BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 20. Juli 2010
über die staatliche Beihilfe C 27/09 (ex N 34/B/09) Haushaltszuschuss zugunsten von France Télévisions - die die Französische Republik dem Unternehmen France Télévisions zu gewähren beabsichtigt
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2010) 4918)
(Nur der französische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/140/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 23. Januar 2009 meldete die Französische Republik bei der Kommission ihre Absicht an, France Télévisions im Jahr 2009 einen Zuschuss in Höhe von 450 Mio. EUR zu gewähren, der bereits im Haushaltsgesetz eingetragen war. Die Kommission ersuchte mit Schreiben vom 13. März 2009 um ergänzende Informationen, die die Französische Republik mit Schreiben vom 25. Mai 2009 übermittelte. Mit diesem Schreiben weitete die Französische Republik die Anmeldung aus, indem sie ihre Absicht bekanntgab, einen dauerhaften, mehrjährigen Mechanismus zur öffentlichen Finanzierung von France Télévisions einzurichten, der einen jährlichen Zuschuss umfasst.
(2)
Mit Schreiben vom 1. September 2009 teilte die Kommission der Französischen Republik mit, dass der für das Jahr 2009 beschlossene Haushaltszuschuss nach Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „AEUV“) mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, und unterrichtete sie von ihrer Entscheidung, in Bezug auf den neuen Mechanismus zur öffentlichen Finanzierung von France Télévisions für die folgenden Jahre das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten.
(3)
Die Französische Republik übermittelte am 7. Oktober 2009 ihre Stellungnahme.
(4)
Die Entscheidung der Kommission zur Eröffnung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, zu der in Rede stehenden Beihilfe Stellung zu nehmen.
(5)
Bei der Kommission gingen Stellungnahmen von Beteiligten ein. Die Kommission übermittelte diese der Französischen Republik und gab ihr Gelegenheit, sich zu äußern; die Stellungnahme Frankreichs ging mit Schreiben vom 15. Januar 2010 ein.
(6)
Am 23. April, 19. Mai und 22. Juni 2010 ließ die Französische Republik der Kommission Erläuterungen und ergänzende Informationen zukommen.
II. GENAUE BESCHREIBUNG DES FINANZIERUNGSMECHANISMUS
(7)
Der mehrjährige Finanzierungsmechanismus, der Gegenstand dieses Beschlusses ist, ist vor dem Hintergrund der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Auftrags von France Télévisions zu betrachten, den die Kommission in ihren Entscheidungen vom 10. Dezember 2003 (3), 20. April 2005 (4), 16. Juli 2008 (5) und 1. September 2009 (6) geprüft hat. Bei dem Mechanismus handelt es sich jedoch um eine Maßnahme, die sich von den Gegenständen der Entscheidungen von 2003, 2005 und 2008 unterscheidet. Konkret ergänzen die nachstehend näher beschriebenen Haushaltszuschüsse die öffentlichen Mittel, die der Rundfunkanstalt France Télévisions über die ihr zugewiesene Rundfunkgebühr (früher „redevance audiovisuelle“, jetzt „contribution à l’audiovisuel public“) bereitgestellt werden, die Gegenstand der Kommissionsentscheidung vom 20. April 2005 war und die eine bestehende Beihilfe darstellt, die durch die neuen Bestimmungen nicht berührt wird. Die aus diesen beiden Quellen stammenden öffentlichen Mittel sollen die Kosten der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags von France Télévisions nach Abzug der verbleibenden Netto-Werbeeinnahmen decken.
II.1. Wesentliche Rechtsgrundlagen
(8)
Die wichtigsten Bestimmungen des neuen öffentlichen Finanzierungsmechanismus sind im Gesetz Nr. 2009-258 vom 5. März 2009 über die audiovisuelle Kommunikation und das neue öffentlich-rechtliche Fernsehen festgelegt. Die angemeldete Beihilfe ist Bestandteil einer in dem Gesetz vorgesehenen umfassenderen Reform der Strukturen und Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Bereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Mit dem Gesetz werden der öffentlich-rechtliche Auftrag von France Télévisions und insbesondere das Gesetz Nr. 86-1067 vom 30. September 1986 über die Kommunikationsfreiheit geändert. Dieser Auftrag ist in dem Pflichtenheft und der Vereinbarung über Ziele und Mittel von France Télévisions näher definiert, die durch Rechtsvorschriften zur Umsetzung des Gesetzes über die Kommunikationsfreiheit genehmigt werden. Das Gesetz Nr. 2009-258 vom 5. März 2009 enthält zudem finanzielle Bestimmungen, mit denen die französische Abgabenordnung geändert und die Aufnahme des Haushaltszuschusses zugunsten von France Télévisions in das Haushaltsgesetz festgelegt wird.
II.2. Tätigkeiten und Finanzierung des Beihilfeempfängers France Télévisions
(9)
Bei France Télévisions handelt es sich um eine Aktiengesellschaft französischen Rechts (Société anonyme), die auf der Grundlage von Artikel 44 Absatz I des Gesetzes Nr. 86-1067 vom 30. September 1986 über die Kommunikationsfreiheit gegründet wurde. Nach diesem Gesetz in seiner geänderten Fassung wird mit France Télévisions ein einziges Unternehmen gegründet, das die bis dahin bestehenden unterschiedlichen juristischen Personen der verschiedenen Sender vereint. Das Unternehmen untersteht der wirtschaftlichen und finanziellen Aufsicht des französischen Staates. Sein Grundkapital ist in Namensaktien aufgeteilt, die ausschließlich im Eigentum des Staates stehen dürfen. Sein Verwaltungsrat umfasst neben dem Vorsitzenden 14 Mitglieder, deren Amtszeit fünf Jahre beträgt: 2 von den Ausschüssen für kulturelle Angelegenheiten der französischen Nationalversammlung und des französischen Senats ernannte Abgeordnete, 5 Vertreter des Staates, 5 vom Conseil Supérieur de l’Audiovisuel (Obersten Rat für audiovisuelle Medien) ernannte Personen sowie 2 Personalvertreter.
(10)
France Télévisions ist die größte Unternehmensgruppe des audiovisuellen Sektors in Frankreich. Sie beschäftigt rund 11 000 Mitarbeiter und umfasst die Sender France 2, France 3, France 4, France 5 und France Ô, die im französischen Mutterland ausgestrahlt werden, sowie die Gesellschaft RFO, die die öffentlichen Fernseh- und Hörfunkanstalten vereint, die in den französischen Überseedepartements und -territorien senden. Die Gruppe umfasst auch eine Werbestelle, deren Veräußerung jedoch derzeit geprüft wird, sowie Gesellschaften, die sich der Diversifizierung der Tätigkeiten widmen. Einige Sender von France Télévisions können auch in anderen EU-Mitgliedstaaten von einem großen Zuschauerkreis empfangen werden, insbesondere in Belgien und Luxemburg.
(11)
Der Umsatz von France Télévisions betrug im Jahr 2007, dem letzten Geschäftsjahr vor der Ankündigung der Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2 927 Mrd. EUR. Von diesen Mitteln stammten 64,2 % aus Fernsehgebühren, 28,1 % aus Werbeeinnahmen (Werbung und Sponsoring) und 7,7 % aus anderen Quellen. Zwischen 2003 und 2007 blieb der Anteil der einzelnen Umsatzbestandteile relativ konstant. So schwankten etwa die Einnahmen aus Werbung und Sponsoring lediglich zwischen 30 und 28 %. Die France-Télévisions-Gruppe als Ganzes hat zwischen 2003 und 2007 jedes Jahr ein knapp positives Nettoergebnis erzielt, dessen Gesamtbetrag in diesem Zeitraum bei 99 Mio. EUR liegt.
(12)
Dies änderte sich nach der Ankündigung der Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Januar 2008, die insbesondere den letztlichen Wegfall der Werbeeinnahmen vorsieht. Im Geschäftsjahr 2008 erwirtschaftete die France-Télévisions-Gruppe einen Nettoverlust von [50-100] (7) Mio. EUR ([50-100] Mio. EUR davon waren dem öffentlich-rechtlichen Bereich zuzurechnen); Hauptursache war der deutliche Rückgang der Werbeeinnahmen, der durch eine außerordentliche Kapitalzuführung von 150 Mio. EUR, die die Kommission mit Entscheidung vom 16. Juli 2008 genehmigte, nicht vollständig aufgefangen werden konnte. Im Jahr 2009, nach Inkrafttreten der Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, glich der letztlich gezahlte Haushaltszuschuss in Höhe von 415 Mio. EUR, den die Kommission mit Entscheidung vom 1. September 2009 genehmigte, den Rückgang der Werbeeinnahmen fast vollständig aus, und die France-Télévisions-Gruppe erzielte ein knapp positives Nettoergebnis ([10-20] Mio. EUR). Der öffentlich-rechtliche Bereich verzeichnete jedoch erneut ein geringes Defizit von [0-5] Mio. EUR, während das positive Ergebnis den kommerziellen Gesellschaften der Gruppe zuzurechnen war.
(13)
Der französische Rechnungshof hat einen recht kritischen Bericht mit dem Titel „France Télévisions et la nouvelle télévision publique“ (France Télévisions und das neue öffentlich-rechtliche Fernsehen) über die Tätigkeiten und die Verwaltung von France Télévisions in den Jahren 2004-2008 sowie die Stellung des Unternehmens mit Blick auf die Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks verfasst. Der Bericht, auf den einige Beteiligte in ihren Stellungnahmen Bezug nehmen, wurde nach Aussprache angenommen und am 14. Oktober 2009 und somit nach der Entscheidung zur Eröffnung des Verfahrens veröffentlicht. Laut dem Bericht gibt es bei der Verwaltung und den Ergebnissen von France Télévisions ungenutztes Effizienzsteigerungspotenzial. Außerdem enthält er Empfehlungen für künftige Verbesserungen im neuen Kontext der Reform.
II.3. Der öffentlich-rechtliche Auftrag von France Télévisions
II.3.1. Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags im Gesetz
(14)
In Artikel 43-11 des Gesetzes Nr. 86-1067 vom 30. September 1986 in seiner geänderten Fassung wird auf den öffentlich-rechtlichen Auftrag von France Télévisions Bezug genommen; dort ist festgelegt, dass „die öffentlich-rechtlichen Sender im allgemeinen Interesse ihren öffentlich-rechtlichen Auftrag erfüllen. Sie bieten den verschiedenen Zuschauergruppen Programme und Dienste an, die sich durch Vielfalt und Pluralismus, Qualitäts- und Innovationsanspruch sowie die Wahrung der Persönlichkeitsrechte und der in der Verfassung verankerten demokratischen Grundsätze auszeichnen. Sie stellen ein vielfältiges analoges und digitales Programmangebot bereit, das die Bereiche Information, Kultur, Wissen, Unterhaltung und Sport umfasst. Sie fördern den demokratischen Dialog, den Austausch zwischen verschiedenen Teilen der Bevölkerung sowie die soziale Eingliederung und die Bürgerrechte. Sie führen Maßnahmen zur Förderung des sozialen Zusammenhalts, der kulturellen Vielfalt und zur Diskriminierungsbekämpfung durch und ihr Programm spiegelt die Vielfalt der französischen Gesellschaft wider. Sie fördern die französische Sprache und gegebenenfalls Regionalsprachen und zeigen die Vielfalt des kulturellen und sprachlichen Erbes Frankreichs auf. Sie unterstützen die Entwicklung und Verbreitung des intellektuellen und künstlerischen Schaffens und des staatsbürgerlichen, wirtschaftlichen, sozialen, wissenschaftlichen und technischen Wissens sowie die Bildung im audiovisuellen und medialen Bereich. Sie fördern das Erlernen von Fremdsprachen. Sie leisten einen Beitrag zur Umwelterziehung und fördern das Bewusstsein über nachhaltige Entwicklung. Sie erleichtern hörgeschädigten Menschen durch geeignete Maßnahmen den Zugang zu dem von ihnen ausgestrahlten Programm. Sie sorgen für die Redlichkeit, Unabhängigkeit und den Pluralismus der Informationen und den pluralistischen Ausdruck der gedanklichen und Meinungsströmungen unter Wahrung des Grundsatzes der Gleichbehandlung und der Empfehlungen des Conseil Supérieur de l’Audiovisuel. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten unterstützen im Rahmen der Erfüllung ihres Auftrags audiovisuelle Tätigkeiten im Ausland sowie die Verbreitung der Frankophonie und der französischen Kultur und Sprache in der Welt. Sie bemühen sich um die Entwicklung neuer Dienste zur Bereicherung oder Ergänzung ihres Programmangebots sowie neuer Produktionstechniken und Techniken zur Übertragung von Programmen und Diensten der audiovisuellen Kommunikation. Dem Parlament wird jedes Jahr ein Bericht über die Anwendung der Bestimmungen dieses Artikels vorgelegt.“
II.3.2. Umsetzung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen durch die Tätigkeiten von France Télévisions
(15)
Zur konkreten Umsetzung dieses Auftrags wird in Artikel 44 Absatz I des Gesetzes Nr. 86-1067 vom 30. September 1986 festgelegt, dass es France Télévisions obliegt, Fernsehsendungen und audiovisuelle Kommunikationsdienste zu entwerfen und in sein Programm aufzunehmen, die dem in Artikel 43-11 definierten öffentlich-rechtlichen Auftrag und dem in Artikel 48 desselben Gesetzes vorgesehenen Pflichtenheft entsprechen.
(16)
Das Dekret Nr. 2009-796 vom 23. Juni 2009 enthält das nunmehr einheitliche Pflichtenheft von France Télévisions. Das Pflichtenheft sieht in Bezug auf die Tätigkeit der Sender von France Télévisions verbindliche Programmvorschriften vor, die festlegen, dass - vielfach zur Hauptsendezeit - täglich Kultursendungen, Musiksendungen insbesondere mit klassischer Musik unter Einbeziehung verschiedener europäischer oder regionaler Orchester, Aufführungen von Theaterstücken oder populärwissenschaftliche Sendungen ausgestrahlt werden müssen (Artikel 4 bis 7 des Pflichtenhefts). Außerdem ist France Télévisions gehalten, insbesondere durch Ausstrahlung von Reportagen über die Lebensweise oder kulturelle Phänomene in anderen Mitgliedstaaten sowie Sendungen, in denen auf die in Frankreich am stärksten vertretenen Religionen eingegangen wird, in seine gesamten Programme die europäische Dimension einfließen zu lassen (Artikel 14 und 15 des Pflichtenhefts). Ferner wird die Verpflichtung aufgeführt, in allen Zuschauerkategorien ähnliche, hohe Einschaltquoten zu erzielen (Artikel 18).
(17)
Des Weiteren schließen der Staat und France Télévisions im Einklang mit dem Gesetz Nr. 86-1067 über die Kommunikationsfreiheit mehrjährige Vereinbarungen über Ziele und Mittel mit einer Laufzeit von drei bis fünf Jahren. In den Vereinbarungen über Ziele und Mittel wird, unter Wahrung des öffentlich-rechtlichen Auftrags von France Télévisions, insbesondere Folgendes festgelegt:
-
die wichtigsten Entwicklungsachsen,
-
die Verpflichtungen mit Blick auf die schöpferische Vielfalt und Innovation,
-
welche Beträge France Télévisions, in Prozent der Einnahmen sowie in absoluten Zahlen, mindestens in europäische und originalsprachlich französische Film- und audiovisuelle Produktionen investieren muss,
-
die Verpflichtungen zur Gewährleistung der Teilhabe und der Förderung der Bürgerrechte von Menschen mit Behinderungen und zur Bearbeitung aller Fernsehprogramme für hörgeschädigte Menschen,
-
die Verpflichtungen zur Gewährleistung der Ausstrahlung von Fernsehprogrammen, die dank geeigneter Maßnahmen sehbehinderten Menschen zugänglich sind,
-
die voraussichtlichen Kosten seiner Tätigkeiten in den betreffenden Jahren und die festgelegten quantitativen und qualitativen Indikatoren in Bezug auf die Umsetzung und die Ergebnisse,
-
die Höhe der France Télévisions zuzuweisenden öffentlichen Mittel, wobei spezifiziert wird, welche Mittel hauptsächlich für die Programmbudgets bestimmt sind,
-
die erwartete Höhe der Eigeneinnahmen, wobei zwischen Einnahmen aus Werbung und aus Sponsoring zu unterscheiden ist,
-
die wirtschaftlichen Aussichten für entgeltpflichtige Dienste,
-
ggf. die Aussichten zur Wiederherstellung des finanziellen Gleichgewichts.
(18)
Die aktuellen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von France Télévisions sind in der von den zuständigen Ministern und dem Vorsitzenden von France Télévisions unterzeichneten Vereinbarung über Ziele und Mittel 2007-2010 mit dem Titel „France Télévisions, le premier bouquet de chaînes gratuites de l’ère numérique“ (France Télévisions, das erste kostenlose Senderbouquet des digitalen Zeitalters) vom 24. April 2007 aufgeführt. In dem Abschnitt dieser Vereinbarung betreffend das Ziel I.2 Förderung der ureigenen Werte des öffentlich-rechtlichen Auftrags sind Ziele in Verbindung mit konkreten Maßnahmen sowie zu erreichende qualitative und quantitative Indikatoren u. a. in Bezug auf folgende Bereiche genannt:
-
Förderung des Zugangs eines möglichst großen Publikums zu Kulturprogrammen im Hinblick auf eine Demokratisierung der Kultur durch Ausstrahlung mindestens eines Kulturprogramms in der Hauptsendezeit;
-
Berücksichtigung des Pluralismus bei der Information und in der öffentlichen Debatte;
-
Bereitstellung eines möglichst breitgefächerten Sportangebots unter besonderer Berücksichtigung von Sportarten, die die Privatsender am wenigsten berücksichtigen;
-
Spiegelung der Vielfalt und Erhöhung der Sichtbarkeit der verschiedenen Komponenten der französischen Gesellschaft;
-
Wahrung der kulturellen Identität Frankreichs und Europas, Förderung des Wissens über die Funktionsweise der Union und ihre Errungenschaften sowie des Fremdsprachenerwerbs.
(19)
Außerdem umfasst die Vereinbarung eine mehrjährige Finanzstrategie, die eine Anpassungsklausel vorsieht, der zufolge der Staat und die France-Télévisions-Gruppe abhängig von der Entwicklung der Werbeeinnahmen einvernehmlich den Bedarf an öffentlichen Mitteln festlegen, wobei Überschüsse, die nicht zur Deckung dieses Finanzbedarfs verwendet werden, vornehmlich der Förderung des audiovisuellen Schaffens zukommen sollen.
