BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 25. April 2012
über die staatliche Beihilfe SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), die Deutschland zugunsten des Zweckverbands Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz, im Saarland, im Rheingau-Taunus-Kreis und im Landkreis Limburg-Weilburg gewährt hat
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 2557)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/485/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1 (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß dem vorgenannten Artikel (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. DAS VERFAHREN
(1)
Die Kommission hat durch eine von der Saria Bio-Industries AG & Co KG (im Folgenden „Beschwerdeführerin“) am 23. Februar 2008 eingereichte Beschwerde von den Umlagezahlungen, die Deutschland zugunsten des Zweckverbands Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz, im Saarland, im Rheingau-Taunus-Kreis und im Landkreis Limburg-Weilburg (im Folgenden „ZT“) gewährt, Kenntnis erlangt.
(2)
Die Kommission hat Deutschland mit Schreiben vom 20. Juli 2010 von ihrer Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV (im Folgenden „Eröffnungsentscheidung“) in Kenntnis gesetzt. Mit der Veröffentlichung der Eröffnungsentscheidung am 26. Oktober 2010 im Amtsblatt der Europäischen Union hat die Kommission die Beteiligten zur Stellungnahme aufgefordert (3).
(3)
Die Kommission hat die Stellungnahme der Beschwerdeführerin am 25. November 2010 erhalten. Gemäß den genehmigten Anträgen auf Fristverlängerung vom 20. August 2010 und 18. November 2010 hat Deutschland seine Stellungnahmen zur Eröffnungsentscheidung als auch zur Stellungnahme der Beschwerdeführerin in mehreren Teilen am 3. März 2011, 1. April 2011, 4. April 2011, 16. Mai 2011, 15. Juli 2011 und 9. November 2011 abgegeben.
(4)
Der ZT hat am 4. April 2011 eine schriftliche Stellungnahme an die Kommission gesendet. Obwohl die Beteiligten gemäß Artikel 20 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (4) aufgefordert sind, grundsätzlich spätestens einen Monat nach dem Datum der Veröffentlichung im Amtsblatt ihre Stellungnahme einzureichen, hat der ZT seine Stellungnahme erst nach vier Monaten abgegeben. Der Kommission ist es nur in begründeten Einzelfällen möglich, auch verspätet eingegangene Stellungnahmen von Verfahrensbeteiligten zu berücksichtigen (5). Weder kann die Kommission eine entsprechende Begründung im Schreiben des ZT erkennen, noch ergibt sich aus den sonstigen Umständen eine entsprechende Rechtfertigung. Die Kommission hat daher dem ZT mit Schreiben vom 18. April 2011 mitgeteilt, dass eine Berücksichtigung der Stellungnahme des ZT im förmlichen Prüfverfahren daher gegen die Verfahrensordnung verstoßen und zu einer nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung der Verfahrensbeteiligten führen würde. Sie hat dennoch alle in der Stellungnahme enthaltenen Informationen diesem Beschluss zugrunde gelegt.
(5)
Parallel zu dem förmlichen Prüfverfahren der Kommission hatte die Beschwerdeführerin ein nationales Gerichtsverfahren in Deutschland betrieben und vor dem Verwaltungsgericht Trier Klage gegen den ZT erhoben. Das Verwaltungsgericht Trier urteilte am 2. Dezember 2008, dass die Umlagezahlungen eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellten. Im Hinblick auf die Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfen entschied das Verwaltungsgericht, dass der ZT den zwischen 2005 und 2008 erhaltenen Betrag wegen außergewöhnlicher Umstände, die eine Rückzahlung unangemessen erscheinen lassen, nicht zurückzahlen müsse.
(6)
Sowohl die Beschwerdeführerin als auch der ZT legten beim Oberverwaltungsgericht Koblenz Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier ein. Mit Urteil vom 24. November 2009 bestätigte das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier.
(7)
Die Beschwerdeführerin und der ZT legten danach beim Bundesverwaltungsgericht (im Folgenden „BVerwG“) Revision gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Koblenz ein. Mit Urteil vom 16. Dezember 2010 (6) hat das BVerwG die Revision der Beschwerdeführerin zurückgewiesen, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Koblenz abgeändert und die Klagen insgesamt abgewiesen, da das BVerwG der Auffassung ist, dass die Klage für den Zeitraum 2005 bis 2009 unzulässig war, und dass die in Rede stehende Umlage für das Jahr 2010 keine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstelle.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
2.1. Rechtlicher Rahmen
2.1.1. Unionsrechtliche Vorschriften
(8)
Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 (Verordnung über tierische Nebenprodukte) (7) regelt die Abholung, Beförderung, Lagerung, Behandlung, Verarbeitung und Verwendung oder Beseitigung tierischer Nebenprodukte, um zu verhindern, dass diese Produkte eine Gefahr für die Gesundheit von Mensch und Tier darstellen. Mit diesen Vorschriften sollen unter anderem Ausbrüche von spongiformer Rinderenzephalopathie (TSE) und anderer übertragbarer Tierseuchen wie klassische Schweinepest (KSP) oder Maul- und Klauenseuche (MKS) verhindert werden.
(9)
In Abschnitt 4 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 wird unter Berücksichtigung der spezifischen Risiken, die für die Gesundheit von Mensch und Tier bestehen, zwischen drei Kategorien von tierischen Nebenprodukten unterschieden:
a)
Material der Kategorie 1 birgt beträchtliche Risiken, welche besonders mit TSE und dem Vorliegen von bestimmten verbotenen Substanzen und Umweltkontaminanten verbunden sind. Material der Kategorie 1 besteht unter anderem aus Körperteilen von TSE-verdächtigen Tieren oder Tieren, bei denen das Vorliegen von TSE bestätigt wurde, sowie Gemischen von Material der Kategorie 1 mit Material der Kategorien 2 oder 3. Solche Materialien müssen durch Verbrennung oder Verarbeitung entsorgt werden und dürfen nicht in Futter für Nutztiere oder in technischen Produkten enthalten sein.
b)
Material der Kategorie 2 beinhaltet ebenfalls erhebliche Risiken, da es aus Falltieren und anderen Materialien, die bestimmte verbotene Substanzen oder Kontaminaten enthalten, besteht. Material der Kategorie 2 muss durch Verbrennung oder Verarbeitung entsorgt werden und darf nicht in Futter für Nutztiere enthalten sein. In manchen Fällen kann es jedoch als Düngemittel oder für technische Zwecke verwendet werden.
c)
Material der Kategorie 3 umfasst - u. a. - Schlachtkörperteile, die, obwohl sie als genussuntauglich abgelehnt werden, keine Anzeichen einer auf Mensch oder Tier übertragbaren Krankheit zeigen sowie Materialien von Tieren, die für den menschlichen Verzehr geeignet sind, aber aus wirtschaftlichen Gründen für andere Zwecke, wie Futtermittel für Nutztiere, genutzt werden.
(10)
Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009, die im Wesentlichen der vorangegangen Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates (8) entspricht, schreibt unter anderem für Material der Kategorie 1 und der Kategorie 2 vor, dass die Einfuhr und die Ausfuhr untersagt sind, und dass Einrichtungen zur Entsorgung einer vorherigen Genehmigung durch die zuständige Behörde bedürfen, die ihrerseits die Vorschriften der Verordnung anzuwenden hat. Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 legt also besondere Kontrollvorschriften für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 fest. Darüber hinaus lassen sich aus der Verordnung aber keine Vorgaben für die wirtschaftliche Organisation der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 ableiten. Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 schreibt also nicht vor, dass die Beseitigung in einem bestimmten Gebiet nur von einem Unternehmen alleine durchgeführt werden darf, wie es in Deutschland der Fall ist.
2.1.2. Nationalrechtliche Vorschriften
(11)
In Deutschland sind gemäß § 3 des Gesetzes zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten (9) (im Folgenden „TierNebG“) die Landkreise und kreisfreien Städte verpflichtet, die Beseitigung und Verarbeitung von Material der Kategorien 1 und 2 - so genannte „Pflichtware“ - durchzuführen. Sie können diese Aufgabe selbst durchführen oder dafür Dritte beauftragen.
(12)
Die Beseitigung von Material der Kategorie 3 - so genannte „freie Ware“ - kann von jedem Verarbeitungsbetrieb durchgeführt werden, sofern die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 eingehalten werden.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
Der ZT ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die 1979 auf Grundlage von §§ 1, 2 des Landesgesetzes von Rheinland-Pfalz zur Ausführung des TierNebG (10) (im Folgenden „TierNebGAG RP“) gegründet wurde. Inzwischen sind alle Landkreise und größeren kreisfreien Städte in Rheinland-Pfalz und dem Saarland sowie zwei hessische Landkreise - Rheingau-Taunus-Kreis und Landkreis Limburg-Weilburg - Mitglieder des ZT (vgl. § 1 der Verbandsordnung des ZT).
(14)
Der ZT ist von seinen Mitgliedern gemäß § 2 der Verbandsordnung beauftragt, alle Rechte und Pflichten zu übernehmen, die den Landkreisen und kreisfreien Städten als Beseitigungspflichtigen nach § 3 TierNebG in Verbindung mit den jeweiligen Landesgesetzen obliegen.
(15)
Nach deutschem Recht kann ein Zweckverband aufgrund seiner Rechtsnatur als Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht Gegenstand eines Insolvenzverfahrens sein. Die Mitglieder können aber seine Auflösung beschließen.
2.3. Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen
2.3.1. Aktivitäten des ZT
(16)
Der ZT erfüllt nicht nur den ihm durch seine Satzung erteilten Auftrag zur Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 aus dem Verbandsgebiet (im Folgenden als „verbandseigenes Material“ bezeichnet), sondern er beseitigt auch Material der Kategorien 1 und 2 aus den angrenzenden Bundesländern Baden-Württemberg und Hessen (siehe detaillierte Beschreibung unter Erwägungsgrund 20 ff.) sowie Material der Kategorie 3 (im Folgenden zusammengefasst als „verbandsfremdes Material“ bezeichnet).
(17)
Wie sich aus der folgenden Tabelle ergibt, hat der ZT in der Vergangenheit große Mengen an verbandsfremden Material verarbeitet. Im Durchschnitt bestand in den letzten Jahren die verarbeitete Menge fast zur Hälfte aus verbandsfremden Material.
Tabelle 1
Verarbeitete Mengen des ZT in den Jahren 1998-2009
Verbandseigenes Material
Verbandsfremdes Material
Baden-Württemerg
Nord-und Mittelhessen
Pflichtware der Kategorien 1 und 2
Freies Material der Kategorie 3
Pflichtware der Kategorien 1 und 2
Pflichtware der Kategorien 1 und 2
Summe
1998
Tonnen
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Tonnen
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Tonnen
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Tonnen
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Tonnen
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Tonnen
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Tonnen
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Tonnen
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Tonnen
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Tonnen
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Tonnen
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Tonnen
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Durchschnitt
Tonnen
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
von 1998 bis 2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Das verbandseigene Material setzt sich aus Falltieren und Schlachtabfällen zusammen. Der ZT führt hier sowohl die Einsammlung als auch die Verarbeitung durch (im Folgenden werden Einsammlung und Verarbeitung gemeinsam als „Beseitigung“ bezeichnet). Zur Deckung der entstehenden Kosten erhebt der ZT Gebühren. Für Falltiere und Schlachtabfälle werden Gebührensätze in verschiedener Höhe angesetzt.
(19)
Da Material der Kategorie 3 frei am Markt gehandelt wird, vereinbart der ZT privatrechtliche Entgelte für dessen Beseitigung. Während die meisten privaten Beseitigungsunternehmen Material der Kategorie 3 getrennt beseitigen, um durch dessen Verarbeitung - zu beispielsweise Heimtierfutter - einen höheren Verkaufserlös zu erzielen, verarbeitet der ZT das Material der Kategorie 3 gemeinsam mit der Pflichtware, da er über keine separate Anlage verfügt. Aus der Verarbeitung der Pflichtware können daher nur minderwertigere Endprodukte - wie Öl und Fette - mit geringeren Erlösen gewonnen werden.
(20)
Seit 2000 verarbeitet der ZT auch Material der Kategorien 1 und 2 aus Baden-Württemberg. Dazu wurde eine öffentlich-rechtliche Zweckvereinbarung zwischen dem ZT und dem Zweckverband Neckar-Franken abgeschlossen. Hier wird die Einsammlung vor Ort durch den Zweckverband Neckar-Franken durchgeführt und das Material dann dem ZT zur Verarbeitung angeliefert.
(21)
Der ZT hat sich 2007 auch für die Beseitigung der Pflichtware in den Landkreisen von Nord- und Mittelhessen im Rahmen einer Ausschreibung beworben und den Zuschlag erhalten. Vor Aufnahme der Beseitigungstätigkeit am 1. April 2009 durch den ZT wurde die Beseitigung von einer Konzerngesellschaft der Beschwerdeführerin durchgeführt.
(22)
Die Auslastung seiner Anlagen erzielte der ZT also nicht nur durch die Verarbeitung von verbandseigenem Material der Kategorien 1 und 2, sondern der ZT engagierte sich auch in erheblichem Ausmaß außerhalb seines satzungsmäßigen Auftrages bei der Verarbeitung von Material der Kategorie 3, das frei handelbar ist, und Material der Kategorien 1 und 2 von außerhalb des Verbandsgebietes. Zwischen 2002 und 2008 waren nur zwischen 54 % und 58 % der vom ZT verarbeiteten Mengen verbandseigenes Material der Kategorien 1 und 2. In 2009 sank - auch durch die Hereinnahme des Materials aus Nord- und Mittelhessen - dieser Anteil deutlich und betrug mit einem Anteil von 39 % nicht einmal mehr die Hälfte der vom ZT verarbeiteten Mengen.
2.3.2. Anlagenkapazität des ZT
(23)
Der ZT verfügt über zwei Beseitigungsanlagen in Rivenich und Sandersmühle. Im Normalbetrieb laufen beide Anlagen durchschnittlich in zwei Schichten an fünf Wochentagen (5-Tage-2-Schicht-Betrieb). Innerhalb dieses Zeitraums können pro Woche maximal bis zu 2 160 Tonnen verarbeitet werden. Diese im Normalbetrieb vorhandene Kapazität war im Durchschnitt ausreichend, um die in den letzten Jahren angefallene Menge von jährlich 88 000 Jahrestonnen, was 1 700 Wochentonnen ergibt, zu verarbeiten.
(24)
Wie andere Beseitigungsbetriebe verfügt der ZT über betriebsbedingte Leerkapazitäten, die sich aus den im Normalbetrieb nicht genutzten Schichten unter der Woche und am Wochenende ergeben. Diese betriebsbedingten Leerkapazitäten können im Seuchenfall genutzt werden, um die zusätzlich anfallenden Tierkörper zu verarbeiten.
2.3.2.1. Kurzfristig betriebsbedingte Leerkapazitäten
(25)
Laut den Angaben des ZT können für einen kurzen Zeitraum von 6 bis 12 Wochen die Anlagen in drei Schichten an allen sieben Wochentagen betrieben werden (7-Tage-3-Schicht-Betrieb). Damit steht kurzfristig eine wöchentliche Kapazität von bis zu 4 536 Tonnen zur Verfügung. Ein durchgehender Dreischichtbetrieb an sieben Tagen sei jedoch aufgrund von Verschleiß und Personalermüdung nicht über einen längeren Zeitraum aufrechtzuerhalten.
(26)
Der ZT verfügt daher kurzfristig - in einem Zeitraum von bis zu 12 Wochen - über eine betriebsbedingte Leerkapazität von 2 376 Tonnen pro Woche, die im Seuchenfall zusätzlich zur Normalmenge verarbeitet werden können (siehe auch Tabelle 3 in Abschnitt 9.3.1).
2.3.2.2. Langfristig betriebsbedingte Leerkapazitäten
(27)
Längerfristig könnten die Anlagen maximal in drei Schichten an fünf Wochentagen (5-Tage-3-Schicht-Betrieb) genutzt werden, um zusätzliches Material aus einem Seuchenfall zu verarbeiten, da das Wochenende bei längerfristiger höherer Auslastung für Wartungsarbeiten benötigt wird. Damit lassen sich bis zu 3 240 Tonnen pro Woche verarbeiten.
(28)
Der ZT verfügt daher längerfristig - in einem Zeitraum von über 12 Wochen - über eine betriebsbedingte Leerkapazität von 1 080 Tonnen pro Woche, die im Seuchenfall zusätzlich zur Normalmenge verarbeitet werden können (siehe auch Tabelle 3 in Abschnitt 9.3.1).
2.4. Umlage und öffentlicher Auftrag
(29)
Die Umlagezahlungen, die der ZT von seinen Mitgliedern (Landkreise und kreisfreie Städte) erhält, haben ihre Rechtsgrundlage in der Verbandsordnung des ZT. Zweck der Umlagezahlungen ist es, die nicht durch die Einnahmen gedeckten Kosten auszugleichen (vgl. § 9 Absatz 1 der Verbandsordnung).
(30)
Die genaue Höhe der Umlagezahlungen wird anhand der jährlichen Haushaltssatzung festgesetzt, die von der Mitgliederversammlung im Voraus zu genehmigen ist. Sobald die Haushaltssatzung angenommen wurde, ist der ZT berechtigt, die Umlage im Wege eines Verwaltungsakts einzufordern.
(31)
Im Februar 2010 wurde die Verbandsordnung des ZT rückwirkend zum 1. Januar 2009 geändert. Während bis zu diesem Zeitpunkt die Verbandsordnung keine über § 9 Absatz 1 hinausgehenden Regelungen in Bezug auf die Verwendung und Berechnung der Umlagezahlungen enthalten hatte, wurden im Februar 2010 die im Folgenden beschriebenen Vorschriften in die Verbandsordnung aufgenommen:
(32)
Gemäß § 9 Absatz 2 der Verbandsordnung ist die Umlagezahlung nun im Voraus durch Satzung festzusetzen. Weiterhin wird festgelegt, dass die Umlage nur als Ausgleich für Kosten erhoben werden darf, die aus der übertragenen Beseitigungspflicht für Material der Kategorien 1 und 2 sowie der Vorhaltung einer Seuchenreserve entstehen.
(33)
Durch § 10 Absatz 2 der Verbandsordnung wird die vorzuhaltende Seuchenreservekapazität ab 2009 auf je 7 110 Tonnen, die innerhalb eines Zeitraumes von sechs Wochen zu verarbeiten sind (bzw. umgerechnet sechs mal 1 185 Tonnen pro Woche), festgesetzt. Bei der Festlegung der Größe der Seuchenreserve wurde berücksichtigt, dass neben den Kapazitäten des ZT noch 5 000 Tonnen pro Jahr an alternativen Beseitigungskapazitäten zu Verfügung stehen, die im Seuchenfall genutzt werden können. Die Kosten der Seuchenreserve sind im Voraus im jeweiligen Wirtschaftsplan festzusetzen. Dabei können der Gegenstand der Kosten der Seuchenreserve ausschließlich die anteiligen Fixkosten (Abschreibungen, Steuern, Versicherungen, Fremdkapitalzinsen), die Kosten aus externen Wartungsaufträgen sowie die anteiligen Personalkosten zur Aufrechterhaltung der ständigen Betriebsbereitschaft sein. Der Ausweis der Kosten für die Seuchenreservekapazität erfolgt, getrennt von den übrigen Kosten des Unternehmens, auf separaten Konten. Die Zuordnung der Kosten erfolgt im Verhältnis der jeweiligen Kapazitätsanteile.
(34)
Seit seiner Gründung im Jahr 1979 bis 2011 erhielt der ZT Umlagezahlungen in Höhe von 66 493 680 EUR. Für die Jahre ab 1998 ergeben sich folgende jährliche Beträge:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 bis 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) jährlich
2002 bis 2008
:
2 250 000 EUR jährlich
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Insgesamt beliefen sich die Umlagezahlungen von 1998 bis 2011 auf 30 932 198 EUR.
(36)
Laut den vorgelegten Gewinn- und Verlustrechnungen hat der ZT in den Jahren 1998 bis 2009 nach Einrechnung der Umlagezahlungen einen kumulierten Verlust von 4 562 795 EUR erwirtschaftet. Ohne Einrechnung der Umlagezahlungen von 26 757 292 EUR ergibt sich für die Jahre 1998 bis 2009 ein kumulierter Verlust von 31 320 678 EUR. Die Umlagezahlungen waren daher nicht ausreichend, um die kumulierten Verluste vollständig auszugleichen.
2.5. Genehmigte staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit TSE-Tests, Falltieren und Schlachtabfällen
(37)
Nach Artikel 191 Absatz 2 AEUV gilt für die Beseitigung von tierischen Nebenprodukten grundsätzlich das Verursacherprinzip. Es ist daher in erster Linie Sache der Landwirte und Schlachtbetriebe, sich ordnungsgemäß um die Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen zu kümmern und die dabei entstehenden Kosten zu tragen (12).
(38)
Aufgrund der TSE-Krise war es jedoch notwendig, die ordnungsgemäße Behandlung von Falltieren und Schlachtabfällen, die aus Material der Kategorien 1 und 2 bestehen, sicherzustellen und die Landwirte durch staatliche Beihilfen zu unterstützen. Die Kommission stellte mit dem Gemeinschaftsrahmen vom 24. Dezember 2002 für staatliche Beihilfen im Rahmen von TSE-Tests, Falltieren und Schlachtabfällen (im Folgenden „TSE-Gemeinschaftsrahmen“) (13) entsprechende Regelung auf. Diese wurde in Abschnitt V.B.4 der Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 2007-2013 (im Folgenden „Agrar-Beihilferahmen 2007-2013“) (14) fortgeschrieben und verschärft.
(39)
Der TSE-Gemeinschaftsrahmen und der Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 verlangen grundsätzlich, dass die Verursacher die Kosten für die Beseitigung von tierischen Nebenprodukten tragen (15), erlauben aber unter bestimmten, eng begrenzten Bedingungen Beihilfen für TSE-Tests sowie für die Beseitigung von Falltieren (16). Für die Beseitigung von Schlachtabfällen dürfen grundsätzlich keine Beihilfen genehmigt werden (17). Darüber hinaus sind die Beihilfen nur mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn nachgewiesen ist, dass sie nur den Landwirten und nicht nachgelagerten Produktionsbetrieben (wie Schlachthöfen oder Tierbeseitigungsanlagen) zugute kommen (18).
2.5.1. Entscheidung der Kommission vom 29. Januar 2004 in der Beihilfesache NN 33/03
(40)
2004 genehmigte die Kommission Beihilfemaßnahmen zur TSE-Gefahrenabwehr in Rheinland-Pfalz, die von Deutschland nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV, dem TSE-Gemeinschaftsrahmen und dem Gemeinschaftsrahmen vom 12. August 2000 für staatliche Beihilfen im Agrarsektor (19) angemeldet worden waren. Mit diesen Beihilfemaßnahmen sollte der Ausbreitung von BSE vorgebeugt werden, indem u. a. Landwirten die zusätzlichen Beseitigungskosten für Risikomaterial erstattet wurden, die ihnen durch die Einführung des Verbots der Fütterung von Rindern mit Fleisch- und Knochenmehl entstanden waren.
(41)
Neben anderen Maßnahmen genehmigte die Kommission eine einmalige Beihilfe von 100 % für die Beseitigungskosten von spezifizierten risikobehafteten Schlachtabfällen, die durch das Verbot zur Verfütterung von Tiermehl im Zeitraum von Oktober 2000 bis September 2001 im Verbandsgebiet angefallen waren. Dabei wurde aber nicht der ZT sondern die Schlachtbetriebe als Begünstige der Beihilfe angesehen.
2.5.2. Entscheidung der Kommission vom 6. Juli 2004 in der Beihilfesache N 15/04
(42)
Mit der zweiten ebenfalls im Jahr 2004 genehmigten Beihilfe sollen die Landwirte in Rheinland-Pfalz einen Ausgleich für die Kosten der Sammlung und Verarbeitung von Falltieren erhalten, für welche die Landwirte Beiträge an die Tierseuchenkasse (20) gezahlt haben. Die Gebühren, die der ZT für die Einsammlung und Verarbeitung von verbandseigenen Falltieren in Rechnung stellt, werden durch die Bundesländer (Rheinland-Pfalz, Hessen, Saarland), die Verbandsmitglieder und die Tierseuchenkasse der jeweiligen Länder zu gleichen Teilen übernommen. Bei den Kosten für die Verarbeitung müssen die Nutztierhalter jedoch einen eigenen Beitrag von 25 Prozent leisten.
(43)
Die Beihilfe, die direkt an den ZT ausgezahlt wird, ist von der Kommission für die Laufzeit vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2013 genehmigt. Die Beihilfe unterliegt den Bedingungen, dass sie ausschließlich den Landwirten zugute kommt und nicht mit anderen Beihilfen kumuliert wird.
(44)
Da die Beihilfe einen proportionalen Anteil der im Voraus festgelegten Gebühren (100 % für die Einsammlung und 75 % für die Verarbeitung) ausgleicht, ist die Kommission zum Schluss gekommen, dass diese Beihilferegelung ausschließlich den Landwirten zugute kommt und kein wirtschaftlicher Vorteil für den ZT entsteht.
2.5.3. Verhältnis der genehmigten Beihilfen NN 33/03 und N 15/04 zu den Umlagezahlungen
(45)
Die beiden genehmigten Beihilfen (im Folgenden „Agrarbeihilfen“) werden als Einnahmen in den Büchern des ZT verbucht. Die in Erwägungsgrund 36 angeführten Verluste vor den Umlagezahlungen berücksichtigen daher bereits, dass der ZT die Agrarbeihilfen als Einnahmen erhalten hat.
(46)
Der ZT erhält die Umlagezahlungen also zusätzlich zu den Agrarbeihilfen, um seine verbleibenden Verluste zu finanzieren.
3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS
(47)
Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, dass der ZT wirtschaftlich nicht überleben könnte, wenn seine Mitglieder nicht durch eine Umlagezahlung für die jährlichen Verluste aus der Beseitigung von verbandseigenem und -fremdem Material aufkämen. Der ZT, der bei der Beseitigung von verbandseigenem Material über ein Monopol verfüge und somit keinerlei Wettbewerb ausgesetzt sei, biete auf den offenen Märkten für verbandsfremdes Material Preise an, die unter den Marktpreisen lägen. Die Preispolitik des ZT sei nur daran orientiert, seine Anlagen, die hohe Leerkapazitäten aufweisen würden, auszulasten.
(48)
Die Beschwerdeführerin sieht vielfache Wettbewerbsverzerrungen, die durch die Umlagezahlungen entstünden. Besonders kritisiert sie die Preisgestaltung des ZT bei Material der Kategorie 3 und bei dem Angebot für die Ausschreibung des Beseitigungsauftrages in Nord- und Mittelhessen:
a)
Der ZT biete die Beseitigung von Schlachtabfällen nicht zu Gebühren an, die von der verarbeiteten Menge abhingen, sondern zu einem Fixpreis pro Tier. Dadurch werde es für diejenigen kleineren Schlachthöfe, denen die Trennung des Materials der Kategorie 3 vom Material der Kategorien 1 und 2 höhere Kosten als den größeren und besser ausgestatteten Schlachthöfen verursache, attraktiv, auf eine Trennung zu verzichten und Material der Kategorie 3 gemeinsam mit Schlachtabfällen der Kategorien 1 und 2 dem ZT zu übergeben. Der ZT biete die Beseitigung von Schlachtabfällen somit zu nicht kostendeckenden Preisen an, weil er die zusätzlichen Kosten, die für die Mitverarbeitung von Material der Kategorie 3 anfielen, nicht in seine Gebühren einrechne.
b)
Im Rahmen des Ausschreibungsverfahrens für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 in Nord- und Mittelhessen habe der ZT nur gewinnen können, da seine Fixkosten für die Vorhaltung der Kapazität bereits durch die Umlage gedeckt gewesen seien und er somit niedrigere Gebührensätze habe anbieten können.
(49)
Deutschland ist hingegen der Ansicht, dass die Umlage notwendig sei, um die Kosten, die dem ZT aus der Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve entstehen, abzudecken. Dazu legte Deutschland auch ein Gutachten des Fraunhofer-Instituts (21) vom März 2007 (im Folgenden „Fraunhofer-Gutachten“) vor, das zeigen soll, dass die Kosten der Seuchenreserve ca. 50 % der gesamten Kapazitätskosten betragen. Weiterhin sei die Umlage notwendig, um Sanierungskosten für Altstandorte abzudecken.
(50)
In ihrer vorläufigen Prüfung stellte die Kommission zuerst fest, dass die Umlagezahlungen dem ZT grundsätzlich einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen, da sie die laufenden Ausgaben des ZT verringern, und dass auch die anderen Tatbestandsmerkmale einer Beihilfe gegeben waren.
(51)
Die Kommission wies darauf hin, dass solche Betriebsbeihilfen in der Regel verboten sind. Die Kommission legte anschließend ihre Zweifel daran dar, inwieweit die Umlage als Ausgleichszahlung für die Vorhaltung einer Seuchenreserve gerechtfertigt werden kann. Dabei stützte sich die Kommission auf die vier Kriterien des Altmark-Urteils (22):
a)
Das begünstigte Unternehmen muss tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein.
b)
Die Parameter, anhand derer der Ausgleich berechnet wird, sind zuvor objektiv und transparent aufzustellen.
c)
Der Ausgleich darf nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken.
d)
Wenn die Wahl des Unternehmens, welches mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, das die Auswahl desjenigen Bewerbers ermöglicht, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann, so ist die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte.
(52)
Bei der Frage des Vorliegens einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse äußerte die Kommission Zweifel, ob am Vorhalten einer Seuchenreserve ein öffentliches Interesse besteht, da grundsätzlich nach dem Verursacherprinzip die Landwirte zur Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen verpflichtet sind und durch die oben genannten von der Kommission genehmigten Beihilfen entsprechend gefördert werden. Zudem ist fraglich, ob die Umlage notwendig ist. Die Praxis anderer deutscher Bundesländer zeigt nämlich, dass die Anlagen privater Betreiber für den Fall von Tierseuchen eine ausreichende Seuchenreserve aufweisen, ohne dass sie eine zusätzliche Ausgleichszahlung für deren Vorhaltung erhalten würden.
(53)
Weiterhin bezweifelte die Kommission, ob die Verbandsordnung des ZT die Anforderungen an einen transparenten Betrauungsakt erfüllt, da vor 2010 weder die Vorhaltung einer Seuchenreserve als eine vom ZT zu erbringende gemeinwirtschaftliche Verpflichtung entsprechend definiert war, noch die notwendigen Parameter zur Kostenberechnung angegeben waren.
(54)
Hinsichtlich der Frage der Notwendigkeit einer Ausgleichszahlung hat die Kommission die Frage aufgeworfen, ob die Umlagezahlungen nicht tatsächlich die Verluste aus unrentablen Leerkapazitäten finanzieren. Fraglich ist, ob eine zusätzliche Umlage notwendig ist, wenn in anderen Bundesländern alle Kosten von den Verursachern durch Gebühren abgedeckt werden.
(55)
Da der ZT nicht im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung ausgewählt wurde, ist zweifelhaft, ob der ZT ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen ist.
(56)
Folglich kommt die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, dass im Einzelnen geprüft werden muss, ob die Umlage an den ZT für die Vorhaltung einer Seuchenreserve tatsächlich notwendig ist oder ob der Markt nicht selbst genügend freie Anlagekapazitäten für den Seuchenfall bereitstellen würde.
(57)
Schließlich wurde die Argumentation Deutschlands bezweifelt, dass die Umlagezahlungen als Ausgleich für die Sanierungskosten von Altstandorten gerechtfertigt werden könnten. Gemäß Randnummer 132 der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen vom 1. April 2008 (im Folgenden „Umweltschutzbeihilfeleitlinien“) (23) kann eine solche Beihilfe grundsätzlich nur dann als mit dem gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, wenn der Begünstigte nicht nach nationalem Recht haftbar gemacht werden kann, was in diesem Fall anscheinend nicht zutrifft.
4. VERFAHREN VOR NATIONALEN GERICHTEN
(58)
In seinem Urteil vom 16. Dezember 2010 stellt das BVerwG fest, dass die Umlage für 2010 keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstelle, weil die Altmark-Kriterien erfüllt seien. Das BVerwG äußerte sich nicht zu früheren Umlagezahlungen, da es die Klage hinsichtlich der vor dem Jahr 2010 geleisteten Umlagezahlungen nicht für zulässig erachtete.
4.1. Altmark-Kriterium 1
(59)
Nach Auffassung des BVerwG stellt die Beseitigung tierischer Nebenprodukte nach Maßgabe der Verordnung über tierische Nebenprodukte und § 3 Absatz 1 TierNebG eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse dar und schließt auch die Vorhaltung einer Seuchenreserve ein.
(60)
Das BVerwG unterscheidet zwischen den Kapazitäten, die für den Normalbetrieb genutzt werden, einschließlich einer betriebsbedingten Leerkapazität, und der normalerweise ungenutzten Kapazität. Falls durch die Umlagezahlungen die Kosten für die Normalkapazität, einschließlich der betriebsbedingten Leerkapazität, abgedeckt würden, würde sich das BVerwG der Auffassung anschließen, dass aufgrund des Verursacherprinzips die Umlage eine staatliche Beihilfe darstelle.
(61)
Wenn jedoch die Umlagezahlungen die Kosten von Leerkapazitäten abdeckten, die ausschließlich für den Seuchenfall vorgehalten würden, dann stelle die Umlage keine staatliche Beihilfe dar. Dabei sei nicht von Belang, dass die Leerkapazität größer sein könne, als dies betrieblich erforderlich wäre, da es in der Natur der Sache liege, dass sie normalerweise nicht genutzt werde. Lediglich dann, wenn es Anzeichen dafür gebe, dass die Leerkapazität auch im Normalbetrieb genutzt werde (beispielsweise für die Beseitigung von Material der Kategorie 3), wäre eine andere Schlussfolgerung zu ziehen. Da dies jedoch offenbar nicht zutreffe, handele es sich bei der Umlage lediglich um einen Ausgleich für die Kosten, die sich aus der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve ergäben.
4.2. Altmark-Kriterium 2
(62)
Was das Kriterium der Transparenz betrifft, so stellt das BVerwG fest, dass die Verbandsordnung am 2. Februar 2010, unmittelbar vor Erlass der Umlagebescheide für das Jahr 2010, geändert wurde. Das BVerwG gelangt zu der Auffassung, dass durch § 9 der Verbandsordnung von 2010 klargestellt sei, dass die Umlage ausschließlich zum Ausgleich der Kosten für die Vorhaltung der Seuchenreserve diene.
4.3. Altmark-Kriterium 3
(63)
Durch den geänderten § 9 der Verbandsordnung sei sichergestellt, dass die Umlage lediglich dem Ausgleich der Kosten für die Vorhaltung der Seuchenreserve diene.
(64)
Darüber hinaus handele es sich bei der Entscheidung über die Dimensionierung der Reservekapazität nicht um eine betriebswirtschaftliche Entscheidung, die nach Maßgabe ihrer wirtschaftlichen Rentabilität getroffen werden müsste. Die Vorhaltung einer Seuchenreserve sei naturgemäß unwirtschaftlich, weil die Kosten für diese Leerkapazität in keinem Verhältnis zur Wahrscheinlichkeit des großflächigen Ausbruchs einer Tierseuche stünden.
4.4. Altmark-Kriterium 4
(65)
Nach Auffassung des BVerwG kann das vierte Altmark-Kriterium auf diesen Fall nicht angewandt werden, weil die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 getrennt von der Beseitigung von Material der Kategorie 3 erfolge. Zwischen den vom ZT erbrachten öffentlichen und gewerblichen Dienstleistungen bestehe keine Überschneidung, wohingegen im Fall Altmark einem privaten Busunternehmen eine große Zahl gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen auferlegt waren (beispielsweise hinsichtlich der Zahl der Halte und des Fahrplans), welche die Art und Weise der Erbringung der zugrunde liegenden Beförderungsleistung erheblich modifizierten. Die Umlagezahlungen an den ZT dienten somit dem Ausgleich der Kosten einer öffentlichen Dienstleistung, die außerhalb des Marktes erbracht wird.
(66)
Ferner vertritt das BVerwG die Auffassung, dass eine öffentliche Stelle ihre im allgemeinen Interesse liegenden Aufgaben selbst erfüllen dürfe, ohne gezwungen zu sein, sich an private Dienstleistungsanbieter zu wenden. Mit Bezug auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Vergaberecht führt das BVerwG aus, dass es einer öffentlichen Stelle freistehe, zu entscheiden, ob sie eine Aufgabe mit ihren eigenen Mitteln erfülle oder diese am Markt beschaffe (24).
5. STELLUNGNAHME DER BESCHWERDEFÜHRERIN
5.1. Altmark-Kriterium 1
(67)
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Vorhaltung einer Seuchenreserve wegen des Verursacherprinzips keine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV darstelle.
(68)
Als Verursacher ließen sich problemlos Landwirte und Schlachthöfe identifizieren: Landwirte profitierten von der wirksamen Bekämpfung von Tierseuchen, da Tierseuchen eine Gefahr für ihre Herden und damit für ihre Vermögenswerte darstellen können. Schlachthöfe könnten durch die rasche und wirksame Bekämpfung von Tierseuchen ihren Betrieb in normalem Umfang fortführen.
(69)
Das Verursacherprinzip sei auch in den einschlägigen deutschen Gesetzen anerkannt, in denen regelmäßig Landwirte und Schlachtbetriebe als Verursacher bezeichnet würden, die die Kosten der Beseitigung zu tragen hätten (25).
5.2. Altmark-Kriterium 2
(70)
Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass der ZT, erst nachdem die einzelstaatlichen Untersuchungen und die Untersuchungen der Kommission eingeleitet worden waren, geltend gemacht habe, dass er schon immer mit der Vorhaltung einer Seuchenreserve betraut gewesen sei. Vor der Änderung der Verbandsordnung im Jahr 2010 habe weder ein ausdrücklicher Auftrag zur Vorhaltung einer Seuchenreserve durch den ZT bestanden, noch seien im Vorfeld die Parameter für die Berechnung der Ausgleichszahlung festgelegt worden.
5.3. Altmark-Kriterium 3
(71)
Die Beschwerdeführerin behauptet, dass Tierkörperbeseitigungsanlagen durch den Auftrag, eine Seuchenreserve vorzuhalten, keine Nettokosten entstünden.
5.3.1. Seuchenreserve wird durch die betriebsbedingte Leerkapazität gedeckt
(72)
Tierkörperbeseitigungsanlagen würden in Deutschland in der Regel an 5 oder 6 Wochentagen im Zweischichtbetrieb betrieben, mit Schwankungen von +/- 5 % gemessen in Betriebsstunden. Bedingt durch saisonale Schwankungen werde bei starker Nachfrage Dreischichtbetrieb gefahren, bei schwacher Nachfrage hingegen wieder auf einen 5-Tage-2-Schichtbetrieb heruntergefahren. Durch das Böckenhoff-Gutachten (26) sei belegt, dass durch die dritte Schicht unter der Woche und weitere Schichten an den Wochenenden eine ausreichende Seuchenreserve vorgehalten werden könne, um ein erhöhtes Materialaufkommen im Seuchenfall zu bewältigen.
(73)
Die erforderliche Seuchenreserve könne daher durch die betriebsbedingten Leerkapazitäten gedeckt werden, die sich aus dem Normalbetrieb der Beseitigungsanlagen ergäben. Die Beschwerdeführerin hebt hervor, dass sie sich daher nie gezwungen sah, zur Vorhaltung einer ausreichenden Seuchenreserve zusätzliche Investitionen zu tätigen.
