BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 24. Mai 2011
über die staatliche Beihilfe C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09) Griechenlands zugunsten bestimmter griechischer Kasinos
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2011) 3504)
(Nur der griechische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/716/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Am 8. Juli 2009 legte das Konsortium DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE („der Beschwerdeführer“ oder „Loutraki“) (2) bei der Kommission Beschwerde wegen griechischer Rechtsvorschriften ein, mit denen ein Abgabensystem für Kasinoeintrittspreise eingerichtet wird. Die Beschwerde wurde damit begründet, dass mit dem System drei Betreibern, nämlich Regency Casino Mont Parnes, dem Kasino Korfu und Regency Casino Thessaloniki (3), staatliche Beihilfen gewährt würden. Mit E-Mail vom 7. Oktober 2009 teilte der Beschwerdeführer mit, dass er keine Einwände gegen die Bekanntgabe seiner Identität erhob. Am 14. Oktober 2009 fand ein Gespräch zwischen Bediensteten der Kommission und Vertretern des Beschwerdeführers statt. Mit Schreiben vom 26. Oktober 2009 übermittelte der Beschwerdeführer weitere Einzelheiten zur Untermauerung seiner Beschwerde.
(2)
Am 21. Oktober 2009 leitete die Kommission die Beschwerde an Griechenland weiter und forderte Griechenland auf, die darin angesprochenen Fragen zu klären. Mit Schreiben vom 17. November 2009 ersuchte Griechenland um mehr Zeit zur Beantwortung der Fragen; diesem Ersuchen wurde von der Kommission am 18. November 2009 per E-Mail stattgegeben. Am 27. November 2009 übermittelte Griechenland der Kommission seine Antwort.
(3)
Am 15. Dezember 2009 leitete die Kommission die Antwort Griechenlands an den Beschwerdeführer weiter. Der Beschwerdeführer äußerte sich am 29. Dezember 2009 zu der Antwort Griechenlands.
(4)
Am 25. Februar, 4. und 23. März und 13. April 2010 forderte die Kommission bei Griechenland weitere Informationen an, die Griechenland am 10. März sowie am 1. und 21. April 2010 übermittelte.
(5)
Mit Beschluss vom 6. Juli 2010 („der Eröffnungsbeschluss“) unterrichtete die Kommission Griechenland über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens gemäß Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in Bezug auf eine von Griechenland in Kraft gesetzte Maßnahme, d. h. die niedrigere Besteuerung der Eintrittsgelder für bestimmte Kasinos. Der Eröffnungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Union bekannt gegeben und die Beteiligten wurden aufgefordert, sich zu äußern (4).
(6)
Mit Schreiben vom 9. August 2010 ersuchte Griechenland um Verlängerung der Antwortfrist; diesem Ersuchen wurde von der Kommission mit Schreiben vom 18. August 2010 stattgegeben. Die Stellungnahme Griechenlands zum Eröffnungsbeschluss ging am 6. Oktober 2010 bei der Kommission ein. Am 12. Oktober 2010 legten die griechischen Behörden weitere Informationen zu der in Rede stehenden Maßnahme vor.
(7)
Nach der Eröffnung des Prüfverfahrens gingen bei der Kommission Äußerungen von zwei Beteiligten ein: Die Vertreter des Kasinos Mont Parnes, einem der Begünstigten der Maßnahme, gaben mit Schreiben vom 4. August 2010 eine Stellungnahme ab, die Vertreter des privaten Kasinos Loutraki äußerten sich mit Schreiben vom 8. und 25. Oktober 2010.
(8)
Mit Schreiben vom 29. Oktober 2010 leitete die Kommission diese Stellungnahmen an die griechischen Behörden weiter, um ihnen Gelegenheit zu geben, darauf zu antworten. Mit Schreiben vom 6. Dezember 2010 übermittelten die griechischen Behörden ihre Stellungnahme zu den Äußerungen der drei Beteiligten, in der sie unter anderem bestimmte Aspekte hinsichtlich der Anwendung der fraglichen Regelung sowie die Auslegung der für die Untersuchung des Falls maßgeblichen griechischen Rechtsvorschriften zu klären versuchten.
II. BESCHREIBUNG DER ZU WÜRDIGENDEN MASSNAHME
II.1 Die Maßnahme
(9)
Die zu würdigende Maßnahme besteht in der steuerlichen Ungleichbehandlung zum Vorteil bestimmter Kasinos, die von den griechischen Behörden durch die gleichzeitige Anwendung verschiedener, teilweise obligatorischer Vorschriften in Kraft gesetzt wurde, mit welchen
-
eine einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % auf die Eintrittspreise festgesetzt wurde und
-
für Kasinos im Staatsbesitz und in Privatbesitz befindliche Kasinos unterschiedliche regulierte Preise festgesetzt wurden, nämlich 6 EUR für Kasinos im Staatsbesitz und 15 EUR für Kasinos in Privatbesitz,
wodurch für die Kasinos in Privatbesitz ein Wettbewerbsnachteil entstand (5).
(10)
Von der Maßnahme profitieren die staatlichen Kasinos und ein privates Kasino, das Kasino Thessaloniki, dem im Zuge einer Ausnahmeregelung die gleiche Behandlung eingeräumt wurde wie den staatlichen Kasinos, wie weiter unten noch ausführlich erläutert wird.
II.2 Die Begünstigten
(11)
Die Begünstigten der zu untersuchenden Maßnahme sind die folgenden griechischen Kasinos: Mont Parnes (6), Thessaloniki (7), Korfu (8) und Rhodos (9).
(12)
Zum Zeitpunkt des Eröffnungsbeschlusses galt der niedrigere regulierte Eintrittspreis von 6 EUR nur für drei griechische Kasinos - das Kasino Mont Parnes, das zu 49 % privatisiert worden war, während 51 % der Anteile weiter im Staatsbesitz verblieben, das Kasino Thessaloniki, ein privates Kasino, das jedoch wie ein staatliches Kasino behandelt wurde, und das Kasino Korfu, ein staatliches Kasino. Die Kasinos in Rhodos und Korfu zählten ab April 1999 (10) bzw. August 2010 (11) nicht mehr zu den Begünstigten, da sie ab diesem Zeitpunkt zu 100 % privatisiert waren und daher nicht mehr den niedrigeren Eintrittspreis erhoben.
II.3 Einschlägige griechische Rechtsvorschriften
(13)
Vor der Liberalisierung des Marktes im Jahr 1994 wurden in Griechenland nur drei Spielkasinos betriebe, die Kasinos Mont Parnes, Korfu und Rhodos. Zum damaligen Zeitpunkt waren die Kasinos öffentlich-rechtliche Unternehmen und wurden vom staatlichen griechischen Tourismusbüro (EOT) als in Staatsbesitz befindliche Clubs betrieben (12). Die Eintrittspreise für diese Kasinos wurden durch einen Beschluss des Generalsekretärs des EOT wie folgt festgesetzt (13):
-
Mont Parnes: das EOT setzte 1991 den Eintrittspreis auf 2 000 GRD (ca. 6 EUR) (14) fest;
-
Korfu: das EOT setzte 1992 den Eintrittspreis auf 1 500 GRD fest und nahm 1997 eine Preiserhöhung auf 2 000 GRD vor;
-
Rhodos: das EOT setzte 1992 den Eintrittspreis auf 1 500 GRD fest.
(14)
1994 wurde der Markt nach dem Gesetz 2206/1994 liberalisiert, damals kamen zu den bereits existierenden, in Staatsbesitz befindlichen Kasinos sechs neu gegründete private Kasinos hinzu (15). Das Gesetz von 1994 sah die Erteilung von insgesamt 14 Lizenzen für die drei bereits existierenden, im Staatsbesitz befindlichen Kasinos Rhodos, Mont Parnes und Korfu und elf neu zu gründende private Kasinos vor (16). Von den ursprünglich vorgesehenen elf neuen privaten Kasinos erhielten (1995 und 1996) allerdings nur sechs eine Lizenz und nahmen den Kasinobetrieb auf; hierbei handelte es sich um die Kasinos Chalkidiki, Loutraki, Thessaloniki, Rio (Achaia), Xanthi (Thrakien) und Syros; die restlichen fünf Lizenzen wurden gestrichen.
(15)
Artikel 2 Absatz 10 des Gesetzes 2206/1994 sah die Festsetzung der Eintrittspreise der Spielkasinos in bestimmten Gebieten durch einen Ministerialbeschluss vor, durch den auch die Höhe des an die griechische Staatskasse abzuführenden prozentualen Anteils der Eintrittsgelder geregelt werden sollte. Am 16. November 1995 wurde mit einem Beschluss des Finanzministers (17) für alle Spielkasinos, die unter das Gesetz 2206/1994 fielen, ab dem 15. Dezember 1995 ein Eintrittspreis (18) von 5 000 GRD (19) (ca. 15 EUR) (20) festgesetzt. Entsprechend dem Beschluss sind vom Kasinobetreiber 80 % des Nennbetrags jeder Eintrittkarte als Abgabe an den Staat abzuführen, die verbleibenden 20 %, einschließlich der geltenden Mehrwertsteuer, gelten als Einnahmen der Kasinobetreiber (21). Der Beschluss sieht weiter vor, dass die Kasinos freien Eintritt gewähren können (22). Unabhängig vom tatsächlich erhobenen Eintrittspreis müssen die Kasinos 80 % des regulierten Preises an den Staat abführen (23). Entsprechend dem Beschluss sind die Abgaben monatlich zu entrichten (24). Ferner enthält der Beschluss Bestimmungen für bestimmte Preisnachlässe auf Eintrittskarten mit einer Geltungsdauer von 15 bzw. 30 Tagen (25).
(16)
Alle seit 1995 nach dem Gesetz 2206/1994 neu errichteten privaten Kasinos haben dem Ministerialbeschluss von 1995 entsprochen und verlangen für die Eintrittskarte generell - wie im vorstehenden Abschnitt ausgeführt - 15 EUR; die einzige Ausnahme bildet - wie weiter unten erläutert - das Kasino Thessaloniki.
(17)
Die im Staatsbesitz befindlichen Kasinos Mont Parnes, Korfu und Rhodos wurden jedoch als EOT-Clubs (26) weitergeführt und richteten sich bis zur Erteilung der nach dem Gesetz 2206/1994 vorgesehenen Lizenzen nicht nach den Rechtsvorschriften von 1994 und 1995.
(18)
Die Kommission entnimmt den Ausführungen der griechischen Behörden und den von ihnen vorgelegten Erläuterungen zu den nationalen Vorschriften, dass das System in der Praxis funktionierte wie nachstehend beschrieben.
(19)
Die griechischen Behörden haben mitgeteilt, dass der Betrieb von Spielkasinos in Griechenland generell durch das Gesetz 2206/1994 geregelt ist. Die Sonderbestimmungen für staatliche Kasinos, die bereits vor dem Gesetz 2206/1994 bestanden, gelten bis zu der in dem Gesetz vorgesehenen Privatisierung dieser Kasinos und der Erteilung von Lizenzen als Ausnahmen von der Anwendung der allgemeinen Bestimmungen des Gesetzes (und des Ministerialbeschluss von 1995 zu dessen Durchführung).
(20)
Der Ministerialbeschluss von 1995 wurde daher bis zum Zeitpunkt der Lizenzerteilung nach dem Gesetz 2206/1994 als auf die staatlichen Kasinos nicht anwendbar angesehen, und zwar sowohl hinsichtlich des Standard-Eintrittspreises von 15 EUR als auch hinsichtlich der Vorschrift, 80 % dieses Preises an die Staatskasse abzuführen. Mit der Zahlung dieser 80 % begannen die staatlichen Kasinos erst zu dem Zeitpunkt, zu dem die im Gesetz 2206/1994 vorgesehenen Lizenzen erteilt wurden (siehe Erwägungsgrund 23 ff. unten). Da jedoch die vorbestehenden Beschlüsse des EOT, mit denen der Eintrittspreis auf 6 EUR festgesetzt worden war, als eine besondere Ausnahme betrachtet wurden (ein bereits bestehendes Sonderrecht), die durch die allgemeinen Bestimmungen des Gesetzes 2206/1994 und des Ministerialbeschlusses von 1995 nicht geändert worden war, wurde für diese staatlichen Kasinos ausnahmsweise der Eintrittspreis von 6 EUR beibehalten, so dass diese Kasinos lediglich 80 % von 6 EUR abführten. Erst nach der Privatisierung, als sich die Kasinos nicht mehr zu 100 % in Staatsbesitz befanden, wurden die EOT-Beschlüsse als nicht mehr anwendbar betrachtet. Erst ab diesem Zeitpunkt führten die Kasinos den Standard-Eintrittspreis in Höhe von 15 EUR ein und mussten eine Abgabe in Höhe von 80 % dieser 15 EUR an den Staat abführen.
(21)
Wenngleich es den Anschein hat, als ob dies die Regel hätte sein sollen, wurde bei der Teilprivatisierung des Kasinos Mont Parnes eine Ausnahme gemacht, die durch das Gesetz 3139/2003 bestätigt wurde (das auch die zu einem späteren Zeitpunkt vorgenommene Privatisierung des Kasinos Korfu vorsah): In dem Gesetz ist ausdrücklich geregelt, dass für das Kasino Mont Parnes weiterhin der Eintrittspreis von 6 EUR gelten sollte.
(22)
Im Jahr 2000 wurde das EOT als Betreiber der Kasinos Korfu und Mont Parnes durch Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (Hellenische Tourismusentwicklungsgesellschaft, „ETA“) abgelöst, die sich zu 100 % im Besitz des griechischen Staats befand. Ab Ende 2000 bis 2003, dem Jahr in dem für die von ihr betriebenen Kasinos Lizenzen nach dem Gesetz 2206/1994 erteilt wurden, begann die ETA zunächst auf freiwilliger Basis und später nach Maßgabe von Artikel 24 des Gesetzes 2919/2001 schrittweise mit der Anpassung an die Bestimmungen des Gesetzes 2206/1994 für die Kasinos, um die beiden zuvor als im Staatsbesitz befindliche Clubs betriebenen Kasinos auf die vollständige Lizenzierung und Privatisierung vorzubereiten (27). Während dieses Übergangszeitraums führte die ETA für die Kasinos Mont Parnes und Korfu 80 % des Eintrittspreises von 6 EUR an den Staat ab.
(23)
2003 wurde das bis dahin im Staatsbesitz befindliche Kasino Mont Parnes in eine Kapitalgesellschaft umgewandelt; 49 % der Anteile wurden an private Investoren veräußert (28). Die nach dem Gesetz 2206/1994 vorgesehene Lizenz für das Kasino Mont Parnes wurde schließlich 2003 nach dem Gesetz 3139/2003 (Artikel 1 Absatz 1) erteilt. In diesem Gesetz wurde der Eintrittspreis für Mont Parnes weiter auf 6 EUR festgeschrieben (Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe vii).
(24)
Im Fall des Kasinos Korfu wurde die nach dem Gesetz 2206/1994 vorgesehene Lizenz zunächst nach dem Gesetz 3139/2003 (Artikel 1 Absatz 3) der ETA erteilt, so dass diese die Lizenz bei einer späteren Privatisierung einbringen konnte. Dieselbe Bestimmung sah auch vor, dass der Eintrittspreis für das Kasino Korfu in einem neuen Ministerialbeschluss festgelegt werden sollte, woraus folgert, dass der Ministerialbeschluss von 1995 nicht anwendbar war. Nach Kenntnis der Kommission erging jedoch kein neuer Ministerialbeschluss, und das Kasino Korfu erhob bis zu seiner Privatisierung im August 2010 weiterhin nur 6 EUR Eintritt; erst nach der Privatisierung wurde der Eintrittspreis auf 15 EUR angehoben (29).
(25)
Im Fall des Kasinos Rhodos wurde die nach dem Gesetz 2206/1994 vorgesehene Lizenz 1996 mit dem Ministerialbeschluss Τ/633 vom 29. Mai 1996 erteilt. Das Kasino behielt allerdings weiterhin den reduzierten Eintrittspreis bei; erst nach der Privatisierung im April 1999 wurde der Eintrittspreis auf 15 EUR angehoben. Bis zu seiner Privatisierung wurde das Kasino unter Kontrolle des EOT betrieben, daher wurde der EOT-Beschluss von 1992 angewandt, mit dem der Eintrittspreis für das Kasino Rhodos auf 1 500 GRD festgesetzt worden war (30).
(26)
Das in Privatbesitz befindliche Kasino Thessaloniki wurde 1995 und erhielt im selben Jahr eine Lizenz nach dem Gesetz 2206/1994 (31). Auf der Grundlage des Gesetzesdekrets 2687/1953 (32) erhebt das Kasino seit jeher den für die staatlichen Kasinos (Mont Parnes and Korfu) geltenden reduzierten Eintrittspreis von 6 EUR. Dieses Dekret sieht vor, dass Unternehmen, die mit Hilfe von ausländischen Investitionen gegründet werden, mindestens ebenso günstig behandelt werden müssen wie andere vergleichbare Unternehmen in dem Land (33). Als dieses Thema einmal angesprochen wurde, stellte die Geschäftsführung des Kasinos (d. h. Hyatt Regency) den Antrag, den Eintrittspreis für das Kasino Thessaloniki auf dieselbe Höhe festzusetzen wie für das Kasino Mont Parnes, also auf 6 EUR. Diesem Antrag wurde nach einem Gutachten des staatlichen Rechtsrates (Gutachten Nr. 631/1997) stattgegeben. Da die Lizenz für das Kasino 1995 erteilt wurde, gilt für das Kasino Thessaloniki die Vorschrift, dass 80 % des Nennbetrags der Eintrittskarten an den Staat abgeführt werden müssen (34).
III. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DER PRÜFUNG
(27)
Die Kommission leitete eine förmliche Prüfung nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV ein, weil sie ernste Zweifel daran hatte, dass bei mehreren konkret benannten Spielkasinos in Griechenland, die von günstigeren steuerlichen Regelungen als andere Kasinos in dem Land profitierten, eine steuerliche Ungleichbehandlung vorlag.
(28)
Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme von den allgemeinen Rechtsvorschriften, mit denen die übliche Höhe der Abgaben für Eintrittsgelder für Spielkasinos festgelegt wurde, abwich und daher die Wettbewerbsposition der Begünstigten verbesserte.
(29)
Die in Rede stehende Maßnahme hatte offenbar zur Folge, dass dem griechischen Staat Einnahmen entgingen und verschaffte den Kasinos, die einen niedrigeren Eintrittpreis verlangten, einen Vorteil. Dem Vorbringen der griechischen Behörden, dass ein niedrigerer Eintrittspreis unmittelbar den Verbrauchern zugute komme, entgegnete die Kommission, dass Zuwendungen für Verbraucher staatliche Beihilfen an Unternehmen darstellten können, wenn die Zuwendungen von der Nutzung einer bestimmten Ware bzw. einer bestimmten Dienstleistung dieses Unternehmens abhängig gemacht werden (35).
(30)
Weiter stellte die Kommission fest, dass sich die Höhe der Abgabe offenkundig nicht nach den individuellen Gegebenheiten der einzelnen Kasinos richtete (36); die Kommission gelangte daher zu dem vorläufigen Schluss, dass es sich um eine selektive Maßnahme handelte (37).
(31)
Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme dazu geeignet sei, den Wettbewerb zwischen den Kasinos in Griechenland und auf dem Markt für den Erwerb von Unternehmen in Europa zu verfälschen. Die Kommission führte aus, dass sie das Recht der Mitgliedstaaten, das Glücksspiel auf ihrem Gebiet im Einklang mit dem EU-Recht zu regeln, uneingeschränkt respektiere, dass sie jedoch nicht der Auffassung sei, dass diese Argumente widerlegten, dass die in Rede stehende Maßnahme Wettbewerbsverfälschungen oder Beeinträchtigungen des Handels zwischen Mitgliedstaaten zur Folge haben könnten. Bei den Wirtschaftsbeteiligten in dem Sektor handelte es sich oft um internationale Hotelkonzerne, deren Investitionsentscheidungen durch diese Maßnahme beeinflusst werden könnten. Kasinos könnten Touristen dazu veranlassen, nach Griechenland zu reisen. Die Kommission folgerte daraus, dass die Maßnahme geeignet sei, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen (38).
(32)
Die Kommission gelangte zu dem vorläufigen Ergebnis, dass die Maßnahme eine rechtswidrige Beihilfe darstellte, da sie von den griechischen Behörden ohne Genehmigung der Kommission eingeführt worden war und möglicherweise den Bestimmungen von Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags („die Verfahrensverordnung“) für die Rückforderung von Beihilfen unterliegen könnte (39).
(33)
Die Kommission hatte keine Gründe dafür feststellen können, dass die in Rede stehende Maßnahme als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen war; die Maßnahme stellte offenbar eine nicht begründete Betriebsbeihilfe an die begünstigten Kasinos dar (40).
(34)
Die Kommission stellte fest, dass sie in dem Fall, dass sich ihre Zweifel dahingehend, dass die Maßnahme eine unvereinbare staatliche Beihilfe darstellte, bestätigten, nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 dazu verpflichtet wäre, die Rückforderung der Beihilfe von den Begünstigten durch Griechenland anzuordnen, sofern dies nicht den allgemeinen Rechtsgrundsätzen zuwider liefe (41).
IV. STELLUNGNAHMEN DER GRIECHISCHEN BEHÖRDEN UND DER BETEILIGTEN
(35)
Im Verlauf der förmlichen Prüfung gingen bei der Kommission Stellungnahmen Griechenlands, des Vertreters der Elliniko Kazino Parnithas AE („Mont Parnes“) und von Vertretern des privaten Kasinos Loutraki („Loutraki“) ein.
IV.1. Stellungnahmen Griechenlands und von Mont Parnes
(36)
Die vom Vertreter des begünstigten Kasinos Mont Parnes und von den griechischen Behörden eingegangenen Stellungnahmen stimmen in den wesentlichen Argumenten überein und werden daher in diesem Abschnitt in einer gemeinsamen Zusammenfassung wiedergegeben.
IV.1.1 Vorliegen einer Beihilfe
(37)
Das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe wird sowohl von den griechischen Behörden als auch von Mont Parnes verneint. Ihrer Auffassung nach verzichtet der Staat nicht auf Einnahmen bzw. falls er dies doch tut, erlangen die Kasinos dadurch keinen Vorteil.
(38)
Die griechischen Behörden machen geltend, dass die preisliche Differenzierung ausschließlich eine Frage der Preisregulierung darstelle, da die erhobene Steuer einen gleichen Anteil des jeweiligen Eintrittspreises ausmache.
(39)
Nach Angaben der griechischen Behörden wird mit der Festsetzung des Eintrittspreises und der Abgabe an den Staat nicht bezweckt, dem Staat Einnahmen zuzuführen, vielmehr wird das Ziel verfolgt, Personen mit geringem Einkommen vom Glücksspiel abzuhalten. Die Tatsache, dass durch die Eintrittspreise auch Staatseinnahmen erwirtschaftet werden, ändere nicht an deren Eigenschaft als Kontrollmaßnahme. Daher vertreten die griechischen Behörden die Auffassung, dass die Vorschrift, an Besucher des Glücksspielbereichs der Kasinos Eintrittskarten zu einem bestimmten Preis abzugeben, eine verwaltungstechnische Kontrollmaßnahme darstelle, mit der zwar eine Gebühr erhoben werde, bei der es sich jedoch nicht um eine Steuer handele und die daher nicht als Steuerlast angesehen werden könne, wie das oberste Verwaltungsgericht Griechenlands, der Staatsrat, in seinem Urteil Nr. 4027/1998 entschieden habe (42).
(40)
Hinsichtlich der unterschiedlichen Preise für die einzelnen Kasinos argumentiert Griechenland, dass die wirtschaftlichen und sozialen Gegebenheiten bei den einzelnen Kasinos unterschiedlich und daher nicht vergleichbar seien. Die griechischen Behörden bestreiten, dass die unterschiedlichen Eintrittspreise politisch begründet seien, vielmehr seien diese wegen der Gegebenheiten der einzelnen Kasinos gerechtfertigt und stünden uneingeschränkt mit der Praxis im Einklang, für Kasinos in der Nähe der städtischen Ballungsräume und für Kasinos in ländlichen Gebieten unterschiedliche Eintrittspreise zu erheben. Da letztere in Gebieten lägen, in denen die Bevölkerung mehrheitlich niedrigere Einkommen beziehe und einen geringeren Bildungsstand habe, sei es dringlicher, die Landbevölkerung vom Glücksspiel fernzuhalten als die Bewohner der städtischen Ballungsräume.
(41)
Der Beschwerdeführer, Loutraki, macht geltend, dass bei der Privatisierung des Kasinos Korfu im Jahr 2010 der Eintrittspreis von 6 EUR auf 15 EUR angehoben wurde, was nach Auffassung von Loutraki den von den griechischen Behörden vorgetragenen Argumenten widerspricht. Die griechischen Behörden entgegnen hierauf, dass das Kasino auf Korfu wegen der geografischen Randlage der Insel Korfu nicht mit anderen Kasinos in Griechenland im Wettbewerb stehe, so dass keine Wettbewerbsverfälschung vorliegen könne. Weiter machen die griechischen Behörden geltend, dass es zum Schutz der Einwohner Korfus unerlässlich sei, Eintrittspreise in abschreckender Höhe zu erheben, da die Veränderungen bei den Betriebsbedingungen des Kasinos nach der Privatisierung unweigerlich dazu führen würden, dass die Öffnungszeiten erheblich ausgeweitet würden und dass Aktivität und Attraktivität des Kasinos allgemein zunähmen.
