BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 23. November 2011
über die Staatliche Beihilfe C 28/2010, die Portugal in Form einer Regelung für kurzfristige Exportkreditversicherungen gewährt hat
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2011) 7756)
(Nur der portugiesische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/532/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme nach den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1)
Der vorliegende Beschluss betrifft die staatliche Beihilfe, die Portugal in Form einer Regelung für kurzfristige Exportkreditversicherungen (nachstehend „die Regelung“) gewährt hat.
1. VERFAHREN
(2)
Am 12. Januar 2009 meldete Portugal eine Regelung für kurzfristige Exportkreditversicherungen gemäß Artikel 5 Absatz 1 der Mitteilung der Europäischen Kommission „Vorübergehender Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen zur Erleichterung des Zugangs zu Finanzierungsmitteln in der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise“ (2) (nachstehend „Vorübergehender Rahmen“) an.
(3)
Obwohl die Regelung ursprünglich als Beihilfe in Form einer kurzfristigen Exportkreditversicherung für OECD-Länder angemeldet worden war, erstreckt sie sich auch auf Handelsgeschäfte im Inlandsmarkt.
(4)
Da Portugal bestätigte, dass die Regelung seit Januar 2009 durchgeführt wird, unterrichtete die Kommission Portugal mit Schreiben vom 19. April 2010 darüber, dass die Regelung in das Register der nichtangemeldeten Beihilfen übertragen wurde.
(5)
Mit Schreiben vom 27. Oktober 2010 teilte die Kommission Portugal mit, dass in Bezug auf die Regelung ein Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV eingeleitet wurde.
(6)
Mit Schreiben vom 29. November 2010 übermittelten die portugiesischen Behörden ihre Stellungnahme zum Schreiben der Kommission vom 27. Oktober 2010. Im Zuge dieses Schriftwechsels übermittelten sie außerdem Schreiben der beiden Kreditversicherer (CESCE und COSEC) vom 22. bzw. 23. November 2010.
(7)
Der Beschluss der Kommission, das Verfahren zu eröffnen, wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 9. April 2011 (3) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, zu der Beihilferegelung Stellung zu nehmen. Es sind jedoch keine Stellungnahmen eingegangen.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
2.1. ZIEL
(8)
Nach Angaben der portugiesischen Behörden hat sich durch die aktuelle Finanzkrise das Risiko für Handelsgeschäfte erhöht. Dies wiederum hatte zur Folge, dass die Kreditversicherer immer vorsichtiger wurden, was sich auf die Verfügbarkeit einer Deckung des mit der Durchführung von Handelsgeschäften verbundenen Risikos auswirkte.
(9)
Mit der Regelung soll ein Marktversagen infolge fehlender Kreditversicherungen verhindert und das Vertrauen in den Kreditversicherungsmarkt wiederhergestellt werden.
(10)
Erreicht werden sollen diese Ziele durch die Gewährung eines Kreditversicherungsschutzes für Exportunternehmen und Unternehmen, für deren Geschäfte mit in OECD-Ländern ansässigen Unternehmen bzw. für Inlandsmarktgeschäfte vorübergehend ein Versicherungsangebot auf dem privaten Markt fehlt.
(11)
Die portugiesischen Behörden argumentierten, dass sich der Versicherungssektor seit 2008 rückläufig entwickelt hat, was dazu führte, dass keine Risikodeckung verfügbar war. So verringerte sich der Gesamtwert des Versicherungsportfolios vom 31. Dezember 2008 bis zum 31. Dezember 2009 um 32,84 % und vom 31. Dezember 2009 bis zum 30. September 2010 um weitere 22,4 %. In absoluten Zahlen bedeutete dies ein Absinken des Gesamtwerts des Versicherungsportfolios von 30,6 Mrd. EUR Ende 2008 auf 15,9 Mrd. EUR am 30. September 2010. Die Anzahl der Versicherten sank im Zeitraum von Ende 2008 bis September 2010 von 3 709 auf 2 290 Unternehmen. Zur Begründung der Notwendigkeit, die Regelung bis Ende 2010 beizubehalten, wurden weiterhin Schreiben von Versicherern beigefügt, in denen allerdings auch darauf verwiesen wird, dass die Höchstgrenze der durch die Regelung gewährten Deckung nicht erreicht würde. Diese Schreiben begründen die Notwendigkeit der besagten Regelung mit dem gestiegenen Risiko bei Exportkreditversicherungen, das eine Folge der allgemeinen Wirtschaftslage in der jetzigen Periode der Erholung von der Krise ist und in dessen Folge die privaten Versicherer in bestimmten Bereichen ihre Preise anheben und ihr Angebot verringern.
2.2. RECHTSGRUNDLAGE
(12)
Die nationale Rechtsgrundlage für die Regelung besteht in dem Gesetzesdekret Nr. 175/2008 (Schaffung des Finova) vom 26. August 2008 und in dem Gesetzesdekret Nr. 211/1998 vom 16. Juli 1998 über die Regelungen für Kreditgarantiegemeinschaften (in der aktuellen Fassung der Gesetzesdekrete Nr. 19/2001 vom 30. Januar 2001 und Nr. 309-A/2007 vom 7. September 2007).
2.3. DURCHFÜHRENDE STELLE
(13)
Die Regelung wird über folgende auf dem portugiesischen Markt tätige private Kreditversicherer durchgeführt: COSEC, CESCE, COFACE und Credito y Caución.
2.4. BEGÜNSTIGTE
(14)
Nach Auskunft der portugiesischen Behörden vom 26. November 2010 wurde die Regelung bis Oktober 2010 von 399 Begünstigten in Anspruch genommen.
(15)
Nachfolgend ist die Aufteilung der bis Oktober 2010 gewährten Kreditlimits dargestellt:
(16)
Inanspruchnahme, aufgeschlüsselt nach Versicherungsvermittlern:
Versicherer
Begünstigte
Kreditgrenze
Anzahl
Anteil (in %)
Höhe (in EUR)
Anteil (in %)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Insgesamt
399
100
211 630 292
100
(17)
Aufschlüsselung des Marktanteils in Euro im Oktober 2010 nach Inlandshandels- und Exportgeschäften:
Tatsächlich in Anspruch genommenes Kreditlimit (4)
Höhe (in EUR)
Anteil (in %)
Inlandshandelsgeschäfte
137 175 542
73,20
Exportgeschäfte
50 221 841
26,80
Insgesamt
187 397 383
100
(18)
Aufschlüsselung nach Begünstigten:
Art der Begünstigten
Begünstigte
Kreditgrenze
Anzahl
Anteil (in %)
Höhe (in EUR)
Anteil (in %)
Großunternehmen
126
31,58
101 135 009
47,79
Mittlere Unternehmen
158
39,60
71 507 618
33,79
Kleine und Kleinstunternehmen
115
28,82
38 987 665
18,42
Insgesamt
399
100
211 630 292
100
2.5. MODALITÄTEN UND BEDINGUNGEN FÜR DIE ANWENDUNG DER REGELUNG
(19)
Die Regelung deckt wirtschaftliche Risiken (wie Zahlungsunfähigkeit und andauernden Zahlungsverzug) bei Exportgeschäften über Zeiträume von weniger als zwei Jahren in Bezug auf OECD-Länder sowie Risiken in Verbindung mit Inlandshandelsgeschäften ab.
(20)
Die Deckung durch den staatlichen Sektor erfolgt über eine Fazilität zur Risikoteilung mit privaten Versicherungsgesellschaften und wird nur als Ergänzung zur von einem privaten Versicherer eingeräumten Deckung gewährt.
(21)
Nach Angaben der portugiesischen Behörden wird die Deckung durch den staatlichen Sektor zu genau denselben Konditionen wie die private Versicherung eingeräumt. Die Deckungssumme der staatlichen Versicherung darf jedoch die Deckungssumme der privaten Versicherung nicht übersteigen. Die im Rahmen der Regelung anwendbare Versicherungsprämie beträgt allerdings lediglich 60 % der privaten Versicherungsprämie. Der gemäß der Regelung anwendbare mittlere Zinssatz entsprach 0,21 % des Geschäftsvolumens, während der von den privaten Versicherern angewandte marktübliche Satz im Jahr 2009 im Durchschnitt bei 0,36 % des Geschäftsvolumens lag. Selbst die von den privaten Versicherern 2007 und 2008 erhobenen durchschnittlichen Marktsätze - 0,23 % bzw. 0,24 % - lagen über dem nach Maßgabe der Regelung ab 2009 anzuwendenden mittleren Zinssatz.
(22)
Bei Eintreten eines durch die Versicherung gedeckten Schadensfalls wird der zahlbare Betrag zwischen dem Staat und der privaten Versicherungsgesellschaft, die die Basisdeckung bereitstellt, proportional zu ihrem jeweiligen Anteil an der garantierten Gesamtdeckung aufgeteilt. Der Vorgang wird von dem privaten Versicherer abgewickelt.
2.6. DAUER
(23)
Die Regelung wurde am 12. Januar 2009 angemeldet und sollte vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2010 in Kraft sein. Eine Verlängerung wurde bei der Kommission nicht angemeldet.
2.7. BUDGET
(24)
Den von den portugiesischen Behörden an die Kommission übermittelten Angaben zufolge beläuft sich der Höchstbetrag der Garantie für den einzelnen Begünstigten auf 1,5 Mio. EUR.
(25)
Den von den portugiesischen Behörden an die Kommission übermittelten Angaben zufolge beträgt das Gesamtbudget für die Regelung, das sowohl die Inlandshandels- als auch die Exportgeschäfte einschließt, 2 Mrd. EUR (5).
3. ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION ÜBER DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(26)
In ihrer Entscheidung vom 27. Oktober 2010 über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens formulierte die Kommission ihre vorläufige Einschätzung und äußerte Zweifel an der Vereinbarkeit der zu prüfenden Maßnahmen mit dem Binnenmarkt. Die in dieser Entscheidung geäußerten Zweifel betrafen
-
die Anwendung der Regelung über kurzfristige Exportkreditversicherungen, bei der die Prämie für den Versicherungsschutz entgegen den Vorgaben in der Mitteilung der Kommission über die kurzfristige Exportkreditversicherung (6) (nachfolgend „die Mitteilung“) unter dem normalerweise geforderten Niveau lag. Die Kommission hatte angesichts der potenziellen Wettbewerbsverzerrungen Zweifel, ob der geringere Tarif zur Erreichung des mit der Regelung angestrebten Ziels erforderlich und angemessen war;
-
die Anwendung der Regelung auf Inlandshandelsgeschäfte. Die Kommission hatte Zweifel an der Vereinbarkeit der besagten Maßnahme mit dem Binnenmarkt und stellte erneut die Prämienhöhe für den gewährten Versicherungsschutz infrage.
4. STELLUNGNAHME PORTUGALS
(27)
In ihrer Stellungnahme im Zusammenhang mit dem förmlichen Prüfverfahren argumentierten die portugiesischen Behörden, dass die Auffassung der Kommission, die unter die Regelung fallenden Unternehmen erhielten einen Vorteil, den sie andernfalls nicht hätten, nicht in Einklang mit den im Vorübergehenden Rahmen genannten Zielen stehe. Zum Beweis des Marktversagens verweisen die portugiesischen Behörden auf die Verlustquote, die im Jahr 2008 mit 102 % so hoch wie nie zuvor war, obwohl die Zahl der Unternehmen, die über einen Versicherungsschutz verfügten, von Ende 2008 bis Ende 2009 um 29,41 % und bis September 2010 um 12,53 % gesunken war. Der Wert des Versicherungsportfolios hatte sich von Ende 2008 bis Ende 2009 um 32,84 % und bis September 2010 um weitere 22,36 % verringert. Darüber hinaus macht Portugal geltend, dass andere Mitgliedstaaten ähnliche Regelungen beschlossen haben.
(28)
Zum selektiven Charakter des Vorteils tragen die portugiesischen Behörden vor, dass die Regelung nicht selektiv ist, sondern im Gegenteil eine allgemeine Maßnahme darstellt, die keinerlei sektorinterne oder sektorübergreifende Diskriminierung bewirkt. Portugal bemängelt auch, dass die Kommission nicht definiert habe, was unter einer allgemeinen Maßnahme zu verstehen ist. Die portugiesischen Behörden nennen folgende Punkte als Beleg dafür, dass keine Diskriminierung vorliegt: i) die Anwendung der Regelung auch auf Unternehmen anderer Mitgliedstaaten, die in Portugal tätig sind; ii) die Annahme von Anträgen für die Regelung, die von den vier in Portugal tätigen Versicherern gestellt wurden, deren Gesellschaftskapital - zumindest teilweise - von ausländischen Gesellschaften gehalten wird; iii) keine Veränderung beim Finanzierungsbedarf während der Krise; iv) die Tatsache, dass der Hauptbegünstigte der Regelung - bezogen auf Oktober 2010 - das Inlandsmarktsegment ist (73,2 %); v) die Möglichkeit, dass die Regelung allen in Portugal tätigen Unternehmen zugutekommt, und zwar unabhängig davon, ob ihre Tätigkeit mit dem Sektor Warenhandel (die Sektoren Bauwesen, Verkehrswesen und andere Dienstleistungen - ohne Handel - erhielten im Rahmen der Regelung Beträge in Höhe von 2 155 000, 471 500 bzw. 4 580 000 EUR) in Zusammenhang steht, obgleich die Ausfuhrkredite ihrem Wesen nach Warengeschäfte betreffen. Darüber hinaus sollte nach Auffassung Portugals das Modell der Zusatzversicherung nicht als Diskriminierungsursache betrachtet werden, da es Unternehmen nicht daran hindert, einen Versicherungsvertrag mit einem privaten Versicherer abzuschließen. Die öffentlichen Behörden stützen sich ausschließlich auf die von den privaten Versicherern durchgeführte Risikobewertung. Zudem verhindert nach Angaben der portugiesischen Behörden die je Versicherung festgelegte Obergrenze nicht eine Inanspruchnahme durch die großen Unternehmen, die ebenfalls zu den Begünstigten der Regelung gehörten (nach dem Wert der Geschäfte 47,79 % gegenüber 33,79 % bei mittleren und 18,42 % bei kleineren Unternehmen; aber nach der Anzahl der Begünstigten nur 31,58 % gegenüber 39,60 % mittlerer und 28,82 % kleiner Unternehmen). Mit dieser Obergrenze soll sichergestellt werden, dass die für diese Regelung bereitgestellten staatlichen Mittel den verfolgten Zielen angemessen sind; zugleich soll für eine ausreichende Diversifizierung des Risikos gesorgt und gewährleistet werden, dass eine größere Anzahl von Unternehmen die Regelung in Anspruch nehmen kann. Nach Ansicht der portugiesischen Behörden beweist die Tatsache, dass der Höchstbetrag der Regelung nicht ausgeschöpft wurde, dass die großen Unternehmen nicht diskriminiert wurden. Schließlich bestreitet Portugal noch, dass eine Verbindung zwischen der Rechtsprechung, die die Kommission in Erwägungsgrund 36 ihrer Entscheidung über die Einleitung eines Verfahrens anführt, und der Diskriminierungsfrage besteht. Portugal bemängelt, dass die Kommission nicht festgelegt habe, welche Kriterien eine Maßnahme erfüllen muss, damit sie als allgemein eingestuft werden kann.
