BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 6. Juli 2010
zur Maßnahme C 40/07 (vormals NN 48/07) Rumäniens zugunsten der ArcelorMittal Tubular Products Roman S.A. (ehemals Petrotub Roman S.A.)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2010) 4492)
(Nur die rumänische Fassung ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2013/516/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf die Bestimmungen aus Anhang VII sowie Anlage A zu Anhang VII zum Protokoll der Übergangsmaßnahmen zur Beitrittsakte von Rumänien,
nach Aufforderung von interessierten Parteien zur Stellungnahme nach den oben genannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Die Kommission hat Rumänien mit Schreiben vom 2. Februar 2007 um die Erteilung von Auskünften in Bezug auf Erlasse und Umschuldungen von öffentlichen Schulden für Petrotub Roman S.A. (nachstehend „Petrotub“) im Zusammenhang mit der Privatisierung von Petrotub im Jahr 2003 gebeten (im Anschluss an die Privatisierung wurde die Gesellschaft umbenannt in Mittal Steel Roman und später in ArcelorMittal Tubular Products S.A. (2) - nachstehend „AM Roman“).
(2)
Mit Schreiben vom 25. September 2007 teilte die Kommission Rumänien ihren Beschluss mit, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (3) in Bezug auf im Rahmen der Privatisierung von Petrotub möglicherweise gewährte staatliche Beihilfen einzuleiten. Der Beschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (4) veröffentlicht. Die Kommission forderte interessierte Parteien auf, zu der Maßnahme Stellung zu nehmen.
(3)
Rumänien legte seine Stellungnahme mit Schreiben vom 26. November 2007 vor, die am selben Tag registriert wurde. ArcelorMittal (die Muttergesellschaft) und AM Roman (die betroffene Tochtergesellschaft) legten ihre Stellungnahmen mit Schreiben vom 28. Januar 2008 vor, die am 29. Januar 2008 registriert und Rumänien am 12. Februar 2008 übermittelt wurden. Rumänien reagierte mit Schreiben vom 11. März 2008, das am selben Tag registriert wurde.
(4)
Die Kommission bat mit Schreiben vom 26. Februar 2009, vom 8. Oktober 2009 und vom 29. Januar 2010 um Erteilung weiterer Auskünfte. Rumänien antwortete mit Schreiben vom 27. April 2009, vom 19. Oktober 2009 und vom 3. Februar 2010, die alle an diesen Daten registriert wurden.
II. BESCHREIBUNG DER FAKTEN
1. Die Gesellschaft
(5)
AM Roman ist ein Hersteller nahtloser Stahlrohre mit Sitz in Roman, einer rumänischen Region, die ein Fördergebiet im Sinne des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV (5) ist. Bis zur Privatisierung im Jahr 2003 war die Gesellschaft unter ihrem damaligen Namen Petrotub ein Hersteller nahtloser Stahlrohre, dessen Produktionsprogramm warm- und kaltgewalzte Stahlrohre mit Durchmessern zwischen 6 und 620 mm und einer Wandstärke zwischen 0,5 und 70 mm umfasste. Diese Erzeugnisse kommen in unterschiedlichen Anwendungen der Energieindustrie (Öl, Gas, chemische Industrie, Kernkraftwerke und konventionelle Energiekraftwerke) sowie in der Maschinen- und Bauindustrie zum Einsatz. Nach der Privatisierung setzte die Gesellschaft ihre Tätigkeit auf demselben Produktmarkt fort. Derzeit hält ArcelorMittal Tubular Products Holding B.V. Rotterdam NLD (von der ArcerlorMittal-Gruppe) einen Anteil von 69,76 % an der Gesellschaft (6).
2. Die fragliche Maßnahme
(6)
Am 23. Juli 2003 hat die rumänische Privatisierungsbehörde APAPS (heute AVAS) (7) ihre Absicht verkündet, ihren Anteil in Höhe von 70 % an Petrotub zu veräußern. Die Privatisierung erfolgte durch öffentliche Ausschreibung. Am 28. Oktober 2003 wurde mit der LNM Holdings NV (heute ArcelorMittal) ein Kaufvertrag über einen Kaufpreis von 6 Millionen USD (5,1 Millionen EUR (8)) unterzeichnet.
(7)
Im Zusammenhang mit der Privatisierung stimmte APAPS im Namen des rumänischen Staats dem Erlass öffentlicher Schulden in Höhe von insgesamt 22,5 Millionen Euro und einer Umschuldung der verbleibenden Schulden zu.
(8)
Petrotub hatte im Jahr 1998 bei der deutschen Kreditanstalt für Wiederaufbau (nachstehend „KfW“) einen Warenkredit in Höhe von [30-50] (9) Millionen DEM [15-25 Millionen EUR] mit einer Laufzeit bis 2011 für den Erwerb eines neuen Walzwerks von der Mannesmann AG aufgenommen. Die unterschiedlichen Segmente des Finanzierungspakets der KfW wurden mit Staatsbürgschaften von Deutschland und Österreich sowie einer Bankbürgschaft von der rumänischen Bank Banca Comercială Română (BCR) abgesichert. Die deutsche Staatsbürgschaft wurde durch eine Gegenbürgschaft des rumänischen Staats rückversichert. Die rumänische Gegenbürgschaft deckte 85 % des Gesamtdarlehens der KfW in Höhe von 30-50 Millionen DEM ab. Rumänien stellte Petrotub eine einmalige Gebühr in Höhe von [3-7 %] in Rechnung.
III. DER ERÖFFNUNGSBESCHLUSS
(9)
Im Eröffnungsbeschluss teilte die Kommission Rumänien mit, dass sich die Eröffnung des Prüfverfahrens auf Anhang VII Abschnitt B über die Umstrukturierung der Stahlindustrie zum Protokoll zur Beitrittsakte Rumäniens (nachstehend „Anhang VII“) stützte, und dass die Kommission in Ermangelung spezieller Bestimmungen zur Rechtslage rumänischer Stahlrohrhersteller zum Zeitpunkt der Privatisierung in Anhang VII das Vorliegen staatlicher Beihilfen an AM Roman und deren Vereinbarkeit auf dieser Grundlage prüfen werde.
(10)
Die Kommission stellte fest, dass der Erwerbspreis (5,1 Millionen EUR) nicht den Verlust abdeckte, der dem Staat in Form des Erlasses einer öffentlichen Schuld in Höhe von 22,5 Millionen EUR entstanden war, welchem die rumänische Privatisierungsbehörde APAPS im Zusammenhang mit der Privatisierung zugestimmt hatte.
(11)
Vor der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens hatte Rumänien den Bericht eines externen Beratungsunternehmens (10) eingereicht, um nachzuweisen, dass die Privatisierung angesichts der gegebenen Voraussetzungen für den Staat die wirtschaftlich vorteilhafteste Lösung dargestellt habe.
(12)
Im Bericht wurde festgestellt, dass eine Privatisierung für den rumänischen Staat wirtschaftlich am vorteilhaftesten wäre. In der nachstehenden Tabelle werden die Beträge verglichen, die die einzelnen öffentlichen Gläubigereinrichtungen durch die Privatisierung schätzungsweise erhalten werden, und es werden die Liquidationsszenarien dargestellt (11).
Privatisierung
Liquidation
Sozialversicherungsfonds
[…] Mio. EUR
[…] Mio. EUR
Arbeitslosenfonds
[…] Mio. EUR
[…] Mio. EUR
Gesundheitsfonds
[…] Mio. EUR
[…] Mio. EUR
APAPS
[…] Mio. EUR
(einschließlich Verkaufspreis in Höhe von 5,1 Mio. EUR)
0
Summe Staat
[4-9] Mio EUR
[19-26] Mio. EUR
(13)
Im Bericht wurde von der Annahme ausgegangen, dass im Falle einer Liquidation die Bürgschaft von 1998 in Anspruch genommen worden wäre und der Staat (durch das Finanzministerium) für den ausstehenden Betrag des von Petrotub aufgenommenen KfW-Darlehens aus dem Jahr 1998, d. h. für [15-25] Millionen EUR, hätte haften müssen. Anders ausgedrückt, hätte der Staat im Liquidationsszenario letzten Endes lediglich [2-9] Millionen EUR erhalten, was im Vergleich zu dem durch die Privatisierung erhaltenen Gesamtbetrag in Höhe von [4-9] Millionen EUR niedriger ist.
