BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 3. August 2011
über die staatliche Beihilfe SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)), die Portugal zugunsten von Petrogal gewähren will
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2011) 5546)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/466/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 19. November 2009 setzte die Kommission Portugal über ihre Absicht in Kenntnis, wegen der regionalen Ad-hoc-Beihilfen für ein Investitionsvorhaben von Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (nachfolgend „Petrogal“ genannt) in dessen Raffinerien in Sines und Matosinhos (nachfolgend „Investitionsvorhaben“ genannt) das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten. Mit Schreiben vom 9. Dezember 2009 legte Portugal die nicht vertrauliche Fassung der Eröffnungsentscheidung zur Veröffentlichung vor.
(2)
Mit Schreiben vom 17. Dezember 2009 ersuchte Portugal um eine einmonatige Verlängerung der Frist zur Übermittlung seiner Stellungnahmen. Am 22. Dezember 2009 gab die Kommission diesem Ersuchen statt. Mit Schreiben vom 21. Januar 2010 legte Portugal seine Stellungnahmen vor.
(3)
Die Entscheidung der Kommission über die Eröffnung des Verfahrens (nachfolgend „Eröffnungsentscheidung“ genannt) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten zur Stellungnahme auf.
(4)
Die Kommission erhielt Stellungnahmen von der Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), der Confederação da Indústria Portuguesa (4), der Associação para a eficiência energética (5), von Wettbewerber 2 (6), einem Konkurrenzunternehmen von Petrogal (7), von Wettbewerber 1 (8), (9), von der União Geral de trabalhadores (10), der Kommunalverwaltung von Sines (11), der Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) und der Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Mit Schreiben vom 9. März, vom 10. März, vom 17. März und vom 19. März 2010 hat die Kommission Portugal diese Stellungnahmen zugeleitet und dem Mitgliedstaat Gelegenheit gegeben, sich dazu zu äußern; seine Äußerungen gingen mit Schreiben vom 8. April 2010 ein.
(6)
Mit Schreiben vom 15. und vom 28. Juli 2010 (14) ersuchte die Kommission um weitere Auskünfte, die Portugal mit Schreiben vom 16. und vom 23. August 2010 vorgelegt hat.
(7)
Mit Schreiben vom 4. und vom 5. August 2010 ersuchte die Kommission die Wettbewerber 1 und 2 um Erläuterungen, die mit Schreiben vom 10. und vom 15. September 2010 übermittelt wurden. Mit Schreiben vom 20. September 2010 wurden Portugal diese Erläuterungen zur Stellungnahme zugeleitet.
(8)
Mit Schreiben vom 17. September und vom 1. Oktober 2010 ersuchte die Kommission Portugal um weitere Auskünfte. Portugal übermittelte seine Antworten am 18. und am 29. Oktober 2010.
(9)
Mit Schreiben vom 13. Oktober 2010 wurden die Wettbewerber 1 und 2 gebeten, ihre Antworten vom 10. und vom 15. September 2010 in bestimmten Punkten zu präzisieren.
(10)
Mit Schreiben vom 21. und vom 28. Oktober 2010 ersuchte die Kommission Portugal um weitere Auskünfte. Mit Schreiben vom 12. November 2010 übermittelte Portugal seine Antwort.
(11)
Mit Schreiben vom 10. November 2010 legte Wettbewerber 1 Erläuterungen zu seinem Schreiben vom 15. September 2010 vor. Am 12. November 2010 wurden Portugal diese Erläuterungen zur Stellungnahme zugeleitet; Portugal übermittelte seine Antwort am 19. November 2010.
(12)
Mit Schreiben vom 30. November 2010 ersuchte die Kommission Portugal um weitere Auskünfte. Mit Schreiben vom 20. Dezember 2010 übermittelte Portugal seine Antwort.
(13)
Mit Schreiben vom 11. November 2010 ersuchte die Kommission Portugal um eine Kosten-Nutzen-Analyse des Investitionsvorhabens. Am 1. Dezember 2010 legte Portugal die geforderten Auskünfte vor.
(14)
Mit Schreiben vom 6. Januar 2011 übermittelte Portugal Angaben zu den Anteilseignern von Petrogal.
(15)
Am 12. Januar 2011 fand eine Sitzung statt, an der die portugiesischen Behörden, Vertreter von Petrogal und die Kommission teilnahmen. Mit Schreiben vom 25. Januar 2011 legte Portugal Informationen zu einigen in der Sitzung angesprochenen Fragen vor (z. B. Marktanalyse, Anreizwirkung der Beihilfe).
(16)
Mit Schreiben vom 24. Januar, vom 16. März und vom 12. April 2011 ersuchte die Kommission um weitere Informationen über das potenzielle kontrafaktische Szenario zu dem Investitionsvorhaben. Darauf antwortete Portugal mit Schreiben vom 7. Februar, vom 4. April und vom 29. April 2011. Per E-Mail vom 7. Juni 2011 ersuchte die Kommission um Auskünfte, die Portugal in seinen bis dahin eingegangenen Schreiben noch nicht vorgelegt hatte. Per E-Mail vom 9. Juni 2011 und mit Schreiben vom 11. und vom 17. Juni 2011 legte Portugal Informationen zu diesen Fragen vor.
(17)
Mit Schreiben vom 24. Juni 2011 ersuchte die Kommission Portugal um noch ausstehende Informationen über den Markt für Dieselkraftstoff. Mit Schreiben vom 30. Juni und vom 14. Juli 2011 legte Portugal diese Informationen vor. Mit Schreiben vom 20. Juli 2011 erklärten sich die portugiesischen Behörden damit einverstanden, dass die Kommission diesen Beschluss in der englischen Fassung annimmt.
2. GENAUE BESCHREIBUNG DER STAATLICHEN BEIHILFE
2.1. Die Begünstigte
(18)
Die Begünstigte der staatlichen Beihilfe, Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (nachfolgend „Petrogal“ genannt), ist eine 100-prozentige Tochter der Galp Energia SGPS S.A. („Galp Energia“). Die größten Anteilseigner von Galp Energia sind ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV (16) („Amorim Energia“) (33,34 %), Parpública Participações Públicas SGPS (17) („Parpública“) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos S.A. (18) („CGD“) (1 %) und andere (23,31 %). Galp Energia ist die Holding der Galp-Energia-Gruppe („Galp“). Galp Energia ist sowohl auf dem Mineralölmarkt (Raffination und Vermarktung im Groß- und Einzelhandel) als auch auf dem Gasmarkt aktiv.
(19)
Die Holding wurde am 22. April 1999 unter dem Namen GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS S.A. gegründet, in erster Linie für den Handel mit Erdöl und Erdgas. Darin wurden die beiden bereits bestehenden Gesellschaften Petrogal für Mineralölprodukte und GDP - Gas de Portugal SGPS S.A. für Erdgas, beide im Besitz des portugiesischen Staates, unter der Kontrolle von Galp Energia zusammengefasst (19).
(20)
Zu den Geschäftsfeldern von Galp Energia gehört auch der Groß- und Einzelhandel mit raffinierten Mineralölerzeugnissen auf der Iberischen Halbinsel. Das Unternehmen ist Marktführer in Portugal (20) und zunehmend auch in Spanien präsent.
(21)
Petrogal ist Eigner der beiden einzigen Raffinerien Portugals in Sines und Matosinhos. Das Raffineriegeschäft umfasst alle Verarbeitungs-, Liefer- und Logistikaktivitäten. Petrogal ist der größte Anbieter von Mineralölerzeugnissen in Portugal und einer der größten auf der Iberischen Halbinsel. Das Unternehmen führt sämtliche Einfuhren von Rohöl und einen Teil der Einfuhren von Raffinerieerzeugnissen nach Portugal durch; es besitzt 80 % der Lagerkapazität für Rohöl und Raffinerieprodukte (21) und hat eine wichtige Position in Portugals Logistikinfrastruktur für Mineralölerzeugnisse.
(22)
Petrogal bietet eine große Produktpalette an, darunter Benzin, Dieselkraftstoff, Turbinenkraftstoff, Heizöl, Naphta, LPG, Bitumen und verschiedene Aromaten. Das Raffineriegeschäft liefert die Mineralölerzeugnisse für Petrogals Einzelhandels-, Großhandels- und LPG-Vertriebssparte, für Konkurrenten und ausländische Kunden sowie für den Betrieb ihrer Raffinerien und Logistikinstrumente. Petrogal lagert und transportiert seine Produkte in eigenen Lagereinrichtungen oder durch angeschlossene Logistikunternehmen.
(23)
Abbildung 1 zeigt die Besitz- und Kontrollverhältnisse von Petrogal:
(24)
Am 29. Dezember 2005 unterzeichneten Amorim Energia, ENI und Rede Électrica Nacional de Portugal (REN) eine Aktionärsvereinbarung, der die CGD am 28. März 2006 beigetreten ist (nachfolgend „Aktionärsvereinbarung“ genannt). Diese Vereinbarung trat am 29. März 2006 für einen Zeitraum von acht Jahren in Kraft. Nach Artikel 20 Absatz 1 Buchstabe c des portugiesischen Sicherheitengesetzes werden Stimmrechte von Anteilen an Galp Energia, die im Besitz von Beteiligten an der Aktionärsvereinbarung sind, gegenseitig auf die anderen Parteien übertragen. Deshalb wird davon ausgegangen, dass Galp Energia von den an der Aktionärsvereinbarung beteiligten Anteilseignern gemeinsam kontrolliert wird.
(25)
Portugal zufolge ergibt sich aus der Aktionärsvereinbarung, dass Anteilseigner und insbesondere ENI keine Kontrolle ausüben können, sondern nur Strategien zwischen ihren eigenen Raffinerietätigkeiten und denen von Petrogal festlegen.
2.2. Das Investitionsvorhaben von Petrogal
(26)
Zweck des Investitionsvorhabens ist eine Umstrukturierung und Erweiterung der beiden einzigen Raffinerien Portugals in Sines und Matosinhos. Die beiden Raffinerien sollen stärker integriert und Synergieeffekte zwischen ihnen verbessert werden. Damit soll die Möglichkeit geschaffen werden, auch schwerere Rohöle zu verarbeiten.
(27)
Insbesondere soll die Produktion von Dieselkraftstoff gesteigert und stattdessen die Benzinproduktion zurückgefahren werden. Durch den Mehrverbrauch an schwerem Rohöl werden die Rohstoffkosten gesenkt, und hinsichtlich der Herkunft der zu verarbeitenden Rohöle entsteht größere Flexibilität.
(28)
Das Investitionsvorhaben zur Konversion der Raffinerie in Matosinhos sieht den Bau einer neuen Vakuumdestillationsanlage für die Erzeugung von Vakuumgasöl und die Errichtung einer Anlage zur Verringerung der Viskosität (Visbreaker) für das schonende thermische Cracken des dabei entstehenden Vakuumrückstands vor.
(29)
Das Investitionsvorhaben zur Konversion der Raffinerie in Sines sieht die Errichtung einer neuen Hydrocrackanlage für das Hydrocracken von Vakuumgasöl zur Herstellung von Diesel- und Turbinenkraftstoff vor. Das Investitionsvorhaben sieht vor, dass in der Hydrocrackanlage Vakuumgasöl und Visbreaker-Gasöl aus den Raffinerien in Sines und Matosinhos als Rohstoffe eingesetzt werden. Auf diese Weise soll die Verarbeitungskapazität der portugiesischen Raffinerien vollständig ausgenutzt werden. Pro Tag sollen etwa [ ] Barrel unter Einsatz von ca. [ ] kt/a atmosphärischen Rückständen als Primärrohstoff verarbeitet werden.
(30)
Die durch Hydrocracken gewonnenen Erzeugnisse (LPG, schweres Naphta (22) und Dieselkraftstoff) werden [ ] hydriert und dadurch qualitativ verbessert. Durch das Vorhaben soll ausschließlich die Erzeugung von Dieselkraftstoff und schwerem Naphta gesteigert werden.
(31)
Ein Teil des in der Raffinerie in Sines produzierten schweren Naphta soll als Rohstoff nach Matosinhos in die Aromatenanlage (23) von Petrogal verschifft werden. Dadurch wird die Integration der beiden Raffinerien weiter verstärkt. Dass mehr schweres Naphta erzeugt wird, hat technische Gründe und ergibt sich zwangsläufig aus dem Konversionsprojekt in Sines.
(32)
Mit der praktischen Umsetzung des Investitionsvorhabens wurde 2008 begonnen (der erste Auftrag wurde am 14. März 2008 nach der Entscheidung des Vorstands vom 5. März 2008 vergeben). Die Arbeiten sollten am 31. Dezember 2010 abgeschlossen sein. Mit der vollen Auslastung der Produktionskapazität wird für 2011 gerechnet.
2.3. Einzelinvestitionsvorhaben
(33)
Portugal schlägt vor, das Investitionsvorhaben trotz der großen Entfernung zwischen den beiden Raffinerien (ca. 450 km für Transporte auf dem Seeweg) als Einzelinvestition im Sinne von Punkt 60 der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (24) (nachfolgend „Leitlinien“ genannt) anzusehen. Die portugiesischen Behörden bekräftigen, dass Petrogal in den drei Jahren vor Beginn des angemeldeten Investitionsvorhabens keinerlei staatliche Beihilfe erhalten hat.
2.4. Kosten des Investitionsvorhabens
(34)
Die Kosten für das Investitionsvorhaben in Sines belaufen sich nominal auf [ ] EUR. Die Raffinerie in Sines soll Beihilfen in Höhe von [ ] EUR (nominal) erhalten, was einer Beihilfeintensität von 16 % entspricht. Für die Raffinerie von Matosinhos belaufen sich die Investitionskosten nominal auf [ ] EUR. Die Raffinerie soll Beihilfen in Höhe von [ ] EUR (nominal) erhalten, was einer Beihilfeintensität von 13 % entspricht.
(35)
Die förderfähigen Ausgaben für das Investitionsvorhaben betragen 974 064 894 EUR zum Gegenwartswert (nominal 1 058 934 146 EUR); sie umfassen ausschließlich Ausrüstungsgüter (keine Flächen und Gebäude). Die Beihilfebeträge für beide Raffinerien belaufen sich auf 121 091 314 EUR zum Gegenwartswert (nominal 160 484 007 EUR), was einer Beihilfeintensität von 12,43 % entspricht. In Tabelle 1 sind die förderfähigen Ausgaben für die einzelnen Jahre angegeben:
Tabelle 1
Förderfähige Ausgaben (EUR)
2007
2008
2009
2010
Summe
Sachanlagen
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Finanzierung des Investitionsvorhabens
(36)
Abgesehen von der beantragten staatlichen Beihilfe (nominal 160 484 007 EUR) will Petrogal das Investitionsvorhaben aus eigenen Mitteln finanzieren. Andere staatliche Beihilfen zur Finanzierung sind nicht vorgesehen. Darlehen der Europäischen Investitionsbank in Höhe von 500 Mio. EUR für das Investitionsvorhaben wurden 2009 zugesagt. Der Eigenbeitrag des begünstigten Unternehmens zu den förderfähigen Ausgaben macht 36 % aus.
2.6. Obergrenze für Regionalbeihilfen
(37)
In Übereinstimmung mit der Nationalen Fördergebietskarte für Portugal 2007-2013 (26) können die Regionen Alentejo und Norte, in denen die Raffinerien von Sines und Matosinhos stehen, nach der gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV vorgesehenen Ausnahmeregelung regionale Investitionsbeihilfen für Großunternehmen bis zu einem Bruttobeihilfeäquivalent von maximal 40 % bzw. 30 % erhalten.
2.7. Beitrag zur regionalen Entwicklung
(38)
Das Investitionsvorhaben soll die Schaffung von ca. 150 direkten und 450 indirekten Arbeitsplätzen in den beiden Regionen anstoßen. In der Bauphase werden nach den von Portugal vorgelegten Informationen zudem etwa 3 000 temporäre Arbeitsplätze entstehen.
2.8. Form der Beihilfe
(39)
Die staatliche Beihilfe soll als Ad-hoc-Beihilfe gewährt werden, die nach den Bestimmungen einer ausgelaufenen Beihilferegelung (N 97/1999) auf der Grundlage der Gesetzesverordnung Nr. 409/99 vom 15. Oktober 1999 geplant wurde.
(40)
Nach der Entschließung des portugiesischen Ministerrates vom 6. März 2008 haben die portugiesische Regierung, Petrogal und Galp Energia am 10. März 2008 zwei Verträge über die Gewährung staatlicher Beihilfen unterzeichnet: einen „Vertrag über die Gewährung von Steuervergünstigungen“ und den „Investitionsvertrag“ (nachfolgend „Beihilfeverträge“ genannt).
(41)
Die unterzeichneten Beihilfeverträge sahen die Gewährung einer an die Fertigstellung des Investitionsvorhabens gebundenen Steuergutschrift vor. Die Beihilfe sollte in Form einer Steuergutschrift gewährt werden, die von der künftig anfallenden Körperschaftssteuer abgezogen werden sollte. Die Höhe der Steuergutschrift sollte von den portugiesischen Behörden in Prozent der förderfähigen Investitionen berechnet werden. Die Steuergutschrift sollte nur für die durch das Investitionsvorhaben generierten Steuern gelten. Sollte die Steuergutschrift nicht vollständig abgezogen werden können, war vorgesehen, dass der ausstehende Betrag noch bis Vertragsablauf (31. Dezember 2016) in Abzug gebracht werden kann.
2.9. Beihilfebetrag
(42)
Portugal sieht regionale Beihilfen in Höhe von nominal 160 484 007 EUR ab 2011 vor. Tabelle 2 zeigt die von den portugiesischen Behörden angegebene Verteilung der gewährten Beihilfe:
Tabelle 2
Jahr
Zu versteuerndes Einkommen, geschätzt
Steuern
Anwendung der Steuergutschrift (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Portugal hat bestätigt, dass die Beihilfe für das Investitionsvorhaben nicht mit anderen lokalen, regionalen und nationalen oder EU-Beihilfen für die gleichen förderfähigen Kosten akkumuliert wird.
(44)
Zudem wird die Beihilfe unter der Voraussetzung gewährt, dass Petrogal die Investitionen in den Förderregionen mindestens fünf Jahre nach Abschluss des Investitionsvorhabens aufrechterhalten wird.
(45)
Portugal hat bestätigt, dass die Gewährung der Beihilfe Gegenstand des Rechnungsprüfungsverfahrens der Kommission war.
(46)
Petrogal hat am 22. Januar 2007 staatliche Beihilfen für das Investitionsvorhaben beantragt. Am 23. Januar 2007 haben die portugiesischen Behörden Petrogal schriftlich bestätigt, dass vorbehaltlich einer eingehenden Prüfung das Investitionsvorhaben den vor Beginn des Projekts in der Steuerregelung festgelegten Förderkriterien entsprach.
(47)
Portugal hat sich verpflichtet, den Beihilfehöchstsatz und die Beihilfehöchstintensität nach Maßgabe des vorliegenden Beschlusses nicht zu überschreiten, auch dann nicht, wenn die förderfähigen Ausgaben geringer oder höher ausfallen.
2.10. Allgemeine Bestimmungen
(48)
Portugal hat sich verpflichtet, folgende Dokumente vorzulegen:
-
innerhalb von zwei Monaten nach Gewährung der Beihilfe eine Kopie des Papiers, das Petrogal zugesandt wurde, um das Inkrafttreten der Beihilfeverträge zu bestätigen;
-
alle fünf Jahre ab dem Zeitpunkt der Genehmigung der Beihilfe durch die Kommission einen Zwischenbericht (mit Angaben zu den gezahlten Beihilfebeträgen, zur Ausführung des Beihilfevertrags und zu sonstigen Investitionsvorhaben in der gleichen Betriebsstätte/Anlage);
-
innerhalb von sechs Monaten nach Gewährung der letzten Beihilfetranche entsprechend der angemeldeten Beihilferegelung einen detaillierten Abschlussbericht.
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(49)
In ihrer Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV („Eröffnungsentscheidung“) äußerte die Kommission Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der Beihilfe mit den Bestimmungen der Regionalbeihilfeleitlinien. In diesem Zusammenhang äußerte die Kommission in der Eröffnungsentscheidung Zweifel hinsichtlich der in den Erwägungsgründen 50 bis 64 genannten Aspekte.
3.1. Vereinbarkeit mit den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien
(50)
Unter Punkt 34 der Leitlinien werden die Standardkategorien einer Erstinvestition beschrieben, d. h. einer Investition in materielle und immaterielle Anlagewerte bei:
-
der Errichtung einer neuen Betriebsstätte;
-
der Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte;
-
der Diversifizierung der Produktion einer Betriebsstätte in neue, zusätzliche Produkte;
-
der Vornahme einer grundlegenden Änderung des Gesamtproduktionsverfahrens einer bestehenden Betriebsstätte.
Ersatzinvestitionen, die keine dieser Voraussetzungen erfüllen, sind in der Definition einer Erstinvestition ausdrücklich ausgenommen.
(51)
Im Hinblick darauf hat die Kommission in der Eröffnungsentscheidung Zweifel geäußert, ob das Investitionsvorhaben zur Modernisierung und zur besseren Integration der beiden Raffinerien sowie zur Steigerung der Produktion von Dieselkraftstoff (und damit verbunden von Naphta) bei gleichzeitiger Verringerung der Benzinproduktion als Erstinvestition angesehen werden kann. Die Kommission ging davon aus, dass das Investitionsvorhaben keine Investition in eine neue Betriebsstätte und keine Diversifizierung der Produktion einer bestehenden Betriebsstätte in neue, zusätzliche Produkte darstellt. Es könnte sich jedoch um eine „Erweiterung“ und eine „grundlegende Änderung des Produktionsverfahrens“ handeln.
(52)
Die Kommission hat in ihrer Eröffnungsentscheidung darauf hingewiesen, dass die Beihilfemaßnahme als Ad-hoc-Maßnahme zu bewerten sei und Portugal deshalb nachweisen müsse, dass das Investitionsvorhaben zu einer kohärenten Regionalentwicklungsstrategie im Sinne von Punkt 10 der Leitlinien beiträgt.
(53)
Die Kommission hat in ihrer Eröffnungsentscheidung insbesondere Zweifel geäußert, ob der erwartete Beitrag zur regionalen Entwicklung die sektoralen Effekte der Beihilfe tatsächlich ausgleicht (160 Mio. EUR Beihilfe, aber nur 150 direkte Arbeitsplätze werden geschaffen).
(54)
In diesem Zusammenhang wies die Kommission darauf hin, dass berechtigte Zweifel an der Erforderlichkeit der Beihilfe bestehen, da aus den Finanzkonten von Petrogal 2008 hervorging, dass das Investitionsvorhaben Teil seiner Unternehmensstrategie ist und vermutlich auch in einem kontrafaktischen Szenario ohne Beihilfe durchgeführt würde. Die Kommission wies darauf hin, dass die Beihilfe zur Durchführung des Investitionsvorhabens (die Arbeiten daran wurden 2008 aufgenommen) offenbar gar nicht erforderlich sei und dass Petrogal andere Standorte für die Investition hätte in Betracht ziehen können. Unnötige Beihilfen werden aber kaum zur Regionalentwicklung beitragen und können zu nicht hinnehmbaren Wettbewerbsverzerrungen führen.
(55)
Die Kommission hat in ihrer Eröffnungsentscheidung bezweifelt, ob die unter Punkt 38 der Leitlinien vorgeschriebene Anreizwirkung gegeben ist. Im Falle einer Ad-hoc-Beihilfe hätte die zuständige Behörde vor Aufnahme der Arbeiten an dem Projekt eine Absichtserklärung über die Gewährung der Beihilfe vorbehaltlich der Genehmigung durch die Kommission abgeben müssen.
(56)
Im Hinblick darauf hat die Kommission in ihrer Eröffnungsentscheidung bezweifelt, ob Portugals schriftliche Bestätigung, dass das Investitionsvorhaben vorbehaltlich einer eingehenden Prüfung förderfähig sei, tatsächlich den Anforderungen nach Punkt 38 der Leitlinien entsprach.
3.2. Bewertung der Beihilfe nach Maßgabe der Bestimmungen für Beihilfen für große Investitionsvorhaben
(57)
Portugal hat das Investitionsvorhaben in den beiden Raffinerien als Einzelinvestitionsvorhaben (EIV) angemeldet. Nach Punkt 60 der Leitlinien gilt eine Erstinvestition als Einzelinvestition, wenn sie wegen der technischen, funktionalen und strategischen Verbindungen und der unmittelbaren Nähe eine wirtschaftlich unteilbare Einheit bildet.
(58)
In Anbetracht der räumlichen Entfernung zwischen den beiden Raffinerien hat die Kommission dies in der Eröffnungsentscheidung bezweifelt. Außerdem würde die Einstufung des Investitionsvorhabens als Einzelinvestition bedeuten, dass nach Punkt 67 der Leitlinien ein herabgesetzter Beihilfehöchstsatz gilt.
(59)
Die Kommission hat in der Eröffnungsentscheidung Zweifel an der Bewertung der Beihilfe nach den Bestimmungen dieser beiden Absätze der Leitlinien geäußert.
(60)
Die Kommission konnte insbesondere keine Feststellung hinsichtlich der von dem Investitionsvorhaben betroffenen Produkte treffen. Unklar ist, ob es sich dabei ausschließlich um Dieselkraftstoff und Naphta handelt, wie Portugal angegeben hat, oder ob auch andere Raffinerieerzeugnisse berücksichtigt werden müssten. Die potenzielle Substituierbarkeit von Raffinerieprodukten auf der Angebotsseite ist im Zusammenhang damit zu sehen, dass Naphta als Zwischenprodukt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien gelten kann.
(61)
Die Kommission äußerte Zweifel, ob der relevante Produktmarkt ab Raffinerie sowohl für Dieselkraftstoff als auch für Naphta besteht, wie Portugal behauptet hat.
(62)
Die Kommission war sich nicht sicher, ob die räumlich relevanten Märkte für die betreffenden Produkte auf nationaler oder regionaler (Iberische Halbinsel) Ebene oder auf der Ebene des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) definiert werden sollten.
(63)
Außerdem hatte die Kommission Zweifel, ob Petrogal und die Konzerne Galp Energia und ENI, zu denen Petrogal gehört, einen Marktanteil von unter 25 % an dem relevanten Markt haben, wie es nach Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien erforderlich ist.
(64)
Ferner hatte die Kommission mit Blick auf Punkt 68 Buchstabe b der Leitlinien Zweifel, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Produktionskapazität hinsichtlich aller betroffenen Produkte, gemessen anhand der Verbrauchsdaten, mehr als 5 % des betreffenden Marktes beträgt und ob in dem Fall die mittlere Jahreszuwachsrate des Verbrauchs dieses Produkts in den letzten fünf Jahren über der mittleren Jahreszuwachsrate des BIP im Europäischen Wirtschaftsraum liegt.
4. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
4.1. Stellungnahmen der Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
Die AIPQR hält das Investitionsvorhaben für wichtig zur Förderung der portugiesischen Wirtschaft und zur Stärkung der europäischen Wettbewerbsfähigkeit im Petrochemie- und Raffineriesektor. Wenn das Investitionsvorhaben nicht zum Abschluss gebracht werden könne oder nicht die für die Vollendung erforderliche Unterstützung erhalte, könne das schwerwiegende Konsequenzen für die Autonomie und die Unterstützung der petrochemischen Produktionskette haben.
(66)
Durch die neue Produktionsanlage für PTA (gereinigte Terephtalsäure), die Artensa (Artenius, Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos S.A., eine spanische Tochter von La Seda de Barcelona S.A.) in Sines plant, werde die Nachfrage von La Seda nach Naphta stark ansteigen. Folglich sei die erhöhte Naphtaproduktion in der Hydrocrackanlage von Petrogal eine Voraussetzung für die Investitionen von La Seda in Höhe von schätzungsweise 400 Mio. EUR.
(67)
Der AIPQR zufolge wird das auf europäischer Ebene bestehende Defizit bei Dieselkraftstoff durch das Investitionsvorhaben reduziert.
(68)
Der AIPQR zufolge ist der Beitrag von Petrogal von wesentlicher Bedeutung für die Realisierung und Förderung des Wettbewerbsfähigkeits- und Technologiezentrums der Raffinerie-, Petrochemie- und Industriegüterindustrie im Rahmen der portugiesischen Strategie zur Förderung von Schlüsselindustrien für die nationale und die regionale Wirtschaft.
(69)
Nach Angaben der AIPQR ist durch Hydrocracken gewonnener Dieselkraftstoff ein Qualitätsprodukt, das effizienter und mit geringerem Schadstoffausstoß verbrennt. Die Qualität der Dieselkraftstoffe und die Energieeffizienz, die mit dem Investitionsvorhaben erreicht werden sollen, ermöglichen es Petrogal, seinen Energieeffizienzplan 2008-2011 einzuhalten.
(70)
Ferner geht die AIPQR davon aus, dass das Investitionsvorhaben insgesamt gesehen zur sozialen und wirtschaftlichen Nachhaltigkeit der Regionen um Sines und Matosinhos und in ganz Portugal beitragen wird.
4.2. Stellungnahmen der Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Das Investitionsvorhaben ist wichtig: mehr Flexibilität im Angebot und stärkere Autonomie bei Dieselöl.
(72)
Der COGEN zufolge bedeutet das Investitionsvorhaben eine große Chance für die technologische Innovation. Dadurch würden etwa 150 direkte und ca. 500 indirekte Dauerarbeitsplätze mit mittlerem Qualifikationsniveau geschaffen.
(73)
Die COGEN geht davon aus, dass sich durch die Umwandlungsprojekte für beide Raffinerien 14 % Energie einsparen lassen. Ferner weist die COGEN darauf hin, dass das Investitionsvorhaben weitere Investitionen ermöglichen werde, die durch das Vorhaben nicht abgedeckt sind: in jeder der beiden Raffinerien die Errichtung eines 82-MW-Heizkraftwerks. Dadurch werde die portugiesische Kapazität in diesem Bereich um ca. 12 % steigen.
4.3. Stellungnahmen der Confederação da Indústria Portuguesa (CIP)
(74)
Nach Einschätzung der CIP ist das Investitionsvorhaben auf die Situation in Portugal ausgerichtet, die gekennzeichnet ist durch:
i)
eine Diskrepanz zwischen dem Verbrauch an Dieselkraftstoff und der in Portugal vorhandenen Verarbeitungskapazität, die dazu führt, dass ständig große Mengen Dieselkraftstoff importiert und überschüssiges Benzin exportiert werden muss;
ii)
die künftig zu erwartenden Heizölüberschüsse, wenn Heizöl nicht mehr zur Stromversorgung eingesetzt wird und durch Anreize der Verzicht auf Heizöl in der Industrie gefördert wird, wie es das portugiesische Programm für den Klimawandel vorsieht;
iii)
internationale Markttrends im Zusammenhang mit steigenden Einkaufsmengen von schwereren und saureren Rohölfraktionen und dadurch größere Flexibilität in der Auswahl verschiedener Rohöle;
iv)
einen Beitrag zur Versorgungssicherheit.
(75)
Nach Einschätzung der CIP wird das Investitionsvorhaben die Energieeffizienz der beiden Raffinerien erheblich steigern gemäß den Zusagen, die Portugal der EU hinsichtlich der Verbesserung der Energieeffizienz in Europa um 10 % gegeben hat.
(76)
Die CIP geht davon aus, dass die vorgesehene Schaffung von etwa 150 hochqualifizierten Arbeitsplätzen und 450 indirekten Dauerarbeitsplätzen erheblich zur wirtschaftlichen Entwicklung Portugals beitragen wird. Dadurch werde die örtliche Wirtschaft in den betroffenen Regionen angekurbelt, in denen das Pro-Kopf-BIP unter dem nationalen Durchschnitt liegt. In der Bauphase würden außerdem schätzungsweise 5 000 temporäre Arbeitsplätze geschaffen.
4.4. Stellungnahmen der União Geral de Trabalhadores (UGT)
(77)
Die UGT geht davon aus, dass das Investitionsvorhaben die regionale Entwicklung fördern und sich positiv auf die wirtschaftliche Entwicklung und den sozialen und territorialen Zusammenhalt der betreffenden Regionen auswirken wird. Kennzeichnend für diese Regionen sind eine hohe Arbeitslosenquote, eine wenig diversifizierte Unternehmensstruktur und ein Pro-Kopf-BIP unter dem nationalen Durchschnitt. Das Investitionsvorhaben werde erhebliche Auswirkungen auf die Unternehmensstruktur der beiden Regionen und ganz Portugals haben, da sich sowohl vor- als auch nachgelagerte Aktivitäten, vor allem in Bereichen wie Maschinenbau, Ingenieurbau, Elektrizität sowie Handel und Gastgewerbe entwickeln würden.
(78)
Die UGT geht davon aus, dass das Investitionsvorhaben mehr und bessere Arbeitsplätze schaffen wird, gerade in einer Zeit, in der die Arbeitslosigkeit, bedingt durch die wirtschaftliche und soziale Krise, stetig zunimmt. Durch das Investitionsvorhaben sollen in den beiden Raffinerien 150 direkte Arbeitsplätze, viele davon für hochqualifizierte Arbeitskräfte, geschaffen werden. Darüber hinaus sei mit 450 indirekten Arbeitsplätzen und während der Bauphase mit 5 000 temporären Arbeitsplätzen zu rechnen. Das Investitionsvorhaben werde dazu beitragen, einige der 2 050 bestehenden Arbeitsplätze zu erhalten, die ohne das Projekt gefährdet wären.
(79)
Ferner wird das Investitionsvorhaben nach Einschätzung der UGT dazu beitragen, dass strenge Umweltauflagen und Sicherheitsstandards eingehalten werden können, da die Raffinerien mit einer umweltverträglicheren Technologie ausgerüstet werden.
(80)
Nach Einschätzung der UGT ist das Investitionsvorhaben von großer Bedeutung, um die Raffinerie- und Produktionskapazität für Dieselkraftstoff, die in Portugal nicht ausreiche, zu verbessern. Die vorhandene Raffinationskapazität sei viel zu gering, um die Inlandsnachfrage decken zu können, was Portugal von Dieseleinfuhren aus dem Ausland abhängig mache (und so die strategischen Risiken erhöhe). Eine Verringerung der Einfuhren von Dieselkraftstoff werde auch das Handelsdefizit verringern, das zum großen Teil durch die Energiebilanzen verursacht wird.
(81)
Schließlich weist die UGT noch darauf hin, dass das Investitionsvorhaben nicht nur für Portugal wichtig sei, sondern auch für die EU, weil damit eine umweltverträglichere und nachhaltigere Wirtschaft gefördert werde.
4.5. Stellungnahmen der Stadtverwaltung von Matosinhos
(82)
Die Stadtverwaltung von Matosinhos geht davon aus, dass die Schaffung von Arbeitsplätzen erhebliche Auswirkungen auf die Region haben wird. Dank neuer qualifizierter Arbeitsplätze mit Löhnen über dem regionalen Durchschnitt werde die Raffinerie in Matosinhos zu einem Kaufkraftanstieg in der Region beitragen. Dadurch werde die vom Raffineriebetrieb und von Hunderten kleiner und mittlerer Handels- und Industriebetriebe ausgehende Wirkung auf die regionale Bruttowertschöpfung anhalten in dieser Region mit einer Arbeitslosenquote um die 13 % (über dem nationalen Durchschnitt). Nach Einschätzung der Stadtverwaltung wird das Investitionsvorhaben sowohl wirtschaftlich als auch sozial von großer Bedeutung für die Region sein.
4.6. Stellungnahmen der Stadtverwaltung von Sines
(83)
Die Stadtverwaltung von Sines ist von der Bedeutung der neuen Produktionsanlagen der Raffinerie in Sines für die Entwicklung der lokalen und regionalen Wirtschaft überzeugt. Durch die Schaffung von qualifizierten Arbeitsplätzen und die Ansiedelung weiterer und besserer kleiner und mittlerer Unternehmen werde die soziale Entwicklung der Region positiv beeinflusst.
4.7. Stellungnahmen der Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP)
(84)
Der CGTP zufolge wird sich das Investitionsvorhaben überaus positiv auf die Umwelt auswirken und für die regionale Entwicklung Portugals wichtig sein, und zwar aus folgenden Gründen:
i)
Eine stärkere Diversifizierung in qualitativ bessere Produkte für die organisch-chemische Industrie des Landes und für den Export werde ermöglicht. Auf diese Weise werde das Investitionsvorhaben das Spezialisierungsprofil der produzierenden Industrie verbessern.
ii)
Durch das Vorhaben würden Hunderte Dauerarbeitsplätze und in der Bauphase einige Tausend temporäre Arbeitsplätze geschaffen, vorwiegend in Regionen, die mit die höchsten Arbeitslosenquoten des Landes verzeichnen.
iii)
Auf lokaler Ebene würden Wohnungsbau, Handel und Gastgewerbe und andere Wirtschaftstätigkeiten gefördert.
4.8. Stellungnahmen der Associação Industrial Portuguesa (AIP)
(85)
Die AIP weist darauf hin, dass das Investitionsvorhaben entscheidend zu einem Anstieg des Wohlstands in den Regionen Norte und Alentejo beitragen werde.
(86)
Die Region Norte mit einer Arbeitslosenquote von 11,6 % gegenüber dem nationalen Durchschnitt von 9,8 % (drittes Quartal 2009) ist zurzeit die Region des Landes mit der höchsten Arbeitslosenquote und besonders vielen Langzeitarbeitslosen (die Hälfte der Arbeitslosen sucht seit mindestens einem Jahr eine Beschäftigung). In diesem angespannten sozialen Kontext bedeutet die Schaffung von 500 direkten Arbeitsplätzen und 200 indirekten Dauerarbeitsplätzen sowie schätzungsweise 2 000 temporären Arbeitsplätzen während der Bauphase einen enormen Schub für die Region.
(87)
Die Region Alentejo gehört zu den Regionen des Landes mit den höchsten Arbeitslosenquoten - 10,2 % gegen über dem nationalen Durchschnitt von 9,8 % (drittes Quartal 2009) - und mit besonders vielen Langzeitarbeitslosen (die Hälfte der Arbeitslosen sucht seit mindestens einem Jahr eine Beschäftigung). Vor diesem Hintergrund bedeutet die Schaffung von 100 direkten Arbeitsplätzen und 250 indirekten Dauerarbeitsplätzen sowie schätzungsweise 3 000 temporären Arbeitsplätzen während der Bauphase einen enormen Schub für die Region.
4.9. Stellungnahmen von Wettbewerber 1
4.9.1. Stellungnahme zur Eröffnungsentscheidung
(88)
Wettbewerber 1 sieht in dem Investitionsvorhaben lediglich eine „Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte“ im Sinne von Punkt 34 der Leitlinien. Das Investitionsvorhaben könne nicht als Einzelinvestition angesehen werden, da das Anlagevermögen im Sinne von Punkt 60 der Leitlinien „wirtschaftlich teilbar“ sei. Die Raffinerien von Sines und Matosinhos sind räumlich weit voneinander entfernt. Das Investitionsvorhaben sieht für jede der beiden Raffinerien eine separate Investition vor. Die Raffinerien können sich für das Vakuumdestillations- und Visbreaking-Verfahren und gegen eine Hydrocrackanlage entscheiden oder umgekehrt. Die Investitionen in die Raffinerien seien somit nicht zwingend direkt miteinander verbunden. Auf jeden Fall könnten die Raffinerien ohne jegliche Verbindung eigenständig operieren. Außerdem könnte die Raffinerie in Matosinhos ihr produziertes Vakuumgasöl auf dem internationalen Markt verkaufen, und die Hydrocrackanlage in Sines könnte mit importiertem Vakuumgasöl beschickt werden.
(89)
Portugal habe nur die Schaffung von direkten und indirekten Arbeitsplätzen als Beitrag des Investitionsvorhabens zur regionalen Entwicklung genannt. Es sei also nicht nachweisbar, dass das Investitionsvorhaben zu einer kohärenten Strategie für die regionale Entwicklung und zum Ziel des wirtschaftlichen Zusammenhalts beiträgt (28). Ausgaben von mehr als einer Million Euro für einen neu geschaffenen direkten Arbeitsplatz seien wohl kaum als außerordentlicher Beitrag zur regionalen Entwicklung anzusehen. Im Hinblick darauf wird das bei diesem Investitionsvorhaben angegebene Verhältnis von Beihilfebetrag zu direkten Arbeitsplätzen mit früheren Entscheidungen der Kommission verglichen (in einer Tabelle sind die entsprechenden Zahlen aus früheren Entscheidungen der Kommission aufgeführt). Wettbewerber 1 geht davon aus, dass das Investitionsvorhaben nichts mit einem angeblichen Marktversagen zu tun hat.
(90)
Hinsichtlich der geforderten Anreizwirkung hat Petrogal vor Beginn der Arbeiten niemals eine Absichtserklärung von Portugal erhalten. Deshalb kommt Wettbewerber 1 zu dem Schluss, dass die Beihilfe nicht im Einklang mit Punkt 38 der Leitlinien steht.
(91)
Unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten kommt Wettbewerber 1 zu dem Schluss, dass die Beihilfe das Kriterium der Erforderlichkeit nicht erfüllt und keinerlei Anreizwirkung hat. Das Investitionsvorhaben sei eine Produktivinvestition, die wirtschaftlich begründet sei durch das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage und die Möglichkeit, schwereres und billigeres Rohöl zugänglich zu machen. Mit der Investition werde auf die natürliche Entwicklung der Nachfrage nach Dieselkraftstoff reagiert. Alle anderen Betreiber in Europa würden vergleichbare Investitionen in Raffinerien ohne staatliche Unterstützung vornehmen. Die Fakten ließen darauf schließen, dass das Investitionsvorhaben auf jeden Fall durchgeführt worden wäre, und das stehe nicht im Einklang mit Nummer 22 der Mitteilung der Kommission vom 24. Juni 2009 (29) (nachfolgend „Mitteilung über die eingehende Prüfung“ genannt).
(92)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 1 sind betroffene Produkte:
-
Dieselkraftstoff (ein Endprodukt),
-
Naphta (ein Zwischenprodukt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien); somit seien auch petrochemische Naphtaderivate als betroffene Produkte anzusehen,
-
Rückstande des Hydrocrackverfahrens (sofern die Hydrocrackanlage nicht mit einer Recyclingvorrichtung ausgestattet ist).
- Dieselkraftstoff
(93)
Wettbewerber 1 zufolge ist Petrogal Portugals einziger Marktteilnehmer mit Raffineriekapazitäten für Rohöl. Petrogal beliefert seine Wettbewerber auf diesem Markt. Petrogal kontrolliert die größten Einfuhr- und Lagereinrichtungen für Benzin und Dieselkraftstoff. Petrogal hat das größte Tankstellennetz in Portugal. Petrogal hat eine dominante Position oder zumindest erhebliche Marktmacht in zahlreichen Mineralölproduktmärkten Portugals. Nach Einschätzung von Wettbewerber 1 sollte die Bewertung des relevanten Marktes nicht nur die Ebene ab Raffinerie, sondern auch die Wettbewerbssituation im Groß- und Einzelhandel für Dieselkraftstoff erfassen.
- Naphta
(94)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 1 sollte der relevante Naphtamarkt nicht nur im Hinblick auf die Verkäufe ab Raffinerie, sondern auch auf die nachgelagerten Aktivitäten bewertet werden.
(95)
Das Verhältnis der gesamten Ein- und Ausfuhren von Dieselkraftstoff zu den gesamten Dieselkraftstoffverkäufen in Portugal sei zu niedrig, um den regionalen Markt als räumlich relevanten Markt zugrunde zu legen. Wettbewerber 1 hält den portugiesischen Markt für den räumlich relevanten Markt.
(96)
Nach Meinung von Wettbewerber 1 müssten die Aktivitäten von ENI auf den betroffenen Produktmärkten berücksichtigt werden, denn wenn ein Unternehmen entscheidenden Einfluss auf die Absatzpolitik eines anderen Unternehmens ausüben könne, müsse man sich die kombinierten Marktanteile beider Unternehmen an den relevanten Märkten ansehen.
(97)
Wettbewerber 1 kommt zu dem Schluss, dass die unter Punkt 68 der Leitlinien festgelegte Obergrenze von 25 % Marktanteil bei Dieselkraftstoff erheblich überschritten wird. Zweck der im Rahmen des Investitionsvorhabens gewährten Beihilfe sei es demnach, den dominanten Marktteilnehmer zu subventionieren, damit er seine Marktmacht erhalten und weiter ausbauen kann. Der Wettbewerb werde stark beeinträchtigt, und die Beihilfe werde erhebliche Verzerrungen der relevanten Märkte zur Folge haben.