(29)
Portugal begründet die gegenüber den Privatversicherungsprämien niedrigeren Versicherungsprämien im Rahmen der Regelung damit, dass eine negative Selektion stattfindet, da sich die Unternehmen für eine Absicherung weniger riskanter Geschäfte im Rahmen der Regelung entscheiden und die Absicherung von Geschäften mit höherem Risiko den privaten Versicherern überlassen. Diesbezüglich, so die portugiesischen Behörden, wäre die Logik der Kommission im Exportkreditsektor nicht zutreffend, in dem das Risiko nicht mit der Kredithöhe wächst, während bei den Bankkrediten das Gegenteil der Fall ist. Das geringe Risiko ist laut den portugiesischen Behörden auch dadurch belegt, dass der Umfang der im Rahmen der Regelung eingetretenen Schadensfälle bis Oktober 2010 lediglich 0,26 % des gesamten vertraglich gebundenen Deckungsbetrags erreicht hatte. Ferner entsprächen die für den staatlicherseits gewährten Schutz festgelegten Prämien den vor der Krise marktüblichen Sätzen und verschafften den Begünstigten daher keinen Vorteil.
(30)
Darüber hinaus verursacht die Regelung den portugiesischen Behörden zufolge aus folgenden Gründen keine Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Mitgliedstaaten: i) Sie gilt auch für Inlandshandelsgeschäfte; ii) die Versicherungskosten fallen in den Mitgliedstaaten unterschiedlich aus, wie die unterschiedlichen Versicherungsprämien beweisen; iii) die Art der erbrachten Dienstleistung ist auf dem Markt nicht verfügbar.
5. STELLUNGNAHMEN VON DRITTEN
(31)
Nach der Veröffentlichung des Beschlusses der Kommission über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens im Amtsblatt der Europäischen Union vom 9. April 2011 hat die Kommission keine Stellungnahmen von Dritten erhalten.
6. BEURTEILUNG DER STAATLICHEN MASSNAHME
6.1. EINSTUFUNG DER MASSNAHMEN ALS STAATLICHE BEIHILFE
(32)
In Artikel 107 Absatz 1 AEUV ist festgelegt:
„Soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(33)
Damit Artikel 107 Ziffer 1 AEUV zur Anwendung kommt, muss die Beihilfemaßnahme vom Staat und aus staatlichen Mitteln gewährt werden, den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und den Wettbewerb im Binnenmarkt verfälschen, indem bestimmten Unternehmen ein selektiver Vorteil verschafft wird.
Staatliche Mittel
(34)
Wie in der Entscheidung der Kommission vom 27. Oktober 2010 über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens erläutert, wird die Versicherung unmittelbar vom Staat eingeräumt, und im Rahmen der Regelung anfallende eventuelle Verluste betreffen den Staatshaushalt. Folglich werden für die Regelung staatliche Mittel benötigt. Die Notwendigkeit staatlicher Mittel wird von Portugal nicht bestritten.
Selektiver Vorteil für die Versicherer
(35)
Die Kommission hat bei ihren Entscheidungen über die Regelungen für kurzfristige Exportkreditversicherungen die Märkte für Exportkreditversicherungen analysiert (7). Die Prämien auf dem Markt für Exportkreditversicherungen für diese Geschäfte werden üblicherweise in Verträgen mit einer Laufzeit von mindestens einem Jahr festgelegt. Somit kommt jede Veränderung bei den Versicherungsprämien nur mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung zum Tragen. Zudem besteht die marktübliche Praxis darin, die Bereitstellung einer Kreditversicherung über eine Erhöhung oder Senkung der angebotenen Kreditlimits auszugleichen, ohne die insgesamt abgedeckte Prämie einseitig zu ändern. Diese Praxis wurde auch seit Beginn der Finanzkrise beobachtet, wie die von Portugal übersandten Schreiben über die Ablehnung eines Versicherungsschutzes sowie entsprechende Ablehnungsschreiben im Falle anderer Regelungen für kurzfristige Exportversicherungen (8) belegen. Im Allgemeinen bieten die Versicherer in ihren Ablehnungsschreiben den Exporteuren keine Alternative in Form einer höheren Prämie für die Absicherung gegenüber bestimmten Käufern an. Die vorliegenden Belege zeigen, dass die privaten Versicherer infolge der Finanzkrise den angebotenen Versicherungsschutz ganz erheblich zurückgeschraubt und vielfach ganz zurückgenommen haben. Andere von Marktteilnehmern übermittelte Daten bestätigen die vorstehende Analyse (9). Damit beruht der Wettbewerb zwischen den Versicherern im Wesentlichen auf den gewährten Deckungssummen und nicht auf den erhobenen Preisen. Mit der Maßnahme reagierte der Staat auf die Marktnachfrage, die von den aktuellen privaten Anbietern nicht abgedeckt wurde. Doch auf einem wettbewerbsorientierten Markt, auf dem der Staat nicht eingreift, hätte ein Neueinsteiger auf die bestehende Nachfrage mit der Gewährung einer Zusatzversicherung reagiert. Somit bewirkte das Eingreifen des Staates, dass die Marktpositionen der bereits auf dem portugiesischen Markt tätigen privaten Versicherer geschützt wurden.
(36)
Die kurzfristige Exportkreditversicherung ist ein Produkt, bei dem ein Versicherungsunternehmen das geschäftliche und politische Risiko einer Nichterfüllung durch den Käufer bei einem Handelsgeschäft übernimmt. Die Banken bieten ebenfalls eine Übernahme der geschäftlichen Risiken bei Handelsgeschäften an, und zwar über das Dokumentenakkreditiv und das Factoring. Die von den Versicherungsgesellschaften angebotene Exportkreditversicherung für Handelsgeschäfte und das von den Banken angebotene Dokumentenakkreditiv sind austauschbar, wenn es um die Absicherung gegen das geschäftliche Risiko bei Handelsgeschäften geht. Hätte es keine staatlichen Maßnahmen gegeben, hätten die Exportunternehmen - zumindest in gewissem Umfang - auch auf das von den Banken angebotene Dokumentenakkreditiv (Kreditbrief) zurückgreifen können (10). Angesichts der Substituierbarkeit zwischen der von den Versicherungsunternehmen angebotenen Exportkreditversicherung und dem von den Banken angebotenen Dokumentenakkreditiv verschafft die Maßnahme den Anbietern im Sektor Exportkreditversicherung einen Vorteil, da sie dazu beiträgt, den Marktanteil der Exportkreditversicherungsgesellschaften zu erhalten, die eine Absicherung gegen die geschäftlichen und politischen Risiken von Handelsgeschäften anbieten. Da die Banken die Regelung nicht in Anspruch nehmen können und die staatliche Versicherung nur als Ergänzung zu einem Angebot privater Versicherer greift, ist der Vorteil selektiv.
(37)
Ausgehend davon, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahme den Versicherern einen selektiven Vorteil verschafft.
Selektiver Vorteil für die Exportunternehmen und die im Inlandshandel tätigen Unternehmen
(38)
Die Exportunternehmen und die Handelsunternehmen, die die Regelung in Anspruch nehmen, zahlen eine günstigere Prämie als marktüblich. Damit wird die Stellung der Unternehmen, die Begünstigte der Regelung sind, gegenüber denen gestärkt, die potenziell nur eine Absicherung bei privaten Versicherern zu marktüblichen Prämien erhalten können. Es wurde die Auffassung vertreten, dass die simple Stärkung einiger Marktakteure gegenüber ihren Mitbewerbern in einer vergleichbaren Situation durch die Nutzung einer staatlichen Regelung einen Vorteil darstellt (11). Im vorliegenden Fall wäre die Stärkung der Position dieser Begünstigten ohne Eingreifen des Staates nicht im selben Maße möglich gewesen.
(39)
Außerdem haben die portugiesischen Behörden bestätigt, dass der Versicherungsschutz für die von der Regelung abgedeckten Risiken nicht auf dem Markt verfügbar ist, zumindest nicht in einem gleichwertigen Umfang. Somit verfügen die Unternehmen, die die Regelung in Anspruch nehmen, über einen doppelten Vorteil in Form eines Zugangs zu einem Versicherungsschutz, der anderweitig nicht verfügbar wäre: Sie kommen damit nicht nur in den Genuss einer niedrigeren Prämie als marktüblich, sondern können auch eine zusätzliche Absicherung nutzen.
(40)
Die portugiesische Regelung ist de facto selektiv.
(41)
Ein erster Hinweis auf den selektiven Charakter der Regelung ergibt sich daraus, dass es sich bei den Unternehmen, die die Maßnahme in Anspruch nehmen, fast ausschließlich um handeltreibende Firmen handelt, während Unternehmen, die Dienstleistungen erbringen, in wesentlich geringerem Maße davon profitieren. Im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens haben die portugiesischen Behörden erklärt, dass keine rechtlichen Hindernisse für eine Beteiligung nicht handeltreibender Unternehmen an der Regelung bestehen und dass Sektoren wie „Bauwesen“, „Verkehr“ und „sonstige Dienstleistungen (ohne Handel)“ die Maßnahme bereits genutzt haben. Portugal räumt allerdings auch ein, dass „Kreditversicherungen naturgemäß vor allem mit der Vermarktung von Waren in Verbindung stehen“. Tatsächlich entfielen auf Unternehmen, die Verkehrs- und andere Dienstleistungen erbringen, lediglich 2,4 % der bis Oktober 2010 im Rahmen der Regelung gewährten Versicherungssumme. Da nur acht der insgesamt 361 Unternehmen, die die Regelung in Anspruch nahmen, Dienstleistungsunternehmen waren und diese ca. nur 1,25 % der Kreditlimits ausmachen, kam die in Frage stehende Maßnahme offenkundig im Wesentlichen handeltreibenden Unternehmen zugute.
(42)
Es gibt weitere Belege dafür, dass die Regelung tatsächlich de facto selektiv ist.
(43)
Erstens bieten die für die Regelung festgelegten Kriterien einen gewissen Spielraum bei der Auswahl der Begünstigten, auch wenn die portugiesischen Behörden argumentieren, dass die Regelung allgemeinen Charakter trägt, da die Begünstigten anhand objektiver Kriterien ausgewählt werden, die mit keinerlei Diskriminierung von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten verbunden sind. Die Regelung basiert auf dem Modell der „Zusatzversicherung“ und kann somit nur von Unternehmen genutzt werden, die über ein Kreditlimit bei einem privaten Versicherer verfügen, während die Unternehmen, denen private Versicherer jede Art von Absicherung verweigern, keinen Anspruch auf diese Zusatzversicherung haben. Die Regelung überlässt die Bewertung der Anspruchsberechtigung ausschließlich den privaten Versicherern. In Ermangelung objektiver und einheitlicher Kriterien für die Bestimmung des Risikos bei den Geschäften, an denen der einzelne inländische Exporteur oder Händler beteiligt ist, gewährt die Regelung privaten Versicherern einen gewissen Spielraum bei der Einschätzung der Kreditwürdigkeit der Unternehmen, die für eine Versicherung im Rahmen der Regelung infrage kommen. Wie der Gerichtshof entschieden hat, muss sich die Anwendbarkeit einer Maßnahme, damit sie als nicht selektiv gilt, nach einem objektiven Kriterium richten, ohne dass es auf geografische oder sektorale Erwägungen ankäme; zudem muss das Kriterium mit dem Ziel der Maßnahme in Einklang stehen (12). Im vorliegenden Fall bewirkt das Fehlen objektiver Kriterien für die Gewährung einer Versicherung des privaten Sektors eine potenzielle Diskriminierung zwischen Unternehmen, die sich in einer vergleichbaren Situation befinden (13).
(44)
Zweitens hat (selbst wenn man die Zugangskriterien als objektiv ansähe) der Gerichtshof festgestellt, dass das Bestehen objektiver Kriterien nicht ausschließt, dass die Maßnahme selektiv ist, wenn sie eine Begünstigung einiger Unternehmen gegenüber anderen bewirkt. Der Gerichtshof urteilte wie folgt: „Dass eine Beihilfe nicht für einen von vornherein festgelegten Begünstigten oder mehrere von vornherein festgelegte Begünstigte gilt, sondern einer Reihe objektiver Voraussetzungen unterliegt, aufgrund deren sie im Rahmen eines vorher festgelegten Gesamtbudgets einer unbestimmten Zahl zunächst nicht individualisierter Begünstigter gewährt werden kann, genügt nämlich nicht, um den selektiven Charakter der Maßnahme und damit ihre Einstufung als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag zu verneinen. Aus diesen Umständen folgt lediglich, dass die fragliche Maßnahme keine individuelle Beihilfe ist. Sie stehen jedoch nicht der Beurteilung der fraglichen staatlichen Intervention als eine Beihilferegelung entgegen, die eine selektive und damit spezifische Maßnahme begründet, sofern sie nach ihren Anwendungsvoraussetzungen bestimmten Unternehmen oder Branchen unter Ausschluss anderer eine Vergünstigung gewährt.“ (14) Folglich, so der Gerichtshof, dürften die staatlichen Maßnahmen nicht nach ihren Gründen oder Zielen, sondern müssten nach ihren Wirkungen beurteilt werden (15). Im vorliegenden Fall ist die Regelung de facto selektiv.
(45)
Drittens darf eine Maßnahme mit allgemeiner Geltung nicht nur auf objektiven und horizontalen Kriterien basieren und auch nicht zeitlich oder in ihrer Anwendungsbreite zu stark begrenzt sein. Obwohl Portugal auf dem allgemeinen Charakter der Regelung beharrt, ist diese sowohl zeitlich als auch in ihrer Anwendungsbreite begrenzt, vor allem durch das Wesen des Modells der Zusatzversicherung, wie in Erwägungsgrund 43 erläutert.
(46)
Viertens und letztens stehen die von der Regelung vorgesehenen Kriterien nicht in Einklang mit dem Ziel und der Logik der Maßnahme (16). Auch wenn die Regelung von den privaten Versicherern objektiv angewandt würde, könnte sie nur von den Unternehmen in Anspruch genommen werden, deren Versicherungsschutz während der Krise reduziert würde. Die Unternehmen, bei denen die privaten Versicherer die Kreditlimits vollständig annulliert haben, sind davon ausgeschlossen. Dadurch können die am schwersten vom Kapazitätsabbau privater Versicherer auf dem Markt betroffenen Unternehmen nicht erfasst werden, obwohl das Ziel der Regelung darin besteht, eine behauptete Nichtverfügbarkeit einer Risikodeckung auf dem privaten Markt auszugleichen. Diesbezüglich ist die Gestaltung der Maßnahme nicht geeignet, um das festgestellte Marktversagen auszugleichen.
(47)
Ausgehend davon, kann der Schluss gezogen werden, dass die den Exportunternehmen und Handelsunternehmen aus der Inanspruchnahme der Regelung erwachsenden Vorteile selektiven Charakter haben.
