BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 11. Januar 2012
zur staatlichen Beihilfe C 21/10 (ex E 1/10) - Finnland - Nichtannahme zweckdienlicher Maßnahmen für die Fischereiversicherungsregelung nach der Verabschiedung überarbeiteter Leitlinien für die Prüfung staatlicher Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor durch die Kommission
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2011) 10065)
(Nur die finnische und der schwedische Text sind verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/287/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absätze 1 und 2,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung (1) gemäß dem genannten Artikel,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
2004 nahm die Kommission überarbeitete Leitlinien für die Prüfung staatlicher Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor an (nachstehend „Leitlinien“) (2). Mit Schreiben vom 21. Oktober 2004 forderte die Kommission die Mitgliedstaaten, unter anderem Finnland, gemäß Ziffer 5.2 dieser Leitlinien auf, ihre geltenden Beihilferegelungen bis spätestens 1. Januar 2005 zu ändern, um sie mit den neuen Leitlinien in Einklang zu bringen, und bis spätestens 15. November 2004 schriftlich zu bestätigen, dass sie die vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen annehmen (3).
(2)
Mit Schreiben vom 15. November 2004, vom 20. Januar 2005 und vom 14. Juni 2005 teilte Finnland mit, dass es nicht einverstanden sei, die Beihilferegelung „Fischereiversicherungsregelung“ zur Anpassung an die neuen Leitlinien zu ändern. Diese Regelung wurde der Kommission am 27. April 1995 auf der Grundlage von Artikel 144 Buchstabe a des Vertrags über den Beitritt Finnlands zur Europäischen Union mitgeteilt und deshalb als bestehende Beihilfe im Sinne des Artikels 88 Absatz 1 des EG-Vertrags (jetzt Artikel 108 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)) angesehen.
(3)
Am 11. Oktober 2005 fand ein Treffen zwischen der Kommission und Finnland statt. Finnland übermittelte mit Schreiben vom 24. November 2005 zusätzliche Informationen.
(4)
2008 wurden die Leitlinien erneut überarbeitet (4), und die Kommission forderte die Mitgliedstaaten dieses Mal mit Schreiben vom 15. April 2008 auf, bestehende Beihilferegelungen bis spätestens 1. September 2008 zu ändern (5).
(5)
Finnland antwortete mit Schreiben vom 30. Mai 2008, dass es weiterhin bereit wäre, die Fischereiversicherungsregelung entsprechend den Vorschlägen von 2005 zu ändern, nicht aber in dem Umfang, wie ihn die zweckdienlichen Maßnahmen erforderten. Am 6. März 2009 fand zwischen der Kommission und Finnland ein neues Treffen statt.
(6)
Am 1. Oktober 2009 schickte die Kommission ein letztes Auskunftsersuchen mit dem Hinweis, dass sie sich gezwungen sähe, das Verfahren nach Artikel 19 Absatz 2 und Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 desRates (6) anzuwenden und das förmliche Prüfverfahren gemäß Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten, sollte Finnland die vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen nicht annehmen. Finnland antwortete mit Schreiben vom 18. November 2009.
(7)
Da Finnland den Vorschlag zur Änderung der betreffenden Regelung nicht vollständig angenommen hat, beschloss die Kommission, das genannte Verfahren einzuleiten. Dieser Beschluss wurde mit Schreiben vom 15. September 2010 mitgeteilt und im Amtsblatt veröffentlicht (7).
(8)
Finnland antwortete mit Schreiben vom 15. November 2010. Außerdem erhielt die Kommission im Anschluss an die Veröffentlichung ihres Beschlusses im Amtsblatt Stellungnahmen von drei Beteiligten: zwei Schreiben von zwei Verbänden finnischer Berufsfischer, Suomen Ammatikalastajalitto SAKL ry (Schreiben vom 8. November 2011) und Kalatalouden Keskusliitto (Schreiben vom 16. November 2010) sowie ein Schreiben der sechs bestehenden Fischereiversicherungsgesellschaften in Finnland (Schreiben vom 16. November 2010). Kopien dieser Schreiben wurden den finnischen Behörden am 6. Dezember 2010 zugestellt. Am 13. Januar 2011 suchten Vertreter der genannten Beteiligten die Dienststellen der Kommission auf und legten ergänzende Unterlagen vor.
(9)
Aufgrund des Klärungsbedarfs der Kommission zu einigen Angaben im Schreiben vom 15. November 2010 wurde für den 4. April 2011 mit den finnischen Behörden ein Treffen in Brüssel anberaumt. Außerdem übermittelten die finnischen Behörden am 13. April und am 13. Mai 2011 zusätzliche Informationen.
(10)
Nachdem Finnland wissen ließ, dass es bereit sei, die Regelung so zu ändern, dass sie mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, forderte die Kommission Finnland mit Schreiben vom 6. Juli 2011 abschließend auf, seine offizielle Zusage zur Änderung der Vorschriften, die die Rechtsgrundlage für die betreffende Regelung bilden, zu bestätigen. Finnland kam dieser Aufforderung mit Schreiben vom 19. September 2011 nach.
2. BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
(11)
Die Beihilferegelung gründet sich auf das finnische Gesetz Nr. 331 vom 23. Juli 1958, zuletzt geändert durch das Gesetz Nr. 1236 vom 29. Januar 1999 (8). Finnland notifizierte der Kommission diese Regelung kurz nach seinem Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf Artikel 144 Buchstabe a des Vertrags über den Beitritt Finnlands zur Europäischen Union. Seither gilt diese Beihilferegelung als bestehende Beihilfe im Sinne des Artikels 88 Absatz 1 des EG-Vertrags (jetzt Artikel 108 Absatz 1 AEUV).
(12)
Begünstigte dieser Versicherungsregelung sind Fischereibetriebe, die in Finnland durchgehend Fischfang betreiben. Die Versicherung wird von sechs Fischereiversicherungsgesellschaften in ganz Finnland angeboten. Jede Versicherungsgesellschaft deckt einen bestimmten geografischen Bereich ab.
(13)
Gemäß Artikel 7 des Gesetzes wird den Fischereiversicherungsgesellschaften jährlich eine staatliche Beihilfe in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes der Schadensersatzforderungen gezahlt, die eine Gesellschaft im Rahmen der unter dieses Gesetz fallenden Versicherungsverträge beglichen hat. Gemäß Artikel 2 besteht ein Schadensersatzanspruch in folgenden Fällen:
-
Schäden an Netzen, Lachs-Leinen, Langleinen und daran befestigten Ankern, Tauen und sonstigem Beiwerk;
-
Schäden an in Finnland registrierten Fischereifahrzeugen;
-
Schäden an Transport- und Schleppfahrzeugen für die Eisfischerei im Winter, an Fischerhütten, Waden- oder Schleppnetzen.
(14)
Gesetzlich festgelegt ist auch, unter welchen Voraussetzungen ein Schadensersatzanspruch besteht. Die folgenden Voraussetzungen sind für die Würdigung der Kommission besonders relevant: Die versicherten Gegenstände müssen von ausreichend solider Machart und voll funktionsfähig sein; die Ausrüstung muss in Höhe ihres vollen Werts versichert werden; der Schaden muss zuverlässig nachgewiesen werden.
(15)
In seinem Schreiben vom 15. November 2004 hat Finnland erläutert, wie diese Beihilferegelung in Bezug auf Schäden funktioniert, die Fischereibetrieben entstehen. Zunächst gibt es einen von der Höhe der Ersatzforderung abhängigen Selbstbehalt, der sich bei Schäden bis zu 504,56 EUR auf 25 % und bei Schäden über diesen Betrag hinaus auf 5 % beläuft; nach Abzug dieses Selbstbehalts ergibt sich der Betrag, den die Fischereiversicherungsgesellschaft dem Fischereibetrieb als Entschädigung zahlt. Vom Staat erstattet werden der Fischereiversicherungsgesellschaft 40 % der Schadensersatzleistung bei Schäden bis zu 504,56 EUR und 90 % bei Schäden über diesen Betrag hinaus.
