BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 13. Juli 2011
über die staatliche Beihilfe Finnlands C 6/08 (ex NN 69/07) zugunsten der Ålands Industrihus Ab
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2011) 4905)
(Nur der finnische und der schwedische Text sind verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/252/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 erster Unterabsatz,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung nach den vorgenannten Artikeln (1),
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. DAS VERFAHREN
(1)
Der Kommission wurden mit einer Beschwerde vom 5. September 2006 Maßnahmen der Regionalregierung der Åland-Inseln (im Folgenden „Regionalregierung“) zur Kenntnis gegeben, die zugunsten der Immobiliengesellschaft Ålands Industrihus Ab (im Folgenden „ÅI“) gewährt wurden. Die Kommission ersuchte Finnland mit Schreiben vom 25. Oktober 2006 und 14. Februar 2007 um Auskünfte, die mit Schreiben vom 11. Januar 2007 und 3. April 2007 übermittelt wurden. Weitere Mitteilungen ergingen seitens der finnischen Behörden am 31. Mai 2007 und am 12. April 2007. Der Beschwerdeführer übermittelte im November 2006 und Mai 2007 weitere Informationen.
(2)
Die Kommission teilte Finnland mit Schreiben vom 30. Januar 2008 ihre Entscheidung zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 (2) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „AEUV“) in Bezug auf die fragliche Beihilfe mit (im Folgenden „Eröffnungsentscheidung“).
(3)
Die Eröffnungsentscheidung der Kommission wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (3) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten zur Stellungnahme zu der Beihilfe auf.
(4)
Die Kommission hat keine Stellungnahmen von Beteiligten erhalten.
(5)
Nach der Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens übermittelte Finnland Auskünfte, die am 6. Mai 2008, am 21. Januar 2010, am 26. Februar 2010, am 21. Mai 2010, am 18. Juni 2010, am 18. April 2011, am 27. Juni 2011 und am 28. Juni 2011 als bei der Kommission eingegangen registriert wurden. Vertreter der Kommissionsdienststellen, der finnischen Behörden und von ÅI kamen am 4. April 2010 zu Gesprächen zusammen.
2. BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
2.1. BEGÜNSTIGTES UNTERNEHMEN
(6)
Die ÅI ist in Mariehamn, der Hauptstadt von Åland, eingetragen. Åland ist eine Inselgruppe zwischen dem Festland von Finnland und Schweden, hat 28 000 Einwohner und ist eine Provinz Finnlands, die über eine weitreichende Selbstverwaltung verfügt. Die größten Anteilseigner der ÅI sind die Regionalregierung von Åland (84,43 %) und die Stadt Mariehamn (15,01 %). Die übrigen Anteile sind im Besitz anderer lokaler Behörden von Åland (4).
(7)
Der Geschäftsgegenstand der ÅI sind Bau, Erwerb und Vermietung von Gebäuden für industrielle und gewerbliche Zwecke. Nach Angaben der finnischen Behörden besteht das Ziel des Unternehmens darin, auf Åland tätigen Unternehmen im Interesse der Förderung einer vielseitigen und wettbewerbsfähigen Wirtschaft Gebäude bereitzustellen.
(8)
Bis 1999 hatte die Geschäftstätigkeit der ÅI einen moderaten Umfang (5). Ihre Bilanz verzeichnete nur ein langsames Wachstum, wenn überhaupt davon die Rede sein kann (6). In dieser Situation beschloss die ÅI, neue Geschäftsmöglichkeiten zur Erweiterung ihrer Tätigkeit zu erschließen. Zur gleichen Zeit äußerte eine örtliche Unternehmensgemeinschaft (die sich fast ausschließlich aus Kleinunternehmen zusammensetzte) den Wunsch nach Gründung eines „Technologieparks“. Dabei würde es sich um einen Bürokomplex handeln, in dem die örtlichen Unternehmen im gleichen Gebäude arbeiten könnten, was ihre Zusammenarbeit erleichtern würde und der Entstehung neuer Ideen und dem Unternehmertum ganz allgemein förderlich wäre. So entstand schrittweise das Büroquartier iTiden (kvarteret iTiden). Die Entstehung des Projekts wird unter 2.2 näher erläutert.
2.2. DAS iTiden-PROJEKT (7)
(9)
Zwischen den örtlichen Unternehmern und den Vertretern der Regionalregierung wurden bereits 1999 Gespräche über den möglichen Bau eines Technologieparks aufgenommen. Sie unternahmen gemeinsam Reisen zu ähnlich ausgerichteten Standorten in Schweden.
(10)
Das Projekt wurde im Jahr 2000 einer Arbeitsgruppe übergeben, die der Regionalregierung und der Stadt Mariehamn im Frühjahr einen entsprechenden Vorschlag unterbreitete. Das Vorhaben und die Pläne der Regionalregierung zum Bau und zur Finanzierung desselben sind im Haushalt 2000 (8) aufgeführt, in dem die Regionalregierung auch Mittel für eventuelle Kapitalzuführungen für Infrastrukturvorhaben, unter anderem für die ÅI anforderte (ein entsprechender Antrag ist im Haushaltsplan für 2000 enthalten) (9).
(11)
Mit Hilfe einer Kapitalzuführung erwarb die ÅI am 12. Juli 2001 ein Grundstück im Gebiet Västra Klinten in Mariehamn, wo der Bürokomplex „iTiden“ gebaut werden sollte. Im Zusammenhang damit kümmerte sich die ÅI auch um die erforderlichen Änderungen des Raumordnungsplans für das iTiden-Projekt.
(12)
Im Haushaltsplan 2002 führte die Regionalregierung an, dass die ÅI im Jahr 2002 mit der Realisierung des iTiden-Projekts beginnen würde und dass dazu möglicherweise einer Kapitalzuführung erforderlich sei (wofür die Regionalregierung die notwendigen Haushaltsmittel beantragte) (10).
(13)
Zu Beginn des Jahres 2002 wurde eine Arbeitsgruppe für den Bau des iTiden-Projekts eingesetzt und der Auftrag an einen Architekten vergeben. Gleichzeitig wurde das Interesse potenzieller Mieter an einer Anmietung von Räumen in dem Bürokomplex „iTiden“ erforscht. Die Baugrundvorbereitung erfolgte im Frühjahr 2003; mit der ersten Bauphase wurde im Sommer 2003 begonnen (das Projekt sollte in zwei aufeinander folgenden Bauphasen realisiert werden). Nach Abschluss der ersten Bauphase des iTiden-Projekts zogen die ersten Mieter am 1. Dezember 2004 ein.
(14)
Die Bauarbeiten der zweiten Phase wurden im Herbst 2006 begonnen und 2007 abgeschlossen.
2.3. STAATLICHE BEIHILFEMASSNAHMEN
(15)
Im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens hat die Kommission mehrere Kapitalbeteiligungen (Kapitalzuführungen) und Darlehensgarantien gegenüber Banken untersucht (im Folgenden „Darlehensgarantien“), die die Regionalregierung der ÅI im Zeitraum 1997-2007 gewährt hatte. Die Maßnahmen sind in der nachstehenden Tabelle aufgelistet (die Kapitalbeteiligungen tragen die Bezeichnung C-I bis C-XI und die Darlehensgarantien G-I bis G-III).
Maßnahme
Datum der Maßnahme
Kapitalzuführung
in Euro
Darlehensgarantie
in Euro
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
GESAMT
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
Gegenüber der Tabelle in Erwägungsgrund 7 der Eröffnungsentscheidung wurde die für den 26. Oktober 2006 eingetragene Darlehensgarantie in Höhe von 2 587 500 EUR gestrichen, da sie zu keinem Zeitpunkt umgesetzt wurde (auf der Grundlage eines Urteils eines finnisches Gerichts). Zudem ist die Kapitalzufhührung C-XI, die in der Eröffnungsentscheidung auf den 12. Juni 2006 datiert war, nun mit dem Datum 15. Februar 2007 eingetragen, da sich während der Prüfung herausstellte, dass die Maßnahme erst zu diesem Zeitpunkt in Kraft trat. Das Oberste Verwaltungsgericht Finnlands hat kürzlich (am 6. April 2011) die Entscheidung der Regionalregierung zur Gewährung der fraglichen Kapitalzuführung aufgehoben (siehe Erwägungsgrund 114). Da das Kapital der ÅI im Jahr 2007 zugeführt und nicht zurückgezahlt wurde, gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahme trotz des Urteils des finnischen Gerichts weiterhin in den Bereich der Prüfung durch die Kommission fällt.
(17)
Nach Angaben Finnlands wurden sämtliche Kapitalzuführungen für die Finanzierung des iTiden-Projekts verwendet, mit Ausnahme der folgenden:
C-I - Kapitalbeteiligung, 18. Juni 1997 (84 094,39 EUR)
C-II - Kapitalbeteiligung, 22. Juni 2000 (340 582,27 EUR)
C-III - Kapitalbeteiligung, 10. Oktober 2000 (114 368,37 EUR)
C-VIII - Kapitalbeteiligung, 30. September 2004 (669 896,95 EUR)
C-IX - Kapitalbeteiligung, 16. Juni 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
Nach Angaben Finnlands wurden sämtliche Darlehensgarantien für die Finanzierung des iTiden-Projekts gewährt. Nähere Informationen dazu werden in den Erwägungsgründen 66 bis 86 gegeben.
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS NACH ARTIKEL 108 ABSATZ 2 AEUV
(19)
Die Kommission hat in der Eröffnungsentscheidung aus den nachstehenden Gründen die Vereinbarkeit der Kapitalzuführungen und Darlehensgarantien mit dem Binnenmarkt in Frage gestellt.
(20)
Bei der Prüfung, ob es sich um eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, stellte die Kommission fest, dass bei den Maßnahmen staatliche (durch örtliche Behörden gewährte) Mittel zum Einsatz kommen und dass die Maßnahmen selektiv sind, da sie nur der ÅI gewährt wurden. Hinsichtlich der Grundlage für die Bewertung der Frage, ob sich aus den Maßnahmen ein Vorteil ergibt, den sich die ÅI unter den üblichen Marktbedingungen nicht hätte verschaffen können, da ein privater Anleger unter Zugrundelegung der Rentabilitätsaussichten langfristig keine vergleichbare Kapitalhilfe gewährt hätte, bestehen bei der Kommission Zweifel, dass ein privater Anleger in derselben Weise wie die Regionalregierung Kapital bereitgestellt hätte, wenn man die anhaltende Verlustsituation der ÅI, die auch heute nur in moderatem Maße Gewinn erwirtschaftet, berücksichtigt. In Bezug auf die Darlehensgarantien bezweifelt die Kommission, ob die ÅI am Markt eine vergleichbare Kapitalhilfe erhalten hätte; deshalb sieht sie in den Garantien einen Vorteil für die ÅI. Außerdem stellt die Kommission fest, dass derartige Vorteile den Wettbewerb verfälschen und den Binnenhandel beeinträchtigen.
(21)
Darüber hinaus zweifelt die Kommission daran, dass die Maßnahmen als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzusehen sind, wenn sie als staatliche Beihilfen eingestuft würden.
(22)
Ferner stellt die Kommission die Behauptung Finnlands in Frage, dass die Maßnahmen, sofern sie tatsächlich als staatliche Beihilfen gelten, im Rahmen von Beihilferegelungen gewährt wurden, die bereits vor dem Beitritt Finnlands zur Europäischen Union aufgelegt wurden und damit rechtmäßig seien.
4. STELLUNGNAHME FINNLANDS
4.1. DIE MASSNAHMEN STELLEN KEINE STAATLICHEN BEIHILFEN DAR
(23)
Nach Auffassung Finnlands hat die Regionalregierung nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers gehandelt, d. h. sie hat die Maßnahmen in Erwartung eines Gewinns aus dieser Anlage gewährt. Finnland führt dazu aus, dass die Beteiligungsentscheidungen durch ein Programm mit neuen Anlagen des Unternehmens - vor allem durch das iTiden-Projekt - beeinflusst wurden. Ziel der Maßnahmen war somit nicht der Ausgleich früherer Verluste oder die Unterstützung einer verlustreichen Geschäftstätigkeit. Die Regionalregierung hat einen konkreten Mehrwert für ihre Beteiligung an den neuen Anteilen der ÅI erhalten, da der Wert des Unternehmens im Verhältnis zur Höhe ihrer Anteilszeichnungen damit gestiegen ist. Deshalb ist für die ÅI kein Vorteil entstanden, den sie nicht auch durch einen privaten Anleger hätte erhalten können.
(24)
Ungeachtet eines möglichen Vorteils vertritt Finnland zudem die Ansicht, dass die Maßnahmen nicht als staatliche Beihilfen anzusehen sind, da keine konkrete spürbare Auswirkung auf den Wettbewerb im Immobilienmarkt von Åland nachgewiesen werden kann.
4.2. LIEGT EINE STAATLICHE BEIHILFE VOR, SO IST SIE AUF DER GRUNDLAGE DER DERZEITIGEN BEIHILFEREGELUNGEN RECHTMÄSSIG
(25)
Wenn davon ausgegangen wird, dass die Maßnahmen dennoch staatliche Beihilfen umfassen, so sind diese Beihilfen nach finnischer Auffassung rechtmäßig. Finnland steht auf dem Standpunkt, dass die Kapitalbeteiligungen wie auch die Bürgschaften in den Geltungsbereich der weiterhin gültigen, vor Beitritt Finnlands zur Union eingeleiteten Beihilferegelungen fallen.
4.3. LIEGT EINE NEUE STAATLICHE BEIHILFE VOR, SO IST SIE DENNOCH MIT DEM BINNENMARKT VEREINBAR
(26)
Selbst wenn die Maßnahmen als rechtswidrige Beihilfen anzusehen sind, können sie gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV dennoch als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden, da sie der Entwicklung eines Wirtschaftsgebiets und der Schaffung neuer Arbeitsplätze - vor allem im Sinne einer vielseitigeren Wirtschaftsstruktur, die hier zu stark auf die Seefahrt ausgerichtet ist -, dienen sollten.
4.4. MÖGLICHE RÜCKFORDERUNG
(27)
Sofern die Kommission die Beihilfe für rechtswidrig und mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt und sie als Beihilfe einstuft, die zurückzufordern ist, gibt Finnland dazu die folgenden Stellungnahmen ab.
(28)
Durch Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 (12) vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags ist geregelt, dass die Kommission nicht die Rückforderung der Beihilfe verlangt, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde. Dies träfe auf den vorliegenden Fall zu, da für Finnland die begründete Annahme bestand, dass die vor dem Beitritt zur Union bestehenden und weiterhin anwendbaren Beihilferegelungen tatsächlich Gültigkeit besitzen und somit die gewährte Beihilfe gemäß den einschlägigen Bestimmungen rechtmäßig ist.
(29)
Sollte die Kommission dennoch der Ansicht sein, dass die Beihilfen zurückzufordern sind, so macht nach finnischer Auffassung der Beihilfeanteil an den Kapitalzuführungen nicht notwendigerweise den gesamten Nennwert der Geschäftsaktivitäten aus, für die staatliche Beihilfen gewährt wurden. Hinsichtlich der Garantien dürfe der zurückzufordernde Beihilfebetrag nicht höher sein als der infolge der Garantieleistung durch das Unternehmen erzielte Zinsvorteil (gegenüber nicht garantierten Darlehen). Entsprechend kann die Beihilfe bei den Kapitalbeteiligungen nicht mehr als die Kosten ausmachen, die der ÅI durch die Beschaffung des Kapitals auf dem Markt entstanden wären.
5. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
5.1. EINSTUFUNG DER MASSNAHMEN ALS STAATLICHE BEIHILFE
(30)
In Artikel 107 Absatz 1 AEUV heißt es, dass „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(31)
Eine Einstufung der Maßnahme als staatliche Beihilfe setzt folgende Bedingungen voraus: a) die Maßnahme wird durch einen Mitgliedstaat oder aus staatlichen Mitteln finanziert; b) sie verschafft einen selektiven Vorteil, indem sie ein Unternehmen oder einen Produktionszweig begünstigt; und c) sie verfälscht oder droht den Wettbewerb zu verfälschen und kann den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Diese Voraussetzungen sind kumulativ und müssen alle erfüllt sein, bevor eine Maßnahme als staatliche Beihilfe eingestuft werden kann.
5.1.1. STAATLICHE MITTEL UND SELEKTIVITÄT
(32)
Die Bedingungen für die Würdigung in Bezug auf staatliche Mittel und Selektivität aus den in der Eröffnungsentscheidung dargestellten Gründen (die Finnland nicht bestritten hat) sind erfüllt. Die Maßnahmen wurden durch Einzelentscheidungen der Regionalregierung über den Einsatz von Mitteln, die das Parlament von Åland in seinem Jahreshaushalt der Regierung zur Verfügung gestellt hat, gewährt. Die Maßnahmen waren somit eindeutig aus staatlichen Mitteln finanziert und zielten ausschließlich auf die ÅI ab.
5.1.2. VORTEIL
(33)
Nach Auffassung Finnlands stellen die Maßnahmen keine staatliche Beihilfe dar, da sie der ÅI keinen Vorteil gewährt haben, den sie nicht auch durch einen privaten Anteilseigner oder einen privaten Darlehensgeber hätte erhalten können.
(34)
Ein festgeschriebener Grundsatz in den Rechtsvorschriften über die staatliche Beihilfe besagt, dass die Beteiligung von Behörden am Kapital von Unternehmen eine staatliche Beihilfe darstellt, sofern nicht ein privater Anleger unter den gleichen Bedingungen und vor allem unter Zugrundelegung der Gewinnerwartungen das entsprechende Kapital zur Verfügung gestellt hätte (dafür wird üblicherweise der Begriff Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers verwendet) (13). Nach Abschnitt 3.1 der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 des EG-Vertrags auf staatliche Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften (14) (im Folgenden „Garantiemitteilung“) handelt es sich bei einer staatlichen Garantie nicht um eine staatliche Beihilfe, wenn eine Finanzierung zu Bedingungen zugänglich gemacht wird, die unter normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen für einen privaten Marktteilnehmer annehmbar wären.
(35)
Die Kommission äußerte in der Eröffnungsentscheidung Zweifel daran, dass der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers auf die Kapitalbeteiligungen und Garantien zutrifft, und begründete ihre Auffassung insbesondere mit zwei Feststellungen zur ÅI:
a)
Die langjährigen Verluste der ÅI bzw. die geringen Gewinne in den Jahren, als die Maßnahmen gewährt wurden. Im Zeitraum 2001-2005 verzeichnete die ÅI im Prinzip in jedem Jahr Verluste. Die in den Jahren 1998-2000 erzielten Gewinne waren gering und verringerten sich von Jahr zu Jahr (in den fraglichen Jahren 38 000 EUR, 28 000 EUR und 9 000 EUR). Nachdem die ÅI im Jahr 2006 schließlich wieder einen Gewinn erwirtschaften konnte, betrug dieser lediglich 557,43 EUR. Nach einer Schätzung von 2006 wurde für das Jahr 2007 ein Gewinn von nur 5 868,46 EUR erwartet (d. h. ein Gewinn, der nach Entscheidung über die letzten Maßnahmen zu erwarten war) (15).
b)
Außerdem hat es für die Kommission den Anschein, dass der Cashflow der ÅI zur Deckung der Kosten des Unternehmens zu gering war und diese Situation bereits seit dem Jahr 2000 bestand. Deshalb geht die Kommission davon aus, dass die Maßnahmen ausschließlich dafür geeignet waren, diesen negativen Cashflow auszugleichen (16).
(36)
Finnland hat dieser Auffassung widersprochen. Seine Stellungnahmen werden nachstehend getrennt für die Kapitalzuführungen und die Darlehensgarantien behandelt.
5.1.2.1. Kapitalbeteiligungen
(37)
Vor allem widerspricht Finnland der Auffassung, dass die ÅI ein Liquiditätsproblem hatte. Trotz der begrenzten Geschäftstätigkeit des Unternehmens vor der Realisierung des iTiden-Projekts waren das operative Ergebnis und die Liquidität zufriedenstellend und blieben dies auch über den gesamten Zeitraum der Prüfung. Die Maßnahmen waren zur Deckung der Kosten seiner Tätigkeit nicht erforderlich. Sie erfüllten vielmehr den Zweck, eine Vergrößerung des Unternehmens zu finanzieren und sind daher als Investitionen anzusehen. Unter Berücksichtigung der Bedingungen für diese Beteiligungen waren sie nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers begründet und stellten keine staatliche Beihilfe dar.
(38)
Nach Aussage Finnlands wurde der größte Teil der Kapitalzuführungen zur Finanzierung des iTiden-Projekts eingesetzt, die restlichen für andere Vorhaben der ÅI (siehe Erwägungsgrund 17).
(39)
Im Folgenden wird die Würdigung durch die Kommission dargestellt.
(40)
Als Ausgangspunkt unterstreicht die Kommission, dass das von einem Anteilseigner in die Gesellschaft eingebrachte Kapital dem Grundsatz nach nicht für einen bestimmten Verwendungszweck vorgesehen ist, sondern zu einem untrennbaren Bestandteil des Eigenkapitals des Unternehmens wird. Daher ist es üblich, dass, wenn eine Anlage als Kapitalanlage angeboten wird, die Einhaltung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers im Verhältnis zu den allgemeinen Leistungsaussichten insgesamt bewertet wird. Dies schließt eine Bewertung der Gewinnerwartung für bestimmte geplante Anlagen nicht aus, wenn dafür entsprechende Nachweise zur Verfügung stehen - natürlich unter der Voraussetzung, dass diese Daten zum Zeitpunkt der Anlageentscheidung vorliegen.
