BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 8. Mai 2012
über die staatliche Beihilfe SA.22668 (C 8/08 (ex NN 4/08)), die Spanien Ciudad de la Luz SA gewährt hat
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 3025)
(Nur der spanische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2013/126/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nachdem allen Beteiligten Gelegenheit zur Stellungnahme gemäß dem vorgenannten Artikel gegeben wurde (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Am 22. Februar 2007 erhielt die Kommission eine beihilferechtliche Beschwerde des Beschwerdeführers A (2) wegen einer mutmaßlichen Unterstützung der Filmstudios Ciudad de la Luz durch die Region Valencia. Am 15. März 2007 stimmte der Beschwerdeführer A der Weiterleitung seiner Beschwerde an die spanischen Behörden zu.
(2)
Die Kommission hat die vollständige Beschwerde am 10. April 2007 an die spanischen Behörden weitergeleitet und um Auskünfte über die mutmaßliche Beihilfe ersucht. Der Kommission wurden vorher keine Filmfördermaßnahmen in Valencia zur beihilferechtlichen Genehmigung angemeldet.
(3)
Nachdem die spanischen Behörden am 18. April 2007 einen Antrag auf Fristverlängerung gestellt hatten (dem am 24. April stattgegeben wurde), beantworteten sie das Auskunftsersuchen der Kommission am 15. Juni 2007.
(4)
Am 30. April 2007 hat der Beschwerdeführer A Links zu in Variety veröffentlichten Artikeln bereitgestellt, in denen angeblich die Subventionen für in Valencia gedrehte Filme aufgeführt werden und bestätigt wird, dass Ciudad de la Luz Filmproduktionen mit großem Budget anziehe (3).
(5)
Am 13. Juli 2007 hat die Kommission die spanischen Behörden um weitere Auskünfte ersucht. Nachdem die spanischen Behörden am 18. Juli 2007 einen Antrag auf Fristverlängerung gestellt hatten (dem am 19. Juli stattgegeben wurde), beantworteten sie das Auskunftsersuchen der Kommission am 8. Oktober 2007.
(6)
Am 15. Juli 2007 erhielt die Kommission eine Beschwerde des Beschwerdeführers B (4). Nachdem sie die Zustimmung des Beschwerdeführers erhalten hatte, leitete die Kommission die Beschwerde am 2. August 2007 an die spanischen Behörden weiter.
(7)
Mit Schreiben vom 13. Februar 2008 hat die Kommission Spanien von ihrer Entscheidung in Kenntnis gesetzt, wegen der Beihilfe das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union einzuleiten. Spanien antwortete darauf am 28. April 2008.
(8)
Die Entscheidung der Kommission zur Durchführung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (5) veröffentlicht. Die Kommission hat die Beteiligten zur Abgabe von Stellungnahmen zu der Beihilfe aufgefordert.
(9)
Die Kommission hat Stellungnahmen von Beteiligten erhalten und diese Spanien am 3. Oktober 2008 übermittelt. Die Stellungnahmen der spanischen Behörden gingen am 21. November 2008 und am 29. Dezember 2008 ein.
(10)
Nach einer Zusammenkunft zwischen der Kommission und den spanischen Behörden am 11. Februar 2009, legte Spanien am 30. März 2009 weitere Auskünfte vor.
(11)
Am 26. August 2009 richtete die Kommission ein weiteres Auskunftsersuchen an Spanien, auf das die spanischen Behörden am 20. Oktober 2009 antworteten. Am 1. Februar 2010 legten sie weitere Auskünfte vor.
(12)
Am 24. Mai 2011 ersuchte die Kommission die spanischen Behörden erneut um Auskünfte und informierte sie über die Bestellung des unabhängigen Wirtschaftsprüfers Ecorys. Spanien antwortete am 7. Juni 2011. Die Kommission antwortete Spanien am 22. Juli 2011.
(13)
Am 1. August 2011 hat die Kommission ihr abschließendes Auskunftsersuchen an Spanien gerichtet und diesem den Bericht von Ecorys beigefügt. Spanien nahm am 3. Oktober 2011 zu dem Bericht von Ecorys Stellung und legte am 11. April 2012 weitere Informationen zu den öffentlichen Investitionen in Ciudad de la Luz SAU vor.
II. DETAILLIERTE BESCHREIBUNG
(14)
Ciudad del la Luz ist ein großer Filmstudiokomplex vor den Toren Alicantes (Valencia). Die Regionalregierung von Valencia (Generalitat Valenciana) hat am 24. Oktober 2000 ihre ursprüngliche Entscheidung getroffen, in das Projekt Ciudad de la Luz zu investieren.
(15)
Ciudad de la Luz SA wurde am 2. November 2000 mit dem Ziel gegründet, die erforderlichen Tätigkeiten für die Förderung, Organisation und Verwaltung des Standortes „Ciudad de la Luz“ durchzuführen, einschließlich des Baus, der Verwaltung und des Betriebs der audiovisuellen und kinematografischen Einrichtungen sowie der Durchführung weiterer damit verbundener Tätigkeiten bezüglich Freizeit und Unterkunft.
(16)
75 % des ursprünglichen Grundkapitals der Ciudad de la Luz SA in Höhe von 600 000 EUR gehörten der Parque Temático de Alicante SAU, die später zur Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV) wurde. SPTCV ist eine öffentliche Körperschaft, die für die Regionalregierung von Valencia Anlagetätigkeiten ausführt. Die verbleibenden 25 % gehörten der Producciones Aguamarga SL, einem Privatunternehmen, das für die verbleibenden Bauarbeiten, für die Förderung von Ciudad de la Luz und die Verwaltung der Studios zuständig war.
(17)
Im November 2001 wurde das Grundkapital auf 9 Mio. EUR erhöht. Alle zusätzlichen Anteile wurden von SPTCV gekauft, die damit einen Anteil von 98,4 % hatte. Im Februar 2003 und im Mai 2004 hat die SPTCV ihren Anteil durch ähnliche Käufe neuen Aktienkapitals weiter erhöht. Producciones Aguamarga verkaufte im Juli 2004 seinen Anteil in Höhe von 0,2 % an Ciudad de la Luz SA (6) an SPTCV (für 139 059 EUR). Seitdem hält die Regionalregierung von Valencia über die SPTCV 100 % des Grundkapitals der Ciudad de la Luz SAU. Seither ist die Ciudad de la Luz SAU ein öffentliches Unternehmen, das sich gänzlich im Eigentum von SPTCV befindet und in Bezug auf Ausschreibungen und die Finanzaufsicht dem öffentlichen Recht unterliegt. Ciudad de la Luz wird jedoch weiterhin von Producciones Aguamarga verwaltet.
(18)
Der Filmstudiokomplex wurde im August 2005 für Dreharbeiten geöffnet. Ausgelegt für die größten Filmproduktionen, wurde 2002 mit dem Bau begonnen. Dieser teilte sich in drei Abschnitte:
-
Phase 1 (abgeschlossen): 6 klimatisierte Tonbühnen mit einer Gesamtfläche von 11 000 m2, Produktionsnebengebäude, 15 050 m2 Werkstätten/Lagergebäude und 2 Außenbereiche für Filmaufnahmen (Backlots) mit einer Gesamtfläche von 14 Hektar;
-
Phase 2 (abgeschlossen, nachdem das förmliche Prüfverfahren eingeleitet wurde): Gastronomiebetriebe, ein Verwaltungsgebäude, ein Postproduktionskomplex und ein dritter, 5 Hektar großen Außenbereich für Filmaufnahmen (Backlot) mit einem Wassertank für Dreharbeiten;
-
Phase 2B (die Arbeiten haben noch nicht begonnen): ein großes, tiefes Wasserbecken mit natürlichem Horizont;
-
Phase 3 (die Arbeiten haben noch nicht begonnen) eine 5 000 m2 große Tonbühne (sie soll weltweit die größte sein), ein weiteres Backlot und 4 TV-Studios.
(19)
In dem Studiokomplex ist auch ein Universitätsinstitut für die audiovisuelle Produktion (Kino, Fernsehen, Radio, Internet) untergebracht, das Masterstudiengänge anbietet, die alle Aspekte der Produktion (künstlerische Aspekte, technisches Marketing, Kommunikation) abdecken. Die ursprünglichen Pläne aus dem Jahr 2000 sahen noch weitere Investitionen in angrenzende Einkaufszentren, Hotels und einen Sportkomplex vor, die zu positiven Mittelzuflüssen in das Projekt führen sollten. Bislang wurden sie jedoch noch nicht errichtet. Obwohl das erforderliche Land im Jahr 2004 von der Generalitat bereitgestellt und im Jahr 2005 Ausschreibungen für den Betrieb dieser Geschäfte im Rahmen von Konzessionen veröffentlicht wurden, waren die Angebote nicht attraktiv genug und die zusätzlichen Investitionen fanden nicht statt.
(20)
Bestimmte Aspekte der hochmodernen Einrichtungen in Ciudad de la Luz sorgen dafür, dass der Filmstudiokomplex der begrenzten Anzahl an konkurrierenden großen Filmstudios in Europa in Bezug auf die Kapazitäten für Filme mit einem hohen Budget den Rang abläuft. Die in den Originalplänen für Ciudad de la Luz vorgesehene 5 000 m2 große Tonbühne wäre beispielsweise die weltweit größte gewesen (7). Die Kommission merkt an, dass große Tonbühnen nur für große Filmproduktionen von Interesse sind.
(21)
Bis vor Kurzem wurde das Studio von der Gesellschaft Aguamarga Gestión de Estudios SL verwaltet, die für ein Honorar auf der Basis eines mehrjährigen Managementvertrags mit dem Anteilseigner als Agent für das Filmstudio tätig war.
(22)
Vor Beginn der Bauarbeiten in 1999-2000 wurden die Durchführbarkeit, der Umfang und die strategischen Leitlinien für die Entwicklung von Ciudad de la Luz in vier Studien von externen Beratern analysiert. Spanien hat diese Studien im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens vorgelegt.
(23)
In diesen Studien wurden die Wachstumsaussichten in Bezug auf die Zahl der Filmproduktionen (8) untersucht, alternative Standorte in der Region Valencia für den Bau von Filmstudios (9) verglichen sowie eine vorläufige Analyse (10) und ein Geschäftsplan (11) für einen Filmstudiokomplex erstellt. Sie waren von den spanischen Behörden erst vorgelegt worden, nachdem die Kommission den Beschluss gefasst hatte, in Bezug auf das Projekt ein förmliches Prüfverfahren wegen staatlicher Beihilfen einzuleiten. Die Daten in dem Beschluss vom 22. Februar 2008 zur Eröffnung des Verfahrens stammen aus einer Studie (durchgeführt von Consultia), die laut den Angaben der spanischen Behörden an die Kommission im Jahr 2002 durchgeführt worden war. Nach dem Einleitungsbeschluss teilte Spanien der Kommission jedoch mit, dass die Studie im Jahr 2004 durchgeführt wurde.
(24)
Die Schlussfolgerungen aus dem von Arthur Andersen entwickelten Geschäftsplan von 2000 (12) waren positiv, einschließlich der mittel- bis langfristigen Rentabilitätsaussichten. Die positiven Cashflows des Filmstudioprojekts wurden für einen Fünfjahreszeitraum (2002-2006) nach Abschluss des Baus der Studiogebäude, einer Konferenzhalle und einer Schule für Film- und Fernsehtechnik dokumentiert.
(25)
Die Baukosten für diese Phasen wurden auf 16,9 Mrd. Peseten (101,7 Mio. EUR) geschätzt. Die Grundstückskosten waren nicht inbegriffen und in dem Geschäftsplan wurde angegeben, dass die Kosten um +/- 30 % variieren könnten. Weitere Phasen für den Abschluss des Projekts wurden nicht veranschlagt.
(26)
Auf der Grundlage des Geschäftsplans investierte SPTCV zwischen 2000 und 2004 durch Aktienkapitalerhöhungen und Grundstücke in Ciudad de la Luz in Höhe von insgesamt 104 259 759 EUR. Siehe die näheren Angaben unter Randnummer 53.
(27)
Da der Bau zwei Jahre länger als erwartet dauerte und der Zeitplan der Investitionen geändert wurde, um diese deutlich zu erhöhen, beauftragte Ciudad de la Luz/SPTCV im Jahr 2004 Consultia mit der Erstellung einer neuen Studie und eines neuen Geschäftsplans (13). Die Studie von Consultia bewertete die Profitabilität des Projekts ebenfalls positiv. Der Geschäftsplan für den Zeitraum 2004-2014 zeigte bis 2014 und längerfristig eine positive Rendite für die von SPTCV getätigte Investition.
(28)
Der Anteil, den Producciones Aguamarga SL an Ciudad de la Luz SA hatte, wurde im Juli 2004 von SPTCV für 139 059 EUR gekauft. Im Gegensatz zu SPTCV hat Producciones Aguamarga SL nach ihrer ersten Investition von 150 000 EUR im November 2000 nicht weiter in Ciudad de la Luz SA investiert. So war der Anteil von Producciones Aguamarga SL an Ciudad de la Luz SA zu dem Zeitpunkt, als ihn SPTCV erwarb, auf 0,2 % gefallen. Nach dieser Transaktion ging die Gesellschaft vollständig in öffentliches Eigentum über und wurde zu Ciudad de la Luz SAU.
(29)
Auf der Grundlage des geänderten Arbeitsprogramms und Geschäftsplans gewährte SPTCV als alleiniger Anteilseigner zwei Beteiligungsdarlehen, eines in Höhe von 95 Mio. EUR im Jahr 2005 und eines über 20 Mio. EUR im Jahr 2007. Der Jahresabschluss von Ciudad de la Luz SAU zum 31. Dezember 2010, den die spanischen Behörden im April 2012 vorlegten, zeigte, dass SPTCV darüber hinaus zwischen 2008 und 2010 insgesamt 45 829 840 EUR in Wandelanleihen investiert hat. Dieser Jahresabschluss zeigt auch, dass SPTCV 2009 und 2010 Zinsen auf die Beteiligungsdarlehen aus den Jahren 2005 und 2007 in Höhe von 7 222 160 EUR geschuldet wurden. Darüber hinaus waren bis zum 31. Dezember 20101 814 187 EUR unbezahlte Zinsen aus den Wandelanleihen aufgelaufen. Deshalb beliefen sich die Investitionen öffentlicher Mittel von SPTCV in Ciudad de la Luz, einschließlich der fälligen Zinsen auf die gewährten Darlehen Ende 2010 auf 274 125 946 EUR.
(30)
In dem Geschäftsplan von 2000 zielte Ciudad de la Luz darauf ab, der Studiokomplex mit der zweitgrößten Kapazität in Europa zu werden (nach Pinewood) und spanische Produktionen (Kino, Fernsehen und Werbung) anzulocken. Darüber hinaus sollten dort jährlich 16 ausländische (EU und USA) Filmproduktionen gedreht werden. In dem überarbeiteten Geschäftsplan von 2004 ist es eines der strategischen Ziele von Ciudad de la Luz, große Film- und Fernsehproduktionen zu den wichtigsten Kunden zu machen.
(31)
Im Geschäftsplan von 2004 werden große Studios außerhalb der USA als wichtigste internationale Wettbewerber von Ciudad de la Luz angesehen und insbesondere diejenigen mit ähnlichen Merkmalen. Das sind Pinewood-Shepperton (UK), Cinecitta (Italien), Barrandov (Tschechische Republik), Babelsberg (Deutschland), Cinecite Montreal & Lions Gate (Kanada) und Warner Roadshow & Fox (Australien).
(32)
Im ursprünglichen Geschäftsplan von 2000 wurden für Studiodienste (z. B. Vermieten von Backlots, Werkstätten) ähnliche Preise wie in vergleichbaren Studios in der EU vorgesehen (d. h. Shepperton und Elstree in UK, Babelsberg in Deutschland). Auch der überarbeitete Geschäftsplan von 2004 enthält ein strategisches Preismodell mit Bezug auf Studios internationalen Rufs; ungefähr 15-20 % günstiger als die etablierten Branchenführer (USA und Pinewood UK) aber 50-100 % teurer als europäische Studios (Barrandov in der Tschechischen Republik und Babelsberg in Deutschland).
(33)
In der Praxis wurden die nationalen und internationalen Ziele des Geschäftsplans von Ciudad de la Luz nicht erreicht. Von den 33 Filmen, die zwischen 2005 und 2009 in Ciudad de la Luz gedreht wurden, waren 28 spanische Produktionen und nur 5 europäische Koproduktionen (Griechenland, Frankreich). Abgesehen von gelegentlichen Highlights durch große europäische Koproduktionen wie Asterix bei den Olympischen Spielen und kürzlich eine US-amerikanische-spanische Koproduktion, wurden seit der Eröffnung im August 2005 hauptsächlich spanische, nationale Produktionen in Ciudad de la Luz verwirklicht.
(34)
Trotz der Zukunftsperspektiven im Geschäftsplan von 2004, der 2010 als das erste Jahr mit einem (bescheidenen) positiven Betriebsergebnis nannte, macht der kommerzielle Betrieb von Ciudad de la Luz bis heute Verluste. Bis Ende 2010 beliefen sich die kumulierten Verluste von Ciudad de la Luz auf 84 Mio. EUR, verglichen mit der Prognose von kumulierten Gewinnen in Höhe von 12 Mio. EUR aus dem Geschäftsplan von 2004. Verglichen mit den vorgenannten Filmstudios ist es Ciudad de la Luz bislang nicht gelungen, nicht spanische Produktionen im geplanten Umfang anzuziehen und selbst bei der spanischen Nachfrage liegen die Ergebnisse unterhalb der Erwartungen. Auch die Betriebsverluste sind höher als erwartet.
(35)
Das Verfahren der Kommission wurde im Jahr 2007 durch die Beschwerde des Beschwerdeführers A veranlasst sowie durch die nachfolgende Beschwerde des Beschwerdeführers B. Beide sind wichtige Akteure im europäischen Filmsektor in verschiedenen Mitgliedstaaten. In den Beschwerden werden angeblich rechtswidrige staatliche Beihilfen bei der öffentlichen Finanzierung von Ciudad de la Luz und insbesondere im System der filmspezifischen Anreize vorgebracht, die in Ciudad de la Luz eingeführt wurden.
(36)
Wie vorstehend angemerkt wurde, war zu dem Zeitpunkt, als die Kommission das förmliche Prüfverfahren im Februar 2008 eingeleitet hat, der angeblich im Jahr 2002 erstellte Geschäftsplan von Consultia die einzige Grundlage für die Investitionsentscheidung, die die spanischen Behörden vorgelegt hatten. Nach einer vorläufigen Bewertung hatte die Kommission ernsthafte Zweifel daran, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Investor unter denselben Bedingungen und in demselben Umfang investiert hätte wie die Regionalregierung von Valencia.
(37)
In Bezug auf die mögliche Vereinbarkeit der Beihilfe lagen der Kommission keine Informationen vor, die ihr die Prüfung ermöglicht hätten, ob die Bedingungen der zu dieser Zeit (2000-2004) für die Region Valencia geltenden Leitlinien für Regionalbeihilfen eingehalten wurden. Die Kommission zweifelte auch daran, dass die Ausnahmeregelung für Kulturbeihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d des Vertrags geltend gemacht werden kann, da Ciudad de la Luz nicht der Förderung der Kultur oder der Erhaltung des kulturellen Erbes diente, für alle Arten audiovisueller Arbeiten genutzt werden konnte, einschließlich Werbespots und mit anderen Studiobetreibern um Werbeproduktionen konkurrierte.
(38)
Die Kommission stellte auch in dem Anreizsystem für Filmaufnahmen in Ciudad de la Luz mögliche staatliche Beihilfen fest und identifizierte die entsprechenden Filmproduzenten als Begünstigte. Die filmspezifischen Anreize zielten auf bestimmte Tätigkeiten an einem bestimmten Drehort auf der Grundlage unbekannter Kriterien ab und schienen so nicht die Bestimmungen zu erfüllen, die in der „Mitteilung zur Filmwirtschaft“ der Kommission niedergelegt sind.