Wirkung auf den Handel und Verzerrung des Wettbewerbs
(48)
Was die Wirkung auf den Handel anbelangt, so gilt die Regelung für Exportkredite und für Geschäfte auf dem Inlandsmarkt, die handelbare Güter betreffen.
(49)
Da auch Geschäfte auf dem Inlandsmarkt versichert werden, kann die Regelung potenziell den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen, da sie erhebliche Verzerrungen der Handelsströme verursachen kann, so beispielsweise durch eine Umlenkung wirtschaftlicher Aktivitäten vom Export auf den Inlandshandel.
(50)
Was die Verzerrung des Wettbewerbs anbelangt, so weist gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs die simple Tatsache, dass die Wettbewerbsposition eines Unternehmens gegenüber anderen, konkurrierenden Unternehmen gestärkt wird, weil dem betreffenden Unternehmen ein wirtschaftlicher Vorteil entsteht, den es im Rahmen seiner üblichen Tätigkeit nicht erhalten hätte, auf eine mögliche Wettbewerbsverzerrung hin (17).
(51)
Soweit die Regelung für Exporte einschließlich in andere Mitgliedstaaten gilt, beeinträchtigt die Maßnahme offensichtlich die Handelsströme zwischen Mitgliedstaaten, da sie die Exporttätigkeit zwischen den Begünstigten befördert.
(52)
Die Regelung beeinträchtigt auch den Handel, soweit sie Inlandshandelsgeschäfte umfasst. Nach ständiger Rechtsprechung gilt, dass der Handel innerhalb der EU von einer von einem Mitgliedstaat gewährten Beihilfe beeinträchtigt wird, wenn sie die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern in diesem Handel stärkt. Hierbei kann die Liberalisierung eines Wirtschaftssektors auf Unionsebene dazu führen, dass sich die Beihilfe tatsächlich oder potenziell auf den Wettbewerb auswirkt und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Überdies braucht das begünstigte Unternehmen nicht selbst am Handel innerhalb der Union beteiligt zu sein. Eine von einem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe kann dazu beitragen, die Tätigkeit auf dem Inlandsmarkt beizubehalten oder zu verstärken, sodass in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Unternehmen weniger Chancen haben, den Markt des betreffenden Mitgliedstaats zu durchdringen. Zudem kann die Stärkung eines Unternehmens, das bis dahin nicht am Handel innerhalb der EU beteiligt war, dieses Unternehmen in die Position versetzen, den Markt eines anderen Mitgliedstaats zu durchdringen (18).
(53)
Im vorliegenden Fall begünstigt die Maßnahme Unternehmen in verschiedenen Sektoren, die für den Handel in der Europäischen Union geöffnet wurden. Deshalb beeinträchtigen auch die Vorteile, die allein auf dem portugiesischen Markt tätigen Unternehmen in Bezug auf Inlandshandelsgeschäfte gewährt werden, den Handel zwischen Mitgliedstaaten.
(54)
Darüber hinaus besteht das Ziel der Maßnahme darin, die Handelstätigkeiten der in Portugal ansässigen Unternehmen gegenüber in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen zu fördern. Die Maßnahme kann folglich den Wettbewerb im Binnenmarkt verfälschen.
Schlussfolgerung
(55)
Aufgrund dessen stellt die Regelung eine staatliche Beihilfe gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar. Diese Beihilfe kann als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn eine der im Vertrag vorgesehenen Ausnahmebestimmungen zur Anwendung gelangt.
6.2. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE FÜR DIE VERSICHERER
(56)
Die Kommission hat in ihrer Mitteilung festgelegt, unter welchen Bedingungen Beihilfen für Versicherer, die in Form von Regelungen für kurzfristige Exportkreditversicherungen gewährt werden, mit dem Binnenmarkt vereinbar sind. Im Vorübergehenden Rahmen sind die Bedingungen für die Anwendung der Mitteilung im Kontext der Finanzkrise aufgeführt.
(57)
In Ziffer 2.5 der Mitteilung in ihrer geänderten Fassung (19) werden „marktfähige Risiken“ definiert als wirtschaftliche und politische Risiken öffentlicher und nicht öffentlicher Schuldner, die in den im Anhang der Mitteilung aufgeführten Ländern niedergelassen sind (20). Die finanziellen Vorteile für die Exportkreditversicherer, die an einem als marktfähiges Risiko eingestuften Geschäft teilnehmen oder entsprechende Risiken versichern, sind normalerweise verboten.
(58)
Gemäß Ziffer 3.1 der Mitteilung gehört zu den Faktoren, die den Wettbewerb zwischen den privaten Exportkreditversicherern und den staatlichen oder staatlich unterstützten Versicherern, die marktfähige Risiken versichern, verfälschen können, eine rechtliche oder tatsächliche Kredit- und Verlustgarantie des Staates. Durch derartige Garantien können die Versicherer Kredite zu unter dem Marktzins liegenden Sätzen aufnehmen bzw. überhaupt Kredite aufnehmen. Darüber hinaus erübrigt sich durch diese Garantien die Notwendigkeit für die Versicherer, sich auf dem privaten Markt rückzuversichern.
(59)
Für die nicht im Anhang der Mitteilung aufgeführten Länder sind diese Risiken „nicht marktfähig“ im Sinne der Mitteilung, weshalb die staatliche Unterstützung für die Versicherung dieser Risiken durch die genannte Mitteilung nicht abgedeckt ist.
(60)
Aus Ziffer 4.2 der Mitteilung ergibt sich, dass die „marktfähigen Risiken“ nicht durch eine Exportkreditversicherung mit Unterstützung der Mitgliedstaaten versichert werden können. Ziffer 4.4 der Mitteilung sieht jedoch die Möglichkeit vor, dass diese Risiken unter bestimmten Bedingungen vorübergehend durch staatliche oder staatlich unterstützte Exportkreditversicherer übernommen werden. Insbesondere ist vorgesehen, dass die Risiken für die Schuldner, die in den in ihrem Anhang aufgeführten Ländern ansässig sind, nur vorübergehend als „nicht marktfähig“ angesehen werden, wenn die Nichtverfügbarkeit der Risikodeckung durch private Unternehmen für Risiken, die üblicherweise als „marktfähig“ angesehen werden, nachgewiesen wird. Die Mitgliedstaaten, die diese Ausnahmeregelung in Anspruch nehmen wollen, müssen einen Marktbericht vorlegen und die Bestätigung der Nichtverfügbarkeit der Risikodeckung im privaten Versicherungsmarkt durch zwei große namhafte internationale private Exportkreditversicherer sowie einen nationalen Kreditversicherer beibringen. Ferner muss der staatlich unterstützte Exportkreditversicherer seine Prämiensätze für solche „nicht marktfähigen Risiken“ soweit wie möglich an die von privaten Exportkreditversicherern üblicherweise für die betreffende Risikoart berechneten Sätze anpassen und eine Beschreibung der Bedingungen vorlegen, die der staatliche Exportkreditversicherer auf die genannten Risiken anzuwenden gedenkt.
(61)
Um das Verfahren zu beschleunigen, wurde im Vorübergehenden Rahmen die Vorlage der Beweise für die Nichtverfügbarkeit der Risikodeckung bis zum 31. Dezember 2010 vereinfacht. Dazu legen die Mitgliedstaaten Beweise vor, die von einem großen namhaften internationalen privaten Exportkreditversicherer und einem nationalen Kreditversicherer oder mindestens vier auf dem Inlandsmarkt etablierten Ausführern beigebracht wurden. Der Vorübergehende Rahmen wurde bis zum 31. Dezember 2011 verlängert (21).
Nichtverfügbarkeit der Risikodeckung
(62)
Portugal hat eine Reihe von Schreiben von Exportunternehmen vorgelegt, die belegen, dass ihnen die Absicherung einer Reihe von Geschäften verweigert wurde. Allerdings ist die Kommission der Auffassung, dass die von den portugiesischen Behörden übermittelten Schreiben keine ausreichenden Belege für die allgemeine Nichtverfügbarkeit der Risikodeckung darstellen. Eigentlich bestätigen diese Schreiben entweder, dass die Gründe für die Verweigerung vertraulich sind, oder sie weisen ausdrücklich darauf hin, dass die Verweigerung auf eine unzureichende Liquidität oder finanzielle Situation des Kunden zurückzuführen ist, was einer üblichen Geschäftspraxis auf einem ordnungsgemäß funktionierenden Versicherungsmarkt entspricht. Portugal hat in seiner Antwort auf die Entscheidung der Kommission vom 27. Oktober 2010 über die Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens Daten übermittelt, die einen Rückgang der Anzahl von Unternehmen, die Versicherungen abgeschlossen haben (bis Ende 2009 um 29,41 % gegenüber dem Vorjahr und bis September 2010 noch einmal um 12,53 %) sowie einen Rückgang des Wertes des Versicherungsportfolios (bis Ende 2009 um 32,84 % gegenüber dem Vorjahr und bis September 2010 noch einmal um 22,36 %) erkennen lassen. Doch eines der beiden Schreiben von privaten Versicherern, die Portugal vorgelegt hat und die auf die Nichtverfügbarkeit der Risikodeckung auf dem privaten Markt hinweisen (von CESCE, mit Datum vom 22. November 2010), bestätigt, dass wegen geschrumpfter Käufermärkte auch der Finanzierungsbedarf der Unternehmen zurückging. Dadurch ist die geltend gemachte Abnahme des versicherten Volumens kein ausreichender Beweis für die Nichtverfügbarkeit von Kreditversicherungen auf dem Markt.
(63)
Wenn andererseits tatsächlich eine Nichtverfügbarkeit der Risikodeckung auf dem privaten Markt besteht, eine Absicherung aber dennoch verfügbar ist, weil der Staat eine Teildeckung gewährt, dann kann dies darauf hindeuten, dass die Versicherer eine staatliche Beihilfe erhalten haben. Da sich die Wettbewerbsposition der Marktakteure zum großen Teil durch ihre Fähigkeit definiert, eine Kreditversicherung anzubieten, wie in Erwägungsgrund 35 erläutert, ermöglicht die mit staatlicher Unterstützung erlangte Kreditverfügbarkeit den bereits auf dem Markt anwesenden Akteuren, ihre Position zu halten.
Anpassung der Prämien an die Sätze der privaten Kreditversicherer
(64)
Die im Rahmen der Regelung angewandten Prämien entsprechen 60 % des Satzes, den ein privater Versicherer für die Gewährung einer Absicherung desselben Kunden anwendet. Diesbezüglich muss - entgegen der Argumentation Portugals - das im Rahmen der Regelung an den Staat übertragene Risiko als wesentlich höher eingestuft werden als das von dem privaten Versicherer einzeln abgedeckte Risiko. Es sei daran erinnert, dass das Risiko der Nichterfüllung in Abhängigkeit von der Versicherungssumme steigt. Wenn der Exporteur über eine höhere Versicherungssumme verfügen würde, würde er mit einem bestimmten Käufer eine größere Anzahl von Handelsgeschäften abschließen. Das Gesamtvolumen der Geschäfte kann letztlich die Erstattungskapazitäten übersteigen.
(65)
Die portugiesischen Behörden erklären, dass das Risiko bei zusätzlichen Geschäften wesentlich geringer sei, denn ihrer Ansicht nach wird sich ein Exportunternehmen, das eine Deckung für das Kreditlimit erhalten hat, dafür entscheiden, zuerst die Geschäfte mit den Käufern mit höherem Risiko abzusichern. Mit einer erweiterten Risikodeckung wird das Exportunternehmen zunehmend die Geschäfte mit Käufern mit geringerem Risiko absichern. Generell wird bei diesem Argument außer Acht gelassen, dass die Kreditlimits allgemein für jeden Kunden gewährt werden, weshalb das Exportunternehmen nicht die Wahl hat, sein verfügbares Kreditlimit ausschließlich zur Absicherung von Geschäften mit den Käufern mit einer geringeren Kreditwürdigkeit einzusetzen.
(66)
Zudem ließe das Argument der portugiesischen Behörden, die von der Versicherung abgedeckten zusätzlichen Geschäfte stellten ein geringeres Risiko dar als die von einem privaten Versicherer abgedeckten Geschäfte, den Schluss zu, dass die privaten Versicherer als Gegenleistung für eine bestimmte Prämienhöhe ein höheres Risiko übernehmen würden, obwohl sie die Abdeckung von weniger riskanten Geschäften für die gleiche Prämienhöhe verweigerten. Träfe dies zu, würde ein rationaler privater Versicherer die Deckung einer größeren Zahl von Geschäften übernehmen, was seine Einnahmen aus der festgesetzten Prämienhöhe steigern und gleichzeitig das Risiko senken würde. Mit anderen Worten, das Argument der portugiesischen Behörden ließe auf ein unübliches Verhalten aufseiten der privaten Versicherer schließen, die bereit wären, den Teil des Portfolios, der das größte Risiko darstellt, und nicht den Teil mit dem geringsten Risiko zu versichern. Deshalb kann dieses Argument nicht akzeptiert werden.
(67)
Da die Beihilferegelung ein höheres Risiko abdeckt, wird letztlich nicht der private Versicherer, der die Anfangsprämie allein bewilligt und festlegt, sondern der Staat das potenziell höhere Verlustrisiko übernehmen. Deshalb muss bei einer Regelung für eine Zusatzversicherung, bei der die Erweiterung des Schutzes erst beschlossen wird, nachdem die Prämie für die Anfangskreditversicherung festgelegt wurde, die Prämienhöhe für die Zusatzversicherung dem höheren Risiko durch das eventuelle Überschreiten der Deckungshöhe entsprechen. Das Argument der portugiesischen Behörden, das Exportunternehmen würde sich für eine negative Auswahl entscheiden, wodurch gewährleistet wäre, dass die Deckung der riskanteren Geschäfte von den privaten Versicherern übernommen wird, ist durch keinerlei konkrete Daten und auch nicht durch marktübliche Praktiken belegt. Bei der gebräuchlichsten Form der kurzfristigen Exportkreditversicherung (Police über den Gesamtumsatz) muss die Police das gesamte Portfolio der Kreditverkaufsgeschäfte eines Kunden abdecken. Auf diese Weise kann sich der versicherte Kunde nicht für eine selektive Risikodeckung entscheiden. Nach Ansicht der Kommission müsste bei der Prämie für die Zusatzversicherung das übernommene höhere Risiko berücksichtigt werden. Damit müssten die diesbezüglichen Prämiensätze höher sein als die Prämien für die von den privaten Versicherern gewährte Basisdeckung.
(68)
Im vorliegenden Fall sind die im Rahmen der Regelung angewandten Prämien wesentlich niedriger als die tatsächlichen Sätze auf dem Exportkreditversicherungsmarkt, was von Portugal in seiner Antwort auf die Entscheidung der Kommission über die Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens vom 27. Oktober 2010 bestätigt wird. Diese Prämien liegen auch unter den marktüblichen Sätzen der Jahre 2007 und 2008. Deshalb wird auch das Argument der portugiesischen Behörden zurückgewiesen, die betreffenden Prämien entsprächen den auf dem Markt vor der Krise üblichen Sätzen. Außerdem muss in der Prämie das übernommene höhere Risiko berücksichtigt werden. Folglich müssten die festgelegten Prämien über den marktüblichen Sätzen liegen.