(16)
In seinem nachfolgenden Schreiben vom 24. November 2005 schlug Finnland vor, diese Regelung so zu ändern, dass staatliche Beihilfen nur in Schadensersatzfällen gezahlt würden, die mit den besonderen Bedingungen Finnlands zusammenhängen, unter anderem der Bedingung, dass der Schaden nördlich des 59. Breitengrades eintritt.
(17)
Finnland erklärt in seinem Schreiben vom 15. November 2004, was unter den besonderen Bedingungen für die Fischerei in Finnland zu verstehen ist. Es geht um die klimatischen Verhältnisse, unter anderem um Eisbildung, die zu Schäden an Schiffen und Gerät führen können, und um Temperaturen unter dem Gefrierpunkt, die Maschinenschäden verursachen können. Verstärkt werden diese widrigen Umstände noch durch die Meerestopographie in Finnland, mit flachen Gewässern und unebenem Meeresboden in einem Schärenmeer mit tausenden von Inseln; unter solchen Umständen ist das Risiko, bei Sturm oder starken Strömungen unter eisigen Bedingungen Schiffbruch zu erleiden, ziemlich hoch. Darüber hinaus gibt es eine große Seehundpopulation, die Netze zerreißt und der Fischwirtschaft dadurch beträchtliche Verluste zufügt; auch Kormorane richten mitunter Schäden an Netzen (Kiemennetze) an.
(18)
In der nachstehenden Tabelle sind die Zahl der Schadensfälle, die Schadensersatzleistungen seitens der Fischereiversicherungsgesellschaften insgesamt und die Erstattungsbeträge seitens des Staates für die Jahre 2004 bis 2009 zusammengestellt:
Jahr
Betroffene Betriebe
Anzahl Schadensfälle
Entschädigungssumme (in EUR)
Vom Staat erstattet (in EUR)
2009
472
470
1 296 961
1 026 132
2008
486
459
1 256 200
980 065
2007
503
530
1 564 340
1 197 217
2006
519
496
1 234 761
920 167
2005
543
539
1 333 027
992 826
2004
576
568
1 607 919
1 111 195
(19)
Die Zahlungen der Versicherungsgesellschaften betrafen zu ca. 50 % Fanggerät, zu 45 % Fischereifahrzeuge und zu 5 % andere Ausrüstungen.
3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(20)
Wie bereits erwähnt (9), wurde diese Beihilferegelung der Kommission 1995 auf der Grundlage von Artikel 144 Buchstabe a des Vertrags über den Beitritt Finnlands zur Europäischen Union gemeldet und gilt seither als bestehende Beihilfe im Sinne des Artikels 88 Absatz 1 des EG-Vertrags. Die Leitlinien, die bis zur Überarbeitung 2004 galten, enthielten eine besondere Klausel über Beihilfen zu Versicherungsprämien, und auf dieser Grundlage wurde die Beihilferegelung als mit dem Binnenmarkt vereinbar eingestuft. Diese Klausel wurde in der überarbeiteten Fassung von 2004 gestrichen.
(21)
Die Kommission führte bei der Einleitung des Verfahrens an, dass bei den Schäden, die durch die Fischereiversicherungsregelung abgedeckt sind, nicht von außergewöhnliche Ereignissen oder Naturkatastrophen ausgegangen werden könne, sondern die Ursachen vielmehr dauerhaft und strukturbedingt, d. h. auf die gleichbleibenden Umstände zurückzuführen seien, unter denen im Winter in finnischen Gewässern Fischfang betrieben wird.
(22)
Die Beihilfe wurde von der Kommission deshalb im Einklang mit den Leitlinien (10) als Betriebsbeihilfe eingestuft, die grundsätzlich mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist, da sie der Verbesserung der finanziellen Lage der begünstigten Betriebe dient und gewährt wird, ohne die Empfänger zu einer Gegenleistung zu verpflichten.
(23)
Die Kommission schloss sich der Argumentation der finnischen Behörden, die Beihilferegelung bezöge sich auf eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Artikels 106 Absatz 2 AEUV und sei daher gerechtfertigt, nicht an. Finnland führte keine spezifischen Argumente an, warum eine Versicherung für Fischereibetriebe als eine solche Dienstleistung qualifiziert werden könnte, und die Kommission konnte in den Eigenheiten der Regelung keine Anhaltspunkte finden, die eine solche Einstufung rechtfertigen würden. Die Kommission stellte insbesondere fest, dass die Fischereiversicherungsgesellschaften ihre Versicherungsleistungen nur einer bestimmten Gruppe von Unternehmen anbieten, deren Wirtschaftstätigkeit darin besteht, Waren für den Verkauf auf dem Markt zu produzieren, nämlich den im Fangsektor tätigen Unternehmen. Die Kommission bezweifelte daher stark, dass von einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse die Rede sein könne, wenn einer ausgewählten Gruppe von Wirtschaftsunternehmen kommerzielle Versicherungsleistungen garantiert werden.
4. STELLUNGNAHMEN DER FINNISCHEN BEHÖRDEN UND BETEILIGTER DRITTER
4.1. Bemerkungen der finnischen Behörden
(24)
Die finnischen Behörden erinnerten an die Hauptmerkmale der Versicherungsregelung. Sie haben eingehend die spezifischen Bedingungen für den Fangsektor in Finnland beschrieben: die besonderen klimatischen Verhältnisse mit Eis und Dunkelheit im Winter, die Topographie der Küstengewässer mit geringen Wassertiefen und unebenem Meeresboden, das Vorkommen einer großen Seehundpopulation.
(25)
Darüber hinaus führten sie an, dass es für den Fangsektor keine Angebote des privaten Versicherungssektors mit vergleichbarem Versicherungsschutz für diese Art von Schäden gibt. Zur Untermauerung ihrer Argumente fügten sie ihrer Antwort ein Schreiben der finnischen Vereinigung der Finanzindustrie Finanssialan Keskusliitto bei.
(26)
Sie wiesen außerdem darauf hin, dass der Wert der Einfuhren den Wert der Ausfuhren um das 6,8-fache übersteigt. 2009 führte Finnland 95 046 Tonnen Fisch im Wert von 244,5 Mio. EUR ein, dagegen nur 59 905 Tonnen im Wert von 36 Mio. EUR aus. Lediglich 30 % des verbrauchten Fischs stammen aus Finnland. Der Jahresverbrauch an finnischem Fisch sank zwischen 2000 und 2009 von 6,1 kg auf 4,5 kg, während er bei eingeführtem Fisch von 6,6 kg auf 11,2 kg stieg. Diese Zahlen belegen nach Ansicht der finnischen Behörden, dass es unmöglich sein kann, dass die staatliche Beihilferegelung den Wettbewerb beeinträchtigt.
(27)
Die finnischen Behörden greifen auf, dass die Kommission bei Einleitung des Verfahrens zu dem Schluss gelangt sei, die Streichung der Klausel über Beihilfen für Versicherungsprämien bedeutete, dass solche Beihilfen nicht mehr zulässig seien. Die finnischen Behörden schließen sich dieser Argumentation nicht an. Zum einen sei diese Versicherungsregelung aufgrund der besonderen klimatischen und geografischen Bedingungen in den finnischen Gewässern nach wie vor vollkommen gerechtfertigt. Außerdem wurde diese Regelung im Jahr 2000 als vereinbar angesehen, obwohl eine derartige Beihilfe in den Leitlinien von 1997 (11), die zum damaligen Zeitpunkt galten, nicht unter den Beihilfen aufgeführt war, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden konnten, d. h. eine vergleichbare Situation vorlag wie nach 2004 mit den Leitlinien 2004 und 2008.
(28)
Dennoch gab Finnland in seiner Stellungnahme an, dass es bereit sei, die Regelung wie folgt zu ändern:
-
Ausschluss von Hochsee-Fischereifahrzeugen, d. h. praktisch Beschränkung der Regelung auf Schiffe bis maximal 12 m Länge;
-
Anspruch nur für Schäden, die in den Hoheitsgewässern oder der ausschließlichen Wirtschaftszone Finnlands entstehen;
-
Versicherungsschutz nur für die Schäden, die durch die besonderen Bedingungen in Finnland verursacht werden, d. h. durch widrige klimatische oder geografische Umstände (Eis, Schnee, starke Stürme, Untiefen) oder von Seehunden oder Kormoranen, sowohl an Fischereifahrzeugen und Fanggerät als auch an Transport- und Schleppfahrzeugen und anderer Ausrüstung für den Fischfang im Winter.
