BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 23. Februar 2011
über die staatliche Beihilfe C 58/06 (ex NN 98/05) Deutschlands für Bahnen der Stadt Monheim (BSM) und Rheinische Bahngesellschaft (RBG) im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2011) 632)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/501/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 (1),
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 21. Dezember 2006 teilte die Kommission Deutschland ihre Entscheidung mit, das „alte Finanzierungssystem“ des Verkehrsverbunds Rhein-Ruhr (im Folgenden „VRR“) als bestehende Beihilfe zu betrachten und in Bezug auf das „neue Finanzierungssystem“ (3) des VRR, auf dessen Grundlage die Rheinische Bahngesellschaft AG (im Folgenden „RBG“) und die Bahnen der Stadt Monheim GmbH (im Folgenden „BSM“) Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen erhalten, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV zu eröffnen; gleichzeitig forderte sie Deutschland zur Stellungnahme auf. Auf Ersuchen Deutschlands wurde am 1. Februar 2007 eine Sitzung abgehalten. Deutschland übermittelte seine Stellungnahmen am 18. April 2007 und 4. Mai 2007.
(2)
Die Entscheidung der Kommission über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 31. März 2007 (4) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, innerhalb eines Monats nach dieser Veröffentlichung zu den betreffenden Maßnahmen Stellung zu nehmen.
(3)
Die Kommission hat die Stellungnahme eines Beteiligten erhalten. Mit Schreiben vom 29. Mai 2007 übermittelte sie diese Stellungnahme Deutschland. Deutschland erhielt Gelegenheit, sich innerhalb eines Monats dazu zu äußern. Die Anmerkungen Deutschlands gingen mit Schreiben vom 29. Juni 2007 bei der Kommission ein.
(4)
Auf Ersuchen Deutschlands wurde am 31. Januar 2008 eine weitere Sitzung abgehalten. Nach dieser Sitzung übermittelte Deutschland, wie von der Kommission gefordert, am 5. Mai 2008 und 3. Juli 2008 zusätzliche Angaben.
(5)
Mit Schreiben vom 2. Oktober 2007, 30. Januar 2008 und 4. April 2008 erläuterte der Beteiligte seine ursprünglichen Ausführungen näher.
(6)
Mit Schreiben vom 10. Juli 2008 ersuchte die Kommission Deutschland um weitere Klarstellungen hinsichtlich der vorgelegten Informationen; Deutschland erhielt ferner Gelegenheit, binnen eines Monats auf die zusätzlichen Klarstellungen von Seiten des Beteiligten zu antworten. Deutschland übermittelte Antwortschreiben mit Datum vom 5. August 2008 und 30. September 2008.
(7)
Mit Schreiben vom 16. Dezember 2009 forderte die Kommission Deutschland und den Beteiligten auf, bis zum 10. Januar 2010 Stellungnahmen zur Vereinbarkeit der in Rede stehenden Maßnahmen mit der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (5) - zu übermitteln. Deutschland und der Beteiligte beantragten eine Fristverlängerung. Die Kommission verlängerte die Frist für beide Parteien bis zum 12. Januar 2010. Mit Schreiben vom 12. Januar 2010 erhielt die Kommission die Stellungnahme Deutschlands. Der Beteiligte übermittelte keine Stellungnahme innerhalb der Frist. Mit Schreiben vom 13. Januar 2010 teilte der Beteiligte der Kommission mit, dass er nicht mehr an einer Einbindung in das Verfahren interessiert sei.
(8)
Mit Schreiben vom 12. Januar 2010 teilte Deutschland der Kommission zudem mit, dass die Betrauungsakte für die RBG und die BMS sowie das neue Finanzierungssystem des VRR geändert worden seien, um sie mit der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 in Einklang zu bringen.
2. DIE BETEILIGTEN
(9)
Der VRR wurde von mehreren Städten und Kreisen im Rhein-Ruhr-Gebiet eingerichtet, um die Aufgabe der Städte und Kreise in Bezug auf die Planung und Organisation des öffentlichen Personennahverkehrs in ihrem Gebiet zu erfüllen und Ausgleichzahlungen für die Erbringung von öffentlichen Verkehrsdiensten zu leisten. Der VRR besteht aus zwei rechtlich getrennten Körperschaften des öffentlichen Rechts, dem „Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr“ (im Folgenden „ZV VRR“) (6) und dem „Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR“ (im Folgenden „VRR AöR“) (7).
(10)
Der ZV VRR ist berechtigt, von den ihm angehörenden Städten und Kreisen Umlagen zu erheben, um Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zu finanzieren. Rechtsgrundlage für die Umlagen sind §§ 19 und 20 der Zweckverbandssatzung für den Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr vom 21. Juni 2006 in der Fassung vom 10. Dezember 2008 (im Folgenden „Satzung des ZV VRR“) (8).
(11)
Die durch die in Rede stehenden Maßnahmen mutmaßlich begünstigten Unternehmen RBG (9) und BSM (10) sind im öffentlichen Nahverkehr (Busse, Straßenbahnen und Bahnen) im Raum Düsseldorfer tätig. Ihre Strecken sind Teil des öffentlichen Verkehrsnetzes des VRR.
(12)
RBG und BSM bedienen die Strecken des öffentlichen Personennahverkehrs auf der Grundlage von Genehmigungen, die ihnen von der Bezirksregierung Düsseldorf gemäß Personenbeförderungsgesetz (im Folgenden „PBefG“), insbesondere § 13 PBefG, erteilt worden sind. Mit der Genehmigung erhält der Antragsteller das ausschließliche Recht zur Bedienung der jeweiligen Strecke; im Gegenzug muss das Unternehmen, das die Genehmigung erhält, Verkehrsleistungen des öffentlichen Nahverkehrs nach den in der Genehmigung niedergelegten Bedingungen erbringen, in der insbesondere die Bedienungshäufigkeit, die bedienten Kilometer und andere Qualitätsparameter festgelegt sind.
3. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
3.1. TITEL, BUDGET UND DAUER
(13)
Titel: Finanzielle Unterstützung für die BSM und die RBG.
(14)
Das Jahresbudget beträgt zwischen […] (11) und […] Mio. EUR für die BSM und zwischen […] und […] Mio. EUR für die RBG. Das Budget für die Ausgleichszahlungen gemäß der Finanzierungsrichtlinie und den Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag stammt aus öffentlichen Mitteln. Die Finanzierungsrichtlinie und der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag gelten unbefristet.
3.2. BEGÜNSTIGTE UND ZIEL
(15)
Begünstigte der in Rede stehenden Ausgleichzahlungen sind die beiden Unternehmen RBG und BSM.
(16)
Ziel der Maßnahme ist die angemessene Bedienung der Bevölkerung durch öffentlichen Personennahverkehr. Nach § 4 der Satzung des ZV VRR hat die Zusammenarbeit zwischen dem Land Nordrhein-Westfalen, dem VRR und den Verkehrsunternehmen das Ziel, durch koordinierte Planung und Ausgestaltung des Leistungsangebotes, durch einheitliche und nutzerfreundliche Tarife, durch eine koordinierte Fahrgastinformation unter Berücksichtigung der Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen, sowie durch einheitliche Qualitätsstandards die Attraktivität des öffentlichen Personennahverkehrs zu steigern.
4. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS
4.1. GEGENSTAND DES VERFAHRENS
(17)
Die Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens betrifft nur die Ausgleichzahlungen an die RBG und die BSM, die auf dem mit Beschluss des VRR vom 28. Juni 2005 geschaffenen „neuen Finanzierungssystem“ beruhen und sich auf gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen bei den Bus- und Straßenbahnverkehrsdiensten beziehen. Daher betrifft auch dieser abschließende Beschluss nur diese Ausgleichzahlungen an die RBG und die BSM.
4.2. DAS „NEUE FINANZIERUNGSSYSTEM“
(18)
In ihrer Entscheidung zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens hat die Kommission die folgenden beiden Finanzierungsmaßnahmenpakete für die RBG und die BSM festgestellt:
-
die Finanzierung von Verkehrsunternehmen im Rhein-Ruhr-Gebiet, wie etwa die RBG und die BSM, durch den VRR und
-
die Quersubventionierung der RBG und der BSM durch die städtischen Holdinggesellschaften der Stadt Düsseldorf und der Stadt Monheim.
(19)
Die Rechtsgrundlage für beide Maßnahmenpakete sind die am 28. Juni 2005 angenommene Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (im Folgenden „Finanzierungsrichtlinie“) und ihre Anhänge (12).
(20)
Die Rechtsgrundlage für das zweite Finanzierungsmaßnahmenpaket bilden außerdem die bilateralen Verträge zwischen der RBG bzw. der BSM und den Holdinggesellschaften der Stadt Düsseldorf bzw. der Stadt Monheim.
4.2.1. FINANZIERUNG DER RBG UND DER BSM DURCH DEN VRR
(21)
Der VRR leistet Zahlungen an die Unternehmen, die in seinem Gebiet öffentliche Verkehrsdienste erbringen, um einen Teil ihrer Kosten zu decken. Mit Beschluss vom 28. Juni 2005 wurde das seit 1990 geltende Finanzierungssystem (das „alte Finanzierungssystem“) durch ein neues, wesentlich geändertes System (das „neue Finanzierungssystem“) ersetzt.
(22)
Das neue Finanzierungssystem wurde zuletzt am 10. September 2009 im Hinblick auf das Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1370/2007 am 3. Dezember 2009 geändert.
(23)
Mit der Reform vom 28. Juni 2005 sollte das VRR-Finanzierungssystem mit dem Urteil in der Rechtssache Altmark (13) in Einklang gebracht werden. In den Abschnitten 5.4.3 bis 5.4.5 der Finanzierungsrichtlinie wird dargelegt, wie das Urteil in der Rechtssache Altmark, insbesondere das vierte Kriterium, umzusetzen ist. Nach Abschnitt 5.4.3 wird die Höhe der Subventionen auf der Grundlage der Kostenanalyse eines durchschnittlichen, gut geführten Unternehmens bestimmt, das so angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, dass es die auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfüllen kann. Nach Abschnitt 5.4.4 legt der VRR jährlich auf der Grundlage dieser Analyse Parameter für die Berechnung der Ausgleichsbeträge für jede der vier nachstehend beschriebenen Kategorien fest; eine Methode zur Aktualisierung (bzw. Indexierung) dieser Parameter ist in Anlage 9 der Finanzierungsrichtlinie festgelegt. Nach Abschnitt 5.4.5 sind die Ausgleichsbeträge für die einzelnen Unternehmen auf die dem jeweiligen Unternehmen bei Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nachweislich entstehenden Kosten begrenzt und die Parameter für die Berechnung des Ausgleichs turnusmäßig einer gutachterlichen Prüfung zu unterziehen.
(24)
Das neue Finanzierungssystem wird in der Finanzierungsrichtlinie und deren Anhängen ausführlich beschrieben.
(25)
Nach Abschnitt 2.1 der Finanzierungsrichtlinie finanziert der VRR die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen auf seinem Gebiet. In den Abschnitten 2.2.1 bis 2.2.4 sind vier Kostenkategorien festgelegt, die durch den VRR finanziert werden können. Die Kategorien werden in Anlage 1 der Finanzierungsrichtlinie genauer erläutert. Die vier Kategorien sind folgende (die verwendeten Abkürzungen entsprechen der Nummerierung der Kostenkategorien in der Finanzierungsrichtlinie):
(26)
a)
Infrastrukturvorhaltung (im Folgenden „Kostenkategorie 1“): Diese Kategorie umfasst die Kosten für den Bau und die Instandhaltung von ortsfesten Anlagen und damit verbundenen Sicherheits- und Navigationssystemen. Der Begriff „Infrastruktur“ umfasst Straßenbahnschienen, separate Busspuren, P&R-Anlagen, Bushaltestellen, Bahnhöfe, Garagen und Werkstätten sowie Sicherheits- und Navigationssysteme. Diese Kategorie umfasst auch die Kosten für das zur Erfüllung dieser Aufgaben benötigte Personal.
(27)
b)
Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Regie- und Vertriebsaufgaben (im Folgenden „Kostenkategorie 2“): Diese Kategorie umfasst alle Mehrkosten, die Verkehrsunternehmen durch ihre Mitgliedschaft im VRR entstehen. Diese Mehrkosten entstehen durch zentralisierte Planung und Koordinierung, Marketing und Finanzmanagement, Vertrieb sowie Kontrolle veranlasster Leistungen.
(28)
c)
Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Fahrzeugqualitätsstandards (im Folgenden „Kostenkategorie 3“): Diese Kategorie umfasst alle Mehrkosten, die aufgrund von Fahrzeugqualitätsstandards entstehen. Die Verkehrsunternehmen können die Erstattung der Mehrkosten für die Anschaffung von klimatisierten Fahrzeugen, Videoüberwachung, Niederflurtechnik, Gasantrieb, Behindertenlift oder umweltfreundlicherem Motor beantragen.
(29)
d)
Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Verkehrsmehr- oder Andersleistungen im Betriebsbereich. Diese Kategorie wird in drei Subkategorien unterteilt:
I.
Mehrkosten aufgrund der unmittelbar vom Aufgabenträger oder vom VRR auferlegten Verpflichtung, nicht lukrative Dienste in Schwachverkehrszeiten zu erbringen (im Folgenden „Kostenkategorie 4a“),
II.
sozialpolitische Verpflichtungen in Verbindung mit den Vorgaben des Anteilseigners im Betriebsbereich (14) (im Folgenden „Kostenkategorie 4b“); sowie
III.
Vorgaben im Betriebsbereich bzw. systembedingte Vorgaben - Aufgabenträger- bzw. Verbundvorgaben gemäß individuellem Nachweis, die zu einem wirtschaftlichen Nachteil führen (im Folgenden „Kostenkategorie 4c“).
(30)
Nach der Finanzierungsrichtlinie können öffentliche Verkehrsunternehmen einen Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Verkehrsdienste beantragen. Der Antrag muss die in Abschnitten 5, 7 und 8 der Finanzierungsrichtlinie vorgeschriebenen Unterlagen enthalten, wie etwa die Berechnung der Kosten für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und die Angabe etwaiger Finanzierungsmittel anderer Stellen. Verkehrsunternehmen müssen ihren Antrag auf Ausgleichzahlungen spätestens zum 31. Oktober des dem Beginn der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung vorausgehenden Jahres stellen.
(31)
Auf Grundlage der von den Verkehrsunternehmen nach Abschnitt 5.4.2 und Anlage 2 der Finanzierungsrichtlinie übermittelten Informationen berechnet der VRR die Ausgleichzahlungen, die die Kosten widerspiegeln müssen, die einem durchschnittlichen, gut geführtem Unternehmen für die Erfüllung derselben Verpflichtungen entstehen würden. Der VRR erlässt dann einen Finanzierungsbescheid. Dieser rechtsverbindliche Bescheid bestätigt die Betrauung und legt die Ausgleichzahlungen für jede der vier Kostenkategorien fest. Am Ende eines jeden Jahres muss das öffentliche Verkehrsunternehmen seine Einnahmen und seine Kosten für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen schriftlich nachweisen. Dies wird vom VRR geprüft. Im Anschluss wird ein zweiter bindender Verwaltungsbescheid erlassen, in dem der genaue Betrag festgesetzt ist, den das Unternehmen als Ausgleich erhält.
4.2.2. FINANZIERUNG DER RBG UND DER BSM DURCH QUERSUBVENTIONIERUNG
(32)
In der Satzung des ZV VRR ist die Möglichkeit vorgesehen, dass die Städte und Kreise, die Eigentümer einer Verkehrsunternehmens sind, diesem unmittelbar einen Ausgleich zahlen und den entsprechenden Betrag von ihrer Umlage an den ZV VRR abziehen.
(33)
§ 19 der Satzung des ZV VRR sieht fünf verschiedene Formen solcher unmittelbaren Zahlungen vor:
-
freiwillige unmittelbare und mittelbare Leistungen der Stadt oder des Kreises einschließlich Erträgen aus der Einlage von Wertpapieren in das Verkehrsunternehmen durch die Stadt oder den Kreis;
-
freiwillige Leistungen Dritter;
-
Quersubventionierung in Form von Einnahmenaufteilungsverträgen, wenn das Verkehrsunternehmen Teil einer Holdinggesellschaft ist und seine Verluste durch die Gewinne anderer Unternehmen, z. B. Versorgungsbetriebe, gedeckt werden;
-
Gewinnausschüttung von Unternehmen, an denen das Verkehrsunternehmen Beteiligungen oder Anteile hält;
-
Differenz zwischen der Umlage und dem Gesamtfehlbetrag des Verkehrsunternehmens.
(34)
Die nach § 19 der Satzung des ZV VRR gezahlten Beträge werden bei der Berechnung des Ausgleichs, den der VRR dem Verkehrsunternehmen zahlt, berücksichtigt. Nach Abschnitt 8 der Finanzierungsrichtlinie ist der Antrag eines Unternehmens auf Finanzierung durch den VRR abzulehnen, sofern der (kommunale) Anteilseigner von einer oder mehreren der in § 19 der Satzung des ZV VRR genannten Optionen Gebrauch gemacht hat. Dieser Betrag wird von den Zahlungen abgezogen, auf die das Verkehrsunternehmen nach der Finanzierungsrichtlinie Anspruch hat.
(35)
Sowohl die Stadt Düsseldorf als auch die Stadt Monheim haben die Möglichkeiten nach § 19 der Satzung des ZV VRR genutzt und Verträge mit der RBG bzw. der BSM geschlossen. Diese werden in den folgenden Erwägungsgründen beschrieben.
(36)
Die vorgebliche Quersubventionierung der RBG durch die Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH: Laut den vom ursprünglichen Beschwerdeführer vorgelegten Informationen überträgt die Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH offenbar auf der Grundlage von Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträgen die Gewinne ihrer profitablen Holdings - Stadtwerke Düsseldorf AG und Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH - an die defizitären Tochterunternehmen RBG und Bädergesellschaft Düsseldorf.
(37)
Die vorgebliche Quersubventionierung der RBG durch die Stadt Düsseldorf: Außerdem verwies die Kommission, basierend auf den vom ursprünglichen Beschwerdeführer vorgelegten Angaben, auf die Direktsubventionen, die die RBG von der Stadt Düsseldorf erhalten hat. Diese Subventionen stammen offenbar aus den Dividenden, die die Stadt Düsseldorf für ihren Aktienanteil von 1,1 % an der RWE AG erhält.
(38)
Jährliche Zahlungen Düsseldorfs an die RBG: In seiner Antwort auf die Eröffnungsentscheidung stellte Deutschland klar, dass zwischen der Stadtwerke Düsseldorf AG and der Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (seit dem 18.6.2007: Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, im Folgenden „Holdinggesellschaft“) zu keinem Zeitpunkt ein Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag bestand. Es erfolgten jedoch jährliche Zahlungen der Holdinggesellschaft an die RBG für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung; diese Zahlungen werden bei der Berechnung des Ausgleichs für die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung durch den VRR berücksichtigt. Deutschland stellt weiterhin klar, dass die Dividenden der RWE-Aktien an die Stadt und nicht an die RBG gezahlt werden.
(39)
Die Quersubventionierung der BSM: Laut vom ursprünglichen Beschwerdeführer übermittelten Informationen dienen die Gewinne des letztgenannten Unternehmens aufgrund eines Vertrags zwischen der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH und den Elektrizitätswerken der Stadt Monheim GmbH zur Finanzierung der jährlichen Verluste der BSM. Die BSM ist eine 100 %ige Tochter der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (15).
(40)
In seiner Antwort auf die Eröffnungsentscheidung stellte Deutschland klar, dass am 27. Oktober 1987 zwischen der BSM und der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH ein Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag geschlossen wurde, der am 1. Januar 1988 in Kraft trat. Nach § 4 Absatz 1 dieses Vertrags werden sämtliche Gewinne der BSM an die Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH ausgezahlt, die umgekehrt alle Verluste der BSM ausgleicht.
4.3. ZWEIFEL DER KOMMISSION HINSICHTLICH DER AUF GRUNDLAGE DES „NEUEN FINANZIERUNGSSYSTEMS“ GELEISTETEN AUSGLEICHSZAHLUNGEN AN DIE RBG UND DIE BSM
4.3.1. VORLIEGEN EINER BEIHILFE
(41)
Hinsichtlich des Vorliegens einer Beihilfe gelangte die Kommission bei der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens zu dem Schluss, dass die beiden in Rede stehenden Maßnahmen staatliche Mittel umfassen und dem Staat zugerechnet werden können.
(42)
In der Entscheidung zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens erläuterte die Kommission, dass nach Auffassung Deutschlands durch die in Rede stehenden Finanzierungsmaßnahmen kein selektiver wirtschaftlicher Vorteil gewährt wird, da alle vier Altmark-Kriterien erfüllt seien und die Finanzierungsmaßnahmen nicht geeignet seien, den Wettbewerb zu verfälschen oder den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Auf der Grundlage der von Deutschland im Laufe der vorläufigen Prüfung vorgelegten Informationen äußerte die Kommission diesbezüglich jedoch folgende Zweifel:
(43)
In Bezug auf das ersten Altmark-Kriterium gelangte die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, dass im VRR tätigen Unternehmen durch die Genehmigungen zur Bedienung von Bus- und Straßenbahnlinien, die ihnen von der zuständigen Regionalbehörde erteilt wurden, eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung auferlegt wurde.
(44)
In Bezug auf das zweite Altmark-Kriterium äußerte die Kommission Zweifel, ob alle vier Kostenkategorien tatsächlich eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung darstellen, und ob die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung klar definiert wurden. Auch war unklar, ob nicht zumindest ein Teil der Kosten der in Rede stehenden Maßnahmen in ihrem eigenen unternehmerischen Interesse von den betreffenden Unternehmen getragen werden und daher nur aus den Einnahmen aus Fahrkartenverkäufen gedeckt werden sollte. Die Kommission stellte außerdem fest, dass Deutschland keine detaillierten Informationen zu den Parametern und der Methode zur Berechnung der Ausgleichzahlungen übermittelt hatte.
(45)
In der Eröffnungsentscheidung konnte die Kommission nicht ausschließen, dass der Ausgleich über das hinausgeht, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken (drittes Altmark-Kriterium).
(46)
Da die Genehmigungen für Verkehrsunternehmen im VRR unmittelbar ohne öffentliche Ausschreibung erteilt wurden, äußerte die Kommission Zweifel, ob das vierte Altmark-Kriterium erfüllt ist. Sie verfügte nicht über hinreichende Informationen, um beurteilen zu können, ob der auf der Grundlage der durchschnittlichen Kosten aller durch den VRR finanzierten Unternehmen berechnete Ausgleich den Kosten entspricht, die ein gut geführtes Unternehmen, das Verkehrsmittel zur Verfügung stellt, zu tragen hat.
(47)
In der Eröffnungsentscheidung vertrat die Kommission die Auffassung, dass die Finanzierung der in Rede stehenden Maßnahmen sich auf den zwischenstaatlichen Handel auswirken und den Wettbewerb auf dem Binnenmarkt verfälschen oder zu verfälschen drohen könnte.
4.3.2. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(48)
Da die Kommission das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe nicht ausschließen konnte, hat sie deren mögliche Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt nach Artikel 93 AEUV geprüft.
(49)
Nach dem Altmark-Urteil könnte Artikel 93 AEUV nicht unmittelbar angewandt werden, sondern nur über die drei auf seiner Grundlage angenommenen Verordnungen des Rates (16). Daher wurde angenommen, dass die Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 des Rates vom 26. Juni 1969 über das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs (17) und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates vom 4. Juni 1970 über Beihilfen im Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr (18) den rechtlichen Rahmen für die Bewertung der Vereinbarkeit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen mit dem Binnenmarkt bilden.
(50)
In der Eröffnungsentscheidung ging die Kommission davon aus, dass Deutschland die betreffenden Verkehrsdienste aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 ausgenommen hatte und daher nur die Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 der anwendbare rechtliche Rahmen sei.
(51)
Hinsichtlich der Vereinbarkeit der Beihilfe mit Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 äußerte die Kommission Zweifel, ob die Verpflichtungen, für die BSM und die RBG Ausgleichszahlungen erhalten, gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen darstellen und ob die gezahlten Beträge den für diese Verpflichtungen anfallenden Kosten entsprechen.
5. STELLUNGNAHME DEUTSCHLANDS (19)
5.1. UMFANG DES VERFAHRENS
(52)
Deutschland hat zunächst Hintergrundinformationen zur Umsetzung des neuen Finanzierungssystems geliefert. Es stellte insbesondere klar, dass das alte Finanzierungssystem bis Ende 2005 (31. Dezember 2005) in Kraft blieb. Das neue, am 28. Juni 2005 beschlossene Finanzierungssystem trat am 1. Januar 2006 in Kraft.
(53)
Deutschland betont, dass die zu Beginn des laufenden Verfahrens eingegangene Beschwerde von der Stadt Langenfeld mit Schreiben vom 27. Januar 1999 eingelegt und am 21. Januar 2004 erneuert wurde. Daher sollte sich das Verfahren der Kommission nach Ansicht Deutschlands nur auf das alte Finanzierungssystem beziehen, das bis Ende 2005 in Kraft war. Deutschland zieht die Entscheidung der Kommission zur Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens in Bezug auf das neue Finanzierungssystem in Zweifel. Es legt dar, dass die Kommission in Ermangelung einer Beschwerde, die sich speziell auf das seit 2006 geltende neue Finanzierungssystem bezieht, keine ausreichend detaillierte vorläufige Würdigung vorgenommen habe und Deutschland somit keine Gelegenheit zur Klärung noch offener Fragen hatte.
5.2. DAS SEIT 2006 GELTENDE NEUE FINANZIERUNGSSYSTEM
(54)
Deutschland zufolge ist das neue Finanzierungssystem so ausgestaltet, dass die Einhaltung der vier Altmark-Kriterien sichergestellt wird. Zu diesem Zweck werden alle Finanzströme - Direktzahlungen und Quersubventionen - bei der Berechnung der Ausgleichszahlungen, die der VRR für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen an Verkehrsunternehmen leistet, berücksichtigt.
5.3. DEFINITION DER GEMEINWIRTSCHAFTLICHEN VERPFLICHTUNGEN (ERSTES ALTMARK-KRITERIUM)
(55)
Deutschland hat zu den Bedenken der Kommission im Hinblick auf die Definition der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und den Betrauungsakt (Erwägungsgrund 61 der Eröffnungsentscheidung) sowie im Hinblick auf die Kostenkategorien 1, 2, 3 und 4 (Erwägungsgründe 62 bis 71 der Eröffnungsentscheidung) Stellung genommen.
5.3.1. BETRAUUNGSAKT
(56)
Bezüglich der Frage, ob Verkehrsunternehmen im VRR tatsächlich klar definierte gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen erfüllen müssen, präzisiert Deutschland, dass die gemäß dem PBefG erteilten Genehmigungen (20) zur Bedienung von Bus- und Straßenbahnlinien nicht die einzige Rechtsgrundlage hierfür bilden. Diese gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen werden außerdem im Nahverkehrsplan (21) bzw. für einen Übergangszeitraum nach dem Inkrafttreten des „neuen Finanzierungssystems“ (22) in den Beschlüssen der betreffenden Stadt- und Bezirksräte und den entsprechenden Finanzierungsbescheiden des VRR auf der Grundlage der Finanzierungsrichtlinie des VRR weiter präzisiert. Die Betrauung mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfolgt daher durch einen dreifachen Betrauungsakt (d. h. durch die Genehmigungen, die Nahverkehrspläne und den entsprechenden Finanzierungsbescheid des VRR auf der Grundlage seiner Finanzierungsrichtlinie).
(57)
In Bezug auf die RBG hat der Düsseldorfer Stadtrat das neue Finanzierungssystem des VRR mit Beschluss vom 15. Dezember 2005 gebilligt. Gemäß diesem Beschluss basiert der Nahverkehrsplan der Stadt Düsseldorf ferner auf der Finanzierungsrichtlinie, die Teil des neuen Finanzierungssystems ist. Der Nahverkehrsplan 2002-2007 wurde vom Düsseldorfer Stadtrat am 20. März 2003 beschlossen. Die RBG unterliegt ferner den Nahverkehrsplänen angrenzender Städte und Kreise (Rhein-Kreis in Neuss, Stadt Neuss, Kreis Mettmann). Alle diese Nahverkehrspläne enthalten Bestimmungen betreffend das von der RBG bereitzustellende Netz (Dienste und Infrastruktur). Die RBG verfügt im Rahmen des PBefG über Genehmigungen für die von ihr betriebenen Bus- und (über- und unterirdischen) Straßenbahnlinien.
(58)
Für die BSM haben der Stadtrat von Monheim und der Bezirksrat Mettmann das neue Finanzierungssystem des VRR mit Beschlüssen vom 10. November 2005 bzw. 19. Dezember 2005 gebilligt. Der letztgenannte Beschluss besagt ferner, dass der Nahverkehrsplan für den Kreis Mettmann (23) mit dem neuen Finanzierungssystem in Einklang gebracht werden muss. Der Nahverkehrsplan 2004 für den Kreis Mettmann enthält Bestimmungen betreffend das von BSM bereitzustellende Netz (Dienste und Infrastruktur). Die BSM verfügt aufgrund des PBefG über Genehmigungen für die von ihr bedienten Buslinien.