III. STELLUNGNAHMEN BETEILIGTER
(39)
Die Kommission hat insgesamt Stellungnahmen von zehn Beteiligten erhalten. Vier von ihnen sind im Filmstudiogeschäft in anderen Mitgliedstaaten als Spanien tätig (Beschwerdeführer A, Beschwerdeführer B, Barrandov Studio und Mediterranean Film Studios Limited); fünf sind im spanischen Filmsektor tätig (Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles - FAPAE, Associacio de directors de cinema valencians, Empreses audiovisuals valencianes federades - EAVf, the association Productors audiovisuals valencians und Sociedad Proyectos Tematicos de la Comunidad Valenciana - SPTCV SAU); bei einem Beteiligten handelt es sich um eine nationale Filmförderungsanstalt (UK Film Council).
(40)
In seiner vertraulichen Stellungnahme vom 25. Juni 2008 bringt der Beschwerdeführer B seine Bedenken über die Beihilfen zum Ausdruck, durch die Ciudad de la Luz entwickelt wurde und derzeit betrieben wird. Er macht geltend, dass die von der Kommission durch die Einleitung des Verfahrens ergriffenen Maßnahmen von grundlegender Bedeutung für sein Unternehmen und den Sektor sind.
(41)
In seiner vertraulichen Stellungnahme vom 30. Juni 2008 beschränkt der Beschwerdeführer A seine Stellungnahme auf die eingehenden Untersuchung von vier Punkten: i) die Kosten für die Finanzierung der Studios, ii) den Ansatz zur Finanzierung einer „Unternehmensgründung“, iii) die Bewertung des Endverkaufs und iv) sonstige Anreize, die von Ciudad de la Luz gewährt werden. Seiner Ansicht nach „würde ein privater Investor selbst ein etabliertes und Gewinn erzielendes Filmstudio zumindest als mittleres Anlagerisiko bewerten…. Das beruht auf der Tatsache, dass ein Studiobetrieb zwar durch Vermögenswerte abgesichert ist …, sein operativer Verschuldungsgrad aber vermutlich hoch sein wird, was eine Gewinnprognose schwierig macht. Eine weitere Unsicherheit beruht auf Faktoren wir der zyklischen Natur des Filmproduktionssektors.“
(42)
Gemäß dem Beschwerdeführer A könnten durchschnittlich gewichtete Kapitalkosten (WACC) von ungefähr 15 % für ein etabliertes Filmstudio angemessen sein, auch wenn „die Rendite, die die privaten Eigenkapitalanleger [von Beschwerdeführer A] erwarteten, höher war“. Die Unternehmensgründung eines Filmstudios würde von einem privaten Investor als „Unternehmen mit mittlerem bis hohem Risiko angesehen werden und er würde deshalb eine deutlich höhere Rendite seiner Investitionen erwarten (auch wenn eine gewisse Frist bis zum Erreichen der Profitabilität toleriert würde). Angesichts der Tatsache, dass üblicherweise nur eingeschränkte (wenn überhaupt) Möglichkeiten für Unternehmensgründer bestehen, Geld aus konventionellen Quellen zu leihen, ist der WACC für Unternehmensgründungen üblicherweise sowohl durch die höhere geforderte Eigenkapitalrendite erhöht als auch durch die fehlenden Möglichkeiten der kostengünstigen Kapitalaufnahme.“
(43)
Der Beschwerdeführer A ist der Ansicht, dass der im Einleitungsbeschluss genannte Endwert für den Verkauf von Ciudad de la Luz unrealistisch ist. Er macht auch geltend, dass ein privater Investor mehr als 12-15 verschiedene Ergebnisse vor Zinsen und Steuern generell für eine schlechte Grundlage für die Bewertung halten würde.
(44)
Schließlich macht der Beschwerdeführer A in Bezug auf die Anreize, mit denen die Attraktivität des Studiokomplexes für Filmproduktionen erhöht werden sollte, geltend, dass die Filmproduktionsgesellschaften in Wirklichkeit offensichtlich Zuschüsse zu den Kosten erhalten, die sie aufwenden müssen, um qualifiziertes technisches und administratives Personal in die Region Valencia zu holen, das dort angeblich fehlt. Der Beschwerdeführer A ist der Ansicht, dass die Anreize schwerwiegende nachteilige Auswirkungen auf den Wettbewerb haben, da es die Studios ohne diese Anreize deutlich schwerer gehabt hätten, Filmproduktionen zu gewinnen.
(45)
In seiner ersten eingereichten Stellungnahme vom 25. Juni 2008 betont Barrandov Studio, dass die mutmaßliche Beihilfe den entsprechenden Markt verfälscht und andere Wettbewerber benachteiligt. Das Studio stellte angesichts der Komplexität des Falls einen Antrag auf Fristverlängerung, um weitere Stellungnahmen einreichen zu können. Diese Stellungnahmen gingen am 15. September 2008 bei der Kommission ein. Barrandov Studio stimmt den von Beschwerdeführer A genannten Gründen für die Beschwerde zu und betont, dass die Größe und die Anzahl der Tonstudios zeigen, dass Ciudad de la Luz eher an US-amerikanischen Filmen mit einem großen Budget als an spanischen Filmen interessiert ist. Die geringe Dichte an Filmschaffenden und an entsprechender Infrastruktur in Alicante verglichen mit Madrid oder Barcelona weist nicht auf eine logische Wahl dieses Standorts hin. In strategischer Hinsicht würde ein in die Filmbranche investierender Kapitalgeber die Kundschaft aufteilen in lokale Kunden, die ein stabiles Einkommen geben und ausländischen Kunden, die sich auf große, ausländische Produktionen konzentrieren. Ciudad de la Luz wendet die entgegengesetzte Strategie an, die auf der Bereitstellung von Studioleistungen zu extrem niedrigen Preisen basiert, die die Gründungskosten missachten. Angesichts der Schwierigkeit, in der Branche Umsatzprognosen für einen längeren Zeitraum als 3-5 Jahre hinweg zu geben, hätte ein privater Kapitalgeber eine viel frühere Rendite verlangt. Nach Barrandovs Meinung wird diese Behauptung durch einen vertraulichen Geschäftsplan gestützt, der seine jüngste Investition in neue Studios zeigt, die auf der Annahme erfolgte, dass ab dem zweiten Jahr des Betriebs Nettoeinnahmen zu verzeichnen sind und der Amortisationszeitraum unter acht Jahren liegt. Barrandov sieht auch keine vernünftige Erklärung für die Höhe der Gewinne (341 Mio. EUR), die die spanischen Behörden ab 2014 erwarten.
(46)
In ihrer Stellungnahme vom 27. Juni 2008 hat sich die Gesellschaft Mediterranean Film Studios Limited auf die Wassertanks beschränkt, die Ciudad de la Luz angekündigt hat. Sie bringt vor, dass ihre eigenen Wassertanks einzigartig in Europa sind und nur mit denjenigen von Fox in Baja California (Mexico) verglichen werden können. Angesichts des niedrigen jährlichen Ausnutzungsgrads ihrer Tanks behaupten sie, dass nach ihrer Meinung und der übereinstimmenden Auffassung der Branche im Mittelmeerraum oder in Europa bereits genügend Kapazitäten für Filmaufnahmen in Wassertanks zur Verfügung stehen.
(47)
In ihrer Stellungnahme vom 30. Juni 2008 bringt die Federacion de asociaciones de productores audiovisuales espanoles (FAPAE) vor, dass Ciudad de la Luz auf dem Markt für große Produktionen für mehr Wettbewerb gesorgt hat und dass die Beschwerdeführer schlicht ihre Marktposition behalten und den Zugang aller Wettbewerber zum Markt verhindern wollen, die glaubwürdige und preislich interessante Leistungen alternativ zu den, den europäischen Markt dominierenden Studios anbieten. FAPAE macht auch geltend, dass Filmstudios wie Barrandov, Cinecittà, Babelsberg oder Mafilms ihre Marktposition und ihren Ruf mit Hilfe öffentlicher Unterstützung unterschiedlicher Formen aufgebaut haben, einschließlich öffentlicher Beteiligung am Aktienkapital. Allgemeiner betont FAPAE, dass die Wahrung der kulturellen Diversität ein starkes öffentliches Eingreifen in die Branche rechtfertigt. Insbesondere versorgt Ciudad de la Luz die spanische Produktionsindustrie angeblich mit anspruchsvollen und dem Stand der Technik entsprechenden Leistungen in Spanien, die ansonsten zu höheren Kosten im Ausland eingeholt werden müssten. In Bezug auf die Behauptung, dass Ciudad de la Luz auf Super-Produktionen abzielt, bringt FAPAE vor, dass Ciudad de la Luz spanischen Produktionen mit einem geringen Budget großen Nutzen bringt und sich auf die nationale oder lokale Kultur konzentriert und somit zu den kulturellen Zielen beiträgt, die in dem ehemaligen Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d (jetzt Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d) niedergelegt sind. Die Bemerkungen von Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf) vom 21. Mai 2008 und diejenigen von der association of Productors audiovisuals valencians vom 16. Mai 2008 wiederholen zum größten Teil die Stellungnahmen der FAPAE, teilweise sogar wortwörtlich.
(48)
In ihrer Stellungnahme vom 5. Juni 2008 betont die Associaciò de directors de cinema valencians, dass die Vorherrschaft der US-amerikanischen Kinoindustrie europäische Produktionen durch eine Reihe mutmaßlich missbräuchlicher Praktiken marginalisiert. Ihrer Ansicht nach sind Abhilfemaßnahmen erforderlich, damit europäischen kulturellen Werken der Wettbewerb unter gleichen und gerechten Bedingungen ermöglicht wird. Dieser Verband behauptet, dass die öffentliche Intervention in Ciudad de la Luz ganz zu diesem Zweck erfolgt und dem Nutzen europäischer, spanischer und valenzianischer Produktionen und der Verteidigung ihrer kulturellen Identitäten dient.
(49)
Die Stellungnahme der Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (100 %iger Eigentümer von Ciudad de la Luz SAU, seinerseits Eigentum der Comunidad Valenciana) vom 23. Juni 2008 gibt im Wesentlichen die gleichen ergänzenden Argumente wieder und verlässt sich auf die Beweise, die von Spanien vorgebracht wurden. Die folgenden Aspekte werden in der Stellungnahme besonders hervorgehoben: Erstens zeigt die Tatsache, dass das Projekt bei seiner Gründung im Jahr 2000 basierend auf den verfügbaren Studien teilweise von einem privaten Investor finanziert wurde, dass die Investition durch staatliche Stellen der Logik eines privaten Investors folgte. Beide Studien aus den Jahren 2000 und 2004 kamen ohne Einschränkung zu der Schlussfolgerung, dass das Projekt profitabel ist. Zweitens sind die Anreize, die bestimmten Filmen gewährt werden, aus wirtschaftlicher Sicht für ein neues Unternehmen gerechtfertigt. Sie sind als „Sponsoringvertrag“ im Austausch für Werbemaßnahmen gewährt worden, die ihrerseits den Ruf der Studios fördern und gleichzeitig beim Empfänger Kosten für Werbemaßnahmen verursachen. Eine diesbezüglich durchgeführte Studie schätzt, dass der wirtschaftliche Wert der Sponsoringverträge für Ciudad de la Luz […] (14) Mill. EUR beträgt.
(50)
In seinem Schreiben vom 25. Juni 2008 macht der UK Film Council geltend, dass der Beschluss zur Einleitung eines öffentlichen Prüfverfahrens zu Recht gefasst wurde.
IV. STELLUNGNAHMEN VON SPANIEN
(51)
Nach der Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens legten die spanischen Behörden offen, dass die ursprüngliche Entscheidung zur Investition auf einem Geschäftsplan basierte, der im Jahr 2000 erstellt worden war und nicht auf der Grundlage des Geschäftsplanes, den sie vorher eingereicht hatten. Dieser Geschäftsplan war in einer Studie enthalten, die im Jahr 2004 durchgeführt worden war und nicht im Jahr 2002, wie die spanischen Behörden zuvor gegenüber der Kommission erklärt hatten.
(52)
Bis zu der Studie aus dem Jahr 2004 waren bereits mehr als 90 Mio. EUR in das Projekt investiert worden. Folglich machen die spanischen Behörden geltend, dass zwei Investitionsentscheidungen getroffen wurden: eine im Jahr 2000 für die erste Phase des Projekts und eine im Jahr 2004 für die geplante Erweiterung.
(53)
Der Zeitplan für Investitionen in Ciudad de la Luz in der zuletzt im April 2012 von den spanischen Behörden aktualisierten Fassung sieht wie folgt aus:
Datum
Beschreibung
Öffentliche Investition
(in EUR)
24.10.2000
Region Valencia beschließt Entwicklung von Ciudad de la Luz
-
2.11.2000
Ciudad de la Luz SA wird gegründet (75 % sind im Eigentum von Parque Temático de Alicante SAU und 25 % von Producciones Aguamarga SL)
450 000
[75 % von 600 000]
21.11.2001
Parque Temático de Alicante SAU erhöht durch einseitige Kapitalzuführung von 9 Mio. EUR seinen Anteil an Ciudad de la Luz SA auf 98,4 %
9 000 000
6.2.2003
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) erhöht durch einseitige Kapitalzuführung von 30 Mio. EUR seinen Anteil an Ciudad de la Luz SA auf 99,6 %
30 000 000
4.5.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU erhöht durch einseitige Kapitalzuführung von 54 870 660 EUR seinen Anteil an Ciudad de la Luz SA auf 99,8 %
54 870 660
23.7.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU erwirbt den von Producciones Aguamarga SL an Ciudad de la Luz SA gehaltenen Anteil von 0,2 %, (Nennwert von 150 000 EUR) für 139 059 EUR (und erhöht damit ihren Anteil an Ciudad de la Luz SA auf 100 %)
139 059
9.3.2005
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU tritt das Land, auf dem die Studios gebaut wurden, an Ciudad de la Luz SA ab und erhöht dadurch ihren Eigenkapitalanteil um 9 800 040 EUR (obwohl das Grundstück in den Geschäftsbüchern von Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU mit 1 030 856 EUR bewertet worden war). Das Projekt hatte bereits vor diesem Tag die Genehmigung der Regierung von Valencia für den Bau der Studios auf diesem Grundstück erhalten.
9 800 040
Sommer 2005
Ciudad de la Luz SA beginnt die Tätigkeit als Filmstudio
-
28.4.2005
Beteiligungsdarlehen in Höhe von 95 Mio. EUR
95 000 000
26.12.2007
Beteiligungsdarlehen in Höhe von 20 Mio. EUR
20 000 000
30.6.2008
Wandelanleihe mit der Option, die Anleihe vor dem 31. Dezember 2008 in Aktien umzuwandeln
10 000 000
2.1.2009
Wandelanleihe mit der Option, die Anleihe vor dem 30. Juni 2009 in Aktien umzuwandeln
10 000 000
17.3.2009
Wandelanleihe, genehmigt bis 30 Mio. EUR, mit der Option, die Anleihe vor dem 30. Dezember 2009 in Aktien umzuwandeln
25 829 840
31.12.2010
Unbezahlte Zinsen auf Beteiligungsdarlehen in 2009 & 2010
7 222 160
31.12.2010
Unbezahlte Zinsen auf nicht umgewandelten Anleihen in 2009 und 2010
1 814 187
Insgesamt
274 125 946
(54)
Die spanischen Behörden konzentrierten sich in ihren Antworten auf den Versuch, den Nachweis zu erbringen, dass es sich bei der Investition nicht um eine staatliche Beihilfe handelt, da ein marktwirtschaftlich handelnder Investor unter denselben Bedingungen in das Projekt investiert hätte (unter Anwendung des Prinzips des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers). Zur Stützung dieser Behauptung haben sie Berichte des Wirtschaftsberatungsunternehmens LEGC vorgelegt.
(55)
Selbst wenn die Kommission der Ansicht sein sollte, dass zumindest ein Teil der Investition eine staatliche Beihilfe darstellt, behauptet Spanien, dass alle in Ciudad de la Luz gedrehten Filme die kulturellen Kriterien der Filmförderung von Valencia erfüllen, denen die Kommission im April 2008, im Dezember 2008 und im Juli 2009 (16) zugestimmt hatte. Nach der Auffassung von Spanien kann die Ausnahmeregelung für Kulturbeihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV für der Filmproduktion vor- und nachgelagerte Investitionsbeihilfen angewendet werden.
(56)
Spanien stellt außerdem fest, dass jede Beihilfe in Form einer öffentlichen Finanzierung von Ciudad de la Luz und in Form von Produktionsanreizen unter der Perspektive der verzerrenden Auswirkungen nationaler Filmbeihilferegelungen gesehen werden sollte, denen die Kommission in anderen Mitgliedstaaten zugestimmt hat und aufgrund derer große Filmproduktionen an Wettbewerber von Ciudad de la Luz (17) gehen.
(57)
Spanien beruft sich auch darauf, dass die damals (1998) anzuwendenden Leitlinien für Regionalbeihilfen eine Beihilfeintensität von 36 % an dem Investitionsprojekt zugelassen hätten. Auch die zusätzlichen Bedingungen, die später in den multisektoralen Rahmenbestimmungen für große Investitionsvorhaben mit einem geringeren Markanteil als 25 % und einer Zunahme der Kapazität auf dem Markt von 5 % eingeführt wurden, wären erfüllt worden.
(58)
Spanien legte einen zweiten Bericht von LECG vor, in welchem die Analyse des Geschäftsplans von 2004 durch die Kommissionsdienststellen kritisiert wurde. LECG kritisierte die Analyse der Kommissionsdienststellen und legte alternative Werte für die Daten und Risikofaktoren vor sowie retrospektive Bewertungen des Landes, auf dem Ciudad de la Luz errichtet wurde.
(59)
In einer zweiten wirtschaftlichen Analyse untersuchten die Kommissionsdienststellen den Geschäftsplan von 2000 und die retrospektiven Landbewertungen, die von Spanien vorgelegt worden waren. Darüber hinaus wurde von einem unabhängigen Beratungsunternehmen im Auftrag der Kommission eine unabhängige wirtschaftliche Bewertung des Prinzips des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers durchgeführt. Am 30. September 2011 wurde den spanischen Behörden der unabhängige Bericht zugesandt.
(60)
Die spanischen Behörden wiederholten wie in ihrer Stellungnahme zum Beschluss zur Eröffnung eines Prüfverfahrens ihre Auffassung, dass die Rentabilitätsaussichten von Ciudad de la Luz mit seinen wichtigsten Wettbewerbern aus der Filmbranche in der EU verglichen werden sollten (wie z. B. Babelsberg, Pinewood) und nicht, wie es Ecorys (18) tut, mit diversifizierten US-amerikanischen Konglomeraten des audiovisuellen Sektors (Time Warner, Disney) (19). Die spanischen Behörden sind der Ansicht, dass dieser Leistungsvergleich auf öffentlich verfügbaren Informationen (z. B Bloomberg) aus der Zeit ihrer Investitionsentscheidung (d. h. 2000 und 2004 und nicht 2008) basieren sollte. Schließlich machen sie geltend, dass eine Reihe von Missverständnissen oder technischen Mängeln die Schlussfolgerungen der Ecorys Studie entkräften (20). Die spanischen Behörden behaupteten, dass die Rentabilitätsaussichten der Investitionsentscheidung, basierend auf den zu dem Zeitpunkt verfügbaren Nachweisen, die Anforderungen des MEIP-Tests erfüllt hätten, wenn die Missverständnisse und technischen Mängel korrigiert und der passende Leistungsvergleich mit Wettbewerbern durchgeführt worden wäre.
V. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
(61)
Im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“. Daraus geht hervor, dass die folgenden kumulativen Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit eine staatliche Beihilfe vorliegt: 1. die Maßnahme muss aus staatlichen Mitteln gewährt werden, 2. sie muss Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen, 3. der Vorteil muss selektiv sein und den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, 4. die Maßnahme muss den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(62)
Wie oben dargelegt, haben die spanischen Behörden argumentiert, dass die Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt, da sie dem Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers („MEIP“-Test) entspricht. Dieser Test prüft, ob ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber zu dem Zeitpunkt, als die Entscheidung zugunsten der öffentlichen Investition getroffen wurde, unter denselben Bedingungen wie der öffentliche Kapitalgeber in das Projekt investiert hätte. Diesbezüglich ist es von Bedeutung, dass zuerst ein privater Kapitalgeber an dem Projekt beteiligt war (21) und dass die spanischen Behörden verschiedene Studien in Auftrag gegeben hatten, die zu dem Ergebnis kamen, dass das Projekt einen positiven Cashflow generieren würde (siehe Randnummer 22).
(63)
Wie unter Randnummer 17 dargelegt ist, hielt im Fall von Ciudad de la Luz ursprünglich ein privater Kapitalgeber (das geschäftsführende Unternehmen) einen Anteil von 25 % an dem Projekt (d. h. 150 000 EUR an dem anfänglichen Grundkapital in Höhe von 600 000 EUR). Dieser private Investor hat sich jedoch zurückgezogen, bevor er selbst weitere Mittel zuschoss (sein Anteil wurde 2004 von SPTCV aufgekauft). Danach investierte kein weiterer privater Kapitalgeber mehr in das Projekt.
(64)
Die Tatsache, dass der einzige verfügbare private Kapitalgeber nur in geringem Umfang Mittel bereitgestellt hat und sich zu dem Zeitpunkt zurückgezogen hat, als der große Teil der Investition zu erbringen war, kann als Anscheinsbeweis dafür gesehen werden, dass ein privater Kapitalgeber ein solches Projekt unter den damaligen Bedingungen nicht durchgeführt hätte. Darüber hinaus befand sich dieser private Investor in einer sehr speziellen Lage (und kann daher nicht mit dem marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber verglichen werden, der in der Rechtsprechung herangezogen wird), da er im Gegenzug für eine Verwaltungsgebühr auch dafür verantwortlich war, das Projekt einzuleiten, die Bauarbeiten zu beaufsichtigen und die Studios zu verwalten und zu fördern. Wenn man die ursprüngliche Investition isoliert sieht, könnte sie auch aus anderen Gründen als der reinen Rentabilität rational gewesen sein.
(65)
Mangels privater Aktieninhaber basierte die regionale Behörde ihre Investitionsentscheidung auf die Ergebnisse der Beratungsstudien. Das bloße Vorhandensein solcher Studien reicht jedoch nicht aus, um die Anforderungen des MEIP-Tests zu erfüllen. Vor der Bereitstellung von Mitteln in der Höhe des in Ciudad de la Luz investierten Kapitals würde man von einem privaten Kapitalgeber erwarten, dass er den Geschäftsplan und die Annahmen, auf denen solche Studien basieren, gründlich prüft. Ein privater Investor müsste selbst zu einem Urteil darüber gelangen, ob die besonderen Annahmen, die zur Begründung des Geschäftsplans herangezogen werden, in diesem speziellen Fall gerechtfertigt sind oder nicht. Darüber hinaus kann von einem privaten Kapitalgeber erwartet werden, dass er die erwartete Rendite des Ciudad de la Luz Projekts mit der erwarteten Rendite alternativer Projekte vergleicht. Eine solche Analyse wurde zu dem Zeitpunkt jedoch nicht durchgeführt. Außerdem war es noch nicht einmal möglich, einen solchen Vergleich auf der Grundlage der geschätzten positiven Cashflows durchzuführen, die in diesen Studien angegeben waren.
(66)
Im Rahmen einer Untersuchung der staatlichen Beihilfe verlangt die Rechtsprechung, dass die Kommission ihre eigene Beurteilung der Fakten vornimmt (22). Folglich muss die Gültigkeit der Berichte geprüft werden, die zum Zeitpunkt der Transaktion erstellt wurden.
(67)
Angesichts der Berichte, die die spanischen Behörden seit Einleitung des Prüfverfahrens vorgelegt haben, scheint es zwei Investitionsentscheidungen in Bezug auf das Projekt gegeben zu haben. Die erste erfolgte 2000 auf der Grundlage des Arthur Andersen Geschäftsplans von 2000 (er deckt Investitionen in dem Zeitraum 2002-2006 ab). Im Jahr 2004 wurde der Consultia Bericht in Auftrag gegeben; wahrscheinlich, um die Angemessenheit weiterer Investitionen in das Projekt zu prüfen. (Er deckte die tatsächliche Investition in dem Zeitraum 2002-2004 ab und gab eine Prognose über Investitionen in dem Zeitraum 2004-2014 ab). Folglich sollte der MEIP für beide Investitionsentscheidungen geprüft werden.
(68)
Die Kommission hat bewertet, ob ein hypothetischer, privater Kapitalgeber in das Projekt zur Gründung von Ciudad de la Luz investiert hätte. Nach dem Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Investors wird die vorgenommene Investition als staatliche Beihilfe gewertet, wenn die vom Staat zu erhaltende Ausgleichszahlung niedriger ist als der Betrag, den ein privater Kapitalgeber unter den besonderen Umständen des jeweiligen Projekts gefordert hätte.
(69)
Zur Finanzierung eines Projekts müssen Investoren Kapital investieren. Solches Kapital hat Kosten, die Kapitalkosten. Typischerweise gibt es zwei große Kapitalquellen: Eigenkapital und (finanzielles) Fremdkapital. Die Gesamtkapitalkosten sind der gewichtete durchschnittliche Kapitalkostensatz (WACC), der den Anteil von Eigen- und Fremdkapital berücksichtigt. Die Fremdkapitalkosten und die Eigenkapitalkosten sind erwartete und keine historischen Kosten. Im besonderen Fall von Ciudad de la Luz sah der Geschäftsplan vor, dass das Projekt vollständig über Eigenkapitel finanziert wird. Deshalb sind die Gesamtkapitalkosten das Eigenkapital.
(70)
Ein privater Eigenkapitalgeber wäre bereit gewesen, in Ciudad de la Luz zu investieren, wenn der erwartete interne Zinsfuß (23) höher oder gleich den Opportunitätskosten des Eigenkapitals wäre (24) (d. h. die Rendite, die er bei einem ähnlichen Projekt hätte erhalten können).
(71)
Die Kommission hat das Capital Asset Pricing Model kalibriert, um die Eigenkapitalkosten zu erhalten. Die Eigenkapitalkosten spiegeln die Opportunitätskosten der Investition für Anteilseigner an Unternehmen oder Projekten wider, die dasselbe (oder ein ähnliches) Geschäfts- und Finanzrisiko haben, wie das in Betracht kommende Projekt. Nach dem Capital Asset Pricing Model (CAPM) sollten die Eigenkapitalkosten Ke anhand der folgenden Formel abgeschätzt werden:
dabei ist Rf der risikofreie Zinssatz, ) die Markt-Risikoprämie und ß ist das „Beta“, ein Maß des systematischen (nicht-diversifizierbaren) Risikos, das mit den Aktien von Ciudad de la Luz verbunden ist und sowohl das wirtschaftliche als auch das finanzielle Risiko widerspiegelt.
(72)
Für den risikofreien Satz Rf schlägt die Marktpraxis (25) vor, den Zinssatz für langfristige (typischerweise mit einer Laufzeit von zehn Jahren) Staatsanleihen im Land der Geschäftstätigkeit heranzuziehen (diese werden als die am wenigsten riskanten Investitionen angesehen). 2004 betrug in Spanien die durchschnittliche Jahresrendite auf Staatsanleihen mit einer Laufzeit von 10 Jahren 4,1 % (26). Für die Markt-Risikoprämie sollte die historische Markt-Risikoprämie über einen angemessen langen Zeitraum herangezogen werden. Es ist gängige Marktpraxis, den Unterschied zwischen der historischen Rendite auf einen diversifizierten Aktienindex im Land der Geschäftstätigkeit und dem risikofreien Satz heranzuziehen. Nach Fernández (2004) (27) lag die historische Markt-Risikoprämie bei Staatsanleihen in Spanien (für den Zeitraum zwischen 1991 und 2003) zwischen 6,8 % und 9,3 %. Die Kommission wählte bei der Schätzung der Markt-Risikoprämie einen konservativen Ansatz und nahm den unteren Grenzwert dieser Spanne, nämlich 6,8 %. Eine weitere Abhandlung jüngeren Datums desselben Autors (28) untermauert die Gültigkeit dieses Wertes, indem sie für den Zeitraum 2000-2004 eine erforderliche Eigenkapitalprämie zwischen 6 und 7 % nennt.
(73)
Für eine Schätzung des Betas zog die Kommission öffentlich verfügbare Informationen zu Unternehmen heran, die von den spanischen Behörden als direkte Wettbewerber von Ciudad de la Luz by identifiziert wurden, nämlich die Carrere Group (29) und Babelsberg. Diese Zahlen wurden von Finanzanalysten genannt, die eine eingehende Analyse der beiden Unternehmen durchführten. Ein Mittelwert der beiden Betas, angeglichen an das finanzielle Risikoprofil von Ciudad de la Luz ergibt einen Wert von etwa 1,5. Das ist ein konservativer Ansatz, da die Investition in Ciudad de la Luz wahrscheinlich ein höheres idiosynkratisches Risiko tragen wird als die anderen beiden, etablierten Studios. Ciudad de la Luz ist eine Green-Field-Investition in einer Region, in der weder spanische noch internationale Filmproduzenten angesiedelt sind. Anders ausgedrückt ist das Beta von Ciudad de la Luz wahrscheinlich höher als das seiner Wettbewerber.
(74)
Unter Anwendung der vorstehenden Formel (siehe Randnummer 71), erhielt die Kommission das Ergebnis, dass die erwarteten Eigenkapitalkosten ungefähr 14,9 % betragen.
(75)
Zum Vergleich: wie in Anhang I diskutiert wird, brachte Spanien vor, dass die Anwendung des CAPM-Modells zeigen würde, dass ein privater Investor eine Risikoprämie „fordern würde“ und keine Rendite und zwar in Höhe von 3,75 % im Jahr 2000 und 2,07 % im Jahr 2004. Diese Berechnung basiert auf einem Beta von ß = 0,395. Ein Beta von 1 stellt das Portfolio aller Aktien dar, also die „Durchschnitts“aktie. Ein Beta deutlich unter 1 würde also eine Investition mit besonderen niedrigem Risiko darstellen. Spanien hat diese Annahme nicht substantiiert und hat sie nicht mit plausiblen und nachprüfbaren Daten belegt.
(76)
Wie oben festgestellt wurde (siehe Randnummer 70) würde ein privater Kapitalgeber nur in ein Projekt investieren, dessen interner Zinsfuß höher als die Opportunitätskosten des Kapital sind. Die Kommission merkt an, dass der Geschäftsplan von 2000 nur die anfängliche Projektphase detailliert untersucht hat. Die Analyse der Kommission (siehe Anhang II) kommt, basierend auf dem Geschäftsplan von 2000, zu einem negativen Kapitalwert. Dabei stützt sie sich auf die in dem Geschäftsplan vorgelegten Cashflows und übernimmt diese unbesehen. Auf dieser Grundlage hätte ein privater Kapitalgeber nicht in das Projekt investiert.
(77)
Bei der Festlegung des internen Zinsfußes wählt die Kommission erneut den konservativen Ansatz, indem sie die Annahmen des Geschäftsplans nicht hinterfragt, insbesondere nicht den Cashflow-Strom, der für das vorgeschlagene Projekt prognostiziert wird. Es sollte jedoch angemerkt werden, dass die in dem Geschäftsplan von 2004 prognostizierten Cashflows übermäßig optimistisch zu sein scheinen, insbesondere wenn man die Verluste berücksichtigt, die das Unternehmen in dem Zeitraum von 2002 bis 2004 gemacht hat (30). Auf der Grundlage der der Kommission zur Verfügung stehenden Informationen kann man folglich davon ausgehen, dass die im Geschäftsplan von 2004 erwarteten Cashflows einen oberen Grenzwert darstellen (31). Der Strom der Cashflows bestimmt die erwartete Rendite. Die Kommission glaubt auch die erwartete Rendite von Ciudad de la Luz unbesehen. Sie kalibriert jedoch die Kosten der Kapitalaufnahme. Das müsste von einem vernünftig handelnden privaten Kapitalgeber gemacht werden.
(78)
Auf der Grundlage des von Ciudad de la Luz vorgeschlagenen Geschäftsplans von 2004 beträgt der interne Zinsfuß dieses Projekts 5,74 % (siehe Anhang I). Ein privater Kapitalgeber, der in Ciudad de la Luz investiert und mit Opportunitätskosten des Kapitals von mindestens 14 % konfrontiert wird (wie vorstehend errechnet, siehe Randnummer 73), hätte diese Investition nicht getätigt, da der interne Zinsfuß niedriger als die Opportunitätskosten des Kapitals ist.
(79)
Darüber hinaus hat die Kommission den Kapitalwert der Investition in Ciudad de la Luz errechnet, um die Größenordnung des Werts anzugeben, den das Projekt für den privaten Kapitalgeber hätte. Das Ziel einer Investitionsentscheidung ist es, Anlagen zu finden, die mehr wert sind, als sie kosten, also Investitionen, bei denen die erwartete Rendite höher als die Opportunitätskosten des Kapitals sind. Wenn dies, wie bei Ciudad de la Luz, nicht der Fall ist, ist der Wert des Projekts negativ und folglich ist die Investition für einen vernünftig handelnden privaten Kapitalgeber nicht rentabel. Der Kapitalwert jedes Projekts gibt an, wie viel die Investition zum Zeitpunkt der Entscheidung wert ist. Er wird errechnet, indem der im Geschäftsplan vorgesehene Cashflow-Strom unter Anwendung des Abzinsungsfaktors - den Kapitalkosten - abgezogen wird. Intuitiv gilt: je höher die Kapitalkosten, desto niedriger der Kapitalwert.
(80)
Im Fall von Ciudad de la Luz ergibt sich unter Zugrundelegung von Opportunitätskosten des Kapitals von 14 % und den in dem Consultia Geschäftsplan von 2004 angegebenen Cashflows (die von der Kommission wie in Randnummer 76 erklärt, unbesehen übernommen werden) ein Kapitalwert der Investition von ungefähr minus 130 Mio. EUR (siehe Anhang). Folglich lohnt sich diese Investitionsmöglichkeit nicht für einen privaten Kapitalgeber.
(81)
Die Kommission hat auch eine Überprüfung der Robustheit vorgenommen. Dabei hat sich gezeigt, dass das Ergebnis sehr solide ist. Wie von der Kommission geschätzt, reagiert das Ergebnis ab einem bestimmten Schwellenwert kaum auf den Wert der Opportunitätskosten des Kapitals. Anders ausgedrückt: signifikante Änderungen der von der Kommission bei der Berechnung der Kapitalkosten kalibrierten Parameter ändern das Ergebnis nicht. Die nachfolgende Grafik stellt die ungefähren Werte des Kapitalwerts bei verschiedenen Werten der Kapitalkosten (WACC) von 5 % bis 20 % dar. Die Grafik illustriert, dass der Kapitalwert bei einem WACC zwischen 5 % und 6 % negativ wird. Wenn die Kapitalkosten über 6 % liegen, würde ein privater Kapitalgeber folglich nicht in das Projekt investieren. WACC-Werte über 10 % wirken sich darüber hinaus praktisch nicht auf den Kapitalwert aus. Die Kommission hat einen WACC von ungefähr 14 % geschätzt, der also in einem Bereich liegt, in dem man mit einem hohen Maß an Konfidenz schlussfolgern kann, dass das Projekt nicht profitabel ist.
(82)
Als Reaktion auf die Bewertung der Kommission haben die spanischen Behörden basierend auf dem Bericht des Wirtschaftsberatungsunternehmens (32) argumentiert, dass diese Bewertung fehlerhaft ist. Erstens wurde die CAPM-Analyse als solche zwar als richtiger Ansatz gesehen, der Bericht des Beratungsunternehmens hinterfragt jedoch die von der Kommission herangezogenen Werte der Parameter. Insbesondere hätten die Eigenkapitalprämie und die „Betas“ niedriger sein müssen. Zweitens hätte die Kommission zur Festlegung der entsprechenden Richtgröße nicht nur den Geschäftsplan von Consultia IT heranziehen sollen, sondern auch den von Arthur Andersen von 2000. Drittens habe die Kommission zum Abschätzen der erwarteten Profitabilität des Projekts Ciudad de la Luz nicht die geeigneten finanzwirtschaftlichen Kennzahlen herangezogen. Schließlich habe es die Kommission versäumt, die erwarteten Einnahmen aus der Entwicklung von Hotels und Büroflächen zu berücksichtigen.
(83)
Diese Argumente wurden von der Kommission entkräftet. In Bezug auf die Eigenkapitalprämie wird in Anhang II im Einzelnen erläutert, warum die Werte in dem von Spanien vorgeschlagenen Rahmen nicht stichhaltig sein können. Am wichtigsten ist hierbei, dass die für die Prämie vorgeschlagenen Werte für das Jahr 2009 geschätzte Werte waren und nicht die Werte, die 2000 und 2004 am häufigsten auftraten. Die für eine Schätzung des CAPM herangezogenen Werte sollten eindeutig die zum Zeitpunkt der Geschäftsentscheidung geltenden Werte sein. Tatsächlich legt der von den spanischen Behörden zitierte Autor für den betreffenden Zeitraum Schätzungen vor, die mit der Bewertung der Kommission übereinstimmen. In Anhang II wird auch erläutert, warum die Forderung der spanischen Behörden nach niedrigeren „Betas“ fehlerhaft ist. Die Kommission zieht Werte von öffentlichen Studien heran, die Betas für enge Wettbewerber von Ciudad de la Luz errechnet haben. Der Vorschlag der spanischen Behörden, historische Betas zu wählen, wird von Finanzexperten abgelehnt.
(84)
Als Antwort auf die Forderung der spanischen Behörden, den Geschäftsplan von 2000 zu berücksichtigen, legt Anhang II eine solche Berechnung vor. Wie ersichtlich ist, wäre der WACC in dem Fall aufgrund einer höheren Risikoprämie und eines höheren risikofreien Zinssatzes sogar noch höher als in 2004. Auch diese Berechnung führt zu einem negativen Kapitalwert. In Bezug auf mögliche Einnahmen aus Hotels und Büroflächen schließlich, basieren die Behauptungen der spanischen Behörden auf neuen Nachweisen, nämlich auf sechs Gutachten zur Grundstücksbewertung, die nachträglich erstellt wurden. Diese Nachweise standen damals einem potenziellen Investor nicht zur Verfügung. Während in dem Andersen-Bericht die Möglichkeit der Errichtung eines Hotelkomplexes erwähnt wird, enthält er keine Informationen über die erwartete Rentabilität und es lag kein Geschäftsplan bezüglich der Entwicklung des Landes vor. Anhang II untersucht dennoch detailliert die vorgeschlagenen Ex-post-Berichte über die Landentwicklung. Sie enthalten gravierende Fehler. Die für Büroflächen in dem Komplex Ciudad de la Luz vorgeschlagenen Richtpreise entsprechen beispielsweise den Preisen in den renommiertesten Einkaufsstraßen von Alicante. Angesichts der Tatsache, dass sich der Komplex Ciudad de la Luz außerhalb der Stadt Alicante in der Nähe eines Industriekomplexes befindet, sind solche Richtpreise stark überhöht. Ähnlich sind die Richtpreise für Hotels an Hotels mit 4 oder 5 Sternen ausgerichtet. Es gibt keine Hinweise dafür, dass eine ausreichende Nachfrage nach solchen Hotels außerhalb von Alicante (und dicht an einer Autobahn und einem Industriekomplex) besteht.