(98)
Wettbewerber 1 kommt zu dem Schluss, dass es sich bei der Beihilfe um eine Betriebsbeihilfe handelt, die die Marktposition eines dominierenden Betreibers auf den relevanten Märkten stärken werde. Von der Beihilfe gehe keinerlei Anreizwirkung aus. Auf jeden Fall würden die negativen Beihilfeeffekte jede mögliche positive Wirkung zunichte machen.
4.9.2. Mit Schreiben vom 15. September und 10. November 2010 übermittelte Stellungnahmen (auf Fragen der Kommission vom 5. August und 13. Oktober 2010)
(99)
Ähnliche Investitionsvorhaben wurden in vier Raffinerien (La Rabida, Castellón, Cartagena und Bilbao) ebenfalls mit dem Ziel durchgeführt, die Rentabilität durch neue Konversionsanlagen zu steigern, mit denen die Ausbeute an Mitteldestillaten erhöht, die Produktion von Heizöl verringert und schwereres Rohöl verarbeitet werden kann. Wettbewerber 1 weist auf ähnliche Investitionsvorhaben auch in Italien (ENI-Raffinerien in Sannazzaro und Taranto), Deutschland (Bayernoil), Litauen (Mazeikiu Nafta) und Weißrussland (Slavneft) hin.
(100)
Von einer möglichen Rentabilitätsbenchmark für derartige Investitionen in diesem Sektor ist Wettbewerber 1 nichts bekannt. Die Rentabilität von Investitionsvorhaben hänge normalerweise von den Kapitalkosten jedes einzelnen Unternehmens und anderen Aspekten ab. Wettbewerber 1 geht davon aus, dass die Proxy-Rendite im Raffineriesektor in dem Zeitraum, als über das Investitionsvorhaben entschieden wurde, mindestens 10 % betragen sollte.
(101)
Wettbewerber 1 verweist ganz allgemein auf die vorhandenen Einfuhrhindernisse in Bezug auf den räumlich relevanten Markt. Seiner Auffassung nach ist das Hauptproblem in Portugal die vorherrschende Marktposition von Petrogal, das 100 % der Raffineriekapazität des Landes und somit die wichtigsten Ein- und Ausfuhrterminals kontrolliert. Ferner behauptet Wettbewerber 1, Petrogal habe eine dominante Position in Bezug auf die Produktlagerkapazität, die einigen unabhängigen Quellen (30) zufolge auf 90 % des Marktes geschätzt wird. Dadurch entfielen auf Petrogal etwa 45 % der Einzelhandelsverkäufe und etwa 80 % der Großhandelsverkäufe in Portugal.
(102)
Zur Frage der Kommission, ob der Zugang zu den Lagereinrichtungen von Petrogal verweigert worden sei, konnte Wettbewerber 1 keine Angaben machen.
(103)
Wettbewerber 1 zufolge ist die Lagerkapazität in Portugal begrenzt. Die Lagerkosten seien in Portugal höher (ca. 25 %) als in Ländern wie Spanien oder Italien für vergleichbare Einrichtungen oder Vorgänge.
(104)
Wettbewerber 1 geht davon aus, dass kein nennenswerter Unterschied zwischen den Preisen für Importdiesel und für Diesel von Petrogal besteht, da die Preise an die internationalen Preise zuzüglich Logistikkosten gekoppelt seien.
4.10. Stellungnahmen von Wettbewerber 2
4.10.1. Stellungnahme zur Eröffnungsentscheidung
(105)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 2 wird sich Petrogals Produktionskapazität für Diesel durch das Investitionsvorhaben um etwa 2,5 Mio. Tonnen erhöhen; dadurch werde Portugal von einem kleinen Importeur zu einem wichtigen Dieselexporteur.
(106)
Wettbewerber 2 äußert Zweifel an der Erforderlichkeit der Beihilfe, da Petrogal zu einem großen Konzern gehört, der von ENI kontrolliert wird. Petrogal sei ein profitables Unternehmen, das sowohl erhebliche vorgelagerte Investitionen in Brasilien und Angola als auch nachgelagerte Investitionen in Spanien zur Ausweitung seines Vertriebsnetzes vorgenommen habe. Als Eigner der beiden einzigen portugiesischen Raffinerien habe Petrogal eine privilegierte Stellung im Land.
(107)
Petrogal ist vertikal integriert. Es ist das größte Unternehmen, das Mineralölprodukte in Portugal vermarktet, und der drittgrößte Wettbewerber auf der Iberischen Halbinsel.
(108)
Nach Auffassung von Wettbewerber 2 erfüllt die staatliche Beihilfe nicht die formalen Anforderungen, da von ihr nicht die unter Punkt 38 der Leitlinien vorgesehene Anreizwirkung ausgehe. Bei dem Investitionsvorhaben handle es sich um eine gewinnorientierte Transaktion, die es ermögliche, Petrogals mittel- und langfristige strategische Ziele zu ereichen und die deshalb auf jeden Fall durchgeführt werde.
(109)
Wettbewerber 2 zufolge wird das Investitionsvorhaben dazu beitragen, die steigende Binnennachfrage nach Dieselkraftstoff zu befriedigen; es werde Petrogal zu einem Nettoexporteur gegenüber anderen Märkten (z. B. Frankreich und Spanien) machen und die Raffineriemarge von Petrogal steigern.
(110)
Wettbewerber 2 ist der Auffassung, dass die Erforderlichkeit der Beihilfe nach Maßgabe der Bestimmungen in Abschnitt 2.3 der Mitteilung über die eingehende Prüfung bewertet werden müsse.
(111)
Wettbewerber 2 verweist auf den Bericht von PFC Energy (siehe Fußnote 31), wonach das Investitionsvorhaben von Petrogal bereits 2006 Realität gewesen sei. Das Investitionsvorhaben konnte nur in den Regionen Matosinhos und Sines durchgeführt werden (nicht weil diese Regionen Unterstützung erhalten, sondern weil hier die Raffinerien stehen).
(112)
Wettbewerber 2 zufolge konnte die Investition zur Rekonfiguration der bestehenden Raffinerien per definitionem an keinem anderen Standort getätigt werden.
(113)
Wettbewerber 2 hat sich nur zu Dieselkraftstoff geäußert.
- Ab Raffinerie
(114)
Wettbewerber 2 erläutert, dass die Einfuhren, auch wenn sie nicht gesetzlich eingeschränkt sind, von einer Reihe physischer Faktoren (fehlende Einrichtungen für die Lagerung von Importgütern, Standort und Eigentümer solcher Einrichtungen, Begrenzung durch das sekundäre Logistiknetz) und Marktstrukturen (Möglichkeit zur Festsetzung der Preise ab Raffinerie) sehr stark bestimmt (oder eingeschränkt) werden.
- Großhandel
(115)
Die anderen portugiesischen Marktteilnehmer importieren 90 % der gesamten Einfuhrmengen an Dieselkraftstoff, wobei sie auf erhebliche Schwierigkeiten stoßen, wie dem Bericht der portugiesischen Wettbewerbsbehörde „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal“ (31) (nachfolgend „Wettbewerbsbericht“ genannt) zu entnehmen ist. Wettbewerber 2 geht davon aus, dass der portugiesische Markt durch die Gesamtheit dieser Faktoren stärker abgeriegelt wird als vergleichbare Märkte in anderen Ländern.
(116)
Wettbewerber 2 zufolge müssten auch die Vertriebs- und Absatzkanäle (Groß- und Einzelhandel) und nicht nur der Verkauf ab Raffinerie in die Bewertung des relevanten Marktes einbezogen werden. Durch das Investitionsvorhaben wird sich die Produktion um 2,5 Mio. t pro Jahr erhöhen. Dadurch erreicht Portugal einen jährlichen Überschuss von 1,6 Mio. t Diesel, zu denen pro Jahr 0,5 Mio. t Biodiesel aus der Raffinerie in Sines hinzukommen.
- Groß- und Einzelhandel
(117)
Laut Wettbewerbsbericht gilt dieser Bereich als Sekundärebene in der Vertriebsstruktur für Dieselkraftstoff. Der Preis für Diesel wird durch den Kaufpreis ab Raffinerie oder den Importpreis bestimmt zuzüglich Transport- und Lagerkosten und Gewinnspanne.
(118)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 2 hat Petrogal auch auf der Vertriebsebene einen eindeutigen Wettbewerbsvorteil, da jede Beihilfe, die Petrogal gewährt wird, um seine Produktionskosten für Diesel zu senken, seine vorherrschende Position auf dem portugiesischen Markt (51 % des Großhandels- und 37 % des Einzelhandelsmarktes) stärke.
(119)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 2 ist der räumlich relevante Markt bestenfalls die Iberische Halbinsel. Der EWR sei nur dann als der räumlich relevante Markt anzusehen, wenn die Dieselimporte tatsächlich mit dem in Portugal raffinierten Dieselkraftstoff konkurrieren würden (wenn also keine rechtlichen oder wirtschaftlichen Importhindernisse bestünden).
(120)
Investitionsbeihilfen würden sich auf die Konkurrenten von Petrogal auf dem iberischen Markt auswirken, da Raffinerien in Spanien vergleichbare Investitionen (mit ganz ähnlichen strategischen Zielen) ohne irgendwelche Beihilfen tätigen.
(121)
Würden Groß- und Einzelhandel als Teil des räumlich relevanten Marktes angesehen, so würde Petrogals Anteil am nationalen Markt und an den lokalen Märkten weit über der unter Punkt 68 der Leitlinien vorgesehenen Obergrenze von 25 % liegen, so dass keine Beihilfe gewährt werden dürfte.
(122)
Wettbewerber 2 weist darauf hin, dass auf der Angebotsseite die Großhandelsmärkte für Benzin und Dieselkraftstoff hoch konzentriert sind (die vier führenden Marktteilnehmer haben einen Marktanteil von über 95 %), wie aus dem Bericht der portugiesischen Wettbewerbsbehörde hervorgeht.
(123)
Petrogal hat einen mengenmäßigen Anteil am portugiesischen Großhandelsmarkt für Dieselkraftstoff von schätzungsweise 35 % bis 45 %. Wettbewerber 2 geht davon aus, dass das Investitionsvorhaben zu einer zusätzlichen Produktionskapazität von 2,5 Mio. t führen wird. In Verbindung mit den anderen Projekten von Petrogal werde das Unternehmen durch dieses Vorhaben in die Lage versetzt, die Binnennachfrage auf dem portugiesischen Dieselmarkt zu befriedigen und darüber hinaus nahezu 2 Mio. t Dieselkraftstoff in benachbarte Länder (Spanien und Frankreich) zu exportieren.
4.10.2. Mit Schreiben vom 10. September 2010 auf das Auskunftsersuchen der Kommission vom 4. August 2010 übermittelte Stellungnahmen
(124)
Wettbewerber 2 zufolge gibt es keine Rentabilitätsbenchmark für den Wirtschaftszweig, da die Unternehmen ihr eigenes Rentabilitätsziel verfolgen und die angestrebte Rentabilität je nach Investitionsvorhaben unterschiedlich sein kann. Wettbewerber 2 nennt fünf Raffinerien, in denen ähnliche Investitionsvorhaben von insgesamt mehr als 6 Mrd. EUR ohne staatliche Beihilfe durchgeführt worden sind.
(125)
Wettbewerber 2 weist darauf hin, dass die Lagereinrichtungen und Hafenanlagen nur begrenzte Kapazitäten haben. Deshalb würden jeweils nur kleinere Mengen nach Portugal verschifft, was die Vertriebskosten in die Höhe treibt und sich auf die Gewinnspannen im Groß- und Einzelhandel auswirkt.
(126)
Wettbewerber 2 weist darauf hin, dass die Lagereinrichtungen normalerweise vom Eigner (z. B. Petrogal) selbst genutzt werden. In Lagereinrichtungen, die nicht im Besitz von Petrogal sind, stehe nur wenig Raum zur Verfügung, da bereits langfristige Verträge mit anderen Betreibern geschlossen worden seien.
(127)
Wettbewerber 2 geht davon aus, dass Petrogal durch seine vorherrschende Position bei den Lagereinrichtungen einen um schätzungsweise 3 bis 5 USD/Tonne günstigeren Verkaufspreis für Dieselkraftstoff als seine Konkurrenten anbieten kann.
5. STELLUNGNAHMEN PORTUGALS
5.1. Stellungnahme zur Eröffnungsentscheidung
(128)
Portugal weist darauf hin, dass die Sitzung, an der die portugiesischen Behörden und die Dienststellen der Kommission teilgenommen haben, am 11. März 2009 stattgefunden hat. Portugal erläutert, dass es sich bei dem Investitionsvorhaben nicht um Ersatz- oder Modernisierungsinvestitionen handelt, sondern um ein Umbauprojekt zur Veränderung der Raffination, um der steigenden Nachfrage nach Dieselkraftstoff besser gerecht werden zu können. Portugal fügt hinzu, dass die EIB Finanzmittel bereitstellen wird und die Beihilfe in Form eines Steuerguthabens ab 2011 gewährt wird. Portugal ist der Auffassung, dass die Einstufung des Investitionsvorhabens als Ad-hoc-Beihilfe nicht zu einer Verschärfung der Bewertungsregeln führen dürfe. Der Vertrag über das Investitionsvorhaben und der Beihilfevertrag, die zwischen Portugal und dem Begünstigten geschlossen wurden, hängen von einem positiven Beschluss der Kommission ab. Da der Investitionsvertrag und der Beihilfevertrag der Kommission bereits in der Anmeldephase vorgelegt worden sind, schlägt Portugal vor, ein behördliches Schreiben zu übermitteln, dem die auf Seite 8 der Eröffnungsentscheidung genannten Verträge über das Investitionsvorhaben und die Beihilfe im Anhang beigefügt sind, und mit Hinweis auf das Inkrafttreten der beiden Verträge.
5.1.1. Stellungnahme zum Investitionsvorhaben
(129)
Portugal betrachtet das Investitionsvorhaben als Erstinvestition, die als Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte oder als grundlegende Änderung des Gesamtproduktionsverfahrens anzusehen ist.
(130)
Portugal zufolge ermöglichen die neue Anlage zur Vakuumdestillation und die neue Hydrocrackanlage die Produktion größerer Dieselmengen und damit eine Anpassung an die Nachfrage nach Dieselkraftstoff. Diese Anpassung könne die bestehende Raffineriekonfiguration nicht leisten, da eine flexible Umstellung der Produktion von Benzin auf Dieselkraftstoff kaum möglich sei.
(131)
Die neue Vakuumdestillationsanlage und der Visbreaker in Matosinhos, die neue Hydrocrackanlage in Sines und die bereits vorhandenen Raffinerieanlagen werden nebeneinander arbeiten. Daher betrachtet Portugal das Investitionsvorhaben als Erweiterung des Produktionssystems mit einer grundlegenden Änderung des Produktionsprozesses.
(132)
Die portugiesischen Behörden erläutern, dass die neue Prozesskonfiguration die ergänzenden operationellen und funktionalen Verbindungen zwischen den beiden Raffinerien stärken werde. Vakuumgasöl [ ] soll von Matosinhos nach Sines und schweres Naphtha [ ] von Sines nach Matosinhos transportiert werden. Das Investitionsvorhaben werde in einem integrierten Raffineriesystem durchgeführt. Die Raffinerien in Sines und Matosinhos seien nicht voneinander zu trennen, vor allem dann nicht, wenn es um die Optimierung der Dieselproduktion geht. Nur das geografische Kriterium („unmittelbare räumliche Nähe“) werde nicht erfüllt. Eine Zweiteilung des Investitionsvorhabens wäre jedoch rein willkürlich, da es wegen seiner technischen, funktionellen und strategischen Verbindungen unteilbar sei (32).
5.1.2. Stellungnahme zur Beschreibung des Marktes und der relevanten Produkte
(133)
Portugal betrachtet Dieselkraftstoff und schweres Naphta als die relevanten Produkte, wobei Dieselkraftstoff den wirtschaftlichen Anstoß zu der Investition gegeben habe und schweres Naphta ein technisch unvermeidliches Nebenerzeugnis der Produktion in Sines sei.
(134)
Das schwere Naphta aus den umgebauten Raffinerien werde bei Petrogal in Matosinhos zur Aromatenproduktion verwendet und solle Importe ersetzen (die zu 92 % aus Nicht-EU-Staaten kommen). Durch das Investitionsvorhaben werde nur die Produktion von schwerem Naphta in Sines gesteigert (um [200-250] kt pro Jahr) (33). Die erhöhte Produktion von schwerem Naphta in Sines werde die in Matosinhos eingeführten Mengen ersetzen und nicht an Dritte verkauft.
(135)
Nach Aussage Portugal fließen keine in der Raffinerie von Matosinhos eingesetzten Investitionsgelder in die speziellen Anlagen, in denen schweres Naphta zu Reformat, einem Zwischenprodukt zur Herstellung von Aromaten (Naphtaderivaten), und das Reformat anschließend in Petrogals Aromatenanlage in Matosinhos zu Naphtaderivaten verarbeitet wird (die zu marktüblichen Preisen an die petrochemische Industrie der zweiten Generation verkauft werden). Der Preis für Reformat für die Aromatenanlagen werde sich nicht ändern, da er auf [10-20] % der Einfuhrparität für Naphta und [80-90] % der Ausfuhrparität für Benzin festgesetzt sei.
(136)
Portugal zufolge ist der relevante nationale Markt offen und wettbewerbsfähig ohne Handelshindernisse. Die Dieselpreise basieren auf dem Preis für Rohöl und den Kosten der Raffination. Die Raffinerien müssten mit den Einfuhren konkurrieren. Portugal betrachtet Nordwesteuropa als den räumlich relevanten Markt.
(137)
In früheren Beschlüssen habe die Kommission festgestellt, dass Naphta ein internationales Handelsprodukt ist und der relevante Markt für dieses Produkt mindestens Westeuropa ist.
(138)
Der Marktanteil des Konzerns (ausgenommen ENI, da ENI auf dem iberischen Markt weder im Raffineriegeschäft noch im Einzelhandel tätig ist und der Herfindahl-Hirschman-Index (HHI) eine geringe Konzentration auf europäischer Ebene anzeigt) beträgt auf regionaler Ebene weniger als 25 %.
5.1.3. Stellungnahme zum Investitionsvorhaben im Rahmen einer europäischen, nationalen und regionalen Strategie
(139)
Portugal betont, dass das Investitionsvorhaben den strategischen Zielen auf nationaler und europäischer Ebene entspricht. Die Steigerung der Dieselproduktion - ab 2011 schätzungsweise [1-3] Mio. t/Jahr - werde eine bessere Ausnutzung der Verarbeitungskapazität der nationalen Raffinerien ermöglichen. Dadurch sei es möglich, Angebot und Nachfrage besser aufeinander abzustimmen, dem großen Defizit bei Dieselkraftstoff entgegenzuwirken und die Benzinüberschüsse zu verringern.
(140)
Portugal zufolge wird das Investitionsvorhaben die Abhängigkeit von russischen Dieselimporten verringern, ein Ziel, das die Kommission (in ihrer Zweiten Überprüfung der Energiestrategie: EU-Aktionsplan für Energieversorgungssicherheit und -solidarität (34)) und die Mitgliedstaaten anstreben.
(141)
Die Nachfrage nach Dieselkraftstoff ist gestiegen und wird zwischen 2000 und 2025 weiter steigen, doch die vorhandenen Raffineriekonfigurationen lassen sich ohne größere Umbauinvestitionen kaum an die Nachfrageentwicklung anpassen. Die Investition von Petrogal zielt auf die gestiegene Nachfrage ab und reduziert die Abhängigkeit von Importen und die damit verbundenen Versorgungsrisiken.
(142)
Das Investitionsvorhaben soll zur Verringerung der Luftemissionen beitragen und die Energieeffizienz der Anlagen optimieren. Durch die vorgesehenen Energiesparmaßnahmen werde der Energieverbrauch der Raffinerien um [ ] % gesenkt.
(143)
Wenn die Produktion in den umgebauten Raffinerien anläuft, werden die gleichen Mengen verarbeitet, jedoch mit einer wesentlich höheren Konversionskapazität, geringerem Energieverbrauch und weniger Emissionen.
(144)
Portugal zufolge wird die Luftverschmutzung erheblich zurückgehen, da durch das Investitionsvorhaben die Raffinerieemissionen reduziert werden und damit ein Beitrag zu den regionalen und nationalen Luftqualitätszielen geleistet wird.
(145)
Auf regionaler Ebene sei das Investitionsvorhaben insofern wichtig, als Erdgas in das Brennstoffportfolio der Raffinerien aufgenommen und die Dampferzeugungsanlage durch ein Heizkraftwerk ersetzt werde.
(146)
Auf nationaler Ebene bemisst sich der Umweltnutzen am Beitrag zu den Zielen des nationalen Programms zur Reduzierung der Schwefeldioxid- und Stickoxidemissionen (35).
(147)
Das Investitionsvorhaben werde die Dieselqualität verbessern und so die Fahrzeugemissionen verringern. Zudem werde das Vorhaben positive Auswirkungen auf biologische Faktoren (Flora und Fauna) und auf die Landschaft haben.
5.1.4. Stellungnahme zum Beitrag zur regionalen Entwicklung
(148)
Portugal weist darauf hin, dass das Investitionsvorhaben einen wesentlichen Beitrag zur regionalen Entwicklung leistet, da es in zwei benachteiligten Regionen mit hoher Arbeitslosenquote durchgeführt wird. Beide Regionen sind nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV förderfähig. Es gelten die Standardobergrenzen für regionale Beihilfen für Großunternehmen von 40 % (für Sines in der Region Alentejo) bzw. 30 % (für Matosinhos in der Region Norte), wie der nationalen Fördergebietskarte für Portugal zu entnehmen ist. Beides sind Konvergenzzielregionen (nach Definition der EU-Regionalpolitik) mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 % des europäischen Durchschnittswertes.
(149)
Portugal sieht in den Raffinerien von Sines und Matosinhos wichtige Stützpfeiler der regionalen Wirtschaft. Portugal rechnet mit überaus positiven Auswirkungen des Investitionsvorhabens auf die Beschäftigungslage und generell auf die wirtschaftliche Struktur der Regionen Norte und Alentejo.
i) Sines
(150)
Die Raffinerie in Sines befindet sich in der Region Alentejo, deren BIP 6 % unter dem nationalen Durchschnitt liegt. Die Region ist gekennzeichnet durch eine geringe Unternehmensdichte und einen Mangel an modernen Einrichtungen für Entwicklungsförderung und Innovation. Im dritten Quartal 2009 betrug die Arbeitslosenquote 10,2 % und lag damit 0,4 % über dem nationalen Durchschnitt. Seitdem ist sie auf 11,6 % im dritten Quartal 2010 (0,7 % über dem nationalen Durchschnitt) gestiegen.
ii) Matosinhos
(151)
Die Raffinerie in Matosinhos befindet sich in Oporto in der Region Norte. Norte ist derzeit Portugals ärmste NUTS-II-Region (NUTS: Nomenklatur der territorialen Einheiten für die Statistik) mit einem Pro-Kopf-BIP von etwa 20 % unter dem nationalen Durchschnitt 2008. Die Region verzeichnet ein Wirtschaftswachstum unter dem für die EU und für Portugal ermittelten Durchschnittswert und hat nur ein geringes Reservoir an qualifizierten Arbeitskräften. Die Arbeitslosenquote stieg von 11,6 % im dritten Quartal 2009 auf 13,2 % im gleichen Quartal 2010 und lag damit erheblich über dem nationalen Durchschnitt (2009: 9,8 % und 2010: 10,9 %).
5.1.5. Arbeitsplätze und Qualifizierung
(152)
Portugal zufolge werden durch das Investitionsvorhaben, sobald der Betrieb angelaufen ist, schätzungsweise 150 direkte Arbeitsplätze in den beiden Raffinerien entstehen.
(153)
Das Verhältnis der Investitionsausgaben zur Zahl der geschaffenen direkten Arbeitsplätze weise darauf hin, dass der Raffineriesektor sehr kapitalintensiv ist. Außerdem würden speziell für diesen Bereich qualifizierte Arbeitskräfte verlangt.
(154)
Das Investitionsvorhaben habe ein beträchtliches Potenzial für die Schaffung von indirekten Arbeitsplätzen, da die neuen Anlagen die technologische Komplexität der Raffinerien erhöhen werden und mehr Wartungsmaßnahmen erforderlich machen. Durch die Vergabepraxis des Unternehmens werde der Bedarf an Fachkräften steigen. Portugal rechnet damit, dass sich der Umbau der Raffinerieanlagen deutlich auf die Industriestruktur des Landes auswirken wird, insbesondere in den Bereichen Maschinenbau, Elektrizität und Bauwesen. Nach Schätzungen werden in der Hochzeit der Bauphase etwa 3 000 Arbeitskräfte am Bau der beiden Raffinerien beschäftigt sein und etwa 450 indirekte Dauerarbeitsplätze geschaffen. Hierfür werden qualifizierte Mitarbeiter benötigt, die normalerweise ein überdurchschnittliches Arbeitsentgelt beziehen, was wiederum erhebliche soziale und wirtschaftliche Auswirkungen auf die umliegenden Gemeinden, insbesondere in der Umgebung von Sines haben wird.
(155)
Auf die Frage, ob das Verhältnis von drei indirekten Arbeitsplätzen auf einen direkten Arbeitsplatz das Investitionsvorhaben und die Methode rechtfertige, antwortete Portugal, dass diese Zahl mit anderen Investitionsvorhaben im gleichen Sektor verglichen werden müsse. Portugal verweist auf zwei andere staatliche Beihilfemaßnahmen, die von der Kommission genehmigt worden sind (Entscheidungen der Kommission N 898/06 und N 899/06 betreffend Repsol Polimeros und Artensa Petrochemie (36)), und vertritt die Auffassung, dass das Verhältnis von direkten zu indirekten Arbeitsplätzen bei dem Investitionsvorhaben konservativer und realistischer sei als bei Repsol Polimeros (15 indirekte Arbeitsplätze auf einen direkten Arbeitsplatz), obwohl beide Projekte auf Industriebrachen angesiedelt sind. Außerdem sind die Beträge für das Investitionsvorhaben nach Angaben Portugals ähnlich hoch wie für das Artensa-Projekt, bei dem es sich um ein Erschließungsprojekt handelt (unerschlossene Fläche). Portugal berücksichtigt auch den PEI (Personaleffizienzindex), den HSB Solomon Associates LLC als Benchmark für die Mineralölindustrie festgelegt haben. Dieser Indikator gibt die Zahl der gearbeiteten Stunden pro EDC (Äquivalent Destillationskapazität), d. h. die Zahl der pro verarbeitetem Barrel Rohöl geschaffenen Arbeitsplätze an. Nach dem jüngsten vorliegenden Bericht (Zahlen für 2008) wies das begünstigte Unternehmen einen globalen Index von [50-70] gegenüber dem in der Studie ermittelten Durchschnittswert von 113,7 und dem Durchschnittswert 206,8 für Süd- und Mitteleuropa auf. Das spiegelt die Zahl der in der Raffinerie beschäftigten Personen [ ] sowie eine Reihe von Aktivitäten wider, die im Rahmen externer Dienstleistungen fortlaufend erbracht werden. Portugal geht davon aus, dass die Inanspruchnahme externer Dienstleistungen die Schaffung von indirekten Arbeitsplätzen sichert und die Erwartung rechtfertigt, dass mit einem höheren Verhältnis von indirekten zu direkten Arbeitsplätzen als im Fall Artensa gerechnet werden kann. Deshalb kommt Portugal beim Vergleich mit den in diesem Absatz angeführten Entscheidungen der Kommission zu dem Schluss, dass diese Strategie im Projekt Repsol Polimeros bis zum Äußersten ausgenutzt wird (minimaler Einsatz interner und maximaler Einsatz externer Ressourcen). Im Gegensatz dazu sei bei Artensa eine ausgewogene Verwendung von internen und externen Ressourcen zu beobachten. Portugal geht davon aus, dass das vorgeschlagene Verhältnis von 3:1 dem Verhältnis in der Raffinerieindustrie entspricht und den Grad der Externalisierung der Tätigkeiten von Petrogal (z. B. bei Wartungsarbeiten) richtig widerspiegelt.
(156)
In einem späteren Vorbringen bekräftigte Portugal dies durch ein neueres Papier (37) der Kommission, das nach Meinung Portugals ein Verhältnis zwischen 4:1 und 6:1 angibt: Während dieser Industriezweig in der EU nur 100 000 Menschen direkt beschäftigt, kann davon ausgegangen werden, dass etwa 400 000 bis 600 000 Arbeitsplätze unmittelbar von der Raffinerieindustrie in der EU abhängen. Im gleichen Dokument wird in Fußnote 41 angeführt, dass weitere 600 000 Arbeitsplätze in Logistik und Vermarktung entstehen, so dass sich sogar ein Verhältnis von 12:1 ergibt.
(157)
Im Rahmen der förmlichen Prüfung wurde der Kommission ein weiteres Papier (Kosten-Nutzen-Analyse) vorgelegt, in dem Portugal die Zahl der durch das Investitionsvorhaben gesicherten Arbeitsplätze anführt, wenn Petrogal in einem kontrafaktischen Szenario ohne Investition einige Umstrukturierungsmaßnahmen durchgeführt und in dem Zusammenhang Personal abgebaut hätte. Ohne das Investitionsvorhaben wäre es zu einem Verlust von 1 240 Arbeitsplätzen gekommen: 150 direkte und 450 indirekte Arbeitsplätze unmittelbar durch das Vorhaben und ein geschätzter Verlust von 160 direkten und 480 indirekten Arbeitsplätzen durch die Kostensenkungsmaßnahmen, die vorgenommen würden, um die verringerten Margen der Raffinerien in ihrer derzeitigen Konfiguration auszugleichen.
(158)
Portugal weist darauf hin, dass im Rahmen des Investitionsvorhabens überwiegend qualifizierte Arbeitskräfte eingesetzt werden sollen, die [ ] des durchschnittlichen Entgelts auf dem betreffenden lokalen Markt erhalten. Die daraus resultierende sozioökonomische Auswirkung auf die Gemeinden der Umgebung werde anderen Unternehmen und Tätigkeiten zum Aufschwung verhelfen. Somit werde das Investitionsvorhaben dem Aufbau und der Erneuerung der Infrastrukturen und Einrichtungen in den Regionen Oporto und Sines zugute kommen und die notwendigen Voraussetzungen für mehr Lebensqualität und Wettbewerbsfähigkeit in diesen Regionen schaffen.
(159)
In seiner Antwort betont Portugal ferner, dass sich das Vorhaben in der Bauphase in erheblichem Maße auf die nationale Industriestruktur auswirken werde, da die Gründung und die Entwicklung lokaler Betriebe gefördert werde. Sobald das Projekt voll einsatzfähig sei, werde es zur Ansiedlung neuer Wartungsbetriebe beitragen und auf diese Weise die Dynamik der Region weiter stützen. Petrogal werde also mit dieser Initiative helfen, die Wettbewerbsfähigkeit weniger entwickelter Regionen an den nationalen Mittelwert anzunähern. Schließlich werde sich das Projekt auch positiv auf die Unternehmen in der Region Alentejo und deren Öffnung gegenüber ausländischen Märkten auswirken.
(160)
Außerdem sei damit zu rechnen, dass das Investitionsvorhaben durch den vermehrten Transport von Roh- und Verarbeitungsprodukten zwischen den beiden Raffinerien von besonderem Vorteil für die Hafeninfrastrukturen von Sines und Leixões (38) sein werde, da die Häfen sehr viel stärker in Anspruch genommen werden, so dass sich ihr Betriebsergebnis erheblich verbessern werde.
(161)
Portugal zufolge rechnet Petrogal damit, dass das Investitionsvorhaben eine Nutzungsdauer von mindestens 30 Jahren haben wird. Daran werde das langfristige Engagement für regionale, nationale und europäische Ziele deutlich.
(162)
Das Investitionsvorhaben soll auch zur Verbesserung des Humankapitals in der Region beitragen. Zur Qualifizierung des am Investitionsvorhaben beteiligten Personals, sowohl der neu eingestellten als auch der bereits dort beschäftigten Mitarbeiter, werden in Zusammenarbeit mit dem Alentejo Litoral Technical College (39) im Geschäftszentrum des Industrie- und Logistikgebiets von Sines (40) (ZILS) Berufsqualifizierungs- und Weiterbildungsangebote geschaffen.
(163)
Bezüglich der Verbindungen zu Forschungs- und Entwicklungsprojekten und der Zusammenarbeit mit Hochschulen weist Portugal darauf hin, dass es sich bei den beiden Raffinerien um regionale Entwicklungszentren für Forschung und Qualifizierung handelt. Portugal zufolge wird damit gerechnet, dass das Investitionsvorhaben eine positive Wirkung haben und neue Vereinbarungen zwischen Petrogal und Bildungszentren im Wissenschafts- und Ingenieursbereich veranlassen wird.
(164)
Portugal hält das Verhältnis der Investition zur Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze für angemessen, zumal der Raffineriesektor sehr kapitalintensiv sei und besonders qualifizierte Arbeitskräfte benötige, was hohe Investitionen in die Fortbildung qualifizierter Mitarbeiter erforderlich mache. Vergleichbar hohe Beihilfen pro geschaffenem Arbeitsplatz habe die Kommission in den Petrochemie-Projekten Repsol Polimeros und Artensa genehmigt (41).
(165)
Nachdem die Kommission eine Kosten-Nutzen-Analyse und eine Einschätzung des Projekts angefordert hatte, wie sie für die von den Strukturfonds (42) kofinanzierten Großprojekte verlangt wird, legte Portugal ein Papier vor, das vor allem den sozialen und wirtschaftlichen Nutzen des Investitionsvorhabens belegen soll. Dem Papier ist zu entnehmen, welche positiven Auswirkungen auf die Wirtschaft die Investitionen haben sollen: Steueraufkommen, direkte Beschäftigung (Steuern), indirekte Beschäftigung (Steuern), Vermeidung von Arbeitslosenbezügen, Umsatzsteuer, weniger Kohlendioxidemissionen in Transport und Industrie, Vermeidung von Zinsen für die portugiesische Auslandsverschuldung, Fracht und Liegegeld (Abgaben), zusätzliche Einnahmen für den Hafen Leixões und Unterstützung für die Entwicklung der örtlichen Gemeinschaft.
(166)
Positive Auswirkungen des Investitionsvorhabens auf lokaler Ebene: Umsatzsteuer, zusätzliche Einnahmen für den Hafen Leixões, Unterstützung für die Entwicklung der lokalen Gemeinschaft (insgesamt 49 Mio. EUR zum Nettogegenwartswert); alles andere ist als nationaler Nutzen anzusehen (insgesamt 454 Mio. EUR zum Nettogegenwartswert), der der gesamten Volkswirtschaft zugute kommt und den betreffenden Regionen daher nur teilweise zugerechnet werden kann. Nimmt man an, dass sich dieser nationale Nutzen anteilsmäßig auf die portugiesischen Regionen ihrem jeweiligen wirtschaftlichen Gewicht entsprechend verteilt, würde der Nutzen für Norte und Alentejo, die 2007 einen Anteil von 34,8 % am portugiesischen BIP hatten (insgesamt 195 Mio. EUR zum Nettogegenwartswert), die Kosten der Beihilfe für das Investitionsvorhaben (121 Mio. EUR zum Nettogegenwartswert) bei weitem übersteigen.
5.1.6. Stellungnahme zur Erforderlichkeit der Beihilfe
(167)
Portugal betonte, dass die Beihilfe tatsächlich und entscheidend zur Investitionsentscheidung von Petrogal beigetragen habe, da die Rentabilität gesichert werden musste. Am 5. März 2008 hat der Galp-Vorstand dem Investitionsvorhaben zugestimmt, nachdem die Förderfähigkeit in einem Schreiben der staatlichen Behörden vom 23. Januar 2007 bestätigt worden war. Die erste Zusage für die Bestellung von Ausrüstungsgütern erfolgte am 14. März 2008, nachdem die Beihilfeverträge mit der portugiesischen Regierung am 10. März 2008 unterzeichnet worden waren.
(168)
Ohne die Beihilfe wäre das Investitionsvorhaben nicht durchgeführt worden, da seine Rentabilität nicht gesichert gewesen wäre.
(169)
2001 hat sich der GALP-Vorstand gegen einen früheren Plan zur Modernisierung der Raffinerie in Matosinhos ausgesprochen, da die Gesamtkapitalrendite (ROCE) des Projekts unter den gewichteten durchschnittlichen Kapitalkosten (WACC) für den Raffineriesektor von Galp Energia lag.
(170)
2005 erwog der Galp-Vorstand erneut die strategische Möglichkeit einer Modernisierung der beiden Raffinerien. Nach einer internen Prüfung alternativer Investitionsvorhaben wurde das Umbauvorhaben für Sines und Matosinhos dem Vorstand im März 2008 zur Genehmigung vorgelegt. Die interne Ertragsquote der vorgesehenen Investition von [ ] Mio. EUR wurde auf [8-10] % ohne jede Anreizwirkung veranschlagt, [ ] Prozentpunkte über den WACC für den Raffineriesektor von Galp Energia ([7-9] %).
(171)
Die Entscheidung des Galp-Vorstands im März 2008 stützte sich auf folgende Analyse der Sensibilität des internen Zinsfußes (IRR) des Investitionsvorhabens:
Tabelle 3
Mit Beihilfe
Kapitalwert
[100-150] Mio. EUR
Ertragsquote/IRR
[9-11] %
Ohne Beihilfe
Kapitalwert
[1-50] Mio. EUR
Ertragsquote/IRR
[8-10] %
Quelle: GALP.
(172)
Den Erwägungen der Geschäftsführung von Galp Energia vom 10. Januar 2008 zufolge betrugen die WACC und die interne „Hurdle Rate“ (eine Risikoprämie zu den Kapitalkosten (43)) des Unternehmens für den Bereich Lieferungen, Raffinerie und Logistik [7-9] % bzw. [10-12] %.
(173)
Portugal hat darauf hingewiesen, dass sowohl die WACC als auch die von Galp Energia festgesetzte interne Hurdle Rate der üblichen Praxis im Raffineriesektor entsprachen und dass diese wirtschaftlichen Kriterien allgemein von allen Großunternehmen in diesem Sektor akzeptiert werden. Als Beleg dafür hat Portugal der Kommission eine Tabelle vorgelegt, die 2010 von Citigroup, Bloomberg and Broker Research erstellt wurde. Darin werden die WACC bedeutender Unternehmen in diesem Sektor verglichen.
(174)
Portugal bleibt dabei, dass die Investitionsentscheidung der Praxis und den normalen Anforderungen an die vom Begünstigten in all seinen Projekten verlangte Rentabilität entsprach und immer noch entspricht. Zur Bewertung der Rentabilität über die WACC hinaus wird die Hurdle Rate als zusätzliches Kriterium herangezogen. Prognosen in Bezug auf den künftigen Kapitalfluss sind im Allgemeinen nicht unfehlbar. Sie sind immer mit Unsicherheit (Risiko) behaftet. Je weiter sie in die Zukunft gehen, umso größer ist die Gefahr, dass die Schätzung grob und fehlerhaft ist. Meist wird diese Unsicherheit dadurch berücksichtigt, dass eine Risikoprämie auf die Kapitalkosten (WACC) aufgeschlagen und als erforderliche Mindestrendite (Hurdle Rate) für die Investition zugrunde legt wird. Die Differenz zwischen Hurdle Rate und WACC ist daher der erwartete zusätzliche Gewinn, der in die Entscheidung über die Investition mit einfließt, weil damit ein zusätzliches Risiko im prognostizierten Kapitalfluss berücksichtigt wird. Portugal zufolge wird die Hurdle Rate seit 2002 in den Analysen und Entscheidungen über die Investitionsvorhaben von Galp Energia berücksichtigt. Seit 2002 gilt, dass die Hurdle Rate für die Projekte dem Wert der WACC zuzüglich einer Marge von [1-5] Prozentpunkten entsprechen soll. 2006 entschied sich Galp Energia für eine etwas andere Berechnung der Mindestrendite. Statt um [1-5] Prozentpunkte werden die WACC um [10-50] % erhöht (WACC2006 + Hurdle Rate2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Dieses neue Kriterium war das Ergebnis der internen Überlegung, dass in Anbetracht der unterschiedlich hohen WACC für jedes Geschäftsfeld ein Prozentsatz des Basiswertes geeigneter und kohärenter erschien als ein absoluter Wert. Zur Erläuterung legte Portugal der Kommission die verschiedenen WACC und Hurdle Rates vor, die Galp Energia zwischen 2002 und 2006 für die einzelnen Geschäftsfelder zugrunde gelegt hat: Belieferung und Raffination, Vermarktung von Mineralölerzeugnissen, Exploration und Produktion, Gas und Strom.
(175)
Portugal führte an, dass der Galp-Vorstand nach den international anerkannten Standards für derartige Projekte in Anbetracht der in der Entwicklungsphase noch sehr variablen Investitionen (Front End Engineering and Design) ein Projekt dieser Größenordnung mit einer Ertragsquote so nahe an den WACC nicht für tragfähig hielt, da zu befürchten war, dass die Rendite sehr schnell unter dem Referenzwert liegen könnte.
(176)
Durch die Steuervergünstigung für das Investitionsvorhaben würde sich die Rendite aber auf [9-11] % erhöhen, was angesichts des strategischen Charakters des Projekts als annehmbares Minimum angesehen wurde, um Vereinbarungen mit Anbietern von Ausrüstungsgütern einzuleiten und ihre Durchführung zu genehmigen.
(177)
Portugal hat eine Liste von alternativen Investitionsprojekten vorgelegt, die Petrogal zu dem Zeitpunkt, als über das Vorhaben entschieden wurde, auch hätte durchführen können. Da nur begrenzte Mittel für neue Investitionen zur Verfügung stehen, konkurrieren mehrere Geschäftsfelder von Galp Energia untereinander. Daher wird nach strengen Kriterien ausgewählt.
(178)
Wäre der Beihilfevertrag mit dem portugiesischen Staat nicht unterzeichnet und das Investitionsvorhaben nicht durchgeführt worden, hätte sich die Wettbewerbsfähigkeit der beiden Raffinerien auf jeden Fall verschlechtert. Portugal zufolge wäre ohne das Investitionsvorhaben die Kapazitätsausnutzung der Raffinerien wegen der sinkenden Nachfrage auf dem Markt für Benzin und Heizöl (Studien sehen für 2008 bis 2020 einen starken Nachfragerückgang um [20-30] % bzw. [40-50] % voraus) auf [80-90] % zurückgefahren worden. Die Raffinerien hätten nur eine schmale Raffineriemarge aufrecht erhalten. Zum Ausgleich wären drastische Umstrukturierungen vorgenommen und Arbeitsplätze abgebaut worden.
(179)
Da die Kommission bezweifelte, dass der Galp-Vorstand Veränderungen im Unternehmensumfeld bei seiner Entscheidung nicht berücksichtigt haben sollte, wurde Portugal um eine detaillierte Analyse des kontrafaktischen Szenarios ohne das Investitionsvorhaben gebeten. Portugal sollte den internen Zinsfuß (IRR) des Investitionsvorhabens vorlegen unter Berücksichtigung der potenziellen Rentabilität der Raffinerien bei Nichtdurchführung des Vorhabens und einer Drosselung der Raffineriemargen.
(180)
In Tabelle 4 ist das von Portugal vorgelegte kontrafaktische Szenario zusammengefasst:
Tabelle 4
Geschäftsszenario
Neuer endgültiger Investitionswert
Mit Beihilfe
Kapitalwert
[200-250] Mio. EUR
[150-200] Mio. EUR
Ertragsquote/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Ohne Beihilfe
Kapitalwert
[100-150] Mio EUR
[100-150] Mio. EUR
Ertragsquote/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Portugal zufolge bedeutet die Tatsache, dass ein Projekt, welches für ein Unternehmen von großer oder sogar strategischer Bedeutung sein kann, nicht, dass es das einzige Projekt ist oder nicht hinterfragt werden darf, wenn der interne Zinsfuß nicht die Mindestanforderungen erfüllt (wie es 2001 der Fall war).
