BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 8. März 2011
über die staatliche Beihilfe in der Sache C 24/09 (ex N 446/08) - Staatliche Beihilfe für energieintensive Unternehmen, Ökostromgesetz, Österreich
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2011) 1363)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/528/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den vorgenannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Am 27. Juni 2008 gab Österreich mittels einer Voranmeldung seine Absicht bekannt, das geltende österreichische Ökostromgesetz (im Folgenden „ÖSG“) zu ändern, das die Kommission in seiner derzeitigen Fassung im Jahr 2006 als mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe genehmigt hatte (2). Am 4. September 2008 meldete Österreich eine neue Fassung des ÖSG an, das Gegenstand dieses Beschlusses durch die Kommission ist.
(2)
Die Kommission forderte mit Schreiben vom 28. Oktober 2008 ergänzende Auskünfte an. Nach einem Erinnerungsschreiben übermittelte Österreich mit Schreiben vom 22. Dezember 2008 zusätzliche Informationen. Im Anschluss an ein Treffen mit Vertretern Österreichs am 11. Februar 2009 forderte die Kommission mit Schreiben vom 19. Februar 2009 weitere Informationen an, die Österreich mit Schreiben vom 17. März 2009 übermittelte. Die Kommission forderte mit Schreiben vom 8. Mai 2009 ergänzende Informationen an, die Österreich mit Schreiben vom 9. und 19. Juni 2009 vorlegte.
(3)
Am 9. Juli 2008 ging bei der Kommission eine Beschwerde der österreichischen Bundesarbeitskammer zum ÖSG ein, die sich auf eine Maßnahme des ÖSG zugunsten energieintensiver Unternehmen bezieht.
(4)
Am 22. Juli 2009 nahm die Kommission eine Hybridentscheidung an, mit der Maßnahmen zugunsten von Ökostromerzeugern genehmigt wurden; die Kommission erklärte diese Maßnahmen als mit den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen (im Folgenden „Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen“ genannt) (3) vereinbar, entschied jedoch, ein förmliches Verfahren zur Prüfung des Befreiungsmechanismus des ÖSG für energieintensive Unternehmen zu eröffnen (4).
(5)
Mit Schreiben vom 23. Juli 2009 informierte die Kommission Österreich über diese Entscheidung und forderte Österreich auf, alle für die Würdigung der Maßnahme notwendigen Informationen zu übermitteln.
(6)
Die Kommission veröffentlichte ihre Entscheidung im Amtsblatt der Europäischen Union (5) und forderte Beteiligte auf, zu der Maßnahme Stellung zu nehmen.
(7)
Mit Schreiben vom 19. August 2009 beantragte Österreich eine Fristverlängerung, die die Kommission mit Schreiben vom 9. September 2009 bewilligte. Österreich übermittelte seine Stellungnahme schließlich am 8. Oktober 2009.
(8)
In der Zwischenzeit übermittelte die österreichische Bundesarbeitskammer mit Schreiben vom 7. Oktober 2009 eine Stellungnahme zur Maßnahme zugunsten energieintensiver Unternehmen. Diese wurde Österreich mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt. Österreich legte seine Stellungnahme am 23. Dezember 2009 vor und übermittelte am 23. April 2010 weitere Informationen.
(9)
Mit Schreiben vom 21. Juni 2010 und 19. Juli 2010 forderte die Kommission von Österreich zusätzliche Informationen an, die am 13. September 2010 übermittelt wurden. Auf Wunsch Österreichs fand am 9. Juli 2010 ein Treffen zwischen der Kommission und Vertretern Österreichs statt.
(10)
Mit Schreiben vom 24. November 2010 betonte Österreich die Bedeutung des ÖSG für Österreich und bat um einen Beschluss in der Sache bis Anfang Dezember 2010. Die Kommission antwortete auf dieses Schreiben am 7. Dezember 2010. Am 9. Dezember 2010 fand ein weiteres Treffen mit Vertretern Österreichs statt.
(11)
Mit Schreiben vom 30. Dezember 2010 nahm Österreich seine während des Verfahrens zugunsten der Maßnahme übermittelten Argumente zurück und ersuchte die Kommission um Genehmigung des Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen. Die Kommission hat am 25. Januar 2011 auf dieses Schreiben geantwortet.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
(12)
Die Kommission hat mit ihrer Entscheidung vom 22. Juli 2009 der geänderten Fassung des ÖSG zugestimmt; ausgenommen hiervon war allein § 22c des ÖSG, der den Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen beinhaltet. Aus diesem Grunde beschränkt sich die Beschreibung auf diesen Mechanismus.
2.1. Beschreibung des Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen
(13)
Gemäß dem 3. Teil des ÖSG erteilt Österreich einem oder mehreren Unternehmen eine Konzession zur Ausführung der Aufgaben der Ökostromabwicklungsstelle. Der Konzessionär ist insbesondere dafür verantwortlich, zu einem Festpreis Ökostrom von Erzeugern zu kaufen und diesen Ökostrom zu einem Festpreis an Stromversorgungsunternehmen zu verkaufen. Stromversorgungsunternehmen sind verpflichtet, einen Prozentsatz ihres Gesamtangebots von der Ökostromabwicklungsstelle zu beziehen; dieser Prozentsatz entspricht dem durchschnittlichen Anteil von Ökostrom am gesamten Strommix in Österreich.
(14)
Österreich hat derzeit der Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (OeMAG) als einziger Ökostromabwicklungsstelle eine landesweit geltende Konzession erteilt. Die OeMAG ist eine Aktiengesellschaft des Privatrechts, die von einem bestellten Wirtschaftsprüfer geprüft wird. Das österreichische Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit und die österreichischen Energieregulierungsbehörde E-Control GmbH haben eine nachprüfende Aufsicht über die OeMAG. Die maßgeblichen Bestandteile zur Umsetzung der Maßnahme zugunsten energieentensiver Unternehmen (wie die Modalitäten der Stromverteilung an die Stromhändler, der von den Händlern zu zahlende Preis und der Beitrag der Endverbraucher) werden von den österreichischen Behörden im Voraus per Gesetz oder Verordnung festgelegt. Streitigkeiten zwischen den beteiligten Unternehmen sind vor einem ordentlichen Gericht und nicht durch Verwaltungsverfahren zu klären.
(15)
OeMAG ist eine Aktiengesellschaft im Eigentum von Gesellschaften, die als Übertragungsnetzbetreiber tätig sind, Banken und Industrieunternehmen. Während Verbund-APG 24,4 % der Aktien hält, halten VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG und Smart Technologies jeweils 12,6 % der OeMAG-Anteile. Verbund-APG ist eine 100 %-ige Tochter der Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft), deren Anteile zu 51 % von der Republik Österreich gehalten werden. VKW Netz AG gehört der Illwerke AG, die wiederum zu 95,5 % im Eigentum des Landes Vorarlberg ist. TIWAG-Netz AG ist in Eigentum der TIWAG AG, die wiederum zu 100 % im Eigentum des Landes Tirol ist; CISMO GmbH ist im Eigentum der Oesterreichische Kontrollbank AG sowie von Übertragungsnetzbetreibern und Strom- und Gasunternehmen, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) ist im Eigentum österreichischer Banken, Investkredit Bank AG ist hauptsächlich im Eigentum der Volksbanken und Smart Technologies ist im Eigentum von Siemens. Somit halten öffentlich kontrollierte Anteilseigner 49,6 % und privat kontrollierte Anteilseigner 50,4 % der OeMAG-Aktien. Die Kommission verfügt über keinerlei Hinweise, dass die öffentlich kontrollierten Anteilseigner eine Kontrolle oder zumindest eine gemeinsame Kontrolle über OeMAG ausüben können.
(16)
Aufgrund eines Mechanismus in § 22c Absatz 1 ÖSG können energieintensive Unternehmen bei ihren Stromversorgern beantragen, nicht mit Ökostrom beliefert zu werden. Voraussetzungen hierfür sind, dass energieintensive Unternehmen den Nachweis erbringen, dass
a)
ein Anspruch auf Rückvergütung im Sinne des Energieabgabenvergütungs-gesetzes besteht, und
b)
die Ökostromaufwendungen mindestens 0,5 % des Nettoproduktionswerts betragen.
Die Befreiung wird auf Antrag durch die österreichische Energieregulierungsbehörde Energie-Control GmbH erteilt.
(17)
Wird die Befreiung erteilt, ist es den Stromversorgungsunternehmen rechtlich untersagt, von diesen großen Stromverbrauchern die Mehrkosten für Ökostrom zu erheben.
(18)
§ 22c Absatz 5 ÖSG besagt diesbezüglich, dass „Verträge zwischen Stromhändlern und [großen Strom-]Endverbrauchern […] zwingend vorzusehen [haben], dass diesen Endverbrauchern […] kein Ökostrom, der den Stromhändlern von der Ökostromabwicklungsstelle zugewiesen wird […], geliefert wird und keine Überwälzung von Ökostromaufwendungen erfolgt. Entgegenstehende Vertragsbestimmungen sind nichtig“. (6)
(19)
Wurde einem energieintensiven Unternehmen die Befreiung von der Abnahmepflicht bewilligt, so hat es gemäß § 22c Absatz 2 ÖSG an die OeMAG einen Ausgleichsbetrag in Höhe von 0,5 % des Nettoproduktionswerts des vorangegangenen Kalenderjahres zu entrichten.
2.2. Zusammenfassung des Inhalts der Eröffnungsentscheidung
(20)
In der Anmeldung führte Österreich an, dass der Befreiungsmechanismus unabhängig von der allgemeinen Beihilferegelung zugunsten von Ökostromerzeugern zu prüfen sei, da er nur das „privatrechtliche Vertragsverhältnis“ zwischen energieintensiven Unternehmen und Stromhändlern betreffe. Österreich argumentierte, dass die Freistellung keine staatliche Beihilfe darstelle und dass, selbst wenn dies der Fall wäre, diese Beihilfe in Analogie zu Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen vereinbar wäre.
(21)
Bereits in ihrer Eröffnungsentscheidung kam die Kommission jedoch zu dem Ergebnis, dass - was die Frage nach dem Vorliegen einer Beihilfe angeht - die „Befreiung“ vom Finanzierungsmechanismus nicht unabhängig vom Finanzierungsmechanismus selbst beurteilt werden kann. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass eine „Ausnahme“ (Befreiung) definitionsgemäß untrennbar mit der „Regel“ verbunden und der Befreiungsmechanismus integraler Bestandteil der allgemeinen Regelung ist und somit beihilferechtlich entsprechend gewürdigt werden muss. Nach der Gesetzgebung können zudem Stromhändler, bei denen Unternehmen mit Befreiungsbescheid einen hohen Kundenanteil ausmachen, eine Befreiung von der Zahlung des Einspeisetarifs beantragen, woraus hervorgeht, dass die Regelung auch zu direkten Verlusten für die OeMAG führen könnte, was die Schlussfolgerung stärkt, dass es sich um eine staatliche Beihilfe handelt (7).
(22)
Die Kommission äußerte Zweifel im Hinblick auf die Vereinbarkeit des Befreiungsmechanismus mit den Beihilfevorschriften. Aus diesen Gründen entschied die Kommission, das förmliche Prüfverfahren im Hinblick auf den Befreiungsmechanismus zu eröffnen.
(23)
Da ein abschließender Beschluss der Kommission noch aussteht, gewährte Österreich die Vergünstigungen des Befreiungsmechanismus (8) auf der Grundlage der im Vorübergehenden Gemeinschaftsrahmen vorgesehenen Möglichkeit für die Gewährung von Beihilfen in Höhe von bis zu 500 000 EUR im Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2010 (9). Die Kommission hat die Regelung „Mit dem Gemeinsamen Markt vereinbare begrenzte Beihilfen nach dem Vorübergehenden Gemeinschaftsrahmen („Österreichregelung Kleinbeihilfen“)“ (N 47 a/09) gebilligt (10). Die Regelung kann auf Unternehmen angewendet werden, die sich am 1. Juli 2008 nicht in Schwierigkeiten befanden, und gilt für alle Wirtschaftszweige mit Ausnahme der Fischerei und der Primärproduktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse. Über 2 000 Unternehmen wurden durch die Maßnahme begünstigt.
3. STELLUNGNAHME ÖSTERREICHS
(24)
Wie schon im Voranmelde- und im Anmeldeverfahren vertritt Österreich weiterhin den Standpunkt, dass die Maßnahme zugunsten energieintensiver Unternehmen keine staatliche Beihilfe darstellt, da sie keine staatlichen Mittel betreffe und nicht selektiv sei.
(25)
Der Befreiungsmechanismus könne, selbst wenn er eine staatliche Beihilfe darstelle, in Analogie zu Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen, Artikel 25 der Verordnung (EG) Nr. 800/2008 der Kommission vom 6. August 2008 zur Erklärung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt in Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag (allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung) (11) (im Folgenden „AGVO“ genannt) und Artikel 17 der Richtlinie 2003/96/EG des Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom (12) (im Folgenden Energiesteuerrichtlinie) als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden.
3.1. Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit
(26)
Im Hinblick auf die staatlichen Mittel vertritt Österreich die Ansicht, dass das ÖSG analog zum deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) besteht, das nach Auffassung Österreichs nicht zulasten staatlicher Mittel geht. Österreich verweist diesbezüglich auf das Urteil des Gerichtshofs im Fall PreussenElektra (13).
(27)
Für Österreich weisen die Befreiungsmechanismen im Rahmen des ÖSG und des EEG die folgenden Gemeinsamkeiten auf:
a)
In beiden Systemen werden die aus dem garantierten Einspeisetarif resultierenden Zusatzkosten von den Stromversorgern getragen, die einen gewissen Anteil erneuerbarer Energien zu einem Festpreis kaufen müssen.
b)
In beiden Systemen sind die Stromversorger nicht verpflichtet, Ökostrom für die Kunden zu kaufen, die von der Verpflichtung zur Abnahme von Ökostrom befreit sind.
c)
In beiden Systemen besteht die Verpflichtung, Ökostrom von Erzeugern zu kaufen, für Marktteilnehmer, die nicht im öffentlichen Auftrag handeln; diese Marktteilnehmer sind gesetzlich berechtigt, die Zusatzkosten auf Stromversorger zu übertragen, wobei die jeweiligen Abnahmeverpflichtungen und Preise gesetzlich festgelegt sind.
d)
In beiden Systemen prüft die Regulierungsbehörde, ob keine Überkompensation für Unternehmen vorliegt, die zur Abnahme von Ökostrom von Erzeugern verpflichtet sind.
(28)
In ihrer Eröffnungsentscheidung legte die Kommission unter den Randnummern 42 bis 48 dar, warum und in welcher Hinsicht die bewertete Maßnahme mit der Maßnahme vergleichbar ist, über die der Gerichtshof im Fall Essent geurteilt hat (14). Österreich ficht dieses Ergebnis aus den folgenden Gründen an:
a)
OeMAG stelle keine vom Staat bestimmte Stelle zur Erhebung von Gebühren dar. In diesem Zusammenhang verweist Österreich erneut auf Deutschland, wo seiner Auffassung nach den Netzbetreibern genau die gleiche Rolle zukommt wie OeMAG.
b)
OeMAG sei ein privates Unternehmen und keine Körperschaft des öffentlichen Rechts wie die Körperschaften, die den Urteilen in den Fällen Air France (15) und Salvat Père (16) zugrunde lagen. In diesem Zusammenhang hebt Österreich hervor, dass der Staat weder Befugnisse zur Ernennung von Mitgliedern des Managements oder des Aufsichtsrats noch Vetorechte betreffend Entscheidungen von OeMAG oder Aufsichtsbefugnisse hat. Der Staat habe auch keine Befugnisse, die Aufgabe von OeMAG zu übernehmen.
c)
Für OeMAG betreffende Rechtsstreitigkeiten seien die ordentlichen Gerichte zuständig.
d)
Die einzige öffentliche Kontrolle, der OeMAG unterliege, sei die nachträgliche Prüfung durch den österreichischen Rechnungshof.
e)
Der Staatshaushalt trage keine etwaigen Verluste von OeMAG; die Rolle der öffentlichen Behörden beschränke sich darauf, die Preise für den Kauf und Verkauf von Ökostrom festzulegen. Daher gebe es keine Belastung für den Staatshaushalt, wie dies in den Fällen Sloman Neptun (17) und Pearle (18) geltend gemacht wurde.
f)
Energie-Control GmbH verfüge über keinen Ermessensspielraum hinsichtlich der Erteilung einer Befreiung gemäß § 22c ÖSG.
g)
Der von den Stromversorgern an OeMAG entrichtete Gesamtbetrag sei nicht vom Befreiungsmechanismus betroffen. Es ändere sich lediglich die Verteilung des Gesamtbetrags auf die verschiedenen Kategorien von Endverbrauchern.
3.2. Selektivität
(29)
Österreich führt an, dass die Befreiung für energieintensive Unternehmen keine staatliche Beihilfe darstellt, da sie nicht selektiv sei.
(30)
Österreich erinnert daran, dass energieintensive Unternehmen nur teilweise von der Finanzierung der Förderung von Ökostromerzeugern befreit werden. Sie müssten einen Ausgleichsbetrag in Höhe von 0,5 % ihres Nettoproduktionswerts direkt an OeMAG entrichten und trügen somit weiterhin zur Finanzierung der Förderung der Ökostromerzeugung bei.
(31)
Österreich argumentiert gestützt auf den Fall Adria-Wien Pipeline (19), dass die Maßnahme weder de jure auf bestimmte Wirtschaftssektoren begrenzt noch de facto selektiv sei. Selbst wenn prima facie Selektivität vorgelegen habe, sei dies in jedem Fall durch die Logik des Systems gerechtfertigt.
(32)
De-jure-Selektivität: Nach dem ÖSG seien weder nur bestimmte Wirtschaftszweige oder Unternehmen einer bestimmten Größe beihilfefähig, noch seien andere selektive Kriterien vorgesehen. Österreich unterstützt seine Ausführung mit dem Argument, dass sich aus der Rechtsprechung kein Hinweis ergebe, dass allein durch die Festlegung auf einen bestimmten Nettoproduktionswert das für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe notwendige Merkmal der „Selektivität“ erfüllt sei. Des Weiteren weist Österreich darauf hin, dass die Maßnahme keine Einschränkungen auf bestimmte Wirtschaftszweige, im Hinblick auf die Größe des Unternehmens oder andere selektive Kriterien vorsehe, und betont, dass die Maßnahme auf der Grundlage der zeitlich befristeten Regelung 19 verschiedene Wirtschaftszweige und etwa 2 300 Unternehmen betreffe. Aus diesem Grunde sei die Maßnahme de jure nicht selektiv.
(33)
De-facto-Selektivität: Nach Auffassung Österreichs belegen die hohe Zahl der Wirtschaftszweige und Unternehmen, die den Befreiungsmechanismus in Anspruch nehmen, und die Tatsache, dass die Maßnahme keine Einschränkungen auf bestimmte Wirtschaftszweige, auf die Größe des Unternehmens oder andere selektive Kriterien vorsieht, dass die Maßnahme de facto eine allgemeine Maßnahme ist. Dieser Standpunkt könne auch durch die Rechtssache Adria-Wien Pipeline gestützt werden. Österreich gibt an, dass der Gerichtshof in dieser Rechtssache eine teilweise Erstattung einer Energieabgabe prüfte, die Unternehmen, deren Energieabgaben über 0,35 % ihres Nettoproduktionswertes lagen, gewährt wurde. Der Gerichtshof führte Folgendes aus: „(…) nationale Maßnahmen, die eine teilweise Vergütung von Energieabgaben auf Erdgas und elektrische Energie vorsehen, stellen keine staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 92 EG-Vertrag (…) [jetzt Artikel 107 AEUV] dar, wenn sie allen Unternehmen im Inland unabhängig vom Gegenstand ihrer Tätigkeit gewährt werden.“ (20)
(34)
Rechtfertigung durch die Logik des Systems: Zur Struktur des Refinanzierungs- und Befreiungsmechanismus stellt Österreich fest, dass die Differenzierung der Finanzierungsseite in Analogie zu anderen steuer- und abgabenfinanzierten Systemen aufgestellt wurde. Indem eine solche Differenzierung die Tragfähigkeit von Unternehmen berücksichtige, entspreche sie der Logik des Systems und stelle daher keine Beihilfe dar. Österreichs Auffassung nach hat die Kommission diesen Standpunkt auch in zwei früheren Beihilfeentscheidungen vertreten (21).
(35)
Des Weiteren weist Österreich darauf hin, dass die durch das ÖSG geschaffenen Umweltvorteile durch den Befreiungsmechanismus nicht beeinträchtigt würden, da das Fördervolumen für die Ökostromerzeugung nicht gesenkt würde. Nur durch die Senkung der Umweltkosten für bestimmte Unternehmen könne ein nachhaltiger Finanzierungsmechanismus für Ökostrom geschaffen werden, der notwendig sei, um die Förderung erneuerbarer Energieträger zu gewährleisten.
3.3. Vereinbarkeit
(36)
Im Hinblick auf die Vereinbarkeit bringt Österreich vor, dass eine Analogie zwischen dem Befreiungsmechanismus und Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen hergestellt werden könnte.
(37)
Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen (Randnummer 151 bis 159) enthält Vorschriften für staatliche Beihilfen, die in Form von Umweltsteuerermäßigungen oder -befreiungen gewährt werden. Es sind zwei Arten der Prüfung vorgesehen: So werden Beihilfen in Form von Steuerermäßigungen oder -befreiungen im Falle von gemeinschaftsrechtlich geregelten Umweltsteuern als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen, wenn die Beihilfeempfänger mindestens die in der Energiesteuerrichtlinie festgelegten gemeinschaftlichen Mindeststeuerbeträge entrichten (22). Sieht die Maßnahme Steuerermäßigungen und -befreiungen im Falle von gemeinschaftsrechtlich geregelten Umweltsteuern, die über diese Mindeststeuerbeträge hinausgehen, oder Ermäßigungen und Befreiungen im Falle von nicht gemeinschaftsrechtlich geregelten Umweltsteuern vor, müssen die Mitgliedstaaten detaillierte Angaben zur Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der jeweiligen Maßnahme übermitteln.
(38)
In diesem Zusammenhang schlägt Österreich eine analoge Anwendung von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen vor, das sich auf Maßnahmen in Form von Umweltsteuerermäßigungen und -befreiungen bezieht. Der Argumentation Österreichs zufolge kann die Maßnahme insbesondere in Analogie zu den Bestimmungen über gemeinschaftsrechtlich geregelte Umweltsteuern bewertet werden. Auf dieser Rechtsgrundlage könne der Befreiungsmechanismus für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden, sofern die betreffenden Unternehmen weiterhin den in der Energiesteuerrichtlinie festgesetzten Mindeststeuerbetrag, d. h. 0,5 EUR/MWh, zahlten, was bereits der Fall sei. Daraus ergebe sich, dass die zusätzliche Freistellung vom Einspeisetarifsystem in Form einer teilweisen Befreiung von der Leistung eines Betrags zu seiner Finanzierung als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden könne, da der verbleibende Beitrag zur Finanzierung der Ökostromerzeugungsförderung weiterhin eine Ergänzung zur Mindeststromsteuer darstelle.
(39)
Österreichs Auffassung nach führt der Befreiungsmechanismus zumindest indirekt zu einem höheren Niveau von Umweltschutz. In diesem Zusammenhang sei der Befreiungsmechanismus notwendig, um eine allgemeine Erhöhung des Betrags zu ermöglichen, den Stromverbraucher für Ökostrom zahlen.
(40)
Österreich unterstützt dieses Argument durch Vergleich des Wortlauts von Randnummer 152 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen und Artikel 25 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO) (23). Durch Vergleich der Formulierung der AGVO in mehreren Sprachfassungen kommt Österreich zu dem Schluss, dass Artikel 25 AGVO weiter gefasst ist als Randnummer 152 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen: Während Umweltsteuerermäßigungen gemäß Randnummer 152 der Leitlinien vollständig gemeinschaftsrechtlich geregelte Energiesteuern voraussetzten, sei aus Artikel 25 AGVO abzuleiten, dass Umweltsteuerermäßigungen - wie Ermäßigungen einer Elektrizitätsabgabe gemäß der Energiesteuerrichtlinie - bereits dann freigestellt seien, wenn sie die Maßgabe der Energiesteuerrichtlinie (Richtlinie 2003/96/EG) erfüllen. Daraus ergebe sich, dass die in der Energiesteuerrichtlinie festgelegten Vorschriften für Steuerermäßigungen in dem Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen enthalten sind. Logik, Wertungen und Regelungselemente der Energiesteuerrichtlinie und auf die Energiesteuerrichtlinie Bezug nehmende Vorschriften wie Artikel 25 AGVO seien daher auf den vorgeschlagenen Befreiungsmechanismus anwendbar. Sowohl der Befreiungsmechanismus als auch das österreichische System zur Belastung des Stromverbrauchs erfüllten daher die Voraussetzungen der Energiesteuerrichtlinie und seien daher gemäß Art 25 AGVO gerechtfertigt bzw. in Analogie zu Art 25 AGVO mit dem Binnenmarkt vereinbar (24).
(41)
In diesem Zusammenhang erinnert Österreich daran, dass es im Zuge der Erstellung von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen kritische Reaktionen von Mitgliedstaaten gab. Des Weiteren nimmt Österreich Bezug auf das „Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive“ vom 7. Dezember 2006 (25). In diesem Joint paper sei deutlich gemacht worden, dass Mitgliedstaaten Flexibilität brauchten, um sinnvolle Differenzierungen vornehmen zu können. Zur Natur und Logik von Umweltsteuern und -abgaben gehörten auch Befreiungen oder differenzierte Sätze. Die Mitgliedstaaten sprächen sich somit für eine weite Auslegung der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen und der AGVO aus.