(69)
Aus den vorgenannten Gründen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die zu prüfende Regelung hinsichtlich ihrer Anwendung auf die Versicherungsgesellschaften nicht mit der Mitteilung und mit dem Vorübergehenden Rahmen vereinbar ist.
6.3. VEREINBARKEIT DER DEN EXPORTUNTERNEHMEN GEWÄHRTEN BEIHILFE
6.3.1. Vereinbarkeit der Maßnahme über die kurzfristige Exportkreditversicherung
(70)
Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV, der unter normalen Marktbedingungen gilt, und Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV, der in Zeiten beträchtlicher Störungen im Wirtschaftsleben gilt, lassen zu, dass die Beihilfe unter bestimmten Umständen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar eingestuft wird.
(71)
Die Kommission erinnert daran, dass gemäß der Rechtsprechung Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV eng auszulegen ist und dass die betreffende Störung das gesamte Wirtschaftsleben des Mitgliedstaats beeinträchtigen muss (22).
(72)
Gemäß den im Vorübergehenden Rahmen, der bis zum 31. Dezember 2012 verlängert wurde, festgelegten Grundsätzen (Ziffer 5.1) müssen die Beihilfemaßnahmen folgende Kriterien erfüllen, um als vereinbar eingestuft zu werden:
a)
Geeignetheit
Die Beihilfe muss zielgenau ausgelegt sein, damit das Ziel der Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben erreicht werden kann.
b)
Erforderlichkeit
Die Beihilfemaßnahme muss den Umfang und die Form haben, die zur Erreichung des Ziels erforderlich sind. Deshalb muss sie den zur Erreichung des Ziels erforderlichen Mindestumfang und die zur Behebung der Störung geeignetste Form haben. Wenn also ein geringerer Beihilfebetrag oder eine Maßnahme, die möglicherweise weniger Verzerrungen verursacht, ausreichen, um eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben zu beheben, dann wäre die betreffende Maßnahme nicht erforderlich. Die Richtigkeit dieser Analyse wird durch die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs bestätigt. (23)
c)
Angemessenheit
Die positiven Wirkungen der Maßnahmen müssen in angemessener Weise die Wettbewerbsverzerrungen ausgleichen, so dass diese auf das zur Erreichung der mit den Maßnahmen anvisierten Ziele erforderliche Mindestmaß beschränkt sind. Artikel 107 Absatz 1 AEUV untersagt sämtliche selektiven staatlichen Maßnahmen, die den Handel zwischen Mitgliedstaaten verzerren können. Jede gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV gewährte Ausnahme, die staatliche Beihilfen genehmigt, muss gewährleisten, dass diese Beihilfen auf das zur Erreichung der erklärten Ziele Notwendige beschränkt sind.
Geeignetheit
(73)
Wie in Erwägungsgrund 46 erläutert, schließt die Gestaltung der Regelung die am stärksten von der Krise betroffenen Unternehmen aus, weshalb die Regelung nicht geeignet ist, das behauptete Marktversagen in Bezug auf die Nichtverfügbarkeit der Risikodeckung bei privaten Versicherern zu überwinden.
Erforderlichkeit und Angemessenheit: Anpassung der Prämien an die üblichen Sätze der privaten Kreditversicherer
(74)
Wie in Erwägungsgrund 62 erwähnt, weisen zwar die von Portugal übermittelten Informationen auf Spannungen auf dem Markt für private Kreditversicherungen hin, doch sie belegen keine Nichtverfügbarkeit der Risikodeckung. Deshalb kann die Notwendigkeit eines Eingreifens durch den Staat nicht als gegeben angesehen werden.
(75)
Wie in Erwägungsgrund 21 und 64 ausgeführt, entsprechen die im Rahmen der Regelung angewandten Prämien 60 % der Sätze der privaten Versicherer für den Versicherungsschutz desselben Kunden.
(76)
Wie in Erwägungsgrund 65 bis 67 erläutert, muss bei einer Regelung für eine Zusatzversicherung, bei der die Entscheidung für eine Erweiterung der Risikodeckung erst getroffen wird, wenn die Prämie für das Limit der ersten Kreditversicherung festgesetzt ist, die Prämie für diese zusätzliche Absicherung dem höheren Risiko eines eventuellen Überschreitens der Deckung entsprechen.
(77)
Das Ziel des angeblich auf dem Markt nicht verfügbaren zusätzlichen Versicherungsschutzes könnte auch durch eine Regelung erreicht werden, deren Prämiensätze so gestaltet sind, dass sie dem zugrunde liegenden, vom Staat übernommenen Risiko entsprechen. Deshalb ist der Umstand, dass bei der Regelung für ähnliche Risiken niedrigere Prämien als auf dem Markt üblich angewandt werden, dem Ziel der Regelung nicht angemessen.
(78)
Ausgehend davon, kann die Regelung in dem Teil, in dem eine Exportkreditversicherung vorgesehen ist, nicht als gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV und dem Vorübergehenden Rahmen mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe für Exportunternehmen eingestuft werden.
(79)
Es ist zu beachten, dass alle Argumente zur Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit, die auf der Basis von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV überprüft wurden, im Kontext der Würdigung der Vereinbarkeit der Maßnahme gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c erst recht zutreffen. Deshalb kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die den Exportunternehmen durch die Regelung gewährte Beihilfe die Handelsbedingungen in einem Maß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
6.3.2. Vereinbarkeit der Regelung in Bezug auf Inlandshandelsgeschäfte
(80)
Was die Anwendung der Regelung auf Inlandshandelsgeschäfte anbelangt, so kann die Versicherung von Inlandshandelsgeschäften zu Prämien unterhalb der marktüblichen Sätze dazu führen, dass Inlandshandelsgeschäfte gegenüber Handelsgeschäften im Exportbereich begünstigt werden, was einen erheblichen Einfluss auf die Importe hat. Deshalb sind Beihilfen des Staates für Handelsgeschäfte auf dem Inlandsmarkt unter normalen Marktbedingungen streng verboten. Doch nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b und c AEUV kann eine Beihilfe unter bestimmten Umständen als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden. Diesbezüglich ist in der Mitteilung und im Vorübergehenden Rahmen festgelegt, welche Kriterien zu erfüllen sind, damit die Vereinbarkeit von Beihilfemaßnahmen in Form kurzfristiger Exportkreditversicherungen gewährleistet ist. Diese Festlegungen sind allerdings nicht auf Versicherungen für Handelsgeschäfte auf dem Inlandsmarkt anwendbar.
(81)
Portugal hat jedoch die Regelung im Kontext der aktuellen Finanzkrise gemäß dem Vorübergehenden Rahmen angemeldet. Daher muss nun - vor dem Hintergrund der schwerwiegenden Folgen der aktuellen Wirtschaftskrise - ermittelt werden, ob die Regelung als direkt mit dem Binnenmarkt vereinbar gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV gelten kann. Andernfalls ist zu prüfen, ob die Maßnahme als vereinbar gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c gelten kann.
(82)
Was die Vereinbarkeit gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV anbelangt, so erlaubt diese Bestimmung der Kommission, die Beihilfen für vereinbar mit dem Gemeinsamen Markt zu erklären, die die „Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats“ zum Ziel haben.
(83)
Die Kommission erinnert daran, dass Artikel 107 Absatz 3 Unterabsatz b AEUV eng auszulegen ist und dass die betreffende Störung das gesamte Wirtschaftsleben des Mitgliedstaats beeinträchtigen muss (24). Sie erinnert desgleichen daran, dass die Maßnahme, wie in Erwägungsgrund 73 erläutert, den Grundsätzen der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit genügen muss.
(84)
Die Maßnahme wurde im Kontext der herrschenden Finanzkrise für einen begrenzten Zeitraum beschlossen.
(85)
Bei der Kommission gingen Schreiben von Exportunternehmen und privaten Versicherern ein, in denen auf eine Verringerung des Versicherungsschutzes für Inlandshandelsgeschäfte hingewiesen wird. Die portugiesischen Behörden geben an, dass die Verlustquote bei 102 % lag. Das ist allerdings keine hinreichende Bedingung, entspricht diese Steigerung doch einer seit 2004 anhaltenden Tendenz, wie die von den portugiesischen Behörden übermittelten Bemerkungen belegen. Dieser kontinuierliche Anstieg der Verlustquote, auch vor Ausbruch der Finanzkrise, kann ein Hinweis nicht auf ein Marktversagen bei der Finanzierung von Inlandshandelsgeschäften, sondern auf ein strukturelles Problem des Marktes sein. Die Kommission hat jedoch keine Belege dafür gefunden, dass die Regelung geeignet ist, eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben zu beheben, weshalb die Regelung nicht für vereinbar gemäß dem Vorübergehenden Rahmen oder Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b erklärt werden kann.
(86)
Was die Vereinbarkeit der Maßnahme gemäß der Mitteilung und Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c anbelangt, so wird mit der Regelung bezweckt, die Nichtverfügbarkeit der Risikodeckung auf dem Versicherungsmarkt zu überwinden. Doch da es sich um eine Regelung für einen ergänzenden Versicherungsschutz handelt, die den privaten Versicherern bei der Auswahl der Begünstigten einen gewissen Spielraum lässt, schließt die Regelung potenziell Unternehmen aus, die sich in einer de facto vergleichbaren Lage wie die erfassten Unternehmen befinden, aber schwerer von der Krise getroffen wurden. Diesen ausgeschlossenen Unternehmen wäre ein Versicherungsschutz nicht nur teilweise, sondern in jeder Form verweigert worden. Zudem sieht die Maßnahme nicht nur die Gewährung eines zusätzlichen Schutzes für die Begünstigten vor, sondern verschafft ihnen auch einen Vorteil in Bezug auf die Prämien, die unter den marktüblichen Sätzen liegen. So entsprechen, wie bereits dargelegt, die im Rahmen der staatlichen Beihilferegelung üblichen Prämien 60 % der von einem privaten Versicherer zur Versicherung desselben Kunden angewandten Prämien. Obwohl die Verdoppelung der Deckungsgrenze gegenüber dem Ausgangslimit auf ein wesentlich erhöhtes Risiko für die vom Staat gewährte Deckung hinweist, bleibt dies in der Prämie unberücksichtigt. Die im Rahmen der Regelung üblichen Prämiensätze sind auch nicht zur Überwindung der Nichtverfügbarkeit der Risikodeckung gerechtfertigt. Die Regelung ist weder angemessen noch geeignet, um die in ihr angegebenen Ziele zu erreichen, und kann Wettbewerbsverzerrungen verursachen.
(87)
Die Kommission gelangt deshalb zu dem Schluss, dass die als Versicherung für die Handelsgeschäfte auf dem nationalen Markt gewährte staatliche Beihilfe die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b und c festgelegten Bedingungen nicht erfüllt und mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist.
7. SCHLUSSFOLGERUNG
(88)
Im Lichte der vorstehenden Darlegungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass mit der Regelung eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV gewährt wird, die mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist.
8. RÜCKFORDERUNG
(89)
Gemäß Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates (25) entscheidet die Kommission in Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern. Es werden nur die Beihilfen zurückgefordert, die mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind.
(90)
Zweck der Rückforderung ist die Wiederherstellung der vor der Bewilligung der Beihilfen vorhandenen Situation. Dies wird gewährleistet, indem die unvereinbaren Beihilfen von den Begünstigten zurückgezahlt werden, die damit die Vorteile aufgeben, die sie gegenüber ihren Mitbewerbern erlangten. Mit der Rückforderung des Betrags sollen den Begünstigten wirtschaftliche Vorteile versagt werden.
(91)
Zur genauen Bezifferung des Beihilfebetrages muss, da es für die staatlich besicherte Auszahlung der Versicherung keine marktübliche Prämie gibt, ein geeigneter Referenzkennwert festgelegt werden. Wie in Ziffer 4.2 erster Anstrich der Mitteilung der Kommission über Garantien (26) angegeben, kann das Bar-Subventionsäquivalent für ein Darlehen in einem bestimmten Jahr auf die gleiche Weise berechnet werden wie das Subventionsäquivalent eines Darlehens unter Vorzugsbedingungen. Somit kann die Beihilfesumme als Differenz zwischen dem theoretischen marktüblichen Zinssatz und dem im Wege der staatlichen Garantie tatsächlich angewandten Zinssatz nach Abzug etwaiger Prämienzahlungen berechnet werden.
(92)
Was die Beihilfe für die Versicherer anbelangt, so besteht der Vorteil in der Erhaltung ihrer Marktanteile. Ohne Beihilfe würde die Risikodeckung durch einen anderen Marktakteur gewährt. Insbesondere ist, wie in Erwägungsgrund 35 dargelegt, der Wettbewerb auf dem Markt in hohem Maße von der Fähigkeit der Marktakteure, Versicherungskreditlimits anzubieten, und in geringerem Maße von der Prämienhöhe für den gewährten Schutz abhängig. Darüber hinaus wird auf dem Markt üblicherweise eine Durchschnittsprämie für das gesamte Portfolio festgelegt, das dann durch dasselbe Versicherungsunternehmen abgedeckt wird (27), um zu verhindern, dass das Versicherungsunternehmen nur das Limit für die Käufer nutzt, die ein höheres Risiko darstellen („Rosinenpicken“). Zur selektiven Versicherung der riskantesten Geschäfte könnte es kommen, wenn das versicherte Unternehmen eine Durchschnittsprämie nur dafür zahlt, dass seine Mitbewerber eine höheres Risiko darstellen, und nicht die Käufer in das Portfolio einbezieht, die ein geringeres Risiko darstellen, oder die Versicherung für weniger riskante Käufer mit einem anderen Kreditversicherungsanbieter abschließt. Hätte ein anderer Marktakteur die Risikodeckung für die Exportunternehmen und/oder die Händler auf dem Inlandsmarkt für alle geforderten Kreditlinien versichert, und zwar ungeachtet einer höheren Prämie, würden diese wahrscheinlich all ihre Versicherungspolicen auf diesen Akteur übertragen. Der finanzielle Vorteil liegt in der Gewinnspanne, die sich bei der Versicherung des Volumens für jeden Anbieter von Kreditversicherungen abzüglich der dafür anfallenden Kosten ergibt. Diese Elemente, die sich in den Gewinnen der privaten Versicherer niederschlagen, die an der Regelung in der Zeit teilnahmen, als der Staat die ergänzende Risikodeckung versicherte, wären ohne die staatliche Regelung von einem anderen Marktakteur erzielt worden. Die Beihilfe für die Versicherer beziffert sich deshalb aus den Gewinnen der Versicherer, die an der Regelung während deren Laufzeit teilnahmen und die diese Gewinne aus der Versicherung der Exportunternehmen und der Inlandshandelsunternehmen erzielten, die die Regelung in Anspruch nahmen. Der Vorteil, der aus der Versicherung der Kunden resultiert, die die Regelung in Anspruch nahmen, muss für jeden einzelnen an der Regelung beteiligten Versicherer gesondert berechnet und zurückgefordert werden, falls er den De-Minimis-Betrag überschreitet.
