BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 25. Januar 2012
über die Maßnahme SA.14588 (C 20/09) Belgiens zugunsten von De Post - La Poste (jetzt „bpost“)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 178)
(Nur die französische und die niederländische Fassung sind verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/321/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1 (1),
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Artikeln (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
1.1. VOM GERICHT FÜR NICHTIG ERKLÄRTE ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION VON 2003
(1)
Am 3. Dezember 2002 (3) meldeten die belgischen Behörden bei der Kommission eine Kapitalerhöhung zugunsten des belgischen Postunternehmens De Post - La Poste (nachstehend „DPLP“ genannt, jetzt „bpost“ (4)) an. Nach einer ersten Prüfung entschied die Kommission am 23. Juli 2003 (5), keine Einwände gegen die angemeldete Maßnahme zu erheben. In ihrer Entscheidung stellte die Kommission fest, dass DPLP durch diese Kapitalzuführung und die weiteren, bei der vorläufigen Prüfung festgestellten Maßnahmen keine Überkompensation für die Nettokosten erhalten hatte, die dem Unternehmen in der Zeit von 1992 bis 2002 bei der Erfüllung seiner öffentliche Aufgaben entstanden waren.
(2)
Am 27. November 2003 reichten die Deutsche Post AG und ihre belgische Tochtergesellschaft DHL International bei Gericht Klage gegen die Kommissionsentscheidung ein (6). Am 10. Februar 2009 erklärte das Gericht die Entscheidung der Kommission für nichtig und stellte fest, dass diese entschieden habe, keine Einwände zu erheben, obwohl ernsthafte Schwierigkeiten vorgelegen hätten, die sie zur Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens hätten veranlassen müssen.
(3)
Im April 2009 legte Belgien beim Europäischen Gerichtshof ein Rechtsmittel (7) (C-148/09) gegen das Urteil des Gerichts ein, die Entscheidung der Kommission vom 23. Juli 2003, keine Einwände zu erheben, für nichtig zu erklären.
(4)
Am 22. September 2011 wies der Gerichtshof das Rechtsmittel Belgiens zurück und stellte fest, dass das Gericht zu Recht entschieden habe, die Entscheidung der Kommission von 2003 für nichtig zu erklären.
1.2. BESCHWERDE WEGEN DER BEIHILFE FÜR DIE PRESSEZUSTELLUNG
(5)
Im Jahr 2005 legten mehrere private belgische Pressezustellungsunternehmen auf der Grundlage der Fusionskontroll- und Beihilfevorschriften Beschwerde (8) gegen eine Pressezustellungsvereinbarung zwischen den belgischen Behörden und DPLP ein. Mit dieser Vereinbarung wurde DPLP mit der öffentliche Aufgabe der Pressezustellung in ganz Belgien betraut; darüber hinaus wurden die Preise für diesen Dienst festgelegt und die Ausgleichszahlung, auf die DPLP infolge der damit verbundenen zusätzlichen Kosten Anspruch hat. Die Beschwerde betraf in erster Linie die Preise der von DPLP angebotenen Dienste, die nach Auffassung der Beschwerdeführer so niedrig sind, dass damit jeglicher Wettbewerb ausgeschaltet wird.
(6)
Nachdem bei einer vorläufigen Prüfung festgestellt werden konnte, dass die zusätzlichen Nettokosten für diese öffentliche Dienstleistung nicht überkompensiert wurden, wiesen die Dienststellen der Kommission die Beschwerde in Bezug auf die Beihilfevorschriften zurück. Im Mai 2009 fochten die Beschwerdeführer die vorläufige Auffassung der Kommissionsdienststellen an, legten zusätzliche Informationen vor und forderten die Kommission auf, eine eingehende Untersuchung einzuleiten.
1.3. VIERTER „VERWALTUNGSVERTRAG“ (2005-2010)
(7)
Bei der Prüfung der Beschwerde aufgrund der gewährten Ausgleichszahlung für die Pressezustellung deckte die Kommission auf, dass Belgien 2005 mit DPLP einen nicht angemeldeten Verwaltungsvertrag („contrat de gestion“) geschlossen hatte, der die Zahlung eines Ausgleichs für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) vorsah. Aus diesem Grund eröffnete die Kommission im April 2007 von Amts wegen ein Verfahren (9) und sandte ein Auskunftsersuchen an Belgien.
(8)
Die belgischen Behörden antworteten im Dezember 2007, dass der Ausgleich für die DAWI keine staatliche Beihilfe sei, da jede der vier im Altmark-Urteil (10) genannten Voraussetzungen erfüllt sei. Darüber hinaus übermittelten sie Informationen zum vierten Verwaltungsvertrag und insbesondere zu dem bei der Berechnung der staatlichen Ausgleichszahlung eingesetzten Kostenrechnungssystem.
(9)
Die in dem von Amts wegen eröffneten Verfahren genannten Maßnahmen und die Beschwerden wurden in das am 23. Juli 2009 eröffnete förmliche Prüfverfahren C-20/09 aufgenommen.
1.4. ERÖFFNUNGSENTSCHEIDUNG
(10)
Angesichts der Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission vom 23. Juli 2003 durch das Gericht und nach Prüfung der von den belgischen Behörden übermittelten Auskünfte zu den fraglichen Maßnahmen entschied die Kommission am 13. Juli 2009, das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV zu eröffnen (11).
(11)
Die Eröffnungsentscheidung der Kommission wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten zur Stellungnahme auf.
1.5. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUR ERÖFFNUNGSENTSCHEIDUNG
(12)
Die belgischen Behörden übermittelten ihre Stellungnahmen am 13. August 2009 und ergänzten sie am 10. September 2009, 12. Oktober 2009, 23. April 2010, 26. April 2010, 19. Oktober 2010, 19. November 2010, 21. Dezember 2010, 18. Januar 2011, 17. Februar 2011, 2. März 2011, 29. März 2011, 11. April 2011, 10. Mai 2011, 27. Mai 2011, 14. Juni 2011, 10. August 2011, 26. August 2011, 7. Oktober 2011, 14. Dezember 2011, 19. Dezember 2011, 20. Dezember 2011 und 26. Dezember 2011 um weitere Stellungnahmen. Sie teilten mit, am 22. April 2009 ein Rechtsmittel gegen das Urteil des Gerichts vom 10. Februar 2009 eingelegt zu haben, und machten nähere Angaben zum Ausgleich für öffentliche Dienstleistungen und zu weiteren Einzelmaßnahmen zugunsten von DPLP.
1.6. STELLUNGNAHMEN DRITTER ZUR ERÖFFNUNGSENTSCHEIDUNG UND ÄUßERUNGEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZU DIESEN STELLUNGNAHMEN
(13)
Die Deutsche Post AG und DHL International N.V./S.A. übermittelten ihre Stellungnahmen am 28. August 2009.
(14)
Die Vlaamse Federatie van Persverspreiders (flämischer Verband der Pressezustellungsunternehmen, nachstehend „VFP“ genannt) und Prodipresse (Fachverband der Pressezustellungsunternehmen) reichten ihre Stellungnahmen am 28. August 2009 ein.
(15)
Der Belgische Distributiedienst B.V.B.A (nachstehend „BD“ genannt, ein Wettbewerber von DPLP auf dem Markt für die Pressezustellung) legte seine Stellungnahmen am 28. August 2009 vor.
(16)
Die Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L (belgischer Verband der Zeitungsverleger) übermittelte ihre Stellungnahmen ebenfalls am 28. August 2009.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
2.1. RECHTSFORM UND TÄTIGKEITEN VON DPLP
(17)
Die belgische Post war eine staatliche Behörde („Régie des postes“), bis sie 1992 in ein eigenständiges öffentliches Unternehmen („entreprise publique autonome“) mit eigener Rechtspersönlichkeit umgewandelt wurde. Im Jahr 2000 wurde die Rechtsform in eine Aktiengesellschaft des öffentlichen Rechts („société anonyme de droit public“) geändert.
(18)
Im Jahr 2010 erwirtschaftete DPLP betriebliche Erträge in Höhe von 2 318 Mio. EUR und einen Betriebsgewinn von 319 Mio. EUR. Ende 2010 beschäftigte das Unternehmen 33 616 Mitarbeiter, während es 2002 noch 42 000 waren. Auf die Personalkosten entfallen insgesamt 65 % der Betriebskosten.
(19)
Eine Minderheitsbeteiligung von 50 % abzüglich eines Anteils hält der private Investor CVC Capital Partners. Mehrheitsaktionär ist der belgische Staat.
2.2. ZUSAMMENFASSUNG DER IN REDE STEHENDEN STAATLICHEN MAßNAHMEN
2.2.1. Öffentliche Aufgaben im Zeitraum 1992-2010
(20)
Mit dem Postgesetz (12) und vier Verwaltungsverträgen wurde DPLP im geprüften Zeitraum, d. h. von 1992 bis 2010, mit öffentlichen Aufgaben betraut.
2.2.1.1. In den Verwaltungsverträgen festgelegte gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen
(21)
In den Verwaltungsverträgen werden die Vorschriften und Ausführungsbestimmungen für die Aufgaben von DPLP im Rahmen ihrer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und die finanzielle Ausgleichsleistung des belgischen Staats festgelegt.
(22)
Seit ihrer Gründung im Jahr 1992 schloss DPLP mit dem belgischen Staat vier Verwaltungsverträge, die die folgenden Zeiträume abdeckten: (13)
1.
erster Vertrag: vom 14.9.1992 bis zum 31.12.1996;
2.
zweiter Vertrag: vom 1.1.1997 bis zum 23.9.2002;
3.
dritter Vertrag: vom 24.9.2002 bis zum 23.9.2005;
4.
vierter Vertrag: vom 24.9.2005 bis zum 23.9.2010; dieser Vertrag wurde bis zum Abschluss des neuen Vertrags verlängert.
(23)
Die Verwaltungsverträge enthalten eine Aufstellung der öffentlichen Aufgaben. Im aktuellen Verwaltungsvertrag sieht der belgische Staat die folgenden öffentlichen Aufgaben vor (14):
Postdienste
i)
Universalpostdienst
ii)
Zustellung von Tageszeitungen
iii)
Zustellung von Zeitschriften
iv)
Zustellung von Wahlunterlagen
v)
Sonderpreise für gemeinnützige Vereine
vi)
Beförderung portofreier Briefsendungen (Schreiben des Königshauses und andere spezielle Schreiben)
vii)
Internationale Postdienste
viii)
Internationaler Paketdienst
Finanzdienstleistungen
ix)
Entgegennahme von Bareinzahlungen auf Postgirokonten
x)
Ausstellung von Postanweisungen
xi)
Zahlung und Überbringung von Alters- und Hinterbliebenenrenten und Leistungen für Behinderte
xii)
Zahlung von Anwesenheitsvergütungen bei Wahlen
xiii)
Verbuchen der Bußgelder für Verkehrsordnungswidrigkeiten
xiv)
Leistungen im Zusammenhang mit Angelscheinen
Verkauf von Postwertzeichen
xv)
Verkauf von Postwertzeichen
Sonstige öffentliche Dienstleistungen
xvi)
Soziale Rolle des Briefträgers
xvii)
Geeignete Information der Öffentlichkeit
xviii)
Drucken und Zustellen von E-Mails
xix)
Zertifizierungsdienste
xx)
Leistungen im Auftrag der Rechnungsführer des Staates
xxi)
Verkauf von Steuer- und Bußgeldmarken
xxii)
Mitwirkung bei der Zustellung der Wahlscheinpakete
2.2.2. Geprüfte staatliche Maßnahmen
(24)
Von 1992 bis 2010 wurde DPLP in Form verschiedener Maßnahmen staatliche Unterstützung gewährt:
1.
Übernahme der Pensionen: Nach der Reformierung des Ruhegehaltssystems im Jahr 1997 befreite der Staat DPLP von Pensionsverpflichtungen in Höhe von 3,8 Mrd. EUR;
2.
jährlicher Ausgleich für die Kosten der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen (15) in Höhe von insgesamt 5,2 Mrd. EUR im Zeitraum 1992-2010;
3.
Kapitalzuführungen: zwei im Jahr 1997 (62 Mio. EUR), eine 2003 (297,5 Mio. EUR) und eine 2006 (40 Mio. EUR);
4.
Steuerbefreiungen: Befreiung von der Körperschaftsteuer, von der Grundsteuer und von anderen indirekten und lokalen Steuern;
5.
Übertragung von Immobilien: 1992 wurden 63 Immobilien mit einem Wert von 112,2 Mio. EUR an DPLP übertragen;
6.
vom Staat 2004 geleistete Garantie für einen Kredit über 100 Mio. EUR gegen eine Prämie von 0,25 %.
2.2.2.1. Übernahme der Pensionen
(25)
Im Jahr 1992 wurde die Régie des postes per Gesetz in ein eigenständiges öffentliches Unternehmen („entreprise publique autonome“, EPA) umgewandelt, das unter „De Post-La Poste“ firmierte. Als Rechtsnachfolger der Régie des postes übernahm DPLP deren Vermögenswerte und Personal. Damit war ein grundlegender Wandel des Geschäftsmodells verbunden.
1.
Denn im Gegensatz zur Régie des postes, die vom zuständigen Minister geführt wurde und diesem unterstand, wurde DPLP jetzt von ihrem Verwaltungsrat und ihrem Geschäftsführungsausschuss verwaltet, während die Regierung nur noch eine Aufsichtsbefugnis zur Gewährleistung der Beachtung des Rechts und des Verwaltungsvertrags hatte (16);
2.
DPLP war im Grunde für ihre ausgeglichene Finanzlage selbst verantwortlich, während der Jahreshaushalt der Régie des postes bislang vom zuständigen Minister aufgestellt und dem Parlament im Anhang zum Haushalt seines Ministeriums zur Billigung vorgelegt worden war.
(26)
So übernahm DPLP 1992 insgesamt 43 747 Beamte sowie den Rechtsschutz, den diese im Bereich der Arbeitsplatz-, Pensions- und Gehaltssicherheit genossen (Artikel 33 des Gesetzes vom 21. März 1991).
(27)
Im Jahr 2008 beschäftigte DPLP noch rund 23 500 statutarische Mitarbeiter (deren Status dem Beamtenstatus ähnlich war), die - wie weiter unten ausgeführt wird - fast zwei Drittel der Gesamtbeschäftigten ausmachten.
Tabelle 1
Beschäftigungsregelungen bei DPLP
(28)
In der Zeit von 1972 bis 1996 wurden die Pensionen nach einem umlagefinanzierten System gezahlt. Dabei erstattete DPLP dem Staat die Pensionen, die dieser an die pensionierten Beamten (17) für die Pensionsansprüche zahlte, die vor 1972 erworben wurden, als die belgische Post eine buchhalterisch eigenständige Körperschaft (Régie des postes) innerhalb des Staates wurde.
(29)
Bis zur Reform der Ruhegehälter im Jahr 1997 wurde dieses Finanzierungssystem nicht geändert. Mit dieser Reform wurde das Ruhegehaltssystem der ersten Säule für das statutarische Personal von DPLP an das der Privatwirtschaft angeglichen, so dass DPLP seit 1997 an das LSS (belgisches Landesamt für Soziale Sicherheit) Rentenversicherungsbeiträge in Höhe von 8,86 % des Gehalts abführen muss.
(30)
Gleichzeitig willigte der Staat ein, die aufgelaufenen Pensionsverpflichtungen von DPLP in Höhe von 3,8 Mrd. EUR zu übernehmen.
2.2.2.2. Jährlicher Ausgleich der Kosten für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen
(31)
Jeder Vertrag sah eine jährliche Ausgleichszahlung des Staates für die Erfüllung der im Vertrag festgelegten öffentlichen Aufgaben vor.
(32)
In den ersten drei Verträgen wurde der Ausgleich anhand des tatsächlichen Unterschiedsbetrags zwischen den Ausgaben und Einnahmen der öffentlichen Aufgaben festgelegt. Der vierte Verwaltungsvertrag sieht eine Ausgleichszahlung in fester Höhe vor, die anhand des erwarteten Unterschiedsbetrags zwischen den von DPLP getragenen Kosten und den Einnahmen der öffentlichen Dienstleistungen berechnet wird, jedoch nach oben hin begrenzt ist (18).
(33)
Gemäß dem derzeitigen Verwaltungsvertrag (19) hat DPLP für die folgenden öffentlichen Dienstleistungen Anspruch auf eine staatliche Ausgleichszahlung:
Postdienste
ii)
Zustellung von Tageszeitungen
iii)
Zustellung von Zeitschriften
iv)
Zustellung von Wahlunterlagen
v)
Sonderpreise für gemeinnützige Vereine
vi)
Beförderung portofreier Briefsendungen (Schreiben des Königshauses und andere spezielle Schreiben)
Finanzdienstleistungen
ix)
Entgegennahme von Bareinzahlungen auf Postgirokonten
x)
Ausstellung von Postanweisungen
xi)
Zahlung und Überbringung von Alters- und Hinterbliebenenrenten und Leistungen für Behinderte
xiii)
Verbuchen der Bußgelder für Verkehrsordnungswidrigkeiten
xiv)
Leistungen im Zusammenhang mit Angelscheinen
Verkauf von Postwertzeichen
xv)
Verkauf von Postwertzeichen
Sonstige gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen
xvi)
Soziale Rolle des Briefträgers
xx)
Leistungen im Auftrag der Rechnungsführer des Staates
xxi)
Verkauf von Steuer- und Bußgeldmarken
(34)
Für den Universalpostdienst besteht gemäß den letzten drei Verwaltungsverträgen kein Ausgleichsanspruch (20). Auch wenn die Pressezustellung gemäß der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität (21) generell ein Teil des Universaldienstes sein kann, wurden die besonderen Aufgaben (Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften), für die aufgrund der Verwaltungsverträge ein Ausgleichsanspruch besteht, von den belgischen Behörden anhand von Kriterien festgelegt, nach denen sie sich vom Universalpostdienst unterschieden. Diese Kriterien sind: 1) die Ziele der Aufgabe, die über die des Universaldienstes hinausgehen, 2) die besonderen Bedingungen, die in diesen Verträgen genannt werden, und 3) die besonderen Bestimmungen für die Preisgestaltung, die sich von denen für den Universaldienst unterscheiden.
(35)
Ziele der Aufgabe: Die belgischen Behörden halten eine flächendeckende Zustellung der Presse für besonders wichtig, um den Informationsstand und die Meinungsvielfalt zu erhöhen und die Beteiligung der Öffentlichkeit an der politischen Debatte zu fördern.
(36)
Im Vertrag werden besondere Ausführungsbestimmungen vorgegeben: Der besondere Dienst der Pressezustellung, mit dem DPLP beauftragt wird und für den ein Ausgleichsanspruch besteht, geht über den traditionellen Zustelldienst des Universaldienstes hinaus. Für die Pressezustellung gelten strenge Qualität- und Leistungsanforderungen, die die Uhrzeit der Zustellung (beispielsweise Zustellung vor 7.30 Uhr), die Häufigkeit, die Zustellungsoptionen für Verleger, die den Verlegern zugestandene Flexibilität hinsichtlich der Mengen und sogar die Kontinuität der Leistung betreffen (einschließlich einer strengen Definition der „höheren Gewalt“).
(37)
Besondere Preisgestaltung: Die Preise für die Aufgabe der Pressezustellung, die zu einem Ausgleich führen kann, werden im Rahmen von Drei-Parteien-Verhandlungen (belgischer Staat, DPLP und Pressesektor) festgelegt und müssen im Gegensatz zu den Preisen für den Universaldienst nicht von der Regulierungsbehörde genehmigt werden. Während sich die Preise für den Universaldienst an den Kosten orientieren, sind die Preise für die besondere Aufgabe der Pressezustellung, für die ein Ausgleichsanspruch besteht, deutlich niedriger, um so das Erreichen der angestrebten Ziele zu ermöglichen.
(38)
Für die in Erwägungsgrund 33 genannten Leistungen kann ein Ausgleich für öffentliche Dienstleistungen gewährt werden. Tatsächlich wurden für jedes Geschäftsjahr die folgenden Ausgleichszahlungen für öffentliche Dienstleistungen geleistet:
Erster Verwaltungsvertrag
Jahr
Betrag (in Euro)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Zweiter Verwaltungsvertrag
Jahr
Betrag (in Euro)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Dritter Verwaltungsvertrag
Jahr
Betrag (in Euro)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Vierter Verwaltungsvertrag
Jahr
Betrag (in Euro)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Kapitalzuführungen
(39)
Kapitalzuführungen im Jahr 1997: DPLP erhielt zwei nicht angemeldete Kapitalzuführungen in Höhe von insgesamt 62 Mio. EUR. Die belgischen Behörden teilten jedoch später mit, diese Gelder seien in Wirklichkeit nachträgliche Ausgleichszahlungen für öffentliche Dienstleistungen gewesen, die nicht rechtzeitig an DPLP gezahlt worden seien.
(40)
Kapitalzuführungen im Jahr 2003: Die belgischen Behörden nahmen eine Kapitalzuführung zugunsten von DPLP in Höhe von 297,5 Mio. EUR vor. Ihrer Auffassung nach erfolgte diese Zuführung u Bedingungen, die für einen marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgeber annehmbar waren, weshalb die Kapitalzuführung keine staatliche Beihilfe darstelle.
(41)
Kapitalzuführungen im Jahr 2006: Die belgischen Behörden nahmen eine weitere Kapitalzuführung zugunsten von DPLP in Höhe von 40 Mio. EUR vor. Nach Auffassung der belgischen Behörden entsprach diese Kapitalzuführung dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers, da sie zu den gleichen Konditionen wie für private Kapitalgeber (Pari-Passu-Konditionen) erfolgt sei.
2.2.2.4. Steuerbefreiungen:
(42)
Bis zum 31. Dezember 2005 war DPLP von der Körperschaftsteuer befreit.
(43)
Im geprüften Zeitraum war DPLP von der Grundsteuer auf die im Rahmen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben genutzten Gebäude befreit, was einem Vorteil von […] (23) bis […] EUR jährlich entspricht. Wenn diese Steuer abgeführt worden wäre, wären die Kosten der Produkte (öffentliche Dienstleistungen und kommerzielle Produkte), für die diese Gebäude genutzt wurden, verhältnismäßig höher gewesen.
(44)
Darüber hinaus ist DPLP von anderen indirekten und lokalen Steuern befreit. Die belgischen Behörden sind nicht in der Lage, den genauen Wert dieses Vorteils zu schätzen, geben jedoch an, dass diese Maßnahme in den Anwendungsbereich der De-Minimis-Regeln fällt.
(45)
Die Steuerbefreiungen stammen aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des EG-Vertrags im Jahr 1958 und bestehen nach wie vor ohne wesentliche Änderungen. Während die Befreiung von der Körperschaftsteuer am 31. Dezember 2005 aufgehoben wurde, gelten die beiden anderen Maßnahmen weiterhin.
2.2.2.5. Übertragung von Immobilien
(46)
Im Jahr 1992 übertrug der belgische Staat 63 Immobilien ohne Gegenleistung an DPLP (24). DPLP nutzte die Gebäude bereits, obwohl sie Eigentum des Staates waren. Der Gesamtwert dieser Vermögensgegenstände wird auf 112,2 Mio. EUR (25) geschätzt. Diese Immobilien waren nicht identisch mit den ursprünglichen Vermögenswerten, die vom Staatsvermögen abgesondert wurden, als die belgische Post 1971 eine eigenständige staatliche Behörde (die „Régie des postes“) wurde, sondern wurden zusätzlich zu diesen übertragen. Rechtlich gesehen besaß die Régie des postes bereits die Vermögenswerte, die in ihrer Bilanz ausgewiesen waren. Mit den 1992 übertragenen zusätzlichen Immobilien sollte dagegen die Pensionslast ausgeglichen werden, die weiterhin auf DPLP lastete, als sie von einer Behörde in ein eigenständiges öffentliches Unternehmen umgewandelt wurde.
(47)
Die belgischen Behörden machen geltend, dass die Übertragung dieser Immobilien einzig im Rahmen einer Umstrukturierung der dem Staat gehörenden Vermögensgegenstände erfolgt sei und keinen Vorteil darstelle. Diese Gebäude seien von der belgischen Post bereits genutzt worden, bevor sie 1992 in DPLP umgewandelt wurde (und seien somit bereits von der Régie des postes genutzt worden).
2.2.2.6. Staatsgarantie:
(48)
DPLP wurde die Möglichkeit eingeräumt, für ihre Darlehen eine staatliche Garantie gegen Zahlung einer Prämie von 0,25 % zu beantragen.
(49)
Im geprüften Zeitraum wurde diese Garantie nur ein einziges Mal für ein Darlehen der Europäischen Investitionsbank (EIB) in Höhe von 100 Mio. EUR von in Anspruch genommen. Der am 22. Dezember 2004 unterzeichnete Vertrag zwischen DPLP und der EIB ermöglichte die Inanspruchnahme der Kreditfazilität bis zum 10. Juni 2008. DPLP nahm diese Fazilität in Anspruch und beantragte am 8. November 2007 einen Betrag in Höhe von 100 Mio. EUR, den sie tatsächlich am 5. Dezember 2007 erhielt. DPLP verpflichtete sich, das Darlehen in elf gleich hohen jährlichen Raten von ca. 9,09 Mio. EUR zurückzuzahlen. Die erste Rate ist am 5. Dezember 2012 zu zahlen, die letzte am 5. Dezember 2022. Die Zinsen sind vierteljährlich zu zahlen (5. Dezember, 5. März, 5. Juni, 5. September). Der Zinssatz wurde auf der Grundlage des 3-Monats-Euribor abzüglich von 37 Basispunkten festgelegt.
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS IM JAHR 2009
(50)
Auf der Grundlage des Altmark-Urteils (26) vertrat die Kommission die Auffassung, dass die seit 1992 gezahlten Ausgleichsleistungen für öffentliche Dienstleistungen sowie die genannten Steuerbefreiungen, die Kapitalzuführungen, die Staatsgarantie und die Immobilienübertragungen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen können.
(51)
Staatliche Beihilfen, die in Ausgleichsleistungen für die mit Universaldienstverpflichtungen verbundenen Kosten bestehen, können nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn sie zur Erfüllung dieser Dienstleistungen erforderlich sind und den Handelsverkehr nicht in einem Ausmaß beeinträchtigen, das dem Interesse der Europäischen Union zuwiderläuft.
(52)
In ihrer Eröffnungsentscheidung von 2009 befasste sich die Kommission mit der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der DPLP zur Erfüllung ihrer Gemeinwohlverpflichtungen gewährten Beihilfemaßnahmen.
(53)
Nach Auffassung der Kommission sind bei der Berechnung der Überkompensation nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV alle mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verbundenen Einnahmen und Kosten berücksichtigt worden, um sicherzustellen, dass die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nicht überkompensiert wurden. Bei dieser Berechnung muss auch die Solidität der Kostenrechnungsmethode zur Allokation der Kosten auf die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse überprüft werden und müssen alle Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen und alle zusätzlich gewährten Beihilfen, gleich in welcher Form, berücksichtigt werden.
(54)
Im Hinblick auf die Finanzierung der Beamtenpensionen äußerte die Kommission Zweifel daran, dass DPLP nach der Entlastung von ihren Pensionsverpflichtungen bezüglich der Sozialversicherungsbeiträge in einer vergleichbaren Lage wie ihre Wettbewerber war.
(55)
Entsprechend dem Ansatz der Kommission in ihrer Entscheidung über die staatliche Finanzierung der Ruhegehälter für die bei der französischen Post beschäftigten Mitarbeiter (27) musste untersucht werden, ob diese Maßnahme nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar war. Dazu musste ermittelt werden, inwieweit die von DPLP nach der Entlastung von diesen Verpflichtungen abgeführten Sozialversicherungsbeiträge mit denen ihrer Wettbewerber vergleichbar waren.
4. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
4.1. STELLUNGNAHMEN VON VFP UND PRODIPRESSE
(56)
VFP und Prodipresse übermittelten ihre Stellungnahmen zu dem von DPLP eingesetzten Pressezustellungssystem am 28. August 2009.
(57)
Entsprechend der von ihnen zuvor eingereichten Beschwerde betonten VFP und Prodipresse die Wettbewerbsverfälschungen aufgrund der niedrigen Preise von DPLP für die Pressezustellung, die jeden Wettbewerb auf dem Markt durch andere Unternehmen unterbinden würden.
(58)
Sie teilten mit, die Preise von DPLP seien bei Drei-Parteien-Verhandlungen zwischen DPLP, den Verlegern und dem Staat festgelegt worden. Die Verluste, die DPLP aufgrund dieser unter dem Marktpreis liegenden Preise entstehen, werden nach ihren Angaben vom Staat im Rahmen des Ausgleichs für DAWI kompensiert. Obwohl DPLP der direkte Empfänger dieser Beihilfe sei, profitierten indirekt auch die Zeitungsverleger davon.
(59)
Nach Auffassung von VFP und Prodipresse könnte DPLP für das Pressezustellungssystem überkompensiert werden und diese Überkompensation zur Finanzierung ihrer anderen Tätigkeiten nutzen.
4.2. STELLUNGNAHMEN DER ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX
(60)
Die Association belge des éditeurs des journaux übermittelte ihre Stellungnahmen am 28. August 2009. Darin betonte sie, dass ein effizientes System für die flächendeckende Zustellung der Tageszeitungen in Belgien zu einheitlichen und angemessenen Preisen, durch das die Abonnenten ihre Tageszeitungen frühmorgens erhalten, für die Demokratie und Gleichbehandlung sehr wichtig sei.
4.3. STELLUNGNAHMEN DER DEUTSCHEN POST AG UND VON DHL INTERNATIONAL
(61)
Die Deutsche Post AG und DHL International übermittelten ihre Stellungnahmen am 28. August 2009. Sie wiesen nachdrücklich darauf hin, dass die Übernahme der DPLP obliegenden Pensionsverpflichtungen geprüft werden und insbesondere die Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit der bisherigen Beschlusspraxis sichergestellt werden müsse. Darüber hinaus müssten die Vereinbarkeit der Kapitalzuführungen mit dem Binnenmarkt, die Vereinbarkeit der Kostenallokation mit dem Urteil Chronopost und schließlich die Immobilienübertragungen geprüft werden.
4.4. STELLUNGNAHMEN DES BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Der Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (nachstehend „BD“ genannt), der zur Gruppe TNT gehört, übermittelte seine Stellungnahmen am 28. August 2009. BD ist ein Wettbewerber von DPLP auf dem Markt für die Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften, insbesondere über ihre für die Zustellung von Presseerzeugnissen zuständige Tochtergesellschaft Deltamedia. Gemäß der zuvor eingereichten Beschwerde betonte BD, dass die Preise von DPLP für die Zustellung von Tageszeitungen nicht kostendeckend seien. Die DPLP entstehenden Verluste würden über staatliche Subventionen finanziert. Aufgrund der niedrigen Preise sei ein Wettbewerb mit DPLP schwierig.
(63)
Nach Angaben von BD hat DPLP gegen die Richtlinie 92/50/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge (28) sowie gegen Artikel 7 der Richtlinie 97/67/EG verstoßen. BD befasste sich auch mit dem Vorliegen einer Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV und mit der Vereinbarkeit des Ausgleichs für die mit den DAWI verbundenen Kosten auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV.
(64)
BD fragte sich, ob die Zustellung von Tageszeitungen als DAWI angesehen werden könne, da diese Tätigkeit in den meisten Mitgliedstaaten ohne Einbeziehung des Postunternehmens für den Wettbewerb geöffnet sei.
(65)
BD zweifelte auch, ob eine Subvention, die ausschließlich dem Postunternehmen vorbehalten sei, das am besten geeignete Mittel zur Förderung der Verbreitung von Tageszeitungen sei. Beihilfen für die Verleger, die sich dann die Zustelldienste auf dem freien Markt beschaffen könnten, würden dagegen Wettbewerb unter mehreren Anbietern ermöglichen.
(66)
Selbst wenn die Aufgabe der Zustellung der Tageszeitungen, mit der DPLP betraut sei, gebilligt werden sollte, stellt sich die BD die Frage nach der Notwendigkeit der Kosten. Ihrer Ansicht nach bestreitet DPLP wesentlich höhere Kosten als die anderen Unternehmer, was die notwendigen Subventionen weiter in die Höhe treibe. Insofern seien die Beihilfen weder verhältnismäßig noch gerechtfertigt.
(67)
Schließlich vertritt BD die Auffassung, dass die vom Staat übernommenen Kosten von DPLP Investitionskosten beinhalten könnten, die zur Erfüllung der DAWI nicht erforderlich seien, da DPLP die errichteten Infrastrukturen für andere Dienste genutzt haben könnte. Auch könnten Werbekampagnen für kommerzielle Produkte mit den staatlichen Subventionen finanziert worden sein.
5. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN
5.1. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUR ÜBERNAHME DER PENSIONEN
(68)
Die belgischen Behörden machen geltend, dass die Übernahme der Pensionsverpflichtungen gemäß dem Ansatz im Urteil Combus (29) keine staatliche Beihilfe sei, da die belgische Post von einer außergewöhnlichen Belastung und nicht von normalen Belastungen eines Unternehmens entlastet worden sei.
(69)
Eine solche außergewöhnliche Belastung beruhe auf den höheren Gehaltskosten für das statutarische Personal und der eingeschränkten betrieblichen Flexibilität, die DPLP daran hindern würden, den Beamtenanteil ihrer Mitarbeiter so weit zu senken, wie sie dies gern tun würde.
(70)
Die belgischen Behörden nennen drei Ursachen für die eingeschränkte Flexibilität:
1.
die Arbeitsplatzgarantie der Beamten;
2.
die fehlende interne Mobilität;
3.
der nicht bestehende Zugang zu vorübergehenden Entlassungen.
(71)
Arbeitsplatzgarantie der Beamten: DPLP macht geltend, dass das statutarische Personal de facto unbefristet angestellt ist. DPLP ist außer bei schwer wiegenden Gründen oder wiederkehrend ungenügenden Leistungen nicht in der Lage, die Verträge ihres statutarischen Personals zu kündigen. Selbst in einem solchen Fall unterliegt das Entlassungsverfahren besonders umfassenden Anforderungen.
(72)
Zudem hat sich der Conseil d’État (die für das statutarische Personal zuständige Verwaltungsgerichtsbarkeit, während für die Privatangestellten die Arbeitsgerichte zuständig sind) geneigt gezeigt, das statutarische Personal zu begünstigen, indem er strenge Regeln für den Nachweis eines „triftigen Grundes“ aufstellte. Infolgedessen ist DPLP nicht in der Lage, ihr statutarisches Personal einzeln oder kollektiv aus wirtschaftlichen oder technischen Gründen zu entlassen.
(73)
Die Kündigung eines Arbeitsvertrags stellt daher kein betriebswirtschaftliches Instrument dar, mit dem die Personalzusammensetzung entsprechend den tatsächlichen betrieblichen Erfordernissen gestaltet werden kann. Dadurch, dass betriebsbedingte Entlassungen nicht möglich sind, werden zudem die Möglichkeiten, über die DPLP zur Lösung von Problemen wie der ungenügenden Mobilität oder der über dem marktüblichen Niveau liegenden Gehälter und Arbeitgeberleistungen für das statutarische Personal verfügt, erheblich eingeschränkt. Darüber hinaus ist das statutarische Personal nicht berechtigt, eine automatische Versetzung in den öffentlichen Dienst zu beantragen, und kann DPLP eine solche Versetzung auch nicht vorschreiben.
(74)
Die Möglichkeiten zum Abbau des statutarischen Personals beschränken sich daher im Wesentlichen auf die wenigen Fälle des freiwilligen Ausscheidens und auf natürliche Abgänge.
(75)
Fehlende interne Mobilität: Abgesehen davon, dass DPLP das statutarische Personal in Bereichen mit rückläufiger Nachfrage nicht abbauen kann, gelten für die bedarfsgerechte interne Umverteilung des statutarischen Personals strenge Rahmenbedingungen.
(76)
Faktoren wie die Zugehörigkeit zu einer Sprachgemeinschaft, die Qualifikationen, das Dienstalter und die Gliederung nach Aufgabenbereichen führen dazu, dass es DPLP nahezu unmöglich ist, Mitarbeiter, die in Bereichen mit rückläufigem Personalbedarf wie beispielsweise dem klassischen Briefdienst tätig sind, in andere Bereiche zu versetzen, die beispielsweise aufgrund von Pensionierungen oder steigender Nachfrage unterbesetzt sind.
(77)
Mit anderen Worten ist es DPLP aufgrund des starren „Statuts“ kaum möglich, statutarisches Personal bedarfsgerecht umzuverteilen oder ein Missverhältnis zwischen über- und unterbesetzten Bereichen auszugleichen. Paradoxerweise muss DPLP zur Deckung des Personalbedarfs in unterbesetzten Bereichen Zeitarbeitskräfte oder privatrechtlich Beschäftigte einstellen und gleichzeitig das überzählige statutarische Personal in den überbesetzten Bereichen weiterbeschäftigen.
(78)
Kein Zugang zu vorübergehenden Entlassungen: DPLP kann ihr statutarisches Personal nicht wie privatwirtschaftliche Unternehmen bei einem erheblichen Arbeitsausfall vorübergehend entlassen.
(79)
Höhere Gehaltskosten: Als die Régie des postes 1992 ein eigenständiges öffentliches Unternehmen wurde und in DPLP umbenannt wurde, bezog das statutarische Personal deutlich höhere Gehälter und Arbeitgeberleistungen als die privatrechtlich Beschäftigten der Privatwirtschaft. Seit 1992 haben die an das Dienstalter gekoppelten automatischen Gehaltssteigerungen und die Verhandlungsmacht der Gewerkschaften dazu beitragen, dass die Gehälter und Arbeitgeberleistungen auf diesem vergleichsweise höheren Niveau geblieben sind.
(80)
Das statutarische Personal bezieht nicht nur höhere Gehälter und Arbeitgeberleistungen als die Privatangestellten, sondern erhält zudem 4 bis 11 bezahlte Urlaubstage mehr (30), was die Kosten von DPLP weiter erhöht. Aufgrund dieser Merkmale des statutarischen Personals ist es für DPLP schwierig, die Lohnstückkosten, die deutlich über denen der privatrechtlich Beschäftigten der Privatwirtschaft liegen, zu senken.
(81)
Seit der Übernahme des statutarischen Personals der Régie des postes im Jahr 1992 haben die Führungskräfte von DPLP erkannt, dass dieses Personal aufgrund seiner höheren Gehaltskosten und der betrieblichen Unflexibilität ein strukturelles Handicap darstellte, das mit zunehmender Liberalisierung des Postmarktes immer schwerer wog. Deshalb stellte DPLP von 1998 an keine statutarischen Mitarbeiter mehr ein. Die natürliche Fluktuation, im Wesentlichen durch Pensionierungen, führte absolut gesehen zu einer Verringerung der Mitarbeiterzahl auf 23 538 im Jahr 2008.
(82)
Da der Abbau des statutarischen Personals angesichts der aktuellen Alterspyramide hauptsächlich von natürlichen Abgängen abhängig ist, schritt er nur langsam voran, was bis 2030, somit lange nach der vollständigen Liberalisierung des Postmarktes, so bleiben dürfte, wie die folgende Tabelle zeigt.
Tabelle 2
Entwicklung des statutarischen Personals von DPLP
(83)
Nach Auffassung der belgischen Behörden stellt das statutarische Personal von DPLP ein ernsthafte Benachteiligung auf operativer und Kostenebene gegenüber privaten Unternehmen dar und hat der Staat DPLP von einer außergewöhnlichen Belastung entlastet hat, die ihre Wettwerber nicht tragen.
(84)
Sie behaupten, dass die Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt und dass daher der Ansatz der Kommission in der Eröffnungsentscheidung in Analogie zu den früheren Fällen im Zusammenhang mit Ruhegehaltssystemen (EDF (31), La Poste (Frankreich) (32), Royal Mail (33)) im Fall von DPLP nicht erforderlich ist.
(85)
Die belgischen Behörden machen allerdings geltend, dass die mögliche Anwendung einer solchen Methode auf DPLP zu der Feststellung führen würde, dass der prozentuale Anteil der Sozialversicherungskosten an den Gehaltskosten, den DPLP trägt, genauso hoch wie der ihrer Wettbewerbern ist.
5.2. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUM JÄHRLICHEN AUSGLEICH DER KOSTEN FÜR DIE ERBRINGUNG ÖFFENTLICHER DIENSTLEISTUNGEN
(86)
Die belgischen Behörden übermittelten die Buchhaltungsdaten (34) von DPLP und legten die von DPLP angewandten Kostenrechnungsgrundsätze dar.
(87)
Zum Ersten bringen sie vor, dass der jährlich gezahlte Ausgleich für die Erbringung öffentliche Dienstleistungen keine Beihilfe darstelle, da er die Kriterien des Altmark-Urteils erfülle.
(88)
Zum Zweiten machen Sie geltend, dass der Ausgleich für öffentliche Dienstleitungen, falls er eine Beihilfe darstellen sollte, mit dem Binnenmarkt vereinbar sei, da die Nettokosten, die DPLP im Rahmen der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben bestritten habe, nicht überkompensiert worden seinen. Aus den von den belgischen Behörden vorgelegten Berechnungen geht nach ihren Angaben eine Unterkompensation der von DPLP getragenen Kosten hervor.
(89)
Schließlich weisen die belgischen Behörden darauf hin, dass es sich bei einigen Maßnahmen um bestehende Beihilfen handelt. Hierzu wird auf den Abschnitt zu den bestehenden Beihilfen verwiesen (Erwägungsgründe 224 ff.).
5.3. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZU DEN KAPITALZUFÜHRUNGEN
5.3.1. Kapitalzuführungen im Jahr 1997
(90)
In einem Schreiben an die Kommission vom 12. August 2009 teilten die belgischen Behörden mit, dass die 1997 vorgenommenen Kapitalzuführungen in Höhe von insgesamt 62 Mio. EUR als nachträglicher Ausgleich für Gemeinwohlverpflichtungen angesehen werden müssten.
5.3.2. Kapitalzuführungen in den Jahren 2003 und 2006
(91)
Nach Angaben der belgischen Behörden beruhten die beiden Kapitalerhöhungen von 2003 und 2006 auf einem Strategieplan (35), mit dem letztendlich das Ziel verfolgt worden sei, die Wettbewerbsfähigkeit und Rentabilität vor dem Hintergrund der fortschreitenden Liberalisierung des Postmarktes zu verbessern.
(92)
Mit diesem Strategieplan seien im Wesentlichen zwei Ziele verfolgt worden:
1.
Erhöhen der Produktivität zur Gewährleistung der Wettbewerbsfähigkeit und Rentabilität in einem zunehmend liberalisierten Marktumfeld;
2.
Weiterentwickeln von DPLP unter marktwirtschaftlichen Aspekten durch Öffnen des Kapitals für private Investoren, d. h. Erreichen und Aufrechterhalten eines Renditeniveaus, welches das Unternehmen für private Kapitalgeber attraktiv macht, und Freisetzen des Rentabilitätspotenzials des Unternehmens.
(93)
Kapitalzuführungen im Jahr 2003: Nach Angaben der belgischen Behörden sollte mit der 2003 durchgeführten Kapitalerhöhung das Eigenkapital von DPLP gestärkt werden angesichts der hohen finanziellen Verpflichtungen, die das Unternehmen insbesondere zur Errichtung von vier neuen Postsortierzentren und zur Modernisierung eines bestehenden Sortierzentrums sowie zur Optimierung der Zustellgänge und der Automatisierungstechnik eingegangen war.
(94)
Die belgischen Behörden machen weiter geltend, dass mit den zugeführten Mitteln auch Personalausgaben gedeckt werden sollten, die auf der Verringerung der Mitarbeiterzahl über eine Vorruhestandsregelung sowie auf der Arbeitszeitverkürzung und der gestiegenen Gehälter der neu eingestellten Mitarbeiter beruht hätten.
(95)
Diese Maßnahmen hätten eine hinreichende Gewähr für eine erhöhte Rentabilität im Zeitraum 2003-2007 geboten, die den Erwartungen der privaten Kapitalgeber gerecht worden sei. Bei der Entscheidung über die Kapitalzuführung habe sich der belgische Staat, der 2003 Alleinaktionär von DPLP war, gemäß dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers von Rentabilitätsprognosen leiten lassen.
(96)
Am 5. August 2009 machten die belgischen Behörden zudem geltend, dass die Rentabilitätsprognosen zeigen würden, dass die Kapitalzuführung zu Bedingungen erfolgt sei, die mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers vereinbar seien, da die erwartete Rendite über dem gelegen habe, was ein privater Kapitalgeber verlangt hätte. Diese Aussichten seien nicht unrealistisch gewesen, da die zwischen 2003 und 2008 verzeichnete Rendite deutlich über der erwarteten Rendite lag.
(97)
Die belgischen Behörden gaben an, dass die Kapitalzuführung von 2003 in keinem Zusammenhang mit der Abschreibung der Forderungen gegenüber dem Staat in den Büchern von DPLP im Jahr 2005 gestanden habe. Diese zu einem späteren Zeitpunkt vorgenommene Abschreibung sei ein normaler buchhalterischer Vorgang gewesen, da der Staat deutlich gemacht habe, dass diese Forderungen von DPLP nicht beglichen würden. Die im Rahmen der Bilanzbereinigung von 2005 abgeschriebenen endgültigen Beträge würden von denen der Kapitalzuführung von 2003 und von den Ende 2002 aufgelaufenen Verlusten abweichen.
(98)
Kapitalzuführung von 2006: Die belgischen Behörden machen geltend, dass diese Zuführung dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers entsprochen habe, da sie zu den gleichen Bedingungen (Pari-Passu-Konditionen) erfolgt sei, die für einen privaten Kapitalgeber, und zwar Post Invest Europe SA, der 300 Mio. EUR investiert hat, gegolten hätten. Der Staat und der private Kapitalgeber zeichneten junge Aktien, wobei der neue Kapitalgeber 50 % der Aktien abzüglich einer erhielt und der Staat 50 % der Aktien zuzüglich einer behielt (36).
(99)
Zur Ermittlung des Preises der begebenen jungen Aktien schätzte die Investitionsbank, an die sich die belgischen Behörden wandten, den Gesamtwert von DPLP auf […] bis […] EUR. Der Staat berücksichtigte letztendlich den Wert von […] EUR für das gesamte Unternehmen vor den Kapitalzuführungen. Die belgischen Behörden räumen ein, dass die späteren Ergebnisse von DPLP die bei der Bewertung aufgestellten Annahmen überschritten.
(100)
Durch die Umsetzung des Strategieplans konnte DPLP nach Angaben der belgischen Behörden zu einem der effizientesten Unternehmen Europas gemacht werden. DPLP habe ganz wesentliche Rentabilitäts-, Effizienz- (37) und Qualitätsfortschritte erzielt und gleichzeitig den Endkundenpreis auf einem angemessenen Niveau halten können.
5.4. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZU DEN STEUERBEFREIUNGEN
(101)
In ihrer Erklärung vom 12. August 2009 räumen die belgischen Behörden ein, dass DPLP bis zum 27. Dezember 2005 nicht körperschaftsteuerpflichtig war, aber die Gewinne versteuern musste (d. h. der Steuer für juristische Personen unterlag). Sie machen dennoch geltend, dass DPLP von dieser steuerlichen Regelung im Zeitraum 2003-2005 nicht profitiert habe, denn wenn das Unternehmen körperschaftsteuerpflichtig gewesen wäre, hätte es Verluste aus Vorjahren vortragen können und dadurch in diesem Zeitraum keine Körperschaftsteuer zahlen müssen.
(102)
Sie bringen weiterhin vor, dass DPLP im Zeitraum 2003-2005 auf ihre Gewinne 2 Mio. EUR an Steuern habe abführen müssen.
(103)
Vom Geschäftsjahr 2006 an habe DPLP Körperschaftsteuer zahlen müssen, ohne Verluste aus Vorjahren vortragen zu können. Die belgischen Behörden schätzen die bis zu diesem Zeitpunkt entgangene Steuergutschrift auf 51,87 Mio. EUR.
(104)
Sie folgern daraus, dass DPLP aus der Befreiung von der Körperschaftsteuer vor 2006 kein Nettovorteil erwachsen sei.
(105)
Die belgischen Behörden führen aus, dass DPLP von der Grundsteuer auf die Einnahmen aus den Liegenschaften, die zur Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge genutzt werden, befreit ist.
(106)
Sie schätzten den Nettovorteil für DPLP, der ihrer Auffassung nach nur einen geringen Anteil der Mehrkosten darstellt, die DPLP aufgrund der Verpflichtung tragen müsse, ein flächendeckendes Postnetz mit einer klar vorgegebenen Dichte zu unterhalten, für das sie keinen anderen Ausgleich erhalte.
(107)
Die belgischen Behörden erläutern, dass DPLP von bestimmten indirekten und lokalen Steuern befreit ist. Sie machen geltend, dass die Nettoauswirkungen dieser Befreiungen unter die De-Minimis-Regeln fallen.
5.5. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUR ÜBERTRAGUNG VON IMMOBILIEN
(108)
In ihrer Erklärung vom 12. August 2009 bestätigten die belgischen Behörden, dass bei der Umwandlung in ein eigenständiges öffentliches Unternehmen eine bestimmte Zahl von Immobilien an DPLP übertragen wurde. Diese Gebäude seien von DPLP bereits seit 1971 genutzt worden und zur Erfüllung ihrer Postdienstaufgaben erforderlich.