(42)
Sollte den Kasinos mit den günstigeren Eintrittpreisen ein Vorteil entstehen, weil sie mehr Kunden anziehen, so treten die griechischen Behörden und Mont Parnes der Auffassung entgegen, dass dies zwangsläufig mit einer Einbuße an Staatseinnahmen verbunden wäre. Auch stehe nicht fest, dass bei höheren Eintrittspreisen die mutmaßlichen Begünstigten höhere Einnahmen für den Staat erwirtschaften würden, so dass die mutmaßliche Einbuße an Einnahmen rein hypothetisch sei. Die griechischen Behörden und Mont Parnes bringen vor, dass der Vorteil eines niedrigeren Eintrittspreises den Kasinobesuchern zugute komme und dass der Anteil am Eintrittspreis, der den Kasinos zufließe, bei den Kasinos, die 15 EUR Eintritt erheben, höher sei, wodurch den Kasinos mit den höheren Eintrittspreisen ein Vorteil entstehe.
(43)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes machen geltend, dass von Auswirkungen auf den Wettbewerb oder den Handel nicht auszugehen sei, da jedes der Kasinos einen lokalen Markt bediene. Die im Eröffnungsbeschluss unterstellte Möglichkeit des Wettbewerbs mit anderen Formen des Glücksspiels wird von ihnen mit dem Hinweis bestritten, dass Online-Glücksspiele in Griechenland zur Zeit verboten sind.
(44)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes bringen vor, dass selbst in dem Fall, dass akzeptiert werde, dass der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR die Entscheidung eines ausländischen Unternehmens, in ein Kasino in Griechenland zu investieren, beeinflusst haben könnte oder noch beeinflussen könnte, dem ausländischen Unternehmen immer noch die Möglichkeit bleibe, das Gesetzesdekret 2687/1953 in Anspruch zu nehmen, wie dies die Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) AE im Fall des Kasinos Thessaloniki getan habe.
(45)
Der Beschwerdeführer bringt vor, dass die Begünstigten die Möglichkeit haben, freien Eintritt zu gewähren, wobei die Abgabe in Höhe von 80 % trotzdem gezahlt werden muss; dies zeige seiner Auffassung nach sehr deutlich, dass es sich bei der Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handele. Die griechischen Behörden erwidern hierauf, dass diese Praxis insofern eine Ausnahme darstelle als die Kasinos diese Möglichkeit dazu nutzten VIPs und Prominenten freien Eintritt zu gewähren und dass diese Praxis im Widerspruch zum Steuergesetz (Gesetz 2238/1994) stehe, da die Zahlung von 80 % des Eintrittspreises an den Staat aus den Eigenmitteln des Unternehmens nicht als produktive Ausgaben anerkannt würden und nicht von den Einnahmen des Unternehmens abgezogen werden könnten, so dass einem Unternehmen, das diese Praxis anwende, eine erhebliche steuerliche Belastung entstehe.
(46)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes machen die Kommission auf weitere Unterschiede zwischen den Kasinos im Rahmen unterschiedlicher Steuer- und Regulierungsmaßnahmen aufmerksam. Ihrer Auffassung nach begünstigen diese Unterschiede den Beschwerdeführer, Loutraki, und wiegen die Vorteile auf, die die Begünstigten durch den niedrigeren Eintrittspreis genießen. So zahle insbesondere jedes Kasino einen Teil seines jährlichen Bruttogewinns an den Staat, jedoch zahle Loutraki nach dem Gesetz einen geringeren Anteil als andere Kasinos. Die Kommission macht zunächst deutlich, dass in dem Fall, dass die von den griechischen Behörden und Mont Parnes angesprochenen anderen Maßnahmen tatsächlich existierten, diese eine gesonderte staatliche Beihilfe zugunsten von Loutraki darstellen könnten, sofern alle in den maßgeblichen EU-Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen genannten Bedingungen zuträfen. In jedem Fall seien sie jedoch von der zu würdigenden Maßnahme zu trennen und fielen somit nicht in den Anwendungsbereich dieses Beschlusses.
(47)
Abschließend hat Griechenland mitgeteilt, dass es die Möglichkeit prüfe, seine Preispolitik für Kasinos zu ändern, um die Ungleichbehandlung zu beseitigen. Allerdings hat Griechenland die Kommission bislang nicht über die Durchführung einer derartigen Änderung unterrichtet.
(48)
Äußerungen der griechischen Behörden und von Mont Parnes zur Vereinbarkeit und zur Rechtmäßigkeit der Zuwendungen liegen nicht vor.
IV.1.2. Quantifizierung und Rückforderung der Beihilfe
(49)
Hingegen bringen die griechischen Behörden und Mont Parnes vor, dass selbst in dem Fall, dass festgestellt werde, dass die zu würdigende Maßnahme eine rechtswidrige und nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbare staatliche Beihilfe darstelle, die Rückforderung der Beihilfe gegen zwei Grundsätze verstoßen würde:
-
Sie würde gegen den Grundsatz der berechtigten Erwartungen der Bürger verstoßen. Die Frage des Eintrittspreises für Spielkasinos und insbesondere die Frage, inwieweit der Eintrittspreis für die Kasinos eine finanzielle Belastung darstellen solle, wurde bereits vor etwa 15 Jahren dem Staatsrat vorgelegt (43). Der Staatsrat entschied nach griechischem Recht, dass der Eintrittspreis seinem Wesen nach keine Steuer darstelle, womit indirekt nachgewiesen wurde, dass er keine wirtschaftliche Belastung der Kasinos darstellte. Die begünstigten Kasinos konnten daher billigerweise davon ausgehen, dass eine Differenzierung dieser Preise, die nach einzelstaatlichem Recht nicht als wirtschaftliche Belastung angesehen wurden, nicht die Frage nach einer staatlichen Beihilfe aufwerfen könnte.
-
Sie würde gegen den Grundsatz verstoßen, dass ein Recht nicht missbräuchlich ausgeübt werden darf. Die griechischen Behörden und Mont Parnes bringen vor, dass Loutraki mit der Einreichung einer Beschwerde bei der Kommission erst 15 Jahre nach Verabschiedung der in Rede stehenden Maßnahme (1995) sein Anrecht missbrauche, sich zwecks Wahrung seiner Interessen und Rechte nach den Vorschriften des AEUV über staatliche Beihilfe an die Kommission zu wenden.
(50)
Hinsichtlich der Berechnung der Höhe des Rückforderungsbetrags fechten die griechischen Behörden und Mont Parnes die von Loutraki vorgelegte Berechnung an, wonach die Differenz zwischen der Steuer pro Kasinobesucher, die von den Kasinos mit dem höheren Eintrittspreis und den Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis erhoben wurde, mit der Zahl der Besucher der begünstigten Kasinos zu multiplizieren sei. Diese Berechnung sei ihrer Auffassung nach fehlerhaft und willkürlich, da nicht feststehe, dass die angeblich begünstigten Kasinos Mont Parnes, Thessaloniki und Korfu (44) bei einem höheren Eintrittpreis auf die gleichen Besucherzahlen kommen würden.
IV.2. Stellungnahme von Loutraki
(51)
Loutraki argumentiert, dass die in den griechischen Rechtsvorschriften festgelegten Maßnahmen insofern eine steuerliche Ungleichbehandlung zugunsten bestimmter Kasinos darstellten, als die einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % der Eintrittspreise für die Kasinos, die an den Staat abzuführen sei, auf unterschiedlichen Steuerbemessungsgrundlagen, nämlich die zwei vom Staat festgesetzten unterschiedlichen Eintrittspreise, anzuwenden sei. Der Eintrittspreis für die begünstigten Kasinos sei deutlich niedriger als der Eintrittspreis für die anderen Kasinos (6 EUR statt 15 EUR), was für den Staat eine Einbuße an Einnahmen bedeute; außerdem handele es sich hierbei in Anbetracht der dadurch hervorgerufenen Wettbewerbsverfälschung um eine staatliche Beihilfe.
(52)
Weiter führt Loutraki an, dass die Maßnahme objektiv nicht gerechtfertigt sei, da die Festlegung eines niedrigeren Eintrittspreises für die begünstigten Kasinos letztlich zu dem sozialen Ziel sowie zu der Begründung und den Besonderheiten der Festlegung eines Eintrittspreises für Kasinos, wie diese in dem Urteil Nr. 4027/1998 des Staatsrats erörtert würden, im Widerspruch stünden. Loutraki macht geltend, dass vernünftigerweise nicht behauptet werden könne, dass sich durch unterschiedliche Eintrittspreise verwaltungstechnische Kontrolle und eine soziale Schutzfunktion erreichen ließen. Der Eintrittspreis für das Kasino Mont Parnes, das nur rund 20 km von der Athener Innenstadt entfernt liege, betrage 6 EUR, während der Eintrittspreis für das rund 85 km von der Athener Innenstadt entfernt liegende Kasino Loutraki 15 EUR betrage; das nur 8 km von der Innenstadt von Thessaloniki entfernt liegende Kasino Thessaloniki verlange 6 EUR Eintritt, während der Eintrittspreis für das rund 120 km von der Innenstadt von Thessaloniki entfernt liegende Kasino Chalkidiki 15 EUR betrage.
(53)
Loutraki stellt fest, dass Griechenland zuvor angeführt habe, dass der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR durch die besonderen Gegebenheiten der einzelnen begünstigten Kasinos gerechtfertigt sei, die hauptsächlich mit deren geografischer Lage zusammenhingen (die bestimmte wirtschaftliche, soziale, demografische und sonstige spezifische Merkmale beeinflusse), dass jedoch als das Kasino Korfu im August 2010 privatisiert wurde, der Eintrittspreis ohne jede Erläuterung, weshalb diese besonderen Gegebenheiten nun nicht mehr zuträfen, auf 15 EUR heraufgesetzt wurde.
(54)
Hinsichtlich der Quantifizierung des zurückzufordernden Betrags vertritt Loutraki die Auffassung, dass es sich bei der fraglichen Summe um die Differenz bei der pro Besucher erhobenen Steuer multipliziert mit der Zahl der Besucher der begünstigten Kasinos handele.
(55)
Hinsichtlich der von den griechischen Behörden und Mont Parnes angesprochenen gesonderten Maßnahmen, die nach deren Auffassung Loutraki begünstigen und deren gravierendste darin bestehen soll, dass Loutraki angeblich einen geringeren Anteil seines jährlichen Bruttogewinns an den Staat abführt als andere Kasinos, macht Loutraki geltend, dass das Unternehmen in der Praxis im Rahmen einer gesonderten Vereinbarung mit den Behörden den gleichen Betrag gezahlt habe wie seine Wettbewerber.
V. WÜRDIGUNG
(56)
Die zu würdigende Maßnahme besteht in einer steuerlichen Ungleichbehandlung zugunsten bestimmter Kasinos, die von den griechischen Behörden dadurch in Kraft gesetzt wurde, dass verschiedene Bestimmungen gleichzeitig angewandt wurden (45), mit denen zum einen eine einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % des Eintrittspreises für Kasinos festgesetzt und zum anderen unterschiedliche regulierte Preise für Kasinos im Staatsbesitz und Kasinos in Privatbesitz festgesetzt wurden, und zwar 6 EUR für Kasinos im Staatsbesitz und 15 EUR für Kasinos in Privatbesitz, wodurch die in Privatbesitz befindlichen Kasinos einen Wettbewerbsnachteil erlitten (46).
V.1 Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(57)
Um festzustellen, ob es sich bei einer Maßnahme um eine staatliche Beihilfe im Sinne des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) handelt, muss die Kommission eine Würdigung dahingehend vornehmen, ob die Maßnahme die in Artikel 107 Absatz 1 AEUV genannten Voraussetzungen erfüllt. In Artikel 107 Absatz 1 heißt es: „Soweit in den Verträge nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(58)
Die Kommission wird daher eine Würdigung dahingehend vornehmen, ob die angefochtene Maßnahme alle vier Voraussetzungen erfüllt, die gegeben sein müssen, damit eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 vorliegt.
V.1.1 Verschaffung eines Vorteils
(59)
Damit die Maßnahme die Voraussetzungen für eine staatliche Beihilfe erfüllt, muss sie den Begünstigten einen Vorteil verschaffen, durch den diese von Gebühren, die diese normalerweise aus eigenen Mitteln zu tragen hätten, befreit werden.
(60)
Die griechischen Behörden haben geltend gemacht, dass die Maßnahme nicht in den Anwendungsbereich der Vorschriften für staatliche Beihilfen falle, weil alle in Griechenland betriebenen Kasinos einen Beitrag in einheitlicher Höhe von 80 % des Werts jeder Eintrittskarte an den Staat entrichten müssen, während das das unterscheidende Element in der Behandlung auf die 1994 und 1995 in den Rechtsvorschriften festgelegte Preispolitik zurückzuführen sei, durch die der Eintrittspreis für Kasinos, denen nach dem Gesetz 2206/1994 eine Lizenz erteilt wurde, auf 15 EUR festgesetzt wurde.
(61)
Die griechischen Behörden führen weiter an, dass es sich bei der Eintrittsgebühr lediglich um eine verwaltungstechnische Kontrollmaßnahme handele, die nicht den Charakter einer Steuer trage, da nach dem Urteil Nr. 4025/1998 des Staatsrats die Festsetzung eines Eintrittspreises für Spielkasinos sozialen Charakter habe und nicht als steuerliche Maßnahme zu werten sei.
(62)
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Festsetzung der Preise durch das Gesetz 2206/1994 nicht ohne Weiteres als eine typische Preispolitik zu bezeichnen ist, da es offenbar allen Kasinos freigestellt ist, für Besucher einen niedrigeren Eintrittspreis zu erheben oder sogar kostenlosen Eintritt zu gewähren, wobei jedoch in jedem Fall die Pflicht bestehen bleibt, unabhängig davon, was der Besucher letztlich bezahlt, an den Staat 80 % des Nennwerts der ausgestellten Eintrittskarte zu zahlen.
(63)
Unabhängig hiervon ist es bei der Anwendung der EU-Vorschriften für staatliche Beihilfen irrelevant, ob es sich bei der würdigenden Maßnahme um eine Steuer oder um eine Preisfestsetzungsmaßnahme handelt, da Artikel 107 auf Beihilfen „gleich welcher Art“ anwendbar ist, die bestimmte Unternehmen begünstigen. Die Tatsache, dass das vorrangige Ziel der Maßnahme nicht in der Beschaffung von Steuereinnahmen besteht, reicht an sich nicht aus, um eine derartige Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe einzustufen.
(64)
Selbst wenn akzeptiert wird, dass mit der Festsetzung eines Eintrittspreises für Spielkasinos ein soziales Ziel verfolgt werden könnte, muss die Frage, ob dies einen Vorteil darstellt, der als staatliche Beihilfe zu werten ist, im Hinblick auf die Auswirkungen auf die einzelnen Unternehmen gewürdigt werden, um festzustellen, ob einige Unternehmen einen geringeren Beitrag zu den Einnahmen des Staats leisten. In Anbetracht dessen, dass bestimmten Kasinos auf individueller Basis die Befreiung von der Anwendung des allgemein gültigen Eintrittspreises von 15 EUR gewährt wurde, und insbesondere der Tatsache, dass die Abgabe in Höhe von 80 % an den Staat auf der Grundlage des niedrigeren Preises gezahlt werden muss, den zu erheben diesen Kasinos (grundsätzlich, siehe oben) vorgeschrieben wird, wird diesen Kasinos ein Vorteil verschafft.
(65)
Die Kommission anerkennt das Recht der Mitgliedstaaten, nach ihrem eigenen einzelstaatlichen Recht eine Maßnahme als steuerliche Maßnahme oder anderweitige Maßnahme zu definieren. Die Würdigung der Kommission ist in keiner Weise darauf ausgerichtet, einzelstaatliches Recht zu interpretieren. Diese Maßnahme ermöglicht jedoch die kontinuierliche regelmäßige Zahlung von 80 % des Preises jeder Eintrittskarte, die von einem Kasino ausgestellt wird, an den Staat. Außerdem stellt die Kommission fest, dass nach einzelstaatlichem Recht (insbesondere Gesetz 2206/1994 und dem Ministerialbeschluss von 1995) die zu zahlenden Beträge an die zuständige Einkommensteuerstelle zu entrichten sind (47). Unbeschadet der Einstufung der Maßnahme nach einzelstaatlichem Recht stellt die Kommission daher fest, dass die Auswirkungen der Maßnahme mit denen einer steuerlichen Maßnahme vergleichbar sind. Die Kommission wird daher - ausschließlich für die Zwecke dieses Beschlusses und der Würdigung nach den EU-Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen - die Maßnahme hier als eine „steuerliche Maßnahme“, „Steuer“ oder „Besteuerung“ bezeichnen.
(66)
Die zu würdigende Maßnahme, d. h. die durch die kombinierte Wirkung einer einheitlichen Steuer auf Eintrittspreise und deren Anwendung auf ungleiche regulierte Eintrittspreise hervorgerufene steuerliche Ungleichbehandlung, verschafft den im Staatsbesitz befindlichen Kasinos in Griechenland einen Vorteil gegenüber den in Privatbesitz befindlichen Kasinos. Die kombinierte Wirkung der beiden staatlichen Maßnahmen besteht darin, dass die in Privatbesitz befindlichen Kasinos an den Staat eine Steuer auf den Eintrittspreis in Höhe von 12 EUR pro Besucher (80 % von 15 EUR) entrichten müssen, die im Staatsbesitz befindlichen Kasinos hingegen nur 4,80 ER (80 % von 6 EUR) (48).
(67)
Mit dieser Maßnahme entbindet der griechische Staat die staatlichen Kasinos von einer Belastung, die sie ansonsten zu tragen hätten, wenn die Besteuerung nicht diskriminierend und wettbewerbsneutral wäre. Im Prinzip wurde in Griechenland mit dem Gesetz 2206/1994 über die Errichtung, die Führung, den Betrieb und die Beaufsichtigung von Spielkasinos, mit dem der Eintrittspreis auf 15 EUR und die an den Staat zu entrichtende Steuer auf 80 % dieses Eintrittspreises festgesetzt wurden, eine nicht diskriminierende und wettbewerbsneutrale Besteuerung eingeführt. Jedoch hat der griechische Staat dieses nicht diskriminierende und wettbewerbsneutrale Besteuerungssystem nicht auf die staatlichen Kasinos (bzw. das private Kasino Thessaloniki, das genau so behandelt wird) angewandt, sondern diesen Kasinos vielmehr zugestanden, lediglich 4,80 EUR Steuer auf den Eintrittspreis zu bezahlen. Damit hat der griechische Staat diese Unternehmen begünstigt. Diese Kasinos tragen aus ihren Gesamteinnahmen eine geringere Steuerlast pro Besucher. Ihre Gesamteinnahmen umfassen neben den Einnahmen aus den Eintrittsgeldern (ausschließlich aus dem Verkauf von Eintrittskarten) weitere Einnahmequellen wie den Spielbetrieb, Hotel-, Bar- und Restaurantbetrieb, Shows usw.
(68)
Nach ständiger Rechtsprechung ist der Begriff der Beihilfe weiter gefasst als der Begriff der Subvention. Er umfasst nicht nur positive Leistungen, sondern auch Maßnahmen, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat und die somit zwar keine Subventionen im strengen Sinne des Wortes darstellen, diesen aber nach Art und Wirkung gleichstehen (49). Ein solcher Vorteil kann durch eine Minderung der Steuerlast des Unternehmens auf verschiedene Weise gewährt werden, unter anderem durch Minderung der Steuerbemessungsgrundlage.
(69)
In diesem Fall wurde den Kasinos Korfu, Mont Parnes und Thessaloniki (und bis 1999 auch dem Kasino Rhodos) (50) ein Vorteil verschafft, der einer Minderung der Steuerbemessungsgrundlage gleichkommt, da - wie weiter oben erläutert - speziell für diese Kasinos Bestimmungen gelten, nach denen die pro Besucher zu zahlende Steuer niedriger festgesetzt wird als für die anderen Kasinos.
(70)
Nach den Ausführungen der griechischen Behörden sind die Besucher die direkten Begünstigten der niedrigeren Steuerlast. Nun könnte zwar argumentiert werden, dass die Besucher dank der niedrigeren Steuerlast pro Eintrittskarte ebenfalls von den Bestimmungen profitieren, da sie einen niedrigeren Gesamtpreis bezahlen, doch verhindert dies nicht, dass durch die Maßnahme den betreffenden Unternehmen - in diesem Fall den begünstigten Kasinos - ein Vorteil verschafft wird, da diese pro Besucher einen niedrigeren Steuerbetrag zahlen.
(71)
In Steuerfällen wurde nachgewiesen, dass Steuerbefreiungen, die Steuern betreffen, welche nominell vom Verbraucher gezahlt, jedoch vom Lieferer erhoben werden, ebenso wie andere Anreize für Verbraucher zum Kauf bestimmter Waren und Dienstleistungen, potenziell staatliche Beihilfen darstellen können (51).
(72)
Im Einklang mit ihrer Praxis in der Vergangenheit ist die Kommission der Überzeugung, dass es sich bei Steuervergünstigungen für Verbraucher um staatliche Beihilfen an Unternehmen handeln kann, wenn die Vergünstigung an die Nutzung bestimmter Waren oder Dienstleistungen gebunden ist, die von einem bestimmten Unternehmen angeboten oder erbracht werden (52). Das Argument, dass die Besucher die direkten Begünstigten seien, stellt keinen Hinderungsgrund für die Feststellung einer staatlichen Beihilfe dar.
(73)
Darüber hinaus ist in Anbetracht der gängigen kaufmännischen Praxis der Kasinos in Griechenland der Verzicht auf den Eintrittspreis bei gleichzeitiger Zahlung der Steuer auf den Eintrittspreis an den Staat (80 % des auf der Eintrittskarte angegebenen Nennbetrags) der Vorteil, der den staatlichen Kasinos durch die steuerliche Ungleichbehandlung verschafft wird, sogar noch größer, da die mit dem Eintritt eines Besuchers verbundenen für die privaten Kasinos deutlich höher sind als für die staatlichen Kasinos, weil die privaten Kasinos 12 EUR Steuer auf den Eintrittspreis entrichten, während die staatlichen Kasinos lediglich 4,80 EUR aus ihren betrieblichen Gesamteinnahmen finanzieren müssen.
(74)
Die griechischen Behörden machen geltend, dass die Praxis der begünstigen Kasinos, an bestimmten Wochentagen freien Eintritt zu gewähren, eine Ausnahme darstelle. Allerdings ist dies in den nationalen Rechtsvorschriften (Ministerialbeschluss von 1995) ausdrücklich vorgesehen. Griechenland hat geltend gemacht, dass diese Praxis VIPs und prominenten Persönlichkeiten vorbehalten ist, doch liegen der Kommission Nachweise in Form öffentlich zugänglicher Informationen, wie z. B. Flyer, mit denen in Zeitungsbeilagen und im Internet für freien Eintritt in die Kasinos geworben wird und die belegen, dass an bestimmten Wochentagen in jeder Woche ausnahmslos allen Besuchern freier Eintritt gewährt wird und dass dies gängige Praxis ist. (So wirbt beispielsweise das Kasino Thessaloniki auf seiner Webseite mit freiem Eintritt von Sonntag bis Donnerstag (53).) Die Praxis des freien Eintritts stellt demnach bei den begünstigten Kasinos keine Ausnahme dar.
(75)
Den Ausführungen Griechenlands zufolge verstößt diese Praxis gegen nationales Recht. Demgegenüber weist die Kommission darauf hin, dass die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften den Kasinos ausdrücklich gestatten, freien Eintritt zu gewähren und dass die begünstigten Kasinos diese Bestimmung offenkundig nutzen.
(76)
Griechenland hat angeführt, dass die 80 % des Eintrittspreises, die von den Kasinos aus eigenen Mitteln an den Staat gezahlt werden müssen, nicht als produktive Ausgaben anerkannt werden und nach griechischem Steuerrecht nicht von den Einnahmen des Unternehmens abgezogen werden können, so dass Unternehmen, die diese Praxis anwenden, sich selbst einer beträchtlichen Steuerlast aussetzen. Die Kommission ist der Auffassung, dass diese Argumentationslinie die Behauptung des Beschwerdeführers stützt, dass es sich ein privates Kasino wegen der beträchtlichen Steuerlast, die ihm durch die Zahlung der Steuer aus seinen eigenen Einnahmen erwächst, praktisch gar nicht leisten kann, Besuchern freien Eintritt zu gewähren. Dadurch wird das Argument gestützt, dass hierin ein Vorteil für die Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis besteht.