(42)
Schließlich führt Österreich detailliert aus, dass in anderen Mitgliedstaaten ähnliche Systeme gelten würden, und betont, dass das ÖSG weitgehend mit den Bestimmungen des deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) vergleichbar sei. Da die österreichischen energieintensiven Unternehmen mit Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten (z. B. Deutschland) und in Drittstaaten im Wettbewerb stünden, sei der Befreiungsmechanismus wesentlich, um Nachteile im internationalen Wettbewerb zu verhindern.
4. STELLUNGNAHMEN DRITTER
(43)
Nach Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens übermittelte die österreichische Bundesarbeitskammer eine Stellungnahme. Die Bundesarbeitskammer, die 3,2 Mio. Mitglieder zählt, ist der Auffassung, dass das Finanzierungssystem des ÖSG eine staatliche Beihilfe umfasst. Des Weiteren teilt sie nicht die Meinung Österreichs über die Vereinbarkeit des Befreiungsmechanismus zugunsten von Stromgroßverbrauchern mit den Beihilfevorschriften. Die Bundesarbeitskammer betont, dass der Mechanismus zu einer zusätzlichen Belastung für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) und Haushalte führe, die verpflichtet seien, die mit Ökostrom verbundenen Mehrkosten zu tragen, ohne die Hauptverbraucher zu sein. Diese Situation würde zu einer Verfälschung des Wettbewerbs zulasten der KMU führen.
(44)
Die Bundesarbeitskammer verweist in ihrer Stellungnahme auf die Entscheidung der Kommission vom 4. Juli 2006 (26), in der die Kommission die Einspeisetarife bereits als staatliche Beihilfe bewertet hatte. Da sich der Rechtsrahmen für die Einspeisetarife seitdem nicht geändert habe, stelle das im ÖSG in der Fassung von 2008 vorgesehene Fördersystem weiterhin eine staatliche Beihilfe dar. Daher stellt die Bundesarbeitskammer die Frage, wie Österreich nun einen anderen als den in der Anmeldung der früheren Fassung des ÖSG zum Ausdruck gebrachten Standpunkt vertritt.
(45)
Die Kammer teilt nicht die Auffassung Österreichs, dass die Befreiung von Großverbrauchern von der Abnahmeverpflichtung, wie im ÖSG vorgesehen, auf eine Ebene mit der Deckelung von Energiesteuern zu stellen sei. Unter Verweis auf eine frühere Kommissionsentscheidung zur Genehmigung der Deckelung für Energiesteuern würde Österreich nun unzulässigerweise auch die Genehmigung des Befreiungsmechanismus für Stromgroßverbraucher beantragen. Die Bundesarbeitskammer ist jedoch der Auffassung, dass diese Analogie unzulässig ist.
(46)
So stelle die Deckelung für Energiesteuern eine Steuerbeihilfe dar, mit der zumindest mittelbar eine Verbesserung des Umweltschutzes bewirkt werden solle, während die Befreiung von der Abnahmeverpflichtung für energieintensive Unternehmen mangels umweltpolitischer Zielsetzung nicht unter die Umweltschutzleitlinien subsumierbar sei.
(47)
Da das ÖSG insbesondere die Befreiung von Großverbrauchern von einer solchen Abnahmeverpflichtung regele, könne diese Bestimmung nicht als Umweltsteuerbefreiung oder -ermäßigung im Sinne von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltsteuerbeihilfen betrachtet werden.
(48)
Selbst wenn Kapitel 4 analog angewendet werden könnte, wäre der Befreiungsmechanismus aus den folgenden Gründen nicht mit den betreffenden Bestimmungen vereinbar: Es sei keine Beschränkung der Maßnahme auf 10 Jahre vorgesehen. Zudem könne der mögliche Anstieg der Produktionskosten der betroffenen Wirtschaftszweige (z. B. Papier, Stahl) an die Abnehmer weitergegeben werden, da die Preiselastizität bei der derzeitigen Marktlage groß genug sei. Somit erfülle der Befreiungsmechanismus die Voraussetzung in Randnummer 158 Buchstabe c der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen nicht.
(49)
Die Befreiung sei ferner auch nicht verhältnismäßig, weil energieintensive Verbraucher keinen Ökostrom abnehmen müssen, sodass eine Heranführung von Alternativenergie an die Marktpreise verzögert würde. KMU und Haushalte müssten darüber hinaus allein die Mehrkosten für die Produktion von Ökostrom tragen, obwohl sie nur wenig Energie verbrauchten. Damit sei auch die Voraussetzung nach Randnummer 159 Buchstabe a der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen nicht erfüllt.
(50)
Es lägen keinerlei Vereinbarungen im Sinne von Randnummer 159 Buchstabe c der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen vor, mit denen sich die betreffenden Energiegroßverbraucher zur Erreichung der vom ÖSG angestrebten Ziele verpflichten. Schließlich diene der Befreiungsmechanismus zugunsten von Großverbrauchern nicht dazu, sie zur Energieeffizienz oder umweltfreundlicher Energienutzung hinzuführen, sondern nehme sie im Gegenteil gerade von jeglicher Beteiligung an der Erreichung auch EU-weiter umweltpolitischer Ziele aus.
(51)
Aus Sicht der Bundesarbeitskammer ist daher der in Rede stehende § 22 ÖSG eine Betriebsbeihilfe sui generis, die nicht unter die Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen falle, weil sie keinerlei Nutzen für die Umwelt biete. Da die Beihilfe weder zeitlich befristet noch degressiv sei und mit der Zeit zu einer Wettbewerbsverfälschung vor allem zu Lasten der KMU führe, sollte sie aus Sicht der Bundesarbeitskammer nicht genehmigt werden.
5. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER MAßNAHME
(52)
Die Kommission hat die angemeldete Maßnahme auf der Grundlage von Artikel 107 ff. AEUV und Artikel 61 ff. EWR-Abkommen geprüft (27).
(53)
Die Kommission weist zunächst darauf hin, dass das angemeldete Gesetz zwei getrennte Maßnahmen umfasst, die beide im Rahmen der Entscheidung der Kommission vom 22. Juli 2009 einer beihilferechtlichen Prüfung unterzogen wurden (28). Zum einen sieht das ÖSG Beihilfen in Form von Einspeisetarifen zugunsten von Ökostromerzeugern vor. Zum anderen enthält das ÖSG eine Klausel, laut der energieintensive Unternehmen - unter bestimmten Bedingungen - (teilweise) von der Verpflichtung zur Zahlung des Einspeisetarifs befreit werden können. In ihrer Entscheidung vom 22. Juli 2009 genehmigte die Kommission die Einspeisetarife zugunsten von Ökostromerzeugern als mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe, äußerte aber gleichzeitig Zweifel an der Vereinbarkeit des Befreiungsmechanismus mit den Beihilfevorschriften, weswegen sie für diesen Teil des ÖSG ein förmliches Prüfverfahren einleitete. In ihrer Entscheidung vom 22. Juli 2009 genehmigte die Kommission zwar die Förderung von Ökostromerzeugern als mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfe, nahm jedoch keine endgültige Position zu der Frage ein, ob die Befreiung energieintensiver Unternehmen von der Abnahmepflicht eine staatliche Beihilfe darstellt und ob, sollte dies der Fall sein, der Befreiungsmechanismus mit den Beihilfevorschriften vereinbar ist. Diese Fragen waren Gegenstand des förmlichen Prüfverfahrens, das diesem Beschluss vorausging. Wie weiter unten dargelegt ist jedoch die Einstufung der über die OeMAG an Ökostromerzeuger verteilten Mittel als staatliche Mittel in der Entscheidung vom 22. Juli 2009 wichtig für die Ermittlung von staatlichen Mitteln in dem Mechanismus, der energieintensive Unternehmen von einem Beitrag zu diesen Mitteln befreit.
5.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(54)
Eine Maßnahme stellt eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, wenn 1. dem Beihilfeempfänger durch die Maßnahme ein Vorteil gewährt wird, 2. die Maßnahme vom Staat oder aus staatlichen Mitteln finanziert wird, 3. einzelne Unternehmen oder Wirtschaftszweige durch die Maßnahme begünstigt werden und 4. die Maßnahme geeignet ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und den Wettbewerb im Binnenmarkt zu verfälschen oder zu verfälschen zu drohen.
5.1.1. Vorteil
(55)
Resultiert der mutmaßliche Vorteil aus einer Befreiung oder teilweise Befreiung von einer Regulierungsabgabe, ist ausschließlich zu klären, ob eine staatliche Maßnahme im Rahmen eines gesetzlichen Systems bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV im Vergleich zu anderen Unternehmen begünstigt, die sich angesichts des Zwecks der fraglichen Maßnahme de jure und de facto in einer vergleichbaren Situation befinden (29).
(56)
Im vorliegenden Fall sollten mit der fraglichen Maßnahme Einnahmen von Stromverbrauchern erzielt werden, um die Erzeugung von Ökostrom zu finanzieren. Die energieintensiven Unternehmen sind de facto und de jure allen anderen Stromverbrauchern gleichgestellt, da sie alle Strom verbrauchen und ihren Strom von Stromversorgern beziehen, die ihrerseits verpflichtet sind, in einem bestimmten Maße Ökostrom zu einem gesetzlich oder per Verordnung festgelegten Festpreis (Verrechnungspreis) zu kaufen. Bei fehlendem Befreiungsmechanismus zahlen die energieintensiven Unternehmen den Stromversorgern die Mehraufwendungen für Ökostrom, was in ihrer Stromrechnung ausgewiesen ist. Dabei geben die Stromversorger die Mehraufwendungen weiter, die aus ihrer Verpflichtung resultieren, Ökostrom von der Ökostromabwicklungsstelle zu kaufen. Gleichzeitig haben andere Stromverbraucher, die sich in der gleichen tatsächlichen und rechtlichen Lage befinden, da sie alle Strom kaufen, diese Möglichkeit nicht. Aus diesem Grunde begünstigt der Befreiungsmechanismus energieintensive Unternehmen gegenüber allen anderen Stromverbrauchern.
(57)
Aufgrund der von der E-Control GmbH gewährten Befreiung haben energieintensive Unternehmen jedoch einen Anspruch darauf, nicht mit Ökostrom versorgt zu werden, und den Stromversorgern ist es gesetzlich untersagt, infolge ihrer Verpflichtung zum Kauf von Ökostrom von der Ökostromabwicklungsstelle entstehende Kosten an die befreiten Unternehmen weiterzugeben. Stattdessen führen die energieintensiven Unternehmen 0,5 % ihres Nettoproduktionswerts an die Ökostromabwicklungsstelle ab.
(58)
Aus diesem Grunde führt der Befreiungsmechanismus dazu, dass der Beitrag der energieintensiven Unternehmen zu den Einnahmen der Ökostromabwicklungsstelle ab einer bestimmten Höhe gedeckelt wird. Sie sind folglich gemäß den Rechtsvorschriften von einer Abgabe befreit, die sie unter normalen Marktbedingungen hätten tragen müssen. Daraus folgt, dass den Unternehmen, die den Befreiungsmechanismus in Anspruch nehmen können, ein Vorteil entsteht.
(59)
Den Angaben Österreichs zufolge könnte sich die Erleichterung insgesamt auf bis zu 44 Mio. EUR jährlich belaufen (30). Die Maßnahme stellt folglich einen Vorteil für diese energieintensiven Unternehmen dar.
5.1.2. Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit
Nach ständiger Rechtsprechung kann ein Vorteil nur dann als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV betrachtet werden, wenn er direkt oder indirekt aus staatlichen Mitteln gewährt wird und die Verwendung dieser Mittel dem Staat zuzurechnen ist (31).
(60)
Diesbezüglich präsentierte Österreich eine zweifache Argumentation. Erstens seien die unter der Kontrolle von OeMAG stehenden Mittel nicht dem Staat zuzurechnen. Zweitens sei - für den Fall, dass die von OeMAG kontrollierten Mittel dennoch dem Staat zugerechnet würden - die durch den Befreiungsmechanismus bedingte Einbuße an OeMAG-Einnahmen keine Einbuße an staatlichen Mittel, da unterhalb der Ebene der OeMAG (d. h. auf der Ebene der energieintensiven Verbraucher und der Stromhändler) keine Beteiligung des Staates gegeben sei.
(61)
Die Kommission stellt fest, dass der Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen die Einnahmen der Ökostromabwicklungsstelle - OeMAG - mindert, da die Stromversorger keinen Ökostrom für die energieintensiven Unternehmen kaufen müssen, denen eine Befreiung gewährt wurde, und die direkten Zahlungen der energieintensiven Unternehmen an OeMAG geringer ausfallen als die Beträge, die OeMAG erhalten hätte, wenn die energieintensiven Unternehmen nicht befreit worden wären.
(62)
Deswegen muss die Kommission feststellen, ob die von der Ökostromabwicklungsstelle - OeMAG - kontrollierten Mittel auf der Grundlage des ÖSG staatliche Mittel darstellen. Sollte dies der Fall sein, würde die zu bewertende Maßnahme zu Einbußen bei den staatlichen Einnahmen führen und damit aus staatlichen Mitteln finanziert werden.
(63)
Im Fall Essent (32) wurde SEP, ein im Eigentum von verschiedenen niederländischen Stromerzeugern befindliches Unternehmen, vom Staat mit der wirtschaftlichen Dienstleistung von allgemeinem Interesse betraut, Abgaben zu erheben, die den Nutzern des Stromnetzes auferlegt worden waren. Gemäß den Rechtsvorschriften konnte SEP die Einnahmen aus den Abgaben lediglich zum gesetzlich festgelegten Zweck verwenden, d. h. zum Ausgleich für gestrandete Kosten, die den Elektrizitätsunternehmen im Zuge der Liberalisierung des Strommarktes entstanden waren.
(64)
Dem Urteil des Gerichtshof zufolge stellen die von SEP erhobenen Abgaben staatliche Mittel dar, da die folgenden Bedingungen erfüllt sind:
a)
Der Tarifaufschlag ist eine Abgabe, die Privatunternehmen durch einen öffentlichen Hoheitsakt auferlegt wurde (Randnummern 47 und 66 des Urteils).
b)
SEP wurde vom Staat mit der wirtschaftlichen Dienstleistung von allgemeinem Interesse betraut, die Abgabe zu erheben (Randnummer 68).
c)
SEP verfügt über keine Möglichkeit, das Aufkommen aus der Abgabe für andere als die im Gesetz vorgesehenen Zwecke zu verwenden und wird bei ihrer Aufgabe streng kontrolliert (Randnummer 69).
(65)
Das Urteil hat deutlich gemacht, dass der Fall PreussenElektra nicht vergleichbar ist, da im deutschen Rahmen, der vom Gerichtshof bewertet wurde, laut Urteil “…die Unternehmen nicht vom Staat mit der Verwaltung staatlicher Mittel beauftragt worden [waren],, sondern zur Abnahme unter Einsatz ihrer eigenen finanziellen Mittel verpflichtet.“ (33) Folglich, hat die Kommission in ihrer Entscheidung vom 22. Juli 2009 bemerkt, dass im vorliegenden Fall OeMAG vom österreichischen Staat errichtet und lizenziert wurde und aufgrund des Statutes die Aufgabe erhalten hat, die für die Unterstützung von Ökostrom bestimmten Mittel zu verwalten. Daraus hat die Kommission geschlossen, dass der private Charakter von OeMAG nicht ausreicht, um festzustellen, dass die Maßnahme beihilfefrei sei. Insbesondere hat die Kommission festgestellt, dass die angemeldete Maßnahme nicht mit dem System PreussenElektra vergleichbar ist. Während der Rahmen von PreussenElektra lediglich die Geschäftsbeziehung zwischen privaten Unternehmen ohne das Eingreifen einer zwischengeschalteten Körperschaft geregelt hat, hat das österreichische Ökostromgesetz OeMAG beauftragt, die Erhebung und die Verteilung der Mittel vorzunehmen, die für die Unterstützung der Produktion von Ökostrom bestimmt sind.
(66)
Der Gerichtshof unterscheidet den Fall zudem von den Rechtssachen Pearle und PreussenElektra. Im Fall Pearle war die Verwendung der von einer Standesorganisation erhobenen Mittel nicht behördlich vorgeschrieben, sondern eine private Werbekampagne. Im Fall PreussenElektra verwendeten die privaten Stromversorgungsunternehmen, für die eine Pflicht zur Abnahme von Ökostrom zu einem Festpreis bestand, ihre eigenen Mittel und nicht die Einnahmen aus einer für den Staat erhobenen Abgabe (Randnummern 72 bis 74).
(67)
Die Kommission muss deswegen prüfen, ob OeMAG im vorliegenden Fall ähnlich wie SEP vom Staat mit der Erhebung und Verwaltung einer Abgabe betraut worden war, oder ob OeMAG analog zu PreussenElektra eigene Mittel verwendet hat (34).
(68)
Vorliegen einer Abgabe: Die Kommission muss zunächst feststellen, ob die von OeMAG erhobenen Mittel eine Abgabe darstellen. Die Kommission bemerkt dazu, dass § 10 und § 19 ÖSG die Stromversorger dazu verpflichten, eine bestimmte Menge an Ökostrom zu einem den Marktpreis überschreitenden Preis abzunehmen; dieser Preis ist der so genannte Verrechnungspreis. Gemäß § 22b ÖSG wird das Niveau des Verrechnungspreises jährlich vom Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit festgelegt; § 22b ÖSG legt Standardwerte fest. Aus diesem Grunde stellt die Differenz zwischen dem Marktpreis für Strom und dem durch einen öffentlichen Hoheitsakt festgelegten Verrechnungspreis eine Stromabgabe dar. Im vorliegenden Fall und im Unterschied zum Fall PreussenElektra wird dieser Betrag nicht an andere Marktteilnehmer gezahlt, die normalen gewerblichen Tätigkeiten nachgehen, so dass der Gerichtshof davon ausging, dass es sich dort nicht um staatliche Mittel handeln würde. Vielmehr wird im vorliegenden Fall an eine Stelle gezahlt, die speziell mit der Erhebung und der Verteilung dieser Mittel ausschließlich für Zwecke öffentlichen Interesses beauftragt ist.
(69)
Bestimmung einer privaten Einrichtung zur Erhebung und Verwaltung der Abgabe: Das ÖSG sieht vor, dass diese Abgabe nicht vom Staat, sondern von einem Rechtssubjekt erhoben wird, das eine Konzession als Ökostromabwicklungsstelle besitzt. Derzeit ist OeMAG konzessionierte Ökostromabwicklungsstelle für das gesamte österreichische Gebiet. Über diese Konzession ist OeMAG mit der wirtschaftlichen Dienstleistung von allgemeinem Interesse betraut, die Abgabe in Form des Verrechnungspreises von allen Stromversorgern zu erheben.
(70)
Den Stromversorgern steht es im Allgemeinen frei, die Abgabe an die Stromverbraucher weiterzugeben, und es ist aus wirtschaftlicher Sicht davon auszugehen, dass sie dies in der Regel auch tun. Das ÖSG untersagt es ihnen jedoch, die Abgabe an die energieintensiven Unternehmen weiterzugeben, die von der Verpflichtung zur Abnahme von Ökostrom gemäß § 22c ÖSG befreit sind.
(71)
Die Kommission schließt daraus, dass OeMAG vom Staat mit der wirtschaftlichen Dienstleistung von allgemeinem Interesse betraut wurde, die Abgabe zu erheben und zu verwalten.
(72)
Verwendung der Mittel zu einem gesetzlich festgelegten Zweck und Kontrolle der Mittel: Die Kommission stellt fest, dass OeMAG gemäß § 23 ÖSG die Einnahmen aus dem Verrechnungspreis auf einem spezifischen Bankkonto verwalten muss. Die auf dieses Konto eingegangenen Mittel dürfen ausschließlich für die Abnahme von Ökostrom verwendet werden. OeMAG muss dem Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit und dem österreichischen Rechnungshof jederzeit Einsicht in sämtliche das Konto betreffende Unterlagen gewähren. Ungeachtet der Eigentümerstruktur der OeMAG ist der österreichische Rechnungshof zudem gemäß § 15 ÖSG verpflichtet, nachträgliche Kontrollen bei OeMAG durchzuführen.
(73)
Die Kommission schließt daraus, dass OeMAG die Mittel für einen gesetzlich festgelegten Zweck verwenden muss und der Staat eine strenge Kontrolle über die Verwendung der Mittel ausübt.
(74)
Aus diesem Grunde kommt die Kommission zu dem Schluss, dass - im Einklang mit den Fällen Essent und Steinike] - die von OeMAG erhobenen und verwalteten Mittel staatliche Mittel darstellen.
(75)
Österreich hat zahlreiche Argumente angeführt, warum die Situation der OeMAG mit der von PreussenElektra und nicht mit der von Essent vergleichbar ist. Aus den folgenden Absätzen wird ersichtlich, dass diese Argumente einer genaueren Prüfung nicht standhalten
(76)
Vorausgehend bemerkt die Kommission, dass Österreich das Ökostromgesetz mit dem früheren und gegenwärtigen deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetz verglichen hat und das PreussenElektra Urteil des Gerichtshofes vom 13. März 2001 (35) angeführt hat. Allerdings ist dieser Vergleich für die vorliegende Frage nicht relevant. In der hier vorliegenden Entscheidung bewertet die Kommission lediglich die vorgeschlagene Maßnahme und wird nicht das deutsche oder eine vergleichbare Gesetzgebung bewerten, da jeder Fall aufgrund seiner eigenen Umstände bewertet werden muss. In jedem Fall muss mit Blick auf die vorgebrachten Argumente festgestellt werden, dass die österreichische Gesetzgebung erheblich von dem deutschen Gesetz abweicht, das im Fall PreussenElektra bewertet wurde. Im Urteil PreussenElektra hat der Gerichtshof festgestellt, dass lediglich Vorteile, die direkt vom Staat oder von einer privaten Körperschaft gewährt werden, die vom Staat benannt oder errichtet ist, staatliche Mittel beinhalten können. Nachfolgend hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Verpflichtung privater Elektrizitätsversorgungsunternehmen zur Abnahme von Strom nicht zu einer unmittelbaren oder mittelbaren Übertragung staatlicher Mittel führt. Der angemeldete Rahmen ist daher nicht mit dem Rahmen identisch, der im PreussenElektra Urteil bewertet wurde. Wie in der Entscheidung vom 22. Juli 2009 erklärt wird, hat die Kommission festgestellt, dass das österreichische System Mittel beinhaltet, die dem Staat zuzurechnen sind. Insbesondere hat die Kommission festgestellt, dass das österreichische System insoweit vom deutschen System abweicht, als dass es eine zwischengeschaltete vom Staat benannte Körperschaft (z. B. OeMAG) vorsieht und dass der Staat die Erhebung und die Verteilung der Mittel verfolgt und kontrolliert, die von dieser Körperschaft verwaltet werden. Außerdem hat die Kommission festgestellt, dass das österreichische System auch direkte Zahlungen vom Staat an OeMAG ermöglichen könnte.
(77)
Hinsichtlich des deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetzes ist zu bemerken, dass es nicht Gegenstand dieser Anmeldung ist, dass die Kommission bisher diese Maßnahme nicht beurteilt hat und entsprechend nicht auf Einzelheiten einer mutmaßlichen Analogie zwischen dem Ökostromgesetz und dem gegenwärtigen Erneuerbare-Energien-Gesetz eingehen wird.
(78)
Österreich führt des Weiteren an, OeMAG sei ein privates Unternehmen und keine Körperschaft des öffentlichen Rechts wie die Körperschaften, die den Urteilen in den Fällen Air France und Salvat Père zugrunde lagen. Den österreichischen Behörden sei eine Kontrolle über OeMAG nur durch die nachträgliche Prüfung der Konten und die Entziehung der Konzession möglich.
(79)
Die Kommission weist diesbezüglich unter Verweis auf den Fall Essent darauf hin, dass es unerheblich ist, ob der Staat eine private oder öffentliche Einrichtung mit der Erhebung und Verwaltung der Einnahmen aus der Abgabe betraut. Aus den Ausführungen des Gerichtshofshofs geht nicht hervor, ob SEP in öffentlichem oder privatem Eigentum war, folglich ist dies unerheblich für die Würdigung. Dies steht im Einklang mit Randnummer 106 der Schlussanträge von Generalanwalt Mengozzi in der Rechtssache Essent und mit dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Steinike (36).
(80)
Der Umstand, dass OeMAG ein privat kontrolliertes Unternehmen ist, schließt also nicht das Vorliegen staatlicher Mittel aus. Die entscheidende Frage ist vielmehr, ob OeMAG vom Staat bestimmt wurde, eine Abgabe zu erheben und zu verwalten.
(81)
Österreich führt weiter aus, der Staatshaushalt trage keine etwaigen Verluste von OeMAG, und die Rolle der öffentlichen Behörden beschränke sich darauf, die Preise für den Kauf und Verkauf von Ökostrom festzulegen. Daher gebe es keine Belastung für den Staatshaushalt, wie dies in den Fällen Sloman Neptun und Pearle geltend gemacht wurde.
(82)
Diesbezüglich betont die Kommission unter Verweis auf den Fall Essent, dass Mittel, die privaten Einrichtungen zur Verfügung stehen, die vom Staat für die Erhebung und Verwaltung einer Abgabe ernannt wurden, staatliche Mittel darstellen. Dementsprechend ist ein Nachlass betreffend die Höhe der Abgabe, die von bestimmten ihr unterliegenden Unternehmen zu zahlen ist, hinreichend, um eine Belastung für den Staat darzustellen.