(20)
Nach der Reform wurde die aktuelle Vereinbarung über Ziele und Mittel durch einen Zusatz für den Zeitraum 2009-2012 ergänzt. Dieser Zusatz, dessen Finanzbestimmungen nachstehend näher beschrieben werden, bekräftigt die von France Télévisions zu fördernden ureigenen Werte des öffentlich-rechtlichen Auftrags und legt für einige der in Erwägungsgrund 18 genannten Bereiche neue quantitative Indikatoren fest, die in den einzelnen Jahren zu erreichen sind.
II.3.3. Einführung neuer, innovativer audiovisueller Dienste
(21)
Das neue Pflichtenheft von France Télévisions sieht die Einführung bestimmter innovativer Dienste vor, die das redaktionelle Angebot bereichern sollen, wie die Bereitstellung von Kommunikationsdiensten über das Internet, audiovisuellen Mediendiensten auf Abruf sowie Hintergrundinformationen zu den Programmen. Außerdem sieht der Zusatz zur Vereinbarung über Ziele und Mittel die Einführung innovativer Dienste vor, insbesondere kostenloses und entgeltpflichtiges Video-on-Demand (Abrufvideos), Handy-TV, Internet-Fernsehen, mobile Anwendungen sowie regionales oder Sparten-Internetfernsehen.
II.3.4. Externe Kontrolle der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen einschließlich der Einführung neuer Dienste
(22)
Artikel 53 des Gesetzes Nr. 86-1067 vom 30. September 1986 sieht vor, dass der Verwaltungsrat von France Télévisions den Entwurf der Vereinbarung über Ziele und Mittel verabschiedet und die jährliche Umsetzung der Vereinbarung erörtert, wobei das Protokoll der Debatten öffentlich zugänglich ist. Die Vereinbarungen über Ziele und Mittel sowie deren etwaige Zusätze werden vor der Unterzeichnung den Ausschüssen für kulturelle Angelegenheiten der Nationalversammlung und des Senats sowie dem Conseil Supérieur de l’Audiovisuel übermittelt. Die Ausschüsse können innerhalb einer Frist von sechs Wochen Stellungnahmen abgeben.
(23)
Ferner legt der Vorsitzende von France Télévisions den Ausschüssen für kulturelle Angelegenheiten der Nationalversammlung und des Senats jedes Jahr einen Bericht über die Umsetzung der Vereinbarung über Ziele und Mittel vor. Im Zuge der Vorlage des Berichts über die Umsetzung der Vereinbarung über Ziele und Mittel der Gesellschaft bei den zuständigen Ausschüssen der Nationalversammlung und des Senats legt der Vorsitzende von France Télévisions auch Rechenschaft ab über die Tätigkeit und die Arbeit des innerhalb der Gesellschaft gebildeten Programmberatungsausschusses, der sich aus Fernsehzuschauern zusammensetzt, die Stellungnahmen und Empfehlungen zu den Programmen abgeben.
(24)
Außerdem war der Vorentwurf des per Dekret erlassenen Pflichtenhefts von France Télévisions Gegenstand einer öffentlichen Anhörung vom 10. bis zum 24. November 2008, in deren Rahmen rund 15 Gremien Stellungnahmen einreichten, die zu Änderungen am ursprünglichen Text führten, bevor der Conseil Supérieur de l’Audiovisuel seine Stellungnahme abgab. Was die externe Kontrolle der Umsetzung des Pflichtenhefts betrifft, so sieht Artikel 48 des Gesetzes vom 30. September 1986 vor, dass der Conseil Supérieur de l’Audiovisuel den Ausschüssen für kulturelle Angelegenheiten der Nationalversammlung und des Senats einen Jahresbericht übermittelt. Der Bericht wird auch dem Ministerium für Kultur und Kommunikation übermittelt.
(25)
Die parlamentarischen Ausschüsse können, ebenso wie der Conseil Supérieur de l’Audiovisuel, Dritte hören. Dritte werden in diesen Gremien regelmäßig gehört und um Stellungnahmen zu Fragen in Bezug auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ersucht.
II.4. Finanzieller Ausgleich für die progressive Verringerung und letztliche Einstellung von Werbespots
(26)
Damit die Rundfunkprogrammplanung der öffentlich-rechtlichen Sender freier und weniger von Werbezwängen abhängig wird, sieht Artikel 53 Absatz VI des Gesetzes Nr. 86-1067 über die Kommunikationsfreiheit vom 30. September 1986 in seiner geänderten Fassung vor, dass Werbespots zunächst reduziert und letztlich ganz eingestellt werden: Das zwischen 20 Uhr und 6 Uhr ausgestrahlte Programm der in Artikel 44 Absatz I genannten nationalen Fernsehanstalt enthält, mit Ausnahme regionaler und lokaler Programme, keine Werbespots, außer für Güter und Dienste, die mit ihrer generischen Bezeichnung benannt werden. Diese Bestimmung gilt nach der Einstellung der analogen terrestrischen Übertragung durch die in Absatz I genannten Anstalt im gesamten französischen Mutterland auch für deren zwischen 6 Uhr und 20 Uhr ausgestrahltes Programm. Sie gilt nicht für Kampagnen von allgemeinem Interesse.
(27)
Die analoge terrestrische Programmausstrahlung wird voraussichtlich spätestens am 30. November 2011 eingestellt. Neben der Werbung für Güter und Dienstleistungen ohne Nennung kommerzieller Marken sind in Ermangelung eines unverschlüsselten terrestrischen Privatfernsehangebots Ausnahmen in Bezug auf die Ausstrahlung von Werbespots in den Überseedepartements und -territorien und Neukaledonien vorgesehen.
(28)
Artikel 53 des Gesetzes Nr. 86-1067 über die Kommunikationsfreiheit in seiner geänderten Fassung sieht vor, dass der Staat France Télévisions für die Reduzierung und anschließende Einstellung von Werbespots im Zuge der Durchführung des Gesetzes zu den im jeweiligen Haushaltsgesetz genannten Konditionen einen finanziellen Ausgleich gewährt. Zu diesem Zweck hat der französische Staat in der Rubrik „Medien“ seines Gesamthaushaltsplans einen neuen Plan mit der Bezeichnung „Contribution au financement de l’audiovisuel public“ (Beitrag zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks) eingerichtet. Laut unverbindlichen vorläufigen französischen Schätzungen sollen sich die zusätzlich zu den Einnahmen aus der Rundfunkgebühr zu gewährenden öffentlichen Zuwendungen 2010 auf 460 Mio. EUR, 2011 auf 500 Mio. EUR und 2012 auf 650 Mio. EUR belaufen.
(29)
Die Französische Republik erklärt, die im Rahmen des Haushaltszuschusses gewährte öffentliche Zuwendung für die einzelnen Jahre werde abhängig von den Kosten der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags von France Télévisions festgesetzt, wobei die Einnahmen aus der Rundfunkgebühr hinzugerechnet und die verbliebenen kommerziellen Einnahmen abgezogen würden. Im Hinblick darauf hat Frankreich eine auf dem Geschäftsplan 2009-2012 beruhende Schätzung der Kosten und Einnahmen im Zusammenhang mit den öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten vorgelegt, deren Kerndaten nachstehend aufgeführt sind:
Tabelle 1
Schätzung der Einnahmen und Aufwendungen von France Télévisions im Zusammenhang mit den öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten 2010-2012
(Mio. EUR)
2010
2011
2012
Haushalt
Haushaltsschätzung
Haushaltsschätzung
A/Öffentliche Mittel
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
B/Sonstige Einnahmen (Werbung, Sponsoring usw.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
C/Bruttokosten öffentlich-rechtliche Tätigkeiten
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
D/Nettokosten öffentlich-rechtliche Tätigkeiten (C + B)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Differenz zwischen Nettokosten und öffentlichen Mitteln (D + A)
[- 50 bis 50]
[- 50 bis 50]
[- 50 bis 50]
Quelle: Stellungnahme Frankreichs vom 15. Januar 2010.
(30)
Aus der obigen Tabelle ist ersichtlich, dass für den Bereich der öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten von France Télévisions in den Jahren 2010 und 2011 mit einem Defizit gerechnet wird, das den nichtgedeckten Nettokosten entspricht. Dieses Defizit soll 2012 mit einem geringfügigen Überschuss von [30-50] Mio. EUR - dies entspricht [0-5] % der Nettokosten der öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten - teilweise aufgewogen werden. Der für das Jahr 2012 erwartete Überschuss würde jedoch - sofern er tatsächlich erzielt wird, was voraussetzt, dass sich die Einnahmen und die Kosten genau so entwickeln wie vorgesehen - hinter dem prognostizierten Gesamtdefizit der Jahre 2010 und 2011 zurückbleiben. Gemäß der derzeit geltenden Vereinbarung über Ziele und Mittel müssen Überschüsse, die nicht zur Deckung des Bedarfs an öffentlichen Mitteln verwendet werden, vornehmlich in die Förderung des audiovisuellen Schaffens fließen. Da dieses Schaffen in der Regel der Programmgestaltung dienen sollte, dürften etwaige Überschüsse nicht zur Finanzierung kommerzieller Tätigkeiten verwendet werden.
(31)
Der in Kapitel V des Zusatzes zur derzeit geltenden Vereinbarung über Ziele und Mittel aufgeführte Geschäftsplan 2009-2012 ersetzt in Anbetracht der mit der Reform geschaffenen neuen Rahmenbedingungen und ihrer finanziellen Folgen die Finanzbestimmungen der Vereinbarung vom April 2007. Der Geschäftsplan sieht vor, dass die Bruttogesamtkosten der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags im Zeitraum 2010-2012 trotz der Schaffung neuer Kostenfaktoren im Zuge der Reform gesenkt werden sollen, wobei die Betriebskosten und die Übertragungskosten gegenüber der vorherigen Vereinbarung zurückgeführt und in Verbindung mit dem Gemeinschaftsunternehmen mögliche Synergien erschlossen werden sollen.
(32)
Hinsichtlich der Einnahmen ist vorgesehen, dass die bereitgestellten öffentlichen Mittel zwar steigen, die Bilanz im Zeitraum 2010-2012 jedoch nicht vollständig ausgleichen und, wie Tabelle 1 zu entnehmen ist, hinter den Bruttokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags zurückbleiben, so dass die Erreichung einer ausgeglichenen Bilanz laut den Schätzungen von den in den einzelnen Jahren verbleibenden Werbeeinnahmen abhängt. Außerdem heißt es in dem Geschäftsplan, es liege im Interesse des Unternehmens und des Staates, rascher als vorgesehen das finanzielle Gleichgewicht herzustellen, und angesichts der möglichen positiven und negativen Folgen von Unwägbarkeiten sei eine genaue und regelmäßige Kontrolle erforderlich.
II.5. Begrenzung der öffentlichen Mittel
(33)
Artikel 44 des Gesetzes Nr. 86-1067 über die Kommunikationsfreiheit in seiner geänderten Fassung besagt: Die den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten für die Erfüllung ihrer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zugewiesenen öffentlichen Mittel übersteigen nicht den Betrag der Kosten, die im Zusammenhang mit der Erfüllung dieser Verpflichtungen anfallen. Diese Bestimmung ergibt sich aus der von der Französischen Republik im Rahmen des Beihilfeverfahrens über die Verwendung der Mittel aus der Rundfunkgebühr, das zur Genehmigungsentscheidung der Kommission vom 20. April 2005 (8) führte, eingegangenen Verpflichtung, den Grundsatz der Vermeidung von Überkompensation für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen ausdrücklich im Gesetz festzuschreiben.
(34)
Im Hinblick auf die Wahrnehmung dieser Verpflichtung wird in Artikel 2 des Dekrets Nr. 2007-958 vom 15. Mai 2007 über die finanzielle Beziehung zwischen dem Staat und den Körperschaften des öffentlichen Rechts im Bereich der audiovisuellen Kommunikation der Wortlaut von Artikel 53 des Gesetzes vom 30. September 1986 aufgenommen, wenn es heißt, dass die unmittelbar und mittelbar aufgrund des öffentlich-rechtlichen Auftrags erzielten Einnahmen zu berücksichtigen sind und dass die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auf der Grundlage getrennter Buchführung ermittelt werden. Artikel 3 des Dekrets besagt, dass France Télévisions und seine Tochtergesellschaften im Rahmen der Gesamtheit ihrer kommerziellen Tätigkeiten die Marktbedingungen einhalten müssen und dass von einer externen Stelle ein Jahresbericht über die Erfüllung dieser Verpflichtung erstellt werden muss, der dem zuständigen Minister, der Nationalversammlung und dem Senat vorgelegt wird.
(35)
Die Kommission hat die Berichte über die Umsetzung der Artikel 2 und 3 des Dekrets für die Geschäftsjahre 2007 und 2008 (der Bericht nach Artikel 3 des Dekrets für 2007 wurde von den Rechnungsprüfungsgesellschaften PriceWaterhouseCoopers und KPMG und für 2008 von der Gesellschaft Cabinet Rise bestätigt) sowie den Entwurf des in Artikel 2 vorgesehenen Berichts für das Jahr 2009 erhalten und geprüft.
II.6. In der Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vorgesehene neue Abgaben
(36)
Mit dem Gesetz Nr. 2009-258 vom 5. März 2009 wurde durch die Einführung neuer Abgaben auf Werbung und elektronische Kommunikation auch die Abgabenordnung geändert.
II.6.1. Werbespot-Abgabe
(37)
Buch 1 Teil 1 Titel II der französischen Abgabenordnung (Code général des impôts) enthält nunmehr ein Kapitel VII septies, dem zufolge alle in Frankreich ansässigen Fernsehveranstalter eine Werbeabgabe zu entrichten haben. Die Abgabe richtet sich nach der Höhe der Zahlungen (ohne Mehrwertsteuer) von Werbtreibenden für die Ausstrahlung ihrer Werbespots an die betreffenden Abgabepflichtigen oder Medienagenturen abzüglich der Abgaben nach Artikel 302 bis KC der Abgabenordnung, die Fernsehveranstalter und -sender für die Ausstrahlung von audiovisuellen Produktionen zu entrichten haben, die für eine Unterstützung durch die französische Filmförderungsanstalt Centre National de la Cinématographie in Betracht kommen. Von diesen Zahlungen werden pauschal 4 % abgezogen. Der Abgabesatz beträgt 3 % desjenigen Teils der jährlichen Zahlungen (ohne Mehrwertsteuer), der dem jeweiligen Fernsehveranstalter zuzurechnen ist und 11 Mio. EUR übersteigt.
(38)
Für Fernsehprogramme, die nicht analog terrestrisch übertragen werden, beträgt dieser Satz hingegen 2009 1,5 %, 2010 2 % und 2011 2,5 %. Die Abgabe ist für alle Abgabenpflichtigen vorübergehend, und zwar bis zum Jahr der Einstellung des analogen terrestrischen Fernsehens im französischen Mutterland, auf 50 % des in dem Kalenderjahr, für das die Abgabe zu entrichten ist, verzeichneten Anstiegs ihrer Bemessungsgrundlage gegenüber 2008 beschränkt. Der Betrag der Abgabe kann sich aber in keinem Fall auf weniger als 1,5 % der Bemessungsgrundlage belaufen. Im Falle der Fernsehveranstalter, bei denen der Anteil der außerhalb des französischen Mutterlands ansässigen täglichen Zuschauer bei mehr als 90 % des Gesamtpublikums liegt, wird der für die Berechnung der Abgabe heranzuziehende Betrag jedoch um den Betrag der Zahlungen für die Ausstrahlung von für den europäischen oder weltweiten Markt bestimmten Werbespots, multipliziert mit dem Anteil der außerhalb des französischen Mutterlands ansässigen Zuschauer an der Gesamtzahl der jährlichen Zuschauer, verringert.
II.6.2. Abgabe auf elektronische Kommunikation
(39)
Buch 1 Teil 1 Titel II der Abgabenordnung enthält nunmehr ein Kapitel VII octies, dem zufolge alle in Frankreich tätigen Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste, die vorab eine Erklärung bei der Regulierungsbehörde für elektronische Kommunikation (Autorité de régulation des communications électroniques) abgegeben haben, eine Abgabe entrichten müssen. Die Abgabe richtet sich nach der Höhe (ohne Mehrwertsteuer) der Abonnementgebühren sowie anderer von den Nutzern für die von den jeweiligen Anbietern erbrachten elektronischen Kommunikationsdienste gezahlten Entgelte abzüglich des Betrags der im Laufe des abgeschlossenen Geschäftsjahres erfolgten Abschreibungen für das Jahr, in dem die Abgabe fällig wird, sofern sich diese auf Material oder Ausrüstung beziehen, das bzw. die nach Inkrafttreten des Gesetzes von den Anbietern für Bedarf in Bezug auf elektronische Kommunikationsinfrastruktur- und -netze im französischen Staatsgebiet erworben wurde, und wenn der Abschreibungszeitraum mindestens zehn Jahre beträgt. Der Abgabesatz beträgt 0,9 % desjenigen Teils der Berechnungsgrundlage, der 5 Mio. EUR übersteigt.
III. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS
(40)
In ihrer Entscheidung zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens hat die Kommission die Auffassung vertreten, dass der für die Zeit ab 2010 geplante Ausgleich eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellen könnte, deren Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt auf der Grundlage des Artikels 106 Absatz 2 AEUV sowie der Grundsätze und Anwendungsregeln für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu prüfen ist.
(41)
In Bezug auf das Vorliegen öffentlich-rechtlicher Tätigkeiten, die anhand eines öffentlich-rechtlichen Auftrags klar definiert sind (Betrauung) und geeigneten Kontrollmechanismen unterliegen, hat die Kommission keine Zweifel erhoben und ist, wie in ihren Entscheidungen vom Dezember 2003, April 2005, Juli 2008 und September 2009, zu dem Ergebnis gekommen, dass der öffentlich-rechtliche Auftrag von France Télévisions durch vom französischen Staat ausgehende oder unterzeichnete offizielle Schriftstücke klar definiert und eine unabhängige Kontrolle von France Télévisions vorgesehen ist.
