BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 27. März 2012
über die von Portugal umgesetzten massnahmen SA. 26909 (2011/C) zur Umstrukturierung der Banco Português de Negócios (BPN)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 2043)
(Nur die portugiesische Fassung ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/660/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Einreichung ihrer Stellungnahmen (1) gemäß Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. Verfahren
(1)
Am 2. November 2008 billigte die portugiesische Regierung einen Gesetzentwurf zur Verstaatlichung der Aktien, die das Aktienkapital der Banco Português de Negócios, S.A. („BPN“ oder „Bank“) darstellen. Das Gesetz wurde am 11. November 2008 als Gesetz Nr. 62-A/2008 („Verstaatlichungsgesetz“) veröffentlicht. Die Verstaatlichung der BPN wurde am 12. November zum Preis von Null wirksam.
(2)
Am 5. November 2008 informierten die portugiesischen Behörden die Kommission über die Billigung des Gesetzentwurfs durch die portugiesische Regierung. Am 11. und 13. November 2008 setzten sie die Kommission über die Veröffentlichung des Verstaatlichungsgesetzes in Kenntnis.
(3)
Die Kommission forderte umgehend weitere Informationen über die im Rahmen des Verstaatlichungsverfahrens gewährten staatlichen Beihilfemaßnahmen an. Außerdem wurde um die Vorlage eines Umstrukturierungsplans für die BPN gebeten.
(4)
Portugal hatte keine der Maßnahmen, die der BPN seitens des Staates gewährt wurden, vorher angemeldet. Die Kommission erhielt erst mit erheblicher Verzögerung und auf wiederholte Aufforderung hin Informationen über diese Maßnahmen.
(5)
In diesem Zusammenhang richtete die Kommission am 14. November 2008 ein Auskunftsersuchen zu den besonderen, der BPN gewährten staatlichen Beihilfemaßnahmen an Portugal und forderte darüber hinaus einen Umstrukturierungsplan an. Die Kommission übermittelte dann, am 5. Januar und am 23. und 29. April 2009, Erinnerungsschreiben.
(6)
Die portugiesischen Behörden beantworteten die Auskunftsersuchen am 8. Januar, 28. April und 23. Juni 2009, machten aber weder Angaben zu besonderen staatlichen Beihilfemaßnahmen zugunsten der BPN noch legten sie einen Umstrukturierungsplan vor. In ihrem Schreiben vom 23. Juni 2009 deuteten die portugiesischen Behörden an, dass sie die Möglichkeit in Erwägung zögen, die Vermögenswerte der BPN aufzuspalten und die Bank zu verkaufen.
(7)
Die Kommission wiederholte ihre Auskunftsersuchen am 17. Juli, 4. und 14. September und 30. November 2009 sowie am 5. Februar und 16. März 2010.
(8)
Die portugiesischen Behörden antworteten am 14. August 2009 und gaben an, dass die BPN Geldmarktpapiere (Commercial Papers - CP) im Gesamtwert von bis zu 2 Milliarden EUR begeben solle, die dann von der Caixa Geral de Depósitos („CGD“) mit staatlicher Garantie gezeichnet werden sollten. Sie vertraten die Ansicht, dass sich die Garantie unmittelbar aus dem Verstaatlichungsgesetz ergäbe und daher keine staatliche Beihilfe darstellen könne. Am 12. Oktober 2009 übermittelten die portugiesischen Behörden weitere Informationen über Eingriffe seitens der CGD und des Staates. Am 21. November 2009, 17. und 18. Februar sowie 31. März 2010 stellten sie zusätzliche Informationen zur Verfügung.
(9)
Nach einem Treffen mit den portugiesischen Behörden am 16. Juni 2010 forderte die Kommission die portugiesischen Behörden am 12. August 2010 erneut auf, unter anderem den Umstrukturierungsplan für die BPN umgehend zu übermitteln. Ein Plan wurde nicht vorgelegt und die Kommission versandte dementsprechend am 31. August 2010 nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (jetzt Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union) ein offizielles Erinnerungsschreiben (2).
(10)
Am 14. September 2010 übermittelten die portugiesischen Behörden ein Dokument mit dem Titel „Memorando: a nacionalização, a reestruturação e a reprivatização projectada do Banco Português de Negócios, SA” (im Folgenden „Memorandum vom 14. September 2010“), in dem der Umstrukturierungsplan für die BPN und die Hauptelemente des Privatisierungsverfahrens umrissen wurden.
(11)
Nachdem festgestellt worden war, dass in dem Memorandum vom 14. September 2010 noch einige Angaben fehlten, übersandte die Kommission am 29. September 2010 ein Schreiben, in dem sie zusätzliche Informationen bei den portugiesischen Behörden anforderte. Am 15. November 2010 ersuchten die portugiesischen Behörden per E-Mail um eine Verlängerung der Antwortfrist, die von der Kommission mit Schreiben vom 18. November 2010 gewährt wurde. Die portugiesischen Behörden lieferten mit Schreiben vom 26. November 2010 und E-Mail vom 25. Januar 2011 weitere Klarstellungen.
(12)
Am 16. Februar 2011 ersuchte die Kommission um die Klärung einer Reihe von Punkten und forderte weitere Daten an. Die portugiesischen Behörden antworteten am 16. März 2011.
(13)
Im Zusammenhang mit Gesprächen, die der am 17. Mai 2011 erfolgten Unterzeichnung der Vereinbarung („Vereinbarung“) (3) zwischen Portugal auf der einen und dem Internationalen Währungsfonds, der Europäischen Zentralbank und der Europäischen Kommission auf der anderen Seite vorausgingen, traf die Kommission am 27. April 2011 auch mit der Geschäftsleitung der BPN zusammen. In der Vereinbarung war der Verkauf der BPN bis Ende Juli 2011 vorgesehen. Aus diesem Grund übermittelte die Kommission am 20. Mai 2011 mehrere Auskunftsersuchen bezüglich der Umstrukturierung der Bank und des geplanten Veräußerungsverfahrens. Da von den portugiesischen Behörden keine Antwort einging, wurde am 8. Juli 2011 ein Erinnerungsschreiben mit einem weiteren Auskunftsersuchen übermittelt. Diesem Ersuchen waren Presseberichte vorausgegangen, dass der BPN im Wege einer staatlichen Garantie weitere staatliche Mittel zur Verfügung gestellt worden seien. Am 5. August 2011 übermittelten die portugiesischen Behörden einen Überblick über den Verlauf der Privatisierung.
(14)
Die Kommission kam am 10. August 2011 mit den portugiesischen Behörden zusammen. Die portugiesischen Behörden stellten der Kommission während der Gespräche und anschließend am 28. August 2011 zusätzliche Informationen zur Verfügung. Am 14. September und 14. Oktober 2011 erhielt die Kommission weitere Auskünfte.
(15)
Mit Beschluss vom 24. Oktober 2011 („Beschluss vom 24. Oktober 2011“) leitete die Kommission das in Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags festgelegte Verfahren unter der Nummer SA.26909 in Bezug auf die der BPN und der Banco BIC Português S.A. („BIC“) (4) mutmaßlich gewährten Beihilfen ein.
(16)
Der Beschluss vom 24. Oktober 2011 wurde am 20. Dezember 2011 veröffentlicht. Stellungnahmen Dritter gingen innerhalb der Einmonatsfrist nicht ein.
(17)
Am 9. Dezember 2011 übersandte Portugal der Kommission die am gleichen Tag zwischen der BIC und den portugiesischen Behörden geschlossene Rahmenvereinbarung („Rahmenvereinbarung“).
(18)
Am 20. Januar 2012 übermittelte Portugal seine Antwort auf die Bemerkungen, die in den Beschluss vom 24. Oktober 2011 aufgenommen worden waren. Am gleichen Tag übermittelten die portugiesischen Behörden auch zusätzliche Informationen einschließlich eines neuen Umstrukturierungsplans für die BPN (im Folgenden „Umstrukturierungsplan vom Januar 2012“) und einer Antwort auf die zusätzlichen Fragen, die seitens der Kommission am 21. Dezember 2011 bezüglich der Rahmenvereinbarung gestellt worden waren. Diese Informationen wurden am 3. Februar 2012 durch einen Geschäfts- und Sanierungsplan ergänzt, den die BIC erstellt hatte und der nachstehend für die Zwecke des vorliegenden Beschlusses als Bestandteil des Umstrukturierungsplans vom Januar 2012 betrachtet wird. Weitere Auskünfte wurden am 10., 17. und 23. Februar 2012 in Beantwortung zusätzlicher Fragen übermittelt, die die Kommission am 8., 14. und 17. Februar 2012 an die portugiesischen Behörden gerichtet hatte. Am 16. März 2012 gab Portugal der Kommission eine Reihe von Zusicherungen.
(19)
Im Verlauf des Verfahrens fanden zahlreiche Informationsaustausche, Telefonkonferenzen und Zusammenkünfte zwischen Vertretern des portugiesischen Staates, der BPN und der Kommission statt.
2. Beschreibung der begünstigten Bank und der Maßnahmen
2.1 Die begünstigte Bank und ihre Schwierigkeiten
(20)
Die BPN ist ein Finanzinstitut mit Sitz in Portugal, das eine große Bandbreite an Bankdienstleistungen anbietet. Die BPN wurde am 11. November 2008 verstaatlicht. Zu dieser Zeit verfügte sie über ein Netz aus 213 Niederlassungen (vier davon in Frankreich), etwa 2 200 Angestellte und Vermögenswerte in Höhe von insgesamt 6,6 Mrd. EUR. Dies entspricht etwa 2 % der gesamten Vermögenswerte des portugiesischen Privatkundensegments.
(21)
Nach Auskunft der portugiesischen Behörden (5) hatte die BPN seit Sommer 2008, als die Ratingagentur Moody’s die BPN am 18. Juli 2008 von Baa1 auf Baa3 (6) herabstufte, mit Liquiditätsengpässen zu kämpfen. Während die BPN Ende August bei den flüssigen Mitteln noch mit 316 Mio. EUR im Plus war, verzeichnete sie am 22. Oktober 2008 mit 831Mio. EUR ein erhebliches Minus, wobei ihr Einlagenkonto bei der Bank von Portugal („BdP“) weit unterhalb der durchschnittlichen Beträge lag, die sie zur Einhaltung der gesetzlichen Grenzen hätte aufrecht erhalten müssen. In dieser Phase, d. h. im Monat Oktober 2008, wurden mehrere Initiativen ergriffen, um der Bank die Möglichkeit zu geben, ihre Liquiditätsengpässe zu überwinden und Zahlungsverzug zu verhindern. Hierbei bediente man sich insbesondere der Stellung besonderer Liquiditätshilfen in Form von Darlehen und anderer Dienste der BdP und der staatlichen CGD (7).
(22)
In Anbetracht des Umfangs der Verluste der BPN und angesichts des „hohen Risikos, dem [BdP und CGD] ausgesetzt wären“, hielten die portugiesischen Behörden weitere Liquiditätshilfen nicht für vertretbar (8). Die Aktionäre der BPN hatten einen Plan vorgelegt, den die Regierung jedoch nicht für umsetzbar hielt. Hierbei stützte sie sich auf ein Gutachten, das die BdP am 30. Oktober 2008 herausgegeben hatte. Da die BPN aufgrund der hohen Wertminderungen (9) den Solvenzkriterien nicht mehr entsprach, schlug die Regierung dem Parlament die Verstaatlichung der BPN zu einem Preis von Null vor (10). Der Vorschlag wurde mit dem 11. November 2008 durch Gesetz Nr. 62-A/2008 („Verstaatlichungsgesetz“) umgesetzt.
(23)
Nach Aussage der portugiesischen Behörden waren die Wertminderungen auf Unregelmäßigkeiten und gesetzeswidrige Praktiken zurückzuführen, die von der BdP und durch externe, im Juni 2008 durchgeführte Prüfungen aufgedeckt worden waren. Über diese Verhaltensweisen wurden später in einem Bericht der BdP im Jahr 2009 ausgesagt, dass sie „betrügerisches Verhalten, das fortgesetzt und vorsätzlich auf höchster Geschäftsleitungsebene des Konzerns ausgeübt wurde“ (11) darstellten. Diese Praktiken führten dazu, dass Untersuchungen durchgeführt, verwaltungsrechtliche Vertragsverletzungsverfahren (“processos de contra-ordenação”) eingeleitet und schließlich Strafanzeige bei der Staatsanwaltschaft erstattet wurde(n).
(24)
Im Rahmen des Verstaatlichungsgesetzes wurde die CGD mit der Aufgabe betraut, die BPN zu führen, die Mitglieder der Verwaltungsorgane der BPN zu bestellen und innerhalb von 60 Tagen nach der Verstaatlichung die Geschäftsziele der BPN festzulegen. Darüber hinaus wurde in dem Verstaatlichungsgesetz auch festgelegt, dass Kredit- oder Liquiditätshilfemaßnahmen, die die CGD „zugunsten der BPN im Zusammenhang mit der Verstaatlichung oder stellvertretend für den Staat“ unternimmt, „…den Vorteil einer staatlichen Garantie erhalten sollen“ (12).
2.2 Finanzielle Stützungsmaßnahmen vor der Verstaatlichung
(25)
Bereits vor ihrer Verstaatlichung im November 2008 war die BPN in den Genuss einer Reihe finanzieller Stützungsmaßnahmen gekommen, die von den portugiesischen Behörden als „besondere Maßnahmen der Liquiditätshilfe“ bezeichnet wurden (13). Am 17. Februar 2010 unterrichteten die portugiesischen Behörden die Kommission darüber, dass die BPN im Zeitraum bis zum 30. Oktober 2008 sowohl von der CGD als auch der BdP besondere Liquiditätshilfen in Höhe von insgesamt 501,6 Mio. EUR erhalten hätte und dass sich diese Maßnahmen aus vier Darlehen in Höhe von insgesamt 315 Mio. EUR (14), die die CGD der BPN gewährt hatte, sowie einer Liquiditätshilfe im Krisenfall (ELA), die im Oktober 2008 von der BdP in Höhe von 186,6 Mio. EUR gestellt worden war, zusammensetzten (15).
(26)
Während die BdP nach der Verstaatlichung eine Rückzahlung erhielt, wurden die vier von der CGD gewährten Darlehen erst am 9. März 2010 mit der Emission des ersten Geldmarktpapiers durch die BPN zurückgezahlt.
2.3 Die finanziellen Stützungsmaßnahmen nach der Verstaatlichung
(27)
Im März 2009 begab die BPN ein Geldmarktpapier mit einer von der CGD garantierten Zeichnung und einer staatlichen Garantie über einen Gesamtbetrag von 2 Mrd. EUR. Die Kommission wurde erst am 14 August 2009 über diese staatlichen Garantien informiert.
(28)
Mit Schreiben vom 17. Februar 2010 erwähnten die portugiesischen Behörden auch, dass die CGD am 27. Oktober 2009 bevollmächtigt worden sei, weitere staatlich besicherte Geldmarktpapiere im Wert von 1 Mrd. EUR zu zeichnen. Danach wurde die Kommission mit E-Mail vom 14. Juni 2010 davon in Kenntnis gesetzt, dass die Summe der staatlichen Garantien für Geldmarktpapiere, die von der BPN begeben und der CGD gezeichnet worden waren, auf 4 Mrd. EUR gestiegen war, weil im April 2010 eine dritte Emission von Geldmarktpapieren der BPN organisiert und von der CGD in Höhe eines Betrags von 1 Mrd. EUR gezeichnet worden war.
(29)
In diesem Zusammenhang ist zu bedenken, dass die BPN zwischen ihrer Verstaatlichung im November 2008 und dem Juni 2011 fortwährend die Kreditfazilitäten des Geldmarktes genutzt hatte, die ihr von der CGD zur Verfügung gestellt worden waren. Am 28. Februar 2009 erreichten die Beträge, die die BPN im Rahmen dieser kurzfristigen Finanzinstrumente der CGD schuldete, eine Höhe von etwa 2,2 Mrd. EUR. Ausweislich der von den portugiesischen Behörden zur Verfügung gestellten Daten wurden diese Beträge durch die Emission des in den Erwägungsgründen 0 und (27) genannten Geldmarktpapiers vermindert (16).
(30)
Im Juni 2011 betrug die Haftungssumme in Geldmarktinstrumenten, mit der die BPN gegenüber der CGD belastet war, etwa 1 Mrd. EUR. Die Finanzierung erfolgte zwar auf Tagesbasis, war aber nach Aussage der portugiesischen Behörden struktureller Art mit längeren Terminen (17). Zudem wurde sie durch die vierte und letzte Emission von Geldmarktpapieren im Juni 2011 mit der Begebung von zwei Emissionen zu je 500 Mio. EUR ersetzt.
(31)
Nach den von den portugiesischen Behörden am 3. Februar 2012 übermittelten Zahlen beliefen sich die Schulden der BPN bei der CGD (abgesehen von den Geldmarktpapieremissionen) am 31. Dezember 2011 auf insgesamt 433,7 Mio. EUR und am 31. Januar 2012 auf insgesamt 232 Mio. EUR.
Tabelle 1
Übersicht über die liquiden Mittel, die die BPN von der CGD erhielt (Stand am 31. Dezember 2011)
Mit ausdrücklicher staatlicher Garantie
CGD-Darlehen
(ohne ausdrückliche staatliche Garantie)
Insgesamt
BPN
1 400 000 000,00
433 732 654,56
1 833 732 654,56
Zweck-gesellschaften (18)
3 100 000 000,00
795 111 660,00
3 895 111 660,00
Insgesamt
4 500 000 000,00
1 228 844 314,56
5 728 844 314,56
Quelle: Portugiesische Behörden
(32)
In diesem Zusammenhang ist zu bedenken, dass nach § 2 Absatz 9 des Verstaatlichungsgesetzes der portugiesische Staat für alle Kredit- oder Liquiditätslinien, die der BPN von der CGD im Zusammenhang mit der Verstaatlichung gewährt werden, eine Garantie stellen muss.
(33)
Folglich ist klar, dass alle in Tabelle 1 aufgeführten Beträge durch eine staatliche Garantie nach § 2 Absatz 9 Verstaatlichungsgesetz und durch verschiedene, vom Finanzminister herausgegebene Verordnungen begünstigt wurden. Die Vergütung für die staatliche Garantie wurde auf 0,2 % jährlich festgesetzt.
2.4 Umstrukturierung der BPN
(34)
Am 16. September 2010 übermittelten die portugiesischen Behörden der Kommission einen ersten Umstrukturierungsplan mit Datum vom 13. September 2010 (im Folgenden „Umstrukturierungsplan 2010”).
(35)
In diesem Plan erläuterten die portugiesischen Behörden ihre Absicht, die BPN in eine „Good Bank“ und eine „Bad Bank“, also eine profitable Bank und eine Bank für Schrottpapiere, aufzuspalten und dann zu versuchen die „Good Bank“ zu verkaufen.
(36)
Der Staat wollte den Verkauf der „Good Bank“, der BPN S.A., die sich ausschließlich dem Privatkundengeschäft widmen sollte, in einem offenen Ausschreibungsverfahren vornehmen. Dieses Verfahren sollte auf der Grundlage einer Aufforderung zur Interessenbekundung erfolgen. Die Vorgaben hierfür ("Caderno de Encargos”) wurden am 16. August 2010 von den portugiesischen Behörden genehmigt (19).
(37)
Im Rahmen des Umstrukturierungsplans von 2010 sollten einige Vermögenswerte und Verbindlichkeiten der BPN von der Reprivatisierung ausgenommen und auf drei neue Zweckgesellschaften, nämlich Parvalorem, Parups und Parparticipadas, übertragen werden. Diese Zweckgesellschaften sollten anfänglich unter dem Dach der BPN verbleiben und nach dem Verkauf auf den Staat übertragen werden. Darlehen und Kredite sollten an Parvalorem übertragen werden, Immobilien und Investmentfonds an Parups und Tochtergesellschaften an Parparticipadas. Die portugiesischen Behörden bewerteten den Gesamtbetrag der an die Zweckgesellschaften zu übertragenden Vermögenswerte auf 3 885 Mio. EUR, wobei 2 507 Mio. EUR an Parvalorem, 1 228 Mio. EUR an Parups und 150 Mio. EUR an Parparticipadas übertragen werden sollten.
(38)
Darlehen wurden zum Nennwert übertragen; Fondsanteile, Wertpapiere und Immobilien sollten zum Kaufpreis und im Besitz der BPN befindliche Unternehmen zum Buchwert übertragen werden. Nach Schätzungen der portugiesischen Behörden beliefen sich die Wertminderungen zum Dezember 2010 auf insgesamt 1 798 Mio. EUR, mit folgender Aufschlüsselung: i) Darlehen: 1 474 Mio. EUR; ii) Immobilien: 16 Mio. EUR; iii) Fondsanteile: 247 Mio. EUR; iv) Wertpapiere: 61 Mio. EUR. Aus den von den portugiesischen Behörden am 20. Januar 2012 übermittelten Informationen geht hervor, dass diese Vermögenswerte am 23. und 30. Dezember 2010 (20) an die Zweckgesellschaften übertragen wurden. Die Zweckgesellschaften verblieben jedoch bis zum 15. Februar 2012, als sie aus der BPN herausgenommen und an ein anderes staatlich kontrolliertes Unternehmen übertragen wurden, in der BPN.
(39)
Nach Aussage der portugiesischen Behörden erfolgte die Übertragung der Vermögenswerte an die Zweckgesellschaften auf der Grundlage objektiver Kriterien. Hierbei berücksichtigte man den Umfang der Wertminderungen sowie die Tatsache, dass bestimmte Tätigkeiten für die BPN nach der Verstaatlichung nicht mehr zum Kerngeschäft gehörten (Verbraucherkredite, Investmentbanking, Vermögensverwaltung, Investmentfondsmanagement, Versicherungen und das internationale Geschäft). Die BPN sollte sich als reine Privatkundenbank mit geringerer Gefährdung durch die Unsicherheiten der Refinanzierung am Interbankenmarkt neu aufstellen.
(40)
Die Zweckgesellschaften finanzierten den Erwerb der Vermögenswerte über zwei Finanzierungslinien in Höhe von 3 895 Mio. EUR. Diese setzten sich aus Schuldverschreibungen mit staatlicher Garantie über 3 100 Mio. EUR, die von der CGD erworben wurden, und Darlehen der CGD über einen Gesamtwert von 795 Mio. EUR, für die Vermögenswerte verpfändet wurden, zusammen. Die Einnahmen aus dem Verkauf der Vermögenswerte an die Zweckgesellschaften erlaubten der BPN die Rückzahlung von 3 900 Mio. EUR der Finanzmittel, die sie von der CGD erhalten hatte - 3 600 Mrd. EUR der ursprünglichen 4 Mrd. EUR an Geldmarktpapieren (was bedeutet, dass ein Betrag von 400 Mio. EUR der Geldmarktpapiere, für die der Staat gebürgt hatte, von der BPN nicht eingelöst wurden) sowie 300 Mio. EUR an kurzfristigen Geldmarktdarlehen.
(41)
Nach der Übertragung der Vermögenswerte verminderte sich die Bilanzsumme der BPN um etwa 30 %.
(42)
Aus von den portugiesischen Behörden übermittelten Informationen geht hervor, dass der Staat, um der BPN die Einhaltung gesetzlicher und verordnungsrechtlicher Voraussetzungen zu erlauben, (um nämlich das für 2011 vorgeschriebene Kernkapital von 9 % zu erreichen (21)), und in Anbetracht dessen, dass das Eigenkapital der BPN auch nach der Übertragung der Vermögenswerte an die Zweckgesellschaften negativ wäre, die BPN mit etwa 417 Mio. EUR (22) rekapitalisieren müsste.
(43)
Der Grundpreis für die BPN wurde in der von Portugal veröffentlichten Ausschreibung (unter Ausschluss der zur Übertragung an die Zweckgesellschaften vorgesehenen Vermögenswerte) auf 171,1 Mio. EUR festgesetzt. Dieser Zahl lagen Bewertungen durch die unabhängigen Berater Deloitte ([…] (23) Mio. EUR) und Deutsche Bank ([…] Mio. EUR) zugrunde. Die neue, aus Kräften der CGD bestehende Geschäftsleitung der BPN hatte zwischenzeitlich einen Umstrukturierungsprozess der Bank eingeleitet. Die Betriebskosten wurden zwischen Dezember 2008 und Dezember 2010 um [1-10] % gesenkt und auch die Tätigkeiten der BPN wurden eingeschränkt, um eine ausschließlich auf das Privat- und Firmenkundengeschäft ausgerichtete Bank zu verwirklichen. Der beschriebene Rückgang der Tätigkeiten entstand teilweise aus der Abnahme der Einlagen nach der Verstaatlichung, wurde aber auch durch die Übertragung von Vermögenswerten an die drei Zweckgesellschaften verursacht. Dank dieser Maßnahmen sanken die Verluste 2010 auf [50-150] Mio. EUR, gegenüber [150-250] Mio. EUR im Jahr 2009. Seit Anfang 2009 brachte die neue Geschäftsleitung in dem Bemühen, den Ruf der Bank zu verbessern und ihre Produktpalette zu erweitern, […] neue Produkte und Kampagnen heraus. Zudem führte die neue Geschäftsleitung Maßnahmen zur Verbesserung des Risikomanagements und der internen Kontrollsysteme der Bank durch.
(44)
Auf die ersten beiden Privatisierungsausschreibungen vom 30. September und 30. November 2010 meldeten sich keine Interessenten.
(45)
Nach dem Scheitern des Ausschreibungsverfahrens gab Portugal im Januar 2011 seine Absicht zur Umstrukturierung der BPN zu erkennen. Dabei sollte die BPN durch die Bestellung eines neuen, von der CGD unabhängigen Vorstands größere Unabhängigkeit von dieser Bank erhalten. Auch war man bestrebt, durch eine Neudefinition von Marke und Unternehmensidentität (Corporate Identity) und eine Verschärfung des Sanierungsplans mittels Kosteneinsparungen und einer Förderung der Handelsdynamik die operative Erholung der BPN zu beschleunigen. Trotz mehrerer Aufforderung wurde der Kommission jedoch kein aktualisierter Umstrukturierungsplan übermittelt.
(46)
In der Vereinbarung vom 17. Mai 2011 verpflichtete sich die Regierung, ein neues Privatisierungsverfahren einzuleiten.
(47)
In der Vereinbarung verpflichteten sich die portugiesischen Behörden, „ein Verfahren zum Verkauf der Banco Português de Negócios (BPN) im Rahmen eines gestrafften Zeitplans und ohne Mindestpreis in die Wege zu leiten. Zu diesem Zweck wird der EG ein neuer Plan zur Genehmigung nach den Wettbewerbsregeln vorgelegt. Das Ziel lautet, bis spätestens Ende Juli 2011 einen Käufer zu finden. Zur Erleichterung des Verkaufs sind die drei bestehenden Zweckgesellschaften, in deren Besitz sich die notleidenden, nicht zum Kerngeschäft gehörenden Vermögenswerte befinden, von der BPN abgespalten worden. Auch könnten im Rahmen der Verhandlungen mit möglichen Käufern noch weitere Vermögenswerte an diese Zweckgesellschaften übertragen werden. Die BPN leitet außerdem ein anderes Programm mit ehrgeizigeren Kosteneinsparungsmaßnahmen ein, um ihre Attraktivität für Investoren zu erhöhen. Sobald eine Lösung gefunden ist, werden die mit staatlichen Garantien gesicherten Ansprüche der CGD gegen die BPN sowie diesbezüglichen Zweckgesellschaften nach einem zu dem betreffenden Zeitpunkt festzulegenden Zeitplan vom Staat übernommen” (24).
(48)
Anfang Mai 2011 wurde ein dritter Privatisierungsversuch in die Wege geleitet. Es bestand kein Mindestpreis und entsprechend der Vereinbarung sollte bis zum 31. Juli 2011 ein Käufer gefunden werden.
(49)
Es wurde ein Ausschreibungsverfahren durchgeführt, in dessen Verlauf Kontakte mit möglicherweise interessierten Käufern stattfanden. Auch eine Anlageopportunitätsübersicht („IOO“) wurde erstellt. Ausweislich der Anlageopportunitätsübersicht mussten Interessenten Gebote für bis zu 100 % der Aktien der BPN abgeben, konnten aber um die Entfernung weiterer Vermögenswerte und Verbindlichkeiten aus der Bilanz der BPN bitten. Außerdem konnten sie Beispielrechnungen für eine höhere Rekapitalisierung anfordern. Zwischen BPN und den möglichen Bietern wurde eine Vereinbarung über die Regeln eines Verfahrens unterzeichnet, das den Interessenten fünf Wochen lang den Zugang zu einem am 15. Juni 2011 eingerichteten Datenraum erlaubte.
(50)
Bis zum 20. Juli 2011 gingen vier verbindliche Gebote ein. Diese Gebote wurden von den Vorständen der CGD und der BPN geprüft, die dem Aktionär - dem Staat - zum 25. Juli 2011 ihre Stellungnahme übermittelten.
(51)
Drei der vier Bieter, die verbindliche Gebote vorgelegt hatten, schieden dabei aus. Nach Aussage der portugiesischen Behörden erfüllten zwei Bieter (Montepio und Aníbal Ribeiro) nicht die Voraussetzungen laut der mit der BPN geschlossenen Vereinbarung (25). Montepio gab kein Gebot für den Erwerb der Aktien der BPN ab, sondern nur für ausgewählte Vermögenswerte und Verbindlichkeiten, während Aníbal Ribeiro im Bereich Management und Finanzen keine hinreichenden Nachweise für seine Fähigkeiten zur Führung einer Bank vorgelegt hatte. Das dritte, von NEI (26) eingereichte Gebot entsprach den Voraussetzungen der Vereinbarung. Es lagen aber weder ausreichende Nachweise für seine Fähigkeiten zu Führung der Bank vor, noch wurde seine finanzielle Leistungsfähigkeit zur Übernahme zukünftigen Kapitalbedarfs der BPN bewiesen.
(52)
Auf der Grundlage des einzigen gültigen Gebots, das im Ausschreibungsverfahren eingereicht wurde und am 20. Juli 2011 durch die BIC erfolgte („BIC-Gebot vom 20. Juli 2011“), beschloss die Regierung am 31. Juli 2011, Exklusivverhandlungen mit der BIC zu führen.
(53)
Die BIC erhielt am 9. Oktober 2007 von der BdP die Zulassung zur Ausübung der Tätigkeit als Geschäftsbank und nahm ihre Tätigkeit in Portugal im Mai 2008 auf, wobei sie vorwiegend im Firmen- und Privatkundengeschäft aktiv war. Hauptaktionär der BIC ist eine Anlegergruppe aus Angola. Zu den Hauptaktionären zählen aber auch portugiesische Aktionäre wie die Amorim Projectos SGPS, SA (die einen Anteil von 25 % besitzt). Zum Dezember 2010 verzeichnete sie einen Umsatz von 389 Mio. EUR, bei Vermögenswerten von insgesamt 1 Mrd. EUR. Zum 31. März 2011 verfügte sie über ein Kapital von 32 Mio. EUR und sieben Niederlassungen. Geht man von den von Portugal übermittelten Informationen aus, so beträgt der Marktanteil der BIC in den Marktsegmenten, in denen sie aktiv ist, weniger als 1 % (27).
(54)
Aus den von den portugiesischen Behörden übermittelten Informationen geht hervor, dass die im Anschluss an das Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 (28) geführten Verhandlungen mit der BIC am 9. Dezember 2011 zur Unterzeichnung eines Rahmenvertrags über den Verkauf der BPN an BIC (29) führten.
(55)
Im Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 wurden allgemeine Bedingungen festgelegt und folgende Punkte vorgesehen:
i.
Eine Rekapitalisierung durch den Staat, damit die BPN eine Kernkapitalquote [zwischen 9 und 18]% erreicht, zuzüglich [100-300] Mio. EUR.
ii.
Abtrennung eines Teils der Kreditdarlehen, wobei diese von der BIC ausgewählt werden sollten, um ein Kredit-/Einlagenverhältnis von [110-150] % zu erreichen;
iii.
Auslagerung aller notleidenden Darlehen oberhalb einer Schwelle von etwa […] Mio. EUR aus der BPN (geschätzte Höhe der Rückstellungen für Darlehen bei der BPN);
iv.
das Recht der BIC, zusätzliche Vermögenswerte und Verbindlichkeiten aus der Bilanz der BPN zu entfernen (z. B. Darlehen an Kreditinstitute, finanzielle Vermögenswerte, Immobilienvermögen, einige Rückstellungen, sonstige Vermögenswerte und sonstige Verbindlichkeiten), die außerhalb ihres normalen Tätigkeitsbereichs bereitgestellt wurden;
v.
Auslagerung von Einlagen aus der BPN, die keine Marktkonditionen bieten, wobei diese von der BIC ausgewählt werden;
vi.
Gewährung einer Kreditlinie für die BIC durch die CGD in Höhe von bis zu [150-650] Mio. EUR für einen Zeitraum von […] Jahren bei einem Darlehenszinssatz in Höhe des Euribor für […] Monate. Dieser Betrag würde erhöht, falls die Anlagen unter […] Mrd. EUR fallen sollten.
vii.
Beibehaltung von 500 bis 600 Angestellten der BPN (von etwa 1 600) sowie von 160-170 Niederlassungen, die sich in bankeigenen Einrichtungen befinden oder bei denen Pachtverträge mit Restlaufzeiten von bis zu zwölf Monaten bestehen.
viii.
Übertragung etwaiger Prozesskosten auf den Staat; und
ix.
ein von BIC zu zahlender Kaufpreis von 30 Mio. EUR.
(56)
Nach den Verhandlungen, die etwa fünf Monate in Anspruch nahmen, sieht der Rahmenvertrag Folgendes vor:
i.
Eine Rekapitalisierung durch den Staat, so dass eine Mindestkapitalisierung sowie die von BIC verlangte zusätzliche Kapitalisierung erreicht wird. BIC verlangte eine abschließende Kapitalisierung von [200-400] Mio. EUR nach den von ihr vorgeschlagenen Bilanzberichtigungen (30).
ii.
Auslagerung eines Teils der in der BPN verbliebenen Darlehen zusätzlich zu den Darlehen, die bereits mit Wirkung vom 30. Dezember 2010 (31) an die Zweckgesellschaften übertragen worden waren. Mit der Auslagerung der zusätzlichen Darlehen wäre es möglich, ein Kredit-/Einlagenverhältnis von [110-150] % zu erreichen. Dieses Verhältnis war im BIC-Gebot vom 20. Juli 2011 auf [110-150] % festgelegt worden.
iii.
