BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 14. Dezember 2010
über die staatliche Beihilfe C 39/96 (ex NN 127/92) Frankreichs für die Coopérative d’exportation du livre français (CELF)
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2010) 8938)
(Nur der französische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/179/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1 (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß dem genannten Artikel (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahme,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit Urteil vom 15. April 2008 (3) (im Folgenden „Urteil des Gerichts“) erklärte das Gericht der Europäischen Union die Entscheidung 2005/262/EG der Kommission vom 20. April 2004 über die Beihilfe, die Frankreich zugunsten der Coopérative d’exportation du livre français (CELF) durchgeführt hat (4) (5), für nichtig.
(2)
Infolge des Urteils des Gerichts muss die Kommission nun erneut einen Beschluss annehmen.
(3)
Das Urteil des Gerichts bildet den Abschluss eines Verfahrens, dessen wichtigste Phasen nachstehend zusammengefasst sind.
A. Erste Phase
(4)
Mit Schreiben vom 20. März 1992 machte die Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE) die Kommission auf Förder-, Transport- und Vertriebsbeihilfen Frankreichs zugunsten der CELF aufmerksam, die nach Angaben der SIDE nicht Gegenstand einer vorherigen Anmeldung bei den Dienststellen der Kommission gewesen waren.
(5)
Mit Schreiben vom 2. April 1992 erinnerte die Kommission Frankreich daran, dass ihre Dienststellen von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung einer Beihilfe vorab zu unterrichten sind und ersuchte Frankreich um Auskunft über Art und Gegenstand der Beihilfen, auf die die SIDE hingewiesen hatte.
(6)
Mit Schreiben vom 29. Juni 1992 bestätigte Frankreich der Kommission das Bestehen einer Förderung zugunsten der CELF. Frankreich erklärte, dass die Maßnahmen darauf abzielten, die französische Sprache und Literatur in nicht französischsprachigen Ländern bekannt zu machen. Darüber hinaus sei der CELF die Verwaltung von drei Systemen zur Gewährung sporadischer Beihilfen übertragen worden, mit denen auch Lesern in entfernten Regionen der Zugang zu französischen Büchern erleichtert werden sollte.
(7)
Mit Schreiben vom 7. August 1992 bestätigte die Kommission der SIDE das Bestehen von Beihilfen zugunsten der CELF, erläuterte deren Zweck und teilte der SIDE mit, dass die fraglichen Maßnahmen tatsächlich nicht angemeldet worden seien. Die Kommission führte jedoch aus, dass die beanstandeten Beihilfen den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht zu beeinträchtigen schienen und bat die SIDE um Stellungnahme.
(8)
Mit Schreiben vom 7. September 1992 teilte die SIDE der Kommission mit, dass sie beabsichtige, Beschwerde gegen den diskriminierenden Charakter der Maßnahmen und die sich daraus ergebenden Folgen für den innergemeinschaftlichen Handel zu erheben, ohne jedoch das vom Ministerium für Kultur verfolgte kulturelle Ziel, d. h. die Verbreitung der französischen Sprache und Literatur, in Abrede zu stellen.
(9)
In ihrer Entscheidung vom 18. Mai 1993 (6) vertrat die Kommission die Auffassung, dass angesichts der besonderen Wettbewerbssituation im Buchhandel und angesichts des kulturellen Zwecks der fraglichen Beihilfensysteme auf diese Beihilfen die im früheren Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag vorgesehene Ausnahme anzuwenden sei.
(10)
Mit Klageschrift vom 2. August 1993 beantragte die SIDE die Nichtigerklärung dieser Entscheidung. Mit Urteil vom 18. September 1995 (7) gab das Gericht der Klage der SIDE teilweise statt, indem es die Entscheidung der Kommission vom 18. Mai 1993 ausschließlich in Bezug auf bestimmte Maßnahmen zugunsten von Kleinbestellungen für nichtig erklärte.
(11)
In Bezug auf die drei nachstehenden, von der CELF im Auftrag des Staates verwalteten Beihilferegelungen bestätigte das Gericht die Positiventscheidung der Kommission.
a)
Beihilfen für den Lufttransport (Luftfracht oder Luftpostsack),
b)
das Programm „Page à Page“ (8) (Beihilfe für den Vertrieb französischsprachiger Bücher in den mittel- und osteuropäischen Ländern),
c)
das Programm „Plus“ (Universitätslehrbücher in französischer Sprache für Studenten in Afrika südlich der Sahara).
(12)
Nach Einschätzung des Gerichts reichten die Informationen, die die Kommission über die drei erwähnten Beihilfesysteme erhalten hatte, aus, um festzustellen, dass deren Auswirkungen auf den Wettbewerb unbedeutend sind. Das Gericht wies insbesondere auf Folgendes hin: „Hinsichtlich des kulturellen Zweckes der streitigen Beihilfen ist es zwischen den Parteien unstreitig, dass das von der französischen Regierung verfolgte Ziel der Verbreitung der französischen Sprache und Literatur ist.“ Das Gericht vertrat die Auffassung, dass die Beurteilung des kulturellen Ziels der streitigen Beihilfen für die Kommission daher keine besonderen Schwierigkeiten aufwarf und für die Anerkennung des kulturellen Charakters dieses Zieles keine weiteren Auskünfte einholen musste.
(13)
Was die ausschließlich der CELF für Kleinbestellungen gewährten Ausgleichszahlungen betrifft, vertrat das Gericht hingegen die Auffassung, dass die Kommission die Wettbewerbsbedingungen in dem betreffenden Sektor eingehend hätte prüfen müssen, bevor sie sich zur Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Binnenmarkt äußerte.
(14)
Das Gericht zog daher den Schluss (Randnummer 76 des Urteils), dass die Kommission das Verfahren des früheren Artikels 93 Absatz 2 EG-Vertrag (heute Artikel 108 Absatz 2 AEUV) hätte einleiten müssen und die Entscheidung der Kommission vom 18. Mai 1993 für nichtig zu erklären war, soweit sie die ausschließlich der CELF gewährte Beihilfe betraf, die auf den Ausgleich der Mehrkosten für die Bearbeitung von Kleinbestellungen französischsprachiger Werke von im Ausland ansässigen Buchhändlern abzielte.
B. Zweite Phase
(15)
Am 30. Juli 1996 entschied die Kommission im Einklang mit dem Urteil des Gerichts vom 18. September 1995, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen. Im Anschluss an die Aufforderung, sich zu den fraglichen Beihilfen zu äußern, übersandten mehrere Beteiligte der Kommission im Laufe der Monate Dezember 1996 und Januar 1997 ihre Stellungnahmen.
(16)
Im Anschluss an ihre Untersuchung erließ die Kommission am 10. Juni 1998 die Entscheidung 1999/133/EG (9). Sie bestätigte das kulturelle Ziel der für Kleinbestellungen gewährten Beihilfen und vertrat auf der Grundlage des früheren Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag die Auffassung, dass die genannten Beihilfen nicht dazu geeignet waren, die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Union auf dem Exportmarkt für französische Bücher in einer Weise zu verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderlief.
(17)
Mit Urteil vom 28. Februar 2002 (10) erklärte das Gericht den letzten Satz des Artikels 1 der genannten Entscheidung für nichtig. Das Gericht vertrat die Auffassung, dass die Kommission die erforderlichen Prüfungen hätte durchführen müssen, um sich Informationen zu verschaffen, anhand derer sie den Markt des Ausfuhrkommissionsgeschäfts vom Gesamtmarkt für die Ausfuhr französischsprachiger Bücher hätte abgrenzen können.
(18)
Das Gericht stellte fest, dass der Kommission infolge der Nichtdurchführung dieser Prüfung ein offensichtlicher Beurteilungsfehler unterlaufen ist, da sie den Gesamtmarkt für Ausfuhren französischer Bücher als Bezugsmarkt gewählt hat, obwohl die streitige Beihilfe eindeutig ausschließlich für Ausfuhrkommissionäre bestimmt war.
(19)
In seinem Urteil vom 22. Juni 2000 (11) wies der Gerichtshof die Klage Frankreichs gegen die Entscheidung der Kommission vom 10. Juni 1998 ab, ohne auf den Inhalt der Sache einzugehen, und bestätigte, dass ein Mitgliedstaat seiner Anmeldepflicht auch dann nachkommen muss, wenn eine Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden könnte und dass die Verpflichtung zur vorherigen Anmeldung die Verpflichtung zur Aussetzung der Beihilfe beinhaltet.
C. Dritte Phase
(20)
Nach der teilweisen Nichtigerklärung der Entscheidung vom 10. Juni 1998 ersuchte die Kommission Frankreich und die SIDE mit Schreiben vom 14. Juni 2002, sich zu den Gründen für die Nichtigerklärung der Entscheidung und insbesondere zu den Gegebenheiten des relevanten Marktes zu äußern.
(21)
Frankreich wurde aufgefordert, vor allem zu den Besonderheiten Stellung zu nehmen, die das Angebot der CELF gegenüber dem Angebot anderer Marktteilnehmer wie der SIDE aufwies. Die SIDE wurde aufgefordert, den Begriff „Kleinbestellungen“ eingehender zu kommentieren und darzulegen, worin sich ihr eigenes Angebot möglicherweise von dem der CELF und dem anderer Marktteilnehmer unterscheide.
(22)
Mit Schreiben vom 12. August 2002 übermittelte die SIDE der Kommission ihre Antwort. Frankreich antwortete mit Schreiben vom 17. September 2002.
(23)
Nachdem die Kommission die SIDE mit Schreiben vom 19. September 2002 aufgefordert hatte, ihr mitzuteilen, ob ihr Antwortschreiben vertrauliche Angaben enthielt, und am 30. September 2002 eine verneinende Antwort eingegangen war, übermittelte die Kommission Frankreich mit Schreiben vom 17. Oktober 2002 die Antwort der SIDE mit Anhängen zwecks Stellungnahme und stellte bei dieser Gelegenheit ergänzende Fragen.
(24)
Mit Schreiben vom 30. Oktober 2002 stellte die Kommission auch der SIDE ergänzende Fragen, die ihr mit Schreiben vom 31. Oktober und 9. Dezember 2002 beantwortet wurden. Auf Anfrage der Kommission vom 16. Dezember 2002 teilte die SIDE der Kommission mit Schreiben vom 23. Dezember 2002 mit, dass ihre Antwortschreiben keine vertraulichen Angaben enthielten und Frankreich zwecks Stellungnahme übermittelt werden konnten.
(25)
Da Frankreich nicht bis zum festgesetzten Termin geantwortet hatte, musste die Kommission Frankreich mit Schreiben vom 27. November 2002 eine Mahnung übersenden. Mit Schreiben vom 19. Dezember 2002 ersuchte Frankreich die Kommission um eine weitere Fristverlängerung.
(26)
Am 9. Januar 2003 übermittelte die Kommission Frankreich das Antwortschreiben der SIDE vom 23. Dezember 2002 zwecks Stellungnahme. Mit Schreiben vom 17. Januar 2003 beantwortete Frankreich die Fragen der Kommission vom 17. Oktober 2002.
(27)
Mit Schreiben vom 4. Februar 2003 ersuchte Frankreich die Kommission erneut um eine Fristverlängerung für die angeforderte Stellungnahme zum zweiten Antwortschreiben der SIDE vom 23. Dezember 2002. Die Kommission gewährte die beantragten Fristverlängerungen mit Schreiben vom 11. Februar 2003 teilweise. Mit Schreiben vom 11. März 2003 übermittelte Frankreich der Kommission seine Antwort.
(28)
SIDE erhielt auf eigenen Wunsch Gelegenheit, bei einem Treffen mit den Dienststellen der Kommission am 4. März 2003 darzulegen, wie sich die Angelegenheit aus ihrer Sicht von Anfang an darstellte.
(29)
Im Anschluss an dieses Verfahren nahm die Europäische Kommission die Entscheidung 2005/262/EG an, in der sie darlegte, dass die Beihilfen nicht geeignet waren, die durch die Bearbeitung von Kleinbestellungen verursachten Kosten überzukompensieren, und die streitige Beihilfe auf der Grundlage des früheren Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärte.
D. Vierte Phase
(30)
Mit Urteil vom 15. April 2008 erklärte das Gericht die Entscheidung der Kommission vom 20. April 2004 für nichtig.
(31)
Nach Auffassung des Gerichts hatte die Kommission in Bezug auf den Teil der Beihilfe, der der CELF vor dem 1. November 1993, d. h. dem Datum des Inkrafttretens des Vertrags über die Europäische Union, gezahlt worden war, einen Rechtsfehler begangen, da sie die streitige Beihilfe auf der Grundlage des früheren Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe d für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt hatte, obwohl die vor dem 1. November 1993 geltenden materiell-rechtlichen Vorschriften hätten angewendet werden müssen. Das Gericht trug insbesondere der Tatsache Rechnung, dass der EU-Vertrag keine Übergangsbestimmungen in Bezug auf die Anwendung des früheren Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe d vorsah und dass der Grundsatz der Rechtssicherheit es im Allgemeinen verbietet, den Beginn der Geltungsdauer eines Rechtsakts der Gemeinschaft auf einen Zeitpunkt vor seiner Veröffentlichung zu legen.
(32)
Ferner vertrat das Gericht die Auffassung, dass der Kommission bei der Prüfung der Vereinbarkeit der streitigen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt ein ofensichtlicher Beurteilungsfehler unterlaufen war, da sie die tatsächlich von der CELF getragenen Kosten für die Bearbeitung von Kleinbestellungen zu hoch angesetzt hatte. In ihrer Entscheidung vom 20. April 2004 hat die Kommission nicht die tatsächlichen Kosten für die Bearbeitung von Kleinbestellungen berücksichtigt, sondern diese Kosten auf der Grundlage der von der CELF getragenen Gesamtkosten geschätzt. Dabei wies sie der Bearbeitung von Kleinbestellungen anhand eines Verteilungsschlüssels, der bei den einzelnen Kostenarten nicht identisch war, einen Teil der Gesamtkosten zu. Bei bestimmten Kostenkategorien wurden in Anbetracht der zusätzlichen Schwierigkeiten, die mit der Bearbeitung von Kleinbestellungen im Vergleich zu den übrigen Tätigkeiten der CELF verbunden seien, Multiplikatoren angewendet. Das Gericht vertrat hingegen die Auffassung, dass diese Schwierigkeiten durch die elektronische Übermittlung, die bei zwei Dritteln der Kleinbestellungen zur Anwendung kam, gelöst werden konnten. Nach Ansicht des Gerichts hatte die Kommission somit einen Beurteilungsfehler begangen, als sie auf bestimmte Kosten (u. a. auf die elektronisch übermittelten Bestellungen) Multiplikatoren angewendet hatte, und das Gericht zog den Schluss, dass die mit der Bearbeitung von Kleinbestellungen verbundenen Kosten ohne die genannten Koeffizienten geringer ausgefallen wären und im Bereich der Kleinbestellungen ein positives Ergebnis erzielt worden wäre (600 000 französische Francs, d. h. 91 469 EUR). Nach Auffassung des Gerichts hat die Kommission damit nicht aufgezeigt, dass keine Überkompensation vorliegt.
E. Fünfte Phase
(33)
Infolge des Urteils des Gerichts vom 15. April 2008 ist das mit der Entscheidung der Kommission vom 30. Juli 1996 eröffnete Prüfverfahren somit noch nicht abgeschlossen, und die Kommission muss nun einen neuen Beschluss annehmen.
(34)
Angesichts der Begründung des Urteils des Gerichts vom 15. April 2008 und der Tatsache, dass die Eröffnungsentscheidung am 30. Juli 1996 erging, forderte die Kommission Frankreich und die Beteiligten erneut zur Stellungnahme auf.
(35)
Daher nahm die Kommission am 8. April 2009 eine Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens (12) an (Entscheidung K(2009) 2481, im Folgenden „Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens“). Diese Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens sah eine neue Frist für die Abgabe von Stellungnahmen vor und ergänzte die Eröffnungsentscheidung vom 30. Juli 1996. In der Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens heißt es, dass die beiden Entscheidungen als untrennbare Einheit zu betrachten sind und ein einziges förmliches Prüfverfahren nach sich ziehen, wobei ausschließlich der Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens Rechnung zu tragen ist, falls die Darstellung der Sach- und Rechtslage oder die vorläufige Bewertung der Kommission in der Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens von der Eröffnungsentscheidung vom 30. Juli 1996 abweichen sollte.
(36)
Die Kommission forderte alle Beteiligten auf, sich zu der fraglichen Maßnahme zu äußern.
(37)
Am 9. Juni 2009 erhielt die Kommission eine Stellungnahme Frankreichs und am 23. Juli 2009 eine Stellungnahme der SIDE. Am 24. August 2009 übermittelte die Kommission Frankreich die Stellungnahme der SIDE und gab Frankreich die Möglichkeit zur Äußerung; am 24. September 2009 ging die Stellungnahme Frankreichs bei der Kommission ein.
(38)
Frankreich hat jedoch nicht die detaillierten Angaben gemacht, um die die Kommission in ihrer Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens ersucht hatte, sondern sich darauf beschränkt, zu der Frage der Verhältnismäßigkeit der Beihilfe auf Informationen zu verweisen, die bereits am 17. September 2002, am 17. Januar 2003 bzw. am 11. März 2003 vorgelegt worden waren und die die Kommission aufgrund des Urteils des Gerichts vom 15. April 2008 als solche nicht verwenden durfte.
(39)
Mit Schreiben vom 8. Oktober 2009 erinnerten die Dienststellen der Kommission Frankreich an ihr Ersuchen um Übermittlung detaillierter Informationen zu den genannten Punkten und teilten Frankreich mit, dass die Kommission bei Nichteintreffen dieser Informationen - gegebenenfalls nach Erlassung einer Anordnung zur Auskunftserteilung in Anwendung von Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (13) - auf der Grundlage der ihr vorliegenden Informationen innerhalb von zehn Arbeitstagen eine endgültige Entscheidung nach Artikel 13 Absatz 1 dieser Verordnung (im Folgenden „Verfahrensverordnung“) erlassen müsse.
(40)
Mit Schreiben vom 21. Oktober 2009 teilte Frankreich der Kommission mit, dass die CELF durch Urteil des Tribunal de commerce de Paris vom 9. September 2009 unter Konkursverwaltung gestellt worden sei und ihre Tätigkeiten eingestellt habe. Was die im Schreiben der Kommission vom 8. Oktober 2009 erfragten Angaben betrifft, teilte Frankreich mit, über keine weiteren Informationen zu verfügen und verwies auf die am 9. Juni 2009 übermittelten Anmerkungen.
(41)
Mit Entscheidung vom 20. November 2009 (Entscheidung K(2009) 9256, im Folgenden „Anordnungsentscheidung“) ordnete die Kommission daher an, dass Frankreich die verlangten Auskünfte, die trotz wiederholter Aufforderung nicht übermittelt worden waren, erteilte.
(42)
Mit Schreiben vom 2. Dezember 2009 teilte Frankreich mit, dass es der Kommission keine weiteren Informationen vorlegen werde, und verwies auf seine am 9. Juni 2009 übermittelten Anmerkungen.
(43)
Am 2. Dezember 2009 übermittelte Frankreich ferner ein Schreiben zur Beihilferegelung „Programme de Livres Universitaires et Scientifiques“ (Bücher für Universität und Wissenschaft), die auch als „Programme Plus“ bezeichnet wird. Diese Beihilferegelung ist nicht Gegenstand dieses Beschlusses.
(44)
Mit Schreiben vom 22. Dezember 2009 ersuchte die Kommission Frankreich um Auskünfte über die Situation der CELF und das auf die CELF angewandte Liquidationsverfahren. Frankreich antwortete am 27. Januar 2010. Am 9. März 2010 und 26. November 2010 folgten weitere Einzelheiten.
F. Verfahren vor den nationalen Gerichten und Vorlagefragen
(45)
In Frankreich sind vor den nationalen Gerichten mehrere Verfahren anhängig, die zu einer Befassung des Gerichtshofs auf der Grundlage von Artikel 267 AEUV (zuvor Artikel 234 EG-Vertrag) zu einer Befassung des Gerichtshofs geführt haben. Die wichtigsten Schritte dieser Verfahren werden nachstehend kurz dargestellt.
(46)
Die SIDE hat sich vor den französischen Gerichten auf die unmittelbare Wirkung des früheren Artikels 88 Absatz 3 EG-Vertrag berufen. Mit einem Urteil vom 5. Oktober 2004, mit dem ein Urteil des Tribunal administratif de Paris vom 26. April 2001 bestätigt wurde, hat die Cour administrative d’appel de Paris den französischen Staat angewiesen, die an die CELF gezahlten Beihilfen zurückzufordern.