(41)
Im Hinblick auf das allgemeine wirtschaftliche Ergebnis der ÅI anerkennt die Kommission im Zusammenhang mit der Prüfung anhand der vorgelegten Nachweise, dass das operative Ergebnis des Unternehmens dessen Verluste stets gedeckt und seine Liquidität gesichert hat. Aufgrund der vorliegenden Belege kann nicht geschlussfolgert werden, dass die Kapitalzuführungen (bzw. garantierte Darlehen) zum Ausgleich der Verluste aus der Geschäftstätigkeit der ÅI verwendet worden wären.
(42)
Dennoch stellte die Regionalregierung der ÅI zusätzliches Kapital in erheblicher Höhe zur Verfügung, das zunächst fast keinen oder nur einen sehr geringen Gewinn in den Jahren 1997-2006 erbrachte. Deshalb besteht, wie Finnland selbst feststellt, eine wesentliche Frage im vorliegenden Fall darin, ob die Regionalregierung für ihr Kapital begründeterweise einen Gewinn erwarten konnte, der einem privaten Anleger ausgereicht hätte, um eine derartige Investition zu tätigen. Dies ist anhand des Kenntnisstands der Regionalregierung zum Zeitpunkt der Kapitalzuführungen zu bewerten.
(43)
Finnland gab an, dass der größte Teil der Kapitalzuführungen für die Finanzierung von Phase 1 und 2 des iTiden-Projekts eingesetzt wurde, während die restlichen Kapitalzuführungen für andere Ziele bestimmt waren. Aus Gründen der Klarheit werden nachstehend nur die Kapitalzuführungen behandelt, die zur Finanzierung des iTiden-Projekts dienten.
(44)
Nach Aussage Finnlands dienten sämtliche Kapitalzuführungen mit Ausnahme der Kapitalzuführungen C-I, C-II, C-III, C-VIII und C-IX fast ausschließlich der Finanzierung eines einzigen Projekts der ÅI, des „iTiden“-Projekts. Die erste Kapitalzuführung wurde somit im Jahr 2001 für die Finanzierung dieses Projekts eingesetzt (C-IV).
(45)
Zu den Umständen der Kapitalzuführungen durch die Regionalregierung und insbesondere zu dem zum Zeitpunkt der Entscheidungen erwarteten Gewinn hat Finnland folgende Angaben übermittelt.
(46)
Die Entscheidungen der Regionalregierung über die Kapitalzuführungen im Zusammenhang mit dem iTiden-Projekt basieren auf den Daten und Unterlagen, die in den inoffiziellen Beratungen zwischen Vertretern der Regionalregierung und der ÅI vorgelegt wurden. Nach Aussage Finnlands wurde bei diesen Beratungen nicht Protokoll geführt. Finnland hat der Kommission jedoch Material zu den vorliegenden Unterlagen bei den inoffiziellen Beratungen und bei Sitzungen des Vorstands der ÅI zur Verfügung gestellt, das kurze Darstellungen zum Hintergrund und zu den Grundzügen des iTiden-Projekts sowie zu Rentabilitätsrechnungen für Bauphase 1 und 2 enthält. Diese Belege geben der Kommission Aufschluss über die Gewinnerwartung der Regionalregierung zum Zeitpunkt der Kapitalzuführungen für das iTiden-Projekt.
(47)
Die ÅI berief für den 31. Januar 2002 ein inoffizielles Treffen mit der Regionalregierung ein, um deren Zustimmung zur Einleitung der Baumaßnahmen für das iTiden-Projekt im Jahr 2002 einzuholen (nach dem Grundstückserwerb im Jahr 2001). Bei dieser Beratung legte die ÅI eine Rentabilitätsberechnung vor, der zufolge das Vorhaben der ÅI eine jährliche Eigenkapitalrendite von 3 % einbringen würde.
(48)
Am 4. März 2003 fand eine weitere Beratung von ÅI und Regionalregierung zur Vorbereitung der für den 5. März 2003 einberufenen Gesellschafterversammlung statt, auf der der Beginn der Bauarbeiten der Phase 1 des iTiden-Projekts, die im Jahr 2002 nicht mehr realisiert worden war, beschlossen werden sollte. Dort wurde eine aktualisierte Rentabilitätsberechnung präsentiert, die die Einschätzung enthielt, dass mit Phase 1 nur ein Überschuss von 700 EUR, jedoch keine Eigenkapitalrendite für die ÅI erwirtschaftet würde.
(49)
Der Vorstand der ÅI kam am 2. Januar 2006 zusammen, um über den Beginn von Phase 2 des iTiden-Projekts und über einen Antrag auf Kapitalzuführung zur Finanzierung des Projekts zu beraten. Nach der hier vorgelegten Rentabilitätsberechnung würden die Kosten des Projekts durch eine Kapitalrendite von 3 % gedeckt. Diese Berechnung musste jedoch korrigiert werden, da die Gebäude den Bedürfnissen der Mieter angepasst werden mussten, was weitere Kosten verursachte. Aus diesem Grund wurde am 10. Januar 2006 eine korrigierte Berechnung als Grundlage für die Kapitalzuführung erstellt, die auf der Gesellschafterversammlung am 12. Juni 2006 beschlossen wurde (obwohl die Kapitalzuführung - C-XI - aus technischen Gründen erst am 15. Februar 2007 erfolgte). In der Berechnung wurde eine jährliche Kapitalrendite von 1 % für Phase 2 des iTiden-Projekts angenommen.
(50)
Finnland hat diese Unterlagen vorgelegt und dazu ausgeführt, dass diese exakt die gleichen Renditeerwartungen ausweisen, wie sie auch der Entscheidung der Provinzverwaltung über die Kapitalzuführungen für das iTiden-Projekt, also die Maßnahmen C-IV, C-V, C-VI, C-VII und C-X für Phase 1 und die Maßnahme C-XI für Phase 2, zugrunde lagen. Diese Rentabilitätsberechnungen basieren auf den erwarteten Gewinnen aus dem iTiden-Projekt (Mieten). Finnland gibt an, dass zusammen mit dem Gewinn aus den Anlagen der Regionalregierung auch eine mögliche Kapitalrendite zu berücksichtigen sei, die sich aus dem Wertzuwachs der Immobilie im Laufe der Zeit ergibt. Dazu hat Finnland jedoch keine konkreten Nachweise erbracht. Im Gegenteil - die fraglichen Aspekte wurden nicht in den Rentabilitätsberechnungen berücksichtigt, was darauf hindeutet, dass sie auch bei den Anlageentscheidungen keine Rolle spielten. Auf der Grundlage der vorliegenden Nachweise gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass ein privater Anleger angesichts der zu erwartenden Rendite eine solche Investition nicht getätigt hätte.
(51)
Ein Anleger, der in ein mit bestimmten Risiken behaftetes Vorhaben investiert (wie es der Bau von gewerblichen Immobilien darstellt), setzt eine Rendite voraus, die dem mit der Anlage verbundenen Risiko angemessen ist. Somit erwartet der Anleger eine „Risikoprämie“ über die bekannte, für einen alternativen risikofreien Eigentumsanteil zu erzielende „risikofreie Rendite“ hinaus. Einen gemeinsamen Vergleichswert für risikofreie Renditen stellen die kurzfristigen AAA-Schuldverschreibungen eines Staates dar. Für diese Bewertung wird die Rendite einer zweijährigen Schuldverschreibung des finnischen Staates herangezogen, da Finnland keine kurzfristigeren Anleihen ausgegeben hat. Sie erzielte im Jahr 2002 eine risikofreie Rendite in Höhe von 2,2-2,7 % und im Jahr 2006 in Höhe von 2,8-3,8 %.
(52)
Mit Blick auf die Kapitalrendite, die die Regionalregierung bei der Entscheidung über die Kapitalzuführungen im Zusammenhang mit dem iTiden-Projekt erwartete, stellt die Kommission fest, dass die Regionalregierung die gleiche oder sogar eine höhere Rendite hätte erzielen können, ohne auch nur ein einziges der mit derartigen Immobilienvorhaben verbundenen Risiken zu übernehmen. Auch bei der optimistischsten Interpretation hätte die sog. Risikoprämie (ein Gewinn über die risikofreie Rendite hinaus) bei den Kapitalzuführungen C-IV und C-V von 2001 bzw. 2002 höchstens 0,3 % ausgemacht. Bei den Kapitalzuführungen C-VI, C-VII und C-X, die später erfolgten, nachdem im Jahr 2003 Bauphase 1 des iTiden-Projekts beschlossen worden war (also am 4. März 2003 bei der inoffiziellen Beratung auf der Grundlage der dort vorgelegten Renditeerwartungen, siehe Erwägungsgrund 48), war die erwartete Rendite gleich Null. Das bedeutet, dass eine wesentlich bessere Rendite ohne Übernahme eines Risikos hätte erzielt werden können. Entsprechend betrug die Renditeerwartung bei der Kapitalzuführung C-XI für Phase 2 ein Prozent und war damit wesentlich schlechter als eine zu diesem Zeitpunkt zu erzielende risikofreie Rendite.
(53)
Ganz offensichtlich hätte sich kein privater Anleger mit einer negativen oder nur marginalen Risikoprämie zufriedengegeben, wie sie die Regionalregierung für die Kapitalzuführungen im Sinne der Erwägungsgründe 47-49 zu akzeptieren bereit war. Das ließe sich gegebenenfalls mit empirischen Daten zu den auf dem Immobilienmarkt von Åland zu erwartenden Renditen belegen.
(54)
Auf der Grundlage eines von den finnischen Behörden bei KPMG in Auftrag gegebenen Berichts vom 10. Juli 2007 (17), der der Kommission am 17. Juli 2007 übermittelt wurde, fordern private Anleger in Åland für Büroimmobilien eine Rendite in Höhe von 7 % (für Industrieimmobilien 8 %). Auch wenn dieser Bericht später erstellt wurde, als die Regionalregierung ihre Anlageentscheidungen, die Gegenstand dieser Beschlusses sind, bereits getroffen hatte, ist er für die Sache dennoch von Bedeutung, da er auf Erkenntnissen zu früheren Anlagen basiert und kein Grund zu der Annahme besteht, dass die Renditeforderung in den vorangegangenen Jahren wesentlich geringer war. Somit wären die Renditeerwartungen der ÅI für einen privaten Anleger in jedem Fall ausreichend gewesen.
(55)
Nach der Darstellung Finnlands seien die Anlagen trotz geringer bzw. nicht vorhandener Renditeerwartungen aus folgenden Gründen nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfolgt. Zum einen hatte die ÅI vor Beginn der Bauarbeiten potenzielle Mieter kontaktiert und war sich sicher, dass sie einen Vermietungsgrad von mindestens 80 % erreichen würde, und zum anderen erwiesen sich die Anlagen angesichts der tatsächlichen wirtschaftlichen Leistungen der ÅI (insbesondere das iTiden-Projekt) in den Jahren nach 2004 und der dabei möglicherweise zu erzielenden Kapitalrenditen als rentabel.
(56)
Ohne den wirtschaftlichen Erfolg der ÅI in den späteren Jahren weiter zu erörtern, sei nochmals festgestellt, dass hier nicht untersucht wird, ob die Ergebnisse des Unternehmens derzeit angemessen sind, sondern ob ein marktwirtschaftlich handelnder privater Anleger einem Unternehmen unter Berücksichtigung dessen, was damals bekannt war oder angenommen werden konnte, als die Regionalregierung beschloss, öffentliche Mittel zugunsten der ÅI einzusetzen (dies schließt bereits den angenommenen 80 %igen Vermietungsgrad ein), das gleiche Kapital zur Verfügung gestellt hätte. Aus den vorstehend dargelegten Gründen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass ein privater Kapitalgeber nicht so gehandelt hätte.
(57)
Deshalb steht die Kommission auf dem Standpunkt, dass die Kapitalzuführungen C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X und C-XI der ÅI einen Vorteil verschafft haben, den sie unter Marktbedingungen nicht erreicht hätte (18).
(58)
Im Folgenden erörtert die Kommission die übrigen Kapitalzuführungen, die von der Eröffnungsentscheidung betroffen sind und die nach Angaben Finnlands nicht mit dem iTiden-Projekt begründet werden.
(59)
Gemäß der zum Zeitpunkt dieser Kapitalbeteiligung geltenden Mitteilung der Kommission über „De-minimis“-Beihilfen (19) stellten die Beihilfen unter 100 000 ECU, die dem Unternehmen im Verlauf von drei Jahren gewährt wurden, keine staatlichen Beihilfen dar. Die fragliche Kapitalzuführung belief sich auf 84 094,39 EUR und lag damit deutlich unter dem Höchstbetrag für De-minimis-Beihilfen in Höhe von 100 000 ECU. Im Verlauf der drei Jahre wurden keine weiteren Maßnahmen zugunsten der ÅI durchgeführt (20). Demnach wäre die Kapitalbeteiligung von 1997 - ungeachtet der Umstände ihrer Realisierung - keinesfalls eine staatliche Beihilfe.
(60)
Finnland hat mitgeteilt, dass diese Maßnahmen für den Bau einer Industrieimmobilie in Norrböl und die Renovierung einer Immobilie in Mariehamn (C-II) sowie für den Erwerb einer Industrieimmobilie im Osten von Åland (C-III) gewährt wurden. Deshalb weisen sie keine eindeutige Verbindung zum iTiden-Projekt auf, das zu diesem Zeitpunkt noch keine klaren Formen angenommen hatte (was erst mit dem Kauf des Grundstücks im Jahr 2001 der Fall war).
(61)
Auch wenn der Gesamtgewinn der ÅI bescheiden war und im Zeitraum 1998-2007 sogar negativ ausfiel, konnte das Unternehmen im Jahr 2000 und in den beiden Jahren davor einen geringen Gewinn ausweisen. Die Verluste begannen mit dem Jahr 2001. Die Prüfung hat ergeben, dass das Unternehmen in der Lage war, seine Kosten zu decken, und dass es über eine angemessene Liquidität verfügte. Die Anlagen im Zusammenhang mit den beiden Kapitalzuführungen scheinen im richtigen Verhältnis zur Größe und dem „traditionellen“ Geschäftsmodell zu stehen, das die ÅI vor der Expansion im Zusammenhang mit dem iTiden-Projekt verfolgte. Deshalb besteht kein zwingender Grund zu der Annahme, dass ein privater Anleger nicht die gleichen Kapitalzuführungen getätigt hätte. Somit lässt sich die Gewährung eines Vorteils für die ÅI nicht eindeutig belegen.
(62)
Bis zum Jahr 2000 hatte die Geschäftstätigkeit der ÅI dem Betriebsergebnis nach einen geringen Umfang, verzeichnete jedoch schwarze Zahlen (zwischen 1997 und 2000 lag es zwischen 9 000 und 38 000 EUR). Die ÅI arbeitete seinerzeit nach einem Geschäftsplan. Das Unternehmen war als Eigentümer und Vermieter von Lager- und Bürogebäuden in verschiedenen Teilen von Åland tätig. Die Anzahl der Immobilien im Besitz der ÅI ist bis zum Jahr 2000 gleich geblieben, was auch das stabile Ergebnis des Unternehmens erklärt. Der Umsatz der ÅI lag in den Jahren 1997-2000 zwischen 95 000 und 101 000 EUR. Somit führte die ÅI trotz des relativ geringen Umsatzes eine rentable Geschäftstätigkeit.
(63)
Nach Aussage Finnlands wurden diese Kapitalzuführungen für den Erwerb einer Industrieimmobilie (C-VIII) und den Bau eines Flugzeughangars auf dem Flughafen Jomala außerhalb von Mariehamn (C-IX) aufgewendet.
(64)
Obwohl diese Maßnahmen nicht direkt durch das iTiden-Projekt begründet waren, wurden sie unter Umständen realisiert, die sich stark von den zuvor behandelten Maßnahmen C-II und C-III unterschieden. Die Kapitalzuführung C-VIII erfolgte im Jahr 2004 und C-IX im Jahr 2005. Zu dieser Zeit verzeichnete die ÅI seit dem Jahr 2001 Verluste. Entscheidend ist dabei auch, dass die Investitionen zu einem Zeitpunkt getätigt wurden, als die Regionalregierung seit 2001 bereits 2,25 Mio. EUR in die ÅI investiert hatte, obgleich bekannt war, dass die Investition aus der Sicht eines marktwirtschaftlich handelnden Investors keine annehmbare Rendite bringen würde.
(65)
Das ungenügende Ergebnis des iTiden-Projekts würde sich zwangsläufig negativ auf das Gesamtergebnis der ÅI auswirken. Das Eigenkapital des Unternehmens sollte anscheinend für keinen bestimmten Zweck eingesetzt werden, sondern wurde als ungeteiltes Ganzes behandelt und auf das Gesamtergebnis des Unternehmens angerechnet. Deshalb muss der Regionalregierung zum Zeitpunkt der Realisierung der Maßnahmen C-VIII und C-IX klar gewesen sein, dass eine weitere Erhöhung des Kapitals der ÅI in nächster Zukunft nicht zu einer ausreichenden Rendite führen würde. Ein marktwirtschaftlich handelnder Investor wäre zu diesen Kapitalbeteiligungen bereit, wenn die Anlagen eine marktübliche Rendite aus dem Gesamtergebnis des Unternehmens erbringen würden (eine Rendite, die die niedrigen Renditen der anderen Kapitalzuführungen ausgleichen würde), aber es deutete nichts darauf hin, dass dies zu erwarten gewesen wäre. Finnland hat insbesondere zu diesen Maßnahmen keine Auskünfte erteilt, die diese Einschätzung anders hätten ausfallen lassen. Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass ein privater Anleger unter diesen Umständen der ÅI kein weiteres Kapital gewährt hätte. Damit wurde der ÅI durch die Kapitalzuführungen C-VIII und C-IX ein Vorteil gewährt, den sie auf dem Markt nicht erhalten hätte.
5.1.2.2. Darlehensgarantien
(66)
Bei der Bewertung der Frage, ob die Garantien möglicherweise eine staatliche Beihilfe beinhalten, stützt sich die Kommission auf die Festlegungen in ihrer Garantiemitteilung. In Abschnitt 3.2 der Garantiemitteilung sind die Voraussetzungen dargelegt, die für den Nachweis ausreichen, dass eine von einer Behörde geleistete Garantie keine staatliche Beihilfe darstellt. Diese Voraussetzungen sind jedoch bei den Garantien G-I, G-II und G-III nicht erfüllt (es reicht nicht festzustellen, dass diese Garantien 100 % des ausstehenden Kreditbetrags decken, siehe Abschnitt 3.2 Buchstabe c der Garantiemitteilung).
(67)
Die Kommission stellt fest, dass die wirtschaftliche Situation der ÅI zum Zeitpunkt der Garantieleistung so stabil war, dass nicht ausgeschlossen werden konnte, dass das Unternehmen auf dem Markt Darlehen ohne Garantien erhalten hätte. Hier handelte es sich nicht um ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (21). Die zur Verfügung stehenden Unterlagen lassen nicht darauf schließen, dass die ÅI staatliche Hilfe benötigt hätte. In den Jahren vor den Kapitalbeteiligungen, d. h. vor dem iTiden-Projekt, war die wirtschaftliche Effizienz der ÅI stabil und ihre Geschäftstätigkeit moderat erfolgreich. Die umfangreichen Kapitalzuführungen seitens der Behörden im Jahr 2001 dienten nicht die Rettung des Unternehmens, sondern der Finanzierung seiner Expansion. Wäre die Hilfe in Form der Kapitalzuführungen nicht erfolgt, hätte das nicht den Konkurs der ÅI bedeutet. Sie hätte als kleineres Unternehmen fortbestanden, das dennoch in der Lage gewesen wäre, sich Kapital auf dem Markt zu beschaffen. Deshalb kann die Kommission nicht davon ausgehen, dass die ÅI keine Darlehen ohne Garantien auf dem Markt erhalten hätte. Vielmehr geht es darum, ob die Garantien der ÅI einen Vorteil in Form von niedrigeren Darlehenskosten verschafft haben, verglichen mit den Kosten, die sie unter Marktbedingungen ohne Garantien hätte bezahlen müssen.
(68)
Als nächstes ist die Frage zu erörtern, ob die Garantien durch eine angemessene Prämie vergütet wurden, die dem Entgelt vergleichbar wäre, das ein privater Garantiegeber erhoben hätte. Die Kommission hat in dem zu prüfenden Fall keine privaten Garantien festgestellt, die einen einfachen Vergleich ermöglichen würden. Deshalb vergleicht sie die Gesamtkosten des gewährten Darlehens einschließlich der Darlehenszinsen und der Garantieprämie mit dem marktüblichen Entgelt für ein vergleichbares nicht garantiertes Darlehen (22).
(69)
Die Geschäftsbank […] (23) gewährte der ÅI am 9. Oktober 2003 ein Darlehen in Höhe von […] EUR mit […] als Sicherheit. Dafür wurde ein jährlicher Zinssatz von […] % bis zum 15. Januar 2007 (24) festgesetzt.
(70)
Auch wenn dieses Darlehen in die gleiche Zeit wie die Garantie G-I fällt, hält die Kommission es nicht als Vergleichsmaßstab in Bezug auf die Kosten der fraglichen Maßnahme für geeignet. Die ÅI erhielt zwischen Juni 2000 und März 2003 fünf Kapitalzuführungen mit einem Gesamtumfang von 2 208 595,01 EUR. Eine staatliche Beihilfe in dieser Höhe musste sich zwangsläufig auf die Risikobewertung durch […] vor der Gewährung des Darlehens auswirken, wobei günstigere Darlehensbedingungen einschließlich der Kosten festgelegt wurden als für das Unternehmen auf dem Markt gegolten hätten, wenn die Kapitalzuführungen nicht staatlich gestützt worden wären. Somit kann die Kommission nicht davon ausgehen, dass der Zinssatz für den 2003 gewährten, nicht garantierten Kredit (bzw. auch für spätere Darlehen) exakt die Kreditbedingungen für die ÅI widerspiegelt, als das Unternehmen noch keine staatlichen Beihilfen erhielt, und als glaubwürdiger und zuverlässiger Vergleichsmaßstab für die Darlehenskosten im Falle einer von der Regionalregierung geleisteten Garantie dienen kann.