5.3.2. KOSTENKATEGORIE 1: INFRASTRUKTURVORHALTUNG:
(59)
Deutschland präzisiert, dass das Unternehmen für die Erbringung öffentlicher Verkehrsdienste mit Fahrzeugen ausgestattet sein muss. In Deutschland und allen anderen Mitgliedstaaten werde die zur Erbringung öffentlicher Verkehrsdienste genutzte Infrastruktur in der Regel vom Staat bereitgestellt. Daher wird nach Ansicht Deutschlands den betreffenden Betreibern durch die Bereitstellung der Infrastruktur kein wirtschaftlicher Vorteil gewährt. Deutschland betont außerdem, dass der VRR nur die Unterhaltung, nicht aber den Bau der Infrastruktur finanziert. Außerdem finanziert der VRR nicht die vollen Unterhaltungskosten, sondern nur die Fixkosten (die variablen Kosten der Infrastrukturnutzung werden nicht ausgeglichen). Deutschland legt eine Analyse der sich aus der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung ergebenden Mehrbelastung vor, in der mehrere Kriterien, insbesondere die Nutzung der Infrastrukturkapazität, berücksichtigt werden. Einnahmen, die sich aus der Nutzung der Infrastruktur ergeben (z. B. Werbung) wurden bei der Berechnung der zusätzlichen Kosten in Abzug gebracht.
(60)
Nach dem PBefG und seinen Durchführungsvorschriften (24) sind die RBG und die BSM verpflichtet, die für den Betrieb der Verkehrsdienste, für die sie Genehmigungen besitzen, erforderliche Infrastruktur gemäß bestimmten Qualitätsstandards betriebsbereit zu halten (vor allem in Bezug auf die Ausstattung der Haltestellen). Für beide Unternehmen gelten zusätzliche, über diese Rechtvorschriften hinausgehende Anforderungen, die in der „Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991“ und den jeweils geltenden Nahverkehrsplänen enthalten sind. Bei der RBG betrifft dies beispielsweise ein dynamisches Fahrgastinformationssystem an 192 Haltestellen und ein computergestütztes Betriebsüberwachungssystem. Die zusätzlichen Anforderungen an die BSM betreffen Sicherheit, Information an den Haltestellen, Komfort und Sauberkeit.
5.3.3. KOSTENKATEGORIE 2: VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE REGIE- UND VERTRIEBSMEHRKOSTEN
(61)
Deutschland gibt zusätzliche Erläuterungen zu dieser Kostenkategorie, die insbesondere durch Aufgaben im Bereich Regie und Vertrieb (z. B. Unterstützung von Abonnements, Bereitstellung von Park & Ride-Plätzen für Pendler und Werbung dafür, Unterstützung der Organisatoren von Großveranstaltungen, Call Center) bedingte Kosten umfasst, sowie zur Einnahmenverteilung und weiteren Koordinierungsaufgaben. In dieser Kostenkategorie werden die zuzurechnenden Einnahmen abgezogen, damit die durch die behördlich festgesetzte Mehrbelastung bedingten Mehrkosten berechnet werden können.
(62)
Für diese Kategorie gelten keine rechtlichen Anforderungen. RBG und BSM müssen diese Aufgaben im Rahmen einer Kooperationsvereinbarung und einer Vereinbarung über die Einnahmenverteilung, die sie mit dem VRR geschlossen haben und die Vorbedingung für ihre Beteiligung am Finanzierungssystem des VRR sind, wahrnehmen. Die Richtlinien zur Kooperationsvereinbarung enthalten Einzelheiten zu diesen Aufgaben. Sowohl RBG als auch BSM müssen gemäß dem Nahverkehrsplan des Kreises Mettmann weitere Aufgaben in dieser Kategorie erfüllen. Der jeweilige Finanzierungsbescheid des VRR stellt die letzte Stufe des Betrauungsakts dar.
5.3.4. KOSTENKATEGORIE 3: VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE FAHRZEUGQUALITÄTS-STANDARDS
(63)
Nach den Präzisierungen Deutschlands ergeben sich die mit den Fahrzeugqualitätsstandards verbundenen Mehrkosten aus Anforderungen, die vom VRR und/oder den Aufgabenträgern festgelegt wurden. Es handelt sich dabei beispielsweise um umweltfreundlichere Fahrzeuge als gesetzlich vorgeschrieben, den Einsatz von klimatisierten Fahrzeugen oder Niederflurfahrzeugen. Diese Anforderungen können für den gesamte VRR-Bereich oder auf lokaler Ebene von den betreffenden Städten oder Kreisen festgelegt werden. Für die Berechnung der Mehrbelastung für die Unternehmen des öffentlichen Nahverkehrs gelten die gleichen Grundsätze wie bei den vorgenannten Kategorien.
(64)
Der Nahverkehrsplan der Stadt Düsseldorf verpflichtet die RBG, in Niederflurfahrzeuge und besonders umweltfreundliche Fahrzeuge zu investieren. Des Weiteren hat der Stadtrat von Düsseldorf die RBG verpflichtet, in ihre Fahrzeuge mit Dieselmotor Partikelfilter einzubauen. Gemäß dem Nahverkehrsplan des Kreises Mettmann muss die BSM in Niederflurfahrzeuge investieren.
5.3.5. KOSTENKATEGORIE 4: VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE VERKEHRSMEHR- ODER ANDERSLEISTUNGEN IM BETRIEBSBEREICH:
(65)
Deutschland stellt klar, dass diese Kategorie sich aus drei klar definierten Unterkategorien zusammensetzt:
(66)
i)
Kostenkategorie 4a: Mehrkosten nicht lukrativer Fahrten in Schwachverkehrszeiten - Aufgabenträger- bzw. Verbundvorgaben: Wie Deutschland erläutert, sind gemäß den Vorgaben des Aufgabenträgers in Schwachverkehrszeiten (25) erbrachte Dienste nicht lukrativ. Diese Dienste sind jedoch behördlich (vom VRR oder den jeweiligen Städten und Kreisen) aus Gründen der Zugänglichkeit der Verkehrsdienste verbindlich vorgeschrieben. Die Verpflichtungen der RBG zur Erbringung von Verkehrsdiensten in Schwachverkehrszeiten sind in den Nahverkehrsplänen der Stadt Düsseldorf, des Rhein-Kreises in Neuss und des Kreises Mettmann niedergelegt. Die BSM ist im Rahmen der erteilten Genehmigungen und des Nahverkehrsplans des Kreises Mettmann verpflichtet, Verkehrsdienste in Schwachverkehrszeiten zu erbringen. Der jeweilige Finanzierungsbescheid des VRR stellt die letzte Stufe des Betrauungsakts dar.
(67)
ii)
Kostenkategorie 4b: Sozialpolitische Verpflichtungen im Betriebsbereich - Vorgaben des Anteilseigners: Zu dieser Kategorie präzisieret Deutschland, dass RBG und BSM verpflichtet sind, den mit dem Kommunalen Arbeitgeberverband Nordrhein-Westfalen ausgehandelten Tarifvertrag anzuwenden, was zu höheren durchschnittlichen Tabellenlöhnen führt. Die städtischen Unternehmen sind außerdem nach den Tarifverträgen, die von Privatunternehmen der Branche normalerweise nicht abgeschlossen werden, verpflichtet, eine betriebliche Altersversorgung anzubieten oder dazu beizutragen. Aufgrund ihrer Mitgliedschaft in der (öffentlichen) Zusatzversorgungskasse muss die RBG für ihre Beschäftigten Beiträge an diese Kasse entrichten. Auch die BSM ist aufgrund eines besonderen Tarifvertrags verpflichtet, eine betriebliche Altersversorgung anzubieten. Diese Kosten werden berechnet als Differenz zwischen der Referenzlohntabelle (der im Tarifvertrag enthaltenen, normalerweise von Privatunternehmen angewandten Lohntabelle TV-N, Gruppe V Stufe 2) und dem tatsächlichen Lohn einschließlich der tatsächlichen Zusatzkosten für die betriebliche Altersversorgung.
(68)
(iii)
Kostenkategorie 4c: Sonstige Vorgaben im Betriebsbereich bzw. systembedingte Vorgaben - Aufgabenträger- bzw. Verbundvorgaben - gemäß individuellem Nachweis, die zu wirtschaftlichen Nachteilen führen: Deutschland erläutert, dass es sich hierbei um eine offene Kategorie handelt, in der anhand von Einzelnachweisen ein Ausgleich für wirtschaftliche Nachteile gewährt werden kann, die durch betriebliche Anforderungen oder Vorgaben für den öffentlichen Nahverkehr bedingt sind (z. B. besondere Umweltschutzanforderungen und das Angebot von Zusatzdiensten anlässlich öffentlicher Großveranstaltungen). Deutschland stellt klar, dass für RBG und BSM keine derartigen Vorgaben gelten.
5.4. PARAMETER, AUF DEREN GRUNDLAGE DER AUSGLEICH BERECHNET WIRD (ZWEITES ALTMARK-KRITERIUM)
(69)
Zu Beginn der Stellungnahme erläuterte Deutschland das Verfahren zur Festlegung der Parameter für die Ausgleichsberechnung und legte entsprechende Informationen vor.
(70)
Bei den Parametern für die Berechnung des Ausgleichs unterscheidet Deutschland zwischen den verschiedenen Kostenkategorien.
(71)
In Bezug auf die Infrastrukturvorhaltung (Kostenkategorie 1) präzisiert Deutschland, dass der VRR bei der Berechnung des Ausgleichs je nach Bedienungsgebiet und Betriebszweig einen bestimmten Betrag pro Schienen- oder Straßenkilometer als Parameter zugrunde legt.
(72)
Was die Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingten Regie- und Vertriebsaufgaben (Kostenkategorie 2) betrifft, so legt der VRR den Angaben Deutschlands zufolge der Ausgleichsberechnung je nach Bedienungsgebiet und Betriebszweig einen bestimmten Einnahmenbetrag der kassentechnischen Einnahmen zugrunde.
(73)
Zu den Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingten Fahrzeugqualitätsstandards (Kostenkategorie 3) präzisiert Deutschland, dass es sich bei dem Parameter für die Ausgleichsberechnung je nach Bedienungsgebiet und Betriebszweig um einen bestimmten, auf der Mindestqualität eines Standardfahrzeugs beruhenden Betrag handelt.
(74)
Bei den Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingten Verkehrsmehr- oder Andersleistungen im Betriebsbereich (Kostenkategorie 4) unterscheidet Deutschland drei Unterkategorien.
(75)
Bei der ersten Unterkategorie „Mehrkosten nicht lukrativer Fahrten in Schwachverkehrszeiten - Aufgabenträger- bzw. Verbundvorgaben“ (Kostenkategorie 4a) legt der VRR zur Ausgleichsberechnung einen Parameter zugrunde, der auf der Differenz zwischen Grenzerlösen und Grenzkosten pro Kilometer beruht. Dieser richtet sich nach dem Bedienungsgebiet und Betriebszweig.
(76)
Bei der zweiten Unterkategorie handelt es sich bei dem Parameter um einen Betrag, der sich aus dem Vergleich der höheren Löhne mit den Regelungen einer bestimmten Tarifvereinbarung („TV-N, Gruppe V, Stufe 2“) (Kostenkategorie 4b), die nahezu die gleichen Lohntabellen enthält, ergibt. Anhand dieses Parameters wird dann je nach Bedienungsgebiet und Betriebszweig der Betrag pro Fahrer bestimmt.
(77)
Schließlich werden nach Angaben Deutschlands sonstige Anforderungen im Zusammenhang mit dem Betrieb oder dem von der zuständigen Behörde oder dem VRR auferlegten System, die individuell begründet werden und zu einem wirtschaftlichen Nachteil (Kostenkategorie 4c) führen, stets einzeln berechnet, sofern sie ordnungsgemäß dokumentiert sind.
5.5. KEINE ÜBERKOMPENSATION (DRITTES ALTMARK-KRITERIUM)
(78)
Deutschland erläutert, dass alle Verkehrsunternehmen im VRR jährliche Verwendungsnachweise vorlegen müssen, um zu belegen, dass in Bezug auf gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen keine Überkompensation stattfindet.
(79)
Aus diesen Verwendungsnachweisen müssen die in Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen entstandenen tatsächlichen Kosten (Ausgaben minus Einnahmen) hervorgehen, die dann von einem Wirtschaftsprüfer und vom VRR auf Richtigkeit und Vollständigkeit überprüft werden. Sollte der VRR aufgrund dieser Verwendungsnachweise feststellen, dass eine Überkompensation vorliegt, so würden Deutschland zufolge die zuviel gezahlten Mittel zurückgefordert.
(80)
Im Hinblick auf die Rückforderung ist zwischen Ausgleichzahlungen des VRR auf der Grundlage eines Verwaltungsakts und direkten Ausgleichszahlungen an das Verkehrsunternehmen auf der Grundlage von § 19 der Satzung des ZV VRR zu unterscheiden.
(81)
In ersterem Fall wird der Verwaltungsakt nach der Finanzierungsrichtlinie als positiver Finanzierungsbescheid bezeichnet. Nach Abschnitt 7.4.1 der Finanzierungsrichtlinie ordnet der VRR selbst die Rückführung zuviel gezahlter Mittel an.
(82)
Im zweiten Fall erlässt der VRR zunächst einen ablehnenden Finanzierungsbescheid nach Abschnitt 7.4. der Finanzierungsrichtlinie oder eine verbindliche Mitteilung über die Höhe der zulässigen Ausgleichsbeträge. Für diesen Fall sieht Abschnitt 8.3 der Finanzierungsrichtlinie vor, dass der VRR die Stadt oder den Kreis, die/der Anteilseigner des Verkehrsunternehmens ist, darüber informiert, dass er/sie zur Rückforderung der zuviel gezahlten Mittel verpflichtet ist.
5.6. DURCHSCHNITTLICHES, GUT GEFÜHRTES UND ANGEMESSEN MIT TRANSPORTMITTELN AUSGESTATTETES UNTERNEHMEN (VIERTES ALTMARK-KRITERIUM)
(83)
Deutschland stellt klar, dass - entgegen der Stellungnahme der Kommission in der Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens - bei der Festsetzung der Parameter zur Berechnung des Ausgleichs für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen alle verfügbaren Informationen von öffentlichen und privaten Verkehrsunternehmen innerhalb oder außerhalb des VRR-Gebiets berücksichtigt werden. Der VRR hat die Kosten (d. h. die Soll-Daten), die sich aus Tätigkeiten im Rahmen der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen in den ersten drei Kategorien durch ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen ergeben, mit Unterstützung seines eigenen Sachverständigen/Rechnungsprüfers, der Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH (im Folgenden „IVT“), ermittelt. IVT liegen aus einer vergleichenden Analyse Vergleichsdaten einer Vielzahl in Deutschland und Österreich niedergelassener Verkehrsunternehmen vor. Die Soll-Daten wurden vom VRR unter Berücksichtigung bestimmter (z. B. regionaler) Besonderheiten angepasst. Die Soll-Daten für die vierte Kategorie werden unter Bezugnahme auf bestimmte regionale Marktdaten ermittelt.
(84)
Abschließend legt der VRR eine Marge für die durchschnittlichen Marktpreise der einzelnen Kostenkategorien fest. Diese Soll-Daten wurden für das Jahr 2003 ermittelt und nach einem Index in Einklang mit Anlage 9 zur Finanzierungsrichtlinie (Bestimmungen über die „kostenseitige Fortschreibung“) sowie gemäß den Volumenerhöhungen/-abnahmen und Strukturänderungen aktualisiert.
(85)
Deutschland hebt besonders hervor, dass seiner Auffassung nach die Tatsache, dass ein Unternehmen eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung erfüllt (indem es beispielsweise aufgrund sozialpolitischer Entscheidungen seinen Beschäftigten höhere Löhne zahlt) nicht den Schluss erlaubt, das Unternehmen sei nicht gut geführt.
5.7. WETTBEWERBSVERFÄLSCHUNG UND AUSWIRKUNGEN AUF DEN HANDEL ZWISCHEN MITGLIEDSTAATEN
(86)
Nach Ansicht Deutschlands wirkt sich die öffentliche Finanzierung der Unterhaltungskosten der Infrastruktur nicht auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten aus, weil diese Infrastruktur ausschließlich vom Empfänger dieser Finanzmittel genutzt wird. Des Weiteren werde durch die Finanzierung von Unterhaltungskosten kein gesonderter, dem Wettbewerb geöffneter Markt, d. h. der örtliche regionale Verkehrsmarkt, beeinträchtigt, da das Finanzierungssystem des VRR verhindere, dass für Infrastrukturunterhaltungskosten zweckgebundene Mittel (bei für den Wettbewerb geschlossenen Märkten) von Verkehrsunternehmen in einem dem Wettbewerb geöffneten Markt verwendet werden. Außerdem müssen die öffentlichen Verkehrsunternehmen getrennte Bücher für die einzelnen Kostenkategorien führen.
5.8. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(87)
Da nach Ansicht Deutschlands keine staatliche Beihilfe zugunsten der RBG oder der BSM vorliegt, nimmt es nur in Bezug auf die zweite Unterkategorie der vierten Kategorie, d. h. die sozialpolitischen Verpflichtungen im Betriebsbereich aufgrund von Vorgaben des Anteilseigners, zur Vereinbarkeit der mutmaßlichen Beihilfe Stellung (26). Deutschland führt an, dass der Ausgleich für die höheren Lohnkosten in jedem Fall auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
5.9. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT AUF DER GRUNDLAGE DER VERORDNUNG (EG) NR. 1370/2007
(88)
Da die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 am 3. Dezember 2009 in Kraft trat, forderte die Kommission Deutschland auf, zur Vereinbarkeit des „neuen Finanzierungssystems“ mit dem Binnenmarkt auf Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 Stellung zu nehmen.
(89)
Deutschland ist grundsätzlich der Auffassung, dass die Kommission die Vereinbarkeit des „neuen Finanzierungssystems“ mit dem Binnenmarkt erst ab dem 3. Dezember 2009 auf Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 prüfen sollte.
(90)
Des Weiteren führt Deutschland an, dass das „neue Finanzierungssystem“ - sofern es eine Beihilfe darstellen sollte - auch mit den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vereinbar ist.
(91)
Deutschland informierte die Kommission außerdem über die folgenden Anpassungen des „neuen Finanzierungssystems“, mit denen den Anforderungen der Verordnung Nr. 1370/2007 entsprochen werden soll:
(92)
a)
Betrauung mit gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen: Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die der RBG (mit Beschluss der zuständigen Behörde vom 25. Juni 2009) und der BSM (mit Beschluss der zuständigen Behörde vom 26. November 2009) auferlegt wurden, wurden in einem einzigen, auf eine Laufzeit von 10 Jahren befristeten öffentlichen Dienstleistungsauftrag zusammengefasst.
(93)
b)
Anwendung des Anhangs der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007: Der finanzielle Nettoeffekt wird im Einklang mit den Bestimmungen des Anhangs der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 berechnet.
6. STELLUNGNAHMEN BETEILIGTER
(94)
Bei der Kommission sind lediglich Bemerkungen eines Beteiligten eingegangen, der um vertrauliche Behandlung ersuchte. Der ursprüngliche Beschwerdeführer, die Stadt Langenfeld, hat keine Stellungnahme abgegeben.
(95)
Der Beteiligte zieht die Feststellung der Kommission, wonach es sich bei dem „alten Finanzierungssystem“ um eine bestehende Beihilfe handelt, in Zweifel.
(96)
Bezüglich der Quersubventionierung legt der Beteiligte dar, dass es sich hierbei um eine in der Regel als „kommunaler Querverbund“ bezeichnete Praxis handele, die einer Vielzahl städtischer Holdinggesellschaften in Deutschland gemein sei, jedoch nach Angaben des Beteiligten durch ein Urteil des Bundesfinanzhofs in Frage gestellt werde (27). Nach Ansicht des Beteiligten kann, wenn eine solche Quersubventionierung durch einen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag erfolgt, angesichts der automatischen Abführung eine Überkompensation nicht ausgeschlossen werden. Der Beteiligte bestreitet, das der VRR bei der praktischen Anwendung seines Finanzierungssystems die Quersubventionierung tatsächlich berücksichtigt und somit seine Finanzierungsbeträge entsprechend anpasst.
(97)
Hinsichtlich der Finanzierung durch den VRR legt der Beteiligte dar, dass das neue Finanzierungssystem des VRR aus den nachstehenden Gründen in der Praxis nicht der Finanzierungsrichtlinie entsprechend angewendet wird.
(98)
Nach Angaben des Beteiligten werden die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen in intransparenter Weise zusammen mit den Verkehrsunternehmen festgelegt. Ein dreifacher Betrauungsakt müsse das Erfordernis der Klarheit genauso erfüllen wie ein einziger Betrauungsakt. Nach Ansicht des Beteiligten können die gemäß PBefG erteilten Genehmigungen in der Regel nicht als Auferlegung einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung angesehen werden, da sie auf Initiative der betreffenden Verkehrsunternehmen gewährt werden, die somit auch die Bedingungen für die Erbringung ihrer Dienste bestimmen. Außerdem kann ein Verkehrsunternehmen selbst um eine spätere Anpassung der Genehmigung ersuchen. Der Beteiligte vertritt ferner die Auffassung, dass die Nahverkehrspläne keinen geeigneten Betrauungsakt darstellen, da durch sie keine gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auferlegt, sondern nur sehr allgemeine politische Ziele festgelegt werden.
(99)
Bezüglich der Infrastrukturvorhaltung gibt der Beteiligte an, dass die Verpflichtungen nicht genau definiert seien und lediglich ein Rahmen von Maßnahmen, die ganz allgemein finanzierbar seien, dargelegt werde. Der Beteiligte erklärt ferner, ein Großteil der Investitionen in dieser Kategorie würde normalerweise von den Verkehrsunternehmen in ihrem eigenen wirtschaftlichen Interesse getätigt.
(100)
Bezüglich der Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingten Regie- und Vertriebsaufgaben argumentiert der Beteiligte, die mit der Teilnahme an einem Verkehrsverbund wie dem VRR zusammenhängenden Regie- und Vertriebsaufgaben seien ein Aspekt der allgemeinen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen dieses Sektors. Praktisch kein Verkehrsunternehmen ist außerhalb eines Verkehrsverbunds tätig. Daher ist nach Ansicht des Beteiligten die Erfüllung der verbundbedingten Regie- und Vertriebsaufgaben eine notwendige Voraussetzung für die Erteilung der Genehmigung, die sonst von der zuständigen Behörden versagt würde. Schließlich bringe die Beteiligung an einem Verkehrsverbund bestimmte wirtschaftliche Vorteile mit sich, z. B. größenbedingte Einsparungen.
(101)
Bezüglich der verbund- bzw. aufgabenträgerbedingten Fahrzeugqualitätsstandards bringt der Beteiligte vor, im neuen Finanzierungssystem des VRR sei nicht genau definiert, welchen Fahrzeugtyp die Verkehrsunternehmen allein im eigenen wirtschaftlichen Interesse kaufen würden.
(102)
Zu den Mehrkosten nicht lukrativer Fahrten in Schwachverkehrszeiten - Aufgabenträger- bzw. Verbundvorgaben erklärt der Beteiligte, solche Dienste könnten bei guter Planung zu Grenzkosten erbracht werden, da nach Ansicht des Beteiligten das Verkehrsunternehmen seinen Fahrzeug- und Personalbedarf gemäß dem Bedarf in Spitzenzeiten zu berechnen hat.
(103)
Bezüglich der sozialpolitischen Verpflichtungen im Betriebsbereich aufgrund von Vorgaben des Anteilseigners bringt der Beteiligte vor, der Anfall höherer Personalkosten könne nicht als gemeinwirtschaftliche Verpflichtung oder Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden, da er nicht mit der Erbringung von Verkehrsdiensten zusammenhängt.
(104)
Bezüglich der sonstigen Vorgaben im Betriebsbereich bzw. systembedingten Vorgaben - Aufgabenträger- bzw. Verbundvorgaben - gemäß individuellem Nachweis, die zu wirtschaftlichen Nachteilen führen, argumentiert der Beteiligte, dass sie nicht als gemeinwirtschaftliche Verpflichtung angesehen werden könnten und dass es sich dabei nicht um Vorgaben für die Verkehrsunternehmen handele.
(105)
Im Hinblick auf das zweite Altmark-Kriterium betont der Beteiligte, dass es für die zweite und dritte Unterkategorie der vierten Kategorie von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen im neuen Finanzierungssystem des VRR kein gemeinsames System für die Festlegung der Parameter gebe. Nach Angaben des Beteiligten können Wettbewerber die Festlegung der Parameter in keiner der Kategorien auf ihre Korrektheit prüfen, da sie nicht veröffentlicht werden. Zudem sei über den Haushalt des VRR für das Jahr 2006 erst im Februar/März 2006 abgestimmt worden. Dies deute darauf hin, dass die Parameter für das Jahr 2006 nicht im Voraus festgelegt wurden.
(106)
Im Hinblick auf das dritte Altmark-Kriterium gibt der Beteiligte an, dass die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nicht vollständig getrennt von den gewerblichen Tätigkeiten der Verkehrsunternehmen betrachtet werden könnten. Zudem müsse eine Überkompensation für jede Kategorie einzeln geprüft werden. Nach Ansicht des Beteiligten ist mit dem neuen Finanzierungssystem nicht sichergestellt, dass die jeweiligen Einnahmen oder sonstigen mit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung verbundenen wirtschaftlichen Vorteile in den verschiedenen Kategorien berücksichtigt werden. Da die Quersubventionierung automatisch erfolge, sei es unmöglich, mit dem Finanzierungssystem des VRR eine Überkompensation zu verhindern.
(107)
Im Hinblick auf das vierte Altmark-Kriterium gibt der Beteiligte an, dass er auf der Grundlage der ihm vorliegenden Informationen die Angemessenheit der vom VRR angewandten Benchmarking-Methode nicht beurteilen könne. Die Gesamtzahl der Unternehmen, deren Daten herangezogen werden, sei nicht dafür entscheidend, ob diese Vergleichsdaten die Kosten eines durchschnittlichen, gut geführten Unternehmens widerspiegeln. Vielmehr hänge dies von der korrekten Auswahl der Unternehmen und der korrekten Gewichtung der Daten aus verschiedenen Arten von Unternehmen ab.
(108)
Hinsichtlich der Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten teilt der Beteiligte die vorläufige Einschätzung der Kommission, wonach die Maßnahmen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
(109)
Nach Ansicht des Beteiligten ist die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 im vorliegenden Fall anwendbar. Deutschland habe nicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die betreffenden Dienstleistungen vom Anwendungsbereich der Verordnung auszunehmen. Die Argumentation des BVerwG, das gegenteilig entschieden hat, sei fehlerhaft. Nach Ansicht des Beteiligten entsprechen die fraglichen Maßnahmen nicht den Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 und sind daher nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar.
(110)
Allgemein bringt der Beteiligte vor, dass der VRR nicht über die erforderlichen Mittel verfüge, um die Einhaltung der Bestimmungen des neuen Finanzierungssystems zu überwachen. Der VRR könne daher die Erfüllung des vierten Altmark-Kriteriums nicht gewährleisten.
(111)
Schließlich geht der Beteiligte insbesondere in seinen späteren Stellungnahmen ausführlich auf die Art und Weise ein, in der sich der VRR durch die Beiträge seiner Mitgliedstädte und -kreise finanziert.
7. STELLUNGNAHME DEUTSCHLANDS ZU DEN STELLUNGNAHMEN DES BETEILIGTEN
(112)
Deutschland brachte zunächst vor, dass es der Kommission alle erforderlichen Informationen vorgelegt hätte und eine Stellungnahme zu den Aussagen des Beteiligten daher nicht erforderlich sei. Später nahm Deutschland jedoch zu bestimmten Aussagen des Beteiligten Stellung.
(113)
Deutschland stellt klar, dass der Haushalt des VRR für die eigentliche Betrauung mit gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und die Festlegung der Parameter nicht von Bedeutung sei. Derzeit bestehe keine Verpflichtung, die Daten zur Festlegung der Parameter für die Berechnung der Ausgleichszahlung zu veröffentlichen.
(114)
Deutschland widerspricht der Aussage des Beteiligten, dass Dienstleistungen in Schwachverkehrszeiten zu Grenzkosten erbracht werden können. Es bestreitet zudem, dass die Beteiligung an einem Verkehrsverbund eine allgemeine Voraussetzung für die Erbringung öffentlicher Verkehrsdienste darstellt.
(115)
Deutschland betont, dass Einnahmen, die bei der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen in den verschiedenen Kategorien anfallen, tatsächlich korrekt den einzelnen Kategorien zugewiesen werden und der VRR unangemessen hohe Gewinne in jedem Fall überprüfen würde.
(116)
Deutschland stellt klar, dass die Übertragung der Verpflichtung zur Einhaltung höherer Fahrzeugqualitätsstandards auf öffentliche Personennahverkehrspläne, Entscheidungen der zuständigen Stadt- oder Kreisräte und die Finanzierungsrichtlinie der VRR zurückgeht.
(117)
Hinsichtlich der Quersubventionierung betont Deutschland, dass die Gewinn- und Verlustübertragung nur in der Buchhaltung automatisch erfolge, dies jedoch auf die Zahlung selbst nicht zutreffe.
8. UMFANG DES VERFAHRENS UND DES ENDGÜLTIGEN BESCHLUSSES
(118)
Im vorliegenden Fall hat Deutschland argumentiert, dass die Kommission nicht berechtigt sei, einen Beschluss nach Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (28) (jetzt Artikel 108 AEUV) zu erlassen, da sich die Beschwerde der Stadt Langenfeld ursprünglich auf das alte Finanzierungssystem bezog, auf das sich das in Rede stehende förmliche Prüfverfahren nicht erstreckt.