Das Recht der BIC, zusätzliche Vermögenswerte und Verbindlichkeiten aus der Bilanz zu entfernen (z. B. Darlehen an Kreditinstitute, finanzielle Vermögenswerte, Immobilienvermögen, einige Rückstellungen, sonstige Vermögenswerte und sonstige Verbindlichkeiten).
iv.
Das Recht der BIC, innerhalb von […] Monaten Darlehen, die mindestens […] Tage keine Rendite erbrachten (bis zu einem Höchstbetrag von […] des Nennwerts des gesamten von BIC ausgewählten Darlehensportfolios nach Verrechnung mit bestehenden Einlagen), in Höhe des Betrags, der den Stand der Rückstellungen übersteigt ([…] Mio. EUR (32)) zurückzuveräußern (33).
v.
Das Recht der BIC, Einlagen, deren Zinssatz mindestens […] Basispunkte („Bps”) über dem maßgeblichen Referenzzinssatz (34) liegt, zu übertragen oder die Differenz vom Staat als Vergütung zu erhalten (35).
vi.
Das Recht der BIC, vor Vertragsschluss die Übertragung anderer Vermögenswerte und Verbindlichkeiten der BPN zu verlangen, beispielsweise Darlehen an Kreditinstitute, materielle und finanzielle Vermögenswerte etc..
vii.
Die Gewährung einer Kreditlinie seitens der CGD an die BIC bis [ 2013] über maximal [150-350] Mio. EUR mit einem Darlehenszinssatz in Höhe des […]-Monats-Euribor (36) zuzüglich eines Aufschlags von […] Bps. Die Kreditlinie würde zur Verfügung gestellt, wenn der Einlagenbestand der BPN unter […] Mrd. EUR fiele.
viii.
Aufrechterhaltung einer Kreditlinie von [150-500] Mio. EUR bei der CGD bis [ 2013] für das laufende Geldmarktpapierprogramm mit einer staatlichen Besicherung für drei Jahre und einer Zusicherung der CGD, dass sie das Darlehen nicht vor […] zurückfordern würde.
ix.
Beibehaltung etwa der Hälfte der BPN-Angestellten (mindestens 750 von etwa 1 600 Angestellten). Der Staat würde die gesamten Kosten für die Schließung der von der BIC nicht übernommenen Niederlassungen sowie die Ausgleichszahlungen an entlassene Angestellte oder Angestellte, deren Beschäftigungsort sich ändern würde, übernehmen.
x.
Übertragung etwaiger Prozesskosten auf den Staat.
xi.
Ein von BIC gezahlter Kaufpreis von 40 Mio. EUR.
xii.
Eine Preisklausel über die Beteiligung des Staates an 20 % der Nettogewinne (nach Steuern) aus den von der BPN im Verlauf der nächsten fünf Jahre generierten Erträgen, und zwar in Bezug auf Erträge, die kumulativ 60 Mio. EUR übersteigen.
xiii.
Die Verpflichtung der BIC, für einen Zeitraum von fünf Jahren keine Dividenden oder anderen gleichwertigen Leistungen an die Aktionäre der BPN auszuschütten.
(57)
Nach dem Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 wird das aus dem Verkauf der BNP an BIC entstehende, neu zusammengeschlossene Unternehmen („aus dem Zusammenschluss hervorgehendes Unternehmen”) sowohl in einem Basisszenario als auch in einem weniger günstigen Szenario nach […] Jahren rentabel wirtschaften. Man geht daher davon aus, dass die Kernkapitalquote des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens von [10-15] % der risikogewichteten Vermögenswerte des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens nach dem ersten Jahr auf […] % nach dem fünften Jahr fallen wird. Der prognostizierte Rückgang wäre auf die negativen Ergebnisse der ersten Jahre im Zusammenhang mit der von der BIC durchzuführenden Umstrukturierung zurückzuführen. Eine weitere Ursache wäre die Zunahme der Tätigkeiten der Bank in Form einer höheren Kreditgewährung an die Wirtschaft, mit der die Bank im Hinblick auf eine Rückkehr zur Rentabilität ihren Größenzuschnitt verändern würde. Die Umstrukturierung wird auch Investitionen in die Filialen und das Image der Bank, in die Integration von Abläufen, Verfahren und der Organisation sowie in die IT umfassen. Die Eigenkapitalrendite wird voraussichtlich von - [1-5] % im ersten Jahr auf + [1-5] % im fünften Jahr steigen, während die Gesamtkapitalrendite wahrscheinlich von - [0-2] % im ersten Jahr auf + [0-2] % im fünften Jahr zunehmen wird.
(58)
In einem ungünstigeren, durch einen höheren Stand bei den notleidenden Darlehen und durch höhere Finanzierungskosten gekennzeichneten Szenario wird die Kernkapitalquote wahrscheinlich von [10-15] % am Ende des ersten Jahres auf [8-12] % im fünften Jahr fallen.
(59)
Zum Schluss führte der portugiesische Staat der BPN am 15. Februar 2012 Kapital in Höhe von 600 Mio. EUR (37) zu.
3. Gründe für die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens
(60)
Die im Kommissionsbeschluss vom 24. Oktober 2011 vorgebrachten wettbewerbsrechtlichen Bedenken beziehen sich auf folgende Punkte:
-
Kann die die BPN als aus dem Zusammenschluss hervorgehendes Unternehmen rentabel wirtschaften’’?
-
Ist die der BPN gewährte Unterstützung auf das notwendige Minimum beschränkt und war der Verkauf an die BIC die im Vergleich zu einem Liquidationsszenario kostengünstigste Option?
-
Reichen die Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen aus und
-
beinhaltete das Veräußerungsverfahren Beihilfen an den Käufer?.
4. Stellungnahmen der Beteiligten
(61)
Bei der Kommission gingen keine Stellungnahmen Dritter ein.
5. Stellungnahme Portugals
5.1 Stellungnahme Portugals zum Beschluss vom 24. Oktober 2011 (Eröffnungsbeschluss)
(62)
Die portugiesischen Behörden nehmen für sich in Anspruch, dass der Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 mit der Umstrukturierungsmitteilung im Einklang steht. Mit Schreiben vom 20. Januar 2012 übermittelten die portugiesischen Behörden zusätzlich zu diesem Plan eine Reihe von Bemerkungen zum Beschluss vom 24. Oktober 2011.
(63)
Die portugiesischen Behörden sind der Ansicht, dass folgende drei Arten der zugunsten der BPN ergriffenen Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen darstellen.
(64)
Erstens vertritt Portugal die Ansicht, dass die Unterstützungsmaßnahmen, die der BPN vor der Verstaatlichung gewährt wurden, nämlich die Liquiditätshilfe im Krisenfall (ELA) und die vier Darlehen, die ihr die CGD im Oktober 2008 einräumte, keine Beihilfen enthielten. Portugal führt als Argument an, dass die Liquiditätshilfe im Krisenfall von der BdP in einem unabhängigen Verfahren zu einem besonders hohen Zinssatz und gegen Sicherheiten der BPN gewährt worden sei. Die Darlehen der CGD im Oktober 2008 seien zu marktüblichen Bedingungen mit einem wettbewerbsgerechten Zinssatz und angemessenen Garantien gewährt worden und hätten der BPN demzufolge keinen wirtschaftlichen Vorteil verschafft.
(65)
Zweitens streitet Portugal ab, dass an der Finanzierung, die der BPN nach deren Verstaatlichung seitens der CGD gewährt wurde, staatliche Beihilfen beteiligt war (Interbanken-Geldmarktoperationen und Zeichnung von Geldmarktpapieren durch die CGD). Portugal führt hier an, dass es sich um kommerzielle Transaktionen gehandelt habe, deren Bedingungen vergleichbaren Transaktionen, wie sie umsichtige Anleger in einer Marktwirtschaft vornehmen, gleichgestellt gewesen seien. Sie hätten der BPN demzufolge keinen wirtschaftlichen Vorteil verschafft.
(66)
Drittens und letztens sind die portugiesischen Behörden der Ansicht, dass der BIC als Käuferin der BPN keine staatlichen Beihilfen gewährt worden seien. Die portugiesischen Behörden führen an, dass das Veräußerungsverfahren transparent, objektiv und nichtdiskriminierend gestaltet gewesen sei. Das Angebot der BIC war weltweit unter wirtschaftlichen Aspekten das beste und man müsse daher davon ausgehen, dass es den Marktpreis widerspiegele. Der am 9. Dezember 2011 unterzeichnete Rahmenvertrag gab in großen Teilen die Bestimmungen des BIC-Gebots vom 20. Juli 2011 wieder. Die portugiesischen Behörden sind zudem der Ansicht, dass trotz der Tatsache, dass der Verkaufspreis negativ war, die einzige Alternative zum Verkauf, d. h. eine Liquidation der BPN, den Staat dazu verpflichtet hätte, eine höhere finanzielle Last zu tragen. Außerdem hätte sie die Stabilität des nationalen Finanzsystems bedroht.
(67)
Portugal erkennt zugleich an, dass einige zugunsten der BPN ergriffene Maßnahmen staatliche Beihilfen darstellen. Hierbei handele es sich um die staatlichen Garantien für die von der BPN begebenen Geldmarktpapiere, die Übertragung ausgewählter Vermögenswerte an Zweckgesellschaften im Jahr 2010, die am 15. Februar 2012 in Anbetracht des Verkaufs durchgeführte Rekapitalisierung der BPN und einige der Maßnahmen, die im Zusammenhang mit dem geplanten Verkauf an die BIC gewährt worden seien (beispielsweise die staatliche Garantie für das Geldmarktpapierprogramm, das auch nach dem Verkauf aufrechterhalten werden wird).
(68)
Portugal führt darüber hinaus das Argument an, dass alle Maßnahmen, die staatliche Beihilfen darstellen, mit EU-Recht vereinbar seien, da sie nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrags zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Portugals dienten.
(69)
Nach Aussage Portugals erlaubt der Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 der BPN, ihre langfristige Rentabilität wiederherzustellen, ohne dass weitere Beihilfen erforderlich wären. Erstens habe der Staat die BPN durch die Abtrennung von Vermögenswerten und die Übertragung einiger Vermögenswerte an die Zweckgesellschaften, die Verringerung der Marktpräsenz um mehr als 50 %, die Einstellung von Aktivitäten, die nicht zum Kern des Privatkundengeschäfts gehören, verschiedene Risikokontrollmaßnahmen und eine umsichtige Geschäftspolitik die BPN umstrukturiert. Zweitens müsste laut Prognosen der BIC nach der Integration der BPN in die BIC das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen sowohl in einem Basisszenario als auch in einem weniger günstigen Szenario positive Ergebnisse erreichen [Umstrukturierungsplan]. Drittens sei der negative Verkaufspreis hinnehmbar, weil eine Liquidation für den Staat kostspieliger wäre und eine Bedrohung der finanziellen Stabilität darstellen würde.
(70)
Portugal ist der Ansicht, dass die Maßnahmen auf das Minimum beschränkt seien, das zur Gewährleistung der Stabilität des portugiesischen Finanzsektors und zur Wiederherstellung der Rentabilität der BPN notwendig sei.
(71)
Darüber hinaus führt Portugal das Argument an, dass das Verkaufsszenario die einzige Alternative zu dem kostspieligeren Liquidationsszenario gewesen sei. Bei anderen Optionen (Integration in die CGD und Umstrukturierung als eigenständiges Unternehmen) bestünde nicht die Möglichkeit, genügend Mittel im Sinne des Netto-Kapitalwerts zu generieren, um die erforderliche Anfangsinvestition ausgleichen zu können. Portugal veranschlagt die Kosten des Verkaufs an BIC auf etwa […] Mio. EUR bis […] Mio. EUR (unter Ausschluss der möglichen Auswirkungen zukünftiger Eventualverbindlichkeiten, von denen Portugal annimmt, dass sie nicht eintreten werden). Diese Kosten seien niedriger als die Kosten einer Liquidation nach unterschiedlichen Szenarios.
(72)
Darüber hinaus waren nach Aussage Portugals die liquiden Mittel, die der BPN im Wege der Garantie für die Begebung von Geldmarktpapieren im Anschluss an die Verstaatlichung gewährt wurden, zur Sicherstellung der Fortführung der Tätigkeiten der Bank während der Umstrukturierung notwendig.
(73)
Hinsichtlich der Auswahl der an die Zweckgesellschaften übertragenen Vermögenswerte vertritt Portugal die Auffassung, dass sie auf der Grundlage objektiver Kriterien mit dem Ziel der Förderung der langfristigen Rentabilität der BPN getroffen wurde. Ein weiteres Ziel bestand darin, bei potenziellen Käufern Interesse am Reprivatisierungsverfahren zu wecken. Portugal vertritt auch die Ansicht, dass weitere Vermögensübertragungen im Rahmen des Verkaufs an die BIC zur Gewährleistung der zukünftigen Rentabilität der BPN ausreichen und dass sie auf das notwendige Minimum beschränkt wurden, um den Verkauf zu erlauben.
(74)
Portugal macht geltend, dass die am 15. Februar 2012 durchgeführte Kapitalerhöhung bei der BPN auf die Sicherstellung dessen ausgelegt sei, dass die BPN in dem Zeitraum, der unter den Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 fällt, keiner Kapitalunterdeckung ausgesetzt sein wird. Ausweislich der im Plan enthaltenen Hochrechnungen für das Kernkapital wird die Kernkapitalquote nach dem Basisszenario 2016 voraussichtlich auf [10-15] % und in einem ungünstigeren Szenario auf [8-12] % zurückgehen. Dem steht die ab Ende 2012 gültige vorgeschriebene Mindestquote von 10 % gegenüber. Portugal erklärt auch, dass die von der BIC in einem offenen, transparenten, keinen Mindestpreis beinhaltenden Veräußerungsverfahren gebotenen Verkaufsbedingungen das Minimum darstellen, das zur Gewährleistung der zukünftigen Rentabilität der BPN notwendig sei, denn eine Liquidation wäre für den Staat teurer und könnte die finanzielle Stabilität bedrohen.
(75)
Portugal vertritt auch die Ansicht, dass sowohl die früheren Aktionäre der BPN als auch BPN selbst einen ausreichenden Anteil an den Kosten für das Umstrukturierungsverfahren getragen haben bzw. tragen werden, so dass eine angemessene Lastenverteilung gewährleistet sei. Die vorhergehenden Aktionäre der BPN hätten keinen Ausgleich für die Verstaatlichung erhalten und somit ihr gesamtes in die Bank investierte Kapital verloren.
(76)
Portugal ist jedoch der Ansicht, dass es in Anbetracht der besonderen Umstände beim Verkauf der betreffenden Instrumente nicht angemessen sei, bei Kunden, die nachrangige Schulden in die BPN einbrachten, um eine Lastenverteilung nachzusuchen. In einigen Fällen hindert das Leistungsverzeichnis für die Produkte die BPN auch daran, zur Rückzahlung von Kapital Zinszahlungen an Kunden zu verweigern.
(77)
Nach Aussage Portugals ist der Beitrag der BPN zum Umstrukturierungsprozess ebenfalls erheblich. Ihre Geschäftsleitung wurde im Anschluss an die Verstaatlichung ausgetauscht, ihre Geschäfts- und Risikomanagementpolitik wurde tiefgreifend verändert und ihre Tätigkeit wird um über 50 % zurückgefahren werden.
(78)
Portugal räumt ein, dass die Übertragung von Vermögenswerten an die Zweckgesellschaften zum Buchwert über dem tatsächlichen wirtschaftlichen Wert der Vermögenswerte und ohne Entgelt für den Staat erfolgte. Portugal ist jedoch der Ansicht, dass ein Eigenbeitrag der BPN durch deren Verstaatlichung zum Nullpreis und die anschließende tiefgreifende Umstrukturierung sichergestellt sei. Portugal vertritt die Auffassung, dass Vorteile, die der BPN aus der Ausgliederung von Vermögenswerten in die Zweckgesellschaften erwachsen könnten, teilweise wieder über den Reprivatisierungspreis für die Bank hereingeholt würden. Dieser Preis sei der höchstmögliche Preis. Portugal ist auch der Ansicht, dass die staatliche Garantie ordnungsgemäß vergütet worden sei. Obgleich die Vergütung (mit 0,2 % pro Jahr) niedriger sei, als dies für staatliche Garantien vorgeschrieben ist (38), würden zusätzliche Einnahmen, die die BPN möglicherweise im Verlauf des Umstrukturierungsverfahrens erzielt (oder Aufwendungen, die nicht entstehen), dem Staat, der zurzeit die Gesamtheit der BPN-Aktien besitzt, zugutekommen.
(79)
Bezüglich der am 15. Februar 2012 durchgeführten Kapitalerhöhung bei der BPN merkt Portugal an, dass sich die Aktionärsstruktur der BPN dadurch nicht ändern werde und dass das Kapital zumindest teilweise durch den Verkauf von BPN wieder zurückgeführt würde, da sie zur Vermeidung der noch höheren Kosten einer Liquidation beitrage.
(80)
Portugal ist außerdem der Auffassung, dass die vom Staat erlassenen oder zu erlassenden Maßnahmen keine Wettbewerbsverzerrung verursachen. Portugal erläutert hierzu, dass das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen einen Marktanteil von weniger als 1 % haben werde ([0-1] % Marktanteil im Bankensektor, 14. Stelle bei Kundenkrediten und 15. Stelle bei Einlagen). Darüber hinaus seit nicht davon auszugehen, dass sich die Maßnahmen negativ auf den Zugang ausländischer Banken zum Inlandsmarkt auswirken werden. Dies ließe sich an der Tatsache erkennen, dass die BIC selbst im Besitz einer angolanischen Finanzgruppe stehe. Portugal ist darüber hinaus der Ansicht, dass kein moralisches Risiko bestehe, da die Bank verstaatlicht und ihre Geschäftsleitung abgesetzt worden sei, ihre Aktionäre keinen Ausgleich erhalten hätten und die Bank eine tiefgreifende Umstrukturierung durchlaufen habe.
(81)
Portugal ist zudem der Meinung, dass eine Reihe der im Rahmen des Verfahrens durchgeführten Maßnahmen zur Begrenzung möglicher Wettbewerbsverzerrungen angemessen und ausreichend seien. Die BPN verfügte bereits vor der Verstaatlichung nur über eine eingeschränkte Marktpräsenz (neuntgrößte Bank in Portugal mit je nach Markt unterschiedlichen Marktanteilen zwischen [1-5] % und [1-5] %). Zudem wurde sie umstrukturiert, ihre Marktpräsenz wurde um mehr als 50 % reduziert und das Privatkundengeschäft wieder in den Mittelpunkt gerückt. Die Verstaatlichung erfolgte ohne Entschädigung der früheren Aktionäre. Geschäftsstrategie und Risikokontrollpolitik der BPN wurden dagegen im Gefolge der Verstaatlichung geändert.
(82)
Die portugiesischen Behörden vertreten ferner die Auffassung, dass das Veräußerungsverfahren für die BPN offen und transparent gewesen sei. Der BIC sind bis 2016 Dividendenausschüttungen untersagt worden, um sicherzustellen, dass die der BPN gewährte finanzielle Unterstützung zur Sicherstellung der langfristigen Rentabilität der Bank genutzt wird. Das zwischen Staat und BIC geschlossene Gewinnbeteiligungsabkommen in Bezug auf die Betriebsergebnisse, die […] Mio. EUR übersteigen, erlaubt dem Staat die Rückführung eines Teils der Kosten für die Umstrukturierung der Bank. Die Verpflichtung der BIC, sich in ihren geschäftlichen Mitteilungen nicht auf die von ihr erhaltene staatlichen Beihilfen zu beziehen, stellt nach Aussage der portugiesischen Behörden sicher, dass die Beihilfen nicht zum Nachteil von Wettbewerbern genutzt wird. Andere mögliche Verpflichtungen, die in den Mitteilungen der Kommission zu Bankumstrukturierungen vorgesehen sind (beispielsweise Maßnahmen zur Förderung der Marktöffnung, Obergrenzen für Marktanteile oder die Ausgliederung zusätzlicher Vermögenswerte und Tätigkeiten), sind im Zusammenhang mit der Umstrukturierung der BPN nicht angemessen.
5.2 Vom portugiesischen Staat eingegangene Verpflichtungen
(83)
Hinsichtlich der Durchführung des Umstrukturierungsplans verpflichten sich Portugal zu Folgendem:
(84)
Die Kernkapitalquote der BPN wird beim Verkauf an die Banco BIC höchstens [10-18] % betragen.
(85)
Falls die Banco BIC oder ein aus dem Zusammenschluss hervorgehendes Unternehmen nach dem Verkauf entscheidet, Darlehen an den Staat oder ein vom Staat kontrolliertes Unternehmen zurückzuerstatten, zahlen sie das mit diesen Darlehen verbundene Kapital in Höhe von [10-18] % der risikogewichteten Aktiva des Darlehens zurück.
(86)
Banco BIC und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen werden nach [ 2013] nicht mehr berechtigt sein, notleidende Darlehen an den Staat oder ein staatlich kontrolliertes Unternehmen zu übertragen.
(87)
Banco BIC bzw. das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen wird notleidende Darlehen unter den in Erwägungsgrund (85)aufgeführten Bedingungen nur dann an den Staat oder ein staatlich kontrolliertes Unternehmen übertragen, wenn sie die am Tag des Verkaufs in den Büchern der BPN verfügbaren Rückstellungen verbraucht haben.
(88)
Die bestehende Kreditlinie von [150-500] Mio. EUR, die im Rahmenvertrag hinsichtlich des Geldmarktpapierprogramms der BPN festgesetzt und vom Staat garantiert wurde, wird nicht über […] Jahre ab Verkaufsdatum hinaus verlängert werden.
(89)
Die Vergütung für die Liquiditätslinie von [200-400] Mio. EUR, die die CGD der Banco BIC bzw. dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen gewähren soll, wird auf einen Mindestsatz von Euribor +[…] Bps festgesetzt.
(90)
Bis zum 31. Dezember 2016 wird Portugal etwaige Kreditlinien oder Garantien seitens der CGD oder des Staates für die Banco BIC oder das nach dem Verkauf entstehende Unternehmen vorab bei der Kommission zur Genehmigung anmelden.
(91)
Banco BIC und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen werden bis zum 31. Dezember 2016 nur dann Anteile an Unternehmen erwerben, wenn die kumulierte Brutto-Kaufpreissumme, die von Banco BIC und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen für alle im Verlauf eines Geschäftsjahres durchgeführten Übernahmen gezahlt wurde, geringer als […] Mio. EUR ist. Bei der Berechnung der kumulierten Brutto-Kaufpreissumme derartiger Akquisitionen wird die Übernahme oder Übertragung von Schulden im Zusammenhang mit derartigen Akquisitionen nicht berücksichtigt.
(92)
Banco BIC, das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen und Portugal werden bis zum 31. Dezember 2016 keine Kaufoptionsrechte in Bezug auf die von der BPN vor dem Tag des Verkaufs herausgegebene nachrangige Schuld ausüben.
(93)
Banco BIC oder das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen werden sich in ihren Marketingkampagnen und Mitteilungen an Investoren nicht auf die Inanspruchnahme staatlicher Beihilfen beziehen.
6. Würdigung
6.1 Vorliegen einer Beihilfe
(94)
Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union bestimmt, dass staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verzerren oder zu verzerren drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Daraus folgt, dass eine staatliche Maßnahme dann als staatliche Beihilfe bezeichnet werden kann, wenn sie die vier folgenden (kumulativen) Kriterien erfüllt:
-
staatliche Mittel;
-
selektiver Vorteil;
-
wettbewerbsverzerrende Wirkung;
-
Auswirkung auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten.
6.1.1. Maßnahmen zugunsten der BPN und der wirtschaftlichen Tätigkeit nach dem Verkauf
6.1.1.1 Vor der Verstaatlichung gewährte Maßnahmen
(95)
Portugal führt das Argument an, dass die Maßnahmen, die der BPN vor der Verstaatlichung gewährt wurden, keine staatliche Beihilfen darstellten. Die Maßnahmen bestünden aus der Liquiditätshilfe im Krisenfall (ELA) und den vier Darlehen, die die CGD vor der Verstaatlichung im Oktober und November 2008 erteilte.
(96)
Wie die portugiesischen Behörden in ihren Bemerkungen zum Beschluss vom 24. Oktober 2011 bezüglich der ELA ausführen, war die Entscheidung über die Liquiditätshilfe im Krisenfall, die der BPN vor der Verstaatlichung gewährt wurde, eine unabhängige Entscheidung der BdP. Sie erfolgte zu einem besonders hohen Zinssatz und wurde durch seitens der BPN gestellte Garantien gestützt. Eine staatliche Garantie erfolgte nicht.
(97)
Zum Zeitpunkt der Zuweisung der ELA-Fazilität (17. und 27 Oktober 2008) war bezüglich der Solvenz und Verstaatlichung der BPN noch keine Entscheidung gefallen (diese Beschlüsse wurden erst Anfang November 2008 gefasst). Die ELA war kein Bestandteil eines größeren Hilfspakets, sondern das Angebot liquider Mittel im Rahmen der normalen Aktivitäten der BdP.
(98)
Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass in der Bereitstellung der Liquiditätshilfe im Krisenfall durch die BdP an die BPN keine staatlichen Beihilfen enthalten waren. Dies steht im Einklang mit der Bankenmitteilung (39).
(99)
Hinsichtlich der von der CGD gewährten Darlehen merkt die Kommission an, dass die BPN vor der Verstaatlichung von der CGD Darlehen in Höhe von insgesamt 315 Mio. EUR erhielt, nicht 235 Mio. EUR (40).
(100)
Die Kommission merkt an, dass sich die CGD vollständig im Eigentum des Staates befindet. Dieser bestellt auch die Mitglieder des Vorstands. Um feststellen zu können, ob die Darlehen dem Staat zuzuordnen sind, müssen die besonderen Umstände ihrer Gewährung gewürdigt werden. Nur so lässt sich bestimmen, ob die CGD aus anderen Gründen als denen der marktüblichen Praxis handelte. Hier sind folgende Überlegungen maßgeblich:
(101)
Erstens waren zu der Zeit, als die ersten drei Darlehen eingeräumt wurden, d. h. im Oktober 2008, die Schwierigkeiten der BPN allgemein bekannt. Nach Aussage der portugiesischen Behörden hatte die BPN seit Sommer 2008 Liquiditätsprobleme. Dies lässt sich an den erheblichen Veränderungen in der oberen Geschäftsleitung der BPN (zweimaliger Wechsel seit Anfang 2008), den Prüfungen, die die BdP im Juni bei der BPN durchführte, und der am 18. Juli 2008 erfolgten Herabstufung der BPN auf Baa3 durch Moody’s ablesen. Des Weiteren erfolgte die Gewährung des zweiten, dritten und vierten Darlehens nach dem 22. Oktober 2008, dem Datum, ab dem die BPN nach Aussage Portugals bei der Liquidität einen schwerwiegenden Fehlbestand aufwies. Jeder nach marktüblicher Praxis handelnde Darlehensgeber hätte vor der Bewilligung eines weiteren Darlehens bei der BPN die notwendigen Informationen angefordert, um sich Kenntnisse über deren Liquiditätsposition und Rückzahlungskapazität zu verschaffen. Ihm wäre daher die prekäre Vermögenslage der BPN bekannt geworden.
(102)
Zweitens war die Höhe der Darlehen im Vergleich zur Höhe der Bilanz und der damals bestehenden Verbindlichkeiten der BPN sehr beträchtlich. Für die CGD stellte dies ein erhebliches Einzelrisiko gegenüber einer in Schwierigkeiten befindlichen Bank dar.
(103)
Drittens wurden die Darlehen im Oktober und November 2008, kurz nach dem Konkurs von Lehman Brothers, gewährt, also zu einer Zeit, als die Interbankenmärkte sogar für sehr starke internationale Finanzinstitute so gut wie unzugänglich waren, und erst recht für Banken, die hinsichtlich ihrer Liquidität erheblichen Herausforderungen gegenüberstanden.
(104)
Viertens merkt die Kommission bezüglich des vierten Darlehens an, dass die CGD die BPN nicht nur gemäß § 2 Absatz 7 des Verstaatlichungsgesetzes im Interesse des Staates verwaltete, sondern auch in Bezug auf sämtliche Kredite und liquiden Mittel, die sie der BPN im Zusammenhang mit der Verstaatlichung und „stellvertretend für den Staat“ gewähren würde, eine staatliche Garantie nach § 2 Absatz 9 des Verstaatlichungsgesetzes erhielt.
(105)
In Anbetracht der finanziellen und wirtschaftlichen Lage im Allgemeinen und der weiten Kreisen bekannten Schwierigkeiten der BPN im Besonderen wäre es höchst unwahrscheinlich, dass eine andere Institution der BPN die fragliche Liquidität zur Verfügung gestellt hätte. Dies erklärt auch, warum die portugiesischen Behörden die Liquiditätsmaßnahmen der CGD als von „besonderer“ Art einstuften (siehe Erwägungsgrund 0).
(106)
Von diesen Überlegungen ausgehend gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die Entscheidung der CGD, der BPN vor ihrer Verstaatlichung die maßgeblichen Darlehen zu gewähren, keine marktübliche Entscheidung war. Die Entscheidung, dies zu tun, muss als unmittelbar dem Staat zuzurechnend betrachtet werden. Die Darlehen stellen daher staatliche Mittel dar.
(107)
Da die Darlehen der BPN erlaubten, liquide Mittel zu erlangen, die sie sich andernfalls auf dem Markt nicht hätte verschaffen können, versorgten die Darlehen die BPN mit der Liquidität, die sie benötigte, um weiterhin arbeiten und unter anderem auf den Bankmärkten, in denen sie aktiv war, als Wettbewerber um Darlehen und Einlagen auftreten zu können.
(108)
Die Kommission ist daher der Ansicht, dass die BPN einen wirtschaftlichen Vorteil erlangte.
(109)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur der BPN zugutekommen.
(110)
Auch wenn in Portugals Stellungnahme darauf hingewiesen wird, dass die BPN vor ihrer Verstaatlichung im portugiesischen Bankensektor nur Platz neun eingenommen hätte, verzerrten die Darlehen der CGD den Wettbewerb, bzw. drohten dies zu tun, denn sie versetzten die BPN anderen Wettbewerberbanken gegenüber in eine vorteilhafte Position, die ihr erlaubte, sich Liquidität zu beschaffen, die ihr andernfalls auf dem Markt nicht zur Verfügung gestanden hätte.
(111)
In Anbetracht dessen, dass die BPN zum Zeitpunkt der Erteilung der Darlehen auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene tätig war, unter anderem auch über ihre französische Tochtergesellschaft, drohten die Maßnahmen außerdem den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
(112)
Die Kommission betrachtet daher die vier Darlehen in Höhe von insgesamt 315 Mio. EUR, die der BPN im Oktober und November 2008 von der CGD gewährt wurden, als staatliche Beihilfe.
6.1.1.2. Nach der Verstaatlichung gewährte, nicht ausdrücklich mit dem Verkauf an die BIC verknüpfte Maßnahmen
(113)
Die Kommission stellte bereits im Beschluss vom 24. Oktober 2011 fest, dass die Verstaatlichung keine staatliche Beihilfe zugunsten der Aktionäre der BPN darstelle.
(114)
Die folgenden, nicht ausdrücklich mit dem Verkauf an die BIC verknüpften Maßnahmen wurden nach der Verstaatlichung der BPN gewährt:
(a)
die staatliche Garantie für von der BPN begebene und der CGD finanzierte Verbindlichkeiten. Dies schließt sowohl die Begebung des von der CGD gezeichneten Geldmarktpapiers als auch die Nutzung der von der CGD bereitgestellten Kreditfazilitäten auf dem Geldmarkt ein.
(b)
die Übertragung von Vermögenswerten und Verbindlichkeiten auf drei in staatlichem Eigentum befindliche Zweckgesellschaften.
(115)
Die staatliche Garantie für die von der BPN (und den Zweckgesellschaften) begebenen und der CGD gezeichneten Geldmarktpapiere, die die BPN nach der Verstaatlichung erhielt, wurde unmittelbar von dem Mitgliedstaat finanziert. Außerdem sollte nach § 2 Absatz 9 des Verstaatlichungsgesetzes der portugiesische Staat für alle Kredit- oder Liquiditätslinien, die der BPN (und den Zweckgesellschaften) seitens der CGD im Zusammenhang mit der Verstaatlichung geboten werden, die Garantien übernehmen. Es ist daher unbestreitbar, dass alle Finanzierungen, die der BPN (oder den Zweckgesellschaften) nach der Verstaatlichung seitens der CGD zur Verfügung gestellt wurden, staatliche Mittel beinhalteten.
(116)
Darüber hinaus ist zu unterstreichen, dass die CGD nach der Verstaatlichung die einzige Einrichtung war, die der BPN oder den Zweckgesellschaften Finanzmittel zur Verfügung stellte, und dass deren Risikoexposition im Laufe der Zeit, als andere Verbindlichkeiten fällig wurden und von den ursprünglichen Darlehensgebern nicht verlängert oder durch Darlehen anderer Institutionen ersetzt wurden, zunahm. Der Mangel an alternativen Finanzquellen für die BPN überrascht nicht, schließlich waren deren finanzielle Schwierigkeiten und prekären Zukunftsaussichten öffentlich bekannt.
(117)
Die staatlichen Garantien erlaubten der BPN, in einer Situation finanzielle Unterstützung zu erhalten, als es auf dem Markt keine Alternativen für sie gab.
(118)
Mit ihrer Hilfe konnte die BPN ihre Aktivitäten auf dem Markt fortsetzen und sowohl als Wettbewerberin um Geschäft auftreten (nicht nur bezüglich der Aufrechterhaltung der Geschäftstätigkeit sondern möglicherweise auch im Hinblick auf Neugeschäft) als auch ihre Verpflichtungen gegenüber Kunden und anderen Marktteilnehmern erfüllen.
(119)
Auf der Grundlage der obigen Feststellungen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass der BPN durch die staatlichen Garantien ein wirtschaftlicher Vorteil verschafft wird.
(120)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen, der BPN, zugutekommen. Darüber hinaus kommen sie bezüglich des nach dem Verkauf weiterhin bestehenden Teils der Liquiditätslinie auch dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen zugute.