(74)
Ferner führt die Beschwerdeführerin an, dass bei der Kapazitätsplanung einer Beseitigungsanlage die Kapazitäten der angrenzenden Bundesländer berücksichtigt werden müssten. Im Falle eines massiven Krankheitsausbruchs können zur Bewältigung eines kurzzeitigen Anstiegs des Kapazitätsbedarfs die Kapazitäten anderer Bundesländer in Anspruch genommen werden. Es gebe keine gesetzlichen Bestimmungen, die den Transport von Materialien der Kategorien 1 und 2 verbieten würden. Im Gegenteil sähen die einschlägigen deutschen Rechtsvorschriften (27) im Seuchenfall den Rückgriff auf die Kapazitäten benachbarter Gebiete als naheliegende Möglichkeit für den Umgang mit Engpässen bei den Verarbeitungskapazitäten vor.
5.3.2. Gesamtkosten sind aus den regulären Gebühreneinnahmen zu finanzieren
(75)
Nach Angaben der Beschwerdeführerin würden die Kosten für sämtliche Kapazitäten in der Regel aus den Gebühreneinnahmen finanziert, die das mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 betraute Unternehmen aus seinem regulären Betrieb erwirtschafte. Da die Kosten für betriebsbedingte Leerkapazitäten fester Bestandteil der Kosten der Betriebsanlage seien, könnten sie in die Berechnung der Gebühren einfließen. Die Beschwerdeführerin verweist dabei unter anderem auf ein Urteil des BVerwG (28), das klarstelle, dass die Kosten für sachlich gerechtfertigte Kapazitätsreserven in die Gebühren eingerechnet werden könnten.
(76)
In 10 der 16 Bundesländer seien ausschließlich Unternehmen im Privateigentum mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 betraut (Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen). In einigen dieser Bundesländer befinden sich Regionen mit besonders großen Viehbeständen, so zum Beispiel in Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein. In Bayern und Hessen werde die Tierkörperbeseitigung zum Teil von Unternehmen in Privateigentum wahrgenommen.
(77)
In den Bundesländern, in denen die Beschwerdeführerin oder verbundene Unternehmen mit der Beseitigung tierischer Nebenprodukte betraut sind, also in Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Thüringen, legten die Behörde und das betraute Unternehmen gemeinsam die jährliche Maximalkapazität fest, die die Beseitigungsanlage vorzuhalten habe. Diese Kapazitäten würden als ausreichend angesehen, um im Seuchenfall die höhere Nachfrage bewältigen zu können. In einigen Ausschreibungen in Nordrhein-Westfalen würde nach Kenntnis der Beschwerdeführerin die Höhe der Seuchenreserve vorgegeben. Als Beispiel wird die Ausschreibung im Kreis Steinfurt angeführt, bei dem die Höhe der Seuchenreserve auf 5 % des Vorjahres-Viehbestands festgelegt worden sei. Die Beseitigungsgebühren würden so kalkuliert, dass die gesamten Fixkosten der Beseitigungsanlagen komplett aus den Beseitigungsgebühren refinanziert werden, die den Landwirten und Schlachtbetrieben in Rechnung gestellt werden.
(78)
Die Praxis der übrigen Bundesländer zeige folglich, dass die Gesamtkosten einer Beseitigungsanlage - einschließlich der Kosten für die Seuchenreserve - vollständig aus den Gebühreneinnahmen zu finanzieren seien, so dass eine zusätzliche Ausgleichszahlung durch die öffentliche Hand nicht notwendig sei.
5.3.3. Tatsächliche Verwendung der Umlage durch den ZT
(79)
Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass der ZT die Umlage nicht nur zur Finanzierung von Verlusten aus dem Normalbetrieb verwende, sondern auch zur Finanzierung von Verlusten aus der Vorhaltung von Überkapazitäten, die später für verbandsfremde Zwecke genutzt würden.
5.3.3.1. Nutzung der angeblichen Seuchenreserve zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags für Nord- und Mittelhessen
(80)
Ein Vergleich zwischen den im Fraunhofer-Gutachten (29) gezeigten Leerkapazitäten und den Leerkapazitäten, die der ZT in seinem Angebot für die Ausschreibung in Nord- und Mittelhessen im Jahr 2009 angibt, lasse eine deutliche Abnahme der Leerkapazität des ZT im zeitlichen Verlauf erkennen: Habe sich die Leerkapazität und damit die angeblich notwendige Seuchenreserve laut Fraunhofer-Gutachten noch auf rund 50 % der Gesamtkapazität in 2005 belaufen, so sei sie bis 2009 auf nur noch 35 % gesunken, wie dem Angebot des ZT für Nord- und Mittelhessen zu entnehmen sei.
(81)
Unter der Annahme, dass der ZT tatsächlich mit der Aufgabe betraut worden sei, eine Seuchenreserve vorzuhalten und dass 50 % der durchschnittlichen Kapazität des ZT eine angemessene Seuchenreserve darstellten (wie im Fraunhofer-Gutachten festgestellt), wäre der ZT weder in der Lage gewesen, an der öffentlichen Ausschreibung für Nordhessen teilzunehmen noch weitere Beseitigungsverpflichtungen in Baden-Württemberg zu übernehmen.
(82)
Da jedoch der ZT bei der öffentlichen Ausschreibung für Nordhessen tatsächlich den Auftrag erhalten habe und zusätzliche Beseitigungsleistungen übernommen habe, habe der ZT zwangsläufig einen Teil der angeblich notwendigen Seuchenreserve für den Normalbetrieb genutzt. Somit sei offenkundig, dass die Umlagezahlungen Kosten von Leerkapazitäten finanzierten, die nicht als Seuchenreserve benötigt würden.
5.3.3.2. Finanzierung von nicht notwendigen Leerkapazitäten
(83)
Die Beschwerdeführerin vergleicht die vorhandenen Leerkapazitäten des ZT mit den in anderen Bundesländern verfügbaren Leerkapazitäten und gelangt zu der Schlussfolgerung, dass - unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Viehbestandsgrößen - die Leerkapazitäten des ZT die in anderen Bundesländern für die Seuchenreserve verfügbaren Leerkapazitäten um das Vier- bis Fünffache überstiegen würden. Damit würden aus der Umlage Leerkapazitäten finanziert, die im Vergleich zur Praxis anderer Bundesländer deutlich über die notwendige Seuchenreserve hinausgingen. Die überschüssigen Leerkapazitäten des ZT stünden dann zur späteren Nutzung für verbandsfremde Zwecke - wie der Teilnahme an der Ausschreibung in Nord- und Mittelhessen - zur Verfügung.
5.4. Altmark-Kriterium 4
(84)
Die Beschwerdeführerin führt an, dass die Auftragsvergabe an den ZT nicht im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung erfolgt sei, während in den meisten anderen Bundesländern der leistungsfähigste Anbieter in einem öffentlichen Ausschreibungsverfahren ermittelt werde. Darüber hinaus sei keine Kostenanalyse vorgenommen worden, bei der die Kosten des ZT mit denen eines durchschnittlichem, gut geführtem Unternehmens verglichen worden seien.
(85)
Nach der Auffassung der Beschwerdeführerin hätten einer öffentlichen Ausschreibung in Rheinland-Pfalz keine rechtlichen Hindernisse entgegengestanden.
5.5. Wettbewerbsverfälschung auf verbandsfremden Märkten
5.5.1. Nicht kostendeckendes Angebot des ZT bei öffentlicher Ausschreibung für Nord- und Mittelhessen
(86)
Laut der Beschwerdeführerin lässt sich die wettbewerbsverzerrende Wirkung der Umlagezahlungen anhand des Verlaufs der öffentlichen Ausschreibung für Nordhessen veranschaulichen:
(87)
Vor der Ausschreibung war die Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (im Folgenden „TBA Schäfer“), ein verbundenes Unternehmen der Beschwerdeführerin, mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 betraut. Allerdings sei es der TBA Schäfer nicht möglich gewesen, sich bei der Ausschreibung im Jahr 2009 gegen den ZT durchzusetzen. Während die TBA Schäfer ihr Angebot auf der Grundlage der vollständigen Kosten habe abgeben müssen, sei es dem ZT möglich gewesen Gebühren anzubieten, die unter den Kosten lagen, weil ein Teil seiner Kapazitätskosten bereits durch die Umlagezahlungen finanziert worden sei.
(88)
Einen weiteren Beleg dafür, dass der ZT in der Ausschreibung für Nordhessen ein nicht kostendeckendes Angebot abgegeben habe, liefere der Vergleich mit den Gebühren, die der ZT in seinem Verbandsgebiet erhebe. Die dort vom ZT erhobene Gebühr betrage 328 EUR pro Tonne, während der ZT in seinem Angebot für die Ausschreibung für Nordhessen lediglich 208 EUR pro Tonne angesetzt habe. Da bei den Sammlungskosten zwischen beiden Gebieten keine beträchtlichen Unterschiede bestünden, erscheine nicht verständlich, wie der ZT für exakt die gleiche Dienstleistung für Nordhessen Gebühren anbieten könne, die um rund ein Drittel unter den Gebühren für sein eigenes Verbandsgebiet lagen.
(89)
Da die Kostenbasis der TBA Schäfer aus früheren Ausschreibungen bekannt gewesen sei, sei es für den ZT ein Leichtes gewesen, ein Angebot über 208 EUR pro Tonne abzugeben, das also um nur 4 EUR unter dem Angebot der TBA Schäfer in Höhe von 212 EUR pro Tonne gelegen sei, und so die Ausschreibung für sich zu entscheiden.
5.5.2. Nicht kostendeckende Gebühren des ZT für die Beseitigung von Material der Kategorie 3
(90)
Die Beschwerdeführerin bekräftigt, dass durch die Pauschalpreispolitik des ZT in Rheinland-Pfalz der Anreiz für Schlachtbetriebe, Material der Kategorie 3 von Material der Kategorien 1 und 2 zu trennen, verfälscht werde. Folglich werde eine beträchtliche Menge an Material der Kategorie 3, das ansonsten zu Heimtierfutter weiterverarbeitet werden könnte, zusammen mit dem minderwertigen Material der Kategorien 1 und 2 entsorgt. (30)
(91)
Zudem sei die Menge an Material der Kategorie 3, die infolge der Preispolitik des ZT vom Markt genommen werde, höher als von der Kommission in ihrer vorläufigen Markteinschätzung angenommen. In Erwägungsgrund 33 der Eröffnung des Verfahrens sei angegeben, dass bei 72 % aller Schlachtungen in Rheinland-Pfalz eine Trennung von Materialien der Kategorie 3 erfolge. Diese Angabe beruht allerdings ausschließlich auf der Zahl der Schlachtungen. Würde man berücksichtigen, dass bei der Schlachtung von Rindern eine erheblich höhere Menge an Material der Kategorie 3 anfällt als bei der Schlachtung von Schweinen, dann würde sich ergeben, dass nur noch 45 % des Materials der Kategorie 3 getrennt wird. Die Marktverfälschung durch die Preispolitik des ZT sei damit noch deutlich stärker als bisher angenommen.
6. STELLUNGNAHME VON ZT
(92)
Die Stellungnahme des ZT deckt sich in den relevanten Punkten mit der Stellungnahme Deutschlands, die im folgenden Abschnitt dargestellt wird. Die Stellungnahme des ZT wird daher nicht eigens aufgeführt, um unnötige Wiederholungen zu vermeiden.
7. STELLUNGNAHME DEUTSCHLANDS
(93)
Deutschland stellt in Abrede, dass die nach der Verbandsordnung des ZT erhobene Umlage eine rechtswidrige Beihilfe darstelle, da die Kriterien des Altmark-Urteils erfüllt seien. Darüberhinaus macht es geltend, dass diese Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar sei, da die Umlage nicht über die Kosten der Vorhaltung der Seuchenreserve und der Sanierungskosten von Altstandorten hinausgehe.
7.1. Altmark-Kriterium 1
(94)
Deutschland führt zunächst aus, dass die Vorhaltung einer Seuchenreserve eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sei. Deutschland stützt dies darauf, dass es sich bei der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 um eine kommunale Pflichtaufgabe handele.
(95)
Die Gebietskörperschaften hätten den ZT als rechtfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts mit der Erfüllung dieser Pflichtaufgabe betraut. Das allgemeine wirtschaftliche Interesse bestehe darin, dass die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 dem Schutz der menschlichen Gesundheit diene. Dies gelte vor allem im Seuchenfall.
(96)
Dabei sei zu beachten, dass dem ZT nicht entgegengehalten werden könne, dass eine Finanzierung auch gemäß dem TSE-Gemeinschaftsrahmen und dem Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 möglich gewesen sei. Denn diese regelten nur die Finanzierung von Kosten der Beseitigung tatsächlich angefallener Tierkörper (Falltiere), nicht aber von Kosten für die Vorhaltung einer Seuchenreserve. Die Umlage stehe daher auch nicht in Kumulation mit den genehmigten TSE-Beihilfen.
(97)
Zudem könnten bei der Beseitigung von Falltieren die Landwirte als Verursacher identifiziert werden, während die Verursacher im Falle der Kosten für die Seuchenreserve nicht problemlos ermittelbar seien.
7.2. Altmark-Kriterium 2
(98)
Der ZT sei durch das TierNebGAG RP seit 1979 mit der Beseitigung tierischer Nebenprodukte betraut.
(99)
Mit der am 1. Februar 2010 geänderten Verbandsordnung sei die Größe der erforderlichen Seuchenreserve und die Parameter zur Berechnung der Nettokosten festgelegt worden. Als Grundlage habe das Fraunhofer-Gutachten gedient.
(100)
Deutschland betont, dass auch die vor Änderung der Verbandsordnung in 2010 durch den ZT von seinen Mitgliedern erhobenen Umlagen objektiv und transparent festgelegt worden seien. Insbesondere sei der Wirtschaftsplan für das jeweilige Jahr in einem öffentlichen Verfahren von der Verbandsversammlung des ZT als Satzung beschlossen, von der Aufsichtsbehörde genehmigt und in den Staatsanzeigern von Rheinland-Pfalz und Hessen sowie im Amtsblatt des Saarlandes öffentlich dargelegt worden.
7.3. Altmark-Kriterium 3
(101)
Nach der Auffassung Deutschlands sei die vorgehaltene Seuchenreserve notwendig, um den Schutz der menschlichen Gesundheit im Seuchenfall zu gewährleisten.
7.3.1. Gutachten zur Höhe der Seuchenreserve
(102)
Die Festlegung der Größe der Seuchenreserve in der am 2. Februar 2010 geänderten Verbandsordnung erfolgte laut Deutschland basierend auf dem Fraunhofer-Gutachten. Nach der Verfahrenseröffnung hat Deutschland ein weiteres Gutachten (31) des Instituts für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (im Folgenden „ISPA-RP-Gutachten“) eingeholt.
(103)
Das Fraunhofer-Gutachten schätze den erwarteten Materialanfall in verschiedenen Szenarien und unter Einbeziehung ihrer Eintrittswahrscheinlichkeiten. Das ISPA-RP-Gutachten verfolge einen methodisch detaillierten Ansatz zur Modellierung der verschiedenen Seuchenszenarien im Fall eines Ausbruchs von Maul- und Klauenseuche (MKS) oder Klassischer Schweinepest (KSP).
(104)
Beide Studien kämen zu dem Ergebnis, dass die vorhandenen Gesamtkapazitäten des ZT ausreichend seien, um neben den Normalmengen aus verbandseigenem und -fremden Materialien von durchschnittlich 1 700 Tonnen pro Woche auch noch die Mengen aus kurzfristigen als auch länger andauernden Seuchengeschehen zu verarbeiten.
7.3.1.1. Kurzfristige Seuchengeschehen
(105)
Aus dem ISPA-RP-Gutachten ergebe sich, dass bei kurzfristigen Seuchengeschehen, wenn mit zusätzlich anfallenden Materialien in der Größenordnung von bis zu 200 Tonnen pro Tag innerhalb von 2 bis 5 Tagen auszugehen sei, die zusätzlich anfallenden Materialien gemeinsam mit der Normalmenge problemlos mit den vorhandenen wöchentlichen Leerkapazitäten von bis zu 1 523 Tonnen bei einem 3-Schicht-Betrieb an 5 Tagen verarbeitet werden könnten, ohne dass auf die zusätzlichen Schichten am Wochenende zurückgegriffen werden müsse.
(106)
Auch für Seuchengeschehen, die größere Teile des Verbandsgebiets beträfen, zeige sich, dass die während 8 Wochen anfallenden zusätzlichen wöchentlichen Mengen von 1 300 bis zu 1 800 Tonnen verarbeitet werden könnten, wenn auf die Wochenendschichten zurückgegriffen werde und damit kurzfristige Leerkapazitäten von bis zu 2 819 Tonnen pro Woche zur Verfügung stünden (siehe auch Tabelle 3 in Abschnitt 9.3.1).
7.3.1.2. Langfristige Seuchengeschehen
(107)
Hier wird das Szenario eines verbandsweiten MKS-Ausbruchs mit einer Keulungsquote von 10 Prozent zugrundegelegt, wie im Jahr 2001 in Großbritannien. Dabei wird mit einem Anfall von durchschnittlich 1 300 Tonnen pro Woche über einen Zeitraum von 18 Wochen gerechnet. Das ISPA-RP-Gutachten zeige, dass die Anlagen des ZT auch diese Mengen in einem 3-Schicht-Betrieb an 5 Tagen über einen längeren Zeitraum neben der Normalmenge verarbeiten könnten (siehe Tabelle 3 auch in Abschnitt 9.3.1).
7.3.1.3. Schlussfolgerungen aus den vorgelegten Studien
(108)
Die vorgelegten Studien zeigen nach Ansicht Deutschlands, dass die vorhandenen Gesamtkapazitäten bei einem 5-Tage-3-Schichten Betrieb ausreichend seien, um neben den normalen Mengen die zusätzlich anfallenden Mengen aus kurzfristigen als auch länger andauernden Seuchenereignissen zu verarbeiten. Dabei müsse in den meisten Szenarien nicht einmal auf die zusätzlichen Schichten, die noch am Wochenende bei Volllastbetrieb für 6 bis 12 Wochen zur Verfügung stehen, zurückgegriffen werden.
(109)
Die Studien ziehen als Schlussfolgerung, dass der ZT im 3-Schicht-Betrieb an 5 Tagen über ausreichende Gesamtkapazitäten verfüge, um die anfallenden Normalmengen und das erwartete Material aus länger andauernden Seuchengeschehen zu verarbeiten. Die derzeit verfügbare Gesamtkapazität sei daher nicht als überdimensioniert sondern als bedarfsgerecht zu bewerten.
7.3.2. Kosten der Seuchenreserve
(110)
Die von Deutschland vorgelegten Berechnungen für die Kosten der Seuchenreserve folgen dem Ansatz des Fraunhofer-Gutachtens. Die Aufteilung der Kapazitätskosten zwischen Normalbetrieb und Seuchenreserve erfolgt aufgrund der durchschnittlichen Auslastung der Gesamtkapazität, die im 5-Tage-3-Schicht-Betrieb verfügbar ist. Im Durchschnitt zeigt sich, dass der ZT im Normalbetrieb seine Gesamtkapazität, die bei einem 3-Schicht-Betrieb an 5 Tagen verfügbar ist, zu rund 50 % auslastet.
(111)
Basierend auf diesem Auslastungsgrad werden dem Normalbetrieb und der Seuchenreserve jeweils rund 50 % der Kapazitätskosten bei Einsammlung und Verarbeitung zugewiesen (32). Dadurch würden sich folgende Kosten für die Vorhaltung der Seuchenreserve ergeben:
Tabelle 2
Kosten der Seuchenreserve laut Deutschland für den Zeitraum 2000 bis 2009
(in Euro)
Kosten der Seuchenreserve
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Durchschnitt
2 784 282
(112)
Dabei sei zu beachten, dass der Seuchenreserve in den Jahren 2000 und 2001 nur ca. 45 Prozent der Kapazitätskosten zugewiesen worden seien, und im Jahr 2009 die Seuchenreserve durch die Hereinnahme des Auftrags aus Nord- und Mittelhessen um ca. ein Fünftel reduziert worden sei. Für die Jahre 1998 und 1999 liege keine Berechnung der Kosten der Seuchenreserve vor.
7.3.3. Finanzierung der Kosten der Seuchenreserve über die Umlagezahlungen
(113)
Die von den Verbandsmitgliedern an den ZT gezahlten Umlagen hätten in den dargestellten Jahren, abgesehen vom Jahr 2009, unter den in Tabelle 2 aufgeführten Kosten der Seuchenreserve gelegen. Im Jahr 2009 sei die endgültige Umlage gleich hoch wie die Kosten gewesen.
(114)
Deutschland erklärt, dass die Kosten für die Vorhaltung der Seuchenreserve nicht in die Benutzungsgebühr einkalkuliert würden, weil dies gesetzlich nicht möglich sei. Zwar könnten die Gebietskörperschaften gem. § 7 des Kommunalabgabengesetzes Rheinland-Pfalz (KAG RP) Benutzungsgebühren als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen zur Deckung der Kosten erheben, wobei es aber nicht zu einem offensichtlichen Missverhältnis zwischen der Leistung der Einrichtung oder Anlage und der Gebühr kommen dürfe. Nach § 8 KAG RP seien die den Benutzungsgebühren zugrunde liegenden Kosten nach den betriebswirtschaftlichen Grundsätzen für Kostenrechnungen zu ermitteln. Laut Deutschland sei jedoch nur die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 gebührenbegründend, nicht jedoch die Vorhaltung der Seuchenreserve. Denn Letztere werden nicht in Form einer Gegenleistung für den einzelnen Abgabepflichtigen, sondern zur Begegnung künftiger Gefahren zugunsten der Allgemeinheit vorgehalten.
7.3.4. Finanzierung in anderen Bundesländern
(115)
Auf Nachfrage der Kommission hat Deutschland eine bundesweite Umfrage über die Praxis der Bestimmung und Finanzierung der Seuchenreserve durchgeführt.
(116)
In allen Bundesländern - abgesehen vom Verbandsgebiet des ZT - wird die Seuchenreserve aus den betriebsbedingten Leerkapazitäten, die unter der Woche und am Wochenende vorhanden sind, abgedeckt. Traditionell werden auf der Grundlage des Böckenhoff-Gutachtens zur Seuchenbekämpfung keine zusätzlichen Investitionen in Kapazitäten vorgenommen. Die vorhandenen Leerkapazitäten aus der dritten Schicht unter der Woche und den Schichten am Wochenende sind für die Seuchenreserve ausreichend. Inzwischen werden alternative Berechnungsmethoden durch Gutachten - wie beispielsweise das ISPA-Gutachten für Niedersachsen (im Folgenden „ISPA-NS-Gutachten“) (33) - oder durch Abstimmung mit den betroffenen Interessensgruppen angewandt. Es bleibt jedoch bei der grundlegenden Einsicht des Böckenhoff-Gutachtens, dass zusätzliche Investitionen in Leerkapazitäten nicht notwendig sind.
(117)
Die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten werden über die Gebühren oder Entgelte (je nach Rechtsform des Betreibers) finanziert. Es gibt dabei unterschiedliche Regelungen, nach welchem Schlüssel die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten zwischen der Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen aufgeteilt werden.
(118)
Hinsichtlich der Beihilfen für Landwirte bei der Beseitigung von Falltieren gemäß des TSE-Gemeinscahftsrahmens und des Agrar-Beihilferahmens 2007-2013 kommt es in den meisten Bundesländern zu staatlichen Förderungen in Höhe von 67 % bis 75 % der Gebühren für die Beseitigung von Falltieren:
a)
Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen: Die Tierbesitzer zahlen 25 % der Verarbeitungskosten. 100 % der Sammlungskosten sowie die verbleibenden 75 % der Verarbeitungskosten werden durch die öffentliche Hand (Landkreise und Bundesländer) finanziert.
b)
Sachsen-Anhalt, Thüringen und Brandenburg: Die Tierbesitzer zahlen 25 % bzw. 33 % der Sammlungs- und Verarbeitungskosten. Der verbleibende Anteil der Sammlungs- und Verarbeitungskosten (75 % bzw. 67 %) wird durch die öffentliche Hand übernommen.
c)
Bayern, Rheinland-Pfalz und das Saarland: Die Sammlungskosten werden zu je einem Drittel durch die Landkreise, die Tierseuchenkasse und das Bundesland gezahlt. Die Finanzierung der Verarbeitungskosten erfolgt zu 66 % durch die öffentliche Hand, 25 % durch den Tierbesitzer und 8 % durch die Tierseuchenkasse.
d)
In Sachsen erfolgt die Finanzierung der Sammlungs- und Verarbeitungskosten zu 25 % durch die Tierbesitzer, 8 % durch die Tierseuchenkasse und 66 % durch die öffentliche Hand.
e)
In Niedersachen erfolgt die Finanzierung der Sammlungs- und Verarbeitungskosten zu 60 % durch die Tierseuchenkasse und zu 40 % durch die öffentliche Hand. Die Tierseuchenkasse stellt 25 % der Verarbeitungskosten den Tierbesitzern in Rechnung.
f)
In Schleswig-Holstein werden 100 % der Sammlungs- und Verarbeitungskosten von der Tierseuchenkasse getragen.
g)
In Mecklenburg-Vorpommern werden 100 % der Sammlungs- und Verarbeitungskosten von den Tierbesitzern getragen.
(119)
Dieser Überblick zeigt nach Ansicht Deutschlands, dass es von untergeordneter Bedeutung sei, ob die Seuchenreservekosten in die Entgelte und Gebühren einkalkuliert würden oder über eine Umlage wie in Rheinland-Pfalz finanziert würden. Entscheidend sei, wer die Kosten tatsächlich trage. Im Ergebnis zeige sich, dass große Teile der Kosten der Seuchenreserve von der öffentlichen Hand durch Beihilfen gemäß dem TSE-Gemeinschaftsrahmen oder dem Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 finanziert würden.
7.4. Altmark-Kriterium 4
(120)
Deutschland vertritt die Auffassung, dass keine unionsrechtliche Verpflichtung bestehe, den Markt für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 durch Ausschreibungen zu öffnen. Dies sei auch durch den Gerichtshof bestätigt worden (34).
7.5. Keine Wettbewerbsverzerrung auf verbandsfremden Märkten
(121)
Deutschland ist der Auffassung, dass es vorliegend auch zu keiner Wettbewerbsverzerrung auf den Märkten komme.
7.5.1. Beseitigung von freier Ware durch den ZT ohne Quersubventionierung
(122)
Deutschland ist der Ansicht, dass es im Falle von Material der Kategorie 3 durch die vom ZT erhobene Umlage zu keinen Wettbewerbsverzerrungen gekommen sei, da keine Quersubventionierung stattfinde:
a)
Es sei aus den Jahresabschlüssen des ZT klar ersichtlich, dass der ZT mit der Verarbeitung von getrenntem Material der Kategorie 3 seit Jahren erhebliche Deckungsbeiträge erwirtschafte, was eine Quersubventionierung ausschließe.
b)
Werde Material der Kategorie 3 gemeinsam mit Material der Kategorien 1 und 2 angeliefert, seien die Durchmischungen (nach Gewicht) bereits im Vorhinein in die Gebühren einkalkuliert worden. Das bedeute, dass die Gebührenhöhe aus der Gebührensatzung die im Voraus kalkulierten Mengen an vermischtem Material der Kategorie bereits beinhalte.
(123)
Dass, wie von der Beschwerdeführerin angeführt werde, aufgrund der von ZT durchgeführten Preispolitik nur 45 Prozent des Materials der Kategorie getrennt werde, entbehre jeder Grundlage. Es seien vom ZT nie derartig hohe Mengen an Material der Kategorie 3 verarbeitet worden, wie ein Blick auf die einschlägigen Statistiken bestätigen würde. Für das Jahr 2009 lasse sich die von der Kommission in der Eröffnung des Verfahrens aufgeführte Trennungsquote von 72 Prozent bestätigen.
(124)
Darüber hinaus sei auch noch darauf hinzuweisen, dass im Verbandsgebiet 85 Prozent der Schlachtungen in 6 Betrieben durchgeführt würden, die eine Trennung im weitest gehenden Umfang vornähmen. Die Beschwerdeführerin sei in diesen Betrieben tätig und beziehe aus ihnen getrenntes Material der Kategorie 3. Die Beschwerdeführerin habe also Zugang zu den Märkten der Kategorie 3 und auf diesen Märkten auch einen sehr großen Anteil.
7.5.2. Ausschreibung in Nord- und Mittelhessen
(125)
Die Tatsache, dass der ZT in Nord- und Mittelhessen andere Entgelte als im Verbandsgebiet verlangt, begründe keine Wettbewerbsverzerrung. Die Finanzierungsunterschiede seien durch unterschiedliche gesetzliche Kalkulationsvorgaben zu erklären. In Deutschland obliege die Beseitigung tierischer Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 gemäß § 3 Absatz 1 TierNebG grundsätzlich den nach Landesrecht zuständigen Gebietskörperschaften. In den jeweiligen Vorschriften auf Landes- und Kommunalebene könne die Finanzierung daher abweichend geregelt sein.
(126)
Werde die Aufgabe der Beseitigung tierischer Nebenprodukte von den Beseitigungspflichtigen nicht selbst durchgeführt, sondern die Aufgabe an Dritte - wie in Nord- und Mittelhessen - übertragen, dann richteten sich die Kalkulationsvorschriften nicht nach dem jeweils gültigen Kommunalabgabengesetz, sondern nach den „Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (LSP)“ (35).
(127)
Insbesondere in Bezug auf die Höhe der Zinskosten, die in die Gebühren bzw. Entgelte eingerechnet werden können, gebe es bedeutende Unterschiede zwischen dem KAG RP und den LSP, die für den ZT von Bedeutung seien, da der ZT seine Investitionen in erheblichem Maß über Kredite finanziert habe und dafür jedes Jahr einen signifikanten Betrag an Zinsen zahle.
(128)
Während der ZT diese tatsächlich angefallenen Zinskosten gemäß § 8 KAG RP in die Gebührenkalkulation einrechnen könne, sei es gemäß den LSP für die Entgelte in Nord- und Mittelhessen nur möglich gewesen, die kalkulatorischen Zinsen bezogen auf den Durchschnittswert des betriebsnotwendigen Vermögens anzusetzen und damit nicht die gesamten angefallenen Zinszahlungen weiter zu verrechnen.
(129)
Auch das Vorbringen der Beschwerdeführerin, dass die TBA Schäfer aufgrund einer Quersubventionierung durch die Umlage im Auswahlverfahren in Nord- und Mittelhessen unterlegen sei, entbehre jeder Grundlage. Das höhere Gebot der TBA Schäfer erkläre sich dadurch, dass die TBA Schäfer zu geringe Produkterlöse angesetzt habe und zusätzlich höhere Verwaltungskosten und Konzernumlagen zu zahlen habe. Der ZT hingegen hätte die Produkterlöse in korrekter Höhe angesetzt und müsse, da er nicht Teil eines Konzerns sei, auch keine Konzernumlagen abliefern.
7.6. Sanierung von Altstandorten
(130)
Deutschland führt an, dass ein Teil der vom ZT erhobenen Umlage dazu diene, die Sanierungskosten von zwei Altstandorten, Sprendlingen-Gensingen und Sohrschied, zu finanzieren.
(131)
An beiden Altstandorten hätten sich durch die Verwendung von Kohlenwasserstoff durch frühere Eigentümer bzw. Betreiber Boden- und Grundwasserkontaminationen aufgebaut. Beide Grundstücke seien bei der Gründung des ZT im Jahr 1979 in dessen Eigentum übergegangen.
(132)
Durch die Sanierungsbescheide der Bezirksregierung Koblenz vom 21. April 1997 und vom 31. März 1998 sei der ZT zu der Beseitigung der Kontaminationen verpflichtet worden. Ferner seien hinsichtlich der Sanierungsverpflichtung für den Standort Sprendlingen-Gensingen mit Nachbescheid vom 13. Juli 2001 noch weitere Auflagen ergangen. Die Sanierungskosten für den relevanten Zeitraum von 1998 bis 2010 beliefen sich für beide Altstandorte insgesamt auf 2 413 049 EUR.
7.6.1. Altstandort Sprendlingen-Gensingen
(133)
Deutschland räumt ein, dass der ZT in Übereinstimmung mit dem Sanierungsbescheid vom 31. März 1998 dem Grunde nach für die Sanierungskosten am Altstandort Sprendlingen-Gensingen hafte. Es sei jedoch aus beihilferechtlicher Sicht nicht gerechtfertigt, dass der ZT in voller Höhe für die Sanierungskosten selbst aufkomme, da eine unbegrenzte Haftung aufgrund der neueren deutschen Rechtsprechung zu einer Ungleichbehandlung gegenüber privaten Unternehmen führen würde.
(134)
Ein privates Unternehmen würde seit dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 (36) nach nationalem Recht nur bis zur Grenze der Zumutbarkeit haften. Diese könne nach dem Bundesverfassungsgericht erreicht sein, wenn die Haftung den Wert des Grundstücks überschreite. Oberhalb dieser Grenze könne eine Haftung nicht mehr als eine verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des in Artikel 14 Absatz 2 Satz 2 des deutschen Grundgesetzes gewährleisteten Eigentumsschutzes angesehen werden. Da sich der ZT aber als juristische Person des öffentlichen Rechts nicht auf die Rechte, die privaten Personen aus dem deutschen Grundgesetz zustünden, berufen könne, komme diese Haftungsbegrenzung für den ZT nicht zum Tragen.
(135)
Deutschland trägt vor, dass der Altstandort Sprendlingen-Gensingen einen negativen Verkehrswert aufweise, weil der Bilanz vom 31. Dezember 2009 ein geschätzter Buchwert von 128 500 EUR zugrunde liege, aber die Sanierungskosten, welche sich inzwischen auf insgesamt 1 542 316 EUR belaufen, diesen Wert übersteigen würden. Damit sei die soeben dargestellte Haftungsgrenze überschritten.
(136)
Die Finanzierung der Sanierungskosten über der Haftungsgrenze durch die Umlage sei als vereinbare Beihilfe im Sinne von Randnummer 132 der Umweltschutzbeihilfeleitlinien anzusehen, da Private nur für Sanierungskosten bis zur Höhe des Verkehrswerts des Grundstücks aufkommen müssten.
7.6.2. Altstandort Sohrschied
(137)
Obwohl der ZT mit dem Sanierungsbescheid vom 21. April 1997 als Verursacher haftbar gemacht worden ist, bezweifelt Deutschland, ob ZT tatsächlich nach deutschem Recht verpflichtet gewesen wäre, die Sanierungskosten für die Schäden, die durch den früheren Eigentümer bzw. Betreiber verursacht worden seien, zu übernehmen. Da die Fakten jedoch mehr als 30 Jahre zurücklägen, lasse sich die Haftungsfrage nicht mehr eindeutig klären.
(138)
Deutschland ist der Ansicht, dass die Umlage, soweit sie zu den Sanierungskosten für den Altstandort Sohrschied beitrage, eine vereinbare Beihilfe nach den Umweltbeihilfeleitlinien darstelle, da ZT nicht zur Sanierung verpflichtet gewesen wäre.
(139)
Weiterhin trägt Deutschland vor, dass der Altstandort Sohrschied ebenfalls einen negativen Verkehrswert aufweise und daher auch in diesem Fall die bereits dargestellte Haftungsgrenze überschritten sei.
8. WÜRDIGUNG DER GENERELLEN VORAUSSETZUNGEN FÜR DAS VORLIEGENS EINER BEIHILFE NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV (UNTER AUSNAHME DER ALTMARK-BEDINGUNGEN)
(140)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen oder zu beeinträchtigen drohen.
8.1. Umlage aus staatlichen Mittel finanziert
(141)
Es wird von Deutschland nicht bestritten, dass es sich bei den Umlagezahlungen der Mitglieder des ZT um staatliche Mittel handelt. Mitglieder des ZT sind Landkreise und kreisfreie Städte von Rheinland-Pfalz, des Saarlands und Hessens. Da der ZT seit 1979 durch Verwaltungsakte eine Umlagezahlung von seinen Mitgliedern erhebt, umfasst die Maßnahme eine unmittelbare Übertragung staatlicher Mittel. Da es sich um Verwaltungsakte handelt, sind die Umlagezahlungen dem Staat zurechenbar.
8.2. Wirtschaftlicher Vorteil für den ZT
(142)
Zunächst muss der Begünstigte ein Unternehmen sein. Der Begriff des Unternehmens umfasst jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung. Dies gilt nicht nur für private, sondern auch für öffentliche Unternehmen (37). Jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen in einem bestimmten Markt, in der Regel gegen Entgelt, anzubieten, ist eine wirtschaftliche Tätigkeit (38). Da der ZT Dienstleistungen für die Beseitigung bestimmter tierischer Nebenprodukte gegen Entgelt anbietet, ist der ZT ein Unternehmen.
(143)
Grundsätzlich verschaffen die Umlagezahlungen dem ZT einen wirtschaftlichen Vorteil, da sie die laufenden Ausgaben verringern und ihnen keine angemessene Gegenleistung gegenübersteht. Deutschland führt jedoch an, dass die Umlagezahlungen nur die Kosten, die dem ZT aus der Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve entstanden seien, ausgeglichen hätten, und ihm daher kein wirtschaftlicher Vorteil entstanden sei.
(144)
Der Gerichtshof hat im Altmark-Urteil festgestellt, dass ein Ausgleich für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen keine staatliche Beihilfe darstellt, d. h. dem Begünstigten keinen Vorteil verschafft, sofern bestimmte Kriterien kumulativ erfüllt sind (39).
(145)
Aufgrund der Bedeutung des Altmark-Urteils für den vorliegenden Fall wird das Vorbringen Deutschlands, dass die Altmark-Kriterien erfüllt seien, separat und ausführlich in Abschnitt 9 gewürdigt.
8.3. Wettbewerbsverzerrung und Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten
(146)
Deutschland vertritt die Auffassung, dass der Markt für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 aus dem Verbandsgebiet dem Wettbewerb nicht geöffnet sei und somit sowohl eine Wettbewerbsverzerrung als auch eine Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten ausgeschlossen werden könne.
(147)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 zwar regionale Monopole bestehen. Die Mehrzahl der zuständigen Gebietskörperschaften vergeben diese Monopole allerdings in der Form von Ausschreibungen. Es gibt somit einen Wettbewerb um den Markt. Im vorliegenden Fall wird dies durch die Ausschreibung für Nord- und Mittelhessen bestätigt.
(148)
In Einklang mit ihrem Beschluss vom 23. Februar 2011 über die staatliche Beihilfe C 58/06 (ex NN 98/05) Deutschlands für Bahnen der Stadt Monheim (BSM) und Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) ist die Kommission daher der Ansicht, dass der Markt für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 dem Wettbewerb geöffnet ist. Das Recht der Union als auch das nationale Recht lassen den mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 beauftragten Gebietskörperschaften die Wahl, entweder im Wege der Ausschreibung einen Anbieter auf dem Markt zu finden und mit der Aufgabe zu betrauen, oder die Beseitigung selber im Rahmen einer internen Lösung wahrzunehmen (41). Unabhängig von Deutschlands Vorbringen, dass der ZT die Kriterien für eine interne Vergabe einhalte (42), stärken die Umlagezahlungen daher die finanzielle Position des ZT gegenüber anderen potentiellen Anbietern. Da Anbieter aus allen Mitgliedstaaten sich an Ausschreibungen beteiligen können, ist die Umlage auch geeignet, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
(149)
Gleichfalls sind die wirtschaftlichen Vorteile aus den Umlagezahlungen geeignet, die Position des ZT auf den Märkten zu stärken, auf denen er in direkter Konkurrenz zu anderen Anbietern steht (Beseitigung von Material der Kategorie 3, Ausschreibung für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 in Nord- und Mittelhessen).
