BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 20. September 2011
über die von Dänemark geplante Maßnahme C 35/10 (ex N 302/10) in Form von Steuern auf Online-Glücksspiele nach dem dänischen Glücksspielsteuergesetz
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2011) 6499)
(Nur der dänische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/140/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten, ihre Stellungnahmen nach dem genannten Verfahren (1) einzureichen und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Aus Gründen der Rechtssicherheit meldete Dänemark am 6. Juli 2010 gemäß Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) den am 25. Juni 2010 verabschiedeten Gesetzesvorschlag L 203 über Glücksspielsteuern (das „Glücksspielsteuergesetz“ (2)) an. Die Kommission forderte mit Schreiben vom 11. August 2010 und 22. September 2010 weitere Informationen an. Mit Schreiben vom 20. Oktober 2010 übersandte Dänemark die verlangten Informationen.
(2)
Bei der Kommission gingen außerdem zwei Beschwerden in Bezug auf das vorgeschlagene Glücksspielsteuergesetz ein: am 23. Juli 2010 die Beschwerde des dänischen Verbands der Spielautomatenhersteller („DAB“) und am 6. August 2010 die Beschwerde einer herkömmlichen Spielbank („Royal Casino“). Beide Beschwerden wurden am 23. September 2010 an die dänischen Behörden zur Stellungnahme weitergeleitet. Die dänischen Behörden antworteten mit Schreiben vom 20. Oktober 2010.
(3)
Am 10. November 2010 fand ein Treffen mit den dänischen Behörden in Brüssel statt, um die Anmeldung sowie die beiden vorgenannten Beschwerden zu erörtern. Während des Treffens legten die dänischen Behörden ein Papier vor, das das Dilemma der Behörden angesichts des anhängigen Beihilfeverfahrens beschrieb („The dilemma created by the pending State aid case“) und in dem sie auch ihre Absicht ankündigten, das Inkrafttreten des angemeldeten Gesetzes bis zur Annahme eines entsprechenden Beschlusses durch die Kommission auszusetzen (3).
(4)
Mit Beschluss vom 14. Dezember 2010 setzte die Kommission Dänemark von ihrer Absicht in Kenntnis, wegen der genannten Maßnahme das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten. Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens (im Folgenden „Eröffnungsbeschluss“) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (4) veröffentlicht. Die Kommission forderte alle Beteiligten auf, ihre Stellungnahmen abzugeben.
(5)
Am 14. Januar 2011 teilten die dänischen Behörden ihre Anmerkungen zum Eröffnungsbeschluss schriftlich mit.
(6)
Insgesamt gaben 17 Beteiligte in der Zeit zwischen dem 11. Februar und dem 22. Februar 2011 (5) ihre Stellungnahme ab. Diese Stellungnahmen wurden am 16. März 2011 an Dänemark zur Beantwortung weitergeleitet. Am 14. April 2011 ging die schriftliche Stellungnahme Dänemarks bei der Kommission ein.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
(7)
Nach Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens und nachdem am 23. März 2007 eine mit Gründen versehene Stellungnahme zu den bestehenden Hindernissen für das freie Sportwettenangebot in Dänemark (6) ergangen war, hatte die dänische Regierung beschlossen, eine Reform der für Glücksspiel- und Wettdienste geltenden Rechtsvorschriften durchzuführen und das bestehende Monopol durch ein reguliertes und teilliberalisiertes System zu ersetzen. Die Liberalisierung wurde u. a. für notwendig erachtet, um eine Harmonisierung mit dem Unionsrecht sicherzustellen und der Bedrohung durch illegale Online-Gewinnspiele entgegenzutreten, die von in anderen Ländern ansässigen Glücksspielanbietern erbracht werden.
(8)
Das angemeldete Glücksspielsteuergesetz ist Teil eines Gesetzespakets zur Liberalisierung des Glücksspielsektors (7). Nach § 1 des Gesetzes über Glückspiele ist das allgemeine Ziel der neuen Gesetzesreform für Glücksspiele:
-
den Glücksspielkonsum auf einem moderaten Niveau zu halten;
-
junge Erwachsene und andere gefährdete Personen vor Ausbeutung oder Glücksspielsucht zu schützen;
-
Glücksspieler zu schützen, indem der Glücksspielbetrieb in einem vernünftigen, verlässlichen und transparenten Rahmen stattfindet; und
-
die öffentliche Ordnung sicherzustellen und zu verhindern, dass Glücksspiel für kriminelle Zwecke missbraucht wird.
(9)
Nach dem Gesetz über Glücksspiele ist für die Bereitstellung oder Veranstaltung von Glücksspielen eine Genehmigung erforderlich, sofern dieses Gesetz oder andere Rechtsakte keine andere Regelung vorsehen („udbud eller arrangering af spil kræver tilladelse, medmindre andet følger af denne lov eller anden lovgivning“). Zusätzlich unterliegt die Bereitstellung oder Veranstaltung von Glücksspielen der Steuerpflicht (§ 1 des Glücksspielsteuergesetzes).
(10)
§ 5 des Gesetzes über Glücksspiele legt fest, dass Glücksspiel die folgenden Tätigkeiten umfasst: i) Lotterien, ii) Kombinationsglücksspiele und iii) Wetten.
(11)
Kombinationsglücksspiele sind demnach Aktivitäten, bei denen ein Teilnehmer die Chance hat, einen Preis zu gewinnen, und bei denen die Wahrscheinlichkeit eines Gewinns von einer Kombination von Geschicklichkeit und Glück abhängt („aktiviteter, hvor en deltager har en chance for at vinde en gevinst, og hvor gevinstchancen beror på en kombination af færdighed og tilfældighed“). Kombinationsglücksspiele umfassen somit Glücksspiele, die oft von Spielhallen angeboten werden, wie z. B. Roulette, Poker, Bakkarat, Blackjack und Gewinnspielautomaten, die Bargewinne ausschütten.
(12)
§ 5 des Gesetzes über Glücksspiele definiert Online-Glücksspiel als Glücksspiel, das zwischen einem Spieler und einem Glücksspielanbieter mittels Fernkommunikation stattfindet („spil, der indgås mellem en spiller og en spiludbyder ved brug af fjernkommunikation“). Dieselbe Vorschrift definiert herkömmliches Glücksspiel als Glücksspiel, das von einem Spieler und einem Glücksspielanbieter oder vom Vertreter des Anbieters eingegangen wird, die sich unmittelbar persönlich begegnen („spil, der indgås, ved at en spiller og en spiludbyder eller spiludbyderens forhandler mødes fysisk“). Wettdienste werden definiert als Aktivitäten, bei denen ein Teilnehmer die Chance hat, einen Preis zu gewinnen, und bei denen auf den Ausgang eines zukünftigen Ereignisses oder das Auftreten eines zukünftigen Ereignisses gewettet wird („aktiviteter, hvor en deltager har en chance for at vinde en gevinst, og hvor der væddes om resultatet af en fremtidig begivenhed eller indtræffelse af en fremtidig hændelse“).
(13)
Nach den §§ 2-17 des Glücksspielsteuergesetzes sind die steuerpflichtigen Spiele i) Lotterien einschließlich Klassenlotterien und gemeinnützige Lotterien, ii) Wetten einschließlich lokaler Poolwetten, iii) herkömmliche Spielbanken, iv) Online-Kasinos, v) Spielautomaten mit Bargewinnausschüttung in Spielhallen oder Restaurants und vi) Spiele ohne Einsatz.
(14)
Das Glücksspielsteuergesetz legt unterschiedliche Steuersätze fest, je nach dem, ob die Spiele in Online-Kasinos oder in herkömmlichen Spielbanken angeboten werden.
(15)
Nach § 10 des Glücksspielsteuergesetzes unterliegen Lizenzinhaber für Spiele in herkömmlichen Spielbanken einem Basissteuersatz von 45 % ihrer Brutto-Glücksspieleinnahmen (Spieleinsätze minus Spielgewinne) abzüglich des Wertes der Jetons in der Trinkgeldkasse, und einem zusätzlichen Steuersatz von 30 % für der Brutto-Glücksspieleinnahmen (abzüglich des Wertes der Jetons in der Trinkgeldkasse), die vier Millionen dänische Kronen übersteigen (berechnet auf monatlicher Basis) (8).
(16)
Nach § 11 des Glücksspielsteuergesetzes unterliegen Lizenzinhaber für Spiele in einem Online-Kasino einem Steuersatz von 20 % ihrer Brutto-Glücksspieleinnahmen.
(17)
Lizenzinhaber für die Bereitstellung von Spielautomaten mit Bargewinnausschüttung (Geldspielgeräte) in Spielhallen und Restaurants unterliegen einem Steuersatz von 41 % ihrer Brutto-Glücksspieleinnahmen. Ein zusätzlicher Pauschalsatz von 30 % wird auf Brutto-Gewinneinnahmen von über 30 000 DKK bei Spielautomaten in Restaurants und auf Brutto-Gewinneinnahmen von über 250 000 DKK bei Spielautomaten in Spielhallen (9) erhoben.
(18)
In Bezug auf die Lizenzgebühren sieht das Gesetz über Glücksspiele vor, dass für jede beantragte Lizenz für Wett- und Online-Kasinospiele eine Gebühr von 250 000 DKK zu entrichten ist (bzw. eine Gebühr von 350 000 DKK, wenn die beantragte Lizenz sowohl Wetten wie auch auf Online-Kasinospiele abdeckt) sowie eine jährliche Lizenzgebühr, die entsprechend den Glücksspieleinnahmen zwischen 50 000 DKK und 1 500 000 DKK liegt.
(19)
Das Gesetz über Glücksspiele bestimmt, dass Online-Glücksspielanbieter entweder in Dänemark niedergelassen sein müssen oder diese, wenn sie in einem anderen EU-Mitgliedstaat oder einem Mitgliedstaat des Europäischen Wirtschaftsraums ansässig sind, einen zugelassenen Vertreter bestellen müssen (§ 27 f.).
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS
(20)
Nach Artikel 108 Absatz 2 des AEUV leitete die Kommission das förmliche Prüfverfahren in Bezug auf die fragliche Maßnahme mit der Begründung ein, dass sie eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen könnte.
(21)
Insbesondere war die Kommission der Auffassung, dass die Maßnahme als selektiv im Sinne der Rechtsprechung angesehen werden könne. Sie wies darauf hin, dass bei der Beurteilung des Kriteriums der Selektivität einer steuerlichen Maßnahme gleichzeitig geprüft werden müsse, ob die betreffende Maßnahme gewisse Unternehmen gegenüber anderen Unternehmen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Maßnahme verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden, begünstige (10).
(22)
In Anbetracht der Art der Glücksspiele, die online und in herkömmlichen Spielstätten angeboten werden, des sozialen Erlebnisses, das durch Glücksspiel beider Arten geboten wird, und der sozioökonomischen Profile der Verbraucher hatte die Kommission dahingehend Zweifel, ob die Unterschiede zwischen Online-Glücksspiel und herkömmlichem Glücksspiel hinreichend ausgeprägt sind, um sie im Hinblick auf ihre steuerliche Behandlung im Rahmen des Glücksspielsteuergesetzes als rechtlich und tatsächlich nicht vergleichbar zu betrachten.
(23)
Außerdem vertrat die Kommission im damaligen Stand des Verfahrens den Standpunkt, dass im Falle der Annahme einer Selektivität der Maßnahme die dänischen Behörden nicht nachgewiesen hatten, dass die Maßnahme in der Logik des Steuersystems gerechtfertigt sei.
(24)
Diesbezüglich argumentierten die dänischen Behörden, der Steuersatz für Online-Glücksspiele sei das Ergebnis der Abwägung zwischen einerseits der Notwendigkeit, die Ziele des dänischen Glücksspielrechts zum Schutz der Spieler zu verwirklichen, und andererseits der Notwendigkeit, sich der Konkurrenz der Anbieter zu stellen, die Online-Glücksspiele von Niedrigsteuergebieten aus anbieten.
(25)
Hinsichtlich des Verweises der dänischen Behörden auf die vom Gesetz über Glücksspiele verfolgten allgemeinen Ziele (siehe Erwägungsgrund 8) vertrat die Kommission die Auffassung, dass diese Ziele offensichtlich allgemeiner Natur sind und außerhalb des Steuersystems liegen. Da nach gängiger Rechtsprechung nur dem Steuersystem innewohnende Ziele maßgeblich sind, kam die Kommission zu dem Schluss, dass die dänischen Behörden ihr Vorbringen, die Selektivität der fraglichen steuerlichen Maßnahme sei angesichts der Logik des Steuersystems erforderlich, nicht ausreichend begründet hatten.
(26)
Außerdem vertrat die Kommission die Auffassung, dass das angemeldete Gesetz durch Verwendung staatlicher Mitteln einen Steuervorteil beinhaltet, da die vorgesehenen Steuereinnahmen Anbietern von Online-Glücksspielen über einen erheblich niedrigeren Steuersatz einen Vorteil verschafften. Zusätzlich könne die Maßnahme, soweit sie in Dänemark ansässigen Online-Anbietern einen selektiven wirtschaftlichen Vorteil verschaffe, den Handel im Binnenmarkt beeinträchtigen und zu Wettbewerbsverzerrungen führen.
(27)
Schließlich äußerte die Kommission dahingehend Zweifel, dass die angemeldete Maßnahme unter die Ausnahmeregelung nach Artikel 107 Absatz 2 und Artikel 107 Absatz 3 AEUV geregelten Ausnahmen fallen könnte.
4. STELLUNGNAHMEN DER DÄNISCHEN BEHÖRDEN
(28)
Mit Schreiben vom 14. Januar 2011 nahmen die dänischen Behörden Stellung zum Beschluss der Kommission, das Verfahren einzuleiten.
(29)
Die dänischen Behörden stützten sich auf eine Liste von tatsächlichen und wirtschaftlichen Unterschieden zwischen Online- und herkömmlichem Glücksspiel, die sie in ihrer Anmeldung aufgeführt hatten, und vertraten erneut die Auffassung, dass Online-Glücksspiel sich vom herkömmlichen Glücksspiel unterscheidet.
(30)
Die Software, die in bestimmten elektronischen Spielen in herkömmlichen Spielbanken und Online-Kasinos eingesetzt wird, sei - so die dänischen Behörden - nicht dieselbe. Einerseits seien die Plattformen und Anbieter nicht dieselben, andererseits gebe es erhebliche Unterschiede zwischen diesen elektronischen Spielen, da die physische Anwesenheit der Spieler für den Spielbetrieb in herkömmlichen Spielbanken notwendig sei. Mit der physischen Anwesenheit gingen zahlreiche Kosten einher (z. B. für Transport, Eintrittsgelder, Garderobengebühren, Verzehr), die beim Online-Glücksspiel nicht anfielen.
(31)
Nach Auffassung der dänischen Behörden mache die Tatsache, dass einige Mitgliedstaaten Online-Glücksspiele verbieten und gleichzeitig herkömmliche Glücksspiele erlauben, die Unterschiede zwischen den beiden angebotenen Glückspielarten deutlich.
(32)
Außerdem führten die dänischen Behörden an, die Kommission habe die Schlussfolgerungen ihrer Studie aus dem Jahr 2006 über Glücksspiele im Binnenmarkt der Europäischen Union (11) nicht berücksichtigt, wonach Online-Kasinos und herkömmliche Spielhallen als unterschiedliche Märkte anzusehen seien.
(33)
Die dänischen Behörden betonten außerdem, dass die Kommission in ihrer Würdigung nur herkömmliche Spielbanken, aber keine Glücksspielautomaten (z. B. Geldspielgeräte, aber nicht Roulette, Blackjack, Poker usw.) in herkömmlichen Restaurants oder Spielhallen berücksichtigt habe.
(34)
In Bezug auf die durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigten Maßnahmen bringen die dänischen Behörden vor, die Kommission habe möglicherweise das Ziel der angemeldeten Maßnahme falsch ausgelegt. Die Maßnahme ziele nicht auf die Aufrechterhaltung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der dänischen Glücksspielbranche ab, sondern verfolge vielmehr die vier in den Rechtsvorschriften festgelegten Ziele (Glücksspiel auf einem moderaten Niveau halten; Jugendliche und andere gefährdete Personen vor Ausbeutung durch Spiele oder der Entwicklung von Glücksspielsucht schützen; die Spieler dadurch schützen, dass Spiele in einem fairen, verantwortlichen und transparenten Rahmen stattfinden; die öffentliche Ordnung wahren und verhindern, dass Glücksspiel für kriminelle Zwecke missbraucht wird).
(35)
In Bezug auf die verschiedenen Steuersätze für Online- und herkömmliche Glücksspiele erklärten die dänischen Behörden, die rechtlichen Gegebenheiten und der Regelungsbedarf brächten sie in ein Dilemma. Auf der einen Seite könnten sie das gegenwärtige Monopol nicht länger aufrechterhalten und die Liberalisierung des Online-Glücksspielmarkts hinauszögern. Auf der anderen Seite unterlaufe eine einheitliche Besteuerung von Online- und herkömmlichen Glücksspielaktivitäten die von der Regierung auf diesem Gebiet verfolgten politischen Ziele.
(36)
Insbesondere hoben die dänischen Behörden hervor, dass die Festlegung eines einheitlichen Steuersatzes für alle Glücksspielaktivitäten, unabhängig von dem gewählten Besteuerungsmodell, zu inkonsistenten Lösungen führen würde. Die Wahl eines Modells, das auf einem niedrigeren einheitlichen Steuersatz von 20 % beruhe, stelle einen starken Anreiz für Glücksspiele in herkömmlichen Spielbanken dar, was dem allgemeinen Interesse des Verbraucherschutzes zuwiderlaufe.
(37)
Umgekehrt werde ein Modell, das einen höheren einheitlichen Steuersatz ähnlich dem auf herkömmliches Glücksspiel angewendeten zugrunde lege, Online-Anbieter davon abhalten, in Dänemark eine Lizenz für Glückspieldienste zu beantragen; dies laufe den Liberalisierungszielen des Gesetzes zuwider. Außerdem widerspreche dies den allgemeinen Interessen des Verbraucherschutzes, da keine wirksame Kontrolle des Online-Glücksspiels möglich sei.
(38)
Zur Stützung ihrer Position legten die dänischen Behörden eine an die Fraktionssprecher der Parteien im dänischen Parlament gerichtete Begründung des Ministeriums für Steuern vom 6. März 2010 über den festzulegenden Steuersatz vor (12). Entsprechend dieser Begründung ist die aktuelle unterschiedliche steuerliche Behandlung als Ergebnis einer Abwägung anzusehen, nämlich einerseits die Einhaltung der geltenden Rechtsvorschriften zu gewährleisten und andererseits die Steuereinnahmen zu maximieren und das Glücksspiel auf einem niedrigen Niveau zu halten.
(39)
In diesem Zusammenhang vertraten die dänischen Behörden die Ansicht, dass der internationale Wettbewerb und der globale Charakter der Online-Glücksspielbranche zu berücksichtigen sei. Dabei bezogen sich die dänischen Behörden auf die Studie über Glücksspiele im Binnenmarkt der Europäischen Union, wonach für Anbieter die Kosten für Onshore-Tätigkeiten nicht höher sein sollten als die Kosten für Offshore-Tätigkeiten, um für Verbraucher und Anbieter das Glückspielangebot im eigenen Hoheitsgebiet im Vergleich zu anderen Ländern attraktiver zu machen (13).
(40)
Außerdem argumentierten die dänischen Behörden, dass der im Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Salzgitter anerkannte Grundsatz, wonach die Kommission zur Feststellung, ob es sich bei der angemeldeten Maßnahme um eine staatliche Beihilfe (14) handle, keinen Vergleich des angemeldeten Steuersatzes mit den Steuersätzen in anderen Mitgliedstaaten vornehmen sollte, auf das angemeldete Gesetz nicht anwendbar sei, da sich die unterschiedliche steuerliche Behandlung von herkömmlichen und Online-Glücksspieltätigkeiten ausschließlich auf nationale steuerrechtliche Erwägungen stütze. Insbesondere habe die dänische Regierung vor dem Hintergrund der in anderen Mitgliedstaaten geltenden Steuersätzen nicht beabsichtigt, die Wettbewerbsfähigkeit der dänischen Glücksspielbranche zu unterstützen, sondern sei lediglich bestrebt gewesen, einen angemessenen Ausgleich hinsichtlich der vier vorgenannten politischen Ziele des angemeldeten Gesetzes zu schaffen.
(41)
Außerdem vertraten die dänischen Behörden die Ansicht, die Kommission habe die Rechtssache Salzgitter falsch ausgelegt, denn sie habe sich nicht darauf gestützt, um den selektiven Charakter der fraglichen Maßnahme zu würdigen, sondern um zu prüfen, ob die Selektivität der fraglichen Maßnahme als gerechtfertigt angesehen werden könne.
(42)
Aus den vorgenannten Gründen sind die dänischen Behörden der Ansicht, dass die angemeldete steuerliche Maßnahme, wenn sie sich als selektiv erweisen sollte, als durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt angesehen werden müsse.
5. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(43)
Bei der Kommission gingen insgesamt Stellungnahmen von 17 Beteiligten, darunter die Beschwerdeführer, ein: Im Einzelnen handelte es sich um sieben Verbände (15), sieben Unternehmen (16) und drei Mitgliedstaaten (17).
(44)
Im Hinblick auf die Selektivität der Maßnahme behaupten einige interessierte Parteien, Online-Kasinos und herkömmliche Spielbanken befänden sich nicht in einer rechtlich oder tatsächlich vergleichbaren Lage, da diese Unternehmen nicht denselben Markt bedienten und folglich die steuerliche Maßnahme nicht vom allgemein anwendbaren Steuersystem abweiche. Deshalb sollte die steuerliche Maßnahme nicht als selektiv angesehen werden.
(45)
Zur Stützung dieser Position tragen die Beteiligten vor, die von herkömmlichen Spielbanken und Online-Kasinos angebotenen Produkte unterschieden sich wesentlich. Die von herkömmlichen Spielbanken angebotenen Tätigkeiten stellten ein soziales Erlebnis dar, bei dem - anders als beim Online-Glücksspiel -Diskussionsmöglichkeit, Aufmachung und die unmittelbare Umgebung einen wesentlichen Teil des Spielerlebnisses sind. Außerdem sollte herkömmliches Glücksspiel als Teil eines umfassenden Unterhaltungserlebnisses angesehen werden, das durch andere Angebote, wie z. B. den Dienstleistungen von Restaurants, Bars, Tagungszentren sowie Hoteldienstleistungen ergänzt werde.
(46)
Weiter bergen, so die Beteiligten, Online- und herkömmliche Glücksspieltätigkeiten nicht dieselben Suchtrisiken. Diese Position könne durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union gestützt werden, der entschieden hat, „das Angebot von Glücksspielen im Internet könne sich als Quelle von Risiken anderer Art und größeren Umfangs auf dem Gebiet des Verbraucherschutzes erweisen“ (18). Verwiesen wird auch auf die vom französischen Institut für Gesundheit und Medizinstudien (Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale), veröffentlichte Studie über Glücksspiel (19), wonach Online-Glücksspiele ein tatsächliches Suchtrisiko bergen, dem allerdings durch einen regulierten Markt für Online-Glücksspiel zu begegnen sei.
(47)
Darüber hinaus vertraten einige Beteiligte die Auffassung, es gebe eine auf den unterschiedlichen Vertriebskanälen basierende Segmentierung des Glücksspielmarktes, was eine maßgebliche Voraussetzung sei, um verschiedene relevante Märkte zu unterscheiden. In dieser Hinsicht beziehen sie sich auf eine Stellungnahme der französischen Wettbewerbsbehörde vom 20. Januar 2011, wonach Online-Glücksspiel vom Glücksspiel in Clubs oder Glückspieleinrichtungen unterschieden werden könnte (20).
(48)
Einige Beteiligte betonten auch, herkömmliche Glücksspielanbieter seien bei ihrem Spielangebot einem begrenzten Konkurrenzdruck in dem jeweiligen geografischen Gebiet ausgesetzt. Dagegen befänden sich Online-Anbieter im starken Wettbewerb mit anderen Online-Anbietern. Da die Glücksspielprodukte in herkömmlichen Spielbanken an einen konkreten Standort gebunden sind, müssten sich die Kunden dorthin begeben. Zum Beispiel gebe es in Dänemark nur sechs Standorte, an denen herkömmliche Spielbanken betrieben werden können. Dagegen ermöglichten Online-Glücksspielaktivitäten den Spielern den Zugang zu vielen Spielangeboten verschiedener internationaler Anbieter. Darüber hinaus verschärfe sich der starke Wettbewerb unter Online-Kasinos umso mehr, als es spezialisierte Webseiten gebe, die den Vergleich der verschiedenen Online-Glücksspielanbieter ermöglichten und zahlreiche Blogs und Foren es den Spielern erlaubten, die von Online-Anbietern angebotenen Produkte, Preise und Dienstleistungen zu vergleichen.
(49)
Gleichzeitig weisen die Beteiligten darauf hin, dass Gewinnspannen beim Online-Glücksspiel erheblich geringer seien als beim herkömmlichem Glücksspiel, da zwischen Online-Anbietern und herkömmlichen Anbietern ein starker Wettbewerb bestehe und zwischen herkömmlichen Spielbanken ein solcher Wettbewerb nicht gegeben sei. So hätten Online-Kasinos bedeutend niedrigere Spannen bei den Ausschüttungsquoten, also in Bezug auf den Prozentsatz der eingesetzten Summen, die den Kunden wieder gutgeschrieben werden. Außerdem könnten herkömmliche Spielbanken andere Nebenprodukte anbieten und so von Nebeneinnahmen wie Kasino-Hotels, Bars oder Restaurants profitieren, die in einem Online-Umfeld fehlten. Da herkömmliche Glücksspielanbieter höhere Glücksspielgewinne erzielen könnten als Online-Anbieter, wären die unterschiedlichen Steuersätze daher durch den Grundsatz der „steuerlichen Leistungsfähigkeit“ (økonomisk evne at betale) gerechtfertigt, wonach diejenigen, die eine höhere Steuerbelastung tragen können, höhere Steuern zahlen sollten.
(50)
Neben den vorgenannten Argumenten trugen einige Beteiligte auch vor, dass, selbst wenn die dänische Maßnahme sich als selektiv erweisen sollte, das Selektivitätskriterium aufgrund der Natur und des allgemeinen Aufbaus des Steuersystems gerechtfertigt sei. Mit den unterschiedlichen dänischen Steuersätzen sollte sichergestellt werden, dass Online-Anbieter eine Lizenz in Dänemark beantragten und so zukünftig dänische Steuern entrichteten, und gleichzeitig die Ziele des Verbraucherschutzes, wie sie in der dänischen Glücksspielgesetzgebung festgelegt seien, erreicht würden.
(51)
In diesem Zusammenhang bezogen sich einige Beteiligte auf die Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 1998 über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung (21), wonach der eigentliche Zweck des Steuersystems in der Erzielung von Einnahmen zur Finanzierung der Staatsausgaben besteht. Demnach, so argumentieren sie, könnte das Ziel, größtmögliche Steuereinnahmen aus der Bereitstellung von Online-Glücksspielen für dänische Bürger zu erzielen, nicht erreicht werden, wenn der Steuersatz über dem im angemeldeten Gesetz festgesetzten Satz läge.
(52)
Im Gegensatz zu den obengenannten Argumenten gaben einige Beteiligte, hauptsächlich herkömmliche Anbieter, Stellungnahmen ab, die jener der dänischen Behörden widersprachen.
(53)
Im Wesentlichen argumentierten diese Beteiligten, dass das dänische Steuersystem als selektiv angesehen werden sollte, da es einen Unterschied in der steuerlichen Behandlung zwischen zwei Gruppen von Unternehmen einführe, die sich unter Berücksichtigung der Ziele der Maßnahme in einer rechtlich und tatsächlich vergleichbaren Lage befänden. Die Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken erbringen, so der Vortrag der Beteiligten, konkurrierende Aktivitäten in ein und demselben Markt und befänden sich deshalb in einer vergleichbaren Lage.
(54)
Zur Stützung ihrer Position führen die Beteiligten die Ähnlichkeit von Spielen an, die von Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken angeboten werden. Die Regeln für Kasino-Spiele seien als identisch anzusehen, und virtuelle Interaktionen mit Croupiers oder anderen Spielern online seien mit realen Interaktionen in herkömmlichen Spielbanken vergleichbar. Hersteller von herkömmlichen Glücksspielautomaten würden für den Online-Gebrauch und den herkömmlichen Gebrauch dieselben Modelle erstellen. Daher seien aus technischer Sicht online und offline angebotene Kasino-Spiele hinsichtlich der technologischen Plattformen, Beschreibungen, Merkmale, Formate und Parameter identisch.
(55)
Außerdem, so die Beteiligten, seien die Verbraucherprofile von Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken vergleichbar. Demzufolge sei der Verbraucheraspekt kein ausschlaggebendes Argument, um Online-Glücksspiel von herkömmlichem Glücksspiel zu unterscheiden.
(56)
Einige Beteiligte waren nicht der Auffassung, dass Online-Glücksspiele als eine vom herkömmlichen Glücksspiel unterschiedliche Aktivität angesehen werden sollten, sondern lediglich einen weiteren Kanal darstellten, über den den Spielern Glücksspiele angeboten werden.
(57)
Zusätzlich zu den obengenannten Argumenten gehen die Beteiligten davon aus, dass der aktuelle Glücksspielmarkt als ein einziger Markt anzusehen sei, der großen Veränderungen unterliege, der sich durch eine wesentliche Verlagerung der Spieler von herkömmlichen Spielbanken zu Online-Kasinos kennzeichne. Es gebe verschiedene mögliche Gründe für diese neuere Entwicklung, unter anderem die zunehmende Nutzung des Internets, die in jeder Hinsicht geringen Betriebskosten für Online-Spielkasinos (Räumlichkeiten, Personal und Fixkosten), die Tatsache, dass Online-Kasinos in Anbetracht der anhaltenden Entwicklung neuer Technologien überall und zu jeder Zeit unbeschränkten Zugang zum Online-Glücksspiel gewähren können.
(58)
Nach Darstellung der Beteiligten werde diese Verlagerung des Marktanteils vom herkömmlichen zum Online-Glücksspiel in Anbetracht des rasanten technischen Fortschritts, kommerzieller Initiativen und der für den e-Commerce typischen Marktdurchdringung weiter zunehmen, was die extreme Dynamisierung und Umgestaltung dieses Sektors der Glücksspielindustrie zur Folge habe. Diesbezüglich verweisen sie auf den Schlussantrag von Generalanwalt Bot in der Rechtssache Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22) und den darin beschriebenen Auswirkungen der neuen Kommunikationsmittel, wonach Glücks- und Geldspiele, die früher nur an bestimmten Orten zugänglich waren, heute aufgrund der neuen Technologien wie Mobiltelefon, interaktives Fernsehen und Internet zu jeder Tageszeit und an jedem Ort verfügbar seien.
(59)
Auch auf die Studie der Kommission über Glücksspiele im Binnenmarkt aus dem Jahre 2006 (23) wird verwiesen. Danach werde sich das Glücksspiel in Spielkasinos in der Zukunft mehr und mehr auf eine serverbasierte Nutzung hinentwickeln, da Spielautomaten zunehmend herunterladbare Spielsoftware nutzen werden (24). Diese Entwicklung werde durch die Entwicklung neuer hybrider Spielbanken geprägt.
(60)
Auf der Grundlage des vorgenannten Arguments folgern die Beteiligten, dass die Maßnahme selektiv sei, da die von Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken durchgeführten Aktivitäten sich in einer rechtlich und tatsächlich vergleichbaren Lage befänden. Auch könne eine solche Selektivität nicht durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt werden. Außerdem sind sie der Ansicht, ein höherer Steuersatz würde Online-Anbieter nicht davon abhalten, eine Lizenz in Dänemark zu beantragen.
(61)
Außerdem sei der Verweis der dänischen Regierung auf die nationalen Steuersysteme anderer Mitgliedstaaten als Beweis für die Notwendigkeit, Anbieter von Online-Kasinos anzulocken, zu begründen, nicht relevant, da nach ständiger Rechtsprechung jede Begründung ausschließlich auf das nationale Steuersystem gestützt sein dürfe (25). Darüber hinaus sei das Argument der dänischen Behörden, es sei nötig, den auf bestimmte Unternehmen anzuwendenden Steuersatz zu senken, um die Wettbewerbsfähigkeit des Marktes zu stärken, von den Gerichten konsequent zurückgewiesen worden.
6. STELLUNGNAHME DÄNEMARKS ZU DEN STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(62)
Die dänischen Behörden vertraten erneut die Auffassung, die angemeldete Maßnahme sei nicht selektiv und stelle keine staatliche Beihilfe dar; sie betonten, das alle Länder, die Stellung genommen hätten, ihre Position stützen würden, dass ein Regelungsbedarf im Hinblick auf den Unterschied zwischen Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken bestünde.
(63)
Sie betonen außerdem, der methodische Ansatz zur Bestimmung des relevanten Marktes im Sinne der Artikel 101 und 102 AEUV betreffe private Unternehmen und basiere auf der Beurteilung der Produktsubstituierbarkeit aus der Sicht von Angebot und Nachfrage und sollte deshalb nicht für die Würdigung einer staatlichen Beihilfe angewendet werden. Die Anwendung dieser Methode überschreite die Grenzen der Vorschriften über staatliche Beihilfen, die im vorliegenden Fall auf die souveräne Steuerhoheit eines Mitgliedstaats angewendet würden.
(64)
Sie vertreten die Meinung, das Online-Glücksspiel müsse vom herkömmlichen Glücksspiel unterschieden werden. In dieser Hinsicht beziehen sie sich auch auf die Position, die von der Kommission in Verfahren der Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen vertreten wurde. Danach stellen Spielautomaten (Jackpot-Automaten, Münzautomaten und Allcash oder Glücksspielgeräte (Amusement with Prizes - „AWP“) einen eigenen Produktmarkt dar (26). Unter anderem berufen sie sich auf die Entscheidung der französischen Wettbewerbsbehörde, wonach herkömmliches Pokerspiel nicht demselben Markt wie Online-Poker angehöre, da das herkömmliche Pokerspiel persönliche Selbstkontrolle, Beobachtung der anderen Spieler, oft höhere Kosten und eine geografische Einschränkung erfordere (27). Außerdem verweisen sie auf eine Entscheidung der britischen Wettbewerbsbehörde (Office of Fair Trading) über einen Unternehmenszusammenschluss, die zwischen lizenzierten Wettbüros einerseits und Telefon- oder Internet-Wetten andererseits unterscheidet (28).
(65)
Im Hinblick auf die Unterschiede der Produktmärkte weisen die dänischen Behörden darauf hin, dass nach Aussagen vieler Beteiligter in Spielstätten zusätzliche und wesentlich teurere Dienstleistungen angeboten werden. Aus soziologischer Sicht wiederholten die dänischen Behörden ihre Auffassung, dass Remote-Spieler und herkömmliche Spieler verschiedene Verbrauchertypen darstellten, eine Feststellung, die auch in dem kürzlich erschienenen Grünbuch „Online-Gewinnspiele im Binnenmarkt“ vom 24. März 2011 getroffen wurde, wonach sich das Profil des Online-Glücksspielers vom Kunden herkömmlicher Spielbanken oder Wettbüros unterscheide (29).
(66)
Die dänischen Behörden weisen nochmals darauf hin, dass die Ausschüttungsquote für Online-Anbieter aufgrund geringerer Betriebskosten wesentlich höher sei. Sie weisen außerdem darauf hin, Unterschiede zwischen Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken könnten in den technischen Aspekten der eingesetzten Software, den unterschiedlichen Lizenzerteilungsbestimmungen und bei herkömmlichen Spielbanken in der Bedeutung ihrer lokalen Dominanz gegeben sein.
(67)
Die dänischen Behörden bestreiten auch die Auslegung des obengenannten Schlussantrags des Generalanwalts Bot in der Rechtssache Liga Portuguesa durch einige Beteiligte. Sie weisen darauf hin, dass der im Zusammenhang mit der Dienstleistungsfreiheit gestellte Schlussantrag sich mit der Annahme decke, dass Remote-Glücksspielanbieter als in einer anderen rechtlichen und tatsächlichen Lage als herkömmliche Glücksspielanbieter befindlich betrachtet werden müssen.
(68)
Allerdings erkennen die dänischen Behörden an, dass bestimmte Arten von Online-Glücksspielen, wie die Wettdienste, noch eine andere Form des Verkaufs darstellen könnten.
(69)
In Bezug auf die Ziele des angemeldeten Gesetzes weisen die dänischen Behörden das Vorbringen bestimmter Beteiligter zurück, das angemeldete Gesetz ziele darauf ab, ausländische Glücksspielanbieter anzuziehen. Die von der Regierung verfolgten Ziele seien vielmehr die im Gesetz über Glücksspiele genannten. Im Übrigen ändere sich der allgemeine Zweck des neuen Gesetzes nicht, d. h., es generiere Einnahmen aus Online-Glücksspiel, wie dies bei allen anderen ähnlichen Systemen zur Erzielung von Einnahmen zur Finanzierung des öffentlichen Haushalts der Fall ist.
(70)
Die dänischen Behörden stimmen auch mit der Meinung einiger Beteiligter überein, wonach die Zahlungskraft des Steuerpflichtigen als stichhaltige Rechtfertigung gelten könne. Im vorliegenden Fall sei die steuerliche Leistungsfähigkeit der Online-Glücksspielanbieter in der Tat wesentlich geringer.
(71)
Schließlich weisen die dänischen Behörden darauf hin, dass ihr Steuersystem für Remote-Glücksspiel auf die Erzielung bestmöglicher Erträge ausgelegt sei. Demzufolge sei der geringere Steuersatz für Online-Glücksspiele das Ergebnis der Abwägung zwischen der Notwendigkeit der vier in dem angemeldeten Gesetz bestimmten Zwecke und dem Ziel der Maximierung von Steuereinnahmen.
7. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG
7.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(72)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV ist jede von einem Mitgliedstaat oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
7.1.1. Staatliche Mittel
(73)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV setzt voraus, dass die Maßnahme von einem Mitgliedstaat oder aus staatlichen Mitteln gewährt wird. Ein Steuerausfall steht der Verwendung staatlicher Mittel in Form von Steuerausgaben gleich.
(74)
In dem überprüften Fall wurde das Vorliegen von staatlichen Mitteln von keiner der Parteien, weder von den dänischen Behörden oder den Beschwerdeführern noch von Beteiligten bestritten.
(75)
Wenn die dänischen Behörden Online-Glücksspielanbietern den relativ geringen Steuersatz von 20 % ihrer Brutto-Gewinneinnahmen (30) gewähren, verzichten sie auf Einnahmen, die staatliche Mittel darstellen. Die Kommission ist deshalb der Ansicht, dass die strittige Maßnahme einen Ausfall an staatlichen Mitteln beinhalte und daher durch staatliche Mittel gewährt werde.
7.1.2. Vorliegen eines Vorteils
(76)
Die Maßnahme muss dem Empfänger einen finanziellen Vorteil gewähren. Der Begriff Vorteil umfasst nicht nur positive Leistungen, sondern auch Maßnahmen, die - in verschiedener Form - die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise aus seinen Mitteln zu tragen hat (31).
(77)
Im vorliegenden Fall wurde von keiner der Parteien, weder von den dänischen Behörden oder den Beschwerdeführern noch von Beteiligten bestritten, dass es sich um staatliche Mittel handelt.
(78)
Nach dem Glücksspielsteuergesetz müssen Online-Glücksspielunternehmen einen Steuersatz von 20 % auf ihre Brutto-Gewinneinnahmen zahlen. Dieser Satz ist wesentlich geringer als der für herkömmliche Glücksspielanbieter geltende Steuersatz. Deshalb wird Online-Glücksspielanbieter ein Vorteil in Form einer geringeren Steuerbelastung zuteil. Infolgedessen beinhaltet die überprüfte Maßnahme einen Vorteil für Online-Glücksspieleanbieter.
7.1.3. Wettbewerbsverfälschung und Auswirkungen auf den Handel
(79)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV muss die gewährte Maßnahme den innergemeinschaftlichen Handel verfälschen oder zu verfälschen drohen. Im vorliegenden Fall sind Online-Glücksspielanbieter, die sich in Dänemark niederlassen wollen, dem Wettbewerb ausgesetzt und nehmen am innergemeinschaftlichen Handel teil. Deshalb beeinträchtigt das Glücksspielsteuergesetz, das für dänische Unternehmen, die Online-Glücksspiele anbieten, eine steuerliche Begünstigung vorsieht, notwendigerweise den innergemeinschaftlichen Handel und verfälscht den Wettbewerb oder droht ihn zu verfälschen.
7.1.4. Selektivität
(80)
Um als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV betrachtet zu werden, muss die Maßnahme insoweit als selektiv angesehen werden, als sie bestimmte Unternehmen oder die Herstellung bestimmter Waren begünstigt.
(81)
Nach der ständigen Auslegung des Selektivitätsmerkmals durch die Rechtsprechung ist eine Maßnahme dann als selektiv zu betrachten, wenn sie Unternehmen teilweise von den finanziellen Lasten freistellt, die sich aus der normalen Anwendung des allgemeinen Systems der gesetzlich vorgeschriebenen Steuern und Abgaben ergeben. (32) Folglich ist die Maßnahme selektiv, wenn sie eine Abweichung von der Anwendung des allgemeinen steuerlichen Rahmens darstellt. Nach bestehender Rechtsprechung muss beurteilt werden, ob eine bestimmte Maßnahme bestimmte Unternehmen gegenüber anderen Unternehmen begünstigt, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Regelung verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden (33).