(77)
Griechenland hat weiter vorgebracht, dass die Tatsache, dass die Kasinos 20 % des ungleichen Eintrittspreises für sich behalten können, den Kasinos mit dem höheren Eintrittspreis einen Vorteil verschafft, da diese sich Nettoeinnahmen in Höhe von 3 EUR sichern, wohingegen die staatlichen Kasinos lediglich 1,20 EUR für sich behalten. Dieses Argument ist irreführend, da es zwei für das richtige Verständnis der wahren wettbewerbsfeindlichen Wirkungen der Maßnahme entscheidende Sachverhalte ignoriert. Einerseits macht die Tatsache, dass die Behörden für bestimmte Kasinos niedrigere Eintrittspreise (einschließlich der Steuer auf die Eintrittspreise) festgesetzt haben, diese Kasinos für Besucher attraktiver; hierdurch (i) wird die Nachfrage von den Gegebenheiten abgelenkt, die vorherrschen würden, wenn die Kasinos lediglich dank ihrer eigenen Vorzüge - also des jeweiligen Umfangs und der Qualität der angebotenen Dienstleistungen - untereinander im Wettbewerb stünden, und (ii) da die anderen Aspekte gleich sind, deren Besucherzahl künstlich in die Höhe getrieben. Andererseits machen - wie bereits weiter oben ausgeführt - die Einnahmen aus den Eintrittsgeldern lediglich einen begrenzten Teil der Gesamteinnahmen aus, die ein Besucher, der durch den Kasinobetrieb angelockt wird, dem Unternehmen einbringt und aus denen die Kasinos die Steuer auf die Eintrittspreise bezahlen müssen.
(78)
Und schließlich wird die Tatsache, dass durch die steuerliche Ungleichbehandlung ein Vorteil gewährt wird, mit den maßgeblichen einzelstaatlichen Bestimmungen eingeräumt. Wie die griechischen Behörden angegeben haben, wird dem Kasino Thessaloniki gestattet, den niedrigeren Eintrittspreis zu erheben und damit weniger Steuer zu zahlen; maßgeblich ist hierfür ein Gesetzesdekret von 1953, nach dem Unternehmen, die mit ausländischem Kapital gegründet wurden, die günstigste Behandlung zugestanden werden muss, die heimische Unternehmen erhalten. Die griechischen Behörden behaupten zwar, dass mit der in Rede stehenden Regelung kein Vorteil gewährt wird, wenden aber trotzdem auf das Kasino Thessaloniki diese Rechtsvorschrift mit der Begründung an, dass dies die günstigste Behandlung sei, die heimische Unternehmen erhalten - im Gegensatz zu der mit höheren Belastungen verbundenen Behandlung, die für die übrigen privaten Kasinos gilt.
(79)
Indessen verweisen die griechischen Behörden und Mont Parnes auf andere Unterschiede zwischen den Kasinos im Hinblick auf steuerliche Maßnahmen oder Regulierungsmaßnahmen, durch welche ihren Angaben zufolge der Beschwerdeführer, Loutraki, begünstigt wird und die ihrer Meinung nach etwaige Vorteile für die Begünstigten infolge des niedrigeren Eintrittspreises aufwiegen (54). Die Kommission weist darauf hin, dass die Behauptung, dass eine Maßnahme (ein Unterschied bei der allgemeinen Besteuerung) mit einer anderen Maßnahme (einem Unterschied bei den Eintrittspreisen und bei der Höhe der darauf erhobenen spezifischen Steuer) verrechnet werden sollte, nicht als ein Argument für den Standpunkt akzeptiert werden kann, dass die zu würdigende Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstelle. Diese Aspekte sind in jedem Fall und wie bereits ausgeführt von der zu würdigenden Maßnahme zu unterscheiden und sind nicht Gegenstand des vorliegenden Beschlusses (siehe Erwägungsgrund 46).
(80)
Die Kommission stellt abschließend fest, dass die zu würdigende Maßnahme - die durch die kombinierte Wirkung einer einheitlichen Steuer auf Eintrittspreise und deren Anwendung auf ungleiche regulierte Preise hervorgerufene steuerliche Ungleichbehandlung - den Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis einen Vorteil verschafft.
V.1.2 Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit zum Staat
(81)
Der vorstehend dargestellte Vorteil ist dem Staat zuzurechnen und wird aus staatlichen Mitteln finanziert.
(82)
Wie weiter oben erläutert, ist die steuerliche Ungleichbehandlung das Ergebnis einer Reihe von Verwaltungsakten, Dekreten und Verordnungen des griechischen Staats, wobei insbesondere die Folgenden zu nennen sind: das Gesetz 2206/1994, der Ministerialbeschluss von 1995, das Gesetz 3139 vom 30. April 2003, das Gesetzesdekret 2687/1953, die Beschlüsse des Generalsekretärs des EOT (Geschäftsführung der staatlichen Kasinos) im Einklang mit dem Gesetz 1624/1951 und dem Dekret 4109/1960, d. h. der EOT-Beschluss 535633 vom 21. November 1991, mit dem der Eintrittspreis für das Kasino Mont Parnes auf 2 000 GRD festgesetzt wurde, und der EOT-Beschluss 508049 vom 24. März 1992, mit dem der Eintrittspreis für die Kasinos Korfu und Rhodos auf 1 500 GRD festgesetzt wurde (im Falle des Kasinos Korfu später mit dem Beschluss 532691 vom 24. November 1997 geändert in 2 000 GRD) sowie die Lizenzen, die den einzelnen Kasinos nach einzelstaatlichem Recht erteilt wurden und mit denen der jeweilige Eintrittspreis und die Pflicht zur Zahlung von 80 % des für das betreffende Kasino geltenden Eintrittspreises an den Staat bestätigt wurden.
(83)
Ferner wird die steuerliche Ungleichbehandlung aus staatlichen Mitteln finanziert. Wenn der Staat auf Einnahmen verzichtet, die er unter normalen Umständen von einem Unternehmen erheben müsste, wird die betreffende Maßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert.
(84)
Aus steuerlicher Sicht resultiert der Vorteil, der den staatlichen Kasinos verschafft wird, in diesem Fall aus der künstlichen Minderung der Steuerbemessungsgrundlage auf die die Steuer in Höhe von 80 % auf den Eintrittspreis erhoben wird, von einem allgemein gültigen Nennbetrag in Höhe von 15 EUR für eine Eintrittskarte auf 6 EUR bei den staatlichen Kasinos.
(85)
Der Gerichtshof hat entschieden, dass eine derartige diskriminierende Minderung der Steuerbemessungsgrundlage für den Staat zu einem Verlust von Steuereinnahmen führt, der der Verwendung staatlicher Mittel für die in Artikel 107 Absatz 1 AEUV genannten Zwecke gleichsteht (55). Allgemein gesprochen verzichtet in dem zu würdigenden Fall der griechische Staat auf Steuereinnahmen von den staatlichen Kasinos in Höhe von 7,20 EUR pro Besucher, d. h. die Differenz zwischen der Steuer in Höhe von 12 EUR pro Eintrittskarte, die dem Staat von den privaten Kasinos zufließt, und der Steuer in Höhe von 4,80 EUR pro Eintrittskarte, die dem Staat von den staatlichen Kasinos zufließt. Bei der Bewertung des Vorteils, der den einzelnen begünstigten Kasinos entsteht, könnten allerdings bestimmte Anpassungen berücksichtigt werden (auf die in Abschnitt V.4, „Quantifizierung der Rückforderung“ ausführlich eingegangen wird; so hat es insbesondere den Anschein, dass die Kasinos Mont Parnes und Korfu bis zum Jahr 2000 keinerlei Steuer auf Eintrittspreise an den Staat zahlten, so dass in diesem Fall der Vorteil der Steuer in Höhe von 12 EUR pro Eintrittskarte entspricht, die von den privaten Kasinos an den Staat gezahlt wurden).
(86)
Griechenland hat geltend gemacht, dass dadurch, dass die Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis hierdurch mehr Besucher anziehen, nicht sicher sei, dass dem Staat Einnahmen entgehen. Griechenland vertritt die Auffassung, dass die Maßnahme folglich keine staatliche Beihilfe darstellt.
(87)
Wie bereits im Eröffnungsbeschluss ausgeführt, wird dieses Argument von der Kommission nicht anerkannt. Im Einklang mit ihrer bisherigen Praxis vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die Tatsache, dass eine Steuerminderung für bestimmte Steuerzahler zu einem Anstieg der mit dieser Steuer insgesamt erhobenen Steuereinnahmen führen kann, nicht zwangsläufig bedeutet, dass die Maßnahme nicht aus staatlichen Mitteln finanziert wird (56).
(88)
Das Vorbringen der griechischen Behörden ist insofern irreführend, als die Bezugsgröße, die sie für die Überprüfung der Auswirkungen der steuerlichen Ungleichbehandlung auf den Staatshaushalt anführen, durch den in der Maßnahme enthaltenen Vorteil beeinflusst wird. In ihrer Argumentation berücksichtigen die griechischen Behörden den dynamischen Effekt einer Preisminderung, durch die die Nachfrage und damit schließlich das Steueraufkommen steigen kann, da sich das Steueraufkommen proportional zur Zahl der Besucher verhält. Dieser Vergleich ist jedoch unzutreffend, da der Anstieg der Nachfrage eben auf diese Ungleichbehandlung zurückzuführen ist, die durch den Vorteil entsteht, nämlich durch die Tatsache, dass hier ein niedriger Eintrittspreis erhoben wird und folglich die Steuerlast pro Besucher niedriger ausfällt.
(89)
Jedenfalls haben die griechischen Behörden keinen Nachweis dafür erbracht, dass das Steueraufkommen insgesamt aus der Steuer auf die Eintrittspreise von Kasinos durch die ungleichen Eintrittspreise maximiert wird. Wenn die Kommission der Argumentation folgen würde, dass eine Senkung des Eintrittspreises auf 6 EUR einen Anstieg des Steueraufkommens nach sich zieht, dann würden maximale Steuereinnahmen dann erzielt, wenn alle Eintrittskarten bei allen Kasinos, also sowohl den staatlichen als auch den privaten, 6 EUR kosten würden, was der Behauptung Griechenlands widerspricht, dass dieser Effekt durch die steuerliche Ungleichbehandlung wegen der ungleichen Preise erreicht werde.
(90)
Dementsprechend wird der in Rede stehende Vorteil aus staatlichen Mitteln finanziert.
V.1.3 Selektivität
(91)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV ist eine Maßnahme dann als staatliche Beihilfe anzusehen, wenn sie insofern spezifisch oder selektiv ist, als durch die Maßnahme „bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige“ begünstigt werden.
(92)
Hierzu der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung (57): „Zur Beurteilung des Merkmals der Selektivität, das zum Begriff der staatlichen Beihilfe gehört, verlangt Artikel 87 Absatz 1 EG [jetzt Artikel 107 Absatz 1 AEUV] nach ständiger Rechtsprechung die Feststellung, ob eine nationale Maßnahme im Rahmen einer rechtlichen Regelung geeignet ist, ‚bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige‘ gegenüber anderen Unternehmen oder Produktionszweigen zu begünstigen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Regelung verfolgt Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden“ (58). Das Gericht hat in zahlreichen Fällen entschieden, dass Artikel 107 Absatz 1 AEUV nicht nach Gründen oder Zielen der staatlichen Beihilfe unterscheidet, sondern diese nach ihren Wirkungen beschreibt (59). Nach der Praxis der Kommission und der EU-Rechtsprechung in Steuerfällen kann eine solche selektive Begünstigung sowohl aus einer Ausnahme von den steuerlichen, Rechts- und Verwaltungsvorschriften als auch aus Ermessensentscheidungen der Steuerverwaltungen resultieren. Der selektive Charakter einer Maßnahme kann jedoch „durch die Natur oder den inneren Aufbau des Systems“ gerechtfertigt sein. In diesem Fall kann die Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe gewertet werden (60).
(93)
Erstens stellt die Kommission fest, dass es sich in dem zu würdigenden Fall bei dem allgemeinen Steuersystem um das System handelt, das grundsätzlich auf alle Kasinos Anwendung findet und das in dem Gesetz 2206/1994 und in dem Ministerialbeschluss zu dessen Durchführung von 1995 niedergelegt ist (dieser Punkt wird von den griechischen Behörden bestätigt, siehe Erwägungsgrund 19ff.).
(94)
Zweitens stellt die Kommission fest, dass die in Rede stehende Maßnahme eine Abweichung vom allgemeinen Steuersystem darstellt. Wie von den griechischen Behörden bestätigt, werden die auf die staatlichen Kasinos (und das private Kasino Thessaloniki) anwendbaren besonderen Bestimmungen als Ausnahmen von den allgemeinen Bestimmungen des Gesetzes 2206/1994 und des Ministerialbeschlusses zu dessen Durchführung von 1995 angesehen (siehe Erwägungsgrund 19 ff. oben).
(95)
Die Kommission weist darauf hin, dass die Vorschrift, 80 % des Eintrittspreises abzuführen, bis 2003 für die Kasinos Mont Parnes und Korfu nicht galt. Wie weiter oben festgestellt, war die Vorschrift auf die Kasinos Thessaloniki und Rhodos ab dem Zeitpunkt anwendbar, zu dem die Lizenzen nach dem Gesetz 2206/1994 erteilt wurden - im Falle von Thessaloniki im Jahr 1995 und im Falle von Rhodos im Jahr 1996. In Falle der Kasinos Mont Parnes und Thessaloniki gilt bis heute der Eintrittspreis von 6 EUR; im Falle von Korfu wurde der Eintrittspreis von 6 EUR bis zur Privatisierung des Kasinos im August 2010 und im Falle von Rhodos bis 1999 beibehalten. Hingegen waren sowohl die Vorschrift, 80 % des Eintrittspreises abzuführen, als auch der Eintrittspreis von 15 EUR für die übrigen Kasinos ab 1995 verbindlich und wurden auch so angewandt.
(96)
Folglich ist die Maßnahme nach Auffassung der Kommission als selektiv zu betrachten.
(97)
Drittens stellt die Kommission fest, dass der selektive Charakter einer Maßnahme „durch die Natur oder den inneren Aufbau“ des Steuersystems gerechtfertigt sein kann, das heißt dadurch, ob sich die Ausnahme oder die systeminternen Differenzierungen unmittelbar aus den Grund- oder Leitprinzipien des Steuersystems des betreffenden Mitgliedstaats ergeben (dies ist der dritte Schritt der Untersuchung auf Selektivität). Die Kommission gelangt im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichts zu der Auffassung, dass Maßnahmen, mit denen eine Differenzierung zwischen Unternehmen eingeführt wird, keine staatliche Beihilfe darstellen, wenn diese Differenzierung unmittelbar auf den Grund- oder Leitprinzipien des Steuersystems des betreffenden Mitgliedstaats beruht (61). Mit dieser Rechtfertigung mit der Natur und der Systematik der Regelung wird auf die Kohärenz einer bestimmten Steuermaßnahme mit der inneren Logik des Steuersystems im Allgemeinen Bezug genommen. Allerdings vertreten die Kommission in ihrer Praxis und das Gericht in seiner Rechtsprechung bei derartigen Rechtfertigungen einen sehr restriktiven Ansatz. Die angeführten Gründe müssen in dem Steuersystem immanent sein.
(98)
Die griechischen Behörden haben mitgeteilt, dass die individuellen Gegebenheiten bei jedem Kasino unterschiedlich seien und dass die Eintrittspreise sich nach diesen Gegebenheiten richteten, wobei die Zielsetzung berücksichtigt werde, durch den Preis Personen mit geringem Einkommen vom Glücksspiel abzuhalten.
(99)
Diese Argumente kann die Kommission nicht anerkennen. Das Argument, dass die Höhe des Preises nach den Gegebenheiten der einzelnen Kasinos festgesetzt und durch diese Gegebenheiten gerechtfertigt sei und dass dabei die Zielsetzung berücksichtigt werde, Personen mit geringem Einkommen vom Glücksspiel abzuhalten, ist nicht mit dem Sachverhalt in Einklang zu bringen, dass die Kasinos Mont Parnes und Thessaloniki, die beide 6 EUR Eintritt verlangen, in der Nähe großer Ballungsräume gelegen sind. Ferner kann sie nicht mit der Bestimmung in Einklang gebracht werden, nach der es den Kasinos ausdrücklich gestattet ist, Besuchern kostenlosen Eintritt zu gewähren, sofern trotzdem 80 % des Eintrittspreises an den Staat abgeführt werden.
(100)
Die Kommission stellt weiter fest, dass nicht offensichtlich ist, weshalb dieser niedrigere Preis speziell im Falle dieser Kasinos notwendig ist, bei anderen Kasinos hingegen nicht. Die griechischen Behörden haben die Wirtschaftsrechnung nicht erläutert, nach der der niedrigere Eintrittspreises auf 6 EUR und keinen anderen, dazwischen liegenden Betrag festgesetzt wurde oder weshalb unter der Annahme, dass tatsächlich besondere Gegebenheiten vorliegen - die nach den Angaben Griechenlands hauptsächlich in der geografischen Lage des betreffenden Kasinos bestehen - alle begünstigten Kasinos den gleichen Eintrittspreis verlangen müssen (als allgemeine Vorschrift, siehe oben) und nicht vielmehr einen Preis, der auf ihre jeweilige Lage zugeschnitten ist. Wenn beispielsweise angeführt wird, dass der niedrigere Eintrittspreis durch Faktoren gerechtfertigt sei, die mit der geografischen Lage der einzelnen Kasinos zusammenhängen, dann trifft diese Argumentation auf das Kasino Thessaloniki keinesfalls zu, das offenkundig nicht wegen seiner geografischen Lage in den Genuss dieser Behandlung kommt, sondern vielmehr aufgrund einer einzelstaatlichen Bestimmung, die es ermöglicht, mit ausländischem Kapital gegründeten Unternehmen die günstigste auf heimische Unternehmen anwendbare Behandlung zu gewähren. Somit war bei der Festlegung des Eintrittpreises für das Kasino Thessaloniki dessen geografische Lage offenbar zu keiner Zeit ein Kriterium. Ein weiteres Beispiel: Das Kasino Korfu erhob ab dem Zeitpunkt seiner Privatisierung im August 2010 15 EUR Eintritt. Die griechischen Behörden haben nicht zufrieden stellend erläutert, weshalb die vorstehend angesprochenen besonderen Gegebenheiten zu diesem Zeitpunkt nicht mehr zutrafen und weshalb somit der niedrigere Eintrittpreis folglich nicht mehr notwendig war.
(101)
Die Kommission stellt abschließend fest, dass der selektive Charakter der zu würdigenden Maßnahmen nicht durch die Natur und den inneren Aufbau des Systems gerechtfertigt ist. Die Kommission ist der Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme ein Element der Ungleichbehandlung in Form einer Minderung der Steuerbemessungsgrundlage darstellt, wodurch den begünstigten, einzeln bestimmten Kasinos ein steuerlicher Vorteil erwächst, und dass diese Ungleichbehandlung durch die innere Logik des maßgeblichen allgemeinen Steuersystems in Griechenland nicht gerechtfertigt ist.
(102)
Die Kommission gelangt zu dem Schluss, dass das Kriterium der Selektivität nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV erfüllt ist.
V.1.4 Wettbewerbsverfälschung und Beeinträchtigung des Handels
(103)
Eine Maßnahme ist dann als staatliche Beihilfe anzusehen, wenn sie den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Dieses Kriterium setzt - unabhängig von der rechtlichen Stellung und der Finanzquelle - voraus, dass der Begünstigte der Maßnahme eine Wirtschaftstätigkeit ausübt.
(104)
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bedarf es „für die Qualifizierung einer nationalen Maßnahme als staatliche Beihilfe … nicht des Nachweises einer tatsächlichen Auswirkung der Beihilfe auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten und einer tatsächlichen Wettbewerbsverzerrung, sondern nur der Prüfung, ob die Beihilfe geeignet ist, diesen Handel zu beeinträchtigen oder den Wettbewerb zu verfälschen. Der innergemeinschaftliche Handel wird insbesondere dann von einer von einem Mitgliedstaat gewährten Beihilfe beeinflusst, wenn sie die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern in diesem Handel stärkt. … Im Übrigen braucht das begünstigte Unternehmen nicht selbst am innergemeinschaftlichen Handel teilzunehmen. Wenn nämlich ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, kann die inländische Tätigkeit dadurch beibehalten oder verstärkt werden, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, den Markt dieses Mitgliedstaats zu durchdringen, verringern.“ (62) Zudem reicht es nach ständiger Rechtsprechung (63) aus, um eine Maßnahme als wettbewerbsverfälschend und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigend zu qualifizieren, dass der Empfänger der Hilfe im innergemeinschaftlichen Markt mit anderen Unternehmen auf Märkten konkurriert, die für den Wettbewerb offen sind (64). Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die in der Rechtsprechung vorgegebenen Voraussetzungen hier aus folgenden Gründen erfüllt sind:
(105)
Durch die in Rede stehende Maßnahme werden die Steuern, die die Begünstigten zu zahlen haben, gegenüber anderen Kasinos in Griechenland gemindert; dadurch wird deren finanzielle Position im Vergleich gestärkt und die Rentabilität ihrer Investitionen ist höher als ihnen dies aus eigener Kraft möglich wäre.
(106)
Wie bereits ausgeführt, gilt nach ständiger Rechtsprechung das Kriterium, dass die Beihilfe geeignet sein muss, den Handel zu beeinträchtigen, als erfüllt, wenn das Empfängerunternehmen eine Wirtschaftstätigkeit ausübt, die Handel zwischen Mitgliedstaaten beinhaltet. Für den Schluss, dass der innereuropäische Handel beeinträchtigt ist, reicht es aus, dass die Beihilfe die Stellung des Unternehmens gegenüber anderen Unternehmen, die mit ihm im innereuropäischen Handel konkurrieren, stärkt. Dabei ist es unerheblich, ob der Umfang einer Beihilfe verhältnismäßig gering oder das begünstigte Unternehmen verhältnismäßig klein oder dessen Anteil am innereuropäischen Handel nur sehr gering ist, und es kann sogar sein, dass der Begünstigte seine Produktion gar nicht ausführt oder praktisch seine gesamte Produktion in Länder außerhalb des europäischen Marktes ausführt - keiner dieser Gesichtspunkte bewirkt eine Änderung der Schlussfolgerung (65).
(107)
Griechenland hat geltend gemacht, dass die geografische Lage der Kasinos und die Entfernungen zwischen den Kasinos zur Folge hätten, dass jedes der Kasinos einen lokalen Markt bediene und dass die Maßnahme daher den Wettbewerb nicht verfälschen oder den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen könne. Nach der Rechtsprechung gibt es jedoch keinen Schwellenwert für die tatsächliche oder potenzielle Auswirkung auf den Wettbewerb und auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten; dieses Kriterium für die Anwendbarkeit von Artikel 107 Absatz 1 AEUV hängt daher nicht vom örtlichen oder regionalen Charakter der erbrachten Dienstleistungen oder von der Größe des betreffenden Tätigkeitsgebiets ab (66).
(108)
Weiter hat Griechenland angeführt, dass der Glücksspielmarkt zwischen den Mitgliedstaaten nicht harmonisiert sei und dass es diesen daher freistehe, den Markt auf nationaler Ebene zu regulieren. Griechenland verweist diesbezüglich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs, wonach die Beschränkung des Binnenmarktes für Glücksspieldienstleistungen zum Schutz der Verbraucher vor Betrug und zur Bekämpfung der Kriminalität erlaubt ist (67).
(109)
Die Kommission zollt dem Recht der Mitgliedstaaten, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet des Glücksspiels zu bestimmen, uneingeschränkten Respekt, sofern die Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit dazu geeignet sind, die angestrebten Ziele zu verwirklichen, nicht über das zur Verwirklichung dieser Ziele notwendige Maß hinausgehen und in nicht diskriminierender Weise angewandt werden. Allerdings stimmt die Kommission nicht zu, dass hieraus folgt, dass die in Rede stehende Maßnahme den Wettbewerb nicht verzerren kann und keine Auswirkung auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten hat.
(110)
Bei den Wirtschaftsbeteiligten in diesem Sektor handelt es sich oft um internationale Hotelkonzerne (68), die untereinander im Wettbewerb stehen und deren Entscheidungen über Investitionen in Spielkasinos und andere Hotelanlagen durch die Maßnahme beeinflusst werden können, da sie Auswirkungen auf die Rentabilität der Konzerne und von deren Investitionen im Vergleich zu den Wettbewerbern hat. Spielkasinos sind häufig an Tourismuszielen angesiedelt, was den Schluss zulässt, dass das Vorhandensein von Spielkasinos Touristen zum Besuch Griechenlands veranlassen könnte. Für den Spielkasinobetrieb ist in Griechenland das Tourismusministerium zuständig. Die Kommission stellt auch gewisse grenzüberschreitende Besucherströme fest. Zudem werden die Spielkasinodienstleistungen in einem grenzübergreifenden Umfeld erbracht - beispielsweise befinden sich im Dienstleistungsangebot der Spielkasinos unter anderem Kreuzfahrtschiffe, die Griechenland mit Italien und anderen Zielländern verbinden. Glücksspielinteressenten haben außerdem die Wahl zwischen dem Glücksspiel im Kasino oder Online-Glücksspielangeboten. Das Online-Glücksspiel ist ein internationales Geschäft, d. h. dass Spieler in Griechenland entsprechende Dienstleistungsangebote von Wirtschaftsbeteiligten in anderen Mitgliedstaaten nutzen können. Auch in dem von Griechenland angeführten Urteil (siehe Randnr. 108) ging es um Online-Glücksspiel. Die im Eröffnungsbeschluss angeführte Möglichkeit eines Wettbewerbs mit anderen Formen des Glücksspiels wurde von den griechischen Behörden mit dem Hinweis bestritten, dass Glücksspiele im Internet in Griechenland zur Zeit verboten sind. Ungeachtet der derzeitigen Rechtslage in Griechenland haben die griechischen Behörden jedoch selbst eingeräumt, dass Glücksspiele im Internet „in unkontrollierbarem Ausmaß“ zugenommen haben (69). In diesem Zusammenhang ist auch auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-65/05 Kommission/Griechenland zu verweisen, in der der Gerichtshof entschied, dass das Gesetz 3037/2002, mit dem das Glücksspiel im Internet in Griechenland verboten werden sollte, eine ungerechtfertigte Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs darstelle (70).