8.4. Vorläufige Schlussfolgerung zum Vorliegen einer Beihilfe
(150)
Die Umlagezahlungen erfüllen die Voraussetzungen für das Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV. Im folgenden Abschnitt wird das Vorbringen Deutschlands, dass die vier Voraussetzungen des Altmark-Urteils erfüllt seien, eingehend geprüft.
9. WÜRDIGUNG DER ALTMARK-KRITERIEN IM RAHMEN VON ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV
9.1. Altmark-Kriterium 1
(151)
Das erste Altmark-Kriterium besagt, dass das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut und diese Verpflichtungen klar definiert sein müssen.
(152)
Vorab ist klarzustellen, dass für die Beurteilung zwischen dem Zeitraum von 1979 bis 2008 und von 2009 bis 2011 zu unterscheiden ist.
(153)
Vor der Änderung der Verbandsordnung am 2. Februar 2010 mit Rückwirkung vom 1. Januar 2009 war der ZT nur allgemein mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 betraut. Die alte Verbandsordnung bestimmte keinerlei Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve. Es bestand daher keine klar definierte Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve im Sinne des ersten Altmark-Kriteriums.
(154)
Mit der geänderten Verbandsordnung besteht nun neben der Verpflichtung zur Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 auch eine ausdrückliche Verpflichtung für den ZT zur Vorhaltung der Seuchenreserve.
(155)
Die Kommission wird im Folgenden zeigen, dass weder durch die Verpflichtung des ZT zur Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 noch durch die Verpflichtung des ZT zur Vorhaltung einer Seuchenreserve die Umlagezahlungen als staatliche Ausgleichszahlungen im Sinne des ersten Altmark-Kriteriums gerechtfertigt werden können.
9.1.1. Verpflichtung zur Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2
9.1.1.1. Keine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse
(156)
Nach Auffassung des BVerwG stellt die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 aufgrund der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 und § 3 Absatz 1 TierNebG eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung und daher eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse dar. Das BVerwG misst dabei der Tatsache besondere Bedeutung bei, dass es sich bei der Beseitigung des Materials nach deutschem Recht um eine öffentliche Pflichtaufgabe handelt, und geht davon aus, dass der ZT insoweit hoheitlich handelt. Das BVerwG ist der Ansicht, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung auch die Vorhaltung einer Seuchenreserve einschließe. (43)
(157)
Deutschland teilt diese Auffassung und macht außerdem geltend, dass die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 sowie die Vorhaltung der Seuchenreserve dem Schutz der menschlichen Gesundheit dienten.
(158)
Da es sich bei der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 um eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung handele, sind nach Ansicht des BVerwG und Deutschlands die Umlagezahlungen als staatliche Ausgleichszahlungen für die Kosten, die dem ZT aus diesen Verpflichtungen entstehen, gerechtfertigt.
(159)
Wie auch in Randnummer 13 des Unionsrahmens für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (im Folgenden „DAWI-Unionsrahmen“) (44), erläutert wird, verfügen die Mitgliedstaaten nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs in der Frage, welche Arten von Leistungen als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse anzusehen sind, über einen großen Ermessensspielraum, es sei denn, es handelt sich um Sektoren, für die es diesbezüglich spezielle Unionsvorschriften gibt.
(160)
Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung betont, dass ein allgemeines wirtschaftliches Interesse nur dann besteht, wenn es sich von dem Interesse an anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens besonders unterscheidet (45).
(161)
Der Gerichtshof war sodann in der Rechtssache GEMO mit der Frage befasst, ob Landwirte und Schlachthöfe die gesamten Kosten der Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen zu tragen haben, oder ob der Staat einen Teil der Kosten mit der Begründung übernehmen darf, dass es sich um eine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse handelt. Der Gerichtshof stellte in diesem Urteil klar, dass die gesamten Kosten von den Landwirten und Schlachthöfen zu tragen sind (46).
(162)
Der Gerichtshof stellte fest, dass die finanzielle Belastung, die durch die Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen entsteht, ein Kostenpunkt ist, der mit der wirtschaftlichen Tätigkeit von Landwirten und Schlachthöfen zwangsläufig verbunden ist. Durch die von diesen Betrieben ausgeübten Tätigkeiten entstehen nicht verwendbare und vor allem umweltschädliche Produkte und Rückstände, deren Beseitigung ihrem Verursacher obliegt.
(163)
Daher entsteht durch das Tätigwerden staatlicher Stellen mit dem Ziel, die Landwirte und Schlachthöfe von dieser Belastung zu befreien, ein wirtschaftlicher Vorteil, der geeignet ist, den Wettbewerb zu verfälschen. Auch wenn durch eine staatliche Übernahme der Beseitigungskosten ein gesundheitspolitisches Ziel verfolgt werde, ändere das nichts am Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils für die Landwirte und Schlachthöfe, da Artikel 107 Absatz 1 AEUV nach ständiger Rechtsprechung nicht nach den Gründen und Zielen staatlicher Interventionsmaßnahmen unterscheidet sondern sie nach ihren Wirkungen definiert (47).
(164)
Der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen im Rahmen von TSE-Tests, Falltieren und Schlachtabfällen (2002/C 324/02) (bis 2006), Erwägungsgründe 27 und 37, und die Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 2007-2013 (2006/C 319/01), Abschnitt V.B.4, bestätigen ebenfalls, dass die jeweiligen Besitzer bzw. Hersteller der tierischen Nebenprodukte diejenigen sind, die für die ordnungsgemäße Beseitigung zu sorgen haben und nach dem Verursacherprinzip dafür die Kosten zu tragen haben. Ausnahmen von dieser Regel stellen nach diesen Texten staatliche Beihilfen dar, die nur in besonderen Situationen (insbesondere für Falltiere) zulässig sind.
(165)
Die grundsätzliche Geltung des Verursacherprinzips wird auch durch das rheinland-pfälzische Landesrecht bestätigt. § 4 Absatz 1 des TierNebGAG bestimmt insofern, dass die Kosten für die Beseitigung und damit in Zusammenhang stehenden Vorgängen den Besitzern auferlegt werden können.
(166)
Für den konkreten Fall ergeben sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009, dem TSE-Gemeinschaftsrahmen und dem Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 folgende Schlussfolgerungen:
(167)
Zunächst ist für das Vorliegen einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht entscheidend, ob der Mitgliedstaat die betreffende Dienstleistung als eine kommunale Pflichtaufgabe definiert. Die Definition einer Dienstleistung als kommunale Pflichtaufgabe entspricht der Gewährung eines ausschließlichen Rechts. Wäre die Rechtsansicht des BVerwG zutreffend, so könnte der Mitgliedstaat jedwede Dienstleistung als kommunale Pflichtaufgabe deklarieren, und so zu einer Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse machen. Eine solche Auslegung beraubte aber Artikel 106 AEUV einer jeglichen praktischen Wirksamkeit, denn Sinn und Zweck ist ja gerade, dass Ausgleichszahlungen nur dort gewährt werden dürfen, wo eine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse dies rechtfertige.
(168)
Die Kommission ist der Ansicht, dass zwischen der Gewährung eines ausschließlichen Rechts einerseits und der Qualifikation einer Dienstleistung als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse andererseits zu unterscheiden ist.
(169)
Die Gewährung eines ausschließlichen Rechts für die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 kann eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit gemäß Artikel 56 AEUV darstellen. Eine solche Beschränkung kann gemäß Artikel 52 in Verbindung mit Artikel 62 AEUV durch den Schutz der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt werden. Indem Deutschland und Rheinland-Pfalz festlegen, dass für eine bestimmte Region jeweils nur ein Unternehmen für die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 verantwortlich ist, wollen sie sicherstellen, dass dieses Unternehmen einer besonders intensiven Überwachung unterliegt, und so den Schutz der öffentlichen Gesundheit sicherstellen.
(170)
Eine Maßnahme, welche dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dient, stellt aber - entgegen der Ansicht Deutschlands und des BVerwG - nicht automatisch eine Dienstleistung im allgemeinen öffentlichen Interesse dar.
(171)
Die Kommission zieht also nicht nicht in Zweifel, dass es sich bei der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 um die Beseitigung von Abfällen handelt, die aufgrund ihrer Beschaffenheit eine besondere Gefahr für die Gesundheit darstellen. Deshalb sieht die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 ein strenges System der Kontrolle der Einrichtungen vor, welche diese Abfälle beseitigen. Aus diesen Vorschriften entstehen den Beseitigungsbetrieben sicher auch zusätzliche Kosten, die aber in die Gebühren und Entgelte einzurechnen sind.
(172)
Die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 unterscheidet sich in dieser Hinsicht nicht von der Beseitigung anderer Abfälle, die aufgrund ihrer Beschaffenheit eine besondere Gefahr für die Gesundheit darstellen. Die Kosten für die Beseitigung derartiger Abfälle sind üblicherweise von ihren Verursachern und nicht von der Allgemeinheit zu tragen.
(173)
Der Inhalt der Dienstleistung ist im vorliegenden Fall die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2. Somit muss die Kommission im vorliegenden Fall prüfen, ob diese Dienstleistung sich grundsätzlich von anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens besonders unterscheidet, so dass sie im allgemeinen Interesse, und nicht nur im Interesse der von ihr profitierenden Wirtschaftsteilnehmer ist.
(174)
Somit unterscheidet sich nach Ansicht der Kommission die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 ihrem Inhalt nach nicht grundsätzlich von anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens. Aus diesem Grunde kann sie nicht als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifiziert werden.
(175)
Entgegen der Ansicht des BVerwG führt die strenge Kontrolle, welche die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 vorschreibt, also nicht dazu, dass die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse anzusehen ist.
(176)
Hinzu kommt, dass der betreffende Sektor durch Vorschriften des Rechts der Union geregelt ist. Diese schreiben insbesondere vor, dass die Verursacher die Kosten für die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 zu tragen haben. Hieraus folgt, dass grundsätzlich kein Platz für eine Übernahme eines Teils der Kosten durch die Allgemeinheit besteht, wie der Gerichtshof im GEMO-Urteil festgestellt hat (48). Aufgrund dieser speziellen Vorschriften des Rechts der Union besteht kein Platz mehr für nationale Vorschriften, welche in Abweichung vom Recht der Union die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifizieren wollen. Aus diesem Grunde scheidet eine Qualifikation als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse aus.
(177)
Was schließlich den Vortrag Deutschlands angeht, dass die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 dem Schutz der menschlichen Gesundheit diene, sei nochmals auf das GEMO-Urteil verwiesen, in dem der Gerichtshof feststellt, dass Artikel 107 Absatz 1 AEUV nicht nach den Gründen und Zielen staatlicher Interventionsmaßnahmen fragt, sondern sie nach ihren Wirkungen definiert.
(178)
Daraus folgt, dass ein Wirtschaftsteilnehmer grundsätzlich die Kosten zu tragen hat, die sich aus regulatorischen Vorschriften für die Ausübung seiner Tätigkeit ergeben, wie etwa im vorliegenden Fall die strikten Vorschriften für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2. Das Ziel des Schutzes der menschlichen Gesundheit findet Beachtung für die Rechtfertigung der Gewährung eines ausschließlichen Rechts im Hinblick auf die Dienstleistungsfreiheit und auf der Ebene der Vereinbarkeit von Beihilfen für Landwirte mit dem Binnenmarkt.
(179)
Aus diesen Gründen ist die Kommission der Ansicht, dass die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 von Deutschland nicht als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifiziert werden kann.
9.1.1.2. Hilfsweise: Ausgleichszahlungen sind in keinem Fall erforderlich
(180)
Hilfsweise weist die Kommission darauf hin, dass dem ersten Altmark-Kriterium auch die Beurteilung der Notwendigkeit der Ausgleichszahlungen für eine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse innewohnt. Selbst wenn die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 also eine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse darstellen sollte, so ist die Notwendigkeit der Ausgleichszahlung zu prüfen.
(181)
Deutschland und das BVerwG übersehen in ihrer Argumentation, dass der Gerichtshof im GEMO-Urteil klargestellt hat, dass die Verpflichtungen, die die Betriebe, die mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 betraut sind, übernommen haben, keine staatlichen Ausgleichszahlungen für die Kosten, die aus diesen Verpflichtungen entstehen, rechtfertigen. Alle Kosten aus der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 sind von den Verursachern zu tragen, da es sich dabei um Kosten handelt, die zwangsläufig mit der wirtschaftlichen Tätigkeit von Landwirten und Schlachthöfen verbunden sind.
(182)
Der Gerichtshof hat entschieden, dass eine staatliche Ausgleichszahlung für die Kosten, die aus dieser Verpflichtung entstehen, nicht gerechtfertigt ist, da diese Kosten von den Verursachern zu tragen sind.
(183)
Entgegen der Ansicht des BVerwG lässt sich daher aus der strengen Kontrolle, welche die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 vorschreibt, nicht ableiten, dass die Kosten der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 durch staatliche Ausgleichszahlungen gedeckt werden können.
(184)
Das heißt, alleine aus dem Vorliegen von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen lässt sich nicht ableiten, dass eine staatliche Ausgleichszahlung für die Kosten, die aus dieser Verpflichtung entstehen, gerechtfertigt ist.
(185)
Nach Ansicht der Kommission kann Deutschland die Umlagezahlungen nicht als staatliche Ausgleichszahlung für die Kosten, die dem ZT aus der Verpflichtung zur Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 entstehen, rechtfertigen, da gemäß dem Verursacherprinzip die gesamten Kosten aus den Gebühren, die der ZT von den Verursachern einhebt, abzudecken sind.
9.1.2. Vorhaltung einer Seuchenreserve
(186)
Was sodann die Frage betrifft, ob die Reservekapazität in Isolierung betrachtet als eine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifiziert werden kann, ist Folgendes auszuführen. Nach deutschem Recht muss das Unternehmen, das ein Gebietsmonopol für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 hat, sicherstellen, dass es auch mit einem erhöhten Materialanfall im Fall einer Seuche umgehen kann. Wie der von Deutschland vorgelegte Vergleich der 16 Bundesländer zeigt, geschieht dies in allen Gebieten außerhalb des ZT dadurch, dass die Unternehmen ihre Anlagen im Drei-Schicht-Betrieb laufen lassen, dass sie sie auch am Wochenende laufen lassen, und dass sie gegebenenfalls Material in andere Bundesländer verbringen. Das heißt, dass durch die Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve keine zusätzlichen Kosten entstehen, da die Seuchenreserve aus den betriebsbedingt vorhandenen Leerkapazitäten abgedeckt werden kann.
(187)
Selbst wenn dadurch zusätzliche Kosten entstehen sollten, so müssten sie auf die Landwirte und Schlachthöfe umgelegt werden. Denn die Bewältigung von erhöhtem Materialaufwand in Seuchenzeiten ist Teil der Kosten, die üblicherweise mit dem Betrieb einer Anlage für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 einhergehen.
(188)
Dabei spielt es keine Rolle, dass die Eigentümer, d. h. die Gebietskörperschaften, durch einen hoheitlichen Akt das ihnen gehörende Unternehmen dazu verpflichten, eine Seuchenreserve vorzuhalten. Denn das Vorhalten der Seuchenreserve kann aus zwei Gründen nicht als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifiziert werden.
(189)
Für den Fall, dass die betriebsbedingt - und ohne zusätzliche Kosten - vorhandenen Leerkapazitäten nicht ausreichen, um die vorgeschriebene Seuchenreserve abzudecken, und daher zusätzliche Investitionskosten aus der Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve entstehen, sind diese Kosten aufgrund des Verursacherprinzips grundsätzlich aus den Gebühren oder Entgelten zu decken. Dabei besteht kein Unterschied zu den Argumenten in Bezug auf die Beseitigung anderer Abfälle (siehe dazu ausführlich Erwägungsgründe 156 bis 185).
(190)
Für den Fall, dass höhere Leerkapazitäten vorgehalten werden, als tatsächlich für den Seuchenfall erforderlich sind, fehlt es an jeglichem Interesse der Allgemeinheit an der Vorhaltung einer solchen überschüssigen Leerkapazität.
(191)
Das BVerwG ist diesbezüglich der Ansicht, dass es für die Qualifizierung des Vorhaltens der Reservekapazität unerheblich sei, ob der ZT zu große Kapazitäten vorhalte, die tatsächlich gar nicht erforderlich seien. Es sei allein Sache der Gebietskörperschaften, zu entscheiden, ob sie Überkapazitäten finanzierten oder auf deren Abbau drängten. Dies sei eine Frage der politischen Verantwortung der Gebietskörperschaften, aber nicht eine Frage des Beihilferechts (49). Dem ist nicht zuzustimmen, da tatsächlich gar nicht erforderliche Kapazitäten ungeeignet sind, dem Interesse der Allgemeinheit zu dienen.
(192)
Wie in Abschnitt 9.3 noch genauer erläutert wird, ergibt sich für den Fall des ZT, dass die vorgeschriebene Seuchenreserve aus den betriebsbedingt vorhandenen Leerkapazitäten abgedeckt werden kann und daher in keinem Fall eine Ausgleichszahlung gerechtfertigt werden kann.
(193)
Aus diesen Gründen ist die Kommission der Ansicht, dass auch die Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve nicht als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifiziert werden kann. Hilfsweise ist die Kommission der Ansicht, dass sie in keinem Falle die Umlagezahlungen als staatliche Ausgleichszahlungen rechtfertigen kann.
9.1.3. Beseitigung des Materials der Kategorie 3
(194)
Da der ZT nicht mit der Beseitigung von Material der Kategorie 3 betraut ist, scheidet schon aus diesem Grund eine Qualifizierung als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse aus. Außerdem scheitert eine solche Qualifikation auch aus den in Abschnitt 9.1.1 angeführten Gründen.
9.1.4. Zusammenfassung
(195)
Das erste Altmark-Kriterium ist somit im vorliegenden Fall nicht erfüllt.
(196)
Die folgenden Ausführungen zum zweiten bis vierten Altmark-Kriterium erfolgen daher nur hilfsweise.
9.2. Altmark-Kriterium 2
(197)
Das zweite Altmark-Kriterium verlangt, dass die Parameter, anhand derer der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufzustellen sind. Gleicht daher ein Mitgliedstaat, ohne dass zuvor die Parameter dafür aufgestellt worden sind, die Verluste eines Unternehmens aus, so stellt dies einen Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
(198)
Im vorliegenden Fall ist es notwendig, zwischen dem Zeitraum von 1979 bis 2008 und von 2009 bis 2012 zu unterscheiden.
9.2.1. Zeitraum von 1979 bis 2008
(199)
Die Verbandsordnung, die am 28. Oktober 1994 beschlossen wurde, erlaubte es dem ZT, sämtliche nach Ablauf des Geschäftsjahres aufgelaufenen Verluste durch die Umlage abzudecken. Wie Deutschland jedoch angibt, sollten die Umlagezahlungen die Kosten, die dem ZT aus der Vorhaltung der Seuchenreserve entstanden sind, finanzieren.
(200)
In der Verbandsordnung aus 1994 finden sich jedoch weder Angaben zur Größe der Seuchenreserve, die der ZT hätte vorhalten sollen, noch zu den für die Berechnung der Seuchenreservekosten notwendigen Parametern. Der aufgelaufene Verlust ist kein objektiver Maßstab für die Kosten der Seuchenreserve, da die Höhe des Verlusts von vielen Einflussfaktoren abhängt, die nicht in Zusammenhang mit den Kosten der Seuchenreserve stehen.
(201)
Es wurde also keine objektive und transparente Methode im Voraus festgelegt, die die Berechnung der Kosten der Seuchenreserve ermöglicht hätte. Das zweite Altmark-Kriterium ist deshalb für den Zeitraum von 1979 bis 2008 nicht erfüllt.
9.2.2. Zeitraum von 2009 bis 2012
(202)
Die Verbandsordnung wurde am 2. Februar 2010 rückwirkend zum 1. Januar 2009 geändert. In § 10 Absatz 2 wird nun ausdrücklich die Größe der vorzuhaltenden Seuchenreserve festgelegt. Gemäß § 9 Absatz 2 und § 10 Absatz 4 sollen die Kosten der Seuchenreserve und damit die Höhe der Umlage vor Beginn des Wirtschaftsjahres durch die Haushaltssatzung festgesetzt werden.
(203)
Mit § 10 Absatz 5 der neuen Verbandsordnung werden Vorschriften zur Kalkulation der Kosten der Seuchenreserve eingeführt. Dabei wird dem Fraunhofer-Gutachten folgend der vorgeschriebenen Seuchenreserve ein proportionaler Anteil der gesamten Kapazitätskosten zugewiesen. In der Verbandsordnung und den jährlichen Haushaltssatzungen werden die zur Kostenberechnung notwendigen Parameter aufgeführt. Die Kommission hat überprüft, dass es sich bei den Parametern um objektiv nachvollziehbare Daten handelt und die Berechnungsweise entsprechend eindeutig und transparent dargestellt ist. Für die Jahre ab 2010 werden die Umlagezahlungen daher im Voraus auf Grundlage objektiver und transparenter Parameter festgelegt.
(204)
Somit sind die Transparenzerfordernisse des zweiten Altmark-Kriteriums für die Jahre 2010 bis 2012 erfüllt. Es sei aber gleichzeitig darauf hingewiesen, dass die Kommission, obwohl sie anerkennt, dass die Berechnungen im Voraus und in entsprechender Transparenz durchgeführt werden, die angewandte Berechnungsformel für ungeeignet hält, eine Überkompensation im Sinne des dritten Altmark-Kriteriums zu verhindern.
(205)
Für das Jahr 2009 hingegen wurden die Vorschriften zur Kalkulation der Kosten, die Haushaltssatzung und die Höhe der Umlage rückwirkend und nicht vorab festgelegt. Deshalb ist das zweite Altmark-Kriterium in keinem Fall für 2009 erfüllt.
9.3. Altmark-Kriterium 3
(206)
Das dritte Altmark-Kriterium schreibt vor, dass der Ausgleich nicht über das hinausgehen darf, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken.
(207)
Bei der Berechnung der Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung stützt sich die Kommission auf die NET-avoided-cost-Methode (50). Dabei werden die Nettokosten, die zur Erfüllung der Verpflichtungen zur Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen erforderlich sind oder erforderlich sein dürften, als Differenz zwischen den Nettokosten des Dienstleistungserbringers aus der Erfüllung der Verpflichtung zur Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen und den Nettokosten desselben Dienstleistungserbringers ohne eine solche Verpflichtung berechnet. Es ist insbesondere darauf zu achten, dass die Kosten bzw. Einnahmen, die der Dienstleistungserbringer nicht tragen müsste bzw. erzielen dürfte, falls keine Verpflichtung zur Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen bestünde, korrekt bewertet werden. Bei der Berechnung der Nettokosten sollten die Vorteile zugunsten des Erbringers der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nach Möglichkeit einschließlich der immateriellen Vorteile, geprüft werden (51).
(208)
§ 10 Absatz 2 der Verbandsordnung vom 2. Februar 2010 legt in Bezug auf die Größe der Seuchenreserve fest, dass ab 2009 die vorzuhaltende Seuchenreserve 7 110 Tonnen beträgt, die innerhalb eines Zeitraumes von sechs Wochen zu verarbeiten sind. Umgerechnet auf Tonnen pro Woche hat der ZT also Vorsorge zu treffen, dass im Seuchenfall neben den Normalmengen noch weitere 1 185 Tonnen pro Woche über einen Zeitraum von sechs Wochen verarbeitet werden können (52).
(209)
Deutschland bringt vor, dass die Umlagezahlungen die Nettokosten ausglichen, die dem ZT aus der Vorhaltung der Seuchenreserve entstünden. Auch wenn die Verbandsordnung erst seit ihrer Änderung am 2. Februar 2010 eine explizite Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve enthalte, habe der ZT auch zuvor eine entsprechende Seuchenreserve vorgehalten und die daraus entstehenden Kosten tragen müssen. Im Besonderen sei es dem ZT aufgrund der Gebührenvorschriften in Rheinland-Pfalz nicht möglich gewesen, diese Kosten in die Gebühren für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 einzurechnen.
(210)
Aufbauend auf dem Fraunhofer-Gutachten berechnet Deutschland die Nettokosten der Seuchenreserve mit ungefähr der Hälfte der gesamten Anlagekosten für den Zeitraum von 2002 bis 2009, da die technisch mögliche Kapazität der Anlagen unter der Woche - das heißt im 5-Tage-3-Schicht-Betrieb - zu weniger als 50 Prozent ausgelastet werde.
(211)
Die Kommission wird im Folgenden zeigen, dass entgegen den Berechnungen Deutschlands dem ZT aus der Vorhaltung der Seuchenreserve in der vorgeschriebenen Größe keine Nettokosten entstanden sind. Die von Deutschland angeführten Kosten bestehen einerseits aus Kosten für die betriebsbedingt vorhandenen Leerkapazitäten, die durch die Gebühren und Entgelte abzudecken sind, und andererseits aus Kosten für Leerkapazitäten, die aus der Unterauslastung der Anlagen resultieren.
9.3.1. Abdeckung der vorgeschriebenen Seuchenreserve aus den betriebsbedingt vorhandenen Leerkapazitäten des ZT
(212)
Das Böckenhoff-Gutachten aus 1991 hat sich erstmals mit der Frage auseinandergesetzt, ob es notwendig ist, eine größere Beseitigungsanlage als für den Normalbetrieb zu bauen, um ausreichend Kapazitäten im Seuchenfall zur Verfügung zu haben. Es kommt zur gegenteiligen Ansicht, da die Beseitigungsanlage im Normalbetrieb nur im 5-Tage-2-Schicht-Betrieb läuft und die betriebsbedingten Leerkapazitäten der dritten Schicht als ausreichende Seuchenreserve eingeschätzt werden.
(213)
Im Laufe der Zeit sind viele Beseitigungsbetriebe dazu übergegangen, auch im Normalbetrieb teilweise die dritte Schicht zu nutzen oder bei Belastungsspitzen auch am Samstag eine oder zwei Schichten zu fahren. Dies bedeutet, dass es zu einer höheren Auslastung im Normalbetrieb kommt und im Seuchenfall verstärkt auf die verfügbaren Leerkapazitäten am Wochenende zurückgegriffen werden muss.
(214)
Neuere Fachliteratur (53) bestätigt aber in detaillierten Szenario-Rechnungen nach wie vor die Grundaussage des Böckenhoff-Gutachtens, dass zur Seuchenbekämpfung keine zusätzlichen Investitionen in Leerkapazitäten nötig sind, sondern die vorhandenen Leerkapazitäten aus der dritten Schicht unter der Woche und den Schichten am Wochenende ausreichend sind, um die im Seuchenfall zusätzlich anfallenden Tierkörper zu beseitigen. Dabei wird die höhere Auslastung im Normalbetrieb berücksichtigt. Die Seuchengeschehen, die dabei untersucht werden, sind meist lokal begrenzte und kurzfristige Ausbrüche von klassischer Schweinepest (KSP) oder Maul- und Klauenseuche (MKS).
(215)
Auch die in der Verbandsordnung vom 2. Februar 2010 vorgeschriebene Seuchenreserve von 1 185 Tonnen pro Woche, die der ZT im Seuchenfall über einen Zeitraum von sechs Wochen bereitzustellen hat, ist auf lokal begrenzte Ausbrüche von KSP und MKS ausgelegt. Die Höhe der Seuchenreserve stützt sich auf das ISPA-RP-Gutachten, das zeigt, dass im Verbandsgebiet bei kurzfristigen Seuchengeschehen mit zusätzlichen Mengen an Tierkörpern in dieser Größenordnung zu rechnen ist.
(216)
Wie sich aus der folgenden Tabelle ergibt, lässt sich auch beim ZT - wie in den anderen Bundesländern - die vorgeschriebene Seuchenreserve aus den kurzfristig vorhandenen betriebsbedingten Leerkapazitäten in der Nacht und am Wochenende abdecken. Die betriebsbedingte Leerkapazität von 2 376 Tonnen pro Woche, die im 3-Schichten-7-Tage-Betrieb für eine Dauer von 6 Wochen verfügbar ist, beträgt ungefähr das Doppelte der vorgeschriebenen Seuchenreserve von 1 185 Tonnen pro Woche.
(217)
Auch wenn man davon ausgeht, dass die Anlagen bei einem 3-Schicht-7-Tage-Betrieb nicht maximal ausgelastet werden oder nicht durchgängig an 7 Tagen betrieben werden, sind noch immer ausreichend betriebsbedingte Leerkapazitäten vorhanden, um die vorgeschriebene Seuchenreserve abzudecken. Wie sich aus der Gegenüberstellung der vorgeschriebenen Seuchenreserve von 1 185 Tonnen pro Woche mit den laut ISPA-RP-Gutachten in den Anlagen des ZT vorhandenen Leerkapazitäten (54) ergibt, verfügt der ZT in der Nacht und am Wochenende über ausreichende betriebsbedingte Leerkapazitäten:
Tabelle 3
Vorhandende Leerkapazitäten des ZT im Vergleich zur vorgeschriebenen Seuchenreserve (basierend auf durchschnittlicher Auslastung im Zeitraum von 1998 bis 2009)
Betriebsart
Gesamtka pazität
Vorhandene Leerkapazitäten
Seuchenreserve lt. Verbandsordnung
Leerkapazitäten nach Abzug der Seuchenreserve
auslastungsbedingt
betriebsbedingt
gesamt
gesamt
2 Schichten an 5 Tagen Maximalkapazität
2 160
443
443
3 Schichten an 5 Tagen Maximalkapazität
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 Schichten an 7 Tagen Normalkapazität
3 864
443
1 704
2 147
962
3 Schichten an 7 Tagen Maximalkapazität
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Es bestätigt sich also, dass der ZT - wie auch die Betriebe in den anderen Bundesländern - über ausreichende betriebsbedingte Leerkapazitäten verfügt, um die Seuchenreserve abzudecken. Es war daher für den ZT nie nötig, zusätzliche Kapazitäten zur Vorhaltung einer Seuchenreserve zu errichten. Somit sind dem ZT auch keine Nettokosten aus dieser Verpflichtung entstanden.
(219)
Deutschland führt aber weiter aus, dass es dem ZT rechtlich nicht möglich sei, die Kosten für Leerkapazitäten, die nur im Seuchenfall genutzt werden, in die Beseitigungsgebühren einzurechnen, da diese Seuchenreserve der Allgemeinheit zugutekommen würde.
(220)
Die Ergebnisse der Bundesländerumfrage und die vorgelegten Verträge der Beschwerdeführerin zeigen aber, dass unabhängig von der Rechtsform des Beseitigungsunternehmens oder den anzuwendenden Kalkulationsvorschriften alle Kapazitätskosten ausnahmslos über die Betriebseinnahmen finanziert werden. Dies zeigt sich auch eindeutig in § 8 KAG RP nach dem „die den Benutzungsgebühren und wiederkehrenden Beiträgen zugrunde liegenden Kosten nach den betriebswirtschaftlichen Grundsätzen für Kostenrechnungen zu ermitteln [sind]“. Das heißt, dass die Kosten der betriebsbedingten Leerkapazitäten proportional in die Gebühren einzurechnen sind, da sie ursächlich mit der Beseitigung von verbandseigenem und -fremden Material im Normalbetrieb zusammenhängen.
(221)
Auch das BVerwG stellt in seinem Urteil dem Grunde nach richtigerweise fest, dass die Kosten der betriebsbedingten Leerkapazitäten durch die Einnahmen aus der Beseitigung von verbandseigenem und -fremden Material zu finanzieren sind (55). Wenn daher - wie im Fall des ZT - die vorgeschriebene Seuchenreserve aus den betriebsbedingten Leerkapazitäten abgedeckt werden kann, besteht keine Notwendigkeit für eine Umlagezahlung.
(222)
Deutschland führt schließlich noch als Rechtfertigung für die Umlagezahlung an, dass alle betriebsbedingten Leerkapazitätskosten in der dritten Schicht unter der Woche durch die Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve entstanden seien. Ohne diese Verpflichtung würde der ZT seine technische Maximalkapazität im 5-Tage-3-Schicht-Betrieb zu 100 Prozent auslasten können.
(223)
Deutschland hat jedoch keinen Nachweis vorgelegt, dass ohne Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve keine betriebsbedingten Leerkapazitäten unter der Woche mehr bestehen würden. Es zeigt sich vielmehr - beispielsweise anhand des ISPA-NS-Gutachtens, dass auch Betriebe, die nur Material der Kategorie 3 beseitigen und daher überhaupt keiner Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve unterliegen, über erhebliche Leerkapazitäten verfügen und die gesamten Kapazitätskosten über ihre Entgelte finanzieren.
9.3.2. Vorhandene Leerkapazitäten gehen über vorgeschriebene Seuchenreserve hinaus
(224)
Wie sich aus Tabelle 3 ergibt, verfügt der ZT über deutlich höhere Leerkapazitäten, als für die Vorhaltung der vorgeschriebenen Seuchenreserve notwendig wären. Die vorhandenen Leerkapazitäten sind kurzfristig mehr als doppelt so hoch als für den Seuchenfall nötig wären. Abbildung 2 zeigt, dass in manchen Jahren allein die Normalkapazität im 5-Tage-2-Schicht-Betrieb bis zu 25 % unausgelastet blieb. Die Kosten für Leerkapazitäten, die gar nicht für die vorgeschriebene Seuchenreserve benötigt werden, können auch nicht in die Nettokosten eingerechnet werden. Die von Deutschland vorgelegten Berechnungen der Nettokosten sind auch aus diesem Grund zurückzuweisen, da sie fälschlicherweise die Kosten für die gesamten Leerkapazitäten der Seuchenreserve zurechnen.
(225)
Das ISPA-RP- und das Fraunhofer-Gutachten zeigen, dass die vorhandenen Leerkapazitäten des ZT sogar ausreichend wären, um einen landesweiten MKS-Ausbruch innerhalb von 3 Monaten zu bewältigen. Der ZT ist aber niemals mit der Aufrechterhaltung der Seuchenreserve für einen Zeitraum von länger als 6 Wochen beauftragt worden. Das heißt, dass die Verbandsmitglieder den ZT nie dazu verpflichtet haben, eine längerfristige Seuchenreserve über 6 Wochen hinaus bereitzustellen, damit ein landesweites und länger andauerndes Seuchengeschehen vom ZT alleine bewältigt werden könnte. Daher ist der Vergleich zu der benötigten Kapazität für einen landesweiten MKS-Ausbruch irrelevant (56).
(226)
Dass der ZT über Anlagenkapazitäten verfügt, die deutlich über die Erfordernisse der Verbandsordnung hinausgehen, lässt sich auch anhand der folgenden Überlegungen zeigen: Der ZT ist durch die Verbandsordnung verpflichtet, das verbandseigene Material der Kategorien 1 und 2 zu verarbeiten, das im Durchschnitt ca. 900 Tonnen pro Woche beträgt (57). Rechnet man noch die vorgeschriebene Seuchenreserve von 1 185 Tonnen pro Woche dazu, benötigte der ZT daher eine Anlage mit einer Kapazität von 2 085 Tonnen pro Woche im 3-Schichten-7-Tage-Betrieb, um seine Verpflichtungen aus der Verbandsordnung zu erfüllen.
(227)
Tatsächlich verfügt der ZT jedoch über Anlagen mit einer maximalen Kapazität von 4 536 Tonnen pro Woche. Der ZT betreibt also Anlagen, die doppelt so hohe Kapazitäten aufweisen, wie für die in der Verbandsordnung festgelegten Aufgaben benötigt werden. Da der ZT über deutlich mehr Kapazitäten verfügt, als zur Erfüllung seiner öffentlichen Aufträge notwendig sind, können ihm aus der Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve keine Nettokosten entstanden sein.
9.3.3. Zusammenfassung
(228)
Es ist daher abschließend festzustellen, dass Deutschland nicht nachweisen konnte, dass dem ZT Nettokosten aus der Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve entstanden sind. Die Prüfung hat gezeigt, dass die Umlagezahlungen Kosten von Leerkapazitäten finanzieren, die einerseits betriebsbedingt im Normalbetrieb vorhanden sind (und daher aus den Gebühren und Entgelten für diese Leistungen zu finanzieren sind) oder andererseits darauf zurückzuführen sind, dass die Betriebsanlagen des ZT nicht genügend ausgelastet sind.
9.4. Altmark-Kriterium 4
(229)
Das vierte Altmark-Kriterium besagt: Wenn die Wahl des Unternehmens, welches mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, das die Auswahl desjenigen Bewerbers ermöglicht, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann, so ist die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.
(230)
Die vier Altmark-Kriterien stellen die Voraussetzungen für eine Ausnahme von dem Grundsatz dar, dass Ausgleichszahlungen einen Vorteil darstellen. Die Beweislast für ihre Einhaltung liegt deshalb beim Mitgliedstaat.
(231)
Weder wurde der ZT durch eine Ausschreibung ausgewählt, noch hat Deutschland einen Nachweis dafür vorgelegt, dass es sich bei dem ZT um ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen handelt. Somit hat Deutschland nicht nachgewiesen, dass das vierte Altmark-Kriterium erfüllt ist. Die hohen Gebühren für die Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz und die Notwendigkeit einer Finanzierung durch eine Umlage, die in keinem anderen Bundesland existiert, weisen gleichfalls darauf hin, dass der ZT kein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen ist.
(232)
Das vierte Altmark-Kriterium ist somit nicht erfüllt.
(233)
Das BVerwG vertritt die Ansicht, dass das vierte Altmark-Kriterium auf ZT nicht anwendbar sei, da die Umlage nicht dem Ausgleich von Mehrkosten aus der Übernahme einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung im Rahmen einer im Übrigen marktwirtschaftlichen Betätigung diene, sondern der Finanzierung der hoheitlichen Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe außerhalb des Marktes. Der hoheitliche Charakter der Erfüllung der Aufgabe ergibt sich für das BVerwG aus der politischen Entscheidung der Gebietskörperschaften, welche Mitglieder des Zweckverbandes sind, die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 intern zu vergeben. Das BVerwG stützt seine Auslegung auf das Urteil des Gerichtshofs im Fall Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Nach Ansicht des BVerwG setzt das vierte Altmark-Kriterium voraus, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung durch ein privates Unternehmen zu erfüllen sei. Da dies im Falle einer internen Vergabe nicht der Fall sei, sei das vierte Altmark-Kriterium auf Unternehmen, die durch eine interne Vergabe betraut würden, nicht anwendbar (59).
(235)
Die Kommission teilt die Rechtsauffassung des BVerwG nicht. Zunächst ergibt sich aus dem vierten Altmark-Kriterium kein Anhaltspunkt dafür, dass es nicht auf den Fall einer internen Vergabe anwendbar ist. Im Gegenteil: Durch die zwei Alternativen (entweder Ausschreibung oder Analyse der Kosten, welche ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen hätte) zeigt der Gerichtshof, dass das vierte Altmark-Kriterium auch dann anwendbar ist, wenn keine Ausschreibung erfolgt ist, insbesondere also in der Situation der internen Vergabe.
