BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 18. April 2012
zur Verlängerung des in Artikel 114 Absatz 6 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union genannten Zeitraums im Zusammenhang mit vom Königreich Schweden gemäß Artikel 114 Absatz 5 AEUV mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen über den höchsten zulässigen Cadmiumgehalt von Düngemitteln
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 2461)
(Nur der schwedische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/230/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114 Absatz 6,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT
(1)
Am 17. Oktober 2011 teilte das Königreich Schweden der Kommission gemäß Artikel 114 Absatz 5 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) mit, es beabsichtige, einzelstaatliche Bestimmungen zur Senkung des zulässigen Cadmiumgehalts phosphorhaltiger Düngemittel auf höchstens 46 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor (entspricht 20 mg Cd/kg P2O5) einzuführen. Diese Maßnahmen würden von der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über Düngemittel (1) abweichen und den Höchstgehalt von 100 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor (entspricht 44 mg Cd/kg P2O5), für den dem Königreich Schweden bereits eine Ausnahmeregelung gewährt wurde, senken.
1. Artikel 114 Absätze 5 und 6 AEUV
(2)
Die Absätze 5 und 6 des Artikels 114 AEUV lauten:
„(5) … teilt […] ein Mitgliedstaat, der es nach dem Erlass einer Harmonisierungsmaßnahme durch das Europäische Parlament und den Rat beziehungsweise durch den Rat oder die Kommission für erforderlich hält, auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse gestützte einzelstaatliche Bestimmungen zum Schutz der Umwelt oder der Arbeitsumwelt aufgrund eines spezifischen Problems für diesen Mitgliedstaat, das sich nach dem Erlass der Harmonisierungsmaßnahme ergibt, einzuführen, die in Aussicht genommenen Bestimmungen sowie die Gründe für ihre Einführung der Kommission mit.
(6) Die Kommission beschließt binnen sechs Monaten nach den Mitteilungen […], die betreffenden einzelstaatlichen Bestimmungen zu billigen oder abzulehnen, nachdem sie geprüft hat, ob sie ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung und eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen und ob sie das Funktionieren des Binnenmarkts behindern.
Erlässt die Kommission innerhalb dieses Zeitraums keinen Beschluss, so gelten die in den Absätzen […] 5 genannten einzelstaatlichen Bestimmungen als gebilligt.
Die Kommission kann, sofern dies aufgrund des schwierigen Sachverhalts gerechtfertigt ist und keine Gefahr für die menschliche Gesundheit besteht, dem betreffenden Mitgliedstaat mitteilen, dass der in diesem Absatz genannte Zeitraum gegebenenfalls um einen weiteren Zeitraum von bis zu sechs Monaten verlängert wird.“
2. EU-Recht
(3)
In der Richtlinie 76/116/EWG des Rates vom 18. Dezember 1975 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für Düngemittel (2) sind die Anforderungen festgelegt, denen Düngemittel genügen müssen, wenn sie mit der Bezeichnung „EG-Düngemittel“ in Verkehr gebracht werden.
(4)
In Anhang I der Richtlinie 76/116/EWG sind die Typenbezeichnungen und die zugehörigen Eigenschaften, beispielsweise die Zusammensetzung, aufgelistet, die jedes Düngemittel, das als „EG-Düngemittel“ bezeichnet werden könnte, aufweisen muss. Die in dieser Liste enthaltenen Typenbezeichnungen sind nach ihrem Gehalt an Primärnährstoffen, d. h. den Elementen Stickstoff, Phosphor und Kalium, in Kategorien unterteilt.
(5)
Gemäß Artikel 7 der Richtlinie 76/116/EWG (3) durften die Mitgliedstaaten aus Gründen der Zusammensetzung, der Kennzeichnung und der Verpackung den Verkehr mit Düngemitteln, die die Bezeichnung „EG-Düngemittel“ trugen und den Bestimmungen dieser Richtlinie genügten, nicht verbieten, beschränken oder behindern.
(6)
Die Kommission hat mit ihrer Entscheidung 2002/399/EG vom 24. Mai 2002 zu vom Königreich Schweden gemäß Artikel 95 Absatz 4 EG-Vertrag mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen über den höchsten zulässigen Cadmiumgehalt von Düngemitteln (4) eine Ausnahmeregelung von der Richtlinie 76/116/EWG gewährt und die schwedischen Bestimmungen gebilligt, mit denen das Inverkehrbringen von Düngemitteln, die mehr als 100 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor enthalten, in Schweden verboten wurde. Diese Ausnahmeregelung galt bis 31. Dezember 2005.
(7)
Die Richtlinie 76/116/EWG wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 über Düngemittel ersetzt.
(8)
Gemäß Artikel 35 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 gelten die von der Kommission nach dem ehemaligen Artikel 95 Absatz 6 EG-Vertrag gewährten Ausnahmen von Artikel 7 der Richtlinie 76/116/EWG als Ausnahmen von Artikel 5 der genannten Verordnung und bleiben ungeachtet des Inkrafttretens der Verordnung weiterhin wirksam.
(9)
Laut Erwägungsgrund 15 der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 wird die Kommission die Problematik ungewollter Cadmiumbeimengungen in mineralischen Düngemitteln in Angriff nehmen und gegebenenfalls einen Vorschlag für eine Verordnung erstellen, den sie dem Europäischen Parlament und dem Rat vorlegt. Die Kommission hat umfangreiche Vorarbeiten durchgeführt, allerdings aufgrund der Komplexität der verschiedenen zu berücksichtigenden Faktoren noch keinen Vorschlag verabschiedet.