(111)
Hinzu kommt, dass durch die allgemeine Wirtschaftskrise die Verbrauchergewohnheiten beeinflusst werden und für Freizeitaktivitäten, wie etwa die Inanspruchnahme von Kasinodienstleistungen, weniger Geld zur Verfügung steht. Vor diesem speziellen Hintergrund wirkt sich die Differenzierung der Eintrittspreise in noch höherem Maße verfälschend auf die Konsumentscheidungen der Verbraucher aus, so dass eine Wettbewerbsverfälschung im Kasinomarkt nur noch wahrscheinlicher ist.
(112)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes haben argumentiert, dass selbst dann, wenn zugestanden würde, dass der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR die Entscheidung eines ausländischen Unternehmens für oder gegen eine Investition in ein Spielkasino in Griechenland beeinflusst haben könnte oder noch beeinflussen könnte, das ausländische Unternehmen immer noch das Gesetzesdekret 2687/1953 für sich in Anspruch nehmen könnte. Die Kommission stellt fest, dass dieses Dekret nicht automatisch angewandt wird, dass seine Anwendung jedoch in der Tat ermöglichen würde, dass auch andere Unternehmen in den Genuss der vorteilhafteren Behandlung kommen, die den begünstigten Kasinos gewährt wird (d. h. der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR). Damit ist es wahrscheinlich, dass durch diese Maßnahme die zu würdigende steuerliche Ungleichbehandlung noch ausgeweitet wird. Ferner stellt die Kommission fest, dass zwar das Gesetzesdekret 2687/1953 von anderen Kasinos hätte in Anspruch genommen werden können, wenn diese Kapital aus dem Ausland beschafft und die Anwendung des Dekrets rechtzeitig beantragt hätten, dass die Anwendung jedoch spezifischen willkürlichen Vorschriften unterliegt, die sie zu einer selektiven Maßnahme werden lassen. Das einzige weitere Beispiel für eine potenzielle Anwendung des Dekrets, das der Kommission zur Kenntnis gebracht wurde, betrifft das Kasino Syros, das einen Antrag gestellt hatte, der jedoch abgelehnt wurde, weil der Antrag erst gestellt wurde, nachdem das ausländische Kapital eingeführt worden war, und nicht vorher.
(113)
Außerdem sah der bei der Privatisierung des Kasinos Mont Parnes geschlossene Verkaufsvertrag ausdrücklich die Möglichkeit der Lizenzerteilung für ein zweites Kasino in derselben Region vor. Die Wahrscheinlichkeit einer Investition in einen derartigen Betrieb würde aber eindeutig von den Bedingungen im Wettbewerb mit dem vorhandenen Betreiber abhängen. Da nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Kasinos mit vergleichbaren Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten im Wettbewerb stehen, ist dieses Kriterium von Artikel 107 Absatz 1 AEUV als erfüllt anzusehen.
(114)
Die Kommission gelangt zu dem Schluss, dass die in Rede stehende Maßnahme geeignet ist, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen kann, indem sie potenziell die Betriebsbedingungen für die Begünstigten, die unmittelbar an einer Wirtschaftstätigkeit beteiligt sind und die der Steuer auf die Kasino-Eintrittspreise in Griechenland unterliegen, verbessert.
V.1.5 Schlussfolgerung
(115)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die Voraussetzungen für das Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 AEUV erfüllt sind und dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe zugunsten der Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis darstellt. Hierbei handelt es sich um die Kasinos Mont Parnes, Korfu, Thessaloniki und Rhodos. Der Kommission ist bekannt, dass das Kasino Rhodos nicht mehr zu den Begünstigten zählt, da es seit seiner Privatisierung im April 1999 nicht mehr den niedrigeren Eintrittspreis erhebt. Nach Auffassung der Kommission haben weder die griechischen Behörden noch Mont Parnes Argumente vorgetragen, die ausreichen, um diese Schlussfolgerung zu entkräften.
V.2 Vereinbarkeit der Beihilfe mit den Binnenmarkt
(116)
Wie im Eröffnungsbeschluss festgestellt, vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die Maßnahme keine der in den Artikeln 106 und 107 AEUV festgelegten Ausnahmen rechtfertigt.
(117)
Griechenland, das bislang das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe bestritten hat, hat keine Argumente vorgelegt, anhand derer sich nachweisen ließe, weshalb eine Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar sein könnte.
(118)
Wie weiter oben ausgeführt, erkennt die Kommission das Recht der Mitgliedstaaten an, das Glücksspiel auf ihrem Gebiet im Einklang mit dem EU-Recht zu regeln, und akzeptiert, dass eine derartige Regelung, die darauf abzielt, das Glücksspiel zu kontrollieren und vom Glücksspiel abzuschrecken, ein legitimes Ziel staatlicher Politik ist. Doch selbst wenn dies tatsächlich der Zweck der Beihilfe wäre, ist die Kommission nicht davon überzeugt, dass sie damit unter den Anwendungsbereich von Artikel 106 Absatz 2 AEUV fallen würde. Doch ist jedenfalls - wie bereits weiter oben festgestellt - das Argument, dass die Maßnahme die Abschreckung vom Glücksspiel zum Ziel hat, nicht mit der Tatsache vereinbar, dass unter den Kasinos mit einem Eintrittspreis von 6 EUR diejenigen Kasinos sind, die den großen Bevölkerungszentren Griechenlands am nächsten liegen, und auch mit der ausdrücklichen Bestimmung, die den Kasinos die Möglichkeit einräumt, Besuchern freien Eintritt zu gewähren, sofern dennoch 80 % des Eintrittspreises an den Staat abgeführt werden, ist das Argument nicht vereinbar.
(119)
Die in Artikel 107 Absatz 2 AEUV festgelegten Freistellungsbestimmungen für Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher, Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, und Beihilfen für die Wirtschaft bestimmter Gebiete der Bundesrepublik Deutschland treffen auf diesen Fall nicht zu.
(120)
Die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a vorgesehene Freistellungsbestimmung, die Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten erlaubt, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, trifft hier auch nicht zu, weil die zu würdigende Maßnahme nicht an die Voraussetzung geknüpft ist, dass die Begünstigten eine Tätigkeit in Gebieten ausüben, auf die besondere Gegebenheiten zutreffen (71).
(121)
Ebenso kann die in Rede stehende Maßnahme nicht als Förderung eines wichtigen Vorhabens von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Griechenlands betrachtet werden, wie in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b vorgesehen, und sie hat auch nicht die Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes zum Ziel, wie in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d vorgesehen.
(122)
Nicht zuletzt muss die in Rede stehende Maßnahme im Lichte von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c geprüft werden, welcher die Genehmigung von Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete vorsieht, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Allerdings muss darauf hingewiesen werden, dass die in Rede stehende Maßnahme keinem der Fälle zugerechnet werden kann, in denen die Kommission bisher zugestimmt, dass dieser Punkt zutrifft, und auch keiner der Leitlinien oder Rahmenbestimmungen, in denen die Voraussetzungen festgelegt sind, unter denen bestimmte Arten der Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden können.
(123)
Die in Rede stehende Maßnahme stellt eine Betriebsbeihilfe dar, durch die die Wettbewerbsposition bestimmter Unternehmen im Verhältnis zu anderen, vergleichbaren Unternehmen künstlich gestärkt wird und die nicht an die Durchführung bestimmter Maßnahmen, durch die politische Ziele von allgemeinem Interesse verwirklicht werden sollen, durch die Begünstigten gekoppelt ist.
(124)
Insbesondere ist der Vorteil, der durch die in Rede stehende Maßnahme gewährt wird, nicht an Investitionen, die Schaffung von Arbeitsplätzen oder an konkrete Vorhaben gebunden. Vielmehr entbindet die Maßnahme lediglich die betroffenen Unternehmen von Gebühren, die von vergleichbaren Unternehmen in der Regel zu tragen sind, daher ist sie als Betriebsbeihilfe zu betrachten. Betriebsbeihilfen fallen grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c, da sie die Wettbewerbsbedingungen in den Sektoren, in denen sie gewährt werden, verfälschen, ohne insoweit ihrer Natur nach geeignet zu sein, eines der in dieser Bestimmung festgelegten Ziele zu erreichen. (72) Wenngleich derartige Beihilfen ausnahmsweise in Gebieten gewährt werden können, die nach der Freistellungsbestimmung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV beihilfefähig sind, und wenngleich bestimmte Gebiete Griechenlands demgemäß beihilfefähig sind, hegt die Kommission erhebliche Zweifel, dass die Voraussetzungen, die es ermöglichen könnten, derartige Betriebsbeihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzuerkennen, in diesem Fall gegeben sind. Nach der üblichen Praxis der Kommission können derartige Beihilfen nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden, weil sie nicht die Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete fördern, zeitlich nicht begrenzt sind, keine schrittweise Reduzierung vorgesehen ist und sie zudem nicht im Verhältnis zu den Aufwendungen stehen, die notwendig sind, um eine konkrete wirtschaftliche Benachteiligung der betreffenden Gebiete zu beseitigen.
(125)
Daher ist der Schluss zu ziehen, dass die zu würdigende Maßnahme nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
V.3 Rechtmäßigkeit der Beihilfe
(126)
Wie im Eröffnungsbeschluss festgestellt, datieren die ersten Vorgänge, durch die die steuerliche Ungleichbehandlung der Kasinos hergestellt wurde, aus den Jahren 1994 und 1995; die Kommission hat daher geprüft, ob die Maßnahme zur Gänze als „bestehende Beihilferegelung“ im Sinne von Artikel 108 Absatz 1 AEUV zu werten ist.
(127)
Die steuerliche Ungleichbehandlung wurde - im Sinne der EU-Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen - 1995 unrechtmäßig eingeführt, als die griechischen Behörden beschlossen, bestimmte Kasinos von der allgemeinen Vorschrift, die aus dem Gesetz 2206/1994 und dem Ministerialbeschluss von 1995 hervorgeht, freizustellen. Im Einzelnen erlaubten die griechischen Behörden den staatlichen Kasinos Mont Parnes, Korfu und Rhodos, weiterhin den niedrigeren Eintrittspreis von 6 EUR statt des Standardpreises von 15 EUR zu erheben; 1995 räumten sie diese vorteilhaftere Behandlung nach dem Gesetzesdekret über ausländisches Kapital von 1953 ausdrücklich auch dem Kasino Thessaloniki ein. Der Standard-Eintrittspreis in Höhe von 15 EUR wurde für die fünf anderen privaten Kasinos, die seit 1995 nach dem Gesetz 2206/1994 gegründet wurden und eine Lizenz erhielten, festgesetzt und von diesen auch eingehalten. Ferner wurde nach dem Gesetz 3139/2003 der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR für die Kasinos Mont Parnes und Korfu ausdrücklich beibehalten, was den Effekt hatte, dass dadurch die steuerliche Ungleichbehandlung rechtswidrig verlängert und bekräftigt wurde. Das Kasino Thessaloniki profitiert von dieser Ungleichbehandlung, weil ihm - wie weiter oben ausgeführt - mit dem nach dem Gesetz von 1953 erlassenen Präsidialdekret 290/1995 die gleiche Behandlung eingeräumt wurde wie den Kasinos Mont Parnes und Korfu. Die auf das Kasino Thessaloniki angewandten Regelungen stehen in engem Bezug zu den Regelungen, die auf die Kasinos Mont Parnes und Korfu Anwendung finden. Die griechischen Behörden berichteten, dass nach 1995 der Eintrittspreis thematisiert wurde und der Geschäftsführer des Kasinos Thessaloniki den Antrag stellte, den Eintrittspreis für Thessaloniki auf die gleiche Höhe wie für Mont Parnes, d. h. 6 EUR, festzusetzen. Diesem Antrag wurde nach einem Gutachten des staatlichen Rechtsrates (Gutachten Nr. 631/1997) stattgegeben (73). Es kann daher davon ausgegangen werden, dass eine Änderung der Behandlung der Kasinos Mont Parnes und Korfu im Jahr 2003 dahingehend, dass diese Kasinos 15 EUR Eintritt hätten verlangen müssen, auch zu einer Änderung der Behandlung des Kasinos Thessaloniki geführt hätte. Dies war jedoch nicht der Fall, so dass nach den nationalen Bestimmungen die steuerliche Ungleichbehandlung beibehalten wurde.
(128)
Keine der vorstehend beschriebenen Maßnahmen zugunsten bestimmter Kasinos wurde bei der Kommission angemeldet oder von der Kommission genehmigt, jedenfalls mit Sicherheit nicht nach den EU-Vorschriften für staatliche Beihilfen.
(129)
Nach Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 (74) gelten die Befugnisse der Kommission zur Rückforderung von Beihilfen für eine Frist von zehn Jahren. Diese Frist beginnt mit dem Tag, an dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger entweder als Einzelbeihilfe oder im Rahmen einer Beihilferegelung gewährt wird. Jede Maßnahme, die die Kommission oder ein Mitgliedstaat auf Antrag der Kommission bezüglich der rechtswidrigen Beihilfe ergreift, stellt eine Unterbrechung der Frist dar. Nach jeder Unterbrechung läuft die Frist von neuem an. Die Frist wird ausgesetzt, solange die Entscheidung der Kommission Gegenstand von Verhandlungen vor dem Gerichtshof ist. Jede Beihilfe, für die diese Frist ausgelaufen ist, gilt als „bestehende Beihilfe“. Allerdings gelten nach Artikel 1 Buchstabe c dieser Verordnung Änderungen bestehender Beihilfen als „neue Beihilfen“.
(130)
Die Kommission stellt fest, dass nach der Rechtsprechung der EU-Gerichte „die Verjährungsfrist des Artikels 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 nicht den Ausdruck eines allgemeinen Grundsatzes darstellt, wonach eine neue Beihilfe in eine bestehende Beihilfe umgewandelt würde, sondern nur die Wiedereinziehung von Beihilfen ausschließt, die mehr als zehn Jahre nach dem ersten Tätigwerden der Kommission eingeführt wurden.“ (75)
(131)
Im vorliegenden Fall wurde bis 2009 weder die Kommission tätig noch handelte Griechenland auf Ersuchen der Kommission. Die Kommission wurde am 21. Oktober 2009 tätig, indem sie die Beschwerde an Griechenland übermittelte und Griechenland aufforderte, die darin angesprochenen Punkte zu klären.
(132)
Folglich handelt es sich bei jeder Beihilfe, die am oder nach dem 21. Oktober 1999 (d. h. zehn Jahre vor dem Zeitpunkt, zu dem die Kommission die Beschwerde an den griechischen Staat übermittelte und um Auskunft ersuchte) im Rahmen dieser Maßnahme gewährt wurde, um eine neue und rechtswidrige Beihilfe, die ohne vorherige Unterrichtung und ohne Beschluss der Kommission in Kraft gesetzt wurde und die hinsichtlich der Rückforderung der Anwendung von Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 unterliegt, wie weiter oben ausführlich erläutert.
V.4 Quantifizierung der Rückforderung
(133)
Die in Rede stehende Maßnahme wurde ohne vorherige Unterrichtung der Kommission nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV durchgeführt. Die Maßnahme stellt daher eine rechtswidrige Beihilfe dar.
(134)
Nach Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 muss in dem Fall, dass festgestellt wurde, dass eine rechtswidrig gewährte staatliche Beihilfe nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, die Beihilfe vom Empfänger zurückgefordert werden, es sei denn, dies würde gegen einen allgemeinen Rechtsgrundsatz verstoßen. Durch die Rückforderung der Beihilfe soll, soweit möglich, der unverfälschte Wettbewerb wiederhergestellt werden. Eine generelle Abweichung von diesem Grundprinzip wird durch keines der von den griechischen Behörden oder von Mont Parnes vorgetragenen Argumente gerechtfertigt.
(135)
In Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 heißt es: „Die Kommission verlangt nicht die Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde.“ Aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofs und der Entscheidungspraxis der Kommission ist davon auszugehen, dass eine Anordnung zur Rückforderung der Beihilfe einen allgemeinen Grundsatz de EU-Rechts verletzen würde, wenn infolge des Tätigwerdens der Kommission ein berechtigtes Vertrauen des Begünstigten einer Maßnahme besteht, dass die Beihilfe entsprechend dem EU-Recht gewährt wurde. (76)
(136)
In seinem Urteil in der Rechtssache Forum 187/Kommission stellte der Gerichtshof fest, „dass sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes jeder berufen kann, bei dem ein Gemeinschaftsorgan begründete Erwartungen geweckt hat. Hingegen kann niemand eine Verletzung dieses Grundsatzes geltend machen, dem die Verwaltung keine konkreten Zusicherungen gegeben hat. … Ist ferner ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer Gemeinschaftsmaßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, so kann er sich im Fall ihres Erlasses nicht auf den genannten Grundsatz berufen.“ (77)
(137)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes vertreten die Auffassung, dass eine Rückforderung der Beihilfe im Lichte eines Urteils des griechischen Staatsrats nach einzelstaatlichem Recht in jedem Fall gegen den Grundsatz des vernünftigen Ermessens der Bürger verstoßen würde; die Kommission stellt fest, dass es sich hierbei um einen einzelstaatlichen Schritt einer einzelstaatlichen Behörde und nicht um einen Schritt handelt, den ein EU-Organ im Rahmen der vorstehend zitierten Rechtsprechung unternommen hat. Ferner stützte sich der Staatsrat in seinem Urteil ausschließlich auf einzelstaatliches Recht und erörterte auch nicht Fragen einer staatlichen Beihilfe oder der Einordnung von Maßnahmen als staatliche Beihilfe. Folglich kann die Kommission aufgrund dieser Argumente nicht auf die Rückforderung verzichten.
(138)
Griechenland und Mont Parnes haben vorgebracht, dass Loutraki die Beschwerde bei der Kommission verspätet eingereicht und damit gegen den Grundsatz verstoßen habe, dass ein Recht nicht missbräuchlich ausgeübt werden darf. Die Kommission stellt fest, dass die verspätete Einreichung einer Beschwerde durch einen Beschwerdeführer in Anbetracht der in Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 festgelegten Frist von zehn Jahren die Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe nicht verhindern kann.
(139)
Die Kommission kann daher die von den griechischen Behörden und Mont Parnes vorgetragenen Argumente für den ausnahmsweisen Verzicht auf eine Rückforderung nicht anerkennen.
(140)
Wie in diesem Beschluss dargelegt, wurden mit den einzelstaatlichen Maßnahmen von 1994 und 1995 sowohl die Vorschrift, 80 % des Eintrittspreises an den Staat abzuführen, als auch der Standardpreis von 15 EUR für Eintrittskarten für alle Kasinos festgelegt. Jedoch kamen weder die Vorschrift, 80 % des Eintrittspreises an den Staat abzuführen, noch der Standardpreis von 15 EUR auf die begünstigten Kasinos zu Anwendung, während ab 1995 beide Vorschriften für andere Kasinos zur Anwendung gelangten und seitdem in der Praxis gelten (die Lizenzen für alle privaten Kasinos wurden 1995 bzw. 1996 erteilt, und ab diesem Zeitpunkt wurde mit der Durchführung der Maßnahme begonnen; die einzige Ausnahme hiervon bildet das Kasino Thessaloniki). Da die von der Differenzierung der Eintrittspreise und die damit zusammenhängenden Zahlungen von 80 % an den Staat herrührende steuerliche Ungleichbehandlung de facto 1995 einsetzte, kann davon ausgegangen werden, dass der Zeitraum, in dem die Beihilfe gewährt wurde, 1995 beginnt.
(141)
Im Einklang mit der Schlussfolgerung von Abschnitt V.3, „Rechtmäßigkeit der Beihilfe“, vertritt die Kommission die Auffassung, dass die in Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 festgelegte Verjährungsfrist von zehn Jahren die Rückforderung von Beihilfen, die vor dem 21. Oktober 1999 gewährt wurden, ausschließt.
(142)
Bei der Berechnung des zurückzufordernden Betrags muss von der Sachlage ausgegangen werden, dass - wie in diesem Beschluss ausgeführt (siehe hierzu auch Erwägungsgrund 85) - dem griechischen Staat Steuereinnahmen von den staatlichen Kasinos in Höhe von 7,20 EUR pro Besucher entgangen sind; dies entspricht der Differenz zwischen der Steuer in Höhe von 12 EUR pro Besucher, die von den privaten Kasinos an den Staat abgeführt wurde, und der Steuer in Höhe von 4,80 EUR pro Besucher, die von den staatlichen Kasinos an den Staat gezahlt wurde.
(143)
Bei der Berechnung der Beträge, die von den einzelnen Kasinos zurückzufordern sind, müssen allerdings die folgenden Aspekte in Bezug auf die Situation des jeweiligen Kasinos berücksichtigt werden:
-
Wie im vorliegenden Beschluss erläutert, galt die mit dem Ministerialbeschluss von 1995 eingeführte Vorschrift, dass 80 % des Eintrittspreises an den Staat abzuführen sind, für die Kasinos Korfu und Mont Parnes ab dem Zeitpunkt der Lizenzerteilung gemäß dem Gesetz 2206/1994, d. h. 2003 nach dem Gesetz 3139/2003. Ab Jahresende 2000 und bis zur Lizenzerteilung im Jahr 2003 führte allerdings die ETA auf freiwilliger Basis 80 % des Preises der Eintrittskarten an den Staat ab (der Eintrittspreis betrug zu diesem Zeitpunkt 6 EUR) (78). Aufgrund dieser von den griechischen Behörden übermittelten Angaben kann - vorbehaltlich weiterer Bemerkungen, die die griechischen Behörden möglicherweise vorbringen wollen (und mit denen sie die vorstehenden Aussagen bestätigen oder diesen widersprechen) - davon ausgegangen werden, dass bis zum Jahr 2000 keine Steuer auf den Eintrittspreis (auch nicht auf den niedrigeren Eintrittpreis, d. h. 80 % von 6 EUR) gezahlt wurde. Der zurückzufordernde Betrag für den ersten Zeitraum (vom 21. Oktober 1999 bis Jahresende 2000) ist daher auf der Grundlage des Betrags von 12 EUR zu berechnen, d. h. der vollen Höhe der Steuer, die von den privaten Kasinos während des Zeitraums gezahlt wurde, während dessen die staatlichen Kasinos gar keine Steuer zahlten; dieser Betrag ist mit der Zahl der während dieses Zeitraums ausgestellten Eintrittskarten zu multiplizieren.
-
Die Lizenz für das Kasino Thessaloniki wurde 1995 nach dem Gesetz 2206/1994 erteilt (79). Die Vorschrift über die Abführung von 80 % des Preises pro Eintrittskarte an den Staat gilt für das Kasino Thessaloniki seit der Lizenzerteilung im Jahr 1995. Das Kasino verlangt den niedrigeren Eintrittspreis von 6 EUR, den auch die Kasinos Mont Parnes und Korfu erheben. Für die Berechnung des vom Kasino Thessaloniki zurückzufordernden Betrags ist daher die Zahl der ab dem 21. Oktober 1999 ausgestellten Eintrittskarten mit 7,20 EUR zu multiplizieren.
-
Die Lizenz für das Kasino Rhodos wurde 1996 nach dem Gesetz 2206/1994 erteilt. Ab diesem Zeitpunkt erhob das Kasino Rhodos 6 EUR Eintritt, erhöhte jedoch mit der Privatisierung im April 1999 den Eintrittspreis auf 15 EUR. Die während der förmlichen Prüfung vorgetragenen Ausführungen interpretiert die Kommission dahingehend, dass das Kasino Rhodos ab dem Zeitpunkt seiner Privatisierung im April 1999 nicht mehr zu den Begünstigten zählte. Daher unterliegt die Rückforderung für dieses Kasino der in Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 festgelegten Verjährungsfrist.
(144)
Für eine genaue Kalkulation der Beträge, die von jedem begünstigten Kasino zurückzufordern sind, liegen der Kommission nicht genügend Daten vor. Allerdings schreibt das EU-Recht der Kommission auch nicht vor, bei der Anordnung der Rückforderung einer für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärten Beihilfe den genauen Betrag der zurückzufordernden Beihilfe festzusetzen. Für den Beschluss der Kommission reicht es aus, Informationen anzugeben, die den Mitgliedstaat und das Empfängerunternehmen in die Lage versetzen, diesen Betrag ohne allzu große Schwierigkeiten selbst zu ermitteln. Die Kommission kann sich somit rechtmäßigerweise auf die Erklärung beschränken, dass die Pflicht zur Zurückzahlung der in Rede stehenden Beihilfe besteht, und kann die genaue Berechnung der zurückzuzahlenden Beträge anhand der von der Kommission in ihrem Beschluss vorgegebenen Anleitung den nationalen Behörden überlassen.