(121)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(122)
Die staatlichen Garantien zugunsten der BPN ermöglichten dieser den Zugang zu einem hohen Betrag an Finanzmitteln, die auf dem Markt nicht erhältlich waren. Damit wurde der BPN ein selektiver Vorteil verschafft. Die Garantien erlaubten der BPN, auf dem Markt zu verbleiben und ihre Tätigkeiten ohne weitere Belastung durch ihre frühere Lage zu verfolgen. Sie stellen staatliche Beihilfen dar.
(123)
Die Auslagerung bestimmter Vermögenswerte aus der BPN in die vollständig im Eigentum des Mitgliedstaates befindlichen Zweckgesellschaften bedeutet, dass der Mitgliedstaat die gesamte finanzielle Haftung für sie trägt und sämtliche Risiken für in den Zweckgesellschaften befindliche Vermögenswerte eingeht, von denen zumindest einige unwiederbringlich verloren sein könnten. Die Maßnahme beinhaltet deshalb staatliche Mittel.
(124)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die vor dem Verkauf erfolgte Übertragung von Vermögenswerten an die Zweckgesellschaften in Höhe eines Buchwertes von 3,9 Mrd. EUR (mit einer auf 1,8 Mrd. EUR veranschlagten Wertminderung) für die BPN einen Vorteil beinhaltet, weil im Vorfeld keine Transparenz bestand, die Vermögenswerte nicht zum Marktpreis bewertet wurden und der Staat im Rahmen der Übertragung keine Vergütung erhielt.
(125)
Die Kommission ist der Auffassung, dass der BPN durch die zum Buchwert und nicht zum Marktwert erfolgte Übertragung der Vermögenswerte gegenüber ihren Wettbewerbern ein wirtschaftlicher Vorteil erwuchs.
(126)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen, der BPN, zugutekommen.
(127)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
6.1.1.3. Nach der Verstaatlichung gewährte, mit dem Verkauf an BIC verknüpfte Maßnahmen
(128)
Zusätzlich zu den Maßnahmen, die nach der Verstaatlichung zugunsten der BPN erfolgten und nicht mit dem Verkauf an die BIC im Zusammenhang standen, wurden in Verbindung mit dem Verkauf an die BIC weitere Maßnahmen gewährt. Sie umfassen:
a)
die Rekapitalisierung der BPN im Hinblick auf den Verkauf;
b)
die Übertragung weiterer Vermögenswerte und Verbindlichkeiten an die BPN im Zusammenhang mit dem Verkauf:
c)
das Recht der BIC, notleidende Darlehen nach dem Verkauf an den Staat zu übertragen;
d)
die im Hinblick auf den Verkauf geplante Übertragung von im Zusammenhang mit Risiken aus Rechtsstreitigkeiten entstehenden Kosten auf den Staat;
e)
die durch die CGD erfolgende Gewährung einer Liquiditätslinie an das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nach dem Verkauf und die Aufrechterhaltung einer Kreditlinie an staatlich besicherten Geldmarktpapieren in Höhe von [150-500] Mio. EUR.
(129)
Am 15. Februar 2012 erfolgte eine Rekapitalisierung der BPN in Höhe von 600 Mio. EUR. Diese Maßnahme wurde im Hinblick auf den Verkauf an die BIC unmittelbar durch den Staat sowie mit Hilfe staatlicher Mittel durchgeführt.
(130)
Die am 15. Februar 2012 erfolgte Rekapitalisierung der BPN in Höhe von 600 Mio. EUR war darauf ausgerichtet, die BPN im Augenblick des Verkaufs mit [200-400] Mio. EUR Eigenkapital auszustatten. Der zuletzt genannte Betrag entsprach zum Zeitpunkt des Gebots der BIC vom 20. Juli 2011 einem geschätzten Kernkapital von [10-18] %. Es übersteigt das aufsichtsrechtliche Minimum erheblich (9 % Kernkapital ab Ende 2011 und 10 % Kernkapital ab Ende 2012) (41).
(131)
Die Kommission ist der Auffassung, dass der BPN und ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit nach dem Verkauf aus der Kapitalspritze ein Vorteil erwächst. Der Vorteil entsteht aus der Sicherstellung dessen, dass das zur Erfüllung und Übererfüllung aufsichtsrechtlicher Bedingungen notwendige Kapital der BPN im Anschluss an die Rekapitalisierung zur Verfügung steht und dass es auch dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen zur Verfügung stehen wird. Das Kapital erlaubt der BPN - und wird auch dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen erlauben - in einem wirtschaftlichen Umfeld, in dem andere Wettbewerber ihre Kreditvolumen verringern müssen, in den Märkten aktiv zu sein und neue Kredite bereitzustellen.
(132)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen, der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen, das die wirtschaftliche Tätigkeit nach dem Verkauf fortführen wird, zugutekommen.
(133)
Portugal vertritt die Auffassung, dass die BPN im Anschluss an die Verstaatlichung ihren Marktanteil weiter verringerte und dass das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen bei den Kundenkrediten, Kundenmitteln bzw. Bankprodukten einen Marktanteil von weniger als 1 % und von weniger als 2 % auf jedem der maßgeblichen Märkte haben wird. Nichtsdestotrotz verzerren die Maßnahmen den Wettbewerb, bzw. drohen sie dies zu tun, denn sie versetzen die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen in eine anderen Wettbewerberbanken gegenüber vorteilhafte Position. Der Kapitalüberschuss in dem Unternehmen, das aus dem Zusammenschluss entsteht, schirmt dessen wirtschaftliche Tätigkeit gegen Anlagerisiken ab, denen andere Wettbewerber ausgesetzt sind. Darüber hinaus erhöht sich dadurch die Wahrscheinlichkeit, dass beiden Begünstigten zusätzliche Liquidität zur Verfügung stehen wird. Dies könnte die zukünftige Expansion der BPN und des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens in einem wirtschaftlichen Umfeld, in dem andere Wettbewerber in Portugal ihre Kreditvolumen verringern müssen, erleichtern.
(134)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(135)
Die am 15. Februar 2012 erfolgte Rekapitalisierung der BPN in Höhe von 600 Mio. EUR stellt eine staatliche Beihilfe dar.
(136)
Die in Verbindung mit dem Verkauf an die BIC gewährten Maßnahmen schließen das Recht der BIC ein, vor Vertragsschluss die Übertragung anderer Vermögenswerte und Verbindlichkeiten der BPN zu verlangen. Dies können beispielsweise Darlehen an Kreditinstitute oder materielle und finanzielle Vermögenswerte sein. Zu diesen Maßnahmen gehört auch das Recht der BIC, Einlagen, deren Preisbildung […] Bps über dem maßgeblichen Referenzzinssatz liegt, zu übertragen oder vom Staat für Einlagen dieser Art die Differenz als Entgelt zu erhalten.
(137)
Die Auslagerung bestimmter, von der BIC ausgewählter Darlehen und Verbindlichkeiten (unter Einschluss von Einlagen) wird unmittelbar durch den Mitgliedstaat finanziert. Aus der BPN ausgelagerte Posten werden entweder zum Buchwert an die vollständig im Eigentum des Mitgliedstaates stehenden Zweckgesellschaften übertragen oder unterliegen auf jeden Fall dessen finanzieller Haftung. Der Mitgliedstaat würde dadurch die finanzielle Last der Verwaltung und Veräußerung dieser Vermögenswerte und Verbindlichkeiten tragen. Außerdem müsste der Mitgliedstaat die Differenz zwischen dem für Einlagen geltenden Zinssatz und dem Grenzwert für die Preisbildung in Höhe von […] Bps über dem Referenzzinssatz finanzieren.
(138)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die vor dem Verkauf erfolgte Übertragung zusätzlicher Vermögenswerte und Verbindlichkeiten an die Zweckgesellschaften für die BPN einen Vorteil beinhaltet, weil im Vorfeld keine Transparenz bestand, die Vermögenswerte nicht zum Marktpreis bewertet wurden und der Staat im Rahmen der Übertragung keine Vergütung erhielt.
(139)
Die Kommission ist der Auffassung, dass der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen durch die zum Buchwert und nicht zum Marktwert erfolgte Übertragung der Vermögenswerte gegenüber den Wettbewerbern ein wirtschaftlicher Vorteil erwuchs. Die BIC konnte die auszulagernden Vermögenswerte im Rahmen der betreffenden Bedingung des Rahmenvertrags frei wählen. Diese Vermögenswerte sollten weder zum Marktwert bewertet werden noch sollte der Staat eine Erstattung für sie erhalten. Im Gegenteil verhält es sich so, dass in dem Umfang, in dem die risikogewichteten Aktiva der BPN durch dieses Wahlrecht vermindert würden, die Kapitalquote der Bank steigen und infolgedessen die Fähigkeit der Bank, neue Darlehen anzubieten und im Markt aktiv zu sein, zunehmen würde. Nach dem Verkauf würde dieser Vorteil auf das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen übertragen.
(140)
Die durch den Staat erfolgende Vergütung der Differenz zwischen dem für Einlagen geltenden Zinssatz und dem Grenzwert für die Preisbildung in Höhe von […] Bps über dem Referenzzinssatz entlastet die BPN von Kosten, die sie unter normalen Umständen zu tragen hätte. Ihr erwächst also ein Vorteil daraus.
(141)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen - der BPN - und der nach dem Verkauf fortgesetzten wirtschaftlichen Tätigkeit zugutekommen.
(142)
Die Maßnahmen verzerren den Wettbewerb, bzw. sie drohen dies zu tun, denn sie versetzen die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nach dem Verkauf an die BIC in eine anderen Wettbewerberbanken gegenüber vorteilhafte Position, weil für die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen, im Gegensatz zu anderen Wettbewerbern, eine Verringerung des Kreditvolumens nicht erforderlich ist und sie der Wirtschaft mehr Kredite gewähren können.
(143)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(144)
Die vor dem Verkauf erfolgte Übertragung zusätzlicher Vermögenswerte und Verbindlichkeiten (einschließlich Einlagen) aus der Bilanz der BPN auf die Zweckgesellschaften stellt eine staatliche Beihilfe dar.
(145)
BIC hat das Recht, innerhalb von […] Monaten Darlehen, die mindestens […] Tage keine Rendite erbrachten (bis zu einem Höchstbetrag von […] % des Nennwerts des gesamten, von BIC ausgewählten Darlehensportfolios nach Verrechnung mit bestehenden Einlagen), in Höhe des Betrags, der den Stand der Rückstellungen übersteigt ([…] Mio. EUR) zurückzuveräußern;
(146)
Das Recht der BIC, zusätzliche Vermögenswerte und Verbindlichkeiten nach dem Verkauf aus der Bilanz zu entfernen wird unmittelbar vom Mitgliedstaat finanziert. Aus der BPN ausgelagerte Posten werden entweder zum Buchwert an die vollständig im Eigentum des Mitgliedstaates stehenden Zweckgesellschaften übertragen oder unterliegen auf jeden Fall dessen finanzieller Haftung. Der Mitgliedstaat würde dadurch die finanzielle Last der Verwaltung und Veräußerung dieser Vermögenswerte tragen.
(147)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Möglichkeit, nach dem Verkauf notleidende Darlehen auszulagern, die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen in die Lage versetzt, in einem wirtschaftlichen Umfeld, in dem andere Wettbewerber in Portugal die Kreditvolumen verringern müssen, ihre Tätigkeit auszuweiten und mehr Kredite zu gewähren. Behielte man das gleiche Niveau an Eigenkapital bei, würde die Kapitalquote der Bank durch die Auslagerung notleidender Darlehen und durch die Verminderung der risikogewichteten Aktiva tatsächlich steigen. Infolgedessen würde ihre Fähigkeit, neue Darlehen anzubieten und im Markt aktiv zu sein, zunehmen.
(148)
Auch das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen wird gegenüber seinen Wettbewerbern im Vorteil sein, denn sie sind mit Wertminderungen bei Vermögenswerten minderer Qualität konfrontiert, die sie zu absorbieren haben und die das für neue Darlehensvergaben verfügbare Kapital beschränken. Bei dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen dagegen verschlechtert sich die Eigenkapitalausstattung durch Wertminderungen dieser Art und den sinkenden Wert seines Darlehensbestands nicht.
(149)
Darüber hinaus könnte das Wahlrecht der BIC, Darlehen, die keine Rendite erbringen, bis spätestens […] nach dem Tag des Verkaufs an den Staat zurückzugeben, die risikogewichteten Aktiva der Bank verändern und zu einem höheren Kernkapital als dem im Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 angedeuteten Niveau von [10-18]% führen. Die Kommission weist auf Portugals Zusicherung hin, dass in dem Fall, in dem Banco BIC oder das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen sich nach dem Verkauf für die Rückgabe von Darlehen an den Staat oder ein vom Staat kontrolliertes Unternehmen entscheiden, die Bank das mit den betreffenden Darlehen verbundene Kapital in Höhe von [10-18] % der risikogewichteten Aktiva an den Staat zurückzahlen wird. Darüber hinaus wird sie notleidende Darlehen übertragen und das mit diesen Darlehen verbundene Kapital erst dann an den Staat zurückzahlen, wenn die am Tag des Verkaufs in den Büchern der BPN verfügbaren Rückstellungen vollständig verbraucht worden sind.
(150)
Die betroffene Maßnahme ist selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen - der BPN - und der nach dem Verkauf fortgesetzten wirtschaftlichen Tätigkeit zugutekommt.
(151)
Die Maßnahme verzerrt den Wettbewerb, bzw. droht sie dies zu tun, denn sie versetzt die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nach dem Verkauf an die BIC in eine anderen Wettbewerberbanken gegenüber vorteilhafte Position, weil für die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen, im Gegensatz zu anderen Wettbewerbern, keine Verringerung des Kreditvolumens erforderlich ist und sie der Wirtschaft mehr Kredite gewähren können.
(152)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(153)
Fehlte eine Verpflichtung zur Rückgabe des mit den Darlehen verbundenen Kapitals, könnte die Maßnahme die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen in die Lage versetzen, die risikogewichteten Aktiva der Bank nach dem Verkauf rückwirkend zu verändern. Eine höhere anteilige Kapitalisierung der Bank wäre die Folge. Daraus erwächst der Bank ein Vorteil und der Wettbewerb mit anderen Marktteilnehmern wird verzerrt. Die Maßnahme stellt eine staatliche Beihilfe dar.
(154)
Die Übertragung der Risiken von BPN aus Rechtsstreitigkeiten auf den Staat stellt eine vom Staat übernommene Verbindlichkeit dar.
(155)
Durch die Übernahme einer Verbindlichkeit von der BPN gewährt der Staat der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen gegenüber den Wettbewerbern, die entsprechende Verbindlichkeiten in ihren eigenen Bilanzen tragen müssen, einen Vorteil.
(156)
Die betroffene Maßnahme ist selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen zugutekommt (BPN und dem nach dem Verkauf an BIC entstehenden, zusammengeschlossenen Unternehmen).
(157)
Die Maßnahme ermöglichte der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen eine Eigenkapitalentlastung, als auf dem Markt keine Alternativen bestanden und andere Wettbewerber derartige Verbindlichkeiten in ihren Bilanzen übernehmen mussten.
(158)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(159)
Die Maßnahme beinhaltet die Bereitstellung eines Eigenkapitalnachlasses und stellt eine staatliche Beihilfe dar.
(160)
Berücksichtigt man die besonderen Umstände, unter denen sie erfolgten, müssen die durch die CGD nach dem Verkauf erfolgende Gewährung einer Liquiditätslinie von [150-350] Mio. EUR an das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen und die Aufrechterhaltung einer Kreditlinie an Geldmarktpapieren in Höhe von [150-500] Mio. EUR zugunsten der BPN als dem Staat zurechenbar betrachtet werden.
(161)
Erstens ist die CGD vollständiges Eigentum des Staates, der auch die Mitglieder des Vorstands bestellt. Wie in Erwägungsgrund (100) festgestellt, wurde die CGD gesetzlich mit der Verwaltung der BPN beauftragt und erhielt außerdem in Bezug auf sämtliche Kredite und liquiden Mittel, die sie der BPN im Zusammenhang mit der Verstaatlichung und „stellvertretend für den Staat“ gewähren würde, eine staatliche Garantie nach § 2 Absatz 9 des Verstaatlichungsgesetzes. Diese Garantie gilt auch weiterhin für die Kreditlinie in Höhe von [150-500] Mio. EUR.
(162)
Zweitens wurden die Entscheidungen zur Gewährung der Liquiditäts- und Kreditlinien nicht unabhängig von der CGD getroffen, sondern bildeten Bestandteil der zwischen der BIC und den portugiesischen Behörden ausgehandelten Verkaufsbedingungen.
(163)
Die durch die CGD nach dem Verkauf erfolgende Gewährung einer Liquiditätslinie von [200-400] Mio. EUR an das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen und die Aufrechterhaltung einer Kreditlinie an staatlich besicherten Geldmarktpapieren in Höhe von [150-500] Mio. EUR seitens der CGD waren daher beide unmittelbar dem Mitgliedstaat zurechenbar.
(164)
Die Maßnahme erlaubt der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen einfachen, billigen Zugang zu Liquidität.
(165)
Bezüglich der Kreditlinie in Höhe von [200-400] Mio. EUR, die die CGD der BIC gewährt, merkt die Kommission an, dass dadurch im Hinblick auf eventuelle Einlagenabflüsse nach dem Verkauf ein Polster für die Finanzausstattung des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens geschaffen wird. Abgesehen von dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen gewährt die CGD keinem anderen Unternehmen eine solche Kreditlinie. Die Kreditlinie stellt daher einen wirtschaftlichen Vorteil für das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen dar.
(166)
Auch aus der Aufrechterhaltung der staatlich garantierten Kreditlinie von [150-500] Mio. EUR bis zum […] für das laufende Geldmarktpapierprogramm erwächst der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen im Hinblick auf den Zugang zu Liquidität ein Vorteil gegenüber den Wettbewerbern.
(167)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen zugutekommen (BPN und dem aus dem Verkauf an die BIC entstehenden, zusammengeschlossenen Unternehmen).
(168)
Der Vorteil, der nach dem Verkauf der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen gewährt wurde, verzerrt den Wettbewerb. In Anbetracht der aktuell hohen Mittelbeschaffungskosten auf den Finanzmärken trifft dies umso mehr zu.
(169)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht dessen, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(170)
Die durch die CGD erfolgende Gewährung einer Liquiditätslinie von [200-400] Mio. EUR an das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nach dem Verkauf und die Aufrechterhaltung einer Kreditlinie an Geldmarktpapieren in Höhe von [150-500] Mio. EUR zugunsten der BPN stellen staatliche Beihilfen dar.
6.1.1.4 Mögliche Beihilfe für den Käufer
(171)
Ausweislich Randnummer 49 der Bankenmitteilung müssen bestimmte Auflagen erfüllt werden, um Beihilfen an den Käufer eines vom Staat veräußerten Finanzinstituts auszuschließen. Insbesondere, dass der Verkauf in einem offenen, transparenten, diskriminierungsfreien und vorbehaltlosen Verfahren zu marktüblichen Bedingungen durchgeführt wird und dass der Staat einen möglichst hohen Verkaufspreis für die betroffenen Vermögenswerte und Verbindlichkeiten festsetzt.
(172)
Was die erste Bedingung betrifft, so begann das Veräußerungsverfahren zwar als offenes, vorbehaltloses Ausschreibungsverfahren, aber das von der BIC eingereichte verbindliche Gebot war hinsichtlich mehrerer wesentlicher Aspekte der vorgeschlagenen Transaktion nicht endgültig. Einer dieser Aspekte war der letztendliche Umfang der Vermögenswerte und Verbindlichkeiten der BPN, die BIC zu erwerben gedachte, sowie die genaue Anzahl der zu übernehmenden Niederlassungen und Angestellten. All diese Gesichtspunkts wurden in an anschließenden bilateralen Verhandlungen zwischen den portugiesischen Behörden und der BIC erörtert und schließlich im Rahmenvertrag vom 9. Dezember 2011 zusammengefasst. Aber sogar der Rahmenvertrag ist hinsichtlich des genauen Umfangs der zu erwerbenden Bank nicht endgültig. Insbesondere werden dort nicht die von der BIC zu übernehmenden Vermögenswerte und Verbindlichkeiten festgelegt, obgleich ganz klar ausgesagt wird, dass die BPN zum Zeitpunkt des Verkaufs ein Eigenkapital von [200-400] Mio. EUR haben wird. Mit anderen Worten, weder das Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 noch der Rahmenvertrag legen eindeutig fest, was die BIC eigentlich kauft, aber beide setzen einen genauen Preis dafür fest.
(173)
In diesem Zusammenhang sei ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Rahmenvertrag nicht in der Weise von den Bedingungen des verbindlichen Gebots der BIC vom 20. Juli 2011 abweichen sollte, dass er der BIC bzw. dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen zusätzliche Vorteile gewährt. Tatsächlich aber konnte die BIC in Anbetracht der sehr vagen Bedingungen des verbindlichen Gebots vom 20. Juli 2011 sehr wohl zusätzliche Zugeständnisse des Staates erwirken, indem sie beispielsweise den Umfang der Vermögenswerte und Verbindlichkeiten, die sie tatsächlich erwirbt, verkleinerte. Solche zusätzlichen Zugeständnisse würden zu einer höheren Kernkapitalquote als im Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 angedeutet führen, ohne den Bedingungen des Veräußerungsverfahrens zu widersprechen.
(174)
Die Kommission begrüßt daher die Zusicherung Portugals, das Kapitalisierungsniveau der BPN am Tag des Verkaufs wie im Gebot der BIC angedeutet auf [10-18] % des Kernkapitals zu begrenzen. Die zusätzliche Zusicherung Portugals, dass die BIC das Kapital, das mit notleidenden, von ihr nach dem Verkauf an den Staat oder an eine in staatlichem Eigentum befindliche Zweckgesellschaft zurückgegebenen Darlehen verknüpft ist, ebenfalls zurückgegeben wird, gewährleistet, dass das Niveau des Kernkapitals nach dem Verkauf nicht unangemessen steigt.
(175)
Wie in Abschnitt 6.1.1.3 nachgewiesen wurde, beinhalten alle mit dem Verkauf an die BIC verknüpften Maßnahmen staatliche Mittel.
(176)
In Anbetracht dessen, dass weder das BIC-Gebot vom 20. Juli 2011 noch der Rahmenvertrag eine Festlegung des Kernkapitals der BPN enthalten (beide geben nur die absolute Kapitalsumme an, die zum Zeitpunkt des Verkaufs in der BPN bestehen soll, ohne die risikogewichteten Aktiva der Bank und das Recht der BIC, vor dem Verkauf Vermögenswerte und Verbindlichkeiten zur Übertragung an die Zweckgesellschaften auszuwählen, zu berücksichtigen), merkt die Kommission an, dass die Möglichkeit besteht, dass die BPN letztendlich eine höhere Kernkapitalquote haben wird als im Gebot angedeutet. Aus von den portugiesischen Behörden übermittelten Informationen geht hervor, dass ein Kernkapital von [10-18] % dem im Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 angedeuteten Kapitelniveau entspricht.
(177)
Die Kommission nimmt jedoch zur Kenntnis, dass sich Portugal verpflichtet hat, das Kapitalisierungsniveau der BPN am Tag des Verkaufs wie im Gebot der BIC angedeutet auf [10-18] % des Kernkapitals zu begrenzen. Dies wird dem Staat erlauben, einen möglichst hohen Verkaufspreis für die betroffenen Vermögenswerte und Verbindlichkeiten festzusetzen. Diese Zusicherung ist notwendig, um zu gewährleisten, dass der BIC kein Vorteil gewährt wird.
(178)
Darüber hinaus könnte die BIC durch die Ausübung des Rechts, nach dem Verkauf weitere notleidende Darlehen an den Staat zu übertragen, den Umfang der Bank weiter vermindern und damit die Kernkapitalquote für das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen auf ein höheres als das im Angebot der BIC vom 20. Juli 2011 angedeutete Niveau steigern. Daraus erwüchse der BIC ein zusätzlicher Vorteil. Die zusätzliche Zusicherung Portugals, dass BIC das Kapital, das mit notleidenden, von ihr nach dem Verkauf an den Staat oder an eine in staatlichem Eigentum befindliche Zweckgesellschaft zurückgegebenen Darlehen verknüpft ist, ebenfalls zurückgegeben wird, gewährleistet, dass das Niveau des Kernkapitals nach dem Verkauf nicht weiter steigt. Diese zusätzliche Zusicherung ist notwendig, um die Gewährung eines Vorteils an die BIC zu vermeiden.
(179)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen, nämlich der BIC, und stillschweigend auch dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen zugutekommen.
(180)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(181)
In Anbetracht der Zusicherungen Portugals kann die Kommission den Schluss ziehen, dass die Endergebnisse des Verfahrens einschließlich der mit der BIC im Rahmenvertrag vereinbarten Elemente das Resultat des Bieterverfahrens nicht geändert hätten und dass der BIC durch das Veräußerungsverfahren kein Vorteil erwächst.
6.1.2 Quantifizierung der staatlichen Beihilfe
(182)
Die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen, das die wirtschaftlichen Tätigkeiten der BPN fortführen wird, kamen in den Genuss mehrerer staatlicher Beihilfemaßnamen, die unten zusammengefasst werden.
Tabelle 1
Der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen gewährte Beihilfemaßnahmen
Beschreibung
Betrag in Mio. EUR
a.
Seitens CGD vor der Verstaatlichung gewährte Darlehen
315
b.
Übertragung von 3,9 Mrd. EUR an Vermögenswerten an die Zweckgesellschaften vor dem Ausschreibungsverfahren
Zwischen 1 800 und 4 000
c.
Staatliche Kapitalspritze vom 15. Februar 2012
600
d.
der BPN seitens der CGD gewährte Liquiditätslinien (ab 31. Dezember 2011)
[150-500]
davon durch eine ausdrückliche staatliche Garantie gedeckt
[200-400]
e. Von der BIC für das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen geforderte Liquiditätslinien
davon Aufrechterhaltung des bestehenden Geldmarktpapierprogramms
400
davon neue Liquiditätslinie
300
(183)
An erster Stelle ist darauf hinzuweisen, dass nicht alle diese Beihilfemaßnahmen als kumulativ anzusehen sind. Nach Aussage der portugiesischen Behörden traten einige Maßnahmen an die Stelle anderer (beispielsweise wurden die von der CGD vor der Verstaatlichung gewährten anfänglichen Darlehen durch das Geldmarktpapier ersetzt, das die BPN nach der Verstaatlichung herausgab).
(184)
Maßnahmen b und c beinhalten entweder Kapitalspritzen oder sind Kapitalspritzen gleichgestellt. Sie belaufen sich auf mindestens 3 Mrd. EUR oder etwa 50 % der Bilanzsumme der BPN vor der Verstaatlichung. Die Gesamtsumme der staatlichen Garantien für das Programm zur Begebung von Geldmarktpapieren, die Portugal seit der Verstaatlichung zugunsten der BPN gewährte, beträgt darüber hinaus 5 Mrd. EUR, von denen zum 31. Dezember 2011 4,5 Mrd. EUR bereits in Anspruch genommen worden waren.
(185)
Zusätzlich dazu besteht das Recht der BIC, Einlagen, deren Preisbildung über […] Bps liegt, zu übertragen oder sich vom Staat die Differenz vergüten zu lassen, wobei die Kosten von Portugal auf einen Betrag von etwa […] EUR veranschlagt werden. Auch die Übertragung von im Zusammenhang mit Rechtsstreitigkeiten entstehenden Kosten auf den Staat sowie die im Zusammenhang mit dem Verkauf zusätzlicher Vermögenswerte und Verbindlichkeiten - einschließlich notleidender Darlehen - erfolgende Übertragung aus der Bilanz der BPN auf die Zweckgesellschaften beinhaltet letztendlich zusätzliche Beihilfe, die Portugal als nicht quantifizierbar betrachtete.
6.2 Vereinbarkeit der verschiedenen Beihilfemaßnahmen: Anwendung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV
(186)
In Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union wird die Kommission ermächtigt, Beihilfen für mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären, wenn sie „zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats“ gedacht sind.
(187)
Die Kommission hat anerkannt, dass die globale Finanzkrise im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats beträchtliche Störungen hervorrufen kann und dass Maßnahmen zur Stützung der Banken geeignet sein können, solche Störungen zu beheben. Diese Deutung wurde in der Bankenmitteilung, der Rekapitalisierungsmitteilung (42), der Mitteilung über wertgeminderte Vermögenswerte (43) (IAC) und der Umstrukturierungsmitteilung (44) bestätigt. Die Kommission ist auch weiterhin der Ansicht, dass angesichts des erneuten Auftretens von Spannungen auf den Finanzmärkten staatliche Beihilfen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b genehmigt werden dürfen. Die Kommission bestätigte diese Auffassung, indem sie die Mitteilung über die Verlängerung der Laufzeit erließ und damit die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen auf Maßnahmen zur Stützung von Finanzinstituten im Kontext der derzeitigen globalen Finanzkrise über den 31. Dezember 2011 hinaus verlängerte (45).
(188)
Portugal wurde von der Finanz- und Wirtschaftskrise besonders hart getroffen. Die Auswirkungen dieser Krise sind in den verschiedenen Beschlüssen der Kommission (46), mit denen sie die von den portugiesischen Behörden zur Bekämpfung der Finanzkrise ergriffenen Maßnahmen genehmigt, bestätigt worden. Darüber hinaus ist die schwierige Wirtschafts- und Finanzlage zu berücksichtigen, die Portugal am 7. April 2011 zu einem offiziellen Ersuchen um internationale Hilfe veranlasste, was dann zu der Unterzeichnung der Vereinbarung am 17. Mai 2011 führte.
(189)
Die Kommission ist der Auffassung, dass ein ungeordneter Konkurs der BPN schwerwiegende Folgen für das portugiesische Wirtschaftsleben nach sich zöge. Die Maßnahmen können daher nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrags gewürdigt werden.
6.3 Vereinbarkeit im Rahmen der Umstrukturierungsmitteilung
(190)
In der Umstrukturierungsmitteilung werden die Vorschriften für staatliche Beihilfen dargelegt, die auf die Umstrukturierung von Finanzinstituten im Kontext der derzeitigen Krise anzuwenden sind. Laut Umstrukturierungsmitteilung müssen mit der Umstrukturierung eines Finanzinstituts im Kontext der derzeitigen Finanzkrise folgende Kriterien erfüllt werden, damit sie mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrags vereinbar ist:
(i)
sie muss zur Wiederherstellung der Rentabilität der Bank führen;
(ii)
sie muss genügend Eigenbeiträge des Begünstigten beinhalten (Lastenverteilung);
(iii)
sie muss ausreichende Maßnahmen zur Einschränkung von Wettbewerbsverzerrung einschließen.
6.3.1 Rentabilität
(191)
In den Randnummern 9 und 10 der Umstrukturierungsmitteilung heißt es, dass der Mitgliedstaat einen umfassenden und detaillierten Umstrukturierungsplan mit vollständigen Angaben zum Geschäftsmodell übermitteln muss. Zudem muss im Umstrukturierungsplan auf die Ursachen der Schwierigkeiten eines Finanzinstituts und auf Alternativen für den vorgeschlagenen Umstrukturierungsplan eingegangen werden.
(192)
Der Umstrukturierungsplan muss den Nachweis erbringen, dass die Strategie der Bank auf einem schlüssigen Konzept beruht, und zeigen, dass die Bank ihre langfristige Rentabilität ohne staatliche Stützung zurückgewinnen wird.
(193)
Unter Randnummer 17 bestätigt die Umstrukturierungsmitteilung, dass der (teilweise) Verkauf des Finanzinstituts an einen Dritten zur Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität beitragen kann. In der vorliegenden Rechtssache stellt die Kommission fest, dass die portugiesischen Behörden den Weg der Veräußerung der BPN über ein Ausschreibungsverfahren gewählt haben. Infolgedessen wird das Bankgeschäft nach gewissen Anpassungen an die BIC verkauft und ausgewählte Vermögenswerte werden mit dem Ziel einer schrittweisen Liquidation an die Zweckgesellschaften übertragen. Gegenstand der Beurteilung durch die Kommission ist daher die zukünftige Rentabilität des Bankengeschäfts der BPN, das dann zum Geschäftsbetrieb des Käufers (das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen) gehören wird.
(194)
In ihrem Beschluss vom 24. Oktober 2011 wies die Kommission darauf hin, dass sie keinen Geschäftsplan erhalten habe, in dem der Nachweis für die Rentabilität der BPN als mit der BIC zusammengeschlossenem Unternehmen effektiv erbracht wurde. Daher konnte die Kommission in dieser Frage zu keinem Ergebnis gelangen. Portugal übermittelte einen detaillierten Geschäftsplan für die mit der BIC zusammengeschlossene BPN in Form des Umstrukturierungsplans vom Januar 2012 (einschließlich der am 3. Februar 2012 bereitgestellten zusätzlichen Informationen über Geschäft und Rentabilität).
(195)
Laut Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 hat der an die BIC veräußerte Teil der BPN im Vergleich zu der Bilanzsumme der BPN zur Zeit der Verstaatlichung eine erheblich kleinere Bilanzsumme von etwa […] Mrd. EUR.
(196)
Zusammen mit den Vermögenswerten des BIC wird das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen über Vermögenswerte von insgesamt etwa […] Mrd. EUR verfügen.
(197)
Zum Zeitpunkt des Verkaufs an die BIC enthält die Bilanz der BPN nur die rentableren Aktivitäten und besten Vermögenswerte der Bank. Insbesondere der an die BIC übertragene Darlehensbestand wurde bereinigt und die Mehrzahl der schwer realisierbaren Vermögenswerte an die Zweckgesellschaften übertragen.
(198)
Die Verbindlichkeiten bestehen überwiegend aus Privatkundeneinlagen in Höhe von insgesamt 1 669 Mio. EUR und nachrangigen Schulden in Höhe von insgesamt 246 Mio. EUR.
Tabelle 2
BPN nach Verkauf und Kapitalspritze (Pro forma) (47)
Mio. EUR
Barmittel, Zentralbanken und Kreditinstitute
[…]
Nettokredite an Kunden
[…]
Sonstige Vermögenswerte
[…]
GESAMTVERMÖGEN
[…]
Einlagen
[…]
Sonstige Verbindlichkeiten
[…]
Nachrangige Schuld
[…]
GESAMTVERBINDLICHKEITEN
[…]
Eigenkapital
[…]
GESAMTVERBINDLICHKEITEN UND GESAMTKAPITAL
[…]
(199)
Die von den vorläufigen Verwaltern bereits eingeleiteten Umstrukturierungsmaßnahmen werden von der BIC fortgesetzt und Abhilfe für die besonderen Ursachen der Probleme der BPN schaffen.