(10)
Da die Ausnahmeregelung für Schweden nur bis zum 31. Dezember 2005 gewährt worden war, beantragte Schweden im Juni 2005 eine Verlängerung der bestehenden Ausnahmeregelung. Durch die Entscheidung 2006/347/EG der Kommission vom 3. Januar 2006 zu vom Königreich Schweden gemäß Artikel 95 Absatz 4 EG-Vertrag mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen über den höchsten zulässigen Cadmiumgehalt von Düngemitteln (5) ist es den schwedischen Behörden gestattet, die einzelstaatlichen Maßnahmen beizubehalten, bis auf EU-Ebene harmonisierte Maßnahmen für Cadmium in Düngemitteln zur Anwendung kommen.
3. Einzelstaatliche Bestimmungen
(11)
Die „Verordnung über chemische Stoffe (Verbote bezüglich Handhabung, Import und Export)“ (1998:944) (6) enthält unter anderem Bestimmungen über den höchstzulässigen Cadmiumgehalt von Düngemitteln einschließlich solcher mit EG-Bezeichnung. Nach Artikel 3 Absatz 1 ist das Inverkehrbringen und die Verbreitung von Düngemitteln, die unter die Zolltarifnummern 25.10, 28.09, 28.35, 31.03 und 31.05 fallen und einen Cadmiumgehalt von über 100 Gramm je Tonne Phosphor aufweisen, verboten.
(12)
Die gemäß Artikel 114 Absatz 5 AEUV mitgeteilte geplante nationale Maßnahme würde den zulässigen Cadmiumgehalt in phosphorhaltigen Düngemitteln gegenüber dem derzeitigen Höchstwert von 100 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor auf 46 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor (46 mg Cd/kg P, entspricht 20 mg Cd/kg P2O5) senken.
II. VERFAHREN
(13)
Mit Schreiben vom 17. Mai 2011 teilte das Königreich Schweden der Kommission mit, es beantrage gemäß Artikel 114 Absatz 5 AEUV die Genehmigung zur Einführung einzelstaatlicher Bestimmungen zur Senkung des zulässigen Cadmiumgehalts phosphorhaltiger Düngemittel auf eine Höchstkonzentration von 46 Gramm je Tonne Phosphor. Somit beantragen die schwedischen Behörden die Senkung des zulässigen Cadmiumgehalts, der mit der Entscheidung 2006/347/EG als Ausnahmeregelung gestattet wurde.
(14)
Mit Schreiben vom 17. Oktober 2011 übermittelten die schwedischen Behörden der Kommission zusätzlich den Wortlaut der geltenden einzelstaatlichen Rechtsvorschriften, die die durch die Verordnungen 2008:255 und 2009:654 (7) eingeführten Änderungen enthalten.
(15)
Mit Schreiben vom 14. November 2011 informierte die Kommission die schwedischen Behörden, dass der sechsmonatige Prüfungszeitraum gemäß Artikel 114 Absatz 6 am 18. Oktober 2011 beginne.
(16)
Mit Schreiben vom 17. Oktober 2011 setzte die Kommission die übrigen Mitgliedstaaten über den von Schweden gestellten Antrag in Kenntnis. Die Kommission veröffentlichte außerdem eine Bekanntmachung des Antrags im Amtsblatt der Europäischen Union (8), um Dritte über die einzelstaatlichen Maßnahmen zu informieren, die Schweden einzuführen beabsichtigt, sowie über die hierfür angegebenen Gründe. Daraufhin unterstützte Lettland den schwedischen Antrag. Weitere Stellungnahmen gingen bei der Kommission nicht ein.
III. BEURTEILUNG
1. Prüfung der Zulässigkeit
(17)
Artikel 114 Absatz 5 AEUV betrifft Fälle, in denen einzelstaatliche Bestimmungen im Zusammenhang mit einer Harmonisierungsmaßnahme der EU mitgeteilt werden, wobei die einzelstaatlichen Maßnahmen nach Annahme und Durchsetzung der Harmonisierungsmaßnahme eingeführt werden sollen und die neue nationale Maßnahme mit der Harmonisierungsmaßnahme der EU nicht vereinbar wäre. Die einzelstaatlichen Bestimmungen wurden im Zusammenhang mit der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 mitgeteilt, die auf der Grundlage des ehemaligen Artikels 95 EG-Vertrag angenommen wurde; in der genannten Verordnung werden harmonisierte Vorschriften hinsichtlich der Zusammensetzung, Kennzeichnung, Etikettierung und Verpackung von EG-Düngemitteln festgelegt. Nach Artikel 5 der genannten Verordnung dürfen Mitgliedstaaten den freien Verkehr von Düngemitteln nicht aus einem der erwähnten Gründe behindern.
(18)
Darüber hinaus muss sich nach Artikel 114 Absatz 5 AEUV die Mitteilung der beabsichtigten einzelstaatlichen Maßnahmen auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse stützen, die im Zusammenhang mit dem Schutz der Umwelt oder der Arbeitsumwelt aufgrund eines spezifischen Problems, das sich für den mitteilenden Mitgliedstaat nach dem Erlass der Harmonisierungsmaßnahme ergibt, relevant sind; des Weiteren muss der Mitteilung eine Beschreibung der Gründe für die Einführung der beabsichtigten einzelstaatlichen Maßnahmen beigefügt sein.
