BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 25. Januar 2012
über die Maßnahme C 36/07 (ex NN 25/07) Deutschlands zugunsten der Deutschen Post AG
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 184)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/636/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (1), insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den vorgenannten Artikeln (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
I.1. Beihilfeverfahren
I.1.1. Eröffnungsentscheidung 1999 und Negativentscheidung 2002
(1)
1994 reichte United Parcel Service (im Folgenden „UPS“) eine Beschwerde ein, in der das Unternehmen geltend machte, dass der Deutschen Bundespost POSTDIENST (im Folgenden „POSTDIENST“) rechtswidrige Beihilfen gewährt worden seien.
(2)
Nachdem am 23. Oktober 1999 ein Beihilfeverfahren eröffnet worden war, (im Folgenden „Eröffnungsentscheidung 1999“), übermittelte Deutschland am 16. September 1999 eine Stellungnahme. Nach der Veröffentlichung der Eröffnungsentscheidung 1999 gingen bei der Kommission Stellungnahmen von 14 Beteiligten ein, die der Bundesregierung mit Schreiben vom 15. Dezember 1999 übermittelt wurden, um ihr Gelegenheit zu geben, dazu Stellung zu nehmen. Deutschland antwortete mit Schreiben vom 1. Februar 2000, das bei seinem Eingang am 2. Februar 2000 registriert wurde.
(3)
Die Kommission erließ am 19. Juni 2002 eine Negativentscheidung (3) (im Folgenden „Negativentscheidung 2002“), in der sie feststellte, dass die Preise des POSTDIENST und seiner Nachfolgerin Deutsche Post AG (im Folgenden „DPAG“, während POSTDIENST und DPAG im Folgenden zusammen als „Deutsche Post“ bezeichnet werden) für ihre Haus-zu-Haus-Paketdienste unter den leistungsspezifischen Zusatzkosten lagen und dass diese aggressive Preispolitik nicht Teil des öffentlichen Versorgungsauftrags der Deutschen Post war. Die dadurch entstandenen Verluste in Höhe von 572 Mio. EUR wurden unter Verstoß gegen die Artikel 106 und 107 AEUV letztlich aus staatlichen Mitteln finanziert, die der Deutschen Post in unterschiedlicher Form zuflossen (z. B. staatliche Ausgleichszahlungen von der Schwestergesellschaft Deutsche Bundespost TELEKOM (im Folgenden „TELEKOM“), staatliche Kreditgarantien und staatliche Unterstützung zur Finanzierung der Pensionen von Postbeamten (im Folgenden „Pensionssubvention“).
(4)
Auf Aufforderung der Kommission forderte Deutschland die nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfe in Höhe von 572 Mio. EUR von der DPAG zurück. Die Deutsche Post legte gegen die Entscheidung Rechtsmittel bei den Unionsgerichten ein.
(5)
Das Gericht der Europäischen Union (im Folgenden „Gericht“) erklärte in seinem Urteil aus dem Jahr 2008 (4) die Negativentscheidung 2002 für nichtig, weil die Kommission keine umfassende Analyse aller durch die Universaldienstleistungen bedingten Erlöse und Kosten vorgenommen hatte, um festzustellen, ob die Deutsche Post unter- oder überkompensiert worden war.
(6)
Daraufhin zahlte Deutschland die zurückgeforderte staatliche Beihilfe von 572 Mio. EUR zuzüglich Zinsen an die Deutsche Post zurück.
(7)
Am 2. September 2010 wies der Gerichtshof das von der Kommission gegen das Urteil des Gerichts (5) eingelegte Rechtsmittel zurück.
I.1.2. Weitere Beschwerden nach der Negativentscheidung 2002
(8)
Am 13. Mai 2004 reichte UPS eine weitere Beschwerde ein, der zufolge der Deutschen Post nach der Negativentscheidung 2002 rechtswidrige Beihilfen gewährt wurden. UPS vertrat die Auffassung, dass in der Negativentscheidung 2002 nicht alle in der ursprünglichen Beschwerde aus dem Jahr 1994 aufgeführten Maßnahmen geprüft worden seien und die der Deutschen Post gewährten finanziellen Vorteile die nicht mit den Beihilfevorschriften vereinbare Beihilfe von 572 Mio. EUR deutlich übersteigen würden. Die Deutsche Post habe staatliche Mittel verwendet, um ihr Paketgeschäft auszubauen (z. B. durch Übernahme anderer Unternehmen) und ihren Tochtergesellschaften Postbank AG und Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (im Folgenden „DPEED“), die im Bankdienstleistungsbereich bzw. unter dem Markennamen DHL im Vertrieb von Paketdiensten für gewerbliche Kunden tätig waren, Dienstleistungen zu unangemessen niedrigen Verrechnungspreisen zu verkaufen.
(9)
Die Kommission sandte Deutschland am 9. November 2004 und am 1. April 2005 Auskunftsersuchen zu. Deutschland übermittelte seine Antworten am 2. Dezember 2004 und am 3. Juni 2005.
(10)
Am 16. Juli 2004 reichte die TNT Post AG & Co KG (im Folgenden „TNT“) eine Beschwerde ein, in der auch sie geltend machte, dass die Deutsche Post Dienstleistungen zu unangemessen niedrigen Verrechnungspreisen an die Postbank AG verkauft habe. TNT machte geltend, die Postbank AG habe lediglich die variablen Kosten für die erbrachten Dienstleistungen gezahlt, während die Deutsche Post die gemeinsamen Fixkosten für das Vertriebsnetz in vollem Umfang mit Erlösen aus ihrem Briefmonopol finanziert habe.
(11)
Die Kommission sandte Deutschland am 11. November 2004 und am 25. April 2005 Auskunftsersuchen zu. Deutschland übermittelte seine Antworten am 17. Dezember 2004 und am 23. Juni 2005.
I.1.3. Ausweitungsentscheidung 2007
(12)
Nachdem weitere Beschwerden bei der Kommission eingegangen waren, informierte diese Deutschland mit Schreiben vom 12. September 2007 (6) (im Folgenden „Ausweitungsentscheidung 2007“) über die Ausweitung des 1999 eröffneten Verfahrens. Mit der Ausweitungsentscheidung 2007 wurde das Ziel verfolgt, alle neu eingegangenen Informationen in das Verfahren aufzunehmen und alle möglicherweise durch die staatlichen Maßnahmen zugunsten der Deutschen Post bedingten Wettbewerbsverzerrungen eingehend zu prüfen (nähere Ausführungen zu den staatlichen Ausgleichszahlungen, staatlichen Garantien, Pensionssubventionen und zur Exklusivlizenz für die Erbringung von Briefdiensten befinden sich in Abschnitt I.1.14).
(13)
Nach Auffassung der Kommission musste die Buchhaltung der Deutschen Post im Zeitraum 1990 bis 2007 genau rekonstruiert werden, um Klarheit über die Auswirkungen der staatlichen Maßnahmen auf die Erlöse und Kosten der verschiedenen von der Deutschen Post erbrachten Dienste zu erlangen.
I.1.4. Stellungnahme Deutschlands zur Ausweitungsentscheidung 2007
(14)
Deutschland nahm am 14. Dezember 2007 Stellung und die Deutsche Post legte gegen die Ausweitungsentscheidung 2007 Rechtsmittel ein (siehe auch Abschnitt I.3.1).
I.1.5. Stellungnahmen der Beteiligten zur Ausweitungsentscheidung 2007 und Stellungnahme Deutschlands zu diesen Stellungnahmen
(15)
Am 16. November 2007 übermittelten UPS und TNT ihre Stellungnahmen.
(16)
Nachdem Deutschland am 20. Dezember 2007 eine Fristverlängerung beantragt hatte, legte die Bundesregierung am 12. März 2008 eine Stellungnahme zu den Stellungnahmen von TNT und UPS vor.
I.1.6. Auswahl eines externen Sachverständigen
(17)
Am 23. Januar 2008 veröffentlichte die Kommission eine Ausschreibung für ein Gutachten, das der Kommission die Feststellung erleichtern sollte, ob die Deutsche Post im Zeitraum 1990-2007 für ihre Universaldienstverpflichtung möglicherweise überkompensiert wurde (7).
(18)
Am 18. Juni 2008 schloss die Kommission einen Vertrag mit der WIK Consult GmbH, die auf die Kostenrechnung im Postsektor spezialisiert ist.
I.1.7. Stellungnahme Deutschlands zur angemessenen Dauer des Untersuchungszeitraums
(19)
Mit Schreiben vom 10. Juni 2008 und 18. Juni 2008 sprach sich Deutschland gegen die von der Kommission gewählte Dauer des Untersuchungszeitraums (1990-2007) aus und vertrat die Ansicht, es reiche aus, die Untersuchung auf die Jahre 1990 bis 1994, in denen die staatlichen Ausgleichszahlungen gewährt wurden, zu beschränken; in diesem Zeitraum seien die Verluste höher gewesen als die staatlichen Ausgleichszahlungen, so dass die Deutsche Post keine Überkompensation erhalten habe. Nach dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (8) (im Folgenden „Gemeinschaftsrahmen 2005“), sei die Bereitstellung von Buchhaltungsdaten für den Zeitraum nach 1994 unverhältnismäßig, da der Zeitraum für die Berechnung von Überkompensationen auf vier Jahre begrenzt sei.
(20)
Am 27. Juni 2008 übermittelte Deutschland ein Rechtsgutachten über die Verpflichtung der Kommission zur Einzelprüfung der staatlichen Ausgleichszahlungen, der staatlichen Garantien und der Pensionssubvention (9). Ferner machte Deutschland geltend, dass eine Prüfung der Buchhaltungsdaten nicht erforderlich sei, um die staatlichen Garantien und die Pensionssubvention zu beurteilen.
(21)
Dieselbe Position vertrat Deutschland gegenüber den Dienststellen der Kommission auf den Treffen am 29. Mai 2008 und am 15. Juli 2008.
I.1.8. Auskunftsersuchen vom 17. Juli 2008
(22)
Am 17. Juli 2008 richtete die Kommission ein Auskunftsersuchen an Deutschland, das alle zu prüfenden staatlichen Maßnahmen zum Gegenstand hatte und einen Fragebogen zu den Erlösen und Kosten der Deutschen Post im Zeitraum 1990-2007 umfasste. Das Auskunftsersuchen war in Zusammenarbeit mit der WIK Consult ausgearbeitet worden. Am 5. August 2008 ersuchte Deutschland um eine unbestimmte Fristverlängerung, da zunächst die Verfügbarkeit bestimmter Daten geprüft werden müsse.
I.1.9. Erinnerungsschreiben vom 12. und 22. August 2008
(23)
Am 12. August 2008 erläuterte die Kommission, warum die Prüfung der Erlöse und Kosten der Deutschen Post für den Zeitraum 1990-2007 erfolgen musste, und bestand auf der Übermittlung der angeforderten Informationen.
(24)
In seiner Mitteilung vom 14. August 2008 machte Deutschland erneut geltend, dass es keinen Grund für die Prüfung der Erlöse und Verluste der Deutschen Post für die Zeit nach 1994 gebe. Am 22. August 2008 behielt sich die Kommission für den Fall, dass Deutschland die angeforderten Informationen nicht übermitteln würde, das Recht vor, nach Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (10) die Auskunftserteilung anzuordnen.
(25)
In der Mitteilung vom 29. September 2008 übermittelte Deutschland die Ergebnisse eines weiteren (letztlich am 2. Oktober 2008 zugestellten) Rechtsgutachtens, um seine Position zu stützen, dass eine Analyse der Buchhaltung nach 1994 nicht erforderlich und der Zeitraum 1990-1994 der angemessene Untersuchungszeitraum sei (11).
(26)
Am 28. Oktober 2008 übermittelte Deutschland Informationen zu den staatlichen Garantien und zur Pensionssubvention.
I.1.10. Anordnung zur Auskunftserteilung vom 30. Oktober 2008
(27)
Die Kommission akzeptierte Deutschlands Argumente nicht und bestand darauf, dass eine Analyse bis 2007 notwendig war, um die wettbewerbsrechtlichen Auswirkungen der gewährten staatlichen Maßnahmen in vollem Umfang zu würdigen. Im Anschluss an die beiden Erinnerungsschreiben vom 12. August 2008 und vom 22. August 2008 erließ die Kommission am 30. Oktober 2008 eine Anordnung zur Auskunftserteilung, mit der Deutschland förmlich aufgefordert wurde, alle erforderlichen Buchhaltungsdaten für den gesamten Zeitraum 1990-2007 vorzulegen.
(28)
Deutschland und die Deutsche Post bestritten die Gültigkeit der Anordnung zur Auskunftserteilung (vgl. Abschnitt I.3.2).
(29)
Am 27. November 2008 übermittelte Deutschland die angeforderten Buchhaltungsdaten für den Zeitraum 1990-1994. Am 5. und am 16. Dezember 2008 aktualisierte Deutschland die am 27. November 2008 übermittelten Buchhaltungsdaten.
I.1.11. Übermittlung von Buchhaltungsdaten für den Zeitraum 1990-2007
(30)
Im Anschluss an ein Treffen zwischen dem deutschen Staatssekretär, Herrn Pfaffenbach, dem Vorstandsvorsitzenden der DPAG, Herrn Appel, und dem für Wettbewerbspolitik zuständigen Kommissionsmitglied am 6. Februar 2009 erklärten Deutschland und die Deutsche Post sich bereit, für den Zeitraum nach 1994 Buchhaltungsdaten bereitzustellen.
(31)
Am 3. März 2009 übermittelte Deutschland einen ersten Satz an Buchhaltungsdaten für den gesamten Untersuchungszeitraum 1990-2007.
(32)
Treffen zwischen der Deutschen Post und den Dienststellen der Kommission fanden am 3. März 2009 in Brüssel sowie am 12. März 2009, am 2. April 2009, am 28. Mai 2009, am 23. Juni 2009 und am 18. September 2009 in Bonn statt. Deutschland übermittelte die entsprechenden Ausführungen der Deutschen Post am 26. März 2009, am 7. Mai 2009 und am 22. Juni 2009.
(33)
Im Anschluss an diese Treffen und eine Reihe von Fragen, die die Dienststellen der Kommission am 4. Juni 2009 und am 30. Juli 2009 an die Deutsche Post richteten, übermittelte Deutschland am 9. Juli 2009, am 31. Juli 2009, am 17. August 2009, am 8. September 2009, am 10. September 2009 und am 15. Oktober 2009 aktualisierte Buchhaltungsdaten und weitere Klarstellungen.
(34)
Am 16. und am 24. September 2009 übermittelten die Dienststellen der Kommission weitere Fragen, die Deutschland am 14. Oktober 2009 beantwortete.
I.1.12. Vorlage des WIK-Gutachtens
(35)
Aufgrund von Verzögerungen bei der Bereitstellung der Buchhaltungsdaten musste der Vertrag mit der WIK Consult mehrmals verlängert werden. Am 9. November 2009 legte die WIK Consult schließlich ihr Gutachten (im Folgenden „WIK-Gutachten“) vor.
(36)
Am 14. und am 21. Januar 2010 übermittelte Deutschland Anmerkungen zum WIK-Gutachten. Am 11. Februar 2010 legte Deutschland ein von KPMG erstelltes Gutachten (im Folgenden „KPMG-Gutachten“) über die Rechtsnatur der Ablieferungen (12), die die Deutsche Post bis 1995 an den Bund zahlen musste, und ein von Deloitte erstelltes Gutachten (13) (im Folgenden „Deloitte-I-Gutachten“) über die im WIK-Gutachten zugrunde gelegte Benchmark für den „angemessenen“ Gewinn vor.
(37)
Am 23. April 2010 legte Deutschland eine weitere Deloitte-Studie (im Folgenden „Deloitte-II-Gutachten“) zur Höhe des angemessenen Gewinns vor, der bei den Universaldienstleistungen der Deutschen Post zugrunde zu legen ist.
(38)
Am 9. August 2010 übermittelte Deutschland weitere Anmerkungen zur Berechnung der Überkompensation und zur Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers bei der Würdigung der staatlichen Ausgleichszahlungen.
I.1.13. Stellungnahmen im Anschluss an die Nichtigerklärung der Negativentscheidung 2002
(39)
Am 5. November 2010 übermittelte Deutschland ein weiteres Rechtsgutachten, in dem die Bedeutung des Urteils in der Rechtssache C-399/08 Kommission/Deutsche Post (vgl. Abschnitt I.3.5) für das laufende Beihilfeprüfverfahren behandelt wird (14).
I.1.14. Ausweitungsbeschluss 2011
(40)
Mit Schreiben vom 10. Mai 2011 setzte die Kommission Deutschland von ihrem Beschluss in Kenntnis, das 1999 eröffnete und 2007 ausgeweitete Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV auszuweiten, um die Pensionssubvention, die die Deutsche Post seit 1995 erhielt, eingehend zu prüfen (im Folgenden „Ausweitungsbeschluss 2011“).
(41)
Nachdem Deutschland zunächst am 23. Mai 2011 eine Fristverlängerung beantragt hatte, übermittelte es am 29. Juli 2011 seine Stellungnahme sowie weitere Gutachten über die Notwendigkeit einer Überkompensationsrechnung zum Nachweis angeblicher Quersubventionierungen (15), über einen Vergleich der von der Deutschen Post effektiv getragenen Sozialkosten mit den marktüblichen Sozialkosten (16) sowie über die Höhe der über das Marktniveau hinausgehenden von der Deutschen Post getragenen Sozialkosten (17).
(42)
Am 4. Oktober 2011 übermittelte UPS seine Stellungnahme. Free and Fair Postal Postal Initiative (im Folgenden „FFPI“) übermittelte am 5. Oktober 2011 eine Stellungnahme, der Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (im Folgenden „BIEK“) am 7. Oktober 2011. Die Kommission leitete die Stellungnahmen der Beteiligten am 13. Oktober 2011 an Deutschland weiter.
(43)
Am 14. November 2011 nahm Deutschland zu den Stellungnahmen der Beteiligten Stellung.
(44)
Am 18. November 2011 übermittelte die Kommission ein weiteres Auskunftsersuchen, bei dem es um Einzelheiten der Finanzierung der Pensionsansprüche nach 2007 ging. Deutschland antwortete mit Schreiben vom 2. und vom 19. Januar 2012. Am 16. Dezember 2011 übermittelte die Kommission Deutschland ein Gutachten von Charles River Associates zum Thema Gewinn-Benchmarking (18) (im Folgenden „CRA-Gutachten“), zu dem Deutschland am 16. Januar 2012 Stellung nahm.
I.2. Verfahren nach Artikel 102 AEUV
(45)
Auf der Grundlage der Beschwerde von UPS aus dem Jahr 1994 stellte die Kommission fest, dass die Deutsche Post im Zeitraum 1990-1995 mit ihrer auf Verdrängung ausgerichteten Preispolitik für Paketdienste im Business-to-Consumer-Segment gegen Artikel 102 AEUV verstoßen hatte. Gegen die Deutsche Post wurde eine Geldbuße von 24 Mio. EUR verhängt (19).
(46)
Am 22. April 2004 reichte UPS auf der Grundlage von Artikel 102 AEUV eine weitere Beschwerde wegen Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung durch die Deutsche Post ein. UPS zufolge hatte die Deutsche Post für ihre regulierten Briefdienste überhöhte Briefentgelte in Rechnung gestellt.
(47)
Während ihrer Prüfung erhielt die Kommission am 5. November 2004 Unterlagen zur Entscheidung der deutschen Postregulierungsbehörde (im Folgenden „Postregulierungsbehörde“) über die Preisobergrenze für die regulierten Briefdienste der Deutschen Post für die Zeit ab dem 1. Januar 2003 (im Folgenden „Maßgrößenentscheidung 2002“). Mit Schreiben vom 13. Juni 2007 erklärte sich Deutschland mit der Verwendung dieser Unterlagen im Beihilfeverfahren einverstanden.
(48)
Am 25. März 2008 beschloss die Kommission, das Kartellverfahren einzustellen, da es ihrer Auffassung nach unwahrscheinlich war, dass ein derartiger Verstoß gegen Artikel 102 AEUV nachgewiesen werden könnte (20).
I.3. Gerichtsverfahren
I.3.1. Rechtssache T-421/07 Deutsche Post AG/Kommission
(49)
Die Deutsche Post focht die Ausweitungsentscheidung 2007 an und führte dabei aus, die Negativentscheidung 2002 habe das berechtigte Vertrauen geschaffen, dass die Kommission ihre Prüfungen nicht wieder aufnehmen würde.
(50)
Am 8. Dezember 2011 wies das Gericht diese Anfechtung als unzulässig zurück (21).
I.3.2. Sache T-570/08 Deutsche Post AG/Kommission und Sache T-571/08 Deutschland/Kommission
(51)
Deutschland und die Deutsche Post fochten die von der Kommission erlassene Anordnung zur Auskunftserteilung vom 30. Oktober 2008 an, da ihrer Auffassung nach im Rahmen dieser Anordnung irrelevante Informationen angefordert würden und die Anordnung für die Deutsche Post mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand verbunden sei.
(52)
Am 16. Juli 2010 erklärte das Gericht beide Klagen für unzulässig, da weder die Verfahrensrechte der Deutschen Post noch die Verfahrensrechte Deutschlands durch den Erlass der Anordnung zur Auskunftserteilung verletzt worden seien.
I.3.3. Sache C-463/10 P Deutsche Post AG/Kommission und Sache C-475/10 P Deutschland/Kommission
(53)
Am 27. September 2010 legten die Deutsche Post und Deutschland gegen das Urteil des Gerichts Rechtsmittel ein und vertraten weiterhin die Auffassung, dass die Anordnung zur Auskunftserteilung ihre Rechte verletzt habe. Am 13. Oktober 2011 hob der Gerichtshof das Urteil des Gerichts vom 16. Juli 2010 auf (22). Die Sache wurde deshalb an den Gerichtshof zurückverwiesen; das Verfahren ist noch anhängig.
I.3.4. Sache T-344/10 UPS/Kommission
(54)
Am 20. August 2010 reichte UPS eine Klage beim Gericht ein und machte geltend, dass die Kommission in Bezug auf die beihilferechtliche Prüfung aus dem Jahr 2007 eine rechtswidrige Unterlassung begangen habe. Da seit der Ausweitungsentscheidung 2007 nahezu drei Jahre vergangen seien, habe die Kommission ausreichend Gelegenheit gehabt, die in Rede stehenden Maßnahmen zu prüfen und die faktischen und rechtlichen Umstände zu beurteilen, um einen abschließenden Beschluss zu erlassen und das Prüfverfahren abzuschließen. Das Verfahren ist noch anhängig.
I.3.5. Sache T-388/11 Deutsche Post AG/Kommission
(55)
Am 22. Juli 2011 focht die Deutsche Post den Ausweitungsbeschluss 2011 mit der Begründung an, die Kommission habe sich offensichtlich geirrt, als sie die Pensionssubvention in ihrer vorläufigen Würdigung als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV und als neue Beihilfe im Sinne des Artikels 108 Absatz 1 AEUV erachtete. Das Verfahren ist noch anhängig.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER STAATLICHEN MASSNAHMEN
(56)
Die Deutsche Post hat seit 1989 staatliche Unterstützung in Form verschiedener Maßnahmen erhalten:
-
Staatliche Finanzierung von Pensionsansprüchen auf folgender Grundlage:
-
Personalrechtsgesetz 1994 (23) (im Folgenden „PostPersRG 1994“)
-
Staatliche Ausgleichszahlungen und Garantien auf folgender Grundlage:
-
Postverfassungsgesetz 1989 (24) (im Folgenden „PostVerfG 1989“)
-
Postumwandlungsgesetz 1994 (25) (im Folgenden „PostUmwG 1994“)
-
Exklusivlizenz und Preisregulierung auf folgenden Grundlage:
-
Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (im Folgenden „PostG 1989“)
-
Postgesetz 1997 (im Folgenden „PostG 1997“)
II.1. Pensionssubvention vor dem Hintergrund der Sozialleistungen und Sozialbeitragsregelungen für Beamte und für Privatangestellte
(57)
Die Pensionssubvention deckt seit dem Jahr 1995 einen großen Teil der Pensionszahlungen für die pensionierten Beamten der Deutschen Post ab. Um die Auswirkungen der Pensionssubvention in der Würdigung in vollem Umfang zu erfassen, werden in den folgenden Abschnitten die Sozialleistungen und Sozialbeiträge für Beamte näher beschrieben und mit den gesetzlichen Sozialversicherungen für privatrechtlich Beschäftigte (im Folgenden „Privatangestellte“) verglichen.
II.1.1. Sozialleistungen für Beamte
(58)
Beamte haben Anspruch auf Altersversorgung sowie Unterstützung im Krankheits- und Pflegefall. Die Leistungen für die Beamten der Deutschen Post entsprechen den Leistungen, die allen anderen Beamten gewährt werden:
-
Die Höhe der Pension ist nach § 14 BeamtVG (27) im Voraus auf einen bestimmten Prozentsatz der letzten Dienstbezüge des Beamten festgesetzt. So erhalten z. B. Beamte, die im Jahr 2010 in den Ruhestand getreten sind und die erforderliche Anzahl von Jahren gearbeitet haben, eine Pension, die 71,75 % ihrer letzten Dienstbezüge entspricht.
-
Beamte haben Anspruch auf Erstattung von 50 % bis 70 % der Gesundheits- und Pflegekosten und müssen lediglich die darüber hinausgehenden Kosten selbst bestreiten. Die genaue Aufteilung der Gesundheitskosten hängt von verschiedenen Kriterien wie etwa der Anzahl der Kinder ab. Beamte können entweder eine freiwillige Zusatzversicherung abschließen oder ihren Anteil an den Gesundheitskosten selbst bezahlen.
II.1.2. Finanzierung der Sozialleistungen für POSTDIENST-Beamte im Zeitraum 1989-1994
(59)
Nach der ersten Postreform im Jahr 1989 mussten POSTDIENST, TELEKOM und POSTBANK gemäß § 54 Absatz 2 PostVerfG 1989 die Pensionszahlungen und Gesundheitskosten für die pensionierten Beamten, die den jeweiligen Unternehmen auf der Grundlage der früheren Tätigkeiten der einzelnen Beamten zugeordnet worden waren, in vollem Umfang finanzieren. Nach dieser Bestimmung besteht der Anspruch der Beamten nach wie vor gegenüber dem Staat, der jedoch den gesamten Betrag von POSTDIENST, TELEKOM bzw. POSTBANK einfordern kann.
II.1.3. Finanzierung von Sozialleistungen für Beamte der DPAG seit 1995
(60)
Im Rahmen der zweiten Postreform von 1994 wurden Beamte, die beim POSTDIENST gearbeitet hatten, nach § 2 Absatz 1 PostPersRG 1994 auf die DPAG übertragen. Dabei behielten die Beamten nach § 2 Absatz 3 PostPersRG 1994 ihren rechtlichen Status. Die DPAG übernahm nach § 1 Absatz 1 PostPersRG 1994 vom Bund alle dem Arbeitgeber obliegenden Rechte und Pflichten und nach § 2 Absatz 3 PostPersRG 1994 alle vermögensrechtlichen Ansprüche der Beamten.
(61)
Nach § 15 PostPersRG 1994 wurde die Auszahlung der Pensions- und Gesundheitsleistungen an pensionierte Beamte von einem neu geschaffenen Pensionsfonds für die Beamten der Deutschen Post übernommen. Am 1. Juli 2001 wurden die Pensionsfonds für die Deutsche Post, die Deutsche Telekom AG und die Postbank AG in der Postbeamtenversorgungskasse (im Folgenden für den gesamten Zeitraum ab dem 1. Januar 1995 gemeinsam als „Pensionsfonds“ bezeichnet) zusammengeführt.
(62)
Nach § 16 Absatz 1 PostPersRG 1994 musste die Deutsche Post im Zeitraum 1995-1999 einen jährlichen Beitrag von 2,045 Mrd. EUR bzw. insgesamt 10,225 Mrd. EUR an den Pensionsfonds zahlen. Seit 2000 muss die Deutsche Post auf der Grundlage von § 16 Absatz 2 PostPersRG 1994 einen jährlichen Beitrag von 33 % der angefallenen Beamtenbezüge (d. h. Beiträge, die von 735 Mio. EUR im Jahr 2000 bis 540 Mio. EUR im Jahr 2010 reichten) an den Pensionsfonds entrichten.
(63)
Die Pensionssubvention deckt nach § 16 Absatz 2 PostPersRG 1994 das verbleibende Defizit (d. h. die Differenz zwischen den Pensionszahlungen für die pensionierten Beamten und dem Beitrag der Deutschen Post zum Pensionsfonds). Die Pensionssubvention stieg von 151 Mio. EUR (1995) auf 3,203 Mrd. EUR (2010) und belief sich im Zeitraum 1995-2010 auf insgesamt 37,121 Mrd. EUR.
Abbildung 1
Finanzierung des Pensionsfons (in Mio. EUR)
II.1.4. Gesetzliche Sozialversicherungen für Privatangestellte und Zusatzrentenversicherung für Privatangestellte der Deutschen Post
(64)
Privatangestellte sind sozialversicherungspflichtig und müssen die folgenden vier Versicherungen abschließen: Renten-, Arbeitslosen-, Kranken- und Pflegeversicherung (28). Die gesetzlichen Sozialversicherungssysteme für Privatangestellte sehen im Bereich der Renten- und Krankenversicherung einen anderen Versicherungsschutz vor als das für Beamte geltende System:
-
Die Höhe der Rente wird nicht als prozentualer Anteil des letzten Monatsgehalts, sondern des durchschnittlichen Lebensgehalts berechnet.
-
Die Ausgaben für die Kranken- und Pflegeversicherung sind voll abgedeckt.
(65)
Auch bei der Finanzierung der Sozialleistungen bestehen wesentliche Unterschiede zu den für die Beamten geltenden Regelungen: Die gesetzlichen Sozialversicherungen für Privatangestellte werden durch im Laufe des Arbeitslebens des Angestellten geleistete Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge (im Folgenden „gesetzliche Sozialversicherungsbeiträge“) finanziert. Der Gesamtbeitragssatz wird formal in einen Arbeitnehmer- und einen Arbeitgeberanteil aufgeteilt, der jeweils etwa die Hälfte des Gesamtbetrags ausmacht. Der Arbeitgeber ist jedoch förmlich verpflichtet, den gesamten Beitragssatz an die Sozialversicherungen abzuführen.
Abbildung 2
Beitragssätze für die gesetzliche Sozialversicherung in Prozent des Bruttogehalts von Privatangestellten (siehe auch den Anhang)
(66)
Abbildung 2 zeigt, dass die Beitragssätze für die gesetzliche Sozialversicherung seit 1995 bei 38 % bis 42 % des Bruttogehalts (= Nettogehalt + Arbeitnehmeranteil) lagen. Die Arbeitgeber- und Arbeitnehmeranteile an den Sozialversicherungsbeiträgen lagen bei 19 % bis 21 % des Bruttogehalts (eine detaillierte Zeitreihe ist im Anhang zu finden).
(67)
Die Privatangestellten der Deutschen Post haben nicht nur von den gesetzlichen Sozialversicherungen, sondern auch von einer Zusatzrentenversicherung profitiert. Vor 1997 eingestellten Privatangestellten wurde eine Zusatzrentenversicherung angeboten, dank derer sie eine mit der Beamtenpension vergleichbare Rente erhalten würden. Die Zusatzrentenversicherung deckte somit die Differenz zwischen der gesetzlichen Sozialversicherungsrente der Privatangestellten, die einem bestimmten Prozentsatz des durchschnittlichen Lebensgehalts entspricht, und der Beamtenpension, die einem bestimmten Prozentsatz der letzten Dienstbezüge entspricht. Die genauen Bestimmungen sind in der Satzung der Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost (im Folgenden „VAP“) festgelegt (29).
(68)
Die Deutsche Post finanzierte die Zusatzrente für die pensionierten Privatangestellten bis 1997 durch einen Beitrag von rund [5 % bis 10 %] (30) des Bruttogehalts der aktiven Privatangestellten. Ab 1997 bildete die Deutsche Post Rückstellungen für die ausstehenden Verpflichtungen der VAP (siehe auch Beschreibung der Last # 4 in Abschnitt II.3.1.3)
(69)
Ab 1997 wurde neu eingestellten Privatangestellten eine deutlich reduzierte Zusatzrentenversicherung angeboten, für die die Deutsche Post im Zeitraum 1997-2007 einen Betrag von [0 % und 5 %] des Bruttogehalts entrichtete.
II.2. Staatliche Ausgleichszahlungen und Garantien vor dem Hintergrund der Exklusivlizenz und der Universalpostdienstverpflichtungen der Deutschen Post
II.2.1. Exklusivlizenz bis 2007
(70)
Vor 1998 war das Errichten und Betreiben von Einrichtungen zur entgeltlichen Beförderung von Briefsendungen nach § 2 PostG 1989 ausschließlich der Deutschen Post vorbehalten. Andere Postdienste wie die Beförderung von Paketen, Zeitungen oder Zeitschriften waren nicht der Deutschen Post vorbehalten und unterlagen dem Wettbewerb. Nach § 37 PostVerfG 1989 müssen die Gewinne aus diesen reservierten Briefdiensten zur Finanzierung der Verluste der im Wettbewerbsbereich angebotenen Universaldienstleistungen verwendet werden. Nach § 4 PTRegG 1994 (31) war der Bundesminister für Post und Telekommunikation für die Genehmigung der Entgelte für die reservierten Briefdienste zuständig.
(71)
Mit Inkrafttreten des PostG 1997 im Jahr 1998 wurde der Umfang der der Deutschen Post vorbehaltenen Dienste schrittweise verringert. Nach § 51 PostG 1997 erstreckte sich die Exklusivlizenz der Deutschen Post 1997 auf die Beförderung von Briefsendungen und adressierten Katalogen mit einem Gewicht von weniger als 200 g, doch in der Folge wurde die Gewichtsgrenze schrittweise verringert und 2006 auf 50 g festgesetzt. Die Exklusivlizenz lief am 31. Dezember 2007 aus.
II.2.2. Universalpostdienstverpflichtung bis 2007
(72)
Die Universaldienstverpflichtung wurde der Deutschen Post durch zwei Rechtsakte förmlich übertragen:
-
Mit der Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32) (im Folgenden „PPflLV“) wurde die Deutsche Post als Universalpostdiensteanbieter für Briefsendungen und Pakete bis zu einem Gewicht von 20 kg eingesetzt und mit der Erbringung der entsprechenden Dienste in ganz Deutschland zu einheitlichen Leistungsentgelten betraut.
-
Mit dem PostG 1997 und der begleitenden Durchführungsverordnung aus dem Jahr 1999 (33) (im Folgenden „Universaldienstleistungsverordnung 1999“) wurde die Betrauung der DPAG mit der Erbringung von Universaldienstleistungen verlängert.
(73)
In § 11 PostG 1997 werden Universaldienstleistungen als ein Mindestangebot an Postdienstleistungen definiert, die flächendeckend zu erschwinglichen Preisen zu erbringen sind. Diese Dienstleistungen umfassen die Beförderung von Briefsendungen, adressierten Paketen, deren Einzelgewicht 20 kg nicht übersteigt, sowie von Büchern, Katalogen, Zeitungen und Zeitschriften (im Folgenden „Universaldienstleistungen“).
(74)
In der Universaldienstleistungsverordnung 1999 sind die Mindestqualitätsanforderungen für den Universaldienst festgelegt:
-
In Deutschland müssen bundesweit mindestens 12 000 stationäre Posteinrichtungen vorhanden sein.
-
Im Jahresdurchschnitt müssen 80 % der Briefsendungen und Pakete binnen bestimmter Fristen (ein Arbeitstag für Briefsendungen und zwei Arbeitstage für Pakete) ausgeliefert werden; zudem hat die Zustellung mindestens einmal werktäglich zu erfolgen.
-
Zwar gilt allgemein, dass die Preise für Universaldienstleistungen erschwinglich sein müssen, doch musste die DPAG einheitliche Preise für Briefdienste stellen, die sie im Rahmen der 2007 ausgelaufenen Exklusivlizenz erbringt. Allerdings hat die DPAG bei den reservierten Diensten eine gewisse Flexibilität bei Preisfestlegung, da sie individuelle Preisabsprachen mit Kunden treffen kann, die je Einlieferungsvorgang mindestens 50 Stück einliefern.
(75)
Mit § 52 PostG 1997 wurde die Betrauung der DPAG mit der Erbringung der Universaldienstleistungen bis zum 31. Dezember 2007 - d. h. bis zur Aufhebung ihrer Exklusivlizenz für Briefdienste - verlängert. Seit dem Auslaufen der Exklusivlizenz ist kein Postbetreiber in Deutschland mit der Universaldienstverpflichtung betraut worden, was bedeutet, dass alle Anbieter von Postdiensten Universalpostdienste erbringen sollen („Marktkräfte“). Steht fest oder ist anzunehmen, dass eine Universaldienstleistung nicht ausreichend oder angemessen erbracht wird, so bietet das PostG 1997 rechtliche Mittel, um die Erbringung dieser Dienste zu gewährleisten.
(76)
Wie dem WIK-Gutachten (vgl. Abbildung 3) zu entnehmen ist, entfielen rund 88 % der Gesamterlöse in den Jahren 1990 bis 2007 auf die Universaldienstleistungen. Der Großteil der Universalbriefdienste unterlag aufgrund der marktbeherrschenden Stellung der Deutschen Post einer Preisregulierung (vgl. Abschnitt II.2.1). Neben diesen regulierten Diensten, die rund 62 % der Gesamterlöse ausmachten, erbrachte die Deutsche Post im Wettbewerb mit anderen Anbietern die Universalpaketdienste (rund 15 % der Gesamterlöse) sowie weitere nicht preisregulierte Universalbriefdienste (rund 11 % der Gesamterlöse).
(77)
Außerdem hat die Deutsche Post auch kommerzielle Dienste angeboten (z. B. Retailbankdienste für die Postbank, Vertriebsdienste für die Telekom, Zustellung von Postwurfsendungen). Mit den kommerziellen Dienstleistungen wurden im Zeitraum 1990-2007 rund 12 % der Gesamterlöse der Deutschen Post erwirtschaftet.
II.2.3. Staatliche Ausgleichszahlungen
(78)
Die Deutsche Bundespost war seit ihrer Gründung im Jahr 1950 ein Sondervermögen des Bundes. Nach deutschem Verwaltungsrecht hat ein Sondervermögen keine vom Staat unabhängige Rechtspersönlichkeit, verfügt jedoch über einen eigenen Haushalt und haftet nicht für die allgemeinen Schulden des Staates.
(79)
Die erste Postreform von 1989 sah vor, dass sich das Sondervermögen in drei Teilbereiche - POSTDIENST, POSTBANK und TELEKOM - gliedert, die als „öffentliche Unternehmen“ eingestuft wurden, aber noch keine vom Staat unabhängige Rechtspersönlichkeit besaßen.
(80)
Nach § 37 Absätze 2 und 3 PostVerfG 1989 sollten die drei Unternehmen für die einzelnen Dienste in der Regel jeweils die vollen Kosten erwirtschaften, wobei zwischen den drei Unternehmen insoweit eine Querfinanzierung zulässig war, als die Verluste aus der Universaldienstverpflichtung entstanden. Auf dieser Grundlage erhielt der POSTDIENST von der TELEKOM im Zeitraum 1990-1993 insgesamt 2,844 Mrd. EUR zur Deckung seiner Verluste.
(81)
Im Zuge der zweiten Postreform wurden die drei Teilbereiche des Sondervermögens zum 1. Januar 1995 in Aktiengesellschaften umgewandelt: Aus dem POSTDIENST wurde die DPAG, aus der POSTBANK die Postbank AG und aus der TELEKOM die Telekom AG. Nach § 2 Absatz 2 PostUmwG 1994 übernahm die Telekom AG alle Kreditverbindlichkeiten, die das Sondervermögen als Ganzes betrafen, aber ihr stand eine Rückgriffsforderung gegenüber der DPAG und der Postbank AG in dem Maße zu, in dem die Kreditverbindlichkeiten deren Rechtsvorgängern zuzurechnen waren.
(82)
Nach § 7 PostUmwG 1994 erloschen jedoch die (aus § 2 Absatz 2 PostUmwG 1994 erwachsenden) Rückgriffsforderungen der Telekom AG gegenüber der DPAG in Höhe der aufgelaufenen Verluste des POSTDIENST am 31. Dezember 1994. Dies bewirkte einen Vermögenstransfer im Wert von 2,822 Mrd. EUR von der Telekom AG zur DPAG. Deutschland zufolge war dieser Transfer von der Telekom AG - wie die früheren Ausgleichszahlungen auf der Grundlage von § 37 Absatz 3 PostVerfG 1989 - für die DPAG für die Erfüllung ihrer Universaldienstverpflichtung unverzichtbar.
(83)
Im Zeitraum 1990-1995 erhielt der POSTDIENST insgesamt 5,666 Mrd. EUR als Ausgleich für die Universaldienstverpflichtung.
II.2.4. Staatliche Garantie für die vor 1995 begebenen Schuldurkunden
(84)
Seit 1953 stehen nach § 22 Absatz 4 PostVwG 1953 (34) Schuldurkunden der Deutschen Bundespost den Schuldurkunden des Bundes gleich. Als das PostVwG 1953 durch das PostVerfG 1989 aufgehoben wurde, wurde diese Bestimmung in § 40 PostVerfG 1989 übernommen.
(85)
Nach der Gründung der drei Teilbereiche im Jahr 1989 begab der POSTDIENST die Schuldurkunden nicht eigenständig, sondern die POSTBANK verwaltete die entsprechenden Transaktionen eigenständig für alle Unternehmen der Deutschen Bundespost. Die Schuldurkunden wurden dann dem POSTDIENST, der TELEKOM und der POSTBANK nach ihrem jeweiligen Finanzbedarf zugewiesen.
(86)
Nach 1995 trug Deutschland gemäß § 2 Absatz 4 PostUmwG 1994 weiterhin die Gewährleistung für die Erfüllung aller Verbindlichkeiten, die von der Deutschen Bundespost vor dem Jahr 1995 eingegangen und dann POSTDIENST, TELEKOM und POSTBANK zugewiesen worden waren. Deutschland trug jedoch keinerlei Gewährleistung für Schuldurkunden, die die DPAG zu einem späteren Zeitpunkt emittiert hat.
II.3. Erlöse der regulierten Dienste als zusätzlicher Ausgleich für Pensionskosten und Nettokosten der Universaldienste
(87)
Im PostG 1997 wird außerdem die Bundesnetzagentur (im Folgenden „Postregulierungsbehörde“) mit der Aufsicht über die reservierten und liberalisierten Briefmärkte betraut. Nach § 19 PostG 1997 ist die Postregulierungsbehörde für die Regulierung der Entgelte zuständig, die die Deutsche Post auf den Briefmärkten erhebt, auf denen sie eine marktbeherrschende Stellung innehat. Die Deutsche Post hatte nicht nur im Bereich der reservierten Dienste (nach § 51 PostG 1997), sondern auch bei nahezu allen anderen Briefdiensten, die bereits für den Wettbewerb geöffnet worden waren, eine marktbeherrschende Stellung inne. Preisregulierung kann entweder ex ante durch Festlegung einer Maßgröße oder ex post im Rahmen von Preiskontrollen erfolgen.
(88)
Aus den Marktuntersuchungen der Postregulierungsbehörde geht hervor, dass die Deutsche Post auf den Märkten für regulierte Briefdienste durchschnittlich einen Marktanteil von 90 % bis 97 % hatte. In ihrem letzten Bericht beklagt die Postregulierungsbehörde, dass es mit der 1997 eingeleiteten allmählichen Öffnung der Märkte nicht gelungen ist, einen funktionsfähigen Wettbewerb auf dem deutschen Briefmarkt zu schaffen (35).
(89)
Mit den regulierten Briefdiensten wurde der Großteil der Gesamterlöse der Deutschen Post erwirtschaftet (z. B. rund 62 % ihrer Gesamterlöse im Zeitraum 1990-2007 (siehe Abbildung 3) und rund 56 % der im Zeitraum 2008-2010 erwirtschafteten Gesamterlöse).
(90)
Alle anderen Universaldienste und kommerziellen Dienste, die nicht unter die §§ 19-27 PostG 1997 (36) über die Entgeltregulierung fallen, werden im Folgenden als „nicht preisregulierte Dienste“ bezeichnet
(91)
Für die preisregulierten Briefdienste ist in § 20 Absätze 1 und 2 PostG 1997 festgelegt, dass die Entgelte sich an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren haben. Wann immer sachlich gerechtfertigt, muss die Postregulierungsbehörde unter anderem Folgendes angemessen berücksichtigen:
-
die Kosten einer flächendeckenden Versorgung mit Postdienstleistungen und
-
die Kosten für die Renten- und Krankenversicherungsleistungen für die vom POSTDIENST übernommenen Angestellten.
(92)
Mit § 57 PostG 1997 und der Allgemeinen Weisung des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie vom 27. März 2000 wurden die regulierten Preise bis zum 31. Dezember 2002 auf dem Niveau von 1997 eingefroren.
II.3.1. Maßgrößenentscheidung 2002
(93)
Die allererste Entscheidung der Postregulierungsbehörde zur Obergrenze für regulierte Briefentgelte für den Zeitraum vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember 2007 (im Folgenden „Maßgrößenentscheidung 2002“) erging erst 2002. Die sogenannte „Preis-Cap-Regulierung“ ist ein Verfahren zur Regulierung der Preise eines Bündels von Dienstleistungen, bei dem, anstatt die Einzelpreise für jede Dienstleistung zu kontrollieren, der gewichtete Durchschnitt aller Preise in dem betreffenden Bündel als Obergrenze festgelegt wird. Nach § 19 PostG 1997 bezog sich die Ex-ante-Maßgrößenfestlegung auf alle Postdienstleistungen, bei denen die Deutsche Post eine marktbeherrschende Stellung innehatte.
(94)
Für die Zwecke der Maßgrößenentscheidung 2002 übermittelte die Deutsche Post der Postregulierungsbehörde erstmals eine regulatorische Erlös- und Kostenrechnung (im Folgenden „REK 2002“), die den Zeitraum 1998-2006 abdeckte. Die REK basierte auf den bis 2001 erwirtschafteten Ergebnissen und auf Vorausschätzungen für die folgenden Jahre.
(95)
Im Jahr 2002 machte die Deutsche Post sogenannte „Lasten“ für die Universaldienstverpflichtung sowie für die Beschäftigung der vom POSTDIENST übernommenen Beamten und Privatangestellten geltend. Bei diesen Lasten handelt es sich um die Kosten, die der Deutschen Post zufolge ohne die Universaldienstverpflichtung und ohne die Übernahme der Beschäftigten und der Infrastruktur von POSTDIENST nicht entstanden wären (vgl. die ausführliche Liste in Tabelle 1).
Tabelle 1
Im Rahmen der Maßgrößenentscheidung 2002 genehmigte Lasten (in Mio. EUR, Nominalwerte)
#
Lasten aus der Maßgrößenentscheidung 2002
Durchschnittliche Last (1998-2006) in Mio. EUR
%
1
Nicht wettbewerbsübliche Gehaltskosten
[…]
[…]
2
Nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten
[…]
[…]
3
Infrastrukturlast Filialen
[…]
[…]
4
Zusatzrentenversicherung für Angestellte (VAP)
[…]
[…]
5
Infrastrukturlast Fracht
[…]
[…]
6
Sozial- und Gesundheitskosten (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Personalrestrukturierung
[…]
[…]
8
Deckung des Defizits der Beamtenkrankenversicherung
[…]
[…]
Durchschnittliche Gesamtlast
[…]
100 %
(96)
Die Postregulierungsbehörde akzeptierte schließlich die Argumentation der Deutschen Post, dass der Deutschen Post diese Lasten ohne die Universaldienstverpflichtung (Last # 3 und 5, Universaldienstkosten) bzw. ohne die Verpflichtung zur Übernahme der Beamten und Privatangestellten von POSTDIENST (Last # 1, 2, 4, 6, 7 und 8) nicht entstanden wären. Die Postregulierungsbehörde genehmigte daraufhin höhere regulierte Briefentgelte, damit die für den Zeitraum 2002-2006 geltend gemachten durchschnittlichen jährlichen Lasten von […] Mrd. EUR aus den mit den regulierten Briefdiensten erzielten Erlösen finanziert werden konnten. Nach der Maßgrößenentscheidung 2002 werden 100 % der Lasten den Preisen zugewiesen, für die ex ante eine Maßgröße festgelegt wird.
II.3.1.1. Nicht wettbewerbsübliche Grundgehälter (Last # 1)
(97)
Last # 1 entspricht dem geltend gemachten Teil der Grundgehälter der Postmitarbeiter, der über den Branchendurchschnitt hinausgeht. Die Deutsche Post legte die Gehälter, die mit den Gewerkschaften in einem Entgelttarifvertrag (im Folgenden „ETV“) für nach 2002 neu eingestellte Mitarbeiter vereinbart worden waren als Benchmark für die „wettbewerbsüblichen“ Gehälter zugrunde. Bei der Berechnung von Last # 1 wird diese Benchmark jedoch für alle Mitarbeiter verwendet. Zudem wird sie in den übermittelten Kosten- und Leistungsrechnungen rückwirkend bis 1998 zugrunde gelegt.
II.3.1.2. Nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten (Last # 2)
(98)
Die Postregulierungsbehörde stimmte auch dem Argument der Deutschen Post zu, sie habe für ihre Privatangestellten und Beamten Sozialversicherungsbeiträge tragen müssen, die über denen lagen, die Wettbewerber aus der Privatwirtschaft üblicherweise für ihre Privatangestellten tragen müssten.
(99)
Die Deutsche Post geht bei ihren Berechnungen von einem Sozialversicherungsbeitragssatz aus, den sie sowohl für die Beamten als auch für die Privatangestellten als „wettbewerbsüblich“ erachtet (im Folgenden „REK-Beitragssatz“). Dieser REK-Beitragssatz ist definiert als Summe aus
-
dem Arbeitgeberanteil an den Sozialversicherungsbeiträgen für einen Privatangestellten (rund 19 % bis 21 %, was - wie in Abbildung gezeigt - in etwa der Hälfte des gesamten Sozialversicherungsbeitragssatzes entspricht),
-
dem Beitrag zur Unfallversicherung ([0 % bis 5 %]; bei der Deutschen Post ist dieser Beitrag seit 2001 im REK-Beitragssatz enthalten), und
-
dem Beitrag zur Zusatzrentenversicherung ([0 % bis 5 %]; bei der Deutschen Post ist dieser Beitrag seit 1997 im REK-Beitragssatz enthalten, weil ein Beitrag zur Zusatzrentenversicherung in dieser Höhe als „wettbewerbsüblich“ erachtet wird. Dieser Satz stützt sich auf die Zusatzrentenversicherung, die die Deutsche Post seit 1997 neu eingestellten Privatangestellten anbietet).
(100)
Aus den regulierten Erlösen werden alle über den REK-Beitragssatz hinausgehenden Sozialversicherungsbeiträge (im Folgenden „nicht wettbewerbsübliche Sozialversicherungsbeiträge“) finanziert. Tabelle 2 zeigt am Beispiel der Berechnung der nicht wettbewerbsüblichen Sozialversicherungsbeiträge für Beamte im Jahr 2001, dass die tatsächlichen Sozialversicherungsbeiträge für Beamte fast doppelt so hoch waren wie die auf den REK-Beitragssatz gestützten und als „wettbewerbsüblich“ eingestuften Sozialversicherungsbeiträge.
Tabelle 2
Berechnung der nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten für Beamte im Jahr 2001 nach der REK 2002 (in Mio. EUR)
% der angefallenen Bezüge
(1)
Beitragssatz für den Pensionsfonds
33 %
(2)
Summe der Beamtenbezüge
[…]
(3)
= (1)*(2)
Beitrag zum Pensionsfonds
[…]
(4)
Gesundheitskosten
[…]
(5)
= (3)+(4)
Angefallene Sozialkosten
[…]
[40 % bis 45 %]
(6)
Arbeitgeberanteil Sozialversicherungsbeiträge
20,43 %
(7)
Unfallversicherung
[…]
(8)
Zusatzrentenversicherung
[…]
(9)
= (6)+(7)+(8)
REK-Beitragssatz
[…]
(10)
= (2)*(9)
REK-Benchmark Sozialkosten
[…]
[20 % bis 25 %]
(11)
= (5)-(10)
Nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten
[…]
[15 % bis 20 %]
(101)
Die angefallenen Sozialversicherungsbeiträge umfassen den von der Deutschen Post entrichteten Beitrag von 33 % der angefallenen Gehälter der aktiven Beamten (bzw. jährliche Pauschalzahlungen von 2,045 Mrd. EUR im Zeitraum 1995-1999) zum Pensionsfonds sowie die Beiträge zu den Gesundheitskosten der Beamten. 2001 beliefen sich die angefallenen Sozialversicherungsbeiträge insgesamt auf [40 % bis 45 %] der angefallenen Beamtenbezüge.
(102)
Obwohl der Sozialversicherungsbeitragssatz als Prozentsatz des Bruttogehalts der Privatangestellten (Nettogehalt + Arbeitnehmeranteil am Sozialversicherungsbeitrag) definiert ist, berechnet die Deutsche Post die REK-Benchmark, indem sie den REK-Beitragssatz von [20 % bis 25 %] mit den angefallenen Beamtengehältern multipliziert.
II.3.1.3. Zusatzrentenversicherung für Privatangestellte (Last # 4)
(103)
Last # 4 soll einen Ausgleich für die Bildung von Rückstellungen für die vor 1997 aus der Zusatzrentenversicherung VAP für die Privatangestellten der Deutschen Post erwachsenen Verbindlichkeiten schaffen.
(104)
Wie in Abschnitt II.1.4 erläutert, wurden den vor dem Jahr 1997 eingestellten Privatangestellten der Deutschen Post Zusatzrentenversicherungen angeboten, um ihnen eine Rente zu gewährleisten, die mit der Beamtenpension vergleichbar war. Der POSTDIENST hat jedoch keine entsprechenden Rückstellungen für die künftigen Rentenzahlungen gebildet. Erst nach Gründung der DPAG wurden in der Bilanz Rückstellungen in Höhe von 8,153 Mrd. EUR gebildet.
II.3.1.4. Sonstige nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten (Lasten # 6, 7 und 8)
(105)
Last # 6 umfasst den Beitrag der Deutschen Post zur Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (BanstPT), die bestimmte Sozialleistungen (z. B. Sozialwohnungen) für vom POSTDIENST übernommene Beamte und Privatangestellte erbringt. Last # 7 bezieht sich auf die Beiträge der Deutschen Post zur Deckung des Defizits der Krankenversicherung für die Beamten. Last # 8 (Personalrestrukturierung) betrifft sowohl Beamte als auch Privatangestellte.
II.3.1.5. Universaldienstlasten (# 3 und 5)
(106)
Diese Lasten spiegeln die Kosteneinsparungen wider, die die Deutsche Post hätte erzielen können, wenn sie ihr Filial- und Paketnetz an kommerziellen Erwägungen ausgerichtet hätte. Die Kosteneinsparungen werden beispielsweise anhand der kontrafaktischen Zahl der Filialen, die die Deutsche Post ohne die Universaldienstverpflichtung betreiben würde, berechnet.
II.3.2. Maßgrößenentscheidungen 2007 und 2011
(107)
Am 7. November 2007 genehmigte die Postregulierungsbehörde die Maßgröße für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2011 (im Folgenden „Maßgrößenentscheidung 2007“). Am 14. November 2011 genehmigte sie die für den Zeitraum vom 1. Januar 2012 bis zum 31. Dezember 2013 geltende Maßgröße (im Folgenden „Maßgrößenentscheidung 2011“).
(108)
Seit der Maßgrößenentscheidung 2007 werden die Preise für den Versand von mehr als 50 Briefen nicht mehr ex ante kontrolliert, sondern sind Gegenstand einer Ex-post-Preiskontrolle nach § 25 PostG 1997 (37). Die Preise für alle anderen Postdienste, bei denen die Deutsche Post eine marktbeherrschende Stellung innehat, werden weiterhin nach § 19 PostG 1997 ex ante genehmigt.
(109)
Die Kommission bezeichnet im Rahmen dieses Beschlusses Dienste, bei denen die Deutsche Post eine marktbeherrschende Stellung innehat und die entweder einer Ex-ante-Preiskontrolle nach § 19 PostG 1997 oder einer Ex-post-Preiskontrolle nach § 25 PostG 1997 unterliegen, als „preisregulierte Dienste“. Alle anderen Dienste, bei denen die Deutsche Post keine beherrschende Stellung innehat und die keiner Preiskontrolle unterliegen, werden als „nicht preisregulierte Dienste“ bezeichnet.
(110)
Die Deutsche Post machte weiterhin die Lasten, die ihr durch nicht wettbewerbsübliche Lohn- und Sozialkosten infolge der Übernahme der POSTDIENST-Mitarbeiter entstanden sind (z. B. durchschnittlich […] Mio. EUR seit 2008 für Last # 2 - nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten), sowie Lasten aufgrund der Universaldienstverpflichtung geltend. Wie bereits bei der Maßgrößenentscheidung 2002 genehmigte die Postregulierungsbehörde erneut, dass diese Lasten aus regulierten Erlösen getragen werden, und legte daher eine entsprechend höhere Maßgröße fest. Die Anerkennung dieser Lasten durch die Postregulierungsbehörde in den Maßgrößenentscheidungen 2002, 2007 und 2009 bleibt daher in Bezug auf die nicht preisregulierten Dienste unverändert.
II.4. Finanzergebnisse der DPAG
(111)
Die Finanzergebnisse der DPAG für die Jahre 1995-2006 sind in Abbildung 2 der Ausweitungsentscheidung 2007 aufgeführt. Während die Ergebnisse in den Jahren 1995-1999 gemischt ausfielen (in einigen Jahren wurden Verluste eingefahren, in anderen Gewinne erzielt), konnte die DPAG in den Jahren 2000-2006 konstant Gewinne zwischen 1 und 2 Mrd. EUR vor Steuern vorweisen.
(112)
In den Jahren 2007-2010 erzielte die DPAG die folgenden Nettogewinne: 1,8 Mrd. EUR (2007), - 2,0 Mrd. EUR (2008), 0,7 Mrd. EUR (2009) und 2,6 Mrd. EUR (2010).
(113)
Die veröffentlichen Bilanzen der DPAG bieten nicht die Möglichkeit, die Gewinne den verschiedenen Diensten zuzuordnen. Daher lässt sich anhand der veröffentlichten Bilanzen nicht feststellen, ob die preisregulierten Universaldienste insgesamt defizitär waren oder Gewinne erwirtschafteten.
III. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS
(114)
Wie das Gericht in seinem Urteil in der Rechtssache T-421/07 (38) bestätigte, sind alle untersuchten Maßnahmen seit der Eröffnungsentscheidung 1999 Gegenstand des Verfahrens, das mit der Ausweitungsentscheidung 2007 fortgesetzt wurde.
III.1. Pensionssubvention
(115)
Im Ausweitungsbeschluss 2011 wurde festgestellt, dass die Pensionssubvention eine neue Beihilfe darstellt, weil die Deutsche Post vor der Pensionsreform im Jahr 1995 die Pensionskosten vollumfänglich aus Eigenmitteln finanzieren musste. Zudem wurde im Ausweitungsbeschluss 2011 das auf das Combus-Urteil (39) gestützte Vorbringen Deutschlands, die Pensionssubvention sei keine Beihilfe, zurückgewiesen.
(116)
Bei der Prüfung, ob die Pensionssubvention als Ausgleich für Pensionsaltlasten mit dem Binnenmarkt vereinbar ist (z. B. im Einklang mit dem Beschluss der Kommission zur französischen La Poste (40) (im Folgenden „La-Poste-Entscheidung“)), wurde im Ausweitungsbeschluss 2011 berücksichtigt, dass die geltend gemachten nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten nicht nur durch die Pensionssubvention, sondern auch aus den regulierten Erlösen (z. B. Last # 2 -nicht marktübliche Sozialversicherungsbeiträge) ausgeglichen wurden.
(117)
Die im Ausweitungsbeschluss 2011 angestellten Berechnungen, bei denen beide Ausgleichselemente berücksichtigt wurden, ergaben, dass die Deutsche Post tatsächlich Sozialversicherungsbeitragssätze anwenden konnte, die 10 bis 14 Prozentpunkte unter den gesetzlichen Gesamtsozialversicherungsbeitragssätzen (Arbeitgeber- + Arbeitnehmeranteil) privater Wettbewerber lagen.
(118)
Im Ausweitungsbeschluss 2011 wurden daher Zweifel daran geäußert, dass die Pensionssubvention als Augleich für Pensionsaltlasten nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
III.2. Ausgleich für die Erbringung von Universaldienstleistungen
(119)
Deutschland stützt sich auf Artikel 106 Absatz 2 AEUV, um die Vereinbarkeit der staatlichen Ausgleichszahlungen und der staatlichen Garantie als Ausgleich für die Universaldienstverpflichtung zu begründen:
(120)
Auf der Grundlage des Altmark-Urteils (41) vertrat die Kommission in der Eröffnungsentscheidung 2007 die Auffassung, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen und die staatliche Garantie staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
(121)
Die Kommission äußerte in der Ausweitungsentscheidung 2007 Bedenken, ob die staatlichen Ausgleichszahlungen und Garantien für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtungen erforderlich und dem Zweck angemessen waren. Nach Auffassung der Kommission musste insbesondere die Kostenallokation auf die Universaldienste bzw. die kommerziellen Dienste nach den im Gemeinschaftsrahmen 2005 verankerten Grundsätzen geprüft werden. Zudem hatte sie Bedenken bezüglich der Ermittlung eines angemessenen Gewinns, bei der die durchschnittliche Rentabilität der Branche und die Risikopositionen der Deutschen Post zu berücksichtigen waren.
