BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 20. Juli 2010
über die staatliche Beihilfe C 38/09 (ex NN 58/09), deren Gewährung Spanien zugunsten der spanischen Rundfunk- und Fernsehanstalt „Corporación de Radio y Televisión Española“ (RTVE) plant
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2010) 4925)
(Nur der spanische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/1/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf das Protokoll (Nr. 29) über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten, Anhang zum Vertrag über die Europäische Union und zum Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß der genannten Artikel (2), und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Am 22. Juni 2009 ging bei der Kommission eine Beschwerde über die Pläne der spanischen Regierung ein, das System zur Finanzierung der nationalen öffentlich-rechtlichen Körperschaft für Rundfunk und Fernsehen „Corporación de Radio y Televisión Española“ (RTVE) zu ändern. Am 5. August 2009 forderte die Kommission bei Spanien Informationen über diese Änderung an, insbesondere über die Beziehung zwischen den neuen steuerlichen Lasten und der Finanzierung von RTVE. Zum 1. September 2009 trat das neue Gesetz 8/2009 vom 28. August zur Finanzierung der Corporación de Radio y Televisión Española (3) in Kraft, mit dem das Gesetz 17/2006 vom 5. Juni über Radio und Fernsehen in öffentlicher Hand (4) geändert wurde. Am 21. September, sowie am 22. und 26. Oktober 2009 ließ Spanien der Kommission die gewünschten Informationen über die Regelung zukommen.
(2)
Mit Schreiben vom 2. Dezember 2009 informierte die Kommission Spanien über ihren Beschluss, in Bezug auf diese Maßnahme das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union einzuleiten. Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (5). Die Kommission gab den Beteiligten Gelegenheit, ihre Stellungnahme in Bezug auf die in Rede stehende Maßnahme vorzubringen.
(3)
Spanien erwiderte mit Schreiben vom 21. Dezember 2009 auf den Beschluss über die Einleitung des Verfahrens. Die Kommission erhielt Stellungnahmen von unterschiedlichen Beteiligten. Diese wurden an Spanien weitergeleitet, wobei Spanien Gelegenheit gegeben wurde, sich dazu zu äußern. Spanien nahm mit Schreiben vom 23. März 2010 dazu Stellung.
(4)
Mit Schreiben vom 19. Februar und vom 19. Mai 2010 ersuchte die Kommission um ergänzende Informationen; die spanischen Behörden übersandten ihre Antworten mit Schreiben vom 22. März und 31. Mai 2010.
(5)
Am 18. März 2010 leitete die Kommission das Vertragsverletzungsverfahren ein, indem sie ein Aufforderungsschreiben gemäß 258 AEUV übersandte, in der Annahme, dass die Steuer auf elektronische Kommunikationen die Bestimmungen des Artikel 12 der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (Genehmigungsrichtlinie) (6) verletze, in der genau geregelt ist, welche Verwaltungsabgaben die Mitgliedstaaten von Unternehmen verlangen können, die einen Telekommunikationsdienst erbringen oder ein Netz dieser Art bereit stellen. Die Prüfung der staatlichen Beihilfe wird unbeschadet des Vertragsverletzungsverfahrens durchgeführt.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
(6)
Das gegenwärtige System zur Finanzierung des öffentlichen Rundfunks in Spanien zugunsten von RTVE, welches kraft des Gesetzes 17/2006 etabliert wurde, wurde von der Kommission mittels Entscheidungen aus den Jahren 2005 und 2007 (7) anerkannt. Durch das Gesetz 17/2006 wurde RTVE mit einem öffentlichen Auftrag betraut. Abschnitt I des Gesetzes (insbesondere die Artikel 2 und 3) definiert den öffentlichen Auftrag von RTVE und legt fest, dass die Hörfunkdienste von RNE (Radio Nacional de España) und die Fernsehdienste von RTVE (Radio Televisión Española) erbracht werden. Abschnitt II, Kapitel IV reguliert die Bedingungen des finanziellen und wirtschaftlichen Rahmens, in dem RTVE ihren öffentlichen Auftrag durchführt. Genauer gesagt ist in Artikel 33 festgelegt, dass RTVE für die Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Pflichten jährlich eine Vergütung aus dem Haushalt erhält. Diese Vergütung darf die Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen, die jeweils von RTVE und von RNE erbracht werden, nicht übersteigen. In Abschnitt II, Kapitel VI ist die externe Kontrolle durch das spanische Parlament, die spanische Rundfunkregulierungsbehörde und den spanischen Rechnungshof geregelt.
(7)
Die jährlichen Haushaltsausgaben für den Betrieb von RTVE betrugen im Jahr 2007 1 177 Mrd. EUR, im Jahr 2008 1 222 Mrd. EUR und im Jahr 2009 1 146 Mrd. EUR. In den letzten Geschäftsjahren hat RTVE für die Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen eine jährliche Vergütung in Höhe von ungefähr 500 Mio. EUR erhalten: Im Jahr 2006 575 Mio. EUR, im Jahr 2007 433 Mio. EUR und im Jahr 2008 500 Mio. EUR. Im Jahr 2009 wurde die Vergütung jedoch auf 726 Mio. EUR angehoben, bereits mit der Reduzierung der Werbeeinnahmen.
(8)
Durch das Gesetz 8/2009 wurde das Gesetz 17/2006 im Hinblick auf die Begriffsbestimmung „öffentlicher Auftrag“ und auf die möglichen kommerziellen Tätigkeiten von RTVE geändert. Dem Begriff „öffentlicher Auftrag“, der durch die Kommission im Jahr 2005 bestätigt worden war, wurden weitere Elemente hinzugefügt. Insbesondere wird der Erwerb von Senderechten für Sportveranstaltungen von allgemeinem, großem Interesse für die Gesellschaft insgesamt auf 10 % des Jahreshaushalts für Beschaffung, Einkauf und externe Dienste begrenzt, wobei die Olympischen Spiele und die Paralympischen Spiele davon ausgeschlossen sind (Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe i). In Bezug auf das Kinderprogramm werden bestimmte Auflagen gemacht (Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe d) und die Premieren von Spielfilmen zur Hauptsendezeit, die von großen internationalen Filmproduktionsunternehmen realisiert wurden, werden auf 52 Spielfilme pro Jahr beschränkt (Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe m).
(9)
Insbesondere wird in dem neuem Gesetz festgelegt, dass ab Ende 2009 Werbung, Teleshopping, Sponsoring und kostenpflichtige Dienste nicht mehr als Einnahmequellen genutzt werden. Die entsprechenden kommerziellen Einnahmen werden durch die Geldmittel ersetzt, die durch die bestehenden Gebühren und die neuen steuerlichen Lasten zulasten der kommerziellen Rundfunkeinrichtungen und Telekommunikationsbetreiber generiert werden. Spanien erwartet, dass diese Maßnahme den Druck der kommerziellen Betreiber abmildert, die Werbeeinnahmen steigert und eine mögliche Quelle der Marktverzerrung beseitigt. RTVE wird als kommerzielle Einnahmequelle die Erbringung von Leistungen gegenüber Dritten und den Verkauf von Eigenproduktionen beibehalten (zusammen fast 25 Mio. EUR).
(10)
Bis dato beliefen sich die jährlichen Einnahmen aus Werbung auf ungefähr 600 Mio. EUR (2007: 667 Mio. EUR und 2008: 565 Mio. EUR) Mit dem Wegfall dieser kommerziellen Einnahmen sind die Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Rundfunkauftrags von RTVE nahezu identisch mit den jährlichen Haushaltsausgaben für den Betrieb. Aus diesem Grund beabsichtigt Spanien, das Ausbleiben dieser Einnahmen zu kompensieren, indem es seinen eigenen Beitrag mit öffentlichen Mitteln anhebt, bis die jährlichen Haushaltsausgaben für den Betrieb von RTVE ausgeglichen sind, wobei einzig und allein die übrigen, im vorigen Absatz genannten, betragsmäßig geringen kommerziellen Einnahmen abgezogen werden (25 Mio. EUR).
(11)
Als jährliche Gesamteinnahmen von RTVE sieht Artikel 3 Absatz 2 des neuen Gesetzes für die Jahre 2010 und 2011 einen Höchstbetrag von 1,2 Mrd. EUR vor, für den Dreijahreszeitraum von 2012 bis 2014 eine maximale Erhöhung um 1 % dieser Summe und für die nachfolgenden Jahre eine Erhöhung entsprechend der Entwicklung des jährlichen Verbraucherpreisindex. Bei der Festlegung dieser Beträge berücksichtigte Spanien, im Vergleich zu den RTVE-Haushaltsausgaben der Vorjahre, zusätzliche jährliche Ausgaben in Höhe von 104 Mio. EUR, um weitere audiovisuelle Produktionen für den Sendezeitraum, der zuvor für Werbung reserviert war, zu decken.
(12)
Gemäß der Haushaltsplanung Spaniens besteht dieser Pauschalbetrag für die jährlichen Einnahmen aus Zuweisungen aus dem spanischen Staatshaushalt, gemäß der Regelung, die in dem Gesetz 17/2006 vorgesehen ist, über einen Betrag in Höhe von 500 Mio. EUR. Dieser Betrag steht in Einklang mit dem Betrag, der in vorhergehenden Jahren geleistet wurde und der über drei steuerliche Maßnahmen generiert wird, wobei diese Maßnahmen kraft der Artikel 4, 5 und 6 des neuen Gesetzes eingeführt bzw. geändert wurden:
a)
eine Abgabe in Höhe von 3 % auf die Einnahmen der Betreiber von frei empfangbaren Fernsehangeboten und in Höhe von 1,5 % auf die Einnahmen der Betreiber von Bezahlfernsehangeboten. Diese Beiträge dürfen in Bezug auf die jährliche Unterstützung zugunsten von RTVE in ihrer Gesamtheit nicht mehr als 15 % (in Bezug auf das frei empfangbare Fernsehen) bzw. nicht mehr als 20 % (in Bezug auf das Bezahlfernsehen) ausmachen. Sämtliche Steuereinnahmen, die diese prozentualen Anteile übersteigen, werden dem spanischen Staatshaushalt zugeschlagen. Diese Abgabe findet ausschließlich auf Körperschaften mit Sitz in Spanien Anwendung. Dienste, die über andere Mitgliedstaaten importiert werden, unterliegen dieser Abgabe nicht;
b)
eine Abgabe in Höhe von 0,9 % auf die Bruttobetriebseinnahmen (mit Ausnahme der Einnahmen, die im Großhandel erzielt werden) der Telekommunikationsbetreiber, die für einem der folgenden Dienste im Register der nationalen Regulierungsbehörde CMT (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones) eingetragen sind: Festnetzdienste, Mobilfunkdienste und Anbieter von Internetzugangsdiensten. Zur Zahlung dieser Abgabe sind jene Betreiber verpflichtet, deren räumlicher Bereich sich auf das gesamte spanische Hoheitsgebiet bezieht oder über den Bereich einer einzelnen Autonomen Gemeinschaft hinaus geht, und die audiovisuelle Dienste oder andere Dienste, bei denen Werbung eingeschlossen ist, erbringen. Dieser Beitrag darf in Bezug auf die jährliche Unterstützung zugunsten von RTVE in ihrer Gesamtheit nicht mehr als 25 % ausmachen. Sämtliche Steuereinnahmen, die diesen prozentualen Anteil übersteigen, werden dem spanischen Staatshaushalt zugeschlagen. Die Abgabe findet ausschließlich auf Körperschaften mit Sitz in Spanien Anwendung. Dienste, die über andere Mitgliedstaaten importiert werden, unterliegen dieser Abgabe nicht;
c)
einen Anteil in Höhe von 80 % der bereits bestehenden Frequenznutzungsgebühren mit einem Höchstbetrag von 330 Mio. EUR, gemäß den Bestimmungen des Gesetzes 32/2003 vom 3. November 2003. Der Überschuss wird dem spanischen Staatshaushalt zugeschlagen. Dieser Anteil kann gemäß den gesetzlichen Bestimmungen zum spanischen Staatshaushalt abgeändert werden.
(13)
In den Artikeln 5 und 6 des Gesetzes 17/2006 wird ausdrücklich erklärt, dass die steuerliche Belastung des kommerziellen Fernsehens und der Telekommunikationsbetreiber „zum Zwecke der Finanzierung der Corporación RTVE“ erhoben werden. Außerdem wird in der Präambel ausdrücklich der Zusammenhang zwischen der neuen Abgabe und der finanziellen Kompensation festgelegt, um RTVE vom Werbemarkt zu nehmen.
(14)
Falls die Einnahmen aus diesen drei Steuerquellen nicht ausreichend sein sollten, um die Differenz in Höhe von 700 Mio. EUR zwischen der traditionellen Kompensation für öffentliche Aufträge (500 Mio. EUR) und den Gesamtkosten für den Betrieb von RTVE zu tragen, welche bisher mit kommerziellen Einnahmen gedeckt wurden, wird der vorgesehene Haushalt mit Geldmitteln aus dem spanischen Staatshaushalt aufgestockt, und zwar in Anwendung des Artikels 33 des Gesetzes 17/2006 (Artikel 2 Absatz 2 des Gesetzes 8/2009), mit dem die Regierung dazu verpflichtet wird, die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags von RTVE zu tragen. Daher ist die Finanzierung der Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags durch RTVE bis zu einem Höchstbetrag von 1,2 Mrd. EUR sichergestellt, unabhängig von den anfallenden Steuereinnahmen.
(15)
Spanien bestätigte, dass die Abgabebeiträge, die auf Fernsehsender und Telekommunikationsbetreiber angewendet werden, nicht ausschließlich und notwendig RTVE zufließen müssen. Spanien hat für die Beiträge, die über Steuern geleistet werden dürfen, Höchstbeträge festgelegt. Die überschüssigen Einnahmen werden dem spanischen Staatshaushalt zugewiesen, sodass damit andere Ausgaben getragen werden können. Außerdem steht es den spanischen Behörden frei, über den Umfang des Steueraufkommens zu entscheiden, der RTVE tatsächlich zugewiesen wird, ohne dabei die Höchstbeträge zu überschreiten. Entsprechend der Haushaltsplanung für das Jahr 2010 wurde zum Beispiel weniger als die Hälfte des möglichen Höchstbetrages der RTVE zugewiesen.
(16)
Zur Vermeidung einer Überkompensation sieht das neue Gesetz in seinem Artikel 8 einen Rücklagenfonds vor, der mit von der Regierung zugewiesenen Einnahmen ausgestattet wird, welche die tatsächlichen Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags übersteigen. Diese Rücklagen sind auf 10 % der jährlichen Haushaltsausgaben von RTVE beschränkt. Die Einnahmen, welche diese Schwelle von 10 % übersteigen, werden der Staatskasse rückerstattet. Die Rücklagen werden zur Deckung möglicher Verluste aus vorhergehenden Geschäftsjahren benutzt. Falls sie innerhalb von vier Jahren nicht aufgewendet werden, erfolgt eine Wiedererlangung, indem die Kompensation für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags für das Folgejahr entsprechend gekürzt wird.
