DURCHFÜHRUNGSBESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 20. Mai 2011
über die Nichtanwendung von Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste auf den Abbau bitumenhaltiger Steinkohle in der Tschechischen Republik
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2011) 3406)
(Nur der tschechische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/306/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
gestützt auf die Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (1), insbesondere auf Artikel 30 Absätze 4 und 6,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHLAGE
(1)
Am 22. November 2010 ging bei der Kommission per E-Mail ein Antrag der Tschechischen Republik gemäß Artikel 30 Absatz 4 der Richtlinie 2004/17/EG ein, den Abbau bitumenhaltiger Steinkohle in der Tschechischen Republik von der Anwendung der Richtlinie 2004/17/EG auszunehmen. Die Kommission forderte mit einer E-Mail vom 21. Januar 2011 weitere Informationen an. Die Antwort der tschechischen Behörden wurde mit E-Mail vom 9. Februar 2011 übermittelt.
(2)
Dem Antrag lag die vorläufige Stellungnahme einer unabhängigen nationalen Behörde (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, das tschechische Amt für den Wettbewerbsschutz) vom 7. November 2008 bei. Das tschechische Amt für den Wettbewerbsschutz hatte eine Analyse der Bedingungen für den Zugang zum relevanten Markt vorgenommen und war zu dem Ergebnis gekommen, dass dieser keinen Einschränkungen unterliegt. Die Stellungnahme enthält jedoch keine Aussage dazu, ob die übrigen Bedingungen für den unmittelbaren Wettbewerb in Bezug auf den Abbau bitumenhaltiger Steinkohle in der Tschechischen Republik erfüllt sind.
(3)
In der Tschechischen Republik baut allein die OKD a.s. bitumenhaltige Steinkohle ab, ein privates Unternehmen, das sich zu 100 % im Besitz der privaten niederländischen Holdinggesellschaft New World Resources (NWR) befindet.
II. RECHTLICHER RAHMEN
(4)
Nach Maßgabe des Artikels 30 der Richtlinie 2004/17/EG fallen Aufträge, die die Ausübung einer der Tätigkeiten, auf die die Richtlinie Anwendung findet, ermöglichen sollen, nicht unter die Richtlinie, wenn die Tätigkeit in dem Mitgliedstaat, in dem sie ausgeübt wird, auf Märkten mit freiem Zugang unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, wird anhand objektiver Kriterien unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betreffenden Sektors ermittelt. Der Zugang zu einem Markt gilt als frei, wenn der betreffende Mitgliedstaat die einschlägigen Vorschriften des EU-Rechts, durch die ein bestimmter Sektor oder ein Teil davon für den Wettbewerb geöffnet wird, umgesetzt hat und anwendet. Diese Rechtsvorschriften sind in Anhang XI der Richtlinie 2004/17/EG aufgeführt. Es sind jedoch in diesem Anhang keine Rechtsvorschriften zur Liberalisierung des Sektors der Aufsuchung und Gewinnung von Kohle oder anderen festen Brennstoffen aufgelistet. Daher kann der freie Zugang zum Markt nicht vermutet werden, und es ist der Nachweis zu erbringen, dass der Zugang zu diesem Markt de jure und de facto frei ist.
(5)
Eine Prüfung der für die Erteilung von Abbaurechten in der Tschechischen Republik geltenden Rechtsvorschriften ergab, dass diese Lizenzen derzeit ohne Diskriminierung auf der Grundlage einer Bewertung der Berufsqualifikation des Antragstellers sowie seiner technischen und finanziellen Möglichkeiten zur Durchführung der Arbeiten erteilt werden. Für die Zwecke dieses Beschlusses könnte der Zugang zu einer Bergbaukonzession als de jure frei angesehen werden.
(6)
Ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, sollte anhand verschiedener Indikatoren beurteilt werden, von denen keiner für sich genommen notwendigerweise den Ausschlag gibt. Ein Kriterium, das in Bezug auf die Märkte, die dieser Beschluss betrifft, berücksichtigt werden sollte, ist der Gesamtmarktanteil der drei Hauptakteure auf einem bestimmten Markt (2) Ein weiteres Kriterium ist der Konzentrationsgrad auf diesen Märkten. Angesichts der Merkmale der betreffenden Märkte sollten noch weitere Kriterien berücksichtigt werden, beispielsweise wie häufig Kunden von einem Produzenten zum andern wechseln.
(7)
Dieser Beschluss lässt die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften unberührt.
III. WÜRDIGUNG
(8)
Der Antrag der Tschechischen Republik betrifft den Abbau bitumenhaltiger Steinkohle in der Tschechischen Republik.
(9)
Der tschechische Antrag bezieht sich auf den so genannten „Primärmarkt für bitumenhaltige Steinkohle“, der sowohl den Abbau bitumenhaltiger Steinkohle als auch den Großhandelsvertrieb von Kohle (3) umfasst. Bei einer Analyse des Wettbewerbs auf dem Markt für den Abbau bitumenhaltiger Steinkohle müssen auch die Verbindungen zwischen Abbau und Erstvermarktung/Großhandelsvertrieb der bitumenhaltigen Steinkohle berücksichtigt werden. Diese Definition steht auch in Einklang mit vorherigen Entscheidungen der Kommission (4) in Bezug auf die Gewinnung anderer Arten von Brennstoffen.