(93)
Was die Exportunternehmen und die mit Inlandshandelsgeschäften befassten Unternehmen anbelangt, so hätten die Begünstigten für den staatlichen Versicherungsschutz eine Vergütung zu marktüblichen Konditionen zahlen müssen. Der Beihilfebetrag muss daher bezogen auf die Differenz zu diesem tatsächlichen marktüblichen Satz - angepasst entsprechend dem sich ändernden Grad des Risikos - berechnet werden. Die Kommission hat ein Verfahren zur Berechnung des zurückzufordernden Betrags entwickelt (siehe Erläuterung im Anhang zu diesem Beschluss), das auf realistischen Annahmen und der aktuell marktüblichen Praxis basiert. Gemäß diesem Verfahren entspricht eine theoretische marktübliche Prämie für den staatlichen Versicherungsschutz 110 % des Satzes (für die Prämie), der vom privaten Versicherer bei jedem Unternehmenskunden angewandt wird. Da die im Rahmen der Regelung angewandten Prämien 60 % der von den privaten Versicherern abgedeckten Prämien entsprechen, entspricht der Rückforderungsbetrag bei jedem Geschäft der staatlich mit der Regelung besicherten Summe multipliziert mit 5/6.
(94)
Der in Erwägungsgrund 93 genannte Betrag ist die zurückzufordernde Summe, zuzüglich der effektiv fällig werdenden Zinsen auf den Betrag ab dem Tag, an dem die Beihilfe den Begünstigten zur Verfügung gestellt wurde (Zeitpunkt der Gewährung der Einzelgarantien), bis zur vollständigen Rückzahlung des Betrages. Die Rückforderungszinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 des Rates (28), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 271/2008 (29), nach der Zinseszinsformel berechnet.
(95)
Dieser Beschluss tritt umgehend in Kraft, insbesondere bezüglich der Rückforderung jeder angegebenen Einzelbeihilfe im Rahmen der Regelung, mit Ausnahme der Beihilfen, die die Voraussetzungen, die in einer nach Artikel 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates (30) erlassenen Verordnung oder in einer anderen genehmigten Beihilferegelungen vorgesehen sind, bis zu der für derartige Beihilfen geltenden Beihilfehöchstintensitäten oder De-Minimis-Schwellenwerte erfüllen.
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Regelung für kurzfristige Exportkreditversicherungen, die Portugal gemäß Gesetzesdekret Nr. 175/2008 (Schaffung des Finova) vom 26. August 2008 sowie Gesetzesdekret Nr. 211/1998 vom 16. Juli 1998 über die Regelungen für Kreditgarantiegemeinschaften (in der aktuellen Fassung der Gesetzesdekrete Nr. 19/2001 vom 30. Januar 2001 und Nr. 309-A/2007 vom 7. September 2007) durchgeführt hat, stellt eine Beihilfe dar, die unter Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 AEUV rechtswidrig durchgeführt wurde, und ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
Artikel 2
Einzelbeihilfen, die aufgrund der in Artikel 1 genannten Regelung gewährt wurden und zum Zeitpunkt ihrer Bewilligung die Voraussetzungen erfüllen, die in einer nach Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 erlassenen Verordnung oder in einer anderen genehmigten Beihilferegelung vorgesehen sind, sind bis zu den für derartige Beihilfen geltenden Beihilfehöchstintensitäten oder De-Minimis-Schwellenwerten mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 3
(1) Portugal fordert die mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen, die aufgrund der in Artikel 1 genannten Beihilferegelung gewährt wurden, von den Begünstigten zurück.
(2) Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung stand, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 und gemäß der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel berechnet.
(4) Portugal stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses die in Artikel genannte Regelung und alle aufgrund der in Artikel 1 genannten Beihilferegelung ausstehenden Zahlungen sofort ein.
Artikel 4
(1) Die Beihilfen, die aufgrund der in Artikel 1 genannten Regelung gewährt wurden, werden sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Portugal stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 5
(1) Portugal übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Liste der Begünstigten, die aufgrund der in Artikel 1 genannten Regelung Beihilfen erhalten haben, sowie Gesamtbetrag der Beihilfen, die jeder von ihnen aufgrund dieser Regelung erhalten hat;
b)
Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der von jedem Begünstigten zurückzufordern ist;
c)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
d)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an die Begünstigten Rückzahlungsanordnungen ergangen sind.
(2) Portugal unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der Beihilfen, die aufgrund der in Artikel 1 genannten Regelung gewährt wurden, abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Portugal unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Portugal ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die von den Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 6
Dieser Beschluss ist an die Portugiesische Republik gerichtet.
Brüssel, den 23. November 2011
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 23 novembre 2011
relativa all'aiuto di Stato n. C 28/10 al quale il Portogallo ha dato esecuzione sotto forma di regime di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine
[notificata con il numero C(2011) 7756]
(Il testo in lingua portoghese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/532/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver chiesto agli interessati di presentare le proprie osservazioni in conformità agli articoli di cui sopra (1),
considerando quanto segue:
(1)
la presente decisione riguarda l'aiuto di Stato cui ha dato attuazione il Portogallo sotto forma di regime di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (in appresso «il regime»).
1. PROCEDIMENTO
(2)
Il 12 gennaio 2009 il Portogallo ha notificato un regime di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine a norma della sezione 5.1 della comunicazione della Commissione «Quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica» (2) (in appresso «il quadro di riferimento temporaneo»).
(3)
Sebbene fosse stato inizialmente notificato come aiuto sotto forma di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine per i paesi OCSE, il regime si estende anche a transazioni commerciali nazionali.
(4)
Avendo le autorità portoghesi confermato che il regime è in vigore dal gennaio 2009, con lettera del 19 aprile 2010 la Commissione le ha informate che il regime era stato trasferito al registro degli aiuti non notificati.
(5)
Con lettera del 27 ottobre 2010 la Commissione ha informato il Portogallo dell'avvio di un'indagine ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, relativamente al regime.
(6)
Con lettera del 29 novembre 2010 le autorità portoghesi hanno presentato le loro osservazioni in risposta alla lettera della Commissione del 27 ottobre 2010, allegando altresì le lettere di due assicuratori del credito (CESCE e COSEC) rispettivamente del 22 e del 23 novembre 2010.
(7)
La decisione della Commissione d'iniziare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del 9 aprile 2011 (3). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni sul regime di aiuti, ma non ha ricevuto alcuna osservazione.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
2.1. OBIETTIVO
(8)
Secondo le autorità portoghesi, la crisi finanziaria attuale ha incrementato il rischio per le operazioni commerciali. Ciò, a sua volta, ha indotto un comportamento sempre più prudente da parte degli assicuratori del credito, che si rispecchia nel livello di disponibilità a concedere una copertura assicurativa dei rischi inerenti alle operazioni commerciali.
(9)
L'obiettivo del regime è ovviare a un fallimento del mercato dovuto all'indisponibilità di assicurazione del credito e aiutare a ristabilire la fiducia nel mercato dell'assicurazione del credito.
(10)
Questi obiettivi sono perseguiti mediante la concessione di una copertura assicurativa del credito alle imprese esportatrici e alle imprese che sono temporaneamente confrontate all'indisponibilità di questa copertura assicurativa nel mercato privato per operazioni con clienti situati nel paesi OCSE o per le operazioni sul mercato nazionale.
(11)
Le autorità portoghesi hanno affermato che dal 2008 il settore assicurativo ha subito una forte contrazione che ha causato l'indisponibilità della copertura. Il valore totale del portafoglio assicurativo è diminuito del 32,84 % dal 31 dicembre 2008 al 31 dicembre 2009 e di un ulteriore 22,4 % dal 31 dicembre 2009 fino al 30 settembre 2010. In termini assoluti, il valore del portafoglio assicurativo è sceso da 30,6 miliardi di EUR alla fine del 2008 a 15,9 miliardi di EUR al 30 settembre 2010. Il numero di imprese assicurate è passato da 3 709 alla fine del 2008 a 2 290 nel settembre 2010. Per giustificare la necessità di mantenere il regime fino al termine del 2010, sono state anche fornite delle lettere di imprese assicuratrici, sebbene in tali lettere esse affermassero che non sarebbe stato raggiunto l'importo massimo di copertura concesso dal regime. Queste lettere giustificavano la necessità del regime facendo riferimento ai maggiori rischi per l'assicurazione del credito all'esportazione, dovuti alla situazione economica generale nel periodo di ripresa dalla crisi, con conseguente aumento dei prezzi e riduzione della copertura da parte degli assicuratori privati in determinati settori.
2.2. BASE GIURIDICA
(12)
La base giuridica nazionale per il regime è il decreto legge n. 175/2008 del 26 agosto 2008 che istituisce Finova e il decreto legge n. 211/98 del 16 luglio 1998 che stabilisce le norme applicabili alle società di mutua garanzia (modificato dal decreto legge n. 19/2001 del 30 gennaio 2011 e dal decreto legge n. 309-A/2007 del 7 settembre 2007).
2.3. SOGGETTO INCARICATO DELL'ATTUAZIONE
(13)
Il regime è attuato tramite i seguenti assicuratori privati del credito che operano sul mercato portoghese: COSEC, CESCE, COFACE e Credito y Caución.
2.4. BENEFICIARI
(14)
In base alle informazioni presentate il 26 novembre 2010 dalle autorità portoghesi, 399 beneficiari hanno aderito al regime fino all'ottobre 2010.
(15)
La segmentazione dei limiti di credito concessi fino all'ottobre 2010 figura nella tabella seguente.
(16)
Utilizzo per compagnia assicuratrice intermediaria:
Compagnia di assicurazione
Beneficiari
Limite del credito in EUR
Numero
(%)
Valore
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Totale
399
100
211 630 292
100
(17)
Ripartizione del valore del mercato fra operazioni nazionali e esportazioni nell'ottobre 2010:
Limite di credito effettivamente utilizzato (4)
Valore (EUR)
(%)
Operazioni nazionali
137 175 542
73,20
Esportazioni
50 221 841
26,80
Totale
187 397 383
100
(18)
Ripartizione per dimensioni del beneficiario:
Dimensioni del beneficiario
Beneficiari
Limite di credito in EUR
Numero
(%)
Valore (EUR)
(%)
Grandi imprese
126
31,58
101 135 009
47,79
Medie imprese
158
39,60
71 507 618
33,79
Piccole imprese e microimprese
115
28,82
38 987 665
18,42
Totale
399
100
211 630 292
100
2.5. MODALITÀ E CONDIZIONI DI APPLICAZIONE DEL REGIME
(19)
Il regime copre i rischi commerciali (quali l'insolvenza o l'inadempimento protratto) connessi a operazioni di esportazione nei paesi OCSE per periodi inferiori a due anni e i rischi associati alle transazioni commerciali nazionali.
(20)
L'assicurazione pubblica funziona secondo un meccanismo di condivisione dei rischi («copertura complementare») con gli assicuratori privati, essendo concessa solo ad integrazione della copertura fornita da un assicuratore privato.
(21)
L'assicurazione pubblica è concessa, secondo le autorità portoghesi, esattamente alle stesse condizioni e agli stessi termini della polizza sottoscritta con l'assicuratore privato. In tal modo l'importo assicurato dal regime pubblico non può superare in nessun caso quello coperto dall'assicuratore privato. Tuttavia, il premio assicurativo applicabile in base al regime equivale al 60 % del premio applicato dall'assicuratore privato. Il tasso medio applicabile a norma del regime corrispondeva allo 0,21 % del fatturato, mentre il tasso di mercato applicato dagli assicuratori privati era pari, in media, allo 0,36 % del fatturato nel 2009. Anche i tassi medi di mercato applicati dagli assicuratori privati nel 2007 e 2008, rispettivamente lo 0,23 % e lo 0,24 %, erano superiori al tasso medio applicabile in forza del regime a decorrere dal 2009.
(22)
Qualora si verifichi l'evento assicurato, gli importi recuperati sono divisi fra lo Stato e l'assicuratore privato che fornisce la copertura di base, proporzionalmente alla sua percentuale sulla copertura totale garantita, ovvero alla sua quota parte. La procedura di recupero è gestita dall'assicuratore privato.
2.6. DURATA
(23)
Il regime è stato notificato il 12 gennaio 2009, prevedendo la sua entrata in vigore a partire dal 1o gennaio 2009 fino a 31 dicembre 2010. La Commissione non ha ricevuto alcuna notifica di proroga.
2.7. DOTAZIONE FINANZIARIA
(24)
Secondo le informazioni comunicate alla Commissione dalle autorità portoghesi, l'importo massimo della garanzia per ogni beneficiario è di 1,5 milioni di EUR.
(25)
In base alle informazioni trasmesse alla Commissione dalle autorità portoghesi, la dotazione complessiva del regime, sia per le operazioni nazionali che per le esportazioni, ammonta a 2 miliardi di EUR (5).
3. DECISIONE DELLA COMMISSIONE DI AVVIARE IL PROCEDIMENTO D'INDAGINE FORMALE
(26)
Nella decisione di avvio del procedimento d'indagine formale del 27 ottobre 2010, la Commissione ha espresso la propria valutazione preliminare e ha manifestato dubbi circa la compatibilità del regime in questione con il mercato interno. I dubbi manifestati nella decisione riguardavano:
-
l'applicazione del regime di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine, in cui il prezzo della copertura assicurativa è stato fissato a un livello inferiore a quello normalmente richiesto a norma della comunicazione della Commissione sull'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (6) (in appresso «la comunicazione»). La Commissione ha espresso dubbi quanto alla necessità e alla proporzionalità della riduzione della remunerazione per perseguire l'obiettivo del regime, tenuto conto dei potenziali effetti distorsivi sulla concorrenza che ne derivano,
-
l'applicazione del regime alle operazioni nazionali. La Commissione ha manifestato dubbi circa la compatibilità della misura in questione e ha contestato ancora una volta il prezzo della copertura assicurativa fornita.
4. OSSERVAZIONI DEL PORTOGALLO
(27)
Nelle loro osservazioni fornite nel quadro del procedimento d'indagine formale, le autorità portoghesi sostengono che l'affermazione della Commissione secondo la quale le imprese contemplate dal regime beneficiano di un vantaggio che non otterrebbero altrimenti non è coerente con gli obbiettivi enunciati nel quadro di riferimento temporaneo. Per dimostrare il fallimento del mercato, le autorità portoghesi fanno riferimento al tasso di perdita, che aveva raggiunto un livello senza precedenti pari al 102 % nel 2008, nonostante il numero di imprese assicurate fosse diminuito del 29,41 % alla fine del 2009 rispetto alla fine del 2008 e ancora del 12,53 % fino alla fine del settembre 2010. Il valore del portafoglio assicurativo era diminuito del 32,84 % dalla fine del 2008 alla fine del 2009 e di un ulteriore 22,36 % fino al settembre 2010. Il Portogallo sostiene inoltre che anche altri Stati membri hanno adottato regimi analoghi.