(109)
Die belgischen Behörden machen gelten, dass DPLP durch die Übertragung dieser Immobilien kein Vorteil entstanden sei, da sie bereits im Rahmen ihrer öffentlichen Aufgaben genutzt worden seien. Es habe sich mit anderen Worten nur um eine Umstrukturierung öffentlicher Güter gehandelt.
5.6. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUR STAATLICHEN DARLEHENSGARANTIE
(110)
In ihrer Erklärung vom 12. August 2009 machen die belgischen Behörden geltend, dass DPLP nicht automatisch über eine Garantie des Staates für ihre Darlehen verfüge. Sollte DPLP eine solche Bürgschaft anfordern, müsste sie die Genehmigung der belgischen Behörden erhalten und eine jährliche Prämie von 0,25 % an die Staatskasse zahlen.
(111)
Im geprüften Zeitraum nahm DPLP nur ein einziges Mal eine staatliche Garantie in Anspruch.
(112)
Die belgischen Behörden halten eine Prämie von 0,25 % angesichts der finanziellen Lage von DPLP und der geringen Ausfallwahrscheinlichkeit für angemessen. Die marktüblichen Zinssätze für ein solches Darlehen wären nach Ansicht der belgischen Behörden ohne Staatsbürgschaft um bis zu 40 Basispunkte höher gewesen.
5.7. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZU DEN STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(113)
In ihrer Erklärung vom 12. Oktober 2009 machen die belgischen Behörden geltend, dass nur die Erklärungen von BD und FVP/Prodipresse maßgebliche Informationen enthalten würden. Diese beträfen insbesondere die Frühzustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften.
(114)
Die belgischen Behörden bringen vor, dass die Beauftragung mit der Erbringung nichtreservierter Postdienste (wie der Pressezustellung) entgegen den Behauptungen von BD nicht in den Anwendungsbereich der Unionsvorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge (Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (38)) falle.
(115)
Sie machen ferner geltend, dass die Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften, die eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse darstelle, nicht gegen die EU-Bestimmungen zur Liberalisierung des Postmarktes verstoße.
(116)
Die belgischen Behörden teilen zudem mit, dass diese Beauftragung auf keiner willkürlichen Entscheidung beruhe. Ihrer Auffassung nach ist DPLP das einzige Unternehmen, das die für einen Anbieter dieser Art von Dienstleistungen geltenden Bedingungen und Pflichten erfüllt.
(117)
Die belgischen Behörden machen geltend, dass DPLP im Zeitraum 2002-2007 entgegen den Behauptungen von BD keine Überkompensation für die mit der Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften zusammenhängenden Kosten erhalten habe.
(118)
Sie schließen sich dem Standpunkt von FVP/Prodipresse nicht an, DPLP habe ihre Investitionen und Mehrkosten für den Ausbau der Frühzustellung von 82 % auf flächendeckende 100 % aufgebläht. Da die 18 % in erster Linie abgelegene Regionen beträfen, seien die Personalaufwendungen von DPLP überproportional gestiegen und habe DPLP Transportfahrzeuge für weite Entfernungen anschaffen müssen, die durch hohe Abschreibungen gekennzeichnet seien.
(119)
Schließlich machen die belgischen Behörden geltend, dass die Kosten der Werbekampagne bei der Berechnung des Ausgleichs, den DPLP für die Frühzustellung der Presse vom Staat erhalte, nicht berücksichtigt worden seien.
(120)
BD führt an, dass DPLP offenkundig nicht kosteneffizient arbeitet. Die belgischen Behörden bestreiten dieses Vorbringen und betonen, dass damit den hohen Mehrkosten für die Frühzustellung der Presse nicht in vollem Umfang Rechnung getragen werde und die erheblichen Anstrengungen von DPLP zur Kostensenkung und Produktivitätssteigerung außer Acht gelassen würden.
(121)
Nach Angaben von BD liegen die Kosten von Deltamedia unter denen von DPLP. Den belgischen Behörden zufolge ist dies auf folgende Faktoren zurückzuführen:
a)
Deltamedia biete keine flächendeckende Zustellung an;
b)
Deltamedia arbeite mit selbständigen Zustellern;
c)
Deltamedia biete eine vereinfachte Dienstleistung an, da das Unternehmen nur mit wenigen, einer einzigen Verlagsgruppe angehörenden Verlegern arbeite;
d)
die Verleger würden die Tageszeitungen direkt an die Zustellpunkte liefern.
5.8. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUR BESTEHENDEN BEIHILFE
(122)
In ihrer Erklärung vom 21. Dezember 2010 weisen die belgischen Behörden darauf hin, dass es sich bei einigen der geprüften Maßnahmen um bestehende Beihilfen handelt.
(123)
Zum Ersten machen die belgischen Behörden geltend, dass die Steuerbefreiungen DPLP vor dem Beitritt Belgiens zur Europäischen Union gewährt worden seien und infolgedessen bestehende Beihilfen darstellen würden.
(124)
Zum Zweiten bringen die belgischen Behörden vor, dass die an DPLP gezahlte jährliche Subvention aus der Zeit vor 1999 stamme, d. h. vor der Liberalisierung des Postmarktes, und daher eine bestehende Beihilfe darstelle. Auch die vor 1999 getätigten Kapitalzuführungen dürften, falls es sich um staatliche Beihilfen handeln sollte, nicht als bestehende Beihilfen angesehen werden.
(125)
Zum Dritten behaupten die belgischen Behörden, dass alle vor dem 13. Juli 1999 (d. h. zehn Jahre vor der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens im vorliegenden Fall) angenommenen Maßnahmen aufgrund der Verjährungsfrist von zehn Jahren bestehende Beihilfen darstellen würden, da die Nichterklärung durch das GeI auch zur Nichterklärung aller früheren Prüfungshandlungen der Kommission geführt habe. Sie bringen vor, dass die Kommission ihre erste Prüfungshandlung im Dezember 2002 unternommen habe und daher Maßnahmen aus der Zeit vor Dezember 1992 nicht in die Prüfung einbezogen werden dürften. Dies betreffe die Übertragung von Immobilien und die erste jährliche Subventionszahlung von 1992.
6. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG
6.1. VORBEMERKUNGEN ZUM KOSTENRECHNUNGSSYSTEM VON DPLP
(126)
Nach Artikel 14 der Richtlinie 97/67/EG, geändert durch die Richtlinie 2008/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG im Hinblick auf die Vollendung des Binnenmarktes der Postdienste (39) (dritte Postrichtlinie), müssen die Postunternehmen in ihren internen Kostenrechnungssystemen getrennte Konten führen, um eindeutig zwischen allen Diensten und Produkten, die Teil des Universaldienstes sind, und jenen, bei denen dies nicht der Fall ist, zu unterscheiden. In diesem Kostenrechnungssystem müssen Kosten, die sich den Produkten unmittelbar zuordnen lassen, direkt zugerechnet werden und gemeinsame Kosten direkt oder indirekt zugeordnet werden; gemeinsame Kosten, die sowohl für den Universaldienst als auch für Dienste, die nicht zum Universaldienst gehören, notwendig sind, werden angemessen aufgeteilt. Das Kostenrechnungssystem von DPLP besteht in einer leistungsorientierten Kostenallokation (ABC, activity based costing), bei der alle Betriebskosten bis hin zur Ebene des Ergebnisses vor Zinsen und Steuern (EBIT) nach dem Vollkostenansatz (FDC, fully distributed costs) auf die einzelnen Produkte umgelegt werden. Im Kostenrechnungssystem werden alle Betriebskosten und Kosten der organisatorischen Einheiten von DPLP erfasst. Im Jahr 2009 entfielen […] % des Umsatzes von DPLP auf die kommerziellen Produkte, […] % dagegen auf die mit öffentlichen Dienstleistungen zusammenhängenden Produkte.
(127)
Die Kostenrechnungsmethode umfasst drei Ebenen: Ressourcen, Leistungen und Produkte. Ziel ist es, den jedem Produkt zuzuordnenden Anteil an den Kosten zu ermitteln.
(128)
Die Kosten werden in 398 verschiedene Kostenarten und 3 954 Verantwortungszentren unterteilt. Zu buchhalterischen Zwecken werden diese zu 34 Ressourcenpools und 108 Codegruppen zusammengefasst. Es gibt 986 verschiedene Leistungen.
(129)
Die Kosten der Ressourcen werden den Leistungen anhand ihrer Art zugeordnet: die „direkten Ressourcen“ werden direkt einer speziellen Leistung zugeordnet, während die „indirekten Ressourcen“ zu mehreren Leistungen beitragen und anhand eines Schlüssels zugeordnet werden, der den Grad der Inanspruchnahme der jeweiligen Ressource durch jede Leistung zum Ausdruck bringt. Der Gesamtbeitrag zur Leistung beinhaltet schließlich auch die Gemeinkosten, die sich keinen bestimmten Leistungen zuordnen lassen und daher nach der Kostenaufschlagsmethode (cost plus method) in gleicher Höhe auf alle Produkte umgelegt werden.
(130)
Die 986 verschiedenen Leistungen bilden die Bestandteile der Wertschöpfungskette jedes Produkts. Ein Teil der mit einer bestimmten Leistung verbundenen Kosten wird den Produkten in Abhängigkeit von der Inanspruchnahme der jeweiligen Leistungen für ein Produkt zugeordnet. Kosten von nicht operativen Leistungen werden zunächst den operativen Tätigkeiten zugeordnet, die direkt zu den Produkten beitragen.
(131)
Im letzten Schritt des Verfahrens werden die Kosten der Leistungen schließlich nach einem im Allgemeinen volumenbasierten Schlüssel auf die einzelnen Produkte umgelegt. Mit anderen Worten tragen alle Produkte, die eine Leistung in Anspruch nehmen, einen Anteil der Leistungskosten im Verhältnis zur Inanspruchnahme dieser Leistung.
(132)
Nach Auffassung der Kommission ist das derzeit von DPLP eingesetzte Kostenrechnungssystem zufriedenstellend, da alle Kosten ordnungsgemäß und hinreichend adäquat umgelegt werden. Die Kommission stellt jedoch fest, dass DPLP diese Methode schrittweise eingeführt hat, so dass anzunehmen ist, dass die Buchhaltungsdaten für den Beginn des geprüften Zeitraums, auch wenn sie insgesamt verlässlich sind, nicht ebenso fundiert und differenziert wie die Daten des aktuellen Buchhaltungssystems sind.
(133)
Im März 2011 legten die belgischen Behörden der Kommission eine rückwirkende Änderung der Kostenrechnungsmethode von DPLP im Hinblick auf eine Reallokation bestimmter Kosten auf kommerzielle Leistungen und öffentliche Dienstleistungen vor. Die von den belgischen Behörden geplante Änderung betrifft den letzten Schritt der Kostenallokation, bei dem die Kosten im Verhältnis zum Umfang der Inanspruchnahme jeder Leistung den Produkten zugerechnet werden.
(134)
Mit dieser Änderung wird die von DPLP bislang verwendete Methode zur Allokation der Betriebskosten zu den Produkten geändert. Dabei würden bestimmte, mit kommerziellen Produkten verbundene Kosten in den Bereich der öffentlichen Dienstleistungen verschoben und dadurch die Kostenbasis der öffentlichen Dienstleitungen verbreitert. Den öffentlichen Dienstleistungen würden dadurch pro Jahr durchschnittlich […] EUR an Kosten zugerechnet, die derzeit kommerziellen Produkten zugeordnet sind. Die anderen Teile der Kostenrechnungsmethode würden nicht geändert.
(135)
Die belgischen Behörden teilen mit, dass die Kosten bestimmter Leistungen naturgemäß auf eine bestimmte Höhe festgelegt werden, die anhand ihrer Notwendigkeit für öffentliche Dienstleistungen bestimmt wird. Mit anderen Worten würden sich die Kosten dieser für öffentliche Dienstleistungen in Anspruch genommenen Leistungen auch dann gleich bleiben, wenn diese Leistungen nicht für kommerzielle Produkte in Anspruch genommen werden. Solange ein kommerzielles Produkt die betreffende Leistung nicht veranlasst hat, müsste es die mit dieser Leistung verbundenen Kosten selbst dann nicht tragen, wenn die Leistung in Anspruch genommen wurde.
(136)
Obwohl die belgischen Behörden geltend machen, dass die geänderte Methode mit der Richtlinie 97/67/EG, dem Urteil Chronopost (40) und dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (41) (nachstehend „DAWI-Gemeinschaftsrahmen“ genannt), im Einklang stehe, da den Produkten die direkt zurechenbaren Kosten und ein Teil der gemeinsamen Kosten zugeordnet würden und diese Methode die tatsächlichen Kosten der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen besser widerspiegle, vertritt die Kommission die Auffassung, dass diese neue Vorbringen aus formalen, wirtschaftlichen und rechtlichen Gründen nicht berücksichtigt werden kann.
(137)
Aus formaler Sicht wird die vorgeschlagene Methode in der unternehmensinternen Buchhaltung von DPLP gegenwärtig nicht eingesetzt; sie besteht vielmehr in einer nachträglichen Änderung von Vergangenheitsdaten. Die geänderte Methode wurde von der Regulierungsbehörde nicht als Grundlage für die Preisgestaltung genehmigt und wird vom Staat nicht zur Berechnung des Ausgleichs für DAWI verwendet. Die geänderte Methode scheint reine Theorie und einzig für die Zwecke dieses Beihilfeverfahren ausgearbeitet worden zu sein. Aus wirtschaftlicher Sicht ist nicht anzunehmen, dass bei der Festsetzung des internen Verrechnungspreises kein Anteil der Kosten der genutzten Ressourcen den kommerziellen Produkten zuzurechnen ist (nach dieser Methode würden beispielsweise die kommerziellen Produkte nicht zu den Kosten der Zustellgänge der Briefträger beitragen, obwohl diese auch kommerzielle Produkte zustellen). Aus rechtlicher Sicht scheint eine solche Änderung schließlich Artikel 14 Absatz 3 Buchstabe b Ziffer iv der Richtlinie 97/67/EG, dem Urteil Chronopost (42) und dem DAWI-Gemeinschaftsrahmen von 2005 (43) zuwiderzulaufen, in denen verlangt wird, dass die gemeinsamen Kosten angemessen auf die kommerziellen Tätigkeiten aufgeteilt werden.
(138)
Die Kommission wird bei ihrer Würdigung daher nicht die geänderten Konten zugrunde legen, sondern die zuvor übermittelten Daten des Kostenrechnungssystems, die gemäß der Richtlinie 97/67/EG vom Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT, belgische Regulierungsbehörde für den Postsektor (44)) bestätigt wurden und auf der von DPLP offiziell angewandten Kostenrechnungsmethode beruhen.
6.2. WÜRDIGUNG DER ÜBERNAHME DER PENSIONEN
6.2.1. Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(139)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind, soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(140)
Eine Maßnahme ist als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV einzustufen, wenn die folgenden vier kumulativen Bedingungen erfüllt sind:
i)
die Maßnahme muss dem Begünstigten einen Vorteil verschaffen;
ii)
die Maßnahme muss durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen;
iii)
es muss sich um eine Intervention des Staats oder aus staatlichen Mitteln handeln;
iv)
die Maßnahme muss den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
6.2.1.1. Vorteil und Selektivität
(141)
Die belgischen Behörden machen entsprechend dem Ansatz im Urteil Combus (45) geltend, dass die Pensionsverpflichtungen eine außergewöhnliche Belastung darstellen würden, die die Wettbewerber nicht aufbringen müssten, und dass es sich daher bei der Übernahme der Pensionen durch den Staat nicht um eine Beihilfe handle.
(142)
Sie machen in erster Linie geltend, dass es DPLP aufgrund der eingeschränkten Flexibilität, die kennzeichnend für den Status des statutarischen Personals sei, nicht möglich gewesen sei, diesen Personalanteil zu reduzieren, obwohl er wesentlich kostenintensiver als ein hypothetisches, aus Angestellten mit ungünstigeren Verträgen bestehendes Personal sei.
(143)
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Urteil Combus vom Gerichtshof nicht bestätigt wurde. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs widerlegt im Gegenteil die Hypothese, der zufolge der Ausgleich eines strukturellen Nachteils eine Einstufung als Beihilfe ausschließen würde. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs muss das Vorliegen einer Beihilfe nach den Wirkungen und nicht nach den Gründen oder Zielen des staatlichen Eingreifens gewürdigt werden (46). Der Gerichtshof hat auch entschieden, dass der Begriff „Beihilfe“ auch die von Behörden gewährten Vorteile umfasst, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat (47).
(144)
Zudem machte der Gerichtshof deutlich, dass die Kosten für die Entlohnung der Beschäftigten wesensmäßig und unabhängig davon, ob sie auf gesetzlichen Verpflichtungen oder Tarifverträgen beruhen oder nicht, die Bilanz der Unternehmen belasten (48). Im Hinblick hierauf stellte er fest, dass die Tatsache, dass staatliche Maßnahmen Mehrkosten ausgleichen sollen, nichts daran ändert, dass sie als Beihilfe anzusehen sind (49).
(145)
Zudem ist festzustellen, dass sich das Wettbewerbsumfeld von Combus von dem von DPLP unterscheidet. Combus musste die Beförderungstätigkeit auf einer kommerziellen Grundlage betreiben und am Markt unter Wettbewerbsbedingungen tätig sein, die mit denen privater Busunternehmen vergleichbar waren. Die öffentlichen Verkehrsunternehmen übertragen die Busverkehrstätigkeiten nach Ausschreibungen an private und öffentliche Unternehmen. Gemäß den Vergabebestimmungen wird der Zuschlag dem „wirtschaftlich günstigsten Angebot“ erteilt, ohne dass dabei die private oder öffentliche Rechtsnatur des Bieters berücksichtigt wird. Während des gewürdigten Zeitraums genoss DPLP ein weitgehendes Monopol, so dass der wirtschaftliche Druck ganz anders ausgeübt wurde. Im Gegensatz zur Rechtssache Combus hat Belgien zudem im vorliegenden Fall keine Rechtsvorschrift zur Aufhebung oder Änderung des Sonderstatus der Beamten von DPLP oder der Vorschriften, nach denen diese ihre Ruhegehaltsansprüche erwerben, erlassen.
(146)
Die Kommission ist daher der Ansicht, dass die faktischen Unterschiede zwischen dem Fall Combus und dem vorliegenden Fall es rechtfertigen, im vorliegenden Fall anders zu argumentieren.
(147)
Um würdigen zu können, ob die betreffenden Maßnahmen Beihilfeelemente enthalten, muss bestimmt werden, ob diese Maßnahmen DPLP einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen, indem sie das Unternehmen von Kosten entlasten, die es normalerweise aus seinen Eigenmitteln hätte bestreiten müssen, und dadurch die Marktkräfte daran hindern, ihre normalen Wirkungen zu zeigen. Eine Beihilfe besteht in einer Entlastung von Lasten, die unter Berücksichtigung der Art und des Aufbaus der Lastenregelung normalerweise auf dem Budget der Unternehmen lasten. Umgekehrt könnte der Begriff „Sonderlast“ definiert werden, der in einer zusätzlichen Last zu diesen normalen Belastungen bestehen würde. Die Befreiung von einer solchen Sonderlast durch eine Rechtsvorschrift würde dem Begünstigten keinen Vorteil gewähren und somit keine staatliche Beihilfe darstellen.
(148)
Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Untersuchung von Selektivität, die den Vergleich mit einem Bezugssystem beinhaltet, um die Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit einer unterschiedlichen Behandlung bestimmter Unternehmen und Produktionszweige in einer unter strukturellen Gesichtspunkten normalen Marktsituation mit dem „Wesen und allgemeinen Zweck des Systems“ zu bestimmen, setzt die Einstufung als „normale Last“ oder „Sonderlast“ voraus, dass ein Bezugs- oder Vergleichsrahmen gebildet wird mit dem Ziel, Unternehmen zu finden, die mit Blick auf das durch die Maßnahmen angestrebte Ziel in einer vergleichbaren rechtlichen oder tatsächlichen Lage wären.
(149)
Es scheint jedoch nicht möglich zu sein, ein exogenes Vergleichssystem aufzustellen, das es ermöglichen würde, einen „normalen“ Beitrag festzulegen, den Unternehmen tragen, die sich im Hinblick auf das mit der Maßnahme verfolgte Ziel in einer rechtlich und tatsächlich vergleichbaren Lage wie DPLP befinden. Denn bei den Wettbewerbern von DPLP handelt es sich um privatrechtliche Unternehmen, die auf wettbewerbsbestimmten Märkten tätig sind, während DPLP während des gewürdigten Zeitraums, vor der vollständigen Liberalisierung im Jahr 2011, ein gesetzliches Monopol besaß.
(150)
Um zu ermitteln, ob ein Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags vorliegt, muss die Kommission daher die Lage von DPLP untersuchen und die Sozialbeiträge vor und nach der Übernahme der Pensionen vergleichen.
(151)
Nach dem Gesetz vom 6. Juli 1971 und bis zur Reform der Ruhegehälter im Jahr 1997 trug DPLP alle Kosten für Pensionen und Sozialabgaben für ihre Beamten. Unter diesen Umständen gehören diese Kosten nach Ansicht der Kommission zu den normalen Ausgaben, die DPLP in Anbetracht seiner rechtlichen und tatsächlichen Stellung auf dem belgischen Postmarkt aus seinen Eigenmitteln bestreiten musste.
(152)
Da DPLP durch die 1997 erfolgte und hier geprüfte Übernahme der Pensionen von Kosten entlastet wurde, die das Unternehmen normalerweise aus seinen Eigenmitteln hätte bestreiten müssen, wird dem Unternehmen durch die in Rede stehenden Maßnahmen ein Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV verschafft.
(153)
Der betreffende Vorteil ist selektiv, da er nur DPLP betrifft.
6.2.1.2. Staatliche Mittel
(154)
Die Übernahme der Pensionen wurde vom Staat finanziert, der die Zuständigkeiten von DPLP für die Pensionen übernahm.
(155)
Da der Staat die Ruhegehälter der pensionierten Mitarbeiter von DPLP direkt aus seinem Haushalt bezahlt, werden eindeutig staatliche Mittel in Anspruch genommen.
6.2.1.3. Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
(156)
Die beschriebenen Maßnahmen können den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen, da DPLP auf wettbewerbsoffenen Märkten wie dem Paketdienst tätig ist, die durch starken grenzüberschreitenden Handel gekennzeichnet sind. Auf dem Paketmarkt steht DPLP im Wettbewerb mit Unternehmen, die ihre Tätigkeit in anderen Mitgliedstaaten ausüben, wie UPS, FedEx oder auch TNT Express. DPLP ist auch auf dem Markt für die Pressezustellung tätig, auf dem Unternehmen anderer Mitgliedstaaten tätig sind oder sein können. Die Paketzustellung war nie in vollem Umfang DPLP vorbehalten, und bereits Anfang der 1990er-Jahre boten weitere Unternehmen bestimmte Paketzustelldienste (50) oder andere spezielle Postdienste (51) an. DPLP ist zudem auf dem Markt für Finanzdienstleistungen tätig (Postgirokonten, Sparkonten und Zahlungsdienste), auf dem sie mit Unternehmen wie Banken und Finanzdienstleistern im Wettbewerb steht, die Finanzprodukte anbieten. Die Postgiro- und Postsparkonten, die sowohl zu Zahlungs- als auch zu Sparzwecken genutzt werden, stehen im Wettbewerb mit den Giro- und Sparkonten der Banken. Der Bankensektor war bereits vor 1992 für den Wettbewerb geöffnet und durch starken Handel zwischen den Mitgliedstaaten gekennzeichnet. Banken aus verschiedenen Mitgliedstaaten ließen sich vor 1992 in Belgien nieder; damals waren mehr als 70 ausländische Kreditinstitute in Belgien vertreten (52).
(157)
Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist offensichtlich, dass jede staatliche Maßnahme, mit der DPLP ein wirtschaftlicher Vorteil verschafft wird, den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen kann.
(158)
Aus den in den Erwägungsgründen 141 bis 157 dargelegten Gründen stellt die Kommission fest, dass die Übernahme der Pensionen eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
6.2.2. Würdigung der Vereinbarkeit der Pensionsübernahme mit dem Binnenmarkt im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(159)
Im Zuge der Reform der Ruhegehälter im Jahr 1997 wurde die Erstattung der jährlichen Nettokosten der Pensionen durch DPLP an den Staat durch einen Beitrag mit befreiender Wirkung ersetzt, mit dem die von DPLP bestrittenen Pensionskosten an die ihrer Wettbewerber angeglichen wurden. Ohne diese Reform wären die Pensionskosten in den folgenden Jahren weiter deutlich gestiegen, vor allem aufgrund des Missverhältnisses zwischen aktiven Beamten (Beitragszahlern) und pensionierten Beamten (Ruhegehaltsempfängern) infolge des Beschlusses von DPLP, keine Beamten mehr einzustellen.
(160)
Da die in Artikel 107 Absatz 2 und Artikel 7 Absatz 3 Buchstaben a und b AEUV vorgesehenen Ausnahmen eindeutig nicht gelten und Belgien sich zur Rechtfertigung der Vereinbarkeit der Pensionsübernahme zugunsten von DPLP nicht auf Artikel 106 Absatz 2 AEUV berufen hat, wird die Kommission prüfen, ob diese Übernahme nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann; danach können Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.
(161)
Die Kommission wird zunächst prüfen, inwieweit die Übernahme der Pensionskosten in voller Höhe ein Ziel von gemeinsamem Interesse erfüllt und dazu erforderlich ist, bevor sie die Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahme prüfen und die positiven und negativen Auswirkungen der Beihilfe gegeneinander abwägen wird.
6.2.2.1. Die Liberalisierung des Postsektors ist ein Ziel von gemeinsamem Interesse.
(162)
Die zunehmende Liberalisierung des Postsektors wird durch das Unionsrecht gefördert; dies begann 1992 mit der Annahme des Grünbuchs, das später zur Annahme von drei Richtlinien führte, und zwar i) der Richtlinie 97/67/EG, ii) der Richtlinie 2002/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Juni 2002 zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG im Hinblick auf die weitere Liberalisierung des Marktes für Postdienste in der Gemeinschaft (53) und iii) der Richtlinie 2008/6/EG. Im Übrigen spielt die EU-weite Liberalisierung der Postmärkte anerkanntermaßen eine wichtige Rolle im Rahmen der Strategie von Lissabon für Wachstum und Beschäftigung.
(163)
Wichtig ist dabei infolgedessen nicht nur die Gewährleistung von Basispostdiensten, die im Begriff „Universaldienstverpflichtung“ zum Ausdruck kommt, sondern auch die Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen für den etablierten Betreiber, bereits vorhandene Wettbewerber und neue Marktteilnehmer.
(164)
Bereits in der Entscheidung über die französische Post (La Poste) erkannte die Kommission an, dass die Schaffung gleicher Bedingungen hinsichtlich der Sozialbeiträge für den etablierten Betreiber und seine Wettbewerber eine Grundvoraussetzung für fairen Wettbewerb im Postsektor ist. Sie sah die Übernahme der Pensionsverpflichtungen für die Beamten von La Poste als mit dem Binnenmarkt vereinbar an, da mit den öffentlichen Subventionen gleich hohe Sozialbeitragssätze für La Poste und deren Wettbewerber gewährleistet wurden. Die Kommission beabsichtigt, im vorliegenden Fall dem gleichen Ansatz wie in Kapitel 6.3 jener Entscheidung zu folgen, die - sofern relevant - als auf diesen Fall anwendbar zu betrachten ist.
6.2.2.2. Notwendigkeit der Übernahme der Pensionen
(165)
Nach Auffassung der Kommission war die Umwandlung von DPLP im Jahr 1992 notwendig, um den Wettbewerb auf dem Postmarkt zu fördern; dadurch wurde DPLP von der Rechtsform her ihren Wettbewerbern gleichgestellt (und damit die unbeschränkte Garantie, über die DPLP bis dahin als öffentliches Unternehmen verfügte, abgeschafft).
(166)
Weder der belgische Staat noch die Régie des postes hatten jedoch Rücklagen für die aufgelaufenen Pensionsverpflichtungen gebildet. Bei ihrer Gründung im Jahr 1992 übernahm DPLP die Pensionsverpflichtungen weiterhin, bildete jedoch keine Rückstellungen zu ihrer Deckung.
(167)
Die Auszahlung der Pensionen stellte daher für DPLP eine zunehmend größere Belastung dar, zumal viele Beamte kurz vor der Pensionierung standen. Obwohl zur Verbesserung dieser Situation Maßnahmen ergriffen wurden (Produktivitätssteigerung, schrittweiser Personalabbau durch natürliche Abgänge, Indexierung der Gehälter), hätte dies nicht genügt, um die Finanzen von DPLP dauerhaft auszugleichen (siehe Tabelle 3 unten).
(168)
Dies hängt vor allem damit zusammen, dass die Umwandlung in ein privatrechtliches Unternehmen für DPLP auch beinhaltete, keine Beamten mehr, sondern nur noch privatrechtlich Beschäftigte einzustellen (für die ein allgemeiner Arbeitsvertrag und die arbeitsrechtlichen Bestimmungen gelten). Nach 1997 hätte DPLP somit aus eigenen Mitteln sowohl die Pensionsausgaben für die pensionierten Beamten im Ruhestand als auch die Rentenversicherungsbeiträge für die aktiven Privatangestellten finanzieren müssen.
(169)
Der Abwärtstrend der Cash-flows von DPLP verschärfte sich im Laufe der Jahre, da die höheren Pensionszahlungen die erwirtschafteten Einnahmen aus der Geschäftstätigkeit überstiegen (siehe Tabelle 3).
Tabelle 3
Simulationen der Cash-flows von DPLP durch die belgischen Behörden im Jahr 1996
(170)
Es steht außer Frage, dass DPLP wesentlich höhere Kosten hätte bestreiten müssen, wenn sie nach 1997 die Ruhegehälter aller pensionierten Beamten aus Eigenmitteln hätte finanzieren müssen. Ohne Beihilfe wäre der Übergang von der Rechtsform einer Behörde zu der eines privaten Unternehmens klar beeinträchtigt worden.
(171)
Zudem hätte eine vollständige Refinanzierung der Pensionskosten über eine Erhöhung der Einnahmen aus dem Briefdienst zu sehr hohen Portokosten und möglicherweise zu einem starken Einbruch der Zahl der Briefsendungen geführt, so dass das Angebot des Universalbriefdienstes gefährdet worden wäre.
(172)
Die Kommission ist zudem der Ansicht, dass die in Rede stehenden Maßnahmen dem angestrebten Ziel von gemeinschaftlichem Interesse angemessen sind. Mit keinem anderen Instrument hätte das Problem wirksamer gelöst werden können. In Bereichen mit DAWI hätten zwar Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen gewährt werden können, aber ein solcher Ansatz wäre aufgrund des spezifischen strukturellen Charakters des Problems langfristig nicht tragbar gewesen.
(173)
Angesichts der Ziele der Liberalisierung der Postmärkte, die insbesondere darin bestehen, ein Angebot an hochwertigen Universalpostdiensten zu erschwinglichen Preisen bereitzustellen, und unter Berücksichtigung des Ziels der Förderung eines lauteren Wettbewerbs stellte die Übernahme der Pensionen eine notwendige Maßnahme dar.
6.2.2.3. Verhältnismäßigkeit der Übernahme der Pensionen
(174)
In ihrer Entscheidung im Fall La Poste würdigte die Kommission die Verhältnismäßigkeit der Beihilfemaßnahmen im Zusammenhang mit der Übernahme von Pensionsaufwendungen, die von etablierten Postunternehmen zu bestreiten sind, welche weiterhin Beamte zu Bedingungen beschäftigen, die noch zu Monopolzeiten vereinbart wurden. Die Verhältnismäßigkeit muss mit Blick auf die Schaffung fairer Bedingungen auf wettbewerbsoffenen Märkten (z. B. Briefdienste, Paketdienst, Finanzdienstleistungen) gewürdigt werden. Das etablierte Unternehmen muss Sozialversicherungsbeiträge in gleicher Höhe wie seine Wettbewerber abführen.
(175)
Da die privatrechtlich Beschäftigten von DPLP rechtlich in der gleichen Lage wie die Angestellten jedes anderen privaten Unternehmens sind, während das statutarische Personal einen beamtenähnlichen Status genießt, kann anhand des Vergleichs der Sozialbeiträge, die DPLP für jede Mitarbeiterkategorie zahlt, überprüft werden, ob DPLP seit der Entlastung von den Pensionen die Voraussetzung der Zahlung gleich hoher Sozialbeiträge wie ihre Wettbewerber erfüllt.
(176)
Die folgende zusammenfassende Tabelle enthält eine detaillierte Übersicht über die Sozialversicherungskosten von DPLP für ihr statutarisches Personal und ihre privatrechtlich Beschäftigten:
Von DPLP getragene und abgeführte Sozialversicherungskosten
Statutarisches Personal
Privatrechtlich Beschäftigte
Beitrag von DPLP zum Sozialversicherungssystem, davon 8,86 % für Ruhegehälter
[…] %
[…] %
Von DPLP direkt getragene Kosten
[…] %
[…] %
Krankheit und Invalidität
[…] %
[…] %
Familienleistungen
[…] %
-
Beitrag zur Zahlung der Ausgleichsleistungen (54)
[…] %
Strukturelle Verringerung (55)
[…] %
BEITRAG DES ARBEITGEBERS insgesamt
[…] %
[…] %
BEITRÄGE DER ARBEITNEHMER
[…] %
[…] %
Arbeitnehmerbeitrag zum allgemeinen Sozialversicherungssystem
[…] %
[…] %
(177)
Wie die Tabelle oben zeigt, führt DPLP deutlich geringere Beiträge an das belgische Sozialversicherungssystem ab (nominaler Prozentsatz der Gehaltskosten) als private Unternehmen ([…] % gegenüber […] %).
(178)
Berücksichtigt man beim Vergleich der effektiven Sozialbeitragssätze jedoch die vom Arbeitgeber direkt getragenen Kosten, dann sind die beiden Prozentsätze nahezu gleich und für das statutarische Personal von DPLP sogar geringfügig höher ([…] %, gegenüber […] %).
(179)
Festzustellen ist auch, dass die von den Arbeitnehmern gezahlten Beiträge in beiden Fällen nahezu identisch sind ([…] % gegenüber […] %).
(180)
Der geringere nominale Beitragssatz zur Sozialversicherung, den DPLP für ihr statutarisches Personal zahlt, beruht auf der Befreiung von bestimmten Sozialversicherungsbeiträgen, die für Angestellte mit Beamtenstatus nicht gelten (z. B. Berufskrankheit, Arbeitslosigkeit, Arbeitsunfall). Allerdings trägt DPLP die Kosten der Beiträge, für die aufgrund des besonderen Status ihres statutarischen Personals die Befreiung gilt, selbst. Dieser Ansatz führt zu hohen direkten Kosten für DPLP.
(181)
Der Arbeitnehmerbeitrag, der ebenfalls berücksichtigt werden müsste, weil die Arbeitnehmer diesen Beitrag von dem Gehalt abführen müssen, das ihnen vom Arbeitgeber gezahlt wird (so dass dieser Beitrag für den Arbeitgeber ebenfalls Kosten darstellt), ist beim statutarischen Personal geringfügig höher als bei den privatrechtlich Beschäftigten.
(182)
Die belgischen Behörden und DPLP übermittelten Informationen, aus denen hervorgeht, dass die direkten Beiträge unter dem Strich im Laufe der Jahre stabil geblieben sind.
(183)
Obwohl die von DPLP selbst getragenen direkten Kosten ([…] %) streng genommen den Sozialbeiträgen nicht entsprechen, muss berücksichtigt werden, dass diese Kosten keine freiwilligen Kosten sind, sondern direkt auf dem besonderen Status des statutarischen Personals beruhen und DPLP somit auferlegt wurden. Es erscheint daher naheliegend, sie im Hinblick auf Ursprung und Zweck den anderen zwingend vorgeschriebenen Sozialversicherungskosten gleichzustellen.
(184)
Demzufolge müssen diese direkten Kosten bei der Berechnung der effektiven Sozialbeiträge von DPLP berücksichtigt werden. Der sich ergebende Gesamtsozialbeitragssatz wäre für das statutarische Personal von DPLP ([…] %) etwas höher als für das Personal privatwirtschaftlicher Privatwirtschaft ([…] %).
6.2.2.4. Abwägungsprüfung für die Übernahme der Pensionen
(185)
Die Reformierung des für DPLP geltenden Ruhegehaltssystems war ein wichtiger Schritt auf dem Weg der Anpassung des Unternehmens an die schrittweise Liberalisierung und mit Blick auf die vollständige Liberalisierung des belgischen Postmarktes und spielt eine wichtige Rolle im Rahmen der Strategie von Lissabon für Wachstum und Beschäftigung.
(186)
In der Entscheidung im Fall La Poste wies die Kommission darauf hin, dass die Liberalisierung des Postsektors erschwert werden könnte, wenn Vorhaben zur Reformierung der Ruhegehälter (vergleichbar mit dem in Belgien durchgeführten Vorhaben) nicht genehmigt werden.
(187)
Die Kommission vertritt zudem die Auffassung, dass mit den in Rede stehenden Maßnahmen, auch wenn sie keine spezielle Regelung im Hinblick auf die an Pensionäre gezahlten Leistungen betreffen, ein nachhaltiges, an die neuen Gegebenheiten angepasstes Finanzierungssystem geschaffen werden kann. Ihrer Ansicht nach sind die Maßnahmen daher im allgemeineren Rahmen der Reform der Ruhegehaltssysteme der Mitgliedstaaten zu sehen, die sowohl vom Rat als auch von der Kommission gewünscht wird.
(188)
Die negativen Auswirkungen der Beihilfemaßnahmen scheinen begrenzt zu sein, da angesichts der Geschichte von DPLP und ihrer Tätigkeiten klar ist, dass sich ein großer Teil ihrer Pensionsverpflichtungen auf die Tätigkeiten im reservierten Bereich bezieht, in dem Wettbewerbsverzerrungen naturgemäß begrenzt sind.
(189)
Die in Rede stehende Maßnahme könnte es DPLP theoretisch ermöglichen, eine beherrschende Stellung zu behalten. Die Kommission erachtet dieses Risiko jedoch als gering, weil sich die Maßnahmen darauf beschränken, die von DPLP gezahlten Beiträge an die ihrer Wettbewerber anzugleichen.
(190)
Daraus folgt, dass die negativen Auswirkungen der DPLP gewährten Beihilfe im Vergleich zu den positiven Auswirkungen der Maßnahme begrenzt sind.
(191)
Da sich die Maßnahmen auf das beschränken, was zur Schaffung gleicher Bedingungen bei den Sozialabgaben unbedingt erforderlich ist, und einer Wettbewerbsverzerrung, die DPLP benachteiligte, ein Ende setzen, werden die Handelsbedingungen nicht in einem dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Maße beeinträchtigt.
(192)
Daher vertritt die Kommission die Auffassung, dass die 1997 angenommene Maßnahme zur Übernahme der Pensionen als eine mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV angesehen werden kann, da DPLP bei den Sozialversicherungskosten für ihr statutarisches Personal nicht besser gestellt ist als andere Unternehmen.
6.3. WÜRDIGUNG DES AUSGLEICHS FÜR ÖFFENTLICHE DIENSTLEISTUNGEN UND ANDERER MAßNAHMEN
6.3.1. Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
6.3.1.1. Vorteil und Selektivität
(193)
Im Altmark-Urteil (56) wird im Zusammenhang mit dem Ausgleich für Kosten öffentlicher Dienstleistungen festgelegt, welche Voraussetzungen eine staatliche Maßnahme erfüllen muss, um als Ausgleichszahlung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen angesehen werden zu können und nicht als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV eingestuft zu werden.
(194)
Im vorliegenden Fall sind diese Voraussetzungen und insbesondere die vierte nicht erfüllt, denn DPLP wurde nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge ausgewählt. Noch dazu haben die belgischen Behörden nicht nachgewiesen, dass die Höhe des Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt worden ist, die ein durchschnittliches, gut geführtes und angemessen ausgestattetes Unternehmen bei der Erfüllung der verlangten Gemeinwohlverpflichtungen bestritten hätte, und der Kommission liegen keine Angaben oder Informationen vor, die darauf schließen lassen, dass diese vierte Voraussetzung erfüllt ist.
(195)
Da die jährliche Ausgleichszahlung nur einem einzigen Unternehmen gewährt wurde und diesem Unternehmen dadurch zusätzliche Mittel bereitgestellt wurden, wurde DPLP mit dieser Maßnahme ein selektiver Vorteil verschafft.
(196)
Kapitalzuführungen im Jahr 1997: Die belgischen Behörden räumten ein, dass die 1997 vorgenommenen Kapitalzuführungen in Höhe von 62 Mio. EUR in Wirklichkeit eine nachträgliche Ausgleichszahlung für DAWI für das Jahr 1996 waren. Daher müssen diese Zuführungen auf der gleichen Grundlage wie die jährlichen Ausgleichszahlungen gewürdigt werden. Da die im Altmark-Urteil genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind, wurde DPLP durch die Maßnahme ein selektiver Vorteil verschafft.
(197)
Kapitalzuführung im Jahr 2003: Die belgischen Behörden gaben an, dass die 2003 vorgenommenen Kapitalzuführungen (297,5 Mio. EUR) dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers entsprachen und daher keine staatliche Beihilfe darstellten. Mit dieser Kapitalzuführung habe das Eigenkapital von DPLP mit blick auf die Errichtung und Modernisierung von Sortierzentren sowie die Optimierung der Zustellgänge und der Automatisierungstechnik gestärkt werden sollen. Die Mittelzuführungen seien auch zur Deckung von Personalausgaben infolge des Personalabbaus über eine Vorruhestandsregelung sowie infolge der Arbeitszeitverkürzung und der den neu eingestellten Mitarbeitern angebotenen höheren Gehälter bestimmt gewesen.
(198)
Zum Nachweis dafür, dass diese Kapitalzuführung im Einklang mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers stand, erstellten die belgischen Behörden im Rahmen ihres Strategieplans Rentabilitätsvorschauen, die eine höhere Kapitalrendite ergaben als ein privater Kapitalgeber gefordert hätte.
(199)
Die Vorschauen und Gewinnberechnungen der belgischen Behörden sind prospektiv und sehr detailliert und entsprechen der Methode, die auch ein privater Kapitalgeber angewandt hätte:
1.
Die Rentabilität wurde anhand des Mittelwerts der Discounted-Cash-Flow-Methode berechnet, die das zukünftige Wachstum des Unternehmens und das Vermögen der Investitionen, Gewinne und monetäre Ströme für die Aktionäre zu erwirtschaften, berücksichtigt;
2.
betrachtet wurden drei verschiedene Szenarien: ein optimistisches Szenario, ein pessimistisches Szenario und ein wahrscheinlichstes Szenario, das letztendlich für die Sensitivitätsanalyse gewählt wurde;
3.
die Vorschauen deuteten auf einen Anstieg der Gewinnspanne auf […] % im Jahr 2007 (siehe Tabelle 4) und einen diskontierten internen Zinsfuß von […] % für den Zeitraum 2003-2012 hin (siehe Tabelle 5), d. h. eine Rendite über der von […] %, die von einem unabhängigen Sachverständigen (Banque Degroof) als die Gewinnspanne genannt wurde, die private Investoren vom Postsektor in angemessener Weise erwarten würden.
Tabelle 4
Ex-ante-Gewinnvorschauen für den 2003-2007 der belgischen Behörden
[…]
(Quelle: belgische Behörden)
Tabelle 5
Ex-ante-Berechnung des internen Zinsfußes durch die belgischen Behörden für das wahrscheinlichste Szenario
[…]
(Quelle: belgische Behörden)
(200)
Festzustellen ist auch, dass die Belastbarkeit der Vorschauen insgesamt durch die in den darauffolgenden Jahren erzielten Finanzergebnisse bestätigt wurde (siehe Tabelle 6). Infolge dieser Rentabilitätssteigerung schütte DPLP von 2007 an Dividenden aus.
Tabelle 6
Ex-post-Gewinne für den Zeitraum 2003-2007
[…]
(Quelle: belgische Behörden)
(201)
Die über einen Zeitraum von zehn Jahren verzeichneten Ergebnisse entsprechen ebenfalls den Prognosen von 2003, da der Ex-post-Wert des internen Zinsfußes […] % betragen dürfte, d. h. über dem 2003 prognostizierten Wert von […]% liegt.
(202)
Obwohl die Rendite der Investition des belgischen Staates ausreichend zu sein scheint, um zu bestätigen, dass sie unter Beachtung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers getätigt wurde, ist festzustellen, dass die erwarteten Einnahmen, die als Grundlage für die Würdigung dieser Rendite dienten, staatliche Beihilfen und insbesondere die jährlichen Ausgleichszahlungen an DPLP enthielten.
(203)
Mit diesen staatlichen Beihilfen wurden jedoch offenkundig andere Ziele verfolgt, und sie stehen in keinem chronologischen Zusammenhang mit der Kapitalzuführung von 2003.
(204)
Zudem wurde die Ungewissheit, die eine nicht angemeldete Beihilfe zugunsten von DPLP für einen privater Kapitalgeber darstellen kann, dadurch abgemildert, dass die Kommission die Kapitalzuführung in ihrer Entscheidung von 2003 förmlich genehmigte. Zu dem Zeitpunkt, als die Anlage getätigt wurde, wäre wahrscheinlich angesichts der guten Renditeaussichten jeder private Kapitalgeber nach der Annahme der Kommissionsentscheidung das Risiko eingegangen, diese Investition zu tätigen, auch wenn die Entscheidung noch nicht rechtskräftig war. Ein privater Kapitalgeber hätte nicht mehrere Jahre, d. h. bis zum Urteil des Gerichts und des Gerichtshofs gewartet, um diese Entscheidung zu treffen. Die spätere Nichtigerklärung dieser Entscheidung ist daher ein Ereignis, das zum Investitionszeitpunkt nicht absehbar war, aber offensichtlich relativ unwahrscheinlich gewesen sein muss, da die Beschlüsse der Kommission, solange sie nicht für nichtig erklärt worden sind, als rechtmäßig angesehen werden.
(205)
Infolgedessen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die 2003 vorgenommene Kapitalzuführung als mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers vereinbar angesehen werden kann und keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
(206)
Kapitalzuführung im Jahr 2006: Die belgischen Behörden gaben an, dass die 2006 vorgenommenen Kapitalzuführungen (40 Mio. EUR) im Einklang mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers standen und daher keine staatliche Beihilfe darstellten.
(207)
Diese Zuführung wurde zu den gleichen Bedingungen vorgenommen, die auch für einen privaten Kapitalgeber galten (Pari-Passu-Konditionen), d. h. die Kapitalerhöhung von DPLP wurde vom Staat (in Höhe von 40 Mio. EUR) und von Post Invest Europe (in Höhe von 300 Mio. EUR) zum gleichen Preis je Aktie gezeichnet. Post Invest Europe war damals ein externer Investor, der weder mit DPLP noch mit dem belgischen Staat in irgendeiner Beziehung stand.
(208)
Zudem wurde der Ausgabepreis der Aktien ordnungsgemäß ermittelt. Bei der Ermittlung des Preises der begebenen jungen Aktien schätzte die Investitionsbank, an die sich die belgischen Behörden wandten, den Gesamtwert von DPLP auf […] bis […] EUR. Der Staat berücksichtigte letztendlich den Wert von […] EUR für das gesamte Unternehmen vor den Kapitalzuführungen. Die Annahmen für das Rendite- und Risikoniveau auf der Grundlage eines gemeinsamen Geschäftsplans beruhten auf Betrachtungen zur langfristigen Gewinnoptimierung. Die Ergebnisse, die DPLP später nach der Kapitalerhöhung von 2006 verzeichnete (siehe unten), bestätigen die Belastbarkeit der zum Zeitpunkt der Anlageentscheidung berücksichtigten Annahmen und Parameter.
Tabelle 7
Ergebnisse von DPLP im Zeitraum 2006-2010
[…]
(Quelle: belgische Behörden)
(209)
Nach Auffassung der Kommission entspricht die 2006 vorgenommene Kapitalzuführung in Höhe von 40 Mio. EUR eindeutig dem Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers und stellt infolgedessen keine staatliche Beihilfe dar.
(210)
Aus der Befreiung von der Körperschaftsteuer hätte DPLP zwar aufgrund einer möglichen Senkung des geschuldeten bzw. gezahlten Steuerbetrags einen Vorteil erwachsen können, aber ein konkreter Vorteil wurde ihr nicht zuteil, denn von 1992 bis 2005, als diese Steuerbefreiung aufgehoben wurde, war das Gesamtbetriebsergebnis von DPLP nach Steuern negativ. Auch wenn ihr Nettoergebnis in einigen Jahren positiv war, hätte DPLP aufgrund der von Jahr zu Jahr vorgetragenen Steuergutschrift selbst dann keine Steuern bezahlen müssen, wenn sie körperschaftsteuerpflichtig gewesen wäre. Diese Steuerbefreiung wird deshalb in diesem Beschluss nicht näher geprüft.
(211)
Durch die Befreiung von der Grundsteuer und von der lokalen Steuer ist DPLP allerdings gegenüber anderen Unternehmen in einer günstigeren Position, weil sie dadurch von Verbindlichkeiten entlastet wird, die sie normalerweise tragen müsste. Diese Steuerbefreiungen begründen daher einen selektiven Vorteil.
