BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 12. Januar 2011
über die steuerliche Abschreibung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts bei Erwerb von Beteiligungen an ausländischen Unternehmen C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) in Spanien
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2010) 9566)
(Nur der spanische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/282/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung (1) gemäß den vorgenannten Artikeln und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen.
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Mit den an die Kommission gerichteten schriftlichen Anfragen E-4431/05, E-4772/05 und E-5800/06 haben Abgeordnete des Europäischen Parlaments darauf aufmerksam gemacht, dass Spanien eine Sonderregelung eingeführt habe, die spanischen Unternehmen, welche nach Artikel 12 Absatz 5 des spanischen Körperschaftsteuergesetzes („Real Decreto Legislativo no 4/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades“ (2) - nachstehend „TRLIS“ genannt) eine beträchtliche Beteiligung an ausländischen Unternehmen erwerben, einen ungerechtfertigten Steuervorteil verschaffe.
(2)
Mit der schriftlichen Anfrage P-5509/06 hat das Mitglied des Europäischen Parlaments David Martin (PSE) bei der Kommission eine Beschwerde über die durch Erwerb von Anteilen erfolgte feindliche Übernahme des britischen Energieerzeugungs- und -versorgungsunternehmens Scottish Power Ltd. durch den spanischen Energieerzeuger Iberdrola eingereicht, der nach Auffassung des genannten Abgeordneten unrechtmäßigerweise in den Genuss einer staatlichen Beihilfe in Form einer auf den Anteilserwerb anwendbaren Steuervergünstigung gekommen ist. Der Abgeordnete ersuchte die Kommission um Prüfung aller Wettbewerbsfragen in Verbindung mit dem genannten Anteilserwerb, der am 12. Januar 2007 zwecks Prüfung durch die Kommission nach Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates vom 20. Januar 2004 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (3) (nachstehend „Fusionskontrollverordnung“ genannt) bei der Kommission angemeldet worden war. Mit Entscheidung vom 26. März 2007 (Sache COMP/M.4517 - Iberdrola/Scottishpower, SG-Greffe (2007) D/201696) (4) entschied die Kommission, keine Einwände gegen den angemeldeten Vorgang zu erheben und ihn in Anwendung von Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b der Fusionskontrollverordnung für mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären.
(3)
Mit Schreiben vom 15. Januar (D/50164) und vom 26. März 2007 (D-51351) ersuchte die Kommission Spanien um Übermittlung von Informationen, um den Geltungsbereich und die Auswirkungen von Artikel 12 Absatz 5 TRLIS im Hinblick auf seine mögliche Einstufung als staatliche Beihilfe und auf seine Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt prüfen zu können.
(4)
Spanien beantwortete die Anfragen mit Schreiben vom 16. Februar und vom 4. Juni 2007.
(5)
Mit Fax vom 28. August 2007 ging bei der Kommission die Beschwerde eines privaten Marktteilnehmers ein, nach dessen Ansicht die mit Artikel 12 Absatz 5 TRLIS eingeführte Regelung eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe darstellt. Der Beschwerdeführer beantragte, dass seine Identität nicht bekanntgegeben wird.
(6)
Mit Entscheidung vom 10. Oktober 2007 (nachstehend „Eröffnungsentscheidung“ genannt) eröffnete die Kommission das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (nachstehend „AEUV“ genannt), (ehemaliger Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag) in Bezug auf die in Artikel 12 Absatz 5 TRLIS vorgesehene steuerliche Abschreibung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts, da sie alle Voraussetzungen für eine Einstufung als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu erfüllen schien. Die Kommission setzte Spanien von ihrer Entscheidung, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV zu eröffnen, in Kenntnis. Die Eröffnungsentscheidung wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (5) veröffentlicht, und die Beteiligten wurden zur Stellungnahme aufgefordert.
(7)
Mit Schreiben vom 5. Dezember 2007 ging die Stellungnahme Spaniens zur Eröffnungsentscheidung bei der Kommission ein.
(8)
Zwischen dem 18. Januar und dem 16. Juni 2008 erhielt die Kommission von 32 Beteiligten Stellungnahmen zur Eröffnungsentscheidung. Die Beteiligten, die keine vertrauliche Behandlung beantragt haben, sind in Anhang I dieses Beschlusses aufgeführt.
(9)
Mit Schreiben vom 9. April 2008, 15. Mai 2008, 22. Mai 2008 und 27. März 2009 übermittelte die Kommission Spanien die genannten Stellungnahmen, um dem Land Gelegenheit zur Antwort zu geben. Mit Schreiben vom 30. Juni 2008 und vom 22. April 2009 übermittelte Spanien seine Anmerkungen zu den Stellungnahmen der Beteiligten.
(10)
Am 18. Februar 2008, am 12. Mai 2009 und am 8. Juni 2009 fanden Fachsitzungen der Vertreter Spaniens und der Kommission statt, die unter anderem bestimmte Aspekte der Anwendung der hier behandelten Regelung und die Auslegung der einschlägigen spanischen Gesetzgebung zum Gegenstand hatten.
(11)
Am 7. April 2008 fand eine Zusammenkunft zwischen Vertretern der Kommission und der Banco de Santander S.A. statt; am 16. April 2008 trafen Vertreter der Kommission mit der Anwaltskanzlei J&A Garrigues S.L., die mehrere Beteiligte vertritt, zusammen; am 2. Juli 2008 fand eine Zusammenkunft zwischen Vertretern der Kommission und des Unternehmens Altadis S.A. statt; am 12. Februar 2009 trafen Vertreter der Kommission mit Vertretern des Unternehmens Telefónica S.A. zusammen.
(12)
Am 14. Juli 2008 legte Spanien zusätzliche Informationen über die streitige Maßnahme vor, insbesondere Steuerdaten aus dem Jahr 2006, die einen allgemeinen Überblick über die Steuerpflichtigen, welche die streitige Maßnahme in Anspruch nahmen, vermittelten.
(13)
Per E-Mail vom 16. Juni 2009 übermittelte Spanien ergänzende Auskünfte und machte geltend, dass spanische Unternehmen bei der Verwirklichung grenzüberschreitender Zusammenschlüsse in der Union noch mit bestimmten Hindernissen konfrontiert seien.
(14)
Am 28. Oktober 2009 fasste die Kommission eine Negativentscheidung (6) mit Rückforderungsanordnung bezüglich der Beihilfe, die den Begünstigten auf der Grundlage der streitigen Rechtsvorschriften bei Erwerben innerhalb der Union gewährt worden war (nachstehend „erste Entscheidung“ genannt). Wie in Erwägungsgrund 119 dieses Beschlusses angegeben hielt die Kommission das mit der Eröffnungsentscheidung vom 10. Oktober 2007 eröffnete Verfahren in Bezug auf Erwerbe außerhalb der Union offen, da Spanien sich verpflichtet hatte, neue Elemente zu den Hindernissen zu übermitteln, die grenzüberschreitenden Fusionen außerhalb der Union entgegenstehen.
(15)
Am 12., 16. und 20. November 2009 übermittelte Spanien zusammengefasste Informationen zu den/über die Direktinvestitionen spanischer Unternehmen außerhalb der Union.
(16)
Am 16. Dezember 2009 ersuchten die Dienststellen der Kommission Spanien um Informationen über die Transaktionen in Ländern außerhalb der Union, die sie für notwendig erachtete, um die staatliche Beihilferegelung entsprechend dem spanischen Vorschlag prüfen zu können.
(17)
Mit Schreiben vom 3. Januar 2010 übermittelte Spanien ausführliche Informationen über 15 Länder außerhalb der Union, in denen sich die meisten (circa 70 %) der spanischen Direktinvestitionen in Ausland befinden. Konkret übermittelte Spanien zwei Berichte, einen von der Anwaltskanzlei Garrigues und einen von KPMG, mit Analysen der mutmaßlichen steuerlichen und rechtlichen Hindernisse in diesen Drittländern.
(18)
Mit Schreiben vom 27. Januar 2007 ging die Stellungnahme der Bank Banesto, die zur Grupo Santander gehört, bei der Kommission ein.
(19)
Mit E-Mail vom 3. März 2010 beantwortete Spanien einige technische Fragen, die ihm am 26. Februar 2010 gestellt worden waren.
(20)
Mit Schreiben vom 9. Juli 2010 ging die Stellungnahme von Banco Santander bei der Kommission ein.
(21)
Mit Schreiben vom 25. November 2010 ging die Stellungnahme des Unternehmens Telefónica bei der Kommission ein.
(22)
Am 27. November 2009 sowie am 16. und 17. Juni 2010 fanden Fachsitzungen der Dienststellen der Kommission und der Vertreter Spaniens statt.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER STREITIGEN MASSNAHME
(23)
Gegenstand der betreffenden Maßnahme ist die steuerliche Abschreibung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts, der sich aus dem Erwerb einer beträchtlichen Beteiligung an einem ausländischen Zielunternehmen ergibt.
(24)
Die Maßnahme unterliegt Artikel 12 Absatz 5 TRLIS (nachstehend „streitige Maßnahme“ genannt). Mit Artikel 2 Absatz 5 des Gesetzes 24/2001 vom 27. Dezember 2001 wurde das spanische Körperschaftsteuergesetz (Ley del Impuesto sobre Sociedades) Nr. 43/1995 vom 27. Dezember 1995 geändert und Artikel 12 Absatz 5 hinzugefügt. Das Real Decreto Legislativo Nr. 4/2004 vom 5. März 2005 enthält eine konsolidierte Fassung des Körperschaftsteuergesetzes.
(25)
Die Kommission ist sich bewusst, dass sich die spanische Gesetzgebung seit dem Datum der Eröffnungsentscheidung weiterentwickelt hat (7). Sie vertritt jedoch die Auffassung, dass die letzten Änderungen der spanischen Gesetzgebung sich nicht auf die in der Eröffnungsentscheidung geltend gemachten Bedenken auswirken. Aus Gründen der Kohärenz verwendet die Kommission in diesem Beschluss die Nummerierung der spanischen Gesetzgebung aus der Eröffnungsentscheidung, auch wenn sie sich inzwischen geändert hat. Alle neuen gesetzlichen Bestimmungen werden ausdrücklich als solche ausgewiesen.
(26)
Artikel 12 Absatz 5 TRLIS (Artikel 12 trägt die Überschrift „Correcciones de valor: pérdida de valor de los elementos patrimoniales“ - Wertberichtigungen: Wertminderung von Vermögenswerten) ist am 1. Januar 2002 in Kraft getreten. Er enthält insbesondere die Bestimmung, dass ein in Spanien steuerpflichtiges Unternehmen den finanziellen Geschäfts- oder Firmenwert, der sich aus dem Erwerb einer mindestens 5 %igen Beteiligung an einem ausländischen Unternehmen ergibt, über einen auf den Erwerb folgenden Zeitraum von mindestens 20 Jahren linear von seinen steuerpflichtigen Einnahmen absetzen kann.
(27)
Unter dem Geschäfts- oder Firmenwert wird der Wert des guten Rufes des Handelsnamens, der guten Kundenbeziehungen, der Qualifizierung der Mitarbeiter und ähnlicher Faktoren verstanden, derentwegen zu erwarten ist, dass in Zukunft höhere Gewinne erzielt werden, als es derzeit der Fall ist. Nach den spanischen Rechnungslegungsgrundsätzen (8) wird der für den Erwerb eines Unternehmens gezahlte Preis, der über den Marktwert der Vermögenswerte des Unternehmens hinausgeht, als Geschäfts- oder Firmenwert (fondo de comercio) bezeichnet und ist als separater immaterieller Vermögenswert zu verbuchen, wenn das erwerbende Unternehmen die Kontrolle über das Zielunternehmen übernimmt (9).
(28)
Abgesehen von der streitigen Maßnahme erlauben die spanischen Steuervorschriften die Abschreibung des Geschäfts- oder Firmenwerts nur bei Unternehmensverschmelzungen, die durch Erwerb oder Einbringung von Unternehmensteilen unabhängiger Unternehmen erfolgen, sowie bei Fusionen oder Spaltungen.
(29)
Im spanischen Steuersystem entspricht der „finanzielle Geschäfts- oder Firmenwert“ (fondo de comercio financiero) dem Geschäfts- oder Firmenwert, der verbucht worden wäre, wenn das Unternehmen, das die Beteiligung hält, und das Zielunternehmen miteinander verschmolzen worden wären. Mit dem in Artikel 12 Absatz 5 TRLIS behandelten Begriff des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts wird damit ein Terminus, der im Allgemeinen bei der Übertragung von Unternehmensteilen oder bei Unternehmensverschmelzungen verwendet wird, in den Bereich des Beteiligungserwerbs eingeführt. Nach Artikel 12 Absatz 5 TRLIS berechnet sich der finanzielle Geschäfts- oder Firmenwert durch Abzug des Marktwertes der materiellen und immateriellen Vermögenswerte des Zielunternehmens von dem für die Beteiligung entrichteten Kaufpreis.
(30)
Nach Artikel 12 Absatz 5 TRLIS ist die Abschreibung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwertes unter folgenden, unter Bezugnahme auf Artikel 21 TRLIS festgelegten Voraussetzungen möglich:
a)
Die direkte oder indirekte Beteiligung am ausländischen Unternehmen muss mindestens 5 % betragen und mindestens ein Jahr lang ununterbrochen gehalten werden (10).
b)
Das ausländische Unternehmen muss einer Steuer unterliegen, die mit der in Spanien geltenden Steuer vergleichbar ist. Diese Voraussetzung gilt als erfüllt, wenn das Zielunternehmen in einem Land ansässig ist, mit dem Spanien ein Abkommen zur Vermeidung der internationalen Doppelbesteuerung und zur Vorbeugung der Steuerflucht geschlossen hat (11) das auch den Informationsaustausch vorsieht.
c)
Die Einnahmen des ausländischen Unternehmens stammen hauptsächlich aus im Ausland durchgeführten unternehmerischen Tätigkeiten oder vergleichbaren Einnahmen. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn mindestens 85 % der Einnahmen des Zielunternehmens
i)
nicht in Anwendung der spanischen Vorschriften für internationale Steuertransparenz in der Steuerbemessungsgrundlage enthalten sind und wie in Spanien erzielte Gewinne besteuert werden (12). Insbesondere bei Einnahmen aus den folgenden Tätigkeiten wird davon ausgegangen, dass sie diese Voraussetzungen erfüllen:
-
Großhandel, wenn die Güter den Käufern in dem Land oder Gebiet, in dem das Zielunternehmen ansässig ist, oder in einem beliebigen anderen Land oder Gebiet außerhalb Spaniens zur Verfügung gestellt werden,
-
Dienstleistungen für Kunden, die ihren steuerlichen Wohnsitz nicht in Spanien haben,
-
Finanzdienstleistungen für Kunden, die ihren steuerlichen Wohnsitz nicht in Spanien haben,
-
Versicherungsdienstleistungen für nicht in Spanien gelegene Risiken
ii)
Dividendeneinnahmen sind, sofern die Voraussetzungen hinsichtlich der Art der Einnahmen aus der Beteiligung (Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe a TRLIS) und hinsichtlich der Höhe der direkten bzw. indirekten Beteiligung des spanischen Unternehmens (Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe c Ziffer 2 TRLIS) erfüllt sind (13).
(31)
Neben der streitigen Maßnahme sind die folgenden Bestimmungen des TRLIS, auf die in diesem Beschluss Bezug genommen wird, kurz darzustellen:
-
Nach Artikel 11 Absatz 4 TRLIS (14) (Artikel 11, Kapitel IV des TRLIS, trägt die Überschrift „Correcciones de valor: 12 Absatz 6 der letzten Fassung des Gesetzes. amortizaciones“ - Wertberichtigungen: Abschreibungen - und enthält die Steuerbemessungsgrundlage) kann der aus einem Erwerb resultierende Geschäfts- oder Firmenwert über mindestens 20 Jahre abgeschrieben werden, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: i) der Geschäfts- oder Firmenwert resultiert aus einem entgeltlichen Erwerb; ii) es besteht keine Verbindung zwischen dem Verkäufer und dem erwerbenden Unternehmen. Die nach dem Datum der Eröffnungsentscheidung erfolgten Änderungen dieser Bestimmung, die mit dem Gesetz 16/2007 vom 4. Juli 2007 (Ley 16/2007 de 4 de julio de 2007) eingeführt wurden, sehen ferner vor, dass bei Nichterfüllung der Voraussetzung ii) für die Berechnung des Geschäfts- oder Firmenwerts als entrichteter Betrag derjenige Betrag zugrunde zu legen ist, den ein Unternehmen derselben Gruppe entrichtet hätte, wenn es die Beteiligung von nicht verbundenen natürlichen oder juristischen Personen erworben hätte, und es wird iii) die Bildung nicht verfügbarer Rücklagen in einer Höhe, die mindestens dem nach Artikel 12 Absatz 5 TRLIS steuerlich geltend gemachten Betrag entspricht, verlangt.
-
Artikel 12 Absatz 3 TRLIS (Kapitel IV TRLIS) erlaubt den wertminderungsbedingten steuerlichen Teilabzug von Beteiligungen am Eigenkapital in- und ausländischer Unternehmen, die nicht an einem Sekundärmarkt notiert sind, bis in Höhe der Differenz zwischen dem theoretischen Buchwert zu Beginn und bei Abschluss des Steuerjahres. Die streitige Maßnahme kann in Verbindung mit diesem Artikel des TRLIS angewendet werden (15).
-
Artikel 89 Absatz 3 TRLIS „Participaciones en el capital de la entidad transmitente y de la entidad adquirente“ (Beteiligungen am Kapital des übertragenden und des erwerbenden Unternehmens) in Kapitel VIII, Abschnitt VII mit der Überschrift „Régimen especial de las fusiones, escisiones, aportaciones de activos y canje de valores y cambio de domicilio de una Sociedad Europea o una Sociedad Cooperativa Europea de un Estado miembro a otro de la Unión Europea“ (Sonderregelung für Fusionen, Spaltungen, Einbringungen von Unternehmensteilen und den Austausch von Anteilen und die Verlegung des Sitzes einer Europäischen Gesellschaft oder einer Europäischen Genossenschaft von einem Mitgliedstaat der Europäischen Union in einen anderen): Artikel 89 Absatz 3 TRLIS behandelt die Abschreibung des aus einer Unternehmensumstrukturierung resultierenden Geschäfts- oder Firmenwerts. Gemäß diesem Absatz ist Artikel 11 Absatz 4 TRLIS unter folgenden Voraussetzungen auf den aus einer Unternehmensverschmelzung hervorgehenden Geschäfts- oder Firmenwert anwendbar: i) vor der Verschmelzung muss die Beteiligung am Zielunternehmen mindestens 5 % betragen; ii) es muss nachgewiesen werden, dass der Geschäfts- oder Firmenwert zu Lasten des Verkäufers versteuert wurde, der iii) nicht mit dem Käufer verbunden ist. Ist Voraussetzung iii) nicht erfüllt, muss der steuerlich geltend gemachte Betrag einer irreversiblen Wertminderung der immateriellen Vermögenswerte entsprechen.
-
Artikel 21 TRLIS „Exención para evitar la doble imposición económica internacional sobre dividendos y rentas de fuente extranjera derivadas de la transmisión de valores representativos de los fondos propios de entidades no residentes en territorio español“ (Steuerbefreiung zur Vermeidung der internationalen wirtschaftlichen Doppelbesteuerung ausländischer Dividenden und Einnahmen aus der Übertragung von Anteilen am Gesellschaftskapital nicht in Spanien ansässiger Unternehmen) in Abschnitt IV des TRLIS: Dieser Artikel enthält die Voraussetzungen für die Steuerbefreiung von Einnahmen, die Unternehmen mit steuerlichem Wohnsitz in Spanien aus von nicht in Spanien ansässigen Unternehmen stammenden Dividenden oder Gewinnbeteiligungen erzielen.
-
Artikel 22 TRLIS „Exención de determinadas rentas obtenidas en el extranjero a través de un establecimiento permanente“ (Steuerbefreiung bestimmter im Ausland über eine Betriebsstätte erzielter Einnahmen) in Kapitel IV des TRLIS. Er enthält die Voraussetzungen für die Steuerbefreiung von im Ausland über eine nicht in Spanien ansässige Betriebsstätte erzielten Einnahmen.
(32)
Für die Zwecke dieses Beschlusses gelten folgende Definitionen:
- Übertragung von Unternehmensteilen: Vorgang, bei dem ein Unternehmen die Gesamtheit oder einen oder mehrere seiner Geschäftsbereiche auf ein anderes Unternehmen überträgt, wobei das übertragende Unternehmen weiterbesteht.
- Unternehmensverschmelzung: Vorgang, bei dem ein oder mehrere Unternehmen zum Zeitpunkt ihrer Auflösung ohne Abwicklung ihr gesamtes Gesellschaftsvermögen auf ein anderes, bereits bestehendes Unternehmen oder auf ein von ihnen neu gegründetes Unternehmen übertragen, wobei die Gesellschafter des übertragenden Unternehmens/der übertragenden Unternehmen im Gegenzug Anteile am Gesellschaftskapital des anderen Unternehmens erhalten.
- Erwerb einer Beteiligung: Vorgang, bei dem ein Unternehmen Anteile am Kapital eines anderen Unternehmens erwirbt, ohne dabei die Mehrheit oder die Kontrolle der Stimmrechte des Zielunternehmens zu erreichen.
- Zielunternehmen: nicht in Spanien ansässiges Unternehmen, an dem ein in Spanien ansässiges Unternehmen eine Beteiligung erwirbt, wobei die Einnahmen des nicht in Spanien ansässigen Unternehmens die in Erwägungsgrund 30 Buchstabe c genannten Voraussetzungen erfüllen.
- Erwerb innerhalb der Union: Erwerb einer Beteiligung, die alle einschlägigen Voraussetzungen des Artikels 12 Absatz 5 TRLIS erfüllt, an einem Zielunternehmen, das nach dem in einem Mitgliedstaat geltenden Recht gegründet wurde und seinen Gesellschaftssitz, seine Hauptverwaltung oder seinen Hauptgeschäftssitz in der Union hat.
- Erwerb ausserhalb der Union: Erwerb einer Beteiligung, die alle einschlägigen Voraussetzungen des Artikels 12 Absatz 5 TRLIS erfüllt, an einem Zielunternehmen, das nicht nach dem in einem Mitgliedstaat geltenden Recht gegründet wurde oder seinen Gesellschaftssitz, seine Hauptverwaltung oder seinen Hauptgeschäftssitz nicht in der Union hat.
III. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS
(33)
Mit der Eröffnungsentscheidung hat die Kommission das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV (ehemaliger Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag) in Bezug auf die streitige Maßnahme eröffnet, weil diese alle Voraussetzungen für eine Einstufung als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu erfüllen schien. Ferner hatte die Kommission Zweifel daran, dass die streitige Maßnahme als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden konnte, da keine der in Artikel 107 Absätze 2 und 3 genannten Ausnahmen bzw. Freistellungen anwendbar zu sein schien.
(34)
Die Kommission vertrat insbesondere die Auffassung, dass die streitige Maßnahme über den üblichen Rahmen des spanischen Körperschaftsteuersystems, das das Bezugssteuersystem bildet, hinausging. Ferner machte die Kommission geltend, dass die steuerliche Abschreibung des aus dem Erwerb einer 5 %igen Beteiligung an einem ausländischen Zielunternehmen resultierenden finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts einen eine Ausnahme bildenden Anreiz darzustellen schien.
(35)
Die Kommission stellte fest, dass die steuerliche Abschreibung nur einer bestimmten Kategorie von Unternehmen offenstand, und zwar Unternehmen, die bestimmte Beteiligungen von mindestens 5 % am Gesellschaftskapital eines Zielunternehmens erwarben, wobei die Voraussetzungen in Artikel 21 Absatz 1 TRLIS erfüllt sein mussten. Sie führte des Weiteren aus, dass Steuerermäßigungen, die ausschließlich die Ausfuhr einheimischer Erzeugnisse begünstigen, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union staatliche Beihilfen sind (16). Daher erschien die streitige Maßnahme selektiv.
(36)
Vor diesem Hintergrund vertrat die Kommission ferner die Auffassung, dass der selektive Vorteil durch die Natur des Steuersystems nicht gerechtfertigt zu sein schien. Sie äußerte insbesondere die Ansicht, dass die unterschiedliche Behandlung, die durch die vom allgemeinen Rahmen des spanischen Rechnungslegungs- und Steuersystems abweichende streitige Maßnahme eingeführt wurde, nicht durch technische Aspekte des Steuersystems zu rechtfertigen war. Die streitige Maßnahme bildet vielmehr die einzige Ausnahme von der Regel, dass der Geschäfts- oder Firmenwert nur bei Unternehmensverschmelzungen oder Übertragungen von Unternehmensteilen steuerlich geltend gemacht werden kann. Ferner betrachtete die Kommission den Anspruch, dass die streitige Maßnahme der Verwirklichung der vom spanischen System angestrebten Neutralitätsziele diene, als unverhältnismäßig, da die streitige Maßnahme sich auf den Erwerb beträchtlicher Beteiligungen an ausländischen Unternehmen beschränkt.
(37)
Darüber hinaus vertrat die Kommission die Auffassung, dass bei der streitigen Maßnahme staatliche Mittel zum Einsatz kamen, da die Maßnahme mit einem Verzicht des spanischen Finanzministeriums auf Steuereinnahmen verbunden war. Schließlich machte die Kommission geltend, dass die streitige Maßnahme den Wettbewerb auf dem Markt für den Erwerb europäischer Unternehmen dadurch verfälscht haben konnte, dass sie spanischen Unternehmen, die eine beträchtliche Beteiligung an ausländischen Unternehmen erwarben, einen selektiven wirtschaftlichen Vorteil verschaffte. Die Kommission fand keinen Grund für die Annahme, dass die streitige Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar war.
(38)
Aus diesen Gründen zog die Kommission den Schluss, dass die streitige Maßnahme eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe bilden könnte. In diesem Fall müsste die Rückforderung im Einklang mit Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags erfolgen. Vor diesem Hintergrund hat die Kommission Spanien und die Beteiligten aufgefordert, ihre Stellungnahmen zu einer etwaigen Anwendbarkeit des Grundsatzes des Vertrauensschutzes oder eines anderen allgemeinen Grundsatzes des Unionsrechts, aufgrund dessen die Kommission nach Artikel 14 Absatz 1 zweiter Satz der genannten Verordnung des Rates ausnahmsweise auf die Rückforderung verzichten könnte, zu übermitteln.
IV. DIE ERSTE (TEILWEISE NEGATIVE) ENTSCHEIDUNG
(39)
In der ersten Entscheidung kam die Kommission zu dem Schluss, dass Artikel 12 Absatz 5 TRLIS, wenn er auf den Erwerb innerhalb der Union angewandt wird, eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
(40)
Die Kommission stellte ebenfalls fest, dass die streitige Maßnahme unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV durchgeführt wurde und daher, soweit sie auf innergemeinschaftliche Erwerbe angewandt wurde, eine rechtswidrige Beihilfe darstellt.
(41)
Die Kommission hielt das mit der Eröffnungsentscheidung vom 10. Oktober 2007 eingeleitete Verfahren in Bezug auf Erwerbe außerhalb der Union offen, um die Übermittlung der neuen Elemente zu den Hindernissen, die grenzüberschreitenden Verschmelzungen außerhalb der Union entgegenstehen, zu der sich Spanien verpflichtet hatte, abzuwarten.
V. STELLUNGNAHME SPANIENS UND STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(42)
Die Kommission erhielt eine Stellungnahme Spaniens (17) sowie Stellungnahmen von 32 Beteiligten (18), von denen acht Verbände waren.
(43)
Zusammengefasst vertritt Spanien die Auffassung, dass Artikel 12 Absatz 5 TRLIS eine allgemeine Maßnahme und keine Ausnahme vom spanischen Steuersystem darstellt, da er allen Steuerpflichtigen, die eine beträchtliche Beteiligung an einem ausländischen Unternehmen erwerben, die Abschreibung eines immateriellen Vermögenswertes ermögliche. Auf der Grundlage der Kommissionspraxis und der einschlägigen Gesetzgebung zieht Spanien den Schluss, dass die streitige Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 AEUV eingestuft werden könne. Nach Auffassung Spaniens würde eine anders lautende Schlussfolgerung den Grundsatz der Rechtssicherheit verletzen. Ferner ist die Kommission nach Ansicht Spaniens nicht zur Anfechtung dieser allgemeinen Maßnahme befugt, da die Beihilfevorschriften es der Kommission nicht erlaubten, auf ihrer Grundlage Steuervorschriften zu harmonisieren.
(44)
Allgemein lässt sich feststellen, dass 30 Beteiligte (nachstehend „30 Beteiligte“ genannt) den Standpunkt Spaniens unterstützen, während die beiden anderen Beteiligten (nachstehend „die beiden anderen Beteiligten“ genannt) die Auffassung vertreten, dass Artikel 12 Absatz 5 TRLIS eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare, rechtswidrige staatliche Beihilfe darstellt. Daher werden die Argumente der 30 Beteiligten in den folgenden Abschnitten zusammen mit der Position Spaniens behandelt, während die Argumente der beiden anderen Beteiligten gesondert behandelt werden.
A. Stellungnahmen Spaniens und der 30 Beteiligten
(45)
Einleitend macht Spanien geltend, dass die direkten Steuern in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten fielen. Daher müsse das Handeln der Kommission in diesem Bereich im Einklang mit dem in Artikel 5 EG-Vertrag (nun im Wesentlichen ersetzt durch Artikel 5 AEUV) verankerten Subsidiaritätsprinzip stehen. Ferner erinnert Spanien daran, dass die Mitgliedstaaten nach Artikel 3 EG-Vertrag (nun im Wesentlichen ersetzt durch die Artikel 3 bis 6 AEUV) und Artikel 58 Absatz 1 Buchstabe a EG-Vertrag (nun ersetzt durch Artikel 65 AEUV) befugt seien, Steuerpflichtige mit unterschiedlichem Wohnort und Kapitalanlageort unterschiedlich zu behandeln, ohne dass dies als Einschränkung des freien Kapitalverkehrs betrachtet werde.
(46)
Zudem machen die 30 Beteiligten geltend, dass ein Negativbeschluss der Kommission dem im AEUV verankerten Grundsatz der nationalen Steuerhoheit sowie Artikel 56 EG-Vertrag (nun ersetzt durch Artikel 63 AEUV), der Beschränkungen des Kapitalverkehrs verbietet, zuwiderlaufen würde.
A.1. Die streitige Maßnahme stellt keine staatliche Beihilfe dar
(47)
Die streitige Maßnahme stellt nach Auffassung Spaniens und der 30 Beteiligten keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, weil sie i) keinen wirtschaftlichen Vorteil verschaffe, ii) keine bestimmten Unternehmen begünstige und iii) den Wettbewerb zwischen Mitgliedstaaten nicht verfälsche oder zu verfälschen drohe. Spanien und die 30 Beteiligten vertreten die Ansicht, dass die streitige Maßnahme gemäß der Logik des spanischen Steuersystems als auf alle Unternehmensformen und Geschäftsbereiche in gleicher Weise anwendbare allgemeine Maßnahme einzustufen ist.
A.1.1. Die streitige Maßnahme verschafft keinen wirtschaftlichen Vorteil
(48)
Entgegen der in der Eröffnungsentscheidung dargelegten Position der Kommission vertritt Spanien die Auffassung, dass Artikel 12 Absatz 5 TRLIS keine Ausnahme vom spanischen Körperschaftsteuersystem darstellt, weil i) das spanische Rechnungslegungssystem kein geeigneter Bezugspunkt für die Begründung des Vorhandenseins einer Ausnahme vom Steuersystem sei und, ii) selbst wenn dies der Fall wäre, der finanzielle Geschäfts- oder Firmenwert im spanischen Rechnungslegungs- und Unternehmensbesteuerungssystem traditionell als ein über einen bestimmten Zeitraum absetzbarer Vermögenswert betrachtet werde.
(49)
Erstens könne das Rechnungsergebnis angesichts der mangelnden Harmonisierung der Rechnungslegungsvorschriften nicht als Bezugspunkt für die Feststellung des Ausnahmecharakters der streitigen Maßnahme dienen. Die Steuerbemessungsgrundlage werde in Spanien auf der Grundlage des nach den Steuervorschriften korrigierten Rechnungsergebnisses berechnet. Daher könnten rechnungslegungsspezifische Erwägungen in der vorliegenden Sache nicht als Bezugspunkt für eine Steuermaßnahme dienen.
(50)
Zweitens treffe es nicht zu, dass die Abschreibung des Geschäfts- oder Firmenwertes nicht der Logik des spanischen Rechnungslegungssystems entspreche, da sowohl der Geschäfts- oder Firmenwert (19) als auch der finanzielle Geschäfts- oder Firmenwert (20) über einen Zeitraum von höchstens 20 Jahren abgeschrieben werden können. Diese empirischen Vorschriften spiegelten den Wertverlust der zugrunde liegenden materiellen bzw. immateriellen Vermögenswerte wider. Vor diesem Hintergrund bilde Artikel 12 Absatz 5 TRLIS keine Ausnahme, da er nicht von den im spanischen Rechnungslegungs- und Steuersystem enthaltenen Vorschriften hinsichtlich der Abschreibung des Geschäfts- oder Firmenwerts abweiche.
(51)
Drittens macht Spanien geltend, dass die streitige Maßnahme keinen echten wirtschaftlichen Vorteil darstelle, da der steuerlich geltend gemachte Betrag im Falle der Veräußerung der erworbenen Beteiligung über die Besteuerung des Gewinns wieder eingezogen werde, so dass der Steuerpflichtige sich in derselben Situation befinde, in der er sich bei Nichtanwendung von Artikel 12 Absatz 5 TRLIS befunden hätte.
(52)
Viertens nehme die Kommission fälschlicherweise auf Artikel 11 Absatz 4 und Artikel 89 Absatz 3 TRLIS Bezug, um das Vorliegen eines Vorteils aufzuzeigen. In der Eröffnungsentscheidung habe die Kommission ausgeführt, dass die Anwendung von Artikel 12 Absatz 5 TRLIS weder an das Vorhandensein einer Unternehmensverschmelzung noch an die Übernahme der Kontrolle über das Zielunternehmen gebunden sei. Diese Aussage zeuge von einem falschen Verständnis des spanischen Steuersystems, da eine Unternehmensgruppe, die die gemeinsame Kontrolle über ein Zielunternehmen erwirbt, durch die genannten beiden Artikel nicht daran gehindert werde, einen entsprechenden Teil des sich aus dem Vorgang ergebenden Geschäfts- oder Firmenwerts steuerlich geltend zu machen. Daher sei die Inanspruchnahme der streitigen Maßnahme bei der Anwendung dieser beiden Artikel nicht an das Bestehen einer alleinigen Kontrolle über das Zielunternehmen gebunden. Vor diesem Hintergrund könne nicht der Schluss gezogen werden, dass Artikel 12 Absatz 5 TRLIS im Hinblick auf die Kontrollposition der Begünstigten eine günstigere Behandlung biete als Artikel 11 Absatz 4 oder Artikel 89 Absatz 3 TRLIS (21). Abschließend sei zu betonen, dass das Kriterium der 5 %igen Beteiligung sowohl mit den in Übereinstimmung mit Artikel 89 Absatz 3 TRLIS festgesetzten Voraussetzungen als auch mit den Richtlinien der Kommission und der Kommissionspraxis im Einklang stehe.
(53)
Nach Ansicht Spaniens nimmt die Kommission auch fälschlicherweise auf Artikel 12 Absatz 3 TRLIS Bezug, um den mutmaßlichen Vorteilcharakter von Artikel 12 Absatz 5 TRLIS aufzuzeigen: Artikel 12 Absatz 3 sei auf Wertminderungen im Rahmen eines vom Zielunternehmen verzeichneten objektiven Verlusts anwendbar, während Artikel 12 Absatz 5 TRLIS diese Bestimmung ergänze und dem durch die Wertminderung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts bedingten Wertverlust Rechnung trage.
(54)
Fünftens sei der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung (22) (nachstehend „Kommissionsmitteilung“ genannt) ausdrücklich zu entnehmen, dass Abschreibungsvorschriften keine staatlichen Beihilfen beinhalteten. Da der aktuelle Abschreibungskoeffizient des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts mindestens 20 Jahre lang mit dem Abschreibungskoeffizienten des Geschäfts- oder Firmenwerts übereinstimme, bilde die Regel keine Ausnahme vom allgemeinen Steuersystem.
(55)
Würde die streitige Maßnahme einen Vorteil darstellen, so wären die letztlichen Begünstigten nach Auffassung der 30 Beteiligten die Anteilinhaber des Zielunternehmens, da sie den Preis erhielten, den das von der streitigen Maßnahme profitierende Unternehmen zahle.
A.1.2. Die streitige Maßnahme begünstigt keine bestimmten Unternehmen oder Produktionszweige
(56)
Erstens macht Spanien geltend, dass Artikel 12 Absatz 5 TRLIS eine allgemeine Maßnahme sei, da sie allen spanischen Unternehmen unabhängig von ihrer Tätigkeit, ihrem Wirtschaftsbereich, ihrer Größe, ihrer Unternehmensform oder anderen Merkmalen offenstehe. Die einzige in der streitigen Maßnahme vorgesehene Voraussetzung, die der Steuerpflichtige erfüllen müsse, um die Maßnahme in Anspruch nehmen zu können, bestehe darin, dass er in Spanien steuerpflichtig sein müsse. Die Tatsache, dass nicht alle Steuerpflichtigen von der Maßnahme profitierten, mache sie nicht selektiv. Daher könne Artikel 12 Absatz 5 TRLIS weder de facto noch de jure als selektiv im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV bezeichnet werden. In diesem Zusammenhang übermittelte Spanien mit Schreiben vom 14. Juli 2008 (23) bestimmte Daten aus spanischen Steuererklärungen von 2006, aus denen hervorgeht, dass alle Arten von Unternehmen (KMU und Großunternehmen) wie auch in unterschiedlichen Wirtschaftsbereichen tätige Unternehmen von der streitigen Maßnahme profitiert hatten. Spanien betonte ferner, dass das Gericht in einem kürzlich ergangenen Urteil (24) festgestellt habe, dass auch eine begrenzte Anzahl von Begünstigten als solche nicht zum Nachweis der Selektivität der Maßnahme ausreiche, da diese Gruppe von Unternehmen allen jenen Unternehmen, die sich in einer bestimmten tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden, entsprechen könne. 2008, II-591. Spanien betont insbesondere, dass die streitige Maßnahme Ähnlichkeiten mit einem Fall (25) jüngeren Datums aufweise, den die Kommission als allgemeine Maßnahme eingestuft habe und ersucht daher um dieselbe Behandlung.
(57)
Zweitens hat die Kommission nach Auffassung Spaniens und der 30 Beteiligten in ihrer Eröffnungsentscheidung den Grundsatz der Selektivität und die objektiven Voraussetzungen der streitigen Maßnahme, welche sich nur auf bestimmte Transaktionen (und zwar die Beteiligung an einem ausländischen Zielunternehmen) beziehe, verwechselt. So mache die Kommission geltend, dass Artikel 12 Absatz 5 TRLIS selektiv sei, da vergleichbare Investitionen spanischer Unternehmen unterschiedlich behandelt würden. Dabei lasse sie jedoch außer Acht, dass für das Selektivitätskriterium nicht der Umstand ausschlaggebend sei, dass die streitige Maßnahme von einer Unternehmensgruppe oder einem multinationalen Unternehmen in Anspruch genommen werde, die/das einen Anteil an einem Zielunternehmen halte. Der Umstand, dass eine Maßnahme ausschließlich denjenigen Unternehmen zugute komme, die das in der streitigen Maßnahme festgelegte objektive Kriterium erfüllen, reiche allein nicht aus, um die Maßnahme selektiv werden zu lassen. Das Selektivitätskriterium setze voraus, dass dem Begünstigten der streitigen Maßnahme subjektive Einschränkungen auferlegt werden. Das bei dieser Verfahrensweise geschaffene Selektivitätskriterium stehe im Widerspruch zur früheren Praxis der Kommission und sei zu ungenau und weit gefasst. Die Weiterentwicklung dieses Konzepts würde zu der fälschlichen Schlussfolgerung führen, dass die Mehrheit der steuerlich absetzbaren Aufwendungen in den Anwendungsbereich von Artikel 107 Absatz 1 AEUV fielen.
(58)
Spanien fügt hinzu, dass die Beschränkung der Abschreibung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts auf den sich aus dem Erwerb einer beträchtlichen Beteiligung an einem Zielunternehmen ergebenden Geschäfts- oder Firmenwert nicht ausreiche, um der streitigen Maßnahme ihren allgemeinen Charakter zu nehmen, da sie ohne weitere Voraussetzungen in gleicher Weise für alle in Spanien steuerpflichtigen Unternehmen gelte. Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs (26) könne eine Maßnahme, die allen Unternehmen im Inland gleichermaßen gewährt wird, keine staatliche Beihilfe darstellen.
(59)
Drittens werde durch den Schwellenwert von 5 % nicht die Investition eines bestimmten Mindestbetrags vorgeschrieben, so dass die streitige Maßnahme nicht nur Großunternehmen zugute komme. Die Tatsache, dass die Anwendung der streitigen Maßnahme nicht an die Versteuerung des erzielten Mehrwertes durch den Verkäufer gebunden ist, hält Spanien für nicht relevant, da das Land nicht für die Kontrolle der Einnahmen zuständig sei, die ein nicht in Spanien steuerpflichtiger und ansässiger Verkäufer im Ausland erziele. Schließlich stehe die steuertechnisch bedingte Begrenzung des Geltungsbereichs einer Maßnahme auf den Erwerb von Anteilen an Zielunternehmen mit der Situation im Einklang, die sich aus der Anwendung verschiedener Richtlinien der Gemeinschaft ergebe.
(60)
Viertens sei die Einführung der streitigen Maßnahme in jedem Falle durch den Neutralitätsgrundsatz gerechtfertigt, der dem gesamten spanischen Steuerrecht zugrunde liege. Gemäß diesem Grundsatz müsse die steuerliche Behandlung einer Investition unabhängig von der gewählten Methode - Übertragung von Unternehmensteilen, Unternehmensverschmelzung oder Erwerb von Beteiligungen - neutral sein. Daher müsse die steuerliche Abschreibung einer Investition von der zur Durchführung des Erwerbs gewählten Methode unabhängig sein. Aus dieser weiteren Perspektive betrachtet werde mit der streitigen Maßnahme letztlich das Ziel verfolgt, den freien Kapitalverkehr dadurch zu gewährleisten, dass eine unterschiedliche steuerliche Behandlung von Transaktionen mit Zielunternehmen gegenüber rein inländischen Transaktionen vermieden wird. Da beim Erwerb beträchtlicher Beteiligungen an in Spanien ansässigen Unternehmen die Verschmelzung der erwerbenden Unternehmen und der erworbenen Unternehmen ohne jedes rechtliche oder steuerliche Hindernis möglich sei, könne der sich durch die Verschmelzung in steuerlicher Hinsicht ergebende Geschäfts- oder Firmenwert abgeschrieben werden (27). Bei grenzüberschreitenden Vorgängen könne der Geschäfts- oder Firmenwert jedoch nicht entstehen, da die Harmonisierung auf gemeinschaftlicher Ebene nicht abgeschlossen, oder, im noch ungünstigeren Fall, außerhalb der Union überhaupt nicht vorhanden sei.