(28)
Quanto al carattere selettivo del vantaggio, le autorità portoghesi affermano che il regime non è selettivo ma costituisce invece una misura di carattere generale che non comporta discriminazioni intra-settoriali o trans-settoriali. Il Portogallo lamenta altresì la mancanza di una definizione, da parte della Commissione, di ciò che deve intendersi per misura di carattere generale. Le autorità portoghesi affermano che la non discriminazione è dimostrata da quanto segue: i) applicazione del regime anche a imprese di altri Stati membri, con attività in Portogallo; ii) accettazione delle domande di partecipazione al regime presentate dai quattro assicuratori operanti in Portogallo, il cui capitale sociale è detenuto, almeno in parte, da soggetti stranieri; iii) assenza di una modifica delle esigenze di finanziamento durante la crisi; iv) il principale beneficiario del regime, che nell'ottobre 2010 era il segmento delle operazioni nazionali (73,2 %); v) la possibilità che tutte le imprese operanti in Portogallo beneficino del regime, indipendentemente dal fatto che le loro attività siano connesse o meno al commercio dei beni (i settori edile, dei trasporti e di altri servizi - escluso il commercio - hanno beneficiato del regime rispettivamente per importi di 2 155 000 EUR, 471 500 EUR e 4 580 000 EUR), sebbene per la loro natura i crediti all'esportazione siano principalmente associati al commercio di beni. Oltre a ciò, secondo il Portogallo, il modello della copertura complementare non dovrebbe essere considerato discriminatorio in quanto non impedisce alle imprese di negoziare una polizza assicurativa con un assicuratore privato. Le autorità pubbliche si basano esclusivamente sulla valutazione del rischio effettuata dagli assicuratori privati. Inoltre, stando alle autorità portoghesi, il limite massimo fissato per ogni assicurazione non impedisce l'accesso delle grandi imprese, le quali hanno beneficiato del regime (47,79 % in termini di valore delle operazioni, contro il 33,79 % delle medie imprese e il 18,42 % delle piccole imprese, ma solamente il 31,58 % in termini di numero di beneficiari, contro il 39,06 % delle medie imprese e il 28,82 % delle piccole imprese). Questo limite massimo è volto a garantire che le risorse statali destinate a questo regime siano proporzionate agli obbiettivi perseguiti e che il rischio sia adeguatamente diversificato, assicurando al tempo stesso l'accesso al regime per un maggior numero di imprese. Secondo le autorità portoghesi, il fatto che l'importo massimo previsto dal regime non sia stato utilizzato è indice dell'assenza di discriminazione nei confronti delle grandi imprese. Infine il Portogallo mette in dubbio l'esistenza di un legame fra la giurisprudenza indicata dalla Commissione al punto 36 della sua decisione di avvio del procedimento d'indagine formale e la discriminazione. Il Portogallo deplora il fatto che la Commissione non abbia stabilito i criteri che una misura deve soddisfare per essere considerata di carattere generale.
(29)
Il Portogallo giustifica i premi assicurativi più bassi offerti dal regime rispetto ai premi degli assicuratori privati affermando che avviene una selezione avversa, poiché le imprese scelgono di assicurare le operazioni meno rischiose con il regime, lasciando la copertura di quelle più a rischio agli assicuratori privati. A questo proposito, secondo le autorità portoghesi, la logica della Commissione non sarebbe pertinente al settore del credito all'esportazione, nel quale il rischio non aumenta all'aumentare dell'importo del credito, diversamente da quanto avviene per i crediti bancari. Il rischio ridotto è anche dimostrato, secondo le autorità portoghesi, dal fatto che fino all'ottobre 2010 il volume dei sinistri denunciati nell'ambito del regime rappresentava solo lo 0,26 % del valore totale della copertura assicurativa contrattata. Inoltre, i prezzi fissati per la copertura pubblica corrispondono, stando alle autorità portoghesi, ai prezzi di mercato prima delle crisi e non comportano perciò un vantaggio per i beneficiari.
(30)
D'altro lato, l'opinione delle autorità portoghesi è che il regime non provoca distorsioni della concorrenza fra gli Stati membri per i motivi seguenti: i) comprende anche le operazioni nazionali; ii) i costi assicurativi differiscono fra gli Stati membri, come dimostrato dai differenti premi assicurativi; iii) il tipo di servizio prestato non è disponibile nel mercato.
5. OSSERVAZIONI PRESENTATE DA TERZI
(31)
La Commissione non ha ricevuto osservazioni da terzi dopo la pubblicazione della decisione della Commissione di avviare il procedimento d'indagine formale nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del 9 aprile 2011.
6. VALUTAZIONE
6.1. DEFINIZIONE DEGLI INTERVENTI COME AIUTO DI STATO
(32)
Il paragrafo 1 dell'articolo 107 del TFUE recita:
«Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»
(33)
Perché si applichi l'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, è necessario che vi sia una misura di aiuto attribuibile allo Stato, che è concessa mediante risorse statali, che incide sugli scambi tra Stati membri e falsa la concorrenza nel mercato interno, conferendo un vantaggio selettivo a determinate imprese.
Risorse statali
(34)
Come illustrato nella decisione della Commissione del 27 ottobre 2010 che avvia il procedimento d'indagine formale, l'assicurazione è fornita direttamente dallo Stato e eventuali perdite derivanti dal regime incidono sul bilancio nazionale. Di conseguenza, il regime comporta l'utilizzo di risorse statali: ciò non è contestato dal Portogallo.
Vantaggio selettivo per gli assicuratori
(35)
La Commissione ha esaminato i mercati dell'assicurazione del credito all'esportazione nelle sue decisioni relative all'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (7). Nel mercato assicurativo del credito all'esportazione a breve termine i premi sono normalmente fissati nei contratti per periodi di almeno un anno. Di conseguenza, qualsiasi modifica dei prezzi della copertura offerta produce effetti con un certo ritardo. Oltre a ciò, la prassi del mercato è di adattare l'offerta di assicurazione del credito aumentando o diminuendo gli importi dei limiti di credito offerti, e non alterando solamente il premio chiesto per la copertura. Questa pratica è stata osservata anche dall'inizio della crisi finanziaria, come dimostrano le lettere di rifiuto inviate dal Portogallo e le lettere di rifiuto inviate in altri casi di regimi di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (8). In genere, le lettere di rifiuto degli assicuratori non offrono agli esportatori, in alternativa, un prezzo più elevato per la copertura di taluni acquirenti. Gli elementi di prova a disposizione dimostrano che, a seguito della crisi finanziaria, gli assicuratori privati hanno ridotto significativamente la copertura offerta, spesso ritirandola del tutto. Altri dati forniti dagli operatori del mercato confermano l'analisi precedente (9). In tal modo la concorrenza fra assicuratori si basa principalmente sugli importi di copertura concessi e non sui prezzi applicati. Con la misura in questione lo Stato ha risposto alla domanda del mercato non soddisfatta dagli operatori privati esistenti. Tuttavia, in un mercato competitivo senza intervento statale, un nuovo operatore avrebbe soddisfatto la domanda esistente concedendo una copertura assicurativa aggiuntiva. Di conseguenza, l'effetto dell'intervento statale è stato di proteggere le posizioni di mercato degli assicuratori privati già operanti nel mercato portoghese.
(36)
L'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine è un prodotto nel quale l'assicuratore si assume il rischio commerciale e politico di inadempimento dell'acquirente in un'operazione commerciale. Anche le banche offrono di assumersi i rischi commerciali delle operazioni commerciali mediante il credito documentario e il factoring pro soluto. L'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine offerta dagli assicuratori e il credito documentario offerto dalle banche sono prodotti sostituti sul lato della domanda nel mercato della protezione contro i rischi commerciali delle operazioni commerciali. In assenza di intervento statale, le imprese esportatrici avrebbero potuto ricorrere, almeno in parte, al credito documentario (lettere di credito) offerto dalle banche (10). A causa della sostituibilità fra l'assicurazione del credito all'esportazione offerta dagli assicuratori e il credito documentario offerto dalle banche, la misura comporta un vantaggio a favore del settore dell'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine perché contribuisce a mantenere la quota di mercato delle compagnie di assicurazione del credito all'esportazione nel mercato della protezione contro i rischi commerciali e politici delle operazioni commerciali. Poiché le banche non sono ammissibili al regime, che offre un'assicurazione pubblica solo ad integrazione di una copertura fornita da un assicuratore privato, il vantaggio è selettivo.
(37)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che la misura comporta un vantaggio selettivo a favore degli assicuratori.
Vantaggio selettivo per gli esportatori e per le imprese operanti nel commercio nazionale
(38)
Gli esportatori e le imprese commerciali che aderiscono al regime pagano un premio inferiore a quello del mercato. Ciò rafforza la posizione delle imprese che beneficiano del regime rispetto a quelle che potrebbero, potenzialmente, beneficiare solo della copertura degli assicuratori privati al prezzo di mercato. Il semplice rafforzamento, a seguito dell'attuazione di un regime, della posizione di alcuni operatori rispetto ai loro concorrenti in una situazione analoga è stato ritenuto un vantaggio (11). Nel caso di specie, il rafforzamento della posizione di questi beneficiari non sarebbe stata possibile, in uguale misura, senza l'intervento dello Stato.
(39)
Inoltre, come affermato dalle autorità portoghesi, sul mercato non è disponibile, almeno in ugual misura, la copertura dei rischi coperti dal regime. In questo modo le imprese che beneficiano del regime dispongono di un doppio vantaggio potendo accedere a una copertura assicurativa che altrimenti non avrebbero a disposizione: non solo beneficiano di un premio inferiore al prezzo di mercato, ma beneficiano anche dell'esistenza di una copertura aggiuntiva.
(40)
Il regime portoghese è di fatto selettivo.
(41)
Un'indicazione iniziale del carattere selettivo del regime è che le imprese che beneficiano della misura sono quasi esclusivamente imprese che commerciano beni, mentre le imprese prestatrici di servizi beneficiano molto meno di questa misura. Nell'ambito del procedimento d'indagine formale, le autorità portoghesi affermano che non esistono ostacoli giuridici che impediscono alle imprese che non svolgono attività commerciali di beneficiare del regime e che settori quali l'edilizia, il trasporto e altri servizi (ad esclusione del commercio) hanno beneficiato della misura. Tuttavia il Portogallo ammette anche che, per sua natura, l'assicurazione del credito all'esportazione interessa principalmente il commercio di beni. Difatti, le imprese che forniscono servizi di trasporto o altri servizi rappresentavano solo il 2,4 % dell'assicurazione prestata in forza del regime fino all'ottobre 2010. Poiché le imprese prestatrici di servizi erano solo 8 sul totale delle 361 imprese beneficiarie del regime e rappresentavano l'1,25 % circa della quota dei limiti di credito, è chiaro che la misura in questione ha offerto sostegno essenzialmente alle imprese che commercializzano beni.
(42)
Vi sono altri elementi attestanti la selettività del regime.
(43)
In primo luogo, nonostante le autorità portoghesi affermino che il regime è di carattere generale perché i beneficiari sono definiti attraverso criteri oggettivi che non discriminano le entità di altri Stati membri, le condizioni stabilite dal regime lasciano un certo margine di discrezionalità nella scelta dei beneficiari. Il regime applica il modello della «copertura complementare», in base al quale solamente le imprese che dispongono di un limite di credito già parzialmente assicurato da una polizza privata sono ammissibili al regime, mentre le imprese alle quali gli assicuratori privati del credito rifiutano la copertura non sono ammissibili a ricevere la copertura complementare. Il regime lascia esclusivamente al giudizio degli assicuratori privati la valutazione dell'ammissibilità alla copertura. In mancanza di criteri oggettivi e uniformi per determinare il rischio associato alle operazioni cui partecipa ogni esportatore o commerciante nazionale, il regime concede agli assicuratori privati un certo margine di discrezionalità nella valutazione dell'affidabilità creditizia delle imprese che saranno ammissibili alla copertura offerta dal regime. Secondo la Corte di giustizia, per essere considerata non selettiva una misura deve basarsi su un criterio di applicazione oggettivo, senza alcuna considerazione di carattere geografico o settoriale e che sia inoltre conforme allo scopo perseguito dalla misura (12). Nel caso di specie, l'assenza di criteri oggettivi per decidere la concessione di una copertura privata dà adito a una discriminazione potenziale fra beneficiari che si trovano in una situazione fattuale analoga (13).
(44)
In secondo luogo, anche se i criteri di accesso al regime fossero considerati oggettivi, la Corte di giustizia ha stabilito che la mera esistenza di criteri oggettivi non esclude il carattere selettivo della misura quando quest'ultima ha l'effetto di avvantaggiare talune imprese a scapito di altre. A tal riguardo la Corte ha affermato che «Il fatto che l'aiuto non si indirizzi ad uno o più beneficiari particolari previamente definiti, ma sia soggetto a una serie di criteri oggettivi in applicazione dei quali potrà essere concesso, nell'ambito di uno stanziamento globale predeterminato di bilancio, a un numero indefinito di beneficiari, non identificati in origine, non basta infatti a mettere in discussione il carattere selettivo della misura e, quindi, la qualifica di questa come aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92 del trattato (107, paragrafo 1, TFUE). Una siffatta circostanza significa al massimo che la misura di cui trattasi non è un aiuto individuale. Essa non esclude, per contro, che questo pubblico intervento debba essere analizzato come un regime di aiuto costitutivo di una misura selettiva e, pertanto, specifica, se a causa dei suoi criteri di applicazione arrechi un vantaggio a talune imprese o a talune produzioni, con esclusione di altre (14)». Pertanto, secondo la Corte di giustizia, gli interventi statali non devono essere valutati in base alla loro causa o al loro scopo, ma in funzione dei loro effetti (15). Nel caso in questione il regime è di fatto selettivo.
(45)
In terzo luogo, una misura di carattere generale oltre a essere basata su criteri oggettivi e orizzontali, non deve essere eccessivamente limitata riguardo alla sua durata e al suo campo di applicazione. Il regime, sebbene il Portogallo sottolinei il suo carattere generale, è limitato sia in termini di durata che di campo di applicazione, a causa della sua natura di modello di copertura complementare, come illustrato al considerando 43.
(46)
Infine i criteri previsti dal regime non sono coerenti con l'obiettivo e la logica della misura (16). Anche se il regime fosse applicato in maniera oggettiva da parte degli assicuratori privati, sarebbero ammissibili a beneficiarne solo le imprese la cui copertura è stata ridotta durante la crisi. Le imprese alle quali gli assicuratori privati hanno ritirato completamente i limiti di credito sarebbero escluse dalla sua applicazione. Di conseguenza, sebbene sia finalizzato a sopperire a una presunta indisponibilità di copertura nel mercato privato, il regime non comprende le imprese più fortemente colpite dalla riduzione della capacità degli assicuratori privati sul mercato. In tal senso, la misura non è concepita adeguatamente per sopperire al fallimento del mercato individuato.
(47)
Alla luce di quanto precede, si può concludere che i vantaggi conferiti alle imprese esportatrici e alle imprese commerciali che aderiscono al regime hanno un carattere selettivo.