(10)
Die bitumenhaltige Steinkohle weist unterschiedliche chemische Zusammensetzungen und Qualitäten auf, die von den geologischen Bedingungen der einzelnen ausgebeuteten Flöze abhängen. Sie lässt sich in unterteilen in Kokskohle und Kesselkohle. Diese beiden Arten bitumenhaltiger Steinkohle werden zwar in der gleichen Weise und unter Einsatz der gleichen Technologien abgebaut, dienen aber einem völlig unterschiedlichen Endverbrauch und haben eine unterschiedliche Abnehmerbasis. Sie haben verschiedene Preise und sind nicht austauschbar.
(11)
Kokskohle wird definiert als bitumenhaltige Steinkohle einer Qualität, die zur Verkokung in Hochöfen eingesetzt und nicht unmittelbar zum Heizen oder für die Energieerzeugung verwendet wird. Kokskohle wird ausschließlich von Kokereien erworben. Kokskohle ist der einzige Rohstoff für die Erzeugung von Koks und wird derzeit für keinen anderen Zweck verwendet. Kokskohle kann nicht durch Kesselkohle ersetzt werden.
(12)
Kesselkohle ist Kohle, die nicht die Voraussetzungen für die Verkokung erfüllt. Kesselkohle wird in Kraftwerken als Brennstoff für die Erzeugung von Strom, Wärme und Dampf verwendet, als Teil des Produktionsprozesses in Industrieanlagen wie Zuckerraffinerien, Ziegeleien, Zementwerken und Kalköfen, Papierfabriken usw.. Kesselkohle kann durch Kokskohle ersetzt werden, dies wäre jedoch wirtschaftlich nicht sinnvoll.
(13)
Kokskohle kann je nach Qualität noch in weitere Kategorien unterteilt werden. Am hochwertigsten ist die so genannte harte Kokskohle, gefolgt von der so genannten halbharten und der so genannten halbweichen Kokskohle. Der Markt für diese unterschiedlichen Arten von Kokskohle ist jedoch nicht segmentiert, und für die Würdigung im Rahmen dieses Beschlusses wird keine solche Unterscheidung vorgenommen.
(14)
Dem Antrag entsprechend werden daher für die Zwecke der Prüfung der Bedingungen des Artikels 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG die Märkte für Kokskohle und Kesselkohle als unterschiedliche Produktmärkte betrachtet, die separat geprüft werden sollten.
(15)
Im Antrag der Tschechischen Republik wird die Auffassung vertreten, dass der räumlich relevante Markt über das tschechische Hoheitsgebiet hinausgeht und - in Bezug auf Kokskohle - das Gebiet der Tschechischen Republik, der Slowakei, Österreichs, Polens und Ungarns umfasst. In Bezug auf Kesselkohle sollte nach Ansicht des Antragstellers der räumlich relevante Markt die Tschechische Republik, die Slowakei, Österreich, Polen, Ungarn und Deutschland umfassen. Als wichtigste Begründung für diese Definition des Marktes werden der große Umfang der grenzüberschreitenden wechselseitigen Versorgung, der Wechsel der Kunden von einem Produzenten zum anderen und die Abwesenheit administrativer Hindernisse (Zollschranken, Kontingente usw.) angeführt.
(16)
Dem Antrag zufolge (5) ist die Tschechische Republik Nettoausführer sowohl von Koks- als auch von Kesselkohle. Im Jahr 2009 führte die Tschechische Republik 3 581 000 t Kokskohle und 2 389 000 t Kesselkohle (6) aus, was etwa 61 % bzw. 47 % der jeweiligen inländischen Erzeugung entspricht. Im gleichen Jahr beliefen sich die Einfuhren in die Tschechische Republik auf 771 000 t Kokskohle und 954 000 t Kesselkohle, entsprechend 13 % bzw. 19 % der jeweiligen inländischen Erzeugung (7); diese Einfuhren kamen vor allem aus Polen. Die Einfuhren aus Polen machten bei Kokskohle rund 90 %, bei Kesselkohle rund 80 % der Gesamteinfuhren aus.
(17)
Obwohl der Antragsteller angibt, dass die von der OKD in der Tschechischen Republik geförderte Koks- und Kesselkohle in einem Umkreis von 500 km wettbewerbsfähig ist, ist festzustellen, dass die OKD-Kunden in einem Umkreis von etwa 350 km um die Förderstätte der Kohle in Ostrava herum angesiedelt sind.
(18)
Hinsichtlich der Vermarktung von Kokskohle hat die OKD einen wichtigen Kunden in der Slowakischen Republik, der 2007 rund 26 % und 2009 rund 30 % der OKD-Produktion aufkaufte, und einen weiteren Großkunden in Österreich, der 2007 rund 13 % und 2009 rund 19 % der von der OKD geförderten Kohle abnahm. Weiter nennt der Antragsteller als einen seiner wichtigsten Kunden außerhalb der Tschechischen Republik ein polnisches Unternehmen, das jedoch nur etwa 8 % der OKD-Produktion abnimmt.