(119)
Die Kommission weist darauf hin, dass sie im Einklang mit den Bestimmungen von Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 vorgegangen ist, wonach sie jegliche ihr vorliegenden Informationen gleich welcher Herkunft im Hinblick auf unzulässige staatliche Beihilfen zu prüfen hat. Darüber hinaus hat sie im Einklang mit ihren Verpflichtungen nach Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 eine vorläufige Würdigung vorgenommen.
(120)
Es ist der Kommission daher nicht untersagt, im vorliegenden Fall einen Beschluss über den Abschluss des förmlichen Prüfverfahrens bezüglich des neuen Finanzierungssystems zu erlassen. Die Kommission weist außerdem darauf hin, dass sich die derzeitige Prüfung nicht auf das alte Finanzierungssystem bezieht.
(121)
In Bezug auf die Finanzierung für die Erfüllung einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung ging die Kommission in der Eröffnungsentscheidung davon aus, dass das „neue Finanzierungssystem“ am 28. Juni 2005 in Kraft trat, d. h. an dem Tag, an dem der Beschluss über seine Umsetzung gefasst wurde.
(122)
Wie Deutschland während des förmlichen Prüfverfahrens jedoch klarstellte, trat das neue Finanzierungssystem nicht mit der Beschlussfassung, am 28. Juni 2005, sondern erst am 1. Januar 2006 in Kraft.
(123)
Die Kommission kann somit den Schluss ziehen, dass das alte Finanzierungssystem bis zum 31. Dezember 2005 in Kraft war. Wie die Kommission bereits in ihrer Entscheidung vom 20. Dezember 2006 ausgeführt hat, handelt es sich beim alten Finanzierungssystem um eine bestehende Beihilfe. Die Kommission beschränkt ihre Würdigung daher auf den Zeitraum ab dem 1. Januar 2006.
(124)
Deutschland hat der Kommission mitgeteilt, dass das neue Finanzierungssystem im September 2009 mit Blick auf das Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 geändert wurde. Insbesondere wurden die Betrauungsakte und die Ausgleichsvorschriften in der Finanzierungsrichtlinie geändert.
(125)
Die Kommission ist der Auffassung, dass sie sich keine abschließende Meinung über das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe und die mögliche Vereinbarkeit des geänderten neuen Finanzierungssystems mit der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 bilden kann, ohne Deutschland vorher die Möglichkeit zur Stellungnahme zu möglichen Bedenken der Kommission im Hinblick auf die Änderungen zu geben.
(126)
Daher beschränkt die Kommission diesen abschließenden Beschluss auf die Ausgleichszahlungen an die RBG und die BSM, die auf der Grundlage des neuen Finanzierungssystems und der Einnahmenaufteilungsverträge für die Jahre 2006 bis 2009 geleistet wurden, ohne zur 2009 mit Blick auf die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 geänderte Finanzierungsrichtlinie und zum 2009 mit Blick auf die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 geänderten Betrauungsakt Stellung zu nehmen. Die Kommission behält sich das Recht vor, die 2009 im Hinblick auf die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 geänderte Finanzierungsrichtlinie und den 2009 im Hinblick auf die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 geänderten Betrauungsakt zu prüfen, falls Zweifel an deren Vereinbarkeit mit den EU-Beihilfevorschriften auftreten.
9. VORLIEGEN EINER STAATLICHEN BEIHILFE
(127)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“.
9.1. STAATLICHE MITTEL UND ZURECHENBARKEIT ZUM STAAT
(128)
Zur Prüfung des Einsatzes staatlicher Mittel und ihrer Zurechenbarkeit ist zwischen den Ausgleichzahlungen des VRR an Verkehrsunternehmen auf der Grundlage der Finanzierungsrichtlinie einerseits und direkten Zahlungen an Verkehrsunternehmen auf der Grundlage von § 19 der Satzung des ZV VRR andererseits zu unterscheiden.
(129)
Zu den Ausgleichzahlungen des VRR an Verkehrsunternehmen auf der Grundlage der Finanzierungsrichtlinie stellt die Kommission fest, dass der VRR eine Anstalt des öffentlichen Rechts ist, die aus Finanzierungsbeiträgen finanziert wird, die die dem VRR angehörenden Städte und Kreise entrichten. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass diese Beträge aus staatlichen Mitteln gezahlt werden. Der VRR ist Teil der regionalen Verwaltung. Seine Finanzierungsbescheide sind daher auch dem Staat zuzurechnen.
(130)
Zu den direkten Zahlungen an Verkehrsunternehmen auf der Grundlage von § 19 der Satzung des ZV VRR in Verbindung mit den Einnahmenaufteilungsverträgen stellt die Kommission fest, dass alle fünf nach dieser Regelung vorgesehenen Optionen öffentlichen Unternehmen oder Stellen zuzurechnen sind.
(131)
Die Kommission stellt fest, dass die Zahlungen an die RBG und die BSM, die über Einnahmenaufteilungsverträge bzw. Anteilseignervereinbarungen erfolgen, auch von öffentlichen Unternehmen stammen. Die Stadt Düsseldorf hält 100 % der Anteile an der Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH und die Stadt Monheim hält 100 % der Anteile an der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Aus diesem Grund und unabhängig von ihrem Status als Körperschaft oder sonstigem Rechtsstatus sind beide öffentliche Unternehmen im Sinne von Artikel 2 Absatz b der Richtlinie 2006/111/EG der Kommission vom 16. November 2006 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen sowie über die finanzielle Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen (29).
(132)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Zahlungen der Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH bzw. der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH an die RBG bzw. die BSM aus staatlichen Mitteln finanziert werden.
(133)
Allerdings hat der Gerichtshof auch entschieden, dass, wenn der Staat in der Lage ist, ein öffentliches Unternehmen zu kontrollieren und einen beherrschenden Einfluss auf dessen Tätigkeiten auszuüben, nicht ohne weiteres vermutet werden kann, dass diese Kontrolle in einem konkreten Fall tatsächlich ausgeübt wird. Ein öffentliches Unternehmen kann je nach dem Maß an Selbständigkeit, das ihm der Staat belässt, mehr oder weniger unabhängig handeln. Die bloße Tatsache, dass ein öffentliches Unternehmen unter staatlicher Kontrolle steht, genügt daher nicht, um Maßnahmen dieses Unternehmens wie die in Rede stehenden finanziellen Unterstützungsmaßnahmen dem Staat zuzurechnen. Es muss außerdem geprüft werden, ob davon auszugehen ist, dass die Behörden in irgendeiner Weise am Erlass dieser Maßnahmen beteiligt waren. Diesbezüglich hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass die Zurechenbarkeit einer Beihilfemaßnahme eines öffentlichen Unternehmens an den Staat aus einem Komplex von Indizien abgeleitet werden kann, die sich aus den Umständen des konkreten Falles und aus dem Kontext ergeben, in dem diese Maßnahme ergangen ist (30).
(134)
Solche Indizien sind möglicherweise die Eingliederung des öffentlichen Unternehmens in die Strukturen der öffentlichen Verwaltung, die Art seiner Tätigkeit und deren Ausübung auf dem Markt unter normalen Bedingungen des Wettbewerbs mit privaten Wirtschaftsteilnehmern, der Rechtsstatus des Unternehmens (ob es also dem öffentlichen Recht oder dem allgemeinen Gesellschaftsrecht unterliegt), die Intensität der behördlichen Aufsicht über die Unternehmensführung oder jedes andere Indiz, das im konkreten Fall auf eine Beteiligung der Behörden oder auf die Unwahrscheinlichkeit einer fehlenden Beteiligung am Erlass einer Maßnahme hinweist, wobei auch deren Umfang, ihr Inhalt oder ihre Bedingungen zu berücksichtigen sind (31).
(135)
Die Kommission stellt im Hinblick auf die Erbringung öffentlicher Verkehrsdienste erstens fest, dass diese Tätigkeiten allgemein in Politikbereichen wie der Verkehrspolitik, der regionalen wirtschaftlichen Entwicklung oder der Stadt- und Raumplanung von grundlegender Bedeutung sind. Die Behörden sind in der Regel nicht unbeteiligt, wenn Entscheidungen über Ausgleichzahlungen für eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung getroffen werden.
(136)
Zweitens stellt die Kommission im Hinblick auf die Aufsicht über die Tätigkeiten der Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH und der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH durch den Staat fest, dass den neuesten verfügbaren Informationen zufolge sieben der zehn Mitglieder des Aufsichtsrats der Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH Mitglieder des Düsseldorfer Stadtrats (32) sind und dass alle sieben Mitglieder des Aufsichtsrats der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH Mitglieder des Monheimer Stadtrats (33) sind. In beiden Fällen zählt der Bürgermeister zu den Aufsichtsratsmitgliedern.
(137)
Die Kommission stellt drittens fest, dass über einen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag geleistete Zahlungen der Genehmigung des Aufsichtsrats der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH unterlagen. Für Kapitalübertragungen der Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH ist ebenfalls die Genehmigung ihres Aufsichtsrats erforderlich.
(138)
Daher gelangt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Beschlüsse der jeweiligen Holding-Unternehmen der Stadt Düsseldorf und der Stadt Monheim, Zahlungen an die RBG und die BSM zu leisten, ebenfalls dem Staat zurechenbar sind.
(139)
Daher gelangt die Kommission zu den Schluss, dass die Maßnahmen aus staatlichen Mitteln finanziert werden und Deutschland zurechenbar sind.
9.2. SELEKTIVER WIRTSCHAFTLICHER VORTEIL
(140)
Es ist dann festzustellen, ob der RBG und der BSM durch die Maßnahmen ein selektiver wirtschaftlicher Vorteil gewährt wird.
(141)
Aus dem Altmark-Urteil folgt, „dass eine staatliche Maßnahme nicht unter Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 107 Absatz 1 AEUV) fällt, soweit sie als Ausgleich anzusehen ist, der die Gegenleistung für Leistungen bildet, die von den Unternehmen, denen sie zugute kommt, zur Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen erbracht werden, so dass diese Unternehmen in Wirklichkeit keinen finanziellen Vorteil erhalten und die genannte Maßnahme somit nicht bewirkt, dass sie gegenüber den mit ihnen im Wettbewerb stehenden Unternehmen in eine günstigere Wettbewerbsstellung gelangen. Ein derartiger Ausgleich ist im konkreten Fall jedoch nur dann nicht als staatliche Beihilfe zu qualifizieren, wenn eine Reihe von Voraussetzungen erfüllt sind“ (34).
(142)
Hierzu gibt Deutschland an, dass die Finanzierung der RBG und der BSM durch die in Rede stehende Maßnahmen - sowohl die Finanzierung durch Quersubventionierung bzw. die Direktfinanzierung durch die öffentlichen Anteilseigner der jeweiligen Unternehmen als auch die Direktfinanzierung durch den VRR - den vier Kriterien des Altmark-Urteils entspreche und daher nicht als Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV betrachtet werden könne.
9.2.1. DAS BEGÜNSTIGTE UNTERNEHMEN IST TATSÄCHLICH MIT DER ERFÜLLUNG KLAR DEFINIERTER GEMEINWIRTSCHAFTLICHER VERPFLICHTUNGEN BETRAUT
(143)
Erstens muss dem genannten Urteil zufolge festgestellt werden, ob „das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut“ wurde und ob diese Verpflichtungen „klar definiert“ sind.
(144)
Im vorliegenden Fall sind die RBG und die BSM kraft eines so genannten dreifachen Betrauungsakts mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut; bei diesem dreifachen Betrauungsakt handelt es sich um:
-
die Genehmigungen der Bezirksregierung Düsseldorf,
-
die Personennahverkehrspläne der Stadt Düsseldorf, der Stadt Neuss, des Rheinkreises Neuss und des Kreises Mettmann,
-
die jeweiligen positiven und ablehnenden Finanzierungsbescheide über die Höhe der zulässigen Ausgleichsbeträge, die der VRR auf der Grundlage von Abschnitt 7.2 der Finanzierungsrichtlinie erlässt.
(145)
Deutschland hat der Kommission Kopien dieser Akte vorgelegt.
(146)
Als Antwort auf die Stellungsnahme des Beteiligten stellt die Kommission fest, dass es zur Erfüllung des ersten Altmark-Kriteriums nicht unbedingt erforderlich ist, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung in einem einzigen Akt übertragen wird, wenngleich dies die Transparenz erhöhen würde.
(147)
In der Eröffnungsentscheidung hatte die Kommission die Auffassung vertreten, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung im vorliegenden Fall die Erbringung öffentlicher Personenverkehrsdienste per Bus, Straßenbahn und Bahn auf der Grundlage der RBG und BSM nach §§ 8 und 13 PBefG erteilten Genehmigungen umfasst (siehe Erwägungsgrund 61 der Eröffnungsentscheidung).
(148)
Ferner stellt die Kommission fest, dass sich die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung der RBG und der BSM zur Personenbeförderung aus den erteilten Genehmigungen sowie aus der Verpflichtung zur Einhaltung der Personennahverkehrspläne hinsichtlich der Frequenzen, Routen und sonstigen Anforderungen ergibt; in dem auf der Grundlage der Finanzierungsrichtlinie erteilten Finanzierungsbescheid des VRR werden diese Bedingungen weiter ausgeführt.
(149)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung im vorliegenden Fall die gesamte Erbringung öffentlicher Personenverkehrsdienste per Bus, Straßenbahn und Bahn auf der Grundlage der nach §§ 8 und 13 PBefG erteilten Genehmigungen, über die die RBG und die BSM verfügen, umfasst (siehe Erwägungsgrund 61 der Eröffnungsentscheidung).
(150)
Dies bedeutet, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung nicht auf die vier Kostenkategorien beschränkt ist, für die die Verkehrsunternehmen einen Ausgleich fordern können, sondern sich auch auf die Bereitstellung von Verkehrsdiensten während der Spitzenzeiten erstreckt. Die Definition der vier Kostenkategorien, für die Verkehrsunternehmen einen Ausgleich fordern können, kommt nur bei der Prüfung der Vereinbarkeit mit dem zweiten Altmark-Kriterium zum Tragen.
(151)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung, die die RBG und die BSM erfüllen müssen - d. h., alle in den Genehmigungen und Personennahverkehrsplänen festgelegte Verkehrsdienste -, im dreifachen Betrauungsakt klar und eindeutig festgelegt ist.
9.2.2. DIE PARAMETER, ANHAND DEREN DER AUSGLEICH BERECHNET WIRD, SIND ZUVOR OBJEKTIV UND TRANSPARENT AUFGESTELLT WORDEN
(152)
Zweitens muss die Kommission feststellen, ob „die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufgestellt“ wurden.
(153)
Die Kommission weist darauf hin, dass es für die Erfüllung des zweiten Altmark-Kriteriums nicht erforderlich ist, dass der genaue Ausgleichsbetrag im Voraus festgesetzt wird, solange die Methodik und die einschlägigen Parameter für die Berechnung dieses Betrags im Voraus in einer Weise festgelegt werden, die keinen Spielraum für spätere ermessensbedingte Abweichungen lässt.
(154)
In der Eröffnungsentscheidung hatte die Kommission Zweifel geäußert, ob alle vier Kostenkategorien, für die in der Finanzierungsrichtlinie Ausgleichzahlungen vorgesehen sind, sich tatsächlich auf eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung beziehen, ob diese klar definiert ist und ob nicht zumindest ein Teil der unter diese Kostenkategorien fallenden Kosten von den Unternehmen in deren eigenem wirtschaftlichen Interesse selbst getragen werden sollte (siehe Erwägungsgründe 61 bis 75 der Eröffnungsentscheidung). Deutschland und der Beteiligte haben zu diesem Punkt weitere Informationen übermittelt.
(155)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass die vier Kostenkategorien entgegen dem Wortlaut der Finanzierungsrichtlinie selbst keine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung darstellen (siehe auch vorstehenden Abschnitt über die Erfüllung des ersten Altmark-Kriteriums) (35), sondern Kostenkategorien festlegen, für die die Verkehrsunternehmen einen Ausgleich beantragen können. Sie decken nicht alle Kostenkategorien eines Verkehrsunternehmens ab. Insbesondere umfassen sie weder die Fahrzeugvorhaltung (sondern nur zusätzliche Qualitätsanforderungen) noch wettbewerbsfähige Gehälter, die in Spitzenverkehrszeiten auf lukrativen Strecken gezahlt werden. Auf diesen Punkt wird ebenfalls im Abschnitt zur Prüfung des dritten und vierten Altmark-Kriteriums weiter eingegangen.
(156)
Des Weiteren muss die Kommission jeden der Punkte untersuchen, zu denen sie Zweifel geäußert hat, und sie mit Blick auf die eingegangenen Stellungnahmen prüfen. Die Zweifel der Kommission betrafen die folgenden Punkte:
-
Entsprechen die Kostenkategorien Kosten, die durch die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen entstehen?
-
Ist es möglich, eine offene Kostenkategorie einzubeziehen, wie es in der Finanzierungsrichtlinie der Fall ist?
-
Sind die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, vorab objektiv und transparent aufgestellt worden?
(157)
Kostenkategorie 1: Infrastrukturvorhaltung.
(158)
Aus den von Deutschland zusätzlich übermittelten Informationen kann die Kommission schließen, dass der für diese Kostenkategorie gezahlte Ausgleich auf die Infrastruktur beschränkt ist, die für die Erbringung von öffentlichen Verkehrsdiensten per Bus, Straßenbahn und Bahn auf der Grundlage der der RBG und der BSM nach §§ 8 und 13 PBefG erteilten Genehmigungen notwendig ist. Zur genauen Definition der Infrastruktur stellt die Kommission fest, dass der dreifache Betrauungsakt die von den Verkehrsunternehmen bereitzustellende Infrastruktur klar festlegt.
(159)
Die Kommission hatte keine Zweifel im Hinblick auf die Kostenkategorie 2 vorgebracht.
(160)
Kostenkategorie 3: Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Fahrzeugqualitätsstandards
(161)
Zu diesem Punkt stellt die Kommission fest, dass Deutschland nachgewiesen hat, dass die Verkehrsunternehmen keine Fahrzeuge mit dem erforderlichen Qualitätsstandard kaufen würden, da mögliche Mehreinnahmen, die durch die bessere Servicequalität erzielt werden könnten, nicht ausreichend seien, um die zusätzlichen Kosten zu decken.
(162)
Kostenkategorie 4: Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Verkehrsmehr- oder Andersleistungen im Betriebsbereich
(163)
Zu diesem Punkt stellt die Kommission fest, dass Deutschland im Hinblick auf Dienste in Schwachverkehrszeiten nachgewiesen hat, dass die Verkehrsunternehmen diese nicht in ihrem eigenen wirtschaftlichen Interesse erbringen würden.
(164)
Der zweite Zweifel im Hinblick auf diesen Punkt betraf die Tatsache, dass die dritte Unterkategorie der Kostenkategorie 4 eine offene Kostenkategorie war, durch die Verkehrsunternehmen Ausgleichszahlungen für sonstige Vorgaben im Betriebsbereich bzw. systembedingte Vorgaben (gem. Aufgabenträger- und/oder Verbundvorgaben), die individuell nachgewiesen werden und zu einem wirtschaftlichen Nachteil führen, beantragen können.
(165)
Die Kommission stellt hierzu fest, dass Deutschland mitgeteilt hat, dass die RBG und die BSM keine Ausgleichzahlungen im Rahmen dieser Unterkategorie erhalten haben.
(166)
In Anlage 2 und 8 der Finanzierungsrichtlinie ist die Methode zur Berechnung der Ausgleichszahlung festgelegt, auf die die einzelnen Verkehrsunternehmen Anspruch haben.
(167)
Anlage 2 enthält eine detaillierte Beschreibung der vier Kostenkategorien sowie Abfrageblätter, mit denen dem VRR die Informationen zu übermitteln sind, auf deren Grundlage er die Ausgleichszahlung für jede der vier Kostenkategorien für jeden der bedienten Betriebszweige (Bus, Straßenbahn, Bahn) berechnet. Dies umfasst eine Beschreibung der Informationen, die für die Berechnung der Kosten für die bereitgestellte Infrastruktur (Kostenkategorie 1), für Regie- und Vertriebsaufgaben (Kostenkategorie 2), für zusätzliche Fahrzeugqualitätsstandards (Kostenkategorie 3), für Fahrten in Schwachverkehrszeiten (Kostenkategorie 4a) und für sozialpolitische Verpflichtungen im Rahmen von Tarifverträgen (Kostenkategorie 4b) benötigt werden.
(168)
Die Kosten, die den Verkehrsunternehmen durch jede der möglichen Maßnahmen entstehen, die unter die vier Kostenkategorien fallen, müssen zugewiesen werden. Anlage 2 enthält eine Definition der anwendbaren Kostenkategorien nach Rechnungslegungsgrundsätzen sowie Abfrageblätter, die von den Verkehrsunternehmen bei der Angabe ihrer laufenden Kosten verwendet werden müssen. In Anlage 2 sind jedoch keine genauen Parameter in Euro angegeben. Es wird sogar betont, dass die Parameter für jedes Bedienungsgebiet und jeden Betriebszweig einzeln festgelegt werden müssen.
(169)
Die Berechnung der in die Kostenkategorien 1, 2 und 3 fallenden Kosten muss auf der Grundlage von Kostenkategorien zur Rechnungslegung und unter Berücksichtigung von Material- und Energiekosten, Miet- oder Leasingkosten, Overhead-Kosten sowie Abschreibungen und Zinsen erfolgen. Für die erste Unterkategorie der Kostenkategorie 4 verwendet der VRR einen Parameter für die Ausgleichsberechnung, der auf der Differenz zwischen den Grenzeinnahmen und den Grenzkosten pro Nutzwagen-Kilometer basiert und sich nach Betriebszweig und Bedienungsgebiet richtet. Für die zweite Unterkategorie der Kostenkategorie 4 - sozialpolitische Verpflichtungen im Betriebsbereich (gemäß Vorgaben des Anteilseigners) - ist der Parameter ein Kostensatz, der durch den Vergleich der höheren Löhne mit den Bestimmungen eines bestimmten Tarifvertrags ermittelt wird („TV-N, Gruppe V, Stufe 2“). Dieser Betrag wird per Fahrer ermittelt (bereinigt um Fremdunternehmen und Fahrer, die ab dem 1.1.2006 bzw. ab erstmaliger Anwendung des TV-N angestellt wurden) und unterscheidet sich je nach Bedienungsgebiet und Betriebszweig, da die verschiedenen Verkehrsunternehmen unterschiedliche Tarifverträge und zusätzliche Sozialleistungen ausgehandelt haben.
(170)
Die Ausgangsdaten stammen aus dem Jahr 2003 und wurden nach einem Index in Einklang mit Anlage 9 der Finanzierungsrichtlinie (Bestimmungen über die „kostenseitige Fortschreibung“) aktualisiert. Anlage 9 beinhaltet eine Reihe von Indizes, die jeweils einer bestimmten Kostenart zugeordnet und so gewählt sind, dass sie die durchschnittliche Preisentwicklung für eine bestimmte Kostenart möglichst genau widerspiegeln.
(171)
Deutschland hat der Kommission die ablehnenden Finanzierungsbescheide übermittelt, die der RBG und der BSM vom VRR nach Abschnitt 7.4.2 der Finanzierungsrichtlinie übermittelt wurden. Die Finanzierungsbescheide enthalten zu jeder Kostenkategorie die folgenden Informationen: Parameter in Euro je Leistungseinheit; Anzahl der Leistungseinheiten; Ausgleichsbetrag, der als Produkt des Parameters pro Leistungseinheit und der Anzahl der Leistungseinheiten definiert ist.
(172)
Zur Verdeutlichung sind nachstehend die Parameter für die RBG für den Betrieb der Stadtbahn 2007 aufgeführt (36):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
[Bedienungsgebiet = Local network Baustein = Component Parameter in EUR je Leistungseinheit = Parameter in EUR per cost unit Leistungseinheit = Cost unit Ausgleichsbetrag in EUR = Amount of compensation in EUR Summe = Sum]
(173)
Die Abkürzungen BS 1-4c beziehen sich auf die einzelnen Kostenkategorien. Für jede der vier Kostenkategorien wird für jeden von der BSM und der RBG bedienten Betriebszweig (in diesem Beispiel die Stadtbahn) ein Parameter in Euro festgelegt. Dieser Parameter wird dann mit der erwarteten Leistungseinheitsanzahl multipliziert. Der sich so ergebende Betrag wird als der vorläufige Ausgleichsbetrag festgesetzt.
(174)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Methode, die in den der RBG und der BSM vom VRR übermittelten Finanzierungsbescheiden für die Berechnung der Ausgleichzahlungen angewandt wird, auf zuvor in objektiver und transparenter Weise aufgestellten Parametern beruht.
(175)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass das zweite Altmark-Kriterium erfüllt ist.
9.2.3. KEINE ÜBERKOMPENSATION
(176)
Die dritte im Altmark-Urteil genannte Voraussetzung lautet, dass der Ausgleich nicht über das hinausgehen darf, „was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken“.
(177)
Die Kommission ist der Auffassung, dass in Bezug auf die Erfüllung dieses Kriteriums zunächst zu prüfen ist, ob allein durch die ablehnenden Finanzierungsbescheide, die der VRR für die RBG und die BSM erstellt, eine Überkompensation ausgeschlossen werden kann. Sollte dies nicht der Fall sein, so prüft die Kommission in einem zweiten Schritt, ob Deutschland belegt hat, dass die konkrete Anwendung für die Jahre 2006 bis 2009 in Verbindung mit den bestehenden Verträgen zwischen den Unternehmen und den Gemeinden, in deren Eigentum sie stehen, ausreicht, um eine Überkompensation der RBG und der BSM auszuschließen.
(178)
Die Kommission stellt fest, dass in den Abschnitten 5, 7 und 8 der Finanzierungsrichtlinie das Verfahren zur Gewährung des Ausgleichs ausführlich dargelegt ist. Verkehrsunternehmen müssen ihren Antrag auf Ausgleichzahlungen spätestens zum 31. Oktober des dem Beginn der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung vorausgehenden Jahres stellen. In Abschnitt 5.4 der Finanzierungsrichtlinie ist die maximale Höhe der Ausgleichszahlung festgelegt, auf die ein Unternehmen Anspruch hat. Zu diesem Zweck sind drei verschiedene Obergrenzen festgelegt, und zwar für den Ausgleichsbetrag, den Finanzierungsbetrag und die verfügbaren Finanzmittel.
(179)
Der Ausgleichsbetrag wird auf der Grundlage der in Anlage 2 der Finanzierungsrichtlinie definierten Angaben für jeder der vier Kostenkategorien berechnet. Auf Grundlage der von den Verkehrsunternehmen nach Anlage 2 übermittelten Informationen berechnet der VRR Parameter, die die Kosten widerspiegeln müssen, die einem durchschnittlichen, gut geführtem Unternehmen für die Erfüllung derselben Verpflichtungen entstehen würden, und die in den Finanzierungsbescheiden ausgewiesen sind.
(180)
Als Finanzierungsbetrag gelten die Finanzierungsmittel, die einer bestimmten Gemeinde zur Verfügung stehen. Diese erhöhen sich ggf. um sämtliche Überschüsse, die ein Verkehrsunternehmen durch Tätigkeiten, die nicht in die vier Kostenkategorien fallen, erzielt.
(181)
Die verfügbaren Finanzierungsmittel sind definiert als die Differenz zwischen dem Ausgleichsbetrag und dem Finanzierungsbetrag.
(182)
Der VRR trifft eine vorläufige Entscheidung über die Ausgleichszahlung, auf die ein Verkehrsunternehmen Anspruch hat, und zahlt den Ausgleich in vier Teilbeträgen am 15. Februar, 15. Mai, 15. August und 15. November aus. Die Auszahlung zum 15. Februar erfolgt auf Grundlage des Bescheids für das Vorjahr; Änderungen werden in der Teilbetragsrate zum 15. Mai berücksichtigt (siehe Abschnitt 7.3 der Finanzierungsrichtlinie).
(183)
Für Unternehmen wie die RBG und die BSM, die ihre Ausgleichzahlung über einen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag bzw. durch einen Vertrag mit ihrer Holdinggesellschaft erhalten, gelten besondere Regeln. In diesen Fällen erlässt der VRR einen ablehnenden Bescheid. In dem Bescheid ist die Ausgleichzahlung festgehalten, auf die das Unternehmen Anspruch hat. Alternativ sieht die Finanzierungsrichtlinie vor, dass solche Unternehmen eine verbindliche Mitteilung über die Höhe der zulässigen Ausgleichsbeträge beantragen können (siehe Erwägungsgrund 7.2 der Finanzierungsrichtlinie).
(184)
Die Finanzierungsrichtlinie sieht für letzteren Fall außerdem vor, dass im Falle der Beihilferelevanz das begünstigte Unternehmen zusammen mit der Gemeinde, die sein Eigentümer ist, vorab Regelungen zur Vermeidung einer Überkompensation treffen muss. Da Deutschland der Auffassung ist, dass die in Rede stehende Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt, wurden bisher keine entsprechendem Maßnahmen getroffen.
(185)
Die Verkehrsunternehmen müssen in jedem Jahr die tatsächlichen Kosten, die ihnen durch die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstanden sind, angeben. Der VRR prüft diese Angaben und ordnet im Fall, dass der im Voraus berechnete Ausgleich die tatsächlichen Kosten übersteigt, die Rückforderung der Überschüsse an.