(61)
Im Zuge des Prüfverfahrens haben Spanien und einige der 30 Beteiligten die rechtlichen Hindernisse, die in den Rechtsvorschriften von 15 Drittländern bestehen, sehr genau beschrieben. Die in den Stellungnahmen Spaniens und der 30 Beteiligten enthaltenen Fachinformationen werden in Anhang II und III dieses Beschlusses (nachstehend „Berichte“ genannt) zusammengefasst. Diese Beschreibungen sind ganz allgemein im Kontext der folgenden Erklärung Spaniens zu verstehen (28): „… daher sehen die spanischen Steuervorschriften unterschiedliche steuerliche Regelungen vor, z. B. für den Erwerb von Beteiligungen an ausländischen Unternehmen bzw. den Erwerb von Beteiligungen an spanischen Unternehmen, (Unmöglichkeit, Zusammenschlüsse durchzuführen, Risikoübernahme usw.), um die Steuerneutralität, die sowohl mit den spanischen Vorschriften als auch mit dem Unionsrecht angestrebt wird, sowie die Kohärenz und die Effizienz des spanischen Steuersystems zu gewährleisten.“ Nach Ansicht Spaniens und der 30 Beteiligten machen die in den Berichten beschriebenen Hindernisse die Verschmelzung von Unternehmen aus verschiedenen Mitgliedstaaten unmöglich. Daher ziele die streitige Maßnahme darauf ab, die negativen Auswirkungen dieser nicht von Spanien zu vertretenden Hindernisse auszuräumen. Deshalb sei die Beschränkung des Geltungsbereichs der streitigen Maßnahme auf grenzüberschreitende Erwerbe im Hinblick auf die Anwendung des Neutralitätsgrundsatzes erforderlich. So behandele das spanische Steuersystem Steuerpflichtige, die sich in unterschiedlichen Situationen befinden, in unterschiedlicher Weise (29), was die Neutralität des spanischen Steuersystems im Einklang mit den Vorschriften des spanischen Steuersystems selbst und mit dem AEUV gewährleiste.
(62)
Zusammengefasst könne festgestellt werden, dass die streitige Maßnahme darauf abziele, im Hinblick auf Investitionsentscheidungen die steuerlichen Hindernisse zu beseitigen, die dadurch entstünden, dass das spanische Steuersystem den Erwerb von Beteiligungen an ausländischen Unternehmen ungünstiger behandele als den Erwerb von Beteiligungen an inländischen Unternehmen. Die streitige Maßnahme gewährleiste die steuerliche Gleichbehandlung beider Erwerbsformen (direkter Erwerb von Unternehmensteilen und indirekter Erwerb durch Kauf von Beteiligungen): So erlaube sie die Ermittlung des sich aus beiden Erwerbsformen ergebenden Geschäfts- oder Firmenwerts (direkter Geschäfts- oder Firmenwert und finanzieller Geschäfts- oder Firmenwert), um die Integration der verschiedenen Märkte zu fördern, bis die tatsächlichen und rechtlichen Hindernisse, die der Verschmelzung von Unternehmen aus verschiedenen Mitgliedstaaten entgegenstehen, ausgeräumt seien. Auf diese Weise gewährleiste Spanien, dass die Steuerpflichtigen sich für Investitionen im In- oder Ausland entscheiden können, ohne durch die genannten Hindernisse beeinträchtigt zu werden. Artikel 12 Absatz 5 TRLIS gewährleiste die Wiederherstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen, indem er die negativen Auswirkungen der Hindernisse ausräume.
A.1.3. Die streitige Maßnahme verfälscht weder den Wettbewerb noch beeinträchtigt sie den Handel in der Union
(63)
Nach Angaben Spaniens hat die Kommission nicht - wie rechtlich vorgeschrieben - nachgewiesen, dass Artikel 12 Absatz 5 TRLIS den Wettbewerb beschränkt, da i) der mutmaßliche „Markt für den Erwerb von Unternehmensanteilen“ im Hinblick auf das Wettbewerbsrecht keinen Bezugsmarkt darstelle und ii) selbst wenn dies so wäre, die Abschreibung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts als solche sich nicht auf die Wettbewerbsfähigkeit der spanischen Unternehmen auswirke.
(64)
Erstens habe die Kommission die streitige Maßnahme als wettbewerbswidrigen Vorteil eingestuft, da spanischen Steuerpflichtigen auf der Grundlage von Artikel 12 Absatz 5 bei Erwerb einer beträchtlichen Beteiligung an einem Zielunternehmen eine Steuervergünstigung gewährt wird. Die Kommission habe jedoch keinerlei vergleichende Studie zur wirtschaftlichen Situation spanischer und ausländischer Unternehmen durchgeführt.
(65)
Zweitens könne die streitige Maßnahme den Wettbewerb nicht verfälschen, da sie ohne jede Beschränkung allen spanischen Unternehmen offenstehe. Alle Unternehmen, die sich in derselben Situation befinden wie die von der streitigen Maßnahme begünstigten Unternehmen, könnten die streitige Maßnahme in Anspruch nehmen und damit ihre Steuerlast verringern, was jeden möglicherweise daraus resultierenden Wettbewerbsvorteil beseitige. Zudem falle die geringere Besteuerung eines Mitgliedstaats, die die Wettbewerbssituation der inländischen Unternehmen verbessern könne, nicht in den Anwendungsbereich der Beihilfevorschriften, wenn sie allgemeiner Art sei.
(66)
Schließlich habe die Kommission bereits zahlreiche spanische grenzüberschreitende Vorgänge (30), die von der streitigen Maßnahme hätten profitieren können, anhand der Fusionskontrollverordnung geprüft. Bei keiner dieser Prüfungen habe sie Bedenken wegen einer möglichen Verfälschung des Wettbewerbs angemeldet.
(67)
Die von der Kommission geäußerten Ansichten seien nicht nur realitätsfern, sondern entsprächen auch nicht der Investitionssituation spanischer Unternehmen. Die streitige Maßnahme verfälsche weder den Wettbewerb noch beeinträchtige sie die Handelsbedingungen innerhalb der Union in einer Weise, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufe.
(68)
Infolge des zwischen den Steuersystemen bestehenden Wettbewerbs hätten auf einem nicht harmonisierten Markt identische Vorgänge je nach Wohnsitz der Marktteilnehmer eine unterschiedliche steuerliche Auswirkung. Dadurch werde der Wettbewerb verfälscht, auch wenn die fraglichen nationalen Maßnahmen allgemeiner Art seien. Diese Verfälschung sei somit nicht auf die staatliche Beihilfe, sondern auf mangelnde Harmonisierung zurückzuführen. Gemäß ihrer Argumentation müsste die Kommission für Hunderte nationaler Maßnahmen förmliche Prüfverfahren eröffnen, was eine ausländischen Investitionen sehr abträgliche rechtliche Unsicherheit herbeiführen würde.
A.2. Vereinbarkeit
(69)
Selbst wenn die Kommission die Auffassung vertrete, dass Artikel 12 Absatz 5 TRLIS eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstelle, sei die genannte Bestimmung mit Artikel 107 Absatz 3 AEUV vereinbar, da sie die im Interesse der Union liegende Integration internationaler Unternehmen fördere.
(70)
Wie im Aktionsplan „Staatliche Beihilfen“ (31) dargelegt, können Maßnahmen als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden, wenn sie eine Unzulänglichkeit des Marktes korrigieren, klar definierte Ziele von gemeinsamem Interesse verfolgen und die Handels- und Wettbewerbsbedingungen innerhalb der Union nicht in einem Maß beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. In der vorliegenden Sache bestehe die Unzulänglichkeit des Marktes in der Schwierigkeit (oder nahezu Unmöglichkeit), grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen durchzuführen. Mit Artikel 12 Absatz 5 TRLIS werde die Schaffung europaweiter Unternehmen durch Gleichbehandlung des Erwerbs im Inland und im Ausland gefördert.
(71)
Daher sei Artikel 12 Absatz 5 TRLIS mit dem Binnenmarkt vereinbar, da er in Ermangelung eines harmonisierten Steuerwesens in Europa die grenzüberschreitenden Investitionen entgegenstehenden Hindernisse in angemessener Weise ausräume. Die streitige Maßnahme ziele darauf ab, die negativen Auswirkungen der Hindernisse, die der grenzüberschreitenden Unternehmensverschmelzung entgegenstehen, zu beseitigen und die steuerliche Gleichbehandlung grenzüberschreitender Unternehmensverschmelzungen mit inländischen Unternehmensverschmelzungen zu erreichen, um zu gewährleisten, dass einschlägige Entscheidungen nicht auf der Grundlage steuerlicher Erwägungen, sondern ausschließlich auf der Grundlage wirtschaftlicher Erwägungen getroffen werden.
A.3. Vertrauensschutz und Rechtssicherheit
(72)
Schließlich müsse die Kommission für den Fall, dass sie Artikel 12 Absatz 5 TRLIS für eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe erklärt, einräumen, dass es bestimmte Umstände gebe, unter denen die Nichtrückforderung der nach Artikel 12 Artikel 5 TRLIS gewährten mutmaßlichen staatlichen Beihilfe gerechtfertigt sei. So müssten die Begünstigten das Recht haben, die ausnahmsweise erfolgte Abschreibung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts aus vor dem Datum der Veröffentlichung des endgültigen Beschlusses durchgeführten Erwerbsvorgängen zu Ende zu führen.
(73)
Erstens scheine die Kommission in der Eröffnungsentscheidung das mögliche Vorliegen eines schützenswerten Vertrauens anzuerkennen. Diese Erklärung sei nach der Rechtsprechung des Gerichts (32) ein eindeutiger Hinweis auf die Anwendbarkeit des Vertrauensschutzes. Da die Eröffnungsentscheidung dem Ergebnis der förmlichen Prüfung nicht vorgreife, sei die Anwendbarkeit des Vertrauensschutzes für alle Vorgänge anzuerkennen, die vor dem Datum der Veröffentlichung des endgültigen Beschlusses stattgefunden haben.
(74)
Zweitens habe die Kommission in ihren Antworten auf die von Mitgliedern des Europäischen Parlaments vorgelegten schriftlichen Anfragen (33) erklärt, dass Artikel 12 Absatz 5 TRLIS keine staatliche Beihilfe darstelle. Diese Erklärung sei eine eindeutige Stellungnahme der Kommission, die bei Spanien und den Begünstigten der streitigen Maßnahme ein eindeutiges schützenswertes Vertrauen begründe.
(75)
Drittens habe die Kommission mit der Schlussfolgerung, zu der sie in vergleichbaren Fällen (34) gelangt sei, eine Reihe indirekter Beweise dafür geliefert, dass Artikel 12 Absatz 5 TRLIS keine staatliche Beihilfe darstelle. Angesichts dieser Entscheidungen habe ein umsichtiges Unternehmen nicht vorhersehen können, dass die Kommission die entgegengesetzte Position einnehmen könnte.
(76)
Schließlich müsse die streitige Maßnahme für alle vor dem Datum der Veröffentlichung eines Negativbeschlusses liegenden Vorgänge weiter gelten, bis die Abschreibung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts abgeschlossen sei. Die streitige Maßnahme bestehe in einem Anspruch auf steuerliche Geltendmachung eines bestimmten, zum Zeitpunkt des Erwerbs festgesetzten Betrags während der folgenden zwanzig Jahre. Ferner sei angesichts der Position der Kommission in vergleichbaren Fällen (35) die Auffassung gerechtfertigt, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes bis zum Datum der Veröffentlichung des endgültigen Beschlusses gelte.
B. Stellungnahmen der beiden anderen Beteiligten
(77)
Nach Auffassung der beiden anderen Beteiligten bildet Artikel 12 Absatz 5 TRLIS eine staatliche Beihilfe. Ihrer Ansicht nach ist der Grundsatz des Vertrauensschutzes im vorliegenden Fall nicht anwendbar, so dass sie die Kommission ersuchen, die Rückforderung etwaiger rechtswidrig erhaltener Beihilfen anzuordnen. Ihre Argumente werden im Folgenden kurz zusammengefasst.
B.1. Die streitige Maßnahme stellt eine staatliche Beihilfe dar
B.1.1. Die streitige Maßnahme verschafft einen wirtschaftlichen Vorteil
(78)
Nach Auffassung der beiden anderen Beteiligten hat Artikel 12 Absatz 5 TRLIS Ausnahmecharakter, da das spanische Steuersystem mit Ausnahme der genannten Bestimmung keinerlei Abschreibung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwertes, sondern lediglich einen steuerlichen Abzug infolge von Wertminderung zulasse. Bis zur Einführung des Artikels 12 Absatz 5 TRLIS habe das spanische Körperschaftsteuerrecht keine Abschreibung von Beteiligungen gestattet, die davon unabhängig waren, ob tatsächlich eine Wertminderung eingetreten sei. Die beiden anderen Beteiligten betonen, dass Artikel 12 Absatz 5 TRLIS im europäischen Raum wahrscheinlich einzigartig sei, da es keinen anderen Mitgliedstaat mit einer vergleichbaren Regelung für grenzüberschreitende Transaktionen gebe, bei denen keine Kontrollanteile erworben werden.
(79)
Im spanischen Steuersystem könne der Geschäfts- oder Firmenwert nur im Rahmen einer Unternehmensverschmelzung abgeschrieben werden; die einzige Ausnahme sei die streitige Maßnahme, die die Abschreibung in einem Ausnahmefall erlaube: bei Erwerb einer Minderheitsbeteiligung an einem Zielunternehmen. Diese Regelung weiche vom allgemeinen Steuersystem ab, da die Abschreibung nicht nur ohne Unternehmensverschmelzung möglich sei, sondern auch in Fällen, in denen der Käufer noch nicht einmal die Kontrolle über das ausländische Zielunternehmen erwerbe. Artikel 12 Absatz 5 TRLIS gewähre somit bestimmten spanischen Unternehmen einen Vorteil gegenüber i) anderen spanischen Unternehmen, die nur im Inland tätig sind, und ii) anderen Marktteilnehmern der Union, die auf internationaler Ebene mit den spanischen Begünstigten der streitigen Maßnahme im Wettbewerb stehen.
(80)
Aus wirtschaftlicher Sicht gewähre Spanien nicht nur einen zinslosen Kredit über zwanzig Jahre (zinsfreie Steuerstundung), sondern überlasse dem Kreditnehmer auch die Entscheidung über den Zeitpunkt der Rückzahlung des zinslosen Kredits, sofern dieser Kredit tatsächlich zurückgezahlt werde. Wenn der Investor die beträchtliche Beteiligung nicht übertrage, laufe dies auf einen Schuldenerlass seitens Spaniens hinaus. In diesem Fall werde die Maßnahme zu einer dauerhaften Steuerbefreiung.
(81)
Einer der beiden anderen Beteiligten berechnet, dass spanische Käufer, zum Beispiel aus dem Bankensektor, infolge der streitigen Maßnahme rund 7 % mehr zahlen könnten als es andernfalls der Fall wäre. Da der Angebotspreis auch durch verschiedene weitere Elemente bedingt sei, räumt er jedoch auch ein, dass die streitige Maßnahme nicht der einzige Faktor sei - wenngleich er wahrscheinlich zu den wichtigsten Faktoren für die Aggressivität der potenziellen spanischen Käufer, die von der streitigen Maßnahme profitierten, zähle. Der genannte Beteiligte vertritt ferner die Auffassung, dass die streitige Maßnahme potenziellen spanischen Käufern bei internationalen Auktionen einen eindeutigen Vorteil verschaffe.
B.1.2. Die streitige Maßnahme begünstigt bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige
(82)
Nach Ansicht der beiden anderen Beteiligten besteht eine eindeutige Parallele zwischen der vorliegenden Sache und dem Sachverhalt, der dem Urteil des Gerichtshofs vom 15. Juli 2004 (36) zugrunde lag. Trotz der Argumente Spaniens, denen zufolge jede streitige Maßnahme nicht selektiv gewesen sei, da Artikel 37 TRLIS auf alle im Ausland investierenden spanischen Unternehmen anwendbar sei, urteilte der Gerichtshof, dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe bildete, da sie auf eine Kategorie von Unternehmen beschränkt war, und zwar diejenigen Unternehmen, die bestimmte Auslandsinvestitionen tätigten. Dieselbe Argumentation könne auch auf Artikel 12 Absatz 5 TRLIS angewendet werden. Daher beruhe die Selektivität des Artikels 12 Absatz 5 TRLIS darauf, dass nur Unternehmen, die Beteiligungen an ausländischen Unternehmen erwerben, die Regelung in Anspruch nehmen können.
(83)
Zudem kämen nur multinational tätige Unternehmen von bestimmter Größe und Finanzkraft für Artikel 12 Absatz 5 TRLIS in Frage. Die Unternehmensbilanz weise zwar den Buchwert der Vermögenswerte aus, aber es sei wenig wahrscheinlich, dass sie auch den Marktwert der Vermögenswerte widerspiegle. In der Praxis hätten aber nur Marktteilnehmer, die eine Kontrollbeteiligung an einem Zielunternehmen halten, einen so umfassenden Zugang zu den Unterlagen eines Unternehmens, dass es ihnen möglich ist, den Marktwert der Vermögenswerte des Unternehmens zu ermitteln. Folglich begünstige der Schwellenwert von 5 % multinational tätige Unternehmen.
(84)
Zudem habe nur ein in Spanien tätiger spanischer Marktteilnehmer eine Steuerbemessungsgrundlage in Spanien und könne von der Wertminderung profitieren. Daher könnten in der Praxis nur in Spanien ansässige Unternehmen mit beträchtlicher spanischer Steuerbemessungsgrundlage von der Regelung profitieren, da der potenzielle Nutzen vom Umfang des Spaniengeschäfts und nicht vom Umfang des Erwerbs abhängig sei. Wenngleich Artikel 12 Absatz 5 TRLIS auf alle in Spanien niedergelassenen Marktteilnehmer abziele, könne in der Praxis nur eine begrenzte und bestimmbare Anzahl von Unternehmen mit spanischer Steuerbemessungsgrundlage, die in dem jeweiligen Steuerjahr im Ausland Beteiligungen erwerben und deren Steuerbemessungsgrundlage für den steuerlichen Abzug des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts ausreicht, Jahr für Jahr von der Maßnahme profitieren. Infolgedessen bewirke die Maßnahme in der Praxis eine unterschiedliche steuerliche Behandlung, auch in Bezug auf spanische Marktteilnehmer, die sich dahingehend in derselben Situation befinden, dass sie im Ausland Beteiligungen erwerben.
(85)
Die beiden anderen Beteiligten machen geltend, dass sie keinerlei objektive oder horizontale Kriterien oder Voraussetzungen haben feststellen können, die die streitige Maßnahme rechtfertigen würden. Im Gegenteil, sie sind der Meinung, dass der streitigen Maßnahme die Absicht zugrunde liege, bestimmten spanischen Marktteilnehmern einen Vorteil zu verschaffen. Ferner müssten, wenn die streitige Maßnahme fester Bestandteil des spanischen Steuersystems ist, auch die vor diesem Datum erworbenen ausländischen Beteiligungen von der Maßnahme profitieren können, was nicht der Fall sei, da der Steuerabzug nur auf nach dem 1.1.2002 erworbene Beteiligungen anwendbar sei.
(86)
Angesichts der vorstehenden Erwägungen und der Politik der Kommission (37) sei die streitige Maßnahme als selektiv zu betrachten.
B.1.3. Die streitige Maßnahme verfälscht den Wettbewerb und beeinträchtigt den Handel in der Union
(87)
Die streitige Maßnahme habe eindeutig diskriminierenden Charakter, da sie den spanischen Marktteilnehmern einen eindeutigen steuerlichen und finanziellen Vorteil verschaffe, den ausländische Marktteilnehmer nicht nutzen könnten. Bei Auktionen oder anderen wettbewerblichen Verfahren zum Erwerb eines Unternehmens mache ein derartiger Vorteil einen erheblichen Unterschied aus.
(88)
Angebote für den Erwerb einer Beteiligung umfassten in der Regel einen Aufschlag auf den Preis der Anteile des Zielunternehmens, der in nahezu allen Fällen zum Entstehen eines finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts führe. Die Finanzpresse habe wiederholt über große Übernahmen durch spanische Unternehmen und über die infolge der spanischen Steuervorschriften zur Abschreibung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwertes erzielten steuerlichen Gewinne berichtet. Bei einem dieser Beteiligungserwerbe, der durch eine Investitionsbank getätigt wurde, sei errechnet worden, dass der aus Artikel 12 Absatz 5 TRLIS resultierende steuerliche Gewinn 1,7 Mrd. EUR, das heißt 6,7 % des Angebotspreises, betragen habe. Einem anderen Bericht sei zu entnehmen, dass der spanische Käufer ein Angebot habe vorlegen können, das rund 15 % über dem der nichtspanischen Wettbewerber gelegen habe.
(89)
Die streitige Maßnahme scheine auch eine bestimmte Ausfuhrtätigkeit spanischer Unternehmen zu begünstigen (Förderung der Ausfuhr zum Erwerb ausländischer Beteiligungen), was der einschlägigen Politik der Kommission (38) zuwiderlaufe.
B.1.4. Bei der streitigen Maßnahme kommen staatliche Mittel zum Einsatz
(90)
Die streitige Maßnahme komme Unternehmen zugute, die bestimmte Voraussetzungen erfüllen, und versetze sie in die Lage, ihre Steuerbemessungsgrundlage und damit die Höhe der Steuern, die sie ohne die Maßnahme in einem bestimmten Steuerjahr hätten zahlen müssen, zu verringern. Somit verschaffe die Maßnahme den Unternehmen einen finanziellen Vorteil, dessen Kosten direkt aus dem Haushalt des betroffenen Mitgliedstaats finanziert würden.
VI. ANTWORT SPANIENS AUF DIE STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(91)
Spanien macht geltend, dass die große Mehrheit der von Beteiligten eingegangenen Stellungnahmen seinen Standpunkt unterstütze. Nur die beiden anderen Beteiligten hätten erklärt, dass die streitige Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstelle, während alle übrigen zu dem Schluss gekommen seien, dass Artikel 12 Absatz 5 TRLIS keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV sei. Andernfalls hätten weniger Marktteilnehmer Stellungnahmen übermittelt. Darüber hinaus zeige die große Bandbreite der Tätigkeiten und der Größe der Beteiligten den allgemeinen Charakter der streitigen Maßnahme.
(92)
Was den Ausnahmecharakter der streitigen Maßnahme betrifft, so lehnt Spanien diese Bezeichnung angesichts des gemeinsamen Merkmals der Abschreibung des Geschäfts- oder Firmenwertes und des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwertes nach den spanischen Rechnungslegungsvorschriften ab (39). Zudem sei der steuerliche Abzug der Abschreibung des Geschäfts- oder Firmenwerts nach Artikel 11 Absatz 4 und Artikel 89 Absatz 3 TRLIS beim spanischen Körperschaftsteuersystem die allgemeine Regel. Artikel 12 Absatz 5 TRLIS entspreche dieser Logik. Artikel 12 Absatz 3 TRLIS könne nicht als allgemeine Regel für die Abschreibung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts bezeichnet werden, da er sich auf die steuerliche Abzugsfähigkeit von Beteiligungen an nicht börsennotierten Unternehmen beziehe. Diese Bestimmung beziehe sich auf die Wertminderung des theoretischen Buchwertes und nicht auf den finanziellen Geschäfts- oder Firmenwert. Artikel 12 Absätze 3 und 5 TRLIS seien zwei einander ergänzende allgemeine Vorschriften: Gegenstand von Absatz 3 sei die durch negative Ergebnisse des Zielunternehmens bedingte Wertminderung, während sich Absatz 5 lediglich auf den steuerlichen Abzug des Teils der Wertminderung beziehe, der durch die Wertminderung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts bedingt sei. Schließlich sei der Umstand, dass es in keinem anderen Mitgliedstaat eine mit der streitigen Maßnahme vergleichbare Maßnahme gebe, nicht relevant, da die Steuersysteme in der Union nicht harmonisiert seien.
(93)
Was den selektiven Charakter der streitigen Maßnahme betrifft, so sei die zum Urteil des Gerichtshofs vom 15. Juli 2004 (40) hergestellte Parallele nicht zutreffend, da die Kommission in der fraglichen Sache das Profil des Begünstigten eindeutig definiert habe, während dies im vorliegenden Fall nicht möglich gewesen sei. Artikel 12 Absatz 5 TRLIS verlange keinerlei Zusammenhang zwischen dem Erwerb einer Beteiligung und der Ausfuhr von Gütern und Dienstleistungen. Daher führe die streitige Maßnahme nicht zu einer Zunahme der Ausfuhr spanischer Güter oder Dienstleistungen. Der Umstand, dass diese nicht selektive Maßnahme nicht auf inländische Vorgänge anwendbar sei, tue ihrem allgemeinen Charakter keinen Abbruch. Das letztliche Ziel der streitigen Maßnahme stimme mit dem der Richtlinie über die grenzüberschreitende Besteuerung überein und bestehe darin, zu gewährleisten, dass Investitionsentscheidungen auf der Grundlage wirtschaftlicher Erwägungen und nicht auf der Grundlage steuerlicher Kriterien getroffen werden. Da Unternehmensverschmelzungen durch Erwerb von Beteiligungen im Inland, nicht aber im Ausland durchgeführt werden könnten, sei die unterschiedliche Behandlung innerstaatlicher und grenzüberschreitender Vorgänge nicht nur rechtlich gerechtfertigt, um die Neutralität des Steuersystems zu gewährleisten, sondern auch notwendig.
(94)
Im Hinblick auf die mutmaßliche Verfälschung des Wettbewerbs durch die streitige Maßnahme erinnert Spanien daran, dass jeder Steuerabzug, der die Betriebskosten eines Unternehmens verringere, die Wettbewerbsfähigkeit des Begünstigten steigere. Diese Aussage sei jedoch nicht relevant, da die streitige Maßnahme eine allgemeine Maßnahme sei. Die einzelnen in den Mitgliedstaaten angewandten Steuersätze, die sich auf die Wettbewerbsfähigkeit der gebietsansässigen Unternehmen auswirken, fielen nicht in den Anwendungsbereich der Beihilfevorschriften. Zudem sei nicht erwiesen, dass die streitige Maßnahme den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtige. Ferner führe die Abschreibung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts nicht notwendigerweise zu einer Erhöhung des von einem Wettbewerber gebotenen Preises.
(95)
Im Hinblick auf die Vereinbarkeit der streitigen Maßnahme mit dem Binnenmarkt ist Artikel 12 Absatz 5 TRLIS nach Auffassung Spaniens geeignet und angemessen, um ein Marktversagen zu beheben, da er ein Steuersystem schafft, das nationale und grenzüberschreitende Vorgänge gleich behandelt und die Entwicklung gesamteuropäischer Unternehmen begünstigt.
VII. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG
(96)
Um festzustellen, ob eine Maßnahme eine Beihilfe darstellt, hat die die Kommission zu prüfen, ob sie die Voraussetzungen in Artikel 107 Absatz 1 AEUV erfüllt. Darin heißt es: „Soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“ Auf der Grundlage des zitierten Absatzes prüft die Kommission nachstehend, ob die streitige Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt.
A. Selektivität und Vorteilcharakter der Massnahme
(97)
Eine Maßnahme gilt als staatliche Beihilfe, wenn sie in dem Sinne spezifisch oder selektiv ist, dass sie bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt.
(98)
In der Kommissionsmitteilung (41) heißt es: „Wesentlich für die Anwendung des Artikels 92 Absatz 1 [jetzt Artikel 107 Absatz 1 AEUV] auf eine steuerliche Maßnahme ist also vor allem, dass diese Maßnahme eine Ausnahme von der Anwendung des allgemein geltenden Steuersystems zugunsten bestimmter Unternehmen eines Mitgliedstaats darstellt. Demnach muss also zuerst festgestellt werden, welche allgemeine Regelung gilt. Anschließend muss geprüft werden, ob die Ausnahme oder die systeminternen Differenzierungen ‚durch die Natur oder den inneren Aufbau‘ des Steuersystems gerechtfertigt sind, das heißt, ob sie sich also unmittelbar aus den Grund- oder Leitprinzipien des Steuersystems des betreffenden Mitgliedstaats ergeben.“
(99)
In der Rechtsprechung des Gerichtshofs (42) heißt es: „Zur Beurteilung des Merkmals der Selektivität, das zum Begriff der staatlichen Beihilfe gehört, verlangt Artikel 87 Absatz 1 [jetzt Artikel 107 Absatz 1 AEUV] nach ständiger Rechtsprechung die Feststellung, ob eine nationale Maßnahme im Rahmen einer bestimmten rechtlichen Regelung geeignet ist, ‚bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige‘ gegenüber anderen Unternehmen oder Produktionszweigen zu begünstigen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Regelung verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden“ (43).
(100)
Zudem hat der Gerichtshof wiederholt festgestellt, dass Artikel 107 Absatz 1 AEUV nicht nach den Gründen oder Zielen der staatlichen Maßnahmen unterscheidet, sondern diese nach ihren Wirkungen beschreibt (44). Steuerliche Maßnahmen, die keine Anpassung des allgemeinen Systems an besondere Merkmale bestimmter Unternehmen darstellen, sondern als Mittel zur Verbesserung ihrer Wettbewerbsfähigkeit eingeführt wurden, fallen in den Anwendungsbereich von Artikel 107 Absatz 1 AEUV (45).
(101)
Der Begriff der staatlichen Beihilfe ist somit nicht auf staatliche Maßnahmen anwendbar, die eine unterschiedliche Behandlung der Unternehmen vorsehen, wenn diese auf die Natur oder den inneren Aufbau des Systems, zu dem sie gehören, zurückzuführen ist. In der Kommissionsmitteilung (46) heißt es: „Manche Modalitäten können schließlich durch objektive Unterschiede zwischen den Steuerpflichtigen gerechtfertigt sein“.
(102)
Wie im folgenden Abschnitt ausführlicher dargelegt, vertritt die Kommission die Auffassung, dass die streitige Maßnahme selektiv ist, da sie nur bestimmte Gruppen von Unternehmen, die bestimmte Investitionen im Ausland tätigen, zugute kommt, und dass dieser spezifische Charakter der Regelung nicht durch deren Natur gerechtfertigt ist. Nach Auffassung der Kommission ist die streitige Maßnahme anhand der allgemeinen Vorschriften des Körperschaftssteuersystems und konkret der Vorschriften über die steuerliche Behandlung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts zu bewerten (vgl. die Erwägungsgründe 48 bis 69).
(103)
Die Kommission hat auch geprüft, ob die Sachverhaltsannahme, auf die sich Spanien beruft, begründet ist, und ist der Frage nachgegangen, ob es Hindernisse in der Gesetzgebung von Drittländern gibt. Hier muss darauf hingewiesen werden, dass diese Überprüfung keine Anerkennung des Arguments bedeutet, dass solche Hindernisse im vorliegenden Fall eine besondere steuerliche Behandlung rechtfertigen können. Es ist auch nicht das Ziel dieses Beschlusses festzustellen, unter welchen Voraussetzungen der betreffende Mitgliedstaat die Einstufung der streitigen Maßnahme als staatliche Beihilfe vermeiden könnte.
(104)
Auch bei Zugrundelegung eines anderen Bezugssystems, das sich aus dem von Spanien vorgeschlagenen ableitet, würde die streitige Maßnahme nach Auffassung der Kommission einen selektiven Vorteil darstellen, insbesondere weil es keine unterschiedlichen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen gibt, die erfüllt sein müssen, um in den verschiedenen Situationen in den Genuss der Bestimmungen über den Geschäfts- oder Firmenwert bzw. den finanziellen Geschäfts- oder Firmenwert bei Auslandsbeteiligungen zu kommen. Die streitige Maßnahme ermöglicht es sogar, den finanziellen Geschäfts- und Firmenwert auch dann separat zu verbuchen und abzuschreiben, wenn der Begünstigte eine Minderheitsbeteiligung von 5 % erwirbt, was deutlich unter den Anforderungen für die Anwendung der allgemeinen Vorschriften über die Abschreibung des Geschäfts- und Firmenwerts liegt (47). Daher stellt die streitige Maßnahme ungeachtet ihrer Definition eine Ausnahme vom Bezugssystem dar.
(105)
Abgesehen davon stellte die Kommission weitere Abweichungen zwischen den Anwendungsvoraussetzungen der streitigen Maßnahme und den Bestimmungen des Bezugssystems fest. Tatsächlich werden bei der streitigen Maßnahme Beteiligungserwerbe, die vor dem 1. Januar 2002 erfolgt sind, bei der Ermittlung der Bemessungsgrundlage der Abschreibung nicht berücksichtigt. Im Fall von Unternehmensverschmelzungen gibt es hingegen keine zeitliche Begrenzung bei der Ermittlung des Geschäfts- oder Firmenwerts und der Steuerpflichtige muss nachweisen, dass die Verschmelzung aus wirtschaftlich gerechtfertigten Gründen erfolgt ist, um zu vermeiden, dass Verschmelzungen nur wegen der Steuervorteile vorgenommen werden (48); die streitige Maßnahme gewährt hingegen nur Steuervorteile. Spanien hat keine überzeugenden Argumente vorgebracht, die diese Unterschiede rechtfertigen würden, und man kann daher nicht die Auffassung vertreten, dass diese Maßnahme durch die Logik des spanischen Steuersystems gerechtfertigt ist.
(106)
Folglich ist die streitige Maßnahme zu unpräzise und vage, da ihre Inanspruchnahme nicht an das Vorliegen bestimmter, rechtlich abgegrenzter Situationen gebunden ist, die eine unterschiedliche steuerliche Behandlung rechtfertigen. Infolgedessen kann die streitige Maßnahme auch in Situationen in Anspruch genommen werden, deren andersartiger Charakter nicht ausreichend aufgezeigt wurde, als dass eine selektive Ausnahme von den allgemeinen Vorschriften zum Geschäfts- oder Firmenwert gerechtfertigt wäre. Daher vertritt die Kommission die Auffassung, dass die streitige Maßnahme in der steuerlichen Abzugsfähigkeit bestimmter Kostenarten besteht und in diskriminierender Weise eine breite Kategorie von Transaktionen abdeckt, was nicht durch das Bestehen objektiver Unterschiede zwischen den Steuerpflichtigen gerechtfertigt werden kann.
(107)
Im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs (49), ist die Kommission auch der Ansicht, dass nicht bewiesen werden muss, dass jede einzelne aufgrund einer Regelung gewährte Beihilfe den Charakter einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV hat, um zu dem Schluss zu gelangen, dass eine Regelung eine staatliche Beihilfe darstellt. Es genügt, wenn die Anwendung der betreffenden Regelung zu Situationen führt, die eine Beihilfe darstellen, um den Schluss ziehen zu können, dass die Regelung Beihilfeelemente im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV enthält. Daher ist es im Zusammenhang mit diesem Beschluss nicht erforderlich, die Rechtsvorschriften aller in Frage kommenden Drittländer, für die das Überprüfungsverfahren der Kommission noch offen ist, zu überprüfen. Wie bereits in Erwägungsgrund 115 ff. der ersten Entscheidung (50), erwähnt, hat die Kommission gestützt auf ein im Folgenden näher beschriebenes Verfahren überprüft, ob eine Anwendung der streitigen Beihilferegelung auf Transaktionen außerhalb der Union im Einzelfall eine staatliche Beihilfe darstellt. Diese Analysen konzentrierten sich auf solche Drittländer, zu denen Spanien enge Wirtschaftsbeziehungen unterhält, und sie wurden nach ihrer Bedeutung für die Direktinvestitionen im Ausland in der Zeit von 1. Januar 2002 bis 1. Juni 2009 (nachstehend „DIA“ genannt) ausgewählt. Im Bereich dieser Drittländer hat sich die Kommission bei ihrer Analyse auf die Länder konzentriert, in denen die meisten Einzelfälle der Anwendung der streitigen Maßnahme zu erwarten sind: Vereinigte Staaten von Amerika (DIA in Höhe von 35 Mrd. EUR), Mexiko (DIA in Höhe von 18 Mrd. EUR), Argentinien (DIA in Höhe von 15 Mrd. EUR) und Brasilien (DIA in Höhe von 13 Mrd. EUR). Nach den Angaben, die Spanien im Verlauf des Verfahrens übermittelt hat, gab es anscheinend nicht nur in den vier zuvor genannten Ländern Transaktionen, sondern auch in Kolumbien, Peru und Ecuador, die ebenfalls zu den fünfzehn Ländern gehören, über die Spanien Angaben vorgelegt hat. Die die Kommission hat daher auch diese anderen Drittländer überprüft.
(108)
Die zuvor kurz zusammengefasste Argumentation der Kommission wird in den folgenden Erwägungsgründen näher dargelegt.
A.1. Steuerliche Behandlung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts nach dem spanischen Steuersystem im Hinblick auf Erwerbe außerhalb der Union
A.1.1. Bezugssystem
(109)
In der Eröffnungsentscheidung und in der ersten Entscheidung vertrat die Kommission die Auffassung, dass das relevante Bezugssystem das spanische Körperschaftsteuersystem und, konkreter, die im spanischen Steuersystem enthaltenen Vorschriften über die steuerliche Behandlung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts ist. Diese Auffassung steht im Einklang mit der früheren Praxis der Kommission und der Rechtsprechung der europäischen Gerichte, denen zufolge das Bezugssystem das allgemeine Körperschaftsteuersystem ist (51), und sie wird in diesem Beschluss aufrechterhalten.
(110)
Angesichts der Hindernisse, die grenzüberschreitenden Unternehmensverschmelzungen entgegenstünden, so Spanien in seiner Stellungnahme, befänden sich Steuerpflichtige, die Anteile an spanischen Unternehmen erwerben, im Allgemeinen in einer anderen rechtlichen und tatsächlichen Situation als Steuerpflichtige, die Beteiligungen an ausländischen Unternehmen erwerben, insbesondere an solchen, die in Drittländern ansässig sind. Nach Angaben Spaniens soll mit der streitigen Maßnahmen vermieden werden, dass ein Erwerb, auf den eine entgeltliche Unternehmensverschmelzung folgt, und der Erwerb einer Beteiligung, der nicht mit einer Unternehmensverschmelzung einhergeht, eine unterschiedliche steuerliche Behandlung erfahren. Vor diesem Hintergrund sei der Geltungsbereich der streitigen Maßnahme auf den Erwerb beträchtlicher Beteiligungen an einem nicht in Spanien ansässigen Unternehmen beschränkt, da es infolge bestimmter Hindernisse schwieriger sei, eine grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzung durchzuführen als eine innerstaatliche (52). Angesichts dieser Hindernisse seien im Ausland investierende spanische Steuerpflichtige in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht in einer anderen Situation als in Spanien investierende. Spanien führt dazu aus (53): „Allein die differenzierende Natur bestimmter steuerlicher Maßnahmen ist nicht unbedingt ein Grund, diese als staatliche Beihilfen anzusehen, denn gemäß der Kommissionsmitteilung muss auch geprüft werden, ob derartige Maßnahmen aufgrund wirtschaftlicher Erwägungen für die Effizienz des Systems erforderlich oder sinnvoll sind. Daher sehen die spanischen Steuervorschriften unterschiedliche steuerliche Regelungen für objektiv unterschiedliche Situationen vor, z. B. für den Erwerb von Beteiligungen an ausländischen Unternehmen bzw. den Erwerb von Beteiligungen an spanischen Unternehmen, (Unmöglichkeit, Zusammenschlüsse durchzuführen, Risikoübernahme usw.), um die Steuerneutralität, die sowohl mit den spanischen Vorschriften als auch mit dem Unionsrecht angestrebt wird, sowie die Kohärenz und die Effizienz des spanischen Steuersystems zu gewährleisten.“
(111)
Nach Ansicht Spaniens ist die spezifische steuerliche Behandlung des grenzüberschreitenden Erwerbs von Beteiligungen notwendig, um die Neutralität des spanischen Steuersystems zu gewährleisten und zu vermeiden, dass der Erwerb spanischer Beteiligungen günstiger behandelt wird. Daher vertreten Spanien und die 30 Beteiligten die Auffassung, dass die steuerliche Behandlung des Geschäfts- oder Firmenwerts bei Erwerb ausländischer Beteiligungen als angemessener Bezugsrahmen für die beihilferechtliche Würdigung der streitigen Maßnahme zu betrachten ist.
(112)
In der ersten Entscheidung hielt die Kommission das Verfahren offen, um Spanien Gelegenheit zu geben, neue Informationen über das Vorliegen ausdrücklicher rechtlicher Hindernisse für grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen in Drittländern vorzulegen.
(113)
In diesem Zusammenhang hat die Kommission, insbesondere gestützt auf die in den Berichten enthaltenen Angaben, die Gesetzgebung in mehreren Drittländern untersucht, nur um die Argumente Spaniens zum Vorliegen ausdrücklicher rechtlicher Hindernisse für grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen zu überprüfen. Diese Überprüfung bedeutet aber keinesfalls, dass anerkannt wird, dass solche Hindernisse im vorliegenden Fall ein vom Bezugssystem abweichendes System rechtfertigen können. Die Kommission überprüfte insbesondere, ob ein spanisches Mutterunternehmen berechtigt ist, sich mit einem in einem Drittland ansässigen Tochterunternehmen zu verschmelzen.
(114)
Dieser Analyse, die sich auf die Überprüfung der Richtigkeit der in den vorgebrachten Argumenten enthaltenen Behauptungen beschränkt, wurden folgende Annahmen zugrunde gelegt:
-
Erstens hat die Kommission überprüft, ob - wie in der ersten Entscheidung dargelegt (54), - die spanischen Unternehmen mit einem ausdrücklichen, von einem Drittland und nicht von Spanien zu vertretenden, rechtlichen Hindernis (55), konfrontiert sind, das es ihnen verunmöglicht, ein ausländisches Tochterunternehmen in eine Zweigniederlassung umzuwandeln. Diese gesetzlichen Bestimmungen können jedoch nur dann zu einem wirklichen Hindernis werden, wenn das betreffende Unternehmen auf das Zielunternehmen einen tatsächlichen Einfluss ausüben konnte, insbesondere durch eine Mehrheitsbeteiligung in einer Größenordnung, die ihm ohne diese Hindernisse die Durchsetzung einer Verschmelzung ermöglicht hätte. Daher können gesetzliche Bestimmungen von Drittstaaten, die verhindern, dass ein spanischer Steuerpflichtiger die Kontrolle über ein Zielunternehmen in diesem Drittstaat erwirbt, nicht als relevantes ausdrückliches rechtliches Hindernis in dem von Spanien angeführten Sinne gewertet werden: Infolge einer solchen Bestimmung könnten spanische Unternehmen bzw. Steuerpflichtige die Voraussetzung der Ausübung eines tatsächlichen Einflusses nie erfüllen, weil sie Minderheitsaktionäre des Zielunternehmens bleiben würden. Sie könnten daher nie die erforderliche tatsächliche Fähigkeit besitzen, eine Unternehmensverschmelzung durchzusetzen. Die Kommission möchte auch klarstellen, dass die Voraussetzung der Kontrolle im Einklang mit dem spanischen Steuersystem auf der Ebene des Begünstigten der Maßnahme (und nicht der Gruppe, der dieser ggf. angehört) gewürdigt wurde. Aufgrund derselben Überlegungen ist die Kommission der Ansicht, dass eine Bestimmung, die nicht ansässigen Körperschaften den Besitz bestimmter Vermögenswerte (z. B. von Immobilien an der Küste) verbietet, in diesem Zusammenhang kein ausdrückliches rechtliches Hindernis darstellen kann.