(71)
Die Kommission gelangt zu dem Schluss, dass angesichts des Fehlens eines zuverlässigen Nachweises für vergleichbare Darlehen unter Marktbedingungen ihre Mitteilung über die Änderung der Methode zur Festsetzung der Referenz- und Abzinsungssätze (25) (im Folgenden „Referenzzinsmitteilung“) Vergleichsparameter für die Bewertung der Frage bietet, ob die Maßnahmen G-I, G-II und G-III unter Marktbedingungen durchgeführt wurden. Die Referenzzinsmitteilung gibt eine Größe für den Marktzins und zur Berechnung der Beihilfeelemente von Beihilfemaßnahmen vor. Der Referenzzinssatz basiert dieser Mitteilung zufolge auf zwei Faktoren: auf dem Basissatz (in diesem Fall der 12-Monats-EURIBOR-Satz) und der diesem hinzugerechneten Marge. Der angewendete Zuschlag hängt von zwei Faktoren ab: von der Kreditwürdigkeit des Darlehensnehmers und den für das Darlehen geleisteten Sicherheiten. In der Mitteilung werden fünf Kategorien der Kreditwürdigkeit - sehr gut (AAA-A), gut (BBB), zufriedenstellend (BB), schwach (B) und schlecht/finanzielle Schwierigkeiten (CCC und darunter)) - und drei Ratings der Besicherung (hoch, normal und gering) für jede Kategorie der Kreditwürdigkeit unterschieden.
(72)
Finnland übermittelte der Kommission am 18. Juni 2010 einen Bericht des Consultingbüros […], in dem für die ÅI eine im Dezember jedes Jahres festgelegte Ratingkategorie angegeben ist. Die Ratingkategorie wurde rückwirkend auf der Grundlage der verfügbaren Zahlen zum Ende des Geschäftsjahrs vergeben (d. h., die im Dezember 2002 vergebene Ratingkategorie wird rückwirkend auf die Situation des Unternehmens im gesamten Jahr 2002 angewendet). […] stellte in ihrem Bericht die gesamtwirtschaftliche Lage der ÅI und ihre Entwicklung unter Einbeziehung folgender Bewertungsbereiche dar: Wachstum, Rentabilität, Cashflow, Liquidität, Solvabilität und Verschuldung. Der Ratingmaßstab umfasst fünf Ratingkategorien sehr gut (A+ und A), gut (A- und B+), zufriedenstellend (B und B-), genügend (adequate) (C+ und C) und schwach (C- und D), was einen direkten Vergleich mit den Ratingkategorien in der Referenzzinsmitteilung ermöglicht.
(73)
[…] stufte die ÅI im Dezember 2002, 2003 und 2004 mit C+, C+ und C ein, was dem Unternehmen ein Genügend attestiert. Dies entspricht in der Referenzzinsmitteilung der Ratingkategorie „Schwach“. Bei einem nach der Referenzzinsmitteilung in der Ratingkategorie „Schwach“ eingestuften Unternehmen muss dem Basissatz in Abhängigkeit von den vorhandenen Sicherheiten eine Marge von 220 Basispunkten (hohe Besicherung) bis 650 Basispunkten (geringe Besicherung) zugerechnet werden. Im Dezember 2005 vergab […] für die ÅI die Kategorie B- (Zufriedenstellend), was in der Referenzzinsmitteilung der Ratingkategorie „Zufriedenstellend“ entspricht.
(74)
Finnland übermittelte am 27. Juni 2011 weitere Informationen zu den Ratingkategorien und Kreditsicherheiten. Die Ratings hatte […] vergeben, die der ÅI einen nicht garantierten Kredit und zwei Darlehen gewährt hatte, für die die Regionalregierung bürgte. […] verwendet in ihrem Rating ein Buchstabensystem für die Jahre 2000-2003, ergänzt durch eine verbale Einschätzung. Dieser Maßstab lässt sich problemlos mit den Ratingkategorien in der Referenzzinsmitteilung vergleichen. Ab 2005 erfolgte das Rating durch […], ein Consulting-Unternehmen, das […] vergleichbar ist. In den Jahren 2003 und 2004 stufte […] die ÅI mit B- (zufriedenstellend) und A (zufriedenstellend) ein, was wiederum der Kategorie „Zufriedenstellend“ in der Referenzzinsmitteilung entspricht. Damit hat […] die ÅI 2003 und 2004 eine Kategorie höher eingestuft als […]. Im Jahr 2005 vergab […] an die ÅI die Kategorie A (zufriedenstellend), was der Referenzzinsmitteilung zufolge einem zufriedenstellenden Rating entspricht. Damit wurde die ÅI in der gleichen Kategorie platziert wie von […].
(75)
Die Kommission ist der Ansicht, dass bei der Bewertung der Frage, ob die Garantien G-I, G-II und G-III unter Marktbedingungen geleistet wurden, die Ratingkategorien der […] herangezogen werden sollten. Die ÅI hatte bereits fünf Kapitalzuführungen in Höhe von insgesamt 2 208 595,01 EUR erhalten, bevor die erste Garantie G-I im Oktober 2003 geleistet wurde, und die Einstufung des Unternehmens wurde ganz offensichtlich durch diese erhebliche staatliche Beihilfe beeinflusst. Deshalb hält es die Kommission für angemessen, das konservativere Rating der […] anzuwenden. Das betrifft die Jahre 2003 und 2004, denn für diese beiden Jahre hatte […] die ÅI eine Kategorie niedriger eingestuft als […]. Dabei sollte auch bedacht werden, dass […] der ÅI die durch die Regionalregierung garantierten Darlehen zu einem Zeitpunkt gewährte, als sie auch die Ratingkategorien für die ÅI festlegte, was die Bewertung beeinflussen konnte. Da […] nicht an den Finanzaktionen beteiligt war, hat sie sich bei ihrer Einschätzung vermutlich weitaus weniger von den Aspekten im Zusammenhang mit der staatlichen Beihilfe leiten lassen.
(76)
Somit geht die Kommission bei Anwendung der Referenzzinsmitteilung von den folgenden Ratingkategorien für die ÅI aus: Schwach (B) in den Jahren 2003 und 2004 sowie Zufriedenstellend (BB) im Jahr 2005.
(77)
Als Sicherheit hat die ÅI eine Hypothek in Höhe des Nennwerts der Garantie auf die Immobilie für das iTiden-Projekt aufgenommen. Finnland hat keine Informationen zu Verlusten bei Konkurs im Sinne der Referenzzinsmitteilung bereitgestellt, die für die Bewertung der Besicherung und der Darlehensmargen hilfreich wären. Deshalb erbat die Kommission Angaben zur Rangfolge der Hypotheken und zum Wert der mit Hypotheken belasteten Immobilie zum Zeitpunkt der Garantieleistung. Finnland verfügt nicht über Schätzungen zum Wert der Immobilie zum Zeitpunkt der Garantieleistung, teilte jedoch mit, dass die Immobilie nach Fertigstellung des iTiden-Projekts eine Wertsteigerung erfahren habe. Nach Angaben Finnlands hatte die Immobilie im Jahr 2010 einen Wert von […] EUR.
(78)
Zur Rangfolge der Sicherheiten stellt die Kommission fest, dass in Bezug auf die Garantien G-I und G-II die Regionalregierung bei den auf die Immobilie aufgenommenen Hypotheken an erster Stelle steht. Die Kommission führt dazu aus, dass die Geschäftsbanken der ÅI nicht garantierte Kredite gewährt und als Sicherheiten Hypotheken auf die dieselbe Immobilie mit einem geringeren Vorrecht (und damit einer geringeren Sicherheit) als im Falle der von der Regionalregierung geleisteten Sicherheiten akzeptiert haben. Deshalb und weil andere Nachweise fehlen, geht die Kommission von einer normalen Besicherung der Garantien im Sinne der Garantiemitteilung aus.
(79)
Aufgrund der vorstehenden Aussagen wird der Referenzsatz gesondert für jede Garantieleistung der Provinzverwaltung erörtert.
(80)
Die Kommission stellt fest, dass sich die Prämien bei den der ÅI gewährten Garantien aus zwei Teilen zusammensetzen: i) eine wiederholte Prämie, die jährlich zu zahlen ist und als prozentualer Anteil an dem ausstehenden Darlehensbetrag ausgedrückt wird, sowie ii) eine einmalige Prämie, die ebenfalls einen prozentualen Anteil des Darlehensbetrags ausmacht, aber nur einmal bei der Stellung der Sicherheit zu leisten ist. In die nachstehenden Bewertungen zu den Kosten der garantierten Darlehen ist mindestens die wiederholte jährliche Prämie eingegangen. Nach Abschnitt 4.2 der Garantiemitteilung ist das Beihilfeelement als Differenz zwischen dem marktüblichen Zinssatz (in diesem Fall der Referenzsatz) und dem tatsächlich gezahlten Entgelt zu berechnen. Das von der ÅI tatsächlich gezahlte Entgelt schließt die jährlich zu leistende Zahlung und die einmalige Zahlung ein. Aus praktischen Gründen wird die einmalige Prämie unter Nummer 8.2 zum Thema Rückforderung behandelt, da es einfacher ist, den Betrag einer Einmalzahlung vom Betrag der zurückzufordernden Beihilfen abzuziehen. In jedem Fall bleibt die Schlussfolgerung über das Vorliegen von Beihilfen bestehen, auch wenn die Einmalzahlungen den Gesamtkosten für die garantierten Darlehen hinzugerechnet werden. Die einmalige Zahlung wirkt sich nur auf die Höhe der der ÅI gewährten Beihilfen aus.
(81)
Die Regionalregierung gewährte am 9. Oktober 2003 die Garantie G-I zur Deckung des Darlehens der […] für die ÅI in Höhe von […] EUR (Darlehensnummer […]). Für die Forderungen als Grundlage der Garantien stellte eine Hypothek auf die Immobilie der ÅI die entsprechende Sicherheit dar. Es wurde ein Zinssatz von […] % bis zum 15. Januar 2007 festgesetzt (26). Die Garantieprämie betrug […] % der Darlehenssumme pro Jahr (27). Damit beliefen sich die Gesamtkosten für das garantierte Darlehen zum Zeitpunkt seiner Gewährung auf […] % jährlich, was mit dem für die Garantie berechneten Referenzsatz verglichen werden müsste, der auf dem Basissatz und der Einstufung der ÅI sowie der Marge aufgrund der Besicherung basiert. Der Basissatz (12-Monats-EURIBOR-Zinssatz) lag am 9. Oktober 2003 bei 2,235 %. Zu diesem Zeitpunkt war die ÅI entsprechend der Referenzzinsmitteilung mit „Schwach“ eingestuft. Wie bereits erwähnt, geht die Kommission von einer normalen Besicherung des Darlehens aus, was bedeutet, dass zum Basissatz eine Marge von 400 Basispunkten hinzuzurechnen ist. Somit liegt der Referenzsatz für dieses Darlehen bei 6,235 % und ist damit höher als die Gesamtkosten für die Garantie G-I in Höhe von jährlich […] %.
(82)
Darüber hinaus senkte die Regionalregierung am 6. September 2004 die Garantieprämie für die Garantie G-I auf […] %. Damit beliefen sich die Gesamtkosten für das garantierte Darlehen auf […] %, das heißt, auf […] Basispunkte weniger als der Referenzsatz, was für die ÅI einen entsprechenden Vorteil bedeuten würde.
(83)
Am 2. November 2004 nahm die ÅI bei […] ein Darlehen in Höhe von […] EUR auf (Darlehensnummer […]). Die Regionalregierung gewährte für dieses Darlehen eine Garantie, die mit einer Hypothek auf die Immobilie besichert wurde. Als Zinssatz wurde […], erhöht um […] Basispunkte, festgelegt, und die jährliche Garantieprämie wurde mit […] % der Darlehenssumme festgesetzt, wodurch sich die Gesamtkosten für dieses garantierte Darlehen auf […] % jährlich (28) belaufen.
(84)
Der Referenzsatz für die Garantie G-II ist auf der Grundlage des 12-Monats-EURIBOR-Zinssatzes zu berechnen, der am 2. November 2004 2,314 % betrug. Zu diesem Zeitpunkt war die Kreditwürdigkeit der ÅI nach der Referenzzinsmitteilung mit „Schwach“ eingestuft. Eine normale Besicherung vorausgesetzt, ergibt sich für dieses Darlehen ein Referenzsatz von 6,314 % pro Jahr, der damit über den Gesamtkosten der Garantie G-II in Höhe von […] % jährlich liegt. Ein Vergleich der Kosten für dieses neue Darlehen mit dem Referenzsatz zeigt, dass die Gesamtkosten für das durch die Garantie G-II gedeckte Darlehen mindestens um […] Basispunkte unter dem Referenzsatz liegen, was einen wirtschaftlichen Vorteil für die ÅI bedeutet. Nach Kenntnis der Kommission wurde der Zinssatz für dieses garantierte Darlehen nach Gewährung des Darlehens nicht geändert.
(85)
Die Regionalregierung gewährte der ÅI am 13. Dezember 2005 eine weitere Garantie. Mit dieser Garantie sollte ein „Referenzdarlehen“ gedeckt werden, d. h. ein Darlehen, das ursprünglich am 9. Oktober 2003 ohne Garantien gewährt worden war und dessen Bedingungen damit geändert wurden. Zu dieser Zeit betrug der jährliche Zinssatz […] %. Die Garantieprämie wurde auf […] % der Darlehenssumme festgesetzt, wodurch sich die Gesamtkosten auf […] % jährlich belaufen (29). (Die ab diesem Datum geltenden Bedingungen entsprechen den vorstehend beschriebenen, wie sie für das durch die Garantie G-I gedeckte Darlehen galten, einschließlich des inzwischen geänderten Zinssatzes.)
(86)
Der Referenzsatz für die Garantie G-III ist auf der Grundlage des 12-Monats-EURIBOR-Zinssatzes zu berechnen, der am 13. Dezember 2005 2,769 % betrug. Zu dieser Zeit war die Kreditwürdigkeit der ÅI nach der Referenzzinsmitteilung mit „Befriedigend“ eingestuft. Eine normale Besicherung vorausgesetzt, ergibt sich für dieses Darlehen ein Referenzsatz von jährlich 4,969 %. Er liegt damit über den Gesamtkosten der Garantie G-III in Höhe von […] % jährlich. Damit verschaffte die Regionalregierung der ÅI einen wirtschaftlichen Vorteil von mindestens […] % jährlich.
5.2. VERFÄLSCHUNG DES WETTBEWERBS UND BEEINTRÄCHTIGUNG DES HANDELS
(87)
Den Ausführungen Finnlands zufolge beeinträchtigen die fraglichen Maßnahmen nicht den Handel zwischen den Mitgliedstaaten und stellen deshalb keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar. Zur Untermauerung dieses Standpunkts führt Finnland an, dass die ÅI nur eines von vielen auf dem Immobilienmarkt tätigen Unternehmen und zudem nicht das größte seiner Art ist. Deshalb gebe es keinen Beleg dafür, dass die Maßnahmen, sofern sie als staatliche Beihilfen angesehen werden, die Stellung der ÅI zum Nachteil ihrer Wettbewerber stärken würden.
(88)
Die Kommission kann diese Behauptung nicht akzeptieren. Der ÅI wurde ein wirtschaftlicher Vorteil gewährt, den ihre Wettbewerber nicht erzielt haben (nach Aussage Finnlands gibt es auf dem Immobilienmarkt von Åland zahlreiche andere Wettbewerber), das heißt, die ÅI konnte umfassende Investitionen tätigen und ihre Geschäftstätigkeit zu wirtschaftlichen Bedingungen erweitern, die günstiger als die ihrer Wettbewerber waren. Die Wettbewerber hätten sich ohne die der ÅI gewährten Vorteile entscheiden können, entsprechende Investitionen zu tätigen. Es bedarf keines Nachweises, dass diese Maßnahmen es der ÅI ermöglicht hätten, Marktanteile von bestimmten Wettbewerbern zu übernehmen.
(89)
Gleichermaßen kann der der ÅI gewährte Vorteil den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Åland ist ein kleiner, in den Schären gelegener Markt und nur auf dem See- oder Luftweg erreichbar. Nach dem Vertrag über den Beitritt Finnlands zur Europäischen Union gelten hier besondere Beschränkungen hinsichtlich des Niederlassungsrechts. Dennoch ist ausländischen Unternehmen eine Geschäftstätigkeit auf Åland nicht untersagt, und sie werden mit Sicherheit nicht daran gehindert, Investitionen auf dem örtlichen Immobilienmarkt zu tätigen. Ferner verweist die Kommission darauf, dass Finnland der Feststellung in der Eröffnungsentscheidung, dass in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Unternehmen früher Immobilien in Åland erworben haben, nicht widersprochen hat. Somit könnten die der ÅI durch diese Maßnahmen gewährten Vorteile zumindest den Handel zwischen den Mitgliedstaaten durch die unangemessene Stärkung der Stellung der ÅI gegenüber potenziellen ausländischen Wettbewerbern und Investoren beeinträchtigen.
5.3. SCHLUSSFOLGERUNG ZUR EINSTUFUNG DER STREITIGEN MASSNAHME
(90)
Aus den vorstehend genannten Gründen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass sämtliche Kapitalzuführungen (ausgenommen die Kapitalzuführungen C-I, C-II und C-III) und die Darlehensgarantien G-I, G-II und G-III staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 AEUV darstellen.
6. RECHTMÄßIGKEIT DER BEIHILFEN
(91)
Nach Auffassung Finnlands sind, sollte es sich bei den Kapitalbeteiligungen und Garantien um staatliche Beihilfen handeln, beide Maßnahmen rechtmäßig, da sie Bestandteil von Beihilferegelungen sind, die bereits vor dem Beitritt Finnlands zur Europäischen Union eingeleitet und vor dem Beitritt ordnungsgemäß gegenüber der EFTA-Überwachungsbehörde mit den Aktenzeichen 93-074 (Kapitalzuführungen) und 93-079 (Garantien) notifiziert wurden.
(92)
Dies ist anhand der Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 zu überprüfen. Nach Artikel 1 Buchstabe d bezeichnet „Beihilferegelung“ eine Regelung oder einen Beschluss, wonach Unternehmen, die in der Regelung in einer allgemeinen und abstrakten Weise definiert werden, ohne nähere Durchführungsmaßnahmen Einzelbeihilfen gewährt werden können, beziehungsweise eine Regelung, wonach einem oder mehreren Unternehmen nicht an ein bestimmtes Vorhaben gebundene Beihilfen für unbestimmte Zeit und/oder in unbestimmter Höhe gewährt werden können. Gemäß Artikel 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 bezeichnet der Ausdruck „bestehende Beihilfen“„i) unbeschadet der Artikel 144 und 172 der Akte über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens … Beihilfen, die vor Inkrafttreten des Vertrags in dem entsprechenden Mitgliedstaat bestanden, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die vor Inkrafttreten des Vertrags eingeführt worden sind und auch nach dessen Inkrafttreten noch anwendbar sind“.
(93)
Finnland ist der Europäischen Gemeinschaft am 1. Januar 1995 beigetreten. Darüber hinaus werden gemäß Artikel 172 Absatz 5 des Vertrags über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens „… von den neuen Mitgliedstaaten 1994 gewährte staatliche Beihilfen, die entgegen dem EWR-Abkommen oder auf dessen Grundlage getroffener Vereinbarungen entweder bei der EFTA-Überwachungsbehörde nicht notifiziert wurden oder zwar notifiziert, aber vor einer Entscheidung der EFTA-Überwachungsbehörde gewährt wurden, folglich nicht als bestehende staatliche Beihilfen gemäß Artikel 93 Absatz 1 des EG-Vertrags angesehen …“.
(94)
Auch gemäß Artikel 1 Buchstabe c der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 bezeichnen „neue Beihilfen“ alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen (30).
(95)
Nach Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission vom 21. April 2004 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (31) bezeichnet „die Änderung einer bestehenden Beihilfe“ jede Änderung, außer einer Änderung rein formaler oder verwaltungstechnischer Art, die keinen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem Gemeinsamen Markt haben kann. Eine Erhöhung der Ausgangsmittel für eine bestehende Beihilfe bis zu 20 % wird jedoch nicht als Änderung einer bestehenden Beihilfe angesehen.
(96)
Demzufolge ist eine Maßnahme, die eine staatliche Beihilferegelung darstellt, eine bestehende Beihilfe, wenn zwei Bedingungen erfüllt sind: Die Beihilferegelung wurde vor dem Inkrafttreten des EG-Vertrags eingeleitet, und ihr Inhalt wurde zu keinem späteren Zeitpunkt wesentlich geändert.
(97)
Die Kommission behandelt den Standpunkt Finnlands zur Rechtmäßigkeit der Beihilfe getrennt für beide Beihilferegelungen.
6.1. GARANTIESYSTEM (93-079)
(98)
Zunächst prüft die Kommission, ob die fraglichen Maßnahmen Beihilfereglungen im Sinne von Artikel 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 sind.
(99)
Die nationale Grundlage der Garantieregelungen bildet das im Jahr 1966 erlassene Regionalgesetz von Åland (ÅFS) 1966:14 über Landesgarantien für die Industrie und andere Wirtschaftsbereiche (32). Dieses Gesetz wurde durch die Regionalgesetze 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 und 2002:23 geändert. Als Finnland der Union beitrat, war im Regionalgesetz von 1966 zu den Haushalten und zum Finanzrahmen festgelegt, dass die Summe der nicht abgezahlten Garantien und Darlehen (33) zu keinem Zeitpunkt 20 000 000 FIM überschreiten darf. Andererseits gab es für die Anwendung einer Maßnahme keine zeitliche Begrenzung.