(186)
Die Kommission ist der Auffassung, dass der derzeitige Wortlaut der Finanzierungsrichtlinie aus den folgenden Gründen allein nicht ausreichend ist, um eine Überkompensation der RBG und der BSM auszuschließen:
a)
Die Erlöse aus lukrativen Verkehrsdiensten in Spitzenverkehrszeiten werden nicht berücksichtigt: Nach dem derzeitigen Wortlaut der Finanzierungsrichtlinie gelten nur die Unternehmen auferlegten Verpflichtungen, die unter die vier Kostenkategorien fallen, für die die Finanzierungsrichtlinie eine Ausgleichszahlung vorsieht, als gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen. Die Berechnung des Ausgleichsbetrags berücksichtigt Erlöse aus Diensten, die in die vier Kostenkategorien fallen, d. h., insbesondere Dienste in Schwachverkehrszeiten und in abgelegenen Gebieten; Erlöse aus lukrativen Verkehrsdiensten in Spitzenzeiten sind jedoch ausgenommen.
b)
Kein Rückforderungsmechanismus für nach Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträgen erhaltene Überkompensationen: In ihrer derzeitigen Form sieht die Finanzierungsrichtlinie für Unternehmen, die Ausgleichszahlungen vom VRR erhalten, und Unternehmen, die einen Ausgleich in Form von Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträgen erhalten, eine unterschiedliche Behandlung vor. Während erstere nur über den Ausgleichsbetrag verfügen, der nach der Finanzierungsrichtlinie berechnet wurde, erhalten letztere eine vollständige Deckung ihrer Kosten. Sie sind berechtigt, die Differenz zwischen ihren tatsächlichen Verlusten und dem Betrag, der ihnen auf der Grundlage der Finanzierungsrichtlinie zusteht, einzubehalten, da es kein rechtsverbindliches Verfahren gibt, das den VRR zu einer Rückforderung dieser Differenz berechtigen würde.
(187)
Der Ausgleich für die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen kann im vorliegenden Fall direkt durch Beiträge der öffentlichen Anteilseigner der betreffenden Unternehmen, über einen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag und/oder durch den VRR erfolgen. Die Kommission stellt fest, dass das dritte Altmark-Kriterium nicht vorschreibt, dass die Zahlungen durch die Organisationsbehörde - hier den VRR - erfolgen müssen. Es muss jedoch gewährleistet sein, dass der jährliche Ausgleich nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um alle tatsächlich mit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung verbundenen Kosten zu decken.
(188)
In den Finanzierungsbescheiden ist festgelegt, dass der darin festgelegte Betrag der vorbehaltlich einer nachträglichen Prüfung der tatsächlich entstandenen Kosten zu zahlende Höchstbetrag ist. Als maximaler Finanzierungsbetrag gelten die Finanzierungsmittel, die für eine bestimmte Gemeinde zur Verfügung stehen.
(189)
Die Verkehrsunternehmen müssen in jedem Jahr die tatsächlichen Kosten, die ihnen durch die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstanden sind, angeben. Die nachträgliche Prüfung spiegelt die tatsächlichen Kosten wider, die in jedem Betriebszweig in jeder der vier Kategorien angefallen sind. Die Summe der nachträglich ermittelten Kosten wird dann mit der Summe der vorläufig angegebenen Kosten verglichen. Die nachträgliche Berechnung wird in Finanzierungsbescheiden festgehalten, deren Struktur der der vorläufigen Finanzierungsbescheide entspricht, um einen Vergleich zu ermöglichen. Nach Angaben Deutschlands werden diese vorläufigen und nachträglichen Finanzierungsbescheide für die RBG und die BSM für jedes zu prüfende Jahr erstellt. Der VRR prüft diese Angaben und ordnet im Fall, dass der vorläufige Ausgleich die tatsächlichen Kosten übersteigt, die Rückforderung der Überschüsse an. Die Finanzierungsrichtlinie sieht jedoch keine detaillierte Regelung zu Überkompensationen oder zur Methode für die Rückforderung zuviel gezahlter Mittel vor.
(190)
Daher muss die Kommission für den Zeitraum vom 1. Januar 2006 bis zum 31. Dezember 2009 prüfen, ob die BSM und die RBG eine Überkompensation erhalten haben. Deutschland hat der Kommission Informationen zu den tatsächlichen Zahlungen an die BSM und die RBG übermittelt. Hierzu hat Deutschland der Kommission die jährlichen Gewinn- und Verlustrechnungen der RBG und der BSM zukommen lassen. Die Einnahmen und Kosten eines jeden Unternehmens werden jährlich von Wirtschaftsprüfern geprüft, die auch die jeweiligen Jahresabschlüsse bestätig haben.
(191)
2006 sind der RBG Verluste im Umfang von 65 Mio. EUR entstanden (37). Die Verluste wurden durch eine Verlustübernahme durch das Land Nordrhein-Westfalen und den VRR in Höhe von 64,1 Mio. EUR gedeckt. Dieser Betrag ist um 7 Mio. EUR geringer als der, auf den die RBG laut Finanzierungsbescheid des VRR Anspruch gehabt hätte. 2007 beliefen sich die notwendigen Ausgleichszahlungen des Landes Nordrhein-Westfalen und des VRR an die RBG auf insgesamt 52,2 Mio. EUR. Dieser Betrag ist um 17,5 Mio. EUR geringer als der, auf den die RBG laut Finanzierungsbescheid des VRR Anspruch gehabt hätte. Die RBG erzielte 2007 einen Bilanzgewinn von null. 2008 erhielt die RBG für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen Ausgleichzahlungen in Höhe von 41,9 Mio. EUR, die ihre Verluste deckten, wodurch die RBG einen Bilanzgewinn von null erzielte. Dieser Betrag ist um 14,1 Mio. EUR geringer als der, auf den die RBG laut Finanzierungsbescheid des VRR Anspruch gehabt hätte. 2009 erhielt die RBG für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen Ausgleichzahlungen in Höhe von 45,3 Mio. EUR, die ihre Verluste deckten, wodurch die RBG einen Bilanzgewinn von null erzielte. Dieser Betrag ist um 11,4 Mio. EUR geringer als der, auf den die RBG laut Finanzierungsbescheid des VRR Anspruch gehabt hätte.
(192)
In den Jahren 2006-2009 beliefen sich die Verluste der BSM im öffentlichen Personenverkehr auf folgende Beträge[…] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (38) (2008) und […] EUR (2009). Beim Vergleich dieser Verluste mit den in den Finanzierungsbescheiden festgesetzten Beträgen stellt die Kommission fest, dass die Verluste der BSM im öffentlichen Personenverkehr die in den Finanzierungsbescheiden festgesetzten Beträge übersteigen. Die Gesamtverluste - d. h. die Summe der in den Finanzierungsbescheiden bewilligten Beträge und die zusätzlichen Verluste - wurden durch den Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag mit der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH gedeckt, so dass sich der Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag der BSM auf null belief.
(193)
Die Kommission stellt fest, dass die Übernahme der zusätzlichen Verluste nicht etwa auf dem neuen Finanzierungssystem beruht, sondern ausschließlich auf dem Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag. Dieser Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag wurde geschlossen, bevor der Markt für Busverkehrsdienste 1995 in einigen Mitgliedstaaten geöffnet wurde. Da diese Marktöffnung eine Eigenentscheidung der Mitgliedstaaten war, handelt es sich bei dem Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag - sofern er eine Beihilfe darstellen sollte (39) - nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verfahrensverordnung um eine bestehende Beihilfe.
(194)
Die Kommission stell fest, dass der Markt für Personenverkehrsdienste mit Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 durch unionsrechtliche Rechtsvorschriften zum 3. Dezember 2009 geöffnet wurde. Nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 gelten infolge der Liberalisierung der Tätigkeiten durch einen Rechtsakt der Union alle bestehenden Beihilfen für Personenverkehrsdienste ab diesem Datum als neue Beihilfen. Aus den in den Erwägungsgründen 114 bis 124 ausgeführten Gründen deckt dieser Beschluss nur den Zeitraum bis zum Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ab.
(195)
Demzufolge kann die Kommission für den Zeitraum zwischen 2006 und 2009 feststellen, dass die BSM und die RBG auf der Grundlage des neuen Finanzierungssystems keine Überkompensationen erhalten haben und dass das dritte Altmark-Kriterium somit im Hinblick auf Zahlungen auf der Grundlage des neuen Finanzierungssystems erfüllt ist.
9.2.4. DURCHSCHNITTLICHES, GUT GEFÜHRTES UND ANGEMESSEN MIT TRANSPORTMITTELN AUSGESTATTETES UNTERNEHMEN
(196)
Schließlich sieht das Altmark-Urteil vor, dass „die Höhe des erforderlichen Ausgleichs, wenn die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt worden [ist], die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind“.
(197)
Weder die RBG noch die BSM wurden mit der fraglichen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung im Rahmen eines offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Ausschreibungsverfahrens betraut. Somit hat die Kommission bezüglich der Frage, ob die vierte im Altmark-Urteil genannte Voraussetzung erfüllt ist, die dort vorgesehene zweite Alternative zu prüfen, wonach die Höhe des Ausgleichsbetrags auf der Grundlage einer Analyse der Kosten eines durchschnittlichen, gut geführten Unternehmens, das angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, zu berechnen ist.
(198)
Deutschland führt an, dass die bei der Berechnung der Ausgleichszahlung angewandten Parameter auf der Grundlage der Durchschnittskosten aller Unternehmen festgelegt werden, die dem Finanzierungssystem des VRR angehören.
(199)
Während des förmlichen Prüfverfahrens hat Deutschland mitgeteilt, dass der VRR die Kosten, die einem gut geführten und angemessen mit Transportmitteln ausgestatteten durchschnittlichen Unternehmen bei der Erfüllung der unter die vier Kostenkategorien fallenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstehen würden, anhand der statistischen Daten seines Gutachters ermittelt hat. Die Daten wurden dann vom VRR unter Berücksichtigung bestimmter (z. B. regionaler) Besonderheiten angepasst. Anhand der Analyse legt der VRR eine Marge für die durchschnittlichen Marktpreise in den einzelnen Kostenkategorien fest.
(200)
In diesem Zusammenhang stellt die Kommission erstens fest, dass mit der Heranziehung statistischer Daten sichergestellt werden soll, dass der Ausgleichsbetrag unter Zugrundelegung der Kosten eines durchschnittlichen Unternehmens festgesetzt wird.
(201)
Zweitens verfügen alle Betreiber, die öffentliche Verkehrsdienste erbringen, über eine Genehmigung bzw. einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag und müssen bestimmte, ihnen durch die Genehmigungen bzw. Verträge auferlegten Anforderungen erfüllen (z. B. müssen sie angemessen mit Transportmitteln ausgestattet sein, um die erforderlichen Qualitätsanforderungen zu erfüllen).
(202)
Wie jedoch in der Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens festgestellt, kann die Zugrundelegung der statistisch ermittelten Beförderungskosten nicht per se zu der Schlussfolgerung führen, dass Betreiber, die sich bereit erklärt haben, die Dienstleistungen gemäß diesen Parametern zu erbringen, als gut geführte Unternehmen anzusehen sind. Die statistischen Daten, die als Grundlage für die Festsetzung dieses Betrags herangezogen wurden, betreffen lediglich die tatsächlichen Kosten von Verkehrsdiensten in den unterschiedlichen Regionen (Deutschland und Österreich) im Jahr 2003. Somit kann keineswegs davon ausgegangen werden, dass der Durchschnitt dieser Kosten den Kosten eines rentabel arbeitenden Unternehmens entspricht. Die Kommission kam auch in den abschließenden Entscheidungen in der Sache C 3/08 - Southern Moravia Bus Companies (40) und in der Sache C 16/07 - Postbus AG (41) zu diesem Schluss. Die in letzterer Entscheidung in den Erwägungsgründen 85 und 86 aufgeführten Gründe haben auch für diesen Beschluss Gültigkeit.
(203)
Die Kommission stellt des Weiteren fest, dass die statistischen Daten für das Jahr 2003 ermittelt und dann im Einklang mit einem Index gemäß Anlage 9 der Finanzierungsrichtlinie sowie gemäß Volumenzunahmen/-abnahmen und Strukturänderungen jährlich aktualisiert wurden. Für die kostenseitige Fortschreibung der statistischen Preisindizes werden weitgehend die Methoden, die auch beim Warenkorb des ÖPNV vom Verband Deutscher Verkehrsunternehmen angewandt werden, sowie Daten des statistischen Bundesamtes verwendet. Ein solches Aktualisierungsverfahren kann jedoch die in der Zwischenzeit in der Branche erzielten Effizienzgewinne nicht umfassend widerspiegeln.
(204)
Die Kommission stellt schließlich fest, dass aus der Tatsache, dass die Finanzierungsrichtlinie eine Kostenkategorie 4b (Ausgleich für Mehrkosten, die aufgrund der politisch induzierten Anwendung von Personaltarifen, die oberhalb der Kosten marktüblicher Vergütungsmodelle liegen, entstehen) vorsieht, sich ableiten lässt, dass Verkehrsunternehmen im VRR Löhne zahlen, die über marktüblichen Löhnen liegen. Deutschland hat bestätigt, dass die RBG und die BSM solche Löhne zahlen und Ausgleichszahlungen im Rahmen der Kostenkategorie 4b erhalten.
(205)
Alles in allem ergibt sich aus den Nachweisen, die die Kommission erhalten hat, nicht, dass die Höhe der Ausgleichzahlungen berechnet wurde, indem die der RBG und der BSM entstandenen Kosten mit denen eines gut geführten Unternehmens verglichen wurden. Die Höhe der Ausgleichszahlung wurde daher nicht unter Bezugnahme auf ein gut geführtes Unternehmen berechnet.
(206)
Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass das vierte Altmark-Kriterium hinsichtlich der Zahlungen, die an die RBG und die BSM als Ausgleich für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen geleistet werden, nicht erfüllt ist.
9.2.5. SCHLUSSFOLGERUNG
(207)
Da das vierte Altmark-Kriterium nicht erfüllt ist, hat das Finanzierungssystem im vorliegenden Fall nach Ansicht der Kommission zu einem wirtschaftlichen Vorteil für die RBG und die BSM geführt.
9.3. VERFÄLSCHUNG DES WETTBEWERBS
(208)
Das Finanzierungssystem könnte zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen, da die öffentliche Finanzierung die Position der mit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung betrauten Unternehmen stärkt und es diesen ermöglicht, diese Vorteile für eine Verlängerung der Betrauung zu nutzen, während Wettbewerber diese Vorteile nicht nutzen können, wenn sie Interesse an einer Betrauung bekunden. Die Tatsache, dass die Unternehmen möglicherweise als interne Unternehmen eingestuft werden, verhindert nicht mögliche Auswirkungen auf den Wettbewerb, da diese Unternehmen zusammen mit anderen öffentlichen und privaten Unternehmen auf einem Markt tätig sind.
(209)
Des Weiteren könnten die Unternehmen, die Finanzierungsmittel erhalten, diese Vorteile im Wettbewerb mit anderen Unternehmen auf anderen Märkten nutzen.
9.4. AUSWIRKUNGEN AUF DEN HANDEL ZWISCHEN MITGLIEDSTAATEN
(210)
Nach ständiger Rechtssprechung ist der Handel zwischen den Mitgliedstaaten als beeinträchtigt anzusehen, wenn eine mit einem Vorteil verbundene Maßnahme die Position eines Unternehmens im Vergleich zu seinen Wettbewerbern im Handel innerhalb der Union stärkt (42). Eine solche Stärkung der Position des begünstigten Unternehmens im Wettbewerb mit anderen Unternehmen im Handel innerhalb der Union verfälscht daher nicht nur den Wettbewerb (oder droht ihn zu verfälschen), sondern beeinträchtigt auch den Handel zwischen den Mitgliedstaaten (43).
(211)
Es ist daher zu prüfen, ob die den Verkehrsunternehmen RBG und BSM durch den VRR gewährten Finanzierungsmittel einen wirtschaftlichen Vorteil darstellen, der ihre Position im Vergleich zu ihren Wettbewerbern im Handel innerhalb der Union stärkt.
(212)
Die Kommission weist zunächst darauf hin, dass der Markt für Personennahverkehrsdienste in Deutschland, auf dem diese Unternehmen tätig sind, für den Wettbewerb von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten geöffnet ist (44).
(213)
Ferner stellte das Gericht in seinem Altmark-Urteil Folgendes fest:
„77.
Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es keineswegs ausgeschlossen ist, dass sich ein öffentlicher Zuschuss, der einem Unternehmen gewährt wird, das ausschließlich örtliche oder regionale Verkehrsdienste und keine Verkehrsdienste außerhalb seines Heimatstaats leistet, gleichwohl auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirken kann.
78.
Gewährt nämlich ein Mitgliedstaat einem Unternehmen einen öffentlichen Zuschuss, so kann dadurch die Erbringung von Verkehrsdiensten durch dieses Unternehmen beibehalten oder ausgeweitet werden, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, ihre Verkehrsdienste auf dem Markt dieses Staates zu erbringen, verringern…“ (45)
(214)
Die Kommission stellt ferner fest, dass die mit einem wirtschaftlichen Vorteil verbundene öffentliche Finanzierung der Verkehrsunternehmen RBG und BSM durch den VRR deren finanzielle Lage verbessert. Dank dieser gestärkten finanziellen Situation ist es ihnen möglich, die Verkehrsdienste weiterhin zu erbringen. Sie führt außerdem dazu, dass sich die Chancen anderer Unternehmen aus Deutschland und anderen Mitgliedstaaten verringern, ihre Verkehrsdienste in dem von diesen beiden Verkehrsunternehmen bedienten Markt (dem Raum Düsseldorf) anzubieten, wenngleich dies rechtlich möglich ist.
(215)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Finanzierung der RBG und der BSM als Ausgleich für die Erfüllung gemeinschaftlicher Verpflichtungen ihre Position gegenüber ihren Wettbewerbern im Handel innerhalb der Union stärkt und daher den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
9.5. SCHLUSSFOLGERUNG
(216)
Daher gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass es sich bei den der RBG und der BSM für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen gewährten Finanzierungsmitteln um eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV handelt.
10. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(217)
Artikel 93 AEUV sieht Bedingungen für die Vereinbarkeit von Beihilfen vor, die im Zusammenhang mit der Koordinierung des Verkehrs oder der Übernahme von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen im Verkehrsbereich gewährt werden.
(218)
Die Kommission stellt fest, dass Artikel 106 Absatz 2 im vorliegenden Fall nicht auf die Unternehmen im Bereich des öffentlichen Verkehrs angewandt werden kann, da Artikel 93 eine lex specialis zu Artikel 106 Absatz 2 darstellt (46).
(219)
Nach dem Altmark-Urteil (47) konnte Artikel 93 AEUV nicht unmittelbar angewandt werden, sondern nur aufgrund von Verordnungen des Rates, insbesondere aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 oder der Verordnung (EWG) Nr. 1107/70.
(220)
Am 3. Dezember 2009 trat die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007. Mit dieser Verordnung wurden zugleich die Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates aufgehoben.
(221)
Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gilt für Ausgleichsleistungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, die den öffentlichen Personenverkehr mit der Eisenbahn und andere Arten des Schienenverkehrs sowie auf der Straße betreffen. Daher muss die Kommission die Vereinbarkeit der vorliegenden Maßnahmen mit dem Binnenmarkt auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 prüfen, die den zum Zeitpunkt der Kommissionsentscheidung geltenden Rechtsakt darstellte.
(222)
In der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 sind die Bedingungen festgelegt, unter denen die zuständige Behörde einen Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen in Form von Personenverkehrsdiensten zahlen kann, die über öffentliche Dienstleistungsaufträge erbracht werden. Im vorliegenden Fall erfolgte die Betrauung mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen durch den so genannten dreifachen Betrauungsakt (d. h. durch die Genehmigungen, die Nahverkehrspläne und den Finanzierungsbescheid des VRR auf der Grundlage seiner Finanzierungsrichtlinie).
(223)
Die Kommission stellt weiter fest, dass der Beteiligte die Anwendbarkeit der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 im vorliegenden Fall nicht bestritten hat. Die Kommission stellt außerdem fest, dass Deutschland der Auffassung ist, dass die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 grundsätzlich nur auf Ausgleichsleistungen Anwendung finden sollte, die seit dem 3. Dezember 2009 gewährt wurden.
(224)
Nach Prüfung der von Deutschland vorgebrachten Argumente ist die Kommission jedoch zu dem Schluss gelangt, dass diese die Anwendung ratione temporis der Beihilfevorschriften nicht in Frage stellen, wonach die Kommission ihre Argumentation auf die zum Zeitpunkt der Entscheidung geltenden Rechtsvorschriften stützen muss. Die Kommission ist der Auffassung, dass die öffentlichen Dienstleistungsaufträge aus folgenden Gründen auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 zu prüfen sind:
(225)
Die Kommission stellt erstens fest, dass die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 selbst die Modalitäten ihres Inkrafttretens regelt und ihre Anwendung ratione temporis vorsieht. Nach Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ist diese am 3. Dezember 2009 in Kraft getreten. Nach Artikel 10 Absatz 1 wird die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 zu diesem Datum aufgehoben. Somit kann die Kommission ihre Würdigung nicht mehr auf die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 stützen, die zum Zeitpunkt des Entscheidungserlasses nicht mehr in Kraft war, sondern muss sich auf die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 stützen.
(226)
Zweitens stellt die Kommission fest, dass die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 keinerlei Hinweise darauf enthält, dass diese nicht auf öffentliche Dienstleistungsaufträge anwendbar wäre, die vor ihrem Inkrafttreten vergeben worden sind. So enthält Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 Übergangsregelungen für Aufträge, die vor dem Inkrafttreten der Verordnung vergeben wurden. Diese Bestimmung stellt im Grunde eine Ausnahme von der Anwendung von Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung dar, der die Anwendung der in Artikel 5 festgelegten Vorschriften zur Auftragsvergabe betrifft. Es ist somit festzustellen, dass die Ausnahmeregelungen für die Auftragsvergabe in der Übergangszeit nicht erforderlich gewesen wären, wenn öffentliche Dienstleistungsaufträge, die vor dem Inkrafttreten der Verordnung vergeben wurden, nicht in deren Anwendungsbereich fallen würden. So bestätigt Artikel 8 im Gegenteil, dass die übrigen Bestimmungen der Verordnung für diese Aufträge gelten.
(227)
Drittens weist die Kommission darauf hin, dass die Bekanntmachung der Kommission über die zur Beurteilung unrechtmäßiger staatlicher Beihilfen anzuwendenden Regeln (48) im vorliegenden Fall nicht anwendbar ist. So ist in dieser Bekanntmachung ausdrücklich festgelegt, dass sie die Auslegung der Verordnungen des Rates und der Kommission im Bereich der staatlichen Beihilfen unberührt lässt. Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 sieht jedoch Regeln für ihre zeitliche Anwendung vor.
(228)
Viertens betont die Kommission, dass der Gerichtshof ebenfalls den Grundsatz bestätigt hat, wonach die neue Vorschrift unmittelbar auf die künftigen Auswirkungen eines Sachverhalts anzuwenden ist, der unter der Geltung der alten Vorschrift entstanden ist. Er hat auch entschieden, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht so weit ausgedehnt werden darf, dass die Anwendung einer neuen Vorschrift auf die künftigen Auswirkungen von Sachverhalten, die unter der Geltung der alten Regelung entstanden sind, schlechthin ausgeschlossen ist (49).
(229)
Fünftens hat der Gerichtshof entschieden, dass die Vorschriften des materiellen Gemeinschaftsrechts so auszulegen sind, dass sie für vor ihrem Inkrafttreten abgeschlossene Sachverhalte nur gelten, soweit aus ihrem Wortlaut, ihrer Zielsetzung oder ihrem Aufbau eindeutig hervorgeht, dass ihnen eine solche Wirkung beizumessen ist (50). Diese letzte Bedingung ist, wie in Randummer 228 ausgeführt, im Fall der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 eindeutig erfüllt.
(230)
Sechstens stellt die Kommission außerdem fest, dass der Gerichtshof im selben Urteil außerdem zu dem Schluss gekommen ist, dass, falls sich die rechtliche Regelung, die zum Zeitpunkt der Anmeldung eines Beihilfevorhabens eines Mitgliedstaats galt, ändert, bevor die Kommission ihre Entscheidung trifft, die Kommission auf der Grundlage der neuen Vorschriften entscheiden muss (51). Der Gerichtshof hat ferner ausgeführt, dass mit der Anmeldung einer geplanten Beihilfe durch einen Mitgliedstaat keine endgültige Rechtslage und kein Vertrauensschutz geschaffen werden, was zur Folge hätte, dass die Kommission über die Vereinbarkeit dieser Beihilfen mit dem Binnenmarkt aufgrund der zum Zeitpunkt dieser Anmeldung geltenden Vorschriften entschiede. Folglich wäre es widersprüchlich, einem Mitgliedstaat, der hingegen der Anmeldepflicht nicht nachgekommen ist, zu gestatten, durch die Vergabe unrechtmäßiger Beihilfen eine endgültige Rechtslage zu schaffen.
(231)
Folglich findet im vorliegenden Fall die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 Anwendung (52).
10.1. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT AUF DER GRUNDLAGE DER VERORDNUNG (EG) NR. 1370/2007
(232)
Nach Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 muss „eine gemäß dieser Verordnung gewährte Ausgleichsleistung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen beim Betrieb öffentlicher Personenverkehrsdienste … mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sein“. Im Weiteren prüft die Kommission, ob die Finanzierungsrichtlinie und die auf ihrer Grundlage erfolgten Ausgleichszahlungen an die RBG und die BSM die Bestimmungen nach Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erfüllen.
(233)
Nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gilt: „Gewährt eine zuständige Behörde dem ausgewählten Betreiber ausschließliche Rechte und/oder Ausgleichsleistungen gleich welcher Art für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen, so erfolgt dies im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags.“
(234)
Im vorliegenden Fall erfolgte die Betrauung mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen durch den so genannten dreifachen Betrauungsakt (d. h. durch die Genehmigungen, die Nahverkehrspläne und den Finanzierungsbescheid des VRR auf der Grundlage seiner Finanzierungsrichtlinie). Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 entsprochen wird.
(235)
In Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ist folgender obligatorischer Inhalt öffentlicher Dienstleistungsaufträge festgelegt:
(236)
Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a - Klar definierte gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen: Wie in Abschnitt 8.2.1.ausgeführt, wurden die RBG und die BSM mit klar definierten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen betraut.
(237)
Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b - Die Parameter, anhand deren die Ausgleichsleistung berechnet wird, sind zuvor in objektiver und transparenter Weise aufzustellen, so dass übermäßige Ausgleichleistungen vermieden werden: Wie in Abschnitt 9.2.2 dargelegt, werden die Parameter für die Ausgleichzahlungen im ablehnenden Finanzierungsbescheid in objektiver und transparenter Weise unter Angabe des Höchstbetrags für jede Kostenkategorie betreffend jeden Betriebszweig festgelegt, bevor die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung erfüllt wird.
(238)
Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c und Artikel 4 Absatz 2 Durchführungsvorschriften für die Aufteilung der Kosten und der Einnahmen: Auf der Grundlage der vorstehend genannten Parameter bestehen klare Durchführungsvorschriften für die Aufteilung der Kosten und Einnahmen, die sich auf die vier Kostenkategorien, für die der Ausgleich erfolgt, beziehen. Für jede der vier verschiedenen Kategorien gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen werden die Kosten und Erlöse getrennten Konten zugewiesen, wobei die nach deutschem Recht geltenden Rechnungslegungsgrundsätze Anwendung finden und eine jährliche Prüfung durch einen neutralen Wirtschaftsprüfer und den VRR vorgenommen wird.
(239)
Artikel 4 Absatz 3 - Befristung der öffentlichen Dienstleistungsaufträge auf eine Laufzeit von höchstens 10 Jahren für Busverkehrsdienste und von höchstens 15 Jahren für Personenverkehrsdienste mit der Eisenbahn oder anderen schienengestützten Verkehrsträgern: Ursprünglich erfolgte die Betrauung mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen durch den so genannten dreifachen Betrauungsakt (d. h. durch die Genehmigungen, die Nahverkehrspläne und den Finanzierungsbescheid des VRR auf der Grundlage seiner Finanzierungsrichtlinie). Infolge des Inkrafttretens der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 wurden die den Verkehrsunternehmen auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen jeweils in einem einzigen Akt mit einer auf 10 Jahre befristeten Laufzeit zusammengefasst. Für öffentliche Dienstleistungsaufträge, die bereits vor dem Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 bestanden, gelten Übergangsregelungen. Nach Artikel 8 Absatz 3 Buchstabe d der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 können Dienstleistungsaufträge, die nach dem 26. Juli 2000 und vor dem 3. Dezember 2009 nach einem anderen Verfahren als einem fairen wettbewerblichen Vergabeverfahren vergeben wurden, für ihre vorgesehene Laufzeit gültig bleiben, sofern ihre Laufzeit begrenzt und mit den Laufzeiten gemäß Artikel 4 vergleichbar ist. Im vorliegenden Fall wurde der Auftrag in dem in Artikel 8 Absatz 3 Buchstabe d genannten Zeitraum vergeben, ohne dass ein Vergabeverfahren durchgeführt wurde. Daher gilt die befristete Laufzeit nach Artikel 4. Die Auftragslaufzeit ist nun auf 10 Jahre begrenzt; daher steht sie mit den Vorschriften nach Artikel 4 Absatz 3 im Einklang.