(42)
Was hingegen die Prüfung der Verhältnismäßigkeit des geplanten finanziellen Ausgleichs in Bezug auf die Nettokosten der öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten betrifft, so hat die Kommission, auch unter Berücksichtigung der Auswirkungen der Beihilfe, in zweierlei Hinsicht Bedenken geäußert:
-
erstens in Bezug auf die Gefahr der Überkompensation der Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags im Jahr 2012 und wahrscheinlich auch in den Jahren 2010 und 2011, wenngleich der Kommission für diese Jahre keine so genauen Angaben vorlagen wie für 2009, und
-
zweitens in Bezug auf das mögliche Vorliegen eines Verwendungszusammenhangs zwischen den Einnahmen aus der Werbeabgabe und der Abgabe auf elektronische Kommunikation einerseits und der Beihilfe andererseits und, sofern ein solcher Zusammenhang nachgewiesen werden kann, in Bezug auf dessen negative Auswirkungen und deren Vereinbarkeit mit dem AEUV, insbesondere im Hinblick auf eine Wettbewerbsbilanz der Reform der Finanzierung von France Télévisions, die nicht vorlag.
(43)
Außerdem hat die Kommission die französischen Behörden darauf hingewiesen, dass sie am 2. Juli 2009 eine Mitteilung über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk (9) (im Folgenden „Rundfunkmitteilung“) angenommen hat, die auf alle nach ihrer Veröffentlichung angemeldeten Beihilfen anwendbar ist, und die französischen Behörden ersucht, dieser geänderten Mitteilung in ihren Stellungnahmen Rechnung zu tragen.
IV. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(44)
Die Société des Auteurs et Compositeurs Dramatiques (SACD) weist die Kommission in ihrer Stellungnahme vom 2. November 2009 auf das Ausmaß der Verpflichtungen von France Télévisions zur Förderung des Kulturerbes im Rahmen des audiovisuellen Schaffens hin. Diese Verpflichtungen seien Ende 2008 durch eine Branchenvereinbarung bekräftigt worden, die in eine künftige Zielvereinbarung aufgenommen werden soll. So müsse France Télévisions 2010 19 % des in der Berechnungsgrundlage von 2009 erfassten Umsatzes für audiovisuelle Produktionen zur Förderung des Kulturerbes aufwenden und 2012 20 % (dies entspreche 420 Mio. EUR). Dieser Anteil sei hingegen bei TF1 auf 12,5 % begrenzt und liege bei M6 und digitalen terrestrischen Fernsehsendern bei höchstens 11 %. Auch die Kinoförderung werde bis 2012 jährlich im Durchschnitt um mehr als 1,2 % steigen. Ferner gehe die Einstellung der Werbung mit einem Anstieg der Programmkosten für einheimische Eigenproduktionen einher, was das Engagement für innovative und qualitativ hochwertige öffentlich-rechtliche Rundfunkdienste belege.
(45)
Die Fédération Française des Télécommunications et des Communications Électroniques (FFTCE) vertritt in ihrer Stellungnahme vom 30. Oktober 2009, der sich Iliad, nicht Mitglied der FFTCE, anschloss, die Auffassung, dass die Einstellung der kommerziellen Werbung für sich genommen keinen Beitrag zur Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags von France Télévisions darstellt. Da Werbung kein fester Bestandteil des öffentlich-rechtlichen Auftrags sei, sei jeglicher Zuschuss zum Ausgleich eines Einnahmenausfalls ohne Ansehen des tatsächlichen Auftrags per se als staatliche Beihilfe anzusehen, die gegen Artikel 106 Absatz 2 und Artikel 107 AEUV verstoße. Der Ausgleich dürfe nur die unmittelbar mit der öffentlich-rechtlichen Tätigkeit zusammenhängenden Kosten decken, die im Wege einer getrennten Buchführung aufgelistet werden müssten. Die Höhe der Zuschüsse sei jedoch offenbar auf Basis der Schätzung des Werbeeinnahmenausfalls bereits für die kommenden Jahre festgelegt, was den Wettbewerb mit privaten Rundfunkveranstaltern in einem schwierigen Marktumfeld erheblich beeinträchtige. Während der gesamte Werbeumsatz von France Télévisions in dem schwierigen Marktumfeld sicherlich weniger als 500 Mio. EUR betragen hätte, hätten sich die französischen Behörden verpflichtet, dem Unternehmen 2009 einzig und allein für die Einstellung der Werbung nach 20 Uhr 450 Mio. EUR zu zahlen. Auch in der Folgezeit würden die gezahlten Subventionen die Werbeeinnahmen, die France Télévisions ohne die Reform erzielt hätte, deutlich übersteigen.
(46)
In Bezug auf den Auftrag zur Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse stellt die FFTCE fest, dass France Télévisions aufgrund seiner Mitgliedschaft in der Europäischen Rundfunkunion (EBU) bereits laut deren Satzung Verpflichtungen auferlegt sind, die auch ohne deren Festschreibung in französischen Gesetzen gelten. Die im Gesetz vorgesehenen Verpflichtungen - die im Übrigen unpräzise formuliert seien - würden sich nicht erheblich von denen unterscheiden, die in der Satzung der EBU aufgeführt sind und denen TF1 und Canal + als Mitglieder ebenfalls unterliegen, so dass unter Verweis auf das Gesetz gewährte Ausgleichszuwendungen als staatliche Beihilfen anzusehen seien.
(47)
Und schließlich vertritt die FFTCE die Ansicht, dass die mit der Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eingeführte neue Abgabe auf den Umsatz der Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste für die Finanzierung von France Télévisions verwendet wird. Abgesehen davon, dass das Vorliegen eines Verwendungszusammenhangs in Erklärungen der Behörden bestätigt werde, würden Veränderungen der Bemessungsgrundlage und des Abgabensatzes zu entsprechenden Änderungen der Zuschusshöhe führen. Die Einführung einer derartigen Abgabe verstoße ferner gegen Artikel 12 der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (10), weil die Mitgliedstaaten den Anbietern nur die dort vorgesehenen umsatzbasierten Abgaben auferlegen dürften.
(48)
Die Association des Chaînes Privées äußert in ihrer Stellungnahme vom 2. November 2009 die Auffassung, die ineffiziente Verwaltung von France Télévisions, für die der Rechnungshof zahlreiche Beispiel angeführt habe, verschärfe den Preissteigerungstrend auf dem Markt für Programmproduktion und Rechteerwerb. Sofern keine Kosten- und Leistungsrechung vorgenommen werde, führe fehlende Kostenkontrolle zu Unsicherheiten in Bezug auf die Bestimmung der zu finanzierenden Kosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags und es bestehe eine ernste Gefahr von Überkompensation. Zahlreiche Indizien deuteten darauf hin, dass die neue audiovisuelle Abgabe für France Télévisions verwendet werde und die Zuführung zum Staatshaushalt nur erfolge, um sie der Kontrolle der Kommission zu entziehen. Die Wettbewerber von France Télévisions müssten die Beihilfe über die neue Abgabe finanzieren, die somit zu einer Verzerrung führe, die dadurch verschärft werde, dass die Programme der verschiedenen traditionellen Sender sich kaum voneinander unterschieden.
(49)
Die Europäische Rundfunkunion (EBU) trägt in ihrer Stellungnahme vom 2. November 2009 vor, die von Frankreich vorgelegten mehrjährigen Schätzungen der Kosten und Einnahmen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten seien naturgemäß mit Unwägbarkeiten verbunden. Die Schätzungen dienten dazu, dem Unternehmen die langfristige finanzielle Planungssicherheit zu geben, die es brauche, um in aller Unabhängigkeit eine kontinuierliche Erbringung der Dienstleistungen zu gewährleisten. Die Korrektur etwaiger Abweichungen von den Schätzungen müsse durch Ex-post-Mechanismen gewährleistet werden. Der Beschluss der Kommission müsse die Ex-ante-Berechnungsparameter sowie diese Mechanismen erfassen, ohne die tatsächliche Höhe der künftigen Ausgleichszahlungen dadurch einzuschränken, dass lediglich die geschätzten Kosten und Einnahmen überprüft und bestätigt werden, da die Kommission andernfalls die Höhe der jährlichen Zuschüsse im Rahmen einer Beihilferegelung festlegen und kontrollieren würde anstatt die Regelung selbst. Außerdem äußert die EBU Bedenken, die Kommission versuche, die Synergien und Effizienzgewinne für die kommenden Jahre zu beziffern, denn die Kontrolle der Effizienz der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse falle nicht unter die Prüfungsbefugnisse der Kommission gemäß Artikel 106 Absatz 2 AEUV.
(50)
Die Association of Commercial Television (ACT) begrüßt in ihrer Stellungnahme vom 2. November 2009 die Entscheidung der Französischen Republik, die kommerzielle Werbung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk erheblich zu verringern. Nach Auffassung von ACT sind zwei im Altmark-Urteil (11) genannte Voraussetzungen im vorliegenden Fall nicht erfüllt, so dass der geplante Haushaltszuschuss eine Beihilfe darstelle. Wenn jedoch die Finanzierung der Beihilfe durch eine auf die Werbeeinnahmen der Wettbewerber erhobene Abgabe für EU-rechtskonform befunden würde, dann würden die Vorteile des Rückzugs vom Werbemarkt stark verringert, denn ein derartiges System könne in verschiedener Hinsicht mehr Verzerrungen mit sich bringen als eine herkömmliche duale Finanzierung aus öffentlichen und kommerziellen Mitteln.
(51)
ACT trägt vor, die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von France Télévisions hätten sich seit 1994 nicht grundlegend geändert und entsprächen nach wie vor weitgehend denjenigen der privaten Veranstalter. Außerdem seien die Schätzungen der Ausgleichszahlungen für die entgangenen Werbeeinnahmen bis 2012 ungenau und trügen weder dem Rückgang der damit verbundenen Investitionskosten noch einem möglichen Rückgang der Kosten einer weniger den Zwängen von Werbetreibenden unterworfenen Programmplanung noch Synergieeffekten Rechnung. Der in der Vereinbarung über Ziele und Mittel vorgesehene Mechanismus zur Anpassung der öffentlichen Zuschüsse und der kommerziellen Einnahmen an die Kosten müsse insbesondere in Anbetracht der Schwankungen der kommerziellen Einnahmen überprüft werden, da der Kommission andernfalls verlässliche Informationen für die Bestimmung der tatsächlichen Kosten der erbrachten Dienstleistungen und die Beurteilung einer etwaigen Überkompensation fehlen würden. Diese Überprüfung würde erfolgen, ohne dass das Unternehmen, wie der Rechnungshof feststellte, über eine Kosten- und Leistungsrechung verfüge.
(52)
Und schließlich vertritt ACT die Auffassung, die Beihilfe werde de facto durch die im Zuge der Reform eingeführten neuen Abgaben finanziert und mit der auf audiovisuelle Werbung erhobenen Abgabe werde ein Modell zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Wettbewerber eingeführt, das in anderen Ländern abgeschafft worden sei. Ferner führe der Beihilfemechanismus dazu, dass die Mittel von France Télévisions aufrechterhalten würden, obwohl immer stärker zutage trete, dass die Werbetreibenden ihre Nachfrage nicht vollständig auf die Konkurrenzsender verlagern werden. Zudem erhöhe ein derartiger Mechanismus die Zutrittsschranken auf dem französischen Markt.
(53)
Das Unternehmen France Télévisions erklärt in seiner Stellungnahme vom 2. November 2009, dass der angemeldete Mechanismus ihm keinerlei wirtschaftlichen Vorteil gegenüber seinen Wettbewerbern verschaffe. Die entgangenen Werbeeinnahmen würden zwar ausgeglichen, doch im Gegenzug habe ihm der Staat mit der Einstellung der Werbung eine Vorschrift auferlegt, der kein privater Marktteilnehmer unterliege. Nach Einstellung der Werbespots werde jegliche Wettbewerbsverzerrung entfallen, und auch der von France Télévisions ausgehende Druck auf seine Konkurrenten im Bereich des Sponsorings werde angesichts der geringen Präsenz des Unternehmens zu vernachlässigen sein. Was den Erwerb audiovisueller Premiumrechte betrifft, so verfüge France Télévisions über keine Exklusivverträge mit großen amerikanischen Anbietern, während TF1 im Jahr 2008 96 der 100 höchsten und 18 der 20 höchsten Zuschauerzahlen erzielte. Außerdem müsse France Télévisions in das audiovisuelle Schaffen mit Qualitätsansprüchen investieren, die nicht mit den Quotenzielen der kommerziellen Sender vereinbar seien. Im Bereich des Verkaufs von Programmrechten sei das Unternehmen kaum vertreten.
(54)
Ferner trägt France Télévisions vor, der angemeldete Mechanismus erfülle die zweite Voraussetzung des Altmark-Urteils, da der dem Unternehmen zugewiesene Betrag vorab festgelegt werde und genau und objektiv von den Kosten der Erfüllung seines Auftrags abhänge und für den Fall abweichender tatsächlicher Kosten eine Ex-post-Korrektur vorgesehen sei. Auch die vierte in diesem Urteil genannte Voraussetzung sei erfüllt, da Synergien, die in der Vergangenheit nicht erschlossen werden konnten, nach der Umgestaltung der juristischen Person und der Satzung künftig genutzt würden. Die vierte Voraussetzung verlange nämlich nicht, dass der Dienst zu den geringstmöglichen Kosten erbracht werde, sondern nur, dass die Kosten denen eines durchschnittlichen, gut geführten Unternehmens entsprechen.
(55)
Was die Voraussetzungen für die Vereinbarkeit des angemeldeten Mechanismus mit dem Binnenmarkt betrifft, so erklärt France Télévisions, dass die Nettokosten der öffentlich-rechtlichen Tätigkeit, da der Mechanismus viele Jahre lang angewandt werden solle, sich nicht hinreichend verlässlich bestimmen ließen, als dass die Kommission Überkompensationen durch Ex-ante-Kontrollen ausschließen könnte. Angesichts der vorläufigen Schätzungen für die Jahre 2010 bis 2012 sei zwar nicht auszuschließen, dass ein angemessener Gewinn erzielt werde oder Rücklagen von bis zu 10 % der jährlichen Ausgaben für öffentlich-rechtliche Tätigkeiten gebildet werden könnten, doch die gesetzlichen und regulatorischen Bestimmungen sähen eine Ex-post-Kontrolle vor, die die Verhältnismäßigkeit der Finanzierung in jedem Fall sicherstellen würden. Da jedoch Schwankungen der Programmkosten von redaktionellen Entscheidungen abhingen, sieht sich France Télévisions diesbezüglich einzig und allein zur Erfüllung seiner gesetzlichen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verpflichtet und verweist auf die Freiheit, mit der die Französische Republik diese definieren kann. Diese Verpflichtungen umfassten zudem Vorgaben in Bezug auf zu erzielende Einschaltquoten, die mit der Einstellung der Werbespots nicht herabgesetzt würden. Im Gegenteil müssten sogar mehr Programmrechte erworben werden.
(56)
Métropole Télévisions (M6) vertritt in seiner Stellungnahme vom 2. November 2009 die Auffassung, bei dem geplanten Finanzierungsmechanismus handele es sich um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 AEUV, insbesondere da die zweite und die vierte Voraussetzung des Altmark-Urteils nicht erfüllt seien. Denn ein Ausgleich, der auf einer Schätzung der entgangenen Werbeeinnahmen beruhe, die naturgemäß und de facto Schwankungen unterlägen, könne nicht als auf objektiven und transparenten Berechnungsparametern basierend angesehen werden. Außerdem spiegele die Berechnungsgrundlage nicht die Kosten eines durchschnittlichen, gut geführten Unternehmens wider, sondern diejenigen des Unternehmens France Télévisions, das, wie viele Belege zeigten, ineffizient verwaltet werde, was zu höheren Kosten der öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten für die Gesellschaft führe.
(57)
Was die Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Binnenmarkt betrifft, so vertritt M6 die Ansicht, der geplante Finanzierungsmechanismus sei unzulässig, da er eine strukturelle Überkompensation des Kosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags vorsehe. Nach der Richtlinie 2006/111/EG der Kommission vom 16. November 2006 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen sowie über die finanzielle Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen (12) sei Frankreich verpflichtet, die Kosten und Einnahmen im Zusammenhang mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auf der Grundlage einheitlich angewandter Kostenrechnungsgrundsätze zuzuordnen. Der französische Rechnungshof habe jedoch darauf hingewiesen, dass France Télévisions diese buchhalterischen Anforderungen nicht erfülle. Somit gebe es keine objektive Grundlage für die Berechnung der Höhe des Ausgleichs. Da der Zuschuss auf der Grundlage von Werbeeinnahmen berechnet werde, die nicht Bestandteil des öffentlich-rechtlichen Auftrags seien und bei der Berechnung von dessen Kosten nicht berücksichtigt werden dürften, werde es zwangsläufig zu einer Überkompensation kommen. Überkompensationen seien auch deshalb unvermeidlich, weil Schätzungen der entgangenen Einnahmen willkürlich seien und es an einer Kosten- und Leistungsrechnung fehle.
(58)
Die Einbeziehung der neuen Abgaben in den Finanzierungsmechanismus verschärfe die negativen Auswirkungen der Beihilfen auf den Märkten für den Erwerb audiovisueller Rechte - auf denen die ineffiziente Verwaltung von France Télévisions, gedeckt durch die öffentlichen Zuwendungen, die Kosten der Wettbewerber erhöhe - sowie im Werbegeschäft, das France Télévisions auf den Sponsoring-Bereich verlagern werde, während M6 wegen seines anderen Zuschauerprofils das von France Télévisions hinterlassene Vakuum nicht nutzen könne. Vor diesem Hintergrund sei einzig und allein eine Ex-post-Finanzierung zu rechtfertigen. Folglich sei der Mechanismus strukturell unzulässig, da er keine unabhängigen Ex-post-Kontrollen vorsehe, die faktisch eine Vermeidung von Überkompensationen auf der Grundlage tatsächlicher Zahlen sicherstellen würden. Diese Kontrollen würden in Frankreich nicht wirksam durchgeführt.