(236)
Sodann betrifft das Urteil im Fall Stadtreinigung Hamburg nur die Frage, wann eine Pflicht zur Vergabe besteht, und wann nicht. Es lässt sich daraus aber keinerlei Schlussfolgerung für das Beihilferecht ziehen. Im Gegenteil: Die zweite Alternative des vierten Altmark-Kriteriums betrifft gerade den Fall, in dem keine Pflicht zur Ausschreibung besteht.
(237)
Ferner geht das BVerwG davon aus, dass das Gebietsmonopol für den ZT zur Folge habe, dass dieser nicht im Wettbewerb mit anderen Unternehmen stehe, und es möglicherweise an einer Wettbewerbsverzerrung fehle. Die Wettbewerbsverzerrung ist aber ein eigenständiges Tatbestandsmerkmal des Beihilfebegriffs, das vom Tatbestandsmerkmal des wirtschaftlichen Vorteils, in dessen Kontext die vier Altmark-Kriterien entwickelt wurden, verschieden ist. Das Tatbestandsmerkmal der Wettbewerbsverzerrung ist im vorliegenden Fall erfüllt (siehe Abschnitt 8.3). Auch hat die Kommission in Erwägungsgrund 37 ihrer Mitteilung über die Anwendung der Beihilfevorschriften der Europäischen Union auf Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (im Folgenden „DAWI-Mitteilung“) (60) ausdrücklich darauf hingewiesen, dass eine interne Vergabe eine Wettbewerbsverzerrung nicht ausschließt.
(238)
Schließlich wirft die Betonung des hoheitlichen Charakters der Tätigkeit des ZT durch das BVerwG die Frage auf, ob das BVerwG die Anwendbarkeit des vierten Altmark-Kriteriums deshalb verneint, weil es davon ausgeht, dass der ZT keine wirtschaftliche Tätigkeit ausübe. Auch dies ist nicht zutreffend: Der ZT bietet eine Dienstleistung gegen Entgelt an, und übt damit eine wirtschaftliche Tätigkeit aus (siehe Abschnitt 8.2). Dies hat die Kommission auch in Erwägungsgrund 13 der DAWI-Mitteilung ausdrücklich bestätigt.
9.5. Schlussfolgerung in Bezug auf das Vorliegen von wirtschaftlichen Vorteilen für den ZT
(239)
Entgegen dem BVerwG-Urteil und dem Vorbringen Deutschlands sind die Kriterien des Altmark-Urteils nicht erfüllt. Erstens können die Umlagezahlungen dem Grunde nach nicht als staatliche Ausgleichszahlungen für die vom ZT übernommenen Verpflichtungen gerechtfertigt werden, da alle Kosten, die mit diesen Verpflichtungen verbunden sind, durch die Gebühreneinnahmen zu decken sind. Zweitens zeigt sich, dass entgegen dem Vorbringen Deutschlands dem ZT durch die Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve keine Nettokosten entstanden sind. Die von Deutschland angeführten Kosten beziehen sich entweder auf betriebsbedingte Leerkapazitäten, die aus den Einnahmen aus den Gebühren und Erlösen zu decken sind, oder auf Leerkapazitäten, die über die vorgeschriebene Seuchenreserve hinausgehen. Drittens sind die Parameter zur Berechnung der Umlagezahlungen bis 2010 nicht mit der notwendigen Transparenz im Voraus festgelegt worden. Viertens konnte Deutschland nicht nachweisen, dass es sich beim ZT um ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen handelt.
(240)
Die Umlagezahlungen haben daher zu wirtschaftlichen Vorteilen für den ZT geführt.
(241)
Werden die von Deutschland fälschlich berechneten Kosten der Seuchenreserve verursachungsgerecht auf die verschiedenen erbrachten Leistungen - Beseitigung von verbandseigenem Material der Kategorien 1 und 2, Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 aus Baden-Württemberg und Hessen sowie Beseitigung von Material der Kategorie 3 - aufgeteilt, lässt sich im Einzelnen zeigen, welche wirtschaftlichen Vorteile sich für den ZT aus den Umlagezahlungen auf den verschiedenen Märkten ergeben haben.
(242)
Die folgenden Abschnitte 9.5.1 bis 9.5.3 zeigen, dass die Umlagezahlungen tatsächlich Verluste ausgleichen, die sich auf folgende Gründe zurückführen lassen:
a)
minderwertige Verarbeitung von Kategorie-3-Material,
b)
unausgelastete Kapazitäten,
c)
nicht kostendeckende Entgelte für die Beseitigung in Nord- und Mittelhessen,
d)
nicht kostendeckende Gebühren für die Beseitigung von verbandseigenem Material.
9.5.1. Verluste aus der Beseitigung von verbandseigenen und verbandsfremden Materialien bei verursachungsgerechter Verteilung der fälschlich berechneten Seuchenreservekosten
(243)
Aufbauend auf der vorliegenden Ergebnisrechnung des ZT für die Jahre 2002 bis 2009 werden alle angeblichen Kosten der Seuchenreserve verursachungsgerecht gemäß der Anlagennutzung im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb aufgeteilt.
(244)
Dabei ist an erster Stelle zu beachten, dass ein wesentlicher Grund für die hohen Leerkapazitätskosten in der Unterauslastung der Anlagen des ZT liegt. Es müssen daher zuallererst diese Leerkapazitätskosten, die sich durch die Unterauslastung im Normalbetrieb ergeben, herausgerechnet werden:
(245)
Wie sich aus den Auslastungsstatistiken in Tabelle 3 ergibt (siehe Spalte „auslastungsbedingte Leerkapazitäten“), hat der ZT seine vorhandenen technischen Kapazitäten im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb nie ausgeschöpft. Besonders ab 2002 ist die Auslastung durch den starken Rückgang an verbandseigenem Material stark gesunken. Als Maß für die Unterauslastung werden im Folgenden die Leerkapazitäten im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb verwendet. Als Vergleichspunkt für die Berechnung der Unterauslastung wird die höchste Auslastung im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb, die im Jahr 2002 mit 101 855 Jahrestonnen erzielt wurde, genommen. Daraus ergibt sich im Durchschnitt eine Unterauslastung von 13 Prozent.
(246)
Wie in der Spalte „auslastungsbedingte Leerkapazitäten (LK)“ der Tabelle 4 ersichtlich, belaufen sich die durchschnittlichen Kosten aus der Unterauslastung im Normalbetrieb auf 434 304 EUR. Der ZT hat für diese Kosten die betriebswirtschaftliche Verantwortung zu übernehmen, da sie daraus resultieren, dass er eine Anlage betreibt, die im Normalbetrieb nicht ausgelastet ist.
(247)
Die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten werden proportional zur Nutzung im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb aufgeteilt. Sowohl die verbandseigenen als auch die verbandsfremden Leistungen tragen daher einen proportionalen Anteil der betriebsbedingten Leerkapazitätskosten. Dabei wird in Tabelle 4 zwischen betriebsbedingten Leerkapazitätskosten der Einsammlung und der Verarbeitung unterschieden.
(248)
Im Durchschnitt ergibt sich für den Zeitraum von 2002 bis 2009, dass der ZT weder bei den verbandseigenen noch bei den verbandsfremden Leistungen die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten aus den Umsätzen decken konnte. Der entsprechende „Deckungsbeitrag II“ zeigt bei den verbandsfremden Leistungen einen durchschnittlichen jährlichen Verlust von 1 198 257 EUR und bei den verbandseigenen Leistungen einen durchschnittlichen jährlichen Verlust von 1 140 898 EUR:
Tabelle 4
Ergebnisrechnung
(in Euro)
Falltiere
Schlachtabfälle
Verbandseigenes Material
Spalte 1 + 2
Material der Kategorie 3
BW und Hessen
Unterauslastung
Verbandsfremdes Material
Spalte 4 + 5 + 6
Gesamt
Spalte 3 + 7
(1)
Umsatz
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Kosten lt ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Umsatz
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Kosten korrigiert
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Deckungsbeitrag I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Auslastungsbedingte Leerkapazitäten (LK)
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Betriebsbedingte LK Einsammlung
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Betriebsbedingte LK Verarbeitung
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Deckungsbeitrag II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
nicht verteilte Fixkosten
[…]
(11)
Deckungsbeitrag III
[…]
(12)
+
Umlagezahlung
[…]
(13)
Ergebnis
[…]
Zeilen 1 bis 2: Angaben des ZT
Der ZT führt in seiner Kostenrechnung die Erlöse für die Beseitigung von Material der Kategorie 3 nicht eigens auf, sondern zieht sie wie die anderen Produkterlöse (z. B. für Fette und Öle) von den Gesamtkosten ab, die anschließend auf verbandseigene Schlachtabfälle, Material der Kategorie 3 und Material aus Baden-Württemberg und Hessen verteilt werden. Da im Folgenden jedoch eine getrennte Rechnung für Material der Kategorie 3 erstellt wird, sind die Erlöse aus der Beseitigung von Material der Kategorie aus den Gesamtkosten herauszurechnen.
Zeilen 3 bis 5: Berechnung von Deckungsbeitrag I
Um die korrigierten Kosten zu erhalten, werden die von den Kosten abgezogenen Erlöse aus der Verarbeitung von Material der Kategorie 3 proportional den Kosten der verbandseigenen Schlachtabfälle, dem Material der Kategorie 3 und dem Material aus Baden-Württemberg und Hessen zugeschlagen. Der Unterschied in den Gesamtkosten zwischen Zeile 2 und Zeile 4 entspricht daher den Erlösen aus Beseitigung von Material der Kategorie 3 in Zeile 3.
Aufgrund von fehlenden Daten konnte die Kommission nicht überprüfen, ob der ZT die Gesamtkosten in Zeile 2 bzw. 3 korrekt auf die verschiedenen Leistungen aufgeteilt hat. Im Besonderen sei darauf hingewiesen, dass die Beseitigung der Tierkörper einen überproportionalen Anteil der Kapazitätskosten trägt. Der Deckungsbeitrag I für verbandseigene Schlachtabfälle, Material der Kategorie 3 und Material aus Baden-Württemberg und Hessen könnte daher zu hoch angesetzt sein.
Zeilen 6 bis 9: Berechnung von Deckungsbeitrag II
Zuerst werden von den Kosten der Seuchenreserve die Unterauslastung im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb herausgerechnet (= auslastungsbedingte Leerkapazität). Daran anschließend werden die übrigen Kosten der Seuchenreserve proportional zu den angefallenen Mengen und der berechneten Unterauslastung aufgeteilt. Da für Baden-Württemberg keine Sammlung erfolgt, werden die Sammel- und Verarbeitungskosten getrennt behandelt. Da im Jahr 2009 für den Auftrag in Nord- und Mittelhessen bereits direkt Leerkapazitätskosten zugerechnet wurden, werden keine weiteren Kosten zugerechnet.
9.5.2. Umlagezahlungen finanzieren Verluste aus der Beseitigung von verbandsfremden Material
(249)
Der ZT steht in den verbandsfremden Märkten mit Wettbewerbern in Konkurrenz, die die Gesamtkosten ihrer Anlagen vollständig aus ihren eigenen Umsätzen finanzieren müssen. Weder ein Betrieb, der mit dem ZT in Konkurrenz um Material der Kategorie 3 steht, noch der vorherige Betreiber in Nord- und Mittelhessen können auf eine zusätzliche staatliche Refinanzierung von betriebsbedingten Leerkapazitäten oder nachfragebestimmten Unterauslastungen zurückgreifen.
9.5.2.1. Verluste aus der Beseitigung von Material der Kategorie 3
(250)
Wie alle anderen Betriebe, die ohne öffentlichen Auftrag Material der Kategorie 3 beseitigen, hat der ZT alle damit verbundenen Kosten und Risiken selbst zu tragen.
(251)
Der ZT beseitigt Material der Kategorie 3 gemeinsam mit Material der Kategorien 1 und 2 und kann daher nicht dieselben Produkterlöse erzielen, wie wenn die Beseitigung von Material der Kategorie 3 getrennt von Material der Kategorien 1 und 2 erfolgt. Durch die gestiegene Nachfrage nach reinem Material der Kategorie 3 sind aber die Preise stark gefallen, die der ZT von den Schlachtbetrieben erhalten kann. Wie von der Beschwerdeführerin ausgeführt, zahlen Beseitigungsunternehmen für gewisse Materialien der Kategorie 3 sogar ein Entgelt an die Schlachtbetriebe.
(252)
Dieser Trend zeigt sich deutlich in der Entwicklung der Erlöse pro verarbeitete Tonne an Material der Kategorie 3: Konnte der ZT im Jahr 2002 noch einen Erlös je Tonne von […] EUR erreichen, belief sich dieser nach einer kontinuierlichen Abnahme im Jahr 2009 nur noch auf […] EUR. Das entspricht einem Rückgang des Erlöses pro Tonne um fast 70 % in sieben Jahren.
Abbildung 1
Entwicklung der Deckungsbeiträge für Material der Kategorie 3 von 2000 bis 2009 (in Euro)
(…)
(253)
Die Verarbeitung von Material der Kategorie 3 ist für den ZT daher über die letzten Jahre zu einem zunehmend unprofitablen Geschäft geworden. Während der ZT bis 2004 noch seine direkten Kosten decken konnte, lieferte die Beseitigung von Material der Kategorie 3 in den folgenden Jahren keinen positiven Beitrag mehr zur Deckung der Leerkapazitätskosten.
(254)
Die von Deutschland aufgestellte Berechnung, dass die Erlöse, die der ZT mit der Beseitigung von Material der Kategorie 3 erzielen kann, über den direkten Kosten liegen, ist fehlerhaft. Deutschland nimmt für seine Berechnung die Kosten an, die bereits um die Erlöse verringert sind (siehe Zeile 2 der Tabelle 4), anstatt richtigerweise die tatsächlich angefallenen Kosten anzusetzen (siehe korrigierte Kosten aus Zeile 4 der Tabelle 4).
(255)
Der ZT nimmt offensichtlich die Dauerverluste, die sich aus der minderwertigen Beseitigung von Material der Kategorie 3 ergeben, in Kauf, um die Auslastung seiner Anlagen aufrechtzuerhalten.
9.5.2. Verluste aus Unterauslastung
(256)
Ein weiterer wesentlicher Grund für die Verluste des ZT liegt darin, dass die Anlagen in den meisten Jahren schlecht ausgelastet waren. Die Unterauslastung stieg in manchen Jahren im 5-Tage-2-Schicht-Betrieb auf mehr als 25 % gemessen an der besten Auslastung in 2001. Nur in den Jahren 2001 und 2002 konnte durch die TSE-Krise eine bessere Auslastung erzielt werden, ohne jedoch auch in diesen Jahren auf die betriebsbedingten Leerkapazitäten in der Nacht oder am Wochenende zurückgreifen zu müssen.
Abbildung 2
Unterauslastung der Normalkapazitäten des ZT im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb von 1998 bis 2009
(257)
Der Grund für die deutliche Unterauslastung nach 2002 liegt im Rückgang der Tierbestände und damit der Menge an verbandseigenem Material, das zwischen 2002 und 2009 um mehr als 35 Prozent gesunken ist. Der ZT versuchte, die frei gewordenen Kapazitäten durch eine vermehrte Hereinnahme von verbandsfremdem Material auszulasten. Jedoch konnte erst durch die erfolgreiche Teilnahme an der Ausschreibung für Nord- und Mittelhessen die Auslastung wieder annähernd auf das Niveau von 2002/2003 gebracht werden.
9.5.2.3. Verluste aus der Ausschreibung in Nord- und Mittelhessen
(258)
Da der ZT die Beseitigung in Nord- und Mittelhessen erst seit 2009 durchführt, liegen nur wenige Daten über die Ergebnisse aus diesem Auftrag vor. Aus der vorgelegten Kostenrechnung in 2009 würde sich ergeben, dass der neue Auftrag einen positiven Deckungsbeitrag nach Abzug der betriebsbedingten Leerkapazitätskosten von ca. 200 000 EUR erwirtschaftet.
(259)
Aus den Ausschreibungsunterlagen lässt sich aber schließen, dass der ZT ein Angebot unter seinen tatsächlichen Kosten abgegeben hat. Wie Deutschland selbst ausführt, liegen die Zinsen, die der ZT für seine Bankkredite zahlt, über den kalkulatorischen Zinsen, die der ZT gemäß den Kalkulationsvorschriften bei der Ausschreibung ansetzte. Das heißt, dass der ZT nicht erwartet, dass er seine gesamten Zinskosten für das aufgenommene Fremdkapital decken noch eine angemessene Rendite auf das Eigenkapital erwirtschaften kann.
(260)
Die gesamten Fremdkapitalzinsen für den ZT betragen 1,07 Mio. EUR pro Jahr. Geht man entsprechend dem Anteil der Beseitigungsmenge aus Nord- und Mittelhessen an der Gesamtkapazität davon aus, dass etwa ein Viertel der Fremdkapitalkosten dem Auftrag aus Nord- und Mittelhessen zuzurechnen sind, ergeben sich anteilige Kosten von 0,26 Mio. EUR im Vergleich zu 0,16 Mio. EUR, die der ZT in seiner Gebührenkalkulation für Nord- und Mittelhessen angesetzt hat. Zu den jährlich nicht gedeckten Fremdkapitalzinsen von 0,10 Mio. EUR kommen noch die nicht gedeckten Eigenkapitalzinsen hinzu.
(261)
Ein wirtschaftlich handelnder Unternehmer hätte daher kein Angebot abgegeben, dass von vornherein nicht die erwarteten Kapitalkosten deckt. Daran ändert auch der wiederholte Verweis von Deutschland auf angebliche Vorgaben in der Entgeltkalkulation, die es nicht erlauben würden, die vollen Kosten weiter zu verrechnen, nichts. Kein privater Unternehmer kann gezwungen werden oder wäre bereit, Leistungen zu Preisen anzubieten, die es ihm nicht erlauben würden, seine Kosten zu decken und einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften.
(262)
Auch wenn man von der für 2009 vorgelegten Kostenrechnung ausgeht, nach der sich ein positiver Deckungsbeitrag von ca. 200 000 EUR ergibt, können die erwarteten Deckungsbeiträge über die Auftragsdauer von 10 Jahren nicht die entstandenen Verluste aus der Unterauslastung ausgleichen, die in den Jahren ab 2002 im jährlichen Durchschnitt ca. 700 000 EUR betrugen. Ein wirtschaftlich handelnder Unternehmer hätte unterausgelastete Kapazitäten nicht über einen derartig langen Zeitraum aufrechterhalten.
(263)
Bei den verbandsfremden Materialen zeigt sich also, dass der ZT dank der Umlage einerseits Kapazitäten zu Preisen, die unter seinen Kosten liegen, am Markt absetzt, und andererseits unausgelastete Kapazitäten über Jahre hinweg vorhält, deren zukünftige Erträge nicht die Verluste der Unterauslastung in den vorangegangen Jahren ausgleichen können. Es zeigt sich also, dass der ZT Kapazitäten am Markt gehalten hat, die sich ein wirtschaftlich handelndes Beseitigungsunternehmen nicht hätte leisten können.
9.5.3. Umlagezahlungen finanzieren Verluste aus der Beseitigung von verbandseigenem Material
(264)
Die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten, die sich aus der Beseitigung von verbandseigenem Material ergeben, sind durch die Gebühreneinnahmen zu decken. Dabei hat der ZT, wie alle anderen Betriebe, die mit der Beseitigung von Pflichtmaterial betraut sind, in eigener Verantwortung dafür zu sorgen, dass er durch eine entsprechende Betriebsführung diese Aufgabe wirtschaftlich erfüllt. Eine zusätzliche Ausgleichszahlung würde ihn aus dieser wirtschaftlichen Verantwortung entlassen.
(265)
Die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten sind daher auf die Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen aufzuteilen. Es gibt in den Bundesländern verschiedene Ansätze, wie die Kosten der betrieblich bedingten Leerkapazitäten zwischen der Beseitigung von Schlachtabfällen und Tierkörpern aufgeteilt werden. In manchen Bundesländern werden den Falltieren höhere Anteile als den Schlachtabfällen an den Leerkapazitätskosten zugewiesen. Da weder die Gebühren- noch die Verbandsordnung einen entsprechenden Aufteilungsschlüssel festlegt, werden die Leerkapazitätskosten proportional aufgeteilt.
9.5.3.1. Nicht kostendeckende Preise bei der Beseitigung von Schlachtabfällen
(266)
Wie Deutschland selbst ausführt, steht der ZT bei der Beseitigung von Schlachtabfällen in Konkurrenz zu anderen Beseitigungsbetrieben. Die Gebührenhöhe für die Beseitigung von verbandseigenem Schlachtabfall beeinflusst die Trennungsquote der Schlachtbetriebe und damit wie viel getrenntes Material der Kategorie 3 für andere Beseitigungsbetriebe zur Verfügung steht.
(267)
Während im Durchschnitt die Erlöse knapp die direkten Kosten decken, zeigt sich im Zeitablauf ein ähnliches Bild wie bei den Deckungsbeiträgen von Material der Kategorie 3: Bis 2004 überstiegen die Erlöse die direkten Kosten. Aber mit der neuen Gebührensatzung ab 2005, die zu einem Rückgang der durchschnittlichen Erlöse pro Tonne von 160 EUR auf 116 EUR - also um 27,5 Prozent - führte, konnten in den folgenden Jahren nicht einmal mehr die direkten Kosten gedeckt werden und daher auch kein Beitrag zur Deckung der betriebsbedingten Leerkapazitätskosten erzielt werden. Erst in 2009 zeigte sich wieder ein positiver Deckungsbeitrag I (vgl. Tabelle 4).
(268)
Ohne die Umlage hätte der ZT diese Preispolitik offensichtlich nicht aufrechterhalten können. Genau wie bei den Schlachtabfällen der Kategorie 3 akzeptierte der ZT ab 2005 Preise, die nicht einmal seine direkten Kosten deckten, um weiterhin seine Anlagen auslasten zu können. Insgesamt ergibt sich für die verbandseigenen Materialien ein deutlich negativer Deckungsbeitrag II - nach Abzug der betrieblichen Leerkapazitätskosten - in Höhe von ca. 13 Prozent des Umsatzes (vgl. Tabelle 4).
9.5.3.2. Festigung der Monopolsituation im Verbandsgebiet durch direkte Umlagezahlung
(269)
Deutschland ist der Ansicht, dass sich für den ZT aus den Umlagezahlungen kein wirtschaftlicher Vorteil ergeben habe, da es keine Rolle spiele, ob der Staat eine Entschädigung für die Vorhaltung der Seuchenreserve direkt an das Beseitigungsunternehmen gewähre oder indirekt durch eine TSE-Beihilfe an die Verursacher finanziere. Im letzteren Fall würden die Kosten der Seuchenreserve zwar in die Gebühren eingerechnet, aber gleichzeitig würden die Verursacher durch eine entsprechend höhere Beihilfe entlastet. In beiden Fällen trage effektiv die öffentliche Hand einen Großteil der Last, worauf es letztlich bei der wettbewerbsrechtlichen Prüfung ankomme.
(270)
Erstens ist nochmals darauf hinzuweisen (siehe Abschnitt 2.5.3), dass der ZT die Umlage zusätzlich zu den TSE-Beihilfen an die Landwirte erhält. Außerdem erhält der ZT aus den TSE-Beihilfen in Rheinland-Pfalz bereits eine höhere Förderung als vergleichsweise in Nord- und Mittelhessen, da dort der Tonnenpreis - und damit die Basis für die TSE-Beihilfe - mit 212 EUR deutlich unter dem Tonnenpreis von 390 EUR in Rheinland-Pfalz liegt. Es ist offensichtlich nicht der Fall, dass die Landwirte im Verbandsgebiet durch die Umlagezahlungen von niedrigeren Gebühren profitieren.
(271)
Zweitens verlangt der TSE-Gemeinschaftsrahmen ausdrücklich den Nachweis, dass Beihilfen nicht nachgelagerten Produktionsbetrieben zugutekommen (61). Wie die vorhergehende Prüfung in den Abschnitten 9.5.2 und 9.5.3 zeigt, nutzt der ZT die Umlage tatsächlich aber dazu, um Verluste aus seiner Preispolitik, nicht ausgelasteten Kapazitäten oder sonstige Ineffizienzen in seiner Betriebsführung zu finanzieren.
(272)
Deutschland kann also offensichtlich nicht nachweisen, dass die Umlagezahlung den Landwirten als Entschädigung von Kosten der Falltierbeseitigung zugutekommt. Im Gegenteil stellt sich die Frage, ob die Landwirte nicht ohne die Umlagezahlung von niedrigeren Gebühren profitieren würden, weil der ZT dann bereits zu einem früheren Zeitpunkt größerem wirtschaftlichem Druck ausgesetzt gewesen wäre, seine Kapazitäten und seine Betriebsführung den Marktgegebenheiten anzupassen.
9.5.4. Zusammenfassung
(273)
Deutschland kann nicht nachweisen, dass die Umlagezahlungen an den ZT als staatliche Ausgleichszahlungen für die Verpflichtungen aus der Verbandsordnung gerechtfertigt sind. Die Kriterien des Altmark-Urteils sind nicht erfüllt.
(274)
Eine eingehende Prüfung der Erlös- und Kostenrechnung des ZT zeigt vielmehr, dass die Umlagezahlungen dem ZT wirtschaftliche Vorteile bei der Beseitigung von verbandseigenem und verbandsfremden Material verschaffen.
(275)
Die Umlagezahlungen stellen daher staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
10. WÜRDIGUNG DER RECHTSWIDRIGKEIT NACH ARTIKEL 108 ABSATZ 3 AEUV
(276)
Die Umlagen, die der ZT seit 1979 erhält, wurden bei der Kommission nicht nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV angemeldet. Die Umlagen stellen daher nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV rechtswidrige staatliche Beihilfen dar.
(277)
Eine Befreiung von der Anmeldepflicht gemäß der Entscheidung 2005/842/EG vom 28. November 2005 über die Anwendung von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen, die bestimmten mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrauten Unternehmen als Ausgleich gewährt werden (62) (im Folgenden „DAWI-Entscheidung 2005“) oder dem Beschluss 2012/21/EU der Kommission vom 20. Dezember 2011 über die Anwendung von Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unternehmen, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind (63) (im Folgenden „DAWI-Entscheidung 2011“) kommt hier nicht zur Anwendung, da, wie in Abschnitt 9 dargelegt, der ZT nicht mit einer Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse betraut ist. Die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2, die Vorhaltung einer Seuchenreserve und die Beseitigung des Materials der Kategorie 3 stellen nämlich keine Dienstleistungen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse dar. Außerdem ist für den Zeitraum 1979 bis 2010 das zweite Altmark-Kriterium nicht erfüllt, und für den gesamten Zeitraum ab 1979 das dritte Altmark-Kriterium nicht erfüllt. Damit sind die notwendigen Voraussetzungen der Artikel 4 und 5 der DAWI-Entscheidung 2005 wie auch der Artikel 4 und 5 der DAWI-Entscheidung 2011 nicht erfüllt, um die Gewährung der Umlagezahlungen von der Anmeldepflicht zu befreien.
11. WÜRDIGUNG DER VEREINBARKEIT NACH ARTIKEL 106 ABSATZ 2 AEUV
(278)
Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten gemäß Artikel 106 Absatz 2 AEUV die Vorschriften des AEUV. Artikel 106 Absatz 2 AEUV sieht jedoch für den Fall, dass die Anwendung der Wettbewerbsregeln die Erfüllung der übertragenen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert, eine Ausnahme von den Vorschriften des AEUV vor. Diese Ausnahmebestimmung findet nur Anwendung, wenn die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt wird, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.
(279)
Gemäß Randnummer 69 des DAWI-Unionsrahmens wendet die Kommission die Grundsätze dieses Unionsrahmens auf alle rechtswidrigen Beihilfen an, über die sie nach dem 31. Januar 2012 entscheidet, selbst wenn die Beihilfe vor dem genannten Datum gewährt wurde. Da es sich bei den Umlagezahlungen um rechtswidrige staatliche Beihilfen handelt, ist der DAWI-Unionsrahmen anzuwenden.
(280)
Wie in Abschnitt 8.1 ausgeführt, ist der ZT nicht mit einer Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse betraut, da die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2, die Vorhaltung einer Seuchenreserve und die Beseitigung des Materials der Kategorie 3 keine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse darstellen. Eine Vereinbarkeit der Umlagezahlungen auf Grundlage des Artikels 106 Absatz 2 AEUV und des DAWI-Unionsrahmens scheidet schon aus diesem Grund aus.
(281)
Im Einklang mit dem zweiten und dem dritten Altmark-Kriterium ist eine Beihilfe nach dem DAWI-Unionsrahmen nur dann als mit Artikel 106 Absatz 2 AEUV vereinbar anzusehen, wenn ein Betrauungsakt, in dem die Methoden zur Berechnung der Ausgleichsleistungen festgelegt sind, vorliegt (Abschnitt 2.3) und die Höhe der Beihilfe nicht die Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung überschreitet (Abschnitt 2.8).
(282)
Wie in Abschnitt 9.2 ausgeführt, ist für den Zeitraum 1979 bis 2009 das zweite Altmark-Kriterium nicht erfüllt, und für den gesamten Zeitraum das dritte Altmark-Kriterium nicht erfüllt. Deshalb sind auch die Abschnitte 2.3 (für den Zeitraum 1979 bis 2009) und 2.8 (für den gesamten Zeitraum) des DAWI-Unionsrahmens nicht erfüllt.
(283)
Die Umlage kann daher nicht als Beihilfe für die Vorhaltung der Seuchenreserve im Verbandsgebiet gemäß Artikel 106 Absatz 2 AEUV und dem DAWI-Unionsrahmen gerechtfertigt werden.
12. WÜRDIGUNG DER VEREINBARKEIT ALS BEIHILFE ZUR FINANZIERUNG DER BESEITIGUNGSKOSTEN VON FALLTIEREN UND SCHLACHTABFÄLLEN NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 3 BUCHSTABE c AEUV
(284)
Es handelt sich bei den Umlagen um Betriebsbeihilfen, die in der Regel verboten sind (64). Die Beweislast für die Vereinbarkeit solcher Beihilfen liegt daher beim Mitgliedstaat.
(285)
Der TSE-Gemeinschaftsrahmen und der Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 verbieten grundsätzlich Beihilfen zu den Beseitigungskosten von Schlachtabfällen und erlauben Beihilfen zu den Beseitigungskosten von Falltieren nur unter der Bedingung, dass sie ausschließlich Landwirte begünstigen. Nachgelagerte Betriebe - wie Schlachthöfe oder Beseitigungsbetriebe - dürfen in keinem Fall in den Genuss von Beihilfen kommen (65).
(286)
Die Beihilfen zu den Beseitigungskosten für Falltiere dürfen zwar zur administrativen Vereinfachung direkt an die Beseitigungsbetriebe ausgezahlt werden, es muss aber nachgewiesen werden, dass die gesamte Beihilfe den Landwirten zugute kommt (66).
(287)
Wie jedoch die Prüfung in Abschnitt 9 gezeigt hat, verschaffen die Umlagezahlungen dem ZT wirtschaftliche Vorteile und begünstigen gerade nicht die Landwirte im Verbandsgebiet des ZT, die sogar höhere Gebühren für die Falltierbeseitigung als beispielsweise in Nord- und Mittelhessen zahlen müssen. Deutschland kann also nicht nachweisen, dass die Umlagezahlungen voll und ganz an die Landwirte weitergeleitet werden.
(288)
Außerdem bestimmt die Entscheidung der Kommission N 15/2004 vom 6. Juli 2004, mit der die Beihilferegelung zur Entschädigung der Landwirte im Verbandsgebiet des ZT für die Beseitigungskosten von Falltieren für den Zeitraum von 1998 bis 2013 genehmigt wurde, dass es zu keiner Kumulation der genehmigten Beihilferegelung mit anderen Beihilfen kommen darf.
(289)
Für Beihilfen, die rechtswidrig vor dem 1. Januar 2003 gewährt wurden, sieht der Abschnitt VI des TSE-Gemeinschaftsrahmens abweichende Regelungen vor:
a)
Es können Beihilfen für die Kosten der Beseitigung für Falltiere in Höhe von bis zu 100 % genehmigt werden, auch wenn sie auf Ebene der Erzeugung, Verarbeitung und Vermarktung gewährt wurden.
b)
Darüber hinaus sind in Ausnahmefällen auch Beihilfen für die Beseitigung von Schlachtabfällen mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn die kurze Laufzeit und die Notwendigkeit berücksichtigt wurden, dem Verursacherprinzip langfristig Rechnung zu tragen.
(290)
Diese Ausnahmebestimmungen sind nicht anwendbar: Weder sind die Umlagezahlungen auf die Beseitigungskosten der Falltiere, die ohnedies bereits zum größten Teil durch die Agrar-Beihilferegelung finanziert worden sind, beschränkt, noch handelt es bei den Umlagezahlungen um eine kurzfristige und zeitlich beschränkte Maßnahme in Bezug auf Schlachtabfälle.
(291)
Schließlich sei auch betont, dass Deutschland selbst keine Gründe für die Vereinbarkeit der Umlagezahlungen gemäß dem TSE-Gemeinschaftsrahmen und dem Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 vorgebracht hat.
(292)
Da die Umlagezahlungen den ZT begünstigen, können die Umlagezahlungen nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe im Sinne des TSE-Gemeinschaftsrahmens und dem Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV angesehen werden.
13. WÜRDIGUNG DER VEREINBARKEIT DER UMLAGE ALS UMWELTBEIHILFE NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 3 BUCHSTABE c AEUV
(293)
Es handelt sich bei den Umlagen um Betriebsbeihilfen, die in der Regel verboten sind (67). Die Beweislast für die Vereinbarkeit solcher Beihilfe liegt daher beim Mitgliedstaat. Deutschland hat geltend gemacht, dass es sich bei den Umlagen um eine Umweltbeihilfe handelt.
(294)
Gemäß Randnummer 132 der Umweltbeihilfeleitlinien gelten Investitionsbeihilfen für Unternehmen, die Umweltschäden beseitigen, indem sie schadstoffbelastete Standorte sanieren, mit dem Binnenmarkt im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als vereinbar, wenn hierdurch der Umweltschutz verbessert wird. Dabei ist jedoch auch das in Artikel 191 Absatz 2 AEUV und in den Umweltbeihilfeleitlinien verankerte Verursacherprinzip zu beachten. Nach Randnummer 132 der Umweltbeihilfeleitlinien muss der Verursacher von Umweltschäden ohne staatliche Beihilfe finanziell für die Sanierung aufkommen. Wer als Verursacher anzusehen ist, richtet sich danach, wer nach nationalem Recht haftet.
(295)
Der relevante Zeitpunkt zur Beurteilung der nationalen haftungsrechtlichen Situation bestimmt sich nach dem zum Zeitpunkt des Erlasses der Behördenentscheidung geltenden Recht.
(296)
Wie von Deutschland auch nicht in Abrede gestellt wird, ist der ZT durch die Sanierungsbescheide vom 21. April 1997 für den Altstandort Sohrschied und vom 31. März 1998 für den Standort Sprendlingen-Gensingen vollumfänglich als Verursacher nach dem zu diesem Zeitpunkt geltenden nationalen Recht zur Sanierung der beiden Altstandorte verpflichtet worden. Der ZT haftet also nach deutschem Recht als Verursacher für die Beseitigungskosten der Bodenkontaminationen der beiden Altstandorte. Deutschland macht geltend, dass aufgrund des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 (68) die Finanzierung der Sanierungskosten über der Haftungsgrenze durch die Umlage als vereinbare Beihilfe anzusehen sei, da die Haftung Privater durch diese Entscheidung auf den Verkehrswert des Grundstücks begrenzt sei.
(297)
Die Argumentation Deutschlands geht jedoch fehl. Zunächst wirkt der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts lediglich „inter partes“, also zwischen dem am Verfahren Beteiligten. Vor allem aber begründet ein Wandel in der höchstrichterlichen Rechtsprechung keine Änderung der Rechtslage und somit auch keinen Wiederaufnahmegrund im Sinne von Artikel 51 Absatz 1 Nummer 1 Verwaltungsverfahrensgesetz im Hinblick auf bereits bestandskräftige Verwaltungsakte.
(298)
Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts ändert nach der deutschen Rechtsprechungspraxis nichts daran, dass zum Zeitpunkt des Sanierungsbescheids, sämtliche Verursacher in voller Höhe für die Sanierungskosten haftbar waren. Kein Verursacher hätte sich somit nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 hinsichtlich eines zuvor ergangenen und bestandskräftig gewordenen Bescheids seiner Haftung als Verursacher in vollem Umfang entziehen können.
(299)
Somit haftet der ZT auch unter Berücksichtigung des von Deutschland angeführten Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 im Falle der Altstandorte Sprendlingen-Gensingen und Sohrschied.
(300)
Da der ZT gegen die Sanierungsbescheide keine Rechtsbehelfe eingelegt, sind die Bescheide in Bestandskraft erwachsen und unanfechtbar. Falls Deutschland nun im Nachhinein die Haftung des ZT im Falle des Standorts Sohrschied grundsätzlich in Abrede stellt, kann dieser Argumentation nicht gefolgt werden. Es oblag dem ZT einen Rechtsbehelf gegen den Sanierungsbescheid vom 21. April 1997 einzulegen und diesen nicht in Bestandkraft erwachsen zu lassen. Es ist auch nicht die Aufgabe der Kommission, eine bestandskräftige Entscheidung einer nationalen Behörde im Hinblick auf die nationale haftungsrechtliche Situation nach dem Verursacherprinzip erneut zu überprüfen.
(301)
Hinzu kommt, dass Deutschland selbst einräumt, dass der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 nur für Privatpersonen, nicht aber für juristische Personen des öffentlichen Rechts gilt. Dies ergibt sich daraus, dass Rechtsgrundlage für die Beschränkung der Haftung das Eigentumsrecht ist. Auf dieses können sich aber juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht berufen. Somit ist unstreitig, dass nach nationalem Recht der ZT in voller Höhe für die Altlasten haftet.
(302)
Eine mögliche Ungleichbehandlung zwischen juristischen Personen des Privatrechts und juristischen Personen des öffentlichen Rechts in der Rechtsordnung des Mitgliedstaats kann nicht im Rahmen der Umweltbeihilfeleitlinien geltend gemacht werden. Diese knüpfen für die Frage der Haftung für die Altlasten ausschließlich an das nationale Recht an.
(303)
Da der ZT nach deutschem Recht für die Sanierungskosten an beiden Altstandorte in voller Höhe haftet, kann die Umlage nicht im Sinne der Umweltschutzbeihilfeleitlinien nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe angesehen werden.
14. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(304)
Die seit 1979 gewährten Umlagezahlungen an den ZT stellen eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV dar. Deutschland hat die Umlagezahlungen unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV gewährt.
(305)
Sie können weder auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV noch auf der Grundlage von Artikel 107 Absätze 2 und 3 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden.
(306)
Nach Artikel 1 Absatz b Ziffer iv der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 in Verbindung mit Artikel 15 Absatz 3 der genannten Verordnung gelten Beihilfen, für die die Rückforderungsfrist abgelaufen ist, als bestehende Beihilfe. Nach Artikel 15 der genannten Verordnung gelten die Befugnisse der Kommission zur Rückforderung von Beihilfen für eine Frist von zehn Jahren. Die Rückforderungsfrist beginnt mit dem Tag, an dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger gewährt wird und wird durch jede Maßnahme, die die Kommission bezüglich der rechtswidrigen Beihilfe ergreift, unterbrochen. Nach jeder Unterbrechung läuft die Frist von neuem an.