(47)
Der als Revisionsinstanz angerufene Conseil d’Etat hat mit einem Urteil vom 29. März 2006 bestimmte Aspekte der Entscheidung der Cour administrative d’appel bestätigt, insbesondere die Tatsache, dass die fraglichen Beihilfen nicht nur als Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zu betrachten waren (14) und vom nationalen Gericht nicht als bereits bestehende Beihilfen eingestuft werden konnten und dass die CELF nicht den Grundsatz des Vertrauensschutzes geltend machen konnte.
(48)
In seinem Urteil vom 29. März 2006 hat der Conseil d’Etat jedoch ebenfalls entschieden, das Revisionsurteil auszusetzen, bis der Gerichtshof sich zu den Vorlagefragen geäußert hätte, die der Conseil d’Etat dem Gerichtshof in Bezug auf die Pflichten des nationalen Gerichts hinsichtlich einer nicht angemeldeten aber im Nachhinein mit einer Entscheidung der Kommission für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärten Beihilfe vorgelegt hatte.
(49)
In seinem Urteil vom 12. Februar 2008 (15) hat der Gerichtshof für Recht erkannt:
„Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EG [ist] dahin auszulegen […], dass das nationale Gericht nicht verpflichtet ist, die Rückforderung einer unter Verstoß gegen diese Vorschrift gewährten Beihilfe anzuordnen, wenn die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat, mit der die genannte Beihilfe gemäß Art. 87 EG für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt wird. Nach dem Gemeinschaftsrecht ist es verpflichtet, dem Beihilfeempfänger aufzugeben, für die Dauer der Rechtswidrigkeit Zinsen zu zahlen. Im Rahmen seines nationalen Rechts kann es gegebenenfalls außerdem die Rückzahlung der rechtswidrigen Beihilfe anordnen, unbeschadet des Rechts des Mitgliedstaats, diese später erneut zu gewähren. Es kann auch veranlasst sein, Anträgen auf Ersatz von durch die Rechtswidrigkeit der Beihilfemaßnahme verursachten Schäden stattzugeben.
[…] in einer Verfahrenssituation wie der des Ausgangsverfahrens [erstreckt sich] die aus Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG resultierende Verpflichtung, die Auswirkungen der Rechtswidrigkeit einer Beihilfe zu beseitigen, für die Zwecke der Berechnung der vom Empfänger zu zahlenden Beträge und sofern keine außergewöhnlichen Umstände vorliegen, auch auf den Zeitraum zwischen der Entscheidung, mit der die Kommission die Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt hat, und der Nichtigerklärung dieser Entscheidung durch das Gemeinschaftsgericht […].“
(50)
Unter Berücksichtigung des oben genannten Urteils des Gerichtshofs vom 12. Februar 2008 sowie des Urteils des Gerichts vom 15. April 2008 hat der Conseil d’Etat in seinem Urteil vom 19. Dezember 2008 die Artikel 2, 3 und 4 des oben genannten Urteils vom 5. Oktober 2004 der Cour administrative d’appel de Paris für nichtig erklärt und Folgendes festgestellt:
(51)
Erstens wird das Ministerium für Kultur und Kommunikation angewiesen, die Zinsen, die für die an die CELF gezahlte Beihilfe von 1980 bis zum Datum des Urteils des Conseil d’Etat anfallen, zurückzufordern, wobei die Berechnung der Zinsen nach der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 erfolgt (16). Das Ministerium wird ebenfalls angewiesen, zu einem späteren Zeitpunkt die Zinsen zurückzufordern, die vom Datum des Urteils des Conseil d’Etat bis zu dem Datum, an dem entweder die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt endgültig festgestellt oder die Beihilfe endgültig zurückgezahlt wurde, anfallen werden.
(52)
Ferner hat der Conseil d’Etat beschlossen, seine Entscheidung auszusetzen, bis der Gerichtshof sich zu den folgenden Vorlagefragen geäußert hat:
„1.
Kann das nationale Gericht die Entscheidung über die Pflicht zur Rückerstattung einer staatlichen Beihilfe aussetzen, bis sich die Kommission in einer endgültigen Entscheidung zur Vereinbarkeit der Beihilfe mit den Vorschriften des Gemeinsamen Markts geäußert hat, wenn eine erste Entscheidung der Kommission, mit der diese Beihilfe für zulässig erklärt wurde, vom Gemeinschaftsrichter für nichtig erklärt worden ist?
2.
Kann ein Fall, in dem die Kommission die Beihilfe dreimal für vereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erklärt hat, bevor diese Entscheidungen vom Gericht für nichtig erklärt wurden, einen außergewöhnlichen Umstand darstellen, der das nationale Gericht veranlassen kann, die Pflicht zur Rückerstattung der Beihilfe zu begrenzen?“
(53)
Am 11. März 2010 (17) hat der Gerichtshof über die genannten Vorlagefragen befunden und Folgendes für Recht erklärt:
„1.
Ein nationales Gericht, das nach Art. 88 Abs. 3 EG mit einem Antrag auf Rückforderung einer rechtswidrigen staatlichen Beihilfe befasst wird, kann seine Entscheidung über diesen Antrag nicht aussetzen, bis sich die Kommission der Europäischen Gemeinschaften nach der Nichtigerklärung einer früheren positiven Entscheidung zur Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt geäußert hat.
2.
Der Umstand, dass die Kommission der Europäischen Gemeinschaften drei aufeinanderfolgende, eine Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärende Entscheidungen erlassen hat, die sodann vom Gemeinschaftsrichter für nichtig erklärt worden sind, kann als solcher keinen außergewöhnlichen Umstand darstellen, der geeignet ist, eine Begrenzung der Verpflichtung des Empfängers zur Rückerstattung dieser Beihilfe zu rechtfertigen, wenn diese unter Verstoß gegen Art. 88 Abs. 3 EG durchgeführt wurde.“
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
(54)
Frankreich teilte der Kommission mit, dass das Ministerium für Kultur im Jahr 1980 in Übereinstimmung mit der allgemeinen Politik der französischen Regierung, das Buch und die Literatur in französischer Sprache zu fördern, beschlossen habe, den Ausfuhrkommissionären, die jede Art von Bestellung unabhängig von Auftragswert und Wirtschaftlichkeit annehmen, Beihilfen zu gewähren. Diese Maßnahmen seien eingeleitet worden, um das entsprechende Marktversagen auszugleichen und dafür Sorge zu tragen, dass auf dem Markt des Ausfuhrkommissionsgeschäfts auch weiterhin unrentable Kleinbestellungen ausgeführt werden.
(55)
Frankreich erklärte, dass kleine Buchhandlungen in Gegenden, die überwiegend nicht französischsprachig und in einigen Fällen schwer zugänglich und/oder abgelegen seien, ernsthafte Schwierigkeiten bei der Belieferung hätten, da ihre Bestellungen nicht über die herkömmlichen Vertriebswege ausgeführt werden könnten, wenn zu geringe Mengen an Werken bestellt würden oder wenn der Auftrag aufgrund des zu geringen Stückpreises der bestellten Bücher nicht rentabel sei.
(56)
Nach Angaben Frankreichs sollten die fraglichen Beihilfen die Ausfuhrkommissionäre in die Lage versetzen, sämtliche Bestellungen von im Ausland in überwiegend nicht französischsprachigen Gegenden ansässigen Buchhändlern unabhängig von Umfang, Rentabilität und Bestimmungsort auszuführen. Das Ziel habe darin bestanden, im Rahmen der französischen Politik der Unterstützung der kulturellen Vielfalt einen optimalen Vertrieb französischsprachiger Bücher zu gewährleisten und auf diese Weise die weltweite Verbreitung der französischsprachigen Literatur zu fördern.
(57)
Das von Frankreich gewählte Beihilfesystem mit der Bezeichnung Programm „Petites commandes“ (Kleinbestellungen) bestand in einer Betriebsbeihilfe zum Ausgleich der Mehrkosten für die Ausführung von Kleinbestellungen, die nach der Definition Frankreichs einen Auftragswert von bis zu 500 französischen Francs (FRF), d. h. ungefähr 76 EUR, haben.
(58)
Nach Angaben Frankreichs musste sich das begünstigte Unternehmen verpflichten, der Abteilung Buch- und Verlagswesen des Ministeriums für Kultur sämtliche Angaben zu seiner allgemeinen Geschäftstätigkeit (Gesamtumsatz, Jahresabschlüsse, Betriebsplanung, Kopien der Protokolle über die Feststellung dieser Angaben, gegebenenfalls Bericht des Wirtschaftsprüfers und Gehaltstabelle) sowie sämtliche Unterlagen im Zusammenhang mit der zu fördernden Tätigkeit vorzulegen, insbesondere die Abrechnung über die Verwendung der Fördermittel als Nachweis für die Ausführung der Aufträge, für die im vorangegangenen Jahr Fördermittel gewährt wurden.
(59)
In der Praxis wurde nur ein einziges Unternehmen, die CELF, durch das Programm „Petites commandes“ begünstigt. Nach Angaben Frankreichs musste das Unternehmen zur Begründung seines Förderantrags für das Folgejahr jedes Jahr die Mehrkosten rechtfertigen, die ihm durch die Ausführung von „Kleinbestellungen“ entstanden waren. Konkret wurde ein Viertel der im vorangegangenen Jahr bewilligten Förderung jeweils zu Beginn des Jahres gezahlt und der Restbetrag wurde im Herbst zur Verfügung gestellt, nachdem die Behörden die Betriebsplanung des begünstigten Unternehmens und die Schwankungen im ersten Teil des Geschäftsjahres geprüft hatten. Für den Fall, dass der Betrag nicht voll ausgeschöpft wird, wurde vereinbart, dass der verbleibende Betrag von der für das folgende Jahr vorgesehenen Summe abgezogen wird. Darüber hinaus wurden Vertreter des Ministeriums für Kultur als Beobachter zu den Verwaltungsratssitzungen und den Generalversammlungen der CELF eingeladen.
(60)
Nachdem die fragliche Beihilfe seit 1997 von Jahr zu Jahr rückläufig war, wurde sie im Jahr 2002 abgeschafft. Von 1980 bis Ende 2001 hat die CELF somit jedes Jahr eine Beihilfe erhalten, die nach Angaben Frankreichs zur Senkung der Kosten für die Bearbeitung aus dem Ausland eingehender Kleinbestellungen französischsprachiger Bücher bestimmt war. Insgesamt hat die CELF im Rahmen der fraglichen Beihilfe von 1980 bis Ende 2001 rund 4,8 Mio. EUR erhalten.
Tabelle
Der CELF seit 1980 für die Bearbeitung von „Kleinbestellungen“ gewährte Beihilfebeträge
Von Frankreich übermittelte Angaben
(die Beträge in EUR wurden gerundet)
Jahr
Höhe der Beihilfe
1980
91 469,41
1981
91 469,41
1982
205 806,17
1983
164 644,94
1984
137 204,12
1985
141 777,59
1986
248 491,90
1987
214 953,11
1988
213 428,62
1989
259 163,33
1990
304 898,03
1991
373 500,09
1992
422 283,78
1993
382 647,03
1994
304 898,03
1995
304 898,03
1996
304 898,03
1997
243 918,43
1998
182 938,82
1999
121 959,21
2000
60 979,61
2001
38 112,25
2002
0
3. STELLUNGNAHME FRANKREICHS UND ANMERKUNGEN DER SIDE INFOLGE DER WEITERFÜHRUNG DES VERFAHRENS
(61)
In seiner Antwort vom 9. Juni 2009 auf die Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens formulierte Frankreich insbesondere folgende Anmerkungen.
(62)
Es stimmte zunächst der Ansicht der Kommission zu, wonach die Beihilfe für die CELF eine staatliche Beihilfe darstellte und die Ausnahmen des Artikels 107 Absätze 2 und 3 Buchstaben a und b AEUV nicht anwendbar waren.
(63)
In Zusammenhang mit der Würdigung der Beihilfen nach Maßgabe des Artikels 107 Absatz 3 Buchstaben c und d AEUV hat Frankreich zur Verhältnismäßigkeit der Beihilfen keine neuen Informationen vorgelegt.
(64)
Frankreich hat im Übrigen darauf hingewiesen, dass es die der CELF übertragene Aufgabe als Dienstleistung von allgemeinem Interesse im Sinne des Artikels 106 Absatz 2 AEUV betrachte.
(65)
Vor allem hob Frankreich schließlich darauf ab, dass außergewöhnliche Umstände vorlägen, die die Kommission veranlassen müssten, die Beihilfe nicht zurückzufordern.
(66)
Wie oben erwähnt hat Frankreich somit nicht die detaillierten Auskünfte vorgelegt, die die Kommission in ihrer Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens verlangt hatte, sondern sich darauf beschränkt, hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der Beihilfe auf 2002 und 2003 übermittelte Informationen zu verweisen, die die Kommission aufgrund des Urteils des Gerichts vom 15. April 2008 als solche nicht verwenden durfte. Nach einem Erinnerungsschreiben vom 8. Oktober 2009 beschloss die Kommission daher am 20. November 2009 anzuordnen, dass Frankreich die verlangten Auskünfte in Anwendung des Artikels 10 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 erteilt. Mit einem Schreiben vom 2. Dezember 2009 erwiderte Frankreich, es habe der Kommission keine weiteren Informationen vorzulegen.
(67)
In ihren Anmerkungen vom 23. Juli 2009 formulierte die SIDE insbesondere Folgendes.
(68)
Die SIDE wies darauf hin, dass lediglich die CELF in den Genuss der Beihilfe gekommen sei, sie aber die Tätigkeit der CELF für keine CELF-spezifische Tätigkeit halte, da die Bearbeitung von Bestellungen jeden Umfangs - einschließlich geringfügiger Bestellungen -, die von geografisch verstreut liegenden Buchhandlungen erteilt werden, und ihre anschließende Bündelung mit dem Ziel der Aufgabe umfangreicherer Bestellungen bei Verlagen nach ihrem Dafürhalten nichts anderes sei als das Wesen des Ausfuhrkommissionsgeschäfts. Die SIDE wies ferner darauf hin, dass ihr die Beihilfe nicht aufgrund angeblich mangelnder Transparenz verweigert worden sei, sondern weil sie ein Privatunternehmen und keine Verlagsgenossenschaft sei.
(69)
Ferner bestritt die SIDE detailliert, dass die Beihilfen erforderlich waren. In diesem Zusammenhang erschien ihr insbesondere der Begriff „Kleinbestellungen“ willkürlich, weswegen sie die von Frankreich vorgelegten Zahlen zurückwies.
(70)
Ferner argumentierte die SIDE, die Beihilfe sei nicht mit Artikel 106 Absatz 2 AEUV zu begründen, und stützte sich dabei insbesondere auf die Urteile der einzelstaatlichen Gerichte zur Tätigkeit der CELF.
(71)
Schließlich wies die SIDE darauf hin, dass in diesem Fall keine außergewöhnlichen Umstände vorlägen, die eine Begrenzung der Verpflichtung zur Rückforderung rechtfertigen würde.
4. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG
(72)
Es ist festzustellen, ob die in Rede stehende Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt und ob diese gegebenenfalls als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden kann. Bei ihrer Würdigung muss die Kommission insbesondere dem Urteil des Gerichts vom 15. April 2008 Rechnung tragen.
A. Würdigung der Maßnahme nach Maßgabe von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(73)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV lautet: „Soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(74)
Vorweg weist die Kommission - wie bereits in der Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens dargelegt - darauf hin, dass ihre Schlussfolgerung, nach der die in Rede stehende Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne des AEUV darstellt, zu keinem Zeitpunkt bestritten wurde, weder in den jeweiligen Stadien des Verfahrens vor der Kommission noch vor den Gerichten der Europäischen Union (18) noch vor einzelstaatlichen Gerichten (19). So erklärte Frankreich in seiner Antwort vom 9. Juni 2009 auf die Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens, es teile die Auffassung der Kommission, dass die der CELF gewährte Beihilfe eine staatliche Beihilfe darstellte.
(75)
Die Kommission vertritt aus folgenden Gründen die Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV (ex-Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag) darstellt.
(76)
Zum einen verschafft die Maßnahme der CELF einen Vorteil, weil sie ihr die Senkung ihrer Kosten für Kleinbestellungen ermöglicht. Sie ist selektiv, weil sie in der Praxis nur der CELF zugute gekommen ist.
(77)
Zum anderen wird die Maßnahme aus Haushaltsmitteln des französischen Staats finanziert, also aus staatlichen Mitteln. Ihre Durchführung wurde vom Ministerium für Kultur beschlossen; daher ist die Maßnahme Frankreich zuzurechnen.
(78)
Außerdem könnte die Maßnahme den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und den Wettbewerb verfälschen. Die Beihilfe wird an französische Kommissionäre (in der Praxis an die CELF) ausgereicht, die französischsprachige Bücher hauptsächlich in nicht französischsprachige Länder exportieren. Diese französischen Kommissionäre stehen daher zumindest potentiell in Wettbewerb mit anderen Kommissionären für die Ausfuhr französischsprachiger Bücher, die möglicherweise in anderen französischsprachigen Ländern der Europäischen Union (Belgien und Luxemburg) ansässig sind. Die Tatsache, dass die Auswirkungen der Maßnahme auf den Handel und die durch sie bewirkte Verzerrung des Wettbewerbs gering zu sein scheinen, ändert nichts an dieser Schlussfolgerung. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist die Kommission nicht gehalten, eine tatsächliche Auswirkung der Beihilfe auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten und eine tatsächliche Wettbewerbsverzerrung festzustellen. Es genügt, dass die Beihilfe den Handel beeinträchtigen und den Wettbewerb verfälschen könnte.
(79)
Und schließlich ist die Kommission der Auffassung, dass die Voraussetzungen für die Anwendung des Altmark-Urteils nicht erfüllt sind. In seinem Urteil vom 24. Juli 2003 (20) führte der Gerichtshof aus, unter welchen Voraussetzungen eine Beihilfe für ein Unternehmen, das eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung erfüllt, keine staatliche Beihilfe darstellt: „Erstens ist das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut worden, und diese Verpflichtungen sind klar definiert worden; zweitens sind die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufgestellt worden; drittens geht der Ausgleich nicht über das hinaus, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken; viertens ist die Höhe des erforderlichen Ausgleichs, wenn die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt worden, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.“
(80)
Im vorliegenden Fall hält die Kommission es nicht für erforderlich, auf jede einzelne dieser Voraussetzungen einzugehen, da diese kumulativ sind; sie stellt fest, dass die CELF nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge ausgewählt wurde und dass die Höhe des Ausgleichs nicht auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt worden ist, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte.
(81)
In Anbetracht dieser Feststellungen ist die der CELF gewährte Beihilfe als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV anzusehen, da alle Merkmale einer staatlichen Beihilfe vorliegen.
(82)
Frankreich hat die fragliche Maßnahme jedoch nicht bei der Kommission angemeldet. Die Beihilfe ist daher unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV gewährt worden, in dem es heißt: „Die Kommission wird von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet, dass sie sich dazu äußern kann.“ Daher ist die Beihilfe zu Unrecht gewährt worden.
(83)
Da die fragliche Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, muss ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt geprüft werden.
B. Würdigung der Maßnahme nach Maßgabe von Artikel 107 Absätze 2 und 3 AEUV
(84)
Die Kommission vertritt daher die Auffassung, dass die Ausnahmen des Artikels 107 Absatz 2 AEUV in diesem Fall keine Anwendung finden, da die fraglichen Maßnahmen offenkundig nicht der Erreichung der dort festgelegten Ziele dienten.
(85)
Die Beihilfe erfüllt ebenso wenig die Voraussetzungen für die Ausnahme in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV, da sie nicht der Förderung der Entwicklung von Gebieten diente, die in den Genuss dieser Bestimmung kommen können. Auch die Ausnahme in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse findet im vorliegenden Fall keine Anwendung, da mit der fraglichen Maßnahme kein derartiges Vorhaben gefördert werden sollte. Da die Maßnahme auch nicht der Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Frankreichs dienen sollte, findet auch die Ausnahme im zweiten Teil des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe b keine Anwendung.
(86)
Die Kommission muss daher die Anwendbarkeit des Artikels 107 Absatz 3 Buchstaben c und d AEUV (ex-Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben c und d EG-Vertrag) prüfen.