(19)
In Bezug auf Kesselkohle hat die OKD abgesehen von den tschechischen Kunden einen wichtigen Abnehmer in Österreich, auf den 2007 rund 12 % und 2009 rund 21 % des OKD-Absatzes entfielen, sowie einen Kunden in Deutschland, der 2007 rund 5 % und 2009 rund 3 % der Kesselkohle abnahm.
(20)
Dem Antrag zufolge sind die drei größten Wettbewerber hochgradig konzentriert (8); dies ist in der Tat auf allen nationalen Märkten zu beobachten, sowohl in Bezug auf Kesselkohle als auch in Bezug auf Kokskohle. Der Antragsteller gibt außerdem an, dass der weitaus größte Teil der geförderten Kohle auf dem lokalen Markt verbraucht wird (9), was für alle im Antrag berücksichtigten Ländern des geographischen Raums, in denen bitumenhaltige Steinkohle abgebaut wird (Tschechische Republik, Polen, Deutschland) zutrifft.
(21)
Gemäß der Bekanntmachung der Kommission über die Definition des relevanten Marktes (10) umfasst der geographisch relevante Markt das Gebiet, in dem die Wettbewerbsbedingungen hinreichend homogen sind und das sich von benachbarten Gebieten durch spürbar unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen unterscheidet. Es sollte daher angemerkt werden, dass in den Küstenregionen Mitteleuropas (insbesondere in Norddeutschland und im Norden Polens) Kohle auf dem Seeweg eingeführt wird, und dass in diesen Gebieten u. a. aufgrund der Tatsache, dass die Frachtraten im Seeverkehr erheblich niedriger sind als im Landverkehr, andere Wettbewerbsbedingungen gegeben sein können (11).
(22)
Der Antragsteller gibt an, dass wichtige Faktoren für die Kohlepreisbildung Versorgungsstabilität und -sicherheit sowie die Laufzeit des Vertrags (12) sind, und dass Lieferverträge sowohl für Koks- als auch für Kesselkohle in der Regel langfristig geschlossen werden.
(23)
Die Abnehmer bitumenhaltiger Steinkohle in der Tschechischen Republik kaufen die Kohle von der OKD oder, in beschränkten Mengen, von polnischen Unternehmen. Einfuhren aus anderen Ländern nehmen zwar zu, sind aber derzeit relativ unbedeutend (13).
(24)
Angesichts der vorstehenden Ausführungen wird für die Zwecke der Prüfung der Bedingungen des Artikels 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG davon ausgegangen, dass der räumliche Markt sowohl für Kesselkohle als auch für Kokskohle auf die Tschechische Republik und Polen beschränkt ist. Aufgrund der oben beschriebenen Unterschiede zwischen den Regionen, die Kohle leicht auf dem Seeweg einführen können, und denjenigen, bei denen die Entfernung zur Küste zu groß ist, könnte der Markt sogar noch kleiner sein und nur die Tschechische Republik und den Süden Polens umfassen. Die Frage kann jedoch offen gelassen werden, da die umfassendere Definition des Marktes die für den Antragsteller vorteilhaftere ist. Bei beiden Definitionen des Marktes führt die Analyse zum gleichen Ergebnis.
(25)
Es wird daher der Schluss gezogen, dass in Bezug auf den Abbau bitumenhaltiger Steinkohle der Gesamtmarktanteil der drei größten Erzeuger ein Indikator für den Grad des Wettbewerbs auf den nationalen Märkten ist.
(26)
Die OKD und zwei polnische Kokskohle-Produzenten sind die bei Weitem wichtigsten Lieferanten auf dem relevanten räumlichen Markt. Die OKD ist der größte Kokskohleproduzent in der Tschechischen Republik (75,5 % Marktanteil in der Tschechischen Republik 2008). Die beiden polnischen Kokskohleproduzenten sind die größten Lieferanten in Polen (60,2 % bzw. 19,3 % Marktanteil in Polen 2008). In dem räumlichen Markt, der die Tschechische Republik und Polen umfasst, betrug der Gesamtmarktanteil der drei größten Produzenten 2008 rund 93 %. Weiter sollte angemerkt werden, dass der größte Wettbewerber der OKD allein einen Marktanteil von rund 49 % erreicht.
(27)
Selbst wenn man, wie es der Antragsteller fordert, einen größeren Markt betrachtet, der die Tschechische Republik, die Slowakei, Österreich, Polen und Ungarn umfasst, wäre der Gesamtmarktanteil der drei größten Wettbewerber noch immer sehr hoch (91,3 % im Jahr 2005, 87,7 % im Jahr 2006, 85 % im Jahr 2007 und 86,6 % im Jahr 2008 (14)); dies kann nicht als Hinweis für einen ausreichenden Wettbewerb auf dem Markt für Kokskohle gelten.
(28)
Wie in Erwägungsgrund (22) erläutert, spielt die Versorgungsstabilität und -sicherheit eine wichtige Rolle in den vertraglichen Beziehungen. Die Informationen des Antragstellers bezüglich der Verbraucher, die den Kokskohleproduzenten gewechselt haben zeigt, dass es bei diesem Produkt praktisch keinen Wechsel gibt. Die Lieferverträge für Kokskohle haben lange Laufzeiten, und es wurden keine Nachweise dafür erbracht, dass OKD-Kunden den Lieferanten gewechselt haben. Folglich kann nicht angenommen werden, dass ein Kokskohle-Abnehmer ohne Weiteres den Produzenten wechseln würde oder überhaupt wechseln könnte, falls die OKD die Preise geringfügig aber doch spürbar erhöhen würde.