(212)
Die belgischen Behörden machen geltend, dass die Übertragung von Immobilien einzig im Rahmen einer Umstrukturierung der dem Staat gehörenden Vermögensgegenstände erfolgt sei, da DPLP seinerzeit ein reines Staatsunternehmen war. Durch die Immobilienübertragung wurden DPLP jedoch neue Vermögenswerte zur Verfügung gestellt, die zuvor dem Staat gehörten. DPLP nutzte diese Gebäude bereits, als sie noch dem Staat gehörten, war jedoch rechtlich gesehen nicht der Eigentümer. Mit der Übertragung der Eigentumsurkunden wurden dem eigenständigen Unternehmen DPLP die Eigentumsrechte an den Grundstücken übertragen. DPLP erhielt somit im Vergleich zur Situation vor der Übertragung zusätzliche Mittel. Durch diese Maßnahme wurde DPLP somit ein selektiver Vorteil verschafft.
(213)
Ohne Staatsgarantie hätte DPLP kein Darlehen zu den gleichen Konditionen erhalten können. Nach Schätzungen der belgischen Behörden wären die marktüblichen Zinsen um bis zu 40 Basispunkte höher gewesen, wohingegen an den Staat eine Prämie von 25 Basispunkten gezahlt wurde.
(214)
Gemäß der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 des EG-Vertrags auf staatliche Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften (57) (Ziffer 3.2 d) „sollte die Risikoträgerfunktion normalerweise durch eine angemessene Prämie für den garantierten bzw. rückgarantierten Betrag vergütet werden. Wird für die Garantie ein Entgelt gezahlt, das mindestens der entsprechenden, als Vergleichsmaßstab dienenden Garantieprämie auf den Finanzmärkten entspricht, so umfasst die Garantie keine staatliche Beihilfe. Lässt sich auf den Finanzmärkten keine entsprechende Garantieprämie als Vergleichsmaßstab finden, so sind die gesamten Finanzierungskosten des garantierten Kredits einschließlich der Kreditzinsen und der Garantieprämie mit dem marktüblichen Entgelt für einen vergleichbaren nicht garantierten Kredit zu vergleichen.“ Da die Prämie nicht marktkonform zu sein scheint, konnte DPLP über die staatliche Garantie eine Finanzierung zu niedrigeren Zinsen erhalten als sie eigentlich hätte zahlen müssen.
(215)
Demzufolge wurde DPLP durch die Maßnahme ein selektiver Vorteil in Höhe der Differenz zwischen dem Zinssatz, den DPLP ohne die staatliche Garantie hätte zahlen müssen, und dem Effektivzinssatz zuzüglich der für die Garantie gezahlten Prämie verschafft. Der erhaltene Vorteil belief sich auf jährlich 15 Basispunkte auf den ausstehenden Kapitalbetrag. Über die gesamte Kreditlaufzeit lässt sich der Vorteil daher auf 1,5 Mio. EUR schätzen.
6.3.1.2. Vorliegen staatlicher Mittel
(216)
Der jährliche Ausgleich für DAWI wurde gemäß den einzelnen Verwaltungsverträgen zwischen DPLP und dem belgischen Staat aus dem belgischen Staatshaushalt finanziert. Den vom belgischen Staat übermittelten Informationen zufolge handelte es sich bei den 1997 vorgenommenen Kapitalzuführungen de facto um einen Ausgleich für DAWI, weshalb sie in diesen Teil des Beschlusses aufgenommen werden.
(217)
Die Steuerbefreiungen führten durch die Kürzung der Einnahmen, die der Staat ohne diese Befreiungen erzielt hätte, zu einer Minderung der Steuereinnahmen. Sie beinhalten infolgedessen eine Übertragung staatlicher Mittel in Form entgangener Steuereinnahmen des belgischen Staates.
(218)
Die an DPLP übertragenen Immobilien gehörten zuvor dem Staat. Er übereignete sie an DPLP, verminderte dadurch sein eigenes Vermögen und erhöhte das von DPLP. Infolgedessen stellt die Maßnahme eine Übertragung staatlicher Mittel dar.
(219)
Die Garantie für das Darlehen wurde vom Staat gewährt, der somit ohne Gegenleistung die Risiken übernimmt, und stellt infolgedessen staatliche Mittel in Form des Verzichts auf Einnahmen dar.
(220)
Die mit den Briefzustelldiensten erwirtschafteten Einnahmen stellen gemäß dem Urteil Preussen Elektra (58) keine staatlichen Mittel dar, da die von den Nutzern gezahlten Preise aus deren eigenen Mitteln finanziert werden, die sich der Kontrolle des Staates entziehen.
(221)
Allerdings stehen diese Einnahmen im Hinblick auf die Würdigung der Vereinbarkeit in direktem Zusammenhang mit der Erbringung einer Leistung der Daseinsvorsorge im Postsektor und müssen daher gemäß Ziffer 17 des DAWI-Gemeinschaftsrahmens und Artikel 7 der Richtlinie 97/67/EG bei der Bestimmung der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit des Ausgleichs berücksichtigt werden.
6.3.1.3. Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
(222)
Aus den in Erwägungsgrund 156 genannten Gründen können die Maßnahmen den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
6.3.1.4. Zusammenfassung der Beihilfemaßnahmen
(223)
Aus den in den Erwägungsgründen 193 bis 222 dargelegten Gründen stellen die folgenden Maßnahmen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar:
a.
jährlicher Ausgleich für DAWI (1992-2010);
b.
Kapitalzuführungen von 1997;
c.
Befreiung von der Grundsteuer (1992-2005);
d.
Immobilienübertragung von 1992;
e.
die vom Staat 2004 geleistete Garantie.
6.3.2. Bestehende Beihilfe im Sinne von Artikel 108 Absatz 1 AEUV
(224)
Einige der im vorliegenden Fall geprüften Maßnahmen könnten als bestehende Beihilfen im Sinne von Artikel 108 Absatz 1 AEUV angesehen werden.
6.3.2.1. Körperschaftsteuer- und der Grundsteuerbefreiung
(225)
Die Befreiungen von der Körperschaftsteuer und von der Grundsteuer wurden DPLP gewährt, als sie noch eine Behörde war, d. h. vor 1971 und vor dem Beitritt Belgiens zur EWG. Sie wurden seitdem nicht geändert. Demzufolge handelt es sich bei diesen Maßnahmen um bestehende Beihilfen.
(226)
Die Befreiung von der Körperschaftsteuer wurde 2005 aufgehoben, während die Grundsteuerbefreiung noch immer gilt.
6.3.2.2. Liberalisierung des Postmarktes
(227)
Den belgischen Behörden zufolge müssen alle Maßnahmen aus der Zeit vor der Liberalisierung der Postmärkte im Jahr 1999 als bestehende Beihilfen angesehen werden. Die in Rede stehenden Maßnahmen kamen jedoch allen Tätigkeiten von DPLP zugute, die bereits lange vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 97/67/EG im Jahr 1999 auf wettbewerbsbestimmten Märkten (wie den Märkten für die Paketzustellung und Finanzdienstleistungen) präsent war. Gemäß dem Urteil Alzetta (59) kann eine solche Beihilfe nicht aufgrund der Entwicklung des Binnenmarktes als bestehende Beihilfe angesehen werden; sie kann für einen bestimmten Empfänger nur dann als bestehende Beihilfe betrachtet werden, wenn dieser bei der Durchführung der Beihilfe ausschließlich auf nicht wettbewerbsoffenen Märkten tätig war.
(228)
Die Kommission kann diesem Vorbringen daher nicht stattgeben.
6.3.2.3. Verjährungsfrist von zehn Jahren
(229)
Auch das Vorbringen, die zehnjährige Verjährungsfrist müsse mit der Eröffnung dieses förmlichen Prüfverfahrens im Jahr 2009 beginnen, kann nicht akzeptiert werden. Mit dem Urteil des Gerichts aus dem Jahr 2009 wurden nicht alle früheren Prüfungshandlungen für nichtig erklärt. Es gab lediglich zu verstehen, dass diese Handlungen die Kommission zur Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens hätten veranlassen müssen (60).
(230)
Da die erste Prüfungshandlung der Kommission jedoch am 23. Dezember 2002 stattfand, als sie ihr erstes Auskunftsersuchen an die belgischen Behörden sandte, müssen die vor dem 23. Dezember 1992 durchgeführten Maßnahmen als bestehende Beihilfen angesehen werden.
6.3.3. Vereinbarkeit des Ausgleichs für DAWI nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV
(231)
Die Vereinbarkeit des Ausgleichs für DAWI wird auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV und des DAWI-Gemeinschaftsrahmens gewürdigt. Der DAWI-Gemeinschaftsrahmen gilt seit seinem Inkrafttreten am 29. November 2005. Da er im Wesentlichen eine Kodifizierung von Vorschriften ist, die bereits vor seinem Inkrafttreten bestanden, wird auch bei der Würdigung von Maßnahmen aus der Zeit vor seinem Inkrafttreten auf diesen Gemeinschaftsrahmen verwiesen.
6.3.3.1. Anhand des mit den Verwaltungsverträgen erteilten Auftrags ermittelter Gegenstand der Bewertung
(232)
In ihren Stellungnahmen äußerten die belgischen Behörden heftigen Widerstand dagegen, dass die Kommission gemäß dem Ansatz, den sie in der Vergangenheit bei der Würdigung anderer Fälle im Zusammenhang mit rechtswidrig gezahlten Beihilfen wählte, eine umfassende Prüfung aller DPLP über den gesamten Zeitraum gewählten Beihilfen vornimmt, da damit unterstellt werde, dass mit dieser Beihilfe alle öffentlichen Aufgaben, mit denen das Unternehmen betraut wurde, finanziert worden seien. Die belgischen Behörden und DPLP machten geltend, dass im vorliegenden Fall im Gegensatz zu anderen Fällen der Tätigkeitsbereich von DPLP, für den Beihilfen gewährten werden sollten, sowie die Höhe der Beihilfen für diese Tätigkeiten in den Verwaltungsverträgen ganz klar abgegrenzt worden seien (61).
(233)
Nach Auffassung der Kommission werden in den in Rede stehenden Verwaltungsverträgen die jeweiligen Rechte und Pflichten des Staates und des Beihilfeempfängers klar und deutlich dargelegt und die Parameter zur Berechnung des Ausgleichs festgelegt, auf den Letztgenannter für die darin aufgezählten speziellen Tätigkeiten und die genannten Zeiträume Anspruch hat. Infolgedessen wird die Kommission bei ihrer Würdigung die Bestimmungen der einzelnen Verwaltungsverträge zugrunde legen.
(234)
Die DAWI, für die die Vereinbarkeit der Beihilfe geprüft werden muss, werden in den vom Mitgliedstaat ausgestalteten Betrauungsakten festgelegt. Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die DPLP erfüllen muss, werden ihr etwa alle fünf Jahre mit Verwaltungsakten zur Billigung der mit dem Staat geschlossenen Verwaltungsverträge übertragen. Diese Verträge präzisieren und ergänzen die Bestimmungen des belgischen Postgesetzes.
(235)
Jeder einzelne Verwaltungsvertrag stellt einen gesonderten Betrauungsakt dar, in dem die Art und die Dauer der Gemeinwohlverpflichtungen von DPLP sowie die Parameter für die Berechnung des vom Staat zu zahlenden Ausgleichs festgelegt werden. In den Verwaltungsverträgen werden die Tätigkeiten genannt, die bei der Berechnung der Höhe der staatlichen Ausgleichszahlung berücksichtigt werden.
(236)
Die Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahmen ist auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV zu würdigen, weil der Ausgleich zur Finanzierung der Kosten gewährt wurde, die durch die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse verursacht wurden. Der Ausgleich wäre mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn er, unter Berücksichtigung eines angemessenen Gewinns, nicht über die zusätzlichen Kosten hinausgeht, die DPLP bei der Erfüllung der mit den Verwaltungsverträgen übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstehen. Jede Überkompensation muss zurückgefordert werden.
(237)
Gegenstand der Bewertung der Überkompensation sind diejenigen DAWI, für welche die Bestimmungen der einzelnen Verwaltungsverträge einen Ausgleich vorsehen.
(238)
Die Bestimmungen der einzelnen Verwaltungsverträge weisen einige Unterschiede auf. Demzufolge muss die Überkompensation anhand der spezifischen Parameter jedes der Verträge berechnet werden.
(239)
Im ersten Verwaltungsvertrag (1992-1996) umfasst der Ausgleich für DAWI alle öffentlichen Dienstleistungen. Der Ausgleich wird durch die Bestimmungen dieses ersten Verwaltungsvertrags nicht danach, ob ein vertraglicher Ausgleichsanspruch besteht oder nicht, auf die verschiedenen öffentliche Dienstleistungen verteilt.
(240)
Infolgedessen ist davon auszugehen, dass der in diesem Vertrag vorgesehene Ausgleich die zusätzlichen Kosten deckt, die - ohne Unterscheidung - mit der Erfüllung aller gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verbunden sind. Die Prüfung einer möglichen Überkompensation umfasst somit für diesen Zeitraum alle öffentlichen Aufgaben: den postalischen Universaldienst (Universaldienstverpflichtung, UDV) sowie die Pressezustellung und andere, DPLP übertragene Aufgaben.
(241)
Im Gegensatz zum ersten Verwaltungsvertrag sind die Beihilfen im zweiten, dritten und vierten Verwaltungsvertrag einigen genau festgelegten DAWI vorbehalten. Für folgende DAWI kann ein Ausgleichsanspruch bestehen: die Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften sowie die in Erwägungsgrund 33 aufgeführten sonstigen öffentlichen Dienstleistungen. Die Dienstleistungen, für die Beihilfen gewährt werden, werden in den folgenden Klauseln der Verwaltungsverträgen genannt: Artikel 7 des zweiten Verwaltungsvertrags, Artikel 15 des dritten Verwaltungsvertrags und Artikel 12 und 13 des vierten Verwaltungsvertrags.
(242)
Für den postalischen Universaldienst werden dagegen ausschließlich im Rahmen des ersten Verwaltungsvertrags Beihilfen gewährt.
(243)
Die Kosten und Einnahmen des postalischen Universaldienstes werden daher bei der Überkompensationsberechnung nicht berücksichtigt, mit Ausnahme gegebenenfalls der überhöhten Gewinne aus dem reservierten Bereich (62).
6.3.3.2. Berechnung der Überkompensation
(244)
Aufgrund der in den Erwägungsgründen 239 bis 243 genannten Unterschiede zwischen den Betrauungsakten wird die mögliche Überkompensation für den ersten Verwaltungsvertrag und für die drei folgenden Verwaltungsverträge separat berechnet.
(245)
Neben der Deckung der Kosten für die Erfüllung gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen wird im DAWI-Gemeinschaftsrahmen auch der Ausgleich einer angemessenen Rendite vorgesehen (63).
(246)
Nach Ziffer 18 des DAWI-Gemeinschaftsrahmens ist unter einer angemessenen Rendite „ein angemessener Kapitalertrag unter Berücksichtigung des von dem Unternehmen aufgrund des staatlichen Eingreifens eingegangenen Risikos, sofern überhaupt vorhanden, zu verstehen. Dies gilt insbesondere dann, wenn der Staat ausschließliche oder besondere Rechte gewährt. In der Regel darf die Rendite die in dem betreffenden Sektor in den Jahren zuvor erzielte durchschnittliche Rendite nicht übersteigen. In Sektoren, in denen es an Unternehmen fehlt, die als Vergleichsmaßstab für das mit der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraute Unternehmen dienen könnten, können Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten oder gegebenenfalls auch aus anderen Wirtschaftszweigen zu Vergleichzwecken herangezogen werden unter der Voraussetzung, dass die besonderen Charakteristika des jeweiligen Sektors berücksichtigt werden. Bei der Festlegung der angemessenen Rendite können die Mitgliedstaaten auch Kriterien zugrunde legen, von denen Anreize für die Qualität der zu erbringenden Dienstleistung und Produktivitätsgewinne ausgehen.“
(247)
Bei der Wahl der relevanten Höhe des angemessenen Gewinns müssen daher verschiedene Parameter berücksichtigt werden, insbesondere die durchschnittliche Rendite des betreffenden Sektors, das mit den Tätigkeiten des Unternehmens verbundene Risiko und gegebenenfalls die Anreize für das betreffende Unternehmen.
(248)
Bei der Ermittlung der Höhe des angemessenen Gewinns legte die Kommission mehrere Sachverständigengutachten zugrunde, zu denen im Folgenden nähere Angaben gemacht werden. Anhand der Gutachten und der Risikohöhe jedes Verwaltungsvertrags legte die Kommission eine Bandbreite für den angemessenen Gewinn von DPLP fest, die sich zum einen auf die Briefzustellung und zum anderen auf die Pressezustellung für jeden der vier Verwaltungsverträge bezieht. In allen Gutachten wird versucht, Unternehmensgruppen zu finden, die hinsichtlich der Tätigkeiten und des Risikoprofils hinreichend mit dem etablierten Postunternehmen vergleichbar sind, und anhand der in diesen Vergleichsunternehmen festgestellten Renditen eine Benchmark für den angemessenen Gewinn des etablierten Postunternehmens zu ermitteln.
(249)
Was das Risiko anbelangt, weist die Kommission darauf hin, dass während des gesamten geprüften Zeitraums bei den meisten Tätigkeiten von DPLP kaum oder gar kein Wettbewerb herrschte, weil DPLP entweder ein gesetzlich geschütztes Monopol besaß (das für die meisten Briefzustelldienste gilt) oder eine beherrschende Stellung innehatte, die durch sehr hohe Marktanteile und Marktzutrittsschranken infolge der Subventionierung nicht kostendeckender Preise (beispielsweise für die Pressezustellung) gekennzeichnet war. Dieser Aspekt muss nach Auffassung der Kommission bei allen Prüfungen berücksichtigt werden, die ein Benchmarking mit Unternehmen betreffen, die zwar ähnliche Dienstleistungen wie DPLP erbringen, aber in einem wettbewerbsbestimmten Umfeld tätig sind.
(250)
Zudem hängt das Maß, in dem ein etablierter Postbetreiber dem Risiko ausgesetzt ist, in erster Linie von den Merkmalen des staatlichen Regulierungsmechanismus ab.
(251)
Die Kommission stellt fest, dass im Bereich der Briefzustellung, in dem die Universaldienstverpflichtung von DPLP hauptsächlich über den Preis der Postwertzeichen (64) finanziert wurde, ein ganz anderes Risiko gegeben ist, wenn die Preise der Postwertzeichen von der Regulierungsbehörde mehr oder minder häufig (beispielsweise am Jahresanfang oder einfach jeweils bei Bedarf) angepasst werden, um die Nettokosten der Universaldienstverpflichtung ständig zu decken, als wenn die Preise der Postwertzeichen (65) im Voraus für einen langen Zeitraum (beispielsweise über vier oder fünf Jahre) im Rahmen eines langfristigen Vertrags festgelegt werden (66). Bei der ersten Preisregulierungsart geht das betreffende Unternehmen ein relativ geringes Risiko ein, da die Preise der Postwertzeichen mit einer bestimmten Häufigkeit angepasst werden, so dass Einnahmen und Kosten ständig ausgeglichen sind. Diese Regulierungsart bewahrt die Gewinnspannen des Unternehmens vor Unwägbarkeiten. Bei der zweiten Regulierungsart ist das Risiko höher, weil das Unternehmen den Folgen der Schwankungen der Kosten und Einnahmen über einen langen Zeitraum ausgesetzt ist.
(252)
Auch im Bereich der Pressezustellung (über Ausgleichszahlungen finanzierte Universaldienstverpflichtung) besteht ein erheblicher Unterschied, je nachdem, ob der Ausgleich auf den effektiven Nettokosten (tatsächlich bestrittene Nettokosten) oder auf den über einen langen Zeitraum vorhergesehenen Nettokosten beruht. Bei einem Ausgleich, der in Form einer Pauschale zur Deckung der über einen bevorstehenden langen Zeitraum erwarteten Nettokosten gezahlt wird, ist das Unternehmen allen Schwankungen der Einnahmen und Kosten ausgesetzt. Dabei ist der Unternehmer mit einem höheren Risiko konfrontiert als bei einem vollen Ausgleich auf der Grundlage der im Nachhinein bestimmten Kosten und Einnahmen.
(253)
Wenn der Vertrag zwischen dem Postbetreiber und dem Staat dergestalt ist, dass die öffentliche Dienstleistung mit einem gewissen Maß an Risiko verbunden ist, beispielsweise, weil das etablierte Unternehmen starken Schwankungen der Einnahmen und Kosten ausgesetzt ist, muss der angemessene Gewinn, auf den dieses Unternehmen Anspruch hat, im Verhältnis zur Höhe des eingegangenen Risiko stehen. Wenn dagegen der Vertrag zwischen dem traditionellen Postbetreiber und dem Staat so gestaltet ist, dass mit der öffentlichen Dienstleistung kein wesentliches Risiko einhergeht, muss auch der zulässige Gewinn gering sein.
(254)
Die Kommission stellt zudem fest, dass die Höhe des vom Unternehmen eingegangenen Risikos und die Höhe des Ausgleichs, auf den es für Effizienzgewinne Anspruch hat, eng miteinander verflochten sind. So kann der Staat im Vorfeld einen von der Höhe her festen Ausgleich festlegen, der die Effizienzgewinne, die das Unternehmen während der Laufzeit des Betrauungsakts normalerweise erzielen müsste, vorwegnimmt und beinhaltet. Dadurch, dass das Unternehmen allen Kosten- und Einnahmenschwankungen ausgesetzt ist, schafft der Vertrag Anreize dafür, leistungsfähiger zu werden und die Kosteneffizienz zu verbessern. Gleichzeitig bürdet der Vertrag ihm ein höheres Risiko auf. In gewisser Weise sind Risiko und Effizienzanreize somit nicht voneinander zu trennen. Gleichsam stellt eine im Vorhinein für einen langen Zeitraum festgelegte Preisobergrenze normalerweise einen Anreiz für mehr Effizienz dar, ist für das betroffene Unternehmen jedoch riskanter.
(255)
Bei der Prüfung des angemessenen Gewinns von DPLP legt die Kommission mehrere Gutachten von Sachverständigen zugrunde:
(256)
WIK-Gutachten: Im Fall C 36/07, einem Beihilfeverfahren, das die Deutsche Post AG (nachstehend „DP“ genannt) betraf, forderte die Kommission WIK Consult auf, ein Gutachten zur Ermittlung der Benchmark für den angemessenen Gewinn etablierter Postunternehmen zu erstellen (67) (nachstehend „WIK-Gutachten“ genannt). Die relevanten Aspekte des WIK-Gutachtens wurden Belgien am 25. März 2010 und 7. Februar 2011 mitgeteilt. Die Stellungnahmen Belgiens zum WIK-Gutachten gingen bei der Kommission am 23. April 2010 und 1. März 2011 ein.
(257)
Deloitte-Gutachten: Am 23. April 2010 erhielt die Kommission ein von Deloitte (68) erstelltes Gutachten (nachstehend „Deloitte-Gutachten“ genannt) zur Höhe des angemessenen Gewinns, der bei den Universaldienstleistungen von DP zugrunde zu legen ist. Dieses Gutachten wurde Belgien am 9. Dezember 2011 übermittelt. Die Stellungnahmen Belgiens zum Deloitte-Gutachten gingen bei der Kommission am 26. Dezember 2011 ein.
(258)
CRA-Gutachten: Am 1. März 2011 legte Belgien ein Gutachten von Charles Rivers Associates (69) vor, mit dem das WIK-Gutachten angefochten wurde (nachstehend „CRA-Gutachten“ genannt).
(259)
In diesem Gutachten ermittelt WIK die Benchmark für den angemessenen Gewinn für DP. Im Besonderen nimmt WIK zunächst eine Funktions- und Risikoanalyse für DP vor und gelangt zu dem Schluss, dass DP im Wesentlichen Routinetätigkeiten ausübt und mit einem begrenzten Geschäftsrisiko konfrontiert ist (70). Anhand dieser Analyse wählt WIK Vergleichsunternehmen aus, d. h bestimmt die Zusammensetzung der Gruppen, die als Vergleichsmaßstab dienen und aus denen Benchmarks für den angemessenen Gewinn abgeleitet werden können. WIK betont ganz allgemein, dass das gewählte Benchmarkverfahren die Grundsätze der Standardmethode für Rentabilitätsbenchmarks bei Verrechnungspreisen aufgreift (71). Eine solche Methode wird nicht nur in einzelstaatlichen Vorschriften für Verrechnungspreise, sondern auch in den OECD-Verrechnungspreisgrundsätzen (nachstehend „OECD-Grundsätze“ genannt) (72) angewandt.
(260)
WIK betrachtet mehrere Instrumente zur Messung der Rendite und unterscheidet zwischen dem internen Zinsfuß (internal rate of return, IRR), der auf dem Cash-flow basiert und als theoretisch korrektes Messinstrument für die Rentabilität einer Tätigkeit betrachtet wird, und anderen, den Buchhaltungsdaten entnommenen Kennzahlen (Renditehöhen) wie der Rendite des eingesetzten Kapitals (return on capital employed, ROCE), der Eigenkapitalrendite (return on equity, ROE), der Gesamtkapitalrendite (return on assets, ROA) und der Umsatzrendite (return on sales, ROS (73)). Wie in Kapitel 5 des Gutachtens erläutert, schlägt WIK vor, in diesem Fall die ROS als Rentabilitätskennzahl zu verwenden. Ein Vorteil dieses Instruments besteht darin, dass es nur von den Buchhaltungsdaten für Gewinn (EBIT (74)) und Umsatz abhängig ist, die sich in der Buchführung des Unternehmens leicht feststellen lassen. Zudem wird mit der ROS das Schätzen und Zuordnen von Vermögenswerten zu verschiedenen Diensten vermieden, was bei einem kapitalbasierten Vergleichsmaßstab wie ROE und ROCE erforderlich wäre und sich in der Regel schwierig gestaltet. WIK weist zudem darauf hin, dass ein auf der ROS beruhender Vergleichsmaßstab empfohlen wird, wenn die Vergleichsunternehmen und das dem Benchmarking unterzogene Unternehmen derselben Branche/demselben gewerblichen Sektor angehören, was die Einheitlichkeit der Struktur von EBIT und Umsatz gewährleistet.
(261)
Hinsichtlich der Zusammensetzung der Vergleichsgruppe gelangt WIK zu dem Schluss, das ein Kompromiss zwischen der Vergleichbarkeit der Unternehmen in der Stichprobe und dem Stichprobenumfang gefunden werden muss. WIK spricht sich gegen die Aufnahme europäischer etablierter Postbetreiber in die Stichprobe auf, da ihre Preise auf einem Markt reguliert wurden, der während des geprüften Zeitraums in den meisten Ländern dem Wettbewerbern verschlossen war. Aus diesem Grund ist auch die Zahl der Unternehmen, die im direkten Wettbewerb mit den etablierten Postbetreibern stehen, relativ gering. Es handelt sich hauptsächlich um kleinere Unternehmen. Um eine ausgewogene Gruppe von Vergleichsunternehmen zu erhalten, bezieht WIK sowohl die direkten Wettbewerber auf den nationalen Märkten mit ein als auch die großen multinationalen Expresspaketdienste (UPS, FedEx, DHL), deren Tätigkeiten risikoreicher und kapitalintensiver als die eines etablierten Postunternehmens auf einem geschützten nationalen Markt sind.
(262)
Was den Kompromiss zwischen Vergleichbarkeit und Stichprobenumfang anbelangt, sieht WIK drei Vergleichsgruppen vor: i) die Vergleichsgruppe I oder „kleine Paketdienstgruppe“ umfasst Unternehmen, die hauptsächlich als Anbieter von Paketdiensten tätig sind (10 Unternehmen, die als mit den Universalpostdienstanbietern in hohem Maße vergleichbar angesehen werden); ii) die Vergleichsgruppe II oder „erweiterte Paketdienstgruppe“ umfasst Unternehmen, deren Haupttätigkeit auch andere Dienste wie Briefdienste umfassen könnte (26 Unternehmen mit etwas geringerer Vergleichbarkeit), und iii) die Vergleichsgruppe III umfasst auch Unternehmen des Bereichs Straßengüterverkehr (1 163 Unternehmen mit geringerer Vergleichbarkeit) (75). Nach Angaben von WIK verstärkt dieser Ansatz die statistische Gültigkeit des abschließenden Benchmarkings.
(263)
Eines der Auswahlkriterien, das für alle Vergleichsgruppen gilt, betrifft die Unternehmensgröße; berücksichtigt werden nur Unternehmen mit Erträgen von mehr als 3 Mio. EUR (76). Was den von den Daten abgedeckten Zeitraum anbelangt, so lagen nur für den Zeitraum 1998-2007 verlässliche Daten vor; für den Zeitraum 1990-1997 wurde rückwirkend interpoliert (77).
(264)
Darüber hinaus wendet WIK die bei den Verrechnungspreisen verwendete Analyse an und legt das Konzept des Interquartilsabstands (78) zugrunde, um den Einfluss von Ausreißern zu verringern und die Höhe des angemessenen Gewinns festzulegen.
(265)
WIK erhält für den Zeitraum 1998-2007 folgende Ergebnisse:
a)
Vergleichsgruppe I: 25. Perzentil gleich -0,42 %, 75. Perzentil gleich 6,72 % und Median (50. Perzentil) gleich 3,86 %;
b)
Vergleichsgruppe II: 25. Perzentil gleich 0,45 %, 75. Perzentil gleich 6,77 % und Median (50. Perzentil) gleich 3,48 %;
c)
Vergleichsgruppe III: 25. Perzentil gleich 0,64 %, 75. Perzentil gleich 5,57 % und Median (50. Perzentil) gleich 2,59 %.
(266)
WIK gelangt zu dem Schluss, dass sich die erweiterte Paketdienstgruppe als Vergleichsgruppe am besten eignet, weil die erhaltenen Ergebnisse gegenüber der anderen Vergleichsgruppe (kleine Paketdienstgruppe) zeitstabil sind und weil dieser Sektor von den Funktionen her der Brief- und Paketsparte ähnlicher als die andere Vergleichsgruppe (Straßengüterverkehr) ist.
(267)
Eine weitere Anpassung wird vorgenommen, um eine Obergrenze des angemessenen Gewinns von DP auf der Grundlage der Analyse des Geschäftsrisikos von DP in Bezug auf die Vergleichsgruppe zu erhalten. Danach schlägt WIK als Obergrenze für den angemessenen Gewinn von DP den Wert von 3,48 % vor, der dem ROS-Median von Vergleichsgruppe II entspricht. Mit der Wahl des Medians anstelle des 75. Perzentils als Obergrenze für den angemessenen Gewinn möchte WIK zum Ausdruck bringen, dass die Unternehmen in der Stichprobe ein höheres Risiko eingehen als die etablierten Postbetreiber, da sie keine Sonderrechte genießen.
(268)
Die belgischen Behörden hielten die im WIK-Gutachten verwendete Methode für fehlerhaft und legten am 23. April 2010, 1. März 2011, 14. Juni 2011, 5. August 2011, 10. August 2011, 14. Dezember 2011 und 19. Dezember 2011 mehrere Dokumente (Schreiben, Positionspapiere und Berichte) zur Widerlegung des Vorgehens des WIK-Gutachtens vor; in diesen Dokumenten legten sie ihre eigene Methode zur Ermittlung des Vergleichsmaßstabs für den angemessenen Gewinn dar.
(269)
In einem am 5. August 2011 zugesandten Positionspapier machten die belgischen Behörden im Wesentlichen geltend, dass die im WIK-Gutachten verwendete Stichprobe für die Tätigkeit, die Größe, das Risikoprofil und den Bezugszeitraum nicht repräsentativ sei. Belgien bringt vor, dass es sehr schwierig sei, die Stichprobe anhand der in Ziffer 18 des DAWI-Gemeinschaftsrahmens aufgeführten Kriterien zu rechtfertigen.
(270)
In demselben Positionspapier macht Belgien auch geltend, dass es sinnvoll wäre, zwischen Gewinnspannen von Sparten mit ganz unterschiedlichem Risikoniveau zu unterscheiden; wenn Presse- und Briefzustellung Sparten mit unterschiedlichem Risikoprofil seien, müssten auch unterschiedliche Werte für den angemessenen Gewinn verwendet werden.
(271)
Zudem bringen die belgischen Behörden vor, dass die Tätigkeiten von DPLP von Produktivitätsgewinnen profitieren würden und die Kommission dies nach Ziffer 18 des DAWI-Gemeinschaftsrahmens bei der Festlegung der angemessenen Rendite berücksichtigten müsse. Die belgischen Behörden betonen, dass DPLP im Wege zahlreicher Reformen ein rentables Unternehmen geworden sei, nachdem es lange Zeit rote Zahlen geschrieben habe. Die Kosten von DPLP seien insbesondere durch die Schließung von Postämtern gesenkt worden. Der Anteil von 50 %, der seit 2006 im Besitz privater Investoren sei, habe zum Entstehen einer neuen effizienzorientierten Kultur geführt. Den belgischen Behörden zufolge müssten solche Effizienzgewinne bei der Ermittlung der angemessenen Rendite, die DPLP zugestanden werden könne, berücksichtigt werden.
(272)
Am 1. März 2011 sandten die belgischen Behörden der Kommission einen von Charles River Associates (CRA) verfassten Bericht, in dem das WIK-Gutachten kritisch beäugt und eine andere Methode zur Bewertung des angemessenen Gewinns von DPLP vorgeschlagen wird.
(273)
Im Hinblick auf die Zusammensetzung der Stichprobe macht CRA geltend, dass die drei WIK-Stichproben viele kleine Unternehmen enthalten würden, deren Risikoprofil mit dem eines großen Postunternehmens nicht vergleichbar sei. CRA bestreitet daher die Schlussfolgerungen von WIK, dass die Erbringung von Briefdiensten durch das betreffende etablierten Postunternehmen ein geringes Risiko beinhalte und mit den Unternehmen der Vergleichsgruppen angemessene Vergleiche angestellt werden könnten.
(274)
CRA weist insbesondere auf die Korrelation zwischen der Kostenstruktur eines Unternehmens (im Hinblick auf den Anteil der festen und variablen Kosten) und dem eingegangenen Geschäftsrisiko hin. CRA macht geltend, dass ein Postunternehmen, das eine Universaldienstverpflichtung übernimmt, mit höheren Fixkosten konfrontiert ist und daher einem Nachfragerückgang in stärkerem Maße ausgesetzt ist als ein Unternehmen mit geringen Fixkosten. Zudem betont CRA die ROS-Differenz zwischen den kleinen und großen Unternehmen der WIK-Gruppen (79); dies deute auf das Vorliegen systematischer Unterschiede zwischen kleinen Paketdiensten und größeren Unternehmen wie UPS und FedEX hin, die sich durch die unterschiedliche Kostenstruktur erklären ließen.
(275)
CRA nimmt auch eine ausführlichere Analyse der Merkmale der kleinen Paketdienste in der Stichprobe der Vergleichsgruppe I von WIK vor und gelangt zu dem Schluss, dass ihr Risikoprofil mit dem eines großen Postbetreibers nicht vergleichbar ist. Nach Ansicht von CRA sollte die bereits schwer vergleichbare Stichprobe nicht um weitere, noch weniger vergleichbare Unternehmen erweitert werden.
(276)
CRA weist das Vorbringen von WIK zurück, die etablierten europäischen Postbetreiber sollten nicht in die Stichprobe aufgenommen werden, weil ihre Gewinne nicht durch Wettbewerb, sondern durch Preisregulierung ermöglicht worden seien und die Gefahr darin bestehe, dass diese etablierten Postbetreibern durch die Preisregulierung überhöhte Gewinne erzielen konnten. CRA macht geltend, dass sich WIK, indem sie etablierte Postbetreiber als Vergleichsunternehmen ausschließe, auf die theoretische Annahme stütze, dass diese etablierten Unternehmen überhöhte Preise hätten verlangen können, ohne dies durch empirische Beweise zu untermauern. CRA betont hierzu, dass die festgestellten hohen Renditen angesichts der in mehreren Mitgliedstaaten angewandten Preisregulierungsmechanismen wie der Price-Cap-Systeme (80) eher durch Produktivitätsgewinne als durch überhöhte Preise bedingt seien.
(277)
CRA bringt vor, dass die naheliegende Methode zur Berechnung einer angemessenen Gewinnspanne von DPLP für deren Gemeinwohlverpflichtungen darin bestehen würde, die vorliegenden Daten für die mit Posttätigkeiten erzielten Gewinnspannen anderer westeuropäischer Postbetreiber zugrunde zu legen. Diese Methode sei um so naheliegender, als es sich bei den in Rede stehenden öffentlichen Dienstleistungen vor allem um Briefdienste handle und Daten über die mit Postdiensten erzielten Gewinnspannen der anderen westeuropäischen Postunternehmen direkt zugänglich seien und keine allzu milde Preisregulierung aufzeigen würden.
(278)
CRA macht vor allem geltend, dass die Analyse auf den EBIT-Margen (ROS) beruhen sollte, die mit den Briefsparten derjenigen westeuropäischen Postunternehmen erzielt würden, die sektorspezifische Informationen über die EBIT-Margen ihrer Briefsparten übermittelten, oder (wenn keine sektorspezifischen Informationen über die EBIT-Margen mitgeteilt werden) auf den EBIT-Gesamtmargen der westeuropäischen Postbetreiber, die mehr als 75 % ihrer Einnahmen mit Briefdiensten erwirtschaften. CRA schließt die osteuropäischen Postbetreiber aufgrund von deren gegenüber westeuropäischen Postunternehmen relativ geringen Effizienz aus der Stichprobe aus.
(279)
Demzufolge beruht die Analyse von CRA auf einer Stichprobe von 11 westeuropäischen Postunternehmen für den Zeitraum 2002-2009 (73 Beobachtungen insgesamt). Die durchschnittliche ROS dieser Stichprobe beträgt […] %, der Median […] % und das 75. Perzentil […] % (81). CRA berechnet auch das getrimmte Mittel ([…] %) und das winsorisierte Mittel ([…] %), das wie der Median nicht von Ausreißern beeinflusst wird (82).
(280)
Im Hinblick auf die Festlegung einer Benchmark für die angemessene Gewinnspanne bringt CRA vor, dass die Verwendung von Mittelwerten methodische Probleme aufwerfe. CRA erläutert, dass die kritische Schwelle einer überhöhten Rendite aufgrund der in der Stichprobe beobachteten Schwankungen der Gewinnspannen oberhalb des Mittels oder eines anderen Maßes der zentralen Tendenz liegen sollte und beispielsweise gleich dem 75. Perzentil sein könnte. Ein solcher Ansatz würde nach Angaben von CRA mit der bei den Verrechnungspreisuntersuchungen eingesetzten Methode im Einklang stehen, die darin besteht, ein Intervall (z. B. einen Interquartilsabstand oder einen Perzentilabstand) zugrunde zu legen.
(281)
Am 14. Dezember 2011 legten die belgischen Behörden der Kommission ein Dokument mit dem Standpunkt von DPLP zu den von Postunternehmen eingegangenen Risiken vor, in dem eine Methode zur Entwicklung eines Instruments zur Messung der Risikoprämie vorgeschlagen wird, die zusammen mit der risikofreien Umsatzrendite ein angemessenes ROS-Niveau ergeben würde.
(282)
In dem Dokument wird nicht erläutert, wie die risikofreie Umsatzrendite (ausgedrückt als ROS) im vorliegenden Fall definiert werden könnte, und es enthält keine eindeutigen Angaben dazu, wie hoch die angemessene ROS nach der vorgeschlagenen Methode wäre. Die Analyse befasst sich vielmehr mit der Bewertung verschiedener Risiken und der Berechnung einer Risikoprämie, die alle Risikoarten widerspiegelt.
(283)
Die belgischen Behörden konzentrieren sich vor allem auf drei große Risikokategorien - das sektorspezifische Risiko, das dienstbezogene Risiko und das vertragsspezifische Risiko - und die üblichen Risikoarten für jede Kategorie, denen die Postbetreiber ausgesetzt sind. Die Methode zur Bewertung der Risikoprämie sieht Folgendes vor: i) die Festlegung einer „maximalen Risikoprämie“ (83); ii) die Aufsplittung des betrachteten Zeitraums in Vertragsperioden, um die mit jedem Vertrag verbundenen Risiken zu erfassen; iii) die Verwendung einer einfachen Skala zur Beurteilung jedes Risikos für jede Vertragsperiode (gering, mittelhoch oder hoch); iv) die Umrechnung der jedem Risiko zugewiesenen Noten in eine Gesamtnote für jede der drei großen Risikokategorien und v) die Umrechnung der Gesamtnoten in Risikoprämien, deren Summe die Gesamtrisikoprämie ergibt.
(284)
Zudem wird anhand von Beispielen bewiesen, dass DPLP überdurchschnittliche Risiken eingeht. Die belgischen Behörden bleiben dabei, dass DPLP einem höheren Volumenrisiko ausgesetzt sei, weil das Unternehmen einen höheren Anteil seiner Einnahmen mit der Briefsparte erwirtschafte und es, bedingt durch den überdurchschnittlichen Fixkostenanteil, eine stärkere Kostenstarrheit aufweise. Eine weitere Risikoart, die bei DPLP als höher beurteilt wird, ist das Sicherheitsrisiko. Gemäß der Analyse beruht dies darauf, dass DPLP einer der wenigen europäischen Postbetreiber ist, der Rentenzahlungen in bar den Empfängern direkt überbringt.
(285)
Ausgehend von der Bewertung der einzelnen Risiken gelangen die belgischen Behörden zu dem Schluss, dass die drei Risikoarten im vierten Verwaltungsvertrag höher seien, während der erste, zweite und dritte Vertrag durch ein mittelhohes Risikoniveau gekennzeichnet seien (die einzige Ausnahme sei das sektorspezifische Risiko, das beim ersten Vertrag als gering beurteilt wird). Die belgischen Behörden geben weitere Beispiele für die Art und Weise der Umrechnung der obigen Einstufung der einzelnen Risiken in Risikoprämien anhand unterschiedlicher Werte für die „maximale Risikoprämie“.
(286)
Das in Erwägungsgrund 257 genannte Deloitte-Gutachten stimmt in mehreren Punkten mit dem WIK-Gutachten überein:
1.
Beide verwenden bei der Suche von Vergleichsunternehmen in Finanzdatenbanken die gleiche Methode der Funktions- und Risikoanalyse;
2.
beide schlagen die Umsatzrendite (ROS) als relevanteste Benchmark für die Ermittlung des angemessenen Gewinns vor (aufgrund des Mangels an Daten und der unterschiedlichen Bearbeitung der Buchhaltungsdaten in den einzelnen Unternehmen);
3.
schließlich werden die Universalpostdienstanbieter als Vergleichsunternehmen ausgeschlossen, weil sie überwiegend auf regulierten Märkten tätig sind und Exklusivrechte genießen.
(287)
Der Hauptunterschied zwischen dem WIK-Gutachten und dem Deloitte-Gutachten hinsichtlich der Vergleichsgruppe betrifft die Größe der berücksichtigten Unternehmen. Deloitte nimmt in die Stichproben nur Unternehmen mit einem Jahresumsatz von mehr als 100 Mio. EUR auf (84). Diese Einschränkung lässt sich mit der Analyse der Besonderheiten der mit dem Universaldienst verbundenen Tätigkeiten und den damit zusammenhängenden Geschäfts- und Marktrisiken erklären (85).
(288)
Im Besonderen ist Deloitte der Ansicht, dass Unternehmen des Post- und Paketsektors, die über ein komplexes und großes Abhol- und Zustellnetz verfügen, angemessene Vergleichsunternehmen für DP sind. Angesichts der Bedeutung der für Postdienstnetze typischen Mengen-, Größen- und Konzentrationsvorteile und des hohen Anteils der Betriebskosten in Bezug auf die Kapitalkosten sowie der damit verbundenen Risiken (wie beispielsweise das Volumenrisiko oder das Risiko, dass Briefsendungen von E-Mails abgelöst werden) seien große Unternehmen des Post- und Paketsektors, die mehrere Produkte anbieten, als Vergleichsunternehmen relevanter als kleine Briefdienste. Speditions- und Logistikunternehmen würden sich - bis zu einem gewissen Grad - ebenfalls als Vergleichsunternehmen eignen, da sie vergleichbare Anlagegüter verwenden.
(289)
Um zu verdeutlichen, wie wichtig die Größe der Unternehmen ist, vergleicht Deloitte seine Stichprobe mit der Stichprobe der Vergleichsgruppe II von WIK. Deloitte zeigt auf, dass die durchschnittliche ROS in der WIK-Stichprobe zwischen Gruppen von unterschiedlich großen Unternehmen (wobei die Größe aus der Beschäftigtenzahl abgeleitet wird) stark abweicht (86). Deloitte bringt vor, dass dagegen in der eigenen Stichprobe (die auf größeren Unternehmen beruht) kein enger Zusammenhang zwischen Größe und ROS bestehe.
(290)
Nach der Stichprobenauswahl stützt Deloitte seine Analyse auf 7 Post- und Paketunternehmen, 18 Logistik- und 19 Speditionsunternehmen. Die kleine Gruppe für den Post- und Paketsektor mit sieben Vergleichsunternehmen umfasst große multinationale Expresspaketdienste wie UPS, FedEx und TNT Express sowie weitere Postdienstleister, überwiegend aus den USA und dem Vereinigten Königreich (87). Die Daten decken im Prinzip den Zeitraum 1990-2007 ab, wobei jedoch die Daten für die ersten Jahre sehr begrenzt sind, weshalb Deloitte die Ergebnisse für diese Jahre für weniger verlässlich hält (88).
(291)
Deloitte untersucht zudem die Vor- und Nachteile mehrerer anderer Instrumente zur Rentabilitätsmessung. Im Deloitte-Gutachten wird die Verwendung des IRR aufgrund der praktischen Probleme, geeignete Daten über die Cash-flows zu erhalten, abgelehnt. Gleiches gilt für die Verwendung der ROCE oder der ROE, u. a. aufgrund der unterschiedlichen buchhalterischen Bearbeitung der Kosten und Kapitalstruktur (wobei Letztere für die ROE wichtig ist). Auch die ROA wird als ungeeignet erachtet, weil sie auf die Summe der Vermögenswerte ausgerichtet ist. Deloitte schlägt daher vor, die ROS zu verwenden, betont jedoch, dass sie, da sie kein direktes Maß für die Kapitalrendite sei, für die Zwecke des Benchmarkings herangezogen werden könne, sofern die verglichenen Unternehmen eine ähnliche Kapitalintensität aufweisen.
(292)
Deloitte berechnet dagegen die ROCE (sowie die ROCE zum Marktwert und die ROA) für eine kleine Teilstichprobe von sechs Unternehmen, gelangt jedoch zu dem Schluss, dass in der Bandbreite und Streuung der ROCE verschiedene Faktoren zum Ausdruck kommen könnten, was eine vorsichtige Interpretation notwendig mache und den Nutzen als Vergleichsmaßstab mindere. Unter diesen Faktoren betont Deloitte die Bedeutung der Kapitalintensität. Deloitte bringt vor, dass beispielsweise der Universaldienst von DP von der Kapitalintensität her eher mit dem von Paketdiensten wie UPS und FedEx als mit dem von Speditionsunternehmen wie Kuehne & Nagel oder Wincanton vergleichbar sei.
(293)
Deloitte betont auch die starken Rentabilitätsabweichungen der Unternehmen über die Zeit sowie innerhalb verschiedener Sektoren und zwischen diesen. Diese Abweichungen würden es Deloitte zufolge rechtfertigen, für den angemessenen Gewinn eher Bandbreiten als einen einzigen Mittelwert heranzuziehen. Ein solcher Ansatz sei auch zweckmäßig, weil überdurchschnittliche Ergebnisse aufgrund von Effizienzgewinnen nicht benachteiligt werden dürften.
(294)
Die Ergebnisse von Deloitte nach Sektoren und für alle Sektoren sind in Tabelle 22 des Deloitte-Gutachtens zusammengefasst. Danach betragen:
a)
für den Post- und Paketsektor für den Zeitraum 1998-2007 das Mittel der jährlichen ROS-Mittel 8,1 %, das Mittel der jährlichen ROS-Mediane 7,4 %, das Mittel der jährlichen 25. Perzentile 4,8 % und das Mittel der jährlichen 75. Perzentile 12 %;
b)
für alle Sektoren für den Zeitraum 1990-2007 das Mittel der jährlichen ROS-Mittelwerte 6 %, das Mittel der jährlichen ROS-Mediane 5,4 %, das Mittel der jährlichen 25. Perzentile 3,6 % und das Mittel der jährlichen 75. Perzentile 8,1 % (89).
(295)
Als Benchmark schlägt Deloitte einen auf dem Mittel der jährlichen ROS-Mittel beruhenden Wert von 7,9 % (90) vor; um die beobachtete Abweichung der ROS widerzuspiegeln, leitet Deloitte auch eine auf den jährlichen Interquartilsabständen beruhende Bandbreite für die angemessene ROS her (91).
(296)
Das Auswählen der richtigen Stichprobe von Vergleichsunternehmen für etablierte Postunternehmen ist ein komplexes Unterfangen. Dass eine Unternehmensgruppe, die im Hinblick auf Geschäftstätigkeit und Risiko als Vergleichsmaßstab dienen soll, mit größter Sorgfalt ausgewählt werden muss, muss nicht besonders betont werden.
(297)
Die Gutachten von WIK und Deloitte konzentrieren sich auf Unternehmen, die vergleichbare Tätigkeiten wie DPLP ausüben, und schließen die etablierten Postunternehmen aus der Stichprobe aus. CRA verwendet dagegen eine Stichprobe, die nur europäische etablierte Postunternehmen umfasst.