5.2. Anmerkungen Portugals zu Stellungnahmen von Beteiligten
(182)
Portugal weist auf die hohe Beteiligung verschiedener Einrichtungen (Kommunen, Gewerkschaften, Branchen- und Industrieverbände) hin und führt alle Äußerungen an, die die Bedeutung des Investitionsvorhabens für die regionale Entwicklung und in Bezug auf die Energieeffizienz hervorheben.
5.2.1. Äußerungen zu Stellungnahmen der Wettbewerber 1 und 2
(183)
Ergänzend zu seinem Vorbringen vom 21. Januar 2010 erläutert Portugal, dass der Markt für Vakuumerzeugnisse überaus volatil sei und nicht die erforderlichen gleichbleibenden Mengen an Vakuumgasöl liefere, die eine Hydrocrackanlage von der Größe der Anlage in Sines benötigt. Die Rückstandsmengen beim Hydrocracking sind Portugal zufolge zu vernachlässigen, da die Anlage nach dem Isocracking-Verfahren arbeiten werde.
(184)
Portugal wiederholt, dass das Investitionsvorhaben die regionale Entwicklung in benachteiligten Gebieten fördern werde (Schaffung und Erhalt von Arbeitsplätzen, Qualifizierung von Arbeitskräften, Größeneinsparungen, Technologietransfer, Mitnahmeeffekte usw.), auch wenn es in bereits bestehenden Raffinerien durchgeführt wird. Zahlreiche positive Äußerungen würden dies bestätigen. Ferner betont Portugal die strategische Bedeutung und den Umweltnutzen des Investitionsvorhabens, um deutlich zu machen, dass sich die Vorteile für die Region nicht auf die Arbeitsplätze beschränken.
(185)
Zu der von Wettbewerber 1 erstellten Tabelle, in der das Verhältnis der Beihilfe zu den geschaffenen Arbeitsplätzen in anderen regionalen Ad-hoc-Beihilfeprojekten zum Vergleich herangezogen wird (siehe Erwägungsgrund 89), merkt Portugal an, dass darin keine anderen Projekte aus dem Raffineriesektor und sonstigen kapitalintensiven Industriezweigen enthalten seien. Deshalb könne das Investitionsvorhaben nicht mit den Projekten in der Tabelle verglichen werden. Stattdessen müssten Beihilfen für große Investitionsvorhaben im gleichen Wirtschaftssektor zum Vergleich herangezogen werden (siehe Entscheidungen der Kommission vom 10. Juli 2007 über die staatliche Beihilfe N 898/06 Repsol Polimeros und N 899/06 Artensa (Artenius), Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos S.A., in denen sich das Verhältnis Beihilfe/geschaffene Arbeitsplätze in der gleichen Größenordnung bewegt wie im Petrogal-Projekt).
(186)
Vergleiche man das Verhältnis von indirekten zu direkten Arbeitsplätzen mit vergleichbaren Projekten (siehe Erwägungsgrund 185), würden ähnliche Werte erreicht.
(187)
Portugal weist erneut darauf hin, dass der Galp-Vorstand das Investitionsvorhaben im März 2008 bewertet hat, nachdem ihm die portugiesischen Behörden im Januar 2007 schriftlich bestätigt hatten, dass es sich um ein förderfähiges Investitionsvorhaben handelt. Die Beihilfe wurde daher unter Vorbehalt (benötigt wurde insbesondere die Genehmigung der Kommission) gewährt, bevor mit den Arbeiten begonnen wurde. Der erste Auftrag wurde im März 2008 vergeben, nachdem Petrogal die Beihilfeverträge unterzeichnet hatte.
(188)
Portugal weist Äußerungen von Beteiligten zurück, wonach Petrogal die Entscheidung für das Investitionsvorhaben bereits 2006 getroffen haben soll.
(189)
Portugal bestätigt, dass Machbarkeitsstudien durchgeführt wurden, bevor die endgültige Entscheidung gefallen ist. Derartige Informationen benötige der Galp-Vorstand zur Entscheidungsfindung, und dies bedeute nicht, dass seine Entscheidung bereits gefallen war.
(190)
Portugal bleibt dabei, dass das Investitionsvorhaben ohne Beihilfe nicht durchgeführt worden wäre.
(191)
Portugal zufolge war der interne Zinsfuß des Investitionsvorhabens nicht ausreichend, gemessen am Risiko und an der Attraktivität anderer Projekte ([ ]), die für die Entwicklung von Galp Energia wichtig sind. Daraus ergibt sich, dass das Investitionsvorhaben ohne Beihilfe nicht vonstatten gegangen wäre.
(192)
Portugal schließt aus den Stellungnahmen Beteiligter, dass der räumlich relevante Markt nicht Portugal ist, sondern mindestens die Iberische Halbinsel.
(193)
Portugal weist darauf hin, dass Petrogals Marktanteil bei Dieselkraftstoff (ab Raffinerie, im Groß- und Einzelhandel) niemals über 25 % steigen werde, wenn der räumlich relevante Markt die Iberische Halbinsel ist oder noch darüber hinausgeht.
(194)
Portugal bekräftigt, dass sich das Investitionsvorhaben auf gar keinen Fall auf den Groß- und Einzelhandel mit Dieselkraftstoff auswirken werde, da der Preis ab Raffinerie unter Marktbedingungen festgelegt werde. Petrogal trete als Preisnehmer auf. Andernfalls würden die Kunden von Petrogal ohne Weiteres auf Importe umsteigen, da es Portugal zufolge keinerlei Hindernisse (technischer Art, Tarife, Logistik (44) usw.) für Dieselimporte aus anderen Mitgliedstaaten gibt. Portugals Anforderungen an Importe entsprechen den EU-Anforderungen.
(195)
Portugal hat Zahlen zu den Gesamteinfuhren von Dieselkraftstoff (auf dem See- und Landweg) nach Portugal vorgelegt.
Tabelle 5
Ein- und Ausfuhren von Dieselkraftstoff
Jahr
2006
2007
2008
2009
EINFUHREN
Gesamt (kt)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Andere
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
AUSFUHREN
Gesamt (kt)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Andere
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Quelle: DGEG (kursiv) und Daten von Petrogal.
(196)
Außerdem verfügt Portugal über ausreichende Lagerkapazitäten. Aus den von Portugal vorgelegten Daten geht hervor, dass die verschiedenen Betreiber unterschiedliche Strategien gewählt haben (Investition in Lagerkapazität oder Anmietung von Lagerkapazität) und dass beide Alternativen möglich und tragfähig sind. Die wichtigsten Betreiber haben ihre Lagerkapazität nicht erhöht, obwohl der Markt die Möglichkeit bot, was darauf schließen lässt, dass die Lagerressourcen für ihre Vermarktung ausreichen. Portugal weist darauf hin, dass die gesamten Dieseleinfuhren stetig gestiegen und die Ausfuhren leicht zurückgegangen sind. Das resultiert aus dem stetigen Wachstum des Marktes und dem zunehmenden Defizit der lokalen Produktionskapazität. Die Zahlen für 2009 spiegeln die Folgen eines Unfalls in der Raffinerie in Sines wider, durch den der Raffineriebetrieb und die Produktion mehrere Wochen unterbrochen waren. Die Betreiber mussten ihre Einfuhren in dem Jahr steigern; demnach waren Versorgungsalternativen vorhanden.
(197)
2009 machten die Dieseleinfuhren in Portugal 27,2 % des gesamten Jahresverbrauchs an Dieselkraftstoff aus. In den Vorjahren betrug der Anteil der durchschnittlichen Dieseleinfuhren am Dieselverbrauch des jeweiligen Jahres (um die 5,4 Mio. t) in Portugal etwa 14 %.
(198)
Portugal beurteilt den portugiesischen Dieselmarkt daher als offenen und wettbewerbsfähigen Markt, auf dem der Handel erleichtert wird und die Preise auf den Rohölpreisen und den Raffineriekosten basieren und durch die Alternative von Importen zu Platts-Preisen bestimmt werden.
(199)
Der Markt für schweres Naphta ist nach Portugals Einschätzung mindestens der EWR, da Naphta international gehandelt wird.
6. WÜRDIGUNG DER BEIHILFEMASSNAHME
6.1. Staatliche Beihilfe
(200)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV, sind, soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(201)
Portugal gewährt Petrogal die Beihilfe in Form einer Steuergutschrift. Die Unterstützung kann daher im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV als vom Mitgliedstaat und aus staatlichen Mitteln gewährt betrachtet werden.
(202)
Die Beihilfe wird einem einzigen Unternehmen, Petrogal, gewährt und ist damit selektiv.
(203)
Die Beihilfe wird für eine Investition gewährt, die zu einer Produktionssteigerung von Dieselkraftstoff und schwerem Naphta führen wird. Da diese Produkte zwischen den Mitgliedstaaten gehandelt werden, wird sich die Maßnahme voraussichtlich auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten auswirken Die Beihilfe für Petrogal wird das Unternehmen von Kosten befreien, die es normalerweise selbst tragen müsste. Folglich wird Petrogal einen wirtschaftlichen Vorteil gegenüber seinen Konkurrenten haben. Diese Bevorzugung von Petrogal und seiner Produktion bedeutet, dass die Beihilfe den Wettbewerb verfälscht oder ihn zu verfälschen droht.
(204)
Deshalb kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass es sich bei der Beihilfe um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt.
(205)
Nachdem festgestellt wurde, dass es sich bei der Beihilfe um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, muss geprüft werden, ob die Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
6.2. Rechtmäßigkeit der Beihilfe
(206)
Portugal hat die Beihilfe vorab angemeldet und ist damit seiner Verpflichtung nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV nachgekommen.
6.3. Rechtsgrundlage für die Bewertung
(207)
Da durch die Beihilfe die regionale Entwicklung gefördert werden soll, bilden die Regionalbeihilfeleitlinien, insbesondere Abschnitt 4.3 „Beihilfen für große Investitionsvorhaben“, und die Kriterien für die eingehende Prüfung staatlicher Beihilfen mit regionaler Zielsetzung zur Förderung großer Investitionsvorhaben in der entsprechenden Mitteilung der Kommission die Grundlage für die Bewertung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt, sofern nicht bei der förmlichen Prüfung festgestellt wird, dass die unter Punkt 68 Buchstabe a (Marktanteil) und Punkt 68 Buchstabe b (Kapazitätssteigerung und Marktleistung) der Regionalbeihilfeleitlinien festgelegten Obergrenzen nicht überschritten werden.
(208)
Die Kommission muss ihre Bewertung in drei Schritten vornehmen:
-
erstens ist die Vereinbarkeit mit den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien zu bewerten;
-
zweitens ist zu prüfen, ob die unter Punkt 68 Buchstaben a und b angegebenen Werte für den Marktanteil, die Kapazitätssteigerung und die Marktleistung (nachfolgend „Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b“ genannt) tatsächlich nicht erreicht werden;
-
drittens kann je nach Ergebnis des zweiten Bewertungsschritts eine eingehende Prüfung vorgenommen werden.
6.4. Vereinbarkeit mit den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien - Überprüfung der in der Eröffnungsentscheidung geäußerten Zweifel
(209)
Die Kommission hat geprüft, ob die gewährte Beihilfe im Einklang mit den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien steht. Aufgrund dieser Bewertung wurde Folgendes festgestellt:
(210)
In der Eröffnungsentscheidung stellte sich für die Kommission die Frage, ob das Vorhaben eine Erstinvestition darstellt oder eher als Ersatzinvestition angesehen werden müsste.
(211)
Die Kommission hat die in den Erwägungsgründen 130 und 131 aufgeführten Äußerungen Portugals zur Kenntnis genommen, wonach durch die Investitionen eine bestehende Betriebsstätte erweitert und eine grundlegende Änderung des Gesamtproduktionsverfahrens einer bestehenden Betriebsstätte vorgenommen wird, so dass das Vorhaben als Erstinvestition im Sinne von Punkt 34 der Leitlinien anzusehen sei.
(212)
Die neue Vakuumdestillationsanlage und der Visbreaker in Matosinhos sowie die neue Hydrocrackanlage in Sines werden neben den bereits bestehenden Raffinerieanlagen betrieben. Deshalb stellt das Investitionsvorhaben keine Ersatzinvestition, sondern eine Erweiterung des Produktionssystems dar. Außerdem werden die Raffinerien umgebaut und mit neuen technologischen Infrastrukturen zur Umwandlung von schwereren Rohölfraktionen in Benzin und Dieselkraftstoff ausgestattet.
(213)
Wettbewerber 1 hat keine Einwände gegen die Einstufung des Vorhabens als Erstinvestition, doch seiner Einschätzung nach handelt es sich lediglich um die Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte.
(214)
Die Kommission stellt daher fest, dass das Vorhaben eine Erstinvestition im Sinne von Punkt 34 der Leitlinien darstellt und die Zweifel hinsichtlich des Charakters einer Erstinvestition ausgeräumt sind.
(215)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission Zweifel, ob die unter Punkt 38 der Leitlinien geforderte Anreizwirkung für Ad-hoc-Beihilfen gegeben ist. Die Kommission hat insbesondere bezweifelt, dass Portugals schriftliche Bestätigung, wonach vorbehaltlich einer eingehenden Überprüfung das Investitionsvorhaben die Förderwürdigkeitsbedingungen der Regelung erfüllt (45), die geforderte Absichtserklärung ersetzen kann.
(216)
Punkt 38 der Leitlinien lautet: „Es ist wichtig, dass eine Regionalbeihilfe Anreiz zu Investitionen gibt, die sonst in den geförderten Regionen nicht getätigt würden. Daher können Beihilfen im Rahmen von Beihilferegelungen nur gewährt werden, wenn der Empfänger diese beantragt hat und die für die Verwaltung der Regelung zuständige Behörde vor Beginn der Arbeiten schriftlich bestätigt hat, dass das Vorhaben vorbehaltlich einer detaillierten Überprüfung die Förderwürdigkeitsbedingungen grundsätzlich erfüllt. (…) Bei Ad-hoc-Beihilfen muss die zuständige Behörde vor Beginn der Arbeiten eine schriftliche Absichtserklärung abgeben, die von der Genehmigung der Beihilfe durch die Kommission abhängig ist. Werden die Arbeiten begonnen, bevor diese Bedingungen erfüllt sind, so kann das Vorhaben keine Beihilfen erhalten.“
(217)
Der „Beginn der Arbeiten“ ist in Fußnote 40 der Leitlinien als „Aufnahme der Bauarbeiten“ oder „erste verbindliche Verpflichtung zur Bestellung von Anlagen“ definiert.
(218)
Die Kommission hat diese von Portugal vorgelegten Fakten berücksichtigt:
-
Petrogal hat die Beihilfe am 22. Januar 2007 beantragt.
-
Portugal hat die Förderfähigkeit des Investitionsvorhabens am 23. Januar 2007 grundsätzlich bestätigt.
-
Die Beihilfe wurde vom portugiesischen Ministerrat am 6. März 2008 genehmigt, doch die Gewährung der Beihilfe muss von der Kommission genehmigt werden, und Petrogal wird die Beihilfe nicht vor 2011 erhalten (nach Abschluss der Investition).
-
Der Vorstand von Petrogal hat die Bestellung von Ausrüstungsgütern am 8. März 2008 genehmigt.
-
Der erste verbindliche Auftrag wurde am 14. März 2008 vergeben. Die Bauarbeiten im Rahmen des Investitionsvorhabens sind in Sines im November 2008 und in Matosinhos im Januar 2009 angelaufen.
(219)
Die Kommission stellt fest, dass die Beihilfeverträge am 10. März 2008 von Portugal und Petrogal unterzeichnet wurden und dass die Veröffentlichung der am 6. März 2008 angenommenen Entschließungen des Ministerrates im portugiesischen Staatsblatt (46) mindestens gleichbedeutend mit einer Absichtserklärung und als strengerer Nachweis der vorgeschriebenen Anreizwirkung als die unter Punkt 38 der Leitlinien geforderte Absichtserklärung anzusehen sind. Die Beihilfeverträge wurden vor Beginn der Arbeiten an dem Investitionsvorhaben unterzeichnet.
(220)
Daher kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Zweifel hinsichtlich der vorgeschriebenen Anreizwirkung ausgeräumt sind.
(221)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission Zweifel, ob das Investitionsvorhaben zur regionalen Entwicklung beiträgt. In diesem Zusammenhang äußerte die Kommission auch Zweifel daran, ob die Beihilfe erforderlich ist. Sie betonte, dass „eine unnötige Beihilfe kaum zur regionalen Entwicklung beitragen wird und zu nicht hinnehmbaren Wettbewerbsverzerrungen führen könnte“ (47).
(222)
Wettbewerber 1 und 2 wiesen darauf hin, dass Petrogal das Investitionsvorhaben auch ohne Beihilfe durchgeführt hätte. Ihrer Einschätzung nach ist das Investitionsvorhaben eine Produktivinvestition, die wirtschaftlich begründet ist durch das Missverhältnis zwischen Angebot und Nachfrage und die Möglichkeit, schwereres und billigeres Rohöl zugänglich zu machen. Alle anderen Betreiber in Europa würden in ihren Raffinerien vergleichbare Investitionen ohne staatliche Unterstützung durchführen.
(223)
Daher muss bewertet werden, ob die Beihilfe erforderlich ist als echte Anreizwirkung für die Durchführung einer Investition, die andernfalls in diesen beiden Regionen unterblieben wäre, oder ob das Investitionsvorhaben auf jeden Fall durchgeführt worden wäre. Die Kommission muss also feststellen, ob Petrogal durch die Beihilfe veranlasst wurde, zusätzliche Investitionen in den betreffenden Regionen durchzuführen.
(224)
Die strategische Investitionsentscheidung wurde 2006 getroffen, wie aus einem Papier hervorgeht, das Galp Energia im Oktober 2006 veröffentlicht hat (48). Dem Jahresbericht 2006 von Galp Energia ist zu entnehmen, dass der Vorstand die Entscheidung über das Investitionsvorhaben am 23. Januar 2007 (49) und am 5. März 2008 getroffen hat (nach Eingang des Schreibens der portugiesischen Behörden vom 23. Januar 2007 über die Förderfähigkeit). Die operative Entscheidung über die Bestellung der ersten Ausrüstungsgüter für das Investitionsvorhaben traf der Vorstand am 14. März 2008.
(225)
Portugal berichtete, dass Petrogal die Investition wegen seiner angespannten finanziellen Lage erst 2008 durchgeführt und der Galp-Vorstand schließlich beschlossen habe, Bau- und Lieferaufträge erst nach der Annahme der maßgeblichen Entschließung des Ministerrates durch die portugiesische Regierung zu vergeben.
(226)
Portugal zufolge war die Verfügbarkeit staatlicher Mittel ausschlaggebend für die Investitionsentscheidung von Petrogal. Ohne die Beihilfe wäre das Investitionsvorhaben aufgegeben worden. Petrogal hätte einen alternativen Umstrukturierungsplan durchgeführt, um seine Raffinerien an die veränderten Marktbedingungen und Rohölangebote anzupassen. Zudem wären die verfügbaren Gelder statt in die Raffinerien in andere Projekte investiert worden.
(227)
Portugal hat Unterlagen zu Petrogal vorgelegt mit einer Analyse der erwarteten Zahlen für den internen Zinsfuß des Investitionsvorhabens und die gewichteten durchschnittlichen Kapitalkosten (WACC) sowie einer Liste möglicher Alternativinvestitionen, die Galp Energia mit dem verfügbaren Kapital hätte vornehmen können.
(228)
Die Kommission geht davon aus, dass die Unterlagen, die dem Galp-Vorstand am 23. Januar 2007 und am 5. März 2008 vorgelegt wurden, ausschlaggebend dafür waren, dass die Erforderlichkeit der Beihilfe festgestellt wurde, denn der Vorstand hat sich in seiner Entscheidung auf diese Unterlagen gestützt.
(229)
Portugal zufolge ergaben die dem Galp-Vorstand 2008 vorgelegten Berechnungen für das Investitionsvorhaben ohne Beihilfe einen internen Zinsfuß von [8-10] %. Damit liegt er über den WACC von [7-9] % für Petrogal.
(230)
Portugal zufolge basierten die Entscheidungen des Galp-Vorstands auf einem Hurdle-Rate-Ansatz, der bereits 2002 eingeführt worden ist. Die Hurdle Rate ist die Mindestrendite, die ein Entscheidungsträger vor Beginn des Projekts in Anbetracht des Risikos und der Opportunitätskosten anderer laufender Projekte für annehmbar hält. Die „Hurdle Rate“ wird auch als „Cut-off-Rate“ oder „erwartete Mindestrendite“ bezeichnet.
(231)
Ab 2006 wurde die interne Hurdle Rate für die Raffinerietätigkeiten auf [110-150] % der WACC und damit auf [10-12] % festgesetzt. Normalerweise würde keine Investition beschlossen, solange der berechnete interne Zinsfuß diesen Wert nicht überschreitet. Im vorliegenden Fall erhöht sich der interne Zinsfuß durch die Beihilfe um [1-3] Prozentpunkte von [8-10] % auf [9-11] %. Dies geht aus Tabelle 3 (Erwägungsgrund 171) zu den Berechnungen hervor, die dem Vorstand 2008 vorgelegt wurden. Obwohl der interne Zinsfuß unter Einrechnung der Beihilfe immer noch erheblich unter der internen Hurdle Rate liegt, hielt der Galp-Vorstand die durch die Beihilfe geschaffene Sicherheitsmarge für ausreichend, um dem Investitionsvorhaben schließlich zuzustimmen.
(232)
Die Hurdle Rate ist ein Instrument, das Unternehmen anwenden, wenn Entscheidungen zu treffen sind, die mit einem hohen Risiko verbunden sind. Je nach Risiko des jeweiligen Projekts kann sie daher variieren. Auch die Währung, in der die Berechnung vorgenommen wird, kann die Hurdle Rate beeinflussen. In Währungsgebieten mit einer hohen Inflation fällt sie höher aus als in Regionen mit Preisstabilität.
(233)
Bisher wurde die Hurdle Rate bei Entscheidungen über staatliche Beihilfen nicht berücksichtigt, wenn es um die Erforderlichkeit und den Anreizeffekt einer regionalen Beihilfe ging. Auch in der Mitteilung über die eingehende Prüfung wird die Anwendung der Hurdle Rate nicht erwähnt. Das Konzept wurde aber bereits in einigen Beschlüssen über staatliche Beihilfen angewandt (so im Beschluss der Kommission vom 23.2.2011 über die staatliche Beihilfe N 204/2010, Schweden, FuE-Beihilfe für Volvo Aero für das Trent XWB ICC, Veröffentlichung im Amtsblatt steht noch aus), vor allem, wenn sie nach Maßgabe des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation (50) angenommen wurden und Projekte mit hohem Risiko betrafen.
(234)
Portugal weist darauf hin, dass das Investitionsvorhaben mit vielen Risiken verbunden sei, was die Anwendung der Hurdle Rate rechtfertige. Bei dem Vorhaben handelt es sich um die größte Produktivinvestition, die jemals in Portugal vorgenommen wurde. Die Durchführung wird sich über mehrere Jahre erstrecken. Kostenschätzungen für das Investitionsvorhaben sind extrem schwierig. Die von Portugal vorgelegten Zahlen zeigen, dass die ursprünglichen Kostenschätzungen tatsächlich weit überschritten wurden. Das Investitionsvorhaben ist langfristig angelegt, und langfristige Prognosen für die Raffineriemargen sind extrem schwierig, zumal Kraftfahrzeuge mit herkömmlichen Verbrennungsmotoren auf lange Sicht durch Elektroautos und andere Fahrzeuge ersetzt werden könnten.
(235)
Eine empirische Studie (51) von 2006, in der mehr als 100 selbst angegebene Hurdle Rates (vor allem für nordamerikanische Unternehmen) analysiert wurden, gibt eine durchschnittliche Hurdle Rate von 14,1 % und eine absolute Differenz zwischen Kapitalkosten (WACC) und Hurdle Rate von 5 Prozentpunkten an, etwa 155 % der WACC. Demnach haben Petrogal und Galp Energia wohl keine übertrieben hohe Hurdle Rate für den Raffineriesektor zugrunde gelegt.
(236)
In Anbetracht dieser Fakten und insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Sektors und des vorliegenden Falles (hohe Risiken wegen des umfänglichen Investitionsvorhabens und der langfristigen Nutzungsdauer) kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Hurdle Rate herangezogen werden kann, um zu entscheiden, ob die Beihilfe als Anreiz für das Investitionsvorhaben erforderlich war.
(237)
Wettbewerber 1 und 2 haben bestätigt, dass es keine sektorbezogene Benchmark für das Raffineriegeschäft gibt. Wettbewerber 1 würde aber eine Benchmark (Rendite) von 10 % für ausreichend halten, um das Investitionsvorhaben durchzuführen. Die Kommission stellt fest, dass diese Benchmark von 10 % ziemlich genau dem internen Zinsfuß nach Beihilfegewährung [9-11] % entspricht, der dem Galp-Vorstand 2008 vorgelegt wurde. Die Kommission stellt somit fest, dass die Beihilfe den Wert, den ein Wettbewerber für erforderlich hält, um einen akzeptablen internen Zinsfuß zu erzielen, nicht überschreitet.
(238)
Durch die Beihilfe scheint sich der berechnete interne Zinsfuß also an die Hurdle Rate von Petrogal und die von Wettbewerber 1 angegebene Benchmark anzunähern. Nach der Beihilfe übersteigt der interne Zinsfuß weder die Hurdle Rate von Petrogal noch die vom Wettbewerber genannte Benchmark, was darauf hinweist, dass die Beihilfe nicht zu hoch bemessen war. Dass die Investitionsentscheidung 2008 in einer Situation getroffen wurde, in der der interne Zinsfuß unter Einrechnung der Beihilfe immer noch weit unter der vorgegebenen Hurdle Rate lag, stellt die Bedeutung der Hurdle Rate keineswegs in Frage. Aus früheren Stellungnahmen des Galp-Vorstands geht hervor, dass er sich der strategischen Bedeutung bewusst war, die das Investitionsvorhaben hat, um den Rückgang der Raffineriemargen aufzuhalten. Die Hurdle Rate wurde zwar nicht ganz erreicht, doch dieses strategische Element hat anscheinend ausgereicht, um eine begrenzte Abweichung von dem Wert zu rechtfertigen.
(239)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Beihilfe als Investitionsanreiz erforderlich war und dass der dafür notwendige Betrag nicht überschritten wurde. Es trifft nicht ganz zu, dass alle Betreiber in Europa ähnliche Investitionen in ihren Raffinerien ohne staatliche Beihilfe durchgeführt haben. Die Kommission hat auch andere Beihilfen für ähnliche Investitionen analysiert, beispielsweise in ihrer Entscheidung über die Beihilfe N 283/2004 (52) für eine Hydrocrackanlage.
(240)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission unter Bezugnahme auf Punkt 10 der Leitlinien Zweifel hinsichtlich des Beitrags der Beihilfe und des Investitionsvorhabens zur regionalen Entwicklung. Sie wies auf die gemessen an der Höhe der Beihilfe (160 Mio. EUR) begrenzte Zahl von Arbeitsplätzen (150) hin, die dadurch geschaffen werden, und fragte, ob der erwartete Beitrag zur regionalen Entwicklung die sektorbezogenen Effekte der Beihilfe tatsächlich ausgleichen werde.
(241)
Die Kommission stellt fest, was auch Wettbewerber 1 betont hat, dass der Beihilfebetrag pro geschaffenem Arbeitsplatz tatsächlich beträchtlich höher ist als der auf einen Arbeitsplatz entfallende Beihilfebetrag bei früheren Ad-hoc-Beihilfen (siehe Erwägungsgrund 89). In mehreren ablehnenden Beschlüssen (53) sah die Kommission in der Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze keinen ausreichenden Beitrag zur regionalen Entwicklung.
(242)
Portugal stimmt zu, dass der Beihilfebetrag pro geschaffenem Arbeitsplatz sehr hoch ist. Das erkläre sich jedoch durch die hohe Kapitalintensität des Investitionsvorhabens, die für Investitionen in diesem Wirtschaftszweig typisch sei. Die Kommission habe in der Vergangenheit individuell anzumeldende Beihilfeanträge für diesen Sektor mit noch höheren Beihilfebeträgen pro geschaffenem Arbeitsplatz genehmigt (54). Portugal meint, dass andere Faktoren als der Beihilfebetrag pro geschaffenem Arbeitsplatz berücksichtigt werden sollten, etwa die Zahl der indirekten und temporären Arbeitsplätze und andere Aspekte.
(243)
In früheren Beschlüssen habe die Kommission die Schaffung direkter Arbeitsplätze stets berücksichtigt. Darüber hinaus sei in mehreren Entscheidungen auch die Entstehung indirekter Arbeitsplätze berücksichtigt worden (55).
(244)
Ursprünglich hatte Portugal angegeben, dass auf jeden direkt geschaffenen (oder verlorenen) Arbeitsplatz drei indirekte Arbeitsplätze kommen würden. Begründet wurde das Verhältnis 3:1 mit dem Hinweis auf andere Fälle im gleichen Industriezweig (56) in Portugal, in denen die Kommission in der Vergangenheit das gleiche oder ein höheres Verhältnis akzeptiert habe. Die Möglichkeit, dass indirekte Arbeitsplätze entstehen, ergibt sich aus den Wartungsarbeiten. Diese Marktnische würde vermutlich am meisten von dem Vorhaben profitieren, bedingt durch die zunehmende technologische Komplexität der Raffinerien, die es erforderlich mache, dass Fremdfirmen eingesetzt werden müssen mit immer höher spezialisierten Angestellten und Technikern.
(245)
Portugal hat seine Argumentation noch bekräftigt durch Verweis auf ein neueres Arbeitspapier der Kommission über die petrochemische Industrie (57), in dem festgestellt wird, dass EU-weit zwar nur 100 000 Menschen in dem Industriezweig direkt beschäftigt sind, dass aber vermutlich etwa 400 000 bis 600 000 Arbeitsplätze unmittelbar vom Raffineriesektor in der EU abhängen. In Fußnote 41 des Arbeitspapiers wird auf weitere 600 000 Arbeitsplätze in den Bereichen Logistik und Vermarktung hingewiesen. Angesichts dessen wäre ein Quotient von 4:1 bis 6:1 und unter Berücksichtigung der Arbeitsplätze in Logistik und Vermarktung sogar von 12:1 gerechtfertigt.
(246)
Portugal hat auch darauf hingewiesen, dass in einem kontrafaktischen Szenario, in dem es weder Beihilfe noch Projekt geben würde, Petrogal seine Raffinerien umstrukturiert und seine Belegschaft verkleinert hätte, so dass 160 direkte Arbeitsplätze verloren gegangen wären. Deshalb müsse die Kommission in ihrer Bewertung des Beitrags der Beihilfe zur regionalen Entwicklung die Schaffung oder den Erhalt von 310 direkten Arbeitsplätzen (58) berücksichtigen sowie etwa 930 (59) bis 3 720 indirekte Arbeitsplätze, die infolge des Investitionsvorhabens entstehen, so dass sich der hohe Beihilfebetrag pro direktem Arbeitsplatz relativiert.
(247)
Außerdem betonte Portugal, dass es sich bei dem Investitionsvorhaben um die größte Einzelinvestition handelt, die jemals in Portugal getätigt worden ist, und dass während der Bauphase 3 000 temporäre Arbeitsplätze in den betreffenden Regionen entstehen würden.
(248)
In früheren Entscheidungen (60) zur Genehmigung von Ad-hoc-Beihilfen verwies die Kommission auf die Bedeutung folgender Faktoren:
-
Anhebung der Einkommen der Mitarbeiter (Schaffung von besser bezahlten direkten und indirekten Arbeitsplätzen);
-
sozialer Wohlstand in der Region (durch bessere Umwelt- und Lebensbedingungen, Unterstützung lokaler Veranstaltungen);
-
Stärkung des Humankapitals (Qualifizierung, Ausbildung, Doktorandenprogramme);
-
Beitrag zu Forschung und Entwicklung, Technologie- und Wissenstransfer (infolge der Modernisierungsinvestition);
-
vermehrte Tätigkeit von Subunternehmern in den betreffenden Gebieten;
-
bessere Auslastung der vorhandenen Hafenanlagen.
Dies sind zweifellos positive Elemente, die bei der Bewertung des Beitrags der Beihilfe und des Investitionsvorhabens zur regionalen Entwicklung in Portugal berücksichtigt werden sollten.
(249)
Portugal und mehrere Beteiligte haben in ihren Stellungnahmen weitere wichtige Beiträge zur regionalen Entwicklung genannt; dabei geht es um die sozialen und die ökologischen Auswirkungen, die verstärkte Qualifizierung und um Vereinbarungen mit Hochschuleinrichtungen.
(250)
Portugal verwies auch auf die Entwicklung der Lieferkette und die Auswirkungen des Baus der neuen Anlagen auf die Industriestruktur des Landes und auf Ingenieurwesen, Bau und Maschinenbau. Dies ist eine zweifellos positive, jedoch nur temporäre oder ganz allgemeine Wirkung (siehe Erwägungsgrund 154).
(251)
Die Kommission berücksichtigt die zeitlich nicht begrenzten positiven Anstoßeffekte des Investitionsvorhabens in den betreffenden Regionen, die von Portugal genannt wurden. Insbesondere die erwartete längere Lebensdauer der Raffinerien (es wird mit einer Betriebsdauer von mindestens 30 Jahren gerechnet), die positive Wirkung auf Subunternehmen, die vielfältigen Qualifizierungsmaßnahmen und die zahlreichen Vereinbarungen mit Schulen und Hochschulen weisen auf die Bedeutung der Raffinerien für die Regionen hin. Auch wenn die positiven Anstoßeffekte zum großen Teil bereits vorhanden sind, da die Raffinerien seit langem bestehen, wird sowohl in Sines als auch in Oporto die Bedeutung von Petrogal durch die Investitionen gestärkt.
(252)
Portugal hat auch eine Kosten-Nutzen-Analyse des Beihilfeprojekts vorgelegt. Eine Kosten-Nutzen-Analyse soll über eine Prüfung der Existenzfähigkeit des Projekts durch den Investor hinausgehen. Dabei sind alle (abgezinsten) sozialen Kosten und Nutzenwirkungen des Projekts zu berücksichtigen. In diesem Fall quantifiziert eine Kosten-Nutzen-Analyse den erwarteten Nutzen einschließlich der Höhe der Abgaben aus direkter und direkter Beschäftigung, der nicht eintretenden Arbeitsplatzverluste (durch Erhalt von Arbeitsplätzen), der Höhe der Verbrauchssteuern, der zusätzlichen Einnahmen für den Hafen Leixões, der direkten Unterstützung für lokale Gemeinschaften usw.
(253)
Aus der Kosten-Nutzen-Analyse ergibt sich, dass die Beihilfe für Portugal von hohem Nutzen ist. Geografisch geht die Kosten-Nutzen-Analyse über die unmittelbar von dem Investitionsvorhaben betroffenen Regionen Norte und Alentejo hinaus. Rechnet man den landesweiten Nutzen anteilsmäßig ihrem jeweiligen wirtschaftlichen Gewicht entsprechend auf die Regionen um, so kommt den Regionen Norte und Alentejo 34,8 % der positiven Wirkungen zugute.
(254)
Portugal hat ferner darauf hingewiesen, dass sich die Beihilfe und die sich daraus ergebenden Investitionen nicht nur auf die regionale Entwicklung, sondern auch auf andere Bereiche positiv auswirken. Portugal verwies auf die strategische Bedeutung des Investitionsvorhabens auf nationaler Ebene und für die Sicherheit der europäischen Energieversorgung. Zu diesen positiven Wirkungen zählen die verminderte Abhängigkeit von Einfuhren, eine Reaktion auf die steigende Nachfrage nach Dieselkraftstoff, die Verbesserung der Energieeffizienz in beiden Raffinerien und die positiven Umweltauswirkungen. Diese Argumente können bei der Bewertung des Beitrags der Beihilfe zur regionalen Entwicklung nicht berücksichtigt werden.
(255)
Trotz des anscheinend unverhältnismäßigen Beihilfebetrags pro direkt geschaffenem Arbeitsplatz lassen die indirekten positiven Effekte (indirekte Arbeitsplätze, Anstoßeffekte, Schaffung von gut bezahlten Arbeitsplätzen, Stärkung des Humankapitals, Steigerung des gesellschaftlichen Wohlstands) regionale Vorteile für Alentejo und Norte erkennen, die nicht zu vernachlässigen sind. Die Kommission stellt daher fest, dass ihre anfänglichen Zweifel hinsichtlich des Beitrags der Beihilfe zur regionalen Entwicklung ausgeräumt sind.
(256)
In den folgenden Abschnitten zur Anwendung der Bestimmungen unter Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien wird deutlich, dass sich die Beihilfe nur in begrenztem Maße nachteilig auf den Wirtschaftszweig auswirkt, da die von dem Investitionsvorhaben betroffenen Märkte weder absolut noch relativ gesehen rückläufig sind. Außerdem hat Petrogal keinen großen Marktanteil an den relevanten Verkäufen ab Raffinerie, den es durch wettbewerbsschädigendes Verhalten missbrauchen könnte. Die Substitution von Einfuhren von schwerem Naphta für die Aromatenindustrie wirkt sich nur in begrenztem Umfang auf die Lieferanten im EWR aus. Die Kommission stellt daher fest, dass ihre anfängliche Befürchtung, die negativen Wirkungen der Beihilfe auf den Wirtschaftszweig würden durch den erwarteten Beitrag zur regionalen Entwicklung nicht ausgeglichen, ausgeräumt ist.
(257)
Petrogal ist kein „Unternehmen in Schwierigkeiten“ (Punkt 9 der Regionalbeihilfeleitlinien) im Sinne der Mitteilung der Kommission zu Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (61).
(258)
Nach Punkt 39 der Regionalbeihilfeleitlinien beträgt der Eigenbeitrag von Petrogal zu den förderfähigen Ausgaben mehr als 25 % (siehe Erwägungsgrund 36).
(259)
Nach Punkt 50 der Leitlinien werden die förderfähigen Ausgaben des Investitionsvorhabens auf der Grundlage der förderfähigen Investitionskosten berechnet (siehe Erwägungsgrund 34).
(260)
Nach Punkt 71 bis 75 der Leitlinien werden die Kumulierungsregeln für Beihilfen eingehalten (siehe Erwägungsgrund 43).
(261)
Nach Punkt 40 der Leitlinien wird die Beihilfe unter der Bedingung gewährt, dass Petrogal das Investitionsvorhaben nach dessen Abschluss mindestens fünf Jahre in den Förderregionen aufrechterhalten wird.
(262)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Beihilfe den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien entspricht.
6.5. Vereinbarkeit mit den Kriterien für große Investitionsvorhaben - Überprüfung der in der Eröffnungsentscheidung geäußerten Zweifel
(263)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission Zweifel, ob das Investitionsvorhaben als Einzelinvestition im Sinne von Punkt 60 der Leitlinien angesehen werden kann, obwohl die Raffinerien geografisch weit voneinander entfernt sind.
(264)
Trotz der räumlichen Entfernung zwischen den beiden Raffinerien geht Portugal davon aus, dass zwischen ihnen starke wirtschaftliche, funktionale und strategische Beziehungen bestehen. Ohne die Investition in die Vakuumdestillationsanlage in Matosinhos wäre die entsprechende Investition in die Hydrocrackanlage in Sines nicht möglich, da das Risiko bestünde, dass es auf dem Markt für Vakuumgasöl (Rohstoff für die Hydrocrackanlage) häufig zu Engpässen kommen könnte. Portugal betrachtet die Raffinerien wegen ihrer starken funktionalen Verbindungen daher als wirtschaftlich unteilbar.
(265)
Wettbewerber 1 bestreitet dies, da seiner Einschätzung nach die Anlagegüter des Investitionsvorhabens wirtschaftlich teilbar sind.
(266)
In einer der Stellungnahmen von Beteiligten, die auf die Eröffnungsentscheidung hin eingegangen sind, wurde darauf hingewiesen, dass die Steigerung der Produktion von schwerem Naphta eine Voraussetzung für die Investition der La-Seda-Gruppe in Sines sei. Die Kommission hat geprüft, ob es sich bei der Investition von La Seda in Verbindung mit der Investition in Matosinhos um eine Einzelinvestition handeln könnte. Portugal zufolge werden die erhöhten Produktionsmengen von schwerem Naphta ausschließlich von Petrogal intern verwendet. Es soll kein schweres Naphta an Dritte verkauft werden. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass das Investitionsvorhaben keine Einzelinvestition mit dem Vorhaben von La Seda bildet.
(267)
Punkt 60 der Leitlinien zielt auf Investitionsvorhaben ab, die künstlich in Teilprojekte gegliedert werden, um die Senkung der Beihilfehöchstintensität zu umgehen, die bei Investitionsvorhaben von mehr als 50 Mio. EUR angewandt werden kann. Im vorliegenden Fall hat die Kommission festgestellt, dass die Beihilfeintensität (12,43 % des Kapitalwertes) unter der Beihilfehöchstintensität liegt, die im Falle einer Einzelinvestition gegolten hätte (14,28 % des Kapitalwertes), und somit unter der Beihilfehöchstintensität, die für jedes der beiden Projekte gelten würde. Auch im Fall einer Einzelinvestition wäre die Beihilfehöchstintensität eingehalten worden. Die Kommission stellt daher fest, dass nicht darüber befunden werden muss, ob die beiden Projekte in Sines und Matosinhos trotz der geografischen Entfernung eine Einzelinvestition darstellen, da die Bewertung der Vereinbarkeit der Beihilfe nach Maßgabe der Leitlinien hiervon unbeschadet bleibt.
(268)
Die Berechnung der Beihilfeintensität nach Punkt 67 der Leitlinien richtet sich danach, ob es sich bei dem Investitionsvorhaben um eine Einzelinvestition oder um zwei separate Vorhaben handelt. Würden die Investitionen an den beiden Standorten separat betrachtet werden, so wäre bei der Berechnung der Beihilfeintensität die jeweilige regionale Beihilfeobergrenze für Sines (40 %) und für Matosinhos (30 %) zu berücksichtigen.
(269)
Portugal zufolge betragen die veranschlagten förderfähigen Gesamtkosten für das Investitionsvorhaben nominal 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR für Sines und [ ] EUR für Matosinhos).
(270)
Der Kapitalwert der Investition in Sines beträgt [ ] EUR für einen veranschlagten Beihilfebetrag von [ ] EUR zum Nettogegenwartswert, was einer Beihilfeintensität für diese Raffinerie von 13,12 % Bruttobeihilfeäquivalent entspricht; dieser Wert liegt unter der angepassten Beihilfehöchstintensität von 15,94 %.
(271)
Der Kapitalwert der Investition in Matosinhos beträgt [ ] EUR für einen veranschlagten Beihilfebetrag von [] EUR zum Nettogegenwartswert, was einer Beihilfeintensität für diese Raffinerie von 10,66 % Bruttobeihilfeäquivalent entspricht; dieser Wert liegt unter der angepassten Beihilfehöchstintensität von 14,68 %.
(272)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hat die Kommission die Beihilfeintensität in beiden Regionen geprüft (Sines 40 % und Matosinhos 30 %) und die Beihilfehöchstintensität durch Gewichtung der Beihilfeintensitäten anhand der Investition (zum Nettogegenwartswert) in der entsprechenden Region im Verhältnis zur Gesamtinvestition neu berechnet. Daraus ergibt sich eine Beihilfeintensität von 37,18 %, was einer angepassten Beihilfehöchstintensität von 14,21 % entspricht.
(273)
Auch wenn es sich bei dem Investitionsvorhaben um eine Einzelinvestition handeln würde, würde der Kapitalwert der gesamten Investitionskosten 974 064 894 EUR betragen. Die veranschlagte Beihilfe würde sich auf insgesamt 121 091 314 EUR zum Nettogegenwartswert belaufen, was einer Beihilfeintensität von 12,43 % Bruttobeihilfeäquivalent entspricht. Dieser Wert liegt unter der zuvor berechneten angepassten Beihilfehöchstintensität von 14,21 %.
(274)
Da die Beihilfeintensität in Bruttobeihilfeäquivalent nach den Regeln der stufenweisen Herabsetzung niedriger als die angepasste Beihilfehöchstintensität wäre, kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die vorgeschlagene Beihilfeintensität für das Investitionsvorhaben den Bestimmungen unter Punkt 67 der Leitlinien entspricht.