(29)
Die OKD und zwei polnische Kesselkohleproduzenten sind die bei Weitem wichtigsten Lieferanten auf dem relevanten räumlichen Markt. Die OKD ist der größte Kesselkohleproduzent in der Tschechischen Republik (61,6 % Marktanteil in der Tschechischen Republik 2008). Die beiden polnischen Kesselkohleproduzenten sind die größten Produzenten in Polen (52,5 % bzw. 17,7 % Marktanteil in Polen 2008). In dem räumlichen Markt, der die Tschechische Republik und Polen umfasst, betrug der Gesamtmarktanteil der drei größten Produzenten 2008 rund 72 %. Weiter sollte angemerkt werden, dass der größte Wettbewerber der OKD allein auf einen Marktanteil von rund 50 % an dem räumlichen Markt kam, der die Tschechische Republik und Polen umfasst.
(30)
Darüber hinaus gibt es auf allen drei in Erwägungsgrund 29 genannten räumlichen Märkten für Kesselkohle (die Tschechische Republik für sich genommen, Polen für sich genommen und ein räumlicher Markt, der beide Länder umfasst) einen Wirtschaftsteilnehmer, der allein einen Marktanteil von rund 50 % oder sogar mehr hat. In diesem Zusammenhang sei auch an die ständige Rechtsprechung (15) erinnert, nach der „besonders hohe Anteile - von außergewöhnlichen Umständen abgesehen - ohne weiteres den Beweis für das Vorliegen einer beherrschenden Stellung liefern. Dies ist der Fall bei einem Marktanteil von 50 %.“
(31)
Selbst wenn man von einem größeren Markt ausgeht, der die Tschechische Republik, die Slowakei, Österreich, Polen, Ungarn und Deutschland umfasst, wie es der Antragsteller fordert, wäre der Gesamtmarktanteil der drei größten Wettbewerber noch immer sehr hoch (62,7 % im Jahr 2005, 60,2 % im Jahr 2006, 56,9 % im Jahr 2007 und 57,3 % im Jahr 2008 (16)).
(32)
Wie bei der Kokskohle spielt auch bei der Kesselkohle die Versorgungsstabilität und -sicherheit eine wichtige Rolle in den vertraglichen Beziehungen. Die Informationen des Antragstellers bezüglich der Verbraucher, die den Produzenten gewechselt haben, zeigt, dass eine Reihe von OKD-Kunden für Kesselkohle in bestimmten Jahre keine Kohle von der OKD beziehen oder dass Jahresverträge oder kurzfristige Verträge nicht erneuert werden. Da der Antragsteller jedoch nicht der Aufforderung nachgekommen ist, Angaben zu den betreffenden Liefermengen und deren Anteil an der OKD-Produktion zu machen, kann kaum der Schluss gezogen werden, dass ein OKD-Kunde ohne Weiteres den Produzenten wechseln würde, falls die OKD die Preise geringfügig aber doch spürbar erhöhen würde.
IV SCHLUSSFOLGERUNGEN
(33)
Die Lage hinsichtlich des Abbaus bitumenhaltiger Steinkohle in der Tschechischen Republik lässt sich daher wie folgt zusammenfassen: Sowohl bei Kessel- als auch bei Kokskohle erreichen die drei größten Wettbewerber auf dem räumlichen Markt, wie er für die Zwecke dieses Beschlusses definiert wurde, einen hohen Gesamtmarktanteil; dabei fällt besonders ins Gewicht, dass der größte Produzent allein einen Anteil von fast 50 % hat. Die Märkte sollten daher als hochgradig konzentrierte Märkte betrachtet werden. Wie in Erwägungsgrund 20 erläutert, wird die geförderte Kohle überwiegend auf dem lokalen Markt verbraucht. Die Angaben dazu, wie häufig Kunden von einem Produzenten zum andern wechseln, lassen nicht den Schluss zu, dass ein Käufer bitumenhaltiger Steinkohle ohne Weiteres den Produzenten wechseln würde oder überhaupt wechseln könnte, falls die OKD die Preise geringfügig aber doch spürbar erhöhen würde.
(34)
Der Antragsteller räumte weiter ein, dass angesichts der Tatsache, dass der Abbau bitumenhaltiger Steinkohle außerhalb der bereits erschlossenen Fördergebiete (die vor allem von der OKD ausgebeutet werden) nicht wirtschaftlich ist, der Eintritt eines weiteren Unternehmens in den tschechischen Markt nicht realistisch und auch in den letzten fünf Jahren nicht vorgekommen ist (17). Gleiches gilt für die Vermarktung der Kohle; hier gibt der Antragsteller an, dass seines Wissens nach keine neuen Unternehmen in größerem Umfang in den tschechischen Markt eingetreten sind, und dass die meisten wichtigen Großkunden langfristige Verträge abgeschlossen haben (18).