(82)
Nach ständiger Rechtsprechung muss, wenn die Maßnahme als Abweichung vom allgemeinen Steuersystem anzusehen wird, geprüft werden, ob diese Differenzierung aus der Natur oder der Struktur der Regelung folgt, mit der sie in Zusammenhang steht. (34) Es stellt sich also die Frage, ob die in Rede stehende Maßnahme, die a priori selektiv zu sein erscheint, im Sinne des Steuersystems gerechtfertigt ist (35).
(83)
Im vorliegenden Fall ist als Referenzsystem das Steuersystem für dänische Online-Glücksspielaktivitäten festzulegen. Ziel des Glücksspielsteuergesetzes ist die Regelung von Abgaben auf alle Glücksspielaktivitäten, die in Dänemark - online oder durch herkömmliche Aktivitäten - angeboten oder vermittelt werden. Deshalb ist die fragliche Maßnahme (d. h. die steuerliche Begünstigung von Online-Glücksspielaktivitäten) in Bezug auf dieses Referenzsystem zu würdigen.
(84)
Da das angemeldete Gesetz vorsieht, dass die Inhaber einer Lizenz für Glücksspiele in Online-Kasinos einer Abgabe von 20 % der Brutto-Gewinneinnahmen unterworfen sind, während Inhaber einer Lizenz für Glücksspiele in herkömmlichen Spielbanken einen Steuersatz von 45 % ihrer Brutto-Glücksspieleinnahmen und einer zusätzlichen Abgabe von bis zu 30 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen unterliegen, stellt sich die Frage, ob die Anbieter von Online- und herkömmlichen Glücksspielen, die unterschiedlichen Steuersätzen unterliegen, als rechtlich und tatsächlich vergleichbar angesehen werden können.
(85)
Diesbezüglich argumentieren die dänischen Behörden durchgängig, dass Online- und herkömmliche Glücksspielaktivitäten in Bezug auf Plattformen, Kosten, Gewinnspannen, soziales Erlebnis, Anbieter und Produkte rechtlich und tatsächlich nicht vergleichbar seien.
(86)
Außerdem betonen sie, wie andere Beteiligte, der wesentliche Unterschied zwischen den beiden Anbieterkategorien bestehe darin, dass Online-Kasinos einem starkem Wettbewerb ausgesetzt sind, während dieser bei herkömmlichen Anbietern nicht gegeben sei.
(87)
Trotz einer Reihe von objektiven Unterschieden zwischen Online- und herkömmlichen Glücksspielanbietern (wie die physische Anwesenheit gegenüber der Online-Präsenz) ist die Kommission der Auffassung, dass die vorgenannten Unterschiede zwischen Online- und herkömmlichen Glücksspielkasinos nicht hinreichend sind, um eine wesentliche und ausschlaggebende rechtliche und tatsächliche Unterscheidung zwischen den beiden Arten von Unternehmen zu erkennen.
(88)
Dazu stellt die Kommission fest, dass die von herkömmlichen und Online-Glücksspielanbietern angebotenen Spiele gleichzustellen sind. Die von beiden, nämlich Online- und herkömmlichen Anbietern angebotenen Spiele, das heißt u. a. Roulette, Bakkarat, Punto Banco, Blackjack, Poker und Spiele an Spielautomaten, gehören unabhängig von ihrer Online- oder herkömmlichen Verortung derselben Glücksspielaktivität an. Deshalb erscheinen aus technischer Sicht online angebotene und an herkömmlichen Stätten angebotene Kasinospiele hinsichtlich der technologischen Plattformen, Beschreibungen, Formate und Parameter vergleichbar.
(89)
In dieser Hinsicht geht die Kommission davon aus, dass Online-Glücksspiel, soweit die Besteuerung von Glücksspielaktivitäten betroffen ist, ein weiterer Vertriebskanal einer ähnlichen Art von Glücksspielaktivitäten ist. Zur Stützung dieser Position verweist die Kommission auf die erheblichen Bemühungen seitens der Online-Kasinos, den Online-Spielern durch Simulierung des herkömmlichen Kasinoerlebnisses das Gefühl zu vermitteln, sie spielten in einer herkömmlichen Kasino-Stätte und nicht in virtueller Umgebung.
(90)
Zur Stützung ihrer Auffassung, bei Online- und herkömmlichen Glücksspielen handele es sich nicht um rechtlich und tatsächlich vergleichbare Aktivitäten, haben sich die dänischen Behörden unter anderem auf eine Entscheidung der britischen Wettbewerbsbehörde (British Office of Fair Trading) berufen, die zwischen lizenzierten Wettbüros einerseits und Telefon- oder Internet-Wetten andererseits unterscheidet (36). Allerdings steht dieser Verweis im Widerspruch zur Position der dänischen Behörden, dass Online- und Offline-Wetten dieselben Dienstleistungen darstellten (37). Einen Widerspruch stellt außerdem die Tatsache dar, dass die dänischen Behörden Offline- und Online-Wettdienste als ähnliche Aktivitäten und somit als derselben steuerlichen Behandlung unterliegend betrachten, während sie andere Arten der Online- und herkömmlichen Glücksspielaktivitäten als verschiedene Aktivitäten mit unterschiedlichen Steuersätzen definieren.
(91)
Die dänischen Behörden stützen sich auch auf die Entscheidung der Kommission im Fall Candover/Cinven/Gala (38), der zufolge Glücksspielautomaten (Jackpot-Automaten, Jeton-Automaten und Bargeldautomaten oder AWP) einen eigenständigen Produktmarkt darstellen (39). Auch wenn diese Entscheidung weder die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen noch das Selektivitätskriterium betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass sie Spielautomaten (Jackpot-Automaten, Jeton-Automaten und Bargeld- oder AWP-Automaten) zwar als einen getrennten Produktmarkt betrachtet, aber auch feststellt, dass sie als Teil des gesamten Glücksspielangebots an dem jeweiligen Ort, an dem sie sich befinden, z. B. in Spielbanken, Bingoclubs, Spielarkaden, Kneipen und Wettbüros, angesehen werden können (40).
(92)
Die angeblichen Unterschiede in den sozioökonomischen Profilen der Verbraucher, Suchtrisiken oder Marktentwicklung stellen ebenfalls keinen hinreichenden Nachweis dafür dar, dass Online- und herkömmliche Glücksspiele zwei verschiedene Arten von Aktivitäten darstellen, die rechtlich und tatsächlich nicht vergleichbar sind. Einige der Studien, auf die sich die dänischen Behörden und ebenso die Beschwerdeführer stützen, scheinen ausreichende Ergebnisse zu enthalten, die gegenteilige Schlüsse zulassen. So behaupten die dänischen Behörden im Hinblick auf die Studie der Kommission über Glücksspiele im Binnenmarkt aus dem Jahre 2006 (41), die Studie zeige vielmehr, dass Online- und herkömmliche Märkte getrennte Märkte seien (42). Andererseits wird dieselbe Studie von einigen Beteiligten (43) als Beleg dafür herangezogen, dass der Online-Glücksspielmarkt nicht als neuer Markt betrachtet werden könne, sondern vielmehr als die Weiterentwicklung desselben Glücksspielmarktes, der durch die Entwicklung neuer hybrider Spielbanken gekennzeichnet sei (44).
(93)
Entsprechende widersprüchliche Feststellungen finden sich in der von dem Dänischen Nationalzentrum für Sozialforschung (45) durchgeführten Studie, auf die sich die dänischen Behörden und die Beschwerdeführer berufen. Während die dänischen Behörden behaupten, Spieler in herkömmlichen Spielbanken unterschieden sich von denjenigen in herkömmlichen Spielbanken in Bezug auf Alter, Geschlecht und Bildungsniveau, kommen die Beschwerdeführer, die sich auf dieselbe Studie stützen, zum gegenteiligen Schluss und tragen vor, die Studie zeige, dass es keine erheblichen Unterschiede zwischen den Profilen der Verbraucher gebe, die in herkömmlichen Spielbanken oder in Online-Kasinos spielten. Ihrer Auffassung nach zeige die Studie, dass es sich bei den Glücksspielern, die sowohl herkömmliche Spielbanken als auch Online-Spielkasinos aufsuchten, typischerweise um die gleichen jungen Männer zwischen 18 und 24 Jahren handele (46).
(94)
Aus vorstehenden Erläuterungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass Online-Kasinos und herkömmliche Spielbanken als rechtlich und tatsächlich vergleichbar anzusehen sind. Da Online- und herkömmliches Glücksspiel dieselben Risiken beinhalten, betrifft die angemeldete Maßnahme sowohl Online- als auch herkömmliches Glücksspiel. Die fragliche Maßnahme sieht eine unterschiedliche steuerliche Behandlung vor, durch die Online-Glücksspielanbieter gegenüber herkömmlichen Spielbanken begünstigt werden. Daraus ergibt sich, dass die zu überprüfende Maßnahme a priori als selektiv im Sinne des Artikels 107 AEUV angesehen werden muss, da sie eine Abweichung vom allgemeinen Steuersystem darstellt.
(95)
Ob eine Maßnahme, die a priori als selektiv erscheint, durch das Wesen und den allgemeinen Aufbau des Systems gerechtfertigt werden kann, ist im Lichte der bestehenden Rechtsprechung zu beurteilen. Zur Rechtfertigung der Selektivität der Maßnahme können die Leitsätze oder Grundprinzipien des Steuersystems herangezogen werden.
(96)
In dieser Hinsicht argumentierten die dänischen Behörden, dass im Hinblick auf die Besonderheiten des betroffenen Sektors die unterschiedliche steuerliche Behandlung zugunsten der Online-Glücksspielanbieter die einzige Möglichkeit sei, um die Effizienz ihres Steuersystems sicherzustellen. Die Festlegung eines höheren Steuersatzes würde Online-Glücksspielanbieter davon abhalten, eine dänische Lizenz zu beantragen, während die Einführung eines geringeren Steuersatzes für alle betroffenen Anbieter dem allgemeinen Ziel, das Glücksspiel auf einem angemessenem Niveau zu halten, zuwiderlaufen würde.
(97)
Auch behaupteten die dänischen Behörden, dass die steuerliche Leistungsfähigkeit der Online-Glücksspielanbieter, die angeblich geringer als die der herkömmlichen Spielbankbetreiber ist, unterschiedliche Steuersätze für die beiden Anbieterkategorien rechtfertige.
(98)
Im Lichte der vorstehenden Argumente weist die Kommission darauf hin, dass nach der Rechtsprechung (47) und der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung (48) ein Mitgliedstaat festzustellen hat, ob sich die zu prüfende Maßnahme aus den Grund- oder Leitprinzipien dieses Systems ergibt. Eine Rechtfertigung durch Wesen und Aufbau des fraglichen Steuersystems stellt eine Ausnahme von dem grundsätzlichen Verbot staatlicher Beihilfen dar. Sie ist deshalb restriktiv auszulegen (49).
(99)
Demzufolge obliegt es den dänischen Behörden nachzuweisen, dass die betreffende steuerliche Maßnahme durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt ist. Allerdings haben die dänischen Behörden keinen ausreichenden oder überzeugenden Beweis zur Stützung ihrer Behauptung erbracht, dass die Minderung des Steuersatzes für ein spezielles Segment (Online-Anbieter) einer weiter gefassten Kategorie (Glücksspielanbieter) als Mittel zur Sicherstellung, dass letztere eine Lizenz beantragen würden, sich aus den ihrem Steuersystem zugrunde liegenden Prinzipien und Logik ergibt. Insbesondere muss das Ziel, ausländische Anbieter von Online-Glücksspielen nach Dänemark zu locken und sie den dänischen Vorschriften zu unterwerfen, als politisches Ziel angesehen werden, das außerhalb der Logik des Steuersystems liegt.
(100)
Auch haben die dänischen Behörden in Bezug auf die angeblich geringere steuerliche Leistungsfähigkeit der Online-Glücksspielanbieter keinen Nachweis dafür erbracht, dass zwischen Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbankaktivitäten ein Unterschied besteht, der eine unterschiedliche steuerliche Behandlung rechtfertigen würde. Ebenso wenig haben die dänischen Behörden aufgezeigt, dass die steuerliche Leistungsfähigkeit ein in ihrem System der direkten Unternehmensbesteuerung verankerter Grundsatz ist, auf den sie im vorliegenden Fall die Rechtfertigung der unterschiedlichen steuerlichen Behandlung von Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken stützen könnten.
(101)
Demzufolge ist die Kommission nicht der Auffassung, dass die Selektivität des angemeldeten Gesetzes im Hinblick auf die Logik des Steuersystems gerechtfertigt ist.
7.1.5. Schlussfolgerung
(102)
Unter Berücksichtigung vorstehender Erwägungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllt sind und dass die Maßnahme, die einen niedrigeren Steuersatz für Online-Glücksspiele vorsieht, eine staatliche Beihilfe für die Anbieter von Online-Glücksspielen mit Sitz in Dänemark darstellt.
7.2. Vereinbarkeit der Maßnahme auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(103)
In Artikel 107 Absätze 2 und 3 AEUV ist festgelegt, wann bestimmte Beihilfemaßnahmen mit dem Binnenmarkt vereinbar sind und welche Arten von Beihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können.
(104)
Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die fragliche Maßnahme aufgrund der in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vorgesehenen Ausnahmeregelung für „… Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“, für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden kann.
(105)
Die Kommission stellt fest, dass die Maßnahme nicht in den Geltungsbereich bestehender Leitlinien für die Anwendung des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV fällt. Sie ist daher unmittelbar unter Bezugnahme auf diese Vertragsbestimmung zu beurteilen. Damit eine Beihilfemaßnahme mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar ist, muss sie in erforderlicher und angemessener Weise ein Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgen. Bei der Prüfung der Vereinbarkeit einer Maßnahme mit dem Binnenmarkt wägt die Kommission den positiven Beitrag einer Beihilfe zur Verwirklichung eines Ziels von gemeinsamem Interesse mit den möglichen negativen Folgen in Form einer Verfälschung des Handels und des Wettbewerbs ab. Diese Prüfung erfolgt in drei Schritten, von denen die ersten beiden die positiven Folgen der Beihilfe und der dritte die negativen Auswirkungen und die Gewichtung der positiven und der negativen Folgen (50) betreffen. Die Prüfung ist wie folgt gegliedert:
1.
Dient die geplante Beihilfemaßnahme einem genau definierten Ziel von gemeinsamem Interesse?
2.
Ist das Beihilfeinstrument geeignet, das im gemeinsamen Interesse liegende Ziel zu verwirklichen, d. h. ein Marktversagen zu beheben oder ein anderes Ziel zu verfolgen? Im Einzelnen:
a)
Ist die Beihilfemaßnahme ein geeignetes Instrument, das heißt gibt es andere, bessere Instrumente?
b)
Enthält die Beihilfe eine Anreizwirkung, d. h. ändert sie das Verhalten potenzieller Begünstigter?
c)
Steht die Beihilfe im Verhältnis zu dem zu lösenden Problem, d. h. könnte dieselbe Verhaltensänderung auch mit weniger Beihilfen erreicht werden?
3.
Sind die Verfälschungen von Wettbewerb und Handel in ihrem Ausmaß begrenzt, so dass die positiven Folgen die negativen überwiegen?
7.2.1. Ziel von gemeinsamem Interesse
(106)
Die dänischen Behörden erklärten, sie beabsichtigten eine Reform der nationalen Rechtsvorschriften über Glücksspiel- und Wettdienste, um das bestehende Monopol durch ein reguliertes und teilliberalisiertes System zu ersetzen. Eine Liberalisierung wurde unter anderem deswegen für notwendig erachtet, um nach Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens und nach der Bekanntgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 23. März 2007 (51) den Einklang mit dem Unionsrecht sicherzustellen und der Bedrohung durch illegale Online-Gewinnspieldienste entgegenzutreten, die von in anderen Ländern ansässigen Anbietern von Spieldiensten erbracht werden.
(107)
Bislang ist der dänische Glücksspielsektor im Wesentlichen staatliches Monopol; Inhaber der einzigen Lizenz ist das staatlich kontrollierte Unternehmen „Danske Spil A/S“. Trotz des Rechtsrahmens, der es ausländischen Online-Glücksspielanbietern verbietet, ihre Dienste an in Dänemark ansässige Verbraucher zu vermarkten, haben viele Online-Glücksspielanbieter, die in anderen Mitgliedstaaten und in Drittländern ansässig sind, ihre Dienste über Kanäle außerhalb Dänemarks angeboten, beispielsweise über Satelliten-TV-Kanäle, die vom Vereinigten Königreich aus senden. In ihrer Anmeldung gaben die dänischen Behörden an, sie könnten das Verbot in der Praxis gegenüber anderen in Dänemark ihre Dienste bewerbenden Glücksspielanbietern nicht durchsetzen, weil im Rahmen des am dänischen Gerichtshof anhängigen Verfahrens der Vorwurf erhoben wurde, das aktuelle dänische Spielmonopol würde den freien Dienstleistungsverkehr beschränken. Daraus ergebe sich eine unbefriedigende Situation, insofern als die Rechtmäßigkeit des bestehenden Monopols nicht nur durch Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, sondern auch durch die unmittelbare Bereitstellung von Online-Glücksspielen durch in anderen Steuergebieten ansässigen Anbieter ohne Lizenz in Frage gestellt werde.
(108)
Die Begründung für das Gesetz über Glückspiele rechtfertigt den Liberalisierungsprozess mit den jüngsten technischen Entwicklungen; Dänemark sei nun Teil einer globalen Kommunikationsgesellschaft, in der die Verbraucher Zugang zu einer großen Palette von Dienstleistungen von Anbietern aus verschiedenen Ländern hätten. In den vergangenen zehn Jahren habe sich das Glücksspiel zu einem bedeutenden Verkaufsprodukt im Internet entwickelt, insbesondere nach der Einführung von Online-Poker. Das Internet biete den dänischen Bürgern die Möglichkeit, die Produkte und die Produktpalette von Danske Spil mit den von Online-Glücksspielanbietern mit Sitz im Vereinigten Königreich, in Malta, Gibraltar und anderen Ländern angebotenen Produkten zu vergleichen. In den letzten Jahren sei die Zahl der Dänen, die das Spielangebot internationaler Glücksspielanbieter wahrnehmen, immer rascher gewachsen. Den Erläuterungen der dänischen Behörden zufolge befürchtete die Regierung, ein nicht wirksam reguliertes und kontrolliertes Angebot von Glücksspielen könne negative Auswirkungen auf die Gesellschaft in Form von Straftaten begünstigen, die öffentliche Ordnung gefährden und Suchtverhalten fördern. Gleichzeitig sei ein stetiger Rückgang der Gewinne von Danske Spil zu verzeichnen. Die dänischen Behörden müssten daher in der Lage sein, das Glücksspielangebot zu regulieren und zu kontrollieren, um das Glücksspiel in kontrollierte Bahnen zu lenken und dadurch negative Folgen für die dänische Gesellschaft zu verhindern.
(109)
In diesem Zusammenhang erinnert die Kommission daran, dass der Glücksspielsektor innerhalb der Europäischen Union nie harmonisiert wurde. Nach Artikel 2 der Dienstleistungsrichtlinie wurde das Glücksspiel sogar ausdrücklich aus dem Geltungsbereich der Richtlinie ausgeklammert. (52) Allerdings können trotz des Fehlens abgeleiteter Rechtsvorschriften in diesem Bereich grenzüberschreitende Glücksspiele in den Anwendungsbereich der Grundfreiheiten des Vertrags, also der Niederlassungsfreiheit (Artikel 49 AEUV) und des freien Dienstleistungsverkehrs (Artikel 56 AEUV), fallen.
(110)
Grundsätzlich verlangt Artikel 56 AEUV die Abschaffung aller Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs, auch wenn diese Beschränkungen ohne Unterschied für Anbieter von Dienstleistungen aus dem betreffenden Staat und für Anbieter aus anderen Mitgliedstaaten Anwendung finden, wenn die Beschränkungen die Tätigkeiten der Anbieter von Dienstleistungen mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat, wo sie ähnliche Dienstleistungen rechtmäßig erbringen, verbieten, behindern oder weniger vorteilhaft erscheinen lassen (53). Nach der ständigen Rechtsprechung stellt die Gesetzgebung eines Mitgliedstaats, die es Anbietern mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat verbietet, Dienste im Hoheitsgebiet des erstgenannten Staates im Internet anzubieten, eine Beschränkung des in Artikel 56 AEUV verankerten freien Dienstleistungsverkehrs dar. (54) Außerdem kommt der freie Dienstleistungsverkehr sowohl Anbietern als auch Empfängern von Dienstleistungen zugute (55).
(111)
Zwar fällt das Glücksspielangebot im vorliegenden Fall in erster Linie in den Rahmen der Grundfreiheit von § 56 AEUV, jedoch berührt das dänische Gesetz auch die Niederlassungsfreiheit. § 27 des Gesetzes über Glücksspiele sieht vor, dass Online-Glücksspielanbieter entweder einen Sitz in Dänemark haben müssen oder, wenn sie in einem anderen EU- oder EWR-Staat ansässig sind, sie einen zugelassenen Vertreter bestellen müssen. Die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit werden gleichermaßen begründet wie die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs.