(240)
Artikel 4 Absatz 5 - Erfordernis der Einhaltung bestimmter Sozialstandards: Die anwendbaren Tarifverträge sind in den jeweiligen Akten angegeben, da RBG und BSM verpflichtet sind, den mit dem Kommunalen Arbeitgeberverband Nordrhein-Westfalen ausgehandelten Tarifvertrag anzuwenden.
(241)
Artikel 4 Absatz 6 - Erfordernis der Einhaltung bestimmter Qualitätsstandards: Die Bestimmungen zu den Qualitätsstandards sind in den jeweiligen Betrauungsakten angegeben.
(242)
Aufgrund der Ausführungen in Erwägungsgrund 54ff. ist die Kommission der Auffassung, dass der dreifache Betrauungsakt alle obligatorischen Bestimmungen nach Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 enthält.
(243)
In Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 sind die Bestimmungen zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge festgelegt. Nach den Übergangsbestimmungen nach Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 muss die Vergabe von Aufträgen für den öffentlichen Verkehr auf Schiene und Straße jedoch erst ab dem 3. Dezember 2019 im Einklang mit Artikel 5 erfolgen. Daher sind die Bestimmungen von Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 im vorliegenden Fall nicht anwendbar.
(244)
Die Kommission weist Deutschland erneut darauf hin, dass die Mitgliedstaaten während dieses Übergangszeitraums Maßnahmen treffen müssen, um Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 schrittweise anzuwenden.
(245)
Nach Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 müssen alle Ausgleichsleistungen den Bestimmungen des Artikels 4 und des Anhangs der Verordnung entsprechen.
(246)
Die Kommission weist zunächst darauf hin, dass, wie vorstehend ausgeführt, im vorliegenden Fall allen Bestimmungen des Artikels 4 entsprochen wurde.
(247)
Im Anhang der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ist festgelegt, dass die Ausgleichsleistung den Betrag nicht überschreiten darf, der dem aus den folgenden Faktoren zusammengesetzten finanziellen Betrag entspricht: Kosten, die in Verbindung mit einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstehen, abzüglich Einnahmen aus Tarifentgelten, abzüglich aller positiven finanziellen Auswirkungen, die innerhalb des Netzes entstehen, das im Rahmen der betreffenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung(en) betrieben wird, zuzüglich eines angemessenen Gewinns. Des Weiteren ist im Anhang festgelegt, dass die Berechnung der Kosten und Einnahmen anhand der geltenden Rechnungslegungs- und Steuervorschriften erfolgen muss. Ferner muss die Rechnungslegung aus Gründen der Transparenz getrennt erfolgen.
(248)
Im vorliegenden Fall stellt die Kommission fest, dass die Ausgleichsleistung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, wie in Abschnitt 9.2.3 dargelegt, in Einklang mit den Bestimmungen des Anhangs erfolgt und dass die Ausgleichszahlungen nicht zu einer Überkompensation führten. Nach der Ermittlung der Erlöse aus Nutzungsentgelten, der Einnahmen, anderer positiver finanzieller Auswirkungen und der mit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung verbunden Kosten ergab sich, dass der BSM und der RBG durch die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen jährlich Verluste entstanden. Diese Verluste wurden in den Jahren 2006 bis 2009 jeweils durch Ausgleichzahlungen gedeckt, wodurch sich ein Bilanzgewinn von Null ergab.
(249)
Die Kommission stellt des Weiteren fest, dass die Unternehmen im vorliegenden Fall keinen angemessenen Gewinn erhalten. Die den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zugeordneten Kosten und Einnahmen werden zudem geprüft, so dass sie mit den geltenden Rechnungslegungs- und Steuervorschriften im Einklang stehen. Zur Erhöhung der Transparenz erfolgt die Rechnungslegung der betreffenden Unternehmen für die Dienste, die unter die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung fallen, und für Tätigkeiten, die nicht darunter fallen, getrennt.
(250)
Aufgrund der vorstehenden Ausführungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Ausgleichzahlung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen Überkompensationen verhindert und mit den Bestimmungen der Artikel 4 und 6 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 und deren Anhang im Einklang steht.
(251)
Daher ist die Kommission der Auffassung, dass die allgemeinen Grundsätze für die beihilferechtliche Würdigung der Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt im vorliegenden Fall eingehalten wurden. Die Kommission stellt ferner fest, dass die Prüfung der Ausgleichsleistung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zugunsten der RBG und der BSM nach der Verordnung (EG) Nr. 1107/70 zu denselben Schlussfolgerungen führen würde.
(252)
Die Kommission gelangt somit zu dem Ergebnis, dass die Beihilfe zugunsten der RBG und der BSM gemäß Artikel 93 AEUV und Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/07 mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
11. SCHLUSSFOLGERUNG
(253)
Die Kommission gelangt zu dem Ergebnis, dass die Beihilfe nach Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/07 und Artikel 93 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Die Kommission weist darauf hin, dass dieser Beschluss die Vereinbarkeit der Maßnahmen als staatliche Beihilfen mit dem Binnenmarkt betrifft und dass diese Würdigung nicht der Prüfung der Kommission im Hinblick auf die Anwendung der Rechtsvorschriften der Union für das öffentliche Auftragswesen und Konzessionen in diesem Fall vorgreift.
(254)
Die Kommission weist darauf hin, dass sie nach der ständigen Rechtssprechung des Gerichts die Vereinbarkeit einer staatlichen Beihilfe mit dem Binnenmarkt unabhängig von einem etwaigen Verstoß gegen eine andere Rechtsvorschrift der Union prüfen kann, sofern letztere nicht so untrennbar mit dem Beihilfegegenstand verbunden ist, dass eine getrennte Prüfung nicht möglich ist.
(255)
Im vorliegenden Fall stellt die Kommission fest, dass ein etwaiger Verstoß gegen die Vorschriften für öffentliche Aufträge und Konzessionen, wie etwa die in Rede stehende Vergabe der Genehmigungen an die BSM und die RBG, nicht zwangsläufig wettbewerbsverfälschende Auswirkungen hätte, die die durch die Beihilfe entstehende Wettbewerbsverfälschung noch verstärken. Dieser Beschluss beschränkt sich somit auf die Prüfung der staatlichen Beihilfen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatlichen Beihilfen, die Deutschland der Rheinbahn AG und den Bahnen der Stadt Monheim in den Jahren 2006-2009 auf der Grundlage der Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr gewährt hat, sind nach Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 und Artikel 93 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.
Brüssel, den 23. Februar 2011
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 23 febbraio 2011
relativa all’aiuto di Stato C 58/06 (ex NN 98/05) al quale la Germania ha dato esecuzione a favore delle società Bahnen der Stadt Monheim (BSM) e Rheinische Bahngesellschaft (RBG) nel Verkehrsverbund Rhein-Ruhr
[notificata con il numero C(2011) 632]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/501/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2 (1),
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni ai sensi di detti articoli (2) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 21 dicembre 2006 la Commissione ha notificato alla Germania la propria decisione di considerare aiuto di Stato esistente il «vecchio sistema di finanziamento» del Verkehrsverbunds Rhein-Ruhr (in appresso «VRR») e di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE in relazione al «nuovo sistema di finanziamento» (3) del VRR, in base al quale le società Rheinische Bahngesellschaft AG (in appresso «RBG») e Bahnen der Stadt Monheim GmbH (in appresso «BSM») ricevono compensazioni per obblighi di servizio pubblico. Contestualmente la Commissione ha invitato la Germania a presentare le sue osservazioni. Su richiesta della Germania, si è svolto un incontro il 1o febbraio 2007. La Germania ha presentato le proprie osservazioni in data 18 aprile 2007 e 4 maggio 2007.
(2)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 31 marzo 2007 (4). La Commissione ha invitato tutte le parti interessate a prendere posizione sulle misure entro un mese dalla pubblicazione.
(3)
La Commissione ha ricevuto osservazioni da parte di un terzo interessato, trasmesse alle autorità tedesche con lettera del 29 maggio 2007. Alla Germania è stato concesso un mese di tempo per rispondere a tali osservazioni. Con lettera del 29 giugno 2007, la Germania ha presentato i propri commenti alla Commissione.
(4)
Su richiesta della Germania, il 31 gennaio 2008 si è svolto un secondo incontro, a seguito del quale le autorità tedesche, come richiesto dalla Commissione, hanno trasmesso ulteriori informazioni, rispettivamente in data 5 maggio 2008 e il 3 luglio 2008.
(5)
Con lettere del 2 ottobre 2007, 30 gennaio 2008 e 4 aprile 2008 il terzo interessato ha precisato ulteriormente le proprie osservazioni iniziali.
(6)
Con lettera del 10 luglio 2008, la Commissione ha chiesto alle autorità tedesche chiarimenti in merito alle informazioni presentate; la Germania, alla quale era stato concesso un mese per rispondere alle osservazioni del terzo interessato, ha trasmesso i propri commenti con lettere datate 5 agosto 2008 e 30 settembre 2008.
(7)
Con lettera del 16 dicembre 2009, la Commissione ha chiesto alla Germania e al terzo interessato di trasmettere, entro il 10 gennaio 2010, le proprie osservazioni riguardo alla compatibilità delle misure in oggetto con il regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70 (5). Sia le autorità tedesche che il terzo interessato hanno chiesto una proroga. La Commissione ha prorogato il termine al 12 gennaio 2010 per entrambe le parti. La Commissione ha ricevuto le osservazioni della Germania con lettera del 12 gennaio 2010. Il terzo interessato non ha presentato commenti entro il termine previsto e, con lettera del 13 gennaio 2010, ha comunicato alla Commissione di non essere più interessato a partecipare al procedimento.
(8)
Con lettera del 12 gennaio 2010, le autorità tedesche hanno inoltre notificato alla Commissione di aver modificato sia gli atti di incarico per RBG e BMS sia il nuovo sistema di finanziamento del VRR, onde renderli conformi al regolamento (CE) n. 1370/2007.
2. LE PARTI
(9)
Il VRR è stato istituito congiuntamente da diversi comuni e distretti della regione geografica del Rhein-Ruhr per assolvere ai compiti di progettazione e organizzazione di servizi di trasporto pubblico locale di passeggeri che incombono loro ed erogare compensazioni per la fornitura di servizi di trasporto pubblico. Il VRR è costituito da due enti di diritto pubblico giuridicamente separati, lo «Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr» (in appresso «ZV VRR») (6) e il «Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR» (in appresso «Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR») (7).
(10)
Lo ZV VRR è autorizzato a prelevare contributi dai comuni e dai distretti che ne fanno parte, allo scopo di finanziare le compensazioni per gli obblighi di servizio pubblico. La base giuridica di detto prelievo sono gli articoli 19 e 20 dello statuto dello SV VRR del 21 giugno 2006, nella versione del 10 dicembre 2008 (Zweckverbandssatzung für den Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, in appresso lo «statuto dello ZVRR») (8).
(11)
Le imprese RGB (9) e BSM (10), presunte beneficiarie dell’aiuto in oggetto, operano nel settore del trasporto pubblico locale (autobus, tram e treno) nella regione di Düsseldorf. Le loro linee fanno parte della rete dei trasporti pubblici del VRR.
(12)
RGB e BSM servono le linee del trasporto pubblico locale di passeggeri in virtù delle autorizzazioni rilasciate loro dall’amministrazione distrettuale di Düsseldorf (Bezirksregierung Düsseldorf) ai sensi della legge sul trasporto delle persone (Personenbeförderungsgesetz, in appresso «PbefG»), in particolare del suo articolo 13. L’impresa cui è rilasciata l’autorizzazione ottiene il diritto esclusivo di servire una determinata linea; in contropartita essa deve fornire servizi locali di trasporto pubblico nel rispetto delle condizioni previste dall’autorizzazione, soprattutto per quando riguarda la frequenza dei servizi, i chilometri serviti e altri parametri qualitativi.
3. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL’AIUTO
3.1. TITOLO, BILANCIO E DURATA
(13)
Titolo: Sostegno finanziario a favore di BSM e RBG.
(14)
Il bilancio annuo ammonta a un importo compreso tra […] (11) e […] milioni di EUR a favore di BSM e tra […] e […] milioni di EUR per RBG. Il bilancio per le compensazioni è costituito da fondi pubblici, ai sensi degli orientamenti sul finanziamento e dell’accordo di controllo e di trasferimento di utili. Gli orientamenti sul finanziamento e l’accordo di controllo e trasferimento di utili sono in vigore a tempo indeterminato.
3.2. BENEFICIARI E OBIETTIVO DELL’AIUTO
(15)
Beneficiarie delle compensazioni in questione sono le due imprese RBG e BSM.
(16)
Obiettivo dell’aiuto è fornire alla popolazione servizi adeguati di trasporto pubblico locale. In forza dell’articolo 4 dello statuto dello ZV VRR, la cooperazione tra il Land Nordrhein-Westfalen, il VRR e le imprese di trasporti persegue lo scopo di rendere più attraente il servizio di trasporto pubblico locale grazie a una programmazione e gestione integrate dei servizi forniti, a tariffe uniformi interessanti per gli utenti, a un’informazione coerente dei viaggiatori nonché andando incontro alle esigenze dei disabili.
4. MOTIVI PER L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
4.1. OGGETTO DEL PROCEDIMENTO
(17)
La decisione relativa all’avvio del procedimento riguarda unicamente le compensazioni a favore di RBG e BSM erogate sulla base del «nuovo sistema di finanziamento», istituito in forza della decisione del VRR del 28 giugno 2005, e concernenti gli obblighi di servizio pubblico relativi ai servizi di trasporto locale mediante autobus e tram. Anche la presente decisione definitiva riguarda pertanto solo dette compensazioni a favore di RBG e BSM.
4.2. Il «NUOVO SISTEMA DI FINANZIAMENTO»
(18)
Nella sua decisione di avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione individuava due pacchetti di misure di finanziamento a favore di RBG e di BSM, ovvero:
-
finanziamento da parte di VRR di imprese di trasporti nella regione geografica Rhein-Ruhr, tra cui RBG e BSM,
-
sovvenzioni incrociate a favore di RBG e di BSM erogate dalle società comunali di holding delle città di Düsseldorf e di Monheim.
(19)
La base giuridica di entrambi i pacchetti di misure sono gli orientamenti per il finanziamento del trasporto pubblico nel VRR (Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, in appresso «gli orientamenti sul finanziamento») e i relativi allegati (12).
(20)
La base giuridica per il secondo pacchetto di misure comprende anche gli accordi bilaterali tra RBG o BSM e le società di holding dei comuni di Düsseldorf e di Monheim.
4.2.1. FINANZIAMENTI DI VRR A FAVORE DI RBG E BSM
(21)
VRR finanzia le imprese che forniscono servizi di trasporto pubblico nella sua regione, allo scopo di coprire una parte dei loro costi. Con la decisione del 28 giugno 2005, il sistema di finanziamento in vigore dal 1990 (il «vecchio sistema di finanziamento») è stato sostituito da un nuovo sistema significativamente modificato (il «nuovo sistema di finanziamento»).
(22)
L’ultima modifica al nuovo sistema di finanziamento è stata apportata il 10 settembre 2009 nella prospettiva dell’entrata in vigore, il 3 dicembre 2009, del regolamento n. 1370/2007.
(23)
La riforma del 28 giugno 2005 intendeva rendere conforme il sistema di finanziamento del VRR alla sentenza emessa nel caso Altmark (13). Le sezioni da 5.4.2 a 5.4.5 degli orientamenti sul finanziamento illustrano le modalità di applicazione della sentenza Altmark in relazione soprattutto al suo quarto criterio. Ai sensi della sezione 5.4.3 l’importo della sovvenzione è stabilito sulla base dell’analisi dei costi di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico pertinenti. Conformemente alla sezione 5.4.4 il VRR, sulla base di detta analisi, determina ogni anno i parametri per il calcolo delle compensazioni relative a ciascuna delle quattro categorie descritte in appresso; all’allegato 9 degli orientamenti sul finanziamento è definito il metodo per aggiornare (ovvero indicizzare) tali parametri. Conformemente alla sezione 5.4.5, gli importi compensativi per le singole imprese sono limitati ai costi dimostrabili sorti per adempiere gli obblighi di servizio pubblico e i parametri per il calcolo della compensazione sottostanno a rotazione al controllo di revisori contabili.
(24)
Il nuovo sistema di finanziamento viene esaurientemente descritto negli orientamenti per il finanziamento e nei relativi allegati.
(25)
Ai sensi della sezione 2.1 degli orientamenti per il finanziamento VRR finanzia l’adempimento di obblighi di servizio pubblico nella regione geografica di competenza. Alle sezioni da 2.2.1 a 2.2.4 sono definite quattro categorie di costi finanziabili dal VRR. Tali categorie sono illustrate più nel dettaglio all’allegato 1 degli orientamenti. Le quattro categorie sono le seguenti (le abbreviazioni riportate corrispondono alla numerazione delle categorie di costi degli orientamenti sul finanziamento):
(26)
a)
fornitura di infrastruttura (Infrastrukturvorhaltung, in appresso «categoria di costi 1»): questa categoria comprende i costi per la costruzione e la manutenzione di impianti fissi e i relativi sistemi di sicurezza e di navigazione. Il concetto di «infrastruttura» comprende i binari del tram, le corsie preferenziali degli autobus, i nodi di scambio modale, le fermate degli autobus, le stazioni, i garage e le officine, i sistemi di sicurezza e di navigazione. In questa categoria sono compresi inoltre i costi per il personale addetto a tali mansioni;
(27)
b)
i compiti di gestione e di marketing imposti dal VVR o dalle autorità locali competenti (Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Regie- und Vertriebsaufgaben, in appresso «categoria di costi 2»): questa categoria comprende tutti i costi supplementari che imcombono alle imprese di trasporti in virtù della loro appartenenza al VRR. Tali costi sono legati alla gestione centralizzata delle attività di programmazione, coordinamento, marketing e gestione finanziaria, distribuzione e controllo delle prestazioni richieste;
(28)
c)
norme qualitative per i veicoli definite dal VVR o dalle autorità locali competenti (Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Fahrzeugqualitätsstandards, in appresso «categoria di costi 3»): questa categoria comprende tutti i costi supplementari che insorgono a causa delle norme qualitative previste per i veicoli. Le imprese di trasporti possono chiedere il rimborso dei costi supplementari per l’acquisto di veicoli climatizzati, con videosorveglianza, pianale ribassato, motore a gas, elevatore per l’accesso dei disabili o motore maggiormente ecocompatibile;
(29)
d)
servizi di trasporto supplementari o altri servizi connessi alle prestazioni richieste dal VVR o dalle autorità locali competenti (Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Verkehrsmehr- oder Andersleistungen im Betriebsbereich). Questa categoria si suddivide in tre sottocategorie:
I)
costi supplementari generati dall’obbligo imposto direttamente dall’autorità competente o dal VRR, di fornire servizi non lucrativi in orari di minor traffico (in appresso «categoria di costi 4a»);
II)
obblighi sociopolitici connessi alle condizioni imposte dall’azionista (14) («in appresso categoria di costi 4b»);
III)
condizioni relative alle attività o al sistema imposto dalle autorità locali competenti o dal VRR, giustificate singolarmente e che comportano svantaggi economici (in appresso «categoria di costi 4c»).
(30)
A norma degli orientamenti sul finanziamento le imprese di trasporti pubblici possono chiedere una compensazione per la fornitura di servizi di trasporto pubblico. Alla domanda deve essere allegata la documentazione di cui alle sezioni 5, 7 e 8 degli orientamenti sul finanziamento, tra cui il calcolo dei costi per la fornitura degli obblighi di servizio pubblico e le informazioni circa eventuali finanziamenti erogati da altri organismi. Le società di trasporto devono inoltrare la domanda di compensazione entro il 31 ottobre dell’anno che precede l’anno per il quale richiedono la compensazione degli obblighi di servizio pubblico.
(31)
Sulla base delle informazioni trasmesse dalle imprese di trasporti in conformità alla sezione 5.4.2 e all’allegato 2 degli orientamenti sul finanziamento, il VRR calcola le compensazioni, che devono essere conformi ai costi che un’impresa media gestita in modo efficiente sosterrebbe per adempiere ai medesimi obblighi. Il VRR adotta quindi una decisione di finanziamento. Questa decisione giuridicamente vincolante conferma l’incarico e fissa le compensazioni per ciascuna delle 4 categorie di costi. Alla fine di ogni anno la società di trasporto pubblico deve notificare gli introiti e i costi relativi all’adempimento degli obblighi di servizio pubblico. Il VRR controlla i dati presentati. Viene infine adottata una seconda decisione giuridicamente vincolante che fissa l’importo esatto della compensazione da versare alla società.
4.2.2. FINANZIAMENTI A FAVORE DI RBG E BSM MEDIANTE SOVVENZIONI INCROCIATE
(32)
Lo statuto dello ZV VRR prevede la possibilità che i comuni e i distretti proprietari di una società di trasporto eroghino direttamente a quest’ultima la compensazione e detraggano l’importo corrispondente dai contributi che devono versare allo ZV VRR.
(33)
L’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR prevede 5 modalità diverse per effettuare tali pagamenti diretti:
-
contribuzioni volontarie dirette o indirette del comune o del distretto, compresi i dividenti delle azioni che la città o il distretto investono nelle imprese di trasporto,
-
pagamenti volontari di terzi,
-
sovvenzioni incrociate sotto forma di contratti di suddivisione dei ricavi, qualora l’impresa di trasporti faccia parte di una società di holding e le sue perdite siano coperte dai ricavi di altre imprese, come le società di servizi pubblici,
-
distribuzione degli utili di imprese delle quali l’impresa di trasporti detiene quote o azioni,
-
differenza tra l’allocazione e il disavanzo totale dell’impresa di trasporti.
(34)
Gli importi erogati ai sensi dell’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR sono presi in conto nel calcolo della compensazione che il VRR eroga all’impresa di trasporto. A norma della sezione 8 degli orientamenti sul finanziamento, la domanda di finanziamento di un’impresa è respinta se l’azionista (comunale) ha fatto uso di una o più opzioni di cui all’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR. L’importo corrispondente è detratto dai pagamenti ai quali l’impresa di trasporti ha diritto ai sensi degli orientamenti sul finanziamento.
(35)
Sia il comune di Düsseldorf che il comune di Monheim hanno fatto uso della possibilità di cui all’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR e hanno sottoscritto contratti con RBG e BSM. Detti contratti sono illustrati nei considerando sottostanti.
(36)
Le presunte sovvenzioni incrociate erogate da Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH a favore di RBG: secondo le informazioni trasmesse in un primo momento dall’autore della denuncia, ricorrendo ad accordi di controllo e di trasferimento Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH verserebbe i ricavi delle sue holding redditizie (Stadtwerke Düsseldorf AG und Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH) alle sue controllate deficitarie (RBG e Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH).
(37)
Le presunte sovvenzioni incrociate erogate dal comune di Düsseldorf a favore di RGB: sulla base delle informazioni trasmesse dall’autore iniziale della denuncia, la Commissione ha esaminato le sovvenzioni dirette che il comune di Düsseldorf ha erogato a RBG. Dette sovvenzioni provengono, a quanto pare, dai dividendi versati alla città di Düsseldorf per la quota della RWE AG che essa detiene, e che sono pari allo 1,1 % del capitale totale.
(38)
Pagamenti annui erogati da Düsseldorf a favore di RBG: nella sua risposta alla decisione di avvio del procedimento, la Germania ha affermato che non è mai esistito un accordo di controllo e di trasferimento di utili tra Stadtwerke Düsseldorf AG e Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (dal 18 giugno 2007: Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, in appresso «società di holding»). La società di holding ha tuttavia effettuato pagamenti annui a favore di RGB per assolvere obblighi di servizio pubblico; il VRR tiene conto di tali pagamenti ai fini del calcolo delle compensazioni per gli obblighi di servizio pubblico. La Germania ha inoltre affermato che i dividendi delle azioni RWE sono versati al comune e non a RBG.
(39)
Le sovvenzioni incrociate a favore di BSM: secondo le informazioni trasmesse dall’autore della denuncia iniziale, i ricavi di quest’ultima impresa servono a compensare il disavanzo annuo di BSM in virtù di un accordo tra Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH e Elektrizitätswerken der Stadt Monheim GmbH. BSM è una controllata al 100 % di Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (15).
(40)
Nella sua risposta all’avvio del procedimento, la Germania ha dichiarato che il 27 ottobre 1987 è stato concluso un accordo di controllo e di trasferimento di utili tra BSM e Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, accordo entrato in vigore il 1o gennaio 1988. In virtù dell’articolo 4, primo comma di detto accordo, la totalità dei ricavi di BSM viene trasferita a Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, la quale, da parte sua, compensa il disavanzo totale di BSM.
4.3. DUBBI DELLA COMMISSIONE IN MERITO ALLE COMPENSAZIONI EROGATE A RBG E A BSM SULLA BASE DEL «NUOVO SISTEMA DI FINANZIAMENTO»
4.3.1. SUSSISTENZA DI AIUTI DI STATO
(41)
Nella decisione d’avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione ha concluso, in merito alla sussistenza di un aiuto di Stato, che le due misure in questione fanno uso di risorse statali e che sono quindi imputabili allo Stato.
(42)
Nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione ha osservato che, secondo la Germania, le misure in oggetto non concedono un vantaggio economico selettivo, poiché tutti e quattro i criteri definiti nella causa Altmark sono rispettati e le misure di finanziamento non falsano la concorrenza né incidono sugli scambi tra gli Stati membri. Al riguardo, sulla base delle informazioni trasmesse dalla Germania nel corso delle indagini preliminari, la Commissione ha tuttavia espresso i dubbi riportati in appresso.
(43)
In merito al primo criterio Altmark, la Commissione è giunta in via provvisoria alla conclusione che alle imprese operanti nel VRR era stato imposto un obbligo di servizio pubblico in virtù dell’autorizzazione, concessa dall’amministrazione regionale competente, di servire una linea di autobus e di tram.
(44)
In merito al secondo criterio Altmark, la Commissione ha messo in dubbio il fatto che tutte e quattro le categorie di costi prevedessero effettivamente obblighi di servizio pubblico e che tali obblighi fossero stati definiti in modo chiaro. Né era chiaro, se almeno una parte dei costi delle misure in questione non potesse essere sostenuta dalle imprese interessate, nel loro proprio interesse commerciale, e potesse pertanto essere coperta unicamente dal ricavato della vendita dei titoli di trasporto. La Commissione ha inoltre osservato che la Germania non aveva fornito informazioni dettagliate in merito ai parametri e al metodo di calcolo delle compensazioni.
(45)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione non è stata in grado di escludere che la compensazione fosse superiore all’importo necessario per coprire in tutto o in parte i costi necessari per adempiere gli obblighi di servizio pubblico (terzo criterio Altmark).
(46)
Poiché le autorizzazioni per le imprese di trasporti nell’ambito del VRR sono state concesse direttamente senza procedura di appalto pubblico, la Commissione dubitava che fosse stato rispettato il quarto criterio Altmark. La Commissione non disponeva infatti di informazioni sufficienti per valutare se, sulla base dei costi medi, tutte le compensazioni calcolate dalle imprese finanziate dal VRR fossero in linea con i costi che deve sostenere un’impresa gestita in modo efficiente e dotata di mezzi di trasporto.
(47)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha ritenuto che il finanziamento delle misure in oggetto potesse incidere sugli scambi tra gli Stati membri e potesse falsare o minacciare di falsare la concorrenza.
4.3.2. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO
(48)
Poiché la Commissione non era riuscita ad escludere la presenza di un aiuto di Stato, ne ha esaminato l’eventuale compatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 93 del TFUE.
(49)
Stando alla sentenza Altmark, l’articolo 93 del TFUE è applicabile non direttamente, ma solo in virtù delle tre decisioni del Consiglio adottate sulla sua base (16). Il regolamento (CEE) n. 1191/69 del Consiglio, del 26 giugno 1969, relativo all’azione degli Stati membri in materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (17) e il regolamento (CEE) n. 1107/70 del Consiglio, del 4 giugno 1970, relativo agli aiuti accordati nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (18) costituiscono pertanto il quadro giuridico pertinente per valutare la compatibilità degli obblighi di servizio pubblico con il mercato interno.
(50)
Nella decisione di avvio, la Commissione è partita dal presupposto che la Germania avesse escluso i servizi in questione dal campo di applicazione del regolamento (CEE) n. 1191/69 e che pertanto l’unico quadro giuridico applicabile fosse il regolamento (CC) n. 1107/70.
(51)
Riguardo alla compatibilità dell’aiuto con gli articoli 3, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1170/70, la Commissione dubitava che gli obblighi, per i quali BSM e RBG ottengono compensazioni, siano obblighi di servizio pubblico e che gli importi erogati corrispondano ai costi generati da tali obblighi.
5. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA (19)
5.1. OGGETTO DEL PROCEDIMENTO
(52)
La Germania ha innanzitutto trasmesso informazioni generali sull’attuazione del nuovo sistema di finanziamento, ricordando in particolare che il vecchio sistema di finanziamento è rimasto in vigore fino al 31 dicembre 2005. Il nuovo sistema, adottato il 28 giugno 2005, è entrato in vigore il 1o gennaio 2006.
(53)
La Germania ha sottolineato che la denuncia all’origine del procedimento in corso è stata trasmessa dal comune di Langenfeld con lettera datata 27 gennaio 1999 e rinnovata con lettera del 21 gennaio 2004. Secondo la Germania, il procedimento della Commissione dovrebbe pertanto riguardare solo il vecchio sistema di finanziamento, che è rimasto in vigore fino alla fine del 2005. La Germania esprime dubbi circa la decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale in relazione al nuovo sistema di finanziamento. Osserva che la Commissione, in mancanza di una denuncia riguardante nello specifico il nuovo sistema di finanziamento in vigore dal 2006, non ha effettuato una valutazione preliminare sufficientemente dettagliata, non dando così alle autorità tedesche la possibilità di esprimersi su questioni che necessitano un chiarimento.