(29)
Finnland ist der Ansicht, dass diese Änderung bis 31. Dezember 2012 abgeschlossen sein könnte. Diese Frist ist aus zwei Gründen erforderlich: zum einen müssen die geltenden Vorschriften geändert werden, die die Rechtsgrundlage für diese Regelung bilden (Gesetz Nr. 331 vom 23. Juli 1958), und zum anderen müssen die nach der jetzigen Regelung geschlossenen Verträge gekündigt werden. Die neue Fischereiversicherungsregelung würde dann am 1. Januar 2013 in Kraft treten.
(30)
Wie bereits erwähnt (12), haben die finnischen Behörden ihre Zusage, die Rechtsgrundlage für diese Regelung zu ändern, mit Schreiben vom 19. September 2011 bestätigt. Sie gaben an, dass sie - sollte die Kommission ihren endgültigen Beschluss in absehbarer Zeit erlassen - ihrem Parlament so rechtzeitig im Jahr 2012 einen Vorschlag unterbreiten könnten, dass das Gesetz am 1. Januar 2013 in Kraft treten könnte. Allerdings betonten sie, dass zur Einführung der neuen Vorschriften ein Übergangszeitraum erforderlich sei, da auch die laufenden Versicherungsverträge geändert werden müssten. Sie hielten es für wahrscheinlich, dass diese Vertragsänderungen zum 1. Januar 2014 abgeschlossen sein und die geänderten Bedingungen für die Beihilfe, die den Versicherern gewährt wird, ab diesem Datum Anwendung finden könnten.
4.2. Bemerkungen beteiligter Dritter
(31)
Zwei Fischereiverbände richteten Bemerkungen an die Kommission: Suoman Ammattikalastajaliitto und Katatalouden Keskuliitto. Beide Verbände verwiesen in Einklang mit den Argumenten der finnischen Behörden auf die besonderen Bedingungen des Fischfangs in Finnland und das Fehlen privater Versicherungen für die besondere Art von Schäden. Ein Verband (Suoman Ammattikalastajaliitto) stellte fest, dass die Kommission keinerlei Nachweis dafür erbracht hätte, dass diese Beihilferegelung geeignet sein könnte, den Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, und merkte insbesondere an, dass die Berufsfischerei derzeit lediglich 7 % der inländischen Fischnachfrage decken würde und Finnlands Fischwirtschaft und der Markt für Fischereierzeugnisse mithin auf Fischeinfuhren angewiesen sei. Deshalb hält dieser Verband die Schlussfolgerung, die bei Einleitung des Verfahrens geäußert wurde, für unbegründet.
(32)
Auch die Fischereiversicherungsgesellschaften unterstützen die Argumentation der finnischen Behörden. Sie weisen darauf hin, dass der Fangsektor in den finnischen Gewässern mit besonderen klimatischen und geografischen Erschwernissen zu kämpfen habe. Sie führen an, dass die Versicherungsregelung eingeführt wurde, weil der private Versicherungssektor nicht bereit gewesen sei, die Risiken eines so marginalen Wirtschaftszweigs wie Fischfang abzudecken, und daher ein vergleichbares Angebot fehlte. Auch sind die Fischereiversicherungsgesellschaften verpflichtet, alle Fischer in ihrem räumlichen Zuständigkeitsbereich zu versichern.
5. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
5.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(33)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind, soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen eines Mitgliedstaats gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“.
(34)
Die Entschädigungen, die die Fischereiversicherungsgesellschaften den Fischereibetrieben zahlen, sind zum Teil Gelder, die der Staat diesen Gesellschaften zahlt. Diese Gelder stammen aus dem Staatshaushalt. Da diese Entschädigungen den Unternehmen im Fangsektor einen finanziellen Vorteil verschaffen, handelt es sich um eine aus staatlichen Mitteln gewährte Begünstigung eines bestimmten Sektors.
(35)
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann allein der Umstand, dass die Wettbewerbsposition eines Unternehmens gegenüber Konkurrenten gestärkt wird, indem ihm ein wirtschaftlicher Vorteil verschafft wird, den es unter normalen Geschäftsbedingungen nicht erhalten würde, eine mögliche Wettbewerbsverzerrung bedeuten (13). Außerdem kann jede Beihilfe für ein Unternehmen, das auf einem Markt tätig ist, auf dem innergemeinschaftlicher Handel stattfindet, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen (14).
(36)
Innerhalb der Europäischen Union wird umfangreich mit Fischereierzeugnissen gehandelt, und die Stellung dieser Unternehmen auf dem EU-Markt wird durch die Beihilfemaßnahme gestärkt, so dass der Wettbewerb durchaus verzerrt werden und der Handel innerhalb der EU beeinträchtigt werden kann (15). Die Tatsache, dass mehr ein- als ausgeführt wird und der meiste konsumierte Fisch aus dem Ausland stammt, ist unerheblich. Sie belegt im Gegenteil, dass der finnische Markt für Fischereierzeugnisse tatsächlich sehr offen ist, und legt nahe, dass die finnische Beihilfe die Stellung der finnischen Unternehmen gegenüber Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten stärkt und dadurch den Wettbewerb verzerrt oder zu verzerren droht. Auch die Tatsache, dass die Menge von verbrauchtem eingeführten Fisch im Vergleich zu nicht eingeführtem Fisch gestiegen ist, ändert hieran nichts; sie könnte lediglich ein Hinweis darauf sein, dass es die finnischen Unternehmen versäumt haben, die notwendigen Anpassungen vorzunehmen, die die marktpolitische Entwicklung für Fischereierzeugnisse in Finnland erfordert hätten. Die Unternehmen werden auf jeden Fall durch eine Beihilfe begünstigt, die ihre Stellung auf dem Binnenmarkt gegenüber ausländischen Unternehmen stärkt.
(37)
Dies lässt den Schluss zu, dass die Bedingungen von Artikel 107 Absatz 1 erfüllt sind und die Entschädigung, die den finnischen Fischereibetrieben aus staatlichen Mitteln gezahlt wird, eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
5.2. Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt
5.2.1. Art der Beihilferegelung
(38)
Die Fischereiversicherungsregelung zielt darauf ab, Ausgaben zu decken, die teilweise durch Versicherungsprämien gedeckt sind. Es handelt sich nicht um direkte Zuschüsse zu Versicherungsprämien; nicht ein Teil der Versicherungsprämien wird getragen, sondern ein Teil der Schadensersatzforderungen der Betriebe an ihre Fischereiversicherungsgesellschaften.
(39)
Da die Versicherungsgesellschaften jedoch die an sie gerichteten Forderungen im Umfang der erstattungsfähigen Schadenshöhe begleichen müssen, dient die Beihilfe nach Auffassung der Kommission dazu, die Versicherungsprämien zu senken, die die Fischereibetriebe hätten zahlen müssen, wenn die Versicherungsgesellschaften nicht mit Staatsgeldern hätten rechnen können. Sie hat damit dieselbe Wirkung wie ein Zuschuss zu Versicherungsprämien. Diese Regelung lässt sich daher als Beihilfe zu Versicherungsprämien einstufen.
5.2.2. Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt
(40)
Die Kommission kann sich der Meinung der finnischen Behörden nicht anschließen, wenn diese erklären, dass die Situation in Bezug auf die Leitlinien 2004 und 2008 vergleichbar war mit der Situation bei den Leitlinien 1997, da es jeweils keine Bestimmung über Beihilfen zu Versicherungsprämien gab. Die Streichung im Jahr 2004 einer solchen Bestimmung, die in den Leitlinien 2001 verankert worden war (16), zeigt, dass die Kommission bei der Überarbeitung 2004 klar davon ausgegangen ist, dass eine solche Beihilfe ab Inkrafttreten der Leitlinien 2004 nicht länger zu den Ausnahmen von der Unvereinbarkeit mit dem Binnenmarkt gezählt werden und als vereinbar eingestuft werden konnte. Diese politische Entscheidung wurde auch bei der nächsten Überarbeitung nicht rückgängig gemacht, d. h. auch die Leitlinien 2008 enthielten keine solche Bestimmung.