(307)
Die Gerichte der Union haben entschieden, dass die Rückforderungsfrist nicht nur durch einen formellen Vorgang unterbrochen werden kann, sondern dass auch ein Auskunftsersuchen einen Vorgang darstellt, der zu einer Unterbrechung der Rückforderungsfrist führt (69).
(308)
Die Beschwerdeführerin hat die Umlage für den ZT im Januar 2008 angefochten und am 26. Mai 2008 wurde Deutschland ein Auskunftsersuchen übermittelt. Dieses Auskunftsersuchen unterbrach die Rückforderungsfrist. Daher werden alle Umlagezahlungen, die der ZT vor dem 26. Mai 1998 erhalten hat, als bestehende Beihilfen eingestuft. Im Gegensatz hierzu stellen alle Umlagezahlungen, die der ZT nach dem 26. Mai 1998 erhalten hat, neue Beihilfen dar.
(309)
Nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999, soll die Kommission die Rückforderung einer Beihilfe nicht verlangen, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Rechts der Union verstoßen würde. Im vorliegenden Fall stellt sich die Frage, ob durch das Urteil des BVerwG vom 16. Dezember 2010 beim ZT begründete Erwartungen geweckt worden sind, dass die Umlagezahlungen keine staatlichen Beihilfen darstellten.
(310)
Die Kommission stellt zuerst fest, dass sich das Urteil des BVerwG nur auf die Umlagezahlungen im Jahr 2010 bezogen hat. Wenn überhaupt, könnten sich begründete Erwartungen nur auf die Umlagezahlungen im Jahr 2010 beziehen (und die folgenden Jahre, falls die Verbandsverordnung unverändert bleiben würde).
(311)
Aber auch für das Jahr 2010 (und gegebenenfalls die folgenden Jahre) konnten durch das Urteil des BVerwG beim ZT keine begründeten Erwartungen entstehen. Nach ständiger Rechtsprechung kann sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes nur jemand berufen, bei dem ein Unionsorgan durch klare Zusicherungen begründete Erwartungen geweckt hat (70). Klare, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Auskünfte stellen unabhängig von der Form ihrer Mitteilung solche Zusicherungen dar (71).
(312)
Im vorliegenden Fall hat die Kommission dem ZT aber keine solchen Zusicherungen gegeben, sondern hat stattdessen am 20. Juli 2010 die Eröffnungsentscheidung erlassen.
(313)
Das BVerwG ist kein Unionsorgan. Nach ständiger Rechtsprechung fallen den nationalen Gerichten und der Kommission im Rahmen der Kontrolle der Einhaltung der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus den Artikeln 107 und 108 AEUV einander ergänzende und unterschiedliche Rollen zu (72). Während für die Beurteilung der Vereinbarkeit von Beihilfemaßnahmen mit dem Binnenmarkt ausschließlich die Kommission zuständig ist und dabei der Kontrolle des Gerichtshofes unterliegt, wachen die nationalen Gerichte über die Wahrung der Rechte des Einzelnen bei Verstößen gegen die Verpflichtung nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV, staatliche Beihilfen der Kommission im Voraus zu melden (73).
(314)
Im vorliegenden Fall fällte das BVerwG ein Urteil über eine Maßnahme, über die die Kommission bereits ein förmliches Prüfverfahren eröffnet hatte. Nach ständiger Rechtsprechung muss die Eröffnungsentscheidung den Mitgliedstaat dazu veranlassen, die Zahlungen auszusetzen (74). Darüber hinaus hat das BVerwG sein Urteil erlassen, das es unter anderem mit der angeblichen Nichtanwendbarkeit des vierten Altmark-Kriteriums begründete, ohne den Fall dem Gerichtshof der Union zur Vorabentscheidung vorzulegen.
(315)
In Anbetracht dieser Umstände ist die Kommission der Ansicht, dass das Urteil des BVerwG keine klare, nicht an Bedingung geknüpfte und übereinstimmende Auskunft darstellt.
(316)
Die Rückforderung der Umlagezahlungen verstößt daher nicht gegen allgemeine Grundsätze des Rechts der Union in Bezug auf den Vertrauensschutz -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Umlagezahlungen, die Deutschland unter Verletzung von Artikel 108 Absatz 3 AEUV zugunsten des Zweckverbands Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz, im Saarland, im Rheingau-Taunus-Kreis und im Landkreis Limburg-Weilburg, nachstehend „Begünstigter“, seit dem 1. Januar 1979 rechtswidrig gewährt hat, stellen staatliche Beihilfen dar und sind mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
Artikel 2
(1) Deutschland fordert die in Artikel 1 genannten Beihilfen, die seit dem 26. Mai 1998 ausgezahlt worden sind, vom Begünstigten sofort zurück.
(2) Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Zahlungen aus den in Absatz 1 genannten Beihilfen dem Begünstigten zur Verfügung standen, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel berechnet (75).
(4) Deutschland stellt mit dem Tag der Bekanntgabe dieses Beschlusses alle ausstehenden Zahlungen für die in Absatz 1 genannten Beihilfen ein.
Artikel 3
Deutschland stellt sicher, dass die in Artikel 2 Absatz 1 genannten Beihilfen binnen vier Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses zurückgezahlt werden.
Artikel 4
(1) Deutschland übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses Folgendes:
a)
Informationen betreffend den Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der vom Begünstigten zurückzufordern ist;
b)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an den Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Deutschland unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 2 Absatz 1 genannten Beihilfen abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Deutschland unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Deutschland ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die vom Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 5
Dieser Beschluss ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.
Brüssel, den 25. April 2012
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 25 aprile 2012
relativa all’aiuto di Stato SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) a cui la Germania ha dato esecuzione a favore di Zweckverband Tierkörperbeseitigung in Renania-Palatinato, Saarland, nel circondario Rheingau-Taunus e nel circondario Limburg-Weilburg
[notificata con il numero C(2012) 2557]
(Fa fede solo il testo in lingua tedesca)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/485/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detto articolo (2), e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
La Commissione ha appreso dei contributi versati dalla Germania a favore di Zweckverband Tierkörperbeseitigung (Consorzio per lo smaltimento di capi morti) in Renania-Palatinato, Saarland, nel circondario Rheingau-Taunus e nel circondario Limburg-Weilburg (in prosieguo «lo ZT») mediante una denuncia presentata da Saria Bio-Industries AG & Co KG (in prosieguo «il denunciante») in data 23 febbraio 2008.
(2)
Con comunicazione del 20 luglio 2010 la Commissione ha informato la Germania della propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (in prosieguo «la decisione di avvio»). Contestualmente alla pubblicazione di tale decisione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 26 ottobre 2010, la Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le rispettive osservazioni (3).
(3)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni del denunciante il 25 novembre 2010. Conformemente alle richieste autorizzate di prorogare i termini del 20 agosto 2010 e del 18 novembre 2011, la Germania ha presentato le proprie osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento e sulle osservazioni del denunciante a più riprese nelle seguenti date: 3 marzo 2011, 1o aprile 2011, 4 aprile 2011, 16 maggio 2011, 15 luglio 2011 e 18 novembre 2011.
(4)
Il 4 aprile 2011 lo ZT ha inviato alla Commissione osservazioni scritte. Sebbene l’articolo 20, paragrafo 1, in combinato disposto con l’articolo 6 del regolamento del Consiglio (CE) n. 659/1999, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (4), inviti le parti a formulare le loro osservazioni entro un termine stabilito, di norma non superiore a un mese dalla data della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, lo ZT ha consegnato le proprie osservazioni solo dopo quattro mesi. La Commissione può prendere in considerazione osservazioni delle parti pervenute in ritardo (5) solo in determinati casi debitamente giustificati; nella comunicazione dello ZT la Commissione non riscontra alcuna motivazione in tal senso, né le altre circostanze sono tali da giustificare il ritardo. Pertanto, con lettera del 18 aprile 2011 la Commissione ha comunicato allo ZT che le sue osservazioni non potevano essere prese in considerazione nel procedimento di indagine formale perché altrimenti si sarebbero verificate una violazione del regolamento di procedura e un’ingiustificabile disparità di trattamento delle parti. Nondimeno, nella presente decisione la Commissione ha tenuto conto di tutte le informazioni fornite nelle osservazioni.
(5)
Parallelamente al procedimento di indagine formale della Commissione, il denunciante aveva avviato un procedimento giudiziario in Germania presentando denuncia contro lo ZT presso il Verwaltungsgericht Trier (Tribunale amministrativo di Treviri), il quale ha stabilito, con sentenza del 2 dicembre 2008, che i contributi versati configurano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. In relazione alla richiesta di restituzione degli aiuti indebitamente percepiti, il Verwaltungsgericht adito ha stabilito che lo ZT non era tenuto a restituire l’importo ricevuto tra il 2005 e il 2008 stante la presenza di circostanze straordinarie, tali da rendere inopportuna la restituzione della somma in questione.
(6)
Sia il denunciante che lo ZT hanno proposto appello presso l’Oberverwaltungsgericht Koblenz (Corte amministrativa d’appello di Coblenza) contro la sentenza del Verwaltungsgerichts Trier. Con sentenza del 24 novembre 2009 l’Oberverwaltungsgericht ha confermato la sentenza del Verwaltungsgerichts Trier.
(7)
Successivamente il denunciante e lo ZT hanno presentato ricorso avverso la sentenza dell’Oberverwaltungsgericht Koblenz presso il Bundesverwaltungsgericht (Corte federale superiore amministrativa, in prosieguo «BVerwG»). Con sentenza del 16 dicembre 2010 (6) il BVerwG ha respinto il ricorso del denunciante, modificato la sentenza dell’Oberverwaltungsgericht Koblenz e rigettato tutte le richieste, giudicando inammissibile la denuncia riguardante il periodo 2005-2009 e ritenendo che i contributi relativi all’anno 2010 non costituiscono aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
2.1. Quadro giuridico
2.1.1. Disposizioni del diritto dell’Unione
(8)
Il regolamento (CE) n. 1069/2009, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 ottobre 2009, recante norme sanitarie relative ai sottoprodotti di origine animale e ai prodotti derivati non destinati al consumo umano e che abroga il regolamento (CE) n. 1774/2002 (7) disciplina la raccolta, il trasporto, il magazzinaggio, il trattamento, la lavorazione e l’uso o lo smaltimento dei sottoprodotti di origine animale, al fine di evitare che detti prodotti costituiscano un rischio per la salute pubblica e degli animali. Tali norme mirano tra l’altro a prevenire epidemie di encefalopatia spongiforme bovina (BSE) e di altre epizoozie trasmissibili quali la peste suina classica o l’afta epizootica.
(9)
La sezione 4 del regolamento (CE) n. 1069/2009 distingue tre categorie di sottoprodotti di origine animale sulla base dei rischi specifici che essi comportano per la salute pubblica e degli animali:
a)
i materiali della categoria 1 comportano rischi considerevoli, correlati in particolare alle encefalopatie spongiformi trasmissibili (TSE) e alla presenza di determinate sostanze vietate e di inquinanti ambientali. I materiali della categoria 1 comprendono, tra l’altro, parti di carcasse di animali sospettati di essere affetti da una TSE o nei quali la presenza di una TSE è stata ufficialmente confermata, nonché miscele di materiali di categoria 1 e materiali di categoria 2 e/o 3. Questi materiali devono essere smaltiti mediante incenerimento o lavorazione e non possono essere utilizzati in mangimi per animali da allevamento né in prodotti tecnici;
b)
anche i materiali della categoria 2 comportano rischi considerevoli poiché consistono in capi morti e altri materiali contenenti determinate sostanze vietate o agenti contaminanti. I materiali della categoria 2 devono essere smaltiti mediante incenerimento o lavorazione e non possono essere utilizzati in mangimi per animali da allevamento; in taluni casi possono però essere impiegati come concime o per usi tecnici;
c)
i materiali della categoria 3 comprendono, tra l’altro, parti di animali macellati che, pur essendo respinti in quanto non idonei al consumo umano, non mostrano segni di malattie trasmissibili all’uomo o agli animali, nonché materiali di animali idonei al consumo umano ma destinati per motivi commerciali ad altri usi, ad esempio come mangimi per animali da allevamento.
(10)
Il regolamento (CE) n. 1069/2009, che corrisponde sostanzialmente al precedente regolamento (CE) n. 1774/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio (8), prevede tra l’altro il divieto di importazione ed esportazione dei materiali della categoria 1 e della categoria 2 e il rilascio di una preventiva autorizzazione da parte delle autorità competenti agli operatori che provvedono allo smaltimento. Dette autorità, a loro volta, sono tenute ad applicare le disposizioni del regolamento. Il regolamento (CE) n. 1069/2009 stabilisce altresì specifiche norme di controllo per lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2; dallo stesso regolamento non si evincono, però, disposizioni sull’organizzazione economica dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2. Pertanto, il regolamento citato non prescrive che lo smaltimento in un determinato territorio debba essere eseguito da una sola impresa, come è il caso in Germania.
2.1.2. Disposizioni del diritto nazionale
(11)
In Germania, ai sensi dell’articolo 3 della legge che recepisce le disposizioni del diritto dell’Unione europea in materia di lavorazione e smaltimento di determinati sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano (9) (in prosieguo «TierNebG»), i circondari e le città extracircondariali sono tenuti a provvedere allo smaltimento e alla lavorazione dei materiali delle categorie 1 e 2 - il cosiddetto «materiale obbligatorio». Possono assolvere tale compito in proprio o incaricando terzi.
(12)
Lo smaltimento dei materiali della categoria 3 - il cosiddetto «materiale non obbligatorio» - può essere eseguito da una qualsiasi impresa di lavorazione, purché siano rispettate le disposizioni del regolamento (CE) n. 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
Lo ZT è un ente di diritto pubblico istituito nel 1979 ai sensi degli articoli 1 e 2 della legge del Land Renania-Palatinato contenente norme di attuazione della TierNebG (10) (in prosieguo «TierNebGAG RP»). Dopo la sua costituzione, hanno aderito allo ZT tutti i circondari e le più grandi città extracircondariali della Renania-Palatinato e del Saarland, nonché due circondari dell’Assia (Rheingau-Taunus e Limburg-Weilburg). Si veda in proposito l’articolo 1 del Verbandsordnung (regolamento del consorzio) dello ZT.
(14)
Ai sensi dell’articolo 2 del proprio regolamento, lo ZT viene incaricato dai propri soci di assumere tutti i diritti e i doveri spettanti ai circondari e alle città extracircondariali in quanto soggetti preposti allo smaltimento in conformità dell’articolo 3 della TierNebG, in combinato disposto con le pertinenti leggi dei Länder.
(15)
Secondo il diritto tedesco, in virtù della sua natura giuridica di ente di diritto pubblico un consorzio non può essere sottoposto a procedure concorsuali; tuttavia i suoi soci possono deliberarne lo scioglimento.
2.3. Smaltimento di capi morti e rifiuti dei macelli
2.3.1. Attività dello ZT
(16)
Lo ZT non si limita ad adempiere il proprio compito istituzionale, previsto dal regolamento, di smaltire i materiali delle categorie 1 e 2 provenienti dal suo territorio di competenza (denominati in appresso «materiali interni al consorzio»), bensì smaltisce anche i materiali delle categorie 1 e 2 provenienti dai Länder confinanti Baden-Württemberg e Assia (per una descrizione dettagliata si rimanda al punto 20 e seguenti) e materiali della categoria 3 (in appresso denominati in sintesi «materiali esterni al consorzio»).
(17)
Come risulta dalla tabella riportata di seguito, in passato lo ZT ha lavorato grandi quantitativi di materiali esterni al consorzio. Il materiale lavorato dallo ZT negli anni scorsi era costituito, in media, per la metà da materiali esterni al consorzio.
Tabella 1
Quantità lavorate dallo ZT nel periodo 1998-2009
Materiali interni al consorzio
Materiali esterni al consorzio
Baden-Württemberg
Assia sett. e centrale
Materiale obblig. delle cat. 1 e 2
Materiale non obblig. della cat. 3
Materiale obblig. delle cat. 1 e 2
Materiale obblig. delle cat. 1 e 2
Totale
1998
tonnellate
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
tonnellate
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
tonnellate
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
tonnellate
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
tonnellate
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
tonnellate
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
tonnellate
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
tonnellate
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
tonnellate
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
tonnellate
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
tonnellate
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
tonnellate
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Media
tonnellate
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
dal 1998 al 2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
I materiali interni al consorzio consistono in capi morti e rifiuti dei macelli. Lo ZT provvede sia alla raccolta che alla lavorazione di tali materiali (in prosieguo la raccolta e la lavorazione vengono definite collettivamente con il termine di «smaltimento»). Per coprire le spese lo ZT impone il pagamento di tariffe, che sono di importo diverso per i capi morti e per i rifiuti dei macelli.
(19)
Poiché i materiali della categoria 3 sono commercializzati liberamente sul mercato, per il loro smaltimento lo ZT applica compensi stabiliti sulla base di accordi privati. Mentre la maggior parte delle imprese di smaltimento private smaltiscono i materiali della categoria 3 separatamente per realizzare un maggiore ricavo di vendita dalla loro lavorazione - ad esempio ricavandone mangimi per animali da compagnia - lo ZT smaltisce i materiali della categoria 3 insieme al materiale obbligatorio, non disponendo di un impianto separato. Pertanto, dalla lavorazione del materiale obbligatorio può ottenere soltanto prodotti finiti di minor valore - come oli e grassi - che danno ricavi inferiori.
(20)
Dal 2000 lo ZT lavora anche materiali delle categorie 1 e 2 provenienti dal Baden-Württemberg. A tal fine ha concluso un accordo di scopo, disciplinato dal diritto pubblico, con lo Zweckverband Neckar-Franken. I materiali sono raccolti in loco dallo Zweckverband Neckar-Franken e vengono poi conferiti allo ZT per la lavorazione.
(21)
Nel 2007 lo ZT ha partecipato a una gara d’appalto per lo smaltimento del materiale obbligatorio nei circondari dell’Assia settentrionale e centrale, e se l’è aggiudicata. Prima che subentrasse lo ZT, il 1o aprile 2009, lo smaltimento era effettuato da una società del gruppo del denunciante.
(22)
Lo ZT ha quindi utilizzato i propri impianti non soltanto per lavorare i materiali interni al consorzio delle categorie 1 e 2, ma anche e in misura considerevole per lavorare materiali della categoria 3, liberamente commercializzabili sul mercato, e materiali delle categorie 1 e 2 provenienti da zone esterne al territorio di competenza del consorzio, grazie all’attività svolta dallo stesso ZT in ambiti estranei al proprio mandato statutario. Tra il 2002 e il 2008 i materiali interni al consorzio delle categorie 1 e 2 rappresentavano soltanto una quota compresa tra il 54 % e il 58 % delle quantità lavorate dallo ZT. Nel 2009 tale quota ha subito una forte contrazione (anche per l’arrivo di materiali dall’Assia settentrionale e centrale) scendendo al 39 %, cioè a meno della metà del quantitativo complessivo lavorato dallo ZT.
2.3.2. Capacità degli impianti dello ZT
(23)
Lo ZT dispone di due impianti di smaltimento, a Rivenich e Sandersmühle. In esercizio normale, entrambi gli impianti lavorano mediamente in due turni cinque giorni la settimana (esercizio 5 giorni/2 turni). Con questi ritmi di lavoro, ogni settimana si possono lavorare al massimo 2 160 tonnellate. Tale capacità dell’esercizio normale era mediamente sufficiente per lavorare i quantitativi di materiali prodotti negli ultimi anni, pari a 88 000 tonnellate l’anno, corrispondenti a 1 700 tonnellate la settimana.
(24)
Come nel caso di altre imprese di smaltimento, lo ZT dispone di capacità inutilizzate per ragioni operative, perché nell’esercizio normale alcuni turni di lavoro infrasettimanali e nei fine settimana non sono sfruttati. Queste capacità inutilizzate per ragioni operative possono essere impiegate in caso di epizoozia per lavorare il maggior numero di carcasse.
2.3.2.1. Capacità inutilizzate per ragioni operative sul breve periodo
(25)
Secondo le dichiarazioni dello ZT, per un breve periodo di tempo, compreso tra sei e dodici settimane, gli impianti possono funzionare su tre turni tutti i sette giorni della settimana (esercizio 7 giorni/3 turni). Quindi, per un breve periodo di tempo le capacità disponibili aumentano a 4 536 tonnellate, ma, a causa dell’usura degli impianti e della stanchezza del personale, un esercizio continuo su tre turni per sette giorni la settimana non potrebbe essere protratto a lungo.
(26)
Lo ZT dispone pertanto per un breve periodo - di durata non superiore a dodici settimane - di capacità inutilizzate per ragioni operative pari a 2 376 tonnellate la settimana, che possono essere sfruttate in caso di epizoozia per lavorare i quantitativi eccedenti quelli abituali (cfr. anche la tabella 3 nella sezione 9.3.1).
2.3.2.2. Capacità inutilizzate per ragioni operative sul lungo periodo
(27)
Per periodi di tempo più lunghi, per lavorare le quantità aggiuntive dovute a epizoozie, gli impianti potrebbero funzionare al massimo su tre turni per soli cinque giorni la settimana (esercizio 5 giorni/3 turni) perché, in caso di maggiore sfruttamento degli impianti per un lungo periodo di tempo, il fine settimana deve essere riservato ai lavori di manutenzione. In questo esercizio si possono lavorare fino a 3 240 tonnellate la settimana.
(28)
Lo ZT dispone pertanto per un lungo periodo di tempo - di durata superiore a dodici settimane - di capacità inutilizzate per ragioni operative pari a 1 080 tonnellate la settimana, che possono essere sfruttate in caso di epizoozia per lavorare i quantitativi eccedenti quelli abituali (cfr. anche la tabella 3 nella sezione 9.3.1).
2.4. Contributi e incarico pubblico
(29)
I contributi versati allo ZT dai suoi soci (circondari e città extracircondariali) hanno come base giuridica il regolamento dello ZT e servono a coprire i costi non compensati dagli introiti (cfr. articolo 9, paragrafo 1, del regolamento).
(30)
L’esatto ammontare dei contributi è stabilito nel regolamento annuale di bilancio, che deve essere approvato anticipatamente dall’assemblea dei soci. Non appena il regolamento di bilancio viene approvato, lo ZT è autorizzato a chiedere ai soci, mediante atto amministrativo, di versare i contributi.
(31)
Nel febbraio 2010 il regolamento dello ZT è stato emendato con effetto retroattivo al 1o gennaio 2009. Fino a tale data non prevedeva altre norme in materia di utilizzo e calcolo dei contributi oltre a quelle di cui all’articolo 9, paragrafo 1; dal febbraio 2010 comprende invece anche le disposizioni descritte di seguito.
(32)
Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento dello ZT, i contributi devono essere stabiliti anticipatamente nel regolamento di bilancio. È previsto altresì che il versamento dei contributi possa essere richiesto solo a titolo di compensazione dei costi collegati all’obbligo, trasferito al consorzio, di smaltire i materiali delle categorie 1 e 2 e alla costituzione di una riserva per epizoozie.
(33)
L’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento quantifica la riserva per epizoozie in 7 110 tonnellate a partire dal 2009; tale quantità deve essere lavorata entro un periodo di sei settimane (e corrisponde a 1 185 tonnellate alla settimana moltiplicate per sei). La decisione sulle dimensioni della riserva per epizoozie tiene conto del fatto che, in aggiunta alle capacità dello ZT, sono disponibili altre 5 000 tonnellate all’anno in forma di capacità di smaltimento alternative che possono essere sfruttate in caso di epizoozie. I costi della riserva per epizoozie devono essere stabiliti in anticipo nel relativo piano economico e possono riguardare esclusivamente i costi fissi pro quota (ammortamenti, imposte, assicurazioni, interessi sul capitale di prestito), i costi dei lavori di manutenzione affidati a ditte esterne e i costi pro quota del personale necessario per garantire l’operatività permanente. I costi delle capacità destinate alla riserva per epizoozie vanno registrati in conti distinti, separatamente dagli altri costi dell’impresa, e imputati in proporzione delle rispettive quote di capacità.
(34)
Dalla sua fondazione nel 1979 fino al 2011 lo ZT ha percepito contributi per un ammontare di 66 493 680 EUR. Di seguito sono riportati gli importi annuali dal 1998:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
dal 2000 al 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) l’anno
dal 2002 al 2008
:
2 250 000 EUR l’anno
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
In totale i contributi versati dal 1998 al 2011 ammontano a 30 932 198 EUR.
(36)
Dai conti profitti e perdite trasmessi risulta che tra il 1998 e il 2009 lo ZT ha registrato, tenendo conto dei contributi, una perdita cumulativa di 4 562 795 EUR. Al netto dei contributi, di importo pari a 26 757 292 EUR, la perdita cumulativa nel periodo 1998-2009 è stata di 31 320 678 EUR. Se ne deduce che i contributi non sono bastati a compensare tutte le perdite cumulative.
2.5. Aiuti di Stato autorizzati per i test TSE, i capi morti e i rifiuti dei macelli
(37)
A norma dell’articolo 191, paragrafo 2, TFUE, allo smaltimento dei sottoprodotti di origine animale si applica in linea di massima il principio «chi inquina paga». Pertanto, è compito innanzi tutto dei produttori e dei macelli provvedere idoneamente allo smaltimento dei capi morti e dei rifiuti dei macelli, sopportando i relativi costi (12).
(38)
A causa della crisi della TSE si è tuttavia reso necessario fornire garanzie sull’idoneo trattamento dei capi morti e dei rifiuti dei macelli costituiti dai materiali delle categorie 1 e 2, nonché fornire ai produttori aiuti di Stato. Con gli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato per i test TSE, i capi morti e i rifiuti dei macelli, del 24 dicembre 2002 (in prosieguo «orientamenti comunitari sulle TSE») (13), la Commissione ha fissato norme in materia, che sono state poi completate e rafforzate nel sottocapitolo V.B.4 degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale 2007-2013 (in prosieguo «orientamenti sugli aiuti agricoli 2007-2013») (14).
(39)
Gli orientamenti comunitari sulle TSE e gli orientamenti sugli aiuti agricoli 2007-2013 stabiliscono in linea di principio che sono i produttori a dover sostenere i costi dello smaltimento dei sottoprodotti di origine animale (15); tuttavia, in presenza di determinate e ben delimitate condizioni, gli orientamenti autorizzano la concessione di aiuti per l’esecuzione dei test TSE e lo smaltimento dei capi morti (16). In linea di principio non è possibile autorizzare aiuti per lo smaltimento dei rifiuti dei macelli (17); inoltre, gli aiuti sono compatibili con il mercato interno solo se è dimostrato che vanno a favore esclusivamente dei produttori e non dei soggetti economici operanti a valle della produzione (come macelli o impianti di smaltimento degli animali) (18).
2.5.1. Decisione della Commissione del 29 gennaio 2004 nella causa NN 33/03 relativa ad aiuti di Stato
(40)
Nel 2004 la Commissione ha autorizzato gli aiuti di Stato volti a contrastare il pericolo di TSE nella Renania-Palatinato notificati dalla Germania ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, degli orientamenti comunitari sulle TSE e degli orientamenti comunitari del 12 agosto 2000 per gli aiuti di Stato nel settore agricolo (19). Lo scopo degli aiuti era di prevenire la diffusione della BSE, tra l’altro rimborsando ai produttori i maggiori costi sostenuti per lo smaltimento di materiali a rischio a causa dell’introduzione del divieto di somministrare ai bovini mangimi contenenti farine di carni e di ossa.
(41)
Oltre ad altre misure, la Commissione ha autorizzato un aiuto di Stato una tantum pari al 100 % dei costi di smaltimento dei rifiuti dei macelli specifici a rischio, costi originati nell’area di competenza del consorzio dal divieto di somministrare mangimi contenenti farine animali dall’ottobre 2000 al settembre 2001. Come beneficiari di tali aiuti erano stati considerati, però, i macelli, non lo ZT.
2.5.2. Decisione della Commissione del 6 luglio 2004 nella causa N 15/04 relativa ad aiuti di Stato
(42)
Il secondo provvedimento di aiuti, autorizzato anch’esso nel 2004, aveva lo scopo di compensare i costi sostenuti dai produttori della Renania-Palatinato per la raccolta e la lavorazione di capi morti per i quali i produttori avevano versato contributi alla cassa per le epizoozie (20). I contributi imposti dallo ZT per la raccolta e la lavorazione dei capi morti interni al consorzio sono sopportati in parti uguali dai Länder (Renania-Palatinato, Assia e Saarland), dai soci del consorzio e dalla cassa per le epizoozie del rispettivo Land. Per quanto riguarda, invece, i costi di lavorazione, i produttori di animali d’allevamento sono tenuti a versare un contributo proprio nella misura del 25 %.
(43)
Gli aiuti, che vengono versati direttamente allo ZT, sono stati autorizzati dalla Commissione per il periodo 1o gennaio 1999 - 31 dicembre 2013, alla condizione che vadano a beneficio esclusivo dei produttori e non siano cumulati con altri aiuti.
(44)
Poiché gli aiuti compensano una quota proporzionale dei contributi stabiliti anticipatamente (100 % per la raccolta e 75 % per la lavorazione), la Commissione ha concluso che queste disposizioni sugli aiuti vanno a esclusivo beneficio dei produttori e non comportano vantaggi economici per lo ZT.
2.5.3. Proporzione tra gli aiuti autorizzati NN 33/03 e N 15/04 e i contributi versati
(45)
I due aiuti autorizzati (in prosieguo «aiuti agricoli») sono contabilizzati nei registri dello ZT come entrate. Pertanto, le perdite risultanti prima del versamento dei contributi, citate nel precedente considerando 36, comprendono già gli aiuti agricoli percepiti dallo ZT a titolo di entrate.
(46)
Per lo ZT, quindi, i contributi versati dai soci si aggiungono agli aiuti agricoli e servono a ripianare le perdite residue.
3. MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(47)
Il denunciante è del parere che lo ZT non potrebbe sopravvivere economicamente senza i contributi dei soci, che compensano le perdite annuali derivanti dallo smaltimento di materiali interni ed esterni al consorzio. Secondo il denunciante, lo ZT, che detiene il monopolio dello smaltimento dei materiali interni al consorzio e pertanto non è esposto alla concorrenza, offre sul libero mercato per i materiali esterni al consorzio prezzi inferiori a quelli di mercato. La politica dei prezzi praticata dallo ZT mirerebbe soltanto a garantire lo sfruttamento dei suoi impianti, che hanno molte capacità inutilizzate.
(48)
Il denunciante ritiene che sussistano diverse distorsioni della concorrenza connesse al regime dei contributi; in particolare, critica i prezzi praticati dallo ZT per i materiali della categoria 3 e i prezzi offerti nella gara d’appalto per lo smaltimento nell’Assia settentrionale e centrale sostenendo quanto segue:
a)
per lo smaltimento dei rifiuti dei macelli, le tariffe praticate dallo ZT non dipenderebbero dalla quantità lavorata bensì consisterebbero in un prezzo fisso per capo, con la conseguenza che i macelli più piccoli, per i quali l’operazione di separazione dei materiali della categoria 3 dai materiali delle categorie 1 e 2 è più costosa rispetto ai macelli più grandi e meglio attrezzati, troverebbero convenienza a non effettuare la separazione, consegnando allo ZT i materiali della categoria 3 insieme con i rifiuti dei macelli delle categorie 1 e 2. Quindi, lo ZT proporrebbe lo smaltimento dei rifiuti dei macelli a tariffe che non coprono tutti i costi perché non includono i costi aggiuntivi della lavorazione dei materiali della categoria 3.
b)
Nell’ambito della procedura d’appalto per lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 nell’Assia settentrionale e centrale, lo ZT si sarebbe potuto aggiudicare l’appalto soltanto perché i suoi costi fissi per il mantenimento delle capacità erano già coperti dai contributi versati dai soci, e per tale motivo lo ZT avrebbe potuto offrire tariffe inferiori.
(49)
La Germania è invece del parere che i contributi dei soci siano necessari per coprire i costi che lo ZT deve sostenere in relazione all’obbligo di mantenere una riserva per epizoozie. Al riguardo, la Germania ha anche prodotto un parere del Fraunhofer-Institut (21) del marzo 2007 (in prosieguo «parere Fraunhofer») secondo il quale i costi della riserva per epizoozie corrisponderebbero a circa il 50 % dei costi totali delle capacità. Inoltre, il contributo sarebbe necessario anche per coprire i costi di risanamento di siti dismessi.
(50)
Nella sua valutazione provvisoria la Commissione ha constatato innanzi tutto che i contributi versati dai soci allo ZT costituiscono sostanzialmente un vantaggio economico per il consorzio perché riducono le sue spese correnti, e che nel caso in esame ricorrevano anche gli altri requisiti di un aiuto di Stato.
(51)
La Commissione ha osservato che simili contributi all’esercizio sono di norma vietati e ha successivamente manifestato dubbi in merito al fatto che detti contributi possano essere giustificati in quanto compensazioni per l’obbligo di costituzione di una riserva per epizoozie. In proposito, la Commissione ha richiamato i quattro criteri della sentenza Altmark (22):
a)
l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e tali obblighi devono essere definiti chiaramente;
b)
i parametri utilizzati per il calcolo della compensazione devono essere stabiliti anticipatamente in modo obiettivo e trasparente;
c)
la compensazione non può eccedere l’importo necessario per coprire del tutto o in parte i costi di adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di tali obblighi;
d)
se l’impresa cui affidare l’adempimento di obblighi di servizio pubblico non è scelta mediante gara pubblica d’appalto, ossia una procedura che consente di selezionare il candidato in grado di offrire i servizi in questione al costo più basso per la collettività, l’importo della compensazione necessaria deve essere calcolato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente sosterrebbe per adempiere tali obblighi.
(52)
Riguardo alla sussistenza di un servizio di interesse economico generale, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che la costituzione di una riserva per epizoozie configuri un interesse pubblico, posto che, in base al principio «chi inquina paga», la responsabilità dello smaltimento dei capi morti e dei rifiuti dei macelli ricade in linea di massima sui produttori, e i succitati aiuti autorizzati dalla Commissione vanno a beneficio proprio dei produttori. Sussistono dubbi anche quanto all’effettiva necessità del contributo. La prassi di altri Länder tedeschi dimostra infatti che, in caso di epizoozie, gli operatori privati dispongono nei propri impianti di una sufficiente riserva per epizoozie, senza peraltro ricevere compensazioni aggiuntive per il suo mantenimento.
(53)
La Commissione dubita altresì che il regolamento dello ZT soddisfi i requisiti di affidamento trasparente di un appalto, considerato che, prima del 2010, non prevedeva il mantenimento di una riserva per epizoozie come obbligo di servizio pubblico a carico dello ZT, né indicava i parametri per il calcolo dei costi.
(54)
Quanto alla necessità di corrispondere una compensazione, la Commissione ha sollevato la questione se i contributi versati dai soci non vadano in realtà a coprire le perdite derivanti da capacità inutilizzate improduttive. Sussistono dubbi sulla necessità di un contributo aggiuntivo, atteso che in altri Länder i produttori coprono tutti i costi con le tariffe.
(55)
Poiché lo ZT non è stato scelto con gara pubblica d’appalto, non è provato che sia un’impresa media, gestita in modo efficiente.
(56)
Conseguentemente, la Commissione ha affermato in via provvisoria la necessità di verificare dettagliatamente se i contributi erogati allo ZT siano effettivamente necessari per la costituzione di una riserva per epizoozie, o se, in caso di epidemie, il mercato non sia invece in grado di mettere autonomamente a disposizione impianti con capacità adeguate.
(57)
È stata infine messa in dubbio l’argomentazione della Germania secondo cui i contributi sarebbero giustificati in quanto compensazione dei costi di risanamento di siti dismessi. A norma del punto 132 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, del 1o aprile 2008 (23), in linea di principio simili aiuti possono essere ritenuti compatibili con il mercato comune solo se il beneficiario non può essere considerato responsabile secondo il diritto nazionale - ipotesi che, per quanto risulta, nel caso in esame non è data.
4. PROCEDIMENTI PRESSO TRIBUNALI NAZIONALI
(58)
Nella sentenza del 16 dicembre 2010 il BVerwG stabilisce che i contributi versati per l’anno 2010 non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE perché sono soddisfatti i criteri Altmark. Il BVerwG non ha preso posizione sui contributi degli anni precedenti perché aveva giudicato inammissibile la denuncia riguardante i contributi versati prima del 2010.
4.1. Primo criterio Altmark
(59)
A parere del BVerwG, in conformità del regolamento sui sottoprodotti di origine animale e dell’articolo 3, paragrafo 1, della TierNebG, lo smaltimento di sottoprodotti di origine animale costituisce un servizio di interesse economico generale e comprende anche la costituzione di una riserva per epizoozie.
(60)
Il BVerwG distingue tra le capacità impiegate nell’esercizio normale, comprese quelle inutilizzate per ragioni operative, e le capacità abitualmente non utilizzate. Se i contributi coprissero i costi delle capacità nell’esercizio normale, incluse quelle inutilizzate per ragioni operative, il BVerwG si assocerebbe al parere secondo cui i contributi costituiscono un aiuto di Stato conformemente al principio «chi inquina paga».
(61)
Se, però, i contributi coprissero i costi delle capacità inutilizzate tenute a disposizione esclusivamente per i casi di epizoozie, detti contributi non costituirebbero aiuti di Stato e, in tale ipotesi, sarebbe irrilevante il fatto che le dimensioni delle capacità inutilizzate eccedano quanto necessario ai fini dell’esercizio dell’impianto, poiché rientrerebbe nella natura delle cose che queste capacità non vengano utilizzate abitualmente. Soltanto in presenza di indicazioni di un impiego delle capacità inutilizzate anche durante l’esercizio normale (ad esempio per lo smaltimento dei materiali della categoria 3) sarebbe possibile trarre una conclusione diversa. Ma, ritiene il BVerwG, poiché ciò non risulta, i contributi dovrebbero essere considerati soltanto una compensazione dei costi originati dall’adempimento dell’obbligo di servizio pubblico che consiste nel mantenimento di una riserva per epizoozie.
4.2. Secondo criterio Altmark
(62)
Per quanto riguarda il criterio della trasparenza, il BVerwG rileva che il regolamento del consorzio è stato emendato in data 2 febbraio 2010, immediatamente prima dell’adozione delle delibere sui contributi per l’anno 2010. A parere del BVerwG, l’articolo 9 del regolamento del 2010 specifica che i contributi sono destinati esclusivamente a coprire i costi di mantenimento della riserva per epizoozie.
4.3. Terzo criterio Altmark
(63)
L’articolo 9 emendato del regolamento del consorzio garantirebbe che i contributi sono destinati esclusivamente a coprire i costi di mantenimento della riserva per epizoozie.
(64)
Inoltre, la decisione sulle dimensioni della riserva non sarebbe una decisione di carattere economico-aziendale, da adottare cioè sulla base della redditività economica. Per sua stessa natura, il mantenimento di una riserva sarebbe improduttivo perché i costi di queste capacità inutilizzate non sarebbero proporzionali alla probabilità che si verifichi un’epizoozia di vasta portata.
4.4. Quarto criterio Altmark
(65)
A parere del BVerwG, il quarto criterio Altmark non è applicabile al caso in esame perché i materiali delle categorie 1 e 2 sono smaltiti separatamente dai materiali della categoria 3. Non esisterebbe alcuna sovrapposizione tra i servizi gestiti dallo ZT in regime di servizio pubblico e quelli gestiti in regime di autonomia finanziaria; per contro, nel caso Altmark a un’impresa privata di trasporto con autobus erano stati affidati un gran numero di obblighi di servizio pubblico (ad esempio per quanto riguardava il numero delle fermate e l’orario di servizio), tali da modificare profondamente le modalità di prestazione dei servizi di trasporto in questione. I contributi versati allo ZT servirebbero quindi a compensare i costi di un servizio pubblico che viene fornito al di fuori del mercato.