(87)
Gemäß dem Urteil des Gerichts vom 15. April 2008 ist zu unterscheiden zwischen Beihilfen, die nach Inkrafttreten des Vertrags über die Europäische Union (am 1. November 1993) gezahlt wurden, und Beihilfen, die vor dessen Inkrafttreten gezahlt wurden und auf die die Grundsatzvorschriften anzuwenden sind, die im fraglichen Zeitraum galten.
(88)
In diesem Zusammenhang nimmt die Kommission zur Kenntnis, dass der CELF ein Viertel der im vorangegangenen Jahr bewilligten Förderung jeweils zu Jahresbeginn und der Rest im darauf folgenden Herbst gezahlt wurde, nachdem die Behörden die Betriebsplanung des begünstigten Unternehmens und die im ersten Teil des Geschäftsjahrs aufgetretenen Schwankungen geprüft hatten. Wenn nicht der gesamte Beihilfebetrag in Anspruch genommen wurde, wurden die verbleibenden Beträge von den für das Folgejahr vorgesehenen Beihilfen abgezogen. So wurde ein Teil der für das Jahr 1993 gewährten Beihilfe zu Beginn des Jahres 1993 ausgezahlt und der Rest im Herbst 1993. Der Beschluss, die Beihilfe für 1993 zu gewähren, wurde von Frankreich Ende 1992 oder Anfang 1993 gefasst, jedenfalls aber vor Inkrafttreten des Vertrags über die Europäische Union. Die Kommission hält es daher für angebracht, dass die für das Jahr 1993 gezahlte Beihilfe nach den Rechtsvorschriften gewürdigt wird, die vor Inkrafttreten des Vertrags über die Europäische Union galten.
a) Beihilferechtliche Würdigung nach Maßgabe des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV
(89)
Nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV (ex-Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag) sind mit dem Binnenmarkt vereinbar: „Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes, soweit sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Union nicht in einem Maß beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.“
(90)
Es ist daher zu prüfen, ob die der CELF zwischen 1994 und Ende 2001 gewährten Beihilfen einer kulturellen Zielsetzung dienten und ob sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Europäischen Union in einem Maß beeinträchtigten, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
i) Kulturelle Zielsetzung
(91)
Vorab weist die Kommission darauf hin, dass die kulturelle Zielsetzung der der CELF gezahlten Beihilfen vom Gericht in dem genannten Urteil vom 18. September 1995 bestätigt wurde. Das Gericht machte in Randnummer 62 seines Urteils insbesondere Folgendes geltend: „Hinsichtlich des kulturellen Zweckes der streitigen Beihilfen ist es zwischen den Parteien unstreitig, dass das von der französischen Regierung verfolgte Ziel die Verbreitung der französischen Sprache und Literatur ist. Außerdem stellt das Gericht fest, dass die Angaben, die der Kommission beim Erlass ihrer Entscheidung vorlagen, einschließlich der im Schreiben des Anwalts der Klägerin vom 7. September 1992 enthaltenen geeignet waren, die Beurteilung zu untermauern, die sie hinsichtlich des Vorliegens und der Berechtigung dieses Zieles vorgenommen hat. Unter diesen Umständen warf die Beurteilung des Zieles der streitigen Beihilfen für die Kommission daher keine besonderen Schwierigkeiten auf, und sie musste für die Anerkennung des kulturellen Charakters dieses Zieles keine weiteren Auskünfte einholen.“
(92)
Frankreich hat in der Tat geltend gemacht, dass mit den fraglichen Beihilfen eine kulturelle Zielsetzung verfolgt worden sei, die darin bestanden habe, die Verbreitung von in französischer Sprache verfassten Werken in nicht französischsprachigen Ländern zu fördern. Es handelte sich somit um eine proaktive Politik zum Schutz und zur Förderung der kulturellen Vielfalt auf internationaler Ebene.
(93)
Die Bewahrung und die Förderung der kulturellen Vielfalt zählen zu den Grundwerten der Europäischen Gemeinschaft. Sie sind verankert in Artikel 167 Absatz 1 AEUV (ex-Artikel 151 Absatz 1 EG-Vertrag), in dem es heißt: „Die Union leistet einen Beitrag zur Entfaltung der Kulturen der Mitgliedstaaten unter Wahrung ihrer nationalen und regionalen Vielfalt sowie gleichzeitiger Hervorhebung des gemeinsamen kulturellen Erbes.“, und ferner in Artikel 167 Absatz 4, in dem es heißt: „Die Union trägt bei ihrer Tätigkeit aufgrund anderer Bestimmungen der Verträge den kulturellen Aspekten Rechnung, insbesondere zur Wahrung und Förderung der Vielfalt ihrer Kulturen.“
(94)
Die Kommission ist daher der Auffassung, dass die Beihilfen, die Frankreich der CELF gewährt hat, um die Verbreitung französischsprachiger Werke sicherzustellen, einer kulturellen Zielsetzung dienten.
ii) Das Kriterium der Beeinträchtigung der Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Union in einem Maß, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft
(95)
Die Kommission muss prüfen, ob die fraglichen Maßnahmen im Hinblick auf die kulturpolitische Zielsetzung Frankreichs erforderlich und angemessen waren.
(96)
Vorab sei daran erinnert, dass die fraglichen Maßnahmen nach dem genannten Urteil des Gerichts vom 28. Februar 2002 auf dem Markt des Ausfuhrkommissionsgeschäfts für französischsprachige Bücher gewürdigt werden müssen.
(97)
Erstens ist die Frage zu beantworten, ob die Beihilfe notwendig war.
(98)
Frankreich zufolge wurden die Maßnahmen 1980 vom Ministerium für Kultur zu einem Zeitpunkt eingeführt, zu dem bestimmte dieser Sparte angehörende Marktteilnehmer (Groupe Hachette und Messageries du livre) aus dem Markt für das Ausfuhrkommissionsgeschäft austreten wollten. Nach Angaben Frankreichs wurde der beanstandete Mechanismus eingeführt, um die Marktteilnehmer zur Teilnahme an dem Markt zu veranlassen, damit sämtliche Bestellungen französischsprachiger Bücher, die von Buchhandlungen in nicht französischsprachigen Gebieten aufgegeben wurden, erledigt werden konnten. So sei sichergestellt worden, dass französischsprachige Bücher alle Buchhandlungen - auch die kleinsten in entlegenen Ländern - erreichen konnten, selbst wenn diese nur einige wenige Bücher benötigten, die zudem häufig aus verschiedenen Verlagshäusern stammten.
(99)
Die SIDE erklärte insbesondere im Rahmen der Anmerkungen, die sie nach der Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens übermittelte, dass die fragliche Beihilfe nicht notwendig gewesen sei. So hätten 1980 zwar bestimmte Marktteilnehmer die Tätigkeit des Kommissionärs aufgegeben, doch sei die SIDE selbst genau zu dieser Zeit eingerichtet worden, um auf dem Markt tätig zu werden. Außerdem bestreitet die SIDE, dass die CELF sich speziell mit der Bearbeitung von Kleinbestellungen beschäftigt. Die SIDE bestreitet insbesondere die von Frankreich vorgelegten Zahlen und vertritt die Auffassung, dass sich die Daten betreffend CELF und SIDE hinsichtlich des Verhältnisses der Zahl der Rechnungen und der Zahl der Auftragslinien - gemessen am Umsatz des jeweiligen Unternehmens - in hohem Maße gleichen. Zudem stellt die SIDE die von Frankreich vorgelegte Definition des Begriffs „Kleinbestellungen“ in Frage. Der SIDE zufolge ist dieser Begriff willkürlich, da die Kosten für die Bearbeitung eines Auftrags nicht von dessen Höhe abhängen, sondern von der Anzahl der Auftragslinien.
(100)
Die Kommission hält es nicht für erforderlich, endgültig über die Frage der Notwendigkeit der Beihilfe zu entscheiden, da die Kriterien für Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit kumulativ sind und sie in Randnummer 121 zu dem Schluss kommt, dass die Erfüllung des Kriteriums der Verhältnismäßigkeit nicht erwiesen ist.
(101)
Zweitens ist die Kommission der Auffassung, dass die durch die Maßnahme verursachten Auswirkungen auf den Handel innerhalb der Europäischen Union und die durch die Maßnahme verursachten Wettbewerbsverzerrungen insbesondere in Anbetracht der Höhe der gewährten Beihilfe, der sehr geringen Substituierbarkeit zwischen französischsprachigen und anderssprachigen Büchern und des erheblichen Ungleichgewichts im Volumen französischsprachiger Bücher, die zum einen aus Frankreich und zum anderen aus Belgien und Luxemburg in nicht französischsprachige Länder exportiert werden, sehr gering sind.
(102)
Im Hinblick auf den Markt für das Ausfuhrkommissionsgeschäft mit französischsprachigen Büchern stellt die Kommission fest, dass CELF und SIDE im Rahmen ihrer Tätigkeit als Ausfuhrkommissionäre Bücher in nicht französischsprachige Länder und Gebiete liefern. Der lokale Markt wird in den französischsprachigen Ländern von den großen Verlagshäusern mit ihren Tochtergesellschaften oder Vertretern abgedeckt. Das Ausfuhrkommissionsgeschäft spielt daher auf den französischsprachigen Märkten, die die Hauptabsatzmärkte für Bücher in französischer Sprache sind, nur eine marginale Rolle.
(103)
Auf dem nationalen Markt des Ausfuhrkommissionsgeschäfts mit französischsprachigen Büchern sind universelle Kommissionäre wie SIDE und CELF und in geringerem Maße auch spezialisierte Kommissionäre, die in sehr begrenztem Umfang auch unmittelbar an die Endverbraucher verkaufen und mit den beiden universellen Kommissionären kaum in Wettbewerb stehen, sowie eine gewisse Zahl von Buchhandlungen tätig, die gelegentlich Bestellungen von ausländischen und Online-Buchhandlungen bearbeiten; letztere waren unter Umständen allerdings zur Zeit der fraglichen Maßnahmen nur in relativ beschränktem Umfang tätig.
(104)
Auf dem in Rede stehenden Markt war die Beschwerdeführerin somit derjenige Marktteilnehmer, der von den beanstandeten Maßnahmen am stärksten betroffen war. Zum einen erklärt Frankreich, dass das Programm für Kleinbestellungen grundsätzlich jedem Unternehmen offen gestanden habe, das es nutzen wollte, sofern es die Voraussetzungen für die Vergabe der Beihilfen akzeptierte. Die Ablehnung, die das Ministerium für Kultur 1991 der SIDE gegenüber aussprach, sei durch die Weigerung der SIDE gerechtfertigt gewesen, sich dem Transparenzgebot zu unterwerfen, das Voraussetzung für die Inanspruchnahme der fraglichen Beihilfen war. Die SIDE wiederum erklärte, die Ablehnung Frankreichs liege darin begründet, dass sie ein Privatunternehmen und keine Verlagsgenossenschaft ist. Außerdem hatte das Ministerium für Kultur die SIDE 1996 nach der Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission vom 18. Mai 1993 in dem Bestreben, das Verfahren zu beenden, darauf hingewiesen, dass die Beihilferegelung für Kleinbestellungen an sich nicht allein der CELF vorbehalten war. Es schlug ihr mit Schreiben vom 3. September 1996 ein Gespräch vor, um zu prüfen, ob sie in der Lage wäre, unter denselben Transparenzbedingungen die gleichen Dienstleistungen zu erbringen wie die CELF. In einem Gespräch vom 26. September 1996 teilte die SIDE dem Ministerium für Kultur mit, sie lehne es ab, ein Programm in Anspruch zu nehmen, dessen Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht von der Kommission in Abrede gestellt werden könne.
(105)
In jedem Fall scheinen die in den Randnummern 101 ff. dargelegten Fakten darauf hinzuweisen, dass die Beeinträchtigung der Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Europäischen Union durch die in Rede stehende Maßnahme vergleichsweise beschränkt war.
(106)
Um jedoch festzustellen, ob die Maßnahme verhältnismäßig ist, muss die Kommission drittens auch die Höhe der erhaltenen Beihilfen mit den Kosten in Relation setzen, die die CELF getragen hat, um das von Frankreich verfolgte Ziel zu erreichen.
(107)
Dazu sei auf die verschiedenen Stufen des Auftragsabwicklungsprozesses hingewiesen, auf den die Beteiligten sich verständigt haben:
a)
Eingang des Auftragsscheins des Buchhändlers,
b)
Kodierung des Auftrags,
c)
Erfassung des Auftrags,
d)
Versendung des Auftrags an den Verlag,
e)
Eingang der Bücher,
f)
Bereitstellung eines konkreten Platzes, des „Fachs“, in dem die bestellten Bücher gelagert werden, für jeden Kunden,
g)
Verpackung.
(108)
Frankreich zufolge trug die CELF bestimmte mit der Bearbeitung von „Kleinbestellungen“ verbundene Kosten. Frankreich vertritt die Auffassung, dass bestimmte auf dem Markt des Ausfuhrkommissionsgeschäfts anfallende Aufträge derart hohe Mehrkosten verursachen, dass die Leistung nicht rentabel sein kann. Frankreich teilte mit, dass es für die Definition des Begriffs „Kleinbestellung“ eine empirisch bestimmte Schwelle von 500 FRF (76,22 EUR) festgelegt hatte. Frankreich hatte erklärt, dass bestimmte Aufträge im Wert von unter 500 FRF rentabel sein können, andere dagegen selbst bei einem höheren Auftragswert nicht. Es sollte eine ökonomisch akzeptable Methode gefunden werden, auf deren Grundlage die CELF auch Kleinbestellungen zu übernehmen bereit war, obwohl diese nicht rentabel genug waren.
(109)
Wie die Kommission in ihrer Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens ausgeführt hatte, hat Frankreich im Rahmen der Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt den Umfang der von der CELF tatsächlich getragenen Kosten festzustellen.
(110)
Zu diesem Zweck hatte die Kommission Frankreich in ihrer Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens gebeten, ihr eine Reihe von Informationen vorzulegen, um die Konsequenzen aus dem Urteil des Gerichts ziehen und über die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe befinden zu können. Die Kommission hatte insbesondere die Vorlage folgender Informationen erbeten:
-
eine hinreichende Begründung dafür, dass die Daten zu den mit Kleinbestellungen verbundenen Kosten für die jeweiligen Jahre nicht vorliegen, und eine hinreichende Darlegung der Gründe, aus denen eine Extrapolation allein anhand des Jahres 1994 akzeptabel sein könnte;
-
Daten zum Nachweis der tatsächlichen Kosten (nicht nur einfache Schätzungen) für die Bearbeitung von Kleinbestellungen im Jahr 1994 (zumindest für bestimmte Kostenkategorien) und gegebenenfalls eine hinreichende Begründung dafür, dass eine Schätzung dieser Kosten anhand der von der CELF insgesamt getragenen Kosten akzeptabel sein könnte;
-
nachvollziehbare Aufteilungsschlüssel, anhand derer sich ein Teil der Gesamtkosten der Bearbeitung von Kleinbestellungen zurechnen lässt und die insbesondere im gesamten infrage stehenden Zeitraum auf alle Kostenkategorien Anwendung finden können;
-
Informationen über die Entwicklung des Anteils elektronisch aufgegebener Bestellungen in den fraglichen Jahren;
-
mit den Kleinbestellungen verbundene Kosten bei Nichtvorliegen ungerechtfertigter Vervielfältigungskoeffizienten;
-
die Berechnung der bei der CELF für die Bearbeitung von Kleinbestellungen ohne Anwendung von Vervielfältigungskoeffizienten angefallenen Kosten sowie der im Falle, in dem Vervielfältigungskoeffizienten nur auf nicht elektronisch aufgegebene Bestellungen angewandt wurden, angefallenen Kosten;
-
die Haltung Frankreichs zu der Berechnung des Gerichts, wonach die mit der Bearbeitung von Kleinbestellungen verbundenen Kosten bei Nichtanwendung der Koeffizienten angeblich um 635 000 FRF (96 805,13 EUR) niedriger lagen, selbst wenn Kostenkategorien, auf die ein anderer Koeffizient als „drei“ angewandt wurde, unberücksichtigt blieben. Es sei darauf hingewiesen, dass das Geschäftsergebnis bei der Bearbeitung von Kleinbestellungen der Berechnung des Gerichts zufolge somit einen positiven Saldo von über 600 000 FRF (91 469,41 EUR) aufweist;
-
die Stellungnahme Frankreichs zu der Möglichkeit der CELF, einen angemessenen Gewinn zu erzielen.
(111)
Insbesondere kann die Kommission, wie sie bereits in ihrer Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens festgestellt hatte, ohne zusätzliche Erläuterungen und Aktualisierung der Daten durch Frankreich weder die Abrechnung betreffend die Inanspruchnahme des Programms für die Bearbeitung von Kleinbestellungen, die Frankreich in seinem Schreiben vom 17. Januar 2003 für die Jahre 1994 bis 2001 vorgelegt hatte, noch die im Schreiben Frankreichs vom 5. März 1998 enthaltenen Erläuterungen zur Durchführung der bilanzbuchhalterischen Analyse nachvollziehen.
(112)
Frankreich hat jedoch die detaillierten Informationen, um die die Kommission in ihrer Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens ersucht hatte, nicht vorgelegt, sondern sich darauf beschränkt, hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der Beihilfe auf Informationen zu verweisen, die es bereits am 17. September 2002, am 17. Januar 2003 bzw. am 11. März 2003 vorgelegt hatte und die die Kommission aufgrund des Urteils des Gerichts vom 15. April 2008 als solche nicht verwenden durfte.
(113)
Mit Schreiben vom 8. Oktober 2009 erinnerten die Dienststellen der Kommission Frankreich daher an ihr Ersuchen um Übermittlung detaillierter Informationen zu den genannten Punkten und teilten Frankreich mit, dass die Kommission bei Nichteintreffen dieser Informationen gegebenenfalls nach Erlassung einer Anordnung zur Auskunftserteilung in Anwendung von Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 auf der Grundlage der ihr vorliegenden Informationen innerhalb von zehn Arbeitstagen eine endgültige Entscheidung nach Artikel 13 Absatz 1 der Verfahrensverordnung erlassen müsste.
(114)
Mit Schreiben vom 21. Oktober 2009 erklärte Frankreich, es habe keine zusätzlichen Informationen vorzulegen, und verwies auf die am 9. Juni 2009 übermittelten Anmerkungen.
(115)
Mit Entscheidung vom 20. November 2009 (im Folgenden „Anordnungsentscheidung“) entschied die Kommission somit anzuordnen, dass Frankreich die verlangten Auskünfte erteilt, die trotz wiederholter Aufforderung nicht übermittelt worden waren.
(116)
Mit Schreiben vom 2. Dezember 2009 teilte Frankreich mit, es habe der Kommission keine weiteren Informationen vorzulegen, und verwies auf seine am 9. Juni 2009 übermittelten Anmerkungen.
(117)
In Artikel 13 der Verfahrensverordnung heißt es: „Nach Prüfung einer etwaigen rechtswidrigen Beihilfe ergeht eine Entscheidung (…) Bei Nichtbefolgung der Anordnung zur Auskunftserteilung wird die Entscheidung auf der Grundlage der verfügbaren Informationen erlassen.“
(118)
Wie bereits erwähnt, hat Frankreich weder nach mehrmaliger Aufforderung noch zuletzt anlässlich der Anordnungsentscheidung vom 20. November 2009 die von der Kommission angeforderten Unterlagen vorgelegt.
(119)
Folglich erlässt die Kommission ihren Beschluss nach Artikel 13 der Verfahrensverordnung auf der Grundlage der verfügbaren Informationen; sie erinnert ferner daran, dass es Frankreich obliegt, die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Beihilfe mit dem Binnenmarkt und somit die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nachzuweisen.
(120)
Angesichts des Urteils des Gerichts vom 15. April 2008 und der Informationen, die der Kommission vorliegen, bestand nicht die Möglichkeit, sich auf eine Extrapolation der für das Jahr 1994 geschätzten Kosten der Bearbeitung von Kleinbestellungen zu stützen. Ebenso war es nicht möglich, unangemessene Kostenaufteilungsschlüssel zu verwenden und Zahlen zugrunde zu legen, die - insbesondere bei den elektronischen Bestellungen - anhand unangemessener Vervielfältigungskoeffizienten ermittelt wurden. Vor dem Hintergrund der im Urteil aufgeführten Berechnung der Bearbeitungskosten für Kleinbestellungen und angesichts der Tatsache, dass Frankreich keine Informationen übermittelt hat, die die von der Kommission in ihrer Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens geäußerten Zweifel hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit ausräumen könnten, steht insbesondere nicht fest, dass mit der Bearbeitung von Kleinbestellungen Verluste erwirtschaftet wurden.