(35)
Angesichts der in den Erwägungsgründen 8 bis 34 untersuchten Faktoren sollte der Schluss gezogen werden, dass der Markt für den Abbau bitumenhaltiger Steinkohle, sowohl für Kesselkohle als auch für Kokskohle, in der Tschechischen Republik derzeit nicht unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Daher findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG keine Anwendung auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in der Tschechischen Republik ermöglichen sollen. Für die Vergabe von Aufträgen, die den Abbau bitumenhaltiger Steinkohle in der Tschechischen Republik ermöglichen sollen, oder die Durchführung von Wettbewerben für die Ausübung dieser Tätigkeit in der Tschechischen Republik gilt folglich weiterhin die Richtlinie 2004/17/EG.
(36)
Dieser Beschluss beruht auf der Rechts- und Sachlage von November 2010 bis März 2011, wie sie sich in den von der Tschechischen Republik vorgelegten Informationen darstellt. Sollten aufgrund entscheidender Änderungen der Rechts- und Sachlage die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit von Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG gegeben sein, kann der Beschluss geändert werden.
(37)
Die in diesem Beschluss vorgesehenen Maßnahmen stehen im Einklang mit der Stellungnahme des Beratenden Ausschusses für das öffentliche Auftragswesen -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG findet keine Anwendung auf den Abbau bitumenhaltiger Steinkohle in der Tschechischen Republik. Für die Vergabe von Aufträgen, die die Ausübung solcher Tätigkeiten in der Tschechischen Republik ermöglichen sollen, gilt folglich weiterhin die Richtlinie 2004/17/EG.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Tschechische Republik gerichtet.
Brüssel, den 20. Mai 2011
DECISIONE DI ESECUZIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 maggio 2011
in base alla quale l'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali non è applicabile all'estrazione di carbone bituminoso nella Repubblica ceca
[notificata con il numero C(2011) 3406]
(Il testo in lingua ceca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/306/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea,
vista la direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (1), in particolare l'articolo 30, paragrafi 4 e 6,
considerando quanto segue:
I. FATTI
(1)
Il 22 novembre 2010 la Commissione ha ricevuto, tramite posta elettronica, una richiesta a norma dell'articolo 30, paragrafo 4, della direttiva 2004/17/CE, con la quale la Repubblica ceca chiedeva l'esenzione dell'estrazione di carbone bituminoso dall'applicazione delle disposizioni della direttiva 2004/17/CE. Il 21 gennaio 2011 la Commissione ha chiesto, per posta elettronica, ulteriori informazioni. Il 9 febbraio 2011 le autorità ceche hanno risposto alla richiesta di informazioni, sempre per posta elettronica.
(2)
La richiesta era accompagnata da una lettera di un'autorità nazionale indipendente (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, ufficio ceco per la tutela della concorrenza) sotto forma di parere preliminare, datata 7 novembre 2008. L'ufficio ceco per la tutela della concorrenza ha analizzato le condizioni di accesso al mercato in questione, giungendo alla conclusione che non è soggetto a restrizioni. Il parere tuttavia non afferma che le altre condizioni relative all'esposizione diretta alla concorrenza sono state rispettate nel caso dell'estrazione di carbone bituminoso nella Repubblica ceca.
(3)
L'unico soggetto che svolge attività di estrazione di carbone bituminoso nella Repubblica ceca è la OKD a.s., una società privata che appartiene al 100 % a una holding olandese privata, la NWR (New World Resources).
II. QUADRO GIURIDICO
(4)
L'articolo 30 della direttiva 2004/17/CE prevede che gli appalti destinati a permettere la prestazione di un'attività alla quale la direttiva si applica non sono soggetti alla direttiva se, nello Stato membro in cui è esercitata l'attività, questa è direttamente esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili. L'esposizione diretta alla concorrenza si valuta sulla base di criteri oggettivi, tenendo conto delle caratteristiche specifiche del settore interessato. Un mercato è considerato liberamente accessibile se lo Stato membro ha attuato e applicato le norme della legislazione UE che aprono un determinato settore o parte di esso. Tali norme figurano nell'allegato XI della direttiva 2004/17/CE. Per la prospezione e l'estrazione del carbone e di altri combustibili solidi, tuttavia, l'allegato XI non menziona alcuna norma che liberalizzi il settore. Non si può pertanto presumere il libero accesso al mercato, che deve essere dimostrato de facto e de jure.
(5)
Un esame delle disposizioni di legge applicabili al rilascio di licenze minerarie nella Repubblica ceca mostra che tali licenze sono attualmente concesse in maniera non discriminatoria, sulla base della valutazione delle qualifiche professionali del richiedente, nonché della sua capacità tecnica e finanziaria di realizzare i lavori. Ai fini della presente decisione, l'ottenimento di una licenza mineraria ha potuto, de jure, essere ritenuto libero.
(6)
L'esposizione diretta alla concorrenza dovrebbe essere valutata sulla base di vari indicatori, nessuno dei quali, di per sé, è necessariamente decisivo. Per i mercati interessati da questa decisione, uno dei criteri di cui si dovrebbe tenere conto è rappresentato dalle quote di mercato aggregate dei tre principali operatori su un determinato mercato (2). Un altro criterio è il grado di concentrazione dei mercati interessati. Date le caratteristiche dei mercati interessati, si dovrebbe tener conto anche di altri criteri, quale il grado di cambiamento di fornitore da parte dei clienti.