(85)
Abgesehen von ihrer eigenen internen Bewertung hat die Kommission auch eine unabhängige Studie zu der Frage in Auftrag gegeben, ob ein privater Kapitalgeber eine solche Investition in Ciudad de la Luz unter den gleichen Bedingungen vorgenommen hätte. (33) In dem Ecorys-Bericht werden verschiedene Szenarien betrachtet, bei denen die Schätzung der Eigenkapitalkosten zwischen 12,5 % und 21,4 % für die Investition im Jahr 2000 und zwischen 10,9 % und 15,9 % für die weitere Investition in 2004 liegen. Folglich liegt das Ergebnis der Studie der Kommission innerhalb der von Ecorys berechneten Bandbreite. Im Gegensatz dazu liegt der auf der Grundlage des Geschäftsplans errechnete interne Zinsfuß deutlich unter den von Ecorys geschätzten Mindesteigenkapitalkosten.
(86)
Ecorys gelangt folglich insgesamt zu dem Schluss, dass es nicht als wahrscheinlich erscheint, dass die in 2000 und 2004 getätigten Investitionen dem Verhalten eines sorgfältigen handelnden privaten Kapitalgebers in einer Marktwirtschaft entsprochen haben. In Bezug auf den Investitionsplan von 2000 kommt Ecorys zu dem Ergebnis, dass das rekonstruierte Geschäftsszenario einen negativen Kapitalwert in Höhe von 9,3 Mrd. PTA aufweist. Für einen umsichtigen, marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber wäre es viel interessanter gewesen, auf dem Wertpapiermarkt zu investieren. In Bezug auf die Investition von 2004 kommt Ecorys zu dem Schluss, dass „sich ein sorgfältiger, marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber höchstwahrscheinlich dagegen entschieden hätte, das vollständige CDL-Projekt abzuschließen und stattdessen vielleicht die sechs Tonbühnen betrieben hätte, in die bereits investiert worden war oder das Projekt beendet und den Verlust in Kauf genommen hätte“. (34) Schließlich vertritt Ecorys die Auffassung, dass ein privater Kapitalgeber kein Beteiligungsdarlehen oder sonstiges Darlehen für das Projekt bereitgestellt hätte, da der Cashflow des Projekts für Schuldendienstleistungen nicht ausreichte.
(87)
Es wird folglich die Schlussfolgerung gezogen, dass weder die zwischen 2000 und 2004 in Ciudad de la Luz getätigten Investitionen noch die späteren, dem Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers entsprechen und damit einen Vorteil für das Unternehmen Ciudad de la Luz SAU darstellen. Da die MEIP-Tests nicht erfüllt werden, hätte ein marktwirtschaftlich handelnder Investor im Jahr 2000 nicht investiert und hätte auf der Grundlage des Wirtschaftsplans von 2004 nicht weiter in das Projekt investiert.
(88)
Folglich ist die Kommission der Ansicht, dass der wirtschaftliche Vorteil der gesamte Wert der Investition ist. Bei den Ciudad de la Luz von SPTCV gewährten Darlehen handelte es sich um nachrangige Darlehen, was heißt, dass sie in der Bilanz ähnlich wie Eigenkapital behandelt wurden. Wie die Kommission bereits im Beschluss zur Eröffnung eines Prüfverfahrens festgestellt hat, wurden die Zinsen für die Darlehen mit einem festen und einem variablen Teil berechnet. Der Zinssatz für den festverzinslichen Teil war sehr niedrig und würde von einem marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber nicht akzeptiert werden. Der ungewöhnlich niedrige festverzinsliche Teil des Darlehens könnte im Prinzip dank der Verknüpfung des variablen Teils an die Rentabilität des Projekts durch die Aussicht auf eine angemessene Vergütung aus dem Beteiligungsdarlehen kompensiert werden. Im vorliegenden Projekt könnte das jedoch nicht der Fall sein (siehe die vorstehende Begründung des Prinzips des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers). Darüber hinaus wurden bei der Gewinnprognose und der der Kommission von den spanischen Behörden für die Zeitraum 2002-2014 vorgelegten Erklärung keine finanziellen Kosten berücksichtigt. Schließlich waren die Darlehen theoretisch im April 2015 zurückzuzahlen, also nach dem Datum der Beendigung (und möglicherweise nach Veräußerung) des Projekts, die für 2014 geplant war. Das hätte ein marktwirtschaftlich handelnder Kreditgeber nicht akzeptiert. In ihrer Antwort vom 20. April 2009 auf den Beschluss zur Eröffnung eines Prüfverfahrens haben die spanischen Behörden erklärt, dass diese Darlehen von einem wirtschaftlichen Standpunkt aus als Kapitalspritze betrachtet werden sollten, da der Kapitalgeber und der Anteilseigner identisch sind (d. h. SPTCV). Da keines der 2005, 2007, 2008 und 2009 bezahlten Darlehen (auch nur teilweise) zurückgezahlt wurde und der Begünstigte keine Zinsen für diese Darlehen bezahlt hat, müssen sie tatsächlich de facto als Eigenkapitalinvestition gesehen werden. Gemäß den von den spanischen Behörden im April 2012 vorgelegten Informationen belief sich der Gesamtbetrag Ende 2010 auf 265 089 599 EUR (35).
(89)
Die Beihilfe ist auch selektiv, da der Nutzen aus dieser Unterstützung nur für diejenigen Unternehmen einen Vorteil darstellt, die in diesem Sektor aktiv sind - und in Wirklichkeit nur einigen von ihnen.
(90)
Die Kommission merkt an, dass die Generalitat Valenciana die Investition vollumfänglich über die sich vollständig in ihrem Besitz befindliche Investmentgesellschaft SPTCV finanziert hat und dass die Studien, die zur öffentlichen Investition in Ciudad de la Luz geführt haben, von Generalitat Valenciana ausgeführt wurden. Also können diese vergebenen Mittel als einzelstaatliche Mittel betrachtet werden.
(91)
Wenn eine staatliche Beihilfe die Position eines Unternehmens verglichen mit anderen konkurrierenden Unternehmen stärkt, sind die letztgenannten durch diese Beihilfe beeinträchtigt. Die Unterstützung stärkt die Position von Ciudad de la Luz verglichen mit anderen Wettbewerbern, indem sie es Ciudad de la Luz ermöglicht, auf den Markt der Filmstudios zu gelangen. Der Wettbewerb zwischen den Unternehmen, die von dieser Maßnahme profitieren und denen, die nicht von ihr profitieren, ist verzerrt. Selbst wenn man annimmt, dass Filmproduktionen in anderen Mitgliedstaaten, in denen andere Filmstudios ihren Standort haben, Beihilfen erhalten, ist das kein einschlägiges Argument für die Verneinung des Vorliegens einer Wettbewerbsverzerrung. Eine Maßnahme entgeht nicht ihrer Qualifizierung als staatliche Beihilfe, nur weil andere Mitgliedstaaten möglicherweise auch ihre eigenen marktverzerrenden Maßnahmen ergriffen haben. Ein solcher „Ausgleich“ findet nicht bei der Bewertung der Frage statt, ob eine Wettbewerbsverzerrung vorliegt.
(92)
Schließlich ist die Kommission der Ansicht, dass die betreffende Maßnahme den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Filmstudios vermarkten ihre Einrichtungen auf einer internationalen Basis. Filmproduzenten verhandeln regelmäßig über Preise und Bedingungen mit einer Reihe von Filmstudios, die in verschiedenen Mitgliedstaaten niedergelassen sind. Die Kommission hat Beihilferegelungen in Spanien und in anderen Mitgliedstaaten genehmigt, die die Produktion audiovisueller Werke unterstützen und folglich indirekt die Nutzung nationaler technischen Einrichtungen, einschließlich Filmstudios unterstützen. Das vierte Kriterium der Mitteilung zur Filmwirtschaft von 2001 verbietet jedoch zusätzliche Beihilfen für besondere Filmarbeiten, einschließlich der Nutzung von Filmstudios.
(93)
Angesichts der obigen Ausführungen ist die Kommission der Ansicht, dass das Projekt Ciudad de la Luz einen selektiven wirtschaftlichen Vorteil verschafft. Das Projekt wird öffentlich finanziert, verzerrt den Wettbewerb und beeinträchtigt den innergemeinschaftlichen Handel. Folglich sieht die Kommission die notifizierte Maßnahme als eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union an.
(94)
Zuerst muss die Kommission sicherstellen, dass die Beihilfe nicht in anderen Bereichen als der staatlichen Beihilfe gegen die Bestimmungen des AEUV verstößt. In diesem Fall erfolgt die Bewertung der Kommission unbeschadet etwaiger weiterer Feststellungen in Bezug auf die Vereinbarkeit mit EU-Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe. Die Beihilfe enthält keine weiteren Elemente, die Probleme im Hinblick auf den Grundsatz der allgemeinen Rechtmäßigkeit der Beihilfe darstellen könnten.
(95)
Wie im Beschluss zur Eröffnung eines Prüfverfahrens festgestellt wurde, haben die spanischen Behörden ergänzend geltend gemacht, dass die Maßnahme mit Artikel 107 Absatz 3 als Regionalbeihilfe und zur Förderung der Kultur vereinbar wäre, sollte die Kommission feststellen, dass die betreffenden Maßnahmen eine staatliche Beihilfe darstellen.
(96)
Eine Regionalbeihilfe für den Bau von Ciudad de la Luz könnte dadurch gerechtfertigt sein, dass die Investition in einem geförderten Gebiet getätigt wurde. Die spanischen Behörden haben vorgebracht, dass eine Intensität der Beihilfe in Höhe von 36 % im Rahmen der Bestimmungen der Regionalbeihilfe zulässig ist, die zum Zeitpunkt der ursprünglichen Investitionsentscheidung von 2000-2006 gültig war.
(97)
Da es sich hierbei um nicht angemeldete Beihilfemaßnahmen handelt, finden die Regionalbeihilfeleitlinien für 2000-2006 (36) Anwendung. Punkt 4.2 der Leitlinien legt fest: „Um zu gewährleisten, dass die produktiven Investitionen rentabel und gesund sind, muss der Beitrag des Beihilfeempfängers zu ihrer Finanzierung mindestens 25 % betragen.“ Fußnote 20 der Leitlinien legt fest, dass dieser Mindestbeitrag von 25 % keine Beihilfe enthalten darf. Zwar gab es für 25 % des anfänglichen Grundkapitals von 600 000 EUR einen privaten Kapitalgeber, bei diesem handelte es sich jedoch um die Gesellschaft, die das Projekt für eine Gebühr verwaltete. Dieser Kapitalgeber investierte nicht weiter in das Projekt, um seinen Anteil der Mehrheit der öffentlichen Investitionen in das Projekt anzupassen. Folglich kann diese erste Investition nicht isoliert von der öffentlichen Investition betrachtet werden, da sie keine unabhängige Investition ist. Darüber hinaus kaufte SPTCV im Juli 2004 die Anteile des privaten Kapitalgebers auf, wodurch dessen Anteil auf 0,2 % fiel.
(98)
Die spanischen Behörden haben argumentiert, dass die Investition in Höhe von 25 % von SPTCV selbst als Beitrag des Beihilfeempfängers angesehen werden könnte. Die Kommission ist der Ansicht, dass ein solcher Ansatz, bei dem 25 % der Investition durch eine öffentliche Einrichtung gedeckt sind, die nicht wie ein privater Kapitalgeber handelt (siehe vorstehend Abschnitt V, Unterabschnitt „Wirtschaftlicher Vorteil“), während die verbleibenden 75 % der Investition ebenfalls aus staatlichen Mitteln erfolgen, nicht sicherstellen kann, dass die unterstützte produktive Investition rentabel und gesund ist.
(99)
Da die Investition in Ciudad de la Luz vollständig aus öffentlichen Mitteln von SPTCV finanziert wurde, wird diese Voraussetzung nicht erfüllt.
(100)
In bestimmten Situationen hat die Kommission Beihilfen für den audiovisuellen Sektor im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c bewilligt, wobei sie die kulturellen Ziele von Artikel 167 AEUV berücksichtigt. Die Ausnahmeregelung für Kulturbeihilfen kann in Verbindung mit anderen Rechtsgrundlagen für die Vereinbarkeit angewendet werden, beispielsweise mit der Hilfe für gewisse Wirtschaftszweige im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV. (37) Auch wenn dies nicht von den spanischen Behörden vorgebracht wurde, wird die Rechtsgrundlage angesichts der Stellungnahmen anderer Parteien im Folgenden untersucht.
(101)
Eine Beurteilung im Rahmen von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV wird in einem Drei-Stufen-Test vorgenommen, bei dem die Vorteile und die negativen Auswirkungen der betreffenden Maßnahme gegeneinander abgewogen werden.
(102)
Bei der Anwendung dieses Drei-Stufen-Tests bewertet die Kommission die folgenden Fragen:
a)
Ist die Zielsetzung der Beihilfemaßnahme klar definiert und von gemeinsamem Interesse (d. h. das Marktversagen zu beheben oder ein anderes Ziel zu verfolgen)?
b)
Ist das Beihilfeinstrument so gestaltet, dass das im gemeinsamen Interesse liegende Ziel erreicht werden kann? Insbesondere:
i)
Ist die Beihilfemaßnahme ein geeignetes Instrument, d. h. gibt es andere, besser geeignete Instrumente?
ii)
Hat sie einen Anreizeffekt, d. h., ändert sie das Verhalten von Unternehmen?
iii)
Ist die Beihilfe verhältnismäßig, d. h. könnte dieselbe Verhaltensänderung auch mit einer geringeren Beihilfe erreicht werden?
c)
Sind die Verfälschungen von Wettbewerb und Handel in ihrem Ausmaß so begrenzt, so dass die Gesamtbilanz der Auswirkungen positiv ist?
(103)
Ein „Marktversagen“ liegt vor, wenn das Marktgeschehen nicht zum höchsten umfassenden sozialen Schutz führt. Im Fall sogenannter öffentlicher oder meritorischer Güter (38) kann es zu ineffizienten Marktergebnissen kommen. Solche Güter erzeugen positive externe Effekte, bei denen der soziale Nutzen den privaten Nutzen übersteigt. Als Ergebnis liegt die gelieferte Menge unterhalb des Optimums - was wiederum das öffentliche Eingreifen (und möglicherweise öffentliche Subventionen) rechtfertigen könnte.
(104)
In der EU besteht ein äußerst wettbewerbsorientierter Markt mit einer Reihe großer Filmstudios. Im Bereich großer Filmproduktionen sind die europäischen Filmstudios darüber hinaus einem beträchtlichen Wettbewerb von Studios außerhalb der EU ausgesetzt. Der Anscheinsbeweis unterstützt folglich kein Marktversagen auf der Grundlage einer unzureichenden Versorgung und hoher Zugangskosten. In ihrer Antwort auf den Beschluss zur Eröffnung eines Prüfverfahrens machen die spanischen Filmproduzenten geltend, dass der spanische Markt vor dem Bau von Ciudad de la Luz keine ähnlichen hochwertigen Leistungen angeboten hat. Die valenzianischen Filmproduzenten haben insbesondere darauf hingewiesen, dass ihnen der Zugang zu einem lokalen Filmstudio ermöglichen würde, die Produktionskosten zu senken (niedrigere Transportkosten, Nähe zu anderen Dienstleistungen, die für die Filmproduktion benötigt werden usw.).
(105)
Die Tatsache, dass heimische Filmproduzenten von Ciudad de la Luz profitieren würden, reicht jedoch nicht aus, um ein wie oben definiertes „Marktversagen“ zu begründen. Erstens wäre es mit dem von den spanischen Behörden erklärten Ziel unvereinbar, dass Ciudad de la Luz ein Marktversagen in Bezug auf die lokale Filmproduktion behebt. Der Consultia-Bericht von 2004 sieht nur lokale Filmstudios als „indirekte“ Wettbewerber an, da Ciudad de la Luz stattdessen auf große Filmproduktionen abzielen würde.
(106)
Zweitens müsste bewertet werden, ob der soziale Nutzen eines Filmstudios wie Ciudad de la Luz größer ist als die Kosten, um ein Marktversagen in Bezug auf spanische Filmproduzenten aufzuzeigen. Dann müsste unter anderem abgewogen werden, ob die bestehenden Einrichtungen nicht ausreichen, d. h. ob die spanischen Filmproduzenten nicht die bestehenden Filmstudios in Spanien (wie Video Planning, Cartuja Producciones und Loasur Audiovisual in Andalucía, MEDIA Park in Cataluña, Platós Valencia in Valencia und Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Estudios Los Ángeles und Flash Estudio in Madrid) oder in anderen Mitgliedstaaten nutzen könnten. Während die spanischen Filmproduzenten auf einige (unbezifferte) Kostenvorteile von Ciudad de la Luz hinwiesen, haben sie nicht argumentiert, dass solche lokalen Filmstudios für die innerstaatliche Filmproduktion unerlässlich seien.
(107)
Da kein klar definiertes Marktversagen vorliegt, das durch die Beihilfe behoben werden würde, kann sie nicht als angemessen und verhältnismäßig angesehen werden, um dieses Marktversagen zu beheben. Wäre der Zweck des Filmstudios die Unterstützung der lokalen Filmproduktion, so wäre es unter anderem erforderlich gewesen, die getätigte Investition mit anderen Maßnahmen zu vergleichen, mit denen aus Sicht der Filmproduzenten vergleichbare Wirkungen hätten erzielt werden können. Ein solcher Vergleich wurde von den spanischen Behörden nicht vorgelegt.
(108)
Die Abwägungsprüfung erfordert auch die Bewertung negativer Auswirkungen in Bezug auf eine Verzerrung des Wettbewerbs und des Handels. Wenn man bedenkt, dass die Produktion beträchtlich unter den ursprünglichen Erwartungen zurückgeblieben ist und dass in erster Linie lokale Filmproduktionen angezogen wurden, kann man davon ausgehen, dass die verzerrenden Auswirkungen der Ciudad de la Luz Filmstudios bis heute eher begrenzt waren. Die Anzahl der Filme, die in Ciudad de la Luz produziert wurden, ist jedoch kein guter Indikator für die möglichen verzerrenden Auswirkungen. Der Eintritt von Ciudad de la Luz auf den europäischen Filmstudiomarkt hat die allgemeine Studiokapazität erhöht. Die elementare wirtschaftliche Denkweise impliziert, dass eine solche Steigerung unabhängig vom tatsächlichen Umfang, in dem Ciudad de la Luz sich Produktionen sichern kann, zu einem allgemeinen Preisrückgang führt. Da sich dies auf den gesamten Marktpreis auswirken würde, könnte ein solcher Preisrückgang nicht nur durch einen Vergleich der Preisgestaltung von Ciudad de la Luz mit derjenigen der Wettbewerber betrachtet werden. Darüber hinaus könnte der Bau von Ciudad de la Luz andere Mitgliedstaaten dazu anregen, ähnliche Investitionen zu tätigen. Und schließlich könnte sich in Zukunft die Stellung von Ciudad de la Luz auf dem Markt angesichts seiner modernen Einrichtungen ändern.
(109)
Aus den dargelegten Gründen kann die Beihilfe nicht als vereinbar mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c angesehen werden, da sie kein Marktversagen des Sektors behebt und die Gefahr einer Beeinträchtigung von Wettbewerb und Handel besteht.
(110)
Die spanischen Behörden haben keine Argumente vorgebracht, die zu einer Änderung der Ansicht der Kommission führen könnten, die diese in ihrem Beschluss zur Eröffnung eines Prüfverfahrens zum Ausdruck gebracht hat. Dort steht, dass sie „der Meinung ist, dass nichts darauf hindeutet, dass die Ausnahmeregelung [für Kulturbeihilfen] auf staatliche Beihilfen angewendet werden kann, die für den Bau und den Betrieb eines neuen, großen Filmstudiokomplexes genutzt werden.“ Im Beschluss zur Eröffnung eines Prüfverfahrens wurde die Möglichkeit abgetan, die Studios als „kulturelle Infrastruktur“ zu behandeln, da sie hochspezialisiert sind und ihre Nutzung auf den audiovisuellen Sektor begrenzt ist (für das Drehen von Filmen, Fernsehproduktionen und Werbung).