Die Kommission ist der Ansicht, dass rein administrative Auflagen oder Formalitäten (56), welche Drittstaaten nicht ansässigen Unternehmen auferlegen, nicht als ausdrückliches rechtliches Hindernis gewertet werden können, weil sie lediglich zusätzliche Kosten verursachen - die nach dem spanischen Steuersystem steuerlich absetzbar sein können -, die Unternehmensverschmelzung jedoch nicht verunmöglichen.
-
Zweitens kann eine Behauptung, dass keine Bespiele von grenzüberschreitenden Verschmelzungen zwischen spanischen Unternehmen und Unternehmen aus bestimmten Drittstaaten bekannt sind, nicht als ausreichender Beweis gelten oder das Bestehen von Hindernissen belegen. Wenn Unternehmen die Durchführung einer Unternehmensverschmelzung beschließen, spielen sehr unterschiedliche Elemente eine Rolle, und nicht nur die Fähigkeit der betroffenen Unternehmen, ihre Geschäftstätigkeiten zu verschmelzen. Das zeigt deutlich die Tatsache, dass einige der 30 Beteiligten zahlreiche spanische Tochterunternehmen zu 100 % kontrollieren, sie jedoch ihre Unternehmen in Spanien nicht verschmelzen, obwohl Spanien anerkennt, dass keine Hindernisse für innerstaatliche Unternehmensverschmelzungen bestehen. Die Kommission ist daher der Ansicht, dass von den in den Berichten genannten Elementen nur ausdrückliche Verbote von grenzüberschreitenden Unternehmensverschmelzungen in den Gesetzgebungen von Drittländern anerkannt werden können. Wie bereits in Erwägungsgrund 93 der ersten Entscheidung erwähnt, würde diese Analyse, wenn man unbegründete Angaben allgemeiner Art berücksichtigt, Gefahr laufen, in großem Maße willkürlich zu werden.
(115)
Die im Folgenden dargestellten Schlussfolgerungen beruhen auf den von Spanien in den Berichten gemachten Angaben, deren Richtigkeit und Vollständigkeit von der Kommission nach der zuvor beschriebenen Methode überprüft wurde. Vor diesem Hintergrund widerspricht die Kommission der von Spanien in seiner Argumentation vertretenen Auffassung, dass die Rechtsvorschriften aller Drittstaaten ausdrückliche rechtliche Hindernisse für grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen enthalten. Ähnlich wie in der ersten, die Transaktionen innerhalb der Union betreffenden Entscheidung (57), teilt die Kommission nicht den von den 30 Beteiligten in ihren Stellungnahmen unterstützten Standpunkt Spaniens, demzufolge diese mutmaßlichen Hindernisse allgemein verbreitet sind. Die Kommission ist der Ansicht, dass außerhalb der Union zumindest in den folgenden relevanten Drittländern kein ausdrückliches rechtliches Hindernis zu erkennen ist, wie im Folgenden näher ausgeführt wird:
-
Vereinigte Staaten:
i)
Erstens stellt die Kommission fest, dass in einem von Spanien vorgelegten Bericht (58), der Verfasser zur Frage, ob es Präzedenzfälle von grenzüberschreitenden Unternehmensverschmelzungen gibt, Folgendes behauptet: „Es wurden keine gefunden, aber wahrscheinlich war es in Delaware der Fall.“ Im Widerspruch zu den wesentlichen Behauptungen Spaniens scheint einer der Berichte (59) über die USA zu der Schlussfolgerung zu gelangen, dass es kein allgemeines und ausdrückliches rechtliches Verbot von grenzüberschreitenden Unternehmensverschmelzungen gibt.
ii)
Zweitens gibt es nach den allgemeinen gesellschaftsrechtlichen (60) und steuerrechtlichen (61) Bestimmungen kein ausdrückliches Verbot von Unternehmensverschmelzungen mit ausländischen Gesellschaften.
iii)
Drittens gelten für innerstaatliche Unternehmensverschmelzungen spezifische Bestimmungen des Gesellschaftsrechts (62). Soweit der Kommission bekannt, ist die Anwendung dieser Bestimmungen auf grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen nicht ausdrücklich verboten, die administrativen Formerfordernisse können allerdings abweichen. Die Kommission weist darauf hin, dass zumindest der Bundesstaat Delaware grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen (63) ausdrücklich unter der Voraussetzung ermöglicht, dass nach den Gesetzen des Landes, in dem das ausländische Unternehmen seinen Sitz hat, die umgekehrte Transaktion zulässig ist. Sollte demnach eine solche Transaktion zwischen Unternehmen, die in Delaware bzw. Spanien ansässig sind, nicht möglich sein, wären diese Hindernisse nach Ansicht der Kommission von Spanien zu vertreten und folglich für diese Beurteilung nicht relevant. Diese Schlussfolgerung ist im Kontext der anerkannten Bedeutung des Bundesstaates Delaware für Unternehmensstandorte bzw. -gründungen in den USA zu sehen (64).
iv)
Viertens gelten für innerstaatliche Unternehmensverschmelzungen spezifische Steuerbestimmungen, um Steuernachteile bei der Durchführung von Umstrukturierungsmaßnahmen zu vermeiden. Soweit der Kommission bekannt, ist deren Anwendung auf grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen nicht ausdrücklich verboten, die anwendbaren administrativen Formerfordernisse können allerdings abweichen.
v)
Die Kommission hat schließlich auch keine Rechtsprechung der zuständigen Gerichte der USA gefunden, die ihrer Schlussfolgerung, dass keine ausdrücklichen rechtlichen Hindernisse für grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen mit einem in den USA ansässigen Unternehmen bestehen, widerspricht.
-
Mexiko
i)
Erstens stellt die Kommission fest, dass grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen nach Artikel 8 Absatz 3 des Protokolls zum nach wie vor geltenden Steuerübereinkommen zwischen Spanien und Mexiko (65) vom 6. Oktober 1994 ausdrücklich vorgesehen sind. Dieser Bestimmung zufolge kommen diese Transaktionen in den Genuss einer Steuerbefreiung für Unternehmensumstrukturierungen in dem Sinne, dass Buchgewinne nicht besteuert werden. Die Kommission entnimmt daraus, dass es das Ziel dieses internationalen Steuerübereinkommens ist, einen möglichen Ausschluss (66) grenzübergreifender Unternehmensverschmelzungen von der Inanspruchnahme der spezifischen steuerlichen Regelungen für innerstaatliche Unternehmensverschmelzungen aufzuheben.
ii)
Zweitens besteht nach mexikanischem Recht (Gesellschaftsrecht und Steuerrecht) und unter Berücksichtigung des genannten Steuerübereinkommens kein ausdrückliches gesetzliches Verbot von Unternehmensverschmelzungen mit spanischen Unternehmen.
iii)
Die Kommission hat schließlich auch keine Rechtsprechung der zuständigen mexikanischen Gerichte gefunden, die ihrer Schlussfolgerung, dass keine ausdrücklichen rechtlichen Hindernisse für grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen mit einem in Mexiko ansässigen Unternehmen bestehen, widerspricht.
-
Brasilien:
i)
Erstens stellt die Kommission fest, dass Spanien einen Präzedenzfall einer grenzüberschreitenden Unternehmensverschmelzung (allerdings nicht mit Spanien) gefunden hat (67).
ii)
Zweitens besteht nach den allgemeinen gesellschafts- und steuerrechtlichen Vorschriften (68) kein ausdrückliches gesetzliches Verbot von Unternehmensverschmelzungen mit ausländischen Unternehmen, die administrativen Formerfordernisse können allerdings abweichen (69)
iii)
Drittens gelten in gewissen Sektoren (70) bestimmte ausdrückliche rechtliche Beschränkungen für die Ausübung wirtschaftlicher Tätigkeiten durch Unternehmen, die unter ausländischer Kontrolle stehen. Jedoch können, wie bereits ausgeführt (vgl. Erwägungsgrund 114), die gesetzlichen Bestimmungen von Drittländern, die verhindern, dass ein spanischer Steuerpflichtiger die Kontrolle über ein Zielunternehmen in diesem Drittstaat erwirbt, nicht als relevantes ausdrückliches rechtliches Hindernis im von Spanien angeführten Sinne gewertet werden. Infolge dieser Bestimmung können spanische Unternehmen bzw. Steuerpflichtige die Voraussetzung der Ausübung eines tatsächlichen Einflusses nie erfüllen, weil sie stets Minderheitsaktionäre des Zielunternehmens bleiben. Soweit der Kommission bekannt, ist gerade dies das Problem, das sich aus den in beiden Berichten genannten brasilianischen Rechtsvorschriften ergibt.
iv)
Die Kommission hat schließlich auch keine Rechtsprechung gefunden, die ihrer Schlussfolgerung, dass keine ausdrücklichen rechtlichen Hindernisse für grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen mit einem in Brasilien ansässigen Unternehmen bestehen, widerspricht.
-
Argentinien
i)
Erstens stellt die Kommission fest, dass grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen nach Artikel 5 des Protokolls zum nach wie vor geltenden Steuerübereinkommen zwischen Spanien und Argentinien (71) vom 26. August 1994 ausdrücklich vorgesehen sind. Infolge dieser Bestimmung können grenzüberschreitende Umstrukturierungsvorgänge nicht zu einer steuerlichen Benachteiligung führen.
ii)
Zweitens besteht nach den allgemeinen gesellschaftsrechtlichen (72) und steuerrechtlichen (73) Bestimmungen kein ausdrückliches gesetzliches Verbot von Unternehmensverschmelzungen mit ausländischen Gesellschaften.
iii)
Drittens hat die Kommission auch keine Rechtsprechung gefunden, die ihrer Schlussfolgerung, dass keine ausdrücklichen rechtlichen Hindernisse für grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen mit einem in der Republik Argentinien ansässigen Unternehmen bestehen, widerspricht. Die Kommission stimmt auch nicht der in den Berichten enthaltenen Auslegung der Entscheidungen (74) der Steuerbehörde zu bestimmten geplanten grenzüberschreitenden Transaktionen zu. Diese Entscheidungen klären nur die Voraussetzungen für die Anwendung der argentinischen Befreiungsregelung für Unternehmensumstrukturierungen; das Bestehen eines allgemeinen und ausdrücklichen Verbots der Anwendung dieser Regelung auf grenzüberschreitende Umstrukturierungsvorgänge ist daraus nicht zu entnehmen. Die in den Berichten enthaltene Auslegung dieser spezifischen Entscheidungen steht sogar in Widerspruch zur allgemeinen Bestimmung des Protokolls zum oben erwähnten Steuerübereinkommen (75) zwischen dem Königreich Spanien und der Republik Argentinien.
-
Ecuador
i)
Erstens stellt die Kommission fest, dass nach den allgemeinen gesellschaftsrechtlichen und steuerrechtlichen Bestimmungen kein ausdrückliches gesetzliches Verbot von Unternehmensverschmelzungen mit ausländischen Unternehmen besteht (76).
ii)
Zweitens stellt die Kommission fest, dass in einem von Spanien vorgelegten Bericht (77) anerkannt wird, dass eine Unternehmensverschmelzung durchgeführt werden kann, sofern der spanische Erwerber zuvor eine Niederlassung in Ecuador gegründet hat.
-
Peru
i)
Erstens stellt die Kommission fest, dass nach den allgemeinen gesellschaftsrechtlichen und steuerrechtlichen Bestimmungen und soweit der Kommission bekannt, kein ausdrückliches gesetzliches Verbot von Unternehmensverschmelzungen mit ausländischen Unternehmen besteht (78).
ii)
Zweitens stellt die Kommission fest, dass Artikel 2074 des peruanischen Bürgerlichen Gesetzbuches die für die Durchführung von grenzüberschreitenden Unternehmensverschmelzungen geltenden Gründsätze festlegt und das Gesellschaftsgesetz die Verschmelzung von Niederlassungen ausländischer Gesellschaften mit in Peru ansässigen Unternehmen zulässt (79).
iii)
Drittens garantiert das Einkommensteuergesetz die neutrale Behandlung der Verschmelzung von Filialen ausländischer Gesellschaften mit in Peru ansässigen Unternehmen (80).
iv)
Folglich geht die Kommission davon aus, dass die grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzung zumindest möglich ist, sofern der spanische Erwerber zuvor eine Niederlassung in Peru gegründet hat.
-
Kolumbien
i)
Erstens stellt die Kommission fest, dass die Superintendencia de Sociedades (81) ausdrücklich bestätigt hat, dass grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen nach kolumbianischem Recht möglich sind (82).
ii)
Zweitens besteht nach den allgemeinen gesellschaftsrechtlichen und steuerrechtlichen Vorschriften (83), kein ausdrückliches gesetzliches Verbot von Unternehmensverschmelzungen mit ausländischen Gesellschaften, die anwendbaren administrativen Formerfordernisse können allerdings abweichen.
iii)
Drittens stellt die Kommission fest, dass in einem von Spanien vorgelegten Bericht (84) anerkannt wird, dass eine grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzung möglich ist, sofern der spanische Erwerber zuvor eine Niederlassung in Kolumbien errichtet hat.
(116)
Spanien hat Informationen über die Gesetzgebung von weiteren acht Drittländern vorgelegt. Wie bereits in Erwägungsgrund 107 ausgeführt, ist die Kommission der Ansicht, dass die vorstehenden Erkenntnisse ausreichend bestätigen, dass das Bezugssystem in jedem Fall - selbst wenn einräumt, dass die rechtlichen Hindernisse für grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen beträchtlich sind - die Vorschriften des spanischen Steuersystems über die steuerliche Behandlung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts sind. Dennoch gelangt die Kommission durch Anwendung der in den Erwägungsgründen 114 ff. beschrieben Methode und Kriterien und auf der Grundlage der verfügbaren Informationen zu dem Schluss, dass in den Rechtsvorschriften Chiles, Venezuelas, Algeriens, Kanadas, Australiens, Japans und Marokkos keine ausdrücklichen rechtlichen Hindernisse für Verschmelzungen allgemeiner Art bestehen.
(117)
Daher kann die Kommission auf der Grundlage der genannten Ergebnisse den Standpunkt Spaniens, dass jeder einzelne potentielle Begünstigte, und sei es auch nur in der Praxis, mit unüberwindlichen Hindernissen für grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen konfrontiert ist, nicht teilen.
(118)
In Anbetracht all dieser Erwägungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass kein Grund besteht, von dem in der Eröffnungsentscheidung und in der ersten Entscheidung genannten Bezugssystem abzuweichen: Der angemessene Bezugsrahmen für die Würdigung der streitigen Maßnahme ist das allgemeine spanische Körperschaftsteuersystem, genauer gesagt, die im spanischen Steuersystem enthaltenen Vorschriften über die steuerliche Behandlung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts. Diese Schlussfolgerung kann nicht durch die Tatsache beeinflusst werden, dass die Kommission zwei Drittländer gefunden hat, in denen es ausdrückliche rechtliche Hindernisse gibt (Indien und China). Wie bereits in Erwägungsgrund 107 festgestellt, ist die Kommission im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichts (85), der Ansicht, dass nicht bewiesen werden muss, dass jede einzelne aufgrund einer Regelung gewährte Beihilfe den Charakter einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV hat, um zu dem Schluss zu gelangen, dass eine Regelung eine staatliche Beihilfe darstellt.
(119)
Konkret werden in China vom Gesellschaftsgesetz von 2005, das auf Verschmelzungen anwendbar ist, an denen nur in China gegründete Gesellschaften mit beschränkter Haftung oder Aktiengesellschaften beteiligt sind, und von den Artikeln 2 und 55 der Regelung mit dem Titel „Vorschriften für den Erwerb chinesischer Unternehmen durch ausländische Investoren“, verkündet vom chinesischen Handelsministerium am 22.6.2009, nicht im Geltungsbereich der Bestimmungen über Unternehmensverschmelzungen ansässige Unternehmen ausdrücklich ausgeschlossen, so dass ein spanisches Unternehmen sein Geschäft nicht mit einer kontrollierten chinesischen Tochtergesellschaft verschmelzen könnte.
(120)
In Indien werden von der geltenden Gesetzgebung (Artikel 391 bis 394 des indischen Gesellschaftsgesetzes von 1956) nicht im Geltungsbereich der Bestimmungen über Unternehmensverschmelzungen ansässige Unternehmen ausdrücklich ausgeschlossen, so dass ein spanisches Unternehmen sein Geschäft nicht mit einer kontrollierten indischen Tochtergesellschaft verschmelzen könnte.
A.1.2. Vorliegen einer Ausnahme von diesem Bezugssystem
(121)
Im spanischen Steuersystem berechnet sich die Steuerbemessungsgrundlage ausgehend vom Rechnungsergebnis, das dann in Anwendung spezifischer Steuervorschriften korrigiert wird. Einleitend macht die Kommission hilfsweise geltend, dass die streitige Maßnahme eine Ausnahme vom spanischen Rechnungslegungssystem darstellt. Das Entstehen des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts lässt sich nur abstrakt durch Konsolidierung der Konten des Zielunternehmens mit denen des erwerbenden Unternehmens berechnen. Nach dem spanischen Rechnungslegungssystem müssen die Konten im Falle eines Kontrollerwerbs (86) jedoch sowohl bei innerstaatlichen als auch bei grenzüberschreitenden Verschmelzungen konsolidiert werden, damit die Gesamtsituation einer Gruppe von Unternehmen, die einer einheitlichen Kontrolle unterliegt, ersichtlich wird. Ein Kontrollerwerb liegt zum Beispiel vor (87), wenn die Muttergesellschaft über die Mehrheit der Stimmrechte des abhängigen Unternehmens verfügt. Bei der streitigen Maßnahme, die ab einer 5 %igen Beteiligung anwendbar ist, muss eine derartige Kontrolle jedoch nicht vorliegen. Schließlich merkt die Kommission an, dass der finanzielle Geschäfts- oder Firmenwert nach den Rechnungslegungsvorschriften seit dem 1. Januar 2005 (88) von den meisten spanischen Unternehmen nicht mehr abgeschrieben werden kann. Die 30 Beteiligten machen in dieser Hinsicht Bestimmungen geltend (89), die im derzeitigen spanischen Rechnungslegungssystem nicht mehr anwendbar sind. Nach dem Gesetz 16/2007 vom 4. Juli 2007 über die Reform und Anpassung der Handelsgesetzgebung im Bereich der Rechnungslegung im Hinblick auf ihre internationale Harmonisierung auf der Grundlage der Vorschriften der Union (Ley 16/2007, de 4 de julio de 2007, de reforma y adaptación de la legislación mercantil en materia contable para su armonización internacional con base en la normativa de la Unión) und dem Königlichen Dekret 1514/2007 vom 16. November 2007 zur Genehmigung des Kontenplans (Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre de 2007, por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad) sind Abschreibungen des Geschäfts- oder Firmenwertes bzw. des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwertes im Hinblick auf die Rechnungslegung nicht mehr zulässig. Diese Änderungen der spanischen Rechnungslegungsvorschriften stehen im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 1606/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Juli 2002 betreffend die Anwendung internationaler Rechnungslegungsstandards (90). Aufgrund dieser Erwägungen stellt die streitige Maßnahme eine Ausnahme von den in Spanien geltenden allgemeinen Rechnungslegungsvorschriften dar.
(122)
Angesichts des steuerlichen Charakters der streitigen Maßnahme ist im Vergleich zum Bezugssteuersystem und nicht nur auf der Grundlage der Rechnungslegung zu prüfen, ob eine Ausnahme vorliegt. Vor diesem Hintergrund stellt die Kommission fest, dass die Abschreibung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts im spanischen Steuersystem zu keinem Zeitpunkt außerhalb des Rahmens von Artikel 12 Absatz 5 TRLIS zulässig war. Bei innerstaatlichen Vorgängen ist eine derartige Abschreibung daher nicht möglich. Diese Situation wird an folgenden Elementen deutlich:
(123)
In Spanien ist die separate Verbuchung des Geschäfts- oder Firmenwerts zu Steuerzwecken nur bei einer Unternehmensverschmelzung (91), die durch Erwerb oder Einbringung von Vermögenswerten, die eigenständige Unternehmen bilden, erfolgt, oder bei der Fusion von Unternehmen zulässig. In diesen Fällen resultiert der Geschäfts- oder Firmenwert aus der buchhalterischen Differenz zwischen den Erwerbskosten und dem Marktwert der Vermögenswerte, die die von der verschmolzenen Einheit erworbenen Unternehmen bilden oder die von der verschmolzenen Einheit gehalten werden. Wenn der Erwerb eines Unternehmens durch Erwerb seiner Anteile erfolgt, so wie es bei der streitigen Maßnahme der Fall ist, kann nur dann ein Geschäfts- oder Firmenwert entstehen, wenn das erwerbende Unternehmen anschließend mit dem erworbenen Unternehmen verschmilzt und somit die Kontrolle darüber erwirbt.
(124)
Bei der streitigen Maßnahme ist jedoch weder die Kontrolle noch die Verschmelzung der beiden Unternehmen erforderlich. Es genügt der einfache Erwerb einer Beteiligung von mindestens 5 % an einem ausländischen Unternehmen. Die streitige Maßnahme bildet daher eine Ausnahme vom Bezugssystem, da der finanzielle Geschäfts- oder Firmenwert, bei dem es sich um den Geschäfts- oder Firmenwert handelt, der verbucht worden wäre, wenn die Unternehmen miteinander verschmolzen wären, auch dann separat verbucht werden darf, wenn die Unternehmen nicht miteinander verschmelzen. Es ist zu betonen, dass die Ausnahme nicht auf der Dauer der Abschreibung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts im Vergleich zur Dauer der Abschreibung des herkömmlichen Geschäfts- oder Firmenwerts beruht (92), sondern aus der unterschiedlichen Behandlung innerstaatlicher und grenzüberschreitender Vorgänge. Die streitige Maßnahme kann nicht als eigenständige, neue allgemeine Rechnungslegungsvorschrift betrachtet werden, da die Abschreibung des sich aus dem Erwerb innerstaatlicher Beteiligungen ergebenden finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts nicht zulässig ist.
(125)
Angesichts aller vorstehenden Erwägungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die streitige Maßnahme eine Ausnahme vom Bezugssystem bildet. Wie in den Erwägungsgründen 153 bis 163 aufgezeigt, vertritt die Kommission die Auffassung, dass weder Spanien noch die 30 Beteiligten ausreichend kohärente Argumente vorgebracht haben, die dazu geeignet wären, diese Schlussfolgerung zu ändern.
A.1.3. Vorliegen eines Vorteils
(126)
Artikel 12 Absatz 5 TRLIS erlaubt in Abweichung vom Bezugssystem, dass ein Teil des sich aus dem Erwerb von Beteiligungen an ausländischen Unternehmen ergebenden finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts von der Steuerbemessungsgrundlage abgezogen wird. Artikel 12 Absatz 5 TRLIS gewährt dem Begünstigten folglich einen wirtschaftlichen Vorteil, indem er seine Steuerlast verringert. Der Vorteil besteht in einer Ermäßigung der Steuer, die die Unternehmen andernfalls hätten entrichten müssen. Diese Ermäßigung verhält sich proportional zur Differenz zwischen dem für den Erwerb gezahlten Preis und dem Marktwert der verbuchten Vermögenswerte, die den erworbenen Beteiligungen zugrunde liegen.
(127)
Die genaue Höhe des infolge des gezahlten Kaufpreises erzielten Vorteils entspricht dem Nettozeitwert der Ermäßigung der Steuerlast infolge der Abschreibung, die während des gesamten Abschreibungszeitraums im Anschluss an den Erwerb steuerlich geltend gemacht werden kann. Damit hängt die Höhe der Beihilfe von dem in den betreffenden Jahren auf das jeweilige Unternehmen anwendbaren Steuersatz sowie vom anwendbaren Diskontsatz ab.
(128)
Bei Weiterverkauf der erworbenen Beteiligungen würde ein Teil dieses Vorteils über die Wertzuwachssteuer wieder eingezogen. Da der Geschäfts- oder Firmenwert abgeschrieben werden kann, würde der steuerlich geltend gemachte Betrag bei Veräußerung der betreffenden ausländischen Beteiligung nämlich eine Zunahme des zum Zeitpunkt des Verkaufs besteuerten Wertzuwachses bewirken. Wenn dieser ungewisse Umstand eintreten sollte, würde der Vorteil jedoch nicht vollständig beseitigt, da bei einer zu einem späteren Zeitpunkt erfolgenden Besteuerung die Liquiditätskosten nicht berücksichtigt werden. Wie die beiden anderen Beteiligten zu Recht geltend machen, kommt die Höhe des Vorteils aus wirtschaftlicher Sicht mindestens der einer zinslosen Kreditlinie gleich, die während des gesamten Zeitraums, während dessen die Beteiligung in der Buchhaltung des Steuerpflichtigen verbleibt, bis zu zwanzig Mal die jährliche Aufnahme des zwanzigsten Teils des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts erlaubt.
(129)
Im Rahmen eines hypothetischen Beispiels, das die Kommission bereits in der Eröffnungsentscheidung angeführt hat, würde eine im Jahr 2002 erworbene Beteiligung einen Vorteil in Höhe von 20,6 % des Betrags des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts bedeuten, wenn ein Diskontsatz von 5 % (93) angewendet würde und die derzeitige Struktur der Körperschaftsteuersätze bis zum Jahr 2022, so wie sie zurzeit im Gesetz Nr. 35/2006 (94) festgesetzt sind, zugrunde gelegt würde. Die Beteiligten haben diese Zahlen nicht bestritten. Bei Weiterverkauf der erworbenen Beteiligungen würde der Vorteil den Zinsen entsprechen, die der Steuerpflichtige für eine Kreditlinie mit den im vorstehenden Erwägungsgrund aufgeführten Eigenschaften hätte entrichten müssen.
(130)
Schließlich kann die Kommission den Standpunkt Spaniens und der 30 Beteiligten nicht akzeptieren, dass der einzige Endbegünstigte der streitigen Maßnahme der Verkäufer der ausländischen Beteiligung sei, da er einen höheren Preis erhalte. Die Kommission weist dieses Argument nach Prüfung der Auswirkung der streitigen Maßnahme in ihrer derzeitigen Fassung zurück. Erstens gibt es keinen Mechanismus, der garantiert, dass der Vorteil vollständig oder teilweise an den Verkäufer weitergegeben wird. Zweitens ist der Kaufpreis durch eine Reihe verschiedener Faktoren und nicht nur durch die streitige Maßnahme bedingt. Drittens müsse, auch wenn die beiden vorstehenden Bedingungen erfüllt sind, noch immer der von der streitigen Maßnahme begünstigte spanische Steuerpflichtige als der Begünstige der Maßnahme angesehen werden. Denn selbst wenn ein wirtschaftlicher Vorteil an den Verkäufer weitergegeben wird, würde der Käufer durch die streitige Maßnahme mehr Möglichkeiten haben, einen höheren Kaufpreis zu bieten, der bei einem wettbewerblichen Erwerbsvorgang von größter Bedeutung ist.
(131)
Folglich zieht die Kommission den Schluss, dass die streitige Maßnahme zum Zeitpunkt des Erwerbs ausländischer Beteiligungen in jedem Falle einen Vorteil verschafft.
A.1.4. Rechtfertigung der Maßnahme anhand der Logik des spanischen Steuersystems
(132)
Die Kommission vertritt die Auffassung, dass Maßnahmen, die eine unterschiedliche Behandlung von Unternehmen vorsehen, gemäß der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs (95) keine staatliche Beihilfen darstellen, wenn die Unterscheidung durch die Natur oder den inneren Aufbau des Steuersystems, zu dem sie gehören, gerechtfertigt ist. Diese Rechtfertigung durch die Natur oder den inneren Aufbau des Steuersystems spiegelt die Kohärenz einer bestimmten Steuermaßnahme mit der inneren Logik des allgemeinen Steuersystems wider.
(133)
In diesem Zusammenhang vertritt die Kommission erstens die Auffassung, dass Spanien nicht aufgezeigt hat, dass durch die streitige Maßnahme die Doppelbesteuerung verhindert wird. Im Rahmen der Regelung muss nicht der Nachweis erbracht werden, dass der Verkäufer den aus der Übertragung der Beteiligung erzielten Gewinn auch tatsächlich versteuert hat, wohingegen dieser Nachweis bei der Abschreibung des sich aus einer Unternehmensverschmelzung ergebenden Geschäfts- oder Firmenwerts Voraussetzung ist (96) Während Spanien geltend macht, nicht für die Kontrolle eines im Ausland tätigen ausländischen Verkäufers zuständig zu sein, betont die Kommission, dass die genannte Voraussetzung für die Anwendung anderer spanischer Steuervorschriften (97) erfüllt sein muss, nicht aber bei der streitigen Maßnahme.
(134)
Zweitens bildet die streitige Maßnahme auch keinen Mechanismus zur Verhinderung der Doppelbesteuerung künftiger Dividenden, die bei Erzielung künftiger Gewinne besteuert werden und die bei Ausschüttung an das Unternehmen, das eine beträchtliche Beteiligung hält, für deren Erwerb ein finanzieller Geschäfts- oder Firmenwert gezahlt worden ist, nicht ein zweites Mal besteuert werden sollen. Die streitige Maßnahme stellt keine Verbindung zwischen den erhaltenen Dividenden und dem im Rahmen der streitigen Maßnahme gewährten Steuerabzug her. Im Gegenteil, im Hinblick auf die Vermeidung einer internationalen Doppelbesteuerung gelten für die aus einer beträchtlichen Beteiligung erhaltenen Dividenden bereits sowohl die in Artikel 21 TRLIS festgelegte Steuerbefreiung als auch die in Artikel 32 TRLIS verankerte direkte Steuerneutralität. Vor diesem Hintergrund ergibt sich aus der Abschreibung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts ein zusätzlicher Vorteil bei dem Erwerb beträchtlicher Beteiligungen an ausländischen Unternehmen.
(135)
Drittens hat Spanien nicht aufgezeigt, dass die streitige Maßnahme eine Ausweitung der Vorschriften über Wertminderungen darstellt, bei denen auf der Grundlage einer ausführlichen und objektiven Berechnung objektive Verluste nachgewiesen werden müssen, was bei der streitigen Maßnahme nicht der Fall ist. Im Gegenteil, bei Wertverlusten, die zwischen dem Beginn und dem Abschluss des Steuerjahres entstanden sind, ist der wertminderungsbedingte steuerliche Teilabzug von Beteiligungen am Eigenkapital in- und ausländischer Unternehmen, die nicht an einem Sekundärmarkt notiert sind, nach Artikel 12 Absatz 3 TRLIS zulässig. Die streitige Maßnahme, die für die Begünstigten mit Artikel 12 Absatz 3 TRLIS vereinbar ist (98), sieht weitere steuerliche Abzugsmöglichkeiten vor, die über die durch Wertverlust bedingte Verringerung des theoretischen Buchwerts hinausgehen. 12 Absatz 5 heißt es ausdrücklich: „(…) der Abzug dieser Differenz (d. h. Artikel 12 Absatz 5 TRLIS) ist gegebenenfalls mit den durch Wertverlust bedingten Verlusten, auf die in Absatz 3 dieses Artikels Bezug genommen wird, vereinbar“.
(136)
Viertens stellt die Kommission fest, dass der sich aus dem Erwerb spanischer Beteiligungen ergebende finanzielle Geschäfts- oder Firmenwert nicht abgeschrieben werden kann, während dies beim finanziellen Geschäfts- oder Firmenwert ausländischer Unternehmen unter bestimmten Voraussetzungen möglich ist. Die unterschiedliche steuerliche Behandlung des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts ausländischer bzw. spanischer Unternehmen ist eine durch die streitige Maßnahme eingeführte Unterscheidung, die angesichts der Logik des Steuersystems weder notwendig noch angemessen ist. Die Kommission betrachtet es als unverhältnismäßig, dass die in Rede stehende Regelung für Unternehmen in vergleichbarer Situation eine deutlich unterschiedliche nominale und effektive Besteuerung vorsieht, die allein dadurch begründet ist, dass bestimmte Unternehmen Investitionsmöglichkeiten im Ausland wahrnehmen.
(137)
Zudem geht nach Ansicht der Kommission aus der Stellungnahme eines der 30 Beteiligten (99) hervor, dass sogar die Argumentation, die Spanien zur Rechtfertigung vorgebracht hat, der Logik des spanischen Steuersystems widerspricht. Dieser Stellungnahme zufolge würde nämlich der bei einer grenzüberschreitenden Unternehmensverschmelzung zu verbuchende Geschäfts- oder Firmenwert höchstwahrscheinlich im Ausland, genauer gesagt bei der ständigen Niederlassung im Ausland, die aus der Auflösung des Zielunternehmens hervorgeht, anfallen. Daher wäre es - zumindest dieser Stellungnahme zufolge - in Spanien auch im Fall einer grenzüberschreitenden Unternehmensverschmelzung nicht zulässig, den Geschäfts- oder Firmenwert in Spanien abzuschreiben, da er nicht in Spanien anfällt. Außerdem stellt die Kommission noch weitere Unterschiede bei der Behandlung dieser beiden Situationen fest. Tatsächlich werden bei der streitigen Maßnahme Beteiligungserwerbe, die vor dem 1. Januar 2002 erfolgt sind, bei der Ermittlung der Bemessungsgrundlage der Abschreibung nicht berücksichtigt. Für Unternehmensverschmelzung gibt es diese zeitliche Begrenzung nicht, wenn der Geschäfts- oder Firmenwerts ermittelt wird. Bei einer Unternehmensverschmelzung muss der Steuerpflichtige zudem nachweisen, dass die Verschmelzung hauptsächlich aus wirtschaftlichen Erwägungen erfolgt ist, um zu vermeiden, dass Verschmelzungen nur wegen der Steuervorteile vorgenommen werden (100), die streitige Maßnahme gewährt hingegen nur Steuervorteile. Spanien hat keine überzeugenden Argumente vorgebracht, die diese Unterschiede rechtfertigen würden, und daher muss man zu der Auffassung gelangen, dass sie nicht durch die Logik des spanischen Steuersystems gerechtfertigt sind.
(138)
Schließlich argumentiert Spanien, dass die streitige Maßnahme aufgrund des im Bereich der Körperschaftsteuer anzuwendenden Neutralitätsgrundsatzes gerechtfertigt sei (101). In den Erläuterungen zum spanischen Körperschaftsteuergesetz (102), das zum Zeitpunkt der Einführung der streitigen Maßnahme in Kraft war, sei eindeutig auf diesen Grundsatz verwiesen worden. In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass dieser Reform auch der „Grundsatz der Wettbewerbsfähigkeit“ (103), den Spanien unter ausdrücklicher Bezugnahme auf „eine Zunahme der Ausfuhren“ geltend macht, zugrunde liege. Vor diesem Hintergrund ist daran zu erinnern, dass es nach früheren Entscheidungen der Kommission (104), unverhältnismäßig ist, Unternehmen, die sich in einer vergleichbaren Situation befinden, aus dem alleinigen Grund, dass sie ausfuhrbezogene Tätigkeiten durchführen oder Investitionsmöglichkeiten im Ausland wahrnehmen, einer unterschiedlichen effektiven Besteuerung zu unterwerfen. Zudem erinnert die Kommission daran, dass es in einem Urteil des Gerichtshofs (105) heißt: „Die Grundsätze der Gleichmäßigkeit der Besteuerung und der Steuerkraft sind zwar eindeutig im spanischen Steuersystem verankert, jedoch gebieten sie nicht, dass Steuerpflichtige, die sich in unterschiedlichen Situationen befinden, gleich behandelt werden.“
(139)
Angesichts der vorstehenden Ausführungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die streitige Maßnahme nicht mit dem Neutralitätsgrundsatz gerechtfertigt werden kann. Wie auch von den beiden anderen Beteiligten betont, zeigt die Tatsache, dass die streitige Maßnahme bei Erwerb einer Minderheitsbeteiligung von 5 %, wenn er nach einem bestimmten Datum erfolgt ist, in Anspruch genommen werden kann, dass die Maßnahme bestimmte Situationen abdeckt, die keine große Ähnlichkeit aufweisen. So könnte festgestellt werden, dass Situationen, die sich sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht unterscheiden, im Rahmen des Bezugssystems gleich behandelt werden. Daher vertritt die Kommission die Auffassung, dass die streitige Maßnahme nicht mit dem Neutralitätsgrundsatz gerechtfertigt werden kann.
(140)
Angesichts der vorstehenden Erwägungen zieht die Kommission den Schluss, dass der durch die behandelte Steuerregelung gewährte selektive Vorteil nicht durch die Natur des Steuersystems gerechtfertigt ist. Daher ist davon auszugehen, dass die streitige Maßnahme ein diskriminierendes Element beinhaltet, das in einer Beschränkung hinsichtlich des Landes besteht, in dem der durch den Steuervorteil begünstigte Vorgang stattfindet, wobei diese Diskriminierung nicht durch die Logik des spanischen Steuersystems gerechtfertigt ist.
A.2. Ergänzende Argumentation: Analyse der streitigen Maßnahme anhand eines auf dem Vorschlag Spaniens beruhenden Bezugssystem
(141)
Obwohl die Kommission, wie in den vorstehenden Erwägungsgründen dargelegt, der Ansicht ist, dass die Argumente Spaniens auf einer falschen Analyse der tatsächlichen Rechtslage in Drittstaaten beruhen, hat sie, wie schon in der ersten Entscheidung, die streitige Maßnahme auch anhand eines hypothetischen, auf dem Vorschlag Spaniens beruhenden Bezugssystems analysiert.
(142)
Nach Angaben Spaniens soll mit der streitigen Maßnahmen vermieden werden, dass ein Erwerb, auf den eine entgeltliche Unternehmensverschmelzung folgt, und der Erwerb einer Beteiligung, der nicht mit einer Unternehmensverschmelzung einhergeht, eine unterschiedliche steuerliche Behandlung erfahren. Vor diesem Hintergrund sei der Geltungsbereich der streitigen Maßnahme auf den Erwerb beträchtlicher Beteiligungen an einem nicht in Spanien ansässigen Unternehmen beschränkt, da es infolge bestimmter Hindernisse schwieriger sei, eine grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzung durchzuführen als eine innerstaatliche (106). Angesichts dieser Hindernisse seien im Ausland investierende spanische Steuerpflichtige in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht in einer anderen Situation als in Spanien investierende. Spanien führt dazu aus (107): Allein die differenzierende Natur bestimmter steuerlicher Maßnahmen ist nicht unbedingt ein Grund, diese als staatliche Beihilfen anzusehen, denn gemäß der Kommissionsmitteilung muss auch geprüft werden, ob derartige Maßnahmen aufgrund wirtschaftlicher Erwägungen für die Effizienz des Systems erforderlich oder sinnvoll sind. Daher sehen die spanischen Steuervorschriften unterschiedliche steuerliche Regelungen für objektiv unterschiedliche Situationen vor, z. B. für den Erwerb von Beteiligungen an ausländischen Unternehmen bzw. den Erwerb von Beteiligungen an spanischen Unternehmen, (Unmöglichkeit, Zusammenschlüsse durchzuführen, Risikoübernahme usw.), um die Steuerneutralität, die sowohl mit den spanischen Vorschriften als auch mit dem Unionsrecht angestrebt wird, sowie die Kohärenz und die Effizienz des spanischen Steuersystems zu gewährleisten. Also wäre die spezifische steuerliche Behandlung des grenzüberschreitenden Erwerbs von Beteiligungen notwendig, um die Neutralität des spanischen Steuersystems zu gewährleisten und zu vermeiden, dass der Erwerb spanischer Beteiligungen günstiger behandelt wird. Daher vertreten Spanien und die 30 Beteiligten die Auffassung, dass die steuerliche Behandlung des Geschäfts- oder Firmenwerts bei Erwerb ausländischer Beteiligungen als angemessener Bezugsrahmen für die beihilferechtliche Würdigung der streitigen Maßnahme zu betrachten ist.
(143)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass die streitige Maßnahme auch nach diesem Bezugssystem, das man als die steuerliche Behandlung des Geschäfts- oder Firmenwerts und des finanziellen Geschäfts- oder Firmenwerts, der sich aus dem Erwerb einer wirtschaftlichen Beteiligung an einem nicht in Spanien ansässigen Unternehmen ergibt, definieren könnte, eine Ausnahme darstellt, die nicht mit der Logik des spanischen Steuersystems übereinstimmt. Die Tatsache, dass der Erwerb einer 5 %igen Minderheitsbeteiligung, der nach einem bestimmten Datum erfolgt ist, in den Genuss der streitigen Maßnahme kommt, zeigt, dass diese auch Situationen abdeckt, die keine wesentliche Ähnlichkeit mit anderen Transaktionen aufweisen, bei denen zumindest eine Kontrolle der Mehrheit erforderlich ist. In diesem Sinne kann man sagen, dass nach diesem hypothetischen alternativen Bezugssystem Situationen, die sowohl tatsächlich als auch rechtlich verschieden sind, steuerlich gleich behandelt werden. Die Kommission ist daher der Ansicht, dass die streitige Maßnahme auch nach diesem alternativen Bezugssystem eine Ausnahme darstellt und man sich nicht auf das Neutralitätsprinzip berufen kann, um sie zu rechtfertigen.
B. Einsatz staatlicher Mittel
(144)
Bei der Maßnahme kommen staatliche Mittel zum Einsatz, da der Staat im Rahmen der Maßnahme auf Steuereinnahmen verzichtet, deren Höhe der Ermäßigung der Steuerlast entspricht, die in Spanien steuerpflichtigen Unternehmen, welche eine beträchtliche Beteiligung an ausländischen Unternehmen erwerben, während eines Zeitraums von mindestens 20 Jahren nach dem Erwerb gewährt wird.
(145)
Der Verzicht auf Steuereinnahmen führt zu einer Verringerung der normalerweise von einem Unternehmen zu tragenden Belastungen, so dass der Verzicht zwar nicht als Subvention im engeren Sinne, aber als Maßnahme von vergleichbarer Art und identischer Wirkung einzustufen ist. Ebenso kommt eine Maßnahme, die bestimmte Unternehmen in die Lage versetzt, von einer Steuerermäßigung zu profitieren oder die Zahlung der normalerweise zu entrichtenden Steuern aufzuschieben, einer staatlichen Beihilfe gleich. Aus haushaltsspezifischer Sicht und im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs (108) und der Kommissionsmitteilung (109), bewirkt die streitige Maßnahme dadurch, dass sie zu einer Minderung der Steuerbemessungsgrundlage führt, einen Ausfall an Steuereinnahmen für den Staat, was mit dem Einsatz staatlicher Mittel gleichzusetzen ist.