(14)
Im Eröffnungsbeschluss stellte die Kommission die Frage, ob die Ergebnisse der Privatisierungs- und Liquidationsszenarien für den Staat als Ganzes hätten geschätzt werden sollen, wie dies im Sachverständigenbericht empfohlen wurde oder für jeden einzelnen öffentlichen Gläubiger in Übereinstimmung mit der HAMSA-Rechtsprechung (12).
(15)
Die Kommission bezweifelte unter anderem, dass der Verlust in Höhe von [15-25] Millionen EUR als Ergebnis der Inanspruchnahme der Bürgschaft von 1998 bei der Schätzung des Liquidationsergebnisses berücksichtigt werden durfte. In Übereinstimmung mit den Rechtssachen HYTASA (13) und Gröditzer (14) sollte zwischen den Verpflichtungen unterschieden werden, die der Staat als Anteilseigner der Gesellschaft übernehmen muss und den Verpflichtungen, die er als öffentliche Behörde übernehmen muss. Daraus folgt, dass die in Bezug auf die Rechtshandlung einer öffentlichen Behörde übernommenen Kosten nicht zum Schätzen der Kosten berücksichtigt werden können, die ein privater Anteilseigner hätte übernehmen können und wollen. Die Kommission betrachtet die Tatsache, dass das rumänische Finanzministerium im Jahr 1998 eine staatliche Bürgschaft für Petrotub ausgestellt hat, als Hinweis darauf, dass ein privater Anteilseigner nicht in der Lage gewesen wäre, eine solche Bürgschaft auszustellen. Ein weiterer diesbezüglicher Hinweis ist die Tatsache, dass die Bürgschaft von 1998 zu Bedingungen gewährt worden ist, die ein privater Wirtschaftsteilnehmer womöglich nicht akzeptiert hätte.
IV. STELLUNGNAHMEN VON RUMÄNIEN UND INTERESSIERTEN PARTEIEN
(16)
In seiner Übermittlung vom 27. November 2007 machte Rumänien hauptsächlich geltend, dass durch die Privatisierung von Petrotub im Oktober 2003 weder Petrotub, noch dem Käufer ein Vorteil eingeräumt worden sei und dass es sich bei dem Vorgang daher nicht um eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV gehandelt habe.
(17)
Rumänien hob zunächst hervor, dass Petrotub über ein offenes, transparentes und bedingungsfreies Ausschreibungsverfahren verkauft worden sei - eine Tatsache, aus der nach Ansicht der rumänischen Behörden hervorgehe, dass Petrotub zum Marktpreis verkauft worden sei und dass dem Käufer aus dem Erwerb kein Vorteil entstanden sei. Zweitens vertrat Rumänien die Ansicht, dass es genauso gehandelt habe, wie jeder private Verkäufer gehandelt hätte: bei der Wahl zwischen den Privatisierungs- und Liquidationsszenarien habe sich der Staat für das Szenario entschieden, das ausschließlich unter finanziellen Gesichtspunkten am vorteilhaftesten war ohne dabei nichtkommerzielle oder politische Erwägungen zu berücksichtigen, die von ihrer Art her typisch für die Ausübung der öffentlichen Gewalt sind.
(18)
In Bezug auf dieses zweite Argument hat Rumänien gezeigt, dass die Privatisierungsbehörde AVAS nach einzelstaatlichem Recht zur Schätzung der Gesamtergebnisse der Privatisierung durch Bezugnahme auf den Staatshaushalt als Ganzes verpflichtet und befugt gewesen sei. Die Privatisierungsbehörde wählt das für den Staatshaushalt als Ganzes wirtschaftlich vorteilhafteste Szenario also genau so aus, wie eine aus mehreren Gläubigern bestehende große Holdinggesellschaft dies tun würde. Aus dieser Perspektive betrachtet konnte und musste der Staat im Gegensatz zur Ansicht der Kommission die Ergebnisse der Privatisierung und Liquidation nicht für jede einzelne betroffene staatliche Gläubigerstelle separat abschätzen.
(19)
Darüber hinaus war der Staat beim Schätzen der Ergebnisse der Liquidation berechtigt, den Verlust im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme der Bürgschaft von 1998 mit zu berücksichtigen, weil Petrotub eine solche Bürgschaft unter den gegebenen Voraussetzungen auch von einem privaten Investor gewährt worden wäre. Die Gesellschaft befand sich zum Zeitpunkt der Gewährung der Bürgschaft nicht in Schwierigkeiten und die Risikoprämie, die Petrotub für die Bürgschaft in Rechnung gestellt wurde, war eine angemessene Vergütung für ein Aktionärsdarlehen, das zugunsten einer Gesellschaft ausgestellt worden war, die sich zum damaligen Zeitpunkt in gutem Zustand befunden hatte.
(20)
Darüber hinaus müsse die Bürgschaft von 1998 vor dem Hintergrund der zu diesem Zeitpunkt geltenden maßgeblichen Vorschriften für staatliche Beihilfen bewertet werden. Die damals geltende Mitteilung der Kommission zu kurzfristigen Ausfuhrkreditbürgschaften schloss langfristige Ausfuhrkreditbürgschaften aus dem Prüfungsbereich im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV (damals Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag) aus (15). Rumänien betonte ferner, dass Petrotub im Jahr 1998, als die Bürgschaft gewährt wurde, ein Rohrhersteller gewesen sei und als solcher nicht unter die Definition des EGKS für Stahl oder unter die Bestimmungen des Protokolls Nr. 2 über EGKS-Stahlerzeugnisse zum Europa-Abkommen gefallen sei.
(21)
AM Roman und seine Muttergesellschaft ArcelorMittal schlossen sich der Argumentation Rumäniens uneingeschränkt an. Die Gesellschaften hoben außerdem hervor, dass die Petrotub im Jahr 1998 gewährte Staatsbürgschaft nach der damals geltenden rumänischen Gesetzgebung und nach den Vorschriften zu staatlichen Beihilfen des Europa-Abkommens nicht als staatliche Beihilfe gegolten habe. Des Weiteren stellte die Bürgschaft von 1998 eine klar durchsetzbare wirtschaftliche Verpflichtung dar, die von dem Staat als Mehrheitseigentümer der betroffenen Gesellschaft eingegangen wurde und deshalb in der Schätzung der Liquidationskosten berücksichtigt werden könne. ArcelorMittal hob außerdem hervor, für den Erwerb von Petrotub einen Marktpreis gezahlt zu haben, weshalb jedweder etwaiger Vorteil, der sich aus der Privatisierung ergeben haben sollte, was nicht zutreffe, in jedem Falle beim Staat als Verkäufer verblieben wäre.
V. BEWERTUNG
1. Geltendes Recht und Zuständigkeit der Kommission
(22)
Das vorliegende Verfahren befasst sich mit Ereignissen, die vor dem Beitritt Rumäniens zur Europäischen Union (1. Januar 2007) stattgefunden haben. Petrotub wurde im Oktober 2003 privatisiert. Ferner hatte der rumänische Staat im Jahr 1998 zugunsten von Petrotub eine Bürgschaft bezüglich eines Darlehens der KfW in Höhe von [30-50] Millionen DEM für den Kauf eines neuen Walzwerks ausgestellt. Die Bürgschaft von 1998 ist insofern mit der Privatisierung von 2003 verknüpft, als Rumänien geltend gemacht hat, dass ihre Kosten im Falle einer Liquidation bei der Bewertung des Privatisierungsvorgangs nach dem Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers berücksichtigt werden müssten.