(111)
Damit die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV vorgesehene Ausnahmeregelung für Kulturbeihilfen auf eine Förderung angewendet werden kann, die nicht unter die Mitteilung zur Filmwirtschaft fällt, müsste die Beihilfe nicht nur notwendig, angemessen und verhältnismäßig sein (wie im Fall der vorstehenden Bewertung in Bezug auf Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c), sondern auch auf ein kulturelles Ziel ausgerichtet sein. Da festgestellt wurde, dass diese Kriterien nicht in Bezug auf Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c vorliegen, gilt dies auch für Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d.
(112)
Im Dezember 2008 hat die Kommission die Filmfördermaßnahmen genehmigt, die die Region Valencia auf der Grundlage der Mitteilung zur Filmwirtschaft angeboten hat (39). Vor diesem Zeitpunkt können Fördermaßnahmen, die die Regionalregierung von Valencia im Zusammenhang mit Filmarbeiten in Ciudad de la Luz gewährt hat, in den Fällen nicht als vereinbar angesehen werden, in denen das Drehen in Ciudad de la Luz eine Voraussetzung für die Beihilfe war (dies widerspricht dem vierten Kriterium der Mitteilung zur Filmwirtschaft, nach dem zusätzliche Beihilfen für besondere Filmarbeiten nicht zulässig sind).
(113)
Schließlich besteht keine Notwendigkeit, im Rahmen der vorliegenden Entscheidung weiter zu prüfen, ob den Filmproduzenten eine Beihilfe gewährt wurde.
VI. FAZIT
(114)
Die Kommission stellt fest, dass Spanien Ciudad de la Luz SA unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union rechtswidrig staatliche Beihilfen gewährt hat. Ein privater Kapitalgeber hätte nicht zu denselben Bedingungen in Ciudad de la Luz investiert, wie dies die Region Valencia getan hat. Deshalb sieht die Kommission die gesamte öffentliche Investition in das Projekt als rechtswidrige Beihilfe an.
(115)
Folglich beläuft sich die Beihilfe bis Dezember 2010 auf den Gesamtbetrag von 265 089 599 EUR für direkte öffentliche Investitionen in Ciudad de la Luz SA sowie auf alle Fördermaßnahmen, die Filmproduzenten unter der Voraussetzung gewährt wurden, dass sie in Ciudad de la Luz drehen.
(116)
Gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union und der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs ist die Kommission dazu befugt, zu entscheiden, dass der betreffende Staat die Beihilfe aufzuheben oder umzugestalten hat (40), wenn sie die Unvereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem gemeinsamen Markt festgestellt hat. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes dient die Verpflichtung zur Aufhebung oder Umgestaltung einer Beihilfe, die die Kommission als unvereinbar mit dem gemeinsamen Markt erachtet hat, der Wiederherstellung der früheren Lage (41). In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof festgestellt, dass dieses Ziel erreicht ist, sobald der Empfänger die im Rahmen der rechtswidrigen Beihilfe erhaltenen Beträge zurückbezahlt hat, da er so den Vorteil verliert, den er auf dem Markt gegenüber seinen Mitbewerbern besaß und die Lage vor der Zahlung der Beihilfe wiederhergestellt wird (42).
(117)
Im Einklang mit dieser Rechtsprechung legt Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates (43) Folgendes fest: „In Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet die Kommission, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern“ -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die in der Bereitstellung des Grundkapital und den späteren Aktienkapitalerhöhungen in Höhe von 94 459 719 EUR, der Zuweisung von Land im Wert von 9 800 040 EUR an Ciudad da la Luz, den Beteiligungsdarlehen in Höhe von 115 Mio. EUR und den seit 2008 begebenen Wandelanleihen in Höhe von 45 829 840 EUR bestehenden Maßnahmen, die Ciudad de la Luz rechtswidrig bis zum 31. Dezember 2010 von Spanien gewährt wurden, sowie alle Fördermaßnahmen, die Filmproduzenten unter der Bedingung gewährt wurden, dass die Filmaufnahmen in Ciudad de la Luz durchgeführt werden, verstoßen gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV und stellen eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe dar.
Artikel 2
(1) Spanien fordert die in Artikel 1 genannte Beihilfe vom Begünstigten zurück.
(2) Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung stand, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 des Rates (44) nach der Zinseszinsformel berechnet.
(4) Spanien stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses alle ausstehenden Zahlungen für die in Artikel 1 genannte Beihilfe ein.
Artikel 3
(1) Die in Artikel 1 genannte Beihilfe wird sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Spanien stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 4
(1) Spanien übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der vom Begünstigten zurückzufordern ist;
b)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an den Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Spanien unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 1 genannten Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Spanien unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Spanien ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die vom Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 5
Dieser Beschluss ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 8. Mai 2012
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell’8 maggio 2012
relativa all’aiuto di stato SA.22668 [C 8/08 (ex NN 4/2008)]
[notificata con il numero C(2012) 3025]
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2013/126/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma delle suddette disposizioni (1) e viste dette osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Il 22 febbraio 2007, la Commissione ha ricevuto una denuncia afferente ad aiuti di Stato dal denunciante A (2) in relazione al sostegno concesso, secondo quanto sostenuto, dalla regione di Valencia al complesso di studi cinematografici Ciudad de la Luz. Il 15 marzo 2007 il denunciante A ha autorizzato l’invio della sua denuncia alle autorità spagnole.
(2)
Il 10 aprile 2007, la Commissione ha trasmesso la denuncia completa alle autorità spagnole, richiedendo informazioni sui presunti aiuti. La Commissione non aveva ricevuto alcuna notifica di misure a sostegno della cinematografia nella regione di Valencia in vista dell’autorizzazione a titolo di aiuti di Stato.
(3)
Dopo aver richiesto, il 18 aprile 2007, una proroga del termine (concessa il 24 aprile), le autorità spagnole hanno risposto alla richiesta della Commissione di fornire informazioni il 15 giugno 2007.
(4)
Il 30 aprile 2007, il denunciante A ha segnalato alcuni link ad articoli pubblicati su Variety nei quali, secondo quanto riferito, venivano illustrate le sovvenzioni concesse per la realizzazione di film nella regione di Valencia e si confermava che Ciudad de la Luz attraeva produzioni cinematografiche con un budget elevato (3).
(5)
Il 13 luglio 2007 la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni alle autorità spagnole. Dopo aver chiesto, il 18 luglio 2007, una proroga del termine (concessa il 19 luglio), le autorità spagnole hanno risposto alla richiesta di informazioni della Commissione l’8 ottobre 2007.
(6)
Il 15 luglio 2007 la Commissione ha ricevuto una seconda denuncia dal denunciante B (4). Con l’autorizzazione del denunciante, la Commissione ha trasmesso la denuncia alle autorità spagnole il 2 agosto 2007.
(7)
Con lettera del 13 febbraio 2008, la Commissione ha informato le autorità spagnole della propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea in relazione all’aiuto. La Spagna ha risposto il 28 aprile 2008.
(8)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (5). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare osservazioni in merito agli aiuti.
(9)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni dagli interessati e le ha trasmesse alla Spagna il 3 ottobre 2008. Le osservazioni delle autorità spagnole sono pervenute il 21 novembre 2008 e il 29 dicembre 2008.
(10)
A seguito di una riunione fra la Commissione e le autorità spagnole svoltasi l’11 febbraio 2009, la Spagna ha fornito informazioni supplementari il 30 marzo 2009.
(11)
Il 26 agosto 2009 la Commissione ha inviato un’ulteriore richiesta di informazioni alla Spagna alla quale le autorità spagnole hanno risposto il 20 ottobre 2009, fornendo informazioni supplementari il 1o febbraio 2010.
(12)
La Commissione ha inviato un’ulteriore richiesta di informazioni alla Spagna il 24 maggio 2011, informandola di aver nominato un consulente economico indipendente, Ecorys. La Spagna ha risposto il 7 giugno 2011. La Commissione ha risposto alla Spagna il 22 luglio 2011.
(13)
La Commissione ha inviato alla Spagna la sua ultima richiesta di informazioni, che comprendeva anche la relazione di Ecorys, il 1o agosto 2011. La Spagna ha presentato le proprie osservazioni sulla relazione di Ecorys il 3 ottobre 2011. L’11 aprile 2012 la Spagna ha fornito ulteriori dati sull’investimento pubblico in Ciudad de la Luz SAU.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA
(14)
Ciudad de la Luz è un importante complesso di studi cinematografici situato nelle immediate vicinanze di Alicante (Valencia). Il governo della regione di Valencia (Generalitat Valenciana) ha adottato la decisione iniziale di investire nel progetto Ciudad de la Luz il 24 ottobre 2000.
(15)
La società Ciudad de la Luz SA si è costituita il 2 novembre 2000. Il suo obiettivo era quello di svolgere le attività necessarie per la promozione, l’organizzazione e la gestione del complesso «Ciudad de la Luz», ivi compresi la costruzione, la gestione e l’utilizzo delle strutture audiovisive e cinematografiche, nonché altre attività affini di tipo ricreativo e alberghiero.
(16)
Il 75 % del capitale proprio iniziale di Ciudad de la Luz SA, pari a 600 000 EUR, era di proprietà della società Parque Temático de Alicante SAU, in seguito convertita in Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV). SPTCV è un ente pubblico che svolge attività di investimento per conto del governo della regione di Valencia. Il restante 25 % era controllato da Producciones Aguamarga SL, società privata incaricata dell’esecuzione delle rimanenti opere di costruzione, della promozione di Ciudad de la Luz e della gestione degli studi cinematografici.
(17)
A novembre 2001 il capitale sociale è stato aumentato a 9 milioni di EUR; SPTCV ha acquisito la totalità delle nuove azioni, elevando così la propria partecipazione al 98,4 %. SPTCV ha aumentato ulteriormente la propria partecipazione a febbraio 2003 e a maggio 2004 attraverso analoghe sottoscrizioni di nuovo capitale sociale. Nel luglio 2004 Producciones Aguamarga ha venduto la propria quota dello 0,2 % di Ciudad de la Luz SA (6) a SPTCV (per 139 059 EUR). Da allora, il governo della regione di Valencia detiene il 100 % del capitale sociale di Ciudad de la Luz SAU attraverso SPTCV. Da quel momento Ciudad de la Luz SAU è un’impresa pubblica interamente di proprietà di SPTCV ed è soggetta alle norme di diritto pubblico in materia di appalti e supervisione finanziaria. Ciononostante, Producciones Aguamarga ha continuato a occuparsi della gestione di Ciudad de la Luz.
(18)
Il complesso di studi cinematografici ha iniziato a ospitare attività cinematografiche ad agosto 2005. I lavori di costruzione di questa opera, progettata per ospitare produzioni cinematografiche di grandi dimensioni, sono iniziati nel 2002 e sono stati suddivisi in tre fasi:
-
fase 1 (completata): 6 teatri di posa dotati di aria condizionata per riprese cinematografiche e una superficie complessiva di 11 000 m2, edifici di supporto alla produzione, 15 050 m2 di laboratori/magazzini e 2 aree per riprese esterne (back lot) per un totale di 14 ettari,
-
fase 2 (completata dopo l’avvio del procedimento di indagine formale): strutture destinate alla ristorazione, un edificio amministrativo, un laboratorio di post-produzione e una terza area per riprese esterne (back lot) di 5 ettari con un serbatoio idrico per riprese in acqua,
-
fase 2B (lavori non avviati): un bacino idrico profondo e di grandi dimensioni con orizzonte naturale,
-
fase 3 (lavori non avviati): un teatro di posa di 5 000 m2 (destinato a essere il più grande del mondo), un ulteriore back lot e 4 studi televisivi.
(19)
Il complesso ospita inoltre un centro universitario dedicato alla produzione audiovisiva (cinema, TV, radio, Internet) che impartisce corsi di laurea di secondo grado che comprendono tutti gli aspetti della produzione (aspetto artistico, marketing tecnico, comunicazione). I piani iniziali del 2000 prevedevano ulteriori investimenti in centri commerciali, alberghi e un complesso sportivo nelle aree adiacenti che avrebbero potuto generare flussi di cassa per il progetto ma che, finora, non sono stati realizzati. Sebbene i terreni necessari siano stati forniti dalla Generalitat nel 2004 e sebbene nel 2005 siano state avviate le procedure di gara per l’affidamento della gestione di tali attività in concessione, le offerte ricevute non sono risultate sufficientemente attraenti e pertanto non sono stati effettuati gli investimenti supplementari.
(20)
Alcuni aspetti delle strutture all’avanguardia di Ciudad de la Luz pongono il complesso cinematografico in una posizione di vantaggio rispetto al numero ridotto di studi cinematografici di grandi dimensioni in Europa in grado di competere con esso in termini di capacità per film ad alto budget. Ad esempio, nelle intenzioni iniziali, il set di 5 000 m2 avrebbe dovuto essere il più grande del mondo (7). La Commissione sottolinea che studi di tali dimensioni interessano soltanto le grandi produzioni cinematografiche.
(21)
Fino a poco tempo fa, gli studi cinematografici erano gestiti da Aguamarga Gestión de Estudios SL, che svolgeva il ruolo di agente in cambio di una remunerazione ai sensi di un contratto di gestione pluriennale sottoscritto con l’azionista.
(22)
Prima dell’avvio dei lavori di costruzione, nel 1999-2000, la fattibilità, la portata e le linee strategiche di sviluppo di Ciudad de la Luz sono stati oggetto di analisi da parte di consulenti indipendenti in quattro studi presentati dalle autorità spagnole nel corso del procedimento di indagine formale.
(23)
Tali studi hanno preso in esame le prospettive di crescita del numero di produzioni cinematografiche (8), confrontato ubicazioni alternative per la costruzione di studi cinematografici nella regione di Valencia (9) e presentato un’analisi preliminare (10) e un piano aziendale (11) per un complesso di studi cinematografici. Le autorità spagnole non hanno presentato tali studi prima che la Commissione adottasse la propria decisione di avviare il procedimento di indagine formale in materia di aiuti di Stato in relazione al progetto. I dati riportati nella decisione di avvio del procedimento del 22 febbraio 2008 sono stati tratti da uno studio (elaborato da Consultia) che, a quanto riferito dalle autorità spagnole alla Commissione, era stato elaborato nel 2002. Dopo la decisione di avvio del procedimento, tuttavia, la Spagna ha informato la Commissione che lo studio in questione era stato elaborato nel 2004.
(24)
Le conclusioni del piano aziendale del 2000 redatto da Arthur Andersen (12) erano positive, ivi comprese le prospettive di redditività a medio e lungo termine. Venivano documentati flussi di cassa positivi del progetto di studi cinematografici per un periodo quinquennale (2002-2006) dopo il completamento dei lavori di costruzione degli edifici degli studi, di una sala conferenze e della scuola di tecniche cinematografiche e televisive.
(25)
Il costo di costruzione di queste fasi era stimato pari a 16,9 miliardi di peseta (101,7 milioni di EUR). Il costo dei terreni non era compreso e il piano aziendale indicava che i costi avrebbero potuto variare in misura di ± 30 %. I costi delle fasi successive fino al completamento del progetto non venivano quantificati.
(26)
Sulla base del suddetto piano aziendale, fra il 2000 e il 2004, SPTCV ha effettuato investimenti o impegnato fondi in Ciudad de la Luz attraverso aumenti del capitale sociale e acquisizione di terreni per un importo totale di 104 259 759 EUR. Per informazioni dettagliate al riguardo cfr. il considerando 53.
(27)
Poiché le opere di costruzione sono durate due anni più del previsto e il calendario degli investimenti è stato modificato per apportare significativi aumenti, nel 2004 Ciudad de la Luz/SPTCV ha commissionato un nuovo studio e piano aziendale a Consultia (13). Anche lo studio di Consultia è giunto a conclusioni positive riguardo alla redditività del progetto, giacché il piano aziendale per il periodo 2004-2014 indicava un rendimento positivo dell’investimento effettuato da SPTCV fino al 2014 e a più lungo termine.
(28)
La quota di Ciudad de la Luz SA di proprietà di Producciones Aguamarga SL è stata acquistata da SPTCV nel mese di luglio 2004 per un importo di 139 059 EUR. A differenza di SPTCV, Producciones Aguamarga SL non aveva compiuto nessun investimento ulteriore in Ciudad de la Luz SA dopo il proprio investimento iniziale di 150 000 EUR risalente a novembre 2000. Pertanto la quota di Ciudad de la Luz SA detenuta da Producciones Aguamarga SL era scesa allo 0,2 % al momento della sua acquisizione da parte da SPTCV. Dopo tale transazione, l’impresa è divenuta totalmente di proprietà pubblica ed è stata convertita in Ciudad de la Luz SAU.
(29)
Sulla base del calendario dei lavori e del piano aziendale modificati, SPTCV, in qualità di azionista unico, ha concesso due prestiti partecipativi rispettivamente di 95 milioni di EUR nel 2005 e di 20 milioni di EUR nel 2007. A quanto risulta dai bilanci di Ciudad de la Luz SAU fino al 31 dicembre 2010, presentati dalle autorità spagnole ad aprile 2012, fra il 2008 e il 2010 SPTCV ha continuato a investire in prestiti convertibili in azioni per un totale di 45 829 840 EUR. Da tali conti risulta inoltre che a SPTCV spettavano interessi sui prestiti partecipativi concessi nel 2005 e nel 2009 per un totale di 7 222 160 EUR nel 2009 e 2010. Inoltre, al 31 dicembre 2010 si erano accumulati 1 814 187 EUR di interessi non pagati sui prestiti convertibili in azioni. Pertanto, l’investimento di fondi pubblici in Ciudad de la Luz da parte di SPTCV, ivi compresi gli interessi non percepiti sui prestiti concessi, aveva raggiunto l’importo totale di 274 125 946 EUR entro la fine del 2010.
(30)
In base al piano aziendale del 2000, Ciudad de la Luz mirava a diventare il secondo complesso di studi cinematografici in Europa per capacità (dopo Pinewood) e ad attrarre produzioni spagnole (cinema, TV e pubblicità), oltre a fissare un obiettivo di sedici produzioni cinematografiche straniere (UE e USA) all’anno. Secondo il piano aziendale rivisto del 2004 un obiettivo strategico di Ciudad de la Luz avrebbe dovuto essere quello di riuscire ad acquisire come clienti principali le grandi produzioni cinematografiche e televisive.
(31)
Nel piano aziendale del 2004 si individuavano quali principali concorrenti internazionali di Ciudad de la Luz i grandi studi situati fuori dagli Stati Uniti, segnatamente quelli che presentavano caratteristiche simili a Ciudad de la Luz e in particolare Pinewood-Shepperton (Regno Unito), Cinecittà (Italia), Barrandov (Repubblica ceca), Babelsberg (Germania), Cinecite Montreal & Lions Gate (Canada) e Warner Roadshow & Fox (Australia).
(32)
Nel piano aziendale iniziale del 2000, le tariffe previste per i servizi forniti dagli studi (quali ad esempio l’affitto di back lot e laboratori) rientravano entro il range delle tariffe applicate da studi con caratteristiche analoghe dell’Unione europea (come Shepperton ed Elstree nel Regno Unito e Babelsberg in Germania). Anche il piano aziendale rivisto del 2004 presentava un modello tariffario strategico che faceva riferimento alle tariffe applicate da studi di fama internazionale: inferiore all’incirca del 15-20 % rispetto a quello dei leader consolidati (ISA e Pinewood nel Regno Unito) ma superiore del 50-100 % rispetto agli studi dell’Unione europea (Barrandov nella Repubblica ceca e Babelsberg in Germania).
(33)
In pratica, gli obiettivi nazionali e internazionali della strategia imprenditoriale di Ciudad de la Luz non sono stati raggiunti. Dei 33 lungometraggi realizzati a Ciudad de la Luz fra il 2005 e il 2009, le produzioni spagnole sono state 28 e le coproduzioni con altri paesi dell’UE (Grecia, Francia) solo 5. Se si eccettuano alcuni risultati occasionali di particolare rilievo ottenuti da importanti coproduzioni europee come Asterix alle Olimpiadi e, più recentemente, una coproduzione ispanico-statunitense, in pratica i film girati a Ciudad de la Luz dalla sua apertura nell’agosto 2005 a oggi sono stati, per lo più, di produzioni nazionali spagnole.
