BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 20. April 2011
zu den Maßnahmen Dänemarks (Beihilfe C 2/03) zugunsten von TV2/DANMARK
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2011) 2612)
(Nur der dänische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/839/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, (1) insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung nach den genannten Artikeln (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 5. April 2000 ging bei der Kommission eine Beschwerde der privaten dänischen Rundfunkanstalt SBS Broadcasting SA/TvDanmark („SBS/TvDanmark“) bezüglich der staatlichen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen dänischen Fernsehsenders TV2/DANMARK (im Folgenden „TV2“ (3) ein. Am 3. Mai 2000 fand ein Gespräch mit der Beschwerdeführerin statt. Mit Schreiben vom 28. Februar 2001, 3. Mai 2001 und 11. Dezember 2001 übermittelte die Beschwerdeführerin ergänzende Informationen.
(2)
Mit Schreiben vom 5. Juni 2002 übermittelten die Kommissionsdienststellen ein Auskunftsverlangen an die dänischen Behörden; eine Antwort erfolgte mit Schreiben vom 10. Juli 2002. Am 25. Oktober 2002 und am 19. November 2002 fanden Zusammenkünfte mit den dänischen Behörden statt. Mit Schreiben vom 19. November 2002 vom 3. Dezember 2002 wurden zusätzliche Informationen übermittelt.
(3)
Die Kommission teilte Dänemark mit Schreiben vom 24. Januar 2003 mit, (4) dass sie die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „AEUV“) im Zusammenhang mit der staatlichen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen dänischen Fernsehsenders TV2 beschlossen hatte.
(4)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 14. März 2003 veröffentlicht. (5) Die Kommission hat die Beteiligten zur Äußerung zu den in Rede stehenden Maßnahmen aufgefordert.
(5)
Mit Schreiben vom 24. März 2003 hat die Kommission Stellungnahmen der dänischen Behörden erhalten. Ferner sind der Kommission Stellungnahmen verschiedener sonstiger Beteiligter zugegangen. Mit Schreiben vom 14. April 2003 hat TvDanmark Stellungnahmen übermittelt. Die Europäische Vereinigung der privaten Rundfunkveranstalter (ACT = Association of Commercial Television in Europe) hat ihre Stellungnahmen mit Schreiben vom 14. April 2003 übermittelt. Die privaten Fernsehsender Antena 3 TV und Gestevisión Telecinco haben ihre Stellungnahmen am 16. April 2003 übermittelt. Der private Fernsehsender TV3 hat eine Stellungnahme am 14. April 2003 geschickt. Die Kommission hat die Stellungnahmen an Dänemark weitergeleitet; Dänemark reagierte mit Schreiben vom 12. September 2003 auf diese Stellungnahmen.
(6)
Weitere Informationen sind der Kommission mit dem Schreiben der Beschwerdeführerin vom 15. Dezember 2003 und vom 6. Januar 2004 zugegangen. Am 17. Dezember 2003 fand ein Gespräch der Beschwerdeführerin mit der Kommission statt, in dem die Angaben im Schreiben der Beschwerdeführerin vom 15. Dezember 2003 eingehend besprochen wurden. Die Kommission leitete diese Informationen an die dänische Regierung weiter, die mit Schreiben vom 15. März 2004 dazu Stellung nahm. Am 9. Februar 2004 fand ein Gespräch zwischen den dänischen Behörden und den Dienststellen der Kommission statt.
(7)
Am 19. Mai 2004 nahm die Kommission ihre Entscheidung über die öffentliche Finanzierung zugunsten von TV2 in den Jahren 1995-2002 durch Rundfunkgebühren und andere Maßnahmen an. (6) In dieser Entscheidung wurde die Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet; als mit dem Binnenmarkt unvereinbar wurde nur eine Beihilfe von 628,2 Mio. DKK (ca. 84,3 Mio. EUR) bewertet, die mit Zinsen zurückgefordert wurde (im Folgenden „Rückforderungsentscheidung“).
(8)
Gegen die Rückforderungsentscheidung der Kommission haben TV2 und die dänischen Behörden sowie die privaten Fernsehsender Viasat und SBS/Tv Danmark Rechtsmittel eingelegt.
(9)
Die dänischen Behörden haben die Rückforderungsentscheidung der Kommission umgesetzt. TV2 leistete eine Rückzahlung von 1,05 Mrd. DKK (7).
(10)
Die geleistete Rückzahlung brachte TV2 in finanzielle Schwierigkeiten. Daraufhin meldete Dänemark 2004 eine Kapitalerhöhung zugunsten von TV2 bei der Kommission an.
(11)
Mit der Entscheidung vom 6. Oktober 2004 (8) genehmigte die Kommission die Entscheidung der dänischen Regierung, im Wege einer Kapitalerhöhung von 440 Mio. DKK und der Umwandlung eines staatlichen Darlehens von 394 Mio. DKK in Eigenkapital eine Rekapitalisierung von vonTV2 (im Folgenden „Rekapitalisierungsmaßnahmen“) vorzunehmen. SBS und Viasat reichten zwei Klagen gegen diese Entscheidung ein.
(12)
Am 22. Oktober 2008 (9) bestätigte das Gericht erster Instanz (jetzt „Gericht“) den Umfang der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung von TV2 und hob die Rückforderungsentscheidung der Kommission (im Folgenden „Urteil“) wieder auf. Dieses Urteil wurde nicht angefochten.
(13)
Nach diesem Urteil muss die Kommission einen neuen Beschluss erlassen, da das förmliche Prüfverfahren bezüglich des Zeitraums 1995-2002 wieder eröffnet werden musste.
(14)
Außerdem wurde infolge der Rechtsstreitigkeit im Zusammenhang mit der Kapitalerhöhung ein Beschluss des Gerichts (10) vom 24. September 2009 (im Folgenden „Gerichtsbeschluss“) erlassen, in dem festgestellt wurde, dass das Verfahren in der Rechtssache T-12/05 gegenstandslos geworden war. Tatsächlich besteht nach Randnummer 35 des Gerichtsbeschlusses ein enger Zusammenhang zwischen den Entscheidungen über die Rückforderung und die Kapitalerhöhung. Da die Rückforderungsentscheidung aufgehoben wurde, stellte das Gericht fest, dass die Entscheidung über die Kapitalerhöhung hinfällig geworden sei. Das Gericht formulierte: „Although the specific circumstances of the present case prompted the Commission to adopt two decisions, it is apparent that those decisions constitute two aspects of the same legal issue relating to the classification as State aid within the meaning of Article 87(1) EC and, if so, to the determination of their compatibility with the common market, of the measures implemented by the Kingdom of Denmark for TV2 and subsequently TV2 A/S.“ (11) [Wenngleich die Kommission aufgrund der besonderen Umstände in dieser Sache zwei Entscheidungen erlassen hat, liegt doch auf der Hand, dass diese Entscheidungen zwei Merkmale eines einzigen rechtlichen Sachverhalts im Zusammenhang mit der Bewertung von Maßnahmen als staatliche Beihilfen nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sowie gegebenenfalls in Verbindung mit der Prüfung der Vereinbarkeit der Maßnahmen des Königreichs Dänemark zugunsten von TV2 sowie später der TV2/AS mit dem Gemeinsamen Markt betreffen.] Aufgrund der Aufhebung der Rückforderungsentscheidung sei daher eine „fresh examination of all the measures implemented by the Kingdom of Denmark for TV2“ [erneute Prüfung aller Maßnahmen des Vereinigten Königreichs zugunsten von TV2 […] erforderlich]. Der Gerichtsbeschluss wurde nicht angefochten.
(15)
Nach Maßgabe des Gerichtsbeschlusses muss die Kommission in ihrer Würdigung in diesem Beschluss die Maßnahmen berücksichtigen, die die dänischen Behörden im Jahr 2004 infolge der nach der Rückforderungsentscheidung auferlegten Rückforderung getroffen haben.
(16)
Nach den genannten Erwägungsgründen 13, 14 und 15 betrifft dieser Beschluss nur die staatlichen Maßnahmen zugunsten von TV2 in den Jahren 1995-2002, und nach dem Gerichtsbeschluss berücksichtigt die Kommission bei der Würdigung in diesem Beschluss die im Jahr 2004 vorgenommenen Rekapitalisierungsmaßnahmen, die infolge der mit der Rückforderungsentscheidung angeordneten Rückforderung vorgenommen wurde.
(17)
Mit Schreiben vom 20. März 2009 forderte die Kommission die dänischen Behörden auf, der Kommission die Analyse der Auswirkungen des Urteils in dieser Sache aus Sicht der dänischen Behörden zu übermitteln.
(18)
Nach mehrfach beantragten Fristverlängerungen übermittelten die dänischen Behörden ihre Feststellungen schließlich am 26. Juni 2009. In einem Anhang zu ihrem Schreiben legten die dänischen Behörden ferner Stellungnahmen von TV2 vor.
(19)
Mit den dänischen Behörden und/oder TV2 fanden mehrere Gespräche statt (u. a. am 25. August 2009, am 7. Februar 2011 und am 4. März 2011).
(20)
Außerdem richtete die Kommission weitere Auskunftsverlangen an die dänischen Behörden (u. a. am 22. September 2010, am 28. Oktober 2010, am 19. November 2010 und am 14. Januar 2011), auf die die dänischen Behörden insbesondere am 17. November 2010, am 30. November 2010, am 3. Februar 2011, am 24. Februar 2011 und am 7. März 2011 antworteten. Weitere Informationen übermittelten die dänischen Behörden im März und im April 2011.
(21)
Darüber hinaus gingen bei der Kommission auch Stellungnahmen Dritter ein, insbesondere am 7. Februar 2011 von SBS/TvDanmark.
(22)
Am 4. August 2008 erließ die Kommission die Entscheidung, keine Einwände bezüglich der TV2 gewährten Rettungsbeihilfe in Form einer Kreditfazilität in Höhe von 1 Mrd. DKK zu erheben. (12) Gegen diese Entscheidung legte der Wettbewerber MTG/Viasat Rechtsmittel ein. Das Gericht beschloss die Aussetzung des Verfahrens bis zum Vorliegen des Kommissionsbeschlusses zur betreffenden Umstrukturierung (13).
(23)
Am 4. Februar 2009 meldete Dänemark nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV einen Umstrukturierungsplan für die TV2 Danmark A/S (im Folgenden „Umstrukturierung“) bei der Kommission an. Mit Schreiben vom 2. Juli 2009 unterrichtete die Kommission Dänemark darüber, dass sie hinsichtlich des Umstrukturierungsplans ein Verfahren eingeleitet habe (14).
(24)
Die Untersuchung der Kommission der Umstrukturierung wurde parallel zur Würdigung in dieser Sache vorgenommen, und der Beschluss der Kommission zur Umstrukturierung wird parallel und gleichzeitig mit diesem Beschluss angenommen.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG
II.1. NATIONALER KONTEXT
II.1.1. DER DÄNISCHE FERNSEHMARKT IN DEN JAHREN 1995-2002
(25)
In den Jahren 1995-2002 waren in Dänemark zwei öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten tätig: Danmarks Radio („DR“) und TV2. DR wurde nahezu vollständig über eine Rundfunkgebühr finanziert. Die Finanzierung von TV2 erfolgte teilweise über Rundfunkgebühren, teilweise aber auch aus Werbeeinnahmen.
(26)
TV2 wurde 1986 als unabhängige Einrichtung gegründet, (15) die über staatliche Darlehen finanziert wurde. Das Unternehmen nahm seine landesweite Sendetätigkeit am 1. Oktober 1988 auf. Ausgestrahlt wurden der terrestrische Kanal TV2 und seit 2000 auch der Satellitenkanal TV2 Zulu. Ende 2002 wurde TV2 Zulu von einem öffentlich-rechtlichen Sender in einen privaten Bezahlfernsehkanal umgewandelt. Außerdem wurden acht Sender von der Regierung als regionale TV2-Sender genehmigt. TV2 musste Sendungen der regionalen TV2-Sender über den eigenen terrestrischen Sender auch landesweit ausstrahlen.
(27)
In den Jahren 1995-2002 waren auf dem nationalen dänischen Fernsehmarkt neben den öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten auch die beiden Privatsender TvDanmark und TV3/3 + tätig. Die Privatsender konkurrierten mit TV2 auf dem nationalen Markt für Fernsehwerbung. TvDanmark gehört zur SBS Broadcasting S.A. und sendet zwei Programme in Dänemark. Seit 1997 strahlt es das Programm TvDanmark2 über ein aus zehn lokalen kommerziellen Fernsehsendern bestehendes Netz aus und betreibt seit 2000 mit britischer Lizenz den Satellitenkanal TvDanmark1. Die Satellitensender TV3 und 3 + nahmen ihren Sendebetrieb im Jahr 1992 auf. Sie gehören zur Modern Times Group (MTG).
II.1.2. GESETZLICHE ANFORDERUNGEN IN DEN JAHREN 1995-2002
(28)
Der öffentlich-rechtliche Auftrag war im Untersuchungszeitraum 1995-2002 im mehrfach geänderten Radio- und Fernsehgesetz (im Folgenden „Radio- und Fernsehgesetz“) verankert (16).
(29)
TV2 hat den Auftrag, nationale und regionale Fernsehprogramme zu produzieren und auszustrahlen. Die Ausstrahlung kann über Rundfunkanlagen, darunter Satelliten- und Kabelsysteme, erfolgen. Der Minister für Kultur erlässt Vorschriften für die Verpflichtungen von TV2.
(30)
TV2 obliegen gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen. Nach Maßgabe des Radio- und Fernsehgesetzes (in der Fassung aus dem Jahr 1994) (17) ist TV2 eine unabhängige Einrichtung, die unter unabhängiger Programmgestaltung Fernsehsendungen auf nationaler und regionaler Ebene bereitstellen und ausstrahlen soll. Bei der Programmgestaltung müssen Qualität, Vielseitigkeit und Abwechslung im Vordergrund stehen. Die Programmgestaltung der regionalen Sendeanstalten von TV2 muss schwerpunktmäßig durch Bezüge zur jeweiligen Region gekennzeichnet sein.
(31)
Wie im Urteil erläutert, (18) hat sich die genaue Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags von TV2 im Laufe der Zeit geändert; alle Definitionen des öffentlich-rechtlichen Auftrags, die in den verschiedenen untersuchten Zeiträumen für TV2 maßgeblich waren, sahen jedoch in jedem Fall „Qualität, Vielseitigkeit und Abwechslung“ als grundlegende Qualitätsanforderungen des TV2 übertragenen öffentlich-rechtlichen Fernsehangebots vor.
(32)
Eine weitere Definition des Begriffs „gemeinwirtschaftliche Dienstleistung“ ist der Satzung von TV2 zu entnehmen. Dort sind z. B. die Verpflichtungen von TV2 zur Ausstrahlung von Sendungen in den Bereichen Kunst und Kultur, von dänischen Filmproduktionen sowie von Programmangeboten für Kinder, junge Menschen und ethnische Minderheiten festgelegt. TV2 ist ferner verpflichtet, Katastrophenschutzmeldungen auszustrahlen.
(33)
Die gemeinwirtschaftlichen Dienstleistungen von TV2 werden über die Beteiligung von TV2 an den Rundfunkgebühren, Einnahmen aus Werbesendungen bei TV2 und aus sonstigen Einnahmequellen finanziert. In der im Jahr 1994 wirksamen Fassung des Radio- und Fernsehgesetzes (19) hieß es, die gesamten Tätigkeiten von TV2 seien über Beträge zu finanzieren, die aus dem TV2-Fonds nach den Rahmenhaushalten des Ministers für Kultur und aus Einnahmen aus dem Verkauf von Sendungen sowie aus sonstigen Beiträgen, Subventionen usw. aufgebracht werden müssen. In den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 den betreffenden Anteil an den Rundfunkgebühren sowie die Werbeeinnahmen aus einem eigenen Fonds (dem sogenannten TV2-Fonds) (20).
(34)
Die Vorschriften für nicht nur auf lokaler Ebene tätige private Fernsehsender sind Kapitel 5 des Radio- und Fernsehgesetzes zu entnehmen. Lokale Radio- und Fernsehdienste werden in Kapitel 6 behandelt. Diese Vorschriften betreffen in erster Linie den Erwerb einer Lizenz. Die Anforderungen an die Programmgestaltung bei Lizenznehmern sind den Durchführungsbeschlüssen Nr. 874 über Inhalte von europäischer Bedeutung und Nr. 1349 über lokale Radio- und Fernsehdienste zu entnehmen. (21) Nach Maßgabe dieser Beschlüsse müssen Netzsender, die eine lokale Fernsehlizenz haben, mindestens eine Stunde täglich Lokalprogramme ausstrahlen und einen wesentlichen Teil ihrer Sendungen in dänischer Sprache oder für ein dänisches Publikum produzieren. Da TV3, 3 + und das erste Programm von TvDanmark nach einer britischen Lizenz senden, gelten diese Vorschriften nur für TvDanmark2.
II.1.3. DIE KOMMERZIELLE TÄTIGKEIT VON TV2
(35)
In den Jahren 1995-2002 hat TV2 unterschiedliche kommerzielle Tätigkeiten ausgeübt, und mit Wirkung zum 1. Januar 1997 wurde für TV2 dazu eine besondere Rechtsgrundlage geschaffen; (22) nach dieser Rechtsgrundlage kann TV2 technische Anlagen zur Erwirtschaftung von Gewinnen nutzen, neue Gesellschaften gründen oder sich an bestehenden Gesellschaften beteiligen. Die entsprechenden Geschäftstätigkeiten umfassten in den Jahren 1995-2002 beispielsweise Tätigkeiten u. a. in der Werbung, im Verkauf von Programmen, in der Vermietung von Sendemasten, im Merchandising, in Internet-Aktivitäten und im Weiterverkauf von Rechten an Sportveranstaltungen.
(36)
Seit Januar 2001 ist TV2 verpflichtet, für das mit der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung befasste Unternehmen und für „sonstige Unternehmen“ mit einem Umsatzanteil von mehr als 5 % bzw. von mehr als 3 Mio. DKK getrennte Bücher zu führen. Die Kosten müssen in vollem Umfang ausgewiesen werden, und für nicht öffentlich-rechtliche Dienstleistungen/Produkte müssen marktübliche Preise verlangt werden; die Übertragung von Finanzmitteln zwischen dem öffentlich-rechtlichen Unternehmen und sonstigen Unternehmen müssen nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfolgen; dazu dürfen keine Einnahmen aus Rundfunkgebühren verwendet werden (23).
II.2. DIE IN REDE STEHENDEN MASSNAHMEN
(37)
In den Jahren 1995-2002 erhielt TV2 Mittel aus Rundfunkgebühren.
(38)
Der Minister für Kultur setzt für ein oder mehrere Jahre die Höhe der Rundfunkgebühren fest, die Besitzer von Radio- und Fernsehgeräten zu zahlen haben. (24) Die Rundfunkgebühr wird von DR eingezogen, und nach einem Beschluss des Ministers für Kultur werden die Einnahmen aus den Rundfunkgebühren nach einer Medienvereinbarung mit dem dänischen Parlament unter DR und TV2 aufgeteilt.
(39)
Der Minister für Kultur legt die näheren Bestimmungen über Beginn und Ende der Gebührenpflicht, über die Zahlungsfristen und den Einzug sowie über Mahngebühren u. Ä. fest. Bei verspäteten Zahlungen werden Zinszahlungen nach dem Gesetz über Verzugszinsen fällig. Ausstehende Rundfunkgebühren und sonstige fällige Zahlungen können von der dänischen Hypothekenbank eingezogen werden. Nicht entrichtete Rundfunkgebühren können nach dem Gesetz über den Steuerabzug an der Quelle (Kildeskatteloven) z. B. vom Gehalt der betreffenden Personen einbehalten werden.
(40)
Bis 1997 erhielt TV2 die erzielten Einnahmen (Werbeeinnahmen und Rundfunkgebühren) aus dem TV2-Fonds. Seit 1997 wird TV2 der Anteil an den Rundfunkgebühren direkt von DR ausgezahlt.
(41)
In den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 Werbeeinnahmen aus dem TV2-Fonds. (25)
(42)
Außerdem erhielt TV2 zwecks verstärkter Förderung von dänischen Filmproduktionen weitere 58 Mio. DKK aus dem dänischen Radiofonds (Radiofonden).
(43)
Nach der Auflösung des TV2-Fonds im Jahr 1997 erhielt TV2 aus dem TV2-Fonds nochmals 167 Mio. DKK für die Umstellung der Produktionssysteme auf Digitaltechnik sowie 50 Mio. DKK zur Deckung der Betriebskosten.
(44)
Außerdem wurde TV2 von der im geltenden Gesellschaftsrecht vorgesehenen Verpflichtung zur Zahlung von Körperschaftssteuer befreit. Der Vorteil aufgrund dieser Befreiung belief sich für TV2 im Untersuchungszeitraum auf 159,4 Mio. DKK. Im Januar 2001 führte der dänische Staat einen Mechanismus ein, mit dem die Auswirkungen der Befreiung von der Körperschaftsteuer auf die kommerzielle Tätigkeit von TV2 neutralisiert werden sollte. TV2 musste 30 % des jährlichen Überschusses aus nicht öffentlichen Dienstleistungen auf die Tätigkeit von TV2 im Rahmen der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistungen übertragen. Dieser Anteil entspricht der üblichen Körperschaftssteuer, die im Jahr 2000 in Dänemark eingeführt wurde.
(45)
Die Gründungskosten und die Verluste von TV2 in der ersten Betriebszeit wurden durch staatliche Darlehen finanziert. Nach den ursprünglichen Kreditvereinbarungen hätte TV2 das Kapital verzinsen und das gesamte Darlehenskapital zurückzahlen müssen. Während des gesamten Untersuchungszeitraums waren TV2 jedoch die Zinsen erlassen worden; außerdem war TV2 eine Tilgungsbefreiung gewährt worden. Die Einsparungen infolge der zins- und tilgungsfreien Gründungs- und Betriebsdarlehen während des Untersuchungszeitraumes betragen 341,8 Mio. DKK.
(46)
Bis Ende 1996 bürgte der dänische Staat für Darlehen, die der TV2-Fonds zur Finanzierung der Betriebskosten von TV2 aufgenommen hatte. Die Mittel aus den staatlich verbürgten Darlehen wurden auf TV2 übertragen, als der TV2-Fonds aufgelöst wurde. Der aus dieser staatlichen Bürgschaft erwachsene Vorteil für TV2 beträgt 9,8 Mio. DKK.
(47)
Im Untersuchungszeitraum hatte Dänemark Zugang zu drei terrestrischen Sendefrequenzen mit landesweiter Abdeckung; diese Frequenzen waren ausschließlich öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vorbehalten: eine für TV2, eine für DR und die dritte für digitales Fernsehen.
(48)
TV2 zahlte für die Benutzung der landesweiten Sendefrequenz eine Gebühr an die zentrale IT- und Telekommunikationsbehörde (IT- og Telestyrelsen). Diese staatliche Behörde ist dem Ministerium für Wissenschaft, Technologie und Entwicklung unterstellt. (26) Die Höhe der Gebühr wurde im dänischen Haushaltsgesetz festgelegt. Während des Untersuchungszeitraumes hat TV2 jährlich zwischen 2 und 4 Mio. DKK an Frequenzgebühren gezahlt.
(49)
Dänemark hat auch Zugang zu Frequenzen mit nur regionaler Abdeckung. 1997 führte die Regierung die Möglichkeit ein, regionale Frequenzen zu vernetzen, um eine größere Abdeckung (Netzversorgung) zu erzielen. In den Jahren 1998-2001 mussten private lokale Fernsehsender, die sich im Besitz von Lizenzen zur Übertragung in Netzkonfigurationen befanden, eine jährliche Gebühr an den dänischen Staat zahlen. (27) Die regionalen TV2-Sender mussten diese Gebühren nicht entrichten, da sie in „Fenstern“ auf der landesweiten Frequenz von TV2 senden. Die kommerzielle Fernsehgesellschaft TvDanmark war der einzige Anbieter, der diese Gebühr für sein zweites Programm bezahlte. Die von TvDanmark gezahlte Gebühr belief sich auf insgesamt 85 Mio. DKK.
(50)
Sämtliche Betreiber von Antennenanlagen sind verpflichtet, das öffentlich-rechtliche Programm von TV2 auszustrahlen (Übertragungspflicht).
III. STELLUNGNAHMEN INTERESSIERTER DRITTER UND STELLUNGNAHMEN VON DÄNEMARK
(51)
Erstens gingen bei der Kommission nach dem Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens verschiedene Stellungnahmen interessierter Dritter ein. Die wesentlichen Inhalte dieser Stellungnahmen werden im Folgenden zusammengefasst.
(52)
TvDanmark ist der Ansicht, dass die Bereitstellung einer landesweiten Sendefrequenz durch den Staat als staatliche Beihilfe anzusehen sei, da dem Staat Einnahmen aus diesem knappen Gut entgingen. Wettbewerber erzielten eine Abdeckung von höchstens 77 %. Nach Meinung von TvDanmark ist die Tatsache, dass nur TvDanmark2, nicht aber die TV2-Lokalsender Netzgebühren zahlen mussten, obwohl sie sich in wirtschaftlicher und kommerzieller Hinsicht in derselben Lage befänden, als staatliche Beihilfe für die TV2-Lokalsender zu werten. Laut ACT, Antena 3 TV und Telecinco müssten nach dem Neutralitätsgebot der EU auf alle Netze Übertragungsgebühren erhoben werden.
(53)
Zur Befreiung von Körperschaftssteuern bemerkten ACT, Antena 3 TV und Telecinco, dass die Verpflichtung zur Übertragung von 30 % des Gewinns aus der kommerziellen Tätigkeit auf die öffentlich-rechtliche Tätigkeit von TV2 nicht mit dem Entrichten von Körperschaftssteuern gleichgesetzt werden könne, da dies den Wettbewerb auf dem Fernsehmarkt verzerre.
(54)
Mehrere Dritte haben die Auffassung vertreten, die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags könne nicht als legitim betrachtet werden. Außerdem wurde in Frage gestellt, dass die Kriterien der Beauftragung und der Verhältnismäßigkeit erfüllt gewesen seien. Insbesondere kommentierte TvDanmark, bei der von der Kommission vorgenommenen Berechnung der Überkompensierung müssten die Vergünstigungen berücksichtigt werden, die TV2 durch die Befreiung von der Körperschaftsteuer sowie durch die Zinsbefreiung und durch die Freistellung von Tilgungsleistungen, durch die staatliche Bürgschaft für die Darlehen zur Finanzierung der laufenden Geschäftstätigkeit und durch die kostenlose Überlassung der Sendefrequenz gewährt worden seien. Nach Ansicht von TvDanmark sind die Einnahmen aus Fernsehwerbung nur in beschränktem Umfang allgemeinen Schwankungen des Marktes unterworfen; insoweit sei die entsprechende Kapitalerhöhung bei TV2 nicht gerechtfertigt.
(55)
TvDanmark erläuterte, dass die Preisfestlegungspraxis von TV2 es den nicht subventionierten kommerziellen Betreibern unmöglich mache, ihre Kosten zu decken. TvDanmark müsse den Preis für seine TRP 30 bis 40 % unter dem Preis von TV2 ansetzen, um auf dem Markt akzeptiert zu werden. (Die TRP oder GRP (Gross Rating Points = Gesamtbewertungspunkte) von TV2 haben wegen der größeren Reichweite einen höheren Wert.) (28) Aufgrund der einzigartigen Stellung von TV2 u. a. in Bezug auf die Reichweite und Mittelausstattung wird ein Werbekunde einen Teil seiner Werbemittel immer bei TV2 investieren, um eine möglichst große Wirkung zu erzielen, d. h. die höchstmögliche Zahl an Zuschauern, die größtmögliche Reichweite und/oder bestimmte Frequenz mit dem vorhandenen Budget. TvDanmark hat Zahlen vorgelegt, die veranschaulichen sollen, dass TvDanmark zwischen 1997 und 2002 Verluste erlitt, und machte den unlauteren Wettbewerb seitens TV2 dafür verantwortlich, dass TvDanmark keine ausreichenden Einnahmen erzielen könne, um bessere Programme finanzieren und damit mehr Werbekunden gewinnen zu können. TvDanmark hat auch eine Analyse der Preise für Fernsehwerbespots auf dem dänischen Markt vorgelegt, die von Copenhagen Economics angefertigt worden ist. Aufgrund einer Analyse der Durchschnitts- und der Grenzpreise auf dem Markt gelangte die Analyse zu dem Schluss, dass nur bei der Residualnachfrage Wettbewerb herrscht und dass ein Vergleich daher auf den Grenzpreisen beruhen sollte. TvDanmark legte außerdem einen Vergleich der Preise von TV2 mit denen anderer Medien und anderer Länder vor.
(56)
TV3 erläuterte, sehr hohe Rabatte gewähren zu müssen, um auf dem Markt akzeptiert zu werden, weil TV2 einen zusätzlichen Rabatt für den restlichen Teil der Werbung eines Werbekunden anbiete, wenn dieser seine gesamte Werbung über TV2 abwickele.
(57)
Zweitens erhielt die Kommission nach dem Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens Stellungnahmen der dänischen Behörden. Die wesentlichen Inhalte dieser Stellungnahmen werden im Folgenden zusammengefasst.
(58)
Die dänischen Behörden waren der Auffassung, die TV2 zugeteilten Sendefrequenzen könnten nicht als Vorteil betrachtet werden, da Sendefrequenzen auch für lokale Fernsehsender reserviert würden. Insoweit habe TV2 keine Sonderbehandlung erfahren. Ebenso wie andere Fernsehsender zahle auch TV2 eine Gebühr für die Nutzung der Frequenz.
(59)
Bezüglich der Befreiung von der Körperschaftsteuer erläuterten die dänischen Behörden, die mit kommerziellen Tätigkeiten erzielten Gewinne seien eher beschränkt, und die gewählte Methode zur Herstellung eines Ausgleichs für die Befreiung von TV2 von der Körperschaftsteuer bei kommerziellen Tätigkeiten gewährleisteten, dass in Verbindung mit diesen Tätigkeiten keine finanziellen Vorteile aus der Befreiung gezogen werden könnten.
(60)
Hinsichtlich der Frage der Verhältnismäßigkeit gaben die dänischen Behörden an, die aus dem TV2-Fonds übertragenen 167 Mio. DKK seien für die Umstellung des Sendernetzes auf Digitaltechnik vorgesehen gewesen. Diese Mittel könnten somit nicht als ungebundenes Eigenkapital bezeichnet werden.
(61)
Ferner erläuterten die dänischen Behörden, der Überschuss in den Jahren 1995-2002 sei gemessen am Umsatz von TV2 eine angemessene Rendite gewesen. Das Kapital sei außerdem als Polster für plötzliche Einbrüche bei den Werbeeinnahmen nötig gewesen, und TV2 dürfe laut Gesetz keine Darlehen in Höhe von mehr als 4 % des Jahresumsatzes aufnehmen. Außerdem sei der Staat nach dem Prinzip des „normalen, marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers“ vorgegangen, da das derzeitige Eigenkapital von TV2 nicht den Betrag überstiegen habe, den ein normaler, marktwirtschaftlich handelnder Investor eingebracht hätte. Eine derartige Kapitalzuführung stehe nicht im Widerspruch zum AEUV, wenn die Kapitalzuführung nicht zur Quersubventionierung kommerzieller Tätigkeiten von TV2 verwendet werde.
(62)
Zum Verhalten von TV2 auf dem Werbemarkt gaben die dänischen Behörden an, dass TV2 bei der Preisfestsetzung stets eine Gewinnmaximierung angestrebt habe. Die Preise würden ausschließlich auf der Grundlage von Angebot und Nachfrage festgelegt. Sie werden aufgrund einer von der Werbeabteilung von TV2 vorgenommenen Schätzung des Zuschaueranteils an den Werbesendungen (Altersgruppe 21-50 Jahre), der Programmzeiten, der konjunkturellen Entwicklung und der Wettbewerbslage auf dem Markt festgelegt. Die Betriebsausgaben von TV2 seien in die Schätzungen nicht eingeflossen, und auch die Rundfunkgebühren seien nicht berücksichtigt worden. TV2 erzielte auf den dänischen Markt den höchsten Preis; insoweit erübrige sich die Frage, ob durch Billigangebote die Notwendigkeit einer staatlichen Finanzierung erhöht worden sei.
(63)
Die dänischen Behörden legten einen Bericht von RBB Economics über den Wettbewerb auf dem dänischen Markt für Fernsehwerbung vor. In diesem Bericht wurde festgestellt, dass die von TV2 berechneten durchschnittlichen Nettopreise tatsächlich über den Preisen von Wettbewerbern lagen und dass die Differenz der Werbegebühren zwischen TV2 und TvDanmark auf die jeweils unterschiedlichen Stärken der Unternehmen hinsichtlich des Programmangebots und der Zuschauerquoten zurückzuführen seien.
(64)
Und drittens forderte die Kommission die dänischen Behörden auf, der Kommission die Analyse der Auswirkungen des Urteils in dieser Sache aus Sicht der dänischen Behörden zu übermitteln.
(65)
Die dänischen Behörden übermittelten ihre Stellungnahmen sowie Bemerkungen von TV2. Die wesentlichen Inhalte dieser Stellungnahmen und Bemerkungen werden im Folgenden zusammengefasst.
(66)
Hinsichtlich der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 argumentierten die dänischen Behörden und TV2, der dänische Staat habe keine Kontrolle über der betreffenden Beträge gehabt; daher dürften diese Beträge nicht als staatliche Mittel betrachtet werden. Die dänischen Behörden haben die der Kommission in diesem Zusammenhang genannten Beträge nicht bestätigt, sondern erläutert, bei der Berechnung der Zahlen zu den Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 müsse berücksichtigt werden, dass die teilweise aus dem TV2-Fonds stammenden Mittel zur Finanzierung der regionalen TV2-Sender eingesetzt worden sein; dieser Anteil der Gelder hätte nur aus Rundfunkgebühren finanziert werden können. Trotzdem räumten die dänischen Behörden ein, dass Werbeeinnahmen in jedem Fall berücksichtigt werden müssten, wenn die mit der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags verbundenen Nettokosten berechnet werden sollten, und dass diese Werbeeinnahmen als Erträge aus der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen zu betrachten seien.
(67)
Außerdem haben die dänischen Behörden und TV2 unter Berufung auf das Urteil des Gerichts vorgetragen, dass die Voraussetzungen des Altmark-Urteils vom 24. Juli 2003 (29) erfüllt seien. In diesem Zusammenhang haben die dänischen Behörden daran erinnert, dass der TV2-Fall ähnlich wie der BUPA-Fall (30) Umstände betreffe, die bereits vor dem Altmark-Urteil bestanden hätten. Sie waren der Auffassung, die Voraussetzungen des Altmark-Urteils seien nach dem Sinn und Zweck dieser Voraussetzungen anzuwenden; entsprechend müssten die besonderen Umstände in dieser Sache berücksichtigt werden. Sie erläuterten, dem Urteil zufolge habe das Gericht dem dänischen Staat nur auferlegt, die Voraussetzungen des Altmark-Urteils „im Wesentlichen“ zu erfüllen.
(68)
Die dänischen Behörden und TV2 waren der Auffassung, das zur Festlegung der Rundfunkgebühr angewendete Verfahren sei transparent und habe die Anforderungen der zweiten Altmark-Voraussetzung zumindest im Wesentlichen erfüllt; nach dem Beschluss des Gerichts sei dies ihrer Ansicht nach hinreichend. Sie vertraten die Ansicht, die dritte Voraussetzung sei ebenfalls insoweit erfüllt worden, als TV2 nicht gestattet worden sei, einen angemessenen Gewinn einzubehalten. Bezüglich der vierten Altmark-Voraussetzung verwiesen sie auf die verschiedenen Kontrollmechanismen, denen TV2 unterworfen sei, und argumentierten unter Bezug auf die Rechtsprechung im BUPA-Fall und das Urteil des Gerichts, bei der entsprechenden Prüfung in dieser Sache seien gewisse Abstriche zu machen bzw. die Anforderungen müssten nur im Wesentlichen erfüllt werden. Nach der Sache Chronopost (31) sei es praktisch nicht möglich, TV2 mit einem typischen gut geführten Unternehmen zu vergleichen. Die dänischen Behörden vertraten zudem die Auffassung, auch unter dem Aspekt des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers sei die Entschädigung als annehmbar zu bewerten.
(69)
Ferner waren die dänischen Behörden und TV2 der Ansicht, die staatliche Beihilfe sei als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären. Sie erläuterten den Prozess, der zur Aufstockung des Eigenkapitals von TV2 geführt habe, und betonten die verschiedenen Gründe dafür, dass das betreffende Kapital erforderlich gewesen sei, damit TV2 die dem Unternehmen übertragene gemeinwirtschaftliche Verpflichtung erfüllen konnte.
(70)
Nach dem Urteil des Gerichts haben auch verschiedene Dritte Stellungnahmen übermittelt. Im Wesentlichen erläuterten sie, warum die Voraussetzungen des Altmark-Urteils nicht als erfüllt zu betrachten seien; insbesondere seien die vom Gericht herangezogenen Berichte über die wirtschaftliche Situation des Unternehmens nicht hinreichend, um die Erfüllung der zweiten und vierten Voraussetzung des Altmark-Urteils zu belegen. Außerdem betonten sie, die Kommission müsse ihre Schlussfolgerung in der aufgehobenen Rückforderungsentscheidung dahingehend aufrechterhalten, dass die Beihilfe als nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar zu bewerten sei.
IV. WÜRDIGUNG DER MASSNAHMEN
IV.1. STAATLICHE BEIHILFE NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV
(71)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV lautet: „Soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(72)
Die Kommission muss bewerten, ob die oben beschriebenen Maßnahmen staatliche Beihilfen nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
IV.1.1. VORLIEGEN STAATLICHER MITTEL UND ZURECHENBARKEIT ZUM STAAT
(73)
Die Kommission muss beurteilen, ob die zu würdigenden Maßnahmen mit dem Einsatz staatlicher Mittel verbunden waren.