(121)
Die Kommission ist deshalb der Auffassung, dass nicht nachgewiesen ist, dass die zwischen 1994 und 2001 gewährten Beihilfen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprachen.
(122)
Diese Beihilfen sind somit nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar.
b) Beihilferechtliche Würdigung nach Maßgabe des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(123)
In Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV (Ex-Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag) heißt es: „Als mit dem Binnenmarkt vereinbar können angesehen werden: (…) Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.“
(124)
Nach dem Urteil des Gerichts vom 15. April 2008 kann die Ausnahme des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV (Ex-Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag) keine Anwendung auf Beihilfen finden, die der CELF im Zeitraum 1980-1993 gewährt wurden. Folglich ist zu prüfen, ob die Ausnahme des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV (Ex-Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag) anwendbar ist.
(125)
Diese Prüfung ist ebenfalls für die zwischen 1994 und Ende 2001 gewährten Beihilfen vorzunehmen, bei denen die Kommission in Randnummer 122 zu dem Schluss gekommen ist, dass sie nicht unter die Ausnahme des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV (Ex-Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag) fallen.
(126)
Um feststellen zu können, ob Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV für die Vereinbarkeitsprüfung herangezogen werden kann, muss die Kommission untersuchen, ob mit den in Rede stehenden Beihilfen ein im gemeinsamen Interesse liegendes Ziel verfolgt wird und ob diese die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
(127)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Beihilfen tatsächlich im obengenannten gemeinsamen Interesse liegen. Im Übrigen hat die Einführung der in Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag (jetzt Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV) vorgesehenen Ausnahme mit dem Vertrag von Maastricht eine Politik bestätigt, die die Kommission bereits vor Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht im Rahmen des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag verfolgte. Bereits in der Vergangenheit hatte die Kommission auf der Grundlage dieses Artikels Beihilfen mit kultureller Zielsetzung genehmigt. Diese Praxis wurde durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union bestätigt; so z. B. mit dem obengenannten Urteil vom 18. September 1995, in dem das Gericht feststellte, dass die Kommission in der Lage war, auf der Grundlage des ehemaligen Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag eine positive Entscheidung in Bezug auf drei von der CELF verwaltete Beihilfesysteme (Beihilfe für die Nutzung des Luftverkehrs, das Programm „Page à page“ und das Programm „Plus“) zu erlassen.
(128)
Die Kommission ist allerdings der Auffassung, dass nicht nachgewiesen ist, dass die Beihilfen in Bezug auf das angestrebte Ziel verhältnismäßig waren.
(129)
In ihrer Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens und in ihrer Anordnungsentscheidung hatte die Kommission Frankreich ersucht, zu der Frage der Verhältnismäßigkeit der Beihilfen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV Stellung zu nehmen.
(130)
Wie bereits dargelegt, hat Frankreich die Verhältnismäßigkeit der seit 1980 gewährten Beihilfen nicht nachgewiesen und ist auch dem letzten Auskunftsersuchen in der Anordnungsentscheidung vom 20. November 2009 nicht nachgekommen.
(131)
Die Kommission erlässt ihren Beschluss deshalb nach Artikel 13 der Verfahrensverordnung auf der Grundlage der verfügbaren Informationen; sie erinnert ferner daran, dass es Frankreich obliegt, die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Beihilfe mit dem Binnenmarkt und somit die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nachzuweisen.
(132)
Die vorstehenden Erwägungen zur Verhältnismäßigkeit der Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV sind entsprechend übertragbar.
(133)
Die Kommission ist deshalb der Auffassung, dass nicht nachgewiesen ist, dass die zwischen 1994 und 2001 gewährten Beihilfen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprachen.
(134)
Die Kommission kommt somit zu dem Schluss, dass die in Rede stehende Maßnahme nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
C. Beihilferechtliche würdigung der massnahme nach massgabe des artikels 106 absatz 2 AEUV
(135)
Frankreich hat wiederholt geltend gemacht, dass die CELF mit einem öffentlich-rechtlichen Auftrag betraut sei und die in Rede stehenden Maßnahme nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV (Ex-Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag) geprüft werden müsse.
(136)
In diesem Artikel heißt es: „Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften der Verträge, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.“
(137)
Zunächst ist die Frage zu prüfen, ob es sich im vorliegenden Fall um eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse handelt. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union verfügen die Mitgliedstaaten in der Frage, welche Arten von Leistungen als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse anzusehen sind, über einen weiten Ermessensspielraum, es sei denn, es handelt sich um Sektoren, für die es diesbezüglich spezielle EU-Vorschriften gibt. Es ist daher Aufgabe der Kommission, darüber zu wachen, dass dieses Ermessen in Bezug auf die Definition der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ohne offenkundige Fehler ausgeübt wird.
(138)
Im vorliegenden Fall hat Frankreich wiederholt darauf hingewiesen, dass die CELF einen besonderen kulturellen öffentlich-rechtlichen Auftrag erfülle, der darin bestehe, jede Bestellung französischsprachiger Werke von ausländischen Buchhandlungen gleich welcher Art und welchen Umfangs auszuführen. Die Kommission ist der Auffassung, dass es sich bei diesem Auftrag tatsächlich um eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse handeln könnte.
(139)
Zweitens ist zu prüfen, ob die CELF tatsächlich mit diesem Dienstleistungsauftrag betraut worden ist. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union müssen die betreffenden Unternehmen durch ein oder mehrere amtliche Schriftstücke vom Staat förmlich mit der Erfüllung des Auftrags betraut werden; in welcher Form dies im Einzelnen geschieht, steht den Mitgliedstaaten frei.
(140)
Im vorliegenden Fall hat Frankreich mehrere Vereinbarungen zwischen der CELF und dem Ministerium für Kultur vorgelegt, die belegen sollen, dass die CELF tatsächlich mit der Erbringung dieser Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse beauftragt wurde. Frankreich zufolge hat die Abteilung Buch- und Verlagswesen bis 2001 jährliche Vereinbarungen mit der CELF geschlossen.
(141)
Frankreich hat jedoch trotz der Aufforderungen der Kommission, u. a. in ihrer Anordnungsentscheidung, keine Kopien der Vereinbarungen über den öffentlich-rechtlichen Auftrag für die einzelnen Jahre vorgelegt.
(142)
Außerdem ist der genaue Inhalt der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse in den Vereinbarungen, die der Kommission vorliegen, nicht definiert (z. B. ist in der Vereinbarung nicht festgelegt, ab welchem Betrag Bestellungen als „Kleinbestellungen“ gelten). Selbst für diese Jahre gibt es somit kein Schriftstück, aus dem die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen der CELF hinreichend genau hervorgehen.
(143)
Die Kommission ist deshalb der Auffassung, dass nicht nachgewiesen ist, dass die CELF in den jeweiligen Jahren tatsächlich durch ein amtliches Schriftstück mit dem in Rede stehenden öffentlich-rechtlichen Auftrag betraut wurde.
(144)
Und schließlich vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit ebenfalls nicht erfüllt ist; das Kriterium der Erforderlichkeit muss somit nicht mehr geprüft werden, da alle Voraussetzungen erfüllt sein müssen.
(145)
In den Vereinbarungen, die der Kommission vorliegen, wird an keiner Stelle ausgeführt, wie der Umfang der Zuwendungen berechnet worden ist. Des Weiteren gibt es im Zusammenhang mit der Verpflichtung der CELF, über die Verwendung der Fördermittel Buch zu führen, keine genaue Definition der Berechnungsparameter und der Kostenkontrolle im Zusammenhang mit dem öffentlich-rechtlichen Auftrag, die eine Überprüfung im Hinblick auf eine eventuelle Überkompensation erlauben würde. Die Vereinbarungen sahen zwar jährliche Berichte für den Fall vor, dass ein Teil der Fördermittel nicht verwendet wurde, sie enthielten aber keinerlei Angaben dazu, wie im Einzelnen zu verfahren war, und allem Anschein nach wurde dieses Verfahren auch nicht angewendet. Und schließlich hat Frankreich generell, wie bereits im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV erwähnt, keine Informationen vorgelegt, um die Verhältnismäßigkeit der Beihilfen unter Berücksichtigung der verschiedenen Punkte des Urteils des Gerichts zu belegen.
(146)
So hat Frankreich es versäumt, die Verhältnismäßigkeit der Beihilfen nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV zu belegen, und es ist außerdem dem letzten Auskunftsersuchen in der Anordnungsentscheidung vom 20. November 2009 nicht nachgekommen.
(147)
Die Kommission erlässt ihren Beschluss deshalb nach Artikel 13 der Verfahrensverordnung auf der Grundlage der verfügbaren Informationen; sie erinnert ferner daran, dass es Frankreich obliegt, die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Beihilfe mit dem Binnenmarkt und somit die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nachzuweisen.
(148)
Aus den bereits in der Verhältnismäßigkeitsprüfung nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV genannten Gründen ist die Kommission deshalb der Auffassung, dass nicht nachgewiesen ist, dass die Beihilfen das Kriterium der Verhältnismäßigkeit erfüllen.
(149)
Die Voraussetzungen für die Anwendung des Artikels 106 Absatz 2 AEUV sind somit nicht erfüllt.
(150)
Die Kommission kommt deshalb zu dem Schluss, dass es sich bei dem Programm „Petites commandes“ (Kleinbestellungen), dem Beihilfensystem, mit dem Frankreich die CELF zwischen 1980 und 2001 förderte, um eine nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe handelt.
5. VERJÄHRUNGSFRIST, AUSSERGEWÖHNLICHE UMSTÄNDE, VERTRAUENSSCHUTZ, GRUNDSATZ DER RECHTSSICHERHEIT, GRUNDSATZ DER VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
(151)
Im Falle einer rechtswidrigen und mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfe muss die Kommission grundsätzlich anordnen, dass der betreffende Mitgliedstaat alle Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern. In Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 heißt es dazu: „In Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet die Kommission, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern.“
(152)
Allerdings muss die Kommission dabei folgende Aspekte berücksichtigen:
(153)
Nach Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 gelten die Befugnisse der Kommission zur Rückforderung von Beihilfen nur für eine Frist von zehn Jahren („Verjährungsfrist“). Diese Frist beginnt mit dem Tag, an dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger gewährt wird, wobei jede Maßnahme, die die Kommission oder ein Mitgliedstaat auf Antrag der Kommission bezüglich der rechtswidrigen Beihilfe ergreift, eine Unterbrechung der Frist darstellt.
(154)
Ohne dass Stellungnahmen der Beteiligten zu diesem Aspekt eingegangen wären, ist die Kommission, wie sie bereits in ihrer Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens darlegte, der Auffassung, dass die obengenannte Verjährungsfrist im vorliegenden Fall gilt. In seinem Urteil vom 5. Oktober 2006 in der Rechtssache Transalpine (21) wies der Gerichtshof darauf hin, dass, soweit die Verordnung Nr. 659/1999 Vorschriften verfahrensrechtlicher Art enthalte, diese auf alle staatliche Beihilfen betreffenden Verwaltungsverfahren anwendbar seien, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 659/1999, d. h. am 16. April 1999, bei der Kommission anhängig gewesen seien. Außerdem ist der vorliegende Fall Teil des am 30. Juni 1996 eingeleiteten förmlichen Prüfverfahrens.
(155)
Da die Beihilfen im vorliegenden Fall seit 1980 jährlich ausgezahlt wurden und die Kommission Frankreich erst im April 1992 ein Auskunftsersuchen übermittelte, kann Frankreich die der CELF in den Jahren 1980 und 1981 gewährten Beihilfen nicht zurückfordern, weil die Verjährungsfrist abgelaufen ist.
(156)
Zweitens verlangt die Kommission die Rückforderung der Beihilfe nicht, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts verstoßen würde. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist die Kommission vielmehr gehalten, außergewöhnliche Umstände zu berücksichtigen, die einen Verzicht auf eine Rückforderungsanordnung in Bezug auf die rechtswidrigen Beihilfen rechtfertigen würden, wenn eine Rückforderung gegen einen allgemeinen Rechtsgrundsatz der Europäischen Union verstoßen würde.
(157)
In diesem Zusammenhang hat die Kommission im Rahmen ihrer Entscheidung über die Weiterführung des Verfahrens Frankreich, der Beihilfeempfängerin und sonstige Beteiligte aufgefordert, zur Anwendung der Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit sowie anderer Grundsätze Stellung zu nehmen, die zur Folge hätten, dass die Kommission von einer Rückforderung der Beihilfen Abstand nehmen würde.
(158)
Die Kommission stellt fest, dass in der Stellungnahme Frankreichs außergewöhnliche Umstände geltend gemacht wurden, die angeblich zu einer Einschränkung der Verpflichtung zur Rückforderung der Beihilfen führen. Die SIDE war dagegen der Meinung, dass keine außergewöhnlichen Umstände vorlägen.
(159)
Die Kommission erinnert in diesem Zusammenhang daran, dass das vorlegende Gericht in seinen Vorlagefragen in der Sache CELF im Wesentlichen wissen wollte, ob der Umstand, dass die Kommission drei aufeinanderfolgende, eine Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärende Entscheidungen erlassen habe, die sodann vom Gemeinschaftsrichter für nichtig erklärt worden seien, als solcher einen außergewöhnlichen Umstand darstellen könne, der geeignet sei, eine Begrenzung der Verpflichtung des Empfängers zur Rückzahlung dieser Beihilfe zu rechtfertigen.
(160)
In dem obengenannten Urteil vom 11. März 2010 verwies der Gerichtshof zunächst auf sein Urteil vom 12. Februar 2008, in dem er in den Randnummern 65 ff. festgestellt hat, dass nach der Nichtigerklärung einer positiven Entscheidung der Kommission nicht ausgeschlossen werden könne, dass sich der Empfänger einer rechtswidrig gewährten Beihilfe auf außergewöhnliche Umstände berufen könne, aufgrund deren sein Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe geschützt sei, so dass er sie nicht zurückzuzahlen brauche (22).
(161)
Der Gerichtshof hat jedoch sogleich im Wesentlichen hervorgehoben, dass ein berechtigtes Vertrauen des Beihilfeempfängers durch eine positive Entscheidung der Kommission weder begründet werden könne, wenn diese Entscheidung fristgemäß angefochten und sodann vom Gemeinschaftsrichter für nichtig erklärt worden sei, noch, solange die Klagefrist noch nicht abgelaufen sei oder im Fall einer Klage das Gemeinschaftsgericht noch keine endgültige Entscheidung getroffen habe (23).
(162)
Im vorliegenden Fall erklärte der Gerichtshof in seinem Urteil vom 11. März 2010, dass die Nichtigerklärung der dritten Positiventscheidung der Kommission durch das Urteil des Gerichts vom 15. April 2008 für sich genommen nicht geeignet sei, ein berechtigtes Vertrauen entstehen zu lassen und einen außergewöhnlichen Umstand zu begründen (24).
(163)
Er führte des Weiteren aus, das ungewöhnliche Aufeinanderfolgen von drei Nichtigerklärungen bringe nämlich a priori die Schwierigkeit der Rechtssache zum Ausdruck und lasse keineswegs ein berechtigtes Vertrauen entstehen, sondern erscheine vielmehr geeignet, die Zweifel des Empfängers an der Vereinbarkeit der streitigen Beihilfe zu mehren. Er räumt ein, dass ein Aufeinanderfolgen von drei Nichtigkeitsklagen, denen sämtlich stattgegeben werde, zwar eine sehr seltene Situation sein möge, solche Umstände jedoch Teil des normalen Funktionierens des gerichtlichen Systems seien, das Rechtssubjekten, die sich von den Folgen der Rechtswidrigkeit einer Beihilfe für betroffen hielten, die Möglichkeit gebe, auf Nichtigerklärung aufeinanderfolgender Entscheidungen zu klagen, auf die sie diese Lage zurückführten.
(164)
Der Gerichtshof ist ferner der Auffassung, dass in einer Situation wie der des Ausgangsverfahrens das Vorliegen eines außergewöhnlichen Umstands auch nicht im Hinblick auf den Grundsatz der Rechtssicherheit angenommen werden könne (25). Der Empfänger der Beihilfe habe, solange die Kommission keine Genehmigungsentscheidung erlassen habe und solange die Klagefrist gegen eine solche Entscheidung nicht abgelaufen sei, keine Gewissheit über die Rechtmäßigkeit der geplanten Beihilfe, so dass weder eine Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes noch auf den Grundsatz der Rechtssicherheit möglich sei.
(165)
In seinem Urteil vom 11. März 2010 (26) hat der Gerichtshof ferner festgestellt, dass in einer Situation wie der des Ausgangsverfahrens das Vorliegen eines außergewöhnlichen Umstands auch nicht im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angenommen werden könne. Denn die Beseitigung einer rechtswidrigen Beihilfe durch Rückforderung sei die logische Folge der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit, so dass die Rückforderung dieser Beihilfe zwecks Wiederherstellung der früheren Lage grundsätzlich nicht als eine Maßnahme betrachtet werden könne, die außer Verhältnis zu den Zielen der Bestimmungen des EG-Vertrags über staatliche Beihilfen stehe.
(166)
Der Gerichtshof kommt folglich zu dem Schluss, dass der Umstand, dass die Kommission drei aufeinanderfolgende, eine Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärende Entscheidungen erlassen habe, die sodann vom Gemeinschaftsrichter für nichtig erklärt worden seien, als solcher keinen außergewöhnlichen Umstand darstellen könne, der geeignet sei, eine Begrenzung der Verpflichtung des Empfängers zur Rückerstattung dieser rechtswidrigen und mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfe zu rechtfertigen.
(167)
Angesichts der obigen Erwägungen und in Ermangelung anderer Tatbestandsmerkmale, die auf außergewöhnliche Umstände hindeuten würden, ist die Kommission der Auffassung, dass im vorliegenden Fall keine außergewöhnlichen Umstände vorliegen, durch die die Verpflichtung der CELF zur Rückerstattung der in Rede stehenden Beihilfen begrenzt würde (davon ausgenommen sind, wie oben dargelegt, die in den Jahren 1980 und 1981 gewährten Beträge).
6. RÜCKFORDERUNG
(168)
Frankreich ist somit nach Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 gehalten, den im Zeitraum 1982 bis 2001 für das Programm „Kleinbestellungen“ gewährten Beihilfebetrag von der CELF zurückzufordern.
(169)
Nach der Tabelle (27) beläuft sich der in den Jahren 1982 bis 2001 an die CELF ausgezahlte und entsprechend zurückzufordernde Beihilfebetrag auf insgesamt 4 631 401 EUR zuzüglich Zinsen.
(170)
Nach Artikel 14 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 umfasst der zurückzufordernde Beihilfebetrag Zinseszinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung berechnet werden.
(171)
Aus dem Urteil des Gerichtshofs vom 12. Oktober 2000 in der Rechtssache Magefesa (28) geht jedoch hervor, dass im Falle einer Konkurseröffnung und bei entsprechenden einzelstaatlichen Bestimmungen Zinsen ausgenommen sind, die nach der Konkurseröffnung von vor der Konkurseröffnung rechtswidrig bezogenen Beihilfen angefallen sind.
(172)
In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass Frankreich der Kommission in seinem Vermerk vom 27. Januar 2010 mitteilte, in welcher Situation sich die CELF derzeit befindet.
(173)
Angesichts der finanziellen Lage der CELF wurde am 25. Februar 2009 das Erhaltungsverfahren (procédure de sauvegarde) eröffnet. Es wurde ein gerichtlich bestellter Verwalter eingesetzt.
(174)
Im Rahmen des Rechtsstreits wegen der staatlichen Beihilfen machte der französische Staat die folgenden Forderungen geltend: 11 885 785,02 EUR (Zinsen im Einklang mit dem obengenannten Urteil des Conseil d’État vom 19. Dezember 2008) und 4 814 339,90 EUR (mögliche Erstattung des im Zeitraum 1980-2001 gezahlten Beihilfebetrags).
(175)
Frankreich zufolge ergab sich aus dem Forderungsverzeichnis, dass sich die streitigen Forderungen bei angegebenen Gesamtpassiva von 21 254 232,29 EUR auf 17 045 039,50 EUR beliefen.
(176)
Da der Konkursverwalter Nachforderungen als nachweislich unmöglich einstufte, beantragte er angesichts der vom Staat geltend gemachten Forderungen die Überführung des Erhaltungsverfahrens in ein Konkursverfahren.
