RICHTLINIE 2011/85/EU DES RATES
vom 8. November 2011
über die Anforderungen an die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten
DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 126 Absatz 14 Unterabsatz 3,
auf Vorschlag der Europäischen Kommission,
nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments (1),
nach Stellungnahme der Europäischen Zentralbank (2),
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1)
Es besteht die Notwendigkeit, auf den im ersten Jahrzehnt der Wirtschafts- und Währungsunion gewonnenen Erfahrungen aufzubauen. Angesichts der jüngsten wirtschaftlichen Entwicklungen stellen sich unionsweit neue Herausforderungen für die Haushaltspolitik, wobei insbesondere die Notwendigkeit deutlich wird, die nationale Eigenverantwortung zu stärken und über einheitliche Anforderungen in Bezug auf die Vorschriften und Verfahren zu verfügen, die die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten bilden. Vor allem muss im Einzelnen festgelegt werden, was die nationalen Behörden zu unternehmen haben, um den Bestimmungen des dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) beigefügten Protokolls (Nr. 12) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit, insbesondere dessen Artikel 3, nachzukommen.
(2)
In den Mitgliedstaaten werden für den Sektor Staat und dessen Teilsektoren Systeme des öffentlichen Rechnungswesens geführt, die sich aus verschiedenen Elementen zusammensetzen, wie Buchführung, interne Kontrolle, Finanzberichterstattung und Rechnungsprüfung. Diese Systeme des öffentlichen Rechnungswesens sollten von statistischen Daten, die mit Hilfe statistischer Methoden gewonnen werden und über die Ergebnisse der öffentlichen Finanzen Aufschluss geben, und von Prognosen oder Budgetierungsmaßnahmen, die sich auf die künftigen öffentlichen Finanzen beziehen, unterschieden werden.
(3)
Vollständige und zuverlässige Systeme des öffentlichen Rechnungswesens für alle Teilsektoren des Staates sind Voraussetzung für die Erstellung von Statistiken von hoher Qualität, die die Vergleichbarkeit zwischen den Mitgliedstaaten gewährleisten. Durch die interne Kontrolle sollte sichergestellt werden, dass die bestehenden Regelungen durchweg in den gesamtstaatlichen Teilsektoren durchgesetzt werden. Eine unabhängige Prüfung, die durch öffentliche Institutionen, wie etwa Rechnungshöfe, oder private Prüfungseinrichtungen durchgeführt wird, sollte bewährte internationale Verfahren fördern.
(4)
Die Verfügbarkeit von Finanzdaten ist für das ordnungsgemäße Funktionieren der haushaltspolitischen Überwachung auf Unionsebene von entscheidender Bedeutung. Die regelmäßige Vorlage zeitnaher, verlässlicher Finanzdaten ist der Schlüssel für eine ordnungsgemäße, zeitgerechte Überwachung, die ihrerseits bei unerwarteten Haushaltsentwicklungen ein sofortiges Handeln ermöglicht. Ein für die Qualität der Finanzdaten wesentlicher Faktor ist Transparenz; Transparenz erfordert, dass regelmäßig entsprechende Daten öffentlich verfügbar gemacht werden.
(5)
Mit der Verordnung (EG) Nr. 223/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2009 über europäische Statistiken (3) wurde mit Blick auf die Formulierung, Anwendung, Überwachung und Bewertung der Unionspolitik ein Rechtsrahmen für die Erstellung europäischer Statistiken geschaffen. In dieser Verordnung wurden auch die Grundsätze für die Entwicklung, Erstellung und Verbreitung europäischer Statistiken - fachliche Unabhängigkeit, Unparteilichkeit, Objektivität, Zuverlässigkeit, statistische Geheimhaltung und Kostenwirksamkeit - niedergelegt und jeweils genau definiert. Durch die Verordnung (EG) Nr. 479/2009 vom 25. Mai 2009 über die Anwendung des dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beigefügten Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (4) wurden die Befugnisse der Kommission zur Überprüfung der im Rahmen des Defizitverfahrens herangezogenen statistischen Daten gestärkt.
(6)
Die Begriffe „öffentlich“, „Defizit“ und „Investitionen“ werden im Protokoll (Nr. 12) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit unter Bezugnahme auf das Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) definiert, das durch das Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Gemeinschaft ersetzt wurde; letzteres wurde angenommen durch die Verordnung (EG) Nr. 2223/96 des Rates vom 25. Juni 1996 zum Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Gemeinschaft (5) (im Folgenden „ESVG 95“).
(7)
Für das ordnungsgemäße Funktionieren der haushaltspolitischen Überwachung auf Unionsebene sind die Verfügbarkeit und die Qualität der Daten gemäß ESVG 95 von entscheidender Bedeutung. Das ESVG 95 basiert darauf, dass Informationen nach dem Prinzip der Periodenabgrenzung geliefert werden. Diese periodengerecht erstellten Finanzstatistiken basieren jedoch auf der vorherigen Zusammenstellung von Daten auf Kassenbasis oder entsprechenden Daten. Diese können eine wichtige Rolle spielen, wenn es darum geht, die zeitnahe Haushaltsüberwachung zu verbessern, um zu verhindern, dass signifikante Fehler auf budgetärer Ebene zu spät festgestellt werden. Durch statistische Zeitreihen von Daten auf Kassenbasis zu Haushaltsentwicklungen können Muster aufgedeckt werden, die eine strengere Überwachung rechtfertigen. Die zu veröffentlichenden Haushaltsdaten auf Kassenbasis (oder, sollten Haushaltsdaten auf Kassenbasis nicht vorliegen, die gleichwertigen Daten aus dem öffentlichen Rechnungswesen) sollten mindestens eine Gesamtbilanz sowie die Gesamteinnahmen und die Gesamtausgaben umfassen. Im Hinblick auf eine zeitnahe Veröffentlichung der Daten könnten in gerechtfertigten Fällen, wenn beispielsweise eine große Zahl staatlicher Einrichtungen auf lokaler Ebene besteht, geeignete Schätzverfahren zugrunde gelegt werden, die sich auf eine Auswahl von Einrichtungen stützen, wobei die Schätzwerte später anhand der vollständigen Daten revidiert werden.
(8)
Einseitige und unrealistische makroökonomische Prognosen und Haushaltsprognosen können die Effektivität der Haushaltsplanung erheblich beeinträchtigen und damit das Bemühen um Haushaltsdisziplin unterminieren, wohingegen Transparenz und Erörterung von Prognosemethoden zu einer signifikanten Verbesserung der Qualität der für die Haushaltsplanung herangezogenen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen beitragen können.
(9)
Soll gewährleistet werden, dass sich die Haushaltspolitik auf realistische Prognosen stützt, so kommt es entscheidend auf Transparenz an, was eine Veröffentlichung und damit Offenlegung nicht nur der für die Finanzplanung erstellten amtlichen makroökonomischen und Haushaltsprognosen, sondern auch der Methoden, Annahmen und relevanten Parameter mit sich bringen sollte, auf denen solche Prognosen beruhen.
(10)
Mittels Sensitivitätsanalysen und entsprechenden Haushaltsprojektionen, die das wahrscheinlichste makro-finanzpolitische Szenario ergänzen, kann analysiert werden, wie die wichtigsten Haushaltsvariablen sich bei Zugrundelegung unterschiedlicher Annahmen für Wachstumsraten und Zinssätze entwickeln würden, womit sich das Risiko, dass die Haushaltsdisziplin durch Prognosefehler gefährdet wird, erheblich verringern würde.
(11)
Die Prognosen der Kommission und die Informationen über die ihnen zugrunde liegenden Modelle können den Mitgliedstaaten eine nützliche Referenz für ihr wahrscheinlichstes makro-finanzpolitisches Szenario liefern und erhöhen die Validität der für die Haushaltsplanung herangezogenen Prognosen. Es hängt jedoch vom Zeitpunkt der Prognoseerstellung und von der Vergleichbarkeit der Prognosemethoden und -annahmen ab, in welchem Umfang von den Mitgliedstaaten erwartet werden kann, dass sie die für die Haushaltsplanung herangezogenen Prognosen mit den Prognosen der Kommission vergleichen. Auch Prognosen von anderen unabhängigen Einrichtungen können eine nützliche Referenz liefern.