IV. WIK-GUTACHTEN
(122)
Das WIK-Gutachten wurde zur Unterstützung der Kommission bei der Prüfung der Rechnungslegung der Deutschen Post für den Zeitraum 1990-2007 in Auftrag gegeben, um festzustellen, ob die Deutsche Post für ihre Universaldienstverpflichtungen überkompensiert worden war. Der WIK Consult GmbH wurden insbesondere die folgenden Aufgaben übertragen:
-
Ermittlung der Benchmark für den angemessenen Gewinn,
-
Prüfung der internen Kostenallokation und Verrechnungspreisvereinbarungen und
-
Berechnung der Überkompensation für die Nettokosten der Universaldienstverpflichtung.
IV.1. Beschreibung der regulatorischen Erlös- und Kostenrechnung 2009
(123)
Im Anschluss an die von der Kommission am 30. Oktober 2008 erlassene Anordnung zur Auskunftserteilung übermittelte Deutschland 2009 schließlich einen vollständigen REK-Satz für den Zeitraum 1990-2007 (im Folgenden „REK 2009“).
IV.1.1. Die Erlöse
(124)
Die Erlöse der Deutschen Post können nach den folgenden drei weitgefassten Kategorien aufgeschlüsselt werden:
-
Regulierte Universalbriefdienste (62 % der Gesamterlöse im Zeitraum 1990-2007)
Die preisregulierten Briefdienste umfassen alle Universaldienstleistungen, die auf Märkten erbracht werden, auf denen die Deutsche Post marktbeherrschend war, einschließlich der Dienstleistungen, bei denen sie von der Gewährung der Exklusivlizenz profitierte. Mit diesen Dienstleistungen wurden im Zeitraum 1990-2007 62 % der Gesamterlöse der Deutschen Post erwirtschaftet (42).
-
Nicht regulierte Universaldienste (26 % der Gesamterlöse im Zeitraum 1990-2007)
Die Universalpaketdienste sind stets auf den für den Wettbewerb geöffneten Märkten erbracht worden, auf denen die Deutsche Post nur einen durchschnittlichen Marktanteil von 30 % hatte. Im Zeitraum 1990-2007 entfielen 15 % der Gesamterlöse der Deutschen Post auf die Universalpaketdienste.
Mit den nicht preisregulierten Universalbriefdiensten (z. B. Kataloge, grenzüberschreitende Post) wurden rund 11 % der Gesamterlöse der Deutschen Post erzielt.
-
Nicht regulierte kommerzielle Dienste (12 % der Gesamterlöse im Zeitraum 1990-2007)
Die Deutsche Post hat ihr Filialnetz nicht nur für den Vertrieb von Postdiensten, sondern auch für den Verkauf von Produkten und Dienstleistungen der Postbank AG und - in geringerem Maße - der Deutschen Telekom genutzt. Mit diesen kommerziellen Vertriebsdiensten wurden rund 6 % der Gesamterlöse der Deutschen Post erzielt.
Die kommerziellen Paket- und Briefdienste (z. B. adressierte Werbesendungen) schlagen mit rund 4 % der Gesamterlöse der Deutschen Post zu Buche.
Ferner erbrachte die Deutsche Post eine Reihe verschiedener Dienstleistungen, z. B. in ihrer Funktion als Holding für in anderen Geschäftsfeldern tätige internationale Tochtergesellschaften (z. B. DANZAS, DHL). Mit diesen sonstigen kommerziellen Vertriebsdiensten wurden rund 2 % der Gesamterlöse der Deutschen Post erzielt.
Abbildung 3
Durchschnittlicher Anteil an den Erlösen im Zeitraum 1990-2007 (auf der Grundlage von Nominalwerten)
(125)
Gegenstand des WIK-Gutachtens sind lediglich kommerzielle Dienstleistungen, die von der juristischen Person DPAG und dem Vorgängerunternehmen POSTDIENST in Verbindung mit dem Universaldienst erbracht wurden. Kommerzielle Dienstleistungen (z. B. das weltweite Expressgeschäft von DHL), die von anderen juristischen Personen innerhalb von Deutsche Post World Net (im Folgenden „DPWN“) erbracht wurden, waren nicht Gegenstand des Gutachtens.
IV.1.2. Die Berechnung der Lasten in der REK 2009
(126)
Im Gegensatz zu den REK, die die Deutsche Post der Regulierungsbehörde für die Maßgrößenentscheidungen 2002, 2007 und 2011 vorlegte, enthält die REK 2009, die nie der Postregulierungsbehörde übermittelt wurde, einen wesentlich höheren Lastenbetrag, den die Deutsche Post den regulierten Diensten zuordnet.
(127)
Auf der Grundlage der REK 2009 macht die Deutsche Post eine durchschnittliche Last von […] Mrd. EUR für den Zeitraum 1990-2006 geltend; in der REK 2002 waren es […] Mrd. EUR.
Abbildung 4
Vergleich der Universaldienstlasten nach der REK 2009 mit den im Rahmen der Maßgrößenentscheidung 2002 genehmigten Lasten (Jahresdurchschnitt, Nominalwert in Mio. EUR)
[…]
(128)
Während bei Last # 2 (nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten) und Last # 4 (Zusatzrentenversicherung) keine wesentlichen Unterschiede zwischen der REK 2002 und der REK 2009 bestehen, hat sich Last # 1 (nicht wettbewerbsübliche Grundgehälter) fast […]. Anders als in der REK 2002 legt die Deutsche Post nun nicht mehr die ETV-Gehälter als Benchmark für „wettbewerbsübliche“ Gehälter zugrunde, sondern den Mindestlohn für den Postsektor, der auf der Grundlage einer Verordnung des Bundesministeriums für Arbeit aus dem Jahr 2007 basiert (im Folgenden „Mindestlohn 2007“). Diese Verordnung wurde jedoch vom Bundesverwaltungsgericht für rechtswidrig erklärt und wurde daher nie rechtswirksam.
(129)
Außerdem macht die Deutsche Post in der REK 2009 „Infrastruktur Brief“ als neue Last geltend, die die mit dem 6. Ausliefertag verbundenen inkrementellen Kosten (im Durchschnitt […] Mio. EUR pro Jahr) umfasst. Die Berechnung stützt sich auf die kontrafaktische Annahme, dass die Deutsche Post ohne die Universaldienstverpflichtung nur an fünf statt an sechs Tagen Post zugestellt hätte.
(130)
Last # 3 - Infrastrukturlast Filialen - wird anders als in der REK 2002 berechnet. Sie umfasst nun die mutmaßlichen Kosteneinsparungen, die hätten erzielt werden können, wenn alle Postämter ab 1990 als Agenturen betrieben worden wären. Last # 3 wird anhand des Entgelts berechnet, das die Deutsche Post im Jahr 2007 Dritten für Vertriebsdienste gezahlt hat.
IV.1.3. Die Gewinnspannen in der REK 2009
(131)
Die Allokation der Lasten zu den preisregulierten Universalbriefdiensten entlastet die nicht regulierten Dienste erheblich von Kosten wie z. B. Lohn- und Sozialkosten. Diese Reallokation führt zu deutlich positiven Gewinnspannen von rund [15 % bis 25 %] bei den kommerziellen Diensten und zu Verlusten von fast [0 % bis 10 %] bei den preisregulierten Briefdiensten.
(132)
Die Deutsche Post weist in ihren Jahresabschlüssen sehr hohe Gewinne für ihre Briefsparte aus (siehe auch Abschnitt V.3), die jedoch durch die von den nicht preisregulierten auf die preisregulierten Dienste übertragenen Lasten mehr als aufgezehrt werden.
Abbildung 5
Durchschnittliche Umsatzrenditen auf der Grundlage der REK 2009
[…]
IV.2. Benchmarking zur Ermittlung des angemessenen Gewinns
IV.2.1. Wertschöpfungskette der Deutschen Post: Lowtech-Geschäft und geringes Geschäftsrisiko
(133)
Zur Vorbereitung des Benchmarkings zur Ermittlung des „angemessenen“ Gewinns und der Bewertung der Kostenallokation ist eine Analyse der Wertschöpfungskette und der eingegangenen Geschäftsrisiken erforderlich. Nur wenn die Funktions- und Risikoeigenschaften bekannt sind, kann nach einer Gruppe „vergleichbarer“ Unternehmen gesucht und eine Benchmark für den der Deutschen Post zugewiesenen angemessenen Gewinn berechnet werden.
IV.2.1.1. Die Wertschöpfungskette eines Lowtech-Geschäftsbereichs
(134)
Die Wertschöpfungskette der Deutschen Post lässt sich in zwei Hauptfunktionen einteilen:
-
bundesweites Zustellnetz für die Zustellung von Briefsendungen und Paketen,
-
bundesweites Postfilialnetz.
(135)
Die Logistik eines Brief- und Paketnetzes ist ein Lowtech-Geschäftsbereich, der keine umfangreichen Forschungs- oder Entwicklungstätigkeiten erfordert. Daher arbeiten alle anderen Betreiber in der Branche in einer vergleichbaren, standardisierten Weise. Derartige Tätigkeiten werden oft als „Routinefunktionen“ bezeichnet. Der Routinecharakter dieser Tätigkeiten ist auch daran abzulesen, dass sie von der Deutschen Post in hohem Maße ausgelagert worden sind. Dies gilt auch für die über das bundesweite Filialnetz erbrachten Vertriebsdienstleistungen, die ebenfalls zunehmend ausgelagert worden sind.
(136)
Neben diesen Routinefunktionen sind die wichtigsten immateriellen Werte der Deutschen Post der Kundenstamm, der Markenname und die starke Marktposition, vor allem auf den Briefmärkten. Im WIK-Gutachten wird jedoch die Auffassung vertreten, dass diese immateriellen Werte im Wesentlichen nicht den Anstrengungen oder Investitionen der Deutschen Post zu verdanken sind, sondern in deutlich stärkerem Maße auf ihre frühere Exklusivlizenz zurückzuführen sind. So musste die Deutsche Post keine umfangreichen Marketing-Investitionen tätigen, sondern konnte sich bis 2007 auf ihre rechtlich garantierte Marktposition verlassen. Daher sollte der Deutschen Post für diese immateriellen Werte kein Entgelt zugestanden werden.
IV.2.1.2. Geringes Risiko aufgrund staatlicher Maßnahmen
(137)
Aus mehreren Gründen war die Deutsche Post sowohl im Bereich der regulierten als auch im Bereich der nicht regulierten Dienste einem geringeren Risiko ausgesetzt als ihre Wettbewerber:
(138)
Erstens war die Deutsche Post bis 2007 durch ein gesetzliches Briefmonopol geschützt. Außerdem profitierte die Deutsche Post bei allen regulierten Briefdiensten von einem Marktanteil von 90 % und einem entweder nicht vorhandenen oder nur geringen Wettbewerb. Mit den preisregulierten Diensten erwirtschaftete die Deutsche Post nahezu zwei Drittel der Erlöse.
(139)
Zweitens genehmigte die Postregulierungsbehörde eine Preisobergrenze für regulierte Briefdienste. Diese Obergrenze wurde oberhalb der Kosten eines effizienten Unternehmens angesetzt, unter anderem um angeblich nicht wettbewerbsübliche Kosten im Bereich der nicht preisregulierten Dienste auszugleichen. Kein Wettbewerber der DPAG verfügte über eine Exklusivlizenz oder eine marktbeherrschende Stellung, die ihm die Querfinanzierung von Sozialkosten ermöglicht hätte. Deshalb hat die Exklusivlizenz bzw. die marktbeherrschende Stellung nicht nur im Bereich der regulierten, sondern auch im Bereich der nicht preisregulierten Universaldienstleistungen und kommerziellen Dienstleistungen zu einer erheblichen Verringerung der Geschäftsrisiken geführt.
(140)
Drittens haben andere staatliche Maßnahmen sowohl im Bereich der Universaldienstleistungen als auch im Bereich der kommerziellen Dienstleistungen ebenfalls zu einer erheblichen Verringerung des Risikos geführt: So haben die staatlichen Ausgleichszahlungen die Verluste Anfang der 90er Jahre aufgefangen, und die staatliche Garantie hat es der Deutschen Post erlaubt, trotz ihrer schwierigen Finanzsituation Anfang der 90er Jahre bis 1995 zum selben Zinssatz wie der Bund Kapital aufzunehmen.
(141)
Insgesamt war die Deutsche Post mit wesentlich geringeren Markt- und Kostenrisiken konfrontiert als ihre Wettbewerber, da sie ihren Kundenstamm nicht selbst aufbauen musste und Kostensteigerungen durch eine Erhöhung der regulierten Entgelte weitergeben konnte. Auf der Grundlage dieser Argumente kommt das WIK-Gutachten zu dem Schluss, dass Postgesellschaften, die nur Routinefunktionen ausüben (z. B. nicht in erheblichem Maße in Marketing und Markennamen investieren) und keinem hohen Geschäftsrisiko ausgesetzt sind (z. B. über langfristige Verträge verfügen), sich am besten als vergleichbare Wettbewerber eignen.
IV.2.2. Quantifizierung von Benchmarks für den angemessenen Gewinn
(142)
Auf der Grundlage der Ergebnisse der Funktions- und Risikoanalyse wurde im Rahmen des WIK-Gutachtens in Finanzdatenbanken (z. B. auch ORBIS-Datenbank, die rund 10 Mio. Unternehmen weltweit umfasst) nach vergleichbaren Postunternehmen gesucht. Mit kontrollierten Schritten der quantitativen und qualitativen Auswahl werden vergleichbare Unternehmen ermittelt, die auf Wettbewerbsmärkten Postdienstleistungen anbieten.
(143)
Für das WIK-Gutachten wurde eine Gruppe von 26 Vergleichsunternehmen ausgewählt, die hauptsächlich im Bereich der Paketdienste tätig sind und die typischen Routinetätigkeiten von Postdienstleistern ausüben. Alle vergleichbaren Wettbewerber kamen aus dem Wirtschaftszweig „Post- und Kurierdienste“ (NACE-Code (43) 641).
(144)
In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass die Zahl der vergleichbaren Wettbewerber begrenzt ist, weil private Unternehmen aufgrund der Exklusivlizenz des etablierten Betreibers, die für einen beträchtlichen Teil der Briefdienste galt, bislang kaum in größerem Umfang Briefdienste erbracht haben. Außerdem werden im WIK-Gutachten etablierte Postdienstleister aus anderen Ländern als Vergleichsunternehmen ausgeschlossen, weil sie - wie die Deutsche Post - durch Exklusivlizenzen geschützt und nicht in erster Linie auf Wettbewerbsmärkten tätig waren.
(145)
Zur Ermittlung des „angemessenen“ Gewinns wird im WIK-Gutachten die Umsatzrendite (return-on-sales, im Folgenden „ROS“) verwendet, die dem Buchgewinn (Ergebnis vor Zinsen und Steuern (EBIT)) geteilt durch den Umsatz entspricht. Zudem wird im WIK-Gutachten die Eigenkapitalrendite (return-on-asset; im Folgenden „ROA“) berechnet (z. B. EBIT als Prozentsatz des Gesamtkapitals). um über eine kapitalbasierte Benchmark für die Ermittlung des angemessenen Gewinns zu verfügen
Tabelle 3
Benchmarks ROS und ROA aus dem WIK-Gutachten
Umsatzrendite
(ROS)
Eigenkapitalrendite
(ROA)
Median
3,48 %
7,33 %
Obergrenze (75. Perzentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Aus der Stichprobe ergibt sich, dass der ROS-Median im wettbewerblichen Teil des Postsektors im Zeitraum 1998-2007 bei 3,48 % lag. Das WIK-Gutachten beinhaltet jedoch nicht nur den Median der Rendite, sondern auch eine Obergrenze für den angemessenen Gewinn, nämlich das dritte Quartil des Gewinns der vergleichbaren Wettbewerber, das bei einem ROS von 6,77 % liegt. Anders ausgedrückt bedeutet dies, dass 75 % der vergleichbaren Wettbewerber einen Gewinn erzielen, der unterhalb eines ROS von 6,77 % liegt (44).
(147)
Bezüglich der Umsatzrenditen ist dem WIK-Gutachten ein ROA-Median von 7,33 % und eine Obergrenze von 13,41 % zu entnehmen.
(148)
Da die Deutsche Post einem wesentlich geringeren Risiko ausgesetzt ist als die Vergleichsunternehmen, die auf wettbewerbsintensiven Märkten (z. B. Markt für Expresspakete) tätig sind, wird im WIK-Gutachten die Auffassung vertreten, dass der ROS-Median von 3,48 % eine vorsichtige und konservative Benchmark für den angemessenen Gewinn der Deutschen Post darstellt und die Verwendung eines höheren Wertes im Bereich bis zum dritten ROS-Quartil von 6,77 % nicht zu empfehlen ist. Es sei sogar eine geringere Benchmark vertretbar, da der ROS-Median von 3,48 % sich in einer ROA von 7,33 % niederschlage, die immer noch deutlich über dem risikolosen Zinssatz liege.
IV.3. Prüfung der Kostenallokation
(149)
Im WIK-Gutachten wird die in der REK 2009 vorgenommene Lastenzuweisung bemängelt, weil die ROS-Margen von rund [15 % bis 25 %] der kommerziellen Dienste deutlich über dem Branchendurchschnitt (45) liegen. Da private Wettbewerber trotz erheblich geringerer Gewinnspannen rentabel arbeiten, wird im WIK-Gutachten der Schluss gezogen, dass den kommerziellen Diensten der Deutschen Post ein höherer Kostenanteil zugeordnet werden sollte, und deshalb von entsprechend geringeren Lasten der regulierten Dienste ausgegangen.
(150)
Das WIK-Gutachten kommt daher zu dem Ergebnis, dass alle kommerziellen Dienste trotz der von ihnen zu tragenden Kosten immer noch einen Gewinn erzielen, der dem ROS-Median von 3,48 % der Wettbewerber entspricht. Folglich legt das Gutachten für die regulierten Dienste für den Zeitraum 1990-2007 eine um […] Mio. EUR geringere durchschnittliche jährliche Last zugrunde.
(151)
Da ein großer Teil der kommerziellen Vertriebsdienste für die verbundenen Unternehmen Postbank und Telekom erbracht wurde, wird im WIK-Gutachten auch untersucht, ob die den beiden Unternehmen in Rechnung gestellten Endpreise marktgemäß waren und somit als geeignete Benchmark für die Kosten erachtet werden können, die von den kommerziellen Vertriebsdiensten getragen werden sollten. Ausgehend von den verfügbaren Nachweisen wird im WIK-Gutachten die Auffassung vertreten, dass die Verträge zwischen der Deutschen Post und den beiden verbundenen Unternehmen die Konditionen widerspiegeln, denen unabhängige Dritte ebenfalls zugestimmt hätten. Da POSTBANK und TELEKOM zu Beginn der 90er Jahre im Grunde nicht die Möglichkeit hatten, externe Vertriebsnetze zu nutzen, einigten sie sich darauf, die anfallenden Kosten zu teilen. Als Postbank und Telekom aber in späteren Jahren leichter andere Vertriebsnetze finden konnten und die Kosten des Universaldienstnetzes sanken, wurde der Vertrag geändert und eine erlösgebundene Provisionsgebühr vereinbart, die mehr einem typischen Vertrag für die Erbringung von Vertriebsdiensten entsprach (46).
IV.4. Anpassung der REK 2009
(152)
Im WIK-Gutachten werden nach der folgenden Methode mehrere Anpassungen der REK 2009 vorgenommen:
Tabelle 4
Berechnungsmethode des WIK-Gutachtens für die jährlichen überhöhten Gewinne auf der Grundlage der REK 2009
Erlöse der Universaldienstleistungen
-
Kosten der Universaldienstleistungen
-
Angemessener Gewinn
+
Staatliche Ausgleichszahlungen
Überhöhte Gewinne
IV.4.1. Anpassung der Erlöse aus dem Universaldienst
(153)
Die Deutsche Post verkaufte einen großen Teil ihres Immobilienbestands (z. B. Immobilien, die aufgrund der Restrukturierung des Postbetriebs nicht mehr benötigt wurden). Diese Erlöse sollten dem Universaldienst zugewiesen werden, da er der Hauptnutzer dieser Vermögenswerte war und sie an die kommerziellen Dienste vermietet hat.
(154)
Aufgrund dieser Anpassung steigen die Erlöse aus dem Universaldienst im gesamten Zeitraum 1990-2007 jährlich um durchschnittlich […] Mio. EUR.
IV.4.2. Anpassung der Kosten für die Erbringung der Universaldienstleistungen
IV.4.2.1. Auflösung der Kostenrechnung
(155)
Die REK 2009 löst die internen Leistungsverrechnungen nicht korrekt auf: Beim Universaldienst ist der erwirtschaftete Gesamtgewinn nicht angegeben, da Gewinne aus bestimmten Funktionen (z. B. Filialen) nicht nach Universaldienstleistungen und kommerziellen Dienstleistungen (z. B. Kosten für die einzelnen Dienste) aufgeschlüsselt, sondern zusammengefasst und als kommerzielle Gewinne ausgewiesen sind. Die Deutsche Post konnte deshalb keine getrennten Bücher vorlegen, wie es nach der Richtlinie 2006/111/EG der Kommission vom 16. November 2006 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen sowie über die finanzielle Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen (47) vorgeschrieben ist.
(156)
Während die Deutsche Post für die Jahre bis 1997 eine approximative Auflösung der internen Kostenrechnung vorgelegt hat, musste im WIK-Gutachten die Kostenrechnung für die Jahre nach 1997 korrigiert werden; falsch unter Universaldiensten „geparkte“ Kosten wurden in die Kostenrechnung für die kommerziellen Dienste verschoben.
(157)
Mit der entsprechenden Korrektur sinken die jährlichen Universaldienstkosten im Zeitraum 1998-2007 um durchschnittlich […] Mio. EUR.
IV.4.2.2. Anpassung der Zuteilung der Lasten auf preisregulierte und nicht preisregulierte Dienste
(158)
Wie bereits dargelegt, wird im WIK-Gutachten nicht jede Last getrennt korrigiert. Stattdessen werden bei der Neuberechnung die Endpreise der kommerziellen Dienste zugrunde gelegt, die als solide Benchmark für die Branchendurchschnittskosten erachtet wurden. Folglich werden alle überhöhten Gewinne aus den kommerziellen Diensten (48) für die Finanzierung der ursprünglich geltend gemachten Lasten verwendet. Im gesamten Zeitraum 1990-2007 sinken die Lasten jährlich im Durchschnitt um […] Mio. EUR.
IV.4.2.3. Erfolgsneutrale Kosten für die Zusatzrentenversicherung (Last # 4)
(159)
Mit Last # 4, der Zusatzrentenversicherung, hat die Deutsche Post Kosten auf sich genommen, die nicht in ihren Jahresabschlüssen aufgeführt sind. Da die ROS-Benchmark auf der Grundlage der REK der „vergleichbaren Wettbewerber“ ermittelt wird, können für die Kostenrechnung der Deutschen Post nur die Kosten berücksichtigt werden, die auch nach nationalen Rechnungslegungsstandards oder den Internationalen Rechnungslegungsstandards (IAS) zulässig sind. Deshalb können zusätzliche Kosten, die normalerweise nicht in IAS-Erklärungen aufgenommen werden, nicht als Kostenposten akzeptiert werden und müssen aus der festgelegten Gewinnspanne (Benchmark) finanziert werden.
(160)
Mit der entsprechenden Anpassung sinken die Kosten für Last # 4 (Zusatzrentenversicherung) im gesamten Zeitraum 1990-2007 jährlich um durchschnittlich […] Mio. EUR.
IV.4.3. Korrektur von Kapitalkosten in angemessenen Gewinn
(161)
Die Deutsche Post nahm Kapitalkosten in die REK 2009 auf, die ursprünglich nicht in der REK enthalten waren, z.B. Kosten für […] und […]. Im WIK-Gutachten werden sowohl die Kosten für […] als auch […] gestrichen und durch die Benchmark für den angemessenen Gewinn ersetzt.
IV.4.3.1. Zeitraum 1996 bis 2007
(162)
Der angemessene Gewinn wird auf der Grundlage der korrigierten Erlöse aus den Universaldienstleistungen und der ROS-Benchmark von 3,48 % ermittelt, wodurch sich ein jährlicher angemessener Gewinn von durchschnittlich […] Mio. EUR ergibt. Die durchschnittlichen jährlichen Kapitalkosten von […] Mio. EUR (Zinskosten von […] Mio. EUR und höhere regulatorische Abschreibungen von […] Mio. EUR) werden aus der REK 2009 gestrichen.
(163)
Besonders beachtenswert ist, dass der angemessene Gewinn, der anhand der ROS-Benchmark von 3,48 % berechnet wird, im Vergleich zu der REK 2009 in absoluten Zahlen höher ist als die von der Deutschen Post geltend gemachten Kapitalkosten (z. B. Zinskosten, die auf der Grundlage einer internen ROS von rund […] des eingesetzten Eigenkapitals berechnet wurden und auf den Marktwert gestützte höhere Abschreibungskosten).
IV.4.3.2. Zeitraum 1990 bis 1995
(164)
Nach § 63 Absatz 1 PostVerfG musste die Deutsche Post bis 1995 sogenannte Ablieferungen (49) an die Bundesregierung zahlen, die sich auf rund 5,838 Mrd. EUR bzw. 8 % der Umsätze beliefen. Im Gegenzug wurde die Deutsche Post aber nach § 63 Absatz 4 PostVerfG von der Verpflichtung entbunden, über die Ablieferungen hinausgehende Dividenden auszuschütten.
(165)
Im WIK-Gutachten wird daher ausdrücklich darauf verzichtet, für den Zeitraum bis 1995 zusätzlich einen „angemessenen Gewinn“ zu berücksichtigen, weil die Ablieferungen die Eigenkapitalkosten der Deutschen Post bereits vollständig abdeckten. Folglich werden die durchschnittlichen jährlichen Kapitalkosten der Deutschen Post von […] Mio. EUR (Zinskosten von […] Mio. EUR und regulatorische Mehrabschreibungen von […] Mio. EUR) aus der REK 2009 gestrichen und die Universaldienstkosten entsprechend gesenkt.
IV.4.4. Schlussfolgerungen
(166)
Die REK 2009 und das WIK-Gutachten zeigen beide, dass bis 1996 die Erlöse aus den Universaldiensten nicht ausreichten, um die Universaldienstkosten zu decken. Während die Deutsche Post nach der REK 2009 sogar unter Berücksichtigung der staatlichen Ausgleichszahlungen noch ein kumuliertes Defizit für den gesamten Zeitraum bis 2007 auswies, kommt das WIK-Gutachten dennoch zu dem Schluss, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen so hoch waren, dass die Deutsche Post 1997 die Gewinnschwelle erreichen konnte.
(167)
Nach der REK 2009 ist die Rentabilität der Universaldienste bis 1999 kaum gestiegen und erst ab dem Jahr 2000 festzustellen, dass die Erlöse aus den Universaldiensten im Durchschnitt die Kosten decken. Das WIK-Gutachten zeigt dagegen ab dem Jahr 2000 erhebliche Gewinne bei den Universaldiensten auf, die deutlich über dem ROS-Median von 3,48 % liegen, obwohl bei den Universalpaketdiensten nur unterdurchschnittliche Umsatzrenditen von […] erzielt wurden (siehe Abbildung 6).
Abbildung 6
Vergleich der jährlichen überhöhten Gewinne der Universaldienste im Zeitraum 1990-2007 (in Mio. EUR, Nominalwerte)
V. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(168)
Die Beteiligten übermittelten Stellungnahmen zur Eröffnungsentscheidung 1999, der Ausweitungsentscheidung 2007 und dem Ausweitungsbeschluss 2011. In diesem Abschnitt sind die wichtigsten Ausführungen zu den beiden Entscheidungen und dem Beschluss zusammengefasst.
V.1. Exklusivlizenz für die Verwendung der vom Bundesministerium der Finanzen herausgegebenen Postwertzeichen
(169)
TNT bezweifelt, dass die Deutsche Post ein Entgelt für die Exklusivlizenz für die Verwendung der vom Bundesministerium der Finanzen herausgegebenen Postwertzeichen gezahlt hat. Laut § 43 PostG 1997 sei die Befugnis, Postwertzeichen mit dem Aufdruck „Deutschland“ auszugeben, dem Bundesministerium der Finanzen vorbehalten. Ein Postdienstleister, der die Verwendung solcher Postwertzeichen beantragt, muss ein Entgelt zahlen und die Auslagen übernehmen. Nach § 54 PostG 1997 verfügte die Deutsche Post AG bis zum 31. Dezember 2007 über die Exklusivlizenz für vom Bundesministerium der Finanzen herausgegebene Postwertzeichen.
(170)
Sollte die Deutsche Post die vom Bundesministerium der Finanzen herausgegebenen Postwertzeichen tatsächlich unentgeltlich verwendet haben, dann würde dies, so das Vorbringen von TNT, eine rechtswidrige staatliche Beihilfe darstellen.
(171)
Die Kommission stellt fest, dass in der Eröffnungsentscheidung 1999, der Ausweitungsentscheidung 2007 und dem Ausweitungsbeschluss 2011 nicht auf diese Maßnahme eingegangen wurde. Deshalb ist sie nicht Gegenstand dieses Beschlusses.
V.2. Pensionssubvention
(172)
Nach Auffassung von UPS wurde der Deutschen Post ein Vorteil zuteil, da sie von den vor 1995 bestehenden Zahlungsverpflichtungen teilweise entbunden wurde. Da normale Betreiber ihre Pensionskosten selbst tragen müssten, habe sich die Deutsche Post gegenüber ihren Wettbewerbern in einer besseren Position befunden. Des Weiteren stimmt UPS der Argumentation der Kommission zu, dass die in Rede stehende Beihilfe nicht als bestehende Beihilfe betrachtet werden kann, da sich die Position der Deutschen Post grundlegend geändert habe und neue gesetzliche Bestimmungen eingeführt worden seien, nach denen die Deutsche Post zum Teil von ihrer Verpflichtung entbunden wird, die Kosten für die Pensionen ihrer Beamten zu übernehmen. Nach Auffassung von UPS können derartig grundlegende Änderungen eines Systems nicht als einfache Änderungen rein formaler oder verwaltungstechnischer Art gelten.
(173)
UPS begrüßt das vorläufige Ergebnis der Kommission, dass die Pensionssubvention nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden kann. In Anbetracht der dauerhaften Rentabilität sowie der Exklusivlizenz der Deutschen Post stelle sich die berechtigte Frage, ob eine Entlastung für geltend gemachte Altlasten wirklich erforderlich sei. Zudem stehe die gewährte Zuwendung nicht in einem angemessenen Verhältnis zu dem von Deutschland geltend gemachten Ziel von gemeinsamem Interesse, insbesondere da die Altlasten sowohl durch höhere Briefentgelte und die Pensionssubvention ausgeglichen würden. UPS hebt hervor, dass die Beweislast für die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme bei der Bundesregierung liege. Deutschland habe die Verhältnismäßigkeit der Vorteile, die der Deutschen Post aus der Maßnahme erwachsen, bislang nicht genau ausgeführt.
(174)
UPS zufolge konnte sich die Deutsche Post aufgrund der Beihilfe nicht nur in Deutschland, sondern auch auf anderen europäischen Märkten, auf denen es mit anderen Postdienstleistern wie UPS im Wettbewerb steht, besser positionieren. Da die Deutsche Post ihre Position im kommerziellen Bereich mit Hilfe der Pensionssubventionen zum Nachteil anderer Beteiligter habe ausbauen können, sei die Wettbewerbsverzerrung zulasten der Wettbewerber der Deutschen Post ausgefallen.
(175)
UPS verlangt von der Kommission, dass sie alle Zuwendungen zur Finanzierung von Pensionsansprüchen, die im Beschluss 2011 zur Ausweitung des förmlichen Prüfverfahrens für den Zeitraum 2007-2011 genannt sind, auch auf deren Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit prüft und außerdem untersucht, ob die Deutsche Post auch jetzt noch staatliche Beihilfen erhält, die nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV rechtswidrig wären.
(176)
Ferner fordert UPS die Kommission auf, ausführlicher darzulegen, wie sie zu dem Schluss gekommen ist, dass die der Deutschen Post gewährten Beihilfen nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sind. Insbesondere bittet UPS um Übermittlung einer Kopie des WIK-Gutachtens, damit sich UPS ein Bild davon machen könne, inwieweit die Ergebnisse des WIK-Gutachtens für die Würdigung der Pensionssubvention im Ausweitungsbeschluss 2011 herangezogen wurden.
V.3. Ausgleich für die Erbringung von Universaldienstleistungen
(177)
UPS unterstützt voll und ganz die Kommissionsuntersuchung und stimmt der in der Ausweitungsentscheidung 2007 vorgenommenen Würdigung des Ausgleichs für die Erbringung von Universaldienstleistungen uneingeschränkt zu. Darüber hinaus übermittelte UPS eine aktualisierte Fassung (50) des NERA-Expertenberichts vom Oktober 2006 (51), auf den die Kommission in Randnummer 58 der Ausweitungsentscheidung 2007 Bezug nimmt.
(178)
Während im NERA-Expertenbericht von 2006 für die Zeit nach 1999 die durchschnittliche Kapitalrendite für die Briefsparte von DPWN auf über 20 % geschätzt wurde (52), heißt es in der überarbeiteten Fassung des Gutachtens, dass die Kapitalrendite im Zeitraum 2000-2005 sogar über 50 % gelegen habe. Für die Zeit von 2003 bis 2005 sei die Kapitalrendite sogar auf über 100 % geschätzt worden. UPS kommt zu dem Schluss, dass die Gewinne der extrem gewinnbringenden regulierten Briefsparte mehr als genügt hätten, um die Verluste des Universaldienstes zu decken.
(179)
Des Weiteren sei, so UPS, die Kostenrechnung der Deutschen Post keine gute Grundlage für eine Analyse und Einschätzung der Rentabilität und der Lasten des reservierten Bereichs. Deshalb müsse eine eingehende Analyse der Kostenallokation auf regulierte Dienste, Universaldienste und kommerzielle Dienste vorgenommen werden. Alle Vorteile, die der Deutschen Post zur Deckung ihrer Altlasten gewährt wurden, wie z. B. Kapitalzuführungen Deutschlands für die Deutsche Post im Jahr 1995 sowie Übertragung von Vermögenswerten in Form von Immobilien und Infrastruktur, müssten bei der Ermittlung des Beihilfebetrags und des Umfangs der Überkompensation berücksichtigt werden.
(180)
Für die mit den verbundenen Unternehmen getroffenen Vereinbarungen über die internen Verrechnungspreise müsse, so UPS, im Einklang mit dem Chronopost-Urteil (53) weiterhin der Grundsatz des Fremdvergleichs (arm's length principle) gelten. Deshalb müsse die Kommission den Vertrag zwischen der Deutschen Post und DPEED insbesondere mit Blick auf die dort verankerten Preisvereinbarungen prüfen.
V.4. Überhöhte Briefentgelte
(181)
Der Ausweitungsbeschluss 2011 hat die volle Unterstützung der FFPI gefunden: FFPI zufolge gehören gesetzliche und administrative Änderungen, die höhere Pensionskosten zur Folge haben, zum normalen Geschäftsrisiko, das sich auch auf die Rentabilität eines Unternehmens auswirken kann. Da Unternehmen, die unter normalen Marktbedingungen arbeiten, solche Mehrkosten aus Eigenmitteln finanzieren müssen, hätte auch die Deutsche Post keine Pensionssubventionen von Deutschland erhalten dürfen.
(182)
Des Weiteren weist die FFPI darauf hin, dass die Deutsche Post in ihrem Geschäftsbericht 2000 die Bedeutung der Reform ihrer Altersversorgung besonders unterstrichen und in diesem Rahmen erklärt habe, dass der für den Postversand für Geschäftskunden verzeichnete Anstieg des EBITA (Betriebsergebnis vor Steuern, Zinsen und Abschreibungen) um 98,6 % vor allem auf das geringere Beitragsvolumen für den Beamtenpensionsfonds zurückzuführen sei. Folglich dürfe die Rentenreform nicht als von untergeordneter Bedeutung oder als vorwiegend verwaltungstechnischer Art betrachtet werden.
(183)
Aus einer von der FFPI von 2001 bis 2008 durchgeführten Studie geht hervor, dass das 2009 geltende deutsche Porto für den Standardbrief bis 20 Gramm im Spitzenfeld lag. Demgegenüber lag das Porto für den Versand von Paketen bis 500 g im niedrigeren Bereich, was auf eine Quersubventionierung hindeute.
(184)
Die FFPI ist davon überzeugt, dass die Unterstützung der Deutschen Post nicht darauf abzielte, das Wachstum des deutschen Postmarktes bzw. bestimmter Postdienste anzukurbeln. Während des Untersuchungszeitraums sei die Deutsche Post ein rentables Unternehmen gewesen, das seine Führungsposition auf dem deutschen Markt sowie seine Leistungsfähigkeit und seine Geschäftstätigkeit ausbauen konnte. Deshalb sollten die Pensionssubventionen nicht als nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden.
V.5. Gewinnspannen
(185)
Die Praxis der Deutschen Post, ihre vorherrschende Stellung auf bestimmten Briefmärkten zur Querfinanzierung der Kosten von Brief- und Paketdiensten zu nutzen, die auf wettbewerbsintensiveren Märkten erbracht werden, ist nach Auffassung des BIEK zulasten anderer Postdienstleister gegangen. Da die Deutsche Post auf den Märkten, für die sie über die Exklusivlizenz verfügte und bei denen ihr Marktanteil weiterhin bei über 90 % liege, ihre Preise erhöhen könne, sei die Deutsche Post in der Lage, die Kosten auf wettbewerbsintensiveren Märkten querzufinanzieren.
(186)
Des Weiteren bringt der BIEK vor, dass die Deutsche Post trotz der von ihr geltend gemachten Altlasten erheblich höhere Gewinne erwirtschaftet habe als vergleichbare Unternehmen in anderen europäischen Staaten; dafür sprächen u. a. die ROS-Margen von 10 % bis 20 % im inländischen Versand. Diese Gewinnspanne könne eventuell sogar nach unten verzerrt sein, da der nationale Versand auch Paketdienste umfasse, bei denen die Gewinnspanne im Durchschnitt niedriger sei als bei Briefdiensten.
(187)
Bezüglich der von der Deutschen Post geltend gemachten höheren Gehaltskosten weist der BIEK darauf hin, dass die Deutsche Post Durchschnittslöhne des Transportgewerbes als Benchmark für die Berechnung der von ihr im Vergleich zu ihren Wettbewerbern zu tragenden Gehälter herangezogen habe. Der BIEK macht geltend, die Kommission habe zwar diese Zahlen in ihrem Ausweitungsbeschluss 2011 als Benchmark für ihre Berechnungen zugrunde gelegt, müsse allerdings bedenken, dass die Wettbewerber der Deutschen Post Gehälter zahlen, die mindestens 15 % über diesen Durchschnittsgehältern liegen. Die von der Deutschen Post geltend gemachten zusätzlichen Gehaltskosten seien folglich wesentlich niedriger als behauptet. Dem BIEK zufolge ist die restliche Differenz in den Gehaltskosten nicht den Altlasten, sondern vielmehr der Größe und der marktbeherrschenden Stellung der Deutschen Post zuzuschreiben.
(188)
Zudem seien, so der BIEK, die Altlasten der Deutschen Post, einschließlich der Pensionskosten, mehr als genug durch die höheren regulierten Briefentgelte ausgeglichen worden. Die von der Kommission zu würdigenden Beihilfemaßnahmen hätten dazu geführt, dass es bislang für Briefdienste im Grunde keinen Wettbewerb gebe und der Wettbewerb bei Paketdiensten erheblich verzerrt sei.
VI. STELLUNGNAHMEN DEUTSCHLANDS
VI.1. Stellungnahme zur Pensionssubvention
VI.1.1. Kein finanzieller Vorteil aufgrund des Ausgleichs für nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten
(189)
Unter Bezugnahme auf das Combus-Urteil (54) vertritt Deutschland die Auffassung, dass staatliche Zahlungen, die im Rahmen der Privatisierung an ehemals in staatlichem Eigentum befindliche Universaldiensterbringer als Ausgleich für Pensionskosten gewährt werden, die über das normalerweise von privaten Wettbewerbern getragene Maß hinausgehen, keine Beihilfe darstellen.
(190)
Deutschland stimmt der Kommission zu, dass die Sozialkosten der Deutschen Post mit den Sozialkosten der Wettbewerber verglichen werden sollten. Dieser Vergleich sollte jedoch bereits auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 1 AEUV und nicht erst später im Zuge der Prüfung der Vereinbarkeit nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vorgenommen werden.
VI.1.2. Kein finanzieller Vorteil im Vergleich zur Lage vor 1995
(191)
Nach Auffassung Deutschlands wurde der Deutschen Post durch die Pensionssubvention keine Entlastung von Kosten gewährt, die sie normalerweise aus Eigenmitteln hätte tragen müssen. Der Deutschen Post sei folglich kein Vorteil im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erwachsen. Die Deutsche Post sei, so Deutschland, weder rechtlich verpflichtet noch wirtschaftlich in der Lage gewesen, vor und nach 1995 die Ruhegehälter der Beamten zu zahlen.
(192)
Deutschland macht erstens geltend, dass nach § 46 PostVerfG 1989 die von der Deutschen Post im Jahr 1989 übernommenen Beamten weiterhin im Dienst des Bundes stünden. Auch nach der zweiten Postreform von 1995 stünden die Beamten der Deutschen Post nach § 2 Absatz 3 PostPersRG 1994 und dem neu in das Grundgesetz eingefügten Artikel 143b weiterhin im Dienste des Bundes.
(193)
Da die Bundesregierung immer ausschließlicher Schuldner der Pensionsansprüche der Beamten gewesen sei, habe für die Deutsche Post folglich niemals die rechtliche Pflicht bestanden, ihre Eigenmittel zu verwenden.
(194)
Auch wenn für die Deutsche Post nach § 54 Absatz 2 PostVerfG 1989 die Verpflichtung zur Finanzierung der Versorgungsansprüche der Beamten bestand, hält Deutschland daran fest, dass diese versorgungsrechtliche Regelung (ebenso wie die Verpflichtung nach § 63 PostVerfG 1989 zur Zahlung von Ablieferungen) „im Innenverhältnis“ bestand und der Erschließung von Einnahmequellen für den Bundeshaushalt diente. Sie begründe keine Verpflichtung der Deutschen Post gegenüber den Beamten.
(195)
Auch nach der zweiten Postreform von 1995 war der Bund nach § 2 Absatz 3 PostPersRG 1994 und §§ 14 und 16 PostPersRG 1994 weiterhin der ausschließliche Schuldner gegenüber den versorgungsberechtigten Beamten. Die nach § 16 Absatz 1 PostPersRG bestehende Verpflichtung der Deutschen Post, Beiträge an die Postbeamtenversorgungskasse zu leisten, habe deshalb, wie auch die Verpflichtung nach § 54 Absatz 2 PostVerfG 1989, lediglich den Bundeshaushalt entlastet. Sie änderten nichts an der alleinig dem Bund obliegenden Versorgungsverpflichtung.
(196)
Zivilrechtlich wäre es für die Bundesregierung auch nicht möglich gewesen, ihre Finanzierungsverpflichtung für die Versorgungsansprüche der Beamten auf die 1995 neu gegründete DPAG zu übertragen. Bei Übertragung bestehender Pensionsverbindlichkeiten auf eine rechtlich unabhängige Tochtergesellschaft trage die Muttergesellschaft nach den Grundsätzen des Zivilrechts weiterhin die Zahlungspflicht für vermögensrechtliche Ansprüche Dritter.
(197)
Des Weiteren macht Deutschland geltend, dass die Deutsche Post zu keinem Zeitpunkt über ausreichende Eigenmittel verfügt habe, um die Pensionslasten zu finanzieren. Einerseits habe der POSTDIENST vor 1995 immer Defizite aufgewiesen, die der Bund durch Transfers in Höhe von 5,6 Mrd. EUR ausgleichen musste. Andererseits betrugen zum Zeitpunkt, als der POSTDIENST 1995 in die DPAG umgewandelt wurde, die aufgelaufenen Pensionsverbindlichkeiten rund […] Mrd. EUR. Mit derartigen Verbindlichkeiten auf der Passivseite der Bilanz sei es nicht möglich gewesen, die DPAG als privatrechtliches Unternehmen zu gründen, da die Bundesregierung keine entsprechende Kapitalausstattung bereitgestellt habe, die der DPAG die nötige wirtschaftliche Tragfähigkeit verliehen hätte.
VI.1.3. Die Pensionssubvention ist eine bestehende Beihilfe nach Artikel 108 Absatz 1 AEUV
(198)
Sollte die Pensionssubvention als staatliche Beihilfe eingestuft werden, so ist diese nach Ansicht Deutschlands nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer i der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 als bestehende Beihilfe zu betrachten, da der Staat seit 1953, d. h. seit Inkrafttreten der einschlägigen Bestimmung im deutschen Grundgesetz, ausschließlicher Schuldner und Finanzierungsverpflichteter der Pensionsansprüche der Beamten ist. Deutschland hält an der Auffassung fest, weder die erste Postreform von 1989 noch die zweite Postreform von 1995 habe etwas an dieser Versorgungs- und Finanzierungsverpflichtung des Staates geändert. Die Deutsche Post sei, so Deutschland, weder vor noch nach 1995 rechtlich verpflichtet und wirtschaftlich in der Lage gewesen, die Ruhegehälter der Beamten zu zahlen.
(199)
Des Weiteren verweist Deutschland auf eine Erklärung der Kommission vor dem Gericht in der Rechtssache T-266/02. Deutschland zufolge geht aus Randnummer 54 des Urteils klar hervor, die Kommission „sei im Rahmen der angefochtenen Entscheidung davon ausgegangen, dass allein die Transferzahlungen der DB-Telekom der Klägerin einen Vorteil verschafft hätten“ (55).
(200)
Deutschland schließt aus dieser Erklärung, dass die Kommission damit auch in Bezug auf die Pensionssubvention das Vorliegen eines finanziellen Vorteils verneint hat. Für Deutschland hatte die Kommission damit im Sinne von Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 entschieden, „keine Einwände zu erheben“. Außerdem würde nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer ii der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 eine solche Positiventscheidung bedeuten, dass es sich bei der Pensionssubvention um eine bestehende Beihilfe handele.
VI.1.4. Die Pensionssubvention ist ein nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbarer Ausgleich für Altlasten
(201)
In Anbetracht der Argumentation der Kommission in der La-Poste-Entscheidung vertritt Deutschland die Auffassung, die Pensionssubvention sei nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar und begründet dies wie folgt:
-
Die Deutsche Post hat Sozialbeiträge erbracht, die durchweg über dem Arbeitgeberbeitrag zur Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung gelegen haben.
-
Der von der Kommission ermittelte komparative Vorteil ist insofern nicht richtig, als der Berechnung die Annahme zugrunde liegt, dass die preisregulierten Dienste die geltend gemachte Last # 2 (nicht wettbewerbsübliche Sozialbeiträge) decken. La Poste hat - wie andere etablierte Postunternehmen - ihre Sozialkosten auch über höhere Briefentgelte refinanziert, was die Kommission allerdings in ihrer La-Poste-Entscheidung nicht berücksichtigt hat.
-
Obwohl Deutschland prinzipiell zustimmt, dass die Erlöse aus den preisregulierten Diensten die geltend gemachten Lasten decken sollten, hat die Kommission weder bewiesen, dass die Regulierungsbehörde dem Ansuchen der Deutschen Post stattgab, die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten aus den regulierten Erlösen zu finanzieren, noch dass die regulierten Erlöse wirklich hoch genug waren, um die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten zu finanzieren.
(202)
Des Weiteren weist Deutschland darauf hin, dass die Kommission in ihrem Eröffnungsbeschluss zu Royal Mail (56) betont habe, wie wichtig es sei, im Interesse einer weiteren kohärenten Beschlusspraxis die Pensionskosten früherer Staatsunternehmen nach kohärenten Kriterien zu würdigen. Folglich müsse die Kommission auch ihre La-Poste-Entscheidung und ihre vorläufige Würdigung im Falle von Royal Mail berücksichtigen. Bei Royal Mail habe die Kommission keine Einwände gegen den Ausgleich für Rentendefizite erhoben, obwohl aus dem Hooper-Bericht 2008 hervorgehe, dass die Pensionskosten der Royal Mail zum Teil mit Hilfe höherer regulierter Briefentgelte gedeckt worden seien.
VI.1.4.1. Grundlage der Benchmark sollten die wettbewerbsüblichen Sozialkosten sein
(203)
Deutschland macht unter Berufung auf das Gutachten von Professor Ehlermann vom 19. Juli 2011 (57) geltend, dass der Kommission bei der Berechnung der Benchmark für die Sozialkosten der Deutschen Post zwei Fehler unterlaufen seien.
(204)
Deutschland zufolge dürfe der Arbeitnehmeranteil nicht in die Benchmark einfließen, da in der Privatwirtschaft ein Arbeitgeber nicht gesetzlich verpflichtet ist, den Arbeitnehmeranteil zu übernehmen. Ein Arbeitgeber würde nur aus verwaltungstechnischen Gründen die Zahlung der gesamten Sozialbeiträge übernehmen, sei jedoch gesetzlich nicht dazu verpflichtet. Die Berücksichtigung des Arbeitnehmeranteils bei der Benchmark würde auch der bisherigen Beschlusspraxis zuwiderlaufen (vgl. La-Poste-Entscheidung).
(205)
Als Grundlage für die Berechnung der Benchmark für die Sozialkosten sollten die marktüblichen Gehälter (58) herangezogen werden, da die Gehälter der Beamten erheblich über dem Marktdurchschnitt gelegen hätten.
VI.1.4.2. Erlöse aus regulierten Diensten reichen nicht zur Deckung der nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten aus
(206)
Deutschland unterstreicht an erster Stelle, dass die Annahme einer vollständigen Deckung der Last # 2 aus den preisregulierten Erlösen rein hypothetischer Art sei, da es nicht möglich sei festzustellen, ob die regulierten Preise tatsächlich erhöht wurden, um die nicht wettbewerbsüblichen Kosten auszugleichen. Einerseits sei der Marktgrößenentscheidung 2002 nicht zu entnehmen, ob und in welchem Umfang die Postregulierungsbehörde die geltend gemachten Lasten für nicht wettbewerbsübliche Kosten berücksichtigt habe. Andererseits seien die Preise bis 2002 auf dem 1997 genehmigten Niveau gehalten worden; es sei nicht möglich festzustellen, ob diese Preise einen Ausgleich für die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten der nicht regulierten Dienste enthielten.
(207)
Deutschland macht geltend, es reiche nicht aus darzulegen, dass für den nicht preisregulierten Bereich niedrigere Sozialbeitragssätze galten als für Wettbewerber. Es müsse ebenfalls geprüft werden, ob die regulierten Dienste tatsächlich in der Lage waren, die geltend gemachten, nicht wettbewerbsüblichen Soziallasten aus ihren Erlösen zu finanzieren.
(208)
Ein finanzieller Vorteil für die Deutsche Post aufgrund des Ausgleichs für ihre nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten bestünde nur dann, wenn die an die Deutsche Post gezahlten Ausgleichsleistungen höher wären als die von der Deutschen Post insgesamt getragenen Sozialkosten für ihre Beamten.
(209)
Deutschland bedauert das Fehlen einer umfassenden Berechnung, aus der ersichtlich würde, ob insgesamt eine Über- oder eine Unterkompensation der Deutschen Post für ihre nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten für die Beamten vorliegt. Deutschland unterstreicht, dass eine solche Berechnung erforderlich sei, um feststellen zu können, ob ein finanzieller Vorteil im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV besteht.
a) Laut Expertengutachten liegt eine Unterkompensation für die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten vor
(210)
Um diesen Missstand zu beheben, übermittelte Deutschland das Gutachten von Professor Weber (59), um darzulegen, dass der Deutschen Post aus den Sozialkosten in Verbindung mit der Beschäftigung von Beamten ein finanzieller Nachteil entstand. Zunächst wird in dem Gutachten dargelegt, um welchen Betrag die tatsächlich von der Deutschen Post getragenen Sozialkosten für Beamte die Sozialkosten privater Wettbewerber für Angestellte übersteigen (im Gutachten als „über das Marktniveau hinausgehende Sozialkosten der DPAG“ bzw. „struktureller Nachteil“ bezeichnet). Im Weber-Gutachten werden diese über das Marktniveau hinausgehenden Kosten dem Ausgleich für Last # 2 gegenübergestellt.
(211)
Wie aus Tabelle 5 ersichtlich, schließt das Gutachten die Zahlungen der Deutschen Post an den Beamten-Pensionsfonds und sonstige Sozialkosten, z. B. Beiträge zu Krankheitskosten sowie zur Unfallversicherung und sonstigen Versicherungen in die aus der Beschäftigung von Beamten erwachsenden Sozialkosten mit ein.
(212)
Die mit der Beschäftigung von Angestellten verbundenen Sozialkosten werden im Gutachten wie folgt definiert: Arbeitgeberanteil an den Sozialversicherungsbeiträgen für die gesetzliche Renten-, Arbeitslosen-, Kranken- und Pflegeversicherung multipliziert mit den „wettbewerbsüblichen“ Gehältern (z. B. Mindestlohn 2007 für die Mehrheit der Beamten).
(213)
Die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten sind die der Deutschen Post für Beamte entstehenden Sozialkosten, die über die auf der Grundlage des Arbeitnehmeranteils an den Sozialversicherungsbeiträgen für Angestellte definierte Sozialkosten-Benchmark hinausgehen.
Tabelle 5
Berechnung des Nettoergebnisses nach dem deutschen Expertengutachten
-
Zahlungen an den Pensionsfonds
-
sonstige Sozialkosten
+
„wettbewerbsübliche“ Sozialkosten als Benchmark (Grundlage bilden der Arbeitgeberanteil an der Sozialversicherung und die „wettbewerbsüblichen“ Gehälter (z. B. Mindestlohn 2007))
nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten
+
Ausgleich aus den regulierten Erlösen (Last # 2 - nicht wettbewerbsübliche Soziallasten)
Nettoergebnis (Unter- oder Überkompensation)
(214)
Für den Zeitraum 1995-2007 ergibt sich aus den Berechnungen, dass Last # 2 nicht ausreichte, um die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten zu decken. Im Gutachten wird sogar behauptet, es liege eine Unterkompensation der Deutschen Post von […] Mrd. EUR vor. Der Experte kommt zu dem Schluss, dass selbst in dem Fall, dass die preisregulierten Erlöse die Last # 2 beinhalten würden, die Deutsche Post keinen ausreichenden Ausgleich für ihre nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten erhalten habe.
b) Laut REK 2009 reichten Erlöse aus dem preisregulierten Bereich nicht aus, um die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten zu decken
(215)
Deutschland macht geltend, dass solange bei den preisregulierten Diensten Verluste entstehen, die die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten übersteigen, nicht festgestellt werden kann, dass die regulierten Erlöse die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten tatsächlich ausgleichen. Daher übermittelte Deutschland eine auf die REK 2009 gestützte gutachtliche Stellungnahme (60), um zu zeigen, dass die Verluste der preisregulierten Dienste durchweg höher waren als die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten.
(216)
Die Berechnungen stützen sich auf die REK 2009 und nehmen (unter Bezugnahme auf das Deloitte-II-Gutachten, auf das in Abschnitt VI.3.2 näher eingegangen wird) für die preisregulierten Dienste einen ROS von 7 % als angemessenen Gewinn an. Nach Abzug des angemessenen Gewinns ergibt sich für die preisregulierten Dienste ein Verlust von […] Mrd. EUR, der somit über den für den Zeitraum 1995-2007 geltend gemachten nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten liegt. Die Erlöse aus den preisregulierten Diensten reichten folglich nicht aus, um die in Rede stehenden nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten zu decken.
VI.2. Stellungnahmen zum Ausgleich für die Erbringung von Universaldiensten
VI.2.1. Staatliche Ausgleichszahlungen
(217)
Deutschland argumentiert, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen keinen finanziellen Vorteil für die Deutsche Post begründen, da es sich bei den Zahlungen in Höhe von 5 666 Mrd. EUR ausschließlich um einen Ausgleich für Ablieferungen von 5,838 Mrd. EUR handele, die die Deutsche Post bis 1995 habe zahlen müssen.
(218)
Wie in der Ausweitungsentscheidung 2007 dargelegt, hätten diese Ablieferungen ihren Ursprung in der früheren Postverwaltung, die jährlich rund 10 % ihrer Betriebseinnahmen an den Bund abführen musste. Im Zeitraum 1989-1995 wurden diese Ablieferungen nach § 63 Absatz 1 PostVerfG schrittweise abgeschafft. Bis 1993 musste die Deutsche Post 10 % ihrer Betriebseinnahmen abführen. Ab 1993 wurden die Ablieferungen nach und nach verringert, z. B. auf 10 % der Betriebseinnahmen abzüglich 153 Mio. EUR im Jahr 1993. 1994 betrugen die Ablieferungen 70 % des Volumens von 1993. 1995 zahlte die Deutsche Post 50 % des Ablieferungsbetrags von 1993. Insgesamt zahlte die Deutsche Post von 1990 bis 1995 Ablieferungen in Höhe von 5,838 Mrd. EUR.
(219)
Nach § 63 Absatz 4 PostVerfG mussten Dividendenzahlungen von den Ablieferungen abgezogen werden. In Anbetracht dieser Bestimmung und der Befreiung von direkten und indirekten Steuern hat die Kommission in der Ausweitungsentscheidung 2007 festgestellt, dass die Ablieferungen als Ersatz für die Befreiung von indirekten und direkten Steuern sowie als Vergütung für die vom Bund als Anteilseigner gewährte Finanzierung zu betrachten seien.
(220)
Als Reaktion auf diese Feststellung übermittelte Deutschland das KPMG-Gutachten, dem zufolge die Ablieferungen aus mehreren Gründen nicht als Ersatz für Steuern oder Dividenden betrachten werden könnten.
(221)
Gegen eine Einordnung der Ablieferung als Steuer spricht dem KPMG-Gutachten zufolge der Umstand, dass sich die Ablieferungen seit 1931 an der Höhe der Betriebseinnahmen bemessen. Deshalb hätten sie auch in Jahren gezahlt werden müssen, in denen die Deutsche Post Verluste schrieb. Demgegenüber bemisst sich die Höhe der Unternehmenssteuer an dem tatsächlich erwirtschafteten Jahresüberschuss. Eine Einordnung der Ablieferungen als Steuer würde somit dem verfassungsrechtlichen Gebot der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit widersprechen.
(222)
Auch der Vergleich der Ablieferungen mit der Umsatzsteuer sei nach dem Gutachten nicht zielführend. Bei der Umsatzsteuer gehe die Steuerpflicht auch mit dem Vorsteuerabzug für bezogene Leistungen einher, was bei den Ablieferungen nicht der Fall sei, so dass die Berechnung der Ablieferungen erheblich von der Ermittlung der tatsächlichen Umsatzsteuerschuld eines Unternehmens abweiche.
(223)
Des Weiteren macht Deutschland geltend, dass die Ablieferungen nicht als Dividende eingeordnet werden könnten. Die Ausschüttung von Dividenden beziehe sich auf die Ergebnisse des entsprechenden vorangegangenen Geschäftsjahres bzw. auf Vorjahre. Die Deutsche Post habe jedoch zwischen 1990 und 1995 keine Gewinne erzielt und dennoch Ablieferungen gezahlt. Deshalb handele es sich bei den Ablieferungen nicht um Dividenden.
(224)
Im KPMG-Gutachten wird der Schluss gezogen, dass die Ablieferungen nicht als Steuern oder Dividenden eingeordnet werden können und es sich vielmehr um eine Abgabe „sui generis“ handele, zu deren Zahlung nur die Deutsche Bundespost und ihre Nachfolgeunternehmen verpflichtet seien.
(225)
Unter Bezugnahme auf das KPMG-Gutachten weist Deutschland die Annahme der Kommission zurück, die Ablieferungen könnten als Ersatz für Ertragssteuer- und Dividendenzahlungen herangezogen werden. Deutschland hält daran fest, dass die Ablieferungen eine weder sachlich noch wirtschaftlich zu rechtfertigende Last für die Deutsche Post dargestellt hätten. Da die staatlichen Ausgleichszahlungen die Deutsche Post nur von den Ablieferungen entlastet hätten, sei ihr dadurch kein wirtschaftlicher Vorteil entstanden, so dass es sich bei diesen Zahlungen nicht um eine staatliche Beihilfe handele.
(226)
Hilfsweise führt Deutschland zwei weitere Gründe an, warum die staatlichen Ausgleichszahlungen keine Beihilfe darstellen würden: Erstens stünden die staatlichen Ausgleichszahlungen in Anbetracht der in späteren Jahren erzielten beträchtlichen Anlagenrendite (ROI) und der von der Deutschen Post mit ihrem Börsengang erzielten hohen Erlöse im Einklang mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers. Zweitens stellten die staatlichen Ausgleichszahlungen keine staatliche Beihilfe dar, weil sowohl aus der REK 2009 als auch aus dem WIK-Gutachten hervorgehe, dass die kumulierten Verluste des Universaldienstes von 1990 bis 1994 höher waren als die staatlichen Ausgleichzahlungen. Die Deutsche Post habe folglich keinen ausreichenden Ausgleich für die Erbringung der Dienste im Rahmen ihrer Universaldienstverpflichtung erhalten.