(83)
Im Hinblick auf das Argument Österreichs, dem zufolge Energie-Control GmbH keinen Ermessenspielraum bei der Erteilung der Befreiung von der Abnahmepflicht für energieintensive Unternehmen habe, weist die Kommission auf die Ausführungen von Generalanwalt Mengozzi hin, der unter Randnummer 109 seiner Schlussanträge in der Rechtssache Essent erläutert hat, dass es für die Beurteilung der Frage, ob bestimmte Mittel staatliche Mittel darstellen, unerheblich ist, ob die vom Staat zur Erhebung und Verwaltung der Abgabe bestimmte Mittelsperson über einen Ermessenspielraum verfügt.
(84)
Hinsichtlich des letzten Argumentes Österreichs, dass nämlich der von den Stromversorgern an OeMAG entrichtete Gesamtbetrag nicht vom Befreiungsmechanismus betroffen sei und sich lediglich die Verteilung des Gesamtbetrags auf die verschiedenen Kategorien von Endverbrauchern ändere, weist die Kommission darauf hin, dass der Umstand, dass Einbußen an staatlichen Einnahmen durch eine Steigerung staatlicher Einnahmen aus anderen Quellen ausgeglichen werden, im Hinblick auf den Einsatz staatlicher Mittel ebenfalls unerheblich ist. Entscheidend ist vielmehr, dass ein Unternehmen begünstigt wird und diese Begünstigung zu Einbußen bei den Einnahmen des Staats von diesem Unternehmen führt. Es versteht sich von selbst, dass der Staat letztlich andere Einnahmequellen finden muss, um die Einbußen auszugleichen.
(85)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass der Sachverhalt im vorliegenden Fall dem in den Fällen Essent und Steinike geprüften Sachverhalt entspricht; sämtliche in den beiden letztgenannten Fällen festgelegten Kriterien für das Vorliegen staatlicher Mittel sind erfüllt. Folglich ist die zu bewertende Maßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert.
(86)
Die Verwendung der von OeMAG kontrollierten Mittel ist gesetzlich durch das ÖSG geregelt. Daher kann die Verwendung der Mittel dem Staat zugerechnet werden.
(87)
Aus dem Vorstehenden folgt, dass infolge des Befreiungsmechanismus Einbußen an staatlichen Mitteln entstehen und dies dem Staat zuzurechnen ist.
5.1.3. Selektivität der Maßnahme
(88)
Die Kommission erinnert an die Möglichkeit, dass die Maßnahme zwar - theoretisch - sowohl in Bezug auf die Unternehmen als auch in Bezug auf die Wirtschaftszweige neutral erscheinen, aber dennoch - in der Praxis - selektiv sein könnte.
(89)
Österreich führt an, der Befreiungsmechanismus bilde keine staatliche Beihilfe, da er nicht selektiv sei, sondern vielmehr eine allgemeine Maßnahme darstelle, die allen Unternehmen und Wirtschaftszweigen offen stehe. Erstens macht Österreich geltend, dass die 0,5%-Schwelle in der angemeldeten Regelung keine Einschränkungen in Bezug auf bestimmte Produktionszweige, die Größe des Unternehmens oder andere selektive Kriterien umfasse (37). Zweitens stellt Österreich fest, dass die Maßnahme de facto 2 300 Unternehmen aus 19 verschiedenen Wirtschaftszweigen betreffe, was zeige, dass die Maßnahme - in Wirklichkeit - allen Unternehmen und Wirtschaftszweigen offenstehe.
(90)
Eine Maßnahme ist selektiv, wenn sie nur bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt. Sie ist hingegen nicht selektiv, wenn sie für alle Unternehmen im Inland unabhängig vom Gegenstand ihrer Tätigkeit gilt.
(91)
Was die erste Argumentationslinie betrifft, stellt die Kommission fest, dass die 0,5%-Schwelle nicht ausreicht, um die angemeldete Regelung als allgemeine Maßnahme zu bezeichnen. Die Kommission stellt im Gegenteil fest, dass infolge dieser Schwelle nicht alle Unternehmen im Inland von der angemeldeten Maßnahme profitieren können.
(92)
Österreich machte geltend, dass die angemeldete Maßnahme Unternehmen vorbehalten ist, deren Kosten infolge ihres Beitrags zur Förderung von Ökostrom um mehr als 0,5 % ihres Nettoproduktionswerts steigen. Die Kommission stellt fest, dass diese Voraussetzungen der Definition energieintensiver Produktionszweige nach Artikel 17 Absatz 1 Buchstabe a der Energiesteuerrichtlinie sehr nahe kommen (38). Österreich argumentiert jedoch, dass diese 0,5%-Schwelle nicht ausreiche, um die angemeldete Maßnahme als selektiv zu bezeichnen. Nach Auffassung Österreichs wird diese Ansicht durch das Adria Wien-Urteil des Gerichtshofes unterstützt. In diesem Urteil beurteilte der Gerichtshof eine (teilweise) Vergütung der Energieabgaben, die Unternehmen, deren Energieabgaben über 0,35 % ihres Nettoproduktionswertes lagen, gewährt wurde. Der Gerichtshof stellte Folgendes fest: „(…) nationale Maßnahmen, die eine teilweise Vergütung von Energieabgaben auf Erdgas und elektrische Energie vorsehen, stellen keine staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 92 EG-Vertrag [inzwischen Artikel 107 AEUV] dar, wenn sie allen Unternehmen im Inland unabhängig vom Gegenstand ihrer Tätigkeit gewährt werden.“ (39)
(93)
Die Kommission vertritt jedoch die Auffassung, dass dieses Urteil die Feststellung von Selektivität in Bezug auf die 0,5%-Schwelle in der vorliegenden Sache nicht ausschließt. Die Kommission stellt fest, dass es sich bei dem Urteil um eine auf Ersuchen eines österreichischen Gerichtshofs erlassene Vorabentscheidung handelte, in der die bestehende Energieabgabenvergütungsregelung beurteilt wurde. Der österreichische Gerichtshof hatte zwei Fragen vorgelegt. Erstens hatte er gefragt, ob die Abgabenvergütung im Rahmen der bestehenden Regelung als selektiv zu betrachten sei, weil sie ausschließlich Unternehmen, die körperliche Güter herstellen, gewährt werde. Zweitens hatte er die (hypothetische) Frage aufgeworfen, wie der Gerichtshof eine Abgabenvergütung bewerten würde, die nicht auf Unternehmen beschränkt wäre, deren Schwerpunkt in der Herstellung körperlicher Wirtschaftsgüter besteht, sondern allen Unternehmen unabhängig vom Gegenstand ihrer Tätigkeit gewährt würde.
(94)
In Bezug auf die erste Frage stellte der Gerichtshof fest, dass die Maßnahme durch Beschränkung der Abgabenvergütung auf Unternehmen, die körperliche Wirtschaftsgüter herstellen, selektiv wurde. Angesichts der hypothetischen Art der zweiten Frage, wie der Gerichtshof eine allen Wirtschaftszweigen offenstehende Abgabevergütung bewerten würde, antwortete der Gerichtshof in recht allgemeiner Weise. Er stellte fest, dass eine Maßnahme selektiv ist, wenn sie bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt, während sie nicht selektiv ist, wenn sie allen Unternehmen im Inland unterschiedslos gewährt wird (40). Anschließend zog der Gerichtshof den Schluss, dass nationale Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen darstellen “… wenn sie allen Unternehmen im Inland unabhängig vom Gegenstand ihrer Tätigkeit gewährt werden.“ (41) Der Gerichtshof stellte jedoch nicht fest, ob eine Maßnahme, die einer 0,35%-Schwelle unterliegt, seiner Ansicht nach tatsächlich für alle Unternehmen gilt. Dies stellte auch Generalanwalt Jacobs in seinen Schlussanträgen zum anschließenden Urteil des Gerichtshofes fest: “… die Wirkung der 0,35%-Schwelle (wurde) vom Gerichtshof im Urteil Adria-Wien [nicht] untersucht“. (42) Der Gerichtshof musste nicht beurteilen, ob der Befreiungsmechanismus als solcher (d. h. ohne die Beschränkung auf Unternehmen, die überwiegend körperliche Wirtschaftsgüter produzieren) de facto selektiv war. Der Gerichtshof schloss daher nicht aus, dass die 0,35%-Schwelle dann selektiv wäre, wenn sie dazu führen würde, dass die Maßnahme de facto nicht für alle Unternehmen im Inland gelten würde.
(95)
Die Kommission vertritt im Gegensatz die Auffassung, dass der Gerichtshof bestimmte Anhaltspunkte dafür gab, dass eine derartige Schwelle selektiv sein könnte, auch wenn die Maßnahme möglicherweise für eine Reihe verschiedener Wirtschaftszweige gilt. So stellte der Gerichtshof in seiner Antwort auf die zweite Frage insbesondere fest, dass eine staatliche Maßnahme weder aufgrund der Zahl der begünstigten Unternehmen noch aufgrund der Verschiedenartigkeit und der Bedeutung der Wirtschaftszweige, zu denen diese Unternehmen gehören, als eine allgemeine wirtschaftspolitische Maßnahme angesehen werden kann (43). Ferner stellt die Kommission fest, dass eine große Zahl nicht sektorspezifischer Maßnahmen nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs als selektiv betrachtet werden kann, wenn sie - de facto - nicht allen Unternehmen im Inland gewährt wird (44). Aus dem Vorstehenden folgt, dass auch Maßnahmen, die allen Wirtschaftszweigen gewährt werden, aus dem Grund als selektiv betrachtet werden können, dass sie de facto nicht allen Unternehmen im jeweiligen Land gewährt werden.
(96)
Diese Ansicht kommt auch in einer Entscheidung der Kommission über die österreichische Energieabgabenvergütung zum Ausdruck (45). Im Anschluss an das vorstehend genannte Urteil des Gerichtshofs hatte Österreich die Maßnahme in der Weise ausgeweitet, dass nun Unternehmen aller Wirtschaftszweige die Energieabgabenvergütung in Anspruch nehmen konnten. In ihrer Würdigung der geänderten Regelung betrachtete die Kommission die Maßnahme aber nach wie vor als selektiv, denn wenngleich die Vergütung formal für alle Unternehmen gilt, kommt sie de facto nur Unternehmen zugute, die einen hohen Energieverbrauch im Verhältnis zum Nettoproduktionswert aufweisen (46). Die Kommission zog den Schluss, dass es sich bei der Abgabenvergütung um eine rechtswidrige (d. h. nicht angemeldete) und mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe handelte (47).
(97)
Die Auswirkungen der Entscheidung der Kommission führten später dazu, dass ein österreichisches Verwaltungsgericht um eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs ersuchte (48). Die von dem österreichischen Verwaltungsgerichtshof vorgelegten Fragen bezogen sich auf den Geltungsbereich der Auswirkungen der Rechtswidrigkeit der Abgabenvergütung, und der Gerichtshof unterzog den Aspekt der Selektivität keiner erneuten Beurteilung. Dieser Aspekt war hingegen Gegenstand der Anmerkungen des Generalanwalts. In seinen Schlussanträgen stellte der Generalanwalt fest: “… wie die Kommission hervorhebt, [würde] dadurch, dass Vergütungen nur jenen Dienstleistungsunternehmen (zusätzlich zu Unternehmen des produzierenden Gewerbes) gewährt würden, die nicht nach der 0,35%-Schwelle ausgeschlossen sind, lediglich der Kreis der Empfänger der Beihilfe erweitert. Damit würden der Beihilfe jedoch nicht ihre Wirkungen als solche genommen, da ein Selektivitätskriterium bestehen bliebe.“ (49) Der Generalanwalt stellte weiter fest: „Die Begründung der Kommission in ihrer Entscheidung von 2004 überzeugt, soweit es um die Selektivität der 0,35%-Schwelle in der geänderten Regelung geht, (…)“. (50)
(98)
Die Kommission schließt aus dem Vorstehenden, dass die 0,5%-Schwelle im vorliegenden Fall ein Selektionskriterium ist, mit dem die Inanspruchnahme der angemeldeten Maßnahme auf energieintensive Unternehmen beschränkt wird, während nicht energieintensive Unternehmen ausgeschlossen werden. Unabhängig von der Zahl der Wirtschaftszweige, die von der Maßnahme profitieren, führt die Schwelle an sich somit dazu, dass die angemeldete Maßnahme nicht allen Unternehmen im Inland zugute kommt. Daher lässt die Schwelle die angemeldete Maßnahme selektiv werden.
(99)
Die Kommission stellt außerdem fest, dass lediglich diejenigen Unternehmen den zu prüfenden Befreiungsmechanismus in Anspruch nehmen können, denen nach dem österreichischen Energieabgabenvergütungsgesetz, das Gegenstand der Entscheidung der Kommission über die staatliche Beihilfe C-33/03 war, eine Abgabenvergütung gewährt wird. Die Argumentation der Kommission in jener Entscheidung gilt entsprechend auch im vorliegenden Fall.
(100)
Was die zweite von Österreich dargelegte Argumentationslinie betrifft, stellt die Kommission fest, dass die angemeldete Maßnahme auch deshalb selektiv ist, weil sie sich de facto vorrangig an eine beschränkte Zahl von Unternehmen wendet, die bestimmte energieintensive Güter herstellen. Die Kommission stellt fest, dass der Rechtsprechung des Gerichtshofes zufolge eine Maßnahme nicht anhand ihrer Ziele oder Ursachen sondern anhand ihrer Auswirkungen geprüft werden muss (51). Auch wenn eine Maßnahme formal allen Wirtschaftszweigen und Unternehmen zugute kommt, kann sie daher dennoch als selektiv betrachtet werden, wenn sie de facto nicht allen Unternehmen im Inland zugute kommt. Der Gerichtshof stellte dazu fest: „Weder aufgrund der großen Zahl der begünstigten Unternehmen noch aufgrund der Verschiedenartigkeit und der Bedeutung der Wirtschaftszweige, zu denen diese Unternehmen gehören, [kann eine Regelung] als eine allgemeine wirtschaftspolitische Maßnahme angesehen werden“. (52)
(101)
Bei ihrer Prüfung stellte die Kommission fest, dass die angemeldete Regelung sich vorrangig auf sehr wenige, zumeist Güter produzierende Unternehmen konzentriert. In diesem Zusammenhang legte Österreich am 9. September 2010 Daten vor, die auf der derzeitigen Anwendung der Regelung mit Beihilfeintensitäten unterhalb der Anmeldeschwellen basierten. Diesen Daten zufolge haben von den rund 300 000 österreichischen Unternehmen nur rund 2 000 die Inanspruchnahme der Regelung beantragt (d. h. weniger als 1 % aller österreichischen Unternehmen). Ferner kommen im Rahmen der gegenwärtigen Anwendung der Regelung rund 66 % der Mittel Unternehmen zugute, die in der „Produktion von Gütern“ tätig sind (53). In Bezug auf den Fall, dass Österreich die Beihilfeintensitäten über die De-Minimis-Schwellen, unterhalb derer die Regelung zurzeit vorläufig angewendet wird, anheben sollte, stellte die Kommission ferner fest, dass die Maßnahme sich dann vermutlich noch stärker auf in der Güterproduktion tätige Unternehmen konzentrieren würde. Dies zeigt sich daran, dass auf der Grundlage der von Österreich vorgelegten Daten nur zwölf Unternehmen von höheren Beihilfeintensitäten profitieren würden, als es im Rahmen der derzeit anwendbaren Fassung der Regelung der Fall ist, und dass nur zwei dieser Unternehmen im Verkehrssektor tätig sind, während zehn von ihnen auf die Güterproduktion entfallen (54).
(102)
Aus dem Vorstehenden zieht die Kommission den Schluss, dass die angemeldete Regelung der Mehrheit der Wirtschaftszweige der österreichischen Wirtschaft überhaupt nicht oder nur in geringem Maße zugute kommen wird, während hauptsächlich Unternehmen in einem dieser Wirtschaftszweige, nämlich der Produktion von Gütern, begünstigt werden. Unabhängig von der Anzahl der Wirtschaftszweige, in denen Unternehmen von der Maßnahme profitieren könnten, konzentriert sich die Maßnahme hauptsächlich auf Güter produzierende Unternehmen und ist daher de facto als selektiv zu betrachten.
(103)
Aus dem Vorstehenden zieht die Kommission den Schluss, dass der angemeldete Befreiungsmechanismus selektiv ist, weil er zum einen die 0,5%-Schwelle vorsieht, durch die die Maßnahme energieintensiven Unternehmen vorbehalten wird, und weil zum anderen diese Unternehmen vorrangig in der Produktion von Gütern tätig sind.
(104)
Die Kommission stellt fest, dass eine Maßnahme trotz ihres selektiven Charakters die Bedingung der Selektivität nicht erfüllt, wenn sie durch die Natur oder den inneren Aufbau des Systems, zu dem sie gehört, gerechtfertigt ist (55). Die Kommission hält fest, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der betreffende Mitgliedstaat den Nachweis hierfür erbringen muss (56).
(105)
Den Ausführungen des Gerichtshofs zufolge ist dabei zwischen den mit einer bestimmten Steuerregelung verfolgten Zielen, die außerhalb dieser Regelung liegen, und den dem Steuersystem selbst inhärenten Mechanismen, die zur Erreichung dieser Ziele erforderlich sind, zu unterscheiden. Allein die letztgenannten Mechanismen kommen als Begründung unter Bezug auf die Natur bzw. den inneren Aufbau des Steuersystems, zu dem die Maßnahme gehört, in Betracht (57). Die extrinsischen Ziele müssen im Zuge der Vereinbarkeitsprüfung berücksichtigt werden (58).
(106)
Österreich vertritt die Auffassung, die Differenzierung der Beträge nach § 22c des ÖSG ziele darauf ab, den Kapazitäten der Unternehmen im Zusammenhang mit der Entrichtung zusätzlicher Abgaben Rechnung zu tragen. Des Weiteren würden die im ÖSG vorgesehenen Umweltvorteile durch den Befreiungsmechanismus nicht beeinträchtigt, da die Beihilfebeträge zur Förderung der Ökostromerzeugung nicht gesenkt würden. Nur durch die Senkung der Umweltkosten für bestimmte Unternehmen könne ein nachhaltiger Finanzierungsmechanismus für Ökostrom geschaffen werden, der notwendig sei, um die Förderung erneuerbarer Energien zu gewährleisten.
(107)
Die Kommission stellt in diesem Zusammenhang fest, dass das intrinsische Ziel des mit dem Verrechnungspreis eingerichteten Systems die Erzielung von Einnahmen ist, die insbesondere zur Förderung erneuerbarer Energien eingesetzt werden sollen. Der Befreiungsmechanismus basiert hingegen auf dem Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit energieintensiver Unternehmen zu steigern, indem diese einen niedrigeren Elektrizitätspreis zahlen müssen, und auf diese Weise die Akzeptanz für das auf dem Verrechnungspreis basierende System zu stärken. Hiermit wird ein außerhalb der Logik und des inneren Aufbaus des Systems liegendes Ziel verfolgt.
(108)
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann die Verfolgung eines solchen extrinsischen Ziels nicht zur Rechtfertigung einer Maßnahme aufgrund der Natur bzw. des inneren Aufbaus des Steuersystems herangezogen werden (59). Dies kann nur im Zuge der Vereinbarkeitsprüfung analysiert werden (60).
(109)
Die Kommission stellt fest, dass in den beiden von Österreich angeführten Entscheidungen über staatliche Beihilfen, mit denen das Argument gestützt werden soll, der Befreiungsmechanismus sei durch die Logik und den inneren Aufbau des Systems gerechtfertigt, eine andere Situation vorlag. Die Entscheidung N 271/06 zu den Steuervorschriften Dänemarks im Zusammenhang mit Wärmeüberschüssen zielte darauf ab, bei sämtlichen Energieerzeugnissen die Neutralität der steuerlichen Behandlung sicherzustellen, und nicht darauf, die Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern. Die Entscheidung N 860/06 über Energiesteuerbefreiungen in Deutschland für Energieerzeugnisse mit zweierlei Verwendungszweck basierte auf dem Grundsatz, nur als Heiz- oder Kraftstoff verwendete Energieerzeugnisse zu besteuern.
(110)
Aus dem Vorstehenden folgt, dass die angemeldete Befreiung energieintensiver Produktionszweige nicht durch die Natur oder den inneren Aufbau des Systems, zu dem sie gehört, gerechtfertigt ist.
(111)
Infolgedessen zieht die Kommission den Schluss, dass die angemeldete Maßnahme die Bedingung der Selektivität erfüllt, da sie de facto selektiv ist und nicht durch die Natur und den inneren Aufbau des Systems gerechtfertigt ist.
5.1.4. Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels
(112)
Die Begünstigten der Maßnahme, die nach Auffassung der Kommission eine Betriebsbeihilfe darstellt, sind überwiegend in der Erzeugung von energieintensiven Gütern wie Metall oder Papiererzeugnissen tätig (61). In diesen Wirtschaftszweigen findet Handel zwischen Mitgliedstaaten statt, und die Unternehmen stehen mit Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten im Wettbewerb. Deshalb ist die in Rede stehende Maßnahme geeignet, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel im Binnenmarkt zu beeinträchtigen.
5.1.5. Schlussfolgerung
(113)
Die Kommission zieht den Schluss, dass der Befreiungsmechanismus eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellt, weil er eine Einbuße an staatlichen Mitteln bewirkt, die energieintensiven Unternehmen einen selektiven Vorteil verschafft. Folglich könnte die Maßnahme den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und den Wettbewerb im Binnenmarkt verfälschen.
5.2. Rechtmäßigkeit der Beihilfe
(114)
Österreich hat sich verpflichtet, die Beihilfe nicht vor der Genehmigung durch die Europäische Kommission durchzuführen. Österreich hat die Maßnahme vor ihrer Durchführung angemeldet und ist damit seiner Verpflichtung aus Artikel 108 Absatz 3 AEUV nachgekommen (62).
5.3. Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt
(115)
Die Kommission kann staatliche Beihilfen auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs muss der Mitgliedstaat den Nachweis erbringen, dass eine Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist (63).
(116)
Die Kommission hat bei Beihilfesachen, die unter Artikel 107 Absatz 3 AEUV fallen, einen großen Ermessenspielraum (64). In Ausübung dieses Ermessens hat sie Leitlinien und Mitteilungen veröffentlicht, in denen die Kriterien festgelegt sind, nach denen bestimmte Arten von Beihilfen auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden können. Die Kommission ist nach der ständigen Rechtsprechung durch die von ihr im Bereich Beihilfenkontrolle veröffentlichten Leitlinien und Mitteilungen gebunden, soweit diese nicht von den Vorschriften des AEUV abweichen und von den Mitgliedstaaten anerkannt sind (65).
(117)
Daher ist zunächst zu prüfen, ob die angemeldete Beihilfe in den Anwendungsbereich einer oder mehrerer Leitlinien oder Mitteilungen fällt und als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden kann, weil sie die darin festgelegten Vereinbarkeitskriterien erfüllt.
(118)
Österreich macht geltend, dass die angemeldete Maßnahme in den Anwendungsbereich der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen (66) fällt bzw. diese Leitlinien entsprechend anzuwenden sind. Darüber hinaus vertritt Österreich die Auffassung, dass die Beihilfe in den Anwendungsbereich der AGVO fällt (67).
(119)
Es gibt jedoch klar definierte Situationen, in denen Betriebsbeihilfen gewährt werden können. Insbesondere können Betriebsbeihilfen in Form von Steuerermäßigungen unter bestimmten Voraussetzungen auf der Grundlage von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen (68) oder von Artikel 25 AGVO (69) gewährt werden. Ferner können Maßnahmen unter bestimmten Voraussetzungen unmittelbar auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV geprüft werden.
5.3.1. Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen
(120)
Der Anwendungsbereich der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen ist wie folgt definiert (70):
„(58)
Diese Leitlinien gelten für staatliche Umweltschutzbeihilfen. Sie werden im Einklang mit anderen Maßnahmen der Gemeinschaft im Beihilfesektor, anderen Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und des Vertrags über die Europäische Union sowie dem auf der Grundlage dieser Verträge erlassenen abgeleiteten Recht angewandt.
(59)
Sie gelten für Beihilfen (24) zur Förderung des Umweltschutzes in allen Bereichen des EG-Vertrags, einschließlich der Bereiche, in denen für staatliche Beihilfen besondere Gemeinschaftsvorschriften gelten (Stahl, Schiffbau, Kraftfahrzeuge, Kunstfasern, Verkehr, Steinkohlenbergbau, Landwirtschaft und Fischerei), sofern diese nichts anderes bestimmen.“
(121)
Nach Randnummer 70 Nummer 1 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen ist Umweltschutz jede Maßnahme, die darauf abzielt, einer Beeinträchtigung der natürlichen Umwelt oder der natürlichen Ressourcen durch die Tätigkeit des Beihilfeempfängers abzuhelfen, vorzubeugen oder die Gefahr einer solchen Beeinträchtigung zu vermindern oder eine rationellere Nutzung dieser Ressourcen einschließlich Energiesparmaßnahmen und die Nutzung erneuerbarer Energien zu fördern. Aus Randnummer 151 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen geht hervor, dass Maßnahmen, die zumindest mittelbar eine Verbesserung des Umweltschutzes bewirken, in den Anwendungsbereich der Umweltschutzleitlinien fallen.