(145)
Auf der Grundlage der von dem Mitgliedstaat vorgelegten Angaben gibt die Kommission nachstehend die erforderliche Anleitung für die Rückforderung.
(146)
Die nachstehende Tabelle enthält eine allgemeine Übersicht über die Zahl der von jedem Kasino pro Jahr ausgestellten Eintrittskarten (wie der Tabelle zu entnehmen ist, sind die vorgelegten Angaben nicht vollständig) sowie eine vorläufige Schätzung der von den einzelnen Kasinos zurückzufordernden Beträge, vorbehaltlich weiterer Ausführungen Griechenlands, nachdem das Land die Berechnungen hinsichtlich der Rückzahlung vorgenommen hat.
Geschätzte Zahl der von den einzelnen Kasinos ausgestellten Eintrittskarten
Jahr
Kasino
Mont Parnes
Korfu
Thessaloniki
Rhodos
1999
(22.10.1999 - 31.12. 1999)
Angaben unvollständig
[…] (80)
(…)
[…] (81)
2000
Angaben unvollständig
(…)
(…)
(…)
2001
Angaben unvollständig
(…)
(…)
(…)
2002
Angaben unvollständig
(…)
(…)
(…)
2003
Bis zum 1. Mai 2003 Angaben unvollständig
Am 1. Mai 2003:
(…)
(…)
(…)
(…)
2004
(…)
(…)
(…)
(…)
2005
(…)
(…)
(…)
(…)
2006
(…)
(…)
(…)
(…)
2007
(…)
(…)
(…)
(…)
2008
(…)
(…)
(…)
(…)
2009 (bis 22.10):
(…)
(…)
(…)
(…)
Insgesamt bis 22.10.2009
(…)
(…)
(…)
(…)
Nach dem 22.10.2009 ausgestellte Eintrittskarten
Angaben unvollständig
Angaben unvollständig
Angaben unvollständig
Angaben unvollständig
Vorläufige schätzung der von den einzelnen kasinos zurückzufordernden beträge
(in Mio. EUR, gerundete Beträge)
Mont Parnes
Korfu
Thessaloniki
Rhodos
Algorithmus und Berechnung
Für den Zeitraum 22.10.1999-2000 (82):
Zahl der Eintrittskarten
(x1) × 12 = A1
Für den Zeitraum 22.10.1999-2000:
Zahl der Eintrittskarten
([…] Eintrittskarten) × 12 = A2 ([…]EUR)
Für den Zeitraum 22.10.1999-22.10.2009:
Zahl der Eintrittskarten
([…] Eintrittskarten) × 7,20 = AB3 ([…]EUR)
Nicht zutreffend
Für den Zeitraum 2000-22.10.2009:
Zahl der Eintrittskarten
(y1) × 7,20 = B1
Für den Zeitraum 2000-22.10.2009:
Zahl der Eintrittskarten
([…] Eintrittskarten) × 7,20 = B2 ([…]EUR)
Ab 22.10.2009 bis dato:
Zahl der Eintrittskarten
(z1) × 7,20 = C1
Ab 22.10.2009-bis dato:
Zahl der Eintrittskarten
(z2) × 7,20 = C2
Für den Zeitraum 22.10.2009-30.8.2010 (83):
Zahl der Eintrittskarten
(z3) × 7,20 = C3
Zurückzufordernder Betrag insgesamt
A1 + B1 + C1
Noch zu berechnen
A2 + B2 + C2
Noch zu berechnen
AB3 + C3
Noch zu berechnen
Nicht zutreffend
Zurückzufordernder Betrag insgesamt
Noch zu berechnen
(147)
Ferner stellt die Kommission fest, dass Artikel 108 Absatz 3 AEUV aufschiebende Wirkung hat. Der Kommission liegen keine Informationen dahingehend vor, dass die in Rede stehende Maßnahme seit dem Eröffnungsbeschluss ausgesetzt wurde. Folglich wird daher die Maßnahme von den griechischen Behörden kontinuierlich bis zu gegenwärtigen Zeitpunkt durchgeführt (84). Jede bis zur Annahme des vorliegenden Beschlusses gewährte Beihilfe ist von den griechischen Behörden von den Begünstigten zurückzufordern. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass das Kasino Korfu ab dem Zeitpunkt seiner Privatisierung im August 2010 den Eintrittspreis von 6 EUR auf 15 EUR erhöhte. Bei der Berechnung des zurückzufordernden Betrags ist daher nur der Zeitraum bis August 2010 zu berücksichtigen.
(148)
Im Lichte aller vorstehend angeführten Argumente ist von der Kommission die Rückforderung der nicht vereinbaren staatlichen Beihilfe, die den Begünstigten unrechtmäßig gewährt wurde, durch Griechenland in voller Höhe anzuordnen. Die Kommission weist darauf hin, dass von Griechenland alle noch bestehenden steuerlichen Vorteile, die im Rahmen der zu würdigenden Maßnahme gewährt werden, mit Wirkung ab dem Zeitpunkt der Annahme dieses Beschlusses zu streichen sind.
(149)
Mit Blick auf die Zukunft hat Griechenland mitgeteilt, dass derzeit eine Änderung der Preispolitik für Spielkasinos geprüft wird, durch die die Ungleichbehandlung der Kasinos beseitigt werden soll. Nach Angaben Griechenlands wird die zu würdigende Maßnahme durch diese neuen Rechtsvorschriften beendet. Allerdings hat Griechenland der Kommission nicht über Fortschritte in dieser Richtung oder bereits durchgeführte Änderungen berichtet. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Annahme derartiger neuer Rechtsvorschriften für die Lösung der Probleme hinsichtlich der Ungleichbehandlung der Kasinos in Griechenland von entscheidender Bedeutung ist und fordert Griechenland auf, unverzüglich die notwendigen Schritte einzuleiten.
VI. SCHLUSSFOLGERUNG
(150)
In Anbetracht dieser Erwägungen, der einschlägigen Rechtsprechung und der Besonderheiten des Falles vertritt die Kommission die Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme, die in der steuerlichen Ungleichbehandlung zugunsten bestimmter Kasinos besteht, welche von den griechischen Behörden durch die gleichzeitige Anwendung mehrerer Bestimmungen durchgeführt wurde, mit denen
-
eine einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % der Eintrittspreise festgesetzt wurde und
-
unterschiedliche regulierte Preise für staatliche Kasinos und private Kasinos festgesetzt wurden - 6 EUR für staatliche Kasinos und 15 EUR für private Kasinos,
eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt. Ferner stellt die Kommission fest, dass mit der Durchführung der in Rede stehenden Maßnahme gegen die Bestimmungen des Artikels 108 Absatz 3 AEUV verstoßen wurde und die Maßnahme folglich eine rechtswidrige Beihilfe darstellt.
(151)
Die Kommission stellt fest, dass nach Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 rechtswidrige Beihilfen vom Empfänger zurückgefordert werden können und wird die Rückforderung der empfangenen rechtswidrigen Beihilfe von jedem der begünstigten Kasinos durch Griechenland anordnen. Weiter stellt die Kommission fest, dass die in Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 festgelegte Verjährungsfrist die Rückforderung von Beihilfen, die vor dem 21. Oktober 1999 gewährt wurden, ausschließt. Alle noch bestehenden steuerlichen Vorteile, die aufgrund der Maßnahme gewährt wurden, welche Gegenstand dieses Beschlusses ist, sind von Griechenland mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses zu streichen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfe, die in der steuerlichen Ungleichbehandlung zugunsten bestimmter Kasinos besteht, welche Griechenland durch die gleichzeitige Anwendung mehrerer, zum Teil zwingend vorgeschriebener Bestimmungen durchgeführt hat, mit denen
-
eine einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % der Eintrittspreise festgesetzt wurde und
-
unterschiedliche regulierte Preise für staatliche Kasinos und private Kasinos festgesetzt wurden - 6 EUR für staatliche Kasinos bzw. 15 EUR für private Kasinos,
wurde unter Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union rechtswidrig durchgeführt und ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar, da sie den begünstigten Kasinos Regency Casino Mont Parnes, Regency Casino Thessaloniki und Kasino Korfu (wobei das Kasino Rhodos seit April 1999 nicht mehr begünstigt ist) einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil verschafft hat.
Artikel 2
(1) Griechenland fordert die in Artikel 1 genannten mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen, die seit dem 21. Oktober 1999 gewährt wurden, zurück.
(2) Die Rückforderung umfasst Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung stand, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 (85) berechnet.
(4) Griechenland stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses jede aufgrund der in Artikel 1 genannten Beihilfe veranlasste steuerliche Ungleichbehandlung ein.
Artikel 3
(1) Die in Artikel 1 genannte Beihilfe wird sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Griechenland stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 4
(1) Griechenland übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
eine Aufstellung der Begünstigten, die nach der in Artikel 1 genannten Regelung Beihilfe erhalten haben, sowie den entsprechend der Anleitung in diesem Beschluss berechneten Gesamtbetrag, den jeder dieser Begünstigten im Rahmen der in Rede stehenden Maßnahme erhalten hat;
b)
den Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der von jedem Begünstigten zurückzufordern ist;
c)
eine ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
d)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an die Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Griechenland unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 1 genannten Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Griechenland unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Griechenland ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die von den Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 5
Dieser Beschluss ist an die Hellenische Republik gerichtet.
Brüssel, den 24. Mai 2011
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 24 maggio 2011
sugli aiuti di Stato concessi dalla Grecia a favore di determinati casinò in Grecia [C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09)]
[notificata con il numero C(2011) 3504]
(Il testo in lingua greca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/716/UE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni ai sensi delle disposizioni succitate (1) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
In data 8 luglio 2009, il consorzio DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE (2) (in prosieguo «il denunciante» o «Loutraki») presentava una denuncia alla Commissione contro la normativa greca che stabilisce un regime di prelievi sui diritti d’ingresso ai casinò, asserendo che tale regime aveva fornito aiuti di Stato a tre operatori, segnatamente il casinò Regency di Mont Parnés, il casinò di Corfù e il casinò Regency di Salonicco (3). Con messaggio di posta elettronica del 7 ottobre 2009, il denunciante indicava di non opporsi alla divulgazione della sua identità. Il 14 ottobre 2009 i servizi della Commissione hanno incontrato i rappresentanti del denunciante. Con lettera del 26 ottobre 2009, il denunciante forniva ulteriori dettagli a sostegno della denuncia.
(2)
Il 21 ottobre 2009 la Commissione trasmetteva la denuncia alla Grecia, invitandola a chiarire le questioni sollevate. Con lettera del 17 novembre 2009, la Grecia ha chiesto una proroga dei termini di risposta, accordata dalla Commissione con messaggio di posta elettronica del 18 novembre 2009. Il 27 novembre la Grecia ha trasmesso la sua risposta alla Commissione.
(3)
Il 15 dicembre 2009 la Commissione ha trasmesso la risposta delle autorità elleniche al denunciante, il quale ha presentato le proprie controdeduzioni al riguardo in data 29 dicembre 2009.
(4)
Il 25 febbraio, il 4 e il 23 marzo e il 13 aprile 2010 la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni alla Grecia, cui essa ha dato riscontro in data 10 marzo e 1o e 21 aprile 2010.
(5)
Con decisione del 6 luglio 2010 («la decisione di avvio»), la Commissione ha informato le autorità elleniche dell’avvio della procedura d’indagine formale a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea relativamente a una misura varata dalla Grecia, e segnatamente l’imposizione di un tributo inferiore sui diritti d’ingresso a taluni casinò. La decisione di avvio è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e le parti interessate sono state invitate a presentare osservazioni (4).
(6)
Con lettera del 9 agosto 2010, la Grecia ha chiesto una proroga dei termini di risposta, che la Commissione le ha accordato con lettera del 18 agosto 2010. La Commissione ha ricevuto le osservazioni della Grecia sulla decisione di avvio in data 6 ottobre 2010. Le autorità elleniche hanno trasmesso ulteriori informazioni concernenti la misura contestata in data 12 ottobre 2010.
(7)
A seguito dell’avvio dell’indagine la Commissione ha ricevuto le osservazioni di due parti interessate: quelle dei rappresentanti del casinò di Mont Parnés, uno dei beneficiari della misura, con lettera del 4 agosto 2010 e quelle dei rappresentanti del casinò privato di Loutraki, con lettere dell’8 e del 25 ottobre 2010.
(8)
Con lettera del 29 ottobre 2010, la Commissione ha trasmesso dette osservazioni alle autorità elleniche, per dare loro la possibilità di rispondere. Con missiva del 6 dicembre 2010, le autorità elleniche hanno presentato commenti alle osservazioni presentate dagli interessati, fornendo tra l’altro chiarimenti su taluni aspetti dell’applicazione del regime contestato e sull’interpretazione della normativa greca pertinente per l’analisi del caso.
II. LA MISURA OGGETTO DI VALUTAZIONE
II.1. La misura
(9)
La misura oggetto di valutazione consiste in una discriminazione fiscale a favore di determinati casinò, cui la Grecia ha dato esecuzione applicando simultaneamente una serie di disposizioni, parzialmente cogenti (5), le quali:
-
fissavano un prelievo uniforme dell’80 % sul prezzo dei biglietti d’ingresso, e
-
stabilivano prezzi d’ingresso imposti differenziati per i casinò pubblici e per quelli privati, segnatamente 6 EUR per i casinò pubblici e 15 EUR per i casinò privati,
così da determinare per questi ultimi uno svantaggio nella concorrenza.
(10)
La misura favorisce i casinò pubblici e un casinò privato, quello di Salonicco, che in via eccezionale ha ottenuto lo stesso trattamento accordato ai casinò pubblici, come illustrato in maggior dettaglio di seguito.
II.2. I beneficiari
(11)
I beneficiari della misura oggetto d’esame sono i seguenti casinò greci: Mont Parnés (6), Salonicco (7), Corfù (8) e Rodi (9).
(12)
All’epoca della decisione di avvio, il prezzo imposto di ingresso inferiore, di 6 EUR, veniva praticato solo da tre casinò greci: quello di Mont Parnés, che per il 49 % era stato ceduto a investitori privati, mentre il 51 % era ancora sotto il controllo statale; quello di Salonicco, che pur essendo un casinò privato riceveva un trattamento analogo a quello dei casinò statali, e quello di Corfù, di proprietà dello Stato. I casinò di Rodi e di Corfù non beneficiano più della misura dall’aprile 1999 (10) e dall’agosto 2010 (11) rispettivamente, in quanto dal momento della completa privatizzazione non hanno più praticato il prezzo d’ingresso inferiore.
II.3. Le disposizioni pertinenti della legge ellenica
(13)
Prima della liberalizzazione del mercato, avvenuta nel 1994, erano solo tre i casinò operanti in Grecia, a Mont Parnés, Corfù e Rodi. All’epoca i casinò erano aziende di Stato, gestite come circoli statali dall’Ente nazionale ellenico del turismo (EOT) (12). Il prezzo d’ingresso a tali casinò era fissato con decisione adottata dal segretario generale dell’EOT come segue (13):
-
Mont Parnés: nel 1991 l’EOT aveva fissato il prezzo d’ingresso a 2 000 GRD (circa 6 EUR) (14),
-
Corfù: nel 1992 l’EOT aveva fissato il prezzo d’ingresso a 1 500 GRD e nel 1997 lo ha adeguato portandolo a 2 000 GRD,
-
Rodi: nel 1992 l’EOT aveva fissato il prezzo d’ingresso a 1 500 GRD.
(14)
Il mercato è stato liberalizzato nel 1994 con la legge 2206/1994, quando ai casinò statali esistenti sono stati affiancati sei casinò privati di nuova costituzione (15). La legge del 1994 sanciva la concessione di 14 licenze in totale, tre per i casinò statali esistenti di Rodi, Mont Parnés e Corfù e 11 per i casinò privati da istituire (16). Degli 11 nuovi casinò privati previsti, tuttavia, solo sei hanno ottenuto la licenza e hanno avviato l’attività, segnatamente i casinò di Chalkidiki, Loutraki, Salonicco, Rio (Achaia), Xanthi (Tracia) e Syros (nel 1995 e 1996), mentre le cinque licenze rimanenti sono state annullate.
(15)
A norma dell’articolo 2, paragrafo 10, della legge 2206/1994, il prezzo d’ingresso ai casinò in talune zone sarebbe stato fissato con decisione ministeriale; la stessa decisione avrebbe anche determinato la percentuale di prelievo che sarebbe stata incamerata dallo Stato. Il 16 novembre 1995 con decisione del ministero delle Finanze (17) è stato stabilito che a far data dal 15 dicembre 1995 tutti gli operatori dei casinò regolamentati dalla legge 2206/1994 (18) avrebbero dovuto praticare un prezzo d’ingresso pari a 5 000 GRD (19) (15 EUR circa) (20). La decisione prevede che i gestori dei casinò versino all’erario un prelievo pari all’80 % del valore impresso su ciascun biglietto, mentre il 20 %, compresa la relativa IVA, rappresenta un’entrata per il casinò (21). La decisione contempla la possibilità che i casinò concedano l’ingresso gratuito (22), ma a prescindere dal prezzo realmente praticato ai clienti, essi sono tenuti a versare all’erario l’80 % del prezzo imposto (23). La decisione prevede che i casinò versino il prelievo operato a cadenza mensile (24). Essa prevede altresì la possibilità di praticare sconti specifici sui biglietti validi per 15 o 30 giorni (25).
(16)
A partire dal 1995, a norma della legge 2206/1994, tutti i casinò privati di nuova costituzione applicano la decisione ministeriale del 1995 e praticano il prezzo d’ingresso di 15 EUR a biglietto come regola generale, come spiegato nel paragrafo precedente, con la sola eccezione di Salonicco, come precisato di seguito.
(17)
Tuttavia, i casinò statali di Mont Parnés, Corfù e Rodi hanno continuato ad operare come circoli dell’EOT (26) e non hanno applicato la normativa del 1994 e del 1995 fino alla concessione delle licenze di cui alla legge 2206/1994.
(18)
Sulla base delle osservazioni e delle spiegazioni sulla normativa nazionale presentate dalle autorità elleniche, la Commissione desume che, in concreto, il regime funzionasse come segue.
(19)
Le autorità elleniche hanno spiegato che, in linea generale, la gestione dei casinò in Grecia è disciplinata dalla legge 2206/1994. Le disposizioni speciali applicabili ai casinò pubblici in vigore prima della legge 2206/1994 si considerano in deroga all’applicazione delle disposizioni generali della legge (e della decisione ministeriale di attuazione del 1995), in attesa della privatizzazione di quei casinò e del rilascio delle licenze, come previsto dalla legge.
(20)
Pertanto, fino alla data in cui hanno ottenuto le licenze a norma della legge 2206/1994, si è ritenuto che la decisione ministeriale del 1995 non si applicasse ai casinò pubblici relativamente al prezzo comune d’ingresso di 15 EUR o all’obbligo di versare all’erario l’80 % di tale somma. I casinò pubblici hanno cominciato a versare il prelievo dell’80 % solo successivamente all’ottenimento delle licenze di cui alla legge 2206/1994 (cfr. i considerando 23 e sgg. di seguito). Anche allora, tuttavia, poiché le deliberazioni precedenti dell’EOT che fissavano il prezzo d’ingresso a 6 EUR erano state ritenute un’eccezione specifica (una lex specialis pregressa) non modificata dalle disposizioni generali della legge 2206/1994 e dalla decisione ministeriale del 1995, il prezzo d’ingresso ai casinò pubblici è eccezionalmente rimasto di 6 EUR, e tali casinò hanno pertanto versato l’80 % di tale importo. Le decisioni dell’EOT sono state considerate inapplicabili solo dopo la privatizzazione, quando i casinò non erano più interamente di proprietà statale. Solo allora i casinò hanno iniziato ad applicare il normale prezzo d’ingresso di 15 EUR, e hanno iniziato a dover corrispondere l’80 % dei 15 EUR quale prelievo statale.
(21)
Per quanto possa sembrare che questa avrebbe dovuto essere la norma, vi è stata un’eccezione nella privatizzazione parziale del casinò di Mont Parnés, confermata dalla legge 3139/2003 (che decretava anche la privatizzazione del casinò di Corfù in una data successiva): detta legge prevedeva espressamente che il prezzo d’ingresso al casinò di Mont Parnés restasse di 6 EUR.
(22)
Nel 2000 l’EOT è stato sostituito nella gestione dei casinò di Corfù e Mont Parnés da Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (Ente per lo sviluppo del turismo greco, «ETA»), organismo interamente detenuto dallo Stato, e dalla fine del 2000 fino al 2003, quando i casinò hanno ottenuto la licenza ai sensi della legge 2206/1994, l’ETA ha cominciato, prima su base volontaria e in seguito conformemente all’articolo 24 della legge 2919/2001, ad adeguarsi gradualmente alle disposizioni previste per i casinò dalla legge 2206/1994, al fine di completare il passaggio dei due casinò dallo status di circoli di proprietà statale al regime di concessione e privatizzazione (27). Durante questo periodo di transizione, l’ETA versava allo Stato l’80 % dei 6 EUR del biglietto d’ingresso ai casinò di Mont Parnés e Corfù.
(23)
Nel 2003, il casinò di proprietà statale di Mont Parnés è stato convertito in una società a responsabilità limitata e il 49 % del suo capitale è stato ceduto a privati (28). La licenza per il casinò di Mont Parnés di cui alla legge 2206/1994 è stata infine concessa nel 2003 con la legge 3139/2003 (articolo 1, paragrafo 1), che ha inoltre mantenuto il prezzo d’ingresso al casinò di Mont Parnés a 6 EUR [articolo 1, paragrafo 1, punto vii)].
(24)
Nel caso del casinò di Corfù, la licenza di cui alla legge 2206/1994 è stata inizialmente concessa all’ETA nel 2003 a norma della legge 3139/2003 (articolo 1, paragrafo 3) in modo che l’ETA potesse includerla in una successiva privatizzazione. La stessa disposizione prevedeva che il prezzo d’ingresso al casinò di Corfù sarebbe stato fissato da una nuova decisione ministeriale, presupponendo pertanto la non applicabilità della decisione ministeriale del 1995. Tuttavia, secondo le informazioni in possesso della Commissione, tale nuova decisione ministeriale non è stata mai emanata e il casinò di Corfù ha continuato ad applicare la tariffa di 6 EUR fino alla privatizzazione, avvenuta nell’agosto 2010, quando ha cominciato ad applicare il prezzo di 15 EUR (29).
(25)
Per quanto concerne il casinò di Rodi, la licenza di cui alla legge 2206/1994 è stata concessa nel 1996 con decisione ministeriale Τ/633 del 29 maggio 1996, ma il casinò ha continuato ad applicare il prezzo d’ingresso ridotto e lo ha portato a 15 EUR solo dopo la privatizzazione, avvenuta nell’aprile 1999: fino ad allora, infatti esso era gestito dall’EOT e di conseguenza applicava la decisione dell’EOT del 1992 (30) che fissava il prezzo d’ingresso al casinò di Rodi a 1 500 GRD.
(26)
Il casinò di Salonicco, di proprietà privata, è stato costituito e ha ottenuto la licenza di cui alla legge 2206/1994 nel 1995 (31). Esso ha sempre praticato il prezzo d’ingresso ridotto di 6 EUR applicato dai casinò pubblici (Mont Parnés e Corfù) a norma del decreto legislativo 2687/1953 (32), che prevede che le imprese costituite con investimenti esteri possano godere di un trattamento perlomeno altrettanto favorevole di quello applicato ad altre imprese analoghe nel paese (33). Nel momento in cui è stata sollevata la questione, l’amministrazione del casinò (cioè Hyatt Regency) ha fatto richiesta di equiparare il prezzo del biglietto d’ingresso al casinò di Salonicco a quello di Mont Parnés, e segnatamente a 6 EUR. Sentito il parere dell’Avvocatura dello Stato (parere 631/1997), la richiesta è stata accolta. Dalla concessione della licenza nel 1995, il casinò di Salonicco è tenuto a versare all’erario l’80 % del valore impresso sui biglietti d’ingresso (34).
III. MOTIVI DI AVVIO DELL’INDAGINE
(27)
La Commissione ha avviato un’indagine formale a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE in quanto nutriva seri sospetti di discriminazione fiscale a favore di alcuni specifici casinò greci, che godevano di un regime fiscale più favorevole rispetto ad altri casinò nel paese.
(28)
La Commissione riteneva che la misura contestata si discostasse dalle norme giuridiche generali che stabiliscono il livello normale dei prelievi sugli ingressi ai casinò, migliorando di conseguenza la posizione concorrenziale dei beneficiari.