(59)
Télévision Française 1 (TF1) ordnet die Reform der Finanzierung von France Télévisions in seiner Stellungnahme vom 2. November 2009 in den Kontext struktureller Veränderungen auf dem Werbemarkt ein, auf dem die Bedeutung des Internets stark zunimmt. So seien 2008 auf das Fernsehen lediglich rund 11 % der Werbeausgaben in Höhe von 33 Mrd. EUR entfallen. Zwischen Januar und September 2009 seien die Werbeumsätze der terrestrischen digitalen Fernsehsender um 60 % gestiegen, während die der drei traditionellen analogen Privatsender um 8 % zurückgegangen seien. Im Jahr 2008 hätten sich die von TF1 zu entrichtenden Steuern und Abgaben auf 60 % des Unternehmensergebnisses belaufen. Da zudem mehrjährige Rechteerwerbsverträge, die Inflation sowie die starren Kosten (u. a. die Programmkosten), die durch Vorschriften zur Produktion und Ausstrahlung französischer und europäischer Produktionen verursacht würden, 30 % ausmachten, bleibe TF1 kaum noch Handlungsspielraum. Durch die Einführung der neuen audiovisuellen Abgabe würden die Wettbewerbsverzerrungen auf dem Markt weiter erhöht.
(60)
Die angebliche Verlagerung der Nachfrage vonseiten der Werbetreibenden auf TF1 sei nichts als ein Vorwand für die Einführung der Werbespotabgabe. De facto sei 2009 nicht nur die erwartete Verlagerung von 350 Mio. EUR Werbeumsatz auf die drei terrestrischen Sender ausgeblieben, sondern deren Werbeumsätze seien sogar um 450 Mio. EUR hinter den Schätzungen zurückgeblieben. Außerdem werde das Ausmaß der Verlagerung durch die gesetzlichen und regulatorischen Vorschriften beschränkt, nach denen, gemäß dem EU-Recht, in jeder Sendestunde höchstens 12 Minuten und im Tagesdurchschnitt pro Stunde höchstens 6 Minuten Werbung ausgestrahlt werden darf.
(61)
Nach Auffassung von TF1 stellt die Abgabe in zweierlei Hinsicht eine staatliche Beihilfe dar: erstens, weil France Télévisions die Abgabe nach dem 30. November 2011 (an diesem Datum muss sie die Werbespots einstellen, deren Bezahlung ja die Berechnungsgrundlage der Abgabe bildet) nicht mehr entrichten müsse, und zweitens, weil das Aufkommen dieser Abgabe für France Télévisions bestimmt sei, zumal aus zahlreichen Erklärungen von Regierungs- und Parlamentsmitgliedern in Debatten über den Gesetzentwurf hervorgehe, dass die Abgabe der Finanzierung der Beihilfe diene. Unabhängig davon, ob die Beihilfe selbst zulässig sei, müsse folglich im Rahmen der beihilferechtlichen Prüfung auch die zu ihrer Finanzierung bestimmte Abgabenregelung untersucht werden.
(62)
TF1 vertritt die Auffassung, ähnlichen Verpflichtungen zu unterliegen wie France Télévisions, dessen Programme sich kaum von seinen unterschieden. TF1 begrüßt zwar die Überarbeitung der Vereinbarung über Ziele und Mittel und des Pflichtenhefts im Zuge der Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, vertritt aber, gestützt auf die Stellungnahmen des Rechnungshofes, die Ansicht, dass das öffentlich-rechtliche Rundfunkangebot unzureichend individualisiert sei. So erstreckten sich die quantitativen Ausstrahlungsverpflichtungen in den alten Pflichtenheften auf 10 % des Programms.
(63)
Ferner seien die Kostenkontrolle und die Verwaltungseffizienz unzureichend, so dass die gemeinwirtschaftlichen Dienste für die Gesellschaft nicht zu den geringsten Kosten erbracht würden und eine Gefahr der Überkompensation bestehe. Außerdem müsse die Kommission in diesem Zusammenhang den Anstieg des Gewinns im kommerziellen Geschäft, die Synergien, die seit 2009 aus der Gründung des Gemeinschaftsunternehmens France Télévisions erwachsen dürften, und den Rückgang des Programmkostendrucks infolge der geringeren Abhängigkeit vom Werbegeschäft überprüfen.
V. STELLUNGNAHMEN DER FRANZÖSISCHEN REPUBLIK
(64)
In den Stellungnahmen der Französischen Republik im Zusammenhang mit der Anwendung des Artikels 106 Absatz 2 AEUV, die am 7. Oktober 2009 übermittelt und anschließend ergänzt wurden, geht die Französische Republik auf die von der Kommission geäußerten Bedenken hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der öffentlichen Finanzierung und des Risikos einer Überkompensation einerseits und die Heranziehung der mit der Reform des öffentlichen-rechtlichen Rundfunks eingeführten neuen Abgaben bei der Beurteilung der Vereinbarkeit der angemeldeten Maßnahme mit dem Binnenmarkt andererseits ein.
V.1. Verhältnismäßigkeit der Finanzierung und Ex-post-Kontrolle des Risikos einer Überkompensation
(65)
Die Französische Republik erläutert, dass es sich bei der angemeldete Maßnahme nicht um eine Überkompensation der entgangenen Werbeeinnahmen der France-Télévisions-Gruppe handele, wenngleich diese Ausfälle in die vorläufigen, als Näherungswerte angegebenen Beträge eingeflossen seien, sondern vielmehr um eine Finanzierung, mit der die Kosten der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags gedeckt werden sollten. Der Finanzierungsbedarf werde voraussichtlich von den Veränderungen bei den Programmkosten und den Schwankungen bei den Werbeeinnahmen bzw. den Mitteln für die Ausstrahlung abhängen.
(66)
Die Französische Republik macht geltend, dass eine Ex-ante-Beurteilung etwaiger Überkompensationsrisiken im Einklang mit der Rechtsprechung und der Anwendungspraxis der Kommission auf der Grundlage der vorhandenen gesetzlichen und regulatorischen Kontrollmechanismen und nicht anhand vorläufiger Näherungswerte für die Förderung oder Kostenschätzungen erfolgen sollte. Die Näherungswerte dienten lediglich der Veranschaulichung und seien auf der Grundlage des von der zuständigen Behörde und France Télévisions genehmigten Geschäftsplans vorgelegt worden. Die Methode für die Berechnung des Zuschusses basiere nicht auf Schätzungen der entgangenen Werbeeinnahmen von France Télévisions. Die Berechnung beruhe vielmehr auf einer allgemeinen Formel, nach der sich eine Gesamtsumme aus Rundfunkgebühren und Haushaltszuschüssen für jedes Jahr ergebe, die im Einklang mit den Verpflichtungen der Französischen Republik und den gesetzlichen und regulatorischen Ex-post-Aufsichtsmechanismen in einem proportionalen Verhältnis zu den Kosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags von France Télévisions abzüglich der Werbeeinnahmen stehe.
(67)
Die Französische Republik weist ferner darauf hin, dass bestimmte neue, innovative audiovisuelle Dienste, wie sie in der Rundfunkmitteilung genannt sind, bereits im neuen Pflichtenheft und in der geänderten Vereinbarung über Ziele und Mittel von France Télévisions vorgesehen seien; diese wiederum unterlägen, wie oben dargelegt, nach wie vor regelmäßigen Vorabkontrollen und -konsultationen. Frankreich erklärt, dass alle wesentlichen neuen Dienste den Bestimmungen der Vereinbarung über Ziele und Mittel unterliegen müssen, für die wiederum dieselben Kontrollen gelten.
(68)
Angesichts der Tatsache, dass die Rundfunkmitteilung nach der Eröffnung dieses Prüfverfahrens in Kraft getreten ist, verpflichtet sich die Französische Republik außerdem, ihren Ex-post-Finanzaufsichtsmechanismus so anzupassen, dass er die geänderten Vorgaben der Mitteilung in Bezug auf Finanzaufsichtsmechanismen erfüllt. Dementsprechend soll der Artikel 2 des Dekrets Nr. 2007-958 vom 15. Mai 2007 geändert werden. Die Änderung soll insbesondere
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sicherstellen, dass der zur Vermeidung von Überkompensation vorgeschriebene Bericht über die getrennte Buchführung - wie auch der Bericht nach Artikel 3 - von einer externen Stelle geprüft wird; die Wahl der Prüfstelle unterliegt der Zustimmung des Kommunikationsministeriums; der Bericht, dessen Kosten von France Télévisions zu tragen sind, wird dem Kommunikationsministerium sowie der Nationalversammlung und dem Senat vorgelegt;
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den Mechanismus verbessern, der im Falle einer Überkompensation oder Quersubventionierung, die anhand der getrennten Buchführung festgestellt wird und weder mit dem Artikel 53 des Gesetzes 86-1067 vom 30. September 1986 über die Kommunikationsfreiheit noch mit der Rundfunkmitteilung der Kommission vereinbar ist, eine effektive Rückforderung gewährleisten soll.
(69)
Des Weiteren verpflichtet sich Frankreich für die Zwecke einer besseren Berichterstattung, der Kommission zwischen 2010 und 2013, d. h. in den ersten Jahren der mit dem Gesetz 2009-258 vom 5. März 2009 eingeleiteten Reform, folgende Unterlagen zu übermitteln:
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die Berichte gemäß den Artikeln 2 und 3 des obengenannten Dekrets in seiner geänderten Fassung einschließlich der Angaben über die Entwicklung der Werbemarktanteile seit 2007; die Vorlage erfolgt innerhalb von höchstens sechs Monaten nach Feststellung des Jahresabschlusses in der Hauptversammlung;
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die öffentlichen Dokumente zur Verfolgung der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags durch France Télévisions, d. h. den Jahresbericht des Conseil Supérieur de l’Audiovisuel über die einzelnen Sender (nach Artikel 18 des Gesetzes Nr. 86-1067 vom 30. September 1986) sowie die Protokolle der öffentlichen Anhörungen des Vorsitzenden von France Télévisions vor den parlamentarischen Ausschüssen (Ausschüsse für Kultur und Finanzen der Nationalversammlung und des Senats) zu Fragen der im betreffenden Jahr erfolgten Umsetzung der Vereinbarung über Ziele und Mittel (nach Artikel 53 des obengenannten Gesetzes).
V.2. Berücksichtigung der mit der Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eingeführten neuen Abgaben
(70)
Die Französische Republik erklärt, sie habe in ihrer Anmeldung die neuen Abgaben auf Werbung und elektronische Kommunikation nicht berücksichtigt. Zwar seien diese Abgaben im Rahmen desselben Gesetzes eingeführt worden, das die Reform regelt, sie fielen jedoch nicht unter die angemeldete Maßnahme.
(71)
Die Französische Republik weist darauf hin, dass die vor Annahme des Gesetzes, das Gegenstand des Beschlusses zur Eröffnung des Verfahrens ist, abgegebenen öffentlichen Erklärungen später durch die Bestimmungen des Gesetzes widerlegt worden seinen und nicht ausreichten, um nach dem Unionsrecht einen zwingenden Verwendungszusammenhang zwischen den Abgaben und der Finanzierung der Beihilfe feststellen zu können. Nach französischem Recht flössen die Abgaben in den allgemeinen Staatshaushalt, der generell der Finanzierung öffentlicher Ausgaben diene und den Grundsätzen der Gesamtdeckung und der Einheit des Haushalts entspreche, die einen Teil der Verfassungsmäßigkeit der öffentlichen Finanzen ausmachten. Nach Artikel 36 des Gesetzes vom 1. August 2001 über Haushaltsgesetze bedürfe die vollständige oder teilweise Verwendung staatlicher Mittel zugunsten einer juristischen Person einer ausdrücklichen Bestimmung im Haushaltsgesetz, die es im vorliegenden Fall nicht gebe.
(72)
Die Französische Republik hebt ferner hervor, dass nicht die Absicht bestehe, eine Verbindung zwischen der Verwendung der fraglichen Abgaben und der Finanzierung von France Télévisions herzustellen. Sollte eine entsprechende Änderung der Regelung beabsichtigt werden, werde Frankreich diese im Einklang mit Artikel 108 Absatz 3 AEUV bei der Kommission anmelden.
VI. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG
VI.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(73)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV lautet: „Soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“ Diese Voraussetzungen für das Vorliegen einer Beihilfe werden im Folgenden untersucht.
VI.1.1. Staatliche Mittel
(74)
Die in der Anmeldung der in Rede stehenden Maßnahme angegebene Mittelausstattung wird jährlich im Haushaltgesetz des französischen Staates festgelegt. Es handelt sich folglich um eine Unterstützung aus staatlichen Mitteln.
VI.1.2. Selektiver wirtschaftlicher Vorteil
(75)
Die Regelung, mit der France Télévisions der Haushaltszuschuss bereitgestellt wird, ist selektiv, weil er allein France Télévisions zugutekommt. Der jährliche Haushaltszuschuss zu den Betriebskosten, mit dem hauptsächlich die Fortsetzung der Tätigkeit des Unternehmens ermöglicht werden soll, gleicht die dem Unternehmen entgangenen Werbeeinnahmen aus, mit denen die Ausgaben und Investitionen von France Télévisions bisher zum Teil finanziert wurden. Dies gibt France Télévisions die Möglichkeit, höhere Einschaltquoten als ohne den Haushaltszuschuss zu erzielen. Das Unternehmen erhält somit durch die Förderung einen wirtschaftlichen Vorteil, den es andernfalls, d. h. unter den Bedingungen, denen seine privaten Mitbewerber unterliegen, nicht erhalten hätte.
(76)
Die Kommission stellt ferner fest, dass keine Stellungnahme der Französischen Republik vorliegt, in der sie ihre in der Eröffnungsentscheidung vertretene Einschätzung zurücknähme und den Standpunkt verträte, die geplanten Zuschüsse erfüllten nicht alle nach dem Altmark-Urteil erforderlichen Voraussetzungen und verschafften dem Unternehmen folglich einen wirtschaftlichen Vorteil, so dass es sich um eine staatliche Beihilfe handele (13). Ferner untermauert der im Oktober 2009 und damit nach der Eröffnungsentscheidung veröffentlichte Bericht des französischen Rechnungshofs über France Télévisions ungeachtet späterer Entwicklungen in der Führung und bei den Geschäftsergebnissen von France Télévisions in den kommenden Jahren derzeit den Standpunkt der Kommission, dass die vierte Voraussetzung nicht erfüllt ist.
(77)
Aus den oben stehenden Ausführungen ergibt sich, dass die einzig und allein für die France-Télévisions-Gruppe bestimmten Haushaltszuschüsse aus Finanzmitteln des französischen Staates diesem Unternehmen einen selektiven Vorteil verschaffen.
VI.1.3. Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
(78)
France Télévisions ist in der Produktion und Ausstrahlung von Programmen tätig, die das Unternehmen kommerziell verwertet; insbesondere werden für Werbetreibende kostenpflichtige Werbung sowie gesponserte Programme ausgestrahlt, wobei die Programmrechte entweder verkauft oder erworben werden. Diese kommerziellen Aktivitäten werden im Wettbewerb mit anderen Sendern wie TF1, M6 und Canal + insbesondere in Frankreich ausgeübt, wo die France-Télévisions-Gruppe Frankreich zufolge die marktführende Rundfunkanstalt ist. Im Jahr 2010 dürfte France Télévisions mit einem Marktanteil von rund 10 % immer noch drittstärkster Rundfunkveranstalter auf dem französischen Markt werden.
(79)
Bis zur Einstellung der kommerziellen Werbung Ende 2011 wird France Télévisions, wenn auch mit Einschränkungen bei den Sendezeiten für Werbespots, auf dem französischen Markt für kommerzielle Fernsehwerbung vertreten bleiben und mit anderen Rundfunkveranstaltern konkurrieren. Auch nach 2011 wird France Télévisions im Wettbewerb mit anderen in Frankreich tätigen Rundfunkveranstaltern Werbetreibenden seine Dienste im Bereich der Bewerbung von Waren ohne Markennennung und des Sponsorings von Sendungen anbieten können. Selbst wenn die Wettbewerber von France Télévisions uneingeschränkt von dem fast vollständigen Rückzug von France Télévisions vom Werbemarkt im Zuge der Reform profitieren dürften, wird das Unternehmen dennoch auf diesem Markt vertreten bleiben. Ausgehend von einem gegenüber 2007 unveränderten Marktvolumen und konstanten Marktanteilen seiner Wettbewerber dürfte der Marktanteil von France Télévisions laut den von Frankreich übermittelten Schätzungen zu den Werbeeinnahmen und dem Sponsoring von France Télévisions 2012 noch 3,3 % betragen (gegenüber 50 % bzw. 20 % im Falle von TF1 und M6).
(80)
France Télévisions mit dem Haushaltszuschuss eine höhere Einschaltquote als ohne den Zuschuss erzielen können; dies kann sich auf die Quoten der übrigen Rundfunkveranstalter und damit auf deren kommerzielles Geschäft auswirken, was eine Verfälschung des Wettbewerbs bewirken könnte. In jedem Fall wird France Télévisions auch auf den Märkten für den Kauf und Verkauf von audiovisuellen Rechten tätig bleiben und aufgrund der in Rede stehenden Unterstützung weiterhin Verhandlungsmacht besitzen. Die durch die Haushaltszuschüsse mögliche Fortsetzung der Investitionstätigkeit im Bereich der Rundfunkprogramme wirkt sich somit auf die Möglichkeiten von France Télévisions aus, auf diesen Märkten als Käufer oder Verkäufer aufzutreten.
(81)
Es lässt sich folglich schließen, dass die ausschließlich der France-Télévisions-Gruppe zukommenden Zuschüsse aus dem Haushalt des französischen Staates den Wettbewerb im Bereich des kommerziellen Rundfunks in Frankreich und in gewissem Maße auch in anderen Mitgliedstaaten, in denen die Programme von France Télévisions ausgestrahlt werden, verfälschen oder zumindest zu verfälschen drohen.
(82)
Wenngleich sich der Verkauf und Erwerb von Rundfunkprogrammen und Senderechten im Allgemeinen auf einen Mitgliedstaat beschränkt, handelt es sich bei den Märkten, auf denen France Télévisions vertreten ist, um internationale Märkte. Außerdem werden die Programme, die France Télévisions dank der staatlichen Unterstützung weiterhin ausstrahlen kann, auch in anderen Mitgliedstaaten wie Belgien und Luxemburg empfangen. France Télévisions strahlt seine Programme zudem über das Internet aus, wo sie auch außerhalb von Frankreich abrufbar sind.
(83)
Vor diesem Hintergrund sind die geplanten Haushaltszuschüsse geeignet, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
VI.1.4. Schlussfolgerung zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(84)
Angesichts der vorstehenden Erwägungen stellen die von der Französischen Republik geplanten Hauhaltszuschüsse zugunsten von France Télévisions eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV dar, deren Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt zu prüfen ist.