(17)
Außerdem wird gemäß der Artikel 37 und 39 bis 41 des Gesetzes 17/2006 durch die externe Kontrolle, welche durch Wirtschaftsprüfer, das staatliche Kontrollorgan IGAE (Intervención General de la Administración del Estado), das spanische Parlament, die spanische Rundfunkregulierungsbehörde und den spanischen Rechnungshof ausgeübt wird, sichergestellt, dass RTVE keine Kompensation erhält, welche die tatsächlichen Nettokosten zuzüglich der genannten Rücklage in Höhe von 10 % übersteigt. Die Einnahmen durch die übrigen wenigen kommerziellen Tätigkeiten vermindern die Kompensation für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags (Artikel 7 Absatz 1 des Gesetzes 8/2009).
(18)
Im vorliegenden Beschluss werden jene Aspekte der Änderungen des gegenwärtigen Systems zur Finanzierung von RTVE untersucht, hinsichtlich derer die Kommission in ihrem Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens Bedenken geäußert hat.
(19)
Wie die Kommission ausführte, liegt das wesentliche Merkmal der Änderungen, die im Hinblick auf die Finanzierung von RTVE eingeführt wurden, und der nahezu vollständigen Aufgabe ihrer kommerziellen Tätigkeiten darin, dass der Teil der Einnahmen von RTVE, die bis dato durch diese Tätigkeiten generiert wurden, durch jene Einnahmen ersetzt werden, die durch zu diesem Zweck eingeführte bzw. geänderte Steuern generiert werden. Aus den eindeutigen Bestimmungen im Gesetz 8/2009 ergibt sich, dass der Steuerbetrag zu dem Zweck festgelegt wurde, einen bestimmten Anteil für die Finanzierung von RTVE aufzuwenden. Dieser Zusammenhang zwischen der Finanzierung und den Einnahmen durch die neuen Steuern legt die Annahme nahe, dass es eine zwingende Verbindung zwischen dem Zweck der Abgabe und der zugunsten von RTVE gewährten Beihilfe besteht, dahingehend, dass das entsprechende Steueraufkommen zwingend zu ihrer Finanzierung bestimmt ist und sich auf deren Umfang unmittelbar auswirkt.
(20)
Der Gerichtshof hat bereits mehrfach bestätigt, dass die Kommission bei der Untersuchung der Beihilfe auch deren Finanzierungsweise zwingend zu berücksichtigen hat, wenn diese Bestandteil der Beihilfemaßnahme ist (8). Wenn eine steuerliche Last, die speziell zur Finanzierung einer Beihilfe bestimmt ist, gegen andere Bestimmungen des Vertrags verstößt, so kann die Kommission die Beihilferegelung, zu der diese steuerliche Last gehört, nicht für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären. Daher kann auch die angewandte Finanzierungsweise dazu führen, dass die gesamte Beihilferegelung mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist.
(21)
Daher äußerte die Kommission ihre Bedenken dahingehend, ob die neuen Steuern einen Bestandteil der Maßnahme ausmachen. Falls dies zutreffen sollte, müsste ihre Vereinbarkeit mit dem Vertrag geprüft werden, was sich auf die Rechtmäßigkeit der Beihilferegelung in ihrer Gesamtheit auswirken könnte. Diese Bedenken scheinen berechtigt zu sein, insbesondere wenn man berücksichtigt, dass die Kommission mit der Richtlinie 2002/20/EG (9) ihre Bedenken im Hinblick auf die Vereinbarkeit der neuen Steuern deutlich macht, die von Unternehmen verlangt werden, die Festnetz-, Mobilfunk- und/oder Internetzugangsdienste anbieten.
(22)
Die Kommission hatte außerdem Bedenken im Hinblick auf die Frage, ob Spanien ausreichende Schutzvorkehrungen getroffen habe, um eine etwaige Überkompensation zu vermeiden. Der Wegfall der Werbung könnte sich auf die Kosten der Rundfunkeinrichtung auswirken, indem erreicht wird, dass die Programmgestaltung in geringerem Umfang von kommerziellen Erwägungen abhängig ist.
(23)
Außerdem müsse das System zur Finanzierung von RTVE ein angemessenes Verfahren vorsehen, mit dem ex ante beurteilt werden kann, ob die neuen Dienste der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt RTVE die materiellen Voraussetzungen des Amsterdamer Protokolls erfüllen (10). Die von Spanien übermittelten Informationen erlaubten es der Kommission nicht, zu überprüfen, ob Spanien bereits über einen solchen Mechanismus verfügt.
III. STELLUNGNAHME DER BETEILIGTEN
(24)
Stellungnahmen von fünfzehn anderen Beteiligten sind eingegangen: Kommerzielle Rundfunkeinrichtungen (TF1 und Association of Commercial Television in Europe [ACT]), Betreiber von Bezahlfernsehen (DTS und Canal Satélite), Anbieter von Internet- und Telefondiensten (redtel, ONO und AETIC), Betreiber von Kabelfernsehen (Cable Europe) und werbende Unternehmen. Einige haben beantragt, dass ihre Identität nicht bekanntgegeben wird.
(25)
Die meisten Beteiligten beanstandeten die Unrechtmäßigkeit der neuen Steuern, die ihrer Ansicht nach den Wettbewerb zwischen dem öffentlich-rechtlichen und dem Privatfernsehen, zwischen dem kostenlosen und dem Bezahlfernsehen, sowie zwischen den reinen Telekommunikationsbetreibern und anderen Telekommunikationsbetreibern, die auch audiovisuelle Dienste anbieten, verfälschen. Außerdem wurden Bedenken im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Abgabe auf elektronische Kommunikationen mit Artikel 12 der Richtlinie 2002/20/EG (Genehmigungsrichtlinie) (11) geltend gemacht.
(26)
Die Rundfunkeinrichtungen und die Anbieter von Internetdiensten stellten zudem die Vereinbarkeit der Festlegung des öffentlichen Auftrags von RTVE in Frage. Ihr fehle die Präzision und sie sei im Hinblick auf den Erwerb von Rechten für die Übertragung von besonderen Sportveranstaltungen und Spielfilmen, die von großen internationalen Filmproduktionsunternehmen realisiert wurden, zu großzügig. TF1 machte insbesondere geltend, dass im Hinblick auf die Einführung neuer öffentlicher Dienste von Bedeutung durch RTVE keine Vorabkontrolle (ex ante) implementiert wurde.
(27)
In Bezug auf den möglichen obligatorischen Zusammenhang zwischen dem Zweck der Abgabe und der Beihilfe führten die Rundfunkeinrichtungen und die Anbieter von Internetdiensten an, dass die Einnahmen aus der neuen Abgabe unmittelbare Auswirkungen auf die Beihilfe haben. Besonders besorgt waren sie darüber, dass die Zunahme der Steuereinnahmen dazu führen könnte, dass die Kompensation zugunsten von RTVE die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags übersteigen könne.
(28)
Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe sahen mehrere Fernsehsender und Internetbetreiber eine Gefahr der Überkompensation. Das Budget in Höhe von 1,2 Mrd. EUR, das im Gesetz 8/2009 zugunsten von RTVE vorgesehen ist, basiere nicht auf einer angemessenen Berechnung der Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags. Die laufenden jährlichen Haushaltsausgaben von RTVE stellten eine willkürliche Basis dar, die nicht zwischen den kommerziellen Tätigkeiten und der Wahrnehmung des öffentlichen Auftrags unterscheide. Insbesondere sei bei der Planung nicht berücksichtigt worden, dass durch den Wegfall der Werbung die Kosten reduziert würden, da es nicht mehr notwendig sei, eine große Zuschauerschaft zu gewinnen, sodass die Produktion, wie zum Beispiel die kultureller Programme, weniger kostenaufwändig werde. Andere wiederum befürchteten dagegen, dass RTVE mehr in kostenintensive Großproduktionen investieren wird.
(29)
Als mögliche Überkompensation wurde zudem der Umstand angesehen, dass der Verlust an Werbeeinnahmen vollständig mit staatlichen Mitteln gedeckt werde. Diese Kompensation würde unter Zugrundelegung der vorhergehenden Geschäftsjahre berechnet, als die Wirtschaftskrise zu einem Rückgang der kommerziellen Einnahmen für das Jahr 2010 und damit zu einem Rückgang der Gesamteinnahmen von RTVE führte. Es sei nicht sachgerecht, dass RTVE mit der Abschaffung der Doppelfinanzierung unabhängig von den variablen kommerziellen Einnahmen garantierte Einnahmen erhalte.
(30)
Die Rundfunkeinrichtungen stellten außerdem das Vorhandensein eines wirksamen Systems zur Haushaltskontrolle in Frage, mit dem sichergestellt werden kann, dass nur die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags mit öffentlichen Mitteln gedeckt werden.
IV. STELLUNGNAHME SPANIENS
(31)
Zunächst macht Spanien den Einwand geltend, dass die Kommission die Fragen der Verhältnismäßigkeit und des Vorhandenseins einer Vorabkontrolle (ex ante) für neue Dienste von Bedeutung im Rahmen des vorliegenden Verfahrens beurteile. Diese gehörten bereits zum gegenwärtigen System zur Finanzierung von RTVE, in der Weise, wie es von der Kommission in den Jahren 2005 und 2007 anerkannt worden sei. Im vorliegenden Verfahren basiere der Beschluss zur Verfahrenseinleitung jedoch auf der Qualifizierung der Reform des Finanzierungssystems als „neue Beihilfe“ im Sinne des Artikel 1 Buchstabe c der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (12). Das Element der „neuen Beihilfe“ sei auf die Reform zur Finanzierung mittels der Einführung neuer Steuern beschränkt und habe keinerlei Auswirkung auf die sonstigen Elemente der geltenden Regelung. Daher seien die sonstigen Elemente als „bestehende Beihilfe“ zu behandeln und dürften im vorliegenden Verfahren nicht zum Gegenstand der Beurteilung durch die Kommission gemacht werden.
(32)
Bezüglich der Frage nach dem obligatorischen Zusammenhang des Zwecks der Abgabe erklärt Spanien, die neuen Steuern stellten weder einen Bestandteil der Beihilfe dar, noch hätten sie einen unmittelbaren Einfluss auf deren Höhe. Spanien hob hervor, dass gemäß Artikel 2 Absatz 2 des Gesetzes 8/2009 in Verbindung mit Artikel 33 des Gesetzes 17/2006 der einzige Faktor zur Bestimmung der Höhe der zugunsten RTVE gewährten öffentlichen Finanzierung die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags seien, unabhängig von dem jeweiligen Steueraufkommen. Bei der Planung der Kosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags würden die Steuereinnahmen nicht berücksichtigt. Vielmehr würden die Kosten für diesen Dienst in den vorhergehenden Geschäftsjahren als Grundlage herangezogen.
(33)
Spanien bestätigte, dass die Beiträge aus den Steuern von Fernsehsendern und Telekommunikationsbetreibern nicht nur an RTVE fließen würden. Die Steuereinnahmen würden ganz im Gegenteil an den Staatshaushalt weitergeleitet (Staatskasse), von wo sämtliche Zahlungen an RTVE vorgenommen werden. Spanien habe für den Beitrag aus Steuern gewisse Höchstgrenzen festgelegt Entsprechend der Regelung würden überschüssige Einnahmen dem allgemeinen Staatshaushalt zugewiesen und könnten somit für andere Zwecke eingesetzt werden. Zudem könne Spanien bei der Entscheidung über die tatsächliche Zuweisung von Mitteln an RTVE prozentuale Anteile am Steueraufkommen festlegen, die unter diesen Höchstgrenzen liegen. So sehe die Haushaltsplanung für das Jahr 2010 beispielsweise eine Zuweisung zugunsten von RTVE vor, die weniger als 50 % des maximal möglichen Beitrags betrage.
(34)
Laut Angaben der spanischen Behörden würde der Umstand, dass die Einnahmen durch die neuen Steuern über oder unter den veranschlagten Beträge liege, keine Änderungen im Hinblick auf die zur Kompensation für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags eingeplanten Beträge mit sich bringen. Falls die Einnahmen aus den neuen Steuerquellen nicht ausreichend sein sollten, um das durch den Wegfall der Werbung entstandene Finanzierungsdefizit zu decken, würden die notwendigen Mittel gemäß Artikel 33 des Gesetzes 17/2006 aus dem Staatshaushalt geleistet. Überschüssige Einnahmen würden dem Staatshaushalt zugewiesen. Schließlich würden die Einnahmen, die den in Artikel 3 Absatz 2 des Gesetzes 8/2009 festgelegten Höchstbetrag von 1,2 Mrd. EUR übersteigen, an die Staatskasse weitergeleitet. Daher hängt die geplante Gesamtfinanzierung von RTVE zur Erfüllung ihres öffentlichen Auftrags nicht vom Umfang spezifischer Steuereinnahmen ab, sondern stammt auf jeden Fall aus dem Staatshaushalt.
(35)
In Bezug auf die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe legte Spanien dar, dass die Einhaltung des Nettokostendeckungsprinzips garantiert sei. Gemäß Artikel 33 Absatz 1 des Gesetzes 17/2006, geändert durch das Gesetz 8/2009, stellten die Nettokosten den einzigen Parameter dar, nach dem die tatsächliche Höhe der Beihilfe bestimmt werde. Gemäß Artikel 2 Absatz 2 und Artikel 8 Absatz 2 des Gesetzes 8/2009 würden aus dem Staatshaushalt die notwendigen Mittel geleistet, sofern das Steueraufkommen unzureichend ist. Überschüssige Einnahmen würden dagegen dem Staatshaushalt zugeführt werden, mit Ausnahme der möglichen Überkompensation in Höhe von 10 % der jährlichen Haushaltsausgaben, welche in Artikel 8, Absätze 1 und 2 vorgesehen ist.
(36)
Spanien habe im Hinblick auf die Angemessenheit der jährlichen Haushaltsplanung in Höhe von 1,2 Mrd. EUR für die nächsten Geschäftsjahre nicht willkürlich gehandelt. Dieser Betrag basiere vielmehr auf den jährlichen Haushaltsausgaben, die RTVE bei der Erfüllung ihres öffentlichen Auftrags entstanden seien. Die entsprechenden Verpflichtungen hätten keine Änderung in der Weise erfahren, dass eine Reduzierung der Ausgaben zu erwarten sei. Die klägerische Seite scheint vielmehr den Umstand zu übersehen, dass RTVE voraussichtlich 104 Mio. EUR in zusätzliche Produktionen investieren muss, um die durch den Wegfall der Werbespots frei gewordene Sendezeit zu füllen.