(74)
Die Kommission nimmt die Feststellungen des Gerichts in seinem Urteil hinsichtlich der Rundfunkgebühren zur Kenntnis. (32) Im Einzelnen wurde festgestellt: Die Höhe des Betrags wird von den dänischen Behörden festgelegt; die Verpflichtung zur Zahlung der Rundfunkgebühren ergibt sich nicht aus einer vertraglichen Beziehung zwischen TV2 und den zahlungspflichtigen Personen, sondern schlicht aus dem Besitz eines Fernseh- oder Radiogeräts; wenn erforderlich, wird die Rundfunkgebühr nach den Vorschriften zur Eintreibung von Personensteuern erhoben; und schließlich wurde darauf hingewiesen, dass die dänischen Behörden den Anteil von TV2 an den eingenommenen Rundfunkgebühren festlegen. Das Gericht gelangte zu dem Schluss, dass die Einnahmen aus den Rundfunkgebühren den dänischen Behörden zur Verfügung stehen und der Kontrolle der dänischen Behörden unterliegen und dass sie insoweit staatliche Mittel darstellen.
(75)
Hinsichtlich der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 hat das Gericht in seinem Urteil darauf hingewiesen, dass die Rundfunkgebühren und die Werbeeinnahmen ihrem Wesen nach unterschiedlich seien. (33)
(76)
In diesem Zusammenhang hat das Gericht in seinem Urteil festgestellt, (34) dass die Kommission nicht hinreichend begründet habe, warum die Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 als staatliche Mittel zu betrachten seien.
(77)
Vor dem Hintergrund des Urteils in der Rechtssache PreussenElektra (35) muss die Kommission darlegen, dass die Werbeeinnahmen der Jahre 1995 und 1996 tatsächlich als staatliche Beihilfen bewertet werden können. Dazu muss sie beurteilen, ob diese Werbeeinnahmen der Kontrolle des dänischen Staates unterworfen waren.
(78)
In diesem Zusammenhang verweist die Kommission auf die folgenden Merkmale, die als maßgeblich für die Entscheidung darüber zu betrachten sind, ob die Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 staatliche Mittel darstellen.
(79)
In den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 die Werbeeinnahmen aus dem TV2-Fonds; diesem Fonds sind die Werbeeinnahmen der TV2 Reklame A/S zugeflossen.
(80)
TV2 Reklame war eine eigene staatliche Gesellschaft, die als von TV2 unabhängiges Instrument eingesetzt wurde. Das Unternehmen wurde zur kommerziellen Vermittlung von Werbung bei TV2 gegründet. (36) TV2 Reklame unterhielt vertragliche Beziehungen mit den Werbekunden.
(81)
Es bestand keine Verpflichtung, Gelder von TV2 Reklame in den TV2-Fonds zu übertragen. Die Übertragung wurde vom dänischen Staat beschlossen. (37) Der Minister für Kultur entschied, welcher Anteil der Einnahmen von TV2 Reklame in den TV2-Fonds zu übertragen war. Die betreffende Entscheidung wurde jeweils für ein oder mehrere Jahre getroffen und vom dänischen Parlament (d. h. vom Ständigen parlamentarischen Finanzausschuss) genehmigt. Der Minister für Kultur konnte vorbehaltlich der Genehmigung des Finanzausschusses beschließen, den nicht übertragenen Anteil der Einnahmen zur Rückzahlung einer zuvor gewährten staatlichen Bürgschaft für TV2 Reklame oder für kulturelle Zwecke zu nutzen.
(82)
In den Jahren 1995 und 1996 wurden die Einnahmen von TV2 Reklame in voller Höhe in den TV2-Fonds übertragen.
(83)
Der TV2-Fonds wurde mit dem Ziel eingerichtet, TV2 Einnahmen aus den Rundfunkgebühren und aus den Werbeeinkünften zukommen zu lassen. Der TV2-Fonds gehörte der TV2-Gruppe. Er wurde vom Vorstand von TV2 verwaltet.
(84)
Es bestand keine Verpflichtung, jährlich Gelder aus dem TV2-Fonds auf TV2 zu übertragen. Die Übertragung wurde vom dänischen Staat beschlossen. Für den TV2-Fonds bestand jedoch die rechtliche Verpflichtung, nach den vom Minister für Kultur festgelegten Rahmenhaushalten Mittel auf TV2 zu übertragen (38).
(85)
In den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 nur einen Teil der Werbeeinnahmen aus dem TV2-Fonds.
(86)
Außerdem wurden innerhalb des TV2-Fonds keine getrennten Konten zur Erfassung der Werbeeinnahmen und der Rundfunkgebühren geführt. Die nicht auf TV2 übertragenen Einnahmen verblieben im TV2-Fonds. Diese Einnahmen wurden nach Auflösung des TV2-Fonds auf TV2 übertragen.
(87)
TV2 und die dänischen Behörden vertreten die Auffassung, die Werbeeinnahmen gehörten TV2, und TV2 hätte einen Rechtsanspruch auf diese Einnahmen. Sie verweisen auf das Schreiben des Justizministers vom 22. November 2003, in dem erklärt worden sei, dass die Mittel aus dem TV2-Fonds ausschließlich zur Finanzierung der Geschäftstätigkeit von TV2 verwendet werden könnten. Daher argumentieren TV2 und die dänischen Behörden, es habe letztlich die rechtliche Verpflichtung zur Übertragung der Werbeeinnahmen aus dem TV2-Fonds auf TV2 bestanden. Wie jedoch bereits erläutert, bestand tatsächlich keine gesetzliche Verpflichtung zur Übertragung sämtlicher Werbeeinnahmen auf TV2; die Übertragung hing vielmehr von der konkreten Entscheidung des Ministers dahingehend ab, ob und in welchem Umfang Gelder auf TV2 übertragen werden sollten.
(88)
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass für TV2 keine vertraglichen Beziehungen zu Werbe-Endkunden bestanden und dass TV2 keinen Einfluss auf die Geschäftstätigkeit im Werbebereich hatte. (39) Die dänische Regierung hat bestätigt, dass die voraussichtlichen Werbeeinnahmen im jeweils folgenden Jahr unabhängig von TV2 ermittelt wurden.
(89)
Ausgehend von den erläuterten Sachverhalten ist die Kommission der Auffassung, dass der Minister Kontrolle über die Beträge im Zusammenhang mit TV2 Reklame und dem TV2-Fonds hatte. In Einzelnen ist festzustellen: i) Der dänische Staat entschied, ob die Werbeeinnahmen teilweise oder vollständig auf den TV2-Fonds und auf TV2 übertragen wurden; ii) in den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 keinerlei Mittel aus den Werbeeinnahmen; und iii) die nicht übertragenen Werbeeinnahmen verblieben gemeinsam mit den Einnahmen aus Rundfunkgebühren im TV2-Fonds.
(90)
In Anbetracht der erläuterten Sachverhalte ist die Kommission der Auffassung, dass die in den Jahren 1995 und 1996 auf TV2 Reklame und auf den TV2-Fonds übertragenen Werbeeinnahmen keine staatlichen Mittel darstellen.
(91)
In jedem Fall würde sich auch dann nichts am Umfang der als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu bewertenden staatlichen Beihilfen ändern, wenn die Werbeeinnahmen nicht als staatliche Beihilfen eingestuft würden (quod non). Nach der ständigen Beschlusspraxis der Kommission sowie nach Maßgabe der Rundfunkmitteilung (40) aus dem Jahr 2001 sind die mit der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung erzielten Einnahmen (z. B. Werbeeinkünfte) bei der Berechnung der Nettokosten für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung zu berücksichtigen; selbst wenn diese Einnahmen also nicht als staatliche Mittel eingestuft würden, würde die Notwendigkeit einer öffentlichen Finanzierung entsprechend gemindert. Die dänischen Behörden teilen diese Auffassung (41).
(92)
Die Ad-hoc-Übertragung von Mitteln aus dem TV2-Fonds und dem Radiofonds auf TV2 betrifft die Rundfunkgebühren, die TV2 nach einem staatlichen Beschluss zugeführt wurden. Dies gilt auch für die Ad-hoc-Übertragung von Mitteln aus dem TV2-Fonds nach der Auflösung des Fonds; ergänzend zu den bereits genannten Sachverhalten im Zusammenhang mit der Kontrolle des dänischen Staates über den TV2-Fonds ist festzustellen, dass die Mittel aus dem TV2-Fonds zum Zeitpunkt der Auflösung des Fonds TV2 nach einer Entscheidung des Staates zugeführt wurden. Auch da die Mittel somit unter staatliche Kontrolle blieben, sind sie als staatliche Mittel zu bewerten. Da die Werbeeinnahmen als staatliche Mittel betrachtet werden, sowie in jedem Fall, da die Übertragung auf TV2 zum Zeitpunkt der Auflösung des Fonds vom Staat beschlossen wurde, wird diese Schlussfolgerung auch nicht davon berührt, dass die dänischen Behörden argumentieren, der bei der Auflösung des Fonds auf TV2 übertragene Pauschalbetrag stamme ausschließlich aus Werbeeinnahmen.
(93)
Hinsichtlich der sonstigen staatlichen Maßnahmen ist die Kommission der Auffassung, dass im Fall der Befreiung von der Körperschaftsteuer öffentliche Mittel betroffen sind, da ein Steuereinnahmeverlust der Verwendung staatlicher Mittel in Form von Steuerausgaben gleichkommt (42).
(94)
Die Befreiung von Zinsen und Tilgungsleistungen wurde TV2 unmittelbar vom Staat gewährt; die entsprechenden Aufwendungen wurden aus dem öffentlichen Haushalt getragen. Durch den Verzicht auf Zinszahlungen und auf Tilgungsleistungen in Verbindung mit diesen Darlehen verzichtet der dänische Staat auf Einnahmen, und insoweit sind die betreffenden Mittel als staatliche Mittel zu betrachten. Außerdem übernimmt der dänische Staat die Bürgschaft im Zusammenhang mit den Betriebsdarlehen. Eine staatliche Bürgschaft hat den Vorteil, dass das mit der Bürgschaft verbundene Risiko vom Staat getragen wird. Die Risikoübernahme durch den Staat sollte im Allgemeinen durch eine angemessene Prämie vergütet werden. Wenn der Staat auf diese Prämie verzichtet, wird zum einen TV2 ein Vorteil gewährt, und zum anderen wird der Staat belastet (43).
(95)
Außerdem hat der Staat TV2 eine Sendefrequenz mit landesweiter Abdeckung gewährt, für die TV2 eine Lizenzgebühr an eine staatliche Stelle zahlt. Im Untersuchungszeitraum betrug die von TV2 jährlich gezahlte Gebühr zwischen 2 und 4 Mio. DKK.
(96)
In Ermangelung einer Vergleichsgrundlage für die Gebühr, die für die Nutzung der Frequenz mit landesweiter Abdeckung gezahlt wurde, kann die Gebühr nur in Bezug zu der Gebühr gesetzt werden, die für die Versorgung eines größeren Anteils der Bevölkerung über eine Netzkonfiguration berechnet wird. Die von TV2 zu zahlende Frequenzgebühr für eine landesweite Ausstrahlung ist deutlich niedriger als die von TvDanmark verlangte Netzgebühr, die sich zwischen 5 Mio. DKK im Jahr 1997 und 30 Mio. DKK im Jahr 2001 bewegte, obgleich TvDanmark über sein Netz von regionalen Frequenzen nur einen Verbreitungsgrad von 77 % erreichte. TV2 konnte mithin einen größeren Teil der dänischen Bevölkerung zu einem niedrigeren Preis erreichen.
(97)
Die Kommission ist daher der Ansicht, dass die Frequenzgebühr nicht marktkonform ist. Indem der Staat keine marktüblichen Tarife verlangt hat, hat er auf Einnahmen für den Staatshaushalt verzichtet.
(98)
Da TV2 keine örtlichen Frequenzen zum Aufbau eines nationalen Netzes nutzt, muss TV2 keine Netzgebühr entrichten. Der Staat hätte keine gesetzliche Grundlage gehabt, um von TV2 diese Gebühr zu verlangen. Daher verzichtete er nicht auf Einnahmen für den Staatshaushalt und somit waren keine staatlichen Mittel betroffen.
(99)
Ebenso wenig kann die Kommission in der gesetzlichen Verpflichtung von Betreibern von Antennenanlagen zur Ausstrahlung öffentlich-rechtlicher Programme über diese Anlagen (Übertragungspflicht) die Existenz von staatlichen Mitteln erkennen, da der Staat weder auf Einnahmen verzichtet noch direkt Geldmittel an diese Betreiber überträgt. Der Zugang zu diesen Antennen bringt TV2 keinen finanziellen Gewinn aufgrund staatlicher Mittel (44).
(100)
Die genannten Maßnahmen sind dem dänischen Staat zuzuschreiben, weil sie alle in der einen oder anderen Weise mit einem Beschluss des dänischen Staates in Zusammenhang standen.
IV.1.2. SELEKTIVER VORTEIL UND VERFÄLSCHUNG DES WETTBEWERBS
(101)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Einnahmen aus Rundfunkgebühren und die Übertragungen aus dem TV2-Fonds (einschließlich der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996) sowie die Übertragungen aus dem Radiofonds, die Befreiung von der Körperschaftsteuer, die Freistellung von Zinszahlungen und Tilgungsleistungen, die staatliche Bürgschaft für Betriebsdarlehen und der Zugang zu einer Frequenz mit landesweiter Abdeckung zu Vorzugsbedingungen als wirtschaftliche und finanzielle Vorteile für TV2 zu betrachten sind, die TV2 von laufenden Betriebskosten entlasten, die TV2 normalerweise aus eigenen Mitteln decken müsste. Hinzu kommt, dass Wettbewerber von TV2 entsprechende Mittel nicht zur Verfügung gestellt wurden.
(102)
Die staatlichen Maßnahmen zum Ausgleich der mit der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse verbundenen Nettomehrkosten sind dann nicht als staatliche Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu bewerten, wenn die vom Gerichtshof genannten vier Voraussetzungen des Altmark-Urteils (45) erfüllt sind:
-
Erstens muss das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut worden sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein;
-
zweitens müssen die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufgestellt worden sein;
-
drittens darf der Ausgleich nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken; und
-
viertens muss die Höhe des erforderlichen Ausgleichs, wenn die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt worden sein, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln [bzw. mit Produktionsmitteln] ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.
(103)
Aus dem Urteil des Gerichts ergibt sich, dass die erste Altmark-Voraussetzung erfüllt ist; dies wird in diesem Beschluss im Abschnitt zur Vereinbarkeit der Maßnahmen (siehe Erwägungsgrund 160) näher erläutert.
(104)
Die zweite Altmark-Voraussetzung, nach der die Parameter ermittelt werden, nach denen der Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen zu berechnen ist, sollte vorab in objektiver und transparenter Weise geprüft werden; dazu muss die Kommission die rechtlichen und wirtschaftlichen Gegebenheiten bewerten, die im untersuchten Zeitraum bei der Festlegung der Höhe der an TV2 zu zahlenden Einnahmen aus Rundfunkgebühren bestanden. Das entsprechende Verfahren gestaltete sich wie im Folgenden beschrieben.
(105)
Wie in den Randnummern 29 und 30 des Schreibens der dänischen Behörden vom 24. März 2003 erläutert, enthielt das im untersuchten Zeitraum maßgebliche Radio- und Fernsehgesetz (46) Regelungen dahingehend, wie der Fernsehsender TV2 insgesamt finanziert werden sollte (aus Rundfunkgebühren, Werbeeinnahmen und sonstigen Einkünften); nach Maßgabe dieses Gesetzes sollte der Minister für Kultur für TV2 und für DR die jeweiligen Anteile an den Rundfunkgebühren und somit auch den TV2 zu gewährenden Ausgleich festlegen. In den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 den betreffenden Anteil an den Rundfunkgebühren aus dem TV2-Fonds.
(106)
Üblicherweise wurde der Ausgleichsbetrag vom Minister in Abstimmung mit dem Finanzausschuss des dänischen Parlaments im Rahmen einer mit einer Mehrheit der politischen Parteien des dänischen Parlaments geschlossenen Medienvereinbarung ermittelt. Im relevanten Zeitraum bestanden drei Medienvereinbarungen: die Medienvereinbarung für die Jahre 1994-1997 vom 16. September 1993, die Medienvereinbarung für den Zeitraum 1997-2000 vom 10. Mai 1996 und die Medienvereinbarung für die Jahre 2001-2004 vom 28. März 2000.
(107)
Die Einnahmen aus den Rundfunkgebühren wurden somit für einen verhältnismäßig langen Zeitraum festgelegt. Im untersuchten Zeitraum wurde der TV2 einmal gewährte Ausgleich später nicht mehr geprüft - selbst in Zeiten rückläufiger Einnahmen bei TV2 nicht. Beispielsweise als die Werbeeinnahmen bei TV2 im Jahr 1999 erheblich zurückgingen, wurde der Ausgleich nicht entsprechend angepasst.
(108)
Nach Auskunft der dänischen Behörden wurde der Ausgleich ausgehend von einem Preis- und Gehaltsindex aufgrund des Haushalts und der Konten von TV2 sowie auf der Grundlage wirtschaftlicher Analysen ermittelt.
(109)
Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft KPMG führte in den Jahren 1995 und 1999 eingehende wirtschaftliche Analysen durch. KPMG wurde bei der Ausarbeitung des Berichts für das Jahr 1999 von einer Monitoring-Gruppe bestehend aus Vertretern führender Marktteilnehmer (u. a. unter Beteiligung von Wettbewerbern von TV2) unterstützt. Dabei wurden insbesondere Informationen zu den potenziellen Einkünften aus anderen Einnahmequellen als der Rundfunkgebühr berücksichtigt (z. B. Werbeeinnahmen).
(110)
In den Randnummern 164 und 165 ihres Schreibens vom 24. März 2003 haben die dänischen Behörden erklärt, die Untersuchungen von KPMG, mit denen versucht worden sei, die wahrscheinliche Entwicklung der Umsätze auf dem dänischen Werbemarkt und der Einkünfte von TV2 zu prognostizieren und die mit diesen Schätzungen verbundenen Unwägbarkeiten zu bestimmen, seien durchgeführt worden, um der dänischen Regierung und dem dänischen Parlament in medienpolitischen Diskussionen eine bessere Grundlage bei Entscheidungen über die Bestimmung und die Aufteilung der Einnahmen aus Rundfunkgebühren an die Hand zu geben.
(111)
Nach Auskunft der dänischen Behörden waren die zur Ermittlung des Ausgleichs herangezogenen Unterlagen öffentlich zugänglich. Die Medienvereinbarungen wurden in Pressemitteilungen und im Amtsblatt des dänischen Parlaments (Folketingstidende) veröffentlicht. Die Rechtsvorschrift zu den Medienvereinbarungen wurde im dänischen Amtsblatt (Lovtidende) veröffentlicht. Außerdem wurden die Konten von TV2 sowie die genannten wirtschaftlichen Analysen veröffentlicht.
(112)
Vor dem Hintergrund des Urteils muss die Kommission bewerten, ob aufgrund des erläuterten Verfahrens berechtigterweise angenommen werden konnte, dass die zweite Altmark-Voraussetzung erfüllt war.
(113)
Zum einen weist die Kommission darauf, dass das Gericht in seinem Urteil (47) die Auffassung vertreten hat: „Außerdem kann […] nicht ausgeschlossen werden, dass die oben genannten Modalitäten der Festlegung des TV2 zukommenden Gebührenbetrags objektive und transparente Modalitäten darstellen könnten, da sie u. a. die Mitwirkung des dänischen Parlaments implizierten, sich auf wirtschaftliche Analysen stützten, die von einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft im Beistand einer aus Sachverständigen bestehenden Gruppe, an der die Konkurrenten von TV2 beteiligt waren, vorgenommen worden waren, und diese Analysen genau wie die Jahresabschlüsse von TV2 veröffentlicht wurden. Somit ist nicht auszuschließen, dass eine ernsthafte Analyse dieser Modalitäten gegebenenfalls zu dem Ergebnis geführt hätte, dass das Königreich Dänemark sogar bereits vor der Aufstellung der Altmark-Voraussetzungen durch den Gerichtshof die Einhaltung der zweiten dieser Voraussetzungen im Wesentlichen sichergestellt hatte.“ Außerdem hat das Gericht festgestellt: „Sodann ist […] festzustellen, dass der TV2 zukommende Gebührenbetrag nach der unwidersprochenen Aussage der Klägerinnen gerade ausgehend davon berechnet wurde, dass diese übrigen staatlichen Maßnahmen zugunsten dieser Fernsehanstalt beibehalten würden“ (48) (Steuerbefreiung, Zinsverzicht usw.).
(114)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Einbeziehung des dänischen Parlaments in den Prozess der Festlegung der Rundfunkgebühren eine gewisse Transparenz und Objektivität gewährleistete. Außerdem wurde bereits mehrere Jahre im Voraus über die Medienvereinbarungen entschieden, in denen der für TV2 vorgesehene Anteil der Rundfunkgebühren festgelegt wurde, und der Ausgleich für TV2 wurde weder innerhalb des Untersuchungszeitraums noch zu einem späteren Zeitpunkt geändert.
(115)
Die von KPMG erstellten wirtschaftlichen Analysen prognostizierten jedoch nur die Höhe der Werbeeinnahmen von TV2 (d. h. die Einkünfte). Der Kostenaspekt wurde in diesen wirtschaftlichen Analysen nicht berücksichtigt, und die Kommission hat den Eindruck, dass die Medienvereinbarungen nur auf einer Indexierung der TV2 in den Vorjahren entstandenen Kosten beruhte. Auch die dänischen Behörden haben erklärt, der Ausgleich sei ausgehend von einer Indexierung der Preise und der Gehälter im Haushalt und in den Konten von TV2 ermittelt worden; außerdem seien die wirtschaftlichen Analysen zugrunde gelegt worden, in denen nur die Einkünfte berücksichtigt worden seien, und die sich nicht auf den Zeitraum bezogen hätten, auf den sich die Medienvereinbarung vom 16. September 1993 erstreckte.
(116)
Hinzu kommt, dass keine Parameter genannt werden, die bei der Berechnung des Ausgleichs zugrunde gelegt worden wären. Die Höhe des Ausgleichs wurde im Voraus festgelegt; die zweite Altmark-Voraussetzung sieht jedoch vor, dass auch die Parameter zur Ermittlung des Ausgleichs für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen in objektiver und transparenter Weise bereits im Vorfeld festzulegen sind.
(117)
In Anbetracht der genannten Sachverhalte ist die Kommission daher der Auffassung, dass die zweite Altmark-Voraussetzung nicht erfüllt ist. In jedem Fall sind die Altmark-Voraussetzungen kumulativ zu verstehen, und die Kommission ist ohnehin zu dem Schluss gelangt, dass die vierte Voraussetzung nicht erfüllt ist (siehe unten).
(118)
Nach der vierten Altmark-Voraussetzung ist, „[w]enn […] die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, im konkreten Fall nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, das die Auswahl desjenigen Bewerbers ermöglicht, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann, […] die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.“
(119)
In dieser Sache wurde TV2 als Unternehmen, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut wurde, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge ausgewählt. Da kein Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge durchgeführt wurde, muss die Kommission beurteilen, ob die Höhe des Ausgleichs auf der Grundlage der Kosten bestimmt wurde, die einem durchschnittlichen, gut geführten und angemessen mit Produktionsmitteln ausgestatteten Unternehmen bei der Erfüllung seiner gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstanden wären.
(120)
Die wirtschaftlichen und rechtlichen Bedingungen für die Festlegung des TV2 zu gewährenden Ausgleichs wurden oben erläutert. Vor dem Hintergrund des Urteils und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass das Gericht darauf hingewiesen hat, dass das vom Königreich Dänemark eingerichtete Verfahren zur Ermittlung der Höhe des auf TV2 zu übertragenden Anteils der Rundfunkgebühren in den Jahren 1995-2002 unter anderem auf wirtschaftlichen Analysen beruhte, die mit Unterstützung von Wettbewerbern von TV2 erstellt wurden, muss die Kommission insbesondere die von KPMG in den Jahren 1995 und 1999 erstellten Berichte als Maßstab dafür heranziehen, ob die Kosten von TV2 in Bezug zu den Kosten eines sonstigen, durchschnittlichen und gut geführten Marktteilnehmers gesetzt wurden.
(121)
Die von der Beratungsgesellschaft KPMG erstellten Berichte gehen von unterschiedlichen Szenarien für die Entwicklung des Werbemarkts in den betreffenden Gebührenzeiträumen aus. Die Berichte enthalten keine Informationen zu TV2 an sich (z. B. zur finanziellen Situation oder zu den Betriebskosten), zeigen aber, wie sich die Werbeeinnahmen entwickeln könnten, und welcher Anteil der Einnahmen auf dem gesamten Werbemarkt TV2 zufließen könnte. Mit der Abschätzung der wahrscheinlichsten Entwicklung der Umsätze auf dem dänischen Wärmemarkt und mit der Ermittlung der mit diesen Schätzungen verbundenen Unwägbarkeiten waren diese Berichte Bestandteil des Verfahrens, mit dem die dänischen Behörden den auf TV2 zu übertragenden Anteil der Rundfunkgebühren bestimmt haben.
(122)
Die Berichte von KPMG bewerten keinerlei Kosten von TV2 oder von sonstigen Marktteilnehmern, sondern beschränken sich auf die Bewertung der Entwicklung des Werbemarkts und des Anteils von TV2 an den Werbeeinnahmen. Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass diese Berichte sich nicht auf die ersten Jahre des Untersuchungszeitraums beziehen, für die die Medienvereinbarung aus dem Jahr 1993 maßgeblich war.
(123)
In gewissem Umfang waren auch Wettbewerber an der Erstellung dieser Berichte beteiligt. Im Bericht aus dem Jahr 1995 wird festgestellt, dass „viele Interessenvertreter“ einbezogen gewesen seien; aus dem Bericht geht jedoch nicht hervor welche Interessenvertreter dies gewesen sein sollten. Im Bericht von KPMG aus dem Jahr 1999 wird auf eine anschließend eingesetzte Expertengruppe verwiesen, an der tatsächlich Wettbewerber von TV2 beteiligt waren. Die Tatsache, dass diese wirtschaftlichen Analysen in gewissem Umfang mit Unterstützung von Wettbewerbern von TV2 erstellt wurden, zeigt nicht an sich, dass auch die Kostensituation bei den Wettbewerbern analysiert worden wäre.
(124)
Die Berichte enthalten also keine Analyse der Kosten, die einem durchschnittlichen, gut geführten und angemessen mit Produktionsmitteln ausgestatteten Unternehmen bei der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Dienstleistungen entstanden wären, sondern beschäftigen sich mit dem eher allgemeinen Aspekt der Entwicklung des Werbemarkts sowie mit der Höhe der künftigen Werbeeinnahmen von TV2. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die Preise auf dem Werbemarkt auf der Grundlage verschiedener Parameter (beispielsweise der Zuschauerzahlen), nicht aber ausgehend von den Kosten festgelegt werden.
(125)
Die dänischen Behörden und TV2 tragen auch rechtliche Aspekte sowie Sachverhalte in Verbindung mit der vierten Altmark-Voraussetzung vor.
(126)
Erstens verweist Dänemark auf den BUPA-Fall und argumentiert, die vierte Altmark-Voraussetzung müsse nicht zwangsläufig erfüllt werden, bzw. die Kommission müsste vor dem Hintergrund des Urteils allenfalls bewerten, ob die Voraussetzung im Wesentlichen erfüllt sei. Die Kommission ist der Auffassung, dass im BUPA- Fall insoweit eine sehr spezielle Situation gegeben war, als der betreffende Plan im Zusammenhang mit der Erbringung von Gesundheitsdienstleistungen keinen Kostenbezug hatte; anders als bei sonstigen öffentlich-rechtlichen Dienstleistungen beruhte das System auf kundenbezogenen Risikoprofilen. Angesichts dieser Situation bestand für diesen Marktteilnehmer keine Möglichkeit, seine Effizienz unter Optimierung seiner Kostenstruktur zu verbessern. Bei öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten kann der Ausgleich jedoch durchaus auf der Grundlage von Kosten und Einnahmen berechnet werden.
(127)
Zweitens argumentiert Dänemark unter Verweis auf die Sache Chronopost, (49) eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt (wie z. B. TV2), könne nicht mit einem privaten Marktteilnehmer verglichen werden. Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass im Unterschied zum Aspekt der Kostenaufteilung im Rahmen einer Bewertung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt wie in der Sache Chronopost die vierte Altmark-Voraussetzung vorsieht, dass gerade in Fällen, in denen kein Vergabeverfahren stattfindet, ein Vergleich der mit der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung verbundenen Kosten eines durchschnittlichen gut geführten und angemessen mit Produktionsmitteln ausgestatteten Unternehmens vorgenommen wird.
(128)
Außerdem argumentiert Dänemark, im Rahmen der ständigen Überprüfung von TV2 habe der dänische Rechnungshof die Konten von TV2 Verwaltungs- und Finanzprüfungen unterzogen; es seien regelmäßige Kontrollen vorgenommen worden, in denen auch Effizienzaspekte berücksichtigt worden seien. Dass die Konten von TV2 dem Minister für Kultur zur Genehmigung vorgelegt wurden, betrachtet die Kommission nicht als hinreichend für den Nachweis, dass die TV2 entstandenen Kosten als Kosten eines durchschnittlichen gut geführten Unternehmens zu bewerten wären. Außerdem ist zweifelhaft, dass nachträgliche Kontrollen für die Erfüllung der vierten Voraussetzung von Bedeutung sein könnten, wenn vor der Festlegung des Ausgleichs keine Kostenanalyse vorgenommen wurde.
(129)
Die dänischen Behörden stützen sich zudem insbesondere auf den Bericht des dänischen Rechnungshofs aus dem Jahr 2000, in dem die Entwicklung der Produktivität von TV2 in gewissem Umfang mit der Produktivität von DR sowie mit der Produktivität ausländischer öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten (British Broadcasting Corporation „BBC“, Sveriges Television „SVT“ und Norsk Riksringkastning „NRK“) verglichen wurde. In diesem Bericht kam der dänische Rechnungshof zu dem Schluss, dass sowohl DR als auch TV2 in den Jahren 1990-1999 ihre Produktivität gesteigert hätten. DR hatte die stündlichen Kosten von Erstausstrahlungen stärker reduziert als TV2; im Jahr 1999 waren die stündlichen Kosten von Ernstausstrahlungen bei DR trotzdem um 53 % höher als die entsprechenden Kosten bei TV2. Im Jahr 1999 hatten die stündlichen Übertragungskosten von DR im Durchschnitt um etwa 29 % über den Kosten von TV2 gelegen. Ferner hatte der dänische Rechnungshof festgestellt, dass die Entwicklung der Produktivität von DR und TV2 mindestens der Entwicklung der Produktivität dreier weiterer öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten entsprach.
(130)
Dieser Bericht ist jedoch nicht hinreichend für den Nachweis, dass die vierte Voraussetzung erfüllt wurde.
(131)
Der Bericht wurde vor den Medienvereinbarungen erstellt, in denen die Höhe des Ausgleichs festgelegt wurde; entsprechend kann aus diesem Bericht nicht hervorgehen, dass der Ausgleich auf der Grundlage der Kosten ermittelt wurde, die einem durchschnittlichen Unternehmen bei der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstanden wären.
(132)
Außerdem bezieht sich der Bericht auf andere öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten und geht somit nicht von den Kosten einer „durchschnittlichen“ Rundfunkanstalt aus. Beispielsweise wurde nicht nachgewiesen, dass die Kosten von DR, dem die Erwirtschaftung von Einkünften aus Werbung untersagt ist, und bei dem der Ausgleich nach Maßgabe derselben Medienvereinbarung wie bei TV2 ermittelt wurde, die Kosten eines durchschnittlichen Unternehmens wären. Hinsichtlich der vierten Altmark-Voraussetzung können daher keine Schlussfolgerungen aus dem Vergleich mit den Kosten von DR gezogen werden.
(133)
Außerdem ist hinsichtlich des Vergleichs mit den ausländischen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten festzustellen, dass in dem Bericht nur die Entwicklung der Produktivität von TV2 mit der Entwicklung der anderen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten verglichen wurde; der Umfang der Effizienz an sich und damit auch die eigentlichen Kosten wurden nicht bewertet. Insbesondere kann eine geringere Produktivitätssteigerung auf zahlreiche Ursachen zurückzuführen sein, unter anderem darauf, dass die Effizienz an sich zu Beginn des jeweiligen Zeitraums höher war oder dass die Rundfunkanstalt nicht in der Lage war, ihre Sendezeit auszuweiten. In Randnummer 51 des Berichts heißt es beispielsweise: „Im relevanten Zeitraum war bei der BBC und bei SVT eine nahezu identische Kostenentwicklung zu verzeichnen (d. h. ebenfalls ein Anstieg um ca. 50 %); die Kosten von NRK stiegen real um ca.60 %. Wie bereits erläutert, erhöhten sich die Kosten von DR um real 23 %, während die Kosten von TV2 um real 63 % stiegen. Da die Sendezeit der BBC sowie von SVT nicht im gleichen Umfang zunahm wie die Sendezeit der anderen Rundfunkanstalten, bedeutet diese Kostenentwicklung, dass SVT und die BBC ihre Produktivität nicht in derselben Weise gesteigert haben wie die drei anderen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten.“
(134)
Die Kommission stellt ferner fest, dass es in Randnummer 50 des Berichts heißt: „Da der dänische Rechnungshof die Konten der ausländischer Rundfunkanstalten nicht näher untersucht hat, könnten Unterschiede hinsichtlich der Tätigkeit dieser Rundfunkanstalten und der Methoden zur Berechnung der jeweiligen Kostenpositionen bestehen. Insoweit ist festzustellen, dass sich die zugrunde gelegten Kosten und die entsprechenden abgeleiteten Kosten nicht zwangsläufig auf identische Tätigkeiten beziehen und dass diese Kosten nicht unbedingt nach identischen Grundsätzen der Rechnungslegung ermittelt wurden. Daher können aufgrund von Einheitskosten nicht ohne weiteres Vergleiche angestellt werden. Durch die Einbeziehung ausländischer Rundfunkanstalten soll nämlich weniger die Produktivität an sich gemessen als vielmehr die Entwicklung der Produktivität in Relation zu anderen Anbietern gesetzt werden; daher ist der dänische Rechnungshof der Auffassung, die Daten der ausländischen Rundfunkanstalten könnten in der gegenwärtigen Form durchaus als angemessener Entwicklungsindikator herangezogen werden.“ Und in Randnummer 53 des Berichts wird festgestellt: „Der dänische Rechnungshof hat die Ursachen der genannten Entwicklungen nicht näher untersucht, weil die Entwicklung der erklärten Einheitskosten - wie bereits erläutert - von den Inhalten der Programmangebote der Rundfunkanstalten abhängt und weil die Analyse in jedem Fall voraussetzt, dass sich das Qualitätsniveau nicht geändert hat. Da dies bei Vergleichen der betreffenden öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten unmittelbar problematisch ist, sollten die Ergebnisse der Analyse mit einer gewissen Vorsicht bewertet werden. Diesbezüglich hat das Ministerium für Kultur erklärt, es schließe sich der Beschreibung der Kostenentwicklungen an und stimme dem Vorbehalt zu, dass der Vergleich der Einheitskosten von DR und von TV2 sowie der entsprechenden Kosten der ausländischen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten mit einer gewissen Vorsicht zu bewerten sei.“
(135)
Aus den genannten Gründen ist die Kommission daher der Auffassung, dass aus diesem Bericht nicht hervorgeht, dass die Kosten von TV2 auch einem durchschnittlichen gut geführten Unternehmen bei der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstanden wären.
(136)
In Anbetracht der erläuterten Sachverhalte ist die Kommission der Auffassung, dass die vierte Altmark-Voraussetzung nicht erfüllt ist, und da diese Voraussetzungen kumulativ zu bewerten sind, ist festzustellen, dass der TV2 gewährte Ausgleich die vom Gericht in Altmark-Urteil beschriebenen Voraussetzungen nicht erfüllt. Wie im Folgenden erläutert, ist die Kommission in jedem Fall zu dem Schluss gelangt, dass der Ausgleich als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu bewerten ist.
(137)
Außerdem sollte die Kommission bewerten, ob die relevanten Maßnahmen das Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden Investors (des „privaten Kapitalgebers in einer Marktwirtschaft“, Prüfung unter Zugrundelegung des Verhaltens eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers) erfüllen könnten. Die dänischen Behörden und TV2 haben argumentiert, die Maßnahmen seien nicht als staatliche Beihilfen zu bewerten, weil das Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nicht erfüllt sei. Insbesondere halten sie es aufgrund der Prüfung unter Zugrundelegung des Verhaltens eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers für vollkommen gerechtfertigt, den Überschuss bei TV2 zu belassen, um das Eigenkapital zu erhöhen.
(138)
In diesem Zusammenhang ist vorläufig festzustellen, dass die Frage, ob die Maßnahmen gemessen an der Prüfung unter Zugrundelegung des Verhaltens eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers zu rechtfertigen wären, von der Frage zu trennen ist, ob die Maßnahmen als zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung erforderlich betrachtet werden könnten (siehe nachstehende Würdigung zur Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt); die Frage, ob ein gewisses Maß an Rücklagen und an Eigenkapital erforderlich sein könnte, damit TV2 seine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung erfüllen könnte, bedeutet also nicht, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber seine Gelder in dem Unternehmen belassen und keine Dividenden beansprucht hätte.
(139)
Nach der Rechtsprechung muss die Kommission prüfen, ob davon auszugehen ist, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber der hinsichtlich seines Formats den Verwaltungsstellen des öffentlichen Sektors vergleichbarem wäre, unter ähnlichen Umständen Investitionen in diesem Umfang vorgenommen hätte. (50) Das Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers, mit dem die Maßnahmen des öffentlichen Investors zu vergleichen sind, muss nicht mit dem Verhalten eines gewöhnlichen Anlegers übereinstimmen, der Kapital investiert, um verhältnismäßig kurzfristig einen Gewinn zu erzielen; zumindest muss das Verhalten einer privaten Holdinggesellschaft oder einer privaten Unternehmensgruppe zugrunde gelegt werden, die eine strukturierte Politik verfolgt und sich an der voraussichtlichen längerfristigen Rentabilität orientiert.