(41)
Außerdem hat sich das allgemeine Umfeld, in dem die Kommission staatliche Beihilfen zu Versicherungsprämien beurteilt, geändert. Diese staatliche Beihilferegelung wurde von der Kommission im Jahr 2000 (17) aufgrund der Entschädigungen im Zuge „außergewöhnlicher Umstände, die speziell für finnisches Wetter und finnische Küstengemeinden gelten“ als vereinbar angesehen. In ihren Erwägungsgründen für diese Entscheidung führte die Kommission den Agrarsektor an, für den es in den vergleichbaren Agrarleitlinien auch keine entsprechende Bestimmung gab, in dem die Kommission aber im Einzelfall meistens positiv über Beihilfemaßnahmen in Verbindung mit der Absicherung gegen Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Versicherungen urteilte. Im Jahr 2000 hat die Kommission ihre Politik dann für den Agrar- und den Fischereisektor klarer definiert und in die jeweiligen Leitlinien Kriterien aufgenommen, nach denen derartige Beihilfen beurteilt werden sollten (18). In den Leitlinien für den Agrarsektor (19) existieren solche Kriterien auch weiterhin, in den Leitlinien für den Fischereisektor jedoch nicht mehr. Für den Agrarsektor hat die Kommission also genaue Kriterien zur Beurteilung von Beihilfen zu Versicherungsprämien festgelegt, solche aus den Leitlinien für den Fischereisektor jedoch wieder gestrichen. Daher muss die Kommission für den Fischereisektor wieder zum allgemeinen Grundsatz der Unvereinbarkeit staatlicher Beihilfen zurückkehren und für jede Regelung dieser Art anhand der jeweils geltenden Bestimmungen deren Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit feststellen.
(42)
Anwendung findet in den laufenden Leitlinien die Nummer 4.9, wonach Beihilfen für Maßnahmen, die unter den vorausgegangenen Nummern über zu vereinbarende Beihilfearten nicht vorgesehen sind, grundsätzlich mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind.
(43)
Eine Beihilferegelung kann jedoch ausnahmsweise als vereinbar angesehen werden, wenn der betreffende Mitgliedstaat nachweist, dass sie den verschiedenen Grundsätzen in den Leitlinien entsprechen und zu den Zielen der gemeinsamen Fischereipolitik beitragen.
(44)
In seiner Antwort auf die Einleitung des Verfahrens hat Finnland konkrete Vorschläge unterbreitet, wie die Regelung enger gefasst werden könnte (20). Außerdem hat es die Fortführung der Regelung damit begründet, dass es auf dem Versicherungsmarkt für einen Großteil dieser Art von Schäden keine Versicherung gäbe.
(45)
Im Schreiben der finnischen Vereinigung der Finanzindustrie Finanssialan Keskusliitto, das dieser Antwort beilag, wird bestätigt, dass nicht alle Schäden so abgedeckt werden könnten, wie die Fischereiversicherungsgesellschaften dies derzeit tun. Der Versicherungsschutz wäre nur sehr begrenzt und könnte in einigen Fällen, etwa für Schäden an Fanggeräten, gar nicht gewährt werden. Versicherungsunternehmen könnten solche Schäden nicht als versicherbar einstufen und wenn doch, wären Versicherungsprämien in unzumutbarer Höhe fällig.
(46)
Folglich nehmen die Fischereiversicherungsgesellschaften keine wettbewerbsverzerrende Stellung gegenüber privaten Versicherungsunternehmen ein. Dies bezeichnet ein Versagen des finnischen Marktes, für diese Art von Schäden einen angemessenen Versicherungsschutz zu bieten.
(47)
Eine staatliche Beihilfe, die ein Marktversagen korrigiert, kann nach Auffassung der Kommission als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn es um Anliegen von gemeinsamem Interesse geht. Dies entspricht Nummer 4.9 der Leitlinien bezüglich der Einhaltung der Grundsätze und der Ziele der gemeinsamen Fischereipolitik.
(48)
Ziel der gemeinsamen Fischereipolitik ist es, die Nutzung lebender aquatischer Ressourcen unter nachhaltigen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Bedingungen zu gewährleisten (21). Die Kommission ist der Ansicht, dass diese Regelung in der von Finnland vorgeschlagenen geänderten Fassung dazu beitragen würde, solche Bedingungen zu schaffen. Zusammen mit den Bestandserhaltungs- und Bestandsbewirtschaftungsvorschriften für diese Ressourcen würde sie die Fortsetzung des Fischfangs unter Bedingungen gestatten, die für die finnischen Küstengewässer typisch sind und auch Schäden an Fanggeräten (Netzen) durch Seehunde und mitunter Kormorane einschließen. Für die Fischereibetriebe, die mit den Erschwernissen des Fischfangs in diesen Gewässern zu kämpfen haben, könnten zuverlässige wirtschaftliche, ökologische und soziale Bedingungen gewährleistet werden. Dies würde nicht zuletzt helfen, das sozioökonomische Gefüge der betreffenden Küstengemeinden zu erhalten.
(49)
Die Kommission stellt außerdem fest, dass erlittene Schäden im Rahmen der geänderten Beihilferegelung keineswegs vollständig ersetzt werden. Der Selbstbehalt und die nur teilweise Erstattung der gezahlten Entschädigung der jetzigen Regelung (22) werden beibehalten. Es bleibt also die Gegenleistung der Begünstigten, die in Nummer 3.3 der Leitlinien gefordert wird.
(50)
Der Zeitraum schließlich, den Finnland zur Änderung der Regelung für notwendig erachtet (23), ist nach Ansicht der Kommission annehmbar. In Anbetracht des erforderlichen Gesetzgebungsverfahrens ist die Frist 1. Januar 2013, zu dem das neue Gesetz zur Änderung der derzeitigen Rechtsgrundlage für die Beihilferegelung in Kraft treten soll, angemessen. Außerdem werden die Verträge zwischen den Fischereibetrieben und den Fischereiversicherungsgesellschaften 2012 zu den geltenden Bedingungen verlängert worden sein und 2013 auslaufen. Es ist sinnvoll, die derzeitigen Verträge über die vereinbarte Laufzeit beizubehalten. Sie werden dann 2013 unter den neuen Bedingungen verlängert. Der 31. Dezember 2013 ist daher als endgültiger Termin gerechtfertigt, mit Inkrafttreten der angepassten Verträge am darauffolgenden Tag, d. h. am 1. Januar 2014.
6. SCHLUSSFOLGERUNG
(51)
Angesichts der vorstehenden Feststellungen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die „Fischereiversicherungsregelung“ als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann, wenn sie nach folgenden Grundsätzen geändert wird:
-
Ausschluss von Hochsee-Fischereifahrzeugen, d. h. praktisch Beschränkung der Regelung auf Schiffe bis maximal 12 m Länge;
-
Anspruch nur für Schäden, die in den Hoheitsgewässern oder der ausschließlichen Wirtschaftszone Finnlands entstehen;
-
Versicherungsschutz nur für die Schäden, die durch die besonderen Bedingungen in Finnland verursacht werden, d. h. durch widrige klimatische oder geografische Umstände (Eis, Schnee, starke Stürme, Untiefen) oder von Seehunden oder Kormoranen, sowohl an Fischereifahrzeugen und Fanggerät als auch an Transport- und Schleppfahrzeugen und anderer Ausrüstung für den Fischfang im Winter.