(37)
Ebenso wenig kann angenommen werden, dass RTVE mit dem Wegfall der Werbung keine große Zuschauerschaft mehr zu gewinnen braucht und daher ihre Produktionskosten reduzieren und weniger interessante Programme anbieten könne. Gemäß ihrem öffentlichen Auftrag ist RTVE dazu verpflichtet, im Vergleich zu den übrigen Fernsehkanälen eine herausragende Präsenz und eine beachtliche Zuschauerschaft aufrechtzuerhalten, damit sie diesen Auftrag effizient erfüllen kann.
(38)
Schließlich garantieren gemäß Artikel 37 des Gesetzes 17/2006 die interne Kontrolle, die Kontrolle durch das staatliche Kontrollorgan IGAE (Intervención General de la Administración del Estado) und die externe Kontrolle durch ein spezialisiertes Privatunternehmen (KPMG) eine wirksame Nachkontrolle (ex post) des RTVE-Haushalts. Außerdem überwachten gemäß Artikel 39 und 40 dieser Rechtsnorm das Parlament und die Rundfunkregulierungsbehörde die Erfüllung des öffentlichen Auftrags durch RTVE und deren jährliche Buchführung. Schließlich unterliege RTVE der Kontrolle durch den spanischen Rechnungshof.
(39)
Bezüglich des Vorhandenseins einer Vorabkontrolle (ex ante) für neue Dienste von Bedeutung wies Spanien darauf hin, dass ein entsprechendes Verfahren in Artikel 41 Absatz 3 des Gesetzes 7/2010 vom 31. März über audiovisuelle Kommunikation (13) festgelegt sei. Mit dieser Vorabkontrolle sei die unabhängige spanische Behörde zur Kontrolle und Regulierung des öffentlichen Rundfunks „Consejo Estatal de Medios Audiovisuales“ betraut. Sie bestehe aus der öffentlichen Anhörung der betroffenen Parteien, der Veröffentlichung der entsprechenden Ergebnisse und der Beurteilung der globalen Wirkungen jedes neuen Dienstes auf den Markt. Außerdem signalisierten die spanischen Behörden ihre Absicht, noch vor dem 1. November 2010 einen Programmvertrag mit RTVE zu unterzeichnen, in welchem festgelegt werden solle, was unter einem „neuen Dienst von Bedeutung“ zu verstehen ist. Nach dem Entwurf zum Programmvertrag gilt als „neuer Dienst von Bedeutung“ ein „neues Angebot, das sich von den bereits bestehenden Angeboten deutlich unterscheidet, welche als Referenzproduktmarkt klassifizierbar sind, und das marktrelevante Wirkungen entfalten kann, insbesondere im Hinblick auf seine Auswirkungen auf die Nachfrage“.
V. WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
(40)
In Bezug auf staatliche Beihilfen bestimmt Artikel 107 Absatz 1 AEUV, dass staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(41)
Die Finanzmittel des spanischen Systems zur Finanzierung von RTVE fließen dem Staatshaushalt zu, von wo aus sie freigegeben werden. Sie stellen eine unmittelbare Gewährung öffentlicher Mittel zugunsten eines bestimmten Unternehmens dar, wobei es sich um Mittel handelt, zu denen seine Wettbewerber keinen Zugang haben. Daher genießt RTVE einen selektiven Vorteil.
(42)
Im Rahmen der vor Einleitung des Verfahrens übersandten Stellungnahme erklärte Spanien jedoch, dass die Reform den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtige, da RTVE nicht außerhalb des spanischen Hoheitsgebietes tätig sei. Wenn jedoch eine öffentliche finanzielle Beihilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel stärkt, so ist davon auszugehen, dass dieser auch dann durch die Beihilfe beeinträchtigt ist, wenn das begünstigte Unternehmen selbst nicht im Export tätig ist (14). Ebenso wenig müssen auf dem Dienstleistungs- und dem Vertriebssektor tätige Unternehmen, die von einem Mitgliedstaat Beihilfen erhalten, selbst außerhalb dieses Mitgliedstaats aktiv sein, damit die Beihilfen den innergemeinschaftlichen Handel beeinflussen (15).
(43)
Angesichts dieses Prinzips wird in den Mitteilungen der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk von 2001 und 2009 Folgendes ausgeführt: „Ferner ist generell davon auszugehen, dass die staatliche Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinflusst. […] Dies gilt eindeutig für den - häufig international abgewickelten - Erwerb und Verkauf von Programmrechten. […] Außerdem kann sich die Eigentumsstruktur kommerzieller Rundfunkveranstalter auf mehr als einen Mitgliedstaat erstrecken“ (16).
(44)
RTVE selbst ist auf den internationalen Märkten tätig (Verkauf von Programmen und Erwerb von Senderechten). Über die Europäische Rundfunkunion tauscht sie Fernsehprogramme aus und nimmt am Eurovisionssystem teil (17). Außerdem steht sie im Bereich des An- und Verkaufs von Senderechten in unmittelbarem Wettbewerb mit kommerziellen Rundfunk- und Fernsehanstalten, die auf dem nationalen und internationalen Markt tätig sind und deren Aktionärsstruktur international geprägt ist. Daher könnte die Beihilfe auch ohne die kommerziellen Aktivitäten, die RTVE bis August 2009 ausübte, den Wettbewerb auf dem spanischen Markt zum Nachteil des Handels zwischen Mitgliedstaaten verfälschen. Die Kommission hat diesen Punkt bereits in ihren Entscheidungen E 8/2005 und NN 8/2007 ausgeführt.
(45)
Die Kommission hat auch die Möglichkeit in Erwägung gezogen, dass es sich bei den Finanzierungsmaßnahmen um eine bloße Kompensation für die Erfüllung eines öffentlichen Auftrags im Sinne des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache Altmarkt (18) handele, welche RTVE keinerlei finanzielle Vorteile gewähre. RTVE ist ein Unternehmen, das mit der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut wurde, dem öffentlichen Rundfunkdienst. Die staatlichen Maßnahmen zur Kompensation der zusätzlichen Nettokosten einer solchen Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse können nicht als staatliche Beihilfen qualifiziert werden, wenn sie alle in diesem Urteil festgelegten Voraussetzungen erfüllen. Erstens muss das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung eines öffentlichen Auftrags betraut sein, und dieser muss klar definiert sein. Zweitens sind die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufzustellen. Drittens darf der Ausgleich nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung des öffentlichen Auftrags unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken. Und viertens ist die Höhe des erforderlichen Ausgleichs, sofern die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung des öffentlichen Auftrags betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, in dessen Rahmen der Anbieter ausgewählt werden kann, der die Leistung mit den für die Allgemeinheit niedrigsten Kosten erbringt, auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die einem durchschnittlichen, gut geführten Unternehmen, das so angemessen mit Mitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten Anforderungen des öffentlichen Auftrags genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen entstanden wären.
(46)
Sofern öffentliche Zuschüsse, die ausdrücklich einem mit einem öffentlichen Auftrag betrauten Unternehmen gewährt werden, um die bei der Erfüllung dieser Verpflichtungen entstehenden Kosten auszugleichen, diese Voraussetzungen nicht erfüllen, fallen sie in den Anwendungsbereich des Artikels 107 Absatz 1 AEUV und müssen im Sinne dieser Norm als staatliche Beihilfe angesehen werden (19).
(47)
RTVE wurde kraft der Gesetze 17/2006 und 8/2009 mit der Erbringung öffentlicher Rundfunkleistungen beauftragt und damit als Betreiber zur Ausführung eines öffentlichen Auftrags bestimmt, und gerade nicht im Rahmen eines öffentlichen Ausschreibungsverfahrens. Die spanischen Behörden haben die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auch nicht auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt, die einem durchschnittlichen, gut geführten und ausgestatteten Unternehmen bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen entstanden wären. Die Kompensation wird jährlich bestimmt, auf der Grundlage der laufenden Nettokosten, ohne sich dabei auf ein gut geführtes Unternehmen zu beziehen. Die Parameter zur Berechnung des Ausgleichs wurden nicht zuvor objektiv und transparent aufgestellt. Daher werden nicht alle vom Gerichtshof aufgestellten Voraussetzungen erfüllt und die prüfungsgegenständlichen Maßnahmen können als staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV qualifiziert werden (20).
(48)
Spanien hat die neue Beihilfemaßnahme nicht angemeldet. Es behauptet, diese würde keine wesentliche Änderung der bestehenden Beihilferegelung darstellen, welche entsprechend der Entscheidung der Kommission in der Rechtssache E8/2005 im Sinne des Artikels 108 Absatz 3, AEUV geändert wurde, und dass es sich daher nicht um eine „neue Beihilfe“ handele, die eine förmliche Anmeldung erforderlich mache.
(49)
Gemäß Artikel 1 Buchstabe c der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 gelten als „neue Beihilfen“ alle Beihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen. Gemäß Artikel 4 der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 794/2004 gelten Änderungen rein formaler oder verwaltungstechnischer Art, die keinen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem Gemeinsamen Markt haben können, sowie Erhöhungen (um bis zu 20 %) der Ausgangsmittel für eine bestehende Beihilfe nicht als Änderungen bestehender Beihilfen.
(50)
Um eine Änderung einer bestehenden Regelung als „neue Beihilfe“ qualifizieren zu können, muss die Änderung des Systems wesentlich sein, das heißt, es muss eine Änderung der wesentlichen Merkmale erfolgt sein. Diese ist beispielsweise dann der Fall, wenn sich die eingeführten Änderungen auf den verfolgten Zweck, die Grundlage zur Festlegung der steuerlichen Last, die betroffenen natürlichen oder juristischen Personen oder im Allgemeinen auf die Finanzierungsquelle beziehen (21). In dem in Rede stehenden Fall wurde die Quelle zur Finanzierung von RTVE wesentlich verändert. Die neuen Finanzierungsquellen implizieren auch, dass nunmehr die Finanzierung im Zusammenhang mit Werbung (bei der es sich nicht um eine Beihilfe handelte) durch den Staat bereitgestellt wird (was sehr wohl eine Beihilfe darstellt). Diese deutliche Erhöhung der Beihilfe und der Wechsel von einem dualen System zu einem Einzelfinanzierungssystem weisen deutlich darauf hin, dass es sich um eine neue Beihilfe handelt.
(51)
Es trifft zwar zu, dass Artikel 1 Buchstabe c der Beihilfeverfahrensordnung festlegt, dass Änderungen bestehender Beihilfen als neue Beihilfen gelten. Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung ist jedoch „nicht ‚jede geänderte bestehende Beihilfe‘ als neue Beihilfe anzusehen, sondern nur die Änderung als solche kann als neue Beihilfe eingestuft werden“, wie das Gericht erster Instanz in der Rechtssache Gibraltar (22) hervorhob. Im Folgenden führte das Gericht aus, dass „die ursprüngliche Regelung durch die Änderung nur dann in eine neue Beihilferegelung umgewandelt wird, wenn die Änderung sie in ihrem Kern betrifft. Um eine derartige wesentliche Änderung kann es sich jedoch nicht handeln, wenn sich das neue Element eindeutig von der ursprünglichen Regelung trennen lässt.“ (23)
(52)
Aus dieser Rechtsprechung und Gesetzgebung ergibt sich, dass die Anpassungen, die keine Auswirkungen auf die Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme haben, sich auch nicht auf den Kern der Beihilfe auswirken, weswegen sie die Einordnung der Maßnahme als bestehende Beihilfe nicht berühren. Andererseits kann die Änderung Gegenstand einer unabhängigen Würdigung sein, ohne sich auf die übrigen Elemente der Regelung zu beziehen, wenn eine Änderung zwar den Regelungskern betrifft, jedoch nicht in dem Maße, dass eine neue Würdigung notwendig wäre. In diesem Fall findet die Mitteilungspflicht gegenüber und die Prüfung durch die Kommission einzig und allein auf die Änderung Anwendung.
(53)
Die drei steuerlichen Maßnahmen, die kraft der Artikel 4, 5 und 6 des Gesetzes 8/2009 eingeführt bzw. geändert werden, sind von der gegenwärtigen Regelung zur Finanzierung von RTVE abtrennbar. Auch wenn sich die neuen Finanzierungsquellen auf die Rechtmäßigkeit der Regelung als solche auswirken können, haben sie jedoch keinerlei Auswirkungen auf die Bewertung der übrigen Elemente der zugunsten RTVE gewährten Beihilfe und auch nicht auf die möglichen Auswirkungen der Beihilfe auf den Markt.
(54)
Die neuen Steuern können als neue Elemente der Beihilfe insofern neue Beihilfen darstellen, als sie keinem der Fälle entsprechen, die in Artikel 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 vorgesehen sind. Sie wurden durch ein Gesetz eingeführt, das nach dem Inkrafttreten des Vertrags verabschiedet wurde; sie stellen keine Einzelbeihilfe dar, die im Rahmen einer genehmigten Beihilferegelung gewährt wird; eine Genehmigung nach Artikel 4 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 ist nicht erfolgt; es wurde keine Frist von zehn Jahren bis zur ersten Maßnahme der Kommission gewährt und schließlich finden sie auf Branchen Anwendung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dem Wettbewerb zugänglich sind. Selbst wenn man das Argument der spanischen Behörden als Hypothese in dem Sinne zulassen würde, dass sie als Änderung der bestehenden Finanzierungsregelung anzusehen seien, so scheint doch die Finanzierungsweise der zusätzlichen Mittel zugunsten von RTVE im Hinblick auf die Quelle dieser Mittel eine wesentliche Änderung der bestehenden Finanzierungsregelung darzustellen. Die bestehende Regelung enthält keine speziellen steuerlichen Lasten, die zugunsten von RTVE erhoben werden, wobei sich deren Rechtmäßigkeit auf die Vereinbarkeit der Beihilfe insgesamt auswirken kann.
(55)
Wie bereits im Beschluss zur Verfahrenseinleitung darlegt, riefen die Änderungen bezüglich der Finanzierung von RTVE im Hinblick auf deren allgemeine Vereinbarkeit mit dem Vertrag bei der Kommission Bedenken hervor und machten eine ergänzende Würdigung durch die Kommission notwendig. Zumindest hätten diese Änderungen der Kommission förmlich mitgeteilt werden müssen. Wie bereits dargelegt, bezieht sich die Einordnung als „neue Beihilfe“ einzig und allein auf die Änderung als solche, sodass die Kommission das Verfahren zu dem einzigen Zweck eingeleitet hat, die Qualität dieser Änderungen und deren Auswirkungen hinsichtlich der Vereinbarkeit der Beihilfe zu überprüfen.