(140)
Außerdem ist nach der Rechtsprechung die Prüfung unter Zugrundelegung des Verhaltens eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers auf den Zeitpunkt der betreffenden Entscheidung zu beziehen und nicht rückwirkend ausgehend von der aktuellen Situation vorzunehmen (51).
(141)
Da Dänemark in dieser Sache die einzige an TV2 interessierte Partei ist, befindet sich Dänemark gleichermaßen in der Position des ersten und letzten Geldgebers, der bei einem Scheitern des Unternehmens zu entschädigen wäre. Aus Sicht des Kapitalgebers könnte der dänische Staat also daran interessiert sein, mit seiner Investitionen einen Gewinn zu erzielen, indem er entweder eine Vergütung in Form von Zinsen auf ein Darlehen oder einen Ertrag bezogen auf eine Beteiligung am Gesellschaftskapital verlangen würde.
(142)
Diesbezüglich stellt die Kommission fest, dass Dänemark im relevanten Zeitraum auf das Recht verzichtet hat, Zinsen zu verlangen und außerdem die Darlehen tilgungsfrei gestellt hat. Der dänische Staat hat ferner keinerlei Vergütung für die Kapitalerhöhung bei TV2 verlangt. Insoweit ist festzustellen, dass der dänische Staat im Gegensatz zu einem sonstigen Kapitalgeber oder Unternehmer keinen Ertrag für seine Investitionen beansprucht hat.
(143)
Außerdem haben die dänischen Behörden keine triftigen Gründe dafür genannt, warum es strategisch sinnvoll wäre, den Überschuss in TV2 zu reinvestieren, statt eine Vergütung in Form von Zinsen oder einer Dividende zu verlangen. Im Normalfall würde ein Investor nur so entscheiden, wenn er der Meinung wäre, dass die Reinvestition einen Mehrwert gegenüber der ursprünglichen Investition bringen würde.
(144)
In dieser Sache wurde nicht nachgewiesen, dass ein Geschäftsplan vorgelegen hätte oder angekündigt worden wäre, oder dass eine Geschäftsstrategie bestanden hätte, der zufolge dies anzunehmen gewesen wäre. Es hat auch keine sonstigen Anzeichen dafür gegeben, dass TV2 beabsichtigte, seine Geschäftstätigkeit so zu gestalten dass ein derartiger Mehrwert entstanden wäre. Mit dieser Feststellung versucht die Kommission nicht, auf formale Argumente abzustellen, um die Argumentation der dänischen Behörden bezüglich der Prüfung auf das Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers zurückzuweisen; die Kommission bewertet nur, ob ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber aufgrund der zum Zeitpunkt der Entscheidung für ihn verfügbaren Anhaltspunkte entschieden hätte, die betreffenden Mittel bei TV2 zu belassen. Unter Berücksichtigung der Informationen, die zu dem Zeitpunkt verfügbar waren, als entschieden wurde, die Mittel bei TV2 zu belassen, (52) und unabhängig von den Erwägungen hinsichtlich der Notwendigkeit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung von TV2, die ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber nicht berücksichtigt hätte, gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass weder ein Geschäftsplan noch ein Projekt oder ein sonstiges Element gegeben war, das einen rational denkenden und marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber zu der Überzeugung veranlasst hätte, dass die Reinvestition einen Mehrwert für seine ursprüngliche Anlage erwirtschaften würde, und dass dieser Kapitalgeber entsprechend entschieden hätte, seine Gelder bei TV2 zu belassen, statt eine Vergütung zu verlangen.
(145)
Außerdem haben die dänischen Behörden den Ertrag als Beleg dafür herangezogen, dass sie sich bei der Reinvestition von Geldern in TV2 wie ein marktwirtschaftlich denkender Kapitalanleger verhalten hätten. In dieser Sache ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die dänische Regierung bereits als Geldgeber von TV2 auftritt, indem sie TV2 erhebliche Mittel zur teilweisen Deckung der Betriebskosten von TV2 zukommen lässt. Der Umfang dieser Erträge wirkt sich unmittelbar auf die von TV2 zu erwirtschaftenden Ergebnisse aus. In der Praxis können die Kennzahlen einfach durch Erhöhung der staatlichen Finanzierung verbessert werden. Da aber eine überhöhte Finanzierung normalerweise auch zur Ineffizienz und zu einer größeren Belastung der Staatskasse führt, ist es bei Weitem nicht sicher, dass die erhöhte Finanzierung entsprechend bessere Ergebnisse zur Folge hat.
(146)
Somit kann das Verhalten der dänischen Behörden nicht als Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers betrachtet werden. Wie im Folgenden erläutert, ist die Kommission in jedem Fall zu dem Schluss gelangt, dass der Ausgleich als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu bewerten ist. Wie bereits erläutert, ist die Prüfung auf das Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers von der Prüfung dahingehend zu trennen, ob gerechtfertigt war, dass der dänische Staat den Überschuss bei TV2 beließ, um das zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung benötigte Eigenkapital zu erhöhen.
(147)
Insgesamt ist die Kommission der Auffassung, dass TV2 im Untersuchungszeitraum durch die Maßnahmen begünstigt wurde. Auf dem Markt für Fernsehwerbung konkurriert TV2 mit anderen Rundfunkanstalten, die eine entsprechende Begünstigung nicht erfahren haben. Insoweit ist festzustellen, dass die Maßnahmen selektiv waren und den Wettbewerb nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV verfälscht haben.
IV.1.3. BEEINTRÄCHTIGUNG DES HANDELS
(148)
Staatliche Maßnahmen fallen insoweit unter Artikel 107 Absatz 1 AEUV, als sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Dies gilt immer dann, wenn die betreffenden Verhaltensweisen mit dem innergemeinschaftlichen Handel in Zusammenhang stehen.
(149)
Der Gerichtshof hat diesen Begriff umfassend ausgelegt. Wenn Beihilfen die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen konkurrierenden Unternehmen im innergemeinschaftlichen Handel stärken, ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs davon auszugehen, dass die betreffenden Beihilfen den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigt haben. (53) Dass das betreffende Unternehmen keine Waren oder Dienstleistungen ausführt, ändert nichts daran, dass der Handel beeinträchtigt werden kann. Wenn ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, können die internen Tätigkeiten aufgrund der gewährten Beihilfe aufrechterhalten oder sogar verstärkt werden; dies wiederum beeinträchtigt die Möglichkeiten anderer Unternehmen, sich auf dem Markt zu etablieren. Entsprechend ermöglicht die Beihilfe dem jeweiligen Empfänger die Aufrechterhaltung eines Marktanteils, den ansonsten Wettbewerber aus anderen Mitgliedstaaten erlangt hätten (54).
(150)
In Randnummer 18 der Rundfunkmitteilung verweist die Kommission auf die Rechtsprechung des Gerichts und erklärt: „Demnach ist generell davon auszugehen, dass eine staatliche Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Dies gilt klar für den - häufig international abgewickelten - Erwerb und Verkauf von Programmrechten. Auch die Werbung - für diejenigen öffentlich-rechtlichen Anstalten, die Sendeplatz für Werbung verkaufen dürfen - hat eine grenzüberschreitende Wirkung, vor allem in grenznahen Gebieten, in denen beiderseits der Landesgrenze dieselbe Sprache gesprochen wird. Außerdem kann sich die Eigentumsstruktur kommerzieller Rundfunksender auf mehr als einen Mitgliedstaat erstrecken.“
(151)
In dieser Sache stellt die Kommission fest, dass TV2 auf dem internationalen Markt tätig ist und Fernsehsendungen austauscht. (55) Das Unternehmen steht in direktem Wettbewerb mit privaten Sendeanstalten, die auf den internationalen Fernsehmarkt tätig sind und die durch eine internationale Beteiligungsstruktur gekennzeichnet sind. Die finanziellen Mittel, die TV2 zur Verfügung gestellt wurden, haben TV2 einen Wettbewerbsvorteil beim Erwerb von Fernsehübertragungsrechten und bei Investitionen in Sendungen verschafft, die später verkauft werden können. Die Beihilfemaßnahmen haben darüber hinaus zu einer Besserstellung von TV2 gegenüber den Wettbewerbern innerhalb der Europäischen Union geführt, indem es Letzteren erschwert wurde, sich in Dänemark zu etablieren.
(152)
Daher gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die TV2 gewährten Maßnahme Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV hatten.
IV.1.4. SCHLUSSFOLGERUNG
(153)
Da sämtliche Bedingungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllt sind, stellt die Kommission fest, dass die TV2 gewährten oben erläuterten Maßnahmen als staatliche Beihilfen nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu bewerten sind.
(154)
Da TV2 die Sendetätigkeit im Jahr 1989 aufgenommen hat, ist ferner festzustellen, dass TV2 sämtliche Maßnahmen nach dem Beitritt Dänemarks zur Europäischen Union gewährt wurden. Daher stellen die Maßnahmen einschließlich der Rundfunkgebühren neue staatliche Beihilfen dar (und sind entsprechend nicht als bestehende Beihilfen nach Artikel 108 Absatz 1 AEUV zu betrachten).
IV.2. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(155)
Die Kommission stellt fest, dass Artikel 107 Absatz 2 und Artikel 107 Absatz 3 Buchstaben a-d ausdrücklich nicht anwendbar sind und dass weder die dänischen Behörden noch TV2 entsprechende Argumentationen vorgetragen haben.
(156)
Daher untersucht die Kommission, ob Artikel 106 Absatz 2 AEUV zur Anwendung kommen könnte.
(157)
Nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV gilt: „Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften der Verträge, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.“
(158)
Die entsprechende Ausnahmebestimmung kann bei einer Maßnahme nur dann zur Anwendung kommen, wenn alle im Folgenden genannten Voraussetzungen erfüllt sind:
-
Die betreffende Dienstleistung muss eine DAWI (Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse) darstellen und vom betreffenden Mitgliedstaat eindeutig als solche definiert sein („Definition“);
-
das betreffende Unternehmen muss von den Mitgliedstaaten ausdrücklich mit der Erbringung der betreffenden Dienstleistungen beauftragt worden sein („Auftrag“);
-
die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften des AEUV muss die Erfüllung der dem jeweiligen Unternehmen übertragenen besonderen Aufgaben behindern, und die Freistellung von den betreffenden Vorschriften darf die Entwicklung des Handels nicht in einem Umfang beeinträchtigen, deren Interessen der Union zuwiderlaufen würde „Verhältnismäßigkeit“).
(159)
Die Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk (56) (im Folgenden „Rundfunkmitteilung“) beschreibt die Grundsätze und Methoden, die die Kommission im Rundfunksektor anzuwenden beabsichtigt, um die Erfüllung der genannten Voraussetzungen sicherzustellen.
IV.2.1. DEFINITION
(160)
Nach Maßgabe des Radio- und Fernsehgesetzes (in der Fassung aus dem Jahr 1994) (57) ist TV2 eine unabhängige Einrichtung, die durch die unabhängige Gestaltung und Ausstrahlung von Fernsehprogrammen Sendungen auf nationaler und regionaler Ebene bereitstellen und ausstrahlen soll. Bei der Programmgestaltung müssen Qualität, Vielseitigkeit und Abwechslung im Vordergrund stehen. Die Programmgestaltung der regionalen TV2-Sender soll schwerpunktmäßig durch Bezüge zur jeweiligen Region gekennzeichnet sein. Die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung der Rundfunkanstalt wird in der Satzung von TV2 näher erläutert; dort heißt es, das Programm von TV2 müsse Nachrichten, allgemeine Informationen, Bildung, Kunst und Unterhaltung für die gesamte dänische Bevölkerung bieten (58).
(161)
Die Kommission weist darauf hin, dass sich das Gericht in seinem Urteil (59) mit der gemeinwirtschaftlichen Aufgabe befasst hat, zu deren Erfüllung TV2 rechtlich verpflichtet ist.
(162)
Erstens ist daran zu erinnern, dass Mitgliedstaaten bei der Definition dessen, was sie als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ansehen, über ein weites Ermessen verfügen; deshalb kann die Definition dieser Dienstleistungen durch einen Mitgliedstaat von der Kommission lediglich im Fall eines offenkundigen Fehlers in Frage gestellt werden (60).
(163)
Nach Randnummer 33 der Rundfunkmitteilung obliegt es zudem den einzelnen Mitgliedstaaten, den Umfang des öffentlich-rechtlichen Auftrags einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt festzulegen.
(164)
In der Rechtsprechung der europäischen Gerichte anerkannt, dass die Mitgliedstaaten befugt sind, eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Bereich des Rundfunks in Form eines Vollprogramms zu definieren (61).
(165)
Außerdem haben die Mitgliedstaaten, als sie im Protokoll von Amsterdam erklärt haben, (62) dass „der öffentlich-rechtliche Rundfunk in den Mitgliedstaaten unmittelbar mit den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen jeder Gesellschaft sowie mit dem Erfordernis verknüpft ist, den Pluralismus in den Medien zu wahren“, unmittelbar auf öffentlich-rechtliche Rundfunksysteme Bezug genommen, die von ihnen eingeführt wurden und denen sie die Ausstrahlung von Vollprogrammen für die gesamte Bevölkerung der jeweiligen Staaten aufgetragen haben.
(166)
In seinem Urteil hat das Gericht festgestellt, dass die Befugnis der Mitgliedstaaten, Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Bereich des Rundfunks weit und qualitätsbezogen zu definieren, so dass sie die Ausstrahlung eines weit gefächerten Programms umfassen, genauso wenig in Abrede gestellt wird wie ihre Möglichkeit, diese Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse über Werbung zu finanzieren (63).
(167)
Die Möglichkeit eines Mitgliedstaats, für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Bereich des Rundfunks eine weit gefasste Definition zugrunde zu legen, die auch die Ausstrahlung eines Vollprogramms umfasst, wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt außerdem kommerzielle Tätigkeiten (insbesondere den Verkauf von Werbeplätzen) betreibt. Die Frage der Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags ist nicht mit der Frage des Finanzierungsmechanismus zu verwechseln, der zur Erbringung dieser Dienstleistungen gewählt wurde (64).
(168)
Außerdem hat das Gericht festgestellt, dass die Kommission nicht verpflichtet ist, einen Vergleich der Programme von TV2 mit denen der kommerziellen Kanäle vorzunehmen. Die Definition der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Bereich des Rundfunks mittels einer vergleichenden Programmanalyse vom Programmumfang der kommerziellen Fernsehanstalten abhängen zu lassen, würde dazu führen, dass den Mitgliedstaaten ihre Befugnis genommen würde, die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung zu definieren. Die Definition der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse hinge nämlich letztlich von den kommerziellen Anstalten und ihren Entscheidungen ab, bestimmte Programme auszustrahlen oder nicht.
(169)
Darüber hinaus hat das Gericht bestätigt, (65) dass die für private Rundfunkanstalten bestehenden Verpflichtungen nicht mit den TV2 auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen vergleichbar sind. Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zielen nämlich darauf ab, der gesamten dänischen Bevölkerung ein breit gefächertes Programm bereitzustellen, das den Anforderungen der Qualität, Vielseitigkeit und Abwechslung genügt. Sie bilden die Rahmenbedingungen für den gesamten Fernsehbetrieb von TV2, und zwar in einer Weise, die weniger Spielraum lässt, als die nach dänischem Recht für die Erteilung einer Fernsehlizenz vorgesehenen Mindestverpflichtungen.
(170)
Das Gericht festgestellt: (66)„Die von den dänischen Behörden gewählte Definition ist zwar weit, weil sie als im Wesentlichen qualitätsbezogene Definition der Rundfunkanstalt die Freiheit der Programmgestaltung lässt. Dennoch greift die von den Klägerinnen erhobene Rüge der Unbestimmtheit nicht. Der Auftrag von TV2 ist im Gegenteil völlig klar und bestimmt: der gesamten dänischen Bevölkerung ein auf Qualität, Vielseitigkeit und Abwechslung ausgerichtetes Fernsehprogramm mit breitem Spektrum zu bieten.“
(171)
Ausgehend von den erläuterten Sachverhalten sowie in Anbetracht des besonderen Charakters des Rundfunksektors hält die Kommission eine „umfassendere“ Definition für die Beauftragung einer Rundfunkanstalt mit der Ausstrahlung eines ausgewogenen und vielfältigen Programms nach dem übertragenen Auftrag vor dem Hintergrund der Auslegungsbestimmungen des Protokolls für mit Artikel 106 Absatz 2 AEUV vereinbar. Eine solche Definition entspräche dem Ziel, die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft zu decken und den Pluralismus einschließlich kultureller und sprachlicher Vielfalt zu wahren.
(172)
Aus den genannten Gründen ist die Kommission daher der Auffassung, dass die Definition der von TV2 zu erfüllenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung angenommen werden kann.
(173)
Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass TV2 im relevanten Zeitraum im Rahmen der übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung eine Website betrieben hat. Auf der Website werden die Nutzer über das öffentlich-rechtliche Fernsehprogramm von TV2 informiert. Die Kommission kann sich der Argumentation anschließen, dass sich die Website von TV2 darauf beschränkt, die Nutzer über das öffentlich-rechtliche Fernsehprogramm von TV2 zu informieren und dass dies in den Rahmen der TV2 übertragenen Aufgabe der Ausstrahlung eines öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramms fällt. Insoweit impliziert die Einbeziehung des Betriebs dieser Website in den Bereich des öffentlich-rechtlichen Auftrags keinen wesentlichen Fehler. Darüber hinaus betreibt TV2 eine kommerzielle Website unter anderem mit Spielen. Diese kommerzielle Website von TV2 ist insoweit als rein kommerzielle Tätigkeit zu bewerten, als sie interaktive Produkte für den individuellen Bedarf anbietet (z. B. „Chat Rooms“), die sich nicht von ähnlichen sonstigen kommerziellen Produkten unterscheiden. Diese Tätigkeit fällt daher nicht in den Rahmen der TV2 übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung.
IV.2.2. AUFTRAG
(174)
Wenn die Ausnahmeregelung des Artikels 106 Absatz 2 AEUV anwendbar sein soll, muss TV2 der öffentlich-rechtliche Auftrag durch einen offiziellen Rechtsakt übertragen worden sein. Die Kommission stellt fest, dass TV2 der öffentlich-rechtlichen Sendeauftrag durch das Radio- und Fernsehgesetz offiziell übertragen wurde. (67) Außerdem verweist die Kommission auf das Urteil, in dem das Gericht festgestellt hat, „Es ist offenkundig, dass TV2 einen solchen [öffentlich-rechtlichen] Auftrag] […] hat“ (68).
(175)
Da in der rechtlichen Definition jedoch nicht hinreichend deutlich gemacht wird, welche sonstigen Dienstleistungen im Rahmen einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung zulässig wären, sollte TV2 als öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalt für jede weitere Tätigkeit, die TV2 im Rahmen einer gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung ausüben möchte, vorab ein entsprechender Auftrag erteilt werden. Die Kommission stellt fest, dass TV2 in den Jahren 1995-2002 keine entsprechenden sonstigen Dienstleistungen über die TV2 übertragene gemeinwirtschaftliche Verpflichtung hinaus erbracht hat. Die Website, auf der sonstige Dienstleistungen wie z. B. Spiele angeboten wurden, ist als kommerzielle Tätigkeit zu bewerten; die andere Website hingegen, auf der ausschließlich Informationen über das öffentlich-rechtliche Fernsehprogramm von TV2 bereitgestellt wurden, kann als Bestandteil des Auftrags zur Ausstrahlung eines öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramms betrachtet werden, der nicht von der Dienstleistung der Ausstrahlung des Rundfunkprogramms getrennt werden kann. Daher stellt die Kommission fest, dass TV2 der öffentlich-rechtliche Sendeauftrag ordnungsgemäß übertragen wurde.
(176)
Wie unter den Randnummern 41-43 der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 erläutert, muss die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung der Rundfunkanstalt jedoch nicht nur förmlich übertragen werden; darüber hinaus muss die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung in der im Betrauungsakt vorgesehenen Art und Weise erbracht werden. Da die Kommission für die Beurteilung der Erfüllung von Qualitätsanforderungen nicht zuständig ist, sollte eine geeignete Überwachungsstelle bestehen, für die der jeweilige Mitgliedstaat einen Mechanismus zur Gewährleistung einer wirksamen Überwachung auswählt; die betreffende Stelle muss von dem beauftragten Unternehmen unabhängig sein.
(177)
Die Kommission bemerkt in diesem Zusammenhang, dass der dänische Rechnungshof im Jahr 2000 den Inhalt und die Art der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von TV2 sowie deren Umsetzung untersucht hat. Bei dieser Untersuchung wurde keine mangelnde Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung durch TV2 festgestellt. Zwischen 2001 und 2002 gab es darüber hinaus einen Rat für den öffentlichen Dienstleistungsauftrag, der gewährleisten sollte, dass TV2 seine gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfüllt, obgleich dieser Rat während seiner kurzen Existenz nie einen Bericht veröffentlichte. Die Kommission hat auch keine Anzeichen dafür festgestellt, dass TV2 seine Verpflichtungen nicht erfüllt hat oder dass seine Tätigkeit nicht mehr als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Artikels 101 Absatz 2 AEUV angesehen werden könnte.
(178)
Bezüglich der finanziellen Kontrolle der Dienstleistung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks stellt die Kommission fest, dass der dänische Rechnungshof die Konten von TV2 geprüft hat. Die betreffenden Prüfungen beinhalteten Verwaltungs- und Finanzprüfungen; der dänische Rechnungshof war jedoch nicht befugt, über die Kompensation der TV2 bei der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstandenen Kosten zu verhindern.
(179)
Die Kommission ist befugt, eine Würdigung hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der staatlichen Beihilfe vorzunehmen. Die Transparenzrichtlinie wurde nach Auffassung der Kommission in Dänemark umgesetzt. Die Würdigung der Verhältnismäßigkeit der staatlichen Finanzierung wurde auf der Grundlage von Daten vorgenommen, die die Kommission von den dänischen Behörden erhalten hat.
IV.2.3. VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
(180)
Vor dem Hintergrund des Urteils sowie der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 muss die Kommission ihre Würdigung der Verhältnismäßigkeit auf zweierlei Weise vornehmen.
(181)
Erstens muss die Kommission die Nettokosten der TV2 übertragen gemeinwirtschaftlichen Aufgabe ermitteln und prüfen, ob für diese Kosten in Anbetracht des Bedarfs zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen ein überhöhter Ausgleich gewährt wurde.
(182)
Und zweitens muss die Kommission das Verhalten von TV2 auf dem Werbemarkt analysieren. Nach der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 könnte eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt, sofern niedrigere Einnahmen durch staatliche Beihilfen ausgeglichen werden, geneigt sein, die Preise für Werbung oder andere nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten auf dem Markt zu drücken, um die Einnahmen der Konkurrenz zu schmälern. Daher ist die Kommission der Auffassung, dass das Verhalten einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt, die die Preise für nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten unter das Niveau drückt, das ein effizienter kommerzieller Anbieter in einer ähnlichen Situation zur Deckung seiner Kosten für die isolierte Erzeugung der entsprechenden Tätigkeit benötigen würde, auf eine Überkompensierung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen hindeutet.
1. Umfang der staatlichen Beihilfe und Bewertung der Überkompensierung
(183)
Nach der Transparenzrichtlinie (69) müssen die Mitgliedstaaten in Verbindung mit einer gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung und mit nicht öffentlich-rechtlichen Geschäftstätigkeiten getrennte Konten führen. Die Kosten und Einnahmen werden auf der Grundlage eindeutig festgelegter, objektiver Grundsätze der Rechnungslegung ordnungsgemäß aufgeteilt.
(184)
Die Kommission ist der Ansicht, dass im Rundfunksektor die Führung getrennter Konten zur Erfassung der Kosten vielleicht nicht ohne weiteres bzw. unter Umständen auch überhaupt nicht möglich ist, da für unterschiedliche Tätigkeiten dieselben Mittel eingesetzt werden. In diesem Sektor können die Mitgliedstaaten davon ausgehen, dass die gesamte Programmgestaltung der Rundfunkanstalten in den Rahmen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung fällt und gleichzeitig die Möglichkeit einer kommerziellen Nutzung eröffnet (70).
(185)
Im Zusammenhang mit diesem Beschluss muss die Kommission zunächst die mit der Erfüllung der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse durch TV2 verbundenen Kosten ermitteln.
(186)
Da TV2 auch kommerziellen Tätigkeiten nachgeht, müssen getrennte Konten für die unterschiedlichen Tätigkeiten geführt werden. Seit dem Jahr 2001 besteht für TV2 die rechtliche Verpflichtung zur Führung getrennter Konten für die Tätigkeit in Verbindung mit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung und für die kommerziellen Tätigkeiten.
(187)
Bei der Berechnung der Nettokosten muss die Kommission von den Bruttokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung sämtliche Nettoerträge aus kommerziellen Tätigkeiten in Verbindung mit der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung abziehen. Die dänischen Behörden haben Zahlen nach der in Randnummer 56 der Rundfunkmitteilung vorgesehenen Methode vorgelegt, um die Entwicklung der kommerziellen Tätigkeit und der Tätigkeit zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung zu verdeutlichen. Offenbar sind in die kommerziellen Tätigkeiten von TV2 dieselben Mittel eingeflossen wie in die Tätigkeiten zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung. Daher wurde [auch] keine sinnvolle Zuordnung der Kosten zu diesen kommerziellen Tätigkeiten vorgenommen. In diesen Fällen zieht die Kommission die Nettoeinkünfte der kommerziellen Nutzung ab, um die Nettokosten in Verbindung mit der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu ermitteln. Nur die Tätigkeiten in Verbindung mit der kommerziellen Website können von der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung getrennt werden. Die Verluste, die TV2 seit der Einrichtung der kommerziellen Website im Jahr 1997 in Verbindung mit dem Betrieb dieser Website entstanden sind, belaufen sich auf […] (71) Mio. DKK.
(188)
Anschließend hat die Kommission die im Zusammenhang mit der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung erwirtschafteten Gewinne (Werbeeinnahmen und sonstige kommerziell erwirtschaftete Einkünfte) von den Bruttokosten der gemeinschaftlichen Dienstleistung abgezogen, um die Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu bestimmen. Danach wurden die öffentlichen Barmittel von den Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung abgezogen. Die entsprechende Berechnung ist in der folgenden Tabelle dargestellt.
(189)
Trotz zahlreicher Aufforderungen der Kommission zur Spezifizierung des genauen Betrags der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 waren die dänischen Behörden und TV2 nicht in der Lage, klare und eindeutige Zahlen vorzulegen.
(190)
In der Antwort vom 26. Juni 2009 erklärten die dänischen Behörden, sie seien nicht im Stande, zu bestätigen, dass sich die Werbeeinnahmen, die TV2 aus dem TV2-Fonds erhalten habe, im Jahr 1995 auf 400,1 Mio. DKK und 1996 auf 337,7 Mio. DKK belaufen hätten.
(191)
TV2 erklärte in der Antwort, i) in den TV2-Fonds seien in den Jahren 1995 und 1996 erstens Mittel von TV2 Reklame (824 bzw. 904,5 Mio. DKK) und zweitens öffentliche Rundfunkgebühren (330,3 bzw. 356,3 Mio. DKK) eingeflossen, ii) und aus dem TV2-Fonds seien in den Jahren 1995 und 1996 730,4 bzw. 694 Mio. DKK an TV2 und 269,6 bzw. 275 Mio. DKK an die regionalen TV2-Sender ausgezahlt worden. Mit den in den TV2-Fonds eingezahlten Beträgen hätte der Finanzbedarf von TV2 sowie der Finanzbedarf der regionalen TV2-Sender gedeckt werden sollen.
(192)
In den Antworten vom 26. Juni 2009, vom 17. November 2010 und vom 30. Mai 2010 haben die dänischen Behörden zudem die Argumentation von TV2 bestätigt, dass die regionalen TV2-Sender in Ermangelung sonstiger kommerzieller Einkünfte de facto vollständig aus Rundfunkgebühren finanziert würden; daher könnten die jährlich aus dem TV2-Fonds auf die regionalen TV2-Sender übertragenen Beträge nur aus Rundfunkgebühren stammen. Diese Argumentation impliziert, dass die auf TV2 übertragenen Rundfunkgebühren mit dem Höchstbetrag der Rundfunkgebühren gleichzusetzen wären, der in den relevanten Jahren jeweils nach Abzug der den regionalen Sendern von TV2 zugeleiteten Beträge in den TV2-Fonds übertragen wurde. Entsprechend argumentieren die dänischen Behörden und TV2, somit hätten die in den Jahren 1995 und 1996 aus dem TV2-Fonds auf TV2 übertragenen Mittel aus Netto-Werbeeinkünften bestanden. Nach Auffassung der dänischen Behörden würde dies bedeuten, dass TV2 im Jahr 1995 60,7 Mio. DKK an Rundfunkgebühren (d. h. den Restbetrag nach Abzug der an die regionalen Sender ausgezahlten Beträge) und 669,7 Mio. DKK aus Werbeeinnahmen (ebenfalls Restbeträge) und im Jahr 1996 81,3 Mio. DKK aus Rundfunkgebühren und 612,7 Mio. DKK aus Werbeeinnahmen erhalten hätte.
(193)
Die Kommission hält die von TV2 und von den dänischen Behörden vorgetragene Argumentation hinsichtlich des Umfangs der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 nicht für schlüssig. Insbesondere weist die Kommission darauf hin, dass innerhalb des TV2-Fonds keine getrennten Konten zur Erfassung der Werbeeinnahmen und der Rundfunkgebühren geführt wurden. Die Kommission bedauert, dass die dänischen Behörden keine klaren und deutlichen Zahlen zur Höhe der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 vorgelegt haben. Sie ist jedoch der Auffassung, dass in diesem besonderen Fall keine Notwendigkeit besteht, dieser Frage weiter nachzugehen, da dieser Aspekt nicht als wesentliches Problem betrachtet wird. Wie bereits erläutert, ist die Kommission nämlich der Ansicht, dass die Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 staatliche Mittel darstellen und dass diese Mittel in jedem Fall von den Bruttokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung abzuziehen sind. Daher sind in der folgenden Tabelle die in den Jahren 1995 und 1996 aus dem TV2-Fonds übertragenen Werbeeinnahmen in der gleichen Zeile vermerkt wie die Rundfunkgebühren.
(194)
Außerdem hat die Kommission in den Jahren 1997-2002 die von TV2 auf die regionalen TV2-Sender übertragenen Rundfunkgebühren berücksichtigt. Da die betreffenden Beträge an TV2 ausgezahlt und dann an die regionalen Sender weitergeleitet wurden, sind die betreffenden Mittel in den Berechnungen sowohl als Einnahmen als auch als Ausgaben zu berücksichtigen; dies wiederum bedeutet, dass diese Mittel für die nachstehende Berechnung der Kommission nicht maßgeblich sind.
(195)
Die TV2 gewährte Kapitalzuführung für die Umstellung auf die Digitaltechnik wird im Jahr 1997 als Einnahme ausgewiesen. Die entsprechenden Abzüge wurden als Kosten berücksichtigt, wenn die betreffenden Investitionen tatsächlich vorgenommen wurden. Tatsächlich sind die Kosten der Umstellung auf die Digitaltechnik als Kosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu betrachten. Damit dieselben Kosten nicht zweimal berücksichtigt werden, wurden die Abschreibungen der ehemalige Investitionen von den Bruttokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung abgezogen. Trotz der diesbezüglichen Kritik von TV2 ist die Kommission nach der allgemeinen Praxis bei der Berechnung staatliche Ausgleichsmaßnahmen der Auffassung, dass die Einnahmen aus staatlichen Mitteln oder aus einem öffentlichen Fonds in dem Jahr zu berücksichtigen sind, indem sie jeweils gewährt wurden, und nicht in dem Jahr, in dem die betreffenden Mittel ausgegeben oder in Anspruch genommen wurden.
Anlage 1
Kosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung und entsprechende Ausgleichsmaßnahmen 1995-2002 nach der Rechnungslegung
(in Mio. DKK)
Jahr
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Gesamt
Bruttokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investitionen in die Umstellung auf Digitaltechnik
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Unmittelbare Netto-Werbeeinnahmen von TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Sonstige Einnahmen
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
TV2 in den Jahren 1995 und 1996 ausgezahlte Werbeeinnahmen aus dem TV2-Fonds
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Übertragung nach Auflösung des Radiofonds
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Übertragung nach Auflösung des TV2-Fonds
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Gesamtbetrag i) der genannten Rundfunkgebühren und der Einnahmen aus dem TV2-Fonds und dem Radiofonds und ii) Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Quelle: Jahresrechnungen von TV2.
(196)
Wie aus der vorstehenden Tabelle zu entnehmen, übertraf die Finanzierung die Kosten um 628,2 Mio. DKK (84,4 Mio. EUR).
(197)
Die Kommission weist darauf hin, dass TvDanmark die Ansicht vertritt, dass auch die übrigen Maßnahmen, die TV2 zugutegekommen seien (z. B. die Befreiung von Zinszahlungen und der Zugang zu einer Sendefrequenz mit landesweiter Abdeckung zu vergünstigten Bedingungen) bei der Würdigung der Überkompensierung berücksichtigt werden müssten. Die betreffenden Vergünstigungen werden in der folgenden Tabelle dargestellt:
Anlage 2
Geschätzte Vergünstigungen aufgrund der Steuerbefreiungen, dass Zinsverzichts und der Überlassung der Sendefrequenz
In Mio. DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Gesamt
Befreiung von der Körperschaftsteuer
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Aufgelaufene Zinsen auf Gründungsdarlehen
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Staatliche Bürgschaften für Gründungsdarlehen
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Gebühr für die Überlassung der Sendefrequenz (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Gesamt
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Die Kommission schließt sich der Einschätzung an, dass diese Maßnahmen im Rahmen dieser Untersuchung berücksichtigt werden müssen. Bei der Berechnung der Überkompensierung wäre es jedoch nicht angemessen, diese Kosten in die in Anlage 1 vorgenommene Berechnung einzubeziehen. Nach der Position der Kommission in der Sache RAI (73) ist festzustellen, dass diese zusätzlichen Vergünstigungen als Ausgleich für Kosten betrachtet werden können, die ansonsten anderweitig hätten ausgeglichen werden müssen. Bei den Berechnungen mit dem Ziel, die Verhältnismäßigkeit der staatlichen Finanzierung der Kosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu beurteilen, sollten diese zusätzlichen Vergünstigungen nicht berücksichtigt werden, da sich die Ausgangskosten der TV2 übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entsprechend erhöht hätten, wenn diese Kosten hätten übernommen werden müssen. Das Nettoergebnis hätte sich ohnehin nicht geändert. Allerdings ist sicherzustellen, dass diese Vergünstigungen ausschließlich für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung verwendet werden und nicht in die kommerziellen Tätigkeiten einfließen. Der letztgenannte Punkt wird in den folgenden Erwägungsgründen 235 bis 237 behandelt.
(199)
Die dänischen Behörden und TV2 haben verschiedene Argumente vorgetragen, um die in Erwägungsgrund 196 berechnete überhöhte Finanzierung zu begründen. Insbesondere sollte die Kommission vor dem Hintergrund des Urteils prüfen, ob die überhöhte Finanzierung tatsächlich erforderlich war, damit TV2 die übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfüllen konnte.
(200)
In diesem Zusammenhang ist zunächst einmal festzustellen, dass im Protokoll von Amsterdam (74) die Besonderheiten des Rundfunksektors im Vergleich zu anderen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse wie folgt betont wurden: „[D]er öffentlich-rechtliche Rundfunk in den Mitgliedstaaten [ist] unmittelbar mit den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen jeder Gesellschaft sowie mit dem Erfordernis verknüpft […], den Pluralismus in den Medien zu wahren“. Diese Besonderheiten müsse die Kommission bei ihrer Würdigung der Vereinbarkeit in diesem Beschluss berücksichtigen.
(201)
Zudem habe die Kommission in früheren Entscheidungen anerkannt, dass eine bestimmte Kapitalstruktur gerechtfertigt sei, damit Rundfunkanstalten die ihnen übertragenen gemeinwirtschaftlichen Dienstleistungen erbringen könnten. Im Fall der österreichischen Rundfunkanstalt (75) hat die Kommission festgestellt: „Nach Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag gemäß der Auslegung im Protokoll von Amsterdam dürfen die Mitgliedstaaten den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten öffentliche Mittel grundsätzlich in dem Umfang zur Verfügung stellen, der zur Gewährleistung der Erbringung der öffentlich-rechtlichen Dienstleistung erforderlich ist. Dies gilt nicht nur für die laufenden Kosten für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sondern auch für das Eigenkapital.“
(202)
Das Gericht hat in seinem Urteil festgestellt: (76)„Jedenfalls kann sich die Kommission nicht auf einen angeblichen Kontrollmangel stützen, um die Rückforderung sämtlicher Beträge anzuordnen, für die das Königreich Dänemark geltend macht, dass sie eine für die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung notwendige Rücklage darstellten, da eine ernsthafte Prüfung aller rechtlichen und wirtschaftlichen Umstände, nach denen sich die Bildung dieser Rücklage im Untersuchungszeitraum richtete, in Anbetracht der der Kommission vorliegenden Informationen durchaus möglich war und ohne eine solche Prüfung keine gültige Aussage zu der Frage getroffen werden konnte, ob diese Rücklage insgesamt oder auch nur teilweise tatsächlich für die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung erforderlich war.“
(203)
Das Gericht hat ferner ausgeführt, (77) dass rein formale Anforderungen wie z. B. eine Verpflichtung dahingehend, dass die Rücklagen auch ansonsten zweckgebunden und transparent sein müssen, nicht geeignet seien, eine Einziehungsanordnung zu rechtfertigen, und die Tatsache, dass TV2 nicht auf ihre Rücklagen zugreifen musste, bedeute nicht, dass die Rücklagen gemessen am Bedarf von TV2 für die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung als unverhältnismäßig angesehen werden müssten (78).
(204)
Daher muss die Kommission sämtliche Elemente berücksichtigen, die die dänischen Behörden bei der Ermittlung des TV2 in den Jahren 1995-2002 gewährten Ausgleichs und bei der Entscheidung über die Bildung von Rücklagen herangezogen haben. Das Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühr wurde in den vorstehenden Erwägungsgründen 105 erläutert.
(205)
Hinsichtlich der Elemente, die dänischen Behörden dazu bewegt haben, eine Rücklage für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von TV2 zu bilden, sind die von den dänischen Behörden vorgetragenen Sachverhalte zu berücksichtigen.