(112)
Die Beschränkungen dieser Grundfreiheiten sind nur aufgrund der in Artikel 52 AEUV ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmeregelungen zulässig oder nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Artikel 52 Absatz 1 AEUV lässt Beschränkungen zu, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind.
(113)
In Bezug auf Glücksspielaktivitäten hat der Gerichtshof in seinen Urteilen eine Reihe von Gründen von vorrangigem allgemeinen Interesse anerkannt, wie die Ziele des Verbraucherschutzes und der Betrugsvorbeugung und der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen sowie der Verhütung von Störungen der Sozialordnung im Allgemeinen. In diesem Zusammenhang könnten die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die aus Spielen und Wetten erwachsenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft, gewisse Ermessensbefugnisse der staatlichen Stellen rechtfertigen, festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Somit müssen die Beschränkungen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses auf jeden Fall gerechtfertigt sein, sie müssen geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten, und sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. Ferner müssen sie in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden (56).
(114)
Es ist allerdings darauf hinzuweisen, dass Steuermindereinnahmen nicht zu den in Artikel 52 AEUV genannten oder in der Rechtsprechung (57) anerkannten Gründen gehören und daher nicht als zwingender Grund des Allgemeininteresses angesehen werden können, der zur Rechtfertigung einer Maßnahme herangezogen werden kann, die einer Grundfreiheit grundsätzlich zuwiderläuft.
(115)
Was die Rechtfertigung von Beschränkungen beim grenzüberschreitenden Glücksspiel im Besonderen anbelangt, urteilte der Gerichtshof wie folgt (58):
„57.
(…) gehört die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Gemeinschaft ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben.
58.
Allein der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen.
59.
Somit steht es den Mitgliedstaaten zwar frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen, doch müssen die von ihnen vorgeschriebenen Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen (Urteil Placanica u. a., Randnr. 48).
(…)
69.
Dazu ist festzustellen, dass der Sektor der über das Internet angebotenen Glücksspiele in der Gemeinschaft nicht harmonisiert ist. Ein Mitgliedstaat darf deshalb die Auffassung vertreten, dass der Umstand allein, dass ein Wirtschaftsteilnehmer (…) zu diesem Sektor gehörende Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat, in dem er niedergelassen ist und in dem er grundsätzlich bereits rechtlichen Anforderungen und Kontrollen durch die zuständigen Behörden dieses anderen Mitgliedstaats unterliegt, rechtmäßig über das Internet anbietet, nicht als hinreichende Garantie für den Schutz der nationalen Verbraucher vor den Gefahren des Betrugs und anderer Straftaten angesehen werden kann, wenn man die Schwierigkeiten berücksichtigt, denen sich die Behörden des Sitzmitgliedstaats in einem solchen Fall bei der Beurteilung der Qualitäten und der Redlichkeit der Anbieter bei der Ausübung ihres Gewerbes gegenüber sehen können.
70.
Außerdem bergen die Glücksspiele über das Internet, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden“.
(116)
In einem neueren Urteil ging der Gerichtshof auch ausführlich auf die Risiken des Online-Glücksspiels ein (59):
„103.
Desgleichen können sich die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und aufgrund dessen die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen, die in ständiger Rechtsprechung herausgestellt worden sind, vergrößern können.
104.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass angesichts des Ermessens, über das die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung des Niveaus des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung im Glücksspielsektor verfügen, im Hinblick auf das Kriterium der Verhältnismäßigkeit nicht verlangt wird, dass eine von den Behörden eines Mitgliedstaats erlassene restriktive Maßnahme einer von allen Mitgliedstaaten geteilten Auffassung in Bezug auf die Modalitäten des Schutzes des fraglichen berechtigten Interesses entspricht (vgl. entsprechend Urteil vom 28. April 2009, Kommission/Italien, C-518/06, Slg. 2009, I-3491, Randnrn. 83 und 84).
105.
Nach alledem ist anzuerkennen, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt.“
(117)
Die fehlende Harmonisierung im Glücksspielbereich und die unterschiedlichen Ansätze der Mitgliedstaaten hinsichtlich des Angebots an erlaubten Spielen und der Anbieter, die diese Spiele bereitstellen dürfen, zeichnen das Bild eines stark fragmentierten Binnenmarktes für grenzüberschreitende Glücksspiele. Während in einigen Mitgliedstaaten das Angebot gewisser Glücksspiele Beschränkungen unterworfen oder sogar verboten ist, haben sich andere für offenere Märkte ausgesprochen. Angesichts des wachsenden Angebots an Online-Glücksspielen haben viele Mitgliedstaaten ihre Glücksspielgesetzgebung bereits überprüft oder sind gerade im Begriff, es zu tun.
(118)
Die dänischen Behörden legten keine detaillierten Zahlen zum Ausmaß illegaler Glücksspiel, die dänische Bürger wählen, sondern wiesen stattdessen auf die aus gesamtgesellschaftlicher Sicht beunruhigende Entwicklung des unregulierten Online-Glücksspielsektors hin.
(119)
Dieser Trend wird im Grünbuch der Europäischen Kommission vom März 2011 (60) bestätigt. Das beigefügte Arbeitspapier der Dienststellen der Kommission beziffert die Brutto-Glücksspieleinnahmen für Online-Glücksspiel im Jahr 2008 auf insgesamt 250 Mio. EUR, davon entfielen 14 % (d. h. 34 Mio. EUR) auf Kasinospiele und 22 % (d. h. 56 Mio. EUR) auf Poker (61). Sowohl Online-Kasinospiele als auch Online-Poker sind per definitionem verboten.
(120)
Diese Zahlen werden aller Voraussicht nach ansteigen. Laut den Ausführungen des Grünbuchs ist der Markt für Online-Glücksspiele das am schnellsten wachsende Marktsegment. Demnach entfielen 7,5 % der Jahreseinnahmen des gesamten Gewinnspielmarkts des Jahres 2008 (EU-27) auf diese Sparte, und nach Schätzungen wird sich dieser Betrag bis zum Jahr 2013 verdoppeln (62). Zum anderen wird der Anteil des nationalen Glücksspielkonsums, der auf das Online-Glücksspiel entfällt, in Dänemark auf 21,9 % geschätzt; dies ist bei einem EU-Durchschnittswert von 7,5 % der zweithöchste Prozentsatz (63).
(121)
Unter Berücksichtigung der vorgenannten Rechtsprechung sowie der Gegebenheiten des Glücksspielmarkts in der EU vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die von den dänischen Behörden vorgebrachten Argumente zur Rechtfertigung der angemeldeten Maßnahme begründet sind. Die Kommission ist sich vor allem der Besonderheiten der betreffenden Tätigkeiten bewusst: Die über das Internet bereitgestellten Online-Glücksspiele haben den Sektor entscheidend verändert, es wurde ein globaler Markt geschaffen, für den physische Grenzen keine Rolle mehr spielen. In diesem Zusammenhang und in Anknüpfung an das Grünbuch 2011 (64) weist die Kommission auch auf die Notwendigkeit einer Kontrolle des Online-Glücksspielsektors hin, um die möglichen schädlichen Folgen von Online-Glücksspielen für Verbraucher zu verhindern. Abgesehen von dem erheblichen Risiko der Online-Spielsucht, die in verschiedenen Sozialstudien nachgewiesen wurde (65), sollten insbesondere Minderjährige und sonstige gefährdete Personen, darunter Spieler mit niedrigem Einkommen, vormalige Suchtspieler und junge Erwachsene, die sich der Gefahren im Zusammenhang mit problematischem Spielverhalten nicht bewusst sind, vorrangig geschützt werden. Um diese Gruppen potenzieller Spieler schützen zu können, müssen die Mitgliedstaaten in der Lage sein, den Online-Glücksspielsektor unter anderem durch die Vorgabe von Altersgrenzen oder Zulassungsbedingungen zu überwachen, die Zahlungsabwicklungssysteme zu kontrollieren und Marketing und Werbung für Online-Glücksspiele zu begrenzen.
(122)
Die in Dänemark eingeleitete Reform, in deren Rahmen das angemeldete Gesetz verabschiedet wurde, steht somit im Einklang mit dem Ziel des Grünbuchs „Online-Gewinnspiele im Binnenmarkt“ der Europäischen Kommission vom 24. März 2011, in den Mitgliedstaaten einen Rechtsrahmen für Online-Gewinnspiele zu befördern, der für alle Beteiligten mehr Rechtssicherheit bietet (66). Das Grünbuch ist das Ergebnis einer umfassenden öffentlichen Konsultation der Europäischen Kommission zum Online-Glücksspiel im Binnenmarkt, die der Rat in seinen Schlussfolgerungen vom Dezember 2010 empfohlen hatte und die eine eingehende Erörterung insbesondere der relevanten Fragen zu den Online-Glücksspielen ermöglichen würde (67), sowie der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 10. März 2009, in der die Kommission aufgefordert wurde, die wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Folgen der Bereitstellung grenzüberschreitender Gewinnspiele in enger Zusammenarbeit mit den nationalen Regierungen zu untersuchen (68). Es ist ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass die Reform der Rechtsvorschriften und die damit verbundene Umsetzung des angemeldeten Gesetzes im Einklang mit den von der Kommission vertretenen Zielen stehen und die im März 2007 der Grund für die Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens und die Übermittlung einer mit Gründen versehenen Stellungnahme an die dänischen Behörden waren (69).
(123)
Aus diesen Gründen ist die Kommission der Auffassung, dass das angemeldete Spielsteuergesetz, solange es den Markt liberalisiert und dänischen und ausländischen Anbietern die Bereitstellung von Online-Gewinnspielen für dänische Bürger ermöglicht und gleichzeitig sicherstellt, dass die Anbieter alle Voraussetzungen für eine Lizenz erfüllen, ein klar definiertes Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgt.
7.2.2. Auf das angestrebte Ziel zugeschnittene Beihilfe
(124)
Eine Beihilfemaßnahme gilt als erforderlich und verhältnismäßig, wenn sie ein geeignetes Instrument darstellt, um ein definiertes Ziel von gemeinsamem Interesse zu erreichen, wenn sie einen Anreizeffekt auf die Begünstigten hat und wenn sie nicht zu ungebührlichen Wettbewerbsverfälschungen führt.
(125)
Die dänische Regierung hat beschlossen, den inländischen Markt für Online-Gewinnspiele zu liberalisieren und die Anzahl der Online-Lizenzen nicht zu begrenzen. Allerdings unterliegt die Erteilung einer solchen Lizenz einer Reihe von Bedingungen, unter anderem der Vertrauenswürdigkeit der den Lizenzantrag stellenden Betreiber. Um die Liberalisierung zum Erfolg zu führen, hat die dänische Regierung außerdem beschlossen, die Besteuerung für Online-Betreiber zu verringern und lediglich die Steuersätze, die für herkömmliche Glücksspielanbieter gelten, beizubehalten. Hier behaupteten die Beschwerdeführer, die Senkung des Steuersatzes für Online-Anbieter sei nicht die beste Lösung. So könnten die Ziele des Liberalisierungsprozesses auch noch durch Zahlungs- und Internetblockierung (Abschirmungsmaßnahmen) verwirklicht werden, ohne ermäßigte Steuersätze für Online-Betreiber einführen zu müssen. Die Beschwerdeführer führten an, Dänemark hätte ein Verbot des illegalen Online-Glücksspiels auch durch die Anwendung von Zahlungs- und Internetblockierung (Filterung von Domain-Namen, Internetprotokoll- und Zahlungsblockierungen) oder durch eine begrenzte Lizenzvergabe durchsetzen können.
(126)
In Bezug auf den Einsatz von „Blockierungssystemen“ führt das Grünbuch der Kommission aus, die Wirksamkeit eines Blockierungssystems hänge einerseits von vorab festgelegten, aktualisierten Listen der zu blockierenden Vorgänge und andererseits von effizienten Softwaresystemen ab. Die dänischen Behörden wiesen darauf hin, dass es jedoch fraglich sei, ob diese Blockierungssysteme die erwarteten Ergebnisse überhaupt bringen können, da Online-Spieler die Internetblockierung durch Änderung der verwendeten Ports umgehen können, und dass die Blockierung bestimmter Zahlungen auch völlig rechtmäßige geschäftliche Transaktionen, die sich nicht auf Einsätze und Preise beziehen, verhindern könnte.
(127)
Was die Möglichkeit einer Begrenzung der zu erteilenden Lizenzen betrifft, so sind die Auswirkungen von der Anzahl der bewilligten Lizenzen abhängig. Wenn die Anzahl auf einige wenige Lizenzen begrenzt ist, wird durch die geringe Anzahl von Wettbewerbern der Wettbewerb eingeschränkt und das Angebot beeinflusst, was wiederum in Form einer geringeren Ausschüttungsquote höhere Kosten für die Verbraucher mit sich bringt, anders als mit einer unbegrenzten Anzahl von Lizenzen. Eine kleinere Anzahl von Lizenzen schränkt auch die den Verbrauchern zur Verfügung stehende Vielfalt und Auswahlqualität im Markt ein und führt dazu, dass Hersteller die Wünsche und Bedürfnisse der Verbraucher weniger sorgfältig berücksichtigen. (70) Eine Begrenzung der Lizenzen wirft zudem Fragen auf, die die Kriterien für eine nicht willkürliche Festlegung der Anzahl von Lizenzen, die Modalitäten einer behördlichen Überwachung der Lizenzerteilung sowie die Verfahrensweise bei illegal angebotenen Gewinnspielen betreffen, d. h. wer ergreift welche Maßnahmen gegen illegal angebotene Glücksspiele (71).
(128)
Angesichts dieser Erwägungen ist die Kommission der Auffassung, dass der für Online-Gewinnspiele anzuwendende niedrigere Steuersatz ein geeignetes Instrument ist, um die Liberalisierungsziele des neuen Gesetzes über Glücksspiele zu erreichen. Die Beihilfemaßnahme wird sicherstellen, dass Online-Betreiber, die ihre Glücksspiele dänischen Bürgern anbieten möchten, eine Lizenz beantragen und den geltenden nationalen Rechtsvorschriften entsprechen.
(129)
Die Kommission geht davon aus, dass die Beihilfemaßnahme positive Auswirkungen auf das Verhalten ausländischer Anbieter von Online-Glücksspielen hat, da der niedrigere Steuersatz für diese Betreiber einen Anreiz bildet, eine Lizenz in Dänemark zu beantragen und somit erstmals Online-Gewinnspiele legal anzubieten.
(130)
Eine Beihilfe erfüllt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur dann, wenn dieselbe Verhaltensänderung nicht mit einer geringeren Beihilfe und geringerer Marktverzerrung bewirkt werden könnte. Die Höhe der Beihilfe muss auf das Minimum begrenzt sein, das für die Durchführung der geförderten Tätigkeit erforderlich ist. Im vorliegenden Fall vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die Maßnahme von den dänischen Behörden so konzipiert ist, dass der mögliche Beihilfebetrag niedrig gehalten wird und die durch die Maßnahme verursachten Wettbewerbszerrungen so gering wie möglich sind.
(131)
In der an die Fraktionssprecher der Parteien im dänischen Parlament gerichteten Begründung des dänischen Steuerministeriums vom 6. März 2010 über den festzulegenden Steuersatz (72) wurde die Wahl eines niedrigeren Steuersatzes für Online-Glücksspiele in Höhe von 20 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen unter Bezugnahme auf die folgenden Bedingungen gerechtfertigt:
a)
Die im Rahmen der dänischen Lizenzen bereitgestellten Glücksspiele sollten an das derzeitige Angebot von im Ausland ansässigen Online-Glücksspielanbietern angeglichen werden, d. h., eine Anpassung des Steuersatzes ist erforderlich, um den hohen, von ausländischen Anbietern von Online-Glücksspielen angebotenen Ausschüttungsquoten gerecht zu werden, und um diese Anbieter zur Beantragung einer Lizenz zu veranlassen.
b)
Die Gesamtzahl der angebotenen Glücksspiele sollte vergrößert werden und so insgesamt zu einer Umsatzsteigerung führen.
c)
Die Glücksspielprodukte sollten so attraktiv sein, dass Spieler kein Interesse daran haben, an Glücksspielen auf den Webseiten ausländischer (illegaler) Betreiber teilzunehmen.
d)
Es sollten Blockierungsmaßnahmen eingesetzt werden, um im Zusammenwirken mit den Buchstaben a bis c sicherzustellen, dass das Spielen auf den Seiten illegaler Anbieter möglichst gering gehalten wird.
(132)
In dieser Begründung weisen die dänischen Behörden darauf hin, dass die Rechtsvorschriften im Vereinigten Königreich, die der dänischen Glücksspielgesetzgebung ähneln, für das Online-Glücksspiel einen Steuersatz von 15 % vorsehen. Die dänischen Behörden vertraten die Ansicht, dass für Online-Glücksspiel ein im Vergleich zum Vereinigten Königreich höherer Steuersatz angesetzt werden könnte, da Dänemark im Gegensatz zum Vereinigten Königreich auch ergänzende Blockierungsmaßnahmen einsetzen wird, um Spielern den Zugang zu Angeboten ausländischer Betreiber, die keine dänische Lizenz haben, zu erschweren.
(133)
Die dänischen Behörden verweisen auch auf Frankreich und Italien, die ihre Märkte liberalisiert haben und höhere Steuern als das Vereinigte Königreich erheben. Die dänischen Behörden weisen darauf hin, dass diese Märkte weitaus größer sind als der dänische Markt. Die Größe eines Marktes kann konkrete Auswirkungen auf die Bereitschaft der Betreiber haben, in einen Markt einzutreten, selbst wenn der Steuersatz dort höher ist, da die immer mit dem Aufbau von Geschäftsaktivitäten in einem neuen Markt verbundenen Kosten, beim Eintritt in kleinere Märkte vergleichsweise höher sind.
(134)
Die Begründung enthält eine Berechnung der möglichen Auswirkungen auf die Einnahmen bei Steuersätzen von 15 %, 20 % und 25 %, wobei auch eventuelle Veränderungen im Spielverhalten der Spieler und in den Maßnahmen der Betreiber berücksichtigt wurden. Aus diesen Berechnungen geht hervor, dass ein Steuersatz von 20 % immer noch einen ausreichenden Anreiz für Online-Glücksspielbetreiber bieten würde, eine dänische Lizenz zu beantragen, und auch für Spieler, denen attraktive Spieldienste angeboten würden. Ein höherer Steuersatz (d. h. 25 %) wird voraussichtlich einen höheren Druck auf die Ausschüttungsquoten ausüben, so dass die Mehreinnahmen bei einem Steuersatz von 25 % letztendlich geringer sein könnten als bei einem Steuersatz von 20 %.
(135)
Der dänische Gesetzgeber kam deshalb zu dem Ergebnis, dass eine höhere Besteuerung des Online-Glücksspiels aller Wahrscheinlichkeit nach zu einem für Spieler nicht hinreichend attraktiven Glücksspielprodukt führen würde und somit einen niedrigeren Umsatz zur Folge haben und die unmittelbare Aussicht auf höhere Steuereinnahmen zunichte machen würde.
(136)
Die Schlussfolgerungen, zu denen der dänische Gesetzgeber in Bezug auf die angemessene Höhe der Besteuerung von Online-Glücksspielaktivitäten gelangte, werden auch durch einen Bericht eines Beratungsunternehmens bestätigt, wonach ein Steuersatz von 20 % keinen Verzicht des Staates auf Einnahmen, die er ansonsten erhalten hätte (73), bedeuten würde. Nach diesem Bericht wäre dies der höchste wirtschaftlich umsetzbare Steuersatz, ein höherer Steuersatz würde keine Rendite abwerfen, da ein solcher Steuersatz schlichtweg zu hoch wäre, um den Betreibern hier eine solide Geschäftsgrundlage für den Markteintritt zu bieten. Jeder höhere Satz hätte rückläufige Steuereinnahmen zur Folge.
(137)
In Anbetracht vorstehender Erwägungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass der für Online-Anbieter geltende Steuersatz von 20 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen nicht geringer als erforderlich ist, um sicherzustellen, dass die Ziele des Gesetzes über Glückspiele erreicht werden. Aus diesem Grund erfüllt die Beihilfemaßnahme die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs vorgegebene Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit.
7.2.3. Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten
(138)
Hinsichtlich der Auswirkungen der Beihilfemaßnahme auf den Wettbewerb und den Handel muss zwischen möglichen Verfälschungen im Handel zwischen Mitgliedstaaten und Wettbewerbsverzerrungen innerhalb Dänemarks, vor allem in Bezug auf vorhandene herkömmliche Glücksspielanbieter, unterschieden werden.