(52)
Die Kommission nimmt die Zusage der finnischen Behörden zur Kenntnis, die Rechtsgrundlage für diese Beihilferegelung bis spätestens 1. Januar 2013 zu ändern, so dass die Vertragsbedingungen für die betreffenden Versicherungen spätestens zum 1. Januar 2014 angepasst werden können -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die bestehende Beihilferegelung „Fischereiversicherungsregelung“, für die nach der Überarbeitung der Leitlinien für die Prüfung staatlicher Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor zweckdienliche Maßnahmen vorgeschlagen wurden, ist mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn sie im Einklang mit der Zusage Finnlands wie folgt geändert wird:
-
Ausschluss von Hochsee-Fischereifahrzeugen, d. h. praktisch Beschränkung der Regelung auf Schiffe bis maximal 12 m Länge;
-
Anspruch nur für Schäden, die in den Hoheitsgewässern oder der ausschließlichen Wirtschaftszone Finnlands entstehen;
-
Versicherungsschutz nur für die Schäden, die durch die besonderen Bedingungen in Finnland verursacht werden, d. h. durch widrige klimatische oder geografische Umstände (Eis, Schnee, starke Stürme, Untiefen) oder von Seehunden oder Kormoranen, sowohl an Fischereifahrzeugen und Fanggerät als auch an Transport- und Schleppfahrzeugen und anderer Ausrüstung für den Fischfang im Winter.
(2) Die Rechtsvorschriften zur Änderung dieser Regelung treten spätestens zum 1. Januar 2013 und die auf ihrer Grundlage geschlossenen Versicherungsverträge spätestens zum 1. Januar 2014 in Kraft.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Republik Finnland gerichtet.
Brüssel, den 11. Januar 2012
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell’11 gennaio 2012
sull’aiuto di Stato C 21/10 (ex E 1/10) - Finlandia a seguito della mancata accettazione delle opportune misure per il regime assicurativo nel settore della pesca, dopo l’adozione, da parte della Commissione, dei nuovi orientamenti per l’esame degli aiuti nazionali nel settore della pesca e dell’acquacoltura
[notificata con il numero C(2011) 10065]
(I testi in lingua finlandese e svedese sono i soli facenti fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/287/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (di seguito TFUE) e, in particolare, l’articolo 108, paragrafi 1 e 2,
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni (1) conformemente a detti articoli,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Nel 2004 la Commissione ha adottato nuovi orientamenti per l’esame degli aiuti di Stato nel settore della pesca e dell’acquacoltura (di seguito «gli orientamenti») (2). Con lettera del 21 ottobre 2004, ai sensi del punto 5.2 di tali orientamenti, la Commissione ha invitato gli Stati membri, tra cui la Finlandia, a modificare i regimi di aiuti esistenti entro il 1o gennaio 2005 al fine di renderli compatibili con i nuovi orientamenti e di confermare per iscritto l’accettazione delle proposte di opportune misure entro il 15 novembre 2004 (3).
(2)
Con le lettere del 15 novembre 2004, del 20 gennaio 2005 e del 14 giugno 2005, la Finlandia ha segnalato che non accettava di modificare il regime di aiuti detto «regime assicurativo del settore della pesca» per renderlo compatibile con i nuovi orientamenti. Tale regime era stato notificato alla Commissione il 27 aprile 1995 a norma dell’articolo 144, lettera a), dell’Atto di adesione della Repubblica di Finlandia all’Unione europea ed è stato successivamente considerato un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1, del trattato CE (adesso articolo 108 del TFUE).
(3)
In data 11 ottobre 2005 si è svolta una riunione tra la Commissione e la Finlandia. La Finlandia ha inviato complementi d’informazione con lettera del 24 novembre 2005.
(4)
Gli orientamenti sono stati di nuovo riveduti nel 2008 (4) e la Commissione ha pertanto invitato gli Stati membri, con lettera del 15 aprile 2008 a modificare i loro regimi vigenti entro il 1o settembre 2008 (5).
(5)
La Finlandia ha risposto con lettera del 30 maggio 2008, che era ancora disposta a modificare il regime assicurativo per il settore della pesca come proposto nel 2005, ma non nella misura richiesta dalle opportune misure. Il 6 marzo 2009 si è svolta una nuova riunione tra la Commissione e la Finlandia.
(6)
Il 1o ottobre 2009 la Commissione ha inviato un’ultima richiesta di informazioni alla Finlandia precisando che, in caso di non accettazione delle opportune misure proposte, la Commissione avrebbe dovuto seguire la procedura prevista all’articolo 19, paragrafo 2, e all’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio (6) ed avviare il procedimento di indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE. La Finlandia ha risposto con lettera del 18 novembre 2009.
(7)
Poiché la Finlandia non ha accettato integralmente la proposta di modifica di tale regime, la Commissione ha deciso di avviare il procedimento. La decisione è stata notificata con lettera del 15 settembre 2010 pubblicata nella Gazzetta ufficiale (7).
(8)
La Finlandia ha risposto con lettera del 15 novembre 2010. Inoltre, a seguito della pubblicazione della decisione nella Gazzetta ufficiale, la Commissione ha ricevuto le osservazioni di tre parti interessate: due lettere di due associazioni che rappresentano pescatori professionisti finlandesi, Suomen Ammatikalastajalitto SAKL ry (lettera dell’8 novembre 2011) e Kalatalouden Keskusliitto (lettera del 16 novembre 2010) e una lettera inviata da sei associazioni di assicuratori nel settore della pesca, operanti in Finlandia (lettera del 16 novembre 2010). Copie delle lettere sono state inviate alle autorità finlandesi il 6 dicembre 2010. Successivamente, il 13 gennaio 2011, i rappresentanti di tali associazioni hanno incontrato i servizi della Commissione e hanno fornito la documentazione complementare.
(9)
Poiché la Commissione desiderava chiarimenti sulle informazioni contenute nella lettera del 15 novembre 2010, il 4 aprile 2011 si è svolta una riunione con le autorità finlandesi nei locali della Commissione. Inoltre le autorità finlandesi hanno inviato complementi d’informazione con i messaggi del 13 aprile e del 13 maggio 2011.
(10)
Infine, poiché risultava dalle informazioni fornite dalla Finlandia che essa era disposta a modificare il regime in modo da renderlo compatibile con il mercato interno, la Commissione ha invitato la Finlandia, con lettera del 6 luglio 2011, a confermare il proprio impegno formale a modificare la legislazione che costituisce la base giuridica del regime. La Finlandia ha risposto positivamente con lettera del 19 settembre 2011.
2. DESCRIZIONE DELL’AIUTO
(11)
Il regime di aiuti si basa sulla legge n. 331 del 23 luglio 1958, modificata da ultimo dalla legge n. 1236 del 29 gennaio 1999 (8). La Finlandia ha comunicato tale regime alla Commissione subito dopo aver aderito alla Comunità europea, a norma dell’articolo 144, lettera a), dell’Atto di adesione della Finlandia all’Unione europea. Da allora si è ritenuto che il regime di aiuti configurasse un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 88 del trattato CE (ora articolo 108, paragrafo 1, del TFUE).
(12)
I beneficiari del regime assicurativo sono le imprese di pesca attive in Finlandia su base permanente. I servizi assicurativi sono prestati da sei associazioni di assicuratori per il settore della pesca, che coprono l’intera Finlandia. Ogni associazione copre una determinata regione geografica.
(13)
Conformemente all’articolo 7 della legge citata, un aiuto di Stato annuale è corrisposto all’associazione di assicuratori per una parte delle richieste di risarcimenti che l’associazione ha pagato a titolo dei contratti assicurativi contemplati da tale legge. Ai sensi dell’articolo 2, le richieste possono riguardare i seguenti danni:
-
danni alle reti, alle lenze da salmone, ai palangari e alle connesse ancore, funi e altri attrezzi da pesca ausiliari,
-
danni ai pescherecci immatricolati in Finlandia,
-
danni a veicoli da trasporto e da alaggio usati per la pesca invernale sul ghiaccio, danni a locali per la pesca e ad attrezzi a circuizione, galleggianti o da traino.
