BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 26. Januar 2011
über die Beihilferegelungen C 50/07 (ex N 894/06), die Frankreich zur Förderung von auf den Grundsätzen der Solidarität und der Eigenverantwortung basierenden Krankenversicherungsverträgen und von Kollektivverträgen über Zusatzversicherungen gegen die Risiken im Zusammenhang mit Tod, Invalidität und Berufsunfähigkeit durchzuführen plant
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2011) 267)
(Nur der französische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/319/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1 (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß dem genannten Artikel (2) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 28. Dezember 2006 hat Frankreich Beihilferegelungen zur Förderung von auf den Grundsätzen der Solidarität und der Eigenverantwortung basierenden Krankenversicherungsverträgen („contrats d’assurance maladie solidaires et responsables“, im Folgenden „Solidarverträge“ genannt), wie im Entwurf des Haushaltsberichtigungsgesetzes für das Haushaltsjahr 2006 beabsichtigt, bei der Kommission angemeldet. Die maßgeblichen Bestimmungen sind in Artikel 88 des französischen Haushaltsberichtigungsgesetzes Nr. 2006-1771 vom 30. Dezember 2006 für das Haushaltsjahr 2006 (3) niedergelegt worden. Mit Schreiben vom 26. Februar, 11. Mai und 18. September 2007 übermittelte Frankreich der Kommission zusätzliche Informationen.
(2)
Mit Schreiben vom 13. November 2007 hat die Kommission Frankreich von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, wegen dieser Beihilfe das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten.
(3)
Der Beschluss der Kommission, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten, wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (4) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, zu den betreffenden Beihilfen Stellung zu nehmen.
(4)
Mit Schreiben vom 21. Dezember 2007 übermittelte Frankreich seine Stellungnahme zu dem Beschluss, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten.
(5)
Bei der Kommission gingen von mehreren Beteiligten Stellungnahmen zu dieser Sache ein. Sie übermittelte diese zwecks Stellungnahme an Frankreich. Mit Schreiben vom 8. Mai 2008 gingen die Kommentare Frankreichs bei der Kommission ein.
(6)
Mit Schreiben vom 31. Oktober 2008 übermittelte Frankreich der Kommission zusätzliche Informationen.
(7)
Im Februar 2009 übermittelten einige Beteiligte der Kommission zusätzliche Informationen.
(8)
Nach einer Sitzung der Dienststellen der Kommission und der französischen Behörden am 2. Juni 2009 verpflichteten sich die französische Behörden zu analysieren, ob gewisse Änderungen in die angemeldeten Beihilferegelungen eingearbeitet werden könnten, und den Dienststellen der Kommission das Ergebnis ihrer Analyse zeitnah mitzuteilen.
(9)
Mit Schreiben vom 22. September 2009 räumte die Kommission Frankreich eine Frist von 20 Arbeitstagen ein, um die Analyse zu übermitteln.
(10)
Mit Schreiben vom 3. November 2009 ersuchten die französischen Behörden um Aussetzung des förmlichen Prüfverfahrens bis zum 1. April 2010.
(11)
Mit Datum vom 17. November 2009 erteilte die Kommission in Anwendung des Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren (5) ihr Einverständnis, das förmliche Prüfverfahren bis zum 1. April 2010 auszusetzen, um Frankreich zu ermöglichen, sein Gesetzesvorhaben mit den Beihilfevorschriften in Einklang zu bringen und die notwendigen Konsultationen durchzuführen.
(12)
Mit Schreiben vom 26. April 2010 setzten die französischen Behörden die Kommission davon in Kenntnis, dass am 17. Mai 2010 bei ihr ein möglicherweise geändertes Regelungsvorhaben eingehen würde.
(13)
Mit Schreiben vom 27. Mai 2010 übermittelten die französischen Behörden der Kommission Informationen, ohne jedoch Änderungen der angemeldeten Regelungen in Betracht zu ziehen.
II. GENAUE BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
(14)
Zwei unterschiedliche steuerliche Maßnahmen führten zu dem Beschluss, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten:
(15)
Die erste angemeldete Maßnahme sieht eine Befreiung von der Körperschaftsteuer, eingeführt in Artikel 207-2 des französischen Allgemeinen Steuergesetzbuches (kurz „CGI“), und von der wirtschaftlichen Gebietsabgabe (6) (Artikel 1461-1 CGI) für die Verwaltung von sogenannten Solidarverträgen im Bereich der Krankenversicherung vor. Diese Befreiungen würden allen Versicherungsträgern zugute kommen, die diese Verträge anbieten: Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit („mutuelles“) und Vereinigungen dieser Versicherungsvereine („unions“), die dem Gesetzbuch über die Versicherung auf Gegenseitigkeit („code de la mutualité“) unterliegen, Versorgungswerken („institutions de prévoyance“), die Titel III Buch IX französisches Sozialgesetzbuch („code de la sécurité sociale“) oder Buch VII Landwirtschaftsgesetzbuch („code rural“) unterliegen, sowie allen Versicherungsunternehmen, die dem Französischen Versicherungsgesetzbuch („code des assurances“) unterliegen.
(16)
Das Hauptziel der Maßnahme besteht darin, durch die Förderung dieser Art von Verträgen die Zusatzkrankenversicherung der französischen Bevölkerung auszubauen. Die Maßnahme würde die Befreiungsregelung für die Steuer auf Versicherungsvereinbarungen ergänzen, die für dieselbe Art von Verträgen gilt und von der Kommission durch ihre Entscheidungen vom 2. Juni 2004 (7) und vom 29. Oktober 2010 (8) genehmigt wurde.
(17)
Die von dieser Befreiung betroffenen Krankenversicherungsverträge wurden im Jahr 2001 in Frankreich eingeführt (9). Zum Einen handelt es sich um Verträge über Kollektivgeschäfte mit Beitrittspflicht und zum Anderen um Verträge über Individual- und Kollektivgeschäfte mit Beitrittsfreiheit.
(18)
Diese Verträge müssen, um förderfähig zu sein, insbesondere folgende Voraussetzungen erfüllen:
-
Der Versicherungsträger darf für den Beitritt zu fakultativen Verträgen keine medizinischen Informationen über den Versicherten verlangen.
-
Die Beitrags- oder Prämienhöhe richtet sich nicht nach dem Gesundheitszustand des Versicherten.
-
Der eingeräumte Versicherungsschutz muss zwingend Leistungen der Prävention und Beratungen sowie Verordnungen des behandelnden Arztes abdecken.
-
Der eingeräumte Versicherungsschutz darf keine Beteiligung an medizinischen Kosten abdecken, die der Versicherte möglicherweise vorlegt und ihren Grund darin haben, dass entweder Kassentarife für bestimmte Behandlungen oder Beratungen überschritten wurden oder kein behandelnder Arzt angegeben wurde.
(19)
Damit die Versicherungsträger die Vorzugsbehandlung in Anspruch nehmen können, müssen sie ferner bestimmte Schwellenwerte in Bezug auf die Anzahl von Solidarverträgen in ihrem gesamten Portefeuille von Krankenversicherungsverträgen erreichen. Die Schwellenwerte hängen von der Art der Verträge ab:
-
Verträge über Individual- und Kollektivgeschäfte mit Beitrittsfreiheit:
Ihr Anteil im Portefeuille muss 150 000 Personen betragen oder einen Mindestanteil (per Dekret festgelegt) von 80 % bis 90 % sämtlicher Versicherungsnehmer und teilnehmender Mitglieder an den mit dem Versicherungsträger abgeschlossenen Verträgen über Individual- und Kollektivgeschäfte mit Beitrittsfreiheit ausmachen (10).
-
Verträge über Kollektivgeschäfte mit Beitrittspflicht:
Ihr Anteil im Portefeuille muss 120 000 Personen betragen oder einen Mindestanteil (per Dekret festgelegt) von 90 % bis 95 % sämtlicher Versicherungsnehmer und teilnehmender Mitglieder an den mit dem Versicherungsträger geschlossenen Verträgen über Individual- und Kollektivgeschäfte mit Beitrittspflicht ausmachen (11).
(20)
Schließlich müssen die Versicherungsträger, denen die Regelung zugute kommt, noch mindestens eine der nachfolgenden Voraussetzungen erfüllen:
-
sie müssen eine nach der sozialen Situation der Versicherungsnehmer und der teilnehmenden Mitglieder tarifliche Staffelung oder eine Übernahme der Versicherungsbeiträge anbieten;
-
die teilnehmenden Mitglieder und die Versicherungsnehmer, die eine Unterstützung für den Abschluss einer Zusatzkrankenversicherung erhalten (12), stellen mindestens einen Anteil von 3 % bis 6 % der Mitglieder oder Versicherungsnehmer von Krankenversicherungsverträgen im Rahmen von Individual- und Kollektivgeschäften mit Beitrittsfreiheit, die bei dem Träger abgeschlossen werden (13);
-
Personen im Alter ab fünfundsechzig Jahren machen mindestens zwischen 15 % und 20 % der teilnehmenden Mitglieder oder Versicherungsnehmer der bei dem Versicherungsträger abgeschlossenen Krankenversicherungsverträge aus (14);
-
Personen im Alter unter fünfundzwanzig Jahren machen mindestens zwischen 28 % und 35 % der Vertragsnehmer der bei dem Versicherungsträger abgeschlossenen Krankenversicherungsverträge aus (15).
(21)
Den französischen Behörden zufolge erzwingen die letztgenannten Kriterien eine generationenübergreifende oder tariflich abgestufte Versicherung auf Gegenseitigkeit und führen ein Mindestniveau tatsächlicher Solidarität ein. Sie zielten darauf ab, die Verbreitung von Solidarverträgen und den Versicherungsschutz der gesamten Bevölkerung zu fördern, insbesondere durch die Aufnahme eines signifikanten Anteils jüngerer bzw. älterer Menschen, den beiden Altersgruppen, die wegen geringer Einkünfte (junge Menschen) oder potenzieller Kosten (ältere Menschen) die größten Schwierigkeiten haben, eine (zusätzliche) Krankenversicherung abzuschließen.
(22)
Ferner schreibt die Maßnahme vor, dass diese Kriterien auf der Ebene der Personengruppen aufgrund ihrer in Frankreich besteuerbaren Tätigkeiten beurteilt werden sollen. Dadurch soll das Umgehen der Maßnahme bzw. Ausgestaltungen verhindert werden, die zu einer Konzentration dieser Risikoart in einigen Ad-hoc-Strukturen führen und dem Ziel der Versicherung auf Gegenseitigkeit widersprechen.
(23)
Nach Auffassung der französischen Behörden verfolgten alle diese Voraussetzungen das Ziel, für die Versicherungsträger einen Anreiz zu schaffen, diese Verträge stärker zu verbreiten, an der Verwirklichung des allgemeinen Grund- und Zusatzkrankenversicherungsschutzes mitzuwirken und der gesamten Bevölkerung eine Zusatzkrankenversicherung im Rahmen regulierter Tarifbedingungen anzubieten. Die Maßnahme zielt insbesondere auf Personen ab, denen es infolge ihres Gesundheitszustandes oder ihrer finanziellen Lage nicht möglich ist, individuell über eine Versicherung zu verfügen.
(24)
Das Inkrafttreten der steuerlichen Maßnahmen, das ursprünglich im Hinblick auf die Befreiung von der Körperschaftssteuer für den 1. Januar 2008 und im Hinblick auf die Befreiung von der wirtschaftlichen Gebietsabgabe für das Haushaltsjahr 2010 vorgesehen war, wurde in Erwartung, dass die betroffenen Regelungen von der Kommission genehmigt werden, auf den 1. Januar 2012 bzw. auf das Haushaltsjahr 2013 verlegt.
(25)
Die zweite steuerliche Maßnahme zielt darauf ab, es den Versicherungsträgern zu ermöglichen, den steuerlichen Abzug für Schwankungsrückstellungen für bestimmte Kollektivverträge über Zusatzversicherungen (Artikel 39d GD CGI) in Anspruch zu nehmen, der über die Grenzen der geltenden Rechtsnormen für derartige Rückstellungen (Artikel 39d GB) hinausgeht.
(26)
Die Bildung einer versicherungstechnischen Rückstellung (16) ist durch die für die Versicherungsträger geltende buchhalterische und aufsichtsrechtliche Regelung vorgesehen. Artikel 30 der Richtlinie 91/674/EWG des Rates vom 19. Dezember 1991 über den Jahresabschluss und den konsolidierten Abschluss von Versicherungsunternehmen (17) definiert die Schwankungsrückstellung wie folgt: „Die Schwankungsrückstellung umfasst alle Beträge, die aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften zurückzustellen sind, um Schwankungen im Schadenverlauf künftiger Jahre auszugleichen oder besonderen Risiken Rechnung zu tragen.“
(27)
Im vorliegenden Fall ist die Schwankungsrückstellung dazu bestimmt, die Schwankungen im Schadenverlauf im Zusammenhang mit Kollektivgeschäften auszugleichen, die die Risiken Tod oder Personenschaden (Berufsunfähigkeit und Invalidität) abdecken. Diese Schwankungen im Ergebnis (von einem Geschäftsjahr zum nächsten) würden mit dem Unterschied zusammenhängen, der zwischen der tatsächlichen Leistung des in den abgeschlossenen Versicherungsverträgen vorgesehenen Versicherungsschutzes und den Hypothesen der Inanspruchnahme des Versicherungsschutzes, die bei der Erarbeitung der Tarifierung der Versicherungsprämien zugrunde gelegt wurden, besteht. Die Rückstellung erlaubt den Ausgleich der versicherungstechnischen Ergebnisse im Zusammenhang mit den betroffenen Geschäften, um bedeutende Schwankungen im Schadenverlauf abzudecken, die möglicherweise erst später festgestellt werden.
(28)
Den französischen Behörden zufolge sei die neue Schwankungsrückstellung nach Artikel 39d GD Teil des allgemeinen Ziels, das von den Versicherungsträgern bereitgestellte Angebot für Vorsorgeversicherungen, die im Rahmen eines sogenannten „Benennungsverfahrens“ („procédure de désignation“) abgeschlossen werden, auszubauen und zu verbessern. Davon betroffen sind Zusatz-Kollektivversicherungen, die sich aus berufsständischen oder branchenbezogenen Tarifvereinbarungen oder -verträgen, aus Unternehmenstarifverträgen oder aus Entscheidungen des Arbeitgebers ergeben und in deren Rahmen die Sozialpartner den Versicherungsträger benennen („Benennungsverfahren“). Die Benennung verpflichtet den benannten Versicherungsträger, die zwischen den Sozialpartnern tarifvertraglich ausgehandelten Bedingungen einzuhalten (18) (einschließlich der Klauseln zur Anpassung der Tarife). Die Benennung gilt für eine Höchstdauer von fünf Jahren, nach deren Ablauf der benannte Träger zwingend erneut überprüft werden muss. Die Verträge mit Benennungsklausel, die auf Branchenebene durch Vereinbarung der Sozialpartner geschlossen werden, werden stets durch den für die soziale Sicherheit zuständigen französischen Minister durch Erlass ausgeweitet und für verbindlich erklärt. Ab diesem Zeitpunkt gelten sie ohne weiteres für alle Arbeitnehmer und ehemalige Arbeitnehmer der Branche sowie für deren anspruchsberechtigte Angehörige (unabhängig von Gesundheitszustand und Alter), und ihre Arbeitgeber sind verpflichtet, den Vertrag mit dem benannten Versicherungsträger zu übernehmen (19).
(29)
Nach Ansicht der französischen Behörden kann durch die Benennung bei dem benannten Versicherungsträger ein günstigeres Verhältnis zwischen Versicherungsbeitrag und Versicherungsschutz durchgesetzt werden. Ferner könnte allen Arbeitnehmern eines Wirtschaftszweigs unabhängig von der Betriebsgröße derselbe Versicherungsschutz ermöglicht werden. Die Benennung würde auch eine regelmäßige Nachprüfung der Organisationsmodalitäten für die Verteilung der Risiken sowie der Benennung des Versicherungsträgers beinhalten.
(30)
Die Maßnahme würde es auch ermöglichen, zugunsten des einzelnen Verbrauchers die Regulierung der Tarife und die Qualität der Leistungen zu verbessern, die bei Eintreten schwerwiegender Ereignisse wie Invalidität, Berufsunfähigkeit oder Tod erbracht werden, welche für den Versicherten oder seine Familie schwerwiegende soziale und finanzielle Folgen haben (zusätzliche Ausgaben, Verlust von Einkünften, sozialer Ausschluss usw.).
(31)
Der Rückstellungsmechanismus zugunsten des Versicherungsschutzes bei Tod, Invalidität und Berufsunfähigkeit, der im Rahmen eines Benennungsverfahrens abgeschlossen wird, soll den benannten Versicherungsträgern insbesondere Folgendes ermöglichen:
-
Übernahme der Verlustabweichungen gegenüber der ursprünglich kalkulierten Standardabweichung bei dieser Art von Verträgen. Diese könnten sich aus Schwankungen im Schadenverlauf (Schadenhöhe und Schadenquote) oder der Verlagerung des Risikos (Veränderung der Daten, aufgrund derer die ursprüngliche Tarifierung erarbeitet wurde) ergeben;
-
Verbesserung der Eigenmittel und der Solvabilitätsmarge für die diese Geschäfte anbietenden Versicherungsträger dank der Bildung einer Sonderrückstellung.
(32)
In der Praxis darf die jährliche Rückstellungszuführung in den Grenzen des versicherungstechnischen Ergebnisses (20) der betroffenen Umsätze in Abzug gebracht werden. Der Gesamtbetrag der Rückstellung darf 130 % des Gesamtbetrags der Versicherungsbeiträge im Zusammenhang mit allen im Laufe des Geschäftsjahrs erzielten Umsätzen nicht überschreiten. Die Rückstellung wird für den Ausgleich versicherungstechnischer Verluste eines Geschäftsjahrs verwendet, dabei wird zunächst die älteste jährliche Zuführung aufgebraucht.
(33)
Die innerhalb von zehn Jahren nicht verwendeten Jahresrückstellungen werden einer Sonderrücklage zugeführt, die steuerfrei ist. Die Höhe dieser Sonderrücklage darf 70 % des Gesamtbetrags der Versicherungsbeiträge im Zusammenhang mit allen betroffenen im Laufe des Geschäftsjahrs erzielten Umsätzen nicht überschreiten. Der Überschuss dieser Rückstellungen wird zehn Jahre nach ihrer buchmäßigen Erfassung dem steuerpflichtigen Gewinn zugerechnet.
(34)
Unter den Bedingungen der geltenden Rechtsnormen dürfen die Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen (Artikel 39d GB) derzeit steuerfreie Schwankungsrückstellungen im Zusammenhang mit Grupppenversicherungsgeschäften gegen die Risiken im Zusammenhang mit Tod, Berufsunfähigkeit oder Invalidität im Rahmen folgender Grenzen bilden:
-
die jährliche Zuführung zur Rückstellung ist auf 75 % des versicherungstechnischen Ergebnisses der betroffenen Verträge beschränkt;
-
der Gesamtrückstellungsbetrag darf gegenüber der Summe der Versicherungsbeiträge für die im Laufe des Geschäftsjahrs erworbenen entsprechenden Verträge einen Anteil von 23 % bis 100 %, der von der Zahl der Versicherten abhängt, nicht übersteigen.
Jede Rückstellung wird dem Ausgleich versicherungstechnischer Verluste des Geschäftsjahrs zugewiesen, wobei die älteste jährliche Zuführung zuerst verwendet wird. Rückstellungen, die binnen zehn Jahren nicht verwendet werden konnten, werden dem steuerpflichtigen Gewinn zugerechnet.
III. GRÜNDE, DIE ZUR EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS FÜHRTEN
(35)
Die Kommission hat in ihrem Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens vom 13. November 2007 ihre Zweifel daran zum Ausdruck gebracht, ob auf die beiden betroffenen steuerlichen Maßnahmen (21) Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV angewendet werden kann.
(36)
Zur ersten Maßnahme (Befreiung von der Körperschaftsteuer und der wirtschaftlichen Gebietsabgabe für die Verwaltung von Solidarverträgen) stellte die Kommission fest, dass Frankreich nicht den Beweis erbracht hatte, dass der Vorteil in vollem Umfang an die Verbraucher weitergegeben wird.
(37)
Die Kommission hatte auch Zweifel daran, dass eine Diskriminierung nach der Herkunft der Ware verhindert wird, wenn die betroffenen Versicherungsträger bestimmte Schwellenwerte in Bezug auf die Anzahl (120 000/150 000 Verträge) bzw. den Anteil (Quote von 80/90 %) von Solidarverträgen in ihrem Portefeuille von Krankenversicherungsverträgen erreichen müssen.
(38)
Im Hinblick auf die zweite Maßnahme (steuerlicher Abzug für Schwankungsrückstellungen) war die Kommission der Auffassung, dass offenbar keine der drei Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV erfüllt war.
(39)
Erstens schien nach Auffassung der Kommission die soziale Zweckbestimmung der Maßnahme nicht in vollem Umfang nachgewiesen, sofern man auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung des Versicherungsvertrags, d. h. einen Zeitpunkt vor Eintritt des Versicherungsfalls abstellt.
(40)
Zweitens erschien eine vollständige Weitergabe der Beihilfe an den Verbraucher/Versicherten in noch größerem Maße als bei der ersten Maßnahme hypothetisch und zufallsbedingt. Ferner schien die Weitergabe des Vorteils möglicherweise auch den Arbeitgebern zugute zu kommen, weil sie ebenfalls zur Finanzierung des Versicherungsvertrags beitragen.
(41)
Drittens schien sich die starke Konzentration auf dem Markt der nach dem „Benennungsverfahren“ vergebenen Verträge in den Händen der Versorgungswerke im aktuellen Kontext de facto diskriminierend zum Vorteil dieser Einrichtungen auswirken zu können.
IV. BEMERKUNGEN DER BETEILIGTEN
(42)
Nach der Veröffentlichung des Beschlusses über die Einleitung des Verfahrens gingen Stellungnahmen von Seiten des Landesverbands der französischen Versicherung auf Gegenseitigkeit (FNMF), des Französischen Verbandes der Versicherungsgesellschaften (FFSA), des Technischen Zentrums der Versorgungswerke (CTIP), des Landesverbands der privaten Gesundheits- und Sozialwerke (Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux, UNIOPSS), des Landesverbands der Frauenkomitees für die Früherkennung von Krebserkrankungen (Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers), des Landesverbands der Verbraucher (UFC - Que choisir) sowie eines ungenannten Dritten ein.
(43)
Die meisten Beteiligten beurteilen die beiden steuerlichen Maßnahmen positiv und schließen sich in ihren Bemerkungen im Wesentlichen den Argumenten an, die von den französischen Behörden vorgebracht wurden. Sie betonen die starke Konkurrenz auf dem Markt der Zusatzkrankenversicherungen sowie die hervorragende Marktliquidität. Ferner unterstreichen sie, dass die von den beiden Maßnahmen betroffenen Versicherungen, Unzulänglichkeiten der französischen Sozialversicherung ausgleichen würden. Durch die Schaffung steuerlicher Anreize, die alle Akteure der Zusatzkrankenversicherung leicht in Anspruch nehmen könnten, würden die französischen Behörden die Voraussetzungen dafür schaffen, das Marksegment der aufgrund ihres Risikoprofils oder ihrer Solvenz auf den ersten Blick als uninteressant erscheinenden Personen in ein Segment mit neuer wirtschaftlicher Attraktivität zu verwandeln.