(23)
In der Regel gelten Artikel 107-108 AEUV nicht für Maßnahmen, die vor dem Beitritt gewährt worden sind und nach dem Beitritt nicht mehr anwendbar sind (16). In Abweichung von dieser generellen Regel und somit ausnahmsweise ist die Kommission gestützt auf Anhang VII zur Beitrittsakte von Rumänien (17) dazu befugt, staatliche Beihilfen, die von Rumänien im Zusammenhang mit der Umstrukturierung seiner Stahlindustrie vor seinem EU-Beitritt gewährt wurden, zu überprüfen.
(24)
Anhang VII enthält Bestimmungen, die es Rumänien gestatten, die Umstrukturierung seiner Stahlindustrie so abzuschließen, wie sie vor dem EU-Beitritt Rumäniens eingeleitet wurde. Vor dem EU-Beitritt Rumäniens erfolgte die Umstrukturierung der rumänischen Stahlindustrie auf der Grundlage von Protokoll Nr. 2 über EGKS-Stahlerzeugnisse, das dem Europa-Abkommen als Anhang beigefügt wurde (nachstehend „Protokoll Nr. 2“) in der durch das am 23. Oktober 2002 unterzeichnete Zusatzprotokoll erweiterten Fassung (nachstehend das „Zusatzprotokoll“).
(25)
In Protokoll Nr. 2 wurde Rumänien eine fünfjährige „Schonfrist“ von 1993 bis Ende 1998 gewährt, um seine Stahlindustrie im Hinblick auf den EU-Beitritt umzustrukturieren. Die „Schonfrist“ wurde durch das von der Entscheidung des Rates vom 29. Juli 2002 genehmigte und am 23. Oktober 2002 unterzeichnete Zusatzprotokoll bis Ende 2004 verlängert. Während der daraus resultierenden gesamten „Schonfrist“ - also von 1993 bis Ende 2004 - war es Rumänien gestattet, dem Stahlsektor nach den aus Protokoll Nr. 2 (in der durch das Zusatzprotokoll erweiterten Fassung) sich ergebenden Bedingungen und auf der Grundlage eines von der Gemeinschaft gebilligten nationalen Umstrukturierungsprogramms (nachstehend „NRP“) Umstrukturierungsbeihilfen zu gewähren. Das rumänische NRP wurde vom Rat am 18. Juli 2005 genehmigt (18).
(26)
Anhang VII ist ein „Schutzmechanismus“, der es der Kommission erlaubt, staatliche Beihilfen, die Rumänien der Stahlindustrie auf der Grundlage des Protokolls Nr. 2 (in der durch das Zusatzprotokoll erweiterten Fassung) und des nationalen Umstrukturierungsprogramms vor dem Beitritt gewährt hat, auch nach dem 1. Januar 2007 (dem Beitrittsdatum) zu überwachen. Außerdem wird die Kommission durch Anhang VII dazu ermächtigt, staatliche Beihilfen, die unter Verstoß gegen Protokoll Nr. 2 und gegen das nationale Umstrukturierungsprogramm gewährt worden sind, wieder einzutreiben. Daher ist Anhang VII eine lex specialis, mit der in Ausnahmefällen und in Abweichung von der generellen Regelung die rückwirkende Überwachung und Überprüfung staatlicher Beihilfen gestattet wird, die Rumänien seiner Stahlindustrie vor dem Beitritt gewährt hat. In jüngsten Urteilen zu staatlichen Beihilfen, die polnischen Stahlunternehmen vor dem EU-Beitritt gewährt worden waren (19) bestätigte das Gericht, den lex specialis-Charakter, der dem Protokoll Nr. 8 zur Beitrittsakte Polens zukomme, das gleichwertige Bestimmungen enthält, wie die in Anhang VII dargelegten Bestimmungen.
(27)
Die Kommission muss im Zusammenhang mit dem vorliegenden Verfahren bewerten, ob die in den Erwägungsgründen 23-26 oben beschriebene außergewöhnliche rückwirkende Überwachungsbefugnis auch für Maßnahmen gilt, die Rohrherstellern von Rumänien vor dem Beitritt gewährt worden sind. Zu diesem Zweck müssen die für den vorliegenden Fall geltenden Rechtsgrundlagen, bestehend aus Anhang VII in Verbindung mit Protokoll Nr. 2 und dem Zusatzprotokoll, ausgelegt werden, um zu ermitteln, ob ihre Bestimmungen auch für Maßnahmen gelten, die rumänischen Rohrherstellern vor dem EU-Beitritt gewährt worden sind.
(28)
Einem generell anerkannten Rechtsgrundsatz zufolge sind Bestimmungen einer lex specialis, die von der allgemeinen Regelung abweichen, in einem strengen Sinn auszulegen. Eine strenge Auslegung der oben genannten Rechtsgrundlagen (siehe Erwägungsgründe 29-43 unten) führt zu dem Schluss, dass die außergewöhnliche rückwirkende Überwachungsbefugnis der Kommission auf (potenzielle) staatliche Beihilfen an Hersteller von EGKS-Stahlerzeugnissen vor dem EU-Beitritt beschränkt ist, also (potenzielle) staatliche Beihilfen an Rohrhersteller ausschließt.
(29)
In Anhang VII Absatz 12 und Absatz 17 werden in Bezug auf die Gewährung staatlicher Beihilfen an die rumänische Stahlindustrie vor dem EU-Beitritt die Befugnisse der Kommission zur Überwachung und rückwirkenden Kontrolle festgelegt. In Absatz 12 werden Kommission und Rat dazu ermächtigt, die Umsetzung des rumänischen nationalen Umstrukturierungsprogramms vor und nach dem Beitritt Rumäniens zur EU bis zum Jahr 2009 zu überwachen. In Absatz 17 wird die Kommission dazu ermächtigt, die Wiedereintreibung staatlicher Beihilfen anzuordnen, die unter Verstoß gegen Anhang VII Absatz 1 bis Absatz 3 (wie in den Erwägungsgründen 30-32 unten angegeben) gewährt worden sind.
(30)
In Absatz 1 von Anhang VII wird festgelegt, dass staatliche Beihilfen, die von Rumänien für die Umstrukturierung „einzelner Teile seiner Stahlindustrie“ von 1993 bis 2004 gewährt werden, als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, vorausgesetzt, dass: „(…) der in Artikel 9 Absatz 4 des Protokolls 2 über EGKS-Stahlerzeugnisse zum Europa-Abkommen (…) bis zum 31. Dezember 2005 verlängert worden ist“; die im nationalen Umstrukturierungsprogramm festgelegten Bedingungen erfüllt wurden; nach dem 1. Januar 2005 keine weitere staatliche Beihilfe an Begünstigte des nationalen Umstrukturierungsprogramms gewährt oder bezahlt worden ist; und „(…) nach dem 31. Dezember 2004 keine staatliche Beihilfe an den rumänischen Stahlsektor bezahlt wird“. Dort heißt es außerdem: ‘Im Sinne der vorliegenden Bestimmungen und Anhang A ist als Umstrukturierungsbeihilfe jedwede Maßnahme zu verstehen, die Stahlgesellschaften betrifft und im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag als staatliche Beihilfe gilt und gemäß den üblichen in der Gemeinschaft angewandten Vorschriften nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann“.
(31)
Anhang VII Absatz 2 sieht vor, dass für den Zeitraum von 1993 bis 2004 lediglich die als Begünstigte des nationalen Umstrukturierungsprogramms eingetragenen Gesellschaften (die auch in Anhang A zu Anhang VII aufgelistet sind) als Empfänger staatlicher Beihilfen in Frage kommen.
(32)
Anhang VII Absatz 6 sieht vor, dass nicht als Begünstigte des nationalen Umstrukturierungsprogramms eingetragene Gesellschaften „nicht von Umstrukturierungsbeihilfen oder von jedweden sonstigen Beihilfen profitieren sollen“ und ihre Kapazitäten auch nicht abbauen müssen.
