BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 9. Juni 2010
über die staatliche Beihilfe C 1/09 (ex NN 69/08) Ungarns zugunsten der MOL Nyrt.
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2010) 3553)
(Nur der ungarische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/88/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf die Entscheidung der Kommission zur Einleitung eines Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags (1) betreffend die Beihilfe C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme nach Maßgabe der vorerwähnten Vorschriften und unter Berücksichtigung der Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Aufgrund der am 14. November 2007 eingegangenen Beschwerde leitete die Kommission am 13. Januar 2009 ein förmliches Prüfverfahren über eine mutmaßliche Beihilfe Ungarns für das ungarische Unternehmen Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt. (Ungarische Öl- und Gasindustrie AG) (im Folgenden „MOL“) ein.
(2)
Ungarn hat seine Stellungnahme mit Schreiben vom 8. April 2009 betreffend die Entscheidung der Kommission zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens übermittelt.
(3)
Die Entscheidung zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens wurde am 28. März 2009 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (3). Die Kommission erhielt Stellungnahmen von zwei Beteiligten: von MOL und von dem Magyar Bányászati Szövetség (im Folgenden „Bund des Ungarischen Bergbauwesens“ genannt), beide am 27. April 2009.
(4)
Die Kommission hat diese Stellungnahmen im Schreiben vom 2. Juni 2009 an Ungarn weitergeleitet. Ungarn hat im Schreiben vom 3. Juli 2009 mitgeteilt, dass nicht beabsichtigt wird, Anmerkungen der Stellungnahme der Beteiligten hinzuzufügen.
(5)
Mit Schreiben vom 21. September 2009 und vom 12. Januar 2010 bat die Kommission die ungarischen Behörden um weitere Auskünfte, woraufhin Ungarn mit seinen Schreiben vom 19. Oktober 2009 und vom 9. Februar 2010 antwortete.
II. DER BEGÜNSTIGTE
(6)
MOL ist eine integrierte Gesellschaft der Erdöl- und Gasindustrie mit dem Sitz in Budapest, Ungarn. Auf dem ungarischen Markt gehören zu ihren Haupttätigkeiten: Erschließung und Förderung von Erdöl und Erdgas; Herstellung von Produkten der Gasindustrie; Raffinerie, Transport, Lagerung und Vertrieb von Erdölprodukten sowohl für den Einzel- als auch für den Großhandel; Erdgastransport; sowie Herstellung und Verkauf von Olefinen und Polyolefinen. Die MOL-Gruppe (zu der auch MOL gehört) umfasst ferner mehrere ungarische und ausländische Tochterunternehmen (4).
(7)
Die MOL-Gruppe ist im Hinblick auf all ihre Hauptprofile marktführend in Ungarn und in der Slowakei. Der Nettoumsatz von MOL (MOL-Gruppe) lag 2008 (5) ungefähr bei 6,8 Mrd. EUR (13 Mrd. EUR). Im gleichen Jahr hat MOL (MOL-Gruppe) ungefähr 400 Mio. EUR (732 Mio. EUR) Betriebsgewinn gemacht.
III. BESCHREIBUNG DER MAßNAHME
(8)
Das Gesetz über das Bergbauwesen (6) (im Folgenden „Bergbaugesetz“) von 1993 legt die allgemeinen Regeln der Bergbautätigkeit in Ungarn fest, das unter anderem die Bergbautätigkeiten (Forschung, Erschließung und Abbau bzw. Förderung) bezüglich der Kohlenwasserstoffe (das heißt Erdöl und Erdgas) regelt.
(9)
Das Gesetz unterscheidet zwischen zwei verschiedenen Rechtsformen, und zwar i) zwischen Bergbautätigkeiten aufgrund einer Konzession (7), und ii) einer Genehmigung (8).
-
Im Falle einer Konzession schließt der Minister für Bergbauwesen (im Folgenden „der zuständige Minister“) einen Vertrag (9) über den Abbau eines „geschlossenen Gebiets“ mit dem Gewinner der öffentlichen Ausschreibung (10) ab.
-
Hiervon weicht der Fall ab, wenn es um ein „offenes Gebiet“ (11) geht; in diesem Fall kann die Bergbauaufsicht die Erteilung einer Genehmigung zum Bergbau nicht verweigern, sofern der Antragsteller den Anforderungen der Rechtsvorschriften Rechnung trägt (12).
(10)
Gemäß der Bestimmung des Bergbaugesetzes (13) ist ein geschlossenes Gebiet ein zum Zwecke der Bergbautätigkeit für die Konzession bestimmtes Gebiet. Folglich gelten alle Gebiete außerhalb der geschlossenen Gebiete als offene Gebiete. Gemäß der Erklärung Ungarns sollten ursprünglich alle Rohstofffelder als zur Konzession bestimmte und geschlossene Gebiete qualifiziert werden. Die offenen Gebiete, welche mutmaßlich an mineralischen Rohstoffen weniger reich sind, hätten Ausnahmen gebildet. In diesem letzten Fall wurden die Rohstofffelder als weniger wertvoll bewertet und es wurde davon ausgegangen, dass keine Angebote durch öffentliche Ausschreibungen für diese Rohstofffelder eingereicht werden.
(11)
Das Bergbaugesetz (14) schreibt überdies vor, dass im Fall des Abbaus der mineralischen Rohstoffe eine Schürfgebühr an den Staat zu zahlen ist, deren Betrag ein bestimmter Prozentsatz des gemäß der Menge der abgebauten mineralischen Rohstoffe entstehenden Wertes ausmacht. Die Höhe der Schürfgebühr entwickelt sich in Abhängigkeit vom anzuwendenden System unterschiedlich:
-
Bei einer Konzession legt der Konzessionsvertrag den Betrag der Schürfgebühr fest (15).
-
Beim Abbau der mineralischen Rohstoffe aufgrund einer Genehmigung wird die Schürfgebühr durch das Bergbaugesetz (16) geregelt. Bis zum Januar 2008 betrug die nach den, aufgrund einer Genehmigung geförderten Kohlenwasserstoffen zu zahlende Schürfgebühr (17) 12 % bei den Grubenfeldern, die nach dem 1. Januar 1998 in Betrieb gesetzt wurden und J % bei den Grubenfeldern, welche vor dem 1. Januar 1998 in Betrieb gesetzt wurden. Der Faktor „J“ musste mit einer Formel berechnet werden, die auf den früheren Gaspreisen sowie auf den geförderten Mengen und Werten basiert; als minimaler Wert wurde 12 % festgelegt.
(12)
§ 26/A Absatz 5 des Bergbaugesetzes (18) beinhaltet Bestimmungen für den Fall, wenn ein Bergbauunternehmen, welches der Wirkung des Genehmigungssystems unterliegt, innerhalb von 5 Jahren nach dem Datum der Genehmigung der Bergbauaufsicht nicht mit dem Abbau beginnt. Falls der Abbau innerhalb dieser Frist nicht begonnen wird, erlischt das Bergrecht.
(13)
Dieser Absatz bestimmt ferner, dass diese Frist durch einen Vertrag zwischen dem zuständigen Minister und dem Bergbauunternehmer verlängert werden kann (19). Dieser Absatz regelt die Zahlung von drei verschiedenen Vergütungen für den Fall, dass das Bergrecht verlängert wird:
a)
Erstens muss eine Vergütung für eine Verlängerung nach den Rohstofffeldern, welche nicht abgebaut werden, bis zum Zeitpunkt gezahlt werden, bis der Abbau tatsächlich begonnen wird. Diese Vergütung beträgt höchstens das 1,2-fache der ursprünglichen Schürfgebühr, die aufgrund der mutmaßlichen Menge der mineralischen Rohstoffe berechnet wird, da diese Vergütung zu einem Zeitpunkt gezahlt werden muss, in welchem es noch zu keinem Abbau gekommen ist;
b)
zweitens, wenn ein Verlängerungsantrag mehr als zwei Rohstofffelder betrifft, muss die Vergütung für die Verlängerung (als erhöhte Schürfgebühr) auf alle Grubenfelder des Bergbauunternehmers ausgedehnt werden;
c)
drittens kann, wenn eine Verlängerung mehr als fünf Rohstofffelder betrifft, darüber hinaus noch eine zusätzliche einmalige Vergütung (20) auferlegt werden.
(14)
MOL hat durch den Antrag vom 19. September 2005, im Hinblick auf die 12 von ihren Kohlenwasserstofffeldern, - auf den sie innerhalb der Frist mit der Förderung nicht begonnen hat - die Verlängerung des früher durch Genehmigung erhaltenen Bergrechts beantragt. MOL und der Minister haben am 22. Dezember 2005 aufgrund von § 26/A Absatz 5 des Bergbaugesetzes einen Verlängerungsvertrag zu den folgenden Bedingungen abgeschlossen.
a) Vergütung für die Verlängerung: Die den Gegenstand des Antrags bildenden 12 Bergbaugenehmigungen wurden um 5 Jahre verlängert (dass heißt, dass der MOL weitere 5 Jahre für den Beginn der Förderung zur Verfügung standen). Die für die Verlängerung zu zahlende Vergütung wurde für jedes Jahr der fünfjährigen Periode der Verlängerung unter Anwendung der damals gültigen Schürfgebühr in Höhe von 12 % sowie eines Multiplikators („c“) zwischen 1,020 und 1,050 ermittelt, wobei die Vergütungen gemäß der nachstehenden Tabelle 1 festgelegt wurden (21). Die Vergütungen für die Verlängerung wurden für einen Zeitraum von 5 Jahren der Verlängerung festgelegt. Wenn die Grubenfelder tatsächlich in Betrieb genommen werden, muss die festgelegte Vergütung als die nach den durch die Verlängerung betroffenen Grubenfeldern zu zahlende Schürfgebühr für die restliche Zeit der 15jährigen Periode angewandt werden (22).
b) Ausdehnung der erhöhten Vergütung auf alle Grubenfelder: Da die Verlängerung des Bergrechtes für mehr als zwei Grubenfelder beantragt wurde, muss die erhöhte Schürfgebühr (welche der für die Verlängerung zu zahlenden Vergütung gemäß Tabelle 1 entsprach) während der folgenden 15 Jahre, das heißt bis zum Jahr 2020 für alle Grubenfelder der MOL, welche der Wirkung des Genehmigungssystems unterliegen und nach dem 1. Januar 1998 in Betrieb genommen wurden, angewandt werden. Bei den vor dem 1. Januar 1998 in Betrieb genommenen Grubenfeldern ist das Produkt der Faktoren „J“ und „c“ anzuwenden (23).
c) Feste Schürfgebühr: Weiters haben die Parteien ausdrücklich vereinbart, dass die im Vertrag festgelegte Schürfgebühr, unabhängig von einer eventuellen Novellierung des Bergbaugesetzes, für die gesamte Laufzeit des Vertrags (d. h. bis 2020) anzuwenden ist (24).
d) Einmalige Vergütung: Da die Verlängerung des Bergrechtes für mehr als fünf Grubenfelder beantragt wurde, hat der Vertrag die Zahlung einer einmaligen Vergütung in Höhe von HUF 20 Mrd. (25) vorgesehen (26).
e) Kündigungsklausel: Der Vertrag legte fest, dass dieser nicht einseitig (nur unter Zustimmung beider Parteien) geändert werden kann. Der Vertrag kann durch die eine Partei nur gekündigt werden, wenn eine (mindestens 25 % der Aktien betreffende) Änderung in der Person der Gesellschafter der MOL eintrifft.
(15)
Die Bergbausaufsicht hat mit dem Beschluss vom 23. Dezember 2005 die Bergrechte der MOL bezüglich der beantragten 12 Grubenfelder verlängert und die erhöhte Schürfgebühr auf alle Grubenfelder der Gesellschaft ausgebreitet.
(16)
Die am 8. Januar 2008 in Kraft getretene (27) Novellierung (28) des Bergbaugesetzes (im Weiteren: „Novelle 2008“) hat die Schlürfgebühr für bestimmte Kategorien der Kohlenwasserstoffe erheblich erhöht. Diese Novelle hat die nach anderen mineralischen Rohstoffen zu zahlende Schlürfgebühr nicht betroffen. Laut § 5 des novellierten Gesetzes hat sich der Betrag der Schürfgebühr, in Abhängigkeit i) vom Zeitpunkt der Inbetriebnahme des Grubenfeldes, ii) von der Menge der geförderten Kohlenwasserstoffe und (iii) dem aktuellen Preis des Erdöls unterschiedlich entwickelt.
-
Eine Schürfgebühr in Höhe von 30 % musste nach allen zwischen dem 1. Januar 1998 und 1. Januar 2008 in Betrieb genommenen Feldern gezahlt werden.
-
Bei den nach dem 1. Januar 2008 in Betrieb genommenen Grubenfeldern ist eine Schürfgebühr in Abhängigkeit von der Menge der geförderten Kohlenwasserstoffe (12, 20 oder 30 %) zu zahlen.
-
Bei den vor dem 1. Januar 1998 in Betrieb genommenen Feldern ist der Faktor „J“ anzuwenden, dessen Mindestwert mit 30 % festgelegt wurde.
Darüber hinaus ist ein vom Erdölpreis abhängiger Aufpreis für den Betrag der auf diese Weise ermittelten Schürfgebühr anzuwenden (+ 3 % bzw. + 6 %, sofern der Erdölpreis 80 oder 90 USD/bbl überschreitet; im Folgenden „Brent-Aufpreis“). Spezielle Werte sind zum Beispiel bei erschwerten Förderbedingungen (12 %) sowie bei einem hohen Anteil an Inertgas (8 %) anzuwenden.
(17)
Diese Werte waren zwischen dem 8. Januar 2008 und dem 23. Januar 2009 wirksam. Nach dem Inkrafttreten der Novelle des Bergbaugesetzes wurden die neuen Werte für alle Bergbauunternehmer angewandt, die aufgrund einer Genehmigung auf einem Grubenfeld Tätigkeiten ausübten, einschließlich der Bergbauunternehmer, die über eine vor dem Januar 2008 erteilte Genehmigung verfügten. Am 23. Januar 2009 (nach der Entscheidung der Kommission zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens) ist eine neue Novelle des Bergbaugesetzes (29) in Kraft getreten, die - im Hinblick auf die zwischen dem 1. Januar 1998 und dem 1. Januar 2008 in Förderung genommenen Felder - die Höhe der Schürfgebühr wieder auf 12 % reduzierte (unter Vorbehalt des Brent-Aufpreises). Die bei anderen Feldern zu zahlende Schürfgebühr hat sich im Vergleich zu der im Jahr 2008 geltenden Version des Bergbaugesetzes nicht geändert.
(18)
Die Tabelle 2 fasst die aufgrund der verschiedenen Versionen des Bergbaugesetzes im Rahmen des Genehmigungssystems anzuwendenden Schürfgebühren zusammen.
Tabelle 2
Zusammenfassung der gemäß dem Bergbaugesetz im Rahmen des Genehmigungssystems anzuwendenden Schürfgebühren
Bis 2008 anzuwendende Schürfgebühr
In 2008 anzuwendende Schürfgebühr
Ab dem 23.1.2009 anzuwendende Schürfgebühr
Vor dem 1.1.1998 in Förderung genommen
J %
(mindestens: 12 %)
J %
(mindestens: 30 %, + 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
J %
(mindestens: 30 %, + 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
Zwischen dem 1.1.1998 und dem 1.1.2008 in Förderung genommen
12 %
30 %
(+ 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
12 %
(+ 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
Nach dem 1.1.1998 in Förderung genommen
Erdgasfelder, auf den die Jahresmenge des geförderten Erdgases unter 300 Mio. m3 bleibt
Erdölfelder, auf den die Jahresmenge des geförderten Erdöls unter 50 kt bleibt
NA
12 %
(+ 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
12 %
(+ 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
Erdgasfelder, auf den die Jahresmenge des geförderten Erdgases zwischen 300 Mio. und 500 Mio. m3 liegt
Erdölfelder, auf den die Jahresmenge des geförderten Erdöls zwischen 50 Mio. und 200 kt liegt
20 %
(+ 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
20 %
(+ 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
Erdgasfelder, auf den die Jahresmenge des geförderten Erdgases über 500 Mio. m3 liegt
Erdölfelder, auf den die Jahresmenge des geförderten Erdöls über 200 kt liegt
30 %
(+ 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
30 %
(+ 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
Kohlenwasserstoffe mit besonderen Förderbedingungen
12 %
12 %
Erdgas mit einem hohen Anteil an Inertgas
8 %
8 %
Der Faktor „J“ muss mittels einer Formel berechnet werden, die auf den früheren Gaspreisen sowie auf die geförderten Mengen und Werten basiert; siehe Absatz 11.
IV. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(19)
Die geprüfte mutmaßliche staatliche Beihilfe ist der am 22. Dezember 2005 zwischen MOL und dem ungarischen Staat geschlossene Verlängerungsvertrag, der es MOL ermöglichte, sich von der Erhöhung der nach der Kohlenwasserstoffförderung zu zahlenden Schürfgebühr - welche sich aus einer späteren Novelle zum Bergbaugesetz ergab - in einem gewissen Maße zu befreien. Unter Berücksichtigung der Ausgestaltung des Vertrags und der späteren Novelle betrachtet die Kommission diese als Teil dergleichen Maßnahme (im Folgenden „Maßnahme“) und hat in der Entscheidung zur Einleitung des Prüfverfahrens deren Gesamtwirkung bewertet.
(20)
Die Kommission ist in der Entscheidung zur Einleitung des Prüfverfahrens vorab zu der Schlussfolgerung gekommen, dass MOL aufgrund des Verlängerungsvertrags von den künftigen Änderungen der Höhe der Schürfgebühr, so insbesondere von den Änderungen der Schürfgebühr durch eine spätere, 2008 getroffene Novelle zum Bergbaugesetz, befreit wurde. Somit wurde die Gesellschaft gegenüber den Wettbewerbern bevorzugt, die unter dem gegenwärtigen Genehmigungssystem tätig sind (und die früher keinen Verlängerungsvertrag abgeschlossen hatten und somit die neue und erhöhte Schürfgebühr zahlen mussten). Die Kommission war vorab der Auffassung, dass die Maßnahme nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV als staatliche Beihilfe zu bewerten ist, und es wurde kein Grund gefunden, die Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu betrachten, da keine Ausnahme geltend gemacht werden konnte.
(21)
Die Entscheidung zur Einleitung des Prüfverfahrens beinhaltet die weiteren faktischen Daten, die als wesentlicher Bestandteil dieses Beschlusses anzusehen sind.