(200)
Wie in Erwägungsgrund (24) bereits ausgeführt wurde, ist die Geschäftsleitung vollständig ausgetauscht worden. Unter Berücksichtigung der besonderen Umstände, die zur Verstaatlichung der BPN führten, und insbesondere in Anbetracht der zahlreichen mutmaßlichen Betrugsfälle, die von der früheren Geschäftsleitung der Bank begangen worden sein sollen, hat die neue Geschäftsleitung zur Verteidigung der Interessen der Bank mehrere Gerichtsverfahren (48) eingeleitet. Die Risikobewertungsverfahren der Bank wurden im Hinblick auf die Umsetzung optimaler Verfahren vollständig neu gestaltet.
(201)
Die neuen Verwalter der BPN konzentrierten sich außerdem auf die Optimierung der Kostenstruktur und führten eine Reihe von Initiativen zur Senkung der Betriebskosten ein. Im Zeitraum zwischen Dezember 2008 und Dezember 2010 wurden die Betriebskosten um etwa […] Mio. EUR und die Personalkosten um etwa […] Mio. EUR gesenkt.
(202)
Aus dem Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 geht hervor, dass die Strategie der BIC darin besteht, sich auf das Kerngeschäft, d. h. das Privatkundengeschäft, zu konzentrieren und das Netzwerk der BPN dafür zu nutzen, sich als Referenzbank zur Unterstützung von Handel und Finanztransaktionen zwischen Portugal und Angola zu positionieren.
(203)
Berücksichtigt man die derzeitige Lage der Märkte in Portugal und bedenkt man, dass für die Konjunktur ein Andauern der Rezession bis 2014 prognostiziert wird, so beruht dieser Plan auf plausiblen gesamtwirtschaftlichen Annahmen.
(204)
Aus den finanziellen Prognosen geht hervor, dass das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen am Ende der Umstrukturierungsperiode (31. Dezember 2016) auch in einem Stressszenario voraussichtlich in der Lage sein wird, kostendeckend zu arbeiten und eine Gesamtkapitalrendite von etwa [1-10] % zu erwirtschaften.
(205)
Die erwartete anfängliche Eigenkapitalausstattung wird dank der Kapitalspritze des Staates mit einer Kernkapitalquote von etwa [10-18] % die Anforderungen hinsichtlich des Mindestkapitals ohne weiteres übertreffen.
(206)
In Folge der beträchtlichen staatlichen Kapitalspritze werden die prognostizierten Kapitalquoten der Bank im Verlauf und am Ende des Umstrukturierungszeitraums erwartungsgemäß über dem vorgeschriebenen Mindestsatz liegen und damit die Zahlungsfähigkeit der Bank absichern. Ausweislich des von Portugal übermittelten und im Umstrukturierungsplan von Januar wiedergegebenen Geschäftsplans wird in einem Basisszenario das Kernkapital am Ende des Umstrukturierungszeitraum (31. Dezember 2016) [8-12] % betragen und damit etwas über der aufsichtsrechtlich vorgeschriebenen, von der BdP mit Wirkung ab Dezember 2012 (49) festgelegten Mindestquote von 10 % liegen. In einem stressbelasteten Szenario wird sie nur knapp darunter liegen ([7-11] %), wie aus Graphik 1 in Erwägungsgrund (207) hervorgeht.
(207)
Diese Entwicklung wird wahrscheinlich überwiegend auf die Notwendigkeit zur Durchführung des im Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 dargelegten Geschäftsplans zurückzuführen sein, die durch die Gewährung eines höheren Kreditvolumens an die Wirtschaft erfolgen soll. Ein weiterer Faktor werden die Auswirkungen der negativen Ergebnisse in den ersten Jahren des Umstrukturierungsplans sein. Die negativen Ergebnisse werden vor allem durch die im Vergleich zum Geschäftsvolumen immer noch hohe Kostenstruktur der Bank bedingt, zu denen die Kosten der Umstrukturierung, die die BIC durchführen wird, noch hinzukommen.
Graphik 1
Prognosen für das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen BPN/BIC nach dem Basisszenario 2012-2016
[…]
(208)
Hinsichtlich der Liquidität stützt sich der Geschäftsplan hauptsächlich auf Einlagen, wobei das Wachstum der Einlagen auf etwa [1-10] % pro Jahr veranschlagt wird. Die Kommission ist der Auffassung, dass eine stabile Finanzierung des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens mittels Einlagen ein wichtiges Merkmal des Umstrukturierungsplans ist. Berücksichtigt man die geringe Größe des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens und sein Wachstumspotenzial, so erscheinen die Prognosen für die Einlagenentwicklung glaubwürdig.
(209)
Die Kommission vertritt zugleich auch die Auffassung, dass unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung der Rentabilität des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens keine Anreize zum Ersatz von Einlagen durch Refinanzierungen am Interbankengeldmarkt bestehen sollten. Hier ist es wichtig, dass die Vergütung der Liquiditätslinie, die die BIC als Ausgleich für einen möglichen Einlagenabfluss verlangt hat, auf mindestens Euribor +[…] Bps erhöht wird. Die Zusicherung, die Portugal diesbezüglich machte, ist zur Gewährleistung der Vereinbarkeit der Umstrukturierungsbeihilfe mit dem Binnenmarkt notwendig. Dies gilt insbesondere, wenn man berücksichtigt, dass […] Einlagen in beträchtlicher Höhe hält, die derzeit zu einem höheren Satz als Euribor +[…] Bps vergütet werden, d. h. in einer Höhe, bei der sich BIC gegen eine Beibehaltung der betreffenden Einlagen entscheiden könnte. Würde die Vergütung bei der neuen Kreditlinie nicht auf eine Höhe festgesetzt, die der BIC einen Anreiz bietet, das Niveau der Einlagen entsprechend den Planungen im Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 beizubehalten, könnte die BIC dazu veranlasst werden, Einlagen gegen billigere Refinanzierungen der CGD auszutauschen. Ein solcher Austausch könnte zwar die kurzfristige Rentabilität des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens verbessern, würde aber gleichzeitig seine Zukunftsaussichten für die Rentabilität beeinträchtigen.
(210)
In dieser Hinsicht ist auch der Hinweis wichtig, dass die Kreditlinie mit ihrem Satz von Euribor +[…] Bps immer noch günstigere Konditionen gewährt als für die BIC wahrscheinlich am Markt erzielbar wären. Der Kommission sind zwar keine Benchmarks für ähnliche, im Markt stattfindende Transaktionen übermittelt worden, sie merkt aber an, dass es eher unwahrscheinlich ist, dass eine Kreditlinie dieser Laufzeit und dieser Größe am Markt überhaupt erhältlich wäre, auch bei höheren Zinssätzen. Darüber hinaus betrachtet es die Kommission als aufschlussreich, dass die Vergütung für Darlehen, die die CGD […] gewährt, auf den […]Monats-Euribor +[…] Bps festgesetzt wurde.
(211)
Ausgehend von den vorstehenden Sachverhalten wurden die Zweifel der Kommission bezüglich der Rentabilität der BPN zerstreut.
6.3.2 Eine auf das notwendige Minimum beschränkte Beihilfe und Lastenverteilung
(212)
Die Umstrukturierungsmitteilung enthält die Aussage, dass ein angemessener Eigenbeitrag des Begünstigten notwendig sei, um die Beihilfe auf ein Minimum zu beschränken und Wettbewerbsverzerrung und moralisches Risiko zu vermeiden. Zu diesem Zweck sollten a) sowohl die Umstrukturierungskosten als auch die Höhe der Beihilfe begrenzt werden und ist b) ein erheblicher Eigenbeitrag notwendig.
(213)
Die Grundsätze bezüglich des Eigenbeitrags der begünstigten Bank während der Umstrukturierungsphase sind in Kapitel 3 der Umstrukturierungsmitteilung festgelegt worden. In diesen Grundsätzen wird verlangt, (i) dass Umstrukturierungsbeihilfen auf die Deckung der für die Wiederherstellung der Rentabilität notwendigen Kosten beschränkt sein sollten; (ii) dass die Banken zur Finanzierung der Umstrukturierung als erstes ihre eigenen Mittel verwenden sollten, indem beispielsweise Vermögenswerte verkauft werden, und (iii) dass die Kosten im Zusammenhang mit der Umstrukturierung auch in angemessenem Umfang von denjenigen zu tragen sind, die in die Bank investiert haben, indem Verluste mit verfügbarem Kapital aufgefangen und angemessene Vergütungen für staatliche Interventionen gezahlt werden. Mit der Lastenverteilung werden zwei Ziele verfolgt, nämlich die Begrenzung etwaiger Wettbewerbsverzerrungen und die Vermeidung moralischer Risiken (50).
(214)
Aus einem Umstrukturierungsplan sollte klar hervorgehen, dass die Beihilfe auf das notwendige Minimum begrenzt wurde. Kosten im Zusammenhang mit der Umstrukturierung sind nicht ausschließlich vom Staat zu tragen, sondern im größtmöglichen Umfang auch von denjenigen, die in die Bank investiert haben. Mit anderen Worten, die Bank und ihre Kapitalinhaber sollten so weit wie möglich mit ihren eigenen Mitteln zu der Umstrukturierung beitragen. Umstrukturierungsbeihilfe sollte auf die Deckung der für die Wiederherstellung der Rentabilität notwendigen Kosten beschränkt sein. Dementsprechend dürfen einem Unternehmen keine öffentlichen Mitteln zur Verfügung gestellt werden, die dann für Aktivitäten eingesetzt werden könnten, die sich verzerrend auf den Finanzmarkt auswirken und nicht mit dem Umstrukturierungsverfahren verknüpft sind, beispielsweise Erwerbe (51).
(215)
Was die Beschränkung der Beihilfe auf das notwendige Minimum betrifft, so heißt es in der Umstrukturierungsmitteilung unter Randnummer 23, dass Umstrukturierungsbeihilfen auf die Deckung der für die Wiederherstellung der Rentabilität notwendigen Kosten beschränkt sein sollten.
(216)
Zu diesem Zweck muss die Kommission erstens die Behauptung der portugiesischen Behörden beurteilen, dass die mit dem Verkauf der BPN an die BIC verbundenen Kosten niedriger seien als die Kosten, die Portugal bei einer Liquidation der BPN entstünden. Zweitens ist zu würdigen, ob die für die Umstrukturierung der BPN gewährte Beihilfe auf das notwendige Minimum begrenzt wurde.
(217)
In ihrem Beschluss vom 24. Oktober 2011 stellte die Kommission mehrere Gesichtspunkte des quantitativen Vergleichs zwischen den beiden Szenarios in der damals von Portugal übermittelten Form infrage.
(218)
Im Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 übermittelte Portugal einen aktualisierten Vergleich zwischen den beiden Szenarios und veränderte seine anfänglichen Annahmen in der Weise, dass auf die wichtigsten Bedenken eingegangen wurde, die seitens der Kommission im Beschluss vom 24. Oktober 2011 geäußert worden waren und die sich auf die Kosten im Fall einer geordneten Liquidation bezogen. Insbesondere ging Portugal auf den Sicherheitsabschlag auf Darlehen und die Behandlung der Inhaber nachrangiger Schuldverschreibungen ein.
(219)
Insbesondere übermittelte Portugal zusätzliche Angaben und eine alternative Benchmark zu seinen Annahmen im Zusammenhang mit dem 30-50 % betragenden Sicherheitsabschlag auf den Buchwert beim Verkauf von Darlehen. Portugal übermittelte außerdem die endgültigen Zahlen zu den Darlehen, die BIC schließlich übernahm und deren Höhe zum Zeitpunkt des anfänglichen Vergleichs am 17. Februar 2012 nicht bekannt war. Außerdem nahm es Kosten im Zusammenhang mit der Rückzahlung an bestimmte Inhaber nachrangiger Schuldverschreibungen aus dem Szenario für eine geordnete Liquidation heraus. Dies wird in Erwägungsgrund (221) näher beschrieben.
(220)
Die Kommission ist der Auffassung, dass bei Berücksichtigung der derzeitigen Wirtschaftslage und der erheblichen Verringerung des Kreditvolumens im Bankensektor die Anwendung eines Sicherheitsabschlags auf den Verkauf eines Darlehensbestands zu rechtfertigen ist. Darüber hinaus verhält es sich so, dass auch dann, wenn die Darlehen bis zur Fälligkeit gehalten werden müssten, der Staat Finanzierungskosten auf sich nehmen und das Kreditrisiko bis zur Fälligkeit tragen müsste. Die Kommission kann daher die von Portugal vorgelegte, im unteren Bereich liegende Veranschlagung eines Sicherheitsabschlags von [20-50] % akzeptieren.
(221)
Hinsichtlich der Inhaber nachrangiger Schuldverschreibungen entnimmt die Kommission den Ausführungen, dass sich die Gesamtsumme von 245 Mio. EUR aus verschiedenen Emissionen zusammensetzt. Es ist eventuell möglich […]. Portugal übermittelte dies nach einer rechtlichen Würdigung der Bedingungen jeder einzelnen Emission, […].
(222)
Tabelle 3 enthält eine Übersicht über die veranschlagten Zu- und Abflüsse unter Berücksichtigung der in den Erwägungsgründen (218)-(220) erwähnten berichtigten Annahmen. In dieser Schätzung werden nur die mit den beiden Szenarios verknüpften Grenzkosten (und nicht die bereits entstandenen Kosten) berücksichtigt. Zudem basiert sie auf den Bilanzdaten der BPN zum Zeitpunkt des Verkaufs an die BIC (52).
Tabelle 3
Vergleich zwischen den Szenarios eines Verkaufs an die BIC und einer geordneten Liquidation (Angaben in Mio. EUR)
Verkauf an die BIC
Liquidation
ABFLÜSSE
1
Zahlung der Finanzierung an Kreditinstitute
[…] (53)
2
Einlagenzahlungen von Kunden
[…]
3
Kapitalerhöhung
[…]
4
Inhaber nachrangiger Schuldverschreibungen unter Ausschluss von Emissionen mit unbegrenzter Laufzeit, noch zu bestätigen
[…]
Abflüsse insgesamt
[…]
[…]
Verkauf an die BIC
Liquidation
ZUFLÜSSE
5
Verkauf von Kundendarlehen (2 114 Mio. EUR netto, ohne 30 % Sicherheitsabschlag)
[…]
6
Rückzahlung von Kreditinstituten gewährten Barmitteln und Darlehen
[…] (54)
7
Preis des BPN-Verkaufs
[…]
8
Verkaufsprämie auf Einlagen - 2 % des Einlagensaldos
[…]
Zuflüsse insgesamt
[…]
VERANSCHLAGTE DIFFERENZ
[…]
[…]
(223)
Insgesamt wären die Optionen einer geordneten Liquidation, bei der der Staat alle Einlagen (mit Ausnahme der Einlagen nachrangiger Gläubiger, die Schuldverschreibungen mit unbegrenzter Laufzeit besitzen) auszahlen und für die gesamte Risikobelastung gegenüber Kreditinstituten aufkommen würde, kostspieliger als der Verkauf an die BIC.
(224)
Die Kommission erkennt die mit einer Reihe von Annahmen verbundene Ungewissheit an, d. h. die Möglichkeit der Rückführung der an die BIC übertragenen Kredite. Auch ist zu berücksichtigen, dass eine geordnete Liquidation negative Ausstrahlungen auf das Vertrauen in den gesamten Bankensektor und das Länderrating des Mitgliedstaats haben könnte.
(225)
Auf der Grundlage der verfügbaren Informationen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die Option der Umstrukturierung der Bank, d. h. der Verkauf an die BIC, zur Begrenzung des Beihilfebetrages auf ein Minimum beiträgt.
(226)
Wie in den Erwägungsgründen (182) bis (184) beschrieben, erhielt die BPN sowohl vor als auch nach der Verstaatlichung eine beträchtliche Summe an Beihilfen. Die Beihilfe war notwendig, um die Bank während des Zeitraums, in dem die gewählte Umstrukturierung vollzogen wurde, über Wasser zu halten. Diese Maßnahme bestand im Verkauf der rentablen Teile an die BIC und der schrittweisen Liquidation der wertgeminderten Vermögensgegenstände. Eine Folge des Umstrukturierungsverfahrens wird sein, dass die BPN als unabhängige Bank verschwindet. Das Privatkundengeschäft, das die BIC übernehmen wird, hat eine Bilanzsumme von weniger als 35 % der Bilanzsumme der BPN vor ihrer Verstaatlichung. Unter den derzeit herrschenden Marktbedingungen sind diese Maßnahmen (insbesondere die Ausgliederung der nicht zum Privatkundengeschäft gehörigen Vermögenswerte in die Zweckgesellschaften) eng mit der Rentabilität der auf dem Markt verbleibenden Bank verbunden. Nicht zum Privatkundengeschäft gehörige Teile des Geschäftsbetriebs und Tätigkeiten sind an die Zweckgesellschaften übertragen worden, um im Laufe der Zeit schrittweise liquidiert zu werden. Die Kommission erkennt an, dass die erheblichen Verzögerungen bei der Umsetzung der Umstrukturierung der BPN mit den außergewöhnlichen Umständen zusammenhängen, von denen das portugiesische Wirtschaftsleben betroffen war und die zur Unterzeichnung der Vereinbarung vom 17. Mai 2011 führten.
(227)
Wie die Kommission in ihrem Beschluss vom 24. Oktober 2011 feststellte, verlangt die BIC zusätzlich zu den Maßnahmen, die der BPN vor ihrem Verkauf gewährt wurden, weitere Maßnahmen. Diese werden in Erwägungsgrund (56) aufgeführt.
(228)
In ihrem Beschluss vom 24. Oktober 2011 erhob die Kommission die Frage, ob die von der BIC beantragte Kapitalspritze dem zur Gewährleistung der Rentabilität notwendigen Mindestbetrag entsprach. Unter Berücksichtigung der von der BIC in ihrem Gebot vom 20. Juli 2011 geforderten Bilanzberichtigungen und in Anbetracht der Abschlüsse der BPN vom Juni 2011 gelangte Portugal zu der Einschätzung, dass ein Kapitalniveau von [200-400] Mio. EUR eine Kernkapitalquote von [10-18] % darstellt.
(229)
Portugal vertritt die Auffassung, dass dieses Kapitalniveau, wenn man auch den Preis, den die BIC an den Staat zahlen wird (40 Mio. EUR), berücksichtigt, das Ergebnis des Ausschreibungsverfahrens ist. Es wird durch die Kosten der Neuausrichtung der Bank auf ihr Kerngeschäft und die Notwendigkeit, einen ausreichenden Puffer an zusätzlichem Kapital aufrecht zu erhalten, gerechtfertigt. Portugal ist der Auffassung, dass der Puffer insbesondere in den Anfangsjahren der Integration zur Aufrechterhaltung eines angemessenen Niveaus an Eigenkapital ausreichen wird, wenn man das schlechte Ansehen der BPN und die schwierige Wirtschaftslage Portugals berücksichtigt.
(230)
Hier ist zu beachten, dass die Kapitalquote laut Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 am Ende des vierten Jahres nach dem Verkauf voraussichtlich [8-12] % erreichen wird. Nach einem stressbelasteten Szenario soll sie [7-11] % erreichen (geringfügig weniger als das in Portugal gesetzlich vorgeschriebene Minimum von 10 %).
(231)
Die Kommission kann daher den Schluss ziehen, dass eine Kapitalisierung, die einer Kernkapitalquote von [10-18] % gleichkommt, das Ergebnis des Ausschreibungsverfahrens ist und zur Gewährleistung der Rentabilität der Bank auf der Grundlage des Umstrukturierungsplans vom Januar 2012 notwendig ist.
(232)
Die Kommission betrachtet es auch als positiv, dass der Rahmenvertrag mit der BIC eine Zusicherung von BIC enthält, für einen Zeitraum von fünf Jahren bezüglich der BPN keine Dividenden oder andere gleichwertige Leistungen an Aktionäre auszuschütten. Der Zweck dieser Zusicherung besteht darin, sicherzustellen, dass das Kapital, das der BPN zugeführt wurde, die Bank nicht in Form von an Aktionäre ausgeschütteten Mitteln sofort wieder verlässt.
(233)
Die von der BIC übernommenen endgültigen Vermögenswerte unterscheiden sich vom Gebot der BIC vom 20. Juli 2011. Außerdem behält sich die BIC das Recht vor, notleidende Darlehen zurückzugeben. Die Kommission ist daher der Auffassung, dass parallel zur Senkung der risikogewichteten Aktiva infolge der Rückführung von Darlehen an den Staat eine entsprechende Senkung des Kapitals in Höhe von [10-18] % der Senkung der risikogewichteten Aktiva erfolgen sollte, um die Beihilfe auf einem Minimum zu halten. Die Kapitalsenkung könnte in Form eines Sicherheitsabschlags auf den Buchwert der an den Staat zurückgegebenen Darlehen erfolgen.
(234)
Die Kommission stellt fest, dass laut Vorschlag der BIC das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen in dem Fall, dass es notleidende Darlehen zurückgibt, durch die Bewilligung neuer Kredite an die Wirtschaft eine Kernkapitalquote von [10-18] % aufrecht erhalten könnte. Die Kommission ist aus folgenden Gründen der Auffassung, dass eine solche Maßnahme die Beihilfe nicht auf ein Minimum beschränken würde. Erstens wird die vor dem Verkauf zutreffende, eigene Kapitalquote der BIC am Tag des Verkaufs niedriger als [10-18] % sein. Aus diesem Grund wird in dem Augenblick, in dem die BPN mit der BIC verschmilzt, das Niveau des Kernkapitals in dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen sinken (wie aus dem Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 hervorgeht). Wenn das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nach der Fusion also eine Kernkapitalquote von [10-18] % beibehielte, verfügte es über eine höhere Kapitalausstattung als von der BIC selbst prognostiziert. Zweitens sind in dem Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 bereits neue Kreditvergaben an die Wirtschaft eingerechnet worden. Die in der BPN zum Zeitpunkt des Verkaufs bestehende, (sehr hohe) Kernkapitalquote von [10-18] % wird als für diesen Zweck ausreichend betrachtet. Es besteht daher keine Notwendigkeit, mehr Kapital als im Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 vorgesehen für die Erzeugung neuer Darlehen vorzusehen. In dieser Hinsicht betrachtet die Kommission die von Portugal gegebene Zusicherung, dass die Kernkapitalquote der BPN am Tag des Verkaufs an Banco BIC nicht höher als [10-18] % sein wird, und dass in dem Fall, dass nach dem Verkauf notleidende Darlehen an den Staat oder ein vom Staat kontrolliertes Unternehmen zurückgegeben werden, Banco BIC oder das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen das mit den betreffenden Darlehen verbundene Kapital in Höhe von [10-18] % der risikogewichteten Aktiva der Darlehen an den Staat oder ein vom Staat kontrolliertes Unternehmen übertragen wird, als positiv.
(235)
Darüber hinaus wird in der Umstrukturierungsmitteilung erklärt, dass ein Erwerbsverbot erforderlich sei, um die Beihilfe auf das notwendige Minimum zu beschränken. Randnummer (23) der Umstrukturierungsmitteilung erwähnt ausdrücklich: „Einem Unternehmen dürfen keine öffentlichen Mittel zur Verfügung gestellt werden, die es zur Finanzierung marktverzerrender, nicht mit dem Umstrukturierungsprozess im Zusammenhang stehender Tätigkeiten verwenden könnte. So sollten staatliche Beihilfen beispielsweise nur dann für den Erwerb von Unternehmensanteilen oder für neue Investitionen verwendet werden, wenn dies für die Wiederherstellung der Rentabilität des Unternehmens von wesentlicher Bedeutung ist.“
(236)
Die Kommission merkt an, dass bereits im Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 angegeben wurde, dass sich das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen zu einem rentablen Unternehmen entwickeln wird, das eine akzeptable Gesamtkapitalrendite erwirtschaften sollte und von dem sogar die Erzielung von Gewinnen erwartet wird. Diese Rückkehr zur Rentabilität ist nicht von Erwerben abhängig. Die Kommission ist im Gegenteil der Auffassung, dass ein Erwerbsverbot sicherstellen wird, dass das als für die Umstrukturierung notwendig erachtete Kapital in der Bank verbleibt und somit die Rückkehr zur Rentabilität unterstützt. Diesbezüglich ist die Kommission der Auffassung, dass die Zusicherung Portugals, ein Erwerbsverbot durchzusetzen, zur Gewährleistung der Vereinbarkeit der Umstrukturierungshilfe mit dem Binnenmarkt erforderlich ist.
(237)
Hinsichtlich des Eigenbeitrags fordert die Umstrukturierungsmitteilung, dass die Umstrukturierungskosten nicht ausschließlich vom Staat zu tragen sind, sondern auch von den ehemaligen Investoren und früheren Aktionären einer Bank. Diese Anforderung stellt sicher, dass gerettete Banken in angemessenem Umfang Verantwortung für die Folgen ihres früheren Verhaltens tragen, und sie schafft geeignete Anreize für ihr künftiges Verhalten.
(238)
Im vorliegenden Fall betrachtet die Kommission die Tatsache, dass die Aktionäre ihren Kapitaleinsatz in der Bank entschädigungslos verloren haben, als positiv. Sie beteiligen sich auf diese Weise angemessen an der Lastenverteilung für eine Bank, deren Wert ausweislich der Schätzung zweier unabhängiger, von Portugal bestellter Unternehmen negativ war. Die Kommission betrachtet auch den Umstand, dass der Vorstand im Zusammenhang mit dem Verstaatlichungsverfahren ausgetauscht wurde, als positiv.
(239)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass die Inhaber nachrangiger Schuldverschreibungen, die im Besitz einer Summe von 245 Mio. EUR sind, in der derzeit in der Privatisierung befindlichen Bank verbleiben werden und eventuell weiterhin Kupons erhalten.
(240)
Randnummer 26 der Umstrukturierungsmitteilung besagt: „Die Banken sollten staatliche Beihilfen jedoch nicht zur Zahlung einer Vergütung für Eigenmittel (Eigenkapital und nachrangige Verbindlichkeiten) verwenden, wenn die entsprechenden Geschäfte keine ausreichenden Gewinne abwerfen.“
(241)
Hinsichtlich der Umstrukturierungsphase der BPN ist festzuhalten, dass die BPN sich nicht konform mit der unter Randnummer 26 der Umstrukturierungsmitteilung dargelegten Politik der Kommission bezüglich hybrider Kapitalinstrumente verhalten hat. Die Kommission stellte dort klar, dass im Kontext einer Umstrukturierung ein im Ermessen der begünstigten Banken erfolgender Verlustausgleich (beispielsweise durch Freisetzung von Rückstellungen oder die Verringerung des Eigenkapitals) zur Sicherstellung von Dividenden- und Kuponzahlungen für im Umlauf befindliche nachrangige Verbindlichkeiten mit dem Ziel der Lastenverteilung grundsätzlich nicht vereinbar ist. Die Kommission stellt fest, dass die Zahlung von Kupons diesem Grundsatz nicht entsprach und durch eine tiefgreifendere Umstrukturierung auszugleichen ist (55).
(242)
Die Kommission ist der Auffassung, dass eine weitgehende Umstrukturierung der Bank zum Ausgleich für die mangelnde Lastenverteilung ausreichen kann.
(243)
Da die Bank jetzt jedoch verkauft wird, ist ein Kaufoptionsverbot bis zum 31. Dezember 2016 notwendig, damit ein Mindestniveau an Lastenverteilung auf Seiten der Kapitaleigner der Bank gegeben ist.
(244)
Diesbezüglich nimmt die Kommission mit Interesse die Zusicherung Portugals zur Kenntnis, dass Banco BIC, das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen und Portugal bis zum 31. Dezember 2016 keine Kaufoptionsrechte in Bezug auf die von der BPN vor dem Tag des Verkaufs herausgegebene nachrangige Forderung ausüben werden, um auf diese Weise einen Beitrag zur Umstrukturierung der BPN zu leisten.
(245)
Die Kommission stellt fest, dass die Vergütung für jede der in den Erwägungsgründen (182) bis (184) aufgeführten Beihilfemaßnahmen, insbesondere die Garantien, die Kapitalspritze und die Übertragung von Vermögenswerten auf die Zweckgesellschaften, nicht im Einklang mit den maßgeblichen Mitteilungen der Kommission stehen.
(246)
Der Preis für die staatlichen Garantien betrug 20 Bps und lag damit deutlich unter dem Niveau, das sich aus der Anwendung der Kommissionsvorschriften zur Vergütung staatlicher Garantien für von Finanzinstituten begebenen Verbindlichkeiten ergibt.
(247)
Für die Kapitalspritze von 600 Mio. EUR, die die BPN im Februar 2012 erhielt, ist eindeutig keine der Rekapitalisierungsmitteilung entsprechende Vergütung vorgesehen. Tatsächlich erwarten die portugiesischen Behörden keine Vergütung des eingeschossenen Kapitals. In der Tat verhält es sich so, dass das Kapital eingeschossen wurde, um den Verkauf der Bank zu einem negativen Preis zu ermöglichen.
(248)
Was die zum Buchwert erfolgte Übertragung von Vermögenswerten an die Zweckgesellschaften betrifft, so erkennt die Kommission einerseits an, dass unter theoretischen Gesichtspunkten die Übertragung von Vermögenswerten an die drei Zweckgesellschaften dem Schutz der Rentabilität der BPN und der Ermöglichung ihres Verkaufs dienen soll. Andererseits aber beinhaltet die Übertragung zum Buchwert eine Beihilfe, die nicht mit den Hauptbedingungen der Mitteilung über wertgeminderte Vermögenswerte im Einklang steht. Insbesondere erfolgt die Übertragung zum deutlich über dem tatsächlichen wirtschaftlichen Wert liegenden Buchwert und es wird keine Vergütung für den Staat in Erwägung gezogen. Die IAC erkennt an, dass eine tiefgreifende Umstrukturierung potenzielle Abweichungen von den Hauptkriterien dieser Mitteilung, u. a. auch Preisbildungskriterien, ausgleichen kann. Die Tatsache, dass eine tiefgreifende Umstrukturierung der BPN besteht, ist ein Element, das der Kommission die Einstufung der betreffenden Maßnahme als mit der Mitteilung über wertgeminderte Vermögenswerte vereinbar erlauben könnte. Die Übertragung von Vermögenswerten auf die Zweckgesellschaften könnte also gemeinsam mit den übrigen, zugunsten der BPN erfolgten Maßnahmen als Teil der weitreichenden Umstrukturierung gewürdigt werden.
(249)
Unter Randnummer 25 der Umstrukturierungsmitteilung wird dargelegt, dass jede Abweichung von einer angemessenen Ex-ante-Lastenverteilung, die in der Rettungsphase ausnahmsweise aus Gründen der Finanzstabilität zugestanden wird, in einer späteren Phase der Umstrukturierung durch einen weiteren Beitrag beispielsweise in Form einer Rückholklausel (sog. Claw-Back-Klausel) und/oder durch eine umfassendere Umstrukturierung einschließlich zusätzlicher Maßnahmen zur Begrenzung etwaiger Wettbewerbsverzerrungen kompensiert werden muss.
(250)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Umstrukturierung der BPN weitreichend genug ist. Sie stellt erstens fest, dass die Bank von geringer Größe ist. Eine Folge des Umstrukturierungsverfahrens wird sein, dass die BPN als unabhängige Bank verschwindet. Das Privatkundengeschäft, das die BIC übernehmen wird, hat eine Bilanzsumme von weniger als 35 % der Bilanzsumme der BPN vor ihrer Verstaatlichung. Abgesehen vom Privatkundengeschäft sind alle Geschäftstätigkeiten endgültig eingestellt worden.
(251)
Die Kommission kann folglich den Schluss ziehen, dass die Lastenverteilung in Anbetracht der weitreichenden Umstrukturierung der BPN angemessen ist.
6.3.3 Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen
(252)
Bezüglich der Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen schreibt die Umstrukturierungsmitteilung vor, dass Art und Form solcher Maßnahmen von der Höhe der Beihilfe, den Bedingungen und Umständen, unter denen sie gewährt wurde, sowie den Merkmalen des Markts bzw. der Märkte, auf denen die begünstigte Bank tätig sein wird, abhängen werden.
(253)
Die Höhe der Beihilfe, die die BPN erhielt, ist zwar erheblich, aber hier ist die begrenzte Größe der BPN zu berücksichtigen. Wie unter Randnummer 32 der Umstrukturierungsmitteilung angegeben, wird die Kommission die voraussichtlichen Auswirkungen der Beihilfe auf den Märkten prüfen, auf denen die Bank nach der Umstrukturierung tätig sein wird. Zuallererst werden die Größe und die relative Bedeutung analysiert, die die Bank nach Wiederherstellung der Rentabilität auf dem entsprechenden Markt haben wird.
(254)
Diesbezüglich stellt die Kommission fest, dass die BPN nicht als dasselbe Wirtschaftsunternehmen weiterbestehen wird, das sie vor der staatlichen Intervention war (56). Sie ist verstaatlicht worden und hat eine grundlegende Umstrukturierung durchlaufen. Infolgedessen wird eine wesentlich kleinere Bank im Wettbewerb auf dem Markt tätig sein.
(255)
Die BPN war Ende 2008 das nach Bilanzsumme siebtgrößte Finanzinstitut in Portugal. Seit ihrer Verstaatlichung ist, insbesondere aufgrund von Einlagenabflüssen, ihre Größe verringert worden. Seit Mitte 2011 liegt sie auf Platz 12 und ihr Marktanteil beträgt sowohl bei den Einlagen als auch bei den Darlehen weniger als 1 %. Einlagen und Darlehen haben sich im Zeitraum von 2008 bis 2011 fast halbiert.
(256)
In seinen Bemerkungen zum Beschluss vom 24. Oktober 2011 erklärte Portugal erstens, dass die BPN bereits vor der Verstaatlichung einen Marktanteil von etwa [1-2] % hatte. Zweitens wurde die BPN nach der Verstaatlichung in erheblichem Umfang umstrukturiert und ihre Größe weiter verringert. Drittens wird das neu gebildete Unternehmen auch nach der Integration in die BIC in Portugal weniger als [ 1] % Marktanteil haben, denn der Marktanteil der BPN sowohl bei Kundenkrediten als auch bei Einlagen beträgt derzeit etwa [ 1] % und die Marktanteile der BIC haben bei Darlehen eine Größenordnung von [ 1] % und bei Einlagen von [ 1] %.