(122)
Österreich ist der Auffassung, dass der Befreiungsmechanismus aus zwei Gründen mittelbar zum Umweltschutz beiträgt: Der Mechanismus ist zum einen eine wesentliche Voraussetzung dafür, die politische Unterstützung für eine Erhöhung des Verrechnungspreises auf einem höherem Niveau zu gewährleisten, die wiederum notwendig ist, um einen weiteren Ausbau der Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Energien zu finanzieren, und er zieht zum anderen höhere Preise für den Stromverbrauch nach sich, wodurch ein Anreiz zu energieeffizienterem Handeln entsteht.
(123)
Die Kommission stellt hinsichtlich des ersten Arguments fest, dass zwischen dem Verrechnungspreis und der Steigerung der Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Energien kein notwendiger Zusammenhang besteht. Österreich ist durch die Richtlinie 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG (im Folgenden „Erneuerbare-Energien-Richtlinie“ genannt) (71) verpflichtet, seine Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Quellen zu steigern. Es steht Österreich jedoch frei, zu entscheiden, wie dies finanziert wird. Österreich könnte z. B. auch Steuereinnahmen verwenden. Der Befreiungsmechanismus ist daher nicht notwendig, um die Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Quellen zu steigern.
(124)
Hinsichtlich des zweiten Arguments stellt die Kommission fest, dass der Befreiungsmechanismus wie eine Deckelung funktioniert. Der von energieintensiven Unternehmen gezahlte durchschnittliche Elektrizitätspreis sinkt mit jeder zusätzlich verbrauchten kWh, die über der Schwelle liegt. Anstatt einen Anreiz zur Förderung von Energieeffizienz zu setzen, führt der Befreiungsmechanismus eher zu einer Senkung der Energieeffizienz.
(125)
Die Kommission kommt daher zu der Schlussfolgerung, dass der Befreiungsmechanismus nicht in den Anwendungsbereich der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen fällt.
(126)
Selbst wenn die Maßnahme in den Anwendungsbereich der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen fallen würde, was hier nicht der Fall ist, stellt die Kommission fest, dass sie nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden könnte, da die in Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind.
(127)
In Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen wird im Zusammenhang mit der Vereinbarkeitsprüfung zwischen gemeinschaftsrechtlich geregelten und nicht gemeinschaftsrechtlich geregelten Umweltsteuern unterschieden. Die parafiskalische Abgabe in Form des Verrechnungspreises stellt keine auf Unionsebene geregelte Umweltsteuer dar. Die Kommission stellt vor diesem Hintergrund fest, dass in der Erneuerbare-Energien-Richtlinie verbindliche Ziele im Zusammenhang mit erneuerbaren Energien festgelegt sind, den Mitgliedstaaten aber die Entscheidung überlassen wird, wie sie diese Ziele erreichen.
(128)
Der Befreiungsmechanismus müsste daher nach den für nicht gemeinschaftsrechtlich geregelte Umweltsteuern geltenden Regeln gemäß Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen geprüft werden (72).
(129)
Nach diesen Bestimmungen muss der Mitgliedstaat Informationen über die von den Befreiungen/Ermäßigungen erfassten Wirtschaftszweige oder Gruppen von Beihilfeempfängern, über die Situation der Hauptbegünstigten in jedem betroffenen Wirtschaftszweig sowie über die Art und Weise, wie die Besteuerung zum Umweltschutz beiträgt, übermitteln. Die begünstigten Wirtschaftszweige sollten sachgerecht beschrieben werden, und die größten Begünstigten in jedem Wirtschaftszweig (gemessen insbesondere am Umsatz, an den Marktanteilen und an der Bemessungsgrundlage) sollten angegeben werden (73). Auf der Grundlage dieser Informationen muss die Kommission prüfen, ob die Umweltsteuerermäßigungen oder -befreiungen notwendig und verhältnismäßig sind. Was das Kriterium der Notwendigkeit betrifft, muss die Auswahl der Beihilfeempfänger anhand objektiver und transparenter Kriterien erfolgen; die Umweltsteuer muss ohne die Ermäßigung einen erheblichen Anstieg der Produktionskosten zur Folge haben, der nicht an die Abnehmer weitergegeben werden kann, ohne dass es zu deutlichen Absatzeinbußen kommt. (74) Was die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe betrifft, muss der jeweilige Mitgliedstaat aufzeigen, dass jeder Empfänger einen Anteil der nationalen Steuer zahlt, der weitgehend der ökologischen Leistung entspricht, dass er mindestens 20 % der nationalen Steuer entrichtet, außer wenn sich ein niedrigerer Satz rechtfertigen lässt, und dass die Ermäßigungen oder Befreiungen an den Abschluss von Vereinbarungen zur Erreichung von Umweltschutzzielen gebunden sind (75).
(130)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass Österreich die vorstehend genannten Informationen - trotz mehrerer Aufforderungen der Kommission - nicht übermittelt hat (76). Folglich konnte die Kommission nicht prüfen, ob die Beihilfe notwendig und verhältnismäßig ist oder in welcher Weise sie zum Umweltschutz beiträgt.
5.3.2. Analogie zu Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen
(131)
In Anbetracht der Tatsache, dass der angemeldete Befreiungsmechanismus nicht einmal mittelbar zum Umweltschutz beiträgt, hat die Kommission des Weiteren geprüft, ob sie den Befreiungsmechanismus in Analogie zu Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen genehmigen könnte.
(132)
Österreich zufolge könnte der Befreiungsmechanismus in Analogie zu den Vorschriften über Steuerermäßigungen für gemeinschaftsrechtlich geregelte Energiesteuern in den Randnummern 152 und 153 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen geprüft werden. In diesem Zusammenhang erinnert die Kommission daran, dass in Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen zwei Arten der Prüfung von Umweltsteuerermäßigungen vorgesehen sind, die zu unterschiedlichen Schlussfolgerungen führen könnten. Erstens enthält Kapitel 4 Vorschriften für Ermäßigungen von im Rahmen der Energiesteuerrichtlinie gemeinschaftsrechtlich geregelten Energiesteuern, die ohne weitere Prüfung für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden können, sofern die in der Energiesteuerrichtlinie festgesetzten Mindeststeuerbeträge eingehalten werden. Zweitens enthält Kapitel 4 bestimmte Regeln für die Prüfung von Ermäßigungen nicht gemeinschaftsrechtlich geregelter Umweltsteuern sowie Ermäßigungen gemeinschaftsrechtlich geregelter Energiesteuern, die unterhalb der in der Energiesteuerrichtlinie festgesetzten Mindeststeuerbeträge liegen. Nach diesen Regeln muss der Mitgliedstaat unter anderem umfassende Angaben zur Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der jeweiligen Maßnahme machen. Österreich argumentiert, die Kommission könne den Befreiungsmechanismus für parafiskalische Abgaben auf der Grundlage genehmigen, dass die begünstigten Unternehmen mindestens die Mindestbeträge der österreichischen Energiesteuer entrichten.
(133)
Die Kommission stellt fest, dass es in ihrer Entscheidungspraxis bzw. in der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte keine Präzedenzfälle gibt, in denen die Regeln für die Prüfung gemeinschaftsrechtlich geregelter Energiesteuern unter Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen in Analogie zu parafiskalischen Abgaben angewandt wurden.
(134)
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kann eine Norm des EU-Rechts in Analogie angewendet werden, wenn die folgenden beiden Voraussetzungen erfüllt sind: Erstens müssen die auf den jeweiligen Sachverhalt anwendbaren Regeln weitgehend denen entsprechen, deren analoge Anwendung angestrebt wird. Zweitens müssen die auf den Sachverhalt anwendbaren Regeln eine Lücke enthalten, die mit einem allgemeinen Grundsatz des EU-Rechts unvereinbar ist und die durch die analoge Anwendung geschlossen werden kann (77). In Anbetracht dieser Voraussetzungen stellt die Kommission fest, dass Analogien im EU-Recht nur in Ausnahmefällen angewendet werden.
(135)
Erstens müssen die auf den jeweiligen Sachverhalt anwendbaren Regeln weitgehend denen entsprechen, deren analoge Anwendung angestrebt wird. Da Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen Umweltsteuerbefreiungen bzw. -ermäßigungen vorsieht, müssen die Regeln, die die angemeldeten Abgaben im Rahmen des ÖSG betreffen, den auf Umweltsteuern anwendbaren Regeln weitgehend entsprechen.
Die Kommission stellte jedoch fest, dass die nach EU-Recht in Bezug auf Umweltsteuern bestehende Rechtssituation nicht mit der nach EU-Recht in Bezug auf parafiskalische Abgaben bestehenden Situation vergleichbar ist. Während das EU-Recht keine spezifischen Regeln für parafiskalische Abgaben vorsieht, sieht es spezifische Regeln für die Erhebung von Umweltsteuern vor. Dabei handelt es sich insbesondere um die in der Energiesteuerrichtlinie festgesetzten Mindeststeuerbeträge sowie um Befreiungen von diesen Mindestbeträgen, die unter den Voraussetzungen in Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen und Artikel 25 AGVO gewährt werden. Im Hinblick auf parafiskalische Abgaben stellt die Kommission fest, dass es weder Regeln zu Befreiungen oder Ermäßigungen noch Regeln zu Mindestsätzen gibt.
(136)
Daher zieht die Kommission den Schluss, dass die im Rahmen der österreichischen Regelung bestehenden parafiskalischen Abgaben keinen Regeln unterliegen, die den für Umweltsteuern nach EU-Recht geltenden Regeln entsprechen.
(137)
Zweitens müssen die auf den Sachverhalt anwendbaren Regeln eine Lücke enthalten, die mit einem allgemeinen Grundsatz des EU-Rechts unvereinbar ist und die durch die analoge Anwendung geschlossen werden kann.
(138)
Maßnahmen, die nicht in den Anwendungsbereich der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen fallen, können jedoch nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV geprüft werden. Die Kommission konnte daher in den Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen keine derartige „Lacuna“ feststellen, die eine Prüfung der angemeldeten Maßnahme durch Anwendung einer analogen Prüfung rechtfertigen würde. Diese Schlussfolgerung gilt für beide Szenarien, für Analogien zu gemeinschaftsrechtlich geregelten und zu nicht gemeinschaftsrechtlich geregelten Steuern.
(139)
Ferner könnte dem Fehlen von Regeln für Befreiungen von parafiskalischen Abgaben nicht durch Ziehen einer Analogie zu den nach EU-Recht bestehenden Regeln zu Ermäßigungen der Energiesteuern abgeholfen werden. Dazu stellt die Kommission fest, dass eine analoge Anwendung der Regeln für Ermäßigungen gemeinschaftsrechtlich geregelter Energiesteuern auf nicht gemeinschaftsrechtlich geregelte parafiskalische Abgaben auch bedeuten würde, dass Unternehmen die Mindeststeuerbeträge der Energiesteuerrichtlinie durch Zahlung derartiger parafiskalischer Abgaben einhalten könnten. Ein derartiger Ansatz steht daher nicht im Einklang mit dem Sinn der Energiesteuerrichtlinie. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die Mindestsätze der Energiesteuerrichtlinie allein zum Zweck der Anwendung im Rahmen des gemeinschaftsrechtlich geregelten Energiesteuersystems festgesetzt wurden. Ihre Verwendung als Benchmark außerhalb des gemeinschaftsrechtlich geregelten Bereichs würde eine Anwendung bewirken, die nicht vorgesehen war. Die Mindestsätze wurden eindeutig nicht mit dem Ziel festgesetzt, die Gesamtbelastung zu bestimmen, die energieintensive Unternehmen aufgrund umweltspezifischer Regulierungsmaßnahmen, so wie sie sich insbesondere aus Finanzierungsmechanismen für Einspeisetarife ergeben, tragen sollten. Bei einem derartigen Ansatz würde auch vernachlässigt, dass die Politik auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen eine nachsichtige Vorgehensweise in Bezug auf Steuerbefreiungen oberhalb eines gemeinschaftsrechtlich geregelten Mindestsatzes aus dem Grund akzeptiert, dass die Gleichbehandlung zumindest in gewissem Maße durch die Einhaltung der in allen Mitgliedstaaten geltenden Mindestsätze gewährleistet wird. Dieses Argument gilt jedoch nicht für sich aus nicht gemeinschaftsrechtlich geregelten Einspeisetarifsystemen ergebende Belastungen, bei denen es durch Abweichungen von den Standardbeiträgen zu Wettbewerbsverfälschungen kommen kann.
(140)
Aus dem Vorstehenden folgt, dass das Fehlen von Regeln über die Ermäßigung parafiskalischer Abgaben keine mit einem allgemeinen Grundsatz des EU-Rechts unvereinbare Lücke darstellt, die durch Ziehen einer Analogie zu den bestehenden Regeln über Ermäßigungen gemeinschaftsrechtlich geregelter Energiesteuern geschlossen werden könnte.
(141)
Selbst wenn eine analoge Anwendung möglich wäre, könnte der Befreiungsmechanismus aus den unter den Randnummern 129 bis 133 angeführten Gründen in jedem Fall nicht als vereinbar angesehen werden.
(142)
Die Kommission schließt aus dem Vorstehenden, dass sie keine Analogie zwischen dem angemeldeten Befreiungsmechanismus und den Regeln für die Prüfung von Ermäßigungen gemeinschaftsrechtlich geregelter Energiesteuern nach Kapitel 4 der Leitlinien über Umweltschutzbeihilfen herstellen und den Befreiungsmechanismus daher nicht auf der Grundlage einer derartigen Analogie genehmigen kann.
5.3.3. Analogie zu Artikel 25 der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO)
(143)
Die Kommission hat ferner geprüft, ob sie den Befreiungsmechanismus in Analogie zu Artikel 25 AGVO genehmigen könnte.
(144)
Nach der Auffassung Österreichs lässt der unterschiedliche Wortlaut von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen und Artikel 25 AGVO einen gewissen Spielraum für eine Genehmigung der Maßnahme in Analogie zu Artikel 25 AGVO. Österreich machte geltend, dass es in Randnummer 152 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen heißt:
„Steuerermäßigungen oder -befreiungen im Falle gemeinschaftsrechtlich geregelter Steuern, insbesondere durch die Richtlinie 2003/96/EG geregelter Steuern, sind nur dann mit Artikel 87 EG-Vertrag vereinbar, wenn sie gemäß den einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften zulässig sind und den dort festgelegten Grenzen und Bedingungen entsprechen.“
(145)
Artikel 25 AGVO lautet hingegen:
„Umweltschutzbeihilferegelungen in Form von Steuerermäßigungen nach Maßgabe der Richtlinie 2003/96/EG sind im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und von der Anmeldepflicht gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag freigestellt, wenn die Voraussetzungen der Absätze 2 und 3 erfüllt sind.“ (78)
(146)
Aus dem vorstehenden Wortlaut schloss Österreich, dass Artikel 25 AGVO möglicherweise weiter gefasst ist als Randnummer 152 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen. Österreich argumentierte, dass Randnummer 152 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen möglicherweise nur für durch die Energiesteuerrichtlinie gemeinschaftsrechtlich geregelte Steuern gelte, wohingegen Artikel 25 AGVO lediglich verlange, dass der Befreiungsmechanismus die in der Energiesteuerrichtlinie festgesetzten Mindeststeuerbeträge einhalte, auch wenn es sich nicht um eine gemeinschaftsrechtlich geregelte Energiesteuer handele. Nach Ansicht Österreichs könnte Artikel 25 AGVO daher auf die Ermäßigung nicht gemeinschaftsrechtlich geregelter Umweltsteuern angewendet werden, die für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden könnten, sofern das allgemeine Steuersystem die Mindestenergiesteuerbeträge einhält. Österreich räumte zwar ein, dass die im Rahmen des ÖSG geleisteten Beiträge keine Steuern sind (79), machte aber geltend, dass der angemeldete Befreiungsmechanismus in Analogie zur Bestimmung zu Umweltsteuern in Artikel 25 AGVO geprüft und genehmigt werden könnte.
(147)
Nach Ansicht der Kommission besteht jedoch kein Spielraum für eine Analogie zu Artikel 25 AGVO. Erstens entsprechen die auf den vorliegenden Sachverhalt anwendbaren Regeln nicht weitgehend denen, deren analoge Anwendung angestrebt wird. Dem Wortlaut von Artikel 25 AGVO ist eindeutig zu entnehmen, dass diese Vorschrift nur für durch die Energiesteuerrichtlinie geregelte Umweltsteuern gilt. In diesem Sinne ist die Einstufung als Energiesteuer eine „Voraussetzung“ für die Anwendung von Artikel 25 AGVO. Diese Auslegung wird auch dadurch unterstützt, dass aus der Logik des Systems der AGVO hervorgeht, dass ihr Geltungsbereich nicht über die Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen, auf die sie sich bezieht, hinausgehen kann. Artikel 25 der AGVO gilt daher eindeutig nur für durch die Energiesteuerrichtlinie geregelte Energiesteuern. Wie bereits dargelegt sind die im Rahmen des Ökosteuergesetzes geleisteten Beiträge jedoch keine Umweltsteuern, und die Vorschriften der Energiesteuerrichtlinie finden keine Anwendung auf sie. Daraus folgt, dass die Regeln für Energiesteuern und die Regeln für die österreichischen Einspeisetarife nicht weitgehend vergleichbar sind. Zweitens enthalten die auf den Sachverhalt anwendbaren Regeln keine Lücke, die mit einem allgemeinen Grundsatz des EU-Rechts unvereinbar ist und die durch die analoge Anwendung geschlossen werden kann. Steuerermäßigungen oder vergleichbare Maßnahmen, die nicht durch die AGVO abgedeckt sind, sind nicht per se mit dem EU-Recht unvereinbar, sondern bedürfen lediglich der Einhaltung der allgemeinen Anmeldepflicht nach Artikel 108 AEUV. Sie können dann nach den Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen oder - falls diese nicht anwendbar sind - unmittelbar nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV geprüft und für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden. Daraus folgt, dass die auf die Prüfung der österreichischen Beihilferegelung anwendbaren Regeln keine mit dem EU-Recht unvereinbare Lücke enthalten.
(148)
Aus dem Vorstehenden zieht die Kommission den Schluss, dass sie keine Analogie zwischen den Beiträgen im Rahmen des Ökosteuergesetzes und gemeinschaftsrechtlich geregelten Energiesteuern nach Artikel 25 AGVO herstellen und sie den Befreiungsmechanismus daher nicht auf der Grundlage einer derartigen Analogie genehmigen kann.
5.3.4. Vereinbarkeit auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(149)
Die Kommission stellt fest, dass Österreich nicht geltend gemacht hat, der Befreiungsmechanismus könne direkt auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als vereinbar erklärt werden. Da der Mitgliedstaat die Gründe vorbringen muss, aufgrund deren die Vereinbarkeit der Beihilfe festgestellt werden kann (80), und nachweisen muss, dass die einschlägigen Voraussetzungen erfüllt sind, darf Österreich schon aus diesem Grund nicht diese Grundlage für die Vereinbarkeit heranziehen.
(150)
Die Kommission hat dennoch untersucht, ob der Befreiungsmechanismus auf dieser Rechtsgrundlage als vereinbar angesehen werden könnte.
(151)
Nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV können „Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“, als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes kann die Kommission eine Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären, wenn die Beihilfe zur Verwirklichung eines Ziels von gemeinsamen Interesse beiträgt (81), zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (82) und die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändert, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
(152)
Entsprechend ist es gängige Kommissionspraxis (83), dass Maßnahmen direkt nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als vereinbar erklärt werden können, wenn sie notwendig und verhältnismäßig sind und die positiven Auswirkungen auf das Ziel von gemeinsamem Interesse die negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb und Handel überwiegen. In diesem Zusammenhang erachtet es die Kommission als angemessen, die folgenden Fragen zu prüfen:
1.
Ist die Zielsetzung der Beihilfemaßnahme klar definiert und von gemeinsamem Interesse?
2.
Ist das Beihilfeinstrument geeignet, das im gemeinsamen Interesse liegende Ziel zu verwirklichen? Insbesondere:
a)
Ist die Beihilfemaßnahmen ein geeignetes und notwendiges Instrument, oder gibt es andere, besser geeignete Instrumente?
b)
Entsteht durch die Beihilfe ein Anreiz, d. h. wird durch die Beihilfe das Verhalten von Unternehmen beeinflusst?
c)
Ist die Beihilfe verhältnismäßig, d. h. könnte dieselbe Verhaltensänderung auch mit einer geringeren Beihilfe erreicht werden?
3.
Sind die Verfälschungen von Wettbewerb und Handel in ihrem Ausmaß begrenzt, so dass die positiven Folgen die negativen überwiegen?
(153)
Nach Angaben Österreichs dient die Maßnahme in erster Linie dem Umweltschutz. Wie unter Randnummer 126 bis 129 dargelegt, leistet der Befreiungsmechanismus jedoch keinen Beitrag zum Umweltschutz.
(154)
Darüber hinaus wird die umweltentlastende Wirkung der Maßnahme durch eine allgemeine Erhöhung der Einspeisetarife erreicht, was - nach Auffassung Österreichs - nicht möglich wäre, ohne die Wettbewerbsfähigkeit energieintensiver Unternehmen durch den angemeldeten Befreiungsmechanismus sicherzustellen. Die österreichischen Behörden erkennen in ihren Ausführungen außerdem an, dass mit dem Befreiungsmechanismus darauf abgezielt wird, die Wettbewerbsfähigkeit energieintensiver Unternehmen in Österreich gegenüber Wettbewerbern in anderen Mitgliedstaaten zu steigern. Die Kommission hat in ihrer Entscheidungspraxis nie akzeptiert, dass derartige Beihilfen zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse beitragen.
(155)
Die einzige Ausnahme hiervon stellt Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen dar. Doch auch wenn die Kommission eine Senkung einer Umweltsteuer akzeptiert, verlangt sie, dass Mindeststeuerbeträge entrichtet werden. Der Gesamtbeitrag, den das von der Steuerermäßigung profitierende Unternehmen zu den Steuereinnahmen insgesamt leistet, steigt daher mit jeder verursachten Verschmutzungseinheit weiter an. Im vorliegenden Fall ist die Lage jedoch anders. Der Beitrag wird ab einer Höhe von 0,5 % des Nettoproduktionswerts gedeckelt. Zusätzlich verursachte Verschmutzungseinheiten unterliegen keinen parafiskalischen Abgaben mehr. Dies bedeutet, dass der Beitrag pro verursachter Verschmutzungseinheit mit jeder zusätzlichen Einheit schrumpft. Das System bietet somit einen Anreiz, zusätzliche Ressourcen zu verbrauchen, anstatt die Ressourcen zu schonen.
(156)
Die Kommission vertritt daher die Auffassung, dass die Beihilfe nicht zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse beiträgt.
(157)
Die Kommission stellt fest, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs „(…) Betriebsbeihilfen, also Beihilfen, mit denen ein Unternehmen von den Kosten befreit werden soll, die es normalerweise im Rahmen seiner laufenden Verwaltung oder seiner üblichen Tätigkeiten hätte tragen müssen, grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 92 Absatz 3 [inzwischen Artikel 107 Absatz 3 AEUV] fallen (…)“. (84) Der Gerichtshof stellt weiter fest: „Nach der Rechtsprechung verfälschen diese Beihilfen nämlich grundsätzlich die Wettbewerbsbedingungen in den Sektoren, in denen sie gewährt werden, ohne insoweit ihrer Natur nach geeignet zu sein, einen der in den genannten Ausnahmebestimmungen festgesetzten Zwecke zu erreichen“. (85) In Bezug auf den vorliegenden Fall vertritt die Kommission die Auffassung, dass der Befreiungsmechanismus eine Betriebsbeihilfe darstellt, da er die begünstigten Unternehmen von einem Teil ihrer Strombeschaffungskosten befreit, die sie normalerweise im Rahmen ihrer laufenden Geschäftstätigkeit tragen müssten.
(158)
Die Kommission ist daher der Auffassung, dass Betriebsbeihilfen in jedem Fall kein angemessenes politisches Instrument zur Erreichung dieses Ziels darstellen, selbst wenn die Wettbewerbsfähigkeit ein im gemeinsamen Interesse liegendes Ziel wäre.
(159)
In Bezug auf Umweltsteuern hat die Kommission eine beschränkte Ausnahme von diesem Grundsatz akzeptiert, wobei sie aber ein bestimmtes Ziel vor Augen hatte. Umweltsteuerermäßigungen und -befreiungen zugunsten bestimmter Wirtschaftszweige oder Gruppen von Unternehmen sind nach Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen zulässig, wenn sie es ermöglichen, andere Unternehmen stärker zu besteuern, so dass es zu einer insgesamt besseren Internalisierung der Kosten und einem besseren Schutz der Umwelt kommt. Daher vertrat die Kommission die Auffassung, dass Beihilfen dieser Art sich als erforderlich erweisen können, um die negativen externen Effekte indirekt aufzufangen, weil sie die Einführung bzw. Aufrechterhaltung relativ hoher nationaler Umweltsteuern ermöglichen.
(160)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass die Beiträge zur Förderung von Ökostrom, von denen die begünstigten Unternehmen im Rahmen der angemeldeten Regelung befreit werden sollen, keine Umweltsteuern im Sinne der Randnummer 70 Absatz 14 und der Randnummer 151 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen darstellen. Steuern sind Abgaben, die in den allgemeinen Staatshaushalt fließen. Die Beiträge, von denen die begünstigten Unternehmen im Rahmen der angemeldeten Regelung befreit werden sollen, fließen jedoch nicht in den allgemeinen Staatshaushalt. Sie werden im Gegenteil ausschließlich zur Finanzierung der Beiträge an die OeMAG verwendet, die Ökostromerzeuger durch Einspeisetarife unterstützt. Folglich stellen diese Beiträge keine Umweltsteuern dar.