(177)
Mit dem Urteil des Tribunal de Commerce de Paris vom 9. September 2009, in dem ein Debetsaldo festgestellt wurde, das einen Plan zur Fortsetzung der Geschäftstätigkeit ausschloss, wurde der Konkurs der CELF erklärt und ein Konkursverwalter eingesetzt. Das Gericht setzte die Frist bis zur Prüfung des Abschlusses des Konkursverfahrens auf zwei Jahre fest. Frankreich wies allerdings darauf hin, dass noch anhängige bzw. ausstehende Gerichtsverfahren die Beendigung des Konkursverfahrens hinauszögern könnten.
(178)
Frankreich hat erklärt, dass die gesamte Belegschaft der CELF entlassen und das Konkursverwaltungsgremium am 31. Dezember 2009 aufgelöst worden sei. Es erfolgten gegenwärtig lediglich noch Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Beitreibung noch ausstehender Forderungen bei Kunden.
(179)
In einer E-Mail vom 9. März 2010 wies Frankreich ferner darauf hin, dass im Rahmen des zur Konkursabwicklung der CELF eingeleiteten Verfahrens alle üblichen für Konkursverfahren geltenden Vorschriften eingehalten worden seien.
(180)
Nach den Informationen, die Frankreich der Kommission vorgelegt hat, übt die CELF demnach gegenwärtig keine wirtschaftliche Tätigkeit mehr aus.
(181)
Angesichts des Konkursverfahrens zur Abwicklung der CELF obliegt es Frankreich im Rahmen seiner Verpflichtungen zur Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfen somit insbesondere, dafür zu sorgen, dass das für die Liquidierung der Beihilfeempfängerin geltende Recht eingehalten wird (29). Dies bedeutet insbesondere, dass die Aktiva der CELF zum Marktpreis zu veräußern sind, die Forderungen des Staates im Zusammenhang mit der Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfen in den Passiva des Konkursunternehmens ausgewiesen werden und der Staat seine Forderungsrechte in allen Verfahrensstufen und bis zum Abschluss der Liquidierung im vollem Umfang wahrnimmt.
(182)
Zu der Zinsberechnung sieht das französische Recht in Artikel L 622-28 des Code de Commerce vor, dass der Beschluss zur Eröffnung des Erhaltungsverfahrens den Lauf der gesetzlichen und vertraglichen Zinsen sowie aller Verzugszinsen und Aufschläge beendet.
(183)
Folglich fallen im vorliegenden Fall für die der CELF gezahlten Beträge Zinsen ab dem Zeitpunkt an, ab dem die Beträge der CELF zur Verfügung gestellt wurden, bis zum 25. Februar 2009, d. h. dem Datum des Urteils des Tribunal de Commerce de Paris zur Eröffnung des Erhaltungsverfahrens, das anschließend durch das Urteil vom 9. September 2009 in ein Konkursverfahren überführt wurde.
7. SCHLUSSFOLGERUNG
(184)
Die Kommission stellt fest, dass Frankreich eine Beihilfe zugunsten der CELF unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV rechtswidrig durchgeführt hat.
(185)
Diese Beihilfe ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar und von Frankreich zurückzufordern; ausgenommen sind die in den Jahren 1980 und 1981 ausgezahlten Beträge, für die die Verjährungsfrist abgelaufen ist.
(186)
Frankreich ist deshalb gehalten, einen Betrag in Höhe von 4 631 401 EUR von der CELF zurückzufordern; die Rückforderung umfasst Zinsen für alle ab 1982 jährlich ausgezahlten Beihilfen. Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung stand, bis zum 25. Februar 2009, d. h. dem Datum des Urteils des Tribunal de Commerce de Paris zur Eröffnung des Erhaltungsverfahrens, berechnet werden -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die von Frankreich unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union gewährte Beihilfe zugunsten der Coopérative d’exportation du livre français (CELF) ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
Artikel 2
(1) Frankreich fordert den Betrag in Höhe von 4 631 401 EUR, der aufgrund der in Artikel 1 genannten Beihilfe in den Jahren 1982 bis 2001 an die CELF ausgezahlt wurde, vom Begünstigten zurück.
(2) Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung stand, bis zum 25. Februar 2009, d. h. dem Datum des Urteils des Tribunal de Commerce de Paris zur Eröffnung des Erhaltungsverfahrens, berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel berechnet.
Artikel 3
(1) Die in Artikel 1 genannte Beihilfe wird sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Frankreich stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 4
(1) Frankreich übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der vom Begünstigten zurückzufordern ist;
b)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an den Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Frankreich unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 2 genannten Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Frankreich unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Frankreich ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die vom Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 5
Dieser Beschluss ist an die Französische Republik gerichtet.
Brüssel, den 14. Dezember 2010
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 14 dicembre 2010
relativa all’aiuto di Stato C 39/96 (ex NN 127/92) cui la Francia ha dato esecuzione a favore della Coopérative d’exportation du livre français (CELF)
[notificata con il numero C(2010) 8938]
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/179/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente al suddetto articolo (2) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con sentenza del 15 aprile 2008 (3) il Tribunale dell’Unione europea ha annullato la decisione 2005/262/CE della Commissione del 20 aprile 2004 (4), relativa all’aiuto cui la Francia ha dato esecuzione a favore della Coopérative d’exportation du livre français (qui di seguito «CELF») (5).
(2)
In seguito alla sentenza del Tribunale la Commissione deve adottare una nuova decisione.
(3)
Detta sentenza concludeva un lungo procedimento di cui qui di seguito si ripercorrono le fasi principali.
A. Prima fase
(4)
Con lettera del 20 marzo 1992, la Société internationale de diffusion et d’édition («SIDE») ha richiamato l’attenzione della Commissione su misure di aiuto alla promozione, al trasporto e alla commercializzazione concesse dalle autorità francesi al CELF, aiuti che non avrebbero formato oggetto di notifica preventiva ai servizi della Commissione.
(5)
Con lettera del 2 aprile 1992 la Commissione, dopo aver ricordato alle autorità francesi che ogni progetto finalizzato alla concessione di un nuovo aiuto o alla modifica di un aiuto esistente deve essere preventivamente notificato, ha invitato dette autorità a informarla sulla natura e sull’oggetto delle misure segnalate dalla SIDE.
(6)
Con lettera del 29 giugno 1992, le autorità francesi hanno confermato alla Commissione l’esistenza di sovvenzioni a favore del CELF, precisando che tali misure erano volte a far conoscere la letteratura e la lingua francesi in paesi non francofoni, e che al CELF era stata peraltro affidata la gestione di tre sistemi specifici di aiuti, intesi a loro volta ad agevolare l’accesso ai libri francesi per lettori remoti.
(7)
Con lettera del 7 agosto 1992, la Commissione ha confermato alla SIDE l’esistenza degli aiuti a favore del CELF, informandola della finalità dei medesimi e della loro mancata notifica. Essa precisava tuttavia che gli aiuti contestati non sembravano tali da alterare gli scambi intracomunitari, e invitava la SIDE a presentare le proprie osservazioni.
(8)
Con lettera del 7 settembre 1992, la SIDE comunicava alla Commissione la propria intenzione di denunciare il carattere discriminatorio delle misure e le conseguenze per gli scambi intracomunitari, senza tuttavia contestare la finalità culturale perseguita dal ministero della Cultura nell’intento di promuovere la diffusione della lingua e della letteratura francesi.
(9)
Con decisione del 18 maggio 1993 (6), la Commissione ha considerato che, tenuto conto delle particolari situazioni di concorrenza nel settore del libro e dell’intento culturale del regime di aiuti in questione, la deroga prevista dall’ex-articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato poteva essere applicata al caso di specie.
(10)
Con istanza del 2 agosto 1993, la SIDE ha presentato al Tribunale un ricorso in annullamento avverso la decisione della Commissione. Con sentenza del 18 settembre 1995 (7), il Tribunale ha parzialmente accolto la richiesta della SIDE, dichiarando nulla la decisione della Commissione del 18 maggio 1993, ma soltanto per quel che riguarda alcune misure relative alla gestione di piccoli ordinativi.
(11)
Il Tribunale ha giudicato che la Commissione fosse in grado di adottare una decisione favorevole nei confronti dei tre regimi d’aiuto seguenti, gestiti dal CELF per conto dello Stato francese:
a)
gli aiuti al trasporto aereo ovvero alla spedizione postale per via aerea;
b)
il programma «Page à Page» (8) (aiuto alla diffusione di libri in lingua francese nei paesi dell’Europa centrale e orientale);
c)
il «Programme Plus» (manuali universitari in lingua francese per gli studenti dell’Africa subsahariana).
(12)
Il Tribunale ha ritenuto che la Commissione disponesse di elementi sufficienti per dichiarare trascurabile l’incidenza dei tre programmi d’aiuto sul funzionamento delle regole di concorrenza. Il Tribunale ha inoltre statuito: «Per quanto attiene alle finalità culturali degli aiuti contestati, è pacifico tra le parti che l’obiettivo perseguito dal governo francese consistesse nella diffusione della lingua e della letteratura francese». Il Tribunale ha ritenuto che fosse d’uopo concludere che la valutazione dell’obiettivo culturale degli aiuti contestati non creava difficoltà particolari per la Commissione, rendendo superflue ulteriori informazioni per riconoscere questo carattere culturale.
(13)
Il Tribunale ha invece ritenuto che, relativamente alle compensazioni accordate esclusivamente al CELF per i piccoli ordinativi, la Commissione avrebbe dovuto valutare in maniera approfondita le condizioni della concorrenza nel settore in questione prima di pronunciarsi sulla compatibilità delle misure con il mercato interno.
(14)
Il Tribunale ha concluso (punto 76 della sentenza) che la Commissione avrebbe dovuto avviare la procedura di cui all’articolo 93, paragrafo 2, CE (attuale articolo 108, paragrafo 2, TFUE) e che quindi fosse giustificato annullare la decisione della Commissione del 18 maggio 1993«nella parte riguardante l’aiuto concesso esclusivamente al CELF a titolo di compensazione dei maggiori costi derivanti dal disbrigo di piccoli ordinativi di libri in lingua francese provenienti da librerie con sede all’estero».
B. Seconda fase
(15)
In conformità della sentenza 18 settembre 1995 del Tribunale, la Commissione ha deciso, in data 30 luglio 1996, di avviare il procedimento formale di esame. Su invito della Commissione, i terzi interessati hanno inviato le proprie osservazioni nel dicembre 1996 e nel gennaio 1997.
(16)
Al termine della fase istruttoria, la Commissione ha adottato il 10 giugno 1998 la decisione 1999/133/CE (9). Essa ha ribadito la finalità culturale degli aiuti relativi ai piccoli ordinativi e ha reputato, sulla scorta dell’ex articolo 87, paragrafo 3, lettera d), CE che detti aiuti non erano tali da alterare le condizioni degli scambi e della concorrenza all’interno dell’Unione, sul mercato dell’esportazione di libri in lingua francese, in misura contraria all’interesse comune.
(17)
Con sentenza del 28 febbraio 2002 (10), il Tribunale ha pronunciato la nullità dell’articolo 1, ultima frase, di detta decisione. Esso ha infatti considerato che la Commissione avrebbe dovuto procedere alle necessarie modifiche per acquisire dati pertinenti, onde distinguere il mercato dell’intermediazione per l’esportazione da quello dell’esportazione in generale di libri in lingua francese.
(18)
Il Tribunale ha giudicato che la Commissione, astenendosi da tale verifica, avesse commesso un evidente errore di valutazione, considerando come mercato di riferimento quello dell’esportazione di libri in lingua francese in generale, mentre era palese che l’aiuto contestato riguardava soltanto le imprese di intermediazione per l’esportazione.
(19)
Per contro, nella sua sentenza del 22 giugno 2000 (11), la Corte di giustizia ha respinto, senza entrare nel merito della causa, il ricorso delle autorità francesi avverso la decisione della Commissione del 10 giugno 1998 e ha ribadito che, quand’anche un aiuto potesse ritenersi compatibile col mercato interno, tale circostanza era ininfluente sull’obbligo di notifica, e che l’assenza di notifica preventiva rendeva obbligatoria la sospensione dell’aiuto.
C. Terza fase
(20)
In seguito al parziale annullamento della decisione 1999/133/CE del 10 giugno 1998, la Commissione, con lettere del 14 giugno 2002, ha domandato alle autorità francesi e alla ricorrente di esprimersi sui motivi di annullamento della decisione e in particolare sugli elementi relativi al mercato in questione.
(21)
Le autorità francesi sono state invitate a illustrare in modo più preciso le peculiarità dell’offerta del CELF rispetto a quelle di altri operatori del mercato, fra cui la SIDE. La SIDE è stata invitata a illustrare più specificamente la nozione di «piccolo ordinativo» e a segnalare l’eventuale peculiarità della sua offerta rispetto a quella del CELF e di altri operatori sul mercato.
(22)
La SIDE ha risposto alla Commissione con lettera del 12 agosto 2002. Le autorità francesi hanno risposto con lettera del 17 settembre 2002.
(23)
Dopo aver chiesto alla SIDE, con lettera del 19 settembre 2002, se la sua risposta contenesse informazioni riservate e avendo ottenuto una risposta negativa in data 30 settembre 2002, con lettera del 17 ottobre 2002, la Commissione ha inviato alle autorità francesi, affinché potessero commentarla, la risposta della SIDE corredata degli allegati. Contestualmente, ha posto una serie di quesiti ulteriori.
(24)
Con lettera del 30 ottobre 2002, la Commissione ha rivolto anche alla SIDE una serie di quesiti ulteriori, ai quali è stata data risposta per iscritto il 31 ottobre 2002 e il 9 dicembre 2002. A seguito della richiesta della Commissione del 16 dicembre 2002, la SIDE ha comunicato con lettera del 23 dicembre 2002 che le sue risposte non contenevano alcuna informazione riservata e potevano essere trasmesse alle autorità francesi affinché queste potessero commentarle.
(25)
Nel frattempo, poiché le autorità francesi non avevano risposto nei termini prescritti, la Commissione ha inviato un sollecito con lettera del 27 novembre 2002. Con lettera del 19 dicembre 2002 le autorità francesi hanno rivolto alla Commissione una nuova richiesta di proroga dei termini per la risposta.
(26)
Il 9 gennaio 2003 la Commissione ha inviato alle autorità francesi la risposta della SIDE del 23 dicembre 2002. Con lettera del 17 gennaio 2003 le autorità francesi hanno risposto ai quesiti della Commissione del 17 ottobre 2002.
(27)
Con lettera del 4 febbraio 2003 le autorità francesi hanno chiesto alla Commissione una nuova proroga dei termini per le osservazioni sulla seconda risposta della SIDE, del 23 dicembre 2002. La Commissione ha accordato in parte la proroga richiesta con lettera dell’11 febbraio 2003. Con lettera dell’11 marzo 2003 le autorità francesi hanno inviato la loro risposta alla Commissione.
(28)
Nel frattempo, su sua richiesta, la SIDE è stata ricevuta dai servizi della Commissione e, nel corso di una riunione svoltasi il 4 marzo 2003, ha potuto esporre il proprio punto di vista sulla vicenda fin dalla sua origine.
(29)
Al termine di questo procedimento, la Commissione europea ha adottato la decisione 2005/262/CE, con cui considerava l’aiuto contestato compatibile in base all’ex-articolo 87, paragrafo 3, lettera d), CE, dopo aver segnatamente accertato che gli aiuti non rischiassero di determinare una sovracompensazione dei costi occasionati dal disbrigo di piccoli ordinativi.
D. Quarta fase
(30)
Il Tribunale, con sentenza del 15 aprile 2008, ha annullato la decisione della Commissione del 20 aprile 2004.
(31)
Esso ha giudicato che la Commissione fosse incorsa in un errore di diritto, in ordine alla parte dell’aiuto erogata al CELF anteriormente al 1o novembre 1993, data di entrata in vigore del trattato sull’Unione europea, nel considerare che l’aiuto controverso fosse compatibile col mercato interno ai sensi dell’ex-articolo 87, paragrafo 3, lettera d), mentre si sarebbero dovute applicare le norme sostanziali vigenti anteriormente a quella data. Il Tribunale ha in particolare tenuto conto del fatto che il trattato UE non comportava disposizioni transitorie in merito all’applicazione dell’ex-articolo 87, paragrafo 3, lettera d), e che il principio di certezza del diritto ostava, salvo circostanze eccezionali, a che l’inizio dell’applicazione nel tempo di un atto comunitario venisse fissato a un data anteriore a quella della sua pubblicazione.
(32)
Inoltre, il Tribunale ha considerato che la Commissione avesse commesso un palese errore di valutazione in sede di esame della compatibilità dell’aiuto controverso, sopravvalutando i costi realmente sostenuti dal CELF per il disbrigo di piccoli ordinativi. Nella sua decisione del 20 aprile 2004, infatti, la Commissione non ha preso in considerazione i costi effettivi del disbrigo di piccoli ordinativi, ma ha proceduto a una stima di tali costi sulla scorta dei costi complessivi sostenuti dal CELF (assegnando ai piccoli ordinativi una parte dei costi totali in funzione di un criterio di ripartizione diverso per ciascuna categoria di costo). A determinate categorie di costi sono stati applicati fattori moltiplicatori per tener conto delle difficoltà supplementari che il disbrigo di piccoli ordinativi comporterebbe rispetto alle altre attività del CELF. Il Tribunale ha invece considerato che tali difficoltà potessero essere risolte grazie alla trasmissione telematica per due terzi dei piccoli ordinativi. Esso ha quindi ritenuto che la Commissione avesse commesso un errore di valutazione nell’applicare coefficienti moltiplicatori a determinati costi (e, in ogni caso, agli ordinativi telematici), giungendo alla conclusione che, in assenza di detti coefficienti, i costi inerenti al disbrigo di piccoli ordinativi sarebbero stati ridotti e che il risultato d’esercizio relativo ai piccoli ordinativi sarebbe stato positivo (600 000 FRF, pari a 91 469 EUR). A giudizio del Tribunale, pertanto, la Commissione non ha dimostrato che non vi è stata sovracompensazione.
E. Quinta fase
(33)
In seguito alla sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008, il procedimento di esame avviato dalla Commissione con la decisione del 30 luglio 1996 resta quindi aperto e la Commissione deve adottare una nuova decisione.
(34)
Viste le motivazioni della sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008 e tenuto conto del fatto che la decisione di avvio è del 30 luglio 1996, la Commissione ha voluto invitare nuovamente la Repubblica francese e gli interessati a presentare le loro osservazioni.
(35)
La Commissione ha pertanto adottato l’8 aprile 2009 una decisione volta a prorogare il procedimento [«decisione di estensione» C(2009) 2481]. (12) Tale decisione di estensione, pur prevedendo un nuovo termine per presentare le osservazioni, completa la decisione del 30 luglio 1996 di avvio del procedimento. La decisione di estensione precisa che entrambe le decisioni vanno viste come inscindibili, che sfoceranno in un unico e medesimo procedimento formale di esame, e che ove la descrizione dei fatti e del diritto o la valutazione preliminare ad opera della Commissione nella decisione di estensione del procedimento si discosti dalla decisione di avvio del 30 luglio 1996, si debba tener conto esclusivamente della decisione di estensione.
(36)
La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito alle misure di cui trattasi.
(37)
Alla Commissione sono pervenute osservazioni delle autorità francesi in data 9 giugno 2009 e osservazioni della SIDE in data 23 luglio 2009. Essa ha provveduto a trasmettere le osservazioni della SIDE alle autorità francesi, il 24 agosto 2009, offrendo loro la possibilità di formulare al riguardo commenti, che le sono pervenuti il 24 settembre 2009.
(38)
Tuttavia, le autorità francesi non hanno fornito gli elementi circostanziati chiesti dalla Commissione nella sua decisione di estensione, e si sono limitati a rimandare, per quel che attiene alla proporzionalità dell’aiuto, agli elementi già forniti in data 17 settembre 2002, 17 gennaio 2003 e 11 marzo 2003, elementi che la Commissione non era non in grado di utilizzare in quanto tali, vista la sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008.
(39)
Con lettera dell’8 ottobre 2009, i servizi della Commissione hanno pertanto rammentato alle autorità francesi la propria richiesta di trasmettere elementi sui punti precisi specificati, indicando nel contempo che ove tali informazioni non le fossero pervenuti entro 10 giorni lavorativi, avrebbero dovuto prendere una decisione definitiva sulla scorta delle informazioni in loro possesso, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento di procedura, se del caso previa ingiunzione di fornire informazioni a norma dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità d’applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (13).
(40)
Con lettera del 21 ottobre 2009 le autorità francesi hanno informato la Commissione che il CELF era stato posto in liquidazione giudiziaria con sentenza del tribunale commerciale di Parigi, in data 9 settembre 2009, e aveva cessato le proprie attività. Con riferimento inoltre agli elementi chiesti nella lettera della Commissione dell’8 ottobre 2009 le autorità francesi hanno dichiarato di non disporre di informazioni supplementari da fornire, rimandando alle osservazioni che avevano trasmesso il 9 giugno 2009.