5.2. IL NUOVO SISTEMA DI FINANZIAMENTO IN VIGORE DAL 2006
(54)
Stando alla Germania, il nuovo sistema di finanziamento è tale da garantire il rispetto dei quattro criteri Altmark. A tal fine, il calcolo delle compensazioni tiene conto di tutti i flussi finanziari (pagamenti diretti e sovvenzioni incrociate), erogati dal VRR per l’adempimento di obblighi di servizio pubblico.
5.3. DEFINIZIONE DI OBBLIGO DI SERVIZIO PUBBLICO (PRIMO CRITERIO ALTMARK)
(55)
La Germania ha presentato osservazioni in merito ai dubbi espressi dalla Commissione sulla definizione degli obblighi di servizio pubblico e sull’atto di incarico (considerando 61 della decisione di avvio del procedimento) nonché sulle categorie di costi 1, 2, 3 e 4 (considerando da 62 a 71 della medesima decisione).
5.3.1. L’ATTO D’INCARICO
(56)
In merito al vincolo delle società di trasporto di adempiere effettivamente obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti, la Germania precisa che le autorizzazioni (20) concesse ai sensi della legge sul trasporto delle persone (PbefG) per servire linee di autobus e di tram non costituiscono l’unica base giuridica applicabile. Inoltre, detti obblighi di servizio pubblico sono ulteriormente precisati nel piano dei servizi locali di trasporto (Nahverkehrsplan) (21) ossia, per un periodo transitorio successivo all’entrata in vigore del «nuovo sistema di finanziamento» (22), nelle decisioni in materia dei consigli comunali e distrettuali e nelle relative decisioni di finanziamento emesse dal VRR sulla base degli orientamenti sul finanziamento. L’assegnazione degli obblighi di servizio pubblico è effettuata con un atto d’incarico che prevede tre fasi (l’autorizzazione, il piano dei servizi dei trasporti locali e la decisione di finanziamento del VRR conformemente ai propri orientamenti per il finanziamento).
(57)
Il consiglio comunale di Düsseldorf ha autorizzato il nuovo sistema di finanziamento del VRR per RBG con decisione del 15 dicembre 2005. In forza di tale decisione il piano dei servizi locali di trasporto del comune di Düsseldorf si basa anche sugli orientamenti sul finanziamento, integrati nel nuovo sistema di finanziamento. Il piano di servizi dei trasporti locali 2002-2007 è stato adottato dal consiglio comunale di Düsseldorf il 20 marzo 2003. RGB è inoltre tenuta a rispettare i piani dei servizi locali di trasporto dei comuni e dei distretti limitrofi (Rhein-Kreis a Neuss, comune di Neuss, Kreis Mettmann). Detti piani dei servizi locali di trasporto prevedono disposizioni relative alla rete che RBG deve mettere a disposizione (servizi e infrastrutture). Nel quadro della legge sul trasporto delle persone (PbefG) sono state concesse autorizzazioni a RBG per le linee di bus e di tram (di superficie e sotterranee) da essa gestite.
(58)
Il consiglio comunale di Monheim e il consiglio distrettuale di Mettmann hanno autorizzato il nuovo sistema di finanziamento del VRR per BSM con decisioni rispettivamente del 10 novembre 2005 e del 19 dicembre 2005. L’ultima decisione prevede inoltre che il piano dei servizi locali di trasporto per il distretto di Mettmann (23) debba essere adeguato al nuovo sistema di finanziamento. Il piano dei servizi locali di trasporto del distretto di Mettmann prevede disposizioni riguardanti la rete che deve essere messa a disposizione da BSM (servizi e infrastrutture). In forza della legge sul trasporto delle persone (PbefG) sono state concesse a BSM autorizzazioni per le linee di autobus da essa servite.
5.3.2. CATEGORIA DI COSTI 1: FORNITURA DELL’INFRASTRUTTURA (INFRASTRUKTURVORHALTUNG)
(59)
La Germania precisa che l’impresa deve essere dotata di autoveicoli per la fornitura dei servizi di trasporto pubblico. In Germania e in tutti gli altri Stati membri l’infrastruttura utilizzata per effettuare i servizi di trasporto pubblico è di norma messa a disposizione dallo Stato. Pertanto, secondo le autorità tedesche, mettendo a disposizione l’infrastruttura non viene concesso un vantaggio economico alle aziende in questione. La Germania sottolinea altresì che il VRR finanzia solo la manutenzione, ma non la costruzione dell’infrastruttura. Inoltre il VRR non finanzia la totalità dei di costi di manutenzione, ma solo i costi fissi (i costi variabili, legati all’uso dell’infrastruttura, non sono compensati). La Germania effettua un’analisi degli oneri supplementari generati dagli obblighi di servizio pubblico che tiene conto di diversi criteri, in particolare dell’utilizzazione della capacità dell’infrastruttura. Gli introiti generati dall’utilizzazione dell’infrastruttura (ad esempio la pubblicità) sono stati detratti dal calcolo dei costi supplementari.
(60)
Ai sensi della legge sul trasporto delle persone (PbefG) e delle sue disposizioni di attuazione (24), RBG e BSM hanno l’obbligo di mantenere agibile, secondo determinati standard qualitativi, l’infrastruttura necessaria per assicurare i servizi di trasporto per i quali hanno ottenuto l’autorizzazione (soprattutto l’equipaggiamento delle fermate). Oltre alle richiamate disposizioni, entrambe le imprese devono soddisfare alcuni requisiti supplementari previsti sia dagli orientamenti del VRR in merito all’equipaggiamento delle fermate (Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991) sia dai relativi piani dei servizi locali di trasporto. Per RBG, ciò riguarda ad esempio un sistema dinamico di informazione dei passeggeri in 192 fermate e un sistema di controllo computerizzato. I requisiti supplementari per BSM riguardano la sicurezza, l’informazione alle fermate, il comfort e la pulizia.
5.3.3. CATEGORIA DI COSTI 2: COMPITI DI GESTIONE E DI MARKETING IMPOSTI DAL VRR O DALLE AUTORITÀ LOCALI COMPETENTI (VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE REGIE- UND VERTRIEBSMEHRKOSTEN)
(61)
Le autorità tedesche forniscono ulteriori precisazioni in merito a questa categoria di costi nella quale figurano in particolare i costi legati ad attività gestionali e di marketing (ad esempio sostegno alla sottoscrizione di abbonamenti, aree di sosta «park & ride» per i pendolari e promozione dell’iniziativa, sostegno agli organizzatori di grandi eventi, call center) nonché in merito alla distribuzione degli introiti e ad altre attività di coordinamento. In questa categoria di costi le entrate attribuibili vengono detratte onde calcolare i costi relativi agli oneri supplementari imposti dalle autorità pubbliche.
(62)
Questa categoria non sottostà a norme giuridiche. RGB e BSM devono svolgere le attività di cui sopra nell’ambito di un accordo di cooperazione e di un accordo sulla distribuzione degli introiti, stipulati con il VRR e che costituiscono il prerequisito per la loro partecipazione al sistema di finanziamento del VRR. Gli orientamenti in materia di accordi di cooperazione contengono indicazioni in merito alle suddette attività. Secondo il piano dei servizi dei trasporti locali, RBG e BSM devono inoltre soddisfare altre condizioni riguardanti la categoria in questione. Le relative decisione del VRR costituiscono l’ultima fase dell’atto d’incarico.
5.3.4. CATEGORIA DI COSTI 3: NORME QUALITATIVE PER I VEICOLI DEFINITE DAL VRR O DALLE AUTORITÀ LOCALI COMPETENTI (VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE FAHRZEUGQUALITÄTS-STANDARDS)
(63)
Stando alle precisazioni delle autorità tedesche, i costi supplementari connessi alle norme qualitative per i veicoli sono generati dal rispetto dei requisiti fissati dal VRR e/o dalle autorità locali. Tali requisiti riguardano ad esempio l’uso di veicoli con una ecocompatibilità superiore a quella prevista dalla legge, di veicoli climatizzati o di veicoli a pianale ribassato. Detti requisiti possono essere imposti per tutta l’area del VRR o, a livello locale, dai comuni o dai distretti interessati. Per calcolare gli oneri supplementari per le imprese di trasporto locale si applicano i medesimi principi delle categorie precedenti.
(64)
Il piano dei servizi dei trasporti locali del comune di Düsseldorf impone a RBG di investire in veicoli a pianale ribassato e in veicoli particolarmente ecocompatibili. Il consiglio comunale di Düsseldorf ha inoltre imposto a RBG di installare filtri del particolato diesel nei veicoli utilizzati. Il piano di servizi dei trasporto locali del distretto di Mettmann prevede che BSM investa in veicoli a pianale ribassato.
5.3.5. CATEGORIA DI COSTI 4: SERVIZI DI TRASPORTO SUPPLEMENTARI O ALTRI SERVIZI CONNESSI ALLE ATTIVITÀ IMPOSTE DAL VRR O DALLE AUTORITÀ LOCALI COMPETENTI (VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE VERKEHRSMEHR- ODER ANDERSLEISTUNGEN IM BETRIEBSBEREICH)
(65)
Le autorità tedesche precisano che questa categoria è articolata tre sottocategorie chiaramente definite:
(66)
i)
categoria di costi 4a: costi supplementari di servizi non redditizi in orari di minor traffico imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti: la Germania ha spiegato che i servizi di trasporto pubblico forniti nelle ore di minor traffico (25) su richiesta delle autorità competenti non sono redditizi. Questi servizi sono tuttavia imposti della autorità (VRR, comuni e i distretti interessati) per motivi di accessibilità ai servizi di trasporto. L’obbligo di RBG di fornire servizi di trasporto in ore di minor traffico è previsto dai piani di servizi dei trasporti locali del comune di Düsseldorf, del distretto di Rhein-Kreise a Neuss e del distretto di Mettmann. Nel quadro delle autorizzazioni concesse e del piano di servizi dei trasporti locali, BSM è tenuta a prestare servizi di trasporto nelle ore di minor traffico. La decisione di finanziamento del VRR costituisce l’ultima fase dell’atto d’incarico.
(67)
ii)
categoria di costi 4b: obblighi sociopolitici connessi alle condizioni imposte dall’azionista (Sozialpolitische Verpflichtungen im Betriebsbereich - Vorgaben des Anteilseigners): per questa categoria, la Germania ha specificato che RBG e BSM sono tenute ad applicare l’accordo collettivo negoziato con l’organizzazione municipale dei lavoratori della Renania settentrionale - Vestfalia (Kommunalen Arbeitgeberverband Nordrhein-Westfalen), a cui corrispondono retribuzioni mediamente superiori. In virtù degli accordi collettivi, a cui di norma le imprese private non partecipano, le imprese comunali sono inoltre tenute ad attivare un’assicurazione pensionistica aziendale o a contribuirvi (betriebliche Altersversorgung). In virtù della sua adesione al fondo pensionistico integrativo (pubblico), RBG deve versare i contributi per i suoi dipendenti in tale fondo. Anche BSM è tenuta ad offrire un fondo pensionistico aziendale in virtù di un determinato accordo collettivo. Questi costi vengono calcolati come la differenza tra la tabella delle retribuzioni di riferimento (ovvero la tabella TV-N, V grado, 2o scatto, utilizzata di norma dalle imprese private e riportata nel contratto collettivo) e la retribuzione effettiva, inclusi i costi supplementari per il fondo pensionistico aziendale.
(68)
iii)
categorie di costo 4c: altre condizioni relative alle attività o al sistema imposto dalle autorità locali competenti o dal VRR, giustificate individualmente e che comportano svantaggi economici (Sonstige Vorgaben im Betriebsbereich bzw. systembedingte Vorgaben - Aufgabenträger- bzw. Verbundvorgaben - gemäß individuellem Nachweis, die zu wirtschaftlichen Nachteilen führen): la Germania precisa al riguardo che si tratta di una categoria aperta per la quale, sulla base di prove concrete, può essere concessa una compensazione per svantaggi economici dovuti all’adempimento di determinate condizioni o attività imposte dal sistema di servizi pubblici di trasporto locale (ad esempio determinati requisiti ambientali o l’offerta di servizi supplementari in occasione di grandi eventi). La Germania afferma che simili condizioni non vigono per RBG e BSM.
5.4. PARAMETRI PER IL CALCOLO DELLE COMPENSAZIONI (SECONDO CRITERIO ALTMARK)
(69)
Nelle loro osservazioni le autorità tedesche hanno innanzitutto spiegato il procedimento utilizzato per determinare i parametri per il calcolo delle compensazioni, fornendo informazioni al riguardo.
(70)
Le autorità tedesche utilizzano parametri diversi per il calcolo delle compensazioni a seconda della categoria di costi.
(71)
Riguardo alla fornitura di infrastruttura (categoria di costi 1), la Germania precisa che il VRR, per ogni area da servire (Bedienungsgebiet) e ogni settore della rete (Betriebszweig) si basa su un determinato importo per chilometro di binario o di strada come parametro per il calcolo della compensazione.
(72)
Riguardo ai compiti di gestione e di marketing imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti (categoria di costi 2), stando alle informazioni della Germania per il calcolo della compensazione il VRR si basa su un determinato importo relativo all’introito netto delle vendite dei titoli di viaggio che varia a seconda dell’area servita e del settore della rete.
(73)
Riguardo alle norme qualitative per i veicoli, fissati dal VRR o dalle autorità locali competenti, (categoria di costi 3), la Germania precisa che il parametro per il calcolo della compensazione, a seconda dell’area servita e del settore della rete, si riferisce al costo di un veicolo standard che rispetti le norme minime di qualità.
(74)
Per i servizi di trasporto supplementari e altri servizi connessi alle attività richieste dal VRR o dalle autorità competenti locali (categoria di costi 4), la Germania individua tre sottocategorie.
(75)
Riguardo alla prima categoria (costi supplementari dei servizi non redditizi in orari di minor traffico imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti - categoria di costi 4a), per il calcolo della compensazione il VRR fa uso di un parametro che si basa sulla differenza tra il ricavo marginale e il costo marginale per chilometro. Tale parametro differisce a seconda dell’area servita e del settore della rete.
(76)
Il parametro concernente la seconda sottocategoria è un importo ricavato dal confronto tra le retribuzioni superiori e le disposizioni di un determinato contratto collettivo («TV-N, grado V, scatto 2») (categoria di costi 4b), che presenta tariffe salariali molto simili. Sulla base di questo parametro viene determinato l’importo per autista, a seconda dell’area servita e del settore della rete.
(77)
Infine, secondo le informazioni fornite dalla Germania, altri obblighi connessi con le attività o con le peculiarità del sistema imposto dalle autorità competenti o dal VRR, che risultano giustificati nello specifico e comportano uno svantaggio economico (categoria di costi 4c), sono sempre calcolati individualmente, a patto che siano debitamente documentati.
5.5. NESSUNA SOVRACOMPENSAZIONE (TERZO CRITERIO ALTMARK)
(78)
La Germania ha spiegato che tutte le imprese di trasporti nel VRR devono presentare ogni anno una relazione sui costi e sull’impiego dei fondi, onde dimostrare che non è verificata sovracompensazione in relazione agli obblighi di servizio pubblico.
(79)
Tali relazioni devono indicare i costi reali generati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico (spese meno entrate), la cui correttezza e completezza sono poi controllate da un revisore dei conti e dal VRR. Qualora, sulla base di detta relazione, il VRR rilevi sovracompensazioni, la Germania ne predispone il recupero.
(80)
Riguardo al recupero occorre distinguere tra compensazioni erogate dal VRR sulla base di un atto amministrativo e compensazioni dirette erogate all’impresa di trasporti sulla base dell’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR.
(81)
Nel primo caso l’atto amministrativo è detto «decisione positiva di finanziamento» (positiver Finanzierungsbescheid) in conformità agli orientamenti sul finanziamento. Ai sensi della sezione 7.4.1 di detti orientamenti, lo stesso VRR dispone il recupero delle sovracompensazioni.
(82)
Nel secondo caso il VRR emette dapprima una «decisione negativa di finanziamento» (ablehnender Finanzierungsbescheid), conformemente alla sezione 7.4 degli orientamenti sul finanziamento, o una dichiarazione vincolante relativa all’importo autorizzato delle compensazioni. In questo caso la sezione 8.3 degli orientamenti sul finanziamento prevede che il VRR informi il comune o il distretto, proprietario dell’impresa di trasporti, in merito all’obbligo di recuperare le sovracompensazioni.
5.6. IMPRESA DI TRASPORTI MEDIA, GESTITA IN MODO EFFICIENTE E ADEGUATAMENTE DOTATA DI MEZZI DI TRASPORTO (QUARTO CRITERIO ALTMARK)
(83)
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, la Germania afferma di aver tenuto conto di tutte le informazioni disponibili fornite da imprese di trasporti pubbliche e private, operanti all’interno e all’esterno del territorio del VRR, per definire i parametri per il calcolo della compensazione per la fornitura di servizi pubblici. Coadiuvato dal proprio esperto/revisore dei conti (la società Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH, in appresso «IVT»), il VRR ha definito i costi (ovvero i dati di previsione, Soll-Daten) che un’impresa media e gestita in modo efficiente sosterrebbe per assolvere a tutti gli obblighi di servizio pubblico concernenti le prime tre categorie. IVT dispone di dati comparativi relativi a un gran numero di imprese di trasporti con sede in Germania e in Austria provenienti da un’analisi comparata. Il VRR ha adeguato i dati di previsione tenendo conto di determinate peculiarità (ad esempio regionali). I dati di previsione per la quarta categoria sono stati individuati sulla base di determinati dati di mercato regionali.
(84)
Il VRR ha infine indicato un margine per i prezzi di mercato medi relativi alle singole categorie. Questi dati di previsione sono stati determinati per il 2003 e aggiornati in base a un indice conforme all’allegato 9 degli orientamenti sul finanziamento (disposizioni relative all’aggiornamento dei costi).
(85)
Secondo la Germania, il fatto che un’impresa assolva a un obbligo di servizio pubblico (ad esempio retribuendo meglio i propri dipendenti a seguito di decisioni di ordine socio-politico) non consente assolutamente di concludere che essa non sia gestita bene.
5.7. DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA E INCIDENZA SUGLI SCAMBI TRA STATI MEMBRI
(86)
Secondo la Germania, il finanziamento pubblico per i costi di mantenimento dell’infrastruttura non incide sugli scambi tra gli Stati membri, poiché tale infrastruttura è utilizzata esclusivamente dai beneficiari degli aiuti. Inoltre, la Germania osserva che il finanziamento dei costi di mantenimento non riguarda un mercato particolare, aperto alla concorrenza, ovvero il mercato regionale locale dei trasporti, poiché il sistema di finanziamento del VRR impedisce che i finanziamenti erogati per i costi relativi al mantenimento dell’infrastruttura (laddove il mercato sia chiuso alla concorrenza) siano utilizzati dalle imprese in un mercato aperto alla concorrenza. Inoltre le imprese di trasporti pubblici devono tenere registrazioni contabili separate per le singole categorie di costo.
5.8. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO
(87)
Dato che, a suo parere, non sussistono aiuti di Stato a favore di RBG o BSM, la Germania presenta osservazioni solo in merito alla compatibilità dell’aiuto presunto a favore della seconda sottocategoria della quarta categoria, ovvero agli obblighi sociopolitici in ambito aziendale connessi alle condizioni imposte dall’azionista (26). La Germania afferma che le compensazioni per le maggiori retribuzioni sono sicuramente compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
5.9. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO AI SENSI DELL’ORDINAMENTO (CE) N. 1370/2007
(88)
Poiché il regolamento (CE) n. 1370/2007 è entrato in vigore il 3 dicembre 2009, la Commissione ha chiesto alla Germania di presentare le proprie osservazioni in merito alla compatibilità con il mercato interno del «nuovo sistema di finanziamento» conformemente a detto regolamento.
(89)
In linea di principio, le autorità tedesche ritengono che la Commissione debba controllare la compatibilità del nuovo sistema di finanziamento con il mercato interno sulla base del regolamento (CE) n. 1370/2007 solo a partire dal 3 dicembre 2009.
(90)
Inoltre sostengono che il «nuovo sistema di finanziamento» - se mai costituisse un aiuto di Stato - sarebbe compatibile con le disposizioni del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(91)
La Germania ha altresì informato la Commissione in merito ai seguenti adeguamenti del «nuovo sistema di finanziamento» che tengono conto del regolamento n. 1370/2007:
(92)
a)
assegnazione di obblighi di servizio pubblico: gli obblighi di servizio pubblico assegnati a RBG (con decisione delle autorità competenti del 25 giugno 2009) e BSM (con decisione delle autorità competenti il 26 novembre 2009) sono stati integrati in un unico contratto di servizio pubblico della durata di dieci anni.
(93)
b)
Applicazione dell’allegato del regolamento (CE) n. 1370/2007: l’effetto finanziario netto viene calcolato conformemente alle disposizioni dell’allegato del regolamento (CE) n. 1370/2007.
6. OSSERVAZIONI PRESENTATE DALLE PARTI INTERESSATE
(94)
La Commissione ha ricevuto osservazioni solo da parte di un terzo interessato, che ha chiesto il trattamento riservato. L’autore della denuncia iniziale, la città di Langenfeld, non ha presentato osservazioni.
(95)
Il terzo interessato mette in discussione l’affermazione della Commissione secondo la quale il «vecchio sistema di finanziamento» costituirebbe un aiuto esistente.
(96)
In merito alle sovvenzioni incrociate, il terzo interessato ha affermato che si tratterebbe di una pratica nota come «kommunaler Querverbund», adottata in Germania da un gran numero di società comunali di holding che tuttavia, stando al terzo interessato, è stata messa in discussione da una sentenza della Corte federale delle finanze (Bundesfinanzhof) (27). Secondo il terzo interessato, qualora una sovvenzione incrociata di questo tipo sia effettuata mediante un accordo di controllo e di trasferimento non è possibile escludere una sovracompensazione, dato il carattere automatico del trasferimento. Il terzo interessato dubita che, in fase di applicazione pratica del sistema di finanziamento, il VRR tenga effettivamente conto delle sovvenzioni incrociate, adeguando di conseguenza i relativi importi finanziari.
(97)
Per quando riguarda il finanziamento tramite il VRR, il terzo interessato sostiene che il nuovo sistema di finanziamento del VRR, come formulato negli orientamenti sul finanziamento, non è applicato nella prassi.
(98)
Stando al terzo interessato, gli obblighi di servizio pubblico sarebbero concordati con le stesse imprese di trasporto in maniera non trasparente. Secondo il terzo interessato, un atto d’incarico in tre fasi dovrebbe soddisfare i requisiti della chiarezza allo stesso modo di un unico atto d’incarico. A suo parere, le autorizzazioni concesse a norma della legge sul trasporto delle persone (PbefG) non possono essere considerate come un’imposizione di obblighi di servizio pubblico poiché sono concesse su iniziativa dell’impresa di trasporti interessata la quale determina così anche le condizioni per la fornitura dei propri servizi. Inoltre, un’impresa di trasporti può richiedere che l’autorizzazione venga adeguata in un secondo momento. Il terzo interessato ritiene inoltre che i piani dei servizi locali di trasporto non costituiscono un adeguato atto d’incarico poiché essi non impongono obblighi di servizio pubblico, ma definiscono solo obiettivi politici in un modo estremamente generico.
(99)
In merito alla fornitura di infrastruttura, il terzo interessato afferma che gli obblighi non sono definiti con precisione e che viene solo indicato un insieme di misure che possono genericamente usufruire di finanziamenti. Egli dichiara inoltre che la maggior parte degli investimenti in questa categoria è effettuata dalle imprese di trasporto nel loro stesso interesse economico.
(100)
In merito ai compiti di gestione e di marketing imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti, il terzo interessato osserva che i compiti di gestione e di marketing che derivano dalla partecipazione a un’associazione di trasporti come il VRR sono un aspetto delle condizioni quadro economiche generali del settore. Di fatto, nessuna impresa di trasporti opera al di fuori di un’associazione di trasporto. Pertanto, secondo il terzo interessato, l’adempimento dei compiti di gestione e di marketing è un requisito necessario per ottenere l’autorizzazione che, in caso contrario, sarebbe rifiutata dalle autorità competenti. Infine, la partecipazione a un’associazione di trasporto comporta determinati vantaggi economici, come ad esempio le economie di scala.
(101)
Riguardo alle norme qualitative per i veicoli fissate dal VRR o dalle autorità locali competenti, il terzo interessato osserva che il nuovo sistema di finanziamento del VRR non definisce esattamente quali sono i tipi di veicolo che le imprese di trasporto acquistano nel loro proprio interesse economico.
(102)
Riguardo ai costi supplementari di servizi non redditizi in orari di minor traffico imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti, il terzo interessato ritiene che tali servizi possano essere forniti a costi marginali se sono ben pianificati poiché, a suo parere, l’impresa di trasporti deve calcolare le sue richieste relativamente a veicoli e personale basandosi sulle ore di punta.
(103)
Riguardo agli obblighi sociopolitici connessi alle attività imposte dall’azionista, il terzo interessato ritiene che i maggiori costi di personale non possano essere considerati come obbligo di servizio pubblico o come servizio d’interesse economico generale poiché non sono in relazione alla fornitura dei servizi di trasporto.
(104)
In merito alle altre condizioni riguardanti le attività o il sistema imposto dalle autorità locali competenti o dal VRR giustificate singolarmente e che comportano svantaggi economici, il terzo interessato afferma che non sono da considerarsi come obblighi di servizio pubblico e che non si tratta di condizioni per le imprese di trasporto.
(105)
Per quanto riguarda il secondo criterio Altmark, il terzo interessato sottolinea che il nuovo sistema di finanziamento del VRR non prevede un sistema comune per definire i parametri relativamente alla seconda e alla terza sottocategoria della quarta categoria di obblighi di servizio pubblico nel nuovo sistema di finanziamento del VRR. Secondo il terzo interessato, i concorrenti non sono in grado di controllare la correttezza dei parametri per nessuna categoria, visto che tali parametri non sono pubblicati. Inoltre il bilancio del VRR per l’anno 2006 è stato votato solo in febbraio/marzo 2006, il che indicherebbe che i parametri per l’anno 2006 non erano stati definiti in anticipo.
(106)
In merito al terzo criterio Altmark, il terzo interessato sostiene che gli obblighi di servizio pubblico non possono essere valutati astraendo completamente dalle attività commerciali dell’impresa di trasporti. Inoltre, la sovracompensazione dovrebbe venir esaminata individualmente per ogni singola categoria. A suo parere, il nuovo sistema di finanziamento non garantisce che gli introiti rilevanti o altri vantaggi connessi agli obblighi di servizio pubblico siano tenuti in conto nelle diverse categorie. Dato il carattere automatico delle sovvenzioni incrociate, sarebbe impossibile evitare sovracompensazioni nel nuovo sistema di finanziamento del VRR.
(107)
In merito al quarto criterio Altmark, il terzo interessato sostiene di non essere in grado di esprimersi in merito all’adeguatezza del metodo di benchmarking utilizzato dal VRR sulla base delle informazioni in suo possesso. Il numero totale delle imprese di cui vengono esaminati i dati non sarebbe decisivo per stabilire se tali dati comparativi rispecchiano i costi di un impresa media gestita in modo efficiente. Più importanti a tal fine sarebbero una selezione corretta delle imprese e la corretta ponderazione dei dati provenienti da diversi tipi di impresa.
(108)
Per quanto riguarda gli effetti sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri, il terzo interessato condivide la valutazione preliminare della Commissione, secondo la quale la misura costituirebbe aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(109)
Secondo il terzo interessato nella fattispecie sarebbe applicabile il regolamento (CEE) n. 1191/69. La Germania non avrebbe fatto uso della possibilità di esentare i servizi in oggetto dal campo di applicazione di detto regolamento. Il ragionamento che ha portato il tribunale amministrativo federale (Bundesverwaltungsgericht - BvewG) a decidere in senso contrario sarebbe erroneo. A parere del terzo interessato, le misure in questione non sono conformi alle disposizioni del regolamento (CEE) n. 1196/69 e, pertanto, non sono compatibili con il mercato interno.
(110)
In generale, il terzo interessato sottolinea che il VRR non disporrebbe dei mezzi necessari per controllare l’osservanza delle disposizioni del nuovo sistema di finanziamento. Il VRR non sarebbe pertanto in grado di garantire il rispetto del quarto criterio Altmark.
(111)
Infine, soprattutto nelle osservazioni presentate da ultimo, il terzo interessato spiega nel dettaglio il modo in cui il VRR è finanziato mediante i contributi delle città e dei distretti che ne fanno parte.
7. POSIZIONE DELLA GERMANIA IN MERITO ALLE OSSERVAZIONI DEL TERZO INTERESSATO
(112)
La Germania ha innanzitutto affermato di aver messo a disposizione della Commissione tutte le informazioni necessarie e che non riteneva pertanto necessario commentare le osservazioni del terzo interessato. Tuttavia, in un secondo momento, la Germania ha preso posizione su alcune affermazioni del terzo interessato.
(113)
La Germania afferma che il bilancio del VRR non ha rilevanza ai fini dell’effettiva assegnazione degli obblighi di servizio pubblico e della definizione dei parametri. Inoltre, non esiste attualmente l’obbligo di pubblicare i dati utilizzati per definire i parametri per il calcolo delle compensazioni.