(161)
Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die Möglichkeit einer Ausnahme von der in den Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen enthaltenen allgemeinen Regel der Unvereinbarkeit von Betriebsbeihilfen restriktiv ausgelegt werden sollte. Als Ausnahme sollte Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen daher auf Umweltsteuern beschränkt werden.
(162)
Ferner stellt die Kommission wie bereits dargelegt fest, dass die Anwendung von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen auf parafiskalische Abgaben den Zielen dieser Regeln und der Energiesteuerrichtlinie im Hinblick auf gemeinschaftsrechtlich geregelte Energiesteuern zuwiderlaufen würde. Des Weiteren könnte ein derartiger Ansatz auch zu einer allgemeinen Anwendung dieser Bestimmungen auf parafiskalische Abgaben im Umweltschutzbereich (z. B. parafiskalische Abgaben auf Abfall usw.) führen. Eine derart weite Anwendung geht über den Geltungsbereich und die Ziele von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen hinaus.
(163)
Folglich vertritt die Kommission die Auffassung, dass Betriebsbeihilfen, die in Form von Ermäßigungen parafiskalischer Abgaben gewährt werden, kein geeignetes Instrument bilden, um den Umweltschutz zu verbessern. Die Kommission stellt fest, dass sie die Voraussetzungen in Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen bisher nicht auf andere Arten von Belastungen und parafiskalischen Abgaben angewendet hat.
(164)
Die Kommission stellt außerdem fest, dass der Umfang einer Umweltsteuer, auch wenn lediglich der ermäßigte Steuersatz Anwendung findet, direkt proportional zum Umfang der von dem einschlägigen Unternehmen verursachten Umweltverschmutzung ist. Selbst bei der Anwendung zu einem ermäßigten Satz stellt die Umweltsteuer für Unternehmen weiterhin einen Anreiz dar, die Ressourcen zu schonen. Im vorliegenden Fall wird der Beitrag jedoch ab einer bestimmten Höhe gedeckelt. Darüber liegende Verschmutzungseinheiten werden nicht mehr besteuert. Durch den Befreiungsmechanismus verliert die parafiskalische Abgabe jeglichen Anreiz für ressourcenschonendes Handeln.
(165)
Für den Fall, dass Betriebsbeihilfen in Form von Ermäßigungen parafiskalischer Abgaben als geeignetes politisches Instrument anerkannt würden, stellt die Kommission weiter fest, dass für die Prüfung der Erforderlichkeit und Angemessenheit derartiger Betriebsbeihilfen eine Untersuchung erforderlich wäre, die mit der Prüfung von Ermäßigungen nicht gemeinschaftsrechtlich geregelter Umweltsteuern nach Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen (86) vergleichbar ist, weil die Untersuchung nicht gemeinschaftsrechtlich geregelter Steuern nach Kapitel 4 die allgemeinen Grundsätze der nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV anwendbaren eingehenden wirtschaftlichen Prüfung widerspiegelt.
(166)
Nach diesen Bestimmungen muss der Mitgliedstaat Informationen über die von den Befreiungen/Ermäßigungen erfassten Wirtschaftszweige oder Gruppen von Beihilfeempfängern, über die Situation der Hauptbegünstigten in jedem betroffenen Wirtschaftszweig sowie über die Art und Weise, wie die Besteuerung zum Umweltschutz beiträgt, übermitteln. Die begünstigten Wirtschaftszweige sollten sachgerecht beschrieben werden, und die größten Begünstigten in jedem Wirtschaftszweig (gemessen insbesondere am Umsatz, den Marktanteilen und der Bemessungsgrundlage) sollten angegeben werden (87). Auf der Grundlage dieser Informationen muss die Kommission prüfen, ob die Umweltsteuerermäßigungen oder -befreiungen notwendig und verhältnismäßig sind. Was das Kriterium der Notwendigkeit betrifft, muss die Auswahl der Beihilfeempfänger anhand objektiver und transparenter Kriterien erfolgen; die Umweltsteuer muss ohne die Ermäßigung einen erheblichen Anstieg der Produktionskosten zur Folge haben, der nicht an die Abnehmer weitergegeben werden kann, ohne dass es zu deutlichen Absatzeinbußen kommt (88). Was die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe betrifft, muss der jeweilige Mitgliedstaat aufzeigen, dass jeder Empfänger einen Anteil der nationalen Steuer zahlt, der weitgehend der ökologischen Leistung entspricht, dass er mindestens 20 % der nationalen Steuer entrichtet, außer wenn sich ein niedrigerer Satz rechtfertigen lässt, und dass die Ermäßigungen oder Befreiungen an den Abschluss von Vereinbarungen zur Erreichung von Umweltschutzzielen gebunden sind (89).
(167)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass Österreich die vorstehend genannten Informationen - trotz mehrerer Aufforderungen der Kommission - nicht übermittelt hat (90). Folglich konnte die Kommission nicht prüfen, ob die Beihilfe notwendig und verhältnismäßig war oder in welcher Weise sie zum Umweltschutz beitragen würde.
(168)
Schließlich konnte Österreich außerdem nicht nachweisen, dass der Befreiungsmechanismus einen Anreizeffekt enthält.
(169)
Die Kommission weist darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes Betriebsbeihilfen dieser Art den Wettbewerb zu verfälschen und die Handelsbedingungen zu beeinträchtigen drohen (91). Im vorliegenden Fall wird die wettbewerbsverzerrende Wirkung verstärkt, da die Unternehmen, die den Befreiungsmechanismus in Anspruch nehmen können, bereits Betriebsbeihilfen in Form von Steuerermäßigungen bei der Energiebesteuerung erhalten. Die Gewährung einer zweiten Betriebsbeihilfe, die zusätzlich nicht befristet ist, würde Wettbewerbsverzerrungen bewirken und den Handel in einer Weise, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderliefe, beeinträchtigen.
(170)
Die Kommission zieht daher den Schluss, dass der Befreiungsmechanismus nicht auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann.
5.4. Schlussfolgerung
(171)
In Anbetracht des Vorstehenden hat die Kommission sowohl die Förderung der Ökostromerzeuger als auch den Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen geprüft. Was die Förderung der Ökostromerzeuger betrifft, stellt die Kommission fest, dass sie diese Maßnahme in ihrer Entscheidung vom 22. Juli 2009 als mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfe eingestuft hat. Was den Befreiungsmechanismus betrifft, der Gegenstand des förmlichen Prüfverfahrens war, stellt die Kommission fest, dass auch diese Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV bildet. Nach Auffassung der Kommission kommt für den Befreiungsmechanismus, der eine reine Betriebsbeihilfe darstellt, jedoch keine der im AEUV vorgesehenen Ausnahmen vom allgemeinen Grundsatz des Verbots staatlicher Beihilfen in Betracht.
Unter Berücksichtigung aller der Kommission zur Kenntnis gebrachten Fakten kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die staatliche Beihilfe, die Österreich energieintensiven Unternehmen zu gewähren beabsichtigt, als nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar einzustufen ist -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfe in Form einer teilweisen Befreiung von der Verpflichtung zur Abnahme von Ökostrom, die Österreich energieintensiven Unternehmen zu gewähren beabsichtigt, ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
Die Beihilfe darf folglich nicht gewährt werden.
Artikel 2
Österreich teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses mit, welche Maßnahmen ergriffen wurden, um ihm nachzukommen.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Republik Österreich gerichtet.
Brüssel, den 8. März 2011
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell’8 marzo 2011
relativa all’aiuto di Stato C 24/09 (ex N 446/08) - aiuto di Stato per imprese a forte consumo di energia, legge sull’elettricità verde, Austria
[notificata con il numero C(2011) 1363]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/528/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, e in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, e in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni (1) conformemente a detti articoli, e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con una notifica preliminare del 27 giugno 2008, l’Austria ha comunicato la sua intenzione di modificare la legge austriaca sull’elettricità verde (qui di seguito «ÖSG»), che nel 2006 la Commissione aveva dichiarato compatibile con il mercato interno, nella formulazione attuale (2). Il 4 settembre 2008 l’Austria ha notificato la nuova versione dell’ÖSG, oggetto della presente decisione della Commissione.
(2)
Con lettera del 28 ottobre 2008, la Commissione ha chiesto informazioni integrative. Dopo un richiamo, l’Austria ha trasmesso dati supplementari con la lettera del 22 dicembre 2008. In seguito a un incontro con i rappresentanti delle autorità austriache tenutosi l’11 febbraio 2009, il 19 febbraio 2009 la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni, fornite dall’Austria con lettera del 17 marzo 2009. L’8 maggio 2009 la Commissione ha sollecitato altre informazioni, inoltrate il 9 e 19 giugno 2009.
(3)
Il 9 luglio 2008 alla Commissione è pervenuta una denuncia della Camera federale del lavoro austriaca in merito all’ÖSG, avente ad oggetto una misura contenuta nell’ÖSG a favore delle imprese a forte consumo di energia.
(4)
Il 22 luglio 2009 la Commissione ha adottato una decisione ibrida, con la quale ha autorizzato le misure a favore dei produttori di energia rinnovabile, ritenendole compatibili con la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale (qui di seguito: «disciplina degli aiuti per la tutela ambientale») (3), ma ha deciso contestualmente di avviare un procedimento di indagine formale sul meccanismo di esenzione previsto dall’ÖSG a favore delle imprese a forte consumo di energia (4).
(5)
Con comunicazione del 23 luglio 2009 la Commissione ha informato l’Austria di tale decisione, chiedendole di inviare tutte le informazioni necessarie per valutare la misura.
(6)
La decisione della Commissione e l’invito rivolto a tutte le parti interessate a prendere posizione sulle misure sono stati pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (5).
(7)
Con comunicazione del 9 settembre 2009, la Commissione ha accordato una proroga del termine, richiesta dall’Austria con lettera del 19 agosto 2009. Infine l’Austria ha trasmesso le proprie osservazioni in data 8 ottobre 2009.
(8)
Nel frattempo, in data 7 ottobre 2009, la Camera federale del lavoro austriaca ha inviato le proprie osservazioni sulla misura a favore delle imprese a forte consumo di energia. Dette osservazioni sono state inoltrate all’Austria, invitandola a prendere posizione in merito. L’Austria ha presentato osservazioni in data 23 dicembre 2009 e ha fornito ulteriori informazioni il 23 aprile 2010.
(9)
Con comunicazioni del 21 giugno e del 19 luglio 2010, la Commissione ha chiesto informazioni aggiuntive all’Austria, la quale ha provveduto in tal senso in data 13 settembre 2010. Su richiesta dell’Austria il 9 luglio 2010 si è tenuta una riunione cui hanno partecipato rappresentanti della Commissione e dell’Austria.
(10)
Con lettera del 24 novembre 2010 le autorità austriache, sottolineando l’importanza della legge sull’elettricità verde per l’Austria, hanno auspicato che si pervenisse a una decisione entro inizio dicembre 2010. La Commissione ha risposto a tale lettera il 7 dicembre 2010. Il 9 dicembre 2010 ha avuto luogo un altro incontro con rappresentanti dell’Austria.
(11)
Con comunicazione del 30 dicembre l’Austria ha ritirato le argomentazioni addotte nel corso del procedimento a sostegno della misura e ha esortato la Commissione ad autorizzare il meccanismo di esenzione a favore delle imprese a forte consumo di energia. La Commissione ha risposto a detta lettera il 25 gennaio 2011.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
(12)
Con decisione del 22 luglio 2009 la Commissione ha autorizzato la versione modificata dell’ÖSG veniva con la sola esclusione dell’articolo 22, che introduce un meccanismo di esenzione per le imprese a forte consumo di energia. La descrizione si riferisce pertanto unicamente a detto meccanismo.
2.1. Descrizione del meccanismo di esenzione per le imprese a forte consumo di energia
(13)
Ai sensi della terza sezione dell’ÖSG, l’Austria delega a una o più imprese la compravendita dell’elettricità verde. Questa concessione comporta, in particolare, l’acquisto a un prezzo predeterminato elettricità verde dai produttori e a rivenderla a un prezzo predeterminato ai distributori. I distributori di energia elettrica sono tenuti ad acquistare dalla o dalle imprese concessionarie una quota della loro offerta complessiva, corrispondente alla percentuale media di elettricità verde nel mix complessivo di elettricità erogata in Austria.
(14)
L’attuale concessionario unico, su scala, nazionale all’Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (agenzia di compensazione per l’energia verde). L’OeMAG è una società per azioni di diritto privato sottoposta al controllo di un revisore dei conti ufficiale. Il ministero federale austriaco per l’economia e il lavoro, unitamente alla E-Control GmbH, l’autorità austriaca di regola per il settore dell’energia, esercitano una vigilanza ex post sull’attività dell’OeMAG. Gli aspetti di rilievo ai fini dell’attuazione della misura a favore delle imprese a forte consumo di energia (quali le modalità di assegnazione dell’elettricità ai distributori, i prezzi da applicare a questi ultimi e il contributo dei consumatori finali) vengono stabiliti in anticipo dalle autorità austriache per legge o regolamento. Eventuali controversie tra le imprese interessate vengono risolte in sede giudiziaria e non amministrativa.
(15)
L’OeMAG è una società per azioni facente capo a società che gestiscono reti di trasmissione, a banche e a imprese industriali. La Verbund-APG detiene il 24,4 % delle azioni, mentre VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG e Smart Technologies detengono ciascuna una partecipazione nell’OeMAG pari al 12,6 % del pacchetto azionario. La Verbund-APG è controllata al 100 % dalla Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft), le cui azioni sono per il 51 % proprietà della Repubblica d’Austria. La VKW Netz AG fa capo all’Illwerke AG che, a sua volta, è per il 95,5 % proprietà del Land Vorarlberg. La TIWAG-Netz AG è proprietà della TIWAG AG, società detenuta a sua volta interamente da Land Tirolo; le quote della CISMO GmbH sono detenute dalla Oesterreichische Kontrollbank AG, da gestori delle reti di trasmissione e da imprese nel settore del gas e dell’elettricità; la Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) è in mano a banche austriache; la maggior parte delle azioni della Investkredit Bank AG è detenuta dalle banche popolari (Volksbanken, mentre la Smart Technologies è proprietà della Siemens. Ne consegue che il 49,6 % delle azioni della OeMAG è in mano pubblica, mentre azionisti privati ne detengono il 50,4 %. La Commissione non dispone di elementi che inducano a ritenere che gli azionisti pubblici possano esercitare il controllo o perlomeno un controllo comune sull’OeMAG.
(16)
In base al meccanismo previsto dall’articolo 22c, paragrafo 1, dell’ÖSG, le imprese a forte consumo di energia possono chiedere ai propri fornitori di energia di non ricevere energia verde, a condizione di fornire la prova che:
a)
hanno diritto al rimborso ai sensi dell’Energieabgabenvergütungsgesetz (la legge austriaca sul rimborso dell’imposta sull’energia); e
b)
le spese per elettricità verde sono pari almeno allo 0,5 % del valore netto della produzione.
L’esenzione viene concessa su richiesta dell’interessato dall’Energie-Control GmbH, l’autorità austriaca di regolamentazione nel settore dell’energia.
(17)
Quando l’esenzione viene accordata, la legge vieta alle società di erogazione dell’energia elettrica di addebitare a questi grandi consumatori i maggiori costi dell’energia verde.
(18)
L’articolo 22c, paragrafo 5, dell’ÖSG stabilisce al riguardo che «i contratti fra distributori di energia elettrica e [grandi] consumatori [di elettricità] devono prevedere una disposizione vincolante secondo la quale […] i distributori non forniscono elettricità verde a questi consumatori […]e non ripercuotono il costo aggiuntivo sul prezzo dell’elettricità verde. Tutte le disposizioni contrarie non sono valide» (6).
(19)
Quando un’impresa a forte consumo di energia è esonerata dall’obbligo di acquisto, è tenuta a versare all’OeMAG, a norma dell’articolo 22c, paragrafo 2, dell’ÖSG, un’indennità pari allo 0,5 % del valore netto della produzione dell’esercizio precedente.
2.2. Sintesi del contenuto della decisione di avvio del procedimento
(20)
Nella notifica l’Austria ha sostenuto che il meccanismo di esenzione va esaminato a prescindere dal regime generale di aiuti vigente a favore dei produttori di energia verde, in quanto detto meccanismo riguarderebbe unicamente il «rapporto contrattuale di diritto privato» tra l’impresa a forte consumo di energia e i distributori di elettricità. L’Austria ha affermato che l’esenzione non rappresenta un aiuto di Stato e che, anche se così fosse, un simile aiuto andrebbe considerato compatibile per analogia con il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(21)
Quanto all’eventuale questione della sussistenza di un aiuto di Stato, la Commissione è però pervenuta alla conclusione, già nella decisione di avvio del procedimento, che l’«esenzione» dal meccanismo di finanziamento non può essere valutata in modo indipendente rispetto al meccanismo stesso. La Commissione ritiene che una «eccezione» (nella fattispecie l’esenzione) sia per definizione inscindibile dalla «regola», cosicché il meccanismo di esenzione è parte integrante del regime generale e deve pertanto essere esaminato alla luce della normativa in materia di aiuti. In base alle norme di legge, inoltre, i distributori di elettricità, la cui clientela è composta in ampia parte da imprese che beneficiano dell’esenzione, potrebbero richiedere di essere esentati dal pagamento della tariffa di riacquisto, con conseguenti possibili perdite dirette per l’OeMAG, circostanza questa che rafforzerebbe la conclusione che si tratti di un aiuto di Stato (7).
(22)
La Commissione ha manifestato dubbi circa la compatibilità del meccanismo di esenzione con le norme in materia di aiuti, e da qui deriva la decisione di sottoporre tale regime a un procedimento di indagine formale.
(23)
In attesa della decisione definitiva della Commissione, l’Austria ha accordato le agevolazioni del meccanismo di esenzione (8), avvalendosi della possibilità prevista dal quadro di riferimento temporaneo (9) di concedere aiuti fino a 500 000 EUR nel periodo tra il 1o gennaio 2008 e il 31 dicembre 2010. La Commissione ha autorizzato il regime di aiuti limitati compatibili con il mercato comune in base al quadro di riferimento temporaneo («regime austriaco di aiuti di importanza minore») (N 47 a/09) (10). Detto regime può applicarsi alle imprese che al 1o luglio 2008 non si trovavano in difficoltà e vale per tutti i settori dell’economia, a esclusione della pesca e della produzione primaria di prodotti agricoli. Le imprese sostenute mediante tale misura sono state oltre 2 000.
3. OSSERVAZIONI DELL’AUSTRIA
(24)
Come già in sede di notifica preliminare e poi di notifica, l’Austria rimane del parere che la misura a favore delle imprese a forte consumo di energia non si configuri come aiuto di Stato, in quanto non interverrebbero risorse statali e la misura non sarebbe selettiva.
(25)
Anche qualora il meccanismo di esenzione integrasse un aiuto di Stato, secondo l’Austria esso potrebbe comunque essere dichiarato compatibile con il mercato interno per analogia con il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale, dell’articolo 25 del regolamento (CE) n. 800/2008 della Commissione, del 6 agosto 2008, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato (regolamento generale di esenzione per categoria) (11) (qui di seguito «RGEC»), e con l’articolo 17 della direttiva 2003/96/CE del Consiglio, del 27 ottobre 2003, che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (12) (qui di seguito, la «direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici»).
3.1. Risorse statali e imputabilità
(26)
Quanto all’impiego di risorse statali, l’Austria ritiene che l’ÖSG presenti una struttura simile a quella della legge tedesca sulle energie rinnovabili (Erneuerbare-Energien-Gesetz, in breve EEG), la quale non graverebbe, a detta delle autorità austriache, su risorse statali. L’Austria si richiama, a tale proposito, alla sentenza della Corte di giustizia nella causa PreussenElektra (13).
(27)
Secondo l’Austria i meccanismi di esenzione previsti nell’ÖSG e nell’EEG presenterebbero le analogie seguenti:
a)
in entrambi i sistemi i costi aggiuntivi connessi alla tariffa di riacquisto garantita vengono in entrambi i sistemi sostenuti dai fornitori di elettricità, che sono tenuti ad acquistare una determinata quota di energia rinnovabile a un prezzo prestabilito;
b)
in entrambi i sistemi i fornitori di elettricità non sono tenuti ad acquistare elettricità verde per i clienti esonerati dall’obbligo di acquisto;
c)
entrambi i sistemi impongono agli operatori che non agiscono su incarico pubblico di acquistare elettricità verde dai produttori; questi operatori sono autorizzati per legge a trasferire i costi aggiuntivi sui fornitori di elettricità, sulla base di obblighi di acquisto e prezzi fissati per legge;
d)
in entrambi i sistemi l’autorità di regolamentazione controlla che non si verifichino episodi di sovracompensazione a favore delle imprese tenute ad acquistare elettricità verde dai produttori.
(28)
Nei punti 42-48 della decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha evidenziato perché e in quale modo la misura in esame risulta equiparabile a quella su cui la Corte di giustizia si è pronunciata nella causa Essent (14). L’Austria ha contestato tali conclusioni con una serie di motivazioni:
a)
l’OeMAG non costituirebbe un ente incaricato dallo Stato della riscossione di tributi. Su questo punto l’Austria si richiama nuovamente al caso della Germania dove, a suo dire, i gestori della rete svolgerebbero una funzione del tutto analoga a quella dell’OeMAG;
b)
l’OeMAG sarebbe un’impresa privata e non un ente di diritto pubblico, come sono invece gli enti cui si riferiscono le sentenze Air France (15) e Salvat Père (16). Al riguardo l’Austria osserva che lo Stato non ha né il potere di nominare i membri del consiglio di amministrazione o del consiglio di vigilanza, né un diritto di veto sulle decisioni dell’OeMAG, e non ha neppure poteri di controllo. Lo Stato non ha inoltre la facoltà di esercitare le prerogative dell’OeMAG;
c)
per eventuali controversie relative all’operato dell’OeMAG sarebbero competenti i tribunali ordinari;
d)
l’OeMAG sarebbe soggetto a un unico controllo pubblico, ovvero quello a posteriori esercitato della corte dei conti austriaca;
e)
eventuali perdite dell’OeMAG non sarebbero coperte con risorse del bilancio dello Stato; l’autorità pubblica si limiterebbe a stabilire il prezzo di acquisto e di vendita dell’elettricità verde. Non ne deriverebbe pertanto alcun onere a carico dello Stato, come si è invece fatto valere nelle cause Sloman Neptun (17) e Pearle (18);
f)
l’Energie-Control GmbH non disporrebbe di alcun margine discrezionale per decidere se riconoscere o meno l’esenzione ai sensi dell’articolo 22c dell’ÖSG;
g)
il meccanismo di esenzione non inciderebbe sull’importo complessivo versato dai fornitori di elettricità all’OeMAG. Esso inciderebbe unicamente sulla ripartizione di detto importo tra le diverse categorie di clienti finali.
3.2. Selettività
(29)
L’Austria sostiene che l’esenzione a favore delle imprese a forte consumo di energia non costituisce un aiuto di Stato in quanto non si tratta di una misura selettiva.
(30)
L’Austria ricorda che le imprese a forte consumo di energia sono esonerate solo in parte dal finanziamento dei meccanismi di sostegno dei produttori di elettricità verde. Esse sono tenute a versare un’indennità nella misura dello 0,5 % del valore netto della loro produzione direttamente all’OeMAG e in tal modo continuerebbero a contribuire a detto finanziamento.
(31)
Richiamandosi alla causa Adria-Wien Pipeline (19), l’Austria rileva che la disciplina non interessa solo determinati settori economici, né risulta di fatto selettiva. Quand’anche a un primo esame essa dovesse apparire selettiva, ciò sarebbe in ogni caso giustificato alla luce della logica del sistema.
(32)
Selettività di diritto: in base alle disposizioni dell’ÖSG, gli aiuti non sarebbero limitati a settori economici specifici o a imprese di determinate dimensioni, né sarebbero previsti ulteriori criteri selettivi. A supporto delle proprie affermazioni, l’Austria argomenta che la giurisprudenza non offre elementi per sostenere che il mero rimando a un determinato valore netto della produzione possa integrare il carattere della «selettività» necessario per la sussistenza di un aiuto di Stato. L’Austria osserva inoltre che la misura non prevede alcuna limitazione in relazione allo specifico settore economico o alle dimensioni dell’impresa, né altri criteri selettivi, e sottolinea che, nella vigenza del regime provvisorio, si sono avvalsi della misura 19 diversi settori economici e 2 300 imprese. Essa non è pertanto selettiva de jure.
(33)
Selettività di fatto: l’Austria ritiene che l’alto numero di settori economici e di imprese che si avvalgono del meccanismo di esenzione e la circostanza che la misura non preveda alcuna limitazione legata a determinati settori economici, alle dimensioni dell’impresa o ad altri criteri selettivi, dimostrino nei fatti che si tratta di un provvedimento generale. Tale interpretazione troverebbe a suo parere conferma anche nella causa Adria - Wien Pipeline. L’Austria osserva che la Corte, in tale occasione, si è trovata a valutare il rimborso parziale di un’imposta sull’energia accordato alle imprese per le quali detta imposta superava lo 0,35 % del valore netto della produzione. La Corte ha statuito che: «[…] provvedimenti nazionali che prevedono un parziale rimborso delle imposte sull’energia applicate al gas naturale e all’energia elettrica non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 92 del trattato CE […] [divenuto articolo 107 TFUE], qualora si applichino a tutte le imprese ubicate nel territorio nazionale, a prescindere dall’oggetto della loro attività (20)».