V. STELLUNGNAHME UNGARNS
(22)
Die Hauptargumente Ungarns beziehen sich im Hinblick auf die kumulativen Voraussetzungen der Festlegung der staatlichen Beihilfen unter anderem i) auf den Mangel an Selektivität und ii) den Mangel an Vorteilen zu Gunsten des angeblichen Begünstigten.
(23)
Bezüglich der Selektivität argumentieren die ungarischen Behörden im Wesentlichen damit, dass die Maßnahme nicht selektiv sei, da MOL zufolge des Abschlusses des Verlängerungsvertrags unter die Wirkung eines vom Genehmigungssystem abweichenden anderen Systems fiel.
(24)
Ungarn bestätigt zunächst, dass es einen Unterschied zwischen dem Konzessions- und Genehmigungssystem gibt und betont, dass der Bergbauunternehmer im Fall einer Konzession eine höhere als in der Ausschreibung dargestellte Schürfgebühr anbieten könne, wogegen beim Genehmigungssystem die Höhe der Schürfgebühr durch das Bergbaugesetz festgelegt werde. Ungarn erklärt weiter, dass eine sog. „Quasi-Konzessionslösung“ neben diesen beiden Systemen erforderlich gewesen sei, um in deren Rahmen den Betrag der Schürfgebühr außerhalb des Konzessionssystems in einem Sondervertrag festzulegen. Den Verlautbarungen Ungarns zufolge könne der Verlängerungsvertrag gemäß § 26/A Absatz 5 des Bergbaugesetzes als geeigneter Rechtstitel für eine solche „Quasi-Konzessionslösung“ betrachtet werden, da dieser das Bergrecht der Wirkung des Genehmigungssystems entziehe und es auf eine vertragliche Grundlage stelle.
(25)
Ungarn fügt hinzu, dass der Verlängerungsvertrag sich direkt aus der Logik des Bergbaugesetzes ergebe. Nach Angabe Ungarns sei die Festlegung der Schürfgebühr für die gesamte Laufzeit des Verlängerungsvertrags ein normaler Bestandteil des Verlängerungsvertrags gemäß § 26/A Absatz 5 des Bergbaugesetzes, und die Verlängerung der Frist habe zu keinen anderen Bedingungen vereinbart werden können. Darüber hinaus könnten alle anderen Bergbauunternehmer damit rechnen, folglich sei MOL nicht bevorzugt behandelt worden.
(26)
§ 20 Absatz 11 des Bergbaugesetzes besage nämlich, dass der Betrag der Schürfgebühr i) im Konzessionsvertrag, ii) im Bergbaugesetz oder iii) im Verlängerungsvertrag festgelegt wird. Gemäß der Argumentation der ungarischen Behörden schreibt dadurch das Gesetz ausdrücklich vor, dass sich die im Verlängerungsvertrag festgestellte Schürfgebühr auch im Fall einer Änderung der Rechtsnorm nicht ändert. Nach Auffassung der ungarischen Behörden komme dies im Bergbaugesetz, genauer gesagt in § 26/A Absatz 5, deutlich zum Ausdruck, in dem darüber verfügt wird, dass die erhöhte Schürfgebühr höchstens das 1,2-fache des Betrages der ursprünglichen Schürfgebühr betragen darf (30). Laut Angabe Ungarns schließe das ungarische Recht die Anwendung einer Schürfgebühr mit einem höheren Betrag aus.
(27)
Bezüglich des angeblichen Fehlens eines Vorteils trägt Ungarn vor, dass die mineralischen Rohstoffe das Eigentum des Staates bildeten und diese durch den Abbau durch die Bergbauunternehmer und gegen die Zahlung des Preises des Abbaurechts in Privateigentum übergingen. Ungarn beruft sich analog auf das Urteil im Fall Ryanair (31) und behauptet, dass diese Tätigkeit des Staates mit der Tätigkeit eines Markteilnehmers vergleichbar sei, auch dann, wenn der Staat als Behörde vorgeht.
(28)
Ungarn bestreitet, dass die Schürfgebühr einen Steuercharakter besitze und beschreibt die Schürfgebühr als einen für den Abbau der mineralischen Rohstoffe gezahlten Preis oder als eine Beteiligung des Staates. Ungarn betont, dass die Tatsache, dass die Schürfgebühr durch eine Rechtsvorschrift festgelegt wird, kein entscheidender Faktor bei der Entscheidung sei, ob die Schürfgebühr Steuercharakter hat.
(29)
Darüber hinaus legt Ungarn dar, dass die aufgrund des Verlängerungsvertrags bestehenden drei verschiedenen Zahlungsverpflichtungen (d. h. die Vergütung für die Verlängerung, die erhöhte und alle Grubenfelder betreffende Schürfgebühr sowie die einmalige Vergütung), die sich aus den einschlägigen Bestimmungen des Bergbaugesetzes ergeben, nicht als Kompensation von Einnahmen zu betrachten seien, auf die der Staat verzichtet hat, obschon sie ihm in jedem Fall zustehen. Laut Aussage Ungarns können diese Zahlungen vom Gesichtspunkt des Staates als zusätzliche Einnahmen betrachtet werden, angesichts deren der Staat unter Berücksichtigung der verbundenen Risiken und möglichen Einnahmen auf sein Recht verzichtet, für die betroffenen Rohstofffelder im Rahmen des Konzessionssystems eine Ausschreibung zu veröffentlichen.
(30)
Ungarn betont, dass keine anderen Marktteilnehmer höhere Schürfgebühren nach der strittigen Novellierung des Gesetzes de facto zahlen müssen als MOL, da im betreffenden Zeitraum kein Mitbewerber in die Kategorien der höheren Schürfgebühren gefallen sei.
Tabelle 3
Jahresbetrag der durch MOL zu zahlenden Schürfgebühren (IST- und SOLL-Beträge)
(in Mio. HUF)
Rechtstitel der Zahlung
Ist: Gemäß dem Verlängerungsvertrag
Soll: Gemäß dem gültigen Bergbaugesetz
Differenz
Netto Gegenwartswert der Differenz 2009
2005
Einmalige Vergütung (32)
[…] (35)
(…)
20 000,0
2 864,5
2006
Für die Verlängerung zu zahlende Vergütung (33)
(…)
(…)
835,8
1 092,1
Schürfgebühr (34)
(…)
(…)
5 755,7
7 520,0
Insgesamt
(…)
(…)
6 591,6
8 612,1
2007
Für die Verlängerung zu zahlende Vergütung
(…)
(…)
769,7
926,5
Schürfgebühr
(…)
(…)
3 428,0
4 126,4
Insgesamt
(…)
(…)
4 197,7
5 052,9
2008
Für die Verlängerung zu zahlende Vergütung
(…)
(…)
345,8
382,9
Schürfgebühr
(…)
(…)
-28 444,7
-31 498,5
Insgesamt
(…)
(…)
-28 099,0
-31 115,6
2009
Für die Verlängerung zu zahlende Vergütung
(…)
(…)
211,2
211,2
Schürfgebühr
(…)
(…)
-1 942,1
-1 942,1
Insgesamt
(…)
(…)
-1 730,9
-1 730,9
GESAMTBETRAG
(…)
(…)
959,5
8 883,0
Die Zahlenangaben basieren auf den durch die ungarischen Behörden vorgelegten Informationen.
(31)
Ungarn behauptet ferner, dass MOL zufolge des Verlängerungsvertrags, tatsächlich (unter Berücksichtigung aller Elemente des Vertrags, d. h. der Zahlung für die Verlängerung und der einmaligen Vergütung) im Laufe der Jahre zum Absolutwert mehr an den Staat zahlte, als sie mangels eines Vertrags, d. h. unter Wirkung des Bergbaugesetzes liegend, gezahlt hätte. Tabelle 3 stellt die durch MOL gezahlten effektiven Zahlungen, mit den Sollbeträgen gegenübergestellt dar. Die Daten liefern die ungarischen Behörden.
(32)
Den Ausführungen Ungarns zufolge werde von den Bergbauunternehmern die Berechenbarkeit der Schürfgebühr berechtigter Weise erwartet, weshalb diese anhaltend konstant bleiben müsse. Der Gesetzgeber sei bei der Novellierung des Bergbaugesetzes der Logik gefolgt, dass - obgleich die Höhe der Schürfgebühr geändert wurde - es in der Tat keine Bergwerksunternehmen gab, dessen Schürfgebühr sich aufgrund der Novelle geändert hat. Nach Auffassung Ungarns können die Novellierungen des Bergbaugesetzes suggerieren, dass der Staat die Schürfgebühr hinsichtlich der bereits in Betrieb genommenen Grubenfelder modifizieren kann. Die Novelle 2008 war jedoch das Ergebnis des in den Abstimmungen erzielten Kompromisses vor der Verabschiedung des Gesetzes. So hat der Gesetzgeber implizit akzeptiert, dass es berechtigte Erwartungen vorliegen. Folglich könne ein Bergwerksunternehmer berechtigter Weise erwarten, dass der Staat keine Gebühren einseitig modifiziert. Ungarn stellt fest, dass aus dem System des Bergbaugesetzes und den einzelnen Bestimmungen die Schlussfolgerung gezogen werden könne, dass die Schürfgebühren während der gesamten Laufzeit des Vertrags unverändert bleiben.
(33)
Schließlich legen die ungarischen Behörden dar, dass die sog. Kündigungsklausel auf Überlegungen hinsichtlich der nationalen Sicherheit beruht.
VI. STELLUNGNAHME DER BETEILIGTEN
(34)
Die Kommission erhielt Stellungnahmen von den folgenden Beteiligten: von MOL als Begünstigte der mutmaßlichen Beihilfe und vom Bund des Ungarischen Bergbauwesens, dessen Mitglied auch MOL ist. Beide Beteiligten haben ähnlich wie Ungarn argumentiert, und es gab erhebliche Überlappungen zwischen ihrer Stellungnahme und der von Ungarn.
(35)
MOL als Begünstigte der mutmaßlichen Beihilfe behauptet, dass sie entgegen den Behauptungen der Kommission in der Entscheidung zur Einleitung des Prüfverfahrens keine begünstigte Behandlung auf dem ungarischen Markt der Kohlenwasserstoffförderung erhalten habe. Ein Großteil der durch MOL an den ungarischen Staat gezahlten Schürfgebühren stammt aus den Grubenfeldern, für die J % gelten (d. h. die vor dem 1. Januar 1998 in Betrieb genommen wurden). Es heißt in der Praxis, dass MOL 64-75 % zahlt, wobei die Mitbewerber (die mit der Förderung später begonnen haben und kleinere Felder betreiben) nur eine Schürfgebühr in Höhe von 12 % zahlen müssen.
(36)
Darüber hinaus hat zufolge des Verlängerungsvertrags MOL mehr an den Staat gezahlt (unter Berücksichtigung aller Teile des Verlängerungsvertrags), als was sie ohne den Vertrag, allein auf der Grundlage der ursprünglichen Version des Bergbaugesetzes, gezahlt hätte.
(37)
Bezüglich des Argumentes der Kommission, dass der Verlängerungsvertrag nicht analog zur Konzession geprüft werden kann, da dieser der Wirkung des Genehmigungssystems unterlag, fügt MOL hinzu, dass die Verlängerung des Bergrechtes nicht das Recht ist, das den Gegenstand einer, durch eine einseitige Entscheidung des Staates erteilten Genehmigung bildet, sondern erst nach Abschluss eines Vertrags mit dem Bergbauunternehmer eine Möglichkeit zur Verlängerung des Bergrechtes besteht. Hätte der Gesetzgeber dies in die Erwägung des Staates legen wollen, hätte er die einschlägige Bestimmung anders gestaltet. Die Fassung des Gesetzes lässt darauf schließen, dass der Gesetzgeber den Verlängerungsvertrag eher analog zur Konzession regeln wollte.
(38)
Die Kommission argumentiert in der Entscheidung zur Einleitung des Prüfverfahrens damit, dass ein Gegensatz zwischen der Behauptung der ungarischen Behörden, nach welcher das Gesetz wegen der Erhöhung der Einnahmen des Staates erforderlich war, und dem Fakt besteht, dass MOL de facto von der erhöhten Schürfgebühr befreit wurde.
(39)
Laut der Mitteilung von MOL ist diese Behauptung nicht widersprüchlich. Die Gesellschaft hat einerseits an den Staat aufgrund des Vertrags über die Verlängerung mehr gezahlt, als was sie aufgrund des Bergbaugesetzes gezahlt hätte. MOL zahlt darüber hinaus eine Schürfgebühr mit einem sehr hohen Betrag aufgrund der dem „J“-Faktor unterliegenden Grubenfelder. Darüber hinaus kann die Novellierung des Gesetzes eine Wirkung auf die in Zukunft in Betrieb zu nehmenden Grubenfelder haben.
(40)
Laut MOL sind die Teile bezüglich der Zahlung der Verlängerung, im Gegensatz zu der Stellungnahme der Kommission, auf keinen Fall als Strafe zu betrachten. Das Bergbaugesetz beinhaltet auch Sanktionen/Strafen für den Fall, wenn die Bergbautätigkeit gesetzeswidrig betrieben wird. Die im Verlängerungsvertrag festgelegten Zahlungen stellen das Ergebnis der Verhandlungen zwischen dem Bergbauunternehmer und dem Staat dar. Es ist nicht zwingend, den Vertrag abzuschließen. Der Bergbauunternehmer kann ebenfalls entscheiden, den Vertrag nicht abzuschließen, wodurch er sein Bergrecht verliert. Später unterbreitet er ein Angebot in einem öffentlichen Ausschreibungsverfahren, auf dessen Grundlage er schließlich das Bergrecht möglicherweise billiger erwerben kann.
(41)
Es ist irreführend, die solch einen Verlängerungsvertrag abgeschlossene MOL mit den im Genehmigungssystem betriebenen Wettbewerbern zu vergleichen. MOL betont ferner, dass sie all ihre Verpflichtungen erfüllt und die Bestimmungen der Rechtsnormen eingehalten hat.
(42)
MOL bemängelt außerdem, dass die Kommission den „c“-Multiplikator für niedrig erachtet (da dieser nicht die dem Multiplikator 1,2 entsprechende obere Grenze gemäß der Rechtsnorm erreicht). Es sei auch zu berücksichtigen, dass die Anwendung der erhöhten Schürfgebühr fast 150 Grubenfelder betraf, so dass die Erhöhung der Schürfgebühr eine erhebliche Erhöhung der Einnahmen des Staates aus dem Bergbau ergeben hat.
(43)
Im Hinblick auf das Argument der Kommission, dass MOL durch die Befreiung vom Brent-Aufpreis einen Vorteil erwirbt, merkt die Gesellschaft schließlich an, dass auch der „J“-Faktor preissensibel ist.
(44)
Der Bund des Ungarischen Bergbauwesens (im Weiteren: „Bergbaubund“) vertritt die Unternehmen, deren Tätigkeitsprofil der Bergbau oder eine damit verbundene Tätigkeit ist. Seine Hauptziele sind es, das Bedingungssystem für den Betrieb der Bergbautätigkeiten in Ungarn zu verbessern, die Abläufe der Gesetzgebung zu verfolgen und die Interessen geltend zu machen. Derzeit hat er 66 Mitglieder, eines davon ist MOL. Der Vorsitzende des Bergbaubundes ist ein Direktor der MOL (36).
(45)
Gemäß dem Bund des Bergbauwesens haben die Bergbauunternehmer eine berechtigte Erwartung, dass die Schürfgebühr bezüglich der bereits in Betrieb genommenem Grubenfelder unverändert bleibt. Der Staat kann also nicht einseitig und „rückwirkend“ (d. h. im Hinblick auf die bereits in Betrieb genommenem Rohstofffelder) die Schürfgebühr erhöhen. Der Bund des Bergbauwesens hat seine Auffassung auch in Verbindung mit dem Gesetzesvorschlag vor der Modifizierung des Gesetzes über das Bergbauwesen zum Ausdruck gebracht und der Gesetzgeber hat diese Grundlage - gemäß dem Bund des Bergbauwesens - im Laufe der Änderung des Bergbaugesetzes respektiert. Die endgültige Fassung wurde durch den Bund des Bergbauwesens nicht beanstandet, weil sie, im Hinblick auf ihre Wirkung, nicht zur Erhöhung der Schürfgebühr hinsichtlich der bereits begonnenen Geschäfte führt.
(46)
Der Bergbaubund trägt bezüglich der allgemeinen Merkmale des Marktes für das Bergbauwesen und der wirtschaftlichen Bedingungen vor, dass die Zeithorizonte der Bergbauprojekte relativ lang sind. Zwischen dem Beginn der Forschung und dem tatsächlichen Abbau können sogar 10-15 Jahre liegen. Während dieses Zeitraums hat ein Bergbauunternehmer nur Ausgaben. Einnahmen entstehen erst nach Beginn des Abbaus. Darüber hinaus birgt diese Tätigkeit auch ein geologisches Risiko, weil nicht sicher ist, dass die Forschung ein Ergebnis haben wird. Deshalb müssen die Projekte mit der größtmöglichen Sorgfalt geplant werden. Die Rentabilität eines Projektes hängt von zahlreichen Faktoren ab. Im Hinblick auf die vielen Risiken erwartet diese Branche, dass zumindest die Faktoren, auf welche der Staat eine Wirkung hat, das heißt den Rechtsrahmen und die Schürfgebühr, während der gesamten Laufzeit des Projektes stabil bleiben. Wegen der Besonderheiten der Branche spielen die Finanzierungsstrukturen eine wichtige Rolle. Die Gläubiger prüfen die Projekte ständig und können die Finanzierung bei einer erheblichen Änderung der Bedingungen sogar zurückziehen.
(47)
Deshalb schließen die Bergbauunternehmen und der Staat einen privatrechtlichen Vertrag in den Ländern ab, welche durch ein hohes politisches Risiko gekennzeichnet sind. In den stabilen Regionen, wie zum Beispiel in Westeuropa, sind solche Vereinbarungen nicht erforderlich, weil angenommen werden kann, dass der Staat die rechtlichen Rahmen nicht von Zeit zu Zeit ändern wird. Bezüglich der Beteiligung des Staates erwarten sowohl die Bergbauunternehmer als auch die Gläubiger eine Stabilität. Ohne eine Stabilität würde sich das mit den Projekten verbundene Risiko erhöhen, und ein Land mit einer stabilen Wirtschaftspolitik kann es sich nicht leisten, seine Politik oft zu ändern, weil dies die Bergbauunternehmen abschrecken würde.