(206)
Bei der Gründung von TV2 im Jahr 1988 wurde kein Kapital zugeführt. Die Geschäftstätigkeit von TV2 wurde ausschließlich durch die Gewährung eines Gründungsdarlehens in Höhe von 510,8 Mio. DKK finanziert, der TV2 den Kauf der benötigten Produktionsanlagen, Gebäude usw. ermöglichte. Entsprechend verfügte TV2 nur über eine dünne Kapitaldecke, da die Finanzierung mit außerordentlich hohen Darlehen und außergewöhnlich geringem Eigenkapital einherging. Entsprechend geriet TV2 rasch in finanzielle Schwierigkeiten.
(207)
Der dänische Rechnungshof (Rigsrevisionen) ist als dem dänischen Parlament unterstellte unabhängige Einrichtung sowohl für Kontenprüfungen als auch für Verwaltungsprüfungen zuständig. 1995 gelangte diese Stelle zu dem Ergebnis, dass die finanziellen Schwierigkeiten von TV2 zu einem erheblichen Anteil der Tatsache zuzuschreiben waren, dass das Unternehmen ohne entsprechendes Eigenkapital gegründet worden war. (79) Der dänische Rechnungshof empfahl in erster Linie, dass der dänische Staat TV2 unter Umwandlung der Gründungsdarlehen Kapital in Höhe von 530 Mio. DKK zuführen solle. Dadurch würde TV2 bei einem Eigenkapital von ca. 350 Mio. DKK eine Liquiditätsquote von etwa 50 % erreichen. Die empfohlene Liquiditätsquote von etwa 50 % entsprach der Liquiditätsquote privater Unternehmen wie z. B. TV2 Norge (Norwegen) und TV4 (Schweden).
(208)
Nach Vorlage dieses Berichts ersuchten die staatlichen Prüfer (d. h. die für eine kritische Prüfung unter anderem der Konten staatlicher Unternehmen benannten Mitglieder des dänischen Parlaments) das Finanzministerium um eine Erklärung dahingehend, ob bei TV2 eine Kapitalerhöhung vorgenommen werden sollte. In einer aufgrund des Vorschlags des dänischen Rechnungshofs bezüglich einer Erhöhung des Eigenkapitals von TV2 erstellten Erklärung formulierte der dänische Rechnungshof: „Sowohl bei der Gründung neuer Unternehmen als auch bei der Umwandlung bestehender staatlicher Unternehmen muss sichergestellt sein, dass die betreffenden Unternehmen über die erforderliche Kapitalbasis verfügen. Gleichzeitig muss jedoch gewährleistet sein, dass der Staat keine überhöhte Zufuhr vornimmt, da dies erstens eine unnötige Ausgabe für den Staat bedeuten und zweitens dem Unternehmen einen unangemessenen Wettbewerbsvorteil verschaffen könnte. Somit muss sichergestellt sein, dass das Unternehmen weder zu wenig noch zu viel Eigenkapital erhält.“ Ausgehend von diesen Voraussetzungen gelangte der dänische Staat zu dem Schluss, dass das Eigenkapital von TV2 erhöht werden solle. In diesem Zusammenhang wurde jedoch auch beschlossen, dass der Staat die Kapitalerhöhung nicht in einem einzigen Schritt vornehmen würde. Vielmehr sollte TV2 das erforderliche Eigenkapital durch laufende Überschüsse selbst aufbauen.
(209)
Die Verpflichtung zum Aufbau einer Kapitalbasis war bei TV2 in der Satzung aus dem Jahr 1997 vorgesehen. Seit 1997 sieht die Satzung von TV2 vor, dass ab 2001 das verfügbare Eigenkapital von TV2 mindestens 200 Mio. DKK betragen müsse und dass dieser Betrag zum Ausgleich der betrieblichen Verluste der Rundfunkanstalt verwendet werden sollte. (80) Nach dem Durchführungsbeschluss vom 18. August 1997 sollte das verfügbare Eigenkapital von TV2 - d. h. das Eigenkapital abzüglich der Rücklagen und sonstiger gebundener Mittel - Ende 2000 mindestens 200 Mio. DKK betragen. Das verfügbare Eigenkapital sollte sich Ende 1998 auf mindestens 50 Mio. DKK und Ende 1999 auf mindestens 100 Mio. DKK belaufen. Ab 2001 sollte das verfügbare Eigenkapital nach den aktuellen Kontenabschlüssen jederzeit mindestens 200 Mio. DKK betragen. Wenn abzusehen wäre, dass das Eigenkapital unter die genannten Beträge fallen würde, sollte der Minister für Kultur entsprechend unterrichtet werden. In besonderen Fällen kann der Minister für Kultur nach Anhörung des Rigsrevisionen eine niedrigere Eigenkapitalausstattung annehmen, die dann jedoch an besondere Bedingungen geknüpft sein kann.
(210)
Der Durchführungsbeschluss des Ministers aus dem Jahr 1997 über die größtmögliche Beschränkung des verfügbaren Eigenkapitals wurde im dänischen Gesetzblatt (Lovtidende) veröffentlicht. Außerdem wurde in den von TV2 veröffentlichten Jahresabschlüssen seit 1998 auf die in der Satzung vorgeschriebene Erhöhung des Eigenkapitals hingewiesen.
(211)
Nach Ansicht der dänischen Behörden hätte die Unterschreitung des in der Satzung mindestens geforderten Eigenkapitals von 200 Mio. DKK gleichsam bedeutet, dass TV2 unter staatliche Zwangsverwaltung gestellt worden wäre.
(212)
Entscheidend ist nach Auffassung der Kommission, ob und in welchem Umfang die durch den Ausgleich geschaffene Eigenkapitalbasis für die Erfüllung der TV2 übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen tatsächlich erforderlich war.
(213)
In Anbetracht der erläuterten Sachverhalte, die das Verfahren und die Erwägungen verdeutlicht haben, die zur Erhöhung der Rücklagen von TV2 in Form einer umfangreicheren Eigenkapitalbasis geführt haben, sowie vor dem Hintergrund des Urteils ist die Kommission der Ansicht, dass der Aufbau einer Rücklage für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von TV2 tatsächlich erforderlich war.
(214)
Die Kommission stellt jedoch in Frage, ob die Rücklagen tatsächlich in voller Höhe gerechtfertigt und erforderlich waren, d. h. ob die Ende 2002 erreichte Eigenkapitalbasis für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von TV2 tatsächlich in vollem Umfang erforderlich war.
(215)
Die Kommission ist der Auffassung, dass der Anteil der Eigenkapitalbasis, der als verhältnismäßig und erforderlich betrachtet werden könnte, um die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen sicherzustellen, von den gegebenen Sachverhalten und dem Rechtsrahmen im jeweiligen Einzelfall abhängt.
(216)
Zur Eigenkapitalbasis von TV2 liegen der Kommission die folgenden Zahlen vor:
Mio. DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Gebundenes Eigenkapital (Umstellung auf Digitaltechnik)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Verfügbares Eigenkapital
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Eigenkapital insgesamt
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Verbindlichkeiten insgesamt
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Liquiditätsverhältnis (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Am 31. Dezember 2002 besaß TV2 Eigenkapital in Höhe von 550,5 Mio. DKK einschließlich 72 Mio. DKK gebundenen Eigenkapitals (für die Umstellung auf Digitaltechnik); dies entsprach einer Liquiditätsquote von 34 %. Ende 2002 belief sich das verfügbare Eigenkapital auf 478,5 Mio. DKK.
(218)
Die Kommission stellt erstens fest, dass dieses Kapital zum Teil kein verfügbares Eigenkapital darstellte. Nach dem Jahresabschluss von TV2 aus dem Jahr 1997 (82) hatte der Medienbeirat („Medieforliget“) entschieden, dass TV2 die Produktionsanlagen vor Ende 2000 auf Digitaltechnik umstellen müsse. Für die Umstellung von TV2 einschließlich der regionalen Sender waren 300 Mio. DKK vorgesehen. 1967 wurden 167 Mio. DKK für diesen Zweck auf TV2 übertragen. Daher ist die Kommission der Auffassung, dass dieser Betrag zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von TV2 erforderlich war. Dass zum 1. Januar 2003 nicht zur Umstellung auf digitale Technik benötigte Mittel (insgesamt 72 Mio. DKK) schließlich freigegeben wurden, ändert nichts an der Richtigkeit dieser Feststellung, da diese Beträge im Untersuchungszeitraum in den Konten von TV2 eindeutig als gebundenes Kapital ausgewiesen waren; dass TV2 nach dem Urteil tatsächlich nicht auf eine Rücklage zugreifen musste, spricht ebenfalls nicht dafür, dass diese Rücklage gemessen am Finanzierungsbedarf für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen als unverhältnismäßig zu bewerten wäre (83).
(219)
Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass das Gesellschaftskapital von TV2 zum 31. Dezember 1994 (d. h. zu Beginn des in diesem Beschluss berücksichtigten Zeitraums) ein Defizit von fast 156 Mio. DKK aufwies und dass sich für TV2 in den Jahren 1995 und 1996 ein negatives Liquiditätsverhältnis ergab (weshalb das Eigenkapital Ende 2002 insgesamt geringer war als die als Ausgleich gewährten Mittel). Erst Ende 2002 lag der Anteil des verfügbaren Eigenkapitals von TV2 über der geforderten Schwelle von 200 Mio. DKK.
(220)
Um zu belegen, dass die Höhe des Eigenkapitals von TV2 gerechtfertigt war, haben die dänischen Behörden eine Erklärung von PricewaterhouseCoopers vom 18. November 2002 vorgelegt. In dieser Erklärung wird festgestellt, dass die Liquidität von TV2 am Ende des Untersuchungszeitraums geringer war als die Liquidität der skandinavischen Rundfunkanstalten, die TV2 hinsichtlich der Größe, der Tätigkeit, der Struktur und der Märkte vergleichbar sind. Die Liquidität von TV2 war beispielsweise geringer als die von TV2 Norge (36 %) und beträchtlich niedriger als Liquidität von TV4 (Schweden), deren Liquiditätsquote mit 65 % fast doppelt so hoch wie die Quote von TV2 war. Nach dieser Erklärung lag die Liquiditätsquote von TV2 unter der Quote der vergleichbaren Rundfunkanstalten; insoweit kann die Quote nicht als überhöht betrachtet werden. Außerdem zeigt diese Erklärung, dass kein Anlass zur Annahme besteht, dass die Kapitalstruktur vergleichbarer Rundfunkanstalten nicht optimiert worden wäre. PricewaterhouseCoopers hat ferner erklärt, dass eine Liquiditätsquote von weniger als 30 % über einen [längeren] Zeitraum ungewöhnlich wäre und die Stellung des Unternehmens bei Einnahmeschwankungen gefährden würde.
(221)
Dieser Vergleich mit den übrigen Marktteilnehmern sollte insoweit mit Vorsicht bewertet werden, als diesen Marktteilnehmern nicht dieselben gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verlegt wurden wie TV2 und als diese Marktteilnehmer wieder in der gleichen Weise finanziert werden noch den gleichen Rechtsstatus besitzen. Trotzdem vermittelt diese Erklärung einen Anhaltspunkt und kann ergänzend zu sonstigen Sachverhalten berücksichtigt werden.
(222)
In diesem Zusammenhang weist die Kommission darauf hin, dass die dänischen Behörden Informationen vorgelegt haben, denen zufolge sie in der letzten Phase des Untersuchungszeitraums beabsichtigten, den Rechtsstatus von TV2 zu ändern und TV2 in eine private Aktiengesellschaft umzuwandeln. Im Zusammenhang mit der Gründung von TV2 wurde auch analysiert, wie die Übertragung der Rundfunkgebühren schrittweise reduziert werden könnte, da die dänischen Behörden nach der Privatisierung von TV2 die Finanzierung über Rundfunkgebühren abschaffen wollten.
(223)
Zur Erfüllung dieser Zielsetzungen nahm die dänische Regierung im Juni 2002 mit einer parlamentarischen Mehrheit eine Vereinbarung über eine umfassende Liberalisierung der dänischen Medienpolitik an. Nach dieser Vereinbarung sollte TV2 im Hinblick auf die anstehende Privatisierung so weit wie möglich umstrukturiert werden. Die finanzielle Basis für die Umwandlung von TV2 in eine Aktiengesellschaft wurde analysiert. Der Minister für Kultur benannte im Sommer 2002 eine Lenkungsgruppe mit Vertretern des Ministeriums für Kultur, des Finanzministeriums und der „Kammeradvokaten“, die die wirtschaftliche Grundlage für die Privatisierung und für die Umwandlung von TV2 privatrechtliches Unternehmen klären sollte. Die Lenkungsgruppe zog eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft und einen Finanzberater hinzu, um beispielsweise das erforderliche Eigenkapital für TV2 zu ermitteln. Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft gelangte zu dem Schluss, dass das Eigenkapital von TV2 mindestens 640 Mio. DKK betragen müsse.
(224)
Die Gründung von TV2 als privatrechtliches Unternehmen und die Festlegung des Gesellschaftskapitals wurde vom Finanzausschuss des Parlaments (Folketing) gebilligt. Die Umwandlung des Rechtsstatus von TV2 und die Gründung als privatrechtliche Aktiengesellschaft erfolgte rückwirkend zum 1. Januar 2003. Im Zuge der Änderung des Rechtsstatus von TV2 und der Gründung von TV2 als privatrechtliche Gesellschaft wurde eine Reihe von Maßnahmen zugunsten von TV2 abgeschafft (beispielsweise die Zinsbefreiung und die Befreiung von Tilgungsleistungen sowie die Steuerbefreiung). Im Jahr 2005 wurde die Privatisierung verschoben; nach 2004 hatte TV2 jedoch keine Rundfunkgebühren mehr erhalten
(225)
Daher ist die Kommission in Anbetracht der erörterten Sachverhalte zu dem Schluss gelangt, dass sie in ihrer Würdigung der Vereinbarkeit der Rücklagen mit dem Binnenmarkt unter anderem berücksichtigen muss, dass die dänischen Behörden in der letzten Phase des Untersuchungszeitraums bereits beabsichtigten, insbesondere den Rechtsstatus von TV2 zu ändern (was mit der Notwendigkeit einer Erhöhung des Eigenkapitals einhergegangen wäre).
(226)
Nach ihrer Beschlussfassungspraxis steht die Kommission einer Umwandlung staatlicher Unternehmen, die mit kommerziell geführten Unternehmen konkurrieren, in Aktiengesellschaften grundsätzlich positiv gegenüber, da auf diese Weise Verfälschungen des Wettbewerbs verringert werden, da an die Stelle unbegrenzter staatlicher Vergünstigungen ein begrenztes Eigenkapital tritt und zwischen der Rolle des Staates als öffentlicher Instanz und einem auf Erträge angewiesenen Unternehmer klar unterschieden wird.
(227)
Ergänzend zu den übrigen zu berücksichtigenden Sachverhalten stellt die Kommission fest, dass die Höhe der Rücklagen von TV2 vor dem Hintergrund der Einnahmeschwankungen auf dem Werbemarkt zu bewerten ist.
(228)
Der Werbemarkt ist zwangsläufig durch schwankende Einnahmen gekennzeichnet, und TV2 war durch diese schwankenden Einnahmen tatsächlich gefährdet. Im Jahr 1998/1999 gingen die Werbeeinnahmen bei TV2 beispielsweise um ca. 104 Mio. DKK zurück. Nach Auskunft der dänischen Behörden kann TV2 derartige Einbrüche nur unter Inanspruchnahme eines erheblichen Anteils des verfügbaren Kapitals abfedern, da die Einnahmen aus den Rundfunkgebühren jeweils über mehrere Jahre im Voraus festgelegt wurden. Selbst wenn TV2 weniger abhängig von Werbeeinnahmen wäre als TV2 Norge oder TV4 (die keine Rundfunkgebühren erhalten), hätte die Finanzierung über Werbeeinnahmen im untersuchten Zeitraum trotzdem eine wichtige Rolle für die Tätigkeit von TV2 gespielt.
(229)
Die Kommission verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass das Gericht in seinem Urteil festgestellt hat: (84)„Der Umstand, dass TV2 im Jahr 1999 nicht auf ihre Rücklagen zugreifen musste, bedeutet nicht, dass die Rücklagen als gemessen am Bedarf von TV2 für die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung unverhältnismäßig angesehen werden müssten. Es liegt nämlich gerade in der Natur einer vorsorglich gebildeten Rücklage, dass sie nicht zwangsläufig genutzt werden muss.“
(230)
Die Kommission stimmt der Darstellung der dänischen Behörden dahingehend zu, dass bei der Bewertung des Bedarfs von TV2 außerdem berücksichtigt werden muss, dass TV2 im Laufe eines Jahres beträchtlichen Liquiditätsschwankungen unterworfen war, da sportliche Großveranstaltungen wie z. B. die Olympischen Spiele nur in mehrjährigem Turnus stattfinden und da Senderechte in der Regel nach Maßgabe mehrjähriger Verträge vergeben werden. Aus dem Jahresbericht 1995 geht beispielsweise hervor, (85) dass der Überschuss aus dem Jahr 1995 auf das Jahr 1996 übertragen wurde, um die voraussichtlichen Verluste in diesem Jahr zu kompensieren, in dem besonders hohe Ausgaben in Verbindung mit den Olympischen Spielen und der Fußball-Europameisterschaft anstanden.
(231)
Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass TV2 im Untersuchungszeitraum keinen Zugang zu normalen Darlehen hatte. Investitionskredite wurden bis zu einer Höhe von 4 % der in den aktuellsten Abschlüssen ausgewiesenen Einkünfte zugelassen. Alle sonstigen Formen von Darlehen, Bürgschaften und Finanzierungs-Leasings mit Ausnahme von Darlehen zur Finanzierung der Betriebskosten waren für TV2 verboten. Da TV2 nur begrenzte Möglichkeiten zur Finanzierung über Darlehen hatte, musste der Liquiditätsbedarf grundsätzlich über die Liquidität aus der laufenden Tätigkeit gedeckt werden.
(232)
Und schließlich geht die Höhe des Eigenkapitals auch aus den veröffentlichten Konten hervor. Im relevanten Zeitraum hat der dänische Rechnungshof die Konten von TV2 geprüft. Die betreffenden Prüfungen beinhalteten Verwaltungs- und Finanzprüfungen; der dänische Rechnungshof war jedoch nicht befugt, über Kompensationen der TV2 bei der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstandenen Kosten zu verhindern. Wie das Gericht in seinem Urteil festgestellt hat, (86) rechtfertigt die Tatsache, dass der Rechnungshof selbst nicht befugt war, eine Überkompensierung zu verhindern, nicht den Schluss, dass die dänischen Behörden keine Prüfungen durchgeführt hätten. Im Gegenteil: Die dänischen Behörden haben erklärt, wenn der dänische Rechnungshof zu dem Ergebnis gelangt wäre, dass die Kapitalbasis zu umfangreich gewesen wäre, hätte dies beispielsweise dazu geführt, dass der Anteil der auf TV2 zu übertragenden Rundfunkgebühren in der nächsten Medienvereinbarung reduziert worden wäre.
(233)
Angesichts der Gesamtheit des auf den erläuterten Sachverhalten beruhenden Beweismaterials ist die Kommission hinsichtlich des ersten Teils der Verhältnismäßigkeitsbewertung der Auffassung, dass in diesem sehr speziellen Fall sowie vor dem Hintergrund des Protokolls von Amsterdam und des Urteils die Kapitalerhöhung in dem Ende 2002 vorgenommenen Umfang zur Erfüllung der TV2 übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erforderlich war. Insoweit war der TV2 zu diesem Zweck zugeführte Betrag von 628 Mio. DKK nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV verhältnismäßig und erforderlich.
(234)
In diesem Beschluss wird die mögliche staatliche Beihilfe, die TV2 in den Jahren 2003 und 2004 über die Rekapitalisierungsmaßnahmen hinaus gewährt wurde, zwar nicht bewertet; die Kommission weist jedoch darauf hin, dass die dänischen Behörden Informationen vorgelegt haben, denen zufolge das Eigenkapital von TV2 im Jahr 2004 640 Mio. DKK betrug. In die kommerzielle Tätigkeit wurde ein Betrag von 96 Mio. DKK investiert, und es kann nicht ermittelt werden, ob dieser Betrag aus Eigenkapital oder aus Fremdmitteln finanziert wurde. Wenn davon ausgegangen wurde, dass ausschließlich Eigenkapital verwendet wurde, würde dies bedeuten, dass für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk von TV2 noch Eigenkapital in Höhe von 544 Mio. DKK verfügbar war.
(235)
Zum vorstehenden Erwägungsgrund 198 ist festzustellen, dass TV2 auch verschiedenen kommerziellen Tätigkeiten nachgeht. Im Gesamtspektrum der Tätigkeiten von TV2 haben diese kommerziellen Tätigkeiten verhältnismäßig marginale Bedeutung. Die Kosten dieser kommerziellen Tätigkeiten wurden nach der in der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 erörterten Methode aufgeteilt; (87) im Gegensatz zu der in anderen Versorgungsbranchen üblichen Vorgehensweise müssen die Ausgaben, die in voller Höhe auf die mit dem öffentlich-rechtlichen Auftrag zusammenhängenden Tätigkeiten anrechenbar sind, jedoch auch kommerziellen Tätigkeiten zugute kommen, nicht aufgeteilt werden, sondern können in voller Höhe dem öffentlich-rechtlichen Auftrag zugeordnet werden. In der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 wurde festgestellt, dass eine vollständige Aufteilung dieser Ausgaben auf die beiden Tätigkeiten willkürlich und nicht aussagekräftig sei. Die Kommission stellt fest, dass der Vorteil, den TV2 aus dem Zugang zur Sendefrequenz erlangt, vollständig auf die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung beschränkt ist. Die Kommission ist ferner der Auffassung, dass nach der Rundfunkmitteilung auch die Finanzierungskosten (Zinsvorteile) in vollem Umfang der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zuzurechnen sind.
(236)
Um die Auswirkungen der Steuerbefreiung der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung auszugleichen, werden 30 % der Gewinne aus den kommerziellen Tätigkeiten auf die gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung verbucht. Dies wird jedoch erst seit 2001 so gehandhabt. Daher erkennt die Kommission an, dass der Wettbewerb auf den Rundfunkmarkt insoweit verfälscht worden sein könnte, als TV2 bei der Festlegung der Preise für die kommerzielle Tätigkeit die Körperschaftsteuer nicht berücksichtigen musste. In Zukunft dürfte dieser Vorteil jedoch nicht mehr bestehen, da der Anteil der nach diesem „Realisierungsmechanismus“ zurückgeführten Mittel der geltenden Körperschaftsteuer entspricht. Für die Vergangenheit ist dies im Zusammenhang mit der Ermittlung des Umfangs der Überkompensierung unproblematisch, weil die Gesamteinnahmen aus diesen kommerziellen Tätigkeiten genutzt wurden, um die Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu reduzieren.
(237)
TV2 hat defizitäre kommerzielle Internetangebote eingerichtet. Da die betreffenden Tätigkeiten nicht in den Rahmen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fallen, ist eine Finanzierung durch staatliche Mittel nicht möglich. Und da auch keine sonstigen isolierten Tätigkeiten betrieben wurden, konnten die Defizite aus dem Internetangebot auch nicht durch Überschüsse aus sonstigen kommerziellen Tätigkeiten ausgeglichen werden.
2. Bewertung des Verhaltens von TV2 auf dem Werbemarkt
(238)
Nach Randnummer 58 der Rundfunkmitteilung „könnte eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt, sofern niedrigere Einnahmen durch staatliche Beihilfen ausgeglichen werden, geneigt sein, die Preise für Werbung oder andere nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten auf dem Markt zu drücken, um die Einnahmen der Konkurrenz zu schmälern. […]. Wann immer eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt die Preise für nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten unter das Niveau drückt, das ein effizienter kommerzieller Anbieter in einer ähnlichen Situation zur Deckung seiner Kosten für die isolierte Erzeugung der entsprechenden Tätigkeit benötigen würde, deutet dies auf eine Überkompensierung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen hin […].“
(239)
TvDanmark hat Belege dafür vorgelegt, dass die Anstalt die Unkosten der nicht bezuschussten Fernsehtätigkeiten nicht decken könnte, wenn sie die gleichen Preise ansetzen würde wie TV2. TvDanmark stellt seine Kosten den Preisen gegenüber, die TV2 für TRP 21-50 berechnet.
(240)
Damit dieser Vergleich anerkannt werden kann, muss die Kommission in einem ersten Schritt ermitteln, ob die Darstellung berechtigt ist, dass sich TvDanmark in einer vergleichbaren Situation befindet wie TV2, und ob TvDanmark ein effizienter Marktteilnehmer ist.
(241)
Erstens muss die Kommission prüfen, ob sich TvDanmark in einer vergleichbaren Situation wie TV2 befindet. Dazu stellt die Kommission fest: Im Untersuchungszeitraum lag die Zuschauerquote von TV2 bei etwa 35 %; die Zuschauerquote von TvDanmark liegt bei etwa 15 %. Auf dem Werbemarkt bestehen also deutlich unterschiedliche Anteile. Der Anteil von TV2 auf dem Werbemarkt liegt etwa bei 60 %, während sich der Anteil von TvDanmark am Werbemarkt auf nur etwa 8 % beschränkt. Mit Werbung erzielt TV2 etwa das Fünffache des entsprechenden Umsatzes von TvDanmark. Zudem ist TV2 die einzige Rundfunkanstalt, die die gesamte Bevölkerung erreicht, während die Marktdurchdringung bei TvDanmark2 bei nur 77 % liegt und der Anteil von TvDanmark1 nochmals geringer ist. In Anbetracht der erörterten Sachverhalte ist die Kommission daher der Auffassung, dass TvDanmark nicht unmittelbar mit TV2 vergleichbar ist.
(242)
Zweitens muss die Kommission feststellen, ob TvDanmark ein effizienter Marktteilnehmer ist. Die Effizienz eines Marktteilnehmers kann durch eine Analyse allgemein üblicher Rechnungslegungsparameter und durch den Vergleich der Ergebnisse des Marktteilnehmers mit den durchschnittlichen Ergebnissen in dem jeweiligen Mitgliedstaat ermittelt werden. Bei der Analyse sollten jedoch die unterschiedlichen Unternehmensgrößen und die jeweilige Kostenstruktur berücksichtigt werden. Daher kann nicht erklärt werden, dass sich die Anbieter auf dem dänischen Markt in einer ähnlichen Situation befänden und die Kennzahlen entsprechend unmittelbar verglichen werden könnten. Daher hält die Kommission eine Analyse dieser Parameter auf dem dänischen Markt in dieser Sache nicht für angemessen.
(243)
Stattdessen hat die Kommission die Daten über die finanzielle Leistungsfähigkeit von TvDanmark und SBS Broadcasting verglichen. Nach der entsprechenden Analyse ist festzustellen, dass die Kommission nicht mit Sicherheit ermitteln kann, ob die entstandenen Verluste auf hohen Ausgangskosten in der Gründungsphase beruhten, die TvDanmark noch nicht amortisieren konnte, oder ob TvDanmark tatsächlich als weniger effizient zu beurteilen ist. Ungeachtet mehrerer Anfragen hat die Kommission keine Daten zur finanziellen Leistungsfähigkeit des dritten Marktteilnehmers (TV3) erhalten, die einen Vergleich mit diesem dritten Marktteilnehmer ermöglicht hätten. Daher kann die Kommission nicht mit Sicherheit feststellen, ob die Verluste von TvDanmark auf das Preisverhalten von TV2 oder auf sonstige Faktoren zurückzuführen sind, auf die TvDanmark Einfluss nehmen könnte.
(244)
Daher kann nicht mit Sicherheit ermittelt werden, ob TvDanmark ein effizienter Marktteilnehmer ist, und da die beiden Marktteilnehmer nicht unmittelbar miteinander verglichen werden können, ist die Kommission der Auffassung, dass die erläuterte Prüfung in dieser Sache nicht beweiskräftig ist.
(245)
Daher hat die Kommission beschlossen, die Preispolitik von TV2 und die verfügbaren Daten zum Werbemarkt eingehender zu analysieren, um beurteilen zu können, ob das Verhalten von TV2 im Untersuchungszeitraum darauf gerichtet war, die Werbeeinnahmen zu maximieren.
(246)
Erstens hat die Kommission die Preise der beiden Marktteilnehmer verglichen und die Preispolitik von TV2 untersucht. Die entsprechende Analyse konzentrierte sich auf die Jahre 1998-2002, d. h. auf den Zeitraum, für den die Beschwerdeführerin vorträgt, dass TV2 begonnen hätte, die Preise auf dem Werbemarkt zu drücken. Zweitens hat die Kommission einen Vergleich der Werbeausgaben in Dänemark und in der gesamten EU, insbesondere den anderen nordischen Staaten, angestellt. Und drittens wurden die Kontaktpreise in allen skandinavischen Ländern für alle Medien verglichen.
(247)
Die Kommission weist darauf hin, dass das Verhalten von TV2 auf dem Werbemarkt von den dänischen Wettbewerbsbehörden untersucht wurde. Am 31. Dezember 2005 hat die dänische Wettbewerbsbehörde festgestellt, dass TV2 gegen Artikel 102 AEUV und gegen die entsprechenden nationalen Rechtsvorschriften verstoßen hat, indem TV2 auf dem Werbemarkt Treuerabatte angeboten hat. Die Entscheidung der Wettbewerbsbehörde wurde am 1. November 2006 von der Beschwerdestelle für Wettbewerbssachen aufgehoben, am 22. Juni 2009 aber vom dänischen Østre Landsret bestätigt. Gegen das letztgenannte Urteil wurde vor dem Obersten Gerichtshof Rechtsmittel eingelegt, und dort wurde am 18. März 2011 die Entscheidung des Østre Landesret bestätigt. Vorher hatte die dänische Wettbewerbsbehörde in einer Sache vom 29. November 2000 die von TV2 im Jahr 2000 gewährten Rabatte als missbräuchlich bewertet. Diesbezüglich stellt die Kommission fest, dass die Untersuchung der dänischen Wettbewerbsbehörde den Zeitraum 2000-2005 und damit nur die letzten Jahre des in diesem Beschluss berücksichtigten Untersuchungszeitraums betrifft. Vor allen Dingen setzt ein Treuerabatt nicht notwendigerweise das Bestehen von Quersubventionen nach der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 voraus. („Wann immer eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt die Preise für nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten unter das Niveau drückt, das ein effizienter kommerzieller Anbieter in einer ähnlichen Situation zur Deckung seiner Kosten für die isolierte Erzeugung der entsprechenden Tätigkeit benötigen würde, deutet dies auf eine Überkompensierung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen hin.“) Wie bereits erläutert, hat TV2 die Werbepreise im Durchschnitt über den Preisen der Wettbewerber angesetzt. Außerdem bedeuten die Treuerabatte, dass die Kunden einen höheren Anteil ihrer jährlichen Werbehaushalte für Werbung bei TV2 verwendeten als sie dies ansonsten getan hätten. Insoweit impliziert die vorgetragene Behauptung, TV2 hätte die Werbeeinnahmen durch die Rabattregelung erhöht, und die Notwendigkeit einer Finanzierung aus Rundfunkgebühren wäre entsprechend geringer gewesen. In jedem Fall ist festzustellen, dass die Kommission nicht an die Beschlüsse der dänischen Wettbewerbsbehörden gebunden ist.
(248)
Die Zuschauergruppen und die Zusammensetzung der Zuschauer, die Programminhalte, die aufsichtsrechtliche Begrenzung der Werbezeit und die Finanzierung der Sendeanstalten sind Faktoren, die sich auf den Wettbewerb auf dem Werbemarkt auswirken. Entsprechend verlangen die verschiedenen Rundfunkanstalten unterschiedliche Preise. Außerdem verkaufen die Rundfunkanstalten eine Reihe unterschiedlicher „Produkte“, für die zudem unterschiedliche Preise berechnet werden (88).
(249)
Die Sendeanstalten gewähren erhebliche Preisnachlässe. Es ist daher nicht zweckmäßig, die Listenpreise für Fernsehwerbespots zu vergleichen. Die Fernsehwerbung wird überwiegend (etwa 90 % der gesamten landesweiten Werbung) auf der Grundlage von Jahresverträgen ausgestrahlt. Darüber hinaus gibt es verschiedene weitere Rabatte (für neue Werbekunden, weniger attraktive Sendezeiten, weitere Mengenrabatte usw.). Diese Verträge werden durch so genannte Medienagenturen ausgehandelt und geschlossen.
(250)
Um einen Vergleich zwischen den verschiedenen Sendern zu ermöglichen, muss der Durchschnitt der verschiedenen Preise ermittelt werden. In der folgenden Tabelle sind die durchschnittlichen Preise für die Zielgruppe TRP 21-50 zusammengestellt. Diese Preise wurden ermittelt, indem der landesweite Werbeumsatz der Sendeanstalten durch die TRP 21-50 geteilt wurde (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TvDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Unterschied
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP TvDanmark ausgedrückt als Anteil der CPP von TV2 (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Durchschnittliche CPP TV2 bei TRP 21-50 gewichtet nach Abdeckung (um den Faktor 0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP TvDanmark ausgedrückt als Anteil der gewichteten CPP von TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Den vorstehenden Daten zufolge lag der Preis für TRP 21-50 bei TvDanmark um etwa 30-40 % unter dem Preis von TV2. Wie die Kommission in ihrer Entscheidung über die staatliche Beihilfen zugunsten von France 2 und France 3 festgestellt hat, besteht auf dem Markt für Fernsehwerbung eine positive Korrelation zwischen der durchschnittlichen Anzahl an Kontakten und dem durchschnittlichen Nettopreis pro Kontakt. (91) Daher könnten die Preisunterschiede zwischen den Rundfunkanstalten auf die relative Stärke der Rundfunkanstalten hinsichtlich der Generierung von Zuschauerquoten zurückzuführen sein. Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, ob der tatsächliche Preisunterschied die Marktbedingungen widerspiegelt.
(252)
Anders als bei den französischen Rundfunkanstalten müssen sich die Untersuchungen in dieser Sache auf zwei Marktteilnehmer beschränken. Die ausgehend von den Preisen dieser beiden Marktteilnehmer berechnete lineare Regression ist daher von entsprechend geringerer statistischer Relevanz. Und daher können keine Rückschlüsse darauf gezogen werden, ob die Repressionslinie „angemessen“ ist.
(253)
Um zu untersuchen, ob die Preisunterschiede zwischen den beiden Betreibern marktbedingt waren, wurde ein Berichtigungsfaktor angewandt, um die stärkere Position von TV2 auf dem Markt auszugleichen. Der Berichtigungsfaktor wurde auf der Grundlage von Berechnungen der Medienagenturen festgelegt. Er orientiert sich an dem Zuschaueranteil, der in der gewünschten Zielgruppe erreicht werden kann, wenn 100 TRP 21-50 von TvDanmark und von TV2 gekauft werden. Die durchschnittliche Abdeckung von TvDanmark liegt knapp unter 70 % der Abdeckung von TV2 (beim Kauf von 100 TRP 21-50). Wenn dieser Faktor einbezogen wird, nähern sich die Preise einander an. Trotzdem liegt der Preis von TV2 noch leicht über dem Preis von TvDanmark. Insoweit scheint die Preisdifferenz die Marktbedingungen widerzuspiegeln. Dieser Befund ist jedoch mit Vorsicht zu bewerten, da berücksichtigt werden muss, dass ein entsprechender Korrekturfaktor möglicherweise nicht alle Unterschiede zwischen den einzelnen Rundfunkanstalten ausgleicht.
(254)
Außerdem erklärte die Beschwerdeführerin, der tatsächliche Wettbewerb auf dem Markt für Fernsehwerbung erfolge weder über die Listenpreise noch über die oben genannten durchschnittlichen Preise für die verschiedenen GRP- oder TRP-Kategorien. TvDanmark argumentiert, die Marktteilnehmer konkurrierten vielmehr über die so genannten Grenzpreise. Diese Grenzpreise hätten sich aus der stärkeren Position von TV2 auf dem Markt ergeben. Wenn Werbekunden ihre Werbeziele erreichen wollen, müssen sie einen gewissen Anteil an Bewertungspunkten bei TV2 erwerben. Bei diesen so genannten inframarginalen Punkten gab es keinen Wettbewerb, und TV2 erzielte mit diesen Punkten einen Gewinnüberschuss. Somit hätten die Betreiber nur bei den übrigen Bewertungspunkten und damit bei den Grenzpreisen konkurriert. TvDanmark vertritt die Meinung, dass diese Preise noch unter den Durchschnittspreisen in der vorstehenden Tabelle lägen.
(255)
Ungeachtet der Frage, ob dies zutrifft, ist die Kommission der Ansicht, dass ein solches Verhalten wegen der starken Position von TV2 auf dem Markt möglich gewesen wäre. Bei dieser Untersuchung muss aber festgestellt werden, ob das Verhalten von TV2 auf dem Werbemarkt nicht auf die Maximierung der Einnahmen ausgerichtet war. Es ist nicht auszuschließen, dass TV2 die Preise niedrig gehalten hat, um seinen hohen Marktanteil nicht zu verlieren. Dies ist aber nicht gleichbedeutend mit der Vermutung, dass das Unternehmen nicht danach gestrebt hätte, seinen Gewinn zu maximieren.
(256)
Aufgrund der erläuterten Sachverhalte kann festgestellt werden, dass die Preise von TV2 im Untersuchungszeitraum über den Preisen von TvDanmark lagen. Außerdem ist offensichtlich, dass das tatsächliche Preisniveau trotz der Erhöhungen der Listenpreise in diesem Zeitraum zurückging. TV2 hat die gewährten Nachlässe erheblich ausgeweitet.
(257)
Nach einer Analyse der Preise kann jedoch nicht festgestellt werden, ob die Preisentwicklungen tatsächlich zu einem Rückgang der gesamten Werbeeinnahmen beigetragen und damit die Notwendigkeit einer Finanzierung über staatliche Mittel erhöht haben. Um dies zu klären, hat die Kommission im Folgenden das Preisverhalten von TV2 und die Auswirkungen dieses Verhaltens auf die Werbeeinnahmen von TV2 insgesamt untersucht.