(44)
Zur ersten Maßnahme (Steuerbefreiung für die Solidarverträge) gibt der FFSA jedoch zu bedenken, dass die Schwellenwerte zu hoch seien, was ein klarer Vorteil für die Marktbeteiligten darstellen würde, die bereits jetzt stark auf dem Markt vertreten sind. Der Verband FFSA kann zwar nachvollziehen, dass ein Schwellenwert verwaltungstechnisch zu komplizierte Situationen verhindern soll, ist aber der Auffassung, dass dieser Schwellenwert auf keinen Fall infolge seiner Höhe die Gewährung der Beihilfe behindern darf. Ferner ist er der Auffassung, dass die Kriterien, die mit der Struktur der versicherten Personengruppe (Anteil von unter fünfundzwanzigjährigen Personen, von Rentnern usw.) zusammenhängen, dazu führten, dass die Empfänger der Beihilfe ohne echte Begründung angesichts der postulierten Zielsetzung ausgewählt würden. Diese Kriterien begünstigten homogene Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, in denen Kriterien wie Status oder Beruf Beitrittsvoraussetzungen sind, und benachteiligten die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, die allen Bevölkerungskategorien offen stehen. Die Kriterien würden möglicherweise auch eine unterschiedliche Behandlung der Versicherten nach sich ziehen.
(45)
Das CTIP stellt fest, dass die von den Versicherungsträgern angebotenen Dienstleistungen bedeutende Investitionen erfordern, damit sie qualitativ hochwertig sind. Diese Investitionen müssten über hinreichend große Gruppen von Versicherten amortisiert werden können. Dies sei eine Erklärung für die Schwellenwerte.
(46)
Ferner nimmt das CTIP darauf Bezug, dass die Versicherungsunternehmen innerhalb der Europäischen Union dazu verpflichtet sind, eine Solvabilitätsmarge zu bilden. Sollte das ganze versicherungstechnische Ergebnis den Versicherten zufließen, könnte das Erfordernis der Solvabilität nicht erfüllt werden. Daher wäre es durchaus normal, dass zumindest ein Teilbetrag des Vorteils dazu diene, die jährliche Erhöhung der geforderten Solvabilität ganz oder teilweise abzudecken.
(47)
Ferner weist das CTIP darauf hin, dass nach Rechtsprechung des Gerichtshofes die tarifvertraglichen beruflichen Systeme der sozialen Sicherheit wegen ihrer Art und ihres Gegenstands nicht unter die wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen der Europäischen Union fallen (22). Im Übrigen dürften derartige Systeme nicht mit Gewerbesteuer belegt werden, da es sich um Versicherungen handele, die die Unzulänglichkeiten der Sozialversicherung ausgleichen und auf Tarifverträgen und Tarifvereinbarungen beruhen.
(48)
Der FNMF macht außerdem geltend, dass die erste Maßnahme aufgrund von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar sei. Einerseits wäre die Beihilfe dazu bestimmt, die auf den Merkmalen der Solidarität und der Eigenverantwortung basierende Zusatzkrankenversicherung unter Voraussetzungen zu fördern, die die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Die Maßnahme ziele darauf ab, eine Schwäche des Marktes auszugleichen, denn er führe tendenziell zu einer Spaltung der Bevölkerung und sei nicht in der Lage, den allgemeinen sozialen Schutz für wirtschaftlich unrentable Bevölkerungskategorien effizient zu gewährleisten. Andererseits sei die Beihilfe erforderlich und angemessen, da mit den bisher durchgeführten Maßnahmen das angestrebte Ziel nicht erreicht werden konnte.
(49)
Ein ungenannter Dritter betont, dass der französische Staat zu wenig statistische Erkenntnisse und Daten über die wirtschaftliche und finanzielle Situation der auf dem Markt der Zusatzkrankenversicherungen tätigen Unternehmen besäße. Daher könnte keine objektive Analyse der Situation durchgeführt werden.
(50)
Ferner bezieht sich derselbe ungenannte Dritte auf die Entwicklung der von den Unternehmen des Wirtschaftszweigs zwischen 2001 und 2007 erzielten Gewinnmargen. Während der Umsatz der betroffenen Unternehmen in diesem Zeitraum um 50 % gestiegen sein soll, seien die Ausgaben für Versicherungsleistungen derselben Versicherer lediglich um 35 % gewachsen. Die Bruttogewinnspannen seien somit innerhalb von sechs Jahren um 15 % gestiegen.
(51)
In Bezug auf die zweite Maßnahme (Schwankungsrückstellung) vertritt der Französische Verband der Versicherungsgesellschaften FFSA die Auffassung, es gebe keine Rechtfertigung dafür, dass die Verträge mit Benennungsklausel gegenüber den betrieblichen Gruppenversicherungsverträgen, die dieselben Risiken abdecken, steuerlich bevorzugt werden. Für beide gelte das Prinzip der Bildung einer Rückstellung und die Risiken seien dieselben, mit einer breiter angelegten Versicherung auf Gegenseitigkeit im Falle der Verträge mit Benennungsklausel, welche die Intensität der Risiken beschränke. Ferner wäre die Maßnahme de facto den Versorgungswerken vorbehalten. Zwar hätten die Sozialpartner das Recht, den Versicherungsträger frei zu wählen, aber nahezu alle dieser Verträge würden in der Praxis das Versorgungswerk benennen, das auf Initiative der Sozialpartner gegründet worden ist.
(52)
Das CTIP hält es für normal, dass sich die Sozialpartner bevorzugt für die Bildung von Versorgungswerken ausgesprochen hätten, die sie später auch verwalten können.
(53)
Ferner weist das CTIP auf die Verpflichtungen hin, die die Versicherungsträger im Falle der Benennung zu erfüllen haben:
-
Strenge Anwendung der in der Tarifvereinbarung oder dem Tarifvertrag vorgesehenen Bestimmungen (Versicherungsschutz, Tarife, Anpassungsklauseln, Aufrechterhaltung der Ansprüche bei Eintritt einer prekären Lage usw.);
-
Verbot der Aussetzung des Versicherungsschutzes sogar bei Nichtzahlung der Beiträge;
-
Pflicht zur Versicherung aller Betriebe, die in den Anwendungsbereich der Vereinbarung oder des Tarifvertrags fallen;
-
Ausgleich des Versicherungstarifs über den gesamten Konjunkturzyklus des versicherten Wirtschaftszweigs, um Tarifanstiege bei Wirtschaftskrisen eines Sektors zu korrigieren.
(54)
Das CTIP ist weiter der Auffassung, dass die tarifvertraglichen Systeme der zusätzlichen sozialen Sicherung für die Arbeitnehmer ein Entgelt bilden und aus diesem Grund nicht mit Gewerbesteuern belegt werden dürfen. Folglich dürfte das System des zusätzlichen steuerlichen Abzugs für Schwankungsrückstellungen nicht als staatliche Beihilfe eingestuft werden.
(55)
Das CTIP und der FNMF halten die zweite Maßnahme mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV für vereinbar, weil diese dazu bestimmt sei, die Entwicklung des Vorsorgemarktes zu fördern, ohne die Handelsbedingungen in einer Weise zu verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
(56)
Ferner nimmt das CTIP auf das Urteil Albany (23) Bezug und weist darauf hin, dass tarifvertragliche Systeme der sozialen Sicherheit mit Beitrittspflicht einem Auftrag von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse entsprechen. Würden die an tarifvertragliche Systeme der sozialen Sicherheit gebundenen Geschäfte der Versicherungsträger mit Gewerbesteuern belegt, so stünde dies im Widerspruch zur Erfüllung des Auftrags von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, mit dem die Versicherungsträger betraut wurden.
V. STELLUNGNAHME FRANKREICHS
(57)
Nach Auffassung der französischen Behörden werde die Weitergabe der Beihilfe an die einzelnen Verbraucher durch den Wettbewerbscharakter des Marktes für Zusatzkrankenversicherungen und durch die dank der Maßnahme erzielte Ersparnis sichergestellt.
(58)
Es bestünde nicht nur eine große Zahl von Marktteilnehmern (24), sondern es gebe auch zahlreiche und diverse Vertriebskanäle (Generalversicherungsagenten, Versicherungsmakler, Angestellte der Versicherungsträger, Direktverkauf über das Internet usw.). Ferner würde die französische Aufsichtsbehörde für Versicherungen und Versicherungen auf Gegenseitigkeit (ACAM) den Wettbewerbscharakter dieses Wirtschaftszweigs sicherstellen.
(59)
Daher dürften die Marktmechanismen gewährleisten, dass der Vorteil in Form geringerer finanzieller Beiträge der Versicherten an die Verbraucher weitergegeben wird, und es sei nicht notwendig, einen Mechanismus der obligatorischen Umverteilung der Steuerersparnis einzurichten. Ferner würde die durch die Maßnahme erzielte Ersparnis sicherstellen, dass der Vorteil den Verbrauchergruppen zugute kommt, die wegen ihres Alters oder ihrer geringen finanziellen Mittel von einer Zusatzkrankenversicherung ausgeschlossen sind.
(60)
Zur Frage einer möglichen Diskriminierung zugunsten bestimmter Versicherungsträger stellt Frankreich fest, dass die Schwellenwerte für die Versicherungsträger einen Anreiz schaffen würden, das „negative Risiko“, das im Alter oder in der finanziellen Lage der betroffenen Personen liegt, in ihrem Portefeuille zu verteilen.
(61)
Mit einem zu geringen Anteil oder einer zu geringen Anzahl von Solidarverträgen könnte das Ziel der Verteilung der Risiken nicht erreicht werden. Ohne derartige Schwellenwerte würden die geplanten Befreiungen für die Versicherungsträger Mitnahmeeffekte auslösen. Der Wettbewerb allein (ohne Festlegung eines Schwellenwerts) würde lediglich bewirken, dass der Steuervorteil an die Endverbraucher weitergegeben wird und die Versicherungsträger ihrer Marktanteile halten können, ohne jedoch eine Erhöhung der Versicherungsquote zu gewährleisten. Der zweifache Schwellenwert (Prozentsatz bzw. absoluter Wert) wäre somit eine unabdingbare Voraussetzung für die Erhöhung der Versicherungsquote derzeit nicht versicherter Bevölkerungskategorien.
(62)
Im Zusammenhang mit der ständigen Verteuerung der Zusatzkrankenversicherungen würde der Vorschlag eines steuerlichen Anreizes, der diesen Bevölkerungskategorien zugute kommt, eine große Bedeutung für die nationale Solidarität haben.
(63)
Zunächst heben die französischen Behörden hervor, dass die steuerliche Maßnahme nicht in vollem Umfang als Beihilfe angesehen werden dürfe. Es dürfte lediglich der Teil der Maßnahme als staatliche Beihilfe eingestuft werden, der sich nicht durch die Besonderheit der betreffenden Versicherungstätigkeit gemäß der aufsichtsrechtlichen Normen begründen lässt.
(64)
Die Besonderheiten der Benennungsverträge, die mit den strengen Auflagen bezüglich Tarife, Risikoauswahl und Verwaltung zusammenhängen, würden diese Verträge besonders sensibel für das Risiko von Abweichungen im Schadenverlauf gegenüber der ursprünglichen Schadensatzerwartung machen und rechtfertigten daher voll und ganz eine besonders vorsichtige Rückstellungsregelung.
(65)
Einerseits betreffen die Risiken, die im Rahmen von branchenbezogenen Tarifvereinbarungen abgeschlossenen Benennungsverträgen versichert sind, eine Bevölkerungskategorie, die besonders mit einem Wirtschaftszweig verbunden und daher konjunkturellen Abschwüngen dieses Sektors besonders stark ausgesetzt ist. Die langfristige Antizipierung dieser Konjunkturzyklen erfordere somit einen langfristigen Ausgleich der Ergebnisse der Benennung.
(66)
Andererseits würde die aus Unternehmenstarifverträgen hervorgegangenen Benennungsverträge logischerweise eine begrenzte Bevölkerungskategorie betreffen und rechtfertigten daher erhöhte Rückstellungsquoten infolge starker Schwankungen im Schadenverlauf.
(67)
So wäre der über die steuerliche Regelung des allgemeinen Rechts nach Artikel 39d GB CGI hinausgehende steuerliche Abzug von Zuführungen für derartige Rückstellungen unter angepassten und ergänzten Voraussetzungen verordnungsrechtlich und aufsichtsrechtlich gerechtfertigt.
(68)
Nichtsdestotrotz stellen die französischen Behörden fest, dass es sehr schwierig sei, Quoten über zulässige Rückstellungen für diese Geschäfte zu begründen, weil die Bestimmung eines „Normalniveaus“ der Rückstellungen für derart spezifische Risiken fachlich schwierig sei. Die französischen Behörden weisen jedoch darauf hin, dass Obergrenzen für die Abzugsfähigkeit der Rückstellungen in Absprache mit dem Wirtschaftszweig festgelegt worden sind.
(69)
Frankreich erklärt in Bezug auf die Vereinbarkeit mit Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV, dass alle drei Voraussetzungen dieser Bestimmung eingehalten würden. Im Hinblick auf die soziale Zweckbestimmung der Beihilfe weist das Land darauf hin, dass die im Rahmen von branchenbezogenen Vereinbarungen ausgehandelten Kollektivversicherungsverträge eine größere Verteilung der Risiken sowie geringere als die auf dem Markt der Individualverträge üblichen Prämien gewährleisten und zugleich den Arbeitnehmern und ihren Angehörigen einen erhöhten Versicherungsschutz ermöglichen.
(70)
Auf das Argument der Kommission, die soziale Zweckbestimmung der Maßnahme sei nicht in vollem Umfang erwiesen, sofern man auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung des Versicherungsvertrags abstellt, erwidert Frankreich, dass die Zuteilung der Beihilfe vor Eintritt des Versicherungsfalls die einzige Möglichkeit darstelle, die angestrebte soziale Zweckbestimmung zu erreichen.
(71)
Bezüglich der Weitergabe der Beihilfe an die Endverbraucher unterscheidet Frankreich zunächst zwischen branchenbezogenen Tarifvereinbarungen und Unternehmenstarifverträgen. Obwohl sich der erste Bereich tatsächlich durch eine vorherrschende Stellung der Versorgungswerke auszeichne, würde dort eine neue Dynamik einsetzen und künftig hätten auch die übrigen Wirtschaftsbeteiligten des Versicherungsmarktes an diesem Markt Interesse. In jedem Fall fände ein echter Wettbewerb zwischen den Versorgungswerken statt, was bereits jetzt eine maximale Weitergabe des Vorteils zugunsten der Versicherten garantiere. Im zweiten Bereich (Unternehmenstarifverträge) bestünde im Hinblick auf die Verträge ein sehr starker Wettbewerb und es könnte keine Monopolstellung zugunsten der Versorgungswerke festgestellt werden.
(72)
Den französischen Behörden zufolge könne aus der Reduzierung oder Begrenzung der Tarife, die dem Unternehmen zugute kommt, derselbe Schluss gezogen werden. Denn die Beteiligung des Arbeitgebers an der Finanzierung des Versicherungsschutzes entspreche einer Lohnergänzung für die Arbeitnehmer/Versicherten und stelle somit einen Vorteil für diese dar.
(73)
Frankreich erklärt in Bezug auf das Bestehen einer De-facto-Diskriminierung zugunsten der Versorgungswerke, dass die Maßnahme alle Marktbeteiligten, unabhängig von ihrem rechtlichen Status, gleich behandeln würde. Auf dem Vorsorgemarkt gäbe es keine Monopolstellung der Versorgungswerke und dieser Markt würde sich bereits jetzt durch einen starken Wettbewerb zwischen den wichtigsten Wirtschaftsteilnehmern auszeichnen.
(74)
Ferner ruft Frankreich in Erinnerung, dass die Wahl des Versicherungsträgers (Benennungsverfahren) der Verantwortung des Arbeitgebers und der Personalvertreter unterliegt. Dieses Verfahren und der damit verbundene Aufruf zum Wettbewerb würden transparent und unter den üblichen Bedingungen einer offenen Ausschreibung erfolgen. Der Aufruf zum Wettbewerb erfolge durch Ausschreibung bei mehreren Versicherern auf der Grundlage eines von den Sozialpartnern erstellten Leistungsverzeichnisses.
(75)
Ferner ist Frankreich der Auffassung, dass die beurteilte Maßnahme in jedem Falle als eine Beihilfe gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, die die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, angesehen werden kann. Die nachgewiesene soziale Zweckbestimmung der Maßnahme würde belegen, welche Bedeutung die Entwicklung des Vorsorgemarktes in der Zukunft habe.
(76)
Den französischen Behörden zufolge würde die Förderung von Versorgungsverträgen nach dem Benennungsverfahren darauf abzielen, Systeme für die zusätzliche soziale Sicherung einzurichten, die den Arbeitnehmern einen günstigeren und größeren Schutz zur Verfügung stellen und zugleich den sozialen Dialog sowie die Mitbestimmung fördern.
(77)
Schließlich fügt Frankreich an, dass die Zusatzversicherungsdienstleistungen im Bereich der Vorsorge im Rahmen des Benennungsverfahrens als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV angesehen werden können. Dies gelte insbesondere, wenn der Beitritt zu dem Leistungssystem Pflicht ist und dieses paritätisch verwaltet wird.
(78)
Der Tarifvertrag, der einen bestimmten Versicherungsschutz vorsieht und den Versicherer benennt, kann durch Erlass des zuständigen Ministers gemäß einem Ausweitungsverfahren (Artikel L 911-3 und 911-4 französisches Sozialgesetzbuch) für alle Arbeitnehmer, ehemaligen Arbeitnehmer und anspruchsberechtigten Angehörigen verpflichtend vorgeschrieben werden. Dieser Erlass sollte als jene Rechtshandlung angesehen werden, mit deren Hilfe der Mitgliedstaat die Pflichten des öffentlichen Dienstes an ein Unternehmen überträgt.
(79)
Frankreich gibt zu, dass der Ausgleichsbetrag (Steuerersparnis) für die Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht die Voraussetzungen erfüllt, die der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (25), vorsieht. Es stellt jedoch fest, dass diese Voraussetzungen den Besonderheiten der betroffenen Geschäfte nicht angemessen seien. Frankreich zufolge sei der Mechanismus der steuerlichen Abzugsfähigkeit angemessener und flexibler als eine Subvention auf der Grundlage einer präzisen Bewertung der Zusatzkosten, die aus der Verwaltung der Dienstleistung entstehen.
VI. FRANKREICHS ANTWORT AUF DIE VON DRITTEN ABGEGEBENEN STELLUNGNAHMEN
(80)
Die französischen Behörden nehmen die von Dritten abgegebenen Stellungnahmen zur Kenntnis und gehen insbesondere auf die Bemerkungen des Französischen Verbandes der Versicherungsgesellschaften (FFSA) ein.
(81)
Zur steuerlichen Befreiung zugunsten der Solidarverträge erklären die französischen Behörden, dass die Zusammensetzung der Portefeuilles der Versicherungsträger homogen sei. Dies bedeute, dass heute der Anteil von Solidarverträgen gegenüber anderen Krankenversicherungsverträgen bei den drei großen Arten von auf dem Markt tätigen Versicherungsträgern (Unternehmen, die dem „code des assurances“ unterliegen, Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, die dem „code de la mutualité“ unterliegen, und Vorsorgewerke, die dem „code de la sécurité sociale“ unterliegen) gleich groß sei.
(82)
Frankreich unterstreicht im Hinblick auf die neue Schwankungsrückstellung, dass allen Marktbeteiligten die Möglichkeit offen stehe, berufsständische Benennungsverträge abzuschließen. Dies gelte für französische wie ausländische Marktbeteiligte, die auf dem Markt der Zusatzvorsorge tätig sind.
(83)
Schließlich, ergänzt Frankreich, profitierten die Versorgungswerke nicht von einer Monopolstellung und daher bestünde auch kein diskriminierender Vorteil zu ihren Gunsten. Die Tatsache, dass sich der Markt nur langsam und schrittweise dem Wettbewerb öffne, sei historisch begründet, würde jedoch nicht den bestehenden Wettbewerb zwischen den Versorgungswerken in Frage stellen. Die Tatsache, dass die Versorgungswerke auf diesem Sektor besser spezialisiert seien, reiche nicht aus, um eine Form der Diskriminierung nachzuweisen.
VII. ZUSÄTZLICHE VON FRANKREICH VORGELEGTE INFORMATIONEN NACH AUSSETZUNG DES VERFAHRENS
(84)
Während des Prüfverfahrens schlugen die Dienststellen der Kommission Frankreich einige Möglichkeiten vor, um die Beihilferegelungen auf Grundlage von Artikel 107 Absatz 2 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar zu machen.
(85)
Im Hinblick auf die erste Maßnahme (Befreiung von der Körperschaftsteuer und der wirtschaftlichen Gebietsabgabe für die Verwaltung von Solidarverträgen) wurden folgende Möglichkeiten angeboten:
-
um das zweite Kriterium einhalten zu können (tatsächliche Weitergabe des Vorteils), wurde Frankreich der Vorschlag gemacht, sich an dem Zuschusssystem zu orientieren, das vor kurzem für die Zusatzkrankenversicherung französischer Beamter von der Kommission genehmigt wurde (N 911/06), wobei es sich um ein System der Steuergutschrift zugunsten der einzelnen Verbraucher handelt, oder an jedem anderen System, das eine tatsächliche Weitergabe der Beihilfe garantiert;
-
um jede Art von Diskriminierung zu verhindern, wurden die französischen Behörden aufgefordert, den Mechanismus der Schwellenwerte zu überarbeiten.
(86)
Mit Schreiben vom 27. Mai 2010 teilte Frankreich jedoch seinen Beschluss mit, die angemeldete Beihilferegelung unverändert beizubehalten, und bekräftigte seine Analyse, der zufolge die angemeldeten Regelungen gemäß Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar seien.
(87)
Frankreich ergänzte in demselben Schreiben, dass die Zusatzkrankenversicherungsverträge ein Produkt zur Kundenbindung der Versicherten darstellen würden, mit dessen Hilfe später denselben Versicherten einträglichere Produkte wie Lebensversicherungsverträge angeboten werden könnten. Zwecks Kundenbindung würden die Marktteilnehmer daher motiviert, eine attraktive Tarifpolitik zu betreiben. Unter diesen Bedingungen hätte der dem Versicherungsträger eingeräumte und über die Beiträge an die Versicherten weitergegebene Steuervorteil die direkte Folge, dass seine Mitbewerber ihre Tarife anpassen. Auf diese Weise würde eine Weitergabe des Vorteils zugunsten aller Versicherten gewährleistet.
(88)
Im Hinblick auf die zweite Maßnahme (zusätzliche steuerlicher Abzug für Schwankungsrückstellungen) schlug die Kommission Frankreich folgende Möglichkeiten vor:
-
um das zweite Kriterium (tatsächliche Weitergabe des Vorteils) einhalten zu können, wurde Frankreich der Vorschlag gemacht, sich an dem Zuschusssystem zu orientieren, das vor kurzem für die Zusatzkrankenversicherung französischer Beamter von der Kommission genehmigt wurde (N 911/06), wobei es sich um ein System der Steuergutschrift zugunsten der einzelnen Verbraucher handelt, oder an jedem anderen System, das eine tatsächliche Weitergabe der Beihilfe garantiert;
-
um jede Art von Diskriminierung zu verhindern, wurden die französischen Behörden aufgefordert, die Einführung eines verbindlichen und transparenten Ausschreibungsverfahrens für die Zuteilung der Benennungsverträge anzustreben.
(89)
Wie im Falle der ersten Maßnahme hat Frankreich jedoch beschlossen, die angemeldete Beihilferegelung zur Förderung der kollektiven Vorsorge unverändert beizubehalten.
(90)
Mit Schreiben vom 27. Mai 2010 bekräftigte Frankreich erneut, dass die Benennung mit besonders strengen Auflagen einhergehe, die eine besonders vorsichtige Rückstellungsregelung rechtfertigen würden. Daher könnte die Schwankungsrückstellung nur in sehr begrenzten Umfang als staatliche Beihilfe, die im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt zu prüfen sei, angesehen werden.
VIII. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
VIII.1 Befreiung von der Körperschaftsteuer und der wirtschaftlichen Gebietsabgabe für die Verwaltung von Solidarverträgen
(91)
Unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes in der Rechtssache Albany (26) behauptet das CTIP, dass die tarifvertraglichen betrieblichen Systeme der sozialen Sicherheit wegen ihrer Art und ihres Gegenstands nicht unter die wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen des EU-Rechts fallen.
