BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 20. Dezember 2011
über die staatliche Beihilfe C 25/08 (ex NN 23/08) Frankreichs zugunsten von France Télécom Reform der Finanzierung der Ruhegehälter der bei France Télécom beschäftigten Beamten
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2012) 9403)
(Nur der französische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/540/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1 (1),
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a (2),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme (3) gemäß den genannten Artikeln und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit einer am 4. Oktober 2002 eingereichten und am 16. Januar 2003 ergänzten Beschwerde wurde die Kommission damit befasst, dass Frankreich France Télecom eine Beihilfe gewährt haben soll, durch die das Unternehmen teilweise von seinen finanziellen Verpflichtungen, insbesondere zur Finanzierung von Ruhegehältern, entbunden worden sein soll. Mit Schreiben vom 17. März 2004 übermittelte Frankreich der Kommission die von ihr angeforderten Informationen zur Beschwerde.
(2)
Mit Schreiben vom 2. April 2004 und 24. Februar 2006 übermittelten die Beschwerdeführer ergänzende Informationen zur Beschwerde.
(3)
Mit Schreiben vom 20. Mai 2008 setzte die Kommission Frankreich von ihrer Entscheidung in Kenntnis, wegen dieser Beihilfe das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (nachstehend „AEUV“ genannt) zu eröffnen.
(4)
Frankreich legte seine Stellungnahmen am 18. Juli 2008 vor.
(5)
Die Entscheidung der Kommission, das Verfahren zu eröffnen, wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (4). Gleichzeitig forderte die Kommission alle Beteiligten zur Stellungnahme auf.
(6)
Am 22. September 2008 gingen bei der Kommission Stellungnahmen von France Télécom und, nach einer Fristverlängerung, am 1. bzw. 16. Oktober 2008 auch Stellungnahmen der Beschwerdeführer und eines Telekommunikationsbetreibers ein. Die Kommission leitete diese Stellungnahmen an Frankreich weiter, das sich mit Schreiben vom 13. Februar 2009 dazu äußerte.
(7)
Am 16. Februar 2009 legte France Télécom ihre Stellungnahme vor, in der sie die Kommission auf ein Urteil des Gerichts vom 28. November 2008 (5) hinwies, das nach Ansicht von France Télécom ihr Vorbringen bestätigt. Am 14. Mai 2009 legte der in Erwägungsgrund 6 genannte Telekommunikationsbetreiber ergänzende Informationen zu seiner vorherigen Stellungnahme vor, in denen er sich auf eine Entscheidung der Kommission vom 11. Februar 2009 (6) bezog, die seiner Ansicht nach seine Stellungnahme bestätigt.
(8)
Zusammenkünfte zwischen Vertretern der Kommission und von France Télécom fanden auf deren Verlangen hin am 17. Dezember 2009, 23. September 2010 und 12. Oktober 2010 statt. Am 18. Oktober 2010 übermittelte France Télécom ergänzende Informationen.
(9)
Am 18. März 2010 sandte Frankreich auf Verlangen der Kommission Klarstellungen und eine aktualisierte Fassung einiger Daten ihrer ersten Stellungnahmen zu, auf deren Inhalt sie nochmals nachdrücklich hinwies.
(10)
Am 22. September 2010 übermittelten die französischen Behörden der Kommission weitere Stellungnahmen und ersuchten um eine Zusammenkunft, die am 22. Oktober 2010 stattfand. Mit Schreiben vom 28. Oktober 2010 übermittelte die Kommission Frankreich die bei dieser Zusammenkunft erteilten Informationen und die ergänzenden Stellungnahmen von France Télécom mit der Aufforderung zur Stellungnahme. Am 17. November 2010 sandte die Kommission den französischen Behörden zusätzlichen Angaben, die diese am 10. November 2010 zur Ausarbeitung ihrer Stellungnahme angefordert hatten.
(11)
Mit Schreiben vom 9. Dezember 2010, das am 24. Juni 2011 ergänzt wurde, übermittelte Frankreich weitere Stellungnahmen sowie eine aktualisierte Fassung einiger Daten aus ihren ersten Stellungnahmen. Am 28. Juni und 4. Juli 2011 fanden Zusammenkünfte mit den französischen Behörden statt. Weitere Stellungnahmen wurden am 7. Oktober 2011 eingereicht.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
(12)
Bei der in Rede stehenden Maßnahme geht es um die 1996 vorgenommenen Änderungen an der Regelung des Beitrags von France Télécom zur Finanzierung der Ruhegehälter ihres verbeamteten Personals. Die bis dahin geltende Regelung war bei der Gründung von France Télécom im Jahr 1990 als eigenständiges Unternehmen eingeführt worden. Mit dem Gesetz von 1990 wurde die zuvor geltende Sozialabgabenregelung für France Télécom fortgeführt. Anlässlich der Gründung von France Télécom als Aktiengesellschaft, der Börsennotierung und der zunehmenden Öffnung ihres Kapitals sowie der vollständigen Liberalisierung der Märkte, auf denen sie in Frankreich und anderen EU-Mitgliedstaaten tätig war, wurde 1996 eine neue Regelung eingeführt. Die 1996 eingeführte Regelung hat im Wesentlichen noch heute Bestand.
2.1. Rechtsrahmen für den Status von France Télécom und deren Personal im Zeitraum 1990-1996
2.1.1. Status von France Télécom und Situation ihres Personals im Zeitraum 1990-1996
(13)
Gemäß dem Gesetz Nr. 90-568 vom 2. Juli 1990 (nachstehend „Gesetz von 1990“ genannt) (7) wurde France Télécom als öffentliches Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit gegründet. Zuvor war sie eine Generaldirektion des Ministeriums für das Post- und Fernmeldewesen. Zudem wurden mit diesem Gesetz alle beweglichen und unbeweglichen Vermögensgegenstände des Staates, die den Diensten dieser Generaldirektion zugewiesen waren, von Rechts wegen und unentgeltlich auf France Télécom übertragen.
(14)
Nach Artikel 3 des Gesetzes vom 1990 hat France Télécom insbesondere die Aufgabe: (i) im In- und Ausland alle öffentlichen Telekommunikationsdienste zu erbringen; (ii) die zur Erbringung dieser Dienste erforderlichen Netze zu errichten, auszubauen und zu betreiben und ihre Zusammenschaltung mit ausländischen Netzen sicherzustellen; (iii) alle sonstigen Telekommunikationsdienste, -anlagen und -netze bereitzustellen und die Kabelnetze zur Übertragung von Rundfunk und Fernsehen zu errichten.
(15)
Gemäß Artikel 29 des Gesetzes von 1990 gilt für das Personal von France Télécom ein Sonderstatus, der auf der Anwendung des Gesetzes über die Rechte und Pflichten der Beamten (Loi portant droits et obligations des fonctionnaires) und des Gesetzes mit beamtenrechtlichen Vorschriften für den öffentlichen Dienst (Loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat) beruht. Das Gesetz von 1990 räumte France Télécom die Möglichkeit ein, im Wege eines Planvertrags zwischen ihr und dem Staat im Rahmen der tariflichen Vereinbarungen Vertragsangestellte einzustellen. Der Anteil dieser privatrechtlich Beschäftigten wurde im Planvertrag auf 3 % begrenzt.
(16)
Mit Artikel 30 des Gesetzes von 1990 wurde die bis dato geltende Haushaltspraxis fortgeführt und die Zuständigkeit für die Finanzierung der Sozialleistungen des Personals dem französischen Staat und France Télécom wie folgt zugewiesen.
„Das Personal im aktiven Dienst und im Ruhestand des Ministeriums für das Post- und Fernmeldewesen sowie das der unter das allgemeine Beamtenstatut fallende Personal der öffentlichen Unternehmen und ihre Angehören erhalten über die Mutuelle Générale des P.T.T. zu den in Buch III und in Buch VII Titel I Kapitel II Code de la sécurité sociale vorgesehenen Bedingungen Sachleistungen bei Krankheit, Mutterschaft und Erwerbsunfähigkeit. Der gemäß Artikel L.712-9 dem Staat obliegende Beitragsanteil geht für ihre Beamten jedoch zulasten der öffentlichen Unternehmen.
Die Pensionen, die den Beamten von La Poste und France Télécom gewährt werden, werden in Anwendung des Pensionsgesetzbuchs für Zivilbeamte und Soldaten (Code des pensions civiles et militaires de retraite) vom Staat festgelegt und gezahlt. Als Gegenleistung sind die öffentlichen Unternehmen verpflichtet, Folgendes an die Staatskasse zu zahlen:
a)
den von der Besoldung des Mitarbeiters einbehaltenen Betrag, dessen Satz in Artikel L. 61 des Pensionsgesetzbuchs für Zivilbeamte und Soldaten festgelegt wird;
b)
einen ergänzenden Beitrag, der die vollständige Übernahme der derzeitigen und künftigen Pensionsaufwendungen für ihre pensionierten Bediensteten ermöglicht.
Die Abgaben, die sich aus der Anwendung von Artikel L. 134-1 Code de la sécurité sociale auf die Bediensteten von La Poste und France Télécom ergeben, sind in voller Höhe von den öffentlichen Unternehmen zu tragen.
Entsprechende Durchführungsbestimmungen werden bei Bedarf mit einem Dekret des Conseil d’Etat festgelegt“.
(17)
Von 1991 bis 1996 wurde der „Arbeitgeberbeitrag“ (d. h. der unter Buchstabe b von Artikel 30 des Gesetzes von 1990 in seiner ursprünglichen Fassung genannte „ergänzende Beitrag“), den France Télécom für ihre Beamten abführen musste, in Anwendung von Artikel 30 des Gesetzes von 1990 anhand der Differenz zwischen dem Gesamtbetrag der vom französischen Staat gezahlten Pensionen und dem von den Beamten im aktiven Dienst von ihren Besoldungen abgeführten Anteil festgelegt. Darüber hinaus beteiligte sich France Télécom am „Ausgleichssystem“ (régime de compensation) und am „Sonderausgleichssystem“ (régime de surcompensation), die ausgleichende Transferzahlungen zwischen den Ruhegehaltssystemen für Beamte anderer öffentlicher Einrichtungen vorsahen. Der Arbeitnehmerbeitrag zur Finanzierung der Pensionsverpflichtungen für die Beamten wurde in Anwendung von Artikel L 61 des Pensionsgesetzbuchs für Zivilbeamte und Soldaten auf 7,85 % der indexierten Bruttobesoldung festgelegt und von den Bezügen des Bediensteten einbehalten.
(18)
Die Zahlungen von France Télécom stiegen zwischen 1991 und 1996 von 920 Mio. EUR auf 1 151 Mio. EUR, wie die folgende Tabelle zeigt:
Tabelle 1
Arbeitnehmer- und Arbeitgeberzahlungen von France Télécom für Pensionen im Zeitraum 1991-1996 (8)
(in Mio. EUR)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
A/Summe Pensionszahlungen
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1/Arbeitnehmerbeiträge
195
201
217
213
229
238
a 2/Arbeitgeberbeitrag
743
782
853
866
944
976
B/Ausgleich/Sonderausgleich
176
188
277
136
201
175
Summe der Abgaben (A + B)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
Gesamtanteil France Télécom (a2 + B)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom verbuchte die pensionsbezogenen Aufwendungen auf der Grundlage der Beitragszahlungen. Aufgrund des angesichts der absehbaren Entwicklung der Pensionszahlungen an ihre ehemaligen Beamten nicht unbeträchtlichen Anstiegs dieser Aufwendungen bildete France Télécom in ihrer Bilanz zudem jährlich Rückstellungen, um die geschätzten Auswirkungen der künftig höheren Zahlungen über einen Zeitraum von 30 Jahren zu verteilen. Bis zum Jahr 1996 wurden insgesamt 23,4 Mrd. FRF (3,6 Mrd. EUR) an Rückstellungen gebildet. Den französischen Behörden zufolge bildete der französische Staat als sein eigener Versicherer keine Rücklagen für diese Pensionen (9).
2.1.2. Änderungen des Status von France Télécom und der Situation ihres verbeamteten Personals seit 1996
(20)
Mit dem Gesetz Nr. 96-660 vom 26. Juli 1996 (10) (nachstehend „Gesetz von 1996“ genannt) wurden einige Bestimmungen des Gesetzes von 1990 geändert. Mit Wirkung zum 31. Dezember 1996 wurde France Télécom in ein staatliches Unternehmen umgewandelt, das den Rechtsvorschriften für Aktiengesellschaften unterliegt, soweit diese dem Gesetz nicht zuwiderlaufen, und ein Großteil der Vermögensgegenstände, Rechte und Pflichten der juristischen Person des öffentlichen Rechts France Télécom unentgeltlich an das staatliche Unternehmen France Télécom übertragen.
(21)
Das Kapital des Unternehmens France Télécom SA (nachstehend „France Télécom“ genannt) wurde auf der Grundlage des in der Bilanz zum 31. Dezember 1995 ausgewiesenen Eigenkapitals per Erlass auf 25 Mrd. FRF (3,8 Mrd. EUR) festgesetzt. Die Aktien von France Télécom wurden im Oktober 1997 zum amtlichen Handel (Premier Marché) der Börse von Paris sowie zur New York Stock Exchange (NYSE) zugelassen. Dem Geschäftsbericht von France Télécom für 1998 zufolge wurden 63,8 % ihres Kapitals vom französischen Staat, 31,2 % von Privatanlegern, 3,2 % vom Personal von France Télécom und 2 % von der Deutsche Telekom gehalten. Seit der Veräußerung von 10,85 % des Kapitals am 7. September 2004 hält der französische Staat keine Mehrheitsbeteiligung mehr. Bis zum 31. Dezember 2008 sank dieser Kapitalanteil noch weiter auf 26,65 %. Mit 26,65 % der Stimmrechte benennt der französische Staat jedoch mangels anderer großer Aktionärsblöcke den Président-Directeur Général (Vorstandsvorsitzender), ist weiterhin Hauptanteilseigner von France Télécom und kann praktisch den Ausgang der Abstimmungen der Aktionäre über Fragen, die eine einfache Mehrheit erfordern, entscheiden (11).
(22)
Mit der Änderung des Status von France Télécom durch das Gesetz von 1996 waren auch verschiedene Bestimmungen, die ihr Personal betrafen, verbunden. Gemäß diesem Gesetz wurde die Gruppe der Beamten von France Télécom vom staatlichen Unternehmen France Télécom beschäftigt und von diesem verwaltet. Das verbeamtete Personal behielt seinen Status und die damit verbundenen Garantien. Für die bei France Télécom beschäftigten Beamten gelten die gleichen Beschäftigungsbedingungen wie für die Beamten des Staates, d. h. sie genießen eine Beschäftigungsgarantie und können nur aus schwerwiegenden Gründen in gesetzlich festgelegten Fällen entlassen werden. Das Gesetz von 1996 räumte France Télécom die Möglichkeit ein, bis zum 1. Januar 2002 weiterhin Beamte einzustellen, allerdings auch, im Rahmen der tariflichen Vereinbarungen Vertragsangestellte zu beschäftigen.
(23)
Am 31. Dezember 1996 beschäftigte France Télécom 165 200 Mitarbeiter, von denen 94,1 % Beamte waren. De facto hat France Télécom jedoch - ohne den Ablauf der im Gesetz von 1996 festgelegten Frist am 1. Januar 2002 abzuwarten - seit 1997 keine Beamten mehr eingestellt. Dadurch sank die Zahl der Beamten in zehn Jahren um 47 %, von 133 434 im Jahr 1997 auf 69 892 im Jahr 2007. Die Zahl der Beamten ging dabei stärker zurück als die Gesamtmitarbeiterzahl von France Télécom (-25 %), die sich am 31. Dezember 2007 auf 124 166 belief.
(24)
Durch Artikel 6 des Gesetzes von 1996 wurde zudem Artikel 30 des Gesetzes von 1990 um zwei Absätze c und d ergänzt. Danach muss France Télécom an die Staatskasse als Gegenleistung für die Festsetzung und Zahlung der Pensionen durch den Staat für das verbeamtete Personal von France Télécom zahlen:
„c)
[…], vom 1. Januar 1997 an einen Arbeitgeberbeitrag mit befreiender Wirkung im Verhältnis zu den Besoldungszahlungen, die einem Ruhegehaltseinbehalt unterliegen. Der Satz des Beitrags mit befreiender Wirkung wird so berechnet, dass die gehaltsbezogenen Sozialabgaben und Steuern von France Télécom und den anderen Unternehmen des Telekommunikationssektors, für die das allgemeine Recht für Sozialleistungen gilt, im Hinblick auf die gemeinsamen Risiken von privatrechtlich Beschäftigten und Beamten gleich hoch sind. Bei Änderungen dieser Abgaben kann dieser Satz angepasst werden. Die Modalitäten für die Bestimmung und Zahlung des Arbeitgeberbeitrags an den Staat werden per Dekret im Conseil d’Etat festgelegt;
d)
[…], einen pauschalen außerordentlichen Beitrag, dessen Höhe und Zahlungsmodalitäten bis zum 31. Dezember 1996 im Haushaltsgesetz festgelegt werden“.
(25)
Durch das Gesetz von 1996 wurde France Télécom zudem vom Anwendungsbereich der im Gesetz von 1990 vorgesehenen allgemeinen und besonderen Ausgleichsmechanismen zwischen verschiedenen Arbeitnehmergruppen ausgenommen, in deren Rahmen France Télécom zusätzlich zum Arbeitgeberbeitrag die in Tabelle 1 aufgeführten Ausgleichs- und Sonderausgleichszahlungen leisten musste. Von 1991 bis 1996 machten die so gezahlten Beträge 18 % der an das verbeamtete Personal gezahlten Pensionen aus.
(26)
Der in Artikel 30 Buchstabe b des Gesetzes von 1990 vorgesehene ergänzende Beitrag wurde durch den mit dem Gesetz von 1996 eingeführten Arbeitgeberbeitrag mit befreiender Wirkung ersetzt. Dieser Beitrag basiert auf einem Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen, der auf gleich hohen Sozialabgaben und Steuern bei gleichem Nettogehalt beruht. Die Methode zur Angleichung beruht auf einer Rekonstruktion der Lohnkosten, die ein Wettbewerber mit derselben Beschäftigungsstruktur wie France Télécom hätte, für dessen Beschäftigten die Vorschriften für Sozialabgaben (einschließlich Renten) nach allgemeinem Recht gelten und der seinen Beschäftigten ein Nettogehalt in Höhe der Nettobezüge der Beamten von France Télécom bezahlt.
(27)
Die Beitragszahlungen der Wettbewerber zur Versicherung der Risiken, die Beamten und privatrechtlich Beschäftigten nicht gemein sind, insbesondere zur Arbeitslosenversicherung und zur Insolvenzentgeltsicherung (Assurance Garantie des Salaires, AGS), sind davon ausgenommen. Der Gesetzgeber nahm bei der Verabschiedung des Gesetzes von 1996 diesen Unterschied zwischen France Télécom und ihren Wettbewerbern dem Gesetzgeber durchaus zur Kenntnis und stellte fest: „durch die Bestimmungen von Artikel 6 kann France Télécom von UNEDIC-Beiträgen befreit werden, die ihre potenziellen Wettbewerber zahlen müssen“ (12).
(28)
Der jährlich neu berechnete Arbeitgeberbeitrag von France Télécom wird als Prozentsatz von den indexierten Bruttobesoldungen der Beamten im aktiven Dienst ausgedrückt. Den Stellungnahmen Frankreichs zufolge belief sich dieser Satz zwischen 1997 und 2010 auf durchschnittlich […] (13) %, wie Tabelle 2 zeigt.
Tabelle 2
Arbeitgeberbeitrag mit befreiender Wirkung von France Télécom im Zeitraum 1997-2010
Jahr
Beitragssatz
Mio. EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…] %
1 048,6
2005
[…] %
984,6
2006
[…] %
957,6
2007
[…] %
917,6
2008
[…] %
859,2
2009
[…] %
805,4
2010
[…] %
744,5
(29)
Dadurch, dass von 1997 an keine Beamten mehr eingestellt wurden, wurde die Zahl der Beamten im aktiven Dienst von France Télécom begrenzt. Doch die Tabelle zeigt, dass der von France Télécom 2010 abgeführte Arbeitgeberbeitrag von 744 Mio. EUR, obwohl zwischen 1991 und 2010 immer mehr Beamte pensioniert wurden, um 407 Mio. EUR unter den Pensionsabgaben lag, die das Unternehmen vor Inkrafttreten der Reform im Jahr 1996 an den französischen Staat gezahlt hatte, und genauso hoch war wie der reine Arbeitgeberbeitrag, den France Télécom 20 Jahre zuvor im Jahr 1991 gezahlt hatte (1 151 Mio. EUR bzw. 743 Mio. EUR, siehe Tabelle 1).
(30)
Die mit dem Gesetz von 1996 eingeführte Reform hat somit zur Folge, dass der Beitrag von France Télécom in absoluten Zahlen rückläufig und nicht mehr an die Zahl der pensionierten Beamten gekoppelt ist. Die mit dem Gesetz von 1996 eingeführte Übertragung von Lasten auf den Staat erfolgte zu einem Zeitpunkt, als die vom Senat aufgegriffenen Vorausschätzungen auf einen erheblichen Anstieg der Pensionslasten ab 2005 auf 13 Mrd. FRF (1,98 Mrd. EUR) im Jahr 2007, 21,5 Mrd. FRF (3,3 Mrd. EUR) im Jahr 2017 und 34 Mrd. FRF (6,1 Mrd. EUR) im Jahr 2027 hindeuteten (14).
(31)
In den Debatten über den Gesetzentwurf in der Nationalversammlung und im Senat war von übertragenen Pensionslasten in Höhe von 250 Mrd. FRF auf den Staatshaushalt die Rede, die durch 100 Mrd. FRF an jährlichen Beiträgen und 40 Mrd. FRF an außerordentlichem Beitrag nicht gedeckt würden, selbst wenn man den Ertrag aus der Veräußerung eines Teils der Aktien des Unternehmens mit einbeziehen würde. In denselben Debatten wurde der außerordentliche Beitrag zur Minderung der neuen und erheblichen Belastung für den Staat auf maximal 40 Mrd. FRF geschätzt. Dieser Betrag wurde mit dem Bankenrat so festgesetzt, dass er mit einem Verhältnis von Verschuldung zu Eigenmitteln von 150 % vereinbar ist und den vom Unternehmen gebildeten Pensionsrückstellungen entspricht sowie den Mehrkosten für den Staats über zehn - und nur zehn - Jahre, die sich aus dem Unterschiedsbetrag zwischen den geleisteten Pensionszahlungen und dem fortan erhaltenen Beitrag mit befreiender Wirkung ergeben (15).
(32)
Der Zweck der Ausgleichszahlung an den Staat wird nicht nur in Artikel 30 des vom Gesetzgeber verabschiedeten Gesetzes und während der Debatten über den Gesetzentwurf von 1996 genannt, sondern auch im Geschäftsbericht von France Télécom für das Jahr 1997, in dem es heißt: „Zahlung eines außerordentlichen Beitrags von 37,5 Mrd. Francs an den französischen Staat für zukünftige Pensionen ehemaliger Beamter“ (16). Durch die gebildeten Rückstellungen konnte die finanzielle Nettobelastung von France Télécom gemindert werden, so dass sie in nur einem Jahr die reformbedingten Mehrkosten des Staates für zehn Jahre bezahlte.
(33)
Die Rückstellungen zur Verteilung der Auswirkungen künftiger Beitragserhöhungen aufgrund des Gesetzes von 1990, die France Télécom jährlich gebildet hatte und die sich 1996 auf insgesamt 23,4 Mrd. FRF (3,6 Mrd. EUR) beliefen, wurden somit bei der Festsetzung der Höhe des außerordentlichen Beitrags (oder „Ausgleichsbetrags“) berücksichtigt. Der Teil dieses Beitrags, der nicht den gebildeten Rückstellungen entsprach, deckte diese Mehrkosten während eines Zeitraums von zehn Jahren. Seine Höhe wurde unter Berücksichtigung des vom Unternehmen bereits zurückgestellten Betrags festgelegt, wie aus den damaligen Debatten ganz eindeutig hervorgeht.
(34)
Aufgrund der befreienden Wirkung des mit dem Gesetz von 1996 eingeführten jährlichen Arbeitgeberbeitrags beschränkt sich die Verpflichtung von France Télécom seitdem auf die Zahlung dieses Beitrags, ohne in anderer Weise zur Deckung etwaiger künftiger Fehlbeträge des Ruhegehaltssystems für ihre Beamten oder anderer Systeme des öffentlichen Dienstes verpflichtet zu sein. Mit dem Gesetz von 1996 ist somit der Grund für die Rückstellung entfallen. In der Gewinn- und Verlustrechnung von France Télécom zum 31. Dezember 1996 wurde die Rückstellung gewinnerhöhend aufgelöst, mit einem Wert von 17,5 Mrd. FRF (2,7 Mrd. EUR) im Nettoergebnis (17).
(35)
Die Höhe des pauschalen außerordentlichen Beitrags, der im Gesetz von 1996 als Gegenleistung für die Festsetzung und Zahlung der Pensionen für das verbeamtete Personal von France Télécom durch den Staat vorgesehen war, wurde mit dem Haushaltsgesetz für 1997 auf 37,5 Mrd. FRF, entsprechend 5,71 Mrd. EUR, festgelegt. Dieser Betrag wurde über eine Erhöhung der kurz- und langfristigen Verbindlichkeiten des Unternehmens finanziert (18) und zwischen Januar und Oktober 1997 in mehreren Raten bezahlt. Durch den vereinnahmten außerordentlichen Beitrag konnte das Defizit des französischen Staatshaushalts im Jahr 1997 auf 41,8 Mrd. EUR gesenkt werden. Ohne ihn hätte das Defizit in diesem Jahr 3,7 % des BIP ausgemacht.
(36)
Die Einnahmen aus diesem Beitrag wurden dem mit dem Haushaltsgesetz für 1997 eingerichteten Etablissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de France Télécom (Öffentliche Einrichtung zur Verwaltung des außerordentlichen Beitrags von France Télécom) zugewiesen. Der außerordentliche Beitrag stellt mit den gegebenenfalls erwirtschafteten finanziellen Erträgen die einzige Einnahme der Verwaltungseinrichtung dar. Ihre Ausgaben bestehen in einer jährlichen Rückzahlung an den Staatshaushalt, die seit 2006 dem Pensionssonderkonto für Zivilbeamte und Soldaten des Staates zugewiesen wird. Diese Zahlung wurde für 1997 auf 1 Mrd. FRF (152,4 Mio. EUR) festgelegt und anschließend jährlich - vorbehaltlich anders lautender besonderer Bestimmungen des Haushaltsgesetzes - um 10 % erhöht. Nach der vollständigen Rückzahlung seiner Einnahmen an den Staat wird die öffentliche Verwaltungseinrichtung aufgelöst (19).
(37)
Nach den Bestimmungen des Haushaltsgesetzes für 1997 zur Festlegung der jährlichen Zahlungen wurde die Dauer der Verwaltungseinrichtung 1999 - ohne Berücksichtigung von Zinseinnahmen - auf 17 Jahre geschätzt (20). Da die jährlichen Zahlungen jedoch höher als im Haushaltsgesetz für 1997 vorgesehen ausfielen, wurde diese Dauer verkürzt. Wie in Tabelle 3 angegeben, beliefen sich die jährlichen Zahlungen der Verwaltungseinrichtung bereits 2010 in der Summe auf 5,47 Mrd. EUR. Die Auflösung der Einrichtung aufgrund der vollständigen Rückzahlung der verfügbaren Mittel war für den 31. Dezember 2011 vorgesehen (21). Im Haushaltsgesetz für 2011 war daher eine Zahlung von 243 Mio. EUR auf das Pensionssonderkonto für dieses Jahr vorgesehen, mit der die Mittel der Verwaltungseinrichtung aufgebraucht wären (22).
(38)
Die Höhe des außerordentlichen Beitrags von 37,5 Mrd. FRF, der der öffentlichen Einrichtung zur Verwaltung des Sonderbeitrags von France Télécom 1997 zugewiesen wurde, entspricht in jedem Fall dem bei den Beratungen über den Entwurf des Gesetzes von 1996 angeführten Betrag unterhalb von 40 Mrd. FRF. Obwohl dieser Beitrag 1997 an den Staatshaushalt gezahlt wurde und diesem jährlich zur Auszahlung der Pensionen an Zivilbeamte und Soldaten zufloss, wurde seine Höhe so festgelegt, dass die sich aus der Anwendung des Gesetzes von 1996 für den Staat ergebenden Mehrkosten ausgeglichen werden.
(39)
Der in Anwendung von Artikel L 61 des Pensionsgesetzbuchs für Zivilbeamten und Soldaten festgelegte Arbeitnehmeranteil zur Finanzierung der Pensionsverpflichtungen der Beamten wurde seit der Gründung des staatlichen Unternehmens France Télécom im Jahr 1991 durch das Gesetz von 1996 nicht geändert. Im Übrigen wurde das Ruhegehaltssystem für die privatrechtlich Beschäftigten von France Télécom durch die Gesetze von 1990 und 1996 nicht geändert; für sie gilt das allgemeine Sozialversicherungsrecht für die Rentenversicherung, ergänzt um das Zusatzrentensystem der AGIRC für Führungskräfte und der ARRCO für Angestellte. Im Rahmen dieses Systems übernehmen France Télécom und ihre privatrechtlich Beschäftigten die gleichen Verpflichtungen wie die Wettbewerber, insbesondere im Hinblick auf die Zahlung von Arbeitgeberbeiträgen mit befreiender Wirkung.
(40)
Bei der mit dem Gesetz von 1996 eingeführten Reform schätzte das den französischen Staat beratende Versicherungsmathematikerbüro, dass sich die festgesetzten und ausgezahlten Pensionen für die Beamten im aktiven Dienst und im Ruhestand von France Télécom auf den erwarteten Gegenwartswert von 242 Mrd. FRF (36,9 Mrd. EUR (23)) zum 1. Januar 1997 (24) belaufen würden. Diese Zahl kommt dem im Senat angeführten gerundeten Betrag von 250 Mrd. FRF nahe. Der Arbeitgeberbeitrag mit befreiender Wirkung, den France Télécom als Gegenleistung zahlen würde, wurde auf der Grundlage der gleichen versicherungsmathematischen Annahmen auf 15,2 Mrd. EUR geschätzt, zuzüglich des Ausgleichsbetrags oder außerordentlichen Beitrags von 5,7 Mrd. EUR, der in voller Höhe im Oktober 1997 gezahlt wurde. Die französischen Behörden schätzten den Wert der zukünftigen Arbeitnehmerbeiträge zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Reform auf […] Mrd. EUR. Die von France Télécom an den französischen Staat übertragenen Nettokosten beliefen sich somit gemäß den Schätzungen von 1996 auf […] Mrd. EUR.
(41)
Für den bei den Debatten über den Entwurf des Gesetzes von 1996 genannten Zehnjahreszeitraum (1997 bis 2006) schätzte das die französische Regierung beratende Versicherungsmathematikerbüro den Gesamtbetrag der zu zahlenden Leistungen auf […] Mrd. EUR. Der Gesamtbetrag der in diesem Zeitraum tatsächlich gezahlten Leistungen war mit […] Mrd. EUR nahezu identisch; er wich um weniger als 0,83 % davon ab (25). Dies bestätigt im Nachhinein, dass die in die Beratungen über das Gesetz eingeflossenen Vorausschätzungen zutreffend waren.
(42)
Anhand dieser Zahlen lässt sich feststellen, dass die Beträge und ihre Nachweise, über die in der Nationalversammlung und im Senat bei der Festsetzung des Ausgleichsbetrags bzw. außerordentlichen Beitrags von France Télécom beraten wurde, den Größenordnungen entsprachen, die sich im Nachhinein über den in der Debatte über den Gesetzentwurf genannten Zehnjahreszeitraum bewahrheitet haben. So entspricht der angekündigte Höchstbetrag des außerordentlichen Beitrags von 6 Mrd. EUR (40 Mrd. FRF) den Rückstellungen, die das Unternehmen bis 1996 für die damals vorausgeschätzten zukünftigen Pensionslasten gebildet hatte, d. h. 3,6 Mrd. EUR (23,4 Mrd. FRF) zuzüglich der zulasten des Staates gehenden Differenz von 2,4 Mrd. EUR zwischen den im Zeitraum 1997-2006 vereinnahmten Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträgen und den im Jahr 1996 für denselben Zehnjahreszeitraum geschätzten auszuzahlenden Leistungen.
(43)
Darüber hinaus zeigen die von Frankreich übermittelten und in Tabelle 3 aufgeführten Zahlen, dass die Gesamtkosten der Pensionen für die Beamten von France Télécom, die infolge der Reform von 1996 vom französischen Staat finanziert werden mussten, für den Zeitraum von 1997 bis 2010 […] Mrd. EUR erreicht haben. Die vom Staat zu finanzierenden Kosten sind definiert als Saldo zwischen den jährlichen Beiträgen von France Télécom und ihren Beamten im aktiven Dienst und den jährlichen Pensionszahlungen an die Beamten im Ruhestand nach Abzug der jährlichen Zahlungen der Verwaltungseinrichtung für den außerordentlichen Beitrag von France Télécom. Im Zeitraum 1997-2010 haben sich die Kosten wie folgt entwickelt:
Tabelle 3
Kosten des französischen Staates infolge der Reform von 1996 (1997-2010)
in Mio. EUR
Beiträge
(Arbeitgeber/Arbeitnehmer)
Jährliche Zahlungen der öffentlichen Einrichtung zur Verwaltung des außerordentlichen Beitrags von France Télécom
Gezahlte Leistungen
Kosten für den Staat
1997
(…)
152,4
(…)
(…)
1998
(…)
167,7
(…)
(…)
1999
(…)
184,5
(…)
(…)
2000
(…)
202,9
(…)
(…)
2001
(…)
223,2
(…)
(…)
2002
(…)
245,5
(…)
(…)
2003
(…)
270,0
(…)
(…)
2004
(…)
297,1
(…)
(…)
2005
(…)
326,9
(…)
(…)
2006
(…)
1 359,5
(…)
(…)
2007
(…)
395,4
(…)
(…)
2008
(…)
435,0
(…)
(…)
2009
(…)
578,0
(…)
(…)
2010
(…)
635,8
(…)
(…)
Summe
(…)
5 473,9
(…)
(…)
(44)
Aufgrund der für sie geltenden Bestimmungen des Haushaltsgesetzes für 1997 entsprachen die Beträge, die die Verwaltungseinrichtung für den außerordentlichen Beitrag von France Télécom 1997 zahlte, weder den geschätzten oder tatsächlich geleisteten Zahlungen an das pensionierte Personal von France Télécom noch den Belastungen, die noch vom Staat zu finanzieren waren, und wurden nicht anhand dieser Beträge festgelegt. Die Prüfung der tatsächlich zurückgezahlten Beträge bestätigt diese Abkopplung. Tabelle 3 zeigt, dass die an die pensionierten Beamten von France Télécom gezahlten Leistungen trotz des von dieser 1997 gezahlten außerordentlichen Beitrags vom Jahr 2004 an - außer im Jahr 2006 - die jährlichen Mittel überstiegen.
(45)
Die jährlichen Beitragszahlungen von France Télécom und die jährlichen Zahlungen der Verwaltungseinrichtung für den außerordentlichen Beitrag sind somit innerhalb des Pensionssonderkontos nicht gesondert und ex ante den Leistungen an das pensionierte Personal von France Télécom zugewiesen. Denn die Zuweisung des außerordentlichen Beitrags zur reinen Finanzierung der in Rede stehenden Leistungen seit 1997 hätte, wenn sie anstelle des Systems der Überweisung eines jährlich um 10 % steigenden Betrags gemäß dem Haushaltsgesetz von 1997 angewandt worden wäre, angesichts der in Tabelle 3 aufgeführten, nicht durch jährliche Beiträge gedeckten Summe bereits Ende 2008 und nicht erst Ende 2011 zur Auflösung der Verwaltungseinrichtung geführt. In beiden Fällen wäre jedenfalls der Sonderbeitrag am 31. Dezember 2011 aufgezehrt gewesen.
2.2. Zunehmende und schließlich vollständige Öffnung der Telekommunikationsmärkte
(46)
Die Finanzierungsreform für die Ruhegehälter des verbeamteten Personals von France Télécom ging mit der vollständigen Öffnung der Dienstleistungsmärkte, auf denen France Télécom tätig war, für den Wettbewerb einher. Von 1988 an wurde der Telekommunikationssektor mit der Richtlinie 88/301/EWG der Kommission vom 16. Mai 1988 über den Wettbewerb auf den Markt für Telekommunikationsendgeräte (26) und der Richtlinie 90/388/EWG der Kommission vom 28. Juni 1990 über den Wettbewerb auf dem Markt für Telekommunikationsdienste (27) schrittweise liberalisiert. Die Richtlinie 90/388/EWG sah Liberalisierungsmaßnahmen vor, die im Hinblick auf die Datenübertragung und die Sprach-Telefondienste sowie die Datendienste für Unternehmensnetzwerke und geschlossene Benutzergruppen bis zum 31. Dezember 1990 umgesetzt werden mussten. Die Richtlinie 96/19/EG der Kommission vom 13. März 1996 zur Änderung der Richtlinie 90/388/EWG hinsichtlich der Einführung des vollständigen Wettbewerbs auf den Telekommunikationsmärkten (28) zielte auf die vollständige Liberalisierung des Telekommunikationssektors vom 1. Januar 1998 an ab.