(7)
La presente decisione non pregiudica l'applicazione delle regole di concorrenza.
III. VALUTAZIONE
(8)
La richiesta della Repubblica ceca riguarda l'estrazione di carbone bituminoso nella Repubblica ceca.
(9)
La richiesta della Repubblica ceca riguarda il cosiddetto «mercato primario del carbone bituminoso», che include la produzione di carbone bituminoso e la distribuzione all'ingrosso di carbone (3). Quando si analizza la concorrenza sul mercato della produzione di carbone bituminoso, si deve tenere conto dei legami tra la produzione e la prima vendita/distribuzione all'ingrosso del carbone bituminoso estratto. Questa definizione è in linea anche con le precedenti decisioni della Commissione (4) relative alla produzione di altri tipi di combustibili.
(10)
Il carbone bituminoso estratto presenta una composizione chimica e una qualità che variano in funzione delle condizioni geologiche dei singoli filoni. Il carbone bituminoso si distingue in carbone da coke e carbone per caldaie. Benché i due tipi di carbone bituminoso vengano estratti nello stesso modo e usando le stesse tecnologie, i loro usi finali e i loro bacini di utenza sono completamente diversi. I prezzi sono diversi e i prodotti non sono intercambiabili.
(11)
Il carbone da coke è un carbone bituminoso la cui qualità consente la produzione di coke in altiforni e che non viene usato per il riscaldamento diretto né per la produzione di energia. Il carbone da coke viene acquistato esclusivamente da società che producono coke. È l'unica materia prima per la produzione di coke e al momento non ne vengono fatti altri usi. Il carbone da coke non può essere sostituito dal carbone per caldaie.
(12)
Il carbone per caldaie è il carbone che non serve per la produzione di coke. Il carbone per caldaie è usato nelle centrali elettriche come combustibile per la produzione di elettricità, calore e vapore nell'ambito del processo di produzione di zucchero raffinato, mattoni, cemento, calce, carta, ecc. Può essere sostituito dal carbone da coke, ma tale opzione non è economicamente conveniente.
(13)
Il carbone da coke si distingue in diverse categorie di qualità: quello di qualità migliore è detto duro, seguito dal semi duro e dal semi morbido. Tuttavia, dato che non esiste un mercato per ciascun tipo di carbone da coke, non sarà fatta alcuna distinzione ai fini della valutazione da effettuare nel quadro della presente decisione.
(14)
Alla luce di quanto sopra e in linea con la richiesta, ai fini della valutazione delle condizioni di cui all'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE, il carbone da coke e il carbone per caldaie sono considerati come prodotti destinati a mercati separati e dovrebbero quindi essere esaminati separatamente.
(15)
Nella sua richiesta, la Repubblica ceca afferma che per il carbone da coke il mercato geografico pertinente sarebbe un mercato che va al di là del territorio nazionale, comprendente i territori della Repubblica ceca, della Slovacchia, dell'Austria, della Polonia e dell'Ungheria. Per il carbone per caldaie, la Repubblica ceca afferma che il mercato geografico dovrebbe comprendere il proprio territorio e quello della Slovacchia, dell'Austria, della Polonia, dell'Ungheria e della Germania. La ragione principale addotta a sostegno di questa definizione del mercato risiede nella forte offerta reciproca transfrontaliera, nel cambiamento di fornitore da parte dei clienti e nell'assenza di ostacoli amministrativi (barriere doganali, quote, ecc.).
(16)
Secondo la richiesta (5), la Repubblica ceca è un esportatore netto sia di carbone da coke che di carbone per caldaie. Nel 2009 la Repubblica ceca ha esportato 3 581 000 tonnellate di carbone da coke e 2 389 000 tonnellate di carbone per caldaie (6), ossia rispettivamente il 61 % e il 47 % della produzione interna. Nello stesso anno, le importazioni verso la Repubblica ceca sono state pari a 771 000 tonnellate di carbone da coke e 954 000 tonnellate di carbone per caldaie, ossia rispettivamente il 13 % e il 19 % della produzione interna (7). Le importazioni provenivano in massima parte dalla Polonia. Rispetto al totale, le importazioni dalla Polonia erano pari a circa il 90 % per il carbone da coke e a circa l'80 % per il carbone per caldaie.
(17)
Benché la richiesta affermi che il carbone prodotto dalla OKD nella Repubblica ceca (indipendentemente dal fatto che si tratti di carbone da coke o di carbone per caldaie) è competitivo in un raggio di 500 km, si osserva che i clienti della OKD sono ubicati in un raggio di circa 350 km dal luogo di produzione del carbone (Ostrava).
(18)
Per le vendite di carbone da coke, la OKD ha un cliente importante nella Repubblica slovacca, che nel 2007 ha acquistato circa il 26 % e nel 2009 circa il 30 % della produzione della OKD, e un altro cliente importante in Austria, che nel 2007 ha acquistato il 13 % e nel 2009 il 19 % della produzione della OKD. Nella richiesta la Repubblica ceca menziona tra i suoi principali clienti esteri una società in Polonia, che però acquista soltanto l'8 % circa della produzione della OKD.