(12)
Signifikante Unterschiede zwischen dem gewählten makro-finanzpolitischen Szenario und den Kommissionsprognosen sollten dargelegt und begründet werden, insbesondere wenn bestimmte Variablen bei außenwirtschaftlichen Annahmen hinsichtlich ihrer Höhe oder ihres Wachstums stark von den in der Prognose der Kommission angenommenen Werten abweichen.
(13)
Wegen der wechselseitigen Abhängigkeit zwischen den Haushalten der Mitgliedstaaten und dem Haushalt der Union sollte die Kommission Prognosen für die Ausgaben der Union erstellen, die auf dem Ausgabenniveau beruhen, das innerhalb des mehrjährigen Finanzrahmens veranschlagt ist, um die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung ihrer haushaltspolitischen Prognosen zu unterstützen.
(14)
Um die Ausarbeitung der für die Haushaltsplanung herangezogenen Prognosen zu erleichtern und die Unterschiede zwischen den Prognosen der Kommission und denen der Mitgliedstaaten zu erläutern, sollte jeder Mitgliedstaat alljährlich Gelegenheit erhalten, mit der Kommission die Annahmen zu erörtern, die der Ausarbeitung der makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen zugrunde liegen.
(15)
Die Qualität der amtlichen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen lässt sich entscheidend verbessern, wenn sie regelmäßig einer auf objektiven Kriterien beruhenden, unvoreingenommenen und umfassenden Bewertung unterzogen werden. Eine gründliche Bewertung umfasst eine Untersuchung der wirtschaftlichen Annahmen, einen Vergleich mit den von anderen Stellen erstellten Prognosen sowie eine Bewertung der Zuverlässigkeit früherer Prognosen.
(16)
Da auf Regeln beruhende haushaltspolitische Rahmen in den Mitgliedstaaten der Stärkung der nationalen Eigenverantwortung für die Haushaltsregeln der Union und der Haushaltsdisziplin erwiesenermaßen förderlich sind, muss sich die verstärkte haushaltspolitische Überwachung in der Union in erster Linie auf strenge länderspezifische numerische Haushaltsregeln stützen, die, die mit den Haushaltszielen auf Unionsebene in Einklang stehen. Die strengen numerischen Haushaltsregeln sollten genaue Zielvorgaben sowie Mechanismen für eine wirksame und zeitnahe Überwachung enthalten. Diese Regeln sollten auf verlässlichen unabhängigen Analysen beruhen, die von unabhängigen Einrichtungen oder von solchen Einrichtungen vorgenommen werden, deren funktionelle Eigenständigkeit gegenüber den Haushaltsbehörden der Mitgliedstaaten gegeben ist. Im Übrigen hat die Erfahrung gezeigt, dass numerische Haushaltsregeln nur wirksam sind, wenn ihre Missachtung Konsequenzen nach sich zieht, wobei der Preis auch der bloße Ansehensverlust sein kann.
(17)
Gemäß dem dem EUV und dem AEUV beigefügten Protokoll (Nr. 15) über einige Bestimmungen betreffend das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland sind die in dem den genannten Verträgen beigefügten Protokoll (Nr. 12) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit genannten Referenzwerte für das Vereinigte Königreich nicht unmittelbar verbindlich. Die Verpflichtung, über numerische Haushaltsregeln zu verfügen, die wirksam zur Einhaltung der konkreten Referenzwerte für das übermäßige Defizit beitragen, sowie die damit zusammenhängende Verpflichtung, dass die in den mittelfristigen Haushaltsrahmen vorgesehenen Mehrjahresziele mit diesen Regeln vereinbar sein müssen, sollten daher nicht für das Vereinigte Königreich gelten.
(18)
Die Mitgliedstaaten sollten eine prozyklische Finanzpolitik vermeiden und in Zeiten guter wirtschaftlicher Entwicklung ihre Haushaltskonsolidierungsanstrengungen verstärken. Klar definierte numerische Haushaltsregeln sind der Verwirklichung dieser Ziele förderlich, und die jährlichen Haushaltsgesetze der Mitgliedstaaten sollten ihnen Rechnung tragen.
(19)
Die nationale Haushaltsplanung ist nur dann mit der präventiven und der korrektiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts vereinbar, wenn sie sich über mehrere Jahre erstreckt und insbesondere auf die Erreichung der mittelfristigen Haushaltsziele abzielt. Die Vereinbarkeit der haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten mit den Rechtsvorschriften der Union kann nur durch die Festlegung mittelfristiger Haushaltsrahmen gewährleistet werden. Im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken (6) sowie der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit (7) sollten die präventive und die korrektive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts nicht isoliert voneinander betrachtet werden.
(20)
Auch wenn die Verabschiedung der jährlichen Haushaltsgesetze im Haushaltsprozess der entscheidende Schritt ist, mit dem die Mitgliedstaaten wichtige Haushaltsentscheidungen treffen, haben die meisten dieser Maßnahmen doch weit über den jährlichen Haushaltszyklus hinausreichende budgetäre Auswirkungen. Eine Einjahresperspektive stellt somit keine ausreichende Basis für eine solide Haushaltspolitik dar. Um der Mehrjahresperspektive der haushaltspolitischen Überwachung auf Unionsebene Rechnung zu tragen, sollte sich die Planung der jährlichen Haushaltsgesetze auf eine mehrjährige Finanzplanung stützen, die sich am mittelfristigen Haushaltsrahmen ausrichtet.
(21)
Dieser mittelfristige Haushaltsrahmen sollte unter anderem unter Annahme einer unveränderten Politik vorgenommene Projektionen für jeden Hauptausgaben- und Haupteinnahmenposten für das betreffende Haushaltsjahr und darüber hinaus enthalten. Jeder Mitgliedstaat sollte diese unveränderte Politik in geeigneter Weise definieren können; diese Definition sollte zusammen mit den zugrunde liegenden Annahmen, Methoden und relevanten Parametern öffentlich zugänglich gemacht werden.
(22)
Diese Richtlinie sollte es einer neuen Regierung eines Mitgliedstaats nicht untersagen, den mittelfristigen Haushaltsrahmen zu ändern, um ihn an die neuen politischen Prioritäten anzupassen. In diesem Fall sollte die neue Regierung angeben, inwieweit sich dieser Haushaltsrahmen von dem vorherigen mittelfristigen Haushaltsrahmen unterscheidet.
(23)
Die Bestimmungen des durch den AEUV und insbesondere durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgegebenen Rahmens für die haushaltspolitische Überwachung gelten für den Sektor Staat als Ganzes, der gemäß der in der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 enthaltenen Definition die Teilsektoren Bund (Zentralstaat), Länder, Gemeinden und Sozialversicherung umfasst.
(24)
In einer erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten hat im Zuge der Verlagerung von Haushaltsbefugnissen auf die subnationale Ebene eine starke Dezentralisierung der Finanzpolitik stattgefunden. Die Rolle, die den subnationalen Regierungsebenen bei der Gewährleistung der Einhaltung des Stabilitäts- und Wachstumspakts zukommt, hat damit beträchtlich an Bedeutung gewonnen, weshalb besonderes Augenmerk darauf gerichtet werden sollte, sicherzustellen, dass bei der Festlegung der Verpflichtungen und Verfahren in den nationalen haushaltspolitischen Rahmen alle Teilsektoren des Sektors Staat angemessen erfasst werden, vor allem - aber nicht ausschließlich - in stärker dezentralisierten Mitgliedstaaten.
(25)
Um die Haushaltsdisziplin wirksam zu stärken und die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen wirksam zu verbessern, sollten die haushaltspolitischen Rahmen die öffentlichen Finanzen umfassend abdecken. Daher sollte den Transaktionen, die von den staatlichen Einrichtungen und Fonds durchgeführt werden, die in den regulären Haushalten auf Teilsektorenebene nicht erfasst sind, und die sich kurz- oder mittelfristig auf die Haushaltslage der Mitgliedstaaten auswirken, besondere Beachtung geschenkt werden. Die kombinierten Auswirkungen dieser Einrichtungen und Fonds auf die gesamtstaatlichen Haushaltssalden und den Schuldenstand sollten im Rahmen der jährlichen Haushaltsprozesse und der mittelfristigen Haushaltspläne erläutert werden.