(258)
Wie in den folgenden Erwägungsgründen erläutert, hat TV2 im Untersuchungszeitraum eine Reihe von Preiserhöhungen und Preissenkungen (unter Gewährung höherer Rabatte) vorgenommen. Die folgende Tabelle vermittelt einen Überblick über die Entwicklung der Summe der Werbeeinnahmen von TV2 in den Jahren 1998-2002, d. h. in dem Zeitraum, in dem TV2 nach Ansicht der Beschwerdeführerin die Preise auf dem dänischen Markt gedrückt hat (Angaben jeweils in Mio. DKK):
1998
1999
2000
2001
2002
Einnahmen aus landesweiter Werbung
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
Im Jahr 1997 fasste TV2 die strategische Entscheidung, die Kapazitätsauslastung nicht auszuweiten, sondern die Preise im Jahr 1998 zu erhöhen. Eine weitere Preiserhöhung wurde 1999 vorgenommen. Die dänischen Behörden haben vorgetragen, dass sich der Wettbewerb bis 1999 so verschärft hätte, dass TV2 infolge der Preiserhöhung Einbußen erlitten habe und dass die Werbeeinnahmen von TV2 gegenüber dem Vorjahr um etwa 10 % zurückgegangen seien.
(260)
Für das Jahr 2000 erwartete TV2 eine weitere Verschärfung des Wettbewerbs und sah deshalb von einer Preiserhöhung ab. Tatsächlich gingen die Preise infolge einer von TV2 eingeführten neuen Rabattregelung real zurück. Daher weitete TV2 die Kapazitätsauslastungen gegenüber dem Vorjahr um 33 % aus. Die preislichen Maßnahmen führten dazu, dass sich die landesweiten Umsätze von TV2 im Werbebereich um 8,4 % erhöhten. Im Jahr 2001 hob TV2 die Preise tatsächlich wieder an. Trotz der Preiserhöhung gingen die Werbeeinnahmen von TV2 und die Kapazitätsauslastung auf das Niveau von 1999 zurück. Im Jahr 2002 nahm TV2 eine weitere Preissenkung vor, und der Umsatz ging insgesamt nochmals leicht zurück. Nochmals stärker rückläufig war jedoch der Gesamtumsatz auf dem Werbemarkt.
(261)
Aus den genannten Gründen kann geschlossen werden, dass die Gewährung umfangreicher Rabatte einen Rückgang des tatsächlichen Preisniveaus zur Folge hatte. TV2 war in der Lage, diesen Preisrückgang durch eine Ausweitung der Kapazitätsauslastungen zu kompensieren. In Ermangelung entsprechender Kapazitätsreserven stand den Wettbewerbern diese Möglichkeit nicht zur Verfügung. Um Marktanteile zu gewinnen, mussten sie sich dem Verhalten von TV2 anschließen. In den Jahren, in denen TV2 die Preise anhob, gingen die Umsätze im Werbebereich insgesamt zurück. Als TV2 jedoch die Preise reduzierte, konnte TV2 auch den Gesamtumsatz wieder steigern. Daher gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die von TV2 vorgenommenen Preissenkungen tatsächlich zu einer Steigerung der Gesamteinnahmen geführt haben. Insgesamt ist festzustellen, dass das Preisverhalten von TV2 keine Anhaltspunkte dafür bietet, dass das Unternehmen nicht versucht hätte, die eigenen Einnahmen zu maximieren.
(262)
Ein Vergleich der Preise der dänischen Marktteilnehmer und eine Analyse des Preisverhaltens von TV2 hat keine Anhaltspunkte für eine Beurteilung dahingehend ergeben, ob die Preise auf dem dänischen Markt für Fernsehwerbung insgesamt zu niedrig waren. Ein niedriges Preisniveau könnte darauf zurückzuführen gewesen sein, dass TV2 die überlegene Marktposition genutzt hätte, um die Ausgaben im Bereich der Fernsehwerbung insgesamt unter ein wettbewerbskonformes Niveau zu drücken.
(263)
Um diesen Aspekt zu untersuchen, hat die Kommission die wirtschaftliche Daten zum Werbemarkt in allen EU-Ländern analysiert und mit den entsprechenden Daten für Dänemark verglichen. Da der dänische Markt für Fernsehwerbung am ehesten mit anderen nordischen Ländern verglichen werden kann, hat die Kommission die Daten Dänemarks auch in Bezug zu den Daten anderer nordischer Länder (Finnland, Schweden und Norwegen) gesetzt. (92) Die wichtigsten Daten, die bezüglich der Ausgaben für Fernsehwerbung analysiert wurden, waren 1. die Ausgaben für Fernsehwerbung ausgedrückt als Anteil der Werbeausgaben insgesamt, 2. die Ausgaben für Fernsehwerbung pro Kopf und 3. die Ausgaben für die Fernsehwerbung ausgedrückt als Anteil des BIP. Die folgende Tabelle bietet eine Übersicht über diese zentralen Daten:
Zentrale Daten zu Ausgaben für Fernsehwerbung in Dänemark, im EU-Durchschnitt und in anderen europäischen Ländern
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Fernsehwerbung ausgedrückt als Anteil der Werbeausgaben insgesamt (in %)
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Nordeuropa
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Pro-Kopf-Ausgaben für Fernsehwerbung (in Euro)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Nordeuropa
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Ausgaben für Fernsehwerbung ausgedrückt als Anteil am BIP (in Promille)
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Nordeuropa
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Quelle: Europäische Audiovisuelle Informationsstelle, Eurostat.
(264)
Aus der vorstehenden Tabelle geht hervor, dass der Anteil der Fernsehwerbung an den Gesamtausgaben für Werbung in Dänemark mit 27 % unter dem EU-Durchschnitt von 37 % lag. Die Daten zeigen jedoch auch, dass allgemein ein Unterschied zwischen dem Norden und dem Süden Europas besteht. (93) In den südlichen Mitgliedstaaten sind die Ausgaben für Fernsehwerbung beträchtlich höher als in den nordischen Mitgliedstaaten. (94) Entsprechendes gilt für die Ausgaben für Fernsehwerbung ausgedrückt als Anteil am BIP. (95) Auch gemessen am Anteil der Fernsehwerbung am BIP ergibt sich ein erheblicher Unterschied zwischen den Mitgliedstaaten. (96) Vor dem Hintergrund dieser Situation in den nordischen Ländern ist festzustellen, dass sich das Ausgabeverhalten in Dänemark mit dem Verhalten in anderen nordischen Ländern deckt.
(265)
In Anbetracht der erörterten Sachverhalte gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass keine klaren und eindeutigen Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der dänische Markt für Fernsehwerbung durch das Preisverhalten von TV2 systematisch und konsequent beeinträchtigt gewesen wäre.
(266)
Die Beschwerdeführerin hat ferner länderübergreifende Kontaktpreisvergleiche für einen Medientyp (ausgedrückt in CPM) (97) sowie Vergleiche aller Medien in einem Land vorgelegt. Gegenstand des Preisvergleichs sind die Ausgaben, die nötig sind, um 1 000 Einzelpersonen mit einer Werbung in den Druckmedien oder im Fernsehen in Dänemark, Norwegen und Schweden zu erreichen (98).
(267)
Die Daten zeigen, dass Fernsehwerbung kostengünstiger ist als in Schweden und Norwegen; (99) bei Printmedien ergibt sich das umgekehrte Bild (100).
(268)
Die Kommission kann aber nicht feststellen, wie zuverlässig die vorgelegten Daten sind, und amtliche Daten sind nicht verfügbar. Angesichts der Tatsache, dass nur begrenzt Daten vorliegen und diese etwaige kulturelle Unterschiede nicht berücksichtigen, kann die Kommission keine gültige Schlussfolgerung über das Kontaktpreisniveau für die verschiedenen Medien in den skandinavischen Staaten ziehen.
(269)
Daher stellt die Kommission fest, dass TV2 während des Untersuchungszeitraums die höchsten Werbepreise auf dem dänischen Markt hatte, da die Preise von TV2 für sein Produkt je nach Reichweite in der relevanten Zielgruppe 15 bis 40 % über denen der Wettbewerber lagen. Verglichen mit Schweden und Norwegen liegen die Preise in Dänemark etwa 20 % niedriger.
(270)
In Anbetracht dieser Berechnungen ist die Kommission bezüglich etwaiger staatlicher Beihilfen der Meinung, dass zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine eindeutigen Beweise dafür vorliegen, dass TV2 nicht versucht hätte, seine Werbeeinnahmen zu maximieren, und dass dieses Verhalten zu einem erhöhten Bedarf an staatlichen Mitteln geführt hätte.
V. SCHLUSSFOLGERUNG
Die Kommission ist zu dem Schluss gelangt, dass Dänemark die Beihilfe unter Zuwiderhandlung gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union rechtswidrig gewährt hat.
Vor dem Hintergrund des Urteils und ausgehend von den vorstehend erläuterten Sachverhalten betrachtet die Kommission die Beihilfe dennoch nach Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union als mit dem Binnenmarkt vereinbar.
In Anbetracht des Gerichtsbeschlusses muss geprüft werden, ob die vorstehende Schlussfolgerung die Feststellung einer Überkompensierung von TV2 nach sich ziehen könnte, weil der Betrag von 628 Mio. DKK, den der dänische Staat im Jahr 2004 von TV2 mit Zinsen zurückgefordert hat, nun als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet wird und möglicherweise vom dänischen Staat an TV2 zurückzuzahlen ist. Denkbar wäre, dass eine entsprechende Rückerstattung angesichts der Rekapitalisierungsmaßnahmen im Jahr 2004 (Sache N 313/2004) wegen des erhöhten Finanzierungsbedarfs von TV2 nach der Rückforderung die Gefahr einer Überkompensierung bergen könnte. Wie den Randnummern 34 und 35 des Gerichtsbeschlusses entnommen werden kann, war die Verpflichtung zur Rückforderung eine notwendige Voraussetzung für die Rekapitalisierungsmaßnahmen zugunsten von TV2 im Jahr 2004, da Dänemark beschlossen hatte, TV2 vor einem Konkurs zu bewahren. Das Gericht hat in Randnummer 43 des Beschlusses formuliert: „Although the specific circumstances of the present case prompted the Commission to adopt two decisions [Wenngleich die Kommission aufgrund der besonderen Umstände in dieser Sache zwei Entscheidungen getroffen hat, […] [die aufgehobene Rückforderungsentscheidung und die Entscheidung über die Kapitalerhöhung], it is apparent that those decisions constitute two aspects of the same legal issue relating to the classification as State aid within the meaning of Article 87(1) EC and, if so, to the determination of their compatibility with the common market, of the measures implemented by the Kingdom of Denmark for TV2 and subsequently TV2 A/S“ [liegt doch auf der Hand, dass diese Entscheidungen zwei Merkmale eines einzigen rechtlichen Sachverhalts im Zusammenhang mit der Bewertung von Maßnahmen als staatliche Beihilfen nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sowie gegebenenfalls in Verbindung mit der Prüfung der Vereinbarkeit der Maßnahmen des Königreichs Dänemark zugunsten von TV2 sowie später der TV2/AS mit dem Gemeinsamen Markt betreffen.] „The annulment of Decision 2006/217 therefore entails for the Commission a fresh examination of all the measures implemented by the Kingdom of Denmark for TV2 and subsequently TV2 A/S“. [Aufgrund der Aufhebung der Entscheidung 2006/217 ist daher eine erneute Prüfung aller Maßnahmen des Vereinigten Königreichs zugunsten von TV2 durch die Kommission erforderlich]. Angesichts ihres engen Zusammenhangs aufgrund der Rückforderungsentscheidung sollten die im Jahr 2004 getroffenen Rekapitalisierungsmaßnahmen zugunsten von TV2 in Verbindung mit den in den Jahren 1995-2002 gewährten staatlichen Beihilfen gewürdigt werden, um sicherzustellen, dass keine Gefahr einer Überkompensierung von TV2 besteht.
Diesbezüglich stellt die Kommission Folgendes fest: Nach der Rückforderungsentscheidung haben die dänischen Behörden 1 050 Mio. DKK (d. h. mehr als 628 Mio. DKK zuzüglich Zinsen) eingezogen. Wie im Gerichtsbeschluss erläutert, ist nach der Aufhebung der Rückforderungsentscheidung durch das Gericht die Rechtsgrundlage für die Einziehung von 628 Mio. DKK zuzüglich Zinsen entfallen. Die dänischen Behörden haben allerdings eine Erklärung vorgelegt, in der sie zusagen, TV2 die eingezogenen Gelder nicht zurückzuerstatten bzw. bei Vorliegen bestimmter kumulativer Voraussetzungen TV2 einen Betrag zurückzuerstatten, der höchstens der Differenz (einschließlich Zinsen) zwischen dem tatsächlich von TV2 für den Zeitraum 1995-2002 zurückgeforderten Betrag und dem Umfang der Rekapitalisierungsmaßnahmen entsprechen würde. Angesichts dieser Zusage und im Einklang mit dem Gerichtsbeschluss ist die Gefahr einer Überkompensierung von TV2 in Verbindung mit den staatlichen Beihilfen der Jahre 1995-2002 und in Bezug auf die Rekapitalisierungsmaßnahmen von 2004 nicht mehr gegeben -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die von Dänemark in den Jahren 1995-2002 getroffenen Maßnahmen zugunsten von TV2/DANMARK in Form der in diesem Beschluss erläuterten Übertragung von Rundfunkgebühren und anderer Maßnahmen sind nach Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Dänemark gerichtet.
Brüssel, den 20. April 2011
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 aprile 2011
relativa alle misure attuate dalla Danimarca C 2/03 a favore di TV2/Danmark
[notificata con il numero C(2011) 2612]
(Il testo in lingua danese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/839/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (1), in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma delle disposizioni succitate (2) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 5 aprile 2000, la Commissione ha ricevuto la denuncia di un’emittente televisiva commerciale danese, SBS Broadcasting SA/TvDanmark (di seguito «SBS/TVDanmark»), riguardante il finanziamento statale dell’emittente televisiva pubblica danese TV2/Danmark [di seguito «TV2» (3)]. Il 3 maggio 2000 si è tenuto un incontro con la denunciante. Con lettere del 28 febbraio 2001, 3 maggio 2001 e 11 dicembre 2001, la denunciante ha presentato ulteriori informazioni.
(2)
Con lettera del 5 giugno 2002, la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni alle autorità danesi, le quali hanno risposto con lettera del 10 luglio 2002. Il 25 ottobre e il 19 novembre 2002 si sono svolti due incontri con tali autorità. Queste ultime hanno fornito informazioni complementari con lettere del 19 novembre e del 3 dicembre 2002.
(3)
Con lettera del 24 gennaio 2003 (4), la Commissione ha informato il Regno di Danimarca della sua decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, riguardo al finanziamento da parte di tale Stato membro dell’emittente di servizio pubblico TV2.
(4)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 14 marzo 2003 (5). La Commissione ha invitato tutte le parti interessate a inviare le loro osservazioni sulle misure in oggetto.
(5)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni delle autorità danesi con lettera del 24 marzo 2003. Inoltre, le hanno inviato osservazioni vari interessati: TVDanmark, con lettera del 14 aprile 2003; l’associazione delle televisioni commerciali europee (ACT), con lettera del 14 aprile 2003; le emittenti televisive commerciali Antena 3 TV e Gestevisión Telecinco, il 16 aprile 2003; l’emittente televisiva commerciale TV3, con lettera del 14 aprile 2003. La Commissione ha trasmesso tali osservazioni alla Danimarca, che ha risposto con lettera del 12 settembre 2003.
(6)
La Commissione ha ricevuto ulteriori informazioni dalla denunciante con lettere del 15 dicembre 2003 e del 6 gennaio 2004. Il 17 dicembre 2003, si è svolto un incontro tra la denunciante e i servizi della Commissione, per chiarire le informazioni inviate dalla denunciante con lettera del 15 dicembre 2003. La Commissione ha trasmesso tali informazioni al governo danese, che ha risposto con lettera del 15 marzo 2004. Il 9 febbraio 2004 vi era stato un incontro tra le autorità danesi e i servizi della Commissione.
(7)
Il 19 maggio 2004, la Commissione ha adottato una decisione sul finanziamento pubblico concesso a TV2 nel periodo compreso fra il 1995 e il 2002 sotto forma di entrate provenienti dal canone e di altre misure (6). La decisione ha concluso che l’aiuto concesso era compatibile con il mercato comune, a eccezione di un importo di 628,2 milioni di DKK (circa 84,3 milioni di EUR), che doveva essere pertanto recuperato con gli interessi (la «decisione di recupero»).
(8)
Successivamente TV2 e le autorità danesi, nonché le emittenti private Viasat e SBS/TVDanmark, hanno proposto dinnanzi alla Corte di giustizia ricorsi contro la decisione di recupero della Commissione.
(9)
Le autorità danesi hanno attuato la decisione di recupero della Commissione. Infatti, TV2 ha rimborsato 1 050 milioni di DKK (7).
(10)
Tale rimborso ha causato la crisi finanziaria di TV2. Di conseguenza nel 2004 la Danimarca ha notificato la ricapitalizzazione di TV2.
(11)
Con decisione del 6 ottobre 2004 (8), la Commissione ha approvato la decisione del governo danese di ricapitalizzare TV2 tramite un aumento di capitale di 440 milioni di DKK e la conversione di un prestito pubblico di 394 milioni di DKK in capitale (le «misure di ricapitalizzazione»). SBS e Viasat hanno presentato due ricorsi di annullamento della decisione al Tribunale.
(12)
In data 22 ottobre 2008 (9), il Tribunale di primo grado (ora il Tribunale) ha emesso una sentenza con la quale, pur confermando l’entità della funzione di servizio pubblico svolta da TV2, annullava la decisione di recupero della Commissione (la «sentenza»). Non è stato presentato ricorso contro detta sentenza.
(13)
A seguito della sentenza del Tribunale, la Commissione ora deve adottare una nuova decisione, poiché ha dovuto riaprire il procedimento formale d’indagine relativamente al periodo 1995-2002.
(14)
Inoltre, il Tribunale ha emesso un’ordinanza (10) (l’«ordinanza») relativa alla causa di ricapitalizzazione, nella quale concludeva che non vi era luogo a statuire sul ricorso. Al punto 35 delle motivazioni dell’ordinanza, il Tribunale ha riscontrato che vi era uno stretto legame fra il recupero e le decisioni di ricapitalizzazione. Il Tribunale ha sancito che a seguito dell’annullamento della decisione di recupero, la decisione di ricapitalizzazione non aveva più sostanza né motivo d’essere. Esso ha affermato che benché le circostanze specifiche della causa in oggetto abbiano indotto la Commissione ad adottare due decisioni, tali decisioni costituiscono due facce della stessa questione giuridica: la qualifica delle misure concesse dal Regno di Danimarca a TV2 e successivamente a TV2 A/S come aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE e, in caso affermativo, la determinazione della compatibilità di dette misure con il mercato comune (11). L’annullamento della decisione di recupero, di conseguenza, richiedeva un riesame di tutte le misure attuate dal Regno di Danimarca a favore di TV2. Non è stato presentato ricorso contro l’ordinanza.
(15)
Conformemente all’ordinanza del Tribunale, la Commissione deve tener conto, nel formulare le proprie valutazioni nell’ambito della presente decisione, delle misure attuate dalle autorità danesi nel 2004 come conseguenza del recupero imposto dalla decisione di recupero successivamente annullata.
(16)
Risulta dai considerando 13, 14 e 15 che la presente decisione verte esclusivamente sulle misure adottate dallo Stato danese a favore di TV2 relativamente agli anni 1995-2000; tuttavia, conformemente con l’ordinanza del Tribunale, ai fini della valutazione nella presente decisione, la Commissione terrà altresì conto delle misure di ricapitalizzazione adottate nel 2004, come conseguenza del recupero imposto dalla decisione di recupero annullata.
(17)
Con lettera datata 20 marzo 2009, la Commissione ha chiesto alle autorità danesi di fornire un’analisi delle conseguenze della sentenza sul caso.
(18)
Dopo aver richiesto varie proroghe del termine fissato, le autorità danesi hanno trasmesso le proprie osservazioni il 26 giugno 2009, allegandovi altresì osservazioni da parte di TV2.
(19)
Si sono tenuti una serie di incontri con le autorità danesi e/o TV2, tra gli altri in data 25 agosto 2009, 7 febbraio 2011 e 4 marzo 2011.
(20)
La Commissione ha inviato ulteriori richieste di informazioni, in data 22 settembre 2010, 28 ottobre 2010, 19 novembre 2010 e 14 gennaio 2011, cui le autorità danesi hanno risposto rispettivamente in data 17 novembre 2010, 30 novembre 2010, 3 febbraio 2011, 24 febbraio 2011 e 7 marzo 2011. Le autorità danesi hanno inoltre trasmesso ulteriori informazioni nel marzo e nell’aprile 2011.
(21)
La Commissione ha ricevuto anche osservazioni di terzi, in particolare da parte di SBS/TVDanmark, il 7 febbraio 2011.
(22)
In data 4 agosto 2008, la Commissione ha adottato una decisione con la quale non sollevava obiezioni in merito all’aiuto alla ristrutturazione che la Danimarca intendeva concedere a TV2 sotto forma di credito agevolato per l’importo di 1 000 milioni di DKK (12). Il concorrente di TV2, MTG/Viasat ha presentato ricorso contro la decisione. Il Tribunale ha deciso di sospendere il procedimento fino alla decisione della Commissione relativa al caso di ristrutturazione (13).
(23)
In data 4 febbraio 2009, a norma dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, la Danimarca ha notificato alla Commissione il piano di ristrutturazione relativo a TV2 Danmark A/S (in prosieguo «il caso di ristrutturazione»). Con lettera datata 2 luglio 2009, la Commissione ha informato la Danimarca di aver avviato un procedimento in relazione al caso di ristrutturazione (14).
(24)
L’indagine della Commissione in relazione al caso di ristrutturazione è stata condotta parallelamente con la valutazione del presente caso e la sua decisione in relazione al caso di ristrutturazione sarà adottata parallelamente e contemporaneamente alla presente decisione.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA
II.1. IL CONTESTO NAZIONALE
II.1.1 IL MERCATO TELEVISIVO DANESE NEL PERIODO 1995-2002
(25)
Negli anni 1995-2002, in Danimarca operavano due emittenti del servizio televisivo pubblico, segnatamente Danmarks Radio («DR») e TV2. DR era finanziata quasi esclusivamente mediante i canoni. TV2 era finanziata in parte mediante i canoni, in parte dai proventi pubblicitari.
(26)
TV2 è stata fondata nel 1986 (15) come ente indipendente e autonomo, finanziato con un prestito statale. La società ha cominciato a trasmettere in tutto il territorio nazionale il 1o ottobre 1988 trasmettendo sul canale via terra TV2 e, dal 2000, ha cominciato a trasmettere via satellite sul canale TV2 Zulu. Alla fine del 2002, TV2 Zulu ha smesso di essere un canale di servizio pubblico ed è diventato un canale televisivo commerciale a pagamento. Inoltre, il governo ha riconosciuto come emittenti regionali di TV2 otto emittenti regionali. TV2 doveva ritrasmettere sul suo canale terrestre a copertura nazionale i programmi delle emittenti regionali.
(27)
Fra il 1995 e il 2002, oltre alle emittenti televisive pubbliche, sul mercato televisivo nazionale danese a copertura nazionale operavano due emittenti commerciali, TVDanmark e TV3/3+, in concorrenza con TV2 sul mercato nazionale della pubblicità televisiva. TVDanmark, che fa parte di SBS Broadcasting SA, trasmette in Danimarca su due canali: dal 1997 trasmette sul canale TVDanmark2 tramite una rete comprendente 10 emittenti commerciali locali e dal 2000, con licenza britannica, trasmette via satellite sul canale TVDanmark1. I canali via satellite TV3 e 3+, che fanno parte del Modern Times Group (MTG), hanno iniziato a trasmettere nel 1992.
II.1.2 PRESCRIZIONI DI LEGGE NEL PERIODO 1995-2002
(28)
Nel periodo oggetto d’indagine, ossia dal 1995 al 2002, la disciplina degli obblighi di servizio pubblico era contenuta nelle versioni successive della legge sull’emittenza radiotelevisiva (in prosieguo: la «legge sull’emittenza radiotelevisiva») (16).
(29)
Il compito di TV2 consiste nel fornire e trasmettere programmi televisivi in tutto il paese o a livello regionale. La trasmissione può effettuarsi mediante impianti radiofonici, oppure via satellite o via cavo. Il ministero della Cultura emana le regole che disciplinano gli obblighi di TV2.
(30)
TV2 è soggetta agli obblighi di servizio pubblico. A norma della legge sull’emittenza radiotelevisiva (nella versione del 1994, in vigore nel periodo oggetto della presente decisione) (17), TV2 è un ente indipendente avente lo scopo di fornire e distribuire programmi televisivi a livello nazionale e regionale tramite attività di programmazione indipendenti. La gamma di programmi trasmessi deve perseguire principalmente la qualità, l’universalità e la diversità. Occorre altresì accordare priorità all’aspetto regionale nella definizione del palinsesto delle emittenti regionali di TV2.
(31)
Come indicato dalla sentenza del Tribunale (18), l’esatta definizione della funzione di servizio pubblico di TV2 è cambiata nel tempo, ma tutte le definizioni vigenti nell’arco del periodo oggetto di indagine contemplano i requisiti di «qualità, universalità e diversità» come requisiti qualitativi essenziali dell’attività di servizio pubblico affidata a TV2.
(32)
Nello statuto di TV2 si trova un’altra definizione della funzione di servizio pubblico. Ad esempio, vengono precisati gli obblighi di diffusione televisiva di TV2 per quanto riguarda l’arte e la cultura, la produzione di film danesi e i programmi per bambini, giovani e minoranze etniche. TV2 è inoltre tenuta a trasmettere avvisi di emergenza alla popolazione.
(33)
Le attività di servizio pubblico di TV2 sono finanziate tramite la sua quota del canone televisivo, gli introiti della pubblicità e altre entrate. A norma della legge sulla radiotelediffusione in vigore nel 1994 (19), le attività di TV2 nel loro complesso sono finanziate dalle risorse trasferite dal fondo TV2 conformemente ai bilanci quadro definiti dal ministero della Cultura, tramite gli introiti provenienti dalla vendita di programmi e da altri contributi, sovvenzioni ecc. Si fa osservare che per gli anni 1995 e 1996, la quota di canone e di introiti pubblicitari spettante a TV2 è stata attinta da un fondo (il Fondo TV2) (20).
(34)
Le disposizioni in materia di trasmissione da parte delle emittenti commerciali oltre una singola zona locale sono definite al capitolo 5 della legge sull’emittenza radiotelevisiva. Il capitolo 6 regolamenta i servizi di radio e televisioni locali, che per trasmettere devono in primo luogo ottenere una licenza, come stabilito dalle disposizioni in materia di programmi imposte ai titolari delle licenze, di cui al decreto n. 874, relativo ai programmi e al decreto n. 1349 relativo alle emittenti radiofoniche e televisive locali (21). Secondo tali decreti, le emittenti della rete titolari di una licenza televisiva locale devono trasmettere programmi locali almeno un’ora al giorno e produrre una parte considerevole dei loro programmi in lingua danese o per un pubblico danese. Poiché TV3, 3 + e il canale 1 di TvDanmark trasmettono con licenza britannica, le regole suddette valgono soltanto per TvDanmark2.
II.1.3 LE ATTIVITÀ COMMERCIALI DI TV2
(35)
Fra il 1995 e il 2002, TV2 ha intrapreso una serie di attività commerciali, e dal 1o gennaio 1997 (22) le è stata assegnata una base giuridica distinta per questo scopo, che le consentiva, fra l’altro, di sfruttare i propri impianti tecnici, fondare nuove società o effettuare investimenti di capitale in società esistenti. Nel periodo fra il 1995 e il 2002, tali attività hanno compreso, tra l’altro, annunci pubblicitari, vendita di programmi, nolo di originali (master), merchandising, attività via Internet e rivendita di diritti di trasmissione di eventi sportivi.
(36)
Dal gennaio 2001 TV2 aveva l’obbligo di tenere una contabilità separata rispettivamente per le sue attività di servizio pubblico e per «tutte le altre attività», se il fatturato di queste ultime fosse stato superiore al 5 % del fatturato totale e a 3 milioni di DKK l’anno. Si dovevano contabilizzare tutti i costi, i prezzi dei prodotti e servizi che non rientrano nelle attività di servizio pubblico dovevano essere determinati in base al loro valore di mercato e i trasferimenti di capitale tra le attività di servizio pubblico e le altre attività dovevano essere effettuati alle condizioni dell’economia di mercato, secondo il principio dell’investitore privato in un’economia di mercato e non potevano comprendere risorse provenienti dal canone (23).
II.2. LE MISURE
(37)
Fra il 1995 e il 2002, TV2 ha percepito entrate provenienti dal canone.
(38)
Il ministro della Cultura, una o più volte all’anno, stabilisce l’entità dei canoni che devono pagare tutti i proprietari di apparecchi radiofonici e televisivi (24). Il canone televisivo è percepito da DR ed è ripartito tra DR e TV2 secondo le precise disposizioni del ministro, in base a un accordo relativo ai media concluso con il parlamento danese.
(39)
Il ministro della Cultura stabilisce regole precise sull’entrata in vigore e la scadenza dell’obbligo di pagamento del canone, sui termini temporali di pagamento, sulla riscossione, sulle ammende di mora ecc. A norma della legge relativa agli interessi, vengono applicati interessi in caso di ritardo nel pagamento del canone. I canoni e altri oneri non pagati possono essere riscossi da Hypotekenbank (la banca ipotecaria danese), ad esempio, mediante prelievo dalla retribuzione del debitore, conformemente alle norme relative al prelievo dell’imposta sulle persone fisiche, figuranti nella legge sulla ritenuta alla fonte.
(40)
Fino al 1997, TV2 riceveva la totalità delle sue risorse (entrate provenienti da introiti pubblicitari e canone) dal Fondo TV2. Dal 1997, TV2 riceve la sua quota di canoni direttamente da DR.
(41)
Nel periodo 1995-1996, TV2 ha ricevuto introiti pubblicitari dal Fondo TV2 (25).
(42)
TV2 ha ricevuto altresì 58 milioni di DKK dal Fondo radio per incrementare la sua attività di produzione di film danesi.
(43)
Inoltre, quando il Fondo TV2 è stato liquidato, nel 1997, TV2 ha ricevuto 167 milioni di DKK dal Fondo da investire nella digitalizzazione dei suoi sistemi di produzione e 50 milioni di DKK a copertura dei suoi costi di gestione.
(44)
Inoltre, TV2 è stata esentata dal pagamento dell’imposta sulle società a norma della legge sulle società. Il vantaggio che tale esenzione ha apportato a TV2 nel periodo oggetto d’indagine ammonta a 159,4 milioni di DKK. Nel gennaio 2001, lo Stato danese ha introdotto un regime inteso a neutralizzare gli effetti dell’esenzione fiscale sulle attività commerciali di TV2. Questa ha dovuto trasferire alle sue attività di servizio pubblico il 30 % dei suoi profitti annuali derivanti dalle altre attività. Tale percentuale corrisponde all’aliquota generale dell’imposta sulle società, che la Danimarca ha introdotto nel 2000.
(45)
I costi di costituzione di TV2 e il disavanzo iniziale di gestione sono stati finanziati mediante prestiti dello Stato. Ai sensi dei contratti di prestito originali, TV2 doveva pagare interessi sul capitale e rimborsare i prestiti integralmente. Tuttavia, in tutto il periodo in oggetto TV2 è stata esentata dal pagamento degli interessi e ha beneficiato di una moratoria sul rimborso dei prestiti. Il vantaggio risultante dalla concessione di prestiti di costituzione e di gestione esenti da interessi e da rimborso per il periodo in esame è stato dell’ordine di 341,8 milioni di DKK.
(46)
Sino a tutto il 1996, lo Stato ha fornito garanzie sui prestiti contratti dal Fondo TV2 per finanziare la gestione di TV2. Quando è stato liquidato il Fondo TV2, i prestiti garantiti dallo Stato sono stati trasferiti a TV2. Il vantaggio apportato a TV2 da tali garanzie statali ammonta a 9,8 milioni di DKK.
(47)
Durante il periodo in esame, la Danimarca aveva accesso a tre frequenze di trasmissione via terra su tutto il territorio nazionale riservate alle emittenti pubbliche: una frequenza era riservata a TV2, la seconda a DR e la terza alla televisione digitale.
(48)
Per l’utilizzo della frequenza a essa riservata per la trasmissione su tutto il territorio nazionale, TV2 pagava un canone all’Ente per la tecnologia dell’informazione e la televisione, un organismo statale dipendente dal ministero della Scienza, della tecnologia e dello sviluppo (26). L’entità del canone era stabilità dalla legge finanziaria danese. Nel periodo dell’indagine, TV2 pagava un canone annuale di importo compreso tra i 2 e i 4 milioni di DKK.
(49)
La Danimarca dispone anche di frequenze unicamente a copertura regionale. Nel 1997, il governo ha introdotto la possibilità di connessione fra le frequenze regionali per ottenere una più ampia copertura (messa in rete). Fra il 1998 e il 2001, le emittenti televisive commerciali locali fornite di licenza per trasmettere in rete dovevano pagare un canone annuale allo Stato (27). Le attività regionali di TV2 non erano assoggettate al canone, poiché erano trasmesse in «finestre» della frequenza a copertura nazionale di TV2. L’emittente televisiva commerciale TvDanmark era l’unico operatore a pagare tale canone per il suo secondo canale: il canone totale corrisposto ammontava a 85 milioni di DKK.
(50)
I proprietari di installazioni di antenne collettive hanno l’obbligo di captare e ritrasmettere i programmi di servizio pubblico di TV2 tramite le proprie installazioni («must-carry»).
III. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI E DELLE AUTORITÀ DANESI
(51)
In primo luogo, la Commissione ha ricevuto varie osservazioni degli interessati a seguito della decisione di avvio del procedimento di indagine formale. I punti principali vengono riassunti di seguito.
(52)
TVDanmark riteneva che il fatto che lo Stato avesse messo a disposizione una frequenza di trasmissione a copertura nazionale costituisse un aiuto di Stato, poiché lo Stato rinunciava alle proprie entrate per questo bene capitale, che è raro. I concorrenti potevano disporre al massimo di una copertura al 77 %. TvDanmark ha osservato che, poiché essa era la sola società a dover pagare il canone per la rete, che non era preteso per le stazioni locali di TV2, le quali peraltro si trovano nella medesima situazione economica e commerciale, ciò si configurava come un aiuto di Stato a favore di tali stazioni locali di TV2. Secondo ACT, Antena 3 TV e Telecinco, il principio comunitario della neutralità riguardo alle licenze di trasmissione richiede che il pagamento del canone sia imposto a ogni tipo di rete.
(53)
Riguardo all’esenzione dall’imposta sulle società, ACT, Antena 3 TV e Telecinco hanno osservato che l’obbligo di trasferire il 30 % dei profitti derivanti dalle attività commerciali di TV2 alle sue attività di servizio pubblico non può essere considerato equivalente al pagamento allo Stato dell’imposta sulle società, poiché altera la concorrenza sul mercato televisivo.
(54)
Varie parti interessate sostenevano che la definizione di servizio pubblico di TV2 non fosse legittima. Esse ritenevano che non fossero state soddisfatte le condizioni concernenti il trasferimento dei compiti e la proporzionalità. In particolare, TvDanmark ha osservato che, nel calcolare l’eccesso di compensazione, la Commissione avrebbe dovuto tener conto del vantaggio che comportavano, per TV2, l’esenzione dall’imposta sulle società, i prestiti esenti da interessi e rimborsi, la garanzia statale per i prestiti per i costi di gestione e la possibilità di trasmettere gratuitamente. TvDanmark ha sostenuto che, in generale, gli introiti della pubblicità televisiva sono soggetti soltanto a limitate fluttuazioni di mercato, il che non giustifica l’accumulo di capitale di TV2.
(55)
Per quanto riguarda il mercato della pubblicità, TvDanmark ha sostenuto che la prassi di TV2 in materia di prezzi non pone in grado gli operatori commerciali di coprire i propri costi autonomi («stand alone»). Per essere accettata sul mercato, TvDanmark ha dovuto stabilire i suoi prezzi TRP a circa il 30-40 % in meno rispetto a TV2 (i TRP o GRP di TV2 hanno valore maggiore, grazie alla migliore copertura (28). Grazie alla posizione unica di TV2 per quanto riguarda la copertura e il bilancio per i programmi, un inserzionista affiderà sempre una parte del suo bilancio per la pubblicità a TV2, per ottenere il massimo effetto possibile, in termini di numero di persone raggiunte, portata e/o frequenza ottenibili con un determinato bilancio. TVDanmark ha fornito dati che dimostrano che le sue attività si sono chiuse in perdita nel periodo 1997-2002, e ha sostenuto che la concorrenza sleale da parte di TV2 le ha impedito di realizzare profitti sufficienti. TvDanmark ha presentato anche un’analisi dei prezzi sul mercato danese della pubblicità televisiva, realizzata da Copenhagen Economics. In tale relazione sono comparati i prezzi medi e i prezzi marginali sul mercato, e si conclude che vi è concorrenza soltanto sulla domanda residuale e che, di conseguenza, la comparazione deve basarsi soltanto sui prezzi marginali. Inoltre, TvDanmark ha fornito dati comparativi tra i prezzi di TV2 con quelli di altri tipi di media e di altri paesi.
(56)
TV3 ha dichiarato di essere stata costretta a concedere sconti molto ingenti per gli slot pubblicitari per essere accettata sul mercato, poiché TV2 offriva sconti marginali supplementari sulla parte rimanente del bilancio stanziato dagli inserzionisti per la pubblicità televisiva, se essi le riservano anche questa parte.
(57)
In secondo luogo, la Commissione ha ricevuto anche varie osservazioni delle autorità danesi a seguito della decisione di avvio del procedimento d’indagine formale. I punti principali vengono riassunti di seguito.
(58)
Secondo le autorità danesi, le frequenze di trasmissione assegnate a TV2 non potevano essere considerate un vantaggio, poiché anche le stazioni televisive locali disponevano di frequenze di trasmissione loro riservate. Pertanto, TV2 non ha ricevuto un trattamento speciale. Come le altre stazioni, TV2 pagava un canone per l’impiego della frequenza.