(275)
Portugal hat zugesichert, den Beihilfehöchstsatz und die Beihilfehöchstintensität nach Maßgabe dieses Beschlusses nicht zu überschreiten, auch wenn die förderfähigen Ausgaben geringer oder höher ausfallen sollten.
(276)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hat die Kommission hinsichtlich bestimmter Aspekte der Beihilfebewertung nach den Bestimmungen unter Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien Zweifel geäußert. Die Frage war:
-
ob es sich bei den vom Investitionsvorhaben betroffenen Produkten ausschließlich um Dieselkraftstoff und schweres Naphta handelt, wie Portugal behauptet, oder ob auch andere Raffinerieerzeugnisse dazu gehören, da Raffinerieprodukte auf der Angebotsseite potenziell substituierbar sind und schweres Naphta als Zwischenprodukt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien angesehen werden kann;
-
ob der relevante Produktmarkt sowohl für Dieselkraftstoff als auch für Naphta die Ebene ab Raffinerie ist, wie Portugal behauptet;
-
ob der räumlich relevante Markt für die betreffenden Produkte auf nationaler oder regionaler (Iberische Halbinsel) Ebene oder für den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) zu definieren ist;
-
ob das begünstigte Unternehmen Petrogal und die Konzerne Galp Energia und ENI, zu denen Petrogal gehört, einen Marktanteil von über 25 % an einem der relevanten Märkte haben (Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien);
-
ob die durch das Investitionsvorhaben entstehende Produktionskapazität für alle betroffenen Produkte, gemessen anhand der Verbrauchsdaten, mehr als 5 % des betreffenden Marktes ausmacht und ob in dem Fall die durchschnittliche jährliche Zuwachsrate des betreffenden Produktverbrauchs in den letzten fünf Jahren über der mittleren jährlichen Wachstumsrate des BIP im Europäischen Wirtschaftsraum liegt.
(277)
In den Erwägungsgründen 278 bis 311 bewertet die Kommission erneut, ob die unter Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien genannten Obergrenzen überschritten werden, um zu entscheiden, ob eine eingehende Prüfung des Investitionsvorhabens vorgenommen werden muss. Erstens wird eine Prüfung der betroffenen Produkte und der Produkte, die als von dem Vorhaben betroffen gelten, vorgenommen. Zweitens werden die sich daraus ergebenden relevanten Produktmärkte ermittelt. Drittens wird geprüft, ob die Bewertung ab Raffinerie, auf Einzelhandels- oder auf Großhandelsebene erfolgen soll. In den Erwägungsgründen 312 bis 344 werden der Produktmarkt und der räumlich relevante Markt festgestellt, und anschließend wird der betreffende Produktmarkt im Hinblick auf den entsprechenden Marktanteil von Petrogal bewertet. Schließlich geht es um die Frage, ob die Erhöhung der Produktkapazität mehr als 5 % des relevanten sichtbaren Verbrauchs im EWR auf einem Markt beträgt, auf dem der Anstieg des sichtbaren Verbrauchs der betreffenden Produkte im EWR unter dem Durchschnitt liegt.
(278)
Punkt 69 der Leitlinien lautet: „Das betreffende Produkt ist in der Regel das Produkt des Investitionsvorhabens. Wenn sich das Vorhaben auf ein Zwischenprodukt bezieht, für das es keinen Markt gibt, kann das betreffende Produkt auch das nachgelagerte Produkt sein. (…)“ In Fußnote 64 des zitierten Absatzes heißt es: „Sieht ein Investitionsvorhaben die Herstellung mehrerer verschiedener Produkte vor, so muss jedes Produkt berücksichtigt werden.“
(279)
In ihrer Eröffnungsentscheidung stellte die Kommission fest, dass Dieselkraftstoff und schweres Naphta von dem Investitionsvorhaben direkt betroffen sind. Da offensichtlich die gesamte Produktion von schwerem Naphta zur Herstellung von Naphtaderivaten bei Petrogal eingesetzt wurde, wurden auch diese Derivate als betroffenes Produkt angesehen. Die Kommission hat Portugals Ausführung akzeptiert, wonach die anderen Raffinerieerzeugnisse auf der gleichen Produktionsstufe (Benzin, LPG, Heizöl, Turbinenkraftstoff und Bitumen) von dem Investitionsvorhaben nicht betroffen waren.
(280)
Die Kommission nimmt Portugals Erläuterung zur Kenntnis, dass Raffinerien eine breite Produktpalette herstellen und das eingesetzte Rohöl zu einer Vielzahl von Zwischenprodukten (schweres Naphta, Vakuumgasöl usw.) und Endprodukten (Benzin, Dieselkraftstoff usw.) verarbeitet wird. Viele Zwischenprodukte werden umgehend in den verschiedenen Stufen der Raffination eingesetzt, während andere Erzeugnisse auf dem Markt angeboten oder als Grundstoff in der petrochemischen Produktion der ersten Generation eingesetzt werden, z. B. schweres Naphta für die Aromatenherstellung. Die technische Produktionsausrichtung hängt insbesondere von der Art des verwendeten Rohöls (nicht alle Rohöle können in jeder Anlage verarbeitet werden) und von der technischen Konfiguration der Raffinerie ab. Eine gewinnmaximierende Raffinerie versucht, ihre Rendite für die gesamte Produktpalette, die sogenannte „Raffineriemarge“, durch Anpassung der Produktion an die unterschiedlichen Endprodukte unter Berücksichtigung der technischen Einschränkungen durch die Produktionsausrichtung (und die verwendete Rohölsorte) und die Input- und Outputpreise zu optimieren. Die Möglichkeiten zur Anpassung der Konfiguration einer Raffinerie ohne zusätzliche Investitionen sind jedoch sehr begrenzt.
(281)
Der Raffineriesektor wurde im letzten Jahrzehnt mit strukturellen Veränderungen konfrontiert. Die leichteren Rohölsorten wurden immer knapper. Sie werden zunehmend durch schwerere Rohöle ersetzt. Gleichzeitig war ein schneller Anstieg der Nachfrage nach Dieselkraftstoff (immer häufiger ein Ersatz für den Kraftstoff Benzin) zu verzeichnen. Dagegen ist die Nachfrage nach Heizöl für die Stromerzeugung und für Schiffsmotoren zurückgegangen und wird wohl auch weiter zurückgehen (da es in diesen Bereichen durch umweltverträglichere Technologien ersetzt wird). Die EU ist Nettoimporteur für Dieselkraftstoff und Benzinexporteur (vor allem in die USA, deren Markt voraussichtlich schrumpfen wird).
(282)
Wie Portugal erläutert hat und Wettbewerber 1 und 2 bestätigt haben, ist die wirtschaftliche Triebfeder für das Investitionsvorhaben die Möglichkeit, einerseits in den Raffinerien schwerere Rohölsorten verarbeiten zu können, und andererseits ihre Konfiguration so zu verändern, dass sie mehr Diesel und weniger Heizöl produzieren können.
(283)
Wie in Abschnitt 2.2 ausgeführt wurde, sind Dieselkraftstoff und schweres Naphta von dem Investitionsvorhaben direkt betroffen. Das Investitionsvorhaben wird die Dieselproduktion steigern (zu Lasten von Heizöl) und ebenso die Produktion von schwerem Naphta, was Portugal zufolge ein gar nicht zu vermeidender technischer Nebeneffekt ist. Die Kommission stellt fest, dass Portugal zufolge die anderen Raffinerieerzeugnisse auf der gleichen Produktionsstufe (Benzin, LPG, Heizöl, Turbinenkraftstoff und Bitumen) von dem Investitionsvorhaben nicht betroffen sind.
(284)
Die Kommission hat bei ihrer förmlichen Prüfung festgestellt, dass auch die Investition in Matosinhos in die neue Vakuumdestillationsanlage und den neuen Visbreaker zur Produktion von Vakuumgasöl führen wird. Die erhöhte Dieselproduktion findet in Sines statt, wo das in den Raffinerien Matosinhos und Sines produzierte Vakuumgasöl als Ausgangsstoff für die neue Hydrocrackanlage verwendet wird. Somit ist auch Vakuumgasöl als direkt von dem Investitionsvorhaben betroffenes Produkt anzusehen, da seine Produktion in der Raffinerie in Matosinhos durch das Vorhaben erheblich gesteigert wird.
(285)
Portugal zufolge wird Vakuumgasöl ausschließlich als Rohstoff für die Hydrocrackanlage in Sines eingesetzt. Deshalb sollte es als Zwischenerzeugnis für die erhöhte Dieselproduktion angesehen und nicht separat bewertet werden. Portugal zufolge wäre die Rohstoffversorgung einer Hydrocrackanlage von der Größenordnung wie in Sines durch Einkauf der erforderlichen Mengen auf dem Markt nicht mit gleichbleibender Sicherheit zu gewährleisten. Grund dafür seien der sehr begrenzte Umfang und die hohe Volatilität im offenen Markt für Vakuumgasöle, einem Spotmarkt. Deshalb seien mögliche Fremdlieferungen bei der Lieferung von Vakuumgasöl von Matosinhos nach Sines nicht ausgeschlossen.
(286)
Die Kommission akzeptiert, dass Vakuumgasöl als Zwischenprodukt angesehen wird und ein großer Teil der Vakuumgasölproduktion nicht auf dem Markt angeboten wird (wobei Fremdlieferungen nicht ausgeschlossen sind). In diesem Fall ist festzustellen, dass es sich bei dem nachgelagerten Produkt Dieselkraftstoff um das betreffende Produkt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien für die neue Vakuumdestillationsanlage und den neuen Visbreaker in Matosinhos handelt.
(287)
Wie die Kommission außerdem feststellt, geht Wettbewerber 1 davon aus, dass die beim Hydrocracken anfallenden Rückstände als von dem Investitionsvorhaben betroffenes Produkt angesehen werden könnten (siehe Erwägungsgrund 92). Da solche Rückstände beim angewandten Isocracking-Verfahren Portugal zufolge nur in unerheblicher Menge anfallen (siehe Erwägungsgrund 183), betrachtet die Kommission die Hydrocracking-Rückstände nicht als betroffenes Produkt.
(288)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hat die Kommission Zweifel geäußert, ob Dieselkraftstoff und Naphta die einzigen betroffenen Produkte sind, und darauf hingewiesen, dass Naphta als Zwischenprodukt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien gelten könnte und Naphtaderivate als Produkte angesehen werden könnten, die eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b erforderlich machen.
(289)
Portugal hat dies zur Erläuterung angeführt:
-
Naphta umfasst sowohl schweres als auch leichtes Naphta; schweres und leichtes Naphta sind untereinander nicht austauschbar, weder in der Produktion noch in der Anwendung.
-
Schweres Naphta wird als Grundstoff in der Raffination und zur Herstellung einer ganzen Reihe chemischer Produkte eingesetzt, nicht nur in der Aromatenproduktion.
-
Infolge des Investitionsvorhabens wird mehr schweres Naphta in Sines hergestellt. Die Produktion von schwerem Naphta in der Raffinerie in Sines erhöht sich dadurch um [200-250] kt pro Jahr.
-
Der größte Teil des in der Raffinerie in Sines produzierten schweren Naphta wird in die Petrogal-Raffinerie in Matosinhos transportiert, wo es zusammen mit importiertem Naphta und mit in Matosinhos selbst hergestelltem schweren Naphta zu Reformat (62) verarbeitet wird (2007-2009 durchschnittlich [650-700] kt). In der Raffinerie in Matosinhos werden zur Herstellung von Reformat insgesamt [1 000-1 050] Tonnen schweres Naphta eingesetzt (Durchschnittsmenge 2007-2009).
-
Von der zusätzlichen Produktion von insgesamt [200-250] kt schwerem Naphta in Sines werden [100-150] kt nach Matosinhos transportiert (der Rest wird als Ausgangsstoff in der Hydrocrackanlage in Sines eingesetzt) als Ersatz für [100-150] kt importiertes schweres Naphta. Die vor der Investition importierte Menge von [250-300] kt reduziert sich auf [100-150] kt, d. h. um [50-60] %.
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2009 stammten 92 % der Importe von schwerem Naphta aus Ländern außerhalb des EWR und 8 % aus dem EWR (63).
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An der eigenen Produktionskapazität der Raffinerie in Matosinhos für schweres Naphta (durchschnittliche Produktion 2007-2009: [650-700] kt) ändert sich durch das Investitionsvorhaben nichts.
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Reformat ist ein Zwischenprodukt für die Herstellung von Aromaten.
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An der Produktionskapazität für Reformat ändert sich durch das Investitionsvorhaben nichts.
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Das in Matosinhos produzierte Reformat verwendet Petrogal als Ausgangsstoff für seine Aromatenanlage in Matosinhos.
-
In dieser Anlage wird eine breite Palette von Primäraromaten oder Naphtaderivaten produziert, vor allem Benzol, Toluol, Orthoxylol, Parxylol und Lösungsmittel.
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An der Produktionskapazität der Aromatenanlage (durchschnittliche Verkaufsmengen 2007-2009: [400-450] kt) ändert sich durch das Investitionsvorhaben nichts, und eine Erweiterung ist nicht geplant.
-
Die Aromatenanlage ist ein eigenständiger Betrieb. Der interne Preis für schweres Naphta ist und bleibt auch nach der Investition der Einfuhrpreis für schweres Naphta. Der Verkaufspreis für das Reformat für die Aromatenanlage errechnet sich - auch nach der Investition - aus [10-20] % der Importparität für Naphta (CIF NEW) und [80-90] % der Exportparität für Benzin (RBOB USA) und den Transportkosten von Sines nach Porto.
-
Die Rohstoffkosten (schweres Naphta) machten etwa [90-100] % der gesamten Produktionskosten der Aromatenproduktion aus. Die zusätzliche Produktion von schwerem Naphta in Sines macht etwa 14 % des gesamten zu Reformat verarbeiteten schweren Naphta aus.
-
Die primären Aromaten werden auf dem Markt an die petrochemische Industrie zu Marktpreisen verkauft. Petrogal mit einem Marktanteil unter [0-5] % ist ein Preisnehmer auf dem Aromatenmarkt im EWR. Der Gesamtumsatz der Aromatenanlage von Petrogal belief sich 2009 auf ca. [ ] Mio. EUR. Nach Abschluss des Investitionsvorhabens würden [ ] % des Umsatzes (etwa [ ] Mio. EUR auf der Grundlage des Umsatzes von 2009) mit dem in Sines zusätzlich produzierten schweren Naphta erzielt.
(290)
Die Kommission stellt fest, dass Wettbewerber 1 schweres Naphta als Zwischenprodukt betrachtet und die Bewertung seiner Meinung nach auch Naphtaderivate als betroffene Produkte berücksichtigen sollte.
(291)
Um zu entscheiden, ob im Hinblick auf Naphtaderivate eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien durchgeführt werden muss, ist eine Auslegung des Wortlauts von Punkt 69 der Leitlinien erforderlich. Nach Punkt 69 ist vorgesehen, dass das betreffende Produkt auch das nachgelagerte Produkt sein kann, wenn sich das Vorhaben auf ein Zwischenprodukt bezieht, das zu einem großen Teil nicht auf dem Markt angeboten wird. Diese Formulierung zielt auf Situationen ab, in denen die verzerrende Wirkung der Beihilfe auf Wettbewerber im Markt für das Zwischenprodukt nicht oder nur teilweise wahrgenommen und auf den Markt für das Endprodukt übertragen wird. Nach Portugals Angaben zur Definition der betroffenen Produkte geht die Kommission davon aus, dass die Beihilfe weder die Produktionsmengen noch die Preisgestaltung der Aromatenanlage von Petrogal beeinflusst. Außerdem ist die Menge des schweren Naphta, das in Sines zusätzlich produziert wird, unerheblich im Vergleich zur Gesamtmenge an schwerem Naphta, das zur Herstellung von Reformat eingesetzt wird. Die Kommission geht deshalb davon aus, dass die Märkte für Aromaten nicht oder nur indirekt und unwesentlich (durch eine indirekte Senkung der Importpreise für Naphta, siehe folgenden Abschnitt) von der Beihilfe für das Investitionsvorhaben beeinflusst werden.
(292)
Die Kommission hält es deshalb nicht für angemessen, die Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b auf die Märkte für Aromaten anzuwenden.
(293)
Gleichzeitig geht sie aber davon aus, dass die Beihilfe den Naphtamarkt beeinflussen kann, da das Investitionsvorhaben die Substitution von Einfuhren ermöglicht und Lieferanten zwingt, andere Absatzmöglichkeiten auf dem Markt für schweres Naphta zu finden. Deshalb hat die Kommission schweres Naphta als betroffenes Produkt einer Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b unterzogen.
(294)
Nach Punkt 69 der Leitlinien umfasst der relevante Produktmarkt das betreffende Produkt und die Produkte, die vom Verbraucher (wegen der Merkmale des Produkts, seines Preises oder seines Verwendungszwecks) oder vom Hersteller (durch die Flexibilität der Produktionsanlagen) als seine Substitute angesehen werden.
(295)
In ihrer Eröffnungsentscheidung konnte die Kommission keine Feststellung hinsichtlich des relevanten Marktes für die betroffenen Produkte treffen, da eine endgültige Auflistung der betroffenen Produkte nicht ohne Weiteres möglich war.
(296)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hat die Kommission festgestellt, dass es auf Verbraucherseite keine Substitute für Dieselkraftstoff gibt. Sie war sich aber nicht sicher hinsichtlich der Substituierbarkeit in der Dieselproduktion, da die Produktionsanlagen durch eine veränderte Raffineriekonfiguration möglicherweise so flexibel werden, dass auch andere Produkte (vorwiegend Benzin) hergestellt werden können.
(297)
Um diese Zweifel auszuräumen, wies Portugal darauf hin, dass die von der Kommission angeführte Entscheidung der Kommission (64) über einen angemeldeten Zusammenschluss in einem anderen Kontext getroffen wurde, als Angebot und Nachfrage auf den Märkten für Benzin und Diesel bei weitem nicht so unausgewogen waren wie heute, so dass die Produktion dieser beiden Erzeugnisse noch flexibel gehandhabt werden konnte. Portugal zufolge gingen die Auswahlmöglichkeiten jedoch seit 2000 mit dem starken Anstieg der Nachfrage nach Dieselkraftstoff zurück, und heute gebe es keine zusätzliche Kapazität mehr, um der Nachfrage gerecht zu werden.
(298)
Damit ist jedoch nicht völlig ausgeschlossen, dass die Produktionsanlagen für Dieselkraftstoff zur Benzinproduktion genutzt werden könnten, doch es ist wohl kaum anzunehmen, dass ein Unternehmen mehr als 1 Mrd. EUR ausgeben würde, um seine Kapazität zur Herstellung von Benzin auszuweiten, während in Europa Überkapazitäten vorhanden sind. Verschiedene Studien (65) weisen auf den Rückgang der Nachfrage nach Benzin und Rückstandsheizöl und einen Anstieg der Nachfrage nach Diesel auf dem europäischen Markt für Motorkraftstoffe hin. Diese Verlagerung in der Nachfrage hat dazu geführt, dass Raffinerien überschüssige Mengen von Produkten produzieren, nach denen die Nachfrage zurückgeht und deren Wert sinkt, während andererseits Produkte, die stärker nachgefragt werden und im Preis gestiegen sind, in zu geringen Mengen produziert werden (66). Der Benzinverbrauch in Europa wird zwischen 2010 und 2030 durch die Umstellung von benzinbetriebenen Kraftfahrzeugen auf Dieselmotoren und die Einführung alternativer Energiequellen voraussichtlich stark zurückgehen. Vorliegende Studien zeigen auch, dass die Nachfrage nach Benzin durch energieeffizientere Kraftfahrzeuge in den USA (dem wichtigsten Exportmarkt für die europäischen Überschüsse) und die aller Voraussicht nach wachsende Bedeutung von Elektrofahrzeugen zurückgehen wird.
(299)
Deshalb geht die Kommission davon aus, dass im vorliegenden Fall in Anbetracht der Art der Investition und der mittelfristigen Trends auf dem Produktmarkt Dieselkraftstoff auch auf der Angebotsseite als betroffenes Produkt anzusehen ist.
(300)
Der zweite relevante Produktmarkt, der zur Debatte steht, ist der Markt für schweres Naphta. In der Raffinerie in Sines ist schweres Naphta ein Nebenerzeugnis der Dieselproduktion, die der Anlass für das Investitionsvorhaben war. Schweres Naphta wird zur Herstellung einer ganzen Reihe chemischer Produkte, nicht nur für Aromaten, eingesetzt. In der Regel kann es nicht durch andere Stoffe ersetzt werden. Daher betrachtet die Kommission den Markt für schweres Naphta als relevanten Produktmarkt für eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien.
(301)
Die Kommission betrachtet den Markt für Dieselkraftstoff und den Markt für schweres Naphta als die relevanten Produktmärkte für eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien. Informationshalber werden auch Daten zu Naphtaderivaten angegeben.
(302)
In ihrer Eröffnungsentscheidung konnte sich die Kommission nicht festlegen, auf welcher Ebene (ab Raffinerie, Groß- oder Einzelhandel) diese Märkte bewertet werden sollten.
(303)
Nach Auffassung der Wettbewerber 1 und 2 sollte der relevante Produktmarkt den Groß- und Einzelhandelsmarkt umfassen (siehe Erwägungsgründe 93 und 116). Portugal sieht in der Ebene ab Raffinerie die richtige Bewertungsebene für staatliche Beihilfen. In den Leitlinien ist nicht spezifiziert, auf welcher Ebene die Prüfungen nach Punkt 68 Buchstaben a und b, insbesondere nach Buchstabe a, vorgenommen werden sollen.
(304)
Je nachdem, welche Frage zu klären ist und welcher mögliche Schaden angenommen wird, bewertet die Wettbewerbspolitik die Wettbewerbssituation von Märkten auf verschiedenen Ebenen: Herstellung, Vertrieb (Großhandel) und Einzelhandel. Marktteilnehmer sind beispielsweise der Kraftfahrzeugsektor, Verbraucher und einzelne Fahrzeughändler im Einzelhandel, Fahrzeughändler und Vertriebsstellen auf Großhandels- sowie Vertriebsstellen und Hersteller auf Herstellerebene. Marktteilnehmer im Bereich der von diesem Beschluss betroffenen Produkte sind beispielsweise Fahrzeugeigner und Tankstellen auf Einzelhandelsebene, Tankstellen und Vertriebsstellen auf Großhandelsebene sowie Raffinerien und Vertriebsstellen für den Markt ab Raffinerie.
(305)
Die Herstellerebene entspricht in diesem Beschluss der Ebene ab Raffinerie. Portugal hat bestätigt, dass der Markt ab Raffinerie dem gesamten Dieselmarkt entspricht. Portugal zufolge umfassen die „Verkäufe ab Raffinerie“ alle Verkäufe großer Partien auf Spotbasis (direkt ab Raffinerie) an Ölgesellschaften (eigene Gesellschaften von Galp Energia eingeschlossen), Händler, Wiederverkäufer und industrielle Großverbraucher sowie Dieselimporte (67). In Portugal umfassen die Verkäufe ab Raffinerie alle Ab-Raffinerie-Verkäufe von Petrogal minus Ausfuhren aus plus Einfuhren nach Portugal. Auf der Angebotsseite des Marktes ab Raffinerie stehen somit Petrogal und nichtportugiesische Raffinerien, die ihre Produkte nach Portugal exportieren, und auf der Nachfrageseite des Dieselmarktes beispielsweise verschiedene Benzinhändler wie Petrogal, Repsol, CEPSA und BP, die von Petrogal kaufen oder beliefert werden oder Dieselkraftstoff aus Ländern außerhalb Portugals einführen.
(306)
Die Kontrolle der Investitionsbeihilfen dient nicht in erster Linie dem Schutz der Verbraucher (oder Händler) vor unerwünschten Folgen wettbewerbsschädigenden Verhaltens wie Einschränkung der Verbrauchervorteile durch monopolistische Preisgestaltung von Kartellen oder Marktteilnehmern, die ihre vorherrschende Marktstellung ausnutzen. Durch die Investitionsbeihilfe können größere Produktionsmengen auf dem Markt angeboten werden, was zu Preissenkungen führt, die prima facie zumindest kurz- und mittelfristig den Verbrauchern zugute kommen.
(307)
Die Kontrolle von Investitionsbeihilfen dient vielmehr dem Schutz anderer Produzenten und der Volkswirtschaft der anderen Mitgliedstaaten vor übermäßigen Handels- und Wettbewerbsverzerrungen (über das Maß hinaus, das nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann). Der Wettbewerb auf Herstellerebene findet im vorliegenden Fall zwischen den Raffinerien auf der Ebene der Ab-Raffinerie-Verkäufe statt.
(308)
Während die Obergrenzen für regionale Beihilfen in den nationalen Fördergebietskarten angegeben sind und die Herabsetzung der Beihilfeintensitäten für große Investitionsvorhaben nach Punkt 60 der Leitlinien einen standardmäßigen (und für Großprojekte) stufenweisen Schutz vor Wettbewerbsverzerrungen und Beeinträchtigungen des Handels bieten soll, sollen durch die Beurteilung nach Punkt 68 Buchstaben a und b im Hinblick auf die nachfolgende eingehende Prüfung Situationen ausgefiltert werden, in denen der Wettbewerb zwischen Herstellern besonders stark beeinträchtigt werden könnte. Durch die Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe b wird festgestellt, inwieweit die Investitionsbeihilfe zu einer erheblichen Kapazitätssteigerung führt, die es dem Beihilfeempfänger ermöglicht, unter günstigeren Bedingungen als die Konkurrenten, die keine Beihilfe erhalten, Mengen auf einen in absoluten oder relativen Zahlen rückläufigen Markt zu bringen. Durch die Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe a wird festgestellt, inwieweit die Investitionsbeihilfe dem Begünstigten eine starke Marktposition verschafft, sichert oder noch verstärkt, die von einem dominanten Marktteilnehmer beispielsweise durch Abriegelung des Marktes ausgenutzt werden könnte. In beiden Fällen können Wettbewerber Marktanteile auf Herstellerebene verlieren, Rentabilität einbüßen oder vom Markt ausgeschlossen werden, während potenzielle Konkurrenten am Marktzugang gehindert werden könnten.
(309)
Deshalb geht die Kommission davon aus, dass die Prüfung auf Herstellerebene vorgenommen werden muss. Ausschlaggebend ist die Marktsituation auf Herstellerebene, da im Rahmen der Entscheidungen über staatliche Beihilfen für Produktionsanlagen die Auswirkungen der Beihilfen hinsichtlich möglicher Wettbewerbsverzerrungen zwischen Herstellern und auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beurteilt werden. Außerdem ist anzunehmen, dass bei einem hohen Anteil des Begünstigten am vorgelagerten Markt (ab Raffinerie) bereits mit hoher Wahrscheinlichkeit eine signifikante Wettbewerbsverzerrung auftritt, unabhängig davon, wie hoch der Anteil am nachgelagerten Markt ist. Deshalb müssen die Verkäufe von Dieselkraftstoff auf Groß- und Einzelhandelsebene bei der Prüfung nach Punkt 69 Buchstaben a und b nicht berücksichtigt werden, auch wenn sie in früheren Entscheidungen der Kommission über angemeldete Zusammenschlüsse (68) definitionsgemäß in die relevanten Produktmärkte eingeschlossen waren.
(310)
Bei der Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b handelt es sich um einfache Filter, um Risiken für Wettbewerb und Handel automatisch aufzuspüren. Im Rahmen der nachfolgenden eingehenden Prüfung werden diese Risiken genauer untersucht. Die eingehende Prüfung befasst sich normalerweise mit der Marktsituation auf Herstellerebene, doch im Fall einer Marktabriegelung kann es beispielsweise erforderlich sein, die Wirkung der Beihilfe auf die nachgelagerten Märkte zu analysieren.
(311)
In Anbetracht der Entscheidungen der Kommission über staatliche Beihilfen in anderen Wirtschaftszweigen, insbesondere im Kraftfahrzeugsektor (69), und der Tatsache, dass das Investitionsvorhaben ausschließlich das Raffineriegeschäft von Petrogal betrifft, ist die Ebene ab Raffinerie die einzig relevante Ebene für diesen Beschluss, auf der eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b vorgenommen werden muss.
(312)
In ihrer Eröffnungsentscheidung war sich die Kommission nicht sicher, ob der EWR, der regionale (Iberische Halbinsel) oder der nationale Markt als räumlich relevanter Markt für Dieselkraftstoff anzusehen ist.
(313)
Portugal zufolge sollte ein größerer als der nationale Markt, vorzugsweise der westeuropäische Markt oder der EWR, als relevanter Markt für Dieselkraftstoff betrachtet werden. Wettbewerber 1 und 2 weichen hinsichtlich der zu bewertenden Marktebene nicht voneinander ab. Sie meinen, dass der portugiesische oder höchstens der iberische Markt als räumlich relevanter Markt betrachtet werden sollte.
(314)
1997 nahm die Kommission ihre Bekanntmachung über die Definition des relevanten Marktes im Sinne des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft (70) an (nachfolgend „Bekanntmachung“ genannt). Danach umfasst der räumlich relevante Markt das Gebiet, in dem die beteiligten Unternehmen die relevanten Produkte oder Dienstleistungen anbieten, in dem die Wettbewerbsbedingungen hinreichend homogen sind und das sich von benachbarten Gebieten durch spürbar unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen unterscheidet.
(315)
Die Bekanntmachung ist als Bewertungsinstrument für Antitrust- und Fusionskontrollmaßnahmen konzipiert. Sie stützt sich auf die Untersuchungskompetenzen im Rahmen solcher Maßnahmen und zielt nicht direkt auf staatliche Beihilfen ab. In der Bekanntmachung heißt es ausdrücklich: „Bei der Bewertung staatlicher Beihilfen stehen der Beihilfeempfänger und der betreffende Wirtschaftszweig im Vordergrund und nicht so sehr die Feststellung der Wettbewerbskräfte, denen der Beihilfeempfänger ausgesetzt ist.“ Weiter wird aber auch ausgeführt, dass der „entwickelte Ansatz für die Bewertung staatlicher Beihilfen herangezogen werden“ könnte.
(316)
Eine Bekanntmachung der Kommission über die Grundsätze und den Ansatz für die Definition des relevanten Produkts und des räumlichen Marktes für staatliche Beihilfen gibt es bisher noch nicht. Die Leitlinien geben nicht vor, wie der räumlich relevante Markt definiert werden soll. Punkt 70 der Leitlinien enthält aber eine Formulierung, die darauf schließen lässt, dass die Bewertung auf EWR-Ebene offenbar bevorzugt wird: „Zwecks Anwendung der Buchstaben a (…) werden die Verkäufe (…) auf der geeigneten Ebene - normalerweise im EWR - definiert oder aber, falls diese Daten nicht vorliegen oder nicht relevant sind, auf der Grundlage eines anderen allgemein akzeptierten Marktsegments, für das statistische Daten zur Verfügung stehen.“
(317)
Die passende Definition eines geografischen Marktes ist im Hinblick auf die zugrunde liegende Schadensvorstellung zu sehen. Man kann aber wohl davon ausgehen, dass die Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien hinsichtlich eines Marktanteils von über 25 % die Wettbewerber im EWR davor schützen soll, dass sie durch das wettbewerbsschädigende Verhalten eines Beihilfeempfängers, der über Marktmacht verfügt, von dem Markt, auf dem sie tätig sind, ausgeschlossen werden oder ihnen der Zugang dazu verwehrt wird (sie aus dem Markt gedrängt werden).
(318)
Für den vorliegenden Beschluss ist eine genaue geografische Abgrenzung des Marktes auf Herstellerebene nicht relevant, da die Marktanteile von Petrogal nur auf dem nationalen Markt mehr als 25 % betragen. Es muss lediglich geprüft werden, ob der nationale Markt den räumlich relevanten Markt bildet. Die von den Wettbewerbern vorgetragenen Argumente, zu denen Portugal sich geäußert hat, insbesondere hinsichtlich der Einfuhrhindernisse und der begrenzten Lagerkapazität, wurden berücksichtigt. Es wurde festgestellt, dass eine Definition des geografischen Marktes, die davon ausgeht, dass als Markt im Sinne der Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b der EWR-Markt gilt und der nationale Markt den räumlich relevanten Markt darstellt, nur dann gerechtfertigt ist, wenn es eindeutige Hinweise darauf gibt, dass der Markt weitgehend geschlossen ist. Daher ist zu bewerten, ob Handelshindernisse bestehen, die Unternehmen daran hindern, mit Petrogal auf dem Großhandelsmarkt für importierten Dieselkraftstoff von nichtportugiesischen Raffinerien zu konkurrieren, wenn die Preise ab Raffinerie auf dem portugiesischen Markt höher sind als die Preise auf dem größeren Markt.
(319)
In diesem Zusammenhang wurde Folgendes festgestellt:
-
Der auf dem portugiesischen Markt verkaufte Dieselkraftstoff hat die gleichen technischen Eigenschaften wie der auf benachbarten Märkten verkaufte Dieselkraftstoff.
-
Für den Handel innerhalb des EWR werden keine Einfuhrabgaben erhoben.
-
Es gibt keine gesetzlichen oder behördlichen Einschränkungen für Einfuhren nach Portugal.
-
Von Portugal vorgelegte statistische Daten (siehe Erwägungsgrund 195) weisen darauf hin, dass sowohl Einfuhren nach Portugal als auch Ausfuhren aus Portugal in die Nachbarstaaten stattfinden. Die Ausfuhren sind infolge der gestiegenen Nachfrage nach Dieselkraftstoff in Portugal zurückgegangen.
-
Einfuhren erfolgen sowohl auf dem Seeweg als auch über die Straße. Die Einfuhrmengen haben in den letzten Jahren stark auf externe Ereignisse reagiert und sind in den vergangenen Jahren stark gestiegen. An den Importsteigerungen ist abzulesen, dass andere Betreiber Angebotsalternativen haben und dass sie in der Lage sind, Direktlieferungen der Raffinerien von Petrogal durch Importe zu ersetzen. Den von Portugal übermittelten Informationen (siehe Erwägungsgrund 195) ist zu entnehmen, dass dies besonders für das Jahr 2009 gilt, als die Produktion nach einem Unfall in der Raffinerie in Sines für mehrere Wochen unterbrochen wurde.
-
Portugal weist die Behauptung zurück, Petrogal würde über 90 % der vorhandenen Lagerkapazität kontrollieren, und erläutert, dass die Lagerkapazität von Dritten 2,9 Mio. Tonnen pro Jahr betrage und damit mehr als 50 % des nationalen Marktes ausmache. Kein beteiligter Wettbewerber sei daran interessiert gewesen, zusätzliche Lagerkapazitäten zu erwerben, als sie zum Verkauf angeboten wurden.
-
Die Wettbewerber wurden von der Kommission aufgefordert, konkrete Beispiele für die Existenz solcher Handelshindernisse anzuführen oder Situationen zu beschreiben, in denen sie Schwierigkeiten hatten, Dieselkraftstoff einzuführen. Sie haben jedoch keine entsprechenden Angaben gemacht.
(320)
Mangels konkreter Beispiele und auf der Grundlage von Portugals Angaben zu Lagerkapazitäten und Einfuhren ist festzustellen, dass es keinen Hinweis auf tatsächlich bestehende Einschränkungen der Verfügbarkeit von Lagerkapazitäten und andere Hindernisse für die Einfuhr von Dieselkraftstoff gibt.
(321)
Die Preise für Dieselkraftstoff, den Dritte von Petrogal ab Raffinerie gekauft haben, entsprechen in etwa den Kosten für nach Portugal eingeführten Dieselkraftstoff. Wie Portugal bei der Anmeldung vorgeschlagen hat und in Teil 3.4.3 der Eröffnungsentscheidung festgestellt wurde, werden die Preise ab Raffinerie nach internationalen Produktpreisquotierungen festgesetzt, im Fall der Raffinerieprodukte in Portugal zu Platts (Rotterdam)-Notierungen für die Region Nordwesteuropa plus Margen (Transport, Fracht, Versicherung, Verlust usw.). Dies weist darauf hin, dass der Markt größer ist als der nationale (portugiesische) Markt. Die Wettbewerber haben sich zu den von Petrogal erhobenen Preisen ab Raffinerie nicht geäußert, sondern sich in ihren Stellungnahmen auf die Marktmacht und die Marktstellung von Petrogal beschränkt. Wettbewerber 1 hielt das Verhältnis von Dieseleinfuhren zu -ausfuhren für zu niedrig für einen regionalen Markt. Er erwähnte jedoch keine Dieselknappheit und keine Situation, in der die Kontrolle der Lagerkapazität den Wettbewerbern Schwierigkeiten bereitet hätte.
(322)
Wettbewerber 2 führte an (siehe Erwägungsgrund 109), dass Petrogal durch das Investitionsvorhaben zu einem Nettoexporteur gegenüber anderen Märkten werde und seine Marktposition auf der Iberischen Halbinsel gestärkt werde.
(323)
Es kann also nicht festgestellt werden, dass der räumlich relevante Markt für Dieselkraftstoff auf Portugal beschränkt ist, da es offenbar weder Einschränkungen für Dieseleinfuhren nach Portugal noch für Ausfuhren in die Nachbarstaaten gibt. Somit ist mindestens der regionale Markt, also die Iberische Halbinsel, der räumlich relevante Markt.
(324)
In ihrer Eröffnungsentscheidung war sich die Kommission unsicher, ob der EWR, der regionale Markt (Iberische Halbinsel) oder der nationale Markt als räumlich relevanter Markt für schweres Naphta angesehen werden sollte.
(325)
Portugal zufolge ist der räumlich relevante Markt für schweres Naphta und Naphtaderivate mindestens der EWR, wenn nicht sogar der Weltmarkt. Die Wettbewerber haben dieser Definition des räumlich relevanten Marktes nicht widersprochen.
(326)
Portugals Äußerungen wurden von den Beteiligten nicht bestritten. Da schweres Naphta ohne Weiteres zu geringen Transportkosten über weite Strecken transportiert werden kann, ist mindestens der EWR als räumlich relevanter Markt anzusehen (71).
(327)
Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien sieht vor, dass die Kommission durch eine eingehende Prüfung feststellt, ob „der Beihilfeempfänger vor der Investition für mehr als 25 % des Verkaufs des/der betreffenden Produkts/Produkte auf dem (den) betreffenden Markt (Märkten) verantwortlich ist oder nach der Investition in der Lage sein wird, mehr als 25 % des Umsatzes zu gewährleisten“.
(328)
In ihrer Eröffnungsentscheidung konnte die Kommission nicht feststellen, ob die unter Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien angegebene Obergrenze überschritten wurde, da Zweifel hinsichtlich der korrekten Definition des relevanten Produkts, des räumlich relevanten Marktes und der relevanten Bewertungsebene (ab Raffinerie, Groß- oder Einzelhandel) bestanden. Außerdem standen keine Daten für den gesamten Konzern (einschließlich der Marktanteile von ENI) zur Verfügung. Auch zu Naphtaderivaten lagen keine Daten vor.
(329)
Den von Portugal vorgelegten Daten ist zu entnehmen, dass der Marktanteil von Petrogal für Diesel ab Raffinerie auf dem regionalen Markt (Iberische Halbinsel) weniger als 25 % beträgt, was bereits in der Eröffnungsentscheidung festgestellt und von Portugal in Rahmen der förmlichen Prüfung bestätigt worden ist. Dies gilt nur für die Produktionskapazität von Petrogal, da ENI nach Aussage Portugals auf der Ebene ab Raffinerie auf der Iberischen Halbinsel nicht präsent ist. Auch in Westeuropa und im EWR beträgt der Marktanteil von Petrogal für Diesel ab Raffinerie auf Konzernebene (einschließlich der Marktanteile von ENI) weniger als 25 %, wie aus den von Portugal vorgelegten Daten hervorgeht (siehe nachfolgende Tabellen 6 und 7).
Tabelle 6
Kombinierte Marktanteile von Petrogal und ENI in Westeuropa (Mio. t/Jahr)
Betroffenes Produkt
2007
2012
Verkäufe Petrogal und ENI
Westeuropäischer Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Verkäufe Petrogal und ENI
Westeuropäischer Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Diesel
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Tabelle 7
Kombinierte Marktanteile von Petrogal und ENI im EWR (Mio. t/Jahr)
Betroffenes Produkt
2007
2012
Verkäufe Petrogal und ENI
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Verkäufe Petrogal und ENI
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Diesel
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Anhand der Zahlen in Tabelle 6 und Tabelle 7 ist festzustellen, dass auf Petrogal nicht mehr als 25 % der Verkäufe des betroffenen Produkts auf dem relevanten Markt auf regionaler Ebene (Iberische Halbinsel) sowie in Westeuropa und im EWR entfallen einschließlich der Marktanteile ab Raffinerie für den ENI-Konzern. Somit wird die in Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien festgelegte Obergrenze bei Diesel nicht überschritten.
(331)
Da der kombinierte Marktanteil von ENI und Petrogal nicht über 25 % beträgt, erübrigt sich die Prüfung, ob Petrogals Marktanteil von ENI so stark kontrolliert wird, dass ihr kombinierter Marktanteil berücksichtigt werden müsste.
(332)
Portugal zufolge wird schweres Naphta von den meisten Raffinerien, die es herstellen, im eigenen Werk selbst verarbeitet. Die Daten zu Marktanteilen, die Portugal für die Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe a vorgelegt hat, beziehen sich, wie vorgeschrieben, auf Verkäufe im EWR, also auf dem Handelsmarkt.
(333)
Um zu prüfen, ob das Investitionsvorhaben mit Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien vereinbar ist, muss der Marktanteil von Petrogal vor und nach dem Investitionsvorhaben analysiert und festgestellt werden, ob er über 25 % beträgt.
Tabelle 8
Marktanteile von Petrogal im EWR (Kilotonnen)
Betroffene Produkte
2007
2012
Verkäufe Petrogal
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal
Verkäufe Petrogal
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal
Schweres Naphta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naphtaderivate:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Benzol
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylol
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Paraxylol
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluol
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Lösungsmittel
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Tabelle 9
Marktanteile von ENI im EWR (kt)
Betroffene Produkte
2007
2012
Verkäufe ENI
EWR-Markt
Marktanteile ENI
Verkäufe ENI
EWR-Markt
Marktanteile ENI
Schweres Naphta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naphtaderivate:
n.v.
16 045
n.v.
15 640
-
Benzol
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylol
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylol
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Toluol
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Lösungsmittel
n.v.
599
n.v.
599
Tabelle 10
Kombinierte Marktanteile von Petrogal und ENI im EWR (kt)
Betroffene Produkte
2007
2012
Verkäufe Petrogal und ENI
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Verkäufe Petrogal und ENI
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Schweres Naphta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naphtaderivate:
n.v.
16 045
n.v.
15 640
-
Benzol
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Orthoxylol
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylol
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluol
[ ]
2 503
[10-20]%
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Lösungsmittel
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Anhand der Daten in den Tabellen 8 bis 10 ist festzustellen, dass der Marktanteil, den Petrogal allein und zusammen mit ENI auf dem relevanten Produktmarkt für schweres Naphta im EWR hält, weniger als 25 % beträgt. Bei Naphtaderivaten liegt Petrogals Marktanteil ebenfalls unter 25 %.
(335)
Zudem beträgt die gesamte von Petrogal innerbetrieblich verwendete Eigenproduktion von schwerem Naphta, die in den Marktanteilen in Tabelle 8 nicht enthalten ist, weniger als [ 5] % des Einzelhandelsmarktes im EWR. Die zusätzliche Produktion in der Raffinerie in Sines beläuft sich auf etwa [ 5] %.
(336)
Somit ist festzustellen, dass die in Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien angegebene Obergrenze bei schwerem Naphta nicht überschritten wird.
(337)
Punkt 68 Buchstabe b der Leitlinien sieht vor, dass die Kommission eine eingehende Prüfung vornimmt, „wenn die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Kapazität mehr als 5 % des Marktes, belegt durch Daten über den sichtbaren Verbrauch (…) beträgt, es sei denn, die in den letzten fünf Jahren verzeichneten mittleren Jahreszuwachsraten des sichtbaren Verbrauchs liegen über der mittleren jährlichen Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts im Europäischen Wirtschaftsraum“.