Incidenza sugli scambi e distorsione di concorrenza
(48)
Per quanto riguarda l'incidenza sugli scambi, il regime si applica alle esportazioni e alle operazioni effettuate sul mercato nazionale aventi ad oggetto beni commerciabili.
(49)
Interessando anche le operazioni effettuate nel mercato nazionale, il regime può potenzialmente incidere sugli scambi commerciali fra gli Stati membri, nella misura in cui può provocare distorsioni significative dei flussi commerciali, ad esempio sottraendo attività economiche all'esportazione a favore degli scambi nazionali.
(50)
Per quanto attiene alla distorsione della concorrenza, conformemente alla giurisprudenza della Corte, il semplice fatto che la posizione concorrenziale di un'impresa venga rafforzata nei confronti di altre imprese concorrenti, conferendole un vantaggio economico che non avrebbe ottenuto nell'ambito delle sue normali operazioni, evidenzia una possibile distorsione della concorrenza (17).
(51)
Poiché si applica alle esportazioni anche verso altri Stati membri, il regime incide ovviamente sui flussi commerciali fra Stati membri, facilitando l'esercizio di attività di esportazione da parte dei beneficiari.
(52)
Dato che comprende le operazioni nazionali, il regime incide inoltre sugli scambi. Secondo la giurisprudenza consolidata, quando un aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un'impresa rispetto ad altre imprese concorrenti nel commercio all'interno dell'Unione, quest'ultimo è da considerarsi influenzato dall'aiuto. A tal proposito, il fatto che un settore economico sia stato oggetto di liberalizzazione a livello dell'Unione evidenzia un'incidenza reale o potenziale degli aiuti sulla concorrenza, nonché gli effetti di tali aiuti sugli scambi fra Stati membri. Non è peraltro necessario che l'impresa beneficiaria partecipi essa stessa al commercio all'interno dell'Unione. Infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto ad un'impresa, l'attività sul mercato nazionale può essere mantenuta o incrementata, con la conseguente diminuzione delle possibilità per le imprese con sede in altri Stati membri di penetrare nel mercato di tale Stato membro. Inoltre il rafforzamento di un'impresa che fino a quel momento non partecipava al commercio intra-Unione può porla nella condizione di penetrare nel mercato di un altro Stato membro (18).
(53)
Nel caso di specie, beneficiano della misura imprese operanti in vari settori aperti agli scambi intra-Unione. Pertanto anche i vantaggi conferiti per le transazioni nazionali a imprese operanti esclusivamente nel mercato portoghese incidono sugli scambi fra Stati membri.
(54)
Inoltre, l'obiettivo della misura è sostenere le attività commerciali delle imprese situate in Portogallo rispetto a imprese situate in altri Stati membri. La misura può pertanto falsare la concorrenza nel mercato interno.
Conclusioni
(55)
Il regime costituisce quindi un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Tale regime può essere considerato compatibile con il mercato interno solo se può beneficiare di una delle deroghe previste dal trattato.
6.2. COMPATIBILITÀ DELL'AIUTO A FAVORE DEGLI ASSICURATORI
(56)
Nella sua comunicazione la Commissione ha stabilito le condizioni alle quali gli aiuti agli assicuratori, sotto forma di regimi statali di credito all'esportazione a breve termine, sono compatibili con il mercato interno. Il quadro di riferimento temporaneo enuncia le condizioni per l'applicazione della comunicazione nel contesto della crisi finanziaria.
(57)
Il punto 2.5 della comunicazione, nella versione modificata (19), definisce i «rischi assicurabili sul mercato» come i rischi commerciali e politici inerenti a debitori pubblici e non pubblici stabiliti nei paesi elencati nel suo allegato (20). Sono di norma vietati i vantaggi finanziari a favore delle assicurazioni del credito all'esportazione che partecipano a un'operazione qualificata come rischio assicurabile sul mercato o che ne assicurano la copertura.
(58)
Conformemente al punto 3.1 della comunicazione, fra i fattori che potrebbero falsare la concorrenza fra le assicurazioni private del credito all'esportazione e le assicurazioni pubbliche o che beneficiano di sostegno pubblico che coprono rischi assicurabili sul mercato, figurano le garanzie de iure o de facto dello Stato per i finanziamenti e le perdite. Tali garanzie permettono alle assicurazioni di ottenere finanziamenti a tassi d'interesse inferiori a quelli normali di mercato o semplicemente di accedere ai finanziamenti. Esse eliminano inoltre la necessità per gli assicuratori di riassicurarsi sul mercato privato.
(59)
I rischi inerenti ai paesi non elencati nell'allegato della comunicazione sono considerati «non assicurabili sul mercato» ai sensi della stessa e il sostegno pubblico a favore della loro copertura non è oggetto della comunicazione.
(60)
Il punto 4.2 della comunicazione stabilisce che i rischi assicurabili sul mercato non possono essere coperti da un'assicurazione del credito all'esportazione che beneficia del sostegno degli Stati membri. Tuttavia, il punto 4.4 della comunicazione prevede la possibilità che, a certe condizioni, questi rischi siano coperti in via provvisoria dagli assicuratori del credito all'esportazione pubblici o beneficiari di sostegno pubblico. In particolare prevede che i rischi inerenti a debitori stabiliti nei paesi elencati nell'allegato siano considerati temporaneamente non assicurabili sul mercato solo se può essere dimostrata l'indisponibilità della copertura privata per i rischi normalmente considerati come assicurabili sul mercato. Gli Stati membri che intendono ricorrere a tale deroga dovranno fornire una rassegna del mercato e presentare elementi di prova ottenuti da due grandi imprese private di assicurazione del credito all'esportazione riconosciute a livello internazionale e da un assicuratore nazionale del credito che dimostrino l'indisponibilità della copertura dei rischi nel mercato assicurativo privato. Inoltre, l'assicurazione del credito all'esportazione che beneficia del sostegno pubblico deve, per quanto possibile, allineare i premi applicati a tali rischi non assicurabili sul mercato ai tassi applicati dagli assicuratori privati del credito all'esportazione per il tipo di rischio in questione e presentare una descrizione delle condizioni che l'assicuratore del credito all'esportazione pubblico o con sostegno pubblico intende applicare per tali rischi.
(61)
Per accelerare il procedimento il quadro di riferimento temporaneo ha semplificato, fino al 31 dicembre 2010, gli elementi di prova che gli Stati membri devono presentare per dimostrare l'indisponibilità della copertura. A tal fine gli Stati membri devono presentare una documentazione ottenuta da una grande impresa privata di assicurazione del credito all'esportazione riconosciuta a livello internazionale e da un assicuratore nazionale o per lo meno da quattro imprese esportatrici ben consolidate nel mercato nazionale. Il quadro di riferimento temporaneo è stato prorogato fino al 31 dicembre 2011 (21).
Indisponibilità di copertura
(62)
Il Portogallo ha presentato una serie di lettere di imprese esportatrici che riferivano che era stata loro rifiutata la copertura per un certo numero di operazioni. Tuttavia la Commissione considera che le lettere presentate dalle autorità portoghesi non costituiscano elementi di prova sufficienti dell'indisponibilità generale della copertura assicurativa. Difatti queste lettere o affermano che i motivi del rifiuto sono riservati o dichiarano esplicitamente che il diniego è dovuto all'insufficiente liquidità e posizione finanziaria del cliente, che corrisponde a una pratica commerciale normale in un mercato assicurativo che funziona correttamente. Nella risposta alla decisione della Commissione di avvio del procedimento d'indagine formale del 27 ottobre 2010, il Portogallo ha fornito dati che indicano un calo del numero di imprese che hanno acquistato un'assicurazione (diminuzione del 29,41 % dal dicembre 2008 al dicembre 2009 e di un ulteriore 12,53 % fino al settembre 2010) e una riduzione del valore del portafoglio assicurativo (calo del 32,84 % dal dicembre 2008 al dicembre 2009 e di un ulteriore 22,36 % fino al settembre 2010). Tuttavia, delle due lettere degli assicuratori privati presentate dal Portogallo, che attestano l'indisponibilità di copertura nel mercato privato, quella di CESCE del 22 novembre 2010 afferma che anche le necessità di finanziamento delle imprese sono diminuite a causa di una contrazione dei mercati d'acquisto. Di conseguenza, la presunta riduzione dei volumi assicurati non è prova sufficiente dell'indisponibilità di copertura assicurativa del credito nel mercato.
(63)
D'altro lato, se la copertura nel mercato privato è veramente indisponibile e diventa in seguito disponibile quando lo Stato concede una copertura parziale, ciò è indice del fatto che le compagnie di assicurazione hanno beneficiato di un aiuto di Stato. Dato che la posizione concorrenziale degli operatori nel mercato è determinata in gran parte dalla loro capacità di offrire una copertura assicurativa del credito, come illustrato al considerando 35, la disponibilità di credito che deriva dal sostegno statale permette agli operatori già presenti nel mercato di mantenete la loro posizione.
Avvicinamento dei premi alle tariffe applicate dagli assicuratori privati del credito
(64)
I premi applicati in base al regime corrispondono al 60 % del premio applicato da un assicuratore privato per coprire lo stesso cliente. Inoltre, al contrario di ciò che afferma il Portogallo, il rischio trasferito allo Stato in base al regime deve essere considerato più elevato del rischio coperto dalle assicurazioni private individualmente. Occorre ricordare che il rischio di inadempimento aumenta in funzione dell'importo assicurato. Con un maggiore importo assicurato, l'esportatore accetterà di concludere più operazioni commerciali con un dato acquirente e il volume totale delle operazioni può superare la capacità di rimborso di quest'ultimo.
(65)
Le autorità portoghesi affermano che il rischio inerente a operazioni aggiuntive è ridotto, considerando che un'impresa esportatrice che ha ottenuto un limite di credito assicurerà per prime le operazioni con clienti più a rischio; con una copertura più estesa, l'impresa esportatrice coprirà progressivamente le operazioni con clienti che presentano rischi minori. Tuttavia questa argomentazione ignora il fatto che i limiti di credito sono concessi globalmente per ciascun cliente e quindi l'impresa esportatrice non può scegliere di destinare il limite di credito di cui dispone per coprire solamente le operazioni concluse con clienti con minore affidabilità creditizia.
(66)
Oltre a ciò, l'argomentazione delle autorità portoghesi secondo la quale le operazioni aggiuntive assicurate presentano un rischio inferiore rispetto alle operazioni coperte da un'assicurazione privata porterebbe a concludere che gli assicuratori privati, per un determinato livello di premio, accetterebbero un rischio maggiore mentre rifiuterebbero la copertura di operazioni a minor rischio. Se questa argomentazione fosse vera, un assicuratore privato razionale assicurerebbe il maggior numero possibile di operazioni, aumentando le sue entrate derivanti dai premi e diminuendo allo stesso tempo il rischio. In altri termini, l'argomentazione delle autorità portoghesi attribuirebbe un comportamento irrazionale agli assicuratori privati che accetterebbero di assicurare la parte del portafoglio a maggior rischio, invece di quella a minor rischio. Questa argomentazione non può quindi essere accettata.
(67)
A causa del maggior rischio coperto dal regime di aiuti, lo Stato sarà esposto da ultimo a perdite finali potenzialmente più elevate rispetto all'assicuratore privato che concede la copertura iniziale e fissa il prezzo in maniera individuale. Di conseguenza, nel caso di un regime di copertura complementare nel quale la decisione di estendere la copertura è presa solo una volta fissato il premio relativo al limite del credito assicurativo iniziale, il prezzo della copertura complementare deve rispecchiare il rischio maggiore che deriva dall'eventuale eccesso di copertura. L'argomentazione delle autorità portoghesi, secondo la quale le imprese esportatrici effettuerebbero una selezione avversa che garantirebbe la copertura delle operazioni a maggior rischio da parte degli assicuratori privati non è confermata da alcun dato reale, né dalle prassi di mercato note. La forma più comune di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine offerta dagli assicuratori privati (polizza basata sul fatturato totale) impone che sia assicurato l'intero portafoglio di vendite a credito del cliente. In tal modo l'impresa assicurata non può scegliere di assicurare i rischi in maniera selettiva. La Commissione ritiene che il prezzo dell'assicurazione complementare avrebbe dovuto tenere conto del maggiore grado di rischio assunto e i premi fissati avrebbero quindi dovuto essere superiori ai premi applicati per la copertura di base offerta dagli assicuratori privati.
(68)
Nel caso di specie, i premi applicati in base al regime sono inferiori alle tariffe attuali del mercato di assicurazione del credito all'esportazione, come confermato dal Portogallo nella risposta alla decisione della Commissione di avviare il procedimento d'indagine formale del 27 ottobre 2010. I premi previsti dal regime sono anche inferiori alle tariffe di mercato vigenti nel 2007 e nel 2008. Per questo motivo non è accettata l'argomentazione presentata dalle autorità portoghesi secondo la quale i premi del regime corrispondono a quelli applicati sul mercato prima della crisi. Inoltre, il premio deve tenere presente il maggiore livello di rischio assunto. Di conseguenza, i premi fissati avrebbero dovuto effettivamente situarsi ad un livello superiore rispetto ai premi del mercato.
(69)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che il regime in questione, come applicato agli assicuratori, è incompatibile con la comunicazione e con il quadro di riferimento temporaneo.
6.3. COMPATIBILITÀ DELL'AIUTO CONCESSO ALLE IMPRESE ESPORTATRICI
6.3.1. Compatibilità della misura relativa all'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine
(70)
L'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), applicabile in condizioni normali di mercato e l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE, applicabile in caso di grave turbamento dell'economia, consentono di considerare gli aiuti compatibili con il mercato interno in determinate circostanze.
(71)
La Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza, l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE deve essere interpretato in maniera restrittiva e che il turbamento in questione deve colpire l'intera economia dello Stato membro interessato (22).
(72)
Conformemente ai principi enunciati nel quadro di riferimento temporaneo (sezione 5.1), prorogato fino al 31 dicembre 2012, per essere considerate compatibili le misure di aiuto devono soddisfare le seguenti condizioni:
a)
Adeguatezza
l'aiuto deve essere mirato al fine di poter conseguire in maniera efficace l'obiettivo di porre rimedio a un grave turbamento dell'economia. Tale condizione non è soddisfatta se la misura non è adeguata a porre rimedio al turbamento;
b)
Necessità
la misura d'aiuto deve essere necessaria, nell'importo e nella forma, al conseguimento dell'obiettivo previsto. L'aiuto deve pertanto essere dell'importo minimo necessario per conseguire l'obiettivo e assumere la forma più adeguata per porre rimedio al turbamento. In altri termini, se per porre rimedio al grave turbamento dell'intera economia fosse sufficiente un aiuto di importo inferiore o in una forma che provoca meno distorsioni, la misura in questione non sarebbe necessaria. Questa analisi è confermata dalla giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia (23).
c)
Proporzionalità
gli effetti positivi della misura devono compensare adeguatamente le distorsioni della concorrenza in modo che queste siano limitate al minimo necessario per conseguire gli obbiettivi della misura. L'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, vieta tutte le misure statali selettive suscettibili di incidere sugli scambi fra Stati membri. Le deroghe concesse in forza dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE che autorizzano aiuti di Stato devono assicurare che questi aiuti si limitino a quanto necessario per raggiungere gli obbiettivi prefissati.