(26)
Auch dem Bestehen von Eventualverbindlichkeiten sollte gebührende Aufmerksamkeit gewidmet werden. Eventualverbindlichkeiten beinhalten insbesondere mögliche Verpflichtungen, die vom Eintreten oder Nichteintreten eines mehr oder weniger unsicheren künftigen Ereignisses abhängen, oder gegenwärtige Verpflichtungen, bei denen eine Zahlung nicht wahrscheinlich ist oder bei deren wahrscheinlicher Zahlung deren Höhe nicht ausreichend verlässlich geschätzt werden kann. Dazu zählen beispielsweise relevante Informationen über Staatsbürgschaften, notleidende Kredite sowie Verbindlichkeiten aus der Tätigkeit öffentlicher Körperschaften, gegebenenfalls einschließlich von Wahrscheinlichkeit und potenziellem Fälligkeitstermin der Eventualverbindlichkeiten. Den Sensibilitäten der Märkte sollte gebührend Rechnung getragen werden.
(27)
Die Kommission sollte die Durchführung dieser Richtlinie regelmäßig überwachen. Bewährte Verfahren, die die Bestimmungen dieser Richtlinie betreffen, die sich mit den verschiedenen Aspekten der nationalen Haushaltsrahmen befassen, sollten ermittelt und weitergegeben werden.
(28)
Da das Ziel dieser Richtlinie, nämlich die durch den AEUV vorgeschriebene einheitliche Einhaltung der Haushaltsdisziplin, auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden kann und daher besser auf Unionsebene zu erreichen ist, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 EUV niedergelegten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das zum Erreichen dieses Ziels erforderliche Maß hinaus.
(29)
Nach Nummer 34 der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung (8) sind die Mitgliedstaaten aufgefordert, für ihre eigenen Zwecke und im Interesse der Union eigene Tabellen aufzustellen, aus denen im Rahmen des Möglichen die Entsprechungen zwischen dieser Richtlinie und den Umsetzungsmaßnahmen zu entnehmen sind, und diese zu veröffentlichen -
HAT FOLGENDE RICHTLINIE ERLASSEN:
KAPITEL I
ANWENDUNGSBEREICH UND BEGRIFFSBESTIMMUNGEN
Artikel 1
Diese Richtlinie legt detaillierte Vorschriften fest, die bestimmen, welchen Anforderungen die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten genügen müssen. Diese Vorschriften sind notwendig, um zu gewährleisten, dass die Mitgliedstaaten den vertraglichen Verpflichtungen des AEUV hinsichtlich der Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite entsprechen.
Artikel 2
Für die Zwecke dieser Richtlinie gelten die in Artikel 2 des dem EUV und dem AEUV beigefügten Protokolls (Nr. 12) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit enthaltenen Definitionen der Begriffe „öffentlich“, „Defizit“ und „Investitionen“. Ferner gilt die in der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 Anhang A Nummer 2.70 enthaltene Definition der Teilsektoren des Staates.
Außerdem gelten folgende Begriffsbestimmungen:
Der „haushaltspolitische Rahmen“ ist die Gesamtheit der Regelungen, Verfahren und Institutionen, die die Grundlage für die Durchführung der Haushaltspolitik des Staates bilden, insbesondere:
a)
die Systeme des öffentlichen Rechnungswesens und der statistischen Berichterstattung;
b)
die Vorschriften und Verfahren zur Erstellung von Prognosen für die Haushaltsplanung;
c)
die länderspezifischen numerischen Haushaltsregeln, die dazu beitragen, dass die Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten mit ihren jeweiligen Verpflichtungen nach dem AEUV in Einklang steht, in Form eines zusammenfassenden Indikators für die Qualität des Haushaltsergebnisses, wie etwa gesamtstaatliches Defizit, Kreditaufnahme, Schuldenstand oder deren maßgebliche Komponenten;
d)
die Haushaltsverfahren, d. h. die den verschiedenen Phasen des Haushaltsprozesses zugrunde liegenden Verfahrensvorschriften;
e)
mittelfristige Haushaltsrahmen als spezifischer Satz nationaler Haushaltsverfahren, die den Zeithorizont der Haushaltspolitik über die jährliche Haushaltsplanung hinaus erweitern, einschließlich der Festlegung politischer Prioritäten und mittelfristiger Haushaltsziele;
f)
die Regelungen für eine unabhängige Überwachung und Durchführung von Analysen zur Erhöhung der Transparenz einzelner Elemente des Haushaltsprozesses;
g)
die Mechanismen und Vorschriften zur Regelung der Finanzbeziehungen zwischen Behörden in den verschiedenen Teilsektoren des Staates.
KAPITEL II
ÖFFENTLICHES RECHNUNGSWESEN UND STATISTIK
Artikel 3
(1) Die Mitgliedstaaten verfügen über nationale Systeme des öffentlichen Rechnungswesens, die sämtliche Teilsektoren des Staates umfassend und kohärent abdecken und die zur Erhebung von periodengerechten Daten im Hinblick auf die Vorbereitung von Daten nach dem ESVG-95-Standard erforderlichen Informationen liefern. Diese Systeme des öffentlichen Rechnungswesens unterliegen einer internen Kontrolle und unabhängigen Rechnungsprüfung.
(2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Haushaltsdaten für alle Teilsektoren des Staates gemäß der Definition der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 zeitnah und regelmäßig öffentlich verfügbar gemacht werden. Insbesondere veröffentlichen die Mitgliedstaaten
a)
Haushaltsdaten auf Kassenbasis (oder, sollten Haushaltsdaten auf Kassenbasis nicht vorliegen, gleichwertige Daten aus dem öffentlichen Rechnungswesen) in folgenden zeitlichen Abständen:
-
monatlich für die Teilsektoren Bund (Zentralstaat), Länder und Sozialversicherung jeweils vor Ablauf des Folgemonats und
-
vierteljährlich für den Teilsektor Gemeinden jeweils vor Ablauf des folgenden Vierteljahres;
b)
eine detaillierte Überleitungstabelle, aus der das Verfahren hervorgeht, nach dem Daten auf Kassenbasis (oder, sollten Haushaltsdaten auf Kassenbasis nicht vorliegen, gleichwertige Daten aus dem öffentlichen Rechnungswesen) in Daten nach dem ESVG-95-Standard umgerechnet werden.
KAPITEL III
PROGNOSEN
Artikel 4
(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Finanzplanung auf realistischen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen beruht, die sich auf aktuellste Informationen stützen. Die Haushaltsplanung muss auf dem wahrscheinlichsten makro-finanzpolitischen Szenario oder auf einem vorsichtigeren Szenario basieren. Die makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen sind mit den aktuellsten Prognosen der Kommission und gegebenenfalls mit den Prognosen anderer unabhängiger Einrichtungen zu vergleichen. Signifikante Unterschiede zwischen dem gewählten makro-finanzpolitischen Szenario und den Prognosen der Kommission werden dargelegt und begründet, insbesondere wenn bestimmte Variablen bei außenwirtschaftlichen Annahmen hinsichtlich ihrer Höhe oder ihres Wachstums stark von den in der Prognose der Kommission angenommenen Werten abweichen.
(2) Die Kommission veröffentlicht die Methoden, Annahmen und relevanten Parameter, auf die sich ihre makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen stützen.
(3) Zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung ihrer haushaltspolitischen Prognosen erstellt die Kommission Prognosen für die Ausgaben der Union, die auf dem Ausgabenniveau basieren, das innerhalb des mehrjährigen Finanzrahmens veranschlagt ist.
(4) Bei der Durchführung von Sensitivitätsanalysen ist in den makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen die Entwicklung der wichtigsten finanzpolitischen Variablen unter Zugrundelegung unterschiedlicher angenommener Wachstumsraten und Zinssätze zu untersuchen. Die Bandbreite der bei makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen zugrunde gelegten alternativen Annahmen orientiert sich an der Zuverlässigkeit früherer Prognosen und berücksichtigt nach Möglichkeit die speziellen Risikoszenarien.