(29)
La misura oggetto di contestazione sembrava costituire una perdita di gettito per lo Stato greco e conferiva un vantaggio ai casinò che applicavano i prezzi più bassi. All’argomentazione avanzata dalle autorità elleniche, che il prezzo d’ingresso inferiore andava a diretto vantaggio del cliente, la Commissione ha risposto che un sussidio ai consumatori poteva configurarsi come aiuto di Stato alle imprese se la sovvenzione fosse subordinata all’utilizzo di un determinato bene o servizio fornito da una determinata impresa (35).
(30)
La Commissione osservava inoltre che il livello d’imposizione non sembrava essere stato fissato secondo le circostanze del singolo casinò (36); la Commissione concludeva in via provvisoria che la misura era selettiva (37).
(31)
La Commissione ha ritenuto che la misura contestata era atta a falsare la concorrenza fra i casinò in Grecia, e nel mercato europeo di acquisizione di imprese. La Commissione ha affermato di rispettare pienamente il diritto degli Stati membri di regolamentare, conformemente al diritto dell’Unione, il gioco d’azzardo sul loro territorio, ma non riteneva che tali argomenti dimostrassero che la misura in oggetto non avesse effetti di distorsione della concorrenza o non incidesse sugli scambi tra gli Stati membri. Gli operatori del settore erano spesso catene alberghiere internazionali la cui strategia di investimento potrebbe essere influenzata dalla misura e i casinò potrebbero rappresentare un’attrattiva per i turisti che intendano visitare la Grecia. A parere della Commissione, pertanto, la misura poteva falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri (38).
(32)
La Commissione ha ritenuto provvisoriamente che la misura costituisse un aiuto illegale, in quanto applicato dalle autorità elleniche senza la previa autorizzazione della Commissione, e che l’aiuto potesse essere soggetto a recupero, a norma dell’articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE («il regolamento di procedura») (39).
(33)
La Commissione non aveva individuato motivi per considerare la misura contestata compatibile con il mercato interno; essa sembrava configurarsi come un aiuto ingiustificato al funzionamento dei casinò che ne beneficiavano (40).
(34)
Nel caso in cui fossero confermate le sue perplessità in merito al carattere di aiuto di Stato incompatibile della misura in questione, la Commissione osservava che, a norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento di procedura, avrebbe dovuto ingiungere alla Grecia di recuperare l’aiuto presso i beneficiari, salvo i casi in cui si ritenesse che tale recupero fosse contrario ai principi generali del diritto (41).
IV. OSSERVAZIONI RICEVUTE DALLE AUTORITÀ ELLENICHE E DALLE PARTI INTERESSATE
(35)
Nel corso dell’indagine formale, la Commissione ha ricevuto le osservazioni della Grecia, dei rappresentanti di Elliniko Kazino Parnithas AE («Mont Parnés») e dei rappresentanti del casinò privato di Loutraki («Loutraki»).
IV.1. Osservazioni della Grecia e di Mont Parnés
(36)
Le osservazioni presentate dai rappresentanti del casinò beneficiario di Mont Parnés e quelle ricevute dalle autorità elleniche sono essenzialmente identiche e verranno riassunte congiuntamente nella presente sezione.
IV.1.1 Presenza di aiuto
(37)
Sia le autorità elleniche, sia Mont Parnés negano che vi sia stato alcun aiuto di Stato. Essi sostengono che lo Stato non rinuncia ad alcun gettito o, se lo fa, i casinò non ne traggono alcun vantaggio.
(38)
Le autorità elleniche sostengono che la differenziazione dei prezzi attiene esclusivamente alla regolamentazione degli stessi, giacché la percentuale dell’imposta prelevata sul prezzo dei biglietti d’ingresso staccati è identica.
(39)
Stando alle autorità elleniche, l’obiettivo perseguito nella fissazione di un prezzo d’ingresso e nel richiedere il versamento di una quota dello stesso all’erario non è di produrre gettito per lo Stato, ma di scoraggiare il gioco d’azzardo fra le persone con reddito basso. Il fatto che il prezzo d’ingresso produca anche un gettito per lo Stato non ne altera la natura di misura di contenimento. Le autorità elleniche sostengono pertanto che l’obbligo di emettere un biglietto d’ingresso a un determinato prezzo per i clienti che accedono alle zone di gioco nei casinò costituisce una misura di controllo amministrativo che impone un onere ma non ha natura di imposta e non può essere considerata come un onere fiscale, come sancito dalla sentenza n. 4027/1998 del Consiglio di Stato, la suprema corte amministrativa della Grecia (42).
(40)
Per quanto concerne le differenze fra i prezzi praticati dai diversi casinò, la Grecia sostiene che le circostanze economiche e sociali dei vari casinò sono diverse e non comparabili. Le autorità elleniche affermano che la distinzione fra gli oneri è giustificata da motivi di politica pubblica: esse sostengono, in particolare che le circostanze dei vari casinò giustificano e sono pienamente coerenti con la pratica di fissare prezzi d’ingresso diversi per i casinò situati in prossimità di grandi centri urbani rispetto ai casinò ubicati nelle aree rurali, dove la maggioranza della popolazione ha livelli di reddito e di istruzione più bassi e va maggiormente scoraggiata dal gioco d’azzardo rispetto agli abitanti delle zone urbane.
(41)
Il denunciante, Loutraki, ha osservato che nel 2010, quando è stato privatizzato il casinò di Corfù, il biglietto d’ingresso è passato da 6 EUR a 15 EUR, fatto che a suo parere Loutraki è in contrasto con le motivazioni di politica pubblica; le autorità elleniche hanno risposto che in virtù della posizione geografica remota dell’isola di Corfù il casinò non è in concorrenza con nessun altro dei casinò greci, per cui non vi può essere distorsione della concorrenza. Esse aggiungono che l’imposizione di un prezzo d’ingresso con efficacia deterrente è essenziale per tutelare gli abitanti di Corfù, giacché le mutate condizioni di gestione del casinò dopo la privatizzazione porteranno inevitabilmente a un deciso aumento delle ore di apertura, del livello generale di attività e della sua capacità di attrarre i clienti.
(42)
Secondo le autorità elleniche e Mont Parnés, se i casinò che praticano prezzi più bassi sono avvantaggiati in quanto attirano un numero maggiore di clienti, non si ha necessariamente una perdita di gettito pubblico. Né si può asserire con certezza che se il prezzo d’ingresso fosse maggiore questi presunti beneficiari produrrebbero maggiori entrate per l’erario; pertanto, l’asserita perdita di entrate è solo ipotetica. Le autorità elleniche e Mont Parnés sostengono che il prezzo d’ingresso inferiore va a favore del cliente e che la quota trattenuta dal casinò sul prezzo è maggiore per i casinò in cui l’ingresso costa 15 EUR, a vantaggio dei casinò che praticano prezzi più elevati.
(43)
Le autorità elleniche e Mont Parnés sostengono che non vi sono effetti sulla concorrenza o sugli scambi, in quanto ogni casinò serve un mercato locale. Esse contestano l’asserita possibilità di concorrenza con altre forme di gioco d’azzardo menzionata nella decisione di avvio, e precisano che attualmente in Grecia il gioco d’azzardo su Internet è illegale.
(44)
Le autorità elleniche e Mont Parnés sostengono inoltre che, anche se si ammettesse che il prezzo d’ingresso ridotto di 6 EUR possa aver influenzato o possa tuttora influenzare la decisione di una società straniera di investire in un casinò in Grecia, detta società potrebbe sempre avvalersi del decreto legislativo 2687/1953, come ha fatto Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Salonicco) AE nel caso del casinò di Salonicco.
(45)
Il denunciante sostiene che i beneficiari hanno la possibilità di far entrare i clienti gratuitamente, a patto che l’80 % sia versato, il che, a suo parere, dimostra chiaramente che la misura costituisce un aiuto di Stato; le autorità elleniche rispondono che questa prassi è eccezionale, in quanto i casinò vi ricorrono principalmente per offrire l’ingresso gratuito a VIP o clienti famosi, ed è in contrasto con la normativa fiscale (legge 2238/1994), in quanto il versamento dell’80 % del prezzo del biglietto allo Stato attingendo alle risorse proprie dell’impresa non costituisce una spesa produttiva e non può essere dedotto dalle entrate della società, per cui una società che attui tale prassi incorre in un onere fiscale notevole.
(46)
Le autorità elleniche e Mont Parnés richiamano inoltre l’attenzione della Commissione su altre differenze fra casinò in base a varie misure fiscali e regolamentari. Essi affermano che tali differenze favoriscono il denunciante, Loutraki, e compensano i vantaggi di cui godono i beneficiari in ragione del prezzo d’ingresso inferiore. In particolare, ciascun casinò versa una percentuale dell’utile lordo annuo allo Stato, ma per legge Loutraki versa una percentuale minore rispetto ad altri. Al riguardo, la Commissione osserva, in primo luogo, che tali eventuali altre misure citate dalle autorità elleniche e da Mont Parnés, se effettivamente sussistenti, possono costituire un aiuto separato a beneficio di Loutraki, ove siano soddisfatte tutte le disposizioni della normativa dell’UE applicabile in materia di aiuti di Stato. Tuttavia, dette misure sono distinte dalla misura oggetto d’esame, e non rientrano nel campo di applicazione della presente decisione.
(47)
Infine, la Grecia ha affermato che sta considerando la possibilità di modificare la propria politica di determinazione dei prezzi dei casinò, al fine di eliminare le discriminazioni. Tuttavia, non ha ancora comunicato alla Commissione l’attuazione di nessuna modifica di questo tipo.
(48)
Le autorità elleniche e Mont Parnés non hanno presentato alcuna osservazione sulla compatibilità e sulla legalità dell’aiuto.
IV.1.2. Quantificazione e recupero dell’aiuto
(49)
In subordine, le autorità elleniche e Mont Parnés asseriscono che anche se si dovesse accertare che la misura in esame costituisce un aiuto di stato illegittimo e incompatibile, il suo recupero sarebbe in contrasto con due principi:
-
il principio del legittimo affidamento. La questione del prezzo d’ingresso ai casinò, e nello specifico di in che misura il prezzo d’ingresso costituisca un onere finanziario per i casinò, è stata sottoposta al Consiglio di Stato circa 15 anni fa (43). Il Consiglio di Stato ha statuito, ai sensi della legge greca, che il prezzo d’ingresso non ha carattere d’imposta, con ciò dimostrando indirettamente che esso non costituisce un onere economico per i casinò. I casinò beneficiari potevano quindi ragionevolmente fare affidamento sul fatto che le differenze tra tali prezzi, che non costituivano un onere economico ai sensi della normativa nazionale, non avrebbero comportato l’esistenza di aiuti di Stato;
-
il principio che vieta l’esercizio abusivo di un diritto. Le autorità greche e Mont Parnés affermano che poiché Loutraki ha presentato denuncia alla Commissione solo quindici anni dopo l’adozione della misura contestata (nel 1995), esso ha abusato del diritto di ricorso alla Commissione in difesa dei propri interessi e diritti ai sensi delle norme sugli aiuti di Stato contenute nel TFUE.
(50)
In merito al calcolo dell’importo da recuperare, le autorità elleniche e Mont Parnés contestano il calcolo proposto da Loutraki, consistente nel moltiplicare la differenza dell’ammontare della tassa tra il singolo biglietto a prezzo superiore e quello a prezzo inferiore per il numero di ingressi nei casinò beneficiari. A loro parere, tale calcolo è inesatto e arbitrario, in quanto non è certo che applicando un prezzo d’ingresso più alto i casinò presunti beneficiari di Mont Parnés, Salonicco e Corfù (44) avrebbero la stessa clientela.
IV.2. Osservazioni presentate da Loutraki
(51)
Loutraki afferma che le disposizioni normative nazionali costituiscono una discriminazione fiscale a favore di taluni casinò, in quanto il prelievo uniforme dell’80 % da corrispondere allo Stato sugli ingressi si applica a diverse basi imponibili, e segnatamente ai due diversi prezzi d’ingresso stabiliti dallo Stato. Il fatto che il prezzo d’ingresso ai casinò beneficiari è significativamente inferiore al prezzo in vigore negli altri casinò (6 EUR rispetto a 15 EUR) rappresenta una perdita di entrate per lo Stato e, in ragione della distorsione della concorrenza che causa, costituisce aiuto di Stato.
(52)
Loutraki aggiunge che la misura non è oggettivamente giustificata, in quanto l’applicazione di un prezzo inferiore per l’ingresso nei casinò beneficiari si pone in realtà in contrasto con lo scopo sociale, la motivazione e le caratteristiche della fissazione di un prezzo d’ingresso ai casinò, come definiti nella sentenza n. 4027/1998 del Consiglio di Stato. Loutraki afferma che non si può ragionevolmente sostenere che sia possibile conseguire scopi di tutela sociale e controllo amministrativo praticando prezzi d’ingresso diversi - giacché ad esempio nel casinò di Mont Parnés, che dista appena 20 km dal centro di Atene, il costo del biglietto d’ingresso è di 6 EUR mentre a Loutraki, a circa 85 km dal centro di Atene, il costo è di 15 EUR; al casinò di Salonicco, che si trova a circa 8 km dal centro di Salonicco, il costo del biglietto d’ingresso è di 6 EUR, mentre l’ingresso al casinò di Chalkidiki, a circa 120 km dal centro di Salonicco, costa 15 EUR.
(53)
Loutraki fa osservare che la Grecia aveva precedentemente sostenuto che il prezzo d’ingresso ridotto di 6 EUR era giustificato dalle circostanze particolari di ciascun casinò beneficiario, relative soprattutto alla posizione geografica (che determinava talune caratteristiche economiche, sociali, demografiche e altre specificità); eppure, quando il casinò di Corfù è stato privatizzato, nell’agosto del 2010, esso ha cominciato ad applicare il prezzo di 15 EUR senza che fosse fornita alcuna spiegazione delle ragioni per cui non erano più d’applicazione tali circostanze speciali.
(54)
In merito alla quantificazione dell’importo da recuperare, Loutraki sostiene che tale somma è data dalla differenza nel prelievo fiscale per cliente moltiplicata per il numero di ingressi nei casinò beneficiari.
(55)
Per quanto concerne le misure distinte citate dalle autorità elleniche e Mont Parnés che andrebbero a favore di Loutraki (principalmente quella che consentirebbe a Loutraki di versare all’erario una minor percentuale di utile lordo annuo rispetto agli altri casinò), Loutraki ribatte che all’atto pratico ha versato lo stesso importo dei suoi concorrenti, sulla base di un accordo separato con le autorità.
V. VALUTAZIONE
(56)
La misura da valutare consiste in una discriminazione fiscale a favore di determinati casinò, messa in atto dalle autorità elleniche tramite l’applicazione contemporanea di una serie di disposizioni (45) che prevedevano un prelievo uniforme dell’80 % sui diritti d’ingresso ai casinò e fissavano prezzi imposti differenziati per i casinò pubblici e per quelli privati, segnatamente 6 EUR per i casinò pubblici e 15 EUR per quelli privati, così da determinare per i casinò privati uno svantaggio nella concorrenza (46).
V.1. Esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE
(57)
Per poter stabilire se la misura costituisca aiuti di Stato a norma del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), la Commissione deve valutare se essa è conforme alle condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, dello stesso trattato. A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, «salvo deroghe contemplate dal trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(58)
Pertanto, la Commissione valuterà se la misura controversa soddisfa tutte e quattro le condizioni richieste e se si configura come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1.
V.1.1. Vantaggio conferito
(59)
Per costituire aiuto di Stato, una misura deve conferire ai beneficiari un vantaggio che li sollevi da oneri che sarebbero normalmente a carico del loro bilancio.
(60)
Le autorità elleniche hanno affermato, in primo luogo, che la misura non rientra nel campo di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato, in quanto il livello del contributo che tutti i casinò operanti in Grecia devono corrispondere allo Stato è uniforme, pari all’80 % del valore di ciascun biglietto d’ingresso, mentre l’elemento di differenza nel trattamento viene dalla politica di determinazione dei prezzi stabilita dalle norme del 1994 e del 1995, che fissano il prezzo d’ingresso ai casinò concessionari ai sensi della legge 2206/1994 a 15 EUR.
(61)
Le autorità elleniche sostengono inoltre che il prezzo d’ingresso è solo una misura di controllo amministrativo ma che non è, per sua stessa natura, un’imposta, in quanto secondo la sentenza n. 4025/1998 pronunciata dal Consiglio di Stato la determinazione del prezzo d’ingresso ai casinò ha carattere sociale e non è una misura fiscale.
(62)
Si fa presente, anzitutto, che la fissazione dei prezzi con la legge 2206/1994 non si presenta come una tipica misura di determinazione dei prezzi, in quanto sembra che tutti i casinò abbiano la facoltà di praticare ai propri clienti un prezzo d’ingresso inferiore, se non addirittura concedere l’ingresso libero, fermo restando l’obbligo in tutti i casi di corrispondere allo Stato l’80 % del valore del biglietto d’ingresso staccato, a prescindere da quanto effettivamente richiesto al cliente.
(63)
Ad ogni buon conto, ai fini dell’applicazione della normativa dell’UE in materia di aiuti di Stato, è irrilevante se la misura oggetto di esame sia un’imposta o una misura di fissazione dei prezzi, poiché l’articolo 107 è d’applicazione in caso di aiuti sotto qualsiasi forma che conferiscano un vantaggio. Il fatto che la misura non sia principalmente intesa a produrre gettito fiscale non è di per sé sufficiente a sottrarla alla qualifica di aiuto di Stato.
(64)
Anche ammettendo che la fissazione di un prezzo d’ingresso ai casinò possa avere un fine sociale, per valutare se detta misura dà luogo a un vantaggio che costituisce aiuto di Stato è necessario considerarne gli effetti sulle singole imprese, al fine di determinare se alcune imprese contribuiscano in misura minore al gettito dello Stato. Poiché alcuni casinò hanno ottenuto individualmente l’esenzione dall’applicazione del prezzo generale d’ingresso di 15 EUR, e poiché in particolare il prelievo dell’80 % viene corrisposto allo Stato sul prezzo inferiore che tali casinò sono tenuti a praticare (in linea di principio, cfr. supra), tali casinò godono effettivamente di un vantaggio.
(65)
La Commissione riconosce il diritto degli Stati membri di definire una misura come avente natura fiscale o di altro tipo ai sensi dell’ordinamento giuridico nazionale. La valutazione della Commissione non intende in alcun modo interpretare l’ordinamento giuridico nazionale. Tuttavia, la misura in questione ha l’effetto di consentire il regolare versamento all’erario dell’80 % del prezzo di ogni biglietto di ingresso emesso da ciascun casinò. Inoltre, la Commissione fa osservare che ai sensi della legge nazionale (in particolare la legge 2206/1994 e la decisione ministeriale del 1995), gli importi dovuti devono essere versati presso il competente ufficio delle entrate (47). Ferma restando la classificazione della misura ai sensi della legge nazionale, pertanto, la Commissione osserva che la misura produce effetti simili a quelli di una misura fiscale. Di conseguenza, soltanto ai fini della presente decisione e della valutazione alla luce del diritto dell’UE sugli aiuti di Stato, la Commissione farà qui riferimento alla misura utilizzando i termini «misura fiscale», «imposta» o «imposizione».
(66)
La misura in oggetto, e segnatamente la discriminazione fiscale prodotta dall’effetto congiunto di un’imposta uniforme sui diritti d’ingresso applicata a prezzi d’ingresso imposti differenziati, pone i casinò di proprietà statale in Grecia in una posizione di vantaggio rispetto a quelli privati. L’effetto di questi due aspetti dell’intervento statale è che mentre i casinò privati sono tenuti a versare allo Stato un’imposta sugli ingressi pari a 12 EUR a persona (l’80 % di 15 EUR) i casinò statali versano solo 4,80 EUR (l’80 % di 6 EUR) (48).
(67)
Con tale misura, lo Stato greco solleva i casinò pubblici da un onere che essi avrebbero dovuto altrimenti sostenere, se l’imposizione fosse stata non discriminatoria e la concorrenza neutrale. Il principio di un’imposizione fiscale non discriminatoria e neutrale sotto il profilo della concorrenza è stato sancito in linea di principio dalla Grecia con la legge 2206/1994 sulla costituzione, l’organizzazione, l’esercizio e la sorveglianza dei casinò, che fissava il prezzo degli ingressi a 15 EUR e l’imposta da versare allo Stato nella misura dell’80 % di tale importo. Tuttavia, lo Stato greco non ha applicato tale regime d’imposizione non discriminatorio e neutrale sotto il profilo della concorrenza ai casinò pubblici (o a quello privato di Salonicco, che riceve il medesimo trattamento) in quanto ha consentito loro di versare soltanto un’imposta di 4,80 EUR sul prezzo del biglietto d’ingresso, favorendo con ciò tali imprese. Detti casinò hanno dovuto sostenere un onere fiscale minore a persona sul totale delle loro entrate. Il totale di tali entrate comprende non solo i proventi degli ingressi al casinò (derivanti esclusivamente dal prezzo dei biglietti d’ingresso) ma anche quelli provenienti da altre fonti di reddito, come le scommesse, le strutture ricettive, i servizi di ristorazione e i bar, gli spettacoli ecc.
(68)
Secondo una costante giurisprudenza, il concetto di aiuto vale a designare non soltanto prestazioni positive, ma anche interventi quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono identici effetti (49). Tale vantaggio può essere concesso tramite vari tipi di riduzione dell’onere fiscale delle imprese, inclusa una riduzione dell’imponibile.
(69)
Nel caso in esame, i casinò di Corfù, Mont Parnés e Salonicco (e fino al 1999 anche quello di Rodi) (50) hanno ricevuto un vantaggio simile a una riduzione della base imponibile in quanto, come in precedenza illustrato, sono soggetti a disposizioni specifiche che fissano l’importo dell’imposta che tali casinò sono tenuti a corrispondere allo Stato per ciascun ingresso a un livello inferiore di quello imposto ad altri casinò.
(70)
Le autorità greche hanno sottolineato che il beneficiario diretto di una minore imposizione fiscale è il cliente. Tuttavia, per quanto si possa sostenere che anche i clienti traggono un beneficio dal minore onere fiscale sugli ingressi, giacché pagano un prezzo complessivo inferiore, ciò non toglie il fatto che la misura conferisca un vantaggio alle imprese in questione, cioè i casinò beneficiari, che versano un minor ammontare di oneri fiscali per ciascun cliente ammesso al casinò.
(71)
È stato dimostrato nei casi di natura fiscale che le esenzioni dalle imposte versate nominalmente dal consumatore ma percepite dal fornitore possono costituire aiuti di Stato, così come altri incentivi ai consumatori per l’acquisto di particolari beni e servizi (51).
(72)
In sintonia con le precedenti prassi (52), la Commissione ritiene che le riduzioni delle tasse imposte ai consumatori possano configurarsi come aiuto di Stato alle imprese se la riduzione è subordinata all’utilizzo di un determinato bene o servizio fornito da una determinata impresa. Pertanto, la tesi secondo cui il diretto beneficiario è il cliente non osta alla conclusione che si tratta di un aiuto di Stato.
(73)
Inoltre, poiché la prassi commerciale corrente seguita dai casinò in Grecia è quella di rinunciare a riscuotere il prezzo d’ingresso, pur corrispondendo i diritti d’ingresso allo Stato (nella misura dell’80 % del valore impresso sul biglietto), il vantaggio conferito ai casinò pubblici dalla discriminazione fiscale è ancora maggiore, in quanto il costo sostenuto per l’ingresso di ciascun cliente è considerevolmente maggiore per i casinò privati, per i quali l’imposta dovuta su ciascun biglietto è di 12 EUR, rispetto ai casinò pubblici, che devono versare solo 4,80 EUR a biglietto rispetto ai loro proventi complessivi.
(74)
Le autorità elleniche sostengono che la prassi di concedere l’ingresso gratuito ai casinò beneficiari in taluni giorni della settimana è eccezionale. Eppure, il caso è specificamente previsto dalla legislazione nazionale (la decisione ministeriale del 1995). La Grecia sostiene che tale prassi è riservata ai VIP o alle celebrità, ma la Commissione è in possesso di prove (sotto forma di informazioni pubblicate, come i pieghevoli distribuiti con le riviste, che offrono ingressi gratuiti, e su Internet) che dimostrano come sia consuetudine offrire l’ingresso gratuito a tutti i clienti in determinati giorni della settimana, tutte le settimane (il casinò di Salonicco, ad esempio, pubblicizza sulla sua pagina web che l’ingresso è gratuito continuativamente da domenica a giovedì) (53): fra i casinò beneficiari, quindi, la prassi degli ingressi gratuiti non sembra essere un’eccezione.
(75)
La Grecia ha sostenuto che la prassi è in contrasto con la normativa fiscale nazionale; la Commissione rileva che la possibilità di concedere l’ingresso gratuito è espressamente prevista dalla normativa nazionale sui casinò e i casinò beneficiari vi fanno manifestamente ricorso.
(76)
La Grecia ha affermato che l’80 % del prezzo del biglietto versato all’erario e rinveniente dalle risorse proprie dei casinò non è riconosciuto come spesa produttiva e che ai sensi della normativa fiscale greca non può essere dedotto dalle entrate della società, per cui una società che attui tale prassi incorre in un onere fiscale notevole. La Commissione osserva che, in effetti, questo ragionamento va a sostegno di quanto affermato dal denunciante, che proprio per il notevole onere fiscale sostenuto da un casinò privato che deve attingere dalle proprie entrate quanto dovuto all’erario, è impossibile nella realtà che esso si possa permettere di concedere l’ingresso gratuito al cliente, il che va a rafforzare la tesi dell’esistenza di un vantaggio per i casinò che praticano prezzi inferiori.