(100)
Aufgrund der vorstehenden Aussagen und des nationalen Gesetzes kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass die Maßnahmen der Definition für eine Beihilferegelung entsprechen, da ein Gesetz vorzuliegen scheint, nach dem Beihilfen, die nicht an ein bestimmtes Vorhaben gebunden sind, auf unbestimmte Zeit an ein oder mehrere Unternehmen vergeben werden können. Die angenommene Beihilferegelung wurde am 1. September 1982 eingeleitet, also lange vor dem 1. Januar 1994, und die EFTA-Überwachungsbehörde wurde davon in Kenntnis gesetzt. Damit scheint die erste Voraussetzung für die bestehende Beihilfe erfüllt, denn die ursprüngliche Beihilferegelung wurde eingeleitet, bevor der EG-Vertrag in Finnland in Kraft trat, sogar vor dem 1. Januar 1994, weshalb Absatz 5 von Artikel 172 des Vertrags über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens in dieser Frage nicht angewendet werden kann.
(101)
Die Kommission hat jedoch auch zu bewerten, ob der Inhalt der Maßnahmen nach dem 1. Januar 1994 geändert wurde.
(102)
Die regionalen Behörden haben die Garantieregelung vor Gewährung der ersten Garantie am 14. August 2003 nach dem 1. Januar 1994 mindestens dreimal geändert (durch die Landesgesetze 1994:29, 1996:56 und 2002:23). Damit hat sich das Budget dieser Regelung deutlich erhöht (d. h. das Gesamtvolumen künftiger Garantien ist gestiegen). Da es um die Gewährung von Darlehensgarantien geht, ist zu bewerten, ob die vor den hier zu behandelnden Maßnahmen vorgenommenen Änderungen im Budget der Beihilferegelung als wesentlich anzusehen sind und ob diese Änderungen von der geltenden Regelung getrennt werden können.
(103)
Wie vorstehend dargestellt, gilt nach Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 eine über 20 %ige Erhöhung der Ausgangsmittel für eine Beihilferegelung als Änderung einer bestehenden Beihilfe. Bei zwei der vorgenannten Änderungen (34) wurden die ursprünglichen Ausgangsmittel der Regelung um 50 % bzw. 150 % erhöht. Durch diese Aufstockung wurde der Inhalt der Beihilferegelung wesentlich geändert, wovon die Kommission nicht in Kenntnis gesetzt wurde.
(104)
Die Auswirkungen dieser wesentlichen Änderungen sind von der mutmaßlichen Beihilferegelung nicht zu trennen, weshalb die gesamte Beihilferegelung als neue Beihilfe anzusehen ist. Die ursprüngliche Beihilferegelung war zumindest in Bezug auf den Gesamtumfang der zu einem bestimmten Zeitpunkt erhältlichen Garantien begrenzt. Die in dieser Form vorgenommene erhebliche Aufstockung der Ausgangsmittel der Beihilferegelung ist, auch wenn die Regelung ansonsten nicht geändert wurde, ein zentraler Aspekt der geltenden Bestimmungen.
(105)
Die Kommission merkt ferner an, dass aus den von Finnland übermittelten Unterlagen zu den Garantien nicht eindeutig hervorgeht, dass die mutmaßliche Garantieregelung die Rechtsgrundlage für die Garantien darstellt.
(106)
Somit sind die Garantien im Geltungsbereich dieses Beschlusses als neue Beihilfen anzusehen. Da die Beihilfe gewährt wurde, ohne dass die Kommission vorher die Genehmigung erteilt hätte, wie es Artikel 108 AEUV vorsieht, ist sie rechtswidrig.
6.2. SYSTEM DER ANTEILSZEICHNUNGEN (93-074)
(107)
Die nationalen Rechtsvorschriften hinsichtlich dieser mutmaßlichen Beihilferegelung wurden bei der EFTA-Überwachungsbehörde als Beihilfen zu Anteilszeichnungen notifiziert. In den damals übermittelten Unterlagen wurde als nationale Rechtsgrundlage der Jahreshaushalt von Åland ausgewiesen. Finnland gab die maximale Beihilfeintensität für ein einzelnes Projekt in der betreffenden Rubrik mit 30 % an. Außerdem hat Finnland in der Rubrik Haushalt und Ausgaben die Haushalte für die Jahre 1992-1994 vorgelegt, die Rubrik zum geschätzten Gesamtbudget für den gesamten Planungszeitraum der Beihilferegelung aber nicht ausgefüllt.
(108)
Im Verlauf der Prüfung hat Finnland mitgeteilt, dass das im Jahr 1991 erlassene Gesetz über die Selbstverwaltung von Åland 1144/1991 die formelle Rechtsgrundlage für die mutmaßliche Beihilferegelung bildet. Die Behörden Ålands sind gemäß § 18 und § 22 dieses Gesetzes befugt, diverse Maßnahmen zur Förderung des Wirtschaftslebens Ålands zu genehmigen. Solche Maßnahmen wie etwa Darlehen, Kapitalbeteiligungen, Garantien sind im allgemeinen Jahreshaushalt der Regionalregierung als Haushaltslinien enthalten.
(109)
Die Kommission trifft folgende Feststellungen:
(110)
Ungeachtet dessen, dass nach Auffassung Finnlands die Regionalbehörden kraft der ihnen durch das Selbstverwaltungsgesetz verliehenen allgemeinen Autorität befugt sind, derartige Kapitalbeteiligungen in „Beihilferegelungen“ umzuwandeln, muss die Kommission prüfen, ob die Bestimmungen des einschlägigen nationalen Gesetzes mit der Definition von „Beihilferegelung“ in Artikel 1 Buchstabe d der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 übereinstimmen. Hier scheint die Rechtsgrundlage (§§ 18 und 22 des Gesetzes 1144/1991) aus Bestimmungen zu bestehen, die die Aufteilung der Zuständigkeiten und Befugnisse innerhalb des finnischen Rechtssystems betreffen und die die Voraussetzungen für das Auflegen einer Beihilferegelung (der Begriffsbestimmung zufolge „eine Regelung …, wonach ohne nähere Durchführungsmaßnahmen Einzelbeihilfen gewährt werden können“) nicht erfüllen. Die Überlassung von Kapital an einen einzelnen Beihilfeempfänger würde zunächst eine Mittelzuweisung im Jahreshaushalt der Regionalregierung (über den das Parlament von Åland nach seinem Ermessen beschließt) und anschließend die Umsetzung der Beschlüsse der Regionalregierung voraussetzen. Allem Anschein nach handelt es sich bei den Kapitalbeteiligungen im Rahmen dieser Zuständigkeit eher um eine Reihe von Einzelentscheidungen als um eine Beihilferegelung.
(111)
Die Kommission verweist nachdrücklich darauf, dass die mutmaßliche Beihilferegelung nur die Jahre 1992-1994 betrifft, da in der Rubrik Haushalt und Ausgaben keine anderen Angaben aufgeführt sind, obgleich als Rechtsgrundlage der Jahreshaushalt von Åland angegeben ist.
(112)
Abschließend bezieht sich die Kommission auf die von Finnland angegebene maximale Beihilfeintensität für ein einzelnes Vorhaben in Höhe von 30 %. Dies sei nur so zu verstehen, dass die Kapitalbeteiligungen im Rahmen der mutmaßlichen Beihilferegelung zusammen mit umfangreichen privaten Anteilen (mindestens 70 %) für Vorhaben verwendet werden sollten, deren Zweck darin bestand, die Ziele der mutmaßlichen Beihilferegelung zu fördern. Als solche Ziele wurden die Bereiche Tourismus, Industrie, FuE genannt. Die in diesem Beschluss behandelten Kapitalzuführungen erfüllen nicht diese formelle Voraussetzung und fallen deshalb nicht unter die bei der EFTA-Überwachungsbehörde notifizierten nationalen Rechtsvorschriften, unabhängig davon, ob diese Maßnahmen die eigentliche Beihilferegelung darstellen und - selbst wenn dies der Fall wäre -, ob sie nach 1994 durchgeführt wurden.
(113)
Demzufolge stellt die der ÅI in Form von Kapitalzuführungen gewährte staatliche Beihilfe eine neue Beihilfe dar. Da die Beihilfe gewährt wurde, ohne dass die Kommission vorher die Genehmigung erteilt hätte, wie es Artikel 108 AEUV vorsieht, ist sie rechtswidrig.
6.3. ANMERKUNG ZU DEN JÜNGSTEN ENTSCHEIDUNGEN DES OBERSTEN VERWALTUNGSGERICHTS FINNLANDS
(114)
Es ist zu berücksichtigen, dass zwei der ÅI von der Regionalregierung gewährte Beihilfemaßnahmen vor kurzem von einem finnischen Gericht aufgehoben wurden. Die fraglichen Maßnahmen sind i) die Kapitalerhöhung C-XI von 2007 (siehe Erwägungsgrund 16) und ii) die im Jahr 2006 gewährte Darlehensgarantie, die niemals umgesetzt wurde. Das Oberste Verwaltungsgericht urteilte am 6. April 2011 über die Frage, ob die Beschlüsse der Regionalregierung mit den Verwaltungsvorschriften im Einklang stehen. Gleichzeitig prüfte das Oberste Verwaltungsgericht, ob hinreichend nachgewiesen ist, dass es sich bei den Maßnahmen um staatliche Beihilfen handelt. In diesem Fall hätten die Regionalbehörden die Kommission vor Umsetzung der Maßnahmen unterrichten müssen. Das Oberste Verwaltungsgericht war der Auffassung, dass grundsätzlich alle Kriterien für staatliche Beihilfen erfüllt waren. Das Gericht analysierte den Standpunkt Finnlands, wonach diese Maßnahmen - sofern sie Beihilfen darstellen - den vor dem Beitritt Finnlands geltenden Rechtsvorschriften unterliegen und damit bestehende Beihilfen sind. Das Oberste Verwaltungsgericht nahm im Rahmen dieser Analyse eine umfassende Bewertung der nationalen Rechtsvorschriften vor und stellte fest, dass vor allem aus den vorstehend von der Kommission dargelegten Gründen bei den Entscheidungen der Regionalbehörden nationale Rechtsvorschriften missachtet wurden, ungeachtet dessen, ob es sich dabei um tatsächliche staatliche Beihilferegelungen handelte. Somit stehen die Schlussfolgerungen des Obersten Verwaltungsgerichts im Einklang mit der Auffassung der Kommission, dass die geprüfte Kapitalbeteiligung C-XI neue staatliche Beihilfen einschließt. Das Oberste Verwaltungsgericht kommt im Hinblick auf die Darlehensgarantie von 2006 zu dem gleichen Ergebnis. Da diese Garantieleistung jedoch niemals realisiert wurde, wird sie im Rahmen dieses Beschlusses nicht bewertet.
7. VEREINBARKEIT MIT DEM BINNENMARKT
(115)
Nach den allgemeinen Ausführungen Finnlands sind die Maßnahmen, auch wenn sie als neue staatliche Beihilfen anzusehen sind, dennoch mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, da das Ziel der mit den Beihilfen finanzierten Tätigkeit der ÅI in der Förderung der regionalen Entwicklung und der Schaffung neuer Arbeitsplätze bestand.
(116)
Auch wenn staatliche Beihilfen dem Grundsatz nach untersagt sind, gelten sie unter den in Artikel 107 Absatz 2 AEUV genannten Bedingungen als mit dem Binnenmarkt vereinbar und können als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn sie den in Artikel 107 Absatz 3 festgelegten Zielen dienen. Als einzig mögliche Begründung kann hier Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV herangezogen werden, wonach Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, oder Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV, wonach Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete gewährt werden können.
(117)
Nach den zur fraglichen Zeit in Finnland geltenden Rechtsvorschriften für regionale Beihilfen (Fördergebietskarten 2000-2006 und 2007-2013) war die Stadt Mariehamn als Standort des iTiden-Projekts nicht beihilfefähig im Sinne der in Rede stehenden Beihilfe. Aus diesem Grund ist die Beihilfe als mit dem Binnenmarkt unvereinbar anzusehen, auch wenn festzustellen ist, dass sie dem fraglichen Projekt zugeordnet werden kann. Die Kommission stellt außerdem fest, dass Finnland für keines der Kriterien gemäß den Rechtsvorschriften für regionale Beihilfen (Beihilfeform, beihilfefähige Kosten oder Beihilfehöchstintensität) die Vereinbarkeit nachgewiesen hat.
(118)
Aufgrund der Leitlinien und Mitteilungen der Kommission über die Anwendung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV und gemäß dem genannten Artikel selbst ist die Beihilfe als mit dem Binnenmarkt unvereinbar anzusehen. Finnland hat keine glaubwürdige Begründung vorgelegt und keinen Nachweis erbracht, die es der Kommission ermöglichen würden, die in Rede stehenden Maßnahmen als mit einer konkreten Vorschrift des AEUV vereinbar anzuerkennen.
8. RÜCKFORDERUNG DER BEIHILFEN
8.1. BEGRÜNDUNGEN FINNLANDS
(119)
Gemäß Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 „entscheidet die Kommission in Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern …. Die Kommission verlangt nicht die Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde.“ Deshalb sind die Finanzmittel der Maßnahmen im Rahmen der der ÅI rechtswidrig gewährten Beihilfen in logischer Konsequenz zurückzufordern.
(120)
Nach Auffassung Finnlands sollte die Kommission in diesem Fall jedoch keine Rückforderung verlangen, da in Finnland ein berechtigtes Vertrauen darauf besteht, dass die Beihilfen nach den vor dem Beitritt geltenden Regelungen rechtmäßig waren, und eine Rückforderung gegen den Rechtsgrundsatz der Gemeinschaft verstoßen würde. Die Kommission stellt dazu fest, dass Finnland offiziell einen Vertrauensschutz nur für die Regionalregierung geltend gemacht hat. Für den Beihilfeempfänger ist ein solcher Vertrauensschutz in keiner Weise vorgebracht worden.
(121)
Die Kommission kann sich dieser Sichtweise nicht anschließen.
(122)
Die Kommission hat vorstehend zu den Kapitalzuführungen nachgewiesen, dass ungeachtet dessen, was die ÅI oder andere Beteiligte hinsichtlich des rechtlichen Status der mutmaßlichen Regelung zur Anteilszeichnung in Bezug auf die Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen annehmen konnten, nicht einmal die gegenüber der EFTA-Überwachungsbehörde notifizierten formellen Voraussetzungen für die mutmaßliche Beihilferegelung erfüllt wurden. Deshalb kann hier nicht angenommen werden, dass die ÅI einen Vertrauensschutz in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der Kapitalzuführungen begründen kann, da diese Kapitalzuführungen nicht den nationalen Rechtsvorschriften unterliegen, für die Finnland einen Vertrauensschutz geltend macht.
(123)
Zu den Darlehensgarantien hat die Kommission nachgewiesen, dass der Inhalt der Garantieregelungen bereits geändert wurde, bevor die in diesem Beschluss behandelten Garantien gewährt wurden. Von diesen durch die Behörden von Åland vorgenommenen Änderungen ist die Kommission nicht in Kenntnis gesetzt worden. Die Garantien, die auf der Grundlage der für die ursprüngliche Regelung geltenden nationalen Rechtsvorschriften gewährt wurden, sind daher als neue Beihilfen zu behandeln. Der Beihilfeempfänger kann nach gängiger Praxis kein berechtigtes Vertrauen darauf haben, dass eine Beihilfe, über die die Kommission unter Verletzung von Artikel 108 AEUV nicht unterrichtet wurde, als rechtmäßig gilt (35).
(124)
Zusammenfassend ist festzustellen, dass sowohl die Garantien als auch die Kapitalzuführungen neue Beihilfen darstellen, die vor ihrer Gewährung bei der Kommission hätten angemeldet werden müssen.
(125)
Nach gängiger Rechtspraxis (36) kann ein Mitgliedstaat, dessen Behörden unter Verletzung des Verfahrens in Artikel 108 AEUV Beihilfen gewährt haben, sich nicht auf einen Vertrauensschutz des Begünstigten berufen, um sein Versäumnis der Pflicht zu den erforderlichen Maßnahmen und zur Umsetzung der Kommissionsentscheidung auf Rückforderung zu begründen. Hätten die nationalen Behörden sich auf eine eigene rechtswidrige Interpretation berufen können, würden sie damit die Artikel 107 und 108 AEUV unwirksam machen und der Kommission somit die Grundlage für die Entscheidungen entsprechend diesen Rechtsvorschriften entziehen.
(126)
Der gleiche Grundsatz ist notwendigerweise anzuwenden, wenn die nationalen Behörden der Auffassung sind, dass sie selbst einen Vertrauensschutz in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen genießen, diese aber nicht bei der Kommission angemeldet haben, obgleich es sich um neue Beihilfen handelte (37).
(127)
Entsprechend stellt die Kommission im Hinblick auf den Vertrauensschutz der ÅI fest, dass nach gängiger Rechtspraxis in Bezug auf die obligatorische Überprüfung der Beihilferegelungen gemäß Artikel 108 AEUV durch die Kommission Unternehmen, die Beihilfen erhalten haben, sich grundsätzlich nicht auf ein berechtigtes Vertrauen auf die Rechtmäßigkeit der Beihilfen berufen können, wenn diese nicht entsprechend den Regelungen des genannten Artikels gewährt wurden. Ein seriöser Wirtschaftsbeteiligter sollte normalerweise in der Lage sein einzuschätzen, ob die einschlägigen Bestimmungen eingehalten wurden (38).
(128)
Die Kommission verweist darauf, dass in Bezug auf die Maßnahmen der Regionalregierung im Rahmen der mutmaßlichen Beihilferegelung kein Unternehmen in einer besseren Situation war als die ÅI, da die Regionalregierung deren größter Anteilseigner ist und außerdem Mitglieder der Regionalregierung dem Vorstand der ÅI angehören. Dieses Argument wird durch die Tatsache gestützt, dass die Vertreter der ÅI und der Regionalregierung regelmäßig Informationen ausgetauscht haben, wie vorstehend im Zusammenhang mit den Kapitalzuführungen dargestellt wurde. Die Kommission steht daher auf dem Standpunkt, dass die ÅI sich in diesem Fall nicht auf einen Vertrauensschutz berufen kann, auch wenn Finnland diesen Vertrauensschutz für den Beihilfeempfänger nicht ausdrücklich geltend gemacht hat.
(129)
Abschließend ist festzustellen, dass die Kommission Finnland und dem Beihilfeempfänger gegenüber zu keinem Zeitpunkt eindeutig bestätigt hat, dass es sich bei den streitigen Maßnahmen nicht um staatliche Beihilfen oder anwendbare Beihilfen handelt, was ein berechtigtes Vertrauen diesbezüglich begründen könnte (39).
(130)
Wie Finnland weiter ausführte, seien im Falle einer Rückforderung der in Form von Kapitalzuführungen gewährten Beihilfe als Beihilfeanteil nicht notwendigerweise die gesamte Kapitalsumme, sondern (wie auch bei der Berechnung des Beihilfeanteils an den Garantien) vielmehr die Kosten anzusehen, die der ÅI entstehen würden, wenn sie sich alternativ Finanzmittel auf dem Markt beschaffen müsste. Finnland verweist darauf, dass als Grundlage für die Festsetzung der Kosten einer solchen alternativen Finanzierung die im Bericht der KPMG ausgewiesene Rendite für Büroimmobilien in Höhe von 7 % dienen könnte.
(131)
Die Kommission kann sich dieser Sichtweise nicht anschließen.
(132)
Grundsätzlich ist richtig, dass eine staatliche Beihilfe in bestimmter Hinsicht den Unterschied zwischen dem Vorteil, den ein Unternehmen tatsächlich durch die Bereitstellung staatlicher Mittel (in Form einer Finanzierung) erhält, und dem Vorteil ausmacht, den es auf dem Kapitalmarkt hätte erzielen können. Daher gilt die Lage vor der Gewährung der Beihilfe als wiederhergestellt, wenn der Beihilfeempfänger eine rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe zurückgezahlt hat und er infolge dieser Rückzahlung den Vorteil, den er auf dem Markt gegenüber seinen Wettbewerbern besaß, verliert, sowie die Lage vor der Zahlung der Beihilfe wiederhergestellt wird (40).
(133)
Jeder Investor will für seine Investitionen einen Gegenwert, der im Verhältnis zum Risiko steht, ganz gleich, ob es dabei um Kreditvergabe oder Kapitalbeteiligung geht.
(134)
Wenn jedoch eine Beihilfe als Darlehen zu geringeren als den marktüblichen Kosten (wie bei garantierten Darlehen, wo die Finanzierungskosten insgesamt geringer sind als bei Krediten zu Marktbedingungen) einem Unternehmen gewährt wird, das nicht außerhalb des Kreditmarkts agiert und das alternativ zur Beihilfe ein Darlehen zu Marktpreisen hätte aufnehmen können, wird die Auswirkung der Rückzahlung dadurch ausgeglichen, dass das Unternehmen die Differenz einschließlich Zinsen bezahlt, wodurch seine Situation wieder der der anderen Wettbewerber entspricht.