VI.2.2. Staatliche Garantie
(227)
Deutschland macht geltend, dass aus mehreren Gründen die weitere Gewährleistung des Bundes nach § 2 Absatz 4 PostUmwG 1994 für vor 1995 begebene Schuldurkunden keinen selektiven Vorteil zugunsten der Deutschen Post nach 1995 begründe.
(228)
Jedes privatwirtschaftliche Unternehmen haftet auch bei Abspaltung einer Tochtergesellschaft weiterhin für die von dieser Tochtergesellschaft eingegangenen Verbindlichkeiten. Selbst nach Verkauf dieser Verbindlichkeiten an einen Dritten bleibt ein privatwirtschaftliches Unternehmen haftbar für seine ausstehenden Verbindlichkeiten. Des Weiteren sei zu bedenken, dass die originäre staatliche Garantie für die Schuldurkunden nur erforderlich gewesen sei, weil der POSTDIENST nicht über eine getrennte Rechtspersönlichkeit verfügte. § 40 PostVerfG 1989, in dem es heißt, dass die Schuldurkunden der Deutschen Bundespost den Schuldurkunden des Bundes gleichstehen, habe einen rein deklaratorischen Charakter.
(229)
Zweitens wäre der DPAG aus der Übernahme der Schuldurkunden von POSTDIENST kein Vorteil erwachsen, da die DPAG sich 1995 zu niedrigeren Zinsen hätte refinanzieren können. Die Schuldurkunden von POSTDIENST bezogen sich zum 1. Januar 1995 auf einen Wert von insgesamt 931 Mio. EUR bei einem Zinssatz von durchschnittlich 7,17 % mit einer verbleibenden Laufzeit von 8,8 Jahren. Da der kurzfristige Zinssatz am 1. Januar 1995 bei 5 % bis 5,5 % lag, entstand der DPAG ein Kostennachteil von 1,7 %, der sich in einem höheren jährlichen Zinsaufwand von rund 15,3 Mio. EUR niederschlug.
(230)
Drittens, anhand einer Gegenüberstellung der mittleren marktüblichen Zinssätze für von privaten Unternehmen gezeichnete Schuldtitel und den Zinssätzen der POSTDIENST-Schuldtitel für den Tag, an dem diese Titel ursprünglich ausgegeben wurden, hat der POSTDIENST nach Auffassung Deutschland Kapital zu Zinssätzen aufgenommen, die im Durchschnitt über dem Marktdurchschnitt lagen. Deutschland hat keine umfassende Untersuchung vorgenommen, sondern nur die Zinssätze für bestimmte POSTDIENST-Schuldtitel mit dem aggregierten Marktdurchschnitt verglichen.
(231)
Hilfsweise argumentiert Deutschland, dass die staatlichen Garantien eine bestehende Beihilfe nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer i der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates darstellen würden. Da die Deutsche Bundespost bis Ende 1994 Teil der öffentlichen Verwaltung war, gelten die Schuldtitel seit ihrer Gründung im Jahr 1950 als Schulden des Staates. Wenn der Deutschen Post durch die staatliche Garantie Vorteile in Bezug auf Zinssätze entstanden wären, müssten diese als bestehende Beihilfe betrachtet werden. Deutschland verweist auch auf die Kommissionsentscheidung im Falle von EDF (61), in der eine ähnliche Garantie als bestehende Beihilfe gewürdigt wurde.
VI.2.3. Exklusivlizenz
(232)
Deutschland macht geltend, dass es sich nach dem PreussenElektra-Urteil (62) bei den Erlösen aus der regulierten Briefsparte nicht um staatliche Beihilfen handelt.
(233)
Da es sich bei den Erlösen aus der regulierten Briefsparte nicht um staatliche Mittel handele, könnten die angeblich überhöhten Briefentgelte nur Gegenstand eines Verfahrens nach Artikel 102 AEUV sein.
VI.3. Stellungnahme der Bundesregierung zum WIK-Gutachten
VI.3.1. WIK-Gutachten bestätigt die Erforderlichkeit der staatlichen Ausgleichszahlungen als Ausgleich für Nettokosten der Universaldienstverpflichtung bis 1995
(234)
Ungeachtet aller methodischen Einwände vertritt Deutschland die Auffassung, das WIK-Gutachten bestätige die Sichtweise Deutschlands, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen als Ausgleich für die Verluste, die die Deutsche Post im Zeitraum 1990-1995 aufgrund der Erbringung von Universaldienstleistungen verzeichnete, erforderlich waren.
(235)
Alle überhöhten Gewinne nach 1995 dürften nicht berücksichtigt werden, da die staatlichen Ausgleichszahlungen durch die von der Deutschen Post bis 1995 zu tragenden Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen aufgezehrt worden seien. Die Nichtigerklärung der Negativentscheidung 2002 durch das Gericht habe ebenfalls bestätigt, dass etwas, das „aufgezehrt“ worden sei, nicht ein zweites Mal aufgezehrt werden könne. Da die staatlichen Ausgleichszahlungen bereits durch die bis 1995 aufgelaufenen Verluste aufgebraucht gewesen seien, hätten die staatlichen Ausgleichszahlungen nicht zu einem späteren Zeitpunkt zur Finanzierung überhöhter Gewinne genutzt werden können.
VI.3.2. Fehlerhafte Ermittlung des angemessenen Gewinns
(236)
Bezugnehmend auf die Deloitte-Gutachten besteht der Haupteinwand Deutschlands darin, dass das WIK-Gutachten beim Benchmarking zu viele kleine Unternehmen heranzieht. Als Vergleichsunternehmen sollten vor allem große Paketdienste und Logistikunternehmen herangezogen werden, deren Netze in Größe und Komplexität mit jenem der Deutschen Post vergleichbar seien (63).
(237)
Im Deloitte-II-Gutachten werde davon ausgegangen, dass Unternehmen im Paketzustellungs- und Postsektor, die über ein komplexes und großes Abholungs- und Zustellungsnetz verfügen, angemessene Vergleichsunternehmen für die Deutsche Post sind. Angesichts der Bedeutung der für Postdienstnetze typischen Mengen-, Größen- und Konzentrationsvorteile seien große Unternehmen als Vergleichsunternehmen relevanter als kleine Unternehmen. Speditions- und Logistikunternehmen würden sich - bis zu einem gewissen Grad - ebenfalls als Vergleichsunternehmen eignen, da sie vergleichbare Anlagegüter verwenden.
(238)
Im Deloitte-II-Gutachten werden nur Postunternehmen mit einem Jahresumsatz von mehr als 100 Mio. EUR als Vergleichsunternehmen zugelassen. Auf diese Weise kommt nur eine kleine Gruppe von sechs Vergleichsunternehmen zustande, bei denen es sich um die großen multinationalen Expresspaketdienste (UPS, FedEx und TNT Express) und andere Postdienstleister (überwiegend aus den Vereinigten Staaten und dem Vereinigten Königreich) handelt.
(239)
Für diese Vergleichsgruppe ergebe sich für den Zeitraum 1998-2007 ein ROS-Median von 7,4 % und ein drittes ROS-Quartil von 12 % als Obergrenze für den angemessenen Gewinn. Eine größere Vergleichsgruppe mit 18 Logistik- und 19 Speditionsunternehmen ergibt einen ROS-Median zwischen 4,6 % und 5,7 %, wobei im Deloitte-II-Gutachten Bedenken bezüglich der Vergleichbarkeit dieser Unternehmen mit der Deutschen Post geäußert werden.
(240)
Auf der Grundlage der Daten für beide Vergleichsgruppen werde im Deloitte-II-Gutachten eine ROS-Bandbreite zwischen 6,1 % und 11,7 % als Benchmark für den angemessenen Gewinn empfohlen.
(241)
Was die Festsetzung der angemessenen Gewinnspanne mit Hilfe der Vergleichsgruppe anbetrifft, so wird im Deloitte-II-Gutachten darauf hingewiesen, das der angemessene Gewinn bei Zugrundelegen eines einfachen mehrjährigen ROS als Benchmark für den angemessenen Gewinn zu niedrig angesetzt sei, da erstens zwischen zwei aufeinanderfolgenden Jahren erhebliche und systematische Streuungen auftreten und zweitens zwischen Unternehmen derselben Branche erhebliche Unterschiede in Bezug auf ihre Rentabilität bestehen können. Bei der Verwendung einer viel zu niedrigen Benchmark für den angemessenen Gewinn bestehe die Gefahr, dass keine effizienten Investitionsvorhaben durchgeführt werden.
(242)
Wie im Deloitte-I-Gutachten bereits unterstrichen, lässt das im WIK-Gutachten vorgenommene Benchmarking für den angemessenen Gewinn anhand des Medians der Vergleichsunternehmen vollständig die Effizienzgewinne außer Acht, die die Deutsche Post zum allergrößten Teil ab 1990 erzielte. Im Einklang mit den Randnummern 14 und 18 des Gemeinschaftsrahmens 2005 sollten jedoch beim angemessenen Gewinn auch Kriterien angelegt werden, „von denen Anreize für die Qualität der zu erbringenden Dienstleistung und Produktivitätsgewinne ausgehen“.
(243)
Entsprechend sollte die Benchmark für den angemessenen Gewinn auf einer jährlichen Bandbreite beruhen. Gewinne, die im oberen Bereich liegen oder sogar über diese Bandbreite hinausgehen, könnten darauf hindeuten, dass das Durchschnittsunternehmen aufgrund besserer operativer oder kommerzieller Leistungen die Benchmark übertraf. Solche Gewinne sollten von den Regulierungsbehörden zugelassen werden, um weiterhin Anreize für Effizienzsteigerungen zu bieten.
(244)
Ferner weist Deutschland darauf hin, dass die Höhe des angemessenen Gewinns mit früheren Entscheidungen, in denen für Eisenbahn- und Busgesellschaften ein ROS zwischen 7 % und 8 % genehmigt wurde, im Einklang stehen müsse (64).
VI.3.3. Unangemessene Kostenallokation und Kostenbewertung
(245)
Deutschland betont erneut, dass jegliche Reallokation von Universaldienstleistungslasten zu den kommerziellen Diensten sowohl sachlich als auch rechtlich nicht haltbar sei. Nach Artikel 7 der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1998 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstqualität (65) seien alle durch die Universaldienstverpflichtung verursachten Nettomehrkosten aus den Erlösen des Briefmonopols und nicht aus den Erlösen der kommerziellen Dienste zu finanzieren.
(246)
Außerdem vertritt Deutschland die Auffassung, dass im WIK-Gutachten bestimmte Kosten der Deutschen Post zu niedrig veranschlagt seien:
-
Die Ablieferungen, die die Deutsche Post bis 1995 zahlen musste, hätten als Kosten abgezogen werden müssen und nicht als Ersatzgröße für die Kapitalkosten bzw. für den angemessenen Gewinn verwendet werden dürfen. Unter Bezugnahme auf das KPMG-Gutachten weist Deutschland die Feststellung im WIK-Gutachten zurück, die Ablieferungen könnten als Ersatz für Ertragssteuer- und Dividendenzahlungen herangezogen werden. Deutschland hält daran fest, dass die Ablieferungen eine weder sachlich noch wirtschaftlich zu rechtfertigende Last für die Deutsche Post dargestellt hätten. Zusätzlich zum Ansatz eines angemessenen Gewinns als Vergütung für das eingesetzte Kapital hätten daher die Ablieferungen als Universaldienstkosten berücksichtigt werden müssen.
-
Für die Abschreibungskosten hätten die in der offiziellen Steuerbilanz angesetzten realistischen Zeitwerte des Anlagevermögens zugrunde gelegt werden müssen und nicht die niedrigeren Buchwerte aus dem Jahresabschluss.
-
Die Kosten für die Zusatzrentenzahlungen für Privatangestellte hätten vollumfänglich berücksichtigt werden müssen.
VI.4. Stellungnahme zu den Anmerkungen Dritter
VI.4.1. Pensionssubvention
(247)
Deutschland erinnert daran, dass die Deutsche Post weder rechtlich verpflichtet noch wirtschaftlich in der Lage gewesen sei, 1995 die Pensionsverpflichtungen zu übernehmen. Folglich stellten die Pensionskosten im Sinne der Entscheidung der Kommission zu Poste Italiane (66) Schulden des Staates dar. Durch die Pensionssubventionen sei der Deutschen Post kein finanzieller Vorteil gewährt worden.
(248)
Während UPS betont, das ein normaler Betreiber die eigenen Pensionskosten selbst tragen müsse, macht Deutschland geltend, dass es sich bei den Pensionskosten für die Beamten um nicht wettbewerbsübliche Kosten handele, die nicht mit den von den Wettbewerbern der Deutschen Post geleisteten Sozialbeiträgen für ihre Angestellten verglichen werden könnten. Letztere würden nur den Arbeitgeberanteil in das Sozialversicherungssystem einzahlen und hätten keine Altlasten aufgrund bestehender Pensionsansprüche zu tragen.
(249)
Deutschland betont, dass eine Überkompensationsrechnung vorgenommen werden müsse, da die Stellungnahmen von UPS und FFPI von der Annahme ausgingen, die Kommission nehme eine solche Berechnung vor, um zu beweisen, dass die Deutsche Post überkompensiert worden wäre.
VI.4.2. Ausgleich für die Erbringung von Universaldienstleistungen
(250)
Unter Bezugnahme auf den NERA-Expertenbericht 2006 hebt Deutschland hervor, das die Kommission in Verbindung mit der Beihilfesache COMP/37.821 selbst davon ausgegangen sei, dass die im NERA-Expertenbericht für die DPWN Briefsparte geschätzten Kapitalrenditen nicht ausreichten, um für die Zwecke des Artikels 102 AEUV das Vorliegen überhöhter Briefentgelte nachzuweisen.
(251)
Ganz allgemein vertritt Deutschland die Auffassung, dass sich die Kapitalrendite nicht für die Ermittlung überhöhter Gewinne eignet. Bei geringerer Kapitalintensität könne eine hohe Kapitalrendite mit einer geringen Umsatzrendite einhergehen. Da sich die meisten Risiken aus Erlösen und Kosten ergeben, sei, insbesondere für Unternehmen mit geringer Kapitalintensität, die Umsatzrendite das geeignete Maß für die Ermittlung überhöhter Gewinne. Wenn wie in den NERA-Expertenberichten hilfsweise die Umsatzrendite als Maß für den Gewinn herangezogen wird, so zeigt sich, dass die Deutsche Post eine höhere Umsatzrendite als Royal Mail erwirtschaftete, die aber weit unter der Umsatzrendite von TNT lag. Die in den NERA-Expertenberichten veranschlagten Umsatzrenditen der DPWN-Briefsparte lägen somit weit unter der Benchmark für überhöhte Gewinne.
(252)
Deutschland vertritt daher die Auffassung, dass weder der NERA-Expertenbericht aus dem Jahr 2006 noch seine aktualisierte Fassung für die beihilferechtliche Untersuchung von Bedeutung sind und sie keine ausreichenden Beweise für das Vorliegen überhöhter Gewinne liefern.
(253)
Auf die Behauptung von UPS, die Kostenrechnung der Deutschen Post sei keine gute Grundlage für die Analyse der Erlöse und Lasten des Universaldienstes, erwidert Deutschland, dass die Kostenrechnung sowohl von Wirtschaftsprüfern als auch von der Postregulierungsbehörde geprüft und genehmigt worden sei. Zudem stehe sie im Einklang mit den Bestimmungen der Richtlinie 97/67/EG.
(254)
Was die Verrechnungspreisvereinbarungen zwischen der Deutschen Post und der DPEED anbetrifft, so betont Deutschland, dass diese Vereinbarungen die Auflagen der Kartellentscheidung aus dem Jahr 2001 erfüllen. Die Deutsche Post erstatte der Kommission regelmäßig Bericht über deren Einhaltung. Es habe bislang keine Einwände seitens der Kommission gegeben.
(255)
Ferner erhebt Deutschland Einwände gegen die Einbeziehung der von Deutschland 1995 vorgenommenen Vermögensübertragungen auf die Deutsche Post (z. B. Vermögenswerte in Form von Immobilien und Infrastruktur) in die Berechnung der Überkompensation. Deutschland habe bereits mit seinen Stellungnahmen zur Eröffnungsentscheidung 1999 diesbezüglich einschlägige Informationen übermittelt. Da die Kommission weder in der Negativentscheidung 2002 gegen die Maßnahme Einwände erhob, noch diese in ihrer Eröffnungsentscheidung 2007 genannt habe, könnten die Vermögensübertragungen nicht Gegenstand der derzeitigen Untersuchung sein.
VI.4.3. Gehaltsniveau
(256)
Deutschland stimmt zu, dass marktübliche Gehälter als Benchmark für die Berechnung der von den Wettbewerbern der Deutschen Post gezahlten Sozialbeitragssätze herangezogen werden sollten. Eine solche Benchmark stehe jedoch im Widerspruch zum Ausweitungsbeschluss 2011, da die Kommission die korrigierten Bruttogehälter der Beamten und nicht die marktüblichen Gehälter heranziehe, um die von den Wettbewerbern der Deutschen Post entrichteten Sozialbeiträge zu berechnen. Dem Gutachten von Prof. Weber zufolge entspricht das marktübliche Gehalt ca. […] % des Bruttogehalts der Beamten. Es sei deshalb nicht angemessen, die korrigierten Bruttogehälter der Beamten als Benchmark für die Berechnung der Sozialbeitragssätze heranzuziehen.
(257)
Deutschland zufolge ist die Annahme des BIEK, die Deutsche Post habe vereinbarte Löhne des Transportgewerbes als Benchmark für die Berechnung der von ihr im Vergleich zu ihren Wettbewerbern zu tragenden Gehälter herangezogen, nicht haltbar. Aus dem Gutachten von Prof. Weber gehe hervor, dass die Deutsche Post die marktüblichen Gehälter auf der Grundlage der tatsächlich von ihren Wettbewerbern gezahlten Gehälter berechnet habe.
VII. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER PENSIONSSUBVENTION
VII.1. Vorliegen einer Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(258)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“ Um ermessen zu können, ob eine Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt, muss die Kommission prüfen, ob folgende Kriterien erfüllt sind: Die Maßnahme ist dem Staat zuzurechnen und es werden staatliche Mittel verwendet, bestimmten Unternehmen oder Branchen wird ein Vorteil gewährt, der den Wettbewerb verfälscht, und durch die Maßnahme wird der Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
(259)
Die Pensionssubvention beruht auf § 16 PostPersG 1994 und wird aus dem Staatshaushalt finanziert, so dass sie dem Staat zuzurechnen ist und im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV aus staatlichen Mitteln gewährt wird. Da die Pensionssubvention nur dem Pensionsfonds gewährt worden ist, um die Deutsche Post von den Kosten für die Beamtenpensionen zu entlasten, und daher letztlich der Deutschen Post zugute kommt, ist sie selektiv.
VII.1.1. Finanzieller Vorteil aufgrund der Pensionsreform von 1995
(260)
Auf der Grundlage des Combus-Urteils vertritt Deutschland die Auffassung, dass aus der Pensionssubvention kein finanzieller Vorteil erwächst, da die Subvention die Deutsche Post von nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten entlastet hat.
(261)
Um festzustellen, ob durch die Pensionssubvention ein selektiver finanzieller Vorteil gewährt wurde, ist zu prüfen, ob sie die Deutsche Post von Kosten entlastet hat, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen gehabt hätte, so dass die Marktkräfte daran gehindert wurden, ihre normalen Wirkungen zu zeitigen (67).
(262)
Die Kommission kann das Vorbringen Deutschlands auf der Grundlage des Combus-Urteils nicht akzeptieren: Sie weist darauf hin, dass das Combus-Urteil vom Gerichtshof nicht bestätigt worden ist. Verschiedene Urteile des Gerichtshofs widersprechen der Theorie, dass Maßnahmen, die einen strukturellen Nachteil ausgleichen, nicht als Beihilfe anzusehen sind. Nach diesbezüglicher ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist das Vorliegen einer Beihilfe nach den Wirkungen und nicht nach den Gründen oder Zielen der staatlichen Maßnahmen zu beurteilen (68). Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs fallen auch von staatlichen Stellen gewährte Vorteile, die in verschiedener Form die Belastungen mindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat, unter den Begriff der Beihilfe (69). Ferner belasten dem Gerichtshof zufolge die Kosten für die Entlohnung der Beschäftigten wesensmäßig die Bilanz der Unternehmen, unabhängig davon ob sie auf gesetzlichen Verpflichtungen oder Tarifverträgen beruhen oder nicht (70). In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof geurteilt, dass die Tatsache, dass staatliche Maßnahmen zusätzliche Kosten ausgleichen sollen, nicht ausreichen kann, um das Vorliegen einer Beihilfe von vornherein auszuschließen (71).
(263)
Nach Auffassung der Kommission gehören die Kosten, die einem Unternehmen aus Zahlungsverpflichtungen aufgrund arbeitsrechtlicher Vorschriften oder tariflicher Vereinbarungen mit den Gewerkschaften obliegen, also z. B. Pensionskosten, zu den aus Eigenmitteln zu deckenden normalen Kosten eines Unternehmens (72). Diese Kosten sind als Bestandteil der wirtschaftlichen Tätigkeit des Unternehmens anzusehen (73). Ob das Unternehmen die Ruhegehaltskosten durch unmittelbare Finanzierung der Ruhegehälter seiner ehemaligen Mitarbeiter trägt (wie für bei der Deutschen Post beschäftigte Beamte) oder durch Zahlung eines Beitrags zur Rentenversicherung der Privatangestellten, die ihrerseits die eingezahlten Beiträge zur Finanzierung der Renten aller Privatangestellten verwendet, ist in dieser Hinsicht nicht von Belang. Ausschlaggebend ist vielmehr, dass die Unternehmen auf die eine oder andere Weise die vollen Ruhegehaltskosten tragen.
(264)
Ferner stellt die Kommission fest, dass die Deutsche Bundespost seit ihrer Gründung im Jahr 1950 die Rechtsform eines Sondervermögens hat. Ein Sondervermögen hat zwar keine getrennte Rechtspersönlichkeit, verfügt jedoch über eine eigene Haushalts- und Rechnungsführung (§ 3 PostVwG 1953 and § 48 HGrG (74)). Nach den für staatliche Stellen geltenden Verwaltungsvorschriften muss deren Haushaltsplan die Personalkosten umfassen, zu denen auch die Kosten für Pensionen für in den Ruhestand getretene ehemalige Beamte der staatlichen Stelle gehören (§ 10 HGrG). Folglich hat die Deutsche Post diese Kosten seit 1950 aus ihren Erlösen finanziert. Nach § 15 PostVwG 1953 sind Zuschüsse aus der Bundeskasse an die Deutsche Bundespost ausdrücklich verboten. Diese Vorschrift wurde in § 37 Absatz 1 PostVerfG 1989 übernommen.
(265)
Das PostVerfG 1989 bestätigt diese Verpflichtung in seinem Abschnitt über das Personal- und Sozialwesen. Die Deutsche Post war nach § 54 Absatz 2 PostVerfG 1989 verpflichtet, alle Kosten einschließlich der Pensionen für ihre Beamten aus Eigenmitteln zu finanzieren.
(266)
Nach der zweiten Postreform im Jahr 1995 oblag die Zahlungs- und Kostentragungspflicht für vermögensrechtliche Ansprüche der Beamten nach § 2 Absatz 3 PostPersRG 1994 weiterhin der Deutschen Post, doch wurde die Deutsche Post teilweise von der Zahlung der Kosten für die Beamtenpensionen entlastet. Nach § 16 Absatz 1 PostPersRG 1994 entrichtete die Deutsche Post für die Jahre 1995 bis 1999 einen jährlichen Pauschalbetrag in Höhe von 2,045 Mrd. EUR an den Pensionsfonds. Nach § 16 Absatz 2 PostPersRG 1994 wurden die jährlichen Pauschalbeträge ab 2000 abgelöst durch einen Beitrag, der sich auf 33 % der Gehaltssumme der Beamten beläuft. § 16 Absatz 2 Post PersRG 1994 schreibt des Weiteren vor, dass die verbleibenden Pensionskosten ab 1995 vom Bund übernommen werden. Abbildung 1 zeigt die jährlichen Zahlungen des Bundes für die einzelnen Jahre ab 1995, beginnend mit 151 Mio. EUR im Jahr 1995.
(267)
Daraus folgt, dass die Argumente, die Deutschland als Nachweis dafür vorbringt, dass die DPAG höhere Kosten für Pensionen zu tragen gehabt habe als ihre privaten Wettbewerber, für die Frage, ob die Pensionssubvention den Beihilfetatbestand erfüllt, irrelevant sind, jedoch im Rahmen der Vereinbarkeitsprüfung zu berücksichtigen sein werden.
(268)
So hat Deutschland geltend gemacht, dass bei der Prüfung, ob der Deutschen Post aus der Pensionssubvention ein Vorteil erwachsen ist, der von der Deutschen Post zum Pensionsfonds geleistete Beitrag mit dem Anteil eines privaten Arbeitgebers an den Beiträgen zur Rentenversicherung unter Ausschluss des Arbeitnehmeranteils zu vergleichen sei. Dieses Argument betrifft die Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Binnenmarkt, jedoch sei der Vollständigkeit halber an dieser Stelle zum einen angemerkt, dass der Arbeitgeber verpflichtet ist, den Arbeitnehmeranteil an dem insgesamt für diesen Arbeitnehmer zu leistenden Beitrag aus dessen Bruttogehalt an die Sozialversicherung abzuführen. Zum anderen, und das ist von grundsätzlicherer Bedeutung, ergibt sich, wenn ein Mitgliedstaat die Mitarbeiter eines bestimmten Unternehmens von einer ansonsten von diesen zu tragenden Last entlastet, ein Vorteil für den betreffenden Arbeitgeber, da sich durch eine solche Maßnahme die Differenz zwischen Brutto- und Nettogehalt verringert. Somit wird es für den Arbeitgeber möglich, Arbeitnehmer auch zu niedrigeren Bruttogehältern einzustellen bzw. zu halten. Die Vorteile in Bezug auf den Arbeitnehmeranteil an den Sozialbeiträgen bedeuten folglich gleichzeitig auch für den Arbeitgeber einen Vorteil.
(269)
Deutschland hat ferner argumentiert, für die Deutsche Post sei nur dann ein finanzieller Vorteil aus dem Ausgleich für ihre nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten gegeben, wenn die an die Deutsche Post gezahlten Ausgleichsleistungen höher wären als die gesamten nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten, die die Deutsche Post für ihre Beamten im preisregulierten und im nicht preisregulierten Bereich zu tragen gehabt habe. Die Kommission erinnert daran, dass die Tatsache, dass es sich bei einer Maßnahme um einen Ausgleich handelt, nicht von vornherein ausschließt, dass sie eine staatliche Beihilfe darstellt, und verweist auf Randnummer 260.
(270)
Ferner hält Deutschland an der Auffassung fest, dass eigentlicher Finanzierungsverpflichteter der Pensionsansprüche der Beamten immer der Bund gewesen sei. Da die Pensionsreform von 1995 an der Haftung des Bundes gegenüber den Beamten nichts geändert habe, entstehe der Deutschen Post durch die Pensionssubvention kein finanzieller Vorteil.
(271)
Es wird nicht bestritten, dass vor und nach 1995 letztlich der Bund die Gewährleistung für die Finanzierung der Pensionsansprüche der Beamten trug, auch wenn, wie die Kommission anmerken möchte, nach § 3 PostVwG 1953 und § 2 PostVerfG 1989 eindeutig nur das Sondervermögen und nicht der Bund für die Verbindlichkeiten des Sondervermögens haftet. Jedoch waren die Pensionszahlungen bis 1995 nach den geltenden Postgesetzen und allgemeinen Rechtsvorschriften im Haushalt des Sondervermögens Deutsche Bundespost enthalten. Diese Zahlungen mussten in voller Höhe aus den von dem Sondervermögen erzielten Erlösen gedeckt werden. Für die beihilferechtliche Würdigung ist nicht entscheidend, wer letztlich die Gewährleistung für die Finanzierung der Pensionsansprüche der Beamten trägt. Ausschlaggebend ist vielmehr, wer nach geltender Rechtslage normalerweise verpflichtet war, sie zu finanzieren. Nach dem PostVwG 1953, dem HGrG und dem PostVerfG 1989 obliegt diese Pflicht eindeutig in vollem Umfang der Deutschen Post.
(272)
Ferner stellen Pensionskosten für jedes Unternehmen, gleich ob öffentlich oder privat und ob mit eigener Rechtspersönlichkeit oder nicht, normale Betriebskosten dar. Sowohl zwischen Mitgliedstaaten als auch innerhalb von Mitgliedstaaten hat sich eine große Bandbreite von Finanzierungsmechanismen für Pensionen entwickelt. Häufig kommen je nach Einstellungszeitpunkt unterschiedliche Systeme zur Anwendung. Folglich muss die Deutsche Post für die von ihr beschäftigten Mitarbeiter, einschließlich ihrer Beamten, in gleicher Weise Pensionskosten tragen wie jedes andere Unternehmen. Dass sich die Art und Weise der Finanzierung von Beamtenpensionen von der Art und Weise der Finanzierung der Renten von Privatangestellten unterscheidet, berührt nicht die Verpflichtung der Deutschen Post, die Finanzierung ihrer Pensionskosten zu ihren normalen Betriebskosten zu rechnen. Dem Vorbringen Deutschlands stattzugeben, würde bedeuten, dass der Staat öffentliche Unternehmen von einem wichtigen Kostenfaktor, der mit ihrem normalen Betrieb zusammenhängt, entlasten darf.
(273)
Wenn Deutschland schließlich vorbringt, die Deutsche Post habe nie über ausreichende Eigenmittel für die Finanzierung der Pensionsansprüche ihrer Beamten verfügt, wird dabei übersehen, dass die Bewertung des Vorliegens eines finanziellen Vorteils unabhängig von der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit eines Unternehmens ist.
(274)
Da die Pensionsreform von 1995 die Deutsche Post teilweise von der Pflicht zur Finanzierung der Pensionsansprüche ihrer Beamten entlastet hat, ist der Deutschen Post aus der Pensionssubvention ein finanzieller Vorteil erwachsen.
VII.1.2. Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels
(275)
Eine von einem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe beeinträchtigt den Handel innerhalb der Union, wenn sie die Stellung eines Unternehmens gegenüber konkurrierenden Unternehmen im Handel innerhalb der Union stärkt. Nach ständiger Rechtsprechung (75) verfälscht eine Maßnahme bereits dann den Wettbewerb und beeinträchtigt den Handel zwischen Mitgliedstaaten, wenn der Empfänger der Beihilfe auf wettbewerbsoffenen Märkten mit anderen Unternehmen in Konkurrenz tritt.
(276)
In Deutschland waren die Märkte für Pakete, Zeitungen und Zeitschriften immer für den Wettbewerb geöffnet. Auf diesen Märkten stand der POSTDIENST immer im Wettbewerb mit anderen Unternehmen, auch aus anderen Mitgliedstaaten (wie z. B. UPS, FedEx, TNT Express, GLS oder DPD). Von 1998 bis 2007 hat die DPAG ihre Exklusivlizenz für Briefe schrittweise verloren. Mit der Öffnung des Marktes für den Wettbewerb traten neue Unternehmen in den Markt ein. Daher beeinträchtigt die Beihilfe den Handel zwischen Mitgliedstaaten und ist geeignet, den Wettbewerb zu verfälschen.
(277)
Ferner merkt die Kommission diesbezüglich an, dass die Deutsche Post und ihre Holdinggesellschaft DPWN 1997 begonnen haben, Paketdienste auf europäischen und internationalen Märkten zu übernehmen: 1999 war die DPWN auf den europäischen Märkten für Paket- und Expressdienste mit jährlichen Erlösen von rund 4,6 Mrd. EUR bereits Marktführer. Mit der Übernahme von DHL 1998 weitete die DPWN ihren Tätigkeitsbereich auf Asien und Nordamerika aus. Durch weitere Übernahmen von Logistikunternehmen (z. B. Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) wurde die DPWN zu einem der größten Anbieter von Luft- und Seefrachtdiensten sowie von globalen Logistikdiensten. Darüber hinaus ist die DPWN inzwischen auf Postmärkten außerhalb Deutschlands vertreten (z. B. Übernahme von Unipost in Spanien und Williams Lee im Vereinigten Königreich). Zwischen 1998 und 2007 übernahm die DPWN Unternehmen im Wert von insgesamt rund 21 Mrd. EUR (76).
(278)
Daher gelangt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Pensionssubvention eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
VII.2. Beihilferechtliche Würdigung bestehender Beihilfen nach Artikel 108 Absatz 1 AEUV
(279)
Nach Auffassung Deutschlands ist die Pensionssubvention, wenn überhaupt als staatliche Beihilfe, dann als bestehende Beihilfe nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer i der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 anzusehen. Deutschland macht geltend, der Staat sei seit Inkrafttreten der einschlägigen Bestimmung im deutschen Grundgesetz im Jahr 1953 letztlicher Schuldner und Finanzierungsverpflichteter der Pensionsansprüche der Beamten. Deutschland bleibt bei der Auffassung, die Einrichtung des Pensionsfonds habe an dieser Verpflichtung nichts geändert.
(280)
Nach Artikel 1 Buchstabe d Ziffer i der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 umfasst der Begriff der bestehenden Beihilfe alle Beihilfen, die vor Inkrafttreten des Vertrages in den jeweiligen Mitgliedstaaten bestanden, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die vor Inkrafttreten des Vertrages eingeführt worden und auch nach dessen Inkrafttreten noch anwendbar sind.
(281)
Bis 1995 waren die Pensionszahlungen nach den geltenden Postgesetzen und allgemeinen Rechtsvorschriften im Haushalt des Sondervermögens Deutsche Bundespost enthalten und mussten in voller Höhe aus den von dem Sondervermögen erzielten Erlösen gedeckt werden (eine ausführliche Würdigung dieser Vorschriften enthalten die Randnummern 262 und 263). Vor der zweiten Postreform im Jahr 1995 war die Deutsche Post folglich verpflichtet, die Pensionsausgaben für ihre Beamten aus Eigenmitteln zu finanzieren, und erhielt keine Beihilfen, die darauf ausgerichtet waren, die Deutsche Post von Pensionskosten zu entlasten.
(282)
Die Gründung der DPAG und die Einrichtung des Postpensionsfonds im Jahr 1995 führten zu einer vollständigen Neuregelung der Pensionsfinanzierung für Beamte. Nach dieser zweiten Postreform im Jahr 1995 übernahm die Deutsche Post die grundsätzliche Zahlungs- und Kostentragungspflicht für vermögensrechtliche Ansprüche der Beamten nach § 2 Absatz 3 PostPersRG 1994, wurde jedoch teilweise von den zu tragenden Pensionskosten für Beamte entlastet. Nach § 16 Absätze 1 und 2 PostPersRG 1994 war die Deutsche Post nicht mehr verpflichtet, die Pensionskosten über die Pauschalzahlungen (Zeitraum 1995 - 1999) oder die festgelegten Beiträge (ab 2000) hinaus zu finanzieren. Das verbleibende Defizit wurde seitdem durch die Pensionssubvention gedeckt.
(283)
Folglich handelt es sich bei der Pensionssubvention um eine neue Beihilfe, da sie 1995 eingeführt wurde.
(284)
Im Hinblick auf die Bezugnahme Deutschlands auf die Erklärung der Kommission in der Rechtssache T-266/02 weist die Kommission zunächst darauf hin, dass das Gericht in Randnummer 54 des Urteils den Standpunkt Deutschlands darlegt (und nicht, wie von Deutschland angegeben, den Standpunkt der Kommission). Randnummer 54 des Urteils zeigt, dass in der Negativentscheidung 2002 selbst nach Auffassung Deutschlands nicht die Pensionssubvention beurteilt wurde. Randnummer 61 des Urteils gibt den Standpunkt der Kommission wieder:
„An erster Stelle entgegnet die Kommission, dass sie nur den Transferzahlungen der DB-Telekom Bedeutung für die angefochtene Entscheidung beigemessen habe.“
(285)
Folglich stützt das Urteil nicht die von Deutschland vertretene Auffassung, dass die Erklärung des Bevollmächtigten der Kommission die Pensionssubvention implizit genehmigt habe. In jedem Falle ist offensichtlich, dass eine solche Erklärung keine derartige Wirkung haben könnte.
(286)
Darüber hinaus hat das Gericht in der Rechtssache T-421/07 (77) festgestellt, dass die Eröffnungsentscheidung 1999 auch die Pensionssubvention zum Gegenstand hatte und dass das Verfahren zu dieser Maßnahme mit der Negativentscheidung 2002 nicht abgeschlossen war.
(287)
Da die Kommission zu keinem Zeitpunkt eine Entscheidung bzw. einen Beschluss erlassen hat, demzufolge die Pensionssubvention keine Beihilfe bzw. eine mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe darstellte, gelangt sie zu dem Ergebnis, dass die Pensionssubvention eine neue Beihilfemaßnahme darstellt.
VII.3. Beihilferechtliche Würdigung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(288)
Die Ausnahmeregelungen nach Artikel 107 Absatz 2 AEUV und Artikel 107 Absatz 3 Buchstaben a und b AEUV sind eindeutig nicht anwendbar.
(289)
In der Ausweitungsentscheidung 2007 zog die Kommission die Möglichkeit in Betracht, dass die Pensionssubvention als Ausgleichszahlung für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV zumindest teilweise mit dem Binnenmarkt vereinbar sein könnte. In seiner Antwort auf die Ausweitungsentscheidung 2007 betonte Deutschland, dass die Pensionssubvention, sollte sie eine Beihilfe darstellen, auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV und nicht auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV zu prüfen sei. Im Ausweitungsbeschluss 2011 beschrieb die Kommission ferner eine Methode für die Prüfung der Vereinbarkeit der Pensionssubvention auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV und Deutschland nahm diesbezüglich Stellung.
(290)
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs (78) ist es Aufgabe des Mitgliedstaats, mögliche Gründe für die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt anzuführen und aufzuzeigen, dass die Voraussetzungen für eine derartige Vereinbarkeit gegeben sind. Aus dem genannten Urteil folgt also erst recht, dass die Kommission im vorliegenden Fall nicht verpflichtet ist, die Vereinbarkeit der Pensionssubvention mit dem Binnenmarkt auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV zu prüfen, wenn der Mitgliedstaat und der Subventionsempfänger eine mögliche Prüfung der Vereinbarkeit auf der genannten Grundlage ausdrücklich ablehnen.
(291)
Die Kommission wird daher prüfen, ob es sich bei der Pensionssubvention um eine nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe handelt. Nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV können Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
(292)
Der Rechtsprechung zufolge kann die Kommission staatliche Beihilfen für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären, wenn sie zur Erreichung eines Ziels von gemeinsamem Interesse beitragen (79), zur Erreichung dieses Ziels erforderlich sind (80) und die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft (Verhältnismäßigkeit).
VII.3.1. Marktöffnung im Postsektor als Ziel von gemeinsamem Interesse
(293)
Die Postdienste tragen zum sozialen, wirtschaftlichen und territorialen Zusammenhalt in der Union bei. Die Öffnung der Postdienste für den Wettbewerb, die auf EU-Ebene im Jahr 1998 begonnen hat, hat zu einer höheren Qualität, mehr Effizienz und einer besseren Nutzerorientiertheit geführt (81). Die Marktöffnung hat die Errichtung eines Binnenmarktes für Postdienste ermöglicht. Deshalb trägt sie zu dem in Artikel 3 Absatz 3 AEUV festgelegten Ziel der Errichtung des Binnenmarktes bei.
(294)
Seit der 1995 erfolgten Umwandlung in eine Aktiengesellschaft hat die Deutsche Post keine Beamten mehr eingestellt. Die Verpflichtungen im Bereich der Sozialleistungen für Beamte gehen daher auf die Zeit vor der Öffnung des Postmarktes für den Wettbewerb zurück. Sie sind mit sogenannten „verlorenen Investitionen“ vergleichbar, die durch vor Beginn der Marktöffnung eingegangene Verpflichtungen begründet sind und in einem wettbewerbsorientierten Marktumfeld unter denselben Bedingungen nicht länger erfüllt werden können, da der etablierte Betreiber nicht mehr in der Lage ist, die entsprechenden Kosten auf die Nutzer abzuwälzen. Wenn die Deutsche Post nicht mindestens teilweise von diesen „Altlasten“ befreit worden wäre, hätte sie den Markt verlassen müssen.
(295)
Die Kommission hat anerkannt, dass der allmähliche Übergang von einer weitgehend eingeschränkten Wettbewerbssituation zu einem echten Wettbewerb auf Unionsebene unter annehmbaren wirtschaftlichen Bedingungen erfolgen muss (82). Deshalb hat sie in einer Reihe von Entscheidungen bzw. Beschlüssen genehmigt, dass Mitgliedstaaten staatliche Beihilfen gewähren, um den etablierten Betreiber von einem Teil seiner Altlasten im Bereich der Pensionsverpflichtungen zu befreien (83).
VII.3.2. Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Pensionssubvention
(296)
Die Kommission hat in ihrer Entscheidungs- bzw. Beschlusspraxis die Auffassung vertreten, dass die Entlastung im Bereich der Pensionskosten auf den Umfang zu beschränken ist, der erforderlich ist, um den vom etablierten Betreiber als Kosten getragenen Sozialversicherungsbeitragssatz an den von seinen Wettbewerbern getragenen Sozialversicherungsbeitragssatz anzugleichen (84).
(297)
Im vorliegenden Fall erkennt die Kommission an, dass die Deutsche Post ohne einen staatlichen Eingriff, mit dem sie von einem Teil ihrer Pensionsverpflichtungen gegenüber ihren Beamten befreit wird, nicht in der Lage wäre, sich gegenüber ihren Wettbewerbern zu behaupten. Aufgrund der aus der Vergangenheit stammenden Soziallasten, die ihre Wettbewerber nicht zu tragen haben, wäre sie aus den dem Wettbewerb unterliegenden Teilen des Marktes für Postdienste verdrängt worden.
(298)
In der La Poste-Entscheidung hat die Kommission erstmals die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit einer Beihilfemaßnahme beurteilt, mit der eine Entlastung von Pensionskosten für vor der Marktöffnung eingestellte Beamte gewährt wurde. In der genannten Entscheidung hat die Kommission geprüft, ob die Pensionssubvention die Höhe der gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträge des etablierten Betreibers an die der anderen Unternehmen der Briefpost- und Paketbranche angleicht (85).
(299)
Im vorliegenden Beschluss wird die Kommission nach demselben Ansatz vorgehen. Die Prüfung der Kommission wird in drei Schritten erfolgen:
1)
Zunächst ermittelt die Kommission die Höhe der Sozialversicherungsbeiträge der anderen Unternehmen der Briefpost- und Paketbranche.
2)
Anschließend muss sie feststellen, in welcher Höhe die Deutsche Post Sozialversicherungsbeiträge für ihre Beamten trägt.
3)
Schließlich muss sie prüfen, ob die jeweils ermittelten Beiträge gleich hoch sind.
VII.3.2.1. Höhe der Sozialversicherungsbeiträge anderer Unternehmen der Briefpost- und Paketbranche
(300)
Die Höhe der Sozialversicherungsbeiträge wird durch zwei Faktoren bestimmt: den Beitragssatz und die Gehaltsgrundlage, auf die er angewendet wird.
a) Berechnung des Benchmarksatzes
(301)
Die privaten Wettbewerber müssen sowohl den Arbeitgeberanteil als auch den Arbeitnehmeranteil aus ihren Erlösen finanzieren. Wie Abbildung 2 zu entnehmen ist, lag der Gesamtbeitragssatz seit 1995 zwischen 38 % und 42 % des Bruttogehalts eines Privatangestellten (Bruttogehalt = Nettogehalt + Arbeitnehmeranteil). Der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmeranteil am Beitragssatz zur Sozialversicherung lagen jeweils zwischen 19 % und 21 % des Bruttogehalts (detailliertere Zeitreihen siehe Anhang).
(302)
Anders als der Anteil der Privatangestellten an den Sozialversicherungsbeiträgen umfasst der Anteil der Beamten nur 30 % bis 50 % ihrer Gesundheitskosten, aber keine weiteren Beiträge zu ihren Pensions-, Gesundheits- und Pflegekosten. Der Beitrag der Deutschen Post geht deshalb über den Anteil der privaten Arbeitgeber hinaus und umfasst die gesamten Pensionskosten sowie die verbleibenden Gesundheits- und Pflegekosten.
(303)
Bei der Ermittlung eines entsprechenden Benchmarksatzes für die Deutsche Post muss daher berücksichtigt werden, dass der Beitrag der Beamten niedriger ist als der der Privatangestellten.
(304)
Bei dem 30 % bis 50 % betragenden Beitrag der Beamten zu ihren Gesundheits- und Pflegekosten kann davon ausgegangen werden, dass er in seinen wirtschaftlichen Auswirkungen weitgehend dem Beitrag der Privatangestellten zur gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung entspricht (der im Jahr 2006 z. B. bei 8,50 % des Bruttogehalts der Privatangestellten lag).
(305)
Da Beamte keine Beiträge zur gesetzlichen Renten- und Arbeitslosenversicherung leisten, muss die Deutsche Post einen entsprechenden Betrag übernehmen, um tatsächlich Sozialversicherungsbeiträge in einer Höhe zu tragen, die den gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträgen entspricht, welche ein privates Unternehmen aus seinen Erlösen zu finanzieren hat.
(306)
Der Benchmarksatz für die Sozialversicherungsbeiträge der Deutschen Post (im Folgenden „Benchmarksatz“) muss daher, wie in der Tabelle dargestellt, die Gesamtbeitragssätze (= Arbeitgeber- + Arbeitnehmeranteil) zur Renten- und Arbeitslosenversicherung sowie den Arbeitgeberanteil an der Kranken- und Pflegeversicherung umfassen.
Abbildung 7
Ermittlung des Benchmarksatzes für die Sozialversicherungsbeiträge der Deutschen Post
(307)
Wie aus Abbildung 8 hervorgeht, lag der Benchmarksatz im Zeitraum 2003-2010 zwischen 30 % und 34,1 % des Bruttogehalts der Privatangestellten (86).
(308)
Deutschland wendet ein, dass eine über dem Arbeitgeberanteil am Sozialversicherungsbeitragssatz liegende Benchmark die Deutsche Post gegenüber Wettbewerbern, die nur den Arbeitgeberanteil zu entrichten haben, benachteiligen würde. Wie das folgende vereinfachte (auf den Beitragssätzen 2006 basierende) Beispiel zeigt, ergäbe sich jedoch für die Deutsche Post im Vergleich zu privaten Wettbewerbern ein deutlicher Vorteil, wenn der Benchmarksatz lediglich dem Arbeitgeberanteil an den Sozialversicherungsbeiträgen entspräche:
1)
Die Deutsche Post und ein privater Wettbewerber zahlen einem Beamten bzw. einem Privatangestellten das gleiche Nettogehalt von 79,5 EUR.
2)
Der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmeranteil am Sozialversicherungsbeitragssatz belaufen sich auf jeweils 20,5 % des Bruttogehalts des Privatangestellten. Werden das Nettogehalt von 79,5 EUR und der Arbeitnehmeranteil von 20,5 EUR addiert, ergibt sich ein Bruttogehalt von 100 EUR. Die Gesamtsozialversicherungsbeiträge betragen somit 41 EUR (= 41 % des Bruttogehalts des Privatangestellten).
3)
Deutschland vertritt die Auffassung, dass die Deutsche Post lediglich den Arbeitgeberanteil der Sozialversicherungsbeiträge, der zum Beitrag des Beamten zu den Gesundheitskosten hinzukommt, tragen sollte (die mit dem Beitrag des Privatangestellten zur Kranken- und Pflegeversicherung von 7,5 EUR angesetzt werden).
4)
Deutschland berechnet den Arbeitgeberanteil auf der Grundlage des angefallenen Gehalts des Beamten von 87 EUR (Summe aus dem Nettogehalt von 79,5 EUR und dem Beitrag des Beamten zu den Gesundheitskosten von 7,5 EUR). Die Sozialkosten sind daher die Summe aus 17,8 EUR (Arbeitgeberanteil von 20,5 % des angefallenen Gehalts des Beamten von 87 EUR) und dem Beitrag des Beamten zu den Gesundheitskosten von 7,5 EUR.
5)
Auf der Grundlage der Berechnungen Deutschlands würden sich die Sozialkosten des Beamten auf nur 25,3 EUR gegenüber 41 EUR beim Privatangestellten belaufen.
(309)
Wenngleich die Deutsche Post und der private Wettbewerber dasselbe Nettogehalt zahlen, müsste die Deutsche Post Sozialkosten tragen, die nur rund 62 % der gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträge für einen Privatangestellten ausmachen, wenn der Arbeitnehmeranteil an den Sozialversicherungsbeiträgen in der Benchmark enthalten ist.
(310)
Ferner ist festzustellen, dass der Arbeitgeberanteil am Sozialversicherungsbeitragssatz (seit 1995 zwischen 19 % und 21 %) auch deutlich unter dem Beitragssatz von 33 % der angefallenen Beamtengehälter lag, der im Pensionsgesetz von 1995 als Benchmark für den Beitrag der Deutschen Post zum Pensionsfonds festgesetzt ist. Der deutsche Gesetzgeber verfolgte daher nicht die Absicht, dass die Deutsche Post nur den Arbeitgeberanteil finanzieren sollte, sondern erlegte der Deutschen Post einen wesentlichen höheren Beitrag zu den Pensionskosten der Beamten sowie die Übernahme aller verbleibenden Sozialkosten (z. B. Beitrag zu den Gesundheitskosten der Beamten) auf.
(311)
Daher lehnt die Kommission die Verwendung des Arbeitgeberanteils am Sozialversicherungsbeitragssatz als Benchmarksatz ab, da Beamte - anders als Privatangestellte - keinen Pflichtbeitrag zur Renten- und Arbeitslosenversicherung leisten. Daher müssen diese Beiträge in jedem Falle in den Benchmarksatz einbezogen werden, um zu gewährleisten, dass sowohl die Deutsche Post als auch die privaten Wettbewerber direkt bzw. indirekt Beiträge derselben Höhe tragen.
b) Berechnung der Gehaltsgrundlage
(312)
Da die Höhe der Sozialversicherungsbeiträge, die die Deutsche Post für ihre Beamten zu tragen hat, an die Höhe der gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträge angeglichen werden sollte, die private Wettbewerber zu tragen haben, ist es wichtig, dass die Deutsche Post nicht nur einem Beitragssatz derselben Höhe unterliegt, sondern dass dieser Satz auch auf eine entsprechende Gehaltsgrundlage angewandt wird. Wie im obenstehenden Beispiel gezeigt, führt die Berechnung des Arbeitgeberanteils von 20,5 % auf der Grundlage der angefallenen Beamtengehälter zu einem Beitrag von 17,8 EUR, während der private Wettbewerber 20,5 EUR zu tragen hat (20,5 % auf der Grundlage des Bruttogehalts von 100 EUR).
(313)
Daher muss ein Beamtenbruttogehalt ermittelt werden (im Folgenden „Bruttogehalt der Beamten“), das eine dem Bruttogehalt der Privatangestellten entsprechende Gehaltsgrundlage bietet. Es wird angenommen, dass der Beitrag der Beamten zu den Gesundheitskosten dem Beitrag der Privatangestellten zur Kranken- und Pflegeversicherung entspricht. Daher beläuft sich die verbleibende Differenz zwischen dem Bruttogehalt und dem angefallenen Gehalt auf den Arbeitnehmeranteil an den Beiträgen zur Renten- und Arbeitslosenversicherung. Mit der folgenden Formel wird das angefallene Gehalt in ein Bruttogehalt umgerechnet, das dem Bruttogehalt der Privatangestellten entspricht:
Tabelle 6
Berechnung des Bruttogehalts der Beamten (auf der Grundlage der Beitragssätze 2006)
Bruttogehalt der Beamten =
(314)
Werden zum Beispiel die Beitragssätze 2006 betrachtet, liegt das Bruttogehalt der Beamten um 15 % höher als das angefallene Beamtengehalt. Dieser Prozentsatz quantifiziert folglich den Fehler, der entstehen würde, wenn als Grundlage für die Berechnung der Sozialversicherungsbeiträge der Deutschen Post gegenüber den gesetzlichen Sozialbeiträgen der privaten Wettbewerber das angefallene Gehalt anstelle des Bruttogehalts verwendet würde. Das in Randnummer 308 angeführte Beispiel verdeutlicht dies, da der Arbeitgeberanteil von 20,5 EUR, der korrekterweise auf dem Bruttogehalt basiert, um 15 % höher liegt als ein Arbeitgeberanteil von 17,8 EUR, der sich aus der nicht korrekten Verwendung des angefallenen Gehalts als Grundlage ergäbe.
(315)
Die Kommission vertritt daher die Auffassung, dass der Benchmarksatz für die Sozialversicherungsbeiträge der Deutschen Post auf dem Arbeitgeber- und dem Arbeitnehmerbeitrag zur Renten- und Arbeitslosenversicherung und dem Arbeitbeberbeitrag zur Kranken- und Pflegeversicherung basieren muss. Der Benchmarksatz muss auf das Bruttogehalt der Beamten angewendet werden (wie in Tabelle 6 festgelegt).
VII.3.2.2. Von der Deutschen Post für ihre Beamten getragene Sozialversicherungsbeiträge
(316)
Nach § 16 Absatz 1 PostPersRG 1994 musste die Deutsche Post im Zeitraum 1995-1999 einen jährlichen Beitrag von 2,045 Mrd. EUR bzw. insgesamt 10,225 Mrd. EUR an den Pensionsfonds zahlen. Nach § 16 Absatz 2 PostPersRG 1994 entrichtet die Deutsche Post seit dem Jahr 2000 einen Satz von 33 %. Dieser Satz wird auf das angefallene Beamtengehalt angewendet.
(317)
Die Prüfung der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Beihilfe muss jedoch auch dem Umstand Rechnung tragen, dass die Deutsche Post aus wirtschaftlicher Sicht nicht den gesamten Beitrag von 2,045 Mrd., der 33 % der angefallenen Gehälter entspricht, an den Pensionsfonds tragen muss. In diesem Zusammenhang muss nach Auffassung der Kommission zwischen dem Zeitraum von 1995 bis 2002 und von 2003 bis heute unterschieden werden.
a) Der Beitrag der Deutschen Post im Zeitraum 1995-2002
(318)
Deutschland macht geltend, dass die Deutsche Post insbesondere angesichts der im Zeitraum 1995 bis 1999 geleisteten jährlichen Pauschalzahlungen an den Pensionsfonds in Höhe von insgesamt 2,045 Mrd. EUR Sozialversicherungsbeiträge entrichtet habe, die über die gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträge, die die Wettbewerber zu zahlen hatten, hinausgegangen seien. Daher habe die Deutsche Post im Zeitraum bis 1999, aber auch während des gesamten Untersuchungszeitraums zumindest gleich hohe, wenn nicht höhere Beiträge entrichtet als die privaten Unternehmen. Daher könne nicht festgestellt werden, dass die Deutsche Post durch die Pensionssubvention in einer günstigeren Lage gewesen sei als ihre Wettbewerber. Die Kommission muss diese Argumentation zurückweisen, da sie den einschlägigen regulatorischen Bestimmungen der deutschen Behörden in Bezug auf die Deckung der Kosten von nicht preisregulierten Diensten nicht Rechnung trägt.
(319)
Die Kommission stellt im vorliegenden Beschluss fest, dass die Deutsche Post auf den nicht preisregulierten Märkten in einer günstigeren Lage gewesen ist als ihre Wettbewerber, weil ein Teil der angefallenen Sozialkosten für die in diesen Diensten tätigen Beamten nicht von diesen Diensten selbst getragen wurde. Statt dessen wurde dieser Teil der angefallenen Sozialkosten den preisregulierten Diensten zugeschlagen, deren Erlöse auf einem Niveau gehalten wurden, das ausreichend hoch war, um Kosten zusätzlich zu den für die preisregulierten Dienste selbst angefallenen Kosten daraus finanzieren zu können.
(320)
So zeigt das interne Rechnungswesen der Deutschen Post seit 1995, dass die Deutsche Post den nicht preisregulierten Diensten lediglich Sozialversicherungsbeiträge in einer auf dem REK-Beitragssatz basierenden Höhe zugewiesen hat. Die REK 2002 und die darauf folgenden REK bestätigen diese Praxis. Daher bestand der wirtschaftliche Vorteil für die nicht preisregulierten Dienste sowohl vor als auch nach dem Jahr 1999, da diese Dienste eindeutig von angefallenen Kosten befreit wurden.
(321)
Das Vorbringen Deutschlands, dass der Deutschen Post auf den preisregulierten Märkten ein komparativer Nachteil entstanden sei, weil sie durch die im Zeitraum 1995 bis 1999 geleisteten Pauschalzahlungen höhere Sozialkosten habe finanzieren müssen, entspricht nicht den Tatsachen. Erstens besaß die Deutsche Post für die meisten ihrer regulierten Dienste nach wie vor die Exklusivlizenz. Zweitens waren, was noch wichtiger ist, die Entgelte für die der Exklusivlizenz unterliegenden Dienste ausreichend hoch angesetzt, um diese Kosten auf die abhängigen Nutzer abzuwälzen.
(322)
Für den Zeitraum bis 1995 basierte die Entgeltregelung auf der Postdienstverordnung (87) vom 24. Juni 1991, der zufolge die Entgelte für das Monopol ausgewogen sein mussten. In der Verwaltungspraxis schloss dies die Pensionskosten ein. Im Zeitraum 1995-1997 basierte die Entgeltregelung auf dem Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens vom 14. September 1994 (BGBl. I S. 2325, 2371). Nach § 4 in Verbindung mit § 2 und § 7 des genannten Gesetzes durften mit den Erlösen aus dem preisregulierten Bereich nicht nur die bei den preisregulierten Diensten angefallenen Kosten einschließlich der Beiträge zum Pensionsfonds abgedeckt, sondern auch die Kosten nicht preisregulierter Dienste finanziert werden.
(323)
Wie aus den Jahresabschlüssen der Deutschen Post hervorgeht, verblieben die regulierten Entgelte bei der Pensionsreform von 1995 auf demselben Niveau, das zuvor gegolten hatte, als die Deutsche Post noch die gesamten Pensionskosten zu tragen hatte. Während die Pensionskosten später entweder (für den Zeitraum 1995 - 1999) auf die Höhe des Pauschalbetrags begrenzt wurden oder (ab 2000) auf 33 % des Jahr für Jahr rückläufigen Gehaltsvolumens der Beamten festgesetzt wurde, wurden die regulierten Entgelte nicht entsprechend gesenkt, um nur mehr Sozialversicherungsbeiträge abzudecken, die den von den Wettbewerbern gezahlten gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträgen entsprachen. Da die festgesetzten Beiträge zum Pensionsfonds bis 1999 (2,045 Mrd. EUR pro Jahr) ungefähr auf der Höhe der Pensionskosten im Jahr 1994 blieben, änderte sich die wirtschaftliche Situation für die Deutsche Post im Hinblick auf die Abdeckung der Pensionskosten aus den preisregulierten Diensten nicht. Sowohl die Höhe der Erlöse der Deutschen Post als auch ihr Beitrag zum Pensionsfonds blieben im Gleichgewicht.
(324)
Im PostG 1997 heißt es eindeutig, dass die regulierten Entgelte nicht nur die Kosten der „effizienten“ Leistungsbereitstellung, sondern auch Lasten z. B. aus den Sozialkosten der Beamten abdecken sollten. Im PostG 1997 wird daher ausdrücklich anerkannt, dass die Erlöse aus dem preisregulierten Bereich in der Weise festzusetzen waren, dass die Abdeckung der gesamten Pauschalzahlungen gewährleistet war. Da der deutsche Gesetzgeber die Auffassung zu vertreten schien, dass die damalige Höhe der regulierten Entgelte die Anforderungen des PostG 1997 erfüllte, beschloss er, dass die Preise bis 1999 auf dem Niveau von 1997 zu belassen waren. Der damalige Minister für Wirtschaft und Technologie beschloss in der Folge am 27. März 2000, dass die am 1. September 1997 genehmigten Entgelte bis zum 31. Dezember 2002 in Kraft bleiben sollten.
(325)
Die regulierten Entgelte wurden somit auf dem historisch hohen Niveau gehalten und nicht auf ein Niveau gesenkt, bei dem der Deutschen Post ein komparativer Nachteil entstanden wäre.
(326)
Ab 2000 befand sich die Deutsche Post im Vergleich zu ihren Wettbewerbern in einer noch günstigeren Lage, da die festgesetzten Beiträge zum Pensionsfonds auf 33 % der angefallenen Beamtengehälter gesenkt wurden. Diese Höhe ergibt in absoluten Zahlen einen Rückgang der Kosten von 2,045 Mrd. EUR auf 735 Mio. EUR (und auf einen noch geringeren Betrag in den Folgejahren, da die Zahl der Beamten zurückging und diese Entwicklung nur teilweise durch den Anstieg der Gehälter ausgeglichen wurde). Da die regulierten Entgelte auf dem historisch hohen Stand gehalten wurden, konnte die Deutsche Post seit dem Jahr 2000 deutliche Gewinne aus den preisregulierten Diensten erwirtschaften.