(257)
Die Kommission stellt darüber hinaus fest, dass der Verkauf des Bankgeschäfts im Wege eines Ausschreibungsverfahrens Wettbewerbern die Möglichkeit zum Erwerb von Marke und Geschäft der BPN bot, so dass Wettbewerbsverzerrungen begrenzt wurden.
(258)
Auch die in Erwägungsgrund (56) (xiii) beschriebene Dividendenregelung wird von der Kommission als positiv betrachtet.
(259)
Außerdem wird unter Randnummer 44 der Umstrukturierungsmitteilung erwähnt, dass Banken bei der Vermarktung ihrer Finanzprodukte staatliche Beihilfen nicht als Wettbewerbsvorteil anführen dürfen. Die Kommission betrachtet die Zusicherung Portugals, dass die BIC in ihren Marketingkampagnen und Mitteilungen an Anleger nicht auf die Inanspruchnahme staatlicher Beihilfen Bezug nehmen wird, als positiv.
(260)
In Anbetracht des erheblichen Umfangs der Beihilfe und in Anbetracht dessen, dass die BPN bereits eine Rekapitalisierung, Garantien und Maßnahmen im Rahmen der Behandlung wertgeminderter Vermögenswerte erhalten hatte, die nicht den Bedingungen der maßgeblichen Mitteilungen entsprechend vergütet worden waren, äußerte die Kommission in ihrem Beschluss vom 24. Oktober 2011 Zweifel, ob die geplanten Maßnahmen ausreichen würden.
(261)
Die Kommission merkte insbesondere an, dass die Bank ihre Tätigkeit am Markt mit einer anfänglichen Kernkapitalquote von [10-18] % aufnehmen würde. Diese Quote liegt weit über den Mindestquoten von 9 % und 10 %, die für Ende 2011 bzw. Ende 2012 gefordert werden.
(262)
Die BIC forderte außerdem das Recht, innerhalb von […] Monaten Darlehen, die mindestens […] Tage keine Rendite erbrachten (bis zu einem Höchstbetrag von […] % des Nennwerts des gesamten Darlehensbestands) zurückzuverkaufen. Sie verlangte zudem die Aufrechterhaltung der Liquiditätshilfe seitens der CGD in zwei Formen. Die erste bezieht sich auf die Aufrechterhaltung der staatlich garantierten Kreditlinie von [150-500] Mio. EUR für das Geldmarktpapierprogramm für die Dauer von drei Jahren und auf die Zusicherung der CGD, die Konditionen der Kreditlinie bis […] beizubehalten. Die zweite besteht in einer neuen Kreditlinie, die von der CGD in einer Höhe von bis zu [150-350] Mio. EUR als Ausgleich für ein Absinken der Einlagen unter 1,8 Mrd. EUR zu gewähren ist. Die Vergütung soll dem Euribor +[…] Bps entsprechen.
(263)
Damit sollte sichergestellt werden, dass das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen die staatliche Beihilfe nicht dazu nutzt, auf Kosten der Wettbewerber zu wachsen. Ferner sollte gewährleistet werden, dass die durch die staatliche Beihilfe verursachten Wettbewerbsverzerrungen angemessen aufgefangen werden.
(264)
In Anbetracht der angespannten Marktlage und der strengen Bedingungen, die Portugal dem Bankensektor infolge der Ereignisse, die zur Unterzeichnung der Vereinbarung führten, auferlegte, ist die Kommission der Auffassung, dass diese Liquiditätslinien eine erhebliche Beeinträchtigung des Umfangs bedeuten, in dem das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen mit anderen Marktteilnehmern, die keine staatlichen Beihilfen erhalten haben, auf dem Markt wird konkurrieren können.
(265)
Die staatliche Beihilfe kann daher nur dann für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden, wenn genügend Maßnahmen bestehen, die sicherstellen, dass die staatliche Beihilfe nicht zum Nachteil von Wettbewerbern, die zum Teil keine vergleichbare öffentliche Unterstützung erhalten haben, genutzt wird. Zwischen Banken, die öffentliche Unterstützung erhielten, und solchen, bei denen das nicht der Fall war, sollten gleiche Wettbewerbsbedingungen bestehen bleiben. Die staatliche Beihilfe darf nicht die Anreize zur Beteiligung am Wettbewerb, zu Investitionen und Innovationen für nicht begünstigte Banken schwächen. Auch darf sie keine Zutrittsbeschränkungen schaffen, die grenzüberschreitende Aktivitäten untergraben.
(266)
Es muss sichergestellt sein, dass das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nicht von einem Wettbewerbsvorteil profitiert, der aus der Verlagerung des Liquiditätsrisikos auf den Staat bzw. aus der Kapitaldotierung entsteht.
(267)
Erstens ist die Kommission der Auffassung, dass zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen, die daraus entstehen, dass die Bank über eine die Mindestkriterien übersteigende Kapitalisierung verfügen würde (siehe Erwägungsgrund (260), jede Senkung der risikogewichteten Aktiva, die sich aus der Rückführung von Darlehen an den Staat ergibt, von einer Kapitalsenkung in entsprechender Höhe begleitet werden sollte. Daher ist die Zusicherung Portugals bezüglich der maximalen Kapitalisierung der BPN zur Gewährleistung der Vereinbarkeit der Umstrukturierungshilfe mit dem Binnenmarkt erforderlich.
(268)
Zweitens ist die Kommission der Auffassung, dass die Laufzeit der in Verbindung mit dem Geldmarktpapierprogramm gewährten Kreditlinie der BPN über [150-500] Mio. EUR auf einen Zeitraum von […] Jahren zu beschränken ist. Darüber hinaus muss die Vergütung für die zweite Liquiditätslinie enger an die Marktbedingungen angepasst und auf Euribor +[…] Bps festgesetzt werden. Zugleich muss Portugal bis zum 31. Dezember 2016 die Genehmigung der Kommission beantragen, bevor die CGD oder der Staat Kreditlinien oder Garantien gewähren. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass die beschriebenen Begrenzungen nicht umgangen werden. Diesbezüglich nimmt die Kommission die von Portugal gegebenen Zusicherungen zu den Liquiditätslinien zur Kenntnis. Sie sind zur Gewährleistung der Vereinbarkeit der Umstrukturierungshilfe mit dem Binnenmarkt erforderlich.
(269)
Drittens verknüpft die Umstrukturierungsmitteilung ein Erwerbsverbot mit Wettbewerbsverzerrungen. In den Randnummern 39 und 40 erläutert die Kommission: „Staatliche Beihilfen dürfen nicht zum Nachteil von Wettbewerbern verwendet werden, die keine vergleichbare staatliche Unterstützung erhalten“, und „Banken“ sollten „staatliche Beihilfen nicht zum Erwerb konkurrierender Unternehmen verwenden“. Die Kommission begrüßt die Zusicherung Portugals, auf die in Erwägungsgrund (235) Bezug genommen wird und die besagt, dass ein Erwerbsverbot bis 31. Dezember 2016 durchgesetzt werden soll.
(270)
Viertens sollte die Berechtigung der BIC zur Rückgabe von notleidenden Darlehen zum […] enden und nicht […] Monate nach dem Tag des Verkaufs. Die Kommission ist der Auffassung, dass die BIC seit der Eröffnung des Ausschreibungsverfahrens Gelegenheit hatte, die BPN-Darlehen zu prüfen, insbesondere nach der Unterzeichnung des Rahmenvertrags vom 9. Dezember 2011. Zudem ist der Darlehensbestand bereits zweimal bereinigt worden. Einmal mit der Übertragung der Darlehen mit der geringsten Rendite an die Zweckgesellschaften im Dezember 2010 und anschließend durch BIC, die als Käuferin das Recht forderte, zusätzliche Darlehensbeträge an den Staat zurückzugeben, um das Kredit/Einlagenverhältnis von [110-150] % erreichen zu können
(271)
Die Kommission merkt an, dass jede weitere Rückgabemöglichkeit der BIC Schutz vor dem Risiko einer sich verschlechternden Wirtschaftslage bietet. In jedem späteren „Leistungsausfall" würde sich aller Wahrscheinlichkeit nach die Verschlechterung der Wirtschaftslage widerspiegeln, die folglich den gesamten Bankensektor betrifft. Die Berechtigung der BIC zur Rückgabe von notleidenden Darlehen an den Staat verzerrt den Wettbewerb, weil diese Möglichkeit keinen anderen Banken offensteht. Das Zeitfenster für Rückgaben sollte daher verkleinert werden und höchstens bis zum […] gelten. In dieser Hinsicht begrüßt die Kommission die Zusicherung Portugals, die Frist bis zum […] einzuhalten.
6.3.4 Schlussfolgerung
(272)
Werden alle in Abschnitt 5.2 beschriebenen Zusicherungen ordnungsgemäß umgesetzt, dann erbringt der Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 den zufriedenstellenden Nachweis, dass die langfristige Rentabilität des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens wiederhergestellt worden ist, dass eine ausreichende Lastenverteilung erzielt wurde und dass angemessene Maßnahmen zur Begrenzung unverhältnismäßiger Wettbewerbsverzerrungen ergriffen worden sind. Die Kommission kann daher erklären, dass der Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 mit der Umstrukturierungsmitteilung im Einklang steht.
6.3.5 Überwachung
(273)
Randnummer 46 der Umstrukturierungsmitteilung besagt, dass regelmäßige, detaillierte Berichte der Mitgliedstaaten notwendig sind, damit die ordnungsgemäße Umsetzung des Umstrukturierungsplans überprüft werden kann. Demgemäß hat Portugal der Kommission alle sechs Monate ab dem Datum des vorliegenden Beschlusses solche Berichte zu übermitteln.
7. Schlussfolgerung
(274)
Die Kommission bedauert, dass Portugal die in Abschnitt 6.1.2 „Quantifizierung der staatlichen Beihilfe“ aufgeführten Beihilfen unter Verletzung von Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags rechtswidrig gewährt hat. Die betroffenen Beihilfen sowie die anderen im Rahmen dieses Beschlusses geprüften Beihilfemaßnahmen können als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn die in Abschnitt 5.2 aufgeführten Zusicherungen umgesetzt werden -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
1. Die folgenden von Portugal gewährten Maßnahmen stellen staatliche Beihilfen dar:
i.
Die von der CGD vor der Verstaatlichung gewährten Darlehen;
ii.
Darlehen und Liquiditätslinien, die die CGD der BPN nach der Verstaatlichung, aber vor dem Verkauf mit ausdrücklicher staatlicher Garantie oder ohne ausdrückliche staatliche Garantie gewährte;
iii.
die zum Buchwert vor und nach dem Verkauf erfolgte Übertragung von Vermögenswerten der BPN an die Zweckgesellschaften;
iv.
die staatliche Kapitalzuführung vom 15. Februar 2012;
v.
Liquiditätslinien, die der BIC von der CGD für das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen gewährt werden sollen;
vi.
das Recht der BIC, Einlagen zu Konditionen über […] Bps an den Staat zu übertragen oder sich die Differenz vom Staat vergüten zu lassen; und
vii.
die Übertragung etwaiger Prozesskosten auf den Staat.
2. Die in Absatz 1 aufgeführten Beihilfemaßnahmen sind in Anbetracht der in Abschnitt 5.2 dargelegten Zusicherungen mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 2
Portugal setzt die Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe des vorliegenden Beschlusses von den Maßnahmen in Kenntnis, die zur Erfüllung dieses Beschlusses ergriffen wurden. Ferner übermittelt Portugal detaillierte Berichte über die Maßnahmen zur Erfüllung des Beschlusses, wobei der erste Bericht sechs Monate nach dem Datum des vorliegenden Beschlusses vorgelegt werden muss.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Portugiesische Republik gerichtet.
Brüssel, den 27. März 2012
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 27 marzo 2012
riguardante la misura SA. 26909 (2011/C) cui il Portogallo ha dato esecuzione per la ristrutturazione di Banco Português de Negócios (BPN)
[notificata con il numero C(2012) 2043]
(Il testo in lingua portoghese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/660/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni (1) a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, del trattato e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
1. Procedimento
(1)
Il 2 novembre 2008 il governo portoghese ha approvato un disegno di legge relativo alla nazionalizzazione delle azioni rappresentative del capitale sociale di Banco Português de Negócios, S.A. (in appresso “BPN” o “la banca”). La legge è stata pubblicata l’11 novembre 2008 come legge n. 62-A/2008 (in appresso “la legge di nazionalizzazione”). BPN è stata nazionalizzata il 12 novembre a prezzo nullo.
(2)
Il 5 novembre 2008 le autorità portoghesi hanno informato la Commissione dell’approvazione del disegno di legge da parte del governo portoghese. L’11 e il 13 novembre 2008 hanno informato la Commissione della pubblicazione della legge di nazionalizzazione.
(3)
La Commissione ha immediatamente richiesto ulteriori informazioni riguardo a eventuali misure di aiuto di Stato da concedere a BPN nell’ambito della procedura di nazionalizzazione e la presentazione di un piano di ristrutturazione per BPN.
(4)
Il Portogallo non aveva preventivamente notificato le misure concesse a BPN dallo Stato. Ha informato la Commissione di tali misure solo con notevole ritardo e dopo essere stato ripetutamente invitato a farlo.
(5)
In questo contesto, il 14 novembre 2008 la Commissione ha richiesto informazioni riguardo alle misure di aiuto di Stato specifiche concesse a BPN e un piano di ristrutturazione. Il 5 gennaio nonché il 23 e il 29 aprile 2009 la Commissione ha inviato i solleciti del caso.
(6)
Le autorità portoghesi hanno risposto alle richieste di informazioni l’8 gennaio, il 28 aprile e il 23 giugno 2009, senza fornire informazioni sulle misure di aiuto di Stato specifiche a favore di BPN o un piano di ristrutturazione. Nella loro lettera del 23 giugno 2009, le autorità portoghesi hanno precisato che stavano valutando la possibilità di segregare le attività di BPN e di vendere la banca.
(7)
La Commissione ha ribadito le sue richieste di informazioni il 17 luglio, il 4 e 14 settembre e il 30 novembre 2009 nonché il 5 febbraio e il 16 marzo 2010.
(8)
Le autorità portoghesi hanno risposto il 14 agosto 2009, precisando che BPN avrebbe dovuto emettere commercial paper per un totale di 2 miliardi di EUR e Caixa Geral de Depósitos (“CGD”) avrebbe dovuto sottoscriverli con una garanzia di Stato. A loro avviso, la garanzia derivava direttamente dalla legge di nazionalizzazione e pertanto non poteva costituire un aiuto di Stato. Il 12 ottobre 2009 le autorità portoghesi hanno inviato ulteriori informazioni sull’intervento di CGD e dello Stato. Hanno presentato altre informazioni il 21 novembre 2009, il 17 e 18 febbraio e il 31 marzo 2010.
(9)
In seguito a un riunione svoltasi con le autorità portoghesi il 16 giugno 2010, il 12 agosto 2010 la Commissione ha chiesto di nuovo alle autorità portoghesi, tra l’altro, di presentare immediatamente il piano di ristrutturazione per BPN. Non è stato fornito alcun piano e pertanto il 31 agosto 2010 la Commissione ha inviato un sollecito ufficiale ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (che è diventato l’articolo 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea) (2).
(10)
Il 14 settembre 2010 le autorità portoghesi hanno inviato un documento intitolato “Memorando: a nacionalização, a reestruturação e a reprivatização projectada do Banco Português de Negócios, SA” (in appresso “il memorandum del 14 settembre 2010”) che presentava il piano di ristrutturazione di BPN e i principali elementi del processo di privatizzazione.
(11)
Poiché è risultato che nel memorandum del 14 settembre 2010 mancavano ancora alcune informazioni, il 29 settembre 2010 la Commissione ha inviato una lettera di richiesta di ulteriori informazioni alle autorità portoghesi. Con e-mail del 15 novembre 2010, le autorità portoghesi hanno chiesto una proroga del termine per la risposta, che è stata concessa dalla Commissione con lettera del 18 novembre 2010. Le autorità portoghesi hanno fornito ulteriori chiarimenti con lettera del 26 novembre 2010 e con e-mail del 25 gennaio 2011.
(12)
Il 16 febbraio 2011 la Commissione ha richiesto chiarimenti in merito ad alcuni punti e ha richiesto ulteriori dati. Le autorità portoghesi hanno risposto il 16 marzo 2011.
(13)
Nel contesto delle riunioni che hanno preceduto la firma, avvenuta il 17 maggio 2011, del memorandum d’intesa (3) tra il Portogallo, da un lato, e il Fondo monetario internazionale, la Banca centrale europea e la Commissione europea, dall’altro lato, il 27 aprile 2011 la Commissione ha incontrato i dirigenti di BPN. Il memorandum d’intesa prevedeva la vendita di BPN entro la fine di luglio 2011. Il 20 maggio 2011, la Commissione ha pertanto inviato richieste di informazioni sulla ristrutturazione della banca e sul processo di vendita previsto. Poiché le autorità portoghesi non hanno fornito alcuna risposta, l’8 luglio 2011 è stato inviato un sollecito, unitamente a un’altra richiesta di informazioni in seguito a notizie comparse sugli organi di stampa riguardo alla concessione di ulteriori risorse statali a BPN tramite una garanzia di Stato. Il 5 agosto 2011 le autorità portoghesi hanno fornito un quadro generale del processo di privatizzazione.
(14)
Il 10 agosto 2011 la Commissione ha incontrato le autorità portoghesi. Le autorità portoghesi hanno fornito ulteriori informazioni alla Commissione durante l’incontro e quindi il 28 agosto 2011. La Commissione ha ricevuto altre informazioni il 14 settembre e il 14 ottobre 2011.
(15)
Con decisione del 24 ottobre 2011 (in appresso “la decisione del 24 ottobre 2011”), la Commissione ha avviato il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato con il numero SA.26909 relativamente a un presunto aiuto a favore di BPN e Banco BIC Português S.A. (in appresso “BIC”) (4).
(16)
La decisione del 24 ottobre 2011 è stata pubblicata il 20 dicembre 2011. Non sono state ricevute osservazioni di terzi entro il termine di un mese.
(17)
Il 9 dicembre 2011 il Portogallo ha presentato alla Commissione l’accordo quadro concluso tra BIC e le autorità portoghesi lo stesso giorno (in appresso “l’accordo quadro”).
(18)
Il 20 gennaio 2012 il Portogallo ha trasmesso la sua risposta alle osservazioni contenute nella decisione del 24 ottobre 2011. Nella stessa data, le autorità portoghesi hanno anche fornito ulteriori informazioni, fra cui un nuovo piano di ristrutturazione per BPN (in appresso il “piano di ristrutturazione di gennaio 2012”) e una risposta ad altre domande formulate dalla Commissione il 21 dicembre 2011 riguardo all’accordo quadro. Il 3 febbraio 2012 tali informazioni sono state integrate con un piano aziendale e di redditività che era stato preparato da BIC e che ai fini della presente decisione viene considerato parte integrante del piano di ristrutturazione di gennaio 2012. Ulteriori informazioni sono state fornite il 10, il 17 e il 23 febbraio 2012, in risposta ad altre domande rivolte dalla Commissione alle autorità portoghesi l’8, il 14 e il 17 febbraio 2012. Il 16 marzo 2012 il Portogallo ha fornito una serie di impegni alla Commissione.
(19)
Durante il procedimento, hanno avuto luogo numerosi scambi di informazioni, teleconferenze e riunioni tra lo Stato portoghese, BPN e la Commissione.
2. Descrizione dei beneficiari e delle misure
2.1 Il beneficiario e le sue difficoltà
(20)
BPN è un’istituzione finanziaria con sede in Portogallo che offre un’ampia serie di servizi bancari. È stata nazionalizzata l’11 novembre 2008 quando aveva una rete di 213 controllate (di cui 4 erano situate in Francia), circa 2 200 dipendenti e attività totali pari a 6,6 miliardi di EUR, corrispondenti a circa il 2 % delle attività totali del settore bancario al dettaglio portoghese.
(21)
Secondo le autorità portoghesi (5), BPN aveva problemi di liquidità dall’estate del 2008 e il 18 luglio 2008 era stata declassata dall’agenzia di rating Moody’s da Baa1 a Baa3 (6). Sebbene alla fine di agosto BPN avesse una liquidità positiva di 316 milioni di EUR, al 22 ottobre 2008 presentava una liquidità estremamente negativa di 831 milioni di EUR e il suo conto di deposito presso la Banca del Portogallo (“BdP”) era lungi dagli importi medi che avrebbe dovuto mantenere per essere conforme ai limiti stabiliti per legge. In tale fase, nell’ottobre 2008 sono state intraprese varie iniziative per consentire alla banca di superare le sue difficoltà di liquidità e per evitare il rischio di inadempimento, in particolare attraverso la concessione di un aiuto di tesoreria specifico sotto forma di prestiti e mediante altre operazioni da parte di BdP e di CGD di proprietà dello Stato (7).
(22)
Tenuto conto del volume delle perdite accumulate da BPN, le autorità portoghesi non ritenevano fattibile un ulteriore aiuto di tesoreria, alla luce del rischio elevato al quale [BdP e CGD] sarebbero state esposte (8). Gli azionisti di BPN avevano presentato un piano, tuttavia il governo, sulla base di un parere espresso da BdP il 30 ottobre 2008, non lo aveva ritenuto fattibile. Poiché BPN non era più conforme ai requisiti di solvibilità a causa del livello elevato di svalutazioni (9), il governo ha proposto al Parlamento la nazionalizzazione di BPN a prezzo nullo (10). La proposta è stata approvata l’11 novembre 2008 con la legge 62-A/2008 (in appresso “la legge di nazionalizzazione”).
(23)
Secondo le autorità portoghesi, le svalutazioni derivavano da irregolarità e pratiche illegali rilevate dalla BdP e da revisioni esterne condotte nel giugno 2008 e successivamente descritte in una relazione della BdP del 2009 come comportamento fraudolento, persistente e deliberato, intrapreso ai massimi livelli della direzione del gruppo (11). Tali pratiche hanno comportato l’avvio di indagini e di vari procedimenti amministrativi di infrazione (“processos de contra-ordenação”) e la presentazione di una denuncia alla procura della Repubblica.
(24)
In base alla legge di nazionalizzazione, a CGD è stato affidato il compito di gestire BPN, di nominare i membri degli organi direttivi di BPN e di fissare gli obiettivi di gestione di BPN entro 60 giorni dalla data della nazionalizzazione. Inoltre, la legge di nazionalizzazione contiene anche una disposizione secondo cui qualsiasi misura di aiuto creditizio o di sostegno alla liquidità (“liquidity assistance”) adottata da CGD “a favore di BPN nel contesto della nazionalizzazione o in sostituzione dello Stato (…) beneficia di una garanzia di Stato” (12).
2.2 Le misure di sostegno finanziario prima della nazionalizzazione
(25)
Prima di essere nazionalizzata nel novembre 2008, BPN aveva già beneficiato di alcune misure di sostegno finanziario descritte dalle autorità portoghesi come “misure straordinarie di sostegno alla liquidità” (13). Il 17 febbraio 2010 le autorità portoghesi hanno informato la Commissione che nel periodo fino al 30 ottobre 2008 BPN aveva ottenuto misure straordinarie di sostegno alla liquidità da CGD e da BdP per un importo totale di 501,6 milioni di EUR, costituite da quattro prestiti concessi a BPN da CGD per un importo totale di 315 milioni di EUR (14) e da liquidità di emergenza (ELA) fornita nell’ottobre 2008 da BdP per un importo totale di 186,6 milioni di EUR (15).
(26)
Sebbene la BdP sia stata rimborsata dopo la nazionalizzazione, i quattro prestiti concessi da CGD sono stati rimborsati soltanto il 9 marzo 2009, con l’emissione del primo commercial paper da parte di BPN.
2.3 Le misure di sostegno finanziario dopo la nazionalizzazione
(27)
Nel marzo 2009 BPN ha emesso commercial paper con la sottoscrizione garantita da parte di CGD e una garanzia di Stato per un importo totale di 2 miliardi di EUR. La Commissione è stata informata di tali garanzie di Stato soltanto il 14 agosto 2009.
(28)
Con lettera del 17 febbraio 2010, le autorità portoghesi hanno anche precisato che il 27 ottobre 2009 CGD era stata autorizzata a sottoscrivere un altro miliardo di EUR di commercial paper con una garanzia di Stato. Successivamente, con e-mail del 14 giugno 2010, la Commissione è stata anche informata che l’importo totale delle garanzie di Stato su commercial paper emessi da BPN e sottoscritti da CGD era aumentato a 4 miliardi di EUR, in quanto nell’aprile 2010 era stata organizzata e sottoscritta da CGD una terza emissione di commercial paper da parte di BPN per un importo totale di 1 miliardo di EUR.
(29)
In questo contesto, va sottolineato che dalla sua nazionalizzazione avvenuta nel novembre 2008 e fino a giugno 2011, BPN aveva fatto costantemente ricorso ad agevolazioni di credito sui mercati monetari concesse da CGD. Al 28 febbraio 2009 l’importo totale dovuto da BPN a CGD nell’ambito di tali strumenti a breve termine era pari a circa 2,2 miliardi di EUR. Secondo i dati forniti dalle autorità portoghesi, tale importo era stato ridotto con l’emissione dei commercial paper cui si fa riferimento nei paragrafi (27) e (28) (16).
(30)
Nel giugno 2011 l’esposizione di BPN nei confronti di CGD in strumenti del mercato monetario era pari a circa 1 miliardo di EUR. Sebbene il finanziamento venisse effettuato quotidianamente, secondo le autorità portoghesi aveva un carattere strutturale con un orizzonte temporale più lungo (17) ed era anche stato sostituito dal quarto, e ultimo, commercial paper emesso nel giugno 2011, con l’avvio di due emissioni di 500 milioni di EUR ciascuna.
(31)
In base ai dati forniti dalle autorità portoghesi il 3 febbraio 2012, l’importo totale ancora dovuto da BPN a CGD (a parte i commercial paper emessi) era pari a 433,7 milioni di EUR il 31 dicembre 2011 e a 232 milioni di EUR il 31 gennaio 2012.
Tabella 1
quadro generale della liquidità ottenuta da BPN da parte di CGD, al 31 dicembre 2011
Con garanzia di Stato esplicita
Prestiti di CGD
(senza garanzia di Stato esplicita)
Totale
BPN
1 400 000 000,00
433 732 654,56
1 833 732 654,56
Società a destinazione specifica (società veicolo) (18)
3 100 000 000,00
795 111 660,00
3 895 111 660,00
Totale
4 500 000 000,00
1 228 844 314,56
5 728 844 314,56
Fonte: autorità portoghesi
(32)
Va sottolineato che ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 9, della legge di nazionalizzazione, tutte le linee di credito o di liquidità offerte da CGD a BPN nel contesto della nazionalizzazione devono essere garantite dallo Stato portoghese.
(33)
Risulta pertanto chiaramente che tutti gli importi indicati nella tabella 1 sopra riportata hanno beneficiato di una garanzia di Stato ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 9, della legge di nazionalizzazione e di varie ordinanze emanate dal segretario di Stato del Tesoro e delle Finanze. La remunerazione per le garanzie di Stato è stata fissata in misura pari allo 0,2 % annuo.
2.4 La ristrutturazione di BPN
(34)
Il 16 settembre 2010 le autorità portoghesi hanno inviato alla Commissione un piano di ristrutturazione iniziale del 13 settembre 2010 (in appresso “il piano di ristrutturazione del 2010”).
(35)
In tale piano, le autorità portoghesi spiegavano la loro intenzione di scindere BPN in una “banca buona” e in una “banca cattiva” e quindi di tentare di vendere la “banca buona”.
(36)
Lo Stato voleva procedere mediante una procedura di gara d’appalto aperta alla vendita della “banca buona”, BPN S.A., che avrebbe dovuto essere esclusivamente una banca al dettaglio. Tale procedura avrebbe dovuto essere condotta sulla base di un invito a manifestare interesse, per il quale il 16 agosto 2010 le autorità portoghesi hanno approvato il capitolato d’appalto (“Caderno de Encargos”) (19).
(37)
Nell’ambito del piano di ristrutturazione del 2010, determinate attività e passività di BPN sarebbero state escluse dall’ambito della riprivatizzazione e trasferite a tre nuove società veicolo (Special Purpose Vehicles - SVP), ossia Parvalorem, Parups e Parparticipadas. Le SVP sarebbero rimaste inizialmente nell’ambito di BPN e dopo la vendita sarebbero state trasferite allo Stato. Prestiti e crediti sarebbero stati trasferiti a Parvalorem, gli immobili e i fondi di investimento a Parups, e controllate a Parparticipadas. Secondo la valutazione delle autorità portoghesi, l’importo totale delle attività da trasferire alle SVP era pari a 3 885 milioni di EUR, con il trasferimento di 2 507 milioni di EUR a Parvalorem, 1 228 milioni di EUR a Parups e 150 milioni di EUR a Parparticipadas.
(38)
I prestiti sono stati trasferiti al valore nominale; le quote di fondi, i valori mobiliari e gli immobili sarebbero stati trasferiti al prezzo di acquisto e le imprese di proprietà di BPN al loro valore contabile. Le autorità portoghesi ritenevano che le svalutazioni complessive al dicembre 2010 fossero pari a 1 798 milioni di EUR, suddivise nel seguente modo: i) prestiti: 1 474 milioni di EUR; ii) immobili: 16 milioni di EUR; iii) quote di fondi: 247 milioni di EUR; iv) valori mobiliari: 61 milioni di EUR. In base alle informazioni fornite dalle autorità portoghesi il 20 gennaio 2012, tali attività sono state trasferite alle SVP il 23 e il 30 dicembre 2010 (20). Le SVP sono tuttavia rimaste nell’ambito di BPN fino al 15 febbraio 2012, quando sono state separate da BPN e trasferite a un’altra impresa controllata dallo Stato.
(39)
Secondo le autorità portoghesi, il trasferimento di attività alle SVP è stato effettuato sulla base di criteri oggettivi, tenendo conto del volume delle svalutazioni e del fatto che alcune attività non erano essenziali per BPN dopo la nazionalizzazione (credito al consumo, banca di investimento, gestione patrimoniale, gestione di fondi di investimento, attività assicurative e internazionali). BPN avrebbe dovuto riposizionarsi come banca al dettaglio con una ridotta esposizione alle incertezze dei finanziamenti all’ingrosso.
(40)
Le SPV hanno finanziato l’acquisizione delle attività mediante due linee di finanziamento per un importo di 3 895 milioni di EUR, consistenti in obbligazioni con una garanzia di Stato per 3 100 milioni di EUR acquisite da CGD e prestiti di CGD con attività ipotecate per un valore aggregato di 795 milioni di EUR. I proventi della vendita delle attività alle SPV hanno consentito a BPN di rimborsare 3 900 milioni di EUR dei finanziamenti ottenuti da CGD - 3,6 miliardi di EUR dei 4 miliardi di EUR iniziali del commercial paper (con la conseguenza che BPN non avrebbe pagato un importo di 400 milioni di EUR del commercial paper garantiti dallo Stato), e 300 milioni di EUR di prestiti a breve termine del mercato monetario.
(41)
In seguito al trasferimento di attività, il bilancio di BPN è stato ridotto di circa il 30 %.
(42)
In base alle informazioni ricevute dalle autorità portoghesi, per consentire a BPN di conformarsi ai requisiti giuridici e regolamentari (ossia per raggiungere il coefficiente di capitale di base di classe 1 del 9 % richiesto per il 2011 (21)), e tenuto conto che il capitale proprio di BPN sarebbe stato ancora negativo dopo il trasferimento di attività alle SPV, lo Stato avrebbe dovuto ricapitalizzare BPN di circa 417 milioni di EUR (22).
(43)
Il prezzo di base stabilito per BPN (che escludeva le attività da trasferire alle SPV) nel bando di gara pubblicato dal Portogallo è stato fissato in misura pari a 171,1 milioni di EUR sulla base delle valutazioni della società di consulenza esterna Deloitte ([…] (23) milioni di EUR) e da Deutsche Bank ([…] milioni di EUR). Nel frattempo, la nuova dirigenza di CGD di BPN aveva avviato un processo di ristrutturazione per la banca. I costi operativi sono stati ridotti del [1-10]% da dicembre 2008 a dicembre 2010; l’attività di BPN è stata ridotta allo scopo di ottenere una banca esclusivamente concentrata sui servizi bancari commerciali al dettaglio. La riduzione dell’attività è dipesa in parte dalla diminuzione dei depositi conseguente alla nazionalizzazione, ma anche dal trasferimento di attività alle tre SPV. Le misure adottate hanno ridotto le perdite nel 2010 a [50-150] milioni di EUR, rispetto a [150-250] milioni di EUR nel 2009. Dall’inizio del 2009, nel tentativo di migliorare l’immagine e la gamma di prodotti della banca, la nuova dirigenza ha deciso di lanciare […] nuovi prodotti e campagne. La nuova dirigenza ha anche attuato misure per migliorare i sistemi di gestione dei rischi e di controllo interno.
(44)
Non si è presentata alcuna parte interessata in risposta ai primi due inviti alla privatizzazione del 30 settembre e del 30 novembre 2010.
(45)
In seguito al fallimento della procedura di aggiudicazione della gara d’appalto, nel gennaio 2011 il Portogallo ha comunicato la sua intenzione di ristrutturare BPN, rendendola più indipendente da CGD con la nomina di un nuovo consiglio di amministrazione, indipendente da CGD. Il suo obiettivo era anche accelerare il recupero operativo di BPN, ridefinendo l’identità aziendale e del marchio della banca e rafforzando il piano di recupero attraverso una riduzione dei costi e il potenziamento delle dinamiche commerciali. Tuttavia, nonostante varie richieste, alla Commissione non è stato fornito un piano di ristrutturazione aggiornato.
(46)
Nel memorandum d’intesa del 17 maggio 2011, il governo si è assunto l’impegno di avviare un nuovo processo di privatizzazione.
(47)
Nel memorandum d’intesa, le autorità portoghesi si sono impegnate ad avviare un processo per la vendita accelerata di Banco Português de Negócios (BPN) senza un prezzo minimo. A tale scopo, alla Commissione europea è stato presentato un nuovo piano per ottenere l’autorizzazione a titolo delle norme sulla concorrenza. L’obiettivo era trovare un acquirente entro la fine di luglio 2011. Per facilitare la vendita, le tre società veicolo esistenti che detenevano le sue attività non redditizie e non essenziali sono state separate da BPN, e nell’ambito dei negoziati con gli acquirenti potenziali poteva essere trasferito un maggiore volume di attività alle società veicolo. BPN sta anche avviando un altro programma di misure di riduzione dei costi più ambiziose allo scopo di aumentare la propria attrattività per gli investitori. Dopo aver trovato una soluzione, i diritti garantiti dallo Stato di CGD su BPN e tutte le relative società veicolo saranno rilevati dallo Stato in base a un calendario da definire in tale momento (24).