(338)
Unter Punkt 70 der Leitlinien heißt es: „Zwecks Anwendung der Buchstaben a und b werden die Verkäufe und der sichtbare Verbrauch anhand der PRODCOM-Nomenklatur (…) auf der geeigneten Ebene - normalerweise im EWR - definiert oder aber, falls diese Daten nicht vorliegen oder nicht relevant sind, auf der Grundlage eines anderen allgemein akzeptierten Marktsegments, für das statistische Daten zur Verfügung stehen.“
(339)
In ihrem Einleitungsbeschluss äußerte die Kommission Zweifel daran, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Produktionskapazität bei allen betroffenen Produkten mehr als 5 % des jeweiligen Marktes beträgt, belegt durch den sichtbaren Verbrauch, und ob in dem Fall die durchschnittliche jährliche Zuwachsrate des sichtbaren Verbrauchs dieses Produkts in den letzten fünf Jahren (bevor mit den Arbeiten begonnen wurde) unter der mittleren jährlichen Wachstumsrate des BIP im EWR lag.
(340)
Die zusammengefasste jährliche Zuwachsrate (CAGR, Compound Annual Growth Rate) des sichtbaren Verbrauchs von Dieselkraftstoff im EWR für die Jahre 2001 bis 2006 beträgt mengenmäßig etwa 2,12 % und wertmäßig etwa 15,38 %. Die entsprechende CAGR des BIP im EWR für die Jahre 2001 bis 2006 betrug real 2,06 % (gleichzusetzen mit Mengenangabe) und nominal 4,12 % (gleichzusetzen mit Wertangabe).
(341)
Wenn man die mengen- und die wertmäßige CAGR mit der nominalen und der realen Zuwachsrate des BIP vergleicht, zeigt sich, dass der Markt für Dieselkraftstoff nicht als ein sich unterdurchschnittlich entwickelnder Markt angesehen werden kann. Somit erübrigt sich die Prüfung, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Kapazität mehr als 5 % des betreffenden Marktes ausmacht.
(342)
Um festzustellen, ob das Investitionsvorhaben den Bestimmungen unter Punkt 68 Buchstabe b der Leitlinien entspricht, muss die Kommission prüfen, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Kapazität, belegt durch Daten über den sichtbaren Verbrauch des betreffenden Produkts, weniger als 5 % des Marktes beträgt, sofern die in den letzten fünf Jahren verzeichneten mittleren Jahreszuwachsraten des sichtbaren Verbrauchs nicht über der mittleren jährlichen Wachstumsrate des BIP im EWR liegen.
(343)
Die von Portugal vorgelegten Daten sind in den nachfolgenden Tabellen 11 bis 13 aufgeführt. Die Angaben in der Spalte für den EWR-Markt sind mit den Zahlen in den Tabellen zum Marktanteil im EWR-Markt (Verkäufe) identisch. Da der Einzelhandelsmarkt (Verkäufe) kleiner ist als der sichtbare Verbrauch einschließlich der Produktion für den Eigenbedarf, wird der Anstieg der Produktionskapazität überschätzt. Damit ist dies so etwas wie ein Worst-Case-Szenario.
Tabelle 11
Verhältnis der Steigerung der Produktionskapazität in der Raffinerie in Sines zu den entsprechenden Produktmärkten im EWR (kt)
Betroffene Produkte
Produktionskapazität 2007
Produktionskapazität 2012
Anstieg der Produktionskapazität
EWR-Markt 2007
Anteil der Kapazitätssteigerung am EWR-Markt
CAGR des sichtbaren Verbrauchs
Schweres Naphta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naphtaderivate:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzol
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylol
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylol
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluol
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Lösungsmittel
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabelle 12
Verhältnis der Steigerung der Produktionskapazität der Raffinerie in Matosinhos zu den entsprechenden Produktmärkten im EWR (kt)
Betroffene Produkte
Produktionskapazität 2007
Produktionskapazität 2012
Anstieg der Produktionskapazität
EWR-Markt 2007
Anteil der Kapazitätssteigerung am EWR-Markt
CAGR des sichtbaren Verbrauchs
Schweres Naphta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naphtaderivate:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzol
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylol
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylol
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluol
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Lösungsmittel
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabelle 13
Verhältnis der Steigerung der kombinierten Produktionskapazität (der Raffinerien in Sines und Matosinhos) zu den entsprechenden Produktmärkten im EWR (kt)
Betroffene Produkte
Produktionskapazität 2007
Produktionskapazität 2012
Anstieg der Produktionskapazität
EWR-Markt 2007
Anteil der Kapazitätssteigerung am EWR-Markt
CAGR des sichtbaren Verbrauchs
Schweres Naphta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naphtaderivate:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzol
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylol
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylol
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluol
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Lösungsmittel
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
In allen Fällen beträgt die Steigerung der Produktionskapazität für die in den Tabellen 11 bis 13 aufgeführten Produkte weniger als 5 % der relevanten Produktmärkte auf EWR-Ebene. Somit ist davon auszugehen, dass das Investitionsvorhaben die unter Punkt 68 Buchstabe b Absatz 1 der Leitlinien festgelegte Obergrenze nicht überschreitet.
7. SCHLUSSFOLGERUNG
(345)
Auf der Grundlage der unter den Erwägungsgründen 278 bis 344 angeführten Daten ist festzustellen, dass das Investitionsvorhaben die unter Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien festgelegten Obergrenzen nicht überschreitet. Daher muss nach der Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV keine eingehende Prüfung der Beihilfe vorgenommen werden.
(346)
Abschließend ist festzustellen, dass die vorgeschlagene regionale Investitionsbeihilfe zugunsten von Petrogal alle Voraussetzungen der Regionalbeihilfeleitlinien erfüllt, unter denen sie nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen wird. Daher muss nicht geprüft werden, ob die Beihilfe nach Maßgabe anderer Ausnahmeregelungen des AEUV genehmigt werden könnte.
(347)
Portugal hat sich ausnahmsweise damit einverstanden erklärt, dass dieser Beschluss nur in englischer Sprache verbindlich sein soll -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die staatliche Beihilfe in Höhe von nominal 160 484 007 EUR (abgezinst 121 091 314 EUR) mit einer Beihilfehöchstintensität von abgezinst 12,43 %, die Portugal zugunsten von Petrogal gewähren will, ist im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar.
(2) Die Gewährung der in Artikel 1 Absatz 1 genannten staatlichen Beihilfe wird daher genehmigt. Bei etwaigen Abweichungen von den vorgesehenen förderfähigen Ausgaben und dem angemeldeten Auszahlungsplan für die staatliche Beihilfe wird Portugal weder den Beihilfehöchstbetrag von abgezinst 121 091 314 EUR noch die Beihilfehöchstintensität von abgezinst 12,43 % überschreiten.
Artikel 2
(1) Portugal übermittelt der Kommission alle fünf Jahre nach Bekanntgabe dieses Beschlusses einen Zwischenbericht. Die Zwischenberichte enthalten aktualisierte Angaben zu den ausgezahlten Beihilfebeträgen, zur Ausführung der Beihilfeverträge und zu etwaigen anderen Investitionsvorhaben in den Raffinerien in Sines und Matosinhos.
(2) Zusätzlich übermittelt Portugal binnen sechs Monaten nach Auszahlung der letzten Beihilfetranche nach dem angemeldeten Auszahlungsplan einen detaillierten Abschlussbericht mit Angaben zu den ausgezahlten Beihilfebeträgen, zur Ausführung der Beihilfeverträge und zu etwaigen anderen Investitionsvorhaben in den Raffinerien in Sines und Matosinhos.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Portugiesische Republik gerichtet.
Brüssel, den 3. August 2011
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 3 agosto 2011
riguardante l’aiuto SA. 26980 [C 34/09 (ex N 588/08)] che il Portogallo intende concedere a Petrogal
[notificata con il numero C(2011) 5546]
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/466/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente a detti articoli (1) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 19 novembre 2009 la Commissione ha comunicato al Portogallo la decisione di avvio del procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato in relazione all’aiuto regionale ad hoc a favore di Petroleos de Portugal, Petrogal SA (in appresso «Petrogal») per un progetto d’investimento riguardante le sue attività di raffinazione a Sines e Matosinhos (in appresso «il progetto d’investimento»). Con lettera del 9 dicembre 2009, il Portogallo ha fornito la versione non riservata della decisione di avvio del procedimento per la sua pubblicazione.
(2)
Con lettera del 17 dicembre 2009 il Portogallo ha chiesto una proroga di un mese del termine per la presentazione delle sue osservazioni. Il 22 dicembre 2009 la Commissione ha accolto la richiesta. Con lettera del 21 gennaio 2010, il Portogallo ha presentato le sue osservazioni.
(3)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni.
(4)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni dell’Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), della Confederação da Indústria Portuguesa (4), dell’Associação para a eficiência energética (5), del concorrente n. 2 (6), un’impresa concorrente di Petrogal (7), del concorrente n. 1 (8) (9), dell’União Geral de trabalhadores (10), del Comune di Sines (11), della Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) e dell’Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Con lettere del 9 marzo, 10 marzo, 17 marzo e 19 marzo 2010, la Commissione ha trasmesso tali osservazioni al Portogallo, cui è stata data la possibilità di replicare; il Portogallo ha preso posizione con lettera dell’8 aprile 2010.
(6)
Con lettere del 15 e del 28 luglio 2010 (14), la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni, che sono state fornite dal Portogallo rispettivamente con lettere del 16 e del 23 agosto 2010.
(7)
Con lettere del 4 e del 5 agosto 2010, la Commissione ha richiesto ai concorrenti n. 1 e n. 2 chiarimenti, che sono stati forniti con lettere del 10 e del 15 settembre 2010. Con lettera del 20 settembre 2010, i chiarimenti sono stati trasmessi al Portogallo con l’invito a formulare osservazioni.
(8)
Con lettere del 17 settembre e del 1o ottobre 2010, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni al Portogallo, che ha risposto il 18 e il 29 ottobre 2010.
(9)
Con lettere del 13 ottobre 2010, ai concorrenti n. 1 e n. 2 è stato chiesto di fornire alcune precisazioni riguardo alle loro risposte rispettivamente del 10 e del 15 settembre 2010.
(10)
Con lettere del 21 e del 28 ottobre 2010, la Commissione ha richiesto al Portogallo ulteriori informazioni. Il Portogallo ha risposto con lettera del 12 novembre.
(11)
Con lettera del 10 novembre 2010, il concorrente n. 1 ha fornito chiarimenti riguardo alla sua lettera del 15 settembre 2010. Il 12 novembre 2010, tali chiarimenti sono stati trasmessi al Portogallo con l’invito a formulare osservazioni. Il Portogallo ha risposto il 19 novembre 2010.
(12)
Con lettera del 30 novembre 2010, la Commissione ha richiesto al Portogallo ulteriori informazioni. Il Portogallo ha risposto con lettera del 20 dicembre 2010.
(13)
Con lettera dell’11 novembre 2010, la Commissione ha richiesto al Portogallo di presentare un’analisi del rapporto costi-benefici del progetto d’investimento. Il 1o dicembre 2010, il Portogallo ha trasmesso le informazioni richieste.
(14)
Con lettera del 6 gennaio 2011, il Portogallo ha inoltrato informazioni riguardo agli azionisti di Petrogal.
(15)
Il 12 gennaio 2011 si è svolta una riunione tra le autorità portoghesi, i rappresentanti di Petrogal e la Commissione. Con lettera del 25 gennaio 2011, il Portogallo ha presentato informazioni riguardo ad alcune questioni sollevate durante la riunione (per esempio, valutazione del mercato, effetto incentivante dell’aiuto).
(16)
Con lettere del 24 gennaio, 16 marzo e 12 aprile 2011, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni sul possibile scenario controfattuale del progetto d’investimento. Il Portogallo ha risposto rispettivamente con lettere del 7 febbraio, 4 aprile e 29 aprile 2011. Con e-mail del 7 giugno 2011, la Commissione ha richiesto informazioni non fornite dal Portogallo nelle lettere precedenti. Con e-mail del 9 giugno 2011 e lettere dell’11 e del 17 giugno 2011, il Portogallo ha trasmesso informazioni riguardo ad alcune di tali questioni.
(17)
Con lettera del 24 giugno 2011, la Commissione ha richiesto al Portogallo di chiarire alcune informazioni mancanti relative al mercato del carburante diesel. Con lettere del 30 giugno e del 14 luglio 2011, il Portogallo ha trasmesso le informazioni di cui trattasi. Con lettera del 20 luglio 2011, le autorità portoghesi hanno comunicato il loro consenso all’adozione della presente decisione da parte della Commissione nella lingua inglese.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL’AIUTO DI STATO
2.1. Il beneficiario
(18)
Il beneficiario dell’aiuto di Stato, Petróleos de Portugal - Petrogal, SA (in appresso «Petrogal»), è una consociata al 100 % di Galp Energia, SGPS, SA («Galp Energia»). I principali azionisti di Galp Energia sono ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV («Amorim Energia») (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas («Parpública») (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA («CGD») (18) (1 %), e altri (23,31 %). Galp Energia è la holding del gruppo Galp Energia («Galp»). Galp Energia è attiva nel mercato dei prodotti petroliferi (che comprende le attività di raffinazione e di commercializzazione, come le vendite all’ingrosso e al dettaglio) e nel mercato del gas.
(19)
La holding è stata costituita in origine il 22 aprile 1999 con la denominazione GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, SA, principalmente ai fini della commercializzazione di petrolio e gas naturale, riunendo due imprese di proprietà del governo portoghese preesistenti poste sotto il controllo di Galp Energia, ossia Petrogal, per quanto riguarda i prodotti petroliferi, e GDP - Gas de Portugal, SGPS, SA, per quanto riguarda il gas naturale (19).
(20)
Le attività di Galp Energia comprendono inoltre la commercializzazione all’ingrosso e al dettaglio di prodotti petroliferi raffinati nella penisola iberica. L’azienda è leader del mercato in Portogallo (20) e ha una presenza crescente in Spagna.
(21)
Petrogal è proprietaria delle uniche due raffinerie esistenti in Portogallo. Le raffinerie sono situate a Sines a Matosinhos. Il comparto di raffinazione comprende tutte le attività di raffinazione, fornitura e logistica. Petrogal è la maggiore impresa di commercializzazione di prodotti petroliferi in Portogallo e una delle maggiori nella penisola iberica. Gestisce infatti tutte le importazioni di petrolio greggio e una parte delle importazioni di prodotti raffinati in Portogallo; gestisce inoltre l’80 % della capacità di stoccaggio di petrolio greggio e di prodotti raffinati (21) e ha un’importante posizione nelle infrastrutture logistiche del Portogallo per i prodotti petroliferi.
(22)
Petrogal ha un’ampia gamma di prodotti che comprende benzina, carburante diesel, carburante per aerei, olio combustibile, nafta, GPL, bitume e vari prodotti aromatici. Il comparto di raffinazione è responsabile dell’approvvigionamento di prodotti petroliferi alle divisioni di commercializzazione al dettaglio, all’ingrosso e di GPL di Petrogal, ai concorrenti e a clienti esteri, della gestione delle strutture di raffinazione e degli strumenti logistici. Petrogal immagazzina e trasporta i suoi prodotti avvalendosi di strutture di stoccaggio di cui è interamente proprietaria o di imprese di logistica consociate.
(23)
La figura 1 presenta la struttura azionaria e di controllo di Petrogal:
(24)
Il 29 dicembre 2005, è stato concluso un accordo tra gli azionisti Amorim Energia, ENI e Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN) e il 28 marzo 2006 CGD ha aderito all’accordo (in appresso «accordo tra gli azionisti»). L’accordo tra gli azionisti è entrato in vigore il 29 marzo 2006 per un periodo di otto anni. In base all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), del codice portoghese dei valori mobiliari, i diritti di voto connessi alle azioni di Galp Energia detenute dalle parti dell’accordo tra gli azionisti sono reciprocamente assegnati alle altre parti. Ne consegue che Galp Energia è considerata congiuntamente controllata dagli azionisti partecipanti all’accordo tra gli azionisti.
(25)
Secondo il Portogallo, dall’accordo tra gli azionisti risulta che gli azionisti e, in particolare, ENI, non hanno potere di controllo e non possono definire da soli strategie tra le loro attività di raffinazione e quelle di Petrogal.
2.2. Il progetto d’investimento di Petrogal
(26)
Il progetto d’investimento serve a riconfigurare e ampliare gli impianti di raffinazione esistenti a Sines e Matosinhos, che sono le uniche due raffinerie esistenti in Portogallo. Ha inoltre lo scopo di migliorare l’integrazione e gli effetti sinergici tra le due raffinerie e apre la possibilità di utilizzare petroli greggi più pesanti.
(27)
L’obiettivo principale del progetto d’investimento è aumentare la produzione di carburante diesel, riducendo quella di benzina. Il progetto d’investimento conclude che l’aumento dell’utilizzo di petrolio greggio pesante consentirà di ridurre il costo delle materie prime e di ottenere una maggiore flessibilità riguardo all’origine dei petroli greggi da trasformare.
(28)
Il progetto d’investimento per la conversione della raffineria di Matosinhos riguarda nello specifico la costruzione di un nuovo impianto di distillazione sottovuoto per produrre gasolio sottovuoto (VGO) e di un impianto di riduzione della viscosità (visbreaker) per il cracking termico blando del residuo sottovuoto prodotto.
(29)
Il progetto d’investimento per la conversione della raffineria di Sines prevede la costruzione di un nuovo «idrocracker», cioè un impianto di idrocracking per il gasolio sottovuoto, per la produzione di carburante diesel e carburante per aerei. In base al progetto d’investimento, l’impianto di idrocracking utilizzerà come materie prime gasolio sottovuoto e gasolio ottenuto tramite visbreaking prodotti nelle raffinerie di Matosinhos e Sines, sfruttando quindi tutta la capacità di trattamento degli impianti di raffinazione nazionali. Saranno trattati circa [ ] barili al giorno, utilizzando circa [ ] chilotonnellate all’anno di residuo atmosferico come materia prima principale.
(30)
I prodotti ottenuti dall’idrocracking [GPL, nafta pesante (22) e carburante diesel] sono [ ] idrogenati, il che li rende di qualità superiore. Di conseguenza, il progetto d’investimento è volto a incrementare unicamente la produzione di carburante diesel e nafta pesante.
(31)
In base al progetto d’investimento, parte della nafta pesante prodotta nella raffineria di Sines sarà trasportata a Matosinhos come materia prima per l’impianto di produzione di aromatici di Petrogal (23), compiendo un ulteriore passo verso una maggiore integrazione delle due raffinerie. L’aumento della produzione di nafta pesante è una conseguenza tecnica inevitabile del progetto di conversione di Sines.
(32)
I lavori relativi al progetto d’investimento sono iniziati nel 2008 (il primo ordine è stato effettuato il 14 marzo 2008 in seguito alla decisione adottata dal consiglio di amministrazione il 5 marzo 2008) e il termine per la loro conclusione era il 31 dicembre 2010. Entro il 2011 avrebbe dovuto essere raggiunta la massima capacità di produzione.
2.3. Progetto unico d’investimento
(33)
Il Portogallo sostiene che, nonostante la distanza geografica tra le due raffinerie (circa 450 km da percorrere per via marittima), il progetto d’investimento deve essere considerato un progetto unico d’investimento ai sensi del punto 60 degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (24) (in appresso «gli orientamenti»). Le autorità portoghesi confermano che Petrogal non ha ricevuto aiuti di Stato nei tre anni precedenti l’inizio del progetto d’investimento notificato.
2.4. Costi del progetto d’investimento
(34)
L’investimento a Sines rappresenta costi d’investimento di [ ] EUR in valore nominale. La raffineria di Sines dovrebbe ricevere aiuti per un importo di [ ] EUR (valore nominale), con un’intensità di aiuto del 16 %. Riguardo alla raffineria di Matosinhos, l’investimento è pari a [ ] EUR (valore nominale) e la raffineria dovrebbe usufruire di aiuti per un importo di [ ] EUR (valore nominale), cosa che corrisponde a un’intensità di aiuto del 13 %.
(35)
Le spese ammissibili del progetto d’investimento ammontano a 974 064 894 EUR in valore attuale (1 058 934 146 EUR in valore nominale) e consistono esclusivamente in impianti (nessun terreno o edificio). L’importo dell’aiuto per entrambe le raffinerie è pari a 121 091 314 EUR in valore attuale (160 484 007 EUR in valore nominale), cosa che corrisponde a un’intensità di aiuto del 12,43 %. Nella tabella 1 è riportata la suddivisione per anno delle spese ammissibili:
Tabella 1
Costi ammissibili (in EUR)
2007
2008
2009
2010
Totale
Immobilizzi materiali
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Finanziamento del progetto d’investimento
(36)
Petrogal intende finanziare il progetto d’investimento facendo ricorso a risorse proprie, oltre all’aiuto di Stato richiesto (160 484 007 EUR in valore nominale). Non sono previste altre fonti di finanziamenti sotto forma di aiuti di Stato. Il progetto d’investimento usufruisce inoltre di prestiti della Banca europea per gli investimenti per un importo di 500 milioni di EUR approvati nel 2009. Il contributo del beneficiario alle spese ammissibili è pari al 36 %.
2.6. Massimale degli aiuti a finalità regionale
(37)
In base alla carta portoghese degli aiuti a finalità regionale per il periodo 2007-2013 (26), le regioni dell’Alentejo e del Norte, in cui sono situate rispettivamente le raffinerie di Sines e di Matosinhos, sono ammissibili agli aiuti a finalità regionale in virtù della deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato con massimali per gli aiuti a finalità regionale agli investimenti per le grandi imprese pari rispettivamente al 40 % e al 30 % dell’equivalente sovvenzione lordo.
2.7. Contributo allo sviluppo regionale
(38)
Il progetto d’investimento dovrebbe comportare la creazione di circa 150 posti di lavoro diretti e di 450 posti di lavoro indiretti in entrambe le regioni. Inoltre, secondo le informazioni fornite dal Portogallo, durante il periodo di costruzione saranno creati circa 3 000 posti di lavoro temporanei.
2.8. Forma di aiuto
(39)
L’aiuto di Stato dovrebbe essere concesso come aiuto ad hoc concepito in applicazione delle disposizioni di un regime di aiuto scaduto (N 97/1999) basato sul decreto legge n. 409/99 del 15 ottobre 1999.
(40)
In seguito alla risoluzione del Consiglio dei ministri portoghese del 6 marzo 2008, il 10 marzo 2008 sono stati conclusi due contratti tra il governo portoghese, Petrogal e Galp Energia, ai fini della concessione dell’aiuto di Stato. I due contratti erano: «contratto per la concessione di agevolazioni fiscali» e «contratto d’investimento» (in appresso i «contratti di aiuto»).
(41)
I contratti di aiuto conclusi prevedevano la concessione di un credito d’imposta legato al completamento del progetto d’investimento. L’aiuto sarebbe stato costituito da un credito d’imposta da dedurre da futuri pagamenti dell’imposta sul reddito delle imprese. L’importo del credito d’imposta sarebbe stato calcolato dalle autorità portoghesi come percentuale dell’investimento ammissibile. Il credito d’imposta sarebbe stato utilizzato soltanto per le imposte derivanti dal progetto d’investimento. Qualora non fosse stato possibile dedurre interamente il credito d’imposta, ogni eventuale residuo avrebbe potuto comunque essere dedotto fino alla data di scadenza del contratto, ossia il 31 dicembre 2016.
2.9. Importo dell’aiuto
(42)
Il Portogallo intende concedere un aiuto a finalità regionale per un importo di 160 484 007 EUR in valore nominale da assegnare a partire dal 2011. La tabella 2 che segue, fornita dalle autorità portoghesi, riporta in dettaglio il programma di concessione dell’aiuto:
Tabella 2
Anno
Reddito imponibile stimato
Imposte
Utilizzo del credito d’imposta (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Il Portogallo ha confermato che l’aiuto per il progetto d’investimento non si sarebbe cumulato con l’aiuto ricevuto per gli stessi costi ammissibili da altre fonti locali, regionali, nazionali o dell’Unione europea.
(44)
Inoltre, l’aiuto viene concesso a condizione che Petrogal mantenga gli investimenti nelle regioni assistite per un periodo minimo di cinque anni dal completamento del progetto d’investimento.
(45)
Il Portogallo ha confermato che la concessione dell’aiuto era subordinata all’autorizzazione della Commissione.
(46)
Il 22 gennaio 2007, Petrogal ha richiesto un aiuto di Stato per quanto riguarda il progetto d’investimento. Il 23 gennaio 2007, le autorità portoghesi hanno confermato per iscritto a Petrogal che, con riserva di una verifica particolareggiata, il progetto d’investimento soddisfaceva le condizioni di ammissibilità stabilite dal «regime fiscale» prima dell’inizio dei lavori relativi al progetto.
(47)
Il Portogallo si è impegnato a non superare l’importo massimo dell’aiuto e l’intensità massima dell’aiuto stabiliti nella presente decisione, anche in caso di riduzione o di aumento delle spese ammissibili.
2.10. Disposizioni generali
(48)
Il Portogallo si è impegnato a presentare quanto segue:
-
entro due mesi dalla concessione dell’aiuto, una copia del documento inviato a Petrogal per notificare l’entrata in vigore dei contratti di aiuto,
-
ogni cinque anni, a iniziare dalla data di approvazione dell’aiuto da parte della Commissione, una relazione intermedia (comprendente informazioni sugli importi dell’aiuto pagati, sull’esecuzione del contratto di aiuto e su altri eventuali progetti d’investimento avviati nello stesso stabilimento/impianto),
-
entro sei mesi dalla concessione dell’ultima parte dell’aiuto, sulla base del programma di concessione notificato, una relazione finale dettagliata.
3. MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(49)
Nella sua decisione di avvio del procedimento di indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, del trattato («la decisione di avvio»), la Commissione ha espresso dubbi riguardo alla compatibilità dell’aiuto con le disposizioni degli orientamenti. A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo alle questioni menzionate nei considerando da 50 a 64.
3.1. Compatibilità con le disposizioni generali degli orientamenti
(50)
Il punto 34 degli orientamenti descrive le categorie standard di un investimento iniziale inteso come «un investimento in attivi materiali e immateriali» riguardante:
-
la creazione di un nuovo stabilimento,
-
l’ampliamento di uno stabilimento esistente,
-
la diversificazione della produzione di uno stabilimento in nuovi prodotti aggiuntivi,
-
un cambiamento fondamentale del processo di produzione complessivo di uno stabilimento esistente.
Un investimento di sostituzione che non soddisfa nessuna di queste condizioni è esplicitamente escluso dalla definizione d’investimento iniziale.
(51)
A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il progetto d’investimento, il cui scopo è modernizzare le due raffinerie e migliorarne l’integrazione, aumentando la produzione di carburante diesel (e quindi di nafta) e riducendo quella di benzina, potesse essere considerato un investimento iniziale. La Commissione ha ritenuto che il progetto d’investimento non costituisce un investimento in un nuovo stabilimento, né una diversificazione della produzione di uno stabilimento in nuovi prodotti aggiuntivi. Si poteva tuttavia ritenere che includesse alcuni aspetti di «ampliamento» e di «cambiamento fondamentale del processo di produzione».
(52)
Nella decisione di avvio la Commissione ha sottolineato che, poiché la misura di aiuto doveva essere valutata come un aiuto ad hoc, il Portogallo doveva dimostrare che il progetto d’investimento contribuisse a una strategia coerente di sviluppo regionale ai sensi del punto 10 degli orientamenti.
(53)
In particolare, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il contributo previsto allo sviluppo regionale avrebbe potuto compensare gli effetti settoriali derivanti dall’aiuto (aiuto di 160 milioni di EUR, che avrebbe creato soltanto 150 posti di lavoro diretti).
(54)
In questo contesto, la Commissione ha sottolineato che vi era motivo di dubitare della necessità dell’aiuto, poiché dai conti finanziari del 2008 di Petrogal risultava evidente che il progetto d’investimento faceva parte della sua strategia industriale e, nell’analisi di uno scenario controfattuale, poteva essere realizzato senza aiuti. La Commissione ha affermato che l’aiuto non sembrava necessario per l’attuazione dell’investimento (per il quale i lavori sono iniziati nel 2008) e che Petrogal potrebbe aver considerato altre destinazioni per l’investimento. Un aiuto non necessario con tutta probabilità non contribuisce allo sviluppo regionale e potrebbe comportare inaccettabili distorsioni della concorrenza.
(55)
Nella decisione di avvio la Commissione ha sollevato dubbi riguardo al fatto che fossero stati soddisfatti i requisiti formali dell’effetto incentivante di cui al punto 38 degli orientamenti. In caso di aiuti ad hoc, l’autorità competente deve aver rilasciato una dichiarazione di intenti circa la concessione degli aiuti prima dell’avvio dei lavori relativi al progetto, fatta salva l’approvazione della misura da parte della Commissione.
(56)
A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che la conferma scritta del Portogallo - secondo cui, con riserva di una verifica particolareggiata, il progetto d’investimento era ammissibile agli aiuti di Stato - fosse conforme ai requisiti di cui al punto 38 degli orientamenti.
3.2. Valutazione dell’aiuto in base alle disposizioni relative agli aiuti a favore di grandi progetti d’investimento
(57)
Il Portogallo ha notificato il progetto d’investimento nelle due raffinerie come progetto unico d’investimento. In base al punto 60 degli orientamenti, un investimento iniziale viene considerato un progetto unico d’investimento quando è economicamente indivisibile, tenendo conto dei collegamenti tecnici, funzionali e strategici e dell’immediata prossimità.
(58)
A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione esprimeva dubbi riguardo alla distanza tra le due raffinerie. Inoltre, il fatto di considerare il progetto d’investimento un progetto unico d’investimento implicherebbe l’applicazione di un massimale regionale corretto sulla base della percentuale di riduzione ai sensi del punto 67 degli orientamenti.
(59)
Nella decisione di avvio la Commissione ha sollevato dubbi riguardo alla valutazione dell’aiuto in base alle disposizioni di questi due punti degli orientamenti.
(60)
Più specificamente, la Commissione non ha potuto stabilire quali siano i prodotti rilevanti interessati dal progetto d’investimento. Non è stato ancora chiarito se i prodotti siano esclusivamente il carburante diesel e la nafta, come affermato dal Portogallo, o se debbano essere presi in considerazione anche altri prodotti della raffinazione, tenendo conto della loro sostituibilità potenziale sul versante dell’offerta e del fatto che la nafta può essere considerata un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti.
(61)
La Commissione ha sollevato dubbi riguardo al mercato rilevante del prodotto e al fatto che fosse da considerare a livello delle raffinerie sia per il carburante diesel che per la nafta, come affermato dal Portogallo.
(62)
La Commissione ha formulato dubbi sul fatto che i mercati geografici rilevanti dei prodotti interessati dovessero essere definiti a livello nazionale, regionale (penisola iberica) o dello Spazio economico europeo (SEE).
(63)
Inoltre, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che Petrogal, e i gruppi Galp Energia e ENI ai quali appartiene, non rappresentassero più del 25 % del mercato rilevante, conformemente al punto 68, lettera a), degli orientamenti.
(64)
Infine, in base al punto 68, lettera b), degli orientamenti, la Commissione ha sollevato dubbi, per quanto riguarda tutti i prodotti interessati, sul fatto che la capacità di produzione creata dal progetto d’investimento superasse il 5 % di ogni mercato rilevante, misurata mediante i dati relativi al consumo apparente, e in tal caso, che il tasso medio di crescita annua del consumo apparente dei prodotti negli ultimi cinque anni fosse superiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.
4. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
4.1. Osservazioni della Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR ritiene il progetto d’investimento essenziale per promuovere l’economia portoghese e un modo per rafforzare la competitività europea nel settore petrolchimico e della raffinazione. Se il progetto d’investimento non potesse essere realizzato o se mancasse il sostegno necessario per il suo completamento, potrebbero esserci serie conseguenze in termini di autonomia e di sostegno della catena petrolchimica.
(66)
Il nuovo impianto di produzione di acido tereftalico purificato (PTA) previsto da Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA che è una filiale spagnola di La Seda de Barcelona S.A) a Sines aumenterà in misura sostanziale il fabbisogno di nafta di La Seda. Ne consegue che l’aumento della produzione di nafta nell’impianto di idrocracking di Petrogal è determinante per la realizzazione dell’investimento di La Seda, che secondo le stime sarebbe pari a circa 400 milioni di EUR.
(67)
Secondo AIPQR, il progetto d’investimento ridurrà la carenza di carburante diesel a livello europeo.
(68)
AIPQR ritiene il contributo di Petrogal essenziale per rendere fattibile e promuovere lo sviluppo del Centro per la competitività e la tecnologia dei settori della raffinazione, petrolchimico e industriale, nell’ambito della strategia del Portogallo per la promozione delle principali industrie per l’economia nazionale e regionale.
(69)
Secondo AIPQR, il carburante diesel ottenuto mediante idrocracking è di qualità superiore, e garantisce una combustione più efficace e una riduzione al minimo dei contaminanti nelle emissioni di scarico. La qualità dei carburanti diesel e l’efficienza energetica che dovrebbe essere conseguita con il progetto d’investimento consentiranno di realizzare il piano per l’efficienza energetica per il periodo 2008-2011 di Petrogal.
(70)
Inoltre, AIPQR ritiene che il progetto d’investimento contribuirà alla sostenibilità economica e sociale delle regioni di Matosinhos e Sines e alla sostenibilità economica e sociale nazionale nel complesso.
4.2. Osservazioni della Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Il progetto d’investimento è pertinente: maggiore flessibilità della fornitura e maggiore autonomia per il gasolio.
(72)
Secondo COGEN, il progetto d’investimento offrirà una grande opportunità in termini di innovazione tecnologica e creerà circa 150 posti di lavoro diretti e circa 500 posti di lavoro indiretti di medio livello, tutti permanenti.
(73)
Da un punto di vista energetico, COGEN ritiene che i progetti di conversione per entrambe le raffinerie consentiranno di ottenere un risparmio energetico del 14 %. Inoltre, COGEN sottolinea che il progetto d’investimento renderà fattibile un altro tipo d’investimento non rientrante in tale progetto, ossia l’installazione di due impianti di cogenerazione di 82 MW, uno in ogni raffineria, con la conseguenza di un aumento della capacità di circa il 12 % per quanto riguarda questa tecnologia in Portogallo.
4.3. Osservazioni della Confederação da Indústria Portuguesa («CIP»)
(74)
CIP ritiene che il progetto d’investimento affronta la situazione portoghese caratterizzata da quanto segue:
i)
una discrepanza tra il consumo di carburante diesel per veicoli e la capacità di trasformazione esistente del Portogallo, il cui risultato è una necessità cronica di forti importazioni di carburante diesel e la vendita all’estero della benzina eccedente;
ii)
future eccedenze di gasolio derivanti dal fatto che il gasolio non viene più utilizzato nella produzione di energia e che in generale viene disincentivato l’uso del gasolio nell’industria, come previsto dal programma nazionale portoghese relativo ai cambiamenti climatici;
iii)
le tendenze dei mercati internazionali legate a un aumento degli acquisti delle frazioni più pesanti e più acide dei petroli greggi, cosa che consentirebbe di avere una maggiore flessibilità in termini di scelta di petroli greggi;
iv)
contributo alla sicurezza degli approvvigionamenti.
(75)
CIP ritiene che il progetto d’investimento comporterà un considerevole aumento dell’efficienza energetica di entrambe le raffinerie, in linea con gli impegni assunti dal Portogallo nei confronti dell’Unione europea per quanto riguarda l’aumento dell’efficienza energetica in Europa del 10 %.
(76)
CIP ritiene che la prevista creazione di circa 150 posti di lavoro altamente qualificati e di 450 posti di lavoro indiretti permanenti contribuirà in misura significativa allo sviluppo economico del Portogallo. Darà impulso all’economia locale nelle regioni interessate in cui il PIL pro capite è inferiore alla media nazionale e favorirà la creazione di circa 5 000 posti di lavoro temporanei durante il periodo di costruzione.
4.4. Osservazioni della União Geral de Trabalhadores («UGT»)
(77)
UGT ritiene che il progetto d’investimento promuoverà lo sviluppo regionale e avrà effetti positivi sullo sviluppo economico e sociale e sulla coesione territoriale delle regioni interessate. Queste ultime sono caratterizzate da elevati livelli di disoccupazione, da una struttura delle imprese poco diversificata e da un PIL pro capite inferiore alla media nazionale. Il progetto d’investimento avrà considerevoli ripercussioni sul tessuto industriale di entrambe le regioni e del Portogallo nel complesso, in quanto si svilupperanno attività sia a monte che a valle, in particolare in settori come l’ingegneria meccanica e civile, l’elettricità o addirittura il commercio e il catering.
(78)
UGT ritiene che il progetto d’investimento creerà posti di lavoro migliori e più numerosi, in particolare in un momento di rapida crescita della disoccupazione dovuta alla crisi economica e sociale. Il progetto d’investimento dovrebbe creare direttamente 150 posti di lavoro in entrambe le raffinerie, molti dei quali altamente qualificati. Si prevede che si creeranno indirettamente altri 450 posti di lavoro e, durante il periodo di costruzione, 5 000 posti di lavoro temporanei. Il progetto d’investimento contribuirà a mantenere alcuni dei 2 050 posti di lavoro esistenti che potrebbero essere a rischio senza il progetto d’investimento.
(79)
UGT ritiene inoltre che il progetto d’investimento consentirà di ottemperare alle rigorose norme in materia di ambiente e di sicurezza, in quanto le raffinerie saranno dotate di una tecnologia più rispettosa dell’ambiente.
(80)
Secondo UGT, il progetto d’investimento è molto importante per migliorare l’insufficiente capacità di raffinazione e di produzione di carburante diesel in Portogallo. La capacità di raffinazione esistente è chiaramente troppo limitata per soddisfare la domanda nazionale, cosa che il Portogallo più dipendente dalle importazioni di carburante diesel da altri paesi, con un aumento dei rischi strategici. Una diminuzione delle importazioni di carburante diesel consentirebbe inoltre di ridurre l’attuale disavanzo commerciale, che deriva in larga misura dai conti energetici.
(81)
UGT sottolinea infine che il progetto d’investimento è importante non solo in termini nazionali, ma anche per l’Unione europea, in quanto è inteso a contribuire allo sviluppo di un’economia più verde e più sostenibile.
4.5. Osservazioni del Comune di Matosinhos
(82)
Il Comune di Matosinhos ritiene che la creazione di posti di lavoro abbia considerevoli ricadute sull’area interessata. Grazie alla creazione di posti di lavoro qualificati con retribuzioni superiori alla media regionale, la raffineria di Matosinhos contribuirà ad accrescere il potere di acquisto dell’area e della regione. Continuerà ad avere considerevoli effetti sul valore aggiunto lordo regionale, derivante dall’attività della raffineria e dall’attività di centinaia di piccole e medie imprese commerciali e industriali, in particolare se si tiene conto del fatto che la regione ha un tasso di disoccupazione circa del 13 % (superiore alla media nazionale). Il Comune di Matosinhos ritiene che il progetto d’investimento sia fondamentale per la regione in termini economici e sociali.
4.6. Osservazioni del Comune di Sines
(83)
Il Comune di Sines è convinto dell’importanza dei nuovi impianti di produzione della raffineria di Sines per lo sviluppo dell’economia locale e regionale. Si avranno effetti positivi sullo sviluppo sociale della regione, grazie alla creazione di posti di lavoro qualificati e alla creazione di piccole e medie imprese migliori e più numerose.
4.7. Osservazioni della Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses («CGTP»)
(84)
La CGTP ritiene che il progetto d’investimento produca effetti ambientali molto positivi e che sia importante per lo sviluppo regionale del Portogallo per i seguenti motivi:
i)
renderà possibile offrire una più ampia diversificazione di prodotti di qualità migliore per l’industria chimica organica nazionale e per le esportazioni. Il progetto d’investimento contribuirà quindi in maniera positiva alla valorizzazione del profilo di specializzazione dell’industria manifatturiera;
ii)
consentirà di creare centinaia di posti di lavoro permanenti e alcune migliaia di posti di lavoro temporanei nella fase di costruzione, principalmente in regioni che hanno alcuni dei tassi di disoccupazione più alti in Portogallo;
iii)
contribuirà alla crescita dell’economia locale a livello di edilizia, commercio e alberghi, tra le altre attività economiche.
4.8. Osservazioni della Associação Industrial Portuguesa («AIP»)
(85)
AIP afferma che il progetto d’investimento contribuirà in maniera decisiva all’aumento della ricchezza della regione del Norte e della regione dell’Alentejo.
(86)
La regione del Norte, con un tasso di disoccupazione dell’11,6 % rispetto alla media nazionale del 9,8 % (dati del terzo trimestre del 2009), è attualmente la regione portoghese con il livello di disoccupazione più elevato, e in particolare un alto livello di disoccupazione di lunga durata (metà della popolazione disoccupata cerca lavoro da almeno un anno). Nell’attuale contesto di crisi sociale, la creazione di 500 posti di lavoro diretti, di 200 posti di lavoro indiretti permanenti e di circa 2 000 posti di lavoro temporanei durante la fase di costruzione rappresenta un enorme contributo per la regione.
(87)
La regione dell’Alentejo è attualmente una delle regioni portoghesi con il tasso di disoccupazione più elevato - 10,2 % rispetto alla media nazionale del 9,8 % (dati del terzo trimestre del 2009) - e in particolare un alto livello di disoccupazione di lunga durata (metà della popolazione disoccupata cerca lavoro da almeno un anno). In questo contesto, la creazione di 100 posti di lavoro diretti e di 250 posti di lavoro indiretti permanenti oltre a circa 3 000 posti di lavoro durante la fase di costruzione rappresenterà un importante contributo per la regione.
4.9. Osservazioni del concorrente n. 1
4.9.1. Osservazioni sulla decisione di avvio
(88)
Secondo il concorrente n. 1, il progetto d’investimento può essere considerato un semplice «ampliamento di uno stabilimento esistente» ai sensi del punto 34 degli orientamenti. Il progetto d’investimento non può essere considerato un progetto unico d’investimento in quanto gli elementi del capitale fisso dell’investimento sarebbero «economicamente divisibili» ai sensi del punto 60 degli orientamenti. In effetti, le raffinerie di Sines e Matosinhos sono geograficamente distanti tra loro. Il progetto d’investimento definisce chiaramente un investimento separato per ogni raffineria. Le raffinerie possono scegliere di avere impianti per prodotti sottovuoto o di «visbreaking», ma non impianti di «idrocracking», o viceversa. Gli investimenti per le raffinerie non sono pertanto necessariamente connessi in maniera diretta. In ogni caso, le raffinerie potrebbero funzionare per proprio conto senza che sia necessaria alcuna integrazione. Inoltre, la raffineria di Matosinhos potrebbe vendere la sua produzione di gasolio sottovuoto sui mercati internazionali e l’impianto di «idrocracking» situato a Sines potrebbe essere alimentato con gasolio sottovuoto importato.
(89)
Il Portogallo ha menzionato soltanto la creazione di posti di lavoro diretti e indiretti come contributo del progetto d’investimento allo sviluppo regionale. È pertanto impossibile dimostrare che il progetto d’investimento contribuisce a una strategia coerente di sviluppo regionale e che affronta l’obiettivo della coesione economica (28). È difficile riconoscere che spendere più di un milione di EUR per la creazione di posti di lavoro diretti possa essere considerato un contributo eccezionale allo sviluppo regionale. A questo proposito, il rapporto tra l’importo dell’aiuto e i posti di lavoro diretti per il progetto d’investimento viene confrontato con precedenti decisioni della Commissione (presentate in una tabella che esamina questo rapporto in precedenti decisioni della Commissione). Inoltre, il concorrente n. 1 ritiene che il progetto d’investimento non sia collegato a un presunto fallimento del mercato.
(90)
Riguardo al requisito formale dell’effetto incentivante, Petrogal non ha mai ricevuto una dichiarazione di intenti dal Portogallo prima dell’inizio dei lavori. Il concorrente n. 1 giunge pertanto alla conclusione che l’aiuto non è conforme al punto 38 degli orientamenti.