(327)
Bei der Prüfung der Rentabilität der Deutschen Post im Bereich der preisregulierten Dienste im gesamten Zeitraum 1995-2002 wird im WIK-Gutachten der Schluss gezogen, dass der Deutschen Post z. B. bis 1999 trotz der Pauschalzahlungen an den Pensionsfonds keine Verluste aus den preisregulierten Diensten entstanden sind. Seit dem Jahr 2000 weist das WIK-Gutachten sogar deutlich positive Ergebnisse aus.
(328)
Daher muss die Kommission Deutschlands Vorbringen zurückweisen, dass die Deutsche Post in Bezug auf die Abdeckung von Sozialversicherungsbeiträgen in den preisregulierten Diensten gegenüber ihren Wettbewerbern benachteiligt war und die Pensionssubvention vor 2002 erforderlich und verhältnismäßig war.
(329)
Ungeachtet des Vorstehenden muss die Kommission einräumen, dass ihr in diesem Fall kein ausreichendes Beweismaterial vorliegt, um die genaue Höhe der Sozialversicherungsbeiträge, die die Deutsche Post in den Jahren 1995 - 2002 entrichtet hat, zu bestimmen. Sie vertritt die Auffassung, dass eine derartige Quantifizierung nicht ordnungsgemäß auf der nachträglichen Feststellung basieren kann, dass ein bestimmter Anteil der Sozialkosten der nicht preisregulierten Dienste verlagert wurde, um aus den Erlösen aus dem preisregulierten Bereich finanziert zu werden, und dass die Deutsche Post im Rahmen der Pensionsfondsregelungen insgesamt nicht benachteiligt wurde, da die Erlöse aus dem preisregulierten Bereich de facto ausreichend hoch angesetzt waren, um ihre Beiträge zum Pensionsfonds einschließlich der verlagerten Lasten abzudecken. Ebenso wenig ist es möglich, eine Methode aufzustellen, nach der der Mitgliedstaat die Höhe der Beiträge für diesen Zeitraum berechnen könnte. Die Kommission stellt nach Prüfung der Rechtsgrundlage für die im Zeitraum 1995-2002 geltenden regulierten Entgelte fest, dass aus den gesetzlichen Bestimmungen nicht zweifelsfrei abgeleitet werden kann, wie die zuständigen Behörden die Zusammensetzung der regulierten Entgelte vorab beschlossen haben. Insbesondere kann in diesem Fall nicht mit Sicherheit nachgewiesen werden, dass die zuständigen Behörden zum Zeitpunkt der Festsetzung der regulierten Entgelte in einer Höhe, die die verlagerten Kosten de facto letztlich abdeckte, einen bestimmten Anteil der regulierten Entgelte in ihren Beschlüssen eindeutig für die Abdeckung des Betrags der geltend gemachten Lasten aus den nicht preisregulierten Diensten auswiesen.
(330)
Anders als bei den Maßgrößenentscheidungen von 2002, 2007 und 2011, bei denen diese Lasten von der Postregulierungsbehörde ausdrücklich bestätigt und genehmigt wurden, könnte diese frühere De-Facto-Abdeckung auf Erwägungen der für die Entgeltfestsetzung zuständigen Behörden zurückzuführen gewesen sein, die mit der Entwicklung anderer Kostenkomponenten oder der Entwicklung anderer Unternehmensvariablen im Zusammenhang stehen. Diese frühere De-Facto-Abdeckung reicht daher in diesem Fall nicht aus, um genau und mit Sicherheit zu bestimmen, in wiefern die zuständigen Behörden das regulierte Entgelt angehoben haben, um den geltend gemachten Lasten für die nicht preisregulierten Dienste Rechnung zu tragen.
(331)
Für die Zeit seit dem 1. Januar 2003 ist den Maßgrößenentscheidungen von 2002, 2007 und 2011 hingegen klar zu entnehmen, wie die Postregulierungsbehörde die Zusammensetzung der regulierten Entgelte festgesetzt hat. Die regulierten Entgelte wurden eindeutig auf einem höheren Niveau festgesetzt, um die Lasten der nicht preisregulierten Dienste aus den Erlösen aus dem preisregulierten Bereich abzudecken.
b) Der Beitrag der Deutschen Post seit 2003
(332)
Nach dem PostG 1997 kann die Deutsche Post von der Regulierungsbehörde verlangen, dass sie bei der Festsetzung der zulässigen Höhe der Erlöse aus der Exklusivlizenz und den preisregulierten Diensten in die auf die Nutzer abzuwälzenden Kosten unter anderem die „nicht wettbewerbsüblichen Soziallasten“ sowie die Kosten für die effiziente Bereitstellung des Universaldienstes einbezieht. Diese Methode wurde von der Postregulierungsbehörde erstmals in der Maßgrößenentscheidung von 2002 angewandt. Die Postregulierungsbehörde hat die Lasten aus dem nicht wettbewerbsüblichen Sozialversicherungsbeitrag auch in den Maßgrößenentscheidungen von 2007 und 2011 genehmigt. Der Umstand, dass nur mehr ein Teil der preisregulierten Dienste einer ex-ante Preiskontrolle unterliegt, ändert nichts an der Einschätzung der Kommission. Die Deutsche Post war nach wie vor zur Abwälzung der gesamten Last durch Nutzung ihrer beherrschenden Stellung berechtigt. In dieser Hinsicht macht es keinen Unterschied, ob die Regulierungsbehörde ihre Kontrolle ex ante oder ex post ausübt.
(333)
Die Postregulierungsbehörde hat das Ansuchen der Deutschen Post, dass Last # 2 (über den REK-Beitragssatz hinaus angefallene Sozialkosten) durch Erlöse aus dem preisregulierten Bereich refinanziert werden sollte, stets genehmigt. So wurden bei der Ermittlung der nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten (Last # 2) für das Jahr 2001 die angefallenen Sozialversicherungsbeiträge der Deutschen Post für ihre Beamten von [40 % bis 45 %] der angefallenen Gehälter (88) mit der REK-Benchmark verglichen. Diese Benchmark besteht aus dem Arbeitgeberanteil der Beiträge zu Sozialversicherung, Unfallversicherung und Zusatzrentenversicherung, die zusammen [20 % bis 25 %] der angefallenen Gehälter ausmachen.
(334)
Diese Differenz zwischen den beiden Sätzen von [15 % bis 20 %] des angefallenen Beamtengehalts wurde in Last # 2 einbezogen und durch die Erlöse aus dem preisregulierten Bereich abgedeckt (vgl. Tabelle 2).
(335)
Aus wirtschaftlicher Sicht trägt die Deutsche Post daher keinen Beitragssatz zur Sozialversicherung von 33 % der angefallenen Gehälter, sondern lediglich einen Beitragssatz von [20 % bis 25 %]. Seit dem Jahr 2003 wird der verbleibende Teil von abhängigen Verbrauchern getragen, die Entgelte zahlen müssen, die die Sozialkosten der Deutschen Post für die Dienste, für die die Deutsche Post bis 2007 eine Exklusivlizenz hatte, bzw. für die Universaldienste, bei denen die Deutsche Post eine beherrschende Stellung innehat, abdecken.
(336)
Um den auf die angefallenen Gehälter angewandten Beitragssatz mit der Höhe der Sozialversicherungsbeiträge eines Wettbewerbers zu vergleichen, muss das angefallene Gehalt in das Bruttogehalt der Beamten umgewandelt werden.
(337)
Das angefallene Gehalt beträgt zwischen [85 % und 90 %] des Bruttogehalts der Beamten (89). Auf dieser Grundlage entsprechen [20 % bis 25 %] der angefallenen Gehälter [17,5 % bis 22,5 %] des Bruttogehalts.
(338)
Infolge der Begrenzung des Beitrags der Deutschen Post zum Pensionsfonds auf 33 % und der Genehmigung von Last # 2 durch die Postregulierungsbehörde zahlt die Deutsche Post somit Sozialversicherungsbeiträge von [17,5 % bis 22,5 %] des Bruttogehalts der Beamten.
VII.3.2.3. Vergleich
a) Der Zeitraum 1995-2002
(339)
Im Zeitraum 1995-2002 haben die Erlöse aus den von der Deutschen Post im reservierten Bereich angewandten Entgelte die tatsächliche wirtschaftliche Last ihres Beitrags zur Deckung ihrer Sozialkosten erheblich verringert. In Ermangelung eines eigens ausgewiesenen Elements der Entgelte kann die Kommission jedoch lediglich feststellen, dass die Höhe des Beitrags der Deutschen Post unterhalb des Benchmarksatzes blieb. Die Kommission ist weder in der Lage, die genaue Differenz zwischen diesen beiden Niveaus zu berechnen, noch kann sie eine Methode aufstellen, die den Mitgliedstaat dazu befähigen würde.
b) Der Zeitraum seit 2003
(340)
Im Hinblick auf den Vergleich des REK-Beitragssatzes mit dem Benchmarksatz ist festzustellen, dass der REK-Beitragssatz auf den angefallenen Beamtengehältern beruht, die im Vergleich zum Bruttogehalt der Privatangestellten eine zu niedrige Gehaltsgrundlage sind. Der REK-Beitragssatz muss daher als Prozentsatz der Bruttogehälter der Beamten neu berechnet werden.
(341)
Aus dem Vergleich für das Jahr 2006 ergibt sich, dass die nicht preisregulierten Dienste tatsächlich Sozialversicherungsbeiträge von [17,5 bis 22,5] % der Bruttogehälter der Beamten (bzw. [20 bis 25] % der angefallenen Beamtengehälter) getragen haben - gegenüber dem Benchmarksatz von 33,5 %. In Bezug auf die Sozialversicherungsbeitragssätze kam der Deutschen Post im Jahr 2006 damit ein komparativer Vorteil von [10 bis 15] % der Bruttogehälter der Beamten zugute.
Tabelle 7
Vergleich des REK-Beitragssatzes mit dem Benchmarksatz für den Sozialversicherungsbeitrag der Deutschen Post im Jahr 2006
Beitragssatz zur gesetzlichen Sozialversicherung
REK-Beitragssatz
Benchmarksatz für die Sozialbeitragslast der Deutschen Post
als prozentualer Anteil vom
Bruttogehalt der Privatangestellten
Bruttogehalt der Beamten
Bruttogehalt der Beamten
Arbeitgeberanteil
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Krankenversicherung
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Pflegeversicherung
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Arbeitslosenversicherung
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Rentenversicherung
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Arbeitnehmeranteil
20,50 %
Krankenversicherung
6,65 %
Pflegeversicherung
0,85 %
Arbeitslosenversicherung
3,25 %
3,25 %
Rentenversicherung
9,75 %
9,75 %
Zusatzrentenversicherung
[0 % bis 5 %]
Unfallversicherung
[0 % bis 5 %]
Beitragssatz
[17,5 % bis 22,5 %]
33,50 %
(342)
Nach Tabelle 97 beträgt der Benchmarksatz für die Deutsche Post 33,5 % des Bruttogehalts der Beamten und liegt um [10 bis 15] Prozentpunkte über der von der Deutschen Post tatsächlich getragenen Höhe.
(343)
Die Differenz von [10 bis 15] Prozentpunkten für das Jahr 2006 liegt über der [8 bis 13] % betragenden nominalen Differenz zwischen dem Benchmarksatz von 33,5 % und dem REK-Beitragssatz von [20 bis 25] %. Die Differenz umfasst eine Zusatzzahlung von [2 bis 3] Prozentpunkten, die dem Umstand Rechnung trägt, dass der nominale REK-Beitragssatz von [20 bis 25] % in ungerechtfertigter Weise auf dem angefallenen Gehalt der Beamten und nicht auf dem Bruttogehalt der Beamten, das dem Bruttogehalt der Privatangestellten entspricht, basiert.
VII.3.2.4. Vorläufige Schlussfolgerung zu Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit
(344)
Die Pensionssubvention, mit der der über den Sozialversicherungsbeitrag von 33 % der angefallenen Gehälter der Beamten der Deutschen Post hinausgehende Finanzierungsbedarf des Pensionsfonds gedeckt wird, ist aus den folgenden Gründen weder erforderlich noch verhältnismäßig:
1)
Zwischen 1995 und 2002 entstanden der Deutschen Post tatsächliche Kosten, die unter der Benchmark lagen; die genaue Differenz kann jedoch nicht ermittelt werden.
2)
Seit 2003 trug die Deutsche Post im Durchschnitt Kosten von rund [17,5 bis 22,5] % des Bruttogehalts ihrer Beamten, während die durchschnittliche Benchmark bei 32 % des Bruttogehalts der Beamten liegt; die restlichen Kosten wurden von den Nutzern getragen, da die nach der Preis-Cap-Regulierung genehmigten Erlöse die Last für nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten enthalten, die die verbleibenden [10 bis 15] % des Bruttogehalts der Beamten decken.
(345)
Für die unterschiedlichen Sätze seit 2003 gibt es zwei Erklärungen:
1)
Die gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträge, die Unternehmen in der Briefpost- und Paketzustellungsbranche zahlen, liegen bei 41 % der Bruttogehälter. Für einen Vergleich mit den Sozialbeiträgen der Deutschen Post für ihre Beamten ist eine Korrektur erforderlich, die dem Umstand Rechnung trägt, dass Beamte 30 % bis 50 % ihrer Gesundheits- und Pflegeausgaben selbst tragen. Dieser von den Beamten zu tragende Anteil ist gleichzusetzen mit dem Arbeitnehmeranteil zur Kranken- und Pflegeversicherung in Höhe von 7,5 % der Bruttogehälter.
2)
Der Beitrag der Deutschen Post wird auf der Grundlage des angefallenen Gehalts und nicht des Bruttogehalts von Beamten berechnet. Die Benchmark für die Beamten der Deutschen Post liegt deshalb bei 33,5 % des Bruttogehalts. Die darüber hinausgehende Entlastung ist prinzipiell weder erforderlich noch verhältnismäßig.
(346)
Für den Zeitraum 1995-2002 ist es nicht möglich, den Teil der Entlastung exakt zu ermitteln, der über das als erforderlich und verhältnismäßig akzeptierbare Maß hinausging. Ab 2003 beträgt dieser Anteil [10 bis 15] % des Bruttogehalts.
VII.3.2.5. Auswirkung des besonderen wettbewerblichen und regulatorischen Umfelds auf die Kriterien der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit
(347)
Bei der Würdigung der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Pensionssubvention muss jedoch berücksichtigt werden, dass es sich um ein besonderes wettbewerbliches und regulatorisches Umfeld handelt.
(348)
Wie in Abschnitt II.2.1 erläutert, verfügte die Deutsche Post bis zum 31. Dezember 2007 über eine Exklusivlizenz für die Beförderung bestimmter Briefsendungen. Sie war nach § 52 PostG 1997 bis zu diesem Datum mit der Universaldienstverpflichtung nach Kapitel 2 der Richtlinie 97/67/EG des Europäsichen Parlaments und des Rates (90) und § 11 PostG 1997 betraut. Seit dem 1. Januar 2008 erbringt die Deutsche Post Universaldienstleistungen auf freiwilliger Basis.
(349)
Solange die Deutsche Post die Exklusivlizenz für bestimmte Briefdienste innehatte, konnten ihre Wettbewerber auf diesem Teil des Postmarktes ihre Dienstleistungen nicht anbieten. Die Tatsache, dass die Postregulierungsbehörde es der Deutschen Post gestattete, mittels höherer Entgelte für preisregulierte Dienste denjenigen Teil der Postbeamten-Sozialkosten, der aus der Erbringung der unter die Exklusivlizenz fallenden Dienstleistungen entstanden war, vollumfänglich und über die Sozialbeiträge ihrer Wettbewerber hinausgehend zu refinanzieren, dürfte den Handel nicht in einem Maße beeinträchtigt haben, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
(350)
Die Universaldienstverpflichtung liegt in dem Umstand begründet, dass Postbetreiber im Falle eines Wettbewerbsmarkts bestimmte Dienste in ländlichen oder abgelegenen Gebieten entweder überhaupt nicht oder nur zu überhöhten Preisen anbieten. Deshalb muss nach Artikel 4 der Richtlinie 97/67/EG jeder Mitgliedstaat sicherstellen, dass den Nutzern ein Universaldienst zur Verfügung steht, der ständig und flächendeckend postalische Dienstleistungen einer bestimmten Qualität zu tragbaren Preisen für alle Nutzer bietet.
(351)
Diesbezüglich erlegt die deutsche Gesetzgebung allen Postbetreibern, die eine beherrschende Stellung auf einem Markt innehaben, für den die Universaldienstverpflichtung gilt, eine besondere Pflicht auf. Nach § 2 PDLV (91) müssen solche Anbieter von Postdienstleistungen die Leistungen auf diesem Markt allen Nutzern zu gleichen Bedingungen zur Verfügung stellen. Bislang hat nur die Deutsche Post eine solche marktbeherrschende Stellung inne und unterlag entsprechend dieser Pflicht.
(352)
Seit ihrer Privatisierung hat die Deutsche Post keine staatlichen Beihilfen als Ausgleich für die Erbringung von Universaldienstleistungen erhalten. Sie erhält jedoch aus den Erlösen der preisregulierten Dienstleistungen, für die sie eine marktbeherrschende Stellung innehat, einen Ausgleich für die durch die Gewährleistung des Universaldienstes anfallenden Kosten. Bei der Würdigung der Verhältnismäßigkeit und Erforderlichkeit der Pensionssubvention ist es nach Auffassung der Kommission angemessen, diesem Umstand Rechnung zu tragen.
(353)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass im Falle derjenigen Postbeamten-Sozialkosten, die aus der Erbringung von preisregulierten Dienstleistungen entstanden sind, die unter die Universaldienstverpflichtung fallen und für die die Deutsche Post eine marktbeherrschende Stellung innehat, der Umstand, dass die Postregulierungsbehörde zugestimmt hat, diese für die Erbringung der preisregulierten Dienstleistungen angefallenen Sozialkosten, selbst wenn diese Sozialkosten über das von ihren Wettbewerbern in der Regel getragene Niveau hinausgehen, vollumfänglich mittels höherer Entgelte zu finanzieren, dem Handel nicht in einem Maße beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Diese Schlussfolgerung liegt in dem besonderen wettbewerblichen und regulatorischen Umfeld begründet, in dem diese Dienstleistungen erbracht werden. Sie kann deshalb nicht auf andere Bereiche übertragen werden.
VII.3.3. Schlussfolgerung
(354)
Es kann der Schluss gezogen werden, dass die Deutsche Post ab 2003 für ihre Beamten, die in den nicht preisregulierten Dienstleistungsbereichen tätig waren, Sozialbeiträge entrichtet hat, die um 11 bis 14 Prozentpunkte unter den Beitragssätzen ihrer Wettbewerber lagen.
Abbildung 8
Komparativer Vorteil in Bezug auf den Sozialversicherungsbeitragssatz gegenüber nicht preisregulierten Diensten (Beitragssätze als prozentualer Anteil an den Bruttogehältern der Beamten)
[…]
(355)
Die niedrigen Sozialbeiträge sind weder erforderlich noch verhältnismäßig, um das Ziel einer schrittweisen Öffnung des Postdienstleistungsmarktes zu erreichen. Auf den betreffenden Märkten steht die Deutsche Post in scharfem Wettbewerb mit anderen Anbietern. Die Kommission vertritt daher die Auffassung, dass das niedrigere Sozialbeitragsvolumen den Handel in einem Maß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft; es kann deshalb nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden.
(356)
Der nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Teil der Pensionssubvention für die Zeit ab dem 1. Januar 2003 wird nach der folgenden Formel berechnet: Differenz zwischen dem Benchmarksatz und dem REK-Beitragssatz multipliziert mit der Summe der Bruttogehälter der in den nicht preisregulierten Diensten beschäftigen Beamten.
Tabelle 8
Formel zur Ermittlung der nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfe für die Zeit ab dem 1. Januar 2003
Nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe =
=
(Benchmarksatz - regulatorischer Beitragssatz)
×
Summe der Bruttogehälter der Beamten in nicht preisregulierten Diensten
(357)
Auf der Grundlage der verfügbaren Daten ergibt sich für den Zeitraum 2003-2010 in der Summe ein komparativer Vorteil von [500 bis 1 000] Mio. EUR (siehe Anhang). Während dieses Zeitraums ist der jährliche Betrag der nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfe aufgrund des rückläufigen Beamtenstands von […] Mio. EUR (2003) auf […] Mio. EUR (2010) gesunken.
VII.3.4. Gegenargumentation zum Vorbringen Deutschlands
(358)
Im Ausweitungsbeschluss 2011 äußerte die Kommission Zweifel an der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Pensionssubvention, da für die nicht preisregulierten Dienste Sozialbeitragssätze entrichtet wurden, die um 11 bis 14 % unter jenen privater Wettbewerber lagen. Im Ausweitungsbeschluss 2011 wurde der sich daraus ergebende jährliche Vorteil auf 100 Mio. EUR bis 200 Mio. EUR beziffert.
(359)
In ihrer Stellungnahme zum Ausweitungsbeschluss 2011 erhob Deutschland zwei Haupteinwände:
1)
Deutschland hält daran fest, dass der Benchmarksatz sich nur auf den Arbeitgeberanteil der Sozialversicherungsbeiträge stützen könne, da private Unternehmen gesetzlich nicht verpflichtet seien, den Arbeitnehmeranteil zu zahlen. Ferner sollte bei der Benchmark berücksichtigt werden, dass das Gehaltsniveau der Deutschen Post immer über dem „wettbewerblichen“ Niveau gelegen habe.
2)
Deutschland behauptet, dass die Kommission nicht nachgewiesen habe, dass die Erlöse aus den preisregulierten Universaldiensten ausreichten, um die geltend gemachten Lasten aufgrund nicht wettbewerbsüblicher Sozialkosten zu finanzieren.
VII.3.4.1. Die von der Kommission vorgenommene Einbeziehung der Arbeitnehmerbeiträge in den Benchmarksatz und der Verzicht auf eine Korrektur des Gehaltsniveaus auf ein „wettbewerbsübliches Gehalt“ sind berechtigt
(360)
Deutschland argumentiert, dass eine über dem Arbeitgeberanteil des Sozialversicherungsbeitragssatzes angesetzte Benchmark die Deutsche Post gegenüber den Wettbewerbern, die nur den Arbeitgeberanteil zu entrichten haben, benachteiligen würde.
(361)
In Bezug auf dieses erste Argument hält die Kommission fest, dass Beamte im Gegensatz zu Privatangestellten nicht verpflichtet sind, Beiträge zur Renten- und Arbeitslosenversicherung zu leisten. Daher müssen derartige Beiträge notwendigerweise in den Benchmarksatz einbezogen werden, um zu gewährleisten, dass die Deutsche Post und private Wettbewerber direkt bzw. indirekt Beiträge derselben Höhe tragen.
(362)
Des Weiteren hält Deutschland daran fest, dass der Benchmarksatz weder auf das Bruttogehalt der Beamten noch auf angefallene Gehälter der Beamten, sondern nur auf die „wettbewerbsüblichen“ Gehälter angewandt wird. In den REK 2002, 2007 und 2011 sollte sich nach Auffassung der Deutschen Post das „wettbewerbsübliche Gehalt“ nach dem ETV-Gehalt oder nach den Tarifverträgen für den Postsektor aus dem Jahr 2003 richten.
(363)
In der REK 2009 ist der Mindestlohn 2007, der noch unter dem ETV-Gehalt liegt, als „wettbewerbsübliches“ Gehalt angesetzt.
(364)
Nach Angaben Deutschlands ist die Basierung der Berechnung auf derartigen „wettbewerbsüblichen“ Gehältern erforderlich, damit die Sozialabgaben der Deutschen Post auf demselben Niveau liegen wie die ihrer Wettbewerber.
(365)
Die Kommission kann diesem Argument nicht folgen, da die Beihilfe auf das erforderliche Minimum beschränkt sein muss, damit gewährleistet ist, dass der allmähliche Übergang von einer weitgehend eingeschränkten Wettbewerbssituation zu echtem Wettbewerb auf Unionsebene unter annehmbaren wirtschaftlichen Bedingungen erfolgt.
(366)
Daher wäre es unverhältnismäßig, die Beihilfe in einem solchen Maß anzuheben, dass die Deutsche Post seit 1995 lediglich Sozialabgaben auf der Grundlage „wettbewerbsüblicher“ Gehälter zu finanzieren hätte, die den Arbeitsmarktbedingungen in früheren Jahren nicht Rechnung tragen. In der Wirtschaft ist es normal, das sich die Gehälter von Beschäftigten, die von den etablierten Unternehmen bzw. neuen Marktbeteiligten zu unterschiedlichen Zeitpunkten eingestellt wurden, unterscheiden.
(367)
In der Beihilfesache France Telecom (92) hat die Kommission das von Frankreich vorgebrachte Argument, bei den Sozialbeitragssätzen müsse auch der Tatsache Rechnung getragen werden, dass Beamte höhere Gehälter erhielten als das von Wettbewerbern beschäftigte Personal, ebenfalls zurückgewiesen. Die Kommission hat in diesem Zusammenhang betont, dass der etablierte Betreiber zum Zeitpunkt der Marktöffnung dank der Beamten über qualifizierte und kompetente Mitarbeiter verfügte, ohne die er seine Marktstellung nicht hätte behaupten können. Es ist ohnehin völlig künstlich, Nachteile des etablierten Postunternehmens einzeln herauszustellen und die beträchtlichen Vorteile, z. B. in Bezug auf Marktanteil, Bekanntheitsgrad und Kundenstamm, auszuklammern.
(368)
Ferner kann durch die Berechnungen der Deutschen Post nicht glaubhaft festgestellt werden, dass die Deutsche Post ohne die Verpflichtung, Beamte zu beschäftigen, die berechneten Einsparungen bei den Gehaltskosten erzielt hätte. Selbst in dem Fall, dass die Beamten 1995 tatsächlich in ein Angestelltenverhältnis übergegangen wären, ist weder festgestellt, wie viele Beamte 1995 durch Privatangestellte ersetzt worden wären, noch auf welcher Gehaltsstufe dies erfolgt wäre. Allein die große Anzahl der 1995 von der Deutschen Post beschäftigten Beamten (93) macht es unwahrscheinlich, dass es ab 1995 rechtlich und wirtschaftlich möglich gewesen wäre, alle Beamten durch ebenso produktive Privatangestellte mit niedrigeren Gehältern zu ersetzen.
(369)
Die Kommission weist deshalb die beiden Einwände Deutschlands in Bezug auf den Benchmarksatz und die Gehälter ab.
VII.3.4.2. Zum Vorbringen Deutschlands, dass die Erlöse aus den preisregulierten Diensten nicht ausreichten, um die geltend gemachten Lasten zu finanzieren
(370)
Deutschland macht geltend, dass die Kommission nur die Höhe der Sozialbeiträge für die nicht preisregulierten Dienste würdige und nicht überprüfe, ob die Gewinne aus den regulierten Universaldiensten zur Finanzierung der geltend gemachten Lasten ausreichten.
(371)
Deutschland verwendet zwei Argumentationslinien. Erstens habe die Kommission nicht bewiesen, dass die deutsche Regulierungsbehörde die von der Deutschen Post geltenden gemachten Lasten tatsächlich genehmigt hat. Zweitens, selbst wenn die Regulierungsbehörde diese Lasten genehmigt haben sollte, seien die Gewinne aus den preisregulierten Universaldiensten doch nicht hoch genug gewesen, um diese Lasten zu finanzieren. Deutschland übermittelte zwei Expertengutachten, ein Gutachten von Prof. Weber und die gutachtliche Stellungnahme von CTcon, um darzulegen, dass die Erlöse aus den preisregulierten Diensten nicht ausreichten, um die geltend gemachten Lasten aufgrund nicht wettbewerbsüblicher Sozialkosten zu decken und die Deutsche Post folglich für die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten unterkompensiert worden sei.
a) Die Maßgrößenentscheidungen von 2002, 2007 und 2011 beruhen auf den von der Deutschen Post vorgelegten REK und genehmigen alle geltend gemachten Lasten
(372)
Es ist durch entsprechende Unterlagen belegt, dass die Postregulierungsbehörde seit der Maßgrößentscheidung 2002 die Lasten der Deutschen Post genehmigt und die regulierten Entgelte entsprechend festgelegt hat, um diese Lasten zu decken. Die Maßgrößenentscheidungen von 2007 und 2011 bestätigen außerdem, dass die Postregulierungsbehörde dem Ansuchen der Deutschen Post stattgab und genehmigte, dass die geltend gemachten nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten aus den Erlösen der preisregulierten Dienste finanziert wurden.
b) Das Gutachten von Professor Weber untermauert nicht das Vorbringen, dass die Erlöse aus den preisregulierten Universaldiensten nicht ausreichten, um die von der Deutschen Post geltend gemachten Lasten zu decken
(373)
Das Gutachten von Professor Weber bezieht sich auf den Zeitraum 1995-2010 und hält fest, dass der Deutschen Post nicht nur die Pensionssubvention gewährt, sondern dass auch deren Last # 2 vollständig aus den Erlösen aus den preisregulierten Diensten gedeckt wurde (eine ausführliche Beschreibung des Gutachtens findet sich in Abschnitt VI.1.4.2a)).
(374)
Im Zuge der Würdigung des Gutachtens sei zunächst an die Maßstäbe der Entgeltgenehmigung nach § 20 Absatz 2 PostG 1997 erinnert. Danach muss die Maßgröße die Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung sowie die Lasten aufgrund der Kosten einer flächendeckenden Versorgung mit Postdienstleistungen und die Kosten aus der Übernahme von Versorgungslasten für die Beschäftigten, die aus der Rechtsnachfolge der Deutschen Bundespost entstanden sind, angemessen berücksichtigen.
Tabelle 9
Preisfestsetzung nach § 20 Absatz 2 PostG 1997
Maßgröße für die regulierten Dienste =
=
Kosten der effizienten Bereitstellung regulierter Dienste + Lasten
=
Gesamtkosten der regulierten Dienste + Lasten aus den nicht regulierten Diensten
(375)
Die Postregulierungsbehörde muss die regulierten Entgelte so ansetzen, dass die Erlöse die Kosten der „effizienten Bereitstellung“ der preisregulierten Dienste und die genehmigten Lasten decken. Etwas anders ausgedrückt heißt dies, dass die regulierten Entgelte nicht nur die Gesamtkosten der preisregulierten Dienste vollumfänglich decken, und zwar unabhängig davon, ob diese als „Lasten“ oder „Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung“ ausgewiesen sind, sondern auch den Teil der Lasten, die aus den nicht preisregulierten Diensten erwachsen. Mit § 20 Absatz 2 PostG 1997 ist sichergestellt, dass die genehmigten Lasten vollumfänglich durch die Erlöse aus den preisregulierten Diensten gedeckt sind. Entgegen dem Vorbringen Deutschlands ist also gesetzlich dafür gesorgt, dass durch die Übernahme nicht wettbewerbsüblicher Sozialkosten für Beschäftigte in den nicht preisregulierten Diensten keine Unterkompensation für die preisregulierten Dienste entsteht.
(376)
Zunächst werden in dem Gutachten die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten für Beamte als Differenz zwischen allen Sozialkosten der Deutschen Post für ihre Beamten (Zahlungen an den Pensionsfonds sowie Gesundheitskosten, Unfallversicherung und sonstige Versicherungsleistungen) und den Arbeitgeberbeiträgen zur Renten-, Kranken und Pflegeversicherung unter Zugrundelegung des Mindestlohns 2007 definiert. In einem zweiten Schritt wird diese Differenz der Last # 2 gegenübergestellt.
(377)
Das Gutachten von Professor Weber ist in zweierlei Hinsicht angreifbar: Erstens sind die nicht wettbewerbsüblichen Kosten übertrieben hoch angesetzt. Zweitens wird übersehen, dass deshalb die nicht wettbewerbsüblichen Kosten auch Kosten enthalten, für die die Deutsche Post Ausgleichszahlungen erhalten hat, die nicht für Last # 2, sondern unter anderen Positionen ausgewiesen sind. Im Einzelnen sei auf folgende Schwachpunkte hingewiesen:
(378)
Erstens werden im Gutachten die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten anhand des Arbeitgeberanteils an den Sozialversicherungsbeiträgen ermittelt, Last # 2 wird jedoch auf der Grundlage des REK-Beitragssatzes ermittelt. Da der REK-Beitragssatz höher ist als der Arbeitgeberanteil an den Sozialversicherungsbeiträgen, sind die im Gutachten ermittelten nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten höher als Last # 2. Das Gutachten berücksichtigt folglich nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten, die die Postregulierungsbehörde als Kosten der „effizienten Bereitstellung“ betrachtet.
(379)
Zweitens wird im Gutachten nicht berücksichtigt, dass in der Last # 1 (wettbewerbsübliche Lohnkosten) auch ein Teil der nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten enthalten ist (z. B. aufgrund der Unterschiede zwischen den angefallenen Gehältern und der Benchmark für das „wettbewerbsübliche“ Lohnniveau) und dass diese somit aus der Last # 1 finanziert werden. Weitere Sozialkosten, die im Gutachten berücksichtigt wurden, werden durch andere Lasten gedeckt (z. B. fallen die Zahlungen an die BAnstPT unter die Last # 6) und werden folglich ausgeglichen. Während die Summe aller für die Beamten angefallenen Sozialkosten aufgeführt ist, wurde nicht angeführt, dass nicht wettbewerbsübliche Kosten auch durch andere Lasten als # 2 gedeckt werden.
(380)
Drittens sollte bedacht werden, dass in Last # 2 die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten für Beamte wie auch Privatangestellte enthalten sind. Die Sozialversicherungsbeiträge für die Privatangestellten waren vor 2003 höher als der REK-Benchmarksatz, da in diesen Kosten auch Zinsen in Höhe von rund […] Mio. EUR für die Zusatzrentenversicherung der Privatangestellten enthalten waren. Seit 2003 werden diese Zinskosten den finanziellen Kosten zugerechnet, und die angefallenen Sozialkosten für Privatangestellte liegen seitdem unter dem REK-Benchmarksatz.
(381)
Da im Gutachten die gesamte Last # 2 als Ausgleich für die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten herangezogen wird, erwuchs für die Zeit vor 2003 eine übermäßige Entlastung und seit 2003 eine unzureichende Entlastung für die Sozialkosten der Beamten. Um den angemessenen Ausgleich aus Last # 2 für die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten für Beamte ermitteln zu können, sind bei Last # 2 entsprechend Beamte und Privatangestellte gesondert zu betrachten.
(382)
Die im Gutachten ermittelte Unterkompensation ist folglich irreführend, da nicht berücksichtigt wurde, dass die geltend gemachten nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten nicht nur durch Last # 2 gedeckt sind und die Postregulierungsbehörde einen höheren Anteil der Sozialkosten als Kosten der „effizienten Bereitstellung“ betrachtet hat. Bei angemessener Korrektur der Fehler im Gutachten bezüglich des Ausgleichs gleichen sich die Lasten und die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten, wie in § 20 Absatz 2 PostG 1997 gefordert, genau aus.
(383)
Deutschlands Einwand, die Kommission habe in ihrem Ausweitungsbeschluss 2011 den Fehler gemacht, nur den komparativen Vorteil für den nicht preisregulierten Bereich zu ermitteln, muss deshalb abgewiesen werden, denn nach § 20 Absatz 2 PostG 1997 muss die Postregulierungsbehörde die Maßgröße so festsetzen, dass die Erlöse der preisregulierten Dienste die Kosten der effizienten Bereitstellung preisregulierter Dienste und die genehmigten Lasten decken.
c) Kein Nachweis für eine Unterkompensation der nicht wettbewerbsüblichen Kosten auf der Grundlage des WIK-Gutachtens
(384)
Unter Bezugnahme auf die REK 2009 hält Deutschland daran fest, dass die Deutsche Post seit 1990 für ihre preisregulierten Dienste erhebliche Defizite auswies, da die Erlöse aus dem regulierten Bereich durch die Kosten für die preisregulierten Dienste sowie die Nettokosten der Erfüllung der Universaldienstverpflichtung (94) aufgezehrt wurden. Auch aus diesem Grund weist Deutschland also die Argumentation der Kommission zurück, dass die Gewinne aus den preisregulierten Diensten ausgereicht hätten, um die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten für die nicht preisregulierten Dienste zu finanzieren.
(385)
Die Kommission hält diesbezüglich erstens fest, dass aus den Entscheidungen der Postregulierungsbehörde seit 2003 klar hervorgeht, dass sie einen Teil der Erlöse aus den preisregulierten Diensten als Ausgleich für Last # 2 ausgewiesen hat. Das Bestehen dieses Beitrags aus den Erlösen aus den preisregulierten Diensten geht folglich klar und deutlich aus den Entscheidungen der Postregulierungsbehörde hervor.
(386)
Zweitens ist im Gegensatz zu der REK 2009 im WIK-Gutachten dargelegt, dass die preisregulierten Dienste seit 2000 beträchtliche positive Gewinnspannen von mehr als [6,5 bis 8,5] % des Umsatzes erzielten.
Abbildung 9
Berechnung des ROS für die preisregulierten Dienste auf der Grundlage des WIK- Gutachtens
[…]
Erläuterung:
Die Berechnungen beruhen auf den im WIK-Gutachten vorgenommenen Anpassungen der REK 2009. Des Weiteren wird davon ausgegangen, dass die preisregulierten Dienste alle Verluste der nicht preisregulierten Universaldienstleistungen decken. Der niedrigere Gewinn im Jahr 2007 ist vor allem auf eine außergewöhnlich hohe Abschreibung für das Immobilien-Portfolio zurückzuführen.
(387)
Die höheren Gewinne seit 2000 stehen in direkter Verbindung zu der Senkung der nach dem Pensionsgesetz 1995 festgelegten Pensionsversicherungsbeiträge: Während die Deutsche Post 1999 eine jährliche Pauschalzahlung von 2,045 Mrd. EUR leistete, lag der entsprechende Beitrag im Jahr 2000 bei nur noch rund 735 Mio. EUR (33 % der angefallenen Beamtengehälter). Da die Postregulierungsbehörde die regulierten Entgelte 2000 nicht im Einklang mit den geringeren Pensionsbeiträgen nach unten korrigierte, erhöhten sich die Gewinne der Deutschen Post erheblich. Der erwirtschaftete Gewinn blieb auch nach der Maßgrößenentscheidung 2002 auf einem hohen Niveau, da die regulierten Entgelte nicht stark genug gesenkt wurden, um den Kosten der preisregulierten Dienste zu entsprechen.
(388)
In Bezug auf Deutschlands Kritik an dem WIK-Gutachten vertritt die Kommission die Auffassung, dass das Gutachten einen zutreffenderen Einblick in die wirtschaftliche Lage der Deutschen Post im Allgemeinen und die Gewinne der preisregulierten Dienste im Besonderen gibt als die REK 2009. Dies lässt sich wie folgt begründen.
i) Angemessenere Zuweisung der Kosten zu den kommerziellen Diensten
(389)
Nach dem Chronopost-Urteil müssen die kommerziellen Dienste ihre direkten Kosten selbst tragen und einen angemessenen Beitrag zur den Gemeinkosten leisten. Die angemessene Zuweisung der Kosten auf die verschiedenen Dienste kann entweder anhand externer Benchmarks (z. B. Marktpreise) oder interner Kostendaten nachgewiesen werden (95).
(390)
Die REK 2009 stützt sich auf den Grundsatz in § 20 Absatz 2 PostG 1997, dem zufolge den nicht preisregulierten Diensten nur die Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zugewiesen dürfen, während alle Lasten (z. B. zusätzliche Kosten aus der Übernahme von Versorgungslasten für die POSTDIENST-Beschäftigten und Nettokosten der Universaldienstverpflichtung) aus den Erlösen der preisregulierten Dienste finanziert werden müssen. Im WIK-Gutachten wird jedoch nach Prüfung der REK 2009 im Vergleich zur Rentabilität privater Wettbewerber festgestellt, dass die Deutsche Post den preisregulierten Diensten einen zu großen Anteil der Lasten und den kommerziellen Diensten nicht ausreichend Kosten zuweist.
(391)
Eine Prüfung der geltend gemachten „wettbewerbsüblichen“ Benchmarks, die die Deutsche Post herangezogen hat, um die einzelnen Lasten zu berechnen, bestätigt die Ergebnisse des WIK-Gutachtens: Wie bereits aufgezeigt, ist der REK-Beitragssatz zur Berechnung der Last #2 (nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten) im Vergleich zu den gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträgen, die private Wettbewerber zahlen müssen, eine zu niedrige Benchmark. Zudem handelt es sich z. B. bei der Infrastrukturlast Filialen um eine rein hypothetische Benchmark, da nicht nachgewiesen werden kann, dass die Deutsche Post ohne die Universaldienstverpflichtung seit 1990 keine eigenen Postfilialen mehr betrieben hätte. Ebenso kann nicht nachgewiesen werden, dass die Deutsche Post ab 1990 ausschließlich mit Mitarbeitern hätte arbeiten können, denen sie lediglich Gehälter in Höhe des Mindestlohns 2007 hätte zahlen müssen.
(392)
Die Kommission kommt deshalb zu dem Schluss, dass das das WIK-Gutachten für die Ermittlung der Kosten, die den kommerziellen Diensten zuzurechnen sind, als Grundlage besser geeignet ist.
(393)
Die Kostenbewertung muss außerdem nach den Richtlinien 97/67/EG und 2006/111/EG den allgemeinen Rechnungslegungsgrundsätzen entsprechen. Weder die erhöhten Abschreibungskosten noch die höher angesetzten zusätzlichen Pensionskosten sind in den Jahresabschlüssen der Deutschen Post enthalten. Solche Kosten - und das gilt sowohl für die Deutsche Post als auch für ihre Wettbewerber - werden normalerweise aus dem Bilanzgewinn eines Unternehmens finanziert. Eine Neubewertung nach oben würde die Deutsche Post deshalb gegenüber ihren Wettbewerbern bevorteilen.
ii) Benchmarking zur Ermittlung des angemessenen Gewinns unter Berücksichtigung der Risikoposition der Deutschen Post
(394)
Die von der Deutschen Post seit 2000 erzielten Gewinne lagen deutlich über dem ROS-Median von 3,48 % im WIK-Gutachten und dem unteren ROS von 6,1 % des Deloitte-II-Gutachtens. Das Vorbringen Deutschlands, wonach die Deutsche Post so hohe Verluste erlitten habe, dass sie die Lasten aus den Erlösen der preisregulierten Dienste nicht habe tragen können, kann deshalb nicht akzeptiert werden.
(395)
Ausserdem muss das Deloitte-II-Gutachten, das sich auf eine kleine Vergleichsgruppe von hauptsächlich multinationalen Expresspaketdiensten (u. a. UPS, FedEx, TNT Express) stützt, kritisch betrachtet werden. Bei der im Deloitte-II-Gutachten ausgesprochenen Empfehlung für eine angemessene Gewinnspanne einen unteren ROS von 6,1 % und einen ROS-Median von 7,4 % zugrunde zu legen, bleibt die Tatsache unberücksichtigt, dass das Geschäft der Deutschen Post nicht nur wesentlich weniger kapitalintensiv, sondern auch risikoärmer ist:
1)
Internationale Expresspaketdienste werden nicht von der Deutschen Post selbst, sondern nur von ihren DHL-Tochtergesellschaften erbracht.
2)
Für die Briefdienste, mit denen die Deutsche Post 75 % ihrer Erlöse erwirtschaftet, muss im Vergleich zu multinationalen Paketdiensten erheblich weniger Kapital investiert werden, da die Gehälter der Briefzusteller den größten Kostenposten bilden. Expresspaketdienste müssen erheblich höhere Investitionen in kapitalintensive Ausrüstung tätigen (96).
3)
Die beherrschende Stellung der Deutschen Post auf dem Briefmarkt entstand und festigte sich aufgrund der Exklusivlizenz, die der Deutschen Post einen gesicherten Kundenstamm verschaffte, ohne dass sie größere Investitionen in Marketing oder Markennamen tätigen musste. Die multinationalen Paketdienste mussten sich ihre Position dagegen auf jedem nationalen Markt von Grund auf erarbeiten und haben auf eigenes Risiko und auf eigene Kosten einige der bekanntesten Marken (97) geschaffen.
4)
Die Markt- und Kostenrisiken der Deutschen Post wurden durch staatliche Maßnahmen (98) abgesichert. Die Preisregulierung hat besonders dafür gesorgt, dass alle Lasten der nicht preisregulierten Dienste (99) abgedeckt wurden.
(396)
Im WIK-Gutachten wird deshalb korrekterweise eine unter der Deloitte-II-Spanne liegende Benchmark für den Gewinn angewandt, um der im Vergleich zu multinationalen Expresskurierdiensten geringeren Kapitalintensität und den niedrigeren Risiken der Geschäftstätigkeiten der Deutschen Post in angemessener Weise Rechnung zu tragen. Das exakte Niveau der Gewinn-Benchmark zu ermitteln, erübrigt sich jedoch, da die durchschnittlich erzielten ROS-Margen von 8,3 % bereits über dem in dem Deloitte-II-Gutachten geschätzten unteren ROS von 6,1 % liegen. Selbst anhand des von Deutschland selbst vorgelegten Expertengutachtens konnte nicht festgestellt werden, dass die Deutsche Post seit 2000 einen zu niedrigen Ausgleich erhalten hätte.
(397)
In jedem Fall ist Deutschlands Kritik am WIK-Gutachten kaum nachzuvollziehen, weil der ROS-Median von 3,48 % nicht über dem Gewinnniveau liegt, dass die Postregulierungsbehörde und die Deutsche Post selbst als angemessen einstufen. Einerseits ergibt sich aus der ROS-Benchmark von 3,48 % absolut gesehen ein höherer Gewinn als die von der Deutschen Post in ihren REK geltend gemachten und von der Regulierungsbehörde genehmigten Kapitalkosten (z. B. Kosten für […] und […]) (siehe Abschnitt IV.4.3). Andererseits bewegt sich der im WIK-Gutachten genannte ROA-Median von 7,66 % in einem ähnlichen Bereich wie die Kapitalrendite, die die Deutsche Post […].
(398)
Deutschlands Verweis auf angemessene Gewinnspannen im Bahn- und Busverkehr (Umsatzrenditen von 7 % - 8 %) haben keinen Einfluss auf die Schlussfolgerungen zum Benchmarking zur Feststellung des angemessenen Gewinns. Diese Wirtschaftszweige sind kapitalintensiver und erfordern deshalb zur Deckung der Kapitalkosten höhere Umsatzrenditen. An diesen Zahlen wird im Gegenteil deutlich, dass die Benchmark für den angemessenen Gewinn im Deloitte-II-Gutachten eher dem durchschnittlichen ROS eines kapitalintensiven als eines beschäftigungsintensiven Wirtschaftszweigs entspricht.
d) Schlussfolgerungen
(399)
Die Kommission muss das Vorbringen Deutschlands zurückweisen, wonach die Erlöse aus dem preisregulierten Bereich nicht ausreichten, um die für nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten geltend gemachten Lasten zu decken. Das Vorbringen Deutschlands lässt sich weder durch das von Deutschland übermittelte Expertengutachten noch durch die REK 2009 untermauern.
(400)
Dagegen ist durch die Maßgrößenentscheidungen von 2002, 2007 und 2011 eindeutig dokumentiert, dass die Postregulierungsbehörde den Ausgleich für die geltend gemachten Lasten aus den Erlösen der preisregulierten Dienste stets genehmigt hat.
VII.3.5. Aufhebung der nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfen ab dem 1. Januar 2003
(401)
Wenn die Kommission die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt festgestellt hat, ist sie nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs befugt zu entscheiden, dass der betreffende Staat sie aufzuheben oder umzugestalten hat (100). Nach dieser Rechtsprechung dient eine solche Verpflichtung der Wiederherstellung der früheren Lage (101). In diesem Zusammenhang stellte der Gerichtshof fest, dass dieses Ziel erreicht ist, wenn der Empfänger die rechtswidrigen Beihilfen zurückgezahlt hat und damit den Vorteil verloren hat, den er auf dem Markt gegenüber seinen Mitbewerbern besaß, und die Lage vor Zahlung der Beihilfe wiederhergestellt ist (102).
(402)
Im Sinne dieser Rechtsprechung ist in Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 Folgendes festgelegt: „In Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet die Kommission, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern […]. Die Kommission verlangt nicht die Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde.“
(403)
Die Kommission stellt des Weiteren fest, dass sich die Ausweitungsentscheidung 2007 und der Ausweitungsbeschluss 2011 auf den Zeitraum 1990-2007 beziehen. Bei der Pensionssubvention handelt es sich jedoch um eine fortlaufende, über 2007 hinausgehende Beihilferegelung. So wurde auch der Ausgleich für die Lasten aus den Erlösen der preisregulierten Dienste 2007 nicht eingestellt. Entsprechend enthielt die Mitteilung Deutschlands vom 2. Januar 2012 Angaben zur Pensionssubvention und zu den einschließlich 2010 erwirtschafteten preisregulierten Erlösen. Die Kommission kommt deshalb zu dem Schluss, dass die Rückforderung des nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Anteils der Pensionssubvention nicht beim Jahr 2007 enden, sondern bis zum Datum der Bekanntgabe dieses Beschlusses reichen sollte.
(404)
Hinsichtlich der Berechnung des Beihilfeelements, die der Deutschen Post vorliegt, ist hervorzuheben, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs keine Bestimmung des Unionsrechts von der Kommission verlangt, bei der Anordnung der Wiedereinziehung einer mit dem Binnenmarkt für unvereinbar erklärten Beihilfe den genauen Betrag der zu erstattenden Beihilfe festzusetzen. Es genügt, dass der Beschluss der Kommission Angaben enthält, die es ihrem Adressaten ermöglichen, ohne übermäßige Schwierigkeiten diesen Betrag selbst zu bestimmen (103).
(405)
Die nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfen müssen nach der Formel in Tabelle 8 auf der Grundlage des REK-Beitragssatzes und des Benchmarksatzes (siehe Definition im Anhang sowie Tabelle 7) sowie auf der Grundlage des Bruttogehalts der Beamten (siehe Definition in Tabelle 6) berechnet werden. Auf die jedes Jahr gewährten rechtswidrigen Beihilfen sollten bis zur Rückzahlung Zinsen erhoben werden. Die Zinsen sollten nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission vom 21. April 2004 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (104) berechnet werden.
(406)
Die Berechnungen im Anhang, mit denen die rechtswidrigen Beihilfen für die Jahre 2003 bis 2010 (ohne Zinsen) ermittelt wurden, stützen sich auf die Annahme, dass die Beamten zu gleichen Anteilen im Bereich der preisregulierten und der nicht preisregulierten Dienste tätig waren. Die verfügbaren Daten sagen nichts über die genaue Anzahl der Beamten aus, die im Bereich der preisregulierten und der nicht preisregulierten Dienste arbeiteten. Deshalb wird davon ausgegangen, dass die Erlösanteile aus preisregulierten und nicht preisregulierten Diensten ein verlässlicher erster Näherungswert zur Aufteilung der Gehaltskosten sind.
(407)
Genauere Daten können somit zu genaueren Berechnungen führen und die Ergebnisse verändern. Deutschland hat kürzlich neue Daten zu der Summe der Beamtengehälter in den nicht preisregulierten Diensten zwischen 1995 und 2007 vorgelegt. Diese Daten deuten darauf hin, dass die Summe der Beamtengehälter mittels einer Aufteilung anhand der in den REK angegebenen Personalkosten der Deutschen Post geschätzt werden sollten. Ein solcher Ansatz könnte im Vergleich zu den Schätzungen anhand der Aufteilung nach Erlösanteilen eine niedrigere Summe für die Beamtengehälter ergeben. Am 2. Januar und am 19. Januar 2012 übermittelte Deutschland Stellungnahmen, die darauf hindeuten, dass die relative Aufteilung der Lasten innerhalb der preisregulierten Dienste und zwischen den preisregulierten und den nicht preisregulierten Diensten - zumindest was die Maßgrößenentscheidung von 2011 angeht - geändert wurde. Laut diesen Angaben sollte offenbar ab 2008 ein Teil der Lasten den nicht preisregulierten Diensten zugeordnet werden. Beim Vollzug dieses Beschlusses wird der genaue Betrag der rechtswidrigen Beihilfen unter Berücksichtigung dieser Erwägungen gemeinsam mit Deutschland berechnet.
(408)
Trotz aller Bemühungen konnte die Kommission keine verlässlichen Zahlen für die zwischen 1995 und 2002 gewährten rechtswidrigen Beihilfen ermitteln. Es scheint auch nicht möglich, in diesem Beschluss Berechnungsparameter anzugeben, die so exakt wären, dass der Mitgliedstaat während der Durchführung des Beschlusses (allein oder in Zusammenarbeit mit der Kommission) die endgültigen Berechnungen vornehmen könnte. Unter diesen besonderen Umständen stehen nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 die Verteidigungsrechte des Mitgliedstaats sowie der Grundsatz der Rechtssicherheit einer Rückforderung entgegen, denn nach dieser Bestimmung „[verlangt die] Kommission nicht die Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde“.
(409)
Deshalb sollte die Rückforderung am 1. Januar 2003 beginnen und zu dem Zeitpunkt enden, zu dem der komparative Vorteil für die nicht preisregulierten Dienste nicht mehr besteht.
(410)
Für die Zeit ab dem Tag der Bekanntgabe dieses Beschlusses ist sicherzustellen, dass das Niveau der gehaltsbezogenen Sozialversicherungsbeiträge, die die Deutsche Post für ihre Beamten zahlt, nicht unter dem für Privatangestellte geltenden Beitragsniveau ihrer Wettbewerber liegt. Bei dem Vergleich ist jeder Ausgleich zu berücksichtigen, den die Deutsche Post auf der Grundlage der Preisregulierung nach § 20 PostG erhält.
VIII. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER STAATLICHEN AUSGLEICHSZAHLUNGEN
VIII.1. Vorliegen einer Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(411)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“ Um ermessen zu können, ob eine Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt, muss die Kommission prüfen, ob folgende Kriterien erfüllt sind: Die Maßnahme ist dem Staat zuzurechnen und es werden staatliche Mittel verwendet, bestimmten Unternehmen oder Branchen wird ein Vorteil gewährt, der den Wettbewerb verfälscht, und durch die Maßnahme wird der Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
(412)
Bei den staatlichen Ausgleichszahlungen handelt es sich um staatliche Mittel, da sie nach § 37 bzw. 40 PostVerfG 1989 und § 2 PostUmwG 1994 gewährt und aus Mitteln des öffentlichen Unternehmens TELEKOM finanziert wurden.
VIII.1.1. Aus den staatlichen Ausgleichszahlungen erwachsender finanzieller Vorteil
VIII.1.1.1. Deutschlands Vorbringen, die Ablieferungen seien als Sonderlast zu betrachten
(413)
Deutschland bringt vor, die staatlichen Ausgleichszahlungen hätten lediglich einen Ausgleich für die Ablieferungen dargestellt, bei denen es sich um Kosten gehandelt habe, die private Wettbewerber normalerweise nicht zu tragen gehabt hätten. Nach Auffassung Deutschland handelt es sich bei den Ablieferungen um eine Abgabe „sui generis“, die weder als Steuer noch als Dividende eingestuft werden kann.
(414)
Die Deutsche Post musste die Ablieferungen in Höhe von zwischen 6,6 % und 10 % des Umsatzes von 1924 bis 1995 entrichten. Dem KPMG-Gutachten zufolge hat das Bundesverfassungsgericht die Rechtsnatur der Ablieferungen in seinem Urteil vom 22. März 1984 nicht abschließend beurteilt, sie aber zu den „Erwerbseinkünften des Bundes“ gerechnet. Die Ablieferungen wurden ferner als „Kosten der Leistung“ eingestuft, die die Deutsche Post für die Erbringung ihrer Leistungen entrichten musste.
(415)
Obgleich das Bundesverfassungsgericht nicht genau definiert hat, inwieweit die Ablieferungen als Ersatz für eine Steuer oder eine Dividende anzusehen sind, wird klar, dass die Ablieferungen zu Einkünften für den Bundeshaushalt führten.
(416)
Erstens haben in der Vergangenheit zahlreiche Mitgliedstaaten die Erlöse des Post- und Telekommunikations-Monopols als Einnahmequelle für den Staatshaushalt genutzt. Da die BUNDESPOST und ihre Vorgängerinnen bis 1995 als öffentliche Unternehmen nicht der allgemeinen Steuerpflicht unterlagen, wurde die Erhebung einer Abgabe „sui generis“ eingesetzt, damit auch aus diesen Bereichen Einkünfte an den Bund flossen. Ferner war es auch in ökonomischer Hinsicht sinnvoll, Abgaben auf diese Monopole zu erheben. Die Nutzer waren bereit, höhere Entgelte zu akzeptieren, ohne ihre Nutzung der Leistungen stark einzuschränken, so dass hohe Einkünfte für den Bundeshaushalt erzielt werden konnten.
(417)
Zweitens war die Deutsche Post anders als Privatunternehmen weder unmittelbar oder mittelbar steuerpflichtig noch hatte sie Dividenden für das bereitgestellte Eigenkapital zu zahlen. Daher waren die Ablieferungen die einzige Möglichkeit für den Bund, um - sei es in seiner Rolle als Steuerbehörde oder in seiner Rolle als Anteilseigner - Einkünfte aus der Deutschen Post zu erzielen. Ob die Ablieferungen den Definitionen bestimmter Steuer- oder Dividendensysteme genau entsprechen, ist in diesem Zusammenhang nicht von Belang. In jedem Fall handelte es sich bei den Ablieferungen um Zahlungen, die die Deutsche Post seit 1924 zu leisten hatte und die zu Einkünften für den Bund führten.
(418)
Abschließend kann festgestellt werden, dass die Verpflichtung zur Zahlung der Ablieferungen im Einklang mit dem öffentlichen Zweck stand, aus einem staatlichen Monopol Einkünfte für den Bund zu erzielen, ob nun in Form von Steuern oder von Dividenden. Folglich stellten die Ablieferungen normale Kosten dar, die die Deutsche Post aus ihren eigenen Mitteln zu finanzieren hatte.
VIII.1.1.2. Deutschlands Vorbringen, die staatlichen Ausgleichszahlungen seien mit dem Verhalten eines privaten Kapitalgebers vereinbar
(419)
Deutschland bringt vor, bei der Gewährung der staatlichen Ausgleichszahlungen teilweise wie ein privater Kapitalgeber gehandelt zu haben, da mit den Zahlungen gewinnbringende Investitionen in das Netz der Deutschen Post finanziert worden seien.
(420)
Da jedoch nicht Anlagepläne, sondern die aufgelaufenen Verluste die Grundlage für die staatlichen Ausgleichszahlungen bildeten, ist offenkundig, dass eine solche Anlagestrategie von keinem privaten Kapitalgeber verfolgt worden wäre.
(421)
Folglich ist der Deutschen Post aus den staatlichen Ausgleichszahlungen ein finanzieller Vorteil erwachsen.
VIII.1.1.3. Deutschlands Vorbringen, es handele sich um einen Ausgleich der Nettokosten der Universaldienstverpflichtung
(422)
Deutschland bringt vor, die staatlichen Ausgleichszahlungen stellten keine staatliche Beihilfe dar, da sie die Nettokosten der Universaldienstverpflichtung ausglichen.
(423)
Der Gerichtshof hat im Altmark-Urteil (105) festgestellt, dass Ausgleichszahlungen als Gegenleistung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen keine staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 107 AEUV darstellen, wenn die nachstehenden vier Voraussetzungen erfüllt sind: Erstens muss das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut worden sein, die außerdem klar definiert sein müssen. Zweitens müssen die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufgestellt worden sein. Drittens darf der Ausgleich nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken. Viertens ist dann, wenn die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, im konkreten Fall nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, das die Auswahl desjenigen Bewerbers ermöglicht, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann, die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen hätte, das angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist.
(424)
Da die Deutsche Post nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge ausgewählt wurde und Deutschland nicht nachgewiesen hat, dass es sich bei der Deutschen Post um ein gut geführtes Unternehmen handelte, ist die vierte der im Altmark-Urteil genannten Voraussetzungen nicht erfüllt.
VIII.1.2. Schlussfolgerungen zum Vorliegen einer Beihilfe
(425)
Die staatlichen Ausgleichszahlungen wurden aus staatlichen Mitteln gewährt und entlasteten die Deutsche Post von Kosten, die Privatunternehmen normalerweise zu tragen haben. Deutschland konnte nicht nachweisen, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen die Altmark-Kriterien erfüllen und folglich nicht als staatliche Beihilfe einzustufen sind.
(426)
Aus den in VII.1.2 erläuterten Gründen sind die staatlichen Ausgleichszahlungen geeignet, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zu beeinträchtigen.
(427)
Daher gelangt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
VIII.2. Beihilferechtliche Würdigung bestehender Beihilfen nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV
(428)
Die staatlichen Ausgleichszahlungen wurden mit § 37 Absätze 2 und 3 PostVerfG 1989 eingeführt und stellen daher eine neue Beihilfemaßnahme dar.