(19)
Per quanto riguarda le vendite di carbone per caldaie, al di là dei clienti cechi la OKD menziona un cliente importante in Austria (che ha acquistato nel 2007 il 12 % circa e nel 2009 il 21 % circa delle vendite) e un cliente in Germania (che ha acquistato nel 2007 il 5 % circa e nel 2009 il 3 % circa delle vendite).
(20)
Secondo la richiesta, «i tre principali concorrenti sono fortemente concentrati» (8), cosa che in effetti si osserva in tutti i singoli mercati nazionali, sia per il carbone per caldaie che per il carbone da coke. Il richiedente riconosce inoltre che «la grande maggioranza del carbone estratto viene consumato sul mercato locale» (9), dato confermato in tutti i paesi dell'area geografica interessata dalla richiesta che producono carbone bituminoso (Repubblica ceca, Polonia, Germania).
(21)
Secondo la comunicazione della Commissione sulla definizione del mercato rilevante (10), il mercato geografico rilevante comprende l'area nella quale le condizioni di concorrenza sono sufficientemente omogenee e che può essere tenuta distinta dalle zone geografiche contigue perché in queste ultime le condizioni di concorrenza sono sensibilmente diverse. È pertanto opportuno ricordare che le regioni costiere dell'Europa centrale (in particolare la Germania e la Polonia settentrionali) sono esposte alle importazioni di carbone via mare. Dato - tra l'altro - che i prezzi del trasporto via mare sono nettamente inferiori rispetto a quelli del trasporto terrestre, in queste zone le condizioni di concorrenza possono essere diverse (11).
(22)
La richiesta menziona che un fattore importante per determinare il prezzo del carbone è rappresentato dalla stabilità e dalla sicurezza dell'approvvigionamento nonché dalla durata del contratto (12), e che generalmente i contratti per la fornitura di carbone, a prescindere dal fatto che si tratti di carbone per caldaie o di carbone da coke, sono contratti di lungo periodo.
(23)
I clienti che acquistano carbone bituminoso nella Repubblica ceca lo fanno dalla OKD o, in quantità limitate, da società polacche. Le importazioni da altri paesi, benché in crescita, sono al momento scarsamente significative (13).
(24)
Alla luce di quanto sopra, ai fini della valutazione delle condizioni di cui all'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE, il mercato geografico viene ritenuto limitato alla Repubblica ceca e alla Polonia, sia per il carbone per caldaie che per il carbone da coke. Date le differenze di cui sopra tra le regioni che possono facilmente approvvigionarsi di carbone via mare e quelle che sono troppo lontane da qualsiasi costa, il mercato potrebbe addirittura essere più ristretto, ossia limitato alla Repubblica ceca e alla Polonia meridionale. La questione, tuttavia, può rimanere aperta, dato che la definizione più ampia del mercato è quella più favorevole al richiedente. Il risultato dell'analisi resta invariato con l'una o l'altra definizione del mercato.
(25)
Per quanto riguarda l'estrazione di carbone bituminoso, si ritiene che un indicatore del grado di concorrenza sui mercati nazionali sia rappresentato dalla quota totale di mercato dei tre produttori principali.
(26)
La OKD e due fornitori polacchi di carbone da coke sono di gran lunga i fornitori più importanti nel mercato geografico in questione. La OKD è il principale fornitore di carbone da coke nella Repubblica ceca (75,5 % del mercato ceco nel 2008). I due fornitori di carbone da coke polacchi sono i principali fornitori in Polonia (60,2 % e 19,3 % del mercato polacco nel 2008). Sul mercato geografico che comprende la Repubblica ceca e la Polonia, la quota di mercato aggregata dei tre principali produttori nel 2008 era di circa il 93 %. Si deve inoltre osservare che il principale concorrente della OKD detiene, da solo, una quota di mercato pari a circa il 49 %.
(27)
Anche considerando un mercato più ampio, comprendente la Repubblica ceca, la Slovacchia, l'Austria, la Polonia e l'Ungheria, come ritenuto appropriato dal richiedente, le quote di mercato aggregate dei tre concorrenti principali resterebbero molto elevate (91,3 % nel 2005, 87,7 % nel 2006, 85 % nel 2007 e 86,6 % nel 2008 (14)) e non possono costituire un'indicazione di una sufficiente esposizione alla concorrenza del mercato del carbone da coke.
(28)
Come ricordato nel considerando 22, la sicurezza e la stabilità degli approvvigionamenti svolgono un ruolo importante nelle relazioni contrattuali. Le informazioni fornite dal richiedente circa il cambiamento di fornitore da parte dei clienti per il carbone da coke indicano che per questo prodotto non c'è praticamente nessun cambiamento. I contratti di fornitura di carbone da coke sono contratti a lungo termine, e non sono state fornite prove che dimostrino che clienti della OKD siano passati ad altri fornitori. Non si può pertanto supporre che un cliente per il carbone da coke avrebbe la volontà o la possibilità di cambiare facilmente fornitore in caso di modesto ma significativo aumento del prezzo da parte della OKD.