(135)
Anders verhält es sich mit den Kapitalbeteiligungen. Die Rendite hängt hier nicht von der Zahlungswilligkeit des Unternehmens wie etwa bei Darlehen ab, sondern ist Bestandteil der Rentabilität des Geschäftsmodells des Unternehmens. Wenn ein privater Anleger der Ansicht ist, dass die Geschäftstätigkeit keinen Gegenwert erbringt, der dem damit verbundenen Risiko angemessen ist, wird er dort nicht investieren, sondern sein Geld anderweitig anlegen. Die Kommission kann sich deshalb nicht der Auffassung anschließen, dass die ÅI auf dem Kapitalmarkt die gleichen Mittel zur Erhöhung ihres Kapitals erhalten hätte, indem sie eine höhere Rendite bietet, da das Unternehmen aufgrund der erwarteten Effizienz einem Kapitalgeber eine solche höhere Rendite nicht hätte bieten können. Eine andere Situation liegt vor, wenn die Beihilfe, für die eine Rückforderung besteht und die zurückzuzahlen ist, nicht gewährt, d. h. wenn überhaupt kein Kapital investiert worden wäre. Deshalb ist die gesamte Summe der Kapitalzuführungen zurückzufordern.
(136)
Die Kommission kann sich daher der Sichtweise Finnlands in Bezug auf einen Beihilfeanteil an den Kapitalzuführungen nicht anschließen.
8.2. ZURÜCKZUZAHLENDE BEIHILFEN
(137)
Aus diesem Grund hat die Kommission folgende Maßnahmen als rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfen bewertet, die Finnland von der ÅI zurückfordern muss:
(138)
Kapitalzuführungen:
a)
Kapitalzuführung C-IV: 353 199,00 EUR. Die Beihilfe wurde der ÅI am 20. Juli 2001 gewährt.
b)
Kapitalzuführung C-V: 599 933,78 EUR. Die Beihilfe wurde der ÅI am 15. August 2002 gewährt.
c)
Kapitalzuführung C-VI: 799 911,64 EUR. Die Beihilfe wurde der ÅI am 13. März 2003 gewährt.
d)
Kapitalzuführung C-VII: 515 165,97 EUR. Die Beihilfe wurde der ÅI am 6. Mai 2004 gewährt.
e)
Kapitalzuführung C-VIII: 669 896,95 EUR. Die Beihilfe wurde der ÅI am 30. September 2004 gewährt.
f)
Kapitalzuführung C-IX: 199 977,91 EUR. Die Beihilfe wurde der ÅI am 16. Juni 2005 gewährt.
g)
Kapitalzuführung C-X: 234 961,43 EUR. Die Beihilfe wurde der ÅI am 16. Juni 2005 gewährt.
h)
Kapitalzuführung C-XI: 1 379 998,95 EUR. Die Beihilfe wurde der ÅI am 15. Februar 2007 gewährt.
(139)
Darlehensgarantien: Der Beihilfeanteil sämtlicher Garantien wird nach Abschnitt 4.2 der Garantiemitteilung berechnet (wie in den Erwägungsgründen 66-80 ausgeführt), und zwar als Differenz zwischen dem Zinssatz, der als Referenzzins für die Darlehenskosten angewendet wird, den ein mit der ÅI wirtschaftlich vergleichbares Unternehmen hätte zahlen müssen, und dem Zinssatz, der mit Hilfe der staatlichen Garantien nach Abzug etwaiger Garantieprämien angewandt wurde.
a)
Bei der Garantie G-I bildet der Beihilfeanteil die Differenz zwischen dem Referenzsatz, wie er auf ein mit „schwach“ (B) eingestuftes Unternehmen und bei normaler Besicherung angewendet wird, sowie den Gesamtkosten für das garantierte Darlehen (Garantieprämien und Darlehenszinsen). Diese Beihilfe wurde der ÅI am 9. Oktober 2003 gewährt (siehe Erwägungsgründe 81 und 82). Von diesem Betrag wird die einmalige Garantieprämie in Höhe von 19 500 EUR abgezogen (41).
b)
Bei der Garantie G-II bildet der Beihilfeanteil die Differenz zwischen dem Referenzsatz, wie er auf ein mit „schwach“ (B) eingestuftes Unternehmen bei normaler Besicherung angewendet wird, sowie den Gesamtkosten für das garantierte Darlehen (Garantieprämien und Darlehenszinsen). Diese Beihilfe wurde der ÅI am 2. November 2004 gewährt. Von diesem Betrag wird die einmalige Garantieprämie in Höhe von 2 900 EUR abgezogen (42).
c)
Bei der Garantie G-III bildet der Beihilfeanteil die Differenz zwischen dem Referenzsatz, wie er auf ein mit „zufriedenstellend“ (BB) eingestuftes Unternehmen und bei normaler Besicherung angewendet wird, sowie den Gesamtkosten für das garantierte Darlehen (Garantieprämien und Darlehenszinsen). Diese Beihilfe wurde der ÅI am 13. Dezember 2005 gewährt. Von diesem Betrag wird die einmalige Garantieprämie in Höhe von 6 500 EUR abgezogen (43).
(140)
Die finnischen Behörden legen zusammen mit der Kommission den exakten Betrag der zurückzuzahlenden Beihilfen in dem Rahmen und nach dem Verfahren fest, wie sie in den Erwägungsgründen 138-139 zum Verfahren der Rückforderung beschrieben sind. Dem Beihilfeanteil sind Zinsen zuzurechnen, und zwar ab dem Tag, an dem die Beihilfen dem Empfänger zur Verfügung standen, bis zu dem Tag der Rückzahlung. Die Kommission ersucht die finnischen Behörden, entsprechend der ihnen obliegenden Verpflichtung zu redlicher Zusammenarbeit, die Kommission bei der Festlegung des Rückforderungsbetrags zu unterstützen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Kapitalzuführung in Höhe von 84 094,39 EUR, die Finnland am 18. Juni 1997 zugunsten der Ålands Industrihus Ab gewährt hat, stellt keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Artikel 2
Die unter Abschnitt 8.2 aufgeführten, von die Finnland unter Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 AEUV rechtwidrig gewährten Beihilfen zugunsten der Ålands Industrihus Ab sind nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 3
(1) Finnland fordert die in Artikel 2 genannte staatliche Beihilfe vom Begünstigten zurück.
(2) Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die ab dem Zeitpunkt, an dem die Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung gestellt wurden, bis zu deren tatsächlichen Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 berechnet.
(4) Finnland stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses alle ausstehenden Zahlungen für die in Artikel 2 genannte Beilhilfe ein.
Artikel 4
(1) Die in Artikel 2 genannten Beihilfen werden sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Finnland stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 5
(1) Finnland übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Gesamtbetrag, der von dem Begünstigten zurückzufordern ist (Beihilfe und Zinsen);
b)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an den Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Finnland unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 2 genannten Beihilfen abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Finnland unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Finnland ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die von den Begünstigten zurückgezahlt wurden.
Artikel 6
Dieser Beschluss ist an die Republik Finnland gerichtet.
Brüssel, den 13. Juli 2011
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 13 luglio 2011
relativa all’aiuto di Stato n. C 6/08 (ex NN 69/07) cui la Finlandia ha dato esecuzione a favore di Ålands Industrihus Ab
[notificata con il numero C(2011) 4905]
(I testi in lingua finlandese e svedese sono i soli facenti fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/252/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle suddette disposizioni (1),
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Tramite una denuncia presentata in data 5 settembre 2006, la Commissione è stata informata di una serie di misure concesse dall’amministrazione locale di Åland (in prosieguo «AL») a favore della società immobiliare Ålands Industrihus Ab (in prosieguo «ÅI»). Con lettere datate 25 ottobre 2006 e 14 febbraio 2007, la Commissione chiedeva informazioni alla Finlandia, fornite con lettere dell’11 gennaio 2007 e 3 aprile 2007. Le autorità finlandesi hanno trasmesso ulteriori informazioni il 31 maggio 2007 e 12 luglio 2007, mentre il denunciante ha trasmesso ulteriori informazioni nei mesi di novembre 2006 e maggio 2007.
(2)
Con lettera datata 30 gennaio 2008, la Commissione comunicava alla Finlandia la decisione di avviare il procedimento a norma dell’articolo 108, paragrafo 2 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea («TFUE») (2) in merito all’aiuto («la decisione di avvio»).
(3)
La decisione di avvio della Commissione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (3). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito all’aiuto.
(4)
La Commissione non ha ricevuto osservazioni dalle parti interessate.
(5)
A seguito della decisione di avvio, la Finlandia ha trasmesso ulteriori informazioni tramite le comunicazioni registrate dalla Commissione in data 6 maggio 2008, 21 gennaio 2010, 26 febbraio 2010, 21 maggio 2010, 18 giugno 2010, 18 aprile 2011, 27 giugno 2011 e 28 giugno 2011. Il 4 giugno 2010 si è tenuto un incontro fra i servizi della Commissione, le autorità finlandesi e i rappresentanti della società ÅI.
2. DESCRIZIONE DELL’AIUTO
2.1. IL BENEFICIARIO
(6)
La società ÅI ha sede nella città di Mariehamn, capoluogo delle isole Åland, un arcipelago del mar Baltico situato fra la Finlandia continentale e la Svezia, che conta una popolazione totale di circa 28 000 abitanti. Åland è una provincia della Finlandia dotata di ampia autonomia. I maggiori azionisti di ÅI sono l’AL (che detiene l’84,43 %) e la città di Mariehamn (con il 15,01 %). Il restante azionariato è composto da altre amministrazioni locali di Åland (4).
(7)
ÅI opera nel settore della costruzione, gestione di proprietà immobiliari e concessione in locazione di immobili ad uso industriale e commerciale. A detta della Finlandia l’obiettivo delle attività di ÅI è la realizzazione di edifici ad uso delle società di Åland al fine di favorire la diversificazione e la competitività dell’economia.
(8)
Fino al 1999 il volume delle attività aziendali di ÅI era stato di modesta entità (5), con una crescita di stato patrimoniale modesta o nulla (6). In tale contesto, il consiglio d’amministrazione di ÅI decise di avviare la ricerca di nuove opportunità imprenditoriali in un’ottica di espansione. Al contempo, la comunità imprenditoriale locale (costituita quasi esclusivamente da piccole imprese) aveva espresso l’auspicio che si realizzasse un «parco tecnologico», cioè un complesso insediativo per le imprese locali al fine di agevolare la cooperazione, generare nuove idee e stimolare lo spirito d’impresa in generale. Da questa idea scaturì successivamente il progetto del parco tecnologico «iTiden» (kvarteret iTiden), la cui genesi è illustrata in maggior dettaglio nella sezione 2.2 che segue.
2.2. IL PROGETTO iTiden (7)
(9)
Il dialogo fra i rappresentanti dell’imprenditoria locale e l’AL in merito all’idea di realizzare un «parco tecnologico» era stato avviato nel 1999 e a tal fine erano stati organizzati viaggi di studio comuni presso insediamenti simili in Svezia.
(10)
Nel 2000 il progetto fu affidato a un gruppo di lavoro, il quale nella primavera del 2000 presentò una proposta all’AL e alla città di Mariehamn. L’AL citava il progetto e la sua intenzione di realizzarlo e finanziarlo nel proprio bilancio di previsione per il 2000 (8), intenti poi confermati nel bilancio di previsione per il 2001, nel quale l’AL richiedeva altresì ulteriori fondi per possibili aumenti di capitale per progetti infrastrutturali, fra cui quelli di ÅI (una richiesta analoga era stata avanzata nel bilancio di previsione per il 2000) (9).
(11)
Il 12 luglio 2001, a seguito di un incremento di capitale, ÅI acquistava dei terreni nel distretto «Västra Klinten» di Mariehamn, scelti come sede di iTiden. In parallelo con tale acquisto, ÅI otteneva inoltre le modifiche al piano regolatore necessarie per il progetto iTiden.
(12)
Nel bilancio di previsione 2002 l’AL annunciava che ÅI avrebbe avviato la realizzazione del progetto iTiden nel 2002 e che ciò avrebbe probabilmente richiesto un aumento di capitale (per il quale l’AL faceva richiesta dei necessari stanziamenti di bilancio) (10).
(13)
All’inizio del 2002 venne nominato un gruppo di lavoro e il progetto di costruzione di iTiden fu affidato a un architetto. Furono inoltre contattate varie imprese per sondarne l’interesse a insediarsi nel futuro parco. Le opere preliminari di sbancamento furono eseguite nella primavera del 2003, mentre la costruzione del primo lotto (il progetto era concepito per la realizzazione in due lotti) fu avviata nell’estate del 2003. A seguito del completamento delle opere del primo lotto, le prime imprese vi si insediarono il 1o dicembre 2004.
(14)
La costruzione del secondo lotto 2 di iTiden fu avviata nell’autunno 2006 e completata nel 2007.
2.3. GLI AIUTI DI STATO
(15)
L’indagine formale della Commissione si è incentrata su vari apporti di capitale («aumenti di capitale») e garanzie sui prestiti bancari («garanzie sui prestiti») concesse dall’AL a favore di ÅI fra il 1997 e il 2007. Tali misure sono elencate nella tabella che segue (gli apporti di capitale sono numerati da C-I a C-XI e le garanzie da G-I a G-III).
Misura
Data della misura
Aumenti di capitale
(in EUR)
Garanzie sui prestiti
(in EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
TOTALE
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
Rispetto alla tabella delle misure di cui al punto 7 della decisione di avvio, è stata espunta una garanzia sui prestiti di 2 587 500 EUR datata 26 ottobre 2006, in quanto non è mai stata applicata (a seguito di una decisione dei tribunali finlandesi). Inoltre, la data dell’aumento di capitale C-XI, che nella decisione di avvio era il 12 giugno 2006, è in questa sede corretta al 15 febbraio 2007, sulla base di quanto appurato nel corso dell’indagine. La decisione dell’AL di concedere l’aumento di capitale è stata recentemente cassata (6 aprile 2011) dalla corte suprema amministrativa della Finlandia (cfr. il considerando 114 di seguito). Tuttavia, poiché il capitale versato ad ÅI nel 2007 non è stato rimborsato, la Commissione ritiene che la sentenza della corte finlandese non ponga tale misura al di fuori dall’ambito della presente indagine.
(17)
Secondo le autorità finlandesi, tutti gli aumenti di capitale sono stati apportati per finanziare il progetto iTiden, ad eccezione dei seguenti:
C-I) apporto di capitale del 18 giugno 1997 (84 094,39 EUR)
C-II) apporto di capitale del 22 giugno 2000 (340 582,27 EUR)
C-III) apporto di capitale del 10 ottobre 2000 (114 368,37 EUR)
C-VIII) apporto di capitale del 30 settembre 2004 (669 896,95 EUR)
C-IX) apporto di capitale del 16 giugno 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
Tutte le garanzie sui prestiti, secondo la Finlandia, sono state emesse allo scopo di finanziare il progetto iTiden. Si forniscono maggiori dettagli sulle garanzie sui prestiti ai considerando da 66 a 86 di seguito.
3. MOTIVAZIONI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO A NORMA DELL’ARTICOLO 108, PARAGRAFO 2, TFUE
(19)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha messo in dubbio la compatibilità degli aumenti di capitale e delle garanzie sui prestiti con il mercato interno, per i motivi che seguono.
(20)
Per quanto riguarda l’esistenza di aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione ha osservato che le misure comportavano l’impiego di risorse statali, in quanto sono state concesse dall’amministrazione locale, ed erano selettive, in quanto rivolte ad ÅI. Per quanto concerne il criterio seguito per determinare se le misure concesse abbiano conferito un «vantaggio che non sarebbe stato possibile ottenere in normali condizioni di mercato» (poiché un investitore privato guidato da previsioni di redditività di più lungo periodo non avrebbe operato in modo analogo), la Commissione ha messo in dubbio che un investitore privato avrebbe concesso capitali come ha fatto l’AL, tenuto conto della lunga serie di risultati negativi o, al massimo, di utili molto bassi conseguiti da ÅI. Per quanto concerne nello specifico le garanzie sui prestiti, la Commissione dubitava che ÅI avrebbe potuto ottenere sostegno finanziario analogo sui mercati e riteneva pertanto che tali garanzie avevano conferito un vantaggio ad ÅI. La Commissione riteneva altresì che siffatti vantaggi fossero atti a falsare la concorrenza e gli scambi a livello dell’UE.
(21)
Se le misure di cui trattasi si fossero configurate come aiuti di Stato, la Commissione dubitava che potessero essere considerate compatibili con il mercato interno.
(22)
Infine, la Commissione contestava la tesi della Finlandia secondo cui anche qualora le misure fossero effettivamente considerate aiuti di Stato, esse erano legittime in quanto concesse in conformità con i regimi di aiuto in vigore già prima dell’adesione della Finlandia all’UE.
4. OSSERVAZIONI DELLA FINLANDIA
4.1. LE MISURE NON COSTITUISCONO AIUTO DI STATO
(23)
La Finlandia ritiene che l’AL abbia agito conformemente al principio dell’investitore di mercato, in quanto avrebbe adottato le misure di cui trattasi con la prospettiva di trarre un profitto dal proprio investimento. La Finlandia sostiene infatti che le decisioni di investimento erano basate sul programma di nuovi investimenti perseguito dalla società, principalmente tramite il progetto iTiden. Pertanto, le misure non erano volte a coprire perdite pregresse, né a sostenere un’attività economica in perdita. L’AL ha ottenuto un valore reale dai propri investimenti nelle nuove quote azionarie in ÅI, poiché il valore della società è aumentato in parallelo con la sottoscrizione delle azioni. Pertanto, ÅI non ha ottenuto alcun vantaggio che non avrebbe potuto ottenere da un investitore privato.
(24)
A prescindere dagli eventuali vantaggi, la Finlandia ritiene inoltre che le misure non si possano configurare come aiuto di Stato, poiché non vi è alcuna prova concreta che esse abbiano avuto alcun effetto degno di nota sulla concorrenza nel mercato immobiliare di Åland.
4.2. QUALORA LE MISURE COSTITUISCANO UN AIUTO DI STATO, SONO LEGITTIME AI SENSI DEI REGIMI DI AIUTO ESISTENTI
(25)
Secondo le autorità finlandesi, anche qualora dovesse risultare che le misure comprendono un elemento di aiuto di Stato, tale aiuto dovrebbe essere considerato legittimo, in quanto sia gli apporti di capitale che le garanzie rientravano in regimi di aiuto esistenti cui era stata data esecuzione prima dell’adesione della Finlandia all’UE.
4.3. QUALORA LE MISURE COSTITUISCANO AIUTO DI STATO, SONO COMUNQUE COMPATIBILI CON IL MERCATO INTERNO
(26)
Se le misure dovessero costituire aiuti di Stato illegali, esse dovrebbero comunque essere considerate compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, in quanto volte a promuovere lo sviluppo della regione e la creazione di nuovi posti di lavoro, principalmente attraverso il contributo alla diversificazione dell’economia regionale, che dipende eccessivamente dal settore dei trasporti marittimi.
4.4. EVENTUALE RECUPERO
(27)
Qualora la Commissione ritenga che l’aiuto costituiva un aiuto illegittimo e incompatibile da recuperare, la Finlandia adduce le argomentazioni che seguono.
(28)
A norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (12), la Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con il principio generale del diritto dell’UE. La Finalndia invoca tale norma in quanto essa, sulla base del principio del legittimo affidamento, aveva motivo di ritenere che i succitati regimi, precedenti all’adesione, fossero e siano ancora validi, e che pertanto qualsivoglia aiuto concesso sulla base di tali norme fosse legale.
(29)
Qualora la Commissione ritenesse ciononostante che l’aiuto sia da recuperare, la Finlandia sostiene che l’elemento di aiuto negli aumenti di capitale non corrisponda necessariamente all’importo nominale complessivo delle operazioni che costituiscono l’aiuto di Stato. Relativamente alle garanzie, l’eventuale aiuto da recuperare non può essere maggiore del vantaggio in termini di tasso di interesse facilitato ottenuto dall’impresa in virtù della garanzia (rispetto ai prestiti non assistiti da garanzia). Analogamente, per quanto concerne gli apporti di capitale, l’eventuale aiuto non può essere maggiore del costo che ÅI avrebbe sostenuto per ottenere un capitale equivalente sul mercato.
5. VALUTAZIONE
5.1. QUALIFICA COME AIUTO DI STATO
(30)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(31)
Affinché una misura si configuri come aiuto di Stato devono essere soddisfatte le seguenti condizioni: a) deve essere finanziata da uno Stato membro o tramite risorse statali; b) deve conferire un vantaggio selettivo favorendo talune imprese o talune produzioni; e c) deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza e avere il potenziale per incidere sugli scambi fra gli Stati membri. Tali condizioni sono cumulative, cioè devono essere tutte presenti perché una misura si configuri come aiuto di Stato.
5.1.1. UTILIZZO DI RISORSE STATALI E SELETTIVITÀ
(32)
Per le ragioni indicate nella decisione di avvio (che non sono state contestate dalla Finlandia), questi due criteri risultano soddisfatti. Le misure sono state concesse tramite singole decisioni da parte dell’AL in merito all’utilizzo dei fondi assegnatile dall’assemblea regionale di Åland nel bilancio annuale. Di conseguenza, appare evidente che le misure sono finanziate dallo Stato e rivolte specificamente ad ÅI.
5.1.2. VANTAGGIO
(33)
La Finlandia sostiene che le misure non costituiscono un aiuto di Stato, in quanto non hanno conferito ad ÅI un vantaggio che questa non avrebbe potuto ottenere sui mercati da un azionista o da un creditore privati.
(34)
È principio consolidato della normativa in materia di aiuti di Stato (di norma indicato come il principio dell’investitore operante in un’economia di mercato o MEIP) che un investimento da parte di autorità pubbliche nel capitale delle imprese costituisce un aiuto di Stato, a meno che in circostanze analoghe un investitore privato, basandosi sulle possibilità di reddito prevedibile, avrebbe effettuato un conferimento di capitale del genere (13). Analogamente, al punto 3.1 della comunicazione della Commissione sull’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (14) («la comunicazione sulle garanzie»), non si configura un aiuto di Stato qualora venga messa a disposizione una nuova fonte di finanziamento a condizioni che sarebbero accettabili per un operatore privato operante in circostanze normali di economia di mercato.