(48)
Der Bund des Bergbauwesens weist ferner darauf hin, dass die einschlägige Rechtsprechung der Europäischen Gerichte und die ungarische Verfassung die Grundlagen der Rechtssicherheit und des Schutzes der erworbenen Rechte ebenfalls sicherstellen. Der ungarische Gesetzgeber ist also nicht berechtigt, im Hinblick auf die bereits in Betrieb genommenen Rohstofffelder die Schürfgebühr zu erhöhen, zudem muss die Gesetzgebung berechenbar sein. Darüber hinaus ist die „Stabilität“ der Schürfgebühr laut der Mitteilung des Bundes des Bergbauwesens ein erworbenes Recht.
(49)
Der Bund des Bergbauwesens weist ferner auf das Verbot der Diskriminierung hin. Das heißt, es darf keine Diskriminierung unter den Marktteilnehmern bestehen, die auf Konzessionsbasis betrieben werden beziehungsweise zum Genehmigungssystem gehören. Dementsprechend ist der ungarische Gesetzgeber nicht berechtigt, die Schürfgebühr im Hinblick auf die bereits in Betrieb genommenen Grubenfelder „rückwirkend“ zu erhöhen. Der Europäische Gerichtshof hat in zahlreichen Entscheidungen deutlich gemacht, dass die Rechtssicherheit ein grundsätzlicher Teil des Gemeinschaftsrechtes ist. So müssen die Rechtsnormen eindeutig, genau und berechenbar sein, besonders in dem Fall, wenn sie eine negative Wirkung auf die Einzelpersonen oder die Unternehmen haben (siehe die einschlägige Rechtsprechung). Der Bund des Bergbauwesens argumentiert ferner so, dass auch die ungarische Verfassung das Prinzip der Rechtssicherheit und der erworbenen Rechte festlegt, und kommt zu dem Schluss, dass die Rechtsnormen im Sinne des Gemeinschaftsrechtes und der Verfassungsgrundsätze berechenbar sein müssen.
(50)
Der Bund des Bergbauwesens fügt schließlich hinzu, dass sich das Prinzip des Schutzes der erworbenen Rechte aus dem Prinzip der Rechtssicherheit ergibt. Das Prinzip des Schutzes der erworbenen Rechte wurde bei den nationalen und internationalen Gesetzgebungen bezüglich der Bergrechte ebenfalls respektiert. Auch andere EU-Mitgliedstaaten verfügen über stabile Rechtsnormen des Bergbauwesens, die sich nicht oft ändern.
VII. BESTEHEN EINER STAATLICHEN BEIHILFE NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV
(51)
Um zu entscheiden, ob die jeweilige Maßnahme als staatliche Beihilfe zu betrachten ist, muss die Kommission bewerten, ob die umstrittene Maßnahme die Bedingungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllt. Diese Maßnahme läuft darauf hinaus, dass „falls die Verträge nicht anders verfügen, […]eine durch die Mitgliedstaaten oder aus staatlichen Mitteln in jeglicher Form gewährte Beihilfe mit dem Binnenmarkt unvereinbar [ist], die den Wettbewerb durch die Begünstigung gewisser Unternehmen oder der Fertigung gewisser Waren verzerrt oder hiermit droht, falls dies den Handel unter den Mitgliedstaaten betrifft.“ Die Kommission bewertet im Nachfolgenden im Sinne dieser Maßnahme, ob dies als eine staatliche Beihilfe gilt.
(52)
Als Einleitung muss darauf hingewiesen werden, dass eine Maßnahme unabhängig von ihrer Rechtsform gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV als eine staatliche Beihilfe bewertet werden kann. Selbst wenn der Verlängerungsvertrag in Übereinstimmung mit den einschlägigen Bestimmungen des Bergbaugesetzes abgeschlossen wurde und Ungarn die Schürfgebühr in einer Rechtsnorm festlegen kann, heißt das noch nicht, dass die oben genannten Punkte oder deren Wirkungen mit den EU-Regeln über die staatlichen Beihilfen vereinbar sein können. Die Tatsache, dass eine Maßnahme mit den nationalen Rechtsnormen vereinbar ist, hat keine Bedeutung von dem Gesichtspunkt aus, ob diese mit den Regelungen über die staatlichen Beihilfen des AEUV vereinbar ist.
(53)
Darüber hinaus vertritt die Kommission, wie dies in der Entscheidung zur Einleitung des Prüfverfahrens bereits erörtert wurde, nicht die Ansicht, dass die einzelnen Teile des Falls, d. h. die einschlägigen Bestimmungen des Gesetzes, der Verlängerungsvertrag oder die Gesetzmodifizierung an und für sich selbst die Regeln der staatlichen Beihilfen verletzen. Stattdessen betrachtet die Kommission die komplette Reihe der Handlungen des Staates in dieser Sache als „die Maßnahme“ und bewertet die Wirkung des Vertrags über die Verlängerung zusammen mit den späteren Modifizierungen des Bergbaugesetzes.
(54)
Bezüglich des Argumentes von Ungarn, nach dem die Schürfgebühr keine Steuer, sondern eine Beteiligung des Staates ist, merkt die Kommission an, dass dieses Argument im Hinblick auf die Bewertung des Bestehens der staatlichen Beihilfe nicht relevant ist. Die Regeln der staatlichen Beihilfe sind für allerlei Kosten anzuwenden, welche durch die Unternehmen getragen werden müssen und von welchen sie durch eine staatliche Maßnahme befreit werden. Auf jeden Fall muss jedoch hinzugefügt werden, dass die Verwaltungsgenehmigung des Abbaus der mineralischen und Kohlenwasserstoff-Rohstoffe eine typische behördliche Rolle zu sein scheint; die als Kompensation einer solchen Genehmigung erfüllten Zahlungen ähneln einer Steuer oder Verwaltungsgebühr.
(55)
Schließlich vertritt die Kommission bezüglich der Klausel über eine Kündigung die Ansicht, dass dies keine mit dem Vorhandensein der staatlichen Beihilfe in Verbindung stehende Frage ist. Die Tatsache, dass der Vertrag über die Auflösung des Vertrags für den Fall verfügt, wenn ein Dritter mehr als 25 % der Aktien der MOL erwirbt, ist eine Maßnahme, die keine staatlichen Mitteln berührt.
(56)
Eine Maßnahme kann als staatliche Beihilfe betrachtet werden, wenn sie eine Einzel- oder selektive Maßnahme ist, das heißt, dass sie nur bestimmte Unternehmen oder die Fertigung bestimmter Waren bevorzugt.
(57)
Gemäß der einschlägigen Rechtsprechung (37) muss bezüglich der Bewertung der Bedingung der Selektivität - welche die Voraussetzung des Begriffes der staatlichen Beihilfe ist - in der Anwendung des Artikels 107 Absatz 1 AEUV entschieden werden, ob eine nationale Maßnahme innerhalb des Rahmens der jeweiligen gesetzlichen Regelung dafür geeignet ist, „bestimmte Unternehmen oder die Fertigung bestimmter Waren“ gegenüber Unternehmen zu bevorzugen, die sich im Hinblick auf das angestrebte Ziel der Maßnahme rechtlich und faktisch in einer vergleichbaren Situation befinden.
(58)
Das Gericht hat ferner mehrmals (38) festgestellt, dass der Artikel 107 Absatz 1 AEUV keinen Unterschied zwischen den Ursachen oder Zielen der staatlichen Beihilfe macht, sondern diese aufgrund deren Wirkungen festlegt.
(59)
Der Begriff der staatlichen Beihilfe ist jedoch nicht auf die staatlichen Maßnahmen anzuwenden, die einen Unterschied zwischen den Unternehmen machen, wenn sich diese Unterscheidung aus der Art oder dem allgemeinen Aufbau des Systems ergibt, dessen Teile sie bilden.
(60)
Die Kommission kann sich der auf den Mangel der Selektivität verweisenden Argumentation der ungarischen Behörden und der Beteiligten nicht anschließen.
(61)
Für die Entscheidung, ob die jeweilige Maßnahme selektiv ist, muss die anzuwendende Bezugsgrundlage festgelegt werden (39).
(62)
Das Gericht ist in dieser Sache der Auffassung, dass das Genehmigungssystem das für den Gesichtspunkt der Bewertung anzuwendende Referenzsystem ist. MOL musste kein Angebot im Rahmen einer Ausschreibung auf Wettbewerbsbasis machen, um eine Konzession für ein geschlossenes Gebiet zu erwerben. Stattdessen hat sie ein Bergrecht für ihre Rohstofffelder im Rahmen des Genehmigungssystems erhalten, wobei sie mit den Marktteilnehmern im Wettbewerb ist, die diesem System unterliegen. Der Verlängerungsvertrag bildet den Teil des Genehmigungssystems. Die bloße Tatsache, dass MOL nicht mit dem Abbau innerhalb der festgelegten Frist beginnen konnte und den Abschluss eines Vertrags über eine Verlängerung beantragen musste, kann nicht zur Änderung der Bezugsgrundlage führen. Die Annahme eines diesbezüglichen Argumentes würde zu einer Situation führen, in welcher eine bestimmte Gesellschaft an einer individuellen Behandlung beteiligt werden würde, wie dies für das Konzessionssystem typisch ist, aber ohne eine offene Ausschreibung auf einer Wettbewerbsbasis.
(63)
In der Tat liegt es im Ermessen der ungarischen Behörden, ob ein Grubenfeld der Wirkung einer Konzession oder einer Genehmigung unterliegt. Somit können die ungarischen Behörden, wenn sie ein Bergrecht auf Vertragsbasis erteilen wollen, das transparente Konzessionsverfahren wählen, das ein öffentliches Ausschreibungsverfahren umfasst. Die Kommission kann nicht akzeptieren, dass ein nicht transparentes Konzessionssystem, das sog. Quasi-Konzessionssystem, das sich zurzeit nur auf eine einzige Gesellschaft (auf MOL) bezieht, als separate Bezugsgrundlage betrachtet werden könnte.
(64)
Darüber hinaus verfügte Ungarn über einen breiten Ermessungsspielraum bezüglich der Verlängerung der Genehmigung sowie später bezüglich der Modifizierung der einschlägigen Bestimmungen des Gesetzes über das Bergbauwesen (obgleich Ungarn Kenntnis darüber hatte, welche günstige Wirkung dies auf MOL haben wird, weil diese Gesellschaft der einzige Marktteilnehmer auf dem Markt der Kohlenwasserstoffe war, der einen Vertrag über eine Verlängerung abgeschlossen hat). Ungarn konnte die Höhe der Schürfgebühr zu jeder Zeit frei festlegen, folglich hätte es auch so entscheiden können, das Gesetz nicht zu modifizieren. Im Hinblick auf die Wirkungen hat die Maßnahmenreihe eindeutig ein bestimmtes Unternehmen bevorzugt.
(65)
Die Kommission stellt aufgrund der oben aufgeführten Punkte fest, dass das Genehmigungssystem als Bezugsgrundlage betrachtet werden muss.
(66)
Der Verlängerungsvertrag hat innerhalb des Genehmigungssystems offensichtlich eine selektive Bedeutung. Wie dies auch durch die ungarischen Behörden bestätigt wurde, verfügen die Parteien im Laufe der Verhandlungen über die Bedingungen des Vertrags und bestimmte Erwägungsmöglichkeiten bezüglich der Feststellung der verschiedenen Teile der Vergütung, überdies können sie - was noch wichtiger ist - auch entscheiden, den Vertrag gar nicht abzuschließen. Die ungarischen Behörden konnten also ermessen, ob sie einen solchen Vertrag mit der MOL (oder mit einem anderen Marktteilnehmer) abschließen (40).
(67)
Solch eine Behandlung kann aufgrund der Logik und Art des Systems nicht bestätigt werden. Einerseits ist das Ziel der Auferlegung der Schürfgebühr, eine Einnahme für den Staat nach dem abgebauten Wert zu sichern. Andererseits werden die im Verlängerungsvertrag festgestellten Zahlungsteile als eine Zusatzzahlung zur Kompensation der Verlängerung gezahlt. In der vorliegenden Sache hat jedoch der Abschluss des Vertrags über die Verlängerung und die danach folgende Erhöhung der Schürfgebühr für MOL zu der paradoxen Situation geführt, dass MOL, da sie mit dem Abbau nicht rechtzeitig begonnen hat, eine niedrigere Schürfgebühr nach all ihren Grubenfeldern unter Wirkung der Genehmigungen bis zum Jahr 2020 zahlt; ihre Wettbewerbspartner hingegen, die ebenso der Wirkung des Genehmigungssystems unterliegen und mit dem Abbau rechtzeitig begonnen haben und deshalb keinen Verlängerungsvertrag abgeschlossen haben, müssen eine Schürfgebühr mit einem höheren Betrag gemäß der Rechtsnorm zahlen.
(68)
Bezüglich der Kohlenwasserstoffe war dies der einzige Verlängerungsvertrag, der abgeschlossen wurde. MOL hat erwähnt, dass auch weitere Verträge über die Verlängerungen bezüglich fester mineralischer Rohstoffe wirksam sind. Die Kommission stellt aber fest, dass dies mineralische Rohstoffe anderer Sorten betrifft, auf welche sich aufgrund des Bergbaugesetzes eine andere Schürfgebühr als auf die Kohlenwasserstoffe bezieht. Es muss ferner erwähnt werden, dass die Modifizierung des Bergbaugesetzes, im Hinblick auf die festen mineralischen Rohstoffe, die Schürfgebühr nicht geändert hat (d. h. diejenigen Marktteilnehmer, die einen solchen Vertrag abgeschlossen haben, wurden durch die gleiche „Maßnahmenreihe“ nicht betroffen und folglich sind keine Vorteile für sie entstanden).
(69)
Aufgrund der obigen Ausführungen stellt die Kommission trotz der Argumente von Ungarn fest, dass die Reihe der Handlungen, d. h. die Fassung von § 26/A Absatz 5 des Bergbaugesetzes und der auf dieser Grundlage abgeschlossene Verlängerungsvertrag sowie die spätere Modifizierung des Bergbaugesetzes in Bezug auf die MOL selektiv waren.
(70)
Es ist eine Gesamtwirkung der Maßnahmenreihe, dass allein MOL von den Marktteilnehmern, die über eine Bergbaugenehmigung nach § 5 des Bergbaugesetzes verfügen, der Wirkung eines Sondersystems unterlegen hat, das sie gegen alle Erhöhungen der nach der Förderung von Kohlenwasserstoffen zu zahlenden Schürfgebühr geschützt hat, welche sie unter normalen Verhältnissen hätte zahlen müssen.
(71)
Folglich kann festgestellt werden, dass die Voraussetzungen der Selektivität, aufgrund der breiten Ermessungsbefugnis bezüglich des Abschlusses des Verlängerungsvertrags und im Hinblick auf die Tatsache, dass sich die Befreiung in der Tat nur auf eine einzige Gesellschaft bezieht, erfüllt sind.
(72)
Im Gegensatz zu den Argumenten der ungarischen Behörden vertritt die Kommission die Ansicht, dass der Staat bei der Genehmigung der Bergbautätigkeiten keine Wirtschaftstätigkeit ausübt. Die Erteilung der Verwaltungskonzessionen oder Bergbaugenehmigungen hängt vielmehr mit der Ausübung der typischen behördlichen Befugnisse zusammen, weil diese Tätigkeit durch eine Privatperson ursprünglich nicht ausgeübt werden darf (41). In Ungarn - ähnlich wie in den anderen EU-Mitgliedstaaten - darf der ursprüngliche Eigentümer von mineralischen Rohstoffen keine Privatperson sein. Die Rechtsordnung der Mitgliedstaaten sichert im Allgemeinen für die Behörden eine Kontrolle über die mineralischen Rohstoffe (42). Deshalb steht eine Entscheidung - über die Erteilung einer Genehmigung für den Abbau von mineralischen Rohstoffen an ein Unternehmen gegen die Zahlung einer bestimmten Gebühr -, von deren Art und Regelungen her den Behörden zu und kann als Ausübung der behördlichen Befugnisse betrachtet werden. Der Eingriff von Ungarn - der sich in der Unterwerfung der Bergbautätigkeit unter die Verwaltungskontrolle äußert - dient dem öffentlichen Interesse und folgt keinem Handelsziel. Deshalb muss dieses Verhalten als eine Form des staatlichen Eingriffs als Behörde angesehen werden, das einem investierenden Verhalten in der Marktwirtschaft nicht ähnelt (43).
(73)
Selbst wenn in der vorliegenden Sache festgestellt worden wäre, dass die Genehmigung des Abbaus der mineralischen Rohstoffe eine Wirtschaftstätigkeit ist, bei welcher der Staat Handelsziele verfolgt - was jedoch nicht stimmt -, bemerkt die Kommission, dass aus finanzieller Sicht keine deutliche und direkte Beziehung zwischen der Höhe der durch Ungarn für MOL festgelegten Schürfgebühr und dem Wert der Bergbaugenehmigung besteht. Die Argumentation Ungarns, nach der es als Marktteilnehmer verfuhr, als es den Verlängerungsvertrag abschloss, wird nicht bestätigt. So insbesondere gibt es keinen Hinweis darauf, dass die Ausschreibung eines Konzessionswettbewerbs über das bezügliche Bergrecht für die 12 Grubenfelder (das nicht verlängert worden wäre) nicht zu einem höheren Angebot eines Wettbewerbers geführt hätte. Ungarn hat auch nicht bestätigt, dass es beim Abschluss des Verlängerungsvertrages alle, vom Gesichtspunkt des Handels aus relevanten Faktoren und Risiken berücksichtigt hätte, das heißt alle Zahlungsteile des Vertrags über die Verlängerung, die durch das Gesetz bis zum Jahre 2020 festgestellte und eventuell höhere Schürfgebühr, die Dauer des Vertrags und die eventuellen Wettbewerber berücksichtigt hätte.
(74)
Ungarn hat ferner damit argumentiert, dass keine anderen Marktteilnehmer eine Schürfgebühr mit einem erhöhten Betrag nach der bestrittenen Modifizierung des Gesetzes als MOL de facto zahlen mussten, da es im betroffenen Zeitraum faktisch keinen Wettbewerber gab, der in die Kategorien der höheren Schürfgebühren gefallen wäre.