(56)
Die Kommission beurteilt Beihilfen an öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten in Form einer Ausgleichszahlung für die Erfüllung eines öffentlichen Auftrags anhand der Bestimmungen in Artikel 106 Absatz 2 AEUV, wobei die in der Mitteilung von 2001 über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk (Rundfunkmitteilung von 2001) (24) festgelegten Voraussetzungen als Grundlage herangezogen werden. Gemäß der Mitteilung der Kommission über die zur Beurteilung unrechtmäßiger staatlicher Beihilfen anzuwendenden Regeln und gemäß Randnummer 100 der Rundfunkmitteilung von 2009 findet im Falle von nicht angemeldeten neuen Beihilfen die neue Mitteilung nur dann Anwendung, wenn die Beihilfe nach deren Veröffentlichung am 27. Oktober 2009 gewährt wurde. Im vorliegenden Fall erfolgte die Festlegung des neuen Beihilfesystems jedoch mit dem Inkrafttreten des Gesetzes am 1. September 2009. Daher ist die neue Finanzierungsregelung auf der Grundlage der Rundfunkmitteilung von 2001 und der späteren Einzelfallprüfung (25) der Kommission zu beurteilen.
(57)
Die Ausnahmeregelung des Artikel 106 Absatz 2 AEUV ist auf eine Maßnahme nur dann anwendbar, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind:
a)
Die betreffende Dienstleistung muss eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und von dem Mitgliedstaat klar als solche definiert worden sein (Definition);
b)
das betreffende Unternehmen muss von dem Mitgliedstaat ausdrücklich mit der Erbringung dieser Dienstleistung betraut worden sein (Betrauung);
c)
die Anwendung der Wettbewerbsregeln des Vertrags (in diesem Fall des Beihilfenverbots) muss die Erfüllung der dem Unternehmen übertragenen besonderen Aufgaben verhindern und die Freistellung von diesen Vorschriften darf die Entwicklung des Handels nicht in einem Ausmaß beeinträchtigen, das dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft (Verhältnismäßigkeit) (26).
(58)
Im vorliegenden Fall des öffentlich-rechtlichen Rundfunks müssen bei der Anwendung dieser Kriterien die Auslegungsvorschriften des Amsterdamer Protokolls beachtet werden. Ausgehend vom „öffentlich-rechtlichen Auftrag, wie er von den Mitgliedstaaten den Anstalten übertragen, festgelegt und ausgestaltet wird“ (Definition und Betrauung) sieht das Protokoll in Bezug auf die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eine Ausnahme von den Vertragsvorschriften vor, insofern als der öffentlich-rechtliche Rundfunk „dem öffentlich-rechtlichen Auftrag […] dient und die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, wobei den Erfordernissen der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags Rechnung zu tragen ist.“ (Verhältnismäßigkeit) (27).
(59)
Die Definition des öffentlichen Auftrags durch das Gesetz 17/2006 wurde von der Kommission in ihrer Entscheidung über die Finanzierung von RTVE in den Rechtssachen E8/2005 und NN 8/2007 als für mit Artikel 106 Absatz 2 AEUV vereinbar erachtet. Artikel 9 des Gesetzes 8/2009 wirkt sich auf diese Definition insofern aus, als für den RTVE-Rundfunk bestimmte Pflichten und inhaltliche Einschränkungen hinzugefügt werden. Daher ist das Tatbestandsmerkmal einer angemessenen Definition des öffentlichen Auftrags gegeben. Außerdem kann der Rückzug von RTVE vom Fernsehwerbemarkt zur Stärkung des öffentlichen Auftrags dienen, da die Programmgestaltung in geringerem Umfang von kommerziellen Erwägungen und den veränderlichen kommerziellen Einnahmen abhängig sein wird.
(60)
Aus diesen Gründen verzichtete die Kommission im Beschluss über die Verfahrenseinleitung auf die Darlegung von Bedenken hinsichtlich dieser Gesichtspunkte der Finanzierung von RTVE.
(61)
Wesentliche Merkmale der Änderungen im Hinblick auf die Finanzierung von RTVE sind die nahezu vollständige Einstellung ihrer kommerziellen Tätigkeiten und der Wechsel von einer „dualen Finanzierung“ (mit öffentlichen Mitteln und Einnahmen aus kommerziellen Tätigkeiten) zu einer „Einzelfinanzierung“, bei dem der Rundfunk ausschließlich bzw. nahezu ausschließlich über öffentliche Mittel finanziert wird, entsprechend der Abgrenzung, die in Absatz 45 der Rundfunkmitteilung von 2001 festgelegt ist. Es steht den Mitgliedstaaten frei, sich für diese unterschiedlichen Finanzierungsquellen und die dazugehörigen Modalitäten zu entscheiden. Es ist jedoch nicht so, dass der Teil der Einnahmen von RTVE, der bisher aus kommerziellen Tätigkeiten stammte, einfach gemäß Artikel 33 des Gesetzes 17/2006 durch Mittel aus dem Staatshaushalt ersetzt wird. Die Ersetzung geht mit der Einführung bzw. der Änderung bestimmter Steuern einher, mit dem ausdrücklichen Zweck, für das notwendige Steueraufkommen zu sorgen.
(62)
Der zwischen der Finanzierung und den Einnahmen aus den neuen Steuern hergestellte Zusammenhang legt den Schluss nahe, dass das damit erzielte Steueraufkommen zur Finanzierung der an RTVE gewährten Beihilfe bestimmt sei und auf deren Höhe einen direkten Einfluss habe. Wenn eine steuerliche Last, die speziell zur Finanzierung einer Beihilfe bestimmt ist, gegen andere Bestimmungen des Vertrags verstößt, so kann die Kommission die Beihilferegelung, zu der auch diese steuerliche Last gehört, nicht für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären. Daher kann auch die Methode, mit der Beihilfen finanziert werden, dazu führen, dass die gesamte Beihilferegelung mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist. Wie schon unter den Randnummern 21, 22 und 23 ausgeführt muss daher geprüft werden, ob das neue Finanzierungssystem diesen obligatorischen Zusammenhang zwischen der Beihilfe und dem Zweck der Steuern herstellt, und ob die Kommission infolgedessen die Wirkungen der neuen Beihilfen bei der Prüfung der staatliche Beihilfe zu berücksichtigen hat.
(63)
Um annehmen zu können, dass eine Steuer einen Bestandteil einer Beihilfe ausmacht, muss deren Zweck mit der Beihilfe zwingend verbunden sind, dahingehend, dass das Steueraufkommen zwingend zur Finanzierung der Beihilfe eingesetzt wird und sich unmittelbar auf deren Höhe auswirkt (28).
(64)
Diese Voraussetzungen werden im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Spanien hat bestätigt, dass die Höhe der Beihilfe zugunsten von RTVE einzig und allein unter Berücksichtigung des Finanzbedarfs von RTVE und den geschätzten Nettokosten für die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkauftrags festgelegt wird. Praktisch und entsprechend der gesetzlichen Regelung ist die Finanzierung von RTVE damit unabhängig von dem Steueraufkommen, da sie ausschließlich von den Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags abhängt. Einerseits dürfen die Einnahmen durch die Steuern zur Finanzierung von RTVE die Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags nicht übersteigen (überschüssige Einnahmen werden an den Staatshaushalt rückerstattet). Andererseits gilt, dass wenn die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags das Steueraufkommen übersteigen, die Differenz mit Beiträgen aus dem Staatshaushalt vervollständigt wird. Die Erzielung eines höheren oder geringeren Steueraufkommens wirkt sich daher nicht auf die vorgesehenen Beträge aus. Falls die Einnahmen aus den neuen Steuerquellen nicht ausreichend sein sollten, um das durch den Wegfall der Werbung entstandene Finanzierungsdefizit zu decken, würden die notwendigen Mittel gemäß Artikel 33 des Gesetzes 17/2006 aus dem Staatshaushalt geleistet. Überschüssige Einnahmen würden dem Staatshaushalt zugewiesen. Daher hängt die geplante Gesamtfinanzierung von RTVE zur Erfüllung ihres öffentlichen Auftrags nicht von der Höhe des spezifischen Steueraufkommens ab, sondern stammt auf jeden Fall aus dem Staatshaushalt.
(65)
Der Umstand, dass der Zusammenhang zwischen den Steuern und dem Zweck, zu dem diese eingeführt werden, in den Gesetzgebungsmotiven und im Gesetz selbst genannt wird, ändert an dieser Schlussfolgerung nichts. Bei der Abfassung des Gesetzestextes („zum Zwecke der Finanzierung der Corporación RTVE“) wird die Qualität des Zusammenhangs zwischen den Steuern und der Beihilfe nicht festgelegt.
(66)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die drei unter Randnummer 14 beschriebenen steuerlichen Maßnahmen keinen Bestandteil der Beihilfe ausmachen. Daher ist ihre Rechtmäßigkeit für die Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfe zugunsten von RTVE nicht relevant. Ebenso wenig relevant für die Beurteilung der staatlichen Beihilfe sind die Stellungnahmen der Beteiligten im Hinblick auf deren Rechtmäßigkeit. Daher hat das gegenwärtig laufende Vertragsverletzungsverfahren im Zusammenhang mit der Steuer auf elektronische Kommunikationen wegen möglicher Verletzung des Artikels 12 der Richtlinie 2002/20/EG (Genehmigungsrichtlinie) keine Auswirkungen auf diesen Beschluss.
(67)
Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der Kompensation, damit sie nicht mehr als die Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags durch RTVE abdeckt, sieht das neue Gesetz vor, dass sämtliche Einnahmen, welche die Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags zuzüglich einer Rücklage in Höhe von 10 % übersteigen, an den spanischen Staatshaushalt rückzuerstatten sind. Für einen maximalen Zeitraum von vier Jahren kann ein Überschuss in Höhe von 10 % als Rücklagenfonds unterhalten werden, um etwaige unzureichende Kompensationen in vorhergehenden Geschäftsjahren oder außergewöhnliche Kosten abzudecken. Dieser Mechanismus zur Vermeidung einer unzulässigen Überkompensation steht in Einklang mit der Einzelfallprüfung der Kommission (29).
(68)
Im Interesse der Verhältnismäßigkeit der Beihilfe müssen die Mitgliedstaaten außerdem einen geeigneten Mechanismus implementieren, der die Durchführung einer regelmäßigen und wirksamen Kontrolle im Hinblick auf die Verwendung der öffentlichen Mittel zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags (30) ermöglicht, und der sicherstellt, dass die Finanzierung, die vom Staat jedes Jahr geleistet wird, die Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags nicht übersteigt (31). Spanien unterhält ein externes Kontrollsystem, das mit dem Gesetz 17/2006 eingeführt wurde. Dieses vorstehend beschriebene System wurde mit Entscheidung E8/2005 von der Kommission anerkannt. Es ermöglicht unter anderem die Bestimmung der Nettokosten für die Erbringung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkdienstleistungen.
(69)
Da sich der Wegfall der Werbung jedoch auf die Kosten der Rundfunkeinrichtung auswirken könnte, indem erreicht wird, dass die Programmgestaltung in geringerem Umfang von kommerziellen Erwägungen abhängig ist, setzte die Kommission mit ihrer Entscheidung Spanien und anderen Beteiligten eine Frist zur Abgabe einer Stellungnahme zu dem Finanzierungsmechanismus, mit dem die Möglichkeit ausgeschlossen werden soll, dass eine Überkompensation erfolgt.
(70)
Die Beteiligten zeigten sich über die Wahrscheinlichkeit, dass RTVE eine Überkompensation erhalten könne, besorgt. Das für RTVE eingeplante Budget in Höhe von 1,2 Mrd. EUR pro Jahr basiere nicht auf einer angemessenen Berechnung der Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags. Es werde nicht zwischen kommerziellen Tätigkeiten und der Wahrnehmung des öffentlichen Auftrags unterschieden und es werde nicht berücksichtigt, dass durch den Wegfall der Werbung die Kosten reduziert würden, da die Programme keine große Zuschauerschaft mehr gewinnen müssten und damit mit weniger Mitteln produziert werden könnten. Außerdem würde die Gesamtkompensation für den Verlust der Werbeeinnahmen unter Zugrundelegung der vorhergehenden Geschäftsjahre berechnet, als die Wirtschaftskrise zu einem Rückgang der kommerziellen Einnahmen für das Jahr 2010 und damit zu einem Rückgang der Gesamteinnahmen von RTVE führte. Es sei nicht sachgerecht, dass RTVE mit der Abschaffung der Doppelfinanzierung unabhängig von den variablen kommerziellen Einnahmen garantierte Einnahmen erhalte. Sie legten auch ihre Bedenken im Hinblick auf die Haushaltskontrolle dar.
(71)
Spanien zeigte jedoch auf, dass der geplante Haushalt auch weiterhin mit den in den Vorjahren veranschlagten jährlichen Kosten in Einklang stehe und dass es keinen Grund für die Annahme gebe, dass mit der bloßen Abschaffung der Werbung eine beträchtliche Senkung der Kosten erreicht werden könnte, weder gegenwärtig noch in naher Zukunft. RTVE müsse auch weiterhin eine große Zuschauerschaft gewinnen und der Wegfall der Werbespots mache die Finanzierung und Ausstrahlung zusätzlicher Produktionen erforderlich. Im Vergleich mit den Zahlen der vorhergehenden Geschäftsjahre (2007: 1 177 Mrd. EUR; 2008: 1 222 Mrd. EUR; 2009: 1 146 Mrd. EUR) und unter Berücksichtigung der zusätzlichen Kosten (in Höhe von 104 Mio. EUR) für die Produktionen zur Ausfüllung der Sendezeit, die zuvor für Werbung reserviert war, und der übrigen kommerziellen Einnahmen (die schätzungsweise kaum 25 Mio. EUR ausmachen) erscheint ein Deckelbetrag in Höhe von 1,2 Mrd. EUR für die haushaltsmäßig eingeplanten Kosten angemessen und stellt den Betrag für die jährlichen Haushaltskosten dar, der sich als Kompensation für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags bei vernünftiger Betrachtungsweise als angemessen erweist. Außerdem schließe das Nettokostendeckungsprinzips bei Anwendung auf eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt notwendigerweise deren Schutz gegenüber Einnahmeschwankungen auf dem Werbemarkt ein.
(72)
Was die Haushaltskontrolle betrifft, hat Spanien auf die bestehenden Kontrollmechanismen verwiesen, die bereits kraft des Gesetzes 17/2006 implementiert und vorstehend unter der Randnummer 38 beschrieben wurden. Damit die staatliche Beihilfe die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags nicht übersteigt, unterliegt der Haushalt gemäß Artikel 37 dieses Gesetzes einer wirksamen Nachkontrolle (ex post), welche eine interne Kontrolle, die Kontrolle durch das staatliche Kontrollorgan IGAE (Intervención General de la Administración del Estado) und eine externe Kontrolle durch ein spezialisiertes Privatunternehmen umfasst. Außerdem überwachen gemäß Artikel 39 und 40 des Gesetzes 17/2006 das Parlament und die Rundfunkregulierungsbehörde die Erfüllung des öffentlichen Auftrags durch RTVE und deren jährliche Buchführung. Schließlich unterliege RTVE der Kontrolle durch den spanischen Rechnungshof. Die Stellungnahmen der Beteiligten bieten keinen Anlass zu der Annahme, dass dieses System nicht angemessen angewendet würde.