VIII.3. Beihilferechtliche Würdigung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV
(429)
Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV die Vorschriften dieses Vertrages, insbesondere die Wettbewerbsregeln. Allerdings sieht der Vertrag eine Ausnahme von den Vertragsbestimmungen für den Fall vor, dass eine Reihe von Voraussetzungen erfüllt sind: So muss erstens der Staat ein Unternehmen mit der Erfüllung einer bestimmten Aufgabe offiziell betrauen. Zweitens muss sich der Auftrag auf eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse beziehen. Drittens muss die Ausnahme für die Erfüllung der übertragenen Aufgabe erforderlich und dem Zweck angemessen sein. Schließlich darf die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.
(430)
In der Mitteilung aus dem Jahr 1996 bzw. 2001 (106), (107) sowie in dem Gemeinschaftsrahmen 2005 hat die Kommission erläutert, wie das Kriterium der Erforderlichkeit und das Kriterium der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf eine Ausnahme nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV anzuwenden sind. Letztmalig wurden in Abschnitt 2.4 des Gemeinschaftsrahmens aus dem Jahr 2005 die Bestimmungen über Bedeutung und Tragweite dieser Kriterien kodifiziert, die in der Vergangenheit vom Gerichtshof, vom Gericht und von der Kommission konsequent angewandt worden sind.
(431)
Nach Abschnitt 2.4 des Gemeinschaftsrahmens aus dem Jahr 2005 sind in Bezug auf Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit des gewährten Ausgleichs folgende Grundsätze zu beachten:
1)
Die Höhe des Ausgleichs darf nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die durch die Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung verursachten Kosten unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und einer angemessenen Rendite aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen abzudecken.
2)
Darin enthalten sind sämtliche vom Staat oder aus staatlichen Mitteln in jedweder Form gewährten Vorteile, unabhängig von ihrer Einstufung für die Zwecke von Artikel 107 Absatz 1 AEUV.
3)
Der Ausgleich darf nur für das Funktionieren der betreffenden Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse verwendet werden. Für das Funktionieren einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gewährte Ausgleichszahlungen, die dazu verwendet werden, um auf anderen Märkten tätig zu werden, sind nicht gerechtfertigt und stellen daher eine nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfe dar.
(432)
Die Kommission hat in ihrer Beschlusspraxis staatliche Ausgleichszahlungen für Universaldienstkosten als mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfen (bzw. nicht als Beihilfen) angesehen, soweit die staatlichen Ausgleichszahlungen niedriger waren als die angefallenen Nettokosten des Universaldiensts (108).
VIII.3.1. Betrauung mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
(433)
In den aufeinanderfolgenden Postrichtlinien wie auch in der Rechtsprechung des Gerichtshofs (109) wurde die flächendeckende Versorgung mit Postdienstleistungen stets als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse anerkannt.
(434)
Die Deutsche Post war bis zum 31. Dezember 2007 durch die aufeinanderfolgenden Postgesetze mit der Erbringung von Universalpostdiensten betraut.
VIII.3.2. Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der staatlichen Ausgleichszahlungen
(435)
Deutschland hält an der Auffassung fest, dass es sich bei den staatlichen Ausgleichszahlungen um einen angemessenen Ausgleich handelt, da sie der REK 2009 zufolge von 1990 bis 1995 erheblich unter den angefallenen Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen lagen. Die REK 2009 weise 1995 trotz der staatlichen Ausgleichszahlungen eine Unterkompensation der Deutschen Post im Umfang von […] Mrd. EUR (aufgezinster Barwert 1995) der kumulierten Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen für den Zeitraum 1990 - 1995 aus.
(436)
Nach den Anpassungen der Kostenallokation und Kostenbewertung in der REK 2009 wird im WIK-Gutachten der Schluss gezogen, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen die kumulierten Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen für den Zeitraum 1990-1995 ausgeglichen haben.
(437)
Die WIK-Berechnungen zeigen, dass die Kompensation die kumulierten Nettokosten 1995 um [0 bis 20] Mio. EUR überstieg. Die Kommission erkennt jedoch an, dass die Kostenrechnungsdaten für diese Jahre mangelhaft sind. Auch wurden im WIK-Gutachten lediglich die Ablieferungen als Kapitalkosten anerkannt, ohne einen weiteren angemessenen Gewinn zu berücksichtigen.
(438)
Aus diesen beiden Gründen stellt die Kommission fest, dass das WIK-Gutachten nicht als Grundlage dienen kann, um das Vorbringen Deutschlands, die staatlichen Ausgleichszahlungen hätten eine angemessene Kompensation der Universaldienstkosten der Deutschen Post dargestellt, zurückzuweisen.
Tabelle 10
Berechnung der kumulierten Nettokosten der Universaldienstverpflichtung und der staatlichen Ausgleichszahlungen (aufgezinste Barwerte 1995)
REK 2009
WIK-Gutachten
Kumulierte Nettokosten
- […] Mrd. EUR
- […] Mrd. EUR
Staatliche Ausgleichszahlungen
+6,707 Mrd. EUR
+6,707 Mrd. EUR
Über- bzw. Unterkompensation
- […] Mrd. EUR
+ [0 bis 20] Mio. EUR
(439)
Die staatlichen Ausgleichszahlungen sind folglich nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfen, da sie die Nettokosten, die der Deutschen Post aus ihren Universaldienstverpflichtungen entstanden, nicht überstiegen.
IX. DIE STAATLICHE GARANTIE FÜR VOR 1995 BEGEBENE SCHULDURKUNDEN STELLT EINE BESTEHENDE BEIHILFE NACH ARTIKEL 108 ABSATZ 3 AEUV DAR
(440)
Die Kommission hält fest, dass die Vorschriften über die staatliche Garantie für Schuldurkunden 1953 mit § 22 Absatz 4 PostVwG 1953 eingeführt wurden. Bei Aufhebung des PostVwG 1953 durch das PostVerfG 1989 wurde diese Bestimmung unverändert in § 40 PostVerfG 1989 übernommen.
(441)
Da die staatliche Garantie für Schuldurkunden im Jahr 1953 und damit vor Inkrafttreten des EWG-Vertrags im Jahr 1958 eingeführt wurde, stellt sie eine bestehende Beihilfe nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer i der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates dar.
(442)
§ 2 (4) PostUmwG 1995 setzte dieser bestehenden Beihilfe ein Ende. Dass der Bund weiterhin die Gewährleistung für die Schuldurkunden, die vor der Privatisierung der Deutschen Post begeben worden waren, trug, stellt keine neue Beihilfe dar, denn der Vorteil für die Deutsche Post wurde zu dem Zeitpunkt gewährt, zu dem die Schuldurkunden begeben wurden.
X. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(443)
Die Kommission stellt fest, dass es sich bei der Pensionssubvention und den staatlichen Ausgleichszahlungen um Beihilfemaßnahmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, da sie die Deutsche Post von Kosten entlastet haben, die Unternehmen normalerweise zu tragen haben.
(444)
Die Kommission stellt ferner fest, dass Deutschland die Pensionssubvention und die staatlichen Ausgleichszahlungen unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 2 AEUV rechtswidrig durchgeführt hat. Die staatliche Garantie für Schuldurkunden, die von der Deutschen Post vor ihrer Privatisierung begeben wurden, stellt eine bestehende Beihilfe dar, die 1995 abgeschafft wurde.
(445)
Die Pensionssubvention ist insoweit nicht nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar, als daraus für die nicht preisregulierten Dienste, angesichts der von der Postregulierungsbehörde genehmigten Finanzierung der Lasten aus den Erlösen der preisregulierten Dienste, ein komparativer Vorteil erwachsen ist. Deutschland hat die Deutsche Post AG in unangemessenem Umfang von Sozialbeiträgen entlastet, da im Rahmen der Pensionsentlastungsmaßnahmen nicht nur die Pensionssubvention gewährt, sondern der Deutschen Post AG darüber hinaus gestattet wurde, einen Teil der Sozialkosten für die nicht preisregulierten Dienste, den die Deutsche Post AG ebenso wie private Wettbewerber selbst hätte tragen müssen, auf die Nutzer der preisregulierten Dienste abzuwälzen.
(446)
Im Ergebnis befindet sich die Deutsche Post AG infolge der Pensionsentlastungsmaßnahmen gegenüber privaten Wettbewerbern im Vorteil, da die Lasten aus Sozialbeiträgen, die die Deutsche Post AG für ihre nicht preisregulierten Dienste zu tragen hatte, geringer sind als die gesetzlichen Kosten, die privaten Wettbewerbern zwangsläufig entstehen.
(447)
Entsprechend sollte die nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe angesetzt werden als Differenz zwischen dem Benchmarksatz, der die Sozialbeiträge der Deutschen Post AG für die nicht preisregulierten Dienste an die von Wettbewerbern angleicht, und dem REK-Beitragssatz, den die Deutsche Post AG für ihre nicht preisregulierten Dienste tatsächlich zu tragen hatte, multipliziert mit den Bruttogehältern der im nicht preisregulierten Bereich beschäftigten Beamten. Insbesondere sollte die nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe auf der Grundlage der Definitionen des REK-Beitragssatzes und des REK-Benchmarksatzes in Tabelle 7 und im Anhang sowie des Bruttogehalts von Beamten in Tabelle 6 nach der Formel in Tabelle 8 berechnet werden.
(448)
Die der Deutschen Post seit 1. Januar 2003 zur Verfügung gestellte und nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe sollte ab dem genannten Datum und bis zu dem Zeitpunkt, an dem kein komparativer Vorteil mehr gegeben ist, zurückgefordert werden. Ferner sollte Deutschland alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um die auf der Pensionssubvention und der Entgeltregulierung beruhende Pensionskostenentlastung so abzuändern, dass der komparative Vorteil abgeschafft wird.
(449)
Die Kommission stellt fest, dass es sich bei den staatlichen Ausgleichszahlungen um eine nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe handelt, da die der Deutschen Post aus der Universaldienstverpflichtung entstehenden kumulierten Nettokosten dadurch ausgeglichen wurden -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die Pensionssubvention für die Deutsche Post AG stellt eine staatliche Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar und wurde von Deutschland unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV rechtswidrig gewährt.
(2) Die Pensionssubvention ist nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar, soweit Deutschland in unangemessener Höhe zur Finanzierung der Pensionen der in den Ruhestand getretenen Beamten der Deutschen Post AG beigetragen hat.
Artikel 2
Die staatlichen Ausgleichszahlungen, die eine Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV für die Deutsche Post AG darstellen und von Deutschland unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV rechtswidrig gewährt wurden, sind mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 3
Die staatliche Garantie stellt eine bestehende Beihilfe nach den Artikeln 107 Absatz 1 und 108 Absatz 3 AEUV für die Deutsche Post AG dar.
Artikel 4
(1) Deutschland fordert die in Artikel 1 genannte, nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe, die der Deutschen Post AG seit dem 1. Januar 2003 bis zu dem Zeitpunkt, zu dem der komparative Vorteil in vollem Umfang abgebaut ist, gewährt wurde bzw. wird, von der Deutschen Post AG zurück.
(2) Der Rückforderungsbetrag nach Absatz 1 umfasst Zinsen, die ab dem Zeitpunkt, zu dem die Beihilfe dem Empfänger zur Verfügung gestellt wurde, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 und nach der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 der Kommission (110) zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel berechnet.
(4) Deutschland gewährleistet ab dem Datum der Bekanntgabe dieses Beschlusses, dass der Deutschen Post AG unter Berücksichtigung der von der Postregulierungsbehörde genehmigten Finanzierung der Lasten aus den Erlösen aus den preisregulierten Diensten kein komparativer Vorteil für die nicht preisregulierten Dienste mehr erwächst.
Artikel 5
(1) Die in Artikel 1 genannte Beihilfe wird, wie in Artikel 4 vorgesehen, sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Deutschland stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 6
(1) Deutschland übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses folgende Informationen:
a)
von der Deutschen Post AG zurückzufordernder Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen);
b)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an die Deutsche Post AG eine Anordnung zur Rückzahlung der nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfe ergangen ist.
(2) Deutschland unterrichtet die Kommission regelmäßig über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 1 genannten, nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt der Mitgliedstaat unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt er ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die von der Deutschen Post AG bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 7
Dieser Beschluss ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.
Brüssel, den 25. Januar 2012
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 25 gennaio 2012
relativa alla misura C 36/07 (ex N 25/07) cui la Germania ha dato esecuzione a favore di Deutsche Post AG
[notificata con il numero C(2012) 184]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/636/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detti articoli (2) e viste le osservazioni trasmesse,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
I.1. Il procedimento in materia di aiuti di Stato
I.1.1. La decisione di avvio del 1999 e la decisione negativa del 2002
(1)
Nel 1994 United Parcel Service (in appresso: «UPS») ha presentato una denuncia sostenendo che erano stati concessi aiuti illegali a favore di Deutsche Bundespost POSTDIENST (in appresso: «POSTDIENST»).
(2)
In seguito all’apertura di un procedimento in materia di aiuti di Stato, avvenuta il 23 ottobre 1999, (in appresso: la «decisione di avvio del 1999»), la Germania ha trasmesso le proprie osservazioni in data 16 settembre 1999. Dopo la pubblicazione della decisione di avvio del 1999, la Commissione ha ricevuto le osservazioni di quattordici interessati, inoltrate al governo tedesco con lettera del 15 dicembre 1999, affinché questo potesse prendere posizione al riguardo. La Germania ha risposto con lettera del 1o febbraio 2000, protocollata al suo arrivo il 2 febbraio 2000.
(3)
Il 19 giugno 2002, la Commissione ha adottato una decisione negativa (3) (in appresso: la «decisione negativa del 2002»), con la quale ha accertato che i prezzi applicati da POSTDIENST e dal suo successore Deutsche Post AG (in appresso: «DPAG»; mentre POSTDIENST e DPAG, insieme, sono indicati in seguito come «Deutsche Post») per i loro servizi di ritiro e recapito a domicilio di pacchi erano inferiori ai costi supplementari specifici della prestazione e che questa politica aggressiva dei prezzi esulava dal compito di servizio pubblico di Deutsche Post. Le conseguenti perdite pari a 572 milioni di EUR erano state ripianate, in violazione degli articoli 106 e 107 TFUE, mediante risorse statali pervenute a Deutsche Post sotto forme diverse [ad esempio, come compensazioni statali a favore della controllata di Deutsche Bundespost TELEKOM (in appresso: «TELEKOM»), garanzie di credito statali e sostegno pubblico al finanziamento delle pensioni dei dipendenti postali (in appresso: la «sovvenzione del sistema pensionistico»)].
(4)
Su richiesta della Commissione, la Germania ha chiesto a DPAG la restituzione di aiuti di Stato incompatibili con il mercato interno per un totale di 572 milioni di EUR. Deutsche Post ha impugnato la decisione dinanzi ai giudici dell’Unione europea.
(5)
Con sentenza del 2008 (4), il Tribunale dell’Unione europea (in appresso: il «Tribunale») ha annullato la decisione negativa del 2002 poiché, nell’accertare se Deutsche Post avesse ricevuto una compensazione eccessiva o troppo ridotta, la Commissione non aveva condotto un’analisi complessiva di tutti i ricavi e tutti i costi determinati dai servizi universali.
(6)
Pertanto, la Germania ha rimborsato a Deutsche Post gli aiuti di Stato chiesti in restituzione per un importo di 572 milioni di EUR, oltre agli interessi.
(7)
Il 2 settembre 2010 la Corte di giustizia ha respinto il ricorso proposto dalla Commissione avverso la sentenza del Tribunale (5).
I.1.2. Altre denunce successive alla decisione negativa del 2002
(8)
Il 13 maggio 2004 UPS ha presentato un’altra denuncia, affermando che dopo la decisione negativa del 2002 erano stati accordati a Deutsche Post aiuti illegali. UPS sosteneva che la suddetta decisione non aveva esaminato tutte le misure indicate nella denuncia iniziale del 1994 e che i vantaggi finanziari accordati a Deutsche Post erano di gran lunga superiori rispetto all’aiuto incompatibile di 572 milioni di EUR. Secondo UPS, Deutsche Post aveva utilizzato risorse statali per ampliare il suo servizio di consegna pacchi (acquisendo, ad esempio, altre imprese) e per vendere servizi a prezzi di trasferimento troppo bassi alle sue controllate Postbank AG e Deutsche Post euro Express GmbH & Co OHG (in appresso: «DPEED»), che operavano nel settore dei servizi bancari e, con il marchio DHL, nel settore dei servizi di consegna pacchi per clienti imprese.
(9)
Il 9 novembre 2004 e il 1o aprile 2005 la Commissione ha trasmesso alla Germania una richiesta di informazioni. La Germania ha inviato le proprie risposte il 2 dicembre 2004 e il 3 giugno 2005.
(10)
Il 16 luglio 2004 TNT Post AG & Co KG (in appresso: «TNT») ha presentato una denuncia, sostenendo tra l’altro che Deutsche Post aveva venduto a Postbank AG servizi a prezzi di trasferimento troppo bassi. Secondo TNT, Postbank AG aveva pagato soltanto i costi variabili dei servizi forniti, mentre Deutsche Post aveva interamente finanziato i costi fissi complessivi della rete commerciale con i ricavi derivanti dalle sue attività di monopolio nel settore dei servizi di recapito corrispondenza.
(11)
L’11 novembre 2004 e il 25 aprile 2005 la Commissione ha trasmesso alla Germania delle richieste di informazioni. La Germania ha inviato le proprie risposte il 17 dicembre 2004 e il 23 giugno 2005.
I.1.3. La decisione di estensione del 2007
(12)
Dopo aver ricevuto ulteriori denunce, con comunicazione del 12 settembre 2007 (6) (in appresso: la «decisione di estensione del 2007») la Commissione ha informato la Germania dell’estensione del procedimento aperto nel 1999. La decisione di estensione del 2007 mirava ad inserire nel procedimento tutte le nuove informazioni pervenute, nonché ad esaminare in dettaglio tutte le distorsioni della concorrenza potenzialmente determinate dalle misure adottate dallo Stato a favore di Deutsche Post (maggiori dettagli in merito ai pagamenti statali compensativi, alle garanzie statali, alle sovvenzioni del sistema pensionistico e alla licenza in esclusiva per i servizi di recapito della corrispondenza sono contenuti nella sezione I.1.14).
(13)
Secondo la Commissione, era necessario ricostruire in dettaglio la contabilità di Deutsche Post nel periodo compreso tra il 1990 e il 2007 allo scopo di chiarire gli effetti delle misure adottate dallo Stato sui ricavi e sui costi dei diversi servizi forniti da Deutsche Post.
I.1.4. Osservazioni della Germania sulla decisione di estensione del 2007
(14)
La Germania ha presentato le proprie osservazioni il 14 dicembre 2007 e Deutsche Post ha impugnato la decisione di estensione del 2007 (cfr. anche sezione I.3.1).
I.1.5. Osservazioni degli interessati sulla decisione di estensione del 2007 e presa di posizione della Germania in merito ad esse
(15)
Il 16 novembre 2007 UPS e TNT hanno inviato le loro osservazioni.
(16)
Dopo aver richiesto la proroga dei termini in data 20 dicembre 2007, la Germania ha presentato i propri commenti in merito alle osservazioni di TNT e UPS il 12 marzo 2008.
I.1.6. Scelta di un perito esterno
(17)
Il 23 gennaio 2008 la Commissione ha pubblicato un bando per una perizia di cui intendeva fare uso per determinare se Deutsche Post, nel periodo 1990-2007, fosse stata sovracompensata per il suo obbligo di servizio universale di distribuzione (7).
(18)
Il 18 giugno 2008 la Commissione ha stipulato un contratto con WIK Consult GmbH, società specializzata nella determinazione dei costi nel settore dei servizi postali.
I.1.7. Osservazioni della Germania in merito alla durata adeguata del periodo oggetto d’esame
(19)
Con comunicazioni del 10 giugno 2008 e del 18 giugno 2008 la Germania ha contestato l’individuazione della durata, da parte della Commissione, del periodo oggetto d’esame (1990-2007), sostenendo che fosse sufficiente circoscrivere l’esame al periodo compreso tra il 1990 e il 1994, durante il quale erano state accordate le compensazioni statali; nell’arco di tale periodo, le perdite sarebbero state maggiori rispetto ai finanziamenti statali, cosicché Deutsche Post non avrebbe beneficiato di alcuna compensazione eccessiva. Secondo la Germania, la messa a disposizione dei dati contabili per il periodo successivo al 1994 era sproporzionata conformemente alla disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (8) (in appresso: la «disciplina comunitaria del 2005»), che limita a quattro anni il periodo per il calcolo delle sovracompensazioni.
(20)
Il 27 giugno 2008 la Germania ha trasmesso una perizia legale relativa all’obbligo della Commissione di analizzare separatamente le compensazioni, le garanzie statali e la sovvenzione del sistema pensionistico (9). La Germania sosteneva inoltre che la valutazione delle garanzie statali e della sovvenzione del sistema pensionistico non richiedeva un esame della documentazione contabile.
(21)
La Germania ha ribadito detta posizione anche di fronte ai servizi della Commissione in occasione degli incontri del 29 maggio 2008 e del 15 luglio 2008.
I.1.8. Richiesta di informazioni del 17 luglio 2008
(22)
Il 17 luglio 2008 la Commissione ha inviato alla Germania una richiesta di informazioni relativa a tutte le misure statali oggetto di esame e un questionario sui ricavi e i costi di Deutsche Post nel periodo 1990-2007. La richiesta di informazioni era stata elaborata in collaborazione con WIK Consult. Il 5 agosto 2008, dovendo previamente verificare la disponibilità di determinati dati, la Germania ha chiesto una proroga a tempo indeterminato.
I.1.9. Solleciti del 12 e del 22 agosto 2008
(23)
Il 12 agosto 2008 la Commissione ha spiegato le ragioni che giustificavano l’esame dei ricavi e dei costi di Deutsche Post per il periodo 1990-2007 e ha insistito sulla necessità di trasmettere le informazioni richieste.
(24)
Con comunicazione del 14 agosto 2008, la Germania ha ribadito che non vi era alcun motivo per esaminare i ricavi e i costi di Deutsche Post per il periodo successivo al 1994. Il 22 agosto 2008 la Commissione si è riservata il diritto di inviare un’ingiunzione di fornire informazioni ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (10) qualora la Germania non avesse trasmesso le informazioni richieste.
(25)
Con comunicazione del 29 settembre 2008, la Germania ha trasmesso i risultati di un’altra perizia legale (infine inviata il 2 ottobre 2008) intesa a supportare quanto da essa affermato, vale a dire che un esame della contabilità dopo il 1994 non era necessario e che il periodo appropriato da sottoporre a verifica era quello compreso tra il 1990 e il 1994 (11).
(26)
Il 28 ottobre 2008 la Germania ha inviato informazioni in merito alle garanzie statali e alle sovvenzioni del sistema pensionistico.
I.1.10. Ingiunzione di fornire informazioni del 30 ottobre 2008
(27)
La Commissione non ha accolto le argomentazioni della Germania e ha ribadito che era necessario estendere l’analisi fino al 2007 per valutare, nella loro integralità, gli effetti sulla concorrenza delle misure accordate dallo Stato. A seguito dei solleciti del 12 agosto 2008 e del 22 agosto 2008, il 30 ottobre 2008 la Commissione ha emesso un’ingiunzione di fornire informazioni, con la quale richiedeva formalmente alla Germania di produrre tutti i dati di bilancio necessari in relazione all’intero periodo 1990-2007.
(28)
La Germania e Deutsche Post hanno contestato la validità dell’ingiunzione di fornire informazioni (cfr. sezione I.3.2).
(29)
Il 27 novembre 2008 la Germania ha inviato i dati contabili richiesti in relazione al periodo 1990-1994. Il 5 e il 16 dicembre 2008 la Germania ha aggiornato i dati contabili inviati il 27 novembre 2008.
I.1.11. Invio dei dati contabili relativi al periodo 1990-2007
(30)
A seguito di un incontro, tenutosi il 6 febbraio 2009, tra il segretario di Stato tedesco, il signor Pfaffenbach, il presidente del consiglio di amministrazione di DPAG, il signor Appel, e il membro della Commissione responsabile della politica della concorrenza, la Germania e Deutsche Post si sono dette d’accordo a fornire i dati contabili per il periodo successivo al 1994.
(31)
Il 3 marzo 2009 la Germania ha inviato una prima parte dei dati contabili relativi all’intero periodo oggetto di esame compreso tra il 1990 e il 2007.
(32)
Incontri tra Deutsche Post e i servizi della Commissione si sono tenuti il 3 marzo 2009 a Bruxelles, nonché il 12 marzo 2009, il 2 aprile 2009, il 28 maggio 2009, il 23 giugno 2009 e il 18 settembre 2009 a Bonn. La Germania ha inoltrato le relative osservazioni di Deutsche Post il 26 marzo 2009, il 7 maggio 2009 e il 22 giugno 2009.
(33)
A seguito di detti incontri e di una serie di domande sottoposte dai servizi della Commissione a Deutsche Post in data 4 giugno 2009 e 30 luglio 2009, la Germania ha trasmesso dati contabili aggiornati e ulteriori chiarimenti il 9 e il 31 luglio 2009, il 17 agosto 2009, l’8 e il 10 settembre 2009 e il 15 ottobre 2009.
(34)
Il 16 e il 24 settembre 2009, i servizi della Commissione hanno inoltrato ulteriori domande, a cui la Germania ha risposto il 14 ottobre 2009.
I.1.12. Deposito della perizia WIK
(35)
A causa dei ritardi nella messa a disposizione dei dati contabili, il contratto con WIK Consult è stato prorogato più volte. Il 9 novembre 2009 WIK Consult ha depositato infine la sua perizia (in appresso: la «perizia WIK»).
(36)
Il 14 e il 21 gennaio 2010 la Germania ha trasmesso alcune osservazioni sulla perizia WIK. L’11 febbraio 2010 le autorità tedesche hanno inviato una perizia redatta da KPMG (in appresso: la «perizia KPMG») relativa alla natura giuridica delle retrocessioni (12) che Deutsche Post era tenuta a effettuare a favore dello Stato sino al 1995, nonché una perizia redatta da Deloitte (13) (in appresso: la «prima perizia Deloitte») in merito al parametro di riferimento utilizzato nella perizia WIK per valutare il margine di utile «ragionevole».
(37)
Il 23 aprile 2010 la Germania ha presentato un altro studio di Deloitte (in appresso: la «seconda perizia Deloitte») sull’entità del margine di utile ragionevole da applicare ai servizi universali di Deutsche Post.
(38)
Il 9 agosto 2010 la Germania ha trasmesso ulteriori osservazioni sul calcolo della sovracompensazione e sull’applicazione del principio dell’investitore in un’economia di mercato nel valutare le compensazioni statali.
I.1.13. Osservazioni a seguito dell’annullamento della decisione negativa del 2002
(39)
Il 5 novembre 2010 la Germania ha inviato un’ulteriore perizia legale inerente al significato della sentenza pronunciata nella causa C-399/08, Commissione/Deutsche Post (cfr. sezione I.3.5) per il procedimento d’indagine pendente (14).
I.1.14. La decisione di estensione del 2011
(40)
Con comunicazione del 10 maggio 2011, la Commissione ha informato la Germania della sua decisione di estendere ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, il procedimento avviato nel 1999 ed esteso nel 2007, per esaminare nel dettaglio la sovvenzione del sistema pensionistico, di cui Deutsche Post beneficia dal 1995 (in appresso: la «decisione di estensione del 2011»).
(41)
Dopo aver prima richiesto, il 23 maggio 2011, una proroga dei termini, la Germania ha trasmesso il 29 luglio 2011 le sue osservazioni e ulteriori perizie aventi ad oggetto la necessità di quantificare le compensazioni eccessive per provare le presunte sovvenzioni trasversali (15), un confronto tra i costi sociali effettivamente sostenuti da Deutsche Post e i costi sociali di mercato (16) e l’entità dei maggiori costi sociali sostenuti da Deutsche Post rispetto ai livelli di mercato (17).
(42)
Il 4 ottobre 2011 UPS ha inviato le proprie osservazioni. Free and Fair Postal Postal Initiative (in appresso: «FFPI») ha trasmesso le proprie osservazioni il 5 ottobre 2011, seguite da quelle del Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (in appresso: «BIEK») il 7 ottobre 2011. La Commissione ha inoltrato alla Germania le osservazioni degli interessati il 13 ottobre 2011.
(43)
Il 14 novembre 2011 la Germania ha preso posizione in merito alle osservazioni degli interessati.
(44)
Il 18 novembre 2011 la Commissione ha trasmesso un’ulteriore richiesta di informazioni in merito ai dettagli del finanziamento delle pensioni dopo il 2007. La Germania ha risposto con comunicazioni del 2 e del 19 gennaio 2012. Il 16 dicembre 2011 la Commissione ha inoltrato alla Germania una perizia di Charles River Associates sul tema della comparazione degli utili (18) (in appresso: la «perizia CRA»), su cui la Germania ha preso posizione il 16 gennaio 2012.
I.2. Procedimento ai sensi dell’articolo 102 TFUE
(45)
Sulla base della denuncia presentata da UPS nel 1994, la Commissione ha accertato che nel periodo 1990-1995, con la sua politica di prezzi aggressiva per i servizi di consegna pacchi nel segmento business to consumer, Deutsche Post aveva violato l’articolo 102 TFUE. Deutsche Post è stata condannata al pagamento di un’ammenda pari a 24 milioni di EUR (19).
(46)
Il 22 aprile 2004 UPS ha presentato un’altra denuncia sulla base dell’articolo 102 TFUE per abuso di posizione dominante da parte di Deutsche Post. Secondo UPS, Deutsche Post le aveva addebitato costi di spedizione eccessivi per i suoi servizi regolamentati di recapito della corrispondenza.
(47)
Il 5 novembre 2004, ai fini della decisione, la Commissione, nel corso del suo esame, ha ricevuto alcuni documenti da parte dell’autorità di regolamentazione del settore postale (in appresso: l’«autorità di regolamentazione del settore postale») relativi ai massimali delle tariffe dei servizi regolamentati di recapito della corrispondenza di Deutsche Post per il periodo successivo al 1o gennaio 2003 (in appresso: la «decisione sugli indici di prezzo del 2002»). Con lettera del 13 giugno 2007 la Germania si è detta d’accordo con l’impiego di detti documenti nel procedimento in materia di aiuti.
(48)
Il 25 marzo 2008 la Commissione ha deciso di archiviare il procedimento in materia di intese, poiché, a suo avviso, la possibilità di provare una violazione dell’articolo 102 TFUE (20) era scarsa.
I.3. Procedimenti dinanzi al Tribunale e alla Corte di giustizia
I.3.1. Causa T-421/07 Deutsche Post AG/Commissione
(49)
Deutsche Post ha impugnato la decisione di estensione del 2007, sostenendo che la decisione negativa del 2002 aveva suscitato il legittimo affidamento che la Commissione non avrebbe effettuato ulteriori verifiche.
(50)
L’8 dicembre 2011 il Tribunale ha respinto l’impugnazione in quanto irricevibile (21).
I.3.2. Causa T-570/08 Deutsche Post AG/Commissione e T-571/08 Germania/Commissione
(51)
La Germania e Deutsche Post hanno impugnato l’ingiunzione di fornire informazioni emessa dalla Commissione il 30 ottobre 2008 poiché, a loro parere, con detta ingiunzione sarebbero state richieste informazioni irrilevanti e l’ingiunzione avrebbe comportato per Deutsche Post un carico di lavoro sproporzionato.
(52)
Il 14 luglio 2010 il Tribunale respingeva entrambi i ricorsi in quanto irricevibili, dato che la pronuncia dell’ingiunzione di fornire informazioni non aveva violato né i diritti processuali di Deutsche Post né quelli della Germania.
I.3.3. Causa C-463/10 P Deutsche Post AG/Commissione e C-475/10 P Germania/Commissione
(53)
Il 27 settembre 2010 Deutsche Post e la Germania hanno impugnato la sentenza del Tribunale, ribadendo che l’ingiunzione di fornire informazioni violava i loro diritti. Il 13 ottobre 2011 la Corte di giustizia ha annullato la sentenza del Tribunale del 14 luglio 2010 (22). La causa è stata quindi rinviata dinanzi alla Corte di giustizia e il procedimento è ancora pendente.
I.3.4. Causa T-344/10 UPS/Commissione
(54)
Il 20 agosto 2010 UPS ha presentato un ricorso dinanzi al Tribunale sostenendo che la Commissione si sarebbe illegittimamente astenuta in relazione alla valutazione del 2007 in materia di aiuti di Stato. Essendo trascorsi quasi tre anni dalla decisione di estensione del 2007, la Commissione aveva avuto sufficiente occasioni di verificare le misure in esame e di giudicare di fatto e di diritto l’accaduto al fine di emettere una decisione definitiva e chiudere il procedimento di indagine. Il procedimento è ancora pendente.
I.3.5. Causa T-388/11 Deutsche Post AG/Commissione
(55)
Il 22 luglio 2011 Deutsche Post ha impugnato la decisione di estensione del 2011, sostenendo che la Commissione, nella sua valutazione preliminare, aveva commesso un errore manifesto nel qualificare la sovvenzione del sistema pensionistico come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e come nuovo aiuto ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE. Il procedimento è ancora pendente.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DEI PROVVEDIMENTI STATALI
(56)
A partire dal 1989, Deutsche Post ha beneficiato del sostegno statale sotto forma di diverse misure.
1)
Finanziamento statale delle pensioni fondato su:
-
Personalrechtsgesetz 1994 (23) (legge relativa al personale del 1994, in appresso: il «PostPersRG 1994»).
2)
Compensazioni e garanzie statali conformemente a:
-
Postverfassungsgesetz 1989 (24) (legge sull’organizzazione postale del 1989, in appresso: il «PostVerfG 1989») e
-
Postumwandlungsgesetz 1994 (25) (legge sulla riorganizzazione della posta, in appresso: il «PostUmwG 1994»).
3)
Licenza in esclusiva e regolamentazione dei prezzi ai sensi di:
-
Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (legge sul settore postale del 1989, in appresso: il «PostG 1989»)
-
Postgesetz 1997 (legge sulla posta del 1997, in appresso: il «PostG 1997»).
II.1. Sovvenzione del sistema pensionistico nel quadro delle prestazioni sociali e dei regolamenti in materia di contributi sociali per funzionari e dipendenti privati
(57)
Dal 1995 la sovvenzione del sistema pensionistico copre gran parte delle prestazioni pensionistiche a favore dei funzionari di Deutsche Post in stato di quiescenza. Per poter valutare nel loro complesso gli effetti della sovvenzione del sistema pensionistico, nelle sezioni che seguono le prestazioni sociali e i contributi sociali previsti per i funzionari verranno descritti in modo più dettagliato e confrontati con le assicurazioni sociali obbligatorie previste per i dipendenti di diritto privato (in appresso: i «dipendenti privati»).
II.1.1. Prestazioni sociali per i funzionari
(58)
I funzionari hanno diritto alla pensione e ad un sostegno in caso di malattia o di non autosufficienza. Le prestazioni riconosciute ai funzionari di Deutsche Post corrispondono alle prestazioni riconosciute a tutti gli altri funzionari:
1)
l’entità della pensione viene stabilita a norma dell’articolo 14 del BeamtVG (27) in anticipo sulla base di una determinata percentuale dell’ultima retribuzione del funzionario. Così, ad esempio, i funzionari che sono andati in pensione nel 2010 e che avevano maturato la necessaria anzianità di servizio, ricevono una pensione che corrisponde al 71,75 % della loro ultima retribuzione;
2)
i funzionari hanno diritto al rimborso di una quota compresa tra il 50 % e il 70 % dei costi sostenuti per malattia o assistenza e devono sostenere in proprio soltanto la parte eccedente. La suddivisione esatta delle spese sanitarie dipende da diversi criteri, tra cui, ad esempio, il numero di figli. I funzionari possono stipulare un’assicurazione volontaria integrativa o pagare in proprio la quota di spese sanitarie a loro carico.
II.1.2. Finanziamento delle prestazioni sociali a favore dei funzionari di POSTDIENST nel periodo 1989-1994
(59)
Dopo la prima riforma del settore postale del 1989, a norma dell’articolo 54, paragrafo 2, del PostVerfG 1989, POSTDIENST, TELEKOM e POSTBANK dovevano finanziare integralmente le prestazioni pensionistiche e le spese sanitarie per i funzionari in stato di quiescenza, che erano stati trasferiti in capo alle succitate imprese sulla base delle attività svolte in precedenza dal singolo funzionario. Tale disposizione stabilisce che il funzionario continua a vantare un diritto nei confronti dello Stato che, tuttavia, può esigere l’intero importo da POSTDIENST, TELEKOM o POSTBANK.
II.1.3. Finanziamento delle prestazioni sociali a favore dei funzionari di DPAG a partire dal 1995
(60)
Nel quadro della seconda riforma della Posta del 1994, i funzionari che avevano lavorato per POSTDIENST sono stati trasferiti a DPAG ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del PostPersRG 1994. In forza dell’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994, i funzionari hanno mantenuto il loro status giuridico. In base all’articolo 1, paragrafo 1, del PostPersRG 1994, DPAG è subentrato allo Stato federale in tutti i diritti e in tutti gli obblighi del datore di lavoro e, in base all’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994, si è fatto carico di tutti i crediti pecuniari dei funzionari.
(61)
In base all’articolo 15 del PostPersRG 1994, un neo costituito fondo pensione per i funzionari di Deutsche Post si è fatto carico dell’erogazione delle pensioni e delle prestazioni sanitarie a favore dei funzionari. Il 1o luglio 2001 i fondi pensione di Deutsche Post, Deutsche Telekom AG e Postbank AG sono stati unificati nella Postbeamtenversorgungskasse (fondo pensione per i funzionari della posta, in appresso, per l’intero periodo a decorrere dal 1o gennaio 1995, indicati insieme come: il «fondo pensione»).
(62)
In base all’articolo 16, paragrafo 1, del PostPersRG 1994, nel periodo 1995-1999 Deutsche Post ha dovuto versare al fondo pensione un importo annuale di 2,045 miliardi di EUR corrispondente un importo complessivo di 10,225 miliardi di EUR. In conformità dell’articolo 16, paragrafo 2, del PostPersRG 1994, a partire dal 2000, Deutsche Post deve versare al fondo pensione un importo annuale pari al 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari (importi questi che sono passati da 735 milioni di EUR nel 2000 a 540 milioni di EUR nel 2010).
(63)
La sovvenzione del sistema pensionistico copre, in base all’articolo 16, paragrafo 2, del PostPersRG 1994, il disavanzo residuo (vale a dire, la differenza tra le prestazioni pensionistiche erogate ai funzionari in stato di quiescenza e il contributo di Deutsche Post al fondo pensione). La sovvenzione del sistema pensionistico è passata da 151 milioni di EUR (1995) a 3,203 miliardi di EUR (2010), per un importo complessivo di 37,121 miliardi di EUR nel periodo 1995-2010.
Grafico 1
Finanziamento del fondo pensione (in Mio EUR)
II.1.4. Assicurazioni sociali obbligatorie per i dipendenti privati e assicurazione pensionistica complementare per i dipendenti privati di Deutsche Post
(64)
I dipendenti privati sono soggetti al regime di previdenza obbligatorio e devono stipulare le quattro assicurazioni seguenti: pensionistica, contro la disoccupazione, sanitaria e contro il rischio di non autosufficienza (28). I regimi di assicurazione sociale obbligatoria per i dipendenti privati prevedono una copertura assicurativa diversa in materia pensionistica e sanitaria rispetto al regime vigente per i funzionari:
1)
l’importo della pensione di un dipendente privato non viene calcolato sulla base di una percentuale dell’ultima retribuzione mensile, bensì sulla base della media della retribuzione percepita nel corso della vita lavorativa;
2)
le spese per l’assicurazione sanitaria e l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza sono interamente coperte.
(65)
Profonde differenze rispetto alle regole vigenti per i funzionari esistono anche in relazione al finanziamento delle prestazioni sociali: le assicurazioni sociali obbligatorie per i dipendenti privati vengono finanziate mediante contributi a carico del datore di lavoro e del lavoratore che vengono versati nell’arco della vita lavorativa (in appresso: i «contributi sociali obbligatori»). La percentuale complessiva dei contributi viene formalmente suddivisa in una quota a carico del lavoratore e una quota a carico del datore di lavoro, pari ciascuna a circa la metà del contributo complessivo. Tuttavia, dal punto di vista formale, il datore di lavoro è obbligato a versare l’intero importo delle assicurazioni sociali.
Grafico 2
Aliquote contributive per le assicurazioni sociali obbligatorie in percentuale sulla retribuzione lorda dei dipendenti privati (cfr.. anche l’allegato)
(66)
Il grafico 2 mostra che, a partire dal 1995, le aliquote contributive per l’assicurazione sociale obbligatoria hanno oscillato tra il 38 % e il 42 % della retribuzione lorda (= retribuzione netta + quota a carico del dipendente), con una quota rispettiva di contributi sociali a carico dei datori di lavoro e dei lavoratori attestantesi tra il 19 % e il 21 % della retribuzione lorda (la serie dettagliata suddivisa per anni figura in allegato).
(67)
I dipendenti privati di Deutsche Post hanno beneficiato non solo delle assicurazioni sociali obbligatorie, ma anche di un’assicurazione pensionistica complementare. Prima del 1997 è stata proposta ai dipendenti privati un’assicurazione pensionistica complementare grazie alla quale essi avrebbero beneficiato di una pensione equiparabile a quella dei funzionari. L’assicurazione pensionistica complementare copriva così la differenza tra la pensione riconosciuta ai dipendenti privati in forza dell’assicurazione pensionistica obbligatoria, che corrisponde ad una determinata percentuale della retribuzione media percepita nell’arco della vita, e la pensione da funzionario, che corrisponde ad una determinata percentuale dell’ultima retribuzione. Le norme precise sono contenute nello statuto del Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost (ente pensionistico di Deutsche Bundespost, in appresso: il «VAP») (29).
(68)
Fino al 1997 Deutsche Post ha finanziato la pensione complementare per i dipendenti privati in stato di quiescenza mediante un contributo compreso tra il [5 % e il 10 %] (30) della retribuzione lorda dei dipendenti privati attivi. Dal 1997 Deutsche Post ha previsto alcuni accantonamenti per gli obblighi pendenti del VAP (cfr. anche la descrizione dell’onere # 4 alla sezione II.3.1.3).
(69)
A partire dal 1997 è stata proposta ai dipendenti privati neo assunti un’assicurazione pensionistica complementare decisamente inferiore, in relazione alla quale nel periodo 1997-2007 Deutsche Post ha versato un importo compreso tra lo [0 % e il 5 %] della retribuzione lorda.
II.2. Compensazioni e garanzie statali nel contesto della licenza in esclusiva e degli obblighi di servizio postale universale di Deutsche Post
II.2.1. Licenza in esclusiva fino al 2007
(70)
Prima del 1998 la creazione e la gestione di strutture per il recapito a titolo oneroso della corrispondenza erano riservate, in base all’articolo 2 del PostG 1989, solo a Deutsche Post. Altri servizi postali, invece, come il recapito di pacchi, giornali o riviste, non erano riservati a Deutsche Post ed erano esercitati in regime di concorrenza. In base all’articolo 37 del PostVerfG 1989, gli utili derivanti dai servizi di recapito della corrispondenza oggetto di riserva devono essere impiegati per coprire le perdite derivanti dal servizio universale svolto in regime di concorrenza. Ai sensi dell’articolo 4 del PTRegG 1994 (31), il Bundesminister für Post und Telekommunikation (ministro federale delle Poste e telecomunicazioni) era competente ad autorizzare le tariffe per i servizi di recapito della corrispondenza oggetto di riserva.
(71)
Con l’entrata un vigore del PostG 1997, nel 1998, l’entità dei servizi riservati a Deutsche Post è stata gradualmente ridotta. Nel 1997, in base all’articolo 51 del PostG 1997, la licenza in esclusiva di Deutsche Post comprendeva il recapito della corrispondenza e dei cataloghi indirizzati con un peso inferiore a 200 g, successivamente tuttavia il limite di peso è stato gradualmente ridotto fino ad arrivare a 50 g nel 2006. La licenza in esclusiva è scaduta il 31 dicembre 2007.
II.2.2. L’obbligo di servizio postale universale fino al 2007
(72)
L’obbligo di servizio postale universale è stato formalmente trasferito a Deutsche Post con due atti giuridici:
1)
con la Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32) (regolamento sulle prestazioni postali obbligatorie, in appresso: la «PPflLV») Deutsche Post è stata indicata quale fornitore di servizi postali universali per il recapito della corrispondenza e dei pacchi con peso fino a 20 kg ed è stata incaricata dell’esecuzione dei relativi servizi in tutta la Germania a tariffe unitarie;
2)
con il PostG 1997 e il relativo regolamento di applicazione del 1999 (33) (in appresso: il «regolamento in materia di servizi universali del 1999») è stato prolungato l’affidamento a DPAG della fornitura dei servizi postali universali.
(73)
All’articolo 11 del PostG 1997 i servizi postali universali vengono definiti come un’offerta di servizi postali di base uniformi da fornire in tutto il territorio e a prezzi accessibili. Questi servizi comprendono il recapito della corrispondenza e di pacchi indirizzati, il cui singolo peso non superi i 20 kg, oltre al recapito di libri, cataloghi, giornali e riviste (in appresso: i «servizi universali»).
(74)
Nel regolamento in materia di servizi universali del 1999 sono fissati i requisiti di qualità minimi per il servizio universale:
1)
in Germania devono essere presenti, su tutto il territorio federale, almeno 12 000 uffici postali stabili;
2)
in media, su base annua, l’80 % della corrispondenza e dei pacchi deve essere consegnato entro un termine stabilito (un giorno lavorativo per la corrispondenza e due giorni lavorativi per i pacchi); la consegna deve avvenire almeno una volta al giorno nei giorni lavorativi;
3)
in generale i prezzi per i servizi postali universali devono essere accessibili; tuttavia DPAG ha dovuto prevedere prezzi unitari per i servizi di recapito della corrispondenza che fornisce nel quadro della licenza in esclusiva scaduta nel 2007. Relativamente ai servizi riservati, DPAG beneficia però di una certa flessibilità nel determinare i prezzi, potendo concordare individualmente i prezzi con i clienti affinché, per ogni spedizione, questi inviino un quantitativo minimo di cinquanta pezzi.
(75)
Con l’articolo 52 del PostG 1997, l’affidamento a DPAG dei servizi universali è stato prorogato sino al 31 dicembre 2007 - vale a dire fino alla revoca della licenza in esclusiva per il recapito della corrispondenza. A seguito della scadenza della licenza in esclusiva, l’obbligo di servizio postale universale non è stato posto a carico di nessun operatore postale in Germania, il che significa che tutti i fornitori di servizi postali possono fornire servizi postali universali («forze presenti sul mercato»). Il PostG 1997 prevede i mezzi giuridici per assicurare la fornitura del servizio universale nel caso in cui si accerti o vi sia motivo di ritenere che detto servizio non venga garantito in modo sufficiente o adeguato.
(76)
Come si evince dalla perizia WIK (cfr. grafico 3), nel periodo 1990-2007 i servizi universali rappresentavano circa l’88 % dei ricavi complessivi. Data la posizione dominante sul mercato di Deutsche Post, gran parte dei servizi universali di recapito della corrispondenza era soggetta ad una regolamentazione delle tariffe (cfr. sezione II.2.1). Accanto a questi servizi regolamentati, che rappresentavano circa il 62 % dei ricavi complessivi, Deutsche Post offriva, in regime di concorrenza con altri operatori, i servizi universali di consegna pacchi (circa il 15 % dei ricavi complessivi) e altri servizi di recapito della corrispondenza non soggetti a regolamentazione delle tariffe (circa l’11 % dei ricavi complessivi).
(77)
Deutsche Post offriva inoltre anche servizi commerciali (ad esempio, servizi di banca retail per Postbank, servizi vendita per Telekom, distribuzione della posta non indirizzata). Nel periodo 1990-2007, Deutsche Post ha realizzato circa il 12 % dei suoi ricavi complessivi con i servizi commerciali.
II.2.3. Compensazioni statali
(78)
Dalla sua fondazione nel 1950, Deutsche Bundespost è un patrimonio separato dello Stato. Conformemente al diritto amministrativo tedesco, un patrimonio separato non ha personalità giuridica autonoma rispetto allo Stato, ma dispone di un proprio bilancio e non risponde delle esposizioni debitorie generali dello Stato.
(79)
La prima riforma della Posta del 1989 prevedeva la suddivisione del patrimonio separato in tre settori - POSTDIENST, POSTBANK e TELEKOM - qualificati come «imprese pubbliche» ancora prive, però, di una personalità giuridica autonoma.
(80)
Ai sensi dell’articolo 37, paragrafi 2 e 3, del PostVerfG 1989, le tre imprese dovevano di regola sostenere in proprio i costi dei singoli servizi, pur essendo ammessi dei finanziamenti incrociati in caso di perdite derivanti dagli obblighi di servizio universale. A tale titolo, nel periodo 1990-1993, POSTDIENST ha ricevuto da TELEKOM un importo complessivo di 2,844 miliardi di EUR a copertura delle sue perdite.
(81)
Nel quadro della seconda riforma della Posta, i tre settori del patrimonio separato sono stati trasformati in società di capitali con decorrenza dal 1o gennaio 1995: POSTDIENST è stata trasformata in DPAG, POSTBANK in Postbank AG e TELEKOM in Telekom AG. In forza dell’articolo 2, paragrafo 2, del PostUmwG 1994, Telekom AG ha assunto tutte le posizioni debitorie relative al patrimonio separato nel suo insieme a fronte del riconoscimento di un diritto di rivalsa nei confronti di DPAG e Postbank AG nella misura in cui le esposizioni debitorie erano imputabili ai loro danti causa.
(82)
In base all’articolo 7 del PostUmwG 1994 i diritti di rivalsa (derivanti dall’articolo 2, paragrafo 2, del PostUmwG 1994) di Telekom AG nei confronti di DPAG, nella misura delle perdite accumulate da POSTDIENST, si sono estinti il 31 dicembre 1994. Ciò ha comportato un trasferimento patrimoniale da Telekom AG a DPAG per un valore di 2,822 miliardi di EUR. Secondo la Germania, questi trasferimenti da parte di Telekom AG - così come i precedenti pagamenti compensativi effettuati sulla base dell’articolo 37, paragrafo 3, del PostVerfG 1989 - erano indispensabili per DPAG ai fini dell’adempimento del proprio obbligo di servizio universale.
(83)
Nel periodo 1990-1995 POSTDIENST ha ricevuto complessivamente 5,666 miliardi di EUR a titolo di compensazione per l’obbligo di servizio universale.
II.2.4. Garanzie statali per i titoli di debito emessi prima del 1995
(84)
Dal 1953, in base all’articolo 22, paragrafo 4, del PostVwG 1953 (34), i titoli di debito di Deutsche Bundespost sono equiparati ai titoli di debito dello Stato. All’atto dell’abrogazione del PostVwG 1953 mediante il PostVerfG 1989, questa disposizione è stata recepita nell’articolo 40 del PostVerfG 1989.
(85)
A seguito della costituzione dei tre settori nel 1989, i titoli di debito non sono stati più emessi da POSTDIENST, ma da POSTBANK che amministrava in autonomia le transazioni corrispondenti per tutte le imprese di Deutsche Bundespost. I titoli di debito sono stati poi suddivisi tra POSTDIENST, TELEKOM e POSTBANK in base alle rispettive esigenze finanziarie.
(86)
Dopo il 1995, in forza dell’articolo 2, paragrafo 4, del PostUmwG 1994, la Germania ha continuato a garantire l’adempimento di tutte le obbligazioni assunte da Deutsche Bundespost prima del 1995 e poi trasferite a POSTDIENST, TELEKOM e POSTBANK. La Germania, invece, non ha assunto alcuna garanzia per i titoli di debito successivamente emessi da DPAG.
II.3. Ricavi dai servizi regolamentati quale compensazione aggiuntiva per gli oneri pensionistici e i costi netti dei servizi universali
(87)
Il PostG 1997 affida, inoltre, alla Bundesnetzagentur (in appresso: l’«autorità di regolamentazione del settore postale») il controllo dei mercati postali oggetto di riserva e liberalizzati. A norma dell’articolo 19 del PostG 1997, all’autorità di regolamentazione spetta disciplinare le tariffe applicate da Deutsche Post sui mercati postali in cui detiene una posizione dominante. Deutsche Post deteneva una posizione dominante non soltanto nel settore dei servizi riservati (ai sensi dell’articolo 51 del PostG 1997), ma anche in relazione a quasi tutti i servizi di recapito della corrispondenza già in regime di concorrenza. La regolamentazione delle tariffe può avvenire ex ante, stabilendo degli indici di prezzo, oppure ex post, nel quadro dei controlli delle tariffe.
(88)
Dalle analisi di mercato compiute dall’autorità di regolamentazione del settore postale emerge che Deutsche Post deteneva, sui mercati dei servizi regolamentati di recapito della corrispondenza, una quota media pari a una percentuale compresa tra il 90 % e il 97 %. Nella sua ultima relazione l’autorità di regolamentazione del settore postale lamentava che l’apertura dei mercati, prevista con gradualità a partire dal 1997, non è riuscita a creare sul mercato postale tedesco una concorrenza effettiva (35).
(89)
Attraverso i servizi di recapito della corrispondenza, Deutsche Post ha realizzato gran parte dei ricavi complessivi [ad esempio, circa il 62 % dei suoi ricavi complessivi nel periodo 1990-2007 (cfr. grafico 3) e circa il 56 % nel periodo 2008-2010].
(90)
Tutti gli altri servizi universali e commerciali che non rientrano negli articoli 19-27 del PostG 1997 (36) sulla regolamentazione delle tariffe verranno in appresso indicati come «servizi non soggetti a regolamentazione dei prezzi».
(91)
Per i servizi di recapito della corrispondenza soggetti a regolamentazione dei prezzi, l’articolo 20, paragrafi 1 e 2, del PostG 1997 stabilisce che le tariffe devono essere parametrate ai costi per la messa a disposizione di un servizio efficiente. Quando oggettivamente giustificato, l’autorità di regolamentazione del settore postale deve tener adeguatamente conto, in particolare, dei seguenti elementi:
-
costi della fornitura di servizi postali su tutto il territorio e
-
costi per le prestazioni pensionistiche e sanitarie per i dipendenti trasferiti a POSTDIENST.
(92)
Con l’articolo 57 del PostG 1997 e con l’Allgemeine Weisung des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie (linee direttive generali del ministro federale dell’Economia e della tecnologia) del 27 marzo 2000, i prezzi regolamentati sono stati bloccati al livello del 1997 fino al 31 dicembre 2002.
II.3.1. Decisione del 2002 sugli indici di prezzo
(93)
Nel 2002 l’autorità di regolamentazione del settore postale ha adottato la sua prima decisione in materia di massimali per le tariffe regolamentate per il recapito della corrispondenza in relazione al periodo compreso tra il 1o gennaio 2003 e il 31 dicembre 2007 (in appresso: la «decisione sugli indici di prezzo del 2002»). La cosiddetta «regolamentazione del massimale tariffario» è un procedimento volto a regolamentare il costo di un insieme di prestazioni di servizi, per le quali, invece di controllare il singolo prezzo di ogni prestazione, viene fissato, come tetto, la media ponderata di tutti i prezzi. In base all’articolo 19 del PostG 1997, tutti i servizi postali per i quali Deutsche Post deteneva una posizione dominante sul mercato erano soggetti alla fissazione ex ante degli indici di prezzo.
(94)
Ai fini della decisione del 2002 sugli indici di prezzo, Deutsche Post ha dapprima trasmesso all’autorità di regolamentazione del settore postale un calcolo regolamentare di ricavi e costi (in appresso: il «REK 2002»), che copriva il periodo 1998-2006. Il REK si basava, fino al 2001, sui risultati conseguiti e, per gli anni successivi, su previsioni.
(95)
Nel 2002 Deutsche Post ha fatto valere i cosiddetti oneri per l’obbligo di servizio universale e per l’impiego di funzionari e dipendenti privati provenienti da POSTDIENST. Detti oneri consistono in costi che, secondo Deutsche Post, non sarebbero insorti in assenza dell’obbligo di servizio universale e senza l’accollo dei dipendenti e delle infrastrutture di POSTDIENST (cfr. la lista dettagliata alla tabella 1).
Tabella 1
Oneri autorizzati nel quadro della decisione sugli indici di prezzo del 2002 (in Mio EUR, valori nominali)
#
Oneri in base alla decisione sugli indici di prezzo del 2002
Onere medio (1998-2006) in milioni di euro
%
1
Costi per retribuzioni non di mercato
[…]
[…]
2
Costi sociali non di mercato
[…]
[…]
3
Oneri da infrastrutture - filiali
[…]
[…]
4
Assicurazione pensionistica complementare per i dipendenti (VAP)
[…]
[…]
5
Oneri da infrastrutture - spedizione
[…]
[…]
6
Costi sociali e spese sanitarie (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Riorganizzazione del personale
[…]
[…]
8
Copertura del disavanzo legato all’assicurazione sanitaria dei funzionari
[…]
[…]
Onere complessivo medio
[…]
100 %
(96)
L’autorità di regolamentazione dei servizi postali ha infine accettato l’argomentazione di Deutsche Post, secondo cui quest’ultima non avrebbe dovuto farsi carico di detti oneri in assenza dell’obbligo di servizio universale (oneri # 3 e 5, costi del servizio universale) e in assenza dell’obbligo di rilevare i funzionari e i dipendenti privati di POSTDIENST (oneri # 1, 2, 4, 6, 7 e 8). L’autorità di regolamentazione ha quindi autorizzato l’applicazione di tariffe regolamentate più elevate per il recapito della corrispondenza, così da poter finanziare gli oneri annuali medi di […] miliardi di EUR, fatti valere per il periodo 2002-2006, con i proventi dei servizi di corrispondenza regolamentati. In base alla decisione del 2002 sugli indici di prezzo, il 100 % degli oneri viene assorbito dalle tariffe per le quali viene fissato ex ante un indice di prezzo.
II.3.1.1. Retribuzioni di base anomali (onere # 1)
(97)
L’onere # 1 corrisponde alla parte delle retribuzioni di base dei collaboratori delle poste che eccede la media del settore. Deutsche Post ha adottato, come parametro di retribuzione «in economia di mercato», le retribuzioni concordate con i sindacati nel quadro di un contratto collettivo (in appresso: l’«ETV») per i collaboratori assunti dopo il 2002. Nel calcolare l’onere # 1 il parametro viene tuttavia applicato a tutti i collaboratori. Esso è inoltre impiegato retroattivamente sino al 1998 a tutti calcoli costi-prestazioni trasmessi.
II.3.1.2. Costi sociali anomali (onere # 2)
(98)
L’autorità di regolamentazione ha accolto anche l’argomentazione di Deutsche Post secondo cui quest’ultima ha dovuto sostenere per i dipendenti privati e per i funzionari contributi sociali superiori a quelli sostenuti di regola da concorrenti privati.
(99)
Nei suoi calcoli, Deutsche Post si riferisce a un’aliquota dei contributi sociali che considera «normale in economia di mercato» sia per i funzionari che per i dipendenti privati (l’«aliquota contributiva REK»). Tale aliquota si compone della somma degli elementi seguenti:
1)
la quota a carico del datore di lavoro dei contributi sociali per un dipendente privato (all’incirca, tra il 19 % e il 21 %, la quale corrisponde a circa la metà dell’aliquota complessiva dei contributi sociali, come si evince dalla relativa tabella).
2)
il contributo relativo all’assicurazione infortuni ([tra lo 0 % e il 5 %]; dal 2001 Deutsche Post inserisce questo contributo nell’aliquota contributiva REK; e
3)
il contributo previsto per l’assicurazione pensionistica complementare ([tra lo 0 % e il 5 %]; dal 1997 Deutsche Post inserisce questo contributo nell’aliquota contributiva REK, dato che un contributo per l’assicurazione pensionistica complementare di questa entità è considerato «normale in economia di mercato». L’aliquota di cui sopra si basa sull’assicurazione pensionistica complementare che Deutsche Post offre ai nuovi dipendenti privati dal 1997).
(100)
Tutti i contributi sociali che eccedono l’aliquota contributiva REK (in appresso: i «contributi sociali non di mercato») vengono finanziati con i ricavi regolamentati. La tabella 2 mostra, sulla base di un esempio di calcolo dei contributi sociali non di mercato per i funzionari nell’anno 2001, come i contributi sociali effettivi per i funzionari fossero quasi il doppio rispetto ai contributi sociali calcolati sulla base dell’aliquota contributiva REK e qualificati come «di mercato».
Tabella 2
Calcolo dei costi sociali non di mercato per i funzionari nell’anno 2001 in base al REK 2002 (in Mio EUR)
% delle retribuzioni maturate
(1)
Aliquota contributiva per il fondo pensione
33 %
(2)
Somma delle retribuzioni dei funzionari
[…]
(3)
= (1)*(2)
Contributo al fondo pensione
[…]
(4)
Spese sanitarie
[…]
(5)
= (3)+(4)
Costi sociali
[…]
[dal 40 % al 45 %]
(6)
Quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro
20,43 %
(7)
Assicurazione infortuni
[…]
(8)
Assicurazione pensionistica complementare
[…]
(9)
= (6)+(7)+(8)
Aliquota contributiva REK
[…]
(10)
= (2)*(9)
Riferimento REK per i costi sociali
[…]
[dal 20 % al 25 %]
(11)
= (5)-(10)
Costi sociali non di mercato
[…]
[dal 15 % al 20 %]
(101)
I contributi sociali dovuti comprendono il contributo versato da Deutsche Post al fondo pensione, pari al 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari attivi (o pagamenti forfettari annuali di 2,045 miliardi di EUR nel periodo 1995-1999), e i contributi alle spese sanitarie dei funzionari. Nel 2001 tali contributi sociali ammontavano a una percentuale compresa tra il [40 % e il 45 %] delle retribuzioni maturate dai funzionari.