(14)
La legge descrive altresì le condizioni previste affinché le domande di risarcimento siano valide. Le condizioni seguenti sono particolarmente pertinenti per la valutazione della Commissione: il materiale assicurato dev’essere sufficientemente ben costruito e pienamente idoneo all’uso; le attrezzature devono essere assicurate al momento della domanda per il loro intero valore; il danno deve essere dimostrato in modo attendibile.
(15)
Nella lettera del 15 novembre 2004 la Finlandia ha spiegato in che modo funziona questo regime di aiuti per quanto riguarda i danni subiti dalle imprese di pesca. Innanzitutto vi è una franchigia legata all’importo della richiesta ammissibile, pari al 25 % in caso di danni non superiori a 504,56 EUR o a un massimo del 5 % nel caso di danni superiori a tale cifra; detraendo tale franchigia si ottiene l’importo dell’indennizzo versato all’impresa dall’associazione di assicuratori per il settore della pesca. Il rimborso corrisposto dallo Stato all’associazione di assicuratori è pari al 40 % dell’indennizzo da questa versato quando l’importo dei danni non supera 504,56 EUR e pari al 90 % quando l’importo supera tale cifra.
(16)
Nella successiva lettera del 24 novembre 2005, la Finlandia aveva proposto di modificare il regime in modo che gli aiuti di Stato fossero versati solo per compensare i danni causati dalle particolari condizioni proprie alla Finlandia, compresa la condizione che il danno si verifichi a nord del 59° parallelo.
(17)
La Finlandia ha descritto nella lettera del 15 novembre 2004 quali ritiene essere le condizioni specifiche proprie alla Finlandia per l’attività di pesca. Tali condizioni sono dovute alla situazione climatica, fra l’altro alla formazione di ghiaccio che può arrecare danni sia alle imbarcazioni che agli attrezzi, e alle temperature gelide che possono danneggiare il motore dei pescherecci. Tali condizioni specifiche sono aggravate da fattori quali la topografia marina della Finlandia con acque poco profonde e un fondale irregolare in un arcipelago particolarmente fitto; in tali condizioni, i rischi di naufragio connessi a tempeste e correnti, e con una superficie ghiacciata, sono alquanto elevati. Inoltre è presente un’abbondante popolazione di foche che provoca notevoli perdite all’industria della pesca danneggiando gli attrezzi; talvolta anche i cormorani possono arrecare danni a certi attrezzi (reti da imbrocco).
(18)
Segue una tabella che illustra, per il periodo 2004-2009, il numero annuale di eventi che hanno dato luogo a compensazione, la compensazione annua globale versata dalle associazioni di assicuratori del settore della pesca e la parte rimborsata dallo Stato:
Anno
Imprese assicurate
Numero di casi
Compensazione corrisposta (EUR)
Rimborso dallo Stato (EUR)
2009
472
470
1 296 961
1 026 132
2008
486
459
1 256 200
980 065
2007
503
530
1 564 340
1 197 217
2006
519
496
1 234 761
920 167
2005
543
539
1 333 027
992 826
2004
576
568
1 607 919
1 111 195
(19)
I pagamenti effettuati dalle associazioni riguardano per il 50 % circa gli attrezzi da pesca, per il 45 % le imbarcazioni e per il 5 % le altre attrezzature.
3. MOTIVAZIONI PER AVVIARE IL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(20)
Come sopra indicato (9), il regime di aiuti è stato notificato alla Commissione nel 1995 a norma dell’articolo 144, lettera a), dell’Atto di adesione della Repubblica di Finlandia all’Unione europea ed è stato successivamente considerato un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1, del trattato CE. Gli orientamenti che si applicavano fino alla revisione del 2004 contenevano una norma specifica in materia di aiuti di Stato per i premi assicurativi ed è su tale base che questo regime di aiuti era stato ritenuto compatibile con il mercato interno. Tale disposizione è stata poi soppressa nella revisione del 2004.
(21)
La Commissione, nell’avviare il presente procedimento, ha ritenuto che i danni coperti dal regime di assicurazione del settore della pesca non possano essere considerati come provocati da un evento eccezionale o da una calamità naturale, ma piuttosto da una situazione strutturale e permanente, ossia il contesto strutturale e permanente in cui si svolge l’attività di pesca nelle acque finlandesi.
(22)
Per tale motivo, conformemente agli orientamenti (10), la Commissione ha ritenuto che tale aiuto fosse un aiuto al funzionamento, in linea di massima incompatibile, in quanto ha l’effetto di accrescere la liquidità delle imprese che ne beneficiano, e che sia stato concesso senza imporre obblighi ai beneficiari.
(23)
La Commissione non condivide le argomentazioni delle autorità finlandesi che hanno giustificato tale regime di aiuti qualificandolo come un servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. La Finlandia non ha addotto argomentazioni specifiche che giustifichino che la fornitura di contratti assicurativi ad imprese di pesca possa considerarsi un servizio di questo tipo e la Commissione non ha ritenuto, in base alle caratteristiche del regime, che esso si possa qualificare come tale. In particolare, la Commissione ha osservato che le associazioni di assicuratori del settore della pesca forniscono servizi assicurativi solo ad un particolare gruppo di imprese, la cui attività economica consiste nel vendere sul mercato i prodotti che provengono precisamente dalla loro attività di pesca. La Commissione nutre quindi forti dubbi sul fatto che la fornitura di assicurazioni commerciali ad un gruppo selezionato di imprese commerciali possa essere considerata un servizio di interesse economico generale.
4. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ FINLANDESI E DEI TERZI INTERESSATI
4.1. Osservazioni delle autorità finlandesi
(24)
Le autorità finlandesi hanno ricordato le caratteristiche principali del funzionamento di questo sistema assicurativo. Hanno anche accluso una descrizione dettagliata delle condizioni particolari in cui versa l’industria ittica in Finlandia: condizioni climatiche particolari con ghiaccio e oscurità in inverno, topografia marittima costiera con acque poco profonde e fondali irregolari, presenza di una numerosa popolazione di foche.
(25)
Le autorità finlandesi hanno anche comunicato informazioni relative alla mancanza di offerte di copertura assicurativa da parte di assicurazioni private al settore della pesca con lo stesso livello di copertura per questo tipo di danni. A sostegno della loro posizione, le autorità finlandesi hanno allegato alla risposta una lettera della Confederazione del settore finanziario finlandese Finanssialan Keskusliitto.
(26)
Inoltre le stesse autorità hanno indicato che il valore delle importazioni è di 6,8 volte il valore delle esportazioni. Nel 2009 la Finlandia ha importato 95 046 tonnellate di pesce per un valore di 244,5 milioni di EUR mentre ha esportato 59 905 tonnellate per un valore di 36 milioni di EUR. Solo il 30 % del pesce consumato proviene dalla Finlandia. Tra il 2000 e il 2009 il consumo annuale di pesce finlandese è diminuito da 6,1 kg a 4,5, mentre quello di pesce importato è aumentato da 6,6 kg a 11,2. Secondo le autorità finlandesi questo dimostra che l’aiuto di Stato non può avere nessuna incidenza negativa sulla concorrenza.
(27)
Le autorità finlandesi rammentano che la Commissione, nella sua decisione di avviare il procedimento, ha osservato che la soppressione della norma sugli aiuti di Stato per i premi assicurativi negli orientamenti del 2004 significava che quel genere di aiuti di Stato non era più consentito. Le autorità finlandesi non concordano con tale posizione. Innanzitutto questo regime assicurativo rimane interamente giustificato dalle condizioni geografiche e climatiche particolari delle acque finlandesi. Inoltre tale regime è stato ritenuto compatibile nel 2000, sebbene l’aiuto non fosse tra quelli elencati come compatibili negli orientamenti del 1997 (11) in vigore all’epoca, in un contesto simile a quello esistente dopo il 2004, con gli orientamenti del 2004 e quelli del 2008.