(66)
Inoltre, il BVerwG sostiene che un ente pubblico può adempiere autonomamente i propri obblighi di interesse economico generale senza essere costretto a rivolgersi a operatori privati. Riguardo alla giurisprudenza della Corte in materia di norme sugli appalti, il BVerwG sostiene che un ente pubblico ha la facoltà di decidere se assolvere un compito con mezzi propri oppure procurandoseli sul mercato (24).
5. OSSERVAZIONI DEL DENUNCIANTE
5.1. Primo criterio Altmark
(67)
Il denunciante fa presente che il mantenimento di una riserva per epizoozie in base al principio «chi inquina paga» non costituisce un servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(68)
Come soggetti responsabili sarebbero facilmente individuabili gli allevatori e i macelli: gli allevatori trarrebbero vantaggio da una lotta efficace contro le epizoozie perché queste possono costituire un pericolo per i loro animali e quindi per il loro patrimonio, mentre i macelli potrebbero continuare a operare nelle modalità abituali grazie al rapido ed efficace contrasto delle epizoozie.
(69)
Sempre secondo il denunciante, il principio «chi inquina paga» è riconosciuto anche dalle norme tedesche in materia, che individuano costantemente negli allevatori e nei macelli i soggetti responsabili tenuti a sostenere i costi dello smaltimento (25).
5.2. Secondo criterio Altmark
(70)
Il denunciante rileva che soltanto dopo l’avvio delle indagini a livello di Stato membro e di quelle della Commissione lo ZT aveva fatto presente di essere stato incaricato della costituzione di una riserva per epizoozie. Prima della modifica del regolamento del consorzio nel 2010, allo ZT non era stato affidato esplicitamente alcun incarico di costituire una riserva per epizoozie, né erano stati fissati anticipatamente i parametri per il calcolo delle compensazioni.
5.3. Terzo criterio Altmark
(71)
Il denunciante sostiene che gli impianti di smaltimento delle carcasse non sostengono spese nette originate dall’obbligo di mantenere una riserva per epizoozie.
5.3.1. La riserva per epizoozie è garantita dalle capacità inutilizzate per ragioni operative
(72)
Il denunciante dichiara che in Germania gli impianti di smaltimento delle carcasse lavorano di norma cinque o sei giorni la settimana su due turni, con oscillazioni di +/- 5 % (misurate in termini di ore di funzionamento). Tenendo conto delle oscillazioni stagionali, in caso di forte richiesta gli impianti funzionano su tre turni, mentre in caso di minore richiesta il ritmo di lavoro può essere riportato a cinque giorni la settimana su due turni. Il parere Böckenhoff (26) dimostrerebbe che, aggiungendo il terzo turno nei giorni infrasettimanali e altri turni di lavoro nel fine settimana, è possibile garantire la disponibilità di una riserva per epizoozie adeguata, in grado di smaltire maggiori quantitativi di materiali in caso di epidemie.
(73)
Pertanto, la riserva per epizoozie potrebbe essere coperta con le capacità inutilizzate per ragioni operative, che si rendono disponibili nell’esercizio normale degli impianti di smaltimento. Inoltre, il denunciante sottolinea che, per questo motivo, non si è mai sentito obbligato a fare investimenti aggiuntivi per mantenere una sufficiente riserva per epizoozie.
(74)
Il denunciante argomenta altresì che, nella progettazione delle capacità di un impianto di smaltimento, si deve tener conto delle capacità disponibili nei Länder confinanti. In caso di un’epidemia di grandi dimensioni, per gestire la maggiore richiesta di smaltimento, che ha breve durata, è possibile ricorrere alle capacità di altri Länder. A parere del denunciante non sussistono norme di legge che vietino il trasporto dei materiali delle categorie 1 e 2; al contrario, le disposizioni del diritto tedesco in materia (27) stabiliscono che, in caso di epidemia, è senz’altro possibile utilizzare le capacità disponibili in regioni contermini per gestire situazioni di difficoltà dovute a carenza di capacità di smaltimento.
5.3.2. I costi complessivi devono essere coperti con le tariffe applicate abitualmente
(75)
Secondo quanto affermato dal denunciante, i costi di tutte le capacità sono coperti di solito dalle tariffe che le imprese incaricate dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 riscuotono nel loro esercizio abituale. Poiché i costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative sono un fattore costante dei costi dell’impianto, possono confluire nel calcolo delle tariffe. In proposito il denunciante cita tra l’altro una sentenza del BVerwG (28) secondo la quale nel calcolo delle tariffe possono essere considerati anche i costi delle riserve di capacità oggettivamente giustificate.
(76)
Secondo il denunciante, in dieci dei sedici Länder lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 è affidato esclusivamente a imprese private (Berlino, Brandeburgo, Brema, Amburgo, Meclemburgo-Pomerania anteriore, Bassa Sassonia, Renania settentrionale-Vestfalia, Sassonia-Anhalt, Schleswig-Holstein e Turingia). In alcuni di questi Länder (ad esempio Bassa Sassonia, Renania settentrionale-Vestfalia e Schleswig-Holstein) ci sono regioni con un patrimonio zootecnico particolarmente consistente. In Baviera e in Assia una parte dello smaltimento delle carcasse è effettuato da imprese private.
(77)
Nei Länder in cui il denunciante o sue affiliate sono incaricati dello smaltimento di sottoprodotti di origine animale (Meclemburgo-Pomerania anteriore, Sassonia-Anhalt e Turingia), le autorità e l’impresa incaricata avrebbero fissato di comune intesa le capacità massime annue che l’impianto di smaltimento deve tenere a disposizione. Tali capacità sarebbero considerate sufficienti per gestire la maggiore richiesta di smaltimento in caso di epizoozie. Per quanto di conoscenza del denunciante, in alcune gare di appalto nel Renania settentrionale-Vestfalia le dimensioni della riserva per epizoozie sono prestabilite. A titolo d’esempio il denunciante cita la gara d’appalto nel circondario Steinfurt, che prevedeva una riserva pari al 5 % del patrimonio zootecnico dell’anno precedente. Le tariffe per lo smaltimento sarebbero calcolate in modo tale che i costi fissi degli impianti di smaltimento vengano coperti interamente dalle tariffe di smaltimento imposte agli allevatori e ai macelli.
(78)
La prassi degli altri Länder dimostrerebbe pertanto che i costi complessivi di un impianto di smaltimento - inclusi quelli della riserva per epizoozie - devono essere coperti interamente dalle tariffe riscosse, per evitare di dover ricorrere a una compensazione con fondi pubblici.
5.3.3. Effettivo utilizzo dei contributi da parte dello ZT
(79)
Il denunciante fa presente che lo ZT utilizza i contributi non soltanto per appianare le perdite dell’esercizio normale, ma anche per coprire le perdite originate dal mantenimento di capacità aggiuntive, che vengono poi utilizzate per finalità esterne al consorzio.
5.3.3.1. Utilizzo della presunta riserva per epizoozie per adempiere gli obblighi di servizio pubblico nell’Assia settentrionale e centrale
(80)
Da un confronto tra le capacità inutilizzate segnalate nel parere Fraunhofer (29) e le capacità inutilizzate indicate dallo ZT nell’offerta per la gara d’appalto del 2009 nell’Assia settentrionale e centrale risulta che le capacità inutilizzate dello ZT sono nettamente diminuite nel corso del tempo: se, secondo il parere citato, nel 2005 le capacità inutilizzate e, quindi, la riserva ritenuta necessaria per il caso di epizoozie erano pari a circa il 50 % delle capacità totali, tra il 2005 e il 2009 tali capacità sono diminuite passando al solo 35 %, come si evince dall’offerta dello ZT per l’Assia settentrionale e centrale.
(81)
Presupponendo che lo ZT sia stato effettivamente incaricato di mantenere una riserva per epizoozie e che il 50 % delle capacità medie dello ZT corrisponda a una riserva per epizoozie adeguata (come constatato nel parere Fraunhofer), lo ZT non sarebbe stato in grado né di partecipare alla gara pubblica di appalto per l’Assia settentrionale, né di assumere altri obblighi di smaltimento nel Baden-Württemberg.
(82)
Ma, osserva il denunciante, poiché lo ZT ha effettivamente ricevuto l’incarico previsto dall’appalto pubblico per l’Assia settentrionale e ha assunto ulteriori obblighi di smaltimento, ha necessariamente dovuto utilizzare per l’esercizio normale una parte della riserva indicata come necessaria per i casi di epizoozie. Risulterebbe pertanto evidente che i contributi versati coprono i costi di capacità inutilizzate che non è necessario impiegare come riserva per epizoozie.
5.3.3.2. Finanziamento di capacità inutilizzate non necessarie
(83)
Il denunciante confronta le capacità inutilizzate a disposizione dello ZT con le capacità inutilizzate disponibili in altri Länder e giunge alla conclusione che, considerata la diversa consistenza del patrimonio zootecnico, le capacità inutilizzate dello ZT sono comprese tra il quadruplo e il quintuplo delle capacità inutilizzate disponibili in altri Länder a titolo di riserva per epizoozie. Stando così le cose, i contributi finanzierebbero le capacità inutilizzate che, dal confronto con la prassi diffusa in altri Länder, risultano essere ben superiori alla riserva necessaria per epizoozie. Le capacità inutilizzate in eccesso dello ZT verrebbero impiegate successivamente per finalità esterne al consorzio, come la partecipazione alla gara d’appalto nell’Assia settentrionale e centrale.
5.4. Quarto criterio Altmark
(84)
Il denunciante rileva che l’affidamento dell’incarico allo ZT non è avvenuto mediante gara pubblica d’appalto, mentre nella maggior parte degli altri Länder l’offerente più capace viene selezionato con tale procedura. Inoltre, non sarebbe stata effettuata alcuna analisi dei costi per confrontare i costi dello ZT con quelli di un’impresa media, gestita in modo efficiente.
(85)
A parere del denunciante, nella Renania-Palatinato non c’erano impedimenti di natura giuridica allo svolgimento di una gara pubblica d’appalto.
5.5. Distorsione della concorrenza sui mercati esterni al consorzio
5.5.1. L’offerta dello ZT per la gara d’appalto nell’Assia settentrionale e centrale non copre i costi
(86)
Secondo il denunciante, l’effetto di distorsione della concorrenza dei contributi è dimostrato dall’andamento della gara pubblica d’appalto per l’Assia settentrionale, come illustrato di seguito.
(87)
Prima della gara d’appalto, lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 era affidato alla Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (in prosieguo «TBA Schäfer»), un’impresa collegata al denunciante, la quale non è riuscita a imporsi nei confronti dello ZT nella gara d’appalto del 2009. Secondo il denunciante, la TBA Schäfer aveva dovuto calcolare la propria offerta sulla base della totalità dei costi, mentre lo ZT aveva potuto offrire tariffe sottocosto perché una parte dei suoi costi delle capacità erano coperti dai contributi.
(88)
Un’altra dimostrazione del fatto che lo ZT avrebbe presentato per la gara d’appalto dell’Assia settentrionale un’offerta che non copre i costi emergerebbe dal confronto con le tariffe praticate dallo ZT nel proprio territorio di competenza, dove applica una tariffa di 328 EUR per tonnellata, mentre nella gara d’appalto dell’Assia settentrionale ha offerto una tariffa di soli 208 EUR per tonnellata. Non essendoci differenze sostanziali tra i costi di raccolta delle due zone, non si comprende come lo ZT possa offrire per lo stesso servizio nell’Assia settentrionale una tariffa inferiore di circa un terzo a quella che pratica nel proprio territorio di competenza.
(89)
Poiché la base dei costi applicata dalla TBA Schäfer nelle gare d’appalto precedenti era nota, secondo il denunciante allo ZT è bastato presentare un’offerta di 208 EUR per tonnellata, cioè inferiore di soli 4 EUR a quella della TBA Schäfer, pari a 212 EUR per tonnellata, per aggiudicarsi l’appalto.
5.5.2. Le tariffe offerte dallo ZT non coprono i costi di smaltimento dei materiali della categoria 3
(90)
Il denunciante sostiene che la politica di prezzi forfetari praticata dallo ZT nella Renania-Palatinato rappresenta per i macelli uno stimolo a non separare i materiali della categoria 3 da quelli delle categorie 1 e 2. Quindi, una quantità notevole di materiale della categoria 3 che potrebbe essere trasformato in mangimi per animali da compagnia viene invece smaltita insieme ai materiali di minor valore delle categorie 1 e 2 (30).
(91)
Inoltre, la quantità dei materiali della categoria 3 che viene prelevata dal mercato a causa della politica dei prezzi praticata dallo ZT sarebbe superiore a quella presunta dalla Commissione nella propria stima provvisoria del mercato. Nel punto 33 dell’avvio del procedimento di indagine formale si afferma che la separazione dei materiali della categoria 3 avviene nel 72 % di tutte le macellazioni eseguite nella Renania-Palatinato, ma tale affermazione si basa esclusivamente sul numero delle macellazioni; in realtà, ove si consideri che la macellazione dei bovini produce una quantità di materiali di categoria 3 notevolmente maggiore rispetto alla macellazione dei suini, il tasso di separazione dei materiali della categoria 3 risulterebbe essere di solo il 45 %. Quindi, a parere del denunciante la distorsione del mercato causata dalla politica dei prezzi dello ZT è molto più accentuata di quanto si ritenesse finora.
6. OSSERVAZIONI DELLO ZT
(92)
Onde evitare inutili ripetizioni, le osservazioni dello ZT non vengono qui riportate separatamente poiché, nei punti rilevanti, coincidono con quelle della Germania, illustrate nel capitolo seguente.
7. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA
(93)
La Germania contesta che i contributi imposti a norma del regolamento dello ZT configurino aiuti illegali, essendo a suo giudizio soddisfatti i criteri della sentenza Altmark. La Germania sostiene altresì che tali aiuti sono compatibili con il mercato interno perché i contributi non eccedono i costi di mantenimento della riserva per epizoozie e quelli di risanamento di siti dismessi.
7.1. Primo criterio Altmark
(94)
La Germania rileva anzi tutto che la costituzione di una riserva per epizoozie è un servizio di interesse economico generale, argomentando che lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 costituisce un obbligo istituzionale dei comuni.
(95)
Gli enti locali hanno affidato l’adempimento di tale obbligo allo ZT nella sua qualità di ente pubblico con personalità giuridica. L’interesse economico generale sarebbe giustificato dal fatto che lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 serve a tutelare la salute pubblica, particolarmente nel caso di epizoozie.
(96)
Al riguardo la Germania fa presente che non si può obiettare allo ZT che era possibile ottenere finanziamenti anche ai sensi degli orientamenti comunitari sulle TSE e degli orientamenti sugli aiuti agricoli 2007-2013, poiché dette norme disciplinano soltanto il finanziamento dei costi di smaltimento delle carcasse (capi morti) effettivamente trattate, non i costi di costituzione di una riserva per epizoozie. Pertanto, i contributi non si cumulerebbero con gli aiuti autorizzati per le TSE.
(97)
Inoltre, se nel caso dello smaltimento dei capi morti è possibile individuare come responsabili gli allevatori, per i costi della riserva per epizoozie l’individuazione dei responsabili non sarebbe altrettanto semplice.
7.2. Secondo criterio Altmark
(98)
Lo ZT è stato incaricato dello smaltimento dei sottoprodotti di origine animale a partire dal 1979 ai sensi della TierNebGAG RP.
(99)
Con le modifiche apportate il 1o febbraio 2010 al regolamento del consorzio sono stati definiti le dimensioni della riserva necessaria per le epizoozie nonché i parametri di calcolo dei costi netti, in conformità del parere Fraunhofer.
(100)
La Germania sottolinea che anche i contributi imposti dallo ZT ai propri soci prima della modifica del regolamento del 2010 erano fissati in modo obiettivo e trasparente. In particolare, il piano economico di ciascun esercizio era deliberato in forma di regolamento, con procedura pubblica, dall’assemblea dei soci dello ZT; successivamente veniva approvato dall’autorità di vigilanza e pubblicato nelle gazzette ufficiali di Renania-Palatinato, Assia e Saarland.
7.3. Terzo criterio Altmark
(101)
A parere della Germania, la riserva per epizoozie tenuta a disposizione è necessaria per garantire la tutela della salute pubblica in caso di simili epidemie.
7.3.1. Parere sulle dimensioni della riserva per epizoozie
(102)
La Germania afferma che le dimensioni della riserva per epizoozie indicate nel regolamento del consorzio modificato il 2 febbraio 2010 sono state fissate sulla base del parere Fraunhofer. Dopo l’avvio del procedimento, la Germania ha chiesto un altro parere (31), all’Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (in prosieguo «parere ISPA-RP»).
(103)
Il parere Fraunhofer stima la quantità di materiale prevista in scenari diversi e tenendo conto della rispettiva probabilità di avveramento. Il parere ISPA-RP adotta un approccio metodologicamente dettagliato per modellare i differenti scenari in caso di un’epidemia di afta epizootica o di peste suina classica.
(104)
Entrambi questi studi sono giunti alla conclusione che le capacità totali disponibili presso lo ZT sono sufficienti per lavorare, oltre alle quantità abituali di materiali interni ed esterni al consorzio, pari mediamente a 1 700 tonnellate alla settimana, anche le quantità derivanti da epizoozie di breve o anche di lunga durata.
7.3.1.1. Epizoozie di breve durata
(105)
Secondo il parere ISPA-RP, presupponendo che, in caso di epizoozie di breve durata, in un periodo compreso tra due e cinque settimane si debba smaltire una quantità aggiuntiva di materiali non superiore a 200 tonnellate al giorno, tale materiale aggiuntivo può essere lavorato senza problemi insieme al materiale abituale sfruttando le capacità inutilizzate disponibili infrasettimanalmente, pari a un massimo di 1 523 tonnellate su tre turni di lavoro per cinque giorni la settimana, senza dover ricorrere a turni straordinari nel fine settimana.
(106)
Anche nel caso di epizoozie diffuse in ampie zone del territorio di competenza del consorzio, sarebbe dimostrato che è possibile lavorare le quantità aggiuntive settimanali accumulate in un periodo di otto settimane, comprese tra 1 300 e 1 800 tonnellate, ricorrendo a turni nel fine settimana e avendo a disposizione capacità inutilizzate a breve termine pari a un massimo di 2 819 tonnellate alla settimana (cfr. anche la tabella 3 nella sezione 9.3.1).
7.3.1.2. Epizoozie di lunga durata
(107)
In questo caso lo scenario di riferimento è quello di un’epidemia di afta epizootica diffusa in tutto il territorio del consorzio con una quota di abbattimento totale del 10 %, come nell’epidemia del 2001 in Gran Bretagna. Si presume che la quantità di materiale da lavorare sia pari in media a 1 300 tonnellate alla settimana per un periodo di diciotto settimane. Il parere ISPA-RP dimostra che gli impianti dello ZT possono smaltire anche queste quantità, in aggiunta a quelle abituali, lavorando su tre turni per cinque giorni alla settimana per un lungo periodo di tempo (cfr. anche la tabella 3 nella sezione 9.3.1).
7.3.1.3. Conclusioni tratte dagli studi presentati
(108)
A parere della Germania, gli studi presentati dimostrano che le capacità totali disponibili nell’esercizio su tre turni per cinque giorni la settimana sono sufficienti a smaltire, oltre alle quantità abituali, anche le quantità aggiuntive dovute a epizoozie di breve o anche di lunga durata. Al riguardo, nella maggior parte degli scenari considerati non sarebbe neppure necessario ricorrere ai turni straordinari disponibili nel fine settimana nell’esercizio a pieno regime per un periodo di 6-12 settimane.
(109)
Gli studi giungono alla conclusione che nell’esercizio 3 turni/5 giorni la settimana lo ZT dispone di capacità sufficienti a smaltire sia le quantità abituali sia il materiale previsto in caso epizoozie di lunga durata. Pertanto, le capacità totali attualmente disponibili non sarebbero da ritenersi sovradimensionate bensì adeguate alle necessità.
7.3.2. Costi della riserva per epizoozie
(110)
I calcoli forniti dalla Germania riguardo ai costi della riserva per epizoozie seguono l’approccio adottato nel parere Fraunhofer. I costi delle capacità sono ripartiti tra esercizio normale e riserva per epizoozie sulla base dello sfruttamento medio delle capacità totali disponibili nell’esercizio 3 turni/5 giorni la settimana. Secondo la Germania, è dimostrato che, nell’esercizio normale, lo ZT sfrutta in media all’incirca per il 50 % le proprie capacità totali disponibili su tre turni cinque giorni la settimana.
(111)
Sulla base di questo grado di sfruttamento degli impianti, all’esercizio normale e alla riserva per epizoozie verrebbero attribuiti circa il 50 % ciascuno dei costi delle capacità relativamente alla raccolta e alla lavorazione del materiale (32). Si ricavano così i seguenti costi di mantenimento della riserva per epizoozie:
Tabella 2
Costi della riserva per epizoozie per il periodo 2000-2009 secondo la Germania
(in EUR)
Costi della riserva per epizoozie
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Media
2 784 282
(112)
Secondo la Germania, in proposito va considerato che nel 2000 e nel 2001 alla riserva per epizoozie era stato attribuito solo circa il 45 % dei costi delle capacità, e che nel 2009 la riserva è stata ridotta di circa un quinto a seguito dell’appalto dell’Assia settentrionale e centrale. Per gli anni 1998 e 1999 non sarebbero disponibili calcoli dei costi della riserva per epizoozie.
7.3.3. Finanziamento dei costi della riserva per epizoozie mediante i contributi
(113)
I contributi versati allo ZT dai suoi soci negli anni qui considerati (ad eccezione del 2009) sarebbero stati inferiori ai costi della riserva per epizoozie di cui alla tabella 2. Nel 2009 l’ammontare dei contributi definitivi sarebbe uguale ai costi.
(114)
La Germania sostiene che i costi di mantenimento della riserva per epizoozie non sono stati compresi nel calcolo delle tariffe d’uso perché ciò non è possibile per legge. Invero, ai sensi dell’articolo 7 della legge della Renania-Palatinato sulle imposte comunali (Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz, in prosieguo «KAG RP»), gli enti locali possono imporre tariffe d’uso a titolo di controprestazione per l’utilizzo di dispositivi e impianti pubblici, a copertura dei costi, purché non ci siano evidenti squilibri tra la prestazione del dispositivo o dell’impianto e la tariffa imposta. Conformemente all’articolo 8 della KAG RP, i costi rilevanti ai fini delle tariffe d’uso devono essere individuati sulla base dei principi di gestione aziendale per il calcolo dei costi. Ma, osserva ancora la Germania, ai fini delle tariffe è rilevante soltanto lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2, non il mantenimento della riserva per epizoozie, posto che simili riserve non costituiscono controprestazioni per i singoli soggetti tenuti al pagamento delle tariffe, bensì servono a gestire pericoli futuri nell’interesse della collettività.
7.3.4. Finanziamento in altri Länder
(115)
Su richiesta della Commissione, la Germania ha eseguito un’indagine a livello federale allo scopo di conoscere le prassi in uso per la determinazione e il finanziamento delle riserve per epizoozie.
(116)
In tutti i Länder - con l’eccezione del territorio di competenza dello ZT - la riserva per epizoozie consiste nelle capacità inutilizzate per ragioni operative che sono disponibili infrasettimanalmente e nei fine settimana. Tradizionalmente, come risulta dal parere Böckenhoff, non vengono effettuati ulteriori investimenti in capacità per il caso di epizoozie. Le capacità inutilizzate disponibili sotto forma di terzo turno di lavoro nei giorni infrasettimanali e di turni nei fine settimana sono sufficienti a garantire una riserva per epizoozie. Nel frattempo si applicano metodi di calcolo alternativi basati su pareri - ad esempio il parere ISPA per la Bassa Sassonia (in prosieguo «parere ISPA-NS») (33)- o su accordi con i soggetti interessati. Nondimeno, secondo il fondamentale giudizio espresso nel parere Böckenhoff, non sarebbero necessari investimenti aggiuntivi in capacità inutilizzate.
(117)
Le capacità inutilizzate per ragioni operative sono finanziate con le tariffe o i compensi (a seconda della forma giuridica del gestore dell’impianto). Al riguardo esistono norme diverse sui criteri di ripartizione dei costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative tra lo smaltimento dei capi morti e lo smaltimento dei rifiuti dei macelli.
(118)
Per quanto riguarda i contributi agli allevatori per lo smaltimento dei capi morti ai sensi degli orientamenti comunitari sulle TSE e degli orientamenti sugli aiuti agricoli 2007-2013, la maggior parte dei Länder prevede aiuti statali che coprono tra il 67 % e il 75 % delle tariffe di smaltimento dei capi morti:
a)
Baden-Württemberg e Renania settentrionale-Vestfalia: i proprietari dei capi pagano il 25 % dei costi di lavorazione, mentre il 100 % dei costi di raccolta e il rimanente 75 % dei costi di lavorazione sono a carico degli enti pubblici (circondari e Länder);
b)
Sassonia-Anhalt, Turingia e Brandeburgo: i proprietari dei capi pagano il 25 % dei costi di raccolta e il 33 % di quelli di lavorazione; le quote restanti (75 % e 67 %) sono a carico delle autorità pubbliche;
c)
Baviera, Renania-Palatinato e Saarland: i costi di raccolta sono sostenuti dai circondari, dalla cassa per epizoozie e dal Land per un terzo ciascuno; i costi di lavorazione sono a carico delle autorità pubbliche per il 66 %, dei proprietari dei capi per il 25 % e della cassa per epizoozie per l’8 %;
d)
in Sassonia i costi di raccolta e di lavorazione sono coperti per il 25 % dai proprietari dei capi, per l’8 % dalla cassa per epizoozie e per il 66 % dalle autorità pubbliche;
e)
in Bassa Sassonia il finanziamento dei costi di raccolta e di lavorazione è a carico della cassa per epizoozie per il 60 % e degli enti pubblici per il restante 40 %. La cassa per epizoozie addebita ai proprietari dei capi il 25 % dei costi di lavorazione;
f)
in Schleswig-Holstein i costi di raccolta e di lavorazione sono interamente a carico della cassa per epizoozie;
g)
nel Meclemburgo-Pomerania anteriore i costi di raccolta e di lavorazione sono interamente a carico dei proprietari dei capi.
(119)
Questa panoramica dimostra, a parere della Germania, che è di secondaria importanza sapere se i costi della riserva per epizoozie sono compresi nel calcolo delle tariffe e dei compensi o se vengono finanziati mediante un contributo, come in Renania-Palatinato; sarebbe invece determinante accertare chi sostiene effettivamente tali costi. Risulta che gran parte dei costi della riserva per epizoozie sono finanziati dalle autorità pubbliche mediante contributi ai sensi degli orientamenti comunitari sulle TSE o degli orientamenti sugli aiuti agricoli 2007-2013.
7.4. Quarto criterio Altmark
(120)
La Germania è del parere che nel diritto dell’Unione europea non sussista alcun obbligo di aprire mediante gare d’appalto il mercato dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2, come peraltro confermato anche dalla Corte europea di giustizia (34).
7.5. Nessuna distorsione della concorrenza sui mercati esterni al consorzio
(121)
La Germania ritiene che la fattispecie qui considerata non comporti distorsioni della concorrenza sui mercati.
7.5.1. Smaltimento del materiale non obbligatorio da parte dello ZT senza sovvenzione incrociata
(122)
La Germania sostiene che il contributo imposto dallo ZT per i materiali della categoria 3 non ha causato distorsioni della concorrenza perché non vi sarebbe una sovvenzione incrociata, argomentando quanto segue:
a)
dai bilanci dello ZT emerge con chiarezza che da anni lo ZT ricava considerevoli margini di copertura dei costi dalla lavorazione dei materiali separati della categoria 3, il che esclude una sovvenzione incrociata;
b)
se i materiali della categoria 3 vengono conferiti insieme a quelli delle categorie 1 e 2, le miscele di materiali diversi sono già prese in considerazione (in base al peso) nel calcolo delle tariffe. Pertanto, l’importo delle tariffe determinato sulla base del pertinente regolamento tiene già conto delle quantità calcolate in precedenza delle miscele dei materiali appartenenti alla categoria.
(123)
La Germania reputa priva di ogni fondamento l’affermazione del denunciante secondo cui, a causa della politica dei prezzi praticata dallo ZT, viene separato soltanto il 45 % dei materiali della categoria 3. Lo ZT non ha mai lavorato quantità così elevate di materiali della categoria 3, come dimostrano le statistiche in proposito. Per il 2009 è confermata la quota di separazione del 72 % riportata dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento.
(124)
A parere della Germania va altresì considerato che, nel territorio di competenza del consorzio, l’85 % delle macellazioni è effettuato da sei imprese che eseguono una separazione dei materiali quanto più ampia possibile. Il denunciante opera in queste imprese, dalle quali riceve materiali separati della categoria 3, e ha dunque accesso ai mercati di questa categoria, di cui detiene una quota molto grande.
7.5.2. Gara d’appalto nell’Assia settentrionale e centrale
(125)
Il fatto che lo ZT chieda nell’Assia settentrionale e centrale compensi diversi da quelli nel territorio di propria competenza non configura, secondo la Germania, una distorsione della concorrenza. Le differenze di finanziamento si spiegherebbero con le diverse procedure di calcolo previste dalle singole norme di legge. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, della TierNebG, in Germania lo smaltimento dei sottoprodotti di origine animale delle categorie 1 e 2 spetta agli enti locali competenti in base al diritto del Land. Pertanto, nelle disposizioni a livello di comune e di Land il finanziamento può essere regolamentato in altro modo.
(126)
Se i soggetti su cui ricade l’obbligo di smaltimento dei sottoprodotti di origine animale non lo assolvono in prima persona ma ne affidano l’adempimento a terzi - come nell’Assia settentrionale e centrale -, le modalità di calcolo delle tariffe non fanno riferimento alla pertinente legge sulle tasse comunali bensì agli Orientamenti per la determinazione dei prezzi sulla base del prezzo di costo (LSP) (35).
(127)
A parere della Germania, sussistono rilevanti differenze tra la KAG RP e gli LSP specialmente in relazione all’importo degli interessi passivi che può essere incluso nel calcolo delle tariffe o dei compensi. Tali differenze sono rilevanti per lo ZT, dato che esso ha finanziato i propri investimenti con un massiccio ricorso al credito e deve quindi pagare ogni anno interessi di importo elevato.
(128)
La Germania sostiene altresì che lo ZT, ai sensi dell’articolo 8 della KAG RP, può inserire nel calcolo delle tariffe il costo degli interessi effettivamente maturati, mentre, per quanto riguarda il calcolo dei compensi nell’Assia settentrionale e centrale, gli SLP permettono di tener conto soltanto degli interessi calcolati rapportati al valore medio del patrimonio necessario per l’impresa, motivo per cui non è stato possibile compensare l’intero importo degli interessi maturati e pagati.
(129)
A parere della Germania, è priva di ogni fondamento anche l’argomentazione del denunciante secondo cui la TBA Schäfer non si è aggiudicata l’appalto nell’Assia settentrionale e centrale a causa di una sovvenzione incrociata grazie ai contributi. L’offerta superiore della TBA Schäfer si spiegherebbe invece con il fatto che detta impresa ha stimato in difetto i ricavi dei prodotti e deve inoltre sostenere maggiori oneri amministrativi e le quote destinate al gruppo. Lo ZT, per contro, avrebbe stimato correttamente l’importo dei ricavi dei prodotti e, non facendo parte di un gruppo imprenditoriale, non deve versare le relative quote.
7.6. Risanamento di siti dismessi
(130)
La Germania rileva che una parte dei contributi imposti dallo ZT serve a finanziare i costi di risanamento di due siti dismessi, Sohrschied e Sprendlingen-Gensingen.
(131)
In entrambi i siti l’utilizzo di idrocarburi da parte dei proprietari e dei gestori precedenti ha contaminato il terreno e la falda freatica. Ambedue i siti sono diventati di proprietà dello ZT al momento della sua costituzione, nel 1979.
(132)
Le delibere sul risanamento dei siti adottate dalla giunta circoscrizionale di Coblenza il 21 aprile 1997 e il 31 marzo 1998 affidano allo ZT l’incarico di provvedere alla bonifica delle zone contaminate. Inoltre, la delibera successiva del 13 luglio 2001 prevede altri obblighi di risanamento del sito di Sprendlingen-Gensingen. Nel periodo in questione, tra il 1998 e il 2010, i costi dell’opera di risanamento di entrambi i siti ammontavano a complessivi 2 413 049,36 EUR.
7.6.1. Sito dismesso di Sprendlingen-Gensingen
(133)
La Germania ammette che, conformemente alla delibera sul risanamento del 31 marzo 1998, lo ZT è, a rigor di termini, responsabile dei costi di risanamento del sito Sprendlingen-Gensingen; tuttavia, ai sensi delle norme sugli aiuti di Stato non si giustifica il fatto che lo ZT debba sostenere da solo tutti i costi del risanamento perché, in base alla giurisprudenza tedesca più recente, una responsabilità illimitata configura una disparità di trattamento nei confronti delle imprese private.
(134)
In forza della sentenza pronunciata dal Bundesverfassungsgerichts il 16 febbraio 2000 (36), secondo il diritto nazionale un’impresa privata può essere considerata responsabile solo entro un limite ragionevole. A parere della Corte costituzionale, tale limite si può considerare raggiunto qualora la responsabilità superi il valore del terreno. Una responsabilità eccedente detto limite non può più essere considerata proporzionata in termini di contenuti e restrizioni mirati alla tutela della proprietà privata, che è garantita dall’articolo 14, paragrafo 2, secondo comma, della costituzione tedesca. Dato però che lo ZT, in quanto persona giuridica di diritto pubblico, non può avvalersi dei diritti che la costituzione tedesca riconosce alle persone fisiche, questa limitazione della responsabilità non è applicabile allo ZT.
(135)
La Germania fa presente che il sito dismesso di Sprendlingen-Gensingen ha un valore commerciale negativo, perché il bilancio al 31 dicembre 2009 registrava un valore contabile stimato di 128 500,00 EUR, a fronte però di costi di risanamento che sono stati nel frattempo aggiornati a complessivi 1 542 315,85 EUR - quindi un importo superiore. Si può pertanto affermare che il succitato limite di responsabilità è stato superato.
(136)
Il finanziamento mediante i contributi in questione dei costi di risanamento eccedenti il limite di responsabilità va considerato come un aiuto compatibile ai sensi del punto 132 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, perché, se il risanamento fosse a carico di soggetti privati, questi dovrebbero sostenere i relativi costi solo fino alla concorrenza del valore commerciale del terreno.
7.6.2. Sito dismesso di Sohrschied
(137)
Sebbene lo ZT, per effetto della delibera sul risanamento del 21 aprile 1997, sia stato individuato come soggetto responsabile in quanto inquinatore, la Germania dubita che fosse effettivamente obbligato, secondo il diritto tedesco, a sostenere i costi di risanamento per i danni causati dai proprietari e dai gestori precedenti. Poiché, però, le circostanze rilevanti a tal fine risalgono a oltre trent’anni prima, non è possibile dirimere in via definitiva la questione della responsabilità.
(138)
La Germania è del parere che i contributi, nella misura in cui sono destinati a coprire i costi di risanamento del sito dismesso di Sohrschied, costituiscano un aiuto compatibile ai sensi della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, posto che lo ZT non era obbligato a provvedere al risanamento.
(139)
La Germania osserva altresì che anche il sito dismesso di Sohrschied ha un valore commerciale negativo e che pertanto anche in questo caso è stato superato il limite di responsabilità su citato.
8. VALUTAZIONE DELLE PREMESSE GENERALI PER LA SUSSISTENZA DI UN AIUTO AI SENSI DELL’ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, TFUE (CON L’ECCEZIONE DEI CRITERI ALTMARK)
(140)
In virtù dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
8.1. Contributi finanziati con risorse statali
(141)
La Germania non contesta che i contributi versati dai soci dello ZT siano risorse statali. I soci dello ZT sono circondari e città extracircondariali della Renania-Palatinato, del Saarland e dell’Assia. Il versamento dei contributi che lo ZT impone ai propri soci dal 1979 mediante atto amministrativo comporta un trasferimento diretto di risorse statali. Trattandosi di atti amministrativi, i contributi sono imputabili allo Stato.
8.2. Vantaggio economico per lo ZT
(142)
In primo luogo, il beneficiario deve essere un’impresa. La nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che svolga un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento. Tale definizione vale non solo per le imprese private ma anche per quelle pubbliche (37). Costituisce un’attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato, di norma dietro compenso (38). Poiché lo ZT offre, dietro compenso, servizi di smaltimento di determinati sottoprodotti di origine animale, è a tutti gli effetti un’impresa.
(143)
In linea di principio, i contributi versati allo ZT gli procurano un vantaggio economico perché riducono le spese correnti e non comportano controprestazioni adeguate. La Germania sostiene, tuttavia, che i contributi versati hanno coperto solo i costi che lo ZT deve sostenere in relazione all’obbligo di costituzione di una riserva per epizoozie, e che pertanto lo ZT non ne ha tratto alcun vantaggio economico.
(144)
Nella sentenza Altmark, la Corte di giustizia dell’Unione europea afferma che un compenso dato per l’adempimento di obblighi di servizio pubblico non costituisce un aiuto di Stato, cioè non procura al beneficiario alcun vantaggio, qualora siano soddisfatti in via cumulativa determinati criteri (39).
(145)
In considerazione della rilevanza della sentenza Altmark per il caso in esame, l’affermazione della Germania secondo cui i criteri Altmark sarebbero soddisfatti viene esaminata separatamente e ampiamente nella sezione 9.
8.3. Distorsioni della concorrenza e pregiudizio per gli scambi tra Stati membri
(146)
La Germania è del parere che il mercato dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 provenienti dal territorio di competenza del consorzio non sia aperto alla concorrenza e che pertanto si possano escludere sia distorsioni della concorrenza sia un pregiudizio per gli scambi tra Stati membri.
(147)
La Commissione rileva anzitutto che per lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 esistono monopoli regionali; tuttavia, la maggioranza degli enti locali competenti aggiudicano tali monopoli per mezzo di gare d’appalto. Sussiste, quindi, una concorrenza per conquistare il mercato, come conferma, nel caso in esame, la gara d’appalto per l’Assia settentrionale e centrale.
(148)
Pertanto, conformemente alla propria decisione del 23 febbraio 2011 relativa all’aiuto di Stato C58/06 (ex NN 98/05) al quale la Germania ha dato esecuzione a favore delle società Bahnen der Stadt Monheim (BSM) e Rheinische Bahngesellschaft (RBM) nel Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40), la Commissione è del parere che il mercato dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 è aperto alla concorrenza. Sia il diritto dell’Unione europea sia il diritto nazionale lasciano agli enti locali incaricati dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 la facoltà di scegliere se trovare sul mercato, attraverso una procedura d’appalto, un offerente cui affidare l’incarico, oppure provvedere allo smaltimento direttamente, nell’ambito di una soluzione in-house (41). A prescindere dall’argomentazione della Germania secondo cui lo ZT rispetta i criteri per un affidamento in-house (42), i contributi che lo ZT riceve rafforzano la sua posizione finanziaria rispetto ad altri potenziali offerenti. Inoltre, poiché alle gare d’appalto possono partecipare offerenti provenienti da tutti gli Stati membri, il contributo è tale da incidere sugli scambi tra Stati membri.