Tabelle 4
Aufstellung der Schürfgebühr vor und nach der Novellierung des Bergbaugesetzes
Bis 2008 anzuwendende Schürfgebühr
In 2008 anzuwendende Schürfgebühr
Ab dem 23.1.2009 anzuwendende Schürfgebühr
Aufgrund des Vertrags der MOL zu zahlende Schürfgebühr
Wird bis 2020 angewandt
Vor dem 1.1.1998 in Betrieb genommen
J % (46)
(mindestens: 12 %)
J %
(mindestens: 30 %, + 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
J %
(mindestens: 30 %, + 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
J % × c (47)
(mindestens: 12 %)
Zwischen dem 10.1.1998 und den 1.1.2008 in Betrieb genommen
12 %
30 %
(+ 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
12 %
(+ 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
12 % × c
(~ 12,24 %) (45)
Nach dem 1.1.1998 in Betrieb genommen (44)
Erdgasfelder, auf denen die Jahresmenge des geförderten Erdgases unter 300 Mio. m3 bleibt
Erdölfelder, auf denen die Jahresmenge des geförderten Erdöls unter 50 kt bleibt
NA
12 %
(+ 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
12 %
(+ 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
12 % × c
(~ 12,24 %) (45)
Erdgasfelder, auf denen die Jahresmenge des geförderten Erdgases zwischen 300 Mio. und 500 Mio. m3 liegt
Erdölfelder, auf denen die Jahresmenge des geförderten Erdöls zwischen 50 Mio. und 200 kt liegt
20 %
(+ 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
20 %
(+ 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
Erdgasfelder, auf denen die Jahresmenge des geförderten Erdgases über 500 Mio. m3 liegt
Erdölfelder, auf denen die Jahresmenge des geförderten Erdöls über 200 kt liegt
30 %
(+ 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
30 %
(+ 3 % oder 6 % gemäß Brent-Aufpreis)
Kohlenwasserstoffe mit besonderen Förderbedingungen
12 %
12 %
Erdgas mit einem hohen Anteil an Inertgas
8 %
8 %
(75)
Dieses Argument ist abzulehnen.
(76)
Die obige Tabelle 4 fasst zusammen, inwiefern der Verlängerungsvertrag und die anschließende Novelle des Bergbaugesetzes zu einer niedrigeren als im Gesetz festgelegter Schürfgebühr für MOL führten.
(77)
Erstens stellen die durch die ungarischen Behörden eingereichten Daten dar, dass es wirklich einige, dem Genehmigungssystem unterliegenden Rohstofffelder betreibende Marktteilnehmer gab, die durch eine höhere Schürfgebühr-Zahlungsverpflichtung belastet waren als MOL, zwischen dem 08. Januar 2008 und dem 23. Januar 2009, zufolge der ersten Modifizierung des Bergbaugesetzes, beziehungsweise vom 23. Januar 2009 bis zum heutigen Tag, zufolge der zweiten Modifizierung des Bergbaugesetzes. Aus den Eingaben der ungarischen Behörden geht hervor, dass es Grubenfelder gab, die im Jahr 2008 aufgrund einer Genehmigung und durch von MOL abweichenden Bergbauunternehmen (48) betrieben wurden, nach denen eine Schürfgebühr über 12 % (zwischen 14,24 und 18 %) zufolge der Anwendung der Brent-Aufpreis gezahlt wurde.
(78)
Zweitens, obgleich die ungarischen Behörden behaupten, dass es nur Wettbewerber gibt, die kleinere Grubenfelder (d. h. die weniger als 500 m3 Gas oder 200 KT fördern) betreiben oder voraussichtlich in Betrieb setzen werden, bemerkt die Kommission, dass selbst wenn diese kleineren Grubenfelder zur 12 %igen Kategorie gehören würden, sie gegebenenfalls überdies auch noch den Brent-Aufpreis bezahlen müssen. Dies kann sogar zu einer Schürfgebühr in Höhe von 18 % führen. Die Kommission weist wiederum darauf hin, dass MOL infolge der Maßnahmen nicht der Wirkung der Brent-Aufpreis unterliegt, die sonst durch das Gesetz für alle anderen Marktteilnehmer vorgeschrieben wird.
(79)
Drittens, im Hinblick auf das heutige Marktumfeld in Ungarn betreiben mehrere Bergbauunternehmer eine Kohlenwasserstoff-Fördertätigkeit. Darüber hinaus führen zahlreiche Gesellschaften Forschungen durch, die später Grubenfelder in Betrieb setzen können und Konkurrenten der MOL werden könnten. Im Rahmen des Genehmigungssystems wird jeder neu auf dem Markt tretende Teilnehmer eine Schürfgebühr nach dem Gesetz zahlen müssen und mit MOL im Wettbewerb stehen, das heißt mit der einzigen Gesellschaft, deren Grubenfelder von der, im Rahmen des allgemeinen Genehmigungssystems anzuwendenden Schürfgebühr befreit werden und die eine niedrige Schürfgebühr zahlt.
(80)
Viertens sieht es die Kommission als erwiesen an, dass MOL eine Schürfgebühr in Höhe von ungefähr 12,24 % für alle ihre nach dem 1. Januar 1998 in Betrieb genommenen Grubenfelder gezahlt hat, welche sie aufgrund einer Genehmigung während der Dauer des Verlängerungsvertrags aus dem Jahr 2005 betrieben hatte, sowie J % für die vor dem 1. Januar 1998 in Betrieb genommenen Rohstofffelder. Ferner legt der Verlängerungsvertrag die Schürfgebühr der MOL bis zum Jahr 2020 in Höhe von 12,24 % fest. So wird MOL im Hinblick auf ihre meisten Rohstofffelder, die aufgrund einer Genehmigung betrieben werden, über einen erheblichen Zeitraum hinweg einen Vorteil genießen.
(81)
Fünftens, hätte das Bergbauaufsichtsamt der Verlängerung für die 12 Rohstofffelder nicht zugestimmt, hätte für alle weiteren MOL-Grubenfelder unter der Wirkung der Genehmigung (49) eine erheblich höhere Schürfgebühr gezahlt werden müssen, was auch höhere staatliche Einnahmen hätte bringen können. Darüber hinaus, wie dies bereits im Randnummer 73 erwähnt wurde, hätte der Staat eine Konzessionsausschreibung für die nicht verlängerten 12 Rohstofffelder ausschreiben können und somit hätte er eventuell ein höheres Angebot von einem Wettbewerber erhalten können.
(82)
Bezüglich des Argumentes von Ungarn, nach welchem MOL eine höhere - nämlich 12,24 % - Schürfgebühr in den Jahren 2006 und 2007 gezahlt hat, stellt die Kommission fest, dass dies keine Bedeutung hat.
(83)
Erstens hat sich dies daraus ergeben, dass MOL - ebenso wie beliebige andere Gesellschaften, die ihre Bergbaugenehmigung hätten verlängern wollen - die festgelegte Erhöhung der Schürfgebühr (von 12 % auf 12,24 %) zahlen musste. In diesem Sinne widerfuhr MOL eine allgemeine Behandlung, und MOL wurde nicht benachteiligt. Da zeigte sich der Vorteil der MOL auch noch nicht: Dies verwirklichte sich schließlich bei der ersten Novelle zum Gesetz, also ab dem 8. Januar 2008.
(84)
Darüber hinaus hat MOL im Jahr 2008 um 28,4 Mrd. HUF weniger Schürfgebühr und im Jahr 2009 um 1,9 Mrd. HUF weniger Schürfgebühr nach den betriebenen Rohstofffeldern gezahlt, als sie in dem Fall gezahlt hätte, wenn sie gemäß dem damals wirksamen Bergbaugesetz gezahlt hätte.
(85)
Was die sonstigen Zahlungsteile gemäß § 26/A Absatz 5 des Bergbaugesetzes anbelangt (für die Verlängerung zu zahlender Preis und die einmalige Gebühr), wurden diese als Ausgleich der Verlängerung gezahlt und nicht für das Recht zu einer niedrigen Schürfgebühr als die der Wettbewerbspartner. Keiner von diesen Zahlungsteilen kann als eine „Vorzahlung“ der in den späteren Perioden anfallenden Schürfgebühren betrachtet werden. Die Fassung von § 26/A Absatz 5 des Bergbaugesetzes ist in diesem Hinblick eindeutig. Dieser Absatz besagt explizit, dass „der Bergbauunternehmer bei einer Verlängerung eine Vergütung zu zahlen hat“. Die beiden anderen Teile hängen mit der Anzahl der von der Verlängerung betroffenen Grubenfelder zusammen. So schafft § 26/A Absatz 5 des Bergbaugesetzes eine eindeutige Beziehung zwischen der Verlängerung und der Zahlungsverpflichtung.
(86)
Gemäß der einschlägigen Rechtsprechung (50) kann eine, einem bestimmten Unternehmen gewährte Beihilfe nicht mit einer, auf dieses Unternehmen auferlegten Gebühr kompensiert werden, die mit der als Beihilfe bewerteten Maßnahme in keiner Beziehung steht und eine konkrete und Sondergebühr darstellt. Im vorliegenden Fall stellen im Sinne der Ausführungen unter Randnummer 85 dieser Entscheidung die anderen Zahlungsteile gemäß § 26/A Absatz 5 des Bergbaugesetzes eine für die Verlängerung zu zahlende Gebühr dar, die als eine, mit der späteren Modifizierung der Gebühren des Genehmigungssystems in keiner Beziehung stehende, konkrete und separate Gebühr betrachtet werden kann.
(87)
Schließlich weist die Kommission darauf hin, dass der Abschluss des Vertrags über die Verlängerung und die danach folgende Erhöhung der Schürfgebühren für MOL zu einer paradoxen Situation geführt hat, dass MOL, da sie mit dem Abbau nicht rechtzeitig begonnen hat, bis zum Jahre 2020 für alle Rohstofffelder, die der Wirkung der Genehmigung unterliegen, eine niedrige Schürfgebühr zahlt; ihre Mitbewerber hingegen, die keinen Verlängerungsvertrag abgeschlossen haben, weil sie mit dem Abbau rechtzeitig begonnen haben und die ebenso der Geltung des Genehmigungssystems unterliegen, müssen eine in der Rechtsvorschrift festgelegte höhere Schürfgebühr zahlen.
(88)
Die Kommission stellt aufgrund der obigen Ausführungen fest, dass die Maßnahme einen Vorteil für MOL gewährt hat. Die Maßnahme befreit MOL von Kosten, die sie sonst tragen müsste. Die Gesamtwirkung des Verlängerungsvertrags und der anschließenden Modifizierung des Gesetzes über das Bergbauwesen führt zum Ergebnis, dass die Gesellschaft bevorzugt wird.
(89)
Die Maßnahme führt zum Ausfall einer Einnahme, die dem Staat sonst zustehen würde, folglich wird diese aus staatlichen Mitteln gewährt.
(90)
MOL ist eine integrierte Öl- und Gasindustriegesellschaft und gilt als Unternehmen. Sie steht im Wettbewerb mit anderen Unternehmen, die nicht an gleichen Vorteilen beteiligt werden. Die Maßnahme verzerrt also den Wettbewerb. Darüber hinaus ist MOL in einer Branche tätig, in welcher ein Handel unter den Mitgliedstaaten stattfindet; folglich ist das Kriterium der Betroffenheit des Handels innerhalb der Union ebenfalls erfüllt.
(91)
Aufgrund der oben erörterten Argumente ist die Kommission der Auffassung, dass die Maßnahme die Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllt. Unter diesen Umständen ist die vorliegende Maßnahme nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV als eine staatliche Beihilfe anzusehen.
VIII. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(92)
Artikel 107 Absatz 2 und 3 AEUV formuliert Ausnahmen von der allgemeinen Regel des Artikels 107 Absatz 1, wonach die staatlichen Beihilfen mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind.
(93)
Im Folgenden bewertet die Kommission die Vereinbarkeit der Maßnahme aufgrund dieser Ausnahmen. Es muss hinzugefügt werden, dass Ungarn keine, sich auf die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt beziehende, Argumente vorgetragen hat.
(94)
Es muss ferner hinzugefügt werden, dass die vorliegende Maßnahme die Kosten reduziert, die MOL unter normalen Verhältnissen tragen müsste, deshalb ist sie als eine Betriebsbeihilfe anzusehen.
(95)
Die Befreiungen nach Artikel 107 Absatz 2 AEUV können im vorliegenden Fall nicht angewandt werden, weil diese Beihilfe keine soziale Art hat, keinem privaten Verbraucher gewährt wurde, nicht für die Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen entstanden sind, geleistet wurde, sowie nicht für bestimmte, durch die Teilung Deutschlands betroffene Gebiete der Bundesrepublik Deutschland gewährt wurde.
(96)
Der Artikel 107 Absatz 3 AEUV stellt weitere Befreiungen fest.
(97)
Der Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a verfügt, dass „eine für die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung solcher Regionen gewährte Beihilfe“ mit dem Binnenmarkt als vereinbar angesehen werden kann, „in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht“. Zum Zeitpunkt des Beitritts konnte das gesamte Gebiet Ungarns als ein solches angesehen werden und die meisten Regionen Ungarns können auch ferner Beihilfen erhalten (51).
(98)
Die Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (im Weiteren: „Leitlinien für Regionalbeihilfen“) regeln die den geförderten Gebieten gewährten staatlichen Beihilfen (52). Aufgrund der Leitlinien für Regionalbeihilfen darf eine staatliche Beihilfe im Prinzip nur für die Deckung der Investitionskosten genehmigt werden (53). Wie dies oben erwähnt wurde, kann die vorliegende Beihilfe nicht als eine Investitionsbeihilfe betrachtet werden. Was die Betriebsbeihilfe anbelangt, fördert die Maßnahme gar nicht die Entwicklung einer Tätigkeit oder einer Wirtschaftsregion und ist zeitlich nicht begrenzt, reduziert sich nicht und ist nicht anteilig mit der Abhilfe eines besonderen wirtschaftlichen Nachteils (54).
(99)
Die Kommission stellt aufgrund der obigen Ausführungen fest, dass die Beihilfe nicht die Bedingungen der nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV gewährten Befreiung erfüllt.
(100)
Der Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV legt fest, dass „eine Beihilfe zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamen europäischen Interessen dient oder für die Aufhebung einer erheblichen Störung in der Wirtschaft eines Mitgliedstaats“ mit dem Binnenmarkt als vereinbar angesehen kann.
(101)
Die Kommission fügt hinzu, dass sich die vorliegende Beihilfe nicht auf die Förderung der Durchführung eines Projektes richtet, das einem gemeinsamen europäischen Interesse dient, und die Kommission keine Beweise dafür gefunden hat, dass sich die Beihilfe auf die Beseitigung von erheblichen Schäden in der Wirtschaft Ungarns richten würde.
(102)
Die Kommission stellt aufgrund der obigen Ausführungen fest, dass die Beihilfe nicht die Bedingungen der Befreiung nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV erfüllt.
(103)
Der Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV spricht aus, dass eine Beihilfe, die der Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes dient, als vereinbar angesehen werden kann, wenn sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen innerhalb der Union nicht im zum gemeinsamen Interessen gegensätzlichen Maße beeinträchtigt. Diese Bestimmung kann für diesen Fall offensichtlich nicht angewandt werden.
(104)
Der Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c verfügt über die Vereinbarkeit von Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsbereiche, falls solche Beihilfen die Handelsbedingungen nicht in einem dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Maße beeinträchtigen. Die Kommission hat zahlreiche Richtlinien und Mitteilungen erarbeitet, in denen sie erörtert, wie sie die Befreiung in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c anwenden wird.
(105)
Die Kommission vertritt aber die Ansicht, dass die in diesen Leitlinien und Mitteilungen dargestellten Ausnahmen wegen der Merkmale der Beihilfe nicht auf die vorliegende Sache angewandt werden können. Darüber hinaus hat sich Ungarn nicht darauf berufen, dass die Beihilfe aufgrund dieser Regeln vereinbar ist.
(106)
Die den Gegenstand der Bewertung bildende Beihilfe gilt also als eine unvereinbare staatliche Beihilfe.
IX. BERECHTIGTE ERWARTUNGEN, ERWORBENE RECHTE UND DISKRIMINIERUNG
(107)
Obwohl die Kommission das Argument nicht bestreitet, dass die Berechenbarkeit im Allgemeinen ein die Investitionen anspornender Faktor ist, muss hinzugefügt werden, dass einer Beihilfe teilhaftige Unternehmen im Hinblick auf den verbindlichen Charakter der Prüfung der staatlichen Beihilfen durch die Kommission nach Maßgabe von Artikel 108 AEUV keine rechtlichen Erwartungen bezüglich der Berechtigung zur Beihilfe haben dürfen, ausgenommen, wenn sie in Übereinstimmung mit dem staatlichen Beihilfe-Verfahren gewährt wurde (55). In diesem Sinne können sich die Begünstigten nicht auf ihre Gutgläubigkeit für den Schutz der erworbenen Rechte und auf die Vermeidung der Rückzahlung berufen (56).
(108)
Es stimmt zwar, dass das Gericht bereits mehrmals ausgesprochen hat, dass das Recht der Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes (d.h. den Grundsatz des Schutzes einer berechtigten Erwartung) jeder Rechtsperson zusteht, falls eine Institution der Union begründete Erwartungen in ihr weckt. Allerdings kann sich niemand auf diesen Grundsatz berufen, ohne dass ihm das betreffende Verwaltungsorgan genauen Zusagen gemacht hätte (57). In diesem Fall hat keine Institution der Union der MOL eine Zusage gemacht, die berechtigte Erwartungen begründen würde.
(109)
Es stimmt ebenfalls, dass sich der Begünstigte einer rechtswidrig gewährten staatlichen Beihilfe auf außerordentliche Umstände berufen kann, auf deren Grundlage er begründet annehmen konnte, dass die Beihilfe rechtmäßig ist, und er die Rückzahlung dieser Beihilfe so verweigern kann. In diesem Fall bestehen jedoch keine solchen außerordentlichen Umstände. Vielmehr stellt die Novelle 2008 des Bergbaugesetzes dar, dass die Bergbauunternehmer im Prinzip nicht damit rechnen können, dass es zu keiner Änderung der Rechtsnorm kommen wird.
(110)
Die Kommission weist darauf hin, dass der Gesetzgeber im Hinblick auf die bereits in Betrieb genommenen Grubenfelder in jüngster Vergangenheit die Schürfgebühr zweimal modifiziert hat, nämlich mit Wirkung vom 8. Januar 2008 und mit Wirkung vom 23. Januar 2009. Zunächst muss betont werden, dass die Novellierung 2008 des Bergbaugesetzes so gestaltet wurde, dass sie auch für die gültigen Bergbaugenehmigungen angewandt wird. Dies bekräftigt diejenige Tatsache, dass die Fassung des Bergbaugesetzes 2008 auch die Bedingungen der vor dem Jahr 2008 erteilten Genehmigungen betrifft. Im Fall dieser Genehmigungen wurde die Schürfgebühr mit Wirkung vom Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes über das Bergbauwesen angepasst. Dies liefert einen Beweis darüber, dass die Unternehmen mit einer Genehmigung nicht berechtigt erwarten können beziehungsweise keine erworbenen Rechte diesbezüglich haben, dass die Höhe der durch sie zu zahlende Schürfgebühr während der gesamten Laufzeit ihrer Genehmigung unverändert bleibt.