(34)
Nonostante le prospettive riportate nel piano aziendale del 2004, in cui si fissava al 2010 il primo esercizio in cui si sarebbero ottenuti risultati d’esercizio positivi, sia pure di modesta entità, finora la gestione commerciale di Ciudad de la Luz è stata in perdita. Alla fine del 2010 Ciudad de la Luz aveva accumulato perdite per 84 milioni di EUR, a fronte di profitti cumulativi pari a 12 milioni di EUR entro la stessa data previsti nel piano aziendale del 2004. Rispetto agli studi cinematografici menzionati in precedenza, Ciudad de la Luz non è riuscita ad attrarre il numero previsto di produzioni estere e, pur considerando la domanda spagnola, i risultati sono inferiori alle aspettative. Anche le perdite di esercizio sono superiori alle previsioni.
(35)
L’indagine della Commissione è stata avviata nel 2007 a seguito della denuncia presentata dal denunciante A, nonché a seguito di una successiva denuncia presentata dal denunciante B, entrambi importanti operatori del settore cinematografico di Stati membri diversi dell’UE. Nelle denunce si ipotizzava l’esistenza di presunti aiuti di Stato illegali nei finanziamenti pubblici a Ciudad de la Luz e, segnatamente, nel sistema di incentivi destinati a talune produzioni cinematografiche messo in atto da Ciudad de la Luz.
(36)
Come segnalato in precedenza, quando la Commissione ha avviato il procedimento di indagine formale, a febbraio 2008, l’unica base per la decisione di investimento addotta dalle autorità spagnole era il piano aziendale di Consultia, che si supponeva fosse stato elaborato nel 2002. A una valutazione preliminare, la Commissione esprimeva forti perplessità sul fatto che un investitore privato operante in un’economia di mercato avrebbe investito alle stesse condizioni e nella stessa misura del governo della regione di Valencia.
(37)
Quanto alla eventuale compatibilità degli aiuti, la Commissione non disponeva di informazioni che le consentissero di verificare se fossero state rispettate le condizioni degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale applicabili alla Regione di Valencia nel periodo considerato (2000-2004). La Commissione dubitava inoltre che si potesse applicare la deroga culturale di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera d) del trattato, in quanto Ciudad de la Luz non promuoveva né la cultura né la conservazione del patrimonio, poteva essere utilizzata per opere audiovisive di qualsiasi tipo, ivi compresi gli annunci pubblicitari, ed era in concorrenza con altri operatori nell’attrarre produzioni commerciali.
(38)
La Commissione segnalava inoltre l’esistenza di possibili aiuti di Stato nel sistema di incentivi per la realizzazione di film a Ciudad de la Luz e individuava quali beneficiari i produttori cinematografici. Gli incentivi erano infatti destinati alla produzione di determinati lungometraggi in una specifica ubicazione in base a criteri sconosciuti e pertanto sembravano non rispettare le norme stabilite nella comunicazione della Commissione sul cinema.
III. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(39)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni complessivamente di dieci parti interessate. Quattro di esse operano nel settore degli studi cinematografici in Stati membri diversi dalla Spagna (denunciante A, denunciante B, Barrandov Studio e Mediterranean Film Studios Limited); cinque operano nel settore cinematografico spagnolo (Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles - FAPAE, Associació de directors de cinema valencians, Empreses audiovisuals valencianes federades - EAVf, associazione Productors audiovisuals valencians e Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana - SPTCV SAU); una è un organismo nazionale di finanziamento e orientamento del settore cinematografico (UK Film Council).
(40)
Nelle osservazioni presentate in forma riservata il 25 giugno 2008, il denunciante B esprime la propria preoccupazione riguardo agli aiuti grazie ai quali Ciudad de la Luz si è sviluppata e opera attualmente. Sostiene che le misure adottate dalla Commissione con l’avvio del procedimento rivestono grande importanza per la propria impresa e per il settore.
(41)
Nelle osservazioni presentate in forma riservata in data 30 giugno 2008, il denunciante A circoscrive i propri commenti sull’indagine approfondita a quattro questioni: i) i costi di finanziamento degli studi cinematografici, ii) l’approccio al finanziamento di una «impresa in fase di avviamento» (start-up), iii) il valore di cessione finale e iv) gli altri incentivi concessi da Ciudad de la Luz. A suo parere, «un investitore privato avrebbe considerato persino un’attività consolidata e redditizia nel settore degli studi cinematografici come un investimento per lo meno a medio rischio […]. Ciò in base al fatto che, sebbene lo sfruttamento commerciale degli studi sia garantito da attività […], il suo quoziente di indebitamento operativo (gearing) è probabilmente elevato, il che rende difficile fare previsioni sugli utili. Altri fattori, quali il carattere ciclico della produzione cinematografica, contribuiscono ad aumentare l’incertezza delle previsioni.».
(42)
Secondo il denunciante A, un costo medio ponderato del capitale (WACC) del 15 % circa poteva essere adeguato per un’impresa consolidata nel settore degli studi cinematografici, sebbene «il rendimento atteso dagli investitori privati [del denunciante A] fosse più elevato». Un’azienda in fase di avviamento nel settore sarebbe considerata da un investitore privato come «un investimento a rischio medio-alto e pertanto l’investitore si attenderebbe un rendimento materialmente maggiore (pur accettando l’intercorrere di un certo periodo di tempo o lead time prima di raggiungere la redditività). Tenendo conto che di solito le possibilità delle nuove imprese di accedere al credito da fonti convenzionali sono limitate (o inesistenti), il WACC per un’azienda in fase di avviamento è generalmente aumentato sia dalla maggiore redditività del capitale richiesta sia dalla mancanza di credito a costi contenuti.».
(43)
Quanto al valore di cessione finale di Ciudad de la Luz indicato nella decisione di avvio del procedimento, tale valore viene giudicato irrealistico dal denunciante A. Afferma altresì che un investitore privato considererebbe in generale inusuale che un multiplo degli utili al netto degli interessi e delle imposte superiore a 12-15 possa essere un buon valore di approssimazione (proxy) per la valutazione.
(44)
Infine, riguardo agli incentivi concessi per attrarre le produzioni, secondo il denunciante A sembrava che i produttori avessero ricevuto sovvenzioni destinate a coprire i costi necessari per ottenere personale tecnico e di supporto qualificato, presumibilmente carente nella regione di Valencia. Il denunciante A ritiene che gli incentivi abbiano un effetto assai negativo sulla concorrenza in quanto, senza di essi, gli studi cinematografici avrebbero avuto maggiori difficoltà ad attrarre produzioni.
(45)
Nelle osservazioni iniziali del 25 giugno 2008, Barrandov Studio sottolinea che il presunto aiuto falsa il mercato di riferimento e arreca svantaggio agli altri concorrenti. In considerazione della complessità del caso, il denunciante ha richiesto un’ulteriore proroga per presentare osservazioni supplementari che sono pervenute alla Commissione il 15 settembre 2008. Barrandov Studio sottoscrive le motivazioni addotte dal denunciante A e sottolinea che le dimensioni e il numero dei suoi teatri di posa indicano che Ciudad de la Luz si propone di attrarre i film statunitensi ad alto budget piuttosto che quelli spagnoli. La bassa densità di professionisti e infrastrutture del settore cinematografico ad Alicante rispetto a Madrid o Barcellona non riflette una scelta logica dell’ubicazione. Dal punto di vista della strategia, qualsiasi impresa che investisse nel settore degli studi cinematografici suddividerebbe in linea di principio la propria clientela fra clienti locali in grado di fornire entrate stabili e clienti stranieri che realizzano grandi produzioni. Ciudad de la Luz adotta invece la strategia opposta, ossia fornisce servizi di studio a prezzi estremamente bassi che non tengono conto dei costi di stabilimento. Inoltre, data l’incertezza dovuta alla difficoltà di previsione delle entrate oltre i 3-5 anni in questo settore, un investitore privato avrebbe richiesto una redditività in tempi assai più rapidi. Secondo l’opinione di Barrandov, questa affermazione è corroborata da un piano aziendale riservato che illustra i propri recenti investimenti in nuovi studi cinematografici, attuato partendo dall’ipotesi di ottenere utili netti a partire dal secondo anno di esercizio e un periodo di rientro del capitale inferiore a 8 anni. Barrandov non vede alcuna spiegazione razionale all’importo degli utili (341 milioni di EUR) previsto dalle autorità spagnole per il 2014.
(46)
Nelle osservazioni del 27 giugno 2008, Mediterranean Film Studios Limited fa riferimento solo ai bacini idrici annunciati da Ciudad de la Luz. Sostiene che le proprie superfici acquatiche sono uniche in Europa e paragonabili soltanto a quelle di Fox a Baja California (Mexico). Dato il basso tasso annuo di occupazione dei propri bacini, afferma che, a suo parere e anche secondo l’opinione prevalente nel settore, nell’area del Mediterraneo se non in Europa vi sono già capacità sufficienti a disposizione per riprese su superfici acquatiche.
(47)
Nelle proprie osservazioni datate 30 giugno 2008, la Federacion de asociaciones de productores audiovisuales espanoles (FAPAE) ritiene che Ciudad de la Luz abbia introdotto una maggiore concorrenza sul mercato delle grandi strutture di produzione, che i denuncianti desiderino unicamente mantenere la propria posizione di mercato e impedire l’ingresso di concorrenti che propongono servizi credibili a prezzi ragionevoli in alternativa ai propri studi dominanti il mercato europeo. La FAPAE sostiene inoltre che operatori come Barrandov, Cinecittà, Babelsberg o Mafilms hanno consolidato la propria posizione di mercato e la propria reputazione grazie al sostegno pubblico ricevuto in varie forme, ivi compresa la partecipazione pubblica al capitale sociale. Più in generale, la FAPAE sottolinea come il mantenimento della diversità culturale giustifichi un energico intervento pubblico nel settore. In particolare, a suo parere, Ciudad de la Luz consentirebbe ai produttori spagnoli di accedere in patria a servizi sofisticati di ultima generazione che altrimenti dovrebbero tendenzialmente procurarsi all’estero a costi più elevati. Per confutare l’argomentazione secondo la quale Ciudad de la Luz si propone di attrarre megaproduzioni, la FAPAE sostiene che Ciudad de la Luz beneficia enormemente delle produzioni spagnole a basso budget e si rivolge in maniera particolare alla cultura nazionale e locale, contribuendo così al conseguimento degli obiettivi culturali stabiliti nell’ex articolo 87, paragrafo 3, lettera d) [attuale articolo 107, paragrafo 3, lettera d)]. Le osservazioni del 21 maggio 2008 delle Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVF) e quelle del 16 maggio 2008 dell’associazione Productors audiovisuals valencians per lo più riprendono, talvolta testualmente, le osservazioni della FAPAE.
(48)
Nelle sue osservazioni del 5 giugno 2008, la Associació de directors de cinema valencians sottolinea che la supremazia dell’industria cinematografica statunitense emargina le produzioni europee ricorrendo a una serie di presunte pratiche abusive. A parere dell’associazione è necessario adottare misure volte a contrastare questa situazione affinché le creazioni culturali europee possano competere in condizioni di parità. Secondo l’associazione, l’intervento pubblico a Ciudad de la Luz è essenziale a tale proposito e va a beneficio della produzione europea, spagnola e valenziana e al fine di salvaguardare le loro identità culturali.
(49)
Le osservazioni del 23 giugno 2008 della Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (che controlla il 100 % di Ciudad de la Luz SAU ed è, a sua volta, di proprietà della Comunidad Valenciana) ripropongono sostanzialmente le stesse argomentazioni sussidiarie e si basano sulle prove addotte dalla Spagna. Di seguito vengono analizzati alcuni aspetti ai quali le osservazioni attribuiscono particolare rilievo. In primo luogo, il fatto che un investitore privato abbia finanziato in parte il progetto nella sua fase iniziale nel 2000 sulla base degli studi disponibili dimostra che l’investimento effettuato dalle autorità pubbliche seguiva la logica di un investitore privato. Sia lo studio del 2000 che quello del 2004 pervenivano alla conclusione, senza alcuna riserva, che il progetto era redditizio. In secondo luogo, gli incentivi forniti a determinati film erano giustificati da un punto di vista commerciale per una nuova operazione imprenditoriale e venivano concessi a titolo di «contratto di sponsorizzazione» in cambio di attività di promozione che generano una redditività per la reputazione degli studi cinematografici comportando al tempo stesso costi pubblicitari per i beneficiari. Uno studio svolto a tale proposito stima l’ammontare del rendimento economico dei contratti di sponsorizzazione per Ciudad de la Luz pari a […] (14) milioni di EUR.
(50)
Nella sua lettera del 25 giugno 2008, UK Film Council afferma che occorre dare risposta alle questioni sollevate nella decisione di avviare un procedimento di indagine formale.
IV. OSSERVAZIONI DELLA SPAGNA
(51)
Dopo l’avvio dell’indagine formale, le autorità spagnole hanno rivelato che la decisione iniziale di investimento si era basata su un piano aziendale elaborato nel 2000 e non su quello da esse presentato in precedenza. Il piano aziendale era riferito a uno studio svolto nel 2004 e non nel 2002, come comunicato precedentemente alla Commissione dalle autorità spagnole.
(52)
Quando venne elaborato lo studio del 2004, erano già stati investiti nel progetto oltre 90 milioni di EUR. Di conseguenza le autorità spagnole sostengono che sono state adottate due decisioni di investimento: una nel 2000 per la prima fase del progetto e una nel 2004 per il previsto ampliamento.
(53)
Il calendario di investimenti in Ciudad de la Luz, secondo l’ultimo aggiornamento presentato dalle autorità spagnole ad aprile 2012, è stato il seguente:
Data
Descrizione
Investimento pubblico
(in EUR)
24.10.2000
La regione di Valencia decide di realizzare Ciudad de la Luz
-
2.11.2000
Viene creata Ciudad de la Luz SA (controllata al 75 % da Parque Temático de Alicante SAU e al 25 % da Producciones Aguamarga SL)
450 000
[75 % di 600 000]
21.11.2001
Parque Temático de Alicante SAU investe unilateralmente in un aumento di capitale di 9 milioni di EUR in Ciudad de la Luz SA (aumentando la propria partecipazione al 98,4 %)
9 000 000
6.2.2003
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) investe unilateralmente in un aumento di capitale di EUR 30 milioni in Ciudad de la Luz SA (aumentando la propria partecipazione al 99,6 %)
30 000 000
4.5.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU investe unilateralmente in aumento di capitale di 54 870 660 EUR in Ciudad de la Luz SA (aumentando la sua partecipazione al 99,8 %)
54 870 660
23.7.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU acquista la quota pari allo 0,2 % di Ciudad de la Luz SA detenuta da Producciones Aguamarga SL (con un valore nominale di 150 000 EUR) per 139 059 EUR (aumentando la propria partecipazione a Ciudad de la Luz SA al 100 %)
139 059
9.3.2005
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU conferisce a Ciudad de la Luz SA i terreni su cui sono stati costruiti gli studi cinematografici, aumentando così il capitale proprio di 9 800 040 EUR (sebbene i terreni fossero stati valutati a 1 030 856 EUR nei conti di Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU). Prima di questa data, il progetto aveva già ricevuto dal governo della regione di Valencia l’autorizzazione a costruire gli studi in quel sito.
9 800 040
Estate 2005
Ciudad de la Luz SA inizia la propria attività come studio cinematografico
-
28.4.2005
Prestito partecipativo di 95 milioni di EUR
95 000 000
26.12.2007
Prestito partecipativo di 20 milioni di EUR
20 000 000
30.6.2008
Prestito convertibile in azioni emesso con una opzione di conversione in azioni prima del 31 dicembre 2008
10 000 000
2.1.2009
Prestito convertibile in azioni emesso con una opzione di conversione in azioni prima del 30 giugno 2009.
10 000 000
17.3.2009
Prestito convertibile in azioni autorizzato fino a 30 milioni di EUR con una opzione di conversione in azioni prima del 30 dicembre 2009.
25 829 840
31.12.2010
Interessi non pagati su prestiti partecipativi nel 2009 e 2010
7 222 160
31.12.2010
Interessi non pagati su prestiti non convertiti nel 2009 e 2010
1 814 187
Totale
274 125 946
(54)
Nelle loro risposte le autorità spagnole si sono concentrate fondamentalmente sul tentativo di dimostrare che l’investimento non costituiva un aiuto di Stato dal momento che un investitore privato avrebbe investito nel progetto negli stessi termini e alle stesse condizioni (applicando il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato). A sostegno di tale argomentazione hanno fornito relazioni elaborate dalla società di consulenza LECG.
(55)
Nell’ipotesi che la Commissione ritenesse che almeno una parte dell’investimento costituisce un aiuto di Stato, la Spagna ha affermato che tutti i film girati a Ciudad de la Luz soddisfano i criteri culturali previsti per gli incentivi offerti dal governo della regione di Valencia per la produzione cinematografica approvati dalla Commissione ad aprile 2008, dicembre 2008 e luglio 2009 (16). Secondo le autorità spagnole, l’eccezione culturale di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera d) del TFUE poteva essere applicata agli aiuti all’investimento nelle fasi a monte e a valle della produzione cinematografica.
(56)
La Spagna fa inoltre rilevare che tutti gli aiuti compresi nel finanziamento pubblico di Ciudad de la Luz e gli incentivi offerti alla produzione di film andrebbero valutati nella prospettiva degli effetti di distorsione dei regimi nazionali di sostegno alle produzioni cinematografiche autorizzate dalla Commissione in altri Stati membri che fanno sì che grandi produzioni cinematografiche siano attratte dai concorrenti di Ciudad de la Luz (17).
(57)
La Spagna sostiene altresì che gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale applicabili a quel tempo (1998) avrebbero consentito un’intensità di aiuti del 36 % per il progetto di investimento. Sarebbero state soddisfatte anche le condizioni supplementari introdotte successivamente nell’inquadramento multisettoriale per i grandi progetti di investimento del 2002 con una quota di mercato inferiore al 25 % e un incremento della capacità del 5 % sul mercato.
(58)
La Spagna ha sottoposto una seconda relazione di LECG che criticava l’analisi del piano aziendale del 2004 condotta dai servizi della Commissione. LECG metteva in discussione tale analisi e forniva valori alternativi per i dati e i fattori di rischio, oltre a fornire valutazioni retrospettive dei terreni sui quali era stata costruita Ciudad de la Luz.
(59)
Una seconda analisi economica effettuata dai servizi della Commissione prendeva in esame il piano aziendale del 2000 e le valutazioni immobiliari retrospettive fornite dalla Spagna. Inoltre, su richiesta della Commissione, è stata eseguita una valutazione economica indipendente del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato da parte di una società di consulenza indipendente. Tale relazione indipendente è stata trasmessa alle autorità spagnole il 30 settembre 2011.
(60)
Come già avevano fatto nelle loro osservazioni sulla decisione di avvio, le autorità spagnole hanno ribadito l’opinione secondo la quale le prospettive di redditività di Ciudad de la Luz andrebbero valutate ponendole a confronto con quelle dei suoi principali concorrenti dell’UE nel settore degli studi cinematografici (ad esempio Babelsberg o Pinewood) e non, come fa Ecorys, (18) con quelle di conglomerati audiovisivi diversificati degli Stati Uniti (Time Warner, Disney) (19). Le autorità spagnole sostengono che tale valutazione comparativa dovrebbe essere basata sulle informazioni di pubblico dominio (ad esempio, Bloomberg) che erano disponibili nel momento in cui è stata adottata la decisione di investimento (ossia nel 2000 e nel 2004 e non nel 2008). Infine esse sostengono che una serie di fraintendimenti e di carenze tecniche invalidano le conclusioni dello studio condotto da Ecorys (20). A detta delle autorità spagnole, se tali carenze venissero corrette e se si procedesse a una valutazione comparativa adeguata con i concorrenti, la redditività attesa delle prospettive della decisione di investimento presa in base alle evidenze allora disponibili soddisferebbe i criteri previsti dalla prova dell’investitore privato operante in un’economia di mercato.
V. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
(61)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.». Ne consegue che, per qualificarsi come aiuto di Stato, una misura deve rispondere cumulativamente ai seguenti requisiti: 1) la misura è concessa mediante risorse statali; 2) la misura conferisce alle imprese un vantaggio economico; 3) detto vantaggio è selettivo e falsa o rischia di falsare la concorrenza; 4) la misura incide negativamente sugli scambi intracomunitari.
(62)
Come sottolineato in precedenza, le autorità spagnole hanno sostenuto che la misura non costituisce aiuto di Stato in quanto soddisfa il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato («MEIP»). Tale prova verifica se un investitore privato avrebbe investito nel progetto alle stesse condizioni e negli stessi termini dell’investitore pubblico nel momento in cui è stata presa la decisione di effettuare l’investimento pubblico. A tale proposito è rilevante il fatto che inizialmente un investitore privato sia stato coinvolto nel progetto (21) e che le autorità spagnole abbiano commissionato vari studi che giungevano alla conclusione che il progetto avrebbe generato un flusso di cassa positivo (cfr. il considerando 22).
(63)
Come sottolineato al considerando 17, nel caso di Ciudad de la Luz, inizialmente un investitore privato (la società di gestione) deteneva il 25 % del progetto (ossia 150 000 EUR del capitale sociale di 600 000 EUR). Questo investitore privato, tuttavia, si è ritirato prima di aver impegnato ulteriori fondi (la sua quota è stata rilevata da SPTCV in 2004). Successivamente nessun altro investitore privato ha investito nel progetto.
(64)
Il fatto che l’unico investitore privato disposto a investire abbia impegnato un importo di entità marginale e si sia ritirato nel momento in cui si doveva realizzare la parte più consistente dell’investimento può essere considerato una prova prima facie che un investitore privato non avrebbe portato a termine un tale progetto alle condizioni esistenti a quel tempo. Inoltre, la situazione di questo investitore privato era molto particolare (e pertanto non in linea con quella dell’investitore privato operante in un’economia di mercato a cui fa riferimento la giurisprudenza), poiché era responsabile anche dell’avvio del progetto, della supervisione dei lavori di costruzione, della gestione e della promozione degli studi cinematografici in cambio di una remunerazione per la gestione. Ciò implica che il suo investimento iniziale poteva essere ritenuto razionale per ragioni diverse dalla sola redditività, considerata isolatamente.
(65)
In assenza di un azionista privato, l’autorità regionale ha basato la propria decisione di investimento sui risultati degli studi di consulenza. La mera esistenza di tali studi, tuttavia, non è sufficiente a consentire di superare la prova dell’investitore privato operante in un’economia di mercato. Prima di realizzare investimenti dell’entità di quelli effettuati in Ciudad de la Luz, ci si sarebbe aspettati che un investitore privato avesse esaminato attentamente il piano aziendale e i presupposti su cui si fondavano tali studi. Un investitore privato dovrebbe giudicare autonomamente se i presupposti specifici in base ai quali viene giustificato il piano aziendale siano adeguati in questo caso particolare. Inoltre ci si può attendere che un investitore privato confronti il rendimento atteso del progetto Ciudad de la Luz con il rendimento atteso di progetti alternativi. Questa analisi non è stata condotta a quel tempo. Del resto non era neppure fattibile realizzare un tale confronto basandosi sulle stime dei flussi di cassa positivi fornite in questi studi.
(66)
Nell’ambito di un’indagine su aiuti di Stato, la giurisprudenza richiede alla Commissione di svolgere una propria valutazione dei fatti (22). Perciò è necessario verificare la validità delle relazioni elaborate al momento della transazione.
(67)
Alla luce delle relazioni presentate dalle autorità spagnole a seguito della decisione di avvio del procedimento, si può ritenere che siano state adottate due decisioni di investimento in relazione al progetto. La prima è stata presa nel 2000 sulla base del piano aziendale del 2000 (riguardante gli investimenti del periodo 2002-2006). Nel 2004, probabilmente al fine di verificare l’opportunità di ulteriori investimenti nel progetto, è stata commissionata la relazione Consultia (concernente gli investimenti effettivi realizzati nel periodo 2002-2004 e quelli previsti nel periodo 2004-2014). Il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato deve pertanto essere valutato per entrambe le decisioni di investimento.
(68)
La Commissione ha valutato se un ipotetico investitore privato avrebbe investito nel progetto di creazione della società Ciudad de la Luz. Secondo il principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, l’investimento effettuato è considerato aiuto di Stato se la remunerazione che lo Stato si aspetta di ricevere è inferiore a quella che un investitore privato avrebbe richiesto nelle circostanze di quel progetto specifico.
(69)
Per finanziare un progetto, gli investitori devono investire un certo capitale. Tale capitale ha un costo: il costo del capitale. Di norma, due sono le fonti di capitale alle quali si ricorre abitualmente: il capitale proprio (equity) e il capitale di debito (finanziario). Il costo totale del capitale è il costo medio ponderato del capitale (WACC), che tiene conto dell’incidenza del capitale proprio e di quella del capitale di debito. Il costo del capitale di debito e quello del capitale proprio costituiscono costi attesi e non costi storici. Nel caso specifico di Ciudad de la Luz, il piano aziendale prevedeva che il progetto sarebbe stato finanziato completamente con capitale proprio. Pertanto il costo totale del capitale è dato dal capitale proprio.
(70)
Un investitore di capitale privato sarebbe stato disposto a investire in Ciudad de la Luz se il tasso di rendimento interno (23) atteso fosse stato superiore o pari al costo-opportunità del capitale proprio (24) (ossia al rendimento che si sarebbe potuto ottenere in un progetto simile).
(71)
Per ottenere il costo del capitale proprio la Commissione ha calibrato il modello di equilibrio delle attività finanziarie (Capital Asset Pricing Model, CAPM). Il costo del capitale proprio riflette il costo-opportunità d’investimento per gli azionisti in società o progetti che presentano un rischio imprenditoriale e finanziario identico (o simile) a quello preso in considerazione. Secondo il CAMP, il costo del capitale proprio, Ke andrebbe calcolato con la seguente formula
in cui Rf è il tasso a rischio nullo, è il premio per il rischio di mercato e ß è l’indice «beta», ossia la misura del rischio sistematico (non diversificabile) associato alle azioni di Ciudad de la Luz, che riflette sia il rischio imprenditoriale che il rischio finanziario.
(72)
Per il tasso esente da rischio, Rf , la prassi del mercato (25) suggerisce di prendere come riferimento il tasso dei titoli di Stato a lungo termine (di solito a 10 anni) del paese in cui si svolge l’operazione (considerati l’investimento meno rischioso). Il rendimento annuo medio dei titoli di Stato spagnoli a 10 anni era del 4,1 % nel 2004 (26). Per quanto riguarda il premio per il rischio di mercato conviene adottare il premio per il rischio di mercato storico riferito a un periodo di tempo ragionevolmente lungo. È prassi abituale prendere in considerazione la differenza fra il rendimento storico di un indice azionario diversificato del paese di operazione e il tasso esente da rischio. Secondo Fernández (2004) (27), il premio storico per il rischio di mercato dei titoli di Stato in Spagna (nel periodo 1991-2003) si attestava fra il 6,8 % e il 9,3 %. La Commissione ha adottato un approccio conservatore nella valutazione del premio per il rischio di mercato e ha considerato il margine inferiore di tale intervallo, ossia il 6,8 %. In uno studio successivo e più recente, lo stesso autore (28) giunge a rafforzare la validità di questo valore, collocando il premio per il rischio richiesto nel periodo 2000-2004 nel range dal 6 % al 7 %.
(73)
Per il calcolo del coefficiente beta, la Commissione ha utilizzato le informazioni di dominio pubblico relative alle imprese che sono state individuate come concorrenti dirette di Ciudad de la Luz dalle autorità spagnole, ossia Carrere Group (29) Babelsberg. Le cifre sono state fornite da analisti finanziari che hanno effettuato un’analisi approfondita delle due società. La media dei due beta, aggiustata in modo da corrispondere al profilo di rischio finanziario di Ciudad de la Luz, fornisce un valore approssimato di 1,5. Si tratta di un approccio molto conservatore, poiché l’investimento in Ciudad de la Luz, con ogni probabilità, comporta un rischio idiosincratico più elevato rispetto agli altri due studi cinematografici, già affermati. Ciudad de la Luz è un nuovo investimento in una regione che non ospita nessuna impresa consolidata di produzione cinematografica né spagnola né internazionale. In altri termini, il beta di Ciudad de la Luz è probabilmente più elevato di quello dei suoi concorrenti.
(74)
Applicando la formula summenzionata (cfr. il considerando 71), la Commissione ha tratto la conclusione che il costo previsto del capitale proprio (equity) dovrebbe essere all’incirca pari al 14,9 %.
(75)
A fini comparativi, come riferito nell’allegato I, la Spagna ha affermato che l’applicazione del modello CAPM dimostrerebbe che un investitore privato «richiederebbe» un premio per il rischio, non un rendimento, del 3,75 % nel 2000 e del 2,07 nel 2004. Questo calcolo è basato su un beta pari a ß = 0,395. Un beta significativamente inferiore a 1 comporterebbe pertanto un investimento caratterizzato da un grado di rischio particolarmente basso. Le autorità spagnole non hanno avvalorato questa loro affermazione e non l’hanno fondata su alcun dato concreto e verificabile.
(76)
Come si è affermato in precedenza (cfr. il considerando 70), un investitore privato investirebbe in un progetto soltanto se avesse un tasso interno di rendimento superiore al costo-opportunità del capitale. La Commissione rileva che il piano aziendale ha valutato in dettaglio soltanto le fasi iniziali del progetto. L’analisi della Commissione (cfr. l’allegato II) è pervenuta a un valore attuale netto negativo basandosi sul piano industriale del 2000 e prendendo il valore nominale dei flussi di cassa indicati nel piano aziendale. Su tale base un investitore privato non avrebbe investito nel progetto.
(77)
Nello stabilire il tasso interno di rendimento, la Commissione ha adottato anche in questo caso un approccio conservatore, senza mettere in discussione le premesse del piano aziendale, in particolare il flusso finanziario calcolato per il progetto. Va tuttavia sottolineato che i flussi di cassa previsti nel piano aziendale del 2004 appaiono oltremodo ottimistici, in particolare tenendo conto delle perdite subite dalla società nel periodo 2002-2004 (30). Date le informazioni a disposizione della Commissione, si può pertanto ritenere che i flussi di cassa attesi nel piano aziendale del 2004 rappresentassero un massimale (31). Il flusso finanziario determina il rendimento atteso. La Commissione inoltre si attiene al valore nominale della redditività attesa di Ciudad de la Luz. Ciononostante si preoccupa di misurare il costo del capitale, cosa che qualsiasi investitore privato avrebbe dovuto fare.
(78)
Sulla base del piano aziendale del 2004 proposto da Ciudad de la Luz, il tasso interno di rendimento di questo progetto è del 5,74 % (cfr. l’allegato I). Un investitore privato, a fronte di un costo-opportunità del capitale almeno del 14 % (calcolato secondo il metodo sopraindicato, cfr. il considerando 73), non avrebbe realizzato questo investimento in Ciudad de la Luz, poiché il suo tasso interno di rendimento è inferiore al costo-opportunità del capitale.
(79)
Inoltre, la Commissione ha calcolato il valore attuale netto (VAN) dell’investimento in Ciudad de la Luz al fine di ottenere il valore attribuito al progetto dall’investitore privato. Lo scopo di qualsiasi decisione d’investimento è trovare attività reali con un valore superiore al loro costo: in altre parole, investimenti che abbiano un rendimento atteso superiore al costo-opportunità del capitale. Se ciò non si verifica, come nel caso di Ciudad de la Lux, il valore del progetto è negativo e, di conseguenza, l’investimento non è sostenibile per un investitore privato razionale. Il VAN di qualsiasi progetto quantifica il valore dell’investimento nel momento in cui viene presa la decisione e viene calcolato scontando i flussi di cassa previsti nel piano aziendale utilizzando un fattore di sconto che è il costo del capitale. Intuitivamente, quanto più alto è il costo del capitale tanto più basso sarà il VAN.
(80)
Per Ciudad de la Luz, considerando il costo-opportunità del capitale pari al 14 % e i flussi di cassa riportati nel piano aziendale di Consultia del 2004 (presi al loro valore nominale dalla Commissione come specificato al considerando 76, il VAN dell’investimento è all’incirca pari a meno 130 milioni di EUR (cfr. l’allegato). Pertanto questa opportunità d’investimento non risulta interessante per un investitore privato.
(81)
La Commissione ha anche effettuato una verifica di affidabilità che conferma che il risultato è estremamente solido. Al di sopra di una soglia ragionevole, il risultato è sensibile in misura trascurabile al valore del costo-opportunità del capitale così come calcolato dalla Commissione. In altre parole, variazioni significative dei parametri misurati dalla Commissione nel calcolare il costo del capitale non alterano il risultato. Il grafico riportato di seguito rappresenta i valori approssimati del VAN in relazione a valori diversi del costo del capitale (WACC) compresi fra il 5 % e il 20 %. Il grafico evidenzia che il VAN diviene negativo per un WACC compreso fra il 5 % e il 6 %. Pertanto con un costo del capitale superiore al 6 %, un investitore privato non intraprenderebbe il progetto. Inoltre, per valori del WACC superiori al 10 %, il valore del VAN resta praticamente invariato. La Commissione ha stimato un WACC all’incirca del 14 %, ossia in un range in cui può concludere con un elevato grado di certezza che il progetto non è redditizio.
(82)
Rispondendo alla valutazione della Commissione, sulla base di una relazione redatta da una società di consulenza (32), le autorità spagnole hanno confutato tale valutazione. In primo luogo, pur considerando l’analisi CAPM in quanto tale come l’approccio corretto, la relazione di consulenza ha messo in discussione i valori adottati dalla Commissione in diversi parametri. In particolare, si sarebbero dovuti utilizzare valori inferiori per il premio per il rischio e per i «beta». In secondo luogo, per stabilire il valore di riferimento adeguato la Commissione non avrebbe dovuto utilizzare unicamente il piano aziendale di Consultia IT ma anche il piano aziendale di Arthur Andersen del 2000. In terzo luogo, la Commissione non ha utilizzato indici finanziari appropriati per valutare la redditività attesa del progetto Ciudad de la Luz. Infine, la Commissione non ha tenuto conto delle entrate previste derivanti dallo sviluppo delle strutture adibite ad alberghi e uffici.
(83)
Queste argomentazioni sono state respinte dalla Commissione. Per quanto riguarda il premio per il rischio di mercato, l’allegato II espone con un certo grado di dettaglio le ragioni per cui i valori compresi nel range proposto dalla Spagna non possono essere validi. Anzitutto, i valori proposti per il premio sono valori stimati per il 2009 e non corrispondono a quelli applicabili nel 2000 e nel 2004. Chiaramente, i parametri da utilizzare per la stima del CAPM dovrebbero essere contemporanei alla data in cui è stata presa la decisione imprenditoriale. In effetti, per il periodo considerato, l’autore citato dalle stesse autorità spagnole fornisce stime che coincidono con quelle della Commissione. L’allegato II chiarisce inoltre perché non è corretta la richiesta da parte delle autorità spagnole di utilizzare valori «beta» inferiori. La Commissione utilizza valori tratti da studi noti pubblicamente che hanno calcolato coefficienti beta per concorrenti diretti di Ciudad de la Luz. La proposta delle autorità spagnole di adottare beta storici è stata respinta dagli esperti finanziari.
(84)
In risposta alla richiesta delle autorità spagnole di tenere conto del piano aziendale del 2000, l’allegato II fornisce un calcolo basato su di esso. Come si può constatare, a causa di un premio per il rischio più elevato e di un tasso esente da rischio superiore, in tale ipotesi il WACC sarebbe ancora più alto rispetto al 2004. Anche da questo calcolo si ottiene un VAN negativo. Infine, per quanto riguarda eventuali entrate derivanti da alberghi e uffici, le asserzioni delle autorità spagnole si basano su elementi probatori nuovi, segnatamente su sei relazioni di valutazione immobiliare redatte in tempi successivi. I suddetti elementi non rientravano fra le informazioni di cui poteva disporre un potenziale investitore privato a quel tempo. Sebbene la relazione Andersen menzioni la possibilità di realizzare un complesso alberghiero, essa non contiene alcuna informazione riguardo alla sua possibile redditività e non è stato formulato alcun piano aziendale che prevedesse investimenti immobiliari. Ciononostante, l’allegato II prende in esame dettagliatamente le relazioni elaborate ex post sugli investimenti immobiliari. Le relazioni presentano seri problemi. I prezzi di riferimento indicati per gli spazi adibiti a uffici nel complesso di Ciudad de la Luz, ad esempio, sono quelli delle arterie commerciali più prestigiose di Alicante. Considerando che il complesso Ciudad de la Luz si trova fuori dal centro urbano di Alicante e nei pressi di un’area industriale, tali prezzi di riferimento risultano alquanto gonfiati. Allo stesso modo i prezzi di riferimento per gli alberghi sono quelli di hotel a 4 o 5 stelle. Non viene fornita alcuna indicazione che esista una domanda sufficiente di alberghi di questa categoria, per di più ubicati nei pressi di un’autostrada e di un’area industriale.
(85)
Oltre a condurre una propria valutazione interna, la Commissione ha incaricato uno studio indipendente di rispondere al quesito se un investitore privato avrebbe effettuato un investimento in Ciudad de la Luz alle medesime condizioni (33). La relazione Ecorys prende in considerazione diversi scenari nei quali le stime del costo del capitale proprio si attestano fra il 12,5 % e il 21,4 % per l’investimento nel 2000 e fra il 10,9 % e il 15,9 % per l’investimento supplementare nel 2004. Il risultato dello studio della Commissione, pertanto, si situa nel range calcolato da Ecorys. Per contro, il tasso interno di rendimento calcolato sulla base del piano aziendale è nettamente inferiore al costo minimo del capitale proprio stimato da Ecorys.
(86)
La conclusione generale di Ecorys, pertanto, è che appare improbabile che gli investimenti realizzati nel 2000 e nel 2004 siano conformi alla condotta di un investitore privato diligente in un’economia di mercato. Riguardo al piano di investimenti dell’anno 2000, Ecorys stima che il caso aziendale ricostruito mostra un VAN negativo di 9,3 milioni di peseta. Un investimento in borsa sarebbe risultato molto più interessante per un investitore di mercato prudente. Quanto all’investimento del 2004, Ecorys conclude che «con ogni probabilità un investitore di mercato prudente non avrebbe deciso di portare a termine l’intero progetto CDL, ma avrebbe optato per la gestione dei sei teatri di posa nei quali si era già investito o per abbandonare il progetto e sostenerne le perdite (34). Infine, Ecorys ritiene che un prestatore privato non avrebbe concesso un prestito partecipativo o qualsiasi altro credito al progetto in quanto il flusso di cassa del progetto era insufficiente a rimborsare il debito.
(87)
Si giunge così alla conclusione che né gli investimenti effettuati in Ciudad de la Luz fra il 2000 e il 2004, né quelli realizzati successivamente sono conformi al principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato e che essi, pertanto, costituiscono un vantaggio per l’impresa Ciudad de la Luz SAU. Poiché non vengono soddisfatti i criteri dell’investitore privato in un’economia di mercato, un tale investitore non avrebbe investito nel progetto nell’anno 2000 e non avrebbe continuato a farlo sulla base del piano aziendale del 2004.