(149)
Anche i vantaggi economici derivanti dai contributi sono tali da rafforzare la posizione dello ZT sui mercati nei quali opera in diretta concorrenza con altri offerenti (smaltimento dei materiali della categoria 3, gara d’appalto per lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 nell’Assia settentrionale e centrale).
8.4. Conclusioni provvisorie sulla sussistenza di un aiuto di Stato
(150)
I contributi soddisfano i requisiti sulla sussistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. La sezione seguente analizza approfonditamente l’affermazione della Germania secondo cui i quattro criteri della sentenza Altmark sarebbero soddisfatti.
9. VALUTAZIONE DEI CRITERI ALTMARK ALLA LUCE DELL’ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, TFUE
9.1. Primo criterio Altmark
(151)
Il primo criterio Altmark stabilisce che l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e che tali obblighi devono essere definiti chiaramente.
(152)
Va precisato anzi tutto che, ai fini della valutazione, occorre distinguere tra il periodo 1979-2008 e il periodo 2009-2011.
(153)
Prima della modifica del regolamento del 2 febbraio 2010, con effetto retroattivo al 1o gennaio 2009, lo ZT era incaricato dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 solo in termini generali. Il vecchio regolamento del consorzio non prevedeva alcun obbligo di costituzione di una riserva per epizoozie; pertanto, ai sensi del primo criterio Altmark non sussisteva alcun obbligo chiaramente definito di costituire una riserva per epizoozie.
(154)
Per effetto delle modifiche apportate al regolamento dello ZT, adesso sussiste, oltre all’obbligo di smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2, anche un obbligo esplicito a carico dello ZT di provvedere alla riserva per epizoozie.
(155)
La Commissione dimostrerà qui di seguito che i contributi in parola non possono essere giustificati in quanto compensazioni statali ai sensi del primo criterio Altmark né sulla base dell’obbligo dello ZT di smaltire i materiali delle categorie 1 e 2 né sulla base dell’obbligo dello stesso ZT di costituire una riserva per epizoozie.
9.1.1. Obbligo di smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2
9.1.1.1. Nessun servizio di interesse economico generale
(156)
A parere del BVerwG, ai sensi del regolamento (CE) n. 1069/2009 e dell’articolo 3, paragrafo 1, della TierNebG lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 si configura come un obbligo di servizio pubblico e, dunque, come un servizio di interesse economico generale. In proposito, il BVerwG attribuisce particolare rilevanza al fatto che, in conformità del diritto tedesco, lo smaltimento dei materiali costituisce un obbligo di servizio pubblico, e presuppone che in tale contesto lo ZT operi esercitando una potestà d’imperio. Il BVerwG è del parere che l’obbligo di servizio pubblico comprenda anche la costituzione di una riserva per epizoozie (43).
(157)
La Germania condivide tale parere e rileva altresì che lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 e la costituzione della riserva per epizoozie servono a tutelare la salute pubblica.
(158)
Supponendo dunque che lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 costituisca un obbligo di servizio pubblico, a parere del BVerwG e della Germania i contributi sarebbero da considerarsi giustificati in quanto compensazioni statali dei costi sostenuti dallo ZT per far fronte a tali obblighi.
(159)
Come spiegato nel punto 13 della disciplina dell’Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (in prosieguo «disciplina UE SIEG») (44), secondo una giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia gli Stati membri dispongono di un ampio margine di discrezionalità quando si tratta di definire i tipi di prestazioni che possono essere considerati servizi di interesse economico generale, a meno che si tratti di settori soggetti a norme specifiche dell’Unione europea.
(160)
Nella propria giurisprudenza la Corte ha sottolineato che un interesse economico generale sussiste solo qualora esso abbia un carattere specifico rispetto a quello di altre attività della vita economica (45).
(161)
Nella causa GEMO la Corte si è occupata della questione se gli allevatori e i macelli debbano sopportare per intero i costi di smaltimento dei capi morti e dei rifiuti dei macelli, oppure se lo Stato possa assumerne una parte con la motivazione che si tratta di un servizio di interesse economico generale. In detta sentenza la Corte ha chiarito che i costi devono essere sopportati interamente dagli allevatori e dai macelli (46).
(162)
La Corte ha stabilito che l’onere economico derivante dallo smaltimento dei capi morti e dei rifiuti dei macelli è un costo inerente all’attività economica degli allevatori e dei macelli. Dall’attività degli allevatori e dei macelli derivano prodotti e residui inutilizzabili e soprattutto nocivi per l’ambiente, il cui smaltimento incombe ai responsabili della loro produzione.
(163)
Ne consegue che l’intervento delle pubbliche autorità volto a sollevare gli allevatori e i macelli da tale onere si configura come un vantaggio economico idoneo a falsare la concorrenza. Anche se l’assunzione da parte dello Stato dei costi di smaltimento persegue un obiettivo di tutela dalla salute pubblica, ciò non toglie che sussiste comunque un vantaggio economico per gli allevatori e i macelli, posto che, secondo una giurisprudenza consolidata, l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE non distingue gli interventi degli Stati a seconda della loro causa o del loro scopo, ma li definisce in funzione dei loro effetti (47).
(164)
Gli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato per i test TSE, i capi morti e i rifiuti dei macelli (2002/C324/02) (fino al 2006), punti 27 e 37, e gli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale 2007-2013 (2006/C319/01), sottocapitolo V.B.4, confermano anch’essi che sono i proprietari e/o i produttori dei sottoprodotti di origine animale i soggetti che devono provvedere a un idoneo smaltimento e sostenere i relativi costi in base al principio «chi inquina paga». Ai sensi dei testi di legge succitati, un’eccezione a questa regola è costituita dagli aiuti di Stato, che sono ammissibili solo in circostanze particolari (specialmente nel caso di capi morti).
(165)
La validità generale del principio «chi inquina paga» è confermata anche dalla legislazione del Land Renania-Palatinato. L’articolo 4, paragrafo 1, della TierNebGAG stabilisce al riguardo che è possibile imporre ai proprietari i costi di smaltimento e le procedure connesse.
(166)
Dalla giurisprudenza della Corte, dal regolamento (CE) n. 1069/2009, dagli orientamenti comunitari sulle TSE e dagli orientamenti sugli aiuti di Stato in agricoltura 2007-2013 si possono trarre per il caso in esame le conclusioni indicate di seguito.
(167)
Innanzi tutto, ai fini della sussistenza di un servizio di interesse economico generale non è determinante che lo Stato membro definisca tale servizio come un dovere istituzionale dei comuni. La definizione di un servizio in quanto dovere istituzionale di competenza comunale corrisponde alla concessione di un diritto esclusivo. Se il parere del BVerwG fosse corretto, lo Stato membro potrebbe dichiarare qualsiasi servizio dovere istituzionale di competenza comunale, trasformandolo così in un servizio di interesse economico generale. Una simile interpretazione, però, priverebbe l’articolo 106 del TFUE di qualsiasi effetto utile, posto che il senso e lo scopo sono appunto quelli di permettere la concessione di compensazioni solo ove ciò sia giustificato da un servizio di interesse economico generale.
(168)
La Commissione è del parere che occorra distinguere tra la concessione di un diritto esclusivo, da un lato, e la definizione di un servizio in quanto servizio di interesse economico generale, dall’altro.
(169)
La concessione di un diritto esclusivo di smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 può costituire una restrizione alla libera prestazione dei servizi ai sensi dell’articolo 56 TFUE. Simili restrizioni possono essere giustificate, a norma dell’articolo 52 in combinato disposto con l’articolo 62 TFUE, in caso di tutela della salute pubblica. Se la Germania e la Renania-Palatinato stabiliscono che in una determinata regione una sola impresa è responsabile dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2, vogliono in tal modo garantire che detta impresa sia sottoposta a controlli particolarmente intensi, al fine di tutelare la salute pubblica.
(170)
Ma, contrariamente al parere della Germania e del BVerwG, una misura finalizzata alla tutela della salute pubblica non costituisce automaticamente un servizio di interesse pubblico generale.
(171)
La Commissione non mette, quindi, in dubbio che lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 consista nello smaltimento di rifiuti che, per le loro caratteristiche, comportano rischi particolari per la salute. È per tale motivo che il regolamento (CE) n. 1069/2009 prevede un severo sistema di controlli degli impianti che smaltiscono questo genere di rifiuti, ed è certo che, per effetto di tali norme, le imprese di smaltimento devono sostenere oneri aggiuntivi, i quali però non vanno compresi nel calcolo delle tariffe e dei compensi.
(172)
Sotto questo profilo, lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 non si differenzia dallo smaltimento di altri rifiuti che, per le loro caratteristiche, comportano un rischio particolare per la salute. I costi di smaltimento di questi rifiuti devono essere sopportati in linea di principio dai responsabili della produzione dei rifiuti stessi, non dalla collettività.
(173)
Nel caso in esame, l’oggetto del servizio è lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2. Quindi, la Commissione deve verificare se il servizio in questione abbia un carattere specifico rispetto ad altre attività della vita economica e sia pertanto nell’interesse generale, non soltanto nell’interesse degli operatori economici che ne traggono profitto.
(174)
Alla luce di ciò, secondo la Commissione lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 non ha, in termini di contenuto, un carattere specifico rispetto ad altre attività della vita economica e pertanto non può essere dichiarato un servizio di interesse economico generale.
(175)
Contrariamente al parere del BVerwG, dalla sussistenza dei severi controlli imposti dal regolamento (CE) n. 1069/2009 non è lecito concludere che lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 debba essere considerato un servizio di interesse economico generale.
(176)
Inoltre, il settore qui in esame è disciplinato dal diritto dell’Unione europea, le cui norme prevedono, in particolare, che i costi di smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 debbano essere sopportati dai produttori. Quindi, in linea di principio non esiste alcun motivo per cui una parte di tali costi debba essere sostenuta dalla collettività, come peraltro affermato dalla Corte di giustizia nella sentenza GEMO (48). Sulla base di queste norme specifiche del diritto dell’Unione europea, non possono più essere applicate norme nazionali che, diversamente dal diritto dell’UE, qualificano lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 come un servizio di interesse economico generale. Per tale motivo è esclusa la possibilità di qualificare il servizio in questione come un servizio di interesse economico generale.
(177)
Per quanto riguarda, infine, l’argomentazione della Germania secondo cui lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 serve a tutelare la salute pubblica, si rimanda nuovamente alla sentenza GEMO, nella quale la Corte osserva che l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE non distingue gli interventi degli Stati a seconda della loro causa o del loro scopo, ma li definisce in funzione dei loro effetti.
(178)
Da ciò consegue che, in linea di principio, un operatore economico è tenuto a sostenere i costi derivanti dalle disposizioni legislative che disciplinano l’esercizio della sua attività, come avviene, per esempio, nel caso in esame con le severe norme sullo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2. La finalità della tutela della salute pubblica trova considerazione laddove si giustifica la concessione di un diritto esclusivo in riferimento alla libera prestazione dei servizi, nonché sotto il profilo della compatibilità con il mercato interno degli aiuti per gli allevatori.
(179)
Per questi motivi la Commissione è del parere che lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 da parte della Germania non si configura come un servizio di interesse economico generale.
9.1.1.2. In via subordinata: le compensazioni non sono in alcun caso necessarie
(180)
In via subordinata la Commissione fa presente che il primo criterio Altmark contempla anche la valutazione della necessità delle compensazioni per la prestazione di un servizio di interesse economico generale. Quindi, anche se lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 fosse un servizio di interesse economico generale, sarebbe comunque necessario accertare se le compensazioni sono necessarie.
(181)
Nelle loro argomentazioni, la Germania e il BVerwG trascurano il fatto che la Corte, nella sentenza GEMO, ha chiarito che gli obblighi assunti dalle imprese incaricate dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 non giustificano la concessione di compensazioni statali per i costi derivanti da tali obblighi. Tutti i costi dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 devono essere sopportati dai produttori, posto che si tratta di costi inerenti all’attività economica svolta dagli allevatori e dai macelli.
(182)
La Corte ha stabilito che una compensazione statale dei costi originati da quest’obbligo non è giustificata perché detti costi devono essere sostenuti dai produttori.
(183)
Pertanto, contrariamente al parere del BVerwG, dalla sussistenza dei severi controlli imposti dal regolamento (CE) n. 1069/2009 non è lecito concludere che i costi di smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 possano essere coperti da compensazioni statali.
(184)
Ciò significa che dalla mera sussistenza di obblighi di servizio pubblico non è lecito concludere che la concessione di compensazioni statali per i costi originati da tali obblighi è giustificata.
(185)
A parere della Commissione, la Germania non può giustificare i contributi come compensazioni statali dei costi che lo ZT deve sostenere per adempiere l’obbligo di smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2, in quanto, secondo il principio «chi inquina paga», tutti i costi devono essere coperti dalle tariffe che lo ZT riscuote dai produttori.
9.1.2. Costituzione di una riserva per epizoozie
(186)
Per quanto riguarda, poi, la questione se le capacità di riserva, valutate separatamente, debbano essere considerate alla stregua di un servizio di interesse economico generale, si rileva quanto segue. Secondo il diritto tedesco, l’impresa che detiene in un dato territorio il monopolio dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 deve garantire di essere in grado di gestire anche i quantitativi ulteriori conseguenti a un’epizoozia. Come dimostra il confronto tra i sedici Länder presentato dalla Germania, in tutti i territori escluso quello di competenza dello ZT le imprese smaltiscono i quantitativi ulteriori sfruttando gli impianti su tre turni e anche nei fine settimana, nonché, eventualmente, trasferendo in altri Länder i materiali in eccesso. Ciò significa che l’obbligo di costituire una riserva per epizoozie non comporta oneri aggiuntivi, poiché la riserva può essere garantita sfruttando le esistenti capacità inutilizzate per ragioni operative.
(187)
Gli eventuali costi aggiuntivi dovrebbero essere addebitati agli allevatori e ai macelli, perché lo smaltimento di quantità maggiori di materiali in caso di epizoozie rientra nei costi abitualmente collegati all’esercizio di un impianto di smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2.
(188)
In tale contesto non è rilevante che i proprietari, cioè gli enti locali, obblighino l’impresa di loro proprietà, mediante un atto d’imperio, a costituire una riserva per epizoozie. Infatti, la costituzione della riserva non può essere considerata un servizio di interesse economico generale per due motivi.
(189)
Qualora le esistenti capacità inutilizzate per ragioni operative - e senza costi aggiuntivi - non bastino a garantire la riserva obbligatoria per epizoozie, e sia quindi necessario sostenere ulteriori costi d’investimento per assolvere l’obbligo di mantenere una riserva per epizoozie, tali costi devono essere coperti in linea di massima dalle tariffe o dai compensi, sulla base del principio «chi inquina paga». Al riguardo non sussistono divergenze rispetto alle argomentazioni relative allo smaltimento di altri rifiuti; si vedano in proposito ampiamente i considerando da 156 a 185.
(190)
Qualora le capacità inutilizzate tenute a disposizione come riserva siano superiori alle capacità realmente necessarie in caso di epizoozie, non sussiste alcun interesse della collettività al mantenimento di capacità inutilizzate in misura eccedente il bisogno.
(191)
In proposito il BVerwG è del parere che, per poter valutare a quale titolo sono mantenute le capacità di riserva, è essenziale accertare se lo ZT disponga di una quantità eccessiva di capacità assolutamente non necessarie. Il tribunale ritiene altresì che spetti solamente agli enti locali decidere se finanziare capacità in eccesso oppure chiederne l’abbattimento, e che al riguardo si tratti di una questione di responsabilità politica degli enti locali, non di norme in materia di aiuti (49). Questo parere, però, non può essere condiviso perché capacità effettivamente e assolutamente non necessarie non possono essere nell’interesse della collettività.
(192)
Come spiegato ancora più precisamente nella sezione 9.3, nel caso dello ZT la riserva obbligatoria per epizoozie può essere garantita ricorrendo alle esistenti capacità inutilizzate per ragioni operative; pertanto, una compensazione non può essere giustificata in alcun caso.
(193)
Per questi motivi la Commissione è del parere che nemmeno l’obbligo di mantenere una riserva per epizoozie può essere considerato un servizio di interesse economico generale. In via subordinata, la Commissione ritiene che in nessun caso i contributi possano essere considerati compensazioni statali e quindi come tali giustificati.
9.1.3. Smaltimento dei materiali della categoria 3
(194)
Poiché lo ZT non è incaricato dello smaltimento dei materiali della categoria 3, basta questo motivo per escludere che tale smaltimento possa essere considerato un servizio di interesse economico generale. Inoltre, questa possibilità è esclusa anche per i motivi illustrati nella sezione 9.1.1.
9.1.4. Sintesi
(195)
Nel caso in esame, il primo criterio Altmark non è soddisfatto.
(196)
Pertanto, le altre considerazioni sul secondo, terzo e quarto criterio Altmark sono qui riportate solo in via subordinata.
9.2. Secondo criterio Altmark
(197)
Il secondo criterio Altmark prevede che i parametri per il calcolo della compensazione debbano essere fissati anticipatamente in modo obiettivo e trasparente. Se, dunque, uno Stato membro compensa le perdite di un’impresa senza aver stabilito in precedenza questi parametri, si determina un vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(198)
Nel caso in esame è necessario distinguere tra il periodo dal 1979 al 2008 e quello dal 2009 al 2012.
9.2.1. Periodo dal 1979 al 2008
(199)
Il regolamento del consorzio adottato il 28 ottobre 1994 consentiva allo ZT di utilizzare i contributi per compensare tutte le perdite subite dopo la fine dell’esercizio. Ma, come rileva la Germania, tali contributi dovrebbero servire per coprire i costi sostenuti dallo ZT per il mantenimento della riserva per epizoozie.
(200)
Il regolamento del consorzio del 1994 non contiene, però, indicazioni sulle dimensioni della riserva per epizoozie che lo ZT avrebbe dovuto costituire, né sui parametri per il calcolo dei costi di tale riserva. La perdita subita non è un parametro obiettivo dei costi della riserva, posto che l’ammontare della perdita dipende da molti fattori non collegati ai costi della riserva.
(201)
Quindi, non era stato stabilito in precedenza un metodo obiettivo e trasparente per il calcolo dei costi della riserva per epizoozie. Ne consegue che il secondo criterio Altmark non è soddisfatto per il periodo dal 1979 al 2008.
9.2.2. Periodo dal 2009 al 2012
(202)
Il regolamento del consorzio è stato emendato il 2 febbraio 2010, con effetto retroattivo al 1o gennaio 2009. L’articolo 10, paragrafo 2, fissa ora esplicitamente le dimensioni della riserva per epizoozie che deve essere costituita. Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 2, e dell’articolo 10, paragrafo 4, i costi della riserva e quindi l’ammontare dei contributi devono essere stabiliti nel regolamento di bilancio prima dell’inizio dell’esercizio di riferimento.
(203)
L’articolo 10, paragrafo 5, del nuovo regolamento del consorzio introduce norme per il calcolo dei costi della riserva per epizoozie che, coerentemente con il parere Fraunhofer, attribuiscono alla riserva obbligatoria per epizoozie una quota proporzionale dei costi complessivi delle capacità. Il regolamento del consorzio e i regolamenti annuali di bilancio riportano i parametri per il calcolo dei costi. La Commissione ha verificato che tali parametri consistono in dati dimostrabili oggettivamente e che le modalità di calcolo sono indicate in modo inequivocabile e trasparente. Pertanto, dal 2010 i contributi vengono fissati anticipatamente sulla base di parametri obiettivi e trasparenti.
(204)
In tal modo sono soddisfatti i requisiti di trasparenza del secondo criterio Altmark per gli anni dal 2010 al 2012. Al contempo va rilevato, però, che la Commissione, pur riconoscendo che i calcoli devono essere effettuati anticipatamente e con la dovuta trasparenza, ritiene che la formula di calcolo applicata non sia idonea a evitare una compensazione eccessiva ai sensi del terzo criterio Altmark.
(205)
Per il 2009, invece, le norme sul calcolo dei costi, il regolamento di bilancio e l’ammontare dei contributi sono stati fissati con effetto retroattivo, non anticipatamente. Ne consegue che per l’anno 2009 il secondo criterio Altmark non è in alcun caso soddisfatto.
9.3. Terzo criterio Altmark
(206)
Il terzo criterio Altmark prescrive che la compensazione non possa eccedere l’importo necessario a coprire del tutto o in parte i costi di adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di tali obblighi.
(207)
Nel calcolo dei costi di adempimento degli obblighi di servizio pubblico la Commissione si richiama al metodo del costo evitato netto (50), in base al quale i costi netti che sono o potrebbero essere necessari per l’adempimento dell’obbligo di fornire servizi pubblici sono calcolati come differenza tra i costi netti sostenuti dal fornitore dei servizi per l’adempimento dell’obbligo di erogare servizi pubblici e i costi netti sostenuti dallo stesso fornitore in assenza di tale obbligo. Va sottolineato in particolare che devono essere stimati correttamente i costi e gli utili che il fornitore dei servizi non dovrebbe sostenere e, rispettivamente, non dovrebbe realizzare qualora non sussistesse l’obbligo di fornire servizi pubblici. Nel calcolo dei costi netti vanno verificati i vantaggi (compresi, per quanto possibile, quelli immateriali) di cui beneficia il fornitore del servizio di interesse economico generale (51).
(208)
In riferimento alle dimensioni della riserva per epizoozie, l’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento del consorzio del 2 febbraio 2010 stabilisce che, a partire dal 2009, la riserva deve essere pari a 7 110 tonnellate, da lavorare entro un periodo di sei settimane. Quindi, in termini di tonnellate settimanali, lo ZT deve organizzarsi in modo tale da poter lavorare in caso di epidemia, in aggiunta alle quantità abituali, 1 185 tonnellate la settimana per un periodo di sei settimane (52).
(209)
La Germania argomenta che i contributi compensano i costi netti sostenuti dallo ZT per mantenere la riserva per epizoozie. Anche se il regolamento del consorzio prevede solo nella sua versione modificata del 2 febbraio 2010 l’obbligo esplicito di costituire una riserva per epizoozie, secondo la Germania lo ZT ha mantenuto una riserva anche prima di tale data, sostenendone i costi. In particolare, ai sensi delle norme sulle tariffe in vigore nella Renania-Palatinato lo ZT non ha avuto la possibilità di comprendere tali costi nel calcolo delle tariffe per lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2.
(210)
Sulla base del parere Fraunhofer, secondo i calcoli della Germania i costi netti della riserva per epizoozie corrispondono a circa la metà dei costi complessivi degli impianti per il periodo 2002-2009, poiché le capacità dell’impianto tecnicamente disponibili infrasettimanalmente - cioè nell’esercizio 5 giorni/3 turni - sono sfruttate per meno del 50 %.
(211)
La Commissione dimostrerà qui di seguito che, contrariamente a quanto calcolato dalla Germania, il mantenimento di una riserva per epizoozie dalle dimensioni prescritte non ha comportato costi netti per lo ZT. I costi citati dalla Germania consistono, da un lato, in costi relativi alle esistenti capacità inutilizzate per ragioni operative, che devono essere coperti con le tariffe e i compensi, e, dall’altro lato, in costi relativi alle capacità inutilizzate derivanti dalla sottoutilizzazione degli impianti.
9.3.1. Copertura della riserva obbligatoria per epizoozie con le esistenti capacità inutilizzate per ragioni operative dello ZT
(212)
Il parere Böckenhoff del 1991 ha esaminato per la prima volta la questione se sia necessario costruire un impianto di smaltimento più grande rispetto all’esercizio normale per poter avere a disposizione capacità sufficienti in caso di epidemie. Il parere conclude che ciò non è necessario perché, in esercizio normale, l’impianto di smaltimento funziona soltanto cinque giorni la settimana su due turni, e quindi le capacità inutilizzate per ragioni operative nel terzo turno possono essere considerate una riserva per epizoozie adeguata.
(213)
Nel corso del tempo molti impianti di smaltimento hanno iniziato a sfruttare in parte il terzo turno anche nell’esercizio normale, oppure, in caso di picchi di utilizzazione, a lavorare anche il sabato su uno o due turni. Ciò significa che c’è un maggiore sfruttamento degli impianti nell’esercizio normale e che, nell’eventualità di un’epizoozia, si deve ricorrere maggiormente alle capacità inutilizzate disponibili nel fine settimana.
(214)
Tuttavia, la letteratura specializzata più recente (53) conferma, alla luce di calcoli dettagliati di possibili scenari, che è tuttora valida la conclusione fondamentale del parere Böckenhoff secondo cui, per contrastare eventuali epidemie, non è necessario effettuare ulteriori investimenti in capacità inutilizzate, posto che le capacità inutilizzate disponibili nel terzo turno infrasettimanale e nei turni del fine settimana sono sufficienti per smaltire le ulteriori quantità di capi morti che si verificano in caso di epizoozie. A simili necessità si fa fronte sfruttando maggiormente gli impianti nell’esercizio normale. Le epizoozie prese in considerazione sono per lo più epidemie localizzate e di breve durata di peste suina classica e di afta epizootica.
(215)
Anche la riserva per epizoozie prescritta dal regolamento del consorzio del 2 febbraio 2010, pari a 1 185 tonnellate la settimana, che lo ZT deve tenere a disposizione per un periodo di sei settimane, è predisposta per affrontare epidemie localizzate di peste suina classica e di afta epizootica. Le dimensioni della riserva sono stabilite sulla base del parere ISPA-RP, il quale dimostra che, in caso di epidemie di breve durata, si può prevedere un maggiore quantitativo di carcasse in quest’ordine di grandezza.
(216)
Come risulta dalla successiva tabella, anche nel caso dello ZT - come negli altri Länder - la riserva obbligatoria per epizoozie può essere coperta mediante le capacità inutilizzate per ragioni operative disponibili a breve termine di notte e nei fine settimana. Le capacità inutilizzate per ragioni operative, pari a 2 376 tonnellate la settimana, che sono disponibili nell’esercizio 3 turni/7 giorni per un periodo di sei settimane, corrispondono a circa il doppio della riserva obbligatoria per epizoozie, che è di 1 185 tonnellate la settimana.
(217)
Anche presupponendo che gli impianti non possano essere sfruttati al massimo nell’esercizio 3 turni/7 giorni o non possano funzionare continuamente per sette giorni, restano comunque disponibili capacità inutilizzate per ragioni operative in misura sufficiente a garantire la riserva obbligatoria per epizoozie. Come emerge dal confronto tra la riserva obbligatoria per epizoozie di 1 185 tonnellate la settimana e le capacità inutilizzate disponibili negli impianti dello ZT secondo il parere ISPA-RP (54), nelle ore notturne e nel fine settimana lo ZT dispone di sufficienti capacità inutilizzate per ragioni operative.
Tabella 3
Confronto tra le capacità inutilizzate disponibili nello ZT e la riserva obbligatoria per epizoozie (sulla base dello sfruttamento medio nel periodo 1998-2009)
Tipo di esercizio
Capacità totali
Capacità inutilizzate disponibili
Riserva per epizoozie ai sensi del regolamento del consorzio
Capacità inutilizzate al netto della riserva per epizoozie
per ragioni di sfruttamento
per ragioni operative
totali
totali
capacità massima 2 turni per 5 giorni
2 160
443
443
capacità massima 3 turni per 5 giorni
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
capacità normale 3 turni per 7 giorni
3 864
443
1 704
2 147
962
capacità massima 3 turni per 7 giorni
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Si conferma, dunque, che lo ZT - al pari degli impianti negli altri Länder - dispone di capacità inutilizzate per ragioni operative in misura sufficiente a garantire la riserva per epizoozie. Pertanto, lo ZT non ha mai avuto la necessità di predisporre capacità aggiuntive per costituire una riserva per epizoozie. Ne consegue che lo ZT non ha nemmeno mai dovuto sostenere costi netti in relazione a tale obbligo.
(219)
La Germania, però, argomenta anche che per lo ZT è giuridicamente impossibile comprendere nel calcolo delle tariffe di smaltimento i costi delle capacità inutilizzate, da impiegare soltanto in caso di epidemie, perché la riserva per epizoozie andrebbe a vantaggio della collettività.
(220)
I risultati dell’indagine condotta nei Länder e i contratti consegnati dal denunciante dimostrano tuttavia che, a prescindere dalla forma giuridica dell’impresa di smaltimento e dalle modalità di calcolo previste dalla legge, tutti i costi relativi alle capacità sono coperti, senza eccezione alcuna, dalle entrate generate dall’impresa. Ciò risulta inequivocabilmente anche dall’articolo 8 della KAG RP, secondo il quale i costi alla base delle tariffe d’uso e dei contributi ricorrenti devono esser determinati in conformità dei principi di gestione aziendale per il calcolo dei costi. Ciò significa che i costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative vanno computati nelle tariffe in misura proporzionale, perché sono in rapporto di causa/effetto con lo smaltimento nell’esercizio normale di materiali sia interni che esterni al consorzio.
(221)
In sostanza, anche il BVerwG sostiene giustamente nella propria sentenza che i costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative devono essere coperti dagli introiti dello smaltimento dei materiali interni ed esterni al consorzio (55). Se dunque, come nel caso dello ZT, la riserva obbligatoria per epizoozie può essere garantita mediante le capacità inutilizzate per ragioni operative, non sussiste alcuna necessità di richiedere il pagamento di contributi.
(222)
Infine, la Germania osserva ancora, per giustificare l’imposizione dei contributi, che tutti i costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative nel terzo turno infrasettimanale sono originati dall’obbligo di costituzione della riserva per epizoozie. In assenza di tale obbligo, lo ZT potrebbe sfruttare al 100 % le capacità tecniche massime dei propri impianti nell’esercizio 5 giorni/3 turni.
(223)
La Germania, però, non ha dimostrato in alcun modo che, senza l’obbligo di costituzione della riserva per epizoozie, infrasettimanalmente non ci sarebbero più capacità inutilizzate per ragioni operative. Anzi, è dimostrato piuttosto - per esempio dal parere ISPA-NS - che anche le imprese che smaltiscono soltanto materiali della categoria 3, e pertanto non hanno alcun obbligo di costituzione di una riserva per epizoozie, dispongono di molte capacità inutilizzate e coprono tutti i costi delle capacità con i compensi che riscuotono.
9.3.2. Le capacità inutilizzate disponibili sono superiori alla riserva obbligatoria per epizoozie
(224)
Come risulta dalla tabella 3, lo ZT dispone di capacità inutilizzate in misura nettamente superiore alla quantità che sarebbe necessaria per garantire la riserva per epizoozie. Le capacità inutilizzate disponibili a breve termine sono superiori al doppio della quantità necessaria in caso di epidemia. La figura 2 mostra che, in alcuni anni, nel solo esercizio normale 5 giorni/2 turni è rimasto inutilizzato fino al 25 % delle capacità. I costi delle capacità inutilizzate che non sono affatto necessarie per garantire la riserva obbligatoria per epizoozie non possono quindi essere compresi nel calcolo dei costi netti. Anche per questo motivo, i calcoli dei costi netti presentati dalla Germania non possono trovare accoglienza, posto che attribuiscono erroneamente alla riserva per epizoozie i costi di tutte le capacità inutilizzate.
(225)
I pareri ISPA-RP e Fraunhofer dimostrano che le capacità inutilizzate disponibili dello ZT sarebbero sufficienti addirittura per gestire entro tre mesi un’epidemia di afta epizootica a livello di Land. Ma lo ZT non è mai stato incaricato del mantenimento di una riserva per epizoozie per un periodo di tempo superiore a sei settimane. Ciò significa che i soci del consorzio non hanno mai obbligato lo ZT a mettere a disposizione una riserva per epizoozie di lungo termine, cioè per un periodo superiore a sei settimane, affinché un’epidemia a livello di Land e di lunga durata potesse essere gestita dal solo ZT. Ne consegue che il confronto con le capacità necessarie in caso di un’epidemia di afta epizootica a livello di Land è irrilevante (56).
(226)
Il fatto che lo ZT disponga di impianti le cui capacità sono nettamente superiori ai requisiti previsti dal regolamento è dimostrato anche dalle considerazioni proposte di seguito. In forza del proprio regolamento, lo ZT ha l’obbligo di lavorare i materiali delle categorie 1 e 2 interni al consorzio, che ammontano in media a circa 900 tonnellate la settimana (57). Se si aggiunge anche la riserva obbligatoria per epizoozie, di 1 185 tonnellate la settimana, per adempiere gli obblighi previsti dal proprio regolamento lo ZT avrebbe bisogno di un impianto di capacità pari a 2 085 tonnellate la settimana, da sfruttare su tre turni per sette giorni.
(227)
In realtà, lo ZT dispone di impianti con una capacità massima di 4 536 tonnellate la settimana, ossia una capacità doppia rispetto a quella necessaria per assolvere i compiti impostigli dal regolamento. Avendo, quindi, a disposizione capacità notevolmente superiori a quelle necessarie per l’esecuzione degli appalti pubblici affidatigli, lo ZT non può aver sostenuto costi netti derivanti dall’obbligo di costituire la riserva per epizoozie.
9.3.3. Sintesi
(228)
Per questi motivi si deve concludere che la Germania non ha potuto dimostrare che lo ZT ha dovuto sostenere costi netti a causa dell’obbligo di costituire la riserva per epizoozie. L’esame ha dimostrato che i contributi coprono i costi delle capacità inutilizzate che risultano essere disponibili, da un canto, nell’esercizio normale per ragioni operative (e pertanto devono essere finanziate con le tariffe e i compensi percepiti per tali prestazioni) oppure, dall’altro canto, a causa dell’insufficiente sfruttamento degli impianti dello ZT.
9.4. Quarto criterio Altmark
(229)
Il quarto criterio Altmark stabilisce che, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti, nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di tali obblighi.
(230)
I quattro criteri Altmark fissano le condizioni richieste perché possa essere ammessa un’eccezione al principio secondo cui i contributi costituiscono un vantaggio. L’onere di dimostrare il rispetto di tali condizioni spetta perciò allo Stato membro.
(231)
Né lo ZT è stato scelto mediante procedura di appalto pubblico, né la Germania ha dimostrato che lo ZT è un’impresa media, gestita in modo efficiente. Quindi, la Germania non ha dimostrato che il quarto criterio Altmark è soddisfatto. Le elevate tariffe imposte per lo smaltimento di carcasse nella Renania-Palatinato e la necessità di un finanziamento mediante contributi, che non esistono in nessun altro Land, fanno concludere che lo ZT non è un’impresa media, gestita in modo efficiente.
(232)
Da tutto ciò consegue che il quarto criterio Altmark non è soddisfatto.
(233)
Il BVerwG è del parere che il quarto criterio Altmark non sia applicabile allo ZT perché i contributi non servono a compensare i maggiori oneri derivanti dall’assunzione di un obbligo di servizio pubblico nell’ambito di un’attività svolta peraltro in regime di autonomia finanziaria, bensì servono a finanziare l’adempimento, imposto mediante atto d’imperio, di un compito pubblico al di fuori del regime di mercato. A parere del BVerwG, il carattere d’imperio dell’adempimento del compito discende dalla decisione politica degli enti locali che sono soci del consorzio di affidare in-house lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2. Il BVerwG fonda questa sua interpretazione sulla sentenza della Corte nella causa Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
A parere del BVerwG, il quarto criterio Altmark presuppone che l’obbligo di servizio pubblico sia assolto da un’impresa privata; quindi, non essendo questo il caso negli affidamenti in-house, il quarto criterio Altmark non sarebbe applicabile alle imprese che hanno ricevuto un incarico mediante questo tipo di affidamento (59).
(235)
La Commissione non condivide tale parere del BVerwG. Innanzi tutto, il quarto criterio Altmark non offre alcuno spunto per sostenere che esso non possa essere applicato nei casi di affidamento in-house, al contrario: prevedendo le due possibilità (appalto oppure analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente dovrebbe sopportare), la Corte dimostra che il quarto criterio Altmark è applicabile anche in assenza di una procedura d’appalto, quindi in particolare nei casi di affidamento in-house.
(236)
Pertanto, la sentenza Stadtreinigung Hamburg riguarda soltanto la questione su quando sussista un obbligo di affidamento e quando no. Da tale sentenza, però, non si può trarre alcuna conclusione per le norme in materia di aiuti, anzi: la seconda possibilità prevista dal quarto criterio Altmark si riferisce per l’appunto ai casi in cui non sussiste alcun obbligo di esperire gare d’appalto.
(237)
Il BVerwG presuppone altresì che lo ZT, a causa del monopolio territoriale di cui gode, non sia in concorrenza con altre imprese, e che quindi non sussista una distorsione della concorrenza. Ma la distorsione della concorrenza è un elemento costitutivo autonomo del concetto di «aiuto», distinto dall’elemento del vantaggio economico nel cui contesto sono stati elaborati i quattro criteri Altmark. Nel caso in esame, l’elemento costitutivo della distorsione della concorrenza è soddisfatto (cfr. sezione 8.3). Nel punto 37 della propria comunicazione sulla disciplina dell’Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione per la prestazione di servizi di interesse economico generale (in prosieguo «comunicazione SIEG») (60), la Commissione si richiama esplicitamente al fatto che un affidamento in-house non esclude la possibilità di una distorsione della concorrenza.
(238)
Infine, l’accentuazione data dal BVerwG al carattere d’imperio dell’attività svolta dallo ZT solleva l’interrogativo se detto tribunale si opponga all’applicabilità del quarto criterio Altmark perché presuppone che lo ZT non svolga attività economica. Nemmeno questo è vero: lo ZT offre un servizio dietro pagamento di un compenso e pertanto svolge un’attività economica (cfr. la sezione 8.2), come espressamente confermato dalla Commissione anche nel punto 13 della comunicazione SIEG.
9.5. Conclusioni in merito alla sussistenza di vantaggi economici per lo ZT
(239)
Contrariamente a quanto sostenuto nella sentenza del BverwG e nelle argomentazioni formulate dalla Germania, i criteri della sentenza Altmark non sono soddisfatti. Primo, a rigor di termini i contributi non possono essere giustificati come compensazioni statali per gli obblighi assunti dallo ZT perché tutti i costi correlati a detti obblighi devono essere coperti con le entrate derivanti dalle tariffe. Secondo, è dimostrato che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Germania, lo ZT non ha dovuto sostenere costi netti a causa della costituzione di una riserva per epizoozie. I costi citati dalla Germania si riferiscono o a capacità inutilizzate per ragioni operative, i cui costi devono essere coperti con le entrate derivanti dalle tariffe e dai ricavi, o a capacità inutilizzate che eccedono la riserva obbligatoria per epizoozie. Terzo, i parametri per il calcolo dei contributi fino al 2010 non sono stati fissati anticipatamente con la necessaria trasparenza. Quarto, la Germania non è riuscita a dimostrare che lo ZT è un’impresa media, gestita in modo efficiente.
(240)
Pertanto, i contributi hanno comportato vantaggi economici per lo ZT.
(241)
Ripartendo, in base al principio «chi inquina paga», i costi della riserva per epizoozie calcolati erroneamente dalla Germania tra le diverse prestazioni fornite - smaltimento dei materiali interni al consorzio delle categorie 1 e 2, smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 del Baden-Württemberg e dell’Assia, smaltimento dei materiali della categoria 3 - si può dimostrare per ogni singola prestazione quali vantaggi economici lo ZT abbia tratto dai contributi sui diversi mercati.