(111)
Im Gegensatz zu den von Ungarn und den Beteiligten vorgetragenen Punkten bestätigt die Rechtsprechung der Gerichte der Europäischen Union (58), dass die Privatpersonen nicht darauf vertrauen können, dass es zu keiner Modifizierung der Rechtsnormen kommen wird. Ähnlicherweise verlangt der Grundsatz der Rechtssicherheit nicht, dass es zu keiner Änderung der Rechtsnormen kommt.
(112)
Das Argument bezüglich der Diskriminierung ist ebenfalls abzulehnen. Die Erhöhung der Schürfgebühr stellt keine Diskriminierung dar, wenn sie für alle angewandt wird, insbesondere deswegen, weil innerhalb des Systems keine Unterschiede gemacht werden (das heißt, dass es keinen Unterschied zwischen den Unternehmern gibt, die aufgrund einer Genehmigung betrieben werden).
X. RÜCKERSTATTUNG
(113)
Gemäß AEUV und der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtes - falls es sich davon überzeugt hat, dass die Beihilfe mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist - ist die Kommission berechtigt, zu entscheiden, ob der betroffene Staat die Beihilfe aufheben oder modifizieren muss (59). Das Gericht hat ferner konsequent festgestellt, dass das Ziel der dem Staat auferlegten Verpflichtung betreffend die Aufhebung der Beihilfe - falls die Kommission diese als mit dem Binnenmarkt unvereinbar ansieht - die Wiederherstellung des früheren Zustandes ist (60). Das Gericht hat in diesem Sinne ausgesprochen, dass diese Zielsetzung verwirklicht wird, wenn der Begünstigte den Betrag der unvereinbaren Beihilfe zurückzahlt und dadurch den Vorteil verliert, den er gegenüber seinen Wettbewerbern auf dem Markt genossen hat und der Zustand vor der Gewährung der Beihilfe wiederhergestellt wird (61).
(114)
Aufgrund der einschlägigen Rechtsprechung ist in Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates (62) festgelegt: „In Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet die Kommission, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern.“
(115)
Im Hinblick darauf, dass die untersuchte Maßnahme als eine rechtswidrige und unvereinbare Beihilfe bewertet wird, muss die Beihilfe zurückgezahlt werden, damit der Zustand auf dem Markt vor der Gewährung der Beihilfe wiederhergestellt wird. Der zurückzuzahlende Betrag ist deshalb ab dem Zeitpunkt zu berechnen, zu dem der Vorteil beim Begünstigten entstanden ist, das heißt, als die Beihilfe dem Begünstigten bereitgestellt wurde. Außerdem belasten Rückzahlungszinsen die Beihilfe bis zum Zeitpunkt der tatsächlichen Rückzahlung.
(116)
In dieser Sache ist eine Reihe von staatlichen Handlungen als eine Maßnahme zu betrachten. Der Verlängerungsvertrag hat MOL vor der zukünftigen Erhöhung der in der Rechtsnorm festgelegten Schürfgebühr geschützt. Der Vorteil der MOL hat sich zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der ersten Modifizierung des Gesetzes, das heißt mit Wirkung vom 8. Januar 2008 verwirklicht. Dies ist der Zeitpunkt, ab dem MOL de facto von der Belastung der höheren Schürfgebühr befreit wurde und folglich gegenüber den Wettbewerbern bevorzugt wurde.
(117)
Wie in den Randnummern 61 bis 65 erörtert, schließt die anzuwendende Bezugsgrundlage die anderen im Rahmen des Genehmigungssystems betriebenen Marktteilnehmer ein. Deshalb ist der Vorteil die Differenz zwischen der nach der Novelle zum Gesetz durch MOL aufgrund einer Genehmigung betriebenen Grubenfeldern tatsächlich gezahlten Schürfgebühr und dem Betrag der Schürfgebühr gemäß dem Bergbaugesetz.
(118)
Wie in der Randnummer 85 ausgeführt, ist die Kommission der Ansicht, dass die im Vertrag geregelten anderen Zahlungsteile (die für die Verlängerung zu zahlender Gebühr und die einmalige Zahlung) als Ausgleich der Fristverlängerung und nicht für das Recht auf eine niedrigere Schürfgebühr als die der Wettbewerber gezahlt wurde. Deshalb können diese bei der Berechnung des Vorteils nicht berücksichtigt werden.
Tabelle 5
Betrag der IST und „theoretischen“ Schürfgebühr-Zahlungsverpflichtungen von MOL im betroffenen Zeitraum
Schürfgebühr-Zahlung
IST (63)
(gemäß dem Verlängerungsvertrag) Mio. HUF
SOLL
(gemäß dem geltenden Gesetz über die Schürfgebühr) Mio. HUF
Differenz (Mio. HUF)
2008
10 626,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Die Differenz, wie dies der Tabelle 5 entnommen werden kann, betrug 2008 28,4 Mrd. HUF und 2009 1,9 Mrd. HUF, also insgesamt 30,3 Mrd. HUF. So muss Ungarn diesen Betrag von MOL samt den Rückzahlungszinsen zurückfordern. Die Rückzahlungen müssen sich auch auf die Beträge für das Jahr 2010 erstrecken, hierüber liegen noch keine Daten vor.
(120)
Die Differenz in der Größenordnung zwischen der nicht gezahlten Schürfgebühren in den Jahren 2008 und 2009 kann dem zugeschrieben werden, dass der Gesetzgeber durch das Inkrafttreten der zweiten Novelle zum Bergbaugesetz vom 23. Januar 2009 (nach der Entscheidung der Kommission zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens) im Hinblick auf einzelne (zwischen 1998 und 2008 in Betrieb genommene) Rohstofffelder - zumindest teilweise - den Zustand vor der Novelle 2008 wiederhergestellt hat.
XI. SCHLUSSFOLGERUNG
(121)
Angesichts der obigen Ausführungen ist die Kommission zu dem Schluss gekommen, dass die zugunsten der MOL getroffene Maßnahme, nämlich die Kombination des Verlängerungsvertrags und der Novelle 2008 zum Bergbaugesetz im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV als eine staatliche Beihilfe anzusehen ist, die nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
(122)
Im Hinblick darauf, dass die Maßnahme als eine rechtswidrige und unvereinbare Beihilfe anzusehen ist, muss die Beihilfe von MOL zurückgezahlt werden, damit der vor der Gewährung der Beihilfe bestehende Zustand auf dem Markt wiederhergestellt wird.
(123)
Der zurückzuzahlende Betrag beläuft sich für das Jahr 2008 auf 28 444,7 Mio. HUF und für das Jahr 2009 auf 1 942,1 Mio. HUF. Bezüglich des Jahres 2010 muss Ungarn, falls die Schürfgebühr bereits gezahlt wurde, den zurückzuzahlenden Betrag analog zu den Beträgen für 2008 und 2009 bis zur Aufhebung der Maßnahme berechnen -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die Kombination der Schürfgebühr im Verlängerungsvertrag, der am 22. Dezember 2005 zwischen dem Ungarischen Staat und MOL Nyrt. geschlossen wurde, und der auf den Abschluss dieses Vertrags folgenden Novelle zum Bergbaugesetz Nr. XLVIII von 1993 gilt nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV als eine MOL gewährte staatliche Beihilfe.
(2) Die in Absatz 1 genannte staatliche Beihilfe, die Ungarn unter Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 AEUV der MOL Nyrt. gewährt hat, ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
(3) Ungarn muss die Gewährung der in Absatz 1 genannten staatlichen Beihilfe innerhalb von zwei Monaten nach Mitteilung dieser Entscheidung einstellen.
Artikel 2
(1) Ungarn fordert die in Artikel 1 genannte Beihilfe vom Begünstigten zurück.
(2) Der zurückzuzahlende Betrag beläuft sich für das Jahr 2008 auf 28 444,7 Mio. HUF und für das Jahr 2009 auf 1 942,1 Mio. HUF. Bezüglich des Jahres 2010 muss Ungarn den zurückzuzahlenden Betrag bis zur Aufhebung der Maßnahme berechnen.
(3) Die Rückforderungsbeträge umfassen die Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung stand, bis zu deren tatsächlichen Rückzahlung berechnet werden.
(4) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der durch die Verordnung (EG) Nr. 271/2008 geänderten Verordnung (EG) Nr. 794/2004 mit Zinseszinsen berechnet.
Artikel 3
(1) Die in Artikel 1 genannte Beihilfe wird sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Ungarn stellt sicher, dass diese Entscheidung innerhalb von vier Monaten nach ihrer Notifikation umgesetzt wird.
Artikel 4
(1) Ungarn übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Notifikation dieser Entscheidung die folgenden Informationen:
a)
Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der vom Begünstigten zurückzufordern ist, einschließlich der Berechnung des Betrages der Beihilfe für das Jahr 2010;
b)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen sind bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an den Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Ungarn unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieser Entscheidung kontinuierlich, bis die Rückzahlung der in Artikel 1 genannten Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Ungarn unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um dieser Entscheidung nachzukommen. Ferner übermittelt Ungarn ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die vom Begünstigten bereits zurückgezahlt worden sind.
Artikel 5
Diese Entscheidung ist an die Republik Ungarn gerichtet.
Brüssel, den 9. Juni 2010
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 9 giugno 2010
relativa all’aiuto di Stato C 1/09 (ex NN 69/08) a cui l’Ungheria ha dato esecuzione a favore di MOL Nyrt.
[notificata con il numero C(2010) 3553]
(Il testo in lingua ungherese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/88/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
vista la decisione della Commissione in merito all’avvio del procedimento ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, del trattato (1), in relazione all’aiuto n. C 1/2009 (ex NN 69/08) (2),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni ai sensi di detti articoli e tenuto conto di tali osservazioni,
considerato quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
In seguito a una denuncia pervenuta il 14 novembre 2007, la Commissione ha avviato, il 13 gennaio 2009, il procedimento di indagine formale in merito ai presunti provvedimenti adottati dall’Ungheria a favore di Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt (di seguito «MOL»).
(2)
In data 8 aprile 2009 l’Ungheria ha presentato osservazioni sulla decisione della Commissione di avviare il procedimento.
(3)
La decisione di avvio del procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 28 marzo 2009 (3). Le osservazioni sono pervenute, il 27 aprile 2009, da due parti interessate, MOL e l’Associazione mineraria ungherese.
(4)
Con lettera del 2 giugno 2009, la Commissione ha inoltrato dette osservazioni all’Ungheria, la quale ha comunicato, con lettera del 3 luglio 2009, di non voler esprimere commenti in merito.
(5)
Il 21 settembre 2009 e il 12 gennaio 2010 la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni alle autorità ungheresi, le quali hanno risposto con lettere del 19 ottobre 2009 e del 9 febbraio 2010.
II. IL BENEFICIARIO
(6)
MOL è una società integrata operante nel settore petrolifero e del gas, che ha sede a Budapest, in Ungheria. Tra le sue principali attività sul mercato ungherese figurano le seguenti: esplorazione ed estrazione di petrolio e gas naturale, produzione di gas, raffinazione, trasporto, stoccaggio e distribuzione di prodotti petroliferi sia al dettaglio che all’ingrosso, trasporto di gas naturale, produzione e vendita di olefine e poliolefine. Inoltre, il gruppo MOL (cui MOL appartiene) comprende diverse controllate ungheresi e straniere (4).
(7)
In tutte le sue principali attività il gruppo MOL è leader sui mercati ungherese e slovacco. Nel 2008 (5) il ricavo netto di MOL (del gruppo MOL) ammontava a circa 6,8 miliardi di EUR (13 miliardi erodi EUR). Nello stesso anno MOL (il gruppo MOL) ha conseguito un utile operativo di circa 400 milioni di EUR (732 milioni di EUR).
III. DESCRIZIONE DEL PROVVEDIMENTO
(8)
Le norme generali che disciplinano le attività estrattive in Ungheria sono definite nella legge mineraria (6) del 1993 (di seguito «legge mineraria»). Tra le varie attività estrattive (ricerca, esplorazione ed estrazione), essa disciplina anche quelle relative agli idrocarburi (petrolio e gas naturale).
(9)
La legge distingue due tipi diversi di strumenti giuridici per lo svolgimento delle attività estrattive, ossia i) la concessione (7) e ii) l’autorizzazione (8).
-
Nel caso della concessione, il ministro competente in materia di estrazione mineraria (di seguito, il ministro competente) stipula con il vincitore della gara pubblica (9) un contratto (10) relativo all’estrazione in un «area chiusa».
-
Quando invece si tratta di una «area aperta» (11), l’autorità mineraria non può negare il rilascio dell’autorizzazione, purché il richiedente rispetti le condizioni stabilite dalla legge (12).
(10)
Secondo la definizione della legge mineraria (13), l’area chiusa è un territorio delimitato finalizzato ad attività estrattive soggetta a concessione. Di conseguenza, ogni territorio che non sia chiuso rientra nella definizione di area aperta. L’Ungheria ha spiegato che originariamente si voleva considerare ogni giacimento come area chiusa, soggetta a concessione. Le aree aperte che si stimavano meno ricche di minerali avrebbero costituito un’eccezione. In quest’ultimo caso si riteneva che i giacimenti, avendo meno valore, non avrebbero ricevuto offerte nell’ambito di una gara aperta.
(11)
Inoltre, la legge mineraria prevede (14), per l’estrazione di materie prime minerali, una tassa mineraria da pagare allo Stato, il cui importo equivale a una determinata percentuale del valore derivante dalla quantità di materie prime minerali estratte. La misura della tassa mineraria varia in base al sistema utilizzato:
-
nel caso della concessione l’importo della tassa mineraria è stabilito nel contratto di concessione (15).
-
Nel caso di estrazione di materie prime minerali tramite autorizzazione, la tassa mineraria è fissata dalla legge mineraria (16). Fino al gennaio 2008 la tassa mineraria sugli idrocarburi (17) estratti a seguito di autorizzazione equivaleva al 12 % per i giacimenti messi in produzione dopo il primo gennaio 1998 e J % per i giacimenti messi in produzione prima di tale data. Il fattore «J» doveva essere calcolato mediante una formula basata sui precedenti prezzi del gas, nonché sui quantitativi e i valori estratti. Il suo valore minimo è stato fissato al 12 %.
(12)
L’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria (18) dispone che nel quadro del regime di autorizzazione il diritto d’estrazione venga revocato se la società mineraria non avvia l’attività estrattiva entro 5 anni dal rilascio dell’autorizzazione da parte dell’autorità mineraria.
(13)
Allo stesso comma si dispone che la suddetta scadenza può essere prorogata mediante contratto stipulato tra il ministro competente e la società mineraria (19). Il paragrafo contempla il pagamento di tre tipi diversi di corrispettivo per la proroga del diritto di estrazione:
a)
innanzi tutto, la proroga comporta il pagamento di un corrispettivo sul giacimento inutilizzato fino alla data di inizio effettivo dell’attività estrattiva. L’importo del corrispettivo equivale al massimo a 1,2 volte la tassa mineraria iniziale, calcolata in base alla quantità stimata di materie prime minerali, poiché il pagamento deve essere effettuato ad estrazione non ancora iniziata;
b)
in secondo luogo, se la richiesta di proroga riguarda più di due giacimenti, il corrispettivo da pagare per la proroga deve estendersi (a titolo di tassa mineraria maggiorata) a tutti i terreni minerari della società mineraria;
c)
in terzo luogo, se la proroga riguarda più di cinque giacimenti, oltre al detto corrispettivo può essere stabilito anche un corrispettivo aggiuntivo (20) forfetario.
(14)
Con richiesta del 19 settembre 2005, MOL ha chiesto la proroga del diritto di estrazione, precedentemente acquisito mediante autorizzazione, per 12 dei suoi giacimenti di idrocarburi, nei quali non ha avviato l’attività di estrazione entro il termine. Il 22 dicembre 2005 MOL e il ministro competente hanno stipulato il contratto relativo alla proroga (di seguito, il contratto di proroga), ai sensi dell’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria alle condizioni riportate di seguito.
a) Corrispettivo da pagare per la proroga: le 12 autorizzazioni di estrazione oggetto della richiesta sono state prorogate di 5 anni (cioè sono stati concessi a MOL altri 5 anni di tempo per avviare l’attività di estrazione dei giacimenti). Il corrispettivo da pagare per la proroga è stato stabilito applicando a ciascun anno di proroga la tassa mineraria in vigore al momento, della misura del 12 %, moltiplicata per un parametro («c») compreso tra 1,020 e 1,050. I corrispettivi stabiliti figurano nella successiva tabella 1 (21) e si riferiscono al periodo di proroga di 5 anni. Dopo l’inizio effettivo dell’attività di estrazione, il corrispettivo stabilito dovrà essere applicato agli anni restanti del periodo complessivo di 15 anni a titolo di tassa mineraria sui giacimenti cui la proroga si riferisce (22).
b) Estensione del corrispettivo maggiorato a tutti i terreni minerari: poiché la proroga del diritto di estrazione è stata chiesta per più di due terreni minerari, è necessario applicare per i successivi 15 anni, cioè fino al 2020, la tassa mineraria maggiorata (equivalente al corrispettivo per la proroga stabilito come descritto nella tabella 1) a tutti i terreni minerari di MOL che rientrano nel regime di autorizzazione e nei quali l’attività estrattiva ha avuto inizio dopo il primo gennaio 1998. Per quanto riguarda i terreni in cui l’estrazione ha avuto inizio prima di tale data, si devono applicare il fattore «J» e il moltiplicatore «c» (23).
c) Tassa mineraria fissa: le parti hanno inoltre esplicitamente concordato che la tassa mineraria stabilita nel contratto deve essere applicata all’intero periodo del contratto (cioè fino al 2020), indipendentemente da eventuali modifiche della legge mineraria (24).
d) Corrispettivo forfetario: poiché la proroga del diritto di estrazione è stata chiesta per più di cinque terreni minerari, il contratto prevede anche il pagamento di 20 miliardi di fiorini (25) come corrispettivo forfetario (26).
e) Clausola di risoluzione: il contratto non è modificabile unilateralmente (occorre il consenso di entrambe le parti), come stabilito nel contratto stesso. Una delle parti potrà porre fine al contratto solo nel caso in cui si verifichino cambiamenti dell’assetto proprietario di MOL (e solo se tali cambiamenti riguardino minimo il 25 % delle azioni).