(35)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi in merito al rispetto del MEIP in relazione agli apporti di capitale e alle garanzie, sulla base in particolare di due osservazioni concernenti ÅI:
a)
i numerosi esercizi chiusi in perdita o con utili trascurabili da ÅI negli anni in cui sono state concesse le misure. Infatti, ÅI ha chiuso in perdita gli esercizi dal 2001 al 2005, mentre tra il 1998 e il 2000 ha registrato utili modesti e comunque decrescenti (rispettivamente 38 000, 28 000 e 9 000 EUR). Inoltre, nel 2006 quando è tornata a registrare un utile, questo era di appena 557,43 EUR. La previsione di utili formulata nel 2006 per l’anno successivo (formulata cioè al momento della concessione delle ultime misure) era di soli 5 868,46 EUR (15);
b)
inoltre, secondo la Commissione i flussi finanziari di ÅI erano insufficienti a coprire i costi della società, e questo fin dal 2000, il che faceva supporre che le misure si fossero rese necessarie semplicemente per coprire questa carenza di disponibilità liquide (16).
(36)
La Finlandia ha respinto la posizione della Commissione, con argomenti discussi di seguito separatamente per quanto concerne gli aumenti di capitale e le garanzie sui prestiti.
5.1.2.1. Gli apporti di capitale
(37)
In primo luogo, la Finlandia nega che ÅI avesse un problema di liquidità, sostenendo che sebbene le sue attività fossero di entità limitata nel periodo precedente il progetto iTiden, il risultato operativo e le disponibilità liquide erano soddisfacenti e sono rimasti tali per tutto il periodo oggetto d’indagine. Pertanto, secondo le autorità finlandesi le misure non erano necessarie per coprire i costi d’esercizio, ma erano piuttosto intese a finanziare l’espansione della società e pertanto costituivano investimenti, i quali, sarebbero inoltre stati effettuati in conformità con il principio dell’investitore in un’economia di mercato e pertanto non costituiscono un aiuto di Stato.
(38)
Al riguardo, la Finlandia sostiene che la maggior parte degli aumenti di capitale utilizzati è stata utilizzata per finanziare il progetto iTiden, mentre il resto era destinato ad altri progetti di ÅI (cfr. considerando 17 di cui sopra).
(39)
La Commissione formula la seguente valutazione.
(40)
In via preliminare, la Commissione sottolinea che il capitale che un azionista conferisce a un’impresa, per definizione, non è assegnato a un utilizzo determinato, ma entra a far parte del capitale netto tangibile della società. È pertanto normale, quando si effettua un investimento tramite conferimento di patrimonio netto, valutare la sua conformità al MEIP con riferimento alle prospettive complessive di redditività dell’impresa. Ciò non esclude, qualora siano disponibili dati adeguati, una valutazione dei risultati previsti a fronte di investimenti programmati specifici, purché naturalmente tali informazioni fossero disponibili al momento in cui è stato deciso l’investimento.
(41)
Per quanto concerne i risultati economici generali di ÅI, la Commissione accetta, sulla scorta delle prove prodotte nel corso delle indagini, che il risultato operativo di ÅI ne ha coperto sempre le perdite e garantito la liquidità. I dati disponibili non consentono di concludere che gli aumenti di capitale (o i prestiti ottenuti tramite le garanzie) siano stati utilizzati per coprire le perdite derivanti dalle attività di ÅI.
(42)
Tuttavia, resta il fatto che l’AL ha messo a disposizione di ÅI ingenti capitali aggiuntivi che prima facie hanno prodotto utili nulli o trascurabili fra il 1997 e il 2006. Pertanto, il punto cruciale, come sostenuto dalla stessa Finlandia, è se l’AL avesse motivo di attendersi una remunerazione dal suo capitale tale da indurre un investitore privato a effettuare un investimento analogo. Questo elemento andrà valutato sulla base delle informazioni disponibili all’AL al momento in cui sono stati effettuati gli aumenti di capitale.
(43)
La Finlandia ha affermato che la gran parte degli aumenti di capitale era destinata a finanziare la realizzazione dei lotti 1 e 2 del progetto iTiden, mentre il resto di tali aumenti era destinato a diversi altri investimenti. Per chiarezza di esposizione, l’analisi seguente tratta in primo luogo gli aumenti di capitale utilizzati per finanziare il progetto iTiden.
(44)
La Finlandia sostiene che tutti gli aumenti di capitale, ad eccezione di C-I, C-II, C-III, C-VIII e C-IX, sono stati effettuati allo scopo di finanziare iTiden, che era di gran lunga il progetto individuale di maggiori dimensioni di ÅI. Il primo aumento di capitale a favore del progetto iTiden è stato quindi effettuato nel 2001 (C-IV).
(45)
Per quanto riguarda le condizioni alle quali l’AL ha effettuato tali aumenti di capitale e in particolar modo il rendimento previsto al momento dell’adozione della decisione, la Finlandia ha fornito le seguenti informazioni:
(46)
l’AL decise di effettuare gli aumenti di capitale a favore di iTiden sulla base delle informazioni ottenute nel corso di riunioni informali fra l’AL e i rappresentanti di ÅI. La Finlandia afferma che non sono stati conservati i verbali di tali riunioni, ma ha trasmesso alla Commissione le presentazioni effettuate nel corso delle suddette riunioni informali e durante le riunioni del consiglio d’amministrazione di ÅI. Tali presentazioni contengono sintesi del contesto e delle caratteristiche principali del progetto iTiden nonché previsioni sulla redditività delle fasi di realizzazione 1 e 2 del progetto. Sulla scorta di tali prove documentali, la Commissione può valutare quali rendimento si attendesse l’AL al momento in cui ha effettuato gli aumenti di capitale concernenti iTiden.
(47)
Il 31 gennaio 2002, ÅI tenne una riunione informale con l’AL per ottenere l’approvazione dell’avvio del progetto di costruzione di iTiden nel corso dello stesso anno (successivamente all’acquisto del terreno, avvenuto nel 2001). Nel corso della riunione, ÅI presentò un calcolo della redditività in cui si ipotizzava che il progetto avrebbe avuto un rendimento annuo del 3 % sul capitale proprio di ÅI.
(48)
Un’altra riunione informale fra ÅI e l’AL si tenne il 4 marzo 2003 in preparazione dell’assemblea generale di ÅI, convocata per l’indomani per deliberare l’avvio dei lavori di costruzione della fase 1 di iTiden, che non erano partiti nel 2002. Durante la riunione furono fornite stime aggiornate sulla redditività, secondo le quali la fase 1 avrebbe prodotto un avanzo di soli 700 EUR, nell’ipotesi che non si conseguisse nessun rendimento sul capitale proprio di ÅI.
(49)
Il 2 gennaio 2006 il consiglio di amministrazione di ÅI si riunì per discutere l’avvio della fase 2 dei lavori di costruzione e indire la sottoscrizione di un aumento di capitale necessario per il finanziamento di questa fase. Secondo il calcolo della redditività presentato durante la riunione, perché il progetto andasse in pareggio il rendimento sul capitale proprio doveva essere pari al 3 %. Tuttavia, si rese necessario rivedere i calcoli per tener conto dei costi supplementari necessari per adeguare gli immobili alle esigenze dei locatari. Pertanto, il 10 gennaio 2006 furono presentati nuovi calcoli da utilizzare come base per l’aumento di capitale che fu poi deliberato dall’assemblea generale il 12 giugno 2006 (tale aumento fu però versato, tramite la misura C-XI, soltanto il 15 febbraio 2007 per ragioni tecniche). Secondo tali calcoli, la previsione di rendimento annuo sul capitale proprio per la fase 2 di iTiden era dell’1 %.
(50)
La Finlandia sostiene che gli elementi da essa forniti rispecchiano fedelmente le prospettive di rendimento all’epoca dei fatti, sulla base delle quali l’AL decise di effettuare gli aumenti di capitale per il progetto iTiden, cioè C-IV, C-V, C-VI, C-VII e C-X per la fase 1 e C-XI per la fase 2. Tali valutazioni sulla redditività si basano sulle entrate previste del progetto iTiden (come gli affitti). La Finlandia osserva inoltre che nel valutare la remunerazione dell’investimento dell’AL si deve anche tener conto delle prospettive di guadagni in conto capitale derivanti dall’aumento di valore della proprietà nel tempo. Tuttavia, la Finlandia non ha prodotto alcuna prova concreta a sostegno di questa tesi. Tali considerazioni non erano incluse nei calcoli della redditività, il che significa che non furono prese in considerazione nel momento in cui furono decisi gli investimenti. Sulla base degli elementi di cui sopra, la Commissione ritiene che un investitore privato non avrebbe effettuato investimenti analoghi a fronte di tale rendimento atteso.
(51)
Un investitore che finanzia un progetto che comporta alcuni elementi di rischio (come la costruzione di immobili commerciali) richiederà un rendimento proporzionale al rischio insito nell’investimento. Pertanto, egli si aspetterà di ricevere un «premio di rischio» superiore al rendimento certo che può ottenere da un investimento alternativo privo di rischio («il tasso esente da rischio»). Un parametro comunemente utilizzato per identificare il tasso esente da rischio è rappresentato dai titoli di Stato a breve termine con rating AAA. Ai fini della presente valutazione, si fa riferimento al rendimento dei titoli di Stato finlandesi a due anni, poiché la Finlandia non ha emesso titoli a scadenza inferiore. Pertanto, il tasso esente da rischio che ne risulta si colloca fra il 2,7 e il 4,2 % nel 2002, fra il 2,2 e il 2,7 % nel 2003 e fra il 2,8 e il 3,8 % nel 2006.
(52)
Rispetto al rendimento sul capitale proprio atteso dall’AL nel momento in cui ha deciso di effettuare gli aumenti di capitale relativi al progetto iTiden, la Commissione osserva che l’AL avrebbe potuto conseguire un rendimento eguale o anche superiore senza incorrere nei rischi associati ai progetti immobiliari. Infatti, anche nello scenario più ottimistico, il «premio di rischio» (cioè il rendimento superiore al premio esente da rischio) sarebbe stato al massimo dello 0,3 % per gli aumenti di capitale C-IV e C-V (vale a dire gli aumenti di capitale del 2001 e del 2002), mentre per quanto concerne gli aumenti di capitale effettuati dopo la decisione del 2003 di avviare la costruzione della fase 1 del progetto iTiden (e quindi sulla base dei rendimenti attesi presentati in sede di riunione informale tenuta il 4 marzo 2003, cfr. considerando 48 di cui sopra), cioè C-VI, C-VII e C-X, il rendimento atteso era pari a zero, il che significa che si sarebbe potuto conseguire un rendimento assolutamente migliore senza incorrere in nessun rischio. Anche per l’aumento di capitale per la fase 2, il C-XI, il rendimento atteso, dell’1 %, era di gran lunga inferiore al tasso esente da rischio disponibile all’epoca.
(53)
È chiaro che nessun investitore privato avrebbe trovato conveniente il premio di rischio negativo o al più marginale che l’AL era disposta ad accettare per gli aumenti di capitale di cui ai considerando 47-49 di cui sopra. Se del caso, questa osservazione può essere corroborata da dati empirici sui rendimenti attesi sul mercato immobiliare di Åland.
(54)
Secondo una relazione (17) presentata da KPMG il 10 luglio 2007 su incarico delle autorità finlandesi e trasmessa alla Commissione il 17 luglio 2007, gli investitori privati che collocano i propri fondi in immobili a uso ufficio ad Åland si attendono un rendimento del 7 % (8 % per gli immobili industriali). Sebbene la relazione sia stata stilata successivamente alle decisioni d’investimento assunte dall’AL e oggetto della presente decisione, è pur tuttavia pertinente, in quanto si basa sui dati relativi a investimenti precedenti e nulla indica che il rendimento atteso potesse essere significativamente inferiore negli anni precedenti. A ogni buon conto, la relazione induce a ritenere che i rendimenti attesi da ÅI non sarebbero stati sufficienti per un investitore privato.
(55)
La Finlandia ha sostenuto che nonostante il rendimento atteso fosse basso o inesistente, gli investimenti sarebbero coerenti con il MEIP in quanto: i) prima dell’avvio delle opere di costruzione, ÅI aveva contattato i potenziali locatari ed era sicura di poter conseguire un tasso di occupazione degli immobili pari almeno all’80 %; e ii) in considerazione dei risultati economici effettivi di ÅI (e pertanto principalmente del progetto iTiden) dal 2004 in poi e dei potenziali guadagni sul capitale maturati di conseguenza, gli investimenti si erano rivelati redditizi.
(56)
Al riguardo, e senza entrare nel merito dei risultati economici di ÅI negli anni successivi, va ribadito che la questione non è di verificare se i risultati attuali dell’impresa siano adeguati, quanto piuttosto se, sulla base dei dati disponibili e ipotizzabili all’epoca in cui l’AL decise di fornire risorse statali ad ÅI (alla luce del tasso di occupazione degli immobili previsto dell’80 %), un investitore privato operante a condizioni di mercato avrebbe fornito all’impresa la stessa quantità di capitale. Per le ragioni suesposte, la Commissione ritiene che un investitore privato non avrebbe effettuato un simile investimento.
(57)
Pertanto, la Commissione ritiene che gli aumenti di capitale C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X e C-XI hanno conferito ad ÅI un vantaggio che non avrebbe potuto ottenere a condizioni di mercato (18).
(58)
Nella presente sezione, verranno esaminati gli ulteriori aumenti di capitale oggetto della decisione di avvio che, a detta della Finlandia, non erano connessi al progetto iTiden.
(59)
In base alle norme sugli aiuti de minimis vigenti all’epoca dell’apporto di capitale, le sovvenzioni inferiori a 100 000 ECU accordate a un’impresa su un periodo di tre anni non costituivano aiuto di Stato (19). L’aumento di capitale del 1997 che ammonta a 84 094,39 EUR, è ampiamente inferiore alla soglia de minimis di 100 000 ECU; inoltre ÅI non ha beneficiato di alcuna altra sovvenzione nei successivi tre anni (20). Pertanto, l’apporto di capitale del 1997, a prescindere dalle circostanze in cui è stato effettuato, non costituirebbe comunque un aiuto di Stato.
(60)
La Finlandia ha dichiarato che tali misure erano destinate alla costruzione di una proprietà industriale a Norrböle, al restauro di una proprietà a Mariehamn (C-II) e all’acquisto di una proprietà industriale nella parte orientale di Åland (C-III). Non sussiste pertanto un chiaro legame con il progetto iTiden, che all’epoca dei fatti non aveva ancora assunto una forma definita (ciò sarebbe avvenuto nel 2001 con l’acquisto del terreno).
(61)
Sebbene si possa affermare che gli utili complessivi di ÅI sono stati modesti o nulli nel periodo 1998-2007, è più preciso osservare che la società aveva registrato un lieve utile nel 2000 e nei due anni precedenti, mentre le perdite sono iniziate nel 2001. Dalle indagini è emerso che la società copriva i propri costi e aveva adeguate disponibilità liquide. Gli investimenti che hanno motivato i due aumenti di capitale in oggetto sembrano proporzionati alle dimensioni e al modello industriale «tradizionale» di ÅI prima dell’espansione associata al progetto iTiden. Non vi sono pertanto convincenti motivi di ritenere che un investitore privato non avrebbe effettuato gli stessi aumenti di capitale, e non vi è pertanto una chiara prova che tali aumenti abbiano conferito un vantaggio ad ÅI.
(62)
Fino al 2000 l’attività economica di ÅI evidenziava risultati positivi, seppur modesti, fra 9 000 e 38 000 EUR nel periodo 1997-2000. L’attività economica di ÅI era conforme al suo piano industriale dell’epoca. Più precisamente, ÅI era proprietaria di magazzini e uffici che cedeva in locazione nelle isole Åland. Il patrimonio immobiliare di ÅI è rimasto sostanzialmente stabile fino al 2000, il che spiega altresì la stabilità dei risultati economici della società, il cui fatturato oscillava fra i 95 000 e i 101 000 EUR nel 1997-2000. Ciò significa che, a fronte di un fatturato relativamente modesto, ÅI riusciva a produrre utili.
(63)
A detta della Finlandia, i suddetti aumenti di capitale sono stati utilizzati per acquistare una proprietà industriale (C-VIII) e per la costruzione di un hangar presso l’aeroporto di Jomala, nei pressi di Mariehamn (C-IX).
(64)
Sebbene non direttamente collegate al progetto iTiden, tali misure sono state attuate in circostanze del tutto diverse da quelle relative alle misure C-II e C-III di cui si è già detto. Gli aumenti di capitale C-VIII e C-IX sono stati effettuati rispettivamente nel 2004 e nel 2005, allorché ÅI stava operando in perdita dal 2001. Inoltre, all’epoca di questi investimenti l’AL aveva già investito più di 2,25 milioni di EUR in ÅI a partire dal 2001, ben sapendo che tale investimento non avrebbe prodotto un rendimento accettabile per un investitore operante in condizioni di mercato.
(65)
Il rendimento insufficiente del progetto iTiden avrebbe inevitabilmente inciso negativamente sul risultato economico complessivo di ÅI, in quanto il capitale proprio di un’impresa non è stanziato per scopi particolari, ma è fungibile e deve essere remunerato dai risultati generali dell’attività d’impresa. Pertanto, l’AL non poteva non sapere, al momento in cui ha adottato le misure C-VIII e C-IX, che eventuali ulteriori aumenti del capitale di ÅI difficilmente avrebbero prodotto un rendimento adeguato nell’immediato futuro. Un investitore operante a condizioni di mercato sarebbe stato disposto a effettuare tali apporti di capitale qualora tali investimenti avessero prodotto un rendimento di mercato sul risultato complessivo dell’impresa (cioè un rendimento che compensasse i bassi rendimenti conseguiti con gli altri aumenti di capitale), ma nulla indica che vi fosse una simile aspettativa. La Finlandia non ha fornito alcuna informazione specifica su tali misure atta a modificare questa conclusione. La Commissione pertanto ritiene che, nelle circostanze indicate, nessun investitore privato avrebbe conferito ulteriori capitali ad ÅI. Gli aumenti di capitale C-VIII e C-IX hanno quindi apportato ad ÅI un vantaggio che essa non avrebbe potuto ottenere sul mercato.
5.1.2.2. Le garanzie sui prestiti
(66)
Al fine di valutare l’eventuale presenza di aiuti di Stato nelle garanzie, la Commissione applica i principi di cui alla comunicazione sulle garanzie. Al punto 3.2 della comunicazione sono fissate le condizioni ritenute di norma sufficienti per escludere la presenza di aiuti di Stato nelle garanzie concesse dalle autorità pubbliche. Tuttavia, tali condizioni non sono soddisfatte relativamente alle garanzie G-I, G-II e G-III (basti rilevare che tali garanzie coprivano il 100 % dei prestiti in questione, cfr. paragrafo 3.2, lettera c) della comunicazione sulle garanzie).
(67)
In primo luogo, la Commissione osserva che la posizione finanziaria di ÅI all’epoca della concessione delle garanzie era abbastanza solida da non escludere che la società fosse in grado di ottenere prestiti sul mercato senza garanzie. La società non era un’impresa in difficoltà ai sensi degli orientamenti della Commissione sugli aiuti di stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (21). Sulla base degli elementi disponibili, non si può concludere che ÅI non sarebbe stata nemmeno in grado di sopravvivere senza il sostegno statale. Negli anni precedenti gli apporti di capitale, cioè prima dell’avvio del progetto iTiden, ÅI aveva registrato risultati economici stabili con un lieve margine di utile. Il fine per cui le autorità pubbliche hanno cominciato a conferire massicci apporti di capitale nel 2001 non era di salvare l’azienda, bensì di finanziarne la crescita. In assenza dell’aiuto sotto forma di aumenti di capitale, ÅI non avrebbe dichiarato fallimento, ma sarebbe rimasta un’azienda di dimensioni minori che avrebbe comunque avuto accesso ai mercati finanziari. Pertanto, la Commissione non può concludere che senza le garanzie ÅI non avrebbe avuto accesso ai mercati del credito. La questione da esaminare è quindi se le garanzie abbiano conferito all’azienda un vantaggio in termini di minori costi del credito rispetto a quelli che avrebbe sostenuto alle condizioni di mercato, in assenza di una garanzia.
(68)
La questione successiva da esaminare è se sia stato addebitato un premio adeguato per le garanzie, paragonabile al premio che sarebbe stato applicato da un prestatore di garanzia privato. Nel caso in esame, la Commissione non è riuscita a identificare garanzie private ai fini di un confronto diretto; pertanto si confronterà il costo finanziario complessivo del prestito oggetto di garanzia, compreso il tasso d’interesse del prestito e il premio di garanzia, con il premio di mercato di un prestito simile non garantito (22).
(69)
Il 9 ottobre 2003, la banca commerciale […] (23) ha concesso ad ÅI un prestito per un ammontare di […] EUR coperto da una garanzia reale […]. Il tasso d’interesse era del […] % annuo fino al 15 gennaio 2007. (24)
(70)
Sebbene il prestito in parola fosse contemporaneo alla garanzia G-I, la Commissione non ritiene rappresenti un parametro adeguato per il confronto del costo di detta misura. Infatti, fra il giugno 2000 e il marzo 2003, ÅI ha ricevuto cinque apporti di capitale per un importo totale di 2 208 595,01 EUR. Un sostegno pubblico di tale entità ha sicuramente influenzato la valutazione del rischio effettuata da […] prima di concedere il prestito, migliorando le condizioni di erogazione del prestito, incluso il costo, rispetto alle condizioni che l’impresa avrebbe potuto ottenere sul mercato in assenza dell’elemento di aiuto di Stato insito negli aumenti di capitale. Pertanto, la Commissione non può concludere che il tasso d’interesse sul prestito non garantito del 2003 (o su qualsivoglia altro prestito successivo) rifletta correttamente le condizioni creditizie di cui avrebbe beneficiato ÅI in assenza di aiuti di Stato né può utilizzarlo come parametro credibile e affidabile per valutare il costo dei prestiti coperti dalle garanzie concesse dall’AL.