(19)
Zur Untermauerung des Antrags auf eine stärkere Begrenzung des Cadmiumgehalts phosphathaltiger Düngemittel legten die schwedischen Behörden eine nationale Risikobewertung und einige Untersuchungen vor. Diese Bewertung berücksichtigt die 2007 im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates erstellte allgemeine Risikobewertung für Cadmium und Cadmiumoxid (9), eine wissenschaftliche Stellungnahme der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (10) sowie neue und alte Daten im Zusammenhang mit der Beurteilung der Gefährdung der menschlichen Gesundheit und der Umwelt durch cadmiumhaltige Düngemittel in Schweden. Die schwedische Risikobewertung ist im Internet veröffentlicht (11).
(20)
Den schwedischen Behörden zufolge geht aus der neuen Risikobewertung hervor, dass die Exposition gegenüber Cadmium zum Schutz der Gesundheit der schwedischen Bevölkerung langfristig gesenkt werden muss. Da die Exposition von der Cadmiumaufnahme über hauptsächlich aus Pflanzen gewonnene Nahrungsmittel abhängt, muss das mit der hohen Cadmiumbelastung von Nutzpflanzen verbundene Risiko gesenkt werden. Ackerböden sind in Schweden in der Regel saurer als in Mitteleuropa. Aufgrund dieser spezifischen Gegebenheit ist Cadmium für Pflanzen leichter aufnehmbar.
(21)
Darüber hinaus sollen mit der Senkung der einzelstaatlichen Beschränkung von bisher 100 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor auf 46 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor die Cadmiumanreicherung in Böden reduziert und außerdem die Gefährdung aquatischer Organismen in sehr weichem Wasser, wie es in Schweden vorkommt, verringert werden.
(22)
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist die Kommission der Auffassung, dass der vom Königreich Schweden gestellte Antrag auf Genehmigung der Senkung des Cadmiumgehalts in Düngemitteln auf höchstens 46 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor zulässig ist.
2. Bezugnahme auf Artikel 114 Absatz 6 Unterabsatz 3 AEUV
2.1. Rechtfertigung aufgrund des schwierigen Sachverhalts
(23)
Zur Untermauerung seines Antrags hat Schweden eine neue im Januar 2011 abgeschlossene Risikobewertung durchgeführt, in der die PNEC-Werte (Predicted No-Effect Concentration) für Organismen, die für verschiedene Umweltkompartimente repräsentativ sind, mit den Cadmium-Konzentrationen in der Umwelt in Schweden verglichen werden. In der schwedischen Mitteilung wird auch auf bestimmte Untersuchungen, die im Rahmen der früheren gemäß Artikel 114 Absatz 4 des Vertrags bei der Kommission eingereichten Anträge vorgelegt wurden, und auf die EU-Risikobewertung für Cadmium und Cadmiumoxid hingewiesen.
(24)
Die PNEC-Werte für Süßwasser hängen vom Härtegrad ab. Da das Wasser in schwedischen Binnengewässern ausgesprochen weich ist, dürfte für aquatische Organismen Toxizität bei einer niedrigeren Cadmium-Konzentration gegeben sein, als dies in anderen Teilen Europas der Fall ist. Daher sind die schwedischen Behörden der Auffassung, dass aquatische Organismen in schwedischen Gewässern im Allgemeinen sensibler auf zusätzliches Cadmium reagieren dürften als in mittel- und südeuropäischen Gewässern.
(25)
Aus Ergebnissen 2006 und 2009 in schwedischen Oberflächengewässern durchgeführter Überwachungsprogramme geht hervor, dass rund 1 % der Seen und 7 % der Küstengewässer Cadmium-Konzentrationen aufweisen, die höher sind als die PNEC-Werte. In einer 2008 durchgeführten Überprüfung wurde der Schluss gezogen, dass die Maßnahmen zur Emissionsminderung bei den meisten Metallen zu erheblich geringeren Konzentrationen in aquatischen Organismen geführt haben; im Fall von Cadmium ist die Lage allerdings weniger eindeutig. Die in den letzten Jahren zunehmenden Auswirkungen auf das Immunsystem von Fischen (Aalmutter) scheinen mit den zunehmenden Cadmium-Konzentrationswerten bei Fischen zu korrelieren. 2011 wurde ein weiterer Bericht erstellt mit dem Ziel, die künftige Entwicklung der Cadmiumwerte in Ackerböden und Kulturen zu beschreiben und die in 100 Jahren gemessenen Konzentrationen zu schätzen; anhand der Ergebnisse wurde ein Worst-Case-Szenario entwickelt, um für 100 Jahre im Voraus die Gefährdung aquatischer Organismen in Gewässern zu schätzen, die in der Nähe gedüngter Felder liegen.
(26)
Die schwedischen Behörden kommen in ihrer Bewertung zu dem Schluss, dass für aquatische Organismen in ausgesprochen weichem Wasser (mit einem Härtegrad von weniger als 5 mg CaCO3/l) auf längere Sicht ein erhöhtes Risiko bestehen könnte. Dies ist jedoch nur für kleine Bäche wahrscheinlich, in denen Dränwasser aus Ackerboden wenig verdünnt wird. Weitere aus der Verwendung von Cadmium in Düngemitteln resultierende Umweltrisiken wurden von den schwedischen Behörden nicht festgestellt.