(41)
Con decisione del 20 novembre 2009 [decisione C(2009) 9256, qui di seguito «decisione d’ingiunzione»] la Commissione ha pertanto deciso di ingiungere alla Francia di presentare le informazioni sollecitate, le quali a dispetto di reiterate richieste non erano state fornite.
(42)
Con lettera del 2 dicembre 2009, le autorità francesi hanno dichiarato di non avere informazioni ulteriori da fornire alla Commissione, rimandando a quelle trasmesse il 9 giugno 2009.
(43)
Va osservato che il 2 dicembre 2009 le autorità francesi hanno trasmesso altresì una lettera relativa al regime d’aiuto denominato «Programme de Livres Universitaires et Scientifiques» (programma di pubblicazioni universitarie e scientifiche), detto anche «Programme Plus». Questo regime esula dalla presente decisione.
(44)
Con lettera del 22 dicembre 2009 la Commissione ha chiesto alle autorità francesi informazioni sulla situazione del CELF e in merito alla procedura di liquidazione di cui l’impresa era oggetto. Le autorità francesi hanno risposto il 27 gennaio 2010, fornendo poi ulteriori precisazioni in data 9 marzo 2010 e 26 novembre 2010.
F. Procedimento dinanzi ai giudici nazionali e richieste di pronuncia pregiudiziale
(45)
Va poi rilevato che in Francia sono in corso procedimenti giudiziari, i quali hanno portato ad adire la Corte di giustizia sulla base dell’articolo 267 TFUE (ex-articolo 234 CE). Le principali fasi di tali procedimenti vengono brevemente sintetizzate qui di seguito.
(46)
La SIDE ha adito i giudici nazionali facendo valere l’effetto diretto dell’ex-articolo 88, paragrafo 3, CE. Con una sentenza del 5 ottobre 2004, che confermava una sentenza del Tribunale amministrativo di Parigi in data 26 aprile 2001, la Corte d’appello amministrativa di Parigi ha ingiunto allo Stato francese di procedere al recupero degli aiuti versati al CELF.
(47)
Il Consiglio di Stato francese, dinanzi al quale era stato formato ricorso in cassazione, con sentenza del 29 marzo 2006 ha confermato determinati aspetti della decisione della Corte amministrativa d’appello, in particolare il fatto che gli aiuti in causa non avevano mero carattere compensatorio di obblighi di servizio pubblico (14), non potevano essere assimilati dal giudice nazionale ad aiuti vigenti, e che il CELF non poteva invocare la legittima fiducia.
(48)
Nondimeno, nella sua sentenza del 29 marzo 2006, il Consiglio di Stato ha deciso altresì di sospendere il procedimento fino a che la Corte di giustizia non si fosse pronunciata sulle richieste pregiudiziali che le sono state sottoposte in ordine agli obblighi del giudice nazionale nei confronti di un aiuto di Stato non notificato, ma dichiarato a posteriori compatibile col mercato interno da una decisione della Commissione.
(49)
Nella propria sentenza del 12 febbraio 2008 (15), la Corte di giustizia ha sancito quanto segue:
«L’articolo 88, paragrafo 3, ultima frase, CE deve essere interpretato nel senso che il giudice nazionale non è tenuto a ordinare il recupero di un aiuto versato in violazione di detta disposizione qualora la Commissione delle Comunità europee abbia adottato una decisione finale che dichiari la compatibilità di siffatto aiuto con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87 CE. In forza del diritto comunitario, egli è tenuto a ordinare al beneficiario dell’aiuto il pagamento degli interessi per il periodo d’illegalità. Nell’ambito del suo diritto nazionale, all’occorrenza, può inoltre ordinare il recupero dell’aiuto illegittimo, fermo restando il diritto dello Stato membro di dare nuovamente esecuzione a quest’ultimo in un momento successivo. Egli può altresì essere indotto ad accogliere le domande di risarcimento dei danni causati a motivo dell’illegittimità dell’aiuto.
In una situazione processuale come quella ricorrente nella causa principale, l’obbligo derivante dall’articolo 88, paragrafo 3, ultima frase, CE di rimediare agli effetti dell’illegalità di un aiuto, ai fini del calcolo delle somme da versare da parte del beneficiario e salvo circostanze eccezionali, si estende parimenti al periodo intercorso tra una decisione della Commissione delle Comunità europee che dichiara la compatibilità di tali aiuto con il mercato comune e l’annullamento di detta decisione da parte del Giudice comunitario.»
(50)
Tenuto conto della sentenza della Corte di giustizia del 12 febbraio 2008 nonché della citata sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008, il Consiglio di Stato, nella propria sentenza del 19 dicembre 2008, ha annullato gli articoli 2, 3 e 4 della suddetta sentenza del 5 ottobre 2004 della Corte amministrativa d’appello di Parigi e sancito quanto segue.
(51)
Anzitutto, si ingiunge al ministro della Cultura e della comunicazione di procedere al recupero degli interessi afferenti all’aiuto di Stato versato al CELF dal 1980 fino alla data della sentenza del Consiglio di Stato, calcolati a norma del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (16). Si ingiunge altresì al ministro di ordinare ulteriormente il recupero degli interessi dovuti fra la data della sentenza del Consiglio di Stato e la data in cui si sarà definitivamente constatata la compatibilità dell’aiuto col mercato comune, ovvero si sarà proceduto, in via definitiva, alla restituzione dell’aiuto.
(52)
Il Consiglio di Stato ha inoltre deciso di sospendere il procedimento fino a che la Corte di giustizia non si sarà pronunciata sulle seguenti richieste pregiudiziali:
«1.
Se il giudice nazionale si è legittimato a sospendere il procedimento sulla questione dell’obbligo di restituire un aiuto di Stato fino a che la Commissione delle Comunità europee non abbia pronunciato una decisione definitiva sulla compatibilità dell’aiuto con le regole del mercato comune, quando una decisione anteriore della medesima istituzione che dichiarava compatibile tale aiuto è stata annullata dal giudice comunitario.
2.
Se, considerando che in tre occasioni la Commissione, con altrettante decisioni, ha dichiarato l’aiuto in questione compatibile con il mercato comune prima che il Giudice comunitario annullasse detti provvedimenti, una situazione del genere possa costituire una circostanza eccezionale, tale da indurre il giudice nazionale a limitare l’obbligo di recupero dell’aiuto.»
(53)
L’11 marzo 2010 (17) la Corte, in ordine a dette richieste pregiudiziali, ha statuito:
«1.
Un giudice nazionale, adito ex articolo 88, paragrafo 3, CE di una domanda diretta alla restituzione di un aiuto di Stato illegittimo, non può sospendere la pronuncia su tale domanda fino a quando la Commissione delle Comunità europee non si sia pronunciata sulla compatibilità dell’aiuto con il mercato comune dopo l’annullamento di una precedente decisione positiva.
2.
L’adozione da parte della Commissione delle Comunità europee di tre decisioni successive che dichiarino un aiuto compatibile con il mercato comune, poi annullate dal giudice comunitario, non può, di per sé, costituire una circostanza eccezionale tale da giustificare una limitazione dell’obbligo del beneficiario di restituire detto aiuto, qualora quest’ultimo sia stato eseguito in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3, CE.»
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
(54)
Le autorità francesi hanno dichiarato alla Commissione che nel 1980, in conformità delle linee programmatiche del governo francese relative alla promozione del libro e della letteratura in lingua francese, il ministero della cultura ha deciso di elargire aiuti alle imprese di intermediazione per l’esportazione che accettassero qualsiasi tipo di ordinativo, indipendentemente dall’importo e dal ritorno economico. Tali misure erano state attuate per sopperire alle carenze del mercato e per promuovere il sostegno del settore «piccoli ordinativi non redditizi» all’interno del mercato dell’intermediazione per l’esportazione.
(55)
Le autorità francesi hanno chiarito che le piccole librerie, ubicate in regioni essenzialmente non francofone, talvolta di difficile accesso e/o remote, incontravano serie difficoltà ad approvvigionarsi tramite i circuiti di distribuzione tradizionali, poiché i quantitativi di copie richiesti o il prezzo unitario dei libri ordinati non erano sufficienti a rendere la prestazione remunerativa.
(56)
Secondo le autorità francesi, gli aiuti in questione si prefiggevano quindi di consentire alle imprese di intermediazione per l’esportazione di evadere tutti gli ordinativi di librerie con sede all’estero in paesi perlopiù non francofoni, indipendentemente dall’importo, dal ritorno economico e dalla destinazione. L’obiettivo era quello di garantire, nell’ambito della politica francese di sostegno alla diversità culturale, una distribuzione ottimale di testi in lingua francese e di poter quindi favorire la diffusione della letteratura francofona in tutto il mondo.
(57)
Il meccanismo d’aiuto previsto dalle autorità francesi, denominato «Programme petites commandes» (programma piccoli ordinativi), consisteva in un aiuto al funzionamento avente per oggetto la compensazione dei sovraccosti di gestione dei piccoli ordinativi di importo pari o inferiore a 500 FRF, ovvero a 76 EUR.
(58)
Stando alle autorità francesi, l’impresa beneficiaria degli aiuti doveva impegnarsi a inviare alla direzione del libro e della lettura presso il ministero della cultura tutti i dati relativi all’attività generale dell’impresa (fatturato totale, conti finanziari, bilanci di previsione, copie delle delibere di convalida dei dati, se del caso, relazione del revisore dei conti e quadro riepilogativo delle retribuzioni del personale), nonché tutti i documenti relativi all’attività da sovvenzionare, in particolare il resoconto relativo all’utilizzo degli aiuti a giustificazione dell’esecuzione delle prestazioni che avevano dato luogo alla sovvenzione erogata l’anno precedente.
(59)
In pratica, soltanto il CELF ha beneficiato del «Programme petites commandes». A sostegno della richiesta di sovvenzione per l’anno successivo, l’impresa era tenuta a giustificare ogni anno i sovraccosti derivanti dalla gestione dei piccoli ordinativi. In effetti, un quarto dell’aiuto accordato l’anno precedente veniva corrisposto all’inizio dell’anno, mentre il saldo era versato nell’autunno successivo, previo esame da parte delle autorità competenti del bilancio di previsione dell’impresa beneficiaria e delle fluttuazioni registrate nel corso della prima parte dell’esercizio. Era stato concordato che ove l’importo dell’aiuto non fosse stato interamente utilizzato, le somme rimanenti sarebbero state dedotte dalle sovvenzioni previste per l’anno successivo. Inoltre, il ministero della cultura assisteva in qualità di osservatore invitato ai consigli di amministrazione e alle assemblee generali del CELF.
(60)
Va precisato che l’aiuto in questione, avendo segnato una flessione costante dal 1997, nel 2002 è stato soppresso. Il CELF ha pertanto percepito ogni anno, dal 1980 fine al 2001, un aiuto che secondo le autorità francesi era destinato a ridurre il costo del disbrigo di piccoli ordinativi, provenienti dall’estero, di libri in lingua francese. Complessivamente, dal 1980 a fine 2001, il CELF ha percepito circa 4,8 milioni di EUR a titolo dell’aiuto in questione.
Tabella
Importi degli aiuti assegnati al CELF dal 1980 per il disbrigo di «piccoli ordinativi»
Elementi forniti dalle autorità francesi
(Importi in euro arrotondati)
Anno
Importo dell’aiuto
1980
91 469,41
1981
91 469,41
1982
205 806,17
1983
164 644,94
1984
137 204,12
1985
141 777,59
1986
248 491,90
1987
214 953,11
1988
213 428,62
1989
259 163,33
1990
304 898,03
1991
373 500,09
1992
422 283,78
1993
382 647,03
1994
304 898,03
1995
304 898,03
1996
304 898,03
1997
243 918,43
1998
182 938,82
1999
121 959,21
2000
60 979,61
2001
38 112,25
2002
0
3. COMMENTI DELLA FRANCIA E OSSERVAZIONI DELLA SIDE IN SEGUITO ALL’ESTENSIONE DEL PROCEDIMENTO
(61)
Nella loro riposta del 9 giugno 2009 alla decisione di estensione del procedimento, le autorità francesi hanno formulato in particolare le osservazioni seguenti.
(62)
Anzitutto hanno dichiarato di condividere l’analisi della Commissione secondo cui l’aiuto al CELF costituiva aiuto di Stato e le deroghe previste dall’articolo 107, paragrafo 2, e dall’articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e b), TFUE, non erano d’applicazione.
(63)
Nel quadro della valutazione degli aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettere c) e d), TFUE, le autorità francesi non hanno fornito elementi nuovi in ordine alla proporzionalità degli aiuti.
(64)
Le autorità francesi hanno poi fatto sapere che a loro giudizio la missione assegnata al CELF costituiva un servizio d’interesse generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(65)
Le autorità francesi hanno infine e soprattutto fatto valere circostanze eccezionali che dovevano indurre la Commissione a non chiedere il recupero dell’aiuto.
(66)
Come illustrato in precedenza, le autorità francesi non hanno quindi fornito gli elementi circostanziati chiesti dalla Commissione nella sua decisione di estensione del procedimento, e si sono limitate a rimandare, per quel che attiene alla proporzionalità dell’aiuto, a elementi forniti nel 2002 e nel 2003 che la Commissione non poteva utilizzare allo stato, stante la sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008. Dopo una lettera di sollecito in data 8 ottobre 2009, la Commissione ha pertanto deciso il 20 novembre 2009 di ingiungere alle autorità francesi di presentare le informazioni richieste, a norma dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 659/1999. Con lettera del 2 dicembre 2009, le autorità francesi hanno risposto che non avevano informazioni supplementari da fornire alla Commissione.
(67)
Nelle sue osservazioni del 23 luglio 2009, la SIDE ha formulato in particolare le osservazioni che seguono.
(68)
La SIDE ha rammentato che il CELF è stato l’unico beneficiario dell’aiuto, benché non fosse il solo a esercitare l’attività in questione, giacché il fatto di onorare ordinativi di qualsiasi dimensione, anche minimi, provenienti da librerie geograficamente disseminate, raggruppandoli per ordinare un volume più importante di pubblicazioni presso gli editori, costituirebbe per l’appunto, secondo la SIDE, la definizione medesima dell’attività di intermediazione per l’esportazione. La SIDE ha affermato altresì che il beneficio dell’aiuto non le sarebbe stato rifiutato per una presunta mancanza di trasparenza, ma per il suo status di impresa privata e non di cooperativa di editori.
(69)
La SIDE ha inoltre contestato in modo circostanziato il fatto che gli aiuti sarebbero risultati necessari. Al riguardo ha in particolare ritenuto che il concetto di «piccoli ordinativi» fosse arbitrario e ha confutato i dati presentati dalle autorità francesi.
(70)
Secondo la SIDE l’aiuto non potrebbe poi essere giustificato in base all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, in particolare alla luce delle sentenze pronunciate dai tribunali nazionali in merito all’attività del CELF.
(71)
Da ultimo, la SIDE ha dichiarato che a suo parere nella fattispecie non sussisteva alcuna circostanza eccezionale tale da limitare l’obbligo di recupero.
4. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
(72)
Occorre determinare se il provvedimento in esame costituisca un aiuto e se lo si possa eventualmente ritenere compatibile col mercato interno. Nell’ambito della propria valutazione, la Commissione deve tener conto in particolare della sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008.
A. Valutazione della misura alla luce dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE
(73)
L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE recita: «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili col mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»
(74)
In via preliminare, come già illustrato nella decisione di estensione della procedura, la Commissione rammenta che la propria conclusione, secondo la quale la misura in questione costituisce un aiuto di Stato ai sensi del trattato, non è mai stata confutata né nelle varie fasi del procedimento dinanzi alla Commissione stessa né dinanzi alle giurisdizioni dell’Unione europea (18) o agli stessi giudici nazionali (19). Nella loro risposta del 9 giugno 2009 alla decisione di estensione del procedimento, le stesse autorità francesi hanno dichiarato di condividere l’analisi della Commissione secondo cui la sovvenzione al CELF costituiva aiuto di Stato.
(75)
La Commissione ritiene che la misura in causa costituisca aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (ex-articolo 87, paragrafo 1, CE) per le ragioni esposte qui di seguito.
(76)
Anzitutto la misura conferisce un vantaggio al CELF permettendogli di ridurre i suoi costi per i piccoli ordinativi da evadere. La misura è poi selettiva, giacché in pratica nessuno al di fuori del CELF ne ha potuto beneficiare.
(77)
Inoltre, la misura è finanziata attraverso risorse di bilancio dello Stato francese, ovvero mediante risorse statali. La sua attuazione è stata decisa dal ministero della cultura, e il provvedimento è quindi imputabile alle autorità francesi.
(78)
Inoltre la misura può incidere sugli scambi fra Stati membri e falsare la concorrenza. L’aiuto è infatti attribuito a intermediari francesi (in pratica, al CELF) che esportano libri in lingua francese principalmente verso paesi non francofoni. Detti intermediari francesi sono quindi in concorrenza, almeno potenziale, con altre imprese di intermediazione per l’esportazione di libri francofoni, insediate in altri paesi francofoni dell’Unione europea (Belgio e Lussemburgo). Il fatto che l’incidenza sugli scambi e la distorsione di concorrenza generata dalla misura sembrino essere di modesta entità nulla toglie a questa conclusione. Conformemente a una giurisprudenza costante della Corte, infatti, la Commissione non è tenuta ad accertare un’incidenza reale dell’aiuto sugli scambi fra Stati membri ed un’effettiva distorsione della concorrenza; è sufficiente che l’aiuto possa essere in grado di incidere sugli scambi e di falsare la concorrenza.
(79)
Infine, la Commissione reputa che le condizioni d’applicazione della giurisprudenza Altmark non siano soddisfatte. Nella sua sentenza del 24 luglio 2003 (20), la Corte di giustizia ha precisato che, affinché una sovvenzione a un’impresa cui sia affidata la gestione di un servizio d’interesse economico generale non costituisca aiuto di Stato, occorre che: «in primo luogo, l’impresa beneficiaria sia stata effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi siano stati definiti in modo chiaro; in secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione siano stati previamente definiti in modo obiettivo e trasparente; in terzo luogo, la compensazione non ecceda quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento; in quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, il livello della necessaria compensazione sia stato determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sostenere per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti a essi attinenti nonché di un margine utile ragionevole per il suddetto adempimento».
(80)
Nel caso di specie, e senza che si ravvisi la necessità di sviluppare queste singole condizioni in quanto sono cumulative, la Commissione rileva che la scelta del CELF non è stata effettuata nel quadro di una procedura di pubblico appalto e che il livello della compensazione non è stato determinato sulla scorta di un’analisi dei costi sostenuti da un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente provvista di mezzi di produzione.
(81)
Di conseguenza, l’aiuto a favore del CELF costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto ricorrono tutti gli elementi costitutivi del concetto di aiuto di Stato.
(82)
Le autorità francesi avevano omesso di notificare alla Commissione la misura di cui trattasi. L’aiuto è quindi stato concesso in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, a norma del quale alla Commissione vanno comunicati per tempo, onde permetterle di formulare le proprie osservazioni, progetti diretti a istituire o modificare aiuti. La concessione dell’aiuto è quindi viziata da illegalità.
(83)
Stante che detta misura costituisce misura di Stato, occorre valutarne la compatibilità col mercato interno.
B. Valutazione della misura alla luce dell’articolo 107, paragrafi 2 e 3, TFUE
(84)
La Commissione osserva che le deroghe dell’articolo 107, paragrafo 2, del TFUE non sono applicabili alla fattispecie giacché le misure in questione non sono manifestamente finalizzate a raggiungere gli obiettivi ivi definiti.
(85)
L’aiuto non soddisfa neppure le condizioni fissate dalla deroga prevista dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, nella misura in cui non è destinato a favorire lo sviluppo di regioni che possano beneficiare di detta norma. Né potrebbe applicarsi alla fattispecie la deroga prevista dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), relativa alla promozione di un importante progetto di comune interesse europeo, in quanto l’aiuto non è finalizzato a promuovere quel tipo di progetto. Poiché esso non è neppure finalizzato a porre rimedio a una grave turbativa nell’economia francese, esula anche dalla deroga contenuta nella seconda parte dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b).
(86)
La Commissione deve pertanto valutare l’applicabilità dell’articolo 107, paragrafo 3, lettere c) e d), TFUE [ex-articolo 87, paragrafo 3, lettere c) e d), CE].