(47)
Mit dem Gesetz Nr. 96-659 vom 26. Juli 1996 zur Regulierung des Fernmeldewesens wurden die Voraussetzungen für die vollständige Liberalisierung des Telekommunikationssektors geschaffen, indem das Monopol von France Télécom für den Festnetz-Telefondienst und die Datenübertragung abgeschafft und die Tarife und Zusammenschaltungen mit den Wettbewerbern geregelt wurden. Auch in anderen Bereichen, in denen allerdings keine Exklusivrechte galten und die daher bereits 1987 wettbewerbsbestimmt waren, beispielsweise auf den Märkten für den Mobiltelefondienst, hatte France Télécom mit einem Marktanteil, der im Zeitraum von 1997 bis 2002 von 53,3 % auf 49,8 % sank (29), eine führende Stellung inne. Durch das Gesetz Nr. 96-659 wurde France Télécom auch mit Aufgaben von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut und die Einrichtung eines Fonds zur Finanzierung der damit verbundenen Verpflichtungen vorgesehen, in den die Wettbewerber einzahlten.
(48)
Aufgrund der in den Erwägungsgründen 46 und 47 genannten Maßnahmen ist France Télécom seit 1988 mit dem Markteintritt von Wettbewerbern - von denen einige teilweise von internationalen Konzernen gehalten werden - auf den Märkten für bestimmte Waren und Dienstleistungen konfrontiert, auf denen das Unternehmen in Frankreich tätig war und von denen einige, wie beispielsweise der Mobiltelefondienst oder Auslandsgespräche, eine grenzüberschreitende Komponente aufweisen. Von 1998 an verstärkte sich diese Bewegung auf den liberalisierten Märkten. Im Übrigen knüpfte France Télécom Bündnisse mit ausländischen Netzbetreibern wie der Deutschen Telekom und Sprint im Jahr 1996 (Global One), baute bereits 1997 Partnerschaften und Beteiligungen in Italien (Wind), den Niederlanden (Casema) aus und erwarb Mobilfunklizenzen in Dänemark und Portugal (30).
(49)
Die Finanzierungsreform für die Ruhegehälter von France Télécom erfolgte somit zeitgleich mit der EU-weiten Liberalisierung des Marktes. Sie kam somit auf einem vollständig wettbewerbsoffenen Markt zum Tragen, auf dem France Télécom im Übrigen Bündnisse und wesentliche Beteiligungen in anderen Mitgliedstaaten einging. Denn Hintergrund des Gesetzes von 1996 und der Öffnung des Unternehmens für privates Kapital war das Bestreben, die Expansion von France Télécom auf europäischen Märkten außerhalb Frankreichs zu fördern, wie aus Erklärungen bei der Beratung über den Entwurf hervorgeht, in denen von „ehrgeizigen Plänen der französischen Regierung im Hinblick auf ihre französische Nummer Eins France Télécom“ (31) die Rede ist.
(50)
France Télécom ist heute nach eigenen Angaben der führende Anbieter von Breitband-Internetanschlüssen und der drittgrößte Mobilfunkbetreiber Europas und gehört zu den weltweit führenden Telekommunikationsdiensteanbietern für multinationale Unternehmen. Außerhalb Frankreichs ist France Télécom vor allem über Tochtergesellschaften aktiv, wobei sie in Spanien, dem Vereinigten Königreich, Polen, der Slowakei, Belgien und Österreich eine führende Stellung innehat (32).
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS
(51)
In ihrer Entscheidung über die Eröffnung des Prüfverfahrens legte die Kommission eine erste Würdigung der mit dem Gesetz von 1996 eingeführten Maßnahmen dar und verglich sie mit dem im Gesetz von 1990 festgelegten Bezugsrahmen für die gesetzlichen Sozialabgaben und Steuern. Sie vertrat die Auffassung, dass France Télécom mit der Maßnahme aus staatlichen Mitteln ein selektiver Vorteil gewährt worden zu sein scheint, der den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen könnte.
(52)
Die Kommission stellte zudem fest, dass diese Maßnahme, so sie eine staatliche Beihilfe darstellen sollte, vor ihrer Umsetzung nicht bei der Kommission angemeldet wurde, so dass sie nach der Rechtsprechung als neue Beihilfe angesehen werden müsse. Da Frankreich seiner Verpflichtung zur Anmeldung im Rahmen des Vertrags nicht nachgekommen sei, müsse die Maßnahme als rechtswidrig betrachtet werden.
(53)
Die Kommission gelangte zu den Schluss, dass die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV geprüft werden kann. Die Kommission stellte weiter fest, dass sie auf der Grundlage dieser Bestimmung darauf habe schließen können, dass die Beihilfe, die La Poste bei der Finanzierungsreform für die Ruhegehälter ihrer Beamten gewährt worden war, mit dem Binnenmarkt vereinbar war (33), und dass es, da die Fälle ähnlich gelagert seien, zweckmäßig sei, im vorliegenden Fall eine ähnliche Analyse vorzunehmen.
(54)
Bei ihrer vorläufigen Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt teilte die Kommission der Französischen Republik ungeachtet der Ähnlichkeit mit der Finanzierungsreform für die Ruhegehälter von La Poste die folgenden Zweifel mit:
a)
Zum Ersten betonte die Kommission, dass ihr keine ausführlichen Informationen vorlägen, die beweisen würden, dass die von France Télécom abgeführten Beiträge genauso hoch seien wie die von privatrechtlichen, in Frankreich im Telekommunikationssektor tätigen Unternehmen, und stellte fest, dass der von France Télécom seit 1997 gezahlte Beitragssatz mit befreiender Wirkung die Herstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen („level playing field“) zwischen ihr und ihren Wettbewerbern nicht gewährleistet. Dies beruhe darauf, dass der für France Télécom geltende Beitragssatz nur die gemeinsamen Risiken von Privatangestellten und Beamten beinhalte, nicht jedoch die nur für eine Beschäftigtengruppe geltenden Risiken, wie beispielsweise Arbeitslosigkeit oder das Risiko der Nichtzahlung der Gehälter im Fall der Sanierung oder Abwicklung des Unternehmens.
b)
Zum Zweiten verfüge die Kommission über keine ausreichenden Informationen über die Auswirkungen der Verringerung von Pensionsaufwendungen auf den Wettbewerb, um beurteilen zu können, ob die möglichen positiven Auswirkungen die negativen Auswirkungen übersteigen. Dabei musste die Kommission im Übrigen berücksichtigen, dass France Télécom frühere, rechtswidrig gewährte und unvereinbare Beihilfen nicht wie in der Kommissionsentscheidung vom 2. August 2004 über die staatliche Beihilfe, die Frankreich France Télécom gewährt hat (nachstehend „Entscheidung über die Gewerbesteuerpflicht von France Télécom“ genannt) (34), angeordnet vollständig zurückgezahlt hat und Frankreich somit dieser Entscheidung, wie der Gerichtshof festgestellt hat (35), nicht fristgerecht nachgekommen ist.
4. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(55)
Die Stellungnahmen der Beteiligten werden in den Kapiteln 4.1 bis 4.3 zusammengefasst.
4.1. France Télécom
(56)
In ihrer Stellungnahme, die ihrer Ansicht nach die Äußerungen Frankreichs ergänzt, vertritt France Télécom die Auffassung, dass sie aufgrund ihres früheren Behördenstatus mit einem chronischen Personalüberhang konfrontiert ist und bei der betroffenen Beschäftigtengruppe nicht über die gleichen Möglichkeiten der Arbeitsplatzmobilität wie ihre Wettbewerber verfügt. So müsse France Télécom 180 Mio. EUR, d. h. 4,5 % der Lohn- und Gehaltssumme, für Schulungsmaßnahmen aufwenden, gegenüber durchschnittlich 2,9 % bei anderen französischen Unternehmen. France Télécom macht zudem geltend, dass der Anteil der Gehälter mit […]% ohne Zulagen und Zuschüsse höher sei. Da France Télécom keine Sozialpläne umsetzen könne, habe sie im Zeitraum 1996-2006 mehr als 8 Mrd. EUR für Vorruhestandsmaßnahmen für Beamte wie beispielsweise Urlaub am Ende der Laufbahn aufgewendet.
(57)
Zum Zweiten vertritt France Télécom die Auffassung, dass sie aufgrund der übermäßig hohen Pensionslasten zwischen 1990 und 1996 gegenüber ihren Wettbewerbern einen strukturellen Nachteil im Sinne des UrteilsCombus (36) hatte, da der Bezugsrahmen für die Bewertung, ob diese Belastungen als gewöhnlich oder außergewöhnlich anzusehen seien, das für die Wettbewerber geltende System nach allgemeinem Recht sei. Die im Urteil Combus aufgestellten Grundsätze seien vom Gericht später in dessen Urteil Hotel Cipriani (37) bestätigt worden. France Télécom bestreitet, dass die Situation eines einzigen Wirtschaftsteilnehmers, in diesem Fall sie selbst, vor und nach der mit dem Gesetz von 1996 eingeführten Reform einen geeigneten Vergleichsrahmen zur Würdigung des Vorliegens eines wirtschaftlichen Vorteils im Sinne der Rechtsprechung darstellt. Selbst wenn sich der Bezugsrahmen auf France Télécom vor und nach der Reform von 1996 zurückführen ließe, könne die Maßnahme jedenfalls nicht als selektiv angesehen werden, da sie innerhalb dieses Rahmens einheitlich angewandt worden sei.
(58)
Die in Rede stehenden Maßnahmen seien demzufolge entweder keine Beihilfen im Sinne des Vertrags, weil sie France Télécom von einem außergewöhnlichen strukturellen Nachteil befreien würden, oder kein selektiver Vorteil, der als staatliche Beihilfe angesehen werden könne.
(59)
Hilfsweise vertritt France Télécom die Auffassung, dass die staatliche Beihilfe, deren tatsächliches Bestehen unterstellt, nach den Kriterien, die die Kommission in ihrer Entscheidung über das Ruhegehaltssystem von La Poste (nachstehend „Entscheidung La Poste“ genannt) (38) aufgestellt habe, mit dem Binnenmarkt vereinbar sei. Dass ihr System insofern besonders sei, als sie einen nur auf der Grundlage der gemeinsamen Risiken berechneten Beitrag zahle, impliziere nicht, dass France Télécom seit 1996 in einer günstigeren Lage als ihre Wettbewerber gewesen sei, denn abgesehen von den mit dem Status der von ihr beschäftigten Beamten verbundenen strukturellen Nachteilen habe France Télécom im Zusammenhang mit der Reform von 1996 erhebliche Kosten tragen müssen, deren Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt geprüft werden müsse und die mit 5,7 Mrd. EUR den Betrag, den France Télécom hätte zahlen müssen, wenn der Beitrag auch die nicht gemeinsamen Risiken umfasst hätte, bei weitem überstiegen habe.
(60)
France Télécom vertritt die Auffassung, dass die Kommission in der Entscheidung La Poste (39) festgestellt hat, dass ein einmaliger außerordentlicher Beitrag (2 Mrd. EUR) im Rahmen einer Reform, die nach der Anmeldung, aber vor der Entscheidung der Kommission in Kraft getreten ist, die Beiträge, die den nicht gemeinsamen Risiken entsprechen, ausgleicht, bis der Einmalbeitrag aufgezehrt ist. Ein Abgehen der Kommission von diesem Grundsatz sei France Télécom zufolge durch nichts gerechtfertigt, da die politischen Erklärungen zurzeit der Debatte über den Gesetzentwurf von 1996 nicht darauf schließen ließen, dass der pauschale Beitrag von France Télécom vom Gesetzeber so festgesetzt worden sei, dass die damalige Lage über einen Zeitraum von zehn Jahren beibehalten werde.
(61)
Darüber hinaus würden die 1996 verfügbaren Zahlen die These widerlegen, dass der Betrag von 5,7 Mrd. EUR seinerzeit so geschätzt worden sei, dass er genau den Mehrkosten entspreche, die dem Staat aus der Anwendung des Gesetzes von 1996 über zehn Jahre entstünden, und Jahr für Jahr die geringeren, vom Unternehmens gezahlten Abgaben ausgleichen, und dies selbst unter Berücksichtigung der Ausgleichszahlungen zwischen Ruhegehaltssystemen, von denen France Télécom 1996 befreit wurde (40). Durch den außerordentlichen Beitrag habe der französische Staat insgesamt für die Reform entschädigt werden sollen. Er müsse daher bei der Prüfung gleicher Wettbewerbsbedingungen seit seinem Inkrafttreten im Jahr 1997 berücksichtigt werden.
(62)
Schließlich ist France Télécom der Ansicht, dass die Maßnahme keine nachteiligen Auswirkungen auf den Wettbewerb hat, da sie ohne die Reform von 1996 einen erheblichen strukturellen Nachteil auf Märkten gehabt hätte, deren Liberalisierung ein Ziel der Union war, und da die französischen Behörden der Entscheidung über die Gewerbesteuerpflicht von France Télécom nunmehr in vollem Umfang nachgekommen seien (41).
4.2. Die Beschwerdeführer
(63)
Die Beschwerdeführer schließen sich der Würdigung der Kommission in der Eröffnungsentscheidung hinsichtlich des Vorliegens einer staatlichen Beihilfe im Sinne des Vertrags durch die Verringerung der von France Télécom zu zahlenden Beiträge im Zuge des Gesetzes von 1996 an. Bezug nehmend auf die Argumentation in dieser Entscheidung bedauern die Beschwerdeführer, dass die Beihilfe nicht genau beziffert worden sei; der Beihilfebetrag belaufe sich auf 12,3 Mrd. EUR, mindestens jedoch auf 9,9 Mrd. EUR (42). Die Beschwerdeführer vertreten die Auffassung, dass die Maßnahme aufgrund ihrer Auswirkungen, d. h. der Verringerung der Sozialabgaben, die zu den normalen Belastungen eines Unternehmens zählten, und nicht aufgrund ihres Zwecks, nämlich des Ausgleichs eines angeblichen Nachteils, als staatliche Beihilfe eingestuft werden müsse. Im Übrigen stelle die Beschäftigung von Beamten durch France Télécom keinen Nachteil dar, da die Beiträge des Unternehmens zur Arbeitslosenversicherung und die gehaltsbezogenen Abgaben um 13 % unter denen ihrer Wettbewerber liegen würden und France Télécom über ein stabiles und - hinsichtlich der Reduzierung der Lohn- und Gehaltssumme über Vorruhestandsregelungen und die Brücken zum öffentlichen Dienst - flexibles Personal verfüge.
(64)
Den Beschwerdeführern zufolge ist diese staatliche Beihilfe nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar. Denn der beträchtliche Wettbewerbsvorteil, der France Télécom dadurch verschafft werde, sei um so schädlicher, als die Abgabenreduzierung nicht erforderlich gewesen sei, um eine Gefährdung ihrer Finanzstruktur zu vermeiden, denn nachdem France Télécom 1996 von aktualisierten Nettoverbindlichkeiten für Pensionen in Höhe von mindestens 9,9 Mrd. EUR entlastet worden sei und diese in der Bilanz oder im Bilanzanhang nicht mehr habe ausweisen müssen, habe sich das Unternehmen anschließend im Zeitraum von 1997 bis 2007 mit durchschnittlich 44 Mrd. EUR wesentlich höher verschuldet. Darüber hinaus habe die Beihilfe dadurch, dass France Télécom von den mit ihrer früheren Monopolstellung verbundenen Pensionsabgaben befreit worden sei, die Finanzierung der internationalen Expansion des Unternehmens ermöglicht und gleichzeitig seine Position in Frankreich gestärkt, wo das Unternehmen aufgrund des Monopols erhebliche Vorteile genieße, für die die Abgaben keine angemessene Gegenleistung seien.
(65)
Im Übrigen könne die in Rede stehende Betriebsbeihilfe auch aufgrund der kumulierenden Wirkung mit früheren rechtswidrig gewährten, unvereinbaren und nicht zurückgezahlten Beihilfen nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden. Schließlich sei die Vereinbarkeit der Reform mit den Vorschriften des Vertrags auch aufgrund des Nichtbestehens gleicher Wettbewerbsbedingungen bei der Reform von 1996 ausgeschlossen, da France Télécom keine Beiträge zur Arbeitslosenversicherung und zur Insolvenzentgeltsicherung zahle. Die Pensionsverbindlichkeiten von France Télécom müssten von einem unabhängigen Sachverständigen berechnet werden, und Frankreich müsse sich verpflichten, die finanzielle Neutralität zu gewährleisten, indem unter anderem Mechanismen zur Anpassung des Arbeitgeberbeitrags und des Ausgleichsbetrags von 5,7 Mrd. EUR im Fall einer Änderung der Abgaben vorgesehen würden.
4.3. Der Telekommunikationsbetreiber
(66)
Der Telekommunikationsbetreiber schließt sich der vorläufigen Würdigung der Kommission in der Eröffnungsentscheidung an, dass die mit dem Gesetz von 1996 eingeführten Änderungen, durch welche die vom Staat tatsächlich übernommenen Pensionszahlungen, nach Abzug der von den verbeamteten Beschäftigten im aktiven Dienst gezahlten Beiträge, durch jährliche Beiträge mit befreiender Wirkung von France Télécom ersetzt wurden, als neue und rechtswidrige staatliche Beihilfe anzusehen seien. Die gleiche Einstufung gilt diesem Wirtschaftsteilnehmer zufolge auch für die Sozialbeträge für nicht gemeinsame Risiken, die die Wettbewerber von France Télécom für ihre privatrechtlich Beschäftigten zahlten, die Letztere jedoch für ihr verbeamtetes Personal und für ihre privatrechtlich Beschäftigten mindestens seit 1996 nicht zahle. Im Übrigen seien bei der Berechnung des Arbeitgeberbeitrags von France Télécom im Gegensatz zum Fall in der Entscheidung La Poste (43) diese Beiträge weder früher noch jetzt einbezogen worden, so dass die Beihilfe nicht als vereinbar angesehen werden könne.
(67)
Was die Beihilfe anbelange, die auf der entfallenen Erstattung der ausgezahlten Pensionen an den Staat beruhe, vertritt der Wirtschaftsteilnehmer die Auffassung, dass die von der Kommission in ihrer Entscheidung La Poste angestellte Analyse der Wettbewerbsbilanz im Gegenteil dazu führen müsse, die Unvereinbarkeit der Beihilfe festzustellen. Diese Analyse müsse auf den seit 1996 eingetretenen Fakten beruhen und nicht wie in der Entscheidung La Poste hypothetisch für die Zukunft angestellt werden.
(68)
Diesem Wirtschaftsteilnehmer zufolge hat France Télécom auf vielen Märkten, auf denen sie tätig ist, eine Marktmacht, die einer beherrschenden Stellung gleichkommt. Deshalb unterliege sie auf den auf den Vorleistungsmärkten für Breitband- und Hochgeschwindigkeitsbreitband sowie für den Verbindungsaufbau und die Anrufzustellung im Festnetz Ex-ante-Regulierungsverpflichtungen. In ihrer Entscheidung vom 16. Juli 2003 in einem Verfahren nach Artikel 82 EG-Vertrag im Fall COMP-38.233 habe die Kommission im Übrigen einen Verstoß von France Télécom über ihre Tochtergesellschaft Wanadoo gegen Artikel 102 AEUV festgestellt und sanktioniert (44). Die Finanzlage des Unternehmens sei solide, und die Beihilfen hätten ihm die Finanzierung der internationalen Expansion ermöglicht, insbesondere durch die Übernahme von Orange, Retevisión und AMENA.
(69)
Schließlich fordert der Wirtschaftsteilnehmer die Kommission auf, die in Rede stehenden Beihilfebeträge genau zu beziffern und in Anwendung der Rechtsprechung im Fall Deggendorf (45) die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Maßnahmen mit dem Binnenmarkt abzulehnen, solange die zuvor erhaltenen rechtswidrigen Beihilfen nicht zurückgezahlt seien.
5. STELLUNGNAHMEN FRANKREICHS
(70)
Frankreich vertritt die Auffassung, dass die 1996 eingeführten Änderungen des Finanzierungssystems für die Ruhegehälter der bei France Télécom beschäftigten Beamten kein Beihilfeelement enthalten. Die Reform von 1996 sei in jedem Fall mit dem Binnenmarkt vereinbar, insbesondere wenn man die Argumentation der Kommission in ihrer Entscheidung La Poste (46) auf den vorliegenden Fall übertrage.
5.1. Zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(71)
Nach Auffassung Frankreichs war France Télécom infolge des Gesetzes von 1990 in einer außergewöhnlichen und vom allgemeinen Recht abweichenden Situation, denn nach allgemeinem Recht würden Unternehmen einen Arbeitgeberbeitrag mit befreiender Wirkung abführen, der sich nach der Lohn- und Gehaltssumme und nicht nach der Höhe der ausgezahlten Pensionen bemesse. Die Belastung von France Télécom sei daher außergewöhnlich, da das finanzielle Defizit der Teilregelung für die betroffene Bedienstetengruppe gewiss sei und angesichts des unvermeidbaren Rückgangs der Zahl der Beamten im aktiven Dienst und der damit einhergehenden steigenden Zahl Pensionsempfänger in Zukunft nicht mehr tragbar sei.
(72)
Mit der Reform von 1996 sei die Finanzierung der Pensionen an das allgemeine Recht angeglichen worden, ohne dass dem Unternehmen dadurch eine günstigere Wettbewerbssituation verschafft worden sei, da der Beitrag von France Télécom jährlich so berechnet werde, dass die Höhe der Sozialabgaben und Steuern an die der Wettbewerber des Telekommunikationssektors angeglichen werde. Dass die Beiträge für Risiken, die privatrechtlich Beschäftigten und Beamten nicht gemein seien, bei der Berechnung des Beitrags in Anwendung des „Satzes zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen“ nicht berücksichtigt würden, sei aufgrund des Status der Beamten, der beispielsweise das Risiko Arbeitslosigkeit außer im Sonderfall der Entlassung oder Abberufung ausschließe, gerechtfertigt.
(73)
Als Bezugsrahmen für die Bewertung, ob die Belastungen von France Télécom als gewöhnlich oder außergewöhnlich anzusehen seien, ist nach Auffassung Frankreichs die Situation der Wettbewerber des Unternehmens in Frankreich heranzuziehen. Im vorliegenden Fall seien allerdings mit der Reform von 1996 aufgrund der übermäßig hohen, vom allgemeinen Recht abweichenden, ungerechten und langfristig nicht tragbaren Belastung, die France Télécom mit dem Gesetz von 1990 aufgebürdet worden sei, durch die Abschaffung dieser Belastung und die Angleichung an die Situation der Wettbewerber lediglich wieder normale Wettbewerbsbedingungen hergestellt worden. Im Übrigen habe France Télécom keinen Ausgleich für die unter diesem System entstandenen Nachteile erhalten, obwohl das Unternehmen, wie in der Stellungnahme betont wird, noch immer unter den strukturellen Nachteilen, den Mehrkosten und dem starren Status der von ihr beschäftigten Beamten leide, insbesondere im Hinblick auf Vorruhestandsmaßnahmen oder die Rückkehr in die Verwaltung, Aufwendungen für Fortbildungsmaßnahmen oder höhere Lohnkosten. Die aktuelle, aus der Reform hervorgehende Regelung verschaffe France Télécom daher keinen Vorteil und enthalte infolgedessen kein Beihilfeelement im Sinne des Vertrags.
(74)
Diese Auslegung ergebe sich aus den allgemeinen, von den Gerichten der Union herausgearbeiteten Grundsätzen, denen zufolge ein Gesetz, das es ermögliche zu vermeiden, dass ein Unternehmen eine Belastung tragen müsse, die in einer normalen Situation nicht vorliegen würde, nicht als staatliche Beihilfe anzusehen sei, da nur Maßnahmen als staatliche Beihilfen einzustufen seien, die Belastungen verminderten, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen habe (47). Dies wäre auch bei Maßnahmen der Fall, die einen staatlichen Wettbewerber von einem strukturellen Nachteil gegenüber seinen privatwirtschaftlichen Wettbewerbern befreien (48). Diese Auslegung stehe auch im Einklang mit der Praxis der Kommission (49).
(75)
Schließlich hält Frankreich es ganz allgemein nicht für relevant, in dieses Verfahren die Ausgleichs- und Sonderausgleichsmechanismen einzubeziehen, in deren Rahmen France zwischen 1991 und 1996 Abgaben abgeführt habe (siehe Tabelle 1), oder das Datum, zu dem ein Vorteil, der auf der mit dem Gesetz von 1996, das hierzu keine Bestimmungen enthalte, eingeführten Reform beruhe, eingetreten sei, um über das Vorliegen einer Beihilfe zu entscheiden. Auch die Zahlung dieser Abgaben habe auf einer vom allgemeinen Recht abweichenden Regelung beruht, bei der das für France Télécom geltende Pensionssystem als eigenständiges System betrachtet worden sei, was von 1997 an nicht mehr der Fall gewesen sei.
(76)
Mit diesem Vorbehalt übermittelte Frankreich detailliertere Angaben zu der von France Télécom übermittelten und in Erwägungsgrund 61 genannten Schätzung der Abgaben, die das Unternehmen seit 1997 nicht mehr entrichtete. Ausgehend von einer Rekonstruktion für 2008 bis 2010, die in Anwendung eines Umrechnungsfaktors retropoliert wurde, vertritt Frankreich die Auffassung, dass die Abgaben, die France Télécom in diesem Rahmen entrichtet hätte, um 165 Mio. EUR unter den vom Unternehmen berechneten Abgaben liegen würden.
5.2. Zur Vereinbarkeit einer etwaigen staatlichen Beihilfe mit dem Binnenmarkt
(77)
Nach Auffassung Frankreichs müsste die Reform von 1996 bezüglich France Télécom, so sie denn eine staatliche Beihilfe darstellen sollte, entsprechend der Analyse der Kommission in ihrer Entscheidung La Poste (50) in jedem Fall als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden. Durch die Reform von 1996 sei France Télécom von einer strukturellen Belastung befreit worden, die ihre Wettbewerbsfähigkeit auf einem zunehmend liberalisierten Markt beeinträchtigt habe, und ihre Beiträge würden seitdem bezüglich der gemeinsamen Risiken auf der Grundlage eines Satzes zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen berechnet.
(78)
Die Tatsache, dass der von France Télécom seit 1997 gezahlte Beitrag die Risiken, die privatrechtlich Beschäftigten und Beamten nicht gemein seien, nicht beinhalte, laufe der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt nicht zuwider. Hierzu zeigt Tabelle 4, die den von Frankreich übermittelten Informationen entnommen ist, den Unterschied zwischen dem von France Télécom gezahlten Beitrag und dem, den sie gezahlt hätte, wenn die nicht gemeinsamen Risiken in die Berechnung einbezogen worden wären, nach Abzug der von France Télécom selbst versicherten Leistungen und anderer Abgaben, die sie gegenüber ihren Wettbewerbern zu tragen hat.
Tabelle 4
Arbeitgeberbeitrag von France Télécom im Zeitraum 1997-2010, berechnet anhand des Satzes zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen (TEC) und eines geänderten Satzes zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen (TEC*) zur Einbeziehung der nicht gemeinsamen Risiken
Jahr
TEC
Mio. EUR
TEC*
Mio. EUR
TEC-TEC*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…] %
1 048,6
[…] %
(…)
(…)
2005
[…] %
984,6
[…] %
(…)
(…)
2006
[…] %
957,6
[…] %
(…)
(…)
2007
[…] %
917,6
[…] %
(…)
(…)
2008
[…] %
859,2
[…] %
(…)
(…)
2009
[…] %
805,4
[…] %
(…)
(…)
2010
[…] %
744,5
[…] %
(…)
(…)
(79)
Frankreich schätzt den aktualisierten Wert der von France Télécom von 1997 bis 2043 tatsächlich gezahlten und zu zahlenden Beiträge auf 13,5 Mrd. EUR. Ein geänderter Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen, der auch die nicht gemeinsamen Risiken einbeziehe, würde nach Abzug von Beiträgen, die France Télécom, nicht jedoch ihre Wettbewerber zu zahlen haben, für denselben Zeitraum zu einem höheren jährlichen Beitrag von 16,7 Mrd. EUR führen. Obwohl sie die Einbeziehung dieser Risiken nicht für relevant halten, haben die französischen Behörden berechnet, dass die Differenz (3,2 Mrd. EUR) durch den pauschalen außerordentlichen Beitrag von 5,7 Mrd. EUR, den France Télécom 1997 gezahlt hat, mehr als kompensiert worden sei.
(80)
Nach Auffassung Frankreichs könne man wie in der Entscheidung La Poste (51) diesen pauschalen Beitrag einem Ausgleichsbetrag gleichsetzen, durch den die Zahlung von Beiträgen in Verbindung mit einem geänderten Satz, der auch die Beiträge für die nicht gemeinsamen Risiken beinhalte, ausgeglichen werde. In diesem Fall zeige sich, dass dieser Ausgleichsbetrag den Unterschiedsbetrag zwischen dem mit der Reform von 1996 festgelegten Satz und dem in Tabelle 4 angegebenen Satz übersteige und dass dieser Ausgleichsbetrag durch die Differenz der Sätze nie vollständig aufgezehrt werde. Damit seien die von der Kommission in der Eröffnungsentscheidung geäußerten Zweifel am Vorliegen wirklich gleicher Wettbewerbsbedingungen zwischen France Télécom und deren Wettbewerbern ausgeräumt.
(81)
Nach Auffassung der Französischen Republik ist die Finanzierungsreform für die Ruhegehälter der bei La Poste beschäftigten Beamten, die 2006 eingeführt wurde und sich an der von France Télécom im Jahr 1996 orientierte, in den wesentlichen Punkten mit der Reform von France Télécom vergleichbar. In Anbetracht dieser Parallelität dürfe die Kommission von ihrer früheren Entscheidungspraxis im Fall La Poste nicht abweichen. Im Besonderen müsse die Kommission zulassen, dass der France Télécom auferlegte pauschale außerordentliche Beitrag bei der Prüfung der Reform im Hinblick auf das Vorliegen gleicher Wettbewerbsbedingungen berücksichtigt und de facto als Anzahlung auf die Beiträge für die nicht gemeinsamen Risiken betrachtet werde.
(82)
Die damaligen Debatten vor der Nationalversammlung und dem Senat, in denen von einer finanziellen Deckung der Reform über einen Zeitraum von zehn Jahren die Rede gewesen sei, hätte dagegen auf punktuellen Erklärungen beruht. Solche Überlegungen seien weder in den Begründungen der Gesetzentwürfe noch in den betreffenden Gesetzen oder den jeweiligen Durchführungsbestimmungen enthalten. Der Gesetzgeber habe 1996 beabsichtigt, die Pensionslast von France Télécom auf dem Niveau der Belastungen ihrer Wettbewerber festzulegen und nicht, der Reform für einen Zeitraum von zehn Jahren ihre Wirkung zu nehmen, worauf die Argumentation schließen lassen könnte, die die Kommission auf der Grundlage von hier nicht relevanten Erklärungen annehmen könnte.
(83)
Die parlamentarischen Arbeiten würden eindeutig darauf hindeuten, dass der Beitrag pauschal und ohne Kopplung an die vom Staat tatsächlich zu übernehmende Belastung festgelegt worden sei. Zudem habe der Conseil constitutionnel in seiner Entscheidung Nr. 96-385 DC vom 30. Dezember 1996 festgestellt, dass der pauschale Beitrag von 37,5 Mrd. FRF durch die Übernahme der Beamtenpensionen durch den Staat gerechtfertigt sei, ohne die Gegenleistung dafür darzustellen, während auf der anderen Seite die Zahlungen an die Staatskasse keiner besonderen Ausgabe zugewiesen seien und gemäß Artikel 18 des Organbeschlusses (ordonnance organique) vom 2. Januar 1959 über die Haushaltsgesetze allgemein zu einem ausgeglichenen Haushalt beitragen sollten.
(84)
Nach Ansicht Frankreichs wurde der genaue Betrag des außerordentlichen Beitrags im Haushaltsgesetz für 1997 nicht unter Berücksichtigung eines Zeitraums von zehn Jahren festgelegt, währenddessen der Staat über diesen Beitrag eine „Erstattung“ erhalten würde, sondern im Gegenteil anhand der Auswirkungen auf die Bilanzstruktur von France Télécom, die tragbar bleiben mussten. Maßgeblich bei der Festsetzung des Betrags sei nicht der Ausgleich der Belastung des Staates gewesen, sondern das Beitragszahlungsvermögen des Unternehmens.
(85)
Die Art und Weise, wie dieser Beitrag abgekoppelt von den seit 1997 tatsächlich gezahlten Pensionsleistungen verwaltet worden sei, bestätige seinen pauschalen Charakter. Wie aus den von Frankreich übermittelten Zahlen hervorgehe, hätten sich die von 1997 bis 2006 über das Pensionssonderkonto an die Beamten von France Télécom ausgezahlten Pensionen auf […] Mrd. EUR belaufen, während die mit der Verwaltung des Sonderbeitrags von France Télécom beauftragte öffentliche Einrichtung 3,4 Mrd. EUR auf dieses Konto überwiesen habe. Im gleichen Zeitraum habe sich der nicht über Beitragszahlungen finanzierte Restbetrag auf 1,2 Mrd. belaufen. Im Übrigen sei die Dauer dieses Fonds im Jahr 1997 auf 17 bis 25 Jahre geschätzt worden, was in keinem Zusammenhang mit dem Zeitraum von zehn Jahren stehe, auf den die Kommission die Begründung, die sie offenbar annehmen wolle, stütze.
(86)
Nach Ansicht Frankreich wäre France Télécom mit Beitragssätzen, die 201077 % der indexierten Bruttobesoldungen erreicht hätten, und Rückstellungen für die Pensionsverpflichtungen für die bei ihr beschäftigten Beamten nicht wettbewerbsfähig gewesen und ins Abseits gestellt worden. Die Reform sei daher ein entscheidender Schritt bei der Anpassung an die Liberalisierung des Marktes gewesen, habe im Einklang mit einem Ziel der Union gestanden und sei auf das notwendige Mindestmaß begrenzt worden. Ohne diese Reform wäre France Télécom vom Markt gedrängt worden und hätte nicht ohne Konkursrisiken die erforderlichen Investitionen tätigen können, insbesondere um den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss zu ermöglichen, so dass die Reform keine nachteiligen Auswirkungen auf den Wettbewerb gehabt habe.
(87)
Darüber hinaus habe die Finanzierungsreform für die Ruhegehälter von France Télécom und insbesondere die Auferlegung der Zahlung eines außerordentlichen Beitrags nach Angaben Frankreichs dem Staat im Zeitraum von 1997 bis 2006 keine Kosten verursacht, sondern de facto Nettoeinahmen von schätzungsweise mehr als 9,1 Mrd. EUR gebracht (52). Bei einer etwaigen Berechnung des Ertrags des außerordentlichen Beitrags sollte nach Auffassung Frankreichs ein Abzinsungssatz von 7 % gewählt werden. Der Grundsatz eines außerordentlichen Beitrags habe bereits 1996 festgestanden. Der Anlagehorizont müsse lang sein, da die erwartete Differenz zwischen zu zahlenden Leistungen und erwarteten Beiträgen erst 2005, d. h. 9 Jahre später, 500 Mio. und erst 12 Jahre später 1 Mrd. EUR überstiegen hätten. Die durchschnittliche Rendite von Schuldverschreibungen des Staates (obligations assimilables du Trésor, nachstehend „OAT“ genannt) mit einer Laufzeit von 15 Jahren habe im Jahr 1996 6,9 % betragen. France Télécom habe zwischen November 1991 und November 1997 Anleiheemissionen zu einem vergleichbaren Durchschnittssatz von 7 % aufgelegt.
(88)
Die Beschlagnahmung der von der Kommission in Anwendung ihrer Entscheidung über die Gewerbesteuerpflicht von France Télécom geforderten Beträge (53) und die anschließende Zahlung dieser Beträge müssten schließlich dazu führen, dass die Kommission ihre Entscheidung gemäß ihrer einschlägigen Bekanntmachung von 2007 (54) als vollzogen ansieht. Die kumulierende Wirkung dieser Beihilfen sei daher nicht zu prüfen.
6. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
6.1. Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(89)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV lautet: „Soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(90)
Die Anwendung der kumulativen Bedingungen dieses Artikels auf den vorliegenden Fall wird in den Abschnitten 6.1.1 bis 6.1.5 geprüft.