(146)
Aus diesen Gründen vertritt die Kommission die Auffassung, dass bei der streitigen Maßnahme staatliche Mittel zum Einsatz kommen.
C. Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
(147)
In der Rechtsprechung des Gerichtshofs (110), heißt es: „[…] Für die Qualifizierung einer nationalen Maßnahme als staatliche Beihilfe bedarf es nicht des Nachweises einer tatsächlichen Auswirkung der Beihilfe auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten und einer tatsächlichen Wettbewerbsverzerrung, sondern nur der Prüfung, ob die Beihilfe geeignet ist, diesen Handel zu beeinträchtigen oder den Wettbewerb zu verfälschen. Der innergemeinschaftliche Handel wird insbesondere dann von einer von einem Mitgliedstaat gewährten Beihilfe beeinflusst, wenn sie die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern in diesem Handel stärkt. […] Im Übrigen braucht das begünstigte Unternehmen nicht selbst am innergemeinschaftlichen Handel teilnehmen. Wenn nämlich ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, kann die inländische Tätigkeit dadurch beibehalten oder verstärkt werden, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, den Markt dieses Mitgliedstaats zu durchdringen, verringern.“ Für die Schlussfolgerung, dass eine Maßnahme den Wettbewerb verfälscht, reicht es nach ständiger Rechtsprechung (111) aus, dass der Begünstigte auf wettbewerblichen Märkten mit anderen Unternehmen im Wettbewerb steht. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die in der Rechtsprechung dargelegten Voraussetzungen aus folgenden Gründen erfüllt sind:
(148)
Erstens gewährt die streitige Maßnahme einen Finanzierungsvorteil und stärkt damit die Position der wirtschaftlichen Einheit, die der Begünstigte und das Zielunternehmen bilden können. In dieser Hinsicht ist im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs (112), festzustellen, dass beim bloßen Besitz von Kontrollbeteiligungen an einem Zielunternehmen und der tatsächlichen Ausübung dieser Kontrolle durch unmittelbare oder mittelbare Einflussnahme auf die Verwaltung der Gesellschaft davon auszugehen ist, dass eine Mitwirkung an der wirtschaftlichen Tätigkeit des kontrollierten Unternehmens vorliegt.
(149)
Zweitens ist die streitige Maßnahme geeignet, den Wettbewerb, vor allem den Wettbewerb zwischen europäischen Wettbewerbern, zu verfälschen, indem sie spanischen Unternehmen, die eine beträchtliche Beteiligung an Zielunternehmen erwerben, eine Steuerermäßigung gewährt. Diese Analyse wird dadurch bestätigt, dass mehrere Unternehmen sich im Anschluss an die Eröffnungsentscheidung darüber beschwert bzw. erklärt haben, dass die streitige Maßnahme spanischen Unternehmen einen beträchtlichen Vorteil verschaffe und ihnen, vor allem im Rahmen von Auktionen, einen Anreiz zu Verschmelzungen biete. Diese Erklärungen bestätigen zumindest, dass eine Reihe nichtspanischer Unternehmen die Auffassung vertritt, dass ihre Position auf dem Markt durch die streitige Maßnahme beeinträchtigt wird, unabhängig davon, ob ihre detaillierten Ausführungen in Bezug auf das Vorliegen einer Beihilfe zutreffend sind.
(150)
Die Kommission betont schließlich, dass der selektive Vorteil Unternehmen gewährt wird, die spanische Steuerpflichtige sind, und nicht für die Tätigkeit spanischer Steuerpflichtiger außerhalb der Union. Vermindert wird die Steuerbemessungsgrundlage, die sich aus der in Spanien steuerpflichtigen Wirtschaftstätigkeit ergibt. Der Vorteil wird daher direkt der Tätigkeit des Begünstigten gewährt, die er in Spanien ausübt, und nicht in der ständigen Niederlassung außerhalb der Union. Vor diesem Hintergrund ist die Kommission der Ansicht, dass nicht argumentiert werden kann, dass der Vorteil den Wettbewerb oder den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht verfälschen bzw. beeinträchtigen kann, weil die streitige Maßnahme auf Drittländern angewandt wird. Auch wenn die Gewährung des Vorteils an objektive Voraussetzungen betreffend Transaktionen mit Drittländern gebunden ist, kann die Maßnahme nichtsdestotrotz eine Minderung der Steuerbemessungsgrundlage, die sich aus einer im Binnenmarkt ausgeübten Wirtschaftstätigkeit ergibt, bewirken.
(151)
Folglich zieht die Kommission den Schluss, dass die streitige Maßnahme geeignet ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und den Wettbewerb, insbesondere auf dem Binnenmarkt, zu verfälschen, weil sie die Geschäftsbedingungen der Begünstigten, die direkt an in Spanien steuerpflichtigen Wirtschaftstätigkeiten beteiligt sind, potenziell verbessert.
D. Reaktion der Kommission auf die eingegangenen Stellungnahmen
(152)
Bevor die Kommission eine Schlussfolgerung zur Einstufung der Maßnahme zieht, hält sie es für angebracht, auf bestimmte von Spanien und Beteiligten vorgebrachte Argumente, die in den Erwägungsgründen zur Würdigung der Regelung (Erwägungsgrund 96 ff.) noch nicht explizit oder implizit behandelt worden sind, näher einzugehen.
D.1. Reaktion auf die Daten aus den Steuererklärungen von 2006 und auf die Stellungnahmen zum Urteil des Gerichtshofs C-501/00
(153)
Was die Daten aus den Steuererklärungen von 2006 betrifft, die Spanien vorgelegt hat, um aufzuzeigen, dass die streitige Maßnahme nicht selektiv ist (113), weist die Kommission auf die insgesamt mangelnde Genauigkeit der übermittelten Informationen hin. Erstens werden die Begünstigten zwar nach Kategorien (Geschäftstätigkeit, Umsatz) aufgeschlüsselt, aber es wird nicht angegeben, ob die jeweiligen Begünstigten einen geringen oder einen großen Teil der einzelnen Kategorien ausmachen. Zweitens ist zu betonen, dass die streitige Maßnahme den Erwerb von Beteiligungen zum Gegenstand hat - wenngleich die auf dem Umsatz der Begünstigten basierenden Statistiken ein interessanter Indikator dafür sein könnten, dass die streitige Maßnahme auf alle Unternehmen in Spanien anwendbar ist. Der Erwerb von Beteiligungen generiert nicht notwendigerweise einen umfangreichen Umsatz, was zum Beispiel bedeutet, dass Portfoliogesellschaften in den fraglichen Daten als KMU aufgeführt sein können. Damit die Daten als relevant betrachtet werden können, müssten daher weitere Indikatoren berücksichtigt werden, wie die Gesamtbilanzsumme sowie die Frage, ob die Begünstigten ihre Steuerbemessungsgrundlage mit anderen spanischen Steuerpflichtigen konsolidieren können. Drittens erscheinen die Daten auch nicht repräsentativ, da nicht angegeben ist, welche Art von Beteiligungen (Mehrheits- oder Minderheitsbeteiligungen) die Begünstigten erworben haben. Schließlich kann anhand der vorgelegten Daten nicht festgestellt werden, ob die Voraussetzungen der Empfehlung der Kommission von 2003 betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen (114) erfüllt sind. Folglich vertritt die Kommission die Auffassung, dass der von ihr aufgezeigte Umstand, dass die streitige Maßnahme infolge der Eigenschaften der fraglichen Gesetzgebung selektiv ist, durch die von Spanien übermittelten lückenhaften und wenig repräsentativen Daten nicht widerlegt worden ist.
(154)
Selbst wenn Spanien seine Argumente durch zusätzliches Beweismaterial ergänzt hätte, hätte dies dem selektiven Charakter der streitigen Maßnahme jedoch keinen Abbruch getan, da nur bestimmte Unternehmen von der Maßnahme profitieren; dies gilt auch im Sinne des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache C-501/00 Spanien/Kommission (115). In Bezug auf den Umstand, dass Spanien die Maßnahme als allgemeine Maßnahme einstuft (116), da sie allen in Spanien ansässigen Unternehmen offenstehe, ist auf das genannte Urteil des Gerichtshofs zu verweisen. Auch diese Rechtssache hatte eine Befreiung von der spanischen Körperschaftsteuer zum Gegenstand, und zwar eine als „Steuerabzug für Ausfuhrtätigkeiten“ bezeichnete Maßnahme. Spanien hatte vor dem Gerichtshof geltend gemacht, dass die Regelung allen Unternehmen mit Steuerwohnsitz in Spanien offenstehe. Der Gerichtshof vertrat jedoch die Auffassung, dass der Steuerabzug „nur einer Gruppe von Unternehmen zugute kommen [kann], nämlich denjenigen, die Ausfuhr betreiben und bestimmte, in den streitigen Maßnahmen geregelte Investitionen tätigen“ (117). Nach Ansicht der Kommission zielt auch im vorliegenden Fall die streitige Maßnahme darauf ab, die Ausfuhr von Kapital aus Spanien zu fördern, um die Position spanischer Unternehmen im Ausland zu stärken, was zu einer Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der durch die Regelung begünstigten Unternehmen führt.
(155)
In diesem Zusammenhang ist auf folgende Feststellung des Gerichtshofs hinzuweisen: „Zur Rechtfertigung der streitigen Maßnahmen im Zusammenhang mit ihrer Natur oder der Systematik der Steuerregelung, zu der sie gehören, [genügt es im vorliegenden Fall] nicht, zu behaupten, dass sie den internationalen Handelsverkehr fördern sollen. Eine solche Zielsetzung stellt zwar einen wirtschaftlichen Zweck dar, doch ist nicht dargetan, dass sie einer umfassenden Logik der […] Steuerregelung […] entspricht. […] Daher genügt der Umstand, dass die streitigen Maßnahmen ein handels- oder industriepolitisches Ziel verfolgen, wie die Förderung des internationalen Handelsverkehrs durch Unterstützung der Investitionen im Ausland, nicht, sie von vornherein von der Einstufung als ‚Beihilfen‘ im Sinne von Artikel 4 Buchstabe c KS auszunehmen.“ (118) Im vorliegenden Fall hat Spanien lediglich erklärt, dass die streitige Maßnahme auf die Förderung des internationalen Handels und die Konsolidierung von Unternehmen abziele, ohne aufzuzeigen, dass sie angesichts der Logik des Systems gerechtfertigt ist. Angesichts des Vorstehenden bestätigt die Kommission ihre Schlussfolgerung, dass die streitige Maßnahme selektiv ist.
D.2. Reaktion auf die Anmerkungen zur Kommissionspraxis
(156)
Was die Bezugnahme auf die angeblich innovative Auslegung des Selektivitätsgrundsatzes in der vorliegenden Sache betrifft, ist zunächst anzumerken, dass dieser Ansatz mit der Beschlusspraxis der Kommission und der Rechtsprechung des Gerichtshofs, die in Erwägungsgrund 109 beschrieben sind, völlig im Einklang steht. Zudem weicht der Ansatz in der vorliegenden Sache nicht von dem in der von Spanien angeführten Entscheidung der Kommission N 480/2007 (119) ab. Diese Entscheidung trug der besonderen Art des verfolgten Zieles Rechnung, indem sie Bezug nahm (120) auf die Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament und den Wirtschafts- und Sozialausschuss - Wege zu einer wirksameren steuerlichen Förderung von FuE (121). In der vorliegenden Sache wird mit der streitigen Maßnahme kein vergleichbares Ziel verfolgt. Zudem wurde bei der in der Entscheidung der Kommission N 480/07 behandelten spanischen Maßnahme - im Gegensatz zur vorliegenden Sache - nicht zwischen innerstaatlichen und internationalen Vorgängen unterschieden.
(157)
Schließlich vertritt die Kommission in Bezug auf die Ausnahme vom Unternehmensbesteuerungssystem in Anwendung von Richtlinien (122) wie der Richtlinie über Mutter- und Tochtergesellschaften oder der Richtlinie über die grenzüberschreitende Zahlung von Zinsen und Lizenzgebühren die Auffassung, dass die sich aus der Anwendung dieser Richtlinien ergebende Situation mit der Argumentation im vorliegenden Beschluss völlig im Einklang steht. Infolge der Harmonisierung in der Gemeinschaft sind grenzüberschreitende Vorgänge innerhalb der Gemeinschaft und innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten abgewickelte Vorgänge als vergleichbare rechtliche und tatsächliche Situationen zu betrachten. Außerdem möchte die Kommission auf folgende Feststellung des Gerichts hinweisen (123). „Beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts fallen die direkten Steuern in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, doch müssen diese nach ständiger Rechtsprechung ihre Befugnisse unter Wahrung dieses Rechts ausüben (vgl. u. a. das Urteil vom 14. September 1999 in der Rechtssache C-391/97, Geschwind, Slg. 1999, I-5451, Randnr. 20) und dürfen daher in diesem Zusammenhang keine Maßnahme erlassen, die eine mit dem GemeinsamenMarkt unvereinbare staatliche Beihilfe darstellen kann.“
D.3. Reaktion auf die Stellungnahmen zu Artikel 65 Absatz 1 Buchstabe a AEUV
(158)
Wie bereits festgestellt, muss berücksichtigt werden, dass die Mitgliedstaaten zwar für die direkten Steuern zuständig sind, sie diese Zuständigkeit aber im Einklang mit dem Unionsrecht (124), u. a. mit den Vorschriften des AEUV über staatliche Beihilfen, ausüben müssen. Artikel 65 Absatz 1 Buchstabe a AEUV schränkt nur den Anwendungsbereich von Artikel 63 AEUV ein, beeinträchtigt aber in keiner Weise die Anwendung der Vorschriften des AEUV über staatliche Beihilfen, auch nicht derjenigen, die der Kommission in diesem Bereich Kontrollbefugnisse einräumen.
(159)
Zudem ist der von Spanien geltend gemachte Artikel 65 AEUV im Zusammenhang mit Artikel 63 AEUV auszulegen, der die Beschränkung des Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten verbietet. In Artikel 65 Absatz 1 AEUV heißt es: „Artikel 63 berührt nicht das Recht der Mitgliedstaaten: a) die einschlägigen Vorschriften ihres Steuerrechts anzuwenden, die Steuerpflichtige mit unterschiedlichem Wohnort oder Kapitalanlageort unterschiedlich behandeln.“
(160)
Die den Mitgliedstaaten durch Artikel 65 Absatz 1 Buchstabe a AEUV gebotene Möglichkeit, die einschlägigen Vorschriften ihres Steuerrechts anzuwenden, die Steuerpflichtige mit unterschiedlichem Wohnort oder Kapitalanlageort unterschiedlich behandeln, ist bereits vom Gerichtshof bestätigt worden. Gemäß bestimmten Urteilen aus der Zeit vor Inkrafttreten von Artikel 65 Absatz 1 Buchstabe a AEUV könnten einzelstaatliche Steuervorschriften, die bestimmte Unterschiede vorsehen, welche insbesondere auf dem Wohnort der Steuerpflichtigen basieren, mit dem Unionsrecht vereinbar sein, sofern sie sich auf objektiv nicht vergleichbare Situationen beziehen (125) oder durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden können, welche insbesondere mit der Kohärenz des Steuersystems zusammenhängen (126). In jedem Falle können rein wirtschaftliche Zielsetzungen keinen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellen, der eine Beschränkung einer im AEUV verankerten Grundfreiheit rechtfertigen könnte (127).
(161)
Auch für die Zeit nach Inkrafttreten von Artikel 65 Absatz 1 Buchstabe a AEUV hat der Gerichtshof geprüft, ob möglicherweise objektiv vergleichbare Situationen vorliegen, die den freien Kapitalverkehr beschränkende Vorschriften rechtfertigen könnten. In Bezug auf bestimmte Steuervorschriften, die die in einem Mitgliedstaat ansässigen Steuerpflichtigen im Ergebnis davon abhielten, Kapital in Unternehmen mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat anzulegen, und die auch für die in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen eine beschränkende Auswirkung hatten, da sie die Beschaffung von Kapital in dem jeweiligen Mitgliedstaat behinderten, hat der Gerichtshof wiederholt festgestellt, dass derartige Vorschriften nicht durch eine objektiv unterschiedliche Situation gerechtfertigt werden können, die eine unterschiedliche steuerliche Behandlung im Einklang mit Artikel 65 Absatz 1 Buchstabe a AEUV begründen könnte (128).
(162)
In jedem Falle dürfen die nationalen Vorschriften, auf die sich Artikel 65 Absatz 1 Buchstabe a AEUV bezieht, gemäß Artikel 65 Absatz 3 AEUV weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des freien Kapital- und Zahlungsverkehrs (129).
(163)
Angesichts des Vorstehenden und insbesondere in Anbetracht der Tatsache, dass es in einigen der Drittländer, auf die die streitige Maßnahme angewandt wird, keine ausdrücklichen rechtlichen Hindernisse gibt, vertritt die Kommission die Auffassung, dass sich der innerstaatliche Beteiligungserwerb und der Erwerb von Beteiligungen an Unternehmen, die in irgendeinem anderen Mitgliedstaat oder in einigen Drittländern, in denen keine ausdrücklichen rechtlichen Hindernisse gefunden wurden, ansässig sind, im vorliegenden Fall aus den bereits dargelegten Gründen in einer objektiv vergleichbaren Situation befinden. Daher liegen keine zwingenden Gründe des Allgemeininteresses vor, die eine durch den Kapitalanlageort begründete unterschiedliche Behandlung der Steuerpflichtigen rechtfertigen könnten.
E. Schlussfolgerung zur Einstufung der streitigen Massnahme
(164)
Da die Regelung sowohl in der Union (vgl. die erste Entscheidung) als auch in manchen Fällen auf Situationen außerhalb der Union, in denen kein ausdrückliches rechtliches Hindernis festgestellt wurde, angewandt wird, ist die Kommission der Auffassung, dass die streitige Maßnahme in jeder Hinsicht, also auch in Bezug auf Erwebe außerhalb der Union, alle in Artikel 107 Absatz 1 AEUV aufgeführten Voraussetzungen erfüllt und damit als staatliche Beihilfe zu betrachten ist.
(165)
Im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs (130), betont die Kommission nochmals, dass es nicht das Ziel dieses Beschlusses ist, festzustellen, unter welchen Voraussetzungen der betreffende Mitgliedstaat die Einstufung der streitigen Maßnahme als staatliche Beihilfe vermeiden könnte. Diese Frage hätte Spanien im Dialog mit der Kommission anlässlich der Anmeldung der betreffenden Regelung vor deren Inkrafttreten klären sollen.
F. Vereinbarkeit mit dem Binnmarkt
(166)
Wie in der Eröffnungsentscheidung dargelegt, vertritt die Kommission die Auffassung, dass die in Rede stehende Beihilferegelung unter keine der in Artikel 107 Absätze 2 und 3 AEUV genannten Ausnahmen bzw. Freistellungsmöglichkeiten fällt.
(167)
Im Laufe des Verfahrens haben Spanien und die 30 Beteiligten Argumente vorgebracht, um aufzuzeigen, dass die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vorgesehenen Freistellungen in der vorliegenden Sache anwendbar seien (131). Die beiden anderen Beteiligten haben die Auffassung vertreten, dass keine der Bestimmungen in Artikel 107 Absatz 2 sowie in Artikel 107 Absatz 3 AEUV in der vorliegenden Sache angewendet werden können.
(168)
Die in Artikel 107 Absatz 2 AEUV aufgeführten Ausnahmen, die Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher, Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, und Beihilfen für bestimme Gebiete der Bundesrepublik Deutschland betreffen, sind in der vorliegenden Sache nicht anwendbar.
(169)
Ebenso wenig anwendbar ist die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a vorgesehene Freistellung, nach der Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, genehmigt werden können, da die Maßnahme nicht an die Voraussetzung gebunden ist, dass in bestimmten Gebieten irgendeine Form der Geschäftstätigkeit ausgeübt werden muss (132).
(170)
Ferner kann nicht festgestellt werden, dass mit der im Jahr 2001 angenommenen streitigen Maßnahme ein Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse gefördert wird oder sie zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Spaniens bestimmt ist (Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b). Ebenso wenig dient sie der Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes (Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d).
(171)
Schließlich ist die streitige Maßnahme nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c zu prüfen, der die Genehmigung von Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete erlaubt, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. In dieser Hinsicht ist in erster Linie festzustellen, dass die streitige Maßnahme nicht in den Anwendungsbereich der Rahmen oder Leitlinien fällt, in denen festgelegt ist, unter welchen Voraussetzungen bestimmte Arten von Beihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden können.
(172)
Im Hinblick auf die von Spanien und den 30 Beteiligten angeführten Argumente zum Aktionsplan „Staatliche Beihilfen“ aus dem Jahr 2005 (133), denen zufolge bestimmte Maßnahmen mit dem Binnenmarkt vereinbar sein können, wenn sie im Wesentlichen der Behebung eines Marktversagens dienen, stellt die Kommission fest, dass die mutmaßlichen allgemeinen Schwierigkeiten bei der Durchführung grenzüberschreitender Fusionen nicht als Marktversagen betrachtet werden können.
(173)
Die Tatsache, dass ein bestimmtes Unternehmen möglicherweise nicht in der Lage sein könnte, ein bestimmtes Vorhaben oder einen bestimmten Vorgang durchzuführen, bedeutet nicht notwendigerweise, dass ein Marktversagen vorliegt. Nur wenn durch die Marktkräfte allein kein effizientes Ergebnis erzielt werden kann, das heißt, wenn bei dem Vorgang nicht der gesamte potenzielle Nutzen erreicht wird, kann davon ausgegangen werden, dass ein Marktversagen vorliegt.
(174)
Die Kommission bestreitet nicht, dass mit bestimmten Vorgängen wesentlich höhere Kosten verbunden sein können als mit anderen. Da diese Kosten jedoch reale Kosten sind, die die Art der fraglichen Vorhaben exakt widerspiegeln, das heißt Kosten, die auf verschiedene geografische Standorte oder verschiedene Rechtsordnungen, in denen die Vorhaben durchgeführt werden, zurückzuführen sind, ist es effizient, wenn die Unternehmen diesen Kosten bei ihrer Entscheidungsfindung voll Rechnung tragen. Das Ergebnis wäre hingegen ineffizient, wenn diese realen Kosten nicht berücksichtigt würden oder, mehr noch, wenn sie durch staatliche Beihilfen kompensiert würden. Dieselbe Art von Unterschieden bei den realen Kosten zeigt sich auch beim Vergleich verschiedener innerstaatlicher Vorgänge sowie beim Vergleich grenzüberschreitender Vorgänge. Das Bestehen dieser Unterschiede bedeutet jedoch nicht, dass ein ineffizientes Marktergebnis erzielt würde.
(175)
Die Beispiele, die Spanien angeführt hat, um aufzuzeigen, dass die Durchführung internationaler Vorgänge mit höheren Kosten verbunden ist als die Durchführung innerstaatlicher Vorgänge, beziehen sich alle auf reale, mit der Durchführung verbundene Kosten, denen die Marktteilnehmer in vollem Umfang Rechnung tragen sollten, um effiziente Ergebnisse zu erzielen.
(176)
Das Vorliegen eines Marktversagens würde insbesondere voraussetzen, dass durch die Vorgänge hervorgerufene externe Effekte (positive Spillover-Effekte) vorliegen oder dass wesentliche Informationen unvollständig oder asymmetrisch verteilt sind, so dass Vorgänge, die andernfalls effizient wären, nicht durchgeführt werden. Wenngleich dies theoretisch bei bestimmten sowohl internationalen als auch innerstaatlichen Vorgängen auftreten kann (zum Beispiel im Rahmen gemeinsamer FuE-Programme), kann nicht davon ausgegangen werden, dass dies allen internationalen Vorgängen bzw. Vorgängen der in diesem Beschluss behandelten Art eigen ist. Vor diesem Hintergrund vertritt die Kommission die Auffassung, dass das Argument des Marktversagens nicht akzeptiert werden kann.
(177)
Zudem ist daran zu erinnern, dass die Kommission bei der Prüfung, ob eine Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann, den positiven Beitrag der Maßnahme zur Verwirklichung eines Ziels von gemeinsamem Interesse gegen die etwaigen negativen Nebenwirkungen, wie Handels- und Wettbewerbsverzerrungen, abwägt. Vor diesem Hintergrund wurde mit dem Aktionsplan „Staatliche Beihilfen“ eine drei Schritte umfassende „Abwägungsprüfung“ eingeführt. Die ersten beiden Schritte beziehen sich auf die Prüfung der positiven Auswirkungen einer Beihilfe, während im dritten Schritt die negativen Folgen betrachtet und beide Seiten gegeneinander abgewogen werden. Bei der Abwägungsprüfung wird drei Fragen nachgegangen:
a)
Es wird geprüft, ob die Beihilfe einem klar definierten Ziel von gemeinsamem Interesse (z. B. Wachstum, Beschäftigung, Zusammenhalt, Umwelt oder Energiesicherheit) dient;
b)
es wird geprüft, ob die Beihilfe geeignet ist, um das Ziel von gemeinsamem Interesse zu verwirklichen, d. h., ob die geplante Beihilfe das Marktversagen behebt oder ein anderes Ziel verwirklicht. Im Rahmen dieser Prüfung ist Folgendes festzustellen:
i)
Ist die staatliche Beihilfe ein geeignetes politisches Instrument?
ii)
Besteht ein Anreizeffekt, d. h. veranlasst die staatliche Beihilfe den Beihilfeempfänger zu einer Verhaltensänderung?
iii)
Ist die Beihilfemaßnahme angemessen, oder könnte dieselbe Verhaltensänderung auch mit einer geringeren Beihilfe erreicht werden?
c)
Sind die Verfälschungen von Wettbewerb und Handel in ihrem Ausmaß so begrenzt, dass die Gesamtbilanz der Auswirkungen positiv ist?
(178)
Zunächst muss geprüft werden, ob das mit der Beihilfe verfolgte Ziel tatsächlich als Zielsetzung von gemeinsamem Interesse betrachtet werden kann. Wenngleich mit der Maßnahme angeblich die Integration des Binnenmarktes gefördert werden soll, ist das mit der Beihilfe verfolgte Ziel in der vorliegenden Sache nicht klar definiert, da es angesichts der besonderen Förderung der Expansion spanischer Unternehmen auf dem europäischen Markt über die Integration des Marktes hinausgeht.
(179)
In einem zweiten Schritt ist zu prüfen, ob die Beihilfe geeignet ist, um das klar definierte Ziel von gemeinsamem Interesse zu verwirklichen. Konkreter ausgedrückt, die staatliche Beihilfe muss das Verhalten eines begünstigten Unternehmens in der Weise ändern, dass es Tätigkeiten ausführt, die zur Verwirklichung des Ziels von gemeinsamem Interesse beitragen und die es ohne die Beihilfe überhaupt nicht oder in begrenzter oder anderer Weise ausführen würde. Spanien und die 30 Beteiligten haben keine spezifischen Argumente angeführt, die aufzeigen, dass dieser Anreizeffekt wahrscheinlich gegeben ist.
(180)
Gegenstand des dritten Schritts sind die negativen Auswirkungen der staatlichen Beihilfe. Auch wenn eine Beihilfe geeignet ist, um ein Ziel von gemeinsamem Interesse zu verwirklichen, kann sie, wenn sie einem bestimmten Unternehmen oder Wirtschaftszweig gewährt wird, schwere Verfälschungen des Wettbewerbs und des Handels zwischen Mitgliedstaaten bewirken. In dieser Hinsicht vertreten die 30 Beteiligten die Auffassung, dass die Beihilferegelung sich nicht auf die Wettbewerbssituation der in Spanien körperschaftsteuerpflichtigen Unternehmen auswirke, da die finanziellen Auswirkungen von Artikel 12 Absatz 5 zu vernachlässigen seien. Wie bereits in Erwägungsgrund 126 ff. dargelegt, gibt es jedoch ernstzunehmende Hinweise darauf, dass die Auswirkungen des Artikels 12 Absatz 5 ganz und gar nicht zu vernachlässigen sind. Da sich die Beihilferegelung nur auf Auslandsvorgänge bezieht, konzentriert sich die bewirkte Verfälschung des Wettbewerbs eindeutig auf ausländische Märkte.
(181)
In der letzten Phase der Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt wird untersucht, ob die positiven Auswirkungen der Beihilfe, sofern vorhanden, die negativen Auswirkungen überwiegen. Wie bereits festgestellt, haben Spanien und die 30 Beteiligten in der vorliegenden Sache nicht aufgezeigt, dass ein klar definiertes Ziel mit eindeutig positiven Auswirkungen gegeben ist. Sie vertreten allgemein die Auffassung, dass Artikel 12 Absatz 5 TRLIS das Ziel der Union erfüllt, grenzüberschreitende Vorgänge zu fördern, ohne auf die potenziellen und realen negativen Auswirkungen der streitigen Maßnahme näher einzugehen. Selbst in der Annahme, dass die positive Auswirkung der Maßnahme darin besteht, grenzüberschreitende Vorgänge durch Beseitigung der bestehenden einschlägigen Hindernisse zu fördern, vertritt die Kommission in jedem Falle die Auffassung, dass die positiven Auswirkungen der Maßnahme ihre negativen Auswirkungen insbesondere deshalb nicht überwiegen, weil der Geltungsbereich der Maßnahme unpräzise und vage ist.
(182)
Die Kommission stellt schließlich insbesondere im Hinblick auf die Prüfung nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV fest, dass die im Rahmen der streitigen Maßnahme gewährten Steuervorteile nicht an Investitionen, die Schaffung von Arbeitsplätzen oder die Durchführung bestimmter Vorhaben gebunden sind. Die Vorteile befreien die betroffenen Unternehmen lediglich von Belastungen, die sie normalerweise tragen müssten, und sind daher als Betriebsbeihilfen zu betrachten. Betriebsbeihilfen fallen grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV, da sie die Wettbewerbsbedingungen in den Sektoren, in denen sie gewährt werden, verfälschen, ohne ihrer Natur nach geeignet zu sein, einen der in dieser Bestimmung festgelegten Zwecke zu erreichen (134). Im Einklang mit der üblichen Praxis der Kommission können derartige Beihilfen nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden, da sie weder die Entwicklung bestimmter Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete fördern noch zeitlich begrenzt sind, noch allmählich verringert werden noch in Bezug auf die Behebung eines klar definierten wirtschaftlichen Nachteils in den fraglichen Gebieten angemessen sind. Das Ergebnis der „Abwägungsprüfung“ bestätigt diese Analyse.
(183)
Angesichts des Vorstehenden ist die Schlussfolgerung zu treffen, dass die gesamte in Rede stehende Beihilferegelung, auch was Erwerbe außerhalb der Union betrifft, mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist.
G. Rückforderung
(184)
Die streitige Maßnahme ist durchgeführt worden, ohne zuvor im Einklang mit Artikel 108 Absatz 3 AEUV bei der Kommission angemeldet worden zu sein. Die streitige Maßnahme stellt daher eine rechtswidrige staatliche Beihilfe dar
(185)
Wenn rechtswidrig gewährte staatliche Beihilfen für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt werden, müssen sie im Einklang mit Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (135) von den Begünstigten zurückgefordert werden. Mit der Rückforderung der Beihilfe soll nach Möglichkeit die vor Gewährung der Beihilfe bestehende Wettbewerbssituation wiederhergestellt werden. Weder Spanien noch die 30 Beteiligten haben Argumente angeführt, die ein allgemeines Abweichen von diesem Grundsatz rechtfertigen würden.
(186)
In Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 heißt es jedoch: „Die Kommission verlangt nicht die Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftrechts verstoßen würde“. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs und der Kommissionspraxis gilt u. a., dass die Anordnung der Rückforderung einer Beihilfe gegen einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts verstößt, wenn infolge des Handelns der Kommission ein schützenswertes Vertrauen des Begünstigten einer Maßnahme besteht, dass die Beihilfe entsprechend den Rechtsvorschriften der Union gewährt wurde (136).
(187)
In seinem Urteil in der Rechtssache Forum 187 (137) stellte der Gerichtshof Folgendes fest: „[auf] den Grundsatz des Vertrauensschutzes kann sich jeder berufen (…), bei dem ein Gemeinschaftsorgan begründete Erwartungen geweckt hat. Hingegen kann niemand eine Verletzung dieses Grundsatzes geltend machen, dem die Verwaltung keine konkreten Zusicherungen gegeben hat. (…) Ist ferner ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer Gemeinschaftsmaßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, so kann er sich im Fall ihres Erlasses nicht auf den genannten Grundsatz berufen.“
(188)
Spanien und die 30 Beteiligten haben die Anwendbarkeit des Vertrauensschutzes erstens auf der Grundlage bestimmter Antworten der Kommission auf schriftliche parlamentarische Anfragen und zweitens auf der Grundlage der mutmaßlichen Vergleichbarkeit der Beihilferegelung mit früheren Maßnahmen, die die Kommission für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt hat, geltend gemacht. Drittens vertreten Spanien und die 30 Beteiligten die Auffassung, dass die Kommission aufgrund des Grundsatzes des Vertrauensschutzes weder die Rückforderung der bereits erfolgten Steuerabzüge noch die Aufhebung aller noch ausstehenden Steuerabzüge bis zu dem im TRLIS festgelegten Zeitraum von 20 Jahren anordnen kann.
(189)
In Bezug auf die mutmaßliche Vergleichbarkeit der Beihilferegelung mit anderen Maßnahmen, die nicht als staatliche Beihilfen eingestuft wurden, vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Beihilferegelung sich von den Maßnahmen, die die Kommission in ihrer Entscheidung von 1984 über die „belgischen Koordinierungszentren“ gewürdigt hat, wesentlich unterscheidet (138). So hat die streitige Maßnahme einen anderen Anwendungsbereich, da sie - anders als es bei den „belgischen Koordinierungszentren“ der Fall war - keine gruppeninternen Tätigkeiten zum Gegenstand hat. Zudem hat die streitige Maßnahme eine andere Struktur, infolge der sie - insbesondere, weil sie ausschließlich auf auslandsbezogene Vorgänge anwendbar ist - selektiv ist.
(190)
Was die Auswirkungen der Erklärungen der Kommission auf den Vertrauensschutz der Begünstigten betrifft, ist nach Auffassung der Kommission zwischen zwei Zeiträumen zu unterscheiden: a) der Zeit vom Inkrafttreten der Maßnahme am 1. Januar 2002 bis zur Veröffentlichung der Eröffnungsentscheidung im Amtsblatt der Europäischen Union am 21. Dezember 2007 und b) der Zeit nach der Veröffentlichung der Eröffnungsentscheidung im Amtsblatt der Europäischen Union.
(191)
Was den ersten Zeitraum betrifft, erkennt die Kommission ihre Antworten auf die parlamentarischen Anfragen von Herrn Erik Meijer und Frau Sharon Bowles über den etwaigen Beihilfecharakter der streitigen Maßnahme an. Auf die parlamentarische Anfrage des Europäischen Abgeordneten Erik Meijer vom 19. Januar 2006 antwortete ein Kommissionsmitglied im Namen der Kommission Folgendes: „Die Kommission kann nicht bestätigen, dass die hohen Angebote spanischer Unternehmen durch das spanische Steuerrecht erklärt werden können, aufgrund dessen Unternehmen in Spanien den finanziellen Geschäfts- oder Firmenwert schneller abschreiben können als französische oder italienische Unternehmen. Die Kommission kann hingegen bestätigen, dass derartige einzelstaatliche Rechtsvorschriften nicht in den Anwendungsbereich der Beihilfevorschriften fallen, sondern auf alle Unternehmen in Spanien anwendbare allgemeine Wertminderungsvorschriften darstellen“ (139). Am 17. Februar 2006 wurde die parlamentarische Anfrage der Europäischen Abgeordneten Sharon Bowles von einem Kommissionsmitglied im Namen der Kommission wie folgt beantwortet: „Gemäß den der Kommission zurzeit vorliegenden Informationen scheinen die spanischen Steuervorschriften bezüglich der Abschreibung des Geschäfts- oder Firmenwertes für alle Unternehmen in Spanien unabhängig von ihrer Größe, ihrem Wirtschaftszweig, ihrer Rechtsform und ihrem privaten bzw. öffentlichen Charakter zu gelten, da es sich um allgemeine Abschreibungsregeln handelt. Daher scheinen sie nicht in den Anwendungsbereich der Vorschriften über staatliche Beihilfen zu fallen“ (140).
(192)
Mit diesen Erklärungen an das Europäische Parlament hat die Kommission klare, unbedingte und übereinstimmende Zusicherungen gemacht, die bei den Begünstigten der streitigen Maßnahme begründete Erwartungen geweckt haben, dass die Regelung zur Abschreibung des Geschäfts- oder Firmenwertes in dem Sinne rechtmäßig war, dass sie nicht in den Anwendungsbereich der Beihilfevorschriften fiel (141), und dass die sich aus der genannten Regelung ergebenden Vorteile somit nicht Gegenstand eines anschließenden Rückforderungsverfahrens sein konnten. Wenngleich diese Erklärungen keiner förmlichen Entscheidung der Kommission zur Feststellung des Fehlens eines Beihilfecharakters der Abschreibungsregelung gleichkamen, waren ihre Auswirkungen im Hinblick auf die Schaffung schützenswerten Vertrauens vergleichbar, insbesondere in Anbetracht der Tatsache, dass in dieser Sache die Verfahren eingehalten worden waren, mit denen die Wahrung des Grundsatzes des Kollegialitätsprinzips gewährleistet werden soll. Da der Begriff der staatlichen Beihilfe objektiv ist (142) und die Kommission im Hinblick auf seine Auslegung - anders als bei der Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt - über keinen Ermessensspielraum verfügt, wird jede im Namen der Kommission abgegebene präzise und unbedingte Erklärung, der zufolge eine nationale Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe zu betrachten ist, naturgemäß so verstanden, dass die Maßnahme von Anfang an (das heißt auch vor der fraglichen Erklärung) keine staatliche Beihilfe bildete. Ein Unternehmen, das zuvor in Ungewissheit darüber war, ob die Vorteile, die ihm im Rahmen der Regelung zur Abschreibung des Geschäfts- oder Firmenwerts, der sich aus vor den Erklärungen der Kommission durchgeführten Transaktionen ergeben hatte, gewährt worden waren, nach den Beihilfevorschriften Gegenstand einer Rückforderungsanordnung sein würden, könnte aus den genannten Erklärungen geschlossen haben, dass diese Ungewissheit unbegründet war, da nicht erwartet werden konnte, dass es in dieser Hinsicht eine größere Sorgfalt zeigte als die Kommission. Angesichts dieser besonderen Umstände und in Anbetracht der Tatsache, dass das Unionsrecht nicht den Nachweis eines kausalen Zusammenhangs zwischen den von einem Gemeinschaftsorgan gemachten Zusicherungen und dem Verhalten der Bürger oder Unternehmen, auf die sich diese Zusicherungen beziehen, verlangt, (143) konnte jedes besonnene Unternehmen berechtigterweise erwarten, dass die Kommission später keine Rückforderung in Bezug auf Maßnahmen anordnen würde (144), hinsichtlich derer sie selbst zuvor in einer Erklärung an ein anderes Gemeinschaftsorgan festgestellt hatte, dass sie keine Beihilfen darstellen, und zwar unabhängig vom Zeitpunkt des Abschlusses der Transaktion, für die die Beihilfemaßnahme in Anspruch genommen wurde.
(193)
Die Kommission zieht daher den Schluss, dass die durch die streitige Maßnahme einige Begünstigten berechtigterweise darauf vertrauen konnten, dass die Beihilfe nicht zurückgefordert würde, und ordnet daher nicht die Rückforderung der Steuerbeihilfen an, die diesen Begünstigten im Rahmen von Beteiligungen, die ein erwerbendes spanisches Unternehmen vor dem Datum der Veröffentlichung (145) der Entscheidung der Kommission über die Eröffnung des Verfahrens zur förmlichen Prüfung nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV im Amtsblatt der Europäischen Union direkt oder indirekt an einem ausländischen Unternehmen gehalten hat und für die es die streitige Maßnahme damals in Anspruch genommen hat, gewährt worden sind.
(194)
Abgesehen von diesen Erwägungen, die sich mit jenen decken, die die Kommission bereits in ihrer ersten Entscheidung dargelegt hat, müssen nach Ansicht der Kommission eine Reihe weiterer Elemente berücksichtigt werden.
(195)
Dem Erwägungsgrund 117 der ersten Entscheidung zufolge war die Kommission zwar die Auffassung, dass Spanien und die 30 Beteiligten im Rahmen dieses Verfahrens keine ausreichenden Elemente angebracht hatten, die eine unterschiedliche steuerliche Behandlung des innerspanischen Erwerbs von Beteiligungen bzw. des Erwerbs von Beteiligungen innerhalb der Union rechtfertigen, sie räumte aber ein, man könne „nicht von vornherein völlig ausschließen, dass eine derartige unterschiedliche Behandlung beim Erwerb von Beteiligungen in Drittländern gerechtfertigt sein könnte. Es ist möglich, dass es außerhalb der Gemeinschaft weiterhin rechtliche Hindernisse gibt, die grenzüberschreitenden Unternehmensverschmelzungen entgegenstehen, so dass sich für grenzüberschreitende bzw. innergemeinschaftliche Vorgänge eine in rechtlicher und tatsächlicher Beziehung unterschiedliche Situation ergibt. Infolgedessen wäre es möglich, dass außergemeinschaftliche Erwerbe wie z. B. Mehrheitsbeteiligungen, bei denen der steuerliche Geschäfts- oder Firmenwertes hätte abgeschrieben werden können, von diesem steuerlichen Vorteil ausgeschlossen sind, weil die beteiligten Unternehmen nicht verschmolzen werden können. Bei den genannten Transaktionen, die außerhalb des tatsächlichen und rechtlichen Gemeinschaftsrahmens liegen, könnte die steuerliche Abschreibung des Geschäfts- oder Firmenwerts notwendig sein, um die Steuerneutralität zu gewährleisten“. Die Kommission fasste das Ergebnis ihrer Analyse in Erwägungsgrund 119 der ersten Entscheidung, die seit Anfang Januar 2010 auf der Website der Kommission verfügbar ist, wie folgt zusammen: „Vor diesem Hintergrund hält die Kommission das mit der Eröffnungsentscheidung vom 10. Oktober 2007 eröffnete Verfahren in Bezug auf außergemeinschaftliche Erwerbe offen, da Spanien sich verpflichtet hat, neue Elemente zu den Hindernissen zu übermitteln, die außergemeinschaftlichen grenzüberschreitenden Fusionen entgegenstehen. Daher läuft das am 10. Oktober 2007 eröffnete Verfahren in Bezug auf außergemeinschaftliche Erwerbe weiter.“
(196)
In den Erwägungsgründen 115 bis 119 der ersten Entscheidung erwähnte die Kommission, dass es eine unterschiedliche steuerliche Behandlung von innerhalb und außerhalb der Union durchgeführten Erwerben geben könne. Konkret stellte die Kommission fest, es sei „möglich, dass es außerhalb der Gemeinschaft weiterhin rechtliche Hindernisse gibt, die grenzüberschreitenden Unternehmensverschmelzungen entgegenstehen, so dass sich für grenzüberschreitende bzw. innergemeinschaftliche Vorgänge eine in rechtlicher und tatsächlicher Beziehung unterschiedliche Situation ergibt“. Die Nennung der Kriterien „rechtliche Hindernisse“ und „Mehrheitsbeteiligung“ ist unter diesen spezifischen Umständen besonders relevant.