(92)
Die Kommission stellt indes fest, dass sich die Maßnahme, auf die sich die oben zitierte Rechtsprechung bezieht, vor allem auf die gesetzlich vorgeschriebene Mitgliedschaft von Industrieunternehmen in einem Betriebsrentenfonds bezieht, der in den Genuss eines Exklusivrechtes kommt. In diesem Zusammenhang muss festgestellt werden, dass die Befreiungsregelung der ersten Maßnahme auch auf Individual- sowie Kollektivverträge mit Beitrittsfreiheit abzielt. Ferner gilt für Kollektivverträge mit Beitrittspflicht, auf die die Maßnahme abzielt, dass sie im Rahmen der freien Wahl der Sozialpartner, derartige Tarifvereinbarungen abzuschließen, ausgehandelt werden, nicht jedoch im Rahmen einer gesetzlichen Pflicht, derartige Vereinbarungen zu schließen oder einem Betriebsrentenfonds bzw. einem sektorübergreifenden Fonds wie im Falle Albany beizutreten.
(93)
Weiter bestätigt das Urteil des Gerichtshofs, dass Zusatzversicherungssysteme zum gesetzlichen Sozialversicherungssystem, wie jenes, das im vorliegenden Falle von den französischen Behörden angemeldet wurde, den Wettbewerbsbestimmungen unterliegen und dass die Fonds, die derartige Systeme bilden, sehr wohl Unternehmen im Sinne von Artikel 101 ff. AEUV (27) darstellen.
(94)
Die Kommission stellt daher fest, dass das Versicherungssystem, auf das die erste Maßnahme abzielt, durchaus den Wettbewerbsregeln des Vertrags und insbesondere den Bestimmungen über das Verbot staatlicher Beihilfen unterliegt.
(95)
Die französische Sozialversicherung („Sécurité sociale“) (Pflichtkrankenversicherung) erstattet nur einen Teil der Kosten für die Gesundheitsversorgung der Sozialversicherten. Folglich tragen die Zusatzkrankenversicherungen den Teil der Leistungen, der nicht durch das System der Pflichtkrankenversicherung finanziert wird.
(96)
Der Markt der Zusatzkrankenversicherung umfasst im Wesentlichen drei Arten von Wirtschaftsbeteiligten:
-
Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit und Vereinigungen dieser Versicherungsvereine, die dem „code de la mutualité“ unterliegen;
-
Vorsorgewerke die dem „code de la sécurité sociale“ unterliegen;
-
Versicherungsgesellschaften, die dem „code des assurances“ unterliegen.
(97)
Einem Schreiben der französischen Behörden vom 21. Dezember 2007 zufolge sind 263 Versicherungsunternehmen, 66 Versorgungswerke und 1 201 Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit auf dem französischen Markt der Zusatzkrankenversicherung tätig. Ferner geben die französischen Behörden an, dass die 20 führenden Marktteilnehmer im Jahr 2006 lediglich 35 % des Marktes für sich beanspruchten, wobei keiner der Marktteilnehmer mehr als 4 % Marktanteile besaß. Im Übrigen bestanden 65 % des Marktes aus Marktteilnehmern, die weniger als 1 % der Marktanteile besaßen (28).
(98)
Nach amtlichen im Jahr 2009 veröffentlichten Zahlen soll es Ende 2008 nur noch 876 Versicherungsträger auf dem Markt gegeben haben und ihre Zahl sei seit 2001 kontinuierlich zurückgegangen (von 2001 bis 2008 Rückgang um 48 %) (29). Es bestünden 748 Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, 92 Versicherungsgesellschaften und 36 Versorgungswerke.
(99)
Nach einer neueren Analyse der französischen Wettbewerbsbehörde („Autorité française de la Concurrence“) würden der Allgemeine Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit für das Bildungswesen („Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN“) (Marktanteil von 7,7 %), die Versicherung auf Gegenseitigkeit Groupama (30) (Marktanteil von 6,7 %) bzw. die Versicherungsgesellschaft Swiss Life (Marktanteil von 4 %) (31) die größten Marktanteile des Marktes für individuelle Zusatzkrankenversicherungen halten.
(100)
Auf dem Markt der kollektiven Zusatzversicherungen würden die größten Marktanteile auf die Versicherungsgesellschaft Axa (Marktanteil von 17,51 %), die Gruppe der Versorgungswerke Malakoff-Médéric (Marktanteil von 8,7 %) bzw. auf den Zusammenschluss AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (Marktanteil von 6,9 %) (33) entfallen.
(101)
Trotz diesbezüglicher an die französischen Behörden gerichteten Anfragen verfügt die Kommission über keine genaueren Informationen über die Struktur des Zusatzkrankenversicherungsmarktes, wie beispielsweise über die Zusammenschlüsse von Versicherungsgesellschaften auf Gegenseitigkeit, von Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit, von Vereinigungen von Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit und Versorgungswerken. Ferner waren die französischen Behörden trotz diesbezüglicher Anfragen von Seiten der Kommission nicht in der Lage, statistische Angaben über Solidarverträge zu übermitteln (weder auf allgemeiner Ebene noch in Bezug auf die verschiedenen Arten der Marktteilnehmer). Die in den Tabellen zu den Erwägungen 102 und 103 angegebenen statistischen Daten beziehen sich daher auf den gesamten Markt der Zusatzkrankenversicherung und schließen die Verträge ein, die nicht die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der angemeldeten Maßnahme erfüllen. Ein Bericht des französischen Rechnungshofes aus dem Jahr 2008 (34) hebt ferner hervor, dass viel zu wenig statistische Angaben über die Zusatzversicherung vorliegen. Dies gelte im Hinblick auf die Zahl der Versicherten, ihre Verteilung auf die verschiedenen Arten von Versicherern und die verschiedenen Vertragstypen (Individualvertrag, freiwilliger Kollektivvertrag und verbindlich vorgeschriebener Kollektivvertrag) sowie in Bezug auf die Höhe der Kostenerstattungen nach Haushalts- und Einkommenskategorien. Ausgehend von Analysen der französischen Wettbewerbsbehörde erscheint der Markt der Individualverträge (35), der jedoch nur einen der von der ersten angemeldeten Maßnahme betroffenen Untermärkte darstellt, gleichwohl als fragmentiert, wenn nicht als sehr fragmentiert.
(102)
Von 2001 bis 2007 hat sich der Sektor stark entwickelt, wie die Tabelle am Ende der Erwägung verdeutlicht (36). Der Gesamtumsatz dieser Versicherungsträger erreichte 2007 den Betrag von 27,4 Mrd. EUR und stieg somit gegenüber 2001 um 55,8 %, d. h. die durchschnittliche jährliche Wachstumsrate betrug 7,6 %. Der Jahresumsatz 2008 würde 29 Mrd. EUR überschreiten und ein Wachstum von 6 % gegenüber 2007 (37) aufweisen.
Umsatzentwicklung der Träger von Zusatzversicherungen 2001-2007
(in Mrd. EUR)
Versicherungsvereine auf Gegenseitig-keit
Versorgungswerke
Versicherungsgesellschaften
Gesamt
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Nach den von den französischen Behörden übermittelten Zahlenangaben ergab sich folgende Verteilung von Individual- und Kollektivverträgen (Angaben für das Jahr 2004):
Versorgungswerke
Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit
Versicherungsgesellschaften
Kollektivverträge
38 %
33 %
29 %
Individualverträge
6 %
67 %
27 %
Individual- und Kollektivverträge
18 %
54 %
28 %
(104)
Während die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit und die Vereinigungen der Versicherungsvereine vor allem Individualverträge vertreiben, bieten die Versorgungswerke im Wesentlichen Verträge kollektiver Natur an (betriebliche oder branchenübergreifende Verträge). Die Versicherungsgesellschaften weisen ein ausgewogeneres Portefeuille auf.
(105)
Ferner ist die Versicherungsrate der Bevölkerung deutlich von 84 % im Jahr 1996 auf 92,8 % im Jahr 2006 angestiegen. Im Bereich der Versicherungen auf Gegenseitigkeit werden 32 bis 38 Mio. Versicherte gezählt, bei den Versicherungsgesellschaften sind es 13 Mio. Versicherte und bei den Versorgungswerken 11 Mio. Versicherte. Außerdem kommen 4 Mio. Versicherte in den Genuss des CMU-C (Universelle Krankenversicherung), der mittellosen Personen einen kostenlosen zusätzlichen Krankenversicherungsschutz bietet. Dies bedeutet, dass heute zwischen 7 % und 8 % der Franzosen und Französinnen über keinen zusätzlichen Versicherungsschutz verfügen (38).
(106)
Nach Artikel 107 AEUV sind „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(107)
Eine Maßnahme stellt eine staatliche Beihilfe dar, wenn sie die folgenden kumulativen Voraussetzungen erfüllt: 1) die Maßnahme verschafft einen Vorteil; 2) durch die Bereitstellung staatlicher Mittel; 3) dieser Vorteil ist selektiv; 4) die Maßnahme verfälscht den Wettbewerb oder droht ihn zu verfälschen und beeinträchtigt den Handel zwischen den Mitgliedstaaten.
(108)
Zweifellos bilden die Befreiungen oder Senkungen der Körperschaftssteuer und der wirtschaftlichen Gebietsabgabe, die eine von den betroffenen Unternehmen normalerweise zu tragende Belastung aufheben bzw. reduzieren, einen Vorteil für ihren Begünstigten (39). In dieser Hinsicht stellen die Steuerbefreiungen oder -senkungen also wirtschaftliche Vorteile dar.
(109)
Im Hinblick auf die Verweise des CTIP, es bestünde möglicherweise ein Auftrag zur Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung, stellt die Kommission fest, dass die in der Rechtssache Altmark (40) festgestellten Voraussetzungen (um in bestimmten Fällen von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse die Einstufung als Beihilfe auszuschließen) im vorliegenden Fall nicht erfüllt sind (siehe insbesondere den Erwägungsgrund 144: die dritte Voraussetzung im Falle Altmark lautet, dass der Ausgleich nicht über die Kosten für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen hinausgehen darf). Es handelt sich daher um einen wirtschaftlichen Vorteil.
(110)
Die Vorteile werden durch den französischen Staat gewährt, der dadurch auf Steuereinnahmen verzichtet. Er gewährt diesen Vorteil folglich aus staatlichen Mitteln.
(111)
Die Maßnahme weist zudem einen selektiven Charakter auf. Dieser ergibt sich zum Einen aus der Beschränkung der Maßnahme auf einen Wirtschaftszweig, nämlich den Versicherungssektor, und zum Anderen aus ihrer Beschränkung innerhalb dieses Sektors auf eine besondere Art von Verträgen (Untersektor). In diesem Zusammenhang muss zunächst festgestellt werden, dass die Körperschaftssteuer eine Steuer darstellt, die auf alle Unternehmen Anwendung findet, und zwar unabhängig von dem Wirtschaftszweig, in dem sie tätig sind. Eine Befreiung von dieser Steuer, die ausschließlich dem Versicherungssektor zugute kommt, stellt somit eine Abweichung von der allgemeinen Regelung der Körperschaftssteuer dar, die auf diese Weise bestimmte Unternehmen besonders bevorzugt. Dies gilt analog für die Befreiung von der wirtschaftlichen Gebietsabgabe. Ferner begünstigt die fragliche Befreiung innerhalb des Versicherungssektors den Abschluss bestimmter Krankenversicherungsverträge, im vorliegenden Falle von Solidarverträgen. Die Maßnahme begünstigt somit Versicherungsträger, die an „Solidarverträge“ gebunden sind, zum Nachteil von Versicherungsträgern, die an „klassische“ Verträge gebunden sind.
(112)
Neben der Tatsache, dass im Versicherungssektor innerhalb der Europäischen Union Handelsverkehr stattfindet, ist in Erinnerung zu rufen, dass, wenn ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, dadurch die inländische Erzeugung beibehalten oder erhöht werden kann, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, ihre Erzeugnisse auf den Markt dieses Mitgliedstaats auszuführen, verringern (41).
(113)
Die Stellung der betroffenen Unternehmen im Handelsverkehr innerhalb der Europäischen Union wird daher gestärkt. Folglich kann die Maßnahme Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen und den Handelsverkehr innerhalb der Europäischen Union beeinträchtigen.
(114)
Daher ist festzustellen, dass die erste Maßnahme in der Tat eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt. Frankreich bestreitet diese rechtliche Einstufung nicht.
(115)
Da die angemeldete Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, ist zu analysieren, ob sie mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Die französischen Behörden sind der Auffassung, dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe ist, die gemäß Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar sei.
(116)
In Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV heißt es: „Mit dem Binnenmarkt vereinbar sind: a) Beihilfen soziale Art an einzelne Verbraucher, wenn sie ohne Diskriminierung nach der Herkunft der Waren gewährt werden.“
(117)
Danach ist eine Beihilfemaßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn die drei folgenden Voraussetzungen erfüllt sind:
1.
die Beihilfe muss eine soziale Zweckbestimmung haben;
2.
sie muss einzelnen Verbrauchern gewährt werden;
3.
sie muss ohne Diskriminierung nach der Herkunft der Ware gewährt werden.
(118)
Es ist zunächst festzustellen, dass es sich bei Artikel 107 Absatz 2 AEUV um eine Ausnahme von dem in Artikel 107 Absatz 1 AEUV niedergelegten allgemeinen Grundsatz des Verbots staatlicher Beihilfen handelt, und daher diese Bestimmung eng auszulegen ist (42).
(119)
Jedoch muss in Bezug auf die Anwendung von Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV darauf hingewiesen werden, dass die Kommission in ihrer Entscheidungspraxis nicht ausschließt, dass die Beihilfe einem Vermittler gewährt werden kann, der sie an die einzelnen Verbraucher weitergibt. (43). Nichtsdestoweniger ist es in einem solchen Falle erforderlich, dass der eingerichtete Mechanismus eine tatsächliche Weitergabe des Vorteils an den Endverbraucher sicherstellt.
(120)
Die Kommission stellt fest, dass die soziale Zweckbestimmung (erste Voraussetzung) der Maßnahme nachgewiesen ist, da sie darauf abzielt, Personen den Abschluss einer Zusatzkrankenversicherung zu ermöglichen, für die dies wegen ihres Alters, ihres Gesundheitszustandes oder ihrer finanziellen Lage schwierig ist. Artikel 207 CGI sieht in der Tat vor, dass die Versicherungsträger soziale Kriterien einzuhalten haben, damit ihnen die Maßnahme zugute kommt (44). Diese Kriterien führen Mindestanteile bestimmter schwächerer Bevölkerungsgruppen, wie Personen mit geringem Einkommen oder ältere Menschen, im Versicherungsportefeuille der betroffenen Träger ein. Der von den französischen Behörden übermittelte Vorentwurf des Dekrets, der bestimmte Modalitäten der tariflichen Staffelung nach der sozialen Situation der Versicherten (45) festlegt, bestätigt die soziale Zweckbestimmung der Maßnahme, die schwächeren Bevölkerungsgruppen zugute kommen soll.
(121)
Dagegen stellte die Kommission anhand der Prüfung der Maßnahme nicht fest, dass die Beihilfe tatsächlich den einzelnen Verbrauchern zugute kommt (zweite Voraussetzung).
(122)
Den französischen Behörden zufolge würden die den Unternehmen gewährten Beilhilfen indirekt den einzelnen Verbrauchern zugute kommen. Der starke Wettbewerb auf dem Markt der Zusatzkrankenversicherungen würde die Weitergabe der durch die Unternehmen bezogenen Beihilfen an den Verbraucher sicherstellen, und zwar über die Festsetzung der Prämienhöhe, die der Verbraucher zu zahlen hat.
(123)
In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die von Frankreich bereits angewandte Befreiung von der Steuer auf Solidar-Krankenversicherungsverträge von der Kommission als eine Beihilfe angesehen wurde, die nach Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV (46) mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. In diesem Fall bestand in der Tat kein Zweifel daran, dass die Steuerbefreiung in erster Stelle den einzelnen Verbrauchern zugutekommen würde, weil diese tatsächlich die Steuerlast zu tragen hatten. Da die Steuer einen Bestandteil der Prämie ausmachte, reduzierte die Steuerbefreiung zugunsten der Solidarverträge die Höhe der Prämie um genau diesen Betrag.
(124)
Im vorliegenden Falle wird die Beihilfe nicht durch Befreiung von einer indirekten Steuer gewährt, die zur Prämienhöhe proportional ist und zu Lasten der Versicherten geht, sondern durch eine Befreiung von der Körperschaftssteuer, die auf der Grundlage der Gewinne berechnet wird, die der Versicherungsträger mit sämtlichen mit den Versicherten abgeschlossenen Solidarverträgen erzielt.
(125)
Es ist zumindest ungewiss, ob die Befreiung von der Körperschaftssteuer tatsächlich an den Endverbraucher weitergegeben wird. Zum Einen verfügt die Kommission über keine Erkenntnisse, die belegen, dass sich die Körperschaftssteuer (und die Befreiung von dieser Steuer) tatsächlich auf die einzelnen Verbraucher des betroffenen Marktes auswirkt. Ferner zeigte ein kürzlich vorgelegter Bericht des französischen Rechnungshofes, dass die Gewinnmargen im Krankenversicherungssektor in den vergangenen Jahren sehr deutlich gestiegen sind (von 12 % im Jahr 2003 auf 23 % im Jahr 2007) (47). Im Zusammenhang mit der deutlichen Erhöhung der Gewinnmargen kann man kaum davon ausgehen, dass ein Marktmechanismus besteht, der die tatsächliche Weitergabe der Körperschaftssteuerbefreiung an die Endverbraucher gewährleistet.
(126)
Ferner weist das CTIP darauf hin, dass ein Teil der Gewinne der Bildung von Rückstellungen zugeführt werden muss, um die Pflichten der Solvabilität einzuhalten. Daher sei es durchaus normal, dass zumindest ein Teil des Vorteils dazu diene, die jährliche Erhöhung der geforderten Solvabilität ganz oder teilweise abzudecken. Dieses Argument ist eher ein Beleg dafür, dass die Maßnahme zu einer Erhöhung der Gewinne der Versicherungsträger und zu keiner Preissenkung für den Versicherungsschutz der Verbraucher führt.
(127)
Schließlich stellt das Argument Frankreichs, die Zusatzkrankenversicherungsverträge wären für die Versicherungsträger ein Produkt zur Kundenbindung und würden sie zu einer attraktiven Tarifpolitik anregen, die Würdigung der Kommission in keiner Weise in Frage. In der Tat muss in Erinnerung gerufen werden, dass Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV verlangt, dass der Vorteil tatsächlich an die einzelnen Verbraucher rückabgetreten wird. Daher kann die Tatsache, dass nur ein Anreiz dazu besteht, einen Teil des Vorteils an die Endverbraucher rückabzutreten, nicht das Erfordernis nach einer tatsächlichen Rückabtretung erfüllen.
(128)
Die Kommission stellt daher fest, dass die Maßnahme nicht die tatsächliche Weitergabe des Vorteils an die einzelnen Verbraucher garantiert, wie Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV voraussetzt.
(129)
Ferner gelangt die Kommission bei der Prüfung zu dem Schluss, dass das Tatbestandsmerkmal der Nicht-Diskriminierung nach der Herkunft der Ware (dritte Voraussetzung) nicht eingehalten wird. Um feststellen zu können, ob die Voraussetzung eingehalten wird, ist zu prüfen, ob den Verbrauchern die fragliche Beihilfe unabhängig davon zugute kommt, welches Unternehmen die Ware liefert oder die Dienstleistung erbringt, mit der sich das von dem betreffenden Mitgliedstaat angeführte soziale Ziel erreichen lässt, und dass keine Marktzutrittsbeschränkung für die in der Europäischen Union niedergelassenen Versicherungsträger besteht (48). Denn die Unternehmen, die in den Genuss der Regelung kommen möchten, müssen neben den Voraussetzungen in Bezug auf die Art der förderfähigen Verträge zudem Schwellenwerte in Bezug auf die Anzahl (120 000/150 000 Verträge) oder den Anteil (Quoten von 85 %/93 %) von Solidarverträgen in ihrem Portefeuille von Zusatzkrankenversicherungsverträgen einhalten.
(130)
Die französischen Behörden sind der Auffassung, dass die Schwellenwerte einen Anreiz schaffen würden, diese Art von Verträgen stark zu entwickeln und so das „negative Risiko“, das im Alter oder Einkommensniveau der Versicherten liegt, im Portefeuille der Versicherungsträger zu verteilen. Ferner seien sie notwendig, um zu verhindern, dass sich der Steuervorteil auf einen zu geringen Geschäftsanteil der Träger erstreckt, damit die Ziele der Solidarität und der Verteilung der Risiken erreicht werden können. Nur durch einen Mechanismus, der den Versicherungsträgern in ihrem Portefeuille von Krankenversicherungsverträgen eine Mindestanzahl oder einen Mindestanteil von Solidarverträgen in signifikanter Höhe vorschreibt, könnte garantiert werden, dass die soziale Zielsetzung der Maßnahme verfolgt wird. Ohne diesen Schwellenwertmechanismus hätte keine Bestimmung garantieren können, die Versicherungsrate derzeit nicht versicherter Bevölkerungskategorien zu erhöhen, und die Steuerbefreiungen hätten lediglich einen Mitnahmeeffekt bei den Versicherungsträgern ausgelöst. Der anteilige Schwellenwert würde es den kleinen Versicherungsträgern, die nahezu ausschließlich solche Verträge anbieten, ermöglichen, in den Genuss der Maßnahme zu gelangen, ohne den rein quantitativen Schwellenwert zu erreichen, wohingegen die absoluten Schwellenwerte es jenen Trägern erlauben würde, die eine bedeutende Zahl dieser Art von Verträgen (jedoch nicht ausschließlich solche) anbieten.
(131)
Zunächst stellt die Kommission fest, dass die französischen Behörden weder genaue Informationen über die aktuelle Verteilung der Solidarverträge auf die verschiedenen Marktteilnehmer noch über die Zahl und den Anteil dieser Verträge in ihren Portefeuilles vorlegen konnten. Indes geht aus der Analyse der Kommission hervor, dass die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit und die Vereinigungen der Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit rechtlich verpflichtet sind, nur Solidarverträge anzubieten (49). In der Praxis zeigt sich ferner, dass die Versorgungswerke derselben Verpflichtung unterliegen. Die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit und die Versorgungswerke dürften daher immer den anteilsmäßigen Schwellenwert einhalten, während die Versicherungsgesellschaften, die nur begrenzt auf dem Markt der Solidarverträge vertreten sind und sich dort engagieren möchten, Schwierigkeiten haben könnten, die Kriterien der Schwellenwerte (sowohl im Hinblick auf den Anteil als auch auf den absoluten Wert) zu erfüllen und so in den Genuss der Steuerbefreiungen zu gelangen. Dies wäre insbesondere für Versicherungsgesellschaften der Fall, die bereits ein umfangreiches Portefeuille von „klassischen“ Zusatzkrankenversicherungsverträgen besitzen, die nicht die Voraussetzungen für Solidarverträge erfüllen.
(132)
In diesem Zusammenhang würden die Schwellenwerte daher nicht zu gleichen Bemühungen unabhängig von der Art des Versicherungsträgers führen und wirkten nicht als Anreiz auf die Versicherungsträger, die die Schwellenwerte bereits erfüllen (insbesondere die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, die Vereinigungen der Versicherungsvereine und die Versorgungswerke). Im Gegensatz zu der Behauptung Frankreichs ist die Einführung von Schwellenwerten kein probates Mittel, um einen eventuellen Mitnahmeeffekt zu verhindern.