6.1.1. Staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe
(91)
Das Gesetz von 1990 und das Gesetz von 1996 wurden vom französischen Staat verabschiedet. Sie sehen vor, dass France Télécom an die Staatskasse eine Gegenleistung für die Festsetzung und Zahlung der Pensionen für die Beamten von France Télécom durch den Staat zahlt. Da France Télécom in Anwendung des Gesetzes von 1996 an eine geringere Gegenleistung an die Staatskasse zahlt als nach der ursprünglichen Fassung des Gesetzes von 1990, wird die Beihilfe France Télécom aus Mitteln des französischen Staates gewährt.
6.1.2. Begünstigung bestimmter Unternehmen
(92)
Mit den Bestimmungen des Gesetzes von 1990 wird das für das öffentliche Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit France Télécom geltende System festgelegt. Durch das Gesetz von 1996 über das staatliche Unternehmen France Télécom wurde dieses System durch speziell für France Télécom geltende Bestimmungen geändert.
(93)
Mit der durch das Gesetz von 1990 eingeführten Regelung soll eine besondere Gegenleistung im Hinblick auf die Grundsätze und die Höhe der von France Télécom an den französischen Staat gezahlten Arbeitgeberbeiträge für Pensionen festgelegt werden. Bei der von France Télécom zu zahlenden Gegenleistung, die im Gesetz von 1990 in seiner ursprünglichen Fassung vorgesehen war und von 1991 bis 1996 galt, sowie bei der davon abweichenden, mit dem Gesetz von 1996 eingeführten und seit 1997 geltenden Gegenleistung handelt es sich somit um besondere Maßnahmen, die einzig und allein France Télécom betreffen und als solche - entgegen den Behauptungen von France Télécom - das Kriterium der Selektivität erfüllen.
6.1.3. Wirtschaftlicher Vorteil, der den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht
(94)
Es muss bestimmt werden, ob die Maßnahmen zur Festsetzung der Höhe der in Rede stehenden Ausgleichszahlung France Télécom begünstigen. Die Frage, ob die mit dem Gesetz von 1996 eingeführten Änderungen von Artikel 30 des Gesetzes von 1990 eine Beihilfe darstellen, weil sie France Télécom einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen, muss anhand der Natur und des inneren Aufbaus des in Rede stehenden Pensionssystems und der Auswirkungen, die sich daraus für France Télécom ergeben, gewürdigt werden und nicht anhand der Gründe oder Ziele der Änderungen. Das mit der Änderung des Gesetzes von 1990 angestrebte Ziel ist entgegen dem Vorbringen Frankreichs bei der Würdigung der Auswirkungen grundsätzlich nicht relevant.
(95)
Die Übernahme der Festsetzung und Zahlung der Pensionen für die Beamten von France Télécom durch den Staat ergibt sich aus der Anwendung des Pensionsgesetzbuchs für Zivilbeamte und Soldaten, das allein für die betroffenen ehemaligem Beamten gilt. Weder durch das Gesetz von 1990 noch durch das von 1996 wurden der Status dieser Beamten oder der Grundsatz der Übernahme der Zahlung ihrer Pension durch den Staat geändert. Diese Übernahme scheint auf dem Grundsatz zu beruhen, dass die unter das Statut fallenden Beamten vollkommen unabhängig im allgemeinen Interesse dem Gemeinwohl dienen. Dies ist nicht der Fall, wenn die Beamten für ein Unternehmen arbeiten, das seine Leistungen entgeltlich erbringt, um den wirtschaftlichen Interessen dieses Unternehmens zu dienen, das im Wettbewerb mit anderen, die gleichen Leistungen erbringenden Unternehmen steht.
(96)
Vor diesem Hintergrund stellt die Zahlung einer Gegenleistung an den Staat, die im Gesetz von 1990 sowohl in seiner ursprünglichen Fassung als auch nach den mit dem Gesetz von 1996 eingeführten Änderungen vorgesehen ist, eine Ausnahme vom Grundsatz der Übernahme durch den französischen Staat dar. Diese Ausnahme liegt in der Natur und dem inneren Aufbau des für die Pensionen der von France Télécom beschäftigten Beamten geltenden Systems begründet. Denn der Staat ist in Anwendung des Pensionsgesetzbuchs für Zivilbeamte und Soldaten verpflichtet, die Pensionen für die Beamten von France Télécom, für die das allgemeine Statut der Beamten des französischen Staates und nicht das allgemeine Recht für Sozialleistungen gilt, festzusetzen und zu zahlen.
(97)
Selbst wenn France Télécom keine Gegenleistung gezahlt hätte, wäre der französische Staat verpflichtet, seinen lebenslangen Verpflichtungen gegenüber dem verbeamteten Personal, für welches das betreffende Statut gilt, nachzukommen, es sei denn, diese Verpflichtungen werden einseitig geändert. Wenn dem Unternehmen France Télécom dagegen ohne irgendeine Gegenleistung für die gezahlten oder zu zahlenden Pensionen vom Staat ausgebildete Beamte zur Verfügung gestellt würden, würde France Télécom ein eindeutiger Vorteil verschafft.
(98)
Da die Wettbewerber von France Télécom keine unter das Statut fallenden Beamten beschäftigen, denen gegenüber der französische Staat eine vergleichbare finanzielle Verpflichtung hätte, ist die Logik des Finanzierungssystems der Pensionen und der mit dem Gesetz eingeführten Zahlung von Gegenleistungen für France Télécom nicht auf sie übertragbar. Ein weiterer Beweis dafür ist, dass die französischen Behörden die Auffassung zu vertreten scheinen, dass die Zahlung von Sozialbeiträgen zur Deckung des Risikos der Nichtzahlung des Arbeitsentgelts beim Personal der Wettbewerber gerechtfertigt ist, weil sich sein Status im Hinblick auf diese Risiken unterscheidet. Nun ist es aber eben dieser Status, auf den sich Frankreich bei seinem Vorbringen beruft, dass die Einbeziehung der Risiken, die Beamten und privatrechtlich Beschäftigten nicht gemein sind, in die Berechnung der von France Télécom in Anwendung des Gesetzes von 1996 an den Staat gezahlten Gegenleistung nicht gerechtfertigt ist.
(99)
Daraus folgt somit, dass diese Unternehmen hinsichtlich der Abgaben für ihre privatrechtlich Beschäftigten - entgegen den Behauptungen von Frankreich und France Télécom in ihren jeweiligen Stellungnahmen - weder rechtlich noch faktisch in einer Lage sind, die mit der von France Télécom für deren verbeamtetes Personal vergleichbar wäre.
(100)
Ebenso wenig vergleichbar ist das für France Télécom geltende System der Gegenleistung mit dem System, das für andere öffentliche Einrichtungen gilt, die unter das Statut fallende Beamte beschäftigen, wie die Monnaie de Paris (Münzprägeanstalt Paris) oder das Office National des Forêts (französisches Forstamt), die im Hinblick auf einige ihrer Tätigkeiten als Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV eingestuft werden können, oder für andere öffentliche Industrie- und Handelsunternehmen wie früher EDF oder GDF. EDF oder GDF besaßen besondere Ruhegehaltssysteme, die nicht an die des öffentlichen Dienstes angeglichen waren. Die Systeme von EDF und GDF wurden übrigens seitdem an das allgemeine System angelehnt, wobei darauf hinzuweisen ist, dass die Kommission die Ansicht vertrat, dass diese Anlehnung keine Beihilfe darstellte, weil sie für den Staat finanziell neutral war (55), was hier bei der Reform von 1996 nicht der Fall ist.
(101)
Bei dem System der Gegenleistung an den Staat für die Zahlung der Pensionen der bei La Poste beschäftigten Beamten, vor den beschriebenen und von der Kommission in ihrer Entscheidung La Poste unter Auflagen genehmigten Änderungen, handelte es sich dagegen um das System eines staatlichen Unternehmens, das mit einem öffentlichen Industrie- und Handelsunternehmen vergleichbar ist, und gemäß dem Gesetz von 1990 in seiner ursprünglichen Fassung dem von France Télécom insofern ähnlich war, als es die jährliche Erstattung der an die pensionierten Beamten ausgezahlten Pensionen an den Staat und die Abführung der in Artikel L-134 des Code de la sécurité sociale vorgesehenen Abgaben vorsah.
(102)
Auch wenn zwischen La Poste und France Télécom kein Wettbewerb besteht, der durch die Letzterer gewährten Vorteile verfälscht wird oder verfälscht zu werden droht, galten doch für die Beamten von France Télécom vor der Reform von 1996 die gleiche Logik und die gleichen Bestimmungen des Ruhegehaltsystems wie für die Beamten von La Poste. Im Übrigen vertrat die Kommission in ihrer Entscheidung La Poste, dass die Reform des für La Poste geltenden Systems eine staatliche Beihilfe darstellte, während Frankreich behauptet, dass dies bei France Télécom nicht der Fall sei. Als Bezugsrahmen für die Würdigung der Situation von France Télécom muss daher ganz allgemein die Situation eines staatlichen oder privatwirtschaftlichen Unternehmens herangezogen werden, das verbeamtetes Personal beschäftigt, dessen Status sich nicht geändert hat. Solche Unternehmen wären in einer mit France Télécom vergleichbaren Lage. Anhand dieses Vergleichsrahmens kann somit das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe zugunsten von France Télécom gewürdigt werden.
(103)
Auch kann entgegen dem Vorbringen von Frankreich und France Télécom nicht behauptet werden, dass einem Unternehmen, hier France Télécom, durch eine Maßnahme kein Vorteil verschafft werde, weil es einen Ausgleich für einen bestimmten Nachteil erhalte, der diesem Unternehmen in der Vergangenheit entstanden sei. Erst kürzlich hat die Kommission das Vorbringen eines etablierten Telekommunikationsbetreibers und Wettbewerbers von France Télécom zurückgewiesen, dem zufolge spezielle, aus der Vergangenheit herrührende Pensionsansprüche für einen Teil des Personals, die mit denen des Beamtenrechts vergleichbar sind und vom allgemeinen Recht abweichen, Maßnahmen zur Senkung der Pensionsbeiträge für diese Gruppe von Beschäftigten, die dem Unternehmen entstehen, rechtfertigen (56). Wie die französischen Behörden bei den Beratungen über den Gesetzentwurf betonten, wurde dem französischen Staat mit dem Gesetz von 1996 durch die Feststellung und Auszahlung der Pensionen für die Beamten von France Télécom eine neue und schwere Belastung aufgebürdet. Gleichzeitig hatte das Gesetz von 1996 eine Verringerung der von France Télécom stets gezahlten Gegenleistung zur Folge.
(104)
Aufgrund der im Gesetz vorgesehenen Modalitäten zur Berechnung des Arbeitgeberbeitragssatzes zahlt France Télécom seit dem 31. Dezember 1996 eine geringere Gegenleistung an den Staat, als sie ohne das Gesetz gezahlt hätte. Zudem löste France Télécom die gebildeten Rückstellungen für die Zahlung zukünftiger Verpflichtungen aufgrund der befreienden Wirkung des mit diesem Gesetz eingeführten Arbeitgeberbeitrags zum 31. Dezember 1996 auf. Die Belastung, von der France Télécom befreit wurde, war somit weder neu, da das Gesetz von 1990 die bis dato geltende Haushaltspraxis fortführte, noch unvorhersehbar, da das Unternehmen zu diesem Zweck Rückstellungen gebildet hatte, noch vom allgemeinen Sozialversicherungssystem abweichend, da dieses für die von France Télécom gezahlte Gegenleistung nicht gilt.
(105)
Mit dem Inkrafttreten des Gesetzes von 1996 wurde die jährliche Beitragspflicht zur vollständigen Deckung der Finanzierung der Pensionen für das betroffene Personal auf den französischen Staat übertragen. Die Höhe der somit durch das Gesetz von 1996 gewährten Beihilfe lässt sich, seit dem Inkrafttreten, anhand des jährlichen Unterschiedsbetrags zwischen der Gegenleistung, die der von France Télécom an den französischen Staat gezahlte Arbeitgeberbeitrag mit befreiender Wirkung darstellt, und den in Tabelle 1 angegebenen Abgaben, die sie in Anwendung des Gesetzes von 1990 gezahlt hätte, wenn es nicht geändert worden wäre, abzüglich des 1997 gezahlten pauschalen Beitrags berechnen.
(106)
Aus den von Frankreich übermittelten und in Erwägungsgrund 40 dargelegten Schätzungen geht hervor, dass die französischen Behörden den Gesamtbetrag dieser neuen Nettobelastung bis 2043, wenn die finanziellen Verpflichtungen des Staates gegenüber den pensionierten Beamten oder ihren Angehörigen erloschen sein würden, zum Zeitpunkt der Reform im Jahr 1996 auf […] Mrd. EUR schätzen konnten. Im Jahr 1996 belief sich der aktuelle Wert der Nettobelastung nach Abzug der jährlichen Beiträge von France Télécom (15,2 Mrd. EUR), der Beiträge ihrer Beschäftigten ([…] Mrd. EUR) und des pauschalen außerordentlichen Beitrags von 5,7 Mrd. EUR auf […] Mrd. EUR.
(107)
Im Übrigen ist festzustellen, dass die zurzeit der Reform im Jahr 1996 geschätzten tatsächlichen Beträge eine annähernde Schätzung waren (57). Mit der von France Télécom in Form von jährlichen Beiträgen zu zahlenden Gegenleistung wurde ebenso wenig wie mit dem 1997 gezahlten Ausgleichsbetrag von 5,7 Mrd. EUR die Haushaltsneutralität für den französischen Staat bezweckt oder bewirkt. Wenn dies der Fall gewesen wäre, wären vorbehaltlich der Eignung der versicherungsmathematischen Berechnungshypothesen die Aufwendungen und Erträge für den gesamten Zeitraum gleich hoch gewesen und hätte infolgedessen kein wirtschaftlicher Vorteil für France Télécom vorgelegen.
(108)
Die französischen Behörden waren sich bewusst, dass die „Übertragung der Pensionslasten für die verbeamteten Mitarbeiter von France Télécom auf den allgemeinen Staatshaushalt eine neue und schwere Belastung für den Staat“ war, welche durch den pauschalen außerordentlichen Beitrag oder den Ertrag aus der Veräußerung eines Teils der vom Staat gehaltenen Aktien des Unternehmens nur zum Teil gedeckt würde. Die in Erwägungsgrund 31 angeführten Debatten zeigen, dass der Staat 1996 nicht versucht hat, die in Zukunft übernommene neue Belastung vollständig auszugleichen, sondern im Gegenteil versucht hat, eine neue Belastung übernehmen, und dass „mit diesem Vorhaben zuallererst den Interessen des Unternehmens Rechnung getragen“ wird.
(109)
Selbst mit anderen als den vom französischen Staat bei der Schätzung der übernommenen neuen Belastung herangezogenen versicherungsmathematischen Hypothesen und trotz des 1997 gezahlten pauschalen außerordentlichen Beitrags ist offensichtlich, dass mit der Reform ein erheblicher wirtschaftlicher Vorteil in Form geringerer Arbeitgeber-Pensionsbeiträge gewährt wurde. Da der pauschale Beitrag oder Ausgleichsbetrag es nicht ermöglichte, die auf den französischen Staat übertragenen Lasten vollständig zu decken, sondern höchstens, sie zu vermindern, und in Anbetracht der Größenordnung, um die es hier geht, kann weder die Eignung der seinerzeit gewählten versicherungsmathematischen Berechnung noch die Genauigkeit der Schätzungen, die sich daraus für den gesamten Zeitraum bis 2043 ergeben, bestätigt werden.
(110)
Im Übrigen können die aus den geringeren Beiträgen von France Télécom erwachsenden Vorteile nicht mit angeblichen Nachteilen infolge der Beschäftigung von Beamten verglichen werden, wie France Télécom mit Unterstützung von Frankreich vorbringt. Durch das Gesetz von 1996 wurden diese angeblichen Nachteile jedenfalls nicht verschärft, da es nicht zur Einstellung von weiteren Beamten geführt hat. Im Übrigen zielte das Gesetz von 1996 nicht darauf ab, France Télécom durch die Entlastung von einem Teil ihrer finanziellen Verpflichtungen einen Ausgleich für einen angeblichen Nachteil im Zusammenhang mit den Gehältern oder, um es mit den Worten von France Télécom auszudrücken, mit der geringeren Arbeitsplatzmobilität der Beamten zu gewähren.
(111)
Darüber hinaus ist auf die Vorbringen zu den angeblichen Nachteilen der Beschäftigung von Beamten, die Frankreich und France Télécom geltend machen, Folgendes zu erwidern:
-
Zum Ersten verfügte France Télécom vor der vollständigen Öffnung des französischen Marktes für den Wettbewerb über ausgebildetes und kompetentes Personal, ohne das sie, wenn sie es vollständig hätte ersetzen müssen, ihre Stellung auf dem Markt nicht hätte behaupten können, was France Télécom in ihren Schriftsätzen zu erwähnen vergisst.
-
Darüber hinaus stellen die Gehälter und die Investitionen in die Personalschulung, die France Télécom als Nachteile wertet, normale Belastungen eines Unternehmens dar, die das Engagement und die Produktivität des Personals in Bezug auf die Wettbewerber durchaus verbessern können.
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Im Übrigen ist zwar richtig, dass France Télécom über keine Möglichkeiten zur Anpassung der Lohn- und Gehaltssumme durch die Umsetzung eines Sozialplans zum Personalabbau für die betroffenen Beschäftigten verfügt, aber zweifelhaft, ob ein solcher Plan, der nur unter das Statut fallende Beamte betrifft, aufgrund von deren Status rechtsgültig hätte umgesetzt werden können, während die Beendigung der Einstellung von Beamten im Jahr 1997 und der Einsatz von privatrechtlich Beschäftigten ihr gewisse Möglichkeiten zur flexibleren Anpassung der Lohn und Gehaltssumme boten.
-
Schließlich stimmt es zwar, dass das Unternehmen erhebliche Summen für Vorruhestandsmaßnahmen aufgewendet hat, doch der Anreiz und das Interesse für das Unternehmen, eine solche Maßnahme durchzuführen, wären ohne die mit dem Gesetz von 1996 vorgesehene Übertragung der finanziellen Verpflichtungen von France Télécom auf den französischen Staat geringer gewesen. Die Maßnahme ermöglicht somit die Schaffung von Anreizen für die vorzeitige Pensionierung und die frühere Übernahme der Pensionen für die betroffenen Bediensteten durch den Staat. Ohne das Gesetz von 1996 hätte France Télécom diese Pensionen weiter übernehmen müssen.
(112)
Ebenso unbegründet wegen mangelnden Zusammenhangs mit der Frage des Vorliegens oder Nichtvorliegens eines wirtschaftlichen Vorteils infolge der in Rede stehenden Maßnahme ist die von den Beschwerdeführern geltend gemachte Berücksichtigung der Wettbewerbsvorteile, die France Télécom aus ihrem früheren Monopol erwachsen sein sollen. Die angeblichen Vor- und Nachteile stehen in keinem faktischen Zusammenhang mit der Frage gleicher Wettbewerbsbedingungen auf den Telekommunikationsmärkten bezüglich der Sozialabgaben.
(113)
Einzig durch den im Gesetz von 1996 vorgesehenen pauschalen außerordentlichen Beitrag haben sich die Kosten von France Télécom in Bezug auf die bereits genannte Vergleichssituation unmittelbar erhöht. Durch die Zahlung des pauschalen Beitrags wurde der Beihilfebetrag, der France Télécom gewährt wurde und bis zum Erlöschen der vom französischen Staat in Anwendung des Gesetzes von 1996 anstelle von France Télécom übernommenen finanziellen Belastung noch gewähren wird, verringert. Vorbehaltlich der Angemessenheit der von der französischen Regierung seinerzeit verwendeten versicherungsmathematischen Methoden wäre France Télécom ohne diesen pauschalen Beitrag um einen Nettowert von 18,9 Mrd. EUR im Jahr 1996 entlastet worden, und nicht um […] Mrd. EUR.
(114)
Aufgrund des Gesetzes von 1996 konnte und kann France Télécom somit über höhere finanzielle Mittel verfügen, um sich auf ihren Märkten zu betätigen. Infolge des Gesetzes von 1996 verfügte France Télécom über höhere Mittel als nach den Regelungen des Gesetzes von 1990 in seiner ursprünglichen Fassung. Die Märkte für Telekommunikationsdienste, auf denen France Télécom in ganz Frankreich und in anderen Mitgliedstaaten tätig war und ist, wurden nun aber seit 1988 durch den Wegfall von ausschließlichen oder besonderen Rechten erst schrittweise und dann, bis auf besondere Ausnahmen, von 1998 an vollständig liberalisiert. In Frankreich waren die Märkte 2002 vollständig für den Wettbewerb geöffnet. Mit dem Wegfall der rechtlichen Schranken ging der Markteintritt weiterer Wirtschaftsteilnehmer einher, mit denen France Télécom - sogar vor den Legislativmaßnahmen von 1990 und 1996, die Gegenstand dieses Beschlusses sind - im Wettbewerb stand und steht.
(115)
Dadurch, dass France Télécom von der Verpflichtung zur Bildung von Rückstellungen für zukünftige Pensionslasten für ihr verbeamtetes Personal befreit war und geringere jährliche Beiträge zahlen musste, wies ihre Bilanz geringere Verbindlichkeiten und Belastungen auf, was ihre Attraktivität bei der Aufnahme von Kapital erhöhte, so dass France Télécom in einer günstigeren Lage als vor der Reform von 1996 war. Dadurch, dass das Unternehmen von einer Belastung befreit wurde, die auf ihrem angestammten französischen Markt entstanden war, konnte sich France Télécom leichter auf den nunmehr für den Wettbewerb geöffneten Märkten anderer Mitgliedstaaten entwickeln, was sie auch getan hat, wie in den Erwägungsgründen 48 bis 50 aufgezeigt wird.
(116)
Daraus folgt, dass die Entlastung von France Télécom, die auf den Modalitäten zur Berechnung der an den französischen Staat für die Übernahme der Pensionen des verbeamteten Personals zu zahlenden Ausgleichsleistung beruht, den Wettbewerb zwischen France Télécom und diesen neuen Wirtschaftsteilnehmern in Frankreich und den anderen Mitgliedstaaten, in denen France Télécom präsent ist, verfälscht oder zu verfälschen droht.
6.1.4. Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
(117)
Die Märkte, auf denen France Télécom in Frankreich tätig ist, wurden von 1988 an zunehmend für den Wettbewerb geöffnet und sind dadurch in hohem Maße auch für den Handel zwischen Mitgliedstaaten geöffnet. Die Richtlinie 96/19/EG zielte auf die vollständige Liberalisierung des Telekommunikationssektors vom 1. Januar 1988 an ab. Wirtschaftsteilnehmer, deren Kapital zum Teil von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten gehalten wird, haben sich daraufhin in Frankreich niedergelassen. Einige dieser Märkte betreffen die Auslandsverbindungen zwischen Mitgliedstaaten. Zudem erbringt France Télécom über Tochtergesellschaften elektronische Kommunikationsdienste in anderen Mitgliedstaaten, insbesondere in Spanien, Belgien oder dem Vereinigten Königreich.
(118)
Unter diesen Umständen kann eine Maßnahme, die France Télécom von ihren normalen betrieblichen Aufwendungen entlastet und dadurch Mittel freisetzt, die dieses Unternehmen verwenden kann, um zu investieren oder sein kommerzielles Angebot in Frankreich zu verbessern oder sich in anderen Mitgliedstaaten niederzulassen, den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
6.1.5. Schlussfolgerung zum Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(119)
Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass Frankreich France Télécom mit der Verringerung der Gegenleistung, die der an den Staat zu zahlende Arbeitgeberbeitrag für die im Gesetz von 1990 in seiner ursprünglichen Fassung vorgesehenen Pensionslasten darstellt, und mit der Ersetzung durch die im Gesetz vom 1996 vorgesehene Gegenleistung dadurch, dass diese geringer als die zuvor geltende Gegenleistung ist, bei der im Zuge des Gesetzes von 1996 eingeführten Übertragung von Belastungen eine Beihilfe aus staatlichen Mitteln gewährt hat, die den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht und den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV beeinträchtigt.
(120)
Infolgedessen muss geprüft werden, ob diese Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann.
6.2. Alternative Rechtsgrundlagen für die Vereinbarkeit der Beihilfe
(121)
Die Kommission stellt fest, dass sich Frankreich nicht auf Artikel 106 Absatz 2 EG-Vertrag als Grundlage für die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Beihilfen berufen hat.
(122)
Die in Artikel 107 Absatz 2 AEUV vorgesehenen Ausnahmen für Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher, Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, sowie Beihilfen für die Wirtschaft bestimmter Gebiete der Bundesrepublik Deutschland sind im vorliegenden Fall ganz offensichtlich nicht relevant.
(123)
Im Hinblick auf die in Artikel 107 Absatz 3 AEUV vorgesehenen Ausnahmen stellt die Kommission fest, dass die betreffenden Beihilfen nicht zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten dienen, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, und dass sie nicht zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Frankreichs bestimmt sind. Auch sollen sie nicht die Kultur und die Erhaltung des kulturellen Erbes fördern.
(124)
Daher scheint zur Würdigung der Vereinbarkeit dieser Maßnahme nur Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV in Betracht zu kommen.
6.3. Vereinbarkeit der Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(125)
Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV lautet: „Als mit dem Binnenmarkt vereinbar können angesehen werden: […] Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft […]“.
(126)
Damit eine Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann, weil sie die Entwicklung bestimmter Wirtschaftszweige oder -gebiete fördert, muss sie die Art und Weise, wie die wirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt wird, verbessern. Eine Beihilfe ist nur dann im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c vereinbar, wenn sie die Handelsbedingungen nicht in einer dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Weise verändert. Bei ihrer Würdigung misst die Kommission den Kriterien Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit besondere Bedeutung bei (58).
(127)
Zunächst ist, auch angesichts der von der Kommission in ihrer Eröffnungsentscheidung geäußerten Zweifel, festzustellen, dass die Französische Republik von France Télécom einen zufriedenstellenden Betrag in Höhe der zurückgeforderten Beihilfen erhalten hat, wie von der Kommission in ihrer Entscheidung über die Gewerbsteuerpflicht von France Télécom gefordert wurde (59). Die Kommission vertritt nach der Bestätigung des Urteils des Gerichts, mit dem die Klage auf Erklärung der Nichtigkeit dieser Entscheidung vom Gerichtshof zurückgewiesen wurde (60), die Auffassung, dass Frankreich die erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, um seinen auf dieser Entscheidung beruhenden Verpflichtungen nachzukommen. Da mit der ordnungsgemäßen Rückforderung der im Rahmen der Gewerbesteuer gewährten Beihilfen der wirtschaftliche Vorteil, der France Télécom dadurch verschafft wurde, entfallen ist, braucht eine mögliche kumulierende Wirkung nicht geprüft zu werden.
(128)
Im Übrigen ist gleich zu Beginn festzustellen, dass Sozialabgaben eines Unternehmens im Gegensatz zu Investitionsaufwendungen wiederkehrende Betriebskosten sind und eine Beihilfe zur Senkung dieser Kosten eine Betriebsbeihilfe darstellt, deren Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt von der Kommission gemäß der Rechtssprechung des Gerichtshofs sehr restriktiv gewürdigt werden muss.
6.3.1. Vereinbarkeit der Beihilfe mit einem Ziel von gemeinsamem Interesse
(129)
Im vorliegenden Fall kann die seit 1997 gewährte Beihilfe als Maßnahme zur Förderung der Entwicklung des Wirtschaftszweigs der Erbringung elektronischer Kommunikationsdienstleistungen vor dem Hintergrund der vollständigen Liberalisierung dieser Märkte angesehen werden. Denn das Gesetz von 1996 wurde in Verbindung mit dem Gesetz Nr. 96-659 vom 26. Juli 1996 zur Regelung des Fernmeldewesens angenommen, mit dem die Verpflichtungen, die sich aus dem Unionsrecht und speziell aus der Richtlinie 96/16/EG ergaben, in Frankreich umgesetzt wurden.
(130)
Das allgemeine Ziel, das mit dem Gesetz von 1996 angestrebt wurde, bestand hinsichtlich der Zahlung einer finanziellen Gegenleistung an den französischen Staat darin, die gehaltsbezogenen Sozialabgaben und Steuern von France Télécom an die der übrigen Unternehmen, für die die allgemeinen Vorschriften bezüglich der Sozialleistungen gelten, anzugleichen. Das eingesetzte Mittel, d. h. eine Beihilfe, die direkt und ausschließlich die Art und Weise betrifft, wie die Arbeitgeberbeiträge von France Télécom festgelegt werden, erscheint als zum Erreichen des Ziels geeignet.
(131)
Eine Beihilfemaßnahme, die darauf ausgerichtet ist, die laufenden Sozialabgaben von France Télécom zu senken, die aus einer Zeit herrühren, als der überwiegende Teil ihrer Dienstleistungen monopolisiert war und kein effizientes wirtschaftliches Verhalten erforderte, kann in einem anderen wettbewerbsbestimmten Umfeld dazu beitragen, dass die Art und Weise, wie die ehemals monopolisierten Dienstleistungen erbracht werden, verbessert wird, sofern der leistungsbezogene Wettbewerb durch die Finanzmittel, die die Wettbewerber für ihre jeweiligen Sozialabgaben aufwenden müssen, nicht verzerrt wird. Im Folgenden werden zwar gewisse Vorbehalte hinsichtlich der Angemessenheit bestimmter Bestimmungen des Gesetzes zum Erreichen des darin festgelegten Ziels geäußert, doch die Legitimität des Gesetzes und seine Vereinbarkeit mit dem Ziel von allgemeinem Interesse, Märkte für elektronische Kommunikationsdienste, auf denen ein wirksamer Wettbewerb herrscht, zu fördern und so zum technologischen Fortschritt und wirtschaftlichen Aufschwung dieses Wirtschaftszweiges beizutragen, stehen außer Zweifel.
6.3.2. Notwendigkeit der Beihilfe
(132)
Die Begrenzung der Zahl der bei France Télécom beschäftigten Beamten infolge des mit dem Gesetz von 1996 eingeführten und am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen Einstellungsverbots hätte im Verhältnis zum verbeamteten Personal im aktiven Dienst unweigerlich zu einem deutlichen Anstieg der Pensionslasten von France Télécom geführt. Denn dadurch, dass France Télécom keine Staatsbeamten mehr einstellen konnte, was im Übrigen angesichts der nunmehr wettbewerbsbestimmten in Rede stehenden Dienstleistungen verständlich ist, hätte France Télécom im Vergleich zu ihren Wettbewerbern übermäßig hohe Pensionszahlungen für die betreffenden Bediensteten leisten müssen. Festzustellen ist auch, dass die in den ursprünglichen Bestimmungen des Gesetzes von 1990 vorgesehenen Verpflichtungen zur Zahlung einer Gegenleistung an den französischen Staat nicht nur die Beamten im aktiven Dienst auf den 1990 und danach wettbewerbsbestimmten Märkten betrafen, sondern auch die Beamten der Generaldirektion des Ministeriums für das Post- und Fernmeldewesen, die 1990 bereits pensioniert waren.
(133)
So hätte nach Angaben Frankreichs bei Fortgeltung des Gesetzes von 1990 der Beitragssatz von France Télécom 77 % der indexierten Bruttobesoldungen der 2010 im aktiven Dienst stehenden Beamten betragen. Dieser Satz muss mit einem Satz von […]% verglichen werden, der es ermöglichen würde, gleiche Wettbewerbsbedingungen für die gemeinsamen und nicht gemeinsamen Risiken zwischen France Télécom und ihren Wettbewerbern herzustellen. In absoluten Werten würde die Differenz etwa […] Mio. EUR an jährlichen Mehrkosten gegenüber dem Beitragssatz, der gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleistet, ausmachen. Zudem hätte France Télécom ohne die mit dem Gesetz eingeführte befreiende Wirkung der Arbeitgeberbeiträge weiterhin Rückstellungen bilden müssen, die gegenüber den 1996 bereits gebildeten Rückstellungen in Höhe von 3,6 Mrd. EUR stark gestiegen wären.
(134)
Die Ausführungen der Beschwerdeführer, dass die Finanzverbindlichkeiten, die France Télécom seit 1996 habe eingehen können, deutlich über den Kosten gelegen hätten, von denen sie vom französischen Staat entlastet worden sei, sind nicht relevant, weil sie in keinem Zusammenhang mit der untersuchten Frage stehen. Selbst wenn die Zunahme der Finanzverbindlichkeiten, die France Télécom seit 1996 aufnahm, und die betreffenden Beträge das von Frankreich angeführte Risiko des Konkurses des Unternehmens für den Fall, dass die im Gesetz von 1990 vorgesehene Regelung fortgeführt worden wäre, auszuschließen scheinen, scheint die Beihilfe in Zukunft notwendig zu sein, damit sich France Télécom auf den Märkten in einem leistungsbezogenen Wettbewerb behaupten kann, ohne aufgrund von Sozialabgaben benachteiligt zu sein, die aus der Vergangenheit herrühren und die ihre Wettbewerber nicht zu tragen haben.
(135)
Die Ausführungen der Beschwerdeführer und des Telekommunikationsbetreibers zur Zweckmäßigkeit einer Gesamtbilanz zur Beurteilung der Notwendigkeit der Beihilfe angesichts der weitere Vorteile, die France Télécom aus ihrer früheren Monopolstellung erwachsen sein sollen, sind im vorliegenden Fall unbegründet. Es stimmt zwar, dass France Télécom seit 1996 auf vielen Dienstleistungsmärkten, auf denen sie in Frankreich tätig ist, eine beherrschende Stellung innehat, insbesondere aufgrund von systemimmanenten Netzeffekten der Kommunikationsmärkte. Auch hat France Télécom ihre Präsenz auf den Märkten anderer Mitgliedstaaten ausgeweitet und dort wesentliche Marktanteile erworben, insbesondere in Polen und Spanien. Allerdings unterliegt France Télécom, wie der Telekommunikationsbetreiber in seiner Stellungnahme indirekt betont, aufgrund ihrer beherrschenden Stellung im Sinne von Artikel 102 AEUV oder ihrer signifikanten Marktmacht im Sinne des für elektronische Kommunikation geltenden Unionsrechts (61) besonderen asymmetrischen Auflagen, die für Wettbewerber mit geringerer Marktmacht nicht gelten.
(136)
Gerade mit diesen Auflagen, die beispielsweise den Zugang zu ihrem Netz, den Grundsatz der Kostenorientierung oder die Einschränkung geschäftlicher Verhaltensweisen betreffen, die einem nicht beherrschenden Unternehmen erlaubt sind, wird nun aber bezweckt, dass sich die Stellung, die France Télécom aufgrund ihres früheren Monopols innehat, nicht noch wettbewerbsschädlicher auswirkt. Diese spezifischen Rechtsinstrumente, die von den einzelstaatlichen Regulierungs- und Wettbewerbsbehörden und von der Kommission (62) gestaltet und angewandt werden, sind zielgerichteter und wirksamer, um die anhaltenden Auswirkungen der France Télécom aus ihrer früheren Monopolstellung erwachsenen und von den Beschwerdeführern geltend gemachten Vorteilen zu beseitigen.
(137)
Die hier in Rede stehende staatliche Beihilfe scheint daher dem Grundsatz nach erforderlich zu sein, um ein Ziel von gemeinsamem Interesse zu erreichen, indem sie die Wettbewerbsbedingungen im Zusammenhang mit den Pensionslasten und damit die Erbringung elektronischer Kommunikationsdienste verbessert.
6.3.3. Verhältnismäßigkeit der Beihilfe
(138)
Festzustellen ist, dass die mit dem Gesetz von 1990 eingeführte finanzielle Gegenleistung an den Staat für die Feststellung und Zahlung der Pensionen speziell für France Télécom gilt und einzigartig ist. Der im ursprünglichen Gesetz von 1990 vorgesehene Grundsatz der vollständigen Erstattung wurde von 1996 an durch ein anderes System zur Festsetzung der Höhe der an den Staat zu zahlenden Gegenleistung ersetzt. Theoretisch waren mehrere Optionen zur Bestimmung des von France Télécom zu zahlenden Arbeitgeberbeitrags möglich, die bis hin zur vollständigen Übernahme durch den Staat ohne Erstattung reichten. Seit 1997 wird diese Gegenleistung unter Bezugnahme auf bestimmte Abgaben berechnet, die von den in diesem Wirtschaftszweig tätigen Wettbewerbern zu tragen sind. Um zu bestimmen, ob die Beihilfe zum Erreichen des Ziels verhältnismäßig ist, müssen somit die Objektivität und Angemessenheit des im Gesetz von 1996 gewählten Bezugsrahmens für die Festsetzung der Höhe der Gegenleistung geprüft werden.