(28)
Tuttavia, in queste osservazioni, la Finlandia indica che è disposta a modificare il regime nel modo seguente:
-
esclusione dei pescherecci che esercitano attività di pesca in alto mare, il che significa in pratica l’esclusione dei pescherecci che superano i 12 metri di lunghezza,
-
ammissibilità soltanto per i danni subiti nelle acque territoriali della Finlandia o nella sua zona economica esclusiva,
-
copertura soltanto dei danni causati dalle condizioni specifiche della Finlandia e quindi dalle condizioni geografiche o climatiche avverse (ghiaccio, neve, forti tempeste, scogliere in acque poco profonde) o dalle foche e dai cormorani, e subiti dai pescherecci e dagli attrezzi da pesca, nonché dai veicoli da trasporto e da alaggio e da altre attrezzature specifiche utilizzate per la pesca invernale.
(29)
La Finlandia ritiene che questa modifica potrebbe essere effettuata entro il 31 dicembre 2012. Questo lasso di tempo è necessario per due motivi: innanzitutto al fine di modificare la legislazione attuale che costituisce la base giuridica del regime (legge n. 331 del 23 luglio 1958) e, in secondo luogo, per porre fine ai contratti in corso in base al regime vigente. Il nuovo regime di assicurazione per il settore della pesca entrerebbe in vigore a decorrere dal 1o gennaio 2013.
(30)
Come sopra indicato (12), le autorità finlandesi hanno confermato, con lettera del 19 settembre 2011, il loro impegno a modificare la legislazione che costituisce la base giuridica del regime precisando che, se la Commissione adotterà la decisione definitiva entro tempi ragionevoli, riusciranno a presentare una proposta al Parlamento già nel 2012, cioè in tempo affinché la legge possa entrare in vigore il 1o gennaio 2013. Tuttavia, hanno sottolineato che, per introdurre le nuove norme, è necessario un periodo transitorio al fine di inserire le modifiche indispensabili nelle clausole dei contratti assicurativi in vigore. A tal fine ritengono che le modifiche dei contratti si potrebbero effettuare entro il 1o gennaio 2014 in modo che condizioni modificate si possano applicare agli aiuti accordati agli assicuratori a decorrere da tale data.
4.2. Osservazioni dei terzi interessati
(31)
Due associazioni di pescatori hanno inviato osservazioni alla Commissione: Suoman Ammattikalastajaliitto e Katatalouden Keskuliitto. Analogamente alle autorità finlandesi, entrambe le associazioni hanno evidenziato le condizioni specifiche della pesca in Finlandia e la mancanza di offerta assicurativa per i danni in questione. Una delle due (Suoman Ammattikalastajaliitto) ha osservato che la Commissione non ha fornito prove del fatto che il presente regime di aiuti è tale da incidere sulla concorrenza tra Stati membri, facendo rilevare, in particolare, che la pesca professionale attualmente fornisce soltanto il 7 % del pesce consumato nel paese e che l’industria ittica e il mercato ittico finlandese sono pertanto dipendenti dal pesce d’importazione. Per questo motivo l’associazione ritiene infondata la conclusione preliminare espressa nell’avvio del procedimento.
(32)
Anche le associazioni di assicuratori del settore della pesca sostengono la posizione espressa dalle autorità finlandesi facendo inoltre notare che l’industria della pesca nelle acque finlandesi si trova ad affrontare condizioni geografiche e climatiche molto particolari. Esse indicano che tale regime assicurativo è stato istituito per mancanza di offerta da parte del settore assicurativo privato che non era disposto a coprire tali rischi per l’attività di pesca che è d’importanza marginale. Inoltre le associazioni di assicuratori sono costrette ad assicurare tutti i pescatori stabiliti nella regione di loro competenza.
5. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
5.1. Esistenza di un aiuto di Stato
(33)
L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, recita: «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidono sugli scambi fra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o taluni produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»
(34)
Le compensazioni versate alle imprese di pesca dalle associazioni di assicuratori nel settore della pesca provengono in parte da fondi concessi a tali associazioni dallo Stato. Questi importi provengono dal bilancio dello Stato. Poiché tale compensazione apporta un vantaggio finanziario alle imprese del settore della pesca, si tratta di un vantaggio ad un settore concesso mediante risorse statali.
(35)
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, il semplice fatto di rafforzare la posizione competitiva di un’impresa rispetto ad altre imprese concorrenti, concedendo a questa un vantaggio economico che non avrebbe ricevuto nel corso normale della sua attività, indica una possibile distorsione di concorrenza (13). Inoltre, gli aiuti ad un’impresa che opera in un mercato aperto al commercio intraunionale sono tali da incidere sugli scambi tra Stati membri (14).
(36)
Poiché vi sono notevoli scambi di prodotti della pesca nell’ambito dell’Unione europea, tale misura rafforza la posizione delle imprese in questione sul mercato dell’Unione ed è quindi atta a falsare o minacciare di falsare la concorrenza e incidere sugli scambi all’interno dell’Unione (15). Il fatto che le importazioni siano state superiori alle esportazioni o che la maggior parte del pesce consumato provenga da altri paesi non è pertinente. Al contrario, ciò dimostra che il mercato dei prodotti della pesca in Finlandia è in effetti molto aperto e risulta quindi che gli aiuti alle imprese finlandesi ne sostengono la posizione nei confronti delle imprese stabilite in altri Stati membri e falsano o minacciano di falsare la concorrenza. Anche il fatto che possa essere aumentata la quantità del pesce d’importazione consumato rispetto a quella del pesce nazionale consumato non cambia nulla sotto questo profilo; questo fatto potrebbe solo indicare che le imprese finlandesi non hanno effettuato gli adeguamenti necessari per seguire l’evoluzione delle condizioni economiche relative al mercato dei prodotti della pesca in Finlandia. In ogni caso tali imprese beneficiano di aiuti che sostengono la loro posizione sul mercato interno rispetto alle imprese straniere.
(37)
Alla luce di quanto precede, si può concludere che le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, sono soddisfatte e che le compensazioni versate alle imprese di pesca e provenienti dal bilancio dello Stato configurano un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
5.2. Compatibilità con il mercato interno
5.2.1. Natura del regime di aiuto
(38)
Il regime assicurativo del settore della pesca è inteso a coprire spese che sono parzialmente coperte dai premi assicurativi. Non è, di per sé, un aiuto per i premi assicurativi; non è destinato a coprire una parte dei premi assicurativi, ma a coprire parte delle richieste di indennizzo presentate dalle imprese alle associazioni di assicuratori del settore della pesca.
(39)
Tuttavia, poiché tali richieste d’indennizzo sono presentate alle associazioni, che devono versare l’importo ammissibile per il danno subito, la Commissione ritiene che l’effetto dell’aiuto sia quello di diminuire i premi che le imprese avrebbero dovuto pagare se le associazioni di assicuratori in questione non avessero potuto contare sui fondi provenienti dallo Stato. Pertanto, l’aiuto in esame ha lo stesso effetto di un regime di aiuti ai premi assicurativi. Il regime può essere quindi considerato come un regime di aiuto ai premi assicurativi.
5.2.2. Compatibilità con il mercato interno
(40)
La Commissione non può quindi concordare con il parere delle autorità finlandesi quando affermano che la situazione per quanto riguarda gli orientamenti del 2004 e del 2008 è comparabile alla situazione rispetto agli orientamenti del 1997, visto che in nessun caso erano state stabilite norme in materia di aiuti ai premi assicurativi. La soppressione, nel 2004, della disposizione specifica riguardante tali aiuti, contenuta nei precedenti orientamenti del 2001 (16), indica che la Commissione, con la revisione del 2004, ha chiaramente ritenuto che tali aiuti non potessero più beneficiare di una deroga al principio dell’incompatibilità degli aiuti di Stato con il mercato interno ed essere quindi considerati compatibili con esso a decorrere dalla data di entrata in vigore degli orientamenti del 2004. Tale decisione politica è rimasta invariata nella successiva revisione, ossia gli orientamenti del 2008.