(5) Die Mitgliedstaaten legen fest, welche Institution für die Erstellung der makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen zuständig ist, und veröffentlichen die für die Finanzplanung erstellten amtlichen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen, einschließlich der Methoden, Annahmen und relevanten Parameter, die diesen Prognosen zugrunde liegen. Mindestens einmal pro Jahr führen die Mitgliedstaaten und die Kommission einen technischen Dialog über die Annahmen, die der Erstellung der makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen zugrunde liegen.
(6) Die für die Finanzplanung herangezogenen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen werden regelmäßig einer auf objektiven Kriterien beruhenden, unvoreingenommenen umfassenden Bewertung, einschließlich einer Ex-post-Bewertung, unterzogen. Das Ergebnis dieser Bewertung wird veröffentlicht und bei zukünftigen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen entsprechend berücksichtigt. Ergibt die Bewertung einen erheblichen systematischen Fehler, der Auswirkungen auf die makroökonomischen Prognosen über einen Zeitraum von mindestens vier aufeinanderfolgenden Jahren hat, so ergreift der betreffende Mitgliedstaat die notwendigen Maßnahmen und veröffentlicht sie.
(7) Der Verschuldungsgrad und die Höhe des Defizits der Mitgliedstaaten werden mindestens vierteljährlich von der Kommission (Eurostat) veröffentlicht.
KAPITEL IV
NUMERISCHE HAUSHALTSREGELN
Artikel 5
Jeder Mitgliedstaat verfügt über numerische Haushaltsregeln, die für ihn spezifisch sind und die wirksam zur Einhaltung ihrer jeweiligen aus dem AEUV im Bereich der Haushaltspolitik erwachsenden Verpflichtungen über einem Zeithorizont von mehreren Jahren durch den Staat als Ganzes beitragen. Diese Regeln dienen insbesondere
a)
der Einhaltung der im Einklang mit dem AEUV festgelegten Referenzwerte für das Defizit und den Schuldenstand;
b)
der Einführung eines mehrjährigen Finanzplanungshorizonts, der die mittelfristigen Haushaltsziele des Mitgliedstaats verfolgt.
Artikel 6
(1) Unbeschadet der Bestimmungen des AEUV zur haushaltspolitischen Überwachung in der Union enthalten die länderspezifischen numerischen Haushaltsregeln genaue Angaben zu Folgendem:
a)
Zielvorgaben und Anwendungsbereich der Regeln;
b)
effektive und zeitnahe Überwachung der Einhaltung der Regeln, die auf verlässlichen unabhängigen Analysen beruhen, die von unabhängigen Einrichtungen oder Einrichtungen vorgenommen werden, deren funktionelle Eigenständigkeit gegenüber den Haushaltsbehörden des Mitgliedstaats gegeben ist;
c)
Folgen im Falle einer Nichteinhaltung.
(2) Enthalten die numerischen Haushaltsregeln Ausnahmeklauseln, so ist in diesen Klauseln im Einklang mit den aus dem AEUV erwachsenden Pflichten des Mitgliedstaats im Bereich der Haushaltspolitik und strengen Verfahren eine begrenzte Anzahl spezifischer Umstände und stringente Verfahren zu benennen, unter denen eine vorübergehende Nichteinhaltung der Regeln zulässig ist.
Artikel 7
Die jährlichen Haushaltsgesetze der Mitgliedstaaten tragen ihren länderspezifischen numerischen Haushaltsregeln Rechnung.
Artikel 8
Die Artikel 5 bis 7 gelten nicht für das Vereinigte Königreich.
KAPITEL V
MITTELFRISTIGER HAUSHALTSRAHMEN
Artikel 9
(1) Die Mitgliedstaaten legen einen glaubwürdigen, effektiven mittelfristigen Haushaltsrahmen fest, der einen Finanzplanungshorizont von mindestens drei Jahren vorsieht, um sicherzustellen, dass die nationale Finanzplanung einer mehrjährige Planungsperspektive folgt.
(2) Der mittelfristige Haushaltsrahmen umfasst auch Verfahren zur
a)
Festlegung umfassender und transparenter mehrjähriger Haushaltsziele in Bezug auf gesamtstaatliches Defizit, Schuldenstand und andere zusammenfassende Finanzindikatoren, wie etwa Ausgaben, wobei die Kohärenz dieser Indikatoren mit den in Kapitel IV vorgesehenen numerischen Haushaltsregeln zu gewährleisten ist;
b)
Erstellung von auf der Annahme einer unveränderten Politik basierenden Projektionen für jeden Hauptausgaben- und Haupteinnahmenposten des Staates mit detaillierteren Angaben zu den Teilsektoren Bund (Zentralstaat) und Sozialversicherung für das laufende Haushaltsjahr und darüber hinaus;
c)
Erstellung einer Beschreibung der mittelfristig geplanten Maßnahmen, die Auswirkung auf die gesamtstaatlichen Finanzen haben, aufgeschlüsselt nach Haupteinnahmen- und Hauptausgabenposten, wobei darzulegen ist, wie die Anpassung an die mittelfristigen Haushaltsziele gegenüber den Projektionen unter Annahme einer unveränderten Politik erreicht werden soll;
d)
Einschätzung der Frage, wie die geplanten politischen Maßnahmen im Hinblick auf ihre unmittelbare langfristige Auswirkung auf die gesamtstaatlichen Finanzen wahrscheinlich die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen beeinflussen werden.
(3) Die im mittelfristigen Haushaltsrahmen zugrunde gelegten Projektionen müssen auf realistischen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen gemäß Kapitel III beruhen.
Artikel 10
Die jährlichen Haushaltsgesetze müssen mit den Bestimmungen des mittelfristigen Haushaltsrahmens in Einklang stehen. Insbesondere die sich aus dem mittelfristigen Haushaltsrahmen gemäß Artikel 9 Absatz 2 ergebenden Einnahmen- und Ausgabenprojektionen und Prioritäten bilden die Grundlage für die Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans. Jede Abweichung von diesen Bestimmungen ist ausreichend zu erläutern.
Artikel 11
Diese Richtlinie untersagt einer neuen Regierung eines Mitgliedstaats nicht, den mittelfristigen Haushaltsrahmen zu ändern, um ihn an ihre neuen politischen Prioritäten anzupassen. In diesem Fall gibt die neue Regierung an, inwieweit sich dieser Haushaltsrahmen von dem vorherigen mittelfristigen Haushaltsrahmen unterscheidet.
KAPITEL VI
TRANSPARENZ DER ÖFFENTLICHEN FINANZEN UND UMFASSENDER ANWENDUNGSBEREICH DES HAUSHALTSRAHMENS
Artikel 12
Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass sämtliche Maßnahmen, die ergriffen werden, um den Bestimmungen der Kapitel II, III und IV nachzukommen, alle Teilsektoren des Staates umfassend und in kohärenter Weise abdecken. Dies erfordert insbesondere Kohärenz der Rechnungslegungsvorschriften und -verfahren und die Integrität der zugrunde liegenden Datenerhebungs- und -verarbeitungssysteme.
Artikel 13
(1) Die Mitgliedstaaten schaffen geeignete Mechanismen für eine sämtliche Teilsektoren des Staates umfassende Koordinierung, um eine umfassende und kohärente Erfassung aller Teilsektoren des Staates bei der Finanzplanung, den länderspezifischen numerischen Haushaltsregeln, der Erstellung der Haushaltsprognosen und bei der Mehrjahresplanung insbesondere gemäß dem mehrjährigen Haushaltsrahmen zu gewährleisten.
(2) Zur Stärkung der finanziellen Rechenschaftspflicht werden die Haushaltszuständigkeiten der Behörden in verschiedenen Teilsektoren des Staates klar festgelegt.
Artikel 14
(1) Im Rahmen der jährlichen Haushaltsprozesse sind alle staatlichen Einrichtungen und Fonds, die in den regulären Haushalten auf Teilsektorenebene nicht erfasst werden, zusammen mit anderen relevanten Informationen von den Mitgliedstaaten zu identifizieren und darzustellen. Die kombinierten Auswirkungen dieser staatlichen Einrichtungen und Fonds auf die gesamtstaatlichen Haushaltssalden und den Schuldenstand sind im Rahmen der jährlichen Haushaltsprozesse und der mittelfristigen Finanzplanung zu erläutern.