(139)
Zunächst ist festzustellen, dass die Kommission in Verfahren, in denen es um die Entlastung von Abgaben für Pensionen an das verbeamtete Personal ehemaliger Monopolisten im Telekommunikationssektor ging, beispielsweise OTE in Griechenland und BT Plc im Vereinigten Königreich, zur Feststellung der Vereinbarkeit bzw. Unvereinbarkeit der den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern gewährten Beihilfen mit dem Binnenmarkt im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vor allem prüfte, ob diese Unternehmen gleich hohe Sozialabgaben wie ihre Wettbewerber abführen mussten (63). Die Kommission stellt allerdings fest, dass es aufgrund der im Gesetz von 1996 vorgesehenen jährlichen Zahlung von Beiträgen durch France Télécom im vorliegenden Fall nicht möglich ist sicherzustellen, dass sie ebenso hohe Sozialabgaben wie ihre Wettbewerber entrichtet. Der Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen (nachstehend „TEC“ genannt) wird nicht erreicht.
(140)
Frankreich und France Télécom machen dagegen den pauschalen außerordentlichen Beitrag in Höhe von 5,7 Mrd. EUR geltend, den France Télécom in Anwendung des Gesetzes von 1996 im Jahr 1997 gezahlt hat. Die Höhe dieses pauschalen Beitrags wurde 1996 so festgesetzt, dass die damals vorgesehenen Mehrkosten für den Staat über einen Zeitraum von zehn Jahren ausgeglichen wurden, wobei im Übrigen die Rückstellungen berücksichtigt wurden, die France Télécom gebildet hatte und im Geschäftsjahr 1996-1997 auflösen konnte. Der pauschale außerordentliche Beitrag setzt sich aus zwei Komponenten zusammen:
-
zum einen aus dem Betrag von 3,6 Mrd. EUR, der den von France Télécom bis 1996 gebildeten Rückstellungen für die damals vorgesehenen zukünftigen Pensionslasten der Beamten entspricht;
-
zum anderen aus einem Betrag von 2,1 Mrd. EUR (nachstehend „zusätzlicher Betrag“ genannt), der sowohl in den Vorausschätzungen des Staates als auch faktisch den Nettokosten für die Pensionszahlungen entsprach, die der Staat aufgrund der Übertragung der Pensionslast für die Beamten von France Télécom über einen Zeitraum von zehn Jahren, von 1997 bis 2006, zahlen musste.
(141)
Da mit dem pauschalen Betrag von 5,7 Mrd. EUR zu keiner Zeit bezweckt wurde, den nicht gegebenen Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen zwischen France Télécom und ihren Wettbewerbern zu kompensieren, wäre es nicht gerechtfertigt, diese Summe und die jährlichen Beiträge mit befreiender Wirkung, die France Télécom nicht gezahlt hat, aber hätte zahlen müssen, um zu einem Satz zur Sicherung wirklich gleicher Wettbewerbsbedingungen zu gelangen, gegeneinander abzuwägen.
(142)
Die Prüfung der parlamentarischen Debatten ergibt dagegen, dass der zusätzliche Betrag von 2,1 Mrd. EUR dazu bestimmt war, die Übertragung von Belastungen von 1997 bis 2006 zu decken und die Auswirkungen der Beihilfe für einen Zeitraum von zehn Jahren tatsächlich zu beseitigen. Der von France Télécom gezahlte zusätzliche Betrag diente somit dazu, während eines Zeitraums von zehn Jahren die Mehrkosten der Reform für den französischen Staat zu finanzieren.
(143)
Im Übrigen beinhaltet der außerordentliche Beitrag die bis 1996 gebildeten und aufgelösten Rückstellungen, die fortan gegenstandslos waren. Die vom Staat übernommenen Rückstellungen waren von France Télécom gebildet worden, um die zukünftigen Pensionslasten bewältigen zu können, und mit dieser Auflösung werden die Auswirkungen der Beihilfe für den Pensionszahlungszeitraum, den sie abdecken können, beseitigt.
(144)
Das Gesetz von 1996 bezieht sich allerdings auf einen einmaligen außerordentlichen Beitrag, wobei weder in den geltenden Bestimmungen noch in denen des Haushaltsgesetzes oder späterer Dekrete ein aus Rückstellungen herrührender Betrag unterschieden wird, der von der auf den Staat übertragenen Belastung für die Dauer dieses Zeitraums in Abzug zu bringen wäre. In Artikel 6 des Gesetzes von 1996 wird eindeutig angegeben, dass der pauschale außerordentliche Beitrag als Gegenleistung für die Übernahme der Pensionen für das verbeamtete Personal durch den Staat gezahlt wird. Daher muss bei der Analyse der Reform der gesamte Betrag dieses außerordentlichen Beitrags betrachtet werden.
(145)
Da der von France Télécom gezahlte pauschale außerordentliche Beitrag die Kosten für die Ruhegehälter ihrer Beamten und den Ausgleich zwischen den einzelnen Ruhegehaltssystemen während eines Zeitraums von rund 15 Jahren deckte, wurden die Auswirkungen der Beihilfe neutralisiert. France Télécom hat somit durch die Zahlung dieses außerordentlichen Beitrags während dieses Zeitraums die Auswirkungen der Beihilfe neutralisiert. Daher ist es gerechtfertigt, dass France Télécom während dieses Zeitraums die Voraussetzungen für die Vereinbarkeit der Beihilfe nicht erfüllen und demzufolge den jährlichen Beitrag, der erforderlich ist, um den Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten, der auch die Risiken beinhaltet, die Beamten und privatrechtlich Beschäftigten nicht gemein sind, nicht zahlen muss.
(146)
Auf die einzelnen Schritte dieser Begründung wird im Folgenden näher eingegangen.
(147)
Festzustellen ist, dass die jährlichen Abgaben mit befreiender Wirkung, die France Télécom seit der Reform von 1996 entrichtet hat, es nicht ermöglichen, einen Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen zu erreichen, wie in der Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens betont wurde. Dies beruht darauf, dass der für France Télécom geltende Satz nur die Beiträge für die gemeinsamen Risiken von privatrechtlich Beschäftigten und Beamten beinhaltet, nicht jedoch beispielsweise Beiträge für Risiken, die nur für eine Bedienstetengruppe gelten, wie Arbeitslosigkeit oder die Nichtzahlung des Arbeitsentgelts im Fall der Sanierung oder Abwicklung des Unternehmens.
(148)
Aus Tabelle 4 geht hervor, dass die Nichtberücksichtigung der nicht gemeinsamen Risiken bei der Berechnung des von France Télécom zu zahlenden Beitrags zu einer erheblichen Differenz zwischen der Gegenleistung, die France Télécom an den Staat zahlt, und dem Betrag, den sie zahlen würde, wenn der Beitragssatz nach den Berechnungsgrundlagen für die Abgaben der Wettbewerber so berechnet würde, dass gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleistet sind, führt. Die auf dem Gesetz beruhende Beihilfe erfüllt somit den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht. Damit sie diesen Grundsatz erfüllt und das ausgewiesene rechtmäßige Ziel, die Wettbewerbsbedingungen durch Angleichen der Berechnungsverfahren an die von den auf den betroffenen Telekommunikationsmärkten in Frankreich tätigen Unternehmen gezahlten Abgaben zu verbessern, hätte die Beihilfe, die France Télécom in Anwendung des Gesetzes von 1996 gewährt wurde, diese Abgaben tatsächlich angleichen müssen und müsste dies auch in Zukunft tun, indem Risiken, die den beiden Beschäftigtengruppen nicht gemein sind, einbezogen werden.
(149)
Das Vorbringen Frankreichs, die Beamten seien bestimmten Risiken nicht ausgesetzt, und es sei daher nicht gerechtfertigt, Beiträge für diese Risiken abzuführen, kann daher nicht berücksichtigt werden. Zum einen beruht die Tatsache, dass diese Risiken nicht gegeben sind, auf staatlichen Maßnahmen, so dass es nicht gerechtfertigt ist, dass France Télécom daraus ein finanzieller Vorteil erwächst. So entfällt beispielsweise das Risiko der Nichtzahlung des Arbeitsentgeltes im Fall der Sanierung des Unternehmens deshalb, weil der französische Staat gegenüber den bei France Télécom beschäftigten Beamten verpflichtet ist und sein eigener Versicherer ist. Die Möglichkeit, dass France Télécom wie jeder andere Wettbewerber Konkurs anmeldet, ist jedoch nicht auszuschließen. In beiden Fällen wird der Vorteil nicht dem Unternehmen verschafft, sondern direkt dessen Beschäftigten. Die Insolvenzentgeltsicherung greift, nachdem das Unternehmen nicht mehr besteht. Ein Wettbewerber muss nun aber im Gegensatz zu France Télécom Beiträge zahlen, um das Risiko der Nichtzahlung der Gehälter nach seiner Auflösung abzusichern. Es ist daher nicht gerechtfertigt, France Télécom dadurch einen Vorteil zu verschaffen, dass sie niedrigere Beiträge zahlt oder dieses Risiko bei der Berechnung der Beiträge von France Télécom ausgenommen wird.
(150)
Zudem besteht ganz grundsätzlich das Ziel der Reform von 1996, die offenbar nicht konsequent zu Ende geführt wurde, eben darin, bei den Sozialabgaben und Steuern gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Wettbewerber der Branche zu herzustellen, und dies unabhängig vom Status ihres Personals und vom Bestehen einer tatsächlichen Verpflichtung für France Télécom, Beiträge an die zuständigen Träger abzuführen. Eben diese Logik der Herstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen wäre die Voraussetzung dafür, dass die geprüfte Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Ob das Personal von France Télécom diesen Risiken ausgesetzt ist oder nicht, ist bei dieser Logik somit nicht von Belang.
(151)
Abschließend würde eine Verringerung der Pensionslast durch die Übertragung der Nettolast auf den Staat den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur erfüllen, wenn sie die Herstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen ermöglichen würde. France Télécom war nun aber im Hinblick auf die gehaltsbezogenen Sozialabgaben nicht in der gleichen Situation wie die Unternehmen der Branche, da bestimmte Sozialabgaben und Steuern nicht in die Bemessungsgrundlage des jährlichen Beitrags einbezogen worden waren.
(152)
Auch ist es entgegen den Forderungen von Frankreich und France Télécom nicht gerechtfertigt, den pauschalen außerordentlichen Beitrag in Höhe von 5,7 Mrd. EUR, der von France Télécom bereits 1997 gezahlt wurde, zu berücksichtigen, um ihn dem unzureichenden, für France Télécom geltenden Beitragssatz mit befreiender Wirkung gegenüberzustellen.
(153)
Zunächst möchte die Kommission darauf hinweisen, dass sie in jedem Einzelfall feststellen muss, ob die Voraussetzungen für die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vorgesehene Ausnahme erfüllt sind, deren Bestehen unterstellt, ohne an eine frühere Entscheidungspraxis gebunden zu sein (64).
(154)
Die hier geprüfte Reform unterscheidet sich in jedem Fall deutlich und in mehrfacher Hinsicht von der Reform in der Entscheidung La Poste (65), auf die sich die französischen Behörden berufen.
(155)
Denn im Gegensatz zu der Reform in der Entscheidung La Poste, auf die sich Frankreich und France Télécom berufen, fand die Finanzierungsreform für die Ruhegehälter der bei France Télécom beschäftigten Beamten kurz vor der unionsweiten Öffnung der Märkte statt, auf denen France Télécom tätig werden konnte.
(156)
Im Übrigen hat France Télécom von dieser Liberalisierung insofern profitiert, als sie sich auf den Märkten anderer Mitgliedstaaten niedergelassen hat, was nicht nur durch die Umwandlung in eine Aktiengesellschaft möglich war, sondern teilweise auch durch den Wegfall von Pensionsverpflichtungen aus ihrer Bilanz und die im Zuge der Reform geringeren zukünftigen Belastungen. Durch diese Entlastung ihrer Bilanz von Pensionsverpflichtungen konnte France Télécom ihre Zahlungsfähigkeit und Kreditwürdigkeit verbessern. Aus den von den Beschwerdeführern in ihren Stellungnahmen genannten Zahlen für die Verschuldung, deren Höhe von Frankreich nicht angefochten wurde, geht hervor, dass die Nettofinanzverbindlichkeiten von France Télécom von 19,2 Mrd. EUR im Jahr 1997 auf 83 Mrd. EUR im Jahr 2002 gestiegen sind.
(157)
Eine Ursache für diesen massiven Anstieg der Verschuldung kann natürlich eine gezielte Investitions- und Expansionspolitik auf Märkten anderer Mitgliedstaaten sein, die durch die Liberalisierung ermöglicht wird. Dennoch wurde die notwendige Kapitalaufnahme teilweise erst durch die Verringerung der Pensionslasten um einen Nettobetrag von […] Mrd. EUR ermöglicht, die 1996 auf den französischen Staat übertragen wurden. Die Stellungnahmen des Telekommunikationsbetreibers, mit denen aufgezeigt werden soll, dass France Télécom mit der Beihilfe ihre internationale Expansion habe finanzieren können (siehe Stellungnahmen in Erwägungsgrund 68) sind daher, wenn auch indirekt, nicht ganz unbegründet.
(158)
Allerdings sind noch nicht alle Postmärkte, auf denen La Poste in der Union tätig sein kann, vollständig für den Wettbewerb geöffnet; dies dürfte erst 2012, d. h. sechs Jahre nach der Finanzierungsreform für die Ruhegehälter von La Poste, der Fall sein (66). Die wettbewerbsschädlichen Auswirkungen der Beihilfe, die France Télécom auf vollständig liberalisierten Märkten gewährt wurde, sind daher stärker als bei der Beihilfe für La Poste. Die Voraussetzungen für die Vereinbarkeit der Beihilfe müssen daher nicht auf die gleiche Weise bewertet werden, da es sich um unterschiedliche Wettbewerbssituationen auf Märkten handelt, für deren EU-weite Öffnung unterschiedliche Prioritäten gesetzt wurden und bei denen der Beitrag zur Wettbewerbsfähigkeit ebenfalls unterschiedlich war. Daraus folgt, dass die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV genannte Voraussetzung des gemeinsamen Interesses in den beiden Fällen nicht unbedingt gleich auf die gleiche Weise gewürdigt werden muss.
(159)
Darüber hinaus sind die finanzielle Lage von La Poste und demzufolge ihr Expansionsvermögen auf ausländischen Märkten oder ihre Fähigkeit zum Ausbau ihrer Stellung auf dem französischen Markt nicht mit denen von France Télécom vergleichbar. Wie in der Entscheidung La Poste betont wurde, hätte La Poste aufgrund der Umstellung auf neue Rechnungslegungsstandards ohne die Reform von 2006 unter den außerbilanziellen Positionen ihres Abschlusses eine Rückstellung für die Verbindlichkeit gegenüber dem Staat in Höhe von 76 Mrd. EUR ausweisen müssen (67). France Télécom bildete nun aber im Gegensatz zu La Poste Rückstellungen, um ihren zukünftigen Verpflichtungen ohne die Reform nachzukommen, so dass die finanziellen Situationen der beiden Unternehmen objektiv verschieden waren.
(160)
Darüber hinaus hätte die Fortführung des mit dem Gesetz von 1990 eingeführten Systems ohne die Reform für France Télécom zu einem Anstieg der Pensionslasten geführt, der gemäß den in Erwägungsgrund 30 aufgeführten damaligen Vorausschätzungen von 2005-2007 ganz massiv gewesen wäre, was die in Tabelle 3 aufgeführten Ergebnisse im Nachhinein bestätigen. Bei La Poste äußerte sich die Fortführung des mit dem für La Poste geltenden Gesetz eingeführten Systems zum Zeitpunkt der Reform unmittelbar in jährlichen Mehrkosten von […] Mio. EUR (68).
(161)
Es ist somit nicht bewiesen, dass die Situation der beiden Unternehmen nach dem vor den jeweiligen Reformen geltenden Recht und infolgedessen die wettbewerblichen Auswirkungen dieser Reformen ähnlich waren. Die Fakten beweisen das Gegenteil. Eine Prüfung, die in beiden Fällen zu ähnlichen Schlussfolgerungen führt, ist daher nicht gerechtfertigt.
(162)
Im Übrigen lagen im Fall der Entscheidung La Poste ausreichend Gründe für die Annahme vor, dass der außerordentliche pauschale Beitrag in Zukunft als Anzahlung auf die Beträge im Zusammenhang mit dem geänderten Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen neu zugewiesen werden könnte. Im vorliegenden Fall sind diese Gründe nicht gegeben. Denn die Auflage, die die Neuzuweisung des außerordentlichen Beitrags von La Poste vorschreibt, wurde festgelegt, nachdem die Kommission das förmliche Prüfverfahren eröffnet hatte und den zu niedrig angesetzten Beitrag mit befreiender Wirkung, der erforderlich ist, um zu einem Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen zu gelangen, infrage stellte.
(163)
Die Zuweisung des in der Entscheidung La Poste in Rede stehenden pauschalen außerordentlichen Beitrags war somit in erheblichem Maße, obwohl die französischen Behörden dies nicht ausdrücklich anerkannt haben, das Ergebnis von Verhandlungen zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat mit dem Ziel, die Zahlung eines Beitrags mit befreiender Wirkung sicherzustellen, bei dem ein Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen sichergestellt ist. Bei diesen Verhandlungen gingen die französischen Behörden, wie in ihrer Mitteilung vom 23. Juni 2006 nach ersten Kontakten in der Angelegenheit im Dezember 2005 zum Ausdruck gebracht, zunächst davon aus, dass der für La Poste vorgesehene außerordentliche Beitrag unter dem Gesichtspunkt gleicher Wettbewerbsbedingungen nicht erforderlich sei, im Gegensatz zum Reformvorhaben für den jährlichen Beitrag.
(164)
Mit der Entscheidung der Kommission wurde somit entgegen den Behauptungen von France Télécom keine in Kraft getretene Reform gebilligt. Denn die Anmeldung und die Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens vom 12. Oktober 2006 gingen der Festsetzung der Höhe des außerordentlichen Beitrags mit dem Gesetz Nr. 2006-1771 vom 30. Dezember 2006 (dem Haushaltsberichtigungsgesetz für 2006) voraus. Diese Verhandlungen betrafen mehrere Aspekte der Reform, insbesondere die Berücksichtigung des möglichen Vorteils der in der Vergangenheit angemeldeten Reform, die geplante Berechnung des Beitragssatzes und die Modalitäten der Berücksichtigung der Spezifität von La Banque Postale in Bezug auf die Postdienste und das beschäftigte Personal. Diese Verhandlungen wurden fortgesetzt, und erst in ihrer Stellungnahme vom 8. Juni 2007 akzeptierten die französischen Behörden die Modalitäten der Zuweisung des außerordentlichen Beitrags im Rahmen einer umfassenden Vereinbarung über die Reform, mit der sie ihren mitgeteilten Standpunkt zum außerordentlichen Beitrag und zur Berechnungsweise der künftigen jährlichen Beträge zurücknahmen.
(165)
Im Gegensatz zu den Bestimmungen des Haushaltsgesetzes von 1997 zur Gründung der öffentlichen Einrichtung zur Verwaltung des Beitrags von France Télécom, das strenge Regeln vorsah, unterlag zudem die öffentliche Einrichtung zur Verwaltung des Beitrags von La Poste keinen spezifischen Regeln (69). Da es sich um einen außerordentlichen und frei zuweisbaren Beitrag handelte, hätte Frankreich den Betrag nach Ansicht der Kommission herabsetzen und gleichzeitig den Satz des jährlichen Beitrags von La Poste anheben können.
(166)
Im Übrigen ist festzustellen, dass die Berechnungsparameter für den jährlichen Beitrag, der als Gegenleistung für die Pensionen für das verbeamtete Personal regelmäßig an den Staat zu zahlen ist, im Gesetz von 1996 festgelegt werden, ohne dass von einer Berücksichtigung der nicht gemeinsamen Risiken von Beamten und privatrechtlich Beschäftigten die Rede ist. Hierzu wiesen das Gericht und der Gerichtshof im Zusammenhang mit der von France Télécom geschuldeten Gewerbesteuer darauf hin, dass eine Entlastung nicht durch eine andere spezifische Belastung ausgeglichen werden kann, insbesondere wenn der Mitgliedstaat, in diesem Fall Frankreich, nicht nachzuweisen vermocht hat, dass die besonderen Besteuerungsmodalitäten in Erwartung einer geringeren Steuer in den nachfolgenden Jahren eingeführt worden waren (70).
(167)
Die Kommission kann nicht außer Acht lassen, dass mit dem bereits 1997 gezahlten pauschalen außerordentlichen Beitrag, wie in Artikel 6 des Gesetzes von 1996 ausdrücklich vorgesehen, bezweckt wurde, den französischen Staat für die finanzielle Belastung, die er mit dem Gesetz von 1996 übernahm, teilweise zu entschädigen.
(168)
Zudem geht aus dem in Erwägungsgrund 27 genannten Bericht des Senats hervor, dass der Gesetzgeber mit der Verabschiedung des Grundsatzes des außerordentlichen Beitrags nicht versucht hat, die Differenz zwischen den jährlichen Beiträgen von France Télécom und den - relativ gesehen höheren - Beiträgen ihrer Wettbewerber zu berücksichtigen oder gar auszugleichen. Der Gesetzgeber hat ganz im Gegenteil France Télécom bewusst zur Zahlung jährlicher Abgaben verpflichtet, mit denen die nicht gemeinsamen Risiken der beiden Beschäftigtengruppen (Beamte und sonstige Bedienstete) nicht abgedeckt sind, ohne einen Zusammenhang zwischen dieser Entscheidung und dem 1997 gezahlten außerordentlichen Beitrag herzustellen.
(169)
Der pauschale Beitrag von France Télécom floss als allgemeine Einnahme in den Staatshaushalt ein, wurde an die für seine Verwaltung zuständige öffentliche Einrichtung überwiesen und verwendet. Unter diesen Umständen kann die Kommission daher den bereits aufgezehrten pauschalen außerordentlichen Beitrag weder ganz noch teilweise fiktiv und im Nachhinein einem Zweck zuweisen, der mit dem von den französischen Behörden zugewiesenen Zweck nichts zu tun hat und im Gesetz nicht vorgesehen war, nämlich dem Ausgleich für die Nichtberücksichtigung der nicht gemeinsamen Risiken von privatrechtlich Beschäftigten und Beamten. Dieser pauschale Beitrag wurde somit nicht mit Blick auf eine gleich hohe Belastung von France Télécom und ihren Wettbewerbern in unterschiedlichen rechtlichen Systemen eingeführt.
(170)
Aus den gleichen Gründen und aufgrund der Regeln für die Verwaltung und der Überweisung an den Haushalt, die im Haushaltsgesetz seit 1997 vorgesehen sind und bis heute umgesetzt werden, können die Behauptungen und Berechnungen Frankreichs, die zeigen sollen, dass die Reform von 1996 bis dato zu einem erheblichen Einnahmenüberschuss für den Staat geführt hat, nicht berücksichtigt werden.
(171)
Denn angesichts der im Haushaltsgesetz festgelegten Modalitäten für die Verwaltung und Verwendung des pauschalen außerordentlichen Beitrags von France Télécom durch die zuständige öffentliche Einrichtung und der von Frankreich übermittelten und in den Erwägungsgründen 36 und 37 genannten Zahlen für die tatsächlichen Überweisungen seit 1997 ist festzustellen, dass es Einnahmen aus einer mit 7 % verzinsten Anlage, die Frankreich geltend zu machen versucht, nie gegeben hat.
[…]. Zudem spiegelt die Behauptung nicht das tatsächliche Verhalten der französischen Behörden wider. Angesichts der Verwaltungsregeln, die in den seit Gründung der öffentlichen Einrichtung verabschiedeten Haushaltsgesetzen festgelegt wurden, hat diese Einrichtung derartige Einnahmen, die im Übrigen nicht vorgesehen und nicht verzinst wurden, nicht erwirtschaftet. Die Mittel der Verwaltungseinrichtung sollten im Gegenteil bis zum 31. Dezember 2011 vollständig aufgezehrt sein. Sie wären früher aufgezehrt gewesen, wenn sie zur Finanzierung der Reform von 1996 verwendet worden wären - was Frankreich im Übrigen bestreitet -, selbst wenn man die Mehreinnahmen an Körperschaftsteuer einrechnet, die die französischen Behörden anführen. Die Berücksichtung von Mehreinnahmen an Körperschaftsteuer ist im Übrigen unrechtmäßig, da sie zu einer unscharfen Abgrenzung der verschiedenen Rollen des Staates führt. Die von den französischen Behörden vorgeschlagene Verquickung dieser verschiedenen Rollen darf nicht weiter verfolgt werden, und es ist scharf zu trennen zwischen dem Staat, der France Télécom eine Beihilfe gewährt, indem er die Zahlung der Beamtenpensionen übernimmt, um einen leistungsbezogenen Wettbewerb zu fördern, auf der einen Seite, dem Staat, der Aktionär von France Télécom ist, auf der anderen Seite und schließlich dem Staat als öffentliche Gewalt, der seine Steuerhoheit ausübt.
(172)
Weiterhin ist festzustellen, dass der Antrag von Frankreich und France Télécom, bei der Prüfung der Vereinbarkeit der Reform den außerordentlichen Beitrag zu berücksichtigen, im Widerspruch zu den Stellungnahmen Frankreichs in ihrem Schreiben vom 17. März 2004 steht, in dem es heißt: „Der in Artikel 6 des Gesetzes vom 26. Juli 1006 vorgesehene pauschale außerordentliche Beitrag kann daher nicht als Ausgleich für einen angeblichen „Vorteil“ gewertet werden. Darüber hinaus ist die Höhe dieses Beitrags mit Blick auf die beihilferechtlichen Vorschriften vollkommen irrelevant“, denn dieser Betrag sei „ein außerordentlicher Beitrag an den Alleinaktionär [den französischen Staat], der einer vor der Öffnung des Kapitals für private Kapitalgeber ausgeschütteten Sonderdividende gleichzusetzen ist“.
(173)
Die Begründung in dem damaligen Vorbringen Frankreichs weist eine gewisse wirtschaftliche und finanzielle Logik auf. Für einen Alleinaktionär ist es vor der Öffnung des Kapitals für weitere Investoren sinnvoll, die im Unternehmen verfügbaren Mittel soweit wie möglich selbst abzuschöpfen, sofern dies die Attraktivität der Anlage nicht beeinträchtigt. Dieser Aspekt wurde unter den finanziellen Parametern in der Eröffnungsbilanz von France Télécom berücksichtigt, und daraus resultiert indirekt der Betrag des pauschalen außerordentlichen Beitrags, wie 1996 vor dem Parlament dargelegt wurde. Es war daher vollkommen logisch, dass ein Staat als umsichtiger Alleinaktionär den höchstmöglichen Betrag an Sonderdividende - nach dem Wortlaut der Französischen Republik - abschöpft, statt das Geld in dem Unternehmen zu lassen, aus dem er nach der Öffnung des Kapitals im Jahr 1997 höchstens einen seinem Kapitalanteil entsprechenden Teil erhalten würde.
(174)
Die Gültigkeit der seinerzeit von der Französischen Republik Frankreich vorgebrachten Argumentation, die verlangte, dass der Ausgleichsbetrag von 5,7 Mrd. EUR bei der beihilferechtlichen Würdigung der Reform in keiner Weise berücksichtigt werden sollte, wird im Übrigen durch ihre Stellungnahmen im Laufe des Verfahrens bestätigt. Denn mit der Angabe, dass die Höhe des Ausgleichsbetrag nicht anhand der geschätzten Kosten der Reform für den Staat oder der France Télécom verschafften Vorteile festgesetzt worden sei, sondern anhand des Beitragszahlungsvermögen des Unternehmens, zeigt Frankreich, dass die Auferlegung eines Ausgleichsbetrags eher auf dem Verhalten eines umsichtigen Alleinaktionärs beruht als auf dem eines regulierenden Staates, der auf den Ausgleich für die im Zuge der Reform übernommenen Pensionslasten bedacht ist.
(175)
Im Fall einer solchen Logik dürfte die Kommission, wie seinerzeit von Frankreich verlangt, den pauschalen außerordentlichen Beitrag bei der Prüfung der Vereinbarkeit der Reform mit den Beihilfevorschriften nicht berücksichtigen. Demzufolge dürfte nur die Senkung der jährlichen Beiträge von France Télécom unter das Niveau der Wettbewerber, die mit der Reform seit 1997 angestrebt wurde, berücksichtigt werden.
(176)
Aus den gleichen Gründen kann die Kommission den Stellungnahmen der Beschwerdeführer, die die Einführung von Mechanismen zur Anpassung des 1997 gezahlten pauschalen außerordentlichen Beitrags und des jährlichen Arbeitgeberbeitrags von France Télécom zur Gewährleistung der finanziellen Neutralität der Reform fordern, nicht folgen. Dies käme auch einer Neuberechnung und fiktiven nachträglichen Neuzuweisung des 1997 an den Staatshaushalt gezahlten pauschalen außerordentlichen Beitrags bzw. eines Teils davon gleich. Der geforderte Mechanismus käme einer nachträglichen Kontrolle für jedes einzelne Jahr gleich, mit der nicht bezweckt würde, die Verhältnismäßigkeit der 1997 gewährten Beihilfe, obschon um den pauschalen außerordentlichen Beitrag reduziert, sicherzustellen, sondern, jegliche Beihilfe in der Reform zu beseitigen.
(177)
Geprüft werden muss dagegen, ob die Zahlung des außerordentlichen Beitrags bei der Bewertung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt gemäß der im Gesetz von 1996 dargelegten Begründung dieser Zahlung berücksichtigt werden kann.
(178)
Gemäß dem Gesetz von 1996 wurde der pauschale außerordentliche Beitrag 1997 als Gegenleistung für die Übernahme der Pensionen durch den französischen Staat gezahlt. Unter diesen Umständen müssen die Auswirkungen dieses Beitrags auf die finanzielle Gesamtbilanz der mit dem Gesetz von 1996 eingeführten und bis heute geltenden Reform betrachtet werden. Zu berücksichtigen ist die Zeit, während der die Pensionslasten durch den pauschalen außerordentlichen Beitrag gedeckt waren.
(179)
Da dabei Finanzströme für France Télécom verglichen werden müssen, die sich über einen längeren Zeitraum erstrecken, d. h. die Zahlung des außerordentlichen Beitrags im Jahr 1997 und die geringeren jährlichen Belastungen infolge des Gesetze von 1996, müssen die Beträge aktualisiert werden. Der außerordentliche Beitrag wurde im Laufe des Jahres 1997 in mehreren Raten bis Oktober 1997 gezahlt, obwohl die finanzielle Belastung für France Télécom durch die Finanzierung über eine Anleihe de facto auf später verschoben wurde. Zum anderen wurden seit Anfang 1997 Beiträge mit befreiender Wirkung gezahlt. Der Abzinsungssatz muss grundsätzlich dem aus der geltenden einschlägigen Mitteilung der Kommission (71) hervorgehenden Satz entsprechen, der beispielsweise im Oktober 1997 bei 5,53 % lag. Zu prüfen ist, ob es im vorliegenden Fall angemessen ist, einen anderen Satz als den der geltenden Mitteilung zu verwenden und damit von den an die Mitgliedstaaten übermittelten Vorschriften abzugehen, die sich die Kommission gegeben hat und die sie außer in ordnungsgemäß begründeten Ausnahmefällen anwenden muss.
(180)
Der vom Versicherungsmathematiker der französischen Regierung zur Aktualisierung der Finanzströme der Reform von 1996 bis 2043 gewählte Satz von 7 % wäre nicht gerechtfertigt […], weil die vorliegende Prüfung aufgrund des festgestellten Fälligkeitsplans einen kürzeren Zeitraum betrifft. Der Satz von 7 % liegt zudem über dem Mittelwert von 4,4 % der jährlichen Abzinsungssätze für den Zeitraum 1997-2010, die von Frankreich in ihren Stellungnahmen zur Eröffnungsentscheidung gewählt wurden, oder dem Abzinsungssatz von […]%, der für 1998 bei der Finanzierungsreform für die Ruhegehälter von La Poste gewählt wurde (72).
(181)
Die von Frankreich für OAT mit einer Laufzeit von 15 Jahren für 1996 angeführten Sätze von um die 7 % können ebenfalls nicht berücksichtigt werden. Festzulegen ist der Satz für 1997 und der Mittelwert von 1996. Zudem ist die Laufzeit von 15 Jahren in Anbetracht der Höhe der jährlichen Zahlungsströme, die durch den pauschalen außerordentlichen Beitrag theoretisch hätten gedeckt werden sollen, für welche die Zinsen allein nicht genügt hätten, zu lang. Alternativ dazu könnte ein Mischsatz, der aus verschiedenen Sätzen zur Optimierung der Anlage des pauschalen außerordentlichen Beitrags zusammengesetzt ist, in Betracht gezogen werden, um dem Fälligkeitsplan der Reform von 1996 aus Sicht des französischen Staates Rechnung zu tragen. Abgesehen davon, dass ein solcher Satz, der bei 5,50 % läge, vom Bezugssatz der Kommission für Oktober 1997 nicht wesentlich abweichen würde, würde nicht berücksichtigt, dass die Analyse aus Sicht von France Télécom erfolgt (73).
(182)
Schließlich deckt der von Frankreich angeführte Bezugssatz von 7 % für die Obligationsanleihen von France Télécom zwischen 1991 und 1997 einen Zeitraum von sechs Jahren, der weiter zurückliegt. Tatsache ist im vorliegenden Fall, dass France Télécom den pauschalen außerordentlichen Beitrag 1996 durch überwiegend kurzfristige Emissionen und in weit geringerem Maße über Obligationsanleihen finanziert hat. Ein Abzinsungssatz, der auf den von France Télécom bezahlten Zinsen für die 1996 neu aufgenommenen Verbindlichkeiten beruht, würde auf der Grundlage ihrer Bilanz zum 31. Dezember 1996 bei 4,8 % liegen (74). Ein solcher Zinssatz passt zu den tatsächlichen damaligen Finanzaufwendungen von France Télécom zur Finanzierung des außerordentlichen Beitrags. Es erscheint jedoch angemessen, den Abzinsungssatz nicht von den damaligen Entscheidungen des Unternehmens abhängig zu machen, sondern den objektiven Bezugssatz zu verwenden, den die Kommission in ihrer geltenden Mitteilung über Abzinsungssätze gewählt hat (75).
(183)
Alles in allem ist es im vorliegenden Fall nicht angemessen, einen von dem der geltenden Mitteilung der Kommission abweichenden Bezugssatz zu verwenden und damit von den an die Mitgliedstaaten übermittelten Vorschriften, die sich die Kommission gegeben hat, abzugehen.
Tabelle 5
Finanzströme infolge der Reform von 1996 für France Télécom (1997-2011)
in Mio. EUR
Jahr
Gezahlte Pensionen
(A)
Ausgleich und Sonderausgleich
(B)
Jährliche Beiträge
(C)
Vorteil FT
(D)
(A + B-C) (76)
Ausgleichsbetrag 1. Jan.
(E)
Zinsen
(F)
Ausgleichsbetrag 31. Dez.
(E + F-D)
1997 (77)
(…)
(…)
(…)
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
(…)
(…)
(…)
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
(…)
(…)
(…)
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
(…)
(…)
(…)
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
(…)
(…)
(…)
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
(…)
(…)
(…)
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
(…)
(…)
(…)
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
(…)
(…)
(…)
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
(…)
(…)
(…)
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
(…)
(…)
(…)
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
(…)
(…)
(…)
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
(…)
(…)
(…)
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
(…)
(…)
(…)
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
(…)
(…)
(…)
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(ge-schätzt)
(…)
(…)
(…)
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Der zum Abzinsungssatz von 5,53 % kapitalisierte Ausgleichsbetrag dürfte bis zum 1. Quartal 2012 (78) die Entlastung von jährlichen Abgaben, in deren Genuss France Télécom durch die Reform von 1996 kam, ausgleichen.
(185)
Darüber hinaus würde die Laufzeit dieses Ausgleichs, der die Auswirkungen der Reform neutralisiert, bis auf wenige Monate genau mit der tatsächlichen Aufzehrung der Mittel der öffentlichen Einrichtung zur Verwaltung des außerordentlichen Beitrags von France Télécom, die für den 31. Dezember 2011 vorgesehen war, zusammenfallen. Die Abzinsungsanalyse wird daher dadurch unterstützt, dass der außerordentliche Beitrag tatsächlich aufgezehrt sein wird. Dadurch gäbe es keine nicht an den Staatshaushalt zurücküberwiesenen Beträge mehr, die auf eine andere als im geltenden Haushaltsgesetz vorgesehene Weise neu zugewiesen werden könnten.
(186)
Aufgrund der Zahlung dieses außerordentlichen Beitrags im Jahr 1997 ist es daher gerechtfertigt, dass France Télécom für den Zeitraum vom 1. Januar 1997 bis zu einem Termin nach dem 31. Dezember 2010, der noch genau bestimmt werden muss, kein zusätzlicher jährlicher Beitrag auferlegt wird. Da die Zahlen für 2011 und für die Ausgleichs- und Sonderausgleichsleistungen in Tabelle 5 auf Schätzungen beruhen, muss der genaue Zeitpunkt von Frankreich auf der Grundlage der definitiven Zahlungstermine, der endgültigen Beträge der gezahlten Leistungen und der geringeren Beiträge und sonstigen Vorteile für France Télécom infolge des Gesetzes von 1996 nach den in Tabelle 5 angegebenen Berechnungsgrundsätzen festgesetzt werden.