Adeguatezza
(73)
Come illustrato al considerando 46, il regime esclude le imprese più gravemente colpite dalla crisi, e pertanto non è adeguato a porre rimedio al presunto fallimento del mercato relativo all'indisponibilità di copertura privata.
Necessità e proporzionalità: avvicinamento dei premi alle tariffe applicate dagli assicuratori privati del credito
(74)
Come illustrato al considerando 62, sebbene le informazioni fornite dal Portogallo indichino la presenza di tensioni nel mercato privato dell'assicurazione del credito, esse non dimostrano l'indisponibilità di copertura. Di conseguenza non può essere accertata la necessità di un intervento statale.
(75)
Come indicato ai considerando 21 e 64, i premi applicati in base al regime corrispondono al 60 % dei premi applicati dagli assicuratori privati per la copertura dello stesso cliente.
(76)
Come precisato sopra ai punti da 65 a 67, nel caso di un regime di copertura complementare nel quale la decisione di estendere la copertura è presa solo una volta fissato il premio relativo al limite del credito assicurativo iniziale, il prezzo della copertura complementare deve rispecchiare il rischio maggiore che deriva dall'eventuale eccesso di copertura.
(77)
L'obiettivo di fornire la copertura assicurativa ritenuta indisponibile sul mercato potrebbe essere ottenuto anche mediante un regime i cui prezzi sono fissati in modo tale da rispecchiare il rischio di base assunto dallo Stato. Pertanto, il fatto che il regime applichi premi inferiori a quelli praticati sul mercato per rischi analoghi non è proporzionale all'obiettivo perseguito dal regime.
(78)
Alla luce di quanto precede, la parte del regime relativa all'assicurazione del credito all'esportazione non può essere ritenuta un aiuto alle imprese esportatrici compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE e del quadro di riferimento temporaneo.
(79)
Per quanto riguarda la valutazione della compatibilità della misura ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), valgono le stesse argomentazioni relative all'adeguatezza, alla necessità e alla proporzionalità prese in considerazione ai fini dell'esame a norma dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b). Di conseguenza la Commissione conclude che l'aiuto concesso dal regime alle imprese esportatrici altera le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
6.3.2. Compatibilità del regime relativamente all'assicurazione di operazioni commerciali sul mercato nazionale
(80)
Per quanto riguarda l'applicazione del regime alle operazioni nazionali, l'assicurazione delle operazioni commerciali nazionali a un prezzo inferiore a quello di mercato può sottrarre operazioni commerciali alle esportazioni e favorire gli scambi nazionali, con un impatto significativo sulle importazioni. Di conseguenza, in condizioni normali di mercato, gli aiuti di Stato a favore degli scambi all'interno del mercato nazionale sono rigorosamente vietati. Tuttavia, le lettere b) e c) dell'articolo 107, paragrafo 3, del TFUE, consentono di considerare un aiuto compatibile con il mercato interno in determinate circostanze. A tal riguardo la comunicazione e il quadro di riferimento temporaneo stabiliscono i criteri per la compatibilità delle misure di aiuto sotto forma di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine. Essi non si applicano tuttavia all'assicurazione di operazioni commerciali sul mercato nazionale.
(81)
Ciò nonostante il Portogallo ha notificato il regime nell'ambito dell'attuale crisi finanziaria a norma del quadro di riferimento temporaneo. Occorre pertanto stabilire se, date le gravi conseguenze della crisi economica attuale, il regime può essere considerato compatibile direttamente ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE. In caso contrario, è necessario valutare se la misura può essere considerata compatibile a norma dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c).
(82)
Per quanto riguarda la compatibilità a norma dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE, tale disposizione consente alla Commissione di dichiarare compatibili con il mercato interno gli aiuti che mirano a «porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro».
(83)
La Commissione ricorda che l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE deve essere interpretato in maniera restrittiva e che il turbamento in questione deve colpire l'intera economia dello Stato membro interessato (24). Essa fa altresì presente che, come precisato al punto 73, la misura deve soddisfare i criteri di adeguatezza, necessità e proporzionalità.
(84)
La misura è stata adottata nel quadro della crisi finanziaria attuale, avendo una durata limitata nel tempo.
(85)
La Commissione ha ricevuto lettere di imprese esportatrici e di assicuratori privati che attestavano una contrazione della copertura assicurativa delle operazioni nazionali. Le autorità portoghesi hanno affermato che il tasso di perdite è aumentato al 102 %. Tuttavia, l'osservazione non è conclusiva visto che l'aumento corrisponde a una tendenza costante in atto dal 2004, come dimostrato dalle osservazioni presentate dalle autorità portoghesi. Tale aumento costante del tasso di perdite, anche prima dell'inizio della crisi finanziaria, potrebbe indicare non un fallimento del mercato relativamente al finanziamento delle operazioni nazionali, bensì un problema strutturale del mercato. Di conseguenza la Commissione non dispone di elementi di prova attestanti l'adeguatezza del regime per rimediare a un grave turbamento dell'economia e non può dichiarare il regime compatibile a norma del quadro di riferimento temporaneo o dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b).
(86)
Per quanto riguarda la compatibilità della misura a norma della comunicazione e dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), l'obiettivo del regime è di sopperire all'indisponibilità di copertura nel mercato assicurativo. Ciò nonostante, trattandosi di un regime di copertura complementare che lascia una certa discrezionalità alle assicurazioni private nella scelta dei beneficiari, il regime potenzialmente esclude le imprese che si trovano in una situazione di fatto analoga a quella delle imprese contemplate, ma che sono state maggiormente colpite dalla crisi. Anziché subire una semplice riduzione parziale, a queste imprese escluse dal regime non è stato concesso alcun tipo di copertura assicurativa. Inoltre la misura non solo prevede una copertura complementare per i beneficiari ma fornisce loro anche un vantaggio in termini di prezzo, poiché i premi sono inferiori a quelli di mercato. Infatti, come già precisato, i premi applicati dal regime di aiuto statale corrispondono al 60 % dei premi applicati da un'assicurazione privata per fornire la copertura del medesimo cliente, senza tenere conto del fatto che il limite di copertura pari al doppio di quello iniziale implica un rischio più elevato per la copertura statale. Oltre a ciò, il livello dei prezzi previsti dal regime non è giustificato dalla necessità di sopperire all'indisponibilità di copertura assicurativa. Il regime non è né proporzionato né adeguato per conseguire i suoi obbiettivi prefissati e causa potenziali distorsioni della concorrenza.
(87)
La Commissione conclude pertanto che l'aiuto di Stato concesso sotto forma di assicurazione delle operazioni commerciali sul mercato nazionale non soddisfa le condizioni di cui all'articolo 107, paragrafo 3, lettere b) e c), del TFUE ed è incompatibile con il mercato interno.
7. CONCLUSIONI
(88)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che il regime concede un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE che non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno.
8. RECUPERO
(89)
Ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio (25), nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto dal beneficiario. Si devono recuperare soltanto gli aiuti incompatibili con il mercato interno.
(90)
Il recupero ha l'obiettivo di ristabilire la situazione antecedente alla concessione degli aiuti. Tale obiettivo è raggiunto una volta che i beneficiari hanno rimborsato gli aiuti incompatibili, rinunciando così ai vantaggi di cui godevano rispetto ai loro concorrenti. L'importo da recuperare deve essere tale da eliminare il vantaggio economico conferito ai beneficiari.
(91)
Per quantificare esattamente l'importo dell'aiuto, dato che non è disponibile un prezzo di mercato per la remunerazione della copertura garantita dallo Stato, si deve definire un parametro di riferimento adeguato. Come è stabilito al primo comma del punto 4.2 della comunicazione della Commissione sulle garanzie (26), «l'equivalente sovvenzione» della garanzia sui prestiti in un determinato anno può esser calcolato allo stesso modo dell'equivalente sovvenzione dei prestiti agevolati. L'importo dell'aiuto può quindi esser calcolato come la differenza tra il tasso d'interesse teorico di mercato e il tasso d'interesse ottenuto grazie alla garanzia statale, previa deduzione degli eventuali premi pagati.
(92)
Per quanto riguarda gli aiuti agli assicuratori, il vantaggio è sotto forma di mantenimento della quota di mercato degli assicuratori. In assenza di aiuto, la copertura sarebbe stata garantita da un altro operatore nel mercato. In particolare, come illustrato al punto 35, la concorrenza sul mercato si basa principalmente sulla capacità relativa degli operatori del mercato di offrire limiti di credito e, in misura minore, sul prezzo della copertura concessa. Inoltre, è prassi del mercato fissare un prezzo medio per l'intero portafoglio, che sarà quindi assicurato dalla stessa compagnia assicuratrice (27), in modo tale che l'impresa assicurata non possa utilizzare il limite di copertura in modo selettivo solo per i clienti che presentano un rischio maggiore («cherry picking»). L'assicurazione selettiva delle operazioni più rischiose potrebbe verificarsi se l'impresa assicurata pagasse un prezzo medio solamente per i suoi clienti che presentano un rischio più elevato e non assicurasse i clienti con rischio inferiore o li assicurasse con un altro assicuratore del credito. Pertanto se un altro operatore del mercato avesse fornito alle imprese esportatrici e/o alle imprese che effettuano operazioni nazionali una copertura per la totalità dei limiti di credito richiesti, sebbene a un prezzo più elevato, queste avrebbero probabilmente spostato tutte le loro polizze assicurative a questo operatore. Il vantaggio in termini monetari è il margine di profitto realizzato da ogni assicuratore del credito con la copertura del volume assicurato, al netto dei costi associati alla copertura di tale volume. In assenza del regime tale vantaggio, tradotto nei profitti realizzati dagli assicuratori privati che hanno aderito al regime nel periodo durante il quale lo Stato ha offerto la copertura complementare, sarebbe stato ottenuto da un altro operatore del mercato. L'aiuto a favore degli assicuratori corrisponde quindi ai profitti realizzati dalle assicurazioni che hanno partecipato al regime, nel periodo in cui era in vigore, attraverso la copertura offerta alle imprese esportatrici e alle imprese commerciali operanti sul mercato nazionale che vi hanno aderito. Il vantaggio derivante dalla copertura dei clienti che hanno aderito al regime deve essere calcolato per ogni singolo assicuratore che vi ha partecipato e, qualora tale vantaggio sia superiore all'importo di aiuti «de minimis», deve essere oggetto di recupero.
(93)
Per quanto riguarda le imprese esportatrici e le imprese commerciali operanti sul mercato nazionale, esse avrebbero dovuto pagare una remunerazione a condizioni di mercato in cambio della copertura statale. L'importo dell'aiuto deve pertanto essere calcolato come la differenza fra quanto pagato e il prezzo effettivamente praticato sul mercato, adeguato in modo da tenere conto del grado di rischio. La Commissione ha elaborato un metodo per calcolare l'importo da recuperare (illustrato nell'allegato alla presente decisione) in base a ipotesi ragionevoli e alla prassi corrente del mercato. Secondo questo metodo, un prezzo di mercato teorico per la copertura concessa dallo Stato equivale al 110 % del prezzo (in termini di premio) applicato dall'assicurazione privata per ogni impresa cliente. Dato che i premi applicati in base al regime corrispondono al 60 % di quelli applicati dalle assicurazioni private, l'importo da recuperare in ogni operazione equivale all'importo percepito dallo Stato, a norma del regime, moltiplicato per 5/6.
(94)
L'importo di cui al punto 93 rappresenta l'importo da recuperare, maggiorato degli interessi effettivamente maturati su tale importo dalla data alla quale l'aiuto è stato messo a disposizione dei beneficiari (data delle garanzie individuali) fino al suo recupero effettivo. Gli interessi per il recupero saranno calcolati su base composta conformemente al disposto del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 del Consiglio (28), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 271/2008 (29).
(95)
La presente decisione deve essere eseguita immediatamente, in particolare per quanto riguarda il recupero di tutti gli aiuti individuali concessi in base al regime, tranne gli aiuti che soddisfano le condizioni stabilite in regolamenti adottati a norma degli articoli 1 e 2 del regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio (30) o in altri regimi di aiuto approvati, fino all'intensità massima dell'aiuto o fino ai limiti «de minimis» applicabili a questo tipo di aiuto.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il regime di assicurazione del credito a breve termine istituito dal Portogallo a norma del decreto legge n. 175/2008 del 26 agosto 2008che istituisce Finova e del decreto legge n. 211/98 del 16 luglio 1998che stabilisce le norme applicabili alle società di mutua garanzia (modificato dal decreto legge n. 19/2001 del 30 gennaio 2011 e dal decreto legge n. 309-A/2007 del 7 settembre 2007) costituisce un aiuto di Stato concesso illegalmente in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea ed è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 2
Gli aiuti individuali concessi nel quadro del regime di cui all'articolo 1 che, al momento della concessione, soddisfano le condizioni stabilite in un regolamento adottato a norma dell'articolo 1 del regolamento (CE) n. 994/98 o in qualsiasi altro regime di aiuti approvato sono compatibili con il mercato interno, fino alle intensità massime di aiuto o fino ai limiti «de minimis» applicabili a questo tipo di aiuto.
Articolo 3
1. Il Portogallo è tenuto a recuperare dai beneficiari l'aiuto incompatibile di cui all'articolo 1.
2. Le somme da recuperare comprendono gli interessi, che decorrono dalla data in cui l'aiuto è stato messo a disposizione del beneficiario fino alla data dell'effettivo recupero.
3. Gli interessi devono essere calcolati su base composta conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004, modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 271/2008.
4. Il Portogallo deve porre immediatamente fine al regime di cui all'articolo 1 e sospendere tutti i pagamenti ancora da effettuare inerenti agli aiuti concessi a norma del regime di cui all'articolo 1, con effetto dalla data di notifica della presente decisione.
Articolo 4
1. Il recupero degli aiuti concessi nel quadro del regime di cui all'articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. Il Portogallo deve garantire l'attuazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 5
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Portogallo trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l'elenco dei beneficiari che hanno ricevuto aiuti nel quadro del regime di cui all'articolo 1 e l'importo complessivo degli aiuti ricevuti da ciascuno di essi;
b)
l'importo complessivo (capitale e interessi di recupero) che deve essere recuperato presso ciascun beneficiario;
c)
una descrizione dettagliata di tutte le misure adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
d)
i documenti attestanti che ai beneficiari è stato ordinato di rimborsare l'aiuto.
2. Il Portogallo terrà informata la Commissione sugli sviluppi delle misure nazionali adottate per applicare la presente decisione fino al completamento del recupero dell'aiuto di cui all'articolo 1. Su richiesta della Commissione, il Portogallo fornisce immediatamente informazioni sulle misure già adottate e sulle misure previste per conformarsi alla presente decisione. Il Portogallo fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all'importo dell'aiuto e degli interessi già recuperato presso i beneficiari.
Articolo 6
La Repubblica del Portogallo è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 23 novembre 2011