(102)
Benché l’aliquota dei contributi sociali venga definita quale percentuale della retribuzione lorda del dipendente privato (retribuzione netta + quota del contributo sociale a carico del lavoratore), Deutsche Post calcola il parametro REK moltiplicando l’aliquota contributiva REK compresa tra il [20 % e il 25 %] per le retribuzioni maturate dei funzionari.
II.3.1.3. Assicurazione pensionistica complementare per i dipendenti privati (onere # 4)
(103)
L’onere # 4 è volto a compensare la creazione di accantonamenti per gli obblighi insorti prima del 1997 in relazione all’assicurazione pensionistica complementare VAP per i dipendenti privati di Deutsche Post.
(104)
Come illustrato alla sezione II.1.4, ai dipendenti privati di Deutsche Post assunti prima del 1997 venivano offerte assicurazioni pensionistiche complementari per fare in modo che la loro pensione equivalesse alla pensione dei funzionari. Tuttavia, POSTDIENST non ha effettuato gli accantonamenti corrispondenti per il futuro pagamento delle pensioni. Solo dopo la costituzione di DPAG sono stati previsti in bilancio accantonamenti per un totale di 8,153 miliardi di EUR.
II.3.1.4. Ulteriori costi sociali non di mercato (oneri # 6, 7 e 8)
(105)
L’onere # 6 comprende il contributo di Deutsche Post al Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (Ufficio federale per le poste e le telecomunicazioni, BanstPT), che offre determinate prestazioni sociali (ad esempio, edilizia popolare) ai funzionari e ai dipendenti privati trasferiti a POSTDIENST. L’onere # 7 si riferisce ai contributi di Deutsche Post a copertura del disavanzo derivante dall’assicurazione sanitaria per i funzionari. L’onere # 8 (Ristrutturazione del personale) riguarda sia i funzionari che i dipendenti privati.
II.3.1.5. Oneri collegati al servizio universale (# 3 e 5)
(106)
Questi oneri riflettono la riduzione dei costi che Deutsche Post avrebbe potuto attuare orientando la sua rete di filiali e distribuzione pacchi a criteri commerciali. I tagli ai costi sono stati quantificati a titolo indicativo in base al numero teorico di filiali che Deutsche Post gestirebbe senza l’obbligo di servizio universale.
II.3.2. Decisioni del 2007 e del 2011 sugli indici di prezzo
(107)
Il 7 novembre 2007 l’autorità di regolamentazione del settore postale ha autorizzato gli indici di prezzo per il periodo compreso tra il 1o gennaio 2008 e il 31 dicembre 2011 (in appresso: la «decisione sugli indici di prezzo del 2007»). Il 14 novembre 2011 essa ha autorizzato gli indici di prezzo per il periodo dal 1o gennaio 2012 al 31 dicembre 2013 (in appresso: la «decisione sugli indici di prezzo del 2011»).
(108)
A partire dalla decisione sugli indici di prezzo del 2007, i prezzi per la spedizione di un quantitativo di oltre cinquanta lettere non vengono più controllati ex ante, ma sono oggetto di un controllo ex post ai sensi dell’articolo 25 del PostG 1997 (37). I prezzi per tutti gli altri servizi postali per i quali Deutsche Post detiene una posizione dominante sul mercato continuano a essere autorizzati ex ante ai sensi dell’articolo 19 del PostG 1997.
(109)
Nel quadro della presente decisione, la Commissione si riferisce ai servizi in relazione ai quali Deutsche Post detiene una posizione dominante sul mercato e che sono soggetti a un controllo delle tariffe ex ante ai sensi dell’articolo 19 del PostG 1997 o ex post ai sensi dell’articolo 25 del PostG 1997, come «servizi a tariffa regolamentata». Tutti gli altri servizi, in relazione ai quali Deutsche Post non detiene una posizione dominante e che non sono soggetti a un controllo delle tariffe, vengono indicati come «servizi a tariffa non regolamentata».
(110)
Deutsche Post ha continuato a far valere gli oneri che ha dovuto assumere per retribuzioni e costi sociali non di mercato a seguito dell’accollo dei collaboratori di POSTDIENST (ad esempio, in media […] milioni di EUR dal 2008 per l’onere # 2 - Costi sociali non di mercato), oltre agli oneri derivanti dall’obbligo di servizio universale. Come già accaduto con la decisione del 2002 sugli indici di prezzo, l’autorità di regolamentazione dei servizi postali ha autorizzato nuovamente il finanziamento di detti oneri mediante i ricavi regolamentati, fissando di conseguenza un massimale tariffario più elevato. Il riconoscimento di questi oneri da parte dell’autorità di regolamentazione dei servizi postali nelle decisioni relative al massimale tariffario del 2002, del 2007 e del 2009 resta quindi invariato per i servizi non soggetti a regolamentazione delle tariffe.
II.4. Risultati finanziari di DPAG
(111)
I risultati finanziari di DPAG relativi agli anni 1995-2006 sono illustrati nella tabella 2 della decisione di estensione del 2007. Mentre nel periodo 1995-1999 si sono alternati risultati negativi e positivi (alcuni esercizi hanno chiuso in perdita, altri in utile), nel periodo 2000-2006 DPAG ha registrato costantemente utili tra 1 e 2 miliardi di EUR ante imposte.
(112)
Negli anni 2007-2010 DPAG ha conseguito il seguente utile netto: 1,8 miliardi di EUR (2007), -2,0 miliardi di EUR (2008), 0,7 miliardi di EUR (2009) e 2,6 miliardi di EUR (2010).
(113)
I bilanci di DPAG pubblicati non permettono di suddividere gli utili tra i diversi servizi. Sulla base di questi documenti non è quindi possibile stabilire se i servizi universali soggetti a regolamentazione dei prezzi nel loro complesso fossero in perdita o in utile.
III. MOTIVI PER L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(114)
Come confermato dal Tribunale nella sua sentenza nella causa T-421/07 (38), tutte le misure esaminate dopo la decisione di avvio del procedimento del 1999 fanno parte del procedimento che è stato proseguito con la decisione di estensione del 2007.
III.1. Sovvenzione del sistema pensionistico
(115)
La decisione di estensione del 2011 ha stabilito che la sovvenzione del sistema pensionistico costituisce un nuovo aiuto poiché, prima della riforma delle pensioni del 1995, Deutsche Post doveva finanziare integralmente con mezzi propri gli oneri legati alle pensioni. Con la decisione di estensione del 2011, inoltre, sono state rigettate le argomentazioni svolte dalla Germania sulla base della sentenza Combus (39), secondo cui la sovvenzione del sistema pensionistico non costituirebbe un aiuto.
(116)
La decisione di estensione del 2011, nell’esaminare se la sovvenzione del sistema pensionistico quale compensazione per gli oneri pensionistici pregressi sia compatibile con il mercato interno (ad esempio, in linea con la decisione della Commissione sulla francese La Poste (40) (in appresso: la «decisione La Poste»)], tiene conto del fatto che i costi sociali non di mercato addotti non vengono compensati solo mediante la sovvenzione del sistema pensionistico, ma anche attraverso i ricavi oggetto di regolamentazione (ad esempio, onere # 2 - contributi sociali non di mercato).
(117)
Dai calcoli esposti nella decisione di estensione del 2011, che tengono conto di entrambi gli elementi di compensazione, si evince che Deutsche Post ha potuto effettivamente applicare aliquote di contributi sociali inferiori di 10-14 punti percentuali rispetto alle aliquote complessive dei contributi sociali obbligatori (quota a carico del datore di lavoro + quota a carico del lavoratore) che devono essere sostenuti dai concorrenti privati.
(118)
Nella decisione di estensione del 2011 sono state quindi espresse riserve in merito alla compatibilità con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE delle sovvenzioni per le pensioni a titolo di compensazione per oneri pensionistici pregressi.
III.2. Compensazione per la fornitura di servizi universali
(119)
La Germania si richiama all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, per motivare la compatibilità dei pagamenti statali compensativi e delle garanzie statali quali compensazioni per l’obbligo di servizio universale.
(120)
Nella decisione di avvio del procedimento del 2007, la Commissione ha sostenuto, sulla base della sentenza Altmark (41), che le compensazioni e le garanzie statali costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(121)
Nella decisione di estensione del 2007 la Commissione ha espresso dubbi circa la necessità e la proporzionalità delle compensazioni e delle garanzie statali ai fini dell’adempimento degli obblighi di servizio universale. In particolare, secondo la Commissione occorreva verificare il trasferimento dei costi sui servizi universali o commerciali alla luce dei principi fondamentali sanciti nella disciplina comunitaria del 2005. La Commissione aveva inoltre manifestato riserve in merito alla determinazione di un margine di utile ragionevole che tenesse conto della redditività media del settore e delle posizioni di rischio di Deutsche Post.
IV. PERIZIA WIK
(122)
La perizia WIK era stata commissionata dalla Commissione, nel quadro della valutazione della contabilità di Deutsche Post per il periodo 1990-2007, per stabilire se Deutsche Post fosse stata sovracompensata per i suoi obblighi di servizio universale. Nello specifico, i compiti assegnati a WIK Consult GmbH erano i seguente:
1)
stabilire un parametro per il margine di utile ragionevole;
2)
verificare il trasferimento interno dei costi e gli accordi sui prezzi di trasferimento, e
3)
calcolare la sovracompensazione per i costi netti derivanti dall’obbligo di servizio universale.
IV.1. Descrizione del calcolo regolamentare di ricavi e costi del 2009
(123)
A seguito dell’ingiunzione di fornire informazioni emessa dalla Commissione il 30 ottobre 2008, la Germania ha infine trasmesso nel 2009 un fascicolo completo sul calcolo regolamentare di ricavi e costi per il periodo 1990-2007 (in appresso: il «REK 2009»).
IV.1.1. I ricavi
(124)
I ricavi di Deutsche Post possono essere suddivisi nelle tre seguenti macro-categorie:
1)
Servizi universali regolamentati di recapito della corrispondenza (62 % dei ricavi complessivi nel periodo 1990-2007)
I servizi di corrispondenza a tariffa regolamentata comprendono tutti i servizi universali forniti sui mercati in cui Deutsche Post deteneva una posizione dominante, compresi i servizi per i quali essa beneficiava di una licenza in esclusiva. Il 62 % dei ricavi complessivi di Deutsche Post nel periodo 1990-2007 è riconducibile a detti servizi (42).
2)
Servizi universali non regolamentati (26 % dei ricavi complessivi nel periodo 1990-2007)
I servizi universali di consegna pacchi sono sempre stati forniti su mercati in regime di concorrenza, sui quali Deutsche Post deteneva una quota di mercato media pari solo al 30 %. Nel periodo 1990-2007, il servizio universale di consegna pacchi ha generato il 15 % dei ricavi complessivi di Deutsche Post.
Il servizio universale non regolamentato di recapito della corrispondenza (ad esempio, cataloghi, posta transfrontaliera) ha generato circa l’11 % circa dei ricavi complessivi di Deutsche Post.
3)
Servizi commerciali non regolamentati (12 % dei ricavi complessivi nel periodo 1990-2007)
Deutsche Post ha utilizzato la propria rete di filiali non soltanto per la distribuzione di servizi postali, ma anche per la vendita di prodotti e servizi di Postbank AG e, in misura più ridotta, di Deutsche Telekom. Questi servizi commerciali di distribuzione hanno prodotto circa il 6 % dei ricavi complessivi di Deutsche Post.
I servizi commerciali di consegna corrispondenza e pacchi (ad esempio la spedizione di pubblicità indirizzata) incidono nella misura del 4 % circa sui ricavi complessivi di Deutsche Post.
Deutsche Post ha inoltre fornito una serie di servizi diversi, ad esempio, nel suo ruolo di holding, per le controllate internazionali attive in altri settori di attività (ad esempio DANZAS, DHL). Questi altri servizi commerciali di distribuzione hanno fruttato circa il 2 % dei ricavi complessivi di Deutsche Post.
Grafico 3
Quota media dei ricavi nel periodo 1990-2007 (sulla base dei valori nominali)
(125)
Oggetto della perizia WIK sono soltanto i servizi commerciali forniti in collegamento con il servizio universale dal soggetto giuridico DPAG e dal suo predecessore POSTDIENST. Servizi commerciali (ad esempio i servizi espresso forniti da DHL in tutto il mondo) prestati da altre persone giuridiche nell’ambito di Deutsche Post World NET (in appresso: «DPWN») non sono stati esaminati.
IV.1.2. Il calcolo degli oneri nel REK 2009
(126)
Diversamente dai REK presentati da Deutsche Post all’autorità di regolamentazione dei servizi postali nell’ambito delle decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011, il REK 2009, che non è mai stato trasmesso a detta autorità di regolamentazione, presenta un importo sensibilmente maggiore per gli oneri che Deutsche Post imputa ai servizi regolamentati.
(127)
Sulla base del REK 2009, Deutsche Post fa valere un onere medio di […] miliardi di EUR per il periodo 1990-2006; nel REK 2002 tale onere era di […] miliardi di EUR.
Grafico 4
Confronto tra gli oneri determinati dal servizio universale in base al REK 2009 e quelli autorizzati nel quadro della decisione sugli indici di prezzo del 2002 (media annuale, valore nominale in Mio EUR)
[…]
(128)
Mentre non sussistono differenze sostanziali tra il REK 2002 e il REK 2009 per quanto riguarda l’onere # 2 (costi sociali non di mercato) e l’onere # 4 (assicurazione pensionistica complementare), l’onere # 1 (retribuzioni di base non di mercato) è di quasi […]. Diversamente al REK 2002, Deutsche Post non considera più le retribuzioni ETV come parametro per le retribuzioni «di mercato», ricorrendo invece al salario minimo per il settore postale determinato sulla base di un regolamento del Bundesministerium für Arbeit (Ministero federale del lavoro) del 2007 (in appresso: il «salario minimo 2007»). Detto regolamento è stato però dichiarato illegittimo dal Bundesverwaltungsgericht (Tribunale amministrativo federale) e pertanto non ha mai prodotto effetti giuridici.
(129)
Nel REK 2009, inoltre, Deutsche Post ha indicato come nuovo onere la voce «Infrastrutture - corrispondenza», che comprende i costi aggiuntivi determinati dal sesto giorno di consegna (in media […] milioni di EUR all’anno). Il calcolo si basa sull’ipotesi che Deutsche Post, in assenza dell’obbligo di servizio universale, si limiti a recapitare la corrispondenza cinque giorni invece di sei giorni su sette.
(130)
L’onere # 3 - Oneri da infrastrutture - filiali - viene quantificato in modo diverso rispetto al REK 2002. Esso comprende i presunti tagli ai costi che si sarebbero potuti operare se tutti gli uffici postali fossero stati gestiti come agenzie a partire dal 1990. L’onere # 3 viene calcolato sulla base di quanto corrisposto da Deutsche Post a soggetti terzi nell’anno 2007 per i servizi di vendita.
IV.1.3. I margini di utile nel REK 2009
(131)
Il trasferimento degli oneri a carico dei servizi universali di recapito della corrispondenza a tariffa regolamentata sgrava i servizi non regolamentati di costi notevoli, quali i costi per stipendi e costi sociali. Questa ridistribuzione genera margini di utile nettamente positivi tra il [15 % e il 25 %] per i servizi commerciali e perdite tra lo [0 % e il 10 %] circa per i servizi di recapito della corrispondenza a tariffa regolamentata.
(132)
I bilanci annuali di Deutsche Post presentano utili molto consistenti per il settore recapito corrispondenza (cfr. anche sezione V.3); questi utili sono tuttavia più che assorbiti dagli oneri che sono stati trasferiti dai servizi non regolamentati ai servizi regolamentati.
Grafico 5
Ricavi medi sulle vendite in base al REK 2009
[…]
IV.2. Comparazione finalizzata all’individuazione del margine di utile ragionevole
IV.2.1. Catena dei valori di Deutsche Post: attività a basso contenuto tecnologico e ridotto rischio d’impresa
(133)
Per elaborare un confronto volto a individuare il margine di utile «ragionevole» e valutare il trasferimento dei costi, è necessario analizzare la catena del valore e i rischi d’impresa assunti. Solo se sono note le caratteristiche delle funzioni e dei rischi è possibile cercare un gruppo di imprese «comparabili» e determinare un parametro per il margine di utile ragionevole imputato a Deutsche Post.
IV.2.1.1. La catena dei valori di un settore di attività a basso contenuto tecnologico
(134)
La catena dei valori di Deutsche Post può essere suddivisa in due funzioni principali:
-
una rete di distribuzione su tutto il territorio federale per la consegna di corrispondenza e pacchi,
-
una rete di uffici postali su tutto il territorio federale.
(135)
La logistica di una rete di recapito corrispondenza e pacchi è un settore di attività a basso contenuto tecnologico che non richiede un’estesa attività di ricerca o sviluppo. Ne consegue che tutte le altre imprese nel settore operano secondo modalità analoghe e standardizzate. Queste tipologie di attività sono spesso denominate «funzioni ripetitive». Il carattere ripetitivo di queste attività emerge anche dal fatto che Deutsche Post le ha in larga parte esternalizzate. Ciò vale anche per i servizi vendita forniti attraverso la rete di uffici postali su tutto il territorio federale, anch’essi affidati in misura crescente a terzi.
(136)
Accanto a tali funzioni ripetitive, gli elementi immateriali più importanti di Deutsche Post sono la clientela, il marchio e la posizione di forza sul mercato, specialmente sui mercati del settore postale. La perizia WIK stima tuttavia che questi elementi immateriali non siano frutto degli sforzi o degli investimenti di Deutsche Post, quanto piuttosto il risultato della licenza in esclusiva di cui questa beneficiava in precedenza. Così, Deutsche Post non ha avuto bisogno di investire in maniera massiccia in campagne di marketing, ma fino al 2007 ha potuto fare affidamento sulla sua posizione giuridicamente garantita sul mercato. Ne consegue che non andrebbe riconosciuto a Deutsche Post alcun compenso per questi valori immateriali.
IV.2.1.2. Rischio ridotto grazie alle misure statali
(137)
Deutsche Post era per vari motivi meno esposta a rischi rispetto ai suoi concorrenti, sia nel settore dei servizi regolamentati sia in quello dei servizi non regolamentati.
(138)
In primis, fino al 2007 Deutsche Post era tutelata da un monopolio legale dei servizi di recapito corrispondenza. Essa, inoltre, beneficiava di una quota di mercato del 90 % per tutti i servizi di recapito corrispondenza regolamentati e di una concorrenza assente o molto limitata. Con i servizi soggetti a regolamentazione delle tariffe, Deutsche Post conseguiva quasi i due terzi dei ricavi.
(139)
In secondo luogo, l’autorità di regolamentazione dei servizi postali aveva autorizzato un massimale per le tariffe dei servizi regolamentati di recapito della corrispondenza. Questo massimale è stato fissato al di sopra dei costi di un’impresa gestita in modo efficiente, anche per compensare i presunti costi anomali nel settore dei servizi non regolamentati. Nessun concorrente di DPAG beneficiava di una licenza in esclusiva o di una posizione dominante sul mercato che gli permettesse un finanziamento incrociato dei costi sociali. Pertanto, la licenza in esclusiva e la posizione dominante sul mercato hanno comportato una sensibile contrazione dei rischi d’impresa, non solo nel settore dei servizi universali regolamentati, ma anche nel settore dei servizi universali non regolamentati e dei servizi commerciali.
(140)
In terzo luogo, altre misure statali hanno determinato una notevole contrazione dei rischi d’impresa sia nel settore dei servizi universali che in quello dei servizi commerciali: così, all’inizio degli anni ’90, le compensazioni statali sono andate a ripianare le perdite e la garanzia statale ha permesso a Deutsche Post di contrarre prestiti allo stesso tasso dello Stato, malgrado la difficile situazione finanziaria in cui versava tra l’inizio degli anni ’90 e il 1995.
(141)
Complessivamente, Deutsche Post era molto meno esposta rispetto ai suoi concorrenti ai rischi e alle fluttuazioni del mercato, dal momento che non aveva dovuto crearsi da sola la propria clientela e poteva addebitare sull’utenza gli incrementi dei costi aumentando le tariffe regolamentate. Sulla base di queste argomentazioni, la perizia WIK conclude che i concorrenti che si prestano al meglio per un confronto sono le società attive nel settore postale che esercitano solo funzioni ripetitive (ossia che non investono in modo importante nel marketing e nel marchio) e che non sono esposte a un elevato rischio d’impresa (avendo stipulato, ad esempio, contratti a lungo termine).
IV.2.2. Quantificazione di parametri per il margine di utile ragionevole
(142)
A partire dai risultati ottenuti dall’analisi delle funzioni e dei rischi, la perizia WIK ha ricercato operatori postali comparabili nelle banche dati finanziarie (tra queste, ad esempio, anche la banca dati ORBIS che raccoglie circa dieci milioni di imprese in tutto il mondo). Sulla base di una selezione quantitativa e qualitativa sono state individuate imprese comparabili che offrono servizi postali su mercati aperti alla concorrenza.
(143)
La perizia WIK ha selezionato un gruppo di ventisei imprese comparabili, attive principalmente nel settore dei servizi di consegna pacchi e che svolgono le attività ripetitive tipiche per la prestazione di servizi postali. Tutti i concorrenti provengono dal settore economico «Servizi postali e corriere» (codice NACE (43) 641).
(144)
A tal proposito si osserva che il numero dei concorrenti comparabili è ridotto perché, a causa della licenza in esclusiva per una parte considerevole dei servizi di corrispondenza di cui usufruiva l’operatore storico, le imprese private hanno offerto raramente importanti servizi di recapito della corrispondenza. La perizia WIK aveva inoltre escluso ogni confronto con gli operatori storici di altri paesi, in quanto, come Deutsche Post, erano anch’essi tutelati da licenze in esclusiva e non esercitavano la loro attività su mercati aperti alla concorrenza.
(145)
Per individuare il margine di utile «ragionevole», nella perizia viene fatto ricorso all’utile sulle vendite (return-on-sales, in appresso: «ROS»), che corrisponde al risultato operativo [risultato ante interessi e imposte (EBIT)] diviso per il fatturato. La perizia WIK calcola inoltre il rendimento del capitale investito (return-on-asset, in appresso: il «ROA») (esprimendo l’EBIT come percentuale del capitale totale), onde disporre di un parametro basato sul capitale per calcolare il margine di utile.
Tabella 3
Parametri ROS e ROA in base alla perizia WIK
Utile sulle vendite
(ROS)
Rendimento del capitale investito
(ROA)
Valore mediano
3,48 %
7,33 %
Valore massimo (75opercentile)
6,77 %
13,41 %
(146)
Dalla verifica a campione è emerso che il valore mediano del ROS nel settore postale aperto alla concorrenza era del 3,48 % nel periodo 1998-2007. La perizia WIK non indica tuttavia solo il valore mediano del rendimento, ma anche il massimale per il margine di utile ragionevole, ossia il terzo quartile dell’utile dei concorrenti comparabili, che corrisponde a un ROS del 6,77 %. In altre parole, questo significa che il 75 % dei concorrenti comparabili conseguono un utile inferiore a un ROS del 6,77 % (44).
(147)
Riguardo agli utili sulle vendite, la perizia WIK indica un valore mediano del ROA pari al 7,33 % e un massimale del 13,41 %.
(148)
Dato che Deutsche Post è esposta a un rischio notevolmente inferiore rispetto alle imprese comparabili attive su mercati altamente concorrenziali (come il mercato dei colli espressi), secondo la perizia WIK un valore mediano del ROS pari al 3,48 % costituisce un parametro prudente e conservativo per il margine di utile ragionevole di Deutsche Post. Di conseguenza, l’impiego di un valore più alto nella fascia compresa fino al terzo quartile del ROS pari al 6,77 % non è consigliabile. Al contrario, stando alla perizia WIK, si potrebbe ricorrere addirittura a un parametro inferiore, dato che un valore mediano del ROS del 3,48 % corrisponde a un ROA del 7,33 %, che è sempre nettamente superiore al tasso d’interesse privo di rischio.
IV.3. Esame del trasferimento dei costi
(149)
La perizia WIK critica i trasferimenti degli oneri operati nel REK 2009, poiché i margini ROS dei servizi commerciali compresi tra il [15 % e il 25 %] circa si collocano ampiamente al di sopra della media del settore (45). Dato che concorrenti privati operano in modo redditizio, malgrado margini di utile decisamente più contenuti, la perizia WIK giunge alla conclusione che occorrerebbe imputare ai servizi commerciali di Deutsche Post una quota maggiore di costi e ridurre di conseguenza gli oneri per i servizi regolamentati.
(150)
La perizia WIK giunge così alla conclusione che tutti i servizi commerciali, malgrado i costi che sono tenuti a sostenere, conseguono ancora un utile corrispondente alla mediana ROS del 3,48 % dei concorrenti. Di conseguenza, per il periodo 1990-2007 la perizia ha preso a riferimento un onere che è inferiore di […] milioni di EUR all’onere annuo medio.
(151)
Dato che gran parte dei servizi commerciali sono stati forniti per conto delle imprese collegate, Postbank e Telekom, la perizia WIK esamina anche se i prezzi finali fatturati a queste due imprese siano conformi al mercato e possano essere considerati parametri atti a definire i costi che dovrebbero gravare sui servizi commerciali. Sulla base degli elementi di prova disponibili, la perizia WIK evidenzia che i contratti tra Deutsche Post ed entrambe le imprese collegate rispecchiano le condizioni che anche terzi indipendenti avrebbero accettato. Dato che all’inizio degli anni ’90 POSTBANK e TELEKOM non avevano sostanzialmente la possibilità di utilizzare reti di distribuzione esterne, esse si erano messe d’accordo per suddividere i relativi costi. Negli anni a seguire però, data la possibilità per Postbank e Telekom di trovare con maggiore facilità altre reti di distribuzione e a fronte del calo dei costi delle reti dei servizi universali, il contratto è stato modificato ed è stata concordata una commissione parametrata ai ricavi, che corrispondeva meglio a un tipico contratto relativo alla prestazione di servizi di distribuzione (46).
IV.4. Adeguamento del REK 2009
(152)
La perizia WIK procede a diverse rettifiche del REK 2009 applicando il seguente metodo:
Tabella 4
Metodo impiegato nella perizia WIK per il calcolo degli utili annuali eccessivi sulla base del REK 2009
Ricavi derivanti dai servizi universali
-
Costi dei servizi universali
-
Margine di utile ragionevole
+
Compensazioni statali
Utile eccessivo
IV.4.1. Adeguamento dei ricavi derivanti dal servizio universale
(153)
Deutsche Post ha venduto gran parte del suo patrimonio immobiliare (ad esempio, gli immobili che, a seguito della ristrutturazione del servizio postale, non erano più necessari). Questi ricavi dovrebbero essere imputati al servizio universale, dato che questo servizio era il principale utilizzatore di detti beni e li aveva concessi in locazione ai servizi commerciali.
(154)
Questo adeguamento porta in media a un aumento dei ricavi derivanti dal servizio universale di […] milioni di EUR l’anno per il periodo 1990-2007.
IV.4.2. Adeguamento dei costi per la prestazione dei servizi universali
IV.4.2.1. Spiegazione del calcolo dei costi
(155)
Il REK 2009 non fornisce una corretta ripartizione dei calcoli interni delle prestazioni: con riguardo al servizio universale non viene indicato l’utile complessivo conseguito, in quanto gli utili derivanti da determinate funzioni (ad esempio, le filiali) non sono suddivisi tra servizi universali e servizi commerciali (ad esempio, costi per i singoli servizi), bensì riuniti e indicati come utile commerciale. Deutsche Post non è stata quindi in grado di produrre una contabilità separata, come previsto dalla direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese (47).
(156)
Mentre Deutsche Post per gli anni precedenti al 1997 ha presentato una suddivisione approssimativa del calcolo dei costi interni, nella perizia WIK si è reso necessario correggere il calcolo dei costi per gli anni successivi al 1997; i costi imputati in modo non corretto ai servizi universali sono stati trasferiti ai servizi commerciali.
(157)
A seguito della rettifica, i costi del servizio universale sono calati nel periodo 1998-2007 mediamente di […] milioni di EUR l’anno.
IV.4.2.2. Adeguamento della suddivisione degli oneri tra servizi a tariffa regolamentata e servizi a tariffa non regolamentata
(158)
Come già osservato, la perizia WIK non corregge singolarmente ogni onere, ma basa il ricalcolo sulle tariffe finali dei servizi commerciali ritenute un parametro affidabile per i costi medi del relativo settore. Tutti gli utili eccessivi derivanti dai servizi commerciali (48) sono così utilizzati per finanziare gli oneri originariamente azionati. Ciò si traduce in una riduzione media annua di detti oneri pari a […] milioni di EUR nel periodo 1990-2007.
IV.4.2.3. Costi per l’assicurazione pensionistica complementare non iscritti a bilancio (onere # 4)
(159)
L’onere # 4, relativo all’assicurazione pensionistica complementare, corrisponde a oneri di cui Deutsche Post si è fatta carico ma che non figurano nei suoi bilanci. Poiché il parametro ROS viene determinato sulla base del REK di «concorrenti comparabili», ai fini del calcolo dei costi di Deutsche Post possono essere presi in considerazione solo i costi ritenuti ammissibili anche in base ai principi contabili nazionali o internazionali (IAS). Di conseguenza, i costi aggiuntivi, di norma non inseriti nelle dichiarazioni IAS, non possono essere accettati come voci di costo e devono essere finanziati con il margine di utile stabilito (parametro).
(160)
A seguito del corrispondente adeguamento, per tutto il periodo 1990-2007 i costi per l’onere # 4 (Assicurazione pensionistica complementare) si riducono mediamente di […] milioni di EUR l’anno.
IV.4.3. Correzione dei costi del capitale in margine di utile ragionevole
(161)
Deutsche Post ha inserito nel REK 2009 i costi del capitale originariamente non contenuti nel REK, ad esempio costi per […] e […]. Nella perizia WIK vengono eliminati sia i costi per […] sia quelli per […] e sostituiti con il parametro per il margine di utile ragionevole.
IV.4.3.1. Periodo dal 1996 al 2007
(162)
Il margine di utile ragionevole è determinato sulla base dei ricavi rettificati generati dai servizi universali e del parametro ROS del 3,48 %, il che si traduce in un margine di utile annuo ragionevole pari in media a […] milioni di EUR. I costi del capitale medi annui di […] milioni di EUR (interessi per […] milioni di EUR e maggiori detrazioni di legge per […] milioni di EUR) sono eliminati dal REK 2009.
(163)
Particolarmente degno di nota è il fatto che il margine di utile ragionevole quantificato sulla base del parametro ROS del 3,48 % è, rispetto al REK 2009, in valore assoluto superiore al costo del capitale fatto valere da Deutsche Post (ad esempio, costi per interessi quantificati sulla base di un ROS interno di circa […] del capitale proprio investito e maggiori costi di ammortamento basati sul valore di mercato).
IV.4.3.2. Periodo dal 1990 al 1995
(164)
Conformemente all’articolo 63, paragrafo 1, del PostVerfG, Deutsche Post era tenuta, fino al 1995, a versare cosiddette retrocessioni (49) al governo tedesco per circa 5,838 miliardi di EUR, corrispondenti all’8 % del fatturato. In contropartita, ai sensi dell’articolo 63, paragrafo 4, del PostVerfG, Deutsche Post era esonerata dall’obbligo di versare dividendi per gli importi che eccedevano le retrocessioni.
(165)
La perizia WIK rinuncia pertanto espressamente a tener conto anche di un «margine di utile ragionevole» per il periodo fino al 1995, dal momento che le retrocessioni coprivano già integralmente i costi del capitale propri di Deutsche Post. Pertanto, i costi del capitale medi annui di Deutsche Post per […] milioni di EUR (interessi per […] milioni di EUR e ammortamenti regolamentari aggiuntivi per […] milioni. EUR) sono depennati dal REK 2009 il che porta a ridurre i costi del servizio universale corrispondi.
IV.4.4. Conclusioni
(166)
Il REK 2009 e la perizia WIK mostrano entrambi che, fino al 1996, i ricavi provenienti dai servizi universali non erano sufficienti a coprire i costi dei servizi universali. Mentre in base al REK 2009 Deutsche Post, anche considerando le compensazioni, presentava un disavanzo netto cumulato per tutto il periodo fino al 2007, la perizia WIK giunge invece alla conclusione che le compensazioni erano tali da permettere a Deutsche Post di raggiungere la soglia di redditività nel 1997.
(167)
In base al REK 2009, la redditività dei servizi universali non è praticamente aumentata fino al 1999 e solo a partire dall’anno 2000 i ricavi provenienti dai servizi universali hanno coperto in media i costi. A partire dall’anno 2000, invece, per i servizi universali, la perizia WIK mostra margini consistenti di utile che si posizionano nettamente al di sopra della mediana ROS del 3,48 %, malgrado l’utile sulle vendite conseguito con i servizi universali di consegna pacchi si sia collocato al di sotto della media e sia pari a […] (cfr. grafico 6).
Grafico 6
Confronto tra i margini di utile eccessivo annuali per i servizi universali nel periodo 1990-2007 (in Mio EUR, valore nominale)
V. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(168)
Gli interessati hanno trasmesso osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento del 1999, sulla decisione di estensione del 2007 e sulla decisione di estensione del 2011. In questa sezione vengono riassunte le principali considerazioni svolte in merito a tutti i succitati provvedimenti.
V.1. Licenza di utilizzo in esclusiva dei francobolli emessi dal ministero federale delle Finanze
(169)
TNT mette in dubbio che Deutsche Post abbia versato un corrispettivo per la licenza di utilizzo in esclusiva dei francobolli emessi dal ministero delle Finanze. A norma dell’articolo 43 del PostG 1997, il potere di emettere francobolli con la dicitura «Deutschland» è riservato al ministero federale delle Finanze. Un operatore postale, che richieda di poter utilizzare detti francobolli, è tenuto a versare un corrispettivo e a farsi carico dei costi. In conformità dell’articolo 54 del PostG 1997, Deutsche Post ha beneficiato fino al 31 dicembre 2007 di una licenza di utilizzo in esclusiva dei francobolli emessi dal ministero federale delle Finanze.
(170)
Nel caso in cui Deutsche Post avesse effettivamente utilizzato i francobolli emessi dal ministero federale delle Finanze a titolo gratuito, secondo TNT ciò costituirebbe un aiuto di Stato illegale.
(171)
La Commissione osserva che la decisione di avvio del procedimento del 1999, la decisione di estensione del 2007 e la decisione di estensione del 2011 non si riferiscono a questa misura. Pertanto, essa non è oggetto della presente decisione.
V.2. Sovvenzione del sistema pensionistico
(172)
UPS sostiene che Deutsche Post abbia beneficiato di un vantaggio essendo stata in parte esonerata dagli obblighi di pagamento preesistenti al 1995. Poiché i normali gestori dovevano sostenere in proprio gli oneri pensionistici, Deutsche Post si sarebbe venuta a trovare in una posizione migliore rispetto ai suoi concorrenti. UPS condivide poi l’argomentazione della Commissione, secondo cui l’aiuto in esame non può essere qualificato come un aiuto di Stato esistente, in quanto la posizione di Deutsche Post sarebbe radicalmente mutata e sarebbero state introdotte nuove norme, in base alle quali Deutsche Post viene in parte sgravata dal suo obbligo di sostenere i costi per le pensioni dei suoi funzionari. UPS ritiene che tali radicali modifiche di un sistema non possano essere qualificate come modifiche meramente formali o di carattere tecnico amministrativo.
(173)
UPS valuta positivamente la conclusione preliminare della Commissione, secondo cui la sovvenzione del sistema pensionistico non può essere considerata come compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. In considerazione del livello stabile di redditività e della licenza in esclusiva di Deutsche Post ci si potrebbe legittimamente chiedere se uno sgravio dagli oneri pregressi fatti valere fosse veramente necessario. Il contributo accordato non sarebbe inoltre proporzionato all’obiettivo di interesse generale addotto dalla Germania, in particolare dal momento che gli oneri pregressi sono stati compensati sia mediante tariffe maggiorate per il recapito della corrispondenza, sia mediante la sovvenzione del sistema pensionistico. UPS evidenzia che l’onere di dimostrare la proporzionalità della misura graverebbe sul governo tedesco. Ad oggi la Germania non avrebbe dato prova precisa della proporzionalità dei vantaggi derivanti a Deutsche Post dalla misura in questione.
(174)
Secondo UPS, l’aiuto di Stato concesso a Deutsche Post le ha consentito di acquisire una posizione di vantaggio non solo in Germania, ma anche in altri mercati europei sui quali è in concorrenza con altri operatori postali, come la stessa UPS. Poiché le sovvenzioni a favore del sistema pensionistico hanno permesso a Deutsche Post di rafforzare la propria posizione nel settore commerciale a svantaggio di altri operatori, si è verificata una distorsione della concorrenza a danno dei concorrenti di Deutsche Post.
(175)
UPS sollecita inoltre la Commissione a verificare la necessità e la proporzionalità di tutti i contributi per il finanziamento delle pensioni, come indicati nella decisione del 2011 sull’estensione del procedimento d’indagine formale relativo al periodo 2007-2011, e a esaminare altresì se Deutsche Post benefici tuttora di aiuti di Stato illegali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(176)
UPS chiede infine alla Commissione di spiegare in modo più dettagliato come sia giunta alla conclusione che gli aiuti accordati a Deutsche Post non sono compatibili con il mercato interno. In particolare, UPS chiede che le sia trasmessa una copia della perizia WIK, al fine di poter comprendere quanto i risultati della stessa siano stati presi in considerazione in sede di valutazione della sovvenzione del sistema pensionistico nella decisione di estensione del 2011.
V.3. Compensazione per la fornitura del servizio universale
(177)
UPS sostiene in toto l’inchiesta della Commissione e concorda pienamente con la valutazione della compensazione per la fornitura del servizio universale, effettuata nella decisione di estensione del 2007. UPS ha inoltre trasmesso una versione aggiornata (50) della perizia NERA dell’ottobre 2006 (51), cui la Commissione ha fatto riferimento al punto 58 della decisione di estensione del 2007.
(178)
Mentre la perizia NERA del 2006 stima l’utile sul capitale medio per il settore recapito corrispondenza di DPWN a più del 20 % (52) per il periodo successivo al 1999, secondo la versione rivista della perizia l’utile sul capitale nel periodo 2000-2005 avrebbe addirittura superato il 50 %. Per il periodo tra il 2003 e il 2005 l’utile sul capitale stimato avrebbe persino superato il 100 %. UPS perviene alla conclusione che gli utili conseguiti dal settore estremamente remunerativo del recapito della corrispondenza regolamentata, sarebbero stati più che sufficienti a coprire le perdite del servizio universale.
(179)
Secondo UPS, inoltre, il calcolo dei costi effettuato da Deutsche Post non costituisce una base adeguata per l’analisi e la valutazione della redditività e degli oneri del settore riservato. Occorrerebbe pertanto analizzare nel dettaglio l’allocazione dei costi in base ai servizi regolamentati, ai servizi universali e ai servizi commerciali. Tutti i vantaggi che sono stati accordati a Deutsche Post a copertura degli oneri pregressi, quali gli apporti di capitale effettuati dalla Germania a favore di Deutsche Post nel 1995 e il trasferimento di attivi sotto forma di immobili e infrastrutture, dovrebbero essere presi in considerazione nel determinare l’importo dell’aiuto e l’entità della sovracompensazione.
(180)
Quanto agli accordi raggiunti con le imprese collegate sui prezzi interni di trasferimento, secondo UPS dovrebbe continuare a valere il principio delle condizioni di mercato (arm’s length principle), conformemente alla sentenza Chronopost (53). La Commissione dovrebbe pertanto esaminare il contratto tra Deutsche Post e DPEED, in particolare per quanto riguarda gli accordi sui prezzi ivi contenuti.
V.4. Tariffe eccessive per il recapito della corrispondenza
(181)
FFPI condivide in toto la decisione di estensione del 2011. Secondo FFPI le modifiche legislative e amministrative che comportano un incremento degli oneri pensionistici rientrano nei normali rischi che possono incidere sulla redditività di un’impresa. Dato che le imprese che operano a normali condizioni di mercato devono finanziare tali costi aggiuntivi con risorse proprie, anche Deutsche Post non avrebbe dovuto percepire sovvenzioni del sistema pensionistico da parte della Germania.
(182)
FFPI osserva inoltre che nella sua relazione di bilancio del 2000, Deutsche Post ha espressamente sottolineato l’importanza della riforma del suo sistema pensionistico, dichiarando in tale contesto che l’aumento del 98,6 % dell’EBITA (utili prima degli interessi, delle imposte e degli ammortamenti dei beni immateriali), registrato nel settore dei servizi postali per i clienti impresa, è dovuto soprattutto alla riduzione dell’importo destinato ai contributi per il fondo pensione dei funzionari. Pertanto, la riforma delle pensioni non dovrebbe essere considerata un elemento di secondo piano o di carattere prevalentemente amministrativo.
(183)
Uno studio condotto da FFPI tra il 2001 e il 2008 rileva che la tariffa in vigore in Germania nel 2009 per le lettere standard di peso fino a 20 grammi era molto elevata. Di contro, i costi per la spedizione di pacchi fino a 500 grammi si situavano nella fascia tariffaria più bassa, il che lascia presumere l’esistenza di una sovvenzione incrociata.
(184)
FFPI è convinta che il sostegno a Deutsche Post non mirasse a promuovere la crescita del mercato postale tedesco o a rafforzare determinati servizi postali. Nel periodo oggetto di esame, Deutsche Post è rimasta un’impresa redditizia, che ha potenziato la propria posizione di leader sul mercato tedesco oltre alle proprie capacità e attività. Le sovvenzioni del sistema pensionistico non dovrebbero pertanto essere considerate compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
V.5. Margini di utile
(185)
BIEK ritiene che altri operatori postali si siano trovati in una posizione svantaggiata a causa della prassi di Deutsche Post di utilizzare la sua posizione dominante su determinati mercati postali per effettuare finanziamenti incrociati dei costi relativi ai servizi di recapito corrispondenza e consegna pacchi forniti su mercati fortemente concorrenziali. Potendo aumentare i prezzi praticati sui mercati nei quali beneficiava della licenza in esclusiva, e nei quali ancora oggi detiene una quota di mercato del 90 %, Deutsche Post è in grado di effettuare finanziamenti incrociati dei costi relativi a mercati maggiormente concorrenziali.
(186)
BIEK osserva inoltre che Deutsche Post, malgrado gli oneri pregressi fatti valere, avrebbe conseguito utili nettamente maggiori rispetto a imprese comparabili in altri paesi europei; in tal senso deporrebbero, in particolare, i margini ROS tra il 10 % e il 20 % sulle spedizioni interne. Questo margine di utile potrebbe essere addirittura errato per difetto, dal momento che esso comprende anche il servizio nazionale di consegna pacchi il cui margine di utile in media sarebbe più basso rispetto a quello relativo al recapito della corrispondenza.
(187)
Per quanto riguarda i maggiori oneri salariali addotti da Deutsche Post, BIEK osserva che Deutsche Post ha impiegato gli stipendi medi dell’industria dei trasporti come parametro per calcolare la differenza tra gli oneri salariali di Deutsche Post e quelli dei suoi concorrenti. BIEK afferma che, pur avendo la Commissione utilizzato tali valori come parametro di calcolo nella sua decisione di estensione del 2011, occorrerebbe nondimeno considerare che i concorrenti di Deutsche Post versano retribuzioni superiori di almeno il 15 % rispetto alle retribuzioni medie di cui sopra. I maggiori oneri salariali addotti da Deutsche Post sono pertanto sensibilmente inferiori rispetto a quanto affermato. Secondo BIEK, la differenza residua tra gli oneri salariali non va imputata agli oneri pregressi, ma piuttosto alla dimensione e alla posizione dominante detenuta da Deutsche Post sul mercato.
(188)
BIEK ritiene inoltre che l’aumento delle tariffe regolamentate abbia compensato in maniera più che sufficiente gli oneri pregressi di Deutsche Post, compresi quelli pensionistici. Secondo BIEL, le misure di aiuto all’esame della Commissione hanno impedito finora la concorrenza nel settore del recapito della corrispondenza e falsato gravemente la concorrenza nel settore dei servizi di consegna pacchi.
VI. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA
VI.1. Osservazioni sulla sovvenzione del sistema pensionistico
VI.1.1. Nessun vantaggio economico derivante dalla compensazione dei costi sociali anomali
(189)
Richiamandosi alla sentenza Combus (54), la Germania sostiene che, nell’ambito della privatizzazione di un prestatore di servizio universale che era già impresa pubblica, non costituiscono aiuti di Stato i finanziamenti accordati dallo Stato per compensare oneri pensionistici superiori a quelli sostenuti di norma dai concorrenti privati.
(190)
La Germania concorda con la Commissione nel ritenere che i costi sociali di Deutsche Post andrebbero comparati con i costi sociali dei concorrenti. Tuttavia, questo confronto doveva essere compiuto già sulla base dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e non solo in un secondo momento in sede di valutazione della compatibilità a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
VI.1.2. Nessun vantaggio finanziario rispetto alla situazione prima del 1995
(191)
Secondo la Germania, le sovvenzioni relative alle pensioni non hanno alleggerito Deutsche Post da costi che essa avrebbe dovuto normalmente sostenere mediante risorse proprie. Pertanto, Deutsche Post non ha beneficiato di nessun aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. A detta della Germania, sia prima che dopo il 1995, Deutsche Post non era né giuridicamente obbligata né economicamente in grado di pagare le pensioni dei funzionari.
(192)
La Germania sostiene in primis che, a norma dell’articolo 46 del PostVerfG 1989, i funzionari trasferiti a Deutsche Post nel 1989 sono rimasti funzionari dell’amministrazione federale dello Stato. Anche dopo la seconda riforma della Posta del 1995, i funzionari di Deutsche Post sono rimasti funzionari statali a norma dell’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994 e dell’articolo 143b, introdotto ex novo nel Grundgesetz, la legge costituzionale tedesca.
(193)
Poiché il governo federale è sempre rimasto il soggetto debitore esclusivo delle prestazioni pensionistiche dei funzionari, secondo la Germania, Deutsche Post non ha mai avuto l’obbligo giuridico di utilizzare risorse proprie in questo contesto.
(194)
Anche se, a norma dell’articolo 54, paragrafo 2, del PostVerfG 1989 Deutsche Post era tenuta a finanziare le prestazioni pensionistiche dei funzionari, la Germania ribadisce che tale norma (così come l’obbligo di pagamento di retrocessioni ai sensi dell’articolo 63 del PostVerfG 1989) era una misura «interna» volta a generare entrate per il bilancio dello Stato. Essa non fonda alcun obbligo di Deutsche Post nei confronti dei funzionari.
(195)
Anche dopo la seconda riforma della Posta del 1995, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994 e degli articoli 14 e 16 del PostPersRG 1994, lo Stato federale è rimasto il debitore esclusivo nei confronti dei funzionari titolari di un trattamento pensionistico. Come l’obbligo ai sensi dell’articolo 54, paragrafo 2, del PostVerfG 1989, anche l’obbligo previsto all’articolo 16, paragrafo 1, del PostPersRG, secondo il quale Deutsche Post deve versare contributi al fondo pensione per i funzionari postali, mirava solo ad alleggerire il bilancio dello Stato. Dette disposizioni non hanno minimamente modificato l’obbligo previdenziale che incombe esclusivamente allo Stato federale.
(196)
Del resto, dal punto di vista del diritto civile, non sarebbe stato possibile per il governo federale trasferire l’obbligo di finanziare le prestazioni pensionistiche dei funzionari alla società DPAG costituita nel 1995. Secondo le norme civilistiche, una società madre che trasferisca i propri obblighi previdenziali a una controllata giuridicamente indipendente, continua a rispondere dei suoi obblighi di pagamento di carattere patrimoniale verso dei terzi.
(197)
La Germania afferma poi che Deutsche Post non ha mai disposto di mezzi propri sufficienti per finanziare gli oneri pensionistici. Da un lato, prima del 1995, POSTDIENST avrebbe sempre chiuso con perdite che lo Stato ha dovuto ripianare con trasferimenti di 5,6 miliardi di EUR. Dall’altro, all’atto della trasformazione di POSTDIENST 1995 in DPAG, i debiti pensionistici accumulati ammontavano a circa […] miliardi di EUR. Con tali debiti iscritti nel passivo di bilancio, era impossibile costituire DPAG come impresa di diritto privato, vista la mancanza di un apporto di capitale sufficiente da parte del governo tedesco per conferire a DPAG la capacità economica necessaria.
VI.1.3. La sovvenzione del sistema pensionistico è un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE
(198)
La Germania ritiene che, qualora la sovvenzione del sistema pensionistico dovesse essere qualificata come aiuto di Stato, essa andrebbe considerata un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i), del regolamento (CE) n. 659/1999, dal momento che a partire dal 1953, vale a dire dall’entrata in vigore della pertinente disposizione nella Costituzione tedesca, lo Stato è il solo soggetto debitore e l’unico responsabile del finanziamento delle pensioni dei funzionari. La Germania ribadisce che né la prima riforma della Posta del 1989, né la seconda del 1995 hanno minimamente modificato tale obbligo. Deutsche Post, continua la Germania, non sarebbe stata né prima, né dopo il 1995, giuridicamente obbligata o economicamente in grado di pagare le pensioni dei funzionari.
(199)
La Germania richiama poi una dichiarazione resa dalla Commissione dinanzi al Tribunale nella causa T-266/02. La Germania ritiene che dal punto 54 della sentenza si evinca chiaramente che la Commissione «ha ritenuto, nel contesto della decisione impugnata, che solo i trasferimenti operati dalla DB-Telekom le avessero conferito un vantaggio» (55).
(200)
La Germania desume dalla suddetta dichiarazione che la Commissione ha negato l’esistenza di un vantaggio economico anche riguardo alla sovvenzione del sistema pensionistico. Secondo la Germania, la Commissione ha quindi deciso, ai sensi dell’articolo 4 del regolamento (CE) n. 659/1999, di «non sollevare obiezioni». A norma dell’articolo 1, lettera b), punto ii), del regolamento (CE) n. 659/1999, una simile decisione positiva significa che la sovvenzione del sistema pensionistico costituisce un aiuto di Stato esistente.
VI.1.4. La sovvenzione del sistema pensionistico è una compensazione per oneri pregressi compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE
(201)
In considerazione delle argomentazioni della Commissione nella decisione La Poste, la Germania sostiene che le sovvenzioni a favore del sistema pensionistico sono compatibili con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e, al riguardo, fornisce le seguenti motivazioni:
1)
Deutsche Post ha versato contributi sociali generalmente superiori rispetto alla quota di contributi sociali e di contributi per l’assicurazione sanitaria e per l’assicurazione sociale contro il rischio di non autosufficienza gravanti sul datore di lavoro.
2)
Il vantaggio comparativo individuato dalla Commissione non è corretto nella misura in cui il calcolo si basa sulla presunzione che i servizi soggetti a regolamentazione delle tariffe coprano i costi addotti relativi all’onere # 2 (contributi sociali non di mercato). Come altre imprese attive nel settore postale, la Poste ha rifinanziato i costi sociali anche mediante tariffe più alte per il recapito della corrispondenza, circostanza di cui la Commissione non ha tuttavia tenuto conto nella decisione La Poste.
3)
Benché la Germania riconosca in linea di principio che i ricavi derivanti dai servizi a tariffa regolamentata debbano coprire i costi addotti, la Commissione non ha provato, da un lato, che l’autorità di regolamentazione ha accolto la richiesta di Deutsche Post di finanziare i costi sociali non di mercato con i ricavi da attività regolamentate, né, dall’altro, che i ricavi da attività regolamentate erano effettivamente sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato.
(202)
La Germania osserva inoltre che, nella decisione di avviare il procedimento relativo a Royal Mail (56), la Commissione ha sottolineato l’importanza di valutare in base a criteri coerenti gli oneri pensionistici ereditati da ex imprese pubbliche, onde garantire una prassi decisionale coerente. Di conseguenza, la Commissione dovrebbe tener conto anche della sua decisione relativa a La Poste e della valutazione preliminare effettuata nel caso Royal Mail. In quest’ultimo caso, la Commissione non ha sollevato eccezioni in merito alla compensazione dei deficit pensionistici, benché dalla perizia Hooper 2008 emerga che gli oneri pensionistici di Royal Mail sono stati in parte coperti dalla maggiorazione delle tariffe postali regolamentate.
VI.1.4.1. Il parametro dovrebbe basarsi sui costi sociali di mercato
(203)
Con riferimento alla perizia del professor Ehlermann del 19 luglio 2011 (57), la Germania sostiene che la Commissione ha commesso due errori nel determinare il parametro per i costi sociali di Deutsche Post.
(204)
Secondo la Germania, la quota a carico del lavoratore non deve rientrare nel parametro, in quanto nel settore privato un datore di lavoro non è tenuto per legge a versare questa quota. Il datore di lavoro si fa carico del pagamento di tutti i contributi sociali solo per ragioni amministrative, senza obblighi di legge. Tener conto della quota a carico del lavoratore nel determinare il parametro contrasta anche con la prassi decisionale della Commissione (cfr. decisione La Poste).
(205)
Secondo la Germania, il calcolo del parametro per i costi sociali deve basarsi sulle retribuzioni di mercato (58), dal momento che le retribuzioni dei funzionari erano decisamente superiori alla media di mercato.
VI.1.4.2. I ricavi generati dai servizi regolamentati non sono sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato
(206)
La Germania sottolinea, in primo luogo, che una copertura totale dell’onere # 2 grazie ai ricavi generati dai servizi soggetti a tariffa regolamentata è meramente ipotetica, dal momento che non è possibile accertare se i prezzi non regolamentati siano stati aumentati per compensare proprio i costi non di mercato. Da un lato, la decisione sulle dimensioni del mercato del 2002 non precisa se e in che misura l’autorità di regolamentazione del settore postale tenga conto degli oneri addotti per costi non di mercato. Dall’altro, le tariffe sono state mantenute sino al 2002 sui livelli autorizzati nel 1997; di conseguenza non è possibile accertare se dette tariffe comprendano una compensazione per i costi sociali non di mercato dei servizi non regolamentati.
(207)
La Germania afferma che non è sufficiente dichiarare che per il settore non soggetto a regolamentazione dei prezzi erano previsti contributi sociali più bassi rispetto ai concorrenti. Bisogna anche verificare se i servizi a tariffa regolamentata erano effettivamente in grado di finanziare con i loro ricavi gli oneri sociali non di mercato.
(208)
Pertanto, a giudizio delle autorità tedesche, la compensazione dei costi sociali non di mercato apporta un vantaggio a Deutsche Bank solo qualora le compensazioni ricevute siano superiori ai costi sociali complessivamente sostenuti da Deutsche Post per i suoi funzionari.
(209)
La Germania deplora la mancanza di un calcolo dettagliato che consenta di evincere se, nel complesso, Deutsche Post sia stata sovracompensata o sottocompensata per i costi sociali non di mercato da essa sostenuti per i funzionari. Essa sottolinea la necessità di un calcolo del genere se si vuole accertare l’esistenza di un vantaggio finanziario ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
a) In base alla perizia di un esperto, i costi sociali non di mercato sono sottocompensati
(210)
Per porre rimedio a questa situazione, la Germania ha trasmesso alla Commissione la perizia del professor Weber (59), volta a comprovare che i costi sociali collegati all’impiego di funzionari hanno comportato uno svantaggio finanziario per Deutsche Post. In primo luogo, la perizia stabilisce di quanto i costi sociali effettivamente sostenuti da Deutsche Post per i funzionari superano i costi sociali dei concorrenti privati per i dipendenti (nella perizia indicati come «i costi sociali di DPAG superiori al livello di mercato» o come «svantaggio strutturale»). La perizia Weber confronta poi i costi sociali che eccedono il livello di mercato con la compensazione accordata per l’onere # 2.
(211)
Come emerge dalla tabella 5, tra i sovracosti sociali derivanti dall’impiego di funzionari, la perizia comprende i pagamenti effettuati da Deutsche Post ai fondi pensione dei funzionari e gli altri costi sociali, quali i contributi per spese mediche, assicurazione infortuni e altre assicurazioni.
(212)
Nella perizia gli oneri sociali collegati all’occupazione di dipendenti vengono definiti come segue: quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro per le assicurazioni obbligatorie, vale a dire l’assicurazione pensionistica, l’assicurazione contro il rischio disoccupazione, l’assicurazione sanitaria e l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza, moltiplicata per le retribuzioni «di mercato» (ad esempio il salario minimo 2007 per la maggioranza dei funzionari).
(213)
I costi sociali non di mercato sono quei costi sociali che Deutsche Post ha sostenuto per i funzionari e che eccedono i costi sociali di riferimento calcolati in base alla quota a carico del datore di lavoro per i contributi sociali di dipendenti nel settore privato.
Tabella 5
Calcolo del risultato netto in base alla perizia tedesca
-
Pagamenti al fondo pensione
-
Altri costi sociali
+
Costi sociali «non di mercato» quali parametro [sulla base della quota a carico del datore di lavoro dell’assicurazione sociale e delle retribuzioni «di mercato» (ad esempio, il salario minimo 2007)]
Costi sociali non di mercato
+
Compensazione da ricavi di servizi regolamentati (Onere # 2 - oneri sociali non di mercato)
Risultato netto (sottocompensazione o sovracompensazione)
(214)
Dai calcoli effettuati emerge che, per il periodo 1995-2007, l’onere # 2 non era sufficiente a coprire i costi sociali non di mercato. La perizia riscontra addirittura una sottocompensazione di Deutsche Post pari a […] miliardi di EUR. L’esperto giunge alla conclusione che, anche nel caso in cui i ricavi da servizi a tariffa regolamentata coprissero l’onere # 2, Deutsche Post non avrebbe beneficiato di una compensazione sufficiente per i suoi costi sociali non di mercato.
b) In base al REK 2009, i ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata non sono sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato
(215)
La Germania sostiene che fintantoché le perdite da servizi a tariffa regolamentata superano i costi sociali non di mercato, non è possibile affermare che i ricavi regolamentati coprano effettivamente detti costi sociali. Per tale ragione, la Germania ha trasmesso un parere basato sul REK 2009 (60), al fine di dimostrare che le perdite derivanti dai servizi regolamentati erano rimaste costantemente superiori ai costi sociali non di mercato.
(216)
I calcoli si basano sul REK 2009 e considerano come margine di utile ragionevole per i servizi a tariffa regolamentata, un ROS del 7 % (con riferimento alla seconda perizia Deloitte, che verrà analizzata più nel dettaglio alla sezione VI.3.2). Detratto il margine di utile ragionevole, i servizi soggetti a tariffa regolamentata registrano una perdita pari a […] miliardi di EUR, che è quindi superiore ai costi sociali non di mercato addotti per il periodo 1995-2007. I ricavi dai servizi regolamentati non erano quindi sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato in questione.
VI.2. Osservazioni sulla compensazione per la fornitura dei servizi universali
VI.2.1. Compensazioni statali
(217)
La Germania sostiene che le compensazioni statali non comportino un vantaggio finanziario per Deutsche Post, dal momento che i pagamenti effettuati, pari a 5,666 miliardi di EUR, corrispondono unicamente a una compensazione per le retrocessioni di 5,838 miliardi di EUR che Deutsche Post ha dovuto effettuare fino al 1995.
(218)
Come osservato nella decisione di estensione del 2007, dette retrocessioni avevano origine nella precedente amministrazione delle poste la quale doveva versare annualmente circa il 10 % delle sue entrate di esercizio allo Stato federale. Nel periodo 1989-1995 le retrocessioni sono state gradualmente eliminate in forza dell’articolo 63, paragrafo 1, del PostVerfG. Fino al 1993 Deutsche Post ha dovuto versare il 10 % delle sue entrate d’esercizio. A partire dal 1993 le retrocessioni sono gradualmente diminuite, e nel 1993, ad esempio, ammontavano al 10 % delle entrate d’esercizio meno 153 milioni di EUR. Nel 1994 esse erano il 70 % rispetto al volume del 1993 e nel 1995 il 50 % del volume del 1993. Tra il 1990 e il 1995 Deutsche Post ha effettuato complessivamente retrocessioni per 5,838 miliardi di EUR.
(219)
In forza dell’articolo 63, paragrafo 4, del PostVerfG, i dividendi dovevano essere detratti dalle retrocessioni. In considerazione di detta disposizione e dell’esenzione da imposte dirette e indirette, nella decisione di estensione del 2007 la Commissione ha affermato che le retrocessioni erano da considerarsi come un indennizzo per l’esenzione da imposte dirette e indirette e come compenso per il finanziamento accordato dallo Stato federale quale azionista.
(220)
In risposta a questa constatazione la Germania ha trasmesso la perizia KPMG, secondo la quale le retrocessioni non potevano essere considerate come un sostituto delle imposte o dei dividendi per varie ragioni.
(221)
Secondo la perizia KPMG, le retrocessioni non possono essere qualificate come imposte perché dal 1931 sono calcolate sulla base delle entrate di esercizio. Pertanto, esse avrebbero dovuto essere versate anche in anni in cui Deutsche Post ha chiuso in perdita. Di contro, le imposte sui redditi da impresa vengono calcolate sulla base dell’utile di esercizio effettivamente conseguito. Una qualificazione delle retrocessioni come imposta violerebbe il principio costituzionale dell’imposizione in funzione del risultato economico.