(15)
Con decisione del 23 dicembre 2005, l’autorità mineraria ha concesso a MOL la proroga del diritto di estrazione relativo ai 12 terreni minerari per cui era stata presentata la richiesta e ha esteso la tassa mineraria maggiorata a tutti i terreni minerari della società.
(16)
Una modifica (27) della legge mineraria (di seguito, la modifica del 2008), entrata in vigore l’8 gennaio 2008 (28), ha aumentato in misura significativa la tassa mineraria su alcune categorie di idrocarburi. La modifica non ha riguardato la tassa sulle materie prime minerali di tipo diverso. Secondo l’articolo 5 della legge di modifica, l’importo della tassa mineraria ha subito variazioni derivanti dai seguenti fattori: i) la data di inizio dell’attività di estrazione; ii) i quantitativi di idrocarburi estratti; e iii) il prezzo attuale del petrolio.
-
Su tutti i giacimenti messi in produzione tra il 1o gennaio 1998 e il 1o gennaio 2008 deve essere pagata una tassa mineraria del 30 %.
-
Nel caso di giacimenti messi in produzione dopo il primo gennaio 2008, la tassa mineraria (del 12 %, 20 % o 30 %) dipende dai quantitativi di idrocarburi estratti.
-
Nel caso di giacimenti messi in produzione prima del 1o gennaio 1998, si applica il fattore «J», il cui valore minimo è stato fissato al 30 %.
Inoltre, all’importo della tassa mineraria determinata come descritto sopra si applica una maggiorazione dipendente dal prezzo del petrolio (+ 3 % o + 6 % se il prezzo del petrolio supera 80 o 90 USD al barile (di seguito, la maggiorazione Brent). Valori speciali si applicano ad esempio in caso di difficili condizioni di estrazione (12 %) o di alto contenuto di gas inerte (8 %).
(17)
Tali valori erano in vigore tra l’8 gennaio 2008 e il 23 gennaio 2009. A partire dall’entrata in vigore delle modifiche alla legge mineraria, a tutte le società minerarie operanti su terreni minerari sulla base di un’autorizzazione, incluse quelle che hanno ottenuto l’autorizzazione prima del gennaio 2008, sono stati applicati i nuovi valori. Il 23 gennaio 2009 è entrata in vigore (in seguito alla decisione della Commissione sull’avvio del procedimento di indagine formale) una nuova modifica (29) alla legge mineraria, che ha riportato al 12 % (rispettando la «maggiorazione Brent») la tassa mineraria sui giacimenti messi in produzione tra il 1o gennaio 1998 e il 1o gennaio 2008. La tassa mineraria sui giacimenti di tipo diverso non è cambiata rispetto alla versione della legge applicata nel 2008.
(18)
La tabella 2 riassume le tasse minerarie valide nel sistema di autorizzazione in base alle varie versioni della legge mineraria.
Tabella 2
Riassunto delle tasse minerarie vigenti nel sistema di autorizzazione secondo la legge mineraria
Tassa mineraria fino al 2008
Tassa mineraria nel 2008
Tassa mineraria dal 23 gennaio 2009
Messa in produzione prima del 1o gennaio 1998
J %
(almeno 12 %)
J %
(almeno 30 %, + 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
J %
(almeno 30 %, + 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Messa in produzione tra il 1o gennaio 1998 e il 1o gennaio 2008
12 %
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Messa in produzione dopo il 1o gennaio 2008
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è inferiore a 300 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è inferiore a 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è compresa tra 300 milioni e 500 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è compresa tra 50 e 200 kt
20 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
20 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è superiore a 500 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è superiore a 200 kt
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Idrocarburi con particolari condizioni di estrazione
12 %
12 %
Alto contenuto di gas inerte
8 %
8 %
Il fattore «J» deve essere calcolato mediante una formula basata sui precedenti prezzi del gas, nonché sui quantitativi e i valori estratti. Cfr. il considerando 11.
IV. MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(19)
La presunta misura di aiuto che viene qui esaminata è il contratto di proroga stipulato tra MOL e lo Stato ungherese in data 22 dicembre 2005 che ha concesso alla società un’esenzione dall’aumento della tassa mineraria sull’estrazione degli idrocarburi stabilita da una successiva modifica della legge mineraria in Ungheria. Tenuto conto del modo in cui sono stati concepiti il contratto e la successiva modifica, la Commissione li considera parte della stessa misura e nella decisione di avvio di un procedimento ne ha valutato l’impatto congiunto.
(20)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione è giunta alla conclusione preliminare che il contratto di proroga del termine ha protetto MOL da future modifiche della tassa mineraria e, segnatamente, dai cambiamenti introdotti con la modifica del 2008 della legge mineraria. In tal modo, la società ha usufruito di un trattamento più favorevole di quello riservato ai concorrenti che operano nell’ambito dell’attuale sistema di autorizzazione e che, non avendo stipulato in precedenza analoghi contratti di proroga, hanno dovuto pagare la nuova tassa mineraria maggiorata. Nella valutazione preliminare, la Commissione è giunta alla conclusione che la misura costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE e non ha ritenuto che vi fossero motivi in base ai quali essa potesse essere compatibile con il mercato interno dal momento che non sembrava applicabile alcuna deroga.
(21)
Ulteriori ragguagli si trovano nella decisione di avvio del procedimento che deve essere considerata parte integrante della presente decisione.
V. OSSERVAZIONI PRESENTATE DALL’UNGHERIA
(22)
Le principali osservazioni dell’Ungheria sui criteri cumulativi che definiscono l’aiuto di Stato riguardano: i) la non selettività; ii) l’assenza di qualsiasi vantaggio per il presunto beneficiario.
(23)
Per quanto riguarda la selettività, le autorità ungheresi sostengono essenzialmente che la misura non è selettiva dal momento che, concludendo il contratto di proroga, MOL è diventata soggetta a un altro sistema, diverso dal sistema di autorizzazione.
(24)
In primo luogo, le autorità ungheresi confermano che esiste una differenza tra il sistema di concessione e quello di autorizzazione sottolineando che, nel caso del sistema di concessione, una società mineraria può proporre, nella sua offerta di concessione, una tassa più elevata di quella stabilita nel bando di gara mentre, nell’ambito del sistema di autorizzazione, la tassa è fissata dalla legge mineraria. Inoltre, l’Ungheria ritiene che, oltre a tali due sistemi, occorreva una nuova soluzione «semiconcessionaria», che consentisse di fissare l’importo della tassa mineraria in un contratto individuale al di fuori del sistema di concessione. Secondo le autorità ungheresi, il contratto di proroga di cui all’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria può essere considerato una base giuridica adeguata per tale soluzione «semiconcessionaria» poiché colloca il diritto di estrazione al di fuori del sistema di autorizzazione e lo stabilisce su una base contrattuale.
(25)
Le autorità ungheresi aggiungono che il contratto di proroga scaturisce direttamente dalla logica della legge mineraria. Secondo le autorità ungheresi, stabilire la tassa mineraria per l’intera durata del contratto di proroga è un elemento naturale del contratto di cui all’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria e non sarebbe stato possibile convenire una proroga dei termini sulla base di condizioni diverse. Inoltre, tutte le altre società minerarie potevano usufruire dello stesso trattamento per cui non si trattava di condizioni preferenziali a favore di MOL.
(26)
Segnatamente, l’articolo 20, comma 11, della legge mineraria stabilisce che la tassa mineraria è la tassa stabilita: i) dal contratto di concessione; ii) dalla legge mineraria; iii) dal contratto di proroga. Pertanto, le autorità ungheresi sostengono che la legge stabilisce esplicitamente che l’importo della tassa mineraria previsto dal contratto di proroga resti immutato anche nel caso di modifiche della legge. Secondo le autorità ungheresi, ciò è chiaramente stabilito dall’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria, che prevede che la tassa maggiorata non possa essere superiore a 1,2 volte l’importo della tassa stabilita originariamente (30). Pertanto, le autorità ungheresi ritengono che la legge ungherese escluda l’applicazione di un tasso più alto.
(27)
Per quanto riguarda la presunta assenza di vantaggio, l’Ungheria spiega che le risorse minerarie sono di proprietà statale e diventano proprietà privata quando delle società minerarie ne acquisiscono i diritti mediante pagamento. Esse citano per analogia la sentenza Ryanair e insistono sul fatto che in questo particolare caso lo Stato agisce come un operatore di mercato anche se agisce in quanto autorità pubblica (31).
(28)
Le autorità ungheresi negano la natura di imposta della tassa mineraria definendola come il prezzo pagato per l’estrazione dei minerali o una partecipazione agli utili da parte dello Stato. Esse sottolineano che il fatto che la tassa sia stabilita da una norma giuridica non significa che si tratti di un’imposta.
(29)
Inoltre, spiegano che i tre diversi obblighi di pagamento esistenti sulla base del contratto di proroga (vale a dire: il corrispettivo da pagare per la proroga, la tassa mineraria maggiorata estesa a tutti i terreni minerari della società mineraria e il corrispettivo forfetario) stabiliti dalle relative disposizioni della legge mineraria non devono essere considerati una compensazione per la rinuncia da parte dello Stato a delle entrate a cui esso ha in ogni caso diritto. Secondo le autorità ungheresi, tali pagamenti possono essere considerati, dal punto di vista dello Stato, come dei proventi aggiuntivi, in cambio dei quali lo Stato rinuncia al diritto di bandire una gara per i giacimenti in questione nel quadro del sistema delle concessioni tenendo conto dei rischi connessi e delle potenziali entrate.
(30)
Le autorità ungheresi sottolineano che, a seguito della controversa modifica della legge, non c’è nessun altro operatore di mercato che abbia dovuto effettivamente pagare una tassa superiore a quella stabilita per MOL poiché all’epoca dei fatti nessuno dei concorrenti rientrava in categorie per cui fossero previste tasse di importo superiore.
Tabella 3
Versamenti annuali (reali e ipotetici) della tassa mineraria da parte di MOL
(in milioni di HUF)
Tipo di pagamento
Effettivo: sulla base del contratto di proroga
Ipotetico: sulla base della legge mineraria in vigore
Differenza
Valore netto attuale della differenza nel 2009
2005
Corrispettivo forfetario (32):
[…] (35)
[…]
20 000,0
28 064,5
2006
Corrispettivo per la proroga (33)
[…]
[…]
835,8
1 092,1
Tassa mineraria (34)
[…]
[…]
5 755,7
7 520,0
Totale
[…]
[…]
6 591,6
8 612,1
2007
Corrispettivo per la proroga
[…]
[…]
769,7
926,5
Tassa mineraria
[…]
[…]
3 428,0
4 126,4
Totale
[…]
[…]
4 197,7
5 052,9
2008
Corrispettivo per la proroga
[…]
[…]
345,8
382,9
Tassa mineraria
[…]
[…]
-28 444,7
-31 498,5
Totale
[…]
[…]
-28 099,0
-31 115,6
2009
Corrispettivo per la proroga
[…]
[…]
211,2
211,2
Tassa mineraria
[…]
[…]
-1 942,1
-1 942,1
Totale
[…]
[…]
-1 730,9
-1 730,9
TOTALE COMPLESSIVO
[…]
[…]
959,5
8 883,0
I dati si basano sulle informazioni fornite dalle autorità ungheresi.
(31)
Inoltre, le autorità ungheresi sostengono che, a causa del contratto di proroga, MOL ha pagato nel corso degli anni e tenendo conto di tutte le componenti del contratto, compresi il corrispettivo per la proroga e il corrispettivo forfetario, in termini assoluti allo Stato più di quando avrebbe pagato senza il contratto di proroga, vale a dire sulla base della legge mineraria. Nella tabella 3 sono indicati gli importi dei pagamenti effettivamente effettuati da MOL a fronte di quelli ipotetici. I dati sono stati forniti dalle autorità ungheresi.
(32)
Secondo le autorità ungheresi, le società minerarie si attendono legittimamente che l’importo della tassa mineraria sia prevedibile per cui essa deve essere stabile nel tempo. Questa era l’intenzione alla base della modifica della legge mineraria dal momento che, nonostante la modifica della tassa mineraria, non c’è stata concretamente nessuna società per la quale l’importo della tassa mineraria sia cambiato a seguito della modifica della legge. Secondo le autorità ungheresi, le modifiche della legge mineraria potrebbero far credere che lo Stato potesse modificare l’importo della tassa mineraria in relazione ai giacimenti già messi in produzione. Tuttavia, la modifica del 2008 è stata il risultato di un compromesso nel corso delle trattative che hanno preceduto l’adozione della legge. Pertanto era implicitamente riconosciuto che c’erano delle legittime aspettative. Quindi, una società mineraria può legittimamente aspettarsi che lo Stato non aumenti unilateralmente nessuna di tali tasse. Le autorità ungheresi asseriscono che il sistema della legge mineraria e le sue disposizioni specifiche fanno sì che le tasse minerarie restino immutate per tutta la durata del contratto.
(33)
Infine, le autorità ungheresi spiegano che la «clausola di risoluzione» è basata su motivi di sicurezza nazionale.
VI. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(34)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni delle seguenti parti interessate: MOL, il beneficiario della presunta misura di aiuto e l’Associazione mineraria ungherese, di cui MOL è membro. Le osservazioni di entrambe le parti interessate sono sulla stessa linea di quelle dell’Ungheria.
(35)
MOL, il presunto beneficiario della presunta misura di aiuto, asserisce che, contrariamente a quanto asserito dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, non ha usufruito di alcun trattamento preferenziale sul mercato ungherese dell’estrazione degli idrocarburi. La quota più consistente delle tasse minerarie pagate da MOL allo Stato ungherese proviene da giacimenti soggetti al J % (vale a dire messi in produzione prima del 1o gennaio 1998) il che significa, in pratica, che MOL paga il 64 %-75 % mentre i suoi concorrenti (che hanno avviato la produzione successivamente e operano su giacimenti meno estesi) sono soggetti soltanto a una tassa del 12 %.
(36)
Inoltre, per effetto del contratto di proroga, MOL (se si tiene conto di tutti gli elementi del contratto) ha pagato allo Stato un importo superiore a quello che avrebbe pagato se non vi fosse stato il contratto, solo sulla base della legge mineraria originaria.
(37)
Per quanto riguarda l’argomento della Commissione secondo cui il contratto di proroga non può essere considerato analogo a una concessione dal momento che esso era soggetto al sistema di autorizzazione, MOL osserva che la proroga della tassa non è soggetta a un’autorizzazione concessa sulla base di una decisione unilaterale da parte dello Stato, ma può essere concessa solo sulla base di un accordo concluso tra lo Stato e la società mineraria. Se lo scopo della legge fosse stato quello di lasciare tale azione a discrezione dello Stato, la disposizione pertinente sarebbe stata formulata diversamente. La formulazione della legge lascia presupporre che l’intenzione del legislatore fosse quella di regolamentare il contratto di proroga in modo analogo alle concessioni.
(38)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione sostiene che l’affermazione delle autorità ungheresi secondo cui la modifica della legge era necessaria per aumentare le entrate dello Stato è in contraddizione con il fatto che MOL era nella pratica esentata dalle tasse maggiorate.
(39)
Secondo MOL, tale affermazione non è contraddittoria. Da una parte, la società ha pagato allo Stato un importo superiore a quello che avrebbe pagato sulla base della legge mineraria. D’altra parte, MOL paga anche tasse minerarie molto elevate sui giacimenti soggetti al fattore «J». Inoltre, la modifica della legge potrebbe avere un effetto sui giacimenti che saranno messi in produzione in futuro.
(40)
MOL, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, ritiene che gli elementi del contratto di proroga relativi al corrispettivo non possano in alcun modo essere considerati un’ammenda. La legge mineraria prevede delle sanzioni/ammende per i casi in cui lo sfruttamento minerario venga effettuato in violazione della legge. Le compensazioni fissate nel contratto di proroga sono il risultato delle trattative condotte tra la società mineraria e lo Stato. La stipula del contratto non era obbligatoria: la società mineraria avrebbe potuto scegliere di non stipularlo; in tal caso, avrebbe perso il proprio diritto di estrazione e poi avrebbe presentato un’offerta nell’ambito della procedura d’appalto con la possibilità di ottenere il diritto di estrazione mineraria a minor prezzo.
(41)
È fuorviante paragonare MOL, che ha stipulato tale contratto di proroga, ai concorrenti che operano nell’ambito del sistema di autorizzazione. Inoltre, MOL sottolinea di aver soddisfatto tutti i propri obblighi e di aver ottemperato alle disposizioni di legge.
(42)
Inoltre, MOL contesta il fatto che la Commissione consideri il parametro «c» basso (dal momento che è inferiore al massimale previsto dalla legge di 1,2). Occorre anche tener conto del fatto che l’applicazione della tassa mineraria maggiorata riguardava oltre 150 giacimenti e, pertanto, l’aumento della tassa portava ad un aumento considerevole delle entrate dello Stato provenienti dal settore estrattivo.
(43)
Infine, per quanto riguarda l’affermazione della Commissione secondo cui MOL aveva usufruito di un trattamento preferenziale per il fatto di non essere tenuta a rispettare la maggiorazione Brent, la società osserva che anche il fattore «J» dipende dai prezzi.
(44)
L’Associazione mineraria ungherese (di seguito, l’Associazione mineraria) rappresenta gli interessi delle società che svolgono attività di estrazioni o altre attività ad esse connesse. Suo principale obiettivo è migliorare il quadro operativo globale per lo svolgimento delle attività di estrazione in Ungheria, monitorare le procedure legislative e agire nell’interesse dei suoi membri. Attualmente, conta 66 membri tra cui MOL. Il presidente dell’Associazione mineraria ungherese è uno dei direttori di MOL (36).
(45)
Secondo l’Associazione mineraria, le società minerarie si attendono legittimamente che la tassa mineraria resti immutata per i giacimenti già messi in produzione. Pertanto, lo Stato non può aumentare le tasse retroattivamente (cioè per i giacimenti già messi in produzione). L’Associazione mineraria ha già espresso tale parere a proposito del progetto di legge discusso prima della modifica della legge mineraria e di ciò è stato tenuto conto, secondo l’Associazione mineraria, all’atto della modifica della legge. L’Associazione mineraria non si è opposta alla versione definitiva del testo dal momento che essa non prevede l’aumento dell’importo della tassa mineraria relativa ai giacimenti già in attività.