(73)
Die Kommission ist der Ansicht, dass keine Indizien dahingehend vorliegen, dass die geschätzte jährliche Kompensation für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags durch RTVE die angemessenen vorgesehenen Kosten übersteigen würde oder dass die Kompensation letztendlich die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags übersteigen würde.
(74)
In ihrem Beschluss zur Verfahrenseinleitung fragte die Kommission die spanischen Behörden, ob sie über ein angemessenes Verfahren verfüge, mit dem ex ante beurteilt werden könne, ob die neuen audiovisuellen Dienste der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt RTVE die materiellen Voraussetzungen des Amsterdamer Protokolls erfüllen (die so genannte Vorabkontrolle) (32). Die von den spanischen Behörden bis dato übermittelten Informationen erlaubten es der Kommission nicht, zu überprüfen, ob Spanien bereits über einen solchen Mechanismus verfügt. Die Kommission teilt die Ansicht der spanischen Behörden insofern, als dieser Aspekt der Finanzierung von RTVE bereits Gegenstand der Entscheidungen aus 2005 und 2007 war, welche sich auf das gesamte System zur Finanzierung von RTVE bezogen. Die Kommission ist ebenfalls der Auffassung, dass durch die Einführung der neuen steuerlichen Lasten, die Anlass zur Einleitung des vorliegenden Verfahrens gaben, das System nicht beeinflusst worden ist.
(75)
Entsprechend den von Spanien übermittelten Informationen sieht Artikel 41 Absatz 3 des Gesetzes 7/2010 (33) jedoch ein solches Verfahren vor und betraut den „Consejo Estatal de Medios Audiovisuales“ (die unabhängige spanische Behörde zur Kontrolle und Regulierung des öffentlichen Rundfunks) mit dieser Vorabkontrolle. Diese besteht aus der öffentlichen Anhörung der betroffenen Parteien, der Veröffentlichung der entsprechenden Ergebnisse und der Beurteilung der globalen Wirkungen jedes neuen Dienstes auf dem Markt. Das Gesetz enthält jedoch keine Definition dessen, was unter einem „neuen Dienst von Bedeutung“ zu verstehen ist. Die Mitgliedstaaten haben die entsprechenden Voraussetzungen festzulegen (34). Spanien wies jedoch darauf hin, dass noch vor dem 1. November 2010 die Unterzeichnung eines Programmvertrages mit RTVE geplant sei, der eine solche Definition enthalte. Nach dem Entwurf zum Programmvertrag gilt als „neuer Dienst von Bedeutung“ ein „neues Angebot, das sich von den bereits bestehenden Angeboten deutlich unterscheidet, welche als Referenzproduktmarkt klassifizierbar sind, und das marktrelevante Wirkungen entfalten kann, insbesondere im Hinblick auf seine Auswirkungen auf die Nachfrage“.
(76)
Daher hat Spanien seine Pflicht zur Einführung einer Vorabkontrolle (ex ante) erfüllt und die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass noch vor dem 1. November 2010 die Einführung einer verbindlichen Definition des Begriffes „neuer Dienst von Bedeutung“ geplant ist. Die Kommission weist außerdem darauf hin, dass dieser Mechanismus nicht vor 2010 implementiert wurde.
VI. SCHLUSSFOLGERUNG
(77)
Die Kommission muss davon ausgehen, dass Spanien die Reform zur Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt RTVE aufgrund der Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in unrechtmäßiger Weise angewendet hat. Die Kommission muss jedoch zu dem Schluss kommen, dass es zwischen dem Zweck der erhobenen Steuern und der Finanzierung der Beihilfe zugunsten von RTVE keinen zwingenden Zusammenhang gibt und dass diese Steuern die Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem Vertrag nicht beeinträchtigen. Zudem gibt es in Spanien Schutzvorkehrungen, die einer etwaigen Überkompensation zugunsten von RTVE vorbeugen. Schließlich weist die Kommission darauf hin, dass Spanien im Hinblick auf die Einführung neuer Dienste von Bedeutung im Rahmen der Erfüllung des öffentlichen Auftrags ein Verfahren zur Vorabkontrolle implementiert hat. Daher ist die Beihilfe zugunsten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt RTVE weiterhin mit dem Vertrag vereinbar -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt „Corporación de Radio y Televisión Española“ (RTVE), welche von Spanien kraft des Gesetzes 8/2009 über die Finanzierung von RTVE geändert wurde, ist gemäß Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 20. Juli 2010
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 luglio 2010
relativa al regime di aiuti di Stato C 38/09 (ex NN 58/09) che la Spagna ha previsto di concedere a favore della Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
[notificata con il numero C(2010) 4925]
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/1/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea e, in particolare, l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo e, in particolare, l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
visto il protocollo n. 29 sul sistema della radiodiffusione pubblica degli Stati membri allegato al trattato sull’Unione europea e al trattato sul funzionamento dell’Unione europea (1),
dopo aver sollecitato gli interessati a presentare osservazioni, conformemente ai citati articoli (2), e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Il 22 giugno 2009, la Commissione ha ricevuto una denuncia relativa all’intenzione del governo spagnolo di modificare il sistema di finanziamento dell’organismo pubblico erogatore del servizio radiotelevisivo nazionale, la Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Il 5 agosto 2009 la Commissione ha chiesto informazioni alla Spagna su tale modifica, in particolare sul rapporto tra i nuovi oneri e il finanziamento di RTVE. Il 1o settembre 2009 è entrata in vigore la nuova legge 8/2009, del 28 agosto, sul finanziamento della Corporación de Radio y Televisión Española (3), mediante la quale si modifica la legge 17/2006, del 5 giugno, sui servizi radiotelevisivi di competenza pubblica (4). Il 21 settembre e il 22 e 26 ottobre 2009, la Spagna ha trasmesso alla Commissione le informazioni richieste sul regime.
(2)
Con lettera del 2 dicembre 2009, la Commissione ha comunicato alla Spagna la sua decisione di avviare il procedimento previsto all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea in relazione a tale misura. La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (5). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le proprie osservazioni sulla misura in questione.
(3)
La Spagna ha risposto alla decisione di avviare il procedimento mediante la lettera del 21 dicembre 2009. La Commissione ha ricevuto le osservazioni dei vari interessati e ha provveduto a trasmetterle alla Spagna, dando a quest’ultima la possibilità di commentarle, e ha ricevuto le relative osservazioni con lettera del 23 marzo 2010.
(4)
La Commissione ha chiesto ulteriori informazioni mediante le lettere del 19 febbraio e del 19 maggio 2010; le autorità spagnole hanno inviato le proprie risposte con lettere del 22 marzo e del 31 maggio 2010.
(5)
Il 18 marzo 2010, la Commissione ha avviato la procedura di infrazione e ha inviato una lettera di ingiunzione ai sensi dell’articolo 258 del TFUE, ritenendo che l’onere imposto sulle comunicazioni elettroniche violasse le disposizioni dell’articolo 12 della direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (direttiva autorizzazioni) (6), che disciplina con precisione le tasse amministrative che gli Stati membri possono chiedere alle imprese che prestano un servizio di telecomunicazione o che forniscono una rete di questo genere. L’indagine sugli aiuti di Stato viene svolta senza pregiudicare la procedura di infrazione.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
(6)
Il sistema attuale di finanziamento della radiodiffusione pubblica in Spagna affidata a RTVE, istituito ai sensi della legge 17/2006, era stato approvato dalla Commissione mediante le decisioni del 2005 e del 2007 (7). La legge 17/2006 affida a RTVE un incarico di servizio pubblico. Il titolo I della legge (in particolare, gli articoli 2 e 3) definisce l’incarico di servizio pubblico di RTVE e precisa che i servizi televisivi e radiofonici verranno svolti, rispettivamente, dalle imprese RNE (Radio Nacional de España) e RTVE (Radio Televisión Española). Il titolo II, capo IV, disciplina le condizioni del quadro finanziario e economico nell’ambito del quale RTVE svolgerà le sue funzioni di servizio pubblico. Nello specifico, l’articolo 33 stabilisce che RTVE riceverà compensazioni di bilancio a cadenza annuale per l’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico. Tali compensazioni non eccederanno il costo netto del servizio pubblico prestato, rispettivamente, da RTVE e RNE. Il titolo II, capo VI, disciplina il controllo esterno da parte del Parlamento, l’autorità responsabile dei servizi audiovisivi, e la Corte dei conti.
(7)
Le spese del bilancio annuale per il funzionamento di RTVE sono state pari a 1 177 miliardi di EUR nel 2007, 1 222 miliardi di EUR nel 2008 e 1 146 miliardi di EUR nel 2009. Durante gli ultimi esercizi, RTVE ha ricevuto una compensazione annua per il servizio pubblico pari a circa 500 milioni di EUR: 575 milioni di EUR nel 2006, 433 milioni di EUR nel 2007 e 500 milioni di EUR nel 2008. Nel 2009, tuttavia, la compensazione è arrivata a 726 milioni di EUR, importo che tiene conto della riduzione degli introiti pubblicitari.
(8)
La legge 8/2009 modifica la legge 17/2006 per quanto riguarda la definizione dell’incarico di servizio pubblico e le possibili attività commerciali di RTVE. Essa aggiunge ulteriori elementi all’incarico di servizio pubblico approvato dalla Commissione nel 2005. In particolare, riduce al 10 % della dotazione annua totale per gli approvvigionamenti, gli acquisti e i servizi esterni l’acquisizione di diritti di trasmissione per gli eventi sportivi di interesse generale e di grande interesse per la società, escluse le Olimpiadi e le Paraolimpiadi [articolo 9, paragrafo 1, lettera i)]. Stabilisce obblighi in relazione alla programmazione per l’infanzia [articolo 9, paragrafo 1, lettera d) e limita a 52 film di prima visione all’anno la trasmissione di film realizzati da grandi case produttrici cinematografiche internazionali nella fascia oraria di massimo ascolto (articolo 9, paragrafo 1, lettera m)].
(9)
In particolare, la nuova legge stabilisce che, a partire dalla fine del 2009, si cesserà di utilizzare come fonte di reddito la pubblicità, la televendita, la sponsorizzazione o i servizi di accesso a pagamento. I relativi introiti commerciali verranno sostituiti dai fondi generati dai canoni esistenti o dai nuovi oneri imposti agli organismi commerciali di radiodiffusione e agli operatori delle telecomunicazioni. La Spagna auspica che la misura sia in grado di alleggerire la pressione sugli operatori commerciali, di aumentare i loro introiti generati dalla pubblicità e di eliminare una fonte potenziale di distorsione del mercato. RTVE manterrà come fonti di reddito commerciali la prestazione di servizi a terzi e la vendita delle proprie produzioni (in totale, circa 25 milioni di EUR).
(10)
Finora, gli introiti annui generati dalla pubblicità sono stimati pari a circa 600 milioni di EUR (667 milioni di EUR nel 2007 e 565 milioni di EUR del 2008). Con la scomparsa di questi introiti commerciali, i costi netti per l’incarico di servizio pubblico di radiodiffusione affidato a RTVE andranno quasi a coincidere con le spese del bilancio annuale di funzionamento. Di conseguenza, la Spagna intende compensare la soppressione di tali introiti incrementando il proprio contributo in termini di fondi pubblici fino a coprire le spese del bilancio annuo di funzionamento di RTVE, deducendo soltanto i piccoli introiti commerciali rimanenti di cui al paragrafo precedente (25 milioni di EUR).
(11)
Come totale annuo degli introiti di RTVE, l’articolo 3, paragrafo 2, della nuova legge prevede per il 2010 e il 2011 un importo massimo di 1,2 miliardi di EUR, per il triennio 2012-2014 un aumento massimo dell’1 % di tale importo e, per gli anni successivi, un incremento determinato dall’andamento annuo dell’indice dei prezzi al consumo. Nello stabilire queste cifre, la Spagna ha calcolato, a fronte delle spese annue di bilancio di RTVE, spese annue aggiuntive pari a 104 milioni di EUR necessarie per coprire con altre produzioni audiovisive il tempo di trasmissione precedentemente riservato alla pubblicità.
(12)
Secondo la pianificazione di bilancio della Spagna, l’importo complessivo degli introiti annui sarà costituito da dotazioni a carico del bilancio generale dello Stato, in conformità al regime previsto dalla legge 17/2006, per un valore di circa 500 milioni di EUR. Tale importo è coerente con la somma erogata negli anni precedenti e generata dalle tre misure fiscali introdotte o modificate ai sensi degli articoli 4, 5 e 6 della nuova legge:
a)
Un’imposta del 3 % degli introiti degli operatori di servizi televisivi a libero accesso e dell’1,5 % degli introiti degli operatori di servizi televisivi a pagamento. Tali contributi non potranno superare il 15 % (per quanto riguarda la televisione ad accesso libero) e il 20 % (per quanto riguarda la televisione a pagamento) del totale delle sovvenzioni destinate annualmente a RTVE. Gli introiti fiscali che eccedono queste percentuali confluiranno nelle entrate dell’amministrazione pubblica. Tale imposta si applica soltanto ai soggetti stabiliti in Spagna. Sono esenti i servizi importati da un altro Stato membro.
b)
Un’imposta dello 0,9 % del reddito operativo lordo (escluso quello generato sul mercato di riferimento all’ingrosso) degli operatori dei servizi di telecomunicazione iscritti nel registro degli operatori della Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones per uno dei seguenti servizi: servizio telefonico fisso, servizio telefonico mobile e fornitura d’accesso a Internet. Saranno soggetti al pagamento dell’imposta gli operatori il cui ambito geografico sia statale o superiore a quello di una comunità autonoma i cui servizi, audiovisivi o altri, prevedano la pubblicità. Tale contributo non potrà superare il 25 % del sostegno totale delle sovvenzioni destinato annualmente a RTVE. Gli introiti fiscali che eccedono questa percentuale confluiranno nelle entrate dell’amministrazione pubblica. L’imposta si applica soltanto a soggetti stabiliti in Spagna. Sono esenti i servizi importati da un altro Stato membro.
c)
Una percentuale dell’80 %, per un importo massimo di 330 milioni di EUR, del rendimento della tassa esistente sulla riserva di proprietà pubblica radioelettrica, come stabilito dalla legge 32/2003 del 3 novembre 2003. Il resto verrà devoluto alle entrate dell’amministrazione pubblica. Questa percentuale potrà essere modificata in conformità alle leggi sui bilanci generali dello Stato.
(13)
Negli articoli 5 e 6 della legge 17/2006 si dichiara espressamente che gli oneri imposti alla televisione commerciale e agli operatori delle telecomunicazioni vengono riscossi «al fine di contribuire al finanziamento di Corporación RTVE». Inoltre, nel preambolo si definisce espressamente il nesso tra le nuove imposte e la compensazione finanziaria volta a far uscire RTVE dal mercato della pubblicità.