(197)
Angesichts dieser spezifischen und besonderen Faktoren im vorliegenden Fall ist die Kommission der Auffassung, dass durch die Erklärungen in Erwägungsgrund 117 der ersten Entscheidung ein schützenswertes Vertrauen bezüglich der Anwendung der streitigen Beihilferegelung auf die Transaktionen spanischer Unternehmen in jenen Drittländern, in denen ausdrückliche „rechtliche Hindernisse“ für grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen bestehen und in denen das betreffende spanische Unternehmen eine „Mehrheitsbeteiligung“ erworben hatte, entstehen konnte, unabhängig davon, zu welchem Zeitpunkt vor dem Erlass dieses Beschlusses die Transaktion stattgefunden hat.
(198)
Vor dem Hintergrund der von Spanien in den Stellungnahmen übermittelten Informationen und unbeschadet der Einstufung der streitigen Regelung als staatliche Beihilfe sowie ihrer Anwendung auf einzelne Transaktionen aus den in Erwägungsgrund 107 dargelegten Gründen, stellt die Kommission fest, dass in zwei der analysierten Länder, nämlich in Indien und China, ausdrückliche rechtliche Hindernisse für grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen bestehen.
(199)
In Anbetracht der in Erwägungsgrund 119 f. dargelegten Erkenntnisse zieht die Kommission den Schluss, dass im Fall von Transaktionen, die diese beiden Länder betreffen, die durch die streitige Maßnahme Begünstigten berechtigterweise darauf vertrauen konnten, dass die Beihilfe nicht zurückgefordert würde.
(200)
Dasselbe gilt für Begünstigte, die in anderen Drittländern eine Transaktion durchgeführt und eine Mehrheitsbeteiligung erworben haben und die ausreichende Nachweise dafür erbringen können, dass in der Gesetzgebung dieses Drittlandes ein ausdrückliches rechtliches Hindernis im Sinne dieses Beschlusses besteht. Im Fall der in den Berichten genannten Länder wird die Kommission berücksichtigen, dass es zwar auf der Grundlage der von Spanien übermittelten Information nicht möglich war, diese Hindernisse zu finden, sie ist jedoch bereit ist, neue relevante Beweise zu prüfen.
(201)
Im Fall der Begünstigten, die sich aufgrund der Erklärungen der Kommission gegenüber Europäischen Abgeordneten oder aufgrund der ersten Entscheidung auf den Vertrauensschutz berufen können, vertritt die Kommission ferner die Ansicht, dass allen diesen Begünstigten die Vorteile der streitigen Maßnahme bis zum Ende des darin festgelegten Abschreibungszeitraums weiter zugute kommen sollten. Die Kommission erkennt an, dass die Planung der Vorgänge und die Durchführung der Investitionen im angemessenen und schützenswerten Vertrauen auf ein bestimmtes Maß an Kontinuität der wirtschaftlichen Bedingungen - zu denen auch die streitige Maßnahme zählt - erfolgte. Daher vertritt sie im Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs und ihrer eigenen Praxis (146) angesichts des Nichtvorliegens eines zwingenden öffentlichen Interesses (147) die Auffassung, dass es den Begünstigten erlaubt werden muss, die Vorteile der streitigen Maßnahme während des gesamten in Artikel 12 Absatz 5 TRLIS festgelegten Abschreibungszeitraums weiter in Anspruch zu nehmen.
(202)
Ferner vertritt die Kommission die Auffassung, dass eine angemessene Übergangsfrist für solche für Unternehmen vorzusehen ist, die in den Genuss des Vertrauensschutzes kommen und die zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der Eröffnungsentscheidung (Vertrauensschutz aufgrund der Erklärungen der Kommission gegenüber Europäischen Abgeordneten) oder zum Zeitpunkt der Veröffentlichung dieses Beschlusses (Vertrauensschutz aufgrund der ersten Entscheidung) aus langfristigen Überlegungen bereits Beteiligungen an ausländischen Unternehmen erworben hatten, diese jedoch noch nicht ohne Unterbrechung über einen Zeitraum von mindestens einem Jahr hielten. Infolgedessen ist der Grundsatz des Vertrauensschutzes nach Auffassung der Kommission auch auf Unternehmen anwendbar, die vor dem 21. Dezember 2007 oder dem Datum der Veröffentlichung dieses Beschlusses im Amtsblatt der Europäischen Union alle Voraussetzungen nach Artikel 12 Absatz 5 TRLIS - mit Ausnahme der Voraussetzung, das die Begünstigten ihre Beteiligungen während eines ununterbrochenen Zeitraums von mindestens einem Jahr gehalten haben - erfüllten, sofern sie ihre Beteiligungen zum 21. Dezember 2008 oder ein Jahr nach der Veröffentlichung dieses Beschlusses während eines ununterbrochenen Zeitraums von mindestens einem Jahr gehalten haben.
(203)
Hingegen werden in jenen Fällen, in denen das erwerbende spanische Unternehmen nicht in den Genuss des Vertrauensschutzes kommt, von diesem Begünstigten alle mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen zurückgefordert, es sei denn, folgende Voraussetzungen sind erfüllt: Erstens, ein erwerbendes spanisches Unternehmen ist vor dem 21. Dezember 2007 (Vertrauensschutz aufgrund der Erklärungen der Kommission gegenüber Europäischen Abgeordneten) bzw. vor dem Datum der Veröffentlichung dieses Beschlusses (Vertrauensschutz aufgrund der ersten Entscheidung) eine unwiderrufliche Verpflichtung eingegangen, die genannten Beteiligungen zu halten; zweitens, der Vertrag enthielt eine aufschiebende Bedingung hinsichtlich des Umstands, dass die fragliche Transaktion an die zwingende Genehmigung durch eine Aufsichtsbehörde gebunden ist; und drittens, die Transaktion ist vor dem 21. Dezember 2007 (Vertrauensschutz aufgrund der Erklärungen der Kommission gegenüber Europäischen Abgeordneten) bzw. vor dem Datum der Veröffentlichung dieses Beschlusses (Vertrauensschutz aufgrund der ersten Entscheidung) angemeldet worden.
(204)
Zudem stellt die streitige Maßnahme nach Ansicht der Kommission keine Beihilfe dar, wenn die Begünstigten zu dem Zeitpunkt, zu dem sie von den Vorteilen profitierten, alle Voraussetzungen der nach Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates (148), erlassenen und zum Zeitpunkt der Inanspruchnahme der Steuerermäßigung geltenden Verordnung erfüllt haben.
(205)
Angesichts aller vorstehenden Erwägungen und wie bereits in der ersten Entscheidung betont, entspricht die genaue Höhe der Beihilfe in einem bestimmten Steuerjahr und für einen bestimmten Begünstigten dem Nettozeitwert der durch die Abschreibungsmöglichkeit nach Artikel 12 Absatz 5 TRLIS gewährten Steuerermäßigung. Damit hängt die Höhe der Beihilfe von dem in den betreffenden Jahren auf das jeweilige Unternehmen anwendbaren Steuersatz und vom anwendbaren Diskontzinssatz ab.
(206)
Für ein bestimmtes Steuerjahr und einen bestimmten Begünstigten entspricht der Nennwert der Beihilfe der Steuerermäßigung, die nach Artikel 12 Absatz 5 TRLIS für Beteiligungen an ausländischen Unternehmen, welche die in den vorstehenden Erwägungsgründen genannten Voraussetzungen nicht erfüllen, gewährt wurde.
(207)
Der Zeitwert wird berechnet, indem der Zinssatz gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 und gemäß der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 der Kommission (149) zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission (150) auf den Nennwert angewendet wird.
(208)
Bei der Berechnung der Steuerlast, die sich für die Begünstigten bei Nichtbestehen der rechtswidrigen Beihilfemaßnahme ergeben hätte, muss sich Spanien, wie bereits festgestellt, auf die in der Zeit vor der Veröffentlichung der Eröffnungsentscheidung im Amtsblatt der Europäischen Union (Vertrauensschutz aufgrund der Erklärungen der Kommission gegenüber Europäischen Abgeordneten) bzw. vor der Veröffentlichung dieses Beschlusses (Vertrauensschutz aufgrund der ersten Entscheidung) durchgeführten Vorgänge stützen. Es kann nicht argumentiert werden, dass die Begünstigten ihre Vorgänge bei Nichtbestehen dieser rechtswidrigen Vorteile anders gestaltet hätten, um ihre Steuerlast zu senken. Wie im Urteil des Gerichtshofs in der Sache Unicredito (151) eindeutig dargelegt, dürfen derartige hypothetische Erwägungen bei der Berechnung der Beihilfe nicht berücksichtigt werden.
VIII. SCHLUSSFOLGERUNG
(209)
Angesichts der dargelegten Rechtsprechung und der besonderen Merkmale der Sache hat die Kommission die Auffassung zu vertreten, dass Artikel 12 Absatz 5 TRLIS auch in Bezug auf Erwerbe außerhalb der Union eine Beihilferegelung im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt. Da die streitige Maßnahme unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV durchgeführt wurde, stellt die Kommission ferner fest, dass sie in Bezug auf innergemeinschaftliche Erwerbe eine rechtswidrige Beihilferegelung darstellt.
(210)
Da bis zum Datum der Veröffentlichung der Eröffnungsentscheidung jedoch der Grundsatz des Vertrauensschutzes anwendbar war, verzichtet die Kommission ausnahmsweise auf die Rückforderung der sich aus der Anwendung der Beihilferegelung ergebenden Steuervorteile und akzeptiert, dass diese Steuervorteile bis zum Ende des in der Beihilferegelung vorgesehenen Abschreibungszeitraums weiter gewährt werden können, wenn es sich um Beihilfen bei Beteiligungen an ausländischen Unternehmen handelt, die ein erwerbendes spanisches Unternehmen bereits vor dem Datum der Veröffentlichung der Entscheidung der Kommission über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV im Amtsblatt der Europäischen Union direkt oder indirekt gehalten hat. Ausnahmen bilden folgende Fälle: erstens, ein erwerbendes spanisches Unternehmen ist vor dem 21. Dezember 2007 eine unwiderrufliche Verpflichtung eingegangen, die genannten Beteiligungen zu halten; zweitens, der Vertrag enthielt eine aufschiebende Bedingung hinsichtlich des Umstands, dass die fragliche Transaktion an die zwingende Genehmigung durch eine Aufsichtsbehörde gebunden ist; und drittens, die Transaktion ist vor dem 21. Dezember 2007 angemeldet worden. Ebenso hat die Kommission auf die Rückforderung der sich aus der Anwendung der Beihilferegelung ergebenden Steuervorteile zu verzichten und akzeptiert die Fortsetzung der Anwendung bis zum Ende des in der Beihilferegelung vorgesehenen Abschreibungszeitraums im Fall von Transaktionen zum Erwerb von Mehrheitsbeteiligungen, die vor der Veröffentlichung dieses Beschlusses durchgeführt wurden, wenn sie Drittstaaten betreffenden, in denen das Bestehen ausdrücklicher rechtlicher Hindernisse für grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen gemäß den in diesem Beschluss festgelegten Grundsätzen entsprechend nachgewiesen ist.
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die Beihilferegelung, die das Königreich Spanien nach Artikel 12 Absatz 5 des Real Decreto Legislativo Nr. 4/2004 vom 5. März 2005, mit dem die Änderungen an der Ley del Impuesto sobre Sociedades (spanisches Körperschaftsteuergesetz) konsolidiert wurden, durchgeführt und unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union rechtswidrig angewendet hat, ist in Bezug auf die den Begünstigten für die Durchführung von Erwerben außerhalb der Union gewährten Beihilfen mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
(2) Steuerabzüge, die den Begünstigten nach Artikel 12 Absatz 5 TRLIS im Rahmen von Erwerben direkter oder indirekter Beteiligungen an ausländischen Unternehmen in Drittländern gewährt wurden, die - mit Ausnahme der Voraussetzung, das die Begünstigten ihre Beteiligungen während eines ununterbrochenen Zeitraums von mindestens einem Jahr gehalten haben - die einschlägigen Voraussetzungen der Beihilferegelung vor dem 21. Dezember 2007 erfüllten, können hingegen während des gesamten in der Beihilferegelung vorgesehenen Abschreibungszeitraums weiter geltend gemacht werden.
(3) Steuerabzüge, die den Begünstigten nach Artikel 12 Absatz 5 TRLIS im Rahmen der Durchführung von Erwerben außerhalb der Union gewährt wurden, können unter der Voraussetzung, dass vor dem 21. Dezember 2007 die unwiderrufliche Verpflichtung eingegangen worden ist, die genannten Beteiligungen zu halten, ferner, dass der Vertrag die aufschiebende Bedingung enthält, dass die fragliche Transaktion an die zwingende Genehmigung durch eine Aufsichtsbehörde gebunden ist, und dass die Transaktion vor dem 21. Dezember 2007 angemeldet worden ist, für den Teil der Beteiligungen, die ab dem Datum gehalten werden, an dem die aufschiebende Bedingung erfüllt ist, während des gesamten in der Beihilferegelung vorgesehenen Abschreibungszeitraums weiter geltend gemacht werden.
(4) Auch Steuerabzüge, die den Begünstigten zum Zeitpunkt der Veröffentlichung dieses Beschlusses im Amtsblatt der Europäischen Union im Rahmen der Durchführung von Erwerben außerhalb der Union im Zusammenhang mit direkten oder indirekten Mehrheitsbeteiligungen an ausländischen Unternehmen in China, Indien oder in anderen Ländern, in denen das Vorliegen ausdrücklicher rechtlicher Hindernisse für grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen nachgewiesen wurde oder nachgewiesen werden kann, gewährt wurden, können während des gesamten in der Beihilferegelung vorgesehenen Abschreibungszeitraums weiter geltend gemacht werden.
(5) Während des gesamten in der Beihilferegelung vorgesehenen Abschreibungszeitraums weiter geltend gemacht werden können Steuerabzüge, die den Begünstigten nach Artikel 12 Absatz 5 TRLIS im Rahmen der Durchführung von Erwerben außerhalb der Union gewährt wurden, unter der Voraussetzung, dass vor der Veröffentlichung dieses Beschlusses im Amtsblatt der Europäischen Union die unwiderrufliche Verpflichtung eingegangen wurde, die genannten Beteiligungen an ausländischen Unternehmen in China, Indien oder in anderen Ländern, in denen das Vorliegen ausdrücklicher rechtlicher Hindernisse für grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen nachgewiesen wurde oder nachgewiesen werden kann, zu halten, sofern auch folgende Voraussetzungen erfüllt sind: der Vertrag enthielt eine aufschiebende Bedingung hinsichtlich des Umstands, dass die fragliche Transaktion an die zwingende Genehmigung durch eine Aufsichtsbehörde gebunden ist, und die Transaktion wurde vor der Veröffentlichung dieses Beschlusses im Amtsblatt der Europäischen Union angemeldet; in diesen Fällen beginnt der Abschreibungszeitraum mit dem Datum der Aufhebung der aufschiebenden Bedingung zu laufen.
Artikel 2
Im Rahmen der in Artikel 1 genannten Regelung gewährte Einzelbeihilfen stellen keine Beihilfen dar, wenn sie zum Zeitpunkt ihrer Gewährung die Voraussetzungen einer nach Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 erlassenen und zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung geltenden Verordnung erfüllten.
Artikel 3
Im Rahmen der in Artikel 1 genannten Regelung gewährte Einzelbeihilfen, die zum Zeitpunkt ihrer Gewährung die Voraussetzungen einer nach Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 erlassenen Verordnung oder in einer anderen geltenden Beihilferegelung erfüllten, sind in der Höhe der auf derartige Beihilfen anwendbaren Beihilfehöchstintensitäten mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 4
(1) Spanien fordert mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfen, die nach der in Artikel 1 Absatz 1 genannten Regelung in Form von Steuerermäßigungen gewährt wurden, von den Begünstigten zurück, es sei denn, deren im Rahmen von Erwerben außerhalb der Union erworbene Beteiligungen an ausländischen Unternehmen erfüllen die in Artikel 1 Absätze 2 bis 5 aufgeführten Voraussetzungen.
(2) Der Rückforderungsbetrag wird ab dem Zeitpunkt, zu dem die Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung gestellt wurde, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung verzinst.
(3) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 berechnet.
(4) Spanien widerruft die im Rahmen der in Artikel 1 Absatz 1 genannten Regelung gewährten ausstehenden Steuerermäßigungen mit Wirkung ab dem Datum des Erlasses dieses Beschlusses; dies gilt mit Ausnahme der Steuerermäßigungen, die für Beteiligungen an ausländischen Unternehmen gewährt wurden, welche die in Artikel 1 Absatz 2 genannten Voraussetzungen erfüllen.
Artikel 5
(1) Es erfolgt eine unverzügliche, tatsächliche Rückforderung der Beihilfen, die aufgrund der in Artikel 1 genannten Regelung gewährt wurden.
(2) Spanien stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 6
(1) Spanien übermittelt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Liste der Begünstigten, die aufgrund der in Artikel 1 genannten Regelung Beihilfen erhalten haben, sowie Gesamtbetrag der Beihilfen, die jeder Begünstigte im Rahmen dieser Regelung erhalten hat;
b)
Gesamtbetrag, Hauptforderung und Zinsen, die von jedem Begünstigten zurückzufordern sind;
c)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
d)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass die Begünstigten zur Rückzahlung der Beihilfe aufgefordert wurden.
(2) Spanien unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der Beihilfen, die aufgrund der in Artikel 1 genannten Regelung gewährt wurden, abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Spanien unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Spanien ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die von den Begünstigten zurückgezahlt wurden.
Artikel 7
Dieser Beschluss ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 12. Januar 2011
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 12 gennaio 2011
relativa all’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario per l’acquisizione di partecipazioni azionarie estere n. C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) cui la Spagna ha dato esecuzione
[notificata con il numero C(2010) 9566]
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/282/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni, ai sensi dei suddetti articoli (1), e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con interrogazioni scritte rivolte alla Commissione (nn. E-4431/05, E-4772/05, E-5800/06), alcuni deputati del Parlamento europeo hanno segnalato che la Spagna aveva approvato un regime speciale per concedere un illegittimo incentivo fiscale alle imprese spagnole che acquisivano una sostanziale partecipazione azionaria in società estere, ai termini dell’articolo 12, paragrafo 5, della legge spagnola relativa all’imposta sulle società [«Real decreto legislativo 4/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades» (2): «il TRLIS»].
(2)
Con l’interrogazione scritta n. P-5509/06, il deputato del Parlamento europeo David Martin (PSE) ha protestato presso la Commissione contro l’OPA ostile effettuata con l’acquisto di azioni dell’impresa britannica di produzione e distribuzione di energia Scottish Power Ltd. da parte del produttore spagnolo di energia Iberdrola, che, secondo l’onorevole parlamentare, aveva beneficiato illegittimamente di un aiuto di Stato in forma di premio fiscale all’acquisizione. Il deputato aveva chiesto alla Commissione di esaminare tutti i problemi di concorrenza derivanti da tale acquisizione, notificata alla Commissione il 12 gennaio 2007 a norma dell’articolo 4 del regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio, del 20 gennaio 2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese (3) (il «regolamento sulle concentrazioni»). Con decisione del 26 marzo 2007 [caso N COMP/M.4517 - Iberdrola/Scottishpower, SG-Greffe (2007) D/201696] (4), la Commissione ha deciso di non opporsi all’operazione notificata e l’ha dichiarata compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera b), del regolamento sulle concentrazioni.
(3)
Con lettere del 15 gennaio e 26 marzo 2007 la Commissione ha chiesto informazioni alle autorità spagnole per valutare la portata e gli effetti dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS, riguardo alla sua possibile qualifica come aiuto di Stato e alla sua compatibilità con il mercato interno.
(4)
Con lettere del 16 febbraio e 4 giugno 2007 le autorità spagnole hanno risposto a tali richieste.
(5)
Con fax del 28 agosto 2007 la Commissione ha ricevuto il reclamo di un operatore privato, secondo cui il regime istituito dall’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS costituiva un aiuto di Stato ed era incompatibile con il mercato interno. L’operatore ha chiesto che la propria identità non venisse rivelata.
(6)
Con decisione del 10 ottobre 2007 (la «decisione di avvio»), la Commissione ha avviato il procedimento formale d’indagine di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea («TFUE»), ex articolo 88, paragrafo 2 del trattato CE, riguardo all’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario previsto dall’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS, ritenendo che il regime in questione rispondesse a tutti i criteri pertinenti per poter essere considerato un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. La Commissione ha comunicato alla Spagna la decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE. La decisione di avvio, in cui la Commissione invitava le parti interessate a presentare osservazioni, è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (5).
(7)
Con lettera del 5 dicembre 2007 la Commissione ha ricevuto dalla Spagna osservazioni sulla decisione di avvio.
(8)
Tra il 18 gennaio e il 16 giugno 2008 la Commissione ha ricevuto sulla decisione di avvio le osservazioni di trentadue parti interessate. Le parti che non hanno chiesto che venisse rispettato il loro anonimato sono elencate nell’allegato I della presente decisione.
(9)
Con lettere del 9 aprile, 15 maggio e 22 maggio 2008 e del 27 marzo 2009, la Commissione ha inviato le suddette osservazioni alle autorità spagnole, per dar loro la possibilità di rispondere. Con lettere del 30 giugno 2008 e del 22 aprile 2009, le autorità spagnole hanno replicato alle osservazioni delle parti interessate.
(10)
Il 18 febbraio 2008 e il 12 maggio e 8 giugno 2009 si sono svolte riunioni tecniche tra le autorità spagnole e rappresentanti della Commissione per chiarire, tra l’altro, determinati aspetti dell’applicazione del regime in questione e l’interpretazione della legislazione spagnola pertinente per l’esame del caso.
(11)
I rappresentanti della Commissione hanno poi incontrato i rappresentanti di varie parti interessate: del Banco de Santander SA il 7 aprile 2008; del J & A Garrigues SL, studio legale che rappresenta numerose parti interessate; il 16 aprile 2008; dell’Altadis SA il 2 luglio 2008; della Telefónica SA il 12 febbraio 2009.
(12)
Il 14 luglio 2008 le autorità spagnole hanno presentato informazioni aggiuntive riguardo alla misura controversa, in particolare dati desunti dalle dichiarazioni dei redditi del 2006 che fornivano un quadro generale dei contribuenti beneficiari della misura controversa.
(13)
Con messaggio elettronico del 16 giugno 2009 le autorità spagnole hanno aggiunto altri elementi, sostenendo che le imprese spagnole continuano a dover affrontare vari ostacoli nell’effettuare fusioni transfrontaliere all’interno dell’Unione.
(14)
Il 28 ottobre 2009 la Commissione ha adottato una decisione negativa (6) (la «precedente decisione»), comprendente ingiunzione di recupero, riguardo all’aiuto concesso in base alla normativa controversa ai beneficiari che hanno effettuato acquisizioni all’interno dell’Unione. Secondo quanto indicato nel considerando 119 della suddetta decisione, la Commissione manteneva aperto il procedimento iniziato con la decisione di avvio riguardo alle acquisizioni effettuate fuori dell’Unione, dato che le autorità spagnole si erano impegnate a inviare nuovi elementi relativi agli ostacoli che si frappongono alle fusioni transfrontaliere fuori dell’Unione.
(15)
Il 12, 16 e 20 novembre 2009 le autorità spagnole hanno presentato informazioni sintetiche relative agli investimenti diretti effettuati fuori dell’Unione da imprese spagnole.
(16)
Il 16 dicembre 2009 i servizi della Commissione hanno chiesto alle autorità spagnole informazioni riguardo alle operazioni effettuate in Stati non membri dell’Unione, che esse ritenevano necessarie per valutare il regime in quanto aiuto di Stato secondo i suggerimenti delle autorità spagnole.
(17)
Con lettera del 3 gennaio 2010 le autorità spagnole hanno presentato informazioni particolareggiate riguardanti quindici Stati non membri dell’Unione nei quali erano stati effettuati la maggior parte (circa il 70 %) degli investimenti diretti spagnoli all’estero. In particolare, le autorità spagnole hanno presentato due relazioni redatte rispettivamente dallo studio legale Garrigues e della rete KPMG, nelle quali si analizzavano i presunti ostacoli fiscali e giuridici nei suddetti paesi terzi.
(18)
Con lettera del 27 gennaio 2010 la Commissione ha ricevuto osservazioni della banca Banesto, membro del gruppo Santander.
(19)
Con messaggio elettronico del 3 marzo 2010 le autorità spagnole hanno risposto a una domanda tecnica ricevuta il 26 febbraio 2010.
(20)
Con lettera del 9 luglio 2010 la Commissione ha ricevuto osservazioni del Banco Santander.
(21)
Con lettera del 25 novembre 2010 la Commissione ha ricevuto osservazioni della società Telefónica.
(22)
Il 27 novembre 2009 e il 16 e 29 giugno 2010 si sono svolte riunioni tecniche tra i servizi della Commissione e le autorità spagnole.
II. DESCRIZIONE PARTICOLAREGGIATA DELLA MISURA CONTROVERSA
(23)
La misura in questione prevede l’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario risultante dall’acquisizione di una sostanziale partecipazione azionaria in una società estera.
(24)
La misura è disciplinata dall’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS (nel seguito del presente testo: «la misura controversa»). Più precisamente l’articolo 2, paragrafo 5, della legge 27 dicembre 2001 n. 24 ha modificato la legge spagnola 27 dicembre 1995 n. 43 relativa all’imposta sulle società, aggiungendo l’articolo 12, paragrafo 5. Il regio decreto legislativo 5 marzo 2004 n. 4 presenta una versione consolidata della legge relativa all’imposta sulle società.
(25)
La Commissione è consapevole che, dalla data in cui è stata emanata la decisione di avvio, la legislazione spagnola ha subito un’evoluzione (7), ma ritiene che le ultime modifiche apportate non possano mutare né dissipare i dubbi espressi nella decisione di avvio. Per motivi di coerenza, nella presente decisione la Commissione farà riferimento alla numerazione della legislazione spagnola di cui nella decisione di avvio, prescindendo dalle eventuali modifiche apportate nel frattempo. Ogni nuova disposizione giuridica sarà espressamente indicata come tale.
(26)
L’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS, dal titolo «Rettifiche di valore: perdita di valore degli elementi patrimoniali», è entrato in vigore il 1o gennaio 2002. In sostanza, esso stabilisce che un’impresa soggetta ad imposta in Spagna può dedurre dal proprio reddito imponibile, a rate annuali e al minimo per i vent’anni successivi all’acquisizione, l’avviamento finanziario risultante dall’acquisizione di una partecipazione di almeno il 5 % in una società estera.
(27)
L’avviamento consiste nel valore di una denominazione sociale di buona reputazione, nelle buone relazioni con i clienti, nelle competenze del personale e in altri fattori analoghi che si spera possano tradursi in futuro in profitti superiori a quelli visibili. Secondo i principi contabili spagnoli (8), il prezzo pagato per l’acquisizione di una società al di sopra del valore di mercato dell’attivo dell’impresa è denominato «avviamento» e deve essere registrato come attività immateriale distinta, quando l’impresa acquirente assume il controllo dell’impresa mirata (9).
(28)
Secondo i principi fiscali spagnoli, ad eccezione della misura controversa, l’avviamento può essere ammortizzato solo in seguito a un’aggregazione d’imprese derivante dall’acquisizione o dal conferimento degli attivi detenuti da imprese indipendenti o successivamente a una fusione o a una scissione.
(29)
Nel sistema fiscale spagnolo per «avviamento finanziario» s’intende l’avviamento che si sarebbe avuto se si fossero aggregate l’impresa che detiene la partecipazione e l’impresa mirata. Il concetto di avviamento finanziario di cui all’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS introduce pertanto nell’ambito delle acquisizioni di partecipazioni una nozione utilizzata in genere nel conferimento di attivi o in operazioni di aggregazione d’imprese. A norma dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS, l’avviamento finanziario si ottiene deducendo il valore di mercato delle attività materiali e immateriali dell’impresa mirata dal prezzo di acquisizione pagato per la partecipazione.
(30)
L’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS stabilisce che l’ammortamento dell’avviamento finanziario è subordinato al rispetto dei seguenti criteri, definiti all’articolo 21 del TRLIS:
a)
la quota di partecipazione, diretta o indiretta, nella società estera deve essere pari o superiore al 5 % e deve essere detenuta per un periodo ininterrotto di almeno un anno (10);
b)
la società estera deve essere soggetta a un’imposta analoga a quella prevista in Spagna. Tale condizione si ritiene soddisfatta se lo Stato in cui ha sede l’impresa mirata ha firmato con la Spagna un accordo volto a evitare la doppia imposizione internazionale ed a prevenire l’evasione fiscale (11), mediante una clausola sullo scambio d’informazioni;
c)
le entrate dell’impresa estera devono derivare principalmente da attività imprenditoriali all’estero oppure devono essere entrate equiparabili. Tale condizione è soddisfatta se almeno l’85 % delle entrate dell’impresa mirata:
i)
non sono incluse nella base imponibile ai sensi della normativa spagnola sulla trasparenza fiscale internazionale e sono assoggettate a imposta come reddito percepito in Spagna (12). In particolare si riterranno conformi a tali criteri i redditi derivanti dalle seguenti attività:
-
commercio all’ingrosso, quando i beni siano messi a disposizione degli acquirenti nello Stato o territorio in cui ha sede la società mirata o in ogni altro Stato o territorio diverso da quello spagnolo,
-
servizi prestati a beneficiari non aventi residenza fiscale in Spagna,
-
servizi finanziari prestati a beneficiari non aventi residenza fiscale in Spagna,
-
servizi assicurativi relativi a rischi non correlati alla Spagna;
ii)
sono redditi derivanti da dividendi, purché siano soddisfatte le condizioni relative alla natura del reddito risultante dalla partecipazione di cui all’articolo 21, paragrafo 1, lettera a) e all’entità della partecipazione diretta e indiretta dell’impresa spagnola [articolo 21, paragrafo 1, lettera c), comma 2, del TRLIS] (13).
(31)
Oltre alla misura controversa, è opportuno esporre in breve le seguenti disposizioni del TRLIS alle quali si farà riferimento nella presente decisione:
-
l’articolo 11 del capo IV del TRLIS (14), «Rettifiche di valore: ammortamenti», che definisce la base imponibile, al paragrafo 4 prevede l’ammortamento per un minimo di vent’anni dell’avviamento derivante da un’acquisizione se sono soddisfatte le seguenti condizioni: i) se l’avviamento deriva da un’acquisizione a titolo oneroso; ii) se il venditore è estraneo all’impresa acquirente. Le modifiche apportate a questa disposizione dopo la decisione di avvio, introdotte dalla legge 4 luglio 2007 n. 16, hanno anche chiarito che, in caso d’inosservanza della condizione ii), l’importo pagato da utilizzare per calcolare l’avviamento sarà l’importo di acquisizione della partecipazione pagato da un’impresa dello stesso gruppo che l’abbia acquisita da persone o società non vincolate. Inoltre, come condizione iii) è previsto che un importo, equivalente almeno all’importo dedotto ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS, sia stato stanziato come riserva indivisibile,
-
l’articolo 12, paragrafo 3, del capo IV del TRLIS permette di dedurre parzialmente il deprezzamento delle azioni detenute in società nazionali ed estere non quotate su un mercato secondario fino a concorrenza della differenza tra il valore contabile teorico all’inizio e alla fine dell’esercizio fiscale. La misura controversa può essere applicata in combinato disposto con questo articolo del TRLIS (15),
-
l’articolo 89 del capo VIII, titolo VII del TRLIS, «Partecipazioni al capitale della società conferente e della società acquirente», prevede al paragrafo 3, «Regime speciale delle concentrazioni, delle scissioni, dei conferimenti di attivo e degli scambi d’azioni e del trasferimento della sede di una società europea o di una società cooperativa europea da uno Stato membro a un altro dell’Unione europea», l’ammortamento dell’avviamento derivante da una ristrutturazione aziendale. A norma di questa disposizione, per applicare all’avviamento derivante da un’aggregazione d’imprese l’articolo 11, paragrafo 4, del TRLIS devono essere soddisfatte le seguenti condizioni: i) prima dell’aggregazione si deve detenere una partecipazione di almeno il 5 % nell’impresa mirata; ii) deve essere provato che l’avviamento è stato assoggettato a imposta presso il venditore e iii) che questi non è vincolato all’acquirente. Se la condizione iii) non è soddisfatta, l’importo dedotto dovrà corrispondere a un deprezzamento irreversibile degli attivi immateriali,
-
l’articolo 21 del titolo IV del TRLIS, «Esenzione finalizzata a evitare la doppia imposizione economica internazionale su dividendi e redditi di fonte estera derivati dal conferimento di titoli rappresentativi del capitale di società non aventi sede nel territorio spagnolo», stabilisce le condizioni per l’esenzione dei dividendi o partecipazioni agli utili di società non aventi sede nel territorio spagnolo, percepiti da un’impresa avente residenza fiscale in Spagna,
-
l’articolo 22 del capo IV del TRLIS, «Esenzione di determinati redditi prodotti all’estero mediante un’entità ivi avente sede», stabilisce le condizioni per esentare dal pagamento dell’imposta i redditi prodotti all’estero mediante un’entità avente sede stabile fuori del territorio spagnolo.
(32)
Ai fini della presente decisione si intende per
- conferimento di attivi: l’operazione mediante la quale una società, senza sciogliersi, conferisce la totalità o uno o più rami della sua attività a un’altra società,
- aggregazione d’imprese: l’operazione mediante la quale una o più società, in conseguenza e al momento dello scioglimento senza liquidazione, conferiscono la totalità del loro patrimonio, in attivi e passivi, ad altra società preesistente o ad una società da esse costituita mediante l’attribuzione ai loro soci di titoli rappresentativi del capitale sociale dell’altra società,
- acquisizione di una partecipazione: l’operazione mediante la quale una società acquisisce azioni di un’altra società senza ottenere la maggioranza o il controllo dei diritti di voto dell’impresa mirata,
- impresa mirata: una società non avente sede in Spagna, il cui reddito ottempera alle condizioni di cui al considerando 30, lettera c), nella quale un’impresa avente sede in Spagna acquisisce una partecipazione,
- acquisizioni intracomunitarie: le acquisizioni di partecipazioni che soddisfano tutte le pertinenti condizioni dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS in un’impresa mirata costituita a norma della legge di uno Stato membro e avente la sede sociale, l’amministrazione centrale o il centro principale di attività all’interno dell’Unione,
- acquisizioni extracomunitarie: le acquisizioni di partecipazioni che soddisfano tutte le pertinenti condizioni dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS in un’impresa mirata non costituita a norma della legge di uno Stato membro e non avente la sede sociale, l’amministrazione centrale o il centro principale di attività all’interno dell’Unione.
III. MOTIVI CHE HANNO DETERMINATO L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(33)
Nella decisione di avvio la Commissione ha iniziato il procedimento formale d’indagine di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE (ex articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE) ritenendo che la misura controversa rispondesse a tutti i criteri per poter essere considerata un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. La Commissione dubitava inoltre che la misura controversa potesse esser considerata compatibile con il mercato interno, in quanto non sembrava che si potesse applicare nessuna delle deroghe previste all’articolo 107, paragrafi 2 e 3.
(34)
In particolare, la Commissione ha ritenuto che la misura controversa esulasse dall’ambito ordinario di applicazione del sistema spagnolo d’imposta sulle società, che è il sistema fiscale di riferimento. Secondo il parere della Commissione, inoltre, l’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario risultante dall’acquisizione di una partecipazione del 5 % in un’impresa mirata estera sembrava costituire un incentivo eccezionale.
(35)
La Commissione ha osservato che l’ammortamento fiscale si applicava solo a una precisa categoria aziendale, ossia a quelle società che acquisiscono determinate partecipazioni, pari almeno al 5 % del capitale sociale di un’impresa mirata, e solo d’imprese mirate estere, purché rispondenti ai criteri di cui all’articolo 21, paragrafo 1, del TRLIS. Inoltre, la Commissione ha sottolineato che, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, una riduzione d’imposta che favorisce esclusivamente l’esportazione di prodotti nazionali costituisce aiuto di Stato (16). La misura controversa in questione sembrava avere quindi carattere selettivo.
(36)
In tale contesto la Commissione ha ritenuto inoltre che il vantaggio selettivo non sembrasse giustificato dalla natura del sistema fiscale e, in particolare, che la differenziazione creata dalla misura controversa, che si discostava dalle norme generali del sistema contabile e fiscale spagnolo, non potesse essere giustificata da motivi attinenti ad aspetti tecnici del sistema fiscale. In effetti, l’avviamento è deducibile solo in caso di aggregazione d’imprese o di conferimento di attivi, con la sola eccezione di quanto disposto nella misura controversa. La Commissione ha inoltre ritenuto sproporzionato che la misura controversa mirasse a raggiungere gli obiettivi di neutralità perseguiti dal sistema spagnolo, in quanto essa riguarda esclusivamente l’acquisizione di sostanziali partecipazioni azionarie in società estere.
(37)
A giudizio della Commissione, inoltre, la misura controversa implicava l’impiego di risorse statali, in quanto comportava la rinuncia a entrate fiscali da parte dell’erario spagnolo. Infine, la misura in oggetto avrebbe potuto falsare la concorrenza sul mercato dell’acquisizione d’imprese europee, conferendo un vantaggio economico selettivo alle imprese spagnole che acquisiscano una sostanziale partecipazione azionaria in società estere. Inoltre, la Commissione non ha individuato motivi per ritenere la misura controversa compatibile con il mercato interno.
(38)
La Commissione ha quindi concluso che la misura controversa potesse costituire un aiuto di Stato incompatibile. In tal caso, il recupero dovrebbe avvenire a norma dell’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE. A tale riguardo, la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole e alle parti interessate di presentare osservazioni sull’eventuale esistenza di legittimo affidamento o di un altro principio generale del diritto dell’Unione che consentisse alla Commissione stessa di rinunciare in via eccezionale al recupero di cui all’articolo 14, paragrafo 1, seconda frase, del summenzionato regolamento del Consiglio.
IV. LA PRIMA DECISIONE PARZIALMENTE NEGATIVA
(39)
Nella precedente decisione, la Commissione ha concluso che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS costituisce un regime di aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE quando si applica alle acquisizioni all’interno dell’Unione.
(40)
La Commissione ha inoltre ritenuto che, essendo stata attuata in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, la misura controversa costituisce un regime di aiuto illegittimo se applicata alle acquisizioni intracomunitarie.
(41)
La Commissione ha tenuto aperto il procedimento iniziato dalla decisione di avvio del 10 ottobre 2007 per quanto riguarda le acquisizioni fuori dell’Unione, in attesa di nuovi elementi relativi agli ostacoli alle fusioni transfrontaliere fuori dell’Unione che le autorità spagnole si erano impegnate a presentare.
V. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ SPAGNOLE E DEI TERZI INTERESSATI
(42)
La Commissione ha ricevuto osservazioni dalle autorità spagnole (17) e da trentadue terzi interessati (18), otto dei quali erano associazioni.
(43)
In sintesi, le autorità spagnole ritengono che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS costituisca una misura generale e non un’eccezione al sistema fiscale spagnolo, in quanto questa disposizione permette l’ammortamento di un’attività immateriale a ogni contribuente che acquisisca una sostanziale partecipazione azionaria in una società estera. Tenuto conto della prassi della Commissione e della giurisprudenza in materia, le autorità spagnole concludono che le misure controverse non possono essere considerate aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107 del TFUE e ritengono che una diversa conclusione violerebbe il principio della certezza del diritto. Le autorità spagnole contestano anche la competenza della Commissione a opporsi a questa misura generale in quanto, a loro parere, la Commissione non può basarsi sulle norme in materia di aiuti di Stato per armonizzare questioni fiscali.
(44)
In generale, trenta terzi interessati («le trenta parti interessate») concordano con le autorità spagnole, mentre altri due terzi interessati («le due parti») ritengono che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS costituisca un aiuto di Stato illegittimo incompatibile con il mercato interno. Nelle sezioni seguenti, quindi, le argomentazioni delle trenta parti interessate saranno presentate insieme con la posizione delle autorità spagnole, mentre le argomentazioni delle due parti verranno esposte separatamente.
A. Osservazioni delle autorità spagnole e delle trenta parti interessate
(45)
Come osservazione preliminare, le autorità spagnole sottolineano che le imposte dirette sono di competenza degli Stati membri e che, di conseguenza, l’azione della Commissione in quest’ambito dovrebbe attenersi al principio di sussidiarietà di cui all’articolo 5 del trattato CE (ora sostituito, in sostanza, dall’articolo 5 del TFUE). D’altro canto, le autorità spagnole rammentano che l’articolo 3 del trattato CE (ora sostituito, in sostanza, dagli articoli da 3 a 6 del TFUE) e l’articolo 58, paragrafo 1, lettera a), del trattato CE (ora sostituito dall’articolo 65 del TFUE) permettono agli Stati membri d’introdurre regimi fiscali diversificati a seconda della località in cui viene effettuato l’investimento o della residenza fiscale del contribuente, senza che ciò sia considerato una restrizione alla libera circolazione di capitali.
(46)
Le trenta parti interessate sostengono inoltre che una decisione negativa della Commissione violerebbe il principio di autonomia fiscale nazionale sancito dal TFUE e l’articolo 56 del trattato CE (ora sostituito dall’articolo 63 del TFUE), che vieta le restrizioni alla libera circolazione dei capitali.
A.1. La misura controversa non costituisce un aiuto di Stato
(47)
Le autorità spagnole e le trenta parti interessate ritengono che la misura controversa non costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE poiché: i) non conferisce un vantaggio economico; ii) non favorisce determinate imprese; iii) non falsa o minaccia di falsare la concorrenza tra gli Stati membri. Secondo la logica del sistema fiscale spagnolo, esse ritengono che la misura controversa debba esser considerata una misura generale che si applica indistintamente a qualunque tipo d’impresa e a qualsiasi attività.
A.1.1. La misura controversa non conferisce un vantaggio economico
(48)
Contrariamente alla posizione espressa dalla Commissione nella decisione di avvio, le autorità spagnole ritengono che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS non costituisca un’eccezione al sistema spagnolo d’imposta sulle società poiché i) il regime contabile spagnolo non è un punto di riferimento adeguato su cui fondare l’esistenza di un’eccezione al sistema fiscale e ii) anche se lo fosse, la caratterizzazione dell’avviamento finanziario come attivo ammortizzabile nel tempo è un cardine storico del sistema spagnolo di contabilità e fiscalità aziendale.
(49)
In primo luogo, data la mancanza di armonizzazione delle norme contabili, il risultato contabile non può fungere da punto di riferimento per stabilire il carattere eccezionale della misura controversa. Di fatto, in Spagna la base imponibile si calcola partendo dal risultato contabile, rettificato ai sensi della normativa fiscale. A giudizio della Spagna, quindi, nel caso in oggetto le considerazioni contabili non possono fungere da punto di riferimento per una misura fiscale.