(33)
Anhang VII Absatz 1 Unterabsatz 1 bezieht sich ausdrücklich auf Artikel 9 Absatz 4 des Protokolls Nr. 2 in der durch das am 23. Oktober 2002 unterzeichnete Zusatzprotokoll erweiterten Fassung. Protokoll Nr. 2 galt lediglich für EGKS-Stahlerzeugnisse und listete die EGKS-Stahlerzeugnisse sogar in einem Anhang auf. Dieser Anhang enthielt dieselbe Liste mit EGKS-Stahlerzeugnissen wie Anhang I zum EGKS-Vertrag, wo in der Bestimmung des Begriffs „EGKS-Stahlerzeugnisse“ Stahlrohre ausdrücklich ausgeschlossen wurden („Rohre (nahtlos oder geschweißt) […] blanker Stabstahl und Eisenguss (Rohre, Rohrleitungen und Armaturen sowie sonstige Gusseisenerzeugnisse“).
(34)
Der EGKS-Vertrag ist am 23. Juli 2002 abgelaufen. Zu diesem Zeitpunkt sind staatliche Beihilfen für die Stahlindustrie unter allgemeine EG-Regelung gestellt worden. Bei diesem Anlass wurde beschlossen, den Begriff „europäischer Stahlsektor“ zu erweitern und fortan auch Stahlrohrhersteller in ihn einzubeziehen. Dies wurde in Artikel 27 sowie Anhang B zum Multisektoralen Beihilferahmen zu regionalen Beihilfen für große Investitionsprojekte (20) kodifiziert, wobei der EU-Stahlsektor auch auf nahtlose Rohre und große geschweißte Rohre (mit einem größeren Durchmesser als 406,4 mm) erweitert wurde. Die erweiterte Definition des Stahlsektors wurde anschließend in Anhang I zu den Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung für 2007-2013 (21) sowie in Ziffer 29 des Artikels 2 der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung übernommen (22).
(35)
Dennoch wurden weder Protokoll Nr. 2, noch das Zusatzprotokoll ausdrücklich abgeändert, um diese erweiterte Definition des EU-Stahlsektors mit Einbeziehung der Rohrhersteller zu übernehmen. Protokoll Nr. 2 ist am 31. Dezember 1997 abgelaufen. Durch das Zusatzprotokoll wurde die Gültigkeit von Protokoll Nr. 2 vom 1. Januar 1998 ab für weitere 8 Jahre bis zum Beitritt Rumäniens verlängert (wobei das jeweils zuerst eintretende Ereignis galt). Das Zusatzprotokoll bezieht sich allgemein auf „Stahlerzeugnisse“, sein Geltungsbereich ist jedoch ausdrücklich mit Artikel 9 Absatz 4 von Protokoll Nr. 2 verknüpft, der lediglich für EGKS-Stahlerzeugnisse galt. Insbesondere wird die Verlängerung von Protokoll Nr. 2 im Artikel 2 des Zusatzprotokolls davon abhängig gemacht, dass Rumänien der Kommission ein nationales Umstrukturierungsprogramm und Geschäftspläne für die betreffenden Unternehmen übermittelt, die „den Anforderungen aus Artikel 9 Absatz 4 von Protokoll Nr. 2 zum Europa-Abkommen entsprechen und von der rumänischen Behörde für staatliche Beihilfen (Wettbewerbsrat) geprüft und genehmigt wurden“.
(36)
Daher sollte gefolgert werden, dass die Auslegung von Anhang VII Absatz 17 vor dem Hintergrund von Anhang VII Absatz 1-2 und Absatz 6, zusammen mit Protokoll Nr. 2 und dem Zusatzprotokoll der Kommission nicht die Befugnis verleihen, staatliche Beihilfen zu prüfen, die rumänischen Rohrherstellern vor dem EU-Beitritt Rumäniens - insbesondere während des Zeitraums von 1993 bis 2004 - gewährt worden sind.
(37)
Zusätzlich zur rechtlichen Auslegung des Geltungsbereichs der maßgeblichen Rechtsgrundlagen (d. h. Anhang VII, Protokoll Nr. 2 und Zusatzprotokoll - siehe Erwägungsgründe 29-36 oben) hat die Kommission außerdem die Frage geprüft, ob die Durchführungsbestimmungen für die Anwendung der Bestimmungen zu staatlichen Beihilfen im Europa-Abkommen und im Protokoll Nr. 2 in der von der Gemeinschaft und Rumänien im Jahr 2001 angenommenen Fassung (nachstehend die „Durchführungsbestimmungen“ (23)), für die Bestimmung des Geltungsbereichs der rückwirkenden Überwachungsbefugnis der Kommission bezüglich (potenzieller) staatlicher Beihilfen für rumänische Rohrhersteller vor dem EU-Beitritt Rumäniens maßgeblich ist.
(38)
Generell enthalten die Durchführungsbestimmungen Verfahrensvorschriften, die von den materiellrechtlichen Bestimmungen zu staatlichen Beihilfen im Europa-Abkommen und im Protokoll Nr. 2 zu unterscheiden sind. Es muss jedoch festgestellt werden, dass die Durchführungsbestimmungen auch spezielle Bestimmungen zu den Kriterien für die Beurteilung der Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Europa-Abkommen bzw. mit Protokoll Nr. 2 enthalten.
(39)
Der erste Satz des Artikels 2 Absatz 1 der Durchführungsbestimmungen sieht Folgendes vor: ‘Die Beurteilung der Vereinbarkeit von Einzelbeihilfen und Beihilfeprogrammen mit dem Europa-Abkommen nach Artikel 1 erfolgt nach den Kriterien, die sich aus Artikel 87 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ergeben, einschließlich der derzeitigen und künftigen abgeleiteten Rechtsvorschriften, Rahmenregelungen, Leitlinien und sonstigen in der Gemeinschaft geltenden einschlägigen Verwaltungsakte, der Rechtsprechung des Gerichts erster Instanz und des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften sowie der nach Artikel 4 Absatz 3 auszuarbeitenden besonderen Leitlinien.“ Mit diesem Satz wird der allgemeine Grundsatz festgelegt, dass die wesentlichen Kriterien für die Beurteilung der generellen Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Europa-Abkommen in dem Sinne „evolutiv“ sind, dass sie alle neuen Änderungen/Entwicklungen im EU-Recht und in der Rechtsprechung aufnehmen.
(40)
Der zweite Satz des Artikels 2 Absatz 1 bezieht sich insbesondere auf die in Protokoll Nr. 2 festgelegten Vereinbarkeitskriterien: „Soweit die Einzelbeihilfen oder Beihilfeprogramme für Erzeugnisse bestimmt sind, die unter Protokoll Nr. 2 zum Europa-Abkommen fallen, findet Unterabsatz 1 mit der Maßgabe Anwendung, dass die Beurteilung nicht nach den Kriterien erfolgt, die sich aus Artikel 87 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ergeben, sondern nach den Kriterien, die sich aus den Vorschriften für staatliche Beihilfen des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl ergeben.“ Es ist darauf hinzuweisen, dass der Wortlaut dieses Satzes eindeutig darauf hinweist, dass sich die Vereinbarkeitskriterien bei den unter das Protokoll Nr. 2 fallenden staatlichen Beihilfen - im Gegensatz zu den generellen staatlichen Beihilfen aus dem ersten Satz des Artikels 2 Absatz 1 (siehe Erwägungsgrund 41 oben) - durch Bezugnahme auf den EGKS-Vertrag entwickeln. Zur Entwicklung der Vereinbarkeitskriterien nach dem Ablauf des EGKS-Vertrags im Jahr 2002 werden keine konkreten Angaben gemacht.
(41)
In Artikel 2 Absatz 2 und Absatz 3 der Durchführungsbestimmungen wird der Mechanismus festgelegt, nach dem Rumänien Änderungen der EU-Vereinbarkeitskriterien übernehmen muss. Insbesondere wird Rumänien über alle Änderungen der Vereinbarkeitskriterien unterrichtet, die nicht veröffentlicht werden und „erhebt Rumänien nicht binnen drei Monaten nach der amtlichen Unterrichtung Einwände gegen diese Änderungen, so werden sie Vereinbarkeitskriterien nach Absatz 1 dieses Artikels. Erhebt Rumänien Einwände gegen diese Änderungen, so finden im Hinblick auf die im Europa-Abkommen vorgesehene Angleichung der Rechtsvorschriften Konsultationen nach den Artikeln 7 und 8 statt“.