(139)
Für den Handel zwischen Mitgliedstaaten sind keine negativen Auswirkungen zu erwarten. Das Gesetz über Glückspiele ermöglicht es den dänischen Bürgern, auf den Webseiten von Online-Glücksspielanbietern, die über eine entsprechende Lizenz verfügen, legal zu spielen. Zu diesen Webseiten haben nicht nur dänische Bürger Zugang, sondern, vorbehaltlich der Beschränkungen durch die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften, alle EU-Mitgliedstaaten. Durch die Festlegung des Steuersatzes für Online-Glücksspielanbieter auf 20 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen entspricht die dänische Beihilfemaßnahme weitgehend den Sätzen, die andere Mitgliedstaaten, die ihre Online-Glücksspielgesetzgebung bereits reformiert haben, für diesen Bereich erheben. So zum Beispiel liegt in Belgien und im Vereinigten Königreich der Steuersatz bei 15 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen, andere Mitgliedstaaten wenden hingegen sogar noch niedrigere Sätze an (zum Beispiel Estland 5 %, Lettland 10 %, Finnland 8,25 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen). Lediglich in der Slowakei beträgt der Steuersatz der Brutto-Glücksspieleinnahmen 27 %.
(140)
Was die Wettbewerbsverzerrungen innerhalb Dänemarks betrifft, so wird die Maßnahme möglicherweise zahlreichen dänischen und ausländischen Online-Glücksspielanbietern, denen es bisher verboten war, den dänischen Bürgern ihre Spiele anzubieten, zugutekommen. Dänemark legte eine Liste von Online-Glücksspieleanbietern vor, die ihre Bereitschaft zur Beantragung einer Lizenz geäußert haben. Da es bisher nur dem staatlich kontrollierten Unternehmen erlaubt war, Online-Glücksspiele anzubieten, wird die Liberalisierung zu einem insgesamt größeren Wettbewerb auf dem Markt führen.
(141)
Auch wenn die Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt und ihre Durchführung nicht ohne Folgen für bestehende, herkömmliche Glücksspielanbieter ist, die mit einem Steuersatz von bis zu 75 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen besteuert werden, vertritt die Kommission die Auffassung, dass insgesamt die positiven Folgen die negativen Folgen der Durchführung der Maßnahme überwiegen.
(142)
Wie vorstehend dargelegt, hätte eine Besteuerung des Online-Glücksspiels in gleicher oder ähnlicher Höhe wie das herkömmliche Glücksspiel dazu geführt, dass der Wirtschaftszweig und die Spieler die Möglichkeit der legalen Bereitstellung von Online-Glücksspielen auf dem dänischen Markt nicht in Anspruch genommen hätten, womit die im Gesetz über Glückspiele verfolgten genannten Ziele von allgemeinem Interesse vereitelt worden wären.
(143)
Aus diesen Gründen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass diese Beihilferegelung im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzusehen ist.
8. SCHLUSSFOLGERUNG
(144)
Die Kommission stellt fest, dass das angemeldete Gesetz den Online-Glücksspielbetreibern Steuervorteile verschafft, die aus staatlichen Mitteln gewährt werden. Die Maßnahme wird grundsätzlich als selektiv angesehen, da sie zwischen Online-Glücksspielanbietern und herkömmlichen Spielbanken unterscheidet, die sich angesichts des von der Maßnahme verfolgten Ziels rechtlich und tatsächlich in einer vergleichbaren Situation befinden. Die dänischen Behörden konnten nicht nachweisen, dass die grundsätzliche Selektivität des angemeldeten Gesetzes durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt ist. Das angemeldete Gesetz wird daher als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV angesehen.
(145)
Die Kommission vertritt jedoch die Auffassung, dass die Beihilfe die Voraussetzungen erfüllt, um nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen zu werden -
HAT DEN FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Maßnahme C 35/10, die Dänemark nach dem dänischen Spielsteuergesetz in Form einer Besteuerung des Online-Glücksspiels anzuwenden beabsichtigt, ist im Sinne des Artikels 107 Artikel 3 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Die Durchführung der Maßnahme wird genehmigt.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Dänemark gerichtet.
Brüssel, den 20. September 2011
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 settembre 2011
sulla misura C 35/10 (ex N 302/10) che la Danimarca intende attuare sotto forma di tasse sul gioco d’azzardo on line nella legge danese relativa alle tasse suoi giochi
[notificata con il numero C(2011) 6499]
(Il testo in lingua danese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/140/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle suddette disposizioni (1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Il 6 luglio 2010 le autorità danesi hanno notificato, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e ai fini della certezza del diritto, la proposta di legge L 203 relativa alle tasse suoi giochi (la «legge relativa alle tasse suoi giochi» (2)), adottata il 25 giugno 2010. Con lettere dell’11 agosto 2010 e del 22 settembre 2010, la Commissione richiedeva ulteriori informazioni, trasmesse dalle autorità danesi in data 20 ottobre 2010.
(2)
La Commissione ha ricevuto altresì due denunce separate concernenti la proposta di legge relativa alle tasse suoi giochi. La prima è stata presentata il 23 luglio 2010 dall’associazione danese dei produttori di apparecchi da intrattenimento («DAB»), la seconda il 6 agosto 2010 dal gestore di una casa da gioco «tradizionale» (non «on line») - il «Royal Casino». Entrambe le denunce sono state trasmesse alle autorità danesi il 23 settembre 2010 affinché formulassero al riguardo, le proprie osservazioni che le autorità danesi hanno trasmesso con lettera datata 20 ottobre 2010.
(3)
Il 10 novembre 2010 si è tenuto a Bruxelles un incontro con le autorità danesi per discutere della notifica e delle due succitate denunce. Nel corso dell’incontro, le autorità danesi hanno presentato una nota dal titolo «Il dilemma creato dal procedimento in corso sugli aiuti di Stato» in cui annunciavano tra l’altro l’intenzione di procrastinare l’entrata in vigore della legge notificata fintanto che la Commissione non avesse adottato una decisione al riguardo (3).
(4)
Con decisione del 14 dicembre 2010, la Commissione comunicava alla Danimarca di aver deciso di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2 TFUE relativamente alla misura notificata. La decisione della Commissione di avviare il procedimento (di seguito la «decisione di avvio») è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (4). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le proprie osservazioni.
(5)
Con lettera datata 14 gennaio 2011, le autorità danesi hanno trasmesso le proprie osservazioni sulla decisione di avvio.
(6)
In totale, 17 parti interessate hanno presentato osservazioni fra l’11 e il 22 febbraio 2011 (5). Tali osservazioni venivano trasmesse alla Danimarca il 16 marzo 2011, fornendole la possibilità di replicarvi. La Commissione ha ricevuto le osservazioni della Danimarca con lettera del 14 aprile 2011.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
(7)
A seguito dell’avvio della procedura d’infrazione e dell’invio di un parere motivato, in data 23 marzo 2007, relativamente agli ostacoli alla libera circolazione dei servizi delle scommesse sportive in Danimarca (6), il governo danese ha deciso di avviare la riforma della legislazione nazionale sul gioco d’azzardo e sulle scommesse e di sostituire il regime di monopolio esistente con un regime regolamentato e parzialmente liberalizzato. La liberalizzazione era ritenuta necessaria, fra le altre cose, per conformarsi alla normativa dell’UE e per rispondere alle minacce poste dal gioco d’azzardo illegale on line proposto da operatori di servizi di giochi d’azzardo aventi sede in altre giurisdizioni.
(8)
La legge relativa alle tasse suoi giochi oggetto di notifica fa parte di una serie di norme introdotte al fine di liberalizzare il settore del gioco d’azzardo (7). Ai sensi dell’articolo 1 della legge relativa ai giochi, l’obiettivo generale di questa nuova riforma della normativa sul gioco d’azzardo è:
-
mantenere il consumo di gioco d’azzardo a un livello moderato,
-
proteggere i giovani e altre categorie vulnerabili dallo sfruttamento o dalla dipendenza dal gioco d’azzardo,
-
proteggere i giocatori d’azzardo garantendo che i servizi di gioco d’azzardo siano erogati in modo ragionevole, affidabile e trasparente, nonché
-
garantire l’ordine pubblico e prevenire l’uso del gioco d’azzardo per finalità criminali.
(9)
La legge relativa ai giochi prevede che «la fornitura o l’organizzazione dell’attività di gioco d’azzardo sia esercitata previo rilascio di una licenza, salvo ove diversamente disposto dalla presente legge o da altri atti normativi». Inoltre, la fornitura o organizzazione del gioco d’azzardo è soggetta al pagamento di una tassa (articolo 1 della legge relativa alle tasse suoi giochi).
(10)
L’articolo 5 della legge relativa ai giochi definisce «gioco d’azzardo» le seguenti attività: (i) le lotterie, (ii) il gioco d’azzardo combinato e (iii) le scommesse.
(11)
Per gioco d’azzardo combinato, si intendono «attività in cui il partecipante ha la possibilità di vincere un premio e in cui la probabilità di vincere dipende da una combinazione di abilità e fortuna». Il gioco d’azzardo combinato quindi include giochi offerti sovente dai casinò, quali roulette, poker, baccarat, blackjack e gli apparecchi da gioco che propongono vincite in denaro contante.
(12)
L’articolo 5 della legge relativa ai giochi definisce il gioco d’azzardo on line come «gioco d’azzardo effettuato fra un giocatore e un operatore del gioco d’azzardo tramite comunicazione a distanza». La stessa disposizione definisce l’attività di gioco d’azzardo «tradizionale» come «il gioco d’azzardo effettuato fra un giocatore e un operatore del gioco d’azzardo, o il suo agente, fisicamente presenti». I servizi di scommesse sono definiti come le «attività in cui un partecipante ha la possibilità di vincere un premio e in cui si punta una posta sul risultato di un evento futuro o sulla possibilità che tale evento futuro si verifichi».
(13)
A norma degli articoli da 2 a 17 della legge relativa alle tasse suoi giochi, i giochi soggetti a imposizione sono (i) le lotterie, incluse le lotterie a classi (a estrazione multipla) e quelle senza scopo di lucro, (ii) le scommesse, incluse le lotterie locali, (iii) i casinò «tradizionali», (iv) i casinò on line, (v) gli apparecchi da gioco che offrono vincite in contanti nelle sale giochi o in locali pubblici, bar ecc. e (vi) i giochi senza posta.
(14)
La legge relativa alle tasse suoi giochi stabilisce diverse aliquote fiscali, a seconda del fatto che i giochi siano proposti da casinò tradizionali o on line.
(15)
A norma dell’articolo 10 della legge relativa alle tasse suoi giochi, i concessionari che propongono giochi nei casinò tradizionali sono soggetti a un’imposta di base pari al 45 per cento degli introiti lordi delle giocate (puntate meno vincite), meno il valore dei gettoni destinati al fondo mance per il personale, e a un’ulteriore imposta del 30 per cento sugli introiti lordi (meno il valore dei gettoni destinati al fondo mance per il personale) superiori a 4 milioni di DKK (calcolati su base mensile) (8).
(16)
A norma dell’articolo 11 della legge relativa alle tasse suoi giochi, i concessionari che propongono il gioco d’azzardo in un casinò on line sono soggetti a un’aliquota del 20 per cento degli introiti lordi.
(17)
I possessori di licenza per l’esercizio di apparecchi da gioco che offrono vincite in contanti (slot machine) in sale giochi e locali pubblici, bar ecc. sono soggetti a un’imposta del 41 per cento degli introiti lordi. Un’ulteriore aliquota del 30 per cento si applica agli apparecchi da gioco che si trovano nei locali pubblici, nei bar ecc. in caso di introiti lordi superiori alle 30 000 DKK, e agli apparecchi da gioco nelle sale giochi per gli introiti lordi superiori ai 250 000 DKK (9).
(18)
Riguardo ai diritti di licenza, la legge relativa ai giochi stabilisce che i richiedenti il rilascio di una licenza per l’offerta di scommesse o giochi d’azzardo on line siano tenuti al pagamento di un diritto pari a 250 000 DKK (350 000 DKK se la richiesta comprende la licenza per il servizio di raccolta delle scommesse e per i giochi d’azzardo on line) e di un canone annuo variabile fra le 50 000 DKK e il 1 500 000 DKK a seconda dei proventi del gioco d’azzardo.
(19)
La legge relativa ai giochi impone agli operatori di servizi di gioco d’azzardo on line di essere stabiliti in Danimarca oppure, nel caso siano residenti in un altro Stato membro dell’UE o del SEE, di nominare un mandatario abilitato (articolo 27).
3. MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(20)
La Commissione ha avviato un procedimento d’indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2 TFUE relativamente alla misura in questione, in quanto essa potrebbe costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE.
(21)
In particolare, la Commissione ha ritenuto che, alla luce della giurisprudenza, la misura potesse considerarsi selettiva, e ha ricordato che qualsivoglia valutazione della selettività di una misura fiscale dovrebbe esaminare se una data misura favorisca talune imprese rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga tenuto conto dell’obiettivo perseguito da detto regime (10).
(22)
In considerazione della natura dei giochi offerti on line e nei casinò tradizionali, dell’esperienza sociale fornita dalle due tipologie di gioco d’azzardo e dei profili socioeconomici dei consumatori, la Commissione ha sollevato dubbi sul fatto che le differenze fra il gioco on line e quello tradizionale potessero essere di entità tale da renderli non paragonabili, de jure e de facto, ai fini del trattamento fiscale nell’ambito della legge relativa alle tasse suoi giochi.
(23)
Inoltre, in quella fase del procedimento, la Commissione era del parere che qualora la misura fosse risultata prima facie selettiva, ciò avrebbe significato che le autorità danesi avevano omesso di stabilire se la misura in oggetto potesse essere giustificata dalla logica del regime fiscale.
(24)
A tal riguardo, le autorità danesi hanno sostenuto che l’aliquota applicata ai servizi di gioco d’azzardo on line rappresentava, da un lato, il necessario equilibrio fra l’obiettivo della legislazione danese in materia di gioco d’azzardo di tutelare i giocatori e, dall’altro, l’esigenza di far fronte alla concorrenza degli operatori on line stabiliti in altri paesi in cui vigono aliquote fiscali inferiori.
(25)
Inoltre, relativamente al riferimento fatto dalle autorità danesi in merito agli obiettivi generali perseguiti dalla legge relativa ai giochi (cfr. considerando 7), la Commissione era dell’avviso che tali obiettivi sembravano essere di natura generale ed estranei al regime fiscale. Poiché secondo la giurisprudenza costante sono pertinenti solo obiettivi intrinseci al sistema fiscale, la Commissione ha ritenuto che le autorità danesi non avessero sufficientemente corroborato la propria tesi secondo cui la selettività della misura fiscale in questione era resa necessaria della logica del regime fiscale.
(26)
Inoltre, la Commissione ha ritenuto che la legge notificata comportasse un’agevolazione fiscale concessa mediante l’utilizzo di risorse statali, poiché la rinuncia al gettito fiscale ha conferito ai fornitori di giochi d’azzardo on line un vantaggio in forma di sostanziale riduzione dell’aliquota fiscale applicata. Inoltre, nella misura in cui detto provvedimento procura agli operatori on line stabiliti in Danimarca un vantaggio economico selettivo, esso potrebbe incidere sugli scambi del mercato interno e falsare la concorrenza.
(27)
In conclusione, la Commissione ha espresso dubbi in merito al fatto che la misura notificata possa rientrare nel campo di applicazione di una delle deroghe previste dall’articolo 107, paragrafi 2 e 3 TFUE.
4. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ DANESI
(28)
Con lettera del 14 gennaio 2011, le autorità danesi hanno presentato le proprie osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento da parte della Commissione.
(29)
Le autorità danesi, invocando una serie di differenze fattuali ed economiche fra il gioco d’azzardo on line e quello tradizionale elencate nella loro notifica, hanno ribadito la posizione secondo cui il gioco d’azzardo on line dovrebbe essere considerato come un’attività diversa da quella praticata in modo tradizionale.
(30)
Stando alle autorità danesi, i programmi utilizzati da taluni giochi elettronici proposti dai casinò tradizionali e quelli utilizzati on line non sono identici. A parte il fatto che le piattaforme e i fornitori non sono gli stessi, vi sono importanti differenze fra questi giochi elettronici, in quanto perché si possa giocare nei casinò tradizionali è necessaria la presenza fisica dei giocatori, la quale implica costi di varia natura (ad esempio, per il trasporto, il biglietto d’ingresso, il costo del guardaroba, dei pasti o delle bevande) che non vengono sostenuti giocando con un casinò on line.
(31)
Secondo le autorità danesi, il fatto che taluni Stati membri vietino la pratica del gioco d’azzardo on line, pur consentendo i servizi di gioco d’azzardo tradizionali dipende appunto dalle differenze insite nell’erogazione di questi due tipi di servizi di gioco d’azzardo.
(32)
Inoltre, le autorità danesi sostenevano che la Commissione non aveva tenuto conto delle conclusioni del proprio «Studio sul gioco d’azzardo nel mercato interno dell’Unione europea» (11), pubblicato nel 2006, secondo le quali i casinò on line e quelli tradizionali dovrebbero essere considerati come due mercati separati.
(33)
Le autorità danesi hanno altresì precisato che la valutazione della Commissione si imperniava esclusivamente sui casinò tradizionali e non teneva conto degli apparecchi da gioco (cioè le slot machine, ma non quelle per la roulette, il blackjack, il poker ecc.) situate in locali pubblici tradizionali, bar ecc., o in sale giochi.
(34)
Per quanto concerne la giustificazione delle misure in virtù della logica del regime fiscale, le autorità danesi sostengono che la Commissione potrebbe aver frainteso l’obiettivo della misura notificata. Tale misura non è volta tanto a preservare la competitività internazionale dell’industria danese del gioco d’azzardo, quanto piuttosto a perseguire i quattro obiettivi definiti nella legislazione (mantenere il consumo del gioco d’azzardo a un livello moderato; proteggere i giovani e altre categorie vulnerabili dallo sfruttamento mediante il gioco d’azzardo o dalla dipendenza dal gioco d’azzardo; proteggere i giocatori garantendo che i servizi di gioco d’azzardo siano erogati in modo equo, responsabile e trasparente; garantire l’ordine pubblico e prevenire l’uso del gioco d’azzardo per finalità criminali).
(35)
Relativamente alla differenza di aliquote tra il gioco on line e quello tradizionale, le autorità danesi hanno spiegato di essersi trovate dinnanzi a un dilemma normativo e regolamentare. Da un lato, non potevano più mantenere la situazione di monopolio del momento e procrastinare la liberalizzazione del mercato del gioco d’azzardo on line. Dall’altro, stabilire un livello d’imposizione uniforme per le attività di gioco on line e tradizionali avrebbe pregiudicato gli obiettivi di politica perseguiti dal governo danese in questo settore.
(36)
In particolare, le autorità danesi sostenevano che l’applicazione di un’aliquota uniforme a tutte le attività di gioco d’azzardo avrebbe prodotto soluzioni incoerenti con gli obiettivi perseguiti, a prescindere dal modello fiscale adottato. Infatti, l’adozione di un’aliquota uniforme ridotta del 20 per cento avrebbe fortemente incentivato il gioco nei casinò tradizionali, in contrasto con l’obiettivo generale di tutela dei consumatori.
(37)
D’altro canto, la scelta di un’aliquota uniforme elevata, simile a quella imposta ai casinò tradizionali, avrebbe scoraggiato gli operatori on line dal richiedere una licenza per l’esercizio di questi servizi in Danimarca, vanificando in tal modo gli obiettivi di liberalizzazione che si prefiggeva la legge, e sarebbe stata altresì contraria all’obiettivo generale di tutela dei consumatori, in quanto avrebbe impedito un controllo efficace del gioco d’azzardo on line.
(38)
A sostegno della loro posizione, le autorità danesi hanno trasmesso un memorandum presentato il 6 marzo 2010 dal ministro delle Finanze ai portavoce dei partiti politici presenti nel parlamento danese in merito al livello d’imposta da applicare (12). Il memorandum dimostra come l’attuale trattamento fiscale differenziato vada considerato il risultato di una ponderazione volta, da un lato, a garantire il rispetto della legge e dall’altro a ottimizzare il gettito fiscale mantenendo il gioco d’azzardo a un livello moderato.
(39)
Al riguardo, le autorità danesi hanno ritenuto di dover egualmente tener conto della concorrenza internazionale e del carattere mondiale dell’industria del gioco d’azzardo on line. A tal proposito, le autorità danesi hanno fatto riferimento allo «Studio sul gioco d’azzardo nel mercato interno dell’Unione europea», secondo il quale il costo sostenuto da un operatore per fornire servizi di gioco con un’attività stabilita nel paese non dovrebbe essere superiore al costo d’esercizio dall’estero, in modo che il servizio proposto sia più interessante per i consumatori e che gli operatori possano esercitare l’attività nella propria giurisdizione invece che in altri paesi (13).