(77)
La Grecia ha inoltre affermato che poiché i casinò trattengono il 20 % del prezzo d’ingresso differenziato, ciò va a vantaggio dei casinò che applicano un prezzo d’ingresso superiore, che assicura loro un reddito netto di 3 EUR, a fronte del margine di 1,20 EUR ottenuto dai casinò statali. Questa argomentazione è fuorviante, poiché non tiene conto di due elementi cruciali per comprendere adeguatamente i reali effetti anticoncorrenziali della misura. Da un lato, il fatto che le autorità abbiano fissato per determinati casinò un prezzo di ingresso inferiore, inclusi i diritti d’ingresso, rende tali casinò più allettanti per i clienti e ciò i) dirotta la domanda dall’andamento che sarebbe prevalente se i casinò dovessero competere solo sulla base dei propri meriti, secondo la gamma e la qualità dei servizi offerti da ciascuno, e ii) a parità di condizioni, produce un aumento artificioso del numero di ingressi. Dall’altra, come illustrato in precedenza, i proventi dei biglietti di ingresso costituiscono solo una percentuale limitata dei proventi complessivi che un cliente attratto da un determinato casinò può generare per l’impresa, e rispetto ai quali i casinò sono tenuti a corrispondere l’imposta sugli ingressi.
(78)
Infine, il fatto che la discriminazione fiscale conferisca un vantaggio è riconosciuto dalle stesse disposizioni nazionali pertinenti. Come riferito dalle autorità elleniche, il casinò di Salonicco può praticare il prezzo d’ingresso più basso, e corrispondere un’imposta inferiore, a norma del decreto legislativo del 1953 che prevede che le imprese costituite con capitali esteri possono ottenere il trattamento più favorevole accordato alle imprese nazionali. Pur sostenendo che il regime contestato non è vantaggioso, infatti, le autorità elleniche lo applicano al casinò di Salonicco in quanto esso rappresenta il trattamento migliore concesso alle imprese nazionali, a fronte di quello più oneroso applicato ad altri casinò privati.
(79)
In subordine, le autorità elleniche e Mont Parnés citano altre differenze fra i casinò in termini di misure fiscali o regolamentari che, essendo a favore del denunciante (Loutraki) compenserebbero i vantaggi di cui godono i casinò che praticano il prezzo d’ingresso inferiore (54); la Commissione osserva che l’argomentazione secondo cui una misura (una differenza nell’imposizione generale) sarebbe compensata da un’altra (la differenza nei prezzi d’ingresso e nei relativi prelievi specifici) non vale a dimostrare che la misura oggetto d’esame non costituisce aiuti di Stato. Ad ogni buon conto, come già osservato, questi aspetti sono distinti dalla misura oggetto di valutazione, e non rientrano nel campo di applicazione della presente decisione (cfr. punto 46).
(80)
La Commissione conclude che la misura in esame, segnatamente la discriminazione fiscale prodotta dall’effetto congiunto di un’imposta uniforme sugli ingressi applicata a prezzi imposti diversificati conferisce un vantaggio ai casinò che praticano i prezzi più bassi.
V.1.2 Risorse statali e imputabilità allo Stato
(81)
Il vantaggio di cui trattasi è imputabile allo Stato ed è finanziato da risorse statali.
(82)
Come illustrato in precedenza, la discriminazione fiscale è il risultato di una serie di atti amministrativi, decreti e regolamenti adottati dallo Stato greco, comprendente nello specifico: la legge 2206/1994; la decisione ministeriale del 1995; la legge 3139 del 30 aprile 2003; il decreto legislativo 2687/1953; le decisioni del segretario generale dell’EOT (ente di gestione dei casinò pubblici) emesse ai sensi della legge 1624/1951 e il decreto 4109/1960, segnatamente la decisione dell’EOT 535633 del 21 novembre 1991, che fissa il prezzo d’ingresso al casinò di Mont Parnés a 2 000 GRD, e la decisione dell’EOT 508049 del 24 marzo 1992, che fissa il prezzo d’ingresso ai casinò di Corfù e Rodi a 1 500 GRD (nel caso di Corfù, adeguato in seguito a 2 000 GRD con decisione 532691 del 24 novembre 1997); nonché le licenze concesse a ciascun casinò ai sensi della normativa nazionale, che confermano il prezzo d’ingresso e l’obbligo di versare l’80 % di tale prezzo all’erario.
(83)
Inoltre, la discriminazione fiscale è finanziata tramite risorse statali. Se lo Stato rinuncia ad entrate che un’impresa verserebbe altrimenti nelle sue casse in circostanze normali, la relativa misura è finanziata tramite risorse statali.
(84)
In termini fiscali, il vantaggio conferito ai casinò pubblici in questo caso deriva dalla riduzione artificiosa della base imponibile su cui si effettua il prelievo dell’80 %, dal prezzo d’ingresso generale di 15 EUR al prezzo di 6 EUR applicato nei casinò statali.
(85)
La Corte di giustizia ha sancito che una riduzione discriminatoria della base imponibile di questo tipo porta a una perdita di gettito fiscale per lo Stato, che è equivalente al consumo di risorse statali a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (55). In termini generali, nel caso oggetto di valutazione lo Stato greco rinuncia al gettito fiscale dei casinò pubblici per un importo pari a 7,20 EUR a persona, che è la differenza fra l’imposta di 12 EUR a persona versata allo Stato dai casinò privati, e l’imposta di 4,80 EUR a persona versata dai casinò statali. In sede di valutazione del vantaggio ricevuto da ciascun casinò beneficiario, tuttavia, si può tener conto di taluni aggiustamenti (illustrati più dettagliatamente nella sezione V.4, «Quantificazione e recupero»: in particolare, pare che fino al 2000 i casinò di Mont Parnés e Corfù non abbiano versato all’erario alcuna imposta sugli ingressi, per cui in quel caso il vantaggio è corrispondente all’imposta di 12 EUR per ingresso versata allo Stato dai casinò privati).
(86)
La Grecia ha sostenuto che poiché i casinò che praticano un prezzo inferiore possono attirare un numero maggiore di clienti, non vi è certezza del fatto che lo Stato stia rinunciando al proprio gettito. La Grecia afferma che la misura, di conseguenza, non costituisce un aiuto di Stato.
(87)
Come già indicato nella decisione di avvio, la Commissione non condivide questa argomentazione, in quanto, secondo la sua prassi abituale, ritiene che il fatto che una riduzione fiscale nei confronti di taluni contribuenti possa generare un aumento nel livello generale del gettito di una determinata imposta non significa necessariamente che la misura non sia finanziata da risorse statali (56).
(88)
La tesi delle autorità elleniche è erronea, in quanto il parametro sulla base del quale esse misurano gli effetti della discriminazione fiscale sul bilancio dello Stato è falsato dal vantaggio insito nella misura. Nel loro ragionamento, le autorità greche hanno tenuto conto dell’effetto dinamico di una riduzione del prezzo, che potrebbe aumentare la domanda e, di conseguenza, l’imposta riscossa, poiché quest’ultima è proporzionale al numero di ingressi. Ma questo raffronto è scorretto, poiché è proprio la disparità creata dal vantaggio, e segnatamente l’esistenza di un prezzo inferiore e quindi di un onere fiscale inferiore per ingresso, a far crescere la domanda.
(89)
In ogni caso, le autorità elleniche non hanno fornito alcuna prova a sostegno del fatto che il gettito fiscale totale degli ingressi ai casinò sia ottimizzato da questo regime di prezzi differenziati. Se la Commissione dovesse seguire il ragionamento per cui una diminuzione del prezzo d’ingresso a 6 EUR produce un aumento dell’imposta percepita, il gettito fiscale sarebbe ottimizzato se tutti i biglietti d’ingresso costassero 6 EUR in tutti i casinò, sia pubblici che privati, contrariamente a quanto affermato dalle autorità greche, secondo le quali questa condizione ottimale è ottenuta in virtù della discriminazione fiscale derivante dai prezzi differenziati.
(90)
Di conseguenza il vantaggio contestato è finanziato tramite risorse statali.
V.1.3 Selettività
(91)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, per costituire aiuti di Stato una misura deve essere specifica o selettiva, favorendo talune «imprese o talune produzioni».
(92)
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (57), «in merito alla valutazione del requisito della selettività, che è un elemento costitutivo della nozione di aiuto di Stato, da una giurisprudenza costante risulta che l’articolo 87, paragrafo 1, CE richiede di stabilire se, nell’ambito di un dato regime giuridico, un provvedimento statale sia tale da favorire “talune imprese o talune produzioni” rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga, tenuto conto dell’obiettivo perseguito dal detto regime» (58). La Corte ha inoltre ribadito in svariate occasioni che l’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE non distingue gli interventi statali a seconda della loro causa o del loro scopo, ma li definisce in funzione dei loro effetti (59). Sulla base della prassi della Commissione e della giurisprudenza dell’UE nelle cause in materia fiscale, il vantaggio selettivo di cui trattasi può derivare da un’eccezione alle disposizioni fiscali di natura legislativa, regolamentare o amministrativa o da una pratica discrezionale da parte delle autorità fiscali. Tuttavia, la natura selettiva di una misura può essere giustificata dalla «natura o dalla struttura di tale sistema», nel qual caso si può concludere che la misura non costituisce aiuto di Stato (60).
(93)
In primo luogo, la Commissione osserva che nel caso in esame il sistema fiscale generale è il sistema applicato, in linea generale, a tutti i casinò, istituito dalla legge 2206/1994 e dalla decisione ministeriale di attuazione del 1995 (punto confermato dalle autorità elleniche, cfr. punto 19).
(94)
In secondo luogo, la Commissione osserva che la misura in questione costituisce una deviazione dal regime fiscale generale. Come confermato dalle autorità elleniche, le disposizioni speciali applicabili ai casinò statali (e al casinò privato di Salonicco) sono considerate eccezioni alle disposizioni generali della legge 2206/1994 e della decisione ministeriale di attuazione del 1995 (cfr. punti 19 e sgg. di cui sopra).
(95)
La Commissione precisa che l’obbligo di versare l’80 % del prezzo d’ingresso non ha riguardato i casinò di Mont Parnés e Corfù fino al 2003. Come osservato in precedenza, si è cominciato ad applicare tale disposizione ai casinò di Salonicco e Rodi quando questi hanno ottenuto la licenza ai sensi della legge 2206/1994, Salonicco nel 1995 e Rodi nel 1996. Il prezzo d’ingresso ad oggi è rimasto di 6 EUR per Mont Parnés e Salonicco, ed è rimasto sempre di 6 EUR fino alla privatizzazione, avvenuta nell’agosto 2010 per il casinò di Corfù e nel 1999 per quello di Rodi. Tuttavia, sia l’obbligo di versare l’80 % che il prezzo d’ingresso di 15 EUR sono vincolanti per gli altri casinò fin dal 1995 e come tali sono applicati da allora.
(96)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che la misura in esame è selettiva.
(97)
Terzo, la Commissione fa osservare che il carattere selettivo di una misura può essere giustificato dalla «natura o dalla struttura di tale sistema», vale a dire dalla misura in cui le eccezioni del regime fiscale o le differenziazioni all’interno dello stesso derivano direttamente dai principi basilari o di riferimento del sistema dello Stato membro interessato (terza fase dell’analisi di selettività). La Commissione, in sintonia con la giurisprudenza consolidata della Corte, ritiene che la nozione di aiuto di Stato non riguardi tuttavia i provvedimenti statali che stabiliscono una differenziazione tra imprese qualora tale differenziazione risulti dalla natura o dalla struttura del sistema fiscale in cui tali provvedimenti si inseriscono (61). Tale giustificazione sulla base della natura o della struttura del sistema fiscale riflette la coerenza di una misura fiscale specifica con la logica interna del sistema fiscale nel suo complesso. Tuttavia, la prassi della Commissione e la giurisprudenza della Corte hanno adottato un approccio molto restrittivo rispetto a giustificazioni di questo tipo. I motivi dedotti devono essere inerenti al regime fiscale.
(98)
Le autorità elleniche hanno dichiarato che le circostanze in cui ciascun casinò opera sono diverse e che i prezzi d’ingresso sono stabiliti alla luce di tali circostanze, tenuto conto dell’obiettivo di fissare un prezzo tale da scoraggiare il gioco d’azzardo fra le persone con reddito basso.
(99)
Tali argomentazioni non possono essere condivise dalla Commissione. La tesi secondo cui il livello di prezzo è determinato e giustificato alla luce delle circostanze di ogni singolo casinò, tenendo presente che l’obiettivo è quello di scoraggiare il gioco d’azzardo fra le persone con reddito basso non è compatibile con il fatto che i casinò di Mont Parnés e Salonicco, che applicano il prezzo di 6 EUR, sono entrambi vicini alle aree più popolate in Grecia, né è compatibile con la possibilità, esplicitamente contemplata, di far entrare i clienti gratuitamente a patto che l’80 % dei diritti d’ingresso sia comunque versato allo Stato.
(100)
La Commissione osserva altresì che non è evidente la ragione per cui il prezzo più basso è specificamente necessario nel caso di questi casinò e non nel caso degli altri. Le autorità elleniche non hanno spiegato i calcoli economici effettuati per definire il prezzo d’ingresso più basso a 6 EUR invece che ad un qualsivoglia altro livello intermedio, ovvero, nell’ipotesi che sussistano effettivamente delle circostanze specifiche (che stando alle autorità elleniche consistono principalmente nella posizione geografica dei singoli casinò), la ragione per la quale tutti i casinò beneficiari devono praticare lo stesso prezzo d’ingresso (come regola generale, cfr. supra) piuttosto che un prezzo adeguato alla propria situazione particolare. Ad esempio, se si sostiene che il minor prezzo d’ingresso è giustificato da fattori specifici legati alla posizione geografica di ciascun casinò, tale ragionamento non potrebbe comunque applicarsi al casinò di Salonicco, che pare goda di tale trattamento non in considerazione della sua posizione geografica, quanto piuttosto in virtù di una disposizione nazionale che consente alle imprese costituite con capitali stranieri di godere del miglior trattamento applicabile alle imprese nazionali. Pertanto, nella fissazione del prezzo d’ingresso al casinò di Salonicco, non sembra sia stata mai presa in considerazione la sua posizione geografica. A titolo di ulteriore esempio, il casinò di Corfù ha cominciato a praticare il prezzo d’ingresso di 15 EUR dopo la privatizzazione, avvenuta nell’agosto 2010. Le autorità elleniche non hanno spiegato in modo soddisfacente le ragioni per cui le circostanze speciali citate in precedenza non fossero valide in questo caso, né le ragioni per cui non fosse più necessario praticare il prezzo più basso nella vendita dei biglietti d’ingresso.
(101)
La Commissione conclude che il carattere selettivo della misura in esame non è giustificato dalla natura o dalla struttura generale del sistema. La Commissione ritiene che la misura contestata include un elemento di discriminazione sotto forma di riduzione della base imponibile, risultante in un vantaggio fiscale a favore di ciascun singolo casinò, e che tale discriminazione non è giustificata dalla logica del regime fiscale generale pertinente in Grecia.
(102)
La Commissione conclude che il criterio di selettività ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE è soddisfatto.
V.1.4 Distorsione della concorrenza ed effetto sugli scambi
(103)
Per costituire aiuto di Stato, una misura deve falsare la concorrenza e incidere sugli scambi. A prescindere dallo status giuridico del beneficiario o dalle fonti di finanziamento, questo criterio presuppone che il beneficiario della misura eserciti un’attività economica.
(104)
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, «per qualificare una misura nazionale come aiuto di Stato vietato non è necessario dimostrare un’incidenza effettiva di tale aiuto sugli scambi tra gli Stati membri e un’effettiva distorsione della concorrenza, ma basta esaminare se l’aiuto sia idoneo a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza. In particolare, quando l’aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un’impresa rispetto ad altre imprese concorrenti nell’ambito degli scambi intracomunitari, questi ultimi devono ritenersi influenzati dall’aiuto […]. Non è peraltro necessario che l’impresa beneficiaria partecipi essa stessa agli scambi intracomunitari. Infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto ad un’impresa, l’attività sul mercato nazionale può essere mantenuta o incrementata, con la conseguente diminuzione delle possibilità per le imprese con sede in altri Stati membri di penetrare nel mercato di tale Stato membro (62). Inoltre, secondo la giurisprudenza consolidata (63), per concludere che una misura falsa la concorrenza e incide sugli scambi fra gli Stati membri è sufficiente che il beneficiario sia in concorrenza con altre imprese su mercati aperti alla concorrenza nel mercato interno (64). La Commissione ritiene che le condizioni previste nella giurisprudenza siano soddisfatte nel caso in esame, per le seguenti ragioni.
(105)
La misura contestata alleggerisce la pressione fiscale sui beneficiari rispetto agli altri casinò in Grecia, rafforzando così la loro posizione finanziaria comparativa e aumentando la redditività dei loro investimenti rispetto ai risultati che essi avrebbero conseguito facendo affidamento solo sulle proprie forze.
(106)
Come già indicato, la giurisprudenza costante afferma che il criterio che l’aiuto deve essere atto a pregiudicare gli scambi è soddisfatto, se l’impresa beneficiaria svolge un’attività economica che comporta scambi fra gli Stati membri. Per poter trarre la conclusione che gli scambi all’interno dell’UE sono pregiudicati, è sufficiente che l’aiuto sia atto a rafforzare la posizione dell’impresa rispetto a quella di imprese concorrenti negli scambi all’interno dell’UE. Né l’importo relativamente esiguo di un aiuto, né le dimensioni modeste dell’impresa beneficiaria o della sua quota sul mercato comunitario, né il fatto che l’impresa beneficiaria non svolga attività di esportazione o che esporti quasi tutta la sua produzione al di fuori della Comunità modificano in alcun modo tale conclusione (65).
(107)
La Grecia ha sostenuto che la posizione dei casinò e le distanze fra di loro fanno sì che ciascuno si rivolga a un mercato locale e che, pertanto, la misura non può falsare la concorrenza o incidere sugli scambi tra gli Stati membri. Tuttavia, secondo la giurisprudenza (66), non esiste una soglia che determini l’effetto reale o potenziale sulla concorrenza e sugli scambi fra gli Stati membri e la condizione per l’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, di conseguenza può ricorrere indipendentemente dal carattere locale o regionale dei servizi forniti o dall’importanza del settore di attività interessato.
(108)
La Grecia sostiene altresì che il settore del gioco d’azzardo non è armonizzato fra gli Stati membri, che hanno pertanto la facoltà di disciplinarlo a livello nazionale. La Grecia cita la giurisprudenza della Corte di giustizia, che ammette la restrizione del mercato unico nei confronti dei servizi nel settore del gioco d’azzardo, volta a tutelare i consumatori contro le frodi e i reati (67).
(109)
La Commissione rispetta appieno il diritto degli Stati membri di determinare gli obiettivi della propria politica nel settore del gioco d’azzardo, a condizione che le eventuali restrizioni alla libera prestazione dei servizi siano idonee al conseguimento degli obiettivi perseguiti, non vadano oltre quanto necessario per raggiungere tali obiettivi e siano applicate in modo non discriminatorio. Tuttavia, la Commissione non ritiene che si possa su questa base concludere che la misura in esame non è atta a falsare la concorrenza e a influenzare gli scambi fra gli Stati membri.
(110)
Gli operatori del settore sono spesso catene alberghiere internazionali (68), in concorrenza fra loro, le cui decisioni di investire nei casinò o in altre strutture alberghiere possono essere influenzate dalla misura, poiché questa ha un impatto sulla redditività comparativa dei gruppi e sui loro investimenti. Sovente i casinò si trovano in località turistiche, il che fa ritenere che la presenza di un casinò possa essere un’attrattiva per i turisti che intendano visitare la Grecia. Il ministero greco competente per i casinò è il ministero del Turismo. La Commissione osserva inoltre che vi è anche una certa mobilità transfrontaliera dei clienti. Inoltre, i servizi del casinò sono spesso forniti in un contesto transfrontaliero: ad esempio, i casinò operano anche sulle navi da crociera che collegano la Grecia con l’Italia e altre destinazioni. Più generalmente, coloro che vogliono giocare d’azzardo possono scegliere se farlo in un casinò oppure on line. Il gioco d’azzardo on line è un’attività economica internazionale e i giocatori d’azzardo in Grecia possono accedere ai servizi di questo tipo forniti da operatori di altri Stati membri. Infatti, il gioco d’azzardo on line è stato oggetto della sentenza cui fa riferimento la Grecia (cfr. considerando 108). Le autorità elleniche negano che vi possa essere concorrenza con altre forme di gioco d’azzardo, come osservato nella decisione di avvio, e precisano che il gioco d’azzardo su internet attualmente in Grecia è illegale. Tuttavia, malgrado l’attuale quadro normativo nazionale, le autorità elleniche stesse hanno ammesso che il gioco d’azzardo su internet ha raggiunto «dimensioni incontrollabili» (69). Al riguardo, va inoltre ricordata la sentenza della Corte di giustizia nella causa C-65/05 Commissione v Grecia, che ha sancito che la legge 3037/2002, che vieta la pratica del gioco d’azzardo via Internet in Grecia, rappresenta un ostacolo ingiustificato alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi (70).
(111)
Inoltre, la crisi economica generale incide sulle abitudini dei consumatori e sul reddito disponibile per le attività ricreative come i servizi offerti dal casinò. Contesto pertanto, nel quadro attuale, la differenziazione dei prezzi di ingresso può avere effetti distorsivi ancora maggiori sulle scelte dei consumatori e pertanto è atta a falsare la concorrenza sul mercato dei casinò in misura perfino maggiore.
(112)
Le autorità elleniche e Mont Parnés sostengono che pur ammettendo che il prezzo d’ingresso ridotto di 6 EUR potrebbe aver influito (o potrebbe ancora influire) sulla decisione di investire in un casinò in Grecia da parte di una società straniera, quest’ultima potrebbe sempre avvalersi del decreto legislativo 2687/1953; la Commissione osserva che l’applicazione del decreto non è automatica, e in effetti consentirebbe di concedere anche ad altre imprese il trattamento più vantaggioso accordato ai casinò beneficiari (vale a dire il prezzo d’ingresso inferiore, di 6 EUR). Questa misura è pertanto passibile di propagare ulteriormente la discriminazione fiscale in esame. Inoltre, la Commissione osserva che per quanto altri casinò avrebbero potuto evocare il decreto legislativo 2687/1953 se avessero apportato capitali esteri e presentato la domanda a tempo debito, l’applicazione di tale normativa è soggetta a norme arbitrarie specifiche che ne fanno una misura selettiva. L’altro unico esempio di eventuale applicazione della legge sottoposto all’attenzione della Commissione concerneva il casinò di Syros, che si è visto respingere la propria domanda perché presentata dopo l’importazione del capitale straniero, e non prima.
(113)
Successivamente, al momento della privatizzazione del casinò di Mont Parnés, il contratto di vendita prevedeva specificamente l’eventualità che fosse concessa una licenza per un secondo casinò nella stessa regione. Chiaramente, la possibilità di investimento in questa operazione sarebbe dipesa dalla situazione concorrenziale con l’operatore esistente. Poiché non si può escludere che i casinò possano trovarsi in una situazione di concorrenza con società simili in altri Stati membri, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE questa disposizione deve considerarsi soddisfatta.
(114)
La Commissione conclude che la misura contestata può falsare la concorrenza e incidere sugli scambi fra gli Stati membri migliorando potenzialmente le condizioni d’esercizio dei beneficiari, che sono direttamente impegnati in attività economiche e tenuti al pagamento dell’imposta sugli ingressi dei casinò in Grecia.
V.1.5. Conclusioni
(115)
La Commissione conclude constatando che sono soddisfatti i criteri attestanti l’esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107 del TFUE e che la misura si configura come aiuto di Stato a beneficio dei casinò con diritti d’ingresso inferiori. Si tratta dei casinò di Mont Parnes, Corfù, Salonicco e Rodi. La Commissione è a conoscenza del fatto che il casinò di Rodi non è più un beneficiario, in quanto ha cessato di praticare il prezzo inferiore al momento della sua privatizzazione, avvenuta nell’aprile 1999. La Commissione ritiene che né le autorità elleniche, né Mont Parnés hanno formulato una tesi sufficiente a modificare tale conclusione.
V.2. Compatibilità dell’aiuto
(116)
Come indicato nella decisione di avvio, la Commissione è dell’avviso che per la misura non ricorre la possibilità di alcuna delle esenzioni di cui agli articoli 106 o 107 del TFUE.
(117)
Finora la Grecia ha sostenuto che la misura non comporta aiuti di Stato e non ha presentato alcuna argomentazione a sostegno dell’eventuale possibile compatibilità dell’aiuto.