(14)
Qualora gli introiti di queste tre basi imponibili non fossero sufficienti a colmare il divario di 700 milioni di EUR tra la compensazione tradizionale degli obblighi di servizio pubblico (500 milioni di EUR) e i costi complessivi di funzionamento di RTVE, finora sostenuti con introiti commerciali, il bilancio previsto verrà integrato con fondi provenienti dalle entrate dell’amministrazione pubblica, in applicazione dell’articolo 33 della legge 17/2006 (articolo 2, paragrafo 2, della legge 8/2009), che obbliga il governo a farsi carico dei costi netti degli obblighi di servizio pubblico di RTVE. Di conseguenza, resta garantito il finanziamento dei costi netti dei servizi pubblici prestati da RTVE, fino ad un importo massimo di 1,2 miliardi di EUR, a prescindere dal gettito fiscale generato dalle imposte.
(15)
La Spagna ha confermato che il contributo derivante dalle imposte applicate alle televisioni e agli operatori di telecomunicazione non deve essere destinato esclusivamente e necessariamente a RTVE. La Spagna ha fissato gli importi massimi che possono essere generati dalle imposte: gli introiti in eccesso verranno assegnati alle entrate dell’amministrazione pubblica, in modo da poter essere utilizzati per far fronte ad altre spese. Inoltre, anche qualora non si superino tali importi massimi, è a descrizione delle autorità spagnole stabilire quale somma riscossa debba essere effettivamente destinata a RTVE. Secondo la pianificazione di bilancio per il 2010, ad esempio, meno della metà del contributo massimo possibile verrà destinato a RTVE.
(16)
Per evitare la sovracompensazione, la nuova legge prevede all’articolo 8 un fondo di riserva composto dagli introiti assegnati dal governo in eccedenza dei costi netti reali dell’obbligo di servizio pubblico. Questa riserva non deve superare il 10 % delle spese annue iscritte in bilancio di RTVE. Gli introiti che superino tale limite del 10 % verranno restituiti al Tesoro pubblico, mentre la riserva verrà utilizzata per coprire eventuali perdite degli esercizi precedenti. Qualora non venga spesa entro quattro anni, verrà recuperata riducendo in maniera equivalente la compensazione dell’obbligo di servizio pubblico dell’esercizio seguente.
(17)
Inoltre, in conformità agli articoli 37 e da 39 a 41 della legge 17/2006, il controllo esterno effettuato dai revisori, dall’intervento generale dell’amministrazione dello Stato, dal Parlamento, dall’autorità responsabile dei servizi audiovisivi e dalla Corte dei conti eviterà che RTVE riceva una compensazione superiore ai costi netti reali oltre alla summenzionata riserva del 10 %. Gli introiti delle poche attività commerciali restanti ridurranno la compensazione degli obblighi di servizio pubblico (articolo 7, paragrafo 1, della legge 8/2009).
(18)
Nella presente decisione si analizzano gli aspetti dei cambiamenti apportati all’attuale sistema di finanziamento di RTVE sui quali la Commissione aveva espresso dei dubbi che hanno portato alla decisione di avviare la procedura formale di indagine.
(19)
Come stabilito dalla Commissione, a seguito dei cambiamenti apportati al finanziamento di RTVE e del quasi totale abbandono delle sue attività commerciali, la parte degli introiti di RTVE finora generati da tali attività sarà sostituita dagli introiti generati dalle imposte introdotte, o modificate, a tale scopo. Dai riferimenti inequivocabili della legge 8/2009 emerge che l’importo delle imposte è stato determinato al fine di destinare una percentuale prestabilita al finanziamento di RTVE. Tale relazione tra il finanziamento e il gettito fiscale ottenuto mediante le nuove imposte suggerisce l’esistenza di un nesso obbligatorio tra la destinazione delle imposte e l’aiuto concesso a RTVE, in quanto il relativo gettito fiscale verrà obbligatoriamente destinato a finanziarlo incidendo direttamente sul suo ammontare.
(20)
La Corte ha sostenuto in varie occasioni che, quando il metodo di finanziamento è parte integrante di una misura di aiuto, la Commissione deve necessariamente tenerne conto al momento di analizzarla (8). Se un’imposta appositamente concepita per finanziare un aiuto risulta contraria ad altre disposizioni del trattato, la Commissione non può dichiarare compatibile con il mercato interno il regime di aiuti di cui tale onere fa parte. Il metodo utilizzato per finanziare un aiuto può quindi rendere l’intero regime incompatibile con il mercato interno.
(21)
Pertanto, la Commissione ha espresso dei dubbi sul fatto che le nuove imposte fossero parte integrante della misura. In caso affermativo, la loro compatibilità con il trattato dovrà essere valutata dalla Commissione stessa e inciderebbe sulla legalità generale del regime di aiuti. Tale preoccupazione sembrava giustificata, specie tenendo conto che la Commissione nutre dei dubbi sulla compatibilità con la direttiva 2002/20/CE (9) delle nuove imposte incombenti alle imprese che prestano servizi di telefonia fissa, telefonia mobile e accesso a Internet.
(22)
Un’altra questione che preoccupava la Commissione era verificare se, dopo la riforma del sistema di finanziamento, la Spagna aveva previsto sufficienti misure di tutela volte ad evitare un’eventuale sovracompensazione. La soppressione della pubblicità può incidere sui costi dell’organismo di radiodiffusione rendendo la sua programmazione meno dipendente da considerazioni commerciali.
(23)
Inoltre, il sistema di finanziamento di RTVE dovrebbe prevedere un adeguato procedimento che consenta di verificare ex ante se i nuovi servizi dell’organismo pubblico di radiodiffusione RTVE soddisfano le condizioni materiali del protocollo di Amsterdam (10). Le informazioni trasmesse dalla Spagna non hanno consentito alla Commissione di stabilire se la Spagna disponga, o meno, di tale meccanismo.
III. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(24)
Sono pervenute osservazioni da quindici parti interessate: Organismi commerciali di radiodiffusione [TF1 e Association of Commercial Television in Europe (ACT)], operatori di servizi televisivi a pagamento (DTS e Canal Satélite), fornitori di servizi Internet e telefonia (redtel, ONO e AETIC), operatori di servizi televisivi via cavo (Cable Europe) e utenti di pubblicità. Alcune di esse hanno chiesto di mantenere l’anonimato.
(25)
La maggioranza degli interessati denunciava l’illegalità delle nuove imposte che, a loro giudizio, falsavano la concorrenza tra la televisione pubblica e privata, tra la televisione gratuita e quella a pagamento oppure tra gli operatori delle telecomunicazioni e altri operatori di servizi di telecomunicazione che offrono anch’essi servizi audiovisivi. Esprimevano altresì dei dubbi sulla compatibilità dell’imposta sulle comunicazioni elettroniche con l’articolo 12 della direttiva 2002/20/CE (direttiva sulle autorizzazioni) (11).
(26)
Gli organismi di radiodiffusione e i fornitori di servizi Internet mettevano inoltre in discussione la compatibilità della definizione dell’incarico di servizio pubblico di RTVE. Essa risulterebbe imprecisa e troppo ampia rispetto all’acquisto dei diritti di trasmissione di eventi sportivi speciali o di film realizzati da grandi case produttrici internazionali. In particolare, e TF1 rilevava che non era stato predisposto nessun controllo ex ante ai fini dell’introduzione di nuovi servizi pubblici significativi da parte di RTVE.
(27)
Quanto all’eventuale nesso obbligatorio tra la destinazione dell’imposta e gli aiuti, gli organismi di radiodiffusione e i fornitori di servizi Internet sostenevano che gli introiti generati dalle nuove imposte inciderebbero direttamente sugli aiuti. In particolare, temevano che l’incremento degli introiti fiscali possa rendere la compensazione concessa a RTVE superiore ai costi netti della prestazione del servizio pubblico.
(28)
Per quanto riguarda la proporzionalità dell’aiuto, varie emittenti televisive e operatori Internet facevano notare il rischio di sovracompensazione. Il bilancio di 1,2 miliardi di EUR previsto per RTVE, stabilito dalla legge 8/2009, non sarebbe basato su un calcolo corretto dei costi netti del servizio pubblico. Le spese correnti annuali iscritte nel bilancio di RTVE costituirebbero una base arbitraria in quanto non si differenziano le attività commerciali da quelle di servizio pubblico. In particolare, la pianificazione non terrebbe conto della riduzione dei costi derivanti dalla soppressione della pubblicità; non essendo più necessario che i programmi attraggano grandi ascolti la produzione, ad esempio quella dei programmi culturali, diventerebbe meno onerosa. Altri, al contrario, temevano che RTVE avrebbe speso di più in programmi di grande qualità.
(29)
Il fatto che la perdita di introiti pubblicitari di RTVE venisse integralmente coperta da risorse statali induceva a ipotizzare una possibile sovracompensazione. Tale compensazione veniva calcolata considerando come base gli esercizi precedenti, quando la crisi economica aveva causato una diminuzione degli introiti commerciali nel 2010 e, di conseguenza, una diminuzione degli introiti complessivi di RTVE. Non si riteneva giusto che, con l’abolizione del duplice finanziamento, RTVE ottenesse degli introiti garantiti indipendenti dagli introiti commerciali variabili.
(30)
Gli organismi di radiodiffusione mettevano altresì in discussione l’esistenza di un efficace sistema di controllo del bilancio, in grado di garantire che solo i costi netti derivanti dalla prestazione del servizio pubblico venissero coperti da fondi pubblici.
IV. COMMENTI DELLA SPAGNA
(31)
Innanzitutto, va osservato che la Spagna si oppone all’intenzione della Commissione di valutare, nell’ambito della procedura attuale, le questioni della proporzionalità e dell’esistenza di un controllo ex ante sui nuovi servizi significativi. Essi farebbero parte dell’attuale regime di finanziamento di RTVE, così come approvato dalla Commissione nel 2005 e 2007. Ciononostante, la decisione di avviare l’attuale procedura si basa sulla definizione della riforma del sistema di finanziamento come nuovo regime di aiuti secondo l’articolo 1, paragrafo c), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, mediante il quale si stabiliscono le disposizioni di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (12). Poiché l’elemento del «nuovo aiuto» si limiterebbe alla riforma del finanziamento mediante l’introduzione di nuove imposte, si ritiene che esso non alteri gli altri elementi del regime in vigore né incida su di essi. Ne consegue che gli altri elementi continuerebbero a costituire un aiuto esistente e non dovrebbero essere oggetto di valutazione da parte Commissione nell’ambito della presente procedura.
(32)
Quanto alla questione del nesso obbligatorio della destinazione dell’imposta, la Spagna sostiene che le nuove imposte non sarebbero parte integrante dell’aiuto né andrebbero ad incidere direttamente sul suo ammontare. La Spagna ha sottolineato che, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, della legge 8/2009 in combinato disposto con l’articolo 33 della legge 17/2006, l’unico fattore rilevante al fine di determinare l’importo del finanziamento pubblico concesso a RTVE è costituito dai costi netti del servizio pubblico, a prescindere dal gettito fiscale generato dalle imposte. La pianificazione dei costi del servizio pubblico non tiene conto degli introiti generati dalle imposte, ma considera come base i costi di tale servizio sostenuti negli esercizi precedenti.
(33)
La Spagna ha confermato che il contributo proveniente dalle imposte gravanti sulle emittenti televisive e gli operatori di telecomunicazione non viene attualmente destinato solo a RTVE. Al contrario, gli introiti generati dalle imposte saranno immessi nel bilancio dell’amministrazione pubblica (Tesoro pubblico), da cui verranno effettuati tutti i versamenti a RTVE. La Spagna ha fissato dei massimali per il contributo generato dalle imposte. Per definizione, qualsiasi introito in eccedenza verrà assegnato alle entrate dell’amministrazione pubblica per essere in seguito destinato ad altri scopi. Inoltre, al di sotto di tali massimali, la Spagna potrà stabilire la percentuale che intende effettivamente devolvere a RTVE. Ad esempio, secondo la pianificazione di bilancio per il 2010, si prevede di destinare a RTVE meno della metà del contributo massimo possibile.
(34)
Secondo le autorità spagnole, il fatto che il gettito ottenuto mediante le nuove imposte sia superiore o inferiore a quanto previsto non implicherà delle variazioni negli importi programmati per la compensazione degli obblighi di servizio pubblico. Qualora il gettito derivante dalle nuove basi imponibili fosse insufficiente per coprire il divario finanziario causato dalla soppressione della pubblicità, le risorse necessarie sarebbero imputate al bilancio generale dell’amministrazione pubblica, in conformità con l’articolo 33 della legge 17/2006. Qualsiasi gettito in eccesso sarà fatto confluire nelle entrate dell’amministrazione pubblica. Infine, qualsiasi introito in eccedenza al di sopra del limite di 1,2 miliardi di EUR fissato nell’articolo 3, paragrafo 2, della legge 8/2009, sarà anch’esso trasferito al Tesoro pubblico. Pertanto, il finanziamento complessivo previsto per l’incarico di servizio pubblico di RTVE non dipenderebbe dall’ammontare degli introiti fiscali specifici ma proverrebbe comunque dalle entrate dell’amministrazione pubblica.
(35)
Quanto alla proporzionalità dell’aiuto, la Spagna ha sostenuto che si garantirà il principio di copertura del costo netto. Ai sensi dell’articolo 33, paragrafo 1, della legge 17/2006, modificata dalla legge 8/2009, i costi netti sono l’unico parametro che determina l’importo reale dell’aiuto. A norma dell’articolo 2, paragrafo 2, e dell’articolo 8, paragrafo 2, della legge 8/2009, il bilancio dell’amministrazione pubblica fornirà i fondi necessari qualora il gettito fiscale generato dalle imposte risulti insufficiente, oppure riceverà tutto il gettito in eccedenza, fatta salva l’eventuale sovracompensazione del 10 % delle spese annue di bilancio come previsto dall’articolo 8, paragrafi 1 e 2.
(36)
La Spagna non avrebbe agito in maniera arbitraria per quanto attiene l’adeguamento della pianificazione di bilancio annuale di 1,2 miliardi di EUR per i prossimi esercizi. Tale importo si basa sulle spese annue iscritte in bilancio e sostenute da RTVE per adempiere il suo obbligo di servizio pubblico. Considerato che i relativi obblighi non sono stati modificati, è logico prevedere una riduzione delle spese. Anzi, i denunzianti trascurerebbero il fatto che, secondo i calcoli, RTVE dovrà investire 104 milioni di EUR in produzioni aggiuntive per riempire il tempo di trasmissione rimasto libero a seguito della soppressione degli annunci pubblicitari.
(37)
Non si può neppure sostenere che, dopo la soppressione della pubblicità, RTVE non dovrà cercare di ottenere grandi ascolti potendo quindi ridurre i costi di produzione e offrire programmi meno interessanti. A seguito del suo incarico di servizio pubblico, RTVE sarà obbligata a mantenere una presenza e un livello di ascolto significativi e rilevanti rispetto alle altre emittenti televisive, al fine di svolgere in modo efficace il proprio incarico.