(133)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Schwellenwerte schlichtweg eine Diskriminierung nach der Herkunft der Ware hervorrufen. Die Schwellenwerte können eine bestimme Anzahl von Versicherungsträgern von der Steuerbefreiung ausschließen, obwohl sie Solidarverträge anbieten würden, die die französischen Behörden unterstützen möchten. Ferner könnten derartige Schwellenwerte jenen Trägern einen Vorteil verschaffen, die bereits auf dem Markt vertreten sind, und für bestimmte Marktteilnehmer eine Marktzutrittsbeschränkung darstellen, die diese Werte nicht einhalten könnten oder nicht sicher sind, sie einhalten zu können.
(134)
Schließlich besteht die Wahrscheinlichkeit, dass die Beihilfehöhe je nach Versicherungsträger infolge der mit den betreffenden Geschäften erzielten Gewinne schwankt. Dies würde der Anforderung widersprechen, nach der den Verbrauchern die fragliche Beihilfe unabhängig davon zugute kommen muss, welches Unternehmen die Ware liefert oder die Dienstleistung erbringt, mit der sich das von dem betreffenden Mitgliedstaat angeführte soziale Ziel erreichen lässt. (50)
(135)
Daher ist festzustellen, dass die von Frankreich angemeldete Beihilferegelung zur Förderung von Solidarverträgen nicht mit dem Binnenmarkt nach Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV vereinbar ist.
(136)
Auch wenn Frankreich nicht explizit eine andere Bestimmung zur Vereinbarkeit der staatlichen Beihilfen anführt, ist festzustellen, dass im vorliegenden Fall keine der Voraussetzungen für die Vereinbarkeit nach Artikel 107 Absatz 2 und 3 AEUV zutreffen.
(137)
Bezüglich der Bestimmungen von Artikel 107 Absatz 2 AEUV, die nicht unter Buchstabe a aufgeführt sind, ist festzustellen, dass die Voraussetzungen der Vereinbarkeit nach Buchstabe b und c im vorliegenden Falle ganz klar keine Anwendung finden.
(138)
Nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV kann eine Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn sie zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete bestimmt ist, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändert, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
(139)
Dem FNMF zufolge würde die Beihilfe dazu bestimmt, die Entwicklung der auf der Solidarität und der Eigenverantwortung basierenden Zusatzkrankenversicherung zu fördern, und zwar unter Voraussetzungen, die die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Nichtsdestoweniger hat die Kommission trotz wiederholter Anfragen von den französischen Behörden keine Zahlenangaben erhalten, die die Anwendbarkeit der genannten Voraussetzung der Vereinbarkeit im Sinne der vorausgegangenen Erwägung abstützen. Sie erhielt ebenso wenig Zahlenangaben zur Auswirkung der bestehenden steuerlichen Maßnahmen auf die Verteilung der Solidarverträge und auch nicht in Bezug auf das Verhältnis zwischen dem angestrebten Zusatzvorteil und den zusätzlichen Kosten oder Anforderungen, die mit der Verwaltung derartiger Verträge verbunden sind. Die Kommission kann daher nicht feststellen, ob die angestrebten Steuerbefreiungen erforderlich und angemessen sind, um das beschriebene Ziel zu erreichen. Jedenfalls ist festzustellen, dass die Befreiung von der Körperschaftssteuer weder mit der Durchführung von Investitionen noch mit der Schaffung von Arbeitsplätzen oder spezifischen Projekten verbunden ist. Sie stellt somit eine ständige Abgabenbefreiung im Sinne einer Betriebsbeihilfe dar, welche nach gängiger Praxis nicht im Rahmen von Artikel 107 Absatz 3 AEUV mit dem Binnenmarkt für vereinbar erklärt werden kann.
(140)
Schließlich führte Frankreich kein weiteres Tatbestandsmerkmal der Vereinbarkeit nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV an.
(141)
Das CTIP ist der Auffassung, dass Maßnahmen, die - wie die fragliche Maßnahme - auf Tarifverträgen und -vereinbarungen beruhen, das Ziel hätten, die Unzulänglichkeiten der Sozialversicherung auszugleichen. Die Kommission stellt fest, dass das CTIP das Bestehen einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht expressis verbis anführt und dass Frankreich, das die Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe mit dem Vertrag nachweisen müsste, Artikel 106 Absatz 2 AEUV nicht zitiert. Unter diesen Umständen ist die Kommission nicht in der Lage, die Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe im Lichte von Artikel 106 Absatz 2 AEUV zu würdigen. Ferner äußert die Kommission die nachfolgenden Bemerkungen.
(142)
Artikel 106 Absatz 2 AEUV sieht vor, dass für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, die Vorschriften des Vertrags gelten, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.
(143)
Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs geht hervor, dass die Mitgliedstaaten über einen großen Ermessensspielraum verfügen, welche Art von Dienstleistungen als von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse eingestuft werden können, wobei jene Wirtschaftszweige ausgenommen sind, in denen bereits eine Regelung der Europäischen Union zu dieser Frage vorliegt. Selbst wenn man annimmt, dass im vorliegenden Fall eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse vorliegt (was Frankreich nicht behauptet), ist festzustellen, dass im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV der dem mit einer öffentlichen Aufgabe betrauten Unternehmen gezahlte Ausgleich nicht die Kosten übersteigen darf, die zur Erbringung der öffentlichen Dienstleistung erforderlich sind, wobei die diesbezüglichen Einnahmen sowie ein angemessener Gewinn für die Erfüllung der Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.
(144)
Hierzu ist lediglich anzumerken, dass die fragliche steuerliche Maßnahme keinen Mechanismus umfasst, der einen zu hohen Ausgleich für die Kosten der Versicherungsträger zur Erfüllung der Aufgabe verhindert. In der Tat ist festzustellen, dass die Höhe der fraglichen Beihilfe (Steuerbefreiungen für die betroffenen Geschäfte) in keiner Weise an die Zusatzkosten der Versicherungsträger gekoppelt ist. Sie ist ebenso wenig an die von den Versicherten gezahlten Prämien oder die Zahl der Verträge gekoppelt.
(145)
In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass die fragliche Maßnahme in keinem Fall nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV mit dem Binnenmarkt für vereinbar erklärt werden könnte.
VIII.2 Steuerlicher Abzug für Schwankungsrückstellungen für bestimme Kollektivverträge über Zusatzkrankenversicherungen
(146)
Der „Vorsorgemarkt“ umfasst Geschäfte, die Prävention und Versicherungsschutz gegen Risiken im Zusammenhang mit Tod, Risiken der Beeinträchtigung der körperlichen Integrität oder im Zusammenhang mit Mutterschaft, Risiken der Berufsunfähigkeit und der Invalidität oder das Risiko der Arbeitslosigkeit (51) in Ergänzung des gesetzlichen Sozialversicherungssystems zum Ziel haben.
(147)
Der Versicherungsschutz durch Vorsorge ermöglicht:
-
einen leichteren Zugang zu medizinischer Behandlung durch zusätzliche Erstattung der Gesundheitsausgaben bei Krankheit, Mutterschaft, Unfall usw.;
-
die Fortzahlung des gesamten oder teilweisen Entgelts bei Krankheitsurlaub, Invalidität oder Berufsunfähigkeit;
-
die Sicherstellung einer Kapitalsumme oder von Rentenzahlungen an den Ehegatten und die Kinder im Sterbefall des Versicherten;
-
eine Zusatzzahlung bei Pflegbedürftigkeit.
(148)
Drei Arten von Unternehmen sind auf diesem Markt tätig: die Gesellschaften, die dem französischen „code des assurances“ unterliegen (Versicherungsgesellschaften, Versicherungsgesellschaften auf Gegenseitigkeit und Tochterunternehmen von Banken), die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, die im „code de la mutualité“ geregelt sind, und die Versorgungswerke, die dem „code de la sécurité sociale“ unterliegen.
(149)
Die Vorsorgeversicherung kann entweder kollektiv abgeschlossen werden, indem man einem Kollektivvertrag über den Arbeitgeber, den Berufszweig oder die Branche beitritt, oder individuell, indem man sich direkt an eine Versicherungsgesellschaft oder einen Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit wendet.
(150)
Heute ist die überwiegende Mehrheit von Arbeitnehmern über kollektive Vorsorgeverträge abgesichert. Der Beitritt kann verpflichtend oder freiwillig erfolgen.
(151)
Ein kollektives Vorsorgesystem erfolgt im Rahmen eines Dreiecksverhältnisses:
-
der Arbeitgeber verpflichtet sich gegenüber den Arbeitnehmern und schließt hierzu einen Versicherungsvertrag ab (52),
-
der Versicherungsträger versichert das Risiko als Gegenleistung für die Zahlung der Beiträge,
-
die Arbeitnehmer sind die Begünstigten.
(152)
Nach den von den französischen Behörden übermittelten Schätzungen lag der Jahresumsatz des Vorsorgemarktes im Jahr 2005 bei 20 Mrd. EUR (Kollektiv- und Individualversicherungen). Den größten Marktanteil hatten die Versicherungsgesellschaften mit 71 % der erhobenen Beiträge inne, während die Versorgungswerke und die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit 21 % bzw. 8 % des Marktes für sich beanspruchten. Jedoch ist darauf hinzuweisen, dass sich diese Angaben auf sämtliche Vertragskategorien des Wirtschaftszweigs beziehen: Individualvertrag, Kollektivvertrag mit Beitrittsfreiheit und Kollektivertrag mit Beitrittspflicht.
(153)
Ferner schätzen die französischen Behörden, dass der Markt nach dem berufsständischen Benennungsverfahren (53) für die Risiken Tod, Berufsunfähigkeit und Invalidität mehr als 4 Mrd. EUR ausmacht und nahezu sämtliche durch die Versorgungswerke versicherten Vorsorgegeschäfte (4,2 Mrd. EUR) sowie einen Teil der Kollektivverträge der Versicherungsunternehmen und der Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit abdeckt. Jedoch wurden keine genauen Zahlenangaben über den Marktanteil der letztgenannten Träger am Benennungsverfahren mitgeteilt.
(154)
Obwohl Frankreich in der Anmeldung nicht bestritten hat, dass es sich bei der Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handelt, bemerkte Frankreich später, dass zumindest ein Teil der Regelung nicht als Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV angesehen werden dürfte, und zwar wegen der Besonderheiten der Benennungsverträge (strenge Auflagen bezüglich Tarife, Risikoauswahl und Verwaltung). Diese Auflagen würden die Verträge besonders sensibel für Risiken von Abweichungen im Schadenverlauf gegenüber der ursprünglichen Schadensatzerwartung machen und rechtfertigten daher voll und ganz eine besonders vorsichtige Rückstellungsregelung und somit eine höhere steuerliche Abzugsfähigkeit für Schwankungsrückstellungen, ohne dass dies einen Vorteil begründen würde.
(155)
Frankreich ist daher der Auffassung, dass ein über die steuerliche Regelung des allgemeinen Rechts nach Artikel 39d GB CGI hinausgehender Anteil des Steuerabzugs für Rückstellungen unter angepassten und ergänzten Voraussetzungen rechtlich und aufsichtsrechtlich gerechtfertigt sei und nicht den Tatbestand eines Vorteils erfülle.
(156)
Daher ist zunächst zu prüfen, ob die Maßnahme einen Vorteil für die betroffenen Versicherungsträger herbeiführt.
(157)
Artikel 39 Absatz 1 Ziffer 5 des oben genannten französischen allgemeinen Steuergesetzbuches sieht eine Abzugsfähigkeit vor für: „Rückstellungen, die gebildet wurden, um genau bezeichnete Verluste oder Belastungen auszugleichen, die durch die laufenden Ereignisse wahrscheinlich werden, vorausgesetzt, dass diese tatsächlich in der Buchführung des Geschäftsjahres festgestellt worden sind.“ Das Gesetzbuch sieht in bestimmten Fällen eine pauschale Abzugsfähigkeit für bestimmte Arten von Geschäften vor. Dies gilt insbesondere im Bereich der Versicherung und Rückversicherung, für die Artikel 39 d G bis 39 d GD CGI besondere Regeln für die Abzugsfähigkeit von Rückstellungen vorsehen, um den Besonderheiten des Versicherungssektors, dessen Haupttätigkeit genau darin besteht, Risiken abzudecken, Rechnung zu tragen. Um feststellen zu können, ob gegebenenfalls ein Vorteil vorliegt, ist somit zu prüfen, ob die durch die fragliche Maßnahme betroffenen Geschäfte tatsächlich zusätzliche Verluste oder Belastungen im Sinne von Artikel 39 Absatz 1 Ziffer 5 CGI in dem Maße nach sich ziehen, wie dies Artikel 39 d GD vorsieht.
(158)
Zunächst ist der Grundsatz zu akzeptieren, wonach Art und Intensität des Schadenverlaufs im Bereich der Zusatzversicherung gegen die Risiken im Zusammenhang mit Tod, Berufsunfähigkeit und Invalidität je nach versicherter Bevölkerungskategorie und nach den Modalitäten des Versicherungsschutzes (Individualverträge/Kollektivverträge, freiwillige Verträge/Pflichtverträge) schwanken können.
(159)
Die Verträge, die aus Unternehmenstarifverträgen hervorgehen, einschließlich der aus solchen Tarifverträgen resultierenden Benennungsverträge, betreffen eine begrenzte Bevölkerungsgruppe. Sie ziehen ein „Spitzenrisiko“ (Risiko des Eintritts des Schadensereignisses in dem betroffenen Unternehmen) nach sich, wobei nicht immer die Möglichkeit gegeben ist, die Risiken auf eine große Bevölkerungsgruppe zu verteilen. Die Tarifverträge, die sich auf einen Wirtschaftszweig (eine Branche) beziehen, betreffen eine größere Bevölkerungsgruppe und weisen daher von vorneherein eine breitere Verteilung der Risiken auf. Für diese Vertragsart bestünde dennoch eine starke Korrelation zwischen Schadenverlauf und Krisenperioden, die einen Wirtschaftssektor insgesamt treffen können. Dem CTIP zufolge würden Krisenperioden die Volatilität der Schadensereignisse auf Branchenebene verstärken.
(160)
Zu den aus einem Unternehmenstarifvertrag resultierenden kollektiven Benennungsverträgen stellt die Kommission fest, dass kein Grund für die Annahme besteht, Art und Intensität (und somit die Schwankung) des Schadenverlaufrisikos würden sich erheblich von der Situation unterscheiden, wenn dieselbe Art von Vertrag außerhalb paritätischer Verhandlungen zwischen Gewerkschaft und Arbeitgeber abgeschlossen wird (und somit außerhalb des Benennungsverfahrens).
(161)
Da keine genauen Informationen über die Schadenhäufigkeit in diesem Sektor vorliegen, kann keinesfalls der Schluss gezogen werden, dass die Schwankungen der Risiken, die den branchenbezogenen Benennungsverträgen innewohnen (Verträge, die sich durch eine größere konjunkturelle Sensibilität, aber auch durch eine breitere Verteilung der Risiken auszeichnen), größer ausfallen würden als bei denselben Risiken in Zusammenhang mit Unternehmensverträgen (Verträge, die sich durch ein Spitzenrisiko und eine geringere Verteilung der Risiken auszeichnen).
(162)
Selbst wenn die von Frankreich angeführten Auflagen im Zusammenhang mit der Benennung tatsächlich zusätzlichen Druck auf die von den Versicherungsträgern erhobenen Prämien ausüben würden, muss festgestellt werden, dass es sich dabei um einen Umstand handelt, der die Einnahmen und nicht den Schadenaufwand betrifft. Diese Art von Risiko (Verlust von Einnahmen) fällt nicht unter Artikel 39 Absatz 1 Ziffer 5oCGI und kann daher keinen Anspruch auf steuerabzugsfähige Schwankungsrückstellungen begründen.
(163)
Es gibt somit keinen Nachweis dafür, dass Verträge mit Benennungsklausel und betriebliche Gruppenversicherungsverträge, die dieselben Risiken absichern, unterschiedliche Risiken aufweisen. Folglich bewirkt die zusätzliche steuerliche Abzugsfähigkeit nach Artikel 39d GD CGI, dass die steuerliche Belastung der Gesellschaften, die die betroffenen Unternehmen normalerweise tragen müssten, verringert oder aufgehoben wird. Aus diesem Grund verschafft der zusätzliche Steuerabzug einen wirtschaftlichen Vorteil.
(164)
Zu den Hinweisen Frankreichs und des CTIP, es bestünde gegebenenfalls ein Auftrag zur Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung, stellt die Kommission fest, dass die in der Rechtssache Altmark festgestellten Voraussetzungen (um in bestimmten Fällen von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse eine Einstufung als Beihilfe auszuschließen) im vorliegenden Fall nicht erfüllt sind (siehe insbesondere den Erwägungsgrund 189 - die dritte Voraussetzung der Rechtsprechung im Fall Altmark lautet, dass der Ausgleich nicht über die Kosten für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen hinausgehen darf). Es handelt sich hier also sehr wohl um einen wirtschaftlichen Vorteil.
(165)
Die durch die Maßnahme eingeräumten Vorteile werden durch den französischen Staat gewährt, der dadurch auf Steuereinnahmen verzichtet. Er gewährt diesen Vorteil folglich aus staatlichen Mitteln.
(166)
Aus den bereits im Hinblick auf die erste Maßnahme dargestellten Gründen weist auch die zweite Maßnahme einen selektiven Charakter auf. Die Selektivität ergibt sich zum Einen aus der Beschränkung der Maßnahme auf einen Wirtschaftszweig, nämlich den Versicherungssektor, und zum Anderen aus ihrer Beschränkung innerhalb dieses Sektors auf eine besondere Art von Verträgen (Untersektor). Die Maßnahme kommt bestimmten Unternehmen des Versicherungssektors zugute, die Kollektivverträge für den Versicherungsschutz im Zusammenhang mit Tod und Personenschäden im Rahmen des Benennungsverfahrens durch die Sozialpartner abschließen. Die Maßnahme findet also keine Anwendung auf Verträge, die dieselben Risiken außerhalb des Benennungsverfahrens abdecken. Ferner ist festzustellen, dass die Maßnahme keine Anwendung auf Rückversicherungsunternehmen findet, die dieselben Risiken tragen müssen.
(167)
Nichtsdestotrotz ist zu prüfen, ob die Selektivität nicht durch Wesen und Logik des Referenzsteuersystems gerechtfertigt ist. Zwar sieht der CGI im Bereich des steuerlichen Abzugs für Rückstellungen eine pauschale Abzugsfähigkeit für Zuführungen für bestimmte Rückstellungen vor, aber aus den oben dargelegten Gründen (siehe Erwägungsgründe 156 bis 163) ist eine Abzugsfähigkeit, die den nach Artikel 39 d GB vorgesehenen Betrag überschreitet, nicht durch die dem System immanente Logik gerechtfertigt, denn dieses sieht eine Rückstellung in Höhe der Verluste oder Belastungen vor, die durch die laufenden Ereignisse wahrscheinlich werden.
(168)
Schließlich muss nicht nur darauf hingewiesen werden, dass im Versicherungssektor innerhalb der Europäischen Union Handelsverkehr stattfindet, sondern auch auf die Tatsache, dass, wenn ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, dadurch die inländische Erzeugung beibehalten oder erhöht werden kann, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, ihre Erzeugnisse auf den Markt dieses Mitgliedstaats auszuführen, verringern. Die Stellung der betroffenen Unternehmen im Handelsverkehr innerhalb der Europäischen Union wird so gestärkt. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass der verbindliche Charakter der Benennungsverträge die Wettbewerbsverzerrung verstärkt. Die Maßnahme kann daher Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen und den Handel innerhalb der Europäischen Union beeinträchtigen.
(169)
Daher ist festzustellen, dass die zweite Maßnahme tatsächlich eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt, weil sie eine höhere Abzugsfähigkeit als die Abzugsfähigkeit nach Artikel 39 d GB CGI vorsieht.
(170)
Da die Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, ist zu analysieren, ob sie mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Die französischen Behörden sind der Auffassung, dass die fragliche Maßnahme eine staatliche Beihilfe ist, die nach Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
(171)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass die soziale Zweckbestimmung (erste Voraussetzung) der Maßnahme nachgewiesen ist. Denn schließlich, so die französischen Behörden, zielen die im Rahmen einer Benennungsklausel verwalteten Geschäfte darauf ab, einen möglichst großen Versicherungsschutz der Arbeitnehmer gegenüber jenen Risiken zu fördern, die von der gesetzlichen französischen Sozialversicherung unzureichend abgedeckt sind (Tod, Berufsunfähigkeit, Invalidität). Die soziale Zweckbestimmung zeigt sich in der breiten Verteilung der Risiken auf verschiedene Generationen und Arbeitnehmerkategorien, im einheitlichen Beitrag (keine Diskriminierung nach Alter, Geschlecht und Gesundheitszustand) sowie in sozialen Maßnahmen (kostenlose Ansprüche bei Arbeitslosigkeit, für unterhaltsberechtigte Kinder usw.). Ferner ist in einem rein individuellen und freiwilligen Rahmen zu erwarten, dass sich Arbeitnehmergruppen mit geringem Einkommen gegen einen Versicherungsschutz für außergewöhnliche, aber schwerwiegende Risiken entscheiden.
(172)
In ihrem Beschluss zur Einleitung des Prüfverfahrens vertrat die Kommission die Auffassung, dass die soziale Zweckbestimmung der Maßnahmen nicht in vollem Umfang erwiesen sei, sofern man auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung des Versicherungsvertrags abstellt (d. h. einen Zeitpunkt vor Eintreten des Versicherungsfalls). Es muss jedoch, wie Frankreich hervorhebt, festgestellt werden, dass die Gewährung der Beihilfe vor Eintritt des Versicherungsfalls mithilfe einer Versicherung gegen das fragliche Risiko tatsächlich die einzige Möglichkeit darstellt, um das angestrebte soziale Ziel zu erreichen.
(173)
Dagegen ergab die Prüfung der Maßnahme durch die Kommission aus den bereits im Rahmen der Prüfung der ersten Maßnahme dargelegten Gründen nicht den Nachweis, dass die Beihilfemaßnahme eine tatsächliche Weitergabe des Vorteils an die einzelnen Verbraucher garantieren würde (zweite Voraussetzung). Die zusätzliche Abzugsfähigkeit für Schwankungsrückstellungen bewirkt die Senkung oder Aufhebung der steuerlichen Belastung der Gesellschaften und hat somit eine analoge Wirkung wie die Befreiungsregelung der ersten Maßnahme.
(174)
Zu dem von der Kommission in ihrem Beschluss zur Einleitung des Prüfverfahrens vorgebrachten Argument, die mögliche Weitergabe des den Versicherungsträgern gewährten Vorteils könnte gegebenenfalls nicht nur den Versicherten/Arbeitnehmern, sondern auch den Arbeitgebern zugute kommen (die zur Prämienzahlung beitragen), erklären Frankeich und das CTIP, dass die Beteiligung der Arbeitgeber an der Finanzierung der tarifvertraglichen Systeme der zusätzlichen sozialen Sicherung für die Arbeitnehmer ein Entgelt und somit einen Vorteil darstelle. Die Kommission stellt jedoch fest, dass die Finanzierung eines Versicherungssystems zugunsten von Arbeitnehmern durch den Arbeitgeber zwar tatsächlich einen Vorteil für die Arbeitnehmer darstellt, aber eine mögliche Verringerung der Beiträge zweifellos auch eine Verringerung der Belastungen für den Arbeitgeber und somit einen Vorteil zu seinen Gunsten darstellt.
(175)
In Bezug auf die mögliche Diskriminierung nach der Herkunft der Waren (dritte Voraussetzung) bekräftigt die Kommission ihre Würdigung, der zufolge die starke derzeitige Konzentration der Geschäfte im Zusammenhang mit Benennungsverträgen in den Händen der Versorgungswerke zu einer De-facto-Diskriminierung zugunsten dieser Einrichtungen führt. Obwohl Frankreich nicht in der Lage gewesen sei, genaue Informationen über die Aufteilung des Marktes für Benennungsverträge zwischen den verschiedenen Marktteilnehmern vorzulegen, stellt die Kommission aufgrund ihr zur Verfügung stehender Informationen fest, dass derzeit die große Mehrheit der Benennungsverträge von Versorgungswerken verwaltet wird.