(27)
Angesichts der Komplexität der Zusammenhänge zwischen der Cadmiumeinbringung über phosphathaltige Düngemittel, der möglichen Anreicherung und der Umweltgefährdung, wie sie sich bereits bei der Auswertung ähnlicher Anträge auf Ausnahmeregelungen aus Österreich, Finnland und der Tschechischen Republik sowie bei den früheren Anträgen aus Schweden gezeigt haben, bat die Kommission den Ausschuss „Gesundheits- und Umweltrisiken“ (SCHER) um eine Stellungnahme zur Qualität der schwedischen Risikobewertung insgesamt, zu etwaigen nennenswerten Mängeln, zur Angemessenheit der untersuchten Szenarien und zu den zugrunde gelegten Annahmen sowie zur Zuverlässigkeit und Gültigkeit der Schlussfolgerungen bezüglich der ermittelten Umweltrisiken.
(28)
Der SCHER gab seine Stellungnahme am 27. Februar 2012 (12) ab. Der Ausschuss kam zu dem Schluss, dass der schwedische Bericht eine gute wissenschaftliche Qualität aufweise, die untersuchten Szenarien im Allgemeinen angemessen und die meisten in den Szenarien herangezogenen Parameter akzeptabel sind. Der SCHER ist jedoch der Auffassung, dass eine Reihe von Feststellungen und/oder Annahmen im Bericht nicht hinreichend belegt sind. Beispielsweise wird bei den Beobachtungen aus den Fisch-Überwachungsprogrammen ein ursächlicher Zusammenhang angenommen, der nicht bewiesen ist. Ein weiteres Beispiel ist die wichtige Annahme (von zentraler Bedeutung für die Risikobewertung) eines Verdünnungsfaktors von 0,5, der bei der Berechnung der Cadmium-Konzentration im Oberflächenwasser von Bächen herangezogen wurde. Zur Untermauerung dieser Annahme werden keinerlei wissenschaftliche Belege oder Begründungen vorgelegt. Der SCHER stellt ferner fest, dass bei einigen Szenarien eher Worst-Case-Bedingungen zugrunde gelegt wurden. Beispielsweise stützen sich die Berechnungen für die Phosphatverwendung in Ackerböden auf Ausbringmengen, die tatsächlich auf weniger als 25 % der schwedischen Böden zutreffen. Die Berechnungen der Konzentrationswerte im Oberflächenwasser der Bäche nach Dränung erscheinen problematisch; die vorgeschlagenen Werte entsprechen nicht den gemessenen Konzentrationen, die an anderer Stelle im Bericht angegeben werden. Die in der schwedischen Risikobewertung herangezogenen PNEC-Werte sind die, die im EU RAR über Cadmium genannt werden, und können daher vom SCHER unterstützt werden. Die vorgelegten Risikoquotienten hängen somit ausschließlich von der Ermittlung der Exposition ab, d. h. von der geschätzten Cadmiumkonzentration in schwedischen Oberflächengewässern. Letztere hängt wiederum von dem - nicht begründeten - Boden/Bach-Verdünnungsfaktor ab. Auch der Annahme, der Boden adsorbiere kein Cadmium, stimmt der SCHER nicht zu. Dies ist nur der Fall, wenn der Boden bereits stark kontaminiert ist und es in einem stabilen Zustand zu keiner Nettoadsorption kommt - dies ist in Schweden nicht der Fall. Des Weiteren wird in dem schwedischen Bericht angenommen, dass es in einer Tiefe von mehr als 30 cm zu keiner Cadmiumadsorption im Boden komme - was ebenfalls nicht zutrifft. Daher unterstützt der SCHER die von den schwedischen Behörden vorgelegten Ergebnisse für Bäche nicht, die das einzige Umweltkompartiment sind, für den die schwedischen Behörden Risiken ermittelt hatten.
(29)
Gleichwohl verweist der SCHER auf die frühere Bewertung des CSTEE (Wissenschaftlicher Ausschuss für Toxikologie, Ökotoxikologie und Umwelt) aus dem Jahr 2002, der zufolge aufgrund von Schätzungen für die meisten Böden in Europa nicht mit einer Erhöhung der Cadmiumkonzentration über die Schwelle von 46 mg Cd/kg P hinaus zu rechnen sei. Der SCHER bestätigt, dass diese Schätzungen auch für schwedische Ackerböden nach wie vor vertretbar sind, und merkt an, dass sich die Ableitung auf ein „Stillstandsprinzip“ stützte und nicht auf eine Risikobewertung, wie es in der vorliegenden Rechtfertigung der schwedischen Behörden der Fall ist.
(30)
Obwohl der SCHER in seiner Stellungnahme vom 27. Februar 2012 der Auffassung ist, dass der Risikobewertungsbericht der schwedischen Behörden von guter wissenschaftlicher Qualität ist und neue relevante Daten enthält, bleiben einige Unsicherheiten bezüglich bestimmter zentraler Annahmen der schwedischen Behörden bestehen, die Letztere zu dem Schluss führen, es bestehe eine Gefährdung aquatischer Organismen in kleinen Bächen in Schweden. Hier ist eine weitere Klärung durch die schwedischen Behörden erforderlich, damit die Kommission abschließend Stellung nehmen kann.
2.2. Keine Gefahr für die menschliche Gesundheit
(31)
In ihrer Rechtfertigung stellen die schwedischen Behörden Risiken für empfindliche Bevölkerungsgruppen (Diabetiker, Personen mit Osteoporose oder Eisenmangel) fest. Diese Risiken entstehen durch eine langfristige Exposition gegenüber Cadmium über die Ernährung. Deshalb ist mit einem Beschluss, die Bewertung der Situation in Schweden um einen weiteren Zeitraum von sechs Monaten zu verlängern, keine Gefahr für die menschliche Gesundheit verbunden. Diese zusätzliche Frist gestattet es der Kommission, weitere von den schwedischen Behörden zu liefernde Erläuterungen zu berücksichtigen und so zu einem endgültigen Beschluss zu gelangen.