(2) Die Mitgliedstaaten veröffentlichen detaillierte Informationen darüber, wie sich entgangene Steuereinnahmen auf die Einnahmen auswirken.
(3) Die Mitgliedstaaten veröffentlichen für alle Teilsektoren des Staates die relevanten Informationen über Eventualverbindlichkeiten, die sich erheblich auf die öffentlichen Finanzen auswirken können, darunter Staatsbürgschaften, notleidende Darlehen und Verbindlichkeiten aus der Tätigkeit öffentlicher Körperschaften, einschließlich Angaben zu deren Umfang. Die Mitgliedstaaten veröffentlichen ferner Informationen über Beteiligungen des Staates am Kapital privater oder öffentlicher Unternehmen bezüglich wirtschaftlich erheblicher Beträge.
KAPITEL VII
SCHLUSSBESTIMMUNGEN
Artikel 15
(1) Die Mitgliedstaaten setzen die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie bis zum 31. Dezember 2013 nachzukommen. Sie teilen der Kommission unverzüglich den Wortlaut dieser Vorschriften mit. Der Rat fordert die Mitgliedstaaten auf, für ihre eigenen Zwecke und im Interesse der Union eigene Entsprechungstabellen zu erstellen, die so weit wie möglich die Entsprechungen zwischen der Richtlinie und den Umsetzungsmaßnahmen deutlich machen, und diese zu veröffentlichen.
(2) Wenn die Mitgliedstaaten diese Vorschriften erlassen, nehmen sie in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf diese Richtlinie Bezug. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten der Bezugnahme.
(3) Die Kommission erstellt einen Zwischenbericht über die Fortschritte bei der Durchführung der wichtigsten Bestimmungen dieser Richtlinie auf der Grundlage einschlägiger Informationen aus den Mitgliedstaaten, der dem Europäischen Parlament und dem Rat bis 14. Dezember 2012 vorgelegt wird.
(4) Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission den Wortlaut der wichtigsten innerstaatlichen Vorschriften mit, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen.
Artikel 16
(1) Bis 14. Dezember 2018 veröffentlicht die Kommission eine Überprüfung der Frage, ob diese Richtlinie geeignet ist.
(2) In dieser Überprüfung wird unter anderem die Eignung der folgenden Aspekte bewertet:
a)
der statistischen Anforderungen für alle Teilsektoren des Staates;
b)
der Konzipierung und Wirksamkeit der numerischen Haushaltsregeln in den Mitgliedstaaten;
c)
des allgemeinen Niveaus der Transparenz der öffentlichen Finanzen in den Mitgliedstaaten.
(3) Bis 31. Dezember 2012 nimmt die Kommission eine Bewertung der Frage vor, ob die internationalen Rechnungsführungsgrundsätze für den öffentlichen Sektor („International Public Sector Accounting Standards“) für die Mitgliedstaaten geeignet sind.
Artikel 17
Diese Richtlinie tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.
Artikel 18
Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.
Geschehen zu Brüssel am 8. November 2011.
DIRETTIVA 2011/85/UE DEL CONSIGLIO
dell’8 novembre 2011
relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri
IL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 126, paragrafo 14, terzo comma,
vista la proposta della Commissione europea,
visto il parere del Parlamento europeo (1),
visto il parere della Banca centrale europea (2),
considerando quanto segue:
(1)
Occorre trarre insegnamenti dalle esperienze fatte durante il primo decennio dell’unione economica e monetaria. I recenti sviluppi economici hanno posto nuove sfide alla conduzione delle politiche di bilancio nell’Unione e hanno messo in evidenza in particolare la necessità di rafforzare la titolarità nazionale e di disporre di requisiti uniformi per quanto riguarda le regole e le procedure inerenti ai quadri di bilancio degli Stati membri. È in particolare necessario specificare che cosa debbono fare le autorità nazionali per rispettare le disposizioni del protocollo n. 12 sulla procedura per i disavanzi eccessivi allegato al trattato sull’Unione europea (TUE) e al trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), in particolare l’articolo 3.
(2)
Le amministrazioni degli Stati membri e i loro sottosettori mantengono sistemi di contabilità pubblica che includono elementi come la registrazione delle operazioni contabili, il controllo interno, l’informativa finanziaria e l’audit. Tali sistemi dovrebbero essere distinti dai dati statistici, i quali riguardano i risultati delle finanze pubbliche basati sulle metodologie statistiche, e dalle previsioni o dalle azioni di formazione del bilancio, le quali riguardano le finanze pubbliche future.
(3)
L’esistenza di pratiche complete e affidabili in materia di contabilità pubblica per tutti i sottosettori dell’amministrazione pubblica è una condizione preliminare per la produzione di statistiche di elevata qualità che siano comparabili da uno Stato membro all’altro. Un controllo interno dovrebbe garantire che le norme in vigore siano applicate in tutto il sottosettore dell’amministrazione pubblica. Un audit indipendente eseguito da istituzioni pubbliche quali le Corti dei conti o da organismi privati di audit dovrebbe promuovere le migliori prassi internazionali.
(4)
La disponibilità dei dati di bilancio è fondamentale per il corretto funzionamento del quadro di sorveglianza dei bilanci dell’Unione. La disponibilità periodica di dati di bilancio aggiornati e affidabili è la chiave per un monitoraggio corretto e tempestivo che a sua volta consenta la pronta adozione di provvedimenti nel caso di un andamento imprevisto del bilancio. Un elemento cruciale per garantire la qualità dei dati di bilancio è la trasparenza, che presuppone che tali dati debbano essere periodicamente disponibili al pubblico.
(5)
Per quanto riguarda le statistiche, il regolamento (CE) n. 223/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2009, sulle statistiche europee (3) ha istituito un quadro legislativo per la produzione di statistiche europee ai fini dell’elaborazione, dell’applicazione, del monitoraggio e della valutazione delle politiche dell’Unione. Tale regolamento ha altresì fissato i principi inerenti allo sviluppo, alla produzione e alla diffusione di statistiche europee, vale a dire indipendenza professionale, imparzialità, obiettività, affidabilità, segreto statistico e favorevole rapporto costi-benefici, fornendo definizioni precise di ciascuno di questi principi. Il regolamento (CE) n. 479/2009 del Consiglio, del 25 maggio 2009, relativo all’applicazione del protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi, allegato al trattato che istituisce la Comunità europea (4) ha rafforzato il potere della Commissione di verificare i dati statistici utilizzati per la procedura per i disavanzi eccessivi.
(6)
Le definizioni dei termini «pubblico», «disavanzo» e «investimento» sono formulate nel protocollo n. 12 sulla procedura per i disavanzi eccessivi con riferimento al Sistema europeo di conti economici integrati (SEC), sostituito dal Sistema europeo dei conti regionali e nazionali nella Comunità, adottato mediante regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio, del 25 giugno 1996, sul Sistema europeo dei conti regionali e nazionali nella Comunità (5) («SEC 95»).
(7)
La disponibilità e la qualità dei dati SEC 95 è fondamentale per assicurare il corretto funzionamento del quadro di sorveglianza di bilancio dell’Unione. Il SEC 95 si basa su informazioni fornite secondo il principio di competenza. Tuttavia, tali statistiche di bilancio secondo il principio di competenza si basano su una precedente compilazione dei dati di cassa, o dati equivalenti. Questi ultimi possono essere determinanti per un migliore e tempestivo monitoraggio di bilancio al fine di evitare il tardivo rilevamento di errori di bilancio rilevanti. La disponibilità di serie temporali di dati di cassa relativi all’andamento del bilancio può rivelare modalità che richiedono una più stretta sorveglianza. I dati sulla contabilità di cassa (o dati equivalenti della contabilità pubblica se i dati sulla contabilità di cassa non sono disponibili) da pubblicare dovrebbero comprendere almeno un saldo globale, le entrate totali e le spese totali. In casi giustificati, per esempio qualora esistano numerosi organismi amministrativi locali, si potrebbero pubblicare tempestivamente i dati in base a opportune tecniche di stima fondate su un campione di amministrazioni, ed effettuare una successiva revisione in base ai dati completi.