(71)
La Commissione ritiene che, in mancanza di dati affidabili relativi a prestiti confrontabili a condizioni di mercato, la comunicazione relativa alla revisione del metodo di fissazione dei tassi di riferimento (25) fornisca un adeguato parametro di riferimento, esterno rispetto al beneficiario, al fine di valutare se le misure G-I, G-II e G-III siano state concesse alle condizioni di mercato. La comunicazione relativa ai tassi di riferimento fornisce un valore sostitutivo per il tasso di mercato e per il calcolo dell’elemento di aiuto nelle misure in esame. Per definire il tasso di riferimento si devono sommare tra di loro due fattori: il tasso di base (in questo caso l’EURIBOR a un anno) e il margine del prestito. Quest’ultimo dipende da due fattori: il rating dell’impresa beneficiaria del prestito e il livello di garanzie reali offerte per il prestito. La comunicazione distingue cinque categorie di rating [ottimo (AAA-A), buono (BBB), soddisfacente (BB), scarso (B) e negativo (CCC e inferiore)] e tre livelli di costituzione di garanzie (elevata, normale e bassa) per ciascuna categoria di rating.
(72)
Il 18 giugno 2010, la Finlandia ha trasmesso alla Commissione una relazione della società di consulenza «[…]» che fissa il rating annuo di ÅI al mese di dicembre. Il rating è determinato retroattivamente sulla base dei dati di fine esercizio (pertanto il rating del dicembre 2002 è relativo allo stato di salute della società nel 2002). Nella relazione, […] descrive lo stato finanziario complessivo e l’evoluzione della società relativamente ai seguenti ambiti di valutazione: crescita, redditività, flussi di cassa, liquidità, solvibilità e obblighi. La scala di rating applicata comprende cinque categorie: eccellente (A+ e A), buono (A- e B+), soddisfacente (B e B-), adeguato (C+ e C) e scarso (C- e D) e consente un confronto diretto con la scala di valutazione della comunicazione relativa ai tassi di riferimento.
(73)
Nel dicembre degli anni 2002, 2003 e 2004, […] ha attribuito ad ÅI rispettivamente i rating C+, C + e C, corrispondenti alla categoria «adeguato», che a sua volta corrisponde alla categoria «scarso» della comunicazione relativa ai tassi di riferimento. Per le imprese che hanno il rating «scarso», il valore dei margini relativi ai prestiti da aggiungere al tasso di base varia, secondo le indicazioni della comunicazione relativa ai tassi di riferimento, a seconda delle garanzie reali offerte, dai 220 punti base per un livello elevato di garanzie reali a 650 punti base per un livello basso. Nel dicembre 2005, […] ha assegnato ad ÅI il rating B- (soddisfacente), che corrisponde al rating «soddisfacente» della comunicazione relativa ai tassi di riferimento.
(74)
Il 27 giugno 2011 la Finlandia ha trasmesso ulteriori informazioni sul rating e sulle garanzie reali sui prestiti fornite. Il rating è stato assegnato da […], la banca che ha concesso ad ÅI il prestito non garantito e due dei prestiti garantiti. Il rating di […] utilizza un sistema alfabetico per gli anni dal 2000 al 2003, seguito da un aggettivo qualificativo. Tale sistema di rating è facilmente confrontabile con quello adottato nella comunicazione relativa ai tassi di riferimento. Per gli anni dal 2005 in poi, il rating è fornito da […], una società di consulenza analoga a […]. Nel 2003 e 2004 […] ha attribuito ad ÅI i rating B- (soddisfacente) e A (soddisfacente), corrispondenti al rating «soddisfacente» della comunicazione relativa ai tassi di riferimento. Questo significa che per gli anni 2003 e 2004 […] ha attribuito ad ÅI un rating superiore di un grado a quello assegnatole da […]. Per il 2005, […] ha attribuito ad ÅI il rating A (soddisfacente), che corrisponde a «soddisfacente» ai sensi della comunicazione relativa ai tassi di riferimento e pertanto colloca ÅI nella stessa classe attribuitale da […].
(75)
La Commissione è del parere che al fine di determinare se le garanzie G-I, G-II e G-III siano state concesse alle condizioni di mercato si dovrebbe applicare il rating di […]. Infatti, va tenuto presente che, prima della concessione della prima garanzia G-I nell’ottobre 2003 (quando ÅI aveva già ricevuto cinque apporti di capitale per un totale di 2 208 595,01 EUR), è probabile che qualsiasi rating della società nel 2003 fosse influenzato dalle notevoli somme ricevute dallo Stato. Pertanto, la Commissione ritiene appropriato applicare il rating più conservativo formulato da […]. Tale scelta produce effetti riguardo agli anni 2003 e 2004, quando il rating assegnato da […] ad ÅI era inferiore rispetto a quello attribuito da […]. Inoltre, va rilevato che contestualmente alla formulazione del rating di ÅI, […] stava concedendo alla stessa società prestiti garantiti dall’AL, cosa che può aver influito sulla sua valutazione, mentre […] non ha preso parte alle procedure di finanziamento ed è pertanto meno probabile che la sua valutazione sia stata influenzata direttamente da considerazioni indebite legate all’aiuto di Stato.
(76)
Di conseguenza, la Commissione ha considerato i seguenti rating di ÅI ai fini dell’applicazione della comunicazione relativa ai tassi di riferimento: scarso (B) nel 2003 e 2004 e soddisfacente (BB) nel 2005.
(77)
Per quanto concerne le garanzie reali fornite da ÅI, esse ammontavano al valore nominale delle ipoteche accese sui terreni in cui è stato realizzato il progetto iTiden. La Finlandia non ha fornito le informazioni relative alla perdita in caso di inadempimento (Loss Given Default, LGD) di cui alla nota 2 della comunicazione relativa ai tassi di riferimento. Tali informazioni aiuterebbero a definire il livello di copertura e i margini relativi ai prestiti da aggiungere al tasso di base. Pertanto, la Commissione ha chiesto informazioni sulla priorità delle ipoteche costituite in garanzia e sul valore della proprietà al momento della concessione delle garanzie statali. Le autorità finlandesi non dispongono di valutazioni relative al valore della proprietà all’epoca dell’adozione delle misure di garanzia; esse sostengono tuttavia che il valore della proprietà è aumentato nel tempo in parallelo con l’avanzamento del progetto e dichiarano che nel 2010 la proprietà è stata valutata pari a […] di EUR.
(78)
Per quanto concerne l’ordine di priorità delle garanzie reali, la Commissione osserva che per le garanzie G-I e G-II, le garanzie reali fornite all’AL godevano della massima priorità tra tutte le ipoteche costituite sulla proprietà. La Commissione osserva che le banche commerciali hanno concesso prestiti non coperti da garanzia statale ad ÅI accettando come garanzia reale ipoteche sulla medesima proprietà che erano di rango subordinato - e pertanto di qualità inferiore - rispetto alle garanzie reali di cui beneficiava l’AL. In considerazione di ciò, in assenza di dati più precisi, la Commissione presume che il livello di copertura delle garanzie statali fosse «normale» ai fini dell’applicazione della comunicazione relativa alle garanzie.
(79)
Sulla base di quanto suesposto, il tasso di riferimento sarà valutato separatamente per ciascuna garanzia che ÅI ha ricevuto dall’AL.
(80)
La Commissione osserva che per tutte le garanzie concesse ad ÅI, i premi constavano di due parti: i) un premio ricorrente, versato annualmente ed espresso come percentuale dell’importo del prestito da rimborsare; e ii) un corrispettivo una tantum, espresso anch’esso in percentuale sull’importo del prestito, ma corrisposto in un’unica soluzione all’emissione della garanzia. Nella valutazione che segue il costo finanziario complessivo dei prestiti garantiti comprende solo il premio ricorrente pagato annualmente. Conformemente al punto 4.2 della comunicazione sulle garanzie, l’elemento di aiuto di una garanzia va calcolato come la differenza tra il prezzo di mercato della garanzia (in questo caso il tasso di riferimento) e il prezzo effettivamente pagato. Il prezzo effettivamente pagato da ÅI include un premio ricorrente versato annualmente e un premio una tantum versato in un’unica soluzione. Per semplicità, il premio una tantum verrà trattato successivamente, nella sezione 8.2 concernente il recupero, in quanto è più facile dedurre l’importo del corrispettivo una tantum dall’importo dell’aiuto da recuperare. Ad ogni modo, anche se i premi una tantum fossero aggiunti ai costi finanziari totali dei prestiti garantiti, la conclusione in merito alla presenza di aiuti non cambierebbe, in quanto il premio una tantum incide soltanto sull’importo dell’aiuto concesso ad ÅI.
(81)
La garanzia G-I è stata concessa dall’AL il 9 ottobre 2003 a copertura di un prestito di […]EUR che ÅI ha ottenuto da […] (numero di credito […]). Come garanzia reale a copertura di eventuali richieste di rimborso della garanzia, ÅI ha fornito un’ipoteca sui beni immobili. Il tasso d’interesse sul prestito era fissato al […] % fino al 15 gennaio 2007 (26). Il premio per la garanzia era pari allo […] % dell’importo del prestito all’anno (27). Pertanto, il costo finanziario complessivo del prestito garantito al momento della concessione del prestito ammontava al […] % l’anno, valore che dovrebbe essere confrontato con un tasso di riferimento calcolato per la garanzia sulla base del tasso di base e di un margine che dipende dal rating di ÅI e dal livello di copertura del prestito. Il tasso di base (Euribor a un anno) al 9 ottobre 2003 era del 2,235 %. All’epoca, il rating di ÅI era «scarso» ai sensi della comunicazione sul tasso di riferimento. Come osservato sopra, la Commissione presume che il livello di copertura del prestito fosse normale, e di conseguenza il margine del prestito da aggiungere al tasso di base è di 400 punti base. Pertanto, il tasso di riferimento per questo prestito ammonta al 6,235 %, un valore superiore al costo finanziario complessivo di G-I, pari al […] % annuo.
(82)
Inoltre, il 6 settembre 2004 l’AL ha ridotto il premio di garanzia relativo alla misura G-I allo […] %. Di conseguenza, il costo finanziario complessivo del prestito garantito si è attestato a […] %, cioè […] punti base al di sotto del tasso di riferimento, dando quindi origine a un corrispondente vantaggio per ÅI.
(83)
Il 2 novembre 2004 ÅI ha ottenuto dalla […] la concessione di un prestito di […] EUR (numero di credito […]), coperto dalla garanzia prestata dall’AL e per il quale ÅI ha fornito garanzie reali sotto forma di ipoteca su beni immobili. Il tasso d’interesse era rappresentato dall’[…] + […] punti base mentre la commissione di garanzia ammontava allo […] % dell’importo del prestito l’anno, il che significa che il costo finanziario complessivo di tale prestito garantito era pari al […] % l’anno (28).
(84)
Il tasso di riferimento per G-II andrà calcolato sulla base dell’Euribor a un anno al 2 novembre 2004, che era del 2,314 %. All’epoca, il rating di ÅI ai sensi della comunicazione sul tasso di riferimento era «scarso». Ipotizzando un livello di copertura normale, il tasso di riferimento per tale prestito ammonta al 6,314 % annuo, ed è pertanto superiore al costo finanziario complessivo di G-II, pari al […] % annuo. Il confronto fra i costi di questo nuovo prestito assistito da garanzia statale e il tasso di riferimento dimostra che il costo finanziario complessivo del prestito coperto dalla garanzia G-II era almeno di […] punti base al di sotto del tasso di riferimento, apportando in tal modo un vantaggio finanziario ad ÅI. Secondo le informazioni di cui dispone la Commissione, il tasso d’interesse sul prestito garantito non è cambiato dalla sua emissione.
(85)
Il 13 dicembre 2005, l’AL ha emesso una nuova garanzia a favore di ÅI. Tale garanzia doveva coprire il «prestito di riferimento», ovvero il prestito inizialmente non garantito del 9 ottobre 2003, del quale sono stati pertanto modificati i termini. Il tasso d’interesse del prestito è stato a quel punto portato al […] % annuo. La commissione di garanzia è stata fissata allo […] % dell’importo del prestito, il che equivale a un costo finanziario complessivo del […] % annuo (29) (i termini applicati da questa data sono identici a quelli, descritti in precedenza, relativi al prestito coperto da garanzia statale G-I, ivi incluse le modifiche del tasso d’interesse nel tempo).
(86)
Il tasso di riferimento per G-III dev’essere calcolato sulla base dell’Euribor a un anno al 13 dicembre 2005, che era del 2,769 %. All’epoca, il rating di ÅI era «soddisfacente» ai sensi della comunicazione sul tasso di riferimento. Tenendo conto di un livello di copertura normale della garanzia, il tasso di riferimento relativo a tale prestito è del 4,969 % annuo, superiore quindi al costo finanziario complessivo di G-III, pari al […] % annuo. Pertanto, l’AL ha conferito ad ÅI un corrispondente vantaggio finanziario di almeno […] % annuo.
5.2. DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA ED EFFETTI SUGLI SCAMBI
(87)
Le autorità finlandesi hanno affermato che le misure in questione non incidono sugli scambi fra gli Stati membri e non costituiscono pertanto un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. A sostegno della propria tesi, la Finlandia sostiene in sintesi che ÅI è soltanto una delle varie società attive sul mercato dei beni immobiliari e non è la principale. Pertanto, non vi sarebbero elementi per concludere che le misure, anche qualora fossero classificate come aiuto di Stato, abbiano rafforzato la posizione di ÅI a discapito della concorrenza.
(88)
La Commissione non può accogliere questa tesi. Il vantaggio finanziario conseguito da ÅI e non disponibile ai suoi concorrenti (come confermato dalle autorità finlandesi, vi sono diversi altri operatori sul mercato immobiliare di Åland) le ha consentito di effettuare investimenti consistenti e ampliare la propria attività a condizioni finanziarie più vantaggiose di quelle a disposizione dei suoi concorrenti (i quali, in assenza dei vantaggi accordati ad ÅI, avrebbero potuto decidere di effettuare investimenti simili). Non è necessario dimostrare che le misure hanno consentito ad ÅI di sottrarre quote di mercato a un qualsivoglia concorrente specifico.
(89)
Analogamente, il vantaggio conferito ad ÅI era atto a incidere sugli scambi fra Stati membri. È vero che Åland rappresenta un mercato di piccole dimensioni, in un arcipelago raggiungibile solo via mare o in aereo, e che a questo territorio si applicano specifiche limitazioni al diritto di stabilimento in virtù del trattato di adesione della Finlandia all’UE. Tuttavia, resta il fatto che non sussistono ostacoli assoluti che impediscano alle imprese straniere di operare ad Åland, e certamente nulla osta all’effettuazione da parte di tali imprese di investimenti sul mercato immobiliare locale. La Commissione osserva altresì che la Finlandia non ha contestato l’osservazione contenuta nella decisione di avvio secondo cui in passato imprese aventi sede in altri Stati membri hanno acquistato proprietà immobiliari ad Åland. Pertanto, un vantaggio accordato ad ÅI tramite tali misure potrebbe almeno potenzialmente incidere sugli scambi fra gli Stati membri, rafforzando in modo indebito la posizione di ÅI rispetto a potenziali concorrenti o investitori stranieri.
5.3. CONCLUSIONI CIRCA LA QUALIFICA DI AIUTO DI STATO
(90)
In virtù di quanto suesposto, la Commissione ritiene che tutti gli aumenti di capitale (fatta eccezione per C-I, C-II e C-III) e le garanzie sui prestiti G-I, G-II e G-III costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE.
6. PRESUNTA LEGITTIMITÀ DELL’AIUTO
(91)
La Finlandia ha sostenuto che sia gli apporti di capitale che le garanzie, qualora fossero ritenuti aiuti di Stato, erano legittimi nell’ambito dei regimi di aiuti cui la Finlandia ha dato esecuzione prima della sua adesione all’UE e che sono stati debitamente sottoposti al vaglio dell’Autorità di vigilanza EFTA, prima dell’adesione all’UE con i riferimenti 93-074 (aumenti di capitale) e 93-079 (garanzie).
(92)
Questa argomentazione dovrebbe essere esaminata nel contesto di quanto disposto dal regolamento (CE) n. 659/1999. Ai sensi dell’articolo 1, lettera d), per «regime di aiuti» si intende «atto in base al quale, senza che siano necessarie ulteriori misure di attuazione, possono essere adottate singole misure di aiuto a favore di imprese definite nell’atto in linea generale e astratta e qualsiasi atto in base al quale l’aiuto, che non è legato a uno specifico progetto, può essere concesso a una o più imprese per un periodo di tempo indefinito e/o per un ammontare indefinito». Inoltre, ai sensi dell’articolo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 659/1999, per «aiuti esistenti» si intende: «i) fatto salvo il disposto degli articoli 144 e 172 dell’atto di adesione dell’Austria, della Finlandia e della Svezia, tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore del trattato, ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore».
(93)
L’adesione della Finlandia all’Unione europea è avvenuta il 1o gennaio 1995. Inoltre, ai sensi del paragrafo 5 dell’articolo 172 del trattato di adesione dell’Austria, della Finlandia e della Svezia «[…] gli aiuti di Stato concessi dai nuovi Stati membri nel corso del 1994 che però, in violazione dell’accordo SEE o di accordi conclusi sulla base dello stesso, non siano stati notificati all’Autorità di vigilanza EFTA o siano stati notificati ma concessi prima che l’Autorità di vigilanza EFTA prendesse una decisione, non possono pertanto considerarsi aiuti di Stato esistenti ai sensi dell’articolo 93, paragrafo 1 del trattato CE. […]».
(94)
Inoltre, a norma dell’articolo 1, lettera c), del regolamento (CE) n. 659/1999, si intende per «nuovi aiuti» tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti (30).
(95)
Infine, l’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (31) definisce modifica di un aiuto esistente «qualsiasi cambiamento diverso dalle modifiche di carattere puramente formale e amministrativo che non possono alterare la valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato comune. Un aumento non superiore al 20 % della dotazione originaria di un regime di aiuti non è tuttavia considerato una modifica ad un aiuto esistente».
(96)
Ne discende che una misura precedente all’adesione in ordine di tempo e che costituisce un regime di aiuti di Stato può configurarsi come aiuto esistente nel caso vengano soddisfatte due condizioni. La prima è che sia stata data esecuzione al regime prima dell’entrata in vigore del trattato CE, la seconda che il contenuto del regime non sia stato sostanzialmente modificato da allora.
(97)
La Commissione valuterà la tesi finlandese sulla legittimità dell’aiuto separatamente per i due presunti regimi.
6.1. IL PRESUNTO REGIME DI GARANZIE (93-079)
(98)
La Commissione valuterà in primo luogo se tali misure costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 659/1999.
(99)
La base giuridica nazionale del regime di garanzia è la legge provinciale sulle garanzie provinciali per l’industria e taluni altri settori economici (ÅFS 1966:14) (32), varata nel 1966 e modificata dall’ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 e 2002:23. Per quanto concerne l’importo stanziato o la «dotazione» all’epoca dell’adesione della Finlandia alla CE, la legge provinciale del 1966 prevedeva che «l’importo delle garanzie o dei prestiti in essere (33) non può mai superare i 20 000 000 di FIM». D’altra parte, la misura in questione non prevede nessun limite temporale alla loro applicazione.
(100)
Alla luce di quanto suesposto e delle disposizioni della legge finlandese, le misure sembrerebbero prima facie corrispondere alla definizione di un regime di aiuti, in quanto la legge pare consentire la concessione di aiuti non collegati a un progetto specifico a una o più imprese per un periodo di tempo indeterminato. Il regime in questione è stato introdotto il 1o settembre 1982, vale a dire ben prima del 1o gennaio 1994 ed è stato notificato all’Autorità di vigilanza EFTA. Pertanto, la prima condizione per la qualificazione delle misure come aiuto esistente sembra essere soddisfatta, in quanto il regime originario è stato introdotto prima dell’entrata in vigore del trattato in Finlandia, nonché prima del 1o gennaio 1994, il che significa che non è applicabile nel caso in esame il paragrafo 5 dell’articolo 172 del trattato di adesione dell’Austria, della Finlandia e della Svezia.
(101)
Tuttavia, la Commissione deve anche valutare se le misure abbiano subito modifiche sostanziali dal 1o gennaio 1994.
(102)
Nel periodo che va dal 1o gennaio 1994 alla data della concessione della prima garanzia del 14 agosto 2003 le autorità regionali hanno apportato almeno tre modifiche al regime di garanzia, con le leggi provinciali 1994:29, 1996:56 e 2002:23. Le modifiche consistevano in un aumento sostanziale della dotazione del regime (cioè un aumento nell’importo totale delle garanzie che potevano essere concesse in qualsiasi momento). Poiché il caso in esame riguarda la concessione di garanzie sui prestiti, occorre valutare se le modifiche relative alla dotazione del regime, introdotte prima delle misure oggetto di discussione, debbano essere considerate come sostanziali e separabili dal regime esistente.
(103)
Come già osservato, ai sensi dell’articolo 4 del regolamento (CE) n. 794/2004 un aumento superiore al 20 % della dotazione costituisce una modifica ad un aiuto esistente. Due delle modifiche legislative di cui sopra (34) hanno aumentato la dotazione originaria del regime rispettivamente del 50 % e del 150 %. Tali aumenti della dotazione costituiscono modifiche sostanziali del regime che non sono mai state notificate alla Commissione.