(40)
Inoltre, le autorità danesi hanno affermato che il principio sancito dalla Corte di giustizia nella causa Salzgitter, secondo cui la Commissione non dovrebbe procedere a un esame comparativo del livello d’imposizione notificato con quelli applicabili in altri Stati membri per determinare se la misura notificata costituisca un aiuto di Stato (14), non si applica alla legge notificata, giacché il trattamento fiscale differenziato fra le attività di gioco d’azzardo tradizionali e quelle on line si basa esclusivamente su considerazioni interne di natura fiscale. In particolare, il governo danese non ha tenuto alcun conto delle aliquote applicabili in altri Stati membri allo scopo di migliorare la competitività dell’industria danese del gioco d’azzardo, ma ha cercato solamente di raggiungere un buon equilibro rispetto ai quattro obiettivi politici summenzionati della legge notificata.
(41)
Inoltre, le autorità danesi hanno sostenuto che la Commissione aveva frainteso la causa Salzgitter, in quanto vi aveva fatto riferimento non per valutare la natura selettiva della misura notificata, bensì per determinare se la selettività della misura notificata potesse essere ritenuta giustificata.
(42)
Per le suddette ragioni, le autorità danesi sono dell’avviso che le misure fiscali notificate, qualora fossero ritenute selettive, dovrebbero considerarsi giustificate dalla logica del regime fiscale.
5. OSSERVAZIONI PRESENTATE DAI TERZI INTERESSATI
(43)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni di 17 terzi interessati, inclusi i denuncianti: si tratta di sette associazioni (15), sette imprese (16) e tre Stati membri (17).
(44)
Relativamente alla selettività della misura, alcune delle parti interessate sostengono che i casinò on line e tradizionali non si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga, in quanto tali società non operano nello stesso mercato e, di conseguenza, la misura fiscale non si discosta dal regime fiscale generalmente applicabile. Pertanto, la misura fiscale non dovrebbe essere considerata come selettiva.
(45)
A sostegno di tale posizione, i terzi interessati affermano che sussistono differenze sostanziali tra i prodotti offerti dai casinò tradizionali e quelli dei casinò on line. Le attività offerte dai casinò tradizionali costituiscono un’esperienza sociale in cui, a differenza del gioco on line, sono una parte cruciale dell’esperienza di gioco lo scambio verbale, la presenza e l’ambiente fisico. Inoltre, il gioco d’azzardo tradizionale dovrebbe essere considerato come parte dell’esperienza di intrattenimento complessiva, che è accompagnata da altre attività, come quelle offerte da ristoranti, bar, strutture congressuali e servizi alberghieri.
(46)
Di più, le parti interessate sostengono che le attività di gioco d’azzardo on line e tradizionale non presentano i medesimi rischi di dipendenza. A sostegno di tale posizione, rimandano alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, che sancisce che «l’offerta di giochi d’azzardo tramite Internet può rivelarsi una fonte di rischi di natura differente e di maggiore entità in materia di tutela dei consumatori» (18). Si fa altresì riferimento allo studio sul gioco d’azzardo pubblicato dall’Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), secondo cui il gioco d’azzardo on line presenta un rischio reale di dipendenza che, tuttavia, è necessario fronteggiare con un mercato regolamentato del gioco on line.
(47)
Inoltre, secondo alcune parti interessate esiste una segmentazione del mercato dei giochi d’azzardo basata su diversi canali di distribuzione, che costituirebbero un elemento pertinente di distinzione dei diversi mercati rilevanti. A tal proposito, esse citano a un parere dell’Autorità francese garante della concorrenza del 20 gennaio 2011, che osservava che il gioco on line potrebbe essere distinto dal gioco d’azzardo praticato in sale da gioco o presso locali commerciali (20).
(48)
Alcune delle parti interessate hanno altresì messo in evidenza che gli operatori del gioco d’azzardo tradizionale sono soggetti a una pressione concorrenziale limitata alla zona geografica specifica in cui offrono i propri servizi. Di converso, gli operatori on line devono affrontare una concorrenza agguerrita da parte degli altri operatori on line. In particolare, poiché i giochi d’azzardo nei casinò tradizionali sono vincolati a un luogo fisico, i clienti devono spostarsi fisicamente per raggiungere i casinò. Ad esempio, in Danimarca esistono solo sei località in cui possono operare i casinò tradizionali. Di converso, le attività di gioco d’azzardo on line consentono ai giocatori di avere accesso a una vasta offerta di giochi da parte dei vari operatori internazionali. Inoltre, la forte concorrenza fra i casinò on line è ulteriormente esacerbata dall’esistenza di siti web specializzati che mettono a confronto l’offerta dei vari fornitori di gioco d’azzardo on line, nonché da numerosi blog e fori che consentono ai giocatori di confrontare i prodotti, i prezzi e i servizi offerti dagli operatori on line.
(49)
Al contempo, questi terzi interessati precisano che i margini di profitto del gioco d’azzardo on line sono significativamente inferiori a quelli del gioco d’azzardo «tradizionale», considerata la forte concorrenza fra gli operatori on line, che non è presente fra i casinò tradizionali. Pertanto, i casinò on line avrebbero margini di profitto significativamente più bassi rispetto al tasso di ritorno, cioè la percentuale degli importi giocati che ritorna ai giocatori sotto forma di vincite. Inoltre, i casinò tradizionali possono offrire altri prodotti accessori e beneficiare in tal modo dei proventi accessori degli alberghi, bar o ristoranti dei casinò, il che chiaramente non avviene nell’ambiente di gioco virtuale. Di conseguenza, poiché gli operatori del gioco d’azzardo tradizionale possono trarre maggiori profitti dal gioco d’azzardo rispetto agli operatori on line, la differenza delle aliquote sarebbe giustificata dal principio di «capacità contributiva», secondo il quale andrebbe imposto un maggior carico tributario a coloro che possono sostenere un onere fiscale più elevato.
(50)
A parte le argomentazioni succitate, alcune parti interessate sostengono altresì che anche qualora la misura danese fosse ritenuta selettiva, il criterio di selettività sarebbe giustificato dalla natura e dalla struttura generale del sistema di prelievo. Lo scopo dell’aliquota differenziata danese era quello di fare in modo che gli operatori on line richiedessero una licenza danese e quindi versassero in futuro le imposte all’erario danese, garantendo al contempo il conseguimento degli obiettivi di tutela dei consumatori sanciti dalla normativa danese in materia di gioco d’azzardo.
(51)
A tal riguardo, alcune parti interessate hanno fatto riferimento alla comunicazione della Commissione del 1998 sull’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese (21), secondo cui la ragion d’essere del sistema tributario è la riscossione di entrate per finanziare la spesa statale. Su tale base, esse ritengono che se l’atto notificato avesse imposto un’aliquota per i giochi d’azzardo on line superiore a quella fissata, non si sarebbe potuto conseguire l’obiettivo di ottimizzare il gettito fiscale proveniente dai servizi di gioco d’azzardo on line forniti ai residenti danesi.
(52)
Per confutare i suddetti argomenti altre parti interessate (in particolare operatori di casinò tradizionali) hanno presentato le proprie osservazioni contro la posizione adottata dalle autorità danesi.
(53)
In sostanza, questi soggetti sostenevano che il regime impositivo danese sia da ritenersi selettivo, giacché esso introduce un trattamento fiscale differenziato fra due gruppi di imprese che si trovano in una situazione che è de jure e de facto analoga, alla luce degli obiettivi della misura. Tali parti affermano che i casinò on line e quelli tradizionali svolgono attività in concorrenza tra loro in un unico e medesimo mercato e che essi si trovano pertanto in situazioni analoghe.
(54)
A sostegno di questa tesi, le parti interessate dichiarano che i giochi forniti dai casinò on line e tradizionali sono simili. Le regole dei giochi d’azzardo dovrebbero essere considerate le stesse e l’interazione virtuale con i croupier o altri giocatori on line è analoga a quella che si verifica realmente nei casinò tradizionali. I produttori degli apparecchi da gioco per i casinò tradizionali produrrebbero inoltre i medesimi apparecchi da utilizzare on line e off line. Pertanto, da un punto di vista tecnico, i giochi d’azzardo offerti on line e off line sarebbero identici in termini di piattaforme tecnologiche, descrizioni, caratteristiche formati e parametri.
(55)
Inoltre, secondo le parti interessate i profili dei consumatori di giochi on line e tradizionali sono analoghi e pertanto l’aspetto relativo ai consumatori non può costituire un fattore di distinzione tra il gioco d’azzardo on line da quello tradizionale.
(56)
Alcuni soggetti interessati non ritenevano che il gioco d’azzardo on line dovesse essere considerato come un’attività diversa dal gioco d’azzardo tradizionale, bensì semplicemente come un altro canale di offerta di giochi al pubblico.
(57)
Oltre ai suddetti argomenti, le parti interessate ritengono che l’attuale mercato dei giochi d’azzardo debba essere considerato come un mercato unico in fase di profondo mutamento, caratterizzato da un forte spostamento dei giocatori dai casinò tradizionali a quelli on line. Vari fattori possono aver contribuito a tale recente sviluppo, ivi inclusi il crescente utilizzo di Internet, i bassi costi d’esercizio dei casinò on line sotto tutti gli aspetti (strutture, personale e costi fissi), nonché il fatto che i casinò on line possono fornire accesso illimitato al gioco d’azzardo on line, ventiquattr’ore su ventiquattro e ovunque, considerato il continuo sviluppo delle nuove tecnologie.
(58)
Le parti interessate prevedono che si assisterà in futuro a un aumento ancora più consistente dello spostamento della quota di mercato dai casinò tradizionali a quelli on line, tenuto conto del ritmo di sviluppo sostenuto del progresso tecnologico, delle iniziative commerciali e della penetrazione del mercato tipici del commercio elettronico, che hanno reso questo settore dell’industria del gioco d’azzardo estremamente dinamico e in trasformazione. A tal riguardo, essi rimandano altresì al parere dell’Avvocato generale Bot nella causa Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22) secondo cui l’impatto dei nuovi mezzi di comunicazione è tale che i giochi di sorte o d’azzardo, in passato disponibili solo in locali appositi, possono ora essere praticati in qualsiasi momento e ovunque, data l’evoluzione di nuove tecnologie come il telefono, la televisione interattiva e Internet.
(59)
Le parti interessate fanno altresì riferimento allo studio della Commissione del 2006 sul gioco d’azzardo nel mercato interno (23) secondo cui «il futuro del gioco d’azzardo nei casinò sarà in misura sempre maggiore basato su server, in quanto gli apparecchi da gioco si stanno spostando sempre più verso programmi di giochi scaricabili» (24). Questa evoluzione sarebbe contraddistinta dallo sviluppo di nuove sedi di gioco ibride.
(60)
Sulla scorta dei suddetti argomenti, le parti interessate concludono che la misura è selettiva in quanto i casinò on line e tradizionali propongono attività che sono in una situazione analoga de jure e de facto. Né tale selettività potrebbe essere giustificata dalla logica del regime fiscale. Inoltre, esse ritengono che l’applicazione di un’aliquota maggiore non scoraggerebbe gli operatori on line che intendano richiedere una licenza in Danimarca.
(61)
Infine, il riferimento da parte delle autorità danesi ai regimi fiscali di altri Stati membri per giustificare l’esigenza di attirare operatori di casinò on line non è pertinente, poiché secondo la giurisprudenza costante qualsivoglia giustificazione dovrebbe basarsi esclusivamente sul regime fiscale nazionale (25). Inoltre, l’argomentazione delle autorità danesi secondo cui la diminuzione dell’aliquota fiscale applicabile a talune imprese è necessaria per rendere il mercato più concorrenziale, è stata costantemente respinta dai tribunali.
6. OSSERVAZIONI DA PARTE DELLA DANIMARCA SULLE OSSERVAZIONI PRESENTATE DAI TERZI
(62)
Nel ribadire la propria opinione che la misura notificata non è selettiva e non costituisce aiuto di Stato, le autorità danesi sottolineano che tutti i governi intervenuti condividono la tesi del governo danese secondo cui è necessario, dal punto di vista normativo, operare una distinzione tra casinò on line e tradizionali.
(63)
Esse precisano altresì che la metodologia utilizzata per definire il mercato rilevante ai sensi degli articoli 101 e 102 TFUE è concepita per le imprese private e si basa su una valutazione della sostituibilità del prodotto sul lato della domanda e dell’offerta e pertanto non dovrebbe essere applicata ai fini della valutazione di un aiuto di Stato. Applicare questa metodologia travalicherebbe i limiti delle regole sugli aiuti di Stato, che nel caso in esame rientrano tra le materie di sovranità statale.
(64)
Le autorità danesi ritengono che il gioco d’azzardo on line dovrebbe essere distinto da quello «tradizionale». A tal proposito, esse citano altresì la posizione della Commissione in un caso di concentrazione, nel quale essa ha ritenuto che gli apparecchi per il gioco d’azzardo (macchine per il jackpot, a gettone e tutte le slot machine o apparecchi d’intrattenimento o AWP) costituissero un mercato del prodotto distinto (26). Esse menzionano anche, fra le altre cose, la decisione adottata dall’Autorità francese garante della concorrenza, secondo cui il gioco del poker nei casinò tradizionali non fa parte dello stesso mercato del poker on line, giacché il poker giocato nei casinò tradizionali richiede autocontrollo e capacità di osservazione degli altri giocatori e comporta sovente maggiori costi e limitazioni dal punto di vista geografico (27). Le autorità danesi fanno infine riferimento a una decisione in materia di concentrazioni adottata dall’Office of Fair Trading britannico, che opera una distinzione fra le agenzie di scommesse autorizzate da una parte e il servizio di raccolta telefonica o via Internet delle scommesse, dall’altra (28).
(65)
Per quanto concerne le differenze nei mercati del prodotto, le autorità danesi precisano che, secondo molti degli intervenuti, nelle case da gioco vengono proposti servizi supplementari, che sono notevolmente più costosi. Da un punto di vista sociologico, le autorità danesi ribadiscono la propria posizione secondo cui i giocatori a distanza e quelli tradizionali appartengono a due diverse tipologie di consumatori, come indicato anche nel recente libro verde della Commissione sul gioco d’azzardo on line nel mercato interno, del 24 marzo 2011, che individuerebbe per i giocatori on line un profilo diverso da quello dei clienti dei casinò o delle agenzie di scommesse tradizionali (29).
(66)
Le autorità danesi ribadiscono che il tasso di ritorno è significativamente maggiore per gli operatori on line, tenuto conto dei minori costi d’esercizio. Esse precisano inoltre che si riscontrano differenze fra i casinò on line e quelli tradizionali negli aspetti tecnici dei programmi utilizzati, nelle diverse regolamentazioni per la concessione delle licenze e nella posizione di dominio territoriale dei casinò tradizionali.
(67)
Le autorità danesi contestano anche l’interpretazione da parte di talune parti interessate in merito al parere succitato dell’Avvocato generale Bot nella causa Liga Portuguesa. Essi osservano che tale parere, relativo alla libera prestazione di servizi, è coerente con l’idea che la situazione di diritto e di fatto degli operatori dei giochi d’azzardo a distanza non è assimilabile a quella degli operatori tradizionali del gioco d’azzardo.
(68)
Tuttavia, le autorità danesi riconoscono che taluni tipi di servizi di gioco d’azzardo on line potrebbero costituire a loro volta un’ulteriore forma di vendita, come nel caso dei servizi di scommesse.
(69)
Per quanto concerne gli scopi della legge notificata, le autorità danesi respingono la tesi sostenuta da talune parti interessate secondo la quale la legge notificata mirerebbe ad attirare gli operatori di gioco d’azzardo stranieri, ribadendo che gli obiettivi perseguiti dal governo sono piuttosto quelli elencati dalla legge relativa ai giochi. Inoltre, lo scopo generale della nuova legge rimarrebbe invariato: generare gettito dal gioco d’azzardo come ogni altro analogo sistema di riscossione delle imposte da versare nelle casse dello Stato.
(70)
Le autorità danesi concordano inoltre con la posizione espressa da talune parti interessate sul fatto che la capacità di pagare del contribuente potrebbe essere considerata una valida giustificazione. Nel caso in esame, la capacità finanziaria degli operatori del gioco d’azzardo on line sarebbe, in effetti, significativamente più bassa.
(71)
Infine, le autorità danesi precisano che il loro regime d’imposizione relativo ai giochi d’azzardo a distanza è configurato in modo tale da assicurare le maggiori entrate possibili. Pertanto, la minore aliquota fiscale applicata ai servizi di gioco d’azzardo on line rifletterebbe l’esigenza di bilanciare i quattro obiettivi definiti nella legge notificata con l’esigenza di ottimizzare il gettito fiscale.
7. VALUTAZIONE DELLA MISURA
7.1. Esistenza di aiuto di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE
(72)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
7.1.1. Risorse statali
(73)
L’articolo 107, paragrafo 1 TFUE prevede che la misura sia concessa da uno Stato membro o tramite risorse statali. Una perdita di gettito fiscale equivale al consumo di risorse statali sotto forma di spese fiscali.
(74)
Nel caso in esame, la presenza di risorse statali non è stata contestata da nessuna delle parti, né dalle autorità danesi, né dai denuncianti o dai terzi.
(75)
Consentendo agli operatori del gioco d’azzardo on line di corrispondere delle imposte a un’aliquota relativamente bassa pari al 20 per cento dei propri introiti lordi (30), le autorità danesi rinunciano a un introito che costituisce risorse statali. Di conseguenza, la Commissione è dell’avviso che la misura in questione comporti perdita di risorse statali e sia pertanto concessa tramite risorse statali.
7.1.2. Vantaggio
(76)
La misura deve altresì conferire un vantaggio finanziario al beneficiario. La nozione di vantaggio concerne non solo i benefici positivi ma anche gli interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa (31).
(77)
Nel caso in esame, la presenza di un vantaggio non è stata contestata da nessuna delle parti, né dalle autorità danesi, né dai denuncianti o dai terzi.
(78)
Ai sensi della legge sulle imposte relative ai giochi, le imprese di gioco d’azzardo on line sono tenute a versare un’imposta pari al 20 per cento dei propri introiti lordi. Questa aliquota è sostanzialmente inferiore a quella applicabile agli operatori di gioco d’azzardo tradizionali. Pertanto, le imprese di giochi d’azzardo on line beneficiano di un vantaggio, sotto forma di un minore onere fiscale. Ne consegue che la misura in esame comporta un vantaggio per le imprese che propongono servizi di gioco d’azzardo on line.
7.1.3. Distorsione della concorrenza ed effetto sugli scambi
(79)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE, la misura deve incidere sugli scambi a livello dell’UE e falsare o minacciare di falsare la concorrenza. Nel caso in esame, i fornitori di giochi d’azzardo on line che si stabiliscono in Danimarca saranno esposti alla concorrenza e saranno coinvolti negli scambi a livello dell’UE. Di conseguenza, la legge relativa alle tasse suoi giochi, che stabilisce un’agevolazione fiscale per le imprese danesi che propongono servizi di gioco d’azzardo on line, incide necessariamente sugli scambi all’interno dell’UE e falsa o minaccia di falsare la concorrenza.
7.1.4. Selettività
(80)
Per configurarsi come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE, l’aiuto dovrebbe essere considerato selettivo nella misura in cui favorisce talune imprese o talune produzioni.
(81)
Secondo un’interpretazione consolidata della selettività nella giurisprudenza, una misura è selettiva qualora sia «diretta ad esonerare parzialmente tali imprese dagli oneri pecuniari che derivano dalla normale applicazione del sistema generale di contributi obbligatori imposti dalla legge» (32). Ne consegue che la misura è selettiva se costituisce uno scostamento dall’applicazione della normativa fiscale generale. In base alla giurisprudenza, occorre valutare se una data misura favorisca talune imprese rispetto ad altre che si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga, tenuto conto degli obiettivi perseguiti da detto regime (33).
(82)
A tenore della giurisprudenza, se si considera che la misura si discosti dal sistema fiscale generale, essa andrà esaminata per determinare se tale differenziazione risulti dalla natura o dalla struttura del sistema fiscale in cui tali provvedimenti si inseriscono (34). In altri termini, la questione è se la misura in oggetto, che appare prima facie selettiva, sia giustificata in considerazione della logica del sistema fiscale (35).
(83)
Nel caso in esame, il sistema di riferimento dovrebbe essere il sistema fiscale relativo alle attività di gioco d’azzardo danesi. La legge relativa alle tasse suoi giochi mira a regolamentare il pagamento delle imposte su tutte le attività di gioco d’azzardo proposte o organizzate in Danimarca, che si svolgano on line o tramite strutture «tradizionali». È pertanto a fronte di tale sistema fiscale di riferimento che si dovrebbe valutare la misura in esame (cioè l’aliquota differenziata applicata alle attività di gioco d’azzardo on line).
(84)
Poiché la legge notificata stabilisce che i concessionari che propongono gioco d’azzardo on line versino un’imposta pari al 20 per cento degli introiti lordi, mentre i concessionari che propongono il gioco d’azzardo in casinò tradizionali versano sugli introiti lordi un onere di base pari al 45 per cento e un’imposta supplementare che arriva al 30 per cento, sorge la questione se gli operatori del gioco d’azzardo on line e gli operatori del gioco d’azzardo tradizionale, soggetti ad aliquote diverse, debbano essere considerati in una situazione di diritto e di fatto analoga.