(50)
In secondo luogo, è erroneo ritenere che l’ammortamento dell’avviamento esuli dalla logica del regime contabile spagnolo, in quanto sia l’avviamento (19) sia l’avviamento finanziario (20) possono essere ammortizzati entro il periodo massimo di vent’anni. Queste norme empiriche rispecchiano la perdita di valore degli attivi, materiali o immateriali, soggiacenti. Di conseguenza, l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS non costituisce un’eccezione, poiché non si discosta dalle norme relative all’ammortamento dell’avviamento stabilite nel sistema contabile e fiscale spagnolo.
(51)
In terzo luogo, le autorità spagnole segnalano che la misura controversa non costituisce un effettivo vantaggio economico poiché, in caso di vendita della partecipazione acquisita, l’importo dedotto verrebbe recuperato tramite l’imposta sulla plusvalenza, mettendo in tal modo il contribuente nella stessa situazione che si verrebbe a creare in caso di non applicazione dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS.
(52)
In quarto luogo, è erroneo il riferimento della Commissione agli articoli 11, paragrafo 4, e 89, paragrafo 3, del TRLIS allo scopo di stabilire l’esistenza di un vantaggio. Nella decisione di avvio la Commissione ha dichiarato che, per beneficiare dell’applicazione dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS non sono necessarie né un’aggregazione d’imprese né l’acquisizione del controllo della società mirata. Tale dichiarazione mostra un’errata comprensione del sistema fiscale spagnolo poiché questi due articoli non impediscono a un gruppo di società che acquisisca congiuntamente il controllo di un’impresa mirata di dedurre una corrispondente frazione dell’avviamento derivante dall’operazione. Di conseguenza, l’applicazione di questi due articoli non richiede il controllo individuale dell’impresa mirata per poter beneficiare della misura controversa. In tale contesto sarebbe inappropriato ritenere che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS offra un trattamento più favorevole rispetto agli articoli 11, paragrafo 4, o 89, paragrafo 3, del TRLIS per quanto riguarda la posizione di controllo dei beneficiari (21). Infine, riguardo al criterio di partecipazione del 5 %, si deve sottolineare che esso risponde alle condizioni stabilite non soltanto all’articolo 89, paragrafo 3, del TRLIS ma anche alle direttive e alla prassi della Commissione.
(53)
Le autorità spagnole sostengono che è errato anche il riferimento della Commissione all’articolo 12, paragrafo 3, del TRLIS allo scopo di attribuire una presunta caratteristica di vantaggio all’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS, poiché l’articolo 12, paragrafo 3, si applica alle situazioni di deprezzamento in caso di perdita oggettiva registrata dalla società mirata, mentre l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS integra questa disposizione e rispecchia la perdita di valore attribuibile al deprezzamento dell’avviamento finanziario.
(54)
In quinto luogo, la comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese (22) (la «comunicazione della Commissione») stabilisce espressamente che le norme di ammortamento non implicano un aiuto di Stato. Poiché il coefficiente attuale di ammortamento dell’avviamento finanziario per un minimo di vent’anni coincide con il coefficiente di ammortamento dell’avviamento, questa regola non costituisce un’eccezione al regime fiscale generale.
(55)
Infine, le trenta parti interessate ritengono che, se la misura controversa costituisse un vantaggio, i beneficiari finali sarebbero gli azionisti dell’impresa mirata poiché percepirebbero il prezzo pagato dall’acquirente che beneficia della misura controversa.
A.1.2. La misura controversa non favorisce determinate imprese o produzioni
(56)
Anzitutto, a giudizio della Spagna l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS è una misura generale poiché può avvalersene ogni impresa spagnola a prescindere dall’attività, settore, dimensione, forma od ogni altra sua caratteristica. L’unica condizione della misura controversa che il contribuente deve soddisfare per poterne beneficiare è essere soggetto a imposta in Spagna. Il fatto che non tutti i contribuenti beneficino della misura controversa non la rende selettiva. Di conseguenza, l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS non può essere selettivo né de facto né de jure ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. A tale riguardo, con lettera del 14 luglio 2008 (23) le autorità spagnole hanno presentato alcuni dati desunti dalle dichiarazioni dei redditi in Spagna nel 2006, da cui si evince che tutti i tipi d’impresa (PMI e grandi imprese) e società attive in settori economici differenti avevano beneficiato della misura controversa. Le autorità spagnole rilevano inoltre che, in una recente sentenza (24), il Tribunale di primo grado ha indicato che neppure un numero limitato di beneficiari è di per sé sufficiente a dimostrare la selettività della misura, poiché può rappresentare la totalità delle imprese che si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga. In particolare, le autorità spagnole sottolineano che la misura controversa presenta analogie con un recente caso (25) che la Commissione ha considerato una misura generale e, di conseguenza, chiedono il medesimo trattamento.
(57)
In secondo luogo, le autorità spagnole e le trenta parti interessate ritengono che nella decisione di avvio la Commissione non abbia effettuato distinzioni tra il concetto di selettività e le condizioni oggettive della misura controversa, che si riferiscono esclusivamente a determinate operazioni (ossia la partecipazione a un’impresa mirata estera). Di fatto, la Commissione sostiene che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS è selettivo poiché non viene riservato il medesimo trattamento ad analoghi investimenti in imprese spagnole. Tuttavia, la Commissione non si rende conto che il criterio di selettività non è determinato dal fatto che il beneficiario della misura controversa sia un gruppo di società o una multinazionale che detiene una partecipazione in un’impresa mirata. Il fatto che di una misura beneficino esclusivamente le società che soddisfano il criterio oggettivo di cui alla misura controversa non implica di per sé che la misura sia selettiva. Il criterio di selettività comporta la necessità d’imporre restrizioni soggettive al beneficiario della misura controversa. Il criterio di selettività cui ci si riferisce nel presente procedimento è contrario alla precedente prassi della Commissione ed è troppo vago ed ampio. Sviluppando questo concetto si giungerebbe all’erronea conclusione che la maggior parte delle spese fiscalmente deducibili rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(58)
Le autorità spagnole aggiungono che circoscrivere l’ammortamento dell’avviamento finanziario a quello derivante da una sostanziale partecipazione azionaria in un’impresa mirata non è sufficiente a privare la misura controversa del suo carattere generale, in quanto essa si applica indistintamente a qualsiasi impresa soggetta a imposta in Spagna, senza altri requisiti. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (26), una misura di cui beneficiano indistintamente tutte le imprese ubicate nel territorio nazionale non può costituire un aiuto di Stato.
(59)
In terzo luogo, per quanto riguarda la soglia del 5 %, questo livello non richiede l’investimento di un importo minimo e pertanto la misura controversa non va ad esclusivo vantaggio delle grandi imprese. Il fatto che per l’applicazione della misura controversa non sia necessario assoggettare a imposta il venditore per la plusvalenza ottenuta è ritenuto non pertinente dalle autorità spagnole, poiché esse non hanno la competenza per controllare i redditi percepiti all’estero da un venditore residente non soggetto a imposta in Spagna. Infine, limitare per motivi di tecnica fiscale la portata di una misura alle acquisizioni di azioni in imprese mirate è coerente con la situazione derivante dall’applicazione di varie direttive dell’Unione.
(60)
In quarto luogo, l’introduzione della misura controversa sarebbe in ogni caso giustificata dal principio di neutralità, al quale s’ispira tutta la normativa fiscale spagnola. Tale principio implica che all’investimento debba essere riservato un trattamento fiscale neutro indipendentemente dagli strumenti utilizzati, a prescindere che si tratti di conferimento di attivi, di aggregazione d’imprese o di acquisizione di partecipazioni. Di conseguenza, l’ammortamento fiscale di un investimento deve essere identico qualunque sia lo strumento utilizzato per effettuare l’acquisizione in oggetto. In questa prospettiva più ampia, l’obiettivo ultimo della misura controversa è garantire la libera circolazione dei capitali evitando di riservare un trattamento fiscale discriminatorio alle operazioni effettuate con imprese mirate rispetto alle operazioni meramente nazionali. Poiché le acquisizioni di sostanziali partecipazioni azionarie in società residenti possono determinare l’aggregazione tra le imprese acquirenti e le imprese acquisite senza alcun ostacolo giuridico o fiscale, l’avviamento che ai fini fiscali risulterebbe dall’aggregazione potrebbe essere ammortizzato (27). L’avviamento delle operazioni transfrontaliere non può tuttavia aver luogo a causa dell’incompleta armonizzazione all’interno dell’Unione o, peggio ancora, dell’assenza totale di armonizzazione fuori dell’Unione.
(61)
Del resto, nel corso dell’esame le autorità spagnole e alcune delle trenta parti interessate hanno descritto con molta minuzia gli ostacoli giuridici presenti nell’ordinamento giuridico di quindici paesi terzi. Le informazioni tecniche presentate dalle autorità spagnole e dalle trenta parti interessate nelle loro osservazioni (le «relazioni») sono compendiate negli allegati II e III della presente decisione. Tali descrizioni vanno intese in maniera più generale nell’ambito della seguente dichiarazione delle autorità spagnole (28): «pertanto il diritto tributario spagnolo ha previsto regimi fiscali differenti, come avviene nel caso delle acquisizioni di partecipazioni azionarie in società estere rispetto alle acquisizioni in imprese spagnole (impossibilità di effettuare fusioni, assunzioni di rischio, ecc.) nell’intento di giungere alla neutralità fiscale perseguita dalla normativa nazionale spagnola e dallo stesso diritto dell’Unione e anche in una logica coerente ed efficace del sistema fiscale spagnolo». Secondo le autorità spagnole e le trenta parti interessate, gli ostacoli descritti nelle relazioni impediscono le aggregazioni fra imprese di Stati membri diversi. La misura controversa intende dunque eliminare l’effetto negativo di tali ostacoli, la cui esistenza non è imputabile alla Spagna. Di conseguenza, per applicare il principio di neutralità è necessario circoscrivere la portata della misura controversa alle acquisizioni transfrontaliere. In tal modo, sempre secondo le autorità spagnole, il sistema fiscale spagnolo riserva ai contribuenti un trattamento differenziato in base alla loro situazione (29), garantendo così la neutralità del diritto tributario spagnolo secondo quanto stabilito dalla stessa normativa fiscale spagnola e dal TFUE.
(62)
In conclusione, obiettivo della misura controversa è sopprimere gli ostacoli fiscali che il sistema fiscale spagnolo opponeva alle decisioni d’investimento, penalizzando le acquisizioni di partecipazioni azionarie in società estere rispetto alle acquisizioni in imprese nazionali. La misura controversa prevede il medesimo trattamento fiscale alle acquisizioni di entrambi i tipi (acquisizioni dirette di attivi e acquisizioni indirette mediante acquisto di partecipazioni), permettendo così d’individuare l’avviamento derivante da entrambi i tipi (avviamento diretto e avviamento finanziario), così da promuovere l’integrazione dei vari mercati fino alla soppressione degli ostacoli fattuali e giuridici alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese. In questo modo le autorità spagnole conferiscono ai contribuenti la possibilità di scegliere di effettuare investimenti a livello locale o transfrontaliero senza essere penalizzati dai suddetti ostacoli. Di fatto, l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS ristabilisce pari condizioni di concorrenza sopprimendo gli effetti negativi degli ostacoli.
A.1.3. La misura controversa non falsa la concorrenza né incide sugli scambi nell’Unione
(63)
Le autorità spagnole sostengono che la Commissione non ha provato, secondo quanto previsto dalla normativa, che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS limiti la concorrenza, poiché i) il presunto «mercato dell’acquisizione di partecipazioni societarie» non costituisce un mercato di riferimento ai fini del diritto della concorrenza e, ii) anche se lo costituisse, l’ammortamento dell’avviamento finanziario non incide di per sé sulla competitività delle imprese spagnole.
(64)
In primo luogo, la Commissione ha ritenuto che la misura controversa costituisca un vantaggio anticoncorrenziale poiché l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS permette ai contribuenti spagnoli di ottenere un abbuono per l’acquisizione di una sostanziale partecipazione azionaria in una impresa mirata. Tuttavia, la Commissione non ha effettuato uno studio comparativo della realtà economica delle imprese spagnole e internazionali.
(65)
In secondo luogo, essendo aperta a ogni impresa spagnola senza limitazioni, la misura controversa non può falsare la concorrenza. Di fatto, ogni impresa spagnola che si trovi nella medesima situazione di un beneficiario della misura controversa può avvalersi della misura in oggetto, riducendo così il proprio onere fiscale, il che elimina ogni vantaggio competitivo da essa derivante. Inoltre, la normativa sugli aiuti di Stato non deve tener conto dell’imposizione fiscale meno elevata in uno Stato membro, che può migliorare la situazione competitiva delle imprese locali, se tale onere meno gravoso ha carattere generale.
(66)
Infine, la Commissione ha già esaminato in base al regolamento sulle fusioni molte operazioni transfrontaliere spagnole (30) che avrebbero potuto beneficiare della misura controversa. Tuttavia, in nessuno di questi casi la Commissione ha espresso preoccupazioni riguardo a eventuali distorsioni della concorrenza.
(67)
Le argomentazioni della Commissione non solo sono lontane dalla realtà, ma contrastano anche con la situazione degli investimenti delle imprese spagnole. La misura controversa non falsa la concorrenza né incide sulle condizioni degli scambi all’interno dell’Unione in misura contraria all’interesse comune.
(68)
In un mercato non armonizzato, data la diversità dei sistemi fiscali operazioni identiche hanno un’incidenza fiscale diversa a seconda del luogo di residenza degli operatori. Tale situazione falsa la concorrenza anche nel caso in cui le misure nazionali in questione abbiano carattere generale. In altri termini, questa distorsione è il risultato non di un aiuto di Stato ma della mancanza di armonizzazione. Se si dovesse seguire il ragionamento della Commissione, questa dovrebbe avviare procedimenti formali di esame riguardo a centinaia di misure nazionali, il che determinerebbe un’incertezza del diritto estremamente pregiudizievole per gli investimenti esteri.
A.2. Compatibilità
(69)
Quand’anche la Commissione consideri l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, tale disposizione è compatibile con l’articolo 107, paragrafo 3, del TFUE, in quanto contribuisce all’interesse dell’Unione di promuovere l’integrazione d’imprese internazionali.
(70)
Come stabilito nel piano d’azione nel settore degli aiuti di Stato (31), una misura può esser considerata compatibile se corregge un’inefficienza del mercato, soddisfa obiettivi d’interesse comune chiaramente definiti, non falsa la concorrenza e non incide sugli scambi all’interno dell’Unione in misura contraria all’interesse comune. Nel caso in oggetto, l’inefficienza del mercato consiste nella difficoltà (o la quasi impossibilità) di effettuare aggregazioni transfrontaliere d’imprese. Obiettivo dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS è promuovere il costituirsi d’imprese paneuropee, creando condizioni di parità per le acquisizioni sia nazionali sia transfrontaliere.
(71)
Di conseguenza, per le autorità spagnole l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS è compatibile con il mercato interno poiché, in mancanza di armonizzazione fiscale a livello europeo, esso consegue l’obiettivo di sopprimere in misura proporzionata gli ostacoli agli investimenti transfrontalieri. Di fatto, obiettivo della misura controversa è eliminare l’effetto negativo degli ostacoli alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese ed equiparare il trattamento fiscale delle aggregazioni d’imprese transfrontaliere e locali, garantendo in tal modo che le decisioni adottate riguardo a queste operazioni siano basate su considerazioni non fiscali ma esclusivamente economiche.
A.3. Legittimo affidamento e certezza del diritto
(72)
Infine, e nel caso che la Commissione dichiari che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS costituisce un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno, la Commissione deve riconoscere la presenza di determinate circostanze che giustificano la rinuncia al recupero del presunto aiuto di Stato ricevuto a norma dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS. I beneficiari devono avere il diritto di completare, prima della data di pubblicazione della decisione definitiva, l’ammortamento straordinario dell’avviamento finanziario corrispondente alle acquisizioni effettuate.
(73)
In primo luogo, nella decisione di avvio la Commissione sembra riconoscere che probabilmente sussiste un legittimo affidamento. Secondo la giurisprudenza del Tribunale di primo grado (32), tale dichiarazione è quindi un chiaro indizio dell’esistenza di un legittimo affidamento. Poiché la decisione di avvio non pregiudica l’esito del procedimento formale di esame, il legittimo affidamento deve essere riconosciuto per tutte le operazioni effettuate prima della data di pubblicazione della decisione definitiva.
(74)
In secondo luogo, nelle risposte alle interrogazioni scritte (33) presentate da alcuni deputati del Parlamento europeo, la Commissione ha dichiarato che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS non costituisce un aiuto di Stato. Tale dichiarazione costituisce una chiara posizione della Commissione, che conferisce alle autorità spagnole e ai beneficiari della misura controversa un evidente affidamento legittimo.
(75)
In terzo luogo, secondo le sue conclusioni in casi analoghi (34), la Commissione ha fornito una serie di prove indirette del fatto che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS non costituisce un aiuto di Stato. In base a tali decisioni, un’impresa accorta non avrebbe potuto prevedere che la Commissione adottasse una posizione opposta.
(76)
Infine, la misura controversa deve continuare a essere applicata a tutte le operazioni antecedenti alla data di pubblicazione di una decisione negativa, fino al completamento dell’ammortamento finanziario. Di fatto, la misura in oggetto corrisponde al diritto di dedurre un determinato importo, stabilito all’atto dell’acquisizione, ripartendo la deduzione nei vent’anni successivi. Del resto, data la posizione assunta dalla Commissione in casi analoghi (35), è giustificato ritenere che il legittimo affidamento debba essere mantenuto fino alla data di pubblicazione della decisione definitiva.
B. Osservazioni delle due parti
(77)
Secondo le due parti, l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS costituisce un aiuto di Stato. A loro parere, nel caso in oggetto non sussiste un legittimo affidamento: esse chiedono quindi alla Commissione di ordinare il recupero di ogni aiuto illegittimo percepito. Le loro argomentazioni sono riassunte in appresso.
B.1. La misura controversa costituisce un aiuto di Stato
B.1.1. La misura controversa conferisce un vantaggio economico
(78)
Le due parti ritengono che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS abbia carattere eccezionale poiché, ad esclusione della misura in oggetto, il sistema fiscale spagnolo prevede non un ammortamento dell’avviamento finanziario ma soltanto una deduzione nel caso che sia accertata una riduzione del valore. Fino all’introduzione dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS la legislazione spagnola in materia d’imposta sulle società non permetteva l’ammortamento delle partecipazioni, che vi fosse stata o no una riduzione del valore. Le due parti sottolineano che probabilmente l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS è unico a livello europeo, poiché in nessun altro Stato membro vi è un analogo regime per le operazioni transfrontaliere senza acquisizione di partecipazioni di controllo.
(79)
Secondo il sistema fiscale spagnolo l’avviamento può essere ammortizzato solo se vi è un’aggregazione d’imprese. L’unica eccezione è costituita dalla misura controversa, che prevede l’ammortamento in un caso eccezionale, ossia quando venga acquisita una partecipazione di minoranza in un’impresa mirata. Tale disposizione si discosta dal sistema fiscale generale poiché permette di procedere all’ammortamento non solo in assenza di un’aggregazione d’imprese ma anche nei casi in cui l’acquirente non acquisisce nemmeno il controllo della società mirata estera. L’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS conferisce quindi un vantaggio a determinate imprese spagnole rispetto i) ad altre imprese spagnole che operano solo a livello nazionale e ii) ad altri operatori dell’Unione, che competono a livello internazionale con i beneficiari spagnoli della misura controversa.
(80)
Dal punto di vista economico, in questo modo le autorità spagnole non solo concedono un prestito senza interessi, fruibile nell’arco di vent’anni (differimento senza interessi del pagamento dell’imposta), ma di fatto lasciano anche alla discrezione del mutuatario la data di rimborso del prestito senza interessi, sempre che tale prestito venga effettivamente rimborsato. Se l’investitore non cede la sua sostanziale partecipazione azionaria, l’effetto che ne deriva equivale a un condono del debito da parte delle autorità spagnole. In tal caso, la misura diventa un’esenzione fiscale permanente.
(81)
Una delle due parti ritiene che, come conseguenza della misura controversa, è possibile che gli acquirenti spagnoli, per esempio del settore bancario, paghino circa il 7 % in più di quanto farebbero altrimenti. Tuttavia, questa parte riconosce pure che, poiché il prezzo d’offerta è la combinazione di vari elementi aggiuntivi, la misura controversa non è l’unico fattore, anche se probabilmente è uno dei fattori più determinanti dell’aggressività dei potenziali acquirenti spagnoli che beneficiano della misura controversa. Questa parte ritiene inoltre che la misura controversa conferisca un vantaggio assoluto ai potenziali acquirenti spagnoli nelle aste internazionali.
B1.2. La misura controversa favorisce determinate imprese o produzioni
(82)
Vi è un evidente parallelismo tra il caso in oggetto e le circostanze che hanno determinato la sentenza della Corte di giustizia del 15 luglio 2004 (36). Nonostante le argomentazioni addotte dalle autorità spagnole, secondo cui nella causa discussa presso la Corte la misura controversa non era selettiva poiché l’articolo 37 del TRLIS si applica a tutte le imprese spagnole che effettuano investimenti a livello internazionale, la Corte ha statuito che la misura costituiva un aiuto di Stato poiché era limitata a una categoria d’imprese, ossia a quelle che effettuano determinati investimenti internazionali. Il medesimo ragionamento può applicarsi all’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS. La selettività dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS è quindi dovuta al fatto che possono beneficiare di questa disposizione solo le imprese che acquisiscono partecipazioni in società estere.
(83)
Inoltre, possono beneficiare dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS soltanto le imprese di certe dimensioni e con una determinata solidità finanziaria, che effettuano operazioni multinazionali. Benché il bilancio di un’impresa riveli il valore contabile delle attività, è poco probabile che ne rifletta anche il valore occulto di mercato. All’atto pratico, quindi, solo gli operatori aventi un interesse economico nelle imprese mirate hanno accesso ai documenti di un’impresa in misura sufficiente per determinarne il valore occulto di mercato delle attività. Di conseguenza, la soglia del 5 % favorisce le imprese che effettuano operazioni multinazionali.
(84)
Del resto, soltanto gli operatori spagnoli aventi un’attività in Spagna hanno una base imponibile spagnola e possono beneficiare del deprezzamento: possono quindi avvalersi della misura solamente le imprese con sede in Spagna e aventi una cospicua base imponibile spagnola, in quanto il beneficio potenziale è vincolato all’entità dell’operazione spagnola e non dell’acquisizione. Anche se l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS si applica a tutti gli operatori aventi sede in Spagna, all’atto pratico possono beneficiare annualmente dell’applicazione della misura solo un numero limitato e identificabile d’imprese aventi una base imponibile spagnola, che effettuano acquisizioni estere durante l’esercizio fiscale di riferimento e dispongono di una determinata base imponibile che permette loro di dedurre l’avviamento finanziario. In pratica, quindi, la misura riserva un trattamento fiscale diverso anche agli operatori spagnoli che sono egualmente in grado di effettuare acquisizioni all’estero.
(85)
Le due parti sostengono di non essere riuscite a individuare condizioni o criteri oggettivi od orizzontali che giustifichino la misura controversa. A loro parere, l’intenzione di base della misura in questione consiste piuttosto nel beneficiare determinati operatori spagnoli. Inoltre, se la disposizione in esame è intrinseca al sistema fiscale spagnolo, le partecipazioni estere acquisite prima di tale data dovrebbero poter beneficiare a loro volta della misura, il che invece non avviene poiché la deduzione fiscale viene concessa solo per le partecipazioni acquisite dopo il 1o gennaio 2002.
(86)
Di conseguenza, e tenuto conto della politica della Commissione (37), la misura controversa deve essere considerata selettiva.
B1.3. La misura controversa falsa la concorrenza e incide sugli scambi nell’Unione
(87)
La misura controversa è chiaramente discriminatoria, poiché concede agli operatori spagnoli un evidente vantaggio fiscale e monetario di cui gli operatori esteri non possono beneficiare. Nel caso di un’asta o di un’altra gara per l’acquisizione di un’impresa, tale vantaggio costituisce una differenza sostanziale.
(88)
In genere le offerte di acquisizione prevedono il pagamento di un premio sul prezzo delle azioni della società mirata, da cui deriva quasi sempre un avviamento finanziario. In varie occasioni la stampa finanziaria ha informato di grandi acquisizioni da parte d’imprese spagnole e dei relativi benefici fiscali conferiti dalle norme spagnole relative all’ammortamento dell’avviamento finanziario. Per una di queste acquisizioni da parte di una banca d’investimenti era stato calcolato che il beneficio fiscale derivante dall’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS era di 1 700 milioni di EUR, pari cioè al 6,5 % del prezzo dell’offerta. Secondo un’altra relazione, l’acquirente spagnolo aveva potuto presentare un’offerta di circa il 15 % superiore a quella dei concorrenti non spagnoli.
(89)
La misura controversa sembra anche favorire alcune attività di esportazione (aiuti all’esportazione per l’acquisizione di partecipazioni estere) delle imprese spagnole, il che è in contrasto con la politica consolidata (38) della Commissione in questo settore.
B.1.4. La misura controversa incide sulle risorse statali
(90)
La misura controversa va a vantaggio di società che soddisfano determinati criteri e permette loro di ridurre la propria base imponibile e, di conseguenza, l’importo dell’imposta che dovrebbero pagare in un determinato esercizio in mancanza di tale disposizione. La misura in questione offre quindi alle imprese un vantaggio finanziario il cui costo ricade direttamente sul bilancio del rispettivo Stato membro.
VI. RISPOSTA DELLA SPAGNA ALLE OSSERVAZIONI DEI TERZI INTERESSATI
(91)
Le autorità spagnole fanno notare che la grande maggioranza delle osservazioni dei terzi interessati avalla il loro punto di vista. Solo le due parti ritengono entrambe che la misura controversa costituisca un aiuto di Stato, mentre tutti gli altri interessati concludono che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS non si configura come un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Se così non fosse, avrebbe presentato osservazioni un numero minore di operatori economici. Inoltre, la diversa natura delle attività e delle dimensioni delle parti interessate dimostra il carattere generale della misura controversa.
(92)
Per quanto riguarda la natura eccezionale della misura controversa, le autorità spagnole respingono questa qualifica, rammentando la caratteristica comune dell’ammortamento dell’avviamento e dell’avviamento finanziario secondo i principi contabili spagnoli (39). Inoltre, la deduzione dell’ammortamento dell’avviamento costituisce la regola generale del sistema spagnolo d’imposta sulle società a norma del disposto degli articoli 11, paragrafo 4, e 89, paragrafo 3, del TRLIS. L’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS segue la medesima logica. È errato presentare l’articolo 12, paragrafo 3, del TRLIS come la regola generale dell’ammortamento dell’avviamento finanziario, in quanto esso si riferisce alla deduzione della partecipazione in società non quotate in borsa. Questa disposizione è correlata al deprezzamento del valore contabile teorico e non all’avviamento finanziario. I paragrafi 3 e 5 dell’articolo 12 del TRLIS sono due norme generali complementari: il primo riguarda il deprezzamento derivante dalle perdite della partecipata, mentre il secondo riguarda la deduzione soltanto della parte della riduzione del valore derivante dal deprezzamento dell’avviamento finanziario. Infine, è irrilevante che in nessun altro Stato membro vi siano disposizioni analoghe alla misura controversa, poiché nell’Unione i sistemi fiscali non sono armonizzati.
(93)
Per quanto riguarda il carattere selettivo della misura controversa, è errato istituire un parallelismo con la sentenza della Corte di giustizia del 15 luglio 2004 (40) poiché in quella causa la Commissione aveva definito chiaramente il profilo del beneficiario, mentre nel caso in oggetto non è stato possibile procedere in tal senso. Di fatto, l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS non prevede un nesso tra l’acquisizione di una partecipazione e l’esportazione di beni e servizi. La misura in oggetto, quindi, non produce l’effetto d’incrementare l’esportazione di beni o servizi spagnoli. Il fatto che questa misura non selettiva non possa essere applicata alle operazioni nazionali non ne altera il carattere generale. In realtà, l’obiettivo ultimo della misura controversa è identico a quello della direttiva sull’imposizione transfrontaliera, ossia garantire che le decisioni relative agli investimenti si basino su considerazioni economiche e non su criteri fiscali. Di conseguenza, considerando che è possibile effettuare aggregazioni d’imprese mediante acquisizioni nazionali e non acquisizioni transfrontaliere, l’applicazione di un trattamento differenziato alle operazioni nazionali e transfrontaliere non solo è giuridicamente giustificata ai fini della neutralità del sistema fiscale, ma è anche necessaria.
(94)
Per quanto riguarda le presunte caratteristiche distorsive della misura controversa, le autorità spagnole rammentano che ogni deduzione fiscale che riduca i costi di esercizio di un’impresa accresce il potere competitivo del beneficiario. Tuttavia, questa argomentazione non è pertinente poiché la misura controversa è una disposizione di carattere generale. Le diverse aliquote applicate negli Stati membri, che incidono sulla competitività delle imprese che vi hanno sede, non rientrano nell’ambito di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato. Inoltre, non è stato dimostrato che la misura controversa incida sugli scambi tra gli Stati membri. D’altra parte, l’ammortamento dell’avviamento finanziario non ha necessariamente come conseguenza l’aumento del prezzo offerto da un concorrente.
(95)
Per quanto riguarda la compatibilità della misura controversa con il mercato interno, le autorità spagnole ritengono che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS sia adeguato e proporzionato per correggere un’inefficienza del mercato, poiché istituisce un sistema fiscale neutro per le operazioni nazionali e transfrontaliere, volto a favorire lo sviluppo d’imprese paneuropee.
VII. VALUTAZIONE DEL REGIME
(96)
Per stabilire se una misura costituisca aiuto di Stato, la Commissione deve valutare se risponda alle condizioni dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, il quale stabilisce che «salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». Tenuto conto di tale disposizione, nel prosieguo la Commissione valuta se la misura controversa costituisca aiuto di Stato.
A. Selettività e carattere di vantaggio della misura
(97)
Per esser considerata aiuto di Stato, una misura deve essere specifica o selettiva, ossia deve favorire determinate imprese o produzioni.
(98)
Nella sua comunicazione (41) la Commissione stabilisce che «il principale criterio per applicare l’articolo 92, paragrafo 1, (ora articolo 107, paragrafo 1, del TFUE) ad una misura fiscale è dunque il fatto che tale misura instauri, a favore di talune imprese dello Stato membro, un’eccezione all’applicazione del sistema fiscale. Occorre quindi determinare innanzitutto quale sia il sistema generale applicabile. Si dovrà poi valutare se l’eccezione a tale sistema o le differenziazioni al suo interno siano giustificate dalla natura o dalla struttura del sistema stesso, ossia se discendano direttamente dai principi informatori o basilari del sistema fiscale dello Stato membro interessato».
(99)
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (42), «in merito alla valutazione del requisito della selettività, che è un elemento costitutivo della nozione di aiuto di Stato, da una giurisprudenza costante risulta che l’articolo 87, n. 1, (ora articolo 107, paragrafo 1, del TFUE) richiede di stabilire se, nell’ambito di un dato regime giuridico, un provvedimento statale sia tale da favorire “talune imprese o talune produzioni” rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione fattuale o giuridica analoga, tenuto conto dell’obiettivo perseguito dal detto regime» (43).
(100)
La Corte di giustizia ha statuito in più occasioni che l’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE non stabilisce una distinzione secondo le cause o gli obiettivi degli interventi statali, ma li definisce in funzione dei loro effetti (44). In concreto, rientrano nel campo di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE le misure fiscali che non costituiscono un adattamento del sistema generale a caratteristiche specifiche di determinate imprese, ma che sono state concepite come un mezzo per migliorarne la competitività (45).
(101)
Il concetto di aiuto di Stato non si applica tuttavia alle misure statali che operano una distinzione tra le imprese quando tale differenziazione sia dovuta alla natura o alla struttura globale del sistema di cui fanno parte. Come indicato nella comunicazione della Commissione (46), «talune condizioni possono essere giustificate da differenze oggettive tra i contribuenti».
(102)
Come si esporrà con maggiori particolari nella sezione successiva, la Commissione ritiene che la misura controversa sia selettiva poiché favorisce esclusivamente alcuni gruppi d’imprese che effettuano determinati investimenti all’estero e che questo carattere specifico del regime non sia giustificato dalla natura del sistema. La Commissione ritiene che la misura controversa debba essere valutata in base alle disposizioni generali del sistema d’imposta sulle società e, più specificamente, delle norme riguardanti il trattamento fiscale dell’avviamento finanziario (cfr. i considerando da 48 a 69).
(103)
La Commissione ha anche valutato la fondatezza dell’ipotesi di fatto su cui si basano le autorità spagnole, esaminando la presenza di ostacoli nell’ordinamento giuridico di paesi terzi. Nondimeno, si deve segnalare che tale analisi non può costituire il riconoscimento che simili ostacoli possano giustificare un trattamento fiscale differente nel caso in oggetto. D’altro canto, l’obiettivo della presente decisione non è stabilire le condizioni secondo cui sarebbe possibile, per lo Stato membro interessato, evitare che la misura controversa sia qualificata come aiuto di Stato.
(104)
La Commissione conclude che, se anche venisse scelto un sistema alternativo di riferimento, ispirato a quello suggerito dalle autorità spagnole, la misura controversa costituirebbe pur sempre un vantaggio selettivo, essenzialmente per l’assenza delle condizioni differenti di fatto e di diritto che devono sussistere perché le diverse situazioni beneficino delle disposizioni sull’avviamento o sull’avviamento finanziario nell’ambito di operazioni estere. Un elemento ancor più rilevante è che la misura controversa permette di determinare separatamente l’avviamento finanziario e di ammortizzarlo anche nel caso che il beneficiario acquisisca una partecipazione di minoranza del 5 %, percentuale molto inferiore a quella necessaria per applicare le norme generali sull’ammortamento dell’avviamento (47). Di conseguenza, la misura controversa costituisce un’eccezione al sistema di riferimento, indipendentemente dalla sua definizione.
(105)
Oltre a ciò, la Commissione rileva altre differenze riguardo alle condizioni di applicazione della misura controversa e alle disposizioni del sistema di riferimento. Di fatto, secondo la misura controversa le acquisizioni di partecipazioni azionarie antecedenti al 1o gennaio 2002 non sono prese in considerazione nel calcolo della base ammortizzabile. Invece, nel caso di aggregazione d’imprese, non è prevista questa data limite per il calcolo dell’avviamento e il contribuente deve dimostrare che l’aggregazione viene effettuata per motivi economici validi, così da evitare che le aggregazioni abbiano esclusivamente lo scopo di ottenere vantaggi fiscali (48), mentre la misura controversa conferisce solo vantaggi fiscali. Le autorità spagnole non sono state in grado di presentare argomentazioni convincenti per giustificare tali differenze e, di conseguenza, non è possibile ritenere che la logica del sistema fiscale spagnolo giustifichi la misura.
(106)
Pertanto, la misura controversa è troppo imprecisa e indiscriminata, poiché il vantaggio che essa conferisce non è condizionato dal sussistere di situazioni specifiche e giuridicamente circoscritte che giustifichino un trattamento fiscale differenziato. Di conseguenza, il vantaggio conferito dalla misura controversa si estende a situazioni la cui differenziazione non è stata sufficientemente dimostrata per giustificare un’eccezione selettiva alle norme generali in materia di avviamento. La Commissione ritiene dunque che la misura controversa consista in una deduzione fiscale di determinati tipi di costi e copra un’ampia categoria di operazioni in maniera discriminatoria, il che non può essere giustificato dall’esistenza di differenze oggettive tra contribuenti diversi.
(107)
D’altro canto, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (49), la Commissione ritiene che, per concludere che un sistema costituisce un aiuto di Stato, non è necessario dimostrare che ogni singolo aiuto concesso nell’ambito di tale sistema abbia il carattere di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato TFUE. A tal fine, per poter concludere che il sistema contiene elementi di aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, è sufficiente che l’applicazione del sistema in questione comprenda elementi di aiuto. Di conseguenza, nell’ambito della presente decisione non è necessario passare in rassegna l’ordinamento giuridico di tutti i possibili paesi terzi per i quali resta aperto il procedimento di esame della Commissione. Quindi, come già indicato nel considerando 115 e seguenti della precedente decisione (50), la Commissione ha accertato, in base a un metodo che si descriverà particolareggiatamente più oltre, se alcuni dei casi in cui il regime di aiuti controverso è stato applicato a operazioni effettuate fuori dell’Unione costituiscano aiuto di Stato. Tale analisi si è incentrata sui paesi terzi con i quali la Spagna ha stretti rapporti economici e, di conseguenza, si sono selezionati alcuni Stati in funzione dell’entità degli investimenti esteri diretti («IED») tra il 1o gennaio 2002 e il 1o giugno 2009. Tra questi paesi terzi la Commissione ha focalizzato la propria analisi sugli Stati in cui si registra probabilmente un maggior numero di singole applicazioni della misura controversa: Stati Uniti d’America (IED di 35 miliardi di euro), Messico (IED di 18 miliardi di euro), Argentina (IED di 15 miliardi di euro) e Brasile (IED di 13 miliardi di euro). In base alle informazioni fornite dalle autorità spagnole nel corso del procedimento su quindici paesi terzi, sembra che le operazioni siano state effettuate non soltanto nei suddetti quattro paesi terzi ma anche in Colombia, Perù ed Ecuador. La Commissione ha quindi esaminato anche questi altri paesi terzi.
(108)
Il ragionamento della Commissione esposto sin qui in sintesi viene precisato nei considerandi seguenti.
A.1. Trattamento fiscale dell’avviamento finanziario nel sistema fiscale spagnolo riguardo alle acquisizioni fuori dell’Unione
A.1.1. Sistema di riferimento
(109)
Nella decisione di avvio e nella precedente decisione la Commissione ha ritenuto che il sistema adeguato di riferimento fosse il regime spagnolo d’imposta sulle società e, più precisamente, le norme relative al trattamento fiscale dell’avviamento finanziario previste dal sistema fiscale spagnolo. Tale impostazione è consona alla precedente prassi della Commissione e alla giurisprudenza degli organi giurisdizionali europei, secondo cui il sistema di riferimento è il regime ordinario relativo all’imposta sulle società (51), e ad essa ci si attiene nella presente decisione.
(110)
Le autorità spagnole osservano che, in generale, gli ostacoli imposti all’effettuazione di aggregazioni transfrontaliere d’imprese di regola pongono i contribuenti che acquistano azioni d’imprese residenti in una situazione di fatto e di diritto diversa da quella in cui si trovano coloro che acquisiscono partecipazioni in imprese non residenti e, in particolare, in imprese aventi sede in paesi terzi. Le autorità spagnole hanno spiegato che l’obiettivo della misura controversa è evitare un trattamento fiscale differenziato tra, da una parte, un’acquisizione cui faccia seguito un’aggregazione onerosa d’imprese e, dall’altra, un’acquisizione di partecipazioni senza successiva aggregazione d’imprese. Su questa base, il campo di applicazione del regime controverso si limiterebbe all’acquisizione di partecipazioni sostanziali in un’impresa non avente sede in Spagna poiché alcuni ostacoli renderebbero più difficile procedere a un’aggregazione d’imprese a livello transfrontaliero che a livello locale (52). Data l’esistenza di questi ostacoli, i contribuenti spagnoli che investono all’estero si troverebbero in una situazione di fatto e di diritto diversa da quella di coloro che investono in Spagna. A tale riguardo, le autorità spagnole hanno dichiarato (53) che «in ultima analisi il mero carattere differenziale di determinate misure fiscali non significa necessariamente che queste debbano considerarsi aiuti di Stato, poiché occorrerà valutare anche se tali misure siano necessarie o funzionali per l’efficacia del sistema fiscale, come è indicato nella comunicazione della Commissione. Il sistema fiscale spagnolo ha quindi previsto regimi tributari diversi per situazioni oggettivamente diverse, come nel caso delle acquisizioni di partecipazioni in società estere rispetto alle acquisizioni in imprese spagnole (impossibilità di effettuare fusioni, assunzione di rischi, ecc.) nell’intento di giungere alla neutralità fiscale perseguita dall’ordinamento giuridico spagnolo e dallo stesso diritto dell’Unione, e anche ai fini di una logica coerente ed efficace del sistema fiscale spagnolo».
(111)
Secondo le autorità spagnole, è necessario riservare un trattamento fiscale specifico alle acquisizioni di partecipazioni transfrontaliere per garantire la neutralità del sistema fiscale spagnolo ed evitare che alle acquisizioni di partecipazioni spagnole sia riservato un trattamento più favorevole. Le autorità spagnole e le trenta parti interessate ritengono dunque che il quadro idoneo di riferimento per la valutazione della misura controversa sia il trattamento fiscale dell’avviamento per le acquisizioni estere.
(112)
Nella precedente decisione la Commissione ha tenuto aperto il procedimento per consentire alle autorità spagnole di presentare nuove informazioni riguardo all’esistenza di espliciti ostacoli giuridici all’effettuazione di aggregazioni transfrontaliere d’imprese in paesi terzi.
(113)
In tale contesto, basandosi sostanzialmente sugli elementi figuranti nelle relazioni, la Commissione ha esaminato l’ordinamento giuridico di vari paesi terzi semplicemente per verificare le asserzioni delle autorità spagnole riguardanti la presenza di espliciti ostacoli giuridici alle aggregazioni transfrontaliere, senza che tale analisi comporti in alcun modo il riconoscimento che tali ostacoli giustifichino un diverso sistema di riferimento nel caso in oggetto. A tal fine, la Commissione ha verificato sostanzialmente se un’impresa madre spagnola disponga della capacità giuridica di aggregarsi con una controllata avente sede in un paese terzo.
(114)
Tale analisi, limitata a verificare la veridicità delle asserzioni presentate nelle argomentazioni descritte più sopra, si basa sulle seguenti premesse.
-
In primo luogo, la Commissione ha accertato se, come indicato nella precedente decisione (54), le imprese spagnole si trovino di fronte a un esplicito ostacolo giuridico, attribuibile a un paese terzo e non alla Spagna (55), che impedisca loro di convertire una controllata estera in una succursale. Tuttavia, simili disposizioni giuridiche possono costituire un ostacolo solo nel caso che l’impresa interessata avesse potuto esercitare un effettivo influsso sull’impresa mirata, specialmente tramite una partecipazione di maggioranza, a un grado tale da poter imporre una fusione in assenza di simili ostacoli. Di conseguenza, le disposizioni giuridiche di un paese terzo che impediscano a un contribuente spagnolo di acquisire il controllo di un’impresa mirata in tale Stato non possono esser considerate un esplicito ostacolo giuridico nel senso fatto valere dalle autorità spagnole. A norma di una simile disposizione, le imprese/i contribuenti spagnoli non potrebbero mai soddisfare la condizione di esercitare un effettivo influsso, poiché continuerebbero ad essere azionisti di minoranza dell’impresa mirata e quindi non potranno mai avere la capacità effettiva necessaria per imporre un’aggregazione d’imprese. Inoltre, la Commissione precisa che, in linea con il sistema fiscale spagnolo, la condizione relativa al controllo è stata valutata nei riguardi del beneficiario della misura (e non del gruppo al quale egli eventualmente appartenga). Seguendo il medesimo ragionamento, la Commissione ritiene che un divieto esplicito nei confronti di società non residenti di possedere direttamente attivi specifici (per esempio beni immobili sulla costa) non può costituire un esplicito ostacolo giuridico nell’ambito del presente procedimento.