(87)
Vista la sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008, è d’uopo distinguere gli aiuti versati dopo l’entrata in vigore del trattato sull’Unione europea, in data 1o novembre 1993, da quelli versati anteriormente a quella data e ai quali vanno applicate le norme sostanziali vigenti nell’arco del periodo in questione.
(88)
La Commissione rileva che, un quarto dell’aiuto accordato l’anno precedente, veniva corrisposto all’inizio dell’anno, mentre il saldo era versato nell’autunno successivo, previo esame, da parte delle autorità competenti, del bilancio di previsione dell’impresa beneficiaria e delle fluttuazioni registrate nel corso della prima parte dell’esercizio. Era convenuto che se l’importo dell’aiuto non fosse stato interamente utilizzato, le somme rimanenti sarebbero state dedotte dalle sovvenzioni previste per l’anno successivo. La sovvenzione corrisposta per l’esercizio 1993 è stata quindi versata in parte all’inizio dell’anno, mentre il saldo è intervenuto nell’autunno 1993. La decisione di concedere l’aiuto per il 1993 è stata presa dalle autorità francesi alla fine del 1992 o all’inizio del 1993, e in ogni caso prima che il trattato sull’Unione europea entrasse in vigore. La Commissione reputa quindi che l’aiuto erogato per l’esercizio 1993 vada valutato in funzione delle norme giuridiche d’applicazione anteriormente all’entrata in vigore del trattato sull’Unione europea.
a) Compatibilità degli aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE
(89)
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE [ex-articolo 87, paragrafo 3, lettera d), CE] definisce «compatibili con il mercato interno […] gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi della concorrenza nell’Unione in misura contraria all’interesse comune».
(90)
Occorre pertanto verificare se gli aiuti corrisposti al CELF tra il 1994 e la fine del 2001 avessero effettivamente una finalità culturale e non alterassero le condizioni degli scambi e la concorrenza all’interno dell’Unione europea in misura contraria all’interesse comune.
i) Finalità culturale
(91)
In via preliminare, la Commissione rammenta che la finalità culturale degli aiuti corrisposti al CELF è stata riconosciuta dal Tribunale nella citata sentenza del 18 settembre 1995. Al punto 62 della sentenza il Tribunale afferma quanto segue: «Per quanto attiene alle finalità culturali degli aiuti contestati, è pacifico tra le parti che l’obiettivo perseguito dal governo francese consistesse nella diffusione della lingua e della letteratura francese. Il Tribunale rileva anche al riguardo che gli elementi di cui disponeva la Commissione al momento dell’emanazione della decisione, ivi compresi quelli esposti dal difensore del ricorrente nella lettera del 7 settembre 1992, erano tali da costituire valida base delle valutazioni da essa compiute in ordine alla effettività e alla legittimità di tale obiettivo. Ciò premesso, si deve ritenere che la valutazione delle finalità degli aiuti prestati non ponesse alla Commissione difficoltà particolari e che non occorresse raccogliere ulteriori informazioni per accertare il carattere culturale di tali finalità.»
(92)
Le autorità francesi hanno infatti dichiarato che gli aiuti in questione perseguivano una finalità culturale intesa a favorire in paesi non francofoni la diffusione di opere in lingua francese. Si trattava quindi di una politica volontaristica volta a salvaguardare e a incentivare la diversità culturale a livello internazionale.
(93)
La tutela e la promozione della diversità culturale figurano tra i principi fondanti del modello europeo. Sono sanciti dall’articolo 167, paragrafo 1, TFUE (ex-articolo 151, paragrafo 1, CE): «L’Unione contribuisce al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri nel rispetto delle loro diversità nazionali e regionali, evidenziando nel contempo il retaggio culturale comune», oltre che all’articolo 167, paragrafo 4: «L’unione tiene conto degli aspetti culturali nell’azione che svolge a norma di altre disposizioni dei trattati, in particolare ai fini di rispettare e promuovere la diversità delle sue culture.»
(94)
La Commissione reputa pertanto che gli aiuti assegnati al CELF dalle autorità francesi per garantire la diffusione di opere in lingua francese perseguissero effettivamente finalità culturali.
ii) Fattori che possono alterare le condizioni degli scambi e della concorrenza all’interno dell’Unione in misura contraria all’interesse comune
(95)
La Commissione è tenuta a verificare se le misure in questione fossero realmente necessarie e proporzionate rispetto alla finalità di politica culturale perseguita dalle autorità francesi.
(96)
In via preliminare, va ricordato che, conformemente alla citata sentenza del Tribunale del 28 febbraio 2002, occorre valutare l’impatto delle misure in questione sul mercato dell’intermediazione per l’esportazione di libri in lingua francese.
(97)
In primo luogo, va esaminata la necessità dell’aiuto.
(98)
Secondo le autorità francesi, le misure sono state ideate nel 1980 dal ministero della cultura, in un momento in cui determinati operatori dell’editoria (il Groupe Hachette e le Messaggeries du livre) desideravano abbandonare il mercato dell’intermediazione per l’esportazione. Il meccanismo contestato sarebbe stato istituito in modo da spronare gli operatori ad attivarsi sul mercato, affinché tutti gli ordinativi di libri in lingua francese provenienti da librerie ubicate in regioni non francofone potessero essere soddisfatte. Ciò garantiva che i libri in lingua francese potessero raggiungere tutte le librerie, anche quelle più piccole in paesi lontani, perfino quando la loro richiesta si limitava a pochi titoli, pubblicati spesso da editori diversi.
(99)
Da parte sua la SIDE ha spiegato, in particolare nell’ambito delle osservazioni trasmesse in seguito alla decisione di estensione del procedimento, che l’aiuto in questione non era necessario. Se è vero che nel 1980 alcuni soggetti avevano abbandonato l’attività di intermediazione, la SIDE ricorda che proprio a quell’epoca essa stessa fu creata per operare in quel comparto. La SIDE contesta peraltro il fatto che il CELF svolgerebbe un’attività specifica di disbrigo di piccoli ordinativi. La SIDE contesta in particolare i dati forniti dalle autorità francesi e considera che le percentuali del CELF e della SIDE, nel volume d’affari rispettivo di entrambe le imprese, del numero di fatture e del numero di voci di ordinativo sono in realtà abbastanza simili. Più in generale, la SIDE rimette in discussione il concetto di «piccoli ordinativi» quale definito dalle autorità francesi. A suo parere si tratta di un concetto arbitrario, giacché il costo per il disbrigo di un ordinativo non dipende dall’importo ma dal numero di voci.
(100)
La Commissione non ritiene opportuno giungere a una conclusione definitiva circa la necessità dell’aiuto, in quanto le condizioni di necessità e di proporzionalità sono cumulative e al considerando 121 verrà esposto come il soddisfacimento della condizione di proporzionalità non sia assodato.
(101)
In secondo luogo, la Commissione considera che l’incidenza sugli scambi all’interno dell’Unione europea e la distorsione concorrenziale generata dalla misura siano assai esigue, in particolare ove si tenga conto delle somme in causa, della scarsissima sostituibilità tra libri in lingua francese e libri in un’altra lingua, nonché del notevole divario quantitativo tra le esportazioni di libri francofoni verso paesi non francofoni dalla Francia, da un lato, e dal Belgio e dal Lussemburgo, dall’altro.
(102)
Più esattamente, per quel che riguarda il mercato dell’intermediazione per l’esportazione di libri in lingua francese, la Commissione rileva che il CELF e la SIDE, nell’ambito della rispettiva attività in questo comparto, distribuiscono entrambe libri in paesi e territori non francofoni. Nei paesi francofoni come il Belgio, il Canada e la Svizzera, infatti, il mercato locale è coperto dai grandi editori con le loro filiali o i loro rappresentanti. L’intermediazione per l’esportazione occupa quindi un posto marginale sui mercati francofoni, i quali costituiscono i principali sbocchi per i libri di lingua francese.
(103)
Sul mercato nazionale dell’intermediazione per l’esportazione dei libri francesi, operano imprese generaliste come la SIDE e il CELF, e in minore misura intermediatori specialistici che vendono a loro volta, in misura marginale, direttamente agli utenti finali e entrerebbero marginalmente in concorrenza con i due intermediatori generalisti, nonché con un certo numero di librerie che evadono, magari occasionalmente, ordinativi di librerie estere e di librerie in linea, la cui attività all’epoca in cui le misure sono state introdotte era tuttavia relativamente ridotta.
(104)
Sul mercato in questione il principale operatore leso dalle misure contestate è pertanto l’autore della denuncia. Da un lato, le autorità francesi dichiarano che il programma «piccoli ordinativi» in linea di principio era accessibile a qualsiasi impresa che ne avesse fatto richiesta, purché accettasse le condizioni relative all’assegnazione degli aiuti. Esse spiegano che il rifiuto opposto alla SIDE dal ministero della cultura nel 1991 sarebbe stato giustificato dall’indisponibilità dell’impresa a sottoporsi all’obbligo di trasparenza richiesto per beneficiare degli aiuti. Dall’altro, la SIDE ha affermato che il rifiuto delle autorità francesi era dovuto al proprio status di impresa privata, anziché di cooperativa di editori. Inoltre nel 1996, in seguito all’annullamento della decisione della Commissione del 18 maggio 1993, il ministero della cultura, nell’intento di chiudere il procedimento, ha ricordato alla SIDE che il regime di aiuti per la gestione dei piccoli ordinativi non era di per sé riservato al CELF. Il ministero, con lettera del 3 settembre 1996, ha proposto alla SIDE un incontro per valutare se essa fosse in grado di offrire, in condizioni di trasparenza identiche, i medesimi servizi resi dal CELF. In una riunione svoltasi il 26 settembre 1996, i dirigenti della SIDE hanno respinto la proposta e hanno comunicato al ministero della cultura di non voler beneficiare di un programma la cui compatibilità con il diritto comunitario poteva essere messa in discussione dalla Commissione.
(105)
Ad ogni buon conto, gli elementi menzionati nei considerando 101 e seguenti sembrano indicare che le misure in causa abbiano avuto un’incidenza relativamente contenuta sulle condizioni degli scambi e sulla concorrenza all’interno dell’Unione europea.
(106)
Al fine tuttavia di determinare se la misura fosse effettivamente proporzionata, la Commissione deve anche procedere a un raffronto, in terzo luogo, tra l’importo degli aiuti percepiti e i costi sostenuti dal CELF per conseguire l’obiettivo che le autorità francesi si erano prefisse.
(107)
A tal fine è opportuno ricordare le varie fasi del processo di disbrigo degli ordinativi, sulle quali le varie parti concordano:
a)
ricevimento del buono d’ordine della libreria;
b)
codifica dell’ordine;
c)
registrazione dell’ordine;
d)
invio dell’ordine all’editore;
e)
ricevimento delle pubblicazioni;
f)
attribuzione a ciascun cliente di un luogo fisico («la casella») in cui i libri ordinati vengono stoccati;
g)
imballaggio.
(108)
Secondo le autorità francesi, il CELF si accollava determinati costi inerenti al disbrigo dei piccoli ordinativi. Esse considerano infatti che all’interno del mercato dell’intermediazione per l’esportazione, determinati ordinativi generino sovraccosti tali da vanificare qualsiasi redditività della prestazione. Le autorità francesi hanno dichiarato di aver fissato la soglia di 500 FRF (76,22 EUR) per definire un «piccolo ordinativo», una soglia determinata in modo empirico. Hanno peraltro precisato che alcuni ordinativi inferiori a 500 FRF potevano essere redditizi, mentre altri, pur superiori, potevano non esserlo. L’obiettivo era individuare un metodo economicamente accettabile affinché il CELF fosse disposta a farsi carico dei piccoli ordinativi, pur insufficientemente redditizi.
(109)
Come chiarito dalla Commissione nella sua decisione di estensione del procedimento, spetta alle autorità francesi, in sede di analisi di compatibilità, stabilire l’ammontare e l’effettiva esistenza dei costi sostenuti dal CELF.
(110)
In proposito, nella sua decisione di estensione del procedimento, la Commissione aveva chiesto alle autorità francesi di fornirle un certo numero di elementi onde essere in grado di applicare i criteri definiti nella sentenza del Tribunale e poter decidere in merito alla proporzionalità dell’aiuto. La Commissione aveva chiesto in particolare che le venissero forniti gli elementi seguenti:
-
una giustificazione sufficiente dei motivi per i quali i dati relativi ai costi inerenti ai piccoli ordinativi non fossero disponibili per i vari anni in questione, nonché una dimostrazione sufficiente delle ragioni per le quali potrebbe ritenersi accettabile un’estrapolazione sulla sola scorta dell’anno 1994,
-
i dati che consentivano di tener conto dei costi effettivi (non già di semplici stime) per il disbrigo dei piccoli ordinativi nel 1994 (almeno per alcune categorie di costo), eventualmente con una giustificazione sufficiente dei motivi per i quali una stima di tali costi in base ai costi complessivi sostenuti dal CELF potesse risultare accettabile,
-
parametri convincenti di ripartizione dei costi, che consentissero di attribuire una percentuale dei costi complessivi al disbrigo dei piccoli ordinativi, che si potessero in particolare applicare alle singole categorie di costo nell’arco dell’intero periodo in causa,
-
informazioni sull’andamento della percentuale di ordinativi trasmessi per via telematica nel corso degli anni in causa,
-
i costi inerenti ai piccoli ordinativi in assenza di coefficienti moltiplicatori non giustificati,
-
il calcolo dei costi sostenuti dal CELF per il disbrigo dei piccoli ordinativi senza applicazione dei coefficienti moltiplicatori, nonché nell’ipotesi di un’applicazione dei coefficienti moltiplicatori per i soli casi di ordinativi non trasmessi per via telematica,
-
la posizione delle autorità francesi in merito al calcolo del Tribunale, secondo il quale in assenza di detti coefficienti, i costi inerenti al disbrigo dei piccoli ordinativi sarebbero risultati inferiori di oltre 635 000 FRF (96 805,13 EUR), anche senza tener conto delle categorie di costo diverse da quelle per i quali è stato applicato un coefficiente «tre»; vale la pena di rammentare che, secondo il calcolo del Tribunale, il risultato d’esercizio per il comparto «piccoli ordinativi» avrebbe in tal caso registrato un saldo positivo di oltre 600 000 FRF (91 469,41 EUR),
-
la posizione delle autorità francesi circa la possibilità per il CELF di disporre di un utile ragionevole.
(111)
In particolare, come già indicato nella sua decisione di estensione del procedimento, in mancanza di spiegazioni complementari e di attualizzazione dei dati da parte delle autorità francesi, la Commissione non è in grado di sfruttare i conti relativi al ricorso al programma per il trattamento di piccoli ordinativi che le autorità francesi, nella loro lettera del 17 gennaio 2003, avevano fornito con riferimento agli anni 1994-2001; altrettanto dicasi per le spiegazioni relative all’analisi di compatibilità analitica effettuata, fornite nella lettera del 5 marzo 1998.
(112)
Le autorità francesi non hanno però fornito gli elementi circostanziati chiesti dalla Commissione nella sua decisione di estensione del procedimento, e si sono limitate a rimandare, in ordine alla proporzionalità dell’aiuto, agli elementi già forniti in data 17 settembre 2002, 17 gennaio 2003 e 11 marzo 2003, che la Commissione non era in grado di sfruttare in quella forma, stante la sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008.
(113)
Con lettera dell’8 ottobre 2009, i servizi della Commissione hanno pertanto sollecitato le autorità francesi a trasmettere elementi informativi sugli aspetti specificati, precisando che se tali informazioni non le fossero pervenute entro 10 giorni lavorativi, la Commissione avrebbe dovuto prendere una decisione definitiva sulla scorta delle informazioni in suo possesso, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento di procedura, dopo aver emesso, se del caso, un’ingiunzione a fornire informazioni a norma dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 659/1999.
(114)
In data 21 ottobre 2009 le autorità francesi hanno risposto di non poter fornire informazioni supplementari, rimandando alle osservazioni che avevano trasmesso il 9 giugno 2009.
(115)
Con decisione del 20 novembre 2009 (la «decisione d’ingiunzione»), la Commissione ha quindi deciso di ingiungere alla Francia di presentare le informazioni richieste, dato che queste, nonostante reiterate richieste, non erano state fornite.
(116)
Con lettera del 2 dicembre 2009, le autorità francesi hanno dichiarato di non aver informazioni supplementari da proporre alla Commissione, rimandando alle proprie osservazioni trasmesse il 9 giugno 2009.
(117)
L’articolo 13 del regolamento di procedura recita: «L’esame di presunti aiuti illegali dà luogo a una decisione […]. In caso di mancato rispetto, da parte d’uno Stato membro, dell’ingiunzione di fornire informazioni, tale decisione è adottata in base alle informazioni disponibili.»
(118)
Come indicato in precedenza, le autorità francesi non hanno fornito alla Commissione gli elementi che questa aveva chiesto loro a più riprese, da ultimo nella sua decisione di ingiunzione del 20 novembre 2009.
(119)
In conformità dell’articolo 13 del regolamento di procedura, la Commissione prende pertanto la propria decisione in base alle informazioni disponibili, ricordando comunque che incombe alle autorità francesi dimostrare la compatibilità dell’aiuto in esame col mercato interno, e quindi la proporzionalità di tale aiuto.
(120)
Alla luce della sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008 e degli elementi in possesso della Commissione, non sembra in particolare possibile fondarsi su un’estrapolazione dei costi stimati per il disbrigo dei piccoli ordinativi, con riferimento al 1994. Non sembra in particolare possibile neppure utilizzare criteri di ripartizione dei costi non giustificati e fondarsi su dati per i quali sono stati applicati coefficienti moltiplicatori non giustificati, in particolare per quel che riguarda gli ordinativi trasmessi per via telematica. Alla luce del calcolo dei costi inerenti al disbrigo dei piccoli ordinativi che figura nella sentenza del Tribunale, e in assenza di elementi forniti dalle autorità francesi alla Commissione, che permettano di rispondere ai dubbi sollevati da quest’ultima nella sua decisione di estensione del procedimento, in ordine alla proporzionalità dell’aiuto, la natura deficitaria dell’attività di disbrigo dei piccoli ordinativi non ha potuto essere accertata.
(121)
La Commissione reputa pertanto che non risulti dimostrata la proporzionalità degli aiuti corrisposti nell’arco del periodo 1994-2001.
(122)
Questi aiuti pertanto non sono compatibili, a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE.
b) Compatibilità degli aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato TFUE
(123)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE [ex-articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE], «possono essere ritenuti compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse».
(124)
Conformemente alla sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008, la deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE [ex-articolo 87, paragrafo 3, lettera d), CE] non può applicarsi agli aiuti versati al CELF nell’arco del periodo 1980-1993. È pertanto necessario determinare se possa applicarsi loro la deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE [ex articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE)].
(125)
Altrettanto vale per gli aiuti erogati nel periodo 1994-fine 2001, per i quali la Commissione è giunta alla conclusione (cfr. considerando 122) che la deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE [ex-articolo 87, paragrafo 3, lettera d) CE] non era d’applicazione.
(126)
Onde determinare se l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE possa costituire un presupposto di compatibilità, la Commissione deve verificare se gli aiuti in questione perseguano realmente un obiettivo d’interesse comune e se non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(127)
La Commissione reputa che gli aiuti perseguano effettivamente un interesse comune, come già è stato riconosciuto. Al riguardo è opportuno rammentare che l’introduzione nel trattato sull’Unione europea della deroga di cui all’ex-articolo 87, paragrafo 3, lettera d), CE [l’attuale articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE] è venuto a convalidare la politica seguita dalla Commissione sulla base dell’ex-articolo 92, paragrafo 3, lettera c), prima che entrasse in vigore il trattato sull’Unione europea. In passato, infatti, sulla scorta di questo articolo la Commissione aveva autorizzato aiuti a finalità culturale. Tale prassi è stata confermata dalle giurisdizione dell’Unione europea, ad esempio nella citata sentenza del 18 settembre 1995, in cui il Tribunale ha effettivamente giudicato che la Commissione fosse in misura di adottare, fondandosi sull’ex-articolo 92, paragrafo 3, lettera c), CE, una decisione favorevole nei confronti di tre regimi d’aiuto gestiti dal CELF (aiuti alla spedizione postale per via aerea, programma «Page à Page» e «Programma Plus»).
(128)
La Commissione considera invece non dimostrato che gli aiuti siano stati proporzionali all’obiettivo perseguito.