(298)
Die Kommission schließt sich der Auffassung von WIK und Deloitte an, dass die Gewinne der etablierten Postunternehmen (die von CRA beim Benchmarking verwendet werden) nicht das Ergebnis normaler Marktbedingungen sind, sondern überwiegend auf den Regulierungsentscheidungen der Mitgliedstaaten beruhen. Sie spiegeln daher möglicherweise die Renditebenchmark nicht in geeigneter Weise wider. Gleichzeitig scheint die Stichprobe von CRA, die etablierte Postunternehmen anderer europäischer Länder enthält, die Stichprobe mit denjenigen Unternehmen zu sein, die DPLP am ähnlichsten sind. Deshalb vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Stichprobe von CRA in vollem Maße zu berücksichtigen ist, insbesondere, um durch Abgleichen die auf der Grundlage des WIK- und Deloitte-Gutachtens ermittelten Benchmarks für den angemessenen Gewinn (ROS) zu überprüfen.
(299)
Sowohl im WIK- als auch im Deloitte-Gutachten wird anerkannt, dass die Stichprobe einen ausreichenden Umfang haben muss, damit aussagefähige Schlussfolgerungen für das Benchmarking gezogen werden können. Zu diesem Zweck legen sie eine (relativ) kleine Stichprobe von Unternehmen des Post- und Paketsektors und größere Stichproben, die auch Logistik- und Speditionsunternehmen umfassen, zugrunde. Die Kommission anerkennt, dass ein ausreichender Stichprobenumfang für statistische Zwecke wichtig ist. Was den diesbezüglichen Standpunkt von CRA anbelangt, die die Zweckmäßigkeit der Erweiterung der Stichprobe um weniger vergleichbare Unternehmen bestreitet, vertritt die Kommission die Auffassung, dass die umfangreicheren Stichproben von WIK und insbesondere Deloitte, die anhand der verwendeten Stichprobenauswahlverfahren festgelegt wurden, hinreichend vergleichbar sind, um bei der Bewertung des Gewinns von DPLP als aussagekräftige Vergleichsgruppen zu dienen.
(300)
Im WIK-Gutachten wird versucht, anhand von drei zu Vergleichszwecken gebildeten Gruppen eine ROS-Benchmark zu ermitteln. Nach Auffassung der Kommission lassen sich allerdings zwei verschiedene, obgleich zusammenhängende Aspekte des WIK-Gutachtens kritisieren (92), und zwar i) die Heranziehung vieler kleiner Unternehmen (93), die ganz offensichtlich mit etablierten Postbetreibern wie DPLP nicht vergleichbar sind, zur Stichprobe und ii) die Annahmen von WIK zum Risikoniveau, dem das geprüfte Postunternehmen ausgesetzt sei.
(301)
Nach Auffassung der Kommission sind der Umfang der Geschäftstätigkeit sowie die Kostenstruktur von etablierten Postunternehmen wie DPLP (einhergehend mit der Art des Regulierungsmechanismus) bei der Würdigung des Benchmarkings von Gewinnhöhen wesentliche Faktoren.
(302)
Erstens profitieren bei hohen Fixkosten (die beispielsweise die Kapitalkosten oder andere, netzbezogene Fixkosten betreffen) größere Unternehmen stärker von Größen- und Konzentrationsvorteilen als kleinere Unternehmen. Im Deloitte-II-Gutachten wird das ROS-Mittel der kleinen und großen Unternehmen in der WIK-Stichprobe verglichen und dadurch der Nachweis erbracht, dass das ROS-Mittel mit der Größe des Unternehmens (gemessen an der Zahl der Beschäftigten) steigt (94). So ist der Mittelwert des ersten Quartils (Q1) in den drei WIK-Stichproben sehr niedrig (z. B. nur 0,75 % für die Stichprobe WIK II für den Zeitraum 1998-2007) (95), was auf eine gewisse Überrepräsentation der (kleineren) Unternehmen hindeuten könnte, die Verluste machen und um ihren Fortbestand auf dem Markt kämpfen. Durch die Aufnahme so vieler kleiner Unternehmen in die Stichproben (einschließlich der Hauptstichprobe mit der Vergleichsgruppe II) hat WIK die ROS-Benchmark, die eher für größere und besser aufgestellte Unternehmen wie DP oder DPLP gelten würde, möglicherweise unterbewertet.
(303)
Zweitens scheint WIK, obwohl sie zu Recht das geringe Risikoprofil des Unternehmens aufgrund des Monopolcharakters seiner Tätigkeiten erwähnt, weder die mit der Universaldienstverpflichtung verbundenen und (in Bezug auf die variablen Kosten) hohen Fixkosten noch die Veränderung des Risikoprofils, zu der die Änderungen des Regelungsrahmens für das Unternehmen im Laufe der Zeit und insbesondere zwischen den verschiedenen Regulierungsperioden (im Fall von DPLP beispielsweise den einzelnen Verwaltungsverträgen) geführt haben können, ausreichend berücksichtigt zu haben.
(304)
Der Fixkostenanteil kann nicht nur aufgrund der hohen Kapitalintensität eines Unternehmens hoch sein (eine der gängigen Erklärungen für hohe Fixkosten), sondern auch, weil das Unternehmen seine Gesamtkosten nicht anpassen kann, weil es (aufgrund der Universaldienstverpflichtung) verpflichtet ist, ein großes Zustellnetz zu unterhalten, und aufgrund der bestehenden Arbeitsverträge nicht in der Lage ist, die Arbeitskosten zu senken. Durch den hohen Fixkostenanteil (96) wird die Aufnahme kleiner Unternehmen, deren Kostenstruktur (das Verhältnis zwischen Fixkosten und variablen Kosten) erheblich abzuweichen scheint (97), noch weiter infrage gestellt.
(305)
Wie eingangs erwähnt, vertritt die Kommission zudem die Auffassung, dass das Maß, in dem ein etabliertes Postunternehmen dem Risiko ausgesetzt ist, hauptsächlich von den Merkmalen des staatlichen Regulierungsmechanismus zur Finanzierung der Universaldienstverpflichtung abhängig ist. Der Übergang zu einem längerfristigen Price-cap für Postwertzeichen (wie bei DPLP 2006 geschehen) führt vor allem zu einem deutlichen Anstieg des Volumenrisikos. Durch ein solches Risiko gerät die Annahme von WIK hinsichtlich des systembedingt geringen Risikos der Tätigkeiten von DPLP zumindest für den durch ein Price-Cap-System gekennzeichneten Zeitraum ins Wanken.
(306)
Angesichts der Ausführungen in den Erwägungsgründen 286 bis 295 vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Deloitte-Stichproben bei der Bewertung des Gewinns von DPLP gegenüber den WIK-Stichproben eine Verbesserung darstellen, da sie sich auf Unternehmen mit einer größeren Mindestgröße (einem Jahresumsatz von mehr als 100 Mio. EUR) beschränken.
(307)
Gleichzeitig ist darauf hinzuweisen, dass auch der Ansatz des Deloitte-Gutachtens gewisse potenzielle Schwachstellen aufweist und dessen Schlussfolgerungen mit Vorsicht zu interpretieren sind.
(308)
Die Deloitte-Stichproben scheinen insbesondere zahlreiche Unternehmen zu umfassen, deren Kapitalintensität über der von Briefdienstanbietern liegt (98). Aus methodischer Sicht erfordert die ROS als Instrument zur Bewertung des Gewinns eine vergleichbare Stichprobe von Unternehmen mit ähnlicher Kapitalintensität (hier definiert als der Quotient aus Kapital und Umsatz). Die Arbeitshypothese lautet, dass sich bei Unternehmen mit gleicher ROS die Rendite des eingesetzten Kapitals (ROCE (99)) umgekehrt proportional zum Quotienten aus Kapital und Umsatz verhält. Infolgedessen erfordert die Heranziehung der ROS als Vergleichsmaßstab für die Rentabilität, dass die Unternehmen der Vergleichsgruppe die gleiche Kapitalintensität aufweisen. Obgleich es schwierig ist, verlässliche Schätzungen der Kapitalintensität zu erhalten (100), scheinen die Brief- und Pressezustelltätigkeiten weniger kapitalintensiv als die Expresspakettätigkeiten großer multinationaler Unternehmen wie UPS, TNT, FedEx und DHL zu sein (101). Mit der anhand der Deloitte-Stichprobe ermittelten Benchmark für den angemessenen Gewinn wird daher möglicherweise die Gewinn-Benchmark, die auf Unternehmen mit der gleichen Kapitalstruktur wie DPLP angewandt werden müsste, überbewertet (102).
(309)
Angesichts der mit diesem Benchmarking-Vorgang einhergehenden zahlreichen Unsicherheiten hält die Kommission es für gerechtfertigt, auf der Grundlage der Schätzungen von Deloitte für den ROS-Median der größeren Stichprobe aller Sektoren (5,4 %) sowie für den ROS-Median der Stichprobe der im Post- und Paketsektor tätigen Unternehmen (7,4 %) eine angemessene ROS-Bandbreite festzulegen (103). Die so erhaltene Bandbreite [5,4-7,4 %] stellt nach Ansicht der Kommission eine „Standardbandbreite“ für den angemessenen Gewinn dar, zumindest für die Zeiträume, in denen DPLP angesichts des geltenden Ausgleichsvertrags und starker Anreizmaßnahmen, um effizienter zu werden, einem hohen Risiko ausgesetzt war (104).
(310)
Die Kommission hält die Bandbreite von [5,4-7,4 %] sowohl für die Briefzustelldienste von DPLP als auch für ihre Pressezustelldienste für einen geeigneten Standardwert, da es sich um eng verbundene Tätigkeiten mit ganz ähnlichen kommerziellen Merkmalen handelt.
(311)
Es trifft zu, dass in den betroffenen Tätigkeitsbereichen von DPLP (Brief- und Pressezustellung) kaum bzw. gar kein Wettbewerb herrschte. Deshalb stellt sich die Frage, ob der Gewinn von DPLP auf der Grundlage des Gewinn-Medians der Stichproben von Unternehmen, die tatsächlich im Wettbewerb standen, bewertet werden sollte oder ob nicht bei einem Unternehmen in der Position von DPLP eine restiktivere (d. h. niedrigere) Benchmark wie das erste Quartil (25. Perzentil) ausreichend wäre. Allerdings würde ein solcher Ansatz nach Auffassung der Kommission der starken Streuung der Gewinnhöhen sowohl zwischen den Unternehmen als auch zeitlich, nicht in ausreichendem Maße Rechnung tragen. Darüber hinaus sollte eine ungerechtfertigte Nichtberücksichtigung von Effizienzgewinnen durch die Vorgabe einer so strengen Obergrenze für die vom Unternehmen im Nachhinein erzielte ROS vermieden werden.
(312)
Die Kommission hält es im vorliegenden Fall auch für nicht für zweckmäßig, Maße zugrunde zu legen, die über den Median hinausgehen, wie das dritte Quartil (105). Denn da bei dem gewählten Ansatz bereits eine Bandbreite zwischen verschiedenen Stichproben festgelegt wird, scheint der Mehrwert, der sich aus der Berücksichtigung - zu statistischen Zwecken - von Bandbreiten beiderseits des Medians in den Stichproben (der bei Verrechnungspreisen gängigerweise verwendete Interquartilsabstand) ergibt, eher gering zu sein (106). Die Kommission berücksichtigt daher die Streuung des Medians in den einzelnen Vergleichsgruppen anstelle der Streuung um den Median herum in einer bestimmten Stichgruppe (107).
(313)
Da jedoch das Briefsegment von DPLP weniger kapitalintensiv als die Expresspaketdienste (108) ist, scheint die Verwendung von deren Median bereits an sich einen gewissen Spielraum zu bieten, der es ermöglicht, die Streuung der Gewinnhöhen um den Median herum für Unternehmen, die wie DPLP eine geringere Kapitalintensität aufweisen, zu erfassen und Effizienzgewinne gegebenenfalls angemessen zu honorieren.
(314)
Die Konsistenz kann durch mehrere Gegenproben überprüft werden; dabei wird die in Erwägungsgrund 309 genannte Standardbandbreite mit anderen vorliegenden Schätzungen für den angemessenen Gewinn verglichen. Wie zu Beginn dieses Unterabschnitts angegeben, ist es sinnvoll, eine Gegenprobe mit dem ROS-Median aus dem CRA-Gutachten von […] % vorzunehmen (109). Der auf der Grundlage der Stichprobe der Vergleichsgruppe II von WIK, die nur Unternehmen mit einem Umsatz von mehr als 100 Mio. EUR enthält, berechnete ROS-Median ergibt eine ROS von 7,1 %. Die Kommission stellt fest, dass diese Zahlen innerhalb der Bandbreite [5,4-7,4 %] liegen, was eine weitere Bestätigung dafür ist, dass diese Bandbreite als angemessen betrachtet werden kann.
(315)
Die Kommission gelangt daher insgesamt zu dem Schluss, dass eine Standardmarge, die innerhalb einer Bandbreite von [5,4-7,4 %] liegt, zumindest für die Zeiträume, in denen DPLP einem hohen Risiko und starken Anreizen zur Effizienzsteigerung ausgesetzt war, eine geeignete Benchmark für den Gewinn darzustellen scheint.
(316)
Die Kommission vertritt ganz allgemein die Auffassung, dass, wenn der Vertrag zwischen dem etablierten Unternehmen und dem Staat dergestalt ist, dass die öffentliche Dienstleistung mit einem erheblichen Risiko verbunden ist, der dem etablierten Unternehmen zugestandene angemessene Gewinn im Verhältnis zur Höhe des eingegangenen Risikos stehen muss. Umgekehrt muss, wenn der Vertrag kaum Risiken birgt, der angemessene Gewinn gering sein.
(317)
Im vorangehenden Abschnitt erläuterte die Kommission ihre Vorgehensweise zur Ermittlung einer Standardbandbreite für den angemessenen Gewinn von [5,4-7,4 %], die für Verträge, die mit einem erheblichen Risiko behaftet sind, als geeignet angesehen werden kann. Im Fall eines geringen Risikos ist es schwierig, die geeignete Benchmark für die angemessene ROS-Bandbreite zu bemessen; klar ist jedoch, dass eine solche ROS-Bandbreite in der Stichprobe der beobachteten Gewinnhöhen links der Verteilung liegen müsste. Die Kommission hält es mit Blick hierauf für gerechtfertigt, für den angemessenen Gewinn eine Bandbreite zu wählen, die nicht auf dem Median, sondern auf dem ersten Quartil (25. Perzentil) beruht.
(318)
Das Heranziehen des 25. Perzentils als Benchmark für risikoarme Verträge ergibt auf der Grundlage der verschiedenen Deloitte-Stichproben eine angemessene ROS-Bandbreite von [3,6-4,8 %].
(319)
Auch hier kann ein Vergleich mit den CRA-Ergebnissen für die etablierten Postunternehmen eine weitere zweckmäßige Gegenprobe darstellen. Das von der Kommission berechnete Mittel des jährlichen 25. Perzentils beträgt […] %. Die Kommission stellt fest, dass diese Zahlen innerhalb der Bandbreite [3,6-4,8 %] liegen, was eine weitere Bestätigung dafür ist, dass diese Bandbreite als angemessen angesehen werden kann.
(320)
Die Kommission gelangt daher insgesamt zu dem Schluss, dass eine Standardmarge, die innerhalb einer Bandbreite von [3,6-4,8 %] liegt, zumindest für die Zeiträume, in denen DPLP einem geringen Risiko ausgesetzt war, eine geeignete Benchmark für den Gewinn darzustellen scheint.
(321)
Wie zu Beginn dieses Abschnitts erläutert, ist das von DPLP eingegangene Risiko von dem von Belgien angewandten Ausgleichsmechanismus abhängig. Dieser Mechanismus wird in den einzelnen Verwaltungsverträgen zwischen DPLP und dem belgischen Staat vorgesehen und ändert sich im Laufe der Zeit. Es ist daher zweckmäßig, je nach Ausgleichsmechanismus, der maßgeblich dafür ist, in welchem Maße DPLP einem Risiko ausgesetzt ist, aber auch, in welchem Maße Anreize für Produktivitätssteigerungen gegeben werden, unterschiedliche Bandbreiten für die „angemessene ROS“ zu berücksichtigen.
(322)
In diesem Zusammenhang betont die Kommission, dass die Charakterisierung des Risikos in den Verträgen nicht vom einfachen Vorliegen des Risikos in den Verwaltungsverträgen von DPLP oder gar vom absoluten Risikograd abhängig ist, sondern vielmehr davon, inwieweit das Risiko über oder unter dem Risiko liegt, dem die Unternehmen in den Stichprobengruppen ausgesetzt sind. Gleiches gilt für die Intensität der Maßnahmen, mit denen Anreize für DPLP geschaffen werden sollen, Effizienzgewinne zu erzielen. Da diese Stichprobengruppen aus Unternehmen bestehen, die in einem wettbewerbsbestimmten Umfeld tätig sind, sind sie normalerweise mit einem hohen Risiko und starken Anreizen, effizienter zu werden, ausgesetzt.
(323)
Die Kommission vertritt die Auffassung, dass der vierte Verwaltungsvertrag (2006-2010) eindeutig Mechanismen vorsieht, die langfristige Preis- und Finanzierungsbindungen auf der Grundlage von ex ante festgelegten Parametern beinhalten. Dies gilt sowohl für den Briefzustelldienst als auch für den Pressezustelldienst von DPLP.
(324)
Im Besonderen wird im Hinblick auf die Pressezustellung in Artikel 9 des vierten Verwaltungsvertrags vorgesehen, dass über die Vertragslaufzeit (Standardzeitraum von 5 Jahren) der gewichtete Mittelwert der Preise für Dienstleistungen, die dem „Warenkorb der Kleinverbraucher“ angehören, nicht schneller steigen darf als es ein Price-Cap-Mechanismus zulässt, der auf dem Gesundheitsindex (einem speziellen Verbraucherpreisindex) und einem Qualitätsbonus, der den prozentualen Anteil der zugestellten Briefpost widerspiegelt, beruht. Nach Auffassung der Kommission weist eine derartige Festlegung der Preise über die gesamte Vertragslaufzeit alle Merkmale eines Anreizsystems auf, durch welches das Unternehmen einem erheblichen Risiko ausgesetzt ist.
(325)
Im Hinblick auf die Pressezustellung wird in Artikel 2 des vierten Verwaltungsvertrags angegeben, dass die Preise für die Pressezustellung während der Vertragslaufzeit nicht schneller als der Gesundheitsindex steigen dürfen. Zur Deckung der Nettokosten der Pressezustellung unter Berücksichtigung der vorausgeschätzten Effizienzen wird in Artikel 13 Absatz 2 der jährliche Ausgleich, auf den DPLP Anspruch hat, auf 290 613 000 EUR festgelegt (angepasst an die Inflationsrate) (110). Artikel 13 Absatz 5 sieht vor, dass die Parteien im Fall einer Änderung des Inhalts oder der Bedingungen der DAWI oder im Fall eines bedeutsamen Anstiegs der Kosten, den DPLP nicht mehr bewältigen kann, prüfen werden, ob die Höhe der Ausgleichsleistung an die gestiegenen Kosten angepasst werden muss. Eine solche Anpassung erfordert einen Beschluss des Ministerrats. Die Kommission anerkennt, dass diese letzte Klausel als Ausweichklausel ausgelegt werden könnte, mit der bestimmte Ex-post-Elemente (die DPLP vor dem Risiko schützen) wieder in den Vertrag aufgenommen werden. Allerdings ist der von den Behörden verwendete Wortlaut so unverbindlich, dass DPLP nicht auf die Inanspruchnahme dieser Klausel vertrauen kann. Die Kommission vertritt ganz allgemein die Auffassung, dass die für die Tätigkeiten von DPLP im Bereich der Pressezustellung ergriffenen Maßnahmen eine langfristige Bindung der Höhe des Ausgleichs beinhalten.
(326)
Infolgedessen kann der vierte Verwaltungsvertrag (2006-2010) nach Auffassung der Kommission nicht als risikoarm, sondern vielmehr als mit einem hohen Maß an Risiko behaftet betrachtet werden. Die Standardbandbreite von [5,4-7,4 %] scheint grundsätzlich für beide im vierten Verwaltungsvertrag vorgesehenen Dienste geeignet zu sein.
(327)
Die vorausgegangenen Verwaltungsverträge (bis 2005) scheinen dagegen größtenteils auf Preis- und Ausgleichsmechanismen zu beruhen, die ein geringes Risiko für DPLP beinhalten.
(328)
Hinsichtlich der Festsetzung der Preise für Postwertzeichen stellt die Kommission fest, dass in den ersten drei Verwaltungsverträgen kein Price-Cap-Mechanismus wie im vierten Verwaltungsvertrag (der eine langfristige Preisbindung vorsieht) angewandt wird. In diesen Verträgen wird vielmehr relativ allgemein auf Preise verwiesen, die auf den tatsächlichen Kosten basieren und anhand geeigneter Buchführungsgrundsätze ermittelt werden (111).
(329)
Auch für den Bereich der Pressezustellung stellt die Kommission fest, dass in den ersten drei Verwaltungsverträgen kein pauschales Budget für die Vertragslaufzeit wie im vierten Verwaltungsvertrag vorgesehen wird (112). Verwiesen wird vielmehr auf Ausgleichszahlungen auf der Grundlage der tatsächlichen Kosten (113). Die Kommission stellt fest, dass im zweiten Vertrag zudem eine Obergrenze für den Ausgleich vorgesehen wurde; angesichts der tatsächlichen Ausgleichszahlungen über die Laufzeit ist allerdings fraglich, ob die Obergrenze wirklich verbindlich war (114). Der erste Vertrag sah ebenfalls einen jährlichen Ausgleichsbetrag vor, aber die Kommission stellt fest, dass gleichzeitig keine langfristige Obergrenze für die Preise der Pressezustellung festgelegt wurde.
(330)
Nach Auffassung der Kommission muss daher die Bandbreite von [3,6-4,8 %], die für den Fall des Nichtvorliegens eines erheblichen vertragsspezifischen Risikos als angemessen beurteilt wurde, während der Laufzeit der ersten drei Verwaltungsverträge sowohl auf die Pressezustellung als auch auf die Briefzustellung angewandt werden.
(331)
Die Kommission stellt fest, dass auch von den belgischen Behörden in dem am 14. Dezember 2011 vorgelegten Dokument ein vertragsbasierter Ansatz vorgeschlagen wird. Obwohl die vorgeschlagene Methode mehrere Fragen bezüglich der Risikofaktoren und der Art ihrer Gewichtung aufwirft (115), entspricht eine Analyse nach Vertragsperioden, bei der das von DPLP eingegangene Risiko im Wesentlichen anhand einer dreistufigen Skala (gering, mittelhoch, hoch) eingestuft wird, insgesamt dem von der Kommission gewählten Vorgehen. Insgesamt scheint die von DPLP vorgenommene Einstufung der Verträge nach ihrem Risiko mit der Analyse der Kommission übereinzustimmen, da auch die belgischen Behörden der Auffassung sind, dass der vierte Vertrag unter dem Strich risikoreicher als die ersten drei ist.
(332)
Die Kommission ist zu dem Schluss gelangt, dass eine Standardbandbreite der Umsatzrendite (ROS) zwischen [5,4-7,4 %] zur Ermittlung des angemessenen Gewinns für die Zeiträume, in denen DPLP einem erheblichen Risiko ausgesetzt war und starken Effizienzanreizen Rechnung tragen musste, geeignet ist.
(333)
Weiterhin gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass eine ROS-Bandbreite zwischen [3,6-4,8 %] zur Ermittlung des angemessenen Gewinns für die Zeiträume, in denen DPLP kein erhebliches Risiko eingegangen ist, geeignet ist.
(334)
Um die Anstrengungen zu berücksichtigen, die DPLP den belgischen Behörden zufolge unternommen hat, um Effizienzgewinne zu erzielen, hat die Kommission beschlossen, einen vorsichtigen Ansatz zu wählen und bei der Festlegung des in die Kosten der öffentlichen Dienstleistungen einzurechnenden angemessenen Gewinns die Obergrenzen dieser beiden Bandbreiten zu verwenden. Dieses Vorgehen wird auch im Deloitte-Gutachten aufgezeigt (siehe Erwägungsgrund 293), dem zufolge das Heranziehen von Bandbreiten zweckmäßig wäre, um überdurchschnittliche Ergebnisse, die aufgrund von Effizienzgewinnen erzielt wurden, nicht zu benachteiligen.
(335)
Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die ersten drei Verwaltungsverträge (1992-1996, 1997-2002 und 2003-2005) ein geringes Risiko aufweisen und dass ein angemessener Gewinn in Höhe eines ROS von 4,8 % sowohl auf die Brief- als auch auf die Pressezustellung angewandt werden kann. Der vierte Verwaltungsvertrag (2006-2010) ist dagegen ihrer Ansicht nach mit einem deutlich höheren Risiko behaftet, so dass ein angemessener Gewinn in Höhe eines ROS von 7,4 % sowohl auf die Brief- als auch auf die Pressezustellung angewandt werden kann.
(336)
Im ersten Verwaltungsvertrag ist vorgesehen, dass die jährliche Ausgleichszahlung des Staates für alle öffentlichen Dienstleistungen bestimmt ist.
(337)
Bei der Berechnung einer möglichen Überkompensation müssen daher alle Kosten und Einnahmen aller öffentlichen Dienstleistungen addiert werden.
(338)
Der jährliche Ausgleich des Staates für die öffentlichen Dienstleistungen muss in die Einnahmen eingerechnet werden. Im Rahmen des ersten Verwaltungsvertrags hat DPLP jährliche Ausgleichsleistungen in Höhe von insgesamt 1,5 Mrd. EUR erhalten.
(339)
Darüber hinaus sind die folgenden Beihilfemaßnahmen zu berücksichtigen:
Übertragung von Immobilien
(340)
Der erste Verwaltungsvertrag sah auch die Übertragung staatlicher Immobilien an DPLP vor. Diese Übereignung von Immobilien im Wert von 112,2 Mio. EUR, für die keine Gegenleistung gezahlt wurde, muss bei der Berechnung der Überkompensation für die Laufzeit des ersten Verwaltungsvertrags in die Einnahmen eingerechnet werden. Während des Zeitraums vor der Übertragung zahlte DPLP für die Nutzung der Gebäude keine Gegenleistung an den Staat.
(341)
1997 zahlte der Staat 62 Mio. EUR an DPLP, die von dieser als Kapitalzuführung verbucht wurden. Die belgischen Behörden räumten später ein, dass es sich in Wirklichkeit um die nachträgliche Zahlung des Restbetrags der im ersten Verwaltungsvertrag vorgesehenen jährlichen Ausgleichszahlung für 1996 gehandelt habe.
(342)
Der in Rede stehende Betrag sei DPLP im Jahr 1996 nicht rechtzeitig gezahlt worden, so dass der Ausgleich des Staates unter dem im Verwaltungsvertrag für das betreffende Jahr vorgesehenen Betrag gelegen habe.
(343)
Im Hinblick auf die Prüfung der Überkompensation wird die Zahlung von 62 Mio. EUR in den Ausgleich für DAWI für die Laufzeit des ersten Verwaltungsvertrags eingerechnet.
(344)
Die Berechnung der Überkompensation für den ersten Verwaltungsvertrag lässt sich wie folgt zusammenfassen:
-
Nettokosten (Kosten - Einnahmen) aller öffentlichen Dienstleistungen, einschließlich der Universaldienstverpflichtung (UDV)
-
zulässiger angemessener Gewinn für DAWI
+
jährliche Ausgleichszahlungen für DAWI
+
Übertragung von Immobilien
+
Kapitalzuführung von 1997
=
Überkompensation
(345)
Bei den drei folgenden Verwaltungsverträgen werden bei der Berechnung der Überkompensation nur die Kosten und Einnahmen der DAWI berücksichtigt, für die aufgrund der Bestimmungen dieser Verträge Ausgleichsleistungen für öffentliche Dienstleistungen gezahlt werden konnten. Die Kosten und Einnahmen der übrigen DAWI, für die gemäß den Bestimmungen der Verwaltungsverträge kein Ausgleichsanspruch bestand, werden nicht berücksichtigt. Da der postalische Universaldienst nicht zu den Tätigkeiten gehört, für die Beihilfen gewährt werden, werden die potenziellen Nettokosten nicht berücksichtigt und müssen von DPLP gemäß dem in den Verwaltungsverträgen festgelegten öffentlichen Auftrag in voller Höhe aus Eigenmitteln finanziert werden. Die Tätigkeiten, für die gemäß den Verwaltungsverträgen Ausgleichszahlungen gewährt werden, umfassen insbesondere die Zustellung von Presseerzeugnissen (Tageszeitungen und Zeitschriften) und die anderen, in Erwägungsgrund 33 aufgeführten öffentlichen Dienstleistungen.
(346)
Aufgrund der niedrigen Preise für die Pressezustellung, sind die DAWI, für die Beihilfen gewährt wurde, insgesamt defizitär.
(347)
Da eine mögliche Überkompensation einer bestimmten Dienstleistung dazu verwendet werden kann, die Nettokosten anderer öffentlicher Dienstleistungen zu finanzieren, müssen alle Kosten und Einnahmen der DAWI, für die im Rahmen der Verwaltungsverträge ein Beihilfeanspruch bestand, addiert werden.
(348)
Im Rahmen dieser drei Verwaltungsverträge hat DPLP jährliche Ausgleichsleistungen in Höhe von insgesamt 3,5 Mrd. EUR erhalten.
(349)
Neben den in den Verwaltungsverträgen vorgesehenen Ausgleichszahlungen wurden DPLP vom Staat während des gesamten geprüften Zeitraums exklusive Rechte für die Erbringung von reservierten Postdiensten gewährt. Obwohl die möglichen Nettoüberschüsse aus diesem reservierten Bereich für die Zwecke der Prüfung staatlicher Beihilfen keine staatlichen Mittel sind und daher im Fall der Überkompensation nicht zurückgefordert werden können, können und müssen sie im Rahmen der Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen bei der Würdigung der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit aller anderen staatlichen Beihilfen, die dem Unternehmen als Ausgleichsleistung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen gewährt wurden, berücksichtigt werden. Bei der Würdigung der Vereinbarkeit des Ausgleichs, der DPLP im Rahmen der einzelnen Verwaltungsverträge gewährt wurde, auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV werden daher die Gewinnüberschüsse, die das belgische Postunternehmen in diesem reservierten Bereich erwirtschaftet hat, von den Kosten der DAWI, für die gemäß den Bestimmungen dieser Verträge ein Anspruch auf Ausgleichsleistungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen bestand, abgezogen.
(350)
Dieser Grundsatz ist im DAWI-Gemeinschaftsrahmen verankert, der Folgendes vorsieht: „Verfügt das betreffende Unternehmen über ausschließliche oder besondere Rechte bei der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und werden damit Gewinne erwirtschaftet, die über der angemessenen Rendite liegen, oder wurden dem Unternehmen vom Staat andere Vergünstigungen gewährt, müssen diese unabhängig von ihrer Bewertung nach Maßgabe von Artikel 87 EG-Vertrag mit berücksichtigt und zu den Einnahmen hinzugerechnet werden.“ (116) In diesem Grundsatz kommt die Voraussetzung der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV zum Ausdruck. Denn eine Beihilfe für eine DAWI, die zusätzlich zu Gewinnüberschüssen gezahlt wird, die auf einem ausschließlichen oder besonderen Recht des Unternehmers beruhen und an sich zur Deckung der Kosten einer anderen DAWI ausreichend sind, sind zur Erbringung dieser DAWI nicht notwendig. Dem Unternehmer, der diese Gewinnüberschüsse erwirtschaftet, wird bereits eine staatliche Maßnahme gewährt, die es ihm ermöglicht, die DAWI unter wirtschaftlichen ausgeglichenen Bedingungen zu erbringen, so dass kein zusätzlicher Ausgleich notwendig ist.
(351)
Jeder Gewinnüberschuss im reservierten Bereich aufgrund eines gewährten ausschließlichen Rechts muss daher bei der Beurteilung der Notwendigkeit der Ausgleichszahlungen, die DPLP für DAWI gewährt wurden, berücksichtigt werden.
(352)
Infolgedessen wird jeder im reservierten Bereich (UVP R) erwirtschaftete Gewinn, der über dem angemessenen Gewinn liegt, bei der Prüfung der Überkompensation der DAWI berücksichtigt.
(353)
Da der reservierte Bereich jedoch in erster Linie der Finanzierung des Universaldienstes dient, vermindert jeder in anderen Bereichen des Universaldienstes verzeichnete Verlust den Beitrag des reservierten Bereichs zu den Kosten der anderen, damit verbundenen DAWI.
(354)
Zur Ermittlung des Gewinnüberschusses, der tatsächlich im reservierten Bereich erwirtschaftet wird, müssen zudem die Kosten berücksichtigt werden, die durch die Universaldienstverpflichtung bedingt sind, aber von Tätigkeitsbereichen außerhalb des Universaldienstbereichs bestritten werden. Gemäß der Rechtsprechung im Fall Chronopost werden die Kosten des Postnetzes im Kostenrechnungssystem von DPLP auf die Leistungen aufgeteilt, für die das Postnetz in Anspruch genommen werden muss, was die Produkte des Universaldienstes, aber nicht nur diese, beinhaltet. Im Besonderen zieht die DPLP auferlegte Verpflichtung, ein Postnetz von einer gewissen Größe und Dichte zu unterhalten, um einen postalischen Universaldienst mit einer hinreichenden, von den belgischen Behörden vorgegebenen Qualität zu erbringen, Verluste für die kommerziellen Tätigkeiten nach sich, die nicht zum Universaldienst gehören, weil ein Teil der Postnetzkosten gemäß der Rechtsprechung im Fall Chronopost auf die kommerziellen Produkte, die das Postnetz nutzen, umgelegt wird.
(355)
Postnetz-Auflage der Verwaltungsverträge: Auflagen des Staates für die Dichte und Art der Servicestellen (Postämter und/oder PostPunkte) des Postnetzes. Sie werden in den einzelnen Verwaltungsverträgen festgelegt. So sieht der vierte Verwaltungsvertrag (2005-2010) Folgendes vor:
a)
die allgemeine Verpflichtung, ein Netz zu unterhalten, das die Erfüllung des Universaldienst und der anderen DPLP übertragenen öffentlichen Dienstleistungen ermöglicht (117);
b)
die Verpflichtung, mindestens 1 300 Servicestellen (Postämter und PostPunkte) zu unterhalten (118);
c)
die Verpflichtung, mindestens 589 Postämter zu unterhalten;
d)
darüber hinaus darf die maximale Entfernung über die Straße zwischen jeder Servicestelle mit einem Basisleistungsangebot und einem Postamt mit einem umfassenden Leistungsangebot nicht mehr als 10 km betragen.
(356)
Nach Auffassung der belgischen Behörden stellen die speziellen Anforderungen an die Anzahl und Art der Servicestellen des Postnetzes von DPLP eine gesonderte Flächendeckungsverpflichtung dar, die vom Staat über die Universaldienstverpflichtung (UDP) hinaus auferlegt wurde. Deshalb müssten nach Auffassung Belgiens alle mit dieser speziellen Flächendeckungsverpflichtung verbundenen Nettokosten vom Staat ausgeglichen werden.
(357)
Quantifizierung der Postnetz-Auflage: Zur Bestimmung der Nettokosten, die die Verpflichtung, ein Postnetz mit mindestens 1 300 Servicestellen, von denen mindestens 589 Postämter sind, zu unterhalten, für DPLP nach sich zieht, haben die belgischen Behörden das tatsächliche Postnetz, dessen Dichte und Art der Servicestellen vom Staat vorgegeben sind, mit einem hypothetischen Postnetz verglichen, das DPLP betreiben würde, wenn es diesen speziellen Auflagen nicht Rechnung tragen müsste. Mit anderen Worten handelt es sich bei dem hypothetischen Postnetz um das Postnetz, das DPLP unter kaufmännischen Bedingungen betreiben würde, wenn der Staat ihr die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nicht auferlegt hätte.
(358)
Nach Auffassung der belgischen Behörden würde dieses Netz nur aus PostPunkten bestehen. Die Postämter würden verschwinden. Um jedoch das gleiche Kundenaufkommen bedienen zu könnten, müsst DPLP die Anzahl der PostPunkte beträchtlich erhöhen.
Vergleich zwischen dem aktuellen Postnetz von DPLP und einem hypothetischen Netz ohne staatliche Vorgaben
Gesamtzahl der Servicestellen
Postämter (a) + PostPunkte (b)
(a)
Zahl der Postämter
(spezielle Servicestellen, die von DPLP selbst betreiben werden)
(b)
Zahl der PostPunkte
(Servicestellen in Räumen Dritter)
Tatsächliches Postnetz von DPLP (Ende 2009)
1 401 =
713 +
688
Hypothetisches Postnetz ohne staatliche Auflagen (nach Angaben der belgischen Behörden)
[…] =
[…] +
(…)
Postnetzvorgaben des Staates
Mindestens 1 300
Mindestens 589
keine Vorgabe
(359)
Wie die Tabelle oben zeigt, erfüllt das tatsächliche Postnetz von DPLP die Anforderungen des Staates; sowohl die Gesamtzahl der Servicestellen als auch die Zahl der Postämter liegt über den geforderten Werten. Das hypothetische Netz, das DPLP betreiben würde, wenn sie ihr Postnetz nach rein kaufmännischen Erwägungen wählen könnte, sähe dagegen ganz anders aus; die Gesamtzahl der PostPunkte würde zwar steigen, aber die von DPLP bewirtschafteten Postämter würden verschwinden.
(360)
Tatsächliches Bestehen der Postnetz-Auflage: Es ist darauf hinzuweisen, dass die Auflagen des Staates gegenüber DPLP nicht eindeutig erwiesen sind.
(361)
Zum Ersten ist das Netz, das DPLP wirklich unterhält, größer als vom Staat verlangt. Sowohl die Gesamtzahl der Servicestellen als auch die Zahl der Postämter liegt über den vom Staat geforderten Mindestwerten, was vermuten lässt, dass die zu erfüllenden Verpflichtungen für DPLP nicht belastend sind, sondern dass sie aus freien Stücken ein Netz mit der derzeitigen Größe unterhält.
(362)
Die belgischen Behörden erklären diese zusätzlichen Postämter mit der Bedingung der Entfernung von 10 km, der Notwendigkeit, über einen gewissen Sicherheitsspielraum zu verfügen, um unerwartete Schließungen von PostPunkten bewältigen zu können, und ihrer Absicht, die verlangte Mindestzahl von Postämtern im nächsten Verwaltungsvertrag auf 650 anzuheben, so dass es kontraproduktiv wäre, die gegenwärtig vorgegebenen Zahl durch die Schließung von Postämtern zu erfüllen, um diese nach einiger Zeit wieder zu eröffnen. Die belgischen Behörden machen geltend, dass DPLP aus diesen Gründen nicht in der Lage war, die Zahl der Postämtern noch weiter zu senken, um der verlangten Mindestzahl von 589 nahezukommen. Ihrer Auffassung nach wird daher die gegenwärtige Ausgestaltung des Netzes mit seinen 713 Postämtern trotz der überzähligen Postämter durch die staatlichen Vorgaben bestimmt.
(363)
Zum Zweiten beruht die von den belgischen Behörden gewählte Methode auf der Retropolation der Kosten des Postnetzes von 2009 bis 1992. Eine solche Retropolation bringt unweigerlich methodische Untersicherheiten mit sich. Das Geschäftsmodell der PostPunkte hat nicht unbedingt schon 1992 bestanden. Noch dazu bestand das Personal von DPLP in der Vergangenheit im Wesentlichen aus statutarischen Mitarbeitern mit sehr starren Gehaltskosten. Da die PostPunkte nicht vom Personal von DPLP bewirtschaftet werden, hätte DPLP für die nicht mehr in Postämtern eingesetzten statutarischen Mitarbeiter weiterhin Gehalt zahlen müssen. Es ist daher unwahrscheinlich, dass die potenzielle Schließung zu Beginn des geprüften Zeitraums zu einer unmittelbaren Verringerung der Gehaltskosten geführt hätte. Diese Art von Einsparungen hätte dagegen in gewissem Maße 2009 erzielt werden können, als das Personal mehr Privatangestellte umfasste. Angesichts des allmählichen Übergangs zu einem Personal mit weniger starrem Status und der weiteren Verbesserungen des Kostenrechnungssystems ist davon auszugehen, dass die Buchhaltungsdaten für die weniger weit zurückliegenden Geschäftsjahre nicht mit diesen Verzerrungen behaftet sind. Da jedoch noch immer mehr als 20 000 Beamte für bpost arbeiten und weder in den PostPunkten eingesetzt noch entlassen werden können, ist die Ersetzung aller Postämter durch PostPunkte auch heute noch eine theoretische und unrealistische Option.
(364)
Die belgischen Behörden betonen jedoch, dass die potenziellen Entlassungskosten durch Einsparungen bei den Betriebskosten und den Verkauf von nicht mehr benötigten Gebäuden hätten ausgeglichen werden können. Was die Verlässlichkeit der Daten für den Zeitraum 1992-2002 anbelangt, behaupten die belgischen Behörden, dass die Kosten des Postnetzes wahrscheinlich zu gering angesetzt worden seien, weil einige Kostenbestandteile, die als Netzkosten hätten betrachtet werden können, anderen Kostenstellen zugeordnet worden seien. Die Schwachstellen der Retropolationsmethode seien infolgedessen durch andere, vorsichtigere Annahmen, die von den belgischen Behörden bei der Berechnung der Kosten aus zurückliegenden Geschäftsjahren gewählt wurden, wettgemacht worden.
(365)
Bestehen einer speziellen Flächendeckungsverpflichtung: Selbst wenn annimmt, dass es eine Postnetz-Auflage gibt, scheint die Behauptung der belgischen Behörden, diese Auflage gehe mit einer gesonderten Flächendeckungsverpflichtung einher, nicht gerechtfertigt zu sein. Denn die Verwaltungsverträge enthalten keine speziellen Bestimmungen über eine Flächendeckungsverpflichtung, die über die mit der Universaldienstverpflichtung und den anderen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zusammenhängenden Anforderungen hinausgehen würde. In den Verwaltungsverträgen zwischen DPLP und dem belgischen Staat wird im Gegenteil ausgeführt, dass die Postnetz-Auflage einzig den Universaldienst und die anderen DAWI (Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften, Konten und Postanweisungen usw.) gewährleisten soll und dass die dazu erforderlichen Netzkosten bereits in den Konten der einzelnen Dienste erfasst wurden (119). Darüber hinaus sehen die Verwaltungsverträge keinen Mechanismus zum Ausgleich einer Flächendeckungsverpflichtung vor. Die Kommission erinnert daran, dass die Verpflichtung zur vorherigen Aufstellung der Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, mit dem DAWI-Gemeinschaftsrahmen von 2005 eingeführt wurde, und dass die Überkompensation der von DPLP bestrittenen Kosten für die DAWI für die Zeit nach festgestellt wurde (siehe Erwägungsgrund 386).
(366)
Es ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten ihre etablierten Postunternehmen nach Artikel 3 der Richtlinie 97/67/EG verpflichten müssen, flächendeckend einen Universaldienst einer bestimmten Qualität zu erbringen. Diese Verpflichtung zur Flächendeckung, die im vorliegenden, Belgien betreffenden Fall gegeben ist, ist jedoch nur einer von vielen Aspekten der Universaldienstverpflichtung. In den Verwaltungsverträgen, mit denen DPLP mit dem Universaldienst betraut wird, stellt die Kommission keinen Hinweis auf einen zusätzlichen Auftrag fest, dem gemäß das etablierte Postunternehmen verpflichtet ist, ein größeres Netz mit mehr Postämtern zu betreiben als es die flächendeckende Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und die Erbringung der damit verbundenen öffentlichen Dienstleistungen erfordern, um einen Beitrag zum territorialen Zusammenhalt und zur regionalen Entwicklung zu leisten. Zweifellos trägt jedes von DPLP zur Gewährleistung des Universaldienstes betriebene Postamt zum territorialen Zusammenhalt bei (120), aber rechtlich gesehen ist die Verpflichtung, dieses Postamt zu unterhalten, mit der Notwendigkeit verknüpft, einen postalischen Universaldienste und weitere verbundene Dienste einer bestimmten Qualität zu erbringen. Nach geltender Rechtsprechung müsste DPLP, um sich auf einen zusätzlichen öffentlichen Auftrag berufen zu können, gesondert und eindeutig damit beauftragt worden sein, Postämter zusätzlich zu dem Postnetz, dessen Größe für den Universaldienst festgelegt wurde, zu unterhalten. In diesem Auftrag müssen die Pflichten, die damit verbundenen Kosten und das Finanzierungssystem für die Nettokosten des zusätzlichen öffentlichen Auftrags genannt werden.
(367)
In den Verwaltungsverträgen zwischen dem Staat und DPLP findet die Kommission keine dieser Angaben. Die belgischen Behörden und DPLP versuchen im Grunde, im Nachhinein und konstruiert das Bestehen eines gesonderten öffentlichen Auftrags nachzuweisen, indem sie geltend machen, dass die Flächendeckungsverpflichtung in den Verwaltungsverträgen aus zwei Gründen festgelegt wurde, und zwar zum einen aufgrund der Universaldienstverpflichtung und zum anderen aufgrund eines angeblichen öffentlichen Auftrags, der über die Universaldienstverpflichtung hinausgeht. Die entsprechenden Verträge enthalten jedoch keine Bestimmungen über einen angeblichen gesonderten öffentlichen Auftrag, aufgrund dessen DPLP verpflichtet wäre, ein größeres als für die Zwecke der Erbringung des Universaldienstes vorgesehenes Postnetz zu unterhalten.
(368)
Dass das Vorbringen der belgischen Behörden und von DPLP konstruiert ist, geht auch aus ihrer eigenen Argumentation hervor. Zur Verringerung einer möglichen Überkompensation möchten die belgischen Behörden, dass die Kommission die Differenz zwischen den tatsächlichen Kosten eines vollwertigen Postamts und denen eines hypothetischen, dieses Amt ersetzenden PostPunkts als Kosten ansieht, die durch einen zusätzlichen, über die Universaldienstverpflichtung hinausgehenden öffentlichen Auftrag verursacht wurden. Diese Argumentation stützt sich nicht auf ein hypothetisches größeres Netz, das DPLP zum Erreichen der territorialen Ziele unterhalten würde, sondern zeigt lediglich die Mehrkosten auf, die durch die flächendeckende Erbringung des Universaldienstes veranlasst sind, für den gemäß den Verwaltungsverträgen keine Beihilfe gewährt wird. Dass keine territorialen Ziele vorliegen, wird dadurch bestätigt, dass die belgischen Behörden die Zahl der PostPunkte beträchtlich erhöhen müssten, um den Universaldienst erbringen zu können, da er mit der gegenwärtigen Zahl von PostPunkten nicht sichergestellt werden kann.
(369)
Auch wenn es nicht möglich zu sein scheint, das Vorbringen der belgischen Behörden zu akzeptieren, die sich auf eine tatsächliche und gesonderte Flächendeckungsverpflichtung berufen, ist dennoch festzustellen, dass die Postnetz-Auflage des belgischen Staates, mit der die Unterhaltung eines Netzes gefordert wird, das die Sicherstellung des Universaldienstes und der anderen öffentlichen Dienstleistungen ermöglicht, nicht nur diese Dienste betrifft; sie bedingt auch zusätzliche Kosten für die kommerziellen Dienste.
(370)
Gemäß der leistungsorientierten Kostenerfassung und der Rechtsprechung im Fall Chronopost tragen alle Leistungen, die das Postnetz in Anspruch nehmen, zu dessen Gemeinkosten bei, wie unter Erwägungsgrund 354 erläutert wird. Infolgedessen tragen alle Produkte, einschließlich der kommerziellen Produkte, zu den Postnetzkosten bei. Die Kosten, die mit der vom Staat auferlegten Verpflichtung verbunden sind, Postämter zu unterhalten, belasten die kommerziellen Produkte, die dadurch ständig Verluste zu erwirtschaften scheinen, obwohl sie zu marktüblichen Preisen verkauft werden. DPLP bietet ihre kommerziellen Dienste über das Postnetz an, weil sie einen Teil von dessen Fixkosten finanzieren und damit indirekt zum Universaldienst beitragen.
(371)
Wirtschaftlich gesehen wäre es daher bei der Bewertung der Überkompensation von DPLP sinnvoll, die von den kommerziellen Produkten verzeichneten Verluste, die durch die Universaldienstverpflichtungen und anderen öffentlichen Dienstleistungen bedingt sind, zu berücksichtigen. Während es für DPLP wirtschaftlich von Nutzen ist, das Postnetz für den Vertrieb der kommerziellen Produkte zu nutzen, hat dies unter Kostenrechnungsgesichtspunkten zur Folge, dass ein Teil der Netzkosten, die sonst den öffentlichen Dienstleistungen zugerechnet worden wären, nun den kommerziellen Produkten zugeordnet werden, so dass diese Verluste zu bringen scheinen.
(372)
Infolgedessen lässt sich die Berechnung der Überkompensation im vorliegenden Fall wie folgt zusammenfassen:
-
Nettokosten (Kosten - Einnahmen) der DAWI
-
zulässiger angemessener Gewinn für die DAWI
+
jährliche Ausgleichszahlungen für DAWI
+
Zusätzliche Gewinnüberschüsse aus dem reservierten Bereich des Universaldienstes (nach Finanzierung des Universaldienstes, einschließlich der Netzmehrkosten für die kommerziellen Dienste)
=
Überkompensation
(373)
Die Vereinbarkeit der Kapitalzuführung von 1997 muss im Rahmen der Würdigung der Vereinbarkeit der jährlichen Ausgleichszahlungen für DAWI gewürdigt werden, da es sich nicht um eine gesonderte Kapitalaufstockung handelt, sondern um eine Zahlung im Zusammenhang mit dem gewährten Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen für den Zeitraum 1992-1996.