(222)
Secondo la perizia, anche il confronto tra le retrocessioni e l’imposta sul valore aggiunto non è pertinente. Nel caso dell’imposta sul valore aggiunto, l’obbligo di imposta si accompagna alla detrazione dell’imposta versata a monte per determinati servizi, cosa che non si verifica con le retrocessioni, con l’effetto che il calcolo della retrocessione diverge in modo considerevole dal calcolo dell’effettiva imposta sul valore aggiunto dovuta dall’impresa.
(223)
La Germania sostiene inoltre che le retrocessioni non possono essere qualificate come dividendi. La distribuzione di dividendi si riferisce ai risultati dell’esercizio precedente o degli anni precedenti. Tra il 1990 e il 1995, Deutsche Post non ha conseguito alcun utile ma ha comunque effettuato le retrocessioni. Di conseguenza le retrocessioni non costituiscono dividendi.
(224)
La perizia KPMG giunge alla conclusione che le retrocessioni non possono essere qualificate come imposte o dividendi, trattandosi piuttosto di un’imposta «sui generis» che graverebbe solo su Deutsche Bundespost e sull’impresa sua avente causa.
(225)
Richiamandosi alla perizia KPMG, la Germania contesta l’affermazione della Commissione, secondo cui le retrocessioni possono essere considerate un sostituto dei pagamenti a titolo di imposta sui redditi e dividendi. La Germania ribadisce che le retrocessioni hanno costituito per Deutsche Post un onere non giustificabile né sotto il profilo oggettivo, né sotto quello economico. Dato che le compensazioni statali hanno sgravato Deutsche Post delle sole retrocessioni, non le hanno apportato alcun vantaggio economico e quindi non costituiscono aiuto di Stato.
(226)
In subordine, la Germania adduce altre due ragioni per cui le compensazioni statali non costituirebbero aiuti di Stato: innanzitutto, tenuto conto della considerevole redditività del capitale investito (ROI) negli anni successivi e dei notevoli ricavi conseguiti da Deutsche Post a seguito della quotazione in Borsa, le compensazioni sono in linea con il principio dell’investitore in un’economia di mercato. In secondo luogo, le compensazioni non costituiscono aiuti di Stato in quanto sia dal REK 2009 che dalla perizia WIK emerge che le perdite cumulate del servizio universale tra il 1990 e il 1994 erano maggiori rispetto alle compensazioni. Pertanto, Deutsche Post non ha ricevuto una compensazione sufficiente per la fornitura dei servizi nel quadro del suo obbligo di servizio universale.
VI.2.2. Garanzia statale
(227)
La Germania afferma che, per varie ragioni, l’ulteriore garanzia accordata dallo Stato ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 4, del PostUmwG 1994 per i titoli di debito emessi prima del 1995, non comporta alcun vantaggio selettivo a favore di Deutsche Post dopo il 1995.
(228)
Ogni impresa di diritto privato continua a rispondere, anche dopo la scissione di una società controllata, delle obbligazioni assunte da questa controllata. Persino dopo la cessione di dette obbligazioni a un terzo, un’impresa di diritto privato resta responsabile per i suoi debiti esistenti. Occorre poi considerare che l’originaria garanzia statale si era resa necessaria per i titoli di debito solo in quanto POSTDIENST non aveva personalità giuridica autonoma. L’articolo 40 del PostVerfG 1989, che precisa che i titoli di debito di Deutsche Bundespost sono equiparati ai titoli di debito dello Stato, ha mero carattere declaratorio.
(229)
In secondo luogo, DPAG non ha ottenuto alcun vantaggio dall’acquisizione dei titoli di debito di POSTDIENST, dal momento che DPAG nel 1995 avrebbe potuto rifinanziarsi a tassi inferiori. Al 1o gennaio 1995 i titoli di debito di POSTDIENST ammontavano a complessivi 931 milioni di EUR con un tasso medio del 7,17 % e una durata residua di 8,8 anni. Poiché a questa data il tasso di interesse a breve termine si collocava tra il 5 % e il 5,5 %, DPAG ha subito uno svantaggio finanziario dell’1,7 %, che si è tradotto in costi d’interesse più elevati pari a circa 15,3 milioni di EUR l’anno.
(230)
In terzo luogo, confrontando i tassi di interessi medi di mercato per i titoli di debito emessi da imprese private e i tassi di interesse dei titoli di debito di POSTDIENST nel giorno in cui sono stati originariamente emessi, la Germania sostiene che POSTDIENST ha preso in prestito capitale a tassi in media superiori rispetto ai tassi medi di mercato. La Germania non ha effettuato un esame complessivo, ma ha solo confrontato i tassi di interesse per determinati titoli di debito di POSTDIENST con la media aggregata di mercato.
(231)
In via subordinata, la Germania afferma che le garanzie statali costituiscono un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio. Dato che fino al 1994 Deutsche Bundespost faceva parte dell’amministrazione pubblica, i debiti da essa contratti a partire dalla sua fondazione nel 1950 sono debiti dello Stato. Ove la garanzia statale abbia conferito a Deutsche Post vantaggi sui tassi di interesse, tali vantaggi vanno considerati come un aiuto di Stato esistente. La Germania richiama anche la decisione della Commissione nel caso EDF (61), nel quale una garanzia analoga è stata valutata come aiuto di Stato esistente.
VI.2.3. La licenza in esclusiva
(232)
La Germania afferma che, in base alla sentenza PreussenElektra (62), i ricavi derivanti dal settore recapito corrispondenza regolamentato non costituiscono aiuti di Stato.
(233)
Dal momento che i ricavi dal settore recapito corrispondenza regolamentato non costituiscono risorse statali, le tariffe per il recapito della corrispondenza ritenute eccessive possono formare oggetto di un procedimento solo ai sensi dell’articolo 102 TFUE.
VI.3. Osservazioni del governo tedesco sulla perizia WIK
VI.3.1. La perizia WIK conferma la necessità delle compensazioni statali quale compensazione per i costi netti dell’obbligo di servizio universale fino al 1995
(234)
Malgrado tutte le eccezioni di carattere metodologico, la Germania afferma che la perizia WIK conferma la posizione della Germania relativa al fatto che le compensazioni statali erano necessarie per ripianare per le perdite subite da Deutsche Post nel periodo 1990-1995 a causa della prestazione di servizi universali.
(235)
Secondo la Germania, gli utili eccessivi posteriori al 1995 non possono essere presi in considerazione e, in quanto le compensazioni statali sono state assorbite dai costi netti degli obblighi di servizio universale che Deutsche Post ha dovuto sostenere fino al 1995. L’annullamento della decisione negativa del 2002 da parte del Tribunale ha confermato che qualcosa che è stato «consumato» una volta, non può essere consumato una seconda volta. Dato che le compensazioni statali sono state esaurite per coprire le perdite accumulate fino al 1995, esse non hanno potuto essere impiegate in un secondo momento per finanziare utili eccessivi.
VI.3.2. Errata analisi del margine di utile ragionevole
(236)
Richiamandosi alla perizia Deloitte, la Germania contesta innanzitutto il fatto che la perizia WIK utilizza come parametro un numero eccessivo di imprese troppo piccole. Secondo la Germania, le imprese comparabili dovrebbero essere soprattutto le grandi imprese del settore consegna pacchi e logistica con reti di dimensioni e complessità paragonabili a quelle di Deutsche Post (63).
(237)
La seconda perizia Deloitte parte dal presupposto che le imprese del settore consegna pacchi e servizi postali, con una rete di ritiro e consegna ampia e complessa, siano comparabili a Deutsche Post. Tenuto conto dell’importanza che le economie di scala, la portata e la densità hanno per le reti di servizi postali, le grandi imprese si prestano meglio a un confronto che non le piccole imprese. In misura minore, anche le imprese di spedizione e logistica potrebbero essere paragonabili, poiché impiegano immobilizzazioni equivalenti.
(238)
La seconda perizia Deloitte considera imprese comparabili solo le società attive nel settore postale con un fatturato annuo superiore a 100 milioni di EUR. In questo modo si individua un piccolo gruppo di solo sei imprese comparabili, composto dalle grandi multinazionali attive nel settore servizi pacchi espressi (UPS, FedEx e TNT Express) e altri operatori postali (prevalentemente degli Stati Uniti o del Regno Unito).
(239)
Questo gruppo di imprese comparabili registra per il periodo 1998-2007 una mediana ROS del 7,4 % e un terzo quartile ROS del 12 % come limite superiore per il margine di utile ragionevole. Un gruppo di confronto più ampio, composto da 18 imprese di logistica e 19 imprese di spedizione, porta a una mediana ROS compresa tra il 4,6 % e il 5,7 %; nella seconda perizia Deloitte vengono però espresse alcune riserve circa la compatibilità di tali imprese con Deutsche Post.
(240)
Sulla base dei dati disponibili per entrambi i gruppi di confronto, la seconda perizia Deloitte raccomanda un ROS compreso tra il 6,1 % e l’11,7 % come parametro per il margine di utile ragionevole.
(241)
In merito alla definizione di un margine di utile ragionevole a partire dal gruppo di confronto, la seconda perizia Deloitte evidenzia che un semplice ROS relativo a più anni quale parametro per l’utile ragionevole sottostima l’utile ragionevole sia perché possono verificarsi notevoli e sistematiche imprecisioni da un anno all’altro sia perché possono sussistere notevoli differenze riguardo alla redditività di imprese dello stesso settore. L’impiego di un paramento per il margine di utile ragionevole troppo basso rischia di inibire l’attuazione di progetti d’investimento efficienti.
(242)
Come già sottolineato nella prima perizia Deloitte, il parametro per il margine di utile ragionevole adottato nella perizia WIK sulla base della mediana delle imprese comparabili non tiene minimamente conto dei miglioramenti in termini di efficienza che Deutsche Post ha conseguito soprattutto a partire dal 1990. Tuttavia, ai sensi dei punti 14 e 18 della disciplina del 2005, nel determinare il margine di utile ragionevole occorre tener conto anche dei criteri «di incentivazione, in funzione, fra l’altro, della qualità del servizio reso e dell’accresciuta efficienza produttiva».
(243)
È pertanto opportuno basare il parametro per il margine di utile ragionevole su un intervallo di valori annuo. Gli utili che si collocano nella parte alta o addirittura al di sopra di detto intervallo potrebbero indicare che l’impresa media ha superato il parametro grazie a prestazioni migliori dal punto di vista operativo o commerciale. L’autorità di regolamentazione dovrebbe continuare ad ammettere simili utili per incentivare un incremento dell’efficienza.
(244)
La Germania osserva inoltre che l’entità del margine di utile ragionevole deve restare in linea con le decisioni precedenti in cui è stato autorizzato un ROS compreso tra il 7 % e l’8 % per le società ferroviarie o di autobus (64).
VI.3.3. Ripartizione dei costi e valutazione dei costi non adeguate
(245)
La Germania ribadisce che qualsivoglia trasferimento degli oneri dal servizio universale ai servizi commerciali non è possibile né di fatto né di diritto. Ai sensi dell’articolo 7 della direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1998, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio (65), tutti i costi aggiuntivi netti derivanti dall’obbligo di servizio universale devono essere finanziati mediante i ricavi del monopolio dei servizi di recapito corrispondenza e non mediante i ricavi dei servizi commerciali.
(246)
La Germania sostiene altresì che la perizia WIK contiene stime troppo basse per determinati costi sostenuti da Deutsche Post:
1)
le retrocessioni, che Deutsche Post ha dovuto versare fino al 1995, avrebbero dovuto essere detratte come costi e non essere impiegate come riferimento approssimativo per i costi del capitale o per il margine di utile ragionevole. Richiamandosi alla perizia KPMG, la Germania contesta la valutazione contenuta nella perizia WIK, secondo la quale le retrocessioni possono essere considerate come una misura che sostituisce il pagamento dell’imposta sugli utili e il versamento di dividendi. La Germania ribadisce che le retrocessioni hanno costituito per Deutsche Post un onere che non poteva essere giustificato né obiettivamente ne economicamente. Pertanto le retrocessioni avrebbero dovuto essere considerate come costi del servizio universale nel calcolo dell’utile ragionevole;
2)
per i costi di ammortamento avrebbero dovuto essere impiegati i valori di mercato reali delle immobilizzazioni indicati nel bilancio fiscale ufficiale e non i valori contabili minori figuranti nel bilancio di esercizio;
3)
i costi dei contributi per la pensione complementare dei dipendenti privati avrebbero dovuto essere considerati integralmente.
VI.4. Risposta alle osservazioni di terzi
VI.4.1. Sovvenzione del sistema pensionistico
(247)
La Germania ricorda che Deutsche Post non era né giuridicamente tenuta né economicamente in grado di farsi carico, nel 1995, degli obblighi relativi alle pensioni. Di conseguenza, gli oneri pensionistici costituivano debiti dello Stato ai sensi della decisione della Commissione nel caso Poste Italiane (66). Le sovvenzioni del sistema pensionistico non hanno conferito alcun vantaggio finanziario a Deutsche Post.
(248)
Mentre UPS sottolinea che un normale operatore dovrebbe sostenere in proprio gli oneri pensionistici, la Germania argomenta che gli oneri pensionistici per le pensioni dei funzionari rappresentano costi non di mercato che non possono essere confrontati con i contributi sociali versati dai concorrenti di Deutsche Post per i loro dipendenti. Questi ultimi versano alle assicurazioni sociali solo la quota a carico del datore di lavoro e non devono sostenere oneri pregressi sulla base di diritti alla pensione già maturati.
(249)
La Germania sottolinea l’esigenza di un calcolo della sovracompensazione, dal momento che le osservazioni di UPS e FFPI partono dal presupposto che la Commissione abbia effettuato un simile calcolo per dimostrare che Deutsche Post è stata sovracompensata.
VI.4.2. Compensazione per la fornitura di servizi universali
(250)
Richiamandosi alla perizia NERA del 2006, la Germania rileva che la Commissione stessa nel caso COMP/37.821 ha ritenuto che l’utile sul capitale stimato in detta perizia per il settore recapito corrispondenza di DPWN non era sufficiente a dimostrare l’esistenza di tariffe eccessive per la consegna della corrispondenza ai fini dell’articolo 102 TFUE.
(251)
In generale, la Germania sostiene che l’utile sul capitale non rappresenti un criterio adatto per determinare l’utile eccessivo. In presenza di una minore intensità di capitale, un utile sul capitale alto può essere accompagnato da un utile sulle vendite ridotto. Poiché la maggior parte dei rischi deriva da ricavi e costi, l’utile sulle vendite sarebbe la misura adatta per l’accertamento di utili eccessivi, in particolare per le imprese con ridotta intensità di capitale. Se, come nella perizia NERA, si ricorre in via subordinata all’utile sulle vendite come misura per l’utile, ne risulta che Deutsche Post ha ottenuto un utile sulle vendite maggiore rispetto a quello di Royal Mail, ma molto inferiore rispetto all’utile sulle vendite di TNT. Gli utili sulle vendite del settore recapito corrispondenza di DPWN, calcolato nella perizia NERA, si collocano così ben al di sotto del parametro fissato per stabilire gli utili eccessivi.
(252)
La Germania afferma quindi che né la perizia NERA del 2006 né la sua versione aggiornata sono rilevanti ai fini dell’indagine in materia di aiuti di Stato e non costituiscono una prova sufficiente dell’esistenza di utili eccessivi.
(253)
A fronte dell’affermazione di UPS, secondo cui il calcolo dei costi di Deutsche Post non sarebbe una base adatta per l’analisi dei ricavi e degli oneri del servizio universale, la Germania replica che il calcolo dei costi è stato controllato e approvato sia dai revisori fiscali sia dall’autorità di regolamentazione del settore postale. Esso, inoltre, è conforme alle disposizioni della direttiva 97/67/CE.
(254)
Per riguarda gli accordi sul prezzo di trasferimento tra Deutsche Post e DPEED, la Germania sottolinea che detti accordi soddisfano le condizioni poste dalla decisione sull’intesa del 2001. Deutsche Post invia regolarmente alla Commissione una relazione sul loro rispetto. Ad oggi la Commissione non ha sollevato eccezioni.
(255)
La Germania si oppone inoltre all’inclusione nel calcolo della sovracompensazione dei beni trasferiti dalla Germania a Deutsche Post nel 1995 (ad esempio, in forma di immobili e infrastrutture). La Germania ha già trasmesso informazioni al riguardo nelle sue osservazioni alla decisione di avvio del procedimento del 1999. A parere della Germania, i trasferimenti di beni non possono essere oggetto dell’attuale esame dal momento che la Commissione non ha sollevato alcuna eccezione contro tale misura nella decisione negativa del 2002 e non l’ha neppure citata nella sua decisione di avvio del procedimento del 2007.
VI.4.3. Livello delle retribuzioni
(256)
La Germania concorda che le retribuzioni di mercato debbano essere utilizzate come parametro per il calcolo dei contributi sociali pagati dai concorrenti di Deutsche Post. Un simile parametro contrasta però con la decisione di estensione del 2011, dal momento che la Commissione ricorre alle retribuzioni lorde rettificate dei funzionari e non alle retribuzioni di mercato per calcolare i contributi sociali versati dai concorrenti di Deutsche Post. Stando alla perizia del prof. Weber, la retribuzione di mercato corrisponde circa al […] % dello stipendio lordo dei funzionari. Non è pertanto corretto utilizzare le retribuzioni lorde dei funzionari come parametro per il calcolo dei contributi sociali.
(257)
A detta della Germania, è priva di fondamento l’ipotesi di BIEK, secondo cui Deutsche Post avrebbe utilizzato le retribuzioni concordate nel settore dell’industria dei trasporti come parametro per il calcolo delle retribuzioni da essa riconosciute rispetto a quelle dei concorrenti. Dalla perizia del prof. Weber emergere che Deutsche Post ha calcolato le retribuzioni di mercato sulla base delle retribuzioni effettivamente versate dai suoi concorrenti.
VII. VALUTAZIONE DELLA SOVVENZIONE DEL SISTEMA PENSIONISTICO
VII.1. Sussistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE
(258)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, «[…] sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». Per poter valutare se una misura costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione deve verificare se sono soddisfatti i seguenti criteri: la misura è imputabile allo Stato e sono state impiegate risorse statali; viene accordato un vantaggio a talune imprese o talune produzioni che falsi la concorrenza; la misura falsa gli scambi tra gli Stati membri.
(259)
La sovvenzione del sistema pensionistico si fonda sull’articolo 16 del PostPersG 1994 e viene finanziata con risorse del bilancio dello Stato, quindi imputabili allo Stato, e concesse mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Inoltre la misura è selettiva, poiché è stata accordata solo in relazione al fondo pensione per sgravare Deutsche Post dei costi per le pensioni dei funzionari e, quindi, in definitiva avvantaggia Deutsche Post.
VII.1.1. Vantaggio finanziario in base alla riforma delle pensioni del 1995
(260)
Richiamandosi alla sentenza Combus, la Germania sostiene che la sovvenzione del sistema pensionistico non ha conferito alcun vantaggio finanziario, in quanto la sovvenzione ha sgravato Deutsche Post di costi sociali non di mercato.
(261)
Al fine di accertare se la sovvenzione del sistema pensionistico abbia comportato un vantaggio finanziario selettivo, occorre accertare se Deutsche Post sia stata sgravata di determinati costi che, di norma, un’impresa avrebbe dovuto sostenere, impedendo così alle forze presenti sul mercato di produrre i loro normali effetti (67).
(262)
La Commissione non può accettare le argomentazioni svolte dalla Germania sulla base della sentenza Combus: essa osserva che detta sentenza non è stata confermata dalla Corte. Diverse decisioni della Corte contraddicono la teoria secondo cui le misure volte a compensare uno svantaggio strutturale non devono essere considerate aiuti. Secondo una giurisprudenza costante della Corte in materia, la sussistenza di un aiuto deve essere valutata in base agli effetti e non alla causa o allo scopo della misura statale (68). Secondo la giurisprudenza della Corte, la nozione di aiuti comprende anche i vantaggi accordati dallo Stato che, in varie forme, alleviano gli oneri normalmente gravanti sul bilancio di un’impresa (69). La Corte ritiene inoltre che i costi legati alla retribuzione dei dipendenti gravano, per loro natura, sul bilancio delle imprese, indipendentemente dal fatto che detti costi derivino o meno da obblighi di legge, da accordi o contratti collettivi (70). A tal proposito, la Corte ha sentenziato che il fatto che gli aiuti di Stato vadano a compensare costi aggiuntivi, non è sufficiente per escludere a priori la sussistenza di un aiuto (71).
(263)
La Commissione ritiene che i pagamenti che un’impresa è tenuta ad assumersi in forza della legislazione sul lavoro o dei contratti collettivi conclusi con i sindacati, ad esempio i costi per le pensioni, rientrino nei normali costi dell’attività imprenditoriale, che l’impresa deve sostenere con le proprie risorse (72). Questi costi sono da considerarsi parte costitutiva dell’attività economica dell’impresa (73). A tal fine, è irrilevante se l’impresa sostenga gli oneri pensionistici mediante finanziamento diretto delle pensioni dei suoi vecchi dipendenti (come nel caso dei funzionari impiegati presso Deutsche Post) o, invece, tramite versamento di un contributo per l’assicurazione pensionistica dei dipendenti privati che, a sua volta, impiega i contributi riscossi per finanziare le pensioni di tutti i dipendenti privati. Determinante è piuttosto se l’impresa, in un modo o nell’altro, si accolli integralmente gli oneri pensionistici.
(264)
La Commissione osserva inoltre che Deutsche Bundespost, dalla sua costituzione nel 1950, ha la forma giuridica di un patrimonio separato. Un patrimonio separato non ha personalità giuridica distinta, ma dispone di una propria gestione finanziaria e di bilancio [articolo 3 del PostVwG 1953 e articolo 48 del HGrG (74)]. In base alle disposizioni amministrative vigenti per gli enti pubblici, il loro bilancio preventivo deve contenere i costi del personale, tra i quali rientrano anche i costi per le pensioni per i funzionari degli enti pubblici in stato di quiescenza (articolo 10 del HGrG). Ne consegue che dal 1950 Deutsche Post deve finanziare questi costi con ricavi propri. L’articolo 15 del PostVwG 1953 vieta espressamente la concessione di sovvenzioni a favore di Deutsche Post mediante risorse provenienti dalle casse dello Stato. Questa norma è stata ripresa nell’articolo 37, paragrafo 1, del PostVerfG 1989.
(265)
Il PostVerfG 1989 ribadisce questo obbligo nella sezione dedicata al personale e all’assistenza sociale. Ai sensi dell’articolo 54, paragrafo 2, del PostVerfG 1989, Deutsche Post era tenuta a finanziare con mezzi propri tutti i costi, compresi quelli per le pensioni dei suoi funzionari.
(266)
A seguito della seconda riforma del settore postale del 1995, l’obbligo di sostenere pagamenti e costi per i diritti patrimoniali dei funzionari ha continuato a incombere su Deutsche Post in base all’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994; tuttavia, Deutsche Post è stata in parte sgravata dai costi del pagamento delle pensioni dei funzionari. A norma dell’articolo 16, paragrafo 1, del PostPersRG 1994, per il periodo 1995-1999, Deutsche Post ha versato al fondo pensione un importo annuo forfettario di 2,045 miliardi di EUR. In base all’articolo 16, paragrafo 2, del PostPersRG 1994, a partire dal 2000 gli importi forfettari annuali sono stati sostituiti da un importo che corrisponde al 33 % della massa salariale dei funzionari. L’articolo 16, paragrafo 2, del Post PersRG 1994 stabilisce poi che dal 1995 lo Stato federale si assume gli oneri pensionistici residui. Il grafico 1 mostra i pagamenti annuali dello Stato federale per i singoli anni dal 1995, a partire dai 151 milioni di EUR del 1995.
(267)
Ne consegue che le argomentazioni addotte dalla Germania, secondo cui DPAG avrebbe dovuto farsi carico di costi pensionistici più alti rispetto ai suoi concorrenti privati, sono irrilevanti per valutare se la sovvenzione del sistema pensionistico costituisca aiuto di Stato. Tali argomentazioni vanno tuttavia considerate nel valutare la compatibilità dell’aiuto.
(268)
In particolare la Germania ha sostenuto che per determinare se Deutsche Post abbia conseguito un vantaggio dalla sovvenzione del sistema pensionistico, il contributo versato da Deutsche Post al fondo pensione deve essere confrontato con la quota dei contributi previdenziali a carico di un datore di lavoro privato, detratta la quota a carico del lavoratore. Questa argomentazione riguarda la compatibilità della misura con il mercato interno, ma per completezza la Commissione osserva in questa sede che spetta al datore di lavoro versare all’assicurazione sociale la quota a carico del lavoratore compresa nella retribuzione complessiva, trattenendola dalla retribuzione lorda. Inoltre, aspetto ancora più importante, quando uno Stato esonera i lavoratori di una determinata impresa da un onere che altrimenti detta impresa sarebbe chiamata a sostenere, ne deriva un vantaggio per il relativo datore di lavoro, dal momento che una misura simile va a ridurre la forbice tra retribuzione lorda e retribuzione netta. Così per il datore di lavoro diventa possibile impiegare o mantenere dipendenti con retribuzioni lorde più basse. I vantaggi relativi alla quota di contributi sociali a carico del lavoratore comportano così anche un vantaggio per il datore di lavoro.
(269)
Inoltre, secondo la Germania, Deutsche Post ha beneficiato di un vantaggio finanziario dalla compensazione dei costi sociali non di mercato, solo nei casi in cui le compensazioni accordate a Deutsche Post erano superiori ai costi sociali complessivi non di mercato di cui Deutsche Post si è dovuta far carico per i suoi funzionari nel settore regolamento e non regolamentato. La Commissione ricorda che la natura compensatoria di una misura non esclude a priori che questa costituisca un aiuto di Stato e rimanda al punto 260.
(270)
La Germania ribadisce che il soggetto effettivamente tenuto al finanziamento delle pensioni dei funzionari continuava ad essere lo Stato federale. Poiché la riforma delle pensioni del 1995 non ha inciso in alcun modo sulla responsabilità dello Stato federale nei confronti dei funzionari, la sovvenzione del sistema pensionistico non ha conferito alcun vantaggio finanziario a Deutsche Post.
(271)
Non viene contestato che prima e dopo il 1995 lo Stato federale fosse in definitiva il garante del finanziamento delle pensioni dei funzionari, anche se, come intende osservare la Commissione, dall’articolo 3 del PostVwG 1953 e dall’articolo 2 del PostVerfG 1989 si evince chiaramente che solo il patrimonio separato, e non lo Stato, risponde per i debiti del patrimonio separato. Tuttavia, conformemente alla legislazione applicabile al settore postale nonché a norma delle disposizioni generali vigenti, fino al 1995 le prestazioni pensionistiche figuravano nel bilancio del patrimonio separato di Deutsche Bundespost. Detti pagamenti dovevano essere integralmente coperti con i ricavi realizzati dal patrimonio separato. Ai fini della valutazione non è decisivo determinare chi in fin dei conti si renda garante del finanziamento delle pensioni dei funzionari. Per contro è fondamentale sapere chi, in base alla normativa vigente, fosse di norma tenuto a finanziarle. In base al VwG 1953, al HGrG e al PostVerfG 1989, detto obbligo grava chiaramente e integralmente su Deutsche Post.
(272)
Per ogni impresa, inoltre, gli oneri pensionistici rappresentano normali costi di gestione, a prescindere che si tratti di un’impresa pubblica o privata, dotata o priva di personalità giuridica. I meccanismi di finanziamento delle pensioni variano enormemente da uno Stato membro all’altro nonché all’interno di uno stesso Stato membro. Spesso trovano applicazione sistemi diversi a seconda del momento in cui è avvenuta l’assunzione. Ne consegue che Deutsche Post è chiamata a farsi carico degli oneri pensionistici per i suoi dipendenti, ivi compresi i funzionari, come qualsiasi altra impresa. Il fatto che le modalità di finanziamento delle pensioni dei funzionari differiscano da quelle attuate per i dipendenti privati non influisce sull’obbligo di Deutsche Post di includere il finanziamento degli oneri pensionistici tra i costi di gestione ordinari. Accettare le considerazioni della Germania significherebbe ammettere che lo Stato possa sgravare le imprese pubbliche da un importante fattore di costo collegato alla loro gestione ordinaria.
(273)
Da ultimo, affermando che Deutsche Post non ha mai disposto di risorse proprie sufficienti a finanziare le pensioni dei suoi funzionari, la Germania perde di vista il fatto che la valutazione dell’esistenza di un vantaggio finanziario non dipende dalla capacità economica di un’impresa.
(274)
Poiché la riforma delle pensioni del 1995 ha in parte esonerato Deutsche Post dall’obbligo di finanziare le pensioni dei funzionari, la sovvenzione del sistema pensionistico ha comportato per Deutsche Post un vantaggio finanziario.
VII.1.2. Distorsione della concorrenza ed effetti sugli scambi
(275)
Un aiuto accordato da uno Stato membro incide sugli scambi all’interno dell’Unione se rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intraunionale. Secondo una giurisprudenza costante (75), affinché una misura falsi la concorrenza e incida sugli scambi tra gli Stati membri è sufficiente che il destinatario dell’aiuto sia in concorrenza con altre imprese su mercati aperti alla concorrenza.
(276)
In Germania i mercati nel settore del recapito di pacchi, giornali e riviste sono sempre stati liberalizzati. Su tali mercati POSTDIENST ha operato sempre in concorrenza con altre imprese, provenienti anche da altri Stati membri (come, ad esempio, UPS, FedEx, TNT Express, GLS o DPD). Tra il 1998 e il 2007 DPAG ha gradualmente perso la sua licenza in esclusiva per il servizio di recapito della corrispondenza. Con l’apertura del mercato alla concorrenza, nuove imprese vi hanno fatto il loro ingresso. L’aiuto incide pertanto sugli scambi tra gli Stati membri e può falsare la concorrenza.
(277)
Al riguardo la Commissione osserva inoltre che Deutsche Post e la sua holding DPWN hanno iniziato nel 1997 ad offrire servizi di consegna pacchi sui mercati europei e internazionali: nel 1999 DPWN era già leader sui mercati europei dei servizi recapito pacchi e servizi espresso con ricavi annui di circa 4,6 miliardi di EUR. Con l’acquisizione di DHL nel 1998, DPWN ha esteso il proprio settore di attività all’Asia e all’America settentrionale. Grazie ad altre acquisizioni di società di logistica (ad esempio Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) DPWN è diventata uno dei principali operatori nel settore dei servizi aerei e navali di trasporto merci, nonché di servizi di logistica globale. Nel frattempo, DPWN è rappresentata anche sui mercati postali al di fuori della Germania (ad esempio, con l’acquisizione di Unipost in Spagna e di Williams Lee nel Regno Unito). Tra il 1998 e il 2007 DPWN ha effettuato acquisizioni di società per un valore di circa 21 miliardi di EUR (76).
(278)
La Commissione è giunta pertanto alla conclusione che la sovvenzione del sistema pensionistico costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
VII.2. Valutazione degli aiuti esistenti ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE
(279)
Secondo la Germania, se mai la sovvenzione del sistema pensionistico costituisse un aiuto di Stato, essa dovrebbe essere considerata un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i, del regolamento (CE) n. 659/1999. La Germania afferma che lo Stato, a partire dall’entrata in vigore della disposizione in materia nella Costituzione tedesca, nel 1953, è il debitore ultimo nonché il soggetto responsabile del finanziamento delle pensioni dei funzionari. La Germania sostiene che la creazione di un fondo pensione non ha affatto inciso su questo obbligo.
(280)
Ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i, del regolamento (CE) n. 659/1999, la nozione di aiuti esistenti comprende tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore del trattato, ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore.
(281)
Fino al 1995, conformemente alla normativa applicabile al settore postale e alle disposizioni generali di legge, le prestazioni pensionistiche rientravano nel bilancio del patrimonio separato di Deutsche Bundespost e dovevano essere integralmente coperte con i ricavi conseguiti con il patrimonio separato (una valutazione dettagliata di tali disposizioni è contenuta ai punti 262 e 263). Prima della seconda riforma del sistema postale del 1995, Deutsche Post era quindi tenuta a finanziare con risorse proprie le spese pensionistiche per i suoi funzionari e non riceveva alcun aiuto volto a sgravarla da tali oneri.
(282)
La costituzione di DPAG e la creazione di un fondo pensione nel 1995 hanno portato a una ristrutturazione completa del regime di finanziamento delle pensioni dei funzionari. A seguito della seconda riforma del settore postale del 1995, Deutsche Post si è fatta carico degli obblighi essenziali di pagamento e di sostegno dei costi per i diritti patrimoniali dei funzionari in base all’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994, ma è stata in parte liberata dagli oneri pensionistici dovuti per i funzionari. A norma dell’articolo 16, paragrafi 1 e 2, del PostPersRG 1994, Deutsche Post non era più tenuta a finanziare gli oneri pensionistici nella parte eccedente i pagamenti forfettari (periodo 1995-1999) o gli importi fissi stabiliti (dal 2000). Il disavanzo è stato successivamente coperto dalla sovvenzione del sistema pensionistico.
(283)
La sovvenzione del sistema pensionistico costituisce pertanto un nuovo aiuto di Stato, introdotto nel 1995.
(284)
Per quanto riguarda il richiamo della Germania alla dichiarazione della Commissione nella causa T-266/02, la Commissione osserva innanzitutto che il punto di vista riportato dal Tribunale al punto 54 della sentenza rappresenta il punto di vista della Germania (e non, come sostenuto dalla Germania, quello della Commissione). Anche la Germania concorda nel ritenere che dal punto 54 della sentenza si evince che la sovvenzione del sistema pensionistico non è stata oggetto di valutazione nella decisione negativa del 2002. Il punto 61 della sentenza riporta il punto di vista della Commissione:
«In primo luogo, la Commissione replica che, in quanto ha ritenuto, nel contesto della decisione impugnata, che fossero pertinenti solo i trasferimenti operati dalla DB-Telekom […]».
(285)
Di conseguenza, la sentenza non conferma il parere della Germania, secondo cui la dichiarazione dell’agente della Commissione avrebbero implicitamente autorizzato la sovvenzione del sistema pensionistico. In ogni caso è evidente che una tale dichiarazione non può produrre un simile effetto.
(286)
Nella causa T-421/07 (77) il Tribunale ha inoltre accertato che la decisione di avvio del procedimento del 1999 riguardava anche la sovvenzione del sistema pensionistico e che il procedimento relativo a tale misura non si è concluso con la decisione negativa del 2002.
(287)
Poiché la Commissione non ha mai emesso una decisione che valuti se la sovvenzione del sistema pensionistico costituisca o meno un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno, essa giunge alla conclusione che la sovvenzione del sistema pensionistico costituisce una nuova misura d’aiuto.
VII.3. Valutazione della compatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE
(288)
Le deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 2, e paragrafo 3, lettere a) e b), TFUE, sono manifestamente inapplicabili.
(289)
Nella decisione di estensione del 2007 la Commissione ha fatto riferimento alla possibilità che la sovvenzione del sistema pensionistico, in quanto compensazione per gli obblighi di servizio pubblico, potesse essere almeno in parte compatibile con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Nella sua risposta alla decisione di estensione del 2007, la Germania ha ribadito che la sovvenzione del sistema pensionistico, qualora avesse costituito un aiuto pubblico, doveva essere valutata sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e non dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Nella decisione di estensione del 2011 la Commissione ha descritto inoltre un metodo atto a valutare la compatibilità della sovvenzione del sistema pensionistico a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e la Germania ha preso posizione al riguardo.
(290)
Stando alla giurisprudenza della Corte (78), spetta allo Stato membro indicare i possibili motivi che giustificano la compatibilità con il mercato interno e dimostrare che sussistono le condizioni per una tale compatibilità. Da tale sentenza consegue innanzitutto che, nel caso di specie, la Commissione non è tenuta a verificare la compatibilità della sovvenzione del sistema pensionistico con il mercato interno sulla base dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, se lo Stato membro e il destinatario della sovvenzione rifiutano espressamente un possibile esame della compatibilità su detta base.
(291)
Pertanto, la Commissione procederà ad esaminare se la sovvenzione del sistema pensionistico costituisca un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. In virtù dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, possono considerarsi compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(292)
In base alla giurisprudenza, la Commissione può dichiarare gli aiuti di Stato compatibili con il mercato interno se essi contribuiscono al conseguimento di un obiettivo di comune interesse (79), sono necessari per il conseguimento di detto obiettivo (80) e non alterano le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse (proporzionalità).
VII.3.1. Apertura alla concorrenza del mercato dei servizi postali come obiettivo di interesse comune
(293)
I servizi postali contribuiscono alla coesione sociale, economica e territoriale all’interno dell’Unione. L’apertura alla concorrenza dei servizi postali, avviata a livello di UE nel 1998, ha determinato un miglioramento della qualità, un grado più elevato di efficienza e una maggiore attenzione per gli utenti (81). L’apertura del mercato ha reso possibile la creazione di un mercato interno per i servizi postali. Pertanto, essa contribuisce all’obiettivo dell’istituzione del mercato interno sancito all’articolo 3, paragrafo 3, TFUE.
(294)
A partire dalla trasformazione in società per azioni avvenuta nel 1995, Deutsche Post non ha più assunto funzionari. Le obbligazioni relative alle prestazioni sociali per i funzionari si riferiscono così al periodo precedente all’apertura del mercato postale alla concorrenza. Esse sono equiparabili ai cosiddetti «costi non recuperabili (stranded cost)», che si basano su obbligazioni assunte prima dell’apertura del mercato e che in un contesto di mercato concorrenziale non possono più essere soddisfatte alle stesse condizioni, dal momento che l’operatore storico non è più nella posizione di poter addebitare i relativi costi a carico dell’utente. Se non fosse stata sgravata almeno in parte di detti «oneri pregressi», Deutsche Post avrebbe dovuto ritirarsi dal mercato.
(295)
La Commissione ha riconosciuto che la transizione progressiva da una situazione in cui la concorrenza era alquanto ristretta a una situazione di concorrenza aperta a livello di Unione deve compiersi a condizioni economiche accettabili (82). Per questo motivo, in una serie di decisioni ha autorizzato gli Stati membri a concedere aiuti di Stato per liberare gli operatori storici da parte dei loro oneri pregressi nel settore delle obbligazioni pensionistiche (83).
VII.3.2. Necessità e proporzionalità della sovvenzione del sistema pensionistico
(296)
Nella sua prassi decisionale la Commissione ha sostenuto che lo sgravio degli oneri pensionistici deve essere limitato al minimo necessario per allineare l’aliquota dei contributi sociali gravante come costo sull’operatore storico a quella applicata ai suoi concorrenti (84).
(297)
Nel caso di specie, la Commissione riconosce che Deutsche Post, senza un intervento statale volto a liberarla di parte delle obbligazioni pensionistiche nei confronti dei suoi funzionari, non sarebbe in grado di affermare la propria posizione rispetto ai concorrenti. A causa degli oneri sociali derivanti dal passato, cui i concorrenti non sottostanno, essa si troverebbe esclusa dai settori concorrenziali del mercato dei servizi postali.
(298)
Nella decisione relativa a La Poste, la Commissione ha valutato per la prima volta il requisito di necessità e proporzionalità in relazione ad una misura di aiuto accordante uno sgravio dagli oneri pensionistici per funzionari assunti prima dell’apertura del mercato. In questa decisione, la Commissione ha verificato se le sovvenzioni accordate per il sistema pensionistico allineavano il livello dei contributi sociali obbligatori dell’operatore storico a quello delle altre imprese del settore «recapito corrispondenza e pacchi» (85).
(299)
Nella presente decisione la Commissione intende adottare il medesimo approccio. Il suo esame sarà effettuato in tre fasi:
1)
in primo luogo la Commissione verificherà l’entità dei contributi sociali a carico delle altre imprese del settore «recapito corrispondenza e pacchi»;
2)
successivamente determinerà l’entità dei contributi sociali sostenuti da Deutsche Post per i suoi funzionari;
3)
infine esaminerà se i contributi così quantificati si equivalgono.
VII.3.2.1. Entità dei contributi sociali di altre imprese del settore «recapito corrispondenza e pacchi»
(300)
L’entità dei contributi sociali viene determinata da due fattori: l’aliquota contributiva e la base retributiva, cui detta aliquota viene applicata.
a) Calcolo dell’aliquota di riferimento
(301)
I concorrenti privati devono finanziare con i loro ricavi sia la quota a carico del datore di lavoro, sia la quota a carico del lavoratore. Come si evince dal grafico 2, a partire dal 1995, l’aliquota contributiva complessiva si collocava tra il 38 % e il 42 % della retribuzione lorda di un dipendente privato (retribuzione lorda = retribuzione netta + quota a carico del lavoratore). La quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro e del lavoratore si collocavano rispettivamente tra il 19 % e il 21 % della retribuzione lorda (un elenco dettagliato suddiviso per anni figura in allegato).
(302)
Diversamente da quanto accade per la quota di contributi sociali dei dipendenti privati, la quota a carico dei funzionari copre solo una percentuale compresa tra il 30 % e il 50 % delle loro spese sanitarie, ma non copre nessun altro contributo per i costi per le pensioni, l’assistenza medica, l’assistenza in caso di non autosufficienza. Pertanto, il contributo di Deutsche Post è superiore alla quota dei datori di lavoro privati, inglobando tutti gli oneri pensionistici e la parte residua delle spese mediche ed assistenziali.
(303)
Nel determinare un tasso di riferimento equivalente per Deutsche Post, occorre quindi tener conto del fatto che il contributo dei funzionari è più ridotto rispetto a quello dei dipendenti privati.
(304)
Si può ritenere che, quanto ai suoi effetti economici, il contributo compreso tra il 30 % e il 50 % delle spese sanitarie e assistenziali a carico dei funzionari corrisponda in larga misura al contributo versato dai dipendenti privati all’assicurazione sanitaria e all’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza obbligatorie (che nel 2006, ad esempio, ammontava a circa l’8,50 % della retribuzione lorda dei dipendenti privati).
(305)
Dal momento che i funzionari non versano contributi obbligatori per la pensione e per l’assicurazione contro il rischio disoccupazione, Deutsche Post deve farsi carico di un importo corrispondente, per sostenere così i contributi sociali effettivi in misura pari ai contributi sociali obbligatori che un’impresa privata è tenuta a finanziare con i propri ricavi.
(306)
L’aliquota di riferimento per i contributi sociali di Deutsche Post (in appresso: l’ «aliquota di riferimento») deve quindi comprendere, come esposto nella tabella, l’aliquota contributiva complessiva (= quota a carico del datore di lavoro + quota a carico del lavoratore) prevista per le pensioni e l’assicurazione contro il rischio disoccupazione, oltre alla quota a carico del datore di lavoro dell’assicurazione sanitaria e dell’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza.
Grafico 7
Calcolo dell’aliquota di riferimento per i contributi sociali di Deutsche Post
(307)
Come si evince dal grafico 8, nel periodo 2003-2010, l’aliquota di riferimento si collocava tra il 30 % e il 34,1 % della retribuzione lorda dei dipendenti privati (86).
(308)
La Germania obietta che un parametro posto al di sopra dell’aliquota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro metterebbe Deutsche Post in posizione di svantaggio rispetto ai concorrenti che sono tenuti solo a versare i contributi a carico del datore di lavoro. Come mostra l’esempio semplificato che segue (basato sulle aliquote contributive del 2006), se il tasso di riferimento corrisponde soltanto alla quota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro, ne deriva tuttavia un chiaro vantaggio a favore di Deutsche Post rispetto ai concorrenti privati.
1)
Deutsche Post e un concorrente privato riconoscono a un funzionario o a un dipendente privato la stessa retribuzione netta di 79,5 EUR.
2)
La quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro e del lavoratore ammonta, rispettivamente, al 20,5 % della retribuzione lorda di un dipendente privato. Sommando la retribuzione netta di 79,5 EUR e la quota a carico del lavoratore di 20,5 EUR si giunge a una retribuzione lorda di 100 EUR. I contributi sociali complessivi ammontano così a 41 EUR (= 41 % della retribuzione lorda di un dipendente privato).
3)
La Germania sostiene invece che Deutsche Post dovrebbe farsi carico unicamente della quota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro, che va ad aggiungersi al contributo del funzionario alle spese sanitarie (quantificato in 7,5 EUR, risultando, così, parificato al contributo all’assicurazione sanitaria e all’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza a carico del dipendente privato).
4)
La Germania calcola la quota a carico del datore di lavoro sulla base della retribuzione maturata dal funzionario pari a di 87 EUR (somma della retribuzione netta di 79,5 EUR e del contributo del funzionario alle spese sanitarie di 7,5 EUR). I costi sociali sono così la somma di 17,8 EUR (quota a carico del datore di lavoro, pari al 20,5 % della retribuzione maturata del funzionario di 87 EUR) e del contributo del funzionario alle spese sanitarie pari a 7,5 EUR.
5)
Sulla base dei calcoli effettuati dalla Germania, i costi sociali del funzionario ammonterebbero solo a 25,3 EUR a fronte dei 41 EUR dei dipendenti privati.
(309)
Quand’anche Deutsche Post e il concorrente privato corrispondessero la medesima retribuzione netta, Deutsche Post si troverebbe a dover sostenere costi sociali che rappresentano solo il 62 % dei contributi sociali obbligatori previsti per il dipendente privato, qualora la quota di contributi sociali a carico del lavoratore fosse compresa nel parametro.
(310)
In aggiunta, occorre considerare che la quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro (a partire dal 1995 compresa tra il 19 % e il 21 %) si colloca anche nettamente al di sotto dell’aliquota del 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari, fissata nel Pensionsgesetz del 1995 quale parametro per il contributo di Deutsche Post al fondo pensione. Il legislatore tedesco non intendeva, quindi, far sì che Deutsche Post finanziasse solo la quota a carico del datore di lavoro, ma ha posto a carico di Deutsche Post un contributo agli oneri pensionistici dei funzionari nettamente più alto, oltre all’accollo di tutti i costi sociali residui (ad esempio il contributo alle spese sanitarie dei funzionari).
(311)
Pertanto, la Commissione nega che si possa ricorrere all’aliquota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro come aliquota di riferimento, dal momento che per i funzionari, diversamente dai dipendenti privati, non sono previsti contributi pensionistici obbligatori né contributi per l’assicurazione obbligatoria contro il rischio di disoccupazione. In ogni caso, questi contributi devono essere presi in considerazione nel determinare l’aliquota di riferimento per garantire che sia Deutsche Post che i concorrenti privati si facciano carico di contributi diretti e indiretti in egual misura.
b) Calcolo della base retributiva
(312)
Poiché l’entità dei contributi sociali a carico di Deutsche Post per i propri funzionari deve essere equiparata a quella dei contributi sociali obbligatori a carico dei concorrenti privati, non solo è importante che Deutsche Post sia assoggettata ad una stessa aliquota contributiva, ma anche che detta aliquota sia applicata a una stessa base retributiva. Come mostrato nell’esempio precedente, il calcolo della quota a carico del datore di lavoro del 20,5 % basato sulla retribuzione maturata del funzionario determina un contributo di 17,8 EUR, mentre il concorrente privato deve sostenere un costo pari a 20,5 EUR (20,5 % calcolato sulla base della retribuzione lorda di 100 EUR).
(313)
Occorre quindi definire una retribuzione lorda dei funzionari (in appresso: la «retribuzione lorda dei funzionari») che rappresenti una base retributiva corrispondente alla retribuzione lorda dei dipendenti privati. Si ipotizza che il contributo dei funzionari alle spese mediche corrisponda al contributo versato dai dipendenti privati per l’assicurazione sanitaria e l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza. La differenza residua tra la retribuzione lorda e la retribuzione maturata corrisponde pertanto alla quota dei contributi pensionistici e dei contributi dovuti per l’assicurazione contro il rischio disoccupazione a carico del lavoratore. La formula di seguito indicata permette di convertire la retribuzione maturata in una retribuzione lorda corrispondente alla retribuzione lorda del dipendente privato.
Tabella 6
Calcolo della retribuzione lorda dei funzionari (sulla base delle aliquote contributive del 2006)
Retribuzione lorda dei funzionari =
(314)
Se si considerano ad esempio le aliquote contributive del 2006, la retribuzione lorda dei funzionari è del 15 % più alta rispetto alla retribuzione maturata. Questa percentuale individua quindi il margine di errore cui si perviene se si calcolano i contributi sociali di Deutsche Post rispetto ai contributi obbligatori a carico del concorrente privato sulla base della retribuzione maturata invece che sulla base della retribuzione lorda. Ciò appare evidente alla luce dell’esempio riportato al punto 308, dal momento che la quota a carico del datore di lavoro di 20,5 EUR, calcolata correttamente sulla base della retribuzione lorda, supera del 15 % una quota del datore di lavoro pari a 17,8 EUR, che risulta utilizzando erroneamente quale base di calcolo la retribuzione maturata.
(315)
La Commissione sostiene inoltre che l’aliquota di riferimento per i contributi sociali di Deutsche Post deve essere calcolata sulla base dei contributi sociali e sui contributi per l’assicurazione contro il rischio disoccupazione a carico del datore di lavoro e del lavoratore nonché sul contributo per l’assicurazione sanitaria e per l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza a carico del datore di lavoro. L’aliquota di riferimento deve essere applicata alla retribuzione lorda dei funzionari (come stabilito alla tabella 6).
VII.3.2.2. Contributi sociali a carico di Deutsche Post per i suoi funzionari
(316)
Ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, del PostPersRG 1994, nel periodo 1995-1999 Deutsche Post ha dovuto versare al fondo pensione un contributo annuale di 2,045 miliardi di EUR, vale a dire, complessivamente 10,225 miliardi di EUR. A norma dell’articolo 16, paragrafo 2, del PostPersRG 1994, dal 2000 Deutsche Post versa un’aliquota del 33 %, applicata alla retribuzione maturata dai funzionari.
(317)
Tuttavia, l’esame della necessità e proporzionalità dell’aiuto di Stato deve tener conto anche del fatto che Deutsche Post, dal punto di vista economico, non è tenuta a sostenere integralmente il contributo di 2,045 miliardi dovuto al fondo pensione, che corrisponde al 33 % delle retribuzioni maturate. A tal proposito, la Commissione ritiene che occorra distinguere tra il periodo compreso tra il 1995 e il 2002 e il periodo che va dal 2003 ad oggi.
a) Il contributo di Deutsche Post nel periodo 1995-2002
(318)
La Germania sostiene che Deutsche Post, in particolare per quanto concerne i pagamenti forfettari annuali effettuati nel periodo 1995-1999 a favore del fondo pensione per un importo complessivo di 2,045 miliardi di EUR, ha versato contributi sociali che superavano i contributi sociali obbligatori dovuti dai concorrenti privati. Pertanto, fino al 1999, ma anche durante tutto il periodo di verifica, Deutsche Post ha versato contributi in misura pari, se non superiore rispetto alle imprese private. Non si può dunque sostenere, grazie alla sovvenzione del sistema pensionistico, che Deutsche Post si sia trovata in una posizione più vantaggiosa rispetto ai suoi concorrenti. La Commissione deve respingere questa argomentazione, dal momento che non tiene conto delle norme regolamentari in materia emanate dalle autorità tedesche in relazione alla copertura dei costi dei servizi non soggetti a regolamentazione dei prezzi.
(319)
Nella presente decisione la Commissione constata che sui mercati non regolamentati Deutsche Post si è trovata in una posizione più vantaggiosa rispetto ai suoi concorrenti, poiché una parte dei costi sociali inerenti ai funzionari attivi in quei servizi non è stata sostenuta dai servizi stessi. Detta parte dei costi sociali è stata invece imputata ai servizi a tariffa regolamentata i cui ricavi sono stati mantenuti a un livello sufficientemente elevato in modo da assicurare che, oltre ai costi di questo settore, essi potessero finanziare anche altri costi.
(320)
Di fatto, la contabilità interna di Deutsche Post mostra che a partire dal 1995 Deutsche Post ha limitato la quota dei contributi sociali per i servizi non regolamentati all’aliquota contributiva REK. Il REK 2002 e i REK successivi confermano questa prassi. Il vantaggio economico per i servizi non regolamentati esisteva sia prima che dopo il 1999, dato che detti servizi sono stati chiaramente esentati da costi loro imputabili.
(321)
L’argomentazione della Germania secondo cui Deutsche Post avrebbe subíto uno svantaggio comparativo sui mercati a tariffa regolamentata in quanto avrebbe dovuto finanziare costi sociali superiori a causa dei pagamenti forfettari effettuati tra il 1995 e il 1999 non corrisponde al vero. In primo luogo Deutsche Post ha continuato a beneficiare per la maggior parte dei suoi servizi regolamentati di una licenza in esclusiva. In secondo luogo, aspetto questo ancora più importante, le tariffe per i servizi oggetto di licenza in esclusiva erano sufficientemente alte e hanno consentito di addebitare i costi sociali su un’utenza costretta a ricorrere ai servizi offerti.
(322)
Per il periodo fino al 1995, la regolamentazione delle tariffe si basava sulla Postdienstverordnung (87) del 24 giugno 1991, in base alla quale le tariffe per il monopolio dovevano essere equilibrate. Nella prassi amministrativa, ciò includeva anche gli oneri legati alle pensioni. Nel periodo 1995-1997 la regolamentazione delle tariffe si basava sul Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens (legge sulla regolamentazione del settore delle telecomunicazioni e del settore postale) del 14 settembre 1994 (BGBl. I pag. 2325, in particolare, pag. 2371). Ai sensi dell’articolo 4, in combinato disposto con gli articoli 2 e 7, di detta legge, i ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata potevano essere impiegati per coprire non solo i costi relativi ai servizi soggetti a regolamentazione delle tariffe, compresi i contributi al fondo pensione, ma anche i costi di servizi non regolarizzati.
(323)
Come emerge dai bilanci di esercizio di Deutsche Post, con la riforma delle pensioni del 1995 le tariffe regolamentate sono rimaste sullo stesso livello vigente in precedenza, quando Deutsche Post doveva farsi carico di tutti gli oneri pensionistici. Mentre gli oneri pensionistici sono stati successivamente limitati (per il periodo 1995-1999) all’importo forfettario o fissati (dal 2000) al 33 % della massa salariale dei funzionari, di anno in anno sempre più ridotta, le tariffe regolamentate non sono state proporzionalmente ridotte così da coprire soltanto i contributi sociali corrispondenti ai contributi sociali obbligatori versati dai concorrenti. Poiché i contributi al fondo pensione fissati fino al 1999 (2,045 miliardi di EUR l’anno) sono rimasti su un livello analogo a quello degli oneri pensionistici del 1994, dal punto di vista economico nulla è cambiato per Deutsche Post quanto alla copertura degli oneri pensionistici inerenti ai servizi regolamentati. Sia l’entità dei ricavi di Deutsche Post, sia il contributo al fondo pensione sono rimasti stabili.
(324)
Nel PostG 1997 si afferma chiaramente che le tariffe regolamentate dovevano coprire non soltanto i costi «efficienti» di svolgimento del servizio, ma anche oneri, quali i costi sociali dei funzionari. Nel PostG 1997 viene pertanto espressamente riconosciuto che i ricavi derivanti dal settore soggetto a regolamentazione delle tariffe dovevano essere stabiliti in modo tale da garantire anche la copertura di tutti i pagamenti forfettari. Poiché il legislatore tedesco sembrava riconoscere che la misura allora prevista delle tariffe regolamentate soddisfacesse i criteri del PostG 1997, egli ha deciso di mantenere i prezzi del 1997 fino al 1999. Di conseguenza, il 27 marzo 2000, l’allora ministro dell’Economia e della tecnologia ha deciso che le tariffe autorizzate il 1o settembre 1997 dovevano restare in vigore fino al 31 dicembre 2002.
(325)
Così, le tariffe regolamentate sono state mantenute sul livello tradizionalmente alto e non sono state ridotte a un livello che avrebbe comportato uno svantaggio comparato per Deutsche Post.
(326)
A partire dal 2000 Deutsche Post è venuta a trovarsi in una situazione ancor più vantaggiosa rispetto ai suoi concorrenti, dal momento che i contributi al fondo pensione erano stati fissati al 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari. In termini assoluti, questo importo corrisponde a una contrazione dei costi da 2,045 miliardi di EUR a 735 milioni di EUR (e a un importo ancora minore negli anni successivi, data la contrazione del numero di funzionari, tendenza controbilanciata solo in parte dall’aumento delle retribuzioni). Dal momento che le tariffe regolamentate sono state mantenute a un livello storicamente alto, dal 2000 Deutsche Post ha potuto conseguire utili importanti con i servizi a tariffa regolamentata.
(327)
Nel verificare la redditività di Deutsche Post nel settore dei servizi a tariffa regolamentata in tutto il periodo 1995-2002, la perizia WIK giunge alla conclusione che fino al 1999, ad esempio, Deutsche Post non ha registrato perdite in relazione ai servizi regolamentati malgrado i pagamenti forfettari al fondo pensione. Per il periodo successivo al 2000 la perizia WIK indica persino risultati chiaramente positivi.
(328)
Ne consegue che la Commissione deve respingere le affermazioni della Germania secondo cui, per quanto riguarda la copertura dei contributi sociali per i servizi a tariffa regolamentata, Deutsche Post sarebbe stata svantaggiata rispetto ai concorrenti e la sovvenzione del sistema pensionistico sarebbe stata necessaria e proporzionata nel periodo antecedente al 2002.
(329)
Ciononostante, la Commissione deve ammettere di non disporre di elementi di prova sufficienti atti a determinare l’esatta entità dei contributi sociali versati da Deutsche Post negli anni 1995-2002. A suo avviso, una simile quantificazione non può correttamente fondarsi sulla constatazione a posteriori che una determinata parte dei costi sociali relativi ai servizi non regolamentati è stata trasferita e finanziata mediante i ricavi del settore a tariffa regolamentata e che Deutsche Post, nel quadro della normativa sui fondi pensioni, non è stata nell’insieme svantaggiata dal momento che, di fatto, i ricavi derivanti dal settore regolamentato erano fissati a un livello tale da coprire i suoi contributi al fondo pensione, compresi gli oneri trasferiti. Analogamente, non è possibile individuare un metodo in base al quale lo Stato membro possa calcolare l’entità dei contributi per questo periodo. Dopo aver esaminato il quadro giuridico per le tariffe regolamentate valide nel periodo 1995-2002, la Commissione ha dichiarato che dalle norme di legge non è possibile evincere con certezza come le autorità competenti abbiano preventivamente deciso la composizione delle tariffe regolamentate. In questo caso, in particolare, non è possibile provare senza ombra di dubbio che le autorità competenti, al momento di definire le tariffe regolamentate in modo tale da coprire di fatto e in definitiva i costi trasferiti, abbiano destinato una quota determinata delle tariffe regolamentate a copertura dell’importo degli oneri addotti determinati dai servizi a tariffa non regolamentata.
(330)
Diversamente da quanto accaduto per le decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011, nelle quali detti oneri erano stati espressamente confermati e autorizzati dall’autorità di regolamentazione del settore postale, è possibile che la copertura di fatto accordata in precedenza sia il frutto di considerazioni delle autorità competenti relative allo sviluppo di altre componenti dei costi o di altre variabili d’impresa. Pertanto, in questo caso, tale precedente copertura di fatto non è sufficiente per stabilire con certezza e precisione in che misura le autorità competenti abbiano incrementato la tariffa regolamentata per coprire gli oneri relativi ai servizi a tariffa non regolamentata.
(331)
Per il periodo successivo al 1o gennaio 2003 le decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011 permettono invece di ricostruire con chiarezza come l’autorità di regolamentazione del settore postale abbia stabilito la composizione delle tariffe regolamentate, chiaramente fissate a un livello più alto per coprire i costi dei servizi non regolamentati con i ricavi provenienti dal settore dei servizi regolamentati.
b) Il contributo di Deutsche Post dal 2003
(332)
Conformemente al PostG 1997, Deutsche Post può esigere che, nel determinare il livello lecito dei ricavi derivanti dalla licenza in esclusiva e dai servizi a tariffa regolamentata, l’autorità di regolamentazione includa nei costi da addebitare all’utenza anche gli «oneri sociali non di mercato» oltre ai costi per la fornitura efficiente del servizio universale. Questo metodo è stato impiegato dall’autorità di regolamentazione del settore postale per la prima volta con la decisione sugli indici di prezzo del 2002. Anche nelle decisioni sugli indici di prezzo del 2007 e del 2011 l’autorità di regolamentazione ha autorizzato gli oneri collegati a un contributo sociale non di mercato. Il fatto che solo una parte dei servizi a tariffa regolamentata soggiaccia a un controllo preventivo dei prezzi non incide in alcun modo sulla valutazione della Commissione. Deutsche Post era autorizzata a recuperare l’onere nella sua interezza grazie alla sua posizione dominante sul mercato. In tal senso, non fa alcuna differenza se l’autorità di regolamentazione eserciti il suo controllo ex ante o ex post.