(129)
Nella propria decisione di estensione del procedimento, come poi nella decisione di ingiunzione, la Commissione aveva chiesto alle autorità francesi di presentare le loro osservazioni in merito alla proporzionalità degli aiuti alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
(130)
Come indicato in precedenza, le autorità francesi non hanno fornito alla Commissione elementi atti a dimostrare la proporzionalità degli aiuti corrisposti dal 1980 in poi, elementi che la Commissione aveva chiesto loro da ultimo nella propria decisione d’ingiunzione del 20 novembre 2009.
(131)
In conformità dell’articolo 13 del regolamento di procedura, la Commissione adotta pertanto la propria decisione in base alle informazioni disponibili, ricordando comunque che incombe alle autorità francesi dimostrare la compatibilità dell’aiuto in esame col mercato interno, e quindi la proporzionalità di tale aiuto.
(132)
Mutatis mutandis, il ragionamento precedentemente esposto in ordine alla proporzionalità dell’aiuto nell’ambito dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE, può essere ripreso anche in questo caso.
(133)
La Commissione reputa pertanto non dimostrato che gli aiuti corrisposti rispettino il criterio di proporzionalità.
(134)
In conclusione, a giudizio della Commissione la misura in causa non è compatibile col mercato interno, sulla scorta dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
C. Valutazione della misura alla luce dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE
(135)
Le autorità francesi hanno sostenuto a più riprese che il CELF era investito di una missione di servizio pubblico, e che le misure controverse vanno valutate alla lue delle disposizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE (ex-articolo 86, paragrafo 2, CE).
(136)
Detto articolo recita: «Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico-generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.»
(137)
Nella fattispecie, occorre anzitutto chiedersi se esista un servizio d’interesse economico generale. Risulta dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee che, eccettuati i settori disciplinati dalle normative dell’Unione in materia, gli Stati membri dispongono di un ampio margine di discrezionalità per quanto riguarda la natura dei servizi che possono definirsi di interesse economico generale. La Commissione ha quindi il compito di vigilare affinché tale margine di discrezionalità sia applicato senza errori manifesti per quanto riguarda la definizione dei servizi d’interesse economico generale.
(138)
Nel caso di specie, le autorità francesi hanno dichiarato a più riprese che al CELF era affidata una missione specifica di servizio pubblico di tipo culturale, che consisteva nell’onorare qualsiasi ordinativo di pubblicazione francofona proveniente da librerie stabilite all’estero, quali che fossero l’entità e la natura dell’ordinativo. La Commissione reputa che in effetti una missione del genere potrebbe costituire un servizio d’interesse economico generale.
(139)
In secondo luogo, occorre verificare se al CELF fosse stato effettivamente demandato questo servizio d’interesse economico generale. Conformemente infatti alla giurisprudenza dell’Unione europea, le imprese in questione devono essere state incaricate dallo Stato di gestire il servizio di cui trattasi tramite uno o più atti ufficiali, la cui forma può essere determinata dai singoli Stati membri.
(140)
Nel caso specifico, le autorità francesi hanno prodotto varie convenzioni concluse tra il CELF e il ministero della cultura che a loro giudizio dimostrerebbero che il CELF è effettivamente stato incaricato di gestire il servizio d’interesse economico generale in questione. Secondo le autorità francesi, la direzione del libro e della lettura ha concluso annualmente, fino al 2001, convenzioni col CELF.
(141)
Nonostante le richieste della Commissione, da ultimo nella propria decisione di ingiunzione, le autorità francesi non hanno però prodotto copia delle convenzioni di servizio pubblico per nessuno degli anni in questione.
(142)
Nelle convenzioni di cui la Commissione dispone, inoltre, la natura precisa degli obblighi di servizio pubblico non è definita (l’importo dal quale gli ordinativi vengono considerati «piccoli», ad esempio, non è precisato nella convenzione). Ne risulta che, anche per quegli anni, non esiste un atto che stipuli con precisione sufficiente gli obblighi di servizio pubblico che incombono al CELF.
(143)
La Commissione ritiene pertanto non dimostrato che al CELF sia stata affidata, tramite un atto ufficiale per ciascuno degli anni considerati, la gestione del servizio pubblico in questione.
(144)
Infine, e senza che ciò comporti una conclusione sul requisito di necessità, in quanto le condizioni sono cumulative, la Commissione reputa che il requisito della proporzionalità non sia più soddisfatto.
(145)
Nelle convenzioni di cui la Commissione dispone, infatti, non figura alcuna spiegazione circa il modo in cui l’aiuto è stato calcolato. Peraltro, l’obbligo imposto al CELF di rendicontare l’utilizzo della sovvenzione non è corredato da una definizione precisa dei parametri di calcolo e di controllo del costo dell’attività di servizio pubblico, che permetterebbe di verificare che non vi sia sovracompensazione. Seppure le convenzioni prevedevano un riporto da un anno all’altro qualora una parte della sovvenzione non fosse stata utilizzata, esse non contengono poi precisazioni di sorta sul funzionamento di tale meccanismo, che d’altro canto non sembra aver trovato applicazione. Infine, in modo più generale e come esposto in sede di disamina del criterio di proporzionalità alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, le autorità francesi non hanno fornito dati atti a dimostrare la proporzionalità degli aiuti alla luce dei vari punti enunciati nella sentenza del Tribunale.
(146)
Le autorità francesi non hanno ad esempio fornito alla Commissione elementi atti a dimostrare la proporzionalità degli aiuti nel quadro dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, elementi che pure la Commissione aveva chiesto loro, da ultimo nella propria decisione d’ingiunzione del 20 novembre 2009.
(147)
In conformità dell’articolo 13 del regolamento di procedura, la Commissione adotta pertanto la propria decisione in base alle informazioni disponibili, ricordando comunque che incombe alle autorità francesi dimostrare la compatibilità dell’aiuto in esame col mercato interno, e quindi la proporzionalità di tale aiuto.
(148)
Per gli stessi motivi esposti in sede di disamina della proporzionalità dell’aiuto alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE, la Commissione reputa non dimostrato che gli aiuti erogati siano conformi al criterio di proporzionalità.
(149)
Di conseguenza la Commissione considera non soddisfatte le condizioni d’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(150)
In conclusione, la Commissione valuta che il meccanismo d’aiuto, denominato programma «piccoli ordinativi», posto in essere dalla Francia a favore del CELF fra il 1980 e la fine del 2001, costituisca un aiuto incompatibile col mercato interno.
5. TERMINE DI PRESCRIZIONE, CIRCOSTANZA ECCEZIONALE, LEGITTIMO AFFIDAMENTO, PRINCIPIO DI CERTEZZA DEL DIRITTO, PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ
(151)
Nell’ipotesi di un aiuto di Stato illecito e incompatibile, di massima la Commissione deve ordinare allo Stato membro in questione di disporre tutti i provvedimenti necessari per recuperare l’aiuto presso il beneficiario. Ai sensi infatti dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, «nell’eventualità di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di prendere tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario».
(152)
La Commissione deve tuttavia tener conto di una serie di elementi.
(153)
Anzitutto l’articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999 stabilisce che i poteri della Commissione in materia di recupero degli aiuti sono soggetti a un termine di prescrizione di dieci anni. Il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui l’aiuto illegale è stato concesso al beneficiario e qualsiasi provvedimento disposto dalla Commissione o da uno Stato membro su richiesta della Commissione, nei confronti dell’aiuto illegale, interrompe il termine di prescrizione.
(154)
Come aveva già illustrato nella propria decisione di estensione del procedimento, senza che al riguardo le siano pervenuti commenti particolari dalle parti interessate, la Commissione considera che al caso di specie si applichi la norma in fatto di prescrizione di cui al considerando precedente. Nella sua sentenza del 5 ottobre 2006, relativa alla causa Transalpine (21), la Corte di giustizia ha infatti giudicato che, nei limiti in cui il regolamento (CE) n. 659/1999 contiene norme di natura procedurale, esse si applicano a tutti i procedimenti amministrativi in materia di aiuti di Stato pendenti dinanzi alla Commissione nel momento in cui il regolamento (CE) n. 659/1999 è entrato in vigore, cioè il 16 aprile 1999. Il presente caso rientra nel quadro del procedimento formale d’esame aperto dal 30 giugno 1996.
(155)
Nella fattispecie, stante che gli aiuti sono stati versati ogni anno dal 1980 in poi e che la Commissione ha proceduto a una richiesta di informazioni presso le autorità francesi nell’aprile 1992, risulta che gli aiuti erogati al CELF nel 1980 e nel 1981 non possono essere recuperati, tenuto conto della scadenza del termine di prescrizione.
(156)
Il secondo luogo la Commissione non esige il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto dell’Unione europea. Secondo la giurisprudenza dell’Unione europea, infatti, la Commissione è tenuta a prendere in considerazione le circostanze eccezionali che giustifichino una sua rinuncia a ordinare il recupero degli aiuti concessi illegalmente, ove detto recupero sia in contrasto con un principio generale del diritto dell’Unione europea.
(157)
È in quest’ambito che, nella propria decisione di estensione del procedimento, la Commissione aveva invitato le autorità francesi, il beneficiario dell’aiuto e qualsiasi altra parte interessata a presentarle le loro osservazioni circa l’applicazione al caso di specie del principio di legittimo affidamento, del principio di certezza del diritto, ovvero di qualsiasi altro principio che potrebbe indurre la Commissione a non esigere il recupero dell’aiuto.
(158)
La Commissione rileva che le autorità francesi, nelle loro osservazioni, hanno ritenuto che sussistessero circostanze eccezionali tali da permettere di limitare l’obbligo di restituzione degli aiuti. La SIDE ha invece valutato che non vi fossero circostanze eccezionali del genere.
(159)
In proposito la Commissione rammenta che, nel quadro delle domande di pronuncia pregiudiziale rivolte alla Corte nella citata causa CELF, il giudice del rinvio aveva chiesto, sostanzialmente, se l’adozione da parte della Commissione di tre decisioni successive che dichiarino un aiuto compatibile con il mercato interno, poi annullate da una giurisdizione dell’Unione, potesse, di per sé, costituire una circostanza eccezionale tale da giustificare una limitazione dell’obbligo del beneficiario di restituire l’aiuto.
(160)
Nella citata sentenza dell’11 marzo 2010, la Corte ha anzitutto rimandato alla propria sentenza del 12 febbraio 2008 nella quale aveva chiarito, al punto 65 e seguenti, che dopo l’annullamento di una decisione positiva della Commissione, al beneficiario di aiuti versati illegittimamente non può essere preclusa la possibilità di invocare circostanze eccezionali, sulle quali egli abbia potuto fondare il proprio affidamento nella loro regolarità e di opporsi, conseguentemente, alla loro ripetizione (22).
(161)
In quella sentenza la Corte aveva tuttavia altresì precisato che un legittimo affidamento del beneficiario non può scaturire da una decisione positiva della Commissione, da un lato ove tale decisione sia stata contestata entro i termini di ricorso contenzioso e successivamente annullata dal giudice dell’Unione europea, dall’altro addirittura fino a quando il termine per il ricorso non sia scaduto, ovvero, in caso di ricorso finché il giudice dell’Unione europea non si sia pronunciato in via definitiva (23).
(162)
Nel caso di specie, nella propria sentenza dell’11 marzo 2010, la Corte aveva precisato che l’annullamento della terza decisione positiva della Commissione con la sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008, non è di per sé idonea a far sorgere un legittimo affidamento e a costituire una circostanza eccezionale (24).
(163)
La Corte ha aggiunto che la successione poco usuale di tre annullamenti denuncia, a priori, la difficoltà della causa e, lungi dal far sorgere un legittimo affidamento, sembra piuttosto idonea ad accrescere i dubbi del beneficiario sulla compatibilità dell’aiuto controverso. Essa ammette che una successione di tre ricorsi comportante tre annullamenti caratterizzi una situazione assai rara, ma ritiene che circostanze siffatte rientrino nel normale funzionamento del sistema giudiziario, il quale offre ai soggetti di diritto che ritengono di subire le conseguenze dell’illegittimità di un aiuto la possibilità di agire per l’annullamento di decisioni successive da essi ritenute all’origine di tale situazione.
(164)
Nella fattispecie la Corte ha valutato che l’esistenza di una circostanza eccezionale non può essere assunta nemmeno in considerazione del principio di certezza del diritto (25). Fino a quando infatti la Commissione non abbia adottato una decisione di approvazione e che il termine per il ricorso avverso una tale decisione non sia scaduto, il beneficiario non ha alcuna certezza in ordine alla legittimità dell’aiuto, così che il principio di tutela del legittimo affidamento o quello della certezza del diritto non possono essere invocati.
(165)
Come la Corte ha inoltre precisato nella medesima sentenza (26), nella fattispecie l’esistenza di una circostanza eccezionale non può essere assunta in base al principio di proporzionalità. Infatti, la soppressione di un aiuto illegale mediante il recupero è la logica conseguenza della constatazione della sua illegalità; di conseguenza il recupero di tale aiuto, onde ripristinare la situazione precedente, non può, in linea di principio, essere considerato una misura sproporzionata rispetto agli obiettivi delle disposizioni del trattato in materia di aiuti di Stato.
(166)
Di conseguenza, la Corte ha concluso che l’adozione da parte della Commissione di tre decisioni successive che dichiarino un aiuto compatibile, poi annullate da giudice dell’Unione, di per sé non può costituire una circostanza eccezionale tale da tale da giustificare una limitazione nell’obbligo del beneficiario di restituire l’aiuto illegale e incompatibile.
(167)
Tenuto conto di quel che precede e in mancanza di qualsiasi altro elemento che possa costituire una circostanza eccezionale, la Commissione considera pertanto che nel caso di specie nulla possa limitare l’obbligo per il CELF di restituire gli aiuti in questione (tranne per le somme corrisposte nel 1980 e nel 1981, come spiegato in precedenza).
6. RECUPERO
(168)
In applicazione dell’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999, le autorità francesi sono pertanto tenute a recuperare presso il CELF l’ammontare degli aiuti versati all’impresa nel quadro del programma «piccoli ordinativi», nell’arco del periodo 1982-2001.
(169)
Conformemente a quel che risulta dalla tabella (27), l’ammontare complessivo dell’aiuto da recuperare presso il CELF, percepito nell’arco del periodo 1982-2001, ammonta quindi a 4 631 401 EUR, cui andranno aggiunti gli interessi.
(170)
A norma dell’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999, all’aiuto da recuperare si aggiungono infatti gli interessi composti che decorrono dalla data in cui l’aiuto illegale è divenuto disponibile per il beneficiario fino a quella dell’effettivo recupero.
(171)
Tuttavia, nella sentenza del 12 ottobre 2000Magefesa (28) la Corte ha statuito che, qualora un’impresa sia dichiarata in fallimento e la legislazione nazionale lo preveda, gli interessi maturati successivamente alla dichiarazione di fallimento sugli aiuti illegittimamente percepiti prima di tale dichiarazione, non siano dovuti.
(172)
Al riguardo vale la pena di rilevare che, nella nota trasmessa il 27 gennaio 2010, le autorità francesi hanno specificato la situazione in cui all’epoca versava il CELF.
(173)
Stante la sua situazione finanziaria, il 25 febbraio 2009 nei confronti del CELF è stato avviato un procedimento di amministrazione controllata. Un amministratore giudiziario è stato nominato.
(174)
Ai fini del contenzioso relativo agli aiuti di Stato, la Repubblica francese ha dichiarato i crediti seguenti: 11 885 785,02 EUR (a titolo di pagamento degli interessi in conformità della citata sentenza del Consiglio di Stato del 19 dicembre 2008) e 4 814 339,9 EUR (a titolo di rimborso eventuale del capitale dell’aiuto percepito nell’arco del periodo 1980-2001).
(175)
Stando alle autorità francesi, la situazione creditoria rivela che su un passivo totale dichiarato di 21 254 232,29 EUR i crediti contestati ammontano a 17 045 039,50 EUR.
(176)
Di fronte alla palese impossibilità di un risanamento, l’amministratore giudiziario ha chiesto la conversione della salvaguardia in liquidazione giudiziaria, segnatamente a motivo dei crediti dichiarati dallo Stato.
(177)
Con sentenza del 9 settembre 2009, in cui si constatavano passività tali da escludere l’ipotesi di un piano di prosecuzione dell’attività, il Tribunale commerciale di Parigi ha pronunciato la liquidazione giudiziaria del CELF e ha designato un liquidatore. Il giudice ha fissato a due anni il termine allo scadere del quale la chiusura della liquidazione giudiziaria andrà esaminata. Le autorità francesi hanno dichiarato che le vertenze in corso o future potrebbero tuttavia giustificare un rinvio della liquidazione giudiziaria.
(178)
Le autorità francesi hanno spiegato che l’intero personale del CELF è stato licenziato e la cellula preposta alla liquidazione è stata sciolta il 31 dicembre 2009. Le uniche operazioni in corso sono tese a recuperare crediti presso clienti.
(179)
In un messaggio elettronico del 9 marzo 2010 le autorità francesi hanno dichiarato che la procedura di liquidazione avviata per il CELF aveva rispettato le consuete norme procedurali di liquidazione delle imprese.
(180)
Stando alle informazioni comunicate alla Commissione dalle autorità francesi, attualmente il CELF non esercita quindi più alcuna attività economica.
(181)
Di conseguenza, tenuto conto della procedura di liquidazione in corso nei confronti del CELF, le autorità francesi devono garantire in particolare il rispetto, conformemente al loro obbligo di recuperare l’aiuto incompatibile, della giurisprudenza applicabile in caso di liquidazione dell’impresa beneficiaria (29). Ciò suppone in particolare che le attività del CELF siano vendute al prezzo di mercato, che lo Stato chieda l’ammissione al passivo dell’impresa in liquidazione dei propri crediti relativi al recupero degli aiuti illegali e incompatibili, oltre a far valere appieno i propri diritti di creditore in tutte le fasi della procedura e fino al termine della liquidazione.
(182)
Quanto al calcolo degli interessi, nell’ordinamento francese l’articolo L 622-28 del codice commerciale prevede che «il giudizio di avvio [della procedura di salvaguardia] sospende il corso degli interessi legali e convenzionali, nonché di qualsiasi interesse di mora e maggiorazione».
(183)
Di conseguenza, nel presente caso le somme versate al CELF producono interessi a decorrere dalla data in cui sono state messe a disposizione fino al 25 febbraio 2009, data della sentenza di avvio della procedura di salvaguardia, pronunciata dal Tribunale commerciale di Parigi, successivamente trasformata in liquidazione giudiziaria con sentenza del 9 settembre 2009.
7. CONCLUSIONE
(184)
La Commissione constata che la Francia ha illegalmente dato esecuzione a un aiuto a favore del CELF, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
(185)
Tale aiuto è incompatibile col mercato interno e deve essere recuperato dalle autorità francesi, salvo per quel che riguarda le somme versate nel 1980 e nel 1981, oggetto di prescrizione.
(186)
Le autorità francesi devono pertanto recuperare presso il CELF un importo di 4 631 401 EUR, al quale andranno aggiunti gli interessi per ciascuno degli aiuti versati annualmente dal 1982 in poi. Le somme da recuperare producono interessi a decorrere dalla data in cui sono state messe a disposizione del beneficiario fino al 25 febbraio 2009, data della sentenza di avvio della procedura di salvaguardia pronunciata dal Tribunale commerciale di Parigi,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato concesso illegalmente dalla Francia, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, a favore della Coopérative d’exportation du livre français (CELF) è incompatibile col mercato interno.
Articolo 2
1. La Francia è tenuta a farsi rimborsare un importo di 4 631 401 EUR, corrispondente alle somme percepite dal CELF nell’arco del periodo 1982-2001, a titolo dell’aiuto di cui all’articolo 1.
2. Le somme da recuperare producono interessi a decorrere dalla data in cui sono state messe a disposizione del beneficiario fino al 25 febbraio 2009, data della sentenza di avvio della procedura di salvaguardia pronunciata dal Tribunale commerciale di Parigi.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto, a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004.
Articolo 3
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2 è immediato ed effettivo.
2. La Francia garantisce l’attuazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Francia comunica le seguenti informazioni:
a)
l’ammontare totale (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso il beneficiario;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
i documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. La Francia tiene informata la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’attuazione della presente decisione, fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2. Essa trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, qualsiasi informazione in merito ai provvedimenti già presi e previsti per conformarsi alla presente decisione. Essa fornisce inoltre informazioni circostanziate riguardo all’importo dell’aiuto e agli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 5
La presente decisione è destinata alla Francia.
Fatto a Bruxelles, il 14 dicembre 2010.