(374)
Da es sich bei der Kapitalzuführung von 2003 nicht um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, stellt sich die Frage der Vereinbarkeit der Beihilfe nicht.
(375)
Da es sich bei der Kapitalzuführung von 2006 nicht um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, stellt sich die Frage der Vereinbarkeit der Beihilfe nicht.
(376)
Die Staatsgarantie ist im Verwaltungsvertrag nicht als Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen aufgeführt, so dass ihre Vereinbarkeit nicht auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV gewürdigt werden kann. Da die belgischen Behörden keine andere Grundlage für die Feststellung der Vereinbarkeit genannt haben und die Kommission keine gefunden hat, stellt die Maßnahme eine Betriebsbeihilfe dar, die nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist und demzufolge zurückgefordert werden muss.
(377)
Wie bereits angegeben, ist DPLP aus der Befreiung von der Körperschaftsteuer kein Vorteil erwachsen, so dass diese keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
(378)
Die Befreiungen von der Grundsteuer und den lokalen Steuern stellen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, müssen jedoch als bestehende Beihilfen betrachtet werden, weil sie vor dem Inkrafttreten des Vertrags eingeführt wurden. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass diese steuerlichen Maßnahmen in den Verwaltungsverträgen nicht als Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen aufgeführt werden.
(379)
Infolgedessen wirken sich die Steuerbefreiungen nicht auf die Berechnung der Überkompensation aus, die auf den von DPLP tatsächlich bestrittenen Kosten beruht (die bereits die Auswirkungen dieser Steuerbefreiungen enthalten).
(380)
Die Steuerbefreiungen werden daher im Rahmen eines gesonderten Verfahrens für bestehende Beihilferegelungen gemäß den Artikeln 17, 18 und 19 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 EG-Vertrag behandelt (121).
6.3.3.3. Berechnung der Höhe der Überkompensation
(381)
Die Höhe der Überkompensation lässt sich auf der Grundlage der Würdigung in Unterabschnitt 6.3.3.2 berechnen. Gemäß dem von den belgischen Behörden in den Verwaltungsverträgen eingeführten Finanzierungsmechanismus für öffentliche Dienstleistungen wird die Überkompensation für jede Vertragslaufzeit getrennt berechnet.
Erster Verwaltungsvertrag: 1992-1996
(in Tausend EUR)
-
Nettokosten der öffentl. Dienstleistungen
:
-
[…]
-
Dadurch bedingte Netzkosten
:
-
[…]
-
Zulässiger angemessener Gewinn
:
-
[…]
(Umsatzrendite von 4,8 %)
+
Staatliche Ausgleichszahlungen
:
+
[…]
+
Kapitalzuführung (1997)
:
+
62 000
(nachträglicher Ausgleich für DAWI)
+
Übertragung von Immobilien
:
+
112 209
=
Überkompensation
=
[…]
Zweiter Verwaltungsvertrag: 1997-2002
Berechnung der zusätzlichen Gewinnüberschüsse aus dem reservierten Bereich des Universaldienstes (UDP R)
(in Tausend EUR)
+
Gewinnüberschüsse UDP R
:
+
[…]
(Gewinne UDP R, die über eine Umsatzrendite von 4,8 % hinausgehen)
Durch die UDP bedingte Netzkosten
:
[…]
Nettokosten UDP NR
:
[…]
(USO NR is loss making)
Angemessener Gewinn UDP NR
:
[…]
(Umsatzrendite von 4,8 %)
=
Kosten des Universaldienstes, die vom reservierten Bereich finanziert werden müssen
=
[…]
Zusätzliche Gewinnüberschüsse, die vom reservierten Bereich erwirtschaftet werden und die Nettokosten der DAWI mindern
=
[…]
Berechnung der Überkompensation:
(in Tausend EUR)
-
Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen
:
-
[…]
-
Zulässiger angemessener Gewinn
:
-
[…]
(Umsatzrendite von 4,8 %)
+
Staatliche Ausgleichszahlungen
:
+
1 286 461
+
Zusätzliche Gewinnüberschüsse UDP R
+
[…]
=
Überkompensation
=
[…]
Dritter Verwaltungsvertrag: 2003-2005
Berechnung der zusätzlichen Gewinnüberschüsse aus dem reservierten Bereich des Universaldienstes (UDP R)
(in Tausend EUR)
+
Gewinnüberschüsse UDP R
:
+
[…]
(Gewinne UDP R, die über eine Umsatzrendite von 4,8 % hinausgehen)
Durch die UDP bedingte Netzkosten
:
[…]
Nettokosten UDP NR
:
-
[…]
(begünstigte UDP NR)
Angemessener Gewinn UDP
:
[…]
(Umsatzrendite von 4,8 %)
=
Durch die UDP verursachte Kosten, die vom reservierten Bereich finanziert werden müssen
=
[…]
(keine zu finanzierenden Verluste)
Zusätzliche Gewinnüberschüsse, die vom reservierten Bereich erwirtschaftet werden und die Nettokosten der DAWI mindern
=
[…]
Berechnung der Überkompensation:
(in Tausend EUR)
-
Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen
:
-
[…]
-
Zulässiger angemessener Gewinn
:
-
[…]
(Umsatzrendite von 4,8 %)
+
Staatliche Ausgleichszahlungen
:
+
677 985
+
Zusätzliche Gewinnüberschüsse UDP R
:
+
[…]
=
Überkompensation
=
[…]
Vierter Verwaltungsvertrag: 2006-2010
Berechnung der zusätzlichen Gewinnüberschüsse aus dem reservierten Bereich des Universaldienstes (UDP R)
(in Tausend EUR)
+
Gewinnüberschüsse UDP R
:
+
[…]
(Gewinne UDP R, die über eine Umsatzrendite von 7,4 % hinausgehen)
Durch die UDP bedingte Netzkosten
:
[…]
Nettokosten UDP NR
:
[…]
(begünstigte UDP NR)
Angemessener Gewinn UDP
:
[…]
(Umsatzrendite von 7,4 %)
=
Durch die UDP verursachte Kosten, die vom reservierten Bereich finanziert werden müssen
=
[…]
(keine zu finanzierenden Verluste)
Zusätzliche Gewinnüberschüsse, die vom reservierten Bereich finanziert werden müssen und die Nettokosten der DAWI mindern
=
[…]
Berechnung der Überkompensation:
(in Tausend EUR)
-
Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen
:
-
[…]
-
Zulässiger angemessener Gewinn
:
-
[…]
(Umsatzrendite von 7,4 %)
+
Staatliche Ausgleichszahlungen
:
+
1 568 787
+
Zusätzliche Gewinnüberschüsse UDP R
:
+
[…]
=
Überkompensation
=
[…]
Sonstige Maßnahmen
Staatsgarantie
(in Tausend EUR)
Vom Staat 2004 gewährte Garantie:
1 500
=
1 500
(382)
Wie mit den belgischen Behörden vereinbart (122), ist die „objektivste und ausgewogenste“ Methode zur Ermittlung des Zeitraums, der bei der Berechnung der gesamten Kompensation im vorliegenden Fall zu berücksichtigen ist, der Ansatz „Vertrag für Vertrag“. Die Kommission hat keine Einwände dagegen, dem Antrag der belgischen Behörden stattzugeben. Denn diese Methode bietet den Parteien ein Höchstmaß an Berechenbarkeit und Rechtssicherheit und dient somit dazu, die Gefahr der Überkompensation zu verringern. Jeder Vertragszeitraum wird daher gesondert geprüft, und keine Über- oder Unterkompensation wird auf einen anderen Zeitraum übertragen.
(383)
Die belgischen Behörden machen allerdings geltend, dass die Kommission vor dem Inkrafttreten des DAWI-Gemeinschaftsrahmens von 2005 stets eine Methode zur Gesamtberechnung der Unter-/Überkompensation angewandt habe. Auf dieser Grundlage ersuchten die belgischen Behörden darum, die Jahre vor 2005 (123) im Hinblick auf eine Gesamtberechnung der Unter-/Überkompensation zusammenzufassen.
(384)
Die Kommission merkt an, dass für die drei Verwaltungsverträge aus der Zeit vor 2005 eine Unterkompensation festgestellt wurde, so dass sich eine Zusammenfassung nicht auf die Höhe der zurückzufordernden Überkompensation auswirken würde.
(385)
Darüber hinaus weist die Kommission darauf hin, dass „die Parameter für die Berechnung, Überwachung und etwaige Änderung der Ausgleichszahlungen“ seit der Annahme des DAWI-Gemeinschaftsrahmens von 2005 zuvor in dem Betrauungsakt oder den Betrauungsakten aufgestellt werden müssen (124). Da der vierte Verwaltungsvertrag keinen Ausgleich für Kosten irgendeiner Art vorsah, die außerhalb seines Gültigkeitszeitraums (2006-2010) bestritten wurden, können Unterkompensationen für die nicht unter diesen Vertrag fallenden Zeiten nicht mit einer möglichen Überkompensation an DPLP verrechnet werden.
(386)
Die Kommission gelangt zu dem Ergebnis, dass DPLP - insbesondere während des Gültigkeitszeitraums des vierten Verwaltungsvertrags - eine Überkompensation in Höhe von 415 Mio. EUR für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen erhalten hat. Da die Überkompensation eine nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe darstellt, muss sie zurückgefordert werden.
7. SCHLUSSFOLGERUNG
(387)
Bei der Übernahme der Pensionen, den jährlichen staatlichen Ausgleichszahlungen, den Immobilienübertragungen, der Kapitalzuführung von 1997, den Steuerbefreiungen und der Staatsgarantie handelt es sich um Beihilfemaßnahmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV, da sie DPLP von Kosten entlastet haben, die Privatunternehmen normalerweise zu tragen haben.
(388)
Die Kapitalzuführungen von 2003 und 2006 stellen keine Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, weil dar Staat nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers gehandelt hat.
(389)
Die Kommission stellt fest, dass Belgien die Maßnahmen mit Ausnahme der Kapitalzuführung von 2003, die vor der Durchführung ordnungsgemäß bei der Kommission angemeldet wurde, und der Steuerbefreiungen, bei denen es sich um bestehende Beihilfen handelt, rechtswidrig unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 2 AEUV durchgeführt hat.
(390)
Durch die Übernahme der Pensionen ist DPLP im Hinblick auf die Sozialversicherungsbeiträge nicht in einer günstigeren Lage als ihre Wettbewerber gewesen. Die Maßnahme kann daher als nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.
(391)
Die im Rahmen des vierten Verwaltungsvertrags gewährten jährlichen Ausgleichszahlungen stellen Beihilfen dar, die nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, da DPLP überkompensiert wurde.
(392)
Bei der Staatsgarantie handelt es sich um eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe.
(393)
Die Befreiung von der Grundsteuer und die Befreiung von den lokalen Steuern stellen bestehende Beihilfen dar und werden im Rahmen eines gesonderten Verfahrens für bestehende Beihilferegelungen gemäß den Artikeln 17, 18 und 19 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 behandelt.
(394)
Gemäß Ziffer 5 des DAWI-Gemeinschaftsrahmens werden die für das öffentliche Auftragswesen und den Wettbewerb geltenden Gemeinschaftsvorschriften von dem vorliegenden Beschluss nicht berührt -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Übernahme der Pensionen, die Belgien De Post-La Poste (DPLP, jetzt bpost) gewährt hat, stellt nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union eine mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe dar.
Artikel 2
Der Ausgleich für die Kosten öffentlicher Dienstleistungen zugunsten von De Post-La Poste (DPLP, jetzt bpost) stellt eine nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe dar und wurde von Belgien rechtswidrig unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union gewährt.
Artikel 3
Das Kapital, das De Post-La Poste (DPLP, jetzt bpost) von Belgien 2003 und 2006 zuführt wurde, stellt keine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Artikel 4
Die Staatsgarantie zugunsten von De Post-La Poste (DPLP, jetzt bpost) stellt eine nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe dar und wurde von Belgien rechtswidrig unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union gewährt.
Artikel 5
(1) Belgien fordert die mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen, die im Rahmen der in den Artikeln 2 und 4 genannten Maßnahmen gewährt wurden, zurück.
(2) Die zurückzufordernden Beträge umfassen Zinsen, die ab dem Zeitpunkt, zu dem die Beihilfe dem Begünstigen zur Verfügung gestellt wurde, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission (125) und nach der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel berechnet.
(4) Belgien stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses alle aufgrund der in den Artikeln 2 und 4 genannten Maßnahmen ausstehenden Zahlungen ein.
Artikel 6
(1) Die Beihilfen, die im Rahmen der in den Artikeln 2 und 4 genannten Maßnahmen gewährt wurden, werden sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Belgien stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 7
(1) Belgien übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der vom Begünstigten zurückzufordern ist;
b)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an den Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Belgien unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der Beihilfen, die im Rahmen der in Artikel 2 und 4 genannten Maßnahmen gewährt wurden, abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Belgien unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Belgien ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die vom Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 8
Dieser Beschluss ist an das Königreich Belgien gerichtet.
Brüssel, den 25. Januar 2012
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 25 gennaio 2012
relativa alla misura SA.14588 (C 20/09) alla quale il Belgio ha dato esecuzione a favore di De Post - La Poste (attualmente «bpost»)
[notificata con il numero C(2012) 178]
(I testi in lingua francese e neerlandese sono i soli facenti fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/321/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo (SEE), in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma dei suddetti articoli (2) e viste tali osservazioni,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
1.1. DECISIONE DELLA COMMISSIONE DEL 2003 ANNULLATA DAL TRIBUNALE
(1)
Il 3 dicembre 2002, le autorità belghe notificavano (3) alla Commissione un aumento di capitale a favore dell’operatore postale belga De Post - La Poste [in appresso «DPLP», attualmente «bpost (4)»]. Al termine di un esame preliminare, la Commissione decideva, il 23 luglio 2003 (5), di non sollevare obiezioni riguardo alla misura notificata. Nella sua decisione, la Commissione riteneva che tale apporto di capitali, così come le altre misure a favore di DPLP rilevate durante l’esame preliminare, non aveva comportato una sovracompensazione dei costi netti sostenuti dall’impresa nell’esecuzione dei propri obblighi di servizio pubblico dal 1992 al 2002.
(2)
Il 27 novembre 2003, la decisione della Commissione veniva impugnata davanti al Tribunale da Deutsche Post AG e dalla sua filiale belga, DHL International (6). Il 10 febbraio 2009, il Tribunale annullava la decisione della Commissione, concludendo che quest’ultima aveva deciso di non sollevare obiezioni malgrado l’esistenza di serie difficoltà che avrebbero dovuto condurla ad avviare un procedimento d’indagine formale.
(3)
Nell’aprile 2009, il Belgio presentava un ricorso (7) (C-148/2009) dinanzi alla Corte di giustizia avverso l’annullamento, da parte del Tribunale, della decisione della Commissione del 23 luglio 2003 di non sollevare obiezioni.
(4)
Il 22 settembre 2011, la Corte ha respinto il ricorso presentato dal Belgio, dichiarando che il Tribunale aveva annullato opportunamente la decisione della Commissione del 2003.
1.2. RECLAMO CONCERNENTE L’AIUTO ALLA DISTRIBUZIONE DI GIORNALI E RIVISTE
(5)
Nel 2005 alcune imprese private belghe di distribuzione di giornali e riviste hanno presentato un reclamo (8), in base alle norme relative sia alle intese sia agli aiuti di Stato, contro un accordo per la distribuzione di giornali e riviste concluso fra le autorità belghe e DPLP. Tale accordo affida a DPLP il compito di servizio pubblico di distribuzione di giornali e riviste in tutto il Belgio e stabilisce le tariffe di tale servizio nonché la compensazione a cui DPLP ha diritto in virtù dei costi supplementari che comporta l’esecuzione di tale compito. Il reclamo riguarda principalmente le tariffe dei servizi proposti da DPLP, che secondo i ricorrenti sono così basse da disincentivare qualsiasi concorrenza.
(6)
Per quanto concerne le regole in materia di aiuti di Stato, i servizi della Commissione hanno respinto il reclamo, dal momento che l’esame preliminare ha permesso di accertare l’assenza di sovracompensazione dei costi netti aggiuntivi indotti da tale servizio pubblico. Nel maggio 2009, tuttavia, i ricorrenti hanno contestato tale posizione preliminare, fornendo ulteriori informazioni e chiedendo alla Commissione di procedere a un’indagine approfondita.
1.3. QUARTO «CONTRATTO DI GESTIONE» (2005-2010)
(7)
L’esame del reclamo riguardante la compensazione concessa per la distribuzione di giornali e riviste ha permesso alla Commissione di scoprire che nel 2005 il Belgio aveva stipulato con DPLP un «contratto di gestione», non notificato, che prevedeva il versamento di una compensazione per servizi di interesse economico generale (SIEG). La Commissione ha quindi avviato d’ufficio un procedimento (9) e ha presentato una richiesta di informazioni al Belgio nell’aprile 2007.
(8)
Nel dicembre 2007, le autorità belghe hanno risposto che, a loro avviso, la compensazione dei SIEG non costituisce un aiuto di Stato, dato che sussistono le quattro condizioni enunciate nella sentenza Altmark (10). Esse hanno fornito ulteriori informazioni sul quarto contratto di gestione, e più specificatamente sul sistema di contabilità dei costi utilizzato ai fini del calcolo della compensazione versata dallo Stato.
(9)
Successivamente, le misure contemplate dal procedimento d’ufficio e dalle denunce sono state incluse nel procedimento d’indagine formale C20/09 avviato il 23 luglio 2009.
1.4. DECISIONE DI AVVIARE IL PROCEDIMENTO
(10)
Tenuto conto dell’annullamento della decisione della Commissione del 23 luglio 2003 da parte del Tribunale, e dopo aver esaminato le informazioni comunicate dalle autorità belghe riguardanti le misure in questione, la Commissione ha deciso, il 13 luglio 2009, di avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE (11).
(11)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni.
1.5. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RELATIVE ALLA DECISIONE DI AVVIO
(12)
Le autorità belghe hanno presentato le proprie osservazioni il 13 agosto 2009 e le hanno integrate con altre osservazioni del 10 settembre 2009, 12 ottobre 2009, 23 aprile 2010, 26 aprile 2010, 19 ottobre 2010, 19 novembre 2010, 21 dicembre 2010, 18 gennaio 2011, 17 febbraio 2011, 2 marzo 2011, 29 marzo 2011, 11 aprile 2011, 10 maggio 2011, 27 maggio 2011, 14 giugno 2011, 10 agosto 2011, 26 agosto 2011, 7 ottobre 2011, 14 dicembre 2011, 19 dicembre 2011, 20 dicembre 2011 e 26 dicembre 2011. Esse hanno indicato di aver proposto l’impugnazione il 22 aprile 2009 avverso la sentenza del Tribunale del 10 febbraio 2009 e hanno fornito informazioni più dettagliate riguardanti la compensazione di servizi pubblici e altre misure ad hoc in favore di DPLP.
1.6. OSSERVAZIONI DELLE PARTI TERZE SULLA DECISIONE DI AVVIO E OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RIGUARDANTI LE OSSERVAZIONI DELLE PARTI TERZE
(13)
Deutsche Post AG e DHL International N.V./S.A. hanno presentato delle osservazioni il 28 agosto 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (in appresso «VFP», la federazione fiamminga dei distributori di giornali e riviste) e Prodipresse («Unione dei professionisti della diffusione della stampa») hanno presentato le loro osservazioni il 28 agosto 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (in appresso «BD», concorrente di DPLP nel mercato della distribuzione di giornali e riviste) ha presentato le sue osservazioni il 28 agosto 2009.
(16)
L’Associazione belga degli editori di quotidiani A.S.B.L ha presentato le sue osservazioni il 28 agosto 2009.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL’AIUTO
2.1. STATUS GIURIDICO E ATTIVITÀ DI DPLP
(17)
La Poste belga è stata un ente statale («Régie des postes») fino al 1992, quando è stata costituita come impresa pubblica autonoma («entreprise publique autonome»). Nel 2000, la sua forma giuridica è cambiata diventando una società per azioni (société anonyme de droit public).
(18)
Nel 2010, DPLP ha realizzato entrate di gestione per 2 318 milioni di EUR e un reddito operativo di 319 milioni di EUR. Alla fine del 2010, aveva 33 616 dipendenti. A titolo di confronto, nel 2002 essa annoverava 42 000 dipendenti. I costi per il personale rappresentano il 65 % dei suoi costi di esercizio totali.
(19)
Una partecipazione di minoranza del 50 % meno uno è detenuta dall’investitore privato CVC Capital Partners. Lo Stato belga è azionista di maggioranza.
2.2. SINTESI DELLE MISURE PUBBLICHE IN QUESTIONE
2.2.1. Obblighi di servizio pubblico nel periodo 1992-2010
(20)
DPLP è stata incaricata di obblighi di servizio pubblico dalla legge postale (12) e da quattro successivi contratti di gestione nel periodo oggetto dell’esame, dal 1992 al 2010.
2.2.1.1. Obblighi di servizio pubblico definiti nei contratti di gestione
(21)
I contratti di gestione specificano le norme e le modalità di esecuzione dei compiti svolti da DPLP nel quadro dell’esecuzione delle proprie attività d’interesse pubblico e stabiliscono l’intervento finanziario dello Stato belga.
(22)
Dalla sua costituzione nel 1992, DPLP ha firmato con lo Stato belga quattro contratti di gestione relativi ai seguenti periodi (13):
1.
primo contratto: dal 14.9.1992 al 31.12.1996;
2.
secondo contratto: dall’1.1.1997 al 23.9.2002;
3.
terzo contratto: dal 24.9.2002 al 23.9.2005;
4.
quarto contratto: dal 24.9.2005 al 23.9.2010; contratto prorogato in attesa del nuovo contratto.
(23)
I contratti di gestione stabiliscono l’elenco degli obblighi di servizio pubblico. Gli obblighi di servizio pubblico previsti dallo Stato belga nell’attuale contratto di gestione sono i seguenti (14):
Servizi postali
i)
Servizio postale universale
ii)
Distribuzione di quotidiani
iii)
Distribuzione di periodici
iv)
Distribuzione di stampati elettorali
v)
cfr. Tariffe speciali per associazioni senza fini di lucro
vi)
Invii di corrispondenza assoggettati al regime di franchigia postale (corrispondenza reale e altre corrispondenze speciali)
vii)
Servizi postali internazionali
viii)
Pacchi internazionali
Servizi finanziari
ix)
Accettazione di depositi in contanti su conto corrente postale
x)
Emissione di vaglia postali
xi)
Pagamento a domicilio delle pensioni di vecchiaia, delle pensioni ai superstiti e delle pensioni di invalidità
xii)
Pagamento dei gettoni di presenza in occasione delle elezioni
xiii)
Contabilizzazione dei fondi e titoli delle multe stradali
xiv)
Servizi relativi alle licenze di pesca
Vendita di francobolli
xv)
Vendita di francobolli
Altri servizi pubblici
xvi)
Ruolo sociale del postino
xvii)
Informazione adeguata del pubblico
xviii)
Stampa e consegna di corrispondenza elettronica
xix)
Servizi di certificazione dei messaggi
xx)
Prestazioni effettuate nell’ambito della contabilità dello Stato
xxi)
Vendita di bolli fiscali e incasso multe
xxii)
Cooperazione nella distribuzione dei pacchi di schede elettorali
2.2.2. Misure pubbliche oggetto dell’indagine
(24)
Dal 1992 al 2010, DPLP ha beneficiato di un aiuto pubblico articolato in varie misure:
1)
finanziamento degli oneri pensionistici: in seguito alla riforma del sistema delle pensioni operato nel 1997, lo Stato ha sollevato DPLP dagli obblighi pensionistici accumulati per un importo di 3,8 miliardi di EUR;
2)
compensazione annuale delle spese di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico (15), per un importo totale di 5,2 miliardi di EUR nel periodo 1992-2010;
3)
apporti di capitale: due nel 1997 (62 milioni di EUR), uno nel 2003 (297,5 milioni di EUR) e uno nel 2006 (40 milioni di EUR);
4)
esenzioni fiscali: esenzione dall’imposta sulle società, dall’imposta relativa agli immobili e da altre imposte indirette e locali;
5)
trasferimento di immobili: nel 1992, 63 immobili del valore di 112,2 milioni di EUR sono stati trasferiti a DPLP;
6)
garanzia accordata dallo Stato nel 2004, dietro pagamento di un premio dello 0,25 %, su un prestito di 100 milioni di EUR.
2.2.2.1. Finanziamento degli oneri pensionistici
(25)
Nel 1992, la Régie des postes è stata trasformata mediante legge in una persona giuridica indipendente (EPA) denominata «De Post-La Poste». DPLP, nella sua qualità di successore legale della Régie des postes, ha rilevato gli attivi e il personale di quest’ultima. Tale cambiamento ha segnato una svolta importante per quanto riguarda il modello d’impresa:
1)
contrariamente alla Régie des postes, gestita sotto l’esclusiva autorità e direzione del ministro competente, DPLP è ormai gestita dal proprio consiglio di amministrazione e comitato di gestione, dal momento che il governo ha conservato soltanto un potere di supervisione ai fini del rispetto della legge e del contratto di gestione (16);
2)
DPLP è, in linea di principio, responsabile del proprio equilibrio finanziario, mentre il bilancio annuale della Régie des postes era, fino ad allora, stabilito dal ministro competente, che lo sottoponeva al Parlamento per l’approvazione in allegato al bilancio del proprio ministero.
(26)
Nel 1992, DPLP ha ripreso 43 747 dipendenti, come pure la tutela giuridica di cui beneficiavano questi in materia di sicurezza dell’occupazione, di pensioni e di remunerazione (articolo 33 della legge del 21 marzo 1991).
(27)
Nel 2008, DPLP aveva ancora circa 23 500 impiegati a tempo indeterminato (il cui statuto era simile a quello dei dipendenti pubblici), che rappresentavano quasi i due terzi di tutto il personale, così come indicato in appresso.
Tabella 1
Regimi lavorativi in seno alla DPLP
(28)
Tra il 1972 e il 1996, le pensioni venivano pagate con il sistema a ripartizione. Secondo tale sistema, DPLP rimborsava allo Stato l’importo delle pensioni versate da quest’ultimo agli ex dipendenti in pensione (17) per le posizioni pensionistiche maturate dal 1972, anno in cui la Posta belga è diventata un’entità contabile distinta all’interno dello Stato (Régie des postes).
(29)
Nessuna modifica è stata apportata al sistema di finanziamento delle pensioni fino alla riforma pensionistica del 1997. Tale riforma ha allineato il sistema pensionistico del primo pilastro applicabile al personale a tempo indeterminato di DPLP a quello del settore privato: a partire dal 1997, DLPL ha dovuto versare all’ONSS (Ufficio nazionale di previdenza sociale) un contributo pensionistico pari all’8,86 % degli stipendi.
(30)
Parallelamente, lo Stato ha accettato di assumere l’onere delle obbligazioni derivanti dalle posizioni pensionistiche maturate da DPLP, che ammontavano a 3,8 miliardi di EUR.
2.2.2.2. Compensazione annuale delle spese di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico
(31)
Ogni contratto prevedeva il versamento di una compensazione annuale da parte dello Stato in previsione dell’esecuzione degli obblighi di servizio pubblico definiti nel suddetto contratto.
(32)
Nei primi tre contratti, la compensazione veniva definita sulla base della differenza effettiva tra le spese e le entrate delle missioni di servizio pubblico. Il quarto contratto di gestione prevede il pagamento di una compensazione fissa calcolata sulla base della differenza prevista tra il costo sostenuto dalla DPLP e le entrate generate dagli utenti dei servizi pubblici, compensazione che tuttavia è sottoposta a un massimale definito nei contratti di gestione (18).
(33)
I servizi pubblici per i quali DPLP è, conformemente all’attuale contratto di gestione (19), abilitato a ricevere una compensazione dello Stato, sono i seguenti:
Servizi postali
ii)
Distribuzione di quotidiani
iii)
Distribuzione di periodici
iv)
Distribuzione di stampati elettorali
v)
Tariffe speciali per associazioni senza fini di lucro
vi)
Invii di corrispondenza assoggettati al regime di franchigia postale (corrispondenza reale e altre corrispondenze speciali)
Servizi finanziari
ix)
Accettazione di depositi in contanti su conto corrente postale
x)
Emissione di vaglia postali
xi)
Pagamento a domicilio delle pensioni di vecchiaia, delle pensioni ai superstiti e delle pensioni d’invalidità
xiii)
Contabilizzazione dei fondi e titoli delle multe stradali
xiv)
Servizi relativi alle licenze di pesca
Vendita di francobolli
xv)
Vendita di francobolli
Altri servizi pubblici
xvi)
Ruolo sociale del postino
xx)
Prestazioni effettuate per i contabili dello Stato
xxi)
Vendita di bolli fiscali e incasso multe
(34)
È opportuno osservare che, conformemente ai tre ultimi contratti di gestione, il servizio postale universale non può dar luogo a una compensazione (20). Benché la distribuzione di giornali e riviste possa essere generalmente ricompresa nel quadro del servizio universale, conformemente alla direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1997, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio (21), gli obblighi specifici (distribuzione di quotidiani e periodici) che devono dar luogo a una compensazione in virtù dei contratti di gestione sono stati definiti dalle autorità belghe secondo criteri che li distinguono dal servizio postale universale. Tali criteri sono 1) gli obiettivi della missione, che vanno al di là degli obiettivi del servizio universale, 2) le condizioni specifiche enunciate dai suddetti contratti e 3) le disposizioni specifiche in materia di tariffazione, che differiscono da quelle applicabili alla tariffazione del servizio universale.
(35)
Obiettivi della missione: le autorità belghe ritengono che è particolarmente importante assicurare un’ampia distribuzione della stampa in tutto il territorio belga al fine di aumentare il livello d’informazione e la diversità di opinioni, e d’incoraggiare la partecipazione del pubblico al dibattito politico.
(36)
Il contratto stabilisce specifiche condizioni di esercizio: il servizio specifico di distribuzione della stampa, imposto a DPLP e che dà luogo a una compensazione, va al di là del servizio di distribuzione classica compreso nel servizio universale. È sottoposto a una serie di condizioni rigorose sul piano della qualità e dei risultati, che riguardano l’ora della distribuzione (per esempio, distribuzione prima delle 7:30), la frequenza, le opzioni di distribuzione per gli editori, la flessibilità accordata agli editori per quanto riguarda il volume, nonché la continuità del servizio (compresa una definizione rigorosa dei casi di forza maggiore).
(37)
Tariffazione specifica: le tariffe della missione di distribuzione della stampa che danno luogo a una compensazione sono definite nel quadro di trattative a tre (Stato belga/DPLP/settore della stampa) e non devono ricevere l’avallo dell’autorità di regolamentazione, contrariamente a quanto avviene per le tariffe del servizio pubblico universale. Mentre le tariffe del servizio pubblico universale sono basate sui costi, le tariffe della missione specifica di distribuzione della stampa che danno luogo a una compensazione sono nettamente meno elevate, in modo da permettere la realizzazione degli obiettivi che essa persegue.
(38)
I servizi pubblici menzionati nel considerando 33 possono beneficiare di una compensazione di servizio pubblico. Le compensazioni di servizio pubblico effettivamente versate per ciascun esercizio sono le seguenti:
Primo contratto di gestione
Anno
Ammontare (in EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Secondo contratto di gestione
Anno
Ammontare (in EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Terzo contratto di gestione
Anno
Ammontare (in EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Quarto contratto di gestione
Anno
Ammontare (in EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Apporti di capitale
(39)
Capitali conferiti nel 1997: DPLP ha beneficiato di due apporti di capitale, non notificati, per un importo totale di 62 milioni di EUR. Le autorità belghe hanno tuttavia indicato successivamente che tali fondi costituivano in realtà delle compensazioni di servizio pubblico differite, che non erano state versate a tempo debito a DPLP.
(40)
Capitali conferiti nel 2003: le autorità belghe hanno proceduto a un apporto di capitali a favore di DPLP per un ammontare di 297,5 milioni di EUR. Secondo loro, tale apporto è stato realizzato a condizioni accettabili per un investitore privato che opera in normali condizioni di un’economia di mercato; conformemente al principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, non costituirebbe pertanto un aiuto di Stato.
(41)
Capitali conferiti nel 2006: le autorità belghe hanno effettuato un nuovo apporto di capitali del valore di 40 milioni di EUR. Secondo loro, tale conferimento è conforme al principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, essendo stato effettuato a condizioni identiche a quelle che si applicano agli investitori privati (pari passu).
2.2.2.4. Esenzioni fiscali
(42)
Fino al 31 dicembre 2005, DPLP ha beneficiato di un’esenzione dall’imposta sulle società.
(43)
Nel periodo coperto dall’indagine, essa ha beneficiato di un’esenzione dall’imposta relativa agli immobili destinati a funzioni di servizio pubblico, che rappresenta un vantaggio da […] (23) a […] di EUR all’anno. Se l’imposta fosse stata versata, i costi dei prodotti (servizio pubblico e prodotti commerciali) che utilizzano tali immobili sarebbero stati proporzionalmente più elevati.
(44)
DPLP beneficia inoltre di un’esenzione riguardante altre imposte indirette e locali. Le autorità belghe non sono in grado di valutare il valore esatto di tale vantaggio, ma fanno presente che tale misura rientra nel campo di applicazione della norma de minimis.
(45)
Le esenzioni fiscali sono anteriori all’entrata in vigore del trattato CE nel 1958 e sono state mantenute senza alcuna modifica sostanziale. Mentre l’esenzione dall’imposta sulle società è stata abolita il 31 dicembre 2005, le due ultime misure sono ancora in vigore.
2.2.2.5. Trasferimento di immobili
(46)
Nel 1992, lo Stato belga ha trasferito 63 immobili (24),, gratuitamente, a DPLP. Quest’ultima già li utilizzava, anche se giuridicamente appartenevano allo Stato. Il valore complessivo di tali beni era stimato a 112,2 milioni di EUR (25). Gli immobili erano distinti dalle attività iniziali, alle quali andavano ad aggiungersi, che erano state dissociate dai beni appartenenti allo Stato quando la Poste era diventata un’azienda di Stato distinta («la Régie des postes») nel 1971. La Régie des postes possedeva già legalmente le attività che erano iscritte nel suo bilancio. Tali immobili supplementari trasferiti nel 1992 dovevano d’altro canto compensare l’onere rappresentato dalle pensioni, che continuava a gravare su DPLP nel momento in cui quest’ultima ha ceduto il suo status di azienda per assumere quello di impresa pubblica autonoma.
(47)
Le autorità belghe sostengono che il trasferimento di tali immobili andava inquadrato soltanto nell’ambito di una riorganizzazione interna dei beni appartenenti allo Stato e che non costituiva un vantaggio. Secondo loro, tali immobili erano già utilizzati dalla Poste belga prima che questa non si trasformasse in DPLP nel 1992 (e quindi erano già utilizzati dalla Régie des postes).
2.2.2.6. Garanzia dello Stato
(48)
È stata data la possibilità a DPLP di richiedere una garanzia statale sui suoi prestiti a fronte di un premio dello 0,25 %.
(49)
Nel periodo oggetto dell’indagine, si è fatto ricorso a tale garanzia soltanto una volta, per un prestito di 100 milioni di EUR contratto presso la Banca europea per gli investimenti (BEI); tale accordo, firmato tra DPLP e la BEI il 22 dicembre 2004, ha permesso a DPLP di utilizzare la linea di credito della BEI fino al 10 giugno 2008. Facendo uso di questa linea di credito, DPLP ha richiesto un importo di 100 milioni di EUR l’8 novembre 2007, importo che ha effettivamente ricevuto il 5 dicembre 2007. DPLP si è impegnata a rimborsare il prestito in 11 tranche annuali uguali di circa 9,09 milioni di EUR. La prima tranche deve essere versata il 5 dicembre 2012 e l’ultima il 5 dicembre 2022. Gli interessi sono versati trimestralmente (5 dicembre, 5 marzo, 5 giugno, 5 settembre). Il tasso d’interesse è definito sulla base del tasso EURIBOR a tre mesi, diminuito di 37 punti base.
3. DESCRIZIONE DELLE RAGIONI CHE HANNO CONDOTTO ALL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO NEL 2009
(50)
Basandosi sulla sentenza Altmark (26), la Commissione ha ritenuto che le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico versate a partire dal 1992, come pure le esenzioni fiscali, gli apporti di capitale, la garanzia dello Stato e il trasferimento degli immobili summenzionati, potessero costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(51)
Gli aiuti di Stato consistenti in compensazioni dei costi legati ad obblighi di servizio universale possono essere dichiarati compatibili ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE se sono necessari all’adempimento di tali servizi e non compromettono lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi dell’Unione europea.
(52)
Nella decisione di avvio del 2009, la Commissione si è interrogata sulla necessità e la proporzionalità delle misure di aiuto accordate a DPLP ai fini dell’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico.
(53)
Per quanto riguarda il calcolo della sovracompensazione ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, la Commissione ha ritenuto che tutte le entrate e i costi connessi agli obblighi di servizio pubblico erano stati presi in considerazione nel verificare l’assenza di sovracompensazione per lo svolgimento di tali obblighi. È opportuno, ai fini di tale calcolo, verificare la solidità del metodo contabile applicato per determinare i costi imputabili ai servizi d’interesse economico generale, come pure tener conto di tutti i costi netti del servizio pubblico e degli ulteriori aiuti concessi sotto qualsiasi forma.
(54)
Per quanto concerne il finanziamento delle pensioni dei dipendenti da parte dello Stato, la Commissione si è chiesta in quale misura il fatto di essere sollevata dagli obblighi in materia di pensioni ponesse DPLP in una situazione paragonabile a quella dei suoi concorrenti relativamente alla contribuzione previdenziale.
(55)
Conformemente à l’approccio adottato dalla Commissione nella sua decisione in merito al finanziamento pubblico del costo delle pensioni dei dipendenti che lavoravano per La Poste francese (27), era opportuno esaminare se tale misura fosse compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE e, a tale scopo, determinare in quale misura i costi previdenziali sostenuti da DPLP dopo essere stata sollevata da tali obblighi fossero comparabili a quelli sostenuti dai suoi concorrenti.
4. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
4.1. OSSERVAZIONI DI VFP E DI PRODIPRESSE
(56)
Il 28 agosto 2009, VFP e Prodipresse hanno presentato le proprie osservazioni riguardanti il sistema di distribuzione della stampa realizzato da DPLP.
(57)
Conformemente alla denuncia depositata in precedenza, VFP e Prodipresse hanno evidenziato le distorsioni della concorrenza risultanti dalle tariffe poco elevate praticate da DPLP per la distribuzione della stampa, che impedivano qualsiasi concorrenza da parte di altri operatori sul mercato.
(58)
Esse hanno indicato che i prezzi praticati da DPLP venivano fissati nel corso di trattative a tre tra DPLP, gli editori e lo Stato. Le perdite subite da DPLP in virtù dei prezzi inferiori al mercato erano, secondo loro, compensate dallo Stato nel quadro della compensazione per i SIEG. Se DPLP è il beneficiario diretto di tale aiuto, anche gli editori di quotidiani ne beneficiano indirettamente.
(59)
VFP e Prodipresse ritengono che DPLP probabilmente beneficia di una sovracompensazione per il sistema di distribuzione della stampa, sovracompensazione che utilizza per le sue altre attività.
4.2. OSSERVAZIONI DELL’ASSOCIAZIONE BELGA DEGLI EDITORI DEI GIORNALI
(60)
Il 28 agosto 2009, l’Associazione belga degli editori dei giornali ha presentato le proprie osservazioni. Essa ha evidenziato in quell’occasione l’importanza, in termini di democrazia e di uguaglianza, di un sistema efficace di distribuzione dei quotidiani in tutto il territorio belga, a prezzi uniformi e ragionevoli, che permetta agli abbonati di ricevere i loro quotidiani la mattina presto.
4.3. OSSERVAZIONI DI DEUTSCHE POST AG E DI DHL INTERNATIONAL
(61)
Il 28 agosto 2009, Deutsche Post AG e DHL International hanno presentato le proprie osservazioni. Esse hanno insistito sulla necessità di esaminare l’assunzione degli oneri pensionistici incombenti a DPLP, e in particolare di accertare la conformità di tale misura alla pratica precedente, di controllare la conformità dei conferimenti di capitale al mercato, di verificare la conformità della ripartizione dei costi alla sentenza Chronopost e infine, di esaminare il trasferimento di immobili.
4.4. OSSERVAZIONI DI BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Il 28 agosto 2009, Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA («BD»), che fa parte del gruppo TNT, ha presentato le proprie osservazioni. BD è un concorrente di DPLP, e in particolare della sua filiale incaricata della distribuzione dei giornali, Deltamedia, sul mercato della distribuzione dei quotidiani e dei periodici. Conformemente alla denuncia depositata in precedenza, BD ha evidenziato che DPLP praticava prezzi inferiori ai costi per quanto concerne la distribuzione dei quotidiani. Le perdite subite da DPLP erano, secondo BD, finanziate da sovvenzioni pubbliche. I prezzi poco elevati rendevano difficile qualsiasi concorrenza nei confronti di DPLP.
(63)
Secondo BD, DPLP ha violato la direttiva 92/50/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (28), nonché l’articolo 7 della direttiva 97/67/CE. BD si è inoltre interrogata sull’esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE e sulla compatibilità della compensazione dei costi connessi ai SIEG ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(64)
Essa si è chiesta se la distribuzione dei quotidiani poteva essere considerata un SIEG, dato che, nella maggior parte degli Stati membri, tale attività è aperta alla concorrenza, senza il coinvolgimento dell’operatore postale.
(65)
BD si è inoltre chiesta se una sovvenzione riservata esclusivamente all’operatore postale costituisse il mezzo più idoneo a sostenere la distribuzione dei quotidiani, invece di un aiuto recato agli editori, che potrebbero quindi avvalersi di servizi di distribuzione sul libero mercato, permettendo così a vari fornitori di farsi concorrenza.
(66)
Anche se il compito di distribuire i quotidiani affidato a DPLP dovesse essere approvato, BD si è interrogata sulla necessità di tali costi. Secondo lei, DPLP sostiene costi molto più elevati di quelli degli altri operatori, il che aumenta il livello della sovvenzione necessaria. In tal senso, le sovvenzioni non sono né proporzionate, né giustificate.
(67)
Infine, BD ritiene che i costi di DPLP di cui si è fatto carico lo Stato potrebbero includere costi d’investimento non necessari ai fini dell’espletamento del SIEG, dato che DPLP potrebbe aver utilizzato le infrastrutture create per altri servizi. Le campagne promozionali a favore di prodotti commerciali potrebbero inoltre essere state finanziate per mezzo di sovvenzioni pubbliche.
5. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE
5.1. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE SULL’ASSUNZIONE DEGLI ONERI PENSIONISTICI
(68)
Le autorità belghe sostengono che, conformemente all’approccio seguito nella sentenza Combus (29), il finanziamento degli oneri pensionistici non costituisce un aiuto di Stato, dal momento che solleva la Poste belga da oneri straordinari, e non da quelli gravanti normalmente sul bilancio di un’impresa.
(69)
Un simile onere eccessivo deriva da maggiori costi salariali legati al personale statutario e da una mancanza di flessibilità sul piano operativo, che impedisce a DPLP di ridurre come essa vorrebbe il numero di dipendenti facenti parte del proprio organico.
(70)
Le autorità belghe definiscono tre cause di flessibilità carente:
1)
la sicurezza dell’occupazione dei dipendenti;
2)
l’assenza di mobilità interna;
3)
l’assenza di accesso alla temporanea sospensione dal lavoro.
(71)
Sicurezza dell’occupazione dei dipendenti pubblici: DPLP sostiene che il suo personale è de facto assunto a tempo indeterminato. DPLP non è in grado di rescindere i contratti del suo personale a tempo indeterminato, salvo motivi gravi o cattivi risultati ricorrenti. Anche in un simile caso, la procedura di licenziamento è sottoposta a condizioni particolarmente onerose.
(72)
Inoltre, il Consiglio di Stato (giurisdizione amministrativa belga competente per il personale a tempo indeterminato, mentre il personale a contratto rientra nella competenza del tribunale del lavoro), è apparso propenso a favorire il personale a tempo indeterminato fissando una norma rigorosa ai fini dell’individuazione di un «motivo valido». Ne consegue che DPLP non può licenziare il proprio personale a tempo indeterminato, sia individualmente che collettivamente, per ragioni economiche o tecniche.
(73)
Di conseguenza, la risoluzione del contratto di lavoro non costituisce uno strumento di gestione che permette di riconfigurare la composizione del personale in funzione dei bisogni operativi effettivi. Inoltre, l’impossibilità di procedere a licenziamenti su base economica limita considerevolmente gli strumenti di cui dispone DPLP per risolvere problemi quali una mobilità insufficiente o un livello salariale e vantaggi del personale statutario superiori a quelli praticati sul mercato. Inoltre, il personale statutario non è abilitato a chiedere un trasferimento automatico nella pubblica amministrazione, e comunque DPLP non può imporre un simile trasferimento.
(74)
Ciò significa che una riduzione del personale a tempo indeterminato si limita essenzialmente a partenze volontarie, poco numerose, e alle partenze naturali.
(75)
Assenza di mobilità interna: oltre all’impossibilità, per DPLP, di ridurre il personale a tempo indeterminato nei settori in cui la domanda di servizi è diminuita, le possibilità di cui dispone per ridistribuire il personale a tempo indeterminato in seno alla sua organizzazione in base alle proprie esigenze sono soggette a forti vincoli.
(76)
Elementi come l’appartenenza linguistica, le qualifiche, l’anzianità e la ripartizione funzionale fanno sì che DPLP non sia affatto in grado di ridistribuire il suo personale operante in settori in cui il fabbisogno di personale è in diminuzione, per esempio in ragione della riduzione della posta tradizionale, verso settori con carenza d’organico a causa, specialmente, delle partenze per pensionamento o di una domanda in crescita.
(77)
In altri termini, in ragione delle rigidità dello «statuto», DPLP non è in grado di ridistribuire il personale a tempo indeterminato in funzione del fabbisogno o di compensare un’inadeguatezza tra i settori di attività con esuberi e quelli con carenza di organico. Paradossalmente, per rispondere alle esigenze riscontrate nei settori con carenza di organico, DPLP deve assumere personale interinale o a contratto, pur mantenendo il personale a tempo indeterminato eccedente nei settori con esuberi.
(78)
Assenza di accesso alla sospensione temporanea: inoltre, DPLP non può mettere il personale a tempo indeterminato in sospensione temporanea dal lavoro («disoccupazione economica»), come possono fare gli operatori del settore privato quando il lavoro viene a mancare.
(79)
Costi salariali più elevati: quando la Régie des postes è diventata una persona giuridica indipendente nel 1992 ed è stata ribattezzata DPLP, il personale a tempo indeterminato percepiva stipendi e vantaggi nettamente più elevati del personale a contratto del settore privato. Dal 1992, gli aumenti automatici degli stipendi legati agli scatti di anzianità e l’importante potere negoziale dei sindacati hanno contribuito a mantenere stipendi e vantaggi a livelli più alti.
(80)
Oltre a stipendi e vantaggi più alti rispetto a quelli percepiti dal personale a contratto, i dipendenti a tempo indeterminato beneficiano da 4 a 11 giorni di ferie retribuite supplementari (30), aumentando i costi sostenuti da DPLP. Tali elementi che caratterizzano il personale a tempo indeterminato ha reso difficile la gestione, da parte di DPLP, del costo unitario del personale a tempo indeterminato, molto superiore a quello dei dipendenti a contratto del settore privato.
(81)
Dall’epoca della riassunzione del personale a tempo indeterminato della Régie des postes nel 1992, i dirigenti di DPLP hanno constatato che tale personale, con i suoi costi salariali più elevati e la sua rigidità operativa, costituiva un handicap strutturale sempre più difficile da sostenere man mano che avanzava la liberalizzazione del mercato postale. DPLP ha di conseguenza smesso di assumere dipendenti a tempo indeterminato nel 1998. Le partenze naturali causate per lo più da pensionamenti hanno portato a una diminuzione, in termini assoluti, del personale, che è passato a 23 538 persone nel 2008.
(82)
Dato che la riduzione del personale a tempo indeterminato è dipesa soprattutto dal tasso di pensionamenti nell’attuale contesto di età, la sua progressione è stata lenta e dovrebbe secondo ogni probabilità restarlo fino al 2030, cioè molto tempo dopo la liberalizzazione completa del mercato postale, così come mostrato nella tabella sottostante.
Tabella 2
Evoluzione degli effettivi a tempo indeterminato di DPLP
(83)
Le autorità belghe ritengono di conseguenza che il personale a tempo indeterminato di DPLP rappresenta un serio ostacolo sul piano operativo e in termini di costi nei confronti degli operatori privati e che lo Stato ha alleggerito DPLP di un onere eccessivo che i suoi concorrenti non sostengono.
(84)
La misura non costituisce, secondo loro, un aiuto di Stato, e la linea di condotta seguita dalla Commissione nella decisione di avvio, conformemente a casi precedenti riguardanti regimi pensionistici [EDF (31), La Poste (France) (32), Royal Mail (33)], non sarebbe di conseguenza necessaria nel caso di DPLP.