(59)
Per quanto riguarda l’esenzione dall’imposta sulle società, le autorità danesi hanno osservato che i profitti derivanti dalle attività commerciali erano di entità alquanto limitata e che il metodo scelto per neutralizzare l’effetto dell’esenzione di TV2 dall’imposta sulle società sulle sue attività commerciali le impedivano di ottenere qualsivoglia vantaggio economico dall’esenzione.
(60)
Per quanto concerne la proporzionalità, le autorità danesi hanno affermato che l’apporto di 167 milioni di DKK da parte del Fondo TV2 è stato impiegato per la digitalizzazione della rete televisiva. Pertanto, questa somma non può essere considerata come capitale proprio disponibile.
(61)
Le autorità danesi hanno inoltre affermato che l’utile degli anni 1995-2002 rifletteva un ragionevole tasso di rendimento in relazione al fatturato di TV2. Inoltre, il capitale era necessario come riserva cautelativa in caso di improvvisi cali degli introiti della pubblicità, rammentando che la legge vietava a TV2 di contrarre prestiti di entità superiore al 4 % del proprio fatturato annuale. Del resto, stando alle autorità danesi lo Stato stava agendo secondo il principio del «normale investitore privato in un’economia di mercato», poiché il capitale proprio di TV2 non era superiore a quello che avrebbe apportato un normale investitore in un’economia di mercato. Un simile capitale non era quindi in contrasto con il trattato, in quanto non veniva utilizzato per il sovvenzionamento incrociato delle attività commerciali di TV2.
(62)
Per quanto riguarda il comportamento di TV2 sul mercato pubblicitario, le autorità danesi hanno osservato che TV2 aveva sempre fissato i suoi prezzi in modo da ottenere il massimo rendimento possibile. I prezzi venivano fissati unicamente sulla base della domanda e dell’offerta, sulla scorta delle stime della divisione pubblicitaria di TV2 relative, rispettivamente, all’audience commerciale (fascia d’età dai 21 ai 50 anni), ai piani di programmazione, all’andamento congiunturale e alla situazione della concorrenza sul mercato. Tali stime non includevano i costi di gestione di TV2, né le entrate provenienti dal canone. TV2 praticava i prezzi più elevati del mercato danese, il che escludeva la possibilità che avesse proceduto a tagli dei prezzi, con il risultato di accrescere il fabbisogno di finanziamento statale.
(63)
Le autorità danesi hanno presentato una relazione della RBB Economics, riguardante la concorrenza sul mercato danese della pubblicità televisiva. La relazione conclude che, in media, i prezzi netti praticati da TV2 erano effettivamente superiori a quelli delle sue concorrenti e che le differenze tra i prezzi praticati da TV2 e TvDanmark per gli annunci pubblicitari erano dovute alle differenze tra la loro forza rispettiva in termini di palinsesto e di capacità di attirare audience.
(64)
Terzo, a seguito della sentenza del Tribunale, la Commissione ha chiesto alle autorità danesi di presentare la propria analisi delle implicazioni per il caso.
(65)
Le autorità danesi hanno trasmesso le proprie osservazioni, insieme con quelle di TV2. I punti principali vengono riassunti di seguito.
(66)
Per quanto concerne gli introiti pubblicitari per il periodo 1995-1996, le autorità danesi e TV2 hanno sostenuto che lo Stato danese non aveva controllo sugli importi e pertanto questi non possono essere considerati risorse statali. Le autorità danesi non hanno confermato le cifre fornite dalla Commissione, ma hanno spiegato che i calcoli degli introiti pubblicitari per il periodo 1995-1996 dovevano tenere conto del fatto che parte del finanziamento proveniente dal Fondo TV2 veniva utilizzato per finanziare le emittenti regionali di TV2 e che questa parte non poteva essere finanziata tramite le risorse dei proventi del canone. Tuttavia, le autorità danesi hanno ammesso che gli introiti pubblicitari andassero comunque considerati ai fini del calcolo del costo netto dell’assolvimento dell’obbligo di servizio pubblico e che costituissero un reddito generato dalle attività di servizio pubblico.
(67)
Le autorità danesi e TV2 hanno altresì richiamato la sentenza della Corte di giustizia a riprova del rispetto delle condizioni enunciate nella sentenza Altmark del 24 luglio 2003 (29). Esse hanno ricordato che, come nella causa BUPA (30), il caso TV2 riguardava circostanze già esistenti prima della data della sentenza Altmark. Esse hanno altresì sostenuto che nell’applicare i criteri della causa Altmark, dovevano esserne osservati lo spirito e lo scopo, in modo da tener conto dei fatti del caso specifico. A loro parere, dalla sentenza si evinceva che il solo requisito imposto dalla Corte allo Stato danese era di rispettare «nella sostanza» le condizioni Altmark.
(68)
Nello specifico, le autorità danesi e TV2 affermavano che la procedura seguita per definire il canone era stata trasparente e in conformità con i requisiti del secondo criterio Altmark, per lo meno «nella sostanza», e a loro avviso ciò era sufficiente alla luce della sentenza della Corte. Esse ritenevano altresì soddisfatto il terzo criterio, in quanto TV2 era autorizzata a trattenere un margine ragionevole. Per quanto concerne la quarta condizione Altmark, esse hanno evidenziato i controlli approfonditi applicati a TV2 e hanno sostenuto che la causa BUPA e la sentenza della Corte corroboravano la loro posizione secondo cui nel caso specifico il principio doveva essere applicato in modo più flessibile e avuto riguardo alla sua «sostanza». Citando la causa Chronopost (31), esse hanno sottolineato che in pratica non era possibile paragonare TV2 a un’impresa media gestita in modo efficiente. Inoltre, le autorità danesi hanno ribadito che alla luce del principio dell’investitore privato che opera in un’economia di mercato, la compensazione andava approvata.
(69)
Le autorità danesi e TV2 hanno aggiunto che l’aiuto di Stato doveva essere dichiarato compatibile. Esse hanno illustrato il processo che aveva portato all’accumulo di capitale in TV2 e hanno evidenziato i vari motivi per cui TV2 aveva necessità di tale capitale per assolvere ai propri obblighi di servizio pubblico.
(70)
Alcune parti interessate hanno presentato le proprie osservazioni anche successivamente alla sentenza della Corte. Nella sostanza, esse sostenevano che le condizioni di cui alla sentenza Altmark non fossero soddisfatte, in particolare in quanto le relazioni economiche citate dalla Corte non erano sufficienti a dimostrare il rispetto della seconda e della quarta condizione. Esse affermavano altresì che la Commissione doveva mantenere la conclusione formulata nella decisione di recupero annullata, e cioè che l’aiuto non era compatibile.
IV. VALUTAZIONE DELLE MISURE
IV.1. ESISTENZA DI UN AIUTO DI STATO AI SENSI DELL’ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, TFUE
(71)
L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, sancisce che: «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(72)
La Commissione deve valutare se tali misure descritte in precedenza costituiscano aiuti di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
IV.1.1. RISORSE STATALI E ATTRIBUZIONE DELLE RESPONSABILITÀ
(73)
La Commissione deve valutare se le misure in questione comportino l’impiego di risorse statali.
(74)
Per quanto concerne il canone, la Commissione prende atto delle conclusioni formulate dal Tribunale nella sua sentenza (32). In particolare, l’entità dell’importo è stabilita dalle autorità danesi; l’obbligo di pagarlo non deriva da un vincolo contrattuale tra la TV2 e il relativo debitore, ma dal mero possesso di un apparecchio televisivo o radiofonico; la riscossione del canone è effettuata, ove opportuno, conformemente alle norme che disciplinano l’esazione delle imposte; e infine, sono le autorità danesi a determinare la quota del canone da versare alla TV2. Il Tribunale ha concluso che i proventi del canone sono a disposizione e sotto il controllo delle autorità danesi, e che, pertanto, costituiscono risorse statali.
(75)
Per quanto concerne gli introiti pubblicitari per il 1995 e 1996, il Tribunale ha precisato nella sua sentenza che la natura di tali introiti è diversa da quella del canone (33).
(76)
Nella sentenza, il Tribunale ha ritenuto (34) che la Commissione fosse venuta meno al proprio obbligo di motivare adeguatamente la sua conclusione secondo cui gli introiti pubblicitari del 1995 e del 1996 vanno considerati come risorse statali.
(77)
Alla luce della sentenza PreussenElektra (35), la Commissione deve dimostrare se gli introiti pubblicitari per gli anni 1995 e 1996 possano configurarsi come risorse di Stato. A tal scopo, essa deve valutare se tali proventi fossero sotto il controllo dello Stato danese.
(78)
Al riguardo, la Commissione tiene conto dei fattori che seguono, utili a stabilire se gli introiti per gli anni dal 1995 al 1996 costituissero risorse statali.
(79)
Nel 1995 e nel 1996, TV2 ha ricevuto i propri introiti pubblicitari dal Fondo TV2, che a sua volta li aveva ricevuti da TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame era una società statale distinta, indipendente da TV2. La società era stata costituita come agente di vendita della pubblicità su TV2 su base commerciale (36). TV2 Reklame aveva un rapporto contrattuale con i propri clienti pubblicitari.
(81)
Non sussisteva alcun obbligo di trasferire i proventi da TV2 Reklame al Fondo TV2: il trasferimento è stato deciso dallo Stato danese (37). In particolare, il ministro della Cultura stabiliva quale parte degli introiti di TV2 Reklame dovesse essere trasferita al Fondo TV2. Tale decisione veniva adottata per uno o più anni per volta, previa approvazione del parlamento danese (commissione per le finanze). Il ministro della Cultura poteva decidere che gli introiti non trasferiti fossero utilizzati per il rimborso della garanzia statale concessa a favore di TV2 Reklame o per scopi culturali.
(82)
In pratica, nel 1995 e nel 1996 l’importo totale dei profitti di TV2 Reklame è stato trasferito al Fondo TV2.
(83)
Il Fondo TV2 è stato costituito allo scopo di fornire a TV2 proventi dalla riscossione del canone e dalla pubblicità. Il Fondo TV2 apparteneva al gruppo TV2 ed era amministrato dal consiglio di amministrazione di TV2.
(84)
Non sussisteva alcun obbligo di trasferire i proventi dal Fondo TV2 a TV2 ogni anno: tale trasferimento era piuttosto deciso dallo Stato danese; infatti, a norma di legge, il Fondo TV2 era tenuto a trasferire i fondi a TV2 conformemente ai bilanci quadro stabiliti dal ministro della Cultura (38).
(85)
In pratica, nel periodo 1995-1996, TV2 non ha ricevuto tutti gli introiti pubblicitari del Fondo TV2.
(86)
Inoltre, non vi era alcuna distinzione fra gli introiti pubblicitari e le entrate del canone. Gli introiti non trasferiti a TV2 si accumulavano nel Fondo TV2. Sono stati successivamente trasferiti a TV2 allorché il Fondo TV2 è stato liquidato.
(87)
Secondo quanto affermato da TV2 e dalle autorità danesi, gli introiti pubblicitari appartenevano a TV2, che ne aveva legittimamente diritto. Esse hanno fatto riferimento a una lettera del ministro della Giustizia, datata 22 novembre 2003, che affermava che le risorse del Fondo TV2 potevano essere utilizzate soltanto a copertura delle attività di TV2. Secondo TV2 e le autorità danesi, sussisteva pertanto un obbligo giuridico di trasferire i proventi pubblicitari dal Fondo TV2 a TV2 in una fase successiva. Tuttavia, come già osservato, non vi era alcun obbligo di legge di trasferire tutti gli introiti pubblicitari a TV2 e spettava al ministro decidere se effettuare il trasferimento delle somme a TV2 e l’entità dello stesso.
(88)
Per quanto concerne TV2, va altresì osservato che l’emittente non aveva relazioni contrattuali con gli inserzionisti né esercitava alcuna influenza sulle attività pubblicitarie (39). Il governo danese ha confermato che la previsione annua degli introiti pubblicitari era effettuata autonomamente rispetto a TV2.
(89)
Sulla base delle suddette informazioni, la Commissione ritiene che il ministro avesse il controllo dei fondi di TV2 Reklame e del Fondo TV2. In particolare, si fa osservare che: (i) era lo stato danese a decidere il trasferimento di parte o tutti gli introiti pubblicitari al Fondo TV2 e quindi a TV2; (ii) nel periodo 1995 e 1996 TV2 non ha ricevuto tutti gli introiti pubblicitari; e (iii) i proventi pubblicitari che non venivano trasferiti venivano accumulati nel Fondo TV2, dove, in pratica, venivano uniti a quelli del canone.
(90)
Per tali ragioni, la Commissione ritiene che, nel caso di specie, i proventi pubblicitari degli anni 1995 e 1996 che sono stati trasferiti a TV2 tramite TV2 Reklame e il Fondo TV2 costituiscano risorse di Stato.
(91)
Ma anche se gli introiti pubblicitari non fossero classificati come risorse di Stato (quod non), ciò non inciderebbe sull’importo dell’aiuto di Stato che potrebbe essere considerato compatibile. Conformemente alla prassi costante della Commissione e alla comunicazione del 2001 sul servizio pubblico di radiodiffusione (40), si deve tenere conto dei redditi derivanti dall’esercizio di attività di servizio pubblico, come gli introiti pubblicitari, ai fini del calcolo dei costi netti della funzione di servizio pubblico; ciò significa che tali redditi, anche laddove non siano considerati come risorse statali, riducono il fabbisogno di finanziamento pubblico. Le autorità danesi condividono questa posizione (41).
(92)
I trasferimenti ad hoc di risorse effettuati dal Fondo radio a favore di TV2 consistevano di risorse provenienti dai canoni, che venivano messe a disposizione di TV2 in seguito a decisione statale. Lo stesso dicasi per il trasferimento ad hoc dal Fondo TV2, quando è stato posto in liquidazione, in quanto non solo lo Stato danese aveva il controllo del Fondo TV2, come già detto, ma il trasferimento delle risorse del Fondo TV2 a TV2 è avvenuto per decisione statale. Poiché tali risorse restavano sotto controllo pubblico, devono essere considerate come risorse statali. E poiché gli introiti pubblicitari sono considerati come risorse statali e il trasferimento a TV2 all’epoca della liquidazione è stato comunque deciso dallo Stato, l’affermazione delle autorità danesi che la somma forfetaria trasferita a TV2 all’atto della liquidazione del Fondo TV2 proveniva unicamente dagli introiti pubblicitari non altera la presente conclusione.
(93)
Riguardo alle altre misure statali, la Commissione è dell’avviso che l’esenzione dal pagamento dell’imposta sulle società costituisca utilizzo di risorse pubbliche, poiché la rinuncia al gettito fiscale è equivalente al consumo di risorse statali sotto forma di spesa fiscale (42).
(94)
I prestiti esenti da interessi e rimborsi a favore di TV2 sono stati concessi direttamente dallo Stato mediante il bilancio statale. Rinunciando agli interessi e ai rimborsi di questi prestiti, lo Stato non percepisce introiti e pertanto tali fondi costituiscono risorse statali. Inoltre, è lo Stato danese a fornire la garanzia su tali prestiti per i costi di gestione. Il vantaggio di una garanzia statale è che il rischio correlato alla garanzia è sostenuto dallo Stato. Poiché lo Stato si assume il rischio, di norma gli si dovrebbe corrispondere una compensazione, mediante un premio adeguato. Dato che lo Stato rinuncia a un simile premio, si tratta al tempo stesso di un vantaggio per TV2 e di una perdita di risorse dello Stato (43).
(95)
Inoltre, lo Stato ha riservato a TV2 una frequenza di trasmissione su tutto il territorio nazionale, per la quale TV2 versa un canone a un organismo statale. Nel periodo dell’indagine, tale canone annuale corrisposto da TV2 è passato da 2 a 4 milioni di DKK.
(96)
In mancanza di una base di comparazione per il canone da versare per trasmettere su tutto il territorio nazionale, è possibile stabilire un raffronto soltanto con il canone da versare per essere autorizzati a raggiungere, tramite una configurazione di rete, una quota maggiore di popolazione. Il canone che TV2 paga per avere la possibilità di trasmettere su tutto il territorio nazionale è molto inferiore al canone per l’utilizzo della rete che TvDanmark ha dovuto pagare, che è passato da 5 milioni di DKK nel 1997 a 30 milioni di DKK nel 2001, sebbene con la sua rete di frequenze regionali TvDanmark giunga a coprire soltanto il 77 %. In tal modo, TV2 ha avuto la possibilità di raggiungere a un prezzo inferiore una quota maggiore della popolazione danese.
(97)
La Commissione pertanto ritiene che il canone per l’utilizzo della frequenza non riflette le condizioni di mercato e che non chiedendo un canone calcolato in base alle condizioni del mercato, lo Stato ha rinunciato a un’entrata del bilancio statale.
(98)
Di converso, poiché TV2, per trasmettere su tutto il territorio nazionale, non deve servirsi di una rete di frequenze locali, essa non è soggetta al canone per l’utilizzo della rete. Lo Stato, non avendo titolo per esigere da TV2 tale canone, non ha dunque rinunciato a un introito fiscale; di conseguenza, non si può parlare in questa sede di risorse statali.
(99)
Similmente, la Commissione non può ravvisare nessun elemento di risorse statali nell’obbligo imposto dalla legge ai proprietari di installazioni di antenne collettive di ritrasmettere attraverso le stesse i programmi di servizio pubblico («must-carry»), perché lo Stato non rinuncia così a un’entrata, né trasferisce attivamente denaro a tali operatori. Questo accesso non conferisce a TV2 nessun vantaggio economico proveniente da risorse statali (44).
(100)
Tutte le misure summenzionate sono attribuibili allo Stato danese in quanto, come sopra descritto, esse hanno comportato una decisione da parte dello Stato danese, in qualsivoglia forma.
IV.1.2. VANTAGGIO SELETTIVO E DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA
(101)
La Commissione ritiene che le risorse derivanti dal canone, i trasferimenti del Fondo TV2 e del Fondo Radio (inclusi gli introiti pubblicitari del 1995 e del 1996), l’esenzione dall’imposta sulle società, il prestito esente da interessi e rimborsi, la garanzia statale sui prestiti per i costi di gestione e l’accesso a condizioni favorevoli a una frequenza di copertura nazionale conferiscono a TV2 un vantaggio economico e finanziario, che la solleva dai costi di gestione che normalmente dovrebbe sostenere con il proprio bilancio. Inoltre, i concorrenti di TV2 non hanno ricevuto gli stessi finanziamenti.
(102)
Tuttavia, le misure statali a compensazione dei costi netti supplementari per la prestazione di servizi d’interesse economico generale non vanno considerate aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE quando vengono soddisfatte le quattro condizioni indicate dalla Corte di giustizia nella causa (45) Altmark:
-
in primo luogo, l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro,
-
in secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente,
-
in terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un margine ragionevole di utile per tale adempimento,
-
in quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, l’entità della necessaria compensazione deve essere determinata in base a un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione per poter soddisfare le pertinenti esigenze di servizio pubblico, avrebbe dovuto sostenere per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti, nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di detti obblighi.
(103)
Come sarà descritto in maggior dettaglio nella sezione della presente decisione relativa alla compatibilità delle misure (ai considerando 160 e segg. della presente decisione), si evince dalla sentenza della Corte che la prima condizione Altmark è soddisfatta.
(104)
Per quanto concerne il secondo criterio Altmark, secondo il quale i parametri utilizzati per calcolare la compensazione devono essere stabiliti anticipatamente in modo trasparente e oggettivo, la Commissione deve valutare le condizioni giuridiche ed economiche in base alle quali è stato definita la quota dei canoni da versare a TV2 nel corso del periodo oggetto d’indagine. A tal fine, la Commissione osserva che la procedura era la seguente.
(105)
Secondo i punti 29 e 30 della lettera delle autorità danesi del 24 marzo 2003, la legge sull’emittenza radiotelevisiva applicabile nel corso del periodo oggetto d’indagine (46) fissava le modalità complessive di finanziamento dell’emittente TV2 (risorse provenienti da canone, introiti pubblicitari e altre fonti di reddito) e attribuiva al ministro della Cultura il compito di fissare la quota del canone da assegnare a TV2 e DR e pertanto l’importo della compensazione da accordare a TV2. Si fa osservare che per gli anni 1995 e 1996, la quota di canone spettante a TV2 è stata attinta dal Fondo TV2.
(106)
Conformemente alla prassi consolidata, l’entità della compensazione era determinata dal ministro di concerto con la commissione per le finanze del parlamento danese in base a un accordo relativo ai mass media concluso con la maggioranza dei partiti politici in parlamento. All’epoca dei fatti, erano in vigore tre accordi sui media: l’accordo del 16 settembre 1993 per il periodo 1994-1997, l’accordo del 10 maggio 1996 per il periodo 1997-2000 e l’accordo del 28 marzo 2000 per il periodo 2001-2004.
(107)
Le entrate provenienti dai canoni erano pertanto fissate per un arco temporale piuttosto lungo. Nel periodo oggetto d’indagine, la compensazione concessa a TV2 non ha subito alcun adeguamento successivo, neppure in seguito al calo dei proventi di TV2. Ad esempio, nonostante la forte contrazione dei proventi pubblicitari di TV2 nel 1999, la compensazione non è stata adeguata di conseguenza.
(108)
Secondo le autorità danesi, l’ammontare della compensazione veniva fissato mediante l’indicizzazione dei prezzi e dei salari nel bilancio preventivo e nella contabilità di TV2, e mediante analisi economiche.
(109)
Analisi economiche approfondite sono state effettuate, rispettivamente, nel 1995 e nel 1999, dalla società di revisione KPMG. Per la relazione del 1999 KPMG è stata assistita da un gruppo di sorveglianza composto dai rappresentanti dei maggiori operatori sul mercato, inclusi i concorrenti di TV2. Si è prestata particolare attenzione alle informazioni sulle entrate potenziali da fonti diverse dal canone, come i proventi pubblicitari.
(110)
Ai punti 164 e 165 della missiva del 24 marzo 2003, le autorità danesi hanno affermato che le analisi effettuate dalla società di consulenza KPMG, che avevano lo scopo di fornire previsioni in merito all’evoluzione del fatturato del mercato pubblicitario danese e delle fonti di entrate di TV2, nonché di definire il livello di incertezza di tali stime, sono state stilate per fornire al governo e al parlamento danesi una base migliore per la determinazione e l’assegnazione delle entrate da canone nell’ambito della definizione delle politiche in materia di mass media.
(111)
Secondo le autorità danesi, i documenti utilizzati per determinare la compensazione erano di dominio pubblico. Gli accordi sui mass media erano pubblicati nei comunicati stampa e negli atti parlamentari (Folketingstidende) e le norme di attuazione degli accordi sui mass media erano state pubblicate sulla gazzetta ufficiale danese (Lovtidende). Anche i bilanci di TV2 erano di pubblico dominio, così come le suddette analisi economiche.
(112)
Alla luce della sentenza della Corte, la Commissione deve valutare se, tenuto conto della procedura descritta, il secondo criterio Altmark possa ritenersi soddisfatto.
(113)
D’altro canto, la Commissione fa osservare che nella sua sentenza (47), il Tribunale ha rilevato che non si può escludere che le summenzionate modalità di fissazione dell’entità dei canoni spettanti alla TV2 potrebbero costituire delle modalità obiettive e trasparenti, dato che esse comportavano, in particolare, l’intervento del parlamento danese, si basavano su analisi economiche stabilite da un’impresa di revisione contabile assistita da un gruppo di sorveglianza composto da esperti e a cui partecipavano i concorrenti della TV2, e dato che tali analisi erano pubblicate, come i conti annuali della TV2. Non si può quindi escludere che un’analisi accurata di tali modalità porti, se del caso, alla conclusione che il Regno di Danimarca aveva garantito, in sostanza, ancora prima della dichiarazione da parte della Corte delle condizioni Altmark, il rispetto della seconda di tali condizioni. Il Tribunale ha inoltre sancito che l’entità dei canoni spettanti a TV2 era calcolato sulla base precisamente dell’ipotesi del mantenimento di tali altre misure statali a favore di detta emittente (48) (vale a dire esenzione dall’imposta ecc.).
(114)
La Commissione ritiene che il coinvolgimento del parlamento danese nel processo di determinazione del canone abbia garantito un certo livello di trasparenza e obiettività. Inoltre, gli accordi sui mass media che definivano l’entità delle risorse provenienti dal canone da attribuire a TV2 erano decisi anticipatamente per svariati anni, pertanto la compensazione a TV2 non è stata mai soggetta ad adeguamenti nel corso del periodo in esame.
(115)
Tuttavia, le relazioni economiche di KPMG hanno fornito solo stime degli introiti pubblicitari di TV2 (cioè sul lato delle entrate), mentre non hanno menzionato la componente dei costi ai fini del calcolo della compensazione; al riguardo, sembra che gli accordi sui media si basassero esclusivamente sull’indicizzazione dei costi di TV2 negli anni precedenti. Infatti, le autorità danesi hanno asserito che le compensazione era stata determinata sulla base dell’indicizzazione dei prezzi e dei salari nei bilanci di previsione e consuntivi di TV2 e sulla base delle analisi economiche, che hanno valutato esclusivamente il lato delle entrate e non hanno incluso il periodo coperto dall’accordo sui mass media del 16 settembre 1993.
(116)
Inoltre, non si forniva alcuna indicazione dei parametri da utilizzare per il calcolo della compensazione. L’importo della compensazione era fissato preventivamente, ma il secondo criterio Altmark prevede che i parametri utilizzati per il calcolo della compensazione siano essi stessi definiti in anticipo, in modo obiettivo e trasparente.
(117)
Alla luce di quanto esposto, la Commissione ritiene che non sia soddisfatto il secondo criterio Altmark. Comunque, i criteri Altmark sono cumulativi e la Commissione ritiene che i quattro criteri non siano soddisfatti (cfr. di seguito).
(118)
Il quarto criterio Altmark prevede che la scelta dell’impresa da incaricare dell’assolvimento di obblighi di servizio pubblico dovrebbe essere effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico o, in alternativa, il livello della necessaria compensazione [dovrebbe] essere determinato sulla base di un’analisi dei costi in cui un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, sarebbe incorsa per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento.
(119)
Nel caso in esame, l’impresa incaricata dell’assolvimento dell’obbligo di servizio pubblico TV2 non è stata scelta a seguito di una procedura di appalto pubblico. La Commissione pertanto deve valutare se il livello di compensazione sia stato determinato sulla base dei costi in cui un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione sarebbe incorsa per soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste.
(120)
Le condizioni economiche e giuridiche in cui è stata stabilita la compensazione a TV2 sono state descritte in precedenza. Alla luce della sentenza del Tribunale e tenuto conto del fatto appurato che la procedura adottata dal Regno di Danimarca per stabilire l’entità del canone spettante a TV2 fra il 1995 e il 2002 includeva, fra l’altro, analisi economiche stilate con l’aiuto dei concorrenti di TV2, la Commissione deve tenere in particolare conto le relazioni stilate nel 1995 e nel 1999 da KPMG per determinare se i costi di TV2 fossero paragonabili a quelli di un’impresa media.
(121)
Le relazioni di KPMG considerano diversi scenari sugli eventuali sviluppi del mercato pubblicitario nei relativi periodi di canone. Le relazioni non forniscono informazioni su TV2 in quanto tale (ad esempio, sulla sua situazione finanziaria o sui costi di gestione), ma forniscono stime sulla crescita del mercato pubblicitario e sulla quota dello stesso che potrebbe essere assorbita da TV2. Fornendo stime sulla crescita del fatturato del mercato pubblicitario danese e definendo il grado di incertezza delle stesse, le relazioni venivano utilizzate dalle autorità danesi nell’ambito del procedimento di determinazione della quota del canone da assegnare a TV2.
(122)
Le relazioni di KPMG non valutano i costi di TV2 o di altri operatori, ma si limitano a considerare lo sviluppo del mercato pubblicitario e la quota di entrate pubblicitarie assorbita da TV2. Si fa inoltre notare che le relazioni non coprono i primi anni del periodo in esame, oggetto dall’accordo sui mass media del 1993.
(123)
Vi è stato un certo coinvolgimento dei concorrenti nella redazione delle relazioni. Infatti, nella relazione del 1995 si riferisce che «molti soggetti interessati» sono stati coinvolti, pur senza identificarli. La relazione di KPMG del 1999 menziona un gruppo di sorveglianza composto da esperti che effettivamente comprendeva alcuni concorrenti di TV2. Tuttavia, il fatto che tali relazioni economiche siano state in qualche misura redatte con l’aiuto di concorrenti di TV2 non prova, in sé, che sia stata condotta un’analisi dei costi della concorrenza.
(124)
In altri termini, le relazioni non forniscono nessuna analisi dei costi che un’impresa, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione per poter soddisfare le pertinenti esigenze di servizio pubblico, avrebbe dovuto sostenere per adempiere tali obblighi, ma si incentrano sulla questione più generale delle prospettive del mercato pubblicitario, nonché sull’entità dei futuri introiti pubblicitari di TV2. Va inoltre notato che i prezzi sul mercato pubblicitario sono determinati da una serie di fattori, quali le quote di audience, e non solo dai costi.
(125)
Le autorità danesi e TV2 hanno inoltre presentato ulteriori argomenti di fatto e di diritto in relazione alla quarta condizione Altmark.
(126)
In primo luogo, la Danimarca ha citato la causa BUPA, asserendo che la quarta condizione Altmark non era necessariamente d’applicazione, o in subordine che la Commissione, alla luce della sentenza del Tribunale, dovesse soltanto valutare se fosse stata soddisfatta «nella sostanza». La Commissione è dell’avviso che la situazione nella causa BUPA sia stata alquanto particolare, nel senso che il regime in questione, che concerneva la fornitura di servizi sanitari, non era basato sui costi ma sui profili di rischio dei pazienti, a differenza di altri settori del servizio pubblico. In quel caso non vi era pertanto possibilità che l’operatore migliorasse l’efficienza intervenendo sui costi. Tuttavia, per le emittenti del servizio pubblico, è possibile calcolare la compensazione sulla base dei costi e delle entrate.
(127)
Secondo, con riferimento alla causa Chronopost (49), la Danimarca ha sostenuto che un fornitore di servizio pubblico come TV2 non potesse essere paragonato a un operatore privato. Tuttavia, la Commissione ritiene che a differenza dell’oggetto del contendere nella causa Chronopost, che concerneva l’imputazione dei costi nel contesto di una valutazione di compatibilità, l’essenza del quarto criterio Altmark è precisamente che, in assenza di una gara d’appalto, i costi del servizio pubblico fornito dovrebbero essere confrontati con quelli di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione.
(128)
Inoltre, la Danimarca ha precisato che la Corte dei conti danese (Rigsrevision) ha effettuato revisioni finanziarie e amministrative dei conti di TV2 nell’ambito delle proprie valutazioni ordinarie di TV2 e che venivano inoltre condotte verifiche di routine, incluse le verifiche sull’efficienza. Ciononostante, la Commissione non ritiene che il fatto che i conti di TV2 fossero sottoposti all’approvazione del ministro della Cultura sia sufficiente a dimostrare che i costi di TV2 fossero quelli di un’impresa media gestita in modo efficiente. Inoltre, è dubbio che i controlli ex post possano essere pertinenti ai fini del soddisfacimento del quarto criterio, laddove nessuna analisi dei costi sia stata effettuata prima della determinazione della compensazione.
(129)
Le autorità danesi hanno fatto particolare riferimento alla relazione 2000 della Corte dei conti danese, in cui la variazione della produttività di TV2 è stata in certa misura confrontata con quella di DR e di talune emittenti di servizio pubblico estere (British Broadcasting Corporation «BBC», Sveriges Television «SVT» e Norsk Riksringkastning «NRK»). Nella relazione, la Corte dei conti danese ha rilevato che sia DR che TV2 avevano migliorato la propria produttività fra il 1990 e il 1999. DR aveva ridotto i costi orari delle prime trasmissioni più di quanto avesse fatto TV2, ma nel 1999 tali costi erano ancora del 53 % superiori a quelli di TV2. I costi di trasmissione orari complessivi di DR nel 1999 erano di circa il 29 % superiori a quelli di TV2. La Corte dei conti danese ha altresì riscontrato che gli incrementi di produttività di DR e TV2 erano migliori o pari a quelli delle altre tre emittenti di servizio pubblico.
(130)
Tuttavia, la succitata relazione non costituisce una prova sufficiente del fatto che sia stata soddisfatta la quarta condizione.
(131)
Infatti, poiché la relazione è stata prodotta successivamente agli accordi sui media che fissavano l’importo della compensazione, essa non dimostra che la compensazione sia stata determinata sulla base dei costi in cui un’impresa media sarebbe incorsa al fine di soddisfare i propri obblighi di servizio pubblico.
(132)
Inoltre, la relazione effettuava un raffronto con altre emittenti di servizio pubblico e pertanto le sue considerazioni non si basavano sui costi di una emittente «media». Ad esempio, non stabiliva che i costi di DR, che non può realizzare introiti pubblicitari e il cui livello di compensazione è stato determinato sulla base dello stesso accordo sui mass media di TV2, fossero quelli di un’impresa media. Ai fini del quarto criterio Altmark è pertanto impossibile trarre alcuna conclusione dal confronto con i costi di DR.
(133)
Per quanto concerne il confronto con le emittenti di servizio pubblico straniere, la relazione ha confrontato solo lo sviluppo della produttività di TV2 con quello di una delle altre emittenti di servizio pubblico, ma senza fornire alcuna informazione sul livello di efficienza in quanto tale, e pertanto sui costi stessi. In particolare, un minor incremento della produttività potrebbe essere dovuto a molti fattori, ad esempio a una efficienza superiore all’inizio del periodo o al fatto che l’emittente non aveva potuto aumentare il tempo di trasmissione. Ad esempio, al paragrafo 51 della relazione si legge chedurante il periodo in questione, la BBC e SVT hanno registrato un aumento dei costi quasi identico, pari a un aumento di circa il 50 % in termini reali, mentre i costi di NRK hanno subito un aumento di circa il 60 % in termini reali. Come già indicato, i costi di DR sono aumentati del 23 % in termini reali, e quelli di TV2 del 63 %. Poiché, come già affermato, il tempo di trasmissione di SVT e BBC non è aumentato nella stessa misura di quello delle altre emittenti, questo aumento dei costi significa che la produttività di SVT e BBC non è aumentata nella stessa misura di quella delle altre tre emittenti di servizio pubblico.
(134)
La Commissione rileva inoltre che al paragrafo 50 la relazione indica che poiché la Corte dei conti nazionale non ha esaminato i conti delle emittenti del servizio pubblico straniere in maggior dettaglio, vi possono essere differenze fra le attività di tali emittenti e fra i metodi di calcolo utilizzati per ciascuna singola voce considerata. Ciò significa che i costi utilizzati e i costi unitari da essi derivati non attengono necessariamente ad attività identiche e non sono stati necessariamente calcolati sulla base dei medesimi principi contabili. Di conseguenza, i livelli dei costi unitari non sono immediatamente confrontabili. Tuttavia, poiché lo scopo dell’inclusione delle emittenti straniere era di fornire elementi per il confronto dello «sviluppo» della produttività piuttosto che del livello di produttività in termini assoluti, la Corte dei conti ritiene che i dati relativi alle emittenti televisive straniere possano comunque, nella loro forma attuale costituire un ragionevole indicatore di sviluppo. Il paragrafo 53 della relazione evidenzia altresì che la Corte dei conti non ha esaminato le cause dei succitati sviluppi in maggior dettaglio, in quanto, come già osservato, lo sviluppo dei costi unitari dichiarati dipende dal contenuto dell’offerta di programmazione delle emittenti e in quanto l’analisi presuppone, comunque, che la qualità sia rimasta invariata. Poiché ciò pone una difficoltà immediata ai fini del confronto fra le emittenti del servizio pubblico interessate, i risultati dell’analisi dovrebbero essere interpretati con una certa cautela. Al riguardo, il ministro della Cultura ha dichiarato di concordare con gli sviluppi dei costi unitari descritti e ha convenuto che il confronto dei costi unitari di DR, TV2 e le emittenti del servizio pubblico straniere dovrebbe essere interpretato con una certa cautela.
(135)
Per le suddette ragioni, la Commissione ritiene che la relazione non dimostra che i costi di TV2 fossero quelli che avrebbe sostenuto un’impresa media gestita in modo efficiente nell’assolvimento dei propri obblighi di servizio pubblico.
(136)
In conclusione, in considerazione di quanto esposto la Commissione ritiene che il quarto criterio di Altmark non sia soddisfatto; pertanto, poiché i criteri in questione sono cumulativi, la compensazione concessa a TV2 non soddisfa le condizioni definite dalla Corte nella sentenza Altmark. Ad ogni modo, come sarà evidenziato di seguito, la Commissione ritiene che la compensazione possa essere considerata compatibile con il mercato interno.
(137)
La Commissione deve inoltre valutare se le misure in questione possano soddisfare il principio dell’investitore privato che opera in un’economia di mercato (in prosieguo il «PIPEM»). Le autorità danesi e TV2 hanno sostenuto che le misure non si configurano come aiuto di Stato perché sono soddisfatte le condizioni del PIPEM. In particolare, affermano che era perfettamente giustificato, nell’ambito del PIPEM, lasciare l’eccedenza a TV2 affinché rafforzasse il proprio capitale.
(138)
A riguardo, occorre in primo luogo rilevare che la questione se le misure fossero giustificate nell’ambito del PIPEM non è identica a quella se esse possano essere considerate necessarie per l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico (cfr. la valutazione di compatibilità di seguito), poiché il fatto che TV2 dovesse necessariamente avere un certo livello di riserve e capitale per assolvere ai propri obblighi di servizio pubblico non significa che un investitore privato avrebbe immesso capitali nella società senza perseguire una remunerazione.
(139)
In base alla giurisprudenza costante, la Commissione deve determinare se, in circostanze analoghe, un investitore privato di dimensioni comparabili a quelle degli enti che gestiscono il settore pubblico avrebbe potuto essere disposto a procedere a effettuare apporti di capitale di simile entità (50). Se il comportamento dell’investitore privato, cui deve essere raffrontato l’intervento dell’investitore pubblico non è necessariamente quello del comune investitore che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve, esso deve quantomeno corrispondere a quello di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegue una politica strutturale, guidato da prospettive di redditività a più lungo termine.