(187)
Wenn die Auswirkungen des außerordentlichen Beitrags neutralisiert und die an den Staat gezahlten Mittel erschöpft sind, kommt die France Télécom 1996 gewährte Beihilfe dagegen voll zum Tragen und verschafft France Télécom gegenüber ihren Wettbewerbern einen Vorteil. Die Beihilfe kann daher nur gerechtfertigt werden, wenn France Télécom zur Zahlung eines Beitrags mit befreiender Wirkung verpflichtet wird, der anhand eines Satzes zur Sicherung wirklich gleicher Wettbewerbsbedingungen berechnet wird. Wenn somit die Bestimmungen des Gesetzes von 1990 mit den Änderungen durch das Gesetz von 1996 sowie die geltenden abgeleiteten Rechtsvorschriften, die vorsehen, dass der Satz des Beitrags mit befreiender Wirkung so berechnet wird, dass France Télécom und die anderen Unternehmen des Telekommunikationssektors, für die die allgemeinen Vorschriften für Sozialleistungen gelten, gleich hohe gehaltsbezogenen Sozialabgaben und Steuern entrichten, aber die Berechnung auf de gemeinsamen Risiken von privatrechtlich Beschäftigten und Beamten beschränken, nicht geändert würden, würde die France Télécom gewährte Beihilfe bis zum Erlöschen der vom Staat mit dem Gesetz von 1996 anstelle von France Télécom übernommenen Verpflichtungen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht erfüllen.
(188)
Um der Voraussetzung des gemeinsamen Interesses, die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV für die Vereinbarkeit der Beihilfe genannt wird, zu genügen, müssen somit die Bedingungen dieses Beschlusses erfüllt werden.
7. VORAUSSETZUNGEN FÜR DIE ZUKÜNFTIGE VEREINBARKEIT
(189)
Dementsprechend muss Frankreich die geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Bestimmung, Berechnung und Abführung des von France Télécom zu zahlenden Beitrags mit befreiender Wirkung so ändern, dass France Télécom und die anderen Unternehmen des Telekommunikationssektors, für die die allgemeinen Vorschriften bezüglich der Sozialleistungen gelten, gleich hohe gehaltsbezogene Sozialabgaben und Steuern entrichten. Zudem müssen die Berechnungsweisen und -parameter transparent und objektiv festgelegt werden, kontrolliert werden und rechtsbehelfsfähig sein.
(190)
Frankreich muss bei der Berechnung des Satzes des Beitrags mit befreiender Wirkung auch dafür sorgen, dass France Télécom und die anderen Unternehmen des Telekommunikationssektors, für die die allgemeinen Vorschriften für Sozialleistungen gelten, tatsächlich gleich hohe gehaltsbezogene Sozialabgaben und Steuern zahlen, und dabei auch die nicht gemeinsamen Risiken der privatrechtlich Beschäftigten und Beamten von France Télécom einbeziehen.
(191)
In den Stellungnahmen Frankreichs, die in den aktualisierten Anhängen III und V umfassender erläutert werden, legten die französischen Behörden Schätzungen für den Satz des Beitrags mit befreiender Wirkung vor, den France Télécom seit 1997 hätte zahlen müssen (siehe Tabelle 4), wenn die nicht gemeinsamen Risiken bei der Berechnung einbezogen worden wären (nachstehend „geänderter Satz“ genannt). Der geänderte Satz beinhaltet sowohl die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentgeltsicherung, durch die der Beitragssatz steigt, als auch spezielle Beiträge, die die Wettbewerber von France Télécom nicht zahlen, wie der 1-prozentige Solidaritätsbeitrag und die von France Télécom selbst versicherten Geldleistungen bei Arbeitsunfähigkeit, durch die der Beitragssatz sinkt. Daraus resultiert ein Satz, der um etwa 7 Prozentpunkte über dem derzeit tatsächlich angewandten Satz liegt.
(192)
Ein solcher Satz gewährleistet gegenüber der nur teilweisen, mit dem Gesetz von 1996 eingeführten Gleichstellung tatsächlich gleiche Wettbewerbsbedingungen und trägt gleichzeitig den spezifischen Sozialabgaben von France Télécom Rechnung. Die Kommission ficht somit die in den aktualisierten Stellungnahmen Frankreichs genannten und in den Anhängen III und V dieser Stellungnahmen näher ausgeführten Grundsätze, Bemessungsgrundlagen und Berechnungsweisen Frankreichs zur Ermittlung eines geänderten Satzes des Beitrags mit befreiender Wirkung, der gleich hohe gehaltsbezogene Sozialabgaben und Steuern von France Télécom und den anderen Unternehmen des Telekommunikationssektors, für die die allgemeinen Vorschriften für Sozialleistungen gelten, sicherstellt, nicht an.
(193)
Bei der jährlichen Ermittlung des Satzes zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen muss Frankreich daher die Grundsätze, Bemessungsgrundlagen und Berechnungsweisen, die in den in Erwägungsgrund 191 angeführten Stellungnahmen genannt werden, befolgen. Im Besonderen muss der geänderte Satz sowohl die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentgeltsicherung beinhalten als auch die spezifischen Beiträge oder Abgaben, die die Wettbewerber von France Télécom nicht zahlen, wie den 1-prozentigen Solidaritätsbeitrag und die von France Télécom selbst versicherten Geldleistungen bei Arbeitsunfähigkeit.
(194)
Diese tatsächliche Angleichung wird für wirklich gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen France Télécom und ihren Wettbewerbern sorgen und die Verhältnismäßigkeit und die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt einer 1996 gewährten Beihilfe gewährleisten.
8. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(195)
Die Kommission stellt fest, dass Frankreich eine staatliche Beihilfe, die durch die Reform der Finanzierung der Ruhegehälter für die von France Télécom beschäftigten Beamten im Jahr 1996 eingeführt wurde, rechtswidrig und seit Inkrafttreten unter Verletzung von Artikel 108 Absatz 3 AEUV gewährt hat.
(196)
Die gewährte Beihilfe ermöglichte seit 1997 eine Verringerung der jährlichen Sozialabgaben von France Télécom. Allerdings wurde diese Auswirkung zumindest bis 2010 durch die Zahlung des bei dieser Reform vorgesehenen pauschalen außerordentlichen Beitrags neutralisiert. Aufgrund dieser Neutralisierung müssen die Bedingungen, durch die France Télécom und ihre Wettbewerber im Hinblick auf diese Abgaben tatsächlich gleichgestellt werden und die dazu führen würden, dass diese Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, von einem noch festzulegenden Zeitpunkt nach dem 31. Dezember 2010 an angewandt werden.
(197)
Sofern und soweit Frankreich bei der Berechnung des von France Télécom zu zahlenden Beitrags mit befreiender Wirkung die Höhe der gehaltsbezogenen Sozialabgaben und Steuern von France Télécom und den anderen Unternehmen des Telekommunikationssektors, für die das allgemeine Recht für Sozialleistungen gilt, berücksichtigt und dabei den gemeinsamen und nicht gemeinsamen Risiken von privatrechtlich Beschäftigten und Beamten Rechnung trägt, kann die mit dem Gesetz von 1996 eingeführte Reform daher in Anwendung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden. Frankreich ist demzufolge verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen, insbesondere gesetzgeberische und Verwaltungsmaßnahmen, zu ergreifen, um die in diesem Erwägungsgrund genannte Bedingung zu erfüllen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfe in Form einer Verringerung der an den Staat zu zahlenden Gegenleistung für die auf dem Pensionsgesetzbuch für Zivilbeamte und Soldaten beruhende Feststellung und Auszahlung der Pensionen an die Beamten von France Télécom in Anwendung des Gesetzes Nr. 96-660 vom 26. Juli 1996 über das staatliche Unternehmen France Télécom zur Änderung des Gesetzes Nr. 90-568 vom 2. Juli 1990 über die Organisation des öffentlichen Post- und Telekommunikationsdienstes ist unter den in Artikel 2 genannten Bedingungen mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 2
Der Arbeitgeberbeitrag mit befreiender Wirkung, der von France Télécom gemäß Artikel 30 Buchstabe c des Gesetzes Nr. 90-568 vom 2. Juli 1990 über die Organisation des öffentlichen Post- und Telekommunikationsdienstes zu zahlen ist, wird so berechnet und abgeführt, das France Télécom und die anderen Unternehmen des Telekommunikationssektors, die dem allgemeinen Recht für Sozialleistungen unterliegen, gleich hohe gehaltsbezogene Sozialabgaben und Steuern zahlen.
Zur Erfüllung dieser Bedingung trägt Frankreich dafür Sorge, innerhalb von sieben Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses:
a)
Artikel 30 des Gesetzes Nr. 90-568 vom 2. Juli 1990 über die Organisation des öffentlichen Post- und Telekommunikationsdienstes und die Verwaltungs- oder sonstigen Durchführungsbestimmungen so zu ändern, dass die Bemessungsgrundlage für die Berechnung und Abführung des von France Télécom zu zahlenden Arbeitgeberbeitrags mit befreiender Wirkung nicht auf die gemeinsamen Risiken von privatrechtlich Beschäftigten und Beamten beschränkt ist, sondern auch die nicht gemeinsamen Risiken beinhaltet;
b)
von France Télécom von dem Tag an, an dem die Beträge des mit dem Gesetz Nr. 96-660 vom 26. Juli 1996 eingeführten außerordentlichen Beitrags, kapitalisiert zu dem in der im vorliegenden Fall geltenden Mitteilung der Kommission über die Methode zur Festsetzung der Bezugs- und Abzinsungssätze genannten Abzinsungssatz, den Betrag der Beiträge und Abgaben erreichen, die France Télécom nach Artikel 30 des Gesetzes Nr. 90-568 vom 2. Juli 1990 in seiner ursprünglichen Fassung weiterhin bezahlt hätte, einen Arbeitgeberbeitrag mit befreiender Wirkung zu erheben, der nach den unter Buchstabe a genannten Modalitäten berechnet wird, und dabei die gemeinsamen und nicht gemeinsamen Risiken von privatrechtlich Beschäftigten und Beamten zu berücksichtigen.
Artikel 3
(1) Frankreich teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses mit, welche Maßnahmen ergriffen wurden und werden, um diesem Beschluss nachzukommen. Frankreich unterrichtet die Kommission insbesondere:
a)
über den Durchführungsstand der in Artikel 2 aufgeführten Änderungen der Rechts- und Verwaltungsvorschriften;
b)
über die endgültigen Beträge der Ausgleichsleistungen und Beiträge für das Jahr 2011 und gegebenenfalls für 2012, insbesondere im Hinblick auf einen möglichen Restbetrag der kapitalisierten Beträge des außerordentlichen Beitrags;
c)
über die nach den in Artikel 2 genannten Modalitäten berechneten Beträge des Arbeitgeberbeitrags mit befreiender Wirkung für die kommenden Fälligkeitstermine, bis zur Änderung der Gesetzgebung;
d)
über die Zahlungen des Arbeitgeberbeitrags, die erfolgt sind, nachdem die Beträge des mit dem Gesetz Nr. 96-660 vom 26. Juli 1996 eingeführten außerordentlichen Beitrags, kapitalisiert zu dem aus der im vorliegenden Fall geltenden Mitteilung der Kommission über die Methode zur Festsetzung der Bezugs- und Abzinsungssätze hervorgehenden Abzinsungssatz, die Auswirkungen der Reform von 1996 nicht mehr neutralisieren.
(2) Frankreich unterrichtet die Kommission über den Fortgang der einzelstaatlichen Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses. Auf Anfrage der Kommission legt Frankreich unverzüglich alle Informationen über die Maßnahmen vor, die bereits ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen.
Artikel 4
Dieser Beschluss ist an die Französische Republik gerichtet.
Brüssel, den 20. Dezember 2011
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 dicembre 2011
relativa all’aiuto di Stato C 25/08 (ex NN 23/08) riforma del sistema di finanziamento delle pensioni dei funzionari statali dipendenti di France Télécom al quale la Repubblica francese ha dato esecuzione a favore di France Télécom
[notificata con il numero C(2012) 9403]
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/540/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a) (2),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni (3) a norma dei suddetti articoli e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con denuncia del 4 ottobre 2002 completata il 16 gennaio 2003, la Commissione è stata informata del fatto che la Francia aveva dato esecuzione a un aiuto a favore di France Télécom che avrebbe alleviato parzialmente gli oneri finanziari di quest’ultima, soprattutto quelli connessi al finanziamento delle pensioni. Con lettera datata 17 marzo 2004, la Francia ha comunicato alla Commissione alcune informazioni che quest’ultima aveva richiesto in merito alla denuncia.
(2)
Con lettere datate 2 aprile 2004 e 24 febbraio 2006, i ricorrenti hanno fornito informazioni supplementari in merito alla denuncia.
(3)
Con lettera del 20 maggio 2008, la Commissione ha informato la Francia della decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea («TFUE») relativamente a tale aiuto.
(4)
La Francia ha presentato le sue osservazioni il 18 luglio 2008.
(5)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (4). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le proprie osservazioni sull’aiuto in questione.
(6)
Il 22 settembre 2008, la Commissione ha ricevuto le osservazioni da parte di France Télécom e, dopo una proroga della scadenza, ha ricevuto le osservazioni dei ricorrenti e di un operatore di telecomunicazioni rispettivamente il 1o e il 16 ottobre 2008. La Commissione le ha quindi trasmesse alla Francia dandole la possibilità di commentarle, ed ha ricevuto i commenti della Francia con lettera del 13 febbraio 2009.
(7)
Il 16 febbraio 2009, France Télécom ha presentato delle osservazioni in cui si attira l’attenzione della Commissione su una sentenza del Tribunale del 28 novembre 2008 (5) che, secondo lei, conferma le sue argomentazioni. Il 14 maggio 2009, l’operatore di telecomunicazioni di cui al considerando 6 ha presentato informazioni supplementari rispetto alle sue osservazioni in corso di procedimento, facendo riferimento a una decisione della Commissione datata 11 febbraio 2009 (6) che, secondo lui, sostiene le sue osservazioni.
(8)
Sono state tenute delle riunioni tra i rappresentanti della Commissione e di France Télécom, su richiesta di quest’ultima, il 17 dicembre 2009, il 23 settembre 2010 e il 12 ottobre 2010. France Télécom ha trasmesso osservazioni supplementari il 18 ottobre 2010.
(9)
Il 18 marzo 2010, su richiesta della Commissione, la Francia ha fornito precisazioni e un aggiornamento di alcuni dati contenuti nelle sue osservazioni iniziali, che ha integrato con un richiamo sul contenuto di queste ultime.
(10)
Il 22 settembre 2010, le autorità francesi hanno trasmesso alla Commissione nuove osservazioni e hanno chiesto una riunione, che si è tenuta il 22 ottobre 2010. Con lettera del 28 ottobre 2010, la Commissione ha trasmesso loro le precisazioni sui fatti emerse nel corso della riunione e le osservazioni supplementari di France Télécom, invitando la Francia a formulare le sue eventuali osservazioni. La Commissione ha trasmesso il 17 novembre 2010 ulteriori precisazioni richieste dalle autorità francesi per preparare le loro osservazioni il 10 novembre 2010.
(11)
Con lettera del 9 dicembre 2010, completata il 24 giugno 2011, la Francia ha trasmesso le sue ulteriori osservazioni, integrate da un aggiornamento di alcuni dati contenuti nelle sue osservazioni iniziali. Alcune riunioni hanno avuto luogo con le autorità francesi il 28 giugno e il 4 luglio 2011. Sono state presentate nuove osservazioni il 7 ottobre 2011.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
(12)
Le misure oggetto del presente procedimento riguardano le modifiche introdotte nel 1996 nel regime degli oneri sostenuti dall’azienda France Télécom per il pagamento delle pensioni del proprio personale avente status di funzionario statale. Il regime precedente era stato definito al momento della creazione nel 1990 di France Télécom come azienda distinta dall’amministrazione dello Stato. Di fatto, la legge del 1990 riprendeva la pratica anteriore per quanto riguardava gli oneri sociali di France Télécom. Nel 1996 è stato istituito un nuovo regime in occasione, da una parte, della costituzione di France Télécom come società anonima, della sua quotazione in borsa e dell’acquisto di una parte consistente del suo capitale, e dall’altra, dell’apertura totale alla concorrenza dei mercati in cui operava, in Francia e negli altri Stati membri dell’Unione europea. Il regime introdotto nel 1996 è sostanzialmente tuttora in vigore.
2.1. Quadro giuridico dello status di France Télécom e dei suoi dipendenti tra il 1990 e il 1996
2.1.1. Status di France Télécom e situazione del suo personale tra il 1990 e il 1996
(13)
Conformemente alla legge n. 90-568 del 2 luglio 1990 (in prosieguo «la legge del 1990») (7), France Télécom è stata costituita in qualità di gestore pubblico dotato di personalità giuridica. In precedenza, essa formava una direzione generale del ministero delle Poste e Telecomunicazioni. Con la medesima legge, la piena proprietà dei beni mobili e immobili dello Stato assegnati ai servizi dipendenti da tale direzione generale è stata trasferita a pieno diritto e a titolo gratuito a France Télécom.
(14)
L’articolo 3 della legge del 1990 affida in particolare a France Télécom la missione: i) di garantire tutti i servizi pubblici di telecomunicazione nelle relazioni ed internazionali; ii) di definire, sviluppare e gestire le reti pubbliche necessarie alla fornitura di tali servizi e di assicurare la loro connessione con le reti straniere; iii) di fornire ogni altro servizio, impianti e reti di telecomunicazione, come pure di sviluppare reti che distribuiscano via cavo servizi di radiodiffusione sonora o di televisione.
(15)
Ai sensi dell’articolo 29 della legge del 1990, i dipendenti di France Télécom hanno uno statuto particolare, adottato conformemente alla legge sui diritti e doveri dei dipendenti pubblici e della legge recante disposizioni statutarie relative alla funzione pubblica dello Stato. La legge del 1990 permetteva l’impiego di dipendenti di diritto comune sulla base di convenzioni collettive nel quadro definito da un contratto di programmazione stipulato tra lo Stato e l’azienda. Questo prevedeva un tetto del 3 % dei dipendenti per tale tipo di assunzione.
(16)
Proseguendo la prassi di bilancio precedente, la legge del 1990 stabiliva all’articolo 30 l’attribuzione delle responsabilità afferenti al finanziamento delle prestazioni sociali tra lo Stato francese e France Télécom, nel modo seguente:
«I dipendenti in servizio e quelli in pensione del ministero delle poste e telecomunicazioni, nonché i gestori pubblici che rientrano nello status generale dei dipendenti statali, come pure i loro aventi diritto, beneficiano delle prestazioni in natura di assistenza sanitaria, maternità e invalidità, attraverso la mutua generale delle P.T.T. alle condizioni previste al libro III e al capitolo II del titolo I del libro VII del codice della sicurezza sociale. Tuttavia, la parte dei contributi a carico dello Stato ai sensi dell’articolo L. 712-9 è posta a carico dei gestori pubblici per i propri dipendenti.
La liquidazione e il servizio delle pensioni corrisposte in applicazione del codice delle pensioni di anzianità civili e militari ai dipendenti pubblici di La Poste e di France Télécom sono effettuati dallo Stato. In contropartita, i gestori pubblici sono tenuti a versare al Tesoro:
a)
l’importo della trattenuta effettuata sul trattamento del dipendente, il cui tasso è stabilito dall’articolo L. 61 del codice delle pensioni civili e militari di vecchiaia;
b)
un contributo complementare che consente l’assunzione integrale degli oneri delle pensioni di vecchiaia concesse e da concedere ai propri dipendenti.
Gli oneri derivanti dall’applicazione ai dipendenti di La Poste e di France Télécom delle disposizioni di cui all’articolo L. 134-1 del codice della sicurezza sociale incombono interamente ai gestori pubblici.
Un decreto del Consiglio di Stato stabilisce, ove occorra, le condizioni di applicazione delle presenti disposizioni».
(17)
Tra il 1991 e il 1996, in applicazione dell’articolo 30 della legge del 1990, il contributo «aziendale» [vale a dire il «contributo complementare» di cui al punto b) dell’articolo 30 della legge del 1990 nella sua redazione iniziale] che incombeva a France Télécom per l’impiego dei propri funzionari era stabilito sulla base della differenza tra l’importo totale delle pensioni versate dallo Stato francese e la quota pagata dai dipendenti in attività sul loro stipendio. France Télécom partecipava inoltre ai cosiddetti regimi di «compensazione» e di «sovracompensazione», che prevedevano trasferimenti per assicurare l’equilibrio tra i regimi pensionistici dei dipendenti di altri enti pubblici. La quota dello stipendio per il finanziamento degli obblighi di pensione dei dipendenti era fissata, in applicazione dell’articolo L. 61 del codice delle pensioni civili e militari di anzianità, mediante prelevamento di una trattenuta sullo stipendio del dipendente, fissata al 7,85 % dello stipendio di riferimento lordo.
(18)
I versamenti di France Télécom, passati da 920 milioni di EUR a 1 151 milioni di EUR tra il 1991 e il 1996, erano i seguenti:
Tabella 1
Versamenti dipendenti e aziendali per le pensioni France Télécom 1991-1996 (8)
(milioni di EUR)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
A /Totale pensioni versate
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1/contributi salariali
195
201
217
213
229
238
a 2/contributo aziendale
743
782
853
866
944
976
B/Compensazione-sovracompensazione
176
188
277
136
201
175
Oneri totali (A + B)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
Quota totale France Télécom (a2 + B)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom contabilizzava le spese per le pensioni sulla base dei contributi versati. Data l’evidenza dell’incremento di tali spese, tenuto conto dell’evoluzione prevedibile delle pensioni da erogare ai suoi ex dipendenti, France Télécom inseriva nella sua contabilità un accantonamento annuale destinato a distribuire l’effetto stimato degli aumenti futuri dei pagamenti su un periodo di 30 anni. La consistenza totale dell’accantonamento così costituito fino al 1996 era di 23,4 miliardi FRF (3,6 miliardi EUR). Secondo le autorità francesi, essendo lo Stato francese il proprio assicuratore, non procedeva da parte sua alla costituzione di accantonamenti per tali pensioni (9).
2.1.2. Le modifiche introdotte nello statuto di France Télécom e la situazione dei suoi dipendent a partire dal 1996
(20)
La legge n. 96-660 del 26 luglio 1996 (10) (in prosieguo «la legge del 1996») ha modificato alcune disposizioni della legge del 1990. Con effetto dal 31 dicembre 1996, essa ha, da una parte, conferito a France Télécom il titolo di azienda nazionale soggetta alle disposizioni legislative applicabili alle società anonime, nella misura in cui non fossero contrarie alla legge e, dall’altra, ha trasferito a titolo gratuito la maggior parte dei beni, diritti e obbligazioni della persona giuridica di diritto pubblico France Télécom all’azienda nazionale France Télécom.
(21)
Il capitale dell’impresa France Télécom SA («France Télécom») è stato costituito con decreto in 25 miliardi di FRF (3,8 miliardi di EUR) a partire da fondi propri presenti nel bilancio al 31 dicembre 1995. Le azioni di France Télécom sono state ammesse nell’ottobre 1997 al mercato primario della Borsa di Parigi nonché al New York Stock Exchange (NYSE). Secondo il rapporto annuale per il 1998, il capitale di France Télécom era ripartito tra lo Stato al 63,6 %, investitori privati per il 31,2 %, il personale di France Télécom per il 3,2 % e Deutsche Telekom per il 2 %. A partire dal 7 settembre 2004, con la cessione del 10,85 % del capitale, la partecipazione dello Stato francese non era più maggioritaria. In seguito tale parte è diminuita ancora, fino ad attestarsi al 26,65 % del capitale al 31 dicembre 2008. Tuttavia, con il 26,65 % dei diritti di voto e in mancanza di altri gruppi di azionisti significativi, lo Stato francese nomina il presidente-Direttore Generale, rimane il principale azionista di France Télécom e può in pratica determinare l’esito del voto degli azionisti sulle questioni che richiedono la maggioranza semplice (11).
(22)
Il cambiamento dello statuto di France Télécom previsto dalla legge del 1996 ha inoltre dato origine a diverse disposizioni relative al proprio personale. Secondo tale legge, l’insieme dei funzionari di France Télécom è dipendente dell’azienda nazionale France Télécom e fa capo alla gestione di quest’ultima. Il personale con la qualifica di funzionario conserva tale status e le garanzie connesse. Le condizioni d’impiego dei funzionari dipendenti di France Télécom sono identiche a quelle dei dipendenti statali: beneficiano della garanzia dell’impiego e non possono essere licenziati se non per gravi motivi, nei casi stabiliti dalla legge. Per quanto concerne l’assunzione di nuovo personale, la legge del 1996 permetteva a France Télécom di procedere fino al 1o gennaio 2002 con nuove assunzioni, consentendo inoltre di assumere dipendenti a contratto secondo il regime di diritto comune.
(23)
Al 31 dicembre 1996, France Télécom aveva 165 200 dipendenti, di cui il 94,1 % funzionari. Di fatto, senza aspettare il termine del 1o gennaio 2002 stabilito dalla legge del 1996, France Télécom ha messo fine all’assunzione di funzionari sin dal 1997. Di conseguenza, il numero di funzionari è diminuito del 47 % in dieci anni, passando dai 133 434 nel 1997 a 69 892 nel 2007. Tale diminuzione è nettamente più marcata di quella degli effettivi totali di France Télécom (- 25 %), che si è attestata a 124 166 dipendenti al 31 dicembre 2007.
(24)
L’articolo 6 della legge del 1996 ha inoltre modificato l’articolo 30 della legge del 1990 aggiungendo le due lettere c) e d) al testo originale. La legge impone a France Télécom di versare al Tesoro pubblico, in contropartita della liquidazione e servizio da parte dello Stato delle pensioni corrisposte al personale funzionario di France Télécom:
«c)
[…], un contributo aziendale con carattere liberatorio, dovuto a partire dal 1o gennaio 1997, proporzionale alle somme versate a titolo di trattamento soggetto a trattenuta a fini pensionistici. Il tasso del contributo liberatorio è calcolato in modo da allineare i livelli di oneri sociali e fiscali obbligatori gravanti sui salari di France Télécom a quelli delle altre imprese del settore delle telecomunicazioni ricomprese nel diritto comune delle prestazioni sociali, per i rischi comuni ai dipendenti di diritto comune e ai funzionari dello Stato. Il tasso può essere oggetto di una revisione in caso di modifica di detti oneri. Le modalità della determinazione e del versamento allo Stato del contributo aziendale sono fissati per decreto in sede di Consiglio di Stato;
d)
[…], un contributo forfetario eccezionale, il cui importo e le cui modalità di versamento saranno fissate nella legge finanziaria prima del 31 dicembre 1996».
(25)
La legge del 1996 ha inoltre escluso France Télécom dal campo di applicazione del meccanismo delle compensazioni generali e specifiche per l’anzianità previste dalla legge del 1990 che si traduce, per France Télécom, nel versamento di compensazioni e sovracompensazioni supplementari alla contribuzione aziendale, indicate nella tabella 1. Tra il 1991 e il 1996, gli importi versati a tale titolo rappresentavano il 18 % delle pensioni versate ai funzionari.
(26)
Il contributo aziendale liberatorio istituito con la legge del 1996 sostituisce il contributo complementare previsto al comma b) dell’articolo 30 della legge del 1990. Tale contributo si fonda su un tasso di equità concorrenziale basato su una perequazione del livello dei contributi sociali e fiscali obbligatori a parità di salario netto. Il metodo di perequazione è basato su una ricostituzione di quello che sarebbe l’importo degli oneri di un concorrente che desse lavoro a dipendenti soggetti al diritto comune dei contributi sociali, comprese le pensioni, assicurando loro un salario netto uguale a quello dei funzionari di France Télécom aventi un’identica struttura d’impiego.
(27)
Il metodo esclude i contributi versati dai concorrenti per assicurare i rischi non comuni ai dipendenti e ai funzionari, in particolare la disoccupazione e i crediti dei dipendenti in caso di risanamento o di messa in liquidazione giudiziaria dell’impresa (in prosieguo «Assicurazione Garantita dei Salari» o «AGS»). Al momento della votazione della legge del 1996, questa differenza tra France Télécom e i suoi concorrenti non è passata inosservata al legislatore, il quale constatava che: «la combinazione delle disposizioni dell’articolo 6 permette a France Télécom di essere sgravata dei contributi UNEDIC che i suoi concorrenti potenziali, invece, versano» (12).
(28)
Il contributo aziendale di France Télécom, ricalcolato ogni anno, viene espresso in percentuale dei trattamenti di riferimento lordi dei funzionari in servizio. Il tasso del contributo aziendale è stato in media del […] (13) % tra il 1997 e il 2010 ed è stabilito come indicato nella tabella 2, secondo le osservazioni della Francia:
Tabella 2
Contributi aziendali liberatori pagati da France Télécom tra il 1997 e il 2010
Anno
Tasso contribuzione
Milioni di EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…]%
1 048,6
2005
[…]%
984,6
2006
[…]%
957,6
2007
[…]%
917,6
2008
[…]%
859,2
2009
[…]%
805,4
2010
[…]%
744,5
(29)
La cessazione dell’assunzione di funzionari a partire dal 1997 ha stabilito un massimale dell’organico dei funzionari in servizio di France Télécom. Nonostante il pensionamento di una parte notevole dei funzionari tra il 1991 e il 2010, la tabella mostra che i contributi aziendali di 744 milioni di EUR versati da France Télécom nel 2010 erano inferiori di 407 milioni di EUR agli oneri delle pensioni che l’azienda versava allo Stato francese prima dell’entrata in vigore della riforma nel 1996, ed erano equivalenti alla sola contribuzione aziendale che France Télécom versava 20 anni prima nel 1991 (1 151 milioni di EUR e 743 milioni di EUR rispettivamente, cfr. tabella 1).
(30)
La riforma introdotta dalla legge del 1996 fa sì che l’importo della contribuzione di France Télécom diminuisca in valore assoluto e non sia più legata al numero di funzionari andati in pensione. Il trasferimento degli oneri allo Stato che introduce la legge del 1996 ha luogo quando le previsioni utilizzate dal Senato constatavano un aumento significativo dell’onere delle pensioni a partire dal 2005, passando a 13 miliardi FRF (1,98 miliardi EUR) nel 2007, 21,5 miliardi FRF (3,3 miliardi FRF) nel 2017 e 34 miliardi FRF (6,1 miliardi EUR) nel 2027 (14).
(31)
Il dibattito sul disegno di legge all’Assemblea Nazionale e al Senato menziona un importo di 250 miliardi FRF di trasferimento di oneri pensionistici verso il bilancio dello Stato, che 100 miliardi FRF di contributi annuali e 40 miliardi FRF di contributi supplementari non riescono a coprire, anche aggiungendo il prodotto della cessione di una parte delle azioni dell’impresa. Lo stesso dibattito indica un importo stimato massimo di 40 miliardi FRF di contributi straordinari per diminuire le dimensioni dell’onere nuovo e gravoso per lo Stato. Tale importo è stato stabilito con la consulenza delle banche perché sia compatibile con un tasso d’indebitamento su fondi propri del 150 % e perché corrisponda alle riserve costituite dall’azienda a fini pensionistici e al costo aggiuntivo per lo Stato, su dieci anni, e dieci anni soltanto, risultante dalla differenza tra le pensioni versate e il contributo liberatorio percepito da quel momento in poi (15).
(32)
Il fine di compensazione dello Stato è richiamato, non solo nella formulazione dell’articolo 30 della legge votata dal legislatore e nel corso del dibattito sul disegno di legge del 1996, ma anche nel Rapporto annuale di France Télécom 1997, che segnala il «pagamento allo Stato francese di un contributo straordinario di 37,5 miliardi di franchi relativo alle pensioni future degli ex funzionari». (16). Gli accantonamenti costituiti da France Télécom le hanno consentito di diminuire lo sforzo finanziario netto da prodigare, dal momento che essa si è limitata a pagare, in un solo anno, il costo aggiuntivo della riforma per lo Stato per dieci anni.
(33)
In tal modo appare evidente che l’accantonamento destinato a distribuire nel tempo l’effetto degli aumenti contributivi futuri derivanti dalla legge del 1990, che France Télécom aveva costituito annualmente per un importo cumulativo di 23,4 miliardi FRF (3,6 miliardi EUR) nel 1996, è stato preso in considerazione per la definizione dell’importo del contributo straordinario (o «conguaglio»). La parte del contributo eccedente gli accantonamenti costituiti copriva il costo aggiuntivo per un periodo di dieci anni. L’ammontare di tale contributo è stato fissato tenendo conto dell’importo già accantonato dall’azienda come si evince chiaramente dal dibattito dell’epoca.
(34)
Infatti, dato il carattere di liberatoria del contributo aziendale annuo istituito con la legge del 1996, l’obbligo di France Télécom si limita da quel momento al versamento di tale contributo, senza altro impegno di copertura degli eventuali deficit futuri, né del regime pensionistico dei suoi funzionari, né di altri regimi della funzione pubblica. L’accantonamento contabile è diventato quindi privo di oggetto a causa della legge del 1996. L’accantonamento è stato ripreso nell’utile nel conto economico di France Télécom al 31 dicembre 1996, per un valore di 17,5 miliardi FRF (2,7 miliardi EUR) nel risultato netto (17).
(35)
Inoltre, l’ammontare del contributo forfetario straordinario previsto dalla legge del 1996 in contropartita della liquidazione e del servizio da parte dello Stato delle pensioni corrisposte al personale funzionario di France Télécom è stato stabilito a 37,5 miliardi FRF dalla legge finanziaria 1997, cioè a 5,71 miliardi EUR. Esso è stato finanziato da un aumento dei debiti a breve e a lungo termine dell’azienda (18) e pagato a più riprese tra gennaio e ottobre 1997. L’entrata di tale contributo complementare ha permesso di riportare il deficit delle amministrazioni pubbliche francesi a 41,8 miliardi EUR nel 1997. Senza tale contributo, il deficit avrebbe rappresentato il 3,7 % del PIL per quell’anno.
(36)
L’entrata costituita da tale contributo è stata assegnata all’Ente Pubblico di Gestione del Contributo Straordinario di France Télécom istituito dalla legge finanziaria per il 1997. Il contributo straordinario costituisce, con eventuali prodotti finanziari che esso genera, l’unica entrata dell’ente. Le sue spese assumono la forma di un rimborso annuale al bilancio dello Stato, che viene registrato in entrata dal 2006 nel conto speciale pensioni per le pensioni civili e militari dello Stato. Tale versamento è stato fissato a 1 miliardo FRF (152,4 milioni di EUR) per il 1997, maggiorato in seguito del 10 % ogni anno, salvo disposizione specifica contraria in legge finanziaria. La vita dell’ente pubblico ha temine dopo il rimborso integrale delle sue entrate allo Stato (19).
(37)
L’applicazione delle disposizioni previste dalla legge finanziaria 1997 che stabilisce i versamenti annuali portava ad una durata di vita dell’ente pubblico stimata a 17 anni nel 1999, senza remunerazione della sua tesoreria (20). Tuttavia, a causa dei versamenti annuali più consistenti di quelli previsti dalla legge finanziaria 1997, tale durata è stata abbreviata. Come indicato nella tabella 3, l’importo cumulativo dei versamenti annuali dell’ente ha raggiunto i 5,47 miliardi EUR già nel 2010. L’estinzione del finanziamento dovuto al rimborso integrale delle risorse disponibili era prevista al 31 dicembre 2011 (21). Pertanto, la legge finanziaria 2011 prevede un versamento di 243 milioni di EUR sul conto speciale pensioni per quell’anno, che dovrebbe liquidare le entrate dell’ente (22).
(38)
In ogni caso, l’importo del contributo straordinario di 37,5 miliardi FRF assegnato all’Ente Pubblico di Gestione del Contributo Straordinario di France Télécom nel 1997 corrisponde all’importo del contributo, inferiore a 40 miliardi FRF, di cui si è parlato durante la discussione del disegno di legge del 1996. Benché versato nel bilancio dello Stato nel 1997 che alimenta per il pagamento delle pensioni civili e militari, l’importo di tale contributo è stato fissato per compensare il costo aggiuntivo risultante per lo Stato dall’applicazione della legge del 1996.
(39)
La parte salariale del finanziamento degli obblighi di pensione stabilita in applicazione dell’articolo L 61 del codice delle pensioni civili e militari di vecchiaia dall’istituzione del gestore pubblico France Télécom nel 1991 non è stata modificata dalla legge del 1996. D’altro canto, le leggi del 1990 e del 1996 non hanno modificato il regime pensionistico dei dipendenti di diritto privato di France Télécom, che è quello di diritto comune della sicurezza sociale per l’assicurazione di vecchiaia, completato dal regime dell’AGIRC per il personale dirigente e dal regime dell’ARRCO per il personale non dirigente. In base a tale regime, France Télécom e i suoi dipendenti di diritto privato assumono obblighi equivalenti a quelli delle aziende concorrenti per quanto riguarda principalmente il pagamento del contributo aziendale.