(8)
Previsioni macroeconomiche e di bilancio distorte e irrealistiche possono ostacolare considerevolmente l’efficacia della programmazione di bilancio e di conseguenza mettere a repentaglio l’impegno in materia di disciplina di bilancio, mentre la trasparenza e la discussione delle metodologie previsionali possono aumentare notevolmente la qualità delle previsioni macroeconomiche e di bilancio utilizzate per la programmazione di bilancio.
(9)
Un elemento cruciale per garantire l’uso di previsioni realistiche per la conduzione delle politiche di bilancio è la trasparenza, che dovrebbe comportare la disponibilità pubblica non soltanto delle previsioni macroeconomiche e di bilancio ufficiali preparate per la pianificazione di bilancio, ma anche delle metodologie, delle ipotesi e dei parametri pertinenti sui quali tali previsioni si basano.
(10)
Un’analisi di sensibilità e le proiezioni di bilancio corrispondenti che completano lo scenario macrofiscale più probabile consentono di analizzare come evolverebbero le principali variabili di bilancio a fronte di varie ipotesi riguardanti i tassi di interesse e di crescita e riducono pertanto notevolmente il rischio che la disciplina di bilancio sia messa a repentaglio da errori di previsione.
(11)
Le previsioni della Commissione e le informazioni relative ai modelli sui quali tali previsioni si basano possono offrire agli Stati membri un utile termine di riferimento per il loro scenario macrofiscale più probabile, rafforzando la validità delle previsioni utilizzate per la programmazione di bilancio. Tuttavia, la misura in cui ci si può attendere che gli Stati membri confrontino le previsioni utilizzate per la programmazione di bilancio con le previsioni della Commissione varia secondo la tempistica dell’elaborazione delle previsioni e la comparabilità delle metodologie e delle ipotesi di previsione. Le previsioni di altri organismi indipendenti possono anch’esse fornire utili parametri di riferimento.
(12)
Le differenze significative tra lo scenario macrofiscale scelto e le previsioni della Commissione dovrebbero essere descritte e argomentate, in particolare se il livello o l’aumento delle variabili delle ipotesi esterne si discostano in modo significativo dai valori indicati nelle previsioni della Commissione.
(13)
Tenuto conto dell’interdipendenza tra i bilanci degli Stati membri e il bilancio dell’Unione, al fine di assistere gli Stati membri nella preparazione delle loro previsioni di bilancio, la Commissione dovrebbe fornire previsioni per le spese dell’Unione sulla base del livello di spesa programmato nell’ambito del quadro finanziario pluriennale.
(14)
Onde facilitare l’elaborazione delle previsioni utilizzate per la pianificazione di bilancio e chiarire le differenze tra le previsioni degli Stati membri e quelle della Commissione, ogni Stato membro dovrebbe avere la possibilità, su base annua, di discutere con la Commissione delle ipotesi alla base della preparazione delle previsioni macroeconomiche e di bilancio.
(15)
La qualità delle previsioni macroeconomiche e di bilancio ufficiali viene sostanzialmente rafforzata se esse sono soggette a una valutazione periodica, imparziale e completa basata su criteri obiettivi. Una valutazione completa comprende l’esame delle ipotesi economiche, il raffronto con le previsioni preparate da altre istituzioni e la valutazione dell’attendibilità delle previsioni passate.
(16)
Considerato che è documentato che quadri di bilancio nazionali basati sulle regole servono a rafforzare la titolarità nazionale delle norme fiscali dell’Unione e a promuovere la disciplina di bilancio degli Stati membri, regole di bilancio numeriche nazionali solide, specifiche per ciascun paese e coerenti con gli obiettivi di bilancio a livello dell’Unione, dovrebbero essere un pilastro del quadro rafforzato dell’Unione per la sorveglianza dei bilanci. Regole di bilancio numeriche solide dovrebbero prevedere obiettivi chiaramente definiti nonché i meccanismi per un monitoraggio effettivo e tempestivo. Tali regole dovrebbero basarsi su un’analisi affidabile e indipendente, eseguita da organismi indipendenti od organismi dotati di autonomia funzionale rispetto alle autorità di bilancio degli Stati membri. Inoltre, l’esperienza politica ha dimostrato che le regole di bilancio numeriche funzionano effettivamente solo se la mancata osservanza produce conseguenze, anche se si tratta solo di costi sul piano della reputazione.
(17)
In virtù del protocollo n. 15 su talune disposizioni relative al Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord allegato al TUE e al TFUE, i valori di riferimento di cui al protocollo n. 12 sulla procedura per i disavanzi eccessivi allegato a tali trattati non sono direttamente vincolanti per il Regno Unito. L’obbligo di dotarsi di regole di bilancio numeriche che promuovano effettivamente l’osservanza dei valori di riferimento specifici per il disavanzo eccessivo, nonché l’obbligo correlato di garantire che gli obiettivi pluriennali stabiliti nei quadri di bilancio a medio termine siano coerenti con tali regole non dovranno pertanto applicarsi al Regno Unito
(18)
È opportuno che gli Stati membri evitino politiche di bilancio procicliche, mentre gli sforzi di risanamento delle finanze pubbliche dovrebbero essere maggiori in periodi di congiuntura favorevole. Regole numeriche di bilancio ben definite consentono il raggiungimento di questi obiettivi e dovrebbero riflettersi nella legislazione di bilancio annuale degli Stati membri.
(19)
La programmazione di bilancio nazionale può essere coerente sia con la parte preventiva che con la parte correttiva del patto di stabilità e crescita (PSC) solo se adotta una prospettiva pluriennale e mira in particolare al raggiungimento degli obiettivi di bilancio a medio termine. I quadri di bilancio a medio termine sono fondamentali per garantire che i quadri di bilancio degli Stati membri siano coerenti con la normativa dell’Unione. Nello spirito del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche (6), e del regolamento (CE) n. 1467/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per l’accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi (7), la parte preventiva e la parte correttiva del PSC non debbono essere considerate separatamente l’una dall’altra.
(20)
Sebbene l’approvazione della legislazione di bilancio annuale sia il passo fondamentale di un processo di bilancio nel corso del quale vengono adottate negli Stati membri importanti decisioni in materia di bilancio, la maggior parte delle misure finanziarie hanno implicazioni sul bilancio che vanno ben oltre il ciclo di bilancio annuale. Una prospettiva annuale non costituisce pertanto una base adeguata per politiche di bilancio solide. Per incorporare la prospettiva finanziaria pluriennale del quadro di sorveglianza dei bilanci dell’Unione, occorre che la programmazione della legislazione di bilancio annuale si basi su una programmazione di bilancio pluriennale derivante dal quadro di bilancio a medio termine.
(21)
È opportuno che tale quadro di bilancio a medio termine contenga, tra l’altro, proiezioni di ogni voce di spesa e di entrata importante per l’esercizio di bilancio in corso e oltre, basate sull’ipotesi di politiche invariate. Occorre che ciascuno Stato membro sia in grado di definire opportunamente le politiche invariate e tale definizione deve essere resa pubblica, unitamente alle ipotesi che comporta, alle metodologie e agli altri parametri pertinenti.
(22)
La direttiva non dovrebbe pregiudicare un governo neoeletto di uno Stato membro dall’aggiornare il proprio quadro di bilancio a medio termine per riflettere le proprie nuove priorità programmatiche. In tal caso il nuovo governo dovrebbe evidenziare le differenze con il precedente quadro di bilancio a medio termine.
(23)
Le disposizioni del quadro di sorveglianza dei bilanci istituito dal TFUE e in particolare il PSC si applicano all’amministrazione pubblica nel suo insieme, che comprende i sottosettori amministrazione centrale, amministrazioni di Stati federati, amministrazioni locali ed enti di previdenza e assistenza sociale, come definiti nel regolamento (CE) n. 2223/96.