(88)
Di conseguenza, la Commissione ritiene che il vantaggio economico sia costituito dall’importo totale dell’investimento. I prestiti erogati a Ciudad de la Luz da SPTCV erano prestiti subordinati, il che significa che essi venivano trattati in sede di bilancio in forma simile a equity. Come già rilevato dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, l’interesse sui prestiti è stato calcolato con un tasso fisso e uno variabile. Il tasso fisso era molto basso e non sarebbe risultato accettabile per un prestatore privato in condizioni di economia di mercato. La parte fissa del prestito a un interesse notevolmente basso poteva essere compensata, in linea di principio, dalla prospettiva di un’adeguata remunerazione grazie alla parte variabile vincolata alla redditività del progetto, ma ciò non poteva valere nel caso del progetto in esame (cfr., a questo proposito, il ragionamento precedente relativo al principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato). Inoltre, nel bilancio previsionale fornito alla Commissione dalle autorità spagnole per il periodo 2002-2004 non si è tenuto conto degli oneri finanziari. Infine, in teoria, i prestiti avrebbero dovuto essere rimborsati ad aprile 2015, ossia dopo la data di conclusione del progetto (e possibilmente di cessione dello stesso), programmata per il 2014, cosa che un prestatore in un’economia di mercato non avrebbe accettato. Nella loro risposta del 20 aprile 2009 alla decisione di avvio del procedimento, le autorità spagnole hanno spiegato che questi crediti avrebbero dovuto essere considerati, dal punto di vista economico, come un conferimento di capitale in quanto il prestatore e l’azionista (SPTCV) coincidono. In effetti, poiché nessuno dei prestiti pagati nel 2005, 2007, 2008 e 2009 sono stati rimborsati, neppure parzialmente, e il beneficiario non ha pagato alcun interesse per essi, questi prestiti devono essere considerati, de facto, come un equity investment Secondo le informazioni fornite dalle autorità spagnole ad aprile 2012, esso ammontava complessivamente a 265 089 599 EUR alla fine del 2010 (35).
(89)
L’aiuto è anche selettivo in quanto i benefici derivanti dal sostegno conferiscono un vantaggio soltanto alle imprese operanti nel settore e, in effetti, soltanto ad alcune di esse.
(90)
La Commissione sottolinea che la Generalitat Valenciana ha finanziato l’investimento mediante il proprio intermediario finanziario SPTCV, di cui è proprietaria al 100 % e che gli studi in base ai quali è stato effettuato l’investimento pubblico in Ciudad de la Luz sono stati realizzati per la Generalitat Valenciana. Pertanto, questi stanziamenti possono essere considerati come risorse statali.
(91)
Quando l’aiuto di Stato rafforza la posizione di un’impresa rispetto ad altre imprese concorrenti, queste ultime sono da considerarsi colpite negativamente dall’aiuto. Il sostegno rafforza la posizione di Ciudad de la Luz rispetto ad altre imprese concorrenti consentendo a CDL di entrare nel mercato degli studi cinematografici. La concorrenza fra le imprese che beneficiano della misura e quelle che non ne beneficiano risulta falsata. Anche supponendo che le produzioni cinematografiche in altri Stati membri nei quali hanno sede altri studi cinematografici ricevano sovvenzioni, questa non è un’argomentazione valida per negare l’esistenza di una distorsione della concorrenza. Una misura non può sfuggire alla qualifica di aiuto di Stato per il solo fatto che altri Stati membri potrebbero aver adottato proprie misure tendenti a falsare la concorrenza. Nel valutare la condizione relativa alla distorsione della concorrenza non è ammissibile operare una tale «compensazione».
(92)
La Commissione ritiene infine che la misura in questione incida sugli scambi commerciali fra gli Stati membri. Gli studi cinematografici commercializzano le proprie strutture su scala internazionale. I produttori cinematografici negoziano regolarmente i prezzi e le condizioni con una serie di studi cinematografici che hanno sede in diversi Stati membri. In Spagna e in altri Stati membri la Commissione ha autorizzato regimi di aiuto che forniscono sostegno alla produzione di opere audiovisive e che, di conseguenza, promuovono indirettamente l’uso di strutture tecniche nazionali, fra le quali gli studi cinematografici. Il quarto criterio della comunicazione sul cinema del 2001, tuttavia, esclude ulteriori aiuti destinati a specifiche attività di produzione, ivi compreso l’utilizzo di studi cinematografici.
(93)
Alla luce di quanto sin qui esposto, la Commissione ritiene che il progetto conferisca a Ciudad de la Luz un vantaggio economico selettivo. Il progetto è finanziato con fondi pubblici, falsa la concorrenza e incide sugli scambi commerciali fra gli Stati membri. Pertanto la Commissione ritiene che la misura notificata costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
(94)
La Commissione deve anzitutto garantire che l’aiuto non sia in contrasto con le disposizioni del TFUE in ambiti diversi dagli aiuti di Stato. Nel caso in esame, la valutazione della Commissione lascia impregiudicata ogni ulteriore conclusione riguardo alla compatibilità con la legislazione dell’UE in materia di appalti pubblici. L’aiuto non contiene nessun ulteriore elemento che potrebbe presentare problemi in relazione al principio di legalità generale dell’aiuto.
(95)
Come indicato nella decisione di avvio del procedimento, come argomentazione ausiliaria nel caso in cui la Commissione ritenesse che le misure in questione costituissero aiuti di Stato, le autorità spagnole hanno affermato che tali misure sarebbero compatibili con l’articolo 107, paragrafo 3 trattandosi di aiuti a finalità regionale e di aiuti destinati a promuovere la cultura.
(96)
Gli aiuti a finalità regionale per la costruzione di Ciudad de la Luz potrebbero essere giustificati in quanto l’investimento viene effettuato in un’area assistita. Le autorità spagnole sostengono che le norme in materia di aiuti a finalità regionale applicabili nel momento in cui è stata adottata la decisione iniziale di investimento, nel 2000-2006, consentivano un’intensità di aiuti del 36 %.
(97)
Trattandosi di aiuti non notificati, si applicano gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2000-2006 (36). Il punto 4.2 degli orientamenti recita: «Per garantire che gli investimenti produttivi che beneficiano degli aiuti siano economicamente redditizi e finanziariamente solidi, l’apporto del beneficiario (20) destinato al loro finanziamento deve corrispondere almeno al 25 %.». La nota a pagina 20 degli orientamenti chiarisce che l’apporto minimo del 25 % deve essere esente da qualsiasi aiuto. Sebbene inizialmente vi sia stato un investitore privato che ha contribuito per il 25 % del capitale sociale iniziale di 600 000 EUR, questo investitore privato era la società incaricata di occuparsi della gestione del progetto in cambio di una remunerazione ed essa non ha realizzato alcun ulteriore investimento nel progetto che corrispondesse alla maggioranza dell’investimento pubblico nel progetto. Di conseguenza, questo primo investimento non può essere considerato isolatamente dall’investimento pubblico in quanto non costituisce un investimento indipendente. Inoltre, l’investitore privato è stato rilevato da SPTCV a luglio 2004, momento in cui la sua quota di partecipazione è scesa allo 0,2 %.
(98)
Le autorità spagnole hanno sostenuto che l’investimento del 25 % da parte dello stesso SPTCV poteva essere considerato come il contributo del beneficiario. La Commissione ritiene che un tale approccio, in cui il 25 % dell’investimento è coperto da un ente pubblico che non si comporta come un investitore privato (cfr. il capitolo V, sottocapitolo «vantaggio economico») mentre il restante 75 % dell’investimento viene ugualmente fornito da risorse di Stato, non consenta di garantire che l’investimento produttivo sovvenzionato sia economicamente redditizio e finanziariamente solido.
(99)
Poiché l’investimento in Ciudad de la Luz è stato finanziato completamente attraverso fondi pubblici forniti da SPTCV, questa condizione non è soddisfatta.
(100)
In determinate situazioni, la Commissione ha autorizzato la concessione di aiuti al settore audiovisivo ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), tenendo conto degli obiettivi culturali di cui all’articolo 167 del TFUE. L’eccezione culturale può essere utilizzata in collegamento con altre basi giuridiche a sostegno della compatibilità dell’aiuto, come nel caso degli aiuti a talune attività economiche ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del TFUE (37). Sebbene tale base giuridica non sia stata proposta dalle autorità spagnole, viene analizzata di seguito, alla luce delle osservazioni di terzi interessati.
(101)
Una valutazione ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del TFUE viene effettuata mediante una verifica in tre fasi in cui vengono soppesati i vantaggi e gli effetti negativi della misura in questione.
(102)
Nel compiere tale verifica, la Commissione valuta i seguenti aspetti:
a)
la misura di aiuto è intesa a perseguire un obiettivo di interesse comune ben definito (ossia, l’aiuto proposto mira a risolvere una situazione di mancato funzionamento del mercato o a raggiungere un altro obiettivo)?
b)
l’aiuto è concepito in modo adeguato per raggiungere l’obiettivo di comune interesse? In particolare:
i)
la misura di aiuto è uno strumento adeguato, ossia esistono altri strumenti più idonei?
ii)
vi è un effetto di incentivazione, ossia l’aiuto modifica il comportamento delle imprese?
iii)
la misura di aiuto è proporzionata, ossia lo stesso cambiamento di comportamento potrebbe essere ottenuto con un aiuto inferiore?
c)
le distorsioni della concorrenza e gli effetti sugli scambi sono limitati, in modo che il bilancio complessivo sia positivo?
(103)
Si ritiene si verifichi un «fallimento di mercato» quando il mercato non porta ai risultati migliori in termini di benessere sociale generale. Può verificarsi nel caso dei cosiddetti beni pubblici o beni meritori (38). Tali beni generano effetti esterni positivi quando il beneficio sociale supera il beneficio privato. Ne consegue che la quantità fornita è inferiore al livello ottimale e ciò, a sua volta, giustifica l’intervento pubblico (ed eventualmente sovvenzioni pubbliche).
(104)
Nell’Unione europea esiste un mercato commerciale altamente competitivo nel quale opera una serie di grandi studi cinematografici. Inoltre, per le grandi produzioni cinematografiche, gli studi europei devono far fronte a una notevole concorrenza da parte di operatori al di fuori dell’UE. Pertanto, a prima vista, non esistono prove che attestino un mancato funzionamento del mercato dovuto a un’offerta insufficiente e a costi di ingresso elevati. Nella loro risposta alla decisione di avvio del procedimento, i cineasti spagnoli sostengono che il mercato spagnolo non disponeva di servizi simili di alta qualità prima della costruzione di Ciudad de la Luz. In particolare i cineasti valenziani hanno sottolineato che l’accesso a uno studio cinematografico locale consentirebbe loro di ridurre i costi di produzione (grazie a costi di trasporto inferiori, prossimità ad altri servizi necessari per la produzione cinematografica, eccetera).
(105)
Tuttavia, il fatto che i produttori cinematografici nazionali possano trarre beneficio da Ciudad de la Luz non basta a dimostrare l’esistenza di un «fallimento di mercato» secondo la definizione fornita in precedenza. In primo luogo, ritenere che Ciudad de la Luz risolva una situazione di mancato funzionamento del mercato relativamente alla produzione cinematografica in Spagna sarebbe contrario all’obiettivo dichiarato dalle autorità spagnole. La relazione di Consultia del 2004 considera infatti gli studi cinematografici locali soltanto come concorrenti «indiretti», in quanto Ciudad de la Luz si rivolgerebbe invece alle grandi produzioni cinematografiche.
(106)
In secondo luogo, al fine di dimostrare il fallimento del mercato in relazione ai produttori spagnoli occorrerebbe valutare se il beneficio sociale derivante da un complesso di studi cinematografici come Ciudad de la Luz è superiore al suo costo. Ciò richiederebbe di considerare, fra l’altro, se le strutture esistenti siano insufficienti, ossia se i cineasti spagnoli non possano utilizzare gli studi attualmente esistenti in Spagna (come Video Planning, Cartuja Producciones e Loasur Audiovisual in Andalusia, MEDIA Park in Catalogna, Platós a Valencia, Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Estudios Los Ángeles e Flash Estudio a Madrid) o in altri Stati membri. Benché i produttori cinematografici spagnoli abbiano evidenziato alcuni vantaggi (non quantificati) in termini di costi apportati da Ciudad de la Luz, essi non hanno affermato che gli studi locali aventi queste caratteristiche sono essenziali per la produzione cinematografica locale.
(107)
Considerando che non esiste una situazione ben definita di fallimento del mercato che si ritiene venga risolta dalla misura, l’aiuto non può essere considerato appropriato e commisurato a ovviare a un tale mancato funzionamento del mercato. Se la finalità del complesso di studi cinematografici era quella di promuovere la produzione cinematografica locale sarebbe stato necessario, fra l’altro, porre a confronto l’investimento realizzato con altre misure in grado di raggiungere efficienze comparabili dal punto di vista dei produttori cinematografici. Le autorità spagnole non hanno presentato alcun confronto di questo tipo.
(108)
La verifica di cui sopra richiede inoltre una valutazione degli effetti negativi dal punto di vista della distorsione della concorrenza e degli scambi commerciali. Poiché la produzione è risultata significativamente inferiore alle aspettative iniziali e Ciudad de la Luz ha attratto principalmente produzioni cinematografiche locali, si potrebbe ritenere che finora il suo effetto di distorsione della concorrenza possa essere stato limitato. Il numero di produzioni cinematografiche realizzate a Ciudad de la Luz, tuttavia, non rappresenta un buon indicatore dei suoi possibili effetti di distorsione. L’ingresso sul mercato cinematografico europeo di Ciudad de la Luz ha comportato un aumento della capacità complessiva del mercato. La logica economica elementare implica che un tale aumento della offerta genererà una generale riduzione dei prezzi, indipendentemente dal numero di produzioni che Ciudad de la Luz sarà in grado di attrarre. Influendo sul prezzo di mercato generale, una tale riduzione dei prezzi non potrebbe essere constatata confrontando la determinazione delle tariffe di Ciudad de la Luz con quella dei suoi concorrenti. Inoltre, la costruzione di Ciudad de la Luz potrebbe incoraggiare altri Stati membri a realizzare investimenti analoghi. Infine, date le strutture moderne di cui dispone, il posizionamento di mercato di Ciudad de la Luz potrebbe cambiare in futuro.
(109)
In base a quanto sin qui esposto, la misura non può essere considerata compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3), lettera c), poiché non è volta a risolvere una situazione di mancato funzionamento del mercato in questo settore e rischia di influire negativamente sulla concorrenza e sugli scambi commerciali.
(110)
Le autorità spagnole non hanno presentato alcuna argomentazione volta a modificare l’opinione della Commissione, espressa nella decisione di avviare il procedimento, secondo la quale la Commissione «ritiene che non vi è alcun elemento che indichi che l’eccezione [culturale] possa essere applicata ad aiuti di Stato volti a sostenere i costi di costruzione e funzionamento di un complesso di studi cinematografici di nuova costruzione e di grandi dimensioni». La decisione di avvio del procedimento escludeva la possibilità che gli studi cinematografici venissero considerati come una «infrastruttura culturale» in quanto sono altamente specializzati e il loro uso è limitato al settore audiovisivo (per la realizzazione di film, produzioni televisive e annunci pubblicitari).
(111)
Affinché si applichi l’eccezione culturale di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera d) del TFUE a finanziamenti che non rientrano nell’ambito della comunicazione sul cinema, l’aiuto avrebbe dovuto essere non solo necessario, appropriato e adeguato (come indicato nella precedente valutazione ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c)] ma anche finalizzato a conseguire un obiettivo culturale. Poiché si è giunti alla conclusione che tali criteri non vengono soddisfatti in relazione a quanto disposto dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), lo stesso vale anche per ciò che concerne l’articolo 107, paragrafo 3, lettera d).
(112)
Nel dicembre 2008, la Commissione ha autorizzato gli incentivi alla cinematografia concessi dalla regione di Valencia in applicazione della comunicazione sul cinema (39). Prima di allora, qualsiasi incentivo offerto dal governo della regione di Valencia alle attività cinematografiche svolte a Ciudad de la Luz non può essere considerato compatibile laddove l’aiuto stesso è stato concesso a condizione che il film fosse realizzato a Ciudad de la Luz (violando il quarto criterio della comunicazione sul cinema che esclude ulteriore aiuti destinati a specifiche attività di produzione cinematografica).
(113)
Infine, non è necessario prendere in esame ulteriormente nell’ambito della presente decisione se l’aiuto sia stato concesso ai produttori cinematografici.
VI. CONCLUSIONE
(114)
La Commissione giunge alla conclusione che la Spagna ha concesso aiuti di Stato a Ciudad de la Luz SA in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3) del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. L’investimento realizzato dalla regione di Valencia in Ciudad de la Luz non sarebbe stato effettuato da un investitore privato alle stesse condizioni e negli stessi termini. Di conseguenza, l’intero investimento pubblico nel progetto è considerato dalla Commissione un aiuto illegale.
(115)
Pertanto l’ammontare dell’aiuto fino a dicembre 2010 è pari all’importo totale dell’investimento pubblico diretto di 265 089 599 EUR effettuato in Ciudad de la Luz SA e a tutti gli incentivi concessi ai produttori cinematografici a condizione che la lavorazione dei film si svolgesse a Ciudad de la Luz.
(116)
Conformemente al trattato sul funzionamento dell’Unione europea e alla giurisprudenza costante della Corte di giustizia, la Commissione, qualora abbia accertato l’incompatibilità di un aiuto con il mercato comune, è competente a decidere che lo Stato interessato è tenuto a sopprimere o modificare tale aiuto (40). La giurisprudenza costante della Corte indica anche che, nel caso di aiuti giudicati dalla Commissione incompatibili con il mercato interno, l’obbligo di abolire l’aiuto, imposto allo Stato membro, ha l’obiettivo di ripristinare la situazione preesistente (41). La Corte ha in tal senso statuito che tale obiettivo si realizza nel momento in cui i beneficiari abbiano rimborsato gli importi erogati a titolo di aiuto illecito, perdendo così il vantaggio di cui godevano nei confronti dei concorrenti e si sia ripristinata la situazione precedente la concessione dell’aiuto (42).
(117)
In conformità con detta giurisprudenza, l’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 (43) stabilisce che, «nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di prendere tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario»,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il capitale sociale iniziale e i successivi aumenti di capitale sociale per l’ammontare di 94 459 719 EUR, i terreni assegnati a Ciudad de la Luz per un valore di 9 800 040 EUR, i prestiti partecipativi dell’importo di 115 milioni di EUR, i prestiti convertibili in azioni emessi dal 2008 per un totale di 45 829 840 EUR concessi illegalmente prima del 31 dicembre 2010 e tutti gli incentivi concessi a produttori cinematografici a condizione che la lavorazione dei film avesse luogo a Ciudad de la Luz, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3 del trattato costituiscono aiuti di Stato e non sono compatibili con il mercato interno.
Articolo 2
1. La Spagna deve recuperare dal beneficiario gli aiuti non compatibili di cui all’articolo 1.
2. L’importo da restituire comprende gli interessi calcolati dal momento in cui le somme erogate sono state messe a disposizione del beneficiario fino al momento della loro effettiva restituzione.
3. Gli interessi sono calcolati a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 del Consiglio (44), secondo il regime dell’interesse composto.
4. A decorrere dalla data della notifica della presente decisione la Spagna sospende tutti i pagamenti ancora previsti a titolo degli aiuti di cui all’articolo 1.
Articolo 3
1. Il recupero degli aiuti di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. La Spagna garantisce l’attuazione della presente decisione entro un termine di quattro mesi a decorrere dalla notifica della stessa.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Spagna trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
informazioni sull’importo complessivo (credito principale più interessi) che deve essere recuperato dal beneficiario;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate o previste per ottemperare alla presente decisione;
c)
una documentazione da cui risulti che il beneficiario ha ricevuto un ordine di recupero.
2. La Spagna tiene informata la Commissione sullo stato di avanzamento delle proprie misure di attuazione della presente decisione fino ad avvenuta conclusione della restituzione degli aiuti di cui all’articolo 1. La Spagna trasmette sollecitamente, su semplice richiesta della Commissione, informazioni sulle misure già adottate o previste per ottemperare alla presente decisione. Inoltre, la Spagna fornisce informazioni esaurienti sull’importo degli aiuti e degli interessi già rimborsati dal beneficiario.
Articolo 5
Il Regno di Spagna è destinatario di questa decisione.
Fatto a Bruxelles, l'8 maggio 2012