(176)
Obwohl nach Auskunft der französischen Behörden die Auswahl des zu benennenden Versicherungsträgers allein bei den Sozialpartnern liegt, ist festzustellen, dass die Sozialpartner nicht gesetzlich verpflichtet sind, für die Benennung des Versicherungsträgers eine Ausschreibung unter allen Marktbeteiligten durchzuführen. Der FFSA stellt ohne Widerspruch durch die französischen Behörden die Behauptung auf, dass sich die Sozialpartner bevorzugt für die Einrichtung eines Versorgungswerks aussprechen, dessen Verwaltung sie später selbst sicherstellen können.
(177)
Aus der Rechtsprechung in der oben genannten Rechtssache Albany geht hervor, dass im Rahmen von Tarifverhandlungen zwischen Sozialpartnern geschlossene Vereinbarungen, die soziale Zweckbestimmungen verfolgen, nicht unter Artikel 101 Absatz 1 AEUV über das Kartellverbot fallen. Dennoch ist festzustellen, dass diese Rechtsprechung, wie oben ausgeführt, keinesfalls impliziert, dass eine Beihilfe, die im Rahmen eines Benennungsverfahrens einem Versicherungsträger gewährt wird, mit Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV vereinbar ist.
(178)
Andere Versicherungsträger als Versorgungswerke, insbesondere Versicherungsgesellschaften, die auf dem Markt der kollektiven betrieblichen Vorsorge tätig sind, können folglich diskriminiert werden, weil die Sozialpartner nicht zur Durchführung von Ausschreibungen verpflichtet sind, die jedem interessierten Marktteilnehmer die Abgabe eines Angebots für die zwischen den Sozialpartnern vereinbarten Leistungen und den Erhalt des Zuschlags wegen der besseren Qualität seiner Dienstleistungen und/oder ihres günstigeren Preises ermöglichen würde. Zum Vergleich ist darauf hinzuweisen, dass bestimmte französische Zusatzkrankenversicherungssysteme einen Auswahlmechanismus für den (die) Versicherungsträger auf der Grundlage eines transparenten Ausschreibungsverfahrens (54) vorsehen.
(179)
Daher ist die Schlussfolgerung zu ziehen, dass zwei der drei Voraussetzungen für die Vereinbarkeit der Beihilfe nicht erfüllt sind und dass die von Frankreich angemeldete Beihilferegelung zugunsten der Benennungsverträge im Vorsorgebereich mit dem Binnenmarkt auf Grundlage von Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV nicht vereinbar ist.
(180)
Die Voraussetzungen für die Vereinbarkeit nach Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe b und c AEUV finden im vorliegenden Fall ganz klar keine Anwendung.
(181)
Im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Maßnahme aufgrund von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV weist Frankreich darauf hin, dass die nachgewiesene soziale Zweckbestimmung der Maßnahme belegen würde, wie wichtig die Entwicklung des Vorsorgemarktes in Zukunft sei. Diese Entwicklung würde mit der Zielsetzung einer verbesserten öffentlichen Gesundheit, der Bekämpfung prekärer Verhältnisse, der Förderung des sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalts sowie des sozialen Dialogs und des Arbeitnehmerschutzes einhergehen, die Zielsetzungen der Europäischen Union von gemeinsamem Interesse seien. Die Kommission hält jedoch die Erforderlichkeit und Angemessenheit der Maßnahme für nicht erwiesen. Die Kommission stellt analog zu ihren Ausführungen bei der Prüfung des Vorteiltatbestandes fest, dass es in keiner Weise gerechtfertigt sei, dass betriebliche Gruppenversicherungsverträge, die dieselben Risiken versichern, jedoch nicht im Rahmen von Benennungsverträgen abgeschlossen werden, von der Inanspruchnahme der Maßnahme ausgeschlossen sind. Die Maßnahme ist folglich insofern nicht angemessen, als sie außerhalb der Benennung abgeschlossene Verträge ausschließt. Ferner ist festzustellen, wie die Kommission bereits für die erste Maßnahme darlegte, dass die Maßnahme eine ständige Abgabenbefreiung im Sinne einer Betriebsbeihilfe darstellt, welche nach gängiger Praxis nicht im Rahmen von Artikel 107 Absatz 3 AEUV mit dem Binnenmarkt für vereinbar erklärt werden kann.
(182)
Schließlich führte Frankreich kein Tatbestandsmerkmal der Vereinbarkeit nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV an.
(183)
Frankreich und dem CTIP zufolge können zusätzliche Versicherungsleistungen im Vorsorgebereich im Rahmen des Benennungsverfahrens als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV angesehen werden. Dies gelte insbesondere, wenn der Beitritt zum Leistungssystem verbindlich vorgeschrieben ist und seine Verwaltung paritätisch erfolgt. Das CTIP verweist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs in der Rechtssache Albany (55) und führt aus, dass tarifvertragliche Systeme der sozialen Sicherheit mit Beitrittspflicht eine Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erfüllen.
(184)
Artikel 106 Absatz 2 AEUV lautet: „Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften der Verträge, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.“
(185)
Wie bereits bei der Prüfung der ersten Maßnahme (56) festgestellt wurde, verfügen die Mitgliedstaaten über einen großen Ermessensspielraum, welche Art von Dienstleistungen als von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse eingestuft werden können.
(186)
Ferner stellt die Kommission fest, dass der Gerichtshof in der oben genannten Rechtssache Albany zu dem Schluss gelangt, dass die Einräumung des ausschließlichen Rechts zur Verwaltung eines Zusatzrentensystems in einem bestimmten Wirtschaftszweig als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden kann und dabei die Bedeutung der sozialen Funktion der Zusatzrenten unterstreicht.
(187)
In diesem Zusammenhang ist nicht auszuschließen, dass die von den Versicherungsträgern im Rahmen der Benennung durch die Sozialpartner erbrachten Dienstleistungen als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden können. Dies gilt insofern, als die zwischen den Sozialpartnern im Rahmen der Benennung geschlossene Vereinbarung für alle Unternehmen (oder für das betroffene Unternehmen) des Wirtschaftszweigs verbindlich vorgeschrieben wird und Risiken versichert, die durch das öffentliche System der sozialen Sicherheit nicht oder unzureichend abgedeckt sind. Jedoch müssen, wie bereits bei der Prüfung der ersten Maßnahme festgestellt wurde (57), die finanziellen Maßnahmen zur Unterstützung eines derartigen Mechanismus auf die Summe beschränkt werden, die erforderlich ist, um die Zusatzkosten auszugleichen, die den Versicherungsträgern aus der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstehen.
(188)
Der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (58), definiert die Voraussetzungen, unter denen die Kommission einen solchen Ausgleich als vereinbar mit Artikel 106 Absatz 2 AEUV ansieht. Insbesondere darf der Ausgleich nicht über die Kosten hinausgehen, die aus der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstehen, unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns für die Erbringung der Dienstleistung.
(189)
Hierzu ist jedoch festzustellen, dass die aus der zusätzlichen Abzugsfähigkeit für Schwankungsrückstellungen resultierende Steuerersparnis diese Voraussetzung nicht erfüllt. Es kann keine Verbindung zwischen dem Betrag der Steuerersparnis und den Kosten für die Erbringung der öffentlichen Dienstleistungen hergestellt werden.
(190)
Mit Schreiben vom 31. Oktober 2008 erkennt Frankreich an, dass der Ausgleichsbetrag (Steuerersparnis) für die Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht die Voraussetzungen erfüllt, die der Gemeinschaftsrahmen vorsieht. Frankreich ist jedoch der Auffassung, dass diese Voraussetzungen den Besonderheiten der betroffenen Geschäfte nicht angemessen seien. Frankreich zufolge sei der Mechanismus der steuerlichen Abzugsfähigkeit angemessener und flexibler als eine Subvention auf der Grundlage einer präzisen Bewertung der Zusatzkosten, die sich aus der Verwaltung der Dienstleistung ergeben.
(191)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass die durch den Gemeinschaftsrahmen festgelegten Voraussetzungen strikt einzuhalten sind, da sie das erforderliche Gleichgewicht zwischen dem reibungslosen Funktionieren der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse einerseits und der Nicht-Beeinträchtigung der Entwicklung des Handelsverkehrs in einem Ausmaß, das dem Interesse der Europäischen Union zuwiderläuft, andererseits sicherstellt.
(192)
Daher stellt die Kommission fest, dass die Voraussetzungen von Artikel 106 Absatz 2 AEUV, wie im Gemeinschaftsrahmen genauer ausgeführt, nicht eingehalten sind und dass die Maßnahme daher auf der Grundlage dieser Bestimmung als nicht mit dem Binnenmarkt für vereinbar erklärt werden kann.
IX. SCHLUSSFOLGERUNG
(193)
Die Kommission stellt fest, dass die von Frankreich angemeldeten Beihilferegelungen zur Förderung von Solidarverträgen sowie kollektiver Vorsorgeverträge staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen. Ferner stellt sie fest, dass aufgrund der Modalitäten ihrer Durchführung trotz der nachgewiesenen sozialen Zweckbestimmung der betroffenen Beihilferegelungen keine der Voraussetzungen nach Artikel 107 Absatz 2 und 3 sowie nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV erfüllt sind. Die beiden Beihilferegelungen müssen daher als mit dem Binnenmarkt unvereinbar angesehen werden -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Beihilferegelungen, die Frankreich zur Förderung von auf den Grundsätzen der Solidarität und der Eigenverantwortung basierenden Krankenversicherungsverträgen einerseits und von Kollektivverträgen über Zusatzversicherungen gegen Risiken im Zusammenhang mit Tod, Berufsunfähigkeit und Invalidität andererseits in Anwendung von Artikel 207 Absatz 2, Artikel 1461 Ziffer 1o und Artikel 39d GD Code général des impôts (Allgemeines Steuergesetzbuch) durchzuführen beabsichtigt, stellen staatliche Beihilfen dar, die mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar sind.
Daher dürfen diese Beihilferegelungen nicht durchgeführt werden.
Artikel 2
Frankreich unterrichtet die Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses über die Maßnahmen, die ergriffen wurden, um diesem Beschluss nachzukommen.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Französische Republik gerichtet.
Brüssel, den 26. Januar 2011
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 26 gennaio 2011
relativa ai regimi di aiuto C 50/07 (ex N 894/06) cui la Francia intende dare esecuzione per favorire lo sviluppo dei contratti d’assicurazione malattia solidali e responsabili, nonché dei contratti d’assicurazione complementare collettivi contro i rischi di decesso, incapacità e invalidità
[notificata con il numero C(2011) 267]
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/319/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
dopo aver invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni ai sensi di detto articolo (2) e viste tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 28 dicembre 2006, la Francia ha notificato alla Commissione regimi di aiuto per favorire lo sviluppo dei contratti di assicurazione malattia, solidali e responsabili, quali prospettati in un disegno di legge finanziaria rettificativa per il 2006. Le disposizioni di detti regimi figurano all’articolo 88 della legge finanziaria rettificativa n. 2006-1771, del 30 dicembre 2006, relativa al 2006 (3). La Francia ha comunicato alla Commissione informazioni complementari con lettere in data 26 febbraio, 11 maggio e 18 settembre 2007.
(2)
Con lettera del 13 novembre 2007, la Commissione ha informato la Francia della propria decisione di avviare il procedimento formale d’indagine di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, nei confronti di tale aiuto.
(3)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento formale d’indagine è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (4). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni sui regimi d’aiuto in questione.
(4)
La Francia ha trasmesso le proprie osservazioni in merito all’avvio del procedimento formale d’indagine con lettera del 21 dicembre 2007.
(5)
Alla Commissione sono pervenute osservazioni riguardo al caso in esame da parte di numerosi terzi interessati. Essa le ha trasmesse alle autorità francesi offrendo loro la possibilità di commentarle, cosa che esse hanno fatto con lettera dell’8 maggio 2008.
(6)
La Francia ha trasmesso informazioni complementari alla Commissione con lettera del 31 ottobre 2008.
(7)
Alcuni terzi interessati hanno trasmesso alla Commissione informazioni complementari nel corso del febbraio 2009.
(8)
Al termine di una riunione fra i servizi della Commissione e le autorità francesi, tenutasi il 2 giugno 2009, le seconde si sono impegnate a esaminare la possibilità di apportare determinate modifiche ai regimi notificati e a comunicare quanto prima ai servizi della Commissione l’esito del loro esame.
(9)
Con lettera del 22 settembre 2009, la Commissione ha concesso alle autorità francesi un termine di 20 giorni lavorativi affinché trasmettano la loro analisi.
(10)
Con lettera del 3 novembre 2009, le autorità francesi hanno sollecitato una sospensione del procedimento formale d’indagine fino al 1o aprile 2010.
(11)
In data 17 novembre 2009 la Commissione ha accondisceso alla sospensione del procedimento formale d’indagine fino al 1o aprile 2010, conformemente al codice delle migliori pratiche applicabile nei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato (5), onde permettere alla Francia di adeguare il proprio disegno di legge e di procedere alle necessarie consultazioni.
(12)
Con lettera del 26 aprile 2010, le autorità francesi hanno informato la Commissione che un eventuale progetto di regime modificato le sarebbe pervenuto il 17 maggio 2010.
(13)
In data 2 maggio 2010, le autorità francesi hanno trasmesso informazioni alla Commissione, senza tuttavia prospettare modifiche ai regimi notificati.
II. DESCRIZIONE CIRCOSTANZIATA DELL’AIUTO
(14)
Hanno formato oggetto della decisione di avvio di indagine formale due dispositivi fiscali distinti.
(15)
La prima misura notificata è un regime di esenzione dall’imposta sulle società, introdotto dall’articolo 207-2 del codice generale delle imposte (CGI), e dal contributo economico territoriale (6) (articolo 1461-1o del CGI) per operazioni di gestione di determinati contratti di assicurazione malattia, detti «solidali e responsabili». Beneficerebbero di tali esenzioni tutti gli organismi che diffondono detti contratti: mutue e unioni disciplinate dal codice della mutualità, enti previdenziali disciplinati dal titolo III del libro IX del codice della sicurezza sociale ovvero dal libro VII del codice rurale, nonché tutte le imprese assicuratrici disciplinate dal codice delle assicurazioni.
(16)
L’obiettivo principale della misura consiste, tramite lo sviluppo di questo tipo di contratti, nell’ampliare la copertura complementare di malattia per la popolazione francese. A tale titolo, la misura sarebbe complementare al regime di esenzione dalla tassa sulle convenzioni assicurative, che si applica al medesimo tipo di contratti e che la Commissione ha autorizzato con decisioni in data 2 giugno 2004 (7) e 29 ottobre 2010 (8).
(17)
I contratti di assicurazione malattia cui si applica tale regime di esenzione sono stati introdotti in Francia nel 2001 (9). Si tratta, da un lato dei contratti relativi a operazioni collettive con adesione obbligatoria, dall’altro dei contratti relativi a operazioni individuali e collettive con adesione facoltativa.
(18)
Per poter beneficiare dell’esenzione, detti contratti devono soddisfare in particolare i requisiti seguenti:
-
l’organismo assicuratore non esigerà alcuna informazione medica sull’assicurato ai fini dell’adesione a contratti facoltativi,
-
l’ammontare dei contributi o dei premi non sarà fissato in funzione dello stato di salute dell’assicurato,
-
le garanzie concesse dovranno obbligatoriamente coprire le prestazioni connesse con la prevenzione e le consultazioni del medico di fiducia, nonché con le prescrizioni di quest’ultimo,
-
le garanzie concesse non dovranno coprire partecipazioni a spese mediche che l’assicurato può trovarsi a sostenere per un superamento di onorari sulla tariffa di determinati atti o di determinate consultazioni, oppure per la mancata specificazione del medico di base.
(19)
Per beneficiare del regime preferenziale, gli organismi assicuratori dovranno inoltre rispettare soglie relative al numero di contratti di assicurazione malattia di tipo solidale e responsabile, rispetto al loro volume complessivo di contratti di assicurazione malattia. Queste soglie variano a seconda della natura dei contratti.
-
Contratti relativi a operazioni individuali e collettive con adesione facoltativa
La loro quota deve rappresentare 150 000 persone ovvero una percentuale minima (fissata per decreto) che oscilla fra l’80 % e il 90 % del numero complessivo di affiliati e membri partecipanti per contratti relativi a operazioni individuali e collettive con adesione facoltativa sottoscritti presso l’organismo (10).
-
Contratti relativi a operazioni collettive con adesione obbligatoria
La loro quota deve rappresentare 120 000 persone ovvero una percentuale minima (fissata per decreto) che oscilla fra l’90 % e il 95 % del numero complessivo di affiliati e membri partecipanti per contratti relativi a operazioni individuali e collettive con adesione facoltativa sottoscritti presso l’organismo (11).
(20)
Da ultimo, gli organismi beneficiari dovranno soddisfare altresì almeno una delle condizioni seguenti:
-
attuare una modulazione tariffaria o di copertura dei contributi in funzione della situazione sociale degli affiliati e dei membri partecipanti,
-
i membri partecipanti e gli affiliati che beneficiano di un aiuto all’acquisto di un’assicurazione complementare sulla salute (12) rappresentano almeno il 3-6 % dei partecipanti o affiliati a contratti di assicurazione malattia relativi a operazioni individuali e collettive con adesione facoltativa sottoscritti presso l’organismo (13),
-
le persone di età pari o superiore ai sessantacinque anni rappresentano almeno il 15-20 % dei membri partecipanti o degli affiliati a contratti di assicurazione malattia sottoscritti presso l’organismo (14),
-
le persone di età inferiore ai venticinque anni rappresentano almeno il 28-35 % dei beneficiari di contratti di assicurazione malattia sottoscritti presso l’organismo (15).
(21)
Secondo le autorità francesi, questi ultimi criteri impongono una mutualizzazione tariffaria o generazionale e il conseguimento di un livello minimo di solidarietà effettiva. Essi mirerebbero a incentivare la diffusione dei contratti solidali e responsabili nonché una copertura per l’intera popolazione, in particolare accogliendo una percentuale significativa di giovani o anziani, due categorie che riscontrano maggiori difficoltà per ottenere un’assicurazione malattia (complementare), data l’esiguità delle loro risorse (nel caso dei giovani) o per il costo potenziale che determinano (nel caso degli anziani).
(22)
Il dispositivo impone inoltre che questi criteri vengano valutati a livello di interi gruppi, con riferimento alle loro attività imponibili in Francia. La norma si prefiggerebbe di evitare l’aggiramento del dispositivo o operazioni di concentrazione di tale tipo di rischio in alcune strutture ad hoc, in contrasto con l’obiettivo della mutualizzazione.
(23)
Stando alle autorità francesi, tutte queste condizioni intenderebbero spronare gli organismi assicuratori a sviluppare la diffusione di questi contratti, a partecipare all’attuazione della copertura malattia universale di base e complementare, nonché a offrire una copertura malattia complementare all’intera popolazione tenendo sotto controllo le condizioni tariffarie. L’obiettivo è offrire una copertura a persone che per il loro stato di salute o per le loro risorse finanziarie non ne possono disporre a titolo individuale.
(24)
L’entrata in vigore di questo dispositivo fiscale, inizialmente prevista per il 1o gennaio 2008 con riferimento all’esenzione dall’imposta sulle società, e per l’esercizio 2010 con riferimento all’esenzione dal contributo economico territoriale, è stata rinviata rispettivamente al 1o gennaio 2012 e all’esercizio 2013, in attesa di un’approvazione dei relativi regimi da parte della Commissione.
(25)
Questo secondo dispositivo fiscale mira a permettere agli organismi assicuratori il beneficio della detrazione fiscale degli accantonamenti per riserve di perequazione relative a determinati contratti collettivi di assicurazione complementare (articolo 39 quinquies GD del CGI), in aggiunta a quanto consentito dal regime di diritto comune (articolo 39 quinquies GB) per accantonamenti del genere.
(26)
La costituzione di una riserva tecnica perequativa (16) è prevista dalla regolamentazione contabile e prudenziale degli organismi assicuratori. L’articolo 30 della direttiva 91/674/CEE del Consiglio, del 19 dicembre 1991, relativa ai conti annuali e ai conti consolidati delle imprese di assicurazione, definisce la riserva di perequazione come segue: «La riserva di perequazione comprende tutte le somme accantonate conformemente alle disposizioni legislative o amministrative che permettono di perequare le fluttuazioni del tasso dei sinistri negli anni futuri e di coprire rischi particolari.» (17)
(27)
Nella fattispecie, la riserva di perequazione è destinata a far fronte alle fluttuazioni nei rischi di sinistri inerenti alle operazioni collettive per coprire i rischi di decesso o di danni corporei (incapacità e invalidità). Tali fluttuazioni nel risultato (da un esercizio all’altro) sarebbero connesse con l’effettiva attivazione delle garanzie previste dai contratti d’assicurazione sottoscritti rispetto alle ipotesi di esecuzione degli obblighi di garanzie assunti nell’elaborare la parificazione dei premi assicurativi. La riserva permette di spianare i risultati tecnici inerenti alle operazioni in questione, onde compensare notevoli fluttuazioni di sinistralità che possono emergere ulteriormente.
(28)
Stando alle autorità francesi, la nuova riserva di perequazione di cui all’articolo 39 quinquies GD si inquadra nell’obiettivo generale di sviluppare e migliorare l’offerta, ad opera degli organismi assicuratori, delle garanzie previdenziali sottoscritte nell’ambito di una cosiddetta procedura «di designazione». Quest’ultima interessa le garanzie collettive complementari che derivano da convenzioni o accordi collettivi professionali o interprofessionali, da accordi tra imprese o da decisioni del datore di lavoro, in cui l’organismo assicuratore è designato dalle parti sociali («procedura di designazione»). Per l’organismo designato ciò comporta l’obbligo di rispettare le condizioni convenzionali negoziate tra le parti sociali (18) (comprese le clausole in materia di adeguamento tariffario). La designazione avviene per un periodo massimo di cinque anni, al termine del quale deve obbligatoriamente intervenire un riesame dell’organismo designato. I contratti con una clausola di designazione negoziati dalle parti sociali nel quadro di accordi di categoria formano invariabilmente oggetto di un decreto di estensione da parte del ministro preposto alla sicurezza sociale. Essi si applicano pertanto a tutti gli effetti all’intera platea dei salariati ed ex salariati della categoria nonché ai loro aventi causa (a prescindere dallo stato di salute o dall’età rispettivi), e i datori di lavoro sono tenuti a sottoscrivervi e ad aderire all’organismo designato (19).
(29)
Secondo le autorità francesi la designazione permette di spuntare dall’organismo designato un rapporto contributi/garanzia più vantaggioso, oltre a offrire a tutti i salariati di un settore economico le medesime garanzie, a prescindere dalle dimensioni della rispettiva impresa di appartenenza. Questo dispositivo comporterebbe altresì un riesame periodico delle modalità per organizzare la mutualizzazione dei rischi e la designazione dell’organismo prescelto.
(30)
Questa misura consentirebbe inoltre di tenere meglio sotto controllo le tariffe e di accrescere la qualità delle prestazioni erogate, a tutto vantaggio del singolo consumatore, in situazioni gravi come l’invalidità, l’incapacità o il decesso, che comportano per l’assicurato o per la sua famiglia rilevanti conseguenze sociali e finanziarie (spese supplementari, perdita di redditi, emarginazione, ecc.).
(31)
Più esattamente, il meccanismo della riserva a favore delle garanzie per decesso, invalidità e incapacità sottoscritte nell’ambito di una procedura di designazione è inteso a permettere agli organismi assicuratori designati:
-
di far fronte a divari deficitari su questo tipo di contratti rispetto alla media inizialmente preventivata, che potrebbero risultare da fattori di aleatorietà nei rischi (importi e numero di casi) o dalla deriva del rischio (mutamenti nei dati in base ai quali era stata calcolata la tariffazione iniziale),
-
di incrementare i fondi propri e il margine di solvibilità degli organismi che propongono queste operazioni, attraverso la costituzione della riserva speciale.