(42)
Obwohl Rumänien nicht binnen drei Monate Einwände gegen die Änderung der Gemeinschaftsdefinition der Stahlindustrie zur Einbeziehung auch der Stahlrohrhersteller im Jahr 2002 erhoben hat, konnten diese Änderungen im Gemeinschaftsrecht nicht für Maßnahmen anwendbar werden, die nicht in den Geltungsbereich des Europa-Abkommens fallen, namentlich Maßnahmen, die nicht unter den EGKS-Vertrag fallen. Da Anhang VII darüber hinaus eine lex specialis ist, kann sich die Kommission bei der Ermittlung seines Geltungsbereichs nicht auf die Erweiterung der Definition des EU-Stahlsektors nach dem Ablauf des EGKS-Vertrags stützen. Daraus muss daher der Schluss gezogen werden, dass deutlich zwischen der „evolutiven“ Natur des für staatliche Beihilfen für den Stahlsektor in Rumänien vor dem EU-Beitritt nach dem Europa-Abkommen anzuwendenden Recht auf der einen Seite und der notwendigen strengen Auslegung des Geltungsbereichs der aus Anhang VII, Protokoll Nr. 2 und Zusatzprotokoll resultierenden rückwirkenden Kontrollbefugnis der Kommission auf der anderen Seite unterschieden werden muss.
VI. SCHLUSSFOLGERUNG
(43)
Auf der Grundlage der oben dargelegten Erwägungen (siehe insbesondere Erwägungsgründe 36 und 42 oben) kommt die Kommission zu dem Schluss, dass sie nicht befugt ist, Maßnahmen zu überprüfen, die rumänischen Rohrherstellern vor dem EU-Beitritt Rumäniens und insbesondere während des Zeitraums 1993-2004 gestützt auf Anhang VII gewährt wurden. Das vorliegende Verfahren wird angesichts der fehlenden Befugnis der Kommission, die von diesem Verfahren erfassten Maßnahmen zu beurteilen, eingestellt -
BESCHLIESST:
Artikel 1
Das in Artikel 108 Absatz 2 AEUV vorgesehene förmliche Prüfverfahren, das durch Schreiben an Rumänien vom 25. September 2007 eröffnet worden ist, wird eingestellt, da die Kommission nach Anhang VII Abschnitt B zur Beitrittsakte Rumäniens nicht befugt ist, die von Rumänien im Zusammenhang mit der Privatisierung von Petrotub Roman S.A im Jahr 2003 gewährten Maßnahmen zu prüfen.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an Rumänien gerichtet.
Brüssel, den 6. Juli 2010
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 6 luglio 2010
concernente la misura C 40/07 (ex NN 48/07) cui la Romania ha dato esecuzione a favore di ArcelorMittal Tubular Products Roman S.A. (ex Petrotub Roman S.A.)
[notificata con il numero C(2010) 4492]
(Il testo in lingua rumena è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2013/516/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
viste le disposizioni di cui all'allegato VII e all'appendice A dell'allegato VII del protocollo sulle misure transitorie del trattato di adesione della Romania,
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma della disposizione o delle disposizioni succitate (1), e tenuto conto di dette osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 2 febbraio 2007, la Commissione ha invitato la Romania a trasmettere informazioni relative all'esenzione dal pagamento di un debito contratto presso enti pubblici e alla rinegoziazione di altri debiti dello stesso tipo di cui ha beneficiato Petrotub Roman S.A. (in appresso, Petrotub) nel contesto della privatizzazione del 2003 (in seguito alla privatizzazione, l'impresa è stata ribattezzata Mittal Steel Roman e quindi ArcelorMittal Tubular Products Roman S.A. (2) (in seguito, AM Roman).
(2)
Con lettera del 25 settembre 2007 la Commissione ha informato la Romania della propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (3), in relazione ai possibili aiuti concessi in sede di privatizzazione di Petrotub. Tale decisione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (4). La Commissione ha chiesto alle parti interessate di presentare osservazioni sulla misura.
(3)
La Romania ha comunicato il suo punto di vista con lettera del 26 novembre 2007, protocollata nella stessa data. Con lettere del 28 gennaio 2008, protocollate il 29 gennaio 2008, ArcelorMittal (l'impresa madre) e AM Roman (la controllata in questione) hanno presentato le proprie osservazioni, che sono state comunicate alla Romania il 12 febbraio 2008. La Romania ha replicato con lettera dell'11 marzo 2008, protocollata lo stesso giorno.
(4)
Con lettere del 26 febbraio 2009, 8 ottobre 2009 e 29 gennaio 2010, la Commissione ha chiesto informazioni supplementari. La Romania ha replicato con lettere del 27 aprile 2009, del 19 ottobre 2009 e del 3 febbraio 2010, protocollate nelle medesime date.
II. DESCRIZIONE DEI FATTI
1. L'impresa
(5)
AM Roman è un'impresa che produce tubi di acciaio non saldati e che ha sede a Roman, in una provincia della Romania che beneficia di assistenza ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera a) del TFUE (5). Prima della privatizzazione del 2003, l'impresa, chiamata allora Petrotub, produceva tubi di acciaio non saldati, in particolare tubi di acciaio laminati a caldo o a freddo di diametro compreso tra 6 mm e 620 mm e con uno spessore delle pareti compreso tra 0,5 mm e 70 mm. Tali prodotti hanno diverse applicazioni nelle industrie della produzione di energia (petrolio, gas, industria chimica, energia nucleare e convenzionale), nell'industria meccanica e nelle costruzioni. Dopo la privatizzazione, l'impresa ha continuato ad operare nello stesso mercato dei prodotti. Attualmente, ArcelorMittal Tubular Products Holding B.V. Rotterdam NLD (appartenente al gruppo ArcelorMittal) detiene il 69,76% dell'impresa (6).
2. La misura
(6)
Il 23 luglio 2003, l'APAPS - l'agenzia rumena per le privatizzazioni, l'attuale AVAS (7) - ha espresso l'intenzione di vendere il 70 % di Petrotub. La privatizzazione è stata effettuata tramite una procedura di licitazione. Il 28 ottobre 2003 è stato firmato l'accordo di vendita con LMN Holdings NV (l'attuale ArcelorMittal), per un prezzo di acquisto di 6 milioni di USD (5,1 milioni di EUR (8)).
(7)
Nel quadro della privatizzazione, l'APAPS ha accettato, a nome dello Stato rumeno, di annullare un debito contratto con gli enti pubblici pari a 22,5 milioni di EUR e di rinegoziare i rimanenti debiti contratti con enti pubblici.
(8)
Nel 1998, Petrotub ha contratto un prestito commerciale di valore pari a [30-50] (9) milioni di DEM [15-25 milioni di EUR] e di durata fino al 2011, presso la banca tedesca per lo sviluppo Kreditanstalt für Wiederaufbau (in seguito, KfW) per l'acquisto, presso Mannesmann AG, di un nuovo impianto di laminazione. Il pacchetto di finanziamento della KfW è stato garantito, per le diverse tranches, con garanzie statali accordate dalla Germania e dall'Austria e da una garanzia bancaria concessa dalla Banca commerciale rumena (BCR). La garanzia statale tedesca è stata controgarantita dallo Stato rumeno con una controgaranzia che copriva l'85% del prestito complessivo contratto presso la KfW, di valore pari a [30-50] milioni di DEM. La Romania ha percepito da Petrotub una commissione unica del [3% - 7%].
III. LA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(9)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha informato la Romania che il procedimento di indagine formale veniva avviato in base all'allegato VII, sezione B - riguardante la ristrutturazione del settore siderurgico - del protocollo del trattato di adesione della Romania (in seguito, allegato VII) e che, in assenza di disposizioni specifiche nell'allegato VII relative alla situazione giuridica dei produttori rumeni di tubi al momento della privatizzazione, la Commissione avrebbe verificato l'esistenza di aiuti di Stato accordati ad AM Roman e valutato la compatibilità di tali aiuti alla luce della relativa base.