La Commissione ritiene che non si possa considerare un esplicito ostacolo giuridico il caso in cui i paesi terzi esigano semplicemente il pagamento di un tributo o l’espletamento di una formalità amministrativa (56) da parte delle imprese non residenti, poiché una simile imposizione comporta semplicemente costi aggiuntivi per i quali il sistema fiscale spagnolo prevede la deduzione fiscale, senza impedire l’aggregazione d’imprese.
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In secondo luogo, una presunta mancanza di esempi noti di aggregazioni transfrontaliere tra imprese spagnole e imprese di determinati paesi terzi non può costituire una prova sufficiente né può dimostrare la presenza di ostacoli. Di fatto, quando le imprese decidono di effettuare un’aggregazione d’imprese, gli elementi presi in considerazione sono svariati e non si limitano unicamente alla capacità delle imprese interessate di aggregare le proprie attività. Il che è confermato chiaramente dal fatto che alcune delle trenta parti interessate hanno numerose filiali spagnole, di cui detengono il controllo integrale, senza aggregare queste loro attività in Spagna sebbene le autorità spagnole riconoscano che non vi sono ostacoli alle aggregazioni d’imprese spagnole. Di conseguenza, la Commissione ritiene che tra gli elementi figuranti nelle relazioni sia possibile accettare solo i divieti espliciti di aggregazioni transfrontaliere d’imprese ai sensi dell’ordinamento giuridico di paesi terzi. In effetti, come già indicato nel considerando 93 della precedente decisione, se si tenesse conto di elementi ingiustificati di carattere generale, quest’analisi rischierebbe di diventare ampiamente arbitraria.
(115)
Le conclusioni esposte più oltre si basano sulle informazioni presentate dalle autorità spagnole nelle relazioni, la cui veridicità e completezza è stata comprovata dalla Commissione mediante le regole metodologiche descritte. Su questa base, contrariamente a quanto asserito dalle autorità spagnole, secondo la Commissione non è possibile ritenere che l’ordinamento giuridico di tutti i paesi terzi imponga espliciti ostacoli giuridici all’effettuazione di aggregazioni transfrontaliere d’imprese. Quindi, analogamente a quanto indicato nella precedente decisione riguardo alle operazioni all’interno dell’Unione (57), la Commissione non può condividere il parere espresso dalle autorità spagnole, alle cui asserzioni si sono associate le trenta parti interessate, circa l’esistenza generalizzata di tali presunti ostacoli. La Commissione ritiene che fuori degli Stati membri dell’Unione, almeno nei pertinenti paesi terzi di cui si tratterà qui di seguito, non sia possibile rilevare nessun esplicito ostacolo giuridico.
-
Stati Uniti
i)
In primo luogo, la Commissione osserva che, in una relazione presentata dalle autorità spagnole (58), nel valutare l’esistenza di casi precedenti di aggregazioni transfrontaliere d’imprese l’autore sostiene che esse «non sono state riscontrate, ma probabilmente sono avvenute in Delaware». In contraddizione con le principali asserzioni delle autorità spagnole, dalla conclusione di una delle relazioni (59) riguardanti gli Stati Uniti sembra risultare che non vi sia alcun divieto giuridico generale ed esplicito delle aggregazioni transfrontaliere d’imprese.
ii)
In secondo luogo, nelle norme generali del diritto societario (60) e del diritto tributario (61) non vi è alcun divieto esplicito delle aggregazioni d’imprese con società estere.
iii)
In terzo luogo, alle aggregazioni d’imprese statunitensi si applicano le disposizioni specifiche del diritto societario (62). Secondo le informazioni di cui è in possesso la Commissione, non vi è alcun divieto esplicito di applicare tali disposizioni alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese, seppure possano essere previste formalità amministrative diverse. La Commissione osserva che almeno il Delaware consente esplicitamente le aggregazioni transfrontaliere d’imprese (63) a condizione che la normativa dello Stato in cui ha sede l’impresa estera consenta l’operazione inversa. Dunque, se non è possibile effettuare tale operazione tra imprese aventi sede rispettivamente nel Delaware e in Spagna, la Commissione ritiene che tali ostacoli siano imputabili alla Spagna e quindi non siano pertinenti per la presente valutazione. Tale conclusione va considerata nell’ambito dell’importanza che il Delaware attribuisce allo stabilirsi/costituirsi d’imprese negli Stati Uniti (64).
iv)
In quarto luogo, alle aggregazioni d’imprese statunitensi si applicano disposizioni fiscali specifiche allo scopo di evitare un trattamento fiscale svantaggioso quando si effettuano operazioni di ristrutturazione. Secondo le informazioni di cui è in possesso la Commissione, non vi è alcun divieto esplicito di applicare tali disposizioni alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese, seppure possano essere previste formalità amministrative diverse.
v)
Infine, la Commissione non ha riscontrato nella giurisprudenza dei competenti organi giurisdizionali statunitensi nessun elemento che contraddica la sua conclusione riguardo all’assenza di espliciti ostacoli giuridici alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese con un’impresa avente sede negli Stati Uniti.
-
Messico
i)
In primo luogo, la Commissione osserva che l’articolo 8, paragrafo 3, del protocollo della convenzione fiscale tra Spagna e Messico (65), firmato il 6 ottobre 1994 e tuttora in vigore, prevede esplicitamente le aggregazioni transfrontaliere d’imprese. Come effetto di tale disposizione, le suddette operazioni beneficiano di un’esenzione fiscale per la riorganizzazione aziendale, grazie alla quale le plusvalenze latenti non sono soggette a imposta. Secondo la Commissione, l’obiettivo di questa convenzione fiscale internazionale è evitare che l’aggregazione transfrontaliera d’imprese possa essere esclusa (66) dai vantaggi previsti dalle norme fiscali specifiche relative alle aggregazioni d’imprese messicane.
ii)
In secondo luogo, a norma dell’ordinamento giuridico messicano (diritto societario e diritto tributario) e tenuto conto della suddetta convenzione fiscale, non vi è alcun esplicito divieto giuridico di effettuare aggregazioni d’imprese con società spagnole.
iii)
Infine, la Commissione non ha riscontrato nella giurisprudenza dei competenti organi giurisdizionali messicani nessun elemento che contraddica la sua conclusione riguardo all’assenza di espliciti ostacoli giuridici alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese con un’impresa avente sede in Messico.
-
Brasile
i)
In primo luogo, la Commissione osserva che le autorità spagnole hanno individuato un precedente di aggregazione transfrontaliera d’imprese (non con la Spagna) (67).
ii)
In secondo luogo, nelle norme generali del diritto societario e del diritto tributario (68) non vi è alcun esplicito divieto giuridico delle aggregazioni d’imprese con società estere, seppure possano essere previste formalità amministrative diverse (69).
iii)
In terzo luogo, si applicano alcune esplicite restrizioni giuridiche all’esercizio di attività economiche in determinati settori (70) da parte di società controllate da imprese estere. Tuttavia, come indicato in precedenza (cfr. il considerando 114), le disposizioni di legge di un paese terzo che impediscano a un contribuente spagnolo di acquisire il controllo di un’impresa mirata in quello Stato non possono esser considerate un esplicito ostacolo giuridico nel senso fatto valere dalle autorità spagnole. A norma di una simile disposizione, le imprese/i contribuenti spagnoli non potrebbero mai esercitare un effettivo influsso, poiché continuerebbero ad essere azionisti di minoranza dell’impresa mirata. Secondo le informazioni di cui è in possesso la Commissione, si tratta esattamente della situazione che si configura nella legislazione brasiliana menzionata nelle due relazioni.
iv)
Infine, la Commissione non ha riscontrato nella giurisprudenza dei competenti organi giurisdizionali brasiliani nessun elemento che contraddica la sua conclusione riguardo all’assenza di espliciti ostacoli giuridici alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese con un’impresa avente sede in Brasile.
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Argentina
i)
In primo luogo, la Commissione osserva che l’articolo 5 del protocollo della convenzione fiscale tra Spagna e Argentina (71), firmato il 26 agosto 1994 e tuttora in vigore, prevede esplicitamente le aggregazioni transfrontaliere d’imprese. Come effetto di tale disposizione, le operazioni transfrontaliere di ristrutturazione non comporteranno un’imposizione fiscale svantaggiosa.
ii)
In secondo luogo, nelle norme generali del diritto societario (72) e del diritto tributario (73) non vi è alcun esplicito divieto giuridico delle aggregazioni d’imprese con società estere.
iii)
In terzo luogo, la Commissione non ha riscontrato nella giurisprudenza dei competenti organi giurisdizionali argentini nessun elemento che contraddica la sua conclusione riguardo all’assenza di espliciti ostacoli giuridici alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese con un’impresa avente sede in Argentina. D’altro canto, la Commissione non condivide l’interpretazione data nelle due relazioni riguardo alle decisioni (74) dell’amministrazione fiscale su determinate operazioni transfrontaliere previste. Di fatto, tali atti chiariscono solo le condizioni di applicazione del regime fiscale argentino per l’esenzione della riorganizzazione aziendale, senza menzionare un divieto generale ed esplicito dell’applicazione di tale regime alle operazioni transfrontaliere di ristrutturazione. D’altra parte, l’interpretazione di tali decisioni specifiche data nelle relazioni è in contraddizione con la disposizione generale del protocollo della suddetta convenzione fiscale (75) tra il Regno di Spagna e la Repubblica Argentina.
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Ecuador
i)
In primo luogo, la Commissione osserva che nelle norme generali del diritto societario e del diritto tributario non vi è alcun esplicito divieto giuridico delle aggregazioni d’imprese con società estere (76).
ii)
In secondo luogo, la Commissione osserva che in una relazione presentata dalle autorità spagnole (77) si riconosce la possibilità di effettuare un’aggregazione d’imprese, a condizione che l’impresa acquirente spagnola abbia precedentemente costituito una succursale in Ecuador.
-
Perù
i)
In primo luogo, la Commissione osserva che, nelle norme generali del diritto societario e del diritto tributario e in base alle informazioni in suo possesso, non vi è alcun esplicito divieto giuridico delle aggregazioni d’imprese con società estere (78).
ii)
In secondo luogo, la Commissione osserva che l’articolo 2074 del Codice civile peruviano definisce i principi per l’effettuazione di aggregazioni transfrontaliere d’imprese e che la legge generale sulle società consente l’aggregazione tra la succursale di una società estera e un’impresa avente sede in Perù (79).
iii)
In terzo luogo, la legge relativa all’imposta sul reddito garantisce la parità di trattamento dell’aggregazione tra una succursale di una società estera e un’impresa avente sede in Perù (80).
iv)
Di conseguenza, la Commissione ritiene che l’aggregazione transfrontaliera d’imprese sia almeno fattibile, a condizione che l’acquirente spagnola abbia precedentemente costituito una succursale in Perù.
-
Colombia
i)
In primo luogo, la Commissione osserva che la Superintendencia de Sociedades (81) conferma esplicitamente che, ai sensi dell’ordinamento giuridico colombiano (82), le aggregazioni transfrontaliere d’imprese sono fattibili.
ii)
In secondo luogo, nelle norme generali del diritto societario e del diritto tributario (83), non vi è alcun esplicito divieto giuridico delle aggregazioni d’imprese con società estere, seppure possano essere previste formalità amministrative diverse.
iii)
In terzo luogo, la Commissione osserva che in una relazione presentata dalle autorità spagnole (84) si riconosce la possibilità di effettuare un’aggregazione d’imprese, a condizione che l’acquirente spagnola abbia precedentemente costituito una succursale in Colombia.
(116)
Le autorità spagnole hanno trasmesso informazioni sull’ordinamento giuridico di altri otto paesi terzi. Come si è detto nel considerando 107, la Commissione ritiene che le precedenti conclusioni siano sufficienti per confermare che, in ogni caso, anche se si ammettesse che vi sono gravi ostacoli giuridici alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese, il sistema di riferimento resta la normativa sul trattamento fiscale dell’avviamento finanziario ai sensi del sistema spagnolo. Tuttavia, applicando il medesimo metodo e i medesimi criteri descritti nel considerando 114 e seguenti e in base alle informazioni disponibili, la Commissione ritiene che non vi siano espliciti ostacoli giuridici alle aggregazioni di carattere generale nell’ordinamento giuridico in Cile, Venezuela, Algeria, Canada, Australia, Giappone e Marocco.
(117)
Pertanto, in base alle precedenti conclusioni, la Commissione non può condividere il parere delle autorità spagnole secondo cui ogni potenziale beneficiario della misura controversa si troverebbe, eventualmente anche solo in pratica, di fronte a ostacoli insormontabili per effettuare un’aggregazione transfrontaliera d’imprese.
(118)
In base a quanto sin qui esposto, la Commissione ritiene che non vi siano motivi per discostarsi dal sistema di riferimento della decisione di avvio e della precedente decisione: il quadro adeguato di riferimento per la valutazione della misura controversa è quello costituito dal sistema generale spagnolo d’imposta sulle società e, più precisamente, dalle norme relative al trattamento fiscale dell’avviamento finanziario previste dal regime tributario spagnolo. Il fatto che la Commissione abbia individuato due paesi terzi (India e Cina) in cui vi sono espliciti ostacoli giuridici non può modificare questa conclusione. Infatti, come indicato precedentemente nel considerando 107, secondo la giurisprudenza del Tribunale di primo grado (85), la Commissione ritiene che, per concludere circa la qualifica di un regime come aiuto di Stato, non sia necessario dimostrare che ogni singolo aiuto concesso nell’ambito di tale regime si configuri come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(119)
Più precisamente per quanto riguarda la Cina, la legge sulle società del 2005, che si applica alle fusioni soltanto tra imprese a responsabilità limitata o società per azioni a responsabilità limitata costituite in Cina, e gli articoli 2 e 55 del regolamento «Disposizioni riguardanti le acquisizioni di imprese nazionali da parte di investitori stranieri», pubblicato dal ministero cinese del commercio il 22 giugno 2009, escludono esplicitamente dal campo di applicazione delle norme sulle aggregazioni le imprese non aventi sede in Cina, cosicché un’impresa spagnola non potrebbe aggregare le proprie attività con una filiale cinese da essa controllata.
(120)
Per quanto riguarda l’ordinamento giuridico dell’India, la legge sulle società del 1956, agli articoli da 391 a 394 esclude esplicitamente dal campo di applicazione delle norme sulle aggregazioni le imprese non aventi sede in India, cosicché un’impresa spagnola non potrebbe aggregare le proprie attività con una filiale indiana da essa controllata.
A.1.2. Esistenza di un’eccezione al suddetto sistema di riferimento
(121)
Nel sistema fiscale spagnolo, la base imponibile si calcola partendo dal risultato contabile, apportando poi rettifiche in applicazione di norme fiscali specifiche. In via preliminare e in subordine, la Commissione osserva che la misura controversa costituisce un’eccezione al regime contabile spagnolo. Quando si attua un avviamento finanziario, lo si può calcolare soltanto in astratto, consolidando i conti dell’impresa mirata con quelli dell’impresa acquirente. Tuttavia, in base al regime contabile spagnolo, il consolidamento dei conti è obbligatorio in caso di detenzione del controllo (86) e si applica alle associazioni d’imprese sia nazionali sia estere per presentare la situazione globale di un gruppo di società soggette a controllo unitario. Si ritiene che vi sia una situazione analoga (87), per esempio, quando l’impresa madre dispone della maggioranza dei diritti di voto dell’impresa controllata. Tuttavia, la misura controversa non prevede controlli di questo tipo e si applica a partire da un livello di partecipazione del 5 %. Infine, la Commissione osserva anche che dal 1o gennaio 2005 (88) la maggior parte delle imprese spagnole non può più ammortizzare l’avviamento finanziario secondo le norme contabili. In effetti, a tale riguardo le trenta parti interessate fanno riferimento a disposizioni (89) che non sono più in vigore nell’attuale regime contabile spagnolo. Per effetto della legge 4 luglio 2007 n. 16/2007, recante riforma e adeguamento delle leggi commerciali in materia contabile ai fini dell’armonizzazione internazionale in linea con la normativa dell’Unione, e per effetto del regio decreto legislativo 16 novembre 2007 n. 1514, che approva il piano di contabilità generale, dal punto di vista contabile non è più permesso l’ammortamento né dell’avviamento né dell’avviamento finanziario. La normativa contabile spagnola è stata modificata per adeguarla al regolamento (CE) n. 1606/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 luglio 2002, relativo all’applicazione di principi contabili internazionali (90). Quindi, in base alle suddette considerazioni, la misura controversa costituisce un’eccezione alle norme contabili ordinarie applicate in Spagna.
(122)
Detto questo e considerata la natura fiscale della misura controversa, l’esistenza di un’eccezione deve essere valutata rispetto al sistema fiscale di riferimento e non solo su base contabile. In tale contesto, la Commissione osserva che il sistema fiscale spagnolo non ha mai permesso di ammortizzare l’avviamento finanziario, fuorché ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS. In particolare, tale ammortamento non è possibile per le operazioni nazionali, come evidenziano gli elementi esposti qui di seguito.
(123)
Ai fini fiscali spagnoli, l’avviamento può essere oggetto di contabilità separata solo in seguito ad un’aggregazione d’imprese (91) derivante dall’acquisizione o dal conferimento degli attivi detenuti da imprese indipendenti o successivamente a un’aggregazione legale tra imprese. In questi casi, l’avviamento è il risultato della differenza contabile tra il costo di acquisizione e il valore di mercato degli attivi acquisiti o detenuti dalla società aggregata. Quando l’acquisizione dell’attività di un’impresa avviene tramite l’acquisto delle sue azioni, come nel caso della misura controversa, l’avviamento può esservi soltanto se l’impresa acquirente si aggrega successivamente all’impresa acquisita, di cui passerà così ad avere il controllo.
(124)
Ai sensi della misura controversa, tuttavia, non sono necessari né il controllo né l’aggregazione delle due imprese: è sufficiente la semplice acquisizione di una partecipazione minima del 5 % in una società estera. Quindi, consentendo che l’avviamento finanziario, ossia l’avviamento che sarebbe stato contabilizzato in caso di aggregazione delle imprese, sia oggetto di contabilità separata anche in assenza di aggregazione d’imprese, la misura controversa costituisce un’eccezione al sistema di riferimento. È opportuno sottolineare che l’eccezione deriva non dalla diversa durata del periodo di ammortamento dell’avviamento finanziario rispetto all’avviamento tradizionale (92), ma dal diverso trattamento che viene riservato alle operazioni nazionali e transfrontaliere. La misura controversa non può essere considerata una nuova norma contabile generale di per sé, poiché non consente l’ammortamento dell’avviamento finanziario derivante dall’acquisizione di partecipazioni nazionali.
(125)
In base a tutte le precedenti considerazioni, la Commissione conclude che la misura in oggetto costituisce un’eccezione al sistema di riferimento. Come si dimostrerà nei considerandi da 153 a 163, la Commissione ritiene che né le autorità spagnole né le trenta parti interessate abbiano addotto argomentazioni abbastanza solide da modificare questa conclusione.
A.1.3. Esistenza di un vantaggio
(126)
L’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS permette di dedurre dalla base imponibile parte dell’avviamento finanziario derivante dall’acquisizione di partecipazioni in imprese estere, il che è un’eccezione al sistema di riferimento. Riducendo l’onere fiscale del beneficiario, quindi, l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS gli conferisce un vantaggio economico. Il vantaggio consiste in una riduzione fiscale dell’imposta che le imprese avrebbero altrimenti dovuto versare. Questa riduzione è proporzionale alla differenza tra il prezzo di acquisizione pagato e il valore di mercato delle attività contabilizzate soggiacenti delle partecipazioni acquisite.
(127)
L’importo esatto del vantaggio rispetto al prezzo di acquisizione pagato corrisponde al valore attuale netto della riduzione dell’onere fiscale concessa mediante la possibilità di dedurre l’ammortamento nell’intero periodo di ammortamento successivo all’acquisizione. Di conseguenza, l’importo dipende dall’aliquota fiscale applicabile all’impresa nei corrispondenti esercizi e dal tasso di attualizzazione applicabile per gli interessi.
(128)
Se le partecipazioni acquisite venissero rivendute, una parte di questo vantaggio sarebbe recuperata tramite l’imposta sulla plusvalenza. Di fatto, consentendo l’ammortamento dell’avviamento, se la partecipazione estera in questione viene rivenduta, la quantità dedotta comporterebbe un incremento della plusvalenza tassata al momento della vendita. Tuttavia, anche se si verificasse questa circostanza aleatoria, il vantaggio non si annullerebbe del tutto poiché l’imposizione a posteriori non tiene conto dei costi di liquidità. Come fanno notare giustamente le due parti, dal punto di vista economico l’importo del vantaggio è come minimo simile a quello di una linea di credito senza interessi che permetta fino a venti prelievi annui di un ventesimo dell’avviamento finanziario per l’intero periodo nel quale si continua a detenere la partecipazione nella contabilità del contribuente.
(129)
Con un esempio ipotetico, già indicato dalla Commissione nella decisione di avvio, prendendo come riferimento un tasso di attualizzazione del 5 % (93) e tenendo conto dell’attuale struttura delle aliquote d’imposta sulle società attualmente previste fino al 2022 dalla legge n. 35/2006 (94), una partecipazione acquisita nel 2002 comporterebbe un vantaggio pari al 20,6 % dell’importo dell’avviamento finanziario. Queste cifre non sono state contestate dai terzi interessati. Se le partecipazioni acquisite venissero rivendute, il vantaggio corrisponderebbe agli interessi che sarebbero addebitati al contribuente per una linea di credito avente le caratteristiche descritte nel precedente considerando.
(130)
Infine, la Commissione non può accettare il parere delle autorità spagnole e delle trenta parti interessate secondo cui il beneficiario ultimo della misura controversa sarebbe unicamente il venditore della partecipazione estera, poiché riceverebbe un prezzo più elevato. La Commissione respinge questa argomentazione dopo aver valutato gli effetti della misura controversa nella sua forma attuale. In primo luogo, non vi è un dispositivo atto a garantire che il vantaggio venga trasferito integralmente o parzialmente al venditore. In secondo luogo, il prezzo dell’acquisizione risulta da una serie di elementi diversi e non soltanto dalla misura in oggetto. In terzo luogo, anche se si verificassero le due precedenti condizioni, il contribuente spagnolo che beneficia della misura controversa dovrebbe pur sempre esser considerato il beneficiario di tale misura. Infatti, anche nell’ipotesi che venga trasferito al venditore un vantaggio economico, la misura controversa conferirebbe pur sempre all’acquirente una maggiore capacità di offrire un prezzo più elevato, il che è della massima importanza nel caso di una operazione di acquisizione competitiva.
(131)
La Commissione deve quindi concludere che, in ogni caso, la misura controversa conferisce un vantaggio all’atto dell’acquisizione di partecipazioni estere.
A.1.4. Giustificazione della misura secondo la logica del sistema fiscale spagnolo
(132)
La Commissione ritiene che, secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia (95), le misure che operano una distinzione tra imprese non costituiscono aiuti di Stato se tale differenziazione deriva dalla natura o dalla struttura generale del sistema fiscale in cui si situano tali provvedimenti. Questa giustificazione basata sulla natura o sulla struttura generale del sistema fiscale rispecchia la coerenza di una misura fiscale specifica con la logica interna del sistema fiscale in generale.
(133)
A tale riguardo la Commissione ritiene anzitutto che le autorità spagnole non abbiano dimostrato che la misura controversa comporterebbe l’eliminazione della doppia imposizione. Di fatto, il regime non stabilisce condizioni volte a dimostrare che al venditore è stata effettivamente applicata un’imposta per il beneficio ottenuto dal trasferimento della partecipazione, sebbene questa condizione sia prevista per l’ammortamento dell’avviamento derivante da un’aggregazione d’imprese (96). È opportuno sottolineare che, sebbene le autorità spagnole sostengano di non avere la competenza per esercitare un controllo su un venditore straniero che effettua operazioni all’estero, la Commissione osserva che questa è una condizione necessaria per l’applicazione di altre disposizioni fiscali spagnole (97), ma non per la misura controversa.
(134)
In secondo luogo, la misura in oggetto non costituisce neppure un dispositivo volto a evitare la doppia imposizione di dividendi futuri nella prospettiva di benefici futuri, che non dovrebbero esser soggetti a imposta per due volte se fossero distribuiti all’impresa che detiene una sostanziale partecipazione azionaria per la cui acquisizione è stato pagato un avviamento finanziario. Di fatto, la misura controversa non stabilisce un nesso tra i dividendi percepiti e la deduzione ottenuta grazie ad essa. Anzi, i dividendi percepiti da una sostanziale partecipazione azionaria beneficiano già sia dell’esenzione prevista dall’articolo 21 del TRLIS sia della neutralità fiscale diretta prevista dall’articolo 32 del TRLIS allo scopo di evitare la doppia imposizione internazionale. A questo riguardo, l’ammortamento dell’avviamento finanziario comporta un vantaggio aggiuntivo rispetto all’acquisizione di sostanziali partecipazioni azionarie in società estere.
(135)
In terzo luogo, le autorità spagnole non hanno dimostrato che la misura controversa costituisca un’estensione delle norme sulla riduzione dei valori, che presuppongono l’esistenza di prove oggettive di perdite, basate su un calcolo minuzioso e obiettivo che non è previsto dalla misura controversa. L’articolo 12, paragrafo 3, del TRLIS permette invece di dedurre parzialmente il deprezzamento della partecipazione al capitale di società nazionali ed estere non quotate su un mercato secondario per la riduzione di valore intercorsa tra l’inizio e la fine dell’esercizio fiscale. La misura controversa, che per i beneficiari è compatibile con l’articolo 12, paragrafo 3, del TRLIS (98), prevede altre deduzioni oltre alla riduzione del valore teorico contabile correlato al deprezzamento.
(136)
In quarto luogo, la Commissione osserva che l’avviamento finanziario derivante dall’acquisizione di partecipazioni spagnole non può essere ammortizzato, mentre l’ammortamento dell’avviamento finanziario d’imprese estere è consentito in determinate circostanze. Il diverso trattamento fiscale riservato all’avviamento finanziario delle imprese estere rispetto a quelle spagnole è una differenza introdotta dalla misura controversa e non risulta né necessaria né proporzionata in base alla logica del sistema fiscale. Di fatto, la Commissione ritiene sproporzionato che il regime in questione assoggetti imprese che si trovano in situazioni analoghe a imposte nominali ed effettive sostanzialmente differenti solo perché alcune di esse partecipano a possibilità d’investimenti all’estero.
(137)
D’altra parte, secondo la Commissione le osservazioni di una delle trenta parti interessate (99) indicano che anche il ragionamento alla base della giustificazione presentata dalla Spagna sarebbe contrario alla logica del sistema fiscale spagnolo. Di fatto, secondo tali osservazioni, in una situazione di aggregazione transfrontaliera d’imprese l’avviamento da essa derivante si troverebbe molto probabilmente all’estero e, in particolare, presso la stabile organizzazione all’estero risultante dallo scioglimento dell’impresa mirata. Di conseguenza, sempre in base alle suddette osservazioni, anche nel caso di un’aggregazione transfrontaliera d’imprese la Spagna non permetterebbe di ammortizzare l’avviamento in Spagna, poiché esso non si trova sul suo territorio. Inoltre, la Commissione osserva altre differenze nelle condizioni che si applicano a ciascuna di queste due situazioni. In effetti, secondo la misura controversa, le acquisizioni di partecipazioni azionarie effettuate prima del 1o gennaio 2002 non vengono considerate per il calcolo della base ammortizzabile. Tuttavia, nel caso delle aggregazioni d’imprese, questa data limite per il calcolo dell’avviamento non è prevista. D’altro canto, in una situazione di aggregazione d’imprese il contribuente deve dimostrare che l’obiettivo principale dell’aggregazione è di natura economica, così da evitare le aggregazioni volte solo a ottenere vantaggi fiscali (100), mentre la misura controversa conferisce solo vantaggi fiscali. Le autorità spagnole non sono state in grado di presentare argomentazioni convincenti per giustificare tali differenze che, di conseguenza, non possono considerarsi debitamente giustificate dalla logica del sistema fiscale spagnolo.
(138)
Infine, le autorità spagnole sostengono che la misura controversa è giustificata dal principio di neutralità che deve essere applicato nell’ambito dell’imposta sulle società (101). In effetti, il preambolo della legge relativa all’imposta sulle società (102) in vigore all’epoca dell’introduzione della misura faceva chiaro riferimento a questo principio. A tale riguardo la Commissione osserva che questa riforma persegue anche il «principio di competitività» (103) addotto dalle autorità spagnole, le quali si riferiscono espressamente a «un incremento delle esportazioni». In tale contesto si deve rammentare che, in base alle precedenti decisioni della Commissione (104), è sproporzionato applicare una imposizione fiscale effettiva differente a imprese che si trovano in situazioni analoghe soltanto perché svolgono attività correlate all’esportazione o perseguono possibilità d’investimenti all’estero. La Commissione rammenta inoltre che, come ha statuito la Corte di giustizia (105), «[…] i principi di eguaglianza in materia tributaria e di capacità contributiva, pur rientrando senza dubbio tra i fondamenti del sistema fiscale spagnolo, non impongono che contribuenti che si trovano in situazioni differenti siano trattati in modo identico».
(139)
In base a quanto precede, la Commissione ritiene che il principio di neutralità non possa giustificare la misura controversa. In realtà, come hanno rilevato anche le due parti, il fatto che l’acquisizione di una partecipazione di minoranza del 5 % effettuata dopo una determinata data benefici della misura controversa dimostra che in tale disposizione rientrerebbero determinate situazioni poco simili tra loro. Si potrebbe quindi affermare che, in base al sistema di riferimento, viene riservato il medesimo trattamento a situazioni differenti dal punto di vista sia giuridico sia fattuale. Dunque, a giudizio della Commissione, per giustificare la misura controversa non si può addurre il principio di neutralità.
(140)
In base a quanto sin qui esposto, la Commissione deve concludere che il carattere di vantaggio selettivo del regime fiscale in questione non è giustificato dalla natura del sistema fiscale. Si deve pertanto ritenere che la misura controversa comprenda un elemento discriminatorio, consistente in una limitazione relativa allo Stato nel quale viene effettuata l’operazione che beneficia del vantaggio fiscale, discriminazione che non è giustificata dalla logica del sistema fiscale spagnolo.
A.2. Ragionamento complementare: analisi della misura controversa secondo un sistema di riferimento ispirato a quello suggerito dalle autorità spagnole
(141)
Sebbene, come indicato nei considerandi precedenti, la Commissione ritenga che le argomentazioni delle autorità spagnole si basino su un’analisi errata degli effettivi testi di legge di paesi terzi, come nella precedente decisione la Commissione ha analizzato la misura controversa anche secondo un sistema ipotetico di riferimento, ispirato a quello suggerito dalle stesse autorità spagnole.
(142)
Le autorità spagnole hanno spiegato che l’obiettivo della misura controversa è evitare un trattamento fiscale differenziato tra, da una parte, un’acquisizione cui faccia seguito un’aggregazione onerosa d’imprese e, dall’altra, un’acquisizione di partecipazioni senza successiva aggregazione d’imprese. Su questa base, l’ambito del regime controverso si limiterebbe all’acquisizione di sostanziali partecipazioni azionarie in un’impresa non avente sede in Spagna in quanto, a causa di alcuni ostacoli, sarebbe più difficile procedere a un’aggregazione d’imprese a livello transfrontaliero che a livello locale (106). Data l’esistenza di questi ostacoli, i contribuenti spagnoli che investono all’estero si troverebbero in una situazione di fatto e di diritto diversa da quella di coloro che investono in Spagna. A tale riguardo, le autorità spagnole hanno dichiarato (107) che «in ultima analisi il mero carattere differenziale di determinate misure fiscali non significa necessariamente che queste debbano considerarsi aiuti di Stato, poiché occorrerà valutare anche se tali misure siano necessarie o funzionali per l’efficacia del sistema fiscale, come è indicato nella comunicazione della Commissione. Il sistema fiscale spagnolo ha quindi previsto regimi tributari diversi per situazioni oggettivamente diverse, come nel caso delle acquisizioni di partecipazioni azionarie in società estere rispetto alle acquisizioni in imprese spagnole (impossibilità di effettuare fusioni, assunzione di rischi, ecc.) nell’intento di giungere alla neutralità fiscale perseguita dall’ordinamento giuridico spagnolo e dallo stesso diritto dell’Unione, e anche ai fini di una logica coerente ed efficace del sistema fiscale spagnolo». Sarebbe quindi necessario riservare alle acquisizioni di partecipazioni transfrontaliere un trattamento fiscale specifico, nell’intento di garantire la neutralità del sistema fiscale spagnolo e per evitare che alle acquisizioni di partecipazioni spagnole venga riservato un trattamento più favorevole. Le autorità spagnole e le trenta parti interessate ritengono dunque che il quadro idoneo di riferimento per la valutazione della misura controversa sia il trattamento fiscale dell’avviamento per le acquisizioni estere.
(143)
La Commissione osserva tuttavia che, anche secondo questo sistema alternativo di riferimento che si può definire come il trattamento fiscale dell’avviamento e dell’avviamento finanziario derivante dall’acquisizione di un interesse economico in un’impresa avente sede in uno Stato diverso dalla Spagna, la misura controversa continua ad essere un’eccezione che si discosta dalla logica del sistema fiscale spagnolo. Il fatto che l’acquisizione di una partecipazione minoritaria del 5 % effettuata dopo una determinata data benefici della misura controversa dimostra che tale misura comprende situazioni che non presentano nessuna analogia sostanziala con altre operazioni per le quali è necessario almeno un controllo di maggioranza. Si può dunque affermare che, secondo questo ipotetico sistema alternativo di riferimento, si applica il medesimo trattamento a situazioni differenti sia di fatto sia di diritto. La Commissione ritiene quindi che la misura controversa costituisca un’eccezione anche secondo tale sistema alternativo di riferimento e che, per giustificarla, non si possa addurre il principio di neutralità.
B. Presenza di risorse statali
(144)
La misura implica l’impiego di risorse statali poiché comporta la rinuncia a entrate fiscali per l’importo corrispondente a una riduzione del debito fiscale di quelle imprese soggette a imposta in Spagna che acquisiscono una sostanziale partecipazione azionaria in società estere, per il periodo minimo di vent’anni dopo l’acquisizione.
(145)
La rinuncia alle entrate fiscali allevia gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e, di conseguenza, senza essere una sovvenzione in senso ristretto, ha la medesima natura e produce identici effetti. Analogamente, una misura che permette a determinate imprese di beneficiare di una riduzione fiscale o di differire il pagamento dell’imposta che di regola esse sarebbero tenute a versare equivale a un aiuto di Stato. Dal punto di vista del bilancio, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (108) e in base alla comunicazione della Commissione (109), la misura controversa produce per lo Stato una perdita di entrate fiscali, dovuta alla riduzione della base imponibile, il che equivale all’utilizzo di risorse statali.
(146)
Per tali motivi la Commissione ritiene che la misura controversa comporti l’impiego di risorse statali.
C. Distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi tra gli Stati membri
(147)
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (110), «[…] per qualificare una misura nazionale come aiuto di Stato vietato non è necessario dimostrare un’incidenza effettiva di tale aiuto sugli scambi tra gli Stati membri e un’effettiva distorsione della concorrenza, ma basta esaminare se l’aiuto sia idoneo a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza. In particolare, quando l’aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un’impresa rispetto ad altre imprese concorrenti nell’ambito degli scambi intracomunitari, questi ultimi devono ritenersi influenzati dall’aiuto. […] Non è peraltro necessario che l’impresa beneficiaria partecipi essa stessa agli scambi intracomunitari. Infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto ad un’impresa, l’attività sul mercato nazionale può essere mantenuta o incrementata, con la conseguente diminuzione delle possibilità per le imprese con sede in altri Stati membri di penetrare nel mercato di tale Stato membro». Inoltre, secondo la giurisprudenza consolidata (111), per concludere che una misura falsa la concorrenza è sufficiente che il beneficiario sia in concorrenza con altre imprese su mercati aperti alla concorrenza. Per i motivi esposti qui di seguito, la Commissione ritiene che le condizioni previste nella giurisprudenza siano soddisfatte.
(148)
In primo luogo, la misura controversa conferisce un vantaggio in termini di finanziamento e, di conseguenza, rafforza la posizione dell’unità economica che possono formare il beneficiario e l’impresa mirata. A tale riguardo, e secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (112), per il semplice fatto di essere titolari di partecipazioni di controllo in un’impresa mirata e di esercitare effettivamente tale controllo partecipando direttamente o indirettamente alla gestione di essa, si deve essere considerati partecipi dell’attività economica svolta dall’impresa controllata.
(149)
In secondo luogo, la misura controversa può falsare la concorrenza, soprattutto tra concorrenti europei, poiché concede una riduzione fiscale alle imprese spagnole che acquisiscono una sostanziale partecipazione azionaria in imprese mirate. Questa analisi è confermata dal fatto che, in seguito alla decisione di avvio, varie imprese hanno espresso il loro rammarico o sono intervenute per dichiarare che la misura in oggetto conferiva un vantaggio significativo alimentando la propensione delle imprese spagnole alla fusione, in particolare nell’ambito di procedure d’asta. Tali interventi confermano quanto meno che numerose imprese non spagnole ritengono che la loro posizione sul mercato sia pregiudicata dalla misura controversa, indipendentemente dalla correttezza delle minuziose argomentazioni addotte riguardo all’esistenza dell’aiuto.
(150)
La Commissione osserva infine che il vantaggio selettivo è concesso a imprese che sono contribuenti in Spagna e non alle attività effettuate da contribuenti spagnoli fuori dell’Unione. In effetti, la base imponibile oggetto della misura deriva dall’attività economica imponibile in Spagna. Pertanto, il vantaggio è concesso direttamente all’attività del beneficiario effettuata in Spagna, non presso la stabile organizzazione fuori dell’Unione. La Commissione ritiene quindi che, in questo caso, non è possibile sostenere che il vantaggio non può falsare la concorrenza o incidere sugli scambi tra gli Stati membri poiché la misura si applica a paesi terzi. Il fatto che la concessione del vantaggio sia soggetta a condizioni obiettive inerenti a operazioni con paesi fuori dell’Unione non impedisce che l’effetto della misura comporti un’erosione della base imponibile derivante da un’attività economica svolta nel mercato interno.
(151)
Di conseguenza, la Commissione conclude che la misura controversa può incidere sugli scambi tra gli Stati membri e falsare la concorrenza, soprattutto nel mercato interno, poiché migliora potenzialmente le condizioni operative dei beneficiari che partecipano direttamente ad attività economiche soggette a imposizione fiscale in Spagna.
D. Reazione della Commissione alle osservazioni ricevute
(152)
Prima di formulare le proprie conclusioni sulla qualifica della misura in oggetto, la Commissione ritiene opportuno analizzare più a fondo alcune argomentazioni addotte dalle autorità spagnole e da terzi non ancora esaminate esplicitamente o implicitamente nei considerandi relativi alla valutazione del regime (considerandi 96 e seguenti).
D.1. Reazione ai dati desunti dalle dichiarazioni dei redditi del 2006 e alle osservazioni sulla sentenza della Corte di giustizia nella causa C-501/00
(153)
Per quanto riguarda i dati che le autorità spagnole hanno desunto dalle dichiarazioni dei redditi del 2006 nell’intento di dimostrare che la misura controversa (113) non è selettiva, la Commissione rileva la mancanza generale di precisione delle informazioni presentate. In primo luogo, i dati mostrano la distribuzione dei beneficiari per categorie (attività, fatturato), senza però indicare se tali beneficiari costituiscono una parte ridotta o cospicua di ciascuna delle categorie interessate. In secondo luogo, anche se le statistiche basate sull’entità del fatturato dei beneficiari potrebbero essere un indicatore interessante per dimostrare che la misura controversa si applica a tutte le imprese stabilite in Spagna, si deve osservare che la misura in oggetto si riferisce alle acquisizioni di partecipazioni. Questo tipo d’investimento non produce necessariamente un ingente fatturato, il che significa per esempio che società di partecipazione finanziaria possono figurare come PMI nei suddetti dati. Di conseguenza, per poter considerare pertinenti i dati, sarebbe necessario prendere in considerazione indicatori aggiuntivi, come le cifre complessive del bilancio, e valutare se i beneficiari possano consolidare la propria base imponibile con altri contribuenti spagnoli. In terzo luogo, i dati non sembrano nemmeno rappresentativi, poiché non indicano il livello di partecipazioni acquisite dai beneficiari (partecipazioni di maggioranza o solo di minoranza). Infine, i dati ricevuti non comprendono indicazioni che permettano di stabilire se siano soddisfatte le condizioni stabilite dalla Commissione nella raccomandazione del 2003 sulle PMI (114). La Commissione ritiene dunque che la sua dimostrazione che la misura controversa è selettiva per le caratteristiche stesse della normativa in questione non sia stata confutata dai dati parziali e poco rappresentativi forniti dalle autorità spagnole.
(154)
Tuttavia, anche se le argomentazioni addotte dalle autorità spagnole fossero state integrate da prove aggiuntive, queste non avrebbero eliminato il carattere selettivo della misura controversa, in quanto, anche ai sensi della sentenza della Corte di giustizia nella causa C-501/00 Spagna contro Commissione (115), a beneficiarne sono soltanto determinate imprese. In effetti, per quanto riguarda la qualifica della misura come misura generale (116), ritenuta tale dalle autorità spagnole in quanto aperta a ogni impresa avente sede in Spagna, è opportuno ricordare questa sentenza della Corte di giustizia. La causa si riferiva anch’essa a un’eccezione alla legge spagnola relativa all’imposta sulle società: una misura indicata come «deduzioni per attività di esportazione». Le autorità spagnole hanno sostenuto dinanzi alla Corte che il regime era aperto a ogni impresa avente residenza fiscale in Spagna. La Corte ha tuttavia ritenuto che la deduzione fiscale potesse «avvantaggiare una sola categoria d’imprese, vale a dire quelle che effettuano attività di esportazione e compiono determinati investimenti previsti dalle misure controverse» (117). La Commissione ritiene che anche nel caso in oggetto la misura controversa sia volta a favorire l’esportazione di capitali dalla Spagna nell’intento di rafforzare la posizione delle imprese spagnole all’estero, potenziando in tal modo la competitività dei beneficiari del regime.