(32)
In pratica, la dotazione annua della riserva può essere detratta nei limiti dell’utile tecnico (20) relativo alle operazioni in questione. L’importo totale della riserva non può eccedere il 130 % dell’ammontare complessivo dei contributi relativi a tutte le operazioni realizzate nel corso di un esercizio. La riserva è destinata a compensare i risultati tecnici deficitari dell’esercizio, in ordine di anzianità delle dotazioni annuali.
(33)
Le dotazioni annuali non utilizzate entro un termine decennale vengono trasferite in una riserva speciale esente da imposta. L’ammontare di questa riserva speciale non può eccedere il 70 % dell’importo complessivo dei contributi relativi a tutte le operazioni in questione realizzate nel corso dell’esercizio. L’eccedente di tali dotazioni è rapportato all’utile imponibile 10 anni dopo la loro contabilizzazione.
(34)
Nel regime di diritto comune, le imprese di assicurazione e di riassicurazione (articolo 39 quinquies GB) attualmente possono costituire, in esenzione da imposta, riserve di perequazione relative alle operazioni di assicurazione di gruppo contro i rischi di decesso, incapacità o invalidità, entro i limiti seguenti:
-
la dotazione annuale della riserva è limitata al 75 % dell’utile tecnico dei contratti interessati,
-
l’ammontare totale della riserva non può eccedere, rispetto all’importo dei contributi relativi ai contratti in questione acquisiti nel corso dell’esercizio, una percentuale compresa tra il 23 % e il 100 %, a seconda della platea di assicurati.
Ciascuna riserva è destinata a compensare i risultati tecnici deficitari dell’esercizio in ordine di anzianità delle dotazioni annuali. Le dotazioni inutilizzate nell’arco di un decennio, inoltre, sono rapportate al beneficio imponibile.
III. MOTIVI CHE HANNO PORTATO ALL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO FORMALE D’INDAGINE
(35)
Nella sua decisione di avvio formale dell’indagine, in data 13 novembre 2007, la Commissione ha espresso dubbi circa l’applicabilità dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE alle due misure fiscali in questione (21).
(36)
Per quel che riguarda la prima misura (esenzioni dall’imposta sulle società e dal contributo economico territoriale per attività di gestione dei contratti solidali e responsabili), a giudizio della Commissione le autorità francesi non hanno fornito la prova di un trasferimento integrale del vantaggio a favore dei consumatori.
(37)
La Commissione si è interrogata altresì sul rispetto della condizione di non discriminazione sulla base dell’origine del prodotto, per la presenza di soglie relative al numero (120 000/150 000 contratti) o alla proporzione (percentuale dell’80/90 %) di contratti solidali e responsabili nel portafoglio di contratti di assicurazione malattia degli organismi interessati.
(38)
Quanto alla seconda misura (detrazione fiscale degli accantonamenti per riserve di perequazione), la Commissione era del parere che non risultasse soddisfatta nessuna delle tre condizioni di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE.
(39)
Anzitutto, il carattere sociale della misura secondo la Commissione non sembra pienamente dimostrato nella fase di sottoscrizione del contratto assicurativo, vale a dire prima che gravi eventi si verifichino.
(40)
In secondo luogo, il trasferimento integrale dell’aiuto al consumatore/assicurato appariva ancora più ipotetico che per la misura precedente. Sembrava inoltre che ne potessero trarre vantaggio anche i datori di lavoro, nella misura in cui contribuiscono a loro volta a finanziare il contratto.
(41)
Terzo, l’elevato grado di concentrazione del mercato dei contratti di designazione fra le mani degli enti previdenziali, nel contesto attuale sembrava poter configurare una discriminazione di fatto a favore di questi ultimi.
IV. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(42)
In seguito alla pubblicazione della decisione di avvio, sono pervenuti commenti da parte della Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), della Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), del Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP - centro tecnico degli enti previdenziali), della Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), della Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers (federazione nazionale dei comitati femminili per la diagnosi dei tumori), della Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), nonché di un terzo anonimo.
(43)
Una maggioranza degli interessati valuta positivamente le due misure fiscali in questione e i loro commenti aderiscono in gran parte alle motivazioni fatte valere dalle autorità francesi. Essi sottolineano l’esistenza di una forte concorrenza sul mercato dell’assicurazione sanitaria complementare nonché l’ottima liquidità del mercato. Mettono altresì in evidenza che le coperture interessate da entrambe le misure permettono di colmare le lacune del regime legale di sicurezza sociale. Nell’istituire incentivi fiscali facilmente accessibili a tutti i soggetti dell’assicurazione sanitaria complementare, le autorità francesi creerebbero le condizioni per conferire a un comparto a prima vista poco attraente, per il profilo di rischio o la solvibilità dei possibili interessati, una nuova attrattiva economica.
(44)
Per quel che riguarda la prima misura (esenzione per i contratti solidali e responsabili), la FFSA si preoccupa tuttavia della presenza di soglie troppo elevate che costituirebbero un palese vantaggio per gli operatori già fortemente insediati sul mercato. Pur comprendendo il principio di una soglia per evitare situazioni troppo complesse da gestire, la FFSA è del parere che sia indispensabile che tale soglia non costituisca, per il livello fissato, un ostacolo alla concessione dell’aiuto. Essa reputa altresì che i criteri inerenti alla struttura della popolazione coperta (percentuale di giovani di età inferiore a 25 anni, di pensionati ecc.) conducano a selezionare i beneficiari dell’aiuto senza un’effettiva giustificazione rispetto all’obiettivo perseguito. Questi criteri avvantaggerebbero le mutue omogenee alle quali l’accesso è subordinato a criteri di status o di professione, a scapito delle mutue aperte a qualsiasi tipo di pubblico. Criteri del genere introdurrebbero poi un potenziale divario di trattamento fra assicurati.
(45)
Il CTIP precisa, da parte sua, che i servizi proposti dagli organismi assicuratori per offrire requisiti di qualità hanno bisogno di investimenti ingenti che devono poter essere ammortizzati su gruppi sufficientemente numerosi di assicurati. Sarebbe questo obiettivo a spiegare le soglie.
(46)
Il CTPI fa inoltre riferimento all’obbligo per le imprese assicurative all’interno dell’Unione europea di costituire un margine di solvibilità. Se la totalità degli utili tecnici dovesse andare a vantaggio degli assicurati, ne risentirebbe la solvibilità. Non sarebbe pertanto anomalo che almeno una parte del vantaggio serva a coprire, integralmente o parzialmente, l’incremento annuo dell’obbligo di solvibilità.
(47)
Peraltro il CTIP precisa che, in base alla giurisprudenza della Corte di giustizia, i regimi professionali di natura convenzionale esulano dalle disposizioni giuridiche dell’Unione europea relative alla concorrenza, per la loro stessa natura e finalità (22). Regimi del genere non possono inoltre essere soggetti a imposte commerciali, in quanto le prestazioni offerte colmano lacune del regime legale di sicurezza sociale e sono fondate su convenzioni e accordi collettivi.
(48)
La FNMF fa valere altresì la compatibilità della prima misura ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. Da un lato l’aiuto sarebbe destinato ad agevolare lo sviluppo della copertura sanitaria complementare che rispetta criteri solidali e responsabili, in condizioni che non alterano gli scambi in misura contraria all’interesse comune. La misura mirerebbe a colmare l’inadeguatezza di un mercato che non riesce a garantire in modo efficace il benessere complessivo di fasce non redditizie della popolazione, oltre a produrre tendenzialmente una segmentazione sociale. Dall’altro, l’aiuto sarebbe necessario e proporzionato, in quanto i dispositivi posti in essere anteriormente non hanno permesso di conseguire la finalità perseguita.
(49)
Un terzo anonimo sottolinea che le autorità francesi non dispongono di conoscenze e dati statistici sufficienti in merito alla situazione economica e finanziaria delle imprese operanti sul mercato delle assicurazioni sanitarie complementari. Ciò renderebbe impossibile qualsiasi analisi oggettiva della situazione.
(50)
Lo stesso terzo anonimo fa poi riferimento all’andamento fra il 2001 e il 2007 dei margini beneficiari realizzati dalle imprese del settore. Mentre il volume d’affari delle imprese interessate avrebbe registrato nell’arco del periodo un incremento del 50 %, le spese dei medesimi assicuratori per le prestazioni erogate sarebbero aumentate solo del 35 %. Nello spazio di sei anni i margini lordi di esercizio avrebbero quindi segnato un incremento del 15 %.
(51)
Quanto alla seconda misura (riserva di perequazione), la FFSA è del parere che nulla giustifichi un regime fiscale più vantaggioso per i contratti con clausola di designazione rispetto ai contratti di gruppo che coprono i medesimi rischi. La logica sottesa alla costituzione d’una riserva e i rischi sono identici, con una mutualizzazione più estesa che ne limita l’intensità per contratti con clausola di designazione. La misura sarebbe inoltre riservata di fatto agli enti previdenziali. Seppure la scelta dell’organismo assicuratore ad opera delle parti sociali è giuridicamente aperta, quasi tutti i contratti di questo tipo nella prassi designano l’ente previdenziale costituito su iniziativa delle parti sociali.
(52)
Il CTIP reputa a sua volta normale che le parti sociali privilegino la costituzione di un ente previdenziale di cui possono poi pilotare la gestione.
(53)
Il CTIP rammenta inoltre i vincoli che incombono agli organismi assicuratori in base al regime della designazione:
-
applicazione stricto sensu delle disposizioni previste all’accordo o alla convenzione collettiva (garanzie, tariffe, clausole di rivalorizzazione, mantenimento dei diritti in caso di precarietà, ecc.),
-
divieto di sospendere le garanzie anche in caso di mancato pagamento,
-
obbligo di assicurare tutte le imprese che rientrano nella sfera d’applicazione dell’accordo della convenzione,
-
necessità di spianare la tariffa sulla durata del ciclo del settore economico coperto, per evitare impennate tariffarie dovute a situazioni di crisi che investono una categoria.
(54)
Il CTIP ritiene poi che i regimi convenzionali di previdenza sociale complementare costituiscano remunerazioni per i salariati e a questo titolo non possano essere soggetti a imposte commerciali. Ne consegue che il dispositivo di detrazione complementare delle riserve di perequazione non dovrebbe essere assimilato ad aiuto di Stato.
(55)
Il CTIP, non meno che la FNMF, invocano altresì la compatibilità della seconda misura ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, precisando che sarebbe destinata ad agevolare lo sviluppo del mercato previdenziale senza alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune.
(56)
Il CTIP si richiama alla sentenza Albany (23), e sostiene che i regimi convenzionali obbligatori di previdenza sociale svolgono una missione d’interesse economico generale. Assoggettare a imposte commerciali, le operazioni inerenti a regimi previdenziali convenzionali predisposti da un organismo assicuratore a imposte commerciali sarebbe in contrasto con l’esercizio della missione di interesse economico generale demandata agli organismi assicuratori.
V. COMMENTI DELLA FRANCIA
(57)
Per quel che riguarda la ripercussione dell’aiuto sui singoli consumatori, le autorità francesi affermano che sarà garantita dal carattere concorrenziale del mercato dell’assicurazione malattia complementare e dalla stessa economia della misura.
(58)
Non solo il numero di soggetti sul mercato sarebbe elevato (24); ma gli stessi circuiti di distribuzione sarebbero numerosi e di varia natura (agenti generali d’assicurazione, intermediari, dipendenti degli organismi assicuratori, vendite dirette via internet, ecc.). Il carattere concorrenziale del settore sarebbe inoltre garantito dall’autorità di controllo delle assicurazioni e delle mutue (ACAM).
(59)
I meccanismi del mercato dovrebbero pertanto garantire che il vantaggio venga stornato ai consumatori sotto forma di un calo dell’apporto finanziario dell’assicurato, senza dover istituire un meccanismo di ridistribuzione obbligatoria dell’economia fiscale. L’economia della misura garantirebbe inoltre che il vantaggio vada a favore delle categorie di consumatori esclusi da una copertura sanitaria complementare per motivi di età o per insufficienza di reddito.
(60)
Quanto a un’eventuale discriminazione a favore di determinati organismi, le autorità francesi precisano che le soglie incentivano gli organismi assicuratori a mutualizzare all’interno del proprio portafoglio il «cattivo rischio» inerente all’età o al livello di reddito delle persone interessate.
(61)
Una percentuale o un numero insufficiente di contratti solidali e responsabili non permetterebbero di conseguire questo obiettivo di mutualizzazione, e in assenza delle soglie le esenzioni previste si tradurrebbero per gli organismi interessati in una manna insperata. Il mero gioco della concorrenza (senza fissare una soglia) si limiterebbe a ripercuotere il vantaggio fiscale sul consumatore finale e a permettere agli organismi assicuratori di conservare le proprie quote di mercato, ma non garantirebbe un aumento del tasso di copertura. Il meccanismo della doppia soglia (percentuale o valore assoluto) costituirebbe quindi un elemento indispensabile per accrescere il tasso di copertura delle categorie di popolazione attualmente non coperte.
(62)
In un contesto di costante rincaro delle assicurazioni sanitarie complementari, l’offerta di un incentivo fiscale destinato a queste categorie di popolazione avrebbe un’autentica portata di solidarietà nazionale.
(63)
Le autorità francesi rilevano anzitutto che il dispositivo fiscale non andrebbe considerato nella sua integralità come un aiuto. La qualificazione di aiuto di stato andrebbe riservata alla sola parte del dispositivo non giustificata dalla peculiarità dell’attività assicurativa in base alla normativa prudenziale.
(64)
Le caratteristiche specifiche dei contratti di designazione, per i forti vincoli cui sono soggette la tariffazione, la selezione dei rischi e la gestione, renderebbero questi contratti particolarmente sensibili a possibili derive dei rischi rispetto alle stime originarie, e pertanto giustificherebbero appieno un regime di accantonamenti particolarmente prudente.
(65)
Da un lato i rischi coperti dai contratti di designazione conclusi nel quadro di accordi collettivi di settore interessano una popolazione specificamente legata a un comparto e quindi particolarmente esposta a mutamenti di congiuntura. Per poter anticipare questi cambiamenti di ciclo è quindi necessario spianare sul lungo periodo i risultati della designazione.
(66)
Dall’altro, i contratti di designazione nati da accordi di impresa interesserebbero una popolazione necessariamente ristretta, giustificando quindi la costituzione di riserve maggiori per le importanti oscillazioni della sinistralità.
(67)
La detrazione fiscale degli accantonamenti per riserve del genere in condizioni adattate e potenziate, al di là del dispositivo fiscale di diritto comune che prevede l’articolo 39 quinquies GB del CGI, risulterebbe quindi giustificata sotto il profilo regolamentare e prudenziale.
(68)
Secondo le autorità francesi risulta comunque estremamente difficile giustificare con precisione i tassi ammissibili di accantonamento per queste operazioni, stante la difficoltà tecnica di valutare quale possa essere un livello «normale» di riserve per rischi talmente specifici. Esse precisano tuttavia che i massimali di detraibilità degli accantonamenti per riserve sono stati fissati di concerto con gli operatori del ramo.
(69)
Quanto alla compatibilità dell’aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE, la Francia sostiene che i tre requisiti previsti da questa disposizione sono effettivamente riuniti. In ordine al carattere sociale dell’aiuto, le autorità francesi precisano che i contratti collettivi negoziati nel quadro degli accordi di categoria garantiscono un forte grado di mutualizzazione dei rischi oltre a un livello di premi inferiore a quello che si registra sul mercato dei contratti individuali, e permettendo al tempo stesso ai salariati e alle loro famiglie di beneficiare di garanzie elevate.
(70)
In risposta al rilievo della Commissione secondo cui il carattere sociale della misura non sarebbe pienamente dimostrato se ci si colloca nella fase di sottoscrizione del contratto, la Francia fa osservare che l’attribuzione dell’aiuto prima che il rischio si materializzi è l’unico modo per conseguire l’obiettivo sociale perseguito.
(71)
Quanto alla ripercussione dell’aiuto sul consumatore finale, le autorità francesi operano anzitutto una distinzione fra accordi collettivi di categoria e accordi di impresa. Benché nel primo caso tendano effettivamente a predominare gli enti previdenziali, su questo mercato si registrerebbe una dinamica nuova e attualmente anche gli altri operatori mostrerebbero il loro interesse. La concorrenza fra gli enti previdenziali è in ogni caso effettiva e permetterebbe già di garantire una ripercussione massima a beneficio dell’assicurato. Per quel che riguarda la seconda tipologia di contratti (accordi di impresa), tra i vari accordi esiste una forte concorrenza e non è dato ravvisare alcuna situazione di monopolio a favore degli enti previdenziali.
(72)
Stando alle autorità francesi, lo stesso ragionamento può applicarsi quando la riduzione o moderazione tariffaria avviene a vantaggio dell’impresa. La partecipazione del datore di lavoro al finanziamento della garanzia, infatti, corrisponde a un complemento salariale per il dipendente/assicurato, che ne trae quindi vantaggio.
(73)
Quanto alla sussistenza di una discriminazione di fatto a favore degli enti previdenziali, le autorità francesi precisano che la misura tratta alla stessa stregua tutti gli operatori, a prescindere dal loro status. Su questo mercato gli enti di previdenza non deterrebbero una posizione di monopolio, e si registrerebbe anzi fin d’ora una notevole concorrenza fra i principali soggetti.
(74)
Le autorità francesi rammentano altresì che la scelta dell’organismo assicuratore (procedura di designazione) compete al datore di lavoro e ai rappresentanti del personale. La trasparenza e la concorrenza che questa procedura garantisce sarebbero conformi alle normali condizioni di un mercato aperto. Un bando di gara mette in concorrenza vari assicuratori, sulla base di un capitolato d’oneri stilato dalle parti sociali.
(75)
La Francia è inoltre del parere che la misura in esame potrebbe in ogni caso essere considerata un aiuto destinato ad agevolare lo sviluppo di determinate attività economiche, senza alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune, conformemente al disposto dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. La comprovata finalità sociale della misura dimostrerebbe la rilevanza che assumerà in futuro lo sviluppo del mercato dell’offerta previdenziale.
(76)
Stando alle autorità francesi, incentivare contratti di previdenza che comportano una procedura di designazione mirerebbe a porre in essere regimi di protezione sociale complementare più favorevoli e più protettivi per i lavoratori dipendenti, favorendo nel contempo la partecipazione di questi ultimi e il dialogo sociale.
(77)
Esse aggiungono infine che le prestazioni di assicurazioni complementari in materia di previdenza, nel quadro della procedura di designazione, possono essere assimilate a un servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, soprattutto ove l’affiliazione al regime di prestazioni sia obbligatoria e la sua gestione avvenga su basi paritetiche.
(78)
La convenzione collettiva che prevede garanzie e designa l’assicuratore può essere resa obbligatoria per tutti i salariati, ex salariati e aventi causa secondo una procedura di estensione (articoli L 911-3 e 911-4 del codice della sicurezza sociale), con decreto del ministro competente. Dovrebbe essere questo decreto a costituire l’atto con cui uno Stato membro affida gli obblighi di servizio pubblico a un’impresa.
(79)
La Francia ammette che l’ammontare della compensazione (risparmio fiscale) per il servizio di interesse economico generale non rispetta le condizioni previste dalla «disciplina comunitaria per gli aiuti sotto forma di compensazioni di servizio pubblico» (25). Nondimeno, essa reputa che dette condizioni non risultino adeguate alla specificità delle operazioni in questione. Secondo le autorità francesi il meccanismo della detraibilità fiscale è più consono e più flessibile di una sovvenzione in base a una precisa valutazione dei costi supplementari che la gestione del servizio comporta.
VI. REAZIONE DELLA FRANCIA AI COMMENTI DELLE PARTI INTERESSATE
(80)
Le autorità francesi prendono atto dei commenti dei terzi interessati e rispondono in forma più specifica alle osservazioni della Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
Per quel che riguarda l’esenzione fiscale a favore dei contratti solidali e responsabili, le autorità francesi sostengono che la composizione dei portafogli degli organismi assicuratori è omogenea, di modo che la proporzione di contratti solidali e responsabili rispetto agli altri tipi di contratti di assicurazione malattia risulterebbe già ora equivalente fra le tre grandi categorie di organismi assicuratori che operano su questo mercato (imprese soggette al codice delle assicurazioni, mutue soggette al codice della mutualità ed enti previdenziali soggetti al codice della sicurezza sociale).
(82)
Quanto alla nuova riserva di perequazione, la Francia sottolinea che la possibilità di stipulare contratti di designazione professionale è offerta a tutti i soggetti, francesi non meno che esteri, operanti sul mercato della previdenza complementare.
(83)
La Francia rileva infine che gli enti previdenziali non beneficiano di una situazione di monopolio e che pertanto non vi è alcun vantaggio discriminatorio. Il fatto che l’apertura del mercato alla concorrenza avvenga gradualmente e a rilento sarebbe dovuto a un fattore storico, che però non mette in forse la concorrenza esistente tra gli enti previdenziali. La maggiore specializzazione di questi ultimi nello specifico settore non sarebbe sufficiente a costituire una qualche discriminazione.
VII. INFORMAZIONI COMPLEMENTARI PRESENTATE DALLA FRANCIA DOPO LA SOSPENSIONE DEL PROCEDIMENTO
(84)
Nel corso del procedimento d’indagine, i servizi della Commissione hanno prospettato alle autorità francesi alcune soluzioni per rendere i regimi di aiuto compatibili col mercato interno, sulla scorta dell’articolo 107, paragrafo 2, TFUE.
(85)
Con riferimento alla prima misura (esenzioni dall’imposta sulle società e dal contributo economico territoriale relative alla gestione dei contratti solidali e responsabili), sono state prospettate le possibilità seguenti:
-
onde rispettare il secondo criterio (trasferimento effettivo del vantaggio), è stato proposto alla Francia di ispirarsi al sistema di sovvenzione approvato in precedenza dalla Commissione per la copertura sanitaria complementare dei funzionari francesi (N 911/06), a un sistema di credito d’imposta a vantaggio dei singoli consumatori o a qualsiasi altro sistema in grado di garantire un’effettiva ripercussione dell’aiuto,
-
onde evitare discriminazioni di sorta, le autorità francesi sono state invitate a rivedere il meccanismo delle soglie.
(86)
Con lettera del 27 maggio 2010 le autorità francesi hanno tuttavia comunicato la propria decisione di mantenere immutato il regime d’aiuto che avevano notificato, ribadendo la loro analisi secondo la quale i regimi notificati risultavano compatibili col mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE.
(87)
Nella medesima lettera esse aggiungevano che i contratti di assicurazione sanitaria complementare costituivano un prodotto per fidelizzare gli assicurati, il quale permette successivamente di proporre loro prodotti più remunerativi, come i contratti di assicurazione vita. Per fidelizzare il cliente gli operatori sarebbero quindi incitati a praticare una politica tariffaria attrattiva. Di conseguenza, il vantaggio fiscale che un organismo ripercuote sui premi degli assicurati avrà quale effetto diretto un adeguamento tariffario presso i concorrenti, col risultato di garantire una ripercussione a vantaggio di tutti gli assicurati.
(88)
Quanto alla seconda misura (detrazione fiscale complementare per le riserve di perequazione), i servizi della Commissione hanno proposto alla Francia di esplorare le possibilità seguenti:
-
onde rispettare il secondo criterio (trasferimento effettivo del vantaggio), è stato proposto alla Francia di ispirarsi al sistema di sovvenzione approvato in precedenza dalla Commissione per la copertura sanitaria complementare dei funzionari francesi (N 911/06), a un sistema di credito d’imposta a vantaggio dei singoli consumatori o a qualsiasi altro sistema in grado di garantire un’effettiva ripercussione dell’aiuto,
-
onde evitare discriminazioni di sorta, le autorità francesi sono state invitate a prendere in considerazione l’introduzione di un meccanismo obbligatorio e trasparente di concorrenza per assegnare i contratti di designazione.