VI.2. Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV
(85)
Artikel 106 Absatz 2 AEUV lautet: „Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften der Verträge, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.“
(86)
In ihrer Rundfunkmitteilung nennt die Kommission die Grundsätze, nach denen sie bei der Anwendung des Artikels 107 und des Artikels 106 Absatz 2 AEUV auf staatliche Beihilfen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk verfährt. So stützt sich die Kommission bei ihrer Prüfung insbesondere auf zwei Aspekte:
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das Vorliegen einer klaren und präzisen Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags in einem offiziellen Schriftstück, auch bei der Bereitstellung wesentlicher neuer Dienste, und das Vorhandensein wirksamer Kontrollen durch ein von der Rundfunkanstalt unabhängiges Gremium;
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die Transparenz und Verhältnismäßigkeit des - ebenfalls einer Prüfung unterliegenden - Finanzausgleichs durch öffentliche Mittel, der die Nettokosten der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags nicht übersteigen darf.
VI.2.1. Klare und genaue Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags in einem offiziellen Schriftstück und wirksame Kontrolle der Erfüllung des Auftrags
(87)
Wie bereits dargelegt, hat die Kommission in ihrer Eröffnungsentscheidung aus den darin angeführten Gründen weder Zweifel hinsichtlich der Angemessenheit der Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags, mit dem France Télévisions offiziell betraut ist, noch hinsichtlich der Angemessenheit der externen Kontrollen geäußert, mit denen wie oben beschrieben überprüft wird, ob France Télévisions seinen Auftrag ordnungsgemäß erfüllt. Daher vertrat die Kommission die Auffassung, dass die einschlägigen Bestimmungen des Gesetzes Nr. 86-1067 vom 30. September 1986 (Artikel 43-11, 44, 48 und 53) in seiner geänderten Fassung sowie die Durchführungsvorschriften, insbesondere das Pflichtenheft (Dekret Nr. 2009-796 vom 23. Juni 2009) und die Vereinbarung über Ziele und Mittel, mit den Regeln zur Anwendung des Artikels 106 Absatz 2 AEUV auf Beihilfen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäß der Rundfunkmitteilung im Einklang stehen.
(88)
Diese Schlussfolgerung stimmte mit den Ergebnissen überein, zu denen die Kommission in Anwendung der damals geltenden Mitteilung in ihren Entscheidungen von 2003 und 2005 betreffend France 2 bzw. France 3 und in ihren Entscheidungen von 2008 und 2009 zu France Télévisions gekommen war.
(89)
Die nur allgemeinen Stellungnahmen bestimmter Beteiligter, in denen auf die angebliche Ähnlichkeit des Fernsehprogramms der öffentlich-rechtlichen Sender mit dem ihrer Wettbewerber hingewiesen wird, werden deshalb nur der Vollständigkeit halber geprüft; sie stehen jedoch im Widerspruch zu den Stellungnahmen anderer Beteiligter und ändern nichts an der Beurteilung des Sachverhalts.
(90)
In dem geänderten Gesetz Nr. 86-1067 über die Kommunikationsfreiheit wird der öffentlich-rechtliche Auftrag von France Télévisions in seinen Grundzügen, aber genau definiert. Danach besteht dieser Auftrag darin, ein breites Publikum anzusprechen und ein vielfältiges Programmangebot zu schaffen, das im Sinne des Pluralismus in der Lage ist, die demokratischen, sozialen, bürgerlichen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft zu befriedigen. Die von der FFTCE vorgetragene Tatsache, dass manche Wettbewerber sich aufgrund ihrer EBU-Mitgliedschaft an deren Satzung halten müssen, schließt nicht aus, dass es besondere, in den Rechtsakten der französischen Republik festgelegte gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen geben kann, die allein France Télévisions zusätzlich zu seinen EBU-Verpflichtungen erfüllen muss.
(91)
Soweit erforderlich, können die Verpflichtungen von France Télévisions im Gegensatz zu denen seiner Wettbewerber außerdem zusätzlich durch das Pflichtenheft und die Vereinbarung über Ziele und Mittel sowie durch weitere für sein Programmangebot vorgegebene, genaue quantitative Indikatoren spezifiziert sein. Während die öffentlichen Mittel, die France Télévisions zur Verfügung gestellt werden, der Verwirklichung der Ziele und der Erfüllung des im allgemeinen Interesse gesetzlich und regulatorisch festgeschriebenen öffentlich-rechtlichen Auftrags dienen, hat die Bereitstellung von privaten Mitteln für die kommerziellen Sender rein auf die Gewinnerzielung ausgerichtet. Ferner bedeutet auch die Tatsache, dass die Anbieter bei der Ausübung ihrer Rundfunktätigkeit aufgrund von Vorschriften oder freiwilligen Richtlinien Beschränkungen unterliegen, nicht, dass von einem tatsächlich übereinstimmenden Angebot der öffentlich-rechtlichen und der privaten Rundfunkveranstalter ausgegangen werden kann. Außerdem wird die Erfüllung des gesetzlich festgelegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen anders als im Falle von Verpflichtungen, die sich aus einer EBU-Mitgliedschaft ergeben, regelmäßig im Rahmen externer, insbesondere parlamentarischer Kontrollen überprüft.
(92)
Die SACD hebt hervor, dass France Télévisions sich im Vergleich zu seinen Wettbewerbern, die erheblich weniger Verpflichtungen unterlägen, mehr für originalsprachlich französische audiovisuelle und Filmproduktionen einsetze. Die Stellungnahme von SACD enthält zwar keinerlei Gründe dafür, warum importierte, fremdsprachliche französische Produktionen, die möglicherweise aus anderen Mitgliedstaaten stammen, von geringerer Qualität sein sollten als die Produktionen von France Télévisions. Dennoch steht die bindende Verpflichtung zur Herstellung einer - sowohl absolut gesehen als auch im Vergleich zu den Wettbewerbern - größeren Anzahl von französischen Produktionen im engen Zusammenhang mit den sozialen und kulturellen Bedürfnissen der französischen Gesellschaft, deren Bedarf France Télévisions im Rahmen seiner Verpflichtungen zur Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse mit seinen Programmen decken soll.
(93)
Angesichts der von der Französischen Republik vorgelegten Informationen ist diese positive Einstufung der Definition und der Kontrolle der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags von France Télévisions auf die Mechanismen zur Einführung wesentlicher neuer audiovisueller Dienste im Sinne der nach dem Beschluss zur Einleitung dieses Verfahrens in Kraft getretenen Rundfunkmitteilung auszudehnen. Diese Dienste, mit denen das Rundfunkangebot auch auf andere Plattformen oder Formate ausgedehnt wird, sind im Pflichtenheft und in der Vereinbarung über Ziele und Mittel von France Télévisions aufgeführt, mit denen der gesetzlich erteilte Auftrag von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse konkretisiert und umgesetzt wird. Diese Dokumente werden, wie oben erwähnt, als Dekret verabschiedet, so dass sowohl die bereits vorgesehenen als auch etwaige künftige Dienste unter dieselben Ex-ante-Konsultations- und jährlichen Ex-post-Umsetzungskontrollen wie der genannte Auftrag fallen.
(94)
Somit stehen sowohl die Definition des France Télévisions erteilten öffentlich-rechtlichen Auftrags als auch die damit verbundenen Kontrollmechanismen mit den auf der Rechtsprechung der Union basierenden Regeln und Grundsätzen der Rundfunkmitteilung im Einklang.
VI.2.2. Transparenz und Verhältnismäßigkeit der öffentlichen Finanzierung
(95)
Der von der Französischen Republik angemeldete Finanzierungsmechanismus, unter den der jährliche Zuschuss zum Ausgleich des Rückgangs und letztlichen Wegfalls von Werbespots fällt, soll dauerhaft und damit über die im Gesetz über die Abschaffung von Werbespots vorgesehene Geltungsdauer (November 2011) hinaus in Kraft bleiben.
(96)
Die jährliche öffentliche Finanzierung besteht einerseits aus der Zuweisung eines Teils des Aufkommens aus der Rundfunkgebühr und andererseits aus dem jährlichen Zuschuss nach dem Gesetz Nr. 2009-258 vom 5. März 2009. Zu der bereits bestehenden, von der Kommission mit Entscheidung vom 20. April 2005 genehmigten Beihilfe, die durch die geplante Maßnahme nicht geändert wird, kommt somit ein Haushaltszuschuss hinzu, dessen genaue Höhe jährlich im Haushaltsgesetz für das jeweilige Haushaltsjahr festgesetzt wird. In ihrer Stellungnahme hat die Französische Republik erläutert, dass die Höhe des jährlichen Zuschusses vor Beginn jedes Haushaltsjahrs auf der Grundlage der voraussichtlichen Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags ex ante ermittelt werde.
(97)
Dies geht auch aus den Schätzungen hervor, die Frankreich der Kommission zur Veranschaulichung übermittelte, nachdem diese in der Eröffnungsentscheidung Zweifel angemeldet hatte. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass Frankreich die Prognosen im Geschäftsplan als vorläufige Zahlen ansieht, und räumt ein, dass es für ein mit einem öffentlich-rechtlichen Auftrag betrautes Unternehmen, das dafür Mittelbindungen für mehrere Jahre vornehmen muss, hilfreich ist, über einen im Geschäftsplan festgeschriebenen Finanzrahmen zu verfügen, der im Zusatz zu der Vereinbarung über Ziele und Mittel vorgesehen ist. Die dort insgesamt vorgesehenen öffentlichen Mittel liegen etwas unter den für den Zeitraum 2010 bis 2012 vorgesehenen Bruttokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags, weichen aber nicht erheblich ab.
(98)
Angesichts der Tatsache, dass die Bruttokosten relativ genau prognostiziert werden können und weniger schwanken als die Werbeeinnahmen, die zur Ermittlung der Nettokosten herangezogen werden, bestätigen die Näherungswerte im Geschäftsplan a priori die Aussage der Französischen Republik, dass das Kriterium der Nettokosten des öffentlichen Auftrags ausschlaggebend für die Festsetzung des künftigen jährlichen Zuschusses ist. So ist die durch das Gesetz Nr. 2009-258 vom 5. März 2009 eingeführte Verpflichtung zum Finanzausgleich durch den Staat der maßgebliche Tatbestand für den angemeldeten Haushaltszuschuss, wobei sich dadurch jedoch nicht die Höhe des Betrags im Hinblick auf eine eventuelle Schätzung der aufgrund der Abschaffung der Werbespots entgangenen Werbeeinnahmen ergibt.
(99)
Dieser Ansatz erscheint objektiv gerechtfertigt. Denn ein Verfahren, bei dem sich der Zuschuss, der auf Dauer angelegt ist, nach den Werbeeinnahmen richtet, die zu erwarten gewesen wären, wenn die Werbespots nicht abgeschafft würden, und z. B. in Höhe der Einnahmen vor der Ankündigung und Umsetzung der Reform - eventuell mit Anpassungen an die Marktentwicklung im Bereich der Fernsehwerbung - festgesetzt würde, würde mit der Zeit immer unzuverlässiger. Wenn die Höhe des Zuschusses nämlich auf der Grundlage hypothetischer Einnahmen berechnet würde, bestünde im Falle einer stärkeren Verringerung der Bruttokosten des öffentlichen-rechtlichen Auftrags als vorgesehen, z. B. durch künftige Synergien im Zuge der Umgestaltung von France Télévisions zu einem einzigen Unternehmen, die Gefahr einer Überkompensation durch die öffentlichen Mittel.
(100)
Die Methode zur Berechnung des jährlichen Zuschusses im Verhältnis zu den Kosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags abzüglich der verbleibenden Netto-Werbeeinnahmen steht außerdem im Einklang mit der Zusage der Französischen Republik, dass die France Télévisions bereitgestellten öffentlichen Mittel nicht die Nettokosten übersteigen, die dem Unternehmen durch die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags entstehen; dies wird durch Artikel 44 des Gesetzes Nr. 86-1067 über die Kommunikationsfreiheit in geänderter Fassung und Artikel 2 des Dekrets über die finanzielle Beziehung zwischen dem Staat und den Körperschaften des öffentlichen Rechts im Bereich der audiovisuellen Kommunikation geregelt. Frankreich bekräftigt, dass diese Zusage und die obengenannten Bestimmungen uneingeschränkt auf den angemeldeten Haushaltszuschuss und den Mechanismus zur jährlichen öffentlichen Finanzierung, in den er künftig eingegliedert ist, anwendbar sind.
(101)
Folglich ist die Methode zur Berechnung des jährlichen Zuschusses im Verhältnis zu den - um die Nettoeinnahmen aus weiterhin bestehenden Werbeeinnahmen bereinigten - Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags als verhältnismäßig im Sinne der Rundfunkmitteilung der Kommission anzusehen.
(102)
Diese Schlussfolgerung wird durch Gegenargumente von Beteiligten nicht entkräftet:
-
Die Argumentation der FFTCE, wonach die Zahlungen zum Ausgleich der ausbleibenden Werbeeinnahmen, die angeblich nicht unter den öffentlich-rechtlichen Auftrag fallen, nicht der Finanzierung dieses Auftrags unterliegen, ist ebenso wie die Aussage von M6 betreffend die Schwankungen und somit die Ungenauigkeit der geschätzten Werbeausfälle nicht haltbar. Die Höhe des jährlichen Zuschusses muss ex ante anhand der Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags von France Télévisions festgelegt werden; bei den von Frankreich vorgelegten Schätzungen für 2010, 2011 und 2012 handelt es sich lediglich um Näherungswerte.
-
Der Argumentation von M6, wonach France Télévisions laut Aussage des französischen Rechnungshofs nicht über eine Kosten- und Leistungsrechnung verfüge und dies angeblich zu einer strukturellen Überkompensation führe, weil der Zuschuss nicht auf objektiven Kosten beruhe, kann ebenso wie den Argumenten von TF1 zu den Aspekten der Überkompensation nicht kontrollierter Kosten und schlechter Kostenrechnung nicht gefolgt werden. Erstens hat der französische Rechnungshof im Oktober 2009 nicht das gänzliche Fehlen einer Kosten- und Leistungsrechnung, sondern lediglich das Fehlen eines Verwaltungssystems festgestellt, das die Kosten- und Leistungsrechnung der Tochtergesellschaften auf der Konzernebene von France Télévisions zusammenführt. Jede Tochtergesellschaft der France-Télévisions-Gruppe verfügt über eine Kosten- und Leistungsrechnung.
-
Zweitens geht es anders als bei der Untersuchung der Frage, ob France Télévisions ein wirtschaftlicher Vorteil entsteht, bei der Prüfung der Vereinbarkeit der Überkompensation mit dem Binnenmarkt nicht darum, welche Kosten einem durchschnittlichen, gut geführten Unternehmen im betreffenden Sektor durch die Erbringung der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse entstehen könnten, sondern darum, welche Kosten unter Berücksichtigung der Einnahmenausfälle tatsächlich auf France Télévisions zukommen werden. Wie oben dargelegt, wird der Umfang der France Télévisions bereitgestellten öffentlichen Mittel a priori geringer sein als die durch die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags entstehenden Kosten, er wird so festgesetzt werden, dass nach Abzug der Netto-Werbeeinnahmen Überkompensationen vermieden werden.
(103)
Bei diesen bezüglich der Ex-ante-Festsetzung des jährlichen Zuschusses unfundierten Argumenten wird außerdem das Vorhandensein von Ex-post-Kontrollmechanismen nicht berücksichtigt. Wie nachstehend aufgezeigt wird, folgt auf die jährliche Ex-ante-Festsetzung der Höhe des Zuschusses für das Haushaltsjahr gemäß Haushaltsgesetz eine Ex-post-Kontrolle, die gegebenenfalls zu einer Rückforderung führen kann.
(104)
Die Rundfunkmitteilung sieht vor, dass die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen zur Vorbeugung von Überkompensation in Form von regelmäßigen Aufsichtskontrollen über die Verwendung der öffentlichen Mittel ergreifen. Die Wirksamkeit der Kontrollen ist gemäß der Mitteilung durch regelmäßige Kontrollen eines unabhängigen Gremiums in Verbindung mit einem Mechanismus zu gewährleisten, der sowohl die Rückforderung von Überkompensationen bzw. die ordnungsgemäße Verwendung etwaiger Rücklagen im folgenden Haushaltsjahr ermöglicht, die höchstens 10 % der jährlichen Kosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags betragen dürfen, als auch die Rückforderung etwaiger Quersubventionen gestattet.
(105)
Artikel 44 des Gesetzes Nr. 86-1067 über die Kommunikationsfreiheit vom 30. September 1986 besagt: „Die den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten für die Erfüllung der ihnen auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zugewiesenen öffentlichen Mittel übersteigen nicht die Kosten, die im Zusammenhang mit der Erfüllung dieser Verpflichtungen entstehen.“ Diese Bestimmung ergibt sich aus der von der Französischen Republik eingegangenen Verpflichtung, den Grundsatz der Vermeidung von Überkompensation für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, der im Rahmen des Verfahrens über die Verwendung der Mittel aus der Rundfunkgebühr festgelegt wurde (Genehmigungsentscheidung der Kommission vom 20. April 2005 (14), ausdrücklich im Gesetz festzuschreiben.
(106)
Im Hinblick auf die Wahrnehmung dieser Verpflichtung wird in Artikel 2 des Dekrets Nr. 2007-958 vom 15. Mai 2007 über die finanzielle Beziehung zwischen dem Staat und den Körperschaften des öffentlichen Rechts im Bereich der audiovisuellen Kommunikation der Wortlaut des Artikels 53 des Gesetzes vom 30. September 1986 aufgenommen, wo es heißt, dass „die unmittelbar und mittelbar aufgrund des öffentlich-rechtlichen Auftrags erzielten Einnahmen“ zu berücksichtigen sind und dass die Kosten der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags im Wege der getrennten Buchführung ermittelt werden. Artikel 3 des Dekrets besagt, dass sich France Télévisions und seine Tochtergesellschaften bei allen ihren kommerziellen Tätigkeiten an die normalen Marktbedingungen halten müssen und von externer Stelle ein Jahresbericht über die Erfüllung dieser Verpflichtungen erstellt werden muss, der dem zuständigen Ministerium, der Nationalversammlung und dem Senat vorzulegen ist. Diese Bestimmung gehört ebenfalls zu den Verpflichtungszusagen der Französischen Republik, die die Kommission in ihre Entscheidung vom 20. April 2005 (Quellenangabe in Erwägungsgrund 7) aufgenommen hat.