(104)
L’effetto di tali modifiche sostanziali non può essere considerato come separabile dal presunto regime, con il risultato che il regime nel suo complesso diventa un nuovo aiuto. Infatti, il regime di aiuti originario fissava dei limiti soltanto relativamente all’ammontare totale delle garanzie in essere in un dato momento. In virtù di questa particolare configurazione, un aumento sostanzioso della dotazione di bilancio (anche senza altre modifiche al regime) influisce sull’essenza stessa delle norme esistenti.
(105)
Inoltre, la Commissione osserva che non sembra, dai documenti presentati dalla Finlandia e concernenti le garanzie, che la base giuridica di queste garanzie fosse il presunto regime di garanzie.
(106)
Di conseguenza, le garanzie oggetto della presente decisione devono essere considerate nuovi aiuti. Poiché il regime di aiuto summenzionato è entrato in vigore senza la previa approvazione della Commissione, in violazione dell’articolo 108 TFUE, è di conseguenza illegittimo.
6.2. IL PRESUNTO REGIME DI SOTTOSCRIZIONE AZIONARIA (93-079)
(107)
Le norme nazionali relative al suddetto regime sono state notificate all’Autorità di vigilanza EFTA come disposizioni relative all’aiuto per il collocamento delle azioni. Dai documenti trasmessi all’epoca risulta che la base giuridica nazionale fornita era il «bilancio annuale di Åland». Alla voce «intensità massima degli aiuti […] erogabili a un singolo progetto» la Finlandia ha indicato il «30 %». Inoltre, alla voce «Bilancio/spesa» la Finlandia ha indicato le dotazioni per gli anni dal 1992 al 1994 ma non ha compilato la casella relativa alla voce «Stima di bilancio complessiva per l’intero periodo di programmazione del regime».
(108)
Nel corso dell’indagine, la Finlandia ha spiegato che la base giuridica formale del presunto regime è la legge sull’autonomia di Åland (1144/1991), varata nel 1991. All’articolo 18, paragrafo 22, si attribuiscono alle autorità locali di Åland «poteri generali» per l’adozione di vari tipi di misure volte a promuovere l’economia di Åland. Tali poteri sono esercitati (ad esempio, tramite la concessione di prestiti, apporti di capitale, garanzie) sulla base di disposizioni inserite nel bilancio generale annuale dell’AL.
(109)
La Commissione fa osservare quanto segue:
(110)
Indipendentemente dal fatto che la Finlandia possa definire «regime» i poteri delle autorità locali di fornire tali apporti di capitale (nell’ambito dei poteri generali loro conferiti dalla legge sull’autonomia), la Commissione deve verificare se le norme dell’ordinamento nazionale che attribuiscono tali poteri soddisfino la definizione di «regime» ai sensi dell’articolo 1, lettera d), del regolamento (CE) n. 659/1999. Al riguardo, la base giuridica nazionale (articolo 18, paragrafo 22, della legge 1144/1991) risulta consistere di norme relative all’attribuzione dei poteri alle varie autorità dell’ordinamento finlandese e che non soddisfano i criteri per la costituzione di un regime di aiuti (che è definito, fra le altre cose, come «[…] atto in base al quale, senza che siano necessarie ulteriori misure di attuazione, possono essere adottate singole misure di aiuto […]»). Qualsiasi concessione di capitale a un singolo beneficiario, pertanto, richiederebbe innanzitutto uno stanziamento nel bilancio annuale dell’AL (adottato dall’assemblea regionale di Åland a propria discrezione) e quindi l’attuazione delle decisioni adottate dall’AL. Pertanto, sembra che gli apporti di capitale concessi nell’ambito di tali poteri debbano essere considerati come una serie di decisioni individuali piuttosto che un regime di aiuti.
(111)
Ad ogni modo, la Commissione fa anche osservare che il presunto regime ha riguardato solo gli anni dal 1992 al 1994, poiché non è stata fornita alcuna altra informazione alla voce «Bilancio/spesa» per quanto la base giuridica fosse il «bilancio annuale di Åland».
(112)
Infine, la Commissione osserva che la Finlandia aveva indicato che l’intensità massima degli aiuti «erogabili a favore di un singolo progetto» è del 30 %; questa indicazione può essere intesa soltanto nel senso che gli apporti di capitale nell’ambito del presunto regime dovevano essere affiancati da ingenti contributi privati (almeno il 70 %) per «progetti» volti a promuovere gli obiettivi del presunto regime, indicati come «turismo, industria, R&S». Gli aumenti di capitale oggetto della presente decisione non soddisfano questa condizione formale e, di conseguenza, non possono essere coperti dalle norme nazionali sottoposte al vaglio dell’Autorità di vigilanza EFTA, a prescindere dal fatto che tali misure costituissero o meno un vero e proprio regime di aiuti e, in caso affermativo, a prescindere dall’applicabilità di tale regime successivamente al 1994.
(113)
Di conseguenza, l’aiuto di Stato concesso sotto forma di aumenti di capitale ad ÅI costituisce un nuovo aiuto. Poiché l’aiuto è entrato in vigore senza la previa approvazione da parte della Commissione, richiesta a norma dell’articolo 108 TFUE, esso è illegittimo.
6.3. OSSERVAZIONI SUPPLEMENTARI IN MERITO A UNA RECENTE SENTENZA DELLA CORTE SUPREMA AMMINISTRATIVA DELLA FINLANDIA
(114)
Si fa altresì osservare che due misure concesse dall’AL ad ÅI sono state recentemente annullate da un tribunale finlandese, segnatamente: i) l’aumento di capitale C-XI versato ad ÅI nel 2007 (cfr. sopra, considerando 16); e ii) una garanzia su un prestito del 2006 cui non è mai stata data esecuzione. La corte suprema amministrativa si è pronunciata, con sentenza del 6 aprile 2011, in merito alla conformità delle deliberazioni dell’AL alle norme amministrative nazionali. Nell’esaminare il caso, la corte ha però anche valutato se vi fossero indicazioni sufficienti che le misure costituissero aiuti di Stato, il che avrebbe comportato l’obbligo di notifica alla Commissione da parte delle autorità locali prima dell’attuazione. La corte ritiene che tutti i criteri per l’identificazione degli aiuti di Stato siano soddisfatti prima facie. La corte ha anche analizzato la tesi della Finlandia secondo qualora le misure costituissero aiuto di Stato, esse rientrerebbero nell’ambito delle norme nazionali applicabili prima dell’adesione e di conseguenza si qualificherebbero come «aiuto esistente». A tal fine, la corte ha effettuato una valutazione approfondita delle norme nazionali e ha rilevato che, a prescindere dal fatto che tali misure costituissero o meno un regime di aiuti di Stato, le deliberazioni delle autorità locali non erano conformi ai requisiti formali previsti dalle norme nazionali, principalmente per le ragioni già esposte dalla Commissione. Pertanto, le conclusioni cui è giunta la corte suprema amministrativa concordano con quelle della Commissione nel ritenere che l’apporto di capitale C-XI oggetto di indagine comprende un nuovo aiuto di Stato. La corte suprema è giunta alla medesima conclusione relativamente alla garanzia sul prestito del 2006, che però, non avendo mai avuto esecuzione, non è oggetto di valutazione nella presente decisione.
7. COMPATIBILITÀ
(115)
La Finlandia ha sostenuto, in generale, che le misure, se fossero considerate aiuti di Stato, sarebbero comunque compatibili con il mercato interno, in quanto lo scopo delle attività di ÅI finanziate dall’aiuto era di agevolare lo sviluppo della regione e creare nuovi posti di lavoro.
(116)
L’aiuto di Stato, per quanto vietato in linea di principio, è tuttavia considerato compatibile con il mercato interno quando ricorrono le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 2, TFUE, e può essere ritenuto compatibile se viene utilizzato per conseguire gli obiettivi indicati all’articolo 107, paragrafo 3. Gli unici motivi di compatibilità che si possono addurre nel caso in esame sono l’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, che consente gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, o l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, che stabilisce che l’aiuto di Stato può essere autorizzato per agevolare lo sviluppo di talune regioni economiche.
(117)
Conformemente alle norme in materia di aiuti a finalità regionale applicabili alla Finlandia all’epoca (Carte degli aiuti a finalità regionale 2000-2006 e 2007-2013), la città di Mariehamn in cui si trova il progetto iTiden non era tuttavia ammissibile a tale aiuto. Ciò significa che anche qualora si possa affermare che l’aiuto era assegnato a tale progetto, esso non sarebbe comunque compatibile. Inoltre, la Commissione osserva che la Finlandia non ha dimostrato che siano state soddisfatte le condizioni di compatibilità previste dalle norme in materia di aiuti a finalità regionale (relativamente, ad esempio, alla forma di aiuto, ai costi ammissibili o all’intensità massima degli aiuti).
(118)
Analogamente, l’aiuto non può essere considerato compatibile con il mercato interno né ai sensi degli altri orientamenti e comunicazioni adottati dalla Commissione in materia di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, né direttamente ai sensi di tale articolo. Le autorità finlandesi non hanno fornito alcun argomento o elemento di prova specifico che permetta alla Commissione di ritenere tali misure compatibili in base ad alcuna norma del TFUE.
8. RECUPERO DELL’AIUTO
8.1. ARGOMENTAZIONI DELLA FINLANDIA
(119)
Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, «nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario […]. La Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario». La conseguenza naturale è pertanto che le misure che costituiscono un aiuto di Stato illegale ad ÅI devono essere recuperate.
(120)
Tuttavia, la Finlandia sostiene che la Commissione dovrebbe astenersi dall’imporre il recupero nel caso in esame, in quanto le autorità finlandesi nutrivano un legittimo affidamento sulla legalità dell’aiuto in base ai presunti regimi precedenti all’adesione, e pertanto il recupero sarebbe contrario a un principio generale del diritto dell’UE. La Commissione osserva che la Finlandia ha sostenuto formalmente la tesi del legittimo affidamento soltanto per quanto concerne l’AL, mentre non lo ha fatto espressamente per quanto concerne il beneficiario.
(121)
In ogni caso, la Commissione non può accettare tale argomentazione.
(122)
Per quanto concerne gli aumenti di capitale, la Commissione ha dimostrato con quanto precede che, a prescindere dal convincimento di ÅI o chicchessia in merito allo status giuridico del presunto regime di collocamento delle azioni rispetto alle norme in materia di aiuti di Stato, la società non ha comunque rispettato le condizioni formali del presunto regime come notificato all’Autorità di vigilanza EFTA. Non si può pertanto sostenere che ÅI nutrisse un legittimo affidamento in merito alla legalità degli aumenti di capitale, in quanto tali aumenti non erano coperti dalle norme nazionali addotte dalla Finlandia a sostegno della tesi del legittimo affidamento.
(123)
Per quanto concerne le garanzie sui prestiti, la Commissione ha provato che il regime di garanzie aveva subito modifiche sostanziali ancor prima della concessione delle garanzie oggetto della presente decisione, modifiche attuate dalle autorità di Åland e che non sono state notificate alla Commissione. Ne consegue che tutte le garanzie concesse nell’ambito delle norme nazionali costituenti il regime originario devono essere considerate nuovi aiuti. Secondo una giurisprudenza consolidata, le imprese beneficiarie di un aiuto possono avere un legittimo affidamento nella regolarità dell’aiuto soltanto se questo è stato concesso nel rispetto della procedura prevista dall’articolo 108 TFUE (35).
(124)
In sintesi, le garanzie e gli aumenti di capitale costituiscono un nuovo aiuto di Stato che avrebbe dovuto essere notificato alla Commissione prima dell’attuazione.
(125)
Secondo la giurisprudenza consolidata (36) uno Stato membro le cui autorità abbiano concesso un aiuto in violazione delle norme procedurali di cui all’articolo 108 TFUE non può invocare il legittimo affidamento dei beneficiari per sottrarsi all’obbligo di adottare i provvedimenti necessari ai fini dell’esecuzione di una decisione della Commissione con cui quest’ultima gli ordini di recuperare l’aiuto. Ammettere la validità del comportamento illegale delle autorità nazionali significherebbe invalidare completamente gli articoli 107 e 108 TFUE e privare della loro efficacia le decisioni adottate dalla Commissione ai sensi degli articoli summenzionati.
(126)
Lo stesso principio è necessariamente d’applicazione quando le autorità nazionali sostengono di aver avuto un legittimo affidamento sulla legalità delle misure, eppure non le hanno notificate alla Commissione benché esse costituissero un nuovo aiuto (37).
(127)
Analogamente, per quanto concerne l’argomentazione del legittimo affidamento di ÅI, la Commissione osserva che secondo la giurisprudenza consolidata, in considerazione del carattere imperativo della vigilanza sugli aiuti statali operata dalla Commissione a norma dell’articolo 108 del TFUE, le imprese beneficiarie di un aiuto possono in linea di principio fare legittimo affidamento sulla regolarità di un aiuto solamente qualora quest’ultimo sia stato concesso nel rispetto della procedura prevista da tale articolo. Un operatore economico diligente, infatti, deve normalmente essere in grado di accertarsi che tale procedura sia stata rispettata (38).
(128)
La Commissione sottolinea che nessuna impresa più di ÅI era in grado di conoscere l’operato dell’AL in merito ai presunti regimi di aiuti, poiché l’AL è il suo principale azionista ed è rappresentato nel consiglio di amministrazione di ÅI da soggetti che sono al contempo membri dell’esecutivo dell’AL. Questa osservazione è corroborata dal fatto che, come indicato in precedenza per quanto concerne gli aumenti di capitale, i rappresentanti di ÅI e l’AL si scambiano regolarmente informazioni. Pertanto, per quanto le autorità finlandesi non abbiano espressamente invocato il legittimo affidamento per conto del beneficiario dell’aiuto, la Commissione è dell’avviso che ÅI non possa far valere alcun legittimo affidamento nel caso in esame.
(129)
Infine, la Commissione non ha dato mai né alla Finlandia né al beneficiario dell’aiuto assicurazioni sufficientemente precise che consentissero loro di ritenere che le misure in questione non costituissero un aiuto di Stato o sarebbero state considerate aiuti compatibili, tali da ingenerare un affidamento in tal senso (39).
(130)
La Finlandia sostiene altresì che nell’eventualità di un recupero dell’aiuto concesso tramite gli aumenti di capitale, l’elemento di aiuto non dovrebbe necessariamente essere l’importo totale del capitale conferito, ma piuttosto (per analogia con il calcolo dell’elemento di aiuto nelle garanzie) il costo che ÅI avrebbe sostenuto per reperire finanziamenti alternativi sui mercati. A tal riguardo, la Finlandia ha suggerito che il costo di tale finanziamento alternativo si potrebbe stabilire facendo riferimento al rendimento atteso del 7 % sull’investimento nei fabbricati ad uso ufficio, come indicato nella relazione di KPMG.
(131)
La Commissione non può accogliere tale posizione.
(132)
È certamente vero che, in generale, l’aiuto di Stato nei singoli casi è costituito dalla differenza fra il vantaggio (sotto forma di finanziamento) che l’impresa ha effettivamente ricevuto dalle risorse statali e ciò che avrebbe potuto ottenere sul mercato dei capitali. Di conseguenza, «per effetto di tale restituzione, il beneficiario è infatti privato del vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti e la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto è ripristinata» (40).
(133)
Chiunque effettui un investimento, che sia tramite l’apertura di un credito o acquisendo una quota del capitale proprio di una società, cercherà di trarre dal proprio investimento un rendimento che sia commisurato al rischio.
(134)
Qualora l’aiuto venga concesso sotto forma di credito a un costo inferiore a quello di mercato (come nel caso di un prestito garantito quando il costo finanziario complessivo è inferiore al tasso d’interesse di un prestito sul mercato) a un’impresa che non è esclusa dal mercato creditizio e che pertanto, come alternativa all’aiuto, avrebbe potuto ottenere un prestito al tasso di mercato, è chiaro che lo scopo riparatore del recupero può essere conseguito imponendo all’impresa beneficiaria di pagare la differenza (con gli interessi), riportandola in tal modo a condizioni di parità con i suoi concorrenti.
(135)
La situazione è diversa per gli investimenti di capitale. In questo caso, il rendimento non dipende dalla disponibilità a pagare dell’impresa (come nel caso di un prestito) ma dipende interamente dalla redditività propria del modello industriale dell’impresa. Se l’investitore privato non è convinto che l’impresa potrà remunerare adeguatamente il rischio che sta assumendo, egli non effettuerà l’investimento e collocherà il proprio denaro altrove. In altri termini, la Commissione non può accettare la tesi che la società avrebbe potuto procurarsi gli stessi fondi sul mercato per aumentare il proprio capitale offrendo un maggior rendimento, in quanto i risultati attesi non le consentivano di offrire tale maggior rendimento a nessun investitore. La situazione controfattuale, cioè la situazione di assenza di aiuto che il recupero intende ripristinare o realizzare, è pertanto l’assenza di qualsiasi investimento di capitali. L’aiuto da recuperare è pertanto l’importo totale degli aumenti di capitale.
(136)
Pertanto, la Commissione non può accettare la posizione della Finlandia per quanto concerne l’elemento di aiuto negli aumenti di capitale.
8.2. AIUTO DA RECUPERARE
(137)
Di conseguenza, l’aiuto illegittimo e incompatibile individuato dalla Commissione e che la Finlandia è tenuta a recuperare da ÅI è il seguente:
(138)
Aumenti di capitale:
a)
aumento di capitale C-IV: 353 199,00 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 20 luglio 2001;
b)
aumento di capitale C-V: 599 933,78 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 15 agosto 2002;
c)
aumento di capitale C-VI: 799 911,64 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 13 marzo 2003;
d)
aumento di capitale C-VII: 515 165,97 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 6 maggio 2004;
e)
aumento di capitale C-VIII: 669 896,95 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 30 settembre 2004;
f)
aumento di capitale C-IX: 199 977,91 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 16 giugno 2005;
g)
aumento di capitale C-X: 234 961,43 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 16 giugno 2005;
h)
aumento di capitale C-XI: 1 379 998,95 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 15 febbraio 2007.
(139)
Garanzia sui prestiti: l’elemento di aiuto per tutte le garanzie è calcolato come la differenza fra il tasso di riferimento applicato come parametro per i costi relativi al prestito che una società di solidità finanziaria analoga a quella di ÅI avrebbe dovuto sostenere senza la garanzia da una parte, e, dall’altra, il tasso d’interesse ottenuto tramite la garanzia di Stato previa deduzione dei premi pagati, a norma del punto 4.2 della comunicazione sulle garanzie (come indicato in dettaglio ai considerando da 66 a 80).
a)
Per quanto attiene alla garanzia G-I, l’elemento di aiuto è costituito dalla differenza fra il tasso di riferimento per un prestito a un’impresa classificata con un rating «scarso (B)» e con un livello di garanzia reale normale e il costo finanziario complessivo del prestito coperto da garanzia statale (inteso come i premi pagati per la garanzia più l’interesse sul prestito). Tale aiuto è stato posto a disposizione di ÅI il 9 ottobre 2003 (come indicato ai considerando 81 e 82). Da tale importo si deduce il premio di garanzia una tantum di 19 500 EUR (41).
b)
Per quanto attiene alla garanzia G-II, l’elemento di aiuto è costituito dalla differenza fra il tasso di riferimento per un prestito a un’impresa classificata con un rating «scarso (B)» e con un livello di garanzia reale normale e il costo finanziario complessivo del prestito coperto da garanzia statale (inteso come i premi pagati per la garanzia più l’interesse sul prestito). Tale aiuto è stato posto a disposizione di ÅI il 2 novembre 2004. Da tale importo si deduce il premio di garanzia una tantum di 2 900 EUR (42).
c)
Per quanto attiene alla garanzia G-III, l’elemento di aiuto è costituito dalla differenza fra il tasso di riferimento per un prestito a un’impresa classificata con un rating «soddisfacente (BB)» e con un livello di garanzia reale normale e il costo finanziario complessivo del prestito coperto da garanzia statale (inteso come i premi pagati per la garanzia più l’interesse sul prestito). Tale aiuto è stato posto a disposizione di ÅI il 13 dicembre 2005. Da tale importo si deduce il premio di garanzia una tantum di 6 500 EUR (43).
(140)
L’importo totale esatto dell’aiuto da recuperare sarà determinato dalle autorità finlandesi, di concerto con la Commissione, nell’ambito della procedura di recupero e secondo la metodologia descritta ai considerando 138-139 di cui sopra. All’importo dell’aiuto da determinare si aggiungono gli interessi che decorrono dalla data in cui l’aiuto è stato posto a disposizione del beneficiario fino a quella del suo effettivo recupero. La Commissione invita le autorità finlandesi, conformemente all’obbligo di collaborazione leale, a cooperare con la Commissione nella determinazione dell’importo esatto di aiuto da recuperare
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aumento di capitale dell’importo di 84 094,39 EUR, concesso dalla Finlandia a favore di Ålands Industrihus AB il 18 giugno 1997, non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 2
Le misure di aiuto di Stato di cui al punto 8.2 della presente decisione illegalmente concesse dalla Finlandia, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, a favore di Ålands Industrihus AB sono incompatibili con il mercato interno.
Articolo 3
1. La Finlandia procede al recupero dell’aiuto di Stato di cui all’articolo 2 versato al beneficiario.
2. Le somme da recuperare comprendono gli interessi che decorrono dalla data in cui sono state poste a disposizione del beneficiario fino a quella del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004.
4. La Finlandia annulla tutti i pagamenti futuri dell’aiuto di cui all’articolo 2 con effetto dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 4
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2 è immediato ed effettivo.
2. La Finlandia attua la decisione entro quattro mesi dalla data di notifica della presente decisione.
Articolo 5
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Finlandia trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi di recupero) che deve essere recuperato presso il beneficiario;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
i documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. La Finlandia informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2. Essa trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 6
La Repubblica di Finlandia è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 13 luglio 2011