(34)
Giustificazione alla luce della logica del sistema: per quanto attiene alla struttura del meccanismo di rifinanziamento ed esenzione, l’Austria evidenzia che la differenziazione delle modalità di finanziamento è stata introdotta per analogia con altri sistemi che si sostengono grazie alle entrate provenienti da tasse ed imposte. Detta differenziazione risponde alla logica del sistema e non costituisce un aiuto, dato che tiene conto della sostenibilità dei costi per le imprese. Secondo l’Austria la stessa Commissione avrebbe adottato tale posizione in due precedenti decisioni su aiuti di Stato (21).
(35)
L’Austria osserva inoltre che il meccanismo di esenzione non pregiudica i benefici per l’ambiente conseguiti grazie all’ÖSG, dato che non comporta una riduzione del volume degli aiuti stanziati per la produzione di energia elettrica verde. Solo comprimendo i costi ambientali per determinate imprese sarebbe possibile instaurare un meccanismo sostenibile di finanziamento dell’elettricità verde, necessario per incentivare le fonti di energia rinnovabili.
3.3. Compatibilità
(36)
Quanto alla compatibilità, l’Austria ravvisa un’analogia tra il meccanismo di esenzione e il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(37)
Il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale (punti 151-159) contiene disposizioni in materia di aiuti di Stato concessi sotto forma di sgravi o esenzioni da imposte ambientali. Sono previste due tipologie di verifica: gli aiuti concessi sotto forma di sgravi o esenzioni da imposte ambientali armonizzate sono compatibili con il mercato interno purché i beneficiari corrispondano almeno il livello comunitario minimo di imposizione prescritto dalla direttiva applicabile (22). Qualora il provvedimento preveda sgravi ed esenzioni da imposte ambientali armonizzate che vanno a incidere sul livello minimo di imposizione, oppure sgravi o esenzioni da imposte ambientali non armonizzate, gli Stati membri devono invece trasmettere una documentazione dettagliata sulla necessità e proporzionalità della rispettiva misura.
(38)
Al riguardo l’Austria propone un’applicazione per analogia del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale, nella parte che si riferisce a misure concesse sotto forma di sgravi o esenzioni da imposte ambientali. In base alle argomentazioni addotte dall’Austria, il provvedimento può essere segnatamente valutato sulla falsariga delle disposizioni in materia di imposte ambientali armonizzate. Sulla scorta di quel principio giuridico, il meccanismo di esenzione potrebbe essere dichiarato compatibile con il mercato interno, purché le imprese interessate continuino a corrispondere il livello minimo di imposta previsto dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, pari a 0,5 EUR/MWh, come di fatto accade. Ne consegue che l’ulteriore esenzione dal regime della tariffa di riacquisto per l’energia messa in rete, sotto forma di esenzione parziale dal versamento di un contributo per il suo finanziamento, può essere ritenuta compatibile con il mercato interno, in quanto il contributo residuo per finanziare gli incentivi alla produzione di elettricità verde continua a rappresentare un’integrazione rispetto all’imposizione minima sull’elettricità.
(39)
L’Austria sostiene che il meccanismo di esenzione contribuisce, quanto meno in via indiretta, a un grado più elevato di tutela dell’ambiente. Il meccanismo di esenzione sarebbe necessario, infatti, per rendere possibile un aumento generalizzato del contributo che i consumatori di energia versano per l’elettricità verde.
(40)
L’Austria giustifica tale affermazione mettendo a confronto il testo del punto 152 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale e dell’articolo 25 del regolamento generale di esenzione per categoria (RGEC) (23). Esaminando la formulazione dell’RGEC in diverse lingue, l’Austria giunge alla conclusione che l’articolo 25 presenta una formulazione più estesa rispetto al punto 152 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale. Mentre gli sgravi da imposte ambientali di cui al punto 152 presuppongono che le imposte sull’energia siano completamente armonizzate, dall’articolo 25 del RGEC si desumerebbe che gli sgravi da imposte ambientali - quali sono gli sgravi da un’imposta sull’energia ai sensi della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici - sarebbero già ammissibili ove risultino soddisfatte le condizioni di cui alla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici (direttiva 2003/96/CE). Se ne dedurrebbe che il meccanismo di esenzione a favore delle imprese a forte consumo di energia rispetta le prescrizioni in materia di sgravi fiscali della direttiva suddetta. La logica, le valutazioni e la disciplina della direttiva 2003/96/CE nonché le norme che a essa fanno riferimento, come l’articolo 25 RGEC, potrebbero quindi applicarsi al meccanismo di esenzione proposto. Sia quest’ultimo che il sistema austriaco di disincentivazione del consumo di energia soddisferebbero le condizioni della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici e sarebbero pertanto ammissibili alla luce dell’articolo 25 RGEC ovvero compatibili con il mercato comune per analogia (24).
(41)
L’Austria ricorda al riguardo le reazioni critiche di alcuni Stati membri in sede di redazione del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale. Essa rimanda inoltre al «Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive» del 7 dicembre 2006 (25). Quel documento avrebbe evidenziato che gli Stati membri necessitano di una certa flessibilità per procedere, se del caso, a opportune differenziazioni. Anche eventuali esenzioni o aliquote differenziate rientrerebbero nella natura e nella logica delle imposte ambientali. Gli Stati membri firmatari del documento si sarebbero così espressi a favore di un’interpretazione estensiva della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale e dell’RGEC.
(42)
L’Austria, da ultimo, illustra in dettaglio come anche altri Stati membri abbiano previsto sistemi analoghi e ribadisce che l’ÖSG è in larga misura equiparabile alle disposizioni della legge tedesca sulle energie rinnovabili (EEG). Il meccanismo di esenzione sarebbe pertanto essenziale per evitare che le imprese a forte consumo di energia austriache risultino svantaggiate sul mercato internazionale rispetto a quelle di altri Stati membri (per esempio della Germania) con cui sono in concorrenza.
4. OSSERVAZIONI PRESENTATE DA TERZI
(43)
A seguito dell’avvio del procedimento di indagine formale, la Camera federale del lavoro austriaca ha presentato le proprie osservazioni. La Camera federale del lavoro, che conta 3,2 milioni di iscritti, ritiene che il sistema di finanziamento dell’ÖSG comporti un aiuto di Stato. Essa non condivide inoltre l’opinione delle autorità austriache circa la compatibilità del meccanismo di esenzione a favore dei grandi consumatori di energia con la disciplina degli aiuti di Stato. La Camera federale del lavoro sottolinea che il meccanismo comporterebbe oneri aggiuntivi a carico delle piccole e medie imprese (PMI) e dei privati, in quanto tali soggetti sarebbero costretti a sostenere maggiori costi connessi all’elettricità verde, senza esserne i principali consumatori. Questa situazione porterebbe a una distorsione della concorrenza a danno delle PMI.
(44)
La Camera federale del lavoro rimanda nelle proprie osservazioni alla decisione della Commissione del 4 luglio 2006 (26), nella quale la tariffa di riacquisto veniva già assimilata a un aiuto di Stato. Dato che, da allora, il quadro normativo per le tariffe di riacquisto non è stato modificato, il sistema di incentivi previsto nella versione 2008 dell’ÖSG continuerebbe a comportare un aiuto di Stato. La Camera federale del lavoro chiede pertanto come l’Austria possa oggi sostenere argomentazioni diverse da quelle addotte in sede di notifica della precedente versione dell’ÖSG.
(45)
La Camera non condivide il punto di vista dell’Austria secondo il quale l’esenzione dall’obbligo di acquisto per grandi consumatori di energia, prevista dall’ÖSG andrebbe posta sullo stesso piano del massimale per le imposte sull’energia. Richiamandosi a una precedente decisione della Commissione che riteneva compatibile detto massimale, l’Austria vorrebbe ottenere l’approvazione di un meccanismo illegittimo di esenzione per i grandi consumatori di energia. La Camera federale del lavoro ritiene che un’applicazione per analogia debba ritenersi inammissibile.
(46)
La fissazione di un massimale per le tasse sull’energia rappresenta sì un’agevolazione fiscale, ma contribuisce, quantomeno in maniera indiretta, a migliorare la tutela dell’ambiente. Non è invece possibile invocare la disciplina degli aiuti a favore della tutela ambientale per l’esonero delle imprese a forte consumo di energia dall’obbligo di acquisto, il quale non persegue finalità ecologiche.
(47)
Dato che l’ÖSG regola in particolare l’esenzione dall’obbligo di acquisto previsto a favore dei grandi consumatori, non è possibile considerare che questa norma comporti uno sgravio o un’esenzione da imposte ambientali ai sensi del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(48)
Quand’anche fosse possibile applicare per analogia il capo 4, il meccanismo di esenzione non risulterebbe comunque compatibile con le specifiche disposizioni per i seguenti motivi: la misura non sarebbe limitata a un periodo di dieci anni; l’elasticità dei prezzi nell’attuale situazione di mercato sarebbe inoltre sufficiente a permettere di riversare sui clienti un eventuale aumento dei costi di produzione nei comparti interessati (ad esempio, nel settore cartiero e in quello siderurgico). Il meccanismo di esenzione non soddisferebbe pertanto le condizioni previste al punto 158, lettera c), della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(49)
L’esenzione non potrebbe neppure dirsi proporzionata, poiché l’esonero dei grandi consumatori di energia dall’obbligo di acquisto di elettricità verde rallenterebbe il processo di allineamento del prezzo dell’energia alternativa ai prezzi di mercato. Le PMI e i consumatori privati si troverebbero inoltre a dover sostenere da soli i maggiori costi necessari per la produzione di elettricità rinnovabile, pur non essendone i principali consumatori. Non sarebbe pertanto neppure soddisfatta la condizione di cui al punto 159, lettera a), della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(50)
Inoltre non è previsto alcun accordo ai sensi del punto 159, lettera c), della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale, col quale i grandi consumatori di energia interessati s’impegnino a conseguire gli obiettivi di tutela ambientale perseguiti dall’ÖSG. Il meccanismo di esenzione a favore dei grandi consumatori di energia non servirebbe, infine, a perseguire l’efficienza energetica o un impiego dell’energia più compatibile con la tutela dell’ambiente, e anzi affrancherebbe tale categoria da qualsiasi forma di partecipazione al raggiungimento degli obiettivi previsti in materia di tutela ambientale, anche a livello di Unione.
(51)
La Camera federale del lavoro ritiene pertanto che l’articolo 22 dell’ÖSG oggetto d’esame costituisca un aiuto di funzionamento sui generis, che non rientra nel campo di applicazione della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale, in quanto non risulta di alcuna utilità per l’ambiente. Stante che l’aiuto non è né limitato nel tempo né progressivo, e anzi a termine rischia di falsare la concorrenza a danno soprattutto delle PMI, la Camera federale del lavoro ritiene che esso non debba essere autorizzato.
5. VALUTAZIONE DELLA MISURA
(52)
La Commissione ha valutato la misura notificata alla luce degli articoli 107 e seguenti TFUE e degli articoli 61 e seguenti dell’accordo SEE (27).
(53)
La Commissione osserva anzitutto che la legge notificata contiene due distinte misure, esaminate entrambe dalla Commissione nella decisione del 22 luglio 2009 sulla base delle disposizioni in materia di aiuti (28). L’ÖSG prevede in primo luogo aiuti a favore dei produttori di energia rinnovabile sotto forma di tariffe di riacquisto. Essa contiene poi una clausola in base alla quale le imprese a forte consumo di energia - a determinate condizioni - possono essere esonerate (in parte) dal pagamento della tariffa di riacquisto. Con la decisione del 22 luglio 2009 la Commissione ha autorizzato le tariffe di riacquisto a favore dei produttori di energia rinnovabile come aiuti compatibili con il mercato interno, manifestando però allo stesso tempo dubbi circa la compatibilità del meccanismo di esenzione con le norme sugli aiuti di Stato, in relazione al quale essa ha pertanto avviato un procedimento di indagine formale. Con la decisione del 22 luglio 2009, la Commissione ha sì approvato gli incentivi a favore dei produttori di energia rinnovabile come aiuti di Stato compatibili con il mercato interno, ma non aveva stabilito in via definitiva se l’esenzione delle imprese a forte consumo di energia dall’obbligo di acquisto costituisse un aiuto di Stato e, in caso affermativo, se il meccanismo di esenzione fosse compatibile con le norme sugli aiuti di Stato. Tali questioni sono state oggetto del procedimento di indagine formale che ha condotto alla presente decisione. Come si illustrerà più oltre, il fatto che i fondi trasferiti ai produttori di elettricità verde tramite l’OeMAG siano stati individuati come risorse statali nella decisione del 22 luglio 2009 è però importante ai fini di verificare se il meccanismo di esenzione a favore delle imprese a forte consumo di energia coinvolga tale tipologia di risorse.
5.1. Sussistenza di un aiuto di Stato
(54)
Una misura costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE quando: 1) conferisce un vantaggio economico al beneficiario; 2) è concessa dallo Stato o mediante risorse statali; 3) conferisce un vantaggio a singole imprese o settori di mercato; e 4) può incidere sugli scambi intracomunitari e falsare o minacciare di falsare la concorrenza nel mercato interno.
5.1.1. Vantaggio
(55)
Nel caso in cui il presunto vantaggio derivi dall’esenzione o dall’esenzione parziale da un tributo con funzione regolatrice, occorre unicamente chiarire se, nel quadro di un dato regime legale, una misura statale favorisca, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, determinate imprese o determinate produzioni a scapito di altre le quali, considerate le finalità della misura controversa, si trovino in una situazione di fatto e di diritto equiparabile (29).
(56)
Nel caso in esame la misura controversa è finalizzata a prelevare presso i consumatori di energia risorse per finanziare la produzione di elettricità verde. Le imprese a forte consumo di energia sono di fatto e di diritto equiparabili a tutti gli altri consumatori di energia, dato che utilizzano energia elettrica acquistandola da fornitori i quali, a loro volta, sono tenuti ad acquistare una determinata quota di elettricità verde a un prezzo stabilito per legge o per regolamento (prezzo di trasferimento). In mancanza di un meccanismo di esenzione, le imprese a forte consumo di energia pagano ai fornitori di elettricità i costi aggiuntivi determinati dalla produzione di elettricità verde che vengono esposti in fattura. È in questo modo che i fornitori di elettricità recuperano i maggiori costi derivanti dal loro obbligo di acquistare elettricità verde dall’agenzia di compensazione. Altri consumatori, che pur si trovano nella stessa situazione di fatto e di diritto, non beneficiano della stessa possibilità per l’energia elettrica che acquistano. Per questa ragione il meccanismo di esenzione favorisce le imprese a forte consumo di energia rispetto a tutti gli altri consumatori di elettricità.
(57)
Sulla base dell’esenzione accordata dall’E-Control GmbH, le imprese a forte consumo di energia hanno però il diritto di non farsi erogare elettricità verde e la legge vieta ai fornitori di elettricità di ricaricare sulle imprese esonerate i costi derivanti dall’obbligo di acquisto di energia verde dall’agenzia di compensazione. In cambio le imprese a forte consumo di energia versano all’agenzia di compensazione un importo pari allo 0,5 % del valore netto della loro produzione.
(58)
Il meccanismo di esenzione introduce quindi un massimale al contributo versato dalle imprese a forte consumo di energia all’agenzia di compensazione per l’elettricità verde. Dette imprese vengono perciò esonerate per legge dal versamento di un’imposta che, in condizioni normali, sarebbero tenute ad accollarsi. Le imprese che possono beneficiare del meccanismo di esenzione sono quindi avvantaggiate.
(59)
In base alle indicazioni fornite dall’Austria, l’economia complessiva permessa dall’esenzione potrebbe arrivare a 44 milioni di EUR l’anno (30). La misura conferisce quindi un vantaggio alle imprese a forte consumo di energia.
5.1.2. Risorse statali e imputabilità allo Stato
Secondo una giurisprudenza consolidata, un vantaggio può essere definito come aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, solo se è concesso direttamente o indirettamente mediante risorse statali ed è imputabile allo Stato (31).
(60)
L’Austria ha fatto valere un’argomentazione duplice. Anzitutto le risorse gestite dall’OeMAG non sarebbero imputabili allo Stato. In secondo luogo, ove le risorse gestite dall’OeMAG venissero considerate imputabili allo Stato, le minori entrate per l’OeMAG derivanti dal meccanismo di esenzione non determinerebbero una perdita per lo Stato, dato che i soggetti che non contribuiscono al gettito dell’OeMAG (ovvero i grandi consumatori di energia e i distributori di elettricità) non sono partecipati dallo Stato.
(61)
La Commissione rileva che il meccanismo di esenzione per le imprese a forte consumo di energia determina minori entrate per l’agenzia di compensazione - l’OeMAG -, in quanto i fornitori di energia elettrica non sono tenuti ad acquistare elettricità verde per conto delle imprese cui è stata accordata un’esenzione e i versamenti effettuati dalle imprese a forte consumo di energia direttamente all’OeMAG risultano inferiori a quanto quest’ultima incasserebbe se le imprese a forte consumo di energia non fossero esonerate.
(62)
La Commissione è quindi chiamata a valutare se le risorse che l’OeMAG gestisce costituiscano, in base alle disposizioni dell’ÖSG, risorse statali. In caso affermativo, la misura in esame determinerebbe minori entrate per lo Stato e verrebbe a essere finanziata con risorse statali.
(63)
Nella causa Essent (32) la SEP, una società il cui capitale è detenuto da diversi produttori di elettricità olandesi, era stata incaricata dallo Stato della gestione di un servizio di interesse economico generale, e in particolare della riscossione di imposte introdotte a carico degli utenti della rete elettrica. In base alle disposizioni di legge, la SEP poteva utilizzare le entrate derivanti dalle imposte unicamente per lo scopo stabilito dalla legge, ovvero per compensare i costi incagliati, insorti per le imprese operanti nel settore dell’energia elettrica a causa della liberalizzazione del settore energetico.
(64)
Nella sentenza la Corte ha stabilito che le tasse riscosse dalla SEP rappresentano risorse statali, in quanto sono riunite le seguenti condizioni:
a)
il supplemento è una tassa imposta alle imprese private con un atto pubblico (punti 47 e 66 della sentenza);
b)
lo Stato ha demandato alla SEP il servizio di interesse economico generale di riscuotere la tassa (punto 68);
c)
la SEP non dispone di alcuna possibilità di utilizzare il gettito della tassa per destinazioni diverse da quelle previste per legge e la sua missione è soggetta a un rigoroso controllo (punto 69).
(65)
La sentenza ha chiarito che la fattispecie in esame non era equiparabile a quella della causa PreussenElektra, in quanto nel contesto tedesco, in merito al quale la Corte si era pronunciata, «… le imprese non erano incaricate dalla Stato di gestire una risorsa statale, ma erano vincolate ad un obbligo di acquisto mediante risorse finanziarie proprie» (33). Nella decisione del 22 luglio 2009 la Commissione ha pertanto osservato che nel caso presente l’OeMAG è stata istituita e ha ottenuto una concessione dallo Stato austriaco col mandato statutario di gestire determinate risorse per incentivare l’elettricità verde. La Commissione è giunta alla conclusione che lo status privato dell’OeMAG non è sufficiente per escludere che la misura si configuri come aiuto di Stato. La Commissione ha accertato in particolare che la misura notificata non è equiparabile al sistema analizzato nella causa PreussenElektra. Mentre il sistema PreussenElektra disciplinava unicamente i rapporti commerciali tra imprese private senza l’intervento di un intermediario, l’OeMAG è istituito dalla legge austriaca sull’elettricità verde con l’incarico di procedere alla riscossione e alla ripartizione delle risorse necessarie per incentivare la produzione di energia verde.
(66)
La Corte ha poi operato una distinzione tra il caso Essent e i casi Pearle e PreussenElektra. Nella causa Pearle l’impiego dei fondi raccolti tramite una stabile organizzazione non era definito dalle autorità, giacché si trattava di una campagna pubblicitaria privata. Nella causa PreussenElektra imprese private di fornitura dell’energia elettrica, tenute ad acquistare elettricità verde a un prezzo prestabilito, utilizzavano risorse finanziarie proprie e non gli introiti di imposte percepite per conto dello Stato (punti 72-74).
(67)
La Commissione deve pertanto verificare se, nel presente caso, l’OeMAG sia stata incaricata dallo Stato di riscuotere e amministrare imposte, come la SEP, o se invece abbia impiegato, analogamente al caso PreussenElektra, risorse finanziarie proprie (34).
(68)
Sussistenza di un’imposta. La Commissione deve anzitutto verificare se le risorse riscosse dall’OeMAG costituiscano un’imposta. Al riguardo la Commissione osserva che a norma degli articoli 10 e 19 dell’ÖSG i fornitori sono tenuti ad acquistare una determinata quantità di elettricità verde a un prezzo che supera il prezzo di mercato; questo prezzo è il cosiddetto prezzo di trasferimento. Ai sensi dell’articolo 22b dell’ÖSG, il livello del prezzo di trasferimento viene stabilito annualmente dal ministro federale dell’economia e del lavoro; l’articolo 22b dell’ÖSG fissa i valori di riferimento. La differenza tra il prezzo di mercato dell’elettricità e il prezzo di trasferimento, fissato mediante atto pubblico, rappresenta pertanto un’imposta sull’elettricità. Nel caso in esame tale importo non viene però versato ad altri operatori di mercato che esercitano normali attività commerciali, come avveniva nella causa PreussenElektra, circostanza che aveva portato la Corte a concludere che non si trattasse di risorse statali. Nel caso che ci interessa l’importo viene invece corrisposto a un ente che è stato specificamente preposto alla riscossione e alla ripartizione delle risorse esclusivamente a fini di interesse pubblico.
(69)
Costituzione di un ente privato per la riscossione e l’amministrazione di un tributo. L’ÖSG prevede che la tassa non venga riscossa dallo Stato, ma da un soggetto giuridico concessionario dell’agenzia di compensazione per l’elettricità verde. Attualmente l’OeMAG detiene detta concessione per l’intero territorio austriaco, e per tale via ha in affidamento la gestione di un servizio di interesse economico generale, vale a dire la riscossione da tutti i fornitori di elettricità dell’imposta applicata sotto forma di prezzo di trasferimento.
(70)
I fornitori di elettricità hanno la facoltà, in linea di principio, di ripercuotere l’imposta sui consumatori, e da un punto di vista economico si può ritenere che di massima ne facciano uso. L’ÖSG vieta però loro di mettere l’imposta a carico delle imprese a forte consumo di energia che siano state esonerate dall’obbligo di acquisto dell’elettricità verde ai sensi dell’articolo 22c dell’ÖSG.
(71)
Da tale circostanza la Commissione desume che l’OeMAG è stata incaricata dallo Stato della gestione del servizio di interesse economico generale di riscuotere e amministrare l’imposta in oggetto.
(72)
Impiego delle risorse per un obiettivo stabilito dalla legge e controllo delle risorse. La Commissione constata che l’OeMAG è tenuta, ai sensi dell’articolo 23 dell’ÖSG, a gestire le entrate derivanti dal prezzo di trasferimento utilizzando uno specifico conto bancario. Gli importi che confluiscono su detto conto corrente possono essere impiegati esclusivamente per l’acquisto di elettricità verde. L’OeMAG deve garantire in qualsiasi momento l’accesso all’intera documentazione relativa a tale conto al ministro federale dell’economia e del lavoro, nonché alla corte dei conti austriaca. A prescindere dall’assetto proprietario dell’OeMAG, la corte dei conti austriaca è tenuta inoltre, ai sensi dell’articolo 15 dell’ÖSG, a svolgere controlli ex post sul suo operato.
(73)
La Commissione ne desume che l’OeMAG è tenuta a utilizzare le risorse per finalità stabilite per legge e che lo Stato esercita un controllo rigoroso sul loro impiego.
(74)
Per tale ragione la Commissione giunge alla conclusione che - in linea con quanto statuito nelle sentenze Essent e Steinike - le risorse riscosse e amministrate dall’OeMAG costituiscono risorse statali.
(75)
L’Austria ha addotto numerose argomentazioni per equiparare la situazione dell’OeMAG al caso PreussenElektra, ed evidenziare una differenza rispetto al caso Essent. Dalle considerazioni svolte nei considerando seguenti emerge però come questi motivi non reggano a una più attenta analisi.
(76)
In via preliminare la Commissione osserva che l’Austria ha equiparato la legge sull’elettricità verde alla versione precedente e a quella attuale della legge tedesca sulle energie rinnovabili (EEG), richiamando altresì la sentenza della Corte di giustizia del 13 marzo 2001 nella causa PreussenElektra (35). Un simile raffronto non rileva però ai fini della questione in esame. Nella presente decisione la Commissione valuta unicamente la misura proposta e non la disciplina tedesca o un’altra disciplina simile, dato che ogni caso deve essere analizzato sulla base delle sue caratteristiche specifiche. Con riguardo alle argomentazioni addotte, va comunque rilevato che la normativa austriaca presenta notevoli differenze rispetto alla legge tedesca esaminata nella causa PreussenElektra. Nella sentenza PreussenElektra la Corte ha dichiarato che solo i vantaggi accordati direttamente dallo Stato o da un soggetto privato, designato o istituito dallo Stato, possono comportare l’impiego di risorse statali. La Corte ha concluso, di conseguenza, che l’obbligo di acquisto di elettricità fatto a imprese private di fornitura di energia elettrica non comporta un trasferimento, né diretto né indiretto, di risorse statali. Il regime notificato non è pertanto identico a quello esaminato nella sentenza PreussenElektra. Come afferma nella decisione del 22 luglio 2009, la Commissione ha accertato che il sistema austriaco comporta risorse imputabili allo Stato. La Commissione ha precisato, in particolare, che il sistema austriaco diverge da quello tedesco in quanto prevede che lo Stato designi un intermediario (ad esempio l’OeMAG), oltre a seguire e controllare la riscossione e la ripartizione delle risorse amministrate da parte dell’ente designato. La Commissione ha poi accertato che il sistema austriaco potrebbe consentire anche pagamenti diretti da parte dello Stato all’OeMAG.