(114)
La Germania controbatte l’asserzione del terzo interessato secondo cui sarebbe possibile fornire servizi in orari di minor traffico a costi marginali. Contesta inoltre che la partecipazione a un’associazione di trasporti costituisca un requisito generico per la fornitura di servizi di trasporto pubblico.
(115)
La Germania sottolinea che gli introiti generati dall’adempimento di obblighi di servizio pubblico relativi alle diverse categorie sono effettivamente e correttamente assegnati alle singole categorie e che profitti inadeguatamente elevati sarebbero in ogni caso esaminati dal VRR.
(116)
La Germania precisa che l’imposizione di obblighi relativi a norme qualitative superiori per i veicoli si fonda sui piani dei servizi locali di trasporti, sulle decisioni dei consigli comunali e distrettuali competenti e sugli orientamenti in materia di finanziamento del VRR.
(117)
In merito alle sovvenzioni incrociate, la Germania sottolinea che il trasferimento dei guadagni e delle perdite si effettua automaticamente solo a livello contabile, ma non per quanto riguarda il pagamento effettivo.
8. PORTATA DEL PROCEDIMENTO E DELLA DECISIONE FINALE
(118)
Nel caso presente la Germania fa valere che la Commissione non è abilitata ad adottare una decisione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (28) [l’attuale articolo 108 del TFUE], in quanto la denuncia del comune di Langenfeld in origine si riferiva al vecchio sistema di finanziamento, che esula dal procedimento di indagine formale in questione.
(119)
La Commissione precisa di aver proceduto conformemente al disposto dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, che le impone di esaminare qualunque informazione disponibile su aiuti di Stato illeciti, quale che ne sia la provenienza. In aggiunta, conformemente a quanto disposto dall’articolo 6, paragrafo 1, di detto regolamento, essa ha proceduto a una valutazione preliminare.
(120)
Nulla vieta pertanto alla Commissione, nel caso presente, di pronunciarsi sulla conclusione del procedimento di indagine formale relativo al nuovo sistema di finanziamento. La Commissione sottolinea inoltre che l’indagine attuale non si riferisce al vecchio sistema di finanziamento.
(121)
In ordine alle sovvenzioni erogate per assolvere agli obblighi di servizio pubblico, nella sua decisione di avvio la Commissione era partita dal presupposto che il «nuovo sistema di finanziamento» fosse entrato in vigore il 28 giugno 2005, vale a dire il giorno in cui è stata adottata la decisione relativa alla sua attuazione.
(122)
Come la Germania ha tuttavia chiarito nel corso del procedimento di indagine formale, il nuovo sistema di finanziamento è entrato in vigore non con la decisione del 28 giugno 2005, ma solo dal 1o gennaio 2006.
(123)
La Commissione può quindi giungere alla conclusione che il vecchio sistema di finanziamento era in vigore fino al 31 dicembre 2005. Come essa ha già precisato nella sua decisione del 20 dicembre 2006, il vecchio sistema di finanziamento costituiva un aiuto esistente. La Commissione limita pertanto la propria valutazione al periodo decorrente dal 1o gennaio 2006.
(124)
La Germania ha notificato alla Commissione che il nuovo sistema di finanziamento è stato modificato nel settembre 2009 per tener conto dell’entrata in vigore del regolamento (CE) n. 1370/2007. In particolare, negli orientamenti per il finanziamento sono stati modificati l’atto di incarico e le disposizioni in materia di compensazioni.
(125)
La Commissione ritiene di non essere in grado di formarsi un’opinione definitiva circa la sussistenza di un aiuto di Stato e circa la conformità del sistema di finanziamento modificato col regolamento (CE) n. 1370/2007, senza offrire prima alle autorità tedesche la possibilità di formulare osservazioni sugli eventuali rilievi della Commissione in merito alle modifiche apportate.
(126)
Per questo motivo la Commissione limita la presente decisione alle sole compensazioni a favore di RBG e BSM, corrisposte sulla base del nuovo sistema di finanziamento e dei contratti di ripartizione dei ricavi per gli anni 2006-2009, senza prendere posizione sulle modifiche apportate agli orientamenti per il finanziamento e agli atti di incarico nel 2009, per conformarsi al regolamento (CE) n. 1370/2007. La Commissione si riserva peraltro il diritto di procedere a un riesame di dette modifiche, qualora dovessero sorgere dubbi circa la loro conformità alla disciplina dell’Unione in materia di aiuti di Stato.
9. SUSSISTENZA DI UN AIUTO DI STATO
(127)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma, i quali, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
9.1. RISORSE STATALI E IMPUTABILITÀ ALLO STATO
(128)
Per valutare se siano state utilizzate risorse statali o imputabili allo Stato, occorre distinguere tra le compensazioni versate dal VRR alle imprese di trasporti sulla base degli orientamenti in materia di finanziamento, da un lato, e i pagamenti diretti alle imprese di trasporti in base all’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR, dall’altro.
(129)
In ordine alle compensazioni versate dal VRR a imprese di trasporti sulla scorta degli orientamenti per il finanziamento, la Commissione rileva che il VRR è un organismo di diritto pubblico, finanziato da contributi erogati dai comuni e dai distretti che del VRR fanno parte. La Commissione giunge pertanto alla conclusione che detti contributi vengono pagati con risorse statali. Il VRR forma parte dell’amministrazione regionale. Le sue decisioni di finanziamento sono quindi a loro volta imputabili allo Stato.
(130)
In ordine ai pagamenti diretti a imprese di trasporto sulla scorta dell’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR, per effetto dei contratti di ripartizione dei ricavi, la Commissione rileva che tutte e cinque le opzioni previste da questa norma sono imputabili a imprese o enti pubblici.
(131)
La Commissione constata che i versamenti a favore di RBG e BSM, effettuati nel quadro degli accordi di ripartizione dei ricavi ovvero degli accordi tra azionisti, provengono a loro volta da imprese pubbliche. Il comune di Düsseldorf detiene il 100 % delle azioni nella holding della Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH e il comune di Monheim detiene il 100 % delle azioni della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Per questa ragione, quand’anche il loro status giuridico non fosse quello di enti di diritto pubblico, entrambe sono imprese pubbliche ai sensi dell’articolo 2, lettera b), della direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese (29).
(132)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che i versamenti della holding della Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, non meno che della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, a favore di RBG o di BSM sono finanziati con risorse statali.
(133)
Peraltro la Corte di giustizia ha statuito altresì che, ove lo Stato sia in grado di controllare un’impresa pubblica e di esercitare un’influenza dominante sulle operazioni di quest’ultima, l’esercizio effettivo di tale controllo nel caso concreto non può essere automaticamente presunto. Un’impresa pubblica può agire con maggiore o minore indipendenza, a seconda del grado di autonomia concessole dallo Stato. Il solo fatto che un’impresa pubblica si trovi sotto il controllo dello Stato non è sufficiente per imputare a quest’ultimo misure adottate da tale impresa, quali i provvedimenti di sostegno finanziario di cui trattasi. Resta ancora da verificare se le autorità pubbliche possano aver svolto un qualche ruolo nell’adozione di tali misure. A tale riguardo la Corte ha segnalato che l’imputabilità allo Stato di un provvedimento di aiuto adottato da un’impresa pubblica può essere dedotta da un insieme di indizi risultanti dalle circostanze del caso di specie e dal contesto nel quale il provvedimento in questione è stato adottato (30).
(134)
Indizi del genere possono essere l’integrazione dell’impresa pubblica nelle strutture della pubblica amministrazione, la natura delle sue attività e l’esercizio di queste sul mercato in normali condizioni di concorrenza con gli operatori privati, lo status giuridico dell’impresa (il suo essere soggetta al diritto pubblico ovvero al diritto comune delle società), l’intensità della tutela esercitata dalle autorità pubbliche sulla gestione dell’impresa, ovvero qualsiasi altro indizio che indichi, nel caso concreto, un coinvolgimento delle autorità pubbliche o l’improbabilità di una mancanza di coinvolgimento nell’adozione di un provvedimento, tenuto conto anche dell’ampiezza del medesimo, del suo contenuto ovvero delle condizioni che esso comporta (31).
(135)
Per quanto attiene alla fornitura di servizi pubblici di trasporto, la Commissione rileva anzitutto che queste attività in genere assumono una rilevanza fondamentale in ambiti come la politica dei trasporti, lo sviluppo economico regionale o la pianificazione urbanistica e territoriale. Di massima, decisioni in merito a compensazioni per obblighi di servizio pubblico non vengono prese all’insaputa delle autorità.
(136)
In secondo luogo, con riferimento alla sorveglianza sulle attività della holding Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH e della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH da parte dello Stato, la Commissione rileva che, stando alle più recenti informazioni disponibili, sette dei dieci membri del consiglio di vigilanza della holding siedono nel consiglio comunale di Düsseldorf (32) e che tutti e sette i membri del consiglio di vigilanza della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH siedono nel consiglio comunale di quella città (33). In entrambi i casi il sindaco figura tra i membri del consiglio di vigilanza.
(137)
In terzo luogo la Commissione constata che i pagamenti effettuati nel quadro di un accordo di controllo e di trasferimento di utili, nel caso della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH richiedevano l’approvazione del consiglio di vigilanza. Anche i trasferimenti di capitale della holding Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH sono soggetti all’approvazione del suo consiglio di vigilanza.
(138)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che le decisioni delle varie imprese controllate dalle holding del comune di Düsseldorf e del comune di Monheim, circa i versamenti da operare a favore di RBG e di BSM sono a loro volta imputabili allo Stato.
(139)
Ne consegue altresì, a giudizio della Commissione, che le misure in questione sono finanziate con risorse statali e imputabili alla Germania.
9.2. SELETTIVITÀ DEL VANTAGGIO ECONOMICO
(140)
Va poi appurato se RBG e BSM, grazie alle misure, godano di un vantaggio economico selettivo.
(141)
La sentenza Altmark ha evidenziato «che, nei limiti in cui un intervento statale deve essere considerato come una compensazione diretta a rappresentare la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere obblighi di servizio pubblico, cosicché tali imprese non traggono, in realtà, un vantaggio finanziario e il suddetto intervento non ha quindi l’effetto di collocarle in una posizione concorrenziale più favorevole rispetto a quelle che fanno loro concorrenza, tale intervento non ricade nell’ambito di applicazione dell’articolo 92, paragrafo 1, del trattato [l’attuale articolo 107, paragrafo 1, del TFUE]. Tuttavia, affinché in un caso concreto una siffatta compensazione possa sottrarsi alla qualificazione di aiuto di Stato, devono ricorrere taluni presupposti.» (34).
(142)
A questo proposito la Germania sostiene che il finanziamento di RBG e di BSM attraverso le misure di cui trattasi - sia il finanziamento attraverso sovvenzioni incrociate ovvero il finanziamento diretto ad opera degli azionisti pubblici delle rispettive imprese sia il finanziamento diretto attraverso il VRR - è conforme ai quattro criteri della sentenza Altmark e pertanto non assimilabile ad aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
9.2.1. EFFETTIVO AFFIDAMENTO DI OBBLIGHI DI SERVIZIO PUBBLICO CHIARAMENTE DEFINITI ALL’IMPRESA AVVANTAGGIATA
(143)
In base alla sentenza suddetta, va anzitutto appurato se l’impresa beneficiaria sia «effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico» e se detti obblighi siano «definiti in modo chiaro».
(144)
Nel caso di specie, RBG e BSM, in forza di un cosiddetto atto d’incarico triplice sono state investite di obblighi di servizio pubblico; questo incarico triplice comporta:
-
le autorizzazioni dell’amministrazione distrettuale di Düsseldorf,
-
il piano dei servizi dei trasporti locali del comune di Düsseldorf, del comune di Neuss, del distretto di Neuss e del distretto di Mettmann,
-
le decisioni di finanziamento positive e negative in merito alle compensazioni ammissibili, adottate dal VRR a norma della sezione 7.2 degli orientamenti in materia di finanziamento.
(145)
La Germania ha presentato alla Commissione copia degli atti in questione.
(146)
In risposta alle osservazioni formulate dal terzo interessato, la Commissione rileva che per soddisfare il primo criterio Altmark non è strettamente indispensabile che l’obbligo di servizio pubblico venga stipulato in un unico atto, seppure così facendo la trasparenza risulterebbe maggiore.
(147)
Nella decisione di avvio (considerando 61) la Commissione aveva considerato che l’obbligo di servizio pubblico, nel caso di specie, comportava la fornitura di servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada (autobus e tram) e su rotaia, in base alle autorizzazioni rilasciate a RBG e BSM a norma degli articoli 8 e 13 della legge PBefG.
(148)
La Commissione rileva inoltre che l’obbligo di servizio pubblico che incombe a RBG e BSM di trasportare viaggiatori si evince dalle autorizzazioni rilasciate, non meno che dall’obbligo di rispettare i piani di trasporto locale di viaggiatori con riferimento alla frequenza del servizio, agli itinerari e a requisiti di altro tipo; nella decisione di finanziamento del VRR adottata in base agli orientamenti per il finanziamento tali condizioni sono precisate ulteriormente.
(149)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che nel caso presente l’obbligo di servizio pubblico comporta la fornitura complessiva dei servizi pubblici di trasporto di passeggeri (autobus, tram e ferrovia) in base alle suddette autorizzazioni rilasciate a RBG e BSM (cfr. il considerando 61 della decisione di avvio).
(150)
Ciò significa che l’obbligo di servizio pubblico non si limita alle quattro categorie di costi per le quali le imprese di trasporti possono sollecitare una compensazione, ma si estende alla fornitura di servizi di trasporto durante le ore di punta. La definizione delle quattro categorie di costi, per le quali le imprese possono chiedere una compensazione, rileva solo in sede di esame della compatibilità con il secondo criterio Altmark.
(151)
Per la Commissione ne consegue che l’obbligo di servizio pubblico cui RBG e BSM devono assolvere - vale a dire tutti i servizi di trasporto stabiliti nelle autorizzazioni e nei piani di trasporto locale di passeggeri -, è definito in modo chiaro e univoco nel triplice atto di incarico.
9.2.2. CALCOLO DELLA COMPENSAZIONE IN BASE A PARAMETRI DEFINITI PREVENTIVAMENTE IN MODO OBIETTIVO E TRASPARENTE
(152)
In secondo luogo la Commissione deve accertare se «i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione [siano stati] previamente definiti in modo obiettivo e trasparente».
(153)
La Commissione sottolinea che, per il soddisfacimento del secondo criterio Altmark, non è necessario fissare esattamente in anticipo l’importo della compensazione, sempre che la metodologia e i parametri d’applicazione per calcolare tale importo vengano definiti preventivamente in un modo che non consenta margine per successive variazioni discrezionali.
(154)
Nella decisione di avvio, la Commissione aveva manifestato perplessità circa il fatto che tutte e quattro le categorie di costi, per le quali gli orientamenti in materia di finanziamento prevedono il pagamento di compensazioni, corrispondessero effettivamente a obblighi di servizio pubblico, fossero chiaramente definite, e si era chiesta se le imprese non dovessero farsi carico in proprio di almeno una parte dei relativi costi, nel loro interesse economico (cfr. i considerando 61-75 della decisione di avvio). La Germania e il terzo interessato hanno fornito al riguardo ulteriori informazioni.
(155)
La Commissione rileva anzitutto che, contrariamente alla formulazione degli orientamenti in materia di finanziamento, di per sé le quattro categorie di costi non corrispondono a obblighi di servizio pubblico (cfr. anche la sezione relativa al soddisfacimento del primo criterio Altmark) (35), ma rappresentano piuttosto categorie di costi per le quali le imprese di trasporto possono sollecitare una compensazione. Esse non coprono tutte le categorie di costi cui un’impresa di trasporti deve far fronte. Ne sono esclusi in particolare sia la messa a disposizione di veicoli (seppure viene tenuto conto di requisiti aggiuntivi di qualità) sia gli stipendi concorrenziali che su tratte redditizie vengono pagati nelle ore di punta. Anche quest’ultimo aspetto verrà approfondito nella sezione dedicata alla disamina del terzo e del quarto criterio Altmark.
(156)
La Commissione deve poi indagare su ognuno dei punti in merito ai quali aveva manifestato perplessità, ed esaminarli tenendo a mente le osservazioni pervenute. I dubbi della Commissione avevano riguardato gli aspetti seguenti:
-
le categorie di costi corrispondono effettivamente a costi determinati dal soddisfacimento di obblighi di servizio pubblico?
-
è possibile includere una categoria di costi aperta, come prevedono gli orientamenti in materia di finanziamento?
-
i parametri in base ai quali vengono calcolate le compensazioni sono stati definiti a monte in modo obiettivo e trasparente?
(157)
Categoria di costi 1: messa a disposizione di infrastrutture.
(158)
Dalle informazioni aggiuntive che le autorità tedesche hanno trasmesso la Commissione può evincere che la compensazione corrisposta per tale categoria di costi è limitata alle infrastrutture necessarie per allestire i servizi pubblici di trasporto (autobus, tram e ferrovia) sulla base delle autorizzazioni rilasciate a RBG e BSM ai sensi degli articoli 8 e 13 della legge PbefG. Quanto all’esatta definizione delle infrastrutture, la Commissione constata che il triplice atto di incarico precisa con chiarezza le infrastrutture che le imprese di trasporti devono mettere a disposizione.
(159)
La Commissione non aveva espresso dubbi in ordine alla categoria di costi 2.
(160)
Categoria di costi 3: requisiti qualitativi per i veicoli definiti dal VRR o dagli organi locali competenti
(161)
In ordine a questo aspetto la Commissione rileva che le autorità tedesche hanno dimostrato che le imprese di trasporti non acquisterebbero veicoli conformi ai requisiti qualitativi, in quanto eventuali maggiori introiti permessi da una migliore qualità del servizio non basterebbero a coprire i costi aggiuntivi.
(162)
Categoria di costi 4: servizi di trasporto supplementari o prestazioni connesse richieste dal VVR o dagli organi locali competenti
(163)
A questo riguardo la Commissione constata che la Germania ha dimostrato che le imprese di trasporti non fornirebbero servizi in orari di scarsa affluenza per proprio interesse economico.
(164)
Il secondo dubbio relativo a questo aspetto riguardava al circostanza che la terza sottocategoria di costi 4 è una categoria aperta, tramite la quale le imprese di trasporti possono sollecitare compensazioni per qualsiasi altra specifica connessa col servizio o col sistema (su richiesta del VVR o degli organi locali), documentata individualmente e in grado di determinare uno svantaggio economico.
(165)
Stando alle informazioni fornite dalla Germania, al riguardo RBG e BSM non hanno percepito compensazioni.
(166)
Negli allegati 2 e 8 agli orientamenti in materia di finanziamento è definito il metodo di calcolo delle compensazioni che le singole imprese di trasporti possono ottenere.
(167)
L’allegato 2 comporta una descrizione dettagliata delle quattro categorie di costi nonché moduli con i quali vengono trasmesse al VRR le informazioni in base alle quali esso calcola le compensazioni da corrispondere per i singoli servizi (autobus, tram, ferrovia), in ordine a ciascuna delle quattro categorie di costi. L’allegato precisa le informazioni necessarie per calcolare i costi relativi alla messa a disposizione di infrastrutture (categoria 1), ai compiti di gestione e di commercializzazione (categoria 2), ai requisiti di qualità aggiuntivi per i veicoli (categoria 3), al servizio di trasporto negli orari di bassa affluenza (categoria 4a) nonché agli obblighi di politica sociale nel quadro degli accordi tariffari (categoria 4b)
(168)
I costi inerenti alle quattro categorie che ciascuna delle misure possibili determina per le imprese di trasporti devono essere corrisposti. Nell’allegato 2 figura una definizione delle categorie di costi applicabili in base a norme contabili, unitamente a moduli che le imprese di trasporti devono usare per dichiarare le loro spese correnti. L’allegato 2 non comporta tuttavia parametri precisi formulati in euro. Viene anzi sottolineato che i parametri vanno definiti singolarmente per ciascuna tipologia di servizio e di attività.
(169)
Il calcolo dei costi che ricadono nelle categorie 1, 2 e 3 deve avvenire in base a norme contabili e tenendo conto dei costi per materiale ed energia, nolo o leasing, costi generali non meno che ammortamenti e interessi. Per la prima sottocategoria della categoria 4 il VRR calcola la compensazione in base a un parametro fondato sul differenziale tra ricavi marginali e costi marginali per chilometro di percorrenza, che è specifico per ciascun tipo di servizio e per singola area servita. Per la seconda sottocategoria della categoria 4 - obblighi di politica sociale connessi (secondo indicazioni dell’azionista) - il parametro è un’aliquota di costi determinata comparando i salari più elevati con le disposizioni di un dato accordo collettivo («TV-N, grado V, secondo scatto»). L’importo viene calcolato per conducente (escludendo imprese estranee e conducenti assunti dal 1o gennaio 2006 in poi, ovvero dalla prima applicazione della tabella TV-N) e varia a seconda del tipo di servizio e dell’area servita, in quanto le diverse imprese di trasporti hanno negoziato accordi collettivi e prestazioni sociali aggiuntive che differiscono tra loro.
(170)
I dati di partenza risalgono al 2003 e sono stati attualizzati secondo un indice conforme all’allegato 9 degli orientamenti (disposizioni relative all’aggiornamento dei costi). L’allegato 9 precisa una serie di indici, riferiti a determinate tipologie di costi e scelti in modo da rispecchiare l’andamento medio dei prezzi per una data tipologia con la massima esattezza possibile.
(171)
La Germania ha trasmesso alla Commissione le decisioni di finanziamento negative, significate a RBG e BSM dal VRR a norma della sezione 7.4.2 degli orientamenti in materia di finanziamento. Le decisioni specificano le informazioni seguenti per ciascuna categoria di costo: parametro in euro per unità di prestazione; numero delle unità di prestazione; ammontare della compensazione, ottenuto moltiplicando il numero delle unità di prestazione per il parametro unitario.
(172)
A mo’ di illustrazione si riportano qui di seguito i parametri applicati da RBG e per il servizio della Stadtbahn 2007 (36):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
[Bedienungsgebiet = Tipo di servizio Baustein = Modulo Parameter in EUR je Leistungseinheit = Parametro in EUR per unità di prestazione Leistungseinheit = Unità di prestazione Ausgleichsbetrag in EUR = Ammontare della compensazione in EUR Summe = Totale]
(173)
Le sigle si riferiscono alle singole categorie di costi. Per ognuna delle quattro categorie e per ogni tipo di servizio gestito da BSM e RBG (in questo caso la Stadtbahn) è fissato un parametro in euro. Quest’ultimo viene poi moltiplicato per il numero preventivato di unità di prestazione, e l’importo che ne risulta viene assunto quale ammontare provvisorio della compensazione.
(174)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che le decisioni di finanziamento significate dal VRR a RBG e BSM si fondano su un metodo di calcolo i cui parametri sono stati preventivamente fissati in modo obiettivo e trasparente.
(175)
Ne consegue, a giudizio della Commissione, che il secondo criterio Altmark risulta soddisfatto.
9.2.3. ASSENZA DI SOVRACOMPENSAZIONE
(176)
In base al terzo criterio sancito dalla sentenza Altmark, «la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento».
(177)
La Commissione è del parere che, per stabilire se tale criterio sia soddisfatto, occorra dapprima esaminare se le sole decisioni di finanziamento negative significate dal VRR a RBG e BSM bastino a escludere una sovracompensazione. Se ciò non dovesse risultare sufficiente, in un secondo tempo la Commissione esamina se la Germania abbia dimostrato che l’applicazione concreta del regime per gli esercizi 2006-2009, unitamente agli accordi in vigore tra le imprese e i comuni che ne detengono il pacchetto azionario, sia sufficiente a escludere una sovracompensazione a favore di RBG e BSM.
(178)
La Commissione rileva che le sezioni 5, 7 e 8 degli orientamenti illustrano esaurientemente la procedura per assegnare le compensazioni. Le imprese di trasporti devono farne richiesta entro il 31 ottobre dell’anno che precede l’adempimento dell’obbligo di servizio pubblico. La sezione 5.4 degli orientamenti stabilisce l’ammontare massimo della compensazione cui un’impresa ha diritto. A tal fine sono previsti tre massimali, rispettivamente per la compensazione, il finanziamento e i fondi disponibili.
(179)
L’ammontare della compensazione viene calcolato sulla base dei dati definiti nell’allegato 2 degli orientamenti per ciascuna delle quattro categorie di costi. Le informazioni trasmesse dalle imprese a norma dell’allegato 2 permettono al VRR di calcolare parametri che devono rispecchiare i costi che incombono a un’impresa media, gestita in modo efficiente, per assolvere gli obblighi di servizio pubblico precisati nelle decisioni di finanziamento.
(180)
L’ammontare dei finanziamenti equivale al volume dei fondi di cui un dato comune può disporre. Questi possono eventualmente registrare un incremento attraverso i maggiori utili che un’impresa di trasporto può realizzare grazie ad attività che non rientrano nelle quattro categorie di costi.
(181)
I fondi disponibili corrispondono al differenziale tra l’ammontare della compensazione e quello del finanziamento.
(182)
Il VRR prende una decisione provvisoria in merito al pagamento della compensazione cui un’impresa di trasporto ha diritto e lo versa in quattro rate rispettivamente il 15 febbraio, il 15 maggio, il 15 agosto e il 15 novembre. Il versamento del 15 febbraio avviene sulla base della decisione per l’anno precedente; eventuali correzioni vengono operate sulla rata versata il 15 maggio (cfr. la sezione 7.3 degli orientamenti).
(183)
Per imprese come RBG e BSM, che percepiscono la loro compensazione attraverso un accordo di controllo e di trasferimento di utili, ovvero attraverso un contratto con la rispettiva holding, valgono norme particolari. In questi casi il VRR adotta una decisione negativa, nella quale è fissato l’importo della compensazione cui l’impresa ha diritto. In alternativa gli orientamenti prevedono che imprese del genere possano chiedere una comunicazione vincolante sull’ammontare delle compensazioni ammesse (cf. la sezione 7.2 degli orientamenti).
(184)
In quest’ultimo caso gli orientamenti prevedono altresì che, ove la compensazione possa configurarsi come aiuto di Stato, l’impresa e il comune che ne detiene la proprietà debbano premunirsi per evitare una sovracompensazione. Stante che la Germania ritiene che la misura in questione non costituisca aiuto di Stato, finora nessun provvedimento è stato preso in tal senso.
(185)
Le imprese di trasporti sono tenute a dichiarare ogni anno i costi effettivi cui hanno dovuto far fronte per adempiere agli obblighi di servizio pubblico. Il VRR controlla questi dati e, ove la compensazione preventivamente calcolata superi i costi effettivi, dispone il recupero delle sovracompensazioni.
(186)
La Commissione è del parere che l’attuale formulazione degli orientamenti non basti a escludere sovracompensazioni a favore di RBG e BSM per i motivi seguenti.
a)
Non viene tenuto conto degli introiti da servizi di trasporto redditizi in orari di punta - In base al testo attuale sono assimilati a servizio pubblico solo gli obblighi imposti alle imprese che rientrano nelle quattro categorie di costi per le quali gli orientamenti prevedono il pagamento di una compensazione. Il calcolo della compensazione tiene conto dei ricavi da servizi che rientrano nelle quattro categorie, ovvero in particolare da servizi in orari di minor traffico e in zone remote; non si tiene invece conto dei ricavi da servizi di trasporto redditizi in orari di punta.
b)
Manca un meccanismo di recupero per sovracompensazioni percepite ai sensi di accordi di controllo e di trasferimento di utili - Nella loro formulazione attuale, gli orientamenti prevedono un trattamento distinto per imprese che percepiscono compensazioni dal VRR rispetto a quelle che ricevono una compensazione sotto forma di accordi di controllo e di trasferimento degli utili. Mentre le prime percepiscono solo l’importo della compensazione, calcolato a norma degli orientamenti, i costi delle seconde sono interamente coperti. Queste ultime sono autorizzate a trattenere la differenza tra le loro reali perdite e l’ammontare cui hanno diritto a norma degli orientamenti, non essendo prevista una procedura giuridicamente vincolante che autorizzi il VRR a recuperare tale differenza.
(187)
La compensazione per obblighi di servizio pubblico nel caso di specie può avvenire direttamente attraverso conferimenti degli azionisti pubblici delle imprese interessate, un accordo di controllo e di trasferimento degli utili e/o tramite il VRR. La Commissione rileva che il terzo criterio Altmark non impone pagamenti attraverso l’autorità organizzativa, in questo caso il VRR. Va però garantito che la compensazione annuale non superi quanto necessario per coprire tutti i costi effettivi inerenti agli obblighi di servizio pubblico.
(188)
Le decisioni di finanziamento precisano che l’importo ivi definito costituisce l’importo massimo da versare, salvo verifica a posteriori dei costi effettivamente insorti. Il massimale dei finanziamenti è rappresentato dai fondi che un dato comune ha a propria disposizione.
(189)
Le imprese di trasporto sono tenute a dichiarare annualmente i costi effettivi cui hanno dovuto far fronte per assolvere agli obblighi di servizio pubblico. L’esame a posteriori verifica i costi effettivi che per ogni tipo di servizio rientravano in ciascuna delle quattro categorie. Il totale dei costi accertati ex post viene poi raffrontato con il totale provvisorio dei costi dichiarati. Il calcolo a posteriori è sancito dalle decisioni di finanziamento, che ricalcano l’impostazione delle decisioni provvisorie per rendere possibile un confronto. Stando alle indicazioni delle autorità tedesche, queste decisioni di finanziamento provvisorie e a posteriori vengono predisposte nel caso di RBG e BSM per ogni anno da esaminare. Il VRR procede alla verifica di questi dati e, ove la compensazione provvisoria superi i costi effettivi, ordina il recupero dell’eccedente. Gli orientamenti in materia di finanziamento non contemplano tuttavia alcuna disciplina dettagliata in caso di sovracompensazioni o una procedura per il recupero di versamenti in eccesso.