(32)
Gestützt auf die vorstehenden Ausführungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die in Artikel 114 Absatz 6 Unterabsatz 3 genannten Bedingungen erfüllt sind, so dass sie von der Möglichkeit der Verlängerung des sechsmonatigen Zeitraums, in dem sie die von Schweden mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen billigen oder ablehnen muss, Gebrauch machen kann.
IV. FAZIT
(33)
Aufgrund dieser Ausführungen lässt sich feststellen, dass der Antrag des Königreichs Schweden auf Einführung einzelstaatlicher Bestimmungen, die von der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 abweichen, zulässig ist.
(34)
Allerdings ist die Kommission der Auffassung, dass es angesichts des schwierigen Sachverhalts und mangels einer Gefahr für die menschliche Gesundheit gerechtfertigt ist, den in Artikel 114 Absatz 6 Unterabsatz 1 AEUV genannten Zeitraum um einen weiteren Zeitraum bis zum 18. Oktober 2012 zu verlängern -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Gemäß Artikel 114 Absatz 6 Unterabsatz 3 AEUV wird der Zeitraum, in dem die in Aussicht genommenen einzelstaatlichen Bestimmungen zum Cadmiumgehalt in Düngemitteln, die vom Königreich Schweden am 17. Oktober 2011 gemäß Artikel 114 Absatz 5 AEUV mitgeteilt wurden, gebilligt oder abgelehnt werden können, bis zum 18. Oktober 2012 verlängert.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Schweden gerichtet.
Brüssel, den 18. April 2012
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 18 aprile 2012
recante proroga del periodo previsto dall’articolo 114, paragrafo 6, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea per quanto riguarda le disposizioni nazionali relative al tasso massimo ammissibile di cadmio nei concimi a norma dell’articolo 114, paragrafo 5, del TFUE
[notificata con il numero C(2012) 2461]
(Il testo in lingua svedese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/230/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 114, paragrafo 6,
considerando quanto segue:
I. FATTI
(1)
Il 17 ottobre 2011 il Regno di Svezia ha comunicato alla Commissione, a norma dell’articolo 114, paragrafo 5, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) la propria intenzione di introdurre disposizioni nazionali per ridurre il tasso di cadmio ammissibile nei fertilizzanti a base di fosforo a un livello massimo di 46 grammi di cadmio per tonnellata di fosforo (equivalente a 20 mg Cd/kg P2O5). Tali disposizioni derogherebbero al regolamento (CE) n. 2003/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, relativo ai concimi (1), e ridurrebbero il livello massimo di 100 grammi di cadmio per tonnellata di fosforo (equivalente a 44 mg Cd/kg P2O5) già accordato al Regno di Svezia in deroga al suddetto regolamento.
1. Articolo 114, paragrafi 5 e 6, del TFUE
(2)
L’articolo 114, paragrafi 5 e 6, del TFUE, stabilisce:
«5. […] Allorché, dopo l’adozione di una misura di armonizzazione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio, da parte del Consiglio o da parte della Commissione, uno Stato membro ritenga necessario introdurre disposizioni nazionali fondate su nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, giustificate da un problema specifico a detto Stato membro insorto dopo l’adozione della misura di armonizzazione, esso notifica le disposizioni previste alla Commissione precisando i motivi dell’introduzione delle stesse.
6. La Commissione, entro sei mesi dalle notifiche […], approva o respinge le disposizioni nazionali in questione dopo aver verificato se esse costituiscano o no uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri e se rappresentino o no un ostacolo al funzionamento del mercato interno.
In mancanza di decisione della Commissione entro detto periodo, le disposizioni nazionali di cui ai paragrafi […] 5 sono considerate approvate.
Se giustificato dalla complessità della questione e in assenza di pericolo per la salute umana, la Commissione può notificare allo Stato membro interessato che il periodo di cui al presente paragrafo può essere prolungato per un ulteriore periodo di massimo sei mesi.»
2. Legislazione UE
(3)
La direttiva 76/116/CEE del Consiglio, del 18 dicembre 1975, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai concimi (2), stabilisce le condizioni cui i concimi devono rispondere per poter essere immessi sul mercato con la denominazione di «concimi CE».
(4)
L’allegato I della direttiva 76/116/CEE stabilisce la denominazione del tipo e le corrispondenti prescrizioni, ad esempio riferite alla composizione, cui ogni concime deve rispondere per essere denominato «concime CE». Le denominazioni del tipo sono raggruppate in questo elenco in categorie, a seconda del contenuto di elementi fertilizzanti primari, cioè azoto, fosforo e potassio.
(5)
Secondo l’articolo 7 della direttiva 76/116/CEE (3) gli Stati membri non possono vietare, limitare o ostacolare, per motivi di composizione, di identificazione, di etichettatura e di imballaggio, l’immissione in commercio di concimi recanti l’indicazione «concime CE» conformi alle disposizioni della direttiva.
(6)
La decisione 2002/399/CE della Commissione, del 24 maggio 2002, sulle disposizioni nazionali notificate dal Regno di Svezia a norma dell’articolo 95, paragrafo 4, del trattato CE relative al tasso massimo ammissibile di cadmio nei concimi (4), ha accordato una deroga alla direttiva 76/116/CEE approvando le disposizioni svedesi che proibiscono di commercializzare sul mercato svedese concimi aventi un contenuto di cadmio superiore a 100 grammi per tonnellata di fosforo. Tale deroga era applicabile sino al 31 dicembre 2005.