(140)
Inoltre, secondo la giurisprudenza costante, il PIPEM deve essere applicato al momento della decisione, e non ex post (51).
(141)
Nel caso in oggetto, lo Stato danese è l’unico azionista di TV2, esso è anche il primo e l’ultimo creditore che deve essere rimborsato nel caso di fallimento della società. Pertanto, dal punto di vista di un investitore, lo Stato danese potrebbe perseguire un profitto dal proprio investimento, esigendo una remunerazione sotto forma di interessi sul prestito o di un rendimento sulla propria quota di partecipazione azionaria.
(142)
La Commissione osserva che nel corso del periodo in esame, la Danimarca ha rinunciato al proprio diritto di percepire interessi sui prestiti ed ha concesso una moratoria sui rimborsi. Inoltre, lo Stato danese non ha chiesto alcun rendimento sul capitale da esso accumulato in TV2. Pertanto, lo Stato danese non ha chiesto il normale rendimento sul proprio investimento che di norma sarebbe richiesto da qualsiasi creditore o proprietario di una società.
(143)
Inoltre, le autorità danesi non hanno indicato nessun valido motivo per cui fosse ragionevole, sotto il profilo strategico, reinvestire l’eccedenza in TV2 invece di esigere una remunerazione sotto forma di interessi o dividendi. Di norma, avrebbe deciso in tal senso soltanto un investitore il quale ritenesse, reinvestendo, di aumentare il valore del suo investimento iniziale.
(144)
Nel caso in esame, non risulta che vi fosse un piano industriale o una strategia aziendale complessiva chiara e definita indicanti una simile situazione. Né vi sono altre indicazioni che TV2 intendesse sviluppare le proprie attività per produrre tale valore aggiunto. Nell’affermare ciò, la Commissione non intende utilizzare argomenti formalistici con l’intento di confutare le motivazioni delle autorità danesi sul PIPEM, ma intende semplicemente valutare se un investitore in un’economia di mercato avrebbe deciso di lasciare i fondi in TV2 sulla base delle informazioni in suo possesso al momento di prendere tale decisione. Tuttavia, alla luce delle informazioni disponibili all’epoca in cui i fondi furono lasciati in TV2 (52) e a prescindere dalle funzioni di servizio pubblico di TV2, che un investitore privato non avrebbe considerato, la Commissione osserva che non vi era né un piano industriale né un piano d’investimento né alcun altro elemento tale da far ritenere a un investitore privato razionale che il reinvestimento avrebbe incrementato il valore dell’investimento iniziale e tale pertanto da indurlo a lasciare i capitali in TV2 invece di esigere qualche forma di remunerazione.
(145)
Inoltre, le autorità danesi hanno utilizzato gli utili sul fatturato come parametro per dimostrare di aver agito come un investitore privato nell’effettuare il reinvestimento in TV2. Tuttavia, nel caso in esame occorre sottolineare che il governo danese opera già in veste di finanziatore di TV2, in quanto le destina notevoli fondi a copertura di parte dei suoi costi di gestione. L’importo di tali fondi ha un effetto diretto sui risultati che TV2 è in grado di produrre. In pratica, questo rapporto può essere potenziato semplicemente aumentando l’entità del finanziamento statale. Tuttavia, un finanziamento eccessivo di norma porta anche a inefficienze, che producono a loro volta maggiore pressione sull’erario; è quindi tutt’altro che sicuro che a un aumento del finanziamento corrispondano risultati migliori.
(146)
Pertanto non si può ritenere che le autorità danesi abbiano agito come un investitore privato in un’economia di mercato. Tuttavia la Commissione ritiene che la compensazione possa essere considerata compatibile, come illustrato in dettaglio di seguito. Come già accennato, il PIPEM è altra cosa dal valutare se fosse giustificato per lo Stato danese consentire a TV2 di trattenere l’eccedenza e quindi costituire il capitale necessario per adempiere i propri obblighi di servizio pubblico.
(147)
In conclusione, la Commissione è dell’avviso che durante il periodo oggetto d’esame, TV2 ha tratto un beneficio dalle misure. Nel mercato dell’emittenza televisiva, TV2 concorre con altre emittenti che non hanno ricevuto gli stessi vantaggi. Pertanto, le misure devono essere considerate come selettive e tali da distorcere la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
IV.1.3. EFFETTI SUGLI SCAMBI
(148)
L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE si applica alle misure statali se queste incidono sugli scambi tra gli Stati membri. Il che si verifica sempre quando le attività in questione formano oggetto di scambi intracomunitari.
(149)
La Corte di giustizia ha elaborato un’interpretazione ampia di questo concetto. La giurisprudenza costante ha sancito che allorché un aiuto finanziario concesso dallo Stato rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall’aiuto (53). Il fatto che l’impresa in questione non esporti nulla non esclude che possa esservi incidenza sugli scambi. Quando uno Stato membro concede un aiuto a un’impresa, tale aiuto può avere come conseguenza il sostegno o addirittura il potenziamento delle attività interne, il che a sua volta riduce le possibilità di altre imprese di stabilirsi sul mercato. In tal modo, l’aiuto consente all’impresa beneficiaria di mantenere una quota di mercato che altrimenti avrebbero potuto conquistare imprese concorrenti di altri Stati membri (54).
(150)
Al punto 18 della comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione ha indicato, citando la giurisprudenza della Corte di giustizia, che si può di norma ritenere che il finanziamento statale delle emittenti di servizio pubblico incida sugli scambi tra gli Stati membri. Ciò è particolarmente evidente nel caso dell’acquisto e della vendita dei diritti sui programmi, che spesso si svolge a livello internazionale. Anche la pubblicità, per le emittenti pubbliche autorizzate a vendere spazi pubblicitari, ha un’incidenza transfrontaliera, specialmente per le aree linguistiche omogenee che travalicano i confini nazionali. Inoltre, la struttura proprietaria delle emittenti commerciali può estendersi al di là di un singolo Stato membro.
(151)
Nel presente caso, la Commissione osserva che TV2 opera sul mercato internazionale e scambia programmi televisivi (55). Essa è in concorrenza diretta con le emittenti commerciali che operano sul mercato dell’emittenza a livello internazionale e che hanno una struttura proprietaria internazionale. I mezzi finanziari messi a disposizione di TV2 le hanno conferito un vantaggio concorrenziale nell’acquisto di diritti televisivi e negli investimenti in programmi, che successivamente potevano essere venduti. Inoltre, le misure di aiuto in questione hanno favorito TV2 rispetto alle sue concorrenti all’interno dell’Unione europea, riducendo le possibilità di queste di stabilirsi in Danimarca.
(152)
Di conseguenza, la Commissione conclude che le misure a favore di TV2 hanno inciso sugli scambi tra gli Stati membri, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
IV.1.4. CONCLUSIONE
(153)
Poiché sussistono tutte le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione conclude che le misure di cui sopra a favore di TV2 costituiscono aiuti di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(154)
Poiché TV2 ha iniziato la sua attività nel 1989, tutte le misure a favore di TV2 sono state adottate dopo l’adesione della Danimarca all’Unione europea. Di conseguenza, queste misure, ivi compresi i canoni, costituiscono un regime di aiuti nuovo e non un aiuto di Stato già esistente ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE.
IV.2. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO
(155)
La Commissione ritiene che non siano palesemente applicabili né l’articolo 107, paragrafo 2, né l’articolo 107 paragrafo 3, lettere a), b), c) e d), TFUE; né le autorità danesi né TV2 hanno presentato argomentazioni in tal senso.
(156)
La Commissione valuterà pertanto se possa essere d’applicazione l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(157)
A norma dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE: «Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione».
(158)
Affinché una misura possa beneficiare di tale deroga, devono risultare soddisfatte le seguenti condizioni:
-
il servizio in questione deve essere un «servizio di interesse economico generale» e chiaramente definito come tale dallo Stato membro («definizione»),
-
l’impresa in questione deve essere esplicitamente incaricata dallo Stato membro della prestazione del servizio di cui trattasi («incarico»),
-
l’applicazione delle regole di concorrenza del trattato deve ostacolare l’adempimento della missione specifica affidata all’impresa e l’esenzione dal rispetto di tali regole non deve compromettere lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi dell’Unione («proporzionalità»).
(159)
La comunicazione del 2001 relativa al servizio pubblico di radiodiffusione (56) stabilisce i principi e i metodi che la Commissione intende applicare per garantire il rispetto delle condizioni di cui sopra.
IV.2.1. DEFINIZIONE
(160)
A norma della the Legge sull’emittenza radiotelevisiva (1994) (57), TV2 è un ente indipendente avente lo scopo di fornire e distribuire programmi televisivi a livello nazionale e regionale tramite attività di programmazione indipendenti. La gamma di programmi trasmessi deve perseguire principalmente la qualità, l’universalità e la diversità. Occorre altresì accordare priorità all’aspetto regionale nella definizione del palinsesto delle emittenti regionali di TV2. La funzione di servizio pubblico è specificata in maggior dettaglio nello statuto di TV2, che sancisce che TV2 è tenuta ad assicurare alla popolazione danese un’offerta di programmi comprendente notiziari, informazioni, programmi ricreativi, artistici e culturali (58).
(161)
La Commissione osserva che nella sua sentenza il Tribunale ha analizzato il servizio pubblico che TV2 è tenuta per legge a fornire (59).
(162)
In primo luogo, il Tribunale ha ricordato che gli Stati membri dispongono di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la definizione di ciò che considerano come SIEG. Pertanto, la definizione di tali servizi da parte di uno Stato membro può essere messa in discussione dalla Commissione solo in caso di errore manifesto (60).
(163)
Inoltre, come enunciato al punto 33 della comunicazione radio-TV, definire la funzione di servizio pubblico dell’emittente pubblica è di competenza degli Stati membri.
(164)
Per quanto riguarda più particolarmente il SIEG della radiodiffusione, la giurisprudenza della Corte ha in sostanza ammesso che gli Stati membri potevano legittimamente definire un SIEG della radiodiffusione che comprendesse la trasmissione di una programmazione generalista (61).
(165)
Quando, nel Protocollo di Amsterdam (62) gli Stati membri hanno affermato che il sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri è direttamente collegato alle esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società, nonché all’esigenza di preservare il pluralismo dei mezzi di comunicazione, essi hanno fatto direttamente riferimento ai sistemi di radiodiffusione pubblici da essi istituiti e incaricati della trasmissione, a vantaggio di tutta la popolazione di tali Stati, di programmi televisivi generalisti.
(166)
Nella sua sentenza, il Tribunale ha sancito che non si può contestare la competenza degli Stati membri a definire il SIEG della radiodiffusione in termini ampi e qualitativi in modo tale da comprendere la trasmissione di un’ampia gamma di programmi, né tanto meno la possibilità per tali Stati membri di ricorrere, per il finanziamento di detto SIEG, al finanziamento pubblicitario (63).
(167)
La possibilità, per uno Stato membro, di definire il SIEG della radiodiffusione in termini ampi, includendo la trasmissione di una programmazione generalista, non può essere rimessa in discussione dal fatto che l’emittente di servizio pubblico esercita anche attività commerciali, segnatamente la vendita di spazi pubblicitari. Infatti, la questione della definizione della funzione di servizio pubblico non deve essere confusa con quella del meccanismo di finanziamento scelto per prestare tali servizi (64).
(168)
Inoltre, il Tribunale ha chiarito che la Commissione non è tenuta a effettuare uno studio comparativo della programmazione di TV2 con quella delle emittenti commerciali. Fare dipendere, tramite un’analisi comparativa dei programmi, la definizione del SIEG della radiodiffusione dall’ambito della programmazione delle emittenti commerciali, avrebbe l’effetto di privare gli Stati membri della competenza a definire il servizio pubblico. In definitiva, la definizione dipenderebbe dagli operatori commerciali e dalle loro decisioni di trasmettere o meno determinati programmi.
(169)
Il Tribunale (65) ha altresì confermato che gli obblighi imposti alle emittenti commerciali non sono paragonabili agli obblighi di servizio pubblico imposti a TV2. Questi ultimi contemplano la fornitura a tutta la popolazione danese di una programmazione varia, e che soddisfi i requisiti di qualità, universalità e diversità. Essi condizionano l’attività televisiva di TV2 nel suo complesso, e in modo più rigido rispetto agli obblighi minimi previsti dalla legge danese per la concessione di una licenza di radiodiffusione.
(170)
Il Tribunale ha pertanto concluso (66) che la definizione, essenzialmente qualitativa, accolta dalle autorità danesi è ampia, poiché lascia l’emittente libera di stabilire la propria gamma di programmi. Tuttavia, essa non incorre nell’addebito di imprecisione. Al contrario, il mandato della TV2 è assolutamente chiaro e preciso: proporre a tutta la popolazione danese una programmazione televisiva varia che deve perseguire la qualità, l’universalità e la diversità.
(171)
In considerazione di quanto esposto e data la natura specifica del settore della telediffusione, la Commissione ritiene che una definizione «ampia», che affidi a una determinata emittente il compito di offrire una programmazione equilibrata e varia nel rispetto di tale funzione, sulla scorta delle disposizioni interpretative del protocollo, può essere considerata legittima ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato CE. Una simile definizione appare coerente con l’obiettivo di soddisfare le esigenze democratiche, sociali e culturali della società e di garantire il pluralismo, inclusa la diversità culturale e linguistica.
(172)
Pertanto, sulla base di quanto sopra, la Commissione ritiene che la definizione di servizio pubblico fornito da TV2 possa essere accolta.
(173)
Si aggiunge altresì che nel periodo in esame, TV2 ha attivato un sito internet nel quadro della sua funzione di servizio pubblico. Il sito internet informa gli utenti sui programmi televisivi di servizio pubblico di TV2. La Commissione conviene sul fatto che il sito internet che si limita a informare gli utenti sui programmi televisivi del servizio pubblico fornito da TV2 ricade fra i compiti di servizio pubblico dell’emittente. Pertanto, includere la gestione di tale sito tra i compiti di servizio pubblico non può essere definito un errore manifesto. Inoltre, TV2 esercitava un servizio internet commerciale con giochi ecc. che, invece, va visto come un’attività puramente commerciale, poiché offre prodotti interattivi intesi a soddisfare una domanda individuale, quale giochi e «chat rooms», che non si distinguono dagli analoghi prodotti commerciali. Pertanto, queste ultime attività non rientrano nella funzione di servizio pubblico di TV2.
IV.2.2. INCARICO
(174)
Perché possa beneficiare dell’eccezione di cui all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, la funzione di servizio pubblico deve essere stata conferita a TV2 mediante un atto giuridico ufficiale. La Commissione osserva che la legge sull’emittenza radiotelevisiva (67) conferisce formalmente a TV2 compiti di servizio televisivo pubblico. La Commissione prende altresì nota della sentenza del tribunale, in cui si sancisce che è evidente che TV2 era investita di una missione di servizio pubblico siffatta (68).
(175)
Tuttavia, poiché dalla definizione presente nel testo di legge non è abbastanza chiaro quali altre forme di attività possono essere svolte a titolo di funzione di servizio pubblico, è necessario che in via preliminare si affidi formalmente a TV2 l’incarico di svolgere le attività supplementari che essa desideri intraprendere a titolo di servizio pubblico. La Commissione osserva che, nel periodo dell’indagine, TV2 non ha offerto altri servizi di questo tipo, che andassero oltre le sue attività televisive di servizio pubblico. In effetti, il sito Internet che offriva altri servizi quali i giochi, era un servizio commerciale, mentre il sito Internet dedicato unicamente a informare gli utenti sui programmi di servizio pubblico di TV2 può esser fatto rientrare nella funzione di servizio pubblico, poiché non lo si può separare dalle attività televisive. Di conseguenza, la Commissione conclude che nel periodo dell’indagine, la funzione di servizio pubblico era stata correttamente conferita aTV2.
(176)
Tuttavia, come è indicato ai punti 41-43 della comunicazione sulla radiodiffusione, non è sufficiente che l’emittente sia stata formalmente incaricata della prestazione del servizio pubblico, ma è altresì necessario che tale servizio pubblico venga effettivamente prestato come previsto nell’atto giuridico con il quale ne è stato conferito l’incarico all’impresa. Poiché non spetta alla Commissione giudicare il rispetto delle esigenze qualitative, è auspicabile che vi sia un’autorità competente e che gli Stati membri scelgano le modalità atte ad assicurare una sorveglianza efficace, a condizione che la suddetta autorità competente sia indipendente dall’impresa alla quale è stato conferito l’incarico.
(177)
In tale riguardo, la Commissione osserva che nel 2000 la Corte dei conti danese ha proceduto a un’indagine speciale sul contenuto e il carattere della funzione di servizio pubblico di TV2, esaminando anche come tali obblighi erano stati soddisfatti nella prassi.. Tale indagine non ha rivelato manchevolezze nell’adempimento degli obblighi di servizio pubblico da parte di TV2. Inoltre, tra il 2001 e il 2002 era operante un Consiglio del servizio pubblico, il cui compito era assicurare che TV2 rispettasse i suoi obblighi di servizio pubblico, ma nel suo breve periodo di attività questo Consiglio non ha pubblicato nessun rapporto a questo riguardo. La Commissione non ha trovato nessuna indicazione che TV2 non abbia adempiuto ai suoi obblighi o abbia operato in modo tale che le sue attività non potessero più essere considerate un servizio d’interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(178)
Per quanto riguarda il controllo finanziario delle attività televisive di servizio pubblico, la Commissione osserva che, in tutto il periodo dell’indagine, i conti di TV2 sono stati riveduti dalla Corte dei conti danese. Oggetto della revisione erano non soltanto la situazione finanziaria ma anche l’amministrazione, sebbene la Corte dei conti non avesse nessun potere d’impedire un eccesso di compensazione per i costi di servizio pubblico di TV2.
(179)
La Commissione tuttavia può valutare la proporzionalità dell’aiuto di Stato. La Commissione osserva che in Danimarca la direttiva sulla trasparenza è stata recepita. Inoltre, la Commissione ha ricevuto dalle autorità danesi i dati necessari per poter valutare se il finanziamento statale sia proporzionato.
IV.2.3. PROPORZIONALITÀ
(180)
Alla luce della sentenza del Tribunale e della comunicazione del 2001 sulla radiodiffusione, la Commissione deve effettuare una duplice valutazione di proporzionalità.
(181)
In primo luogo, la Commissione deve calcolare i costi netti della funzione di servizio pubblico conferita a TV2 e accertare se la compensazione accordata sia stata eccessiva rispetto alle esigenze di TV2 al fine di adempiere ai suoi compiti di servizio pubblico.
(182)
Secondo, la Commissione deve analizzare il comportamento di TV2 sul mercato della pubblicità. La comunicazione del 2001 sulla radiodiffusione precisa che se lo Stato copre la perdita d’introiti di un’emittente di servizio pubblico, questa può essere indotta a tener bassi i prezzi degli annunci pubblicitari o di altre attività commerciali non rientranti nella funzione di servizio pubblico, riducendo così i profitti dei concorrenti. Di conseguenza, la Commissione ritiene che, quando un’emittente di servizio pubblico cala i prezzi delle attività non facenti parte del servizio pubblico sino a un livello inferiore a quello necessario per coprire i costi autonomi che un operatore commerciale efficiente avrebbe dovuto coprire, di norma, in una situazione analoga, ciò indica che vi è un eccesso di compensazione per gli obblighi di servizio pubblico.
1. Ammontare dell’aiuto di Stato e valutazione dell’eccesso di compensazione
(183)
Nella direttiva sulla trasparenza (69), è previsto che gli Stati membri tengano conti separati, distinguendo tra quelli relativi rispettivamente alle attività di servizio pubblico e alle attività non rientranti nel servizio pubblico. Per ogni tipo di attività, si devono iscrivere correttamente le entrate e le spese, in base a principi obiettivi e ben definiti di contabilizzazione dei costi.
(184)
La Commissione ritiene che, nel settore televisivo, per quanto riguarda i costi la separazione contabile può essere difficile, se non addirittura impossibile, poiché si ha un input comune per le diverse attività. In questo settore, gli Stati membri possono considerare come facente parte della funzione di servizio pubblico l’intera programmazione delle emittenti, consentendone tuttavia, al tempo stesso, lo sfruttamento commerciale (70).
(185)
Nella presente decisione, la Commissione intende in primo luogo determinare il costo del SGEI assolto da TV2.
(186)
Poiché TV2 svolge anche attività commerciali, essa deve tenere conti separati per le sue diverse attività. Dal 2001, TV2 è tenuta a norma di legge a tenere conti separati rispettivamente per le sue attività di servizio pubblico e per le sue attività commerciali.
(187)
Nel calcolare i costi netti la Commissione deve sottrarre dai costi lordi delle attività di pubblico servizio tutti i profitti netti dello sfruttamento commerciale di tali attività. Le autorità danesi hanno presentato cifre, relative ai risultati delle attività commerciali e delle attività di servizio pubblico di TV2, corrispondenti al metodo descritto al punto 56 della comunicazione radio-TV. Tali cifre mostrano che la massima parte delle attività commerciali di TV2 hanno avuto un input in comune con le attività di servizio pubblico. Di conseguenza, non è stata possibile nessuna imputazione significativa dei costi alle attività commerciali. In casi del genere, la Commissione detrae gli introiti netti dello sfruttamento commerciale, per ottenere i costi netti delle attività di servizio pubblico. Le attività commerciali via Internet sono le sole che si possono considerare distinte dalle attività di servizio pubblico. Le perdite registrate da TV2 in queste sue attività commerciali via Internet, dal loro inizio nel 1997, ammontano a […] (71) milioni di DKK.
(188)
La Commissione ha quindi dedotto le entrate generate dalle attività di servizio pubblico (introiti pubblicitari e altre entrate commerciali) dai costi lordi nella loro totalità, per ottenere i costi netti del servizio pubblico. Ha poi detratto il finanziamento pecuniario dello Stato dai costi netti del servizio pubblico. Tali calcoli sono indicati nella tabella di seguito.
(189)
Si fa osservare che nonostante i numerosi inviti da parte della Commissione a trasmettere l’importo esatto delle entrate pubblicitarie nel 1995 e 1996, le autorità danesi e TV2 non sono state in grado di fornire dati chiari e inequivocabili.
(190)
Nella loro risposta del 26 giugno 2009, le autorità danesi hanno dichiarato di non essere in grado di confermare che le entrate pubblicitarie trasmesse a TV2 dal Fondo TV2 ammontassero a 400,1 milioni di DKK nel 1995 e a 337,7 milioni di DKK nel 1996.
(191)
Nella sua risposta, TV2 ha indicato che nel 1995 e 1996: i) il Fondo TV2 ha ricevuto entrate pubblicitarie da TV2 Reklame (824 milioni di DKK e 904,5 milioni di DKK) e i canoni dallo Stato (330,3 milioni di DKK e 356,3 milioni di DKK); e ii) il Fondo TV2 ha trasferito 730,4 milioni di DKK e 694 milioni di DKK a TV2, e 269,6 milioni di DKK e 275 milioni di DKK alle emittenti regionali di TV2. Lo scopo dei trasferimenti di tali importi al Fondo TV2 era di coprire le esigenze di finanziamento di TV2 e delle sue emittenti regionali.
(192)
Nelle risposte del 26 giugno 2009, 17 novembre 2010 e 30 novembre 2010, le autorità danesi hanno confermato l’asserzione di TV2 secondo cui, non avendo altri proventi commerciali, le emittenti regionali di TV2 erano in pratica finanziate completamente dai canoni e che tutte le somme trasferite annualmente alle emittenti regionali di TV2 potevano pertanto provenire soltanto dai canoni trasferiti al Fondo TV2. Di conseguenza, le entrate relative ai canoni trasferite a TV2 possono essere considerate equivalenti all’importo massimo di entrate dei canoni trasferito al Fondo TV2 nel corso di tutti gli anni oggetto d’esame, meno gli eventuali importi trasferiti alle emittenti regionali di TV2. Le autorità danesi e TV2 sostengono che ciò significa che la maggior parte dei finanziamenti trasferiti dal Fondo TV2 a TV2 nel 1995 e 1996 era composta dai proventi pubblicitari netti. Secondo le autorità danesi, consegue da tale ragionamento che nel 1995 TV2 ha ricevuto 60,7 milioni di DKK dai canoni (al netto dei trasferimenti alle emittenti regionali) e 669,7 milioni di DKK dagli introiti pubblicitari (netti) nel 1995, mentre nel 1996 ha ricevuto 81,3 milioni di DKK dai canoni e 612,7 milioni di DKK dagli introiti pubblicitari.
(193)
La Commissione non è convinta dal ragionamento di TV2 e delle autorità danesi, sull’importo degli introiti pubblicitari negli anni 1995-1996. In particolare, la Commissione osserva che il Fondo TV2 non teneva una contabilità separata per le entrate provenienti dalla pubblicità e dai canoni, e pertanto tutte le entrate erano mescolate fra loro. La Commissione si rammarica che le autorità danesi non abbiamo fornito cifre chiare e inequivocabili sull’importo degli introiti pubblicitari per il periodo 1995-1996. Tuttavia, nel caso specifico, essa ritiene che non occorra indagare ulteriormente la questione, in quanto non pone un particolare problema; la Commissione, infatti, come già affermato, ritiene che il reddito da pubblicità per gli anni 1995-1996 costituisca una risorsa statale che occorre comunque dedurre dal costo lordo del servizio pubblico. Pertanto, nella tabella che segue i proventi pubblicitari trasferiti dal Fondo TV2 nel periodo 1995-1996 sono elencati nella stessa colonna dei canoni.
(194)
Si fa altresì osservare che per gli anni dal 1997 al 2002 la Commissione ha incluso i canoni trasferiti alle emittenti regionali di TV2 tramite la stessa TV2. La Commissione è dell’avviso che poiché tali somme sono state ricevute da TV2 e successivamente trasferite alle sedi regionali, esse debbano essere incluse nei calcoli sia come entrate sia come spese, il che in pratica significa che esse non incidono sui calcoli della Commissione come di seguito illustrati.
(195)
Per quanto concerne l’apporto di capitale a TV2 per il passaggio al digitale, esso viene riportato per l’anno 1997 come entrata. Le corrispondenti riduzioni sono state incluse nei costi quando sono stati effettuati gli investimenti. I costi per il passaggio al digitale sono costi di servizio pubblico. Per evitare di iscrivere due volte i medesimi costi, si è detratta dai costi lordi delle attività di servizio pubblico la riduzione di capitale corrispondente all’investimento. Malgrado le critiche espresse da TV2 al riguardo, la Commissione è del parere che, conformemente alla costante pratica della Commissione nel calcolo del compensazione statale, le entrate provenienti dallo Stato o da un finanziamento pubblico devono essere imputate nell’anno in cui sono concesse e non in quello in cui vengono spese o impiegate.
Tabella 1
Costi di servizio pubblico e misure di compensazione per il periodo 1995-2002 in base ai conti
(in milioni di DKK)
Anno
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Totale
Costi lordi del servizio pubblico
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investimento nella digitalizzazione
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Introiti pubblicitari netti ricevuti direttamente da TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Altri redditi
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Costi netti del servizio pubblico
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Canoni e introiti pubblicitari netti ricevuti nel periodo 1995-1996 dal Fondo TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Trasferimento al momento della liquidazione del Fondo radio
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Trasferimento al momento della liquidazione del Fondo TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Totale dei (i) canoni e proventi dei fondi TV2 e Radio suindicati, e (ii) dei costi netti di servizio pubblico
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Fonte: Conti profitti e perdite annuali di TV2.
(196)
Come si può vedere da questa tabella, i finanziamenti superano i costi per l’importo di 628,2 milioni di DKK (pari a 84,4 milioni di EUR).
(197)
La Commissione osserva che, secondo TvDanmark, nel calcolare l’eccesso di compensazione si deve tener conto anche delle altre misure a favore di TV2, quali l’esenzione dal pagamento degli interessi e dell’imposta e l’accesso a condizioni vantaggiose alla frequenza di trasmissione su tutto il territorio nazionale. Tali vantaggi sono compendiati nella tabella 2 qui di seguito.
Tabella 2
Stima dei vantaggi derivanti dall’esenzione fiscale e dallo sgravio degli interessi e del canone di frequenza
(in milioni di DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Totale
Esenzione dall’imposta sulle società
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Sgravio degli interessi sul prestito per l’avvio d’impresa
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Garanzia statale sul prestito per i costi di gestione
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Canone per la frequenza (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Totale
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
La Commissione concorda sul fatto che tali misure devono essere considerate nella presente indagine. Tuttavia, esse non vanno incluse nel calcolo dell’eccesso di compensazione riportato nella tabella 1. Secondo la posizione assunta dalla Commissione nel caso RAI (73), i vantaggi supplementari di questo genere vanno considerati quali compensazione di costi che, altrimenti, si sarebbero dovuti finanziare. Ne consegue che nella valutazione della proporzionalità del finanziamento statale dei costi inerenti alla funzione di servizio pubblico, si deve tener conto nel calcolo di tali vantaggi supplementari poiché, se fosse stato necessario sostenere i relativi costi, ne sarebbe risultato un corrispondente aumento dei costi di avvio della funzione di servizio pubblico conferita a TV2. Non vi sarebbe nessun effetto sui risultati netti. Nondimeno, ci si deve assicurare che dei vantaggi in questione abbiano beneficiato soltanto le attività di servizio pubblico e non anche le attività commerciali. Questo punto è affrontato ai considerando 234-237 di seguito.
(199)
Le autorità danesi e TV2 hanno presentato diverse argomentazioni a sostegno dell’eccesso di finanziamento di cui al considerando 196. In particolare, alla luce della sentenza del Tribunale, la Commissione deve valutare se l’eccesso di finanziamento è stato di fatto necessario affinché TV2 assolvesse ai suoi obblighi di servizio pubblico.
(200)
In proposito, si fa in primo luogo osservare che il Protocollo di Amsterdam (74) pone l’accento sulle specificità del settore dell’emittenza radiotelevisiva rispetto agli altri SGEI, in quanto il sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri è direttamente collegato alle esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società, nonché all’esigenza di preservare il pluralismo dei mezzi di comunicazione. Tali particolari caratteristiche dovrebbero essere tenute in conto nella valutazione della Commissione sulla compatibilità nella presente decisione.
(201)
Inoltre, in precedenti decisioni la Commissione ha accettato che una certa base di capitale fosse giustificata per assicurare l’esercizio del servizio pubblico da parte delle emittenti. Ad esempio, nella causa sull’emittente austriaca ORF (75), la Commissione ha ritenuto che: «Ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, sulla base dell’interpretazione del Protocollo di Amsterdam, gli Stati membri possono in linea di principio provvedere al finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione nella misura in cui tale finanziamento sia accordato agli organismi di radiodiffusione ai fini dell’adempimento della missione di servizio pubblico conferita. Ciò non concerne soltanto i costi correnti per l’adempimento del SGEI ma anche i capitali propri».
(202)
Come sancito dal Tribunale nella sua sentenza (76), la Commissione non può basare la sua decisione su un’asserita insufficienza di controllo per ordinare il recupero di tutte le somme fatte valere, da parte del Regno di Danimarca, come costitutive di una riserva necessaria al servizio pubblico, dato che un esame accurato di tutte le condizioni giuridiche ed economiche che hanno presieduto alla costituzione di tale riserva durante il periodo dell’indagine era perfettamente possibile riguardo alle informazioni di cui disponeva la Commissione, e che, in mancanza di tale esame, non era possibile pronunciarsi validamente sulla questione se detta riserva fosse, in tutto o anche solo in parte, effettivamente necessaria al servizio pubblico.
(203)
Il Tribunale aggiungeva che (77) i riferimenti alla necessità di una riserva specifica e trasparente appaiono come riferimenti a un’esigenza puramente formale, inidonea a giustificare il recupero prescritto, e il fatto che la TV2 non fosse tenuta ad attingere dalle sue riserve nel 1999 non comporta la conclusione di doverle considerare sproporzionate rispetto ai suoi fabbisogni di servizio pubblico (78).
(204)
Pertanto la Commissione deve valutare tutti i fattori esaminati dalle autorità danesi nella fissazione della compensazione concessa a TV2 per il periodo 1995-2002 e nella decisione di costituire delle riserve. In merito a tale questione, la Commissione fa riferimento alle sue precedenti valutazioni della procedura seguita per la definizione del canone, di cui al considerando 105.
(205)
Per quanto concerne le considerazioni che hanno indotto le autorità danesi a costituire una riserva per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico di TV2, andranno considerati i seguenti fattori ricordati dalle autorità danesi.
(206)
Al momento della sua costituzione, nel 1988, TV2 non ha ricevuto nessun apporto di capitale. Le sue attività sono state finanziate esclusivamente da un prestito per l’avvio d’impresa pari a 510,8 milioni di DKK, che ha permesso a TV2 di acquisire i propri impianti di produzione, gli edifici ecc. Pertanto, la capitalizzazione di TV2 era inadeguata, in quanto gli apporti finanziari erano principalmente sotto forma di prestiti a fronte di un capitale eccessivamente basso. Di conseguenza, TV2 si è presto trovata in difficoltà economiche.
(207)
La Corte dei conti danese, istituzione indipendente in seno al parlamento danese, ha il compito di effettuare revisioni contabili e amministrative. Nel 1995 l’ente ha concluso che una parte sostanziale dei problemi finanziari di TV2 era da attribuirsi al fatto che l’emittente era stata costituita senza apporto di capitale (79). La Corte dei conti danese ha quindi raccomandato soprattutto che lo Stato apportasse circa 530 milioni di DKK al capitale di TV2 tramite la conversione dei prestiti all’avviamento, il che avrebbe permesso a TV2 di disporre di un capitale di 350 milioni di DKK e di un coefficiente di solvibilità del 50 % circa. Il coefficiente di solvibilità raccomandato, del 50 % circa, corrispondeva a quello delle imprese private come TV2 Norge (Norvegia) e TV4 (Svezia).
(208)
A seguito della relazione, i revisori dei conti dello Stato - cioè i membri del parlamento danese responsabili della verifica dei conti delle imprese di proprietà statale sotto il profilo del rispetto della normativa (critical audit) - hanno chiesto il parere del ministro delle Finanze in merito all’opportunità di aumentare il capitale di TV2. Nell’agosto del 1995, nella sua risposta alla proposta della Corte dei conti danese di effettuare un apporto di capitale a TV2, il ministro delle Finanze ha dichiarato che sia quando si costituiscono nuove imprese di proprietà statale sia quando si convertono imprese già esistenti, tali imprese devono essere dotate della necessaria base di capitale. Ma allo stesso tempo lo Stato non deve effettuare un apporto di capitale eccessivo, in primo luogo perché ciò comporterebbe una spesa inutile per lo Stato, e in secondo luogo perché questo potrebbe costituire un indebito vantaggio competitivo per tale impresa. L’impresa non deve essere né sovracapitalizzata né sottocapitalizzata. Su questa base lo Stato danese ha ritenuto di dover apportare capitale a TV2. Tuttavia, è stato deciso che il rafforzamento con capitale statale non sarebbe avvenuto in un’unica soluzione, ma TV2 avrebbe essa stessa provveduto al rafforzamento del proprio capitale mediante le eccedenze correnti.
(209)
La necessità di una base di capitale è stata inclusa nello statuto di TV2 nel 1997. Da allora, lo statuto di TV2 specifica chiaramente che, a partire dal 2001 il capitale libero dell’emittente deve ammontare almeno a 200 milioni di DKK e deve essere utilizzato per compensare le perdite d’esercizio dell’emittente (80). Il decreto del 18 agosto 1997 prevedeva, a copertura di eventuali perdite di gestione, che il capitale libero - cioè il capitale meno le riserve e altre risorse vincolate - per le attività a livello nazionale dovesse ammontare almeno a 200 milioni di DKK entro la fine del 2000. L’ammontare di capitale libero doveva essere portato ad almeno 50 milioni di DKK entro la fine del 1998 e ad almeno 100 milioni di DKK entro la fine del 1999. Dal 2001, era previsto che il capitale libero non scendesse mai al di sotto dei 200 milioni di DKK, sulla base dei conti più recenti. Nel caso fosse prevista una diminuzione del capitale al di sotto di questo importo, la questione avrebbe dovuto essere sottoposta al ministro della Cultura. In circostanze particolari il ministro della Cultura può, previa consultazione della Corte dei conti, autorizzare, eventualmente a specifiche condizioni, un importo di capitale inferiore.
(210)
Il decreto emanato dal ministero nel 1997 che definisce la soglia minima di capitale libero è stato pubblicato sulla gazzetta ufficiale danese (Lovtidende). Inoltre, dal 1998 l’accumulo di capitale conformemente allo statuto è stato specificamente menzionato nei bilanci consuntivi annuali pubblicati da TV2.
(211)
Secondo le autorità danesi, in caso di mancata osservanza da parte di TV2 del requisito di capitalizzazione minima di 200 milioni di DKK sancito dallo statuto, l’emittente sarebbe posta sotto l’amministrazione statale.
(212)
La Commissione è dell’avviso che la questione essenziale sia determinare se e in che misura il livello di capitalizzazione raggiunto con la compensazione fosse effettivamente necessario per l’esercizio degli obblighi di servizio pubblico da parte di TV2.
(213)
Visto quanto precede in merito alla procedura e alle ragioni che hanno portato alla costituzione delle riserve di TV2 sotto forma di base di capitale, e alla luce della sentenza del Tribunale, la Commissione ritiene che fosse effettivamente necessario costituire una riserva affinché TV2 potesse adempiere la propria funzione di servizio pubblico.
(214)
Tuttavia, la Commissione si chiede se l’intera somma delle riserve fosse realmente giustificata e necessaria, cioè se l’intero importo della base di capitale costituita alla fine del 2002 fosse realmente necessaria per l’esercizio della funzione di servizio pubblico da parte di TV2.
(215)
La Commissione è dell’avviso che l’entità della base di capitale che potrebbe essere considerata proporzionata e necessaria per garantire l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico dipende dalle condizioni di fatto e di diritto di ciascun singolo caso.