(85)
Le autorità belghe sostengono tuttavia che l’eventuale applicazione di un simile metodo a DPLP porterebbe a concludere che la parte dei costi previdenziali, in percentuale sui costi salariali, sostenuta da DPLP equivale a quella dei suoi concorrenti.
5.2. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RIGUARDANTI LA COMPENSAZIONE ANNUALE DEI COSTI DI SERVIZIO PUBBLICO
(86)
Le autorità belghe hanno comunicato i dati contabili (34) di DPLP ed esposto i principi di contabilità dei costi applicati da DPLP.
(87)
Esse ritengono in primo luogo che la compensazione di servizio pubblico versata annualmente non costituisce un aiuto, nella misura in cui è conforme alla giurisprudenza della sentenza Altmark.
(88)
In secondo luogo, esse sostengono che, se la compensazione di servizio pubblico costituisce un aiuto, essa è compatibile, dato che non costituisce una sovracompensazione dei costi netti sostenuti da DPLP nell’ambito dell’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico. I calcoli presentati dalle autorità belghe rivelano, secondo queste ultime, una sottocompensazione dei costi sostenuti da DPLP.
(89)
Infine, le autorità belghe indicano che alcune delle misure costituiscono un aiuto esistente. Si rimanda, al riguardo, alla sezione dedicata agli aiuti esistenti [considerando 224 e segg.].
5.3. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE SUGLI APPORTI DI CAPITALE
5.3.1. Capitali conferiti nel 1997
(90)
In una lettera indirizzata alla Commissione il 12 agosto 2009, le autorità belghe indicano che è opportuno considerare gli apporti di capitale effettuati nel 1997, pari a 62 milioni di EUR, come una compensazione differita per obblighi di servizio pubblico.
5.3.2. Capitali conferiti nel 2003 e nel 2006
(91)
Secondo le autorità belghe, gli aumenti di capitale realizzati nel 2003 e nel 2006 si basavano entrambi su un piano strategico (35), il cui obiettivo ultimo era migliorare la competitività e la redditività dell’impresa nel contesto di liberalizzazione progressiva del mercato postale.
(92)
Tale piano strategico perseguiva due obiettivi principali:
1)
migliorare la produttività per garantire la competitività e la redditività in un ambiente di mercato maggiormente liberalizzato;
2)
fare evolvere DPLP verso una logica di mercato aprendo il suo capitale agli investitori privati, cioè raggiungere e mantenere i livelli di rendimento richiesti per attirare gli investitori privati e liberare il potenziale dell’impresa in termini di redditività.
(93)
Capitali conferiti nel 2003: secondo le autorità belghe, l’aumento di capitale del 2003 aveva l’obiettivo di consolidare i fondi propri di DPLP in considerazione degli importanti impegni finanziari che aveva contratto in vista, soprattutto, della costruzione di quattro nuovi centri di smistamento e della modernizzazione di un centro esistente, dell’ottimizzazione dei turni di recapito della posta e dell’automatizzazione.
(94)
Inoltre, le autorità belghe sostengono che i fondi conferiti hanno coperto anche le spese per il personale, data la diminuzione del numero di dipendenti connessa a un regime di prepensionamento, la riduzione del tempo di lavoro e l’aumento degli stipendi dei nuovi membri del personale.
(95)
Tali misure hanno garantito con ragionevole sicurezza una maggiore redditività per il periodo 2003-2007 rispondendo alle aspettative degli investitori privati. In tal modo lo Stato belga, in quanto azionista unico di DPLP nel 2003, è stato guidato da prospettive di redditività, in una logica pienamente rispettosa del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, quando ha deciso di effettuare un investimento in capitali.
(96)
Il 5 agosto 2009, le autorità belghe hanno inoltre sottolineato che, secondo le previsioni di redditività, l’apporto di capitali era stato effettuato a condizioni conformi al principio dell’investitore in un’economia di mercato, dato che il rendimento previsto eccedeva quello che un investitore privato avrebbe preteso. Tali previsioni non erano irrealistiche, dato che la redditività effettiva registrata tra il 2003 e il 2008 è stata nettamente superiore a quella prevista.
(97)
Le autorità belghe hanno precisato che l’apporto di capitali del 2003 e l’annullamento, nel 2005, dei crediti dello Stato nei confronti di DPLP non erano affatto connessi. Tale annullamento, effettuato in un momento diverso, ha rappresentato una normale operazione contabile, dato che lo Stato aveva chiaramente indicato che tali crediti non sarebbero stati pagati a DPLP. Gli importi finali annullati nel quadro del risanamento del bilancio 2005 erano diversi dagli importi dell’apporto di capitali del 2003 e dalle perdite accumulate alla fine dell’anno 2002.
(98)
Capitali conferiti nel 2006: le autorità belghe sostengono che tale conferimento è conforme al principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, nella misura in cui è stato effettuato a condizioni equivalenti (pari passu) a quelle applicate a un investitore privato, cioè Post Invest Europe SA, che ha investito 300 milioni di EUR. Sono state sottoscritte nuove azioni dallo Stato e dall’investitore privato, e questo ha permesso al nuovo investitore di ottenere il 50 % delle azioni meno una, e allo Stato di conservare il 50 % delle azioni più una (36).
(99)
Per determinare il prezzo delle nuove azioni emesse, la banca d’investimento alla quale si sono rivolte le autorità belghe ha stimato che il valore totale di DPLP era compreso tra […] e […] EUR. Lo Stato ha stabilito alla fine la cifra di […] EUR per l’intera impresa prima degli apporti di capitale. Le autorità belghe riconoscono che i risultati successivi di DPLP hanno superato le ipotesi formulate al momento della stima.
(100)
Secondo le autorità belghe, la realizzazione del piano strategico ha permesso a DPLP di diventare uno degli operatori più efficienti di Europa: DPLP ha compiuto dei progressi enormi in termini di redditività, d’efficienza (37) e di qualità, pur mantenendo a un livello ragionevole i prezzi fatturati ai clienti.
5.4. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE SULLE ESENZIONI FISCALI
(101)
Nella loro dichiarazione del 12 agosto 2009, le autorità belghe riconoscono che, fino al 27 dicembre 2005, DPLP non è stata assoggettata al regime dell’imposta sulle società, bensì a un’imposta sugli utili (cioè, l’imposta delle persone giuridiche). Esse sostengono tuttavia che nel periodo 2003-2005, DPLP non ha beneficiato di tale regime fiscale: infatti, se fosse stata assoggettata all’imposta sulle società, essa avrebbe potuto riportare le perdite registrate in passato e non avrebbe dovuto quindi versare l’imposta sulle società per tale periodo.
(102)
Sostengono inoltre che DPLP ha dovuto pagare imposte sugli utili per 2 milioni di EUR nel periodo 2003-2005.
(103)
A partire dall’esercizio 2006, DLPL ha dovuto versare l’imposta sulle società senza poter riportare le perdite precedenti. Le autorità belghe stimano le perdite di credito d’imposta a quella data a 51,87 milioni di EUR.
(104)
La conclusione è quindi che DPLP non ha ricavato alcun utile netto dall’esenzione dell’imposta sulle società prima del 2006.
(105)
Le autorità belghe precisano che DPLP beneficia di un’esenzione dall’imposta relativa ai redditi derivati da beni immobili destinati a funzioni di interesse pubblico.
(106)
Hanno stimato il vantaggio netto percepito da DPLP, che secondo loro rappresenta soltanto una parte limitata dei costi supplementari che l’impresa sostiene rispetto all’obbligo di mantenere una rete postale caratterizzata da una densità territoriale definita rigorosamente, per il quale l’impresa non percepisce nessun’altra compensazione.
(107)
Le autorità belghe spiegano che DPLP beneficia di alcune esenzioni da imposte indirette e locali. Esse sostengono che tali esenzioni hanno un’incidenza netta de minimis.
5.5. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RIGUARDANTI IL TRASFERIMENTO DI IMMOBILI
(108)
Nella loro dichiarazione del 12 agosto 2009, le autorità belghe hanno confermato che un certo numero di immobili sono stati trasferiti a DPLP al momento della sua trasformazione in impresa pubblica autonoma. Tali immobili erano già utilizzati da DPLP dal 1971 ed erano necessari ai fini dell’adempimento dei suoi compiti di servizio postale.
(109)
Le autorità belghe sostengono che il trasferimento di tali immobili non ha conferito alcun vantaggio a DPLP, dato che questa li utilizzava già nel quadro della sua missione di servizio pubblico. In altre parole, secondo loro si è trattato soltanto di una riorganizzazione di beni pubblici.
5.6. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RIGUARDANTI LA GARANZIA DELLO STATO SUI PRESTITI
(110)
Nella loro dichiarazione del 12 agosto 2009, le autorità belghe sostengono che DPLP non beneficia automaticamente di una garanzia dello Stato per i suoi prestiti. Se DPLP dovesse chiedere una simile garanzia, dovrebbe ricevere l’avallo delle autorità belghe e versare un premio annuo dello 0,25 % al Tesoro pubblico.
(111)
Nel corso del periodo considerato, DPLP ha fatto ricorso una sola volta a una garanzia statale.
(112)
Le autorità belghe ritengono che un premio dello 0,25 % è appropriato rispetto alla situazione finanziaria di DPLP e alla scarsa probabilità di un mancato rimborso da parte di DPLP. Esse ritengono d’altro canto che i tassi accordati dal mercato per un simile prestito senza garanzia dello Stato sarebbero stati fino a 40 punti base più alti.
5.7. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE SULLE OSSERVAZIONI FORMULATE DALLE PARTI INTERESSATE
(113)
Nella loro dichiarazione del 12 ottobre 2009, le autorità belghe sostengono che soltanto le dichiarazioni di BD e di FVP/Prodipresse contengono elementi determinanti. Questi elementi riguardano, in particolare, la distribuzione anticipata dei quotidiani e dei periodici.
(114)
Le autorità belghe ritengono che, contrariamente a ciò che evidenzia BD, l’attribuzione della prestazione dei servizi postali non riservati (come la distribuzione dei giornali) non rientra nel campo di applicazione della regolamentazione dell’Unione sugli appalti pubblici [direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (38)].
(115)
Esse sostengono inoltre che la distribuzione dei quotidiani e dei periodici, che costituisce un servizio d’interesse economico generale, non viola le disposizioni dell’Unione riguardanti la liberalizzazione del mercato postale.
(116)
Le autorità belghe indicano inoltre che tale attribuzione non dipende da una decisione arbitraria. Secondo loro, DPLP è l’unica impresa in grado di soddisfare le condizioni e gli obblighi imposti al fornitore di questo tipo di servizi.
(117)
Le autorità belghe sostengono che, contrariamente a quanto asserisce BD, DPLP non ha beneficiato nel periodo 2002-2008 di una sovracompensazione dei costi connessi all’esecuzione del suo servizio di distribuzione dei quotidiani e periodici.
(118)
Esse non condividono il parere di FVP/Prodipresse secondo il quale DPLP ha gonfiato i suoi investimenti e costi supplementari collegati all’estensione della copertura nazionale anticipata, che avrebbe fatto passare dall’82 al 100 %. Dato che il 18 % riguardava principalmente delle regioni lontane, le spese per il personale di DPLP sono aumentate in modo non proporzionale e DPLP ha dovuto acquistare veicoli da trasporto per lunghe distanze, caratterizzati da costi di ammortamento elevati.
(119)
Le autorità belghe, infine, sostengono che i costi della sua campagna pubblicitaria non sono stati presi in considerazione nel calcolo della compensazione che essa ha ricevuto dallo Stato per la distribuzione anticipata della stampa.
(120)
BD indica che DPLP non è, manifestamente, efficiente rispetto ai costi. Le autorità belghe contestano questa argomentazione, sottolineando il fatto che BD non tiene conto pienamente degli elevati sovraccosti connessi alla distribuzione anticipata della stampa e che trascura i notevoli sforzi compiuti DPLP allo scopo di gestire i propri costi e di accrescere la produttività.
(121)
Secondo BD, i costi di Deltamedia sono inferiori a quelli di DPLP. Questa situazione è, secondo le autorità belghe, imputabile ai seguenti elementi:
a)
Deltamedia non propone una copertura nazionale;
b)
Deltamedia opera con distributori indipendenti;
c)
il servizio fornito da Deltamedia non è complesso, dato che lavora soltanto con un numero ristretto di editori associati a un unico gruppo editoriale;
d)
gli editori consegnano i quotidiani immediatamente nei punti di distribuzione.
5.8. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RIGUARDANTI L’AIUTO ESISTENTE
(122)
Nella loro dichiarazione del 21 dicembre 2010, le autorità belghe affermano che alcune delle misure oggetto dell’indagine costituiscono degli aiuti esistenti.
(123)
In primo luogo, le autorità belghe sostengono che le esenzioni fiscali di cui ha beneficiato DPLP sono precedenti all’adesione del Belgio all’Unione europea e costituiscono di conseguenza degli aiuti esistenti.
(124)
In secondo luogo, le autorità belghe sostengono che la sovvenzione annuale versata a DPLP è anteriore al 1999, vale a dire precedente alla liberalizzazione del mercato postale, e costituisce pertanto un aiuto esistente. Inoltre, se costituissero aiuti di Stato, gli apporti di capitale effettuati prima del 1999 non dovrebbero essere considerati come aiuti esistenti.
(125)
In terzo luogo, le autorità belghe sostengono, in virtù del termine di prescrizione di dieci anni, che tutte le misure adottate prima del 13 luglio 1999 (cioè 10 anni prima dell’avvio del procedimento formale di cui trattasi) costituirebbero degli aiuti esistenti, dato che l’annullamento da parte del Tribunale di primo grado sopraggiunto prima avrebbe anche comportato l’annullamento di tutti gli atti d’indagine precedenti della Commissione. Esse sostengono, invece, che dal momento che la Commissione ha compiuto il suo primo atto d’indagine nel dicembre 2002, è preferibile non includere nell’inchiesta le misure adottate prima del dicembre 1992. Ciò riguarderebbe il trasferimento di immobili e la prima sovvenzione annuale versata nel 1992.
6. VALUTAZIONE
6.1. CONSIDERAZIONI PRELIMINARI RIGUARDANTI IL SISTEMA DI CONTABILITÀ DEI COSTI DI DPLP
(126)
L’articolo 14 della direttiva 97/67/CE, modificata dalla direttiva 2008/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 febbraio 2008, che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali (39) (la terza direttiva postale) obbliga gli operatori postali a tenere una contabilità dei costi che stabilisca una distinzione netta tra, da una parte, i servizi e i prodotti che fanno parte del servizio universale e, dall’altra, i servizi e prodotti che non ne fanno parte. La loro contabilità deve procedere a una imputazione diretta dei costi che possono essere direttamente attribuiti ai prodotti, e a una imputazione diretta o indiretta dei costi comuni, vale a dire deve imputare in modo appropriato i costi comuni necessari per la prestazione di servizi universali e di servizi non universali. La contabilità dei costi di DPLP consiste in un sistema di contabilità per attività (CPA), che imputa tutte le spese di funzionamento, fino alla soglia di utile al lordo di interessi, imposte e tasse (EBIT), ai vari prodotti, conformemente al metodo di imputazione dei costi interamente ripartito (FDC). La contabilità dei costi copre tutte le spese di gestione e delle unità organizzative di DPLP. Nel 2009, i prodotti commerciali hanno costituito il […] % del volume di affari di DPLP, contro il […] % per i prodotti connessi al servizio pubblico.
(127)
Il metodo di contabilità dei costi è ripartito in tre livelli: le risorse, le attività e i prodotti. Esso ha lo scopo di determinare la parte dei costi imputabile a ciascun prodotto.
(128)
I costi sono suddivisi in 398 tipi diversi di costo e 3 954 centri di responsabilità. A fini contabili, questi ultimi sono raggruppati in 34 pool di risorse e 108 gruppi di codici. Esistono 986 diverse attività.
(129)
I costi per le risorse sono imputati alle attività in funzione della loro natura: le «risorse dirette» sono direttamente associate a una specifica attività, mentre le «risorse indirette» contribuiscono ad attività varie e devono essere imputate mediante le chiavi di ripartizione che rispecchiano il grado di utilizzazione della risorsa in questione per ciascuna attività. Infine, il contributo globale all’attività include le spese generali che non è possibile imputare a delle attività specifiche; tali spese vengono pertanto imputate in ugual misura a tutti i prodotti sulla base del prezzo di costo maggiorato.
(130)
Le 986 diverse attività formano gli elementi costitutivi della catena del valore di ciascun prodotto. Una parte dei costi collegati a una data attività è imputata a dei prodotti in funzione dell’utilizzazione dell’attività in questione in ciascun prodotto. I costi delle attività non operative sono in primo luogo imputate alle attività di gestione che contribuiscono direttamente ai prodotti.
(131)
Nell’ultima fase della procedura, i costi delle attività vengono infine imputati a ciascun prodotto secondo una chiave di ripartizione generalmente fondata sul volume. In altre parole, tutti i prodotti che utilizzano un’attività vengono contabilizzati con una parte dei costi di tale attività proporzionale al volume di utilizzo di quest’ultima.
(132)
La Commissione ritiene che il metodo di contabilità dei costi attualmente applicato da DPLP sia soddisfacente, dato che esso imputa correttamente tutti i costi con un accettabile livello di adeguatezza. La Commissione constata tuttavia che DPLP ha adottato tale metodo in modo progressivo; è ragionevole pensare che i dati contabili risalenti all’inizio del periodo coperto dall’indagine non sono, pur complessivamente affidabili, tanto circostanziati quanto quelli del sistema contabile attuale.
(133)
Nel marzo 2011, le autorità belghe hanno presentato alla Commissione una modifica retroattiva del metodo di contabilità dei costi di DPLP in previsione di una diversa ripartizione di alcuni costi tra attività commerciali e attività di servizio pubblico. La modifica intrapresa dalle autorità belghe riguarda l’ultima fase dell’imputazione dei costi, quando i prodotti vengono contabilizzati a costi proporzionali al volume di utilizzo di ogni attività.
(134)
La modifica cambia il metodo di imputazione delle spese di gestione ai prodotti che DPLP ha applicato fino ad oggi. In seguito a tale modifica, alcuni costi connessi ai prodotti commerciali passerebbero nella sfera dei servizi pubblici, ampliando la base dei costi dei servizi pubblici. I servizi pubblici sosterrebbero perciò in media […] di EUR all’anno di costi attualmente imputati a prodotti commerciali. Le altre sezioni del metodo di contabilità dei costi resterebbero immutati.
(135)
Le autorità belghe affermano che i costi di alcune attività sono, per natura, fissati a un certo livello, determinato dalle esigenze del servizio pubblico. In altre parole, i costi delle attività utilizzate per fini di servizio pubblico resterebbero immutati anche se nessun prodotto commerciale le utilizza. Nella misura in cui un prodotto commerciale non è all’origine dell’attività in questione, il prodotto non deve sostenerne il relativo costo di gestione, anche se tale attività viene utilizzata.
(136)
Benché le autorità belghe sostengano che il metodo rivisto sia compatibile con la direttiva 97/67/CE, con la sentenza Chronopost (40) e con la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (41) (in appresso «la disciplina dei SIEG»), dal momento che tale metodo imputa ai prodotti i costi direttamente imputabili e una parte dei costi comuni e che rispecchia meglio i costi reali connessi agli obblighi di servizio pubblico, la Commissione ritiene che tale nuova argomentazione non possa essere accolta per ragioni formali, economiche e giuridiche.
(137)
Da un punto di vista formale, il metodo proposto non è di fatto utilizzato nella contabilità interna di DPLP, ma consiste soprattutto in una modifica ex post di dati anteriori. Il metodo rivisto non ha ricevuto l’avallo dell’autorità di regolamentazione come base di tariffazione, e non è neanche utilizzato dallo Stato ai fini del calcolo della compensazione dei SIEG. Il metodo rivisto sembra essere perciò una presentazione teorica elaborata ai fini del presente procedimento in materia di aiuti di Stato. Da un punto di vista economico, non si può accettare, per quanto riguarda la fissazione del prezzo di trasferimento operato internamente, che i prodotti commerciali non dovrebbero vedersi imputare una parte dei costi delle risorse che utilizzano (secondo tale metodo, per esempio, i prodotti commerciali non contribuirebbero ai costi delle distribuzioni dei postini, anche se questi ultimi distribuiscono anche prodotti commerciali). Infine, in termini giuridici, una simile modifica non appare conforme all’articolo 14, paragrafo 3, punto b) iv), della direttiva 97/67/CE, alla sentenza Chronopost (42) e alla disciplina dei SIEG del 2005 (43), che esigono che tutti i costi comuni vengano imputati in modo appropriato alle attività commerciali.
(138)
La Commissione non fonderà pertanto la sua valutazione sui conti modificati, ma sui dati di contabilità dei costi validati, conformemente alla direttiva 97/67/CE, dall’Istituto belga dei servizi postali e delle telecomunicazioni [l’IBPT, cioè l’autorità di regolamentazione del settore postale belga (44)], che sono stati comunicati in precedenza e che si basano sul metodo di contabilità dei costi applicata ufficialmente da DPLP.
6.2. VALUTAZIONE DELL’ASSUNZIONE DEGLI ONERI PENSIONISTICI
6.2.1. Esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE
(139)
L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE prevede che «salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(140)
Perché una misura si configuri come un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, devono ricorrere le seguenti quattro condizioni cumulative: la misura deve:
i)
conferire un vantaggio al beneficiario;
ii)
falsare o minacciare di falsare la concorrenza favorendo talune imprese;
iii)
costituire un intervento dello Stato ovvero mediante risorse statali;
iv)
essere in grado d’incidere sugli scambi tra Stati membri.
6.2.1.1. Vantaggio e selettività
(141)
Basandosi sull’approccio seguito nella sentenza Combus (45), le autorità belghe sostengono che gli impegni assunti in materia di pensioni costituiscono un onere eccessivo che i concorrenti non avrebbero dovuto finanziare e, di conseguenza, che l’assunzione dell’onere da parte dello Stato non costituisce un aiuto.
(142)
Esse sostengono essenzialmente che a causa della mancanza di flessibilità che caratterizza lo status del personale a tempo indeterminato, DPLP non è in grado di ridurre la parte di tale categoria di personale, benché questa sia molto più onerosa rispetto ad un ipotetico organico di dipendenti assunti con contratti meno favorevoli.
(143)
È opportuno innanzi tutto ricordare che la sentenza Combus non è stata confermata dalla Corte. Al contrario, la giurisprudenza della Corte contraddice l’ipotesi secondo la quale la compensazione di uno svantaggio strutturale escluderebbe ogni possibile aiuto di Stato. Quindi, dalla giurisprudenza costante della Corte risulta che l’esistenza di un aiuto deve essere valutata rispetto agli effetti, e non alla causa o allo scopo dell’intervento statale (46). La Corte ha inoltre ritenuto che la nozione di aiuto copre i vantaggi consentiti dalle autorità pubbliche che, in forme diverse, alleggeriscono gli oneri che gravano normalmente sul bilancio di un’impresa (47).
(144)
Inoltre, la Corte ha affermato che i costi connessi alla remunerazione dei lavoratori dipendenti gravano, per loro natura, sul bilancio delle imprese, indipendentemente dal fatto che tali costi derivino o meno da obblighi legali o da accordi collettivi (48). Al riguardo, essa ha stabilito che anche se le misure statali hanno l’obiettivo di compensare i costi supplementari, ciò non impedisce che vengano definite come un aiuto (49).
(145)
Inoltre, va osservato che il contesto concorrenziale nel quale operava Combus era diverso da quello di DPLP. Combus doveva svolgere la sua attività di trasporto su base commerciale e operare sul mercato in condizioni di concorrenza paragonabili a quelle delle società di autobus privati. A seguito di una procedura di gara, le società di trasporto collettivo cedono la loro attività di trasporto in autobus ad imprese private e pubbliche. Conformemente alle norme di aggiudicazione degli appalti, questi sono aggiudicati all’«offerta economicamente più vantaggiosa», indipendentemente dalla natura pubblica o privata dell’offerente. Per tutta la durata del periodo di valutazione, DPLP ha beneficiato di un vasto monopolio in cui le pressioni economiche avevano luogo in modo completamente diverso. Inoltre, contrariamente alla causa Combus, il Belgio non ha adottato, nella fattispecie, alcuna disposizione legislativa mirante a sopprimere o ad adattare il regime speciale lavorativo applicabile ai dipendenti di DPLP o le modalità secondo cui acquisivano il diritto alla pensione.
(146)
Di conseguenza, la Commissione ritiene che le differenze di fatto tra la causa Combus e la causa in oggetto giustifichino una conclusione differente nella presente causa.
(147)
Per valutare se le misure di cui trattasi possano rappresentare aiuti di Stato, occorre determinare se tali misure conferiscono un vantaggio economico a DPLP consentendo a quest’ultima di non dover sostenere i costi che normalmente avrebbero dovuto gravare sulle risorse finanziarie proprie dell’impresa ed impedendo pertanto che le forze presenti sul mercato spieghino i loro normali effetti. Un aiuto consiste in un provvedimento inteso ad alleviare gli oneri che di regola gravano sul bilancio delle imprese, tenuto conto della natura o della struttura del sistema di oneri in questione. Viceversa, sarebbe possibile definire una nozione di «onere speciale», che consisterebbe in un onere supplementare rispetto agli oneri normali. Il ritiro di un tale onere speciale, mediante una disposizione legislativa, non concederebbe un vantaggio al beneficiario e non costituirebbe quindi un aiuto di Stato.
(148)
Alla stregua della giurisprudenza della Corte in materia di analisi di selettività, che implica un confronto con un quadro di riferimento per determinare la conformità o la non conformità alla «natura o struttura generale del sistema» di un trattamento differenziato di determinate imprese o determinati prodotti, in una situazione normale di mercato dal punto di vista strutturale, la qualifica di onere «normale» o «speciale» implica la definizione di un quadro di riferimento, o comparatore, allo scopo di individuare quelle imprese che fossero in una situazione di fatto e di diritto paragonabile rispetto all’obiettivo perseguito dalle misure interessate.
(149)
Tuttavia, non sembra possibile definire un comparatore esogeno che possa permettere di definire un contributo «normale» sostenuto dalle imprese che si trovano in una situazione di fatto e di diritto comparabile a quella di DPLP rispetto all’obiettivo perseguito dalla misura in questione. In particolare, i concorrenti di DPLP sono delle imprese di diritto privato che svolgono la loro attività in mercati concorrenziali, mentre DPLP ha beneficiato di un monopolio legale nel periodo oggetto della valutazione, prima della completa liberalizzazione sopraggiunta nel 2011.
(150)
Per determinare l’esistenza di un vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, la Commissione deve pertanto esaminare la situazione di DPLP e comparare i contributi sociali prima e dopo l’assunzione degli oneri pensionistici.
(151)
Con la legge 6 luglio 1971 e fino alla riforma delle pensioni del 1997, DPLP ha sostenuto tutti i costi di pensionamento e dei contributi sociali per i suoi dipendenti. In simili circostanze, la Commissione ritiene che tali costi fanno parte delle spese normali che DPLP doveva sostenere con le proprie risorse considerata la sua posizione di fatto e di diritto sul mercato postale belga.
(152)
Dato che l’assunzione degli oneri pensionistici operata nel 1997 e che oggetto dell’indagine ha consentito a DPLP di non sostenere dei costi che avrebbe dovuto, normalmente, sostenere con le proprie risorse, le misure in questione conferiscono all’operatore un vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(153)
Il vantaggio in questione è selettivo, dato che riguarda solo DPLP.
6.2.1.2. Risorse di Stato
(154)
L’assunzione degli oneri pensionistici è stata finanziata dallo Stato, che ha rilevato le competenze di DPLP in materia di pensioni.
(155)
Dato che lo Stato paga direttamente le pensioni del personale a riposo di DPLP sul proprio bilancio, è stato fatto manifestamente ricorso a risorse statali.
6.2.1.3. Distorsione della concorrenza e pregiudizio agli scambi tra Stati membri
(156)
Le misure presentate in precedenza sono in grado di incidere sugli scambi tra Stati membri dato che DPLP è presente in mercati aperti alla concorrenza, quali i servizi di consegna dei pacchi, che sono caratterizzati da importanti scambi transfrontalieri. Sul mercato dei pacchi, essa fronteggia la concorrenza di imprese che esercitano delle attività in altri Stati membri, come UPS, FedEx o TNT Express. DPLP svolge inoltre attività sul mercato della distribuzione dei giornali e riviste, nel quale operano o possono operare imprese di altri Stati membri. La distribuzione dei pacchi non è mai stata interamente riservata a DPLP, e altre imprese propongono già alcuni servizi di distribuzione dei pacchi (50) o altri servizi postali specifici dall’inizio degli anni 1990 (51). DPLP è inoltre presente sul mercato dei settori finanziari (conti correnti postali, conti di risparmio e servizi di pagamento), in cui essa fronteggia la concorrenza di operatori che propongono prodotti finanziari, come banche e operatori finanziari. I conti correnti e di risparmio postali, utilizzati sia a fini di pagamento che di risparmio, fanno la concorrenza ai conti correnti e di risparmio bancari. Il settore bancario era già aperto alla concorrenza prima del 1992 ed era caratterizzato da molti scambi tra gli Stati membri. Banche di vari Stati membri hanno aperto delle sedi in Belgio prima del 1992: all’epoca, infatti, contava più di 70 istituti finanziari stranieri sul suo territorio (52).
(157)
Sulla base delle considerazioni sopra esposte, è evidente che ogni misura statale che conferisca a DPLP un vantaggio economico è in grado di incidere sugli scambi tra Stati membri.
(158)
Per le ragioni esposte ai considerando da 141 a 157, la Commissione ritiene che l’assunzione degli oneri pensionistici costituisca un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
6.2.2. Valutazione della compatibilità col mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), dell’assunzione degli oneri pensionistici
(159)
Nel quadro della riforma delle pensioni del 1997, il rimborso allo Stato, da parte di DPLP, del costo netto annuale delle pensioni ha ceduto il posto a un contributo con carattere liberatorio che allinea i costi delle pensioni sostenuti da DPLP a quelli dei suoi concorrenti. In mancanza di tale riforma, il livello dei costi pensionistici sarebbe continuato a crescere sensibilmente negli anni successivi, soprattutto a causa del deterioramento del rapporto tra dipendenti attivi (contribuenti) e dipendenti non attivi (beneficiari) in seguito alla decisione di DPLP di non assumere più dipendenti.
(160)
Dal momento che risulta evidente l’inapplicabilità delle deroghe previste dall’articolo 107, paragrafo 2, e dall’articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e b), del TFUE e che il Belgio non ha fatto valere l’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE a sostegno della compatibilità dell’assunzione degli oneri pensionistici in favore di DPLP, la Commissione valuterà se tale assunzione di oneri può essere dichiarata compatibile in virtù dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, il quale dispone che gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche possono considerarsi compatibili con il mercato interno, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(161)
La Commissione valuterà dapprima la misura in cui l’assunzione degli oneri pensionistici costituisce un obiettivo d’interesse comune ed è necessaria a tal scopo, prima di esaminare la proporzionalità della misura e di mettere a confronto gli effetti positivi e negativi dell’aiuto.
6.2.2.1. La liberalizzazione del settore postale costituisce un obiettivo d’interesse comune
(162)
Il diritto dell’Unione ha incoraggiato una liberalizzazione sempre maggiore del settore postale dal 1992 mediante l’adozione del libro verde, che ha portato in seguito all’adozione di tre direttive, e cioè i) la direttiva 97/67/CE, ii) la direttiva 2002/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 giugno 2002, che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda l’ulteriore apertura alla concorrenza dei servizi postali della Comunità (53) e iii) la direttiva 2008/6/CE. È stato inoltre riconosciuto che la liberalizzazione dei mercati postali a livello dell’UE svolge un ruolo importante nella strategia di Lisbona in favore della crescita e dell’occupazione.
(163)
È quindi importante non solo garantire la prestazione dei servizi postali di base, così come definita nella nozione di obbligo di servizio universale, ma anche di creare condizioni di concorrenza omogenee per l’operatore storico, i concorrenti già presenti e i nuovi concorrenti.
(164)
Nella decisione relativa a La Poste francese, la Commissione ha già riconosciuto che la creazione di pari condizioni in materia di contributi sociali per l’operatore storico e i suoi concorrenti costituisce una condizione fondamentale per un’equa concorrenza nel settore della posta. Essa ha ritenuto che l’assunzione degli obblighi di finanziamento delle pensioni dei dipendenti imposta a La Poste francese era compatibile con il mercato interno, in quanto le sovvenzioni pubbliche garantivano tassi di contributi sociali uguali per La Poste francese e i suoi concorrenti. La Commissione intende seguire nella fattispecie la stessa logica di quella applicata al paragrafo 6.3 di tale decisione, che deve essere considerata come applicabile in questo caso nella misura in cui essa è pertinente.
6.2.2.2. Necessità dell’assunzione degli oneri pensionistici
(165)
La Commissione ritiene che la trasformazione di DPLP nel 1992 era necessaria per favorire la concorrenza sul mercato postale: tale misura ha infetti posto DPLP e i suoi concorrenti su un piano di parità giuridica (e ha, in tal modo, fatto scomparire la garanzia illimitata di cui godeva DPLP fino ad allora in quanto ente pubblico).
(166)
Tuttavia, né lo Stato belga, né la Régie des postes avevano accantonato riserve corrispondenti agli impegni pensionistici. Al momento della sua costituzione nel 1992, DPLP ha continuato ad assumere gli obblighi in materia di pensioni, ma nessun attivo corrispondente è stato riportato nella sua contabilità in vista della relativa copertura.
(167)
Il pagamento delle pensioni avrebbe perciò costituito progressivamente un onere troppo gravoso per DPLP, dato che per molti dipendenti si avvicinava l’età della pensione. Benché siano state adottate alcune misure (miglioramento della produttività, riduzione progressiva del personale grazie alle partenze naturali, indicizzazione degli stipendi) per migliorare tale situazione, questo non sarebbe stato sufficiente ad instaurare un equilibrio sostenibile per le finanze di DPLP (cfr. la tabella 3 sottostante).
(168)
Ciò dipendeva soprattutto dal fatto che la trasformazione in un’azienda di diritto privato comportava anche, per DPLP, non assumere più dipendenti a tempo indeterminato e reclutare soltanto dipendenti a contratto (soggetti a un contratto di lavoro generale e alle disposizioni del diritto del lavoro). DPLP avrebbe dovuto, di conseguenza, dopo il 1997, finanziare con le proprie entrate sia le spese per le pensioni dei propri dipendenti a riposo, sia i contributi sociali connessi alla cassa previdenziale dei suoi dipendenti a contratto in servizio.
(169)
La tendenza negativa dei flussi finanziari di DPLP si è andata aggravando con gli anni, dato che i pagamenti delle pensioni più elevate andavano superando le entrate generate dalle sue attività (cfr. la tabella 3).
Tabella 3
Simulazioni dei flussi finanziari di DPLP realizzate dalle autorità belghe nel 1996
(170)
È indubbio che DPLP avrebbe fronteggiato costi molto più elevati se avesse dovuto finanziare con le proprie risorse le pensioni di tutti i dipendenti collocati a riposo dopo il 1997. È evidente che in assenza di aiuto, il passaggio dallo status giuridico di amministrazione pubblica a quello di azienda privata sarebbe stato compromesso.
(171)
Inoltre, un rifinanziamento completo dei costi pensionistici operato mediante un aumento delle entrate per la corrispondenza avrebbe portato a tariffe di spedizione molto elevate e a una diminuzione potenzialmente notevole del numero di lettere inviate, a tal punto che l’offerta di servizi di posta universale ne sarebbe risultata compromessa.
(172)
La Commissione è inoltre del parere che le misure in questione sono adeguate all’obiettivo d’interesse comunitario previsto. Nessun altro strumento avrebbe potuto far fronte alla situazione in modo più efficace. Nei settori in cui esiste un SIEG, si sarebbero potute certamente accordare delle compensazioni di servizio pubblico, ma un simile approccio non sarebbe sostenibile a lungo termine a causa della natura strutturale specifica del problema.
(173)
Rispetto agli obiettivi di liberalizzazione dei mercati postali, che consistono soprattutto nel garantire un’offerta di servizi postali universali di buona qualità a prezzi abbordabili, e tenuto conto dell’obiettivo di promuovere una concorrenza leale, l’assunzione degli oneri pensionistici ha rappresentato una misura necessaria.
6.2.2.3. Proporzionalità dell’assunzione degli oneri pensionistici
(174)
La decisione riguardante La Poste francese illustra la valutazione effettuata dalla Commissione circa la proporzionalità delle misure di aiuto connesse all’assunzione degli oneri pensionistici sostenuti dagli operatori storici del settore postale che continuano ad assumere dipendenti a condizioni che convenivano all’epoca in cui l’azienda si trovava in situazione di monopolio. La proporzionalità deve essere valutata riguardo alla creazione di condizioni eque sui mercati aperti alla concorrenza (corrispondenza, pacchi e servizi finanziari, per esempio). L’operatore storico deve versare dei tassi di contribuzione previdenziale identici a quelli dei suoi concorrenti.
(175)
Dato che il personale a contratto di DPLP si trova, sul piano giuridico, nella stessa situazione dei dipendenti di un’azienda qualsiasi, a differenza del personale a tempo indeterminato, che gode di uno status simile a quello dei dipendenti pubblici, una comparazione dei contributi previdenziali versati da DPLP per ciascuna categoria di dipendenti permette di verificare se, da quando è stata sollevata dal peso delle pensioni, l’azienda soddisfa la condizione relativa al pagamento di un tasso di contribuzione previdenziale identico a quello dei suoi concorrenti.
(176)
La tabella riepilogativa qui in basso presenta in modo circostanziato le spese per la contribuzione previdenziale sostenute da DPLP per il suo personale a tempo indeterminato e a contratto:
Spese di contribuzione previdenziale assunte e sostenute da DPLP
Personale a tempo indeterminato
Personale a contratto
Contributo di DPLP al sistema previdenziale, di cui l’8,86 % a titolo pensionistico
[…] %
[…] %
Costi direttamente sostenuti da DPLP
[…] %
[…] %
Malattia e invalidità
[…] %
[…] %
Assegni familiari
[…] %
-
Contributo al versamento delle compensazioni (54)
[…] %
Riduzione strutturale (55)
[…] %
CONTRIBUTO DEL DATORE DI LAVORO totale
[…] %
[…] %
CONTRIBUTI DEI DIPENDENTI
[…] %
[…] %
Contributo del dipendente al sistema generale di previdenza sociale
[…] %
[…] %
(177)
Come illustrato dalla tabella soprastante, il livello del contributo di DPLP al sistema previdenziale belga (percentuale nominale dei costi salariali) è nettamente inferiore a quello del contributo degli operatori privati ([…] % contro […] %).
(178)
Tuttavia, se si tiene conto dei costi direttamente sostenuti dal datore di lavoro ai fini della comparazione dei tassi effettivi di contributi sociali, le due percentuali sono quasi identiche, ed anche leggermente superiori per il personale a tempo indeterminato di DPLP ([…] %, contro […] %).
(179)
Si rileva inoltre che i contributi versati dai dipendenti sono chiaramente identici nei due casi ([…] % contro […] %).
(180)
Il tasso nominale di contribuzione previdenziale meno elevato versato da DPLP per il personale a tempo indeterminato è dovuto all’esenzione da alcuni contributi che non vengono applicati ai dipendenti che beneficiano dello status di dipendenti pubblici (malattia professionale, disoccupazione, incidenti sul lavoro, per esempio). Tuttavia, la stessa DPLP sostiene direttamente i costi dei contributi che beneficiano dell’esenzione in virtù dello status specifico del suo personale a tempo indeterminato. Tale approccio comporta costi diretti elevati per DPLP.
(181)
Per quanto riguarda la contribuzione dei dipendenti stessi, di cui si dovrebbe anche tener conto, dal momento che i dipendenti devono versare tale contributo sullo stipendio che è erogato loro dal datore di lavoro (contributo che rappresenta quindi un altro costo per quest’ultimo), essa è leggermente più elevata per il personale a contratto.
(182)
Le autorità belghe e DPLP hanno comunicato delle informazioni che mostrano che i contributi diretti sono rimasti complessivamente stabili nel tempo.
(183)
Benché i costi diretti sostenuti direttamente da DPLP ([…] %) non equivalgano in senso stretto a dei contributi previdenziali, conviene tener conto del fatto che tali costi non sono costi volontari, ma emanano direttamente dallo status particolare dei dipendenti a tempo indeterminato e sono stati quindi imposti a DPLP. Appare quindi logico assimilarli ad altri costi di previdenza sociale obbligatori in termini di origine e finalità.
(184)
È quindi opportuno tener conto di tali costi diretti per il calcolo dei contributi previdenziali effettivi di DPLP. Il tasso di contribuzione totale risultante sarebbe leggermente più elevato per il personale a tempo indeterminato di DPLP ([…] %) che per il personale delle aziende del settore privato ([…] %).
6.2.2.4. Criterio di iscrizione in bilancio dell’assunzione degli oneri pensionistici
(185)
La riforma del regime pensionistico applicabile a DPLP ha segnato una tappa fondamentale nell’adeguamento dell’azienda alla progressiva liberalizzazione e in vista della liberalizzazione completa del mercato postale belga, che svolge un ruolo importante nel quadro della strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione.
(186)
Nella decisione riguardante La Poste, la Commissione ha fatto presente che la liberalizzazione del settore postale potrebbe essere più difficile se non fossero approvati alcuni progetti di riforma delle pensioni (paragonabile a quella attuata in Belgio).
(187)
La Commissione ritiene inoltre che le misure in questione, anche se non riguardano un regime speciale relativo alle prestazioni versate ai pensionati, permettono di render sostenibile un meccanismo di finanziamento che le evoluzioni storiche avevano reso obsoleto. Essa ritiene che tali misure s’inseriscono quindi nel quadro più generale della riforma dei sistemi pensionistici degli Stati membri, riforma auspicata al tempo stesso dal Consiglio e dalla Commissione.
(188)
Gli effetti negativi della misura sembrano limitati dato che, in considerazione del passato di DPLP e delle sue attività, è chiaro che una gran parte dei suoi impegni in materia di pensioni si ricollega alle attività nel settore riservato, in cui la distorsione di concorrenza è per natura limitata.
(189)
La misura in questione potrebbe teoricamente permettere a DPLP di conservare una posizione dominante. Tuttavia, la Commissione ritiene che si tratti di un rischio minimo perché le misure si limitano ad allineare i contributi versati da DPLP su quelli dei suoi concorrenti.
(190)
Da quanto affermato in precedenza ne consegue che gli effetti negativi dell’aiuto accordato a DPLP sono limitati, rispetto agli effetti positivi della misura.
(191)
Dato che le misure si limitano a quel che è strettamente necessario alla definizione di condizioni uguali per quanto riguarda i contributi previdenziali e mettono fine a una distorsione di concorrenza che svantaggiava DPLP, esse non alterano le condizioni degli scambi.
(192)
Di conseguenza, la Commissione è del parere che la misura di assunzione degli oneri pensionistici adottata nel 1997 può essere considerata un aiuto compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, dato che DPLP non è meglio posizionata rispetto agli altri operatori per quanto riguarda i costi di previdenza sociale del suo personale a tempo indeterminato.
6.3. VALUTAZIONE DELLA COMPENSAZIONE DI SERVIZIO PUBBLICO E DELLE ALTRE MISURE
6.3.1. Esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE
6.3.1.1. Vantaggio e selettività
(193)
Per quanto riguarda la compensazione dei costi di servizio pubblico, la sentenza Altmark (56) definisce i criteri che un intervento pubblico deve soddisfare per poter essere considerato una compensazione degli obblighi di servizio pubblico e per non essere qualificata aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(194)
Nella fattispecie, tali criteri, e più specificatamente il quarto criterio, non sono soddisfatti: la scelta di DPLP non è stata effettuata nel quadro di una procedura di appalto pubblico. Inoltre, le autorità belghe non hanno dimostrato che il livello della compensazione era stato determinato sulla base di un’analisi dei costi che una media impresa, gestita bene e dotata di mezzi adeguati, avrebbe sostenuto per adempiere agli obblighi di servizio pubblico che le sono richiesti e la Commissione non dispone di alcuna indicazione o informazione che faccia ritenere che il quarto criterio sia soddisfatto.
(195)
Dal momento che le compensazioni annuali hanno recato beneficio a una sola azienda e hanno messo a disposizione risorse supplementari a tale impresa, la misura ha conferito un vantaggio selettivo a DPLP.
(196)
Capitali conferiti nel 1997: le autorità belghe hanno riconosciuto che gli apporti di capitale effettuati nel 1997 dell’importo di 62 milioni di EUR costituiscono in realtà il versamento differito di una compensazione per SIEG dovuta per l’anno 1996. Tali conferimenti devono quindi essere valutati secondo gli stessi criteri delle compensazioni annuali. Non essendo soddisfatte le varie condizioni definite nella sentenza Altmark, la misura ha conferito un vantaggio selettivo a DPLP.
(197)
Capitali conferiti nel 2003: le autorità belghe hanno dichiarato che l’apporto di capitali effettuato nel 2003 (297,5 milioni di EUR) ha rispettato il principio dell’investitore in un’economia di mercato e non costituisce quindi aiuto di Stato. Secondo loro, tale apporto ha avuto l’obiettivo di consolidare i fondi propri di DPLP in vista della costruzione e della modernizzazione dei centri di smistamento, dell’ottimizzazione delle turnazioni di distribuzione della corrispondenza e dell’automatizzazione. I fondi conferiti puntavano inoltre a coprire le spese per il personale risultanti dalla diminuzione del numero di dipendenti legato a un regime di prepensionamento, dalla riduzione del tempo di lavoro e dall’aumento degli stipendi offerti ai nuovi membri del personale.
(198)
Per dimostrare che tale apporto di capitali era conforme al principio dell’investitore in un’economia di mercato, le autorità belghe hanno realizzato delle previsioni di redditività nel quadro del loro piano strategico, che hanno portato a un livello di redditività superiore al costo del capitale necessario a un investitore privato.
(199)
Le proiezioni e il calcolo dei benefici realizzati dalle autorità belghe hanno un carattere prospettivo, sono molto dettagliati e sono conformi al metodo che utilizzerebbe un investitore privato:
1)
la redditività è stata calcolata col metodo dell’attualizzazione dei futuri flussi finanziari, che tiene conto della crescita futura dell’impresa e della capacità degli investimenti a generare benefici e flussi finanziari per i suoi azionisti;
2)
sono stati immaginati tre scenari diversi: uno scenario ottimistico, uno scenario pessimistico e uno scenario più probabile, preso in considerazione ai fini della valutazione della sensitività delle proiezioni;
3)
le proiezioni indicano un aumento del margine di profitto del […] % nel 2007 (cfr. la tabella 4) e un tasso di rendimento interno previsto del […] % per il periodo 2003-2012 (cfr. la tabella 5), vale a dire un tasso superiore a quello del […] % indicato da un esperto indipendente (Banque Degroof) come margine di profitto che investitori privati del settore postale riterrebbero adeguato.
Tabella 4
Proiezioni ex ante degli utili per il periodo 2003-2007 realizzate dalle autorità belghe
[…]
(fonte: autorità belghe)
Tabella 5
Calcolo del tasso di rendimento interno ex ante effettuato dalle autorità belghe per lo scenario più probabile
[…]
(fonte: autorità belghe)
(200)
Si può osservare inoltre che la solidità delle proiezioni è stata validata complessivamente dai risultati finanziari ottenuti nel corso degli anni successivi (cfr. la tabella 6). A causa di questo aumento di redditività, DPLP ha cominciato a distribuire dividendi a partire dal 2007.
Tabella 6
Utili ex post per il periodo 2003-2007
[…]
(fonte: autorità belghe)
(201)
I risultati registrati per un periodo di dieci anni sono inoltre conformi alle previsioni del 2003, stante che il tasso di rendimento interno ex post dovrebbe essere del […] %, cioè un livello superiore a quello del […] % previsto nel 2003.
(202)
Benché il rendimento dell’investimento effettuato dallo Stato belga sembri sufficiente a confermare il rispetto, per detto investimento, del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, è opportuno notare che le entrate previste, su cui si fonda la valutazione di tale redditività, includono aiuti di Stato e, in particolare, le compensazioni annuali versate a DPLP.
(203)
Tuttavia, tali misure di aiuto di Stato perseguono chiaramente degli obiettivi distinti e non hanno alcun legame cronologico con l’apporto di capitali effettuato nel 2003.
(204)
Inoltre, l’incertezza che può risultare, per un investitore privato, dall’aiuto non notificato in favore di DPLP, è stata attenuata dall’autorizzazione formale dell’apporto di capitali concesso dalla Commissione nella sua decisione del 2003. Al momento della realizzazione dell’investimento, ogni investitore privato con buone prospettive di rendimento si sarebbe probabilmente assunto il rischio di realizzare questo investimento in seguito all’adozione della decisione favorevole della Commissione, anche se tale decisione non aveva ancora carattere definitivo. Per prendere tale decisione, un investitore privato non avrebbe aspettato diversi anni, cioè fino alla data della sentenza del Tribunale e della Corte. Di conseguenza, il successivo annullamento della decisione costituisce un avvenimento che non era prevedibile nel momento in cui l’investimento è stato realizzato, ma che deve essere sembrato poco probabile, dato che le decisioni della Commissione sono considerate legali finché non vengono annullate.