(48)
All’inizio di maggio 2011 è stato effettuato un terzo tentativo di privatizzazione senza un prezzo minimo per trovare un acquirente per BPN entro il 31 luglio 2011, come concordato nel memorandum d’intesa.
(49)
Si è svolta una procedura di gara d’appalto durante la quale sono stati stabiliti contatti con gli acquirenti potenziali interessati. È stata anche realizzata una sintesi delle opportunità di investimento, secondo la quale le parti interessate dovevano presentare un’offerta per il 100 % delle azioni di BPN, potendo tuttavia chiedere l’eliminazione di ulteriori attività e passività dal bilancio di BPN. Potevano anche richiedere scenari di ricapitalizzazione più elevata. È stato concluso un memorandum per disciplinare le norme della procedura tra BPN e gli offerenti potenziali per consentire loro di entrare in una sala dati, istituita il 15 giugno 2011 per cinque settimane.
(50)
Entro il 20 luglio 2011 sono state presentate quattro offerte vincolanti, che sono state analizzate dai consigli di amministrazione di CGD e di BPN, che hanno fornito il loro parere all’azionista, ossia lo Stato, entro il 25 luglio 2011.
(51)
Tre dei quattro offerenti che hanno presentato offerte vincolanti sono stati scartati. Secondo le autorità portoghesi, due offerenti (Montepio e Aníbal Ribeiro) non erano conformi ai requisiti del memorandum concluso con BPN (25). Montepio non aveva presentato un’offerta per l’acquisizione delle azioni di BPN, ma solo per determinate attività e passività, mentre Aníbal Ribeiro non aveva fornito prove sufficienti di disporre di capacità gestionali e finanziarie per amministrare una banca. La terza offerta, di NEI (26), era conforme ai requisiti del memorandum, tuttavia non esistevano prove sufficienti delle sue capacità di amministrare una banca e della sua capacità finanziaria di farsi carico del futuro fabbisogno di capitale di BPN.
(52)
Sulla base dell’unica offerta valida presentata nell’ambito della procedura di gara d’appalto, ossia quella avanzata da BIC il 20 luglio 2011 (in appresso “l’offerta di BIC del 20 luglio 2011”), il 31 luglio 2011 il governo ha deciso di continuare a negoziare esclusivamente con BIC.
(53)
BIC è stata autorizzata dalla BdP a esercitare attività bancarie commerciali il 9 ottobre 2007 e ha iniziato effettivamente la sua attività in Portogallo nel maggio 2008, essendo attiva principalmente nel settore dei servizi bancari alle imprese e dei servizi bancari ai privati. I principali azionisti di BIC sono un gruppo di investitori dell’Angola, e comprendono azionisti portoghesi come ad esempio Amorim Projectos SGPS, SA (che ha una quota del 25 %). A dicembre 2010 aveva un fatturato di 389 milioni di EUR, con attività totali di 1 miliardo di EUR, e al 31 marzo 2011 aveva un capitale di 32 milioni di EUR e 7 controllate. Secondo le informazioni fornite dal Portogallo, la quota di mercato di BIC nei segmenti di mercato in cui è attiva è inferiore all’1 % (27).
(54)
Secondo le informazioni fornite dalle autorità portoghesi, in seguito all’offerta di BIC del 20 luglio 2011 (28), i negoziati con BIC si sono conclusi il 9 dicembre 2011 con la firma di un accordo quadro per la vendita di BPN a BIC (29).
(55)
L’offerta di BIC del 20 luglio 2011 riportava soltanto termini generali e prevedeva quanto segue:
i.
una ricapitalizzazione da parte dello Stato per consentire a BPN di raggiungere un coefficiente di capitale di base di classe 1 compreso [tra il 9 e il 18] % più [100-300] milioni di EUR;
ii.
l’eliminazione di parte dei prestiti a scelta di BIC per ottenere un rapporto tra prestiti e depositi del [110-150] %;
iii.
il trasferimento da BPN di tutti i prestiti in sofferenza superiori alla soglia di circa […] milioni di EUR (livello stimato di copertura dei prestiti presso BPN);
iv.
il diritto di BIC di rimuovere dal bilancio di BPN altre attività e passività (per esempio, prestiti a istituti di credito, attività finanziarie, beni immobili, alcuni accantonamenti, altre attività e altre passività) non rientranti nell’ambito della sua normale attività;
v.
il trasferimento da BPN di depositi scelti da BIC che non offrono condizioni di mercato;
vi.
la concessione di una linea di finanziamento a BIC da parte di CGD per un importo fino a [150-650] milioni di EUR per un periodo di […] anni, con un tasso di interesse su prestiti Euribor a […] mesi. Tale importo verrebbe aumentato in caso di riduzione dei depositi a un livello inferiore a […] miliardi di EUR;
vii.
il mantenimento di 500-600 dipendenti di BPN (su circa 1 600 dipendenti) e di 160-170 controllate situate in strutture appartenenti alla banca o con contratti di affitto con una scadenza fino a 12 mesi;
viii.
il trasferimento allo Stato dei costi connessi ai rischi di contenzioso;
ix.
un prezzo di acquisizione di 30 milioni di EUR pagato da BIC.
(56)
In seguito ai negoziati, durati circa cinque mesi, l’accordo quadro prevede quanto segue:
i.
una ricapitalizzazione da parte dello Stato per raggiungere il livello di capitale minimo e il livello aggiuntivo richiesto da BIC - BIC ha richiesto un livello di capitale finale di [200-400] milioni di EUR dopo gli adeguamenti del bilancio che aveva proposto (30);
ii.
l’eliminazione di parte dei prestiti in BPN, oltre ai prestiti già trasferiti alle SPV al 30 dicembre 2010 (31). L’eliminazione dei prestiti aggiuntivi consentirebbe di ottenere un rapporto tra prestiti e depositi del [110-150] %. Tale rapporto era stato fissato in misura pari al [110-150] % nell’offerta di BIC del 20 luglio 2011;
iii.
il diritto di BIC di rimuovere dal bilancio altre attività e passività aggiuntive (per esempio, prestiti a istituti di credito, attività finanziarie, beni immobili, alcuni accantonamenti, altre attività e altre passività);
iv.
il diritto di BIC di rivendere entro […] mesi i prestiti in sofferenza per almeno […] giorni (fino a un massimo del […] del valore nominale del portafoglio di prestiti totale scelto da BIC dopo la compensazione con i depositi esistenti) e per l’importo eccedente il livello di copertura ([…] milioni di EUR (32)) (33);
v.
il diritto di BIC di trasferire depositi con prezzi superiori al tasso di riferimento pertinente (34) di almeno […] punti base o di ricevere dallo Stato la differenza di remunerazione (35);
vi.
il diritto di BIC di richiedere il trasferimento, prima della chiusura, di altre attività e passività di BPN, come i prestiti a istituti di credito, le attività materiali e finanziarie e così via;
vii.
la concessione di una linea di finanziamento a BIC da parte di CGD fino al [ 2013] per [150-350] milioni di EUR, con un tasso di interesse su prestiti Euribor a […] mesi (36) più uno spread di […] punti base. La linea di finanziamento sarebbe resa disponibile in caso di riduzione dei depositi di BPN a un livello inferiore a […] miliardi di EUR;
viii.
il mantenimento di una linea di credito di [150-500] milioni di EUR con CGD fino al [ 2013] per il programma corrente di emissione di commercial paper con una garanzia di Stato per tre anni, ma con l’impegno da parte di CGD di non richiedere il rimborso del prestito prima […];
ix.
il mantenimento di circa la metà dei dipendenti di BPN (almeno 750 su circa 1 600 dipendenti). Lo Stato coprirebbe il costo totale della chiusura delle controllate non rilevate da BIC e del pagamento del risarcimento ai dipendenti licenziati o ai dipendenti che cambierebbero il luogo di lavoro;
x.
il trasferimento allo Stato dei costi connessi ai rischi di contenzioso;
xi.
un prezzo di acquisizione di 40 milioni di EUR pagato da BIC;
xii.
una clausola relativa ai prezzi per la condivisione con lo Stato del 20 % dei profitti netti (al netto delle imposte) per il reddito ottenuto da BPN nei prossimi cinque anni, per il reddito cumulativamente superiore a 60 milioni di EUR;
xiii.
l’impegno di BIC a non pagare i dividendi o altri benefici equivalenti agli azionisti in relazione a BPN per un periodo di cinque anni.
(57)
In base al piano di ristrutturazione di gennaio 2012, l’entità congiunta derivante dalla vendita di BPN a BIC (in appresso “l’entità congiunta”) sarà redditizia dopo […] anni in uno scenario di base e in uno meno favorevole. Si calcola pertanto che il requisito patrimoniale di classe di base 1 dell’entità congiunta diminuirà dal [10-15] % delle attività ponderate per il rischio (RWA) dell’entità congiunta dopo il primo anno al […] % dopo il quinto anno. La riduzione prevista sarebbe dovuta ai risultati negativi dei primi anni legati alla ristrutturazione che BIC deve intraprendere e all’aumento dell’attività della banca in termini di ridimensionamento per ritornare alla redditività concedendo più crediti all’economia. La ristrutturazione comprenderà gli investimenti nelle agenzie e nell’immagine della banca, nell’integrazione dei processi, delle procedure e dell’organizzazione e nelle tecnologie dell’informazione. Il rendimento del capitale netto dovrebbe aumentare da - [1-5] % nell’anno 1 a + [1-5] % nell’anno 5, mentre la remunerazione delle attività dovrebbe aumentare da -[0-2] % nell’anno 1 a + [0-2] % nell’anno 5.
(58)
In uno scenario meno favorevole, caratterizzato da un livello più elevato di prestiti in sofferenza e da costi di finanziamento più alti, il requisito patrimoniale di base di classe 1 dovrebbe diminuire a [8-12] % nell’anno 5, da [10-15] % alla fine dell’anno 1.
(59)
Infine, il 15 febbraio 2012 lo Stato portoghese ha fornito a BPN capitale per un importo di 600 milioni di EUR (37).
3. Motivi di avvio del procedimento di indagine formale
(60)
Nella decisione del 24 ottobre 2011, la Commissione dubitava che:
-
BPN, in quanto entità congiunta con l’acquirente, fosse redditizia;
-
l’aiuto concesso a BPN fosse limitato al minimo e che la vendita a BIC rappresentasse la scelta meno onerosa rispetto a un’eventuale liquidazione;
-
le misure per limitare le distorsioni della concorrenza fossero sufficienti;
-
il processo di vendita non comportasse aiuti per l’acquirente.
4. Osservazioni delle parti interessate
(61)
La Commissione non ha ricevuto osservazioni di terzi.
5. Posizione dello Stato portoghese
5.1 Posizione dello Stato portoghese sulla decisione del 24 ottobre 2011 (decisione di avvio del procedimento)
(62)
Le autorità portoghesi sostengono che il piano di ristrutturazione di gennaio 2012 è conforme alla comunicazione sulla ristrutturazione. Oltre al piano, con lettera del 20 gennaio 2012 le autorità portoghesi hanno presentato alcune osservazioni sulla decisione del 24 ottobre 2011.
(63)
Le autorità portoghesi ritengono che tre tipi di misure a favore di BPN non costituiscano un aiuto di Stato.
(64)
In primo luogo, il Portogallo sostiene che non esista alcun elemento di aiuto nelle misure di sostegno concesse a BPN prima della nazionalizzazione, ossia la liquidità di emergenza e i quattro prestiti forniti da CGD nell’ottobre 2008. Il Portogallo precisa che la liquidità di emergenza è stata concessa dalla BdP in maniera indipendente, a un tasso di interesse di penalizzazione e con una garanzia da parte di BPN. I prestiti di CGD di ottobre 2008 sono stati concessi alle condizioni di mercato con un tasso di interesse concorrenziale e garanzie adeguate, e pertanto non hanno conferito alcun vantaggio economico a BPN.
(65)
In secondo luogo, il Portogallo nega che siano coinvolti aiuti di Stato nel finanziamento concesso a BPN da CGD dopo la nazionalizzazione di BPN (operazioni sul mercato monetario interbancario e sottoscrizione di commercial paper da parte di CGD). Il Portogallo sostiene che si trattava di transazioni commerciali i cui termini e condizioni erano equivalenti a quelli di transazioni comparabili eseguite da investitori prudenti in un’economia di mercato. Non hanno pertanto conferito alcun vantaggio economico a BPN.
(66)
Infine, le autorità portoghesi ritengono inoltre che non sia stato concesso alcun aiuto di Stato a BIC in quanto acquirente di BPN. Le autorità portoghesi precisano che il processo di vendita è stato trasparente, obiettivo e non discriminatorio. La proposta di BIC è stata nel complesso la migliore in termini economici e pertanto si deve ritenere che rifletta il prezzo di mercato. L’accordo quadro concluso il 9 dicembre 2011 teneva conto in larga misura dei termini dell’offerta di BIC del 20 luglio 2011. Le autorità portoghesi ritengono inoltre che, nonostante il prezzo di vendita fosse negativo, l’unica alternativa alla vendita (la liquidazione di BPN) avrebbe costretto lo Stato a sostenere un onere finanziario più elevato e avrebbe costituito una minaccia per la stabilità del sistema finanziario nazionale.
(67)
Nel contempo, il Portogallo riconosce che alcune misure a favore di BPN costituiscono un aiuto di Stato. Si tratta della garanzia di Stato sui commercial paper emessi da BPN, del trasferimento di attività selezionate alle SPV nel 2010, della ricapitalizzazione di BPN intrapresa il 15 febbraio 2012 in vista della vendita e di alcune delle misure concesse nel contesto della vendita prevista a BIC (come la garanzia di Stato sul programma di commercial paper che sarà mantenuto dopo la vendita).
(68)
Inoltre, il Portogallo sostiene che tutte le misure che costituiscono un aiuto di Stato sono compatibili con il diritto dell’Unione europea, in quanto servono a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia portoghese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato.
(69)
Secondo il Portogallo, il piano di ristrutturazione di gennaio 2012 consente a BPN di ripristinare la propria redditività a lungo termine senza che siano necessari altri aiuti. In primo luogo, lo Stato ha ristrutturato BPN mediante la separazione delle attività e il trasferimento di alcune attività alle SPV, riducendo la sua presenza sul mercato di più del 50 % e interrompendo le attività che non costituivano la parte essenziale delle attività bancarie al dettaglio, e attraverso varie misure di controllo dei rischi e una politica commerciale prudente. In secondo luogo, in base alle previsioni di BIC, quando BPN sarà integrata in BIC l’entità congiunta dovrebbe raggiungere risultati positivi […] il piano di ristrutturazione, in uno scenario di base e in uno meno favorevole. In terzo luogo, il prezzo di vendita negativo è accettabile in quanto la liquidazione è più onerosa per lo Stato e costituirebbe una minaccia per la stabilità finanziaria.
(70)
Il Portogallo ritiene che le misure siano limitate al minimo necessario per garantire la stabilità del settore finanziario portoghese e ristabilire la redditività di BPN.
(71)
Inoltre, il Portogallo sostiene che la vendita era l’unica alternativa all’eventualità di una liquidazione che sarebbe stata più onerosa. Altre opzioni (integrazione in CGD e ristrutturazione distinta) non avrebbero consentito di ottenere risorse sufficienti in termini di valore netto attuale per compensare l’investimento iniziale che avrebbe dovuto essere effettuato. Il Portogallo stima che il costo della vendita a BIC sia compreso tra circa […] milioni di EUR e […] milioni di EUR (escludendo le possibili ripercussioni di alcune future situazioni di incertezza che il Portogallo ritiene che non si verificheranno), che è inferiore al costo di liquidazione in vari scenari diversi.
(72)
Inoltre, secondo il Portogallo, la liquidità concessa a BPN mediante la garanzia sull’emissione di commercial paper da parte di BPN in seguito alla nazionalizzazione era necessaria per garantire la continuità dell’attività della banca durante la ristrutturazione.
(73)
Riguardo alla selezione delle attività trasferite alle SPV, il Portogallo ritiene che sia stata effettuata sulla base di criteri oggettivi allo scopo di promuovere la redditività a lungo termine di BPN e di coinvolgere gli acquirenti potenziali interessati nel processo di riprivatizzazione. Il Portogallo sostiene inoltre che gli ulteriori trasferimenti di attività nel quadro della vendita a BIC sono adeguati per garantire la futura redditività di BPN e sono limitati al minimo necessario per consentire la vendita.
(74)
Il Portogallo precisa che l’aumento del capitale di BPN effettuato il 15 febbraio 2012 ha lo scopo di garantire che BPN non subisca una riduzione di capitale nel periodo del piano di ristrutturazione di gennaio 2012. In base alle previsioni del piano relative al capitale di base di classe 1, il coefficiente dovrebbe diminuire al [10-15] % nel 2016 nello scenario di base e al [8-12] % in uno scenario meno favorevole, rispetto al livello minimo obbligatorio del 10 % che entrerà in vigore alla fine del 2012. Il Portogallo afferma inoltre che le condizioni di vendita offerte da BIC nell’ambito di un processo di vendita aperto e trasparente senza un prezzo minimo sono il minimo necessario per garantire la futura redditività di BPN, in quanto la liquidazione sarebbe più onerosa per lo Stato e potrebbe minacciare la stabilità finanziaria.
(75)
Il Portogallo dichiara inoltre che gli ex azionisti di BPN e la stessa BPN hanno condiviso o condivideranno in misura sufficiente i costi del processo di ristrutturazione, assicurando un’adeguata condivisione degli oneri. Gli azionisti precedenti di BPN non avevano ricevuto alcuna compensazione in seguito alla nazionalizzazione e avevano perso tutto il capitale che avevano investito nella banca.
(76)
Tuttavia, il Portogallo ritiene che non sia opportuno richiedere una condivisione degli oneri ai clienti che hanno fornito strumenti di debito subordinato a BPN, tenuto conto delle condizioni specifiche della vendita di tali strumenti […]. In alcuni casi, le specifiche tecniche dei prodotti impediscono a BPN di rifiutarsi di pagare ai clienti gli interessi e di rimborsare il capitale.
(77)
Secondo il Portogallo, anche il contributo di BPN al processo di ristrutturazione è rilevante in quanto la sua dirigenza è stata sostituita in seguito alla nazionalizzazione, la sua politica commerciale e di gestione dei rischi ha subito modifiche sostanziali e la sua attività sarà ridotta di più del 50 %.
(78)
Il Portogallo riconosce che il trasferimento di attività alle SPV al valore contabile è avvenuto a un valore superiore a quello economico effettivo delle attività e senza remunerazione per lo Stato. Il Portogallo ritiene tuttavia che un contributo proprio di BPN sia assicurato attraverso la sua nazionalizzazione a prezzo nullo, cui ha fatto seguito una profonda ristrutturazione. Il Portogallo sostiene che qualsiasi vantaggio che potrebbe derivare per BPN dalla separazione delle attività nelle SPV potrebbe essere in parte recuperato attraverso il prezzo di riprivatizzazione della banca, che era il massimo possibile. Il Portogallo ritiene inoltre che la garanzia di Stato sia adeguatamente remunerata. Nonostante la remunerazione (allo 0,2 % all’anno) sia inferiore a quella prevista per le garanzie pubbliche (38), in caso di eventuali entrate aggiuntive ricevute da BPN (o di eventuali spese che non si verificano) durante il processo di ristrutturazione a beneficiarne sarebbe lo Stato, che attualmente detiene tutte le azioni di BPN.
(79)
Riguardo all’aumento di capitale di BPN effettuato il 15 febbraio 2012, il Portogallo osserva che non modificherà la struttura azionaria di BPN e che il capitale sarà almeno in parte recuperato attraverso la vendita di BPN, che contribuirà a evitare i costi ancor più elevati di una liquidazione.
(80)
Il Portogallo ritiene inoltre che le misure adottate o che saranno adottate dallo Stato non comportino distorsioni della concorrenza. Il Portogallo sottolinea che l’entità congiunta avrà una quota di mercato inferiore all’1 % ([0-1] % della quota di mercato nel settore bancario, 14a in termini di credito ai clienti e 15a in termini di depositi). Inoltre, le misure non dovrebbero avere un effetto negativo sull’ingresso di banche estere nel mercato nazionale, come risulta evidente dal fatto che la stessa BIC è detenuta da un gruppo finanziario angolano. Il Portogallo è inoltre del parere che non esista alcun rischio morale in quanto la banca è stata nazionalizzata, la sua direzione è stata rimossa, i suoi azionisti non hanno ottenuto alcuna compensazione e la banca ha subito una profonda ristrutturazione.
(81)
Inoltre, il Portogallo ritiene che alcune misure adottate nell’ambito del processo siano adeguate e sufficienti per limitare eventuali distorsioni della concorrenza. BPN aveva una presenza ridotta sul mercato prima della nazionalizzazione (9a banca più importante in Portogallo con quote di mercato comprese tra [1-5] % e [1-5] % a seconda dei mercati), è stata ristrutturata e la sua presenza sul mercato si è ridotta di più del 50 % ed è stata concentrata sui servizi bancari al dettaglio. La nazionalizzazione è avvenuta senza alcuna compensazione per gli azionisti precedenti, mentre la strategia commerciale e la politica di controllo dei rischi di BPN sono state modificate di conseguenza.
(82)
Le autorità portoghesi sostengono altresì che il processo di vendita di BPN è stato aperto e trasparente. Infine, a BIC è stato vietato di distribuire i dividendi fino al 2016 per far sì che il sostegno finanziario concesso a BPN sia utilizzato per garantire la redditività a lungo termine della banca. L’accordo di condivisione dei profitti tra lo Stato e BIC riguardo ai risultati superiori a […] milioni di EUR consente allo Stato di recuperare parte dei costi di ristrutturazione della banca. L’impegno di BIC a non far riferimento all’aiuto di Stato ricevuto nelle sue comunicazioni commerciali garantisce, secondo le autorità portoghesi, che l’aiuto non sia utilizzato a scapito dei concorrenti. Altri possibili impegni previsti negli orientamenti della Commissione per la ristrutturazione delle banche (come, per esempio, le misure di promozione dell’apertura dei mercati, i limiti delle quote di mercato o la cessione di altri elementi delle attività e dei settori di operatività) non sono adeguate nel contesto della ristrutturazione di BPN.
5.2 Impegni assunti dallo Stato portoghese
(83)
Per quanto riguarda l’attuazione del piano di ristrutturazione, le autorità portoghesi assumono gli impegni di seguito specificati.
(84)
Il coefficiente di capitale di base di classe 1 di BPN alla data della vendita a Banco BIC non sarà superiore al [10-18] %.
(85)
Se Banco BIC o l’entità congiunta deciderà di restituire i prestiti allo Stato o a qualsiasi ente controllato dallo Stato dopo la vendita, rimborserà allo Stato il capitale associato a tali prestiti in misura pari al [10-18]% delle attività ponderate per il rischio dei prestiti.
(86)
Banco BIC o l’entità congiunta non avranno il diritto di trasferire i prestiti in sofferenza allo Stato o a qualsiasi ente controllato dallo Stato dopo [ 2013].
(87)
Banco BIC o l’entità congiunta trasferirà i prestiti in sofferenza allo Stato o a qualsiasi ente controllato dallo Stato alle condizioni riportate al precedente punto (85) soltanto dopo aver esaurito completamente gli accantonamenti disponibili alla data della vendita nei conti di BPN.
(88)
La linea di credito esistente per [150-500] milioni di EUR stabilita nell’accordo quadro in relazione al programma di commercial paper di BPN e garantita dallo Stato, non avrà durata superiore a […] anni dalla data della vendita.
(89)
La remunerazione della linea di liquidità di [200-400] milioni di EUR che CGD deve concedere a Banco BIC o all’entità congiunta sarà fissata come minimo in misura pari al tasso Euribor +[…] punti base.
(90)
Fino al 31 dicembre 2016, il Portogallo richiederà la previa approvazione della Commissione prima della concessione di linee di credito o garanzie da parte di CGD o dello Stato a Banco BIC o all’entità congiunta dopo la vendita.
(91)
Banco BIC e l’entità congiunta non effettueranno acquisizioni di imprese fino al 31 dicembre 2016, salvo che il prezzo di acquisto cumulativo lordo totale pagato da Banco BIC e dall’entità congiunta per tutte le acquisizioni durante un esercizio fiscale sia inferiore a […] milioni di EUR. Il prezzo di acquisto cumulativo lordo totale di tali acquisizioni sarà calcolato senza comprendere l’assunzione o il trasferimento di debiti in relazione alle acquisizioni.
(92)
Banco BIC, l’entità congiunta e il Portogallo non eserciteranno fino al 31 dicembre 2016 eventuali diritti di prelazione (opzione call) in relazione agli strumenti di debito subordinato emessi da BPN prima della data della vendita.
(93)
Banco BIC o l’entità congiunta non faranno riferimento all’uso di aiuti di Stato nelle campagne di commercializzazione e nelle comunicazioni agli investitori.
6. Valutazione
6.1 Esistenza dell’aiuto
(94)
L’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea prevede che sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza. Ne consegue che una misura statale si qualifica come aiuto di Stato se soddisfa i quattro criteri (cumulativi) di seguito specificati:
-
risorse statali;
-
vantaggio selettivo;
-
effetto distorsivo sulla concorrenza;
-
incidenza sugli scambi tra Stati membri.
6.1.1. Misure a favore di BPN e dell’attività economica dopo la vendita
6.1.1.1 Misure concesse prima della nazionalizzazione
(95)
Il Portogallo sostiene che le misure concesse a BPN prima della nazionalizzazione non costituiscono un aiuto di Stato. Le misure sono costituite dalla liquidità di emergenza e dai quattro prestiti concessi da CGD prima della nazionalizzazione di BPN nell’ottobre e nel novembre 2008.
(96)
Riguardo alla liquidità di emergenza, come sottolineato dalle autorità portoghesi nelle loro osservazioni sulla decisione del 24 ottobre 2011, quella concessa a BPN prima della nazionalizzazione è stata decisa in maniera indipendente dalla BdP a un tasso di interesse di penalizzazione e sostenuta da garanzie fornite da BPN, senza una garanzia di Stato.
(97)
Al momento dell’attribuzione della linea di liquidità di emergenza (17 e 27 ottobre 2008), non era stata adottata alcuna decisione riguardo alla solvibilità e alla nazionalizzazione di BPN (in quanto tali decisioni sono state adottate soltanto agli inizi di novembre 2008). La liquidità di emergenza non faceva parte di un pacchetto di aiuti più ampio, ma dell’offerta di liquidità nell’ambito delle normali attività della BdP.
(98)
La Commissione conclude pertanto che non si configurava un aiuto di Stato nella concessione della liquidità di emergenza da parte della BdP a BPN, in linea con la comunicazione sulle banche (39).
(99)
Per quanto riguarda i prestiti concessi da CGD, la Commissione sottolinea che prima della nazionalizzazione di BPN la banca ha ricevuto da CGD prestiti per un importo totale di 315 milioni di EUR e non di 235 milioni di EUR (40).
(100)
La Commissione pone in evidenza che CGD è interamente di proprietà dello Stato, che ne nomina i membri del consiglio di amministrazione. Per stabilire se i prestiti sono imputabili allo Stato, devono essere valutate le condizioni specifiche in cui sono stati concessi per determinare se CGD ha agito per motivi diversi dalla normale prassi commerciale. A tale scopo, sono rilevanti le considerazioni di seguito riportate.
(101)
In primo luogo, quando sono stati concessi i primi tre prestiti nell’ottobre 2008, le difficoltà di BPN erano già ampiamente note. Secondo le autorità portoghesi, BPN aveva problemi di liquidità dall’estate del 2008, come dimostrano i cambiamenti sostanziali apportati all’alta dirigenza di BPN (cambiata due volte dagli inizi del 2008), le revisioni contabili di BPN intraprese dalla BdP in giugno e il declassamento di BPN da parte di Moody’s a Baa3 il 18 luglio 2008. Inoltre, il secondo, il terzo e il quarto prestito sono stati concessi dopo il 22 ottobre 2008, che è la data alla quale, secondo il Portogallo, BPN era in una situazione di grave liquidità negativa. Qualsiasi creditore operante in base alla normale prassi commerciale avrebbe richiesto a BPN le informazioni necessarie per comprenderne la situazione in termini di liquidità e la capacità di rimborso prima di concederle un altro prestito, e pertanto si sarebbe reso conto della situazione finanziaria precaria di BPN.
(102)
In secondo luogo, gli importi dei prestiti erano molto rilevanti rispetto al bilancio e alle passività di BPN all’epoca e costituivano per CGD un’esposizione significativa di una banca in difficoltà.
(103)
In terzo luogo, i prestiti sono stati concessi nell’ottobre e nel novembre 2008, subito dopo il fallimento di Lehman Brothers, in un momento in cui i mercati interbancari erano in larga misura inaccessibili anche per le istituzioni finanziarie internazionali più forti, e a maggior ragione per le banche con gravi problemi di liquidità.
(104)
In quarto luogo, per quanto riguarda il quarto prestito, la Commissione precisa che CGD non solo gestiva BPN nell’interesse dello Stato ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 7, della legge di nazionalizzazione, ma aveva anche ottenuto una garanzia di Stato ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 9, della legge di nazionalizzazione rispetto a tutti i crediti e alla liquidità che avrebbe potuto fornire a BPN nel contesto della nazionalizzazione e “in sostituzione dello Stato”.
(105)
Tenuto conto della situazione economica e finanziaria in generale, e in particolare delle difficoltà di BPN ampiamente note, sarebbe stato molto improbabile che un’altra istituzione fornisse la liquidità in questione a BPN, e ciò spiega il motivo per cui le autorità portoghesi hanno ritenuto che le misure di liquidità di CGD avessero un carattere “straordinario” (cfr. punto (25)).
(106)
Sulla base di ciascuna di tali considerazioni, la Commissione conclude che la decisione di CGD di concedere i prestiti di cui trattasi a BPN prima della sua nazionalizzazione non era una normale decisione commerciale. La decisione di procedere in tal senso deve essere considerata direttamente imputabile allo Stato. I prestiti costituiscono pertanto risorse statali.
(107)
Poiché hanno consentito a BPN di disporre di una liquidità che altrimenti BPN non avrebbe potuto ottenere sul mercato, i prestiti hanno fornito a BPN la liquidità necessaria per continuare a svolgere la propria attività e competere, tra gli altri, per i prestiti e i depositi sui mercati bancari in cui era attiva.
(108)
La Commissione ritiene pertanto che BPN abbia ottenuto un vantaggio economico.
(109)
Le misure in questione sono selettive in quanto ne ha beneficiato unicamente BPN.
(110)
Nonostante l’osservazione del Portogallo secondo cui BPN era soltanto al nono posto nel settore bancario portoghese prima della sua nazionalizzazione, i prestiti di CGD falsavano o minacciavano di falsare la concorrenza ponendo BPN in una posizione vantaggiosa rispetto ad altre banche concorrenti, consentendo a BPN di disporre di una liquidità che altrimenti non avrebbe potuto ottenere sul mercato.
(111)
Tenuto conto che al momento della concessione dei prestiti BPN era attiva a livello nazionale, europeo e internazionale, fra cui, per esempio, mediante la sua controllata francese, le misure minacciavano inoltre di incidere sugli scambi tra Stati membri.
(112)
La Commissione ritiene pertanto che i quattro prestiti per un importo totale di 315 milioni di EUR forniti da CGD a BPN nell’ottobre e nel novembre 2008 costituiscano un aiuto di Stato.
6.1.1.2. Misure concesse dopo la nazionalizzazione, non connesse in modo specifico alla vendita a BIC
(113)
La Commissione ha già stabilito nella decisione del 24 ottobre 2011 che la nazionalizzazione non costituisce un aiuto di Stato a favore degli azionisti di BPN.
(114)
Le seguenti misure, non specificamente connesse alla vendita a BIC, sono state concesse dopo la nazionalizzazione di BPN:
(a)
la garanzia di Stato sugli strumenti emessi da BPN e finanziati da CGD, compresi i commercial paper sottoscritti da CGD e il ricorso alle linee di credito del mercato monetario fornite da CGD;
(b)
il trasferimento delle attività e delle passività a tre SPV di proprietà dello Stato.
(115)
La garanzia di Stato sul commercial paper emesso da BPN (e dalle SPV) e sottoscritto da CGD, concessa a BPN dopo la nazionalizzazione, era direttamente finanziata dallo Stato membro interessato. Inoltre, in base all’articolo 2, paragrafo 9, della legge di nazionalizzazione, tutte le linee di credito o di liquidità offerte da CGD a favore di BPN (e delle SPV) nel contesto della nazionalizzazione dovevano essere garantite dallo Stato portoghese. È pertanto indiscutibile che tutti i finanziamenti forniti da CGD a BPN (o alle SPV) dopo la nazionalizzazione comportano risorse statali.
(116)
Inoltre, va sottolineato che dopo la nazionalizzazione CGD era l’unica entità a fornire finanziamenti a BPN o alle SPV e che la sua esposizione aumentava nel corso del tempo in quanto erano scaduti altri strumenti di debito che non erano stati rinnovati dai prestatori originari o sostituiti da prestiti di altre istituzioni. La mancanza di fonti di finanziamento alternative per BPN non sorprende, tenuto conto che le sue difficoltà finanziarie e il suo futuro precario erano di dominio pubblico.
(117)
Le garanzie di Stato hanno consentito a BPN di ottenere sostegno finanziario in una situazione in cui non esistevano alternative per BPN sul mercato.
(118)
Tali garanzie hanno consentito a BPN di continuare l’attività sul mercato, di competere con altre banche (non solo per il mantenimento delle proprie attività, ma se possibile anche per cogliere nuove opportunità) e di ottemperare ai propri obblighi nei confronti dei clienti e di altri operatori del mercato.
(119)
Sulla base di quanto precede, la Commissione conclude che le garanzie di Stato conferiscono un vantaggio economico a BPN.
(120)
Le misure in questione sono selettive in quanto ne beneficia un soggetto specifico, ossia BPN. Inoltre, per la parte della linea di liquidità che continua dopo la vendita, a beneficiarne è anche l’entità congiunta.