(190)
Di conseguenza, per il periodo 1o gennaio 2006-31 dicembre 2009 la Commissione deve verificare se BSM e RBG abbiano percepito una sovracompensazione. La Germania ha trasmesso alla Commissione informazioni in merito agli effettivi pagamenti versati a BSM e RBG, oltre al computo annuale degli utili e delle perdite per entrambi. Gli introiti e le spese di ciascuna impresa vengono verificati ogni anno da revisori dei conti, i quali hanno anche certificato i conti dei singoli esercizi.
(191)
Nel 2006 RBG ha registrato perdite pari a 65 milioni di EUR (37). Il passivo è stato rilevato e coperto, a concorrenza di 64,1 milioni di EUR, dal Land Renania settentrionale-Vestfalia e dal VRR. Tale importo risulta inferiore di 7 milioni di EUR a quello cui RBG avrebbe avuto diritto stando alla decisione di finanziamento del VRR. Nel 2007 le compensazioni che il Land Renania settentrionale-Vestfalia e il VRR dovevano pagare a RBG totalizzavano 52,2 milioni di EUR, un importo comunque inferiore di 17,5 milioni di EUR a quello cui RBG avrebbe avuto diritto stando alla decisione di finanziamento del VRR. L’utile iscritto a bilancio da RBG nel 2007 è pari a zero. Nel 2008 l’impresa ha percepito compensazioni relative all’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico per un totale di 41,9 milioni di EUR, che hanno permesso di coprire le sue perdite e chiudere il bilancio in pareggio. Il totale delle compensazioni cui RBG avrebbe avuto diritto, stando alla decisione di finanziamento del VRR, supera l’importo percepito di 14,1 milioni di EUR. Nel 2009 l’impresa ha percepito compensazioni relative all’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico per un totale di 45,3 milioni di EUR, che hanno permesso di coprire le sue perdite e chiudere il bilancio in pareggio. Il totale delle compensazioni cui RBG avrebbe avuto diritto, stando alla decisione di finanziamento del VRR, supera l’importo percepito di 11,4 milioni di EUR.
(192)
Negli anni 2006-2009 le perdite registrate da BSM nel servizio pubblico di trasporto viaggiatori sono state pari a […] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (38) (2008) e […] EUR (2009). Nel raffrontare dette perdite con gli importi stabiliti dalle decisioni di finanziamento, la Commissione rileva che dette perdite superano gli importi che figurano nelle decisioni di finanziamento. Le perdite complessive - vale a dire il totale degli importi autorizzati nelle decisioni di finanziamento e le perdite aggiuntive - sono state coperte dall’accordo di controllo e trasferimento degli utili con la Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, di modo che il bilancio annuale di BSM si è chiuso con un saldo nullo.
(193)
La Commissione constata che il rilevamento delle passività aggiuntive si fonda non già sul nuovo sistema di finanziamento, ma esclusivamente sull’accordo di controllo e trasferimento degli utili. Questo accordo è stato stipulato prima dell’apertura del mercato dei servizi di trasporto con autobus, avvenuta nel 1995 in alcuni Stati membri. Dato che questa apertura di mercato è intervenuta per iniziativa autonoma degli Stati membri, l’accordo di controllo e di trasferimento degli utili - qualora si tratti di aiuto di Stato (39) - ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto v), del regolamento di procedura, costituisce un aiuto esistente.
(194)
La Commissione rileva che il mercato dei servizi di trasporto viaggiatori è stato aperto dalla legislazione dell’Unione il 3 dicembre 2009, data alla quale è entrato in vigore il regolamento (CE) n. 1370/2007. A norma dell’articolo 1, lettera b), punto v) del regolamento (CE) n. 659/1999, per effetto della liberalizzazione delle attività mediante un atto legislativo dell’Unione, da quella data tutti gli aiuti esistenti per i servizi di trasporto viaggiatori sono da considerare nuovi aiuti. Per le ragioni esposte nei considerando 114-124, la presente decisione copre solo il periodo posteriore all’entrata in vigore del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(195)
Ne consegue che la Commissione, per il periodo 2006-2009 può rilevare che BSM e RBG, in base al nuovo sistema di finanziamento, non hanno percepito sovracompensazioni e che pertanto il terzo criterio Altmark, con riferimento a tutti i pagamenti in forza del nuovo sistema di finanziamento, risulta soddisfatto.
9.2.4. IMPRESA DI TRASPORTI MEDIA, GESTITA IN MODO EFFICIENTE E ADEGUATAMENTE DOTATA DI MEZZI DI TRASPORTO
(196)
Da ultimo, la sentenza Altmark prevede che, «quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, il livello della necessaria compensazione [va] determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti a essi attinenti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento».
(197)
Né a RBG né a BSM gli obblighi di servizio pubblico in questione sono stati affidati con una procedura di appalto pubblico aperta, trasparente ed esente da discriminazioni. Per stabilire quindi se il quarto criterio citato nella sentenza Altmark risulti soddisfatto, la Commissione deve esaminare la seconda alternativa ivi prevista, in base alla quale l’ammontare della compensazione va determinato sulla scorta di un’analisi dei costi cui dovrebbe far fronte un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto.
(198)
La Germania sostiene che i parametri applicati per calcolare la compensazione da corrispondere sono fissati sulla base dei costi medi di tutte le imprese che aderiscono al sistema di finanziamento del VRR.
(199)
Nel corso del procedimento di indagine formale le autorità tedesche hanno comunicato che il VRR ha determinato i costi a carico di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente provvista di mezzi di trasporti per adempiere agli obblighi di servizio pubblico che rientrano nelle quattro categorie di costi, avvalendosi delle statistiche elaborate dal suo perito. I dati hanno poi formato oggetto di un adeguamento da parte del VRR in funzione di determinate peculiarità (ad esempio regionali). Sulla base dell’analisi condotta il VRR fissa una forcella per i prezzi medi di mercato nelle singole categorie.
(200)
Al riguardo la Commissione rileva anzitutto che il ricorso a dati statistici intende garantire che la compensazione da corrispondere venga determinata in funzione dei costi sostenuti da un’impresa media.
(201)
In secondo luogo, tutte le imprese che effettuano servizio pubblico di trasporto devono disporre di un’autorizzazione ovvero di un contratto di servizio pubblico, oltre a soddisfare determinati requisiti imposti dalle loro autorizzazioni o dai loro contratti (ad esempio devono essere adeguatamente dotate di mezzi di trasporto per offrire la qualità di servizio richiesta).
(202)
Come però è già stato rilevato nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, il ricorso a dati statistici per determinare i costi di trasporto non può di per sé autorizzare la conclusione che aziende che abbiano dichiarato la disponibilità a conformarsi a questi parametri nella prestazione del servizio siano da considerarsi imprese gestite in modo efficiente. I dati statistici sulla base dei quali l’importo in questione è stato determinato riguardano esclusivamente i costi effettivi per servizi di trasporto in regioni diverse (Germania e Austria) nell’anno 2003. In nessun modo è possibile dare per acquisito che la media di quei costi corrisponda ai costi di un’impresa che operi con un margine di utile ragionevole. In altre due decisioni finali - nel caso C 3/08 Southern Moravia Bus Companies (40) e nel caso C 16/07 Postbus AG (41) - la Commissione è giunta all’identica conclusione. Le motivazioni addotte nella seconda decisione, ai considerando 85 e 86, sono valide anche per la decisione presente.
(203)
La Commissione rileva inoltre che i dati statistici erano relativi all’anno 2003 e sono stati poi attualizzati annualmente a norma dell’allegato 9 degli orientamenti in materia di finanziamento, nonché in base a incrementi/decrementi di volume e ad altri mutamenti di struttura. Per aggiornare la componente costi degli indici di prezzo statistici vengono sostanzialmente utilizzati metodi applicati anche dall’associazione delle imprese tedesche di trasporti per il paniere della Federazione dei trasporti locali di viaggiatori (ÖPNV) presso il Verband Deutscher Verkehrsunternehmen, oltre a dati elaborati dall’Istituto federale di statistica. Un siffatto metodo di attualizzazione non è comunque in grado di rispecchiare in termini complessivi gli incrementi di efficienza che il settore ha realizzato nel frattempo.
(204)
Da ultimo la Commissione rileva che dalla presenza di una categoria di costi 4b negli orientamenti in materia di finanziamento (compensazione dei costi supplementari dovuti alla scelta politica di applicare un contratto collettivo che prevede salari superiori alla media di mercato) si può desumere che le imprese di trasporti che aderiscono al VRR pagano stipendi superiori alla media di mercato. La Germania ha confermato che RBG e BSM pagano salari del genere e ottengono il versamento di compensazioni nell’ambito della categoria di costi 4b.
(205)
Nel complesso, i riscontri che la Commissione ha potuto ottenere non permettono di concludere che l’ammontare delle compensazioni versate sia stato calcolato sulla base di un raffronto tra i costi sostenuti da RBG e BSM e quelli di un’impresa gestita in modo efficiente. L’entità della compensazione non è quindi stata quantificata prendendo a riferimento un’impresa gestita secondo efficienza.
(206)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che il quarto criterio Altmark, con riferimento alle compensazioni versate a RBG e BSM per l’assolvimento di obblighi di servizio pubblico non risulta soddisfatto.
9.2.5. CONCLUSIONE
(207)
Stante che il quarto criterio Altmark non è soddisfatto, a giudizio della Commissione nel caso di specie il sistema di finanziamento ha determinato un vantaggio economico per RBG e BSM.
9.3. DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA
(208)
Il sistema di finanziamento potrebbe generare una distorsione della concorrenza, in quanto il finanziamento pubblico rafforza la posizione delle imprese investite di una missione di servizio pubblico e permette loro di sfruttare questi vantaggi per prolungare l’affidamento di tali compiti, mentre i concorrenti non possono godere dello stesso vantaggio quando manifestano il proprio interesse per un affidamento. La circostanza che le imprese possano essere inquadrate come aziende municipalizzate non scongiura eventuali ripercussioni sulla concorrenza, giacché queste imprese sono presenti su uno stesso mercato con altri operatori pubblici e privati.
(209)
Inoltre, le imprese che percepiscono i finanziamenti potrebbero sfruttare questi vantaggi per competere con altre imprese su mercati diversi.
9.4. RIPERCUSSIONI SUGLI SCAMBI FRA STATI MEMBRI
(210)
Secondo una giurisprudenza costante, si considera che influenzi gli scambi fra Stati membri qualsiasi misura in grado di avvantaggiare un’impresa e di rafforzarne la posizione sul mercato dell’Unione a scapito dei concorrenti (42). Un rafforzamento del genere della posizione dell’impresa avvantaggiata rispetto agli altri concorrenti che operano sul mercato dell’Unione, non solo falsa (o minaccia di falsare) la concorrenza, ma incide anche sugli scambi fra Stati membri (43).
(211)
Occorre pertanto esaminare se le imprese di trasporto RBG e BSM beneficino di un vantaggio economico grazie ai finanziamento concessi dal VRR, tale da rafforzare la loro posizione rispetto a quella di concorrenti operanti sul mercato dell’Unione.
(212)
La Commissione sottolinea anzitutto che il mercato dei servizi di trasporto viaggiatori in Germania, sul quale operano dette imprese, è aperto alla concorrenza di imprese stabilite in altri Stati membri (44).
(213)
Nella sentenza Altmark la Corte ha poi evidenziato quanto segue:
«77.
A tale proposito, occorre osservare che non è affatto escluso che una sovvenzione pubblica concessa a un’impresa attiva solo nella gestione di servizi di trasporto locale o regionale e non di servizi di trasporto al di fuori del suo Stato d’origine possa, tuttavia, incidere sugli scambi fra Stati membri.
78.
Infatti, quando uno Stato membro concede una sovvenzione pubblica a un’impresa, la fornitura di servizi di trasporto da parte di detta impresa può risultarne invariata o incrementata, con la conseguenza che le possibilità delle imprese aventi sede in altri Stati membri di fornire i loro servizi di trasporto sul mercato di tale Stato membro ne risultano diminuite (…)» (45).
(214)
La Commissione rileva inoltre che il vantaggio economico connesso con il finanziamento pubblico alle imprese di trasporti RBG e BSM, ad opera del VRR, migliora la situazione finanziaria delle medesime. Questo consolidamento permette loro di continuare a fornire i servizi di trasporto, e nel contempo riduce le opportunità di altre imprese tedesche o di Stati membri diversi di offrire i propri servizi di trasporto nell’area metropolitana di Düsseldorf, sulla quale operano RBG e BSM, pur avendone giuridicamente la facoltà.
(215)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che i finanziamenti versati a RBG e BSM, a titolo di compensazione per l’assolvimento di obblighi di servizio pubblico, ne rafforzi la posizione rispetto ai concorrenti sul mercato dell’Unione, incidendo in tal modo sugli scambi fra Stati membri.
9.5. CONCLUSIONE
(216)
Per la Commissione ne consegue che i fondi concessi a RBG e BSM per l’assolvimento di obblighi di servizio pubblico costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
10. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO COL MERCATO INTERNO
(217)
L’articolo 93 TFUE precisa che sono compatibili aiuti richiesti dalle esigenze di coordinamento dei trasporti ovvero corrispondenti al rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio.
(218)
La Commissione constata che nel caso di specie l’articolo 106, paragrafo 2, non può applicarsi alle imprese operanti nei servizi pubblici di trasporto, in quanto l’articolo 93 costituisce una lex specialis rispetto all’articolo 106, paragrafo 2 (46).
(219)
In base alla sentenza Altmark (47) l’applicazione dell’articolo 93 TFUE non può più essere invocata direttamente, ma solo in forza di regolamenti del Consiglio, segnatamente del regolamento (CEE) n. 1191/69 o del regolamento (CEE) n. 1107/70.
(220)
Il 3 dicembre 2009 è entrato in vigore il regolamento (CE) n. 1370/2007, con la contestuale abrogazione dei regolamenti (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70.
(221)
Il regolamento (CE) n. 1370/2007 si applica alle compensazioni per i servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e ferroviari, nonché per altri tipi di trasporto su rotaia. La Commissione deve pertanto esaminare la compatibilità delle misure in questione col mercato interno alla luce del regolamento (CE) n. 1370/2007, che al momento della decisione della Commissione costituiva l’atto giuridico in vigore.
(222)
Il regolamento (CE) n. 1370/2007 definisce le condizioni alle quali l’autorità competente può versare una compensazione relativa agli obblighi di servizio pubblico nel trasporto di passeggeri imposti per contratto. Nel caso presente l’assegnazione degli obblighi di servizio pubblico è avvenuta attraverso il cosiddetto atto d’incarico triplice (vale a dire attraverso le autorizzazioni, i piani di servizio dei trasporti locali e la decisione di finanziamento del VRR conformemente ai suoi orientamenti).
(223)
La Commissione rileva inoltre che il terzo interessato non ha contestato l’applicabilità, nel caso presente, del regolamento (CE) n. 1370/2007. Le autorità tedesche considerano peraltro che detto regolamento in linea di principio dovrebbe applicarsi solo a compensazioni versate dal 3 dicembre 2009 in poi.
(224)
Dopo aver vagliato le argomentazioni esposte dalla Germania, la Commissione è tuttavia giunta alla conclusione che esse non contestano l’applicazione ratione temporis della disciplina in materia di aiuti, in base alla quale la Commissione deve motivare la propria argomentazione sulla base delle norme vigenti al momento della sua decisione. La Commissione è del parere che i contratti di servizio pubblico vadano vagliati sulla base del regolamento (CE) n. 1370/2007, per le ragioni qui di seguito esposte.
(225)
Anzitutto la Commissione rileva che il regolamento medesimo definisce le modalità della propria entrata in vigore e applicazione ratione temporis. Ai sensi del suo articolo 12, l’entrata in vigore è fissata al 3 dicembre 2009. L’articolo 10, paragrafo 1, prevede che a quella data venga abrogato il regolamento (CEE) n. 1191/69. Ne consegue che la Commissione non può più fondare la propria valutazione sul regolamento (CEE) n. 1191/69, il quale alla data di adozione della propria decisione non era più in vigore, e che essa deve invece fare riferimento al regolamento (CE) n. 1370/2007.
(226)
In secondo luogo la Commissione rileva che il regolamento (CE) n. 1370/2007 non comporta indicazioni che ne precludano l’applicazione ai contratti di servizio pubblico aggiudicati anteriormente alla sua entrata in vigore. L’articolo 8, paragrafo 3, contempla disposizioni transitorie per gli appalti aggiudicati prima dell’entrata in vigore del regolamento stesso. Si tratta sostanzialmente di un’eccezione all’applicazione dell’articolo 8, paragrafo 2, relativo all’osservanza delle regole per le aggiudicazioni dei contratti, le quali sono a loro volta definite dall’articolo 5. In definitiva, non sarebbe stato necessario prevedere disposizioni transitorie per le procedure di aggiudicazione, se i contratti di servizio pubblico assegnati prima dell’entrata in vigore del regolamento esulassero dal suo campo d’applicazione. Al contrario, l’articolo 8 offre la riprova che le rimanenti disposizioni del regolamento si applicano a tali contratti.
(227)
In terzo luogo la Commissione sottolinea che la sua comunicazione relativa alla determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di Stato illegalmente concessi (48), nel caso di specie non è d’applicazione. Detta comunicazione precisa espressamente che l’interpretazione dei regolamenti del Consiglio e della Commissione in materia di aiuti di Stato resta impregiudicata. Il regolamento (CE) n. 1370/2007 comporta tuttavia disposizioni relative alla sua applicazione nel tempo.
(228)
In quarto luogo la Commissione ribadisce che anche la Corte di giustizia ha confermato il principio in base al quale una nuova norma si applica immediatamente agli effetti futuri di situazioni sorte in vigenza della vecchia norma. Essa ha altresì statuito che il principio della tutela del legittimo affidamento non può essere esteso al punto di impedire, in via generale, che una nuova norma si applichi agli effetti futuri di situazioni sorte in vigenza della norma antecedente (49).
(229)
In quinto luogo la Corte ha stabilito che le norme di diritto sostanziale dell’Unione devono essere interpretate nel senso che non riguardano situazioni consolidatesi anteriormente alla loro entrata in vigore, ove emerga chiaramente dalla loro formulazione, dalla loro finalità o dal loro impianto sistematico che si deve attribuire a esse tale effetto (50). Il regolamento (CE) n. 1370/2007 soddisfa appieno quest’ultimo requisito, come già esposto al considerando 228.
(230)
In sesto luogo la Commissione rileva che la Corte, nella medesima sentenza, è giunta alla conclusione che, qualora il regime giuridico in vigore al momento della notifica di un progetto d’aiuto da parte di uno Stato membro dovesse mutare prima che la Commissione si pronunci, quest’ultima debba decidere sulla base delle nuove norme (51). La Corte ha inoltre esplicitato che la notifica da parte di uno Stato membro di un aiuto progettato non determina in alcun modo una situazione giuridica consolidata e un diritto al legittimo affidamento, giacché ciò implicherebbe che la Commissione si pronunci in merito alla compatibilità dell’aiuto col mercato comune in base alle norme in vigore nel momento in cui la notifica è stata effettuata. Di conseguenza sarebbe contraddittorio permettere a uno Stato membro che neppure ha ottemperato al proprio obbligo di notifica di generare una situazione giuridica consolidata con l’erogazione di aiuti illeciti.
(231)
Per queste ragioni nel caso presente è d’applicazione il regolamento (CE) n. 1370/2007 (52).
10.1. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO COL MERCATO INTERNO AI SENSI DEL REGOLAMENTO (CE) N. 1370/2007
(232)
L’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007 recita: «Le compensazioni di servizio pubblico per l’esercizio di servizi di trasporto pubblico di passeggeri […], erogate a norma del presente regolamento, sono compatibili con il mercato comune.» Qui di seguito la Commissione esamina se gli orientamenti in materia di finanziamento e le compensazioni versate a RBG e BSM sulla base della stessa siano conformi al disposto del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(233)
L’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento recita: «L’autorità competente che decide di concedere all’operatore che ha scelto un diritto di esclusiva e/o una compensazione di qualsivoglia natura a fronte dell’assolvimento di obblighi di servizio pubblico deve farlo nell’ambito di un contratto di servizio pubblico.»
(234)
Nel caso presente l’affidamento di obblighi di servizio pubblico è avvenuta attraverso il cosiddetto atto d’incarico triplice (vale a dire attraverso le autorizzazioni, i piani dei servizi locali e la decisione di finanziamento del VRR previsti dagli orientamenti per il finanziamento). A giudizio della Commissione ne consegue che l’articolo 3 del regolamento è stato rispettato.
(235)
L’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1370/2007 fissa una serie di requisiti obbligatori per i contratti di servizio pubblico.
(236)
Articolo 4, paragrafo 1, lettera a) - Obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti. Come esposto nella sezione 8.2.1, a RBG e a BSM sono stati affidati obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti.
(237)
Articolo 4, paragrafo 1, lettera b) - I parametri per il calcolo della compensazione vanno stabiliti in anticipo, in modo obiettivo e trasparente, per evitare sovracompensazioni. Come esposto nella sezione 9.2.2, della decisione di finanziamento negativa, i parametri per calcolare le compensazioni sono stati definiti in modo obiettivo e trasparente, indicando l’ammontare massimo per ciascuna categoria di costi, in ordine ai singoli tipi di servizio, preventivamente all’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico.
(238)
Articolo 4, paragrafo 1, lettera c) e articolo 4, paragrafo 2 - Regole generali di ripartizione dei costi e dei ricavi. Sulla base dei parametri suddetti vi sono chiare regole per ripartire i costi e i ricavi, con riferimento alle quattro categorie di costi per le quali si procede a compensazione. Per ciascuna delle quattro categorie di obblighi di servizio pubblico costi e ricavi vengono imputati su conti distinti, secondo principi di contabilità fissati dall’ordinamento tedesco, con una verifica annuale ad opera di un revisore dei conti neutro e del VRR.
(239)
Articolo 4, paragrafo 3 - Durata massima dei contratti di servizio pubblico di dieci anni per i servizi di autobus e di 15 anni per i servizi di trasporto di passeggeri per ferrovia o con altri modi di trasporto su rotaia. In origine l’affidamento di obblighi di servizio pubblico avveniva attraverso il cosiddetto atto di incarico triplice (vale a dire attraverso le autorizzazioni, i piani dei servizi locali e la decisione di finanziamento del VRR previsti dagli orientamenti per il finanziamento). In seguito all’entrata in vigore del regolamento (CE) n. 1370/2007 gli obblighi di servizio pubblico per le imprese di trasporto sono stati sintetizzati in un unico atto per operatore con una durata massima di dieci anni. Per contratti di servizio pubblico già in corso al momento dell’entrata in vigore del regolamento si applicano disposizioni transitorie. Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, lettera d), del regolamento, i contratti di servizio pubblico aggiudicati a decorrere dal 26 luglio 2000 e anteriormente al 3 dicembre 2009 con una procedura diversa da una procedura aperta di appalto possono mantenere la loro validità per la durata prevista, sempre che quest’ultima sia limitata e comparabile a quella prevista dall’articolo 4. Nel caso presente l’affidamento era stato dato nell’arco temporale di cui all’articolo 8, paragrafo 3, lettera d), senza però ricorrere a una procedura di appalto. Resta pertanto valido il limite di durata ai sensi dell’articolo 4. Attualmente la durata del contratto è limitata a dieci anni e rispetta di conseguenza il disposto dell’articolo 4, paragrafo 3.
(240)
Articolo 4, paragrafo 5 - Rispetto obbligatorio di determinati standard sociali. I contratti collettivi d’applicazione sono precisati nei singoli atti, giacché RBG e BSM sono tenuti a rispettare il contratto collettivo negoziato con la Federazione dei datori di lavoro comunali della Renania settentrionale-Vestfalia.
(241)
Articolo 4, paragrafo 6 - Esigenza di conformarsi a determinati standard di qualità. Le disposizioni relative agli standard di qualità sono precisate nei singoli atti d’incarico.
(242)
In base alle considerazioni esposte nei considerando 54 e seguenti, la Commissione è del parere che l’atto di incarico triplice comporti tutti gli elementi obbligatori di cui all’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(243)
L’articolo 5 del regolamento fissa le disposizioni per l’aggiudicazione di contratti di servizio pubblico. Ai sensi delle disposizioni transitorie di cui all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1370/2007, l’aggiudicazione di incarichi di servizio pubblico di trasporto su rotaia e su strada deve conformarsi all’articolo 5 solo a decorrere dal 3 dicembre 2019. Di conseguenza le disposizioni dell’articolo 5 del regolamento (CE) n. 1370/2007 non si applicano nel caso presente.
(244)
La Commissione ricorda alle autorità tedesche che durante questo periodo di transizione gli Stati membri devono prendere provvedimenti per applicare gradualmente l’articolo 5 del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(245)
Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007, tutte le compensazioni devono essere conformi alle disposizioni dell’articolo 4 e dell’allegato del regolamento.
(246)
La Commissione precisa anzitutto, come già esposto, che nel caso presente tutti i requisiti dell’articolo 4 sono stati rispettati.
(247)
L’allegato al regolamento (CE) n. 1370/2007 prevede che la compensazione non possa eccedere l’importo corrispondente alla somma dei fattori seguenti: costi sostenuti in relazione a un obbligo di servizio pubblico meno i ricavi delle tariffe, meno eventuali effetti finanziari positivi generati all’interno della rete gestita in base all’obbligo o agli obblighi di servizio pubblico, più un ragionevole utile. L’allegato stabilisce poi che il calcolo delle spese e delle entrate deve essere effettuato in conformità dei principi contabili e fiscali in vigore. Inoltre la contabilità deve essere tenuta separata per motivi di trasparenza.
(248)
Nel caso presente la Commissione rileva che la compensazione per obblighi di servizio pubblico, come esposto nella sezione 9.2.3, è conforme alle disposizioni dell’allegato e che i versamenti non hanno determinato sovracompensazione. Calcolati i ricavi delle tariffe, gli utili, altri effetti finanziari positivi e i costi inerenti agli obblighi di servizio pubblico, è risultato che BSM e RBG registravano annualmente perdite nell’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico. Negli anni 2006-2009 questo disavanzo è sempre stato coperto da compensazioni, portando in tal modo il saldo di bilancio a zero.
(249)
Peraltro la Commissione rileva che nel caso presente le imprese non conseguono un utile ragionevole. I costi e i ricavi attinenti agli obblighi di servizio pubblico vengono inoltre verificati, per accertarne la conformità alla normativa contabile e fiscale in vigore. Per aumentare la trasparenza le imprese in questione tengono una contabilità separata per le prestazioni che rientrano negli obblighi di servizio pubblico e le attività che non ne fanno parte.
(250)
Alla luce di quanto precede, la Commissione giunge alla conclusione che la compensazione per obblighi di servizio pubblico evita sovracompensazioni ed è conforme al disposto degli articoli 4 e 6 del regolamento (CE) n. 1370/2007, nonché al relativo allegato.
(251)
La Commissione ritiene pertanto che i principi generali in base ai quali viene valutata la compatibilità di un aiuto col mercato interno nel caso presente siano stati rispettati. La Commissione rileva inoltre che la verifica della compensazione per obblighi di servizio pubblico a favore di RBG e BSM ai sensi del regolamento (CEE) n. 1107/70 porterebbe alle identiche conclusioni.
(252)
La Commissione riscontra dunque che l’aiuto a favore di RBG e BSM, ai sensi dell’articolo 93, TFUE e dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007, è compatibile col mercato interno.
11. CONCLUSIONI
(253)
La Commissione giunge alla conclusione che l’aiuto è compatibile col mercato interno ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007 e dell’articolo 93, TFUE. La Commissione ricorda che la presente decisione riguarda la compatibilità delle misure quali aiuti di Stato, e che questa valutazione lascia impregiudicato l’esame, da parte della Commissione, del rispetto nel caso di specie della legislazione dell’Unione in materia di pubblici appalti e concessioni.
(254)
La Commissione precisa che, in base a una giurisprudenza costante, essa ha la facoltà di valutare la compatibilità di un aiuto di Stato col mercato interno indipendentemente da eventuali infrazioni contro un’altra norma giuridica dell’Unione, sempre che non vi sia un nesso talmente indissociabile con l’oggetto dell’aiuto da non rendere possibile una valutazione distinta.
(255)
Nel caso di specie la Commissione rileva che un’eventuale infrazione alla normativa in materia di appalti pubblici e concessioni, quale il rilascio delle licenze a BSM e RBG, non comporterebbe necessariamente un effetto distorsivo della concorrenza maggiore di quello inerente all’aiuto. La presente decisione si limita pertanto alla disamina degli aiuti di Stato.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Gli aiuti di Stato cui la Germania ha dato esecuzione a favore delle società Rheinbahn AG e Bahnen der Stadt Monheim negli anni 2006-2009, sulla base degli orientamenti in materia di finanziamento del servizio pubblico di trasporto locale (ÖSPV) all’interno del Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007 e dell’articolo 93 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, sono compatibili col mercato interno.
Articolo 2
Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 23 febbraio 2011