(29)
La OKD e due fornitori polacchi di carbone per caldaie sono di gran lunga i produttori più importanti nel mercato geografico in questione. La OKD è il principale fornitore di carbone per caldaie nella Repubblica ceca (61,6 % del mercato ceco nel 2008). Due fornitori di carbone per caldaie polacchi sono i principali fornitori in Polonia (52,5 % e 17,7 % del mercato polacco nel 2008). Sul mercato geografico che comprende la Repubblica ceca e la Polonia, la quota di mercato aggregata dei tre principali produttori nel 2008 era pari a circa il 72 %. Si deve inoltre osservare che il principale concorrente della OKD detiene, da solo, una quota di mercato pari a circa il 50 % del mercato geografico, che comprende la Repubblica ceca e la Polonia.
(30)
Inoltre, in tutti e tre i mercati geografici per il carbone per caldaie di cui al considerando 29 (la Repubblica ceca da sola, la Polonia da sola e un mercato geografico che comprende entrambe) è presente un operatore economico che, da solo, detiene una quota di mercato di circa il 50 % o superiore. Occorre pertanto ricordare in questo contesto una giurisprudenza costante (15), secondo la quale «quote di mercato molto alte costituiscono di per sé, e salvo circostanze eccezionali, la prova dell'esistenza di una posizione dominante. Tale è il caso di una quota di mercato del 50 %».
(31)
Anche considerando un mercato più ampio di quello nazionale, comprendente la Repubblica ceca, la Slovacchia, l'Austria, la Polonia, l'Ungheria e la Germania, come ritenuto appropriato dal richiedente, le quote di mercato aggregate dei tre concorrenti principali resterebbero molto elevate [62,7 % nel 2005, 60,2 % nel 2006, 56,9 % nel 2007 e 57,3 % nel 2008 (16)].
(32)
Come per il carbone da coke, la sicurezza e la stabilità degli approvvigionamenti di carbone per caldaie svolgono un ruolo importante nelle relazioni contrattuali. Le informazioni fornite dal richiedente circa il cambiamento di fornitore da parte dei clienti indicano che, per il carbone per caldaie, diversi clienti della OKD interrompono, in alcuni anni, l'approvvigionamento presso la OKD, o che alcuni contratti da un anno o «spot» non sono mai stati rinnovati. Tuttavia, dato che il richiedente, contrariamente a quanto richiesto, non ha fornito informazioni sul volume degli approvvigionamenti interessati né sulla loro proporzione rispetto alla produzione della OKD, sarebbe difficile concludere che un cliente della OKD cambierebbe facilmente fornitore in caso di modesto ma significativo aumento del prezzo da parte della OKD.
IV. CONCLUSIONI
(33)
Per quanto riguarda l'estrazione di carbone bituminoso nella Repubblica ceca, la situazione può quindi essere riassunta come segue: sia per il carbone per caldaie che per il carbone da coke, le quote di mercato aggregate dei tre concorrenti principali sul mercato geografico, così come definito ai fini della presente decisione, sono elevate, e, soprattutto, il principale produttore rappresenta, da solo, una quota di mercato pari a circa il 50 %. I mercati dovrebbero quindi essere considerati come fortemente concentrati e, come ricordato al considerando 20, la grande maggioranza di carbone estratto viene consumato sul mercato locale. Le informazioni sul grado di cambiamento di fornitore da parte dei clienti non portano a concludere che un cliente di carbone bituminoso avrebbe la volontà o la possibilità di cambiare facilmente fornitore in caso di modesto ma significativo aumento del prezzo.
(34)
Il richiedente ha inoltre riconosciuto che, essendo l'estrazione di carbone bituminoso redditizia soltanto in luoghi già attivi (in particolare quelli sfruttati dalla OKD), «l'accesso di un'altra entità sul mercato ceco non è una possibilità realistica e non si è verificata negli ultimi cinque anni» (17). Lo stesso vale per l'approvvigionamento di carbone, dove il richiedente indica di non essere a conoscenza di accessi significativi al mercato ceco, e dove la maggior parte dei clienti all'ingrosso ha concluso contratti a lungo termine (18).
(35)
Alla luce dei fattori esaminati nei considerandi da 8 a 34, si dovrebbe concludere che il mercato dell'estrazione del carbone bituminoso (carbone da coke e carbone per caldaie) non è al momento direttamente esposto alla concorrenza nella Repubblica ceca. Pertanto, l'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE non è applicabile agli appalti destinati a permettere la prestazione di tali attività nella Repubblica ceca. Di conseguenza, la direttiva 2004/17/CE continua ad applicarsi quando gli enti aggiudicatori attribuiscono appalti destinati a consentire l'estrazione di carbone bituminoso nella Repubblica ceca o quando organizzano gare per lo svolgimento di tali attività nella Repubblica ceca.
(36)
La presente decisione si basa sulla situazione di diritto e di fatto nel periodo tra novembre 2010 e marzo 2011, quale risulta dalle informazioni presentate dalla Repubblica ceca. Essa può essere riesaminata qualora, in seguito a significativi cambiamenti della situazione di diritto o di fatto, le condizioni di applicabilità dell'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE siano rispettate.
(37)
Le misure di cui alla presente decisione sono conformi al parere del comitato consultivo per gli appalti pubblici,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE non è applicabile all'estrazione di carbone bituminoso nella Repubblica ceca. La direttiva 2004/17/CE continua pertanto ad applicarsi agli appalti attribuiti da enti aggiudicatori e destinati a consentire lo svolgimento di tali attività nella Repubblica ceca.
Articolo 2
La Repubblica ceca è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 maggio 2011.