(7)
La direttiva 76/116/CEE è stata sostituita dal regolamento (CE) n. 2003/2003 relativo ai concimi.
(8)
L’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 2003/2003 stabilisce che le deroghe all’articolo 7 della direttiva 76/116/CEE, accordate dalla Commissione a norma dell’articolo 95, paragrafo 6, del trattato CE, sono considerate deroghe all’articolo 5 del regolamento stesso e continuano a produrre i propri effetti nonostante l’entrata in vigore del regolamento.
(9)
Il considerando 15 del regolamento (CE) n. 2003/2003 segnala che la Commissione intende studiare il problema della presenza non intenzionale di cadmio nei concimi minerali e redigerà all’occorrenza una proposta di regolamento da presentare al Parlamento europeo e al Consiglio. La Commissione ha svolto un approfondito lavoro di preparazione ma, a causa della complessità dei fattori da prendere in considerazione, non ha ancora adottato una proposta.
(10)
La deroga accordata alla Svezia era applicabile solo fino al 31 dicembre 2005, e la Svezia pertanto ne ha richiesto un’estensione nel giugno 2005. La decisione 2006/347/CE della Commissione, del 3 gennaio 2006, sulle disposizioni nazionali notificate dal Regno di Svezia ai sensi dell’articolo 95, paragrafo 4, del trattato CE relative al tasso massimo ammissibile di cadmio nei concimi (5), consente alle autorità svedesi di mantenere le disposizioni nazionali fino a che non verranno applicate a livello dell’UE disposizioni armonizzate relative al cadmio nei concimi.
3. Disposizioni nazionali
(11)
L’ordinanza sui prodotti chimici (trattamento, importazione e divieti di esportazione) (1998:944) (6) stabilisce tra l’altro il tasso massimo ammissibile di cadmio nei concimi, compresi i «concimi CE». La sezione 3, paragrafo 1, vieta la commercializzazione e il trasferimento di concimi classificati nella tariffa doganale ai numeri 25.10, 28.09, 28.35, 31.03 e 31.05 contenenti cadmio in concentrazioni superiori a 100 grammi per tonnellata di fosforo.
(12)
Le disposizioni nazionali previste notificate a norma dell’articolo 114, paragrafo 5, del TFUE ridurrebbero il tasso massimo ammissibile di cadmio nei fertilizzanti a base di fosforo dagli attuali 100 grammi per tonnellata di fosforo a 46 grammi per tonnellata di fosforo (46 mg Cd/kg P, equivalenti a 20 mg Cd/kg di P2O5).
II. PROCEDURA
(13)
Con lettera del 17 maggio 2011 il Regno di Svezia ha notificato alla Commissione, a norma dell’articolo 114, paragrafo 5, del TFUE, la richiesta di approvare l’introduzione di disposizioni nazionali finalizzate a ridurre il tasso di cadmio ammissibile nei fertilizzanti a base di fosforo portandolo a una concentrazione massima di 46 grammi per tonnellata di fosforo. Le autorità svedesi richiedono dunque di ridurre il tasso di cadmio consentito dalla deroga di cui alla decisione 2006/347/CE.
(14)
Con lettera del 17 ottobre 2011 le autorità svedesi hanno trasmesso alla Commissione informazioni supplementari rendendo disponibile il testo della legislazione nazionale vigente che tiene conto delle modifiche introdotte con le ordinanze 2008:255 e 2009:654 (7).
(15)
Con lettera del 14 novembre 2011 la Commissione ha informato le autorità svedesi che il periodo di sei mesi disposto dall’articolo 114, paragrafo 6, ha iniziato a decorrere il 18 ottobre 2011.
(16)
Con lettera del 17 ottobre 2011 la Commissione ha informato gli altri Stati membri della richiesta pervenuta dalla Svezia. La Commissione ha inoltre pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (8) un avviso riguardante la richiesta al fine di informare altri soggetti interessati in merito alle disposizioni nazionali che la Svezia intende adottare e alle motivazioni addotte. In risposta la Lituania ha appoggiato la richiesta della Svezia. La Commissione non ha ricevuto altre osservazioni.
III. VALUTAZIONE
1. Valutazione dell’ammissibilità
(17)
L’articolo 114, paragrafo 5, del TFUE riguarda i casi in cui disposizioni nazionali vengono notificate in relazione a una misura di armonizzazione dell’UE laddove tali disposizioni nazionali vengano introdotte dopo l’adozione e l’entrata in vigore della misura di armonizzazione e risultino con essa incompatibili. Le disposizioni nazionali sono state notificate in relazione al regolamento (CE) n. 2003/2003, adottato sulla base dell’ex articolo 95 del trattato CE e contenente le regole di armonizzazione relative a composizione, identificazione, etichettatura e imballaggio dei fertilizzanti CE. Secondo l’articolo 5 di tale regolamento non è consentito agli Stati membri introdurre ostacoli alla libera circolazione dei fertilizzanti in base a tali elementi.
(18)
L’articolo 114, paragrafo 5, del TFUE prescrive inoltre che la notifica delle disposizioni nazionali previste sia basata su nuove prove scientifiche riguardanti la protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro in base a un problema specifico allo Stato membro notificante insorto dopo l’adozione della misura di armonizzazione e sia accompagnata da una descrizione della motivazione dell’introduzione delle disposizioni nazionali previste.