(205)
La Commissione è pertanto dell’avviso che l’apporto di capitali effettuato nel 2003 può essere considerato conforme al principio dell’investitore privato in un’economia di mercato e non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(206)
Capitali conferiti nel 2006: le autorità belghe hanno dichiarato che l’apporto di capitali effettuato nel 2006 (dell’importo di 40 milioni di EUR) rispetta il principio dell’investitore privato in un’economia di mercato e non costituisce pertanto un aiuto di Stato.
(207)
Tale conferimento è stato realizzato alle stesse condizioni di quelle applicate a un investitore privato: l’aumento di capitale di DPLP è stato sottoscritto dallo Stato (per un importo pari a 40 milioni di EUR) e da Post Invest Europe (per un importo di 300 milioni di EUR), a un prezzo per azione equivalente (pari passu). Post Invest Europe era all’epoca un investitore esterno che non aveva alcun legame con DPLP o con lo Stato belga.
(208)
Inoltre, il prezzo di emissione delle azioni è stato stabilito correttamente. Per determinare il prezzo delle nuove azioni emesse, la banca d’investimento cui si sono rivolte le autorità belghe ha stimato che il valore totale di DPLP è compreso tra […] e […] di EUR. Lo Stato ha alla fine stabilito la cifra di […] di EUR per tutta l’impresa prima degli apporti di capitali. Le ipotesi riguardanti il livello di rendimento e di rischio sulla base di un piano economico comune si fondavano in quanto tali su considerazioni connesse all’ottimizzazione dei profitti a lungo termine. I risultati registrati in seguito da DPLP in seguito all’aumento di capitale del 2006 (cfr. qui sotto) confermano anch’essi la solidità delle ipotesi e dei parametri presi in considerazione al momento della decisione d’investimento.
Tabella 7
Risultati di DPLP tra il 2006 e il 2010
[…]
(fonte: autorità belghe)
(209)
La Commissione ritiene che l’apporto di capitali realizzato nel 2006 per un importo di 40 milioni di EUR è chiaramente conforme al comportamento di un investitore privato in un’economia di mercato e pertanto non costituisce aiuto di Stato.
(210)
L’esenzione dall’imposta sulle società, benché in grado di recare un vantaggio a DPLP in virtù di una eventuale riduzione dell’importo dell’imposta che altrimenti DPLP avrebbe dovuto versare, non ha prodotto alcun vantaggio concreto: infatti, dal 1992 al 2005, anno in cui tale esenzione è stata soppressa, il risultato cumulato di DPLP al netto delle imposte è stato negativo. Benché il suo risultato netto sia stato, alcuni anni, positivo, il credito d’imposta che sarebbe stato riportato da un anno all’altro avrebbe consentito a DPLP di non pagare l’imposta, anche se essa fosse stata soggetta al regime dell’imposta sulle società. Di conseguenza, non si forniranno maggiori dettagli su tale esenzione nella presente decisione.
(211)
Le esenzioni dall’imposta relativa agli immobili e dalle imposte locali, in compenso, pongono DPLP in una posizione più favorevole di quella delle altre imprese, dato che tali esenzioni la sollevano da obblighi cui avrebbe dovuto, normalmente, far fronte. Esse le conferiscono di conseguenza un vantaggio selettivo.
(212)
Le autorità belghe sostengono che il trasferimento di immobili rientrava nell’ambito di una riorganizzazione interna dei beni appartenenti allo Stato, dato che all’epoca DPLP apparteneva completamente allo Stato. Tuttavia, il trasferimento di immobili ha messo a disposizione di DPLP nuove attività appartenenti precedentemente allo Stato. DPLP utilizzava già tali immobili quando erano proprietà dello Stato, ma non ne era la legittima proprietaria. Il trasferimento del titolo legale di proprietà ha conferito a DPLP, impresa distinta dallo Stato, i diritti di proprietà sugli immobili. DPLP ha dunque ottenuto delle risorse supplementari rispetto alla situazione precedente al trasferimento. Tale misura le ha pertanto conferito un vantaggio selettivo.
(213)
In mancanza di garanzia dello Stato, DPLP non avrebbe potuto ottenere un prestito alle stesse condizioni. Le autorità belghe hanno stimato che i tassi del mercato sarebbero stati fino a 40 punti base più elevati, mentre il premio versato allo Stato è stato di 25 punti base.
(214)
Conformemente alla comunicazione della Commissione sull’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (57) [paragrafo 3.2. d)], «l’assunzione del rischio dovrebbe in linea di principio essere remunerata con un adeguato corrispettivo (premio) sull’importo garantito o controgarantito. Quando il prezzo pagato per la garanzia è di entità almeno equivalente al corrispondente parametro per il premio di garanzia sui mercati finanziari, la garanzia non implica aiuto. Se non è possibile trovare alcun parametro corrispondente per il premio di garanzia sui mercati finanziari, il costo finanziario complessivo del prestito oggetto di garanzia (compreso il tasso d’interesse del prestito e il premio di garanzia) deve essere comparato al prezzo di mercato di un prestito simile non garantito». Dato che il premio non appare conforme al mercato, la garanzia dello Stato ha permesso a DPLP di ottenere un finanziamento a un costo inferiore a quello che in linea di principio avrebbe dovuto sostenere.
(215)
Di conseguenza, la misura ha conferito un vantaggio selettivo a DPLP, che equivale alla differenza tra il tasso di interesse che DPLP avrebbe dovuto pagare in assenza di garanzia dello Stato e il tasso d’interesse effettivo più il premio versato per la garanzia. Il vantaggio ottenuto era, ogni anno, di 15 punti base sull’ammontare del capitale. Il vantaggio può quindi essere stimato a 1,5 milioni di EUR sull’intera durata del prestito.
6.3.1.2. Esistenza di risorse statali
(216)
La compensazione annuale dei SIEG è stata finanziata attraverso il bilancio dello Stato belga conformemente ai contratti di gestioni successivi conclusi tra DPLP e lo Stato belga. Secondo le informazioni fornite dallo Stato belga, gli apporti di capitali realizzati nel 1997 rappresentano de facto una compensazione di SIEG e di conseguenza sono inclusi in questa parte della decisione.
(217)
Le esenzioni fiscali hanno comportato una diminuzione delle entrate fiscali dello Stato a causa della riduzione delle entrate che lo Stato avrebbe realizzato in assenza di dette esenzioni. Esse comportano di conseguenza un trasferimento di risorse statali che ha provocato una perdita di entrate fiscali per lo Stato belga.
(218)
Gli immobili trasferiti a DPLP appartenevano in precedenza allo Stato. Quest’ultimo ne ha ceduto la proprietà a DPLP, diminuendo in tal modo le proprie attività e aumentando quelle di DPLP. La misura costituisce di conseguenza un trasferimento di risorse statali.
(219)
La garanzia relativa al prestito è stata accordata dallo Stato che ne ha assunto i rischi sul proprio bilancio senza contropartita; essa costituisce di conseguenza una risorsa statale sotto forma di rinuncia al gettito fiscale.
(220)
Le entrate generate dai servizi dei distribuzione della corrispondenza non costituiscono entrate statali, conformemente alla sentenza Preussen Elektra (58), dato che i prezzi versati dagli utenti sono finanziati sui loro fondi propri, che sfuggono al controllo dello Stato.
(221)
Nondimeno, ai fini della valutazione della compatibilità, tali entrate sono direttamente messe in relazione con la prestazione di un servizio d’interesse generale nel settore postale e devono di conseguenza essere presi in considerazione, conformemente al punto 17 della disciplina dei SIEG e all’articolo 7 della direttiva 97/67/CE, ai fini della determinazione della necessità e della proporzionalità della compensazione.
6.3.1.3. Distorsione di concorrenza e incidenza sugli scambi tra Stati membri
(222)
Le misure sono in grado di incidere sugli scambi tra Stati membri per le stesse ragioni di quelle indicate al considerando 156.
6.3.1.4. Riepilogo delle misure di aiuto
(223)
Per le ragioni esposte ai considernado da 193 a 222, le misure seguenti costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE:
a)
compensazione annuale dei SIEG (1992-2010);
b)
apporti di capitali realizzati nel 1997;
c)
esenzione dall’imposta relativa agli immobili (1992-2005);
d)
trasferimento degli immobili nel 1992;
e)
garanzia accordata dallo Stato nel 2004.
6.3.2. Aiuto esistente ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, del TFUE
(224)
Alcune misure esaminate nel caso di cui trattasi potrebbero essere considerate aiuti esistenti ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, del TFUE.
6.3.2.1. Esenzioni dall’imposta sulle società e dall’imposta relativa agli immobili
(225)
Le esenzioni dall’imposta sulle società e dall’imposta relativa agli immobili hanno recato benefici a DPLP quando quest’ultima era ancora un’amministrazione pubblica, cioè prima del 1971, e sono anteriori all’adesione del Belgio alla CEE. Non sono state modificate successivamente. Tali misure costituiscono pertanto degli aiuti esistenti.
(226)
L’esenzione dall’imposta sulla società è stata soppressa nel 2005, mentre l’esenzione dall’imposta relativa agli immobili è ancora applicata.
6.3.2.2. Liberalizzazione del mercato postale
(227)
Secondo le autorità belghe, tutte le misure anteriori alla liberalizzazione dei mercati postali nel 1999 dovrebbero essere considerate come aiuti esistenti. Tuttavia, le misure in questione hanno recato beneficio a tutte le attività di DPLP, che è presente in mercati concorrenziali (come quelli della distribuzione dei pacchi e dei servizi finanziari) molto tempo prima dell’entrata in vigore della direttiva 97/67/CE nel 1999. Di conseguenza, conformemente alla sentenza Alzetta (59), un simile aiuto non può essere considerato come un aiuto che diventa esistente in virtù dell’evoluzione del mercato interno: esso può essere considerato come un aiuto esistente per un dato beneficiario nella misura in cui quest’ultimo esercitava delle attività soltanto in mercati che non erano aperti alla concorrenza nel momento in cui l’aiuto è stato posto in esecuzione.
(228)
Questa argomentazione non può quindi essere accolta dalla Commissione.
6.3.2.3. Termine di prescrizione di dieci anni
(229)
Non si può accogliere nemmeno l’asserzione secondo cui il termine di prescrizione di dieci anni dovrebbe scattare a partire dall’avvio del seguente procedimento d’indagine formale, nel 2009. La sentenza resa dal Tribunale nel 2009 non ha annullato gli atti d’indagine precedenti; essa ha soltanto lasciato intendere che tali atti avrebbero dovuto incoraggiare la Commissione ad avviare un procedimento d’indagine formale (60).
(230)
In compenso, dato che la Commissione ha compiuto il suo primo atto d’indagine il 23 dicembre 2002, quando ha inviato la sua prima richiesta di informazioni alle autorità belghe, le misure avviate prima del 23 dicembre 1992 devono essere considerate aiuti esistenti.
6.3.3. Compatibilità della compensazione dei SIEG ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE
(231)
La compatibilità della compensazione dei SIEG è valutata ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE e della disciplina dei SIEG. La disciplina dei SIEG è applicabile a partire dalla sua entrata in vigore, il 29 novembre 2005. Dato che essa consiste, in linea di massima, in una codificazione di regole preesistenti, vi si farà comunque riferimento al momento della valutazione di misure precedenti alla sua entrata in vigore.
6.3.3.1. Ambito di valutazione stabilito sulla base del mandato conferito dai contratti di gestione
(232)
Nelle loro osservazioni, le autorità belghe e DPLP si sono fortemente opposte al fatto che la Commissione, conformemente all’approccio adottato in precedenza per valutare altri casi riguardanti aiuti versati illegalmente in passato, proceda a un’analisi globale di tutto l’aiuto concesso a DPLP nell’intero periodo, perché ciò presuppone che tale aiuto abbia finanziato indistintamente tutte le missioni di servizio pubblico affidate all’impresa. Le autorità belghe e DPLP hanno sostenuto che nel caso in oggetto, contrariamente a quanto viene rilevato in altri casi, i contratti di gestione che esse hanno concluso delimitano rigorosamente il campo delle attività di DPLP che devono beneficiare di un aiuto, come pure l’ammontare dell’aiuto cui tali attività potevano aspirare (61).
(233)
La Commissione ritiene che i contratti di gestione in questione definiscano in modo rigoroso i diritti e gli obblighi rispettivi dello Stato e del beneficiario dell’aiuto fissando i parametri di calcolo della compensazione che quest’ultimo può esigere per le specifiche attività che vi sono elencate e per i periodi che vi sono indicati. Di conseguenza, la Commissione baserà la sua valutazione sulle disposizioni dei vari contratti di gestione.
(234)
I SIEG per i quali la compatibilità dell’aiuto deve essere controllata sono definiti nei mandati stabiliti dallo Stato membro. Le missioni di servizio pubblico cui DPLP deve far fronte le sono affidate tramite i vari atti amministrativi di approvazione dei contratti di gestione che essa sottoscrive con lo Stato ogni cinque anni circa. Tali contratti sviluppano e integrano le disposizioni della legge postale nazionale.
(235)
Ogni successivo contratto di gestione costituisce un mandato distinto che descrive gli obblighi di servizio pubblico cui DPLP deve adempiere e stabilisce la durata del mandato, così come i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione da versare da parte dello Stato. I contratti di gestione specificano le attività che sono prese in considerazione nel calcolo dell’ammontare della compensazione finanziaria accordata dallo Stato.
(236)
La compatibilità delle misure di aiuto va valutata ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, dato che la compensazione è stata accordata per finanziare costi occasionati dall’adempimento di obblighi di servizio pubblico. La compensazione sarebbe compatibile se essa non compensasse in modo eccessivo i costi supplementari sostenuti da DPLP nell’esercizio degli obblighi di servizio pubblico che le sono affidati dai contratti di gestione, compreso un utile ragionevole. Ogni sovracompensazione dovrà essere oggetto di un recupero.
(237)
L’ambito di valutazione della sovracompensazione comprende i SIEG per i quali le disposizioni dei vari contratti di gestione prevedono una compensazione.
(238)
È importante notare che le disposizioni dei vari contratti di gestione presentano alcune differenze. Di conseguenza, la sovracompensazione deve essere calcolata sulla base dei parametri specifici definiti in ciascun contratto.
(239)
Nel primo contratto di gestione (1992-1996), la compensazione dei SIEG copre tutti i servizi pubblici. Le disposizioni di questo primo contratto di gestione non ripartiscono la compensazione tra i vari servizi pubblici a seconda che questi possano esigere o meno una compensazione ai sensi del predetto contratto.
(240)
Di conseguenza, è da ritenere che la compensazione prevista in questo contratto copre i costi supplementari derivanti dall’adempimento di tutti gli obblighi di servizio pubblico, senza distinzione. Per questo periodo, il controllo dell’eventuale sovracompensazione riguarderà quindi tutte le misure di servizio pubblico: il servizio postale universale (obbligo di servizio universale/OSU), nonché la distribuzione dei giornali e altre missioni affidate a DPLP.
(241)
Contrariamente al primo contratto di gestione, il secondo, terzo e quarto contratto di gestione riservano gli aiuti a certi SIEG che sono ivi definiti. I SIEG che possono esigere una compensazione sono: la distribuzione di quotidiani e riviste, come pure gli altri servizi pubblici elencati al considerando 33. Le clausole che stabiliscono i servizi che beneficiano di un aiuto figurano nei contratti di gestione: articolo 7 del secondo contratto di gestione, articolo 15 del terzo contratto di gestione e articoli 12 e 13 del quarto contratto di gestione.
(242)
Il servizio postale universale, invece, non beneficia di alcuna compensazione ai sensi dei contratti di gestione, ad eccezione del primo.
(243)
Le spese e le entrate relative al servizio postale universale non sono pertanto prese in considerazione nel calcolo della sovracompensazione, a parte, se del caso, gli utili in eccesso provenienti dal settore riservato (62).
6.3.3.2. Calcolo della sovracompensazione
(244)
In virtù delle differenze tra i mandati di servizio pubblico di cui ai considerando da 239 a 243, l’eventuale sovracompensazione è calcolata in modo distinto per il primo contratto di gestione e i tre successivi contratti di gestione.
(245)
Oltre alla copertura dei costi generati dall’esecuzione degli obblighi di servizio pubblico, la disciplina dei SIEG prevede anche la compensazione di un tasso di remunerazione ragionevole (63).
(246)
Il punto 18 della disciplina dei SIEG dispone che per margine di utile ragionevole, «si intende un tasso di remunerazione del capitale proprio, che deve tenere conto del rischio o dell’assenza di rischio per l’impresa grazie all’intervento dello Stato, in particolare se quest’ultimo concede diritti esclusivi o speciali. In genere questo tasso non deve superare il tasso medio rilevato nel settore interessato nel corso degli ultimi anni. Nei settori nei quali non esiste un’impresa comparabile all’impresa incaricata del servizio di interesse economico generale il raffronto può essere effettuato con imprese situate in altri Stati membri o, se necessario, con imprese di altri settori a condizione che si tenga conto delle peculiarità di ciascun settore. Nel determinare il margine di utile ragionevole, lo Stato membro può introdurre criteri di incentivazione, in funzione, fra l’altro, della qualità del servizio reso e dell’accresciuta efficienza produttiva.»
(247)
Il livello pertinente del margine di utile ragionevole deve quindi essere scelto tenendo conto di diversi parametri, in particolare il tasso medio per il settore interessato, il rischio connesso alle attività dell’impresa e, se del caso, i criteri di incentivazione connessi alla società in questione.
(248)
Per stabilire un livello di utile ragionevole, la Commissione si è basata su una serie di studi di esperti, che sono presentati in dettaglio più avanti. Sulla base degli studi e del livello di rischio di ciascun contratto di gestione, la Commissione ha definito un ventaglio di livelli di utile ragionevole per DPLP riguardante, da un lato, la distribuzione della corrispondenza e, dall’altro, la distribuzione dei giornali per ciascuno dei quattro contratti di gestione. Tali studi hanno in comune il fatto che essi cercano di definire dei gruppi d’imprese sufficientemente comparabili in termini di attività e di profilo di rischio rispetto all’operatore postale storico in questione e di stabilire un livello di utile di riferimento per tale operatore che si basa sugli utili riscontrati nelle imprese oggetto di comparazione.
(249)
Per quanto riguarda specialmente il rischio, la Commissione tiene a sottolineare che DPLP, per tutto il periodo esaminato, si è confrontata a una concorrenza debole o inesistente per la maggior parte delle sue attività, o perché godeva di un monopolio legalmente tutelato (quest’ultimo si applica alla maggior parte dei servizi di distribuzione della corrispondenza) oppure perché occupava una posizione dominante caratterizzata da quote di mercato molto elevate e barriere all’ingresso create dalla sovvenzionamento di prezzi inferiori ai costi (la distribuzione di giornali, per esempio). Secondo la Commissione, tale aspetto deve essere preso in considerazione in tutti gli studi comparativi effettuati con società che, pur assicurando servizi analoghi a quelli di DPLP, devono svolgere la loro attività in un ambiente competitivo.
(250)
Inoltre, il grado di esposizione al rischio di un operatore postale storico dipende essenzialmente dalle caratteristiche del meccanismo regolatore istituito dalle autorità pubbliche.
(251)
Per quanto riguarda la distribuzione della corrispondenza, settore nel quale l’obbligo di servizio universale di DPLP era finanziato principalmente grazie al prezzo dell’affrancatura (64), la Commissione ritiene che il rischio sia molto diverso a seconda che il prezzo dell’affrancatura sia più o meno frequentemente aggiornato dall’autorità di regolamentazione (per esempio, all’inizio di ogni anno o semplicemente ogni volta che si renda necessario) per coprire in modo costante i costi netti dell’obbligo di servizio universale oppure che il prezzo dell’affrancatura (65) sia stabilito in anticipo per un lungo periodo (per esempio quattro o cinque anni) nel quadro di un contratto a lungo termine (66). La prima modalità di regolamentazione dei prezzi tende a far correre un rischio abbastanza basso all’impresa in questione, nella misura in cui il prezzo dell’affrancatura sia aggiornato con una certa frequenza in modo da mantenere un equilibrio finanziario costante tra entrate e costi. Questo tipo di regolamentazione protegge i margini di utili della società contro le incertezze. La seconda modalità comporta un rischio maggiore, perché espone l’operatore alle conseguenze delle variazioni dei costi e delle entrate su un lungo periodo.
(252)
Allo stesso modo, per quanto riguarda la distribuzione di giornali (obbligo di servizio universale finanziato da compensazioni finanziarie), la differenza è importante a seconda che la compensazione si basi su costi netti effettivi (costi netti realmente sostenuti) o su costi netti previsti su un lungo periodo. Così, una compensazione versata sotto forma d’importo forfetario che copre i costi netti previsti su un lungo periodo futuro espone l’operatore a tutte le variazioni di entrate e costi. L’operatore deve quindi misurarsi con un rischio più elevato rispetto al caso della compensazione integrale sulla base dei costi e ricavi determinati a posteriori.
(253)
Se il contratto che impegna l’operatore e le autorità pubbliche è tale che il servizio pubblico è accompagnato da un certo grado di rischio, perché per esempio espone l’operatore storico a sensibili variazioni delle entrate e dei costi, il margine di utile ragionevole al quale ha diritto l’operatore storico deve essere proporzionale al livello corrispondente del rischio corso. Al contrario, se il contratto tra l’operatore storico e le autorità pubbliche è tale che il servizio pubblico non è accompagnato da rischi effettivi, il margine di utile ragionevole autorizzato deve essere anch’esso modesto.
(254)
La Commissione rileva inoltre che il livello di rischio corso dalla società e il livello delle compensazioni alle quali ha diritto quest’ultima per incentivi all’efficienza sono strettamente connessi. In tal modo, le autorità pubbliche possono definire preliminarmente un livello fisso di compensazione che anticipi ed integri gli incentivi all’efficienza che l’impresa dovrebbe normalmente realizzare per tutta la durata del mandato. Esponendo la società a tutte le variazioni di costi ed entrate, il contratto l’incentiva a diventare più efficiente e a migliorare il rapporto costo-efficienza. Parallelamente, le fa correre un rischio maggiore. In qualche misura, rischio e incentivi all’efficienza vanno di pari passo. Parimenti, un tetto del prezzo definito a priori su un lungo periodo spinge normalmente di più verso una maggiore efficienza, ma è anche più rischioso per la società interessata.
(255)
Per esaminare la questione del tasso di utile ragionevole di DPLP, la Commissione si basa su una serie di studi di esperti:
(256)
Studio WIK: nell’ambito della causa C 36/07, un procedimento relativo all’aiuto di Stato riguardante l’operatore postale tedesco Deutsche Post AG (in appresso «DP»), la Commissione ha chiesto a WIK Consult di realizzare uno studio sul livello appropriato di utile ragionevole per gli operatori postali storici (67) (in appresso lo «studio WIK»). Gli aspetti pertinenti dello studio WIK sono stati comunicati al Belgio il 25 marzo 2010 e il 7 febbraio 2011. La Commissione ha ricevuto le osservazioni del Belgio riguardanti lo studio WIK il 23 aprile 2010 e il 1o marzo 2011.
(257)
Studio Deloitte: il 23 aprile 2010, la Commissione ha ricevuto uno studio realizzato dalla società Deloitte (68) (in appresso «studio Deloitte») in cui quest’ultima esprimeva il suo parere sul livello di utile ragionevole da adottare per i servizi universali di DP. Tale studio è stato trasmesso al Belgio il 9 dicembre 2011. La Commissione ha ricevuto le osservazioni del Belgio riguardanti lo studio Deloitte il 26 dicembre 2011.
(258)
Studio CRA: il 1o marzo 2011, il Belgio ha presentato uno studio di Charles Rivers Associates (69) che contesta lo studio WIK (in appresso «CRA»).
(259)
In tale studio, WIK definisce un margine di utile ragionevole di riferimento per DP. Concretamente, WIK analizza dapprima gli obblighi e i rischi propri di DP e conclude che quest’ultima assicura principalmente degli obblighi di routine e si confronta a un rischio imprenditoriale limitato (70). Sulla base di questa analisi, WIK sceglie le imprese che servono alla comparazione, in altre parole stabilisce la composizione dei gruppi di riferimento che permetteranno di dedurre il margine di utile ragionevole di riferimento. Più in generale, WIK sottolinea che il procedimento di valutazione adottato riprende i principi della metodologia tipo utilizzata per i valori di riferimento della redditività nei prezzi di trasferimento (71). Tale metodologia non solo è applicata nei regolamenti nazionali in materia di prezzo di trasferimento, ma anche nei principi dell’OCSE in materia di prezzi di trasferimento (in appresso i principi dell’OCSE) (72).
(260)
WIK utilizza diversi strumenti di misurazione della redditività e distingue tra il tasso di rendimento interno (TRI), basato sui flussi finanziari e considerato come lo strumento di misurazione teoricamente corretto della redditività di un’attività, e altri indicatori ricavati dai dati contabili (tasso di remunerazione), come il rendimento del capitale investito (ROCE), il tasso medio di remunerazione del capitale proprio (ROE), il rendimento delle attività (ROA) e il margine operativo (ROS) (73). Come spiegato nel capitolo 5 dello studio, WIK propone nella fattispecie di utilizzare il ROS come indicatore di redditività. Uno dei vantaggi di questo strumento è che dipende solo dai dati contabili sull’utile al lordo di interessi, imposte e tasse [EBIT (74)] e sulle vendite, entrambi facilmente rilevabili nella contabilità della società. Inoltre, il ricorso al ROA evita la stima e l’attribuzione di attivi tra i vari servizi, che invece sarebbe necessario per un indicatore di riferimento basato sui capitali, come il ROE e il ROCE, e costituisce di solito un esercizio difficile. WIK segnala inoltre che un indicatore di riferimento basato sul ROS è consigliato se le imprese che servono alla comparazione e la società sottoposta allo studio comparativo appartengono allo stesso ramo/settore industriale, garantendo così l’omogeneità della struttura dell’EBIT e delle vendite.
(261)
Per quanto riguarda la composizione del gruppo di riferimento, WIK conclude che è necessario trovare un compromesso tra la comparabilità delle imprese che figurano nel campione e le dimensioni del campione stesso. WIK si oppone all’inclusione di operatori postali storici europei nel campione perché i loro prezzi sono stati calibrati su un mercato blindato alla concorrenza nella maggior parte dei paesi per tutto il periodo esaminato. Per la stessa ragione, il numero di società che sono in concorrenza diretta con gli operatori postali storici è piuttosto limitato. Si tratta principalmente di società di dimensioni minori. Per ottenere un gruppo equilibrato di imprese comparabili, WIK include al contempo i concorrenti diretti sui mercati nazionali e i grandi attori multinazionali, come le società internazionali di servizi pacchi espressi (UPS, FedEx, DHL), che svolgono attività più rischiose e a maggiore intensità di capitale rispetto a un operatore postale storico presente su un mercato nazionale protetto.
(262)
Circa la questione del compromesso tra la comparabilità e le dimensioni del campione, WIK prevede tre gruppi di riferimento: i) il gruppo di riferimento I, o settore ristretto dei pacchi, che comprende delle società principalmente attive come fornitori di servizi pacchi (10 società, ritenute altamente paragonabili ai fornitori di servizio postale universale); ii) il gruppo di riferimento II, o settore allargato dei pacchi, che comprende società la cui attività principale può riguardare altri servizi, come i servizi di corriere (26 società presentano un livello di comparabilità di poco inferiore); e iii) il gruppo di riferimento III, che comprende anche delle società del settore del trasporto su strada (1 163 società presentano una comparabilità minima) (75). Secondo WIK, tale approccio consolida la validità statistica dello studio comparativo finale.
(263)
Uno dei criteri di selezione applicati a tutti i gruppi di riferimento riguarda le dimensioni della società; sono prese in considerazione soltanto le società le cui entrate superano i 3 milioni di EUR (76). Per quanto riguarda il periodo coperto dai dati, sono disponibili dati affidabili soltanto per il periodo 1998-2007, e sono state utilizzate delle interpolazioni retroattive per il periodo 1990-1997 (77).
(264)
Inoltre, WIK riprende l’analisi adottata nei prezzi di trasferimento basandosi sul concetto d’intervallo interquartile (78) per perequare l’effetto dei valori estremi e per definire un livello di utile ragionevole.
(265)
WIK ottiene i risultati seguenti per il periodo 1998-2007:
a)
gruppo di riferimento I: 25o centile pari a - 0,42 %, 75o centile pari al 6,72 % e mediana (50o centile) pari al 3,86 %;
b)
gruppo di riferimento II: 25o centile pari allo 0,45 %, 75o centile pari al 6,77 % e mediana (50o centile) pari al 3,48 %;
c)
gruppo di riferimento III: 25o centile pari allo 0,64 %, 75o centile pari al 5,57 % e mediana (50o centile) pari al 2,59 %.
(266)
WIK conclude che il settore allargato della spedizione pacchi, o gruppo di riferimento II, è il gruppo di riferimento più appropriato, poiché i risultati ottenuti sono relativamente stabili nel tempo rispetto all’altro gruppo di riferimento (settore ristretto dei pacchi) e perché questo settore è funzionalmente più vicino alle attività di corriere e spedizione pacchi di quanto non lo sia l’altro gruppo di riferimento (settore del trasporto su strada).
(267)
Un altro adeguamento è realizzato per ottenere un limite superiore di utile ragionevole di DP fondato sull’analisi del rischio imprenditoriale sostenuto dall’impresa rispetto al gruppo di riferimento. Su tale base, WIK propone come limite superiore del margine di utile ragionevole di DP il valore del 3,48 % corrispondente al ROS mediano del gruppo di riferimento II. Scegliendo la mediana invece del 75o centile come valore superiore del margine di utile ragionevole, WIK vuole tener conto del fatto che le società presenti nel campione assumono un rischio maggiore degli operatori postali storici, dato che non beneficiano di alcun diritto speciale.
(268)
Le autorità belghe ritengono che la metodologia utilizzata nel rapporto WIK sia incorretta e hanno presentato diversi documenti (lettere, prese di posizione e rapporti) il 23 aprile 2010, il 1o marzo 2011, il 14 giugno 2011, il 5 agosto 2011, il 10 agosto 2011, il 14 dicembre 2011 e il 19 dicembre 2011 confutando l’approccio del rapporto WIK e presentando il proprio metodo di stima di un utile ragionevole di riferimento.
(269)
In una presa di posizione inviata il 5 agosto 2011, le autorità belghe hanno, in sostanza, sostenuto che il campione utilizzato nello studio WIK non era rappresentativo dell’attività, delle dimensioni, del profilo di rischio e del periodo di riferimento. Il Belgio afferma quindi che è molto difficile legittimare il campione sulla base dei criteri esposti al punto 18 della disciplina dei SIEG.
(270)
Nella stessa presa di posizione, il Belgio sostiene inoltre che sarebbe logico operare una distinzione tra i margini di utili delle attività che presentano livelli di rischio molto differenti: se la distribuzione di giornali e riviste sono delle attività che hanno un profilo di rischio differente, le autorità belghe sostengono che converrebbe utilizzare diversi livelli di utile ragionevole.
(271)
Inoltre, le autorità belghe affermano che le attività di DPLP beneficiano di guadagni di produttività e che la Commissione dovrebbe tenerne conto quando stabilisce il margine di utile ragionevole, come prevede il punto 18 della disciplina dei SIEG. Le autorità belghe sottolineano che DPLP è divenuta redditizia al termine di numerose riforme e dopo essere stato per molto tempo deficitaria. I costi di DPLP sono stati ridotti, soprattutto grazie alla chiusura di uffici postali. La parte del 50 % detenuta dagli investitori privati dal 2006 ha fatto nascere una nuova cultura centrata sull’efficienza. Secondo le autorità belghe, si dovrebbe tener conto di tali guadagni di efficienza quando si stabilisce il margine di utile ragionevole che può essere concesso a DPLP.
(272)
Il 1o marzo 2011, le autorità belghe hanno inviato alla Commissione un rapporto redatto da Charles River Associates (CRA) che pone uno sguardo critico sullo studio WIK e propone un altro metodo di valutazione dell’utile ragionevole di DPLP.
(273)
Per quanto riguarda la composizione del campione, CRA sostiene che i tre campioni WIK includono numerose società di piccole dimensioni i cui profili di rischio non sono comparabili a quello di un grande operatore postale. CRA contesta dunque le conclusioni di WIK secondo cui la prestazione di servizi legati alla corrispondenza mediante l’operatore postale storico in questione comporta un rischio basso e le società incluse nei gruppi di riferimento permettono di effettuare buone comparazioni.
(274)
CRA attira soprattutto l’attenzione sulla correlazione tra la struttura dei costi di un’impresa (in termini di proporzione dei costi fissi e variabili) e il rischio commerciale affrontato. CRA sostiene che un operatore postale che assume un obbligo di servizio universale deve fronteggiare costi fissi maggiori ed è quindi più esposto a una diminuzione della domanda di quanto non lo sia una società i cui costi fissi sono inferiori. Inoltre, CRA sottolinea lo scarto di ROS tra le piccole e le grandi società dei gruppi WIK (79), il che implica, secondo CRA, l’esistenza di differenze sistematiche tra le piccole società di spedizione e le imprese più grandi, come UPS e FedEX, che si possono spiegare con la differente struttura dei costi.
(275)
CRA inoltre analizza più dettagliatamente le caratteristiche di alcune delle piccole società di spedizione incluse nel campione del gruppo di riferimento I di WIK e conclude che il loro profilo di rischio non è comparabile a quello di un grande operatore postale. CRA ritiene inoltre che non vi sia motivo di aumentare le dimensioni di tale campione già difficilmente comparabile aggiungendo imprese ancora meno comparabili.
(276)
CRA respinge l’argomentazione di WIK secondo il quale gli operatori postali storici europei non dovrebbero essere inclusi nel campione, perché i loro utili sono stati determinati, non dalla concorrenza, ma dalla regolazione dei prezzi, dato che il rischio è che questi operatori postali storici abbiano, grazie alla regolazione dei prezzi, potuto incamerare profitti eccessivi. CRA sostiene che respingendo altri operatori postali storici ai fini della comparazione, WIK si basa sull’ipotesi teorica secondo la quale tali operatori storici avrebbero potuto praticare dei prezzi eccessivi, ma senza avanzare prove empiriche per sostenere la propria tesi. A tale riguardo, CRA precisa che alla luce dei meccanismi di regolamentazione dei prezzi applicati in diversi Stati membri, come il massimale dei prezzi (80), gli utili importanti riscontrati sarebbero piuttosto dovuti a guadagni di produttività più che a prezzi elevati.
(277)
CRA sostiene che il metodo naturale di calcolo di un margine di utile ragionevole per DPLP sui suoi obblighi di servizio pubblico consisterebbe nel basarsi su dati disponibili riguardanti i margini di utile realizzati sulle attività di corriere di altri operatori postali dell’Europa occidentale. Tale metodo è tanto più naturale in quanto i servizi pubblici in questione sono prima di tutto dei servizi lettere e che i dati sui margini di utile realizzati sulle operazioni connesse alla corrispondenza degli altri operatori postali dell’Europa occidentale sono direttamente accessibili e non rivelano alcuna regolamentazione dei prezzi troppo clemente.
(278)
CRA sostiene, in particolare, che l’analisi dovrebbe basarsi sui margini EBIT (ROS) realizzati sulle attività postali degli operatori postali dell’Europa occidentale che comunicano informazioni di settore sui margini EBIT delle loro attività postali o (se le informazioni settoriali sui margini EBIT non vengono comunicate) sui margini EBIT globali degli operatori postali dell’Europa occidentale che ricavano oltre il 75 % delle loro entrate dai servizi postali. CRA esclude dal campione gli operatori dell’Europa orientale per la loro relativa inefficienza rispetto agli operatori postali dell’Europa occidentale.
(279)
Di conseguenza, l’analisi di CRA si basa su un campione di 11 operatori postali dell’Europa occidentale per il periodo 2002-2009 (73 osservazioni in tutto). Il ROS medio di tale campione è del […] %, la mediana è del […] % e il 75o centile è pari al […] % (81). CRA calcola inoltre la media troncata ([…] %) e la media secondo il metodo di Winsor ([…] %) che, come la mediana, non sono toccate dai valori estremi (82).
(280)
Per quanto concerne la definizione di un valore di riferimento per il margine di utile ragionevole, CRA sostiene che l’utilizzo di valori medi pone problemi metodologici. CRA spiega in ragione delle variazioni dei margini di utile ragionevole osservati nel campione, la soglia critica che definisce una redditività eccessiva dovrebbe essere superiore alla media o a qualsiasi altra misura di tendenza centrale e potrebbe, per esempio, essere pari al 75o centile. Secondo CRA, un simile approccio raggiungerebbe il metodo impiegato nelle indagini sui prezzi di trasferimento e che consiste nel basarsi su un intervallo (per esempio, un intervallo interquartile o di altri centili).
(281)
Il 14 dicembre 2011, le autorità belghe hanno presentato alla Commissione un documento che riprende la posizione di DPLP sui rischi corsi dagli operatori postali e che propone una metodologia in vista di elaborare uno strumento di misurazione del premio di rischio che, aggiunto al margine operativo senza rischio, darebbe un livello ragionevole di ROS.
(282)
Il documento non spiega come il margine operativo senza rischio (espresso in termini di ROS) potrebbe essere definito nel caso di cui trattasi e non si pronuncia chiaramente su ciò che dovrebbe essere precisamente il ROS ragionevole sulla base della metodologia proposta. L’analisi insiste piuttosto sulla valutazione dei diversi rischi e sul calcolo di un premio di rischio che rifletta tutti i tipi di rischio.
(283)
Le autorità belghe privilegiano soprattutto tre grandi categorie di rischio - il rischio del settore, il rischio connesso al servizio e il rischio contrattuale - e i tipi abituali di rischio, per ciascuna categoria, ai quali gli operatori postali sono esposti. La metodologia di valutazione del premio di rischio prevede: i) la definizione di un «premio di rischio massimo» (83); ii) la scissione del periodo preso in considerazione in periodi contrattuali, per individuare i rischi connessi a ogni contratto; iii) l’utilizzo di una scala semplice per valutare ogni rischio per ciascun periodo contrattuale (basso, medio o elevato); iv) la conversione delle note attribuite a ciascun rischio in una nota globale per ciascuna delle tre grandi categorie di rischi; e v) la conversione delle note globali in premi di rischio, la cui somma dà il premio di rischio totale.
(284)
Inoltre, sono forniti degli esempi per dimostrare che DPLP corre dei rischi superiori alla media. Così, le autorità belghe ribadiscono che DPLP fronteggia un rischio connesso ai volumi più elevato dato che essa ricava una parte più importante delle sue entrate dalla sua attività «postale» e perché presenta una rigidità dei costi maggiori dovuta a una proporzione dei costi fissi superiore alla media. Un altro tipo di rischio ritenuto più elevato per DPLP è quello connesso alla sicurezza. Secondo l’analisi, ciò è dovuto al fatto che DPLP è uno dei pochi operatori postali europei a distribuire a domicilio gli assegni di pensione in contanti.
(285)
Sulla base della valutazione dei vari rischi, le autorità belghe concludono che il quarto contratto di gestione presenta un livello elevato dei tre tipi di rischio, mentre il primo, il secondo e il terzo contratto sono caratterizzati da un livello medio di rischio (l’unica eccezione è il rischio del settore, che è ritenuto basso per il primo contratto). Le autorità belghe forniscono altri esempi del modo in cui convertire in premio di rischio la classificazione suddetta dei vari rischi, basandosi su valori differenti per il «premio di rischio massimo».
(286)
Lo studio Deloitte citato al precedente considerando 257 concorda con lo studio WIK in molti punti:
1)
entrambi utilizzano la metodologia di ricerca di società comparabili in termini di funzioni e di rischio nelle banche dati finanziarie;
2)
entrambi propongono di utilizzare il ROS come misura di riferimento più pertinente per definire l’utile di riferimento (a causa della mancanza di dati, delle differenze di elaborazione contabile tra le varie società);
3)
infine, i fornitori si servizio postale universale sono esclusi dal gruppo d’imprese comparabili perché operano principalmente su mercati regolamentati e beneficiano di diritti esclusivi.
(287)
Per quanto riguarda il gruppo d’imprese comparabili, la principale differenza tra lo studio WIK e lo studio Deloitte riguarda le dimensioni delle società da prendere in considerazione. Deloitte include nel suo campione soltanto delle società le cui entrate annuali sono superiori a 100 milioni di EUR (84). Tale restrizione si spiega con la sua analisi delle specificità delle attività connesse alla prestazione di servizio universale e ai rischi commerciali e di mercato afferenti (85).
(288)
Deloitte ritiene in particolare che le società del settore postale e dei pacchi che utilizzano vaste e complesse reti di raccolta e di distribuzione possono essere comparate ragionevolmente a DP. Tenuto conto delle economie di scala, di portata e di densità che prevalgono nelle reti postali e della parte elevata dei costi di esercizio rispetto ai costi del capitale, come pure dei rischi collegati (come il rischio connesso ai volumi, il rischio di sostituzione ad opera della posta elettronica), le grandi imprese a produzione diversificata del settore postale e dei pacchi si prestano maggiormente a una comparazione che le piccole imprese di spedizione. Anche le società di trasporto merci e di logistica potrebbero - in minor misura - contribuire alla comparazione perché si avvalgono delle medesime attività.
(289)
Per illustrare l’importanza che riveste la dimensione delle società, Deloitte compara il suo campione con quello del gruppo di riferimento II di WIK. Deloitte fa notare che il ROS medio nel campione WIK differisce sensibilmente tra i gruppi di società di diversa dimensione (dedotta dal numero di dipendenti) (86). Deloitte sostiene che nel suo campione (basato su società più grandi), non c’è, al contrario, nessuna stretta correlazione tra la scala e il ROS.
(290)
Al termine del procedimento di selezione del campione, Deloitte fonda la sua analisi su 7 società postali e di spedizione, 18 società di logistica e 19 società di trasporto merci. Per quanto riguarda il settore postale e spedizioni, il piccolo gruppo di sette società comparabili include grandi operatori multinazionali di corriere espresso come UPS, FedEx e TNT Express, nonché qualche altro operatore postale originario soprattutto degli Stati Uniti e del Regno Unito (87). In linea di principio, tutti i dati coprono il periodo 1990-2007, ma i dati per i primi anni sono tuttavia molto limitati e Deloitte ritiene quindi che i risultati per quegli anni siano meno affidabili (88).
(291)
Deloitte prende in esame inoltre i vantaggi e gli inconvenienti di diversi altri strumenti di misurazione della redditività. Essa rifiuta l’uso del TIR nel caso specifico, in ragione delle difficoltà pratiche connesse all’ottenimento di dati adeguati sui flussi finanziari. Rifiuta inoltre l’impiego del ROCE o del ROE a causa, per esempio, delle differenze tra le società in materia di trattamento contabile dei costi e di struttura del capitale (essendo quest’ultima importante per il ROE). Anche il ROA viene ritenuto inadatto perché è centrato sul totale delle attività. Deloitte propone dunque di optare per il ROS ma sottolinea il fatto che siccome quest’ultimo non misura direttamente il rendimento del capitale, può essere utilizzato a fini di studio comparativo purché le imprese messe a confronto presentino un’intensità del capitale similare.
(292)
Deloitte calcola tuttavia il ROCE (come pure il ROCE al valore di mercato e il ROA) per un piccolo sottocampione di sei società ma conclude che la forchetta e la variazione del ROCE potrebbero riflettere diversi fattori; ciò esige un’interpretazione prudente e nuoce alla sua utilità in quanto indicatore di riferimento. Tra questi fattori, Deloitte sottolinea l’importanza dell’intensità del capitale. Deloitte sostiene che in termini d’intensità del capitale, il servizio universale di DP è più vicino a quello di, per esempio, di UPS e di FedEx rispetto a quello di operatori di trasporto merce come Kuehne&Nagel o Wincanton.
(293)
Deloitte sottolinea inoltre le variazioni importanti di redditività delle società nel tempo come pure nell’ambito dei vari settori e tra questi ultimi. Tali variazioni, secondo Deloitte, giustificherebbero il ricorso a delle forchette di utile ragionevole più che a un valore medio unico. Un simile approccio sarebbe inoltre opportuno tenuto conto della necessità di non penalizzare i risultati superiori alla media ottenuti grazie a dei guadagni di efficienza.
(294)
I risultati raccolti da Deloitte, per settore e per tutti i settori, sono riportati nella tabella 22 dello studio Deloitte. Così:
a)
per il settore postale e dei pacchi, per il periodo 1998-2007, la media dei ROS medi annui è dell’8,1 %, la media dei ROS mediani annui è del 7,4 %, la media dei 25i centili annui è del 4,8 % e la media dei 75i centili annui è del 12 %;
b)
per tutti i settori, per il periodo 1990-2007, la media dei ROS medi annui è del 6 %, la media dei ROS mediani annui è del 5,4 %, la media dei 25i centili annui è del 3,6 % e la media dei 75i centili annui è dell’8,1 % (89);
(295)
Come indicatore di riferimento, Deloitte propone un valore basato sulla media dei ROS medi annui pari al 7,9 % (90); tenendo conto dello scarto rilevato dei ROS, Deloitte deduce inoltre una forchetta per il ROS ragionevole basato sugli intervalli interquartili annui (91).
(296)
Scegliere un buon campione di imprese comparabili per gli operatori postali storici è un compito complesso. Ovviamente l’attenzione maggiore deve essere apportata alla scelta di un gruppo d’imprese che possono servire da riferimento per le attività commerciali e per il rischio.
(297)
Gli studi WIK e Deloitte hanno in comune il fatto che hanno per oggetto le società commerciali che svolgono attività paragonabili a quelle di DPLP, escludendo gli operatori postali storici dal campione comparativo. CRA, invece, utilizza un campione comparativo composto soltanto da altri operatori postali storici europei.
(298)
La Commissione condivide il parere di WIK e di Deloitte secondo il quale gli utili degli operatori postali storici (utilizzati da CRA nel suo studio comparativo) non sono il prodotto di condizioni di mercato normali, ma in gran parte dipendono dalle scelte di altri Stati membri in materia di regolamentazione. Potrebbero quindi non riflettere in modo adeguato l’utile di riferimento. Al tempo stesso, dato che il campione di CRA riguarda gli operatori postali storici di altri paesi europei, appare come il campione d’imprese che maggiormente somiglia a DPLP. Per tale motivo la Commissione ritiene che conviene prendere in considerazione il campione CRA, soprattutto per verificare in modo incrociato i livelli di riferimento del margine di utile ragionevole (ROS) definiti sulla base degli studi WIK e Deloitte.
(299)
Tanto lo studio WIK che lo studio Deloitte riconoscono che conviene disporre di un campione di dimensioni sufficienti a trarre delle conclusioni significative ai fini dello studio comparativo. A tal scopo, esse si basano su un campione (relativamente) ristretto d’imprese nel settore postale e dei pacchi e su dei campioni più ampi che includono società dei settori della logistica e del trasporto merci. La Commissione riconosce che è importante disporre di un campione di dimensioni sufficienti a fini statistici. Rispetto alla posizione di CRA al riguardo, che contesta l’utilità di un aumento delle dimensioni del campione aggiungendo società meno comparabili, la Commissione ritiene che i campioni più ampi definiti da WIK e, in particolare, da Deloitte, sulla base delle metodologie di selezione di campioni adottati, sono sufficientemente comparabili per servire da gruppi di riferimento significativi allo scopo di valutare l’utile di DPLP.
(300)
Lo studio WIK tenta di definire un ROS di riferimento sulla base di tre gruppi costituiti a fini comparativi. Tuttavia, la Commissione ritiene inoltre che lo studio WIK può essere attaccato su due punti distinti benché collegati (92): i) il ricorso di WIK a campioni che includono anche un gran numero di società più piccole (93) che non sono palesemente comparabili ad operatori postali storici come DPLP; e ii) le ipotesi di WIK riguardanti il livello di rischio al quale l’operatore postale oggetto dell’indagine si confronta.
(301)
La Commissione ritiene che la scala delle attività, come pure la struttura dei costi degli operatori postali storici come DPLP (insieme al tipo di meccanismo di regolamentazione in vigore) sono elementi essenziali per la valutazione dello studio comparativo dei livelli di utile.
(302)
In primo luogo, se i costi fissi sono elevati (e riguardano, per esempio, i costi del capitale o di altri costi fissi legati alla rete), le più grandi imprese beneficiano maggiormente delle economie di scala e di densità delle piccole. Paragonando il ROS medio delle grandi e piccole imprese presentate nel campione WIK, lo studio Deloitte-II giunge a dimostrare che il ROS medio aumenta con la dimensione delle imprese (misurata secondo il numero dei dipendenti) (94). Infatti, il valore medio del primo quartile (Q1) è molto basso nei tre campioni WIK (per esempio, soltanto lo 0,75 % per il campione WIK II nel periodo 1998-2007) (95), e ciò potrebbe comportare una percentuale eccessivamente elevata delle (più piccole) imprese che subiscono perdite e lottano per restare sul mercato. Includendo altrettante piccole imprese nei suoi campioni (compreso nel suo campione principale del gruppo di riferimento II), WIK a forse sottostimato il ROS di riferimento che sarebbe più idoneo a imprese più grandi e meglio insediate come DP o DPLP.
(303)
In secondo luogo, benché WIK citi, a giusta ragione, il basso profilo di rischio dell’operatore in virtù del carattere monopolistico delle sue attività, non sembra aver tenuto sufficientemente conto dei costi fissi importanti (rispetto ai costi variabili) indotti dall’obbligo di servizio universale, né dell’evoluzione del profilo di rischio che avrebbero potuto comportare le modifiche del regime normativo conosciute dall’operatore nel tempo, in particolare tra i vari periodi di regolamentazione (per esempio, i vari contratti di gestione, nel caso di DPLP).