(40)
Al momento della riforma introdotta mediante la legge del 1996, la società d’attuari scelta come consulente dello Stato francese stimava che la liquidazione e la corresponsione da parte dello Stato delle pensioni corrisposte ai funzionari in servizio e in congedo di France Télécom si aggirasse attorno ai 242 miliardi FRF (36,9 miliardi EUR (23)) in valore attuale atteso al 1o gennaio 1997 (24). Tale cifra si avvicina all’importo arrotondato di 250 miliardi FRF citato in Senato. Il contributo aziendale liberatorio che France Télécom verserebbe in contropartita è stato stimato, sulla base delle stesse ipotesi attuariali, a 15,2 miliardi EUR, ai quali bisogna aggiungere il conguaglio o contributo straordinario di 5,7 miliardi EUR versato totalmente nell’ottobre 1997. Le autorità francesi stimano a […] miliardi EUR, al momento dell’entrata in vigore della riforma, il valore dei contributi salariali futuri. Il valore dell’onere netto trasferito da France Télécom allo Stato francese, così come stimato nel 1996, si attesterebbe pertanto a […] miliardi EUR.
(41)
Per il periodo di dieci anni (dal 1997 al 2006) citato nel corso del dibattito sul disegno di legge del 1996, l’importo cumulativo delle prestazioni da versare secondo le stime della società di attuari scelta come consulente dello Stato francese era di […] miliardi EUR. In tale periodo, l’importo totale delle prestazioni effettivamente versate è stato quasi identico, […] miliardi EUR, con uno scarto di previsione inferiore allo 0,83 % (25). Questo conferma a posteriori l’esattezza delle previsioni che hanno informato il dibattito sulla legge.
(42)
A partire da queste cifre, è possibile constatare che gli importi e le loro giustificazioni, oggetto di dibattito all’Assemblea nazionale e al Senato per la definizione dell’importo del conguaglio o contributo straordinario di France Télécom corrispondono agli ordini di grandezza verificati ex post per il periodo di dieci anni menzionato nel dibattito sul disegno di legge. Infatti, l’importo massimo del contributo straordinario annunciato, 6 miliardi EUR (40 miliardi FRF) corrisponde agli accantonamenti costituiti dall’azienda fino al 1996 per far fronte agli oneri pensionistici futuri allora previsti, vale a dire 3,6 miliardi EUR (23,4 miliardi FRF) più la differenza di 2,4 miliardi EUR a carico dello Stato tra i contributi aziendali e salariali percepiti tra il 1997 e il 2006, da una parte e, dall’altra, le prestazioni da versare stimate nel 1996 per lo stesso periodo di dieci anni.
(43)
D’altra parte, le informazioni trasmesse dalla Francia e riportate nella tabella 3 mostrano che, per il periodo che va dal 1997 al 2010, l’onere cumulativo per le pensioni dei funzionari di France Télécom da finanziare da parte dello Stato francese per la riforma del 1996 ha raggiunto […] miliardi EUR. L’onere che lo Stato deve finanziare è definito come il saldo tra i contributi annui di France Télécom e dei suoi funzionari in servizio, e le prestazioni delle pensioni corrisposte ai funzionari in congedo anno dopo anno, dedotti i versamenti annui dell’Ente Pubblico di Gestione del Contributo straordinario di France Télécom. Tra il 1997 e il 2010, l’onere ha subito la seguente evoluzione:
Tabella 3
Oneri risultanti per lo Stato francese dopo la riforma del 1996 (1997-2010)
(milioni di EUR)
Contributi
(aziendali e salariali)
Versamenti annui da parte dell’ente pubblico che gestisce il contributo straordinario di France Télécom
Prestazioni versate
Oneri per lo Stato
1997
[…]
152,4
[…]
[…]
1998
[…]
167,7
[…]
[…]
1999
[…]
184,5
[…]
[…]
2000
[…]
202,9
[…]
[…]
2001
[…]
223,2
[…]
[…]
2002
[…]
245,5
[…]
[…]
2003
[…]
270,0
[…]
[…]
2004
[…]
297,1
[…]
[…]
2005
[…]
326,9
[…]
[…]
2006
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007
[…]
395,4
[…]
[…]
2008
[…]
435,0
[…]
[…]
2009
[…]
578,0
[…]
[…]
2010
[…]
635,8
[…]
[…]
Totale
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
In virtù delle disposizioni della legge finanziaria per il 1997 che disciplina tale materia, gli importi dei versamenti annui dell’Ente Pubblico di Gestione del Contributo straordinario di France Télécom versato nel 1997 non corrispondevano agli importi delle prestazioni stimate o realmente versate al personale in pensione di France Télécom né agli importi degli oneri che restano da finanziare da parte dello Stato, e non sono stati definiti in funzione di detti importi. L’analisi degli importi effettivamente versati conferma tale sfasamento. Nonostante il contributo straordinario versato da France Télécom nel 1997, la tabella 3 mostra che gli importi delle prestazioni versate ai funzionari in pensione di France Télécom hanno superato le risorse annuali a partire dal 2004, tranne che per l’anno 2006.
(45)
In tal modo, i versamenti dei contributi annui di France Télécom e i versamenti annui dell’ente gestore del contributo straordinario non sono assegnati distintamente ed ex ante alle prestazioni erogate al personale in pensione di France Télécom nell’ambito del conto speciale pensioni. Infatti, l’assegnazione del contributo straordinario al solo finanziamento delle prestazioni in questione dal 1997, se fosse stata applicata invece del sistema di versamento dell’importo maggiorato annualmente del 10 % previsto dalla legge finanziaria 1997, avrebbe portato all’estinzione dell’ente pubblico alla fine del 2008, invece che alla fine del 2011 come previsto, tenuto conto dell’importo non coperto dai contributi annui, riportati nella tabella 3. In ogni caso, l’importo del contributo straordinario sarebbe stato esaurito al 31 dicembre 2011.
2.2. L’apertura progressiva e infine totale dei mercati delle telecomunicazioni
(46)
La riforma del finanziamento delle pensioni dei funzionari di France Télécom è intervenuta con, sullo sfondo, l’apertura totale alla concorrenza dei mercati di servizi sui quali operava France Télécom. A partire dal 1988, il settore delle telecomunicazioni è stato progressivamente liberalizzato dalla direttiva 88/301/CEE della Commissione del 16 maggio 1988 relativa alla concorrenza nei mercati di terminali di telecomunicazione (26) e dalla direttiva 90/388/CEE della Commissione del 28 giugno 1990 relativa alla concorrenza nei mercati delle telecomunicazioni (27). La direttiva 90/388/CEE prevedeva delle misure di liberalizzazione da attuare prima del 31 dicembre 1990 per quanto riguarda la comunicazione dati e i servizi di telefonia vocale e dati per delle reti d’imprese e gruppi chiusi di utenti. La direttiva 96/19/CE della Commissione del 13 marzo 1996 recante modifiche alla direttiva 90/388/CEE in materia di realizzazione della piena concorrenza sul mercato delle telecomunicazioni (28) aveva l’obiettivo della liberalizzazione totale del settore delle telecomunicazioni a partire dal 1o gennaio 1998.
(47)
Infatti, la legge n. 96-659 del 26 luglio 1996 relativa alla regolamentazione delle telecomunicazioni ha fissato le condizioni che permettono di dare piena efficacia alla liberalizzazione del settore ponendo fine al monopolio di France Télécom sulla telefonia fissa e la trasmissione dati e organizzando tariffe e interconnessioni con i concorrenti. Anche in altri settori, pur non soggetti a diritti esclusivi e quindi concorrenziali sin dal 1987, come i mercati della telefonia mobile, France Télécom esercitava una evidente leadership con una parte del mercato passata dal 53,3 % al 49,8 % tra il 1997 e il 2002 (29). La legge n. 96-659 ha inoltre affidato a France Télécom compiti d’interesse economico generale e previsto la costituzione di fondi di finanziamento delle obbligazioni correlate, alimentato dai concorrenti.
(48)
In applicazione delle disposizioni citate ai considerandi 46 e 47, sin dal 1988, France Télécom si è trovata confrontata all’arrivo di concorrenti - alcuni parzialmente detenuti da gruppi internazionali - sui mercati di beni e servizi in cui essa operava in Francia, di cui alcuni, come la telefonia mobile o le comunicazioni internazionali, hanno una componente transfrontaliera. Tale movimento si è amplificato sui mercati liberalizzati a partire dal 1998. D’altro canto, France Télécom ha stretto delle alleanze con operatori stranieri, come Deutsche Telekom e Sprint nel 1996 (Global One), moltiplicando sin dal 1997 i partenariati e le partecipazioni in Italia (Wind), nei Paesi Bassi (Casema) o ottenendo delle licenze mobili in Danimarca e in Portogallo (30).
(49)
La riforma del finanziamento delle pensioni di France Télécom è dunque intervenuta contemporaneamente alla liberalizzazione del mercato a livello dell’Unione europea. Essa ha dunque prodotto i suoi effetti su un mercato pienamente aperto alla concorrenza, in cui, d’altro canto, France Télécom ha stretto alleanze e partecipazioni importanti in altri Stati membri. In effetti, l’auspicio di favorire l’espansione di France Télécom su mercati europei oltre la Francia appare come sfondo della legge del 1996 e dell’apertura dell’azienda al capitale privato, come si evince dalle dichiarazioni durante la discussione del disegno di legge, che prendono atto «delle ambizioni che il governo francese nutriva per il suo campione nazionale, France Télécom» (31).
(50)
Attualmente, France Télécom dichiara di essere il primo fornitore di accesso Internet a banda larga, il terzo operatore mobile in Europa, e tra i leader mondiali dei servizi di telecomunicazione tra le imprese multinazionali. All’estero, France Télécom è particolarmente attiva attraverso le filiali, con posizioni di primo piano, in Spagna, nel Regno Unito, in Polonia, in Slovacchia, in Belgio e in Austria (32).
3. RAGIONI CHE HANNO CONDOTTO ALL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(51)
Nella decisione di avvio del procedimento d’indagine, la Commissione ha esposto la sua valutazione preliminare delle misure introdotte dalla legge del 1996 comparandole al quadro di riferimento per i contributi sociali e fiscali obbligatori di France Télécom stabiliti dalla legge del 1990. Essa ha ritenuto che tali misure sembravano accordare, mediante risorse statali, un vantaggio selettivo a France Télécom in grado di falsare la concorrenza e di incidere sugli scambi tra gli Stati membri, che può configurarsi come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(52)
La Commissione registrava inoltre che, nel caso in cui tali misure costituiscano un aiuto di Stato, quest’ultimo non è stato notificato alla Commissione prima di essere attuato, quando invece doveva essere considerato come un nuovo aiuto secondo la giurisprudenza. La Francia non avrebbe quindi rispettato il suo obbligo di notifica ai sensi del trattato e la misura dovrebbe quindi essere considerata illecita.
(53)
La Commissione ha concluso che è in base dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE che essa poteva valutare la compatibilità dell’aiuto con il mercato interno. La Commissione prendeva inoltre atto che la stessa disposizione le aveva consentito di concludere che l’aiuto accordato a La Poste all’epoca della riforma delle modalità di finanziamento delle pensioni dei suoi funzionari era compatibile con il mercato interno (33) e che, tenuto conto delle analogie tra i due casi, sembrava appropriato nella fattispecie effettuare un’analisi simile.
(54)
Nel suo esame preliminare della compatibilità dell’aiuto con il mercato interno, e nonostante l’analogia con la riforma delle modalità di finanziamento delle pensione di La Poste, la Commissione ha reso noto alla Francia i dubbi seguenti:
a)
in primo luogo, pur sottolineando che essa non disponeva d’informazioni dettagliate che dimostrassero che i tassi dei contributi versati da France Télécom erano uguali a quelli pagati dalle imprese private di diritto comune operanti nel settore delle telecomunicazioni in Francia, la Commissione osservava che il tasso dei contributi liberatori applicato a France Télécom dal 1997 non consentiva di assicurare una equità concorrenziale («level playing field») con i suoi concorrenti. Ciò risulta dal fatto che il tasso applicato a France Télécom integra soltanto i contributi per la copertura dei rischi comuni tra dipendenti di diritto comune e funzionari statali, e a tale titolo, esclude i contributi per la copertura dei rischi non comuni come la disoccupazione o il mancato pagamento dei salari in caso di risanamento o liquidazione giudiziaria dell’impresa;
b)
in secondo luogo, la Commissione non disponeva di informazioni sufficienti sugli effetti degli sgravi degli oneri pensionistici sulla concorrenza, per valutare se gli effetti eventualmente positivi superassero gli effetti negativi. A tal fine, la Commissione doveva tener conto del fatto che France Télécom non aveva ancora rimborsato integralmente gli aiuti illeciti e incompatibili in applicazione della decisione della Commissione del 2 agosto 2004 riguardante l’aiuto di Stato cui la Francia ha dato esecuzione a favore di France Télécom (in prosieguo «decisione relativa all’applicazione della tassa professionale a France Télécom») (34), decisione cui la Francia aveva mancato di conformarsi entro il termine stabilito, come ha rilevato la Corte di giustizia (35).
4. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(55)
Le osservazioni presentate dalle parti interessate sono riassunte nelle sezioni da 4.1 a 4.3.
4.1. France Télécom
(56)
Nelle sue osservazioni, che considera complementari rispetto ai commenti trasmessi dalla Francia, France Télécom ritiene di far fronte a problemi di cronico esubero di personale connesso al suo vecchio statuto di amministrazione e di non avere, in relazione a tale personale, le stesse possibilità di flessibilità d’impiego dei suoi concorrenti. Pertanto, France Télécom deve sostenere spese di formazione molto considerevoli, pari a 180 milioni di EUR, equivalente al 4,5 % della massa salariale contro il 2,9 % della media delle imprese francesi. France Télécom sostiene inoltre di sopportare un peso salariale superiore di circa il […]% escluse le maggiorazioni e sovvenzioni. Inoltre, non potendo realizzare dei progetti sociali, France Télécom ha finanziato il costo delle misure di accompagnamento al pensionamento dei funzionari, come il congedo di fine carriera, per un importo superiore agli 8 miliardi EUR 8 tra il 1996 e il 2006.
(57)
In secondo luogo, France Télécom ritiene che gli oneri pensionistici sostenuti tra il 1990 e il 1996 erano abnormi e la ponevano in una situazione di svantaggio strutturale rispetto ai suoi concorrenti privati, ai sensi della sentenza Combus (36), dato che il quadro di riferimento per valutare il carattere normale o anormale di detti oneri era il regime di diritto comune applicabile ai concorrenti. I principi sanciti nella sentenza Combus sarebbero stati confermati in seguito dal Tribunale nella sua sentenza Hotel Cipriani (37). France Télécom contesta il fatto che la situazione di un solo operatore, nella fattispecie l’azienda medesima, prima e dopo la riforma introdotta con la legge del 1996, costituisca un quadro di confronto appropriato per valutare l’esistenza di un vantaggio economico ai sensi della giurisprudenza. In ogni caso, se il quadro di riferimento deve essere ricondotto a France Télécom prima e dopo la riforma del 1996, la misura non potrebbe essere qualificata come selettiva perché sarebbe applicata in modo omogeneo nell’ambito di detto quadro.
(58)
Ne deriverebbe che le misure in questione, o non costituiscono un aiuto di Stato ai sensi del trattato in quanto sollevano France Télécom da uno svantaggio strutturale anormale, oppure non possono essere qualificate come vantaggio selettivo configurantesi come aiuto di Stato.
(59)
In subordine, France Télécom ritiene che l’aiuto di Stato, qualora fosse riconosciuto, sarebbe compatibile con il mercato interno secondo i criteri stabiliti dalla Commissione nella sua decisione relativa al regime pensionistico della Poste (in prosieguo «decisione La Poste») (38). Al riguardo, il carattere specifico del suo regime, consistente nel fatto che essa versa un contributo calcolato sulla base dei soli rischi comuni, non comporta come conseguenza che France Télécom si trovi in una situazione favorevole rispetto ai suoi concorrenti dal 1996: oltre agli svantaggi strutturali connessi allo statuto dei suoi dipendenti funzionari, France Télécom ha dovuto pagare un onere notevole connesso alla riforma del 1996, la cui compatibilità con il mercato interno deve essere valutata e il cui ammontare di 5,7 miliardi EUR supera di gran lunga l’importo che France Télécom avrebbe dovuto pagare se il suo contributo avesse coperto i rischi non comuni.
(60)
France Télécom ritiene che, nella decisione La Poste (39), la Commissione abbia accettato che l’importo di un contributo unico straordinario (2 miliardi EUR), nell’ambito di una riforma entrata in vigore dopo la notifica ma prima della decisione della Commissione, compensi i contributi corrispondenti ai rischi non comuni, fino ad esaurimento dell’importo del contributo unico. Nulla giustificherebbe, secondo France Télécom, che la Commissione si allontani da tale principio, dato che le dichiarazioni politiche all’epoca del dibattito sul disegno di legge del 1996 non permettono di ritenere che l’importo del contributo forfetario di France Télécom sarebbe stato fissato dal legislatore in modo da mantenere uno status quo per dieci anni.
(61)
Inoltre, le cifre disponibili nel 1996 contraddirebbero la tesi secondo la quale l’importo di 5,7 miliardi EUR sarebbe stato stimato all’epoca in modo da corrispondere esattamente al costo aggiuntivo per lo Stato in applicazione della legge del 1996 per dieci anni, compensando, anno dopo anno, i minori oneri annui pagati dall’azienda, anche tenendo conto degli oneri di compensazione tra regimi pensionistici da cui France Télécom è stata sollevata nel 1996 (40). L’importo del contributo straordinario mirava a indennizzare globalmente lo Stato francese in virtù della riforma. Dovrebbe pertanto essere preso in considerazione per valutare l’equità concorrenziale di quest’ultima a partire dalla sua entrata in vigore nel 1997.
(62)
Infine, France Télécom ritiene che, siccome senza la riforma del 1996, essa avrebbe subito uno svantaggio concorrenziale significativo su dei mercati la cui liberalizzazione era un obiettivo per l’Unione, e dal momento che le autorità francesi si sono ormai pienamente conformate alla decisione relativa all’applicazione della tassa professionale a France Télécom (41), la misura non produca effetti negativi sulla concorrenza.
4.2. I denuncianti
(63)
I denuncianti condividono la valutazione della Commissione nella decisione di avviare il procedimento quanto all’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi del trattato consistente nella riduzione degli oneri pensionistici che France Télécom paga in seguito all’introduzione della legge del 1996. Secondo il ragionamento seguito in detta decisione, di cui i denuncianti lamentano la mancata quantificazione, l’importo dell’aiuto sarebbe di 12,3 miliardi EUR e in nessun caso inferiore a 9,9 miliardi EUR (42). I denuncianti ritengono che sono gli effetti della misura, vale a dire la riduzione degli oneri sociali gravanti normalmente sul bilancio dell’impresa, e non il suo oggetto, cioè la compensazione di un presunto svantaggio, che fanno sì che essa si configuri come un aiuto di Stato. D’altronde non vi sarebbe alcuno svantaggio nell’impiego di funzionari statali da parte di France Télécom, dato che l’azienda paga dei contributi per il rischio disoccupazione ed oneri salariali del 13 % inferiori ai concorrenti e dispone di un personale stabile e flessibile rispetto alla riduzione della massa salariale attraverso i prepensionamenti e le passerelle verso la funzione pubblica.
(64)
Secondo i denuncianti, l’aiuto di Stato così caratterizzato sarebbe incompatibile con il mercato interno. Infatti, il notevole vantaggio concorrenziale procurato a France Télécom è tanto più pregiudizievole in quanto la riduzione degli oneri non era necessaria per evitare di compromettere la sua struttura finanziaria: alleggerita di un debito pensionistico attualizzato netto di 9,9 miliardi EUR almeno nel 1996 e non avendo più questo onere da iscrivere in bilancio o in allegato a questo, France Télécom si è successivamente indebitata per importi molto superiori, con un debito finanziario netto medio di 44 miliardi EUR tra il 1997 e il 2007. Successivamente, l’aiuto che esonera France Télécom dagli oneri pensionistici ereditati dal monopolio ha permesso di finanziare l’espansione internazionale dell’azienda, rafforzando la sua posizione in Francia, in cui essa godeva di vantaggi considerevoli di monopolio i cui oneri non erano che la giusta contropartita.
(65)
D’altro canto, gli aiuti illeciti e incompatibili non recuperati in passato vieterebbero di dichiarare compatibile l’aiuto al funzionamento in questione, tenuto conto del loro effetto cumulato. Infine, la mancanza di equità concorrenziale della riforma del 1996 dovuta al mancato pagamento di contributi contro il rischio di disoccupazione o di mancato pagamento dei salari in caso di risanamento dell’impresa esclude la compatibilità della riforma con le regole del trattato. È opportuno che il il debito pensionistico di France Télécom sia calcolato da un esperto indipendente e che la Francia s’impegni a garantire la neutralità finanziaria del regime, in particolare prevedendo meccanismi di adeguamento della contribuzione aziendale e del conguaglio di 5,7 miliardi EUR in caso di variazione degli oneri.
4.3. L’operatore di telecomunicazioni
(66)
L’operatore di telecomunicazioni condivide e sostiene l’analisi preliminare esposta nella decisione di avvio della Commissione, che qualifica come aiuto di Stato nuovo ed illecito le modifiche introdotte dalla legge del 1996 che tendono a sostituire i contributi liberatori annui di France Télécom ai pagamenti delle pensioni effettivamente assunte a proprio carico dallo Stato, dedotti i contributi pagati dai dipendenti in servizio aventi status di funzionario. La stessa qualifica si applicherebbe inoltre secondo il gestore ai contributi sociali contro i rischi non comuni per i dipendenti di diritto privato che i concorrenti di France Télécom pagano, ma che quest’ultima non paga almeno dal 1996 per i suoi funzionari e per i suoi dipendenti di diritto comune. D’altro canto, contrariamente al caso oggetto della decisione La Poste (43), il calcolo dei contributi aziendali di France Télécom non ha integrato e non integra tuttora detti contributi, e ciò impedirebbe di dichiarare l’aiuto compatibile.
(67)
Per quanto riguarda l’aiuto derivante dal mancato rimborso allo Stato delle pensioni corrisposte, l’operatore ritiene che l’analisi del bilancio concorrenziale effettuata dalla Commissione nella sua decisione La Poste dovrebbe portarla, a contrario, a concludere per l’incompatibilità. Questa analisi dovrebbe basarsi sui fatti intervenuti dal 1996 e non, come nella decisione La Poste, in modo ipotetico per il futuro.
(68)
Secondo tale gestore, in molti dei mercati in cui essa opera, France Télécom detiene una posizione di potere di mercato assimilabile a una posizione dominante. Per questo, essa è soggetta a degli obblighi di regolamentazione ex ante sui mercati all’ingrosso della banda larga e della banda larga ad alta velocità, di origine e terminazione su linea fissa. Nella decisione del 16 luglio 2003 relativa a un procedimento di applicazione dell’articolo 82 del trattato CE nella causa COMP-38.233, la Commissione ha d’altro canto constatato e sanzionato un’infrazione all’articolo 102 del TFUE a carico di France Télécom attraverso la sua filiale Wanadoo (44). Dato che l’azienda gode di buona salute finanziaria, gli aiuti ricevuti le hanno consentito di finanziare la sua espansione internazionale, principalmente attraverso l’acquisizione di Orange, Retevisión e AMENA.
(69)
Infine, il gestore chiede alla Commissione di quantificare con precisione gli importi dell’aiuto in questione e, in applicazione della sentenza Deggendorf (45), di rifiutare di ammettere la compatibilità delle misure in questione con il mercato interno fintanto che gli aiuti illegali del passato non siano stati rimborsati.
5. COMMENTI DELLA FRANCIA
(70)
La Francia ritiene che i cambiamenti introdotti nel 1996 nelle modalità di finanziamento delle pensioni dei funzionari dello Stato francese dipendenti di France Télécom non comportino alcun elemento di aiuto di Stato. In ogni caso, la riforma del 1996 sarebbe compatibile con il mercato interno, in particolare, per estensione nel caso in questione, del ragionamento seguito dalla Commissione nella sua decisione La Poste (46).
5.1. Sull’esistenza di un aiuto di Stato
(71)
Secondo la Francia, la legge del 1990 ha posto France Télécom in una situazione anomala e in deroga al diritto comune che prevede che le imprese versino un contributo aziendale liberatorio, proporzionale alla massa salariale e non legato al livello delle pensioni erogate. L’onere assunto da France Télécom sarebbe quindi anomalo, poiché il deficit finanziario del sottoregime per la popolazione interessata era chiaro e destinato a diventare insostenibile per via della riduzione inevitabile del numero di funzionari in servizio e dell’aumento concomitante del numero di pensionati.
(72)
La riforma del 1996 avrebbe allineato il finanziamento delle pensioni al diritto comune, senza produrre l’effetto di porre l’impresa in una situazione concorrenziale più favorevole, dato che la contribuzione di France Télécom è calcolata annualmente in modo da allineare il livello degli oneri sociali e fiscali obbligatori a quelli dei concorrenti del settore delle telecomunicazioni. Tuttavia, la mancata presa in considerazione dei contributi contro i rischi non comuni tra salariati di diritto privato e funzionari nel calcolo dei contributi in applicazione del «tasso di equità concorrenziale» sarebbe giustificata dello status di questi ultimi, che esclude per esempio il rischio di disoccupazione tranne casi eccezionali di licenziamento o revoca.
(73)
La Francia ritiene che la situazione dei concorrenti dell’impresa in Francia deve costituire il quadro di riferimento al fine di determinare se gli oneri gravanti su France Télécom sono normali o meno. Nel caso specifico, tenuto conto della natura esorbitante, in deroga al diritto comune, insostenibile e ingiusta dell’onere che la legge del 1990 imponeva a France Télécom, la sua soppressione e l’allineamento alla situazione dei concorrenti previsti nella riforma del 1996 hanno semplicemente ripristinato le condizioni normali di concorrenza. France Télécom d’altra parte non è stata compensata degli svantaggi subiti sotto tale regime, mentre, come le sue osservazioni mettono in evidenza, essa affronta ancora svantaggi strutturali, costi aggiuntivi e rigidità dovute allo status applicabile ai funzionari statali in servizio per quanto attiene alle misure finanziarie di accompagnamento al pensionamento o al passaggio verso l’amministrazione, gli sforzi in materia di formazione professionale o i costi salariali più alti. Pertanto, l’attuale regime derivante dalla riforma non conferisce alcun vantaggio a France Télécom e non contiene di conseguenza alcun elemento di aiuto di Stato ai sensi del trattato.
(74)
Questa interpretazione si basa sui principi generali emananti dalla giurisprudenza dell’Unione secondo i quali, siccome costituiscono aiuto di Stato soltanto gli interventi che alleviano gli oneri gravanti normalmente sul bilancio di un’impresa, una legge che consente di evitare che il bilancio di un’impresa sia gravato da un onere il quale, in una situazione normale, non sarebbe esistito, non costituisce aiuto di Stato (47). Questo sarebbe il caso, inoltre, delle misure che sollevano un concorrente pubblico da uno svantaggio strutturale rispetto ai suoi concorrenti privati (48). Tale interpretazione sarebbe inoltre conforme alla pratica della Commissione (49).
(75)
Infine, più in generale, la Francia non ritiene pertinente includere nel presente procedimento i meccanismi di compensazione e di sovracompensazione in virtù dei quali France Télécom ha versato i contributi tra il 1991 e il 1996 (cfr. tabella 1) per determinare l’esistenza di un aiuto o la data in cui un vantaggio derivante dalla riforma introdotta con la legge del 1996, che non contiene alcuna disposizione a tale effetto, si è concretizzato. Il pagamento di simili oneri è derivato anche da un regime in deroga al diritto comune nel quale il regime pensionistico applicabile a France Télécom era considerato come autonomo, cosa che non è avvenuta dal 1997.
(76)
Con questa riserva, la Francia ha rivisto la stima degli oneri fornita da France Télécom e menzionata al considerando 61, che l’azienda non ha più versato a partire dal 1997. Sulla base di una reale ricostituzione per il periodo dal 2008 al 2010 estrapolata a ritroso mediante un fattore di passaggio, la Francia ritiene che gli oneri che France Télécom avrebbe versato a tale titolo sono inferiori di 165 milioni di EUR a quelli calcolati dall’azienda.
5.2. Sulla compatibilità di un eventuale aiuto di Stato con il mercato interno
(77)
In ogni caso, la Francia ritiene che se la riforma del 1996 relativa a France Télécom costituisse un aiuto di Stato, questo dovrebbe essere dichiarato compatibile con il mercato interno, conformemente all’analisi seguita dalla Commissione nella sua decisione La Poste (50). La riforma del 1996 solleva France Télécom da un onere strutturale che incideva sulla sua competitività in un mercato in fase di liberalizzazione e i suoi contributi sono ormai calcolati sulla base di un tasso di equità concorrenziale per quanto riguarda i rischi comuni.
(78)
Il fatto che i contributi pagati da France Télécom dal 1997 non integrano i rischi non comuni ai dipendenti di diritto privato, non costituisce un ostacolo alla compatibilità col mercato interno. Al riguardo, la tabella 4, ricavata dalle informazioni fornite dalla Francia, illustra la differenza tra i contributi pagati da France Télécom e quelli che avrebbe pagato se i rischi non comuni fossero stati integrati nel conteggio, al netto delle prestazioni autoassicurate da France Télécom e di altri prelevamenti, che gravano su di essa rispetto ai concorrenti.
Tabella 4
Contributo aziendale di France Télécom tra il 1997 e il 2010 calcolato sul tasso di equità concorrenziale applicato (TEC) e un tasso di equità concorrenziale modificato (TEC*) per integrare i rischi non comuni
Anno
TEC
Milioni EUR
TEC*
Milioni EUR
TEC-TEC*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…]%
1 048,6
[…]%
[…]
[…]
2005
[…]%
984,6
[…]%
[…]
[…]
2006
[…]%
957,6
[…]%
[…]
[…]
2007
[…]%
917,6
[…]%
[…]
[…]
2008
[…]%
859,2
[…]%
[…]
[…]
2009
[…]%
805,4
[…]%
[…]
[…]
2010
[…]%
744,5
[…]%
[…]
[…]
(79)
La Francia ritiene che, dal 1997 e fino al 2043, il valore attualizzato dei contributi effettivamente versati e da versare da parte di France Télécom sarebbe di 13,5 miliardi EUR. Un tasso di equità concorrenziale modificato per tener conto dei rischi non comuni nel calcolo, dedotti i contributi gravanti su France Télécom e non sui suoi concorrenti, porterebbe a un contributo annuo più elevato per lo stesso periodo, e cioè 16,7 miliardi EUR. Pur considerando l’inclusione di detti rischi come non pertinente, le autorità francesi hanno calcolato che la differenza (3,2 miliardi EUR) sarebbe largamente compensata dal contributo forfetario straordinario di 5,7 miliardi EUR pagato da France Télécom nel 1997.
(80)
La Francia ritiene che si può considerare, come nella decisione La Poste (51), che tale contributo forfetario può essere assimilato a un conguaglio in grado di compensare il pagamento di contributi connessi a un tasso modificato integrante i contributi per i rischi non comuni. In tal caso, è evidente che l’importo di tale conguaglio supera attualmente l’importo risultante dalla differenza tra il tasso fissato dalla riforma del 1996 e il tasso modificato indicato nella tabella 4, e che tale importo di conguaglio non sarà mai completamente eroso dal differenziale dei tassi. In simili condizioni, i dubbi espressi dalla Commissione nella sua decisione di avvio in merito alla mancanza di una vera equità concorrenziale tra France Télécom e i suoi concorrenti sarebbero fugati.
(81)
Per la Francia, la riforma delle modalità di pagamento delle pensioni dei funzionari dipendenti di La Poste, introdotta nel 2006 e ispirata a quella di France Télécom nel 1996, sarebbe perfettamente paragonabile a quest’ultima per gli aspetti salienti. Tenuto conto di questo parallelismo, nessuna giustificazione consentirebbe alla Commissione di discostarsi dal precedente riguardante la Poste. In particolare, la Commissione dovrebbe ammettere che il contributo forfetario straordinario imposto a France Télécom venga preso in considerazione nell’analisi dell’equità concorrenziale della riforma, considerandolo de facto come un acconto sul pagamento dei contributi connessi ai rischi non comuni.
(82)
A contrario, il dibattito in sede di Assemblea Nazionale e di Senato che faceva riferimento all’epoca ad un periodo di dieci anni di copertura finanziaria della riforma, avrebbe avuto origine da dichiarazioni precise. Siffatto ragionamento non si ritrova né nelle motivazioni relative ai disegni di legge, né nelle leggi in questione o nei testi adottati per la loro applicazione. L’intenzione del legislatore nel 1996 sarebbe stata quindi quella di stabilire gli oneri pensionistici di France Télécom a un livello equivalente a quello dei concorrenti, e non di privare di effetti la riforma per un periodo di dieci anni, come risulterebbe dal ragionamento che la Commissione potrebbe adottare se si basasse su dichiarazioni decontestualizzate.
(83)
I lavori parlamentari indicano chiaramente che l’importo del contributo è stato fissato in modo forfetario, senza un legame con l’onere di cui lo Stato dovrà realmente farsi carico. Inoltre, nella sua decisione n. 96-385 DC del 30 dicembre 1996, la Corte costituzionale francese ha rilevato che il contributo forfetario di 37,5 miliardi FRF trovava la sua giustificazione nell’assunzione in carico da parte dello Stato delle pensioni dei funzionari, senza che ne costituisse la contropartita quando invece, d’altra parte, i versamenti sul bilancio dello Stato non sarebbero destinati a una spesa particolare e verrebbero a concorrere alle condizioni generali di equilibrio del bilancio conformemente all’articolo 18 dell’ordinanza organica del 2 gennaio 1959 relativa alle leggi finanziarie.
(84)
Per la Francia, l’importo preciso del contributo straordinario è stato fissato dalla legge finanziaria per il 1997 tenendo conto non di un periodo di dieci anni durante il quale tale contributo verrebbe a «rimborsare» lo Stato, ma al contrario in funzione dell’effetto sulla struttura di bilancio di France Télécom, che doveva rimanere sostenibile. La calibrazione del suo importo sarebbe stata compiuta non in una logica di compensazione di oneri per lo Stato, ma tenendo conto della capacità contributiva dell’impresa.
(85)
La modalità secondo la quale il contributo è stato gestito senza tener conto delle prestazioni pensionistiche realmente versate dal 1997 confermerebbe la sua natura forfetaria. In tal modo, le cifre fornite dalla Francia indicano che, tra il 1997 e il 2006, le pensioni corrisposte ai funzionari di France Télécom attraverso il conto speciale pensioni ammontano a […] miliardi EUR, sebbene l’Ente pubblico incaricato di gestire il contributo straordinario di France Télécom abbia riversato un importo di 3,4 miliardi EUR in detto conto. Per lo stesso periodo, il saldo non finanziato dai contributi versati ammonterebbe a 1,2 miliardi EUR. D’altro canto, nel 1997, si riteneva che tale fondo avrebbe avuto una durata di vita da 17 a 25 anni, senza rapporto con il periodo di dieci anni sul quale la Commissione basa il ragionamento che sembra voler adottare.
(86)
La Francia ritiene che France Télécom sarebbe stata posta fuori mercato senza la riforma, con tassi di contribuzione che avrebbero raggiunto il 77 % del trattamento di riferimento lordo nel 2010 e la copertura nei suoi conti degli impegni pensionistici per i funzionari. La riforma è stata quindi una tappa decisiva nell’adeguamento alla liberalizzazione del mercato, conforme a un obiettivo dell’Unione, adeguato a questo e limitato allo stretto necessario. Senza questa riforma, France Télécom sarebbe uscita dal mercato e non avrebbe potuto compiere gli investimenti necessari, in particolare per permettere la disaggregazione della rete locale, senza che fosse escluso un rischio di fallimento, in modo tale che la riforma non avrebbe avuto effetti negativi sulla concorrenza.
(87)
Inoltre, secondo la Francia, la riforma della modalità di finanziamento delle pensioni di France Télécom e, in particolare, l’imposizione del pagamento di un contributo straordinario, non avrebbe comportato un costo per lo Stato tra il 1997 e il 2006 ma avrebbe generato, nei fatti, un’entrata netta di oltre 9,1 miliardi EUR per lo Stato francese, secondo le stime delle autorità francesi (52). Se si dovesse procedere a un calcolo del rendimento del contributo straordinario, la Francia ritiene che dovrebbe essere considerato un tasso di attualizzazione del 7 %. Così, il principio di un contributo straordinario era acquisito sin dal 1996. L’orizzonte d’investimento dovrebbe essere lungo, perché i differenziali previsti tra prestazioni da versare e contributi previsti superano i 500 milioni di EUR soltanto nel 2005, cioè 9 anni dopo, e non superano 1 miliardo EUR che 12 anni dopo. In media per il 1996, il tasso delle obbligazioni assimilabili del Tesoro (in prosieguo «OAT») a 15 anni ammontava al 6,9 %. France Télécom ha proceduto dal canto suo a delle emissioni obbligazionarie tra il novembre 1991 e il novembre 1997 al tasso medio compatibile del 7 %.