(107)
Das Gericht der Europäischen Union befand, dass sowohl die Bestimmungen über den Grundsatz des Verbots der Überkompensation als auch diejenigen über die Kontrolle und Überprüfung der Werbegeschäftsvorschriften von France Télévisions in vollem Umfang den Bedenken Rechnung trugen, die die Kommission im Rahmen des Verfahrens äußerte, das mit der Entscheidung vom 20. April 2005 abgeschlossen wurde (15). Ferner bestätigte das Gericht die Angemessenheit der Ex-post-Kontrollen der France Télévisions obliegenden Verpflichtungen (16).
(108)
Die Kommission hat die Berichte über die Umsetzung der Artikel 2 und 3 des Dekrets für die Geschäftsjahre 2007 und 2008 (der Bericht nach Artikel 3 des Dekrets für 2007 wurde von den Rechnungsprüfungsgesellschaften PriceWaterhouseCoopers und KPMG und für 2008 von der Gesellschaft Cabinet Rise bestätigt) sowie den Entwurf des in Artikel 2 vorgesehenen Berichts für das Jahr 2009 erhalten und geprüft. Aus den Schlussfolgerungen der verfügbaren Berichte geht hervor, dass die der Gruppe France Télévisions gewährten öffentlichen Mittel die Nettokosten der Erfüllung des France Télévisions erteilten öffentlich-rechtlichen Auftrags nicht überstiegen und das Unternehmen sich bei allen seinen kommerziellen Tätigkeiten an die normalen Marktbedingungen hielt. Dadurch sind Quersubventionen zwischen kommerziellen Tätigkeiten und öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten ausgeschlossen. Die Feststellungen in den fraglichen Berichten zeigen ferner, dass die Kosten und Geldmittel für die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags der verschiedenen Sender von France Télévisions entgegen dem insbesondere von M6 vertretenen Standpunkt durchaus mit den vorhandenen buchhalterischen Instrumenten ermittelt werden können.
(109)
Die Modalitäten der Kontrollen zur Ex-post-Überprüfung der Verwendung der nach dem Dekret Nr. 2007-958 bereitgestellten öffentlichen Mittel werden auf den angemeldeten Haushaltszuschuss angewendet. Seit der Einführung dieses Kontrollmechanismus haben die France Télévisions gewährten öffentlichen Mittel insgesamt nicht ausgereicht, um die Nettokosten der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags zu decken, so dass sich die Frage nach der Verwendung einer etwaigen Überkompensation nicht gestellt hat. Was die im Geschäftsplan aufgeführten und in der Tabelle 1 aufgeschlüsselten mittelfristigen Prognosen zu den Einnahmen und Aufwendungen betrifft, so wird mit einem geringen Überschuss im Jahr 2012 gerechnet, der, sofern er tatsächlich auftritt und nicht zur Deckung des für 2010 und 2011 erwarteten Defizits benötigt wird, normalerweise vorrangig für Aufwendungen für audiovisuelle Produktionen verwendet werden dürfte.
(110)
In jedem Fall verpflichtet sich die Französische Republik, den Artikel 2 des Dekrets Nr. 2007-958 vom 15. Mai 2007 an die 2009 durch die Rundfunkmitteilung eingeführten Neuerungen anzupassen, um
-
sicherzustellen, dass der Jahresbericht über die getrennte Buchführung - wie auch der Bericht nach Artikel 3 - von einer externen Stelle geprüft wird (dabei unterliegt die Wahl der Prüfstelle der Zustimmung des Kommunikationsministeriums) und dass der Bericht, dessen Kosten von France Télévisions zu tragen sind, dem Kommunikationsministerium sowie der Nationalversammlung und dem Senat vorgelegt wird;
-
den Mechanismus zu verbessern, der im Falle einer Überkompensation oder Quersubventionierung, die anhand der getrennten Buchführung festgestellt wird und weder mit dem Artikel 53 des Gesetzes 86-1067 vom 30. September 1986 über die Kommunikationsfreiheit noch mit der Rundfunkmitteilung vereinbar ist, eine effektive Rückforderung gewährleisten soll.
(111)
Damit wird die Französische Republik über ein angemessenes System verfügen, in dessen Rahmen die Verwendung der bereitgestellten öffentlichen Mittel regelmäßigen, wirksamen Kontrollen unterliegen wird, die geeignet sind, im Einklang mit der Rundfunkmitteilung Überkompensationen und Quersubventionierungen vorzubeugen.
(112)
Angesichts der obigen Erwägungen ist davon auszugehen, dass es auf den Werbemärkten, auf denen France Télévisions seine Tätigkeit auch nach der vollständigen Umsetzung der Reform fortsetzt, durch die Präsenz des Unternehmens insgesamt lediglich zu geringen Wettbewerbsbeschränkungen kommen wird. Das Unternehmen wird auf diesen Märkten wahrscheinlich kaum noch vertreten sein, und voraussichtlich wird die Nachfrage nach Fernsehwerbung durch die Reform zumindest teilweise auf die Wettbewerber von France Télévisions verlagert.
(113)
So vertraten sieben private Fernseh- und Radiosender in einem veröffentlichten Brief die Auffassung, dass „die privaten Medien durch die vollständige Durchführung der Reform bis zur Abschaffung der Werbespots bei France Télévisions eine dringend benötigte Stärkung“ erhielten, wohingegen die Beibehaltung der Werbung „für die Gesamtheit der französischen Medien verheerende Konsequenzen“ hätte und „die wirtschaftlichen Perspektiven der Beteiligten erheblich verändern“ würde (17).
(114)
Der teilweise Rückzug von France Télévisions und seine Neuausrichtung im Bereich der Struktur seiner Einnahmen - aus Werbung und öffentlichen Ausgleichszahlungen - auf die Ausstrahlung eines Programms, das seinem öffentlich-rechtlichen Auftrag entspricht und keine direkte finanzielle Gegenleistung des Publikums umfasst, verringern folglich die potenziellen Wettbewerbsbeschränkungen auf den kommerziellen Märkten, auf denen France Télévisions vertreten ist. Der Rückzug des Unternehmens gibt Marktneulingen und bisher kaum auf dem Werbemarkt vertretenen Marktteilnehmern Raum und ist geeignet, den Wettbewerb zu beleben.
(115)
Aus den vorliegenden Informationen und den Verpflichtungszusagen der Französischen Republik lässt sich daher schließen, dass die öffentliche Finanzierung darauf abzielen wird, es France Télévisions zu ermöglichen, die durch die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags entstehenden Kosten zu decken, und dass diese Finanzierung auf diese Kosten beschränkt bleiben muss und Ex-post-Kontrollen unterliegen wird, die die Kriterien der Rundfunkmitteilung erfüllen. Da France Télévisions außerdem seine Präsenz auf den Wettbewerbsmärkten verringern wird, besteht nicht die Gefahr, dass die geplante Beihilfe die Entwicklung des Handelsverkehrs in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem Interesse der Union zuwiderläuft, so dass die Voraussetzungen des Artikels 106 Absatz 2 AEUV erfüllt sind.
(116)
Die Französische Republik verpflichtet sich zudem, der Kommission bis 2013, d. h. bis zum Abschluss der Rundfunkreform, jährlich Bericht zu erstatten, so dass die wichtigsten Schritte der Umsetzung dieser Reform im Hinblick auf die Vorschriften über staatliche Beihilfen - d. h. die jährlichen Ausgleichszahlungen, die Ex-post-Kontrollmechanismen, die Werbegeschäftsvorschriften von France Télévisions, die Entwicklung des Unternehmens auf dem Werbemarkt und die Durchführung der Vereinbarung über Ziele und Mittel - mitverfolgt werden können.
(117)
Angesichts des Umfangs der Reform, der Neuerungen bei der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Auftrags von France Télévisions, der Konsequenzen für die Kosten- und Einnahmenentwicklung bei France Télévisions und der Unwägbarkeiten des wirtschaftlichen Marktumfelds, das die kommerziellen Einnahmen von France Télévisions und seinen Wettbewerbern bedingt, bietet diese Verpflichtung der Kommission die Möglichkeit, die Umsetzung der Reform wie auch die Einhaltung der von der Französischen Republik im Rahmen dieses Verfahrens eingegangenen Verpflichtungen sehr genau zu verfolgen.
(118)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hatte die Kommission Bedenken geäußert, dass ein Zusammenhang zwischen der Verwendung der Einnahmen aus den neuen Abgaben auf Werbung und elektronische Kommunikation und dem France Télévisions ab 2010 gewährten jährlichen Zuschuss bestehen könnte. Würde ein solcher Verwendungszusammenhang festgestellt, müssten diese Abgaben als Bestandteil der Beihilfe betrachtet werden und auf ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt hin geprüft werden. Während ein Verwendungszusammenhang für das Jahr 2009 insbesondere angesichts des Zeitpunkts des Inkrafttretens und der Anwendung des Gesetzes Nr. 2009-258 vom 5. März 2009 über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ausgeschlossen werden konnte, bestehen dagegen angesichts der Erklärungen der höchsten französischen Behörden für die Zukunft weiterhin Zweifel.
(119)
Laut Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, die mit dem Urteil vom 22. Dezember 2008 im Vorabentscheidungsverfahren in der Rechtssache Régie Networks (C-333/07, Randnummer 99) bestätigt wurde, gilt: „Damit eine Abgabe als Bestandteil einer Beihilfemaßnahme angesehen werden kann, muss nach der einschlägigen nationalen Regelung zwischen der betreffenden Abgabe und der betreffenden Beihilfe ein zwingender Verwendungszusammenhang in dem Sinne bestehen, dass das Abgabenaufkommen notwendig für die Finanzierung der Beihilfe verwendet wird und unmittelbar deren Umfang und folglich die Beurteilung der Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt beeinflusst.“ (18) Die beiden Anwendungsvoraussetzungen, die laut Gerichtshof erfüllt sein müssen - eine einschlägige nationale Regelung und der direkte Einfluss auf die Beihilfe - werden nachstehend geprüft.
(120)
Nach Artikel 36 des Gesetzes vom 1. August 2001 über Haushaltsgesetze darf die vollständige oder teilweise Verwendung von staatlichen Mitteln zugunsten einer juristischen Person nach französischem Recht ausschließlich auf der Grundlage einer Bestimmung im Haushaltsgesetz erfolgen. Im Haushaltsgesetz müsste somit ausdrücklich vorgesehen sein, dass das Aufkommen aus den mit dem Gesetz Nr. 2009-258 vom 5. März 2009 eingeführten Abgaben auf Werbung und elektronische Kommunikation ganz oder zum Teil zur Finanzierung von France Télévisions verwendet wird. Bisher gibt es jedoch keine solche Bestimmung. Die Französische Republik hat zugesichert, Änderungen der Regelung im Einklang mit Artikel 108 Absatz 3 AEUV bei der Kommission anzumelden. Somit kann anhand des einzelstaatlichen Rechts zwischen der angemeldeten Beihilfe und den neuen Abgaben kein zwingender Verwendungszusammenhang im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs festgestellt werden.
(121)
Zudem ist das ausschlaggebende Kriterium für die Ermittlung der Höhe des jährlichen Zuschusses zu dem veranschlagten Rundfunkgebührenaufkommen die Höhe der durch die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von France Télévisions entstehenden Nettokosten und nicht die Höhe der Einnahmen aus den neuen Abgaben. Die vorab veranschlagten Kosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags werden in Anwendung des Artikels 53 des geänderten Gesetzes Nr. 86-1067 vom 30. September 1986 über die Kommunikationsfreiheit als Prognosen in die Vereinbarung über Ziele und Mittel aufgenommen, und der im Entwurf des Haushaltsgesetzes vorgesehene jährliche Haushaltszuschuss wird entsprechend den voraussichtlichen Nettokosten angepasst; etwaige Abweichungen der tatsächlichen Werte gegenüber den Prognosen müssen festgestellt werden und gegebenenfalls ex post im Rahmen des Berichts über die Umsetzung des Artikels 2 des Dekrets Nr. 2007-958 vom 15. Mai 2007 über die finanzielle Beziehung zwischen dem Staat und den Körperschaften des öffentlichen Rechts im Bereich der audiovisuellen Kommunikation korrigiert werden. Da die Kosten unabhängig vom Abgabenaufkommen entstehen, kann das Abgabenaufkommen keinen direkten Einfluss auf den Beihilfebetrag haben. Zudem sind die Abgabensätze in der vom Parlament verabschiedeten Fassung niedriger als ursprünglich von der französischen Regierung vorgesehen, was jedoch nicht zu einer entsprechenden Verringerung des France Télévisions gewährten Zuschusses geführt hat.
(122)
Angesichts der obigen Erwägungen ist festzustellen, dass die mit dem Gesetz Nr. 2009-258 vom 5. März 2009 eingeführten Abgaben auf Werbung und elektronische Kommunikation nicht Bestandteil der Beihilfe sind und deshalb entgegen den Auffassungen bestimmter Beteiligter (ACT, FFTCE, Association des Chaînes Privées, M6 und TF1) nicht in die Vereinbarkeitsprüfung einbezogen werden dürfen.
(123)
Unberührt von dieser Schlussfolgerung bleibt die Vereinbarkeit dieser Abgaben und der diesbezüglichen besonderen Bestimmungen mit dem Unionsrecht; dies gilt insbesondere für die Abgabe auf elektronische Kommunikation im Hinblick auf die im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens Nr. 2009/5061 untersuchten Fragen im Zusammenhang mit der Richtlinie 2002/20/EG bzw. der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (19).
(124)
Die Kommission nimmt außerdem zur Kenntnis, dass Frankreich erklärt hat, dass die fraglichen Abgaben nicht unter die im Rahmen dieses Verfahrens geprüfte Anmeldung fallen.
VII. SCHLUSSFOLGERUNG
(125)
Angesichts des oben dargelegten Sachverhalts kommt die Kommission zu dem Schluss, dass der oben beschriebene jährliche Haushaltszuschuss zugunsten von France Télévisions nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV und im Einklang mit den Grundsätzen und Anwendungsregeln der Rundfunkmitteilung als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären ist -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfe, die die Französische Republik dem Unternehmen France Télévisions nach Artikel 53 Absatz VI des Gesetzes Nr. 86-1067 vom 30. September 1986 über die Kommunikationsfreiheit in seiner geänderten Fassung in Form eines jährlichen Haushaltszuschusses zu gewähren beabsichtigt, ist nach Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Die Durchführung dieser Beihilfe wird daher genehmigt.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Französische Republik gerichtet.
Brüssel, den 20. Juli 2010
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 luglio 2010
relativa all’aiuto di stato C 27/09 (ex N 34/B/09) Sovvenzione di bilancio per France Télévisions cui la Repubblica francese intende dare esecuzione a favore di France Télévisions
[notificata con il numero C(2010) 4918]
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/140/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato le parti a presentare le loro osservazioni ai sensi degli articoli suddetti (1), e viste tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDURA
(1)
Con lettera del 23 gennaio 2009 la Repubblica francese ha notificato alla Commissione la propria intenzione di procedere a una dotazione di bilancio pari a 450 milioni di EUR già iscritta nella legge finanziaria a favore di France Télévisions per l’anno 2009. Il 13 marzo 2009, la Commissione ha chiesto alle autorità francesi informazioni complementari che sono state fornite il 25 maggio 2009. In quest’ultima occasione le autorità francesi hanno esteso l’oggetto della notifica esprimendo l’intenzione di varare un meccanismo perenne e pluriennale di finanziamento pubblico di France Télévisions, del quale farebbe parte una sovvenzione annua.
(2)
Con lettera del 1o settembre 2009 la Commissione, da un lato ha considerato che la sovvenzione di bilancio votata per l’anno 2009 fosse compatibile col mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (qui di seguito «TFUE»), dall’altro ha informato le autorità francesi della propria decisione di avviare la procedura di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE nei confronti del nuovo meccanismo di finanziamento pubblico di France Télévisions per gli anni successivi.
(3)
La Repubblica francese ha presentato i propri commenti in data 7 ottobre 2009.
(4)
La decisione della Commissione di avviare la procedura è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare osservazioni in merito a detto aiuto.
(5)
La Commissione ha ricevuto osservazioni a questo riguardo da parte degli interessati, e le ha trasmesse alle autorità francesi offrendo loro la possibilità di commentarle, ricevendone i commenti con lettera 15 gennaio 2010.
(6)
In data 23 aprile, 19 maggio e 22 giugno 2010, la Repubblica francese ha trasmesso alla Commissione precisazioni o informazioni complementari.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DEL MECCANISMO DI FINANZIAMENTO
(7)
Il meccanismo di finanziamento pluriennale oggetto della presente decisione si inquadra nel finanziamento delle missioni di servizio pubblico di France Télévisions che la Commissione ha esaminato nelle proprie decisioni in data 10 dicembre 2003 (3), 20 aprile 2005 (4), 16 luglio 2008 (5) e 1o settembre 2009 (6). Esso costituisce nondimeno una misura distinta da quelle che hanno formato oggetto delle decisioni del 2003, 2005 e 2008. Più in particolare, le sovvenzioni di bilancio illustrate più diffusamente in appresso andranno ad aggiungersi alle risorse pubbliche erogate a France Télévisions a titolo di contributo al servizio audiovisivo pubblico, denominato in passato canone, che ha formato oggetto della decisione della Commissione del 20 aprile 2005 e che, quale aiuto in vigore, non è modificato dalle nuove disposizioni. Questi due finanziamenti pubblici serviranno a coprire i costi della missione di servizio pubblico di France Télévisions, previa detrazione degli introiti commerciali netti che verranno ancora percepiti.
II.1. Basi giuridiche principali
(8)
Le principali disposizioni del nuovo meccanismo di finanziamento pubblico sono contenute nella legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 relativa alla comunicazione audiovisiva e al nuovo servizio pubblico di televisione. L’aiuto notificato fa parte di una riforma più ampia delle strutture e delle missioni di interesse economico generale del servizio audiovisivo pubblico previste dalla legge. La legge modifica disposizioni legislative che disciplinano le missioni di servizio pubblico di France Télévisions e, più in particolare, la legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 relativa alla libertà di comunicazione. Un’ulteriore definizione di queste missioni è contenuta nel capitolato d’oneri e nel contratto in materia di obiettivi e mezzi di France Télévisions, approvati da testi regolamentari adottati per applicare la legge relativa alla libertà di comunicazione. La legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 contiene anche disposizioni finanziarie che modificano il codice delle imposte, da un lato, e sanciscono il principio di una dotazione di bilancio iscritta nella legge finanziaria per France Télévisions, dall’altro.