(38)
Infine, in conformità all’articolo 37 della legge 17/2006, l’audit interno, la revisione realizzata dall’intervento generale dell’amministrazione dello Stato e l’audit esterno a cura di un’impresa privata specializzata (KPMG) garantiranno un efficace controllo ex post del bilancio di RTVE. Inoltre, a norma degli articoli 39 e 40 di tale legge, il Parlamento e l’autorità responsabile per i servizi audiovisivi verificano lo svolgimento dell’incarico di servizio pubblico affidato a RTVE nonché la sua contabilità annuale. Infine, RTVE è soggetta al controllo della Corte dei conti.
(39)
Per quanto riguarda l’esistenza di un controllo ex ante ai fini dell’introduzione di nuovi servizi significativi, la Spagna ha fatto osservare che tale procedimento era stato istituito mediante l’articolo 41, paragrafo 3, della legge 7/2010, del 31 marzo, legge generale sulla comunicazione audiovisiva (13). Affidato al Consiglio statale dei mezzi audiovisivi, l’organismo indipendente spagnolo di supervisione e regolamentazione della radiodiffusione pubblica, tale controllo ex ante prevede una consultazione pubblica delle parti interessate, la pubblicazione dei relativi risultati e la valutazione dell’impatto complessivo di ogni nuovo servizio sul mercato. Le autorità spagnole hanno inoltre segnalato l’intenzione di firmare con RTVE, entro il 1o novembre 2010, un contratto di concessione nel quale si definirà cosa si intende per nuovo servizio significativo. Secondo la bozza del contratto di concessione, per nuovo servizio significativo si intenderà un’offerta nuova e chiaramente differenziata dei servizi già esistenti (che costituiscono il mercato di prodotti di riferimento) in grado di incidere sul mercato, specie in termini di impatto sulla domanda.
V. VALUTAZIONE DELLA MISURA
(40)
In conformità all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, relativo agli aiuti concessi dagli Stati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidono sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(41)
Le risorse finanziarie previste dal sistema spagnolo di finanziamento di RTVE sono assegnate al bilancio dell’amministrazione pubblica, da cui vengono in seguito svincolate. Costituiscono un trasferimento diretto di risorse pubbliche in favore di un’impresa specifica, risorse alle quale non hanno accesso i suoi concorrenti. Pertanto, RTVE gode di un vantaggio selettivo.
(42)
Ciononostante, nei commenti trasmessi prima dell’avvio del procedimento, la Spagna ha affermato che la riforma non influiva sugli scambi tra Stati membri, poiché RTVE non opera al di fuori del territorio spagnolo. Ebbene, allorché un aiuto finanziario pubblico rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti nell’ambito degli scambi dell’Unione, questi sono da considerarsi alterati dagli aiuti, anche quando la stessa impresa beneficiaria non partecipa alle esportazioni (14). Analogamente, quando uno Stato membro concede aiuti a imprese operanti nei settori dei servizi e della distribuzione, non è necessario che le imprese beneficiarie svolgano direttamente le loro attività al di fuori del suddetto Stato membro perché gli aiuti incidano sugli scambi all’interno dell’Unione (15).
(43)
Tenendo conto di tale principio, nelle comunicazioni della Commissione relative all’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione del 2001 e 2009, si segnala quanto segue: «In generale, si può ritenere che il finanziamento statale delle emittenti pubbliche possa incidere anche sugli scambi tra Stati membri. […] Ciò è particolarmente evidente nel caso dell’acquisto e della vendita dei diritti sui programmi, che spesso si svolgono a livello internazionale. […] Inoltre, la struttura proprietaria delle emittenti commerciali può estendersi al di là di un singolo Stato membro» (16).
(44)
La stessa RTVE opera sui mercati internazionali (vendita di programmi e acquisto di diritti sui programmi). Attraverso l’Unione europea di radiotelevisione, scambia programmi televisivi e partecipa al sistema di Eurovisione (17). Inoltre, nell’ambito dell’acquisto e della vendita dei diritti sui programmi, compete direttamente con emittenti commerciali attive sul mercato nazionale e internazionale della radiodiffusione i cui proprietari presentano una struttura internazionale. Anche senza considerare le attività commerciali realizzate da RTVE fino al mese di agosto 2009, l’aiuto ad essa destinato potrebbe quindi falsare la concorrenza sul mercato spagnolo a discapito degli scambi tra Stati membri. Ciò era già stato stabilito dalla Commissione nelle decisioni E 8/2005 e NN 8/07.
(45)
La Commissione ha altresì valutato la possibilità di considerare le misure di finanziamento come una semplice compensazione degli obblighi di servizio pubblico che non conferirebbe un vantaggio finanziario a RTVE ai fini della sentenza del Tribunale di giustizia nella causa Altmark (18). RTVE è l’impresa alla quale è stata affidata la prestazione di un servizio di interesse economico generale (SIEG), il servizio pubblico di radiodiffusione. Le misure statali che compensano i costi aggiuntivi netti di un SIEG non possono essere definite aiuti di Stato qualora siano soddisfatti tutti i requisiti previsti da tale sentenza. In primo luogo, all’impresa beneficiaria deve essere stato effettivamente affidato l’incarico di adempiere agli obblighi di servizio pubblico, e questi ultimi devono essere definiti in maniera chiara; in secondo luogo, i parametri per il calcolo della compensazione devono essere stabiliti previamente in modo obiettivo e trasparente; in terzo luogo, la compensazione non deve superare il livello necessario per coprire tutte o parte delle spese derivanti dall’esecuzione degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un utile ragionevole connesso all’adempimento di tali obblighi; in quarto luogo, qualora la scelta dell’impresa responsabile dell’adempimento agli obblighi di servizio pubblico non sia stata fatta nel quadro di un procedimento di appalto pubblico volto a selezionare un candidato in grado di prestare tali servizi al minor costo per la collettività, il livello di compensazione dovrà essere calcolato sulla base dell’analisi dei costi che un’impresa media, ben gestita e convenientemente dotata dei mezzi necessari per poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico previste, avrebbe sostenuto al fine di adempiere a tali obblighi.
(46)
Qualora le sovvenzioni pubbliche concesse a imprese alle quali siano stati assegnati obblighi di servizio pubblico espressamente per compensare i costi sostenuti nell’adempimento di tali obblighi non soddisfino i suddetti requisiti, tali sovvenzioni rientreranno nel campo di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE e saranno da considerarsi un aiuto di Stato ai sensi di detto articolo (19).
(47)
A RTVE è stata affidata la prestazione del servizio pubblico di radiodiffusione così come viene definito dalle leggi 17/2006 e 8/2009; tale ente pubblico è stato tuttavia designato operatore di detto servizio pubblico dalla legge, non mediante gara pubblica. Le autorità spagnole non hanno nemmeno stabilito l’ammontare della compensazione necessaria sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, ben gestita e attrezzata, avrebbe sostenuto per eseguire i relativi obblighi. La compensazione viene determinata annualmente, sulla base dei costi netti correnti, senza far riferimento a un’impresa ben gestita. I parametri utilizzati come base per il calcolo della compensazione non sono stati stabiliti previamente in modo obbiettivo e trasparente. Non risultano pertanto soddisfatti tutti i requisiti stabiliti dalla Corte e le misure oggetto dell’analisi sono da considerarsi un aiuto di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (20).
(48)
La Spagna non ha notificato la nuova misura di aiuto. Sostiene che la misura non altera in modo sostanziale il regime di aiuti esistente, modificato in conformità alla decisione della Commissione nella causa E 8/2005 a norma dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE e che, pertanto, non costituisce un nuovo aiuto per il quale è richiesta la notifica.
(49)
Ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento (CE) n. 659/1999, si intende per «nuovo aiuto» qualsiasi aiuto che non sia un aiuto esistente, comprese le modifiche di aiuti esistenti. A norma dell’articolo 4 del regolamento di applicazione (CE) n. 794/2004, non sono da considerasi modifiche di aiuti esistenti né i cambiamenti di natura puramente formale o amministrativa che non incidono sulla valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato interno né gli aumenti (fino al 20 %) a fronte del bilancio iniziale di un regime di aiuti.
(50)
Al fine di poter definire come «nuovo aiuto» una modifica di un regime esistente, il cambiamento apportato al sistema deve essere sostanziale, ossia, deve modificarne le caratteristiche fondamentali, circostanza che si verificherebbe se, ad esempio, venissero introdotti dei cambiamenti rispetto all’obiettivo perseguito, alla base utilizzata per stabilire l’onere, alle persone o agli organismi interessati o, in generale, alla sua fonte di finanziamento (21). Nella fattispecie di cui ci si occupa sono state modificate in modo sostanziale le fonti di finanziamento di RTVE. Le nuove fonti di finanziamento prevedono altresì che adesso il finanziamento legato alla pubblicità (che non costituiva un aiuto) venga erogato dallo Stato (diventando un aiuto). Tale aumento consistente dell’ammontare dell’aiuto e il passaggio da un sistema duplice a un sistema unico di finanziamento indicano chiaramente il sussistere di un nuovo aiuto.
(51)
D’altro canto, se è vero che l’articolo 1, lettera c), del regolamento di procedimento dispone che le modifiche apportate agli aiuti esistenti siano da considerarsi un nuovo aiuto, tale disposizione implica che «non deve essere considerato come un nuovo aiuto «qualsiasi aiuto esistente modificato», ma soltanto la modifica come tale può essere equiparata a un nuovo aiuto», come ha sottolineato il Tribunale di primo grado nella causa Gibilterra (22). Il Tribunale ha in seguito affermato che «è solo nell’ipotesi in cui la modifica incida sulla sostanza stessa del regime iniziale che tale regime viene trasformato in un regime di aiuti nuovo. Ora, non può parlarsi di una siffatta modifica sostanziale qualora l’elemento nuovo sia chiaramente separabile dal regime iniziale» (23).
(52)
Da tale giurisprudenza e legislazione emerge che gli adeguamenti che non incidono sulla valutazione della compatibilità della misura di aiuto non incidono nemmeno sulla sostanza dell’aiuto, non modificando pertanto la definizione della misura in termini di aiuto esistente. D’altro canto, se una modifica incide sulla sostanza di un regime, ma non tanto da richiedere una nuova valutazione degli altri suoi elementi, la modifica può essere valutata separatamente, senza far riferimento agli altri elementi del regime. In tal caso l’obbligo di notifica e revisione da parte della Commissione si applica soltanto alla modifica.
(53)
Le tre misure fiscali introdotte o modificate dagli articoli 4, 5 e 6 della legge 8/2009 sono separabili dall’attuale regime di finanziamento di RTVE. Sebbene le nuove fonti di finanziamento possano incidere sulla legalità del regime in quanto tale, esse non influiscono sulla valutazione degli altri elementi dell’aiuto concesso a RTVE né sul potenziale impatto dell’aiuto sul mercato.
(54)
I nuovi elementi dell’aiuto, ossia le nuove imposte, possono creare nuovi aiuti sebbene non corrispondano a nessuna delle situazioni previste dall’articolo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 659/1999. In effetti, questi sono creati da leggi approvate dopo l’entrata in vigore del trattato, non costituiscono un aiuto individuale concesso nel contesto di un regime di aiuti autorizzato, non sono stati autorizzati in base all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 659/1999 né sono stati concessi nei dieci anni che precedono la prima azione della Commissione e, infine, si applicano a settori aperti alla concorrenza al momento della loro entrata in vigore. In secondo luogo, anche accogliendo come ipotesi l’argomentazione delle autorità spagnole secondo la quale devono essere considerati come una modifica del regime di finanziamento esistente, sembra che la modalità con cui si finanziano le risorse aggiuntive di RTVE costituisca una modifica sostanziale del regime di finanziamento esistente per quanto riguarda la fonte delle sue risorse. Il regime esistente non prevedeva gli oneri specifici che è necessario riscuotere a vantaggio di RTVE, la cui legalità può influire sulla compatibilità di tutti gli aiuti.
(55)
Come indicato nella decisione di avvio della procedura, i cambiamenti apportati al finanziamento di RTVE hanno suscitato perplessità alla Commissione circa il loro effetto sulla compatibilità complessiva con il trattato di finanziamento di RTVE e hanno reso necessaria una valutazione aggiuntiva da parte della Commissione. Ora, questi cambiamenti dovevano essere notificati formalmente alla Commissione. Come rilevato, la definizione in termini di nuovo aiuto si riferisce soltanto alla modifica in quanto tale; la Commissione ha pertanto avviato la procedura al solo scopo di valutare la natura di tali cambiamenti e le loro conseguenze sulla compatibilità dell’aiuto.
(56)
La Commissione valuta l’aiuto concesso agli organismi pubblici di radiodiffusione sotto forma di compensazione per lo svolgimento di un incarico di servizio pubblico in conformità all’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, utilizzando come base i criteri stabiliti nella comunicazione del 2001 sull’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato ai servizi pubblici di radiodiffusione (comunicazione sulla radiodiffusione del 2001) (24). In conformità alla comunicazione della Commissione sulla determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di Stato illegali e al punto 100 della comunicazione sulla radiodiffusione del 2009, in caso di nuovi aiuti non notificati la nuova comunicazione andrebbe applicata soltanto qualora l’aiuto in questione fosse stato concesso dopo la sua pubblicazione avvenuta, il 27 ottobre 2009. Nella fattispecie, tuttavia, il nuovo sistema di aiuti è stato istituito con l’entrata in vigore della legge, il 1o settembre 2009. Il nuovo regime di finanziamento verrà pertanto valutato sulla base della comunicazione della Commissione del 2001 e della successiva prassi relativa ai casi (25).
(57)
Affinché ad una misura si possa applicare la deroga di cui all’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE è necessario che siano soddisfatte le seguenti condizioni:
a)
il servizio in questione deve essere un servizio di interesse economico generale ed essere chiaramente definito in quanto tale dallo Stato membro (definizione);
b)
l’impresa in questione deve essere esplicitamente incaricata dallo Stato membro della prestazione del servizio di cui trattasi (incarico);
c)
l’applicazione delle regole di concorrenza del trattato (nella fattispecie: del divieto di concedere aiuti di Stato) deve ostare all’assolvimento della specifica funzione affidata all’impresa e la deroga alle regole stesse non deve compromettere lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi dell’Unione (criterio di proporzionalità) (26).
(58)
Nel caso specifico del servizio pubblico di radiodiffusione, l’impostazione di cui sopra deve essere adeguata alle disposizioni interpretative del protocollo di Amsterdam, che fa riferimento alla «missione di servizio pubblico conferita, definita e organizzata da ciascuno Stato membro» (definizione e incarico) e prevede una deroga alle norme del trattato per quanto concerne il finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione «nella misura in cui tale finanziamento sia accordato agli organismi di radiodiffusione ai fini dell’adempimento della missione di servizio pubblico […] e […] non perturbi le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all’interesse comune, tenendo conto nel contempo dell’adempimento della missione di servizio pubblico» (proporzionalità) (27).