(333)
L’autorità di regolamentazione del settore postale ha sempre autorizzato la richiesta di Deutsche Post di rifinanziare l’onere # 2 (i costi sociali superiori sostenuti rispetto all’aliquota contributiva REK) mediante ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata. Per determinare i costi sociali non di mercato (onere # 2) per l’esercizio 2001, l’autorità ha confrontato i contributi sociali a carico di Deutsche Post per i suoi funzionari, compresi tra il [40 % e il 45 %] delle retribuzioni maturate (88), con il parametro REK; tale parametro è composto dalla quota a carico del datore di lavoro per i contributi sociali, l’assicurazione infortuni e l’assicurazione pensionistica complementare, che insieme si attestano tra il [20 % e il 25 %] delle retribuzioni maturate.
(334)
La differenza tra le aliquote rimanenti, compresa tra il [15 % e il 20 %] della retribuzione maturata dai funzionari, è stata inserita nell’onere # 2 e coperta con i ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata (cfr. tabella 2).
(335)
Dal punto di vista economico, l’aliquota dei contributi sociali a carico di Deutsche Post non equivale al 33 % delle retribuzioni maturate, ma solo a una percentuale compresa tra il [20 % e il 25 %]. A partire dal 2003 la parte rimanente grava su consumatori indipendenti tenuti a pagare tariffe che coprano i costi sociali di Deutsche Post per i servizi per i quali Deutsche Post, fino al 2007, aveva una licenza in esclusiva, o per i servizi universali in relazione ai quali Deutsche Post detiene una posizione dominante.
(336)
Al fine di confrontare l’aliquota contributiva gravante sulle retribuzioni maturate con l’entità dei contributi sociali versati da un concorrente, la retribuzione maturata deve essere convertita nella retribuzione lorda dei funzionari.
(337)
La retribuzione maturata corrisponde a un tasso compreso tra l’[85 % e il 90 %] della retribuzione lorda dei funzionari (89). Su tale base la percentuale il [20 % e il 25 %] della retribuzione maturata corrisponde a una percentuale compresa tra il [17,5 % e il 22,5 %] della retribuzione lorda.
(338)
A seguito della limitazione al 33 % del contributo dovuto da Deutsche Post al fondo pensione e dell’autorizzazione dell’onere # 2 da parte dell’autorità di regolamentazione del settore postale, Deutsche Post versa così contributi sociali compresi tra il [17,5 % e il 22,5 %] della retribuzione lorda dei funzionari.
VII.3.2.3. Confronto
a) Il periodo 1995-2002
(339)
Nel periodo 1995-2002 i ricavi dalle tariffe applicate da Deutsche Post nel settore riservato hanno notevolmente ridotto l’effettivo peso economico del suo contributo a copertura dei costi sociali. In assenza di una voce espressamente indicata nelle tariffe, la Commissione può tuttavia solo accertare che l’entità del contributo di Deutsche Post era al di sotto del parametro. La Commissione però non è in grado di calcolare l’esatta differenza tra questi due livelli e nemmeno di elaborare un metodo che permetta allo Stato membro di agire in tal senso.
b) Il periodo a partire dal 2003
(340)
Per quanto riguarda il confronto tra l’aliquota contributiva REK e l’aliquota di riferimento, occorre osservare che l’aliquota contributiva REK si riferisce alle retribuzioni maturate dai funzionari, le quali costituiscono una base retributiva troppo bassa rispetto alla retribuzione lorda dei dipendenti privati. Pertanto, l’aliquota contributiva REK deve essere ricalcolata quale percentuale delle retribuzioni lorde dei funzionari.
(341)
Dal confronto effettuato per l’anno 2006 emerge che i servizi a tariffa non regolamentata hanno determinato contributi sociali reali compresi tra il [17,5 e il 22,5] % delle retribuzioni lorde dei funzionari (ovvero tra il [20 e il 25] % delle retribuzioni maturate dai funzionari) rispetto a un’aliquota di riferimento del 33,5 %. In tal modo, relativamente alle aliquote dei contributi sociali, nel 2006 Deutsche Post ha beneficiato di un vantaggio competitivo compreso tra il [10 e il 15] % delle retribuzioni lorde dei funzionari.
Tabella 7
Confronto tra l’aliquota contributiva REK e l’aliquota di riferimento per i contributi sociali obbligatori a carico di Deutsche Post per l’anno 2006
Aliquota dei contributi sociali obbligatori
Aliquota contributiva REK
Aliquota di riferimento per gli oneri contributivi a carico di Deutsche Post
calcolata in percentuale su
Retribuzione lorda dei dipendenti privati
Retribuzione lorda dei funzionari
Retribuzione lorda dei funzionari
Quota a carico del datore di lavoro
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Assicurazione sanitaria
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Assicurazione contro il rischio di non autosufficienza
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Assicurazione contro il rischio disoccupazione
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Assicurazione pensionistica
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Quota a carico del lavoratore
20,50 %
Assicurazione sanitaria
6,65 %
Assicurazione contro il rischio di non autosufficienza
0,85 %
Assicurazione contro il rischio disoccupazione
3,25 %
3,25 %
Assicurazione pensionistica
9,75 %
9,75 %
Assicurazione pensionistica complementare
[dallo 0 % al 5 %]
Assicurazione infortuni
[dallo 0 % al 5 %]
Aliquota
[dal 17,5 % al 22,5 %]
33,50 %
(342)
In base alla tabella 7, l’aliquota di riferimento per Deutsche Post è pari al 33,5 % della retribuzione lorda dei funzionari, attestandosi tra i [10 e i 15] punti percentuali al di sopra dell’aliquota effettivamente sostenuta su Deutsche Post.
(343)
Per il 2006 la differenza compresa tra [10 e 15] punti percentuali si colloca al di sopra della differenza nominale, posta tra l’[8 e il 13] %, tra l’aliquota di riferimento del 33,5 % e l’aliquota contributiva REK, compresa tra il [20 e il 25] %. La differenza include un pagamento aggiuntivo tra i [2 e 3] punti percentuali, che tiene conto del fatto che l’aliquota contributiva REK tra il [20 e il 25] % si basa erroneamente sulla retribuzione maturata dai funzionari e non sulla retribuzione lorda di questi ultimi, che corrisponde alla retribuzione lorda dei dipendenti privati.
VII.3.2.4. Conclusione provvisoria sulla necessità e proporzionalità
(344)
Per i motivi illustrati di seguito la sovvenzione del sistema pensionistico, con cui viene coperto il fabbisogno finanziario del fondo pensione eccedente il contributo per l’assicurazione sociale pari al 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari di Deutsche Post, non è né necessaria, né proporzionata.
1)
Tra il 1995 e il 2002 Deutsche Post ha sostenuto effettivamente costi inferiori rispetto al parametro stabilito; tuttavia, la differenza esatta non può essere determinata.
2)
Dal 2003 Deutsche Post ha sostenuto, in media, costi compresi circa tra il [17,5 e il 22,5] % della retribuzione lorda dei suoi funzionari, mentre il parametro medio si colloca sul 32 % della retribuzione lorda dei funzionari; i costi residui sono stati sostenuti dagli utenti, poiché i ricavi autorizzati in base alla regolamentazione price-cap comprendevano gli oneri per i costi sociali non di mercato che coprono la quota residua del [10-15] % della retribuzione lorda dei funzionari.
(345)
Relativamente alle diverse aliquote a partire dal 2003, esistono due spiegazioni.
1)
I contributi sociali obbligatori pagati dalle imprese operanti nel settore del recapito della corrispondenza e della consegna pacchi ammontano circa al 41 % delle retribuzioni lorde. Rispetto ai contributi sociali versati da Deutsche Post per i suoi funzionari occorre effettuare una rettifica che tenga conto del fatto che i funzionari si fanno carico in proprio di una quota compresa tra il 30 % e il 50 % delle spese sanitarie ed assistenziali. Questa quota a carico dei funzionari è paragonabile alla quota per l’assicurazione sanitaria e per l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza posta a carico dei lavoratori per una percentuale pari al 7,5 % delle retribuzioni lorde.
2)
Il contributo di Deutsche Post viene calcolato sulla base della retribuzione maturata e non della retribuzione lorda dei funzionari. Il parametro applicabile ai funzionari di Deutsche Post ammonta pertanto al 33,5 % della retribuzione lorda. In linea di principio, lo sgravio eccedente non è né necessario, né proporzionato.
(346)
Per il periodo 1995-2002 non è possibile quantificare esattamente la quota di sgravio che eccede la misura ritenuta necessaria e proporzionata. A partire dal 2003 detta quota corrisponde al [10-15] % della retribuzione lorda.
VII.3.2.5. Effetti del particolare contesto concorrenziale e regolamentare sui criteri di necessità e proporzionalità
(347)
Nel valutare la necessità e la proporzionalità della sovvenzione del sistema pensionistico occorre tuttavia tener conto del particolare contesto concorrenziale e regolamentare in questione.
(348)
Come illustrato alla sezione II.2.1, fino al 31 dicembre 2007 Deutsche Post ha beneficiato di una licenza in esclusiva per lo svolgimento di determinati servizi postali. A norma dell’articolo 52 del PostG 1997, fino a tale data, essa era destinataria di un obbligo di servizio postale universale ai sensi del capo 2 della direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (90) e dell’articolo 11 del PostG 1997. Dal 1o gennaio 2008 Deutsche Post fornisce servizi postali universali su base volontaria.
(349)
Finché Deutsche Post ha detenuto la licenza in esclusiva per determinati servizi di consegna della corrispondenza, i suoi concorrenti non hanno potuto prestare i loro servizi in quello stesso segmento del mercato. È quindi probabile che non abbia alterato gli scambi in misura contraria all’interesse comune il fatto che l’autorità di regolamentazione del settore postale abbia autorizzato Deutsche Post a rifinanziare - integralmente e per importi superiori ai contributi sociali dei suoi concorrenti - mediante un aumento delle tariffe per i servizi a tariffa regolamentata la parte dei costi sociali per i suoi funzionari relativa alla fornitura dei servizi per cui deteneva la licenza in esclusiva.
(350)
L’obbligo di servizio universale si fonda sul fatto che gli operatori postali, nel quadro di un mercato concorrenziale, non offrono determinati servizi nelle zone rurali o isolate o li offrono a tariffe troppo elevate. Per questo motivo, conformemente all’articolo 4 della direttiva 97/67/CE, gli Stati membri garantiscono che gli utilizzatori godano del diritto a un servizio universale corrispondente ad un’offerta di servizi postali di qualità determinata, fornito permanentemente in tutti i punti del territorio a prezzi accessibili a tutti gli utenti.
(351)
A tal proposito, la normativa tedesca prevede uno specifico obbligo per tutti gli operatori postali che detengono una posizione dominante su un mercato che sottostà all’obbligo di servizio universale. In base all’articolo 2 della PDLV (91), tali prestatori di servizi postali devono fornire i servizi universali a tutti gli utenti in questo mercato a pari condizioni. Deutsche Post, che è il solo operatore che fino ad oggi detiene una posizione dominante su questo mercato, sottostava a tale obbligo.
(352)
Dopo la privatizzazione, Deutsche Post non ha più ricevuto aiuti di Stato quale compensazione per la fornitura del servizio universale. Dai ricavi dei servizi a tariffa regolamentata, relativi a settori in cui detiene una posizione dominante, Deutsche Post riceve tuttavia una compensazione per i costi sostenuti per garantire un servizio universale. La Commissione ritiene opportuno tener conto di tale circostanza nel valutare la proporzionalità e la necessità delle sovvenzioni per il sistema pensionistico.
(353)
Per quanto riguarda i costi sociali dei funzionari determinati dalla fornitura di servizi a tariffa regolamentata rientranti nell’obbligo di servizio universale e in relazione ai quali Deutsche Post detiene una posizione dominante, la Commissione giunge pertanto alla conclusione che il fatto che l’autorità di regolamentazione del settore postale abbia autorizzato il finanziamento integrale di tali costi sociali mediante tariffe maggiorate - anche laddove tali costi superino quelli generalmente sostenuti dai concorrenti - non ha alterato gli scambi in misura contraria al comune interesse. Questa conclusione si fonda sul particolare contesto concorrenziale e regolamentare in cui detti servizi vengono forniti. Pertanto, essa non può essere estesa ad altri settori.
VII.3.3. Conclusione
(354)
Si può pertanto concludere che a partire dal 2003 Deutsche Post ha versato per i funzionari impiegati nei servizi a tariffa non regolamentata contributi sociali in base ad un’aliquota che era tra gli 11 e i 14 punti percentuali inferiore rispetto alle aliquote contributive dei suoi concorrenti.
Grafico 8
Vantaggio comparativo riguardo all’aliquota dei contributi sociali rispetto ai servizi non regolamentati (aliquote contributive in percentuale rispetto alle retribuzioni lorde dei funzionari)
[…]
(355)
I contributi sociali ridotti non sono né necessari né proporzionati al fine di raggiungere l’obiettivo dell’apertura graduale del mercato dei servizi postali. Sui mercati interessati, Deutsche Post è in diretta concorrenza con altri operatori. Secondo la Commissione il ridotto volume dei contributi sociali ha alterato pertanto le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse e non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno.
(356)
La parte della sovvenzione del sistema pensionistico non compatibile con il mercato interno per il periodo successivo al 1o gennaio 2003 viene calcolata in base alla seguente formula: differenza tra l’aliquota di riferimento e l’aliquota contributiva REK moltiplicata per la somma delle retribuzioni lorde dei funzionari impiegati nei servizi a tariffa non regolamentata.
Tabella 8
Formula per la quantificazione degli aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno a partire dal 1o gennaio 2003
Aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno =
=
(Aliquota di riferimento - aliquota contributiva REK)
×
Somma delle retribuzioni lorde dei funzionari impiegati nei servizi non regolamentati
(357)
Alla luce dei dati disponibili, per il periodo 2003-2010 si perviene complessivamente a un vantaggio comparativo tra [500 e 1 000] milioni di EUR (cfr. allegato). Durante questo periodo l’importo annuo degli aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno è diminuito, a causa della riduzione del numero di funzionari impiegati, da […] milioni di EUR (2003) a […] milioni di EUR (2010).
VII.3.4. Repliche alle osservazioni della Germania
(358)
Nella decisione di estensione del 2011 la Commissione ha manifestato alcune riserve circa la necessità e la proporzionalità delle sovvenzioni per il sistema pensionistico, dato che per i servizi non regolamentati sono state applicate aliquote dei contributi sociali inferiori dell’11-14 % rispetto a quelle dei concorrenti privati. Nella decisione di estensione del 2011 il conseguente vantaggio annuo è stato quantificato tra i 100 milioni di EUR e i 200 milioni di EUR.
(359)
Nelle sue osservazioni sulla decisione di estensione del 2011, la Germania ha sollevato principalmente due obiezioni:
1)
la Germania afferma che l’aliquota di riferimento può basarsi unicamente sulla quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro, dal momento che le imprese private non sono tenute per legge a pagare la quota a carico del lavoratore. Nel parametro, inoltre, si deve considerare che il livello delle retribuzioni riconosciute da Deutsche Post è sempre stato superiore rispetto al livello «di mercato»;
2)
secondo la Germania la Commissione non ha dimostrato che i ricavi ottenuti dai servizi universali a tariffa regolamentata erano sufficienti a finanziare gli oneri addotti per i costi sociali non di mercato.
VII.3.4.1. L’inclusione da parte della Commissione dei contributi a carico dei lavoratori nell’aliquota di riferimento e la rinuncia a rettificare il livello delle retribuzioni sulla base della «retribuzione di mercato» sono corrette
(360)
La Germania sostiene che un parametro superiore dell’aliquota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro danneggerebbe Deutsche Post rispetto ai concorrenti tenuti a versare solo la quota a carico del datore di lavoro.
(361)
Con riferimento a questa prima argomentazione, la Commissione ribadisce che i funzionari, diversamente dai dipendenti privati, non sono obbligati a versare i contributi per l’assicurazione pensionistica e per l’assicurazione contro il rischio disoccupazione. Pertanto, detti contributi devono essere necessariamente inclusi nell’aliquota di riferimento al fine di garantire che Deutsche Post e i concorrenti privati si facciano carico, in modo diretto o indiretto, di contributi equivalenti.
(362)
La Germania sostiene altresì che l’aliquota di riferimento non deve essere applicata né alla retribuzione lorda dei funzionari, né alle retribuzioni maturate dai funzionari, ma solo alle retribuzioni «di mercato». Nei REK 2002, 2007 e 2011, secondo Deutsche Post, la «retribuzione di mercato» deve essere individuata sulla base della retribuzione stabilita nell’ETV o nei contratti collettivi del settore postale per l’anno 2003.
(363)
Il REK 2009 utilizza, quale retribuzione «di mercato», il salario minimo 2007 che è addirittura inferiore rispetto alla retribuzione stabilita nell’ETV.
(364)
Secondo la Germania, è necessario basare i calcoli su siffatte retribuzioni «di mercato» per mantenere i contributi sociali di Deutsche Post allo stesso livello di quelli dei suoi concorrenti.
(365)
La Commissione non può condividere questa argomentazione, poiché l’aiuto deve essere limitato al minimo necessario per garantire che la transizione progressiva da una situazione in cui la concorrenza è alquanto ristretta a una situazione di concorrenza aperta a livello di Unione avvenga a condizioni economiche accettabili.
(366)
Non è pertanto proporzionato aumentare l’aiuto in modo tale che Deutsche Post, a partire dal 1995, debba finanziare soltanto i contributi sociali calcolati sulla base di retribuzioni «di mercato» che non tengono conto delle condizioni del mercato del lavoro negli anni precedenti. Nel mondo economico è normale che le retribuzioni dei dipendenti assunti in momenti diversi da imprese storiche o da nuovi soggetti attivi sul mercato differiscano tra loro.
(367)
Analogamente, nel caso France Telecom (92), la Commissione ha rigettato le argomentazioni della Francia, secondo cui le aliquote dei contributi sociali dovrebbero tener conto del fatto che i funzionari percepivano retribuzioni superiori rispetto al personale impiegato dai concorrenti. In tale occasione la Commissione ha sottolineato che l’operatore storico, al momento dell’apertura dei mercati, grazie ai funzionari, disponeva di collaboratori qualificati e competenti senza i quali non avrebbe potuto affermare la propria posizione sul mercato. Si tratta di una forzatura voler in ogni caso mettere in luce i singoli svantaggi a carico dell’impresa storicamente attiva nel settore postale, senza considerarne i vantaggi in relazione a quota di mercato, grado di riconoscibilità e clientela.
(368)
I calcoli presentati da Deutsche Post non permettono inoltre di affermare in modo convincente che questa, se non fosse stata obbligata ad impiegare funzionari, avrebbe ridotto gli oneri salariali come indicato. Pur ammettendo che i funzionari sarebbero effettivamente passati nel 1995 a un rapporto di lavoro da dipendente privato, non viene determinato né in che misura i funzionari nel 1995 sarebbero stati sostituiti con dipendenti privati, né a quale livello di retribuzione ciò sarebbe avvenuto. Il numero elevato di funzionari impiegati da Deutsche Post nel 1995 (93) fa apparire improbabile che a partire dal 1995 sarebbe stato giuridicamente ed economicamente possibile sostituire tutti i funzionari con dipendenti privati con retribuzioni minori, ma altrettanto produttivi.
(369)
Pertanto, la Commissione respinge entrambe le obiezioni sollevate dalla Germania in relazione all’aliquota di riferimento e alle retribuzioni.
VII.3.4.2. Sulle considerazioni della Germania circa l’insufficienza dei ricavi ottenuti dai servizi a tariffa regolamentata per finanziare gli oneri addotti.
(370)
La Germania afferma che la Commissione ha valutato solo l’entità dei contributi sociali per i servizi a tariffa non regolamentata senza esaminare se gli utili derivanti dai servizi universali regolamentati fossero sufficienti a finanziare gli oneri addotti.
(371)
La Germania si avvale di due argomentazioni: in primo luogo, la Commissione non ha dimostrato se l’autorità di regolamentazione tedesca abbia effettivamente autorizzato gli oneri addotti da Deutsche Post; in secondo luogo, quand’anche l’autorità di regolamentazione avesse autorizzato detti oneri, gli utili derivanti dai servizi universali regolamentati non erano sufficienti a finanziare detti oneri. La Germania ha trasmesso due perizie, una del prof. Weber e l’altra di CTcon, volte a comprovare che i ricavi derivanti dai servizi regolamentati non erano sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato addotti e che quindi tali costi sostenuti da Deutsche Post erano stati sottocompensati.
a) Le decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011 si basano sul REK presentato da Deutsche Post e autorizzano tutti gli oneri addotti
(372)
Diversi documenti dimostrano che, a partire dalla decisione sugli indici di prezzo del 2002, l’autorità di regolamentazione del settore postale ha riconosciuto gli oneri di Deutsche Post e ha fissato le tariffe regolamentate ad un livello tale da coprire detti oneri. Le decisioni sugli indici di prezzo del 2007 e del 2011 confermano inoltre che l’autorità di regolamentazione ha accolto la richiesta di Deutsche Post e ha autorizzato il finanziamento dei costi sociali non di mercato da essa sostenuti mediante i ricavi dei servizi a tariffa regolamentata.
b) La perizia del professor Weber non comprova l’affermazione secondo cui i ricavi ottenuti da servizi universali a tariffa regolamentata non erano sufficienti a coprire gli oneri addotti da Deutsche Post
(373)
La perizia del professor Weber si riferisce al periodo 1995-2010 e afferma non solo che Deutsche Post ha beneficiato di sovvenzioni per il sistema pensionistico, ma anche che l’onere # 2 è stato integralmente finanziato da ricavi derivanti da servizi a tariffa regolamentata [una descrizione dettagliata della perizia è contenuta nella sezione VI.1.4.2(a)].
(374)
Nel valutare la perizia occorre innanzitutto richiamare i criteri di autorizzazione delle tariffe di cui all’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997. In base a questi criteri, gli indici di prezzo devono tener adeguatamente conto dei costi di una prestazione efficiente dei servizi, oltre che degli oneri dovuti ai costi per la prestazione di servizi postali su tutto il territorio e dei costi relativi all’accollo degli oneri sociali dei dipendenti derivanti dal subentro nella posizione giuridica di Deutsche Bundespost.
Tabella 9
Determinazione delle tariffe ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997
Indici di prezzo per i servizi regolamentati =
=
Costi della prestazione efficiente di servizi regolamentati + oneri
=
Costi complessivi dei servizi regolamentati + oneri derivanti da servizi non regolamentati
(375)
L’autorità di regolamentazione del settore postale deve fissare le tariffe regolamentate in modo tale che esse coprano i costi della «prestazione efficiente» dei servizi a tariffa regolamentata e gli oneri autorizzati. In altri termini, le tariffe regolamentate devono coprire integralmente non solo i costi complessivi dei servizi a tariffa regolamentata - a prescindere che questi siano calcolati come «oneri» o come «costi dell’efficiente prestazione di servizi»- bensì anche la parte degli oneri determinati dai servizi a tariffa non regolamentata. L’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997 prevede che i costi autorizzati siano integralmente coperti con i ricavi derivanti dai servizi a tariffa regolamentata. Contrariamente a quanto affermato dalla Germania, è quindi escluso per legge che i servizi a tariffa regolamentata possano essere sottocompensati in seguito al trasferimento di costi sociali non di mercato relativi al personale operante nei servizi a tariffa non regolamentata.
(376)
Innanzitutto, nella perizia suddetta i costi sociali non di mercato per i funzionari vengono definiti come la differenza tra tutti i costi sociali di Deutsche Post per i propri funzionari (pagamenti al fondo pensione, oltre a spese sanitarie, assicurazione infortuni e altre prestazioni assicurative) e i contributi per l’assicurazione pensionistica, l’assicurazione sanitaria e l’assicurazione sociale contro il rischio di non autosufficienza a carico del datore di lavoro e calcolati sulla base del salario minimo 2007. In un passaggio successivo questa differenza viene confrontata con l’onere # 2.
(377)
La perizia del professor Weber può essere contestata sotto due punti di vista: in primo luogo, sono stati indicati costi non di mercato troppo alti; in secondo luogo, si ignora che, per tale motivo, i costi non di mercato contengono anche costi per i quali Deutsche Post ha ricevuto compensazioni, che non sono indicate in relazione all’onere # 2, ma sotto altre posizioni. Nel dettaglio, si evidenziano i seguenti punti deboli.
(378)
In primo luogo, nella perizia i costi sociali non di mercato vengono determinati sulla base della quota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro, mentre l’onere # 2 viene stabilito sulla base dell’aliquota contributiva REK. Poiché l’aliquota contributiva REK è più alta della quota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro, i costi sociali non di mercato determinati nella perizia sono superiori rispetto all’onere # 2. La perizia tiene quindi conto di costi sociali non di mercato che secondo l’autorità di regolamentazione del settore postale sono costi della «prestazione efficiente».
(379)
In secondo luogo, la perizia non tiene conto del fatto che l’onere # 1 (oneri retributivi di mercato) comprende anche una parte dei costi sociali non di mercato (a causa, ad esempio, delle differenze esistenti tra le retribuzioni maturate e il parametro per i livelli retributivi «di mercato») e che questi in tal modo vengono finanziati attraverso l’onere # 1. Ulteriori costi sociali, considerati nella perizia, vengono coperti mediante altri oneri (i pagamenti a favore della BAnstPT rientrano, ad esempio, nell’onere # 6) e vengono pertanto compensati. Mentre viene dedotta la somma di tutti i costi sociali inerenti ai funzionari, non viene indicato che i costi non di mercato sono coperti anche attraverso oneri diversi dall’onere # 2.
(380)
In terzo luogo, occorre considerare che nell’onere # 2 sono contenuti i costi sociali non di mercato per i funzionari e anche per i dipendenti privati. Prima del 2003 i contributi sociali per i dipendenti privati erano superiori rispetto al parametro REK, dal momento che detti costi comprendevano anche interessi per circa […] milioni di EUR per l’assicurazione pensionistica complementare dei dipendenti privati. A partire dal 2003 questi costi per interessi sono imputati ai costi finanziari e i costi sociali maturati per i dipendenti privati scendono al di sotto del parametro REK.
(381)
Poiché nella perizia l’intero onere # 2 viene impiegato come compensazione per i costi sociali non di mercato, per il periodo anteriore al 2003 ne deriva uno sgravio eccessivo e, per il periodo successivo al 2003, uno sgravio insufficiente dei costi sociali dei funzionari. Per poter determinare la corretta compensazione dovuta all’onere # 2 per i costi sociali non di mercato per i funzionari, nel valutare detto onere, occorre di conseguenza considerare separatamente funzionari e dipendenti privati.
(382)
Pertanto, la sottocompensazione individuata nella perizia è fuorviante, poiché non si è tenuto conto del fatto che i costi sociali non di mercato non sono coperti solo mediante l’onere # 2 e del fatto che l’autorità di regolamentazione del settore postale ha considerato come costi della «prestazione efficiente» una parte maggiore dei costi sociali. Correggendo opportunamente gli errori compiuti nella perizia in relazione alla compensazione, gli oneri e i costi sociali non di mercato si equivalgono esattamente, come previsto dall’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997.
(383)
L’obiezione sollevata dalla Germania, secondo cui la Commissione nella sua decisione di estensione del 2011 avrebbe commesso l’errore di verificare soltanto il vantaggio comparativo per il settore non regolamentato deve pertanto essere respinta, dato che a norma dell’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997, l’autorità di regolamentazione del settore postale deve stabilire gli indici di prezzo in modo tale che i ricavi ottenuti dai servizi regolamentati coprano i costi della prestazione efficiente dei servizi regolamentati e degli oneri autorizzati.
c) Assenza di prove sulla sottocompensazione dei costi non di mercato sulla base della perizia WIK
(384)
Richiamandosi al REK 2009, la Germania afferma che Deutsche Post, a partire dal 1990, ha subito perdite importanti per i suoi servizi a tariffa regolamentata, in quanto i ricavi derivanti da tali servizi venivano completamente assorbiti dai costi relativi a questo settore e dai costi netti per l’adempimento dell’obbligo di servizio universale (94). Anche per questo motivo la Germania ha respinto l’argomentazione della Commissione secondo cui gli utili derivanti dai servizi a tariffa regolamenta erano stati sufficienti a finanziare i costi sociali non di mercato per i servizi non soggetti a regolamentazione delle tariffe.
(385)
A tal riguardo la Commissione ribadisce, in primo luogo, che dalle decisioni dell’autorità di regolamentazione del settore postale a partire dal 2003 si evince chiaramente che essa ha indicato parte dei ricavi derivanti dai servizi soggetti a regolamentazione delle tariffe come compensazione per l’onere # 2. L’esistenza di detto contributo tratto dai ricavi ottenuti da servizi regolamentati consegue quindi chiaramente dalle decisioni dell’autorità di regolamentazione del settore postale.
(386)
In secondo luogo, contrariamente al REK 2009, la perizia WIK indica che a partire dal 2000 i servizi a tariffa regolamentata hanno conseguito margini di utile considerevoli, superiori al [6,5-8,5] % del fatturato.
Grafico 9
Calcolo del ROS per i servizi a tariffa regolamentata sulla base della perizia WIK
[…]
Spiegazione:
i calcoli si basano sugli adeguamenti apportati con la perizia WIK al REK 2009. Si presume inoltre che i servizi a tariffa regolamentata coprano tutte le perdite derivanti dai servizi universali a tariffa non regolamentata. L’utile più ridotto nell’anno 2007 si spiega in gran parte alla luce degli ammortamenti eccezionalmente alti in relazione al portafoglio immobiliare.
(387)
I maggiori utili a partire dal 2000 sono direttamente collegati alla riduzione dei contributi per l’assicurazione pensionistica stabiliti in base al Pensionsgesetz del 1995: mentre Deutsche Post nel 1999 effettuava un pagamento forfettario annuo per 2,045 miliardi di EUR, il contributo corrispondente si attestava nel 2000 solo a 735 milioni di EUR (33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari). Poiché nel 2000 l’autorità di regolamentazione del settore postale non ha rivisto verso il basso le tariffe regolamentate, in linea con i ridotti contributi pensionistici, gli utili di Deutsche Post sono aumentati considerevolmente. L’utile conseguito si è mantenuto su livelli alti anche dopo la decisione sugli indici di prezzo del 2002, in quanto le tariffe regolamentate non sono state sufficientemente ridotte in modo da corrispondere ai costi dei servizi a tariffa regolamentata.
(388)
Relativamente alla critica mossa dalla Germania alla perizia WIK, la Commissione sostiene che la perizia rispecchia la situazione economica di Deutsche Post, in generale, e gli utili conseguiti con i servizi a tariffa regolamentata, in particolare, in maniera più corretta rispetto al REK 2009. Questa valutazione può essere motivata come segue.
i) Imputazione più corretta dei costi a carico dei servizi commerciali
(389)
In base alla sentenza Chronopost i servizi commerciali devono sostenere in proprio i loro costi diretti e contribuire in maniera adeguata ai costi generali. La corretta imputazione dei costi ai vari servizi può essere provata o sulla base di parametri esterni (ad esempio, i prezzi di mercato) o dei costi interni (95).
(390)
Il REK 2009 si basa sul principio sancito all’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997, in base al quale ai servizi non regolamentati possono essere imputati unicamente i costi di una prestazione efficiente del servizio, mentre tutti gli oneri (ad esempio, i costi aggiuntivi determinati dal trasferimento degli oneri sociali per i dipendenti di POSTDIENST e i costi netti derivanti dall’obbligo di servizio universale) devono essere finanziati mediante i ricavi ottenuti dai servizi a tariffa regolamentata. Tuttavia, dopo aver esaminato il REK 2009 rispetto alla redditività di un concorrente privato, nella perizia WIK, viene accertato che Deutsche Post imputa ai servizi a tariffa regolamentata una quota troppo alta degli oneri, mentre non carica costi sufficienti sui servizi commerciali.
(391)
Un esame dei parametri «di mercato» applicati, di cui si è avvalsa Deutsche Post per calcolare i singoli oneri, conferma i risultati della perizia WIK: come già osservato, l’aliquota contributiva REK per il calcolo dell’onere # 2 (costi sociali non di mercato) è un parametro troppo basso rispetto ai contributi sociali che i concorrenti privati sono tenuti a versare. L’onere da infrastrutture, in riferimento alle filiali ad esempio, è poi un parametro puramente ipotetico, dal momento che non può essere provato che Deutsche Post, in assenza dell’obbligo di servizio universale, non avrebbe più gestito filiali proprie a partire dal 1990. Allo stesso modo, non è possibile provare che Deutsche Post a partire dal 1990 sarebbe stata nelle condizioni di lavorare solo con collaboratori retribuiti unicamente in base al salario minimo 2007.
(392)
La Commissione giunge quindi alla conclusione che la perizia WIK è uno strumento più adeguato come base per il calcolo dei costi da imputare ai servizi commerciali.
(393)
A norma delle direttive 97/67/CE e 2006/111/CE, la valutazione dei costi deve inoltre conformarsi ai principi contabili generali. Né gli ammortamenti incrementati, né gli oneri pensionistici maggiorati sono indicati nei bilanci di Deutsche Post. Normalmente detti costi - e questo vale sia per Deutsche Post che per i suoi concorrenti - vengono finanziati mediante l’utile di esercizio di un’impresa. Pertanto, una valutazione nuova e più alta avvantaggerebbe Deutsche Post rispetto ai suoi concorrenti.
ii) Comparazione al fine di individuare il margine di utile ragionevole tenuto conto della posizione di rischio di Deutsche Post
(394)
Gli utili conseguiti da Deutsche Post a partire dal 2000 si collocano nettamente al di sopra della mediana del ROS del 3,48 % indicata nella perizia WIK e del valore minimo del ROS del 6,1 % indicato nella seconda perizia Deloitte. L’affermazione della Germania, secondo cui Deutsche Post ha subito perdite tanto alte da non poter sostenere i costi degli oneri derivanti dai servizi a tariffa regolamentata, non può pertanto essere condivisa.
(395)
La seconda perizia Deloitte, basata su un gruppo di confronto limitato composto prevalentemente da multinazionali attive nel settore della consegna internazione di pacchi espressi (tra le altre, UPS, FedEx, TNT Express), deve inoltre essere valutata in modo critico. L’indicazione contenuta nella seconda perizia Deloitte di impiegare, ai fini della determinazione di un margine di utile ragionevole, un valore minimo del ROS del 6,1 % e una mediana del ROS del 7,4 % non tengono conto del fatto che l’attività di Deutsche Post, non soltanto richiede un impiego molto più ridotto di capitale, ma è anche esposta a rischi molto più contenuti.
1)
I servizi internazionali di consegna pacchi espressi non vengono effettuati dalla stessa Deutsche Post, ma dalla sua controllata DHL.
2)
I servizi di recapito della corrispondenza, grazie ai quali Deutsche Post realizza il 75 % dei suoi ricavi, necessitano di investimenti di capitale molto più contenuti rispetto ai servizi di consegna pacchi internazionali, dato che la voce di spesa principale è costituita dalle retribuzioni dei portalettere. I servizi di consegna pacchi espressi devono sostenere investimenti molto maggiori in attrezzature costose (96).
3)
Deutsche Post ha acquisito e consolidato la sua posizione dominante sul mercato del recapito della corrispondenza grazie alla licenza in esclusiva che le ha permesso di contare su una clientela sicura senza dover compiere grandi investimenti nel marketing o nel marchio. Le società operanti nel settore consegna pacchi internazionali, invece, hanno dovuto conquistare la propria posizione su ciascun mercato nazionale partendo da zero e, sostenendo rischi e costi, sono riuscite a creare alcuni dei marchi più conosciuti (97).
4)
I rischi per Deutsche Post legati al mercato e ai costi sono stati garantiti mediante misure di Stato (98). La regolamentazione dei prezzi, in particolare, ha fatto in modo che tutti gli oneri determinati dai servizi a tariffa non regolamentata (99) fossero coperti.
(396)
Così, le perizia WIK impiega correttamente un parametro per la determinazione del margine di utile inferiore rispetto alla forbice indicata nella seconda perizia Deloitte, per tener adeguatamente conto della minore intensità di capitale e dei rischi più contenuti legati all’attività di Deutsche Post rispetto ai servizi espressi internazionali. Tuttavia, l’individuazione dell’esatto livello del parametro per la determinazione dell’utile non risulta più necessaria, dato che i margini ROS medi conseguiti, pari all’8,3 %, sono comunque superiori rispetto al valore minimo del ROS stimato nella seconda perizia Deloitte al 6,1 %. Anche basandosi sulla perizia presentata dalla stessa Germania non si è potuto accertare che Deutsche Post abbia ricevuto dal 2000 una compensazione troppo contenuta.
(397)
In ogni caso la critica mossa dalla Germania alla perizia WIK risulta poco comprensibile dal momento che la mediana del ROS del 3,48 % non si colloca al di sopra del livello di utile che l’autorità di regolamentazione del settore postale e la stessa Deutsche Post hanno qualificato come adeguato. Da un lato, dal parametro ROS del 3,48 % risulta in termini assoluti un utile superiore rispetto al costo del capitale fatto valere da Deutsche Post nel suo REK e autorizzato dall’autorità di regolamentazione (ad esempio, costi per […] e […]) (cfr. sezione IV.4.3). Dall’altro, nella perizia WIK la citata mediana del ROA del 7,66 % si posiziona in una fascia analoga all’utile sul capitale, che Deutsche Post […].
(398)
Il rimando della Germania ai margini di utile considerati adeguati nel settore del trasporto ferroviario o mediante autobus (utile sulle vendite pari al 7 %-8 %) non ha alcun rilievo ai fini delle conclusioni sulla comparazione volta alla determinazione del margine di utile ragionevole. Detti settori economici presentano un’intensità di capitale superiore e pertanto, al fine di coprire i costi di capitale, necessitano di utili sulle vendite superiori. Alla luce di questi dati risulta invece chiaro che il parametro per l’utile ragionevole indicato nella seconda perizia Deloitte corrisponde più al ROS medio di un settore ad alta intensità di capitale che a quello di un settore economico ad alta intensità di lavoro.
d) Conclusioni
(399)
La Commissione deve respingere le argomentazioni della Germania, secondo cui i ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata non erano sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato addotti. Le argomentazioni della Germania non vengono avvalorate né dalla perizia inviata dalla Germania né dal REK 2009.
(400)
Di contro, le decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011 documentano in modo inequivocabile che l’autorità di regolamentazione del settore postale ha sempre autorizzato la compensazione degli oneri addotti mediante i ricavi derivanti dai servizi a tariffa regolamentata.
VII.3.5. Abolizione degli aiuti non compatibili con il mercato interno a partire dal 1o gennaio 2003
(401)
Secondo una giurisprudenza costante, la Commissione, se accerta l’incompatibilità di un aiuto con il mercato interno, dispone delle competenze per adottare una decisione con la quale impone allo Stato interessato di sopprimere o modificare detto aiuto (100). Secondo detta giurisprudenza, tale obbligo mira a ripristinare lo status quo ante (101). A tale riguardo, la Corte ha dichiarato che questo obiettivo viene raggiunto quando il destinatario ha rimborsato gli aiuti illeciti perdendo così il vantaggio di cui beneficiava sul mercato rispetto ai suoi concorrenti, ripristinando la situazione precedente all’autorizzazione dell’aiuto.
(402)
Ai sensi di detta giurisprudenza, l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 stabilisce quanto segue: «Nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario […]. La Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario».
(403)
La Commissione osserva altresì che la decisione di estensione del 2007 e quella del 2011 si riferiscono al periodo 1990-2007. La sovvenzione del sistema pensionistico costituisce tuttavia una misura continuativa, successiva anche al 2007, in quanto la compensazione per gli oneri derivanti dai ricavi dei servizi a tariffa regolamentata non è cessata nel 2007. Conformemente, la comunicazione della Germania del 2 gennaio 2012 contiene informazioni relative alla sovvenzione del sistema pensionistico e ai ricavi a tariffa non regolamentata conseguiti anche nel 2010. Pertanto, la Commissione giunge alla conclusione che la restituzione delle sovvenzioni a favore del sistema pensionistico non compatibili con il mercato interno non debba interrompersi nel 2007, ma debba estendersi fino alla data della pubblicazione della presente decisione.
(404)
Riguardo alla determinazione dell’elemento di aiuto a favore di Deutsche Post, occorre evidenziare che, in base alla giurisprudenza della Corte, nessuna norma di diritto dell’Unione impone che la Commissione, all’atto di ordinare la restituzione di un aiuto dichiarato incompatibile con il mercato interno, determini l’importo esatto dell’aiuto da restituire. È sufficiente che la decisione della Commissione contenga elementi che permettano al suo destinatario di determinare senza difficoltà eccessive tale importo (102).
(405)
Gli aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno devono essere quantificati mediante la formula indicata alla tabella 8 sulla base dell’aliquota contributiva REK e dell’aliquota di riferimento (cfr. definizione in allegato e alla tabella 7), nonché sulla base della retribuzione lorda dei funzionari (cfr. definizione alla tabella 6). Sugli aiuti illegali accordati ogni singolo anno devono essere riscossi interessi sino alla data della restituzione. Gli interessi vanno calcolati a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (103).
(406)
I calcoli contenuti in allegato, con i quali sono stati quantificati gli aiuti illeciti per gli anni compresi tra il 2003 e il 2010 (al netto di interessi), si basano sull’ipotesi che il settore dei servizi a tariffa regolamentata e quello dei servizi a tariffa non regolamentata impiegassero lo stesso numero di funzionari. I dati a disposizione non offrono alcuna indicazione circa il numero preciso di funzionari impiegati nell’uno o nell’altro settore. Si ipotizza pertanto che le quote dei ricavi imputabili a ciascun dei due settori suddetti rappresentino un primo indice approssimativo affidabile della suddivisione degli oneri salariali.
(407)
Dati più esatti potrebbero portare a calcoli più precisi e quindi a modificare i risultati attuali. Recentemente la Germania ha messo a disposizione nuovi dati sulla somma delle retribuzioni dei funzionari impiegati nei servizi a tariffa non regolamentata tra il 1995 e il 2007. Tali dati indicano che la somma delle retribuzioni dei funzionari andrebbe stimata attraverso una suddivisione basata sui costi di personale di Deutsche Post contenuti nei REK. Un simile approccio potrebbe portare, rispetto alla stime effettuate sulla base della suddivisione dei ricavi, a una somma inferiore per le retribuzioni dei funzionari. Il 2 gennaio e il 19 gennaio 2012 la Germania ha trasmesso osservazioni indicanti che la ripartizione relativa degli oneri all’interno dei servizi a tariffa regolamentata, nonché quella tra i servizi regolamentati e quelli non regolamentati è cambiata, almeno per quanto riguarda la decisione sugli indici di prezzo del 2011. Secondo tali indicazioni, a partire dal 2008, una parte degli oneri deve essere imputata ai servizi a tariffa non regolamentata. In sede di esecuzione della presente decisione, l’importo esatto degli aiuti illeciti sarà determinato insieme alla Germania tenendo conto delle considerazioni che precedono.
(408)
Malgrado gli sforzi compiuti, la Commissione non ha potuto determinare importi attendibili in relazione agli aiuti di Stato accordati tra il 1995 e il 2002. Non sembra neppure possibile, con la presente decisione, indicare parametri di calcolo tanto esatti da permettere allo Stato membro, in fase di esecuzione della decisione (da solo o in collaborazione con la Commissione) di effettuare i calcoli definitivi. In tali circostanze particolari, a norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, i diritti alla difesa dello Stato membro e il principio della certezza del diritto, ostano a un recupero, dal momento che, in base a tale disposizione, «la Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario».
(409)
Per tale motivo il recupero si applicherà al periodo a partire dal 1o gennaio 2003 fino alla data alla quale cesserà il vantaggio comparativo di cui beneficiano i servizi a tariffa non regolamentata.
(410)
Per il periodo a decorrere dalla notifica della presente decisione occorre garantire che il livello dei contributi sociali collegati alle retribuzioni che Deutsche Post versa per i suoi funzionari non sia inferiore al livello contributivo vigente per i suoi concorrenti riguardo ai dipendenti privati. Nell’effettuare tale confronto occorre tener conto di ogni compensazione di cui Deutsche Post beneficia ai sensi dell’articolo 20 del PostG.
VIII. VALUTAZIONE DELLE COMPENSAZIONI
VIII.1. Esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo, 1 TFUE
(411)
In virtù dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». Per valutare se una misura costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione deve verificare se sono soddisfatti i seguenti requisiti: la misura è imputabile allo Stato e sono state impiegate risorse statali; viene accordato un vantaggio a talune imprese o talune produzioni che falsa la concorrenza; la misura incide sugli scambi tra gli Stati membri.
(412)
Le compensazioni statali sono risorse dello Stato, essendo accordate a norma degli articoli 37 e 40 del PostVerfG 1989 e dell’articolo 2 del PostUmwG 1994 e finanziate con mezzi della società pubblica TELEKOM.
VIII.1.1. Vantaggio finanziario derivante dalle compensazioni statali
VIII.1.1.1. Argomentazione della Germania secondo cui le retrocessioni devono essere considerate oneri speciali
(413)
La Germania sostiene che le compensazioni statali hanno costituito unicamente una compensazione per le retrocessioni, che rappresentavano costi che i concorrenti privati non erano normalmente tenuti a sostenere. A suo avviso, le retrocessioni sono un contributo «sui generis», che non può essere qualificato né come imposta, né come dividendo.
(414)
Dal 1924 e fino al 1995, Deutsche Post ha dovuto versare retrocessioni comprese tra il 6,6 % e il 10 %. In base alla perizia KPMG, nella sua decisione del 22 marzo 1984, il Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale) non si è pronunciato in modo definitivo sulla natura giuridica delle retrocessioni, annoverandole comunque tra le «fonti di entrata del Bund». Le retrocessioni sono state inoltre qualificate come «costi della prestazione», che Deutsche Post doveva sostenere per lo svolgimento delle sue prestazioni.
(415)
Benché il Bundesverfassungsgericht non abbia stabilito esattamente in che misura le retrocessioni vadano considerate come un sostituto di imposte o di dividendi, è chiaro che le retrocessioni hanno generato entrate per il bilancio del Bund.
(416)
In primo luogo, in passato numerosi Stati membri hanno utilizzato i ricavi del monopolio postale e delle telecomunicazioni - come fonte di entrata per il bilancio statale. Poiché BUNDESPOST e le imprese che l’avevano preceduta fino al 1995, in quanto imprese pubbliche, non erano soggette alla fiscalità generale, è stata prevista un contributo «sui generis» per garantire al Bund entrate anche da tali settori. Da un punto di vista economico, inoltre, era ragionevole prevedere una tassa a carico di tali monopoli. Dal momento che gli utenti erano disponibili ad accettare tariffe più alte, senza limitare fortemente il loro ricorso alle prestazioni, il Bund ha potuto conseguire maggiori entrate di bilancio.
(417)
In secondo luogo, Deutsche Post, diversamente dalle imprese private, non era né direttamente né indirettamente soggetta a imposizione fiscale e non doveva distribuire dividendi a fronte del capitale proprio messo a disposizione. Pertanto per il Bund le retrocessioni costituivano l’unica possibilità, nel suo ruolo di autorità fiscale o in quello di azionista, di beneficiare di entrate provenienti da Deutsche Post. A tale proposito, il fatto che le retrocessioni corrispondano esattamente alle definizioni in uso per determinati regimi fiscali o di dividendi, appare del tutto irrilevante. In ogni caso, le retrocessioni costituiscono pagamenti che Deutsche Post era tenuta ad effettuare a partire dal 1924 e che hanno generato entrate per il Bund.
(418)
In conclusione si può riconoscere che l’obbligo di effettuare le retrocessioni era conforme alla finalità pubblica di garantire entrate per il Bund da un monopolio statale sotto forma di imposte o di dividendi. Pertanto le retrocessioni rappresentavano normali costi che Deutsche Post doveva finanziare mediante risorse proprie.
VIII.1.1.2. Argomentazione della Germania secondo cui le compensazioni statali sono compatibili con il comportamento di un investitore privato
(419)
Nel concedere le compensazioni, la Germania sostiene di aver agito come un investitore privato nella misura in cui le compensazioni hanno finanziato investimenti redditizi nella rete di Deutsche Post.
(420)
Tuttavia, poiché il motivo delle compensazioni non erano i piani di investimento, ma le perdite cumulate, è evidente che una simile strategia di investimento non sarebbe stata perseguita da nessun investitore privato.
(421)
Di conseguenza, grazie alle compensazioni, Deutsche Post ha beneficiato di un vantaggio finanziario.
VIII.1.1.3. Argomentazione della Germania secondo cui le compensazioni statali sono una compensazione per i costi netti dell’obbligo di servizio universale
(422)
La Germania sostiene che le compensazioni non costituiscono un aiuto di Stato in quanto compensano i costi netti determinati dall’obbligo di servizio universale.
(423)
Con la sentenza Altmark (104), la Corte ha stabilito che le compensazioni, quale contropartita di obblighi di servizio pubblico, non costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE se sono soddisfatte le quattro condizioni indicate di seguito. In primo luogo, l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro. In secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente. In terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento. In quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di determinati obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un’analisi dei costi di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto.
(424)
Dato che Deutsche Post non è stata selezionata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico e la Germania non ha dimostrato che Deutsche Post era un’impresa gestita in modo efficiente, non viene soddisfatta la quarta delle sopraindicate condizioni della sentenza Altmark.
VIII.1.2. Conclusioni circa la presenza di aiuto
(425)
Le compensazioni sono state accordate con mezzi statali e sollevano Deutsche Post da costi che un’impresa privata deve normalmente sostenere. La Germania non è stata in grado di provare che le compensazioni soddisfino i criteri della sentenza Altmark e che, di conseguenza, non costituiscano aiuti di Stato.
(426)
Alla luce dei motivi illustrati alla sezione VII.1.2, le compensazioni possono falsare la concorrenza e incidere sugli scambi.
(427)
Pertanto, la Commissione perviene alla conclusione che le compensazioni costituiscono un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
VIII.2. Valutazione dell’esistenza di aiuti ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE
(428)
Le compensazioni sono state introdotte con l’articolo 37, paragrafi 2 e 3, del PostVerfG 1989 e costituiscono pertanto una nuova misura d’aiuto.
VIII.3. Valutazione della compatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE
(429)
Per le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale, vigono, in forza dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, le norme del trattato, in particolare le regole relative alla concorrenza. Tuttavia, il trattato prevede una deroga alle sue stesse disposizioni purché sia soddisfatta una serie di criteri: in primo luogo, deve esservi un atto d’incarico mediante il quale lo Stato conferisce ad un’impresa la responsabilità dell’esecuzione di un determinato compito. In secondo luogo, il conferimento dell’incarico deve essere relativo ad un servizio d’interesse economico generale. In terzo luogo, la deroga deve essere necessaria per l’esecuzione dei compiti assegnati e proporzionale a tale scopo. Lo sviluppo degli scambi, infine, non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.
(430)
Nella comunicazione del 1996 (105) e del 2001 (106) nonché nella disciplina comunitaria del 2005, la Commissione ha chiarito come vanno applicati i criteri della necessità e della proporzionalità in relazione a una deroga, a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Infine, nella sezione 2.4 della disciplina comunitaria del 2005 sono state codificate norme sul significato e la portata di questi criteri che, in passato, erano stati coerentemente applicati dalla Corte, dal Tribunale e dalla Commissione.
(431)
Conformemente alla sezione 2.4 della disciplina comunitaria del 2005, in relazione alla necessità e alla proporzionalità della compensazione accordata, occorre tener conto dei seguenti principi:
1)
l’importo della compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire i costi determinati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi, nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di detti obblighi;
2)
tale importo comprende tutti i vantaggi accordati dallo Stato o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma, a prescindere dalla loro qualificazione ai fini dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE;
3)
la compensazione deve essere effettivamente utilizzata solo per garantire il funzionamento del servizio di interesse economico generale. La compensazione degli obblighi di servizio pubblico concessa per il funzionamento di un servizio di interesse economico generale, ma utilizzata per operare su altri mercati, non è giustificata e costituisce dunque un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno.
(432)
Nella sua prassi decisionale, la Commissione ha ritenuto che le compensazioni statali sono compatibili con il mercato interno (e non costituivano aiuto di Stato) nella misura in cui sono inferiori ai costi netti derivanti dal servizio universale (107).
VIII.3.1. Conferimento di un servizio d’interesse economico generale
(433)
Nelle direttive sulle poste che si sono susseguite, così come nella giurisprudenza della Corte (108), la fornitura di servizi postali su tutto il territorio è sempre stata riconosciuta come servizio di interesse economico generale.
(434)
Con leggi successivamente adottate in materia di servizi postali, Deutsche Post è stata incaricata, fino al 31 dicembre 2007, di fornire i servizi postali universali.
VIII.3.2. Necessità e proporzionalità delle compensazioni
(435)
La Germania sostiene che le compensazioni statali rappresentino una compensazione adeguata, dal momento che, in base al REK 2009, nel periodo compreso tra il 1990 e il 1995 esse si collocavano ampiamente al di sotto dei costi netti determinati dagli obblighi di servizio universale. Malgrado le compensazioni, nel 1995 il REK 2009 mostra una sottocompensazione di Deutsche Post per un importo di […] miliardi di EUR (valore attuale capitalizzato) dei costi netti cumulati determinati dagli obblighi di servizio universale per il periodo 1990-1995.
(436)
Dopo aver rettificato la ripartizione e il calcolo dei costi effettuati nel REK 2009, la perizia WIK perviene alla conclusione che le compensazioni hanno compensato i costi netti determinati dagli obblighi di servizio universale nel periodo 1990-1995.
(437)
I calcoli WIK mostrano che nel 1995 la compensazione eccedeva i costi netti cumulati per un importo ricompreso tra [0 e 20] milioni di EUR. Tuttavia, la Commissione riconosce che i dati per la determinazione dei costi per tali anni sono insufficienti. Nella perizia WIK inoltre sono state considerate solo le retrocessioni come costi del capitale senza tener conto di un ulteriore margine di utile ragionevole.
(438)
Per queste ragioni la Commissione osserva che, sulla base della perizia WIK, non è possibile respingere l’argomentazione della Germania, secondo cui le compensazioni statali hanno costituito un’adeguata compensazione dei costi del servizio universale di Deutsche Post.
Tabella 10
Calcolo dei costi netti cumulati determinati dall’obbligo di servizio universale e dei pagamenti statali compensativi (valore attuale capitalizzato 1995)
REK 2009
Perizia WIK
Costi netti cumulati
- […] Mrd EUR
- […] Mrd EUR
Pagamenti statali compensativi
+6,707 Mrd EUR
+6,707 Mrd EUR
Sovra- o sottocompensazione
- […] Mrd EUR
+ [0 fino a 20] milioni di EUR
(439)
Pertanto, le compensazioni statali sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, dal momento che essi non superano i costi netti sostenuti da Deutsche Post per l’adempimento dei propri obblighi di servizio universale.
IX. LA GARANZIA DI STATO PER I TITOLI DI DEBITO EMESSI PRIMA DEL 1995 COSTITUISCE UN AIUTO DI STATO ESISTENTE AI SENSI DELL’ARTICOLO 108, PARAGRAFO 3, TFUE
(440)
La Commissione osserva che le norme sulla garanzia di Stato per i titoli di debito sono state introdotte nel 1953 con l’articolo 22, paragrafo 4, del PostVwG 1953. Al momento dell’abrogazione del PostVwG 1953 mediante il PostVerfG 1989, detta norma è stata recepita senza modifiche nell’articolo 40 del PostVerfG 1989.
(441)
Poiché la garanzia di Stato per i titoli di debito è stata introdotta nel 1953 e quindi prima dell’entrata in vigore del trattato CEE nel 1958, essa costituisce un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b, punto i), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio.
(442)
L’articolo 2, paragrafo 4, del PostUmwG 1995 ha messo fine a questo aiuto esistente. Il fatto che il Bund abbia continuato a garantire i titoli di debito emessi prima della privatizzazione non costituisce un nuovo aiuto, in quanto il vantaggio è stato accordato a Deutsche Post all’atto dell’emissione dei titoli di debito.
X. CONCLUSIONI
(443)
La Commissione constata che le sovvenzioni relative al sistema pensionistico e le compensazioni statali sono misure di aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, poiché hanno sollevato Deutsche Post da determinati costi che gravano normalmente sul bilancio delle imprese.
(444)
La Commissione constata inoltre che la Germania ha illegalmente concesso le sovvenzioni relative al sistema pensionistico e le compensazioni statali, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. La garanzia di Stato per i titoli di debito emessi da Deutsche Post prima della sua privatizzazione costituiscono un aiuto esistente, soppresso nel 1995.
(445)
Pertanto, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, le sovvenzioni relative al sistema pensionistico non sono compatibili con il mercato interno, avendo comportato un vantaggio comparativo per i servizi a tariffa non regolamentata, in considerazione dell’autorizzazione, concessa dall’autorità di regolamentazione del settore postale, di finanziare gli oneri di tali servizi con i ricavi derivanti dai servizi a tariffa regolamentata. La Germania ha sollevato eccessivamente Deutsche Post AG dai contributi sociali poiché, nel quadro delle misure di sgravio previste per le pensioni dei funzionari, essa ha non solo accordato sovvenzioni al sistema pensionistico, ma ha anche autorizzato Deutsche Post AG ad addebitare a carico degli utenti dei servizi a tariffa regolamentata una parte dei costi sociali relativi ai servizi non regolamentati che Deutsche Post AG avrebbe dovuto sostenere in proprio alla stregua di un concorrente privato.
(446)
In conclusione, grazie alle misure di sgravio relative alle pensioni, Deutsche Post AG viene a trovarsi in una posizione più vantaggiosa rispetto ai concorrenti privati, in quanto gli oneri sociali, che Deutsche Post AG ha dovuto sostenere per i suoi servizi a tariffa non regolamentata sono inferiori ai costi stabiliti per legge, necessariamente a carico dei concorrenti privati.
(447)
Di conseguenza, l’aiuto non compatibile con il mercato interno deve essere individuato nella differenza esistente tra l’aliquota di riferimento, che equipara i contributi sociali di Deutsche Post AG per i servizi a tariffa non regolamentata a quelli dei concorrenti, e l’aliquota contributiva REK, di cui Deutsche Post AG doveva effettivamente farsi carico per i propri servizi non soggetti a regolamentazione delle tariffe, moltiplicata per le retribuzioni lorde dei funzionari impiegati nei servizi a non tariffa regolamentata. In particolare, l’aiuto non compatibile con il mercato interno deve essere calcolato sulla base delle definizioni dell’aliquota contributiva REK e dell’aliquota di riferimento REK contenuta alla tabella 7 e nell’allegato nonché sulla base della retribuzione lorda dei funzionari di cui alla tabella 6 secondo la formula indicata alla tabella 8.
(448)
Il recupero dell’aiuto non compatibile con il mercato interno, accordato a Deutsche Post dal 1o gennaio 2003 deve esser chiesto a partire da tale data e sino al venir meno di qualsiasi vantaggio comparativo. La Germania deve inoltre adottare tutte le misure necessarie per modificare gli sgravi dei costi pensionistici derivanti dalle sovvenzione accordate e dalla disciplina tariffaria, al fine di eliminare qualsiasi vantaggio comparativo.
(449)
La Commissione constata che le compensazioni statali costituiscono un aiuto compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, dal momento che sono state impiegate per compensare i costi netti cumulati sostenuti da Deutsche Post per espletare l’obbligo di servizio universale,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Le sovvenzioni relative al sistema pensionistico a favore di Deutsche Post AG costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e sono state accordate illegalmente dalla Germania in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
2. Le sovvenzioni relative al sistema pensionistico non sono compatibili con il mercato interno, nella misura in cui la Germania ha contribuito al finanziamento delle pensioni dei funzionari in quiescenza di Deutsche Post AG in misura sproporzionata.
Articolo 2
Le compensazioni statali che costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE accordato illegalmente dalla Germania a favore di Deutsche Post in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, sono compatibili con il mercato interno.
Articolo 3
La garanzia di Stato a favore di Deutsche Post AG costituisce un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, e dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
Articolo 4
1. La Germania procede al recupero presso Deutsche Post degli aiuti non compatibili con il mercato interno di cui all’articolo 1, accordati a Deutsche Post AG dal 1o gennaio 2003, fino al momento in cui sarà completamente eliminato il vantaggio comparativo.
2. L’importo da recuperare in base al paragrafo 1 comprende gli interessi calcolati a decorrere dal momento in cui l’aiuto è stato accordato al beneficiario fino al momento della sua effettiva restituzione.
3. Gli interessi vengono calcolati su base composta a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 e a norma del regolamento (CE) n. 271/2008 della Commissione (109) che modifica il regolamento (CE) n. 794/2004.
4. La Germania garantisce che, dalla data della notifica della presente decisione, Deutsche Post AG, tenuto conto del finanziamento degli oneri mediante ricavi dai servizi postali a tariffa regolamentata autorizzato dall’autorità di regolamentazione del settore postale, non beneficerà più di vantaggi comparativi per i servizi non soggetti a regolamentazione delle tariffe.
Articolo 5
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1, come previsto all’articolo 4, è immediato ed effettivo.
2. La Germania attua la decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Germania trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso Deutsche Post AG;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e di quelle previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
documenti attestanti che a Deutsche Post AG è stato imposto di rimborsare l’aiuto non compatibile con il mercato interno.
2. La Germania informa regolarmente la Commissione sui progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto non compatibile con il mercato interno di cui all’articolo 1. Su richiesta della Commissione, lo Stato membro trasmette immediatamente le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione, oltre a fornire dettagli sull’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso Deutsche Post AG.
Articolo 7
La Repubblica federale tedesca è destinataria della presente decisione.
Bruxelles, il 25 gennaio 2012