(19)
A sostegno della richiesta di un più basso tasso ammissibile di cadmio nei concimi a base di fosforo le autorità svedesi hanno presentato una valutazione dei rischi nazionali e alcuni studi. Tale valutazione tiene conto della valutazione generale dei rischi del cadmio e dell’ossido di cadmio effettuata dall’UE nel 2007 a norma del regolamento (CEE) n. 793/93 del Consiglio (9), del parere scientifico dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare sul cadmio negli alimenti (10) nonché di dati, nuovi e meno recenti, relativi alla valutazione dei rischi per la salute umana e per l’ambiente in Svezia derivanti dal cadmio nei concimi. La valutazione dei rischi effettuata dalla Svezia è pubblicata su Internet (11).
(20)
Secondo le autorità svedesi la nuova valutazione dei rischi evidenzia la necessità di ridurre l’esposizione al cadmio per proteggere la salute della popolazione svedese a lungo termine. L’esposizione dipende dall’assunzione di cadmio attraverso gli alimenti, principalmente dalle piante, ed è quindi necessario ridurre il rischio che comportano alti livelli di cadmio nelle coltivazioni. In Svezia i terreni coltivabili sono in genere più acidi che in Europa centrale, e questa particolare situazione aumenta la biodisponibilità del cadmio per le piante.
(21)
La riduzione del limite nazionale da 100 a 46 grammi di cadmio per tonnellata di fosforo è un provvedimento mirante a ridurre l’accumulo di cadmio nei terreni nonché i rischi per gli organismi acquatici che vivono in acque estremamente dolci quali quelle della Svezia.
(22)
Alla luce di quanto sopra la Commissione ritiene ammissibile la richiesta presentata dal Regno di Svezia al fine di ottenere che venga approvata la riduzione del tasso di cadmio nei fertilizzanti a un livello massimo di 46 grammi di cadmio per tonnellata di fosforo.
2. Ricorso all’articolo 114, paragrafo 6, terzo comma, del TFUE
2.1. Giustificazione basata sulla complessità della questione
(23)
A sostegno della propria richiesta la Svezia ha effettuato una nuova valutazione dei rischi, completata nel gennaio 2011, nella quale mette a confronto le concentrazioni prevedibili prive di effetti (PNEC) per organismi rappresentativi di vari comparti ambientali con le concentrazioni di cadmio nell’ambiente svedese. Nella notifica viene inoltre fatto riferimento ad alcuni studi resi disponibili nel quadro delle richieste precedenti presentate alla Commissione a norma dell’articolo 114, paragrafo 4, del trattato e alla valutazione UE dei rischi del cadmio e dell’ossido di cadmio.
(24)
La PNEC per le acque dolci dipende dalla loro durezza. Poiché le acque svedesi sono molto dolci il cadmio risulta tossico per gli organismi acquatici a concentrazioni più basse che in altre parti dell’Europa. Le autorità svedesi ritengono pertanto probabile che gli organismi acquatici nelle acque svedesi siano in genere più sensibili all’aumento delle concentrazioni di cadmio rispetto a quelli dell’Europa centrale e meridionale.
(25)
I risultati dei programmi di controllo sulle acque di superficie svedesi nel 2006 e nel 2009 mostrano che l’1 % circa dei laghi e il 7 % circa delle acque costiere presentano concentrazioni di cadmio superiori ai valori delle PNEC. Un riesame effettuato nel 2008 ha concluso che le misure di riduzione delle emissioni hanno portato a un abbattimento significativo della concentrazione di molti metalli negli organismi acquatici, ma la situazione risulta meno chiara per il cadmio. Una tendenza all’incremento degli effetti sul sistema immunitario nel pesce (blennio viviparo) durante gli ultimi anni sembra collegata all’aumento delle concentrazioni di cadmio nel pesce. Un’ulteriore relazione, presentata nel 2011, descrive le tendenze future del cadmio nei terreni coltivabili e nelle colture stimandone le concentrazioni nei prossimi cento anni. I risultati sono stati usati per un modello che descrive lo scenario peggiore e stima i rischi nei prossimi cento anni per gli organismi acquatici delle acque prossime ai campi fertilizzati.
(26)
Nella loro valutazione dei rischi le autorità svedesi concludono che ci potrebbe essere un aumento del rischio per gli organismi acquatici che vivono in acque molto dolci (con durezza inferiore a 5 mg CaCO3/l). Questo tuttavia è probabile solo per i piccoli torrenti con una bassa diluizione delle acque di drenaggio provenienti dai suoli agricoli. Le autorità svedesi non hanno individuato altri rischi per l’ambiente risultanti dall’uso di cadmio nei fertilizzanti.
(27)
Alla luce della complessità delle relazioni prodotte dall’introduzione di cadmio attraverso i fertilizzanti a base di fosforo, alla sua possibile accumulazione e ai rischi che questo comporta per l’ambiente - come già dimostrato durante la valutazione di analoghe richieste di deroga da parte di Austria, Finlandia, Repubblica ceca nonché di precedenti richieste della Svezia - la Commissione ha richiesto un parere del comitato scientifico dei rischi sanitari ed ambientali (CSRSA) in merito alla qualità complessiva della valutazione dei rischi effettuata dalla Svezia, a eventuali lacune significative, all’adeguatezza degli scenari oggetto dello studio e delle ipotesi così come ad affidabilità e validità delle conclusioni concernenti i rischi per l’ambiente individuati.