(91)
Dal punto di vista di una valutazione economica, il concorrente n. 1 ritiene che l’aiuto non soddisfi il criterio di necessità e che non produca alcun effetto incentivante. Il progetto d’investimento è un investimento produttivo motivato sotto il profilo economico dallo squilibrio tra domanda e offerta e dall’opportunità di avere accesso a petrolio greggio più pesante e meno costoso. Si tratta di un investimento in risposta alla naturale evoluzione della domanda di carburante diesel. Tutti gli altri operatori in Europa effettuano investimenti simili nelle raffinerie senza aiuti di Stato. Pertanto, dai fatti emerge che il progetto d’investimento sarebbe stato comunque realizzato, in contrasto con il punto 22 della comunicazione della Commissione del 24 giugno 2009 (29) (in appresso la «comunicazione relativa alla valutazione dettagliata»).
(92)
Il concorrente n. 1 ritiene che i prodotti interessati siano:
-
carburante diesel (che è un prodotto finale),
-
nafta (che è un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti); pertanto devono essere considerati prodotti (ritenuti) interessati anche i prodotti petrolchimici derivati dalla nafta,
-
residui di idrocracking (nei casi in cui l’impianto di idrocracking non sia dotato di un sistema di riciclaggio).
- Carburante diesel
(93)
Secondo il concorrente n. 1, Petrogal è l’unico operatore del mercato con una capacità di raffinazione del petrolio greggio in Portogallo. Petrogal rifornisce i suoi concorrenti su tale mercato. Petrogal controlla le maggiori strutture di importazione e di stoccaggio per la benzina e il carburante diesel. Petrogal ha la più ampia rete di stazioni di servizio in Portogallo. Petrogal ha una posizione dominante o almeno un considerevole potere di mercato in un gran numero di mercati dei prodotti petroliferi in Portogallo. Il concorrente n. 1 ritiene che la valutazione del mercato rilevante dovrebbe essere condotta non solo a livello delle raffinerie, ma anche a livello del mercato all’ingrosso e al dettaglio del carburante diesel di cui dovrebbe analizzare la situazione concorrenziale.
- Nafta
(94)
Riguardo alla nafta, il concorrente n. 1 ritiene inoltre che la valutazione del mercato rilevante del prodotto non debba essere limitata alle vendite nelle raffinerie, ma debba prendere in considerazione anche le attività a valle.
(95)
In merito al mercato geografico rilevante, il rapporto delle importazioni e delle esportazioni totali di carburante diesel in relazione alle vendite totali di carburante diesel in Portogallo è troppo basso per giustificare la scelta del mercato regionale come mercato rilevante. Il concorrente n. 1 ritiene che il mercato portoghese sia il mercato geografico rilevante.
(96)
Il concorrente n. 1 ritiene che debbano essere prese in considerazione le attività di ENI nei mercati dei prodotti interessati in quanto, quando un’impresa può esercitare un’influenza decisiva sulla politica di vendita di un’altra impresa, è necessario esaminare la quota di mercato combinata di entrambe nei mercati rilevanti.
(97)
Il concorrente n. 1 giunge alla conclusione che per il carburante diesel viene superata in misura considerevole la soglia di mercato del 25 % di cui al punto 68 degli orientamenti. L’aiuto concesso dal progetto d’investimento è pertanto inteso a sovvenzionare l’operatore dominante del mercato, consentendo al medesimo di mantenere e di aumentare il suo potere di mercato. Le condizioni di concorrenza saranno seriamente alterate e l’aiuto causerà notevoli distorsioni nei mercati rilevanti.
(98)
In conclusione, il concorrente n. 1 ritiene che l’aiuto costituisca un aiuto al funzionamento che rafforza la posizione di mercato di un operatore dominante nei mercati rilevanti. L’aiuto non contribuisce a produrre alcun effetto incentivante. In ogni caso, gli effetti negativi dell’aiuto superano gli eventuali effetti positivi che ne potrebbero derivare.
4.9.2. Osservazioni trasmesse con lettere del 15 settembre e del 10 novembre 2010 (in risposta alle domande della Commissione del 5 agosto e del 13 ottobre 2010)
(99)
Progetti d’investimento simili sono stati condotti in quattro raffinerie (La Rabida, Castellón, Cartagena e Bilbao), con lo stesso obiettivo, per aumentare la redditività del capitale proprio attraverso l’installazione di nuovi impianti di conversione che consentano di ottenere il massimo rendimento dei distillati medi, di ridurre la produzione di gasolio e di trasformare il petrolio greggio più pesante. Il concorrente n. 1 fa anche riferimento a progetti d’investimento simili in Italia (raffinerie di Sannazzaro e Taranto, di ENI), in Germania (Bayernoil), in Lituania (Mazeikiu Nafta) e in Bielorussia (Slavneft).
(100)
Per quanto riguarda un possibile tasso di rendimento di riferimento di tali investimenti nel settore, il concorrente n. 1 afferma di non essere a conoscenza di un parametro di riferimento: di norma la redditività di un progetto d’investimento dipende dal costo del capitale di ciascuna impresa e da altri aspetti. Il concorrente n. 1 ritiene che, per il periodo durante il quale il progetto d’investimento è stato deciso, il tasso di rendimento approssimativo nel settore della raffinazione dovrebbe essere pari almeno al 10 %.
(101)
Il concorrente n. 1 fa riferimento in termini generali all’esistenza di ostacoli alle importazioni in relazione al mercato geografico rilevante. Ritiene che il principale problema in Portogallo sia la posizione dominante di Petrogal sul mercato, tenuto conto che controlla il 100 % della capacità di raffinazione in Portogallo e quindi i più importanti terminali di importazione e di esportazione. Sostiene inoltre che Petrogal ha una posizione dominante in termini di capacità di stoccaggio dei prodotti, che secondo alcune fonti indipendenti (30) è pari al 90 % del mercato. Petrogal può quindi avere una quota delle vendite al dettaglio di circa il 45 % e una quota delle vendite all’ingrosso dell’80 % del mercato portoghese.
(102)
Per quanto riguarda la domanda della Commissione relativa all’esistenza di un rifiuto a concedere l’accesso alla capacità di stoccaggio di Petrogal, il concorrente n. 1 non è riuscito a descrivere tale situazione.
(103)
Il concorrente n. 1 ritiene che in Portogallo esistano limitazioni alla capacità di stoccaggio e che i costi di stoccaggio siano più elevati in Portogallo che in altri paesi, quali Spagna e Italia, per operazioni o impianti simili (più elevati del 25 % circa).
(104)
Il concorrente n. 1 ritiene che non esistano considerevoli differenze tra i prezzi del carburante diesel importato e il prezzo del carburante diesel acquistato da Petrogal, i quanto i prezzi sono indicizzati ai prezzi internazionali con l’aggiunta dei costi logistici.
4.10. Osservazioni del concorrente n. 2
4.10.1. Osservazioni sulla decisione di avvio
(105)
Il concorrente n. 2 ritiene che il progetto d’investimento aumenterà la capacità di produzione di carburante diesel di Petrogal di circa 2,5 milioni di tonnellate, trasformando il Portogallo da un piccolo paese importatore a un grande paese esportatore di carburante diesel.
(106)
Il concorrente n. 2 esprime dubbi riguardo alla necessità dell’aiuto, in quanto Petrogal appartiene a una grande impresa, detenuta e controllata da ENI. Petrogal è un’impresa redditizia, che ha effettuato considerevoli investimenti a monte della raffinazione in Brasile e Angola e a valle per ampliare la sua rete di distribuzione in Spagna. Gode di una posizione privilegiata in Portogallo, essendo proprietaria delle uniche due raffinerie esistenti nel paese.
(107)
Petrogal è integrata verticalmente, è la principale impresa di commercializzazione di prodotti petroliferi in Portogallo e il terzo maggiore concorrente nella penisola iberica.
(108)
Il concorrente n. 2 ritiene che l’aiuto di Stato non soddisfi i requisiti formali dell’effetto incentivante dell’aiuto di cui al punto 38 degli orientamenti. Il progetto d’investimento è un’operazione redditizia di per sé, che soddisfa gli obiettivi strategici a medio e lungo termine di Petrogal, che saranno quindi portati avanti in ogni caso.
(109)
Secondo il concorrente n. 2, il progetto d’investimento contribuirà a soddisfare la crescente domanda interna di carburante diesel, consentirà a Petrogal di diventare un esportatore netto verso altri mercati (per esempio Francia e Spagna) e aumenterà il margine di raffinazione di Petrogal.
(110)
Il concorrente n. 2 ritiene che la necessità dell’aiuto debba essere valutata sulla base delle disposizioni della sezione 2.3 della comunicazione relativa alla valutazione dettagliata.
(111)
Il concorrente n. 2 fa riferimento alla relazione di PFC Energy menzionata nella nota a piè di pagina 29, in cui si afferma che il progetto d’investimento di Petrogal era già una realtà nel 2006. Il progetto d’investimento poteva essere realizzato soltanto nelle regioni di Matosinhos e Sines (il motivo non è che si tratta di zone assistite, ma che le raffinerie sono situate in tali regioni).
(112)
Infine, il concorrente n. 2 ritiene che non potrebbe esistere, per definizione, un altro luogo per investire nella riconfigurazione delle raffinerie esistenti.
(113)
Il concorrente n. 2 ha presentato osservazioni soltanto riguardo al carburante diesel.
- Livello delle raffinerie
(114)
Il concorrente n. 2 spiega che, sebbene non esistano ostacoli giuridici alle importazioni, queste ultime sono in larga misura condizionate (se non limitate) da una serie di fattori fisici (mancanza di strutture di stoccaggio dei prodotti importati, loro ubicazione e proprietà, limitazioni alla rete logistica secondaria) e da fattori strutturali del mercato (possibilità di fissare prezzi franco raffinerie).
- Livello delle vendite all’ingrosso
(115)
Gli altri operatori del mercato portoghese importano il 90 % del carburante diesel importato totale, riguardo al quale devono affrontare considerevoli difficoltà, come menzionato nella relazione dell’autorità portoghese garante della concorrenza intitolata «Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal» (31) (in appresso la «relazione dell’autorità»). Il concorrente n. 2 ritiene che tutti questi fattori rendano il mercato portoghese più chiuso rispetto a mercati comparabili in altri paesi.
(116)
Il concorrente n. 2 ritiene che la valutazione del mercato rilevante non debba essere limitata al livello delle raffinerie, ma debba anche riguardare i canali di distribuzione e di vendita (al dettaglio e all’ingrosso). Il progetto d’investimento aumenterà la produzione di 2,5 milioni di tonnellate all’anno, trasformando il Portogallo in un paese con un’eccedenza annua di 1,6 milioni di tonnellate di carburante diesel, oltre a 0,5 milioni di tonnellate annue di biocarburante diesel provenienti dalla raffineria di Sines.
- Vendite all’ingrosso e al dettaglio
(117)
Secondo la relazione dell’autorità, questo livello di vendite è considerato un livello secondario nella struttura di distribuzione del carburante diesel. Il prezzo del carburante diesel dipenderà dal prezzo di acquisto nella raffineria o dalle importazioni, cui si aggiungono i costi di trasporto e di stoccaggio, e dal margine di profitto.
(118)
Il concorrente n. 2 ritiene che Petrogal competa anche a livello della distribuzione, con un chiaro vantaggio concorrenziale: qualsiasi aiuto concesso per ridurre il costo sostenuto da Petrogal nella produzione di carburante diesel rafforzerebbe la sua posizione dominante attuale nel mercato portoghese (51 % nel mercato all’ingrosso e 37 % nel mercato al dettaglio).
(119)
Il concorrente n. 2 ritiene che il mercato geografico rilevante debba essere al massimo il mercato iberico. Il mercato geografico rilevante potrebbe essere a livello di SEE soltanto se le importazioni di carburante diesel potessero effettivamente competere con il carburante diesel raffinato in Portogallo (ossia presupponendo che non esistano ostacoli giuridici o economici all’ingresso).
(120)
L’aiuto all’investimento avrà ripercussioni sui concorrenti di Petrogal sul mercato iberico, in quanto le raffinerie situate in Spagna hanno effettuato investimenti simili (con obiettivi strategici molto simili) senza aiuti.
(121)
Se le vendite all’ingrosso e al dettaglio venissero considerate come facenti parte del mercato rilevante dei prodotti, la quota di mercato di Petrogal nei mercati nazionali e locali sarebbe molto superiore alla soglia del 25 % di cui al punto 68 degli orientamenti e l’aiuto non dovrebbe essere concesso.
(122)
Il concorrente n. 2 ritiene che, sul versante dell’offerta, i mercati all’ingrosso della benzina e del carburante diesel siano altamente concentrati (i quattro principali operatori del mercato hanno un quota di mercato superiore al 95 %), come indicato dall’autorità portoghese garante della concorrenza nella sua relazione.
(123)
Petrogal ha una quota stimata del mercato all’ingrosso del carburante diesel in Portogallo in termini di volume compresa tra il 35 % e il 45 %. Il concorrente n. 2 ritiene che il progetto d’investimento comporterà una capacità di produzione supplementare di 2,5 milioni di tonnellate e, considerando questo progetto in connessione con altri intrapresi da Petrogal, Petrogal sarà in grado non solo di soddisfare la domanda interna nel mercato portoghese del carburante diesel, ma anche di esportare quasi 2 milioni di tonnellate di carburante diesel nei paesi vicini (Spagna e Francia).
4.10.2. Osservazioni trasmesse con lettera del 10 settembre 2010, in risposta alla richiesta di informazioni della Commissione del 4 agosto 2010
(124)
Il concorrente n. 2 afferma che non esiste alcun parametro di riferimento del tasso di rendimento stabilito a livello settoriale, in quanto le imprese hanno il proprio obiettivo per quanto riguarda il tasso e tale obiettivo potrebbe essere diverso a seconda delle caratteristiche di ogni progetto d’investimento. Il concorrente n. 2 fornisce un elenco di cinque raffinerie che hanno intrapreso progetti d’investimento simili, per un importo totale di più di 6 miliardi di euro, senza aiuti di Stato.
(125)
Il concorrente n. 2 sottolinea che le capacità di stoccaggio e gli impianti portuali sono limitati. Pertanto, le spedizioni verso il Portogallo vengono effettuate in quantità minori, con un conseguente aumento dei costi di distribuzione che influisce sui margini di profitto finali sulle vendite all’ingrosso e al dettaglio.
(126)
Per quanto riguarda gli impianti di stoccaggio, il concorrente n. 2 precisa che di norma gli impianti sono utilizzati dal proprietario (come Petrogal), per i propri scopi. Nei casi in cui gli impianti di stoccaggio appartengano a terzi, le possibilità di stoccaggio sono limitate a causa dei contratti a lungo termine esistenti conclusi con altri operatori.
(127)
Il concorrente n. 2 ritiene che Petrogal abbia un vantaggio legato al suo prezzo di vendita del carburante diesel rispetto ai concorrenti, che secondo le stime sarebbe compreso tra 3 e 5 dollari alla tonnellata, tenuto conto della sua posizione dominante per quanto riguarda gli impianti di stoccaggio.
5. OSSERVAZIONI DEL PORTOGALLO
5.1. Osservazioni sulla decisione di avvio
(128)
Il Portogallo rettifica che la riunione tra le autorità portoghesi e i servizi della Commissione si è svolta l’11 marzo 2009. Specifica che il progetto d’investimento non è un progetto di sostituzione o di potenziamento, ma che è un progetto di conversione che implica un cambiamento effettivo del processo di raffinazione allo scopo di soddisfare in maniera più adeguata la crescente domanda di carburante diesel. Il Portogallo aggiunge che la BEI fornirà finanziamenti e che l’aiuto, sotto forma di un credito d’imposta, sarà concesso dal 2011. Considera inoltre che valutare il progetto d’investimento come un aiuto ad hoc non dovrebbe comportare un inasprimento delle regole di valutazione. In effetti, il contratto del progetto d’investimento e il contratto di aiuto conclusi tra il Portogallo e il beneficiario sono subordinati alla decisione positiva della Commissione. Poiché i contratti in questione sono già stati trasmessi alla Commissione durante la fase di notifica, il Portogallo suggerisce di inoltrare una lettera amministrativa, allegandovi tali contratti cui si fa riferimento a pagina 8 della decisione di avvio e indicando la data di entrata in vigore dei contratti.
5.1.1. Osservazioni relative al progetto d’investimento
(129)
Il Portogallo ritiene che il progetto d’investimento costituisca un investimento iniziale rientrante nelle seguenti categorie: ampliamento di uno stabilimento esistente o cambiamento fondamentale del processo di produzione.
(130)
Secondo il Portogallo, il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e il nuovo impianto di idrocracking consentiranno di produrre maggiori quantità di carburante diesel e pertanto di adeguare la produzione di carburante diesel alle esigenze del mercato. Tale adeguamento non è possibile con la configurazione attuale del sistema di raffinazione, che offre una scarsa flessibilità per quanto riguarda il passaggio della produzione dalla benzina al carburante diesel.
(131)
Il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e l’impianto di visbreaking di Matosinhos, il nuovo impianto di idrocracking di Sines e gli impianti di raffinazione originali preesistenti funzioneranno contemporaneamente. Il Portogallo ritiene pertanto che il progetto d’investimento sia un ampliamento del sistema di produzione con un cambiamento fondamentale del processo di produzione.
(132)
Le autorità portoghesi spiegano che la nuova configurazione di processo rafforzerà i legami complementari operativi e funzionali tra le due raffinerie: il gasolio sottovuoto [ ] sarà trasportato da Matosinhos a Sines e la nafta pesante [ ] sarà trasportata da Sines a Matosinhos. Il progetto d’investimento si svolge nell’ambito di un sistema di raffinazione integrato: le raffinerie di Sines e Matosinhos sono inseparabili, in particolare per ottimizzare la produzione di carburante diesel. Soltanto il criterio geografico («immediata prossimità geografica») non è rispettato. Dividere il progetto d’investimento in due parti sarebbe tuttavia artificioso in quanto il progetto è indivisibile da un punto di vista tecnico, funzionale e strategico (32).
5.1.2. Osservazioni relative alla caratterizzazione del mercato e dei prodotti rilevanti
(133)
Il Portogallo ritiene che i prodotti rilevanti siano il carburante diesel e la nafta pesante; il carburante diesel è il motivo economico dell’investimento e la nafta è il sottoprodotto tecnicamente inevitabile della produzione a Sines.
(134)
La nafta pesante prodotta dalle raffinerie riconfigurate, sarà utilizzata a livello nazionale, nell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal a Matosinhos, e sostituirà le importazioni (di cui il 92 % proviene da paesi esterni all’Unione europea). Il progetto d’investimento aumenterà soltanto la produzione di nafta pesante a Sines (di [200-250] chilotonnellate all’anno) (33). La nafta pesante prodotta in maggiori quantità a Sines sostituirà le quantità attualmente importate a Matosinhos e non sarà venduta a terzi.
(135)
Il Portogallo ha chiarito che nessun investimento nella raffineria di Matosinhos riguarda gli impianti specifici di trasformazione della nafta pesante in un prodotto di reforming intermedio, utilizzato per la produzione di aromatici (ossia di derivati della nafta), e di successiva trasformazione del prodotto di reforming nell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal situato a Matosinhos in derivati della nafta (che vengono venduti sul mercato ai prezzi di mercato all’industria petrolchimica di seconda generazione). Il prezzo del prodotto di reforming caricato nell’impianto di produzione di aromatici resterà invariato in quanto è indicizzato al [10-20] % dell’import parity della nafta e all’[80-90] % dell’export parity della benzina.
(136)
Il Portogallo ritiene che il suo mercato nazionale rilevante sia aperto e competitivo senza ostacoli agli scambi. I prezzi del carburante diesel sono basati sul prezzo del petrolio greggio e sui costi di raffinazione. Le raffinerie devono competere con le importazioni. Il Portogallo ritiene che il mercato geografico rilevante sia l’Europa nordoccidentale.
(137)
Secondo le precedenti decisioni della Commissione, la nafta è un prodotto commercializzato a livello internazionale e il mercato rilevante del prodotto è almeno l’Europa occidentale.
(138)
A livello di gruppo [non includendo i dati di ENI poiché questa impresa non ha attività di raffinazione o di vendita al dettaglio nel mercato iberico e dall’indice di Herfindahl-Hirschman (HHI) risulta un basso livello di concentrazione in Europa], la quota di mercato è inferiore al 25 % a livello regionale.
5.1.3. Osservazioni relative al progetto nell’ambito di una strategia europea, nazionale e regionale
(139)
Il Portogallo sottolinea che il progetto d’investimento è in linea con gli obiettivi strategici stabiliti a livello nazionale o europeo. La massimizzazione della produzione di carburante diesel - stimata a [1-3] milioni di tonnellate all’anno dal 2011 - consentirà di utilizzare in maniera più adeguata la capacità di trasformazione del sistema di raffinazione nazionale. Consentirà di conciliare meglio l’offerta e la domanda, di ovviare alla seria carenza di carburante diesel e di ridurre l’eccedenza di benzina prodotta.
(140)
Secondo il Portogallo, il progetto d’investimento ridurrà la dipendenza dalle importazioni di carburante diesel dalla Russia, che è un obiettivo adottato dalla Commissione [nel suo «Secondo riesame strategico 2008 della politica energetica - Piano d’azione dell’UE per la sicurezza e la solidarietà nel settore energetico» (34)] e dagli Stati membri.
(141)
La domanda di carburante diesel è aumentata e aumenterà tra il 2000 e il 2025. Tuttavia, le raffinerie nella loro configurazione esistente possono adattarsi solo marginalmente all’evoluzione della domanda senza grandi investimenti in riconfigurazioni. L’investimento di Petrogal è inteso a far fronte all’aumento della domanda e a ridurre la dipendenza dalle importazioni e i rischi per l’approvvigionamento associati.
(142)
Il progetto d’investimento promuoverà la riduzione delle emissioni nell’atmosfera e sarò ottimizzata l’efficienza energetica degli impianti. Le misure di razionalizzazione energetica previste consentono di ridurre l’attuale consumo di energia nelle raffinerie del [ ] %.
(143)
Quando inizierà la produzione nelle raffinerie riconfigurate, saranno trasformate le stesse quantità di prodotti, ma con considerevole aumento della capacità di conversione e una riduzione dei consumi di energia e delle emissioni.
(144)
Secondo il Portogallo, gli effetti sull’inquinamento dell’aria hanno una considerevole importanza, in quanto il progetto d’investimento ridurrà le emissioni da fonti fisse delle raffinerie, contribuendo quindi al conseguimento degli obiettivi di qualità dell’aria nazionali e regionali.
(145)
A livello regionale, viene riconosciuta l’importanza del progetto d’investimento in quanto include anche l’introduzione del gas naturale nel portafoglio di carburanti delle raffinerie e la sostituzione dell’impianto di produzione di vapore attuale con un impianto di cogenerazione.
(146)
A livello nazionale, i benefici ambientali possono essere valutati in termini di contributo al conseguimento degli obiettivi stabiliti nel programma nazionale per la riduzione delle emissioni inquinanti di biossido di zolfo e di ossidi di azoto (35).
(147)
Il progetto d’investimento migliorerà la qualità del carburante diesel, riducendo di conseguenza le emissioni inquinanti dei veicoli. Il progetto d’investimento avrà anche effetti positivi sui fattori biologici (flora e fauna) e sull’ambiente naturale.
5.1.4. Osservazioni relative al contributo allo sviluppo regionale
(148)
Il Portogallo sottolinea l’importante contributo del progetto d’investimento allo sviluppo regionale, tenuto conto della sua collocazione in due regioni svantaggiate, entrambe caratterizzate da un elevato livello di disoccupazione. Entrambe le regioni sono zone ammissibili ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato, con massimali standard degli aiuti a finalità regionale per le grandi imprese del 40 % (per Sines, nella regione di Alentejo) e del 30 % (per Matosinhos, nella regione del Norte), in base alla carta portoghese degli aiuti a finalità regionale. Entrambe le regioni sono regioni dell’obiettivo «convergenza» (secondo quanto definito nella politica regionale dell’Unione europea), con un PIL pro capite inferiore al 75 % della media europea.
(149)
Il Portogallo ritiene che le raffinerie di Sines e Matosinhos costituiscano pilastri fondamentali delle economie regionali. Il Portogallo si aspetta che il progetto d’investimento abbia effetti estremamente positivi sull’occupazione e, più in generale, sul tessuto economico delle regioni del Norte e dell’Alentejo.
i) Sines
(150)
La raffineria di Sines è situata nella regione dell’Alentejo, il cui PIL è del 6 % inferiore alla media nazionale. La regione è caratterizzata da una ridotta densità di imprese e da una carenza di servizi avanzati per il sostegno allo sviluppo e all’innovazione. Nel terzo trimestre del 2009, il tasso di disoccupazione era pari al 10,2 %, ossia superiore dello 0,4 % alla media nazionale, e da allora è aumentato all’11,6 % nel terzo trimestre del 2010 (0,7 % al di sopra della media nazionale).
ii) Matosinhos
(151)
La raffineria di Matosinhos è situata nella zona di Oporto nella regione del Norte. La regione del Norte è attualmente la regione NUTS II (nomenclatura delle unità territoriali per la statistica) più povera del Portogallo, con un PIL pro capite che nel 2008 era inferiore del 20 % circa alla media nazionale. La regione ha un tasso di crescita economica inferiore alla media dell’Unione europea e del Portogallo e registra bassi livelli di risorse umane qualificate. Il tasso di disoccupazione è aumentato dall’11,6 % nel terzo trimestre del 2009 al 13,2 % nello stesso trimestre del 2010, che sono dati di gran lunga superiori alla media nazionale (rispettivamente 9,8 % nel 2009 e 10,9 % nel 2010).
5.1.5. Posti di lavoro e formazione
(152)
Secondo il Portogallo, nella fase operativa il progetto d’investimento consentirà di creare circa 150 nuovi posti di lavoro direttamente correlati al funzionamento degli impianti di trasformazione nelle due raffinerie.
(153)
Il rapporto tra la spesa per l’investimento e il numero di posti di lavoro diretti creati dimostra che il settore della raffinazione è ad alta intensità di capitale. Inoltre, il settore richiede una formazione specifica e qualificata.
(154)
Il progetto d’investimento ha un notevole potenziale di creazione di posti di lavoro indiretti, poiché i nuovi impianti aumenteranno la complessità tecnologica delle raffinerie e richiederanno un maggior numero di interventi di manutenzione. In seguito alla politica di subappalto delle raffinerie, aumenterà la domanda di fornitura di servizi da parte di lavoratori specializzati. Il Portogallo ritiene che la «riconfigurazione degli impianti di raffinazione avrà considerevoli effetti sul tessuto industriale nazionale, in particolare nei settori dell’ingegneria meccanica, dell’elettricità e dell’edilizia. Si stima che durante il periodo di maggiore attività, nella costruzione di entrambe le raffinerie saranno coinvolti 3 000 lavoratori» e «dovrebbero essere creati circa 450 posti di lavoro indiretti permanenti». Tali posti di lavoro richiedono personale qualificato, cui di norma viene corrisposta una retribuzione superiore alla media del mercato, con un considerevole impatto economico e sociale previsto sulla comunità circostante, in particolare nell’area di Sines.
(155)
Riguardo al fatto che il rapporto di tre posti di lavoro indiretti per ogni posto di lavoro diretto presentato per il progetto d’investimento, e la metodologia applicata, siano o meno giustificati, il Portogallo ha risposto che tale rapporto deve essere confrontato con quelli di altri progetti d’investimento nello stesso settore. Facendo riferimento ad altre due misure di aiuto di Stato approvate dalla Commissione (decisioni della Commissione n. 898/06 e n. 899/06, rispettivamente per i progetti petrolchimici di Repsol Polimeros e Artensa) (36), il Portogallo ritiene che il rapporto tra posti di lavoro diretti e indiretti proposto per il progetto d’investimento sia più conservativo e realistico del rapporto relativo a Repsol Polimeros (15 posti di lavoro indiretti per ogni posto di lavoro diretto), anche se nessuno dei due progetti parte da zero. Il Portogallo ha anche osservato che gli importi per il progetto d’investimento sono simili a quelli del progetto di Artensa, che è un progetto che riguarda un sito vergine. Il Portogallo tiene conto anche del parametro di riferimento stabilito da HSB Solomon Associates LLC riguardo all’industria petrolifera, ossia l’indice di efficienza del personale. Questo indicatore specifica il numero di ore lavorate per capacità di distillazione equivalente, ossia, in termini generali, il numero di posti di lavoro creati per barile di petrolio greggio trasformato. Nell’ultima relazione disponibile (dati del 2008), il beneficiario ha presentato un indice globale di [50-70], rispetto a un valore di 113,7 per la media dello studio e 206,8 per la media dell’Europa centrale e meridionale. Ciò rispecchia il numero di lavoratori coinvolti internamente nella raffineria, [ ], e l’esistenza di un gruppo di attività di supporto basate su servizi esterni forniti in maniera continuativa. Il Portogallo ritiene che il ricorso a servizi esterni garantisca la creazione di posti di lavoro indiretti e giustifichi l’aspettativa di un rapporto tra posti di lavoro indiretti e posti di lavoro diretti più elevato rispetto al caso di Artensa. Pertanto, effettuando un confronto con le decisioni della Commissione descritte nel presente considerando, il Portogallo giunge alla conclusione che questa strategia viene portata all’estremo nel progetto di Repsol Polimeros (minimo utilizzo di risorse interne e massimo utilizzo di risorse esterne). Il caso di Artensa dimostra il contrario, ossia un equilibrio nell’utilizzo di risorse interne ed esterne. Il Portogallo ritiene che il rapporto di 3:1 proposto sia in linea con il rapporto dell’industria della raffinazione e che rispecchi correttamente il grado di esternalizzazione delle attività di Petrogal (come nel settore della manutenzione).
(156)
Nelle osservazioni trasmesse successivamente, il Portogallo rafforza tale affermazione citando un documento più recente (37) pubblicato dalla Commissione dal quale, a parere del Portogallo, emergerebbe un rapporto compreso tra 4:1 e 6:1: «pertanto, sebbene il settore impieghi direttamente soltanto 100 000 persone nell’Unione europea, si può ritenere che un numero di posti di lavoro compreso tra 400 000 e 600 000 dipenda direttamente dall’industria di raffinazione dell’Unione europea». Nella nota a piè di pagina 41 dello stesso documento si fa riferimento ad «altri 600 000 posti di lavoro nella logistica e nella commercializzazione», che consentirebbe addirittura di avere un rapporto di 12:1.
(157)
Durante la fase di indagine formale, in un altro documento (un’analisi del rapporto costi-benefici) fornito alla Commissione, il Portogallo quantifica il numero di posti di lavoro conservati dal progetto d’investimento, in quanto era chiaro che in uno scenario controfattuale senza investimenti il Portogallo avrebbe introdotto alcune misure di ristrutturazione, fra cui una riduzione della forza lavoro. Se il progetto d’investimento non fosse realizzato, si registrerebbe una «perdita totale di 1 240 posti di lavoro - 150 diretti + 450 indiretti (risultato diretto del progetto) oltre alla perdita prevista di 160 posti di lavoro diretti + 480 posti di lavoro indiretti dovuta alle misure di riduzione dei costi che sarebbero attuate per far fronte alla diminuzione dei margini di raffinazione delle raffinerie nella loro attuale configurazione».
(158)
Il Portogallo sottolinea che il progetto d’investimento impiegherà principalmente lavoratori qualificati, cui verrà corrisposta [ ] la retribuzione media nel mercato locale rilevante. L’impatto socioeconomico risultante sulle comunità circostanti contribuirà allo sviluppo di altre imprese e attività. Il progetto d’investimento sarà pertanto utile per l’istituzione e il rinnovamento delle infrastrutture e degli impianti nelle regioni di Oporto e Sines, garantendo le condizioni necessarie per il passaggio di tali regioni a una nuova fase in termini di qualità della vita e di competitività.
(159)
Nella sua risposta, il Portogallo sottolinea inoltre che «durante la fase di costruzione, il progetto avrà considerevoli ripercussioni sul tessuto industriale nazionale, promuovendo la creazione e lo sviluppo di imprese locali. Quando sarà pienamente operativo, il progetto incoraggerà lo sviluppo di nuove imprese legate alla manutenzione e continuerà quindi a consolidare la dinamica regionale». Pertanto, «con questa iniziativa, Petrogal contribuirà a equilibrare la competitività delle regioni meno sviluppate rispetto alla media nazionale. Infine, il progetto avrà un effetto positivo sulle imprese nella regione dell’Alentejo e sulla sua esposizione ai mercati esteri».
(160)
Inoltre, aumentando il flusso di prodotti grezzi e di prodotti lavorati tra le due raffinerie, il progetto d’investimento dovrebbe avere un effetto molto positivo sulle infrastrutture portuali di Sines e Leixões (38), aumentandone in misura considerevole le attività e l’utilizzo e pertanto anche i risultati d’esercizio.
(161)
Infine, il Portogallo ritiene che Petrogal preveda che il progetto d’investimento abbia un periodo di attuazione non inferiore a 30 anni, a dimostrazione dell’impegno a lungo termine verso gli obiettivi regionali, nazionali e europei.
(162)
Il progetto d’investimento contribuirà inoltre a rafforzare il potenziale del capitale umano regionale. Per formare il personale coinvolto nel progetto d’investimento, sia esso personale di nuova assunzione o già occupato, saranno create strutture di formazione e di qualificazione professionale, in collaborazione con l’istituto tecnico Alentejo Litoral (39) nel centro aziendale della zona industriale e logistica di Sines (40) (ZILS).
(163)
In termini di legami con i progetti di ricerca e sviluppo e di collaborazione con le università, il Portogallo afferma che le due raffinerie rappresentano centri di sviluppo regionale in termini di ricerca e formazione. Secondo il Portogallo, il progetto d’investimento dovrebbe avere effetti positivi e la capacità di favorire la conclusione di nuovi accordi tra il Portogallo e i centri di istruzione in campo scientifico e tecnico.
(164)
Il Portogallo si esprime in merito al rapporto tra l’investimento e il numero di posti di lavoro creati, che dimostrerebbe la totale ragionevolezza della proporzione, in modo specifico se si considera che il settore della raffinazione è a intensità di capitale molto elevata e richiede lavoratori altamente qualificati e alti livelli d’investimento nella formazione di una forza lavoro qualificata. Rapporti tra aiuto e posti di lavoro creati altrettanto elevati sono stati approvati dalla Commissione nei progetti petrolchimici di Repsol Polimeros e Artensa (41).
(165)
In seguito a una richiesta della Commissione di presentare un’analisi del rapporto costi-benefici e una valutazione del progetto paragonabili a quelle richieste per i principali progetti cofinanziati a titolo dei fondi strutturali (42), il Portogallo ha trasmesso un documento avente lo scopo principale di quantificare i benefici economici e sociali derivanti dal progetto d’investimento. Il documento pone in evidenza gli effetti economici dovuti ai contributi positivi risultanti dall’investimento, come ad esempio l’imposta dovuta del progetto, l’occupazione diretta (tasse), l’occupazione indiretta (tasse), l’aiuto alla disoccupazione evitato, l’imposta sui consumi (IVA), la riduzione delle emissioni di CO2 nel settore dei trasporti e nel settore industriale, gli interessi evitati nel debito esterno del governo portoghese; trasporti e controstallie (tasse), entrate supplementari per il porto di Leixões e sostegno per lo sviluppo della comunità locale.
(166)
I benefici locali del progetto d’investimento consistono in un’imposta sui consumi (IVA), entrate supplementari per il porto di Leixões e un sostegno per lo sviluppo della comunità locale (che nel complesso corrispondono a 49 milioni di EUR in valore attuale netto), mentre gli altri benefici devono essere considerati una pubblica utilità nazionale (corrispondente nel complesso a 454 milioni di EUR in valore attuale netto), di cui usufruisce tutta l’economia nazionale e che pertanto possono essere assegnati solo in parte alle regioni interessate. Partendo dal presupposto che tali benefici nazionali sono distribuiti in misura proporzionale tra le regioni portoghesi in base al rispettivo peso economico, poiché le regioni del Norte e dell’Alentejo rappresentano il 34,8 % del PIL nazionale portoghese nel 2007, il beneficio regionale totale (corrispondente a 195 milioni di EUR in valore attuale netto) è largamente superiore al costo dell’aiuto concesso per il progetto d’investimento (corrispondente a 121 milioni di EUR in valore attuale netto).
5.1.6. Osservazioni sulla necessità dell’aiuto
(167)
Il Portogallo ha sottolineato che l’aiuto ha effettivamente contribuito in modo determinante alla decisione di Petrogal di investire, in quanto era necessario per garantire la sua redditività. Il 5 marzo 2008, il consiglio di amministrazione di Galp ha approvato il progetto d’investimento, dopo aver ricevuto la lettera di ammissibilità dalle autorità nazionali, emessa il 23 gennaio 2007. Il primo impegno a ordinare attrezzature risale al 14 marzo 2008, ossia dopo la conclusione dei contratti di aiuto con il governo portoghese avvenuta il 10 marzo 2008.
(168)
Senza l’aiuto, il progetto d’investimento non sarebbe stato attuato in quanto non ne sarebbe stata giustificata la redditività.
(169)
Nel 2001 il consiglio di amministrazione di Galp ha deciso a sfavore di un piano precedente di potenziamento della raffineria di Matosinhos, in quanto il rendimento del progetto sul capitale investito era inferiore al costo medio ponderato del capitale (WACC) di Galp Energia per il suo settore di raffinazione.
(170)
Nel 2005 il consiglio di amministrazione di Galp ha riconsiderato l’opportunità strategica di intraprendere un progetto di conversione delle due raffinerie. Dopo aver valutato internamente progetti d’investimento alternativi, nel marzo 2008 è stato presentato il progetto di conversione di Sines e Matosinhos al consiglio di amministrazione per l’approvazione. Secondo i calcoli, il tasso di rendimento interno associato all’investimento riveduto di [ ] milioni di EUR era pari all’[8-10] % senza incentivi, ossia [ ] punti percentuali superiore al costo medio ponderato del capitale di Galp Energia per le attività di raffinazione (fissato al [7-9] %).
(171)
La decisione adottata dal consiglio di amministrazione di Galp nel marzo 2008 era basata sulla seguente analisi della sensibilità del tasso di rendimento interno (IRR) del progetto d’investimento
Tabella 3
Con l’aiuto
Valore attuale netto
[100-150] milioni di EUR
Tasso di rendimento/IRR
[9-11] %
Senza l’aiuto
Valore attuale netto
[1-50] milioni di EUR
Tasso di rendimento/IRR
[8-10] %
Fonte: GALP
(172)
Secondo le decisioni del comitato esecutivo di Galp Energia del 10 gennaio 2008, il costo medio ponderato del capitale dell’impresa e l’«hurdle rate» interno [un premio di rischio aggiunto al costo del capitale (43)] per il settore di approvvigionamento, raffinazione e logistica erano rispettivamente pari al [7-9] % e al [10-12] %.
(173)
Il Portogallo ha precisato che il costo medio ponderato del capitale e l’hurdle rate interno fissati da Galp Energia erano in linea con la normale prassi del settore della raffinazione e che l’uso di questi criteri economici è comunemente accettato da tutte le grandi imprese del settore. A sostegno di tali affermazioni, il Portogallo ha fornito alla Commissione una tabella, elaborata da Citigroup, Bloomberg e Broker Research nel 2010, in cui si confronta il costo medio ponderato del capitale di imprese significative operanti nel settore.
(174)
Il Portogallo sostiene che la decisione d’investimento era ed è coerente con la prassi e i normali requisiti di redditività richiesti dal beneficiario in tutti i suoi progetti. Per valutare la redditività, oltre al concetto di costo medio ponderato del capitale, si utilizza l’hurdle rate come criterio supplementare. Le previsioni dei futuri flussi di cassa non sono in linea generale infallibili. Esiste sempre (un rischio di) incertezza associato alle previsioni dei flussi di cassa; più sono distanti nel tempo, maggiori sono le possibilità che la stima sia approssimativa e contenga errori. Il modo più comune di affrontare l’incertezza è aggiungere un premio di rischio al costo del capitale e utilizzare il suo tasso come un tasso di redditività minima richiesta per l’investimento (hurdle rate). La differenza tra il valore dell’hurdle rate e il valore del costo del capitale è pertanto l’ulteriore profitto previsto quando si decide se investire in quanto tiene conto del rischio supplementare insito nelle previsioni dei flussi di cassa futuri. Il Portogallo ha fatto presente che l’inserimento dell’hurdle rate nell’analisi e nella decisione relativa ai progetti d’investimento di Galp Energia esiste dal 2002. In tale anno è stato stabilito che l’hurdle rate applicato ai progetti sarebbe stato il costo del capitale maggiorato di una differenza di [1-5] punti percentuali. Nel 2006 Galp Energia ha deciso di calcolare l’hurdle rate in maniera leggermente diversa, ossia, anziché aggiungere [1-5] punti percentuali al costo del capitale, ha scelto di aumentare il costo del capitale del [10-50] % (WACC2006 + hurdle rate2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Questo nuovo criterio era il risultato di una valutazione interna secondo cui, tenuto conto dei diversi livelli del costo del capitale di ogni settore di attività, l’uso di una percentuale sulla base sembrava più idoneo e coerente dell’uso di un valore assoluto. Quale ulteriore spiegazione, il Portogallo ha fornito alla Commissione i vari costi del capitale e hurdle rate applicati da Galp Energia tra il 2002 e il 2006 per ogni settore di attività: approvvigionamento e raffinazione, commercializzazione di prodotti petroliferi, esplorazione e produzione, gas e energia.
(175)
Il Portogallo ha sostenuto che secondo le norme riconosciute a livello internazionale per progetti di questo tipo, poiché il livello di variazione dell’investimento è ancora considerevole nella fase di sviluppo ingegneristico (studi preliminari ingegneristici e progettuali), il consiglio di amministrazione di Galp non ha ritenuto attuabile un progetto di tale importanza con un tasso di rendimento così prossimo al costo del capitale, in quanto alla fine il rendimento avrebbe potuto essere inferiore al valore di riferimento.
(176)
Tuttavia, tenendo conto della concessione dell’incentivo fiscale nel progetto d’investimento, il rendimento del progetto d’investimento sarebbe pari al [9-11] %, un livello che, alla luce del carattere strategico del progetto d’investimento, era considerato un minimo accettabile per l’inizio e l’approvazione dell’esecuzione degli impegni con i fornitori di attrezzature.
(177)
Il Portogallo ha trasmesso un elenco di progetti d’investimento alternativi che Petrogal avrebbe potuto intraprendere nel momento in cui è stato deciso il progetto d’investimento. A causa della limitazione delle risorse finanziarie disponibili per nuovi investimenti, molti settori di attività di Galp Energia competono tra loro per tali risorse limitate e viene applicata una rigorosa politica di selezione.
(178)
Tuttavia, se il contratto di aiuto non fosse stato concluso con lo Stato portoghese e il progetto d’investimento non fosse stato realizzato, la competitività delle due raffinerie si sarebbe inevitabilmente deteriorata. Secondo il Portogallo, se il progetto d’investimento non fosse stato intrapreso, l’utilizzo della capacità delle raffinerie sarebbe stato ridotto all’[80-90] % per rispondere a una tendenza al ribasso della domanda del mercato per quanto riguarda la benzina e il gasolio (poiché gli studi prevedevano una considerevole diminuzione della domanda, dal 2008 al 2020, con riduzioni della domanda comprese tra il [20-30] % e il [40-50] %). Le raffinerie avrebbero mantenuto soltanto un margine di raffinazione molto limitato. Per ovviare a questa situazione, sarebbe stato attuato un drastico programma di ristrutturazione che avrebbe comportato il taglio di posti di lavoro.
(179)
Poiché la Commissione dubitava che nella sua decisione il consiglio di amministrazione di Galp non avesse preso in considerazione le modifiche del contesto imprenditoriale, al Portogallo è stato chiesto di fornire un’analisi dettagliata dello scenario controfattuale senza il progetto d’investimento. A tale scopo, al Portogallo è stato chiesto di presentare il tasso di rendimento interno del progetto considerando la possibile redditività delle raffinerie in caso di mancata realizzazione del progetto e tenendo conto della riduzione dei margini di raffinazione.