(46)
Per quanto riguarda le caratteristiche generali e le condizioni economiche del mercato dell’estrazione, l’Associazione mineraria spiega che la prospettiva temporale dei progetti minerari è relativamente lunga. Tra l’inizio dell’esplorazione e l’estrazione vera e propria possono trascorrere 10-15 anni. Durante questa fase le società minerarie hanno solo costi da affrontare: non vengono realizzati utili finché non incomincia l’estrazione. Inoltre, l’attività comporta un rischio geologico dal momento che non è mai certo che l’esplorazione abbia successo. Pertanto, i progetti devono essere pianificati con molta cura. La redditività di un progetto dipende da molti fattori. Considerati i molteplici rischi, l’industria mineraria si attende che almeno i fattori che possono essere influenzati dalle autorità dello Stato, come il quadro legislativo e la tassa mineraria, rimangano stabili nel corso di tutta la durata di un progetto. Nel contesto specifico di tale tipo di industria, le strutture finanziarie svolgono un ruolo di primo piano nei progetti. I creditori esaminano costantemente i progetti e, qualora le condizioni cambino in maniera sostanziale, possono anche ritirare il finanziamento.
(47)
Pertanto, nei paesi ad alto rischio politico, la società mineraria e lo Stato concludono un contratto di diritto privato. Nelle regioni politicamente stabili, come l’Europa occidentale, tali contratti non sono necessari perché si può presupporre che il quadro giuridico non sarà modificato continuamente. Ad attendersi stabilità per quanto riguarda la partecipazione agli utili da parte dello Stato sono sia le società minerarie che i creditori. Senza tale stabilità i rischi legati al progetto aumenterebbero; un paese con una politica economica stabile non può permettersi frequenti cambiamenti politici che rischierebbero di intimorire le società minerarie.
(48)
L’Associazione mineraria sottolinea, inoltre, che i principi della certezza del diritto e della protezione dei diritti acquisiti sono sanciti dalla giurisprudenza delle corti europee e dalla Costituzione ungherese. Pertanto, la legislazione ungherese non ha il diritto di aumentare le tasse minerarie per i giacimenti già messi in produzione perché la legislazione deve essere prevedibile. Inoltre, l’Associazione mineraria ritiene che la «stabilità» della tassa mineraria sia un diritto acquisito.
(49)
L’Associazione mineraria ricorda inoltre il divieto di trattamenti discriminatori. In particolare, il divieto di discriminazioni tra gli operatori di mercato che sono subordinati al sistema delle concessioni e quelli che lo sono al sistema delle autorizzazioni. Conformemente a ciò, la legislazione ungherese non può aumentare le tasse minerarie retroattivamente per i giacimenti già messi in produzione. La Corte di giustizia ha chiarito in numerose sentenze che la certezza del diritto è un elemento fondamentale della legge dell’UE. Le norme giuridiche devono essere univoche, precise e prevedibili, specialmente nel caso in cui abbiano un impatto negativo su singoli o società (cfr. la giurisprudenza citata). L’Associazione mineraria insiste sul fatto che il principio della certezza del diritto e dei diritti acquisiti sono sanciti anche dalla costituzione ungherese e conclude che, sulla base del diritto dell’UE e dei principi costituzionali, la legislazione deve essere prevedibile.
(50)
Infine, afferma che il principio della tutela dei diritti acquisiti deriva dal principio della certezza del diritto. Il principio della tutela dei diritti acquisiti è stato rispettato nel corso delle procedure legislative nazionali e internazionali che regolamentano i diritti minerari. Anche gli altri Stati membri dell’UE dispongono di norme giuridiche stabili in materia di attività estrattive che vengono raramente modificate.
VII. ESISTENZA DI UN AIUTO DI STATO AI SENSI DELL’ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, DEL TFUE
(51)
Per stabilire se una misura costituisca aiuto di Stato, la Commissione deve valutare se l’aiuto contestato soddisfi le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. L’articolo stabilisce che, «salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.» Alla luce di tale disposizione la Commissione valuta, nei punti che seguono, se la misura contestata costituisca o meno un aiuto di Stato.
(52)
Innanzitutto va ricordato che una misura può costituire un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, indipendentemente dalla sua forma giuridica. Anche se il contratto di proroga è stato concluso conformemente alle disposizioni in materia della legge mineraria e se l’Ungheria può stabilire la tassa mineraria mediante legge, ciò non significa che tali azioni, o i loro effetti, siano compatibili con le norme dell’UE in materia di aiuti di Stato. Il fatto che una misura sia compatibile con la legislazione nazionale non implica che essa sia compatibile con le norme in materia di aiuti di Stato del TFUE.
(53)
Inoltre, come è già stato fatto presente nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione non ritiene che i singoli elementi del caso in oggetto, vale a dire le disposizioni in materia della legge, il contratto di proroga e la modifica della legge, siano incompatibili con le norme relative agli aiuti di Stato. Invece, nel caso in esame la Commissione considera l’intera serie delle azioni dello Stato come «la misura» e valuta l’effetto del contratto di proroga congiuntamente alle successive modifiche della legge.
(54)
Per quanto riguarda le affermazioni delle autorità ungheresi secondo cui la tassa mineraria non è un’imposta, ma una partecipazione agli utili da parte dello Stato, la Commissione osserva che tale argomento è irrilevante dal punto di vista della valutazione dell’aiuto. Le norme in materia di aiuti di Stato sono applicabili a tutti i tipi di costi che devono essere affrontati dalle imprese e da cui esse sono esentate grazie a un aiuto di Stato. In ogni caso, va ricordato che l’autorizzazione all’estrazione delle risorse minerarie e di idrocarburi sembra essere una tipica competenza amministrativa. Pertanto, i pagamenti effettuati ai fini di tale autorizzazione sono assimilabili a imposte o tasse amministrative.
(55)
Infine, per quanto riguarda la clausola di risoluzione, la Commissione ritiene che ciò non rientri nella materia degli aiuti di Stato. Il fatto che il contratto di proroga stabilisca che il contratto termina qualora una terza parte acquisisca più del 25 % di MOL è una misura che non implica risorse di Stato.
(56)
Perché costituisca aiuto di Stato, una misura deve essere specifica o selettiva, in altri termini essa deve favorire talune imprese o talune produzioni.
(57)
Per quanto riguarda la valutazione della selettività, che è un fattore sostanziale del concetto di aiuto di Stato, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia (37), l’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE impone di stabilire se, nell’ambito di un determinato regime giuridico, l’aiuto di Stato «favorisca talune imprese o talune produzioni» rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione giuridica e concreta analoga alla luce dell’obiettivo perseguito dalla misura in questione.
(58)
Inoltre, la Corte ha sostenuto in più occasioni che l’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE non distingue tra le cause e gli obiettivi dell’aiuto di Stato, ma li definisce in relazione ai loro effetti (38).
(59)
Il concetto di «aiuto di Stato» non si applica peraltro ad interventi pubblici che distinguono tra imprese ove detto distinguo derivi dalla natura o dalla struttura del sistema nel quale essi rientrano.
(60)
La Commissione non concorda con l’affermazione delle autorità ungheresi e delle parti interessate relativa alla non selettività.
(61)
Al fine di determinare se una misura sia selettiva, deve essere definito l’ambito di riferimento applicabile (39).
(62)
Nel caso in questione, la Commissione ritiene che l’ambito di riferimento applicabile ai fini della valutazione sia il sistema di autorizzazione. Per ottenere una concessione in un’area chiusa MOL non doveva presentare un’offerta nell’ambito di un bando di gara. Invece, ha ottenuto il diritto di estrazione per i suoi giacimenti nell’ambito del sistema di autorizzazione e pertanto è in concorrenza con gli altri operatori di mercato nell’ambito di tale sistema. Il contratto di proroga fa parte del sistema di autorizzazione. Il semplice fatto che MOL non sia stata in grado di iniziare le attività estrattive entro i termini stabiliti e abbia avuto bisogno di chiedere un contratto di proroga non può comportare la modifica dell’ambito di riferimento. Accettare tale argomento porterebbe ad una situazione in cui una singola società sarebbe avvantaggiata, come accade nell’ambito del sistema di concessioni, ma senza che vi sia una procedura di bando di gara.
(63)
In effetti, è una decisione discrezionale quella con cui le autorità ungheresi stabiliscono se ad un determinato giacimento si applica il sistema di concessione o di autorizzazione. Pertanto, se le autorità ungheresi decidono di concedere i diritti di estrazione su base contrattuale, possono optare per una procedura di concessione trasparente che preveda una procedura d’appalto. La Commissione non può accettare che un regime così poco trasparente come quello detto «semiconcessionario», che viene applicato attualmente ad una sola società (MOL), possa essere considerato come un ambito separato di riferimento.
(64)
Inoltre, l’Ungheria dispone di un ampio margine di discrezione per la proroga dell’autorizzazione nonché per la modifica consequenziale delle disposizioni in materia della legge mineraria (benché sia consapevole dei suoi effetti positivi su MOL, l’unico operatore sul mercato degli idrocarburi che abbia concluso un contratto di proroga). L’Ungheria era libera di stabilire la tassa mineraria in qualsiasi momento per cui avrebbe potuto decidere di non modificare affatto la legge. Dal punto di vista degli effetti, tale serie di azioni ha inequivocabilmente favorito una particolare impresa.
(65)
In considerazione di quanto precede, la Commissione conclude che l’ambito di riferimento è il sistema di autorizzazione.
(66)
È evidente che nell’ambito del sistema di autorizzazione il contratto di proroga è una misura selettiva. Com’è stato confermato dalle autorità ungheresi stesse, quando negoziano i termini del contratto, le parti hanno un certo margine di manovra per stabilire i diversi elementi relativi ai pagamenti e, soprattutto, cosa ancora più importante, possono anche decidere di non concludere alcun accordo. Pertanto, le autorità ungheresi potevano decidere se concludere o meno un tale contratto con MOL (o con un altro operatore di mercato) (40).
(67)
Tale trattamento non si giustifica sulla base della logica e della natura del sistema. Da una parte, le tasse minerarie sono imposte al fine di garantire allo Stato degli utili in cambio del valore delle materie prime estratte. Dall’altra, gli elementi di pagamento previsti dal contratto di proroga vengono pagati in cambio della proroga come un corrispettivo aggiuntivo. Tuttavia, nel caso in esame la conclusione del contratto di proroga e l’aumento di tasse per MOL che ne è derivato hanno paradossalmente fatto sì che MOL, che non è riuscita ad avviare la produzione in tempo, benefici di tasse minerarie più basse fino al 2020 praticamente per tutti i giacimenti per i quali ha ottenuto l’autorizzazione mentre i suoi concorrenti, che sono anch’essi soggetti al sistema di autorizzazione ma hanno avviato la produzione in tempo e pertanto non hanno concluso un contratto di proroga, devono pagare tasse minerarie più alte.
(68)
Il contratto di proroga in esame è l’unico contratto di proroga stipulato per gli idrocarburi. MOL ha osservato che ci sono altri contratti di proroga in vigore per i minerali solidi. La Commissione fa tuttavia notare che si tratta di altri tipi di minerali, che conformemente alla legge mineraria sono soggetti a tassa mineraria diversa da quella che grava sugli idrocarburi. È stato inoltre osservato che per quanto riguarda i minerali solidi non vi sono stati cambiamenti nella tassa mineraria introdotta dalla modifica della legge mineraria (vale a dire che gli operatori di mercato che appartenevano a tale categoria non erano interessati dalla stessa «serie di misure» e quindi non potevano trarne un vantaggio).
(69)
Sulla base di quanto precede, nonostante le argomentazioni sostenute dalle autorità ungheresi, la Commissione ritiene che la serie di misure consistente nella formulazione dell’articolo 26 A, comma 5, della legge mineraria nel contratto di proroga concluso su tale base e nella successiva modifica della legge mineraria, era di carattere selettivo nei confronti di MOL.
(70)
L’effetto congiunto della serie di misure fa sì che soltanto MOL, tra le società titolari di autorizzazioni concesse sulla base dell’articolo 5 della legge mineraria, fosse subordinata ad un sistema diverso che la proteggeva da qualsiasi aumento della tassa mineraria normalmente dovuta per l’estrazione degli idrocarburi.
(71)
In conclusione, considerata l’ampia discrezionalità nella concessione di un contratto di proroga e il fatto che l’esenzione riguardava, nei fatti, solo una singola società, si può affermare che il criterio di selettività è soddisfatto.
(72)
Contrariamente a quanto sostengono le autorità ungheresi, la Commissione ritiene che, quando autorizza le attività di estrazione, lo Stato non agisca in qualità di impresa che svolge un’attività economica. La concessione di concessioni amministrative o di autorizzazioni all’estrazione è piuttosto connessa con l’esercizio dei poteri di pubblica autorità dal momento che tale attività non può originariamente essere svolta da un operatore privato (41). In Ungheria - come in altri Stati membri dell’UE - degli operatori privati non possono essere i proprietari originari di risorse minerarie. I sistemi giuridici degli Stati membri attribuiscono, in genere, il controllo sulle risorse minerarie alle pubbliche autorità (42). Pertanto, la decisione di concedere a una società la concessione per lo sfruttamento delle risorse minerarie, nella forma scelta dallo Stato membro e mediante il versamento di alcune tasse, è, per sua propria natura e regolamentazione, materia per la quale sono competenti le autorità pubbliche e può essere classificata come un esercizio dei poteri di pubblica autorità. L’intervento con il quale l’Ungheria ha subordinato l’attività mineraria al controllo amministrativo riveste un interesse generale e non commerciale. Tale comportamento deve pertanto essere considerato una forma di intervento statale da parte di una pubblica autorità non assimilabile al comportamento di un investitore privato in un’economia di mercato (43).
(73)
Anche nell’eventualità in cui, nel caso in esame, l’autorizzazione per l’attività estrattiva venisse considerata un’attività economica in cui lo Stato perseguisse obiettivi commerciali (cosa che non è), la Commissione osserva che in termini monetari non c’è una connessione chiara e diretta tra il livello di tasse minerarie stabilito dall’Ungheria per MOL e il valore dell’autorizzazione per l’attività estrattiva. Il ragionamento delle autorità ungheresi le quali sostengono di aver agito come un operatore di mercato quando hanno stipulato il contratto di proroga non si giustifica. Segnatamente, non vi è alcuna prova del fatto che, se fosse stata bandita una gara per i dodici giacimenti (che non sarebbe stata prorogata), non vi sarebbe stata un’offerta più elevata da parte di un concorrente. Inoltre, le autorità ungheresi non hanno dimostrato di aver tenuto conto di tutti i fattori e rischi correlati da un punto di vista commerciale all’atto della stipula del contratto di proroga, vale a dire tutti gli elementi del pagamento previsti dal contratto di proroga, le tasse minerarie, eventualmente più elevate, fissate dalla legge per il periodo fino al 2020, la durata di del contratto e gli eventuali concorrenti.
(74)
Le autorità ungheresi affermano inoltre che, a seguito della controversa modifica della legge, non c’è nessun altro operatore di mercato che abbia dovuto effettivamente pagare una tassa superiore a quella stabilita per MOL poiché all’epoca dei fatti nessuno dei concorrenti rientrava in categorie per cui fossero previste tasse minerarie di importo superiore.
Tabella 4
Riassunto delle tasse minerarie vigenti prima e dopo le modifiche della legge mineraria
Tassa mineraria fino al 2008
Tassa mineraria nel 2008
Tassa mineraria dal 23 gennaio 2009
Tassa per i giacimenti di cui al contratto di MOL
Applicabile fino al 2020
Messa in produzione prima del 1o gennaio 1998
J % (46)
(almeno il 12 %)
J %
(almeno il 30 %, + 3 % o il 6 % in base alla maggiorazione Brent)
J %
(almeno il 30 %, + 3 % o il 6 % in base alla maggiorazione Brent)
J % × c (47)
(almeno il 12 %)
Messa in produzione tra il 1o gennaio 1998 e il 1o gennaio 2008
12 %
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 % × c
[~ 12,24 % (45)]
Produzione avviata dopo il 1o gennaio 2008 (44)
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è inferiore a 300 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è inferiore a 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 % × c
[~ 12,24 % (45)]
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è compresa tra 300 milioni e 500 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è compresa tra 50 e 200 kt
20 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
20 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è superiore a 500 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è superiore a 200 kt
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Idrocarburi soggetti a particolari condizioni di estrazione
12 %
12 %
Alto contenuto di gas inerte
8 %
8 %
(75)
Questa argomentazione non può essere accolta.
(76)
I dati di cui alla precedente tabella 4 mostrano in che modo il contratto di proroga e la successiva modifica della legge mineraria hanno portato, per MOL, all’imposizione di tasse minerarie inferiori a quelle stabilite dalla legge.
(77)
In primo luogo, i dati presentati dalle autorità ungheresi indicano che effettivamente c’erano alcuni operatori di mercato che sono stati soggetti, tra l’8 gennaio 2008 e il 23 gennaio 2009, a causa della prima modifica delle legge mineraria, e dal 23 gennaio 2009 fino ad oggi, a causa della seconda modifica di tale legge, all’imposizione di una tassa mineraria più elevata di quella pagata da MOL. Le informazioni presentate dalle autorità ungheresi mostrano che nel 2008 c’erano giacimenti minerari che venivano messi in produzione nell’ambito del sistema di autorizzazione da società diverse da MOL che pagavano più del 12 % (tra il 14,24 e il 18 %) a causa dell’applicazione della maggiorazione Brent (48).
(78)
In secondo luogo, sebbene le autorità ungheresi sostengono che gli unici concorrenti operano o si prevede che opereranno su giacimenti più ridotti (vale a dire giacimenti in cui il quantitativo estratto annualmente è inferiore a 500 m3 di gas o 200 kt), la Commissione da parte sua osserva che anche se tali giacimenti più ridotti rientrano nella categoria del 12 %, dovevano comunque pagare, se del caso, la maggiorazione Brent. Ciò poteva portare ad una tassa mineraria del 18 %. La Commissione ricorda ancora una volta che l’aiuto ha esentato MOL dalla maggiorazione Brent prevista dalla legge per tutti gli altri operatori.
(79)
In terzo luogo, se si considerano le condizioni attuali del mercato ungherese, vi sono diverse società minerarie che svolgono attività di estrazione di idrocarburi. Inoltre, vi sono alcune società che svolgono attività esplorative che potrebbero portarle a mettere in produzione dei giacimenti e a farle diventare concorrenti di MOL. Nell’ambito del sistema di autorizzazione, qualsiasi società che volesse entrare sul mercato deve pagare la tassa mineraria prevista dalla legge e affrontare la concorrenza di MOL, l’unica società i cui giacimenti sono esentati dalla tassa applicabile nell’ambito del sistema generale di autorizzazione e sono soggetti a un importo di tassa più basso.