(28)
Il CSRSA ha reso il suo parere in data 27 febbraio 2012 (12) concludendo che la relazione sulla valutazione dei rischi preparata dalle autorità svedesi è di buona qualità scientifica e che in generale gli scenari oggetto di studio sono appropriati e la maggior parte dei valori dei parametri impiegati negli scenari risulta accettabile. Il comitato ritiene tuttavia che diverse affermazioni e/o ipotesi nella relazione non siano corroborate da prove sufficienti. Ad esempio le osservazioni fatte negli studi di controllo sui pesci presumono una relazione causa-effetto che non è dimostrata. Un esempio ulteriore è l’ipotesi, centrale per la valutazione dei rischi, che il fattore di diluizione da impiegare per calcolare la concentrazione di cadmio nelle acque di superficie dei ruscelli sia di 1/2. Non viene fornita nessuna prova o giustificazione a sostegno di questo fattore. Il CSRSA nota inoltre che per definire alcuni scenari sono state impiegate le peggiori condizioni prospettabili. I calcoli relativi all’applicazione di fosforo nei suoli agricoli impiegano ad esempio dosi di applicazione che sono in realtà valide per meno del 25 % dei suoli svedesi. I calcoli delle concentrazioni nelle acque superficiali dei ruscelli dopo il drenaggio appaiono problematici e i livelli proposti non corrispondono alle concentrazioni riportate in altri punti della relazione. Le PNEC impiegate nella valutazione dei rischi della Svezia peraltro sono quelle suggerite nella relazione di valutazione dei rischi dell’UE sul cadmio, e sono pertanto ritenute valide dal CSRSA. Il rapporto di caratterizzazione del rischio (RCR) presentato dipende dunque esclusivamente dalla valutazione dell’esposizione, ovvero dalle concentrazioni previste di cadmio nelle acque superficiali svedesi. Tali concentrazioni dipendono dal rapporto di diluzione suolo/torrente, non dimostrato. Il CSRSA non concorda inoltre con l’ipotesi che non vi sia assorbimento di cadmio nei suoli. Ciò accadrebbe solo nel caso di suoli altamente contaminati in cui non vi sia assorbimento netto in stato stazionario, condizione che non rispecchia la situazione svedese. La relazione svedese presuppone inoltre che non vi sia assorbimento nel suolo oltre i 30 cm, altra affermazione non verificata. Il CSRSA non concorda di conseguenza con i risultati presentati dalle autorità svedesi per quanto riguarda i ruscelli, che sono il solo comparto ambientale per il quale le autorità svedesi hanno identificato dei rischi.
(29)
Il CSRSA ricorda tuttavia la valutazione precedente del CSTEE nel 2002, che valutava improbabile l’aumento delle concentrazioni di cadmio nella maggior parte dei suoli europei a un limite di 46 mg Cd/kg P. Il CSRSA conferma che tale stima è ancora valida anche per i suoli agricoli svedesi, e nota che la derivazione era basata sul principio di mantenimento dello status quo, non su una valutazione dei rischi quale quella effettuata dalle autorità svedesi nella loro attuale giustificazione.
(30)
Sebbene nell’opinione del 27 febbraio 2012 il CSRSA ritenga buona la qualità scientifica della relazione di valutazione dei rischi prodotta dalle autorità svedesi e ritenga che essa contenga dati nuovi e pertinenti, restano incertezze su alcune ipotesi chiave utilizzate dalle autorità svedesi per concludere che esiste un rischio per gli organismi acquatici nei piccoli torrenti della Svezia. Sono necessari ulteriori chiarimenti da parte delle autorità svedesi perché la Commissione possa prendere una posizione definitiva.
2.2. Assenza di pericolo per la salute umana
(31)
Nella propria giustificazione, le autorità svedesi identificano rischi per gruppi sensibili della popolazione (diabetici, persone affette da osteoporosi o carenza di ferro). Tali rischi sono causati dall’esposizione a lungo termine al cadmio attraverso l’alimentazione. Non vi è pertanto un pericolo per la salute umana collegato alla decisione di prorogare per ulteriori sei mesi la valutazione della situazione della Svezia. Tale periodo supplementare consentirà alla Commissione di prendere in considerazione ulteriori chiarimenti forniti dalle autorità svedesi al fine di poter prendere una posizione definitiva.
(32)
In base a quanto detto sopra, la Commissione ritiene che le condizioni di cui all’articolo 114, paragrafo 6, terzo comma, siano soddisfatte e di potersi quindi avvalere della facoltà di prorogare il periodo di sei mesi di cui dispone per approvare o respingere le disposizioni nazionali notificate dalla Svezia.
IV CONCLUSIONI
(33)
Alla luce di quanto precede si può concludere che la richiesta del regno di Svezia di introdurre disposizioni nazionali in deroga al regolamento (CE) n. 2003/2003 è ammissibile.
(34)
Considerata tuttavia la complessità della questione e l’assenza di pericolo per la salute umana causato dall’adozione della presente decisione, la Commissione ritiene giustificato prorogare il periodo di cui all’articolo 114, paragrafo 6, primo comma, del TFUE fino al 18 ottobre 2012,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
A norma dell’articolo 114, paragrafo 6, terzo comma, del TFUE il periodo per approvare o respingere le disposizioni nazionali previste relative al cadmio nei concimi notificate dal regno di Svezia il 17 ottobre 2011 a norma dell’articolo 114, paragrafo 5, del TFUE è prorogato fino al 18 ottobre 2012.
Articolo 2
Il Regno di Svezia è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 18 aprile 2012