(59)
La definizione degli incarichi di servizio pubblico mediante la legge 17/2006 è stata considerata compatibile con l’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE dalla Commissione nell’ambito della sua decisione relativa al finanziamento di RTVE nelle cause E 8/2005 e NN 8/07. L’articolo 9 della legge 8/2009 modifica tale definizione aggiungendo obblighi e restrizioni ai contenuti del servizio di radiodiffusione di RTVE. Risulta quindi ancora soddisfatto il criterio di una definizione adeguata degli incarichi di servizio pubblico. Inoltre, il ritiro di RTVE dal mercato della pubblicità televisiva può contribuire al rafforzamento dell’incarico di servizio pubblico rendendo la programmazione meno dipendente da considerazioni commerciali e dalle fluttuazioni degli introiti commerciali.
(60)
Pertanto, nella decisione di avvio della procedura la Commissione non ha espresso dubbi su questi aspetti del finanziamento di RTVE.
(61)
Una caratteristica essenziale delle modifiche apportate al finanziamento di RTVE è l’abbandono quasi totale delle sue attività commerciali e il passaggio da un sistema di «finanziamento duplice» (mediante fondi pubblici e introiti di attività commerciali) al «finanziamento unico», in cui la radiodiffusione viene finanziata esclusivamente o quasi esclusivamente attraverso fondi pubblici, secondo la distinzione stabilita al punto 45 della comunicazione sulla radiodiffusione del 2001. Gli Stati membri sono liberi di scegliere se combinare o meno diverse fonti di finanziamento e di definirne le relative modalità. Ciononostante, la parte degli introiti di RTVE finora generata dalle attività commerciali non verrà semplicemente sostituita da fondi provenienti dalle entrate dell’amministrazione pubblica, ai sensi dell’articolo 33 della legge 17/2006. La sostituzione sarà altresì affiancata dall’introduzione o dalla modifica di talune imposte allo scopo specifico di generare il necessario gettito fiscale.
(62)
Il nesso esistente tra il finanziamento e gli introiti generati dalle nuove imposte suggerisce che il gettito fiscale così ottenuto parrebbe essere destinato a finanziare l’aiuto accordato a RTVE, incidendo direttamente sul suo ammontare. Nei casi in cui un’imposta appositamente concepita per finanziare aiuti risulta contraria ad altre disposizioni del trattato, la Commissione non può dichiarare compatibile con il mercato interno il regime di aiuti del quale tale imposta fa parte. Pertanto, il metodo utilizzato per finanziare un aiuto può rendere l’intero regime di aiuti incompatibile con il mercato interno. Di conseguenza, come indicato ai considerando 21, 22 e 23, occorre verificare se il nuovo sistema di finanziamento crea di fatto un nesso obbligatorio tra l’aiuto e la destinazione delle imposte e se, pertanto, la Commissione dovrebbe includere gli effetti dei nuovi aiuti nell’analisi dell’aiuto di Stato.
(63)
Ciononostante, affinché si possa considerare un’imposta parte integrante di un aiuto, la destinazione della stessa deve essere obbligatoriamente vincolata all’aiuto, nel senso che il gettito fiscale dell’imposta deve essere obbligatoriamente destinato al finanziamento dell’aiuto incidendo direttamente sul suo ammontare (28).
(64)
Queste condizioni non risultano soddisfatte nel caso in oggetto. Come ha confermato la Spagna, l’ammontare dell’aiuto concesso a RTVE viene stabilito tenendo conto soltanto delle esigenze di finanziamento di RTVE e dei costi netti previsti per la prestazione di servizio pubblico di radiodiffusione. Il finanziamento ricevuto da RTVE è, di fatto e di diritto, indipendente dal gettito generato dalle imposte, dipendendo unicamente dai costi netti dell’obbligo di servizio pubblico. Da un lato, il gettito fiscale generato dalle imposte da destinare al finanziamento di RTVE non può superare i costi netti dell’obbligo di servizio pubblico (tutti gli introiti che superino tali costi verranno assegnati nuovamente alle entrate dell’amministrazione pubblica). D’altro canto, qualora i costi netti dell’obbligo di servizio pubblico siano superiori al gettito fiscale generato dalle imposte, la differenza verrà compensata mediante contributi dalle entrate dell’amministrazione pubblica. L’ottenimento di un gettito fiscale più o meno elevato tramite le imposte non implicherà alcuna modifica degli importi previsti. Qualora il gettito proveniente dalle nuove basi imponibili fosse insufficiente per coprire il divario finanziario causato dalla soppressione della pubblicità, le risorse necessarie si otterrebbero dalle entrate dell’amministrazione pubblica, in conformità con l’articolo 33 della legge 17/2006. Qualsiasi gettito in eccesso sarà assegnato alle entrate dell’amministrazione pubblica. Pertanto, il finanziamento complessivo previsto per l’incarico di servizio pubblico di RTVE non dipenderà dall’ammontare del gettito fiscale specifico, ma proverrà comunque dalle entrate dell’amministrazione pubblica.
(65)
Il fatto che il nesso tra le imposte e la finalità con la quale esse vengono introdotte sia menzionato nell’esposizione delle motivazioni e nella legge stessa non cambia tale conclusione. Il testo della legge («al fine di contribuire al finanziamento della Corporación RTVE») non specifica la natura del nesso tra le imposte e l’aiuto.
(66)
La Commissione è pertanto giunta alla conclusione che le tre misure fiscali descritte al considerando 14 non siano parte integrante dell’aiuto. La loro legalità è irrilevante al fine di valutare la compatibilità dell’aiuto destinato a RTVE. Nemmeno le osservazioni sulla loro legalità formulate dagli interessati sono rilevanti per la valutazione dell’aiuto di Stato. Pertanto, il procedimento di infrazione attualmente in corso in relazione all’imposta sulle comunicazioni elettroniche, per un’asserita violazione dell’articolo 12 della direttiva 2002/20/CE (direttiva di autorizzazione), non incide sulla presente decisione.
(67)
Quanto alla proporzionalità della compensazione volta a far sì che questa si limiti a coprire i costi netti dell’adempimento degli obblighi di servizio pubblico di RTVE, la nuova legge prevede che tutti gli introiti di RTVE in eccedenza dei costi netti del servizio pubblico, più una riserva aggiuntiva del 10 %, vengano riassegnati alle entrate dell’amministrazione pubblica. Durante un periodo massimo di quattro anni si potrà depositare un’eccedenza del 10 % in un fondo di riserva, al fine di coprire una possibile compensazione insufficiente negli esercizi precedenti o eventuali costi straordinari. Questo meccanismo volto ad evitare sovracompensazioni ingiustificate è in linea con la prassi relativa ai casi della Commissione (29).
(68)
Ai fini della proporzionalità dell’aiuto, gli Stati membri devono altresì stabilire un meccanismo appropriato che consenta di effettuare un controllo periodico ed efficace dell’utilizzo dei fondi pubblici durante l’incarico di servizio pubblico (30) e in grado di garantire che il finanziamento concesso ogni anno dallo Stato non ecceda il costo netto dell’obbligo di servizio pubblico (31). La Spagna mantiene in vigore il sistema di controllo esterno introdotto dalla legge 17/2006, precedentemente descritto e approvato dalla Commissione mediante la decisione E 8/2005, che consente di determinare i costi netti del servizio pubblico di radiodiffusione.
(69)
Ciononostante, visto che la soppressione della pubblicità può incidere sui costi dell’organismo di radiodiffusione rendendo la programmazione meno dipendente da considerazioni commerciali, nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha sollecitato la Spagna e gli altri interessati a formulare osservazioni sul meccanismo di finanziamento al fine di escludere la possibilità che si verifichi una sovracompensazione.
(70)
Gli interessati si sono dichiarati preoccupati per l’eventualità che RTVE potesse beneficiare di una sovracompensazione. Il bilancio previsto per RTVE, pari a 1,2 miliardi di EUR all’anno, non sarebbe basato sul calcolo dei costi netti del servizio pubblico. Esso non distinguerebbe tra attività commerciali e attività di servizio pubblico, né terrebbe conto della riduzione delle spese derivante dalla soppressione della pubblicità, considerato che d’ora in avanti i programmi non dovranno ottenere grandi ascolti e potranno essere realizzati con mezzi più contenuti. Inoltre, la compensazione totale per la perdita degli introiti pubblicitari verrebbe calcolata sulla base degli esercizi precedenti, in un periodo in cui la crisi economica ha causato una flessione degli introiti commerciali nel 2010 e, di conseguenza, una contrazione degli introiti complessivi di RTVE. Non si riteneva giusto che, con l’abolizione del finanziamento duplice, RTVE ottenesse degli introiti garantiti indipendenti dagli introiti commerciali variabili. Hanno altresì manifestato incertezze sul controllo del bilancio.
(71)
Ciononostante, la Spagna ha dimostrato che il bilancio previsto continua ad essere in linea con i costi annuali di bilancio degli esercizi precedenti e che per nessuna ragione è ipotizzabile, né ora né nel prossimo futuro, che la sola abolizione della pubblicità possa determinare una riduzione significativa dei costi. RTVE dovrà continuare a ottenere grandi ascolti e l’eliminazione degli annunci pubblicitari implicherà la necessità di finanziare e trasmettere produzioni supplementari. Rispetto alle cifre degli esercizi precedenti (1 177 miliardi di EUR nel 2007, 1 222 miliardi di EUR nel 2008 e 1 146 miliardi di EUR nel 2009) e tenendo conto sia del costo aggiuntivo (104 milioni di EUR) delle produzioni necessarie per occupare il tempo di trasmissione precedentemente riservato alla pubblicità, sia dei restanti introiti commerciali (secondo i calcoli, appena 25 milioni di EUR), sembrerebbe prudente considerare un tetto di 1,2 miliardi di EUR per i costi previsti nel bilancio corrispondente all’importo dei costi annuali iscritti in bilancio, che appare ragionevole prevedere per la compensazione degli obblighi di servizio pubblico. Inoltre, il principio di compensazione dei costi netti effettivi di un organismo pubblico di radiodiffusione prevede necessariamente la relativa protezione dalle variazioni degli introiti sul mercato della pubblicità.
(72)
Per quanto riguarda il controllo del bilancio, la Spagna ha segnalato i meccanismi di controllo esistenti, già stabiliti ai sensi della legge 17/2006, precedentemente descritti al considerando 38. Affinché l’aiuto di Stato non superi i costi netti dell’incarico di servizio pubblico, il bilancio è assoggettato a un efficace controllo ex post, a norma dell’articolo 37 di tale legge; in pratica viene sottoposto a un audit interno, una revisione pubblica a carico dell’intervento generale dell’amministrazione dello Stato e un audit esterno da parte di un’impresa privata specializzata. A norma degli articoli 39 e 40 della legge 17/2006, il Parlamento e l’autorità responsabile dei servizi audiovisivi verificano inoltre lo svolgimento dell’incarico di servizio pubblico affidato a RTVE nonché la sua contabilità annuale. Infine, RTVE è soggetta al controllo della Corte dei conti. Le osservazioni ricevute dagli interessati non forniscono alcuna ragione per supporre che non si stia applicando tale sistema in maniera adeguata.
(73)
La Commissione ritiene che non esistano motivi per credere che la compensazione annuale calcolata per l’obbligo di servizio pubblico di RTVE eccederà i costi ragionevolmente previsti per tale servizio né che la compensazione supererà, in ultima analisi, i costi netti del servizio pubblico.
(74)
D’altro canto, nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole se disponevano di una procedura adeguata per valutare ex ante se i nuovi servizi audiovisivi dell’organismo pubblico di radiodiffusione RTVE soddisfino o meno le condizioni materiali del protocollo di Amsterdam (il cosiddetto controllo ex ante) (32). Le informazioni finora trasmesse dalle autorità spagnole non hanno consentito alla Commissione di stabilire se la Spagna disponga o meno di tale meccanismo. La Commissione condivide la dichiarazione delle autorità spagnole secondo la quale tale aspetto del finanziamento di RTVE era stato oggetto delle decisioni del 2005 e 2007 che riguardavano l’intero sistema di finanziamento di RTVE. La Commissione concorda altresì sul fatto che il sistema non è stato influenzato dall’introduzione dei nuovi oneri che hanno dato luogo all’avvio del presente procedimento.
(75)
Ciononostante, in base alle informazioni trasmesse dalla Spagna, l’articolo 41, paragrafo 3, della legge 7/2010 (33) stabiliva tale procedimento e affidava al Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (consiglio statale dei mezzi audiovisivi - l’organo indipendente spagnolo di supervisione e regolamentazione della radiodiffusione pubblica) l’esecuzione di tale controllo, consistente in una consultazione pubblica delle parti interessate, nella pubblicazione dei relativi risultati e nella valutazione dell’impatto complessivo di ogni nuovo servizio sul mercato. La legge non contiene tuttavia una definizione di ciò che si intende per nuovo servizio significativo. Spetta agli Stati membri stabilire i criteri pertinenti (34). La Spagna ha tuttavia indicato che prima del 1o novembre 2010 intende firmare con RTVE un contratto di concessione contenente tale definizione. Secondo la bozza del contratto di concessione, per nuovo servizio significativo si intenderà un’offerta nuova e chiaramente differenziata dei servizi già esistenti (che costituiscono il mercato di prodotti di riferimento) in grado di incidere sul mercato, specie in termini di impatto sulla domanda.
(76)
La Spagna ha quindi soddisfatto il proprio obbligo di introdurre un controllo ex ante e la Commissione prende atto della sua intenzione di introdurre anche una definizione vincolante di ciò che si intende per nuovo servizio significativo prima del 1o novembre 2010. La Commissione segnala altresì che tale meccanismo non era stato istituito prima del 2010.
VI. CONCLUSIONE
(77)
La Commissione ritiene che la Spagna abbia applicato in maniera indebita la riforma del finanziamento dell’organismo pubblico di radiodiffusione RVTE, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. La Commissione deve tuttavia concludere che non esiste un nesso obbligatorio tra la destinazione delle imposte riscosse e il finanziamento dell’aiuto concesso a RTVE e che tali imposte non influiscono sulla compatibilità dell’aiuto con il trattato. Inoltre, in Spagna esistono misure di tutela che impediscono di concedere una sovracompensazione a RTVE. Infine, la Commissione evidenzia che la Spagna ha stabilito un procedimento di controllo ex ante ai fini dell’introduzione di nuovi servizi significativi nell’ambito dell’incarico di servizio pubblico. Pertanto, l’aiuto accordato all’organismo pubblico di radiodiffusione RTVE deve permanere compatibile con il trattato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il finanziamento dell’organismo pubblico di radiodiffusione Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), modificato dalla Spagna mediante la legge 8/2009 relativa al finanziamento di RTVE, è compatibile con il mercato interno a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 2
Il Regno di Spagna è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 luglio 2010.