(85)
A tal riguardo, le autorità danesi hanno costantemente sostenuto che le attività di gioco d’azzardo on line e tradizionali non sono analoghe, dal punto di vista giuridico e fattuale, in termini di piattaforme, costi, margini finanziari, esperienza sociale, fornitori o prodotti.
(86)
Inoltre, come altre parti interessate, esse hanno sottolineato la differenza sostanziale esistente fra le due categorie di operatori, in virtù dell’intensa concorrenza cui sono esposti i casinò on line rispetto all’assenza di concorrenza di cui godono gli operatori «tradizionali».
(87)
Nonostante una serie di differenze oggettive esistenti fra gli operatori del gioco d’azzardo on line e quelli tradizionali (come la presenza fisica rispetto a quella virtuale), la Commissione ritiene che le succitate differenze fra i casinò on line e quelli tradizionali non siano di entità tale da consentire di operare una distinzione sostanziale e decisiva de jure e de facto fra i due tipi di impresa.
(88)
A tal proposito, la Commissione osserva che i giochi offerti dagli operatori tradizionali e da quelli on line sono equivalenti. I giochi offerti dagli operatori on line e tradizionali (come roulette, baccarat, punto banco, blackjack, poker e i giochi proposti dagli apparecchi da gioco) fanno parte della medesima attività di gioco d’azzardo, a prescindere dal fatto che vengano proposti on line o in case da gioco tradizionali. Inoltre, da un punto di vista tecnico, i giochi d’azzardo offerti on line e in strutture tradizionali sembrano essere analoghi in termini di piattaforme tecnologiche, formati e parametri.
(89)
Al riguardo, la Commissione è dell’avviso che, per quanto concerne l’imposizione delle attività di gioco d’azzardo, l’attività on line emerga come un altro canale di distribuzione di tipo analogo alle attività di gioco d’azzardo. A sostegno di tale posizione, la Commissione rileva i notevoli sforzi profusi dai casinò on line per simulare l’esperienza delle strutture tradizionali, tanto che i giocatori on line provano la sensazione di giocare in una casa da gioco tradizionale, invece che in un ambiente virtuale.
(90)
A sostegno della tesi che il gioco d’azzardo on line e quello tradizionale non sarebbero attività analoghe, di diritto e di fatto, le autorità danesi hanno menzionato, fra le altre cose, una decisione dell’Office of Fair Trading britannico, che opera una distinzione fra le agenzie di scommesse autorizzate da un lato e il servizio di raccolta telefonica o via Internet delle scommesse dall’altro (36). Tuttavia, tale riferimento contraddice la posizione delle autorità danesi secondo la quale i servizi di scommesse on line e off line sono identici (37). A tal riguardo, è peraltro contraddittorio che le autorità danesi considerino i servizi di scommesse off line e on line attività analoghe e quindi soggette alla medesima aliquota d’imposta, mentre ritengono altri tipi di attività di gioco d’azzardo on line e tradizionale come distinti e soggetti pertanto ad aliquote diverse.
(91)
Le autorità danesi hanno anche fatto riferimento alla decisione nel caso Candover-Cinven-Gala (38), che ha sancito che gli apparecchi da gioco d’azzardo (macchine per il jackpot, a gettone e tutte le slot machine o apparecchi d’intrattenimento o AWP) costituivano un mercato del prodotto indipendente (39). Tuttavia, a parte il fatto che tale decisione non riguardava l’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato, né la questione della selettività, si fa osservare che per quanto la decisione affermi che «gli apparecchi da gioco d’azzardo (macchine per il jackpot, a gettone e tutte le slot machine o apparecchi d’intrattenimento o AWP) costituiscono un mercato separato del prodotto», essa sancisce anche che «essi possono essere considerati come integrati nel pacchetto del gioco d’azzardo nei rispettivi siti in cui sono ubicati, cioè casinò, sale da bingo, sale giochi, locali pubblici, agenzie di scommesse ecc.» (40).
(92)
Anche le asserite differenze relative ai profili socioeconomici dei consumatori, ai rischi di dipendenza o all’evoluzione del mercato non bastano a dimostrare che il gioco d’azzardo on line e quello tradizionale costituiscono due tipi diversi di attività non paragonabili, de jure e de facto. Alcuni degli studi citati dalle autorità danesi e dai denuncianti sembrano contenere sufficienti elementi a sostegno delle due opposte tesi. Ad esempio, le autorità danesi fanno riferimento allo studio della Commissione del 2006 sul gioco d’azzardo nel mercato interno (41), sostenendo che esso tende a dimostrare che il mercato on line e quello tradizionale sono mercati separati (42). Di converso, alcune parti interessate citano il medesimo studio (43) per dimostrare che il mercato del gioco d’azzardo on line non dovrebbe essere considerato come un nuovo mercato, ma piuttosto come un’evoluzione di un unico mercato del gioco d’azzardo, caratterizzato dallo sviluppo di nuove sedi di gioco ibride (44).
(93)
Allo stesso modo, si rilevano affermazioni contraddittorie nello studio condotto dal Centro nazionale danese per la ricerca sociale (45), citato sia dalle autorità danesi che dai denuncianti. Mentre le autorità danesi sostengono che il profilo dei giocatori di un casinò tradizionale differisce da quello dei giocatori dei casinò on line in termini di età, sesso e livello d’istruzione, i denuncianti, facendo riferimento allo stesso studio, arrivano alla conclusione opposta, affermando che questo dimostra l’assenza di differenze significative fra i profili dei consumatori che giocano nei casinò tradizionali o in quelli on line. A detta dei denuncianti, lo studio dimostra che i giocatori d’azzardo sia dei casinò tradizionali che di quelli on line appartengono prevalentemente alla stessa categoria: giovani uomini di età compresa fra i 18 e i 24 anni (46).
(94)
In considerazione di quanto precede, la Commissione conclude che i casinò on line e tradizionali dovrebbero essere percepiti come paragonabili da un punto di vista giuridico e fattuale. Poiché sia il gioco d’azzardo on line che quello tradizionale comportano i medesimi rischi, la misura notificata si rivolge tanto al gioco d’azzardo on line quanto a quello tradizionale. La misura in questione introduce un’aliquota differenziata a favore degli operatori dei casinò on line, a danno di quelli tradizionali. Di conseguenza, essa dovrebbe essere considerata prima facie come selettiva a norma dell’articolo 107 TFUE, in quanto costituisce uno scostamento dal sistema fiscale generale.
(95)
La questione se una misura che appare prima facie come selettiva possa essere giustificata dalla natura e dalla struttura generale del sistema fiscale va valutata alla luce della giurisprudenza. Per giustificare la selettività della misura, è possibile far riferimento ai principi orientativi cioè alla ratio del sistema fiscale.
(96)
A tal proposito, le autorità danesi hanno sostenuto che, date le peculiarità del settore interessato, l’aliquota differenziata a favore degli operatori del gioco d’azzardo on line rappresenta il solo modo per garantire l’efficienza del regime fiscale. La fissazione di un’aliquota superiore scoraggerebbe gli operatori del gioco d’azzardo on line dal richiedere una licenza danese, mentre l’applicazione di un’aliquota inferiore a tutti gli operatori interessati sarebbe contraria all’obiettivo generale di mantenere il gioco d’azzardo a livelli ragionevoli.
(97)
Le autorità danesi hanno dichiarato inoltre che la capacità finanziaria degli operatori on line, asseritamente inferiore a quella degli operatori dei casinò tradizionali, giustificava la differenza tra le aliquote imposte alle due categorie di operatori.
(98)
Alla luce delle argomentazioni di cui sopra, la Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza (47) e la comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese (48), uno Stato membro deve stabilire se la misura in questione deriva dai principi di base o orientativi di tale sistema. Una giustificazione relativa alla natura o all’economia del sistema fiscale di cui trattasi costituisce un’eccezione al principio di divieto degli aiuti di Stato e deve quindi essere intesa in maniera restrittiva (49).
(99)
Di conseguenza, spetta alle autorità danesi dimostrare che la misura fiscale di cui trattasi è giustificata dalla logica del sistema fiscale. Tuttavia, le autorità danesi non hanno addotto prove sufficienti e convincenti a sostegno di quanto asserito, ovvero che la riduzione dell’aliquota a carico di un particolare segmento (gli operatori on line) di una categoria più vasta (gli operatori del gioco d’azzardo) al fine di assicurarsi che i primi richiedano una licenza danese deriva dai principi e dalla logica che sottendono al sistema fiscale danese. In particolare, l’obiettivo di attrarre in Danimarca fornitori di servizi di gioco d’azzardo on line e sottoporli al quadro normativo danese dovrebbe essere considerato un obiettivo di politica pubblica che esula dalla logica del sistema fiscale.
(100)
Allo stesso modo, rispetto all’asserita minore capacità contributiva degli operatori di gioco d’azzardo on line, le autorità danesi non hanno stabilito che vi fosse una differenza di redditività fra le attività dei casinò on line e di quelli tradizionali tale da giustificare una diversa aliquota fiscale, né hanno dimostrato che la capacità contributiva sia un principio insito nel loro sistema di tassazione diretta delle imprese invocabile nel caso in esame per giustificare l’applicazione di un’aliquota differenziata ai casinò on line rispetto a quelli tradizionali.
(101)
In considerazione di quanto suesposto, ne consegue che la Commissione non ritiene che la selettività della legge notificata sia giustificata alla luce della logica del regime impositivo.
7.1.5. Conclusioni
(102)
Alla luce di quanto suesposto, la Commissione ritiene che i criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 1 TFUE siano soddisfatti e che la misura che prevede l’applicazione di un’aliquota ridotta alle attività di gioco d’azzardo on line costituisca un aiuto di Stato a favore dei fornitori di tali servizi aventi sede in Danimarca.
7.2. Compatibilità della misura a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE
(103)
L’articolo 107, paragrafi 2 e 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea fissa le norme che definiscono la compatibilità di talune misure di aiuto con il mercato interno e stabilisce quali tipi di aiuto possono essere considerati compatibili con lo stesso.
(104)
La Commissione ritiene che la misura in questione possa essere dichiarata compatibile con il mercato interno a norma della deroga disposta dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE, che consente «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.»
(105)
La Commissione osserva che la misura esula dal campo di applicazione degli orientamenti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE. Pertanto, essa deve essere valutata direttamente alla luce della suddetta disposizione del trattato. Per essere compatibile a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE, una misura d’aiuto deve perseguire un obiettivo di interesse comune tenuto conto dei criteri di necessità e proporzionalità. Quando valuta la compatibilità di una misura di aiuto con il mercato interno, la Commissione pondera gli effetti positivi della misura ai fini del conseguimento di un obiettivo di interesse comune con i suoi effetti potenzialmente negativi, quali la distorsione degli scambi e della concorrenza. Questo test si articola in tre fasi. Le prime due fasi concernono gli effetti positivi degli aiuti di Stato, la terza fase gli effetti negativi e il saldo tra effetti positivi e negativi (50). La struttura del test è la seguente:
1)
la misura di aiuto persegue un obiettivo preciso di interesse comune?;
2)
L’aiuto è correttamente strutturato per conseguire l’obiettivo d’interesse comune, ovvero pone rimedio al fallimento del mercato o consegue altri obiettivi? In particolare:
a)
l’aiuto di Stato è uno strumento adeguato, ovvero vi sono altri strumenti che potrebbero servire meglio allo scopo?;
b)
Vi è un effetto di incentivazione, ovvero l’aiuto modifica il comportamento dei potenziali beneficiari?;
c)
La misura di aiuto è proporzionata, ovvero lo stesso cambiamento di comportamento potrebbe essere ottenuto con meno aiuti?;
3)
Le distorsioni della concorrenza e l’incidenza sugli scambi sono limitate, di modo che il bilancio complessivo sia positivo?
7.2.1. Obiettivo di interesse comune
(106)
Le autorità danesi hanno dichiarato di aver deciso di effettuare una riforma della normativa sul gioco d’azzardo e sulle scommesse al fine di sostituire il regime di monopolio esistente con un regime regolamentato e parzialmente liberalizzato. Si riteneva la liberalizzazione necessaria, fra le altre cose, al fine di conformarsi alla legislazione dell’UE a seguito dell’avvio della procedura d’infrazione e dell’emissione di un parere motivato, il 23 marzo 2007 (51) nonché per rispondere alla minaccia rappresentata dai servizi di gioco d’azzardo illegali on line proposti da operatori aventi sede in altri paesi.
(107)
Fino ad oggi, il settore del gioco d’azzardo danese è stato essenzialmente un monopolio statale avente come unico concessionario una società controllata dallo Stato, «Danske Spil A/S». Nonostante il quadro normativo vietasse ai fornitori di servizi di gioco d’azzardo stranieri di proporre i propri servizi ai consumatori residenti in Danimarca, molti operatori del gioco d’azzardo on line stabiliti in altri Stati membri e anche in paesi terzi hanno fornito, e forniscono tutt’ora i propri servizi tramite canali non ubicati in Danimarca, come i canali televisivi satellitari che trasmettono dal Regno Unito. Nella notifica presentata, le autorità danesi hanno dichiarato di non aver potuto far rispettare in pratica il divieto imposto ad altri operatori di gioco d’azzardo che propongono i propri servizi in Danimarca, a motivo di cause intentate presso le corti danesi in cui si sosteneva che l’attuale monopolio del gioco d’azzardo danese costituiva una limitazione alla libera circolazione dei servizi. Di conseguenza, persisteva una situazione insoddisfacente in cui la legittimità del monopolio esistente veniva contestata non solo presso le sedi giudiziarie e amministrative, ma anche tramite la fornitura diretta di servizi di gioco d’azzardo on line da parte di operatori privi di licenza stabiliti in altre giurisdizioni.
(108)
Secondo la relazione che accompagna la legge relativa ai giochi, il processo di liberalizzazione è giustificato dagli ultimi sviluppi tecnologici, che hanno reso la Danimarca ormai parte della società mondiale delle comunicazioni in cui i consumatori hanno accesso a una vasta gamma di servizi da parte di operatori stabiliti in varie giurisdizioni. Negli ultimi dieci anni, il gioco d’azzardo si è evoluto diventando un importante prodotto commercializzato tramite Internet, soprattutto a seguito dell’introduzione del poker on line. Internet ha dato ai cittadini danesi la possibilità di confrontare la gamma di prodotti di Danske Spil con quella proposta dagli operatori dei giochi d’azzardo stabiliti nel Regno Unito, a Malta, a Gibilterra o in altri paesi. Da alcuni anni, un numero sempre crescente di danesi ha cominciato a giocare d’azzardo presso gli operatori internazionali. Secondo quanto riferito dalle autorità danesi, il governo temeva che la disponibilità di giochi d’azzardo, se non efficacemente regolamentata e controllata, potesse avere ripercussioni negative sulla società, sotto forma di criminalità e di turbativa dell’ordine pubblico, e potesse causare in soggetti vulnerabili una dipendenza dal gioco d’azzardo. Al contempo, i profitti di Danske Spil hanno registrato una costante diminuzione. Pertanto, le autorità danesi avevano l’esigenza di regolamentare e controllare il gioco d’azzardo offerto ai cittadini danesi allo scopo di incanalare tale attività in un quadro regolamentato e prevenirne così gli effetti negativi a livello sociale.
(109)
A tal proposito, la Commissione ricorda che il settore del gioco d’azzardo non è mai stato soggetto ad alcuna armonizzazione in seno all’Unione europea, tanto che all’articolo 2 la direttiva «servizi», esclude espressamente il gioco d’azzardo dal proprio campo di applicazione (52). Tuttavia, nonostante la mancanza di ogni tipo di legislazione secondaria in quest’ambito, le attività di azzardo transfrontaliere possono rientrare nel campo di applicazione delle libertà fondamentali del trattato, e segnatamente la libertà di stabilimento (articolo 49 TFUE) e la libera prestazione di servizi (articolo 56 TFUE).
(110)
In linea di principio, l’articolo 56 TFUE impone l’eliminazione di qualsiasi restrizione alla libera prestazione di servizi, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri, quando sia tale da vietare, ostacolare o rendere meno attraenti le attività dei prestatori dei servizi stabiliti in un altro Stato membro ove forniscono legittimamente servizi analoghi (53). La giurisprudenza costante stabilisce altresì che la normativa di uno Stato membro la quale vieti a operatori stabiliti in altri Stati membri di proporre servizi tramite Internet sul territorio dello Stato membro medesimo costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi di cui all’articolo 56 TFUE. (54) Peraltro, della libertà di prestazione di servizi beneficia tanto il prestatore quanto il destinatario dei servizi (55).
(111)
Nel presente caso, benché la fornitura di servizi d’azzardo rientri innanzitutto nell’ambito di applicazione della libertà fondamentale di cui all’articolo 56 TFUE, la legislazione danese incide anche sulla libertà di stabilimento. A norma dell’articolo 27 della legge relativa ai giochi, la Danimarca impone ai prestatori dei servizi di azzardo on line di essere stabiliti in Danimarca ovvero, se risiedono in un altro Stato membro dell’UE o del SEE, di nominare un mandatario abilitato. Le giustificazioni di tali restrizioni sono le stesse per quanto attiene sia alla libertà di stabilimento sia alla libera prestazione di servizi.
(112)
Le restrizioni delle succitate libertà fondamentali sono accettabili solo nei casi eccezionali previsti dall’articolo 52 TFUE, ovvero se giustificate, conformemente alla giurisprudenza della Corte, da motivi imperativi di interesse generale. L’articolo 52, paragrafo 1 TFUE consente restrizioni giustificate in ragione di motivi di ordine pubblico («ordre public»), di pubblica sicurezza e di sanità pubblica.
(113)
Per quanto concerne il gioco d’azzardo, la giurisprudenza della Corte di giustizia ha identificato un certo numero di motivi imperativi di interesse generale, quali gli obiettivi della tutela dei consumatori, della prevenzione delle frodi e dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco, nonché esigenze generali di mantenimento dell’ordine pubblico. In tale contesto, le considerazioni di ordine morale, religioso e culturale nonché le conseguenze moralmente e finanziariamente dannose per l’individuo e la società che sono collegate al gioco d’azzardo e alle scommesse possono giustificare che le autorità nazionali dispongano di un potere discrezionale sufficiente a determinare le esigenze di tutela del consumatore e di mantenimento dell’ordine pubblico. Di conseguenza e in ogni caso, le restrizioni devono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale e devono essere idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non possono eccedere quanto necessario a tal fine. Esse devono altresì essere applicate senza discriminazioni (56).
(114)
Si fa osservare, tuttavia, che la perdita del gettito fiscale non è una motivazione annoverata fra i motivi elencati all’articolo 52 TFUE né ammessa dalla giurisprudenza (57) e non può pertanto essere considerata come un motivo imperativo di interesse generale che possa esser fatto valere per giustificare un provvedimento che sia, in linea di principio, in contrasto con una libertà fondamentale.
(115)
Per quanto concerne nello specifico la giustificazione relativa alle restrizioni della disposizione sull’attività d’azzardo transfrontaliera, la Corte di giustizia ha sancito che (58):
«57.
In tale contesto si deve rilevare […] che la disciplina dei giochi d’azzardo rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale. In assenza di armonizzazione comunitaria in materia, spetta ad ogni singolo Stato membro valutare, in tali settori, alla luce della propria scala di valori, le esigenze che la tutela degli interessi di cui trattasi implica.
58.
Il solo fatto che uno Stato membro abbia scelto un sistema di protezione differente da quello adottato da un altro Stato membro non può rilevare ai fini della valutazione della necessità e della proporzionalità delle disposizioni prese in materia. Queste vanno valutate soltanto alla stregua degli obiettivi perseguiti dalle competenti autorità dello Stato membro interessato e del livello di tutela che intendono assicurare.
59.
Gli Stati membri sono conseguentemente liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d’azzardo e, eventualmente, di definire con precisione il livello di protezione perseguito. Tuttavia, le restrizioni che essi impongono devono soddisfare le condizioni che risultano dalla giurisprudenza della Corte per quanto riguarda la loro proporzionalità (sentenza Placanica et al., punto 48).
[…]
69.
Si deve rilevare, in proposito, che il settore dei giochi d’azzardo offerti tramite Internet non costituisce oggetto di un’armonizzazione comunitaria. Uno Stato membro può quindi legittimamente ritenere che il solo fatto che un operatore […] offra legittimamente servizi compresi in tale settore tramite Internet in un altro Stato membro in cui sia stabilito e in cui sia già soggetto, in linea di principio, a determinati requisiti di legge ed al controllo da parte delle competenti autorità di quest’ultimo Stato membro, non possa essere considerato quale garanzia sufficiente di protezione dei consumatori nazionali contro i rischi di frode e di criminalità, alla luce delle difficoltà che, in un siffatto contesto, le autorità dello Stato membro di stabilimento possono incontrare nella valutazione delle caratteristiche qualitative e della correttezza professionale degli operatori.
70.