(77)
Va ribadito che la legge tedesca sulle energie rinnovabili non è oggetto della presente notifica e che la Commissione, non avendo finora esaminato tale misura, non analizzerà nel dettaglio la presunta analogia che potrebbe avere, nella versione attualmente vigente, con la legge austriaca sull’elettricità verde.
(78)
L’Austria fa valere altresì che l’OeMAG è un’impresa privata, e non un soggetto di diritto pubblico come gli enti interessati nelle cause Air France e Salvat Père. Le autorità austriache potrebbero esercitare un controllo sull’OeMAG soltanto mediante la verifica ex post dei conti e la revoca della concessione.
(79)
Al riguardo la Commissione osserva, rinviando alla causa Essent, che è irrilevante che lo Stato affidi a un ente privato o pubblico la riscossione di un imposta e l’amministrazione dei relativi proventi. Dalle argomentazioni della Corte non è dato sapere, infatti, se la SEP fosse di proprietà privata o pubblica; ne consegue che tale aspetto deve ritenersi irrilevante ai fini della decisione. Ciò concorda peraltro con le considerazioni espresse al punto 109 delle conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Essent e con la sentenza della Corte nella causa Steinike (36).
(80)
Il fatto che l’OeMAG sia un’impresa controllata da soggetti privati non esclude quindi la presenza di risorse statali. L’aspetto dirimente è piuttosto se l’OeMAG sia stata incaricata dallo Stato di riscuotere e amministrare un’imposta.
(81)
L’Austria osserva inoltre che eventuali perdite dell’OeMAG non graverebbero sul bilancio dello Stato, e che il ruolo delle autorità pubbliche si limiterebbe alla fissazione del prezzo di acquisto e rivendita dell’energia verde. Contrariamente a quanto fatto valere nelle cause Sloman Neptun e Pearle, nel caso di specie non vi sarebbe alcun onere a carico del bilancio dello Stato.
(82)
Al riguardo la Commissione sottolinea, richiamandosi alla fattispecie Essent, che i fondi a disposizione di enti privati designati dallo Stato per la riscossione e l’amministrazione di un’imposta costituiscono risorse statali. Ne consegue che una riduzione del contributo percepito da determinate imprese soggette all’imposta è sufficiente a costituire un onere per lo Stato.
(83)
Quanto all’argomentazione addotta dall’Austria, secondo la quale l’Energie-Control GmbH non godrebbe di alcun potere discrezionale nell’accordare l’esenzione dall’obbligo di acquisto a favore delle imprese a forte consumo di energia, la Commissione richiama le considerazioni svolte dall’avvocato generale Mengozzi, il quale, al punto 109 delle sue conclusioni nella causa Essent, ha chiarito che, per decidere se determinati fondi rappresentino o meno risorse pubbliche, è irrilevante che l’intermediario incaricato dallo Stato della riscossione dell’imposta disponga di un margine discrezionale.
(84)
In ordine all’ultimo aspetto sollevato dall’Austria, ovvero che il meccanismo di esenzione non inciderebbe sull’importo complessivo versato dai fornitori di energia all’OeMAG, ma andrebbe a modificare unicamente la ripartizione di detto importo tra le diverse categorie di consumatori finali, la Commissione sottolinea che per stabilire se intervengano risorse statali è irrilevante anche che le minori entrate per lo Stato vengano compensate da un aumento di entrate provenienti da altre fonti. Decisivo è invece il fatto che un’impresa venga agevolata e che questa agevolazione riduca le entrate che lo Stato percepisce da detta impresa. Va da sé che lo Stato deve comunque ricercare altre fonti di gettito per compensare le perdite.
(85)
La Commissione conclude quindi che la fattispecie in esame è equiparabile alla situazione esaminata nelle cause Essent e Steinike, in quanto sono riuniti tutti i requisiti ivi indicati per determinare la sussistenza di un aiuto di Stato. Il provvedimento in esame è pertanto finanziato mediante risorse statali.
(86)
La gestione delle risorse controllate dall’OeMAG è disciplinata per legge mediante l’ÖSG. Ne consegue che la gestione delle risorse può essere imputata allo Stato.
(87)
Da quanto precede discende che il meccanismo di esenzione comporta una perdita di risorse statali e che essa è imputabile allo Stato.
5.1.3. Selettività della misura
(88)
La Commissione ricorda che determinate misure, pur sembrando neutre sul piano teorico, per le imprese non meno che per i vari comparti, possono risultare però selettive in sede di applicazione.
(89)
L’Austria sostiene che il meccanismo di esenzione non costituisce un aiuto di Stato, trattandosi di una misura non già selettiva ma generale, di cui possono avvalersi tutte le imprese e tutti i comparti. L’Austria fa valere innanzi tutto che la soglia dello 0,5 % prevista dal regime notificato non comporta restrizioni di sorta in termini di comparti produttivi, dimensioni dell’impresa o altri criteri (37). Stante inoltre che la misura interessa 2 300 imprese di 19 diversi comparti, essa sarebbe di fatto palesemente accessibile a tutte le imprese senza distinzione di settore di attività.
(90)
Una misura è selettiva se favorisce soltanto talune imprese o talune produzioni. Al contrario, non è selettiva se si applica a tutte le imprese a prescindere dall’oggetto della loro attività.
(91)
Per quanto attiene alla prima linea argomentativa, la Commissione rileva che la soglia dello 0,5 % non è sufficiente per definire il regime notificato come provvedimento di portata generale. La Commissione evidenzia, al contrario, che proprio tale soglia non permette a tutte le imprese nazionali di beneficiare della misura notificata.
(92)
L’Austria ha fatto valere che la misura notificata è riservata a imprese in cui i costi, per effetto dell’incentivazione dell’elettricità verde, superano lo 0,5 % del valore produttivo netto. La Commissione osserva che tali condizioni ricalcano sensibilmente la definizione di attività a forte consumo di energia di cui all’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici (38). L’Austria ritiene tuttavia che la soglia dello 0,5 % non sia sufficiente per definire la misura come selettiva e che tale posizione sia confortata anche dalla sentenza pronunciata dalla Corte nella causa Adria-Wien. La Corte si è occupata in tale occasione dello sgravio (parziale) dalle tasse sull’energia accordato alle imprese per le quali dette imposte superavano lo 0,35 % del valore netto della produzione. La Corte ha stabilito quanto segue: «[…] provvedimenti nazionali che prevedono un parziale rimborso delle imposte sull’energia applicate al gas naturale e all’energia elettrica non costituiscono aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 92 del trattato [divenuto articolo 107 TFUE], qualora si applichino a tutte le imprese ubicate nel territorio nazionale a prescindere dall’oggetto della loro attività» (39).
(93)
La Commissione ritiene tuttavia che questa sentenza non impedisca di ravvisare nel caso di specie una componente di selettività in relazione alla soglia dello 0,5 %. Essa rileva che si trattava di una pronuncia pregiudiziale sollecitata da un tribunale austriaco, nell’ambito della quale la Corte statuiva sulla disciplina vigente in materia di rimborsi delle imposte sull’energia. Il giudice austriaco aveva sollevato due questioni. In primo luogo aveva chiesto se il rimborso dell’imposta previsto dalla disciplina in vigore dovesse essere considerato una misura selettiva, poiché operava solo a favore di imprese che producono beni materiali. Inoltre aveva sollevato una questione (ipotetica) volta a sapere in che modo la Corte avrebbe valutato la concessione di un rimborso d’imposta non alle imprese che producono prevalentemente beni materiali, ma a tutte le imprese a prescindere dall’oggetto della loro attività.
(94)
Con riguardo alla prima questione, la Corte ha dichiarato che la limitazione del rimborso delle imposte alle sole imprese che producono beni materiali rende la misura selettiva. Data la formulazione in termini ipotetici della seconda questione, ovvero come la Corte valuterebbe un rimborso delle imposte accessibile agli operatori di tutti i settori economici, la Corte ha dato su tale punto una risposta in termini generali, dichiarando che una misura è selettiva se favorisce talune imprese o talune produzioni, mentre non è selettiva se si applica indistintamente all’insieme delle imprese ubicate nel territorio nazionale (40). La Corte ha concluso che le misure nazionali non costituiscono aiuto di Stato «[…] se si applicano a tutte le imprese ubicate nel territorio nazionale a prescindere dall’oggetto della loro attività» (41). La Corte non ha però chiarito se una misura soggetta a una soglia dello 0,35 % possa applicarsi effettivamente a di tutte le imprese. È quanto ha constatato anche l’avvocato generale Jacobs nelle sue conclusioni relative a una successiva sentenza: «[…] l’effetto della soglia dello 0,35 % non è stato esaminato dalla Corte nella sentenza Adria-Wien» (42). La Corte non era chiamata a valutare se il meccanismo di esenzione in quanto tale (ovvero senza la limitazione a favore delle imprese che producono prevalentemente beni materiali) fosse di fatto selettivo. Per questa ragione non ha escluso che una soglia dello 0,35 % possa risultare selettiva qualora impedisca che la misura trovi in concreto applicazione a tutte le imprese ubicate nel territorio nazionale.
(95)
La Commissione ritiene invece che la Corte abbia fornito alcuni elementi che consentono di ritenere una soglia del genere selettiva anche qualora la misura si applichi potenzialmente a una serie di comparti economici diversi. Nel rispondere alla seconda questione pregiudiziale, la Corte ha stabilito in particolare che né il numero elevato delle imprese beneficiarie né la diversità e la rilevanza dei settori ai quali queste imprese appartengono consentono di ritenere un’iniziativa statale come un provvedimento generale di politica economica (43). La Commissione osserva inoltre che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, è possibile ravvisare il carattere selettivo in un ampio numero di misure non riferite a un unico settore, purché di fatto non si applichino a tutte le imprese sul territorio nazionale (44). Dalle considerazioni esposte emerge che anche misure valide per tutti i settori economici possono essere considerate selettive qualora di fatto non si applichino a tutte le imprese operanti nel rispettivo Stato.
(96)
Questo punto di vista è stato espresso dalla Commissione anche nella decisione sulla legge austriaca in materia di rimborso dell’imposta sull’energia (45). In seguito alla sentenza della Corte di cui sopra, l’Austria ha ampliato la misura prevedendo che imprese di tutti i settori economici possano avvalersi del rimborso dell’imposta sull’energia. Nel valutare il regime modificato, la Commissione ha continuato però a ritenere la misura selettiva poiché il rimborso, anche se applicabile in teoria a tutte le imprese, di fatto avvantaggia solo le imprese che presentano un elevato consumo di energia in rapporto al valore netto della produzione (46). La Commissione ha concluso che il rimborso dell’imposta costituisce un aiuto di Stato illegittimo (ovvero non notificato) e in quanto tale non compatibile con il mercato comune (47).
(97)
Gli effetti della decisione della Commissione hanno successivamente indotto un tribunale amministrativo austriaco ad adire la Corte in via pregiudiziale (48). Le questioni sottoposte dal giudice riguardavano la sfera di applicazione degli effetti della dichiarazione di illegittimità del rimborso dell’imposta, cosicché la Corte non ha valutato nuovamente l’aspetto della selettività. Tale aspetto è stato invece oggetto delle osservazioni dell’avvocato generale, il quale ha rilevato, nelle sue conclusioni, quanto segue: «[…] come osserva la Commissione, concedere il rimborso solo alle imprese di servizi (oltre che alle imprese di produzione) non escluse per effetto della soglia dello 0,35 % amplierebbe semplicemente l’ambito dei beneficiari dell’aiuto, ma non priverebbe l’aiuto dei suoi effetti in quanto tale, dal momento che permarrebbe un criterio selettivo» (49). L’avvocato generale ha osservato inoltre che «il ragionamento seguito dalla Commissione nella sua decisione del 2004 è persuasivo per quanto riguarda la natura selettiva della soglia dello 0,35 % del regime modificato […]» (50).
(98)
Alla luce delle considerazioni esposte, la Commissione ritiene che nel caso in esame la soglia dello 0,5 % costituisca un criterio selettivo, in base al quale solo le imprese a forte consumo di energia possono avvalersi della misura notificata, mentre le imprese che non hanno un forte consumo di energia ne restano escluse. Indipendentemente dal numero dei settori economici in cui la misura trova applicazione, la presenza di una soglia impedisce che tutte le imprese attive sul territorio nazionale possano avvantaggiarsi della misura. Ne consegue che l’introduzione di una soglia rende la misura selettiva.
(99)
La Commissione osserva inoltre che soltanto le imprese cui è riconosciuto il rimborso dell’imposta sull’energia in forza della relativa legge austriaca, oggetto della decisione della Commissione sull’aiuto di Stato C-33/2003, possono avvalersi del meccanismo di esenzione in esame. Si possono pertanto riproporre in questa sede le argomentazioni svolte dalla Commissione in quella sede.
(100)
Riguardo alla seconda linea argomentativa dell’Austria, la Commissione constata che la misura notificata è selettiva anche perché, di fatto, si rivolge prevalentemente a imprese che producono determinati beni a forte consumo di energia. La Commissione osserva che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, una misura non deve essere esaminata alla luce della sua finalità o della sua causa, bensì in funzione dei suoi effetti (51). Una misura può essere considerata selettiva anche quando formalmente trovi applicazione a tutti i settori economici e a tutte le imprese, se in concreto non tutte le imprese ne possono trarre vantaggio. Al riguardo la Corte ha statuito quanto segue: «Né il numero elevato di imprese beneficiarie né la diversità e la rilevanza dei settori industriali ai quali queste imprese appartengono, consentono di ritenere che [un regime] costituisca […] un provvedimento generale di politica economica.» (52)
(101)
Esaminando il regime notificato, la Commissione ha riscontrato che esso si applica a poche imprese, in massima parte produttrici di beni. A tale proposito, il 9 settembre 2010 l’Austria ha comunicato i dati relativi all’attuale applicazione del regime con un’intensità di aiuto inferiore alla soglia di notifica. Stando a tali informazioni, solo 2 000 della circa 300 000 imprese austriache hanno chiesto di avvalersi del regime (ovvero meno dell’1 % di tutte le imprese austriache). Nell’ambito dell’attuale applicazione del regime, inoltre, circa il 66 % delle risorse viene accordato a imprese attive nel settore della «produzione di beni» (53). La Commissione ha osservato altresì che, qualora l’Austria innalzasse l’intensità degli aiuti oltre la soglia minima cui l’applicazione del regime è soggetta per il momento, la misura favorirebbe verosimilmente in maniera ancora più netta imprese attive nel settore della produzione di beni. Lo confermano i dati forniti dall’Austria, secondo i quali solo dodici imprese verrebbero avvantaggiate da un’intensità dell’aiuto più elevata di quella attuale, e di queste imprese solo due operano nel settore dei trasporti, le altre dieci nel settore della produzione di beni (54).
(102)
Alla luce delle considerazioni esposte, la Commissione conclude che il regime notificato non avvantaggia, o avvantaggia in misura esigua, la maggior parte dei settori produttivi dell’economia austriaca, agevolando invece prevalentemente un settore, quello per l’appunto della produzione di beni. A prescindere dal numero dei settori economici cui potrebbero appartenere le imprese beneficiarie della misura, essa favorisce prevalentemente imprese produttrici di beni e deve pertanto essere considerata di fatto selettiva.
(103)
Da quel che precede, la Commissione trae la conclusione che il meccanismo di esenzione notificato deve considerarsi selettivo, da un lato perché una soglia dello 0,5 % fissata ne limita il beneficio a imprese a forte consumo di energia, dall’altro in quanto tali imprese sono attive prevalentemente nel settore della produzione di beni.
(104)
La Commissione rileva che una misura, pur comportando qualche elemento selettivo, può non essere inficiata da selettività ove risulti giustificata dalla natura o dalla struttura complessiva del sistema, in cui rientra (55). Secondo una giurisprudenza costante della Corte, l’onere della prova incombe allo Stato membro interessato (56).
(105)
In base alle considerazioni della Corte, al riguardo occorre distinguere tra gli obiettivi che un determinato regime fiscale persegue, esterni al regime medesimo, e i meccanismi inerenti al sistema tributario in quanto tale, necessari per il raggiungimento di tali obiettivi. Per giustificare la natura e la struttura del sistema fiscale in cui la misura rientra contano solo i meccanismi tributari (57). Le finalità estrinseche vanno prese in considerazione nell’ambito dell’esame di compatibilità (58).
(106)
L’Austria sostiene che la differenziazione contributiva che opera l’articolo 22c dell’ÖSG vuole tener conto della capacità delle imprese di accollarsi determinate imposte aggiuntive. Inoltre il meccanismo di esenzione non pregiudicherebbe i benefici per l’ambiente preventivati grazie all’ÖSG, dato che esso non ridurrebbe il volume dei fondi per incentivare la produzione di energia elettrica. Solo alleggerendo gli oneri ambientali per determinate imprese sarebbe possibile instaurare un meccanismo sostenibile di finanziamento dell’elettricità verde, necessario per assicurare la promozione delle fonti di energia rinnovabili.
(107)
La Commissione ha constatato al riguardo che la finalità intrinseca del sistema basato su un prezzo di trasferimento è assicurarsi entrate da impiegare segnatamente per promuovere le energie rinnovabili. Il meccanismo di esenzione è finalizzato invece ad accrescere la competitività delle imprese a forte consumo di energia, permettendo loro di acquistare elettricità a un prezzo inferiore, e a rendere in tal modo più accettabile il sistema basato sul prezzo di trasferimento. Così facendo si persegue uno scopo che si colloca al di fuori della struttura del sistema.
(108)
Conformemente alla giurisprudenza della Corte, un simile scopo, esterno al sistema, non può essere addotto per sostenere che una misura è giustificata dalla natura e dalla struttura del sistema fiscale (59). Esso può essere tenuto in considerazione solo nell’ambito dell’esame di compatibilità (60).
(109)
La Commissione osserva che entrambe le decisioni sugli aiuti di Stato, citate dall’Austria a comprova del fatto che il meccanismo di esenzione sarebbe giustificato alla luce della logica e della struttura del sistema, si riferiscono a situazioni diverse da quella in esame. La decisione sull’aiuto N 271/0, relativa a disposizioni danesi in materia di calore in eccedenza, era finalizzata ad assicurare la neutralità del trattamento fiscale per tutte le produzioni, e non a migliorare la competitività. La decisione sull’aiuto N 860/06, relativa alle esenzioni dall’imposta sull’energia previste in Germania per i prodotti energetici ad uso combinato, si fondava sul principio che solo i prodotti energetici impiegati come carburanti o per il riscaldamento sono assoggettati a tassazione.
(110)
Dalle considerazioni che precedono emerge che l’esenzione a favore dei settori produttivi a forte consumo di energia oggetto di notifica non è giustificata alla luce della natura o della struttura del sistema cui appartiene.
(111)
La Commissione conclude quindi che la misura notificata risponde al criterio della selettività, poiché senza che la natura o la struttura del sistema lo giustifichi è di fatto selettiva.
5.1.4. Distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi fra Stati membri
(112)
I beneficiari della misura in esame, che secondo la Commissione costituisce un aiuto di funzionamento, sono prevalentemente produttori di beni a forte consumo di energia, quali metalli e prodotti cartacei (61). In questo settore economico vi sono scambi fra Stati membri e le imprese dei vari paesi sono in concorrenza tra loro. La misura in oggetto è pertanto atta a distorcere la concorrenza e a incidere sugli scambi nel mercato interno.
5.1.5. Conclusione
(113)
La Commissione giunge alla conclusione che il meccanismo di esenzione costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, poiché determina perdite di risorse statali e conferisce alle imprese a forte consumo di energia un vantaggio selettivo. La misura potrebbe pertanto incidere sugli scambi fra gli Stati membri e falsare la concorrenza nel mercato interno.
5.2. Legalità dell’aiuto
(114)
L’Austria si è impegnata a non attuare l’aiuto prima di aver ottenuto l’autorizzazione da parte della Commissione europea. Avendo notificato la misura prima della sua esecuzione, l’Austria ha adempiuto ai propri obblighi ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (62).
5.3. Esame della compatibilità dell’aiuto con il mercato interno
(115)
La Commissione può dichiarare gli aiuti di Stato compatibili con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, incombe allo Stato membro l’onere di dimostrare che la misura è compatibile con il mercato interno (63).
(116)
La Commissione gode di ampia discrezionalità in materia di aiuti che rientrano nel campo di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE (64). Nell’esercizio di tale prerogativa essa ha emanato orientamenti e comunicazioni che fissano i criteri in base ai quali determinate tipologie di aiuto possono essere dichiarate compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE. Secondo una giurisprudenza costante, la Commissione è vincolata dagli orientamenti e dalle comunicazioni che ha emanato in materia di controllo degli aiuti di Stato, purché non contrastino con le disposizioni del TFUE e siano accettati dagli Stati membri (65).
(117)
In primo luogo occorre verificare se l’aiuto notificato rientra nell’ambito di applicazione di uno o più orientamenti o comunicazioni e se può essere dichiarato compatibile con il mercato interno in quanto soddisfa gli idonei requisiti ivi previsti.
(118)
L’Austria sostiene che la misura notificata rientra nel campo di applicazione della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale (66) o che comunque tale atto debba trovare corrispondente applicazione. Stando all’Austria, inoltre, l’aiuto rientrerebbe nell’ambito di applicazione del RGEC (67).
(119)
Esistono indubbiamente situazioni, ben definite, nelle quali possono essere concessi aiuti di funzionamento. Ove ricorrano determinate condizioni, aiuti di funzionamento sotto forma di agevolazioni fiscali sono ammissibili in particolare sulla base del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale (68) o dell’articolo 25 RGEC (69). Le misure possono inoltre essere valutate, in presenza di precise condizioni, direttamente sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
5.3.1. Disciplina degli aiuti per la tutela ambientale
(120)
Il campo di applicazione della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale viene definito come segue (70):
«(58)
La presente disciplina si applica agli aiuti di Stato per la tutela ambientale e sarà applicata tenendo conto delle altre politiche comunitarie in materia di aiuti di Stato, delle altre disposizioni previste dal trattato che istituisce la Comunità europea e dal trattato sull’Unione europea, nonché della normativa adottata ai sensi di tali trattati.
(59)
La presente disciplina si applica agli aiuti volti a promuovere la tutela ambientale in tutti i settori contemplati dal trattato CE e nei settori soggetti a norme comunitarie specifiche sugli aiuti di Stato (trasformazione dell’acciaio, costruzione navale, autoveicoli, fibre sintetiche, trasporti, agricoltura e pesca), salvo specifiche disposizioni contrarie contenute in queste norme.»
(121)
Ai sensi del punto 70, paragrafo 1, della disciplina degli aiuti di Stato, per tutela ambientale si intende qualsiasi azione volta a porre rimedio o a prevenire un danno all’ambiente fisico o alle risorse naturali causato dalle attività del beneficiario, a ridurre il rischio di un tale danno o a promuovere un uso più razionale di tali risorse, ivi incluse le misure di risparmio energetico e l’impiego di fonti di energia rinnovabili. Ai sensi del punto 151 rientrano nel campo di applicazione della disciplina le misure che contribuiscono, almeno indirettamente, a migliorare il livello di tutela ambientale.
(122)
L’Austria ritiene che il meccanismo di esenzione contribuisca indirettamente alla tutela dell’ambiente per due ragioni: da un lato, il meccanismo rappresenta un presupposto essenziale per accrescere il sostegno politico all’innalzamento del prezzo di trasferimento, necessario a suo volta per finanziare un ulteriore sviluppo della produzione di elettricità da fonti rinnovabili; dall’altro, esso porta con sé un innalzamento dei prezzi del consumo energetico, che a sua volta incentiva un uso più efficiente dell’energia.
(123)
In ordine alla prima delle argomentazioni addotte, la Commissione constata che il prezzo di trasferimento e l’incremento della produzione di elettricità da fonti di energia rinnovabili non sono necessariamente collegati. A norma della direttiva 2009/28/CE del Parlamento e del Consiglio europeo, del 23 aprile 2009, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (qui di seguito «direttiva sulle energie rinnovabili») (71), l’Austria è tenuta ad aumentare la produzione di elettricità da fonti rinnovabili. L’Austria rimane tuttavia libera di decidere come finanziare tale politica. Essa potrebbe anche impiegare, ad esempio, entrate fiscali. Il meccanismo di esenzione non è pertanto necessario per incrementare la produzione di elettricità da fonti rinnovabili.
(124)
In relazione alla seconda argomentazione, la Commissione osserva che il meccanismo di esenzione opera come un massimale. Il prezzo medio versato dalle imprese a forte consumo di energia si riduce per ogni kWh consumato al di sopra della soglia. Il meccanismo di esenzione tende così a ridurre, invece che a incrementare, il grado di efficienza energetica.
(125)
La Commissione conclude quindi che il meccanismo di esenzione non rientra nel campo di applicazione della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(126)
Anche qualora la misura rientrasse nel campo di applicazione della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, quod non, essa non potrebbe essere dichiarata compatibile con il mercato interno dato che, come la Commissione rileva, non soddisfa i requisiti previsti al capo 4 della disciplina stessa.