(155)
A tale riguardo è opportuno segnalare che, secondo la Corte di giustizia, «per giustificare le misure controverse con riguardo alla natura o alla struttura del sistema fiscale nel quale le misure stesse si collocano, non è sufficiente affermare che esse mirano a promuovere gli scambi internazionali. Tale finalità costituisce, senza dubbio, un obiettivo economico, ma non è stato provato che essa non corrisponda ad una logica complessiva del sistema fiscale. […] Peraltro, la circostanza che le misure controverse perseguirebbero un obiettivo di politica commerciale o industriale come la promozione degli scambi internazionali mediante incentivi agli investimenti all’estero non è sufficiente a sottrarle illico et immediate alla definizione di “aiuti” ai sensi dell’articolo 4, lettera c), CA (118)». Nel caso in oggetto, le autorità spagnole hanno dichiarato semplicemente che la misura controversa mira a promuovere gli scambi internazionali e il consolidamento delle imprese, senza dimostrare che tale misura sia giustificata dalla logica del sistema. In base a quanto sin qui esposto, la Commissione conferma la propria analisi e ribadisce che la misura controversa è selettiva.
D.2. Reazione alle osservazioni sulla prassi della Commissione
(156)
Per quanto riguarda il riferimento all’interpretazione del concetto di selettività nel caso in oggetto, che è stata considerata innovativa, si deve osservare anzitutto che tale impostazione è del tutto consona con la prassi decisionale della Commissione e con la giurisprudenza della Corte di giustizia rammentate nel considerando 109. L’impostazione adottata in questo caso specifico non si discosta neppure dalla decisione della Commissione N 480/2007 (119) cui fanno riferimento le autorità spagnole. Di fatto, in tale decisione si era tenuto conto della natura specifica dell’obiettivo perseguito facendo riferimento (120) alla comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale europeo dal titolo Per un utilizzo più efficace degli incentivi fiscali a favore della R&S (121). Nel caso in oggetto, la misura controversa non persegue un obiettivo analogo. Inoltre, a differenza del caso qui in esame, la misura spagnola formante oggetto della decisione della Commissione n. 480/2007 non effettuava distinzioni tra operazioni nazionali e internazionali.
(157)
Infine, per quanto riguarda l’eccezione al regime fiscale delle imprese risultante dall’applicazione di direttive (122) quali la direttiva sulle società madri e figlie o la direttiva sui pagamenti d’interessi e di canoni transfrontalieri, la Commissione ritiene che la situazione derivante dall’applicazione di queste direttive sia totalmente coerente con il ragionamento esposto nella presente decisione. Di fatto, in seguito all’armonizzazione nell’Unione europea, le operazioni transfrontaliere all’interno dell’UE e di ciascuno Stato membro dovranno essere considerate in una situazione di diritto e di fatto analoga. La Commissione osserva inoltre che la Corte di giustizia ha statuito (123) che «allo stato attuale del diritto comunitario, la materia delle imposte dirette rientra nella competenza degli Stati membri, anche se, secondo costante giurisprudenza, questi ultimi devono esercitare tale competenza nel rispetto del diritto comunitario (v. segnatamente sentenza 14 settembre 1999, causa C-391/97, Gschwind, Racc. 1999, pag. I-5451, punto 20) e, conseguentemente, astenendosi dal prendere, in tale contesto, qualsiasi misura che possa costituire un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune».
D.3. Reazione alle osservazioni sull’articolo 65, paragrafo 1, lettera a), del TFUE
(158)
Come già si è detto in precedenza, non si deve dimenticare che, se è pur vero che la materia delle imposte dirette rientra nella competenza degli Stati membri, questi devono tuttavia esercitare tale competenza nel rispetto del diritto dell’Unione (124), incluse le disposizioni del TFUE relative agli aiuti di Stato. L’articolo 65, paragrafo 1, lettera a), del TFUE limita soltanto il campo di applicazione dell’articolo 63 del TFUE e non influisce in alcun modo sull’applicazione delle norme del TFUE relative agli aiuti di Stato, comprese quelle che conferiscono competenze di controllo alla Commissione in questo settore.
(159)
Inoltre l’articolo 65 del TFUE, cui si appellano le autorità spagnole, va letto in combinato disposto con l’articolo 63 del medesimo trattato, che vieta le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri. Di fatto, l’articolo 65, paragrafo 1, del TFUE prevede che «le disposizioni dell’articolo 63 non pregiudicano il diritto degli Stati membri: a) di applicare le pertinenti disposizioni della loro legislazione tributaria in cui si opera una distinzione tra i contribuenti che non si trovano nella medesima situazione per quanto riguarda il loro luogo di residenza o il luogo di collocamento del loro capitale».
(160)
La possibilità offerta agli Stati membri dall’articolo 65, paragrafo 1, lettera a), del TFUE di applicare le pertinenti disposizioni della loro legislazione tributaria in cui si opera una distinzione tra i contribuenti che non si trovano nella medesima situazione per quanto riguarda il loro luogo di residenza o il luogo di collocamento del loro capitale, è già stata confermata dalla Corte di giustizia. Secondo la giurisprudenza precedente all’entrata in vigore dell’articolo 65, paragrafo 1, lettera a), del TFUE, le disposizioni fiscali nazionali che stabiliscono determinate distinzioni basate, in particolare, sulla residenza dei contribuenti, potrebbero essere compatibili con il diritto dell’Unione se applicate a situazioni non oggettivamente comparabili (125) o potrebbero essere giustificate da motivi imperativi d’interesse generale, riguardanti in particolare la coerenza del regime tributario (126). In ogni caso, un obiettivo di natura puramente economica non può costituire un motivo imperativo d’interesse generale tale da giustificare una restrizione a una libertà fondamentale garantita dal trattato TFUE (127).
(161)
Anche per quanto riguarda il periodo successivo all’entrata in vigore dell’articolo 65, paragrafo 1, lettera a), del TFUE, la Corte di giustizia ha esaminato l’eventuale presenza di situazioni oggettivamente comparabili tali da giustificare una normativa che limiti la libera circolazione dei capitali. Riguardo a determinate normative fiscali, che avevano l’effetto di dissuadere i contribuenti residenti in uno Stato membro dall’investire i loro capitali in società aventi sede in un altro Stato membro e avevano inoltre un effetto restrittivo nei riguardi delle società stabilite in altri Stati membri, in quanto frapponevano loro un ostacolo alla raccolta di capitali nello Stato membro in questione, la Corte di giustizia ha ripetutamente statuito che in virtù dell’articolo 65, paragrafo 1, lettera a), del TFUE, tali normative non possono essere giustificate da una situazione oggettivamente diversa che possa servir di base per un diverso trattamento fiscale (128).
(162)
In ogni caso non si deve dimenticare che l’articolo 65, paragrafo 3, del TFUE, precisa che le disposizioni nazionali di cui all’articolo 65, paragrafo 1, lettera a), del trattato TFUE non possono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata al libero movimento dei capitali e dei pagamenti (129).
(163)
In base a quanto sin qui esposto, e in particolare tenendo conto che non vi sono espliciti ostacoli giuridici in nessuno dei paesi terzi ai quali si applica il regime controverso, la Commissione ritiene che, nel caso in oggetto, le acquisizioni di partecipazioni nazionali e le acquisizioni di partecipazioni d’imprese aventi sede in tutti gli altri Stati membri e in alcuni paesi terzi nei quali non vi siano espliciti ostacoli giuridici, si trovino, per i motivi sopra indicati, in una situazione obiettivamente comparabile e che non vi siano motivi imperativi d’interesse generale tali da giustificare un trattamento differenziato dei contribuenti in funzione del luogo di collocamento del loro capitale.
E. Conclusione sulla qualifica della misura controversa
(164)
Poiché il sistema si applica sia nell’Unione (cfr. la precedente decisione) sia in una serie di situazioni fuori dell’Unione nelle quali non è stato individuato alcun esplicito ostacolo giuridico, la Commissione ritiene che in tutti i suoi elementi, anche per quanto riguarda le acquisizioni effettuate fuori dell’Unione, la misura controversa risponda a tutte le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE e che debba essere quindi considerata aiuto di Stato.
(165)
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (130), la Commissione ribadisce che l’obiettivo della presente decisione non è stabilire le condizioni che permettano allo Stato membro interessato di evitare la qualifica della misura controversa come aiuto di Stato: questo aspetto è piuttosto un tema di dialogo tra le autorità spagnole e la Commissione, come parte della notifica del sistema in esame, che si sarebbe dovuto tenere prima dell’entrata in vigore del sistema stesso.
F. Compatibilità
(166)
Come stabilito nella decisione di avvio, la Commissione ritiene che al regime di aiuto in questione non si possa applicare nessuna delle deroghe previste all’articolo 107, paragrafi 2 e 3, del TFUE.
(167)
Nel corso del procedimento, le autorità spagnole e le trenta parti interessate hanno esposto le loro argomentazioni per dimostrare l’applicabilità al caso in oggetto delle deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE (131). Secondo le due parti, invece, nessuna delle disposizioni dell’articolo 107, paragrafi 2 e 3, del TFUE poteva applicarsi nel presente caso.
(168)
Le deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 2, del TFUE concernenti gli aiuti a carattere sociale concessi a singoli consumatori, gli aiuti intesi a ovviare ai danni arrecati da calamità naturali o da altri eventi eccezionali e gli aiuti concessi in determinate regioni della Repubblica federale di Germania, non si applicano nel caso in oggetto.
(169)
Non gli si applica neppure la deroga prevista all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), che autorizza gli aiuti volti a favorire lo sviluppo economico di regioni dove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione. La misura in oggetto, infatti, non è correlata alla realizzazione di nessun tipo di attività in regioni specifiche (132).
(170)
Analogamente, non si può ritenere che la misura controversa adottata nel 2001 promuova l’attuazione di un progetto di comune interesse europeo o che sia intesa a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia spagnola, come previsto all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b). Non è nemmeno intesa a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, come previsto all’articolo 107, paragrafo 3, lettera d).
(171)
Infine, la misura controversa deve essere esaminata in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), che consente di autorizzare gli aiuti volti a promuovere lo sviluppo di determinate attività o regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune. A tale riguardo, si deve osservare anzitutto che la misura controversa non rientra in nessuna delle discipline e in nessuno degli orientamenti che definiscono i criteri di compatibilità con il mercato interno di determinati tipi di aiuti.
(172)
Riguardo alle argomentazioni addotte dalle autorità spagnole e dalle trenta parti interessate sul piano di azione del 2005 nel settore degli aiuti di Stato (133), secondo cui determinate misure possono essere considerate compatibili se il loro intento essenziale è ovviare a un’inefficienza del mercato, la Commissione osserva che le presunte difficoltà generali nell’attuazione di fusioni transfrontaliere non possono essere considerate inefficienze del mercato.
(173)
Il fatto che, in assenza di aiuti, una data impresa non sia in grado di intraprendere un progetto o un’operazione non implica necessariamente che vi sia un’inefficienza del mercato. Si può ritenere che vi sia un’inefficienza del mercato unicamente quando le forze del mercato non sarebbero in grado da sole di giungere a un risultato efficiente, ossia quando l’operazione non produca tutti i potenziali profitti.
(174)
La Commissione non mette in dubbio che i costi di alcune operazioni possano essere molto più elevati rispetto a quelli di altre. Tuttavia, poiché si tratta di costi reali che rispecchiano con precisione la natura dei progetti in oggetto, ovvero i costi relativi alle varie ubicazioni geografiche e ai diversi ordinamenti giuridici in cui tali costi vengono sostenuti, è opportuno che le imprese ne tengano pienamente conto nel prendere le loro decisioni. Se invece questi costi reali venissero ignorati o fossero addirittura compensati con aiuti di Stato, si otterrebbero risultati inefficienti. Il medesimo tipo di differenze a livello di costi reali si constata anche raffrontando operazioni diverse all’interno di un singolo Stato od operazioni transfrontaliere, ma l’esistenza di tali differenze non comporta un funzionamento inefficiente del mercato.
(175)
Gli esempi addotti dalle autorità spagnole di presunti incrementi dei costi per l’attuazione di operazioni internazionali rispetto a operazioni nazionali si riferiscono tutti a costi reali di attuazione di operazioni, dei quali i partecipanti al mercato dovrebbero tenere pieno conto per conseguire risultati positivi.
(176)
Perché vi sia un’inefficienza del mercato, sostanzialmente devono esser presenti circostanze esterne (incidenze positive indirette) prodotte dalle operazioni oppure informazioni imperfette o incomplete che abbiano impedito l’attuazione di operazioni che altrimenti avrebbero avuto risultati positivi. Anche se, teoricamente, una simile situazione può verificarsi nell’ambito di determinate operazioni sia internazionali sia nazionali (per esempio nel contesto di programmi congiunti di R&S), non la si può considerare inerente a tutte le operazioni internazionali e ancor meno alle operazioni del tipo in questione. A tale riguardo, la Commissione ritiene che non possa essere accolta l’argomentazione di inefficienze del mercato.
(177)
D’altra parte si deve rammentare che, quando valuta la compatibilità di un aiuto con il mercato interno, la Commissione pondera gli effetti positivi della misura ai fini del conseguimento di un obiettivo di comune interesse rispetto ai suoi effetti potenzialmente negativi di distorsione degli scambi e della concorrenza. Basandosi sulla prassi corrente, il piano d’azione nel settore degli aiuti di Stato ha istituzionalizzato una «valutazione comparata» in tre fasi, le prime due concernenti gli effetti positivi e la terza gli effetti negativi e il bilancio tra effetti positivi e negativi. La valutazione comparata si articola su tre questioni:
a)
valutare se la misura intenda conseguire un obiettivo specifico d’interesse comune (crescita, occupazione, coesione, ambiente, sicurezza energetica);
b)
valutare se la misura sia adeguata per conseguire l’obiettivo d’interesse comune, ossia se l’aiuto proposto rimedi all’inefficienza del mercato o consegua altri obiettivi. Per effettuare tale valutazione, occorre verificare se:
i)
l’aiuto di Stato sia uno strumento politico adeguato;
ii)
vi sia un effetto d’incentivazione, ossia se l’aiuto modifichi il comportamento delle imprese;
iii)
la misura di aiuto sia proporzionale, ossia se si possa ottenere con meno aiuti la medesima modifica del comportamento;
c)
valutare se le distorsioni della concorrenza e l’incidenza sugli scambi siano limitate, cosicché il bilancio complessivo sia positivo.
(178)
In primo luogo, si deve stabilire se l’obiettivo perseguito dall’aiuto possa ritenersi in effetti un obiettivo d’interesse comune. Nonostante l’asserito intento di favorire l’integrazione del mercato unico, nel caso in oggetto l’obiettivo perseguito dall’aiuto non è chiaramente definito poiché, promuovendo l’espansione nel mercato europeo delle imprese spagnole in particolare, esso va oltre l’integrazione del mercato.
(179)
Il passo successivo consiste nel valutare se l’aiuto sia adeguato per conseguire il particolare obiettivo d’interesse comune. In concreto, gli aiuti di Stato devono portare a una modifica del comportamento dell’impresa beneficiaria tale da indurla a intraprendere attività che contribuiscano a conseguire l’obiettivo d’interesse comune, attività che l’impresa non intraprenderebbe in assenza di aiuti oppure svolgerebbe in misura ridotta o con modalità diverse. Le autorità spagnole e le trenta parti interessate non hanno addotto argomentazioni specifiche che dimostrino la probabilità che si produca questo effetto d’incentivazione.
(180)
In terzo luogo si devono valutare gli effetti negativi dell’aiuto di Stato. Anche quando esso sia adeguato per conseguire un obiettivo d’interesse comune, un aiuto concesso a beneficio di un’impresa o di un settore economico specifico potrebbe falsare gravemente la concorrenza e gli scambi tra gli Stati membri. A tale riguardo le trenta parti interessate ritengono che il regime di aiuto non incida sulla situazione concorrenziale d’imprese assoggettate all’imposta sulle società in Spagna, poiché l’effetto finanziario dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS è trascurabile. Al contrario, come già indicato nel considerando 126 e seguenti, vi sono fondati motivi per ritenere che l’effetto dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS sia tutt’altro che trascurabile. Inoltre, essendo applicabile soltanto alle operazioni estere, il regime di aiuto ha l’evidente l’effetto di concentrare le distorsioni della concorrenza sui mercati esteri.
(181)
L’ultima fase dell’analisi della compatibilità consiste nello stabilire se gli eventuali effetti positivi prodotti dall’aiuto controbilancino quelli negativi. Come già si è detto, nel caso in oggetto le autorità spagnole e le trenta parti interessate non hanno dimostrato l’esistenza di un obiettivo specifico che produca effetti chiaramente positivi. Esse ritengono che, in termini generali, l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS soddisfi l’obiettivo dell’Unione di promuovere le operazioni transfrontaliere, ma non hanno valutato gli effetti negativi potenziali e reali della misura controversa. In ogni caso, anche ammettendo che la misura abbia l’effetto positivo di promuovere le operazioni transfrontaliere eliminando gli ostacoli alla loro attuazione, la Commissione reputa che gli effetti positivi della misura non siano superiori ai suoi effetti negativi, in particolare perché il campo di applicazione della misura è impreciso e indefinito.
(182)
In conclusione, la Commissione ritiene che, riguardo in particolare all’analisi ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato, i vantaggi fiscali concessi mediante la misura controversa non siano correlati a investimenti, alla creazione di posti di lavoro o a progetti specifici: i vantaggi consistono semplicemente nell’alleviare oneri che le imprese interessate sarebbero normalmente tenute a sostenere e quindi devono essere considerati aiuti al funzionamento. In linea di principio, gli aiuti al funzionamento non rientrano nel campo di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato TFUE poiché essi falsano le condizioni della concorrenza nei settori dove sono concessi senza essere peraltro in grado, per la loro stessa natura, di conseguire uno degli obiettivi stabiliti in tale disposizione (134). Secondo la prassi costante della Commissione, un aiuto di questo tipo non può essere ritenuto compatibile con il mercato interno perché non favorisce lo sviluppo di nessuna attività o regione economica e non è limitato nel tempo, né è decrescente o proporzionato a quanto necessario per porre rimedio a svantaggi economici specifici nelle regioni interessate. Il risultato della «valutazione comparata» conferma questa analisi.
(183)
In base a quanto sin qui esposto si deve concludere che il regime di aiuto in questione nella sua integralità è incompatibile con il mercato interno, anche per quanto riguarda le acquisizioni effettuate fuori dell’Unione.
G. Recupero
(184)
La misura controversa è stata attuata senza essere previamente notificata alla Commissione in ottemperanza dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE. Di conseguenza, la misura costituisce un aiuto di Stato illegittimo.
(185)
Quando si constata che un aiuto di Stato concesso illegittimamente è incompatibile con il mercato interno, la conseguenza è che tale aiuto deve essere recuperato presso i beneficiari a norma dell’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (135). Con il recupero dell’aiuto, la posizione competitiva esistente prima della concessione dell’aiuto viene, per quanto possibile, ripristinata. Né le autorità spagnole né le trenta parti interessate hanno addotto argomentazioni tali da giustificare un discostamento generale da questo principio di base.
(186)
Tuttavia, l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 dispone che «la Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario». La giurisprudenza della Corte di giustizia e la prassi della Commissione hanno stabilito, tra l’altro, che ordinare il recupero dell’aiuto violerebbe un principio generale del diritto dell’Unione se, come conseguenza dell’azione della Commissione, il beneficiario di una misura possa legittimamente supporre che l’aiuto sia stato concesso nel rispetto della legislazione dell’Unione (136).
(187)
Nella sentenza nella causa Forum 187 (137), la Corte ha stabilito che «il diritto di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento si estende a tutti i soggetti nei confronti dei quali un’istituzione comunitaria abbia fatto sorgere fondate aspettative. Inoltre, nessuno può invocare una violazione di tale principio in mancanza di assicurazioni precise che l’amministrazione gli abbia fornito. […] Allo stesso modo, qualora un operatore economico prudente ed accorto sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento comunitario idoneo a ledere i suoi interessi, egli non può invocare il beneficio di tale principio nel caso in cui detto provvedimento venga adottato».
(188)
Le autorità spagnole e le trenta parti interessate hanno sostenuto essenzialmente l’esistenza di legittimo affidamento sulla base, in primo luogo, di alcune risposte della Commissione a interrogazioni parlamentari scritte e, in secondo luogo, della presunta analogia del regime di aiuto con precedenti misure dichiarate compatibili dalla Commissione. In terzo luogo, secondo le autorità spagnole e le trenta parti interessate il principio del legittimo affidamento impedisce alla Commissione di chiedere il recupero delle deduzioni già effettuate e il recupero di tutte le deduzioni in corso fino al periodo di vent’anni stabilito dal TRLIS.
(189)
Per quanto riguarda la presunta analogia del regime di aiuto con altre misure che non sono state considerate aiuti di Stato, la Commissione ritiene che il regime di aiuto sia sostanzialmente differente rispetto alle misure valutate dalla Commissione nella decisione del 1984 relativa ai «centri di coordinamento belgi» (138). La misura controversa ha un campo di applicazione differente poiché, diversamente dal caso dei «centri di coordinamento belgi», non si riferisce ad attività all’interno di un gruppo. Inoltre, la misura controversa ha una differente strutturazione che la rende selettiva, soprattutto perché si applica solo a operazioni in nesso con Stati esteri.
(190)
Per quanto riguarda l’effetto delle dichiarazioni della Commissione sul legittimo affidamento dei beneficiari, la Commissione ritiene che si debbano distinguere due periodi: a) quello tra l’entrata in vigore della misura, il 1o gennaio 2002, e la data di pubblicazione della decisione di avvio nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del 21 dicembre 2007; b) quello successivo alla pubblicazione della decisione di avvio nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.
(191)
Per quanto riguarda il primo periodo, la Commissione ammette le proprie risposte alle interrogazioni parlamentari degli onorevoli Erik Mejier e Sharon Bowles sull’eventuale natura di aiuto di Stato della misura controversa. In particolare, nella risposta all’interrogazione parlamentare del deputato del Parlamento europeo Erik Meijer, un commissario ha risposto il 19 gennaio 2006, in nome della Commissione, che la Commissione non poteva confermare se le offerte elevate delle società spagnole siano dovute alla normativa fiscale spagnola, che permette a tali imprese di ammortizzare l’avviamento finanziario in temi più brevi rispetto alle imprese francesi o italiane. Nondimeno, la Commissione poteva confermare che tali normative nazionali non rientrano nel campo di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato, ma costituiscono piuttosto regole generali di deprezzamento che si applicano a tutte le imprese aventi sede in Spagna (139). Il 17 febbraio 2006, in risposta all’interrogazione parlamentare della deputata europea Sharon Bowles, un commissario ha risposto in nome della Commissione che, secondo le informazioni di cui la Commissione era allora in possesso, le norme tributarie spagnole relative all’ammortamento dell’avviamento finanziario si applicavano a tutte le imprese aventi sede in Spagna indipendentemente dalle loro dimensioni, dal settore, dalla forma giuridica e dal fatto che fossero di proprietà privata o pubblica, in quanto si tratta di regole di ammortamento generale. Non sembra quindi che esse rientrino nel campo di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato (140).
(192)
Con queste dichiarazioni al Parlamento europeo, la Commissione ha fornito assicurazioni specifiche, incondizionate e concordanti, di natura tale da suscitare nei beneficiari della misura controversa la giustificata aspettativa che il regime di ammortamento dell’avviamento finanziario fosse legittimo, nel senso che non rientrava nel campo di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato (141) e che quindi nessuno dei vantaggi derivanti da tale regime potesse formare oggetto di una successiva procedura di recupero. Benché tali dichiarazioni non equivalessero a una decisione formale della Commissione volta a stabilire che il regime di ammortamento non costituiva un aiuto di Stato, il loro effetto era equivalente dal punto di vista di suscitare un legittimo affidamento, in particolare tenendo conto che nel caso in oggetto erano state rispettate le procedure previste, che garantivano il rispetto del principio di collegialità. Poiché la nozione di aiuto di Stato è oggettiva (142) e poiché, diversamente da quanto avviene per l’analisi della compatibilità, la Commissione non ha potere discrezionale sulla sua interpretazione, ogni dichiarazione specifica e incondizionata in nome della Commissione in cui si attesti che una misura nazionale non deve essere considerata aiuto di Stato deve essere intesa, naturalmente, nel senso che la misura non costituiva un aiuto sin dall’inizio (ossia anche prima della dichiarazione in questione). Un’impresa che in precedenza si fosse chiesta se, in applicazione delle norme sugli aiuti di Stato, in futuro sarebbe stata soggetta al recupero dei vantaggi ottenuti nell’ambito del regime di ammortamento dell’avviamento finanziario derivante da operazioni compiute prima delle dichiarazioni della Commissione, dopo tali dichiarazioni avrebbe potuto concludere che i propri dubbi erano infondati: infatti sarebbe stato impossibile attendersi che, a tale riguardo, l’impresa dimostrasse maggiore accortezza della Commissione. Nelle circostanze del caso in oggetto, e considerando che ai sensi del diritto dell’Unione non è necessario dimostrare l’esistenza di un nesso causale tra le garanzie fornite da un’istituzione comunitaria e il comportamento dei cittadini o delle imprese cui si riferiscono tali garanzie (143), ogni imprenditore accorto poteva ragionevolmente prevedere che la Commissione non avrebbe poi imposto il recupero (144) di nessuna delle misure da essa precedentemente qualificate, nella dichiarazione a un’altra istituzione comunitaria, come non costitutive di aiuto, indipendentemente dalla data di conclusione dell’operazione che beneficiava del regime di aiuto.
(193)
La Commissione conclude quindi che alcuni beneficiari della misura controversa potevano nutrire un legittimo affidamento che l’aiuto non sarebbe stato recuperato. Di conseguenza, la Commissione non chiede il recupero degli aiuti fiscali concessi a tali beneficiari per partecipazioni detenute direttamente o indirettamente in una società estera da un’impresa spagnola che abbia potuto beneficiare della misura controversa prima della data di pubblicazione (145) nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea della decisione di avvio del procedimento formale d’indagine a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE.
(194)
Al di là di queste considerazioni, peraltro identiche a quelle formulate dalla Commissione nella precedente decisione, la Commissione ritiene che sia necessario tener conto di una serie di elementi aggiuntivi.
(195)
In effetti, a norma del considerando 117 della precedente decisione, pur ritenendo che le autorità spagnole e le trenta parti interessate non abbiano fornito elementi sufficienti per giustificare un trattamento fiscale differenziato tra le operazioni in partecipazioni spagnole e le operazioni tra imprese e le operazioni tra imprese aventi sede nell’Unione europea, la Commissione ha dichiarato che a priori non poteva escludere del tutto tale differenziazione per le operazioni relative a paesi terzi. Di fatto, fuori dell’Unione europea possono persistere barriere giuridiche alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese, che collocherebbero le operazioni transfrontaliere in una situazione giuridica e fattuale diversa da quella delle operazioni effettuate all’interno dell’Unione. Di conseguenza, le acquisizioni effettuate fuori dell’Unione per le quali si sarebbe potuto ottenere l’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario, come nel caso di una partecipazione di maggioranza, potevano rimanere escluse da questo vantaggio fiscale per l’impossibilità di effettuare aggregazioni d’imprese. L’ammortamento fiscale dell’avviamento di queste operazioni, che non rientrano nel quadro fattuale e giuridico dell’Unione, potrebbe risultare necessario per garantire la neutralità fiscale. Nel considerando 119 della precedente decisione, disponibile in lingua spagnola nel sito web della Commissione dai primi di gennaio del 2010, la Commissione ha concluso la sua analisi indicando che il procedimento iniziato mediante la decisione di avvio del 10 ottobre 2007 restava aperto per le acquisizioni effettuate fuori dell’Unione, dato che le autorità spagnole si erano impegnate a presentare nuovi elementi relativi agli ostacoli alle fusioni transfrontaliere effettuate fuori dell’Unione. Il procedimento iniziato il 10 ottobre 2007 resta quindi aperto per quanto riguarda le acquisizioni effettuate fuori dell’Unione.
(196)
Nei considerandi da 115 a 119 della precedente decisione, secondo la Commissione poteva esservi una differenziazione tra le acquisizioni effettuate all’interno dell’Unione e quelle realizzate fuori di essa. In particolare, la Commissione ha osservato che possono persistere barriere giuridiche alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese, che collocherebbero le operazioni transfrontaliere in una situazione giuridica e fattuale diversa da quella delle operazioni intracomunitarie e che, in tali circostanze specifiche i riferimenti a criteri quali gli «ostacoli giuridici» e la «partecipazione di maggioranza» sono particolarmente pertinenti.
(197)
In base a questi elementi specifici del caso in oggetto, la Commissione ritiene che la dichiarazione figurante al considerando 117 della precedente decisione avrebbe potuto suscitare un legittimo affidamento riguardo all’applicazione del regime di aiuti controverso alle operazioni effettuate da imprese spagnole nei paesi terzi in cui vi sono espliciti «ostacoli giuridici» alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese e nei casi in cui l’impresa spagnola in questione ha acquisito una «partecipazione di maggioranza», indipendentemente dalla data in cui tale operazione è stata effettuata prima dell’adozione della presente decisione.
(198)
Sulla base delle informazioni presentate dalle autorità spagnole nelle relazioni e senza porre in questione la qualifica di aiuto di Stato del regime controverso e la sua applicazione a singole operazioni per i motivi descritti brevemente nel considerando 107, la Commissione osserva che, tra gli Stati esaminati, la normativa in vigore in due di essi, l’India e la Cina, frappone espliciti ostacoli giuridici alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese.
(199)
Alla luce delle conclusioni esposte nei considerandi 119 e 120, la Commissione conclude che, per le operazioni relative ai due suddetti Stati, i beneficiari della misura controversa che hanno acquisito una partecipazione di maggioranza potevano nutrire il legittimo affidamento che l’aiuto non sarebbe stato recuperato.
(200)
Il medesimo trattamento sarà riservato ai beneficiari che hanno effettuato un’operazione in paesi terzi, che hanno acquisito una partecipazione di maggioranza e che sono in grado di presentare elementi sufficienti a dimostrazione dell’esistenza di un esplicito ostacolo giuridico, ai sensi della presente decisione, nel diritto nazionale del paese terzo in questione,. Per gli Stati menzionati nelle relazioni, la Commissione terrà conto del fatto che le informazioni presentate dalle autorità spagnole non consentono di tali ostacoli, ma è disposta a esaminare nuove prove pertinenti.
(201)
Nel caso dei beneficiari che hanno fatto valere il legittimo affidamento sulla base delle dichiarazioni della Commissione ai deputati del Parlamento europeo o della precedente decisione, la Commissione ritiene inoltre che tali beneficiari debbano continuare a usufruire dei vantaggi della misura controversa fino al termine del periodo di ammortamento in essa stabilito. La Commissione riconosce che le operazioni sono state pianificate e gli investimenti sono stati effettuati facendo ragionevolmente e legittimamente affidamento su un certo livello di continuità delle condizioni economiche, compresa la misura controversa. Dunque, secondo la precedente giurisprudenza della Corte di giustizia e la prassi della Commissione (146), in mancanza di un interesse pubblico inderogabile (147) la Commissione ritiene che si debba permettere ai beneficiari di continuare a usufruire dei vantaggi della misura controversa per l’intero periodo di ammortamento previsto dall’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS.
(202)
D’altro canto, la Commissione ritiene che si debba prevedere un ragionevole periodo di transizione per le imprese che hanno fatto valere il legittimo affidamento e avevano già acquisito, in una prospettiva a lungo termine, diritti in società estere e che alla data di pubblicazione della decisione di avvio non avevano detenuto tali diritti per un periodo ininterrotto di almeno un anno (legittimo affidamento derivante da dichiarazioni della Commissione a deputati del Parlamento europeo) o alla data di pubblicazione della presente decisione (legittimo affidamento derivante dalla precedente decisione). Secondo la Commissione, si dovrà quindi ritenere che le imprese che soddisfacevano tutte le altre pertinenti condizioni dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS rispettivamente prima del 21 dicembre 2007 o alla data di pubblicazione della presente decisione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, tranne quella di aver detenuto le partecipazioni acquisite per un periodo ininterrotto di almeno un anno, dovranno beneficiare anch’esse del legittimo affidamento se al più tardi entro il 21 dicembre 2008 oppure un anno dopo la data di pubblicazione della presente decisione erano titolari di tali diritti da un periodo ininterrotto di almeno un anno.
(203)
Invece, nei casi in cui un’impresa acquirente spagnola non si avvalga del legittimo affidamento, saranno recuperati presso il beneficiario in questione tutti gli aiuti incompatibili, a meno che, in primo luogo, l’impresa spagnola acquirente abbia assunto l’obbligo irrevocabile di possedere tali diritti prima del 21 dicembre 2007 (legittimo affidamento derivante da dichiarazioni della Commissione a deputati del Parlamento europeo) o prima della data di pubblicazione della presente decisione (legittimo affidamento derivante dalla precedente decisione), che, in secondo luogo, il contratto contenesse una condizione sospensiva inerente all’assoggettamento dell’operazione in questione all’autorizzazione obbligatoria di un’autorità di regolamentazione e che, in terzo luogo, l’operazione sia stata notificata entro il 21 dicembre 2007 (legittimo affidamento derivante da dichiarazioni della Commissione a deputati del Parlamento europeo) o prima della pubblicazione della presente decisione (legittimo affidamento derivante dalla precedente decisione).
(204)
La Commissione ritiene inoltre che la misura controversa non costituisce un aiuto di Stato se, al momento in cui hanno usufruito dei vantaggi da essa conferiti, i beneficiari soddisfacevano tutte le condizioni previste dalla normativa adottata in base all’articolo 2 del regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio (148) e in vigore all’epoca della fruizione della riduzione fiscale.
(205)
In base a quanto sin qui esposto e come indicato nella precedente decisione, in un determinato esercizio e per un determinato beneficiario l’importo esatto dell’aiuto corrisponde al valore netto attualizzato della riduzione dell’onere fiscale concessa dall’ammortamento previsto all’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS. Di conseguenza, tale importo dipende dall’aliquota d’imposta applicabile all’impresa nei corrispondenti esercizi e dal tasso di attualizzazione applicabile per gli interessi.
(206)
Per un determinato esercizio e un determinato beneficiario, il valore nominale dell’aiuto corrisponde alla riduzione d’imposta concessa applicando l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS per i diritti in società estere che non soddisfano le condizioni di cui nei precedenti considerandi.
(207)
Il valore attualizzato si calcola applicando il tasso d’interesse al valore nominale a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (149) e del regolamento (CE) n. 271/2008 della Commissione (150) che lo modifica.
(208)
Per calcolare l’onere fiscale al quale sarebbero stati assoggettati i beneficiari in mancanza della misura di aiuto illegittimo, le autorità spagnole devono basarsi, come già si è detto, sulle operazioni effettuate nel periodo anteriore alla pubblicazione della decisione di avvio nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (legittimo affidamento derivante da dichiarazioni della Commissione a deputati del Parlamento europeo) o anteriore alla pubblicazione della presente decisione (legittimo affidamento derivante dalla precedente decisione). Non si può sostenere che, se non vi fossero stati questi vantaggi illegittimi, i beneficiari avrebbero strutturato diversamente le loro operazioni al fine di ridurre l’onere fiscale: come ha sancito chiaramente la Corte di giustizia nella sentenza nella causa Unicredito (151), per il calcolo dell’aiuto non si può tener conto di simili considerazioni ipotetiche.
VIII. CONCLUSIONE
(209)
Sulla scorta della giurisprudenza menzionata e tenuto conto delle particolari circostanze del caso in oggetto, la Commissione deve ritenere che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS costituisca un regime di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE anche per quanto riguarda le acquisizioni effettuate fuori dell’Unione. La Commissione ritiene inoltre che, essendo stata attuata in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, la misura controversa costituisca un regime di aiuto illegittimo per quanto riguarda le acquisizioni effettuate all’interno dell’Unione.
(210)
Tuttavia, considerata l’esistenza del legittimo affidamento fino alla data di pubblicazione della decisione di avvio, la Commissione rinuncia in via eccezionale al recupero - e accetta che l’applicazione della misura prosegua per l’intero periodo di ammortamento previsto dal regime di aiuto - di ogni vantaggio fiscale derivante dall’applicazione del regime di aiuto alle partecipazioni in società estere che erano controllate direttamente o indirettamente da imprese acquirenti spagnole prima della data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea della decisione della Commissione di avviare il procedimento formale d’indagine a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, del trattato, a meno che, in primo luogo, un’impresa spagnola acquirente abbia assunto prima del 21 dicembre 2007 l’obbligo irrevocabile di possedere tali diritti, che, in secondo luogo, il contratto contenesse una condizione sospensiva inerente all’assoggettamento dell’operazione in questione all’autorizzazione obbligatoria di un’autorità di regolamentazione e che, in terzo luogo, l’operazione sia stata notificata entro il 21 dicembre 2007. Inoltre, la Commissione deve rinunciare al recupero - e accetta che l’applicazione prosegua per l’intero periodo di ammortamento previsto dal regime di aiuto - anche di ogni beneficio fiscale derivante dall’applicazione del regime di aiuto alle operazioni di partecipazione di maggioranza effettuate prima della pubblicazione della presente decisione in paesi terzi nei quali la presenza di espliciti ostacoli giuridici alle aggregazioni transfrontaliere sia debitamente comprovata secondo i principi stabiliti nella presente decisione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Il regime di aiuto cui la Spagna ha dato esecuzione a norma dell’articolo 12, paragrafo 5, del regio decreto legislativo 5 marzo 2004 n. 4, che ha codificato le modifiche apportate alla legge relativa all’imposta sulle società, aiuto concesso illegittimamente dalla Spagna in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, è incompatibile con il mercato interno per quanto riguarda gli aiuti concessi ai beneficiari che hanno effettuato acquisizioni fuori dell’Unione.
2. Potranno tuttavia continuare ad essere applicate per l’intero periodo di ammortamento previsto dal regime di aiuto le deduzioni fiscali concesse a norma dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS a beneficiari che hanno effettuato acquisizioni fuori dell’Unione per quanto riguarda i diritti posseduti direttamente o indirettamente in imprese estere, se tali operazioni soddisfacevano prima del 21 dicembre 2007 le pertinenti condizioni del regime di aiuto, tranne quella del possesso delle partecipazioni acquisite per un periodo ininterrotto di almeno un anno.
3. Per quanto riguarda le deduzioni fiscali previste all’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS di cui hanno usufruito beneficiari che hanno effettuato acquisizioni fuori dell’Unione in relazione all’obbligo irrevocabile, assunto prima del 21 dicembre 2007, di possedere i suddetti diritti, tali deduzioni potranno essere mantenute a condizione che il contratto contenga una condizione sospensiva inerente all’assoggettamento dell’operazione in questione all’autorizzazione obbligatoria di un’autorità di regolamentazione e che l’operazione sia stata notificata entro il 21 dicembre 2007, ma tali deduzioni potranno continuare ad essere applicate per l’intero periodo di ammortamento previsto dal regime di aiuto solo per la parte dei diritti posseduti con decorrenza dalla data di rimozione della condizione sospensiva.
4. Potranno continuare ad essere applicate per l’intero periodo di ammortamento previsto dal regime di aiuto anche le deduzioni fiscali concesse a norma dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS a beneficiari che hanno effettuato acquisizioni fuori dell’Unione alla data di pubblicazione della presente decisione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, per le partecipazioni di maggioranza possedute direttamente o indirettamente in imprese estere aventi sede in Cina, in India e in altri Stati in cui è stata dimostrata o sia possibile dimostrare l’esistenza di espliciti ostacoli giuridici all’effettuazione di aggregazioni transfrontaliere d’imprese.
5. Per quanto riguarda le deduzioni fiscali previste all’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS di cui hanno usufruito beneficiari che hanno effettuato acquisizioni fuori dell’Unione in relazione all’obbligo irrevocabile, assunto prima della pubblicazione della presente decisione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, di possedere i suddetti diritti in imprese estere aventi sede in Cina, in India e in altri Stati in cui è stata dimostrata o sia possibile dimostrare l’esistenza di espliciti ostacoli giuridici all’effettuazione di aggregazioni transfrontaliere d’imprese, tali deduzioni potranno essere mantenute a condizione che il contratto contenga una condizione sospensiva inerente all’assoggettamento dell’operazione in questione all’autorizzazione obbligatoria di un’autorità di regolamentazione e che l’operazione sia stata notificata prima della pubblicazione della presente decisione Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e potranno continuare ad essere applicate per l’intero periodo di ammortamento previsto dal regime di aiuto con decorrenza dalla data di rimozione della condizione sospensiva.
Articolo 2
L’aiuto individuale accordato a norma del regime di cui all’articolo 1 non costituisce aiuto se, al momento della sua concessione, soddisfa le condizioni previste da un regolamento adottato in applicazione dell’articolo 2 del regolamento (CE) n. 994/98 in vigore nel momento in cui l’aiuto stesso è stato concesso.
Articolo 3
L’aiuto individuale accordato a norma del regime di cui all’articolo 1 che, al momento della sua concessione, soddisfa le condizioni previste da un regolamento adottato in applicazione dell’articolo 1 del regolamento (CE) n. 994/98 o da ogni altro regime di aiuti approvato, è compatibile con il mercato interno fino a concorrenza dell’intensità massima prevista per questo tipo di aiuti.
Articolo 4
1. La Spagna recupererà l’aiuto incompatibile corrispondente alla riduzione fiscale prevista dal regime di cui all’articolo 1, paragrafo 1, presso i beneficiari i cui diritti in società estere, acquisiti mediante operazioni effettuate fuori dell’Unione, non soddisfano le condizioni di cui all’articolo 1, paragrafi da 2 a 5.
2. Le somme da recuperare comprendono gli interessi, con decorrenza dalla data in cui esse sono state poste a disposizione del beneficiario fino a quella del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi saranno calcolati su base composita, a norma del capitolo V del regolamento (CE) n. 794/2004.
4. La Spagna annullerà tutte le riduzioni fiscali in sospeso concesse dal regime di cui all’articolo 1, paragrafo 1, con decorrenza dalla data di adozione della presente decisione, tranne la riduzione concessa per diritti in società estere che soddisfano le condizioni di cui all’articolo 1, paragrafo 2.
Articolo 5
1. Il recupero degli aiuti concessi dal regime di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. La Spagna s’impegna ad attuare la presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro i due mesi successivi alla notifica della presente decisione, la Spagna comunicherà le seguenti informazioni:
a)
l’elenco dei beneficiari che hanno ricevuto un aiuto nell’ambito del regime di cui all’articolo 1 e l’importo complessivo dell’aiuto ricevuto da ciascuno di loro a norma del suddetto regime;
b)
l’importo totale, in capitale e interessi, da recuperare presso ogni beneficiario;
c)
la descrizione particolareggiata delle misure già adottate e di quelle previste per ottemperare alla presente decisione;
d)
i documenti attestanti che ai beneficiari è stato ordinato di rimborsare l’aiuto.
2. La Spagna informerà la Commissione dell’andamento delle misure nazionali adottate per l’attuazione della presente decisione fino al recupero integrale dell’aiuto concesso a norma del regime di cui all’articolo 1 e trasmetterà immediatamente, a richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per ottemperare alla presente decisione. Inoltre, la Spagna fornirà informazioni particolareggiate sugli importi dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso i beneficiari.
Articolo 7
Destinatario della presente decisione è il Regno di Spagna.
Fatto a Bruxelles, il 12 gennaio 2011.