(10)
La Commissione ha osservato che il prezzo di acquisto (5,1 milioni di EUR) non copriva le perdite subite dallo Stato sotto forma di esenzione dal pagamento di un debito contratto presso enti pubblici di importo pari a 22,5 milioni di EUR, rispetto alla quale l'agenzia rumena per le privatizzazioni APAPS ha espresso parere favorevole nel contesto della privatizzazione.
(11)
Prima dell'avvio del procedimento di indagine formale, la Romania ha presentato una relazione redatta da un consulente esterno (10) per dimostrare che, alle condizioni del momento, la privatizzazione rappresentava la soluzione più vantaggiosa per lo Stato.
(12)
Secondo la relazione, la privatizzazione avrebbe rappresentato lo scenario più favorevole per lo Stato rumeno. La tabella che segue mette a confronto le somme che, secondo le stime, sarebbero state recuperate da ciascun ente pubblico creditore nel quadro dello scenario di privatizzazione e dello scenario di liquidazione (11).
Privatizzazione
Liquidazione
Fondo per la previdenza sociale
[…] milioni di EUR
[…] milioni di EUR
Fondo di disoccupazione
[…] milioni di EUR
[…] milioni di EUR
Fondo di assicurazione malattia
[…] milioni di EUR
[…] milioni di EUR
APAPS
[…] milioni di EUR
(compreso il prezzo di vendita di 5,1 milioni di EUR)
0
Totale per lo Stato
[4-9] milioni di EUR
[19-26] milioni di EUR
(13)
La relazione si basa sul presupposto che, in caso di liquidazione, sarebbe scattata la garanzia del 1998 e che lo Stato, per il tramite del ministero delle Finanze, sarebbe diventato responsabile della somma rimanente del prestito che Petrotub aveva contratto nel 1998 con la KfW, pari a [15-25] milioni di EUR. In altri termini, nel quadro dello scenario di liquidazione, lo Stato avrebbe ottenuto in ultima analisi soltanto [2-9] milioni di EUR, una cifra quindi inferiore rispetto al totale di [4-9] milioni di EUR ottenuti con la privatizzazione.
(14)
Nel quadro della decisione di avvio, la Commissione si è chiesta se i risultati degli scenari della privatizzazione e della liquidazione avrebbero dovuto essere valutati complessivamente per lo Stato, come suggerisce la relazione degli esperti, o separatamente, per ciascun creditore pubblico, conformemente alla giurisprudenza HAMSA (12).
(15)
Oltre ad altre perplessità, la Commissione ha espresso dubbi anche sul fatto che nel calcolo degli effetti della liquidazione si potesse prendere in considerazione la perdita di [15-25] milioni di EUR causata dall'attivazione della garanzia del 1998 Conformemente alla giurisprudenza HYTASA (13) e Gröditzer (14), è necessario distinguere tra gli obblighi che lo Stato deve assumere in qualità di azionario dell'impresa e gli obblighi che lo Stato deve assumere in quanto autorità pubblica. Ne consegue che per calcolare i costi che un azionario privato sarebbe stato in grado di assumere e disponibile ad assumere non si possono prendere in considerazione i presunti costi relativi ad un'azione di un'autorità pubblica. La Commissione ritiene che l'emissione, nel 1998, di una garanzia sovrana a favore di Petrotub da parte del ministero delle Finanze rumeno dimostri che un azionario privato non avrebbe potuto assumere una garanzia di tale tipo. Un ulteriore indizio in tal senso è rappresentato dal fatto che la garanzia del 1998 è stata concessa a condizioni che un operatore privato non avrebbe probabilmente accettato.
IV. OSSERVAZIONI DELLA ROMANIA E DELLE PARTI INTERESSATE
(16)
Nelle osservazioni presentate il 27 novembre 2007, la principale argomentazione della Romania è stata che la privatizzazione di Petrotub dell'ottobre 2003 non ha comportato alcun vantaggio né per Petrotub né per l'acquirente e che, di conseguenza, l'operazione non implica la presenza di aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(17)
In primo luogo, la Romania ha sottolineato che Petrotub è stata venduta tramite una procedura di licitazione aperta, trasparente e senza condizioni. Secondo le autorità rumene, ciò dimostra che Petrotub è stata venduta al prezzo di mercato e che l'acquirente non ha beneficiato di alcun vantaggio in seguito all'acquisizione. In secondo luogo, la Romania ritiene di aver agito nello stesso modo in cui avrebbe agito un qualsiasi venditore privato. Scegliendo tra lo scenario della privatizzazione e quello della liquidazione, lo Stato ha optato per lo scenario più vantaggioso da un punto di vista squisitamente finanziario, senza tenere conto delle considerazioni di carattere commerciale o politico che caratterizzano tipicamente l'esercizio della pubblica autorità.
(18)
Rispetto a questa seconda argomentazione, la Romania ha precisato che, ai sensi della legislazione nazionale, l'agenzia per le privatizzazioni AVAS ha le competenze e la responsabilità di valutare e mettere a confronto i risultati globali delle privatizzazioni e delle liquidazioni rispetto al bilancio statale nel suo complesso. In altri termini, l'agenzia per le privatizzazioni sceglie lo scenario più vantaggioso per il bilancio dello Stato nel suo complesso, esattamente come farebbe una holding di grandi dimensioni con molti creditori. Da questo punto di vista, contrariamente al parere della Commissione, lo Stato non avrebbe potuto - né avrebbe dovuto - valutare gli effetti della privatizzazione e della liquidazione per ciascun ente pubblico coinvolto.
(19)
Inoltre, quando ha valutato gli effetti della liquidazione, lo Stato aveva tutto il diritto di prendere in considerazione le perdite generate dall'attivazione della garanzia del 1998, in quanto anche un investitore privato avrebbe accordato a Petrotub una garanzia di questo tipo, alle stesse condizioni. L'impresa non si trovava in difficoltà al momento della concessione della garanzia e il premio di rischio applicato a Petrotub per la garanzia rappresentava una remunerazione adeguata per una garanzia di un azionista concessa ad un'impresa che, all'epoca, versava in buone condizioni.
(20)
Inoltre, la garanzia del 1998 va valutata alla luce delle norme sugli aiuti di Stato in vigore all'epoca. La comunicazione della Commissione relativa alle garanzie per il credito all'esportazione a breve termine in vigore all'epoca escludeva dall'ambito delle indagini di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE [all'epoca l'articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE] le garanzie per il credito all'esportazione a lungo termine (15). La Romania ha ugualmente sottolineato che nel 1998, anno in cui è stata concessa la garanzia, Petrotub produceva tubi e che per questo motivo non rientrava nella definizione di acciaio CECA né nel campo di applicazione delle disposizioni di cui al protocollo n. 2 relativo all'acciaio CECA dell'accordo europeo.
(21)
Sia AM Roman che ArcelorMittal, l'impresa madre, hanno sostenuto senza riserve l'argomentazione della Romania. Tali imprese hanno inoltre osservato che, ai sensi tanto della legislazione rumena in vigore all'epoca quanto delle norme in materia di aiuti di Stato di cui all'accordo europeo, la garanzia di Stato concessa a Petrotub nel 1998 non comporta aiuti di Stato. Inoltre, la garanzia del 1998 costituisce un'obbligazione commerciale chiara e giuridicamente vincolante assunta dallo Stato in qualità di azionario di maggioranza dell'impresa, che può quindi essere considerata ai fini del calcolo dei costi della liquidazione. ArcelorMittal ha inoltre sottolineato il fatto che per l'acquisto di Petrotub essa ha pagato il prezzo di mercato e che, di conseguenza, di qualsiasi vantaggio risultante dalla privatizzazione, quod non, avrebbe in ogni caso beneficiato lo Stato in quanto venditore.