(242)
Le successive sezioni da 9.5.1 a 9.5.3 dimostrano che i contributi servono effettivamente a compensare perdite dovute ai seguenti motivi:
a)
lavorazione di scarso valore dei materiali della categoria 3;
b)
capacità non sfruttate;
c)
compensi che non coprono i costi per lo smaltimento nell’Assia settentrionale e centrale;
d)
tariffe che non coprono i costi per lo smaltimento dei materiali interni al consorzio.
9.5.1. Perdite originate dallo smaltimento dei materiali interni ed esterni al consorzio con suddivisione in base al principio «chi inquina paga» dei costi della riserva per epizoozie calcolati erroneamente
(243)
Sulla base dei conti economici dello ZT disponibili, relativi agli anni dal 2002 al 2009, tutti i presunti costi della riserva per epizoozie sono ripartiti in base al principio «chi inquina paga» conformemente allo sfruttamento dell’impianto nell’esercizio 5 giorni/2 turni.
(244)
Al riguardo occorre tener conto innanzi tutto del fatto che gli alti costi delle capacità inutilizzate sono dovuti essenzialmente, tra l’altro, alla sottoutilizzazione degli impianti dello ZT. Quindi, è necessario prima di tutto estrapolare questi costi delle capacità inutilizzate che sono originati dalla sottoutilizzazione degli impianti nell’esercizio normale.
(245)
Come risulta dalle statistiche dello sfruttamento degli impianti, riportate nella tabella 3 (cfr. colonna «Capacità inutilizzate per ragioni di sfruttamento»), lo ZT non ha mai sfruttato interamente le capacità tecniche di cui dispone nell’esercizio 5 giorni/2 turni. Specialmente a partire dal 2002, lo sfruttamento degli impianti è notevolmente diminuito a causa del forte calo dei materiali interni al consorzio. Come parametro della sottoutilizzazione degli impianti si fa riferimento, qui di seguito, alle capacità inutilizzate nell’esercizio 5 giorni/2 turni, mentre come dato di confronto per il calcolo della sottoutilizzazione il riferimento è allo sfruttamento massimo nell’esercizio 5 giorni/2 turni, che è stato di 101 855 tonnellate annue nel 2002. Si ricava così una sottoutilizzazione media del 13 %.
(246)
Come risulta dalla colonna «Capacità inutilizzate per ragioni di sfruttamento» della tabella, i costi medi della sottoutilizzazione in esercizio normale ammontano a 434 304 EUR. Lo ZT deve assumersi la responsabilità economico-aziendale di tali costi, essendo questi dovuti al fatto che lo ZT gestisce un impianto che non viene sfruttato nell’esercizio normale.
(247)
Le capacità inutilizzate per ragioni operative vengono ripartire in proporzione dell’utilizzo nell’esercizio 5 giorni/2 turni. Sia le prestazioni interne al consorzio che quelle esterne sopportano quindi una quota proporzionale dei costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative. In proposito la tabella distingue tra i costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative legate alla raccolta e i costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative legate alla lavorazione.
(248)
In media, per il periodo 2002-2009 risulta che lo ZT non è riuscito a coprire con le entrate i costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative, né per quanto riguarda le prestazioni interne al consorzio né per quanto riguarda quelle esterne. Il corrispondente «margine di copertura II» registra per le prestazioni esterne al consorzio una perdita media annua di 1 198 257 EUR e per quelle interne al consorzio una perdita media annua di 1 140 898 EUR:
Tabella 4
Conto profitti e perdite
(in EUR)
Capi morti
Rifiuti dei macelli
Materiali interni al consorzio
Colonna 1 + 2
Materiali della categoria 3
BW e Assia
Sottoutilizzo
Materiali esterni al consorzio
Colonna 4+ 5 + 6
Totale
Colonna 3 + 7
(1)
Fatturato
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Costi dichiarati dallo ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Fatturato
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Costi corretti
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Margine di copertura I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Capacità inutilizzate per ragioni di sfruttamento (CI)
[…]
[…]
[…]
(7)
-
CI per ragioni operative-Raccolta
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
CI per ragioni operative-Lavorazione
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Margine di copertura II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Costi fissi non ripartiti
[…]
(11)
Margine di copertura III
[…]
(12)
+
Contributi erogati
[…]
(13)
Risultato
[…]
Righe da 1 a 2: dati dello ZT
Nella propria contabilità dei costi, lo ZT non registra separatamente i ricavi dello smaltimento dei materiali della categoria 3, bensì, come nel caso degli altri ricavi dei prodotti (ad esempio grassi e oli), li detrae dai costi totali, che vengono poi ripartiti tra i rifiuti dei macelli interni al consorzio, i materiali della categoria 3 e i materiali provenienti dal Baden-Württemberg e dall’Assia. Ma, dato che poi si procede a un calcolo separato per i materiali della categoria 3, i ricavi dello smaltimento dei materiali della categoria vanno scorporati dai costi totali.
Righe da 3 a 5: calcolo del margine di copertura I
Per ottenere i costi corretti, i ricavi della lavorazione dei materiali della categoria 3 detratti dai costi sono attribuiti in misura proporzionale ai costi dei rifiuti dei macelli interni al consorzio, ai materiali della categoria 3 e ai materiali provenienti dal Baden-Württemberg e dall’Assia. La differenza dei costi totali tra la riga (2) e la riga (4) corrisponde quindi ai ricavi dello smaltimento dei materiali della categoria 3 nella riga (3).
In mancanza di dati, la Commissione non ha potuto verificare se lo ZT abbia ripartito correttamente i costi totali nelle righe (2) e (3) tra le diverse prestazioni. Va rilevato in particolare che lo smaltimento delle carcasse sopporta una quota più che proporzionale dei costi delle capacità. Pertanto, il margine di copertura I per i rifiuti dei macelli interni al consorzio, i materiali della categoria 3 e i materiali provenienti dal Baden-Württemberg e dall’Assia potrebbe essere sovrastimato.
Righe da 6 a 9: calcolo del margine di copertura II
Prima di tutto si scorpora dai costi della riserva per epizoozie la sottoutilizzazione nell’esercizio 5 giorni/2 turni (= capacità inutilizzate per ragioni di sfruttamento). Successivamente, gli altri costi della riserva sono ripartiti in misura proporzionale tra le singole quantità e la sottoutilizzazione calcolata. Poiché nel Baden-Württemberg non c’è la raccolta, i costi di raccolta e quelli di lavorazione sono considerati separatamente. Non vengono addebitati altri costi perché nel 2009 per l’appalto in Assia settentrionale e centrale i costi delle capacità inutilizzate sono già stati attribuiti direttamente.
9.5.2. I contributi finanziano le perdite dello smaltimento dei materiali esterni al consorzio
(249)
Sui mercati esterni al consorzio lo ZT è in concorrenza con altri operatori che devono coprire i costi totali degli impianti interamente con le entrate. Né un’impresa in concorrenza con lo ZT per i materiali della categoria 3 né il precedente operatore nell’Assia settentrionale e centrale possono ricorrere a un rifinanziamento statale aggiuntivo delle capacità inutilizzate per ragioni operative o delle sottoutilizzazioni dovute alla domanda.
9.5.2.1. Perdite derivanti dallo smaltimento dei materiali della categoria 3
(250)
Come tutte le altre imprese che smaltiscono materiali della categoria 3 senza un appalto pubblico, lo ZT deve sostenere in proprio tutti i relativi costi e rischi.
(251)
Lo ZT smaltisce i materiali della categoria 3 insieme a quelli delle categorie 1 e 2 e pertanto non può ottenere gli stessi ricavi che si realizzano smaltendo i materiali della categoria 3 separatamente da quelli delle categorie 1 e 2. Ma, a causa dell’accresciuta domanda di materiali esclusivamente della categoria 3, i prezzi che lo ZT può ottenere dalle imprese di macellazione hanno subito un forte calo. Come argomentato dal denunciante, per determinati materiali della categoria 3 succede perfino che le imprese incaricate dello smaltimento paghino un compenso alle imprese di macellazione.
(252)
Questa tendenza emerge con chiarezza dall’andamento dei ricavi per ogni tonnellata di materiale della categoria 3 lavorata: se nel 2002 lo ZT riusciva ancora a realizzare un ricavo di […] EUR per tonnellata, nel 2009 tale importo ammontava, dopo un calo costante, a solo […] EUR. Pertanto, nel corso di sette anni i ricavi per tonnellata sono diminuiti di quasi il 70 %.
Figura 1
Andamento dei margini di copertura dei costi per i materiali della categoria 3 dal 2000 al 2009 (in EUR)
[…]
(253)
Negli ultimi anni, dunque, la lavorazione dei materiali della categoria 3 è diventata per lo ZT un’attività sempre meno redditizia. Se, fino al 2004, lo ZT poteva ancora coprire i propri costi diretti, negli anni successivi lo smaltimento dei materiali della categoria 3 non ha più prodotto margini di copertura dei costi delle capacità inutilizzate.
(254)
Il calcolo effettuato dalla Germania secondo cui i ricavi che lo ZT può realizzare grazie allo smaltimento dei materiali della categoria 3 sarebbero superiori ai costi diretti è errato. In tale calcolo la Germania applica costi già depurati dei ricavi (cfr. riga 2 della tabella 4), invece di usare correttamente i costi effettivi (cfr. costi corretti nella riga 4 della tabella 4).
(255)
Apparentemente lo ZT si accolla le perdite costanti derivanti dallo smaltimento di scarso valore dei materiali della categoria 3 al fine di mantenere lo sfruttamento dei propri impianti.
9.5.2.2. Perdite derivanti dalla sottoutilizzazione degli impianti
(256)
Un’altra causa determinante delle perdite registrate dallo ZT è il fatto che, nella maggior parte degli anni, gli impianti sono stati sfruttati male. In alcuni anni la loro sottoutilizzazione nell’esercizio 5 giorni/2 turni è cresciuta a oltre il 25 % dello sfruttamento migliore nel 2001. Solo nel 2001 e nel 2002, per effetto della crisi della TSE, gli impianti sono stati sfruttati di più, anche se neppure in questi due anni è stato necessario ricorrere alle capacità inutilizzate per ragioni operative che sono disponibili nelle ore notturne e nei fine settimana.
Figura 2
Sottoutilizzazione delle capacità normali dello ZT nell’esercizio 5 giorni/2 turni dal 1998 al 2009
(257)
La ragione della forte sottoutilizzazione dopo il 2002 sta nel calo del patrimonio zootecnico e, quindi, della quantità dei materiali interni al consorzio, che è diminuita di oltre il 35 % tra il 2002 e il 2009. Lo ZT ha provato a utilizzare le capacità che si erano liberate accettando quantità maggiori di materiali esterni al consorzio, ma è stato solo grazie all’aggiudicazione dell’appalto per l’Assia settentrionale e centrale che è riuscito a riportare il grado di sfruttamento degli impianti più o meno al livello degli anni 2002/2003.
9.5.2.3. Perdite derivanti dall’appalto per l’Assia settentrionale e centrale
(258)
Poiché lo ZT è incaricato dello smaltimento nell’Assia settentrionale e centrale solo dal 2009, i dati disponibili sui risultati di tale appalto sono scarsi. Dalla contabilità dei costi relativa al 2009 risulterebbe che il nuovo appalto avrebbe prodotto un margine positivo di copertura dei costi di circa 200 000 EUR, al netto dei costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative.
(259)
Dal fascicolo di gara, però, si evince che lo ZT ha presentato un’offerta inferiore ai costi effettivi. Come rileva la stessa Germania, gli interessi che lo ZT paga sui mutui bancari che ha acceso sono superiori agli interessi calcolatori che lo ZT ha indicato nella gara d’appalto a norma delle disposizioni sul calcolo dei costi. Ciò significa che lo ZT non si aspetta di poter coprire tutti i costi degli interessi passivi sul capitale di prestito, né di ottenere un rendimento adeguato sul capitale proprio.
(260)
L’importo totale degli interessi dovuti dallo ZT sul capitale di prestito è di 1,07 milioni di EUR all’anno. Presupponendo, sulla base del rapporto tra la quota dei materiali smaltiti nell’ambito dell’appalto per l’Assia settentrionale e centrale e le capacità totali, che circa un quarto dei costi del capitale di prestito siano da attribuire a detto appalto, risulterebbe che i costi pro quota ammontano a 0,26 milioni di EUR, a fronte degli 0,16 milioni di EUR che lo ZT ha indicato nei propri calcoli delle tariffe per l’Assia settentrionale e centrale. Agli interessi annuali scoperti sul prestito (0,10 milioni di EUR) si aggiungono gli interessi scoperti sul capitale proprio.
(261)
Un imprenditore che operi secondo criteri economici non avrebbe presentato un’offerta di cui si sapeva sin dall’inizio che non avrebbe coperto i costi del capitale previsti. Al riguardo è irrilevante il rimando ripetutamente proposto dalla Germania a presunte regole per il calcolo delle tariffe, che, a suo dire, non consentirebbero di compensare la totalità dei costi. Nessun imprenditore privato può essere costretto, o sarebbe disponibile, a offrire prestazioni a prezzi tali che non gli permettono di coprire i costi e di realizzare un profitto ragionevole.
(262)
Anche facendo riferimento alla contabilità dei costi relativa al 2009, dalla quale risulta un margine di copertura positivo di circa 200 000 EUR, i margini di copertura previsti per i dieci anni della durata dell’appalto non sono in grado di compensare le perdite dovute alla sottoutilizzazione degli impianti, il cui importo medio annuo è stato di circa 700 000 EUR a partire dal 2002. Un imprenditore che operi sulla scorta di criteri economici non avrebbe conservato per un periodo di tempo così lungo capacità inutilizzate.
(263)
Per quanto attiene ai materiali esterni al consorzio, risulta pertanto che, grazie ai contributi ricevuti, lo ZT da un lato vende sul mercato capacità a prezzi inferiori ai costi e, dall’altro lato, mantiene per anni capacità inutilizzate i cui ricavi futuri non potranno coprire le perdite della sottoutilizzazione negli anni precedenti. Si dimostra con ciò che lo ZT ha mantenuto sul mercato capacità che un’impresa di smaltimento operante secondo criteri economici non si sarebbe potuta permettere.
9.5.3. I contributi ricevuti coprono le perdite dovute allo smaltimento dei materiali interni al consorzio
(264)
I costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative che sono originati dallo smaltimento dei materiali interni al consorzio devono essere compensati dalle tariffe riscosse. In proposito lo ZT, al pari di tutte le altre imprese incaricate dello smaltimento di materiale obbligatorio, deve provvedere sotto la propria responsabilità ad adempiere tale compito in modo economicamente ragionevole, mediante un’idonea gestione dell’impresa. Un’eventuale compensazione aggiuntiva lo solleverebbe da tale responsabilità di tipo economico.
(265)
Quindi, i costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative devono essere ripartiti tra lo smaltimento dei capi morti e quello dei rifiuti dei macelli. Nei diversi Länder esistono varie modalità per la ripartizione di tali costi tra lo smaltimento dei rifiuti dei macelli e lo smaltimento delle carcasse. In alcuni Länder, allo smaltimento di queste ultime viene attribuita una quota maggiore di costi rispetto ai rifiuti dei macelli. Poiché né il regolamento sulle tariffe né quello del consorzio fissano criteri per la ripartizione dei costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative, detti costi sono ripartiti in misura proporzionale.
9.5.3.1. I prezzi dello smaltimento dei rifiuti dei macelli non coprono i costi
(266)
Come la Germania stessa sostiene, nello smaltimento dei rifiuti dei macelli lo ZT opera in concorrenza con altre imprese del settore. L’importo delle tariffe di smaltimento dei rifiuti dei macelli interni al consorzio incide sulla quota di separazione applicata dai macelli e determina, pertanto, quanto materiale separato della categoria 3 è a disposizione di altre imprese di smaltimento.
(267)
Se i ricavi, in media, bastano appena per coprire i costi diretti, si può notare nel corso del tempo un andamento simile a quello dei margini di copertura dei costi dei materiali della categoria 3: fino al 2004 i ricavi erano superiori ai costi diretti, ma, con il nuovo regolamento delle tariffe introdotto nel 2005, che ha determinato un calo dei ricavi medi per tonnellata da 160 EUR a 116 EUR - quindi del 27,5 % -, negli anni successivi non è stato più possibile nemmeno coprire i costi diretti e dunque non è stato realizzato alcun margine di copertura dei costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative. Appena nel 2009 è stato conseguito nuovamente un margine di copertura I positivo (cfr. tabella 4).
(268)
È evidente che, senza i contributi, lo ZT non avrebbe potuto continuare a praticare una simile politica dei prezzi. Esattamente come nel caso dei rifiuti dei macelli della categoria 3, a partire dal 2005 lo ZT ha accettato prezzi che non hanno coperto neppure i costi diretti, al solo scopo di poter continuare a sfruttare i propri impianti. Complessivamente, per i materiali interni al consorzio si registra un margine di copertura II nettamente negativo - al netto dei costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative - pari a circa il 13 % del fatturato (cfr. tabella 4).
9.5.3.2. Consolidamento della situazione di monopolio nel territorio di competenza del consorzio grazie ai contributi diretti
(269)
La Germania sostiene che lo ZT non ha tratto alcun vantaggio economico dai contributi ricevuti, essendo irrilevante il fatto che lo Stato conceda una compensazione per il mantenimento della riserva per epizoozie direttamente all’impresa incaricata dello smaltimento, oppure finanzi la riserva in via indiretta sotto forma di aiuti per le TSE dati ai produttori. In quest’ultimo caso, i costi della riserva per epizoozie verrebbero inglobati nelle tariffe, ma allo stesso tempo i produttori riceverebbero un aiuto superiore di pari entità. In entrambi i casi sarebbe il settore pubblico a sopportare concretamente gran parte degli oneri, e sarebbe appunto questo l’oggetto della valutazione sulla base delle norme sulla concorrenza.
(270)
In primo luogo va ribadito (cfr. sezione 2.5.3) che lo ZT riceve i contributi in aggiunta agli aiuti per le TSE di cui beneficiano i produttori. Inoltre, dagli aiuti per le TSE nella Renania-Palatinato lo ZT ricava già un finanziamento proporzionalmente maggiore a quello nell’Assia settentrionale e centrale, perché nel primo Land il prezzo a tonnellata - che costituisce la base di calcolo degli aiuti per le TSE - è di 212 EUR, cioè nettamente inferiore al prezzo a tonnellata nella Renania-Palatinato, pari a 390 EUR. Non corrisponde, dunque, al vero che gli allevatori nel territorio di competenza del consorzio godano di tariffe più basse grazie ai contributi.
(271)
In secondo luogo, gli orientamenti comunitari sulle TSE prescrivono espressamente che si debba dimostrare che gli aiuti non vanno a beneficio dei soggetti economici operanti a valle della produzione (61). Invece, come dimostra l’analisi di cui alle precedenti sezioni 9.5.2 e 9.5.3, lo ZT utilizza i contributi proprio per compensare le perdite originate dalla sua politica dei prezzi, dal mancato sfruttamento degli impianti o da altre inefficienze della sua gestione aziendale.
(272)
È pertanto evidente che la Germania non è in grado di dimostrare che i contributi vanno a favore degli allevatori, a titolo di risarcimento dei costi di smaltimento dei capi morti. Peraltro c’è da chiedersi se, in assenza dei contributi, gli allevatori potrebbero beneficiare di tariffe più basse, perché, in questa ipotesi, lo ZT sarebbe esposto già prima a una forte pressione economica, tale da indurlo ad adeguare alla realtà del mercato le proprie capacità e la propria gestione.
9.5.4. Sintesi
(273)
La Germania non può dimostrare che i contributi versati allo ZT sono giustificati in quanto compensazioni statali per gli obblighi sanciti dal regolamento del consorzio. I criteri della sentenza Altmark non sono soddisfatti.
(274)
Da un esame approfondito dei costi e dei ricavi dello ZT emerge piuttosto che i contributi ricevuti gli procurano vantaggi economici nello smaltimento dei materiali sia interni che esterni al consorzio.
(275)
I contributi costituiscono pertanto aiuti di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
10. VALUTAZIONE DELL’ILLEGALITÀ AI SENSI DELL’ARTICOLO 108, PARAGRAFO 3, TFUE
(276)
I contributi che lo ZT riceve dal 1979 non sono stati notificati alla Commissione a norma dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Pertanto costituiscono aiuti di Stato illegali ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
(277)
Nel caso in questione non trova applicazione l’esenzione dall’obbligo di notificazione di cui alla decisione della Commissione 2005/842/CE, del 28 novembre 2005, riguardante l’applicazione dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale (62) (in prosieguo «decisione SIEG 2005»), di cui alla decisione della Commissione 2012/21/UE, del 20 dicembre 2011, riguardante l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale (63) (in prosieguo «decisione SIEG 2011»), poiché, come illustrato nella sezione 9, lo ZT non è stato incaricato di un servizio d’interesse pubblico generale. Lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2, la costituzione di una riserva per epizoozie e lo smaltimento dei materiali della categoria 3 non costituiscono, infatti, servizi di interesse economico generale. Inoltre, per il periodo dal 1979 al 2010 non è soddisfatto il secondo criterio Altmark e per l’intero periodo a partire dal 1979 non è soddisfatto il terzo criterio Altmark. Pertanto, non sussistono le necessarie premesse di cui agli articoli 4 e 5 della decisione SIEG 2005 e agli articoli 4 e 5 della decisione SIEG 2012 per esentare la concessione dei contribuiti dall’obbligo di notificazione.
11. VALUTAZIONE DELLA COMPATIBILITÀ AI SENSI DELL’ARTICOLO 106, PARAGRAFO 2, TFUE
(278)
Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio finanziario fiscale sono sottoposte alle norme del TFUE ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Tuttavia, qualora l’applicazione delle regole di concorrenza osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata, l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE prevede un’eccezione alle norme del TFUE. Tale eccezione trova applicazione soltanto se lo sviluppo degli scambi non viene compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.
(279)
Ai sensi del punto 69 della disciplina UE SIEG, la Commissione applicherà i principi di detta normativa a tutti gli aiuti illegali sui quali sarà chiamata a decidere dopo il 31 gennaio 2012, anche nel caso in cui gli aiuti siano stati concessi prima di tale data. Posto che i contributi qui in esame costituiscono aiuti di Stato illegali, si deve applicare la disciplina UE SIEG.
(280)
Come argomentato nella sezione 8.1, lo ZT non è incaricato della gestione di un servizio di interesse economico generale, posto che lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2, la costituzione di una riserva per epizoozie e lo smaltimento dei materiali della categoria 3 non configurano un servizio di interesse economico generale. Già questo motivo è sufficiente a escludere la compatibilità dei contributi a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE e della disciplina UE SIEG.
(281)
Conformemente al secondo e al terzo criterio Altmark, un aiuto ai sensi della disciplina UE SIEG è da considerarsi compatibile con l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE soltanto qualora sussista un atto di affidamento che stabilisca i metodi di calcolo delle compensazioni (sezione 2.3) e l’importo degli aiuti non ecceda i costi netti dell’obbligo di servizio pubblico (sezione 2.8).
(282)
Come sostenuto nella sezione 9.2, per il periodo dal 1979 al 2009 non è soddisfatto il secondo criterio Altmark e per l’intero periodo non è soddisfatto il terzo criterio Altmark. Ne consegue che non sono soddisfatte nemmeno le disposizioni di cui alle sezioni 2.3 (per il periodo 1979-2009) e 2.8 (per tutto il periodo) della disciplina UE SIEG.
(283)
Pertanto i contributi non possono essere considerati aiuti per la costituzione della riserva per epizoozie nel territorio di competenza del consorzio ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE e della disciplina UE SIEG.
12. VALUTAZIONE DELLA COMPATIBILITÀ IN QUANTO AIUTI PER IL FINANZIAMENTO DEI COSTI DI SMALTIMENTO DI CAPI MORTI E RIFIUTI DEI MACELLI AI SENSI DELL’ARTICOLO 107, PARAGRAFO 3, LETTERA c), TFUE
(284)
I contributi qui in esame costituiscono aiuti alle imprese, che sono in linea di principio vietati (64). L’onere di dimostrare la compatibilità di tali aiuti spetta perciò allo Stato membro.
(285)
Gli orientamenti comunitari sulle TSE e gli orientamenti sugli aiuti agricoli 2007-2013 vietano in linea di principio la concessione di aiuti a copertura dei costi di smaltimento dei rifiuti dei macelli e permettono la concessione di aiuti per i costi di smaltimento dei capi morti solo a condizione che tali aiuti vadano a esclusivo vantaggio degli allevatori. I soggetti economici operanti a valle della produzione - come macelli o imprese di smaltimento - non possono in alcun caso beneficiare di aiuti (65).
(286)
Gli aiuti per i costi di smaltimento dei capi morti possono essere versati direttamente alle imprese di smaltimento, per semplificare l’iter amministrativo, ma deve essere dimostrato che l’intero importo degli aiuti viene poi trasferito agli allevatori (66).
(287)
Nel caso in esame, tuttavia, come emerso dall’esame di cui alla sezione 9, i contributi procurano allo ZT vantaggi economici e non vanno affatto a beneficio degli allevatori operanti nel territorio di competenza dello ZT, i quali devono addirittura pagare tariffe per lo smaltimento dei capi morti che sono più alte di quelle, ad esempio, dell’Assia settentrionale e centrale. La Germania, quindi, non può dimostrare che i contributi vengono trasferiti interamente agli allevatori.
(288)
Inoltre, la decisione della Commissione N 15/04, del 6 luglio 2004, che adotta le norme sugli aiuti concessi a titolo di compensazione agli allevatori nel territorio di competenza dello ZT per i costi di smaltimento dei capi morti nel periodo 1998-2013, vieta il cumulo degli aiuti di cui alle norme citate con altri aiuti.
(289)
Per gli aiuti illegalmente concessi prima del 1o gennaio 2003 il capitolo VI degli orientamenti comunitari sulle TSE prevede disposizioni diverse:
a)
possono essere approvati aiuti per i costi di smaltimento dei capi morti fino alla concorrenza del 100 % di tali costi anche se gli aiuti sono stati concessi al livello della produzione, della lavorazione e della commercializzazione;
b)
inoltre, in casi eccezionali gli aiuti concessi per lo smaltimento dei rifiuti dei macelli sono compatibili con il mercato interno se sono state considerate la breve durata e la necessità di tener conto del principio «chi inquina paga» sul lungo periodo.
(290)
Queste deroghe non sono applicabili al caso in questione perché né i contributi sono limitati ai costi di smaltimento dei capi morti, i quali peraltro sono già in gran parte finanziati dagli orientamenti sugli aiuti agricoli, né i contributi per i rifiuti dei macelli costituiscono una misura transitoria e di breve durata.
(291)
Va infine rilevato ancora che la Germania non ha indicato alcun motivo a sostegno della compatibilità dei contributi ai sensi degli orientamenti comunitari sulle TSE e degli orientamenti comunitari sugli aiuti agricoli 2007-2013.
(292)
Posto che i contributi avvantaggiano lo ZT, non possono essere considerati aiuti compatibili con il mercato interno ai sensi degli orientamenti comunitari sulle TSE e degli orientamenti comunitari sugli aiuti agricoli 2007-2013, in conformità dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
13. VALUTAZIONE DELLA COMPATIBILITÀ DEI CONTRIBUTI IN QUANTO AIUTI PER LA TUTELA AMBIENTALE A NORMA DELL’ARTICOLO 107, PARAGRAFO 3, LETTERA c), TFUE
(293)
I contributi in parola costituiscono aiuti alle imprese, che in linea di principio sono vietati (67). L’onere di dimostrare la compatibilità di tali aiuti spetta pertanto allo Stato membro. La Germania ha fatto presente che i contributi costituiscono aiuti per la tutela ambientale.
(294)
Ai sensi del punto 132 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, gli aiuti agli investimenti a favore delle imprese che rimediano ai danni ambientali mediante il risanamento di siti contaminati sono considerati compatibili con il mercato interno a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE purché ne risulti un livello superiore di tutela ambientale. Al riguardo, però, va considerato anche il principio «chi inquina paga» di cui all’articolo 191, paragrafo 2, TFUE e alla disciplina comunitaria degli aiuti per la tutela ambientale. In conformità del punto 132 della disciplina comunitaria degli aiuti per la tutela ambientale, l’inquinatore deve finanziare il risanamento senza beneficiare di alcun aiuto di Stato. In questo contesto, per «inquinatore» si intende il responsabile secondo l’ordinamento di ciascuno Stato membro.
(295)
Il momento rilevante ai fini della determinazione della responsabilità secondo l’ordinamento nazionale dipende dalle norme vigenti nel momento in cui viene emanata la decisione dell’autorità competente.
(296)
Come peraltro la Germania stessa non contesta, la delibera sul risanamento del 21 aprile 1997 relativa al sito dismesso di Sohrschied e quella del 31 marzo 1998 relativa al sito dismesso di Sprendlingen-Gensingen obbligano lo ZT a risanare interamente detti siti in quanto inquinatore ai sensi del diritto nazionale allora vigente. Pertanto, secondo l’ordinamento tedesco lo ZT deve sostenere, nella sua veste di inquinatore, i costi di smaltimento dei contaminanti presenti nel terreno di entrambi i siti citati. La Germania rileva che, in forza della sentenza della Corte costituzionale federale del 16 febbraio 2000 (68), il finanziamento mediante contributi dei costi di risanamento eccedenti il limite della responsabilità va considerato come un aiuto compatibile, posto che detta sentenza limita la responsabilità dei soggetti privati al valore commerciale del terreno.
(297)
Tale argomentazione della Germania, però, è errata. Innanzi tutto, la sentenza della Corte costituzionale tedesca ha validità solo inter partes, cioè soltanto per le parti del procedimento. Ma soprattutto, un mutamento della giurisprudenza del tribunale di massima istanza non comporta alcun cambiamento della situazione giuridica e, dunque, non costituisce neppure un motivo di revisione ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, punto 1, del codice di procedura amministrativo in riferimento ad atti amministrativi già definitivi.
(298)
Conformemente alla prassi giurisprudenziale tedesca, la sentenza della Corte costituzionale federale nulla toglie al fatto che, al momento della decisione sul risanamento, tutti i soggetti responsabili dell’inquinamento erano tenuti a sostenere l’intero ammontare dei costi di risanamento. Pertanto, dopo la sentenza della Corte costituzionale federale del 16 febbraio 2000 nessun inquinatore si sarebbe potuto sottrarre alle proprie responsabilità in quanto soggetto pienamente responsabile sulla base di una decisione adottata e divenuta definitiva precedentemente alla sentenza.
(299)
Ne consegue che la responsabilità dello ZT è confermata anche tenendo conto della sentenza, citata dalla Germania, della Corte costituzionale tedesca del 16 febbraio 2000 nel caso dei siti dismessi di Sprendlingen-Gensingen e Sohrschied.
(300)
Dato che lo ZT non ha impugnato le decisioni di risanamento, le stesse sono diventate definitive e inappellabili. Se ora la Germania, a posteriori, contesta in linea di principio la responsabilità dello ZT nel caso del sito dismesso di Sohrschied, tale argomentazione deve essere respinta. Spettava allo ZT impugnare la decisione di risanamento del 21 aprile 1997 ed evitare che essa diventasse definitiva. Peraltro non è compito della Commissione sottoporre a revisione una decisione definitiva di un’autorità nazionale in materia di responsabilità ai sensi delle norme nazionali secondo il principio «chi inquina paga».
(301)
A ciò si aggiunge l’ammissione da parte della Germania stessa che la decisione della Corte costituzionale federale del 16 febbraio 2000 vale soltanto per le persone fisiche, non per le persone giuridiche di diritto pubblico. Ciò si evince dal fatto che la limitazione della responsabilità ha come base giuridica il diritto di proprietà, che le persone giuridiche di diritto pubblico non possono invocare. È dunque incontestato che, ai sensi dell’ordinamento nazionale, lo ZT è pienamente responsabile dei siti contaminati.
(302)
Una possibile disparità di trattamento tra le persone giuridiche di diritto privato e le persone giuridiche di diritto pubblico nell’ordinamento dello Stato membro non può essere fatta valere nell’ambito della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, posto che, sul punto della responsabilità per i siti contaminati, detta disciplina rimanda esclusivamente al diritto nazionale.
(303)
Considerato che lo ZT, conformemente al diritto tedesco, deve sostenere la totalità dei costi di risanamento di entrambi i siti dismessi, i contributi non possono essere considerati aiuti compatibili con il mercato interno ai sensi della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
14. CONCLUSIONI
(304)
I contributi versati allo ZT a partire dal 1979 costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. La Germania li ha concessi in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
(305)
Detti contributi non possono essere dichiarati compatibili con il mercato interno né sulla base dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE né sulla base dell’articolo 107, paragrafi 2 e 3, TFUE.
(306)
A norma dell’articolo 1, lettera b), punto iv), del regolamento (CE) n. 659/1999, in combinato disposto con l’articolo 15, paragrafo 3, dello stesso regolamento, gli aiuti per i quali è scaduto il periodo limite per il loro recupero sono considerati aiuti esistenti. Ai sensi dell’articolo 15 del citato regolamento, i poteri della Commissione in materia di recupero degli aiuti sono soggetti a un periodo limite di dieci anni. Il periodo per il recupero degli aiuti inizia il giorno in cui l’aiuto illegale viene concesso al beneficiario e si interrompe per effetto di qualsiasi azione intrapresa dalla Commissione nei confronti dell’aiuto illegale. Ogni interruzione fa ripartire il periodo da zero.
(307)
I tribunali dell’Unione hanno stabilito sia che il periodo per il recupero degli aiuti può essere interrotto da un procedimento formale, sia che anche una richiesta di informazioni costituisce un procedimento idoneo a interrompere il periodo limite (69).
(308)
Il denunciante ha presentato denuncia contro i contributi a favore dello ZT nel gennaio 2008, e il 26 maggio 2008 la Germania ha ricevuto una richiesta di informazioni. Tale richiesta ha interrotto il periodo per il recupero degli aiuti; pertanto, tutti i contributi percepiti dallo ZT prima del 26 maggio 1998 sono considerati aiuti esistenti. Per contro, tutti i contributi che lo ZT ha percepito dopo il 26 maggio 1998 costituiscono nuovi aiuti.
(309)
A norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, la Commissione non deve chiedere la restituzione di un aiuto qualora ciò comporti una violazione di un principio generale del diritto dell’Unione europea. Nel caso in esame si pone l’interrogativo se la sentenza del BVerwG del 16 dicembre 2010 abbia fatto sorgere nello ZT fondate aspettative sul fatto che i contributi non costituiscono aiuti di Stato.
(310)
La Commissione constata innanzi tutto che la sentenza del BVerwG si riferiva esclusivamente ai contributi del 2010. Ne consegue che, eventualmente, le fondate aspettative potrebbero riguardare solo i contributi del 2010 (e quelli degli anni successivi, se il regolamento del consorzio restasse invariato).
(311)
Ma nemmeno per il 2010 (né, ove del caso, per gli anni successivi) la sentenza del BVerwG ha fatto sorgere fondate aspettative nello ZT. Secondo una giurisprudenza consolidata, possono invocare il principio della tutela del legittimo affidamento solo i soggetti nei confronti dei quali un’istituzione dell’Unione abbia fatto sorgere fondate aspettative fornendogli assicurazioni precise (70). Informazioni precise, incondizionate e concordanti costituiscono assicurazioni in tal senso, indipendentemente dalla forma con cui vengono comunicate (71).
(312)
Nel caso in esame, però, la Commissione non ha dato allo ZT nessuna assicurazione in tal senso, anzi, al contrario: il 20 luglio 2010 ha emesso la decisione di avvio del procedimento.
(313)
Il BVerwG non è un’istituzione dell’Unione. Secondo una giurisprudenza consolidata, i giudici nazionali e la Commissione hanno ruoli complementari e distinti per quanto attiene al controllo dell’osservanza, da parte degli Stati membri, degli obblighi loro incombenti in forza degli articoli 107 e 108 TFUE (72). Mentre la valutazione della compatibilità di misure di aiuto con il mercato interno rientra nella competenza esclusiva della Commissione, che agisce sotto il controllo della Corte, i giudici nazionali provvedono alla salvaguardia dei diritti dei singoli in caso di violazione dell’obbligo di comunicare anticipatamente alla Commissione gli aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (73).
(314)
Nel caso in esame, il BVerwG ha emesso una sentenza su una misura riguardo alla quale la Commissione aveva già avviato una procedura d’indagine formale. Secondo una giurisprudenza consolidata, la decisione di avviare il procedimento deve indurre lo Stato membro a sospendere i pagamenti (74). Inoltre, il BVerwG ha emesso la sentenza, che ha motivato tra l’altro con la presunta non applicabilità del quarto criterio Altmark, senza sottoporre il caso alla Corte di giustizia dell’Unione europea per una pronuncia in via pregiudiziale.
(315)
In considerazione di queste circostanze, la Commissione è del parere che la sentenza del BVerwG non costituisca un’informazione precisa, incondizionata e concordante.
(316)
Ne consegue che la richiesta di recupero dei contributi non viola principi generali del diritto dell’Unione in relazione alla tutela del legittimo affidamento.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
I contributi che la Germania ha illegalmente concesso a partire dal 1o gennaio 1979 allo Zweckverband Tierkörperbeseitigung in Renania-Palatinato, Saarland, nel circondario Rheingau-Taunus e nel circondario Limburg-Weilburg (in prosieguo «il beneficiario») in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE costituiscono aiuti di Stato e non sono compatibili con il mercato interno.
Articolo 2
1. La Germania chiede la restituzione immediata da parte del beneficiario degli aiuti di cui all’articolo 1 che sono stati erogati a partire dal 26 maggio 1998.
2. L’importo da restituire comprende gli interessi calcolati dal momento in cui le somme erogate di cui al paragrafo 1 erano a disposizione del beneficiario fino al momento della loro effettiva restituzione.
3. Gli interessi sono calcolati a norma del capo V del regolamento della Commissione (CE) n. 794/2004 secondo il regime dell’interesse composto (75).
4. Alla data della notifica della presente decisione la Germania sospende tutti i pagamenti ancora previsti a titolo degli aiuti di cui al paragrafo 1.
Articolo 3
La Germania garantisce che gli aiuti di cui all’articolo 2, paragrafo 1, saranno restituiti entro quattro mesi dalla notifica della presente decisione.
Articolo 4
1. La Germania trasmetterà alla Commissione entro due mesi dalla notifica della presente decisione:
a)
informazioni sull’importo complessivo (credito principale più interessi) che deve essere richiesto al beneficiario;
b)
un’esauriente descrizione delle misure già adottate o previste per ottemperare alla presente decisione;
c)
una documentazione da cui risulti che il beneficiario ha ricevuto un ordine di recupero.
2. La Germania informerà la Commissione sullo stato di avanzamento delle proprie misure di attuazione della presente decisione fino ad avvenuta conclusione della restituzione degli aiuti di cui all’articolo 2, paragrafo 1. Su richiesta della Commissione, la Germania trasmetterà sollecitamente informazioni sulle misure già adottate o previste per ottemperare alla presente decisione. Inoltre, la Germania trasmetterà informazioni esaurienti sull’importo degli aiuti e sugli interessi già rimborsati dal beneficiario.
Articolo 5
La presente decisione è destinata alla Repubblica federale di Germania.
Fatto a Bruxelles, il 25 aprile 2012