(88)
Infine, il sequestro degli importi reclamati dalla Commissione in applicazione della decisione relativa all’applicazione della tassa professionale a France Télécom (53) e quindi del pagamento di detti importi, dovrebbero condurre la Commissione a ritenere la sua decisione come posta in esecuzione, conformemente alla comunicazione del 2007 in materia (54). Di conseguenza, l’effetto cumulato di tali aiuti non deve essere preso in esame.
6. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
6.1. Esistenza dell’aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE
(89)
L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE dispone che: «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(90)
L’applicazione delle condizioni cumulative di questo articolo ai fatti di cui trattasi viene esaminata nelle sezioni da 6.1.1 a 6.1.5.
6.1.1. Aiuto accordato dallo Stato mediante risorse statali
(91)
La legge del 1990 e la legge del 1996 sono emanate dalla Francia. Esse prevedono la misura in base alla quale France Télécom versa al Tesoro pubblico una contropartita per la liquidazione e la corresponsione delle pensioni dei funzionari di France Télécom effettuate dallo Stato. Dato che, in applicazione della legge del 1996, la contropartita versata da France Télécom al Tesoro pubblico è minore che nella versione iniziale della legge del 1990, l’aiuto è concesso a France Télécom mediante risorse statali francesi.
6.1.2. Favorire talune imprese
(92)
Le disposizioni della legge del 1990 definivano il regime applicabile al gestore pubblico dotato di personalità giuridica France Télécom. La legge del 1996 relativa all’azienda nazionale France Télécom modifica detto regime mediante disposizioni che si applicano a France Télécom secondo le modalità definite soltanto per questa azienda.
(93)
Il regime istituito con la legge del 1990 ha l’obiettivo di determinare una contropartita specifica per i principi e gli importi dei contributi aziendali a fini pensionistici versati da France Télécom allo Stato francese. Inoltre la contropartita che France Télécom deve pagare e che è prevista dalla legge del 1990 nella sua formulazione iniziale, applicata tra il 1991 e il 1996, così come la contropartita diversa istituita con la legge del 1996, applicata dal 1997, sono delle misure specifiche che riguardano unicamente France Télécom, e che quindi sono caratterizzate da selettività, contrariamente a quanto sostiene France Télécom.
6.1.3. Vantaggio economico che falsi o minacci di falsare la concorrenza
(94)
È opportuno stabilire se le misure che stabiliscono l’importo della compensazione in questione favoriscono France Télécom. La questione di sapere se le modifiche introdotte nell’articolo 30 della legge del 1990 con la legge del 1996 costituiscono un aiuto in quanto attribuiscono un vantaggio economico a France Télécom, deve essere valutata alla luce della natura e dell’economia del sistema pensionistico in questione e degli effetti che ne sono derivati per France Télécom, e non in base alle motivazioni o agli obiettivi degli emendamenti. L’obiettivo perseguito emendando la legge del 1990 non è quindi, in linea di principio, pertinente per valutarne gli effetti, contrariamente a quello che sostiene la Francia.
(95)
L’assunzione in carico da parte dello Stato della liquidazione e l’erogazione delle pensioni corrisposte ai funzionari di France Télécom risulta dall’applicazione del codice delle pensioni civili e militari di anzianità, che si applica unicamente agli ex funzionari in questione. Né la legge del 1990 né quella del 1996 hanno modificato lo status di detti funzionari né il principio dell’assunzione in carico da parte dello Stato del pagamento delle loro pensioni. Tale assunzione in carico sembra emanare dal principio secondo il quale i funzionari statutari servono il bene pubblico in piena indipendenza e nell’interesse generale. Non è questo il caso, dato che i funzionari lavorano per un’impresa che presta servizi a titolo oneroso allo scopo di servire l’interesse e l’utile di tale impresa, in concorrenza con altre imprese che prestano gli stessi servizi.
(96)
In tale ottica, il versamento di una contropartita allo Stato, previsto dalla legge del 1990 sia nella sua formulazione iniziale, sia dopo le modifiche introdotte dalla legge del 1996, costituisce un’eccezione al principio dell’assunzione in carico da parte dello Stato francese. Tale eccezione si giustifica con la natura e l’economia del sistema applicabile alle pensioni dei funzionari dipendenti di France Télécom. Infatti, lo Stato francese è tenuto ad effettuare la liquidazione e l’erogazione delle pensioni corrisposte, in applicazione del codice delle pensioni civili e militari di vecchiaia, ai funzionari di France Télécom, che possiedono lo status generale dei funzionari dello Stato francese e non di dipendenti di diritto comune delle prestazioni di previdenza sociale.
(97)
Anche in assenza di una contropartita versata da France Télécom, lo Stato francese continuerebbe ad essere tenuto ad onorare i propri impegni pensionistici nei confronti del personale funzionario, salvo modificare unilateralmente detti impegni. Al contrario, la messa a disposizione di France Télécom di funzionari formati dallo Stato senza contropartita alcuna, relativamente alle pensioni versate o da versare, conferirebbe un vantaggio evidente a quest’ultima.
(98)
Dal momento che le imprese concorrenti di France Télécom non hanno tra il loro personale dei dipendenti aventi status di funzionari pubblici nei confronti dei quali lo Stato francese si troverebbe in una simile posizione di obbligo finanziario, la logica del sistema di finanziamento delle pensioni e del pagamento di contropartite per France Télécom istituito dalla legge non è loro trasferibile. Ciò è dimostrato dal fatto che, essendo diverso lo status del personale impiegato dai concorrenti per quanto riguarda il rischio di mancato pagamento dei salari coperti dal diritto comune delle prestazioni di previdenza sociale, le autorità francesi sembrano ritenere che il versamento dei contributi sociali per la copertura di tale rischio si giustifichi nel loro caso. È proprio tale status che la Francia eccepisce ritenendo che l’inclusione dei rischi non comuni ai funzionari e al personale di diritto privato nel calcolo della contropartita versata da France Télécom allo Stato in applicazione della del 1996 non sia giustificata.
(99)
Ne consegue che, per quanto attiene agli oneri versati per il proprio personale di diritto privato, tali imprese non si trovano né di fatto né di diritto in una situazione paragonabile a quella di France Télécom nei confronti dei funzionari suoi dipendenti, contrariamente a quanto sostengono nelle loro osservazioni lo Stato francese e France Télécom.
(100)
Analogamente, non si può paragonare il regime di contropartita applicato a France Télécom al regime definito per altri enti pubblici che impiegano dipendenti statali, come la Monnaie de Paris, o l’Office National des Forêts, e che possono essere qualificati come aziende per alcune delle loro attività ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, o per altri enti pubblici a carattere industriale e commerciale, come EDF o GDF per il passato. EDF o GDF avevano sistemi pensionistici specifici, non allineati a quelli della funzione pubblica. I regimi di EDF e di GDF, d’altro canto, sono stati successivamente integrati nel regime generale, anche se è opportuno sottolineare che la Commissione ha concluso che non esiste un aiuto soltanto nella misura in cui l’assunzione è finanziariamente neutra per lo Stato (55), situazione che nel caso della riforma del 1996 in esame non si verifica.
(101)
In compenso, il regime di contropartita in favore dello Stato per il versamento delle pensioni dei dipendenti pubblici di La Poste, prima delle modifiche descritte e approvate a certe condizioni dalla Commissione nella sua decisione La Poste, era anche quello di un’azienda nazionale assimilabile a un ente pubblico a carattere industriale e commerciale e rimaneva, in virtù della legge del 1990 nella sua formulazione iniziale, simile a quella di France Télécom, per quanto riguardava il rimborso annuale allo Stato delle pensioni corrisposte ai funzionari in congedo e il pagamento degli oneri previsti all’articolo L-134 del codice di previdenza sociale francese.
(102)
Anche se è evidente che La Poste non si trova in concorrenza con France Télécom, concorrenza che i vantaggi concessi a quest’ultima sarebbero in grado di falsare o di minacciare di falsare, rimane il fatto che la logica e le disposizioni del regime pensionistico dei funzionari di France Télécom prima della riforma del 1996 erano gli stessi del regime paragonabile applicato a La Poste alla stessa epoca. D’altro canto, la Commissione ha ritenuto nella sua decisione La Poste che la riforma del regime applicabile a La Poste costituiva un aiuto di Stato, contrariamente a quanto sostenuto dalla Francia relativamente a France Télécom. Più in generale, per valutare la situazione di France Télécom, la situazione di riferimento è quella di un’impresa, pubblica o privata, che occupa funzionari che hanno mantenuto il proprio status. Simili imprese si troverebbero nella situazione di riferimento di France Télécom. È dunque in funzione di tale sistema di riferimento che può essere valutata l’esistenza di un aiuto di Stato in favore di France Télécom.
(103)
Inoltre, non si può sostenere che una misura non conferisce un vantaggio a un’impresa, France Télécom nella fattispecie, per il semplice fatto che viene a compensare un certo svantaggio che detta impresa avrebbe subito nel passato, contrariamente a quanto sostenuto dalla Francia e da France Télécom. La Commissione ha di recente respinto l’argomentazione di un operatore storico delle telecomunicazioni concorrente di France Télécom secondo il quale specifici diritti sociali di pensione assimilabili a quelli della funzione pubblica ereditati dal passato e diversi da quelli di diritto comune per una parte del personale giustificano misure di riduzione degli oneri sociali connessi alle pensioni di quella categoria di dipendenti sostenuti dal gestore (56). Al riguardo, come evidenziavano le autorità francesi in fase di discussione, la legge del 1996 ha imposto un onere nuovo e gravoso per lo Stato francese per la liquidazione e il servizio delle pensioni corrisposte ai funzionari di France Télécom. In concomitanza, la legge del 1996 ha dunque avuto l’effetto di ridurre la contropartita che France Télécom aveva sempre versato.
(104)
Date le modalità di calcolo del tasso di contribuzione aziendale previsto dalla legge, dal 31 dicembre 1996, France Télécom versa allo Stato una contropartita inferiore a quella che avrebbe versato se non fosse intervenuta la legge. Inoltre, dato il carattere liberatorio della contribuzione aziendale istituita con questa legge, France Télécom ha ripreso immediatamente al 31 dicembre 1996 la riserva allocata nei conti per il pagamento dei suoi obblighi futuri. In tal modo, l’onere di cui France Télécom è stata liberata non era nuovo, dato che la legge del 1990 riprendeva la pratica di bilancio anteriore, né imprevedibile, dato che l’impresa costituiva delle riserve a tal scopo, né in deroga al diritto comune della previdenza sociale, dato che quest’ultima non si applica alla contropartita versata da France Télécom.
(105)
Dalla sua entrata in vigore, la legge del 1996 ha trasferito allo Stato francese l’obbligo di contribuzione annuale che copre integralmente in fine l’onere di finanziamento delle pensioni del personale interessato. L’importo dell’aiuto consentito dalla legge del 1996 può essere calcolato, dalla sua entrata in vigore, mediante la differenza annuale tra la contropartita costituita dal contributo liberatorio spettante al datore di lavoro versato da France Télécom allo Stato francese e gli oneri che avrebbe versato in applicazione della legge del 1990, riportati nella tabella 1, se questa fosse rimasta immutata, dedotto l’ammontare del contributo forfetario versato nel 1997.
(106)
Dalle valutazioni fornite dalla Francia e illustrate nel considerando 40 risulta che, al momento della riforma nel 1996 e fino all’estinzione prevista degli obblighi finanziari risultanti dall’onere assunto dallo Stato francese, le autorità francesi potevano stimare l’importo totale del nuovo onere netto fino a 2043, data in cui gli obblighi finanziari dello Stato nei confronti dei funzionari in pensione o dei loro aventi diritto sarebbero estinti, a […] miliardi EUR. Il valore attuale dell’onere netto ammonta a […] miliardi EUR nel 1996 dedotti i contributi annui di France Télécom (15,2 miliardi EUR), quelli dei dipendenti ([…] miliardi EUR) e il contributo forfetario straordinario di 5,7 miliardi EUR.
(107)
È opportuno notare d’altro canto che gli importi stimati all’epoca della riforma nel 1996 costituiscono un’approssimazione dell’importo reale (57). Gli importi di contropartita previsti a carico di France Télécom sotto forma di contributi annui, nonché il conguaglio di 5,7 miliardi EUR versato nel 1997, non avevano l’oggetto né l’effetto di cercare la neutralità di bilancio per lo Stato francese. Se fosse stato questo il caso, previa verifica dell’adeguatezza delle ipotesi si calcolo attuariale, vi sarebbe stata equivalenza tra costi ed entrate per tutto il periodo e, di conseguenza, mancanza di vantaggio economico per France Télécom.
(108)
Le autorità francesi erano consapevoli del fatto che il «trasferimento degli oneri pensionistici dei funzionari di France Télécom nel bilancio generale dello Stato» costituiva «un onere nuovo e gravoso per lo Stato», che il contributo forfetario straordinario o il prodotto della cessione di una parte delle azioni dell’impresa detenute dallo Stato avrebbero coperto solo parzialmente. I dibattiti citati nel considerando 31 mostrano che lo Stato francese non ha cercato nel 1996 di compensare integralmente il nuovo onere che andava ad accollarsi per l’avvenire, ma al contrario ha cercato di assumere un nuovo onere e che «[fossero] prima di tutto gli interessi dell’azienda ad essere presi in considerazione in questa vicenda».
(109)
È evidente che, anche con ipotesi attuariali diverse da quelle adottate dallo Stato francese per stimare il nuovo onere che andava ad assumere e nonostante il contributo forfetario straordinario pagato nel 1997, la riforma ha conferito un vantaggio economico considerevole sotto forma di contributi pensionistici aziendali ridotti. Dato che la contribuzione forfetaria o conguaglio permetteva non di coprire totalmente gli oneri trasferiti allo Stato francese ma, tutt’al più, di ridurli e, tenuto conto degli ordini di grandezza in questione, non può essere confermata l’adeguatezza del calcolo attuariale adottato all’epoca né l’esattezza delle stime risultanti per tutto il periodo fino al 2043.
(110)
D’altro canto, non è possibile comparare i vantaggi finanziari risultanti dai contributi ridotti di France Télécom con i presunti svantaggi derivanti dal fatto di dare lavoro a funzionari pubblici, come adduce France Télécom, sostenuta dalla Francia. Infatti, la legge del 1996 non ha, in ogni caso, aumentato tali presunti svantaggi, dato che ciò non ha portato all’assunzione di altri funzionari. Stanti così le cose, allievando France Télécom di una parte dei suoi obblighi finanziari, l’obiettivo della Legge del 1996 non era di compensare un presunto svantaggio legato ai salari o, secondo le parole di France Télécom, la flessibilità ridotta del lavoro dovuta alla presenza di dipendenti pubblici.
(111)
È dunque ad abundantiam che occorre rispondere alle argomentazioni sui presunti svantaggi dell’impiego di funzionari pubblici, svantaggi addotti dalla Francia e da France Télécom.
-
Innanzi tutto, France Télécom disponeva, alla vigilia dell’apertura totale del mercato francese alla concorrenza, di un personale formato e competente senza il quale, se si fosse dovuto sostituire integralmente, la sua posizione nel mercato non si sarebbe potuta mantenere, cosa che France Télécom omette di segnalare nelle sue comunicazioni.
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Inoltre, l’importo dei salari e l’investimento in formazione del personale che France Télécom valuta come svantaggi, costituiscono degli oneri normali nel bilancio di un’impresa, e non è detto che non migliorino l’impegno e la produttività del personale rispetto ai concorrenti.
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D’altro canto, se è vero che France Télécom non dispone di possibilità di adeguamento della sua massa salariale attraverso l’attuazione di un programma sociale di riduzione del personale per i dipendenti interessati, c’è qualche perplessità che un simile piano mirante solo ai funzionari pubblici proprio per il loro status potrebbe essere realizzato validamente, quando la cessazione delle assunzioni di dipendenti pubblici nel 1997 e il ricorso a dipendenti di diritto privato le ha offerto possibilità certe di flessibilità di adeguamento della propria massa salariale.
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Infine, se è vero che l’impresa dedica un budget notevole a incentivare il prepensionamento dei dipendenti in questione, è anche vero che l’incentivazione e l’interesse per l’azienda ad attuare un simile dispositivo sarebbero stati minori senza il trasferimento allo Stato francese di obbligazioni finanziarie che assumeva France Télécom, previsto dalla legge del 1996. Il dispositivo permette quindi d’incentivare il prepensionamento e dunque, per le persone interessate, l’assunzione in carico anticipata da parte dello Stato. Senza la legge del 1996, France Télécom avrebbe continuato ad assicurare tale presa in carico.
(112)
Priva di fondamento, in mancanza di collegamenti con la questione dell’esistenza o meno di un vantaggio economico risultante dalle misure in questione, appare anche la presa in considerazione dei vantaggi concorrenziali ricavati da France Télécom dal suo vecchio monopolio, addotti dai denuncianti. I presunti vantaggi e svantaggi non hanno alcun rapporto con la questione dell’equità concorrenziale sui mercati delle telecomunicazioni per quanto attiene agli oneri sociali.
(113)
Soltanto il contributo forfetario straordinario previsto dalla legge del 1996 è tenuto ad aggravare in modo immediato gli oneri di France Télécom per quanto riguarda la situazione di riferimento già individuata. Il versamento del contributo forfetario ha ridotto l’importo dell’aiuto di cui ha beneficiato e beneficerà France Télécom fino all’estinzione dell’onere finanziario assunto dallo Stato francese al posto di France Télécom in applicazione della legge del 1996. Senza pregiudizio dell’esattezza dei metodi attuariali utilizzati dal governo francese all’epoca, in assenza del contributo forfetario, l’importo degli oneri di cui France Télécom sarebbe stata sollevata si aggirerebbe attorno ai 18,9 miliardi EUR e non […] miliardi EUR, in valore netto del 1996.
(114)
La legge del 1996 ha quindi permesso a France Télécom di disporre di maggiori risorse finanziarie per operare sui mercati in cui essa è attiva. Tali risorse erano quindi, data la legge del 1996, più consistenti di quelle di cui France Télécom disponeva all’epoca della legge del 1990 nella sua formulazione iniziale. I mercati di servizi di telecomunicazioni sui quali operava e opera France Télécom in tutto il territorio in Francia e in altri Stati membri sono stati gradualmente aperti alla concorrenza attraverso la progressiva scomparsa dei diritti esclusivi o speciali a partire dal 1988, e successivamente, salvo deroghe specifiche, del tutto a partire dal 1998. L’apertura alla concorrenza è stata totale in Francia nel 2002. La scomparsa delle barriere giuridiche è stata accompagnata dall’ingresso di altri gestori con i quali France Télécom si è trovata e si trova in concorrenza, ancor prima delle misure legislative del 1990 e 1996, oggetto della presente decisione.
(115)
Liberatasi dell’obbligo di accantonamento degli oneri pensionistici futuri per le pensioni dei suoi dipendenti pubblici, e assoggettata a un livello di contributi annui inferiore, France Télécom ha potuto disporre di un bilancio alleggerito d’impegni ed oneri, aumentando in tal mondo la sua attrattività per ottenere capitali, e ciò l’ha posta in una situazione più favorevole di quella precedente alla riforma del 1996. Liberata da un onere sostenuto sul suo mercato storico francese, France Télécom ha quindi potuto facilmente svilupparsi su mercati di altri Stati membri nuovamente aperti alla concorrenza, cosa che ha effettivamente fatto, come si evince dai punti da 48 a 50.
(116)
Ne consegue che la riduzione degli oneri di France Télécom derivante dalle modalità di calcolo della compensazione da versare allo Stato francese per la presa in carico delle pensioni dei funzionari pubblici falsa o minaccia di falsare la concorrenza tra France Télécom e i nuovi gestori in Francia e negli altri Stati membri in cui France Télécom è presente.
6.1.4. Incidenza sugli scambi tra gli Stati membri
(117)
I mercati sui quali France Télécom opera in Francia sono stati progressivamente aperti alla concorrenza sin dal 1988 e, per tale motivo, sono molto aperti agli scambi tra Stati membri. La direttiva 96/19/CE aveva come obiettivo la liberalizzazione totale del settore delle telecomunicazioni a partire dal 1o gennaio 1998. In Francia si sono insediati anche degli operatori il cui capitale è parzialmente detenuto da imprese di altri Stati membri diversi da essa. Alcuni di questi mercati riguardano le comunicazioni internazionali tra Stati membri. Inoltre, attraverso delle filiali, France Télécom fornisce servizi di comunicazioni elettroniche in altri Stati membri, principalmente la Spagna, il Belgio o il Regno Unito.
(118)
In tali condizioni, una misura che riduce gli oneri generali di gestione e funzionamento di France Télécom e libera in questo modo delle risorse di cui tale impresa dispone per investire o per migliorare le sue offerte commerciali in Francia o per stabilirsi in altri Stati membri è in grado d’incidere sugli scambi tra Stati membri.
6.1.5. Conclusione sull’esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE
(119)
Da quanto precede risulta che, riducendo la contropartita costituita dai contributi aziendali da versare allo Stato per gli oneri pensionistici previsti dalla legge del 1990 nella sua redazione iniziale e sostituendovi la contropartita prevista dalla legge del 1996, nella misura in cui quest’ultima contropartita è inferiore a quella applicata in precedenza, la Francia ha accordato, con proprie risorse, un aiuto a France Télécom che falsa o minaccia di falsare la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE e questo, al momento del trasferimento di oneri istituito con la legge del 1996.
(120)
È quindi necessario valutare se tale aiuto può essere dichiarato compatibile con il mercato interno.
6.2. Basi giuridiche alternative di compatibilità dell’aiuto
(121)
La Commissione prende atto che la Francia non ha fatto riferimento all’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE come fondamento della compatibilità delle misure in questione.
(122)
Le deroghe previste all’articolo 107, paragrafo 2, del TFUE, relative agli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, agli aiuti che mirano a rimediare alle calamità naturali ed altri eventi straordinari, come pure agli aiuti accordati in alcune regioni della Repubblica federale di Germania, sono manifestamente sprovvisti di pertinenza nel caso in oggetto.
(123)
Quanto alle deroghe previste all’articolo 107, paragrafo 3, del TFUE la Commissione constata che gli aiuti in questione non sono destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, non costituiscono un importante progetto di comune interesse europeo né pongono rimedio a un grave turbamento dell’economia francese. Essi non sono destinati neanche a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio.
(124)
Appare evidente pertanto che soltanto l’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE può essere applicato per valutare la compatibilità di tale misura.
6.3. Compatibilità dell’aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE
(125)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE: «Possono considerarsi compatibili con il mercato interno: […] gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse […]».
(126)
Perché un aiuto sia considerato compatibile con il mercato interno se agevola lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, deve migliorare le modalità con cui l’attività viene esercitata. Un aiuto è compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), solo se non altera le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune. Nella sua valutazione, la Commissione accorda una particolare importanza ai criteri di necessità e di proporzionalità (58).
(127)
A titolo preliminare e tenuto conto dei dubbi sollevati dalla Commissione nella sua decisione di avvio del procedimento, è opportuno notare che la Francia ha prelevato da France Télécom un importo adeguato, corrispondente al recupero degli aiuti richiesti dalla Commissione nella sua decisione riguardante l’applicazione della tassa professionale a France Télécom (59). La Commissione ritiene, dopo la conferma della sentenza del Tribunale che ha respinto il ricorso di annullamento di tale decisione da parte della Corte di giustizia (60), che la Francia abbia adottato le misure necessarie per adempiere agli obblighi derivanti da tale decisione. Dato che il corretto recupero degli aiuti versati in applicazione della tassa professionale elimina il vantaggio economico di cui France Télécom avrebbe goduto a tale titolo, non occorre valutare gli effetti di un eventuale cumulo con l’aiuto oggetto del presente procedimento.
(128)
Per il resto, è opportuno notare prima di tutto che, contrariamente agli oneri d’investimento, gli oneri sociali di un’azienda sono costi ricorrenti di funzionamento e che un aiuto che li riduce costituisce un aiuto al funzionamento dell’azienda, la cui compatibilità con il mercato interno dev’essere, secondo la giurisprudenza della Corte, valutata in senso molto restrittivo da parte della Commissione.
6.3.1. Conformità della misura di aiuto con un obiettivo d’interesse comune
(129)
Nella fattispecie, l’aiuto posto in esecuzione dal 1997 può essere considerato come destinato ad agevolare lo sviluppo dell’attività economica di prestazione di servizi di comunicazioni elettroniche, nel contesto della liberalizzazione totale di tali mercati. Infatti, la legge del 1996 è stata adottata insieme alla legge n. 96-659 del 26 luglio 1996 di regolamentazione delle telecomunicazioni, che trasponeva gli obblighi derivanti per la Francia dal diritto dell’Unione e, specificatamente, dalla direttiva 96/19/CE.
(130)
Al riguardo, l’obiettivo generale della legge del 1996 per quanto riguarda il pagamento di una contropartita finanziaria allo Stato francese è quello di allineare i livelli degli oneri sociali e fiscali obbligatori gravanti sui salari di France Télécom a quelli delle altre aziende del settore delle telecomunicazioni rientranti nel diritto comune delle prestazioni sociali. Lo strumento utilizzato, e cioè una misura di aiuto riguardante direttamente ed esclusivamente il modo in cui i contributi aziendali di France Télécom sono stabiliti, appare adeguato per raggiungere l’obiettivo prefissato.
(131)
Una misura di aiuto che mira a diminuire gli oneri sociali di France Télécom assunti in un periodo in cui la fornitura di un servizio in regime di monopolio per una parte preponderante delle sue attività non richiedeva un comportamento economicamente efficace può contribuire, in un contesto concorrenziale differente, a migliorare il modo in cui sono prestati i servizi un tempo in regime di monopolio, fino a quando l’allocazione delle risorse finanziarie delle imprese concorrenti ai propri rispettivi oneri sociali non falsi una concorrenza basata sui meriti. Certamente, vengono di seguito espresse delle riserve sull’adeguatezza di alcune disposizioni di legge per raggiungere l’obiettivo fissato. Tuttavia, né la sua legittimità né la sua conformità con l’obiettivo d’interesse comune di sviluppare mercati di servizi di comunicazioni elettroniche in cui la concorrenza sia efficace, contribuendo così al progresso tecnologico e allo sviluppo economico di tale attività, potrebbero essere messi in dubbio.
6.3.2. Necessità della misura di aiuto
(132)
Il tetto massimo del numero di funzionari pubblici presso France Télécom indotto dal divieto di assunzione dopo il 1o gennaio 2002 previsto dalla legge del 1996 avrebbe avuto come inevitabile conseguenza un notevole appesantimento degli oneri pensionistici gravanti su France Télécom in proporzione ai funzionari in attività. In tal modo, privata della possibilità di assumere dipendenti pubblici, cosa d’altro canto comprensibile, data la natura ormai concorrenziale della prestazioni dei servizi in questione, France Télécom avrebbe dovuto fronteggiare un onere per il pagamento delle pensioni eccessivo per il personale interessato rispetto a quello cui i suoi concorrenti dovevano e devono far fronte. È opportuno inoltre notare che gli impegni di versamento di contropartita allo Stato francese previsti dalle disposizioni iniziali della legge del 1990 riguardavano non solo i funzionari in servizio nell’ambito di mercati concorrenziali nel 1990 e negli anni seguenti, ma anche i funzionari della direzione generale del ministero delle Poste e Telecomunicazioni in pensione nel 1990.
(133)
A titolo illustrativo, il tasso di contribuzione che sarebbe derivato a France Télécom dal mantenimento in vigore delle disposizioni della legge del 1990 sarebbe stato del 77 % dei salari lordi di riferimento dei funzionari in servizio nel 2010, secondo la Francia. Questo tasso è da mettere in relazione con quello del […]% che permetterebbe di garantire un’equità concorrenziale totale per i rischi comuni e non comuni tra France Télécom e i suoi concorrenti. In valore assoluto, la differenza rappresenterebbe […] milioni di EUR circa di costi aggiuntivi annui rispetto al tasso di contribuzione che garantisce l’equità concorrenziale. Inoltre, non essendo stato specificato nella legge il carattere ormai liberatorio dei contributi aziendali, France Télécom avrebbe dovuto continuare a coprire il fabbisogno di accantonamento aumentato significativamente rispetto all’accantonamento di 3,6 miliardi EUR già costituiti nel 1996.
(134)
A tale riguardo, le considerazioni dei denuncianti sul fatto che France Télécom abbia potuto contrarre dal 1996 un debito finanziario molto superiore all’onere di cui lo Stato francese l’ha alleggerita non sono pertinenti perché non hanno alcuna relazione con la questione esaminata. Anche se l’aumento del debito finanziario assunto da France Télécom dal 1996 e gli importi in questione a tale data sembrano escludere il rischio di fallimento dell’impresa menzionato dalla Francia se il regime previsto dalla legge del 1990 fosse proseguito, la misura di aiuto appare necessaria in avvenire per far sì che France Télécom possa far valere sui mercati in questione una concorrenza basata sul merito, senza essere svantaggiata a causa del peso di oneri sociali ereditati dal passato che i suoi concorrenti non devono sostenere.
(135)
Le considerazioni dei denuncianti e del gestore di telecomunicazioni sulla pertinenza di un bilancio complessivo mirante a valutare la necessità dell’aiuto rispetto agli altri vantaggi ottenuti da France Télécom dal suo monopolio passato, non sono fondati nel caso di cui trattasi. È vero che, dal 1996, la posizione di France Télécom in molti mercati di servizi in cui essa opera in Francia rimane prevalente, in particolare in virtù degli effetti di rete inerenti ai mercati di comunicazioni. Inoltre, France Télécom ha esteso la sua presenza ai mercati di altri Stati membri acquisendovi posizioni significative, soprattutto in Polonia e in Spagna. Ciò non toglie che, come evidenziato indirettamente dal gestore di telecomunicazioni nelle sue osservazioni, a causa della sua posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 del TFUE o del suo significativo potere di mercato ai sensi della regolamentazione applicabile alle comunicazioni elettroniche nell’Unione (61), France Télécom è soggetta ad obblighi asimmetrici specifici ai quali non sono soggetti aziende concorrenti il cui potere di mercato è minore.
(136)
Tali obblighi, per esempio in materia di accesso alla sua rete, di orientamento dei prezzi in funzione dei costi o di astensione da comportamenti commerciali che sarebbero consentiti a un’azienda non dominante hanno lo scopo di fare in modo che la posizione di France Télécom ereditata dal suo vecchio monopolio non sia più dannosa per la concorrenza. Tali strumenti regolamentari ad hoc, concepiti ed applicati regolarmente dalle autorità nazionali di regolamentazione della concorrenza e dalla Commissione (62), sono più mirati ed efficaci per rimediare agli effetti persistenti dei vantaggi ottenuti da par France Télécom dal suo vecchio monopolio, cui si riferiscono i denuncianti.
(137)
Inoltre, l’aiuto di Stato oggetto del presente procedimento appare, in via di principio, necessario per raggiungere un obiettivo d’interesse comune migliorando le condizioni di concorrenza afferenti agli oneri pensionistici e, di conseguenza, la prestazione di servizi di comunicazioni elettroniche.
6.3.3. Proporzionalità dell’aiuto
(138)
Occorre constatare che la contropartita finanziaria in favore dello Stato definita dalla legge del 1990 per la liquidazione e il servizio delle pensioni è specifica per France Télécom e sui generis. Al principio del rimborso totale previsto dalle legge iniziale del 1990 si è sostituito un regime diverso di determinazione dell’ammontare della contropartita da versare allo Stato a partire dal 1996. Diverse opzioni di determinazione dell’ammontare della contribuzione aziendale da versare da parte di France Télécom, fino all’assunzione in carico integrale da parte dello Stato senza rimborso, erano teoricamente possibili. Tale contropartita è calcolata dal 1997 con riferimento a taluni oneri sostenuti dalle imprese concorrenti nel settore. Al fine di determinare se l’aiuto sia proporzionale per raggiungere l’obiettivo fissato, è opportuno pertanto valutare il carattere oggettivo e giustificato del riferimento per la determinazione dell’ammontare della contropartita fissato dalla legge del 1996.
(139)
È opportuno osservare prima di tutto che, in procedimenti relativi alla riduzione di oneri connessi alle pensioni di dipendenti pubblici di vecchi gestori monopolistici nel settore delle telecomunicazioni, OTE in Grecia e BT Plc nel Regno Unito, la Commissione ha valutato principalmente se tali aziende erano soggette ad oneri sociali equivalenti a quelli dei concorrenti per decidere, rispettivamente, della compatibilità e dell’incompatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE degli aiuti di Stati accordati ai gestori in questione (63). La Commissione constata che nella fattispecie, i contributi liberatori versati ogni anno da France Télécom e previsti dalla legge del 1996 non consentono di garantire il prelevamento di oneri sociali equivalenti a quelli dei suoi concorrenti. Il tasso di equità concorrenziale (in prosieguo «TEC») non è raggiunto.
(140)
Tuttavia, la Francia e France Télécom fanno valere il contributo forfetario straordinario di 5,7 miliardi EUR versato nel 1997 da France Télécom in applicazione della legge del 1996. L’importo di tale contributo forfetario è stato fissato nel 1996 in modo da compensare, in un periodo di dieci anni di applicazione della legge del 1996, il costo aggiuntivo allora previsto per lo Stato, tenendo conto d’altro canto degli accantonamenti che France Télécom aveva costituito e che l’azienda poteva riprendere nell’esercizio 1996-1997. Il contributo forfetario straordinario si suddivide in due elementi:
-
da una parte, un importo di 3,6 miliardi EUR corrispondente agli accantonamenti costituiti da France Télécom fino al 1996 per far fronte agli oneri pensionistici futuri dei funzionari allora previsti;
-
dall’altra, un importo di 2,1 miliardi EUR (in prosieguo l’«importo complementare»), corrispondente, tanto nelle previsioni delle autorità pubbliche che nei fatti, agli oneri sociali netti di liquidazione delle pensioni che lo Stato avrebbe dovuto sostenere per un periodo di 10 anni, tra il 1997 e il 2006, in virtù del trasferimento dell’onere pensionistico dei funzionari nel settore delle telecomunicazioni.
(141)
Dato che l’importo forfetario di 5,7 miliardi EUR non ha mai avuto l’obiettivo di compensare l’assenza di tasso di equità concorrenziale tra France Télécom e i suoi concorrenti, non sarebbe giustificato mettere in bilancio tale importo e i contributi annui liberatori che non sono stati versati da France Télécom quando invece sarebbero stati necessari per giungere a un tasso di equità concorrenziale reale.
(142)
In compenso, da un esame dei dibattiti parlamentari emerge che l’importo complementare di 2,1 miliardi EUR era destinato a coprire il trasferimento di oneri dal 1997 al 2006 e, nei fatti, a eliminare gli effetti dell’aiuto per un periodo di dieci anni. Così, lo sforzo finanziario netto di France Télécom corrispondente a tale importo complementare è consistito nel finanziare, per un periodo di dieci anni, il costo aggiuntivo della riforma per lo Stato francese.
(143)
D’altro canto, il contributo straordinario integra la ripresa degli accantonamenti costituiti fino al 1996 e divenuti senza oggetto. Gli accantonamenti ripresi dallo Stato erano stati costituiti da France Télécom per far fronte agli oneri derivanti dalle pensioni future e tale dotazione elimina gli effetti dell’aiuto per il periodo di pagamento delle pensioni che erano destinati a coprire.
(144)
Tuttavia, la legge del 1996 si riferisce a un contributo straordinario unico, senza che le disposizioni applicabili, né quelle della legge finanziaria né quelle dei decreti successivi distinguano un importo derivante dagli accantonamenti, che occorrerebbe dedurre dall’onere trasferito allo Stato per la durata di tale periodo. L’articolo 6 della legge del 1996 precisa che il contributo forfetario eccezionale è versato a titolo di contropartita dell’assunzione in carico da parte dello Stato delle pensioni corrisposte ai funzionari dello Stato. L’importo di tale contributo straordinario dev’essere dunque preso in considerazione nella sua totalità nell’analisi della riforma.
(145)
Dal momento che France Télécom, mediante il versamento di tale contributo forfetario straordinario, ha coperto l’onere pensionistico dei funzionari del settore delle telecomunicazioni e l’onere di compensazione tra regimi per un periodo di circa quindici anni, gli effetti dell’aiuto sono stati neutralizzati. France Télécom ha dunque, mediante il versamento di tale contributo straordinario, neutralizzato gli effetti dell’aiuto per tale periodo. Pertanto, si giustifica il fatto che, per tale periodo, France Télécom non sia tenuta a soddisfare le condizioni di compatibilità di tale aiuto, e dunque che non paghi il contributo annuo necessario per assicurare un tasso di equità concorrenziale che includa i rischi non comuni dei salariati di diritto privato.