(121)
Tenuto conto della posizione di BPN nel settore finanziario portoghese e del fatto che il settore è aperto a un’intensa concorrenza a livello di Unione europea e che BPN compete con un numero considerevole di controllate di banche estere in Portogallo, la Commissione ritiene che qualsiasi vantaggio derivante da risorse statali potrebbe incidere sugli scambi tra Stati membri dell’Unione europea e falsare la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(122)
Le garanzie di Stato a favore di BPN hanno consentito a BPN di ricevere un finanziamento di notevole entità che non sarebbe stato disponibile sul mercato e hanno conferito a BPN un vantaggio selettivo. Hanno consentito a BPN di restare sul mercato e di proseguire le sue attività senza essere ulteriormente contaminata dalla sua situazione precedente. Costituiscono in aiuto di Stato.
(123)
Il trasferimento di talune attività da BPN alle SPV, che sono interamente di proprietà dello Stato membro interessato, implica che lo Stato membro ne ha la completa responsabilità finanziaria e si assume tutti i rischi per le attività nelle SPV, di cui almeno alcune possono essere irrecuperabili. La misura comporta quindi risorse statali.
(124)
La Commissione ritiene che il trasferimento di attività alle SPV prima della vendita, al valore contabile di 3,9 miliardi di EUR (con svalutazioni stimate in misura pari a 1,8 miliardi di EUR) comporti un vantaggio per BPN in quanto non vi è stata trasparenza ex ante, le attività non sono state valutate al prezzo di mercato e lo Stato non è stato remunerato nel quadro del trasferimento.
(125)
La Commissione ritiene che il trasferimento di attività al valore contabile e non al valore di mercato conferisca un vantaggio economico a BPN rispetto ai suoi concorrenti.
(126)
Le misure in questione sono selettive in quanto ne beneficia un soggetto specifico, ossia BPN.
(127)
Tenuto conto della posizione di BPN nel settore finanziario portoghese e del fatto che il settore è aperto a un’intensa concorrenza a livello di Unione europea e che BPN compete con un numero considerevole di controllate di banche estere in Portogallo, la Commissione ritiene che qualsiasi vantaggio derivante da risorse statali potrebbe incidere sugli scambi tra Stati membri dell’Unione europea e falsare la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
6.1.1.3. Misure concesse dopo la nazionalizzazione, connesse alla vendita a BIC
(128)
Oltre alle misure concesse a BPN dopo la nazionalizzazione e non connesse alla vendita a BIC, sono state accordate altre misure in relazione alla vendita a BIC, fra cui quelle di seguito indicate:
a)
la ricapitalizzazione di BPN in vista della vendita;
b)
il trasferimento di altre attività e passività a BPN in relazione alla vendita;
c)
il diritto di BIC di trasferire i prestiti in sofferenza allo Stato, dopo la vendita;
d)
il trasferimento allo Stato, in vista della vendita, dei costi connessi ai rischi di contenzioso;
e)
la concessione da parte di CGD di una linea di liquidità all’entità congiunta dopo la vendita e il mantenimento di una linea di credito di commercial paper, dopo la vendita, garantita dallo Stato, di [150-500] milioni di EUR.
(129)
Il 15 febbraio 2012 è stata effettuata una ricapitalizzazione di BPN per un importo di 600 milioni di EUR. Tale misura è stata attuata direttamente dallo Stato e mediante risorse statali in vista della vendita a BIC.
(130)
La ricapitalizzazione di BPN del 15 febbraio 2012 per un importo di 600 milioni di EUR è stata calcolata in modo da fornire a BPN [200-400] milioni di EUR di capitale azionario al momento della vendita. Quest’ultimo importo corrispondeva al momento dell’offerta di BIC del 20 luglio 2011 a circa il [10-18] % del capitale di base di classe 1. Si tratta di un valore nettamente superiore al minimo previsto dalle normative (9 % del capitale di base di classe 1 alla fine del 2011 e 10 % del capitale di base di classe 1 alla fine del 2012) (41).
(131)
La Commissione ritiene che l’apporto di capitale conferisca un vantaggio economico a BPN e all’attività economica dopo la vendita. Il vantaggio deriva dal fatto di garantire che il capitale necessario per soddisfare e superare i requisiti regolamentari sia disponibile per BPN in seguito alla ricapitalizzazione e anche per l’entità congiunta. Tale capitale consente a BPN, e consentirà anche all’entità congiunta, di essere attiva sui mercati e di fornire nuovi crediti, in un contesto economico in cui altri concorrenti devono ridurre la leva finanziaria.
(132)
Le misure in questione sono selettive in quanto ne beneficia unicamente un soggetto specifico, ossia BPN, e l’entità congiunta continuerà l’attività economica dopo la vendita.
(133)
Il Portogallo sostiene che BPN ha continuato a ridurre la sua quota di mercato in seguito alla nazionalizzazione e che l’entità congiunta avrà una quota di mercato inferiore all’1 % in termini di crediti ai clienti, risorse ai clienti o prodotti bancari e inferiore al 2 % sui mercati pertinenti. Tuttavia, le misure falsano o minacciano di falsare la concorrenza in quanto pongono BPN e l’entità congiunta dopo la vendita a BIC in una posizione di vantaggio rispetto ad altre banche concorrenti. Il capitale in eccesso nell’entità congiunta tutela l’attività economica dai rischi di investimento cui si trovano di fronte altri concorrenti, aumentando inoltre la probabilità che sia disponibile altra liquidità per entrambi i beneficiari, e potrebbe facilitare la futura espansione di BPN e dell’entità congiunta in un contesto economico in cui altri concorrenti attivi in Portogallo devono ridurre la leva finanziaria.
(134)
Tenuto conto della posizione di BPN nel settore finanziario portoghese e del fatto che il settore è aperto a un’intensa concorrenza a livello di Unione europea e che BPN compete con un numero considerevole di controllate di banche estere in Portogallo, la Commissione ritiene che qualsiasi vantaggio derivante da risorse statali potrebbe incidere sugli scambi tra Stati membri dell’Unione europea e falsare la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(135)
La ricapitalizzazione di 600 milioni di EUR di BPN avvenuta il 15 febbraio 2012 costituisce un aiuto di Stato.
(136)
Le misure concesse in relazione alla vendita a BIC includono il diritto di BIC di richiedere il trasferimento, prima della chiusura, di altre attività e passività di BPN, come i prestiti verso istituti di credito o i beni materiali e finanziari. Comprendono inoltre il diritto di BIC di trasferire depositi con prezzi […] punti base superiori al tasso di riferimento pertinente o di ricevere dallo Stato la differenza di remunerazione per tali depositi.
(137)
Il trasferimento da BPN di talune attività e passività (compresi i depositi) selezionate da BIC è finanziato direttamente dallo Stato membro interessato. Qualsiasi elemento sarà trasferito da BPN al valore contabile alle SPV, che sono interamente di proprietà dello Stato membro interessato, o sarà in ogni caso sotto la sua responsabilità finanziaria. Lo Stato membro interessato sosterrebbe pertanto l’onere finanziario della gestione e dell’utilizzo di tali attività e passività. Lo Stato membro interessato dovrebbe anche finanziare la differenza tra l’interesse applicabile ai depositi e la soglia di prezzo di […] punti base superiore al tasso di riferimento.
(138)
La Commissione ritiene che il trasferimento di altre attività e passività alle SPV prima della vendita comporti un vantaggio per BPN e l’entità congiunta in quanto non vi è stata trasparenza ex ante, le attività non sono state valutate al prezzo di mercato e lo Stato non è stato remunerato nel quadro del trasferimento.
(139)
La Commissione ritiene che il trasferimento di attività al valore contabile e non al valore di mercato conferisca un vantaggio economico a BPN e all’entità congiunta rispetto ai concorrenti. BIC poteva scegliere liberamente le attività da trasferire a tale condizione dell’accordo quadro e le attività in questione non sarebbero state valutate al valore di mercato né lo Stato sarebbe stato rimborsato per esse. Per contro, tenuto conto che questa opzione riduce l’RWA di BPN, ne risulterebbe un aumento del coefficiente di capitale della banca, e di conseguenza della sua capacità di concedere nuovi prestiti e di essere attiva nel mercato. Dopo la vendita, il vantaggio verrebbe trasferito all’entità congiunta.
(140)
La remunerazione da parte dello Stato della differenza tra l’interesse applicabile sui depositi e la soglia di prezzo di […] punti base superiore al tasso di riferimento elimina un costo che BPN dovrebbe sostenere in condizioni normali, e pertanto conferisce un vantaggio a BPN.
(141)
Le misure in questione sono selettive in quanto ne beneficia unicamente un soggetto specifico, ossia BPN, e l’attività economica continuerà dopo la vendita.
(142)
Le misure falsano o minacciano di falsare la concorrenza in quanto pongono BPN e l’entità congiunta dopo la vendita a BIC in una posizione di vantaggio rispetto ad altre banche concorrenti non richiedendo ad esse di ridurre la leva finanziaria a differenza dei altri concorrenti e consentendo a BPN e all’entità congiunta di concedere un maggiore volume di crediti all’economia.
(143)
Tenuto conto della posizione di BPN nel settore finanziario portoghese e del fatto che il settore è aperto a un’intensa concorrenza a livello di Unione europea e che BPN compete con un numero considerevole di controllate di banche estere in Portogallo, la Commissione ritiene che qualsiasi vantaggio derivante da risorse statali potrebbe incidere sugli scambi tra Stati membri dell’Unione europea e falsare la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(144)
Il trasferimento di altre attività e passività (compresi i depositi) dal bilancio di BPN alle SPV prima della vendita costituisce un aiuto di Stato.
(145)
BIC ha il diritto di rivendere entro […] mesi i prestiti in sofferenza da almeno […] giorni (fino a un massimo del […] % del valore nominale del portafoglio dei prestiti totale selezionato da BIC dopo la compensazione con i depositi esistenti) e per l’importo eccedente il livello di accantonamento ([…] milioni di EUR).
(146)
Il diritto di BIC di trasferire altre attività e passività dal bilancio dopo la vendita è finanziato direttamente dallo Stato membro interessato. Gli elementi ritirati da BPN saranno trasferiti al valore contabile alle SPV, che sono interamente di proprietà dello Stato membro interessato, o saranno in ogni caso sotto la sua responsabilità finanziaria. Lo Stato membro interessato sosterrebbe pertanto l’onere finanziario della gestione e dell’utilizzo di tali attività.
(147)
La Commissione ritiene che la possibilità di ritirare prestiti in sofferenza dopo la vendita consenta a BPN e all’entità congiunta di espandere la propria attività e di concedere un maggiore volume di crediti in un contesto economico in cui altri concorrenti attivi in Portogallo devono ridurre la leva finanziaria. In effetti, se si mantenesse lo stesso livello di capitale proprio, il coefficiente di capitale della banca aumenterebbe con il trasferimento dei prestiti in sofferenza e la riduzione dell’RWA. Ne consegue che aumenterebbe la sua capacità di concedere nuovi prestiti e di essere attiva nel mercato.
(148)
L’entità congiunta avrà anche un vantaggio rispetto ai suoi concorrenti che devono affrontare svalutazioni su attività di qualità inferiore, che devono assorbire, limitando il capitale disponibile per nuovi prestiti. Per contro, l’entità congiunta non subirà una riduzione della base di capitale in seguito a tali svalutazioni e alla diminuzione del valore del suo portafoglio di prestiti.
(149)
Inoltre, la possibilità per BIC di restituire i prestiti in sofferenza allo Stato entro […] dalla data della vendita potrebbe modificare l’RWA della banca e comportare un coefficiente di capitale di base di classe 1 superiore al livello del [10-18] % che risulta nell’offerta di BIC del 20 luglio 2011. La Commissione prende atto dell’impegno del Portogallo a questo proposito secondo cui se Banco BIC o l’entità congiunta deciderà di restituire i prestiti allo Stato o a qualsiasi ente controllato dallo Stato dopo la vendita, rimborserà allo Stato il capitale associato a tali prestiti in misura pari al [10-18] % delle attività ponderate per il rischio dei prestiti, trasferendo inoltre i prestiti in sofferenza e rimborsando il capitale associato a tali prestiti allo Stato solo dopo aver completamente esaurito gli accantonamenti disponibili alla data della vendita sui conti di BPN.
(150)
La misura in questione è selettiva in quanto ne beneficia unicamente un soggetto specifico, ossia BPN, e l’attività economica continuerà dopo la vendita.
(151)
La misura falsa o minaccia di falsare la concorrenza in quanto pone BPN e l’entità congiunta dopo la vendita a BIC in una posizione di vantaggio rispetto ad altre banche concorrenti non richiedendo ad esse di ridurre la leva finanziaria a differenza di altri concorrenti e consentendo quindi a BPN e all’entità congiunta di concedere un maggiore volume di crediti all’economia.
(152)
Tenuto conto della posizione di BPN nel settore finanziario portoghese e del fatto che il settore è aperto a un’intensa concorrenza a livello di Unione europea e che BPN compete con un numero considerevole di controllate di banche estere in Portogallo, la Commissione ritiene che qualsiasi vantaggio derivante da risorse statali potrebbe incidere sugli scambi tra Stati membri dell’Unione europea e falsare la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(153)
La misura potrebbe consentire a BPN e all’entità congiunta, in mancanza di un impegno a restituire il capitale connesso ai prestiti, di modificare retroattivamente l’RWA della banca dopo la vendita, con la conseguenza di una capitalizzazione proporzionale più elevata della banca. La misura conferisce pertanto un vantaggio alla banca e falsa la concorrenza con altri operatori. La misura costituisce un aiuto di Stato.
(154)
Il trasferimento dei rischi di contenzioso di BPN allo Stato costituisce una passività assunta a carico dallo Stato.
(155)
Assumendo a carico una passività di BPN, lo Stato concede un vantaggio a BPN e all’entità congiunta rispetto ai loro concorrenti che devono contrarre passività equivalenti nel proprio bilancio.
(156)
La misura in questione è selettiva in quanto ne beneficia unicamente un soggetto specifico (BPN e l’entità congiunta dopo la vendita a BIC).
(157)
La misura concede a BPN e all’entità congiunta un alleggerimento dei requisiti patrimoniali in un momento in cui non esistono alternative sul mercato e altri concorrenti devono contrarre tali passività nel proprio bilancio.
(158)
Tenuto conto della posizione di BPN nel settore finanziario portoghese e del fatto che il settore è aperto a un’intensa concorrenza a livello di Unione europea e che BPN compete con un numero considerevole di controllate di banche estere in Portogallo, la Commissione ritiene che qualsiasi vantaggio derivante da risorse statali potrebbe incidere sugli scambi tra Stati membri dell’Unione europea e falsare la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(159)
La misura concede un alleggerimento dei requisiti patrimoniali e costituisce un aiuto di Stato.
(160)
La concessione di una linea di liquidità di [150-350] milioni di EUR all’entità congiunta dopo la vendita e il mantenimento di una linea di credito di commercial paper di [150-500] milioni di EUR da parte di CGD a favore di BPN dopo la vendita devono essere considerati imputabili allo Stato tenendo conto delle condizioni specifiche in cui si sono verificati.
(161)
In primo luogo, CGD è interamente di proprietà dello Stato, che ne nomina i membri del consiglio di amministrazione. Come indicato ai punti (101) e (24), CGD è stata incaricata per legge di gestire BPN e ha anche ottenuto una garanzia di Stato ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 9, della legge di nazionalizzazione riguardo a tutti i crediti e alla liquidità che potrebbe concedere a BPN nel contesto della nazionalizzazione e “in sostituzione dello Stato”. La garanzia continua a essere applicata alla linea di credito di [150-500] milioni di EUR.
(162)
In secondo luogo, le decisioni di concedere le linee di liquidità e di credito non sono state adottate in maniera indipendente da CGD, ma facevano parte delle condizioni della vendita negoziata tra BIC e le autorità portoghesi.
(163)
La concessione da parte di CGD di una linea di liquidità di [200-400] milioni di EUR all’entità congiunta dopo la vendita e il mantenimento da parte di CGD di una linea di credito di commercial paper di [150-500] milioni di EUR dopo la vendita sono pertanto direttamente imputabili allo Stato membro interessato.
(164)
Le misure consentono a BPN e all’entità congiunta di avere un accesso facile e economico a liquidità.
(165)
Riguardo alla linea di credito di [200-400] milioni di EUR concessa da CGD a BIC, la Commissione sottolinea che garantirà un margine di sicurezza per la posizione finanziaria dell’entità congiunta, in caso di flussi in uscita dai depositi dopo la vendita. Nessuna linea di credito di questo tipo viene concessa da CGD a entità diverse dall’entità congiunta. La linea di credito costituisce pertanto un vantaggio economico per l’entità congiunta.
(166)
Anche il mantenimento di una linea di credito, con una garanzia di Stato, di [150-500] milioni di EUR fino a […] per il programma di commercial paper in corso conferisce a BPN e all’entità congiunta un vantaggio rispetto ai concorrenti in termini di accesso a liquidità.
(167)
Le misure in questione sono selettive in quanto ne beneficia unicamente un soggetto specifico (BPN e l’entità congiunta conseguente alla vendita a BIC).
(168)
Il vantaggio concesso a BPN e all’entità congiunta dopo la vendita falsa la concorrenza, a maggior ragione se si considera il costo attualmente elevato da sostenere per contrarre prestiti sui mercati finanziari.
(169)
Tenuto conto della posizione di BPN nel settore finanziario portoghese e del fatto che il settore è aperto a un’intensa concorrenza a livello di Unione europea e che BPN compete con un numero considerevole di controllate di banche estere in Portogallo, la Commissione ritiene che qualsiasi vantaggio derivante da risorse statali potrebbe incidere sugli scambi tra Stati membri dell’Unione europea e falsare la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(170)
La concessione da parte di CGD di una linea di liquidità di [200-400] milioni di EUR all’entità congiunta dopo la vendita e il mantenimento di una linea di credito di commercial paper di [150-500] milioni di EUR a favore di BPN costituiscono un aiuto di Stato.
6.1.1.4 Possibile aiuto all’acquirente
(171)
In base al punto 49 della comunicazione sulle banche, onde garantire che nessun aiuto venga concesso agli acquirenti di un’istituzione finanziaria venduta dallo Stato, è importante che vengano rispettate determinate condizioni e in particolare che: il processo di vendita sia aperto, trasparente e non discriminatorio e senza condizioni, la vendita avvenga a condizioni di mercato e lo Stato massimizzi il prezzo di vendita delle attività e passività interessate.
(172)
Riguardo al primo requisito, sebbene il processo di vendita sia iniziato con una procedura di appalto aperta e senza condizioni, l’offerta vincolante presentata da BIC non era definitiva in relazione a vari aspetti sostanziali della transazione proposta, fra cui la parte delle attività e passività di BPN che BIC intendeva acquistare, e il numero esatto di controllate e dei membri del personale da rilevare. Tutti questi aspetti sono stati discussi in trattative bilaterali successive svoltesi tra le autorità portoghesi e BIC e culminate nell’accordo quadro del 9 dicembre 2011. Anche l’accordo quadro non è definitivo riguardo alla parte esatta della banca che viene acquistata. In particolare, non determina le attività e le passività che saranno rilevate da BIC, nonostante sia chiaramente specificato che BPN disporrà di capitale proprio per un importo di [200-400] milioni di EUR al momento della vendita. In altre parole, né l’offerta di BIC del 20 luglio 2011 né l’accordo quadro specificano chiaramente ciò che BIC acquista, tuttavia entrambi fissano un prezzo preciso per l’acquisto.
(173)
A questo proposito, è importante sottolineare che l’accordo quadro non deve scostarsi dalle condizioni dell’offerta vincolante di BIC del 20 luglio 2011 fornendo ulteriori vantaggi a BIC e/o all’entità congiunta. In effetti, tenuto conto delle condizioni molto flessibili dell’offerta vincolante del 20 luglio 2011, BIC poteva ottenere altre concessioni dallo Stato, per esempio riducendo la parte delle attività e delle passività effettivamente acquistata. Tali ulteriori concessioni avrebbero come conseguenza un coefficiente di capitale di base di classe 1 più elevato di quello che risulta nell’offerta di BIC del 20 luglio 2011, senza contraddire i termini del processo di vendita.
(174)
La Commissione accoglie pertanto con favore l’impegno del Portogallo a limitare il livello di capitalizzazione di BPN alla data della vendita al [10-18] % del capitale di base di classe 1, come risulta dall’offerta di BIC. L’ulteriore impegno del Portogallo a far sì che BIC rimborsi il capitale connesso ai prestiti in sofferenza che restituirebbe allo Stato o a un organo veicolo controllato dallo Stato dopo la vendita garantisce che il livello di capitale di base di classe 1 non sia indebitamente aumentato dopo la vendita.
(175)
Come dimostrato nella sezione 6.1.1.3, tutte le misure connesse alla vendita a BIC comportano risorse statali.
(176)
In mancanza della determinazione del capitale di base di classe 1 di BPN nell’offerta di BIC del 20 luglio 2011 o nell’accordo quadro (entrambi indicano soltanto l’importo assoluto del capitale che deve esistere in BPN al momento della vendita senza tenere conto dell’RWA della banca o del diritto di BIC di scegliere le attività e le passività da trasferire alle SPV prima della vendita), la Commissione prende atto della possibilità che BPN possa avere alla fine un coefficiente di capitale di base di classe 1 superiore a quello risultante dall’offerta. Secondo le informazioni presentate dalle autorità portoghesi, il [10-18] % del capitale di base di classe 1 è il livello del capitale risultante dall’offerta di BIC del 20 luglio 2011.
(177)
La Commissione sottolinea tuttavia che il Portogallo si è impegnato a limitare il livello di capitalizzazione di BPN alla data della vendita al [10-18] % del capitale di base di classe 1, come risulta dall’offerta di BIC. In questo modo, lo Stato potrà massimizzare il prezzo di vendita per le attività e le passività interessate. Tale impegno è necessario per garantire che non sia concesso alcun vantaggio a BIC.
(178)
Inoltre, esercitando il diritto di trasferire allo Stato altri prestiti in sofferenza dopo la vendita, BIC poteva ridurre ulteriormente l’ambito della banca, aumentando quindi il coefficiente di base di classe 1 per l’entità congiunta a un livello più elevato di quello risultante dall’offerta di BIC del 20 luglio 2011. Ciò poteva conferire un ulteriore vantaggio a BIC. L’impegno aggiuntivo del Portogallo a far sì che BIC rimborsi il capitale connesso ai prestiti in sofferenza che restituirebbe allo Stato o a un organo veicolo di proprietà dello Stato dopo la vendita garantisce che il livello del capitale di base di classe 1 non aumenti ulteriormente dopo la vendita. Tale impegno è necessario per evitare di conferire un vantaggio a BIC.
(179)
Le misure in questione sono selettive in quanto ne beneficia un soggetto specifico, ossia BIC, e implicitamente anche l’entità congiunta.
(180)
Tenuto conto della posizione di BPN nel settore finanziario portoghese e del fatto che il settore è aperto a un’intensa concorrenza a livello di Unione europea e che BPN compete con un numero considerevole di controllate di banche estere in Portogallo, la Commissione ritiene che qualsiasi vantaggio derivante da risorse statali potrebbe incidere sugli scambi tra Stati membri dell’Unione europea e falsare la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(181)
Tenuto conto degli impegni assunti dal Portogallo, la Commissione può concludere che i risultati finali del processo, compresi gli elementi concordati con BIC nell’accordo quadro, non avrebbero modificato l’esito della procedura di appalto e BIC non ottiene alcun vantaggio dal processo di vendita.
6.1.2 Quantificazione dell’aiuto
(182)
BPN e l’entità congiunta che continuerà le attività economiche di BPN hanno beneficiato di varie misure di aiuto di Stato di cui di seguito si riporta una sintesi.
Tabella 1
misure di aiuto concesse a BPN e all’entità congiunta
Descrizione
Importo in milioni di EUR
a.
Prestiti concessi da CGD prima della nazionalizzazione
315
b.
Trasferimento di 3,9 miliardi di EUR di attività alle SPV prima della procedura di appalto
Tra 1 800 e 4 000
c.
Apporto di capitale da parte dello Stato del 15 febbraio 2012
600
d.
Linee di liquidità concesse da CGD a BPN (al 31 dicembre 2011)
[150-500]
di cui coperte da una garanzia di Stato esplicita
[200-400]
e. Linee di liquidità richieste da BIC per l’entità congiunta
di cui mantenimento del programma di commercial paper esistente
400
di cui nuova linea di liquidità
300
(183)
In primo luogo, va sottolineato che le misure di aiuto in questione non sono da considerare tutte cumulative, in quanto, secondo le autorità portoghesi, alcune misure ne hanno sostituite altre (per esempio, i prestiti iniziali concessi da CGD prima della nazionalizzazione sono stati sostituiti dal commercial paper emesso da BPN dopo la nazionalizzazione).
(184)
Le misure b e c comportano apporti di capitale o sono equivalenti ad apporti di capitale. Il loro importo è pari almeno a 3 miliardi di EUR, o a circa il 50 % del bilancio di BPN prima della nazionalizzazione. Inoltre, l’importo totale delle garanzie di Stato sul programma di emissione di commercial paper concesse dal Portogallo a favore di BPN dalla data della nazionalizzazione è pari a 5 miliardi di EUR, di cui 4,5 miliardi di EUR erano stati utilizzati al 31 dicembre 2011.
(185)
Inoltre, BIC ha il diritto di trasferire i depositi con un prezzo superiore a […] punti base o di ottenere dallo Stato il pagamento della differenza, con un costo che secondo le stime del Portogallo è pari a circa […] EUR. Infine, il trasferimento allo Stato dei costi connessi al contenzioso e il trasferimento, nel contesto della vendita, di altre attività e passività, compresi i prestiti in sofferenza, dal bilancio di BPN alle SPV, comportano un ulteriore aiuto, considerato non quantificabile dal Portogallo.
6.2 Compatibilità delle varie misure di aiuto: applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE
(186)
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato sul funzionamento dell’Unione europea autorizza la Commissione a dichiarare un aiuto incompatibile con il mercato interno se è inteso “a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro”.
(187)
La Commissione ha riconosciuto che la crisi finanziaria mondiale può creare un grave turbamento dell’economica di uno Stato membro e che le misure di sostegno alle banche possono consentire di porre rimedio a tale turbamento. L’analisi è stata confermata nella comunicazione sulle banche, nella comunicazione sulla ricapitalizzazione (42), nella comunicazione sulle attività che hanno subito una riduzione di valore (43) e nella comunicazione sulla ristrutturazione (44). La Commissione continua a ritenere che un aiuto di Stato possa essere approvato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato in considerazione dello stress che di recente ha colpito nuovamente i mercati finanziari. La Commissione ha ribadito tale parere adottando la comunicazione di proroga del 2011 che proroga fino al 31 dicembre 2011 l’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (45).
(188)
Il Portogallo in particolare è stato gravemente colpito dalla crisi economica e finanziaria, i cui effetti sono stati confermati nelle varie decisioni della Commissione (46) che approvano le misure adottate dalle autorità portoghesi per lottare contro la crisi finanziaria. Inoltre, deve essere presa in considerazione la situazione economica e finanziaria molto difficile che ha determinato la presentazione di una richiesta ufficiale di assistenza internazionale da parte del Portogallo il 7 aprile 2011, con la conseguente conclusione del memorandum d’intesa avvenuta il 17 maggio 2011.
(189)
La Commissione ritiene che il fallimento incontrollato di BPN avrebbe gravi conseguenze per l’economia portoghese. Le misure possono pertanto essere valutate ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato.
6.3 Compatibilità in base alla comunicazione sulla ristrutturazione
(190)
La comunicazione sulla ristrutturazione stabilisce le norme in materia di aiuti di Stato applicabili alla ristrutturazione delle istituzioni finanziarie nella crisi attuale. In base a tale comunicazione, per essere compatibile con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato, la ristrutturazione di un’istituzione finanziaria nel contesto dell’attuale crisi finanziaria deve:
(i)
comportare il ripristino della redditività della banca;
(ii)
comprendere un contributo proprio del beneficiario sufficiente (condivisione degli oneri);
(iii)
prevedere misure sufficienti per limitare le distorsioni della concorrenza.
6.3.1 Redditività
(191)
I punti 9 e 10 della comunicazione sulla ristrutturazione stabiliscono che lo Stato membro deve fornire un piano di ristrutturazione completo e dettagliato che fornisca informazioni complete sul modello aziendale. Il piano dovrebbe anche individuare le cause delle difficoltà di un’istituzione finanziaria e le alternative al piano di ristrutturazione proposto.
(192)
Il piano di ristrutturazione dovrebbe dimostrare che la strategia della banca è basata su un concetto coerente e che la banca ha ripristinato la redditività a lungo termine senza dipendere dal sostegno statale.
(193)
Il punto 17 della comunicazione sulla ristrutturazione ribadisce che la vendita dell’istituzione finanziaria (o di una sua parte) a un’altra istituzione finanziaria può contribuire al ripristino della redditività a lungo termine. Nel caso in esame, la Commissione osserva che le autorità portoghesi hanno deciso di vendere BPN mediante una procedura di gara d’appalto. Ne consegue che l’attività bancaria sarà venduta a BIC dopo taluni adeguamenti e le attività scelte saranno trasferite alle SPV allo scopo di essere liquidate nel corso del tempo. La Commissione deve pertanto valutare se l’attività bancaria di BPN che farà parte dell’attività dell’acquirente (l’entità congiunta) sarà redditizia.
(194)
Nella decisione del 24 ottobre 2011, la Commissione precisa che non aveva ricevuto un piano aziendale che dimostrasse effettivamente la redditività di BPN quale soggetto integrato in BIC e quindi non poteva giungere a una conclusione al riguardo. Il Portogallo ha presentato un piano aziendale dettagliato per BPN integrata in BIC sotto forma del piano di ristrutturazione di gennaio 2012 (comprese le informazioni aggiuntive sull’attività e la redditività fornite il 3 febbraio 2012).
(195)
Secondo il piano di ristrutturazione di gennaio 2012, la parte di BPN venduta a BIC ha un bilancio molto più limitato, pari a circa […] miliardi di EUR, rispetto a quello di BPN al momento della nazionalizzazione.
(196)
Insieme alle attività di BIC, le attività totali dell’entità congiunta saranno pari a circa […] miliardi di EUR.
(197)
Il bilancio di BPN al momento della vendita a BIC contiene soltanto le attività più redditizie e le risorse migliori della banca. In particolare, il portafoglio di prestiti trasferito a BIC è stato ripulito e la maggior parte delle attività non liquide è stata trasferita alle SPV.
(198)
Le passività di BPN sono costituite principalmente da depositi al dettaglio per un importo totale di 1 669 milioni di EUR e da strumenti di debito subordinato per un importo totale di 246 milioni di EUR.
Tabella 2
BPN dopo la vendita e dopo l’apporto di capitale (proforma) (47)
Milioni di EUR
Depositi, banche centrali e istituti di credito
[…]
Crediti netti verso i clienti
[…]
Altre attività
[…]
TOTALE ATTIVITÀ
[…]
Depositi
[…]
Altre passività
[…]
Debito subordinato
[…]
TOTALE PASSIVITÀ
[…]
Capitale proprio
[…]
TOTALE PASSIVITÀ E CAPITALE PROPRIO
[…]
(199)
Le misure di ristrutturazione già avviate dagli amministratori provvisori saranno portate avanti da BIC, ponendo rimedio alle cause specifiche dei problemi di BPN.
(200)
Come indicato al precedente punto (24), la dirigenza è stata completamente sostituita. Tenendo conto delle condizioni specifiche che hanno determinato la nazionalizzazione di BPN, e in particolare vari casi presunti di frode commessi dall’ex dirigenza della banca, la nuova dirigenza ha avviato vari procedimenti giuridici (48) per difendere gli interessi della banca. Le procedure di gestione dei rischi della banca sono state completamente ridefinite per attuare le migliori prassi.
(201)
I nuovi amministratori di BPN si sono anche concentrati sull’ottimizzazione della struttura dei costi e hanno adottato alcune iniziative per ridurre i costi operativi. Tra dicembre 2008 e dicembre 2010 i costi operativi sono stati ridotti di circa […] milioni di EUR e i costi del personale di circa […] milioni di EUR.
(202)
In base al piano di ristrutturazione di gennaio 2012, la strategia di BIC consiste nel concentrarsi sulle attività al dettaglio essenziali e nello sfruttare la rete di BPN per diventare la banca di riferimento per le transazioni commerciali e finanziarie tra il Portogallo e l’Angola.
(203)
Tale piano è basato su ipotesi macroeconomiche sottostanti ragionevoli, tenendo conto della situazione attuale dei mercati in Portogallo, con la previsione economica di una continuazione della fase di recessione fino al 2014.
(204)
Dalle previsioni finanziarie emerge che alla fine del periodo di ristrutturazione (31 dicembre 2016) l’entità congiunta dovrebbe avere la possibilità, anche in uno scenario di crisi, di coprire i propri costi e di realizzare un rendimento del capitale netto di circa [1-10] %.
(205)
La base di capitale iniziale prevista sarà molto superiore ai requisiti patrimoniali minimi con un coefficiente di capitale di base di classe 1 di circa [10-18] %, grazie all’apporto di capitale da parte dello Stato.
(206)
In seguito al considerevole apporto di capitale da parte dello Stato, i coefficienti di capitale previsti della banca durante il periodo di ristrutturazione e alla fine dello stesso dovrebbero essere superiori ai requisiti minimi e quindi garantire la solvibilità della banca. In base al piano aziendale fornito dal Portogallo e di cui si tiene conto nel piano di ristrutturazione di gennaio 2012, in uno scenario di base il capitale di base di classe 1 alla fine del periodo di ristrutturazione (31 dicembre 2016) sarà pari all’[8-12] %, ossia leggermente superiore ai valori di soglia regolamentari del 10 % stabiliti dalla BdP a dicembre 2012 (49), e nello scenario di crisi di poco inferiore a tali valori ([7-11] %), come indicato nel grafico 1 riportato al punto (207).
(207)
Un’evoluzione di questo tipo dovrebbe essere dovuta principalmente alla necessità di attuare il piano aziendale proposto nel piano di ristrutturazione di gennaio 2012 concedendo un volume di crediti più ampio all’economia e alle ripercussioni dei risultati negativi nei primi anni del piano di ristrutturazione. I risultati negativi saranno dovuti principalmente alla struttura dei costi della banca, ancora elevata rispetto al volume delle sue attività, e al costo della ristrutturazione che sarà intrapresa da BIC.