(24)
Un numero significativo di Stati membri ha registrato un consistente decentramento in materia di bilancio, con la devoluzione di poteri di bilancio ad amministrazioni subnazionali. Il ruolo spettante a tali amministrazioni subnazionali nel garantire il rispetto del PSC è quindi notevolmente cresciuto e occorre prestare particolare attenzione nel garantire che tutti i sottosettori dell’amministrazione pubblica siano debitamente coperti dagli obblighi e dalle procedure previste nei quadri di bilancio nazionali, in particolare ma non esclusivamente in tali Stati membri.
(25)
Per promuovere efficacemente la disciplina di bilancio e la sostenibilità delle finanze pubbliche, occorre che i quadri di bilancio riguardino tali finanze nella loro totalità. Per questa ragione è opportuno riservare particolare attenzione alle operazioni di organismi e fondi dell’amministrazione pubblica che non rientrano nei bilanci ordinari a livello di sottosettori che hanno un impatto immediato o a medio termine sulle posizioni di bilancio degli Stati membri. La loro incidenza combinata sui saldi e il debito dell’amministrazione pubblica dovrebbe essere presentata nel quadro dei processi di bilancio annuali e dei piani di bilancio a medio termine.
(26)
Analogamente, è opportuno riservare la debita attenzione all’esistenza di passività potenziali. Più in dettaglio, le passività potenziali comprendono eventuali obbligazioni che dipendono dal verificarsi o meno di eventi futuri incerti o da obbligazioni effettive il cui pagamento è improbabile o il cui ammontare non può essere determinato in modo attendibile. Esse comprendono per esempio informazioni pertinenti su garanzie pubbliche, crediti deteriorati e passività derivanti dalla gestione delle imprese pubbliche, comprese, ove opportuno, la verosimile e potenziale data della spesa relative a passività potenziali. Si dovrebbero prendere in debita considerazione le sensibilità del mercato.
(27)
La Commissione dovrebbe monitorare periodicamente l’attuazione della presente direttiva. Si dovrebbero individuare e condividere le migliori prassi per quanto concerne le disposizioni della presente direttiva relativi ai diversi aspetti dei quadri di bilancio nazionali.
(28)
Poiché l’obiettivo della presente direttiva, vale a dire il rispetto uniforme della disciplina di bilancio come richiesto dal TFUE, non può essere realizzato in modo sufficiente dagli Stati membri e può quindi essere realizzato meglio a livello di Unione, quest’ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato sull’Unione europea. La presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo.
(29)
Conformemente al punto 34 dell’accordo interistituzionale «Legiferare meglio» (8), gli Stati membri sono incoraggiati a redigere e rendere pubblici, nell’interesse proprio e dell’Unione, prospetti indicanti, per quanto possibile, la concordanza tra la presente direttiva e i provvedimenti di attuazione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA:
CAPO I
OGGETTO E DEFINIZIONI
Articolo 1
La presente direttiva stabilisce regole dettagliate riguardanti le caratteristiche dei quadri di bilancio degli Stati membri. Tali regole sono necessarie perché sia garantita l’osservanza da parte degli Stati membri dell’obbligo, derivante dal TFUE, di evitare disavanzi pubblici eccessivi.
Articolo 2
Ai fini della presente direttiva si applicano le definizioni di «pubblico», «disavanzo» e «investimento» di cui all’articolo 2 del protocollo n. 12 sulla procedura per i disavanzi eccessivi allegato al TUE e al TFUE. Si applica la definizione di sottosettori dell’amministrazione pubblica di cui al punto 2.70 dell’allegato A del regolamento (CE) n. 2223/96 (SEC 95).
Si applica, inoltre, la seguente definizione:
«quadro di bilancio»: serie di disposizioni, procedure, norme e istituzioni inerenti alla conduzione delle politiche di bilancio dell’amministrazione pubblica, in particolare:
CAPO II
CONTABILITÀ E STATISTICHE
Articolo 3
1. Per quanto riguarda i sistemi nazionali di contabilità pubblica, gli Stati membri si dotano di sistemi di contabilità pubblica che coprono in modo completo e uniforme tutti i sottosettori dell’amministrazione pubblica e contengono le informazioni necessarie per generare dati fondati sul principio di competenza al fine di predisporre i dati basati sulle norme SEC 95. Detti sistemi di contabilità pubblica sono soggetti a controllo interno e audit indipendente.
2. Gli Stati membri assicurano che i dati di bilancio di tutti i sottosettori dell’amministrazione pubblica siano disponibili al pubblico tempestivamente e regolarmente come stabilito dal regolamento (CE) n. 2223/96. Gli Stati membri pubblicano in particolare:
a)
i dati sulla contabilità di cassa (o dati equivalenti della contabilità pubblica se i dati sulla contabilità di cassa non sono disponibili) con le seguenti frequenze:
-
mensile e prima della fine del mese seguente per quanto riguarda i sottosettori amministrazione centrale, amministrazioni di Stati federati ed enti di previdenza e assistenza sociale, e
-
trimestrale e prima della fine del trimestre seguente per quanto riguarda il sottosettore amministrazioni locali;
b)
una tabella di riconciliazione dettagliata in cui figurano la metodologia di transizione tra i dati sulla contabilità di cassa (o dati equivalenti della contabilità pubblica se i dati sulla contabilità di cassa non sono disponibili) e i dati basati sulle norme SEC 95.
CAPO III
PREVISIONI
Articolo 4
1. Gli Stati membri assicurano che la programmazione di bilancio si basi su previsioni macroeconomiche e di bilancio realistiche che utilizzano le informazioni più aggiornate. La programmazione di bilancio si basa sullo scenario macrofiscale più probabile o su uno scenario più prudente. Le previsioni macroeconomiche e di bilancio sono confrontate con le previsioni della Commissione più aggiornate e, se del caso, con quelle di altri organismi indipendenti. Le differenze significative tra lo scenario macrofinanziario scelto e le previsioni della Commissione sono descritte e argomentate, in particolare se il livello o l’aumento delle variabili nelle ipotesi esterne si discostano in modo significativo dai valori indicati nelle previsioni della Commissione.
2. La Commissione rende pubbliche le metodologie, le ipotesi e i parametri pertinenti che supportano le sue previsioni macroeconomiche e di bilancio.
3. Onde sostenere gli Stati membri nella preparazione delle loro previsioni di bilancio, la Commissione fornisce previsioni per le spese dell’Unione basate sul livello di spesa programmato nell’ambito del quadro finanziario pluriennale.
4. Nel quadro di un’analisi di sensibilità, le previsioni macroeconomiche e di bilancio esaminano l’andamento delle principali variabili di bilancio a fronte di varie ipotesi riguardanti i tassi di interesse e di crescita. La gamma di ipotesi alternative utilizzate nelle previsioni macroeconomiche e di bilancio dipende dall’attendibilità delle previsioni passate e deve tentare di tenere conto dei pertinenti scenari di rischio.
5. Gli Stati membri specificano l’istituzione incaricata di elaborare le previsioni macroeconomiche e di bilancio e rendono pubbliche le previsioni macroeconomiche e di bilancio ufficiali preparate per la programmazione di bilancio, comprese le metodologie, le ipotesi e i parametri pertinenti alla base di tali previsioni. Gli Stati membri e la Commissione avviano, con cadenza almeno annuale, un dialogo tecnico sulle ipotesi alla base dell’elaborazione delle previsioni macroeconomiche e di bilancio.
6. Le previsioni macroeconomiche e di bilancio per la programmazione di bilancio sono soggette a una valutazione periodica, imparziale e completa basata su criteri obiettivi, compresa la valutazione ex post. I risultati di tale valutazione sono pubblicati e di essi si terrà opportunamente conto per le future previsioni macroeconomiche e di bilancio. Qualora la valutazione rilevi un errore significativo che si ripercuote sulle previsioni macroeconomiche su un periodo di almeno quattro anni consecutivi, lo Stato membro interessato intraprende le azioni necessarie e le rende pubbliche.
7. I livelli di debito trimestrale e di deficit degli Stati membri sono pubblicati dalla Commissione (Eurostat) con periodicità trimestrale.