(304)
La parte dei costi fissi può non solo essere elevata in virtù dell’elevata intensità capitalistica di un’impresa (una delle normali spiegazioni del carattere elevato dei costi fissi) ma anche perché quest’ultima non può adattare i suoi costi globali tenuto conto del suo obbligo (connesso all’obbligo di servizio universale) di mantenere attiva una vasta rete di distribuzione e perché è incapace di ridurre il costo del lavoro a causa dei contratti di lavoro esistenti. La parte elevata dei costi fissi (96) rimette ancora di più in questione l’inclusione delle piccole società la cui struttura dei costi (il rapporto costi fissi/costi variabili) sembra differire in modo significativo (97).
(305)
Come indicato nell’introduzione, la Commissione ritiene inoltre che il grado di esposizione al rischio di un operatore postale storico dipende in gran parte dalle caratteristiche del meccanismo regolatore creato dalle autorità pubbliche per finanziare l’obbligo di servizio universale. Il passaggio a un sistema di massimale dei prezzi a più lungo termine per il prezzo dell’affrancatura (come l’ha conosciuto DPLP nel 2006) comporta soprattutto un sensibile aumento dell’importanza del rischio connesso ai volumi. L’esistenza di un simile rischio fa vacillare l’ipotesi di WIK riguardante il rischio intrinsecamente basso delle attività di DPLP, almeno per il periodo caratterizzato da un sistema di massimale dei prezzi.
(306)
Tenuto conto delle argomentazioni presentate ai considerando da 286 a 295, la Commissione ritiene che per la valutazione dell’utile di DPLP, i campioni Deloitte costituiscono un miglioramento rispetto ai campioni WIK, dato che si limitano alle imprese che presentano una dimensione minima più elevata (volume di affari annuo che supera i 100 milioni di EUR).
(307)
Parallelamente, conviene notare tuttavia che per certi aspetti, l’approccio Deloitte presenta anche alcune debolezze potenziali e le sue conclusioni devono essere interpretate con prudenza.
(308)
I campioni Deloitte sembrano include in particolare numerose società la cui intensità del capitale è superiore a quella applicata agli operatori postali (98). Da un punto di vista metodologico, l’impiego del ROS, come strumento di valutazione dell’utile necessita di un campione comparativo di società che hanno livelli simili d’intensità di capitale (qui definita come il rapporto capitale/vendite). L’ipotesi di lavoro è che le società che hanno lo stesso ROS avranno un rendimento del capitale investito [ROCE (99)] inversamente proporzionale al loro rapporto capitale/vendite. Di conseguenza, il ricorso al ROS come indicatore di riferimento della redditività richiede un’intensità di capitale identica per le società che figurano nel gruppo di riferimento. Benché sia difficile ottenere stime affidabili dell’intensità di capitale (100), sembrerebbe che le attività di distribuzione della posta e dei giornali presentino un’intensità di capitale minore delle attività di corriere espresso delle grandi multinazionali come UPS, TNT, FedEx e DHL (101). Di conseguenza, è possibile che l’indicatore di utile ragionevole definito sulla base dei campioni Deloitte sopravvaluti l’utile di riferimento che converrebbe applicare a delle società che presentano la stessa struttura di capitale di DPLP (102).
(309)
Alla luce delle numerose incertezze che accompagnano tale esercizio di valutazione, la Commissione ritiene che sia giustificato definire un intervallo ragionevole di ROS sulla base delle stime di Deloitte del ROS mediano per il campione più ampio di tutti i settori (5,4 %) come pure il ROS mediano per il campione delle società attive nel settore della corrispondenza e dei pacchi (7,4 %) (103). L’intervallo così ottenuto [5,4 %-7,4 %] costituirebbe, secondo la Commissione, una «forchetta predefinita» per l’utile ragionevole, almeno per i periodi durante i quali DPLP ha fronteggiato un grado significativo di rischio, tenuto conto del contratto di compensazione in vigore, e a delle misure incentivanti importanti per diventare più efficiente (104).
(310)
La Commissione ritiene che l’intervallo del [5,4 %-7,4 %] sia appropriato in quanto valore predefinito, tanto per le attività di distribuzione della posta di DPLP quanto per le sue attività di distribuzione dei giornali, dato che si tratta di attività strettamente connesse che presentano delle caratteristiche commerciali molto simili.
(311)
È vero che DPLP si è confrontata a una concorrenza debole o inesistente nei settori di attività in questione (distribuzione della posta e dei giornali). Su tale base, si pone la questione di sapere se conviene valutare il suo utile sulla base del beneficio mediano dei campioni di società realmente confrontati alla concorrenza e se un valore di riferimento più restrittivo (cioè più basso), come il primo quartile (25o centile), non sarebbe sufficiente per una società nella posizione di DPLP. Tuttavia, la Commissione ritiene che un simile approccio non riconoscerebbe abbastanza l’esistenza di una variazione importante dei livelli di utile, sia tra le società che nel tempo. Inoltre, sarebbe opportuno evitare ogni soppressione ingiustificata degli eventuali guadagni di efficienza imponendo un massimale altrettanto rigido sul ROS ottenuto a posteriori dalla società.
(312)
Nel caso in questione, la Commissione ritiene inoltre che sia inappropriato basarsi su misure che vanno al di là della mediana, come il terzo quartile (105). Dato che l’approccio adottato già definisce un intervallo tra diversi campioni, il valore aggiunto apportato dalla presa in considerazione, a fini statistici, di intervalli da una parte e dall’altra della mediana nei campioni (l’intervallo interquartile comunemente utilizzato nei prezzi di trasferimento) sembra un po’ limitato (106). La Commissione tiene quindi conto della variazione della mediana nei vari gruppi di riferimento, piuttosto che della variazione attorno alla mediana in campione particolare (107).
(313)
Ma soprattutto, dato che il settore «corrispondenza» di DPLP presenta una minore intensità di capitale di quella degli operatori di corriere espresso (108), sembrerebbe che utilizzare la mediana di quest’ultimo campione offra già in sé un certo margine di manovra che permette di individuare la variazione dei livelli di utile attorno alla mediana per le società che presentano un’intensità di capitale minima, come DPLP, e di ricompensare sufficientemente i guadagni di efficienza, se del caso.
(314)
Diverse verifiche incrociate di coerenza possono essere effettuate comparando l’intervallo predefinito citato al considerando 309 con altre stime disponibili dell’utile ragionevole. Come indicato all’inizio della presente sottosezione, è utile procedere a una verifica incrociata con il ROS mediano dello studio CRA, pari al […] % (109). Il ROS mediano calcolato sulla base del campione del gruppo di riferimento II di WIK, limitato alle società il cui volume d’affari è superiore a 100 milioni, dà un ROS del 7,1 %. La Commissione conclude che tali cifre sono comprese nell’intervallo [5,4 %-7,4 %], e ciò rafforza l’affermazione secondo la quale tale intervallo può essere ritenuto ragionevole.
(315)
Per riassumere, la Commissione arriva alla conclusione che un margine predefinito compreso in un intervallo del [5,4 %-7,4 %] sembra costituire un margine di riferimento adeguato per l’utile, almeno per i periodi durante i quali DPLP si è confrontata a un grado significativo di rischio e a importanti incentivi all’efficienza.
(316)
In generale, la Commissione ritiene che se il contratto tra l’operatore storico e le autorità pubbliche è tale che il servizio pubblico è connesso a un grado significativo di rischio, il margine di utile ragionevole accordato all’operatore storico deve essere proporzionale al livello corrispondente di rischio sostenuto. Al contrario, se il contratto comporta poco rischio, il livello del margine di utile ragionevole dovrà essere basso.
(317)
Nella sezione precedente, la Commissione ha spiegato il suo approccio mirante a definire un intervallo predefinito del margine di utile ragionevole del [5,4 %-7,4 %], che è considerato adeguato per i contratti che presentano un livello di rischio significativo. È difficile quantificare il valore di riferimento appropriato in termini di intervallo di ROS ragionevole in caso di rischio basso ma è evidente che un simile intervallo di ROS dovrebbe collocarsi a sinistra della ripartizione nel campione dei livelli di utile osservati. La Commissione ritiene che sia giustificato, in tale prospettiva, adottare un intervallo per l’utile ragionevole basata sul primo quartile (25o centile) invece della mediana.
(318)
Il ricorso al 25o centile in quanto valore di riferimento per i contratti a basso rischio da un intervallo di ROS ragionevole del [3,6 %-4,8 %] sulla base dei vari campioni Deloitte.
(319)
Inoltre, una comparazione con i risultati di CRA sugli operatori postali storici può costituire un’altra verifica incrociata utile. La media del 25o centile annuo calcolato dalla Commissione è pari al […] %. La Commissione conclude che tali cifre sono comprese nell’intervallo [3,6 %-4,8 %], e ciò rafforza l’affermazione secondo la quale tale intervallo può essere considerato ragionevole.
(320)
Più in generale, la Commissione arriva dunque alla conclusione che un margine predefinito compreso in un intervallo del [3,6 %-4,8 %] sembra costituire un margine di riferimento adeguato del beneficio, per i periodi in cui DPLP ha fronteggiato un basso grado di rischio.
(321)
Come spiegato nell’introduzione della presente sezione, il rischio sostenuto da DPLP dipende dal meccanismo di compensazione applicato dal Belgio. Tale meccanismo è previsto nei vari contratti di gestione stipulati tra DPLP e lo Stato belga e varia col tempo. È dunque ragionevole tener conto dei vari intervalli per il «ROS ragionevole» secondo il meccanismo di compensazione in vigore, che determina il livello di rischio al quale DPLP è confrontata ma anche la misura in cui DPLP è incentivata a migliorare la sua produttività.
(322)
In tale contesto, la Commissione tiene a sottolineare che la caratterizzazione del rischio nei contratti non dipende dalla semplice presenza del rischio nei contratti di gestione di DPLP, o addirittura dal grado assoluto di rischio, ma piuttosto dalla misura in cui il rischio è superiore o inferiore a quello incontrato dalle società che figurano nello stesso gruppo di campioni. Lo stesso dicasi dell’intensità delle misure incentivanti DPLP a ottenere guadagni di efficienza. Dato che questi gruppi di campioni sono composti da società operanti in un contesto di concorrenza, queste ultime fronteggiano normalmente un rischio importante e forti incentivazioni allo scopo di diventare più efficienti.
(323)
La Commissione ritiene che il quarto contratto di gestione (2006-2010) prevede chiaramente dei meccanismi che includono impegni a lungo termine riguardanti i prezzi e il finanziamento basati su parametri ex ante. Ciò si applica alle attività di DPLP riguardanti al contempo la distribuzione della posta e quella dei giornali.
(324)
Più specificatamente, per quanto riguarda la distribuzione dei giornali, l’articolo 9 del quarto contratto di gestione dispone che per la durata del contratto (periodo standard di 5 anni), la media ponderata delle tariffe per la prestazione di servizi appartenenti al «paniere dei piccoli utenti» non aumenterà più rapidamente di quanto non lo permetta un meccanismo di massimale dei prezzi basato sull’indice salute (un indice specifico dei prezzi al consumo) e un bonus di qualità che riflette la percentuale della posta individuale distribuita nei tempi previsti. Secondo la Commissione, fissare in tal modo le tariffe per tutto il periodo del contratto presenta tutte le caratteristiche di un contratto incentivante, e ciò espone la società a un livello di rischio significativo.
(325)
Per quanto riguarda la distribuzione dei giornali, l’articolo 2 del quarto contratto di gestione precisa che durante il periodo di validità del contratto, le tariffe per la distribuzione dei giornali non possono aumentare più rapidamente dell’indice salute. Per coprire i costi netti di distribuzione dei giornali, tenuto conto dell’efficienza prevista, l’articolo 13, paragrafo 2, stabilisce la compensazione annuale cui DPLP ha diritto a 290 613 000 EUR (importo adattato per tener conto dell’inflazione) (110). L’articolo 13, paragrafo 5, enuncia che se il contenuto o le condizioni del SIEG cambiano o se interviene un’evoluzione significativa nei costi che DPLP non è in grado di gestire, le parti valuteranno se l’importo della compensazione deve essere adattato per seguire tale evoluzione dei costi. Un simile adattamento passa attraverso una decisione del Consiglio dei ministri. La Commissione riconosce che quest’ultima clausola potrebbe essere interpretata come una clausola di salvaguardia che reintroduce alcuni elementi ex post nel contratto (che tutelano DPLP dal rischio). La Commissione ritiene tuttavia che i termini utilizzati dalle autorità pubbliche sono sufficientemente evasivi e che DPLP non può, per questo, contare sulla sua utilizzazione. Più in generale, la Commissione ritiene che le disposizioni adottate per le attività di DPLP di distribuzione dei giornali presuppongono un impegno a lungo termine circa il livello di compensazione.
(326)
Di conseguenza, secondo la Commissione, il quarto contratto di gestione (2006-2010) non può essere considerato tale da comportare un basso rischio ma piuttosto da comportare un grado significativo di rischio. In generale, l’intervallo predefinito del [5,4 %-7,4 %] sembra convenire ai due tipi di attività previste dal quarto contratto di gestione.
(327)
Al contrario, i contratti di gestione precedenti (fino al 2005) sembrano basarsi in gran parte su dei meccanismi di prezzo e compensazione che includono un basso grado di rischio per DPLP.
(328)
Per quanto riguarda la fissazione dei prezzi dell’affrancatura, la Commissione osserva che i tre primi contratti di gestione non applicano un massimale tariffario del tipo utilizzato nel quarto contratto di gestione (che prevede un impegno a lungo termine sui prezzi). Tali contratti rimandano piuttosto, molto sommariamente, a delle tariffe basate sui costi reali, fissati sulla base di principi contabili appropriati (111).
(329)
Parimenti, riguardo alla distribuzione dei giornali, la Commissione osserva che i tre primi contratti di gestione non prevedono alcun budget forfetario che copre il periodo del contratto in modo simile al quarto contratto di gestione (112). Fanno piuttosto riferimento alle compensazioni sulla base dei costi reali (113). La Commissione constata che il secondo contratto definiva inoltre un massimale globale per la compensazione ma gli importi compensativi effettivi osservati nel periodo sembrano rimettere in questione il carattere realmente vincolante del massimale (114). Il primo contratto di gestione fissava inoltre una dotazione annuale (compensazione) ma la Commissione osserva che, allo stesso tempo, il contratto non definiva un massimale a lungo termine per le tariffe della distribuzione dei giornali.
(330)
La Commissione è quindi del parere che l’intervallo del [3,6 %-4,8 %], ritenuto ragionevole in assenza di rischio significativo connesso al contratto, deve essere applicato sia alla distribuzione dei giornali sia alla distribuzione della posta per il periodo corrispondente ai tre primi contratti di gestione.
(331)
La Commissione constata che un approccio basato sui contratti è proposto anche dalle autorità belghe nel documento che hanno presentato il 14 dicembre 2011. Benché la metodologia proposta sollevi diverse questioni riguardanti i fattori di rischio e il modo in cui essi sono ponderati (115), un’analisi per periodo contrattuale che inquadri il rischio sostenuto da DPLP secondo una scala a tre livelli (basso, medio, elevato) è complessivamente conforme alla strategia adottata dalla Commissione. Nell’insieme, l’inquadramento pertinente dei contratti realizzato da DPLP in termini di rischio comportato appare coerente con l’analisi della Commissione, dato che anche le autorità belghe ritengono che il quarto contratto sia nel complesso più rischioso dei primi tre.
(332)
La Commissione è giunta alla conclusione che un intervallo predefinito di margine operativo (ROS) compreso tra il [5,4 %-7,4 %] costituisce un intervallo di riferimento adeguato per definire l’utile ragionevole per i periodi nei quali DPLP ha dovuto far fronte a un rischio significativo e tener conto di forti incentivazioni all’efficienza.
(333)
La Commissione conclude che un intervallo del ROS compreso tra il [3,6 %-4,8 %] costituisce un intervallo di riferimento adeguato a definire il margine di utile ragionevole per i periodi durante i quali DPLP non ha fronteggiato rischi significativi.
(334)
Al fine di tener conto degli sforzi che, secondo le autorità belghe, DPLP ha compiuto per realizzare guadagni di efficienza, la Commissione ha deciso di dimostrare prudenza utilizzando i limiti superiori di questi due intervalli per fissare il margine di utile ragionevole da includere nei costi dei servizi pubblici. Questa strategia è inoltre evidenziata nello studio Deloitte (cfr. il considerando 292), secondo cui sarebbe opportuno il ricorso a intervalli tenuto conto della necessità di non penalizzare i risultati superiori alla media ottenuti grazie a guadagni di efficienza.
(335)
La Commissione ritiene che i primi tre contratti di gestione (1992-1996, 1997-2002 e 2003-2005) presentano un rischio basso e che un livello di utile ragionevole corrispondente a un ROS del 4,8 % può essere applicato alla distribuzione sia della corrispondenza che dei giornali. Essa ritiene, viceversa, che il quattro contratto di gestione (2006-2010) presenti un rischio molto maggiore, al punto che un livello di utile ragionevole corrispondente a un ROS del 7,4 % può essere applicato alla distribuzione sia della corrispondenza che dei giornali.
(336)
Il primo contratto di gestione precisa che la compensazione annuale versata dallo Stato è destinata a tutti i compiti di servizio pubblico.
(337)
L’eventuale sovracompensazione deve essere quindi calcolata sommando tutti i costi e le entrate di tutti i compiti di servizio pubblico.
(338)
La compensazione annuale versata dallo Stato per i compiti di servizio pubblico deve essere ricompresa nelle entrate. Le compensazioni annuali ricevute da DPLP in virtù del primo contratto di gestione rappresentano un importo totale di 1,5 miliardi di EUR.
(339)
Inoltre, devono essere prese in considerazione le misure di aiuto seguenti:
Trasferimento di immobili
(340)
Il primo contratto di gestione prevedeva anche un trasferimento di immobili dallo Stato a DPLP. Tale passaggio di proprietà di immobili del valore di 112,2 milioni di EUR, per il quale non è stata versata alcuna contropartita, deve essere incluso nelle entrate di DPLP ai fini del calcolo della sovracompensazione per il periodo coperto dal primo contratto di gestione. DPLP non ha versato allo Stato alcuna contropartita per l’utilizzo degli immobili nel periodo precedente al trasferimento.
(341)
Nel 1997, un importo di 62 milioni di EUR è stato versato dallo Stato a DPLP e contabilizzato da questa come apporto di capitale. Le autorità belghe hanno successivamente ammesso che tale apporto corrispondeva in effetti al versamento differito del saldo della compensazione annuale prevista per il 1996 dal primo contratto di gestione.
(342)
All’inizio, l’importo in questione non era stato versato in tempo a DPLP nel 1996, al punto che la compensazione dello Stato era inferiore all’importo annuo previsto dal contratto di gestione per l’anno in questione.
(343)
Ai fini del controllo della sovracompensazione, il versamento di 62 milioni di EUR è incluso nella compensazione dei SIEG per il periodo coperto dal primo contratto di gestione.
(344)
Il calcolo della sovracompensazione per il primo contratto di gestione può essere riassunto come segue:
-
Costi netti (costi - entrate) di tutti i compiti di servizio pubblico, ivi compreso l’obbligo di servizio universale (OSU)
-
Margine di utile ragionevole autorizzato per i SIEG
+
Compensazioni annuali dei SIEG
+
Trasferimento di immobili
+
Apporto di capitale del 1997
=
Sovracompensazione
(345)
Per i tre contratti di gestione seguenti, il calcolo della sovracompensazione terrà conto solo dei costi e delle entrate dei SIEG che, in virtù delle disposizioni di detti contratti, possono essere oggetto di una compensazione di servizio pubblico. I costi e le entrate corrispondenti agli altri SIEG che, conformemente alle disposizioni dei contratti di gestione, non soddisfacevano i requisiti per ottenere un aiuto, non sono presi in considerazione. Dato che il servizio postale universale non fa parte delle attività che beneficiano di un aiuto, il suo costo netto potenziale non sarà preso in considerazione e deve essere interamente finanziato da DPLP con le risorse proprie conformemente al mandato di servizio pubblico definito dai contratti di gestione. Le attività che, conformemente ai contratti di gestione, beneficiano dell’importo di compensazione ivi indicato, comprendono in particolare la distribuzione dei giornali (quotidiani e periodici) e gli altri servizi pubblici elencati al punto (33).
(346)
In ragione delle tariffe poco elevate praticate per la distribuzione dei giornali, i SIEG che beneficiano di un aiuto sono nel complesso in perdita.
(347)
Nella misura in cui l’eventuale sovracompensazione di un dato servizio può essere utilizzata per finanziare i costi netti occasionati da altri compiti di servizio pubblico sottocompensati, tutti i costi e le entrate relativi ai SIEG che possono essere ammessi a un aiuto ai sensi dei contratti di gestione saranno sommati ai fini del calcolo.
(348)
Le compensazioni annuali ricevute da DPLP ai sensi dei tre contratti di gestione rappresentano un importo totale di 3,5 miliardi di EUR.
(349)
Oltre alle compensazioni previste nei contratti di gestione, DPLP ha beneficiato, nel periodo coperto dall’indagine, di diritti esclusivi conferiti dallo Stato per la prestazione di servizi postali riservati. Benché eventuali eccedenze nette derivanti da tale settore riservato non costituiscano risorse di Stato ai fini del controllo degli aiuti di Stato e non possano quindi essere oggetto di un ordine di recupero in caso di sovracompensazione, possono e devono essere tenuti in conto, nell’ambito dell’applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato, all’atto della valutazione della necessità e della proporzionalità di qualsiasi altro aiuto pubblico accordato al suddetto operatore a titolo di compensazione di servizi pubblici. Di conseguenza, durante la valutazione della compatibilità della compensazione accordata a DPLP nell’ambito dei vari contratti di gestione ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, gli utili in eccesso realizzati dall’operatore postale belga in tale settore riservato saranno dedotti dai costi dei SIEG che possono essere ammessi a una compensazione di servizio pubblico in virtù delle disposizioni di detti contratti.
(350)
È opportuno notare al riguardo che tale principio è inserito nella disciplina dei SIEG, il quale dispone che «se l’impresa in questione dispone di diritti esclusivi o speciali legati ad un servizio di interesse economico generale che produce utili superiori all’utile ragionevole o se beneficia di altri vantaggi concessi dallo Stato, essi devono essere presi in considerazione, indipendentemente dalla loro qualificazione ai sensi dell’articolo 87 del trattato CE, e vanno aggiunti alle sue entrate» (116). Tale principio riflette la condizione di necessità e di proporzionalità inerente all’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Infatti, l’aiuto versato per un SIEG in aggiunta ai suoi utili in eccesso risultanti da un diritto esclusivo o speciale accordato all’operatore e di per sé sufficiente a coprire i costi di un altro SIEG, non è necessario alla prestazione di detto SIEG. L’operatore che realizza tali utili in eccesso già beneficia di una misura pubblica che gli permette di garantire il SIEG in condizioni di equilibrio economico, al punto che non è necessaria alcuna compensazione supplementare.
(351)
Pertanto, ogni utile in eccesso nel settore riservato derivante dal diritto esclusivo accordato deve essere preso in considerazione per valutare la necessità delle compensazioni di SIEG in questione concesse a DPLP.
(352)
Di conseguenza, ogni utile generato dal settore riservato (OSU R) eccedente il livello di utile ragionevole viene preso in considerazione nell’analisi della sovracompensazione dei SIEG.
(353)
Tuttavia, essendo il settore riservato destinato prima di tutto a finanziare il servizio universale, ogni perdita iscritta in altri settori del servizio universale riduce il contributo del settore riservato ai costi degli altri SIEG connessi.
(354)
Inoltre, per determinare l’utile in eccesso realmente generato dal settore riservato, è necessario tener conto dei costi indotti dall’obbligo di servizio universale servizio universale, ma che sono sostenuti da attività che esulano dall’ambito del servizio universale. Conformemente alla sentenza Chronopost, i costi della rete al dettaglio sono ripartiti nella contabilità dei costi di DPLP tra le attività che necessitano di ricorrere alla rete, tra cui i prodotti attinenti al servizio universale, ma non solo. In particolare, l’obbligo imposto a DPLP di mantenere una rete al dettaglio di una certa ampiezza e densità, per fornire un servizio postale universale di sufficiente qualità definito dalle autorità belghe comporta perdite per le attività commerciali non inerenti al servizio universale perché una parte dei costi della rete al dettaglio è, conformemente alla sentenza Chronopost, imputata ai prodotti commerciali che utilizzano la rete al dettaglio.
(355)
Vincolo di rete imposto dai contratti di gestione: i vincoli imposti dallo Stato riguardanti la densità e il tipo di punti di servizio postale (uffici postali e/o punti posta) costituiscono la rete al dettaglio. Essi sono definiti nei vari contratti di gestione. Così, il quarto contratto di gestione (2005-2010) prevede:
a)
l’obbligo generale di mantenere una rete che permetta l’esecuzione del servizio universale e degli altri servizi pubblici affidati a DPLP (117);
b)
l’obbligo di mantenere almeno 1 300 punti di servizio postale [uffici postali e punti posta (118)];
c)
l’obbligo di mantenere almeno 589 uffici postali;
d)
inoltre, la distanza massima stradale tra ciascun punto di servizio postale che offra una gamma di servizi di base e un ufficio postale che offra una gamma di servizi completi non può eccedere i 10 km.
(356)
Le autorità belghe ritengono che le specifiche esigenze applicabili al numero e al tipo di punti di servizio postale che compongono la rete al dettaglio di DPLP costituiscono un obbligo distinto di presenza territoriale imposta dallo Stato al di là delle esigenze connesse all’obbligo di servizio universale (OSU). Su tali basi, il Belgio ritiene che tutti i costi netti corrispondenti a tale obbligo specifico di presenza territoriale dovrebbero essere compensati dallo Stato.
(357)
Quantificazione del vincolo di rete: allo scopo di determinare i costi netti che l’obbligo di mantenere una rete al dettaglio avente almeno 1 300 punti di servizio postale, di cui almeno 589 uffici postali, comporta per DPLP, le autorità belghe hanno comparato la rete al dettaglio reale, la cui densità e il tipo di punti di servizio postale sono imposti dallo Stato, a una rete al dettaglio ipotetica che DPLP utilizzerebbe se non dovesse tener conto di tali vincoli specifici. In altri termini, la rete al dettaglio ipotetica è quella che DPLP sceglierebbe di utilizzare a condizioni commerciali se lo Stato non le imponesse obblighi di servizio pubblico.
(358)
Le autorità belghe ritengono che tale rete ipotetica sarebbe costituita soltanto da punti posta. Gli uffici postali sparirebbero. Tuttavia, per poter continuare a servire lo stesso volume di clienti, DPLP dovrebbe aumentare considerevolmente il numero di punti posta.
Comparazione tra l’attuale rete al dettaglio di DPLP e un’ipotetica rete in assenza di obblighi imposti dallo Stato
Numero totale di punti di servizio postale
Uffici postali (a) + punti posta (b)
(a)
Numero di uffici postali
(punti di servizio postale dedicati, gestiti direttamente da DPLP)
(b)
Numero di punti posta
(punti di servizio situati in locali di terzi)
Rete al dettaglio reale di DPLP (fine 2009)
1 401 =
713 +
688
Rete al dettaglio ipotetica in assenza di vincoli imposti dallo Stato (secondo le autorità belghe)
[…] =
[…] +
[…]
Obbligo di rete al dettaglio imposta dallo Stato
Minimo 1 300
Minimo 589
Nessun obbligo
(359)
Come si evince dalla tabella qui in alto, la rete al dettaglio di DPLP risponde alle esigenze dello Stato: il numero totale di punti di servizio postale e il numero di uffici postali sono entrambi superiori al livello richiesto. In compenso, la rete ipotetica che DPLP utilizzerebbe se fosse autorizzata a scegliere la sua rete al dettaglio sulla base di considerazioni puramente commerciali sarebbe molto diversa: il numero totale di punti posta aumenterebbe, ma gli uffici postali gestiti da DPLP sparirebbero.
(360)
Realtà del vincolo di rete: è opportuno precisare che il vincolo imposto a DPLP dallo Stato non è chiaramente definito.
(361)
In primo luogo, la rete effettivamente mantenuta da DPLP è più grande di quella che esige lo Stato. Sia il numero totale di punti di servizio postale che il numero di uffici postali sono superiori al minimo richiesto dallo Stato, e ciò farebbe supporre che gli obblighi che deve rispettare non pesano su DPLP, la quale mantiene di sua volontà una rete delle dimensioni attuali.
(362)
Le autorità belghe spiegano questa eccedenza di uffici postali con la condizione di distanza di 10 km, con la necessità di disporre di un margine di sicurezza per far fronte alle chiusure inattese di punti posta e con la loro intenzione di portare il numero minimo richiesto di uffici postali a 650 nel prossimo contratto di gestione, al punto che sarebbe controproducente attestarsi sul numero stabilito attualmente chiudendo uffici postali per riaprili dopo qualche tempo. Le autorità belghe sostengono che è per queste ragioni che DPLP non è stata in grado di ridurre ulteriormente il numero di uffici postali per avvicinarlo al minimo richiesto di 589. Secondo loro, malgrado l’eccedenza nominale di punti di servizio postale, l’attuale configurazione della rete, che conta 713 uffici postali, è, di fatto, dettata dalle esigenze dello Stato.
(363)
In secondo luogo, il metodo adottato dalle autorità belghe si basa sulla estrapolazione retroattiva dei costi della rete al dettaglio dal 2009 al 1992. Tale estrapolazione comporta inevitabilmente incertezze metodologiche. Il modello commerciale dei punti posta potrebbe non essere disponibile dal 1992. Inoltre, in passato, il personale di DPLP era composto essenzialmente da dipendenti a tempo indeterminato i cui costi salariali erano molto rigidi. Dato che i punti posta non sono gestiti dal personale DPLP, i dipendenti a tempo indeterminato che non sarebbero più stati assegnati a uffici postali avrebbero continuato ad essere pagati da DPLP. Appare quindi poco probabile che la chiusura potenziale di uffici postali all’inizio del periodo coperto dall’indagine avrebbe potuto comportare una diminuzione diretta dei costi degli stipendi. In compenso, sarebbe stato possibile realizzare tale tipo di economie, in una certa misura, nel 2009, quando il personale annoverava più dipendenti a contratto. Tenuto conto della transizione progressiva verso un personale dallo status meno rigido e dei miglioramenti successivi del sistema di contabilità dei costi, si può ritenere che i dati contabili relativi agli esercizi più recenti sono esenti da tale tipo di distorsione. Tuttavia, dato che oltre 20 000 dipendenti che lavorano sempre per bpost e che non possono essere né assegnati ai punti posta né licenziati, la sostituzione di tutti gli uffici postali con dei punti posta rimane, ancora oggi, un’opzione teorica e irrealistica.
(364)
Le autorità belghe sottolineano tuttavia il fatto che, in passato, i costi potenziali di licenziamento sarebbero stati compensati dalle economie dei costi di esercizio e dalla vendita degli immobili divenuti inutili. Per quanto riguarda l’affidabilità dei dati relativi al periodo 1992-2002, le autorità belghe affermano che in effetti, i costi della rete al dettaglio sono stati probabilmente sottostimati, poiché alcuni elementi che si sarebbe potuto considerare costi di rete sono stati raggruppati sotto altri centri di costo. Di conseguenza, le debolezze del metodo di estrapolazione retroattiva verrebbero mitigate dalle altre ipotesi, prudenti, adottate dalle autorità belghe per il calcolo dei costi degli esercizi precedenti.
(365)
Esistenza di un obbligo specifico di presenza territoriale: anche ammettendo l’esistenza di un vincolo di rete, l’argomentazione delle autorità belghe secondo cui tale vincolo è accompagnato da un compito distinto di presenza territoriale non appare giustificata. Sembra infatti che i contratti di gestione non contengano disposizioni specifiche che definiscono un reale obbligo di presenza territoriale che sarebbe distinto e andrebbe al di là delle esigenze connesse agli obblighi di servizio universale e agli altri obblighi di servizio pubblico. Al contrario, i contratti di gestione conclusi tra DPLP e lo Stato belga precisano che il vincolo di rete ha per unico obiettivo quello di garantire il servizio universale e gli altri SIEG (distribuzione di quotidiani e riviste, conti e vaglia postali, ...) e i costi di rete necessari a tale scopo sono, a priori, già contabilizzati nei conti di questi vari servizi (119). Inoltre, i contratti di gestione non prevedono alcun meccanismo mirante a compensare i costi di un obbligo di presenza territoriale. La Commissione fa notare che l’obbligo di definire preliminarmente i parametri di calcolo della compensazione è stato introdotto nella disciplina dei SIEG del 2005 e che è per il periodo successivo al 2005 che è stata constatata una sovracompensazione dei costi dei SIEG sostenuti da DPLP (cfr. il considerando 386).
(366)
Occorre notare che, conformemente all’articolo 3 della direttiva 97/67/CE, gli Stati membri sono tenuti a imporre ai loro operatori postali storici l’obbligo di fornire un servizio universale di qualità adeguata, soprattutto in termini di copertura geografica. Tale copertura geografica, che esiste nel presente caso riguardante il Belgio, non è tuttavia che uno dei molteplici aspetti dell’obbligo di servizio universale. Nei contratti di gestione che affidano il compito di servizio universale a DPLP, la Commissione non trova alcuna menzione di un compito supplementare che obblighi l’operatore postale storico a mantenere una rete più estesa, con un numero di uffici superiore alla copertura territoriale richiesta dall’obbligo di servizio pubblico e dagli altri servizi pubblici connessi e che risponda a una logica di coesione o di sviluppo territoriale. Non c’è alcun dubbio che ogni ufficio postale utilizzato da DPLP per assicurare il servizio universale contribuisce alla coesione territoriale (120), ma, da un punto di vista giuridico, l’obbligo di mantenere tale ufficio postale è legato alla necessità di garantire un servizio postale universale e altri servizi connessi di qualità adeguata. In virtù della giurisprudenza applicabile, per poter invocare un compito territoriale complementare, sarebbe necessario che DPLP fosse incaricata del compito distinto e chiaramente definito di mantenere degli uffici oltre a quelli della rete postale la cui dimensione è stata stabilita per il servizio universale. Tale mandato dovrebbe precisare gli obblighi, i relativi costi, come pure il sistema di finanziamento dei costi netti del compito territoriale supplementare.
(367)
La Commissione non trova alcuno di questi elementi nei contratti di gestione conclusi tra lo Stato e DPLP. Le autorità belghe e DPLP tentano infatti di giustificare a posteriori e in modo artificioso l’esistenza di un compito territoriale distinto, sostenendo che la copertura territoriale stabilita nei contratti di gestione ha una duplice ragion d’essere: una inerente al compito di servizio universale e l’altra di un presunto compito territoriale che va al di là dell’obbligo di servizio universale. Tuttavia, i contratti corrispondenti non contengono alcuna disposizione riguardante un presunto compito territoriale distinto che obbliga DPLP a mantenere una rete più ampia di quella prevista ai fini della fornitura del servizio universale.
(368)
Occorre notare che il carattere artificioso delle asserzioni delle autorità belghe e di DPLP emerge dal loro stesso ragionamento. Per diminuire il livello di un’eventuale sovracompensazione, le autorità belghe vorrebbero che la Commissione considerasse come costi generati da un compito territoriale supplementare che va al di là dell’obbligo di servizio universale, la differenza tra il costo reale di un ufficio postale a tutti gli effetti e quello di un ipotetico punto posta che lo sostituirebbe. Tale ragionamento non si basa su un’ipotetica rete più grande che DPLP manterrebbe per raggiungere degli obiettivi territoriali;si limita a evidenziare il costo supplementare occasionato dalla copertura del servizio universale, che, conformemente ai contratti di gestione, non dà luogo ad alcun aiuto. Tale mancanza di obiettivo territoriale è confermata dal fatto che le autorità belghe dovrebbero aumentare considerevolmente il numero di punti posta per fornire il servizio universale, dato che è impossibile assicurarlo con lo stesso numero di punti posta.
(369)
È possibile tuttavia osservare che, nonostante non sembri possibile accettare l’asserzione delle autorità belghe che reclamano un obbligo reale e distinto di presenza territoriale, il vincolo di rete imposto dallo Stato belga, che esige il mantenimento di una rete che permetta di assicurare il servizio universale e gli altri servizi pubblici, non riguarda soltanto tali servizi; esso induce anche dei costi supplementari per i servizi commerciali.
(370)
Secondo la contabilità per attività, e conformemente alla sentenza Chronopost, tutte le attività che utilizzano la rete al dettaglio contribuiscono ai suoi costi comuni, come illustrato al considerando 354. Di conseguenza, tutti i prodotti, compresi i prodotti commerciali, contribuiscono ai costi di rete. I costi derivanti dall’obbligo, imposto dallo Stato, di mantenere uffici postali, gravano sui prodotti commerciali, che sembrano costantemente generare perdite anche quando sono venduti a prezzo di mercato. DPLP propone i suoi servizi commerciali attraverso la rete perché finanzino una parte dei costi fissi di quest’ultima e contribuiscano così indirettamente al servizio universale.
(371)
Da un punto di vista economico, sembrerebbe sensato, al momento della valutazione della sovracompensazione di DPLP, tener conto delle perdite registrate dai prodotti commerciali, che sono indotte dagli obblighi di servizio universale e da altri servizi pubblici. Se DPLP ha un interesse economico a utilizzare la rete al dettaglio per vendere prodotti commerciali, ciò ha la conseguenza, dal punto di vista della contabilità dei costi, che una parte dei costi di rete che, altrimenti, verrebbe imputata al servizio pubblico, viene imputata ai prodotti commerciali che sembrano, per tale motivo, essere in deficit.
(372)
Di conseguenza, il calcolo della sovracompensazione nella fattispecie può riassumersi come segue:
-
Costo netto (costi - entrate) dei SIEG
-
Utile ragionevole autorizzato per i SIEG
+
Compensazioni annuali dei SIEG
+
Utili in eccesso supplementari derivanti dal settore riservato del servizio universale (al netto del finanziamento del servizio universale, ivi compreso il costo aggiuntivo di rete indotto per i servizi commerciali)
=
Sovracompensazione
(373)
La compatibilità dell’apporto di capitali del 1997 deve essere valutata in appresso nel quadro della valutazione della compatibilità delle compensazioni annuali dei SIEG, dato che non si tratta di una ricapitalizzazione distinta, ma di un versamento connesso alla compensazione accordata per i compiti di servizio pubblico per il periodo 1992-1996.
(374)
Dato che l’apporto di capitali del 2003 non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, la questione della compatibilità dell’aiuto non sussiste.
(375)
Dato che l’apporto di capitali del 2006 non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, la questione della compatibilità dell’aiuto non sussiste.
(376)
Va rilevato che la garanzia dello Stato non figura nel contratto di gestione in quanto compensazione degli obblighi di servizio pubblico, e la sua compatibilità non può essere valutata ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Dato che le autorità belghe non hanno indicato alcuna altra base su cui far riferimento per stabilirne la compatibilità e dato che la Commissione non ne ha individuata nessuna, la misura costituisce un aiuto al funzionamento incompatibile con il mercato interno e deve, per tale ragione, essere recuperata.
(377)
Come già indicato, l’esenzione dall’imposta sulle società non ha conferito alcun vantaggio a DPLP e non costituisce pertanto un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(378)
Le esenzioni dall’imposta relativa agli immobili e dalle imposte locali costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, ma devono essere considerate come aiuti esistenti, perché sono state disposte prima dell’entrata in vigore del trattato. È d’altro canto opportuno notare che tali misure fiscali non figurano nei contrati di gestione in quanto compensazione degli obblighi di servizio pubblico.
(379)
Pertanto, le esenzioni fiscali non incidono sul calcolo della sovracompensazione, il quale si basa sui costi effettivamente sostenuti da DPLP (che già contengono gli effetti di tali esenzioni fiscali).
(380)
Le esenzioni fiscali saranno dunque trattate nel quadro di un procedimento distinto relativo agli aiuti esistenti, conformemente agli articoli 17, 18 e 19 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (121).
6.3.3.3. Calcolo dell’importo della sovracompensazione
(381)
L’importo della sovracompensazione può essere calcolato sulla base della valutazione illustrata nella sottosezione 6.3.3.2. Conformemente al meccanismo di finanziamento del servizio pubblico predisposto dalle autorità belghe nei contratti di gestione, la sovracompensazione sarà calcolata separatamente per ciascun periodo di mandato.
Primo contratto di gestione: 1992-1996
(in migliaia di EUR)
-
Costi netti del servizio pubblico
:
-
[…]
-
Costi di rete indotti
:
-
[…]
-
Utile ragionevole autorizzato
:
-
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
+
Compensazioni versate dallo Stato
:
+
[…]
+
Apporto di capitali (1997)
:
+
62 000
(compensazione SIEG differita)
+
Trasferimento di immobili
:
+
112 209
=
Sovracompensazione
=
[…]
Secondo contratto di gestione: 1997-2002
Calcolo degli utili in eccesso supplementari derivanti dal settore riservato servizio universale (OSU R)
(in migliaia di EUR)
+
Utili in eccesso OSU R
:
+
[…]
utili OSU R che superano un margine operativo del 4,8 %
Costi di rete indotti dall’OSU
:
[…]
Costo netto OSU NR
:
[…]
(OSU NR in perdita)
Utile ragionevole OSU NR
:
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
=
Costi del servizio universale che devono essere finanziati dal settore riservato
=
[…]
Utili in eccesso supplementari generati dal settore riservato e che riducono i costi netti dei SIEG
=
[…]
Calcolo della sovracompensazione:
(in migliaia di EUR)
-
Costi netti del servizio pubblico
:
-
[…]
-
Utile ragionevole autorizzato
:
-
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
+
Compensazioni versate dallo Stato
:
+
1 286 461
+
Utili in eccesso supplementari OSU R
+
[…]
=
Sovracompensazione
=
[…]
Terzo contratto di gestione: 2003-2005
Calcolo degli utili in eccesso supplementari derivanti dal settore riservato del servizio universale (OSU R)
(in migliaia di EUR)
+
Utili in eccesso OSU R
:
+
[…]
(utili OSU R che superano un margine operativo del 4,8 %)
Costi di rete indotti dall’OSU
:
[…]
Costo netto OSU NR
:
-
[…]
(OSU NR beneficiario)
Utile ragionevole OSU
:
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
=
Costi generati dall’OSU che devono essere
=
[…]
(nessuna perdita da finanziare)
generati dal settore riservato e che riducono i costi netti dei SIEG
=
[…]
Calcolo della sovracompensazione:
(in migliaia di EUR)
-
Costi netti del servizio pubblico
:
-
[…]
-
Utile ragionevole autorizzato
:
-
[…]
(4,8 % return on sales)
+
Compensazioni versate dallo Stato
:
+
677 985
+
Utili in eccesso supplementari OSU R
:
+
[…]
=
Sovracompensazione
=
[…]
Quarto contratto di gestione: 2006-2010
Calcolo degli utili in eccesso supplementari derivanti dal settore riservato del servizio universale (OSU R)
(in migliaia di EUR)
+
Utili in eccesso OSU R
:
+
[…]
(utili OSU R che superano un margine operativo del 4,8 %)
Costi di rete indotti dall’OSU: […]
:
[…]
Costo netto OSU NR
:
[…]
(OSU NR beneficiario)
Utile ragionevole OSU
:
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
=
Costi generati dall’OSU che devono essere finanziati dal settore riservato
=
[…]
(nessuna perdita da finanziare)
generati dal settore riservato e che riducono i costi netti dei SIEG
=
[…]
Calcolo della sovracompensazione:
(in migliaia di EUR)
-
Costi netti del servizio pubblico
:
-
[…]
-
Utile ragionevole autorizzato
:
-
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
+
Compensazioni versate dallo Stato
:
+
677 985
+
Utili in eccesso supplementari OSU R
:
+
[…]
=
Sovracompensazione
=
[…]
Altre misure
Garanzia dello Stato
(in migliaia di EUR)
Garanzia accordata dallo Stato nel 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Come convenuto con le autorità belghe (122), il metodo «più obiettivo e equilibrato» per definire l’intervallo di tempo da prendere in considerazione per calcolare la sovracompensazione globale nel presente caso è l’approccio «contratto per contratto». La Commissione non vede alcuna obiezione ad accettare la richiesta delle autorità belghe. Infatti, tale metodo offre una maggiore prevedibilità e certezza del diritto alle parti e tende così a ridurre il rischio di sovracompensazione. Ogni periodo sarà quindi esaminato separatamente e nessuna sottocompensazione o sovracompensazione sarà riportata da un periodo all’altro.
(383)
Le autorità belghe sostengono tuttavia che, prima dell’entrata in vigore della disciplina dei SIEG del 2005, la Commissione applicava, in modo costante, un metodo globale di calcolo della sotto-/sovracompensazione. Su tale base, le autorità belghe hanno chiesto specificatamente di raggruppare gli anni anteriori al 2005 (123) ai fini di un calcolo globale della sotto-/sovracompensazione.
(384)
La Commissione fa rilevare che dato che è stata stabilita una sottocompensazione per i tre contratti di gestione applicabili prima del 2005, il fatto di raggruppare tutti gli anni non avrebbe alcuna conseguenza sull’importo della sovracompensazione da recuperare.
(385)
Inoltre, la Commissione fa notare che, dall’adozione della disciplina dei SIEG del 2005, i «parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione» devono essere preliminarmente definiti nell’atto o negli atti che affidano il mandato (124). Dato che il quarto contratto di gestione non prevede alcuna compensazione per i costi, qualunque essi siano, sostenuti al di fuori del suo periodo di validità (2006-2010), la sotto-compensazione constatata per dei periodi non coperti da detto contratto non può essere compensata da un’eventuale sovracompensazione versata a DPLP.
(386)
La Commissione conclude che DPLP ha ricevuto una sovracompensazione pari a 415 milioni di EUR per l’esecuzione dei suoi compiti di servizio pubblico, in particolare nel corso del periodo di applicazione del quarto contratto di gestione. Dato che la sovracompensazione costituisce un aiuto incompatibile, deve essere recuperata.
7. CONCLUSIONE
(387)
L’assunzione degli oneri pensionistici, i trasferimenti pubblici annuali, i trasferimenti di immobili, l’apporto di capitali del 1997, le esenzioni fiscali e la garanzia dello Stato costituiscono misure di aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, dal momento che hanno sollevato DPLP da costi che le imprese private devono normalmente sostenere.
(388)
Gli apporti di capitali del 2003 e del 2006 non costituiscono aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, perché lo Stato ha agito conformemente al principio dell’investitore in un’economia di mercato.
(389)
La Commissione constata che il Belgio ha attuato illegalmente le misure, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE, ad eccezione dell’apporto di capitali del 2003, che è stato dovutamente notificato alla Commissione prima di essere attuato, e delle esenzioni fiscali, che costituiscono aiuti esistenti.
(390)
L’assunzione degli oneri pensionistici non ha posto DPLP in una situazione più favorevole di quella dei suoi concorrenti per quanto riguarda la contribuzione previdenziale. La misura può dunque essere dichiarata compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE.
(391)
Le compensazioni annuali concesse nel quadro del quarto contratto di gestione costituiscono aiuti incompatibili ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE nella misura in cui vi è stata sovracompensazione per DPLP.
(392)
La garanzia concessa dallo Stato costituisce un aiuto incompatibile.
(393)
L’esenzione dall’imposta relativa agli immobili e l’esenzione dalle imposte locali costituiscono aiuti esistenti e verranno trattate separatamente nel quadro di un procedimento relativo agli aiuti esistenti, conformemente agli articoli 17, 18 e 19 del regolamento (CE) n. 659/1999.
(394)
Conformemente al punto 5 della disciplina dei SIEG, la presente decisione non pregiudica le disposizioni dell’Unione in vigore in materia di appalti pubblici e di concorrenza,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato sotto forma di assunzione degli oneri pensionistici, concesso a De Post-La Poste (DPLP, attualmente bpost) e attuato dal Belgio, è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 2
L’aiuto di Stato sotto forma di una compensazione dei costi di servizio pubblico, concesso a De Post-La Poste (DPLP, attualmente bpost) e al quale il Belgio ha dato illegalmente attuazione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 3
I capitali conferiti a De Post-La Poste (DPLP, attualmente bpost) dal Belgio nel 2003 e nel 2006 non costituiscono un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 4
L’aiuto di Stato sotto forma di garanzia dello Stato, accordato a De Post-La Poste (DPLP, attualmente bpost) ed attuato abusivamente dal Belgio in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 5
1. Il Belgio recupera gli aiuti incompatibili concessi nell’ambito delle misure di cui agli articoli 2 e 4.
2. Gli importi da recuperare comprendono gli interessi maturati a decorrere dalla data in cui sono stati posti a disposizione del beneficiario, fino alla data del loro recupero effettivo.
3. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso percentuale di interesse conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (125) e al regolamento (CE) n. 271/2008 che modifica il regolamento (CE) n. 794/2004.
4. Il Belgio annulla tutti i pagamenti in sospeso degli aiuti concessi nell’ambito delle misure di cui agli articoli 2 e 4, a decorrere dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 6
1. Il recupero degli aiuti concessi nell’ambito delle misure di cui agli articoli 2 e 4 è immediato e effettivo.
2. Il Belgio garantisce l’esecuzione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 7
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Belgio trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso il beneficiario;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
i documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. Il Belgio informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero degli aiuti concessi nell’ambito delle misure di cui agli articoli 2 e 4. Trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo degli aiuti e degli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 8
Il Regno del Belgio è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 25 gennaio 2012