(89)
Come per la prima misura, la Francia ha però deciso di mantenere immutato il regime che aveva notificato per sviluppare la previdenza collettiva.
(90)
Nella loro lettera del 27 maggio 2010, le autorità francesi hanno ribadito il carattere particolarmente vincolante della designazione, che giustificherebbe un regime estremamente prudente di accantonamenti. Solo in misura molto limitata la riserva di perequazione potrebbe quindi essere considerata un aiuto di Stato e risulterebbe necessario esaminarne la compatibilità col mercato interno
VIII. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
VIII.1. Esenzioni dall’imposta sulle società e dal contributo economico territoriale per attività di gestione dei contratti solidali e responsabili
(91)
Facendo riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia nella causa Albany (26), il CTIP sostiene che i regimi professionali di tipo convenzionale, per la loro natura e per il loro oggetto, non ricadano sotto le disposizioni del diritto dell’Unione in materia di concorrenza.
(92)
La Commissione rileva tuttavia che la misura cui si riferisce la citata giurisprudenza riguarda principalmente l’adesione legale obbligatoria di imprese industriali a un fondo pensionistico settoriale che gode di un diritto esclusivo. Al riguardo, va osservato che il regime di esenzione relativo alla prima misura interessa anche contratti individuali, nonché contratti collettivi con adesione facoltativa. Inoltre, i contratti collettivi con adesione obbligatoria cui la misura si riferisce rientrano nella libera scelta delle parti sociali di concludere convenzioni collettive del genere, non già in un obbligo legale di concludere siffatti accordi o di aderire a un fondo settoriale o intersettoriale, come avveniva nel caso Albany.
(93)
La sentenza della Corte conferma poi che i contratti di copertura di rischi integrativi del regime legale di sicurezza sociale, come quello notificato nel caso di specie dalle autorità francesi, sono soggetti alla normativa sulla concorrenza, oltre al fatto che i fondi costitutivi di regimi del genere sono effettivamente conformi al concetto di impresa ai sensi degli articoli 101 e seguenti TFUE (27).
(94)
La Commissione è quindi del parere che il regime di copertura cui si riferisce la prima misura non sfugga alla disciplina in materia di concorrenza, e in particolare alle norme del trattato che vietano aiuti di Stato.
(95)
La «Sécurité sociale» (regime obbligatorio di assicurazione malattia) rimborsa solo una parte delle spese mediche degli assicurati sociali. Le assicurazioni sanitarie complementari si accollano quindi la parte delle prestazioni non finanziata dal regime obbligatorio di assicurazione malattia.
(96)
Il mercato dell’assicurazione sanitaria complementare comporta principalmente tre categorie di operatori:
-
le mutue e unioni mutualistiche soggette al codice della mutualità,
-
gli enti previdenziali soggetti al codice della sicurezza sociale,
-
le società assicurative soggette al codice delle assicurazioni.
(97)
Secondo una nota delle autorità francesi in data 21 dicembre 2007, 263 imprese di assicurazione, 66 enti previdenziali e 1 201 mutue interverrebbero sul mercato dell’assicurazione sanitaria complementare. Le autorità francesi dichiarano altresì che nel 2006 i 20 primi operatori sul mercato ne detenevano solo il 35 %, senza che alcuno di essi superasse il 4 %, e che inoltre il 65 % dei soggetti deteneva una quota di mercato inferiore all’1 % (28).
(98)
Stando ai dati ufficiali pubblicati nel 2009, il numero di soggetti su questo mercato alla fine del 2008 era tuttavia sceso a 876, e sarebbe in calo costante dal 2001 (48 % di flessione nel 2008 rispetto al 2001) (29). Si conterebbero 748 mutue, 92 società assicurative, mentre il numero di enti previdenziali si limiterebbe a 36.
(99)
Secondo un’analisi recente condotta dall’autorità francese della concorrenza, le maggiori quote del mercato dell’assicurazione sanitaria complementare individuale sarebbero detenute dalla Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (7,7 %), dal gruppo assicurativo mutualistico Groupama (30) (6,7 %), o ancora della società di assicurazioni Swiss LIFE (4 %) (31).
(100)
Quanto al mercato dell’assicurazione complementare collettiva, le quote di mercato maggiori sarebbero detenute dalla società di assicurazioni Axa (17,51 %), dal gruppo di enti previdenziali Malakoff-Médéric (8,7 %), o ancora dal complesso AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (6,9 %) (33).
(101)
Nonostante abbia rivolto richieste in tal senso alle autorità francesi, la Commissione non dispone di informazioni più precise in merito alla struttura del mercato dell’assicurazione sanitaria complementare, relative ad esempio ai gruppi di società mutualistiche, alle mutue, alle unioni di mutue e agli enti di previdenza. Né le autorità francesi sono state in grado di trasmettere statistiche specifiche in merito ai contratti solidali o responsabili (a livello globale o per le singole categorie di operatori). Le statistiche riprese nelle tabelle dei considerando 102 e 103 si riferiscono quindi all’intero comparto dell’assicurazione sanitaria complementare, e comprendono i contratti che non soddisfano le condizioni che consentono di beneficiare della misura notificata. Una relazione pubblicata dalla corte dei conti francese nel 2008 (34) sottolinea del resto le notevoli lacune statistiche in materia di assicurazione complementare, in ordine al numero di assicurati, alla loro ripartizione tra le varie categorie di assicuratori e ai diversi tipi di contratto (contratto individuale, contratto collettivo facoltativo e contratto collettivo obbligatorio), nonché con riferimento all’ammontare delle spese rimborsate per categorie di nuclei familiari e di redditi. In base alle analisi condotte dall’autorità nazionale della concorrenza, questo mercato appare tuttavia frammentato, o addirittura molto frammentato, per quel che riguarda i contratti individuali (35), che tuttavia costituiscono solo uno dei segmenti di mercato interessati dalla misura notificata.
(102)
Tra il 2001 e il 2007 questo settore ha registrato un forte sviluppo come si evince dalla tabella qui di seguito (36). Il volume d’affari globale di questi organismi ha raggiunto 27,4 miliardi di EUR nel 2007, con una progressione del 55,8 % rispetto al 2001, pari a un tasso di incremento annuo medio del 7,6 %. Il volume d’affari relativo al 2008 supererebbe i 29 miliardi di EUR e segnerebbe una progressione del 6 % rispetto al 2007 (37).
Andamento del volume d’affari degli organismi complementari 2001-2007
(miliardi di EUR)
Mutue
Enti previdenziali
Società d’assicurazione
Totale
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Stando ai dati trasmessi dalle autorità francesi, la ripartizione fra contratti individuali e contratti collettivi si presenterebbe come segue (dati relativi al 2004):
Enti previdenziali
Mutue
Società d’assicurazione
Contratti collettivi
38 %
33 %
29 %
Contratti individuali
6 %
67 %
27 %
Contratti collettivi + individuali
18 %
54 %
28 %
(104)
Mentre le mutue e unioni di mutue diffondono principalmente contratti individuali, gli enti previdenziali diffondono sostanzialmente contratti di tipo collettivo (contratti di impresa o di categoria). Le società d’assicurazione, da parte loro, presentano un portafoglio più equilibrato.
(105)
Il tasso di copertura della popolazione ha inoltre segnato un notevole incremento, passando dall’84 % nel 1996 al 92,8 % nel 2006. Le mutue totalizzano 32-38 milioni di beneficiari, le società d’assicurazione 13 milioni e gli enti previdenziali 11 milioni, ai quali vanno aggiunti oltre 4 milioni di beneficiari del fondo CMU-C (copertura malattia universale) che offre una copertura sanitaria complementare gratuita alle persone più indigenti. Ciò significa che al giorno d’oggi un 7-8 % di francesi non disporrebbe di copertura complementare (38).
(106)
Ai sensi dell’articolo 107 TFUE «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi fra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(107)
La qualificazione di una misura come aiuto di Stato presuppone pertanto che siano riunite le seguenti condizioni cumulative: 1) che la misura in questione conferisca un vantaggio, 2) mediante risorse statali, 3) che tale vantaggio sia selettivo e 4) che la misura in questione falsi o minacci di falsare la concorrenza e possa incidere sugli scambi fra Stati membri.
(108)
È fuor di dubbio che sopprimere o ridurre, attraverso un regime di esenzione o riduzione, l’imposta sulle società e il contributo economico territoriale, oneri che le imprese dovrebbero normalmente sostenere, per i beneficiari costituisca un vantaggio (39). Queste esenzioni o riduzioni fiscali costituiscono pertanto vantaggi economici.
(109)
Viste le considerazioni del CTIP su una possibile missione di servizio pubblico, la Commissione rileva che le condizioni ravvisate nella causa Altmark (40) (per escludere anche solo la qualificazione d’aiuto in determinati casi di servizio d’interesse economico generale) nella fattispecie non sono riunite (si veda in particolare il considerando 144, in quanto la terza condizione Altmark consiste di fatto nell’assenza di sovracompensazione). Siamo pertanto in presenza di un effettivo vantaggio economico.
(110)
Questi vantaggi sono concessi dallo Stato francese il quale, in questo modo, rinuncia a percepire introiti fiscali. Si tratta quindi di un vantaggio concesso mediante risorse statali.
(111)
La misura presenta altresì un carattere selettivo, in quanto da un lato il provvedimento risulta limitato a un settore dell’economia, ovvero quello assicurativo, dall’altro all’interno di questo settore si limita a uno specifico tipo di contratti (subsettore). In proposito, va anzitutto rilevato che quella sulle società è un’imposta il cui campo d’applicazione si estende a tutte le società, quale che sia il settore in cui operano. Un’esenzione da questa imposta a esclusivo beneficio del settore assicurativo costituisce pertanto una deroga al regime generale dell’imposta sulle società che favorisce in modo specifico determinate imprese. Lo stesso vale per l’esenzione dal contributo economico territoriale. All’interno del settore in questione, peraltro, l’esenzione favorisce anche la produzione di determinati contratti di assicurazione malattia, nella fattispecie i contratti solidali e responsabili. In tal modo i contratti «solidali» risultano avvantaggiati a scapito di quelli «classici».
(112)
Da ultimo, oltre al fatto che il settore assicurativo forma oggetto di scambi all’interno dell’Unione europea, è opportuno rammentare che quando uno Stato membro concede un aiuto a un’impresa, l’attività interna può risultarne mantenuta o aumentata, con la conseguenza di diminuire le opportunità di penetrare sul mercato di quel paese per le imprese stabilite in altri Stati membri (41).
(113)
La posizione delle imprese interessate sarà pertanto rafforzata negli scambi all’interno dell’Unione. La misura in questione può quindi creare distorsioni di concorrenza e incidere sugli scambi nel mercato interno.
(114)
Si impone dunque la conclusione che la prima misura costituisce effettivamente aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, qualificazione che la Francia non contesta.
(115)
Stante che la misura notificata costituisce aiuto di Stato, occorre procedere a un’analisi della sua compatibilità col mercato interno. Le autorità francesi ritengono che la misura in questione costituisca un aiuto di Stato compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE.
(116)
L’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE recita: «Sono compatibili con il mercato interno: a) gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dall’origine dei prodotti.»
(117)
Una misura di aiuto di Stato è compatibile in base a tale disposizione purché siano riunite le tre condizioni seguenti:
1.
l’aiuto deve avere un carattere sociale;
2.
deve essere concesso ai singoli consumatori;
3.
deve essere accordato senza discriminazioni determinate dall’origine del prodotto.
(118)
Mette anzitutto conto precisare che l’articolo 107, paragrafo 2, TFUE deroga al principio di divieto degli aiuti di Stato quale sancito dall’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e va dunque interpretato in modo restrittivo (42).
(119)
Per quel che riguarda più in particolare l’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE, occorre tuttavia rilevare che la prassi decisionale della Commissione non esclude che l’aiuto possa essere concesso a un intermediario che si faccia carico di ripercuoterlo sui singoli consumatori (43). Tuttavia, in un caso del genere è necessario che il meccanismo posto in essere garantisca un’effettiva ripercussione sul consumatore finale.
(120)
La Commissione è del parere che il carattere sociale (primo criterio) della misura sia assodato in quanto mira a rendere possibile l’accesso a una copertura sanitaria complementare per le persone che, a motivo della loro età, del loro stato di salute o delle loro risorse versano in difficoltà. L’articolo 207 CGI prevede infatti criteri di natura sociale che gli organismi assicuratori devono rispettare per poter beneficiare della misura (44). Tali criteri introducono percentuali di minima per certe fasce precarie di popolazione, come le persone a basso reddito o gli anziani, nel portafoglio assicurativo degli organismi interessati. Il progetto preliminare di decreto trasmesso dalle autorità francesi, che precisa determinate forme di modulazione tariffaria in funzione della situazione sociale degli assicurati (45), conferma il carattere sociale della misura a favore delle fasce precarie di popolazione.
(121)
Per contro, nel quadro del suo esame la Commissione non ha potuto riscontrare che l’aiuto andrebbe effettivamente a vantaggio dei singoli consumatori (secondo criterio).
(122)
Stando alle autorità francesi, gli aiuti concessi alle imprese andranno indirettamente a beneficio dei singoli consumatori. La forte concorrenza sul mercato dell’assicurazione sanitaria complementare garantirebbe il trasferimento degli aiuti ottenuti dalle imprese al consumatore in sede di tariffazione.
(123)
In proposito, va osservato che l’esenzione dalla tassa sui contratti solidali di assicurazione malattia che la Francia applica era stata considerata dalla Commissione un aiuto compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE (46). Era infatti fuor di dubbio in quel caso che l’esenzione dalla tassa andasse in primo luogo a vantaggio dei singoli consumatori, sui quali di fatto l’onere della tassa gravava. L’ammontare della tassa costituiva una componente dell’importo dei premi e l’esenzione dalla tassa a favore dei contratti solidali riduceva in misura corrispondente l’importo dei premi.
(124)
Nel caso di specie, l’aiuto non viene concesso tramite un’esenzione indiretta proporzionalmente all’importo dei premi a carico degli assicurati, ma attraverso un’esenzione dall’imposta sulle società calcolata in funzione degli utili realizzati da un organismo assicuratore sulla platea degli assicurati che hanno sottoscritto un contratto solidale e responsabile.
(125)
L’effettiva ripercussione dell’esenzione dall’imposta sulle società a favore del consumatore finale è quantomeno incerta. Da un lato la Commissione non dispone di elementi che consentano di dimostrare che l’imposta sulle società (e l’esenzione da tale imposta) venga effettivamente ripercossa sui singoli consumatori nel mercato in questione. Dall’altro, una recente relazione della corte dei conti francese ha rivelato l’esistenza di aumenti molto significativi dei margini di utile per il settore dell’assicurazione sanitaria nel corso degli ultimi anni (dal 12 % nel 2003 al 23 % nel 2007) (47). Di fronte a questo aumento significativo dei margini di utile, è difficile concludere che esista una dinamica di mercato in grado di garantire l’effettiva ripercussione dell’esenzione dall’imposta sulle società a favore dei consumatori finali.
(126)
Il CTIP rileva d’altro canto che una parte dei benefici deve essere destinata alla costituzione di riserve onde rispettare gli obblighi in materia di solvibilità, motivo per cui non sarebbe anomalo che almeno una parte del vantaggio serva a coprire, in misura integrale o parziale, l’incremento annuo dell’esigenza di solvibilità. Si tratta di un’argomentazione che tenderebbe a dimostrare che la misura darà luogo a un aumento degli utili per gli organismi assicuratori piuttosto che a una diminuzione dei prezzi per la copertura dei rischi in questione a vantaggio dei consumatori.
(127)
Da ultimo, la valutazione della Commissione non è minimamente scalfita dall’osservazione delle autorità francesi secondo la quale i contratti di assicurazione sanitaria complementare rappresenterebbero per gli operatori un prodotto di fidelizzazione, tale quindi da incitarli a praticare una politica tariffaria attrattiva. Occorre infatti rammentare che l’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE esige che il vantaggio vada realmente a beneficio dei singoli consumatori. Di conseguenza, l’esistenza di un semplice incentivo a retrocedere parte del vantaggio ai consumatori finali non basta a soddisfare il requisito di ripercussione effettiva.
(128)
La Commissione è quindi del parere che la misura non garantisca l’effettivo trasferimento del vantaggio ai singoli consumatori, come prescritto dall’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE.
(129)
L’esame della Commissione giunge altresì alla conclusione che non è stato rispettato il requisito di non discriminazione per l’origine del prodotto (terzo criterio). Per accertarsi che tale condizione risulti rispettata, occorre verificare se i consumatori beneficino dell’aiuto in questione quale che sia l’operatore economico che fornisce il prodotto o il servizio in grado di soddisfare la finalità sociale invocata da uno Stato membro, e stabilire inoltre che non vi siano barriere all’ingresso per gli organismi assicuratori insediati nell’Unione europea (48). In realtà, oltre alle condizioni relative al tipo di contratti ammissibili, le imprese che desiderano beneficiare del regime devono rispettare soglie relative al numero (120 000/150 000 contratti) o alla percentuale (85 %/93 %) di contratti solidali e responsabili nel loro portafoglio di polizze di assicurazione sanitaria complementare.
(130)
Le autorità francesi sono del parere che tali soglie incitino a sviluppare in misura ingente questo tipo di contratti, mutualizzando il «cattivo rischio» determinato dall’età o dal livello di reddito degli assicurati, oltre a essere necessari per evitare che il vantaggio fiscale interessi una frazione troppo esigua dell’attività degli assicuratori e per conseguire la dinamica di solidarietà e di mutualizzazione perseguita. Solo un meccanismo che imponga agli organismi assicuratori di detenere un volume minimo o una percentuale significativa di contratti d’assicurazione malattia solidali e responsabili permetterebbe di conseguire la finalità sociale della misura. Senza una soglia del genere, nessuna disposizione avrebbe permesso di garantire un aumento del tasso di copertura delle fasce di popolazione attualmente non coperte, e le esenzioni fiscali avrebbero semplicemente rappresentato una manna per gli assicuratori. La soglia percentuale permetterebbe agli organismi minori dediti quasi esclusivamente a questo tipo di copertura assicurativa di beneficiare dell’esenzione anche senza raggiungere un numero ingente di contratti, mentre la soglia in termini assoluti consentirebbe di godere del regime agli organismi che totalizzano un volume elevato di questo tipo di contratti, pur avendo un’attività diversificata.
(131)
Anzitutto la Commissione rileva che nessuna informazione precisa è stata fornita dalle autorità francesi circa l’attuale ripartizione dei contratti solidali e responsabili tra i vari operatori sul mercato, e neppure in merito al numero e alla proporzione di questi contratti nei rispettivi portafogli. Dall’analisi della Commissione emerge tuttavia che le mutue e le unioni di mutue per legge sono tenute a proporre esclusivamente contratti solidali (49). Nella prassi sembra che anche gli enti previdenziali siano soggetti al medesimo obbligo. Le mutue e gli enti di previdenza dovrebbero pertanto soddisfare sempre il valore percentuale della soglia, mentre le società d’assicurazione con una presenza limitata sul mercato dei contratti solidali ma desiderose di espandere questa attività, potrebbero avere difficoltà nel raggiungere la soglia prescritta (in termini sia percentuali sia assoluti) e nel beneficiare quindi delle esenzioni fiscali. Ciò varrebbe in particolare per le società d’assicurazione detentrici di un cospicuo portafoglio di contratti di assistenza sanitaria complementare «classica», che non soddisfano le condizioni fissate per i contratti solidali.
(132)
In questo contesto, le soglie non porterebbero quindi a uno sforzo equivalente, quale che sia l’organismo assicuratore, e non avrebbero un effetto incitante per gli organismi che soddisfano già i criteri di soglia (in particolare le mutue, unioni di mutue e enti di previdenza). Contrariamente a quel che sostengono le autorità francesi, introdurre delle soglie non permette quindi di evitare un eventuale regalo fiscale.
(133)
Secondo la Commissione, queste soglie finirebbero soltanto col provocare una discriminazione sulla base dell’origine del prodotto. Sembra ad esempio che le soglie possano escludere dal beneficio dell’esenzione un certo numero di organismi, che pure offrirebbero i contratti solidali e responsabili che le autorità francesi desiderano incentivare. L’esistenza di queste soglie potrebbe inoltre favorire gli organismi già presenti sul mercato e costituire un ostacolo all’ingresso di certi operatori che non riuscirebbero o potrebbero temere di non riuscire a rispettarle.
(134)
Da ultimo, è probabile che l’entità dell’aiuto vari da un organismo assicurativo all’altro in funzione degli utili realizzati sulle relative operazioni, il che contravverrebbe all’esigenza secondo cui i consumatori devono beneficiare dell’aiuto in questione quale che sia il fornitore del prodotto o del servizio in grado di soddisfare la finalità sociale invocata dallo Stato membro interessato (50).
(135)
Occorre pertanto concludere che il regime di aiuto notificato dalla Francia per incentivare lo sviluppo dei contratti solidali e responsabili non è compatibile col mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE.
(136)
Se la Francia non invoca in termini espliciti un’altra disposizione relativa alla compatibilità degli aiuti di Stato, va rilevato che nessuno dei criteri di compatibilità di cui all’articolo 107, paragrafi 2 e 3, TFUE trova applicazione nel caso di specie.
(137)
Quanto alle disposizioni dell’articolo 107, paragrafo 2, TFUE diverse dalla lettera a), non si può non rilevare che i criteri di compatibilità di cui alle lettera b) e c) esulano palesemente dal caso in esame.
(138)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), TFUE, un aiuto può ritenersi compatibile ove sia inteso ad agevolare lo sviluppo di determinate attività o di determinate regioni economiche, sempre che non comprometta le condizioni degli scambi in una misura contraria all’interesse comune.
(139)
Stando all’FNMF, l’aiuto sarebbe destinato ad agevolare lo sviluppo della copertura sanitaria complementare che rispetti i requisiti di solidarietà e responsabilità in condizioni che non incidano sugli scambi in misura contraria all’interesse comune. Nonostante ripetute richieste, la Commissione non ha però ottenuto dalle autorità francesi dati numerici in grado di suffragare l’applicabilità del criterio di compatibilità evocato nel considerando precedente, e neppure informazioni circa l’effetto delle misure fiscali in vigore sulla diffusione dei contratti solidali e responsabili o ancora sul rapporto tra il vantaggio supplementare e i maggiori costi o vincoli connessi con la gestione di questo tipo di contratti. La Commissione non è pertanto in grado di accertare la necessità e proporzionalità delle nuove esenzioni in esame per conseguire l’obiettivo esposto. Va detto che in ogni caso l’esenzione dall’imposta sulle società non è connessa né con la realizzazione di investimenti né con la creazione di posti di lavoro o a interventi specifici. Essa costituisce pertanto un alleggerimento di oneri continuo che si configura come aiuto di funzionamento e, secondo prassi costante, non può essere dichiarata compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE.
(140)
Da ultimo, la Francia non ha invocato alcun criterio di compatibilità ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE.
(141)
Secondo il CTIP, le misure fondate su convenzioni e accordi collettivi, quali il provvedimento in questione, mirerebbero a colmare le lacune del regime legale di sicurezza sociale. La Commissione rileva che il CTIP non invoca in modo esplicito l’esistenza di un servizio economico d’interesse generale, e la Francia, cui spetterebbe dimostrare la compatibilità dell’aiuto in questione col trattato, non rivendica l’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Di conseguenza, la Commissione non è in grado di valutare la compatibilità dell’aiuto alla luce dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Essa rileva peraltro quanto segue.
(142)
L’articolo 106, paragrafo 2, TFUE prevede che le imprese incaricate di gestire servizi d’interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono soggette alle norme del trattato, in particolare in materia di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria all’interesse dell’Unione.