(127)
Nel capo 4 della disciplina si distingue, al fine di valutare la compatibilità di un aiuto, tra imposte ambientali armonizzate e non armonizzate. Un tributo parafiscale sotto forma di prezzo di trasferimento non costituisce un’imposta ambientale armonizzata a livello dell’Unione. Ciò premesso, la Commissione constata che la direttiva sulle energie rinnovabili fissa obiettivi vincolanti quanto alla produzione di energia da fonti rinnovabili, ma rimette agli Stati membri ogni decisione in ordine alle modalità per conseguire detti obiettivi.
(128)
Il meccanismo di esenzione deve pertanto essere sottoposto a verifica in base alle disposizioni previste dal capo 4 della disciplina per le imposte ambientali non armonizzate (72).
(129)
In base a tali disposizioni, gli Stati membri devono precisare quali settori o categorie beneficiano dello sgravio o dell’esenzione, illustrare la posizione dei principali beneficiari nei rispettivi comparti e indicare come l’imposizione possa contribuire alla tutela ambientale. La documentazione deve fornire una descrizione adeguata dei settori esentati ed elencare, per ciascun settore, i maggiori beneficiari (tenendo conto, in particolare, del fatturato, della quota di mercato e dell’entità della base imponibile) (73). Sulla base di dette informazioni la Commissione è chiamata a valutare se gli sgravi o le esenzioni da imposte ambientali possano dirsi necessari e proporzionati. Quanto al criterio della necessità, i beneficiari devono essere selezionati in base a criteri oggettivi e trasparenti; l’imposta ambientale al netto dello sgravio deve consentire un aumento sostanziale dei costi di produzione, che non è possibile far gravare sul consumatore senza che si verifichi una contrazione notevole delle vendite (74). In merito alla proporzionalità dell’aiuto, lo Stato membro interessato deve provare che ciascun beneficiario contribuisce all’imposta nazionale con una quota complessivamente equivalente alle prestazioni ambientali e che versa almeno il 20 % dell’imposta nazionale, a meno che risulti giustificata un’aliquota inferiore e che gli sgravi o le esenzioni fiscali siano condizionate alla conclusione di accordi finalizzati al conseguimento di obiettivi di tutela ambientale (75).
(130)
La Commissione rileva tuttavia che l’Austria - nonostante le ripetute richieste da parte dei propri servizi - non ha fornito le succitate informazioni (76). Ne consegue che la Commissione non ha potuto verificare se l’aiuto risulti necessario e proporzionato o in che misura contribuisca alla tutela dell’ambiente.
5.3.2. Analogia con il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale
(131)
Dato che il meccanismo di esenzione notificato non contribuisce neppure indirettamente alla tutela dell’ambiente, la Commissione ha altresì verificato se sia possibile autorizzarlo applicando per analogia il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(132)
L’Austria ritiene che il meccanismo di esenzione possa essere esaminato per analogia con le disposizioni in materia di sgravi da imposte sull’energia armonizzate di cui ai punti 152 e 153 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale. Al riguardo la Commissione ricorda che il capo 4 della disciplina prevede due tipologie di verifica degli sgravi da imposte ambientali che possono condurre a conclusioni tra loro divergenti. Il capo 4 contiene in primo luogo disposizioni in materia di sgravi concessi in relazione alle imposte sull’energia armonizzate, ai sensi della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, che possono essere dichiarati compatibili con il mercato interno senza necessità di ulteriori verifiche, purché venga rispettato il livello minimo di imposizione stabilito dalla direttiva citata. Il capo 4 contiene poi norme specifiche applicabili nel caso di sgravi di imposte ambientali non armonizzate e nel caso di sgravi di imposte sull’energia armonizzate inferiori al livello minimo comunitario di imposizione stabilito dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. Tali norme stabiliscono in particolare che lo Stato membro è tenuto a fornire una documentazione completa sulla necessità e proporzionalità della relativa misura. L’Austria sostiene che la Commissione potrebbe approvare il meccanismo di esenzione per imposte parafiscali stante che le imprese beneficiarie continuano a corrispondere l’aliquota minima dell’imposta austriaca sull’energia.
(133)
La Commissione constata che né la sua prassi decisionale né la giurisprudenza delle giurisdizioni europee offrono precedenti nei quali le norme che disciplinano l’esame delle imposte armonizzate sull’energia contenute nel capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale siano state applicate per analogia a imposte parafiscali.
(134)
Secondo una giurisprudenza costante della Corte, una norma di diritto dell’Unione può trovare applicazione per analogia qualora vengano soddisfatte due condizioni: anzitutto le norme applicabili nel caso specifico devono ricalcare sensibilmente quelle di cui si chiede l’applicazione per analogia; in secondo luogo, le norme applicabili nella fattispecie devono presentare una lacuna incompatibile con un principio generale di diritto dell’Unione, alla quale l’applicazione per analogia consente di ovviare (77). Alla luce di queste condizioni, la Commissione rileva che solo in casi eccezionali l’analogia trova applicazione nel diritto dell’Unione.
(135)
Le norme applicabili nel caso di specie devono in primis corrispondere ampiamente a quelle di cui si sollecita l’applicazione per analogia. Dato che il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale prevede esenzioni e sgravi, le norme applicabili alle imposte notificate nell’ambito dell’ÖSG devono essere strettamente affini a quelle applicabili alle imposte ambientali.
La Commissione osserva però che, alla luce del diritto dell’Unione, l’attuale quadro normativo in materia di imposte ambientali non è comparabile con quello che vige per le imposte parafiscali. Il diritto dell’Unione non comporta alcuna disposizione volta a regolamentare la imposte parafiscali, mentre disciplina specificamente la riscossione di imposte ambientali. Si tratta, in particolare, dei livelli minimi di imposizione prescritti dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici e delle esenzioni da detti livelli minimi che possono essere accordate alle condizioni stabilite dal capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale e dall’articolo 25 RGEC. Il fatto di imposte parafiscali nessuna norma disciplina esoneri o sgravi, e neppure livelli minimi di imposizione.
(136)
La Commissione conclude pertanto che le imposte parafiscali attualmente previste dalla normativa austriaca non sono soggette a un regime giuridico corrispondente a quello che vige nell’Unione, in materia di imposte ambientali.
(137)
Le norme applicabili alla fattispecie devono comportare, in secondo luogo, una lacuna incompatibile con un principio generale del diritto dell’Unione e alla quale l’applicazione per analogia consenta di ovviare.
(138)
Misure che non ricadono nel campo di applicazione della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale possono però essere esaminate sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. La Commissione non ha perciò ravvisato nella disciplina degli aiuti per la tutela ambientale una lacuna in grado di giustificare una valutazione della misura notificata per analogia con altre norme. Questa conclusione vale per entrambe le ipotesi, ovvero per l’analogia sia con le imposte armonizzate che con quelle non armonizzate.
(139)
La mancanza di norme in materia di esenzione da imposte parafiscali non può inoltre essere colmata neppure applicando per analogia le norme UE in materia di sgravi dalle imposte sull’energia. La Commissione osserva al riguardo che applicare per analogia le disposizioni sugli sgravi dalle imposte armonizzate sull’energia a quelle non armonizzate obbligherebbe a tenere conto anche delle imposte parafiscali che le imprese sono tenute a versare in base al regime dei livelli minimi di imposizione stabiliti dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. Un approccio del genere non è conforme allo spirito di detta direttiva, giacché le aliquote minime ivi fissate secondo la Commissione sono state previste per essere applicate unicamente nell’ambito del sistema di imposte armonizzate sull’energia. Usarle come valore di riferimento al di fuori di quell’ambito costituirebbe un’applicazione non prevista. È pacifico che le aliquote minime non dovevano servire a stabilire gli oneri complessivi che misure a tutela dell’ambiente, come quelle previste dai meccanismi di finanziamento delle tariffe di riacquisto, fanno gravare sulle imprese a forte consumo di energia. Un’impostazione del genere non terrebbe conto del fatto che la politica in materia di aiuti di Stato può poi dar prova di una certa indulgenza nei confronti di esenzioni fiscali al di sopra delle aliquote minime armonizzate, dato che la parità di trattamento è garantita almeno in parte in tutti gli Stati membri, grazie al sistema delle aliquote minime. Ciò non può però valere per oneri derivanti dall’applicazione di tariffe di riacquisto non armonizzate, giacché in quel caso scostamenti dai contributi standard falserebbero la concorrenza.
(140)
Dalle considerazioni che precedono emerge che la mancanza di norme in materia di sgravi da imposte parafiscali non costituisce una lacuna incompatibile con un principio generale di diritto dell’Unione cui si possa rimediare applicando per analogia disposizioni vigenti in materia di sgravi da imposte armonizzate sull’energia.
(141)
Quand’anche fosse possibile procedere per analogia, il meccanismo di esenzione non potrebbe comunque essere dichiarato compatibile per i motivi indicati ai considerando 129-133.
(142)
Alla luce delle considerazioni che precedono, la Commissione esclude di poter ravvisare un’analogia tra il meccanismo di esenzione notificato e le norme previste per l’esame degli sgravi da imposte armonizzate sull’energia, ai sensi del capo 4 della disciplina sugli aiuti di Stato per la tutela ambientale, ovvero di poter autorizzare il meccanismo di esenzione sulla base di una siffatta analogia.
5.3.3. Analogia con l’articolo 25 del regolamento generale di esenzione per categoria (RGEC)
(143)
La Commissione ha altresì verificato se sia possibile autorizzare il meccanismo di esenzione per analogia con l’articolo 25 RGEC.
(144)
L’Austria ritiene che la diversa formulazione del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale rispetto all’articolo 25 RGEC lasci un certo margine per autorizzare la misura sulla falsariga dell’articolo 25 RGEC. L’Austria fa presente che il punto 152 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale prevede quanto segue:
«Ai fini della compatibilità con l’articolo 87 del trattato CE, gli sgravi o le esenzioni da imposte armonizzate, in particolare quelle armonizzate ai sensi della direttiva 2003/96/CE, devono risultare compatibili con la normativa comunitaria applicabile e soddisfare i limiti e le condizioni di cui alla medesima.»
(145)
L’articolo 25 RGEC, invece, recita:
«I regimi di aiuti concessi sotto forma di sgravi da imposte ambientali che soddisfano le condizioni di cui alla direttiva 2003/96/CE sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, del trattato e sono esenti dall’obbligo di notifica di cui all’articolo 88, paragrafo 3, del trattato, purché siano soddisfatte le condizioni di cui ai paragrafi 2 e 3 del presente articolo.» (78).
(146)
Da quest’ultima formulazione l’Austria inferisce una maggiore latitudine rispetto al punto 152 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale. L’Austria argomenta che il punto 152 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale si applica probabilmente solo alle imposte armonizzate disciplinate dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, mentre l’articolo 25 RGEC si limita a stabilire che il meccanismo di esenzione deve rispettare il livello minimo di imposizione previsto nella direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, anche qualora si tratti di imposte sull’energia non armonizzate. L’Austria ritiene quindi che l’articolo 25 RGEC sia d’applicazione anche nel caso di sgravi da imposte ambientali non armonizzate, che potrebbero essere dichiarate compatibili con il mercato interno purché nel sistema fiscale generale venga rispettato il livello minimo di imposizione sull’energia. Pur riconoscendo che i contributi versati in base all’ÖSG non costituiscono imposte (79), l’Austria sostiene che il meccanismo di esenzione notificato possa essere verificato e autorizzato per analogia con la disposizione dell’articolo 25 RGEC relativa alle imposte ambientali.
(147)
Tuttavia, secondo la Commissione non vi è alcun margine per ravvisare un’analogia coll’articolo 25 RGEC. Anzitutto le disposizioni applicabili al caso in esame non corrispondono ampiamente a quelle che si propone di applicare per analogia. Dalla formulazione dell’articolo 25 è chiaro che la disposizione vale soltanto per le imposte ambientali disciplinate dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. In tal senso la qualifica di imposta sull’energia costituisce un presupposto per l’applicazione dell’articolo 25 RGEC. Questa interpretazione della norma trova conferma anche nella logica del sistema dell’RGEC, che non permette di travalicare la sfera di applicazione della disciplina sugli aiuti di Stato per la tutela ambientale, cui fa riferimento. L’articolo 25 dell’RGEC si applica pertanto alle imposte sull’energia disciplinate dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. Come già rilevato, gli importi versati in applicazione della legge relativa all’imposta sull’elettricità verde non costituiscono però imposte ambientali, cosicché le disposizioni della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici non sono d’applicazione. Ne consegue che le norme in materia di imposte sull’energia e le disposizioni austriache in materia di tariffe di riacquisto non sono sostanzialmente comparabili. In secondo luogo le disposizioni applicabili nel caso di specie non comportano alcuna lacuna incompatibile con un principio generale del diritto dell’Unione, cui un’applicazione per analogia permetta di ovviare. Sgravi fiscali o misure simili, che non rientrino nella sfera di applicazione dell’RGEC, non sono di per sé incompatibili con il diritto dell’Unione, sono però soggetti all’obbligo di notifica generale sancito dall’articolo 108 TFUE. Essi possono poi essere esaminati alla luce della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale o - qualora tale disciplina non sia applicabile - direttamente sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, e dichiarati compatibili con il mercato interno. Ne consegue che la normativa applicabile per l’esame del regime di aiuto austriaco non comporta alcuna lacuna incompatibile con il diritto dell’Unione.
(148)
Per le considerazioni che precedono la Commissione non è in grado di ravvisare un’analogia tra i contributi previsti dalla legge sull’elettricità verde e le imposte armonizzate sull’energia di cui all’articolo 25 RGEC, né pertanto di autorizzare su tale base il meccanismo di esenzione.
5.3.4. Compatibilità alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE
(149)
La Commissione constata che l’Austria non ha fatto valere che il meccanismo di esenzione possa essere dichiarato compatibile direttamente ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. Il solo fatto che lo Stato membro è tenuto a indicare i motivi in base ai quali può essere accertata la compatibilità dell’aiuto (80) e dimostrare che le relative condizioni sono soddisfatte, non permette all’Austria di invocare la compatibilità dell’aiuto su quella base giuridica.
(150)
La Commissione ha comunque verificato se il meccanismo di esenzione possa dirsi compatibile su tale scorta.
(151)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, possono considerarsi compatibili con il mercato interno «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse». Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, la Commissione può dichiarare un aiuto compatibile con il mercato interno qualora esso contribuisca alla realizzazione di un obiettivo di comune interesse (81), risulti necessario per il conseguimento di tale scopo (82) e non alteri le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(152)
Allo stesso modo è prassi consolidata della Commissione (83) che le misure vengano dichiarate compatibili ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, qualora siano necessarie e proporzionate e ove gli effetti positivi della misura ai fini del conseguimento di un obiettivo di comune interesse superino gli effetti negativi di distorsione degli scambi e della concorrenza. A tal fine la Commissione ritiene opportuno esaminare i tre aspetti seguenti:
1)
la misura è destinata a un obiettivo ben definito e di interesse comune?
2)
l’aiuto è correttamente concepito al fine di conseguire l’obiettivo di interesse comune? In particolare:
a)
la misura è uno strumento consono e necessario, oppure esistono altri strumenti più confacenti?
b)
l’aiuto ha un effetto incentivante, ovvero influenza il comportamento delle imprese?
c)
l’aiuto è proporzionato, ovvero lo stesso cambiamento di comportamento potrebbe essere ottenuto con un aiuto di minore entità?
3)
le distorsioni della concorrenza e l’incidenza sugli scambi sono limitate, di modo che il bilancio complessivo risulti positivo?
(153)
Stando alle indicazioni delle autorità austriache, la misura mira in primo luogo a tutelare l’ambiente. Come illustrato ai considerando 126-129, il meccanismo di esenzione non contribuisce però alla tutela dell’ambiente.
(154)
L’effetto ecologico della misura viene inoltre conseguito ricorrendo a un generale aumento della tariffa di riacquisto per l’energia messa in rete, il che - secondo l’Austria - non sarebbe possibile senza salvaguardare la competitività delle imprese a forte consumo di energia mediante il meccanismo di esenzione. Le autorità austriache riconoscono peraltro nelle proprie osservazioni che il meccanismo mira a rafforzare la competitività di dette imprese in Austria rispetto ai concorrenti attivi in altri Stati membri. La Commissione, nella sua prassi decisionale, non ha mai riconosciuto che aiuti del genere perseguano un interesse comune.
(155)
L’unica eccezione è contemplata al capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale. Tuttavia, pur ammettendo una riduzione dell’imposta sull’ambiente, la Commissione esige che venga rispettato il livello minimo di imposizione, cosicché il contributo complessivo versato dalle imprese beneficiarie dello sgravio fiscale continui ad aumentare per ogni unità di inquinamento causato. Nel caso in esame la situazione è però diversa. Il contributo raggiunge il suo massimale in corrispondenza dello 0,5 % del valore netto della produzione. Le unità di inquinamento oltre tale soglia non sono soggette ad alcuna imposta parafiscale. Ne consegue che il contributo versato per ciascuna unità di inquinamento diminuisce con l’aumentare delle unità. Il sistema incentiva in tal modo il consumo di risorse, anziché la loro preservazione.
(156)
La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto non persegua un obiettivo di interesse comune.
(157)
La Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte, «[…] gli aiuti di funzionamento, cioè gli aiuti diretti ad alleviare un’impresa delle spese ch’essa stessa avrebbe dovuto normalmente sostenere nell’ambito della sua gestione corrente o delle sue normali attività, non rientrano in linea di principio nel campo di applicazione del citato articolo 92, n. 3 [divenuto articolo 107, paragrafo 3, TFUE] […]» (84). Nella sentenza citata si legge inoltre che: «In effetti, secondo la giurisprudenza, tali aiuti falsano in linea di principio le condizioni di concorrenza nei settori ove sono concessi senza essere in grado tuttavia, come tali, di conseguire uno qualsiasi degli obiettivi fissati dalle summenzionate disposizioni derogatorie». (85) Nel caso di specie la Commissione ritiene che il meccanismo di esenzione comporti un aiuto di funzionamento, dato che esonera le imprese beneficiarie da una parte dei costi di acquisto dell’elettricità che normalmente dovrebbero sostenere nell’esercizio della loro attività.
(158)
La Commissione ritiene quindi che in nessun caso, gli aiuti di funzionamento rappresentino uno strumento politico adeguato per il raggiungimento dello scopo perseguito, neppure se la competitività fosse un obiettivo di interesse comune.
(159)
In materia di imposte ambientali, la Commissione ha accettato un’eccezione circoscritta a questo principio generale, ma in vista di una finalità precisa. Gli sgravi e le esenzioni da imposte ambientali riguardanti determinati settori o categorie sono ammissibili ai sensi del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale, qualora consentano di introdurre misure fiscali più rigorose per altre imprese, migliorando così il livello generale di internalizzazione dei costi e il grado di tutela ambientale. La Commissione ha pertanto ritenuto che aiuti di questo tipo potessero rivelarsi necessari per far fronte indirettamente a effetti esterni negativi, permettendo di introdurre o tenere in vita più agevolmente imposte ambientali più elevate.
(160)
La Commissione constata tuttavia che i contributi per lo sviluppo dell’elettricità verde, dai quali le imprese beneficiarie dovrebbero venire esonerate nell’ambito del regime notificato, non sono imposte ambientali ai sensi del punto 70, paragrafo 14 e del punto 151 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale. Le imposte sono tributi che confluiscono nel bilancio generale dello Stato. I contributi dai quali le imprese beneficiarie dovrebbero venir esonerate nell’ambito del regime notificato non confluiscono però nel bilancio generale dello Stato. Esse servono esclusivamente per finanziare l’OeMAG, che sostiene i produttori di energia verde mediante le tariffe di riacquisto. Ne consegue che detti contributi non costituiscono un’imposta ambientale.
(161)
La Commissione è del parere che la possibilità di derogare alla regola generale di incompatibilità degli aiuti di funzionamento sancita dalla disciplina degli aiuti per la tutela ambientale debba essere interpretata in maniera restrittiva. Le eccezioni di cui al capo 4 della disciplina dovrebbero essere limitate alle imposte ambientali.
(162)
La Commissione osserva inoltre, come già esposto, che l’applicazione del capo 4 della disciplina alle imposte parafiscali contrasterebbe con gli scopi della normativa e con la direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici in relazione alle imposte armonizzate sull’energia. Un simile approccio potrebbe poi sfociare in un’applicazione generalizzata di questa disposizione alle imposte parafiscali in materia di tutela dell’ambiente (ad esempio alle imposte parafiscali sui rifiuti, ecc.). Un’interpretazione talmente estensiva travalica l’ambito di applicazione e le finalità del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(163)
La Commissione ritiene pertanto che gli aiuti di funzionamento concessi sotto forma di sgravi da imposte parafiscali non rappresentino uno strumento adeguato per innalzare il livello di tutela ambientale. La Commissione osserva che le condizioni previste dal capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale a tutt’oggi non sono state applicate ad altre tipologie di oneri o a imposte parafiscali.
(164)
La Commissione constata altresì che l’entità di un’imposta ambientale, anche qualora trovi applicazione l’aliquota agevolata, è direttamente proporzionale all’entità dell’inquinamento causato da una data impresa. Anche in caso di applicazione di un’aliquota agevolata, l’imposta ambientale continua a rappresentare per l’impresa un incentivo a non sprecare risorse. Nel caso di specie il contributo è soggetto invece a un massimale che scatta a un determinato importo. Mediante il meccanismo di esenzione l’imposta parafiscale smette di costituire un incentivo a fare un uso moderato delle risorse.
(165)
Ove un aiuto di funzionamento concesso sotto forma di sgravio da un’imposta parafiscale venisse considerato uno strumento politico consono, secondo la Commissione occorrerebbe comunque verificare se esso possa ritenersi necessario ed adeguato sulla base di un esame comparabile a quello che valuta gli sgravi da imposte ambientali non armonizzate a norma del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale (86), esame che rispecchia i criteri generali della valutazione economica approfondita prevista dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
(166)
In base alla normativa lo Stato membro deve fornire informazioni sui settori o sulle categorie di beneficiari dello sgravio o della riduzione, sulla posizione che i principali beneficiari occupano nei rispettivi settori e su come l’imposizione possa contribuire alla tutela ambientale. La documentazione deve fornire una descrizione adeguata dei settori esentati ed elencare, per ognuno di essi, i maggiori beneficiari (tenendo conto in particolare del fatturato, della quota di mercato e dell’entità della base imponibile) (87). Sulla scorta di queste informazioni la Commissione è chiamata a verificare se gli sgravi o le esenzioni da imposte ambientali siano necessari e proporzionati. In ordine al criterio della necessità, i beneficiari devono essere selezionati secondo criteri oggettivi e trasparenti; in assenza di uno sgravio l’imposta ambientale deve provocare un aumento sostanziale dei costi di produzione tale da escludere una ripercussione sul consumatore, pena una contrazione notevole delle vendite (88). In merito alla proporzionalità dell’aiuto, lo Stato membro interessato deve provare che ciascun beneficiario corrisponda una parte dell’imposta nazionale complessivamente equivalente al suo rendimento ambientale, che versi almeno il 20 % dell’imposta nazionale, a meno che risulti giustificata un’aliquota inferiore e che le esenzioni fiscali siano subordinate alla conclusione di accordi finalizzati a conseguire obiettivi di tutela ambientale (89).
(167)
La Commissione osserva tuttavia che l’Austria - nonostante reiterate richieste - non ha fornito dette informazioni (90). Ne consegue che la Commissione non ha potuto verificare se l’aiuto fosse necessario e proporzionato o in che misura contribuisse alla tutela dell’ambiente.
(168)
L’Austria non ha dimostrato, da ultimo, l’effetto incentivante del meccanismo di esenzione.
(169)
La Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, gli aiuti di funzionamento di questo tipo minacciano di falsare la concorrenza e di incidere sugli scambi (91). Nel caso in esame gli effetti distorsivi sono aggravati dal fatto che le imprese che possono avvalersi del meccanismo di esenzione godono già di aiuti di funzionamento sotto forma di sgravi fiscali in sede di riscossione delle imposte sull’energia. Accordare un secondo aiuto di funzionamento, per di più non limitato nel tempo, avrebbe un effetto distorsivo per la concorrenza e altererebbe le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(170)
La Commissione conclude pertanto che il meccanismo di esenzione non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
5.4. Conclusione
(171)
Alla luce delle considerazioni che precedono, la Commissione ha esaminato sia gli incentivi a favore dei produttori di elettricità verde, sia il meccanismo di esenzione per le imprese a forte consumo di energia. Per quanto riguarda il sostegno ai produttori di elettricità verde, la Commissione ricorda che ha dichiarato tale misura un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno con decisione del 22 luglio 2009. In ordine al meccanismo di esenzione, oggetto del procedimento di indagine formale, la Commissione ha accertato che si tratta di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. La Commissione ritiene però che il meccanismo di esenzione, in quanto mero aiuto di funzionamento, non sia riconducibile ad alcuna delle deroghe al divieto generale di aiuti di Stato previste dal TFUE.
Sulla base di tutti gli elementi che le sono stati comunicati, la Commissione conclude che l’aiuto di Stato al quale l’Austria intende dare esecuzione a favore delle imprese a forte consumo di energia non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato cui l’Austria intende dare esecuzione a favore delle imprese a forte consumo di energia sotto forma di parziale esonero dall’obbligo di acquisto di elettricità verde non è compatibile con il mercato interno.
A detto aiuto non può pertanto essere data esecuzione.
Articolo 2
Le autorità austriache informeranno la Commissione, entro un termine di due mesi dalla data di notifica della presente decisione, circa i provvedimenti disposti per conformarvisi.
Articolo 3
La Repubblica d’Austria è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, l’8 marzo 2011