Grafico 1
previsioni per l’entità congiunta BPN/BIC nello scenario di base, 2012-2016
[…]
(208)
Per quanto riguarda la liquidità, il piano aziendale si basa principalmente sui depositi, con una crescita prevista dei depositi di circa [1-10] % all’anno. La Commissione ritiene che un finanziamento stabile dell’entità congiunta attraverso i depositi sia un elemento importante del piano di ristrutturazione. Considerando le dimensioni limitate dell’entità congiunta e delle sue possibilità di crescita, le previsioni riguardo all’andamento dei depositi è credibile.
(209)
Nel contempo, la Commissione ritiene che per garantire la redditività dell’entità congiunta non dovrebbe essere incentivata la sostituzione dei depositi con i finanziamenti all’ingrosso. A tale proposito, è importante che la remunerazione della linea di liquidità richiesta da BIC per compensare un possibile flusso in uscita dai depositi sia aumentata almeno al tasso Euribor +[…] punti base. L’impegno del Portogallo al riguardo è necessario per garantire la compatibilità dell’aiuto alla ristrutturazione con il mercato interno, tenendo conto del fatto che […] ha una quantità considerevole di depositi attualmente remunerati in misura superiore a Euribor +[…] punti base, che è un livello al quale BIC può decidere di non mantenere tali depositi. Se la remunerazione sulla nuova linea di credito non fosse stabilita a un livello che fornisca a BIC un incentivo a mantenere il livello di depositi in linea con quanto previsto nel piano di ristrutturazione di gennaio 2012, BIC potrebbe essere indotta a sostituire i depositi con finanziamenti più economici di CGD. Tale sostituzione potrebbe migliorare la redditività a breve termine dell’entità congiunta, compromettendo tuttavia al contempo le sue prospettive di redditività.
(210)
A questo proposito, è anche importante sottolineare che con un tasso Euribor +[…] punti base, la linea di credito viene comunque concessa a condizioni più favorevoli di quelle che BIC potrebbe ottenere sul mercato. Sebbene alla Commissione non siano stati forniti parametri di riferimento comparabili per transazioni simili che avvengono sul mercato, la Commissione sottolinea che sarebbe improbabile che una linea di credito di tale durata e dimensioni sia disponibile sul mercato, anche a livelli di interessi più elevati. Inoltre, la Commissione ritiene interessante che la remunerazione sui prestiti concessi da CGD […] sia fissata al tasso Euribor […] mesi +[…] punti base.
(211)
Alla luce di quanto precede, i dubbi della Commissione sulla redditività di BPN sono stati dissipati.
6.3.2 Aiuto limitato al minimo e condivisione degli oneri
(212)
La comunicazione sulla ristrutturazione indica che un contributo appropriato del beneficiario è necessario al fine di limitare l’aiuto al minimo indispensabile e di attenuare i problemi di distorsione della concorrenza e di rischio morale. A tale scopo: a) sia i costi della ristrutturazione che l’importo dell’aiuto devono essere limitati e b) è necessario un contributo proprio significativo.
(213)
I principi che disciplinano il contributo proprio della banca beneficiaria nella fase di ristrutturazione sono esposti nella sezione 3 della comunicazione sulla ristrutturazione. Occorre i) che gli aiuti alla ristrutturazione si limitino alla copertura dei costi necessaria al ripristino della redditività; ii) che le banche beneficiarie utilizzino nella misura del possibile le proprie risorse per finanziare la ristrutturazione, ad esempio attraverso la vendita di attività; e iii) che i costi connessi con la ristrutturazione siano anche a carico di coloro che hanno investito nella banca, assorbendo le perdite con il capitale disponibile ed erogando una remunerazione adeguata per gli interventi statali. L’obiettivo della condivisione degli oneri è duplice: limitare le distorsioni della concorrenza ed ovviare al cosiddetto rischio morale (50).
(214)
Un piano di ristrutturazione deve dimostrare chiaramente che l’aiuto è stato mantenuto al minimo necessario. I costi associati alla ristrutturazione devono essere sostenuti non solo dallo Stato, ma nella massima misura possibile anche da coloro che hanno investito nella banca. In altre parole, la banca e i detentori del suo capitale dovrebbero contribuire alla ristrutturazione il più possibile mediante le proprie risorse. Gli aiuti alla ristrutturazione devono limitarsi alla copertura dei costi necessari al ripristino della redditività. Ne consegue che un’impresa non deve ricevere risorse pubbliche che potrebbero essere utilizzate per finanziare attività che distorcono il mercato e non sono connesse al processo di ristrutturazione, come le acquisizioni (51).
(215)
Per quanto riguarda la limitazione dell’aiuto al minimo, il punto 23 della comunicazione sulla ristrutturazione stabilisce che gli aiuti alla ristrutturazione devono essere limitati alla copertura dei costi necessari al recupero della redditività.
(216)
A tale scopo, la Commissione deve valutare, in primo luogo, l’affermazione delle autorità portoghesi secondo cui i costi associati alla vendita di BPN a BIC sono inferiori ai costi che dovrebbero essere sostenuti dal Portogallo in caso di liquidazione di BPN e, in secondo luogo, se l’aiuto concesso per la ristrutturazione di BPN è stato mantenuto al minimo necessario.
(217)
Nella decisione del 24 ottobre 2011, la Commissione ha espresso dubbi su vari aspetti del confronto quantitativo tra i due scenari proposti dal Portogallo all’epoca.
(218)
Nel piano di ristrutturazione di gennaio 2012, il Portogallo ha fornito un confronto aggiornato dei due scenari e ha modificato le sue ipotesi iniziali per affrontare le principali preoccupazioni espresse dalla Commissione nella decisione del 24 ottobre 2011, che riguardavano i costi in caso di liquidazione. In modo specifico, il Portogallo ha affrontato la riduzione (haircut) dei prestiti e il trattamento dei titolari di obbligazioni subordinate.
(219)
In particolare, il Portogallo ha fornito ulteriori informazioni e un parametro di riferimento alternativo riguardo alla sua ipotesi in relazione allo riduzione (haircut) del 30-50 % del valore contabile nell’ambito della vendita dei prestiti. Il Portogallo ha anche fornito i dati finali sui prestiti assunti da BIC, il cui importo non era noto al momento del confronto iniziale, ossia il 17 febbraio 2012. Ha anche eliminato dallo scenario di liquidazione i costi associati al rimborso di alcuni titolari di obbligazioni subordinate, come specificato al punto (221).
(220)
La Commissione ritiene che, tenendo conto della situazione economica attuale e della riduzione della leva finanziaria del settore bancario, l’applicazione di una riduzione del valore nominale (haircut) nell’ambito della vendita di un portafoglio di prestiti sia giustificabile. Inoltre, se i prestiti fossero stati mantenuti fino alla scadenza, lo Stato avrebbe dovuto sostenere i costi finanziari e il rischio di credito fino alla scadenza. La Commissione può pertanto accettare il valore più basso della stima della riduzione (haircut) fornita del Portogallo, ossia una riduzione (haircut) di [20-50]%.
(221)
In relazione ai titolari di obbligazioni subordinate, alla Commissione risulta che l’importo totale di 245 milioni di EUR sia composto da vari elementi. Può essere possibile […]. Il Portogallo ha sostenuto che, dopo una valutazione giuridica delle condizioni di ogni emissione, […].
(222)
La tabella 3 fornisce un quadro generale della stima dei flussi in entrata/in uscita, tenendo conto delle ipotesi rivedute menzionate nei precedenti paragrafi (219)-(221). Tale stima tiene conto soltanto dei costi marginali connessi ai due scenari (e non dei costi già sostenuti) ed è basata sui dati di bilancio di BPN al momento della vendita a BIC (52).
Tabella 3
confronto tra gli scenari di vendita a BIC e di liquidazione (dati in milioni di EUR)
Vendita a BIC
Liquidazione
FLUSSI IN USCITA
1
Pagamento dei finanziamenti a istituti di credito
[…] (53)
2
Pagamento dei depositi dei clienti
[…]
3
Aumento di capitale
[…]
4
Titolari di obbligazioni subordinate, escluse le obbligazioni perpetue - TBC
[…]
Flussi in uscita totali
[…]
[…]
Vendita a BIC
Liquidazione
FLUSSI IN ENTRATA
5
Vendita di prestiti dei clienti (2 114 milioni di EUR al netto della riduzione (haircut) del 30 %)
[…]
6
Rimborso di contanti e prestiti a istituti di credito
[…] (54)
7
Prezzo di vendita di BPN
[…]
8
Premio di vendita di depositi - 2 % del saldo dei depositi
[…]
Flussi in entrata totali
[…]
DIFFERENZA PREVISTA
[…]
[…]
(223)
Nel complesso le opzioni della liquidazione in base alle quali lo Stato pagherebbe tutti i depositi (diversi da quelli dei creditori subordinati titolari di obbligazioni perpetue) e tutta l’esposizione verso gli istituti di credito sarebbero più onerose della vendita a BIC.
(224)
La Commissione riconosce le incertezze connesse ad alcune ipotesi, ossia la possibilità di recuperare i crediti trasferiti a BIC. Deve essere preso in considerazione anche il fatto che la liquidazione potrebbe avere ricadute negative sulla fiducia in tutto il settore bancario e sul rating sovrano dello Stato membro interessato.
(225)
Sulla base delle informazioni disponibili, la Commissione conclude che l’opzione di ristrutturazione della banca, ossia la vendita a BIC, contribuisce a limitare l’importo dell’aiuto al minimo.
(226)
BPN ha ricevuto un aiuto di importo considerevole prima e dopo la nazionalizzazione come indicato nei paragrafi da (182) a (185). L’aiuto era necessario per mantenere in vita la banca per il periodo necessario per attuare la ristrutturazione scelta, ossia la vendita delle parti redditizie a BIC e la liquidazione nel tempo delle attività che hanno subito una riduzione di valore. In seguito al processo di ristrutturazione, BPN scomparirà come banca indipendente. Il bilancio dell’attività bancaria al dettaglio che sarà rilevata da BIC è inferiore al 35 % del bilancio di BPN prima della sua nazionalizzazione. Nelle condizioni di mercato prevalenti, tali misure (e in particolare la separazione delle attività bancarie non al dettaglio nelle SPV) sono strettamente legate alla redditività della banca che resta sul mercato. Le attività e i servizi diversi da quelli bancari al dettaglio sono stati trasferiti alle SVP che saranno liquidate nel corso del tempo. La Commissione riconosce che i considerevoli ritardi registrati nell’attuazione della ristrutturazione di BPN sono legati alle circostanze eccezionali che hanno inciso sull’economia portoghese e hanno comportato la firma del memorandum d’intesa del 17 maggio 2011.
(227)
Come precisato dalla Commissione nella sua decisione del 24 ottobre 2011, oltre alle misure concesse a BPN prima della sua vendita, BIC richiede altre misure, che sono indicate al punto (56).
(228)
Nella sua decisione del 24 ottobre 2011, la Commissione ha sollevato dubbi riguardo al fatto che l’apporto di capitale richiesto da BIC fosse l’importo minimo necessario per garantire la redditività. Tenendo conto degli adeguamenti del bilancio richiesti da BIC nella sua offerta del 20 luglio 2011 e del bilancio di BPN di giugno 2011, il Portogallo ha ritenuto che un livello di capitale di [200-400] milioni di EUR rappresenti un coefficiente di capitale di base di classe 1 di [10-18] %.
(229)
Il Portogallo sostiene che il livello di capitale è il risultato della procedura di gara d’appalto, se si tiene conto anche del prezzo che BIC pagherà allo Stato (40 milioni di EUR). È giustificato dai costi di riorientamento della banca verso le sue attività essenziali e dalla necessità di mantenere una riserva sufficiente di capitale aggiuntivo. Il Portogallo ritiene che la riserva sia adeguata per mantenere un livello sufficiente di capitale proprio, in particolare negli anni iniziali dell’integrazione, se si tiene conto anche della reputazione negativa di BPN e della difficile situazione economica del Portogallo.
(230)
Va sottolineato che, in base al piano di ristrutturazione di gennaio 2012, il coefficiente di capitale dovrebbe raggiungere l’[8-12] % alla fine del quarto anno dalla vendita e, in uno scenario di crisi, il [7-11] % (leggermente inferiore al minimo del 10 % previsto dalla legge in Portogallo).
(231)
La Commissione può pertanto concludere che il livello di capitale equivalente a un coefficiente di capitale di base di classe 1 di [10-18] % è il risultato della procedura di gara d’appalto e che è necessario per garantire la redditività della banca, sulla base del piano di ristrutturazione di gennaio 2012.
(232)
La Commissione considera positivo il fatto che l’accordo quadro con BIC includa l’impegno da parte di BIC di non distribuire dividendi o altri benefici equivalenti agli azionisti in relazione a BPN per un periodo di cinque anni. Lo scopo di tale impegno è garantire che il capitale fornito a BPN non esca immediatamente dalla banca, sotto forma di risorse distribuite agli azionisti.
(233)
Tuttavia, le attività finali rilevate da BIC sono diverse da quelle dell’offerta di BIC del 20 luglio 2012 e BIC si riserva anche il diritto di restituire i prestiti in sofferenza. La Commissione ritiene pertanto che per mantenere l’aiuto al minimo qualsiasi riduzione dell’RWA derivante dalla restituzione di prestiti allo Stato deve essere accompagnata da una corrispondente riduzione di capitale in misura pari al [10-18] % della riduzione dell’RWA. La riduzione di capitale potrebbe assumere la forma di una riduzione (haircut) del valore contabile dei prestiti restituiti allo Stato.
(234)
La Commissione prende atto che BIC ha suggerito che l’entità congiunta potrebbe mantenere un coefficiente di capitale di base di classe 1 di [10-18] % qualora dovesse restituire i prestiti in sofferenza, concedendo nuovi crediti all’economia. La Commissione ritiene che tale misura non limiterebbe l’aiuto al minimo per i seguenti motivi. In primo luogo, il coefficiente di capitale di BIC prima della vendita sarà inferiore a [10-18] % alla data della vendita. Pertanto, non appena BPN sarà incorporata in BIC, il livello di capitale di base di classe 1 nell’entità congiunta diminuirà immediatamente (come risulta dal piano di ristrutturazione di gennaio 2012). Ne consegue che, se l’entità congiunta dovesse mantenere un coefficiente di capitale di base di classe 1 di [10-18] % dopo l’integrazione, avrebbe una capitalizzazione superiore a quella prevista da BIC. In secondo luogo, il piano di ristrutturazione di gennaio 2012 tiene già conto della concessione di nuovi prestiti all’economia e a tale scopo il livello di capitale di base di classe 1 di [10-18] % (molto elevato) di BPN al momento della vendita viene considerato sufficiente. Non è quindi necessario dedicare più capitale di quello previsto nel piano di ristrutturazione di gennaio 2012 all’erogazione di nuovi prestiti. A questo proposito, la Commissione esprime parere favorevole riguardo all’impegno assunto dal Portogallo di garantire che il coefficiente di capitale di base di classe 1 di BPN alla data della vendita a Banco BIC non superi il [10-18] % e che, se i prestiti in sofferenza saranno trasferiti allo Stato o a qualsiasi ente controllato dallo Stato dopo la vendita, Banco BIC o l’entità congiunta trasferisca allo Stato o a qualsiasi organo controllato dallo Stato il capitale associato a tali prestiti in misura pari al [10-18] % delle attività ponderate per il rischio dei prestiti.
(235)
Inoltre, la comunicazione sulla ristrutturazione stabilisce che un divieto di acquisizioni è indispensabile per mantenere l’aiuto limitato al minimo necessario. Il punto (23) della comunicazione sulla ristrutturazione precisa esplicitamente che “un’impresa non dovrebbe ricevere risorse pubbliche che potrebbero essere utilizzate per finanziare attività che distorcono il mercato e non sono connesse al processo di ristrutturazione. Ad esempio, le acquisizioni di partecipazioni in altre imprese o i nuovi investimenti non possono essere finanziati attraverso aiuti di Stato a meno che questo non sia essenziale per il ripristino della redditività di un’impresa”.
(236)
La Commissione osserva che già nel piano di ristrutturazione di gennaio 2012 si precisava che l’entità congiunta sarebbe diventata un’entità redditizia che avrebbe dovuto realizzare un rendimento del capitale netto accettabile e avrebbe potuto addirittura realizzare profitti. Il ripristino della redditività non è basato su acquisizioni. Anzi, la Commissione è del parere che un divieto di acquisizioni garantirà che il capitale ritenuto necessario per la ristrutturazione resti nella banca, contribuendo quindi al ripristino della redditività. A questo proposito, la Commissione ritiene che l’impegno del Portogallo ad applicare un divieto di acquisizioni sia necessario per garantire la compatibilità dell’aiuto alla ristrutturazione con il mercato interno.
(237)
Riguardo al contributo proprio, la comunicazione sulla ristrutturazione richiede che i costi di ristrutturazione siano sostenuti non solo dallo Stato, ma anche dai vecchi investitori e azionisti della banca. Tale disposizione assicura che le banche oggetto di salvataggio siano rese debitamente responsabili delle conseguenze dei loro comportamenti passati in modo da creare incentivi adeguati per i loro comportamenti futuri.
(238)
Nel caso in esame, la Commissione si esprime a favore del fatto che gli azionisti abbiano perso la loro quota della banca senza alcuna compensazione. Partecipano quindi in maniera adeguata alla condivisione degli oneri per una banca il cui valore è negativo in base alla stima di due organi indipendenti designati dal Portogallo. Ritiene positivo anche il fatto che il consiglio di amministrazione di BPN sia stato cambiato e sostituito nel contesto del processo di nazionalizzazione.
(239)
La Commissione sottolinea tuttavia che i titolari di obbligazioni subordinate, che detengono un importo di 245 milioni di EUR, saranno mantenuti nella banca che viene privatizzata e molti continueranno a ricevere cedole.
(240)
Come indicato nel punto 26 della comunicazione sulla ristrutturazione, “le banche non dovrebbero utilizzare gli aiuti di Stato per remunerare i fondi propri (capitale proprio e debito subordinato) quando tali settori di operatività non generano utili sufficienti”.
(241)
Riguardo al periodo in cui BPN era in fase di ristrutturazione, BPN non si è attenuta alla politica della Commissione in materia di strumenti ibridi come indicato nel punto 26 della comunicazione sulla ristrutturazione. La Commissione ha chiarito nella comunicazione che, in un contesto di ristrutturazione, la compensazione discrezionale delle perdite (ad esempio liberando riserve o riducendo il capitale proprio) da parte delle banche beneficiarie per garantire il pagamento di dividendi e cedole sul debito subordinato in essere non è, in linea di principio, compatibile con l’obiettivo della condivisione degli oneri. La Commissione sottolinea che il pagamento di cedole non ha rispettato tale principio e deve essere compensato con una ristrutturazione più profonda. (55)
(242)
La Commissione ritiene che la profonda ristrutturazione della banca possa essere sufficiente per compensare la mancanza di condivisione degli oneri.
(243)
Tuttavia, poiché adesso la banca viene venduta, è necessario un divieto sulle opzioni call fino al 31 dicembre 2016 per garantire un livello minimo di condivisione degli oneri da parte dei detentori del capitale della banca.
(244)
A questo proposito, la Commissione prende atto dell’impegno del Portogallo a garantire che, per contribuire al processo di ristrutturazione di BPN, Banco BIC, l’entità congiunta e il Portogallo non esercitino fino al 31 dicembre 2016 diritti di opzioni call in relazione agli strumenti di debito subordinato emessi da BPN prima della data della vendita.
(245)
La Commissione sottolinea che la remunerazione per ognuna delle misure di aiuto riportate nei precedenti paragrafi da (182) a (185), e in particolare le garanzie, l’apporto di capitale e il trasferimento di attività alle SPV, non è in linea con le comunicazioni della Commissione pertinenti.
(246)
Il prezzo delle garanzie è stato fissato a 20 punti base, quindi a un livello molto inferiore a quello derivante dall’applicazione delle norme della Commissione in materia di remunerazione delle garanzie di Stato sugli strumenti finanziari emessi da istituzioni finanziarie.
(247)
È chiaro che l’apporto di capitale di 600 milioni di EUR in BPN di febbraio 2012 non comporta una remunerazione in linea con la comunicazione sulla ristrutturazione. In effetti, le autorità portoghesi non si aspettano alcuna remunerazione sul capitale conferito. Infatti, il capitale è stato conferito allo scopo di consentire la vendita della banca a un prezzo negativo.
(248)
Riguardo al trasferimento di attività alle SPV al valore contabile, sebbene la Commissione riconosca da un punto di vista teorico che il trasferimento di attività alle tre SPV è inteso a salvaguardare la redditività di BPN e a consentirne la vendita, il trasferimento al valore contabile comporta un aiuto che non è in linea con i principali requisiti stabiliti dalla comunicazione sulle attività che hanno subito una riduzione di valore. In particolare, il trasferimento è al valore contabile, molto superiore al valore economico effettivo, e non è contemplata alcuna remunerazione per lo Stato. La comunicazione sulle attività che hanno subito una riduzione di valore riconosce che una profonda ristrutturazione può compensare i possibili disallineamenti rispetto ai criteri principali della comunicazione, compresi quelli relativi ai prezzi. L’esistenza di una profonda ristrutturazione di BPN è un elemento che potrebbe consentire alla Commissione di considerare tale misura compatibile con la comunicazione sulle attività che hanno subito una riduzione di valore. Il trasferimento di attività alle SPV potrebbe quindi essere valutato insieme al resto delle misure a favore di BPN e nell’ambito della profonda ristrutturazione.
(249)
Il punto 25 della comunicazione sulla ristrutturazione stabilisce che qualsiasi deroga da un’adeguata condivisione degli oneri ex ante che possa essere stata eccezionalmente concessa nella fase di salvataggio per ragioni di stabilità finanziaria deve essere compensata da un ulteriore contributo in una fase successiva della ristrutturazione, ad esempio sotto forma di clausole di recupero (“claw-back”) e/o di una ristrutturazione più profonda, ivi comprese misure aggiuntive per limitare le distorsioni della concorrenza.
(250)
La Commissione ritiene che la ristrutturazione di BPN sia sufficientemente profonda. Sottolinea in primo luogo che la banca ha dimensioni ridotte. In seguito al processo di ristrutturazione, BPN scomparirà come banca indipendente. Il bilancio dell’attività bancaria al dettaglio che sarà rilevata da BIC è inferiore al 35 % del bilancio di BPN prima della nazionalizzazione. Le operazioni e le attività diverse da quelle bancarie al dettaglio sono state eliminate in maniera definitiva.
(251)
La Commissione può pertanto concludere che la condivisione degli oneri è adeguata alla luce della profonda ristrutturazione di BPN.
6.3.3 Misure di limitazione delle distorsioni della concorrenza
(252)
Per quanto riguarda le misure di limitazione delle distorsioni della concorrenza, la comunicazione sulla ristrutturazione prevede che la natura e la forma di tali misure dipenderanno dall’importo degli aiuti e dalle condizioni e circostanze in cui sono stati concessi e, in secondo luogo, dalle caratteristiche del mercato o dei mercati sui quali opererà la banca beneficiaria.
(253)
Sebbene l’importo dell’aiuto ricevuto da BPN sia considerevole, si deve tenere conto delle dimensioni limitate di BPN. Come precisato nel punto 32 della comunicazione sulla ristrutturazione, la Commissione analizzerà gli effetti probabili degli aiuti sui mercati in cui opera la banca beneficiaria dopo la ristrutturazione. Innanzitutto, saranno esaminate le dimensioni e l’importanza relativa della banca sul mercato su cui è attiva, dopo che sarà stata resa redditizia.
(254)
A questo proposito, la Commissione sottolinea che BPN non proseguirà le sue attività sotto forma della stessa entità economica di prima dell’intervento dello Stato (56). La banca è stata nazionalizzata e ha subito una profonda ristrutturazione. Pertanto, una banca molto più piccola sarà in situazione di concorrenza sul mercato.
(255)
Tenuto conto dell’entità del bilancio, alla fine del 2008 BPN era la settima maggiore istituzione finanziaria operante in Portogallo. Dalla sua nazionalizzazione, è stata ridimensionata, in particolare in seguito ai flussi in uscita dai depositi. A metà del 2011 era al dodicesimo posto con una quota di mercato per i depositi e i prestiti inferiore all’1 %. I depositi e i prestiti si sono quasi dimezzati nel periodo 2008-2011.
(256)
Nelle sue osservazioni sulla decisione del 24 ottobre 2011, il Portogallo ha dichiarato in primo luogo che, già prima della nazionalizzazione, BPN aveva una quota di mercato di circa [1-2] %. In secondo luogo, dopo la nazionalizzazione, BPN è stata sostanzialmente ristrutturata e le sue dimensioni hanno continuato a essere ridotte. In terzo luogo, anche dopo l’integrazione con BIC, la nuova entità integrata avrà una quota di mercato inferiore a [ 1] % in Portogallo, in quanto la quota di mercato di BPN è attualmente pari a circa [ 1] % per i crediti ai clienti e i depositi e le quote di mercato di BIC sono pari a [ 1] % per i prestiti e a [ 1] % per i depositi.
(257)
La Commissione sottolinea inoltre che la vendita delle attività bancarie mediante una procedura di gara d’appalto ha dato ai concorrenti l’opportunità di acquistare il marchio e l’attività di BPN, limitando quindi le distorsioni della concorrenza.
(258)
La Commissione si esprime inoltre a favore della politica relativa ai dividendi come descritto al punto (56), punto xiii.
(259)
Inoltre, il punto (44) della comunicazione sulla ristrutturazione stabilisce inoltre che le banche non possono addurre il sostegno statale come vantaggio competitivo nella commercializzazione delle proprie offerte finanziarie. La Commissione considera positivo l’impegno assunto dal Portogallo a garantire che BIC non faccia riferimento all’uso di aiuti di Stato nelle campagne di commercializzazione e nelle comunicazioni agli investitori.
(260)
Nella sua decisione del 24 ottobre 2011, la Commissione dubitava che le misure previste fossero sufficienti tenendo conto del considerevole importo dell’aiuto e del fatto che BPN aveva ricevuto una ricapitalizzazione, garanzie e misure relative alle attività che hanno subito una riduzione di valore che non erano remunerate in maniera conforme alle disposizioni delle comunicazioni pertinenti.
(261)
In particolare, la Commissione ha preso atto che la banca avrebbe operato nel mercato con un coefficiente di capitale di base di classe 1 iniziale di [10-18] %, che è molto superiore ai livelli minimi del 9 % richiesti alla fine del 2011 e del 10 % alla fine del 2012.
(262)
Inoltre, BIC ha invocato il diritto di rivendere entro […] mesi i prestiti in sofferenza da almeno […] giorni (fino a […] % del valore nominale del portafoglio dei prestiti). Ha anche richiesto il mantenimento dell’aiuto di tesoreria di CGD in due forme. La prima è il mantenimento per tre anni della linea di credito del programma di commercial paper per un importo massimo di [150-500] milioni di EUR con una garanzia di Stato e l’impegno da parte di CGD di mantenere le condizioni della linea di credito fino […]. La seconda è una nuova linea di credito concessa da CGD per un importo massimo di [150-350] milioni di EUR per compensare una riduzione dei depositi a un livello inferiore a 1,8 miliardi di EUR, con una remunerazione al tasso Euribor +[…] punti base.
(263)
In questo modo, si dovrebbe assicurare che l’aiuto di Stato non venga utilizzato dall’entità congiunta per crescere a scapito dei concorrenti e che le distorsioni della concorrenza dovute all’aiuto siano affrontate in maniera adeguata.
(264)
Tenuto conto della situazione di tensione sul mercato e delle condizioni rigorose imposte al settore bancario dal Portogallo in seguito agli eventi che hanno portato alla conclusione del memorandum d’intesa, la Commissione ritiene che le linee di liquidità influirebbero in misura considerevole sulla capacità dell’entità congiunta di competere sul mercato con altri operatori che non hanno ricevuto aiuti di Stato.
(265)
L’aiuto di Stato può pertanto essere dichiarato compatibile soltanto se esistono misure sufficienti per garantire che l’aiuto di Stato non sia utilizzato a scapito dei concorrenti, alcuni dei quali non hanno ricevuto un sostegno pubblico simile. Deve essere mantenuta una situazione di parità di trattamento tra le banche che hanno ricevuto aiuti pubblici e quelle che non li hanno ricevuti. L’aiuto di Stato non deve rendere meno attraenti gli incentivi a competere, investire e innovare per i non beneficiari o creare ostacoli all’ingresso che potrebbero mettere a repentaglio le attività transfrontaliere.
(266)
È necessario garantire che l’entità congiunta non benefici di un vantaggio concorrenziale derivante dal trasferimento del rischio di liquidità allo Stato e dall’apporto di capitali.
(267)
In primo luogo, la Commissione ritiene che, per limitare le distorsioni della concorrenza derivanti dal fatto che la banca avrebbe un livello di capitale superiore al requisito minimo (cfr. punto (261)), qualsiasi riduzione dell’RWA dovuta alla restituzioni dei prestiti allo Stato debba essere accompagnata da una corrispondente riduzione di capitale. Pertanto, l’impegno assunto dal Portogallo riguardo al livello massimo di capitale di BPN è necessario per garantire la compatibilità dell’aiuto alla ristrutturazione con il mercato interno.
(268)
In secondo luogo, la Commissione ritiene che la durata della linea di credito di [150-500] milioni di EUR connessa al programma di commercial paper di BPN debba essere limitata a un periodo di […] anni. Inoltre, la remunerazione per la seconda linea di liquidità deve essere più vicina alle condizioni di mercato e fissata al tasso Euribor +[…] punti base. Nel contempo, il Portogallo deve richiedere la previa approvazione della Commissione prima che venga concessa qualsiasi linea di credito o garanzia da parte di CGD o dello Stato fino al 31 dicembre 2016, per garantire che tali limitazioni non siano eluse. A questo proposito, la Commissione prende atto degli impegni assunti dal Portogallo riguardo alle linee di liquidità; sono necessari per garantire la compatibilità dell’aiuto alla ristrutturazione con il mercato interno.
(269)
In terzo luogo, la comunicazione sulla ristrutturazione associa inoltre un divieto di acquisizioni alle distorsioni della concorrenza. Nei punti 39 e 40, la comunicazione spiega che “gli aiuti di Stato non devono essere utilizzati a scapito di concorrenti che non godono di un sostegno pubblico simile” e che “le banche non dovrebbero utilizzare gli aiuti di Stato per acquisire imprese concorrenti”. La Commissione accoglie con favore l’impegno del Portogallo cui si fa riferimento al punto (236) a imporre un divieto di acquisizioni fino al 31 dicembre 2016.
(270)
Infine, il diritto di BIC di restituire i prestiti in sofferenza allo Stato deve terminare il […] e non […] mesi dalla data della vendita. La Commissione ritiene che BIC abbia avuto l’opportunità di riesaminare i prestiti di BPN dall’avvio della gara d’appalto e in particolare dopo la conclusione dell’accordo quadro avvenuto il 9 dicembre 2011. Inoltre, il portafoglio dei prestiti è già stato ripulito due volte: con il trasferimento dei prestiti in sofferenza alle SPV nel dicembre 2010 e successivamente da BIC che in qualità di acquirente ha richiesto il diritto di restituire allo Stato altri prestiti per soddisfare il rapporto tra prestiti e depositi di [110-150] %.
(271)
La Commissione sottolinea che qualsiasi altra possibilità di restituzione offre a BIC una protezione contro il rischio di peggioramento della situazione economica. Un’eventuale “sofferenza” successiva potrebbe essere determinata con ogni probabilità dal peggioramento della situazione economica, e quindi avere ripercussioni su tutto il settore bancario. Il diritto di BIC di restituire i prestiti in sofferenza allo Stato falsa la concorrenza in quanto nessun’altra banca avrà la stessa possibilità. Il termine per le restituzioni deve pertanto essere ridotto fino al […] al massimo. A questo proposito, la Commissione accoglie con favore l’impegno del Portogallo a rispettare il termine del […].
6.3.4 Conclusione
(272)
Se tutti gli impegni descritti nella sezione 5.2 sono correttamente attuati, il piano di ristrutturazione di gennaio 2012 fornisce prove sufficienti del ripristino della redditività a lungo termine dell’entità congiunta, del raggiungimento di un livello sufficiente di condivisione degli oneri e dell’adozione di misure adeguate per limitare le distorsioni indebite della concorrenza. La Commissione può pertanto dichiarare il piano di ristrutturazione di gennaio 2012 in linea con la comunicazione sulla ristrutturazione.
6.3.5 Controllo
(273)
Il punto 46 della comunicazione sulla ristrutturazione indica che gli Stati membri devono presentare relazioni periodiche particolareggiate per consentire la verifica della corretta attuazione del piano di ristrutturazione. Ne consegue che il Portogallo deve fornire alla Commissione tali relazioni ogni sei mesi, a iniziare dalla data della presente decisione.
7. Conclusione
(274)
La Commissione si rammarica che il Portogallo abbia dato illegalmente esecuzione alle misure di aiuto di Stato riportate nella sezione 6.1.2 “Quantificazione dell’aiuto di Stato” violando l’articolo 108, paragrafo 3, del trattato. Tale aiuto, insieme alle altre misure di aiuto considerate nella presente decisione, può tuttavia essere considerato compatibile se vengono attuati gli impegni descritti nella sezione 5.2,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Le seguenti misure concesse dal Portogallo costituiscono un aiuto di Stato:
i.
prestiti concessi da CGD prima della nazionalizzazione;
ii.
prestiti e linee di liquidità concessi da CGD a BPN dopo la nazionalizzazione e prima della vendita, con o senza una garanzia di Stato esplicita;
iii.
trasferimento di attività da BPN alle SPV al valore contabile prima e dopo la vendita;
iv.
apporto di capitale da parte dello Stato del 15 febbraio 2012;
v.
linee di liquidità concesse da parte di CGD e richieste da BIC per l’entità congiunta;
vi.
diritto di BIC di trasferire depositi con un prezzo superiore a […] punti base allo Stato o di ottenere dallo Stato la remunerazione della differenza;
vii.
trasferimento allo Stato dei costi connessi ai rischi di contenzioso.
2. Le misure di aiuto riportate nel paragrafo 1 sono compatibili con il mercato interno alla luce degli impegni di cui alla sezione 5.2.
Articolo 2
Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Portogallo informa la Commissione circa i provvedimenti presi per conformarvisi. Inoltre, il Portogallo presenta relazioni dettagliate circa i provvedimenti presi per conformarvisi, iniziando sei mesi dopo la data della presente decisione.
Articolo 3
La Repubblica portoghese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 27 marzo 2012