(143)
Dalla giurisprudenza della Corte di giustizia emerge che, ad eccezione dei settori nei quali tale aspetto ha già formato oggetto di una normativa dell’Unione europea, gli Stati membri dispongono di un ampio potere discrezionale per stabilire quale tipo di servizio possa ritenersi d’interesse economico generale. Anche a voler supporre che nel caso di specie sussista un interesse economico generale (peraltro non accampato dalla Francia), va rilevato che, ai fini dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, la compensazione corrisposta alle imprese cui sia demandata una missione di servizio pubblico non può trascendere i costi di fornitura del servizio pubblico medesimo, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un utile ragionevole per assolvere gli obblighi di servizio pubblico.
(144)
Al riguardo, basti osservare che nella misura fiscale in questione nessun meccanismo permette di escludere una sovracompensazione rispetto ai costi a carico degli operatori interessati. Va infatti constatato che l’importo dell’aiuto (esenzioni fiscali sulle operazioni pertinenti) non è connesso in alcun modo con i costi aggiuntivi sostenuti dagli organismi assicuratori. Né esso è correlato ai premi pagati dagli assicurati, o ancora al numero di contratti.
(145)
Di conseguenza, la Commissione conclude che la misura in questione non può in alcun modo essere dichiarata compatibile col mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
VIII.2. Detrazione fiscale degli accantonamenti per riserve di perequazione inerenti a determinati contratti di assicurazione complementare collettivi
(146)
Il mercato della «previdenza» assomma le operazioni aventi ad oggetto la prevenzione e la copertura del rischio decesso, dei rischi che ledono l’incolumità fisica della persona o sono connessi con la maternità, oppure dei rischi di incapacità lavorativa o di invalidità, o ancora del rischio di disoccupazione (51), a integrazione del sistema legale di sicurezza sociale.
(147)
Le coperture previdenziali permettono
-
di agevolare l’accesso alle cure mediche offrendo un rimborso complementare per le spese sanitarie in caso di malattia, maternità, infortunio, ecc.,
-
di assicurare il mantenimento totale o parziale dello stipendio in caso di interruzione lavorativa, invalidità o incapacità,
-
di garantire un capitale e una rendita al coniuge e ai figli in caso di decesso dell’assicurato,
-
di prevedere un complemento finanziario in caso di dipendenza.
(148)
Su questo mercato sono presenti tre categorie di imprese: le società disciplinate dal codice delle assicurazioni (compagnie d’assicurazione, mutue di assicurazione e filiali bancarie), le mutue soggette al codice della mutualità e gli enti di previdenza soggetti al codice della sicurezza sociale.
(149)
L’assicurazione di previdenza può essere sottoscritta a titolo collettivo, aderendo tramite il datore di lavoro a un contratto collettivo di un comparto professionale o interprofessionale, o a titolo individuale rivolgendosi direttamente a una società di assicurazione o a una mutua.
(150)
Oggigiorno, un’amplissima maggioranza di lavoratori dipendenti è coperta da un contratto collettivo di previdenza. L’affiliazione può avere carattere obbligatorio o facoltativo.
(151)
Un regime collettivo di previdenza s’iscrive in un rapporto triangolare:
-
il datore di lavoro s’impegna nei confronti dei dipendenti e, a tale titolo, sottoscrive un contratto assicurativo (52),
-
l’organismo assicuratore copre il rischio, quale controparte alla riscossione dei contributi,
-
i dipendenti sono i beneficiari.
(152)
Stando alle stime comunicate dalle autorità francesi per il 2005, il mercato della previdenza rappresentava un volume d’affari annuo di 20 miliardi di EUR (assicurazioni collettive e individuali). Le società di assicurazione deterrebbero la quota più cospicua del mercato, aggiudicandosi il 71 % dei contributi, mentre gli enti previdenziali e le mutue rappresenterebbero rispettivamente il 21 % e l’8 % del mercato. Occorre tuttavia precisare che questi ultimi dati si riferiscono a tutte le categorie di contratti per il settore: contratto individuale, contratto collettivo con adesione facoltativa e contratto collettivo con adesione obbligatoria.
(153)
Le autorità francesi valutano inoltre che il mercato della designazione ad opera di un settore professionale (53) per i rischi decesso, incapacità e invalidità sia superiore a 4 miliardi di EUR e copra quasi interamente le operazioni previdenziali coperte dagli enti di previdenza (4,2 miliardi di EUR), nonché una parte dei contratti collettivi delle imprese di assicurazione e delle mutue. Non è invece stato comunicato alcun dato preciso circa il mercato della designazione relativo all’ultima categoria.
(154)
Seppure la Francia ha ammesso la qualificazione della misura nella propria notifica come aiuto di Stato, successivamente ha fatto rilevare che almeno una parte del dispositivo non andava considerato come aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, stante il carattere specifico dei contratti di designazione (tariffe, selezione dei rischi e gestione sono soggette a forti vincoli) che renderebbe questi contratti particolarmente sensibili ai rischi di discostamenti della sinistralità rispetto alle stime originarie, tali da giustificare appieno una gestione delle riserve particolarmente prudente e quindi una detraibilità fiscale più elevata degli accantonamenti di riserva, senza che ciò generi un vantaggio.
(155)
Le autorità francesi reputano pertanto che una parte della detraibilità fiscale degli accantonamenti, in base a un regime adeguato e rafforzato, oltre il regime di diritto comune contemplato dall’articolo 39 quinquies GB del CGI, si giustificherebbe sotto un profilo normativo e prudenziale, senza determinare un vantaggio.
(156)
Occorre anzitutto esaminare se la misura dia adito a un vantaggio per gli organismi assicuratori interessati.
(157)
L’articolo 39, paragrafo 1, 5o del codice suddetto prevede la detraibilità delle «riserve costituite per fronteggiare perdite o oneri chiaramente definiti e che eventi in atto rendono probabili, sempre che esse siano state effettivamente constatate nelle scritture contabili relative all’esercizio». Il codice prevede in determinati casi una detraibilità forfettaria per certi tipi di operazioni. Ciò vale più in particolare nel settore dell’assicurazione e della riassicurazione, per il quale gli articoli 39 quinquies G-39 quinquies GD del codice stabiliscono norme specifiche in fatto di detraibilità delle riserve, onde tener conto delle peculiarità del settore assicurativo, la cui attività consiste principalmente per l’appunto nella copertura dei rischi. Per determinare l’eventuale esistenza di un vantaggio, occorre pertanto verificare se le operazioni coperte dalla misura generino effettivamente perdite o oneri supplementari ai sensi dell’articolo 39, paragrafo 1, 5o del codice suddetto, nella misura prevista dall’articolo 39 quinquies GD.
(158)
In via preliminare va accettato il principio secondo cui la natura e l’intensità dei rischi di sinistralità nel settore dell’assicurazione complementare contro i rischi di decesso, incapacità e invalidità possono variare in funzione delle fasce di popolazione coperte e delle modalità di copertura (contratti individuali/collettivi, contratti facoltativi/obbligatori).
(159)
I contratti frutto di accordi di impresa, compresi i contratti di designazione che discendono da accordi del genere, interessano una platea ristretta. Essi determinano un rischio di «punta» (rischio di sinistro nell’impresa in questione) senza offrire sempre la possibilità di mutualizzarlo all’interno di una platea più ampia. I contratti collettivi che più investono un settore (comparto) riguardano a loro volta una platea più ampia e permettono quindi a priori una maggiore mutualizzazione. Per quest’ultimo tipo di contratto vi sarebbe tuttavia una forte correlazione fra la sinistralità e i periodi di crisi che possono colpire un intero settore economico. Secondo il CTIP, i periodi di crisi agirebbero da amplificatori di volatilità dei sinistri.
(160)
In ordine ai contratti collettivi di designazione frutto di accordi d’impresa, la Commissione è del parere che non vi sia motivo di pensare che la natura e l’intensità (e pertanto la fluttuazione) del rischio di sinistralità si discostino in misura significativa dalla situazione in cui lo stesso tipo di contratto viene stipulato al di fuori di una trattativa paritetica fra sindacato e imprese (e quindi al di fuori del processo di designazione).
(161)
Inoltre, in mancanza di precise informazioni sulla frequenza dei sinistri nel settore, nulla permette di concludere che le fluttuazioni di rischi specifici per i contratti di designazione relativi a un comparto (i quali presentano una maggiore sensibilità alla congiuntura ma permettono anche una più ampia mutualizzazione) risulterebbero più estese rispetto ai medesimi rischi relativi ai contratti d’impresa (contratti caratterizzati da un rischio di punta e da una mutualizzazione più ristretta).
(162)
Quand’anche poi i vincoli inerenti alla designazione invocati dalle autorità francesi sortissero in concreto l’effetto di accrescere la pressione sui premi riscossi dagli organismi assicuratori, non si può non rilevare che si tratta di una circostanza che può incidere sui redditi anziché sugli oneri relativi ai sinistri. Questo tipo di rischio (perdita di reddito) esula pertanto dal disposto dell’articolo 39, paragrafo 1, 5o CGI e non permette il beneficio della detraibilità per gli accantonamenti di riserva.
(163)
Non vi è quindi una differenza di rischio comprovata fra i contratti con clausola di designazione e quelli di gruppo relativi a una o più imprese, che coprono gli stessi rischi. Ne consegue che la detraibilità complementare di cui all’articolo 39 quinquies GD si traduce nella riduzione o soppressione dell’onere relativo all’imposta sulle società di cui le imprese in questione normalmente dovrebbero farsi carico. Ne consegue che la detraibilità complementare costituisce un vantaggio economico.
(164)
Quanto all’eventuale missione di servizio pubblico invocata dalle autorità francesi e dal CTIP, la Commissione rileva che i requisiti individuati nella causa Altmark (per escludere la stessa qualificazione di aiuto nel caso di determinati servizi di interesse economico generale) nel caso di specie non sono riuniti (si veda in particolare il considerando 189 - stante che la terza condizione della giurisprudenza Altmark presuppone l’assenza di sovracompensazione). Ci troviamo quindi effettivamente in presenza di un vantaggio economico.
(165)
I vantaggi offerti dalla misura sono concessi dallo Stato francese il quale, in tal modo, rinuncia a percepire proventi fiscali. Il vantaggio viene quindi accordato tramite risorse statali.
(166)
Per le ragioni già esposte relativamente alla prima misura, anche la seconda presenta un carattere selettivo. La selettività risulta da un lato dalla limitazione della misura in questione a un settore dell’economia, vale a dire quello assicurativo, dall’altro dal fatto di circoscrivere all’interno di quel settore il vantaggio a uno specifico tipo di contratti (subsettore). La misura va a vantaggio di determinate imprese del settore assicurativo che concludono contratti collettivi a copertura dei rischi di decesso e danni corporei nell’ambito della procedura di designazione ad opera delle parti sociali. Non si applica invece ai contratti che coprono gli stessi rischi al di fuori della procedura di designazione. Va poi rilevato che la misura neppure si applica alle imprese di riassicurazione, esposte al medesimo tipo di rischio.
(167)
Va tuttavia verificato se tale selettività non risulti giustificata per la natura e la logica del sistema fiscale di riferimento. Seppure il CGI prevede, per quel che riguarda le riserve, una detraibilità forfettaria degli accantonamenti per determinati tipi di riserva, non si può non rilevare che, per le ragioni illustrate in precedenza (si vedano i considerando 156-163), la detraibilità eccedente l’ammontare previsto dall’articolo 39 quinquies GB non trova giustificazione nella logica sottesa a un sistema che prevede riserve di entità pari alle perdite o agli oneri che gli eventi in corso rendono probabili.
(168)
Da ultimo, oltre al fatto che il settore assicurativo forma oggetto di scambi all’interno dell’Unione europea, va ricordato che qualora uno Stato membro conceda un aiuto a un’impresa, l’attività interna di quest’ultima può risultare mantenuta o accresciuta, con la conseguenza che le possibilità di penetrare sul mercato di quel paese per le imprese di altri Stati membri risultano minori. La posizione delle imprese interessate risulterà potenziata negli scambi all’interno dell’Unione. Va anche aggiunto che il carattere obbligatorio dei contratti di designazione rischia maggiormente di falsare la concorrenza. Questa misura può quindi creare distorsioni di concorrenza e incidere sugli scambi all’interno dell’Unione europea.
(169)
Occorre pertanto concludere che la seconda misura costituisce effettivamente un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto prevede un livello di detraibilità superiore a quello contemplato dall’articolo 39 quinquies GB del CGI.
(170)
Stante che la misura costituisce aiuto di Stato, occorre analizzarne la compatibilità col mercato interno. Le autorità francesi reputano che si tratti di un aiuto di Stato compatibile a norma dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE.
(171)
La Commissione è anzitutto del parere che il carattere sociale (primo criterio) della misura sia assodato, in quanto, come sostengono le autorità francesi, le operazioni gestite nel quadro di una clausola di designazione mirano a favorire la massima copertura possibile dei lavoratori dipendenti contro rischi che la sicurezza sociale copre in misura esigua (decesso, incapacità lavorativa, invalidità). Il carattere sociale si traduce nella estesa mutualizzazione fra generazioni e fra categorie di dipendenti, nell’applicazione di una tariffa unica (senza discriminazioni in base all’età, al sesso, allo stato di salute), nonché nell’attuazione di misure sociali (gratuità in caso di disoccupazione, per i figli a carico, ecc.). A livello facoltativo e meramente individuale, occorre preventivare altresì che fasce di lavoratori dipendenti a basso reddito possano scegliere di non sottoscrivere garanzie a copertura di rischi gravi ma eccezionali.
(172)
Nella sua decisione di avvio del procedimento, la Commissione aveva ritenuto che il carattere sociale della misura non fosse totalmente comprovato in sede di sottoscrizione del contratto assicurativo (quando i rischi gravi restano di là da venire). Occorre tuttavia riconoscere, come fanno osservare le autorità francesi, che assegnare l’aiuto prima che il rischio si materializzi, attraverso accantonamenti in grado di coprire i rischi in questione, costituisce di fatto l’unico mezzo per conseguire la finalità sociale perseguita.
(173)
Invece, per i motivi già illustrati nell’esaminare la prima misura, la Commissione non ha potuto accertare che verrebbe garantita una effettiva ripercussione del vantaggio sui singoli consumatori (secondo criterio). La detraibilità complementare delle riserve di perequazione sortisce l’effetto di ridurre o sopprimere l’onere rappresentato dall’imposta sulle società, ed equivale quindi al dispositivo di esenzione che caratterizza la prima misura.
(174)
Quanto agli argomenti addotti dalla Commissione nella propria decisione di avvio, secondo cui l’eventuale ripercussione del vantaggio concesso agli organismi assicurativi dovrebbe andare a vantaggio non solo degli assicurati/dipendenti ma anche dei datori di lavoro (che contribuiscono a pagare un parte dei premi), sia le autorità francesi che il CTIP ritengono che la partecipazione del datore di lavoro al finanziamento di regimi convenzionali di protezione sociale complementare sia assimilabile a una retribuzione e quindi a un vantaggio per i lavoratori dipendenti. La Commissione è tuttavia del parere che, se il finanziamento da parte del datore di lavoro di un regime di copertura a favore dei lavoratori dipendenti costituisce effettivamente per quest’ultimi un vantaggio, è innegabile che anche un eventuale calo dei contributi alleggerirà gli oneri a carico del datore di lavoro, e gli offrirà quindi un vantaggio.
(175)
In ordine poi a un’eventuale discriminazione relativa all’origine dei prodotti (terzo criterio), la Commissione ribadisce la propria valutazione secondo la quale l’elevato grado di concentrazione delle attività relative ai contratti di designazione nelle mani degli istituti di previdenza, di fatto si traduce in una discriminazione a vantaggio di questi ultimi. Seppure la Francia non è stata in grado di fornire informazioni precise circa la ripartizione di questo specifico comparto fra i vari operatori sul mercato, la Commissione rileva che, stando alle informazioni in suo possesso, la massima parte dei contratti di designazione attualmente sono gestiti da enti di previdenza.
(176)
Sebbene, come hanno precisato le autorità francesi, la designazione dell’organismo assicuratore spetti esclusivamente alle parti sociali, non si può non rilevare che nessuna disposizione legale impone alle parti sociali di mettere in concorrenza tutti gli operatori al fine di operare la loro scelta. La FFSA sostiene, senza essere contraddetta al riguardo dalle autorità francesi, che le parti sociali preferibilmente optano per la costituzione di un organismo di previdenza che esse stesse provvedono a gestire.
(177)
Nonostante la citata giurisprudenza Albany chiarisca che gli accordi conclusi nell’ambito di negoziati collettivi in merito a obiettivi sociali esulino dal disposto dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE, relativo alle intese, ciò non implica di per sé la compatibilità con l’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE di un aiuto concesso a un organismo assicuratore nel quadro di una procedura di designazione, come si è peraltro già detto.
(178)
Gli organismi assicuratori diversi dagli enti di previdenza, in particolare le società d’assicurazione che operano sul mercato della previdenza collettiva a livello di imprese, possono quindi formare oggetto di discriminazione, giacché le parti sociali non hanno l’obbligo di fare appello alla concorrenza, e di permettere in tal modo a tutti gli operatori interessati di presentare un’offerta di copertura per le prestazioni concordate fra le parti, e di essere prescelti grazie alla qualità superiore dei loro servizi e/o al prezzo inferiore dei medesimi. A mo’ di raffronto, va ricordato che alcuni dispositivi francesi di assicurazione sanitaria complementare comportano un meccanismo di selezione del o degli organismi assicuratori sulla scorta di una procedura trasparente di gara (54).
(179)
Occorre pertanto giungere alla conclusione che due criteri su tre di compatibilità non sono soddisfatti e che il regime d’aiuto notificato dalla Francia a favore dei contratti di designazione nel settore della previdenza non è compatibile col mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE.
(180)
È palese che i criteri di compatibilità di cui all’articolo 107, paragrafo 2, lettere b) e c), TFUE non si applicano al caso di specie.
(181)
Quanto alla compatibilità della misura sulla scorta dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, le autorità francesi precisano che la comprovata finalità sociale della misura dimostrerebbe la rilevanza che assumerà in futuro lo sviluppo del mercato della previdenza. Tale fenomeno si inquadrerebbe in un obiettivo di salute pubblica, di lotta contro la precarietà e di coesione economica e sociale, nonché di intensificazione del dialogo sociale e di tutela dei lavoratori, che sono altrettanti interessi comuni perseguiti dall’Unione. La Commissione reputa nondimeno che il carattere necessario e proporzionato della misura non risulti dimostrato. Come ha già esposto nell’esaminare la sussistenza di un vantaggio, la Commissione è del parere che nulla giustifichi l’esclusione dal beneficio della misura per i contratti di gruppo a livello di imprese che coprono i medesimi rischi ma non sono conclusi con una procedura di designazione. La misura risulta quindi disproporzionata in quanto non integra i contratti con altre procedure. È inoltre opportuno rilevare, come la Commissione ha già fatto per la prima misura, che anche in questo caso siamo in presenza di un alleviamento continuo degli oneri che costituisce un aiuto al funzionamento e, secondo prassi costante, non presenta i requisiti di compatibilità ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE.
(182)
Per finire, nessun altro criterio di compatibilità previsto dall’articolo 107, paragrafo 3, TFUE è stato invocato dalla Francia.
(183)
Stando alla Francia e al CTIP, le prestazioni previdenziali complementari nel quadro della procedura di designazione possono essere assimilate a un servizio d’interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, in particolare qualora l’affiliazione al regime di prestazioni sia obbligatorio e la sua gestione avvenga su base paritetica. Il CTIP fa altresì riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia nella causa Albany (55), precisando che i regimi convenzionali di protezione sociale con affiliazione obbligatoria svolgono una missione d’interesse economico generale.
(184)
Detta disposizione prevede che le imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale o aventi natura di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del trattato, in particolare in materia di concorrenza, sempre che l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della missione specifica demandata loro. Lo sviluppo degli scambi non deve inoltre essere perturbato in misura contraria all’interesse dell’Unione europea.
(185)
Come già rilevato in sede di esame della prima misura (56), gli Stati membri dispongono di un ampio potere discrezionale nel definire i servizi che possano ritenersi di interesse economico generale.
(186)
La Commissione osserva altresì che nella citata sentenza Albany la Corte giunge alla conclusione che l’attribuzione di un diritto esclusivo di gestione di un regime di pensione complementare in un settore determinato può essere considerata servizio d’interesse economico generale, e sottolinea la rilevanza dell’utilità sociale riconosciuta alle pensioni complementari.
(187)
In quest’ambito, non è escluso che le prestazioni offerte dagli organismi assicuratori nel regime della designazione ad opera delle parti sociali possano ritenersi un servizio d’interesse economico generale, in quanto l’accordo tra le parti sociali in sede di designazione è obbligatorio per ogni singola impresa del settore interessato e copre rischi non coperti o coperti in misura insufficiente dal regime legale di sicurezza sociale. Come però già indicato con riferimento alla prima misura (57), le misure finanziarie di sostegno a un meccanismo del genere devono limitarsi a quanto è necessario per compensare i costi aggiuntivi a carico degli organismi assicuratori per gli obblighi di servizio pubblico.
(188)
La «disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico» (58) definisce le condizioni in presenza delle quali la Commissione reputa una compensazione del genere compatibile ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. In particolare, la compensazione corrisposta non può superare i costi di fornitura del servizio pubblico, tenendo conto dei relativi proventi nonché di un ragionevole utile per l’adempimento di tali obblighi.
(189)
In proposito, è tuttavia opportuno rilevare che l’economia fiscale permessa dalla detraibilità complementare degli accantonamenti per riserve di perequazione non soddisfa tale condizione. Non è infatti possibile stabilire alcun nesso tra l’ammontare dell’economia fiscale e i costi relativi alla fornitura del servizio pubblico.
(190)
In una lettera del 31 ottobre 2008 le autorità francesi ammettono che l’importo della compensazione (economia fiscale) per il servizio d’interesse economico generale non è conforme ai requisiti dalla disciplina comunitaria. Esse ritengono tuttavia che quei requisiti non siano adeguati alla peculiarità delle operazioni in questione. A loro giudizio, il meccanismo della detraibilità fiscale risulta più consono e più elastico di una sovvenzione basata su una valutazione precisa dei costi aggiuntivi derivanti dalla gestione del servizio.
(191)
La Commissione rimane però del parere che i criteri stabiliti dalla disciplina comunitaria vadano rigorosamente rispettati in quanto permettono di garantire il necessario equilibrio tra il buon funzionamento dei servizi d’interesse economico generale, da un lato, e un’evoluzione degli scambi conforme all’interesse dell’Unione europea, dall’altro.
(192)
La Commissione è pertanto del parere che le condizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, quali illustrate nella disciplina comunitaria, non siano rispettate e che la misura non possa pertanto essere dichiarata compatibile con il mercato interno ai sensi di detta disposizione.
IX. CONCLUSIONI
(193)
La Commissione constata che i regimi d’aiuto notificati dalla Francia a favore dello sviluppo dei contratti solidali e responsabili nonché dei contratti collettivi di previdenza costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Essa constata inoltre che, malgrado la comprovata finalità sociale di detti regimi d’aiuto, le modalità della loro attuazione ostino al completo soddisfacimento delle condizioni di cui all’articolo 107, paragrafi 2 e 3, nonché all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Entrambi i regimi d’aiuto devono dunque ritenersi incompatibili col mercato interno,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
I regimi d’aiuto cui la Francia intende dare esecuzione per favorire lo sviluppo dei contratti d’assicurazione malattia solidali e responsabili, da un lato, e dei contratti d’assicurazione complementare collettivi contro i rischi di decesso, incapacità e invalidità, dall’altro, in applicazione degli articoli 207, paragrafo 2, 1461, I e 39 quinquies GD del codice generale delle imposte, costituiscono aiuti di Stato incompatibili col mercato interno.
Per tale motivo, a detti aiuti non può essere data esecuzione.
Articolo 2
La Francia informa la Commissione, entro un termine di due mesi a decorrere dalla notifica della presente decisione, dei provvedimenti disposti per conformarvisi.
Articolo 3
La presente decisione è destinata alla Repubblica francese.
Fatto a Bruxelles, il 26 gennaio 2011.