(118)
Come illustrato in precedenza, la Commissione riconosce il diritto degli Stati membri di regolamentare il gioco d’azzardo sul loro territorio soggetto al diritto dell’UE e accetta che una regolamentazione di tal sorta, intesa a controllare e scoraggiare il gioco d’azzardo, sia un obiettivo legittimo delle misure di politica pubblica. Tuttavia, anche se questo fosse effettivamente lo scopo dell’aiuto, la Commissione non ritiene che ciò lo possa far rientrare nel campo di applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Tuttavia, come già precisato, la tesi che vuole che la misura abbia l’obiettivo di scoraggiare il gioco d’azzardo non è compatibile con il fatto che si annoverino fra i casinò che applicano il prezzo di 6 EUR per l’ingresso anche quelli in prossimità delle aree più popolate della Grecia. Né è compatibile con la possibilità, esplicitamente contemplata, di far entrare i clienti gratuitamente a patto che l’80 % dei diritti d’ingresso sia comunque versato allo Stato.
(119)
Le esenzioni di cui all’articolo 107, paragrafo 2, del TFUE, per gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali e gli aiuti concessi all’economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania non sono d’applicazione nel caso in esame.
(120)
L’esenzione di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), che ammette gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico di regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione non è egualmente d’applicazione, in quanto la misura oggetto d’esame non condiziona i beneficiari a svolgere qualsivoglia attività in talune regioni che si trovano in circostanze particolari (71).
(121)
Allo stesso modo, la misura contestata non può considerarsi come volta a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia della Grecia, a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), né ha come obiettivo di promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio come previsto dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera d).
(122)
La misura contestata, in definitiva, deve essere esaminata alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), che prevede che siano concessi aiuti destinati a favorire lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Tuttavia, si fa osservare che la misura contestata non rientra in nessuno dei casi per cui la Commissione ammette che tale punto sia d’applicazione, o in nessuno degli orientamenti o dei quadri di riferimento che definiscono le circostanze in cui è ammissibile che taluni tipi di aiuto siano considerati compatibili con il mercato interno.
(123)
La misura contestata costituisce un aiuto al funzionamento che rafforza artificiosamente la posizione concorrenziale di talune imprese rispetto a imprese analoghe, il quale non è condizionato alla prestazione da parte dei beneficiari di alcuna azione specifica rivolta al raggiungimento di obiettivi di natura politica di interesse comune.
(124)
In particolare, il vantaggio concesso dalla misura contestata non è collegato a investimenti, alla creazione di posti di lavoro o a progetti specifici. Semplicemente solleva le imprese interessate da oneri che sarebbero normalmente a carico di imprese analoghe e deve pertanto essere considerato come aiuto al funzionamento. Come regola generale, gli aiuti al funzionamento non rispondono alle condizioni previste dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), in quanto falsano la concorrenza nel settore in cui sono concessi e non possono, per loro stessa natura, operare il raggiungimento di nessuno degli obiettivi di cui alla suddetta disposizione (72). Per quanto tali aiuti possano essere concessi in via eccezionale nelle regioni ammissibili all’esenzione ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a) del TFUE e benché determinate regioni della Grecia rientrino in tale categoria, la Commissione nutre forti perplessità che essi possano rispondere alle condizioni che ammettono la concessione di tali aiuti al funzionamento nel caso in esame. Nella prassi corrente della Commissione tali aiuti non possono considerarsi compatibili con il mercato interno, in quanto non facilitano lo sviluppo di alcune attività o settori economici, non sono limitati nel tempo, non è prevista nessuna riduzione graduale e non sono proporzionati a ciò che è necessario per porre rimedio a uno svantaggio economico specifico dei territori interessati.
(125)
Si deve pertanto concludere che la misura in esame è incompatibile con il mercato interno.
V.3 Legalità dell’aiuto
(126)
Come indicato nella decisione di avvio, i primi atti che danno origine alla discriminazione fiscale per i casinò risalgono agli anni 1994-1995; la Commissione ha considerato di conseguenza la possibilità che la misura nel suo complesso rappresenti «un aiuto esistente» ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, del TFUE.
(127)
La discriminazione fiscale è stata introdotta illecitamente - ai sensi del diritto dell’UE sugli aiuti di Stato - nel 1995, anno in cui le autorità elleniche hanno deciso di concedere ai casinò talune deroghe dalla regola generale espressa con la legge 2206/1994 e la decisione ministeriale del 1995. Le autorità elleniche, nello specifico, hanno concesso ai casinò di Mont Parnés, Corfù e Rodi la possibilità di continuare ad applicare un prezzo d’ingresso inferiore (pari a 6 EUR) invece del prezzo fisso di 15 EUR; in particolare, nel 1995 tale trattamento più vantaggioso è stato concesso al casinò di Salonicco ai sensi del decreto legislativo sui capitali esteri del 1953. Il prezzo fisso di 15 EUR è stato imposto (ed effettivamente rispettato) agli altri cinque casinò privati che sono stati costituiti e dotati di licenza ai sensi della legge 2206/1994 dal 1995. Inoltre, a norma della legge 3139/2003 il prezzo d’ingresso più basso di 6 EUR è stato specificatamente mantenuto per i casinò di Mont Parnés e Corfù, con l’effetto di prorogare e confermare illegalmente la discriminazione fiscale. Il casinò di Salonicco, pertanto, beneficia della discriminazione, in quanto gode dello stesso trattamento accordato a Mont Parnés e Corfù, che è stato confermato dal decreto presidenziale 290/1995, emesso a norma della legge del 1953, come indicato in precedenza. Le disposizioni applicate al casinò di Salonicco sono strettamente collegate a quelle applicate a Mont Parnés e Corfù. Le autorità elleniche hanno riferito (73) che dopo il 1995 è stata sollevata la questione del prezzo del biglietto d’ingresso, a seguito della richiesta presentata dal direttore del casinò di Salonicco di equiparare il prezzo del biglietto d’ingresso al casinò allo stesso livello di quello di Mont Parnés, e segnatamente 6 EUR; dopo la formulazione di un parere da parte dell’Avvocatura dello Stato (parere 631/1997) la richiesta è stata accolta. Si può ipotizzare, pertanto, che così come il trattamento riservato ai casinò di Mont Parnés e Corfù era cambiato nel 2003, tanto che essi avevano dovuto applicare il prezzo di 15 EUR, avrebbe dovuto cambiare anche il trattamento riservato al casinò di Salonicco. Ma questo non è successo e conformemente alle disposizioni nazionali la discriminazione fiscale è stata mantenuta.
(128)
Nessuna delle misure a beneficio di determinati casinò come sopra illustrate è stata mai notificata né approvata dalla Commissione, certamente non ai sensi delle norme dell’UE in materia di aiuti di Stato.
(129)
L’articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (74) prevede che i poteri della Commissione per quanto riguarda il recupero degli aiuti sono soggetti ad un periodo limite di 10 anni. Il periodo limite inizia il giorno in cui l’aiuto illegale viene concesso al beneficiario come aiuto individuale o come aiuto rientrante in un regime di aiuti. Il periodo limite è interrotto da qualsiasi azione intrapresa dalla Commissione o da uno Stato membro che agisca su richiesta della Commissione nei confronti dell’aiuto illegale. Ogni interruzione fa ripartire il periodo da zero. Il periodo limite viene sospeso per il tempo in cui la decisione della Commissione è oggetto di un procedimento dinanzi alla Corte di giustizia. Ogni aiuto per il quale è scaduto il periodo limite è considerato un «aiuto esistente». Tuttavia, a norma dell’articolo 1, lettera c) del medesimo regolamento, si intende per «nuovi aiuti»«le modifiche degli aiuti esistenti».
(130)
La Commissione fa osservare che secondo la giurisprudenza dei tribunali dell’UE, «il periodo limite di cui all’articolo 15 del regolamento di procedura in materia di aiuti di Stato […] non esprime in alcun modo un principio generale secondo cui un nuovo aiuto viene trasformato in aiuto esistente, ma preclude meramente il recupero degli aiuti concessi più di dieci anni prima del primo intervento della Commissione» (75).
(131)
Nel presente caso, la Commissione non è intervenuta, né lo ha fatto la Grecia su richiesta della Commissione, fino al 2009. La Commissione è intervenuta il 21 ottobre 2009, quando ha trasmesso la denuncia alla Grecia, invitandola a fare chiarezza sulle questioni sollevate.
(132)
Di conseguenza, qualsivoglia aiuto concesso nell’ambito della misura in esame alla data del 21 ottobre 1999 o successivamente ad essa (vale a dire dieci anni prima del giorno in cui la Commissione ha trasmesso la denuncia allo Stato greco chiedendo informazioni) costituisce un aiuto nuovo e illecito, cui è stata data applicazione senza previa notifica o decisione della Commissione, soggetto all’applicazione dell’articolo 15 del regolamento di procedura per quanto concerne il recupero, come illustrato in maggior dettaglio di seguito.
V.4 Quantifica e recupero
(133)
La misura contestata è stata attuata senza previa notifica alla Commissione, come previsto dall’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE. Pertanto, la misura costituisce un aiuto illegale.
(134)
A norma dell’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999, nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali incompatibili con il mercato interno, l’aiuto deve essere recuperato dal beneficiario, a meno che ciò non sia in contrasto con un principio generale del diritto. Il recupero dell’aiuto si propone di ripristinare la posizione concorrenziale esistente prima della concessione dell’aiuto, nella misura del possibile. Nessuna delle argomentazioni addotte dalle autorità elleniche o da Mont Parnés sono state tali da giustificare un discostamento generale da questo principio di base.
(135)
A norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, «la Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario». La giurisprudenza della Corte di giustizia e la prassi decisionale della Commissione hanno stabilito, in particolare, che un ordine di recupero di un aiuto comporta una violazione di un principio generale del diritto dell’UE qualora, per effetto dell’azione della Commissione, sia sorto nel beneficiario il legittimo affidamento che l’aiuto è stato accordato conformemente alla legislazione dell’UE (76).
(136)
Nella sua sentenza nella causa Forum 187 (77), la Corte ha affermato che «il diritto di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento si estende a tutti i soggetti nei confronti dei quali un’istituzione comunitaria abbia fatto sorgere fondate aspettative. Tuttavia, nessuno può invocare una violazione di tale principio in mancanza di assicurazioni precise da parte dell’amministrazione […] Allo stesso modo, qualora un operatore economico prudente ed accorto sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento comunitario idoneo a ledere i suoi interessi, egli non può invocare il beneficio di tale principio nel caso in cui detto provvedimento venga adottato».
(137)
Le autorità elleniche e il casinò di Mont Parnés sostengono che qualsivoglia recupero dell’aiuto nel caso in questione sarebbe contrario al principio del ragionevole affidamento del cittadino, alla luce della sentenza pronunciata secondo il diritto nazionale dal Consiglio di Stato greco; la Commissione osserva che si tratta di una decisione nazionale adottata da un’autorità nazionale, e non di una decisione adottata da un’autorità dell’UE nell’ambito di applicazione della giurisprudenza succitata. Inoltre, la sentenza del Consiglio di Stato si è basata esclusivamente sul diritto nazionale e non ha messo in discussione alcuna questione di aiuti di Stato o la classificazione di qualsivoglia misura in quanto aiuto di Stato. La Commissione, di conseguenza, non può dispensare dal recupero sulla base di tali argomentazioni.
(138)
La Grecia e Mont Parnés sostengono che Loutraki ha tardato nello sporgere denuncia alla Commissione, violando in tal modo il principio secondo cui un diritto non deve essere esercitato abusivamente; la Commissione fa osservare che il ritardo da parte di un denunciante non può, in nessun caso, ostare al recupero di un aiuto illegittimo, rammentando il limite del periodo di dieci anni previsto dall’articolo 15 del regolamento di procedura.
(139)
La Commissione pertanto non può accettare l’argomentazione addotta dalle autorità elleniche e da Mont Parnés affinché, in via straordinaria, non si proceda al recupero.
(140)
Come illustrato nella presente decisione, le misure nazionali del 1994-1995 prevedevano sia l’obbligo di corrispondere l’80 % del prezzo d’ingresso sia il prezzo fisso di 15 EUR per l’ingresso a tutti i casinò. Tuttavia, né l’obbligo di versare l’80 %, né il prezzo fisso di 15 EUR sono stati applicati ai casinò beneficiari, per quanto entrambi siano stati imposti ad altri casinò a partire dal 1995, e lo sono stati in pratica fin da allora (tutti i casinò privati hanno avuto la concessione delle licenze nel 1995 o nel 1996 e hanno cominciato ad applicare la misura all’epoca, con la sola eccezione del casinò di Salonicco). Poiché la discriminazione fiscale risultante dalla differenziazione dei prezzi dei biglietti d’ingresso e i relativi versamenti dell’80 % all’erario sono effettivamente cominciati nel 1995, si può considerare il 1995 la data d’inizio del periodo di concessione dell’aiuto.
(141)
In sintonia con le conclusioni cui è giunta alla sezione V.3, «Legalità degli aiuti», la Commissione ritiene che sulla base del periodo limite di dieci anni di cui all’articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999, è prescritto il recupero di qualsivoglia aiuto concesso prima del 21 ottobre 1999.
(142)
Il calcolo dell’importo da recuperare si deve basare sul fatto che, come illustrato nella presente decisione (cfr. anche il considerando 85) lo Stato greco rinuncia al gettito fiscale che gli deriva dal prelievo sui casinò pubblici per un importo pari a 7,20 EUR a persona, che è la differenza fra i diritti di 12 EUR a persona pagati allo Stato dai casinò privati e i diritti di 4,80 EUR a persona versati allo Stato dai casinò statali.
(143)
Nel calcolo dell’importo da recuperare presso ciascun casinò, tuttavia, occorre tener conto di taluni aspetti concernenti la situazione dei singoli casinò, come illustrato di seguito.
-
Come indica la presente decisione, l’obbligo di versare l’80 % del prezzo dei biglietti d’ingresso all’erario, imposto dalla decisione ministeriale del 1995, è stato applicato ai casinò di Corfù e di Mont Parnés a partire dal giorno in cui hanno ottenuto la licenza ai sensi della legge 2206/1994, vale a dire nel 2003 a norma della legge 3139/2003. Tuttavia, dalla fine del 2000 e fino al momento della concessione della licenza, nel 2003, l’ETA ha cominciato di propria iniziativa a versare allo Stato l’80 % del prezzo del biglietto d’ingresso (pari a 6 EUR) (78). Da tale informazione, fornita dalle autorità elleniche e soggetta a ulteriori osservazioni che le autorità elleniche volessero eventualmente presentare (a conferma o smentita di quanto sopra) si può dedurre che non sono state versate imposte sui diritti d’ingresso fino al 2000, nemmeno sulla base della tariffa più bassa (l’80 % di 6 EUR). Nel corso del primo periodo, pertanto (dal 21 ottobre 1999 alla fine del 2000), la somma da recuperare deve essere calcolata sulla base dell’importo di 12 EUR, che rappresenta la totalità dell’imposta versata dai casinò privati al momento in cui i casinò statali non stavano versando alcuna imposta, moltiplicata per il numero di biglietti staccati durante lo stesso periodo.
-
Il casinò di Salonicco ha ottenuto la licenza ai sensi della legge 2206/1994 nel 1995 (79). L’obbligo di versare all’erario l’80 % del prezzo dei biglietti d’ingresso viene applicato al casinò di Salonicco dal momento in cui gli è stata concessa la licenza, nel 1995. Salonicco applica il prezzo d’ingresso ridotto di 6 EUR praticato dai casinò di Mont Parnés e Corfù. L’importo da recuperare dal casinò di Salonicco pertanto andrà calcolato moltiplicando il numero di biglietti emessi dal 21 ottobre in poi per 7,20 EUR.
-
Il casinò di Rodi ha ottenuto la licenza ai sensi della legge 2206/1994 nel 1996, quando ha cominciato ad applicare il prezzo d’ingresso di 6 EUR, ma è passato al prezzo di 15 EUR al momento della privatizzazione, avvenuta nell’aprile 1999. Dalle osservazioni presentate nel corso dell’indagine formale, alla Commissione risulta che il casinò di Rodi non è più stato un beneficiario dal momento della privatizzazione, nell’aprile 1999, per cui il recupero presso questo casinò è caduto in prescrizione, in virtù del periodo limite sancito dall’articolo 15 del regolamento di procedura.
(144)
La Commissione non possiede dati sufficienti per poter determinare una stima accurata degli importi da recuperare da ciascun casinò beneficiario. Tuttavia, nessuna norma del diritto dell’UE impone che la Commissione, all’atto di ordinare la restituzione di un aiuto dichiarato incompatibile con il mercato comune, determini l’importo esatto dell’aiuto da restituire. È infatti sufficiente che la decisione della Commissione contenga elementi che permettano allo Stato membro e al destinatario della decisione stessa di determinare senza difficoltà eccessive tale importo. La Commissione può dunque validamente limitarsi a constatare l’obbligo di restituzione dell’aiuto in questione e lasciare alle autorità nazionali il compito di calcolare l’ammontare preciso dell’aiuto da restituire sulla base degli orientamenti forniti dalla Commissione nella presente decisione.
(145)
Sulla base delle informazioni presentate dagli Stati membri, la Commissione fornisce i necessari orientamenti per il recupero come di seguito.
(146)
La tabella indicata di seguito presenta un panorama generale del numero di biglietti emessi ogni anno da ciascun casinò (come indicato nella tabella, le informazioni presentate non sono complete) e una stima preliminare degli importi da recuperare presso ciascun casinò, passibili di ulteriori osservazioni che la Grecia volesse eventualmente sottoporre dopo aver effettuato i calcoli relativi al recupero.
Stima del numero di biglietti emessi da ciascun casinò
ANNO
CASINÒ
Mont Parnés
Corfù
Salonicco
Rodi
1999
(dal 22.10.1999 al 31.12.1999)
Informazioni non disponibili
[…] (80)
[…]
[…] (81)
2000
Informazioni non disponibili
[…]
[…]
[…]
2001
Informazioni non disponibili
[…]
[…]
[…]
2002
Informazioni non disponibili
[…]
[…]
[…]
2003
Informazioni non disponibili fino al 1o maggio 2003
Al 1o maggio 2003:
[…]
[…]
[…]
[…]
2004
[…]
[…]
[…]
[…]
2005
[…]
[…]
[…]
[…]
2006
[…]
[…]
[…]
[…]
2007
[…]
[…]
[…]
[…]
2008
[…]
[…]
[…]
[…]
2009 (fino al 22.10.2009)
[…]
[…]
[…]
[…]
Totale al 22.10.2009
[…]
[…]
[…]
[…]
Biglietti emessi dopo il 22.10.2009
Informazioni non disponibili
Informazioni non disponibili
Informazioni non disponibili
Informazioni non disponibili
Stime preliminari sull’importo da recuperare presso ciascun casinò
(Milioni di EUR, importi arrotondati)
Mont Parnés
Corfù
Salonicco
Rodi
Algoritmo e calcolo
Per il periodo dal 22.10.1999 al 2000 (82):
numero di biglietti
(x1) × 12 = A1
Per il periodo dal 22.10.1999 al 2000:
numero di biglietti
([…] biglietti) × 12 = A2 (EUR[…])
Per il periodo dal 22.10.1999 al 22.10.2009:
numero di biglietti
([…] biglietti) × 7,20= AB3 (EUR[…])
Non applicabile
Per il periodo dal 2000 al 22.10.2009:
numero di biglietti
(y1) × 7,20 = B1
Per il periodo dal 2000 al 22.10.2009:
numero di biglietti
([…] biglietti) × 7,20 = B2 (EUR[…])
Per il periodo dal 22.10.2009 ad oggi:
numero di biglietti
(z1) × 7,20 = C1
Per il periodo dal 22.10.2009 ad oggi:
numero di biglietti
(z2) × 7,20 = C2
Per il periodo dal 22.10.2009 al 30.8.2010 (83):
numero di biglietti
(z3) × 7,20 = C3
Importo totale da recuperare
A1 + B1 + C1
Da calcolare
A2 + B2 + C2
Da calcolare
AB3 + C3
Da calcolare
non applicabile
Importo totale da recuperare
Da calcolare
(147)
La Commissione osserva altresì che l’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE ha effetto sospensivo. La Commissione non ha ricevuto alcuna informazione relativamente alla sospensione della misura contestata a partire dalla decisione di avvio. Presumibilmente, pertanto, la misura è stata attuata continuativamente dalle autorità elleniche fino ad oggi. Qualsivoglia aiuto concesso fino all’adozione della presente decisione deve essere recuperato dalla Grecia presso il beneficiario. La Commissione fa osservare che il casinò di Corfù ha cessato di praticare il prezzo di 6 EUR per il biglietto d’ingresso per passare a 15 EUR al momento della sua privatizzazione, nell’agosto 2010, per cui nel calcolo della somma da recuperare si terrà conto soltanto del periodo fino all’agosto 2010.
(148)
Alla luce delle argomentazioni di cui sopra, la Commissione dovrebbe ordinare alla Grecia il recupero dell’aiuto di Stato incompatibile illegalmente concesso ai beneficiari. La Commissione precisa che la Grecia è tenuta a cancellare tutti i vantaggi fiscali ancora in essere generati dalla misura oggetto di valutazione, con effetto a far data dall’adozione della presente decisione.
(149)
Per quanto concerne il futuro, la Grecia ha indicato che sta esaminando l’eventualità di una modifica alla politica di determinazione dei prezzi d’ingresso ai casinò, al fine di eliminare la discriminazione fra le case da gioco. Secondo la Grecia, questa nuova normativa porrà fine alla misura in esame. Tuttavia, la Grecia non ha comunicato alla Commissione gli eventuali progressi compiuti in tal senso, né le eventuali modifiche già effettivamente poste in essere. La Commissione è dell’avviso che l’adozione di una nuova normativa di tal sorta sia cruciale per la risoluzione della discriminazione fra i casinò in Grecia, e invita le autorità elleniche ad adottare senza indugio le misure necessarie.
VI. CONCLUSIONI
(150)
Alla luce delle considerazioni di cui sopra, della giurisprudenza pertinente e delle caratteristiche specifiche del caso in esame, la Commissione ritiene che la misura contestata, concernente una discriminazione fiscale a favore di determinati casinò cui le autorità elleniche hanno dato esecuzione applicando una serie di disposizioni, le quali:
-
fissavano un prelievo uniforme dell’80 % sul prezzo dei biglietti d’ingresso, e
-
stabilivano prezzi d’ingresso imposti differenziati per i casinò pubblici e per quelli privati, segnatamente 6 EUR per i casinò pubblici e 15 EUR per i casinò privati;
costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. La Commissione è inoltre del parere che la misura contestata è stata applicata in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE e di conseguenza costituisce un aiuto illegale.
(151)
La Commissione fa altresì osservare che ai sensi dell’articolo 14 del regolamento di procedura, tutti gli aiuti illegali devono essere recuperati presso il beneficiario e che ordinerà alla Grecia il recupero dell’aiuto illegale ricevuto da ciascuno dei casinò beneficiari. La Commissione fa osservare che conformemente al periodo limite di dieci anni, di cui all’articolo 15 del regolamento di procedura, è prescritto il recupero di tutti gli aiuti concessi prima del 21 ottobre 1999, e intima alla Grecia di annullare tutti i vantaggi fiscali ancora in essere conferiti nel quadro della misura oggetto della presente decisione, con effetto a partire dalla data di adozione della stessa,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato consistente in una discriminazione fiscale a favore di determinati casinò cui la Grecia ha dato esecuzione applicando simultaneamente una serie di disposizioni, parzialmente vincolanti, le quali:
-
fissavano un prelievo uniforme dell’80 % sul prezzo dei biglietti d’ingresso, e
-
fissavano prezzi imposti differenziati per i casinò statali e per quelli privati, rispettivamente a 6 EUR e a 15 EUR,
è stato applicato illegalmente, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea ed è incompatibile con il mercato interno, avendo conferito ai casinò beneficiari Regency Casino Mont Parnés, Regency Casino Salonicco e al casinò di Corfù (fermo restando che il casinò di Corfù ha cessato di essere un beneficiario nell’aprile del 1999) un indebito vantaggio sotto il profilo della concorrenza.
Articolo 2
1. La Grecia deve recuperare dai casinò beneficiari l’aiuto incompatibile di cui all’articolo 1, concesso dal 21 ottobre 1999.
2. Le somme da recuperare comprendono gli interessi che decorrono dalla data in cui sono state poste a disposizione del beneficiario fino a quella del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (84).
4. La Grecia annulla tutte le discriminazioni fiscali in essere generate dall’aiuto di cui all’articolo 1 con effetto a partire dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 3
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. La Grecia attua la decisione entro quattro mesi dalla data di notifica della presente decisione.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Grecia trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
l’elenco dei beneficiari che hanno ricevuto l’aiuto nel quadro della misura di cui all’articolo 1 e la somma totale dell’aiuto ricevuto da ciascuno di essi nel quadro della misura contestata, calcolato conformemente agli orientamenti contenuti nella presente decisione;
b)
l’importo complessivo (capitale e interessi di recupero) che deve essere recuperato presso ciascun beneficiario;
c)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
d)
i documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. La Grecia informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1. La Grecia trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 5
La Repubblica ellenica è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 24 maggio 2011