Inoltre, in considerazione dell’assenza di un contatto diretto tra il consumatore e l’operatore, i giochi d’azzardo accessibili via Internet implicano rischi di natura differente e maggiore importanza rispetto ai mercati tradizionali dei giochi medesimi per quanto attiene ad eventuali frodi commesse dagli operatori nei confronti dei consumatori.»
(116)
In una recente sentenza, la Corte ha inoltre descritto dettagliatamente i rischi associati al gioco d’azzardo on line (59):
«103.
Occorre rilevare che le caratteristiche proprie dell’offerta di giochi d’azzardo tramite Internet possono, in egual maniera, rivelarsi una fonte di rischi di natura differente e di maggiore entità in materia di tutela dei consumatori, e specialmente dei giovani e delle persone aventi una particolare inclinazione al gioco o predisposte allo sviluppo di tale inclinazione, nei confronti dei mercati tradizionali di tali giochi. Oltre alla già menzionata mancanza di contatto diretto tra il consumatore e l’operatore, la facilità tutta particolare e la permanenza dell’accesso ai giochi proposti su Internet, nonché il volume e la frequenza potenzialmente elevati di una simile offerta a carattere internazionale, in un ambiente per di più caratterizzato dall’isolamento del giocatore, dall’anonimato e da un’assenza di controllo sociale, costituiscono altrettanti fattori idonei a favorire uno sviluppo della dipendenza dal gioco e delle spese eccessive legate a quest’ultimo e, di conseguenza, ad accrescere le conseguenze sociali e morali negative che vi si ricollegano, così come evidenziate da una costante giurisprudenza.
104.
Inoltre, occorre osservare che, alla luce del potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri riguardo alla determinazione del livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale nel settore dei giochi d’azzardo, non è necessario, per quanto attiene al criterio di proporzionalità, che una misura restrittiva dettata dalle autorità di uno Stato membro corrisponda ad una concezione condivisa dalla totalità degli Stati membri riguardo alle modalità di tutela del legittimo interesse di cui trattasi (cfr., per analogia, sentenza del 28 aprile 2009, causa C-518/06 Commissione/Italia, Racc. 2009 pag. I-3491, punti 83 e 84).
105.
Tenuto conto delle suesposte considerazioni, occorre riconoscere che una misura di divieto riguardante qualsiasi offerta di giochi d’azzardo via Internet può essere considerata, in linea di principio, idonea a perseguire i legittimi obiettivi di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive legate al gioco e di lotta contro la dipendenza da quest’ultimo, nonché di tutela dei giovani, quand’anche l’offerta di tali giochi resti autorizzata ove effettuata attraverso canali più tradizionali.»
(117)
La mancata armonizzazione del settore del gioco d’azzardo e le differenze tra le normative degli Stati membri relative alla gamma di giochi permessi e agli operatori abilitati a proporli traccia l’immagine di un mercato interno per la fornitura dei servizi d’azzardo transfrontalieri estremamente frammentato. Mentre taluni Stati membri restringono o addirittura vietano l’offerta di taluni giochi di fortuna, altri hanno optato per mercati più aperti. Inoltre, molti Stati membri hanno recentemente rivisto, o hanno in corso di revisione, la propria normativa in materia di gioco d’azzardo in considerazione dell’espansione dei servizi di gioco d’azzardo on line.
(118)
Le autorità danesi non hanno trasmesso dati dettagliati sull’entità del gioco d’azzardo illegale praticato dai cittadini danesi, sottolineando tuttavia che lo sviluppo del settore del gioco d’azzardo on line non regolamentato rappresentava un aspetto preoccupante dal punto di vista sociale.
(119)
Questa tendenza è confermata dal libro verde della Commissione europea del marzo 2011 (60). Il documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna il libro verde riferisce che gli introiti lordi del gioco d’azzardo on line in Danimarca ammontavano a 250 milioni di EUR nel 2008, di cui il 14 % (vale a dire 34 milioni di EUR) erano relativi ai giochi da casinò e il 22 % (vale a dire 56 milioni di EUR) al poker (61). Per definizione, sia i giochi da casinò on line che il poker on line sono attività vietate.
(120)
Si prevede che tali importi aumenteranno. Il libro verde segnala che il gioco d’azzardo on line è il segmento in più rapida crescita del mercato del gioco d’azzardo, e ha rappresentato il 7,5 per cento dei proventi annui del mercato complessivo del gioco d’azzardo nel 2008 (EU-27) il cui volume, secondo le previsioni, dovrebbe raddoppiare entro il 2013 (62). In secondo luogo, si stima che in Danimarca la quota dei giochi d’azzardo on line rispetto al consumo nazionale complessivo di giochi d’azzardo sia pari al 21,9 per cento, il che pone la Danimarca al secondo posto nell’UE, dove il valore medio è del 7,5 per cento (63).
(121)
Tenendo conto della giurisprudenza summenzionata, nonché delle caratteristiche generali del mercato del gioco d’azzardo nell’UE, la Commissione riconosce la fondatezza delle argomentazioni addotte dalle autorità danesi per giustificare l’adozione della misura notificata. In particolare, la Commissione è consapevole delle peculiarità delle attività in questione: il gioco d’azzardo on line offerto tramite Internet ha trasformato il settore, che ora è un mercato mondiale in cui i confini fisici non sono più nettamente distinti. In tale contesto, come indicato nel libro verde del 2011 (64), la Commissione rileva anche l’esigenza di controllare il settore del gioco d’azzardo on line per prevenire le conseguenze negative e dannose del gioco d’azzardo on line sui consumatori. Oltre al notevole rischio di dipendenza dal gioco on line delineato da vari studi sociali (65), occorrere prestare un’attenzione particolare ai minorenni e ad altri soggetti vulnerabili, inclusi i giocatori a basso reddito, i giocatori d’azzardo con una storia di dipendenza da gioco e i giovani adulti non consapevoli dei rischi associati al gioco d’azzardo. Al fine di proteggere tali categorie di giocatori potenziali, gli Stati membri dovrebbero poter controllare il settore del gioco d’azzardo on line, imponendo fra l’altro dei limiti d’età o condizioni per il rilascio delle licenze, verificando i sistemi di accettazione dei pagamenti e limitando la commercializzazione o la promozione del gioco d’azzardo on line.
(122)
La riforma intrapresa dalla Danimarca, che ha condotto all’adozione della legge notificata, è pertanto perfettamente conforme all’obiettivo del libro verde della Commissione europea del 24 marzo 2011 sul gioco d’azzardo nel mercato interno, vale a dire contribuire all’introduzione negli Stati membri di un quadro giuridico in materia di gioco d’azzardo on line che garantisca a tutte le parti in causa una maggiore certezza del diritto (66). Il libro verde ha rappresentato una risposta alle conclusioni del Consiglio del dicembre 2010 che accoglieva con favore l’annuncio da parte della Commissione europea di una vasta consultazione sul gioco d’azzardo on line nel mercato interno, intesa ad avviare un dibattito approfondito sui problemi sollevati in particolare dei servizi di gioco d’azzardo on line (67) e alla risoluzione adottata dal Parlamento europeo il 10 marzo 2009 che ha invitato la Commissione a studiare, in stretta collaborazione con i governi nazionali, gli effetti economici e non economici della fornitura di servizi di gioco d’azzardo transfrontaliero (68). Si fa osservare che la riforma legislativa attuata tramite la legge notificata è perfettamente conforme agli obiettivi richiamati dalla Commissione che avevano condotto all’avvio di una procedura di infrazione e alla trasmissione di un parere motivato alle autorità danesi nel marzo 2007 (69).
(123)
Per queste ragioni, la Commissione ritiene che la legge notificata relativa alle tasse suoi giochi, nella misura in cui liberalizzerà il mercato e permetterà agli operatori danesi e stranieri del settore del gioco d’azzardo on line di proporre i propri servizi ai danesi residenti, garantendo al contempo che tali operatori possiedano i requisiti necessari per il rilascio di una licenza danese, persegua un obiettivo preciso di interesse comune.
7.2.2. Aiuto idoneo a conseguire l’obiettivo perseguito
(124)
Si ritiene che una misura di aiuto sia necessaria e proporzionata quando costituisce uno strumento idoneo a conseguire l’obiettivo perseguito di interesse comune, ha un effetto d’incentivo sui beneficiari e non genera inutili distorsioni di concorrenza.
(125)
Il governo danese ha deciso di liberalizzare il mercato del gioco d’azzardo on line danese e concedere un numero illimitato di licenze on line. Tuttavia, il rilascio di siffatte licenze è subordinato a una serie di condizioni relative, fra le altre cose, all’affidabilità degli amministratori della società che richiede la licenza. Per attuare la liberalizzazione con successo, il governo danese ha anche deciso di ridurre le imposte a carico degli operatori on line, lasciando invariata solo l’aliquota applicabile agli operatori tradizionali. A tale riguardo, i denuncianti hanno affermato che la diminuzione dell’aliquota per gli operatori on line non era la soluzione più appropriata. Ad esempio, si potrebbe sempre ricorrere al blocco dei pagamenti e della comunicazione (strumenti di isolamento) per conseguire gli obiettivi del processo di liberalizzazione senza dover introdurre aliquote inferiori per gli operatori on line. Secondo i denuncianti, la Danimarca poteva pertanto scegliere di far rispettare il divieto di gioco d’azzardo on line illegale tramite il blocco dei servizi di «pagamento e comunicazione» (filtraggio del sistema dei nomi di dominio, blocco del protocollo internet, blocco dei pagamenti) oppure limitando il numero di licenze da rilasciare.
(126)
Per quanto concerne l’utilizzo dei «sistemi di blocco», il libro verde della Commissione precisa che l’efficienza di un sistema di blocco dipende da una lista predefinita e aggiornata di elementi da bloccare nonché da software efficienti. Tuttavia, come hanno sottolineato le autorità danesi, è opinabile che tali sistemi di blocco possano produrre i risultati attesi, in quanto i giocatori d’azzardo on line potrebbero aggirare il blocco su internet cambiando le «porte» utilizzate, mentre il divieto di taluni pagamenti potrebbe bloccare transazioni commerciali assolutamente legittime diverse dai pagamenti concernenti puntate e premi.
(127)
Per quanto concerne la possibilità di rilasciare un numero limitato di licenze per l’esercizio on line, gli effetti dipendono dal numero di licenze da concedere. Se si tratterà di poche licenze, il numero esiguo di operatori sul mercato ridurrà la concorrenza e inciderà sull’offerta, il che potrebbe significare maggiori costi per i consumatori, sotto forma di un tasso di ritorno minore a quello che si avrebbe con un numero illimitato di licenze. Una limitazione del numero di licenze limita altresì la varietà e la qualità della scelta a disposizione dei consumatori sul mercato e incoraggia in misura minore i produttori ad andare incontro alle richieste e alle esigenze dei consumatori (70). Limitare il numero di licenze solleva anche questioni relative ai criteri per determinare in maniera non arbitraria il numero di licenze, modalità e attribuzione delle competenze per il controllo dei requisiti per il rilascio delle licenze, e infine alle modalità per affrontare il gioco d’azzardo illegale, ovvero quali siano le misure da adottare e quali gli organi preposti a contrastare il gioco d’azzardo illegale (71).
(128)
In considerazione di quanto esposto, la Commissione ritiene che l’applicazione di un’aliquota inferiore alle attività d’azzardo on line costituisca uno strumento atto a conseguire gli obiettivi di liberalizzazione perseguiti dalla nuova legge relativa ai giochi. Le misure d’aiuto garantiranno agli operatori che intendono fornire servizi di gioco d’azzardo ai residenti danesi la possibilità di richiedere una licenza e conformarsi alla normativa nazionale applicabile.
(129)
La Commissione ritiene che la misura di aiuto possa modificare il comportamento dei proponenti stranieri di servizi di gioco d’azzardo on line, poiché l’aliquota inferiore costituisce un incentivo per tali operatori ad ottenere una licenza in Danimarca e pertanto fornire per la prima volta legalmente servizi di gioco d’azzardo on line.
(130)
Una misura d’aiuto è considerata proporzionata solamente se non sarebbe stato possibile ottenere la stessa modifica nel comportamento con un aiuto o una distorsione di entità minore. L’importo dell’aiuto deve limitarsi al minimo necessario per lo svolgimento dell’attività sovvenzionata. Nel caso in esame, la Commissione è dell’avviso che le autorità danesi abbiano concepito la misura in modo da ridurre l’eventuale importo dell’aiuto di Stato in oggetto e mantenere al minimo la distorsione della concorrenza che deriva dalla misura.
(131)
Nel memorandum presentato dal ministro danese delle Finanze il 6 marzo 2010 ai portavoce dei partiti politici presenti nel parlamento danese in merito al livello d’imposta da applicare (72), la scelta della minore aliquota pari al 20 per cento degli introiti lordi per le attività di azzardo on line è stata giustificata con riferimento ai seguenti criteri:
a)
i giochi d’azzardo offerti nell’ambito delle licenze concesse dal governo danese dovrebbero essere adeguati all’attuale offerta dei prestatori di servizi di azzardo on line esteri, ovvero l’aliquota deve essere adeguata per corrispondere agli elevati tassi di ritorno offerti dagli operatori di gioco d’azzardo on line esteri, in modo da indurli a richiedere effettivamente una licenza;
b)
il numero totale di giochi offerti dovrebbe essere incrementato in modo da ottenere un aumento complessivo del fatturato;
c)
i giochi offerti dovrebbero essere così convenienti per i giocatori da dissuaderli dal giocare su siti di operatori (illegali) stranieri;
d)
si dovrebbero utilizzare strumenti di blocco per garantire, insieme con i punti (a)-(c), che il gioco sui siti degli operatori illegali sia ridotto al minimo.
(132)
Nel memorandum le autorità danesi fanno osservare che la legislazione nel Regno Unito, che dovrebbe essere considerata molto vicina alla normativa danese in materia di gioco d’azzardo, stabilisce un’aliquota del 15 per cento per il gioco on line. Le autorità danesi hanno ritenuto di dover fissare un’aliquota per il gioco d’azzardo on line superiore rispetto al Regno Unito, in quanto la Danimarca, a differenza del Regno Unito, introdurrà anche misure di blocco supplementari per rendere ancor più difficile ai giocatori di accedere a siti di gioco d’azzardo gestiti da operatori stranieri che non hanno ottenuto una licenza danese.
(133)
Allo stesso modo, le autorità danesi citano gli esempi di Francia e Italia, che hanno liberalizzato i propri mercati e imposto aliquote superiori rispetto al Regno Unito. Le autorità danesi osservano che i suddetti mercati sono significativamente più estesi rispetto a quello danese. Le dimensioni di un mercato possono avere un’incidenza tangibile sulla disponibilità degli operatori a entrare nel mercato, anche se viene praticata un’aliquota maggiore, in quanto i costi normalmente sostenuti da una società per penetrare in un nuovo mercato tendono ad essere comparativamente maggiori quando tale mercato è più piccolo.
(134)
Il memorandum comprende una simulazione dei possibili effetti sulle entrate causati da aliquote del 15, 20 e 25 per cento, tenendo conto anche dei possibili mutamenti dei modelli di gioco dei consumatori e delle attività degli operatori. Secondo l’esito della simulazione, l’aliquota del 20 per cento è tale da garantire che per gli operatori dei giochi d’azzardo resti sufficientemente conveniente chiedere il rilascio di una licenza danese e offrire servizi interessanti ai giocatori. Un’aliquota maggiore (cioè del 25 per cento) aumenterebbe la pressione sui tassi di ritorno e, di conseguenza, l’effetto positivo sulle entrate sarebbe inferiore a quello previsto con un’aliquota del 20 per cento.
(135)
Il legislatore danese ha pertanto concluso che fissare un’aliquota superiore sul gioco on line si tradurrebbe con tutta probabilità in un prodotto non abbastanza interessante per i giocatori, con un conseguente calo del fatturato che vanificherebbe le prospettive immediate di un maggior gettito fiscale.
(136)
Le conclusioni cui è giunto il legislatore danese riguardo al livello di imposizione adeguato per le attività di azzardo on line sono confermate anche da una relazione stilata da una società di consulenza aziendale, che ha stabilito che imporre un’aliquota del 20 per cento non comporterebbe per lo Stato la rinuncia a un introito che questo avrebbe altrimenti percepito (73). Secondo tale relazione, tale valore rappresenta la più alta aliquota economicamente conveniente - in quanto un’aliquota superiore sarebbe «un’aliquota a rendimento zero», cioè un’aliquota semplicemente troppo elevata perché sia redditizio per gli operatori entrare nel mercato. Pertanto, al di sopra dell’aliquota del 20 per cento, il gettito fiscale comincerebbe a diminuire.
(137)
In considerazione di quanto suesposto, la Commissione ritiene che l’aliquota del 20 per cento degli introiti lordi applicabile agli operatori on line non sia inferiore a quanto necessario per garantire che vengano conseguiti gli obiettivi della legge relativa ai giochi. Pertanto, la misura di aiuto soddisfa i requisiti di proporzionalità definiti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.
7.2.3. Incidenza sulla concorrenza e sugli scambi fra gli Stati membri
(138)
Per quanto riguarda l’incidenza della misura di aiuto sulla concorrenza e sugli scambi, occorre operare un distinguo fra le possibili distorsioni degli scambi fra gli Stati membri e le distorsioni della concorrenza in Danimarca, soprattutto con gli operatori tradizionali di gioco d’azzardo esistenti.
(139)
Rispetto agli scambi fra gli Stati membri, non si prevede un’incidenza negativa. La legge relativa ai giochi consente ai residenti danesi il gioco d’azzardo legale sui siti web di operatori on line provvisti di licenza. Questi siti web non sono riservati ai soli residenti danesi, ma possono essere raggiunti dai residenti di tutti gli Stati membri dell’UE, subordinatamente alle restrizioni imposte dalle rispettive normative nazionali. Fissando un’aliquota del 20 per cento degli introiti lordi degli operatori di gioco d’azzardo on line, la misura di aiuti danese è ampiamente conforme alle aliquote imposte per gli stessi servizi da altri Stati membri che hanno già operato una riforma delle rispettive normative sul gioco d’azzardo on line. Ad esempio, sia il Belgio che il Regno Unito applicano un’aliquota del 15 per cento degli introiti lordi al gioco d’azzardo on line, mentre altri Stati membri applicano aliquote perfino inferiori sugli introiti lordi (ad esempio, l’Estonia il 5 per cento, la Lettonia il 10 per cento, la Finlandia l’8,25 per cento). Solo la Slovacchia ha fissato un’aliquota maggiore, pari al 27 per cento degli introiti lordi.
(140)
Rispetto alla distorsione della concorrenza all’interno del mercato danese, la misura può potenzialmente andare a beneficio di un gran numero di operatori danesi e stranieri di giochi online che finora non potevano fornire i loro servizi ai residenti danesi. La Danimarca ha presentato un elenco di fornitori di giochi d’azzardo on line che hanno già espresso l’intenzione di presentare una domanda di licenza. Poiché fino ad oggi solo la società controllata dallo Stato era autorizzata a fornire servizi di gioco d’azzardo on line, la liberalizzazione aumenterà la concorrenza generale sul mercato.
(141)
Benché la misura costituisca un aiuto di Stato e la sua attuazione possa comportare ripercussioni per gli operatori tradizionali del gioco d’azzardo, i quali sono tassati ad un tasso che raggiunge il 75 per cento degli introiti lordi, la Commissione ritiene che il saldo complessivo dell’attuazione della misura sarà positivo.
(142)
Come indicato sopra, fissare un’aliquota per il gioco d’azzardo on line pari o simile all’aliquota applicata agli operatori di gioco d’azzardo tradizionale avrebbe portato a una situazione in cui l’industria e i giocatori non avrebbero risposto alla possibilità di fornire legalmente servizi di gioco d’azzardo on line sul mercato danese, vanificando in tal modo gli obiettivi di interesse comune indicati e perseguiti dalla legge relativa ai giochi.
(143)
Di conseguenza, la Commissione conclude che la misura è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE.
8. CONCLUSIONI
(144)
La Commissione è dell’avviso che la legge notificata conferisca un vantaggio fiscale agli operatori di gioco d’azzardo on line mediante risorse statali. La misura è considerata prima facie come selettiva, poiché essa distingue fra gli operatori del gioco d’azzardo on line e quelli dei casinò tradizionali i quali, alla luce degli obiettivi perseguiti dalla misura, si trovano in una situazione analoga de jure e de facto. Le autorità danesi non hanno dimostrato che la selettività prima facie della legge notificata sia giustificata dalla logica del sistema fiscale. Pertanto, la legge notificata si configura come aiuto di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE.
(145)
Tuttavia, la Commissione ritiene che la misura di aiuto possa essere considerata compatibile con il mercato interno in quanto soddisfa le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La misura C 35/10 cui la Danimarca intende dare esecuzione sotto forma di tassazione del gioco d’azzardo on line nella legge danese relativa alle tasse suoi giochi è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
L’esecuzione di detta misura è di conseguenza autorizzata.
Articolo 2
Il Regno di Danimarca è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 settembre 2011