(180)
Lo scenario controfattuale del Portogallo è sintetizzato nella tabella 4:
Tabella 4
Caso
Nuovo valore finale dell’investimento
Con l’aiuto
Valore attuale netto
[200-250] milioni di EUR
[150-200] milioni di EUR
Tasso di rendimento/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Senza l’aiuto
Valore attuale netto
[100-150] milioni di EUR
[100-150] milioni di EUR
Tasso di rendimento/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Secondo il Portogallo, «il fatto che un progetto possa essere molto rilevante per un’impresa, se non addirittura strategico, non significa che sia l’unico progetto o un progetto indiscutibile, se il tasso di rendimento interno non riesce a soddisfare i requisiti minimi ammissibili» (come avvenuto nel 2001).
5.2. Osservazioni presentate dal Portogallo sui commenti
(182)
Il Portogallo sottolinea l’elevato livello di partecipazione dei vari soggetti (comuni, organizzazioni sindacali e associazioni settoriali e industriali) ed elenca tutte le osservazioni a sostegno del valore del progetto d’investimento in termini di sviluppo regionale e di efficienza energetica.
5.2.1. Osservazioni sui commenti dei concorrenti n. 1 e n. 2
(183)
A integrazione delle sue osservazioni del 21 gennaio 2010, il Portogallo spiega che il mercato delle materie prime sottovuoto è altamente volatile e non offre la stabilità dell’offerta di gasolio sottovuoto richiesta per alimentare un impianto di idrocracking delle dimensioni di quello di Sines. Riguardo alla produzione di residui di idrocracking, il Portogallo conferma che è quasi insignificante in quanto l’impianto di idrocracking utilizza la tecnologia dell’isocracking.
(184)
Il Portogallo ribadisce che il progetto d’investimento stimolerà lo sviluppo regionale nelle regioni svantaggiate (creazione e mantenimento di posti di lavoro, formazione dei lavoratori, economie di scala, trasferimenti di tecnologie, effetti di ricaduta e così via) anche se attuato in raffinerie preesistenti, e questo punto è confermato da tutte le osservazioni positive ricevute. Sottolinea inoltre l’importanza strategica e il valore ambientale del progetto d’investimento in contrasto con le osservazioni secondo cui l’occupazione è l’unico beneficio regionale.
(185)
Per quanto riguarda la tabella preparata dal concorrente n. 1 in cui si confronta il rapporto tra «aiuto e posti di lavoro creati» di altri progetti di aiuti regionali ad hoc (cfr. considerando (89), il Portogallo ha sottolineato che non include altri progetti nel settore della raffinazione o in altri settori ad alta intensità di capitale. Per questo motivo, il progetto d’investimento non deve essere confrontato con quelli presentati nella tabella, ma con gli aiuti a favore di grandi progetti d’investimento nello stesso settore economico [cfr. decisione della Commissione del 10 luglio 2007 relativa all’aiuto di stato N 898/06 - Repsol Polimeros, e decisione della Commissione del 10 luglio 2007 relativa all’aiuto di Stato N 899/06 Artensa - (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, in cui il rapporto tra «aiuto e posti di lavoro creati» sarebbe paragonabile a quello del progetto di Petrogal].
(186)
Analogamente, se si confronta il rapporto tra «aiuto e posti di lavoro creati» con quello di progetti comparabili (come i progetti menzionati nel considerando (185), si ottengono dati equivalenti.
(187)
Il Portogallo ha ribadito che il consiglio di amministrazione di Galp ha convalidato il progetto d’investimento, nel marzo 2008, dopo aver ricevuto dalle autorità portoghesi, nel gennaio 2007, una conferma scritta dell’ammissibilità all’aiuto del progetto d’investimento. Pertanto, la concessione dell’aiuto è stata subordinata ad alcune condizioni (in particolare, era necessaria l’approvazione della Commissione) prima dell’avvio dei lavori. Il primo ordine fermo è stato effettuato nel marzo 2008, dopo la conclusione dei contratti di aiuto da parte di Petrogal.
(188)
Il Portogallo contesta le osservazioni di terzi secondo cui Petrogal aveva già deciso di avviare il progetto d’investimento nel 2006.
(189)
Il Portogallo ammette che sono stati condotti studi di fattibilità prima dell’adozione della decisione definitiva. Anche se tali informazioni sono assolutamente necessarie per l’adozione di una decisione da parte del consiglio di amministrazione di Galp, ciò non implica che il consiglio di amministrazione di Galp avesse già deciso.
(190)
Il Portogallo sostiene che il progetto d’investimento non sarebbe stato attuato senza aiuti.
(191)
Il Portogallo spiega che il progetto d’investimento aveva un tasso di rendimento interno insufficiente rispetto al livello di rischio assunto e all’attrattiva di altri progetti ([ ]) che sono cruciali per lo sviluppo di Galp Energia. Ne consegue che il progetto d’investimento non sarebbe stato realizzato senza aiuti.
(192)
Dalle osservazioni ricevute da terzi il Portogallo trae la conclusione che il mercato geografico rilevante non è il mercato portoghese, ma come minimo il mercato iberico.
(193)
Il Portogallo specifica che le quote di mercato di Petrogal per il carburante diesel (a livello delle raffinerie, delle vendite all’ingrosso e delle vendite al dettaglio) non saranno mai superiori al 25 % se il mercato geografico rilevante è la penisola iberica o più ampio.
(194)
Il Portogallo ribadisce che, in ogni caso, il progetto d’investimento non avrà ripercussioni sui mercati all’ingrosso e al dettaglio del carburante diesel in quanto il prezzo franco raffineria è fissato alle condizioni di mercato: Petrogal si comporta come un’impresa che si adegua ai prezzi. In caso contrario, i clienti di Petrogal passerebbero facilmente alle importazioni, poiché, secondo il Portogallo, non esistono ostacoli [tecnici, tariffari, logistici (44) e simili] alle importazioni di carburante diesel da altri Stati membri. I requisiti portoghesi per le importazioni sono in linea con i requisiti dell’Unione europea.
(195)
Il Portogallo ha fornito i dati aggregati sulle importazioni di carburante diesel (marittime e terrestri) nel suo territorio.
Tabella 5
Importazioni ed esportazioni di carburante diesel
Anno
2006
2007
2008
2009
IMPORTAZIONI
Totale (chilotonnellate)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Altri
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
ESPORTAZIONI
Totale (chilotonnellate)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Altri
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Fonte: dati di DGEG e di Petrogal
(196)
Inoltre, il Portogallo dispone di una sufficiente capacità di stoccaggio: il paese ha fornito dati dai quali risulta che i vari operatori hanno scelto diverse opzioni strategiche (investire nella capacità di stoccaggio o in infrastrutture in locazione) e che entrambe le alternative sono possibili e fattibili. I principali operatori non hanno aumentato la loro capacità di stoccaggio, nonostante le opportunità che si sono presentate nel mercato, a dimostrazione del fatto che le loro risorse di stoccaggio sono sufficienti per sostenere le loro attività di commercializzazione. Il Portogallo precisa che si sono verificate un continua crescita delle importazioni totali di carburante diesel e una lieve diminuzione delle esportazioni, derivanti dalla continua crescita del mercato e dalla crescente carenza di capacità di produzione locale. Tuttavia, i dati del 2009 rispecchiano gli effetti di un incidente verificatosi nella raffineria di Sines che per un periodo di varie settimane ha limitato il funzionamento della raffineria e la produzione. Nel corso di tale anno gli operatori hanno dovuto aumentare le loro importazioni, dimostrando quindi l’esistenza di opzioni di approvvigionamento alternative.
(197)
Nel 2009 le importazioni di carburante diesel in Portogallo rappresentavano il 27,2 % del consumo totale di carburante diesel in tale anno. Negli anni precedenti, le importazioni medie di carburante diesel in relazione al consumo annuo di carburante diesel in Portogallo (circa 5,4 milioni di tonnellate) erano pari al 14 % circa.
(198)
Il Portogallo ritiene pertanto il mercato portoghese del carburante diesel un mercato aperto e competitivo in cui gli scambi sono facilitati e i prezzi sono basati sul prezzo del petrolio greggio e sui costi di raffinazione e sono definiti dall’alternativa dell’importazione ai prezzi Platts.
(199)
Per quanto riguarda la nafta pesante, il Portogallo ritiene che il mercato sia come minimo il SEE, in quanto la nafta è un prodotto commercializzato a livello internazionale.
6. VALUTAZIONE DELLA MISURA DI AIUTO
6.1. Esistenza dell’aiuto di Stato
(200)
In base all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, salvo deroghe contemplate dal trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi da uno Stato membro, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(201)
L’aiuto del Portogallo a favore di Petrogal assumerà la forma di un credito d’imposta. L’aiuto può quindi essere considerato un aiuto concesso da uno Stato membro e mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(202)
L’aiuto viene concesso a un’unica impresa, Petrogal, e pertanto è selettivo.
(203)
L’aiuto viene concesso per un investimento derivante dall’aumento della produzione di carburante diesel e di nafta pesante. Poiché si tratta di prodotti che sono oggetto di scambio tra Stati membri, la misura potrebbe incidere sugli scambi tra Stati membri. L’aiuto concesso a Petrogal solleverà l’impresa dai costi che di norma avrebbe dovuto sostenere. Ne consegue che Petrogal beneficerà di un vantaggio economico rispetto ai suoi concorrenti. Pertanto, favorendo Petrogal e la sua produzione in questo modo, l’aiuto falsa o minaccia di falsare la concorrenza.
(204)
Ne consegue che la Commissione ritiene che l’aiuto costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(205)
Avendo stabilito che l’aiuto costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, è necessario valutare se la misura può risultare o meno compatibile con il mercato interno.
6.2. Legalità della misura di aiuto
(206)
Notificando l’aiuto prima di darvi attuazione, il Portogallo ha rispettato l’obbligo di notifica previsto dall’articolo 108, paragrafo 3, del trattato.
6.3. Base giuridica per la valutazione
(207)
Poiché l’obiettivo dell’aiuto è promuovere lo sviluppo regionale, la base per la valutazione della compatibilità dell’aiuto con il mercato interno sono gli orientamenti e, in particolare, le disposizioni della loro sezione 4.3 relativa ai grandi progetti d’investimento, e i criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento stabiliti nella comunicazione relativa alla valutazione dettagliata salvo che dall’indagine formale risulti che non sono superate le soglie di cui al punto 68, lettera a) («criterio della quota di mercato») e al punto 68, lettera b) («criteri dell’aumento di capacita e di rendimento del mercato») degli orientamenti.
(208)
La Commissione deve condurre la sua valutazione in tre fasi:
-
prima fase: deve valutare la compatibilità con le disposizioni generali degli orientamenti,
-
seconda fase: deve verificare se è certo che non siano soddisfatti il criterio della quota di mercato e i criteri dell’aumento di capacità e di rendimento del mercato di cui al punto 68, lettere a) e b) [in appresso i «criteri di cui al punto 68, lettere a) e b)»],
-
terza fase: a seconda dell’esito della valutazione effettuata nella seconda fase, può procedere a una valutazione dettagliata.
6.4. Compatibilità con le disposizioni generali degli orientamenti - verifica dei dubbi espressi nella decisione di avvio
(209)
La Commissione ha verificato se l’aiuto concesso fosse conforme alle disposizioni generali degli orientamenti. Dalla valutazione sono scaturite le osservazioni di seguito riportate.
(210)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che il progetto d’investimento costituisca un investimento iniziale o possa essere considerato un investimento di sostituzione.
(211)
La Commissione ha tenuto conto delle osservazioni del Portogallo presentate nei considerando 130 e 131 secondo cui gli investimenti hanno comportato un ampliamento di uno stabilimento esistente e un cambiamento fondamentale del processo di produzione complessivo di uno stabilimento esistente, e pertanto l’investimento può essere considerato un investimento iniziale secondo la definizione di cui al punto 34 degli orientamenti.
(212)
In effetti, il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e l’impianto di visbreaking a Matosinhos e il nuovo impianto di idrocracking a Sines funzioneranno contemporaneamente con gli impianti di raffinazione originali preesistenti; il progetto d’investimento non costituisce pertanto una sostituzione, ma un ampliamento del sistema di produzione. Inoltre, il progetto d’investimento trasformerà le raffinerie fornendo loro nuove infrastrutture tecnologiche per la conversione delle frazioni più pesanti del petrolio greggio in benzina e carburante diesel.
(213)
Il concorrente n. 1 non solleva obiezioni riguardo al carattere iniziale dell’investimento; ritiene tuttavia che l’investimento costituisca il semplice ampliamento di uno stabilimento esistente.
(214)
Di conseguenza? la Commissione conclude che il progetto d’investimento costituisce un investimento iniziale ai sensi del punto 34 degli orientamenti. Sono pertanto eliminati i dubbi relativi al carattere d’investimento iniziale del progetto d’investimento.
(215)
Nella decisione di avvio, la Commissione dubitava che fossero soddisfatti i requisiti formali dell’effetto incentivante applicabili agli aiuti ad hoc di cui al punto 38 degli orientamenti. In particolare, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che la conferma scritta del Portogallo secondo cui, con riserva di una verifica particolareggiata, il progetto d’investimento rispettava le condizioni di ammissibilità stabilite dal regime (45), potesse sostituire la dichiarazione di intenti richiesta.
(216)
Il punto 38 degli orientamenti recita: «È importante garantire che gli aiuti a finalità regionale determinino un reale effetto di incentivazione a realizzare investimenti che non sarebbero altrimenti realizzati nelle zone assistite. Gli aiuti possono pertanto essere solamente concessi nell’ambito di regimi di aiuto qualora il beneficiario ne abbia fatto domanda e l’autorità responsabile della gestione del regime abbia successivamente confermato per iscritto che il progetto, con riserva di una verifica particolareggiata, soddisfa in linea di principio le condizioni di ammissibilità stabilite dal regime prima dell’avvio dei lavori del progetto. […]. In caso di aiuti ad hoc, l’autorità competente deve aver rilasciato una dichiarazione di intenti circa la concessione degli aiuti prima dell’avvio dei lavori sul progetto, fatta salva l’approvazione della misura da parte della Commissione. Se i lavori iniziano prima che siano soddisfatte le condizioni stabilite nel presente punto, l’intero progetto non sarà ammissibile ad aiuti.»
(217)
L’«avvio dei lavori» è definito nella nota a piè di pagina 40 degli orientamenti come l’inizio dei lavori di costruzione o il primo fermo impegno a ordinare attrezzature.
(218)
La Commissione ha tenuto conto delle seguenti informazioni fattuali trasmesse dal Portogallo:
-
Petrogal ha richiesto l’aiuto il 22 gennaio 2007,
-
il 23 gennaio 2007 il Portogallo ha confermato l’ammissibilità in linea di principio del progetto di aiuto,
-
il 6 marzo 2008 l’aiuto è stato approvato dal Consiglio dei ministri portoghese, tuttavia la concessione dell’aiuto è subordinata all’approvazione della Commissione e Petrogal non avrebbe beneficiato dell’aiuto prima del 2011 (dopo il completamento dell’investimento),
-
l’8 marzo 2008 il consiglio di amministrazione di Petrogal ha fornito l’autorizzazione a procedere a ordini di attrezzature,
-
il primo ordine fermo è stato effettuato il 14 marzo 2008. I lavori di costruzione relativi all’investimento sono iniziati effettivamente nel novembre 2008 a Sines e nel gennaio 2009 a Matosinhos.
(219)
La Commissione ritiene che i contratti di aiuto conclusi il 10 marzo 2008 tra il Portogallo e Petrogal, e la pubblicazione delle risoluzioni del Consiglio dei ministri adottate il 6 marzo 2008 nella Gazzetta ufficiale portoghese (46) siano almeno equivalenti a una dichiarazione di intenti e debbano essere considerati una prova dell’effetto incentivante formale più rigorosa della dichiarazione di intenti di cui al punto 38 degli orientamenti. I contratti di aiuto sono stati conclusi prima dell’inizio dei lavori relativi al progetto d’investimento.
(220)
La Commissione ritiene pertanto che i dubbi riguardo all’effetto incentivante formale siano stati dissipati.
(221)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al contributo dell’investimento allo sviluppo regionale. In questo contesto, la Commissione ha sollevato dubbi anche sulla necessità dell’aiuto, sottolineando che un aiuto non necessario ha poche probabilità di contribuire allo sviluppo regionale e potrebbe comportare inaccettabili distorsioni della concorrenza (47).
(222)
I concorrenti n. 1 e n. 2 hanno sostenuto che Petrogal avrebbe portato avanti il progetto d’investimento anche senza aiuti. A loro avviso, si tratta di un investimento produttivo motivato sotto il profilo economico da uno squilibrio tra l’offerta e la domanda di carburante diesel e dall’opportunità di avere accesso a petrolio greggio più pesante e meno costoso. Tutti gli operatori in Europa effettuano investimenti simili nelle loro raffinerie senza aiuti di Stato.
(223)
Si deve pertanto valutare se l’aiuto sia necessario per produrre un autentico effetto incentivante a intraprendere un investimento che altrimenti non sarebbe stato effettuato nelle due regioni assistite, o se il progetto d’investimento sarebbe stato comunque intrapreso. A questo proposito, la Commissione deve stabilire se l’aiuto ha cambiato il comportamento di Petrogal in modo tale che avrebbe effettuato ulteriori investimenti nelle regioni interessate.
(224)
La decisione strategica di investire risulta adottata nel 2006, come indica un documento pubblicato da Galp Energia nell’ottobre 2006 (48). Come affermato nella relazione annuale del 2006 di Galp Energia, il consiglio di amministrazione ha adottato la decisione esecutiva relativa al progetto d’investimento il 23 gennaio 2007 (49) e il 5 marzo 2008 (ossia dopo aver ricevuto la lettera di ammissibilità dalle autorità nazionali del 23 gennaio 2007). Il 14 marzo 2008 il consiglio di amministrazione ha adottato la decisione operativa di ordinare le prime attrezzature relative al progetto d’investimento.
(225)
Il Portogallo ha dichiarato che Petrogal non aveva intrapreso l’investimento fino al 2008 a causa di un’insufficiente redditività finanziaria e che alla fine il consiglio di amministrazione di Galp aveva deciso di procedere con gli ordini di attrezzature e i lavori di costruzione soltanto dopo l’adozione della risoluzione pertinente da parte del Consiglio dei ministri portoghese.
(226)
Il Portogallo sostiene che la disponibilità di aiuti di Stato era determinante per la decisione d’investimento di Petrogal. Senza l’aiuto, il progetto d’investimento sarebbe stato abbandonato. Petrogal avrebbe attuato un piano di ristrutturazione alternativo per adeguare le sue attività di raffinazione al cambiamento delle condizioni del mercato e dell’offerta di petrolio greggio. Inoltre, le risorse finanziarie disponibili sarebbero state utilizzate per investire in progetti alternativi al di fuori delle attività di raffinazione.
(227)
Il Portogallo ha trasmesso documenti appartenenti a Petrogal che contengono un’analisi del tasso di rendimento interno previsto del progetto d’investimento, il costo del capitale (WACC), e un elenco di possibili investimenti alternativi che Galp Energia avrebbe potuto intraprendere con il capitale disponibile.
(228)
La Commissione ritiene che i documenti trasmessi al consiglio di amministrazione di Galp il 23 gennaio 2007 e il 5 marzo 2008 siano stati decisivi per la valutazione della necessità dell’aiuto, in quanto la decisione del consiglio di amministrazione si è basata su tali documenti.
(229)
Secondo il Portogallo, dai calcoli presentati al consiglio di amministrazione di Galp nel 2008 risultava un tasso di rendimento interno del progetto d’investimento, in mancanza dell’aiuto, dell’[8-10] %. Si tratta di un tasso di rendimento interno molto superiore al costo del capitale di Petrogal del [7-9] %.
(230)
Il Portogallo ha spiegato tuttavia che le decisioni del consiglio di amministrazione di Galp erano basate sull’uso di un hurdle rate già introdotto nel 2002. L’hurdle rate, o tasso di rendimento minimo accettabile, è il tasso di rendimento minimo di un progetto che chi deve adottare una decisione è disposto ad accettare prima di iniziare un progetto, tenuto conto del suo rischio e del costo di opportunità di rinunciare ad altri progetti. Altre espressioni utilizzate per «hurdle rate» sono «cut-off rate» o «benchmark rate».
(231)
Dal 2006, per le attività di raffinazione, l’hurdle rate interno è stato fissato al [110-150] % del costo del capitale, ossia al [10-12] %. Di norma non si deciderebbe di investire se il tasso di rendimento interno non fosse superiore a tale soglia. In questo caso, l’aiuto aumenta il tasso di rendimento interno di [1-3] punti percentuali, dall’[8-10] % al [9-11] %, come riportato nella tabella 3 nel considerando 171 per i calcoli presentati al consiglio di amministrazione nel 2008. Sebbene il tasso di rendimento interno dell’aiuto corretto resti in larga misura inferiore all’hurdle rate interno, il margine di sicurezza supplementare creato dall’aiuto è stato considerato sufficiente dal consiglio di amministrazione di Galp per approvare il progetto d’investimento.
(232)
L’hurdle rate è uno strumento utilizzato dalle imprese in situazioni decisionali che comportano elevati livelli di rischio e pertanto può variare a seconda del rischio associato ai progetti. L’hurdle rate può essere influenzato anche dalla valuta in cui è calcolato: nelle zone valutarie con elevati livelli di inflazione l’hurdle rate è superiore rispetto a quello di zone di maggiore stabilità dei prezzi.
(233)
Finora, per le decisioni sugli aiuti di Stato nell’ambito degli aiuti a finalità regionale non è stato utilizzato il concetto di «hurdle rate» per affrontare le questioni della necessità e dell’effetto incentivante dell’aiuto. Il concetto di «hurdle rate» non viene neppure menzionato nella comunicazione relativa alla valutazione dettagliata. Questo concetto è stato tuttavia già utilizzato in un numero limitato di decisioni relative ad aiuti di Stato (come per esempio nella decisione della Commissione del 23 febbraio 2011 relativa all’aiuto di Stato N 204/2010 - Svezia - aiuto alla ricerca e sviluppo a favore di Volvo Aero per Trent XWB ICC, non ancora pubblicata nella Gazzetta ufficiale), adottate principalmente nel quadro della disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione (50), per progetti che comportano elevati livelli di rischio.
(234)
Il Portogallo sottolinea che il progetto d’investimento è caratterizzato da molteplici rischi che giustificano il ricorso all’hurdle rate. Il progetto d’investimento è il maggiore investimento produttivo mai effettuato in Portogallo. L’attuazione del progetto d’investimento richiederà vari anni. Stimare i costi per il progetto d’investimento è estremamente difficile: infatti, il Portogallo ha trasmesso dati dai quali risulta che le stime dei costi iniziali sono state ampiamente superate nella realtà. Poiché il progetto d’investimento ha un orientamento a lungo termine, le previsioni a lungo termine dei margini di raffinazione sono estremamente difficili, in particolare in situazioni in cui nel lungo termine gli autoveicoli a combustione tradizionali possono essere sostituiti da autoveicoli elettrici e di altro tipo.
(235)
Da uno studio empirico (51) del 2006, che ha analizzato più di 100 hurdle rate dichiarati (principalmente per imprese dell’America settentrionale), risulta un hurdle rate medio del 14,1 %, e una differenza assoluta tra il costo del capitale e l’hurdle rate di 5 punti percentuali, ossia circa il 155 % del costo del capitale. Tenendo conto di queste informazioni, l’hurdle rate applicato da Petrogal e Galp Energia per il settore della raffinazione non sembra, di primo acchito, eccessivo.
(236)
Alla luce di tali elementi, e in particolare tenendo conto delle caratteristiche specifiche de settore e del caso in esame (segnatamente la rilevanza dei rischi implicati vista la portata del progetto d’investimento e il suo lungo periodo di attuazione), la Commissione ritiene che l’hurdle rate possa essere preso in considerazione per decidere se l’aiuto fosse o meno necessario quale incentivo ad attuare il progetto di investimento.
(237)
I concorrenti n. 1 e n. 2 hanno confermato che per le attività di raffinazione non esistono parametri di riferimento settoriali. Il concorrente n. 1 ha tuttavia affermato che avrebbe considerato un parametro di riferimento (ossia il tasso di rendimento) del 10 % sufficiente per realizzare il progetto d’investimento. La Commissione constata che questo parametro di riferimento del 10 % è molto simile al tasso di rendimento interno successivo all’aiuto presentato nel 2008 al consiglio di amministrazione di Galp del [9-11] %. La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto non superi l’importo che sarebbe considerato necessario da un concorrente per raggiungere un tasso di rendimento interno accettabile.
(238)
La misura di aiuto risulta quindi avvicinare il tasso di rendimento interno calcolato all’hurdle rate di Petrogal e al tasso di riferimento indicato dal concorrente n. 1. Dopo la concessione dell’aiuto, il tasso di rendimento interno non supera l’hurdle rate di Petrogal né il tasso di riferimento del concorrente, e ciò significa che l’aiuto non era eccessivo. Il fatto che la decisione d’investimento sia stata adottata nel 2008 in una situazione in cui il tasso di rendimento interno adeguato in relazione all’aiuto era ancora in larga misura inferiore all’hurdle rate dichiarato non è sufficiente per dubitare della rilevanza dell’hurdle rate. Da dichiarazioni precedenti del consiglio di amministrazione di Galp è evidente che quest’ultimo era consapevole dell’importanza strategica del progetto d’investimento per porre freno alla riduzione dei margini di raffinazione. Sebbene l’hurdle rate non sia stato pienamente raggiunto, questo elemento strategico sembra essere stato sufficiente per giustificare una deviazione limitata da tale tasso.
(239)
Di conseguenza, la Commissione ritiene l’aiuto necessario come incentivo agli investimenti e non superiore all’importo necessario a tale scopo. A questo proposito, non è del tutto corretto affermare che tutti gli operatori in Europa hanno effettuato investimenti simili nelle loro raffinerie senza aiuti di Stato. Per esempio, la Commissione ha analizzato altre misure di aiuto per investimenti simili, come nel caso della decisione N 283/2004 della Commissione (52) riguardante un impianto di idrocracking di distillato.
(240)
Nella decisione di avvio, facendo riferimento al punto 10 degli orientamenti, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al contributo dell’aiuto e del progetto d’investimento allo sviluppo regionale, sottolineando il numero limitato (150) di posti di lavoro creati rispetto all’importo dell’aiuto (160 milioni di EUR), e al fatto che il contributo previsto allo sviluppo regionale potesse compensare effettivamente gli effetti settoriali derivanti dall’aiuto.
(241)
La Commissione constata che, come il concorrente n. 1 ha anche sottolineato, l’importo dell’aiuto per posto di lavoro creato supera in misura considerevole il livello di aiuto per posto di lavoro di casi precedenti di aiuti ad hoc (cfr. considerando 89). Varie decisioni negative (53) hanno stabilito l’insufficienza del contributo regionale sulla base del numero di posti di lavoro creati.
(242)
Il Portogallo riconosce che l’importo dell’aiuto per posto di lavoro diretto creato è molto elevato, tuttavia ciò si spiega con l’uso intensivo di capitale del progetto d’investimento che è tipico per gli investimenti nel settore: in passato la Commissione ha approvato richieste di aiuti da notificare individualmente per questo settore con un importo di aiuto per posto di lavoro creato molto più elevato (54). Il Portogallo ritiene che debbano essere presi in considerazione altri fattori oltre all’aiuto per posto di lavoro diretto, come l’importanza della creazione di posti di lavoro indiretti, della creazione di posti di lavoro temporanei, e altri aspetti correlati.
(243)
In decisioni precedenti, la Commissione ha sempre tenuto conto della creazione di posti di lavoro diretti. Inoltre, la creazione di posti di lavoro indiretti è stata presa in considerazione in varie decisioni (55).
(244)
Inizialmente il Portogallo ha sostenuto che ogni posto di lavoro diretto creato (o perso) avrebbe comportato ancora tre posti di lavoro indiretti. Il rapporto di 3:1 era giustificato in riferimento ad altri casi portoghesi nello stesso settore (56) per i quali la Commissione in passato aveva accettato rapporti simili o più elevati. Il potenziale di creazione di posti di lavoro indiretti deriva dall’attività di manutenzione, che probabilmente è la nicchia di mercato che trarrà maggiori benefici dal progetto. Si tratterebbe dell’effetto dell’aumento della complessità tecnologica delle raffinerie che comporterà il subappalto di servizi che richiedono lavoratori e tecnici sempre più specializzati.
(245)
Il Portogallo ha avvalorato il suo argomento facendo riferimento a un recente documento di lavoro della Commissione relativo al settore petrolchimico (57) in base al quale, sebbene il settore impieghi direttamente soltanto 100 000 persone nell’Unione europea, si può ritenere che un numero di posti compreso tra 400 000 e 600 000 dipenda direttamente dall’industria della raffinazione dell’Unione europea. Nella nota a piè di pagina 41 dello stesso documento si menzionano altri 600 000 posti di lavoro nei settori della logistica e della commercializzazione. Sulla base di tali affermazioni, potrebbe essere giustificato un rapporto superiore a 3:1, ossia compreso tra 4:1 e 6:1, e, tenendo conto della creazione di posti di lavoro nei settori della logistica e della commercializzazione, anche un rapporto di 12:1.
(246)
Il Portogallo ha anche affermato che in uno scenario controfattuale senza aiuti e senza progetto, Petrogal avrebbe ristrutturato le sue raffinerie e ridotto la sua forza lavoro, con una perdita di 160 posti di lavoro diretti. Nella sua valutazione del contributo dell’aiuto allo sviluppo regionale, la Commissione deve pertanto tenere conto dei 310 posti di lavoro diretti creati o mantenuti (58) e dei posti di lavoro indiretti, compresi tra circa 930 (59) e 3 720, derivanti dal progetto d’investimento, che mitigherebbero l’importo eccessivo dell’aiuto per posto di lavoro diretto creato.
(247)
Inoltre, il Portogallo ha sottolineato che il progetto d’investimento costituisce il più grande investimento unico mai intrapreso sul suo territorio e creerà 3 000 posti di lavoro temporanei nelle regioni interessate durante la fase di costruzione.
(248)
Inoltre, in precedenti decisioni (60) di approvazione di aiuti ad hoc a finalità regionale, la Commissione ha fatto riferimento all’importanza dei seguenti fattori:
-
un aumento del reddito dei lavoratori (creazione di posti di lavoro diretti e indiretti con una retribuzione migliore),
-
il benessere sociale nella regione (attraverso un miglioramento delle condizioni ambientali e di vita e la sponsorizzazione di eventi locali),
-
il rafforzamento del potenziale del capitale umano (mediante formazione, istruzione, programmi di dottorato),
-
il contributo alla ricerca e sviluppo, al trasferimento di tecnologie e di conoscenze (in seguito all’investimento di potenziamento),
-
l’aumento dell’attività per i subappaltatori nelle zone interessate,
-
l’uso più adeguato delle infrastrutture portuali esistenti.
Tali fattori sono sicuramente elementi positivi di cui si potrebbe tenere conto nella valutazione del contributo dell’aiuto e del progetto d’investimento allo sviluppo regionale in Portogallo.
(249)
Pertanto, le osservazioni del Portogallo e di varie parti interessate fanno riferimento ad altri importanti contributi allo sviluppo regionale in termini di effetti economici e sociali, di maggiore formazione e di protocolli con istituti di istruzione superiore.
(250)
Il Portogallo ha anche fatto riferimento allo sviluppo della catena di approvvigionamento e alle ripercussioni della costruzione di nuovi impianti sul tessuto industriale nazionale, con un effetto sulle opere di ingegneria civile, sulle opere edilizie e sul montaggio di macchine e impianti. Si tratta certo di effetti positivi, tuttavia sono solo temporanei o di carattere generale (cfr. considerando 154).
(251)
La Commissione tiene conto delle ricadute positive non temporanee del progetto d’investimento nelle regioni interessate secondo quanto indicato dal Portogallo. In particolare, la lunga durata prevista delle raffinerie (che dovrebbero essere operative per almeno 30 anni), gli effetti positivi sul settore dei subappalti, la considerevole quantità di formazione e il numero di protocolli con scuole e università dimostrano l’importanza delle raffinerie nelle regioni interessate. Sebbene gran parte delle ricadute positive sia già presente per il fatto che le raffinerie esistono da molto tempo, si può riconoscere che gli investimenti rafforzano il ruolo della presenza di Petrogal nella zona di Sines e di Oporto.
(252)
Il Portogallo ha trasmesso anche un’analisi del rapporto costi-benefici del progetto di aiuto. Un’analisi del rapporto costi-benefici ha lo scopo di andare al di là di un’analisi della redditività del progetto da parte dell’investitore e di tenere conto di tutti i costi (scontati) e i benefici sociali derivanti dal progetto. In questo contesto, un’analisi del rapporto costi-benefici quantifica i benefici previsti, fra cui le entrate derivanti dalle tasse legate all’occupazione diretta e indiretta, il contributo di disoccupazione evitato (salvaguardando i posti di lavoro), l’ammontare delle imposte sul consumo, le entrate supplementari del porto di Leixões, il sostegno diretto per le comunità locali e così via.
(253)
L’analisi del rapporto costi-benefici giunge alla conclusione che l’aiuto è molto vantaggioso per il Portogallo. È ovvio che l’ambito geografico di tale analisi va al di là delle regioni del Norte e dell’Alentejo direttamente interessate dal progetto d’investimento. Tuttavia, se il beneficio nazionale verrà trasferito in misura proporzionale alle regioni interessate in base al rispettivo peso economico, le regioni del Norte e dell’Alentejo ne otterranno il 34,8 %.
(254)
Il Portogallo ha anche sottolineato che l’aiuto e l’investimento che ne deriva hanno avuto effetti benefici in settori diversi dallo sviluppo regionale. Il Portogallo ha ribadito l’importanza strategica del progetto d’investimento a livello nazionale in termini di rilevanza per la sicurezza dell’approvvigionamento energetico in Europa. Tra gli effetti benefici sono inclusi una riduzione della dipendenza dalle importazioni, una risposta alla crescente domanda di carburante diesel, il miglioramento dell’efficienza energetica in entrambe le raffinerie e l’impatto ambientale positivo. Questi argomenti non possono essere presi in considerazione per la valutazione del contributo dell’aiuto allo sviluppo regionale.
(255)
Nonostante la sproporzione, a prima vista, dell’importo dell’aiuto per posto di lavoro diretto creato, gli effetti indiretti positivi (posti di lavoro indiretti, effetti di ricaduta, creazione di posti di lavoro con retribuzioni elevate, potenziamento del capitale umano, miglioramento del benessere sociale) dimostrano l’esistenza di un contributo alle regioni dell’Alentejo e del Norte che non può essere considerato irrilevante. La Commissione ritiene pertanto dissipati i suoi dubbi iniziali riguardo al contributo dell’aiuto allo sviluppo regionale.
(256)
Inoltre, le sezioni successive sull’applicazione del punto 68, lettere a) e b), mostrano come gli effetti settoriali negativi dell’aiuto siano limitati, in quanto i mercati interessati dal progetto d’investimento non sono poco efficienti, vale a dire non sono in una fase di declino assoluto o relativo. Inoltre, Petrogal non ha una quota di mercato elevata nel mercato rilevante delle raffinerie che potrebbe essere sfruttata abusivamente con un comportamento anticoncorrenziale. La sostituzione delle importazioni di nafta pesante per l’industria degli aromatici ha effetti limitati sui fornitori del SEE. La Commissione ritiene quindi dissipati i suoi dubbi iniziali riguardo al fatto che gli effetti settoriali negativi dell’aiuto non siano compensati dal contributo previsto allo sviluppo regionale.
(257)
In base al punto 9 degli orientamenti, Petrogal non è un’impresa in difficoltà ai sensi della comunicazione della Commissione relativa agli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (61).
(258)
In base al punto 39 degli orientamenti, il contributo di Petrogal alle spese ammissibili è superiore al 25 % (cfr. considerando 36).
(259)
In base al punto 50 degli orientamenti, le spese ammissibili del progetto d’investimento sono calcolate in base ai costi d’investimento ammissibili (cfr. considerando 35).
(260)
In base ai punti 71-75 degli orientamenti, sono rispettate le regole di cumulo degli aiuti (cfr. considerando 43).
(261)
In base al punto 40 degli orientamenti, l’aiuto viene concesso a condizione che Petrogal mantenga il progetto d’investimento nelle regioni interessate per un periodo minimo di cinque anni dal suo completamento.
(262)
La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto sia conforme alle disposizioni generali degli orientamenti.
6.5. Compatibilità con i criteri per i grandi progetti d’investimento - verifica dei dubbi espressi nella decisione di avvio
(263)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il progetto d’investimento possa essere considerato un progetto unico d’investimento ai sensi del punto 60 degli orientamenti, nonostante il fatto che le raffinerie non siano i immediata prossimità geografica tra loro.
(264)
Sebbene non esista una prossimità geografica tra le due raffinerie, il Portogallo ritiene che tra loro vi siano forti legami economici, funzionali e strategici. Senza l’investimento nell’impianto di distillazione sottovuoto a Matosinhos, non sarebbe stato possibile l’investimento correlato nell’impianto di idrocracking a Sines, a causa del rischio di frequenti carenze sul mercato del gasolio sottovuoto (che costituisce la materia prima per gli impianti di idrocracking). Il Portogallo ritiene pertanto che i forti legami funzionali rendano le raffinerie economicamente indivisibili.
(265)
Il concorrente n. 1 contesta questa impostazione e ritiene che gli immobilizzi materiali del progetto d’investimento siano economicamente divisibili.
(266)
In una delle osservazioni di terzi ricevute in risposta alla decisione di avvio si afferma che l’aumento della produzione di nafta pesante è determinante per la realizzazione di un investimento da parte del gruppo La Seda a Sines. La Commissione ha verificato se l’investimento di La Seda poteva costituire un progetto unico d’investimento a Matosinhos. Il Portogallo ha confermato che l’aumento della produzione di nafta pesante sarà utilizzato esclusivamente da Petrogal al suo interno e che la nafta pesante non sarà venduta a terzi. La Commissione conclude pertanto che il progetto d’investimento non costituisce un progetto unico d’investimento con il progetto d’investimento di La Seda.
(267)
Il punto 60 degli orientamenti riguarda i progetti d’investimento artificiosamente suddivisi in sottoprogetti per eludere il meccanismo di riduzione dell’intensità massima dell’aiuto applicabile ai progetti d’investimento che superano i 50 milioni di EUR. In questo caso particolare, la Commissione ha verificato che l’intensità dell’aiuto applicata (12,43 % del valore attuale netto) è inferiore all’intensità massima dell’aiuto che avrebbe dovuto essere applicata nel caso di un progetto d’investimento considerato un progetto unico d’investimento (14,28 % del valore attuale netto), e pertanto è inferiore all’intensità massima dell’aiuto di cui i due progetti, separatamente, avrebbero potuto beneficiare. L’intensità massima dell’aiuto, anche nel caso di un progetto unico d’investimento, è stata pertanto rispettata, e la Commissione conclude che non è necessario decidere se i due progetti di Sines e Matosinhos costituiscano o meno un progetto unico d’investimento nonostante la loro distanza geografica, in quanto la questione non pregiudica la valutazione della compatibilità dell’aiuto a norma degli orientamenti.
(268)
Il calcolo dell’intensità dell’aiuto ai sensi del punto 67 degli orientamenti dipende dal fatto che il progetto d’investimento sia considerato un progetto unico d’investimento o due progetti d’investimento separati. In quest’ultimo caso, se si considerano gli investimenti nei due luoghi separatamente, il calcolo dell’intensità dell’aiuto terrebbe conto dei due diversi massimali degli aiuti a finalità regionale normalmente applicabili per Sines (40 %) e per Matosinhos (30 %).
(269)
Secondo quanto notificato dal Portogallo, i costi ammissibili totali previsti per il progetto d’investimento sono pari a 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR per l’investimento a Sines e [ ] EUR per Matosinhos) in valore nominale.
(270)
Il valore attuale netto dell’investimento a Sines è pari a [ ] EUR per un importo previsto dell’aiuto di [ ] EUR in valore attuale netto, corrispondente a un’intensità dell’aiuto per questa raffineria del 13,12 % equivalente sovvenzione lordo, che è inferiore all’intensità massima dell’aiuto corretta del 15,94 %.
(271)
Il valore attuale netto dell’investimento a Matosinhos è pari a [ ] EUR per un importo previsto dell’aiuto di [ ] EUR in valore attuale netto, corrispondente a un’intensità dell’aiuto per questa raffineria del 10,66 % equivalente sovvenzione lordo, che è inferiore all’intensità massima dell’aiuto corretta del 14,68 %.
(272)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha verificato l’intensità dell’aiuto nelle due regioni, che è diversa, ossia 40 % a Sines e 30 % a Matosinhos, e ha ricalcolato l’intensità massima dell’aiuto ponderando le intensità dell’aiuto, tenendo conto in misura proporzionale dell’investimento (in valore attuale netto) nella regione corrispondente rispetto all’investimento totale. Il risultato sarebbe un’intensità dell’aiuto del 37,18 %, corrispondente a un’intensità massima dell’aiuto corretta del 14,21 %.
(273)
Anche se il progetto d’investimento fosse stato considerato un progetto unico d’investimento, il valore attuale netto dei costi d’investimento totali sarebbe pari a 974 064 894 EUR. L’aiuto totale previsto ammonterebbe a 121 091 314 EUR in valore attuale netto, corrispondente a un’intensità dell’aiuto del 12,43 % equivalente sovvenzione lordo, che è inferiore all’intensità massima dell’aiuto corretta del 14,21 % calcolata in precedenza.
(274)
Pertanto, poiché l’intensità dell’aiuto in equivalente sovvenzione lordo risulterebbe inferiore all’intensità massima dell’aiuto corretta considerando le regole di riduzione, la Commissione ritiene l’intensità dell’aiuto proposta per il progetto d’investimento conforme al punto 67 degli orientamenti.
(275)
Il Portogallo ha fornito assicurazioni che l’importo massimo dell’aiuto e l’intensità massima dell’aiuto stabiliti nella presente decisione non saranno superati, anche in caso di un aumento o di una riduzione delle spese ammissibili.
(276)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha sollevato dubbi riguardo ad alcune questioni relative alla valutazione dell’aiuto conformemente alle disposizioni di cui al punto 68, lettere a) e b), degli orientamenti. Si tratta delle seguenti questioni:
-
se i prodotti interessati dal progetto d’investimento erano esclusivamente carburante diesel e nafta pesante, come sostenuto dal Portogallo, o se includevano anche altri prodotti di raffineria, tenuto conto della possibile sostituibilità dei prodotti di raffineria dal lato dell’offerta e del fatto che la nafta pesante può essere considerata un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti,
-
se il mercato rilevante dei prodotti è a livello delle raffinerie sia per il carburante diesel che per la nafta pesante, come sostenuto dal Portogallo,
-
se il mercato geografico rilevante per i prodotti interessati deve essere definito a livello nazionale, regionale (penisola iberica) o di SEE,
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se il beneficiario, Petrogal, e i gruppi Galp Energia e ENI cui Petrogal appartiene, hanno una quota di mercato superiore al 25 % su uno dei mercati rilevanti [punto 68, lettera a), degli orientamenti],
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per tutti i prodotti interessati, se la capacità di produzione creata dal progetto d’investimento supera il 5 % di ogni mercato rilevante, misurata mediante i dati relativi al consumo apparente e, in tal caso, se il tasso medio di crescita annua del consumo apparente di tale prodotto negli ultimi cinque anni è stato inferiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno del SEE.
(277)
Nei considerando da 278 a 311, la Commissione ha nuovamente valutato se siano superate le soglie dei criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), per decidere se è necessaria una valutazione dettagliata del progetto d’investimento. In primo luogo, vengono esaminati i prodotti interessati e ritenuti interessati dal progetto d’investimento. In secondo luogo, vengono individuati i mercati rilevanti dei prodotti risultanti. In terzo luogo, viene analizzato se la valutazione deve essere effettuata a livello delle raffinerie, del mercato all’ingrosso o del mercato al dettaglio. Nei considerando da 312 a 344, sono stabiliti il mercato dei prodotti e il mercato geografico rilevante, quindi viene valutato il mercato interessato dei prodotti rispetto alla quota del mercato rilevante di Petrogal. Infine, l’analisi si concentra sul fatto se l’aumento della capacità di produzione superi o meno il 5 % del consumo apparente rilevante nel SEE, su un mercato in cui la crescita del consumo apparente nel SEE per i prodotti interessati non è soddisfacente.