(41)
Inoltre è cambiato il quadro generale nell’ambito del quale la Commissione valuta gli aiuti di Stato per i premi assicurativi. Il presente regime di aiuti di Stato era stato ritenuto compatibile dalla Commissione nel 2000 (17) limitatamente all’indennizzo derivante dalle condizioni eccezionali dovute alla particolare situazione meteorologica finlandese e alle sue zone costiere. Per adottare tale decisione la Commissione, nel suo ragionamento, si è riferita alla situazione nel settore agricolo per il quale negli orientamenti non erano previste disposizioni applicabili, ma per il quale la Commissione era solita decidere positivamente, caso per caso, su misure di aiuto relative ad assicurazioni contro calamità naturali ed altri eventi eccezionali. Nel 2000, sia per il settore agricolo che per il settore della pesca, la Commissione ha chiarito la propria politica elaborando i criteri da seguire per la valutazione (18) di tale tipo di aiuti nei rispettivi orientamenti. Da allora, tali criteri continuano ad esistere negli orientamenti agricoli (19), mentre non esistono più negli orientamenti per la pesca. Pertanto, nel settore agricolo, la Commissione ha fissato criteri precisi per considerare compatibili con il mercato interno gli aiuti ai premi assicurativi, mentre tali criteri sono stati soppressi negli orientamenti per la pesca. Per il settore della pesca la Commissione è tenuta a ritornare al principio generale di incompatibilità degli aiuti di Stato e a valutare la compatibilità o incompatibilità di un regime di questo genere sulla base delle disposizioni applicabili.
(42)
La disposizione applicabile degli attuali orientamenti è il punto 4.9 che prevede che le misure di aiuto per le quali non sono previste disposizioni applicabili negli altri punti, che elencano le diverse categorie di aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno, non possono, in linea di massima, essere considerate compatibili.
(43)
In deroga a questo, un regime di aiuto può tuttavia essere considerato compatibile se lo Stato membro dimostra che soddisfa i vari principi fissati in tali orientamenti ed è conforme agli obiettivi della politica comune della pesca.
(44)
Nella risposta all’avvio della procedimento, la Finlandia ha formulato proposte concrete intese a modificare il regime in senso restrittivo (20) e inoltre ha giustificato il mantenimento dell’aiuto con una carenza del mercato, nel settore assicurativo, per quanto riguarda la copertura di una parte ingente dei danni in questione.
(45)
Nella lettera allegata a quella risposta, la Confederazione finlandese del settore finanziario, Finanssialan Keskusliitto, riconosce che non riuscirebbe a coprire tutti i danni come fa normalmente l’associazione di assicuratori del settore della pesca. La copertura sarebbe molto parziale o addirittura, in alcuni casi, ad esempio per i danni agli attrezzi, non sarebbe possibile. Le compagnie di assicurazione non possono considerare assicurabili tali danni o, se lo facessero, i premi assicurativi supererebbero un importo ragionevole.
(46)
Questo dimostra che le associazioni di assicuratori nel settore della pesca non sono in grado di falsare la concorrenza nei confronti delle compagnie di assicurazione private e rivela altresì una carenza del mercato in Finlandia per quanto attiene alla copertura di tali danni da parte di compagnie private.
(47)
La Commissione ritiene che una misura di aiuto di Stato che pone rimedio ad una carenza del mercato si possa considerare compatibile con il mercato interno quando soddisfa obiettivi di interesse comune. Questa soddisfa i requisisti di cui al punto 4.9 degli orientamenti riguardanti la conformità con i principi enunciati negli orientamenti stessi e con gli obiettivi della politica comune della pesca.
(48)
Gli obiettivi della politica comune della pesca consistono nel garantire lo sfruttamento delle risorse acquatiche vive in condizioni sostenibili dal punto di vista sia economico che ambientale e sociale (21). La Commissione ritiene che il presente regime, con l’inserimento delle modifiche descritte dalla Finlandia, contribuirebbe a realizzare tali condizioni e, insieme alle norme in materia di conservazione e gestione dello sfruttamento di tali risorse, il regime consentirebbe di continuare la pesca nelle condizioni particolari delle acque costiere della Finlandia, includendo i danni alle attrezzature (reti da pesca) causati dalle foche e, talvolta, dai cormorani. In questo modo si garantirebbero condizioni economiche, ambientali e sociali corrette alle imprese alieutiche che devono affrontare le difficoltà particolari dell’attività di pesca in quelle acque e si contribuirebbe utilmente a mantenere il tessuto socioeconomico delle comunità costiere interessate.
(49)
La Commissione osserva inoltre che il presente regime di aiuto in esame, una volta modificato, non offrirebbe comunque un indennizzo pieno dei danni in questione. Rimarrà in vigore il sistema attuale, che prevede innanzitutto una franchigia e il rimborso soltanto parziale delle compensazioni versate (22). Rimane pertanto anche la contropartita necessaria da parte dei beneficiari del presente regime di aiuto, secondo quanto richiesto al punto 3.3 degli orientamenti.
(50)
Infine la Commissione ritiene accettabile il periodo che la Finlandia giudica necessario per modificare il regime (23). Tenendo conto della procedura legislativa necessaria, il termine del 1o gennaio 2013 per l’entrata in vigore della legge che modifica la base giuridica attuale del regime è ragionevole. Inoltre in quel momento i contratti assicurativi tra le imprese e le associazioni di assicuratori del settore della pesca saranno già stati rinnovati nel corso del 2012 alle condizioni che si applicheranno a tale data, con scadenza nel corso del 2013. È ragionevole consentire a tali contratti di giungere alla scadenza secondo i termini concordati. Saranno poi rinnovati nel 2013 conformemente alle nuove condizioni applicabili. Pertanto è giustificato il termine ultimo del 31 dicembre 2013 con l’entrata in vigore dei contratti adattati il giorno successivo, ossia il 1o gennaio 2014.
6. CONCLUSIONE
(51)
Alla luce dell’analisi che precede la Commissione conclude che il regime assicurativo del settore della pesca può essere considerato compatibile con il mercato interno se è modificato conformemente ai seguenti principi:
-
esclusione dei pescherecci che esercitano attività di pesca in alto mare, il che significa in pratica l’esclusione dei pescherecci che superano i 12 metri di lunghezza;
-
ammissibilità soltanto per i danni subiti nelle acque territoriali della Finlandia o nella sua zona economica esclusiva;
-
copertura soltanto dei danni causati dalle condizioni specifiche alla Finlandia e quindi dalle condizioni geografiche o climatiche avverse (ghiaccio, neve, forti tempeste, scogliere in acque poco profonde) o dalle foche e dai cormorani, e subiti dai pescherecci e dagli attrezzi da pesca, nonché dai veicoli da trasporto e da alaggio e da altre attrezzature specifiche utilizzate per la pesca invernale.
(52)
La Commissione prende atto dell’impegno delle autorità finlandesi di modificare la base giuridica dell’aiuto entro e non oltre il 1o gennaio 2013, in modo che i termini dei contratti assicurativi siano modificati entro e non oltre il 1o gennaio 2014,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Il regime di aiuti «Regime assicurativo per il settore della pesca» che è stato oggetto di una proposta di opportune misure a seguito della revisione degli orientamenti per l’esame degli aiuti di Stato nel settore della pesca e dell’acquacoltura è compatibile con il mercato interno purché sia modificato conformemente ai seguenti impegni assunti dalla Finlandia:
-
esclusione dei pescherecci che esercitano attività di pesca in alto mare, il che significa in pratica l’esclusione dei pescherecci che superano i 12 metri di lunghezza;
-
ammissibilità soltanto per i danni subiti nelle acque territoriali della Finlandia o nella sua zona economica esclusiva;
-
copertura soltanto dei danni causati dalle condizioni specifiche alla Finlandia e quindi dalle condizioni geografiche o climatiche avverse (ghiaccio, neve, forti tempeste, scogliere in acque poco profonde) o dalle foche e dai cormorani, e subiti dai pescherecci e dagli attrezzi da pesca, nonché dai veicoli da trasporto e da alaggio e da altre attrezzature specifiche utilizzate per la pesca invernale.
2. Le norme giuridiche che modificano il presente regime entrano in vigore entro e non oltre il 1o gennaio 2013 e i relativi contratti di assicurazione conclusi su tale base entrano in vigore entro e non oltre il 1o gennaio 2014.
Articolo 2
La Repubblica di Finlandia è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, l’11 gennaio 2012