II.2. Le attività e il finanziamento del beneficiario: France Télévisions
(9)
France Télévisions è una società anonima creata in applicazione dell’articolo 44-I della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 relativa alla libertà di comunicazione. Questa legge e le successive modifiche riuniscono in un’unica impresa, France Télévisions, gli enti giuridici precedentemente distinti di vari canali televisivi. L’impresa è soggetta al controllo economico e finanziario dello Stato francese. Il suo capitale sociale è diviso in azioni nominative che possono essere detenute esclusivamente dallo Stato. Il consiglio d’amministrazione comprende, oltre al presidente, 14 membri con mandato quinquennale, di cui 2 parlamentari designati dalle commissioni, rispettivamente dell’Assemblea nazionale e del Senato, preposte agli affari culturali, 5 rappresentanti dello Stato, 5 personalità designate dal Consiglio superiore del servizio audiovisivo e 2 rappresentanti del personale.
(10)
France Télévisions è il primo gruppo audiovisivo francese. Impiega all’incirca 11 000 persone e comprende i canali France 2, France 3, France 4, France 5 e France Ô che diffondono sul territorio francese metropolitano, oltre a RFO, società che riunisce le televisioni e radio pubbliche che emettono nei dipartimenti e territori d’oltremare. Il gruppo comprende altresì un’agenzia d’intermediazione pubblicitaria, quantunque sia allo studio un disimpegno da questa attività, e società dedite ad attività di diversificazione. Determinate emittenti di France Télévisions diffondono ampiamente i propri programmi in vari Stati membri, segnatamente in Belgio e in Lussemburgo.
(11)
Il volume d’affari di France Télévisions nel 2007, ultimo esercizio prima dell’annuncio della riforma del settore audiovisivo pubblico, ammontava a 2 927 milioni di EUR, di cui il 64,2 % proveniva dal gettito del canone, il 28,1 % da proventi pubblicitari (pubblicità e sponsoring) e il 7,7 % da altre entrate. Fra il 2003 e il 2007 l’aliquota delle varie componenti del volume d’affari è rimasta relativamente stabile, e i proventi da pubblicità e sponsoring oscillavano dal 30 al 28 %. L’intero gruppo ha generato un risultato netto leggermente positivo per ciascun esercizio fra il 2003 e il 2007, pari a un ammontare complessivo di 99 milioni di EUR per l’intero quinquennio.
(12)
Questa tendenza si è ribaltata dopo l’annuncio della riforma del settore audiovisivo pubblico nel gennaio 2008, che comportava in particolare la scomparsa a termine dei proventi generati da messaggi pubblicitari. L’esercizio 2008 si è concluso in disavanzo per il gruppo France Télévisions, con un risultato netto negativo pari a [50-100] (7) milioni di EUR (di cui -[50-100] milioni per il comparto del servizio pubblico), dovuto segnatamente a un notevole calo dei proventi pubblicitari, che un apporto eccezionale al capitale di 150 milioni di EUR, approvato dalla Commissione nella sua decisione del 16 luglio 2008, non ha permesso di colmare interamente. Per il 2009, dopo l’entrata in vigore della riforma del settore audiovisivo pubblico, la sovvenzione erogata di 415 milioni di EUR, approvata dalla Commissione nella sua decisione del 1o settembre 2009, ha in definitiva permesso di compensare quasi per intero il calo dei proventi pubblicitari e il gruppo France Télévisions ha potuto chiudere l’esercizio con un risultato netto in lieve eccedenza ([10-20] milioni di EUR). Il comparto del servizio pubblico è tuttavia rimasto in leggero disavanzo, dell’ordine di [0-5] milioni di EUR, in quanto il risultato positivo andava attribuito alle società commerciali del gruppo.
(13)
Le attività e la gestione di France Télévisions negli ultimi anni (2004-2008) e la posizione dell’impresa nella prospettiva della riforma del settore audiovisivo pubblico hanno formato oggetto di un rapporto relativamente critico della Corte dei conti francese «France Télévisions et la nouvelle télévision publique» (France Télévisions e la nuova televisione pubblica). La decisione di adottare e rendere pubblico il rapporto, al quale alcuni terzi interessati fanno riferimento nelle proprie osservazioni, è intervenuta il 14 ottobre 2009, ovvero dopo la decisione di avviare la procedura. Il rapporto evidenzia come la gestione e i risultati di France Télévisions siano suscettibili di progressi e formula raccomandazioni per un futuro miglioramento nel nuovo contesto della riforma.
II.3. Le missioni di servizio pubblico di France Télévisions
II.3.1. Definizione delle missioni di servizio pubblico nella legislazione
(14)
La legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 (e successive modifiche) enuncia, all’articolo 43-11, la missione di servizio pubblico di France Télévisions, stabilendo che le emittenti pubbliche «perseguono, nell’interesse generale, missioni di servizio pubblico. Esse offrono al pubblico, considerato in tutte le sue componenti, un complesso di programmi e servizi caratterizzato dalla loro diversificazione e dal loro pluralismo, dall’esigenza di qualità e di innovazione, dal rispetto dei diritti della persona e dei principi democratici costituzionalmente definiti. Le emittenti presentano un’offerta variegata di programmi, trasmessi con segnale analogico e digitale, nei settori dell’informazione, della cultura, della conoscenza, della varietà e dello sport. Favoriscono il dibattito democratico, gli scambi tra le varie componenti della popolazione, nonché l’integrazione sociale e lo spirito civico. Pongono in essere iniziative a favore della coesione sociale, della diversità culturale e della lotta contro le discriminazioni, oltre a proporre una programmazione che rispecchia la diversità della società francese. Provvedono a promuovere la lingua francese e, se del caso, le lingue regionali, valorizzando la diversità del patrimonio culturale e linguistico della Francia. Contribuiscono allo sviluppo e alla diffusione della creazione intellettuale e artistica, nonché delle conoscenze civiche, economiche, sociali, scientifiche e tecniche, oltre a svolgere un ruolo di formazione in campo audiovisivo e giornalistico. Favoriscono l’apprendimento delle lingue straniere. Contribuiscono alla sensibilizzazione alle problematiche dell’ambiente e dello sviluppo sostenibile. Favoriscono, tramite dispositivi confacenti, l’accesso delle persone non udenti o con disturbi uditivi ai programmi trasmessi. Garantiscono un’informazione onesta, indipendente e pluralistica, nonché la possibilità di espressione delle varie correnti di pensiero e di opinione nel rispetto della parità di trattamento e delle raccomandazioni del Consiglio superiore del servizio audiovisivo. Gli organismi del settore pubblico della comunicazione audiovisiva, nell’espletare le proprie missioni, contribuiscono all’azione audiovisiva esterna, alla propagazione della francofonia e alla diffusione della cultura e della lingua francesi nel mondo. Si adoperano per sviluppare nuovi servizi in grado di arricchire o completare la propria offerta di programmi nonché le nuove tecniche di produzione e diffusione dei programmi e servizi di comunicazione audiovisiva. Ogni anno, un rapporto inoltrato al parlamento darà conto dello stato di avanzamento nell’applicare le disposizioni del presente articolo».
II.3.2. Attuazione degli obblighi di servizio pubblico nell’operato di France Télévisions
(15)
Per quel che riguarda la concreta attuazione di tali missioni, l’articolo 44-I della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 precisa che France Télévisions ha l’incarico di ideare e programmare trasmissioni televisive e servizi di comunicazione audiovisiva conformi alle missioni di servizio pubblico definite dall’articolo 43-11, nonché in un capitolato d’oneri previsto dall’articolo 48 della stessa legge.
(16)
Il decreto n. 2009-796 del 23 giugno 2009 ha proceduto a unificare il capitolato d’oneri di France Télévisions. Esso inquadra l’attività delle emittenti del gruppo, imponendo loro obblighi programmatici vincolanti di diffusione, spesso in orari di grande ascolto, di trasmissioni culturali quotidiane, di trasmissioni musicali e in particolare di musica classica diversificando le interpretazioni ad opera di orchestre europee o regionali, di spettacoli di espressione teatrale o di divulgazione scientifica (articoli 4-7 del capitolato d’oneri). Incombe altresì a France Télévisions integrare la dimensione europea in tutti i suoi programmi, segnatamente diffondendo servizi sui modi di vita o sulle pratiche culturali di altri Stati membri, nonché trasmettere programmi dedicati ai principali culti praticati in Francia (articoli 14 e 15 del capitolato d’oneri). È inoltre contemplato l’obbligo di attrarre un ascolto ampio ed equilibrato fra le varie fasce di pubblico (articolo 18).
(17)
Inoltre, in applicazione dell’articolo 53 della legge n. 86-1067 sulla libertà di comunicazione, tra lo Stato e France Télévisions vengono conclusi contratti pluriennali in materia di obiettivi e mezzi, per una durata compresa fra tre e cinque anni. Questi contratti determinano in particolare, nel rispetto delle missioni di servizio pubblico di France Télévisions:
-
gli assi prioritari di sviluppo dell’impresa;
-
gli impegni assunti in materia di diversità e innovazione in sede di creazione dei programmi;
-
gli importi minimi di investimento di France Télévisions nella produzione di opere cinematografiche e audiovisive europee e di espressione originale francese, fissati in percentuale delle entrate e in valore assoluto;
-
gli impegni in grado di garantire la partecipazione e l’espressione civica dei disabili, oltre all’adattamento di tutti i programmi televisivi per le persone non udenti o con disturbi uditivi;
-
gli impegni intesi a garantire la diffusione di programmi televisivi accessibili, attraverso opportuni dispositivi, alle persone non vedenti o con disturbi di visione;
-
il costo previsionale delle sue attività di servizio pubblico per ciascuno degli anni contemplati, e gli indicatori quantitativi e qualitativi applicabili in materia di esecuzione e di risultati;
-
l’ammontare delle risorse pubbliche da destinare al servizio pubblico, individuando quelle utilizzate in via prioritaria per finanziare programmi;
-
l’ammontare del gettito preventivato di introiti propri, precisando quelli derivanti dalla pubblicità e dallo sponsoring;
-
le prospettive economiche per i servizi a pagamento;
-
se del caso, le prospettive in materia di ripristino dell’equilibrio finanziario.
(18)
Attualmente, gli obblighi di servizio pubblico di France Télévisions formano oggetto del contratto in materia di obiettivi e mezzi 2007-2010 «France Télévisions, prima gamma di canali gratuiti dell’era digitale», del 24 aprile 2007, firmato dai ministri competenti e dal presidente di France Télévisions. All’obiettivo «I.2. Promuovere l’identità specifica del servizio pubblico», il contratto contempla obiettivi declinati in azioni concrete, unitamente a indicatori qualitativi o quantitativi da conseguire, quali:
-
favorire l’accesso di un pubblico più ampio ai programmi culturali in un’ottica di democratizzazione della cultura, mandando in onda almeno un programma culturale negli orari di grande ascolto;
-
rispecchiare il pluralismo e l’informazione e il dibattito civico;
-
proporre un’ampia offerta di discipline sportive, privilegiando quelle meno presenti nelle emittenti private;
-
rispecchiare la diversità, rendendone più visibili le varie componenti, all’interno della società francese;
-
favorire la difesa dell’identità culturale francese ed europea, la comprensione del funzionamento dell’Unione e del suo apporto, nonché l’apprendimento delle lingue straniere.
(19)
Il contratto prevede altresì un capitolo finanziario pluriennale, con una clausola di adeguamento in base alla quale lo Stato e il gruppo, in funzione dell’andamento dei proventi pubblicitari, si concertano per adattare il fabbisogno di risorse pubbliche, restando inteso che le eccedenze non destinate a ridurre detto fabbisogno verranno prioritariamente devolute alla creazione audiovisiva.
(20)
In seguito alla riforma, il contratto in materia di obiettivi e mezzi in corso ha formato oggetto di una clausola aggiuntiva per il periodo 2009-2012, i cui aspetti finanziari sono illustrati più oltre con maggiori dettagli, clausola che potenzia la specifica identità del servizio pubblico fornito da France Télévisions e fissa nuovi indicatori quantitativi da conseguire annualmente in alcuni dei settori elencati nel considerando 18.
II.3.3. Allestimento di nuovi servizi audiovisivi innovanti
(21)
Il nuovo capitolato d’oneri di France Télévisions prevede l’introduzione di una serie di servizi innovanti intesi ad arricchire l’offerta editoriale, quali la messa in linea di servizi di comunicazione, di servizi a richiesta di media audiovisivi o di contenuti complementari in grado di diversificare la programmazione. La clausola aggiuntiva citata prende altresì in esame l’introduzione di servizi innovanti del tipo video a richiesta gratuiti o a pagamento, televisione mobile, diffusione via Internet, applicazioni mobili, WebTV regionali o a tema.
II.3.4. Controllo esterno degli obblighi di servizio pubblico, compreso il varo di nuovi servizi
(22)
In applicazione dell’articolo 53 della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986, il consiglio d’amministrazione di France Télévisions approva il progetto del proprio contratto in materia di obiettivi e di mezzi e delibera in merito all’esecuzione annuale del medesimo, rendendo pubblico il risultato della deliberazione. Prima della firma, i contratti in materia di obiettivi e mezzi, con le relative clausole aggiuntive se del caso, vengono trasmessi alle commissioni «affari culturali» e «finanze» presso l’Assemblea nazionale e il Senato, nonché al Consiglio superiore del servizio audiovisivo. Le commissioni possono formulare un parere entro un termine di sei settimane.
(23)
Inoltre, un rapporto annuale sull’esecuzione del contratto in materia di obiettivi e mezzi di France Télévisions viene presentato dal suo presidente dinanzi alle suddette commissioni presso l’Assemblea nazionale e il Senato. In quella sede il presidente di France Télévisions rende altresì conto dell’attività e dei lavori del consiglio consultivo per i programmi insediato all’interno del gruppo e composto da telespettatori, cui spetta formulare pareri e raccomandazioni in merito ai programmi.
(24)
Il progetto preliminare del capitolato d’oneri di France Télévisions fissato con decreto ha poi formato oggetto di pubblica consultazione dal 10 al 24 novembre 2008; in quella circostanza i contributi presentati da una quindicina di organismi hanno portato a modifiche del testo iniziale, dopo di che il Consiglio superiore del servizio audiovisivo ha emesso il proprio parere. Quanto al controllo esterno dell’esecuzione del contratto, l’articolo 48 della legge del 30 settembre 1986 prevede che il Consiglio superiore del servizio audiovisivo trasmetta annualmente un rapporto alle commissioni «affari culturali» dell’Assemblea nazionale e del Senato. Detto rapporto viene trasmesso altresì al ministero della cultura e della comunicazione.
(25)
Le commissioni parlamentari, al pari del Consiglio superiore del servizio audiovisivo, possono ascoltare terzi. Di fatto, in queste sedi vengono regolarmente sentite parti interessate, le quali fanno conoscere il proprio parere sulle questioni attinenti alle emittenti pubbliche.
II.4. Compensazione finanziaria per la progressiva diminuzione, quindi la scomparsa dei messaggi pubblicitari
(26)
Per consentire all’emittenza pubblica una programmazione più libera e meno dipendente da vincoli commerciali, l’articolo 53-VI della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 (e successive modifiche) sulla libertà di comunicazione prevede la diminuzione, quindi la scomparsa dei messaggi pubblicitari: «I programmi mandati in onda tra le ore venti e le ore sei dalle emittenti nazionali televisive di cui all’articolo 44-I, esclusi i loro programmi regionali e locali, non comportano messaggi pubblicitari diversi da quelli per beni o servizi presentati sotto la loro denominazione generica. La presente disposizione si applica altresì ai programmi mandati in onda da questi servizi tra le ore sei e le ore venti a decorrere dalla fine della diffusione per via hertziana terrestre, con segnale analogico, sull’intero territorio metropolitano, dalle medesime emittenti televisive. Essa non si applica alle campagne di interesse generale.»
(27)
La fine della diffusione per via hertziana terrestre, con segnale analogico, dei programmi televisivi è prevista al massimo entro il 30 novembre 2011. Oltre all’eccezione per la pubblicità di beni o servizi senza marchio commerciale, sono previste deroghe per la diffusione di messaggi pubblicitari a favore dei dipartimenti e delle collettività d’oltremare o della Nuova Caledonia, in assenza di un’offerta di programmi televisivi privati non criptati, diffusi per via hertziana terrestre.
(28)
Come previsto dall’articolo 53 della legge n. 86-1067 e successive modifiche sulla libertà di comunicazione, la diminuzione, quindi la scomparsa dei messaggi pubblicitari per effetto dell’attuazione della legge dà adito a una compensazione finanziaria assegnata dallo Stato a France Télévisions, in condizioni definite dalle singole leggi finanziarie. A tal fine, lo Stato francese ha creato un nuovo programma, intitolato «Contributo al finanziamento del servizio audiovisivo pubblico», all’interno della missione «Mezzi di comunicazione» del bilancio generale dello Stato. A mero titolo indicativo, le autorità francesi valutano che la quota della sovvenzione pubblica che verrebbe a integrare il contributo al servizio audiovisivo pubblico ammonterebbe a circa 460 milioni di EUR nel 2010, a 500 milioni di EUR nel 2011 e a 650 milioni di EUR nel 2012.
(29)
Le autorità francesi dichiarano che, per ciascun anno, il finanziamento pubblico proveniente dalla sovvenzione di bilancio verrebbe determinato in funzione dei costi di esecuzione della missione di servizio pubblico che incombe a France Télévisions e andrebbe ad aggiungersi al contributo al servizio audiovisivo pubblico, previa deduzione degli introiti commerciali residui. Al riguardo, le autorità francesi hanno trasmesso la previsione dei costi e delle entrate inerenti al servizio pubblico di France Télévisions, definita a decorrere dal piano economico finanziario 2009-2012 e sintetizzata nella tabella di seguito riportata:
Tabella 1
Entrate e costi preventivati per il servizio pubblico di France Télévisions 2010-2012
(milioni di EUR)
2010
2011
2012
Bilancio
Bil. previs.