CAPO IV
REGOLE DI BILANCIO NUMERICHE
Articolo 5
Ciascuno Stato membro si dota di regole di bilancio numeriche specifiche che promuovano effettivamente l’osservanza dei suoi obblighi derivanti dal TFUE nel settore delle politiche di bilancio, nell’ambito di una prospettiva pluriennale per l’intera amministrazione pubblica. Tali regole promuovono in particolare:
a)
il rispetto dei valori di riferimento relativi al disavanzo e al debito fissati conformemente al TFUE;
b)
l’adozione di un orizzonte di programmazione di bilancio pluriennale, che comprende il rispetto dell’obiettivo di bilancio a medio termine dello Stato membro.
Articolo 6
1. Fatte salve le disposizioni del TFUE relative al quadro di sorveglianza dei bilanci dell’Unione, le regole di bilancio numeriche specifiche per paese precisano i seguenti elementi:
a)
la definizione degli obiettivi e l’ambito di applicazione delle regole;
b)
il controllo effettivo e tempestivo dell’osservanza delle regole, basato su un’analisi affidabile e indipendente, eseguita da organismi indipendenti od organismi dotati di autonomia funzionale rispetto alle autorità di bilancio degli Stati membri;
c)
le conseguenze in caso di mancata osservanza.
2. Se le regole di bilancio numeriche contengono clausole di salvaguardia, queste ultime prevedono un numero limitato di circostanze specifiche coerente con gli obblighi dello Stato membro derivanti dal TFUE nel settore della politica di bilancio e procedure rigorose in cui è consentito non rispettare temporaneamente la regola.
Articolo 7
La legislazione di bilancio annuale degli Stati membri riflette il quadro derivante dalle loro regole di bilancio numeriche in vigore.
Articolo 8
Gli articoli da 5 a 7 non si applicano al Regno Unito.
CAPO V
QUADRI DI BILANCIO A MEDIO TERMINE
Articolo 9
1. Gli Stati membri istituiscono un quadro di bilancio a medio termine credibile ed efficace che preveda l’adozione di un orizzonte di programmazione di almeno tre anni per assicurare che la programmazione di bilancio nazionale segua una prospettiva di programmazione finanziaria pluriennale.
2. I quadri di bilancio a medio termine includono procedure per stabilire quanto segue:
a)
obiettivi di bilancio pluriennali globali e trasparenti in termini di disavanzo e debito pubblico nonché qualsiasi altro indicatore di bilancio sintetico quale la spesa, assicurando che essi siano conformi alle regole di bilancio numeriche in vigore in virtù del capo IV;
b)
proiezioni di ogni voce di spesa e di entrata importante dell’amministrazione pubblica, con maggiori precisazioni relativamente al livello dell’amministrazione centrale e della previdenza e assistenza sociale, per l’esercizio di bilancio in corso e oltre, basate sull’ipotesi di politiche invariate;
c)
una descrizione delle politiche previste a medio termine che hanno incidenza a livello di amministrazione pubblica suddivise per voce di entrata e di spesa importante, con l’indicazione di come viene realizzato l’aggiustamento verso gli obiettivi di bilancio a medio termine rispetto alle proiezioni basate sull’ipotesi di politiche invariate;
d)
una valutazione dell’impatto che le politiche previste, alla luce della loro incidenza diretta a medio termine sulle finanze pubbliche, potrebbero avere sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche.
3. Le proiezioni adottate nell’ambito dei quadri di bilancio a medio termine sono basate su proiezioni macroeconomiche e di bilancio realistiche come previsto al capo III.
Articolo 10
La legislazione di bilancio annuale è conforme alle disposizioni derivanti dal quadro di bilancio a medio termine. Nello specifico, le proiezioni delle entrate e delle spese e le priorità derivanti dal quadro di bilancio a medio termine di cui all’articolo 9, paragrafo 2, costituiscono la base per la preparazione del bilancio annuale. Qualsiasi scostamento da tali disposizioni è debitamente spiegato.
Articolo 11
Nessuna disposizione della presente direttiva impedisce al nuovo governo di uno Stato membro di aggiornare il proprio quadro di bilancio a medio termine per rispecchiare le proprie nuove priorità politiche. In tal caso il nuovo governo indica le differenze con il precedente quadro di bilancio a medio termine.
CAPO VI
TRASPARENZA DELLE FINANZE DELL’AMMINISTRAZIONE PUBBLICA E AMBITO DI APPLICAZIONE COMPLETO DEI QUADRI DI BILANCIO
Articolo 12
Gli Stati membri assicurano che tutte le misure adottate per conformarsi ai capi II, III e IV si applichino in modo coerente e riguardino tutti i sottosettori dell’amministrazione pubblica. Ciò richiede in particolare l’uniformità delle norme e procedure contabili nonché l’integrità dei sistemi di raccolta e elaborazione dati sottostanti.
Articolo 13
1. Gli Stati membri istituiscono meccanismi appropriati per il coordinamento tra tutti i sottosettori dell’amministrazione pubblica tali da garantire una copertura completa e uniforme di tutti i sottosettori dell’amministrazione pubblica nella programmazione di bilancio, nelle regole di bilancio numeriche specifiche per paese e nella preparazione delle previsioni di bilancio e per l’istituzione di una programmazione pluriennale come previsto in particolare nel quadro di bilancio pluriennale.
2. Per promuovere la responsabilità di bilancio, occorre stabilire chiaramente le competenze di bilancio delle autorità pubbliche nei diversi sottosettori dell’amministrazione pubblica.
Articolo 14
1. Nel quadro dei processi di bilancio annuali gli Stati membri identificano e presentano tutti gli organismi e i fondi dell’amministrazione pubblica che non rientrano nei bilanci ordinari a livello di sottosettori, unitamente ad altre informazioni pertinenti. L’incidenza combinata sui saldi e il debito dell’amministrazione pubblica di tali organismi e fondi dell’amministrazione pubblica è presentata nel quadro dei processi di bilancio annuali e dei piani di bilancio a medio termine.
2. Gli Stati membri pubblicano informazioni dettagliate circa l’impatto sulle entrate del minor gettito dovuto alle spese fiscalmente detraibili.
3. Per tutti i sottosettori dell’amministrazione pubblica, gli Stati membri pubblicano informazioni pertinenti sulle passività potenziali che possono avere effetti consistenti sui bilanci pubblici, comprese le garanzie pubbliche, i crediti deteriorati e le passività derivanti dalla gestione delle imprese pubbliche, indicandone l’entità. Gli Stati membri pubblicano altresì informazioni sulle partecipazioni dell’amministrazione pubblica al capitale di imprese private e pubbliche per importi economicamente significativi.
CAPO VII
DISPOSIZIONI FINALI
Articolo 15
1. Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 31 dicembre 2013. Essi comunicano immediatamente alla Commissione il testo di tali disposizioni. Il Consiglio incoraggia gli Stati membri a redigere e rendere pubblici, nell’interesse proprio e dell’Unione, tavole di concordanza indicanti, per quanto possibile, la concordanza tra la direttiva e i provvedimenti di recepimento.
2. Quando gli Stati membri adottano tali disposizioni, queste contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di un siffatto riferimento all’atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità di tale riferimento sono decise dagli Stati membri.
3. La Commissione elabora una relazione provvisoria sui progressi compiuti nell’attuazione delle disposizioni principali della presente direttiva sulla base delle informazioni pertinenti degli Stati membri e la trasmette al Parlamento europeo e al Consiglio entro il 14 dicembre 2012.
4. Gli Stati membri comunicano alla Commissione il testo delle disposizioni essenziali adottate nella materia disciplinata dalla presente direttiva.
Articolo 16
1. Entro il 14 dicembre 2018, la Commissione pubblica una relazione sull’adeguatezza della presente direttiva.
2. La revisione valuta, tra l’altro, l’adeguatezza dei seguenti elementi:
a)
requisiti statistici per tutti i sottosettori dell’amministrazione;
b)
la concezione e l’efficacia delle regole di bilancio numeriche negli Stati membri;
c)
il livello generale di trasparenza delle finanze pubbliche negli Stati membri.
3. La Commissione, entro il 31 dicembre 2012, valuta l’adeguatezza dei principi contabili internazionali applicabili al settore pubblico per gli Stati membri.
Articolo 17
La presente direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
Articolo 18
Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva.
Fatto a Bruxelles, l’8 novembre 2011