V. VALUTAZIONE
1. La legislazione applicabile e le competenze della Commissione
(22)
Questo procedimento si riferisce a fatti che hanno avuto luogo prima dell'adesione della Romania all'Unione europea (1o gennaio 2007). Petrotub è stata privatizzata nell'ottobre 2003. Inoltre, la garanzia sul prestito di [30-50] milioni di DEM - contratto, per l'acquisto di un impianto di laminazione, presso la KfW - che lo Stato rumeno ha emesso a favore di Petrotub è stata emessa nel 1998 La garanzia del 1998 è collegata alla privatizzazione del 2003 nel senso che la Romania sostiene che nella valutazione dell'operazione di privatizzazione alla luce del test dell'investitore operante in un'economia di mercato è necessario prenderne in considerazione i costi in caso di liquidazione.
(23)
In generale, gli articoli 107 e 108 del TFUE non si applicano alle misure accordate prima dell'adesione, che non sono più applicabili dopo l'adesione (16). A titolo di deroga da tale regola generale e quindi eccezionalmente, la Commissione può valutare gli aiuti di Stato concessi dalla Romania per la ristrutturazione dell'industria siderurgica nazionale prima dell'adesione, in virtù dell'allegato VII al trattato di adesione della Romania (17).
(24)
L'allegato VII contiene alcune disposizioni che permettono alla Romania di portare a termine la ristrutturazione della sua industria siderurgica avviata prima dell'adesione. La ristrutturazione dell'industria siderurgica rumena prima dell'adesione è stata realizzata sulla base del protocollo n. 2 relativo all'acciaio CECA allegato all'Accordo europeo (in appresso, protocollo n. 2), la cui validità è stata prorogata con il protocollo aggiuntivo concluso il 23 ottobre 2002 (in appresso, protocollo aggiuntivo).
(25)
Il protocollo n. 2 accorda alla Romania un "periodo di grazia" di 5 anni, dal 1993 al 1998, per la ristrutturazione della sua industria siderurgica CECA in vista dell'adesione. Tale periodo di grazia è stato prorogato fino alla fine del 2004 tramite un protocollo aggiuntivo, approvato con decisione del Consiglio del 29 luglio 2002 e firmato il 23 ottobre 2002. Complessivamente, nel periodo di grazia, vale a dire dal 1993 fino al 2004, la Romania ha potuto concedere aiuti per la ristrutturazione del settore siderurgico alle condizioni previste dal protocollo n. 2 (e dalla sua proroga, in virtù del protocollo aggiuntivo) e sulla base del programma nazionale di ristrutturazione (in appresso, PNR) concordato con la Commissione e approvato dal Consiglio il 18 luglio 2005 (18).
(26)
L'allegato VII rappresenta un "meccanismo di sicurezza" che permette alla Commissione di controllare, dopo il 1o gennaio 2007 (data dell'adesione), gli aiuti accordati dalla Romania al settore siderurgico prima dell'adesione, in base al protocollo n. 2 (e alla sua proroga, in virtù del protocollo aggiuntivo) e al PNR. Inoltre, l'allegato VII conferisce alla Commissione la facoltà di recuperare gli aiuti accordati in violazione del protocollo n. 2 e del PNR. Il protocollo VII ha pertanto carattere di lex specialis, che permette, eccezionalmente e in deroga al regime generale, il controllo e l'esame con effetto retroattivo degli aiuti di Stato concessi dalla Romania alla sua industria siderurgica prima dell'adesione. In alcune recenti sentenze relative ad aiuti di Stato concessi prima dell'adesione ad imprese siderurgiche polacche (19), il Tribunale ha confermato il carattere di lex specialis del protocollo 8 del trattato di adesione della Polonia, il quale contiene disposizioni equivalenti a quelle dell'allegato VII.
(27)
Nel contesto del procedimento in corso, la Commissione deve valutare se la facoltà eccezionale di controllo con effetto retroattivo di cui ai considerando da (23) a (26) riguardi anche gli aiuti che la Romania ha concesso ai produttori di tubi prima dell'adesione all'UE. A tal fine, le basi giuridiche applicabili al caso di specie, ovverosia l'allegato VII in combinazione con il protocollo n. 2 e il protocollo aggiuntivo, vanno interpretate per determinare se le disposizioni ivi contenute si applicano alle misure accordate ai produttori rumeni di tubi prima dell'adesione.
(28)
Conformemente ad un principio giuridico universalmente riconosciuto, le norme di una lex specialis che costituiscono una deroga ad un regime generale devono essere interpretate in senso stretto. L'interpretazione in senso stretto delle basi giuridiche di cui sopra [cfr. i considerando da (29) a (43)] porta a concludere che la facoltà eccezionale di controllo con effetto retroattivo della Commissione si limita agli (eventuali) aiuti concessi prima dell'adesione ai produttori di prodotti CECA e non comprende gli (eventuali) aiuti a favore dei produttori di tubi.
(29)
I paragrafi 12 e 17 dell'allegato VII definiscono le competenze di controllo e revisione con effetto retroattivo della Commissione relativamente agli aiuti di Stato concessi all'industria siderurgica prima dell'adesione. Ai sensi del paragrafo 12, la Commissione e il Consiglio hanno la facoltà di controllare la realizzazione del PNR nel periodo precedente e successivo all'adesione fino al 2009. Il paragrafo 17 autorizza la Commissione a recuperare gli aiuti di Stato concessi in violazione dei paragrafi da 1 a 3 dell'allegato VII [come indicato ai considerando da (30) a (32)].
(30)
Il paragrafo 1 dell'allegato VII prevede che gli aiuti di Stato concessi dalla Romania ai fini della ristrutturazione di " parti specifiche dell'industria siderurgica rumena" dal 1993 al 2004 sono ritenuti compatibili con il mercato comune a condizione che: "il periodo di cui all'articolo 9, paragrafo 4 del protocollo n. 2 sui prodotti della CECA, dell'accordo europeo […] sia prorogato fino al 31 dicembre 2005"; siano rispettate le condizioni di cui al PNR; non sia concessa o erogata alcuna forma di aiuto di Stato ai beneficiari del PNR dopo il 1o gennaio 2005 e "non sia concesso o erogato alcun aiuto alla ristrutturazione del settore siderurgico rumeno successivamente al 31 dicembre 2004". È inoltre previsto che, "Ai fini delle presenti disposizioni e dell'appendice A, per aiuti di Stato alla ristrutturazione debbono intendersi le misure relative alle aziende siderurgiche che costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE e che non possono ritenersi compatibili con il mercato comune in base alle norme generalmente applicate nella Comunità".
(31)
Il paragrafo 2 dell'allegato VII prevede che solo le società elencate che beneficiano del PNR (che figurano anche nell'appendice A dell'allegato VII), hanno diritto agli aiuti di Stato nel periodo 1993-2004.
(32)
Il paragrafo 6 dell'allegato VII prevede che le società non elencate come «società beneficiarie» del PNR "non beneficiano di aiuti di Stato finalizzati alla ristrutturazione o di altri aiuti" e non sono pertanto tenute a riduzioni di capacità.
(33)
Il paragrafo 1, primo trattino dell'allegato VII rinvia esplicitamente all'articolo 9, paragrafo 4, del protocollo n. 2, la cui applicazione è stata prorogata mediante il protocollo aggiuntivo firmato il 23 ottobre 2002. Il protocollo n. 2 si riferisce soltanto all'acciaio CECA e in un allegato elenca chiaramente i prodotti siderurgici CECA. Tale allegato riprende l'elenco dei prodotti CECA che figuravano nell'allegato I del trattato CECA, in cui la definizione di " acciaio CECA" escludeva esplicitamente i tubi in acciaio [" tubi (non saldati o saldati) […], le barre trafilate e la ghisa (tubi, tubolature e armature e altri tipi di ghisa"].
(34)
Il trattato CECA non è più in vigore dal 23 luglio 2002, data in cui gli aiuti di Stato a favore dell'industria siderurgica sono rientrati nel regime generale CE. In quell'occasione, è stato deciso di estendere la definizione del settore siderurgico europeo ai produttori di tubi. Tale decisione è stata codificata nell'articolo 27 e nell'allegato B della disciplina multisettoriale degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d'investimento (20), che ha definito il settore siderurgico dell'UE in modo tale da comprendere i tubi non saldati e saldati di grandi dimensioni (di diametro fino a 406,4 mm). Tale definizione allargata del settore dell'industria siderurgica viene ripresa nell'allegato I degli Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (21) e nell'articolo 2, punto 29, del regolamento generale di esenzione per categoria (22).