(216)
I dati di cui dispone la Commissione per quanto concerne la base di capitale di TV2 sono indicati nella tabella di seguito:
In milioni di DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Capitale stanziato (digitalizzazione)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Capitale libero
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Capitale totale
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Totale passività
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Coefficiente di solvibilità (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Al 31 dicembre 2002, il capitale costituito di TV2 ammontava a 550,5 milioni di DKK, inclusi 72 milioni di capitale destinato alla digitalizzazione, corrispondenti a un coefficiente di solvibilità del 34 %. L’importo di capitale libero alla fine del 2002 era pari a 478,5 milioni di DKK.
(218)
In primo luogo, la Commissione osserva che parte del capitale non era capitale libero. Infatti, sulla base dei conti annuali di TV2 per il 1997 (82), il comitato dei media aveva deciso che TV2 digitalizzasse i propri impianti di produzione entro il 2000. Per la digitalizzazione di TV2 e delle stazioni regionali era stato stanziato l’importo di 300 milioni di DKK. Nel 1997, a tal scopo sono stati trasferiti a TV2 167 milioni di DKK. La Commissione ritiene quindi che questa somma fosse necessaria per le esigenze di servizio pubblico di TV2. Il fatto che i fondi non investiti nella digitalizzazione entro il 1o gennaio 2003 (per un totale di 72 milioni di DKK) siano stati successivamente svincolati non inficia tale conclusione, poiché durante il periodo oggetto d’indagine tali importi sono stati imputati nella contabilità di TV2 come stanziamenti di capitale da utilizzare esclusivamente per la digitalizzazione e, come affermato dal Tribunale nella sua sentenza, il fatto che TV2 non abbia dovuto attingere dalle sue riserve non comporta la conclusione di doverle considerare sproporzionate rispetto ai suoi fabbisogni di servizio pubblico (83).
(219)
Si fa altresì osservare che al 31 dicembre 1994 (all’inizio del periodo oggetto d’esame della presente decisione) TV2 era in passivo (di circa 156 milioni di DKK) e che, nel periodo 1995-1996, l’emittente presentava valori negativi di coefficiente di solvibilità e capitale, il che spiega perché il capitale totale alla fine del 2002 fosse minore della compensazione ricevuta. È stato solo alla fine del 2000 che il capitale libero di TV2 è aumentato fino a superare la soglia minima richiesta di 200 milioni di DKK.
(220)
Per dimostrare che il livello di capitale di TV2 era giustificato, le autorità danesi hanno trasmesso un parere di PricewaterhouseCoopers, datato 18 novembre 2002, nel quale si affermava che il coefficiente di solvibilità di TV2 alla fine del periodo d’indagine era inferiore a quello di altre emittenti scandinave paragonabili a TV2 in termini di dimensioni, attività, struttura e mercati di riferimento. Ad esempio, il coefficiente di solvibilità di TV2 era inferiore a quello di TV2 Norge (36 %) e notevolmente più basso di quello di TV4 (Svezia), che era pari al 65 %, quasi il doppio di quello di TV2. Secondo detto parere, il coefficiente di solvibilità di TV2 era inferiore a quello delle sue omologhe e pertanto non poteva essere considerato eccessivo. Si precisava peraltro che non vi era ragione di ritenere che la struttura di capitale delle emittenti raffrontate a TV2 non fosse ottimizzata. PricewaterhouseCoopers aggiungeva che un coefficiente di solvibilità stabilmente inferiore al 30 % sarebbe insolito ed esporrebbe la società alle fluttuazioni delle entrate.
(221)
Il confronto con altri operatori dovrebbe essere interpretato con la dovuta cautela, in quanto tali emittenti non svolgono le medesime funzioni di servizio pubblico di TV2, non sono finanziate allo stesso modo e non hanno la stessa personalità giuridica. Ciononostante, il parere fornisce alcune indicazioni che meritano di essere considerate insieme ad altri elementi.
(222)
A tal proposito, la Commissione osserva che le autorità danesi hanno trasmesso informazioni da cui risulta che durante l’ultima parte del periodo oggetto d’esame esse avevano programmato di convertire TV2 in una società per azioni e privatizzarla. Nell’ambito del processo di conversione, è stata altresì effettuata un’analisi per individuare le modalità di progressivo abbandono del finanziamento tramite il canone, che le autorità danesi intendevano abolire una volta attuata la privatizzazione di TV2.
(223)
A tal fine, nel giugno 2002 il governo danese si è accordato con la maggioranza del parlamento danese su una vasta manovra politica di liberalizzazione dei mass media danesi. Ai sensi dell’accordo, TV2 doveva essere convertita quanto prima, in vista della privatizzazione, ragion per cui è stata effettuata un’analisi delle esigenze finanziarie necessarie per trasformare TV2 in una società per azioni. Nell’estate del 2002, il ministro della Cultura ha nominato un comitato direttivo composto da rappresentanti dei ministeri della Cultura, delle Finanze e dell’Avvocatura generale (Kammeradvokat) per chiarire la base economica della privatizzazione di TV2 e la sua conversione in una società per azioni. A corredo del proprio lavoro, il comitato direttivo ha incaricato una società di revisione contabile e un consulente finanziario di calcolare, ad esempio, il livello di capitali necessario a TV2. La società di revisione contabile ha concluso che il capitale di TV2 avrebbe dovuto essere pari a 640 milioni di DKK.
(224)
La commissione per le finanze del parlamento danese ha approvato la conversione di TV2 in una società per azioni e la costituzione del suo capitale. La conversione di TV2 in una società per azioni è avvenuta con effetto retroattivo a partire dal 1o gennaio 2003. A seguito della modifica della personalità giuridica di TV2 e della sua conversione in una società per azioni, sono state abolite una serie di misure a favore dell’emittente, come il regime di prestiti esenti da interessi e rimborsi e l’esenzione dalle imposte. Nel 2005 il processo di privatizzazione è stato rimandato, ma TV2 non riceveva già più i proventi del canone dal 2004.
(225)
In considerazione di quanto esposto, la Commissione ritiene che uno dei fattori di cui occorre tener conto nella valutazione della compatibilità dell’aiuto è che durante l’ultima parte del periodo oggetto d’esame le autorità danesi avevano già previsto di modificare la personalità giuridica di TV2, il che richiedeva la costituzione di una base di capitale.
(226)
Nella prassi corrente della Commissione, in linea di principio essa guarda con favore ai piani di conversione degli enti statali che operano in concorrenza con le imprese commerciali in società per azioni, in quanto ciò può ridurre le distorsioni della concorrenza, attraverso la sostituzione dei vantaggi illimitati concessi dallo Stato con un capitale di ammontare limitato e la creazione di una chiara distinzione fra il ruolo dello Stato come autorità pubblica e il suo ruolo di imprenditore che intende ricavare un profitto dal proprio investimento.
(227)
Fra gli altri fattori da considerare, la Commissione ritiene altresì che occorra tener conto del livello delle riserve di TV2 alla luce delle fluttuazioni degli introiti provenienti dal mercato pubblicitario.
(228)
TV2 infatti era vulnerabile alle fluttuazioni dei proventi pubblicitari, che sono aspetti ineludibili di questo tipo di mercato. Ad esempio, nell’anno 1998-1999 le entrate pubblicitarie di TV2 sono calate di circa 104 milioni di DKK. Stando alle autorità danesi, il solo modo di fronteggiare cali di questa portata era che TV2 disponesse di notevoli risorse di capitale libero, in quanto quelle provenienti dalla riscossione del canone erano fissate anticipatamente per svariati anni. Per quanto TV2 fosse meno dipendente dagli introiti pubblicitari rispetto a TV2 Norge e TV4, che non percepivano un canone, la raccolta pubblicitaria costituiva un’importante fonte di finanziamento per le attività di TV2 durante il periodo in questione.
(229)
A tal proposito, la Commissione prende atto che il Tribunale ha chiarito nella sua sentenza (84) che il fatto che TV2 non fosse tenuta ad attingere dalle sue riserve nel 1999 non comporta la conclusione di doverle considerare sproporzionate rispetto ai suoi fabbisogni di servizio pubblico. Infatti, rientra nella natura stessa di una riserva costituita per evitare un rischio il fatto di non dover essere necessariamente utilizzata.
(230)
La Commissione concorda con le autorità danesi che la valutazione del fabbisogno di TV2 deve altresì tener conto delle sostanziali fluttuazioni di liquidità subite da TV2 tanto nel corso di un singolo anno, che da un anno all’altro, in considerazione del fatto che i principali eventi sportivi, come le Olimpiadi, si svolgono solo a intervalli di alcuni anni e, di norma, i diritti televisivi per tali eventi vengono offerti con contratti pluriennali. Ad esempio, come si rileva dalla relazione annuale 1995 (85), l’eccedenza dell’esercizio 1995 è stata riportata al 1996, a copertura della perdita prevista per quell’anno, dato che l’emittente avrebbe dovuto affrontare spese particolarmente elevate in relazione ai Giochi olimpici e al Campionato europeo di calcio.
(231)
Inoltre, si fa osservare che nel periodo oggetto d’esame a TV2 era precluso il ricorso al finanziamento creditizio ordinario, in quanto i prestiti agli investimenti erano ammessi a concorrenza del 4 % delle entrate, sulla base dell’ultimo bilancio consuntivo. TV2 non poteva contrarre nessuna altra forma di prestito, garanzia, o leasing finanziario, a parte il normale credito a copertura delle spese di gestione. Le limitate possibilità di accesso al credito da parte di TV2 significavano che, in linea di principio, l’emittente doveva coprire il suo fabbisogno di liquidità con i proventi dell’esercizio delle attività correnti.
(232)
Infine, il livello di capitale è indicato nei conti pubblicati. Durante il periodo in questione, la Corte dei conti danese ha effettuato la revisione dei conti di TV2. Oggetto della revisione sono state la situazione finanziaria e quella amministrativa, sebbene la Corte dei conti non avesse nessun potere d’impedire un eccesso di compensazione per i costi di servizio pubblico di TV2. Come sostenuto dal Tribunale nella sua sentenza (86), il fatto che l’ente di revisione contabile non avesse alcun titolo per evitare un eccesso di compensazione, non consente di concludere che non esistesse alcun controllo da parte delle autorità danesi. Al contrario, le autorità danesi hanno affermato che se la Corte dei conti danese avesse concluso che la base di capitale di TV2 era eccessiva, ciò avrebbe potuto comportare, ad esempio, una riduzione delle risorse attribuite a TV2 tramite il canone nel corso del successivo accordo sui mass media.
(233)
In considerazione di tutti gli elementi esposti in precedenza, la Commissione ritiene, per quanto concerne la prima parte della valutazione sulla proporzionalità, che nel caso di specie, visti il Protocollo di Amsterdam e la sentenza del Tribunale, l’importo di capitale costituito alla fine del 2002 (cioè 550 milioni di DKK) era necessario affinché TV2 potesse adempiere alla sua funzione di servizio pubblico. La somma di 628 milioni di DKK ricevuta a tal fine soddisfa pertanto i criteri di proporzionalità e necessità a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(234)
Per quanto la presente decisione non comprenda la valutazione di altri possibili aiuti di Stato concessi a TV2 nel 2003 e 2004 oltre alle misure di ricapitalizzazione, la Commissione osserva altresì che dalla documentazione presentata dalle autorità danesi si evince che nel 2004 il capitale di TV2 ammontava a 640 milioni di DKK. Una somma di 96 milioni di DKK è stata investita in attività commerciali, ma non è dato di sapere se tale importo provenisse dal capitale o da un finanziamento esterno. Ipotizzando che si sia fatto esclusivamente ricorso al capitale, TV2 avrebbe avuto a disposizione 544 milioni di DKK per l’esercizio delle proprie attività di servizio pubblico.
(235)
Per quanto concerne quanto asserito al considerando 198 di cui sopra, si fa osservare che TV2 esercita anche una serie di attività commerciali, che sono peraltro marginali rispetto all’insieme delle sue attività. Il costo di tali attività commerciali è stato ripartito sulla base del metodo presentato nella comunicazione del 2001 relativa al servizio pubblico di radiodiffusione (87), secondo cui, contrariamente all’approccio generalmente adottato per altre tipologie di servizi, i costi che sono interamente imputabili alle attività di servizio pubblico ma che vanno anche a profitto di attività commerciali non devono essere ripartiti fra le due voci ma possono essere imputati integralmente all’espletamento delle attività di servizio pubblico. La comunicazione succitata ha ritenuto che la completa ripartizione di questi costi tra le due attività rischiasse di essere arbitraria e incongrua. Per quanto concerne il vantaggio che TV2 riceve dall’accesso alle frequenze, la Commissione fa osservare che ciò è indissolubilmente legato alla funzione di servizio pubblico, aggiungendo altresì che, in sintonia con la comunicazione summenzionata, i costi del finanziamento (tassi d’interesse agevolato) possono essere attribuiti nella loro totalità alle attività di servizio pubblico.
(236)
Per neutralizzare l’effetto dell’esenzione fiscale di cui beneficiano le attività di servizio pubblico, il 30 % dei profitti prodotti dalle attività commerciali è trasferito a favore del servizio pubblico, ma tale procedura è stata avviata solo nel 2001. Di conseguenza, la Commissione riconosce che potrebbe esservi stata una distorsione del mercato dell’emittenza, per il fatto che TV2, nella definizione dei suoi prezzi commerciali, non doveva tener conto dell’aliquota relativa all’imposta sulle società. Tuttavia, in futuro il vantaggio non dovrebbe più sussistere, poiché, come conseguenza di tale dispositivo di «neutralizzazione», la quota trasferita corrisponde all’aliquota fiscale effettiva. Così come in passato, ciò non costituisce un problema in sede di definizione dell’importo dell’eccesso di compensazione, poiché le entrate totali provenienti dalle attività commerciali sono state utilizzate per ridurre il costo netto delle attività di pubblico servizio.
(237)
TV2 ha registrato perdite nelle sue attività commerciali via Internet. Poiché tali attività non rientrano nella funzione di servizio pubblico, non possono beneficiare di nessun finanziamento statale. Inoltre, poiché nessun’altra attività è stata esercitata su una base «autonoma», non vi è un’eccedenza delle attività commerciali a copertura delle perdite sulle attività va internet.
2. Valutazione del comportamento di TV2 nel mercato della pubblicità
(238)
Secondo il paragrafo 58 della comunicazione relativa al servizio pubblico di radiodiffusione, un’emittente di servizio pubblico potrebbe, per esempio, essere indotta a tenere bassi i prezzi sul mercato degli spazi pubblicitari e delle altre attività non di servizio pubblico, per ridurre le entrate dei concorrenti […]. Ogniqualvolta l’emittente pubblica riduca i prezzi delle attività estranee al servizio pubblico al di sotto di quanto necessario per recuperare le spese autonome che un operatore commerciale efficiente, nelle medesime condizioni, dovrebbe di norma recuperare, tale pratica denota la presenza di una compensazione eccessiva degli obblighi di servizio pubblico […].
(239)
TvDanmark ha trasmesso delle informazioni a dimostrazione del fatto che essa non poteva coprire i costi autonomi delle sue attività televisive praticando i medesimi prezzi applicati da TV2 per la pubblicità. TVDanmark ha messo a confronto i propri costi con i prezzi TRP 21-50 che TV2 applicava per la pubblicità.
(240)
Affinché tale confronto sia valido, la Commissione deve in primo luogo stabilire se TVDanmark possa o no essere considerata in una situazione simile a quella di TV2 e se quest’ultima sia un operatore efficiente.
(241)
Innanzitutto, la Commissione deve valutare se TVDanmark si trovi in una situazione analoga a quella di TV2. La Commissione osserva quanto segue: per il periodo oggetto d’esame, la quota di audience di TV2 nella regione era pari al 35 %, mentre il dato corrispondente per TVDanmark era del 15 % circa. Anche le rispettive quote sul mercato della raccolta pubblicitaria presentavano notevoli differenze. La quota di mercato di TV2 si attestava al 60 %, mentre quella di TVDanmark all’8 %. Il fatturato delle attività pubblicitarie di TV2 era quasi il quintuplo di quello di TVDanmark. Inoltre, TV2 è l’unica emittente che possa raggiungere il 100 % della popolazione, mentre TvDanmark2 ha una copertura del 77 % e TvDanmark1 una copertura ancora inferiore. In considerazione di ciò, non è possibile una comparazione diretta tra TvDanmark e TV2.
(242)
Secondo, la Commissione deve giudicare se TvDanmark sia un operatore efficiente sul mercato. Che un’impresa sia un operatore efficiente, può risultare da un’analisi degli indici generalmente utilizzati e da un raffronto dei risultati di tale operatore con i risultati conseguiti in media nello Stato membro in questione. Nella suddetta analisi, si deve tener conto delle diverse dimensioni delle imprese e della loro specifica strutturazione dei costi. Tuttavia, come già ricordato, gli operatori sul mercato danese non si possono definire in una situazione comparabile tanto da consentire un raffronto diretto dei coefficienti di prestazione. Di conseguenza, la Commissione ritiene che nel caso di specie non sia opportuno procedere all’analisi di tali coefficienti.
(243)
Di converso, la Commissione ha analizzato i dati sui risultati finanziari di TVDanmark e SBS Broadcasting, senza tuttavia poter determinare con sicurezza se le perdite subite siano dovute al fatto che, all’inizio, TvDanmark avesse dovuto sostenere costi elevati di avviamento, che non ha ancora potuto recuperare, oppure se, in effetti, TvDanmark non sia efficiente nelle sue operazioni. Pur avendoli sollecitati a più riprese, la Commissione non è riuscita a ottenere dati sulla terza emittente, TV3, e non ha quindi potuto procedere a un raffronto con questo terzo operatore sul mercato. Ne consegue che la Commissione non può concludere con certezza che le perdite di TVDanmark siano il risultato del comportamento di TV2 nella determinazione dei prezzi o se siano dovute ad altri fattori dipendenti dall’operato della stessa TVDanmark.
(244)
Poiché non si può determinare con sicurezza se TvDanmark sia un operatore efficiente e, poiché non è possibile un raffronto diretto tra i due operatori, la Commissione ritiene che la valutazione summenzionata non porti a nessun risultato decisivo nel caso in oggetto.
(245)
La Commissione ha proceduto dunque a un’analisi più approfondita del sistema di determinazione dei prezzi di TV2 e dei dati disponibili relativi al mercato della pubblicità, per poter accertare se, nel periodo dell’indagine, TV2 abbia agito nell’intento di massimizzare i propri introiti pubblicitari.
(246)
In primo luogo, la Commissione ha confrontato i prezzi dei due operatori e ha analizzato le politiche di determinazione dei prezzi di TV2. L’analisi si è incentrata sugli anni dal 1998 al 2002, quando a detta della denunciante TV2 avrebbe cominciato a praticare una politica di «dumping» dei prezzi sul mercato pubblicitario. Quindi, la Commissione ha analizzato la spesa pubblicitaria danese nel contesto dell’UE e a confronto degli altri paesi scandinavi in particolare. Terzo, è stato effettuato un confronto dei prezzi dei contatti per tutti i paesi e i tipi di mass media scandinavi.
(247)
La Commissione fa osservare che il comportamento di TV2 sul mercato della pubblicità è stato oggetto di indagine da parte delle autorità danesi in materia di concorrenza. Il 21 dicembre 2005, il consiglio danese sulla concorrenza ha rilevato una violazione dell’articolo 102 TFUE e della legislazione nazionale corrispondente da parte di TV2 nell’applicazione di sconti «fedeltà» sul mercato della pubblicità. Tale decisione è stata oggetto di una sentenza di annullamento da parte del tribunale d’appello sulla concorrenza in data 1o novembre 2006, ma successivamente anche di un ricorso dinnanzi all’alta corte orientale, il 22 giugno 2009. La sentenza di quest’ultima giurisdizione è stata portata dinnanzi a un ulteriore grado di giudizio, la corte suprema, che il 18 marzo 2011 ha confermato la sentenza dell’alta corte. Ciò ha fatto seguito a una decisione del consiglio sulla concorrenza del 29 novembre 2000, in cui esso ha ritenuto che gli sconti di TV2 per il 2000 costituissero un abuso di posizione dominante. A tal proposito, la Commissione osserva che l’indagine delle autorità danesi in materia di concorrenza ha riguardato gli anni dal 2000 al 2005, in altri termini gli ultimi anni del periodo oggetto della presente decisione. In particolare, si rileva che uno sconto «fedeltà» non implica necessariamente che sussistano sovvenzioni incrociate, a norma della comunicazione del 2001 relativa al servizio pubblico di radiodiffusione (Ogniqualvolta l’emittente pubblica riduca i prezzi delle attività estranee al servizio pubblico al di sotto di quanto necessario per recuperare le spese autonome che un operatore commerciale efficiente, nelle medesime condizioni, dovrebbe di norma recuperare, tale pratica denota la presenza di una compensazione eccessiva degli obblighi di servizio pubblico). Infatti, come indicato di seguito TV2 praticava mediamente prezzi significativamente più elevati dei suoi concorrenti. Inoltre, gli sconti «fedeltà» comportavano che i clienti collocassero presso TV2 una parte del proprio bilancio pubblicitario maggiore di quella che avrebbero collocato in altre circostanze. Secondo quanto affermato, pertanto, TV2 avrebbe aumentato le proprie entrate pubblicitarie grazie al regime di sconti, riducendo effettivamente la propria dipendenza dai proventi derivanti dal canone. Ad ogni modo, le decisioni delle autorità danesi sulla concorrenza non sono vincolanti per la Commissione.
(248)
Le quote e la composizione dell’audience, il palinsesto, le norme sui tempi pubblicitari e il dispositivo di finanziamento delle emittenti sono tutti fattori che influenzano la natura della concorrenza nel mercato della pubblicità. Di conseguenza, i prezzi sono diversi per le diverse emittenti. Inoltre, le emittenti vendono anche una serie di «prodotti» differenziati, i cui prezzi sono differenti (88).
(249)
I prezzi praticati dalle emittenti comprendono anche notevoli sconti. È pertanto irrilevante mettere a confronto i prezzi di listino della pubblicità televisiva. La maggior parte della pubblicità televisiva (circa il 90 % di tutta la pubblicità nazionale) è governata da accordi annuali tramite i quali i canali televisivi concedono sconti annuali. Vengono concessi inoltre una serie di altri sconti (per nuovi inserzionisti, per slot pubblicitari meno attraenti, sconti speciali in considerazione della quantità ecc.). Gli accordi sono negoziati e agevolati dalle cosiddette agenzie di mass media
(250)
Per poter comparare le varie emittenti, si deve calcolare la media dei diversi prezzi praticati. La tabella di seguito mostra i prezzi medi per la fascia di pubblico dei TRP 21-50. Le cifre sono state ottenute dividendo il fatturato degli spot pubblicitari trasmessi su tutto il territorio nazionale, realizzato dalle varie emittenti, per il numero di TRP 21-50 da esse fornito (89).
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
EUR 283
EUR 270
EUR 252
EUR 251
EUR 211
TV2
EUR 480
EUR 409
EUR 364
EUR 381
EUR 325
Differenza
EUR 197
EUR 139
EUR 112
EUR 130
EUR 114
TVDanmark CPP come quota di TV2 CPP (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
MEDIA CPP di TV2 per il TRP 21-50 ponderato per la copertura (dello 0,7)
EUR 336
EUR 286
EUR 255
EUR 267
EUR 228
CPP di TVDanmark quale quota del CPP ponderato di TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Dalle cifre suindicate, si può osservare che il prezzo TRP 21-50 di TVDanmark era del 30-40 % circa inferiore al prezzo di TV2. Come ha stabilito la Commissione nella decisione riguardante l’aiuto di Stato a favore di France 2 e France 3, sul mercato della pubblicità televisiva vi è una relazione positiva tra il numero medio di mass media e il prezzo medio per ognuno di essi (91). Pertanto, ogni differenza di prezzo fra le emittenti dovrebbe essere spiegata dalla relativa forza dell’emittente in termini di capacità di attirare spettatori. In una simile situazione, è importante accertare se la differenza effettiva tra i prezzi rifletta le condizioni del mercato.
(252)
Contrariamente al caso francese, nel caso in oggetto è possibile soltanto analizzare le osservazioni dei due operatori interessati. L’inclinazione della retta di regressione lineare va quindi calcolata in base ai prezzi di questi due operatori, e avrà scarsa importanza statistica. Sarebbe pertanto impossibile trarre una conclusione sull’eventuale «appropriatezza» dell’inclinazione della retta.
(253)
Per esaminare se l’effettiva differenza di prezzi tra i due operatori sia tale da riflettere le condizioni di mercato, ci si è serviti di un fattore correttivo, nell’intento di neutralizzare la posizione prevalente che TV2 detiene sul mercato. Il fattore di ponderazione è stato attinto da calcoli delle agenzie di mass media e riflette la differenza di copertura raggiungibile nel gruppo target desiderato, comprando 100 TRP 21-50 rispettivamente presso TvDanmark e presso TV2. In media la copertura di TVDanmark è appena al di sotto del 70 % di TV2 (sull’acquisto di 100 TRP 21-50). Se si applica questo fattore, i prezzi convergono maggiormente, per quanto il prezzo di TV2 sia ancora leggermente superiore a quello di TVDanmark. La differenza di prezzo sembra quindi riflettere le condizioni di mercato. Tuttavia, tale risultato va considerato con cautela, in quanto occorre ricordare che un fattore di correzione di questo tipo non potrebbe tener conto di tutte le differenze fra le emittenti.
(254)
La Commissione osserva inoltre che, secondo la denunciante, la concorrenza effettiva sul mercato della pubblicità televisiva non si riflette né sul listino dei prezzi né sui prezzi medi GRP o TRP indicati più sopra. TVDanmark ritiene invece che gli operatori concorrano sui cosiddetti prezzi marginali, che sostiene derivino dalla più forte posizione di TV2 sul mercato. Infatti, per poter conseguire l’obiettivo della loro campagna, gli inserzionisti devono acquistare, esclusivamente da TV2, una certa quota di punti di valutazione. Per queste cosiddette unità inframarginali non vi è stata concorrenza: dunque, TV2 ha potuto realizzare un maggior margine di profitto. Gli operatori si sono allora fatti concorrenza per i punti di valutazione rimanenti e, quindi, con i prezzi marginali. TvDanmark sostiene che tali prezzi erano perfino inferiori ai prezzi medi indicati nelle tabelle di cui sopra.
(255)
A parte la questione dell’eventuale correttezza di tale affermazione, la Commissione ritiene che tale comportamento sarebbe possibile, tenuto conto della forte posizione di TV2 sul mercato. Tuttavia, nel caso in esame si tratta di determinare se il comportamento di TV2 sul mercato della pubblicità fosse teso a cercare di massimizzare le proprie entrate. A tal riguardo, non si può escludere l’eventualità che TV2 mantenesse basso il proprio regime dei prezzi per continuare a detenere un’importante quota di mercato, ma ciò non significa che non cercasse di massimizzare i propri introiti.
(256)
Quanto suesposto dimostra che i prezzi di TV2 erano superiori a quelli di TVDanmark nel periodo oggetto d’esame. È anche evidente che il livello effettivo dei prezzi era in calo in quel periodo, sebbene fossero aumentati i prezzi di listino. TV2 ha aumentato sostanzialmente i propri sconti.
(257)
Tuttavia, in base all’analisi dei prezzi non si può determinare se il loro andamento abbia effettivamente contribuito a ridurre il totale degli introiti pubblicitari e quindi ad accrescere il fabbisogno di finanziamento statale. Per affrontare la questione, la Commissione ha analizzato il comportamento di TV2 nella determinazione dei prezzi e l’incidenza sul livello globale di entrate pubblicitarie.
(258)
Come illustrato al considerando che segue, TV2 ha applicato una serie di aumenti e di riduzioni di prezzo (accordando maggiori sconti) nel periodo oggetto d’indagine. La tabella di seguito mostra l’andamento del totale degli introiti pubblicitari di TV2 (in milioni di DKK) nel periodo 1998-2002, ossia il periodo nel quale, secondo la denunciante, TV2 ha compresso i prezzi sul mercato danese.
1998
1999
2000
2001
2002
Proventi pubblicitari a livello nazionale
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
Nel 1997, TV2 ha adottato la decisione strategica di non intensificare l’utilizzo della propria capacità, ma di aumentare i prezzi per il 1998. Un ulteriore aumento dei prezzi è stato operato nel 1999. Le autorità danesi sostengono che nel 1999 la situazione della concorrenza era tale che TV2 ha sofferto dell’aumento dei prezzi e i proventi della sua raccolta pubblicitaria sono calati del 10 % circa rispetto all’anno precedente.
(260)
Nel 2000 prevedendo un considerevole intensificarsi della concorrenza TV2 non ha rialzato i prezzi, che effettivamente erano calati a causa del nuovo regime di sconti introdotto da TV2. Di conseguenza, rispetto all’anno precedente TV2 ha aumentato la propria capacità di utilizzo del 33 %. Nondimeno, il sistema di determinazione dei prezzi ha portato a un incremento dell’8,4 % degli introiti di TV2 per la pubblicità su tutto il territorio nazionale. Nel 2001 TV2 ha aumentato i prezzi ancora una volta. Ciononostante, gli introiti pubblicitari e l’utilizzo della capacità di TV2 sono ripiombati ai livelli del 1999. Nel 2002, TV2 ha operato ancora un ribasso dei prezzi, registrando una leggera contrazione del suo fatturato totale. Tuttavia, il fatturato totale sul mercato della pubblicità ha subito una contrazione anche maggiore.
(261)
Da quanto suesposto si può concludere che a causa dell’applicazione di ampi sconti si è verificato un calo del livello reale dei prezzi. TV2 ha potuto compensare il calo dei prezzi aumentando l’utilizzo della sua capacità. Poiché i suoi concorrenti non disponevano della medesima riserva di capacità, non hanno potuto fare altrettanto. Per essere accettate sul mercato, le concorrenti avrebbero dovuto seguire l’esempio di TV2. Negli anni in cui TV2 ha praticato una politica di rincaro dei prezzi, il suo fatturato pubblicitario totale è diminuito. Di converso, riducendo i prezzi TV2 è riuscita ad aumentare il fatturato totale. La Commissione conclude quindi che la riduzione dei prezzi applicata da TV2 nel complesso le ha apportato, di fatto, maggiori introiti. Di conseguenza, il comportamento di TV2 nella determinazione dei prezzi non sembra suggerire che l’emittente non cercasse di massimizzare i proventi.
(262)
Il raffronto dei prezzi praticati dagli operatori danesi e l’analisi della politica di determinazione dei prezzi di TV2 non fornisce indicazioni in merito al fatto che i prezzi totali praticati sul mercato della pubblicità televisiva in Danimarca fossero troppo bassi. Un basso livello dei prezzi poteva derivare dal fatto che TV2 aveva approfittato della sua posizione dominante per portare il totale delle spese per la pubblicità televisiva al di sotto del livello in cui si sarebbe trovato in condizioni di normale concorrenza.
(263)
Per chiarire questo punto, la Commissione ha analizzato i dati economici riguardanti i mercati della pubblicità in tutti gli Stati UE e li ha comparati con quelli della Danimarca. Poiché il mercato danese della pubblicità televisiva si presta meglio a essere raffrontato con quello degli altri paesi del nord europeo, la Commissione ha anche comparato i dati relativi alla Danimarca con quelli degli altri paesi nordici (Finlandia, Svezia e Norvegia) (92). Gli indici delle spese per la pubblicità televisiva oggetto dell’analisi sono: 1) le spese per la pubblicità televisiva come percentuale del totale delle spese per la pubblicità; 2) le spese pro capite per la pubblicità televisiva; 3) le spese per la pubblicità televisiva come percentuale del PNL. I dati relativi a tali indici figurano nella tabella qui di seguito.
Dati relativi alle spese per la pubblicità televisiva in Danimarca, nell’UE e altri paesi nordici
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Spese per la pubblicità televisiva in % sulle spese di pubblicità totali
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
UE
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Nordici
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Spese per la pubblicità televisiva pro capite (in milioni di euro)
DK
39
44
48
51
46
47
44
UE
37
40
45
49
53
60
58
Nordici
32
36
41
44
45
54
49
Spese per la pubblicità televisiva in % del PNL
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
UE
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Nordici
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Fonte: Osservatorio europeo dell’audiovisivo, Eurostat.
(264)
La tabella dimostra che sulle spese pubblicitarie totali per la Danimarca la pubblicità televisiva rappresenta una quota minore (27 %) rispetto alla media dell’UE (37 %). Tuttavia, le cifre evidenziano un generale divario fra nord e sud dell’Europa (93). Negli Stati membri meridionali, le spese per la pubblicità televisiva sono molto più elevate che negli Stati membri settentrionali (94). La medesima situazione si constata per quanto riguarda le spese per la pubblicità televisiva come percentuale del PNL (95). Anche le spese pro capite per la pubblicità televisiva mostrano una forte differenza tra gli Stati membri (96). Se si considerano i dati sui paesi nordici, la situazione danese corrisponde a quella degli altri paesi nordici.
(265)
In considerazione di quanto esposto, la Commissione conclude che non sussiste una prova chiara e inequivocabile che il mercato della pubblicità televisiva danese sia stato sistematicamente e notevolmente depresso a seguito del comportamento di TV2 nella determinazione dei prezzi
(266)
La denunciante ha presentato anche dati relativi alle comparazioni tra i prezzi intrasettoriali [calcolati in CPM (97)] ossia i prezzi praticati tra Stati diversi per ciascun tipo di media e per tutti i tipi di media all’interno di un determinato Stato. I dati forniti dalla denunciante mettono a confronto le spese necessarie per raggiungere mille persone con un annuncio pubblicitario tramite la stampa o la televisione in Danimarca, Norvegia e Svezia (98).
(267)
I dati illustrano che la pubblicità televisiva è meno costosa in Danimarca rispetto a Svezia e Norvegia (99), mentre è vero il contrario per la carta stampata (100).
(268)
Tuttavia, la Commissione non è in grado di verificare l’affidabilità dei dati forniti, che non sono di pubblico dominio. Si tratta di dati alquanto limitati, che non tengono conto di eventuali differenze culturali. Di conseguenza, la Commissione non è in grado di trarre conclusioni valide riguardo al livello dei prezzi intrasettoriali relativi ai diversi mass media negli Stati scandinavi.
(269)
La Commissione conclude quindi che, nel periodo dell’indagine, sul mercato danese TV2 applicava per l’attività pubblicitaria i prezzi più elevati, poiché poteva fissare per i suoi prodotti prezzi superiori del 15-40 %, a seconda della sua capacità di penetrazione nel rispettivo target. Rispetto a Svezia e Norvegia i prezzi sono inferiori a quelli danesi di circa il 20 %.
(270)
In base all’analisi da essa effettuata, la Commissione conclude che, per quanto riguarda gli aiuti di Stato, allo stadio attuale non vi sono prove conclusive per negare che TV2 abbia cercato di massimizzare i propri introiti pubblicitari e che da questo suo comportamento sia risultato un maggiore fabbisogno di finanziamento statale.
V. CONCLUSIONI
La Commissione ritiene che la Danimarca abbia dato illegalmente esecuzione all’aiuto in questione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Tuttavia, alla luce della sentenza del Tribunale e sulla scorta delle considerazioni suesposte, la Commissione ritiene che l’aiuto sia compatibile con il mercato interno a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Alla luce dell’ordinanza del Tribunale, occorre stabilire se la conclusione summenzionata potrebbe causare un eccesso di compensazione a favore di TV2, dal momento che si ritengono compatibili con il mercato interno i 628 milioni di DKK reclamati da TV2 allo Stato danese con gli interessi nel 2004, i quali potrebbero essere restituiti dallo Stato a TV2. La restituzione di tale somma potrebbe causare, verosimilmente, un eccesso di compensazione relativamente alle misure di ricapitalizzazione effettivamente attuate nel 2004 (caso N. 313/2004) in ragione del fabbisogno finanziario di TV2 successivo al recupero. Come indicato ai punti 34 e 35 dell’ordinanza del Tribunale, l’obbligo di recupero è stato effettivamente la condizione indispensabile delle misure di ricapitalizzazione del 2004, poiché le autorità danesi avevano deciso di non permettere il fallimento di TV2. Come sancito dal Tribunale al punto 43 dell’ordinanza, benché le circostanze specifiche della causa in oggetto abbiano indotto la Commissione ad adottare due decisioni, tali decisioni costituiscono due facce della stessa questione giuridica relativamente alla classificazione di aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE e, in tal caso, alla determinazione della loro compatibilità con il mercato comune, delle misure attuate dal Regno di Danimarca a favore di TV2 e successivamente di TV2 A/S. L’annullamento della decisione 2006/217, di conseguenza, comporta un riesame di tutte le misure attuate dal Regno di Danimarca a favore di TV2 e successivamente di TV2 A/S da parte della Commissione. In ragione dello stretto legame esistente con la decisione di recupero, le misure di ricapitalizzazione del 2004 a favore di TV2 dovrebbero essere considerate insieme con l’aiuto di Stato concesso fra il 1995 e il 2002 in modo da garantire che non vi siano rischi di un eccesso di compensazione a favore di TV2.
A tal proposito, la Commissione osserva quanto segue: dopo la decisione di recupero, le autorità danesi hanno effettivamente proceduto al recupero di 1 050 milioni di DKK (cioè oltre 628 milioni di DKK, più gli interessi). Come indicato nell’ordinanza del Tribunale, a seguito dell’annullamento della decisione di recupero, non aveva più motivo d’essere il recupero di 628 milioni di DKK più gli interessi. Tuttavia, le autorità danesi hanno presentato una dichiarazione in cui si impegnavano a non restituire la somma recuperata da TV2, ovvero nel caso fossero state soddisfatte talune condizioni cumulative, a restituire a TV2 una somma equivalente al massimo alla differenza fra l’importo (compresi gli interessi) che era stato effettivamente recuperato da TV2 relativamente al periodo 1995-2002 e l’ammontare delle misure di ricapitalizzazione. Conformemente all’ordinanza del Tribunale e tenuto conto dell’impegno succitato assunto dalle autorità danesi, non sussistono rischi che si verifichi un eccesso di compensazione di TV2 relativamente all’aiuto di Stato per gli anni 1995-2002 in collegamento con le misure di ricapitalizzazione del 2004,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Le misure attuate dalla Danimarca a favore di TV2/Danmark fra il 1995 e il 2002 sotto forma di entrate provenienti dal canone e di altre misure descritte nella presente decisione sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 2
Il Regno di Danimarca è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 aprile 2011