(146)
È opportuno tornare in dettaglio sulle fasi di questo ragionamento.
(147)
Non si può non constatare che i prelevamenti annui liberatori versati da France Télécom dalla riforma del 1996 non permettono di raggiungere un tasso di equità concorrenziale, come evidenziato dalla decisione di avvio del procedimento. Ciò risulta dal fatto che il tasso applicato a France Télécom integra solo i contributi corrispondenti ai rischi comuni tra dipendenti di diritto privato e funzionari dello Stato, e per questo motivo esclude dei contributi che corrispondono ai rischi non comuni come la disoccupazione o il mancato pagamento dei salari in caso di risanamento o liquidazione giudiziaria dell’impresa.
(148)
Inoltre, dalla tabella 4 si evince che la mancata assunzione dei rischi non comuni nel calcolo del contributo da versare da parte di France Télécom si traduce in uno scarto notevole tra la contropartita che France Télécom versa allo Stato e quella che verserebbe se il tasso di contribuzione fosse calcolato per garantire un’equità concorrenziale totale con le basi di calcolo degli oneri dei concorrenti. Pertanto, la misura di aiuto derivante dalla legge non rispetta il principio di proporzionalità. Perché questa soddisfacesse tale principio e per raggiungere l’obiettivo legittimo evidente di migliorare le condizioni di concorrenza allineando le modalità di calcolo relative agli oneri sostenuti dalle imprese attive sui mercati di telecomunicazioni in questione in Francia, l’aiuto concesso a France Télécom in applicazione della legge del 1996 avrebbe dovuto e dovrebbe effettivamente allineare in futuro detti oneri includendo quelli afferenti i rischi non comuni delle due categorie di personale.
(149)
A questo proposito, l’argomentazione addotta dalla Francia secondo la quale i funzionari pubblici non sono esposti a certi rischi e, per questo motivo, non si giustifica il fatto che si versino contributi per tali rischi, non può essere accettata. Prima di tutto, è in virtù di misure statali che detti rischi non si presenteranno, e non si giustifica per questo il fatto che France Télécom ne tragga un vantaggio pecuniario. Per esempio, è proprio per l’impegno dello Stato francese nei confronti dei funzionari in servizio presso France Télécom e per il fatto che lo Stato francese è l’assicuratore di se stesso che il rischio di mancato pagamento dei salari in caso di liquidazione giudiziaria dell’impresa non si presenterà. Ma la possibilità che France Télécom dichiari fallimento, come un concorrente, non può essere esclusa. Nei due casi, non si tratta di un vantaggio fornito all’azienda, ma direttamente ai salariati di quest’ultima. La garanzia di riversamento dei salari interviene dopo l’azienda ha cessato di esistere. Un’azienda concorrente dovrà versare contributi per coprire il rischio di mancato pagamento dei salari dopo la sua scomparsa, contrariamente a France Télécom. Non si giustifica pertanto il fatto di conferirle un vantaggio, sotto forma di contributi ridotti o, nei fatti, di un’esclusione di tale rischio dalla modalità di calcolo dei contributi di France Télécom.
(150)
In secondo luogo, fondamentalmente, l’obiettivo stesso della riforma introdotta nel 1996, che non sembra esser stato portato alle sue logiche conseguenze, è di allineare le condizioni di concorrenza per gli oneri fiscali e sociali tra tutti i concorrenti del settore, e questo indipendentemente dallo status dei loro dipendenti e dall’esistenza di un obbligo effettivo per France Télécom di aderire e di versare contributi agli organi di gestione competenti. È proprio questa logica di allineamento delle condizioni di concorrenza che potrebbe rendere compatibile la misura presa in esame con il mercato interno. Che il personale di France Télécom sia o meno esposto a simili rischi non è quindi pertinente in tale logica.
(151)
In conclusione, una riduzione dell’assunzione in carico delle pensioni con un trasferimento di onere netto allo Stato rispetterebbe il principio di proporzionalità soltanto se permettesse un allineamento delle condizioni di concorrenza. France Télécom non è stata messa in situazione di equivalenza completa con le imprese del settore per quanto riguarda gli oneri sociali gravanti sui salari, dato che alcuni oneri sociali e fiscali non sono stati integrati nella base di calcolo del contributo annuo.
(152)
Inoltre, non si giustifica, contrariamente alle pretese della Francia e di France Télécom, il fatto di prendere in considerazione l’importo del contributo forfetario straordinario di 5,7 miliardi EUR già versato da France Télécom nel 1997 per compararlo all’insufficiente tasso di contribuzione liberatoria applicati a France Télécom.
(153)
In via preliminare, la Commissione desidera ricordare che, in ogni situazione, deve stabilire se le condizioni di applicazione della deroga prevista dall’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE sono soddisfatte, senza essere vincolata da una prassi decisionale precedente, ammesso che sia consolidata (64).
(154)
In ogni caso, la riforma qui presa in esame si distingue nettamente, da più punti di vista, dalla riforma oggetto della decisione La Poste (65), di cui cercano di avvalersi le autorità francesi.
(155)
Infatti, contrariamente alla riforma oggetto della decisione La Poste cui fanno riferimento la da Francia e France Télécom, la riforma delle modalità di finanziamento delle pensioni dei dipendenti pubblici di France Télécom è intervenuta all’inizio dell’apertura a livello di Unione europea dei mercati in cui France Télécom poteva operare.
(156)
Appare d’altro canto evidente che France Télécom ha tratto vantaggio da tale liberalizzazione stabilendosi nei mercati di altri Stati membri e questo grazie non solo al suo cambiamento di statuto in società anonima ma anche, in parte alla cancellazione degli impegni relativi agli oneri pensionistici dal suo bilancio e ai minori oneri potenziali futuri risultanti dalla riforma. Tale alleggerimento degli impegni nel suo bilancio ha consentito a France Télécom di accrescere la sua solvibilità e la sua capacità di ottenere prestiti. Dalle cifre relative all’indebitamento fornite dai denuncianti nelle loro osservazioni e non contestate dalla Francia quanto agli importi, consegue che il debito finanziario netto di France Télécom è passato da 19,2 miliardi EUR nel 1997 a 83 miliardi EUR nel 2002.
(157)
È vero che una politica volontaristica d’investimento a fini di espansione sui mercati di altri Stati membri resa possibile dalla liberalizzazione può essere all’origine di questo incremento molto marcato dell’indebitamento finanziario. Cionondimeno la raccolta dei fondi necessari è stata resa possibile in parte dalla riduzione degli oneri pensionistici per un importo netto di […] miliardi EUR trasferiti allo Stato francese nel 1996. Per tale motivo, le osservazioni del gestore di telecomunicazioni che tende a dimostrare che l’aiuto avrebbe consentito a France Télécom di finanziare la sua espansione internazionale (osservazioni riprese al considerando 68) non sono, sia pure indirettamente, prive di fondamento.
(158)
In compenso, l’insieme dei mercati postali sui quali La Poste francese può operare nell’Unione non è ancora totalmente aperto alla concorrenza e dovrebbe esserlo solo nel 2012, cioè sei anni dopo la riforma del finanziamento delle pensioni della Poste (66). L’effetto restrittivo della concorrenza dell’aiuto accordato a France Télécom su mercati pienamente aperti è dunque più consistente di quello dell’aiuto alla Poste. Non è necessario effettuare un parallelismo completo delle condizioni necessarie alla compatibilità dell’aiuto, trattandosi di situazioni concorrenziali distinte su mercati la cui priorità nell’apertura a livello dell’Unione e il contributo alla competitività della sua economia erano, anch’esse, differenti. Ne consegue che il criterio d’interesse comune enunciato all’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE non deve essere necessariamente valutato in maniera identica nei due casi in questione.
(159)
Inoltre, la situazione finanziaria della Poste e, di conseguenza, la sua capacità di espansione su mercati esteri o di consolidamento sul mercato francese non erano paragonabili a quelli di France Télécom. Come evidenziato nella decisione La Poste, senza la riforma del 2006, con il passaggio a nuove norme contabili, La Poste era tenuta a iscrivere a bilancio un accantonamento per l’impegno a favore dello Stato che fino a quel momento portava fuori bilancio per un ammontare di 76 miliardi EUR (67). Contrariamente alla Poste, France Télécom costituiva degli accantonamenti contabili nei suoi registri per far fronte agli impegni futuri senza la riforma, il che rendeva obiettivamente diverse le situazioni finanziarie di ciascuna impresa.
(160)
Inoltre, l’assenza di riforma per France Télécom e il proseguimento del regime instaurato con la legge del 1990 si sarebbero tradotte in un incremento degli oneri pensionistici che diveniva significativo a partire dal 2005-2007 secondo le previsioni dell’epoca illustrate al considerando 30, come confermato dai risultati a posteriori riepilogati nella tabella 3. Al momento della riforma, il proseguimento del regime stabilito dalla legge applicabile alla Poste si traduceva immediatamente in un costo aggiuntivo annuale di […] milioni di EUR circa per la Poste (68).
(161)
Pertanto, non è dimostrato che la situazione delle due aziende sotto l’effetto della legge applicabile prima delle rispettive riforme e, di conseguenza, l’impatto concorrenziale di queste, fosse simile. I fatti dimostrano il contrario. Ne consegue che un’analisi che porta a conclusioni simili nei due casi non è giustificata.
(162)
D’altro canto, nel caso della decisione La Poste esistevano ragioni sufficienti per ritenere che il contributo forfetario straordinario potesse essere riattribuito in futuro come un’anticipazione sul pagamento dei contributi connessi al tasso di equità concorrenziale modificato. Tali ragioni mancano nel caso in questione. Infatti, la condizione che impone la riattribuzione del contributo straordinario della Poste è stata fissata dopo che la Commissione ha proceduto ad avviare il procedimento formale d’indagine mettendo in discussione la sottovalutazione del contributo liberatorio necessario per giungere a un tasso di equità concorrenziale.
(163)
In larga misura, benché le autorità francesi non l’abbiano riconosciuto esplicitamente, l’attribuzione del contributo forfetario straordinario in questione nella decisione La Poste era quindi il risultato di una negoziazione tra la Commissione e lo Stato membro destinata ad assicurare il pagamento di un contributo liberatorio che garantiva un tasso di equità concorrenziale. In tale negoziazione, il punto di partenza delle autorità francesi espresso nella loro notifica del 23 giugno 2006, dopo i primi contatti in merito alla questione nel dicembre 2005, era che il contributo straordinario previsto per La Poste non era necessario dal punto di vista dell’equità concorrenziale, contrariamente al progetto di riforma del contributo annuo previsto.
(164)
La decisione della Commissione non è quindi giunta a ratificare una riforma entrata in vigore, come sembra sostenere France Télécom. Infatti, la notifica e la decisione di avviare il procedimento del 12 ottobre 2006 hanno preceduto l’individuazione dell’ammontare del contributo straordinario mediante la legge n. 2006-1771 del 30 dicembre 2006 (legge finanziaria di rettifica per il 2006). Detti negoziati hanno riguardato diversi aspetti della riforma e specialmente la presa in considerazione del vantaggio che avrebbe rappresentato la riforma notificata in passato, il perimetro di calcolo del tasso di contributo previsto e le modalità per tenere conto della specificità della banca postale rispetto alle altre attività postali e personali interessate. I negoziati sono continuati ed è solo nelle loro osservazioni dell’8 giugno 2007 che le autorità francesi hanno accettato le modalità di attribuzione del contributo straordinario nel quadro di un accordo globale riguardante la riforma, ritornando quindi sulla loro posizione notificata in merito al contributo straordinario e della modalità di calcolo dei contributi annui a venire.
(165)
D’altra parte, contrariamente alle disposizioni della legge finanziaria per il 1997 che istituiva l’ente pubblico gestore dei contributi di France Télécom, disposizioni che prevedevano regole rigide per quanto riguarda i riversamenti annui allo Stato, l’ente pubblico gestore dei contributi di La Poste non era vincolato a regole specifiche (69). Dato che si trattava di un contributo straordinario da versare e svincolato da attribuzioni, la Commissione ha potuto ritenere che la Francia avrebbe potuto diminuirne l’importo e maggiorare in concomitanza il tasso di contributo annuo della Poste.
(166)
Occorre d’altro canto constatare che i termini della legge del 1996 definiscono i parametri di calcolo del contributo annuo versato regolarmente allo Stato come contropartita delle pensioni dei funzionari, senza che sia necessario prendere in considerazione i rischi non comuni tra i funzionari e il personale di diritto privato. Al riguardo, il Tribunale e la Corte hanno precisato, in merito alla tassa professionale dovuta da France Télécom, che una riduzione degli oneri non potrebbe essere compensata da un onere specifico diverso, soprattutto quando uno Stato membro, nella fattispecie la Francia, non è in grado di dimostrare che sono stati istituiti oneri pregressi in previsione di minori oneri futuri in un regime d’imposizione diverso (70).
(167)
La Commissione non può ignorare che lo scopo del contributo forfetario specifico già versato nel 1997 era, come stabilisce espressamente l’articolo 6 della legge del 1996, compensare parzialmente lo Stato francese per l’onere finanziario che assumeva per la legge del 1996.
(168)
Inoltre, dal contenuto del rapporto al Senato di cui al punto 27 risulta che, adottando il principio del contributo straordinario, il legislatore non ha cercato di prendere in considerazione e ancor meno di compensare, la differenza tra i contributi annui di France Télécom e quelli, relativamente più alti, dei concorrenti. Al contrario, il legislatore ha volutamente costretto France Télécom al pagamento di oneri annuali che non coprivano i rischi non comuni alle due categorie di personale (funzionario o meno) e questo, senza stabilire legami tra tale scelta e il prelevamento del contributo straordinario pagato nel 1997.
(169)
L’onere per France Télécom rappresentato dal contributo forfetario è stato versato come entrata generale nel bilancio dello Stato, collocato presso l’ente pubblico incaricato della sua gestione, e speso. In tali condizioni, la Commissione non può dunque, in tutto o in parte, riattribuire fittiziamente e a posteriori il contributo forfetario straordinario già speso per uno scopo totalmente estraneo a quello che gli hanno assegnato le autorità francesi e non previsto dalla legge, e cioè, la compensazione della mancata presa in carico dei rischi non comuni ai salariati di diritto privato e ai funzionari dello Stato. Il contributo forfetario non è stato quindi istituito in previsione dell’allineamento completo, in un regime legislativo e normativo diverso, tra gli oneri annui di France Télécom e quelli dei suoi concorrenti.
(170)
Per le stesse ragioni, a causa delle regole in materia di gestione e di trasferimento in bilancio previste dalla legge finanziaria dal 1997 e attuate fino ad oggi, le argomentazioni e i calcoli della Francia miranti a mostrare che la riforma del 1996 ha oggi portato a un aumento considerevole di entrate per lo Stato, non possono essere accettate.
(171)
Infatti, tenendo conto delle modalità di gestione e di utilizzazione del contributo forfetario straordinario di France Télécom da parte dell’ente pubblico competente, così come stabilite della legge finanziaria, e degli importi dei trasferimenti effettivi di riversamento a partire dal 1997 trasmessi dalla Francia, descritti ai punti 36 e 37 e nella tabella 3, occorre constatare che le entrate che la Francia tenta di far valere, con un investimento che produce interessi al tasso del 7 %, non sono mai esistite.
[…]. Inoltre, l’argomentazione non riflette il comportamento reale delle autorità francesi. Tenuto conto delle regole di gestione stabilite dalle leggi finanziarie che si sono succedute dall’epoca della sua costituzione, detto ente pubblico non ha generato tali entrate, che d’altro canto non erano state previste e non hanno prodotto interessi. Al contrario, le risorse dell’ente avrebbero dovuto essere completamenter esaurite al 31 dicembre 2011. Sarebbero state esaurite prima se fossero state assegnate al finanziamento della riforma del 1996 - circostanza che d’altra parte, la Francia contesta -, anche integrandovi le entrate superiori a quelle previste provenienti dall’imposta sulle società, cui fanno riferimento le autorità francesi. Peraltro, la presa in considerazione di entrate superiori alle previsioni provenienti dall’imposta sulle società è illegittima perché porta a una confusione dei diversi ruoli dello Stato. La commistione proposta dalle autorità francesi tra i vari ruoli non può essere accettata ed è opportuno mantenere una distinzione tra, da una parte, lo Stato che concede un aiuto a France Télécom finanziando il pagamento delle pensioni dei funzionari, allo scopo di sviluppare un processo di concorrenza fondata sul merito e, dall’altra, lo Stato azionista di France Télécom e, infine, lo Stato in quanto autorità pubblica che esercita il proprio potere fiscale.
(172)
Inoltre, occorre notare che la richiesta avanzata dalla Francia e da France Télécom di prendere in considerazione il contributo straordinario per valutare la compatibilità della riforma, contraddice le osservazioni che la Francia aveva formulato nella sua lettera del 17 marzo 2004, secondo le quali «il contributo forfetario straordinario previsto dall’articolo 6 della legge 26 luglio 1996 non può essere considerato come la compensazione di un presunto “vantaggio”. La valutazione del suo importo è a fortiori senza pertinenza rispetto alla regolamentazione degli aiuti di Stato» dato che tale importo era «un contributo straordinario a beneficio del suo azionista unico [lo Stato francese], assimilabile a un dividendo straordinario distribuito prima di qualunque apertura del capitale a investitori privati».
(173)
Il ragionamento che sta alla base dell’argomentazione formulata a suo tempo dalla Francia dà atto di una certa logica economica e finanziaria. È sensato, per un azionista unico, alla vigilia dell’apertura del capitale ad altri investitori, riassorbire per il proprio profitto e per quanto possibile i fondi disponibili nell’azienda prima dell’apertura del capitale, nella misura in cui questo non comprometta l’attrattività dell’investimento. Quest’ultimo aspetto è stato preso in considerazione nei parametri finanziari imposti al bilancio di apertura di France Télécom, da cui risulta indirettamente l’importo del contributo forfetario straordinario, come è stato ricordato davanti al Parlamento nel 1996. Pertanto, era perfettamente coerente da parte di uno Stato azionista unico accorto, prelevare il maggiore importo possibile di dividendo straordinario, secondo gli stessi termini della Francia, piuttosto che lasciare i fondi nell’impresa, da cui, dopo l’apertura del capitale nel 1997, non ricaverebbe più del suo pro rata nella quota di capitale mantenuta.
(174)
La validità di questo ragionamento avanzato a suo tempo dalla Francia, la quale chiedeva che l’analisi dell’importo del conguaglio di 5,7 miliardi EUR non venisse assolutamente presa in conto per la valutazione della riforma rispetto alle regole degli aiuti di Stato, si trova d’altro canto corroborata dalle sue osservazioni nel corso del procedimento. Infatti, dichiarando che la calibrazione dell’importo del conguaglio sarebbe stata compiuta in funzione non del costo della riforma stimata per lo Stato o dei vantaggi che ne avrebbe tratto France Télécom ma della capacità contributiva dell’impresa, la Francia indica che l’imposizione di un conguaglio sarebbe il risultato più di un comportamento da azionista unico accorto che di uno Stato regolatore preoccupato dell’equilibrio degli oneri pensionistici che assumeva in virtù della riforma.
(175)
Se un simile ragionamento dovesse essere accettato, la Commissione non dovrebbe, come chiesto a suo tempo dalla Francia, prendere in considerazione il contributo forfetario straordinario nell’analisi della compatibilità della riforma con le regole degli aiuti di Stato. Ne consegue che va presa in considerazione soltanto la riduzione dei contributi annui di France Télécom al di sotto del livello dei concorrenti voluto dalla riforma dal 1997.
(176)
Per le stesse ragioni, la Commissione non può accettare le osservazioni dei denuncianti che chiedono l’istituzione di meccanismi di adeguamento del contributo forfetario straordinario pagato nel 1997 e del contributo aziendale annuo di France Télécom per garantire la neutralità finanziaria della riforma. Ciò porterebbe a un nuovo calcolo e a una nuova riallocazione fittizia a posteriori in tutto o in parte del contributo forfetario straordianario versato nel bilancio dello Stato nel 1997. Inoltre, il meccanismo proposto porterebbe a introdurre un controllo a posteriori, anno dopo anno, il cui scopo non sarebbe quello di garantire la proporzionalità dell’aiuto concesso, benché ridotto dal contributo forfetario straordinario, nel 1997, ma di eliminare ogni aiuto nella riforma.
(177)
Invece, occorre valutare se il versamento del contributo straordinario possa essere preso in considerazione nella valutazione della compatibilità dell’aiuto con il mercato interno accettando la giustificazione del versamento come stabilito dalla legge del 1996.
(178)
A norma della legge del 1996, il contributo forfetario straordinario del 1997 è stato versato in contropartita della presa in carico delle pensioni da parte dello Stato francese. In tali condizioni, gli effetti della imposizione di detta contropartita sul bilancio finanziario globale della riforma introdotta con la legge del 1996 così come applicata fino ad ora, devono essere presi in considerazione. Occorre tener conto del periodo,di tempo in cui l’onere pensionistico è stato coperto dal contributo forfetario straordinario.
(179)
Per comparare dei flussi finanziari per France Télécom ripartiti nel tempo, e cioè il pagamento del contributo straordinario nel 1997 e i minori oneri annui risultanti dalle legge del 1996 in poi, è necessario procedere all’attualizzazione degli importi. Nel corso del 1997, diversi pagamenti di contributi straordinari sono stati scaglionati fino all’ottobre 1997, anche se il finanziamento dei contributi mediante il prestito ha, di fatto, rimandato nel tempo l’onere finanziario per France Télécom. D’altra parte, sono intervenuti pagamenti di contributo liberatorio dall’inizio del 1997. Il tasso di attualizzazione deve essere in linea di principio quello risultante dalla comunicazione della Commissione applicabile in materia (71), tasso che, a titolo illustrativo, si attestava al 5,53 % nell’ottobre 1997. È opportuno valutare se è appropriato nel caso specifico utilizzare un tasso diverso da quello della comunicazione applicabile, e di discostarsi dalle norme, comunicate agli Stati membri, che la Commissione ha stabilito e che deve applicare salvo eccezioni debitamente giustificate.
(180)
Al riguardo, la scelta del tasso del 7 % utilizzato dall’attuario del governo francese per attualizzare i flussi finanziari della riforma del 1996 fino al 2043 non è giustificata, […], dato che la presente analisi è relativa a un periodo più breve in virtù dello scadenzario riscontrato. Il tasso del 7 % è superiore sia alla media del 4,4 % dei tassi annui di attualizzazione per il periodo 1997-2010 stabiliti dalla Francia nelle sue osservazioni sulla decisione di avvio, sia al tasso di attualizzazione del […]% stabilito nel 1998 nella riforma delle modalità di finanziamento delle pensioni di La Poste (72).
(181)
Neanche i tassi intorno al 7 % per le OAT a 15 anni del 1996 addotti dalla Francia possono essere accettati. È sul 1997 e non sulla media del 1996 che il tasso deve essere fissato. Inoltre, la durata di 15 anni è troppo lunga, data la consistenza dei flussi di pagamenti annuali ai quali il contributo forfetario straordinario avrebbe dovuto teoricamente far fronte nel corso del periodo, per i quali i soli interessi non sarebbero bastati. In alternativa, si potrebbe scegliere un tasso composito costruito a partire da vari tassi di ottimizzazione dell’investimento del contributo forfetario straordinario per far fronte alle scadenze di flussi creati dalla riforma del 1996. Oltre al fatto che un simile tasso, di circa il 5,50 %, non si discosterebbe molto dal tasso di riferimento della Commissione per l’ottobre 1997, la scelta non terrebbe conto del fatto che l’analisi è effettuata dal punto di vista di France Télécom (73).
(182)
Infine, al riguardo, il riferimento del 7 % per i prestiti obbligazionari di France Télécom tra il 1991 e il 1997 addotto dalla Francia copre un periodo di sei anni, molto anteriore ai fatti. Nella fattispecie, il fatto è che France Télécom ha finanziato il contributo forfetario straordinario nel 1996 con emissioni soprattutto a breve termine e, in misura molto minore, con emissioni obbligazionarie. Un tasso di attualizzazione derivante dai tassi di interesse pagati da France Télécom sui nuovi debiti contratti nel 1996 ammonterebbe al 4,8 % sulla base del suo bilancio al 31 dicembre 1996 (74). Un simile tasso è adeguato alla materialità dei costi finanziari reali sostenuti da France Télécom all’epoca per finanziare il contributo straordinario. Tuttavia, sembra opportuno non far dipendere il tasso di attualizzazione dalla scelta effettuata a suo tempo dall’azienda, ma utilizzare il riferimento obiettivo adottato dalla Commissione nella comunicazione applicabile in materia di tassi di attualizzazione (75).
(183)
In definitiva, non è opportuno nel caso in esame utilizzare un tasso di riferimento diverso da quello risultante dalla comunicazione della Commissione applicabile in materia e discostarsi in tal modo dalle norme, comunicate agli Stati membri, che la Commissione ha stabilito.
Tabella 5
Flussi finanziari derivati dalla riforma 1996 per France Télécom (1997-2011)
(milioni di EUR)
Anno
Pensioni versate
(A)
Compensazione e sovracompensazione
(B)
Contributi annui
(C)
Vantaggio FT
(D)
(A + B-C) (76)
Conguaglio 1o gen
(E)
Interesse
(F)
Conguaglio 31 dic
(E + F-D)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(est.)
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Capitalizzata al tasso di attualizzazione del 5,53 %, la presa in considerazione del conguaglio dovrebbe compensare fino al 1o trimestre 2012 (78) la diminuzione di oneri annui di cui ha beneficiato France Télécom per l’attuazione della riforma del 1996.
(185)
Inoltre, la scadenza di tale compensazione, che neutralizza gli effetti della riforma, coinciderebbe, con una differenza di pochi mesi, con l’esaurimento effettivo delle risorse dell’ente pubblico incaricato di gestire il contributo straordinario di France Télécom, previsto al 31 dicembre 2011. All’analisi dell’attualizzazione si unisce quindi il fatto che, in ogni caso, il contributo straordinario sarà stato effettivamente consumato. Per questo, non ci sarebbero importi non versati nel bilancio dello Stato che sarebbe possibile riattribuire in maniera diversa da quanto previsto dalla legge finanziaria applicabile.
(186)
Pertanto si giustifica che, in virtù del versamento di tale contributo straordinario nel 1997, France Télécom non sia tenuta al versamento di un contributo annuo supplementare per il periodo compreso tra il 1o gennaio 1997 e una data successiva al 31 dicembre 2010 che rimane ancora da precisare. Infatti, nella misura in cui, nella tabella 5, i dati per l’anno 2011 e quelli relativi all’onere di compensazione e sovracompensazione risultano da stime, principalmente, è opportuno che la data esatta sia decretata dalla Francia sulla base delle date definitive dei pagamenti effettuati, degli importi definitivi delle prestazioni versate e dei contributi ridotti e altri vantaggi per France Télécom derivanti dalla legge del 1996, seguendo i principi di calcolo indicati nella tabella 5.
(187)
D’altronde, dopo la neutralizzazione degli effetti del contributo straordinario e l’esaurimento delle risorse versate allo Stato, l’aiuto accordato nel 1996 a France Télécom produrrà pienamente i suoi effetti conferendo d’altro canto un vantaggio a France Télécom rispetto ai suoi concorrenti. L’aiuto non potrà pertanto essere giustificato che mediante l’assoggettamento di France Télécom al pagamento di un contribuito liberatorio calcolato su un tasso che garantisca una reale equità concorrenziale. Così, se le disposizioni della legge del 1990, come modificata dalla legge del 1996, nonché dalle disposizioni regolamentari derivate applicabili, che prevedono che il tasso del contributo liberatorio venga calcolato in maniera da allineare i livelli di oneri sociali e fiscali obbligatori gravanti sui salari di France Télécom a quelli delle altre imprese del settore delle telecomunicazioni rientranti nel diritto comune delle prestazioni sociali, limitando il calcolo a quelli dei rischi comuni ai salariati di diritto privato e ai dipendenti pubblici, restano immutate, l’aiuto concesso a France Télécom fino ad estinzione degli obblighi finanziari assunti dallo Stato francese al posto di France Télécom in virtù della legge del 1996 non soddisfarebbe il principio di proporzionalità.
(188)
Per soddisfare il criterio di conformità con l’interesse comune previsto all’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE, la compatibilità dell’aiuto richiede pertanto il rispetto delle condizioni stabilite dalla presente decisione.
7. CONDIZIONI DI COMPATIBILITÀ PER L’AVVENIRE
(189)
Di conseguenza, è necessario che la Francia modifichi le disposizioni legislative e regolamentari applicabili per determinare, calcolare e prelevare il contributo liberatorio che France Télécom deve versare per allineare gli oneri sociali e fiscali obbligatori pagati da France Télécom a quelli delle altre imprese del settore delle telecomunicazioni di diritto comune delle prestazioni sociali. Inoltre, è opportuno che le modalità e i parametri di calcolo siano stabiliti in modo trasparente e oggettivo e possano essere oggetto di controlli e ricorsi.
(190)
La Francia dovrebbe inoltre, al momento del calcolo del tasso del contributo liberatorio, allineare effettivamente gli oneri sociali e fiscali obbligatori gravanti sui salari pagati da France Télécom a quelli delle altre imprese del settore delle telecomunicazioni di diritto comune delle prestazioni sociali per i rischi non comuni ai salariati di diritto privato e ai funzionari statali dipendenti di France Télécom.
(191)
Nelle osservazioni della Francia descritte maggiormente in dettaglio negli allegati III e V aggiornati, le autorità francesi hanno prodotto delle stime di quello che sarebbe il tasso di contributo liberatorio che France Télécom dovrebbe pagare dal 1997 (cfr. tabella 4) se i rischi non comuni fossero stati integrati nella modalità di calcolo (in prosieguo il «tasso modificato»). Il tasso modificato integra al contempo i contributi per la disoccupazione e l’assicurazione garanzia dei crediti di retribuzione, che lo maggiorano, e dei contributi specifici che i concorrenti di France Télécom non pagano come l’1 % di solidarietà e le prestazioni in denaro per interruzioni dell’attività lavorativa auto-assicurate da France Télécom, che lo diminuiscono. Ne risulta un tasso superiore di circa 7 punti percentuali al tasso effettivamente applicato attualmente.
(192)
Un simile tasso assicura un’equità concorrenziale effettiva rispetto all’equità solamente parziale introdotta dalla legge del 1996, pur tenendo conto degli oneri sociali specifici di France Télécom. La Commissione non contesta pertanto i principi, la base e le modalità di calcolo seguiti dalla Francia per stabilire un tasso di contributo liberatorio modificato per allineare gli oneri sociali e fiscali obbligatori gravanti sui salari pagati da France Télécom a quelli delle altre imprese del settore delle telecomunicazioni di diritto comune delle prestazioni sociali, così come indicati nelle osservazioni aggiornate della Francia e descritti in dettaglio negli allegati III e V di dette osservazioni.
(193)
Di conseguenza, la determinazione annuale da parte della Francia del tasso che consenta l’allineamento delle condizioni concorrenziali dovrà seguire i principi, la base e le modalità di calcolo del contributo liberatorio che figurano nelle osservazioni di cui al considerando 191. In particolare, il tasso modificato integrerà sia i contributi per la disoccupazione e l’assicurazione a garanzia dei crediti di retribuzione, sia i contributi od oneri specifici che i concorrenti di France Télécom non pagano come l’1 % di solidarietà e le prestazioni in denaro per interruzioni dell’attività lavorativa auto-assicurate da France Télécom.
(194)
Tale allineamento assicurerà di fatto un’equità concorrenziale effettiva tra France Télécom e i suoi concorrenti e garantirà la proporzionalità e la compatibilità con il mercato interno di un aiuto posto in essere nel 1996.
8. CONCLUSIONI
(195)
La Commissione constata che la Francia ha illecitamente dato esecuzione a un aiuto di Stato introdotto con la riforma nel 1996 in merito alle modalità di finanziamento delle pensioni dei funzionari pubblici dipendenti di France Télécom in violazione, dalla sua entrata in vigore, dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.
(196)
L’esecuzione di tale aiuto dal 1997 ha permesso una riduzione degli oneri sociali annui sostenuti da France Télécom. Tuttavia, quest’effetto è stato neutralizzato almeno fino al 2010 con il versamento del contributo forfetario straordinario previsto dalla riforma. Questa neutralizzazione giustifica il fatto che le condizioni che metterebbero su un piano di parità reale France Télécom e i suoi concorrenti per quanto attiene a tali oneri e che renderebbero l’aiuto compatibile con il mercato interno vengano applicate a partire da una data successiva al 31 dicembre 2010 ancora da fissare.
(197)
Pertanto, nella misura e a patto che la Francia prenda in considerazione, nel calcolo del contributo liberatorio dovuto da France Télécom, i livelli degli oneri sociali e fiscali obbligatori gravanti sui salari di France Télécom e su quelli delle altre imprese del settore delle telecomunicazioni assoggettate al diritto comune della previdenza sociale, tenendo conto dei rischi comuni e non comuni dei dipendenti di diritto privato e dei funzionari statali, la riforma introdotta dalla legge del 1996 può essere dichiarata compatibile con il mercato interno in applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE. La Francia è tenuta pertanto a prendere le misure, segnatamente, legislative e regolamentari, necessarie a soddisfare la condizione citata nel presente considerando,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato derivante dalla riduzione della contropartita da versare allo Stato per la liquidazione e corresponsione delle pensioni concesse, in applicazione del codice delle pensioni civili e militari di anzianità, ai funzionari pubblici dipendenti di France Télécom in applicazione della legge n. 96-660 del 26 luglio 1996 relativa all’azienda nazionale France Télécom che modifica la legge n. 90-568 del 2 luglio 1990 relativa all’organizzazione del servizio pubblico della posta e delle telecomunicazioni, è compatibile con il mercato interno, alle condizioni previste all’articolo 2.
Articolo 2
Il contributo spettante al datore di lavoro con carattere liberatorio, dovuto da France Télécom ai sensi dell’articolo 30, punto c), della legge n. 90-568 del 2 luglio 1990 relativa all’organizzazione del servizio pubblico della posta e delle telecomunicazioni, viene calcolato e prelevato in modo da allineare i livelli di tutti gli oneri sociali e fiscali obbligatori gravanti sui salari di France Télécom a quelli delle altre imprese del settore delle telecomunicazioni assoggettate al diritto comune della previdenza sociale.
Per soddisfare tale condizione, entro i sette mesi successivi alla notifica della presente decisione, la Francia:
a)
modifica l’articolo 30 della legge n. 90-568 del 2 luglio 1990 relativa all’organizzazione del servizio pubblico delle poste e telecomunicazioni e i testi regolamentari o altri adottati per la sua applicazione in modo che la base di calcolo e il prelievo del contributo spettante al datore con carattere liberatorio, dovuto da France Télécom, non siano limitati ai soli rischi comuni ai dipendenti di diritto comune e ai funzionari statali, ma includano anche i rischi non comuni;
b)
preleva da France Télécom, a partire dalla data in cui gli importi del contributo straordinario istituito con la legge n. 96-660 del 26 luglio 1996, capitalizzati al tasso di attualizzazione risultante dall’applicazione della comunicazione della Commissione relativa alla modalità di fissazione dei tassi di riferimento e di attualizzazione applicabile nella fattispecie, corrispondano all’importo dei contributi ed oneri che France Télécom avrebbe continuato a pagare ai sensi dell’articolo 30 della legge n. 90-568 del 2 luglio 1990 nella sua redazione iniziale, un contributo aziendale con carattere liberatorio calcolato secondo le modalità precisate al punto a), che copra i rischi comuni e non comuni ai dipendenti di diritto privato e ai funzionari dello Stato.
Articolo 3
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Francia comunica alla Commissione una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Essa comunica segnatamente alla Commissione informazioni concernenti:
a)
lo stato di avanzamento delle modifiche delle disposizioni legislative e regolamentari di cui all’articolo 2;
b)
gli importi definitivi di compensazioni e contributi per l’anno 2011 e di quelli previsti, se del caso, per il 2012, relativi, in particolare, al saldo eventuale degli importi capitalizzati del contributo straordinario;
c)
gli importi del contributo spettante al datore di lavoro con carattere liberatorio calcolati secondo le modalità precisate all’articolo 2 per le scadenze future, in attesa della modifica della legislazione;
d)
i pagamenti del contributo spettante al datore di lavoro avvenuti dopo che gli importi del contributo straordinario istituito con la legge n. 96-660 del 26 luglio 1996, capitalizzati al tasso di attualizzazione risultante dall’applicazione della comunicazione della Commissione relativa alla modalità di fissazione dei tassi di riferimento e di attualizzazione applicabile nella fattispecie, hanno cessato di neutralizzare gli effetti della riforma del 1996.
2. La Repubblica francese informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione. Trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e a quelle previste per conformarsi alla presente decisione.
Articolo 4
La Repubblica francese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 dicembre 2011