(35)
Tuttavia, né il protocollo n. 2 né il protocollo aggiuntivo sono stati esplicitamente modificati al fine di includere la definizione allargata del settore siderurgico dell'UE che comprende i produttori di tubi. Il protocollo n. 2 non è più in vigore dal 31 dicembre 1997. Il protocollo aggiuntivo ha prorogato la validità de protocollo n. 2 dal 1o gennaio 1998 di altri otto anni o fino alla data di adesione della Romania (fino a quello dei due eventi che si sarebbe verificato per primo). Il protocollo aggiuntivo fa riferimento ai "prodotti dell'acciaio" in generale ma il suo ambito di applicazione è anche collegato in modo specifico all'articolo 9, paragrafo 4, del protocollo n. 2, che si riferisce soltanto ai prodotti CECA. In particolare, ai sensi dell'articolo 2 del protocollo aggiuntivo, la proroga del protocollo n. 2 era subordinata alla presentazione da parte della Romania alla Commissione di un PNR e di piani di ristrutturazione per le imprese beneficiarie che fossero conformi, entrambi, "ai criteri di cui all'articolo 9, paragrafo 4, del protocollo n. 2 dell'accordo europeo e che [fossero] stati valutati e approvati dall'autorità nazionale di vigilanza sugli aiuti di Stato (Consiglio della concorrenza)".
(36)
È pertanto necessario concludere che, il paragrafo 17, interpretato alla luce dei paragrafi 1, 2 e 6 dell'allegato VII, del protocollo n. 2 e del protocollo aggiuntivo, non conferisce alla Commissione la facoltà di controllo degli aiuti concessi ai produttori rumeni di tubi prima dell'adesione e in particolare nel periodo 1993-2004.
(37)
Oltre all'interpretazione giuridica del campo di applicazione delle basi giuridiche applicabili [l'allegato VII, il protocollo n. 2 e il protocollo aggiuntivo, cfr. i considerando da (29) a (36)], la Commissione ha anche valutato se le norme di attuazione delle disposizioni relative agli aiuti di Stato di cui all'accordo europeo e al protocollo n. 2, adottate nel 2001 dalla Comunità e dalla Romania (in seguito, norme di attuazione (23)) fossero pertinenti per definire l'ambito della facoltà della Commissione di controllo con effetto retroattivo per quanto riguarda gli (eventuali) aiuti concessi ai produttori di tubi rumeni prima dell'adesione.
(38)
In linea di massima, le norme di attuazione contengono disposizioni procedurali che è opportuno distinguere dalle disposizioni sostanziali relative agli aiuti di Stato contenute nell'accordo europeo e nel suo protocollo n. 2. Occorre, tuttavia, tener presente che le norme di attuazione contengono anche disposizioni specifiche sui criteri di valutazione della compatibilità degli aiuti di Stato con l'accordo europeo e, rispettivamente, con il protocollo n. 2.
(39)
L'articolo 2, paragrafo 1, prima frase delle norme di attuazione così dispone: "La compatibilità dei singoli aiuti concessi e dei programmi di aiuti con le disposizioni dell'accordo europeo, di cui all'articolo 1 delle presenti norme, è valutata in base ai criteri derivanti dall'applicazione delle disposizioni dell'articolo 87 del trattato che istituisce la Comunità europea, compresi il diritto derivato presente e futuro, i quadri, gli orientamenti e gli altri atti amministrativi pertinenti in vigore nella Comunità, nonché la giurisprudenza del Tribunale di primo grado e della Corte di giustizia delle Comunità europee, e alle eventuali decisioni adottate dal Consiglio di associazione ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 3". Tale formulazione si basa sul principio generale secondo cui i criteri sostanziali per la valutazione della compatibilità di un aiuto di Stato con l'accordo europeo sono di natura "evolutiva", cioè tengono conto delle costanti modifiche ed evoluzioni della legislazione e della giurisprudenza dell'UE.
(40)
L'articolo 2, paragrafo 1 della seconda frase si riferisce in particolare ai criteri di compatibilità ai sensi del protocollo n. 2: "Se gli aiuti concessi o i programmi di aiuti sono destinati a prodotti contemplati dal protocollo n. 2 dell'accordo europeo, la prima frase del presente paragrafo è totalmente applicabile, con la sola differenza che la valutazione è effettuata in base ai criteri derivanti dall'applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio anziché in base ai criteri derivanti dall'applicazione delle norme dell'articolo 87 del trattato che istituisce la Comunità europea". Va osservato che la formulazione di tale frase indica chiaramente che, contrariamente a ciò che avviene nel caso di un aiuto generale, di cui alla prima frase dell'articolo 2, paragrafo 1 [cfr. considerando (41)], nel caso di un aiuto di cui al protocollo n. 2, rispetto al trattato CECA i criteri di compatibilità evolvono. Non vi è alcun riferimento specifico per quanto riguarda l'evoluzione dei criteri di compatibilità dopo la scadenza del trattato CECA nel 2002.
(41)
L'articolo 2, paragrafo 2 e paragrafo 3, delle norme di attuazione istituisce un meccanismo in base al quale la Romania deve fare proprie le modifiche apportate ai criteri di compatibilità dell'UE. In particolare, la Romania viene informata di tutte le modifiche dei criteri di compatibilità comunitari che non sono state pubblicate e "se la Repubblica di Romania non solleva obiezioni entro tre mesi dalla data in cui ha ricevuto le informazioni ufficiali al loro riguardo, tali cambiamenti diventano criteri di compatibilità ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo. Se invece la Repubblica di Romania solleva obiezioni circa tali cambiamenti e tenendo conto del ravvicinamento delle legislazioni previsto dall'accordo europeo, si tengono consultazioni conformemente agli articoli 7 e 8 delle […]norme [di attuazione]".
(42)
Anche se la Romania non ha sollevato obiezioni entro tre mesi dalla modifica del 2002 della definizione comunitaria di industria siderurgica, in base alla quale di tale industria sono entrati a far parte anche i produttori di tubi, tali modificazioni della legislazione comunitaria non potevano divenire applicabili alle misure che non rientravano nell'ambito di applicazione dell'accordo europeo, in particolare le misure che non erano disciplinate dal trattato CECA. Inoltre, considerando che l'allegato VII rappresenta una lex specialis, per determinare il suo campo di applicazione la Commissione non si può basare sull'estensione della definizione di acciaio UE successiva alla scadenza del trattato CECA. Bisogna pertanto concludere che è necessario distinguere chiaramente tra, da una parte, la natura "evolutiva" della legislazione applicabile agli aiuti di Stato concessi al settore siderurgico rumeno conformemente all'accordo europeo prima dell'adesione all'UE e, dall'altra, la necessità di interpretare in senso stretto l'ambito delle competenze della Commissione in materia di controllo con effetto retroattivo che deriva dall'allegato VII, dal protocollo n. 2 e dal protocollo aggiuntivo.
VI. CONCLUSIONE
(43)
Sulla base delle considerazioni che precedono [in particolare dei considerando (36) e (42)], la Commissione conclude di non avere competenza in materia di controllo delle misure concesse ai produttori rumeni di tubi prima dell'adesione, in particolare nel periodo 1993-2004, ai sensi dell'allegato VII. Il presente procedimento viene pertanto chiuso, in considerazione del fatto che la Commissione non dispone delle competenze necessarie per valutare gli elementi in questione.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il procedimento di indagine formale previsto dall'articolo 108, paragrafo 2, del TFUE, avviato tramite lettera inviata alla Romania il 25 settembre 2007, viene chiuso, in quanto la Commissione non ha, ai sensi dell'allegato VII, sezione B, del trattato di adesione della Romania, competenza in materia di controllo delle misure che la Romania ha concesso nel quadro della privatizzazione di Petrotub Roman S.A. del 2003.
Articolo 2
La Romania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 6 luglio 2010