(278)
Il punto 69 degli orientamenti è così formulato: «Il prodotto interessato è solitamente il prodotto oggetto del progetto d’investimento. Qualora il progetto riguardi un prodotto intermedio e una parte significativa della produzione non venga venduta sul mercato, il prodotto interessato può essere il prodotto a valle». La nota a piè di pagina 64 di tale punto specifica che «qualora un progetto d’investimento comporti la produzione di vari prodotti diversi, è necessario considerare singolarmente ciascuno dei prodotti.»
(279)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha individuato il carburante diesel e la nafta pesante come prodotti direttamente interessati dal progetto d’investimento. Poiché apparentemente tutta la produzione di nafta pesante è stata utilizzata da Petrogal per la produzione di derivati della nafta, sono stati ritenuti un prodotto interessato anche i derivati della nafta. La Commissione ha anche accettato l’asserzione del Portogallo secondo cui gli altri prodotti orizzontalmente correlati realizzati dalle raffinerie (benzina, GPL, gasolio, carburante per aerei e bitume) non erano interessati dal progetto d’investimento.
(280)
La Commissione prende atto della spiegazione del Portogallo secondo cui le raffinerie operano sulla base di una funzione di fabbricazione di più prodotti in cui la materia prima, il petrolio greggio, viene trasformato in una miriade di prodotti intermedi (per esempio, nafta pesante, gasolio sottovuoto) e di prodotti finali (per esempio, benzina, carburante diesel). Molti dei prodotti intermedi sono immediatamente riutilizzati nelle varie fasi del processo di raffinazione come materie prime («feedstocks»), mentre altri sono venduti sul mercato o utilizzati come materia prima per l’industria petrolchimica di prima generazione, come per esempio la nafta pesante per la produzione di aromatici. La funzione di produzione tecnica dipende in particolare dal tipo di petrolio greggio utilizzato (non tutti i tipi di petrolio greggio possono essere trasformati in determinati impianti) e dalla configurazione tecnica esatta della raffineria. Una raffineria che mira alla massima redditività cerca di ottimizzare i suoi profitti in tutta la gamma di prodotti, il cosiddetto «margine di raffinazione», adeguando le varie produzioni, tenendo conto delle limitazioni tecniche derivanti dalla funzione di produzione (e del tipo di petrolio greggio utilizzato) e dei prezzi delle materie prime e dei prodotti generati. Tuttavia, le possibilità di adeguare la configurazione di una raffineria esistente senza ulteriori investimenti sono estremamente limitate.
(281)
Nell’ultimo decennio il settore della raffinazione ha dovuto affrontare cambiamenti strutturali. I tipi più leggeri di petrolio greggio sono diventati sempre più rari e vengono sostituiti in misura crescente dai tipi di petrolio greggio più pesanti. Al contempo, la domanda di mercato del carburante diesel (un sostituto sempre più comune della benzina come propellente) è rapidamente cresciuta. Per contro, la domanda di gasolio, utilizzato nella produzione di energia e nel trasporto marittimo, sta diminuendo e dovrebbe ridursi ulteriormente (in seguito alla sua sostituzione in tali usi attraverso tecnologie più rispettose dell’ambiente). L’Unione europea è un importatore netto di carburante diesel e un esportatore di benzina (soprattutto verso il mercato statunitense che dovrebbe contrarsi).
(282)
Come spiegato dal Portogallo, e confermato dai concorrenti n. 1 e n. 2, la motivazione economica del progetto d’investimento è, da un lato, consentire loro di trasformare tipi di petrolio greggio più pesanti e, dall’altro lato, cambiarne la configurazione in modo da consentire alle raffinerie di aumentare la produzione di carburante diesel e di ridurre quella di gasolio.
(283)
Come descritto nella sezione 2.2, il carburante diesel e la nafta pesante sono i prodotti direttamente interessati dal progetto d’investimento. In effetti, il progetto d’investimento aumenterà la produzione di carburante diesel (a scapito del gasolio) e la produzione di nafta pesante, che secondo il Portogallo è un effetto collaterale inevitabile causato da fattori tecnici. La Commissione prende atto dell’asserzione del Portogallo secondo cui gli altri prodotti legati a livello orizzontale realizzati dalle raffinerie (benzina, GPL, gasolio, carburante per aerei e bitume) non sono interessati dal progetto d’investimento.
(284)
Nell’indagine formale la Commissione ha tuttavia accertato che l’investimento a Matosinhos nel nuovo impianto di distillazione sottovuoto e nel nuovo impianto di visbreaking comporterà anche la produzione di gasolio sottovuoto. L’aumento della produzione di carburante diesel avverrà a Sines, dove il nuovo impianto di idrocracking utilizzerà come materia prima il gasolio sottovuoto prodotto nelle raffinerie di Matosinhos e Sines. Ne consegue che anche il gasolio sottovuoto deve essere ritenuto un prodotto direttamente interessato dall’investimento, in quanto il progetto d’investimento comporterà un considerevole aumento della sua produzione nella raffineria di Matosinhos.
(285)
Il Portogallo ha precisato che il gasolio sottovuoto sarà utilizzato esclusivamente come materia prima per l’impianto di idrocracking a Sines e pertanto dovrebbe essere considerato un prodotto intermedio per l’aumento della produzione di carburante diesel e non va valutato separatamente. Il Portogallo ha anche sostenuto che la stabilità e la sicurezza dell’approvvigionamento delle materie prime necessarie per un impianto di idrocracking delle dimensioni di quello di Sines non potrebbero essere garantite acquistando le quantità richieste sul mercato, tenuto conto delle dimensioni molto limitate e dell’estrema volatilità del mercato aperto delle materie prime sottovuoto che è un mercato a pronti. Ne consegue che non si esclude un possibile approvvigionamento di terzi per le forniture di gasolio sottovuoto da Matosinhos a Sines.
(286)
La Commissione riconosce che il gasolio sottovuoto è considerato un prodotto intermedio e che una parte considerevole della produzione di gasolio sottovuoto non viene venduta sul mercato (mentre non si escludono possibili approvvigionamenti di terzi). In questo caso, come stabilito al punto 69 degli orientamenti, si può concludere che per quanto riguarda il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e il nuovo impianto di visbreaking a Matosinhos, il prodotto interessato è il prodotto a valle, ossia il carburante diesel.
(287)
La Commissione sottolinea inoltre che il concorrente n. 1 ritiene che i residui dell’impianto di idrocracking potrebbero essere considerati un prodotto interessato dal progetto d’investimento (cfr. considerando 92). Poiché il Portogallo ha spiegato che, in seguito all’uso della tecnologia di isocracking, la produzione dei residui è quasi irrilevante (cfr. considerando 183), la Commissione non tiene conto dei residui dell’idrocracking come prodotto interessato.
(288)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il carburante diesel e la nafta fossero gli unici prodotti interessati, sottolineando che la nafta può essere considerata un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti, e che i derivati della nafta potrebbero essere prodotti ritenuti interessati per i quali potrebbe essere necessario soddisfare i criteri di cui al punto 68, lettere a) e b).
(289)
Il Portogallo ha fornito le seguenti spiegazioni:
-
il termine nafta comprende la nafta pesante e quella leggera; la nafta pesante e la nafta leggera non sono sostituibili nella loro produzione e nei loro usi,
-
la nafta pesante è un prodotto utilizzato come materia prima nei processi di raffinazione e nella produzione di una serie molto ampia di prodotti chimici, non soltanto nella produzione di aromatici,
-
il progetto d’investimento comporta una produzione supplementare di nafta pesante a Sines: la produzione di nafta pesante nella raffineria di Sines è aumentata di [200-250] chilotonnellate all’anno,
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la maggior parte della nafta pesante prodotta nella raffineria di Sines viene trasportata nella raffineria di Petrogal a Matosinhos in cui viene trasformata, insieme alla nafta pesante importata da altri paesi e alla nafta pesante prodotta nella stessa raffineria di Matosinhos ([650-700] chilotonnellate in media nel periodo 2007-2009), in prodotti di reforming (62). Il volume totale della nafta pesante utilizzata nella raffineria di Matosinhos per ottenere prodotti di reforming è pari a [1 000-1 050] tonnellate (in media nel periodo 2007-2009),
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della produzione totale supplementare di [200-250] chilotonnellate di nafta pesante a Sines, [100-150] chilotonnellate vengono trasportate a Matosinhos (la parte restante viene riutilizzata come materia prima nel processo di idrocracking a Sines) per sostituire [100-150] chilotonnellate di nafta pesante importata; il volume importato di [250-300] chilotonnellate prima dell’investimento è ridotto a [100-150] chilotonnellate, ossia del [50-60] %,
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il 92 % delle importazioni di nafta pesante nel 2009 proveniva da paesi non facenti parte del SEE, l’8 % dal SEE (63),
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la capacità di produzione di nafta pesante della raffineria di Matosinhos (produzione media nel periodo 2007-2009: [650-700] chilotonnellate) non è stata modificata dal progetto d’investimento,
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i prodotti di reforming sono prodotti intermedi per la produzione di aromatici,
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la capacità di produzione di prodotti di reforming non è stata modificata dal progetto d’investimento,
-
i prodotti di reforming realizzati a Matosinhos sono utilizzati come materia prima per l’impianto di produzione di aromatici di Petrogal a Matosinhos,
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l’impianto summenzionato produce un’ampia serie di aromatici primari o di derivati della nafta, in particolare benzene, toluene, ortoxilene, paraxilene e solventi,
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la capacità di produzione dell’impianto per gli aromatici (vendite medie nel periodo 2007-2009: [400-450] chilotonnellate) non è stata modificata dal progetto d’investimento e non sono previsti ampliamenti,
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l’impianto di produzione di aromatici è un’unità operativa indipendente; il prezzo interno della nafta pesante è e sarà dopo l’investimento il prezzo di importazione della nafta pesante. Il prezzo di vendita dei prodotti di reforming per l’impianto di produzione di aromatici è e sarà calcolato dopo l’investimento nella misura del [10-20] % dell’import parity della nafta (cif NEW) e dell’[80-90] % dell’export parity della benzina (RBOB USA), includendo i costi di trasporto da Sines a Porto,
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i costi della materia prima (nafta pesante) rappresentavano circa il [90-100] % dei costi totali di produzione di aromatici. La produzione supplementare di nafta pesante a Sines rappresenta circa il 14 % della nafta pesante totale trasformata in prodotti di reforming,
-
gli aromatici primari sono venduti sul mercato all’industria petrolchimica, ai prezzi di mercato; Petrogal, con una quota di mercato inferiore allo [0-5] %, è un’impresa che si adegua ai prezzi sul mercato degli aromatici del SEE. Il fatturato totale dell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal era pari a circa [ ] milioni di EUR nel 2009. Dopo il completamento dell’investimento, [ ] % del fatturato (circa [ ] milioni di EUR sulla base del fatturato del 2009) deriverebbe dalla produzione supplementare di nafta pesante a Sines.
(290)
La Commissione sottolinea che il concorrente n. 1 ritiene che la nafta pesante sia un prodotto intermedio e che la valutazione debba includere i derivati della nafta come prodotti interessati.
(291)
Per decidere se devono essere applicati i criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), per i derivati della nafta, è necessario dare un’interpretazione della formulazione del punto 69 degli orientamenti. Il punto 69 stabilisce che il prodotto interessato può essere il prodotto a valle quando il prodotto oggetto dell’investimento è un prodotto intermedio e una parte significativa della produzione non viene venduta sul mercato. Questa formulazione riguarda situazioni in cui l’effetto distorsivo dell’aiuto sui concorrenti non viene avvertito, o viene avvertito solo parzialmente, sul mercato del prodotto intermedio, e viene trasferito al mercato del prodotto finale. Sulla base delle informazioni fornite dal Portogallo sulla definizione dei prodotti interessati, la Commissione ritiene che l’aiuto non incida né sui volumi di produzione, né sui costi di produzione o sulla fissazione dei prezzi dell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal. Inoltre, la quantità di nafta pesante supplementare prodotta a Sines ha solo un’importanza secondaria rispetto alla quantità complessiva di nafta pesante utilizzata per realizzare i prodotti di reforming. La Commissione ritiene pertanto che i mercati degli aromatici non siano influenzati dall’aiuto per il progetto d’investimento, o siano influenzati soltanto indirettamente in misura del tutto irrilevante (attraverso una riduzione indiretta del prezzo di importazione della nafta pesante, cfr. sezione successiva).
(292)
La Commissione ritiene pertanto che non sia opportuno applicare i criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), per i mercati degli aromatici.
(293)
Al contempo, la Commissione è del parere che l’aiuto possa incidere sul mercato della nafta, in quanto il progetto d’investimento permette di sostituire le importazioni e costringe i fornitori a trovare altri sbocchi sul mercato della nafta pesante. La Commissione ha pertanto verificato il rispetto dei criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), per quanto riguarda la nafta pesante come prodotto interessato.
(294)
Il punto 69 degli orientamenti specifica che il mercato rilevante dei prodotti include il prodotto interessato e i suoi sostituti considerati tali dal consumatore (tenuto conto delle caratteristiche, dei prezzi e dell’uso previsto del prodotto) o dal produttore (attraverso la flessibilità degli impianti di produzione).
(295)
Nella decisione di avvio, la Commissione non ha potuto giungere a una conclusione riguardo al mercato rilevante per i prodotti interessati, a causa delle difficoltà a identificare in maniera definitiva l’elenco dei prodotti interessati.
(296)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha stabilito che non esistevano sostituti per il carburante diesel per quanto riguarda i consumatori. Tuttavia, sono stati espressi dubbi sul versante dell’offerta riguardo alla sostituibilità della produzione di carburante diesel, in quanto la flessibilità degli impianti di produzione potrebbe indurre a realizzare altri tipi di prodotti (principalmente benzina) modificando le configurazioni delle raffinerie.
(297)
Per dissipare i dubbi, il Portogallo ha sostenuto che la decisione della Commissione relativa ad una fusione (64), menzionata dalla Commissione, si riferiva a un contesto diverso in cui lo squilibrio tra l’offerta e la domanda nei mercati della benzina e del carburante diesel era molto meno importante di quanto non sia attualmente e quindi era ancora disponibile il livello di flessibilità di scelta tra questi due prodotti. Tuttavia, secondo il Portogallo, dal 2000, con il considerevole aumento della domanda di carburante diesel, tale livello di scelta non è stato più possibile e attualmente non esiste una capacità supplementare che soddisfi la domanda.
(298)
Sebbene questa spiegazione non escluda del tutto la possibilità di utilizzare gli impianti di produzione di carburante diesel per la produzione di benzina, non sembra realistico supporre che un’impresa possa spendere più di 1 miliardo di euro per aumentare la sua capacità di produrre benzina nel momento in cui in Europa esiste un’eccedenza di produzione di questo bene. Da vari studi (65) emerge una riduzione della domanda di benzina e di olio combustibile residuo e un aumento della domanda di carburante diesel nel mercato dei carburanti per motori. Questa variazione dei modelli di domanda ha determinato una situazione in cui le raffinerie realizzano volumi eccessivi di prodotti la cui domanda e il cui valore sono in diminuzione, e volumi insufficienti di prodotti la cui domanda e il cui valore sono in aumento (66). Il consumo di benzina in Europa dovrebbe diminuire in misura considerevole nel periodo dal 2010 al 2030 in seguito al passaggio dagli autoveicoli a benzina agli autoveicoli diesel e all’introduzione di fonti di energia alternative. Dagli studi disponibili risulta inoltre che la domanda di benzina diminuirà in seguito all’uso di autoveicoli più efficienti sotto il profilo energetico negli Stati Uniti (il principale mercato di esportazione per le eccedenze europee) e al previsto ruolo futuro degli autoveicoli elettrici.
(299)
La Commissione ritiene pertanto che in questo caso specifico, per il tipo d’investimento e alla luce della tendenza a medio termine del mercato del prodotto, il prodotto interessato, anche sul versante dell’offerta, debba essere considerato il carburante diesel.
(300)
Per quanto riguarda i prodotti interessati, il secondo mercato rilevante dei prodotti da prendere in considerazione è quello della nafta pesante. Nella raffineria di Sines, la nafta pesante prodotta è un sottoprodotto del carburante diesel, che è il fattore trainante dell’investimento. La nafta pesante viene utilizzata nella produzione di un’ampia serie di prodotti chimici, non soltanto in quella degli aromatici. Nei suoi usi generali, non può essere sostituita. La Commissione ritiene pertanto che il mercato della nafta pesante sia il mercato rilevante dei prodotti riguardo ai criteri di cui al punto 68, lettere a) e b).
(301)
La Commissione ritiene pertanto che i mercati rilevanti dei prodotti riguardo ai criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), siano i mercati dei prodotti per il carburante diesel e la nafta pesante. A scopo informativo, saranno forniti dati anche per i derivati della nafta.
(302)
Nella decisione di avvio, la Commissione non ha potuto stabilire se questi mercati debbano essere valutati a livello delle raffinerie, della vendita all’ingrosso o della vendita al dettaglio.
(303)
I concorrenti n. 1 e n. 2 ritengono che il mercato rilevante dei prodotti debba essere esteso alle vendite di carburante diesel all’ingrosso e al dettaglio (cfr. considerando 93 e 116). Il Portogallo ritiene che, per i casi di aiuti di Stato, il livello corretto di valutazione sia quello delle raffinerie. Le disposizioni degli orientamenti non specificano a quale livello devono essere effettuate le verifiche di cui al punto 68, lettere a) e b), e in particolare la verifica di cui al punto 68, lettera a).
(304)
A seconda dell’argomento da analizzare, e della teoria del danno che ne sta alla base, la politica di concorrenza valuta la situazione concorrenziale dei mercati a vari livelli, ossia produzione, distribuzione, vendita (all’ingrosso) e al dettaglio. Le parti interessate del mercato sono, per esempio per il settore automobilistico, i consumatori e i singoli rivenditori di autoveicoli per il livello delle vendite al dettaglio, i rivenditori di autoveicoli e i distributori per il livello delle vendite all’ingrosso e i distributori e i produttori per il livello della produzione. Per i prodotti oggetto dalla presente decisione, le parti interessate del mercato sono, per esempio, i proprietari di autoveicoli e le stazioni di servizio per il mercato al dettaglio, le stazioni di servizio e i distributori per il mercato all’ingrosso, le raffinerie e i distributori per il mercato delle raffinerie.
(305)
Il livello della produzione corrisponde nella presente decisione al livello delle raffinerie. Il Portogallo ha confermato che il mercato delle raffinerie è equivalente al mercato totale del carburante diesel. Secondo il Portogallo, la nozione di «vendite ex raffineria» comprende tutte le vendite effettuate in grandi lotti a pronti (direttamente all’uscita delle raffinerie) a imprese petrolifere (fra cui le imprese di Galp Energia), commercianti, rivenditori o grandi consumatori industriali, e le importazioni di carburante diesel (67). Le vendite ex raffineria in Portogallo corrispondono a tutte le vendite ex raffineria di Petrogal meno le esportazioni più le esportazioni in Portogallo. Il versante dell’offerta del mercato delle raffinerie in Portogallo comprende pertanto Petrogal e le raffinerie non portoghesi che esportano i loro prodotti in Portogallo e, per esempio, per il versante della domanda del mercato del carburante diesel, varie catene di distributori di petrolio, come Petrogal, Repsol, CEPSA, e BP che acquistano o sono riforniti da Petrogal, o importano carburante diesel da paesi diversi dal Portogallo.
(306)
Lo scopo principale del controllo degli aiuti agli investimenti non è proteggere i consumatori (o i commercianti) contro le conseguenze indesiderate di un comportamento anticoncorrenziale, come la riduzione delle rendite dei consumatori attraverso l’imposizione di prezzi monopolistici da parte di cartelli o di operatori del mercato che abusano della loro posizione dominante sul mercato. In effetti, gli aiuti agli investimenti consentono di aumentare il volume dei prodotti immessi sul mercato e comportano quindi una riduzione dei prezzi che è, di primo acchito, almeno nel breve e medio termine, vantaggiosa per i consumatori.
(307)
L’obiettivo perseguito dal controllo degli aiuti agli investimenti è proteggere gli altri produttori e le economie degli altri Stati membri contro gli effetti distorsivi eccessivi (vale a dire che vanno oltre il livello di distorsione considerato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3), del trattato) degli aiuti sulla concorrenza e gli scambi. La concorrenza tra produttori avviene a livello della produzione e, in questo caso, la concorrenza tra raffinerie avviene a livello delle vendite ex raffineria.
(308)
Mentre i massimali standard degli aiuti a finalità regionale stabiliti nelle carte degli aiuti a finalità regionale e la riduzione delle intensità degli aiuti per i grandi progetti d’investimento ai sensi del punto 60 degli orientamenti sono intesi a imporre un livello di protezione standard (e per i grandi progetti progressivo) contro la distorsione della concorrenza e l’incidenza sugli scambi, i criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), sono intesi a escludere, ai fini della successiva valutazione dettagliata, le situazioni in cui la concorrenza tra produttori può essere particolarmente colpita. Il criterio di cui al punto 68, lettera b), esamina in quale misura gli aiuti agli investimenti comportano un considerevole aumento della capacità che consente ai beneficiari degli aiuti di immettere prodotti su un mercato in una fase di declino assoluto o relativo a condizioni più favorevoli di quelle dei concorrenti che non usufruiscono di aiuti. Il criterio di cui al punto 68, lettera a), esamina in quale misura gli aiuti agli investimenti mantengono, rafforzano o creano per i beneficiari degli aiuti una forte posizione sul mercato che potrebbe essere sfruttata abusivamente da un operatore dominante del mercato, per esempio chiudendo il mercato. In entrambe le situazioni, i concorrenti possono perdere quote di mercato a livello della produzione, o subire una riduzione della loro redditività, o possono essere esclusi dal mercato, mentre ai concorrenti potenziali può essere precluso l’accesso al mercato.
(309)
La Commissione ritiene pertanto che le verifiche debbano essere effettuate a livello della produzione. Infatti, la situazione del mercato a livello della produzione è determinante in quanto le decisioni relative agli aiuti di Stato riguardanti gli impianti di produzione valutano gli effetti degli aiuti sulle distorsioni della concorrenza tra i produttori e sugli scambi tra Stati membri. Inoltre, si può supporre che, quando la quota di mercato a monte del beneficiario (raffineria) è elevata, si crea una probabilità sufficientemente alta di trovare una considerevole distorsione della concorrenza a prescindere dalla quota di mercato a valle. Pertanto non occorre prendere in considerazione, ai fini delle verifiche di cui al punto 68, lettere a) e b), le vendite di carburante diesel a livello di ingrosso e di dettaglio, anche se sono state incluse nelle definizioni dei mercati rilevanti dei prodotti in precedenti decisioni della Commissione su casi di concentrazione (68).
(310)
Le verifiche di cui al punto 68, lettere a) e b), sono semplici filtri intesi a individuare meccanicamente situazioni di rischio per la concorrenza e gli scambi. Tuttavia, la valutazione approfondita di tali rischi è lo scopo della successiva verifica dettagliata. Sebbene tale valutazione riguardi di norma la situazione del mercato a livello della produzione, può essere necessario, per esempio in caso di chiusura del mercato, analizzare le ripercussioni degli aiuti nei mercati a valle.
(311)
Pertanto, tenendo conto della prassi decisionale della Commissione nei casi di aiuti di Stato in altri settori economici, in particolare il settore automobilistico (69), e del fatto che il progetto d’investimento riguarda esclusivamente le spese nell’attività di raffinazione di Petrogal, ai fini dell’applicazione dei criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), il livello delle raffinerie è l’unico pertinente per la presente decisione.
(312)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il mercato geografico rilevante per il carburante diesel debba essere considerato a livello di SEE, regionale (penisola iberica) o nazionale.
(313)
Il Portogallo sostiene che il mercato rilevante per il carburante diesel deve essere più ampio del mercato nazionale, preferibilmente il mercato dell’Europa occidentale o il mercato del SEE. I concorrenti n. 1 e n. 2 non fanno alcuna distinzione tra i livelli del mercato da valutare. Sostengono che il mercato geografico rilevante deve essere il mercato portoghese o, al massimo, il mercato iberico.
(314)
Nel 1997 la Commissione ha adottato una comunicazione sulla definizione del mercato rilevante ai fini dell’applicazione del diritto comunitario in materia di concorrenza (la «comunicazione») (70). La comunicazione stabilisce che il mercato geografico rilevante comprende l’area nella quale le imprese in causa forniscono o acquistano prodotti o servizi, nella quale le condizioni di concorrenza sono sufficientemente omogenee e che può essere tenuta distinta dalle zone geografiche contigue perché in queste ultime le condizioni di concorrenza sono sensibilmente diverse.
(315)
La comunicazione è concepita come uno strumento di valutazione per le politiche in materia di antitrust e di controllo delle concentrazioni. Si basa sui poteri di indagine disponibili nell’ambito di tali politiche e non è direttamente applicabile agli aiuti di Stato. La comunicazione riconosce esplicitamente che: «Nella valutazione degli aiuti di Stato, l’analisi si incentra sul beneficiario dell’aiuto e sull’industria o sul settore in cui questi opera piuttosto che sull’individuazione dei vincoli concorrenziali al quali il beneficiario dell’aiuto è soggetto». La comunicazione stabilisce tuttavia che gli elementi forniti nella comunicazione «possono essere utilizzati come base per l’analisi dei casi relativi ad aiuti di Stato».
(316)
Finora la Commissione non ha ancora pubblicato una comunicazione sui principi e l’approccio per la definizione del mercato geografico rilevante e del mercato rilevante dei prodotti per i casi relativi ad aiuti di Stato. Gli stessi orientamenti non forniscono indicazioni sul modo in cui dovrebbe essere definito il mercato geografico rilevante. Tuttavia, il punto 70 è formulato in modo tale che sembra dare la preferenza alla valutazione a livello del SEE: «Ai fini dell’applicazione della lettera a) […], le vendite […] verranno definite […], di norma nel SEE, oppure, se tale informazione non è disponibile o rilevante, sulla base di qualsiasi altra segmentazione del mercato generalmente accettata per la quale sono prontamente disponibili dati statistici».
(317)
La definizione appropriata di un mercato geografico deve essere vista alla luce della teoria del danno. Tuttavia, appare lecito supporre che il criterio di cui al punto 68, lettera a), degli orientamenti, riguardante le quote di mercato superiori al 25 %, sia inteso a proteggere i concorrenti del SEE dall’esclusione dal mercato su cui operano o dall’impossibilità di accedere a tale mercato a causa del comportamento anticoncorrenziale del beneficiario di un aiuto con potere di mercato.
(318)
Ai fini della presente decisione, non è rilevante definire l’esatta delimitazione geografica del mercato a livello della produzione, poiché la quota di mercato di Petrogal supera la soglia del 25 % soltanto sul mercato nazionale. È sufficiente verificare se il mercato nazionale costituisce il mercato geografico rilevante. Sono stati considerati gli argomenti avanzati dai concorrenti, sui quali il Portogallo ha formulato le sue osservazioni, in particolare riguardo agli ostacoli alle importazioni e alla limitata capacità di stoccaggio. Si è giunti alla conclusione che una definizione di mercato geografico che si discosta dalle modalità prefissate di definizione di mercato ai fini delle verifiche di cui al punto 68, lettere a) e b), come mercato del SEE, e che stabilisce il mercato nazionale come mercato geografico rilevante, può essere giustificata soltanto se esistono chiare indicazioni del fatto che il mercato è in larga misura chiuso. È pertanto necessario valutare se esistono ostacoli agli scambi che impedirebbero alle imprese che competono con Petrogal sul mercato all’ingrosso di importare carburante diesel da raffinerie non portoghesi se i prezzi applicati sul mercato delle raffinerie portoghese superano quelli osservati sul mercato più ampio.
(319)
In questo contesto, è stato osservato quanto segue:
-
il carburante diesel venduto sul mercato portoghese ha le stesse caratteristiche tecniche del carburante diesel venduto nei mercati contigui,
-
non sono previsti dazi all’importazione per gli scambi intra-SEE,
-
non esistono restrizioni normative o amministrative alle importazioni in Portogallo,
-
dai dati statistici forniti dal Portogallo (cfr. considerando 195) risulta l’esistenza di flussi di scambi, sia di importazioni in Portogallo che di esportazioni dal Portogallo nei paesi vicini. Le esportazioni sono diminuite a causa della crescente necessità di carburante diesel in Portogallo,
-
le importazioni avvengono per via marittima o stradale; i volumi delle importazioni negli ultimi anni hanno subito in larga misura l’effetto di eventi esterni e sono aumentati considerevolmente negli ultimi anni. L’aumento delle importazioni dimostra che altri operatori hanno opzioni di approvvigionamento alternative e hanno la capacità di sostituire gli approvvigionamenti diretti dalle raffinerie del Portogallo con le importazioni. Dalle informazioni fornite dal Portogallo (cfr. considerando 195) emerge che ciò è particolarmente evidente per il 2009, quando la produzione è stata interrotta per varie settimane in seguito a un incidente nella raffineria di Sines,
-
il Portogallo respinge le asserzioni secondo cui Petrogal controlla più del 90 % della capacità di stoccaggio esistente e chiarisce che la capacità di stoccaggio di terzi rappresenta una capacità di consegna di 2,9 milioni di tonnellate all’anno, cosa che corrisponde a più del 50 % del mercato nazionale. Nessun concorrente terzo era interessato ad acquistare capacità di stoccaggio supplementare quando è stata offerta in vendita,
-
i concorrenti sono stati invitati dalla Commissione a fornire esempi concreti di conferma dell’esistenza di ostacoli agli scambi o descrizioni di situazioni in cui hanno avuto difficoltà a importare carburante diesel, ma non hanno fornito tali informazioni.
(320)
In mancanza di esempi concreti e sulla base delle informazioni fornite dal Portogallo sulle capacità di stoccaggio e le importazioni, è stato stabilito che non vi sono prove dell’esistenza di fatto di restrizioni alla disponibilità di capacità di stoccaggio e di altri ostacoli all’importazione di carburante diesel.
(321)
Per quanto riguarda i prezzi del carburante diesel acquistato da terzi da Petrogal a livello delle raffinerie, sembrano essere simili al costo di importazione del carburante diesel in Portogallo. Come suggerito dal Portogallo durante la notifica e come sostenuto nella parte 3.4.3 della decisione di avvio, i prezzi a livello delle raffinerie sono fissati in base alle quotazioni internazionali dei prezzi dei prodotti e, nel caso dei prodotti della raffinazione in Portogallo, in base ai prezzi Platts (Rotterdam) per la regione europea nordoccidentale più altri costi (trasporto, assicurazione, perdite e altro). È quindi probabile che il mercato sia più ampio di quello nazionale (portoghese). I concorrenti terzi non hanno avanzato argomenti riguardo ai prezzi franco raffineria applicati da Petrogal, ma hanno limitato le loro osservazioni al potere e alla posizione di mercato di Petrogal. Il concorrente n. 1 ha posto in evidenza che il rapporto tra le importazioni e le esportazioni totali di carburante diesel era troppo basso per giustificare un mercato regionale, tuttavia non ha indicato una carenza di carburante diesel, o una situazione in cui il controllo della capacità di stoccaggio avrebbe causato difficoltà ai concorrenti.
(322)
Il concorrente n. 2 ha invece sottolineato (cfr. considerando 109) che il progetto d’investimento avrebbe trasformato Petrogal in un esportatore netto verso altri mercati e ne avrebbe rafforzato la posizione sul mercato nella penisola iberica.
(323)
Non si può quindi stabilire che il mercato geografico rilevante per il carburante diesel è quello nazionale, in quanto non sembra che esistano limitazioni alle importazioni di carburante diesel in Portogallo né alle esportazioni nei paesi vicini. Il mercato geografico rilevante è pertanto almeno il mercato regionale, ossia la penisola iberica.
(324)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il mercato geografico rilevante per la nafta pesante dovesse essere considerato a livello di SEE, regionale (penisola iberica) o nazionale.
(325)
Il Portogallo ha ritenuto che il mercato geografico rilevante per la nafta pesante e i derivati della nafta fosse almeno a livello di SEE, se non addirittura a livello mondiale. I concorrenti non hanno sollevato obiezioni riguardo a questa definizione di mercato geografico rilevante.
(326)
Le osservazioni del Portogallo non sono state respinte dagli interessati e, tenuto conto che la nafta pesante è un bene facilmente trasportabile su lunghe distanze a un costo di trasporto basso, il mercato geografico rilevante è almeno il SEE (71).
(327)
Il punto 68, lettera a), degli orientamenti stabilisce che la Commissione valuta attentamente se «le vendite del beneficiario dell’aiuto rappresentano più del 25 % delle vendite del prodotto o dei prodotti interessati sul mercato o sui mercati in questione prima dell’investimento o rappresenteranno più del 25 % dopo l’investimento».
(328)
Nella decisione di avvio, la Commissione non ha potuto confermare se la soglia di cui al punto 68, lettera a), degli orientamenti fosse stata superata a causa di dubbi riguardo alla definizione appropriata del mercato geografico rilevante e del mercato rilevante dei prodotti e al livello di valutazione pertinente (raffinerie, dettaglio, ingrosso). Inoltre, non erano disponibili dati a livello di gruppo (fra cui le quote di mercato di ENI). Non erano neppure disponibili dati per i derivati della nafta.
(329)
I dati forniti dal Portogallo pongono in evidenza che la quota di mercato del carburante diesel ex raffineria sarebbe inferiore al 25 % nel mercato regionale (penisola iberica), come già affermato nella decisione di avvio e confermato dal Portogallo durante la fase di indagine formale. Queste informazioni si riferiscono soltanto alla capacità di produzione di Petrogal, tenuto conto che il Portogallo ha dichiarato che ENI non è presente a livello delle raffinerie nella penisola iberica. Anche per l’Europa occidentale e il SEE, la quota del mercato del carburante diesel ex raffineria a livello di gruppo di Petrogal (comprese le quote di mercato di ENI) è inferiore al 25 %, come risulta dai dati forniti dal Portogallo (cfr. tabelle 6 e 7 di seguito riportate).
Tabella 6
Quote di mercato combinate di Petrogal ed ENI sul mercato dell’Europa occidentale (in milioni di tonnellate all’anno)
Prodotto interessato
2007
2012
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato dell’Europa occidentale
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato dell’Europa occidentale
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Carburante diesel
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Tabella 7
Quote di mercato combinate di Petrogal ed ENI sul mercato del SEE (in milioni di tonnellate all’anno)
Prodotto interessato
2007
2012
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Carburante diesel
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Sulla base dei dati delle tabelle 6 e 7, si stabilisce che Petrogal non rappresenta più del 25 % delle vendite del prodotto interessato sul mercato rilevante a livello regionale (penisola iberica) e a livello di Europa occidentale e di SEE, includendo le quote di mercato «ex-raffineria» a livello di gruppo ENI. Pertanto, per il carburante diesel non viene superata la soglia di cui al punto 68, lettera a), degli orientamenti.
(331)
Poiché le quote di mercato combinate ENI-Petrogal non superano il 25 %, non è necessario controllare se la quota di mercato di Petrogal è controllata da ENI in una misura che richiede di tenere conto della loro quota di mercato combinata.
(332)
In base alle informazioni fornite dal Portogallo, la maggior parte delle raffinerie che producono nafta pesante la trasformano nel proprio processo di produzione per uso interno. I dati sulle quote di mercato forniti dal Portogallo ai fini del criterio di cui al punto 68, lettera a), si riferiscono, come richiesto dal criterio, alle vendite nel SEE, ossia al mercato commerciale.
(333)
Per esaminare se il progetto d’investimento è compatibile con il punto 68, lettera a), degli orientamenti, deve essere analizzata la quota di mercato di Petrogal prima e dopo il progetto d’investimento per verificare se supera il 25 %.
Tabella 8
Quote di mercato di Petrogal sul mercato del SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
2007
2012
Vendite di Petrogal
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal
Vendite di Petrogal
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal
Nafta pesante
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Derivati della nafta:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Benzene
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ortoxilene
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Paraxilene
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluene
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Solventi
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Tabella 9
Quote di mercato di ENI sul mercato del SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
2007
2012
Vendite di ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di ENI
Vendite di ENI
Mercato del SE
Quote di mercato di ENI
Nafta pesante
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Derivati della nafta:
n.d.
16 045
n.d.
15 640
-
Benzene
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ortoxilene
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxilene
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Toluene
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Solventi
n.d.
599
n.d.
599
Tabella 10
Quote di mercato combinate di Petrogal ed ENI sul mercato del SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
2007
2012
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Nafta pesante
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Derivati della nafta:
n.d.
16 045
n.d.
15 640
-
Benzene
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Ortoxilene
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxilene
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluene
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Solventi
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Sulla base dei dati delle tabelle 8 e 10, si stabilisce che Petrogal, da sola e in combinazione con ENI, ha quote di mercato inferiori al 25 % per il prodotto interessato sul mercato rilevante del prodotto per la nafta pesante a livello di SEE. La quota di mercato di Petrogal non supera il 25 % neppure sui mercati dei derivati.
(335)
Inoltre, la produzione totale interna di nafta pesante utilizzata da Petrogal nella produzione per uso interno, di cui non si tiene conto nei dati sulle quote di mercato riportati nella tabella 8, è inferiore al [ 5] % della dimensione del mercato al dettaglio del SEE. La produzione supplementare nella raffineria di Sines è pari a circa [ 5] %.
(336)
Sulla base di tali considerazioni, si conclude che, per la nafta pesante, non viene superata la soglia di cui al punto 68, lettera a).
(337)
Il punto 68, lettera b), degli orientamenti prevede che la Commissione proceda alla valutazione dettagliata se «la capacità produttiva creata dal progetto è superiore al 5 % del mercato, misurato utilizzando dati sul consumo apparente relativi al prodotto interessato, a meno che negli ultimi 5 anni il tasso medio di crescita annua del consumo apparente sia stato superiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.»
(338)
Il punto 70 degli orientamenti chiarisce che «… Ai fini dell’applicazione delle lettere a) e b), le vendite ed il consumo apparente verranno definiti al livello appropriato della classificazione Prodcom, di norma nel SEE, oppure, se tale informazione non è disponibile o rilevante, sulla base di qualsiasi altra segmentazione del mercato generalmente accettata per la quale sono prontamente disponibili dati statistici».
(339)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha sollevato dubbi, per tutti i prodotti interessati, riguardo al fatto che la capacità produttiva creata dal progetto d’investimento fosse superiore al 5 % di ogni mercato, misurato utilizzando dati sul consumo apparente e, in tal caso, al fatto che negli ultimi 5 anni (prima dell’inizio dei lavori) il tasso medio di crescita annua del consumo apparente del prodotto fosse inferiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.
(340)
Il tasso di crescita annuo composto del consumo apparente di carburante diesel nel SEE per il periodo dal 2001 al 2006 è pari al 2,12 % circa in termini di volume o al 15,38 % in termini di valore. Il tasso di crescita annuo composto corrispondente del PIL all’interno del SEE per il periodo dal 2001 al 2006 ha raggiunto il 2,06 % in termini reali (da equiparare alla percentuale in termini di volume) e il 4,12 % in termini nominali (da equiparare alla percentuale in termini di valore).
(341)
Risulta che il mercato del carburante diesel non può essere considerato poco efficiente se si tiene conto che il tasso di crescita annuo composto, in termini di volume e di valore, è comparabile rispettivamente alla crescita del PIL in termini nominali e reali. Non è pertanto necessario verificare se la capacità creata dal progetto d’investimento è superiore al 5 % del mercato interessato.
(342)
Per esaminare se il progetto d’investimento è conforme al punto 68, lettera b), degli orientamenti, la Commissione deve verificare se la capacità creata dal progetto d’investimento è inferiore al 5 % del mercato, misurato utilizzando dati sul consumo apparente del prodotto interessato, a meno che negli ultimi 5 anni il tasso medio di crescita annua del consumo apparente sia stato superiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.
(343)
Il Portogallo ha fornito i dati presentati nelle tabelle da 11 a 13. I dati nella colonna relativa al mercato del SEE sono identici a quelli contenuti nelle tabelle sulle quote di mercato indicate come mercato del SEE (vendite). Poiché le dimensioni del mercato al dettaglio (vendite) sono minori delle dimensioni del consumo apparente, inclusa la produzione per uso interno, i dati sull’aumento della capacità di produzione sovrastimano l’importanza dell’aumento. Si può quindi dire che ciò costituisca lo scenario più sfavorevole.
Tabella 11
Rapporto tra l’aumento della capacità di produzione nella raffineria di Sines e i mercati dei prodotti interessati nel SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
Capacità di produzione nel 2007
Capacità di produzione nel 2012
Aumento della capacità di produzione
Mercato del SEE nel 2007
Quota di aumento della capacità verso il mercato del SEE
Tasso di crescita annuo composto del consumo apparente
Nafta pesante
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Derivati della nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzene
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxilene
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxilene
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluene
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventi
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabella 12
Rapporto tra l’aumento della capacità di produzione a Matosinhos e i mercati dei prodotti interessati nel SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
Capacità di produzione nel 2007
Capacità di produzione nel 2012
Aumento della capacità di produzione
Mercato del SEE nel 2007
Quota di aumento della capacità verso il mercato del SEE
Tasso di crescita annuo composto del consumo apparente
Nafta pesante
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Derivati della nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzene
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxilene
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxilene
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluene
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventi
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabella 13
Rapporto tra l’aumento della capacità di produzione combinata (nelle raffinerie di Sines e di Matosinhos) e i mercati dei prodotti interessati nel SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
Capacità di produzione nel 2007
Capacità di produzione nel 2012
Aumento della capacità di produzione
Mercato del SEE nel 2007
Quota di aumento della capacità di produzione per il mercato del SEE
Tasso di crescita annuo composto del consumo apparente
Nafta pesante
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Derivati della nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzene
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxilene
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxilene
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluene
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventi
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
In tutti i casi, l’aumento della capacità di produzione per i prodotti elencati nelle tabelle da 11 a 13 è inferiore al 5 % sui mercati rilevanti dei prodotti a livello di SEE. Si ritiene pertanto che il progetto d’investimento non superi la soglia stabilita nella prima parte del punto 68, lettera b), degli orientamenti.
7. CONCLUSIONE
(345)
Sulla base dei dati presentati nei considerando da 278 a 344, il progetto d’investimento non supera le soglie di cui al punto 68, lettere a) e b), degli orientamenti per i prodotti interessati. Non è pertanto necessario condurre una valutazione dettagliata dell’aiuto in seguito all’avvio del procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato.
(346)
In conclusione, l’aiuto regionale agli investimenti proposto a favore di Petrogal soddisfa tutte le condizioni previste dagli orientamenti per essere considerato compatibile con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato. Non è pertanto necessario valutare se l’aiuto possa essere approvato sulla base di altre deroghe del trattato.
(347)
In via eccezionale, il Portogallo ha comunicato il suo consenso all’adozione della presente decisione in inglese come unica lingua facente fede,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. L’aiuto di Stato che il Portogallo intende concedere a Petrogal, per un importo di 160 484 007 EUR in valore nominale (121 091 314 EUR a prezzi scontati) e che rappresenta un’intensità massima di aiuto del 12,43 % a prezzi scontati, è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato.
2. L’esecuzione dell’aiuto di Stato di cui all’articolo 1, paragrafo 1, è di conseguenza autorizzata. In caso di deviazioni dalle spese ammissibili previste e dal programma di concessione notificato dell’aiuto di Stato, il Portogallo non supera l’importo massimo dell’aiuto a prezzi scontati di 121 091 314 EUR né l’intensità massima dell’aiuto a prezzi scontati del 12,43 %.
Articolo 2
1. Il Portogallo presenta alla Commissione relazioni intermedie ogni cinque anni a partire dalla data della presente decisione. Le relazioni intermedie forniscono informazioni aggiornate sugli importi dell’aiuto di Stato pagati, sull’esecuzione dei contratti di aiuto e su altri progetti d’investimento avviati nelle raffinerie di Sines o Matosinhos.
2. Inoltre, il Portogallo presenta, entro sei mesi dalla concessione dell’ultima parte dell’aiuto di Stato, sulla base del programma di concessione notificato, una relazione finale dettagliata che include informazioni sugli importi dell’aiuto di Stato pagati, sull’esecuzione dei contratti di aiuto e su altri progetti d’investimento avviati nelle raffinerie di Sines o Matosinhos.
Articolo 3
La Repubblica portoghese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 3 agosto 2011