(80)
In quarto luogo, la Commissione osserva che in effetti MOL è stata soggetta ad una tassa del 12,24 % non solo per i 12 giacimenti per cui è stata concessa la proroga, ma anche per tutti i suoi giacimenti messi in produzione dopo il 1o gennaio 1998 che, all’epoca del contratto di proroga concluso nel 2005, erano sfruttati sulla base di un’autorizzazione, nonché il J% per i giacimenti messi in produzione prima del 1o gennaio 1998. Inoltre, la tassa di MOL, fino al 2020, è fissata a 12,24 % dal contratto di proroga. In tal modo, è stato attribuito un vantaggio economico considerevole a MOL per la maggior parte dei suoi giacimenti soggetti al sistema di autorizzazione per un considerevole lasso di tempo.
(81)
In quinto luogo, nell’ipotesi in cui l’autorità mineraria non avesse accordato la proroga per i 12 giacimenti, MOL avrebbe dovuto pagare, per tutti gli altri giacimenti soggetti al sistema di autorizzazione, una tassa mineraria notevolmente più elevata e ciò avrebbe comportato delle entrate maggiori per lo Stato (49). Inoltre, come menzionato al considerando 73, lo Stato avrebbe potuto pubblicare un bando di gara per la concessione relativa ai 12 giacimenti per i quali non era stata concessa la proroga e avrebbe eventualmente potuto ottenere, da parte di uno dei concorrenti, un’offerta superiore.
(82)
Per quanto riguarda l’argomentazione delle autorità ungheresi secondo cui MOL avrebbe pagato una tassa mineraria più elevata, pari segnatamente al 12,24 % nel 2006 e 2007, la Commissione la considera irrilevante.
(83)
Prima di tutto, ciò era dovuto al fatto che MOL doveva pagare l’aumento stabilito della tassa mineraria (dal 12 % al 12,24 %) come avrebbe dovuto fare qualsiasi altra società intenzionata a prorogare la propria autorizzazione all’estrazione. Sotto questo aspetto, MOL ha usufruito di un trattamento standard e non è stata messa in una posizione svantaggiata. Né, d’altronde, aveva all’epoca ottenuto un vantaggio. Ciò è accaduto l’8 gennaio 2008, all’epoca della prima modifica della legge.
(84)
Inoltre, MOL ha pagato, come tassa mineraria per i giacimenti messi in produzione, nel 2008 un importo inferiore di 28,4 miliardi di HUF e nel 2009 inferiore di 1,9 miliardi di HUF a quello che avrebbe dovuto pagare se fosse stata soggetta alla legge mineraria in vigore in quel momento.
(85)
Per quanto riguarda gli altri elementi di pagamento di cui all’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria (vale a dire il corrispettivo della proroga e il corrispettivo aggiuntivo forfetario), essi sono stati pagati in cambio della proroga e non in quanto diritto a tasse minerarie inferiori a quelle applicabili ai concorrenti. D’altronde, tali elementi di pagamento non possono essere considerati come un «pagamento anticipato» di tasse minerarie dovute successivamente. La formulazione dell’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria è chiara in proposito. In particolare quando stabilisce che «in caso di proroga la società mineraria è tenuta a pagare un corrispettivo». Gli altri due elementi sono collegati al numero di giacimenti per i quali è concessa la proroga. Pertanto, l’articolo 26/A, comma 5, della legge finanziaria stabilisce un chiaro collegamento tra la proroga e l’obbligo di pagamento.
(86)
Conformemente alla giurisprudenza, un aiuto concesso a una società non può essere compensato da un onere imposto alla stessa società che rappresenti un onere specifico distinto senza rapporto con la misura che costituisce l’aiuto (50). Nel caso in esame, come illustrato al considerando 85 della presente decisione, gli altri elementi di pagamento di cui all’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria rappresentano un corrispettivo per la proroga che può essere considerato come un onere specifico distinto senza rapporto con la modifica successiva dell’onere prevista dalla legge nell’ambito del sistema di autorizzazione.
(87)
Infine, la Commissione sottolinea che la conclusione del contratto di proroga e l’aumento delle tasse per MOL che ne consegue ha portato ad una situazione paradossale tale società che, non essendo riuscita ad avviare la produzione in tempo, pagherà, fino al 2020, una tassa inferiore per praticamente tutti i giacimenti soggetti al sistema di autorizzazione, mentre i suoi concorrenti, che sono anch’essi soggetti al sistema di autorizzazione ma che hanno avviato la produzione prima della scadenza dei termini e non hanno quindi firmato un contratto di proroga devono pagare una tassa mineraria superiore.
(88)
Sulla base di quanto precede, la Commissione conclude che la misura ha conferito un vantaggio a MOL esentandola dall’affrontare costi che avrebbe altrimenti dovuto sostenere. L’effetto congiunto del contratto di proroga e della successiva modifica della legge mineraria ha determinato un vantaggio per la società.
(89)
La misura in questione comporta una perdita di entrate cui lo Stato avrebbe diritto ed è pertanto concessa mediante risorse dello Stato.
(90)
MOL è una società integrata operante nel settore petrolifero e del gas ed è considerata un’impresa. È in concorrenza con altre imprese che non beneficiano dello stesso vantaggio. Pertanto, la misura falsa la concorrenza. Inoltre, MOL è attiva in un settore in cui vi sono scambi commerciali tra gli Stati membri; pertanto, il criterio relativo alle ripercussioni sugli scambi intracomunitari è anch’esso soddisfatto.
(91)
Sulla base degli argomenti illustrati, la Commissione ritiene che la misura soddisfi i criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Pertanto, la misura deve essere considerata un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
VIII. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO COMUNE
(92)
L’articolo 107, paragrafi 2 e 3, del TFUE prevede delle deroghe alla norma generale di incompatibilità degli aiuti di Stato con le norme del mercato interno di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(93)
Di seguito, la Commissione esamina la compatibilità dell’aiuto in base a tali deroghe. È opportuno ricordare che le autorità ungheresi non hanno presentato alcuna argomentazione per quanto riguarda il mercato interno.
(94)
Inoltre, va ricordato che la misura ha comportato una riduzione dei costi che avrebbero dovuto essere normalmente sostenuti da MOL e deve essere pertanto considerata un aiuto al funzionamento.
(95)
Le deroghe previste dall’articolo 107, paragrafo 2, del TFUE non si applicano al caso in questione dal momento che la misura in esame non ha un carattere sociale, non è concessa ad un singolo consumatore, non ha l’obiettivo di ovviare ai danni arrecati da calamità naturali o altri eventi eccezionali né è destinata all’economia di alcune regioni della Repubblica federale di Germania per compensare gli svantaggi derivati dalla divisione.
(96)
Ulteriori deroghe sono contemplate all’articolo 107, paragrafo 3, del TFUE.
(97)
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), stabilisce che possono essere considerati compatibili con il mercato interno «gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione». L’intero territorio dell’Ungheria era considerato una regione corrispondente a tali criteri all’epoca dell’adesione e la maggior parte delle regioni ungheresi sono ancora ammissibili ad aiuti di questo tipo (51).
(98)
Gli aiuti di Stato alle regioni assistite sono disciplinati dagli orientamenti della Commissione in materia di aiuti di Stato a finalità regionale (52) (di seguito, gli orientamenti regionali). Conformemente agli orientamenti regionali, in linea di principio, gli aiuti di Stato possono essere autorizzati solo per coprire i costi per gli investimenti (53). Come già menzionato, l’aiuto in questione non può essere considerato un aiuto agli investimenti. Per quanto riguarda l’aiuto al funzionamento, la misura in questione non favorisce lo sviluppo di alcuna attività o regione economica e non è limitata nel tempo, decrescente o proporzionata a quanto necessario per porre rimedio a svantaggi economici specifici (54).
(99)
Alla luce delle osservazioni precedenti, la Commissione ritiene che l’aiuto non sia ammissibile a nessuna delle deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE.
(100)
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE stabilisce che: «gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro» possono considerarsi compatibili con il mercato interno.
(101)
La Commissione osserva che l’aiuto in questione non è destinato a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse né a porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia ungherese.
(102)
Alla luce delle osservazioni precedenti, la Commissione ritiene che l’aiuto non sia ammissibile a nessuna delle deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE.
(103)
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del TFUE stabilisce che gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio possano essere considerati compatibili con il TFUE quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nell’UE in misura contraria all’interesse comune. Ovviamente, ciò non si applica al caso in esame.
(104)
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE autorizza gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. La Commissione ha elaborato una serie di orientamenti e comunicazioni che illustrano le modalità con cui si applica la deroga prevista all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE.
(105)
Tuttavia, la Commissione ritiene che, in considerazione della natura e delle caratteristiche dell’aiuto, le deroghe previste da tali orientamenti e comunicazioni non siano applicabili al caso in esame. Inoltre, l’Ungheria non ha chiesto che l’aiuto venga considerato compatibile sulla base di tali regole.
(106)
L’aiuto in esame costituisce pertanto un aiuto di Stato incompatibile.
IX. LEGITTIME ASPETTATIVE, DIRITTI ACQUISITI E DISCRIMINAZIONE
(107)
Benché la Commissione non contesti l’argomento secondo cui la prevedibilità costituisce di norma un incentivo per gli investimenti, occorre sottolineare che, in considerazione della natura obbligatoria del controllo sugli aiuti di Stato da parte della Commissione sancita dall’articolo 108 del TFUE, le imprese beneficiarie di un aiuto non possono fare legittimo affidamento, in linea di principio, sulla regolarità dell’aiuto salvo qualora quest’ultimo sia stato concesso nel rispetto della procedura in materia di aiuti di Stato (55). In proposito, i beneficiari non possono invocare la buona fede per difendere i diritti acquisiti ed evitare il rimborso dell’aiuto allo Stato (56).
(108)
È vero che la Corte ha ripetutamente affermato che il diritto di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento (ossia il principio della tutela delle legittime aspettative) si estende a tutti i soggetti nei confronti dei quali un’istituzione comunitaria abbia fatto sorgere fondate aspettative. Tuttavia, una persona non può invocare la violazione di siffatto principio a meno che non le siano state date precise assicurazioni da parte delle autorità amministrative (57). Nel presente caso, MOL non ha avuto alcuna assicurazione da un’istituzione dell’UE che giustificasse tali legittime aspettative.
(109)
È inoltre vero che non può escludersi la possibilità, per il beneficiario di un aiuto illegittimo, d’invocare circostanze eccezionali sulle quali egli abbia potuto fondare il proprio legittimo affidamento nella natura regolare dell’aiuto e di opporsi, conseguentemente, al recupero dello stesso. Tuttavia, in questo caso, tali circostanze eccezionali non si sono verificate. Al contrario, la modifica del 2008 della legge mineraria dimostra che le società minerarie non possono contare, in linea di principio, sul fatto che la legge non venga in alcun modo modificata.
(110)
La Commissione sottolinea che la tassa mineraria per i terreni già messi in produzione è stata modificata due volte recentemente, segnatamente l’8 gennaio 2008 e il 23 gennaio 2009. Prima di tutto, occorre sottolineare che la modifica del 2008 della legge mineraria è stata concepita in modo da applicarsi alle autorizzazioni all’estrazione esistenti. Ciò è chiaramente mostrato dal fatto che la formulazione della legge mineraria del 2008 riguarda anche i termini delle autorizzazioni concesse prima del 2008. Per queste ultime, le tasse erano state adattate a partire dall’entrata in vigore della nuova tassa mineraria. Ciò dimostra che i titolari delle autorizzazioni non hanno motivo di nutrire legittime aspettative o di ritenere di avere diritti acquisiti a che il livello di imposizione fiscale rimanga inalterato per tutta la durata della loro autorizzazione.
(111)
Contrariamente a quanto affermato dall’Ungheria e dalle altre parti interessate, la giurisprudenza dell’UE conferma che non si può basare il proprio affidamento sull’assenza totale di modifiche legislative (58). Analogamente, il principio della certezza del diritto non preclude la possibilità di cambiamenti della legge.
(112)
Per quanto riguarda l’argomentazione della discriminazione, dev’essere anch’essa respinta. L’aumento della tassa non è discriminatorio quando si applica a tutti, specialmente perché il sistema applicato non comporta differenziazioni (vale a dire non vengono fatte distinzioni tra le imprese che svolgono la loro attività sulla base di un’autorizzazione).
X. RECUPERO
(113)
Conformemente al TFUE e alla giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, la Commissione, qualora abbia accertato l’incompatibilità di un aiuto col mercato interno, è competente per decidere se lo Stato interessato debba far cessare o modificare tale aiuto (59). Sempre secondo la giurisprudenza costante della Corte, l’obbligo imposto a uno Stato di sopprimere un aiuto che la Commissione considera incompatibile con il mercato interno è finalizzato al ripristino dello status quo ante (60). La Corte ha stabilito al riguardo che tale obiettivo è raggiunto quando il beneficiario ha rimborsato gli importi concessi a titolo di aiuti illegali, perdendo quindi il vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti, e la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto è ripristinata (61).
(114)
Facendo seguito a tale giurisprudenza, l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/99 del Consiglio (62) stabilisce che «nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di prendere tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario».
(115)
Pertanto, considerato che la misura in oggetto è giudicata illegittima e incompatibile, l’aiuto deve essere recuperato per ristabilire la situazione del mercato prima della sua concessione. Occorre quindi effettuare il recupero a partire dalla data in cui è stato conferito un vantaggio al beneficiario, vale a dire dal momento in cui l’aiuto è stato messo a disposizione del beneficiario. L’importo da recuperare comprende gli interessi dalla data in cui l’aiuto è stato messo a disposizione fino a quella del suo effettivo recupero.
(116)
Nel caso in esame, l’aiuto consiste in una serie di azioni dello Stato. Con il contratto di proroga MOL è stata protetta da futuri aumenti della tassa mineraria prevista dalla legge. MOL ha ottenuto un vantaggio concreto quando è entrata in vigore la prima modifica della legge mineraria, l’8 gennaio 2008. A partire da questa data, MOL è stata de facto esentata dall’onere di tasse più elevate e pertanto favorita rispetto agli altri concorrenti.
(117)
Come spiegato ai considerando 61-65, l’ambito di riferimento applicabile è quello degli altri operatori di mercato attivi nell’ambito del sistema di autorizzazione. Pertanto, il vantaggio consiste nella differenza tra la tassa mineraria effettivamente pagata da MOL dopo la modifica della legge mineraria per i suoi giacimenti messi in produzione nell’ambito del sistema di autorizzazione e le tasse previste da tale legge.
(118)
Come già illustrato al considerndo 85, la Commissione ritiene che gli altri elementi di pagamento del contratto (vale a dire il corrispettivo della proroga e il corrispettivo aggiuntivo forfetario) siano stati pagati in cambio della proroga e non in quanto MOL avesse diritto a tasse minerarie inferiori a quelle applicabili ai concorrenti. Ciò significa che non devono essere presi in considerazione nel calcolo del vantaggio.
Tabella 5
Importo degli obblighi effettivi e ipotetici di MOL per quanto riguarda la tassa mineraria nel periodo in esame
Pagamenti della tassa mineraria
Effettivi (63)
(conformemente al contratto di proroga) in milioni di HUF
Ipotetici
(conformemente alla legge mineraria in vigore) in milioni di HUF
Differenza in milioni di HUF
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Come si evince dalla tabella 5, la differenza è quindi pari a 28,4 miliardi di HUF nel 2008 e 1,9 miliardi di HUF nel 2009, vale a dire un totale di 30,3 miliardi di HUF. Tale è l’importo che l’Ungheria si dovrà fare rimborsare da MOL maggiorato degli interessi. Il recupero dovrà applicarsi anche agli importi relativi al 2010 per i quali non vi sono ancora dati disponibili.
(120)
La differenza d’importo prevista tra la tassa mineraria del 2008 e quella del 2009 è dovuta al fatto che, con la seconda modifica della legge mineraria entrata in vigore il 23 gennaio 2009 (dopo la decisione di avvio del procedimento della Commissione), è stata ristabilita - almeno in parte, per alcuni giacimenti, cioè quelli messi in produzione tra il 1998 e il 2008, - la situazione giuridica anteriore al 2008.
XI. CONCLUSIONE
(121)
Sulla base di quanto precede, la Commissione conclude che l’aiuto di Stato concesso a favore di MOL e consistente nel contratto di proroga congiunto alle modifiche della legge mineraria del 2008 costituisce un aiuto di Stato ed è incompatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(122)
Considerato che la misura in oggetto è giudicata illegittima e incompatibile, al fine di ristabilire la situazione del mercato prima della sua concessione è necessario che MOL rimborsi l’aiuto.
(123)
L’importo da recuperare è di 28 444,7 milioni di HUF per il 2008 e di 1 942,1 milioni di HUF per il 2009. Per quanto riguarda il 2010, per i pagamenti già effettuati, il calcolo deve essere fatto dall’Ungheria, conformemente ai calcoli effettuati per il 2008 e 2009, finché l’aiuto non sarà stato abolito,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. La combinazione della tassa mineraria stabilita dal contratto di proroga stipulato dallo Stato ungherese e da MOL Nyrt. il 22 dicembre 2005 con le successive modifiche della legge mineraria XLVIII del 1993 costituisce un aiuto di Stato a favore di MOL Nyrt. ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
2. L’aiuto di Stato di cui all’articolo 1, illegalmente concesso dall’Ungheria a favore di MOL Nyrt., in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, è incompatibile con il mercato interno.
3. Entro due mesi dalla data di notifica della presente decisione, l’Ungheria deve cessare la concessione dell’aiuto di Stato di cui al paragrafo 1.
Articolo 2
1. L’Ungheria è tenuta a far rimborsare l’aiuto di cui all’articolo 1 dal beneficiario.
2. L’importo da recuperare è di 28 444,7 milioni di HUF per il 2008 e di 1 942,1 milioni di HUF per il 2009. Per quanto riguarda il 2010, l’importo dell’aiuto deve essere calcolato dall’Ungheria finché ad esso non sarà messo termine.
3. Le somme da recuperare comprendono gli interessi che decorrono dalla data in cui sono state poste a disposizione del beneficiario fino a quella del loro effettivo recupero.
4. Gli interessi sono calcolati su base composta, conformemente al capitolo V del regolamento (CE) n. 794/2004 modificato dal regolamento (CE) n. 271/2008.
Articolo 3
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. L’Ungheria garantisce l’attuazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, l’Ungheria trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
l’importo totale (importo principale e interessi) che il beneficiario deve rimborsare, compreso il calcolo dell’importo dell’aiuto per il 2010;
b)
una descrizione dettagliata dei provvedimenti già adottati e di quelli previsti per ottemperare alla presente decisione;
c)
documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. L’Ungheria informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1. Essa trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e a quelle previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 5
La Repubblica di Ungheria è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 9 giugno 2010.