Bil. previs.
A. Risorse pubbliche
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
B. Entrate di altra natura (pubblicità, sponsoring, ecc.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
C. Costo lordo servizio pubblico
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
D. Costo netto servizio pubblico (C + B)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Divario costo netto SP - Risorse pubbliche (D + A)
[- 50 - 50]
[- 50 - 50]
[- 50 - 50]
Fonte: Observations France, 15 gennaio 2010
(30)
La tabella precedente mostra una previsione di disavanzo corrispondente al costo netto non coperto per i conti del servizio pubblico di France Télévisions nel 2010 e nel 2011. Questo disavanzo dovrebbe essere in parte riassorbito nel 2012, con una lieve eccedenza prevista pari a [30-50] milioni di EUR, ovvero [0-5] % dei costi netti di servizio pubblico. La previsione di eccedenza per il 2012, ove dovesse trovare riscontro nei fatti, il che presuppone un andamento delle entrate e dei costi esattamente conforme alle previsioni, rimane inferiore al disavanzo cumulato previsto per gli esercizi 2010 e 2011. In applicazione del contratto in materia di obiettivi e di mezzi in corso, le eccedenze non destinate a ridurre il fabbisogno di risorse pubbliche dovranno prioritariamente essere destinate alle spese a favore della creazione audiovisiva. Quest’ultima essendo in linea di principio chiamata ad alimentare la programmazione, l’eventuale eccedenza non dovrebbe quindi finanziare attività commerciali.
(31)
Va rilevato che il piano economico-finanziario 2009-2012 ripreso nel capo V della clausola aggiuntiva al contratto in materia di obiettivi e mezzi in corso sostituisce la parte finanziaria del contratto concluso nell’aprile 2007, tenuto conto del nuovo quadro introdotto dalla riforma e delle relative conseguenze finanziarie. Il piano economico-finanziario prevede una diminuzione del costo lordo complessivo di fornitura del servizio pubblico per il periodo 2010-2012, con una riduzione dei costi di funzionamento rispetto al contratto iniziale, un calo dei costi di diffusione e lo sfruttamento di sinergie rese possibili dall’appartenenza a uno stesso gruppo, seppure nella fase iniziale la riforma comporterà nuovi elementi di costo.
(32)
Sul fronte delle entrate le risorse pubbliche previste, nonostante siano in aumento, non riescono totalmente a riequilibrare i conti sul periodo 2010-2012, restando inferiori ai costi lordi di servizio pubblico, come si evince dalla tabella 1; ne consegue che l’equilibrio finanziario nelle proiezioni dipende dagli introiti commerciali che continueranno a esistere nei singoli esercizi. Il piano economico-finanziario evidenzia peraltro che sia il gruppo sia lo Stato hanno interesse a raggiungere l’equilibrio dei conti più rapidamente del previsto, oltre a precisare l’esigenza di un monitoraggio attento e costante, dato che la situazione può riservare sviluppi positivi o negativi.
II.5. Tetto delle risorse pubbliche
(33)
L’articolo 44 della legge n. 86-1067 (e successive modifiche) sulla libertà di comunicazione precisa inoltre che «[l]e risorse pubbliche assegnate agli organismi del settore audiovisivo pubblico a compensazione degli obblighi di servizio pubblico che incombono loro non superano l’ammontare del costo di esecuzione degli obblighi medesimi». Questa disposizione risulta dagli impegni sottoscritti dalla Repubblica francese di sancire espressamente nella legge il principio di non sovracompensare gli obblighi di servizio pubblico nel quadro della procedura che ha portato la Commissione a decidere, in data 20 aprile 2005, che l’utilizzo del gettito del canone era compatibile col mercato interno (8).
(34)
In applicazione dell’impegno di cui sopra, il decreto n. 2007-958 del 15 maggio 2007 relativo ai rapporti finanziari tra lo Stato e gli organismi del settore pubblico della comunicazione audiovisiva riprende, all’articolo 2, l’identica formulazione dell’articolo 53 della legge del 30 settembre 1986, tenendo conto «delle entrate dirette o indirette ricavate dalla missione di servizio pubblico» e precisa che il costo di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico è fissato tramite conti distinti. All’articolo 3 il decreto prevede l’obbligo, per France Télévisions e le sue filiali, di rispettare le condizioni di mercato per tutte le loro attività commerciali e di affidare a un organismo esterno la stesura di un rapporto annuale sull’esecuzione di detto obbligo, rapporto da trasmettere al ministro di tutela, all’Assemblea nazionale e al Senato.
(35)
La Commissione ha ricevuto e esaminato rapporti di esecuzione degli articoli 2 e 3 del decreto relativi agli esercizi 2007 e 2008 (i rapporti stilati ai sensi dell’articolo 3 del decreto sono stati certificati, per il 2007, dai commissari ai conti PriceWaterhouseCoopers e KPMG, e dal Cabinet Rise per il 2008), nonché il progetto di rapporto di cui all’articolo 2 per l’esercizio 2009.
II.6. Nuove tasse previste nella riforma del servizio audiovisivo pubblico
(36)
La legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 ha modificato altresì il codice delle imposte per introdurre nuove tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche.
II.6.1. Tassa sui messaggi pubblicitari
(37)
Il titolo II della prima parte del libro I del codice generale delle imposte comporta un nuovo capo VII septies, il quale istituisce una tassa che qualsiasi editore di servizi di televisione stabilito in Francia è tenuto a pagare. La base imponibile è l’importo, al netto dell’imposta sul valore aggiunto, delle somme versate dagli inserzionisti, per la diffusione dei loro messaggi pubblicitari, alle imprese televisive o alle agenzie di intermediazione pubblicitaria, previa detrazione delle somme versate in applicazione della tassa di cui all’articolo 302 bis KC del codice generale delle imposte, che gli editori e distributori di servizi televisivi che diffondono opere audiovisibili ammesse a beneficiare del sostegno del Centro nazionale della cinematografia sono tenuti a corrispondere. Queste somme formano oggetto di un abbattimento forfettario del 4 %. La tassa si calcola applicando un’aliquota del 3 % alla frazione dell’ammontare dei versamenti annui, al netto dell’imposta sul valore aggiunto, relativo a ciascun servizio di televisione, che superi 11 milioni di EUR.
(38)
Tuttavia, per i servizi di televisione diversi da quelli diffusi per via hertziana terrestre con segnale analogico, questa aliquota è fissata all’1,5 % nel 2009, al 2 % nel 2010 e al 2,5 % nel 2011. In via transitoria e fino all’anno in cui cesserà sul territorio metropolitano della Francia la diffusione di servizi di televisione per via hertziana terrestre con segnale analogico, per tutte le imprese che vi sono soggette la tassa è limitata al 50 % dell’incremento della base imponibile rilevato, rispetto al 2008, per l’anno civile nel corso del quale la tassa medesima è dovuta. In nessun caso l’importo della tassa può essere inferiore all’1,5 % della base imponibile. Nondimeno, per gli editori di servizi di televisione il cui indice di ascolto registrato al di fuori del territorio metropolitano della Francia superi il 90 % dell’indice d’ascolto complessivo, dall’importo in base al quale la tassa è calcolata vanno detratte le somme versate per la diffusione di messaggi pubblicitari destinati al mercato europeo o mondiale, moltiplicato per l’aliquota dell’indice di ascolto registrato al di fuori della Francia metropolitana rispetto all’indice di ascolto annuo complessivo.
II.6.2. Tassa sulle comunicazioni elettroniche
(39)
Nel titolo II della prima parte del libro I del codice generale delle imposte un nuovo capo VII octies istituisce una tassa che qualsiasi operatore di comunicazioni elettroniche, il quale fornisca un servizio in Francia e abbia formato oggetto di una dichiarazione preventiva presso l’autorità di regolamentazione delle comunicazioni elettroniche è tenuto a pagare. La base imponibile per il calcolo della tassa è l’ammontare, al netto dell’imposta sul valore aggiunto, degli abbonamenti e di altre somme versate dagli utenti per retribuire i servizi di comunicazione elettronica che detti operatori forniscono, previa detrazione dell’importo delle quote per ammortamenti contabilizzate nel corso dell’esercizio chiuso per l’anno di esigibilità della tassa, ove detti ammortamenti si riferiscano a materiali e attrezzature acquisiti dagli operatori, posteriormente all’entrata in vigore della legge, per il funzionamento delle infrastrutture e reti di comunicazione elettronica stabilite sul territorio nazionale, e la cui durata di ammortamento sia pari almeno a dieci anni. La tassa viene calcolata applicando un’aliquota dello 0,9 % alla frazione di base imponibile eccedente 5 milioni di EUR.
III. MOTIVI CHE HANNO PORTATO ALL’AVVIO DELLA PROCEDURA
(40)
Nella sua decisione di avviare la procedura formale d’esame la Commissione ha reputato che la compensazione prospettata dal 2010 in poi potesse costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, di cui occorreva valutare la compatibilità col mercato interno a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, del medesimo TFUE, in base ai principi e alle norme d’applicazione previsti per i servizi pubblici di emittenza radiotelevisiva.
(41)
Quanto all’esistenza di un’attività di servizio pubblico, con compiti chiaramente definiti da un atto ufficiale e soggetta a opportuni meccanismi di controllo, la Commissione, senza sollevare dubbi, è giunta alla conclusione, come nelle sue decisioni del dicembre 2003, dell’aprile 2005, del luglio 2008 e del settembre 2009, che le missioni di servizio pubblico di France Télévisions sono chiaramente definite in atti ufficiali promulgati o sottoscritti dallo Stato francese, secondo modalità che prevedono un controllo indipendente da France Télévisions.
(42)
Invece, dopo aver esaminato la proporzionalità della compensazione finanziaria prospettata rispetto al costo netto dell’attività di servizio pubblico, tenendo peraltro conto degli effetti dell’aiuto, la Commissione ha emesso dubbi su due aspetti, vale a dire:
-
da un lato, un rischio di sovracompensazione dei costi netti di servizio pubblico per l’anno 2012, e probabilmente per il 2010 e il 2011, esercizi per i quali la Commissione non disponeva di informazioni altrettanto circostanziate di quelle fornite dalle autorità francesi per il 2009;
-
dall’altro, la possibile esistenza di un vincolo di destinazione tra il gettito delle tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche e l’aiuto da erogare a France Télévisions, nonché, sempre che un vincolo del genere possa essere stabilito, circa gli effetti di queste risorse e la loro compatibilità col trattato, in particolare alla luce di un esame della riforma del finanziamento di France Télévisions sotto il profilo concorrenziale, che ancora non era stato condotto.
(43)
La Commissione richiamava poi l’attenzione delle autorità francesi sull’adozione, in data 2 luglio 2009, della propria comunicazione relativa all’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di emittenza radiotelevisiva (9) (qui di seguito «comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva»), applicabile all’aiuto notificato dall’atto della pubblicazione, e invitava le autorità francesi a tener conto di questa comunicazione riveduta nelle loro osservazioni.
IV. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(44)
Nelle sue osservazioni del 2 novembre 2009 la Società degli autori e compositori drammatici (SACD) richiama l’attenzione della Commissione sulla rilevanza degli obblighi cui France Télévisions è tenuta per il sostegno alla creazione di opere culturali audiovisive. Questa rilevanza risulterebbe anche maggiore in seguito a un accordo interprofessionale raggiunto a fine 2008, da integrare in un prossimo contratto in materia di obiettivi. Nel 2010 France Télévisions dovrà pertanto destinare alla creazione di opere culturali audiovisive un’aliquota del 19 % sul volume d’affari compreso nella base imponibile 2009, aliquota che nel 2012 dovrà essere portata al 20 %, pari a 420 milioni di EUR. L’aliquota corrispondente di TF1 è invece limitata al 12,5 %, e quella di M6 e dei canali di televisione terrestre con segnale digitale non supererà l’11 %. L’impegno a favore del cinema crescerà anche lui mediamente dell’1,2 % l’anno fino al 2012. La soppressione della pubblicità sarebbe contestuale a un maggiore costo dell’intera programmazione, per l’incidenza delle opere di produzione autonoma e non importata, le quali sono una riprova dell’impegno a favore di un servizio pubblico innovativo e di qualità.
(45)
La Federazione francese delle telecomunicazioni e delle comunicazioni elettroniche (FFTCE), nelle sue osservazioni del 30 ottobre 2009, alle quali sottoscrive Iliad, che alla FFTCE non aderisce, ritiene che la soppressione della pubblicità commerciale non contribuisca di per sé alla missione di servizio pubblico di France Télévisions. Stante che la pubblicità non forma parte integrante di tale missione, qualsiasi sovvenzione volta soltanto a compensare mancati introiti senza tener conto della realtà della missione, di per sé costituirebbe un aiuto di Stato in contrasto con l’articolo 106, paragrafo 2, e con l’articolo 107 del TFUE. Detta compensazione deve coprire costi inerenti al servizio pubblico, che una contabilità distinta deve documentare. In realtà, l’ammontare della sovvenzione sembra fissato per i prossimi anni in base a una stima della perdita di introiti commerciali, e su un mercato che si deteriora ciò falsa notevolmente la concorrenza con le emittenti private. Mentre il volume d’affari pubblicitario complessivo di France Télévisions su un mercato in declino sarebbe probabilmente rimasto inferiore a 500 milioni di EUR, le autorità francesi si sono impegnate a versare 450 milioni di EUR nel 2009 a fronte della sola soppressione della pubblicità dopo le ore venti. In futuro, le sovvenzioni percepite risulterebbero di gran lunga superiori ai proventi pubblicitari che sarebbe stato possibile ottenere in mancanza della riforma.
(46)
Quanto alla missione di servizio di interesse economico generale, la FFTCE rileva che gli obblighi che incombono a France Télévisions quale membro dell’Unione europea di radiodiffusione (UER), in base allo statuto di quest’ultima, sono preesistenti e sarebbero quindi d’applicazione a prescindere dagli obblighi sanciti nella legislazione francese. I vincoli, peraltro vaghi, che la legge impone non differirebbero sostanzialmente da quelli derivanti dallo statuto dell’UER ai quali anche TF1 e Canal + sono soggetti in quanto membri, di modo che una sovvenzione a titolo di compensazione per France Télévisions va assimilata a un aiuto di Stato.
(47)
La FFTCE considera infine che la nuova tassa sul volume d’affari degli operatori di comunicazione elettronica introdotta dalla riforma del settore audiovisivo pubblico sia destinata a finanziare France Télévisions. Oltre all’esplicita destinazione ribadita nelle dichiarazioni delle autorità, variazioni nella base imponibile e nell’aliquota si ripercuotono sull’ammontare della sovvenzione. L’istituzione di una tassa del genere viola pertanto l’articolo 12 della direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (10), in quanto gli Stati membri non possono decretare a carico degli operatori tasse sul volume d’affari diverse da quelle che la direttiva medesima prevede.
(48)
Nelle sue osservazioni del 2 novembre 2009, l’Associazione delle emittenti private reputa che la cattiva gestione di France Télévisions, di cui numerosi esempi sarebbero stati rilevati dalla Corte dei conti, aggrava l’effetto inflazionistico constatato sul mercato della produzione di programmi e dell’acquisto di diritti. In mancanza di una contabilità analitica, il fatto che il controllo dei conti sfugga di mano genera incertezze nella determinazione del costo delle missioni di servizio pubblico da finanziare, con un serio rischio di sovracompensazione. Una serie di indizi tende a indicare che il gettito della nuova tassa audiovisiva sarà devoluto a France Télévisions, e che il suo versamento al bilancio dello Stato avrebbe l’unico scopo di sottrarla al controllo della Commissione. La tassa impone ai concorrenti di France Télévisions di finanziare l’aiuto, creando una distorsione che aggrava l’insufficiente diversificazione tra i programmi dei vari canali televisivi storici.
(49)
Nei suoi commenti del 2 novembre 2009 l’Unione europea di radiodiffusione (UER), evidenzia il carattere necessariamente ipotetico di qualsiasi stima pluriennale dei costi e delle entrate dell’emittenza radiotelevisiva pubblica presentata dalla Francia. Queste stime servono a dare visibilità finanziaria nel lungo periodo all’operatore, per permettergli di garantire in piena indipendenza la continuità del servizio. Per rendere possibile la correzione di eventuali divari rispetto alle previsioni sono necessari meccanismi ex post. La decisione della Commissione deve vertere sui parametri di calcolo ex ante e sui meccanismi di adeguamento, senza vincolare l’ammontare effettivo della futura compensazione a un’approvazione dei livelli di costi e di entrate preventivati, giacché altrimenti la Commissione si ritroverebbe a fissare e controllare gli importi annui di un regime di aiuti, e non il regime medesimo. L’UER si dice altresì preoccupata all’idea che la Commissione voglia conoscere l’ammontare preventivato delle sinergie e degli incrementi di efficienza per i prossimi anni, giacché l’efficienza con la quale un servizio di interesse economico generale viene fornito sfugge al controllo della Commissione ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(50)
Nei suoi commenti del 2 novembre 2009, l’Associazione delle televisioni commerciali europee (ACT) si dichiara favorevole alla decisione della Repubblica francese di ridurre in misura sostanziale la pubblicità commerciale dell’emittenza radiotelevisiva pubblica. L’ACT rileva che, nel caso di specie, due requisiti fissati dalla giurisprudenza Altmark (11) non sono soddisfatti, e che di conseguenza la sovvenzione al bilancio prospettata costituisce un aiuto. L’ACT reputa tuttavia che, se il sistema di finanziamento dell’aiuto mediante una tassa prelevata sui proventi pubblicitari dei concorrenti è giudicata conforme al diritto dell’Unione, i benefici del ritiro dal mercato risulterebbero sensibilmente ridotti mentre, per certi versi, un sistema del genere potrebbe introdurre maggiori distorsioni del tradizionale dualismo di finanziamento pubblico e finanziamento commerciale.
(51)
L’ACT considera che gli obblighi di servizio pubblico che incombono a France Télévisions non sarebbero stati modificati in misura rilevante, dal 1994 in poi, e resterebbero analoghi a quelli delle altre emittenti private. Analogamente, le stime di compensazione per la perdita di proventi pubblicitari fino al 2012 sono vaghe e non tengono conto né della diminuzione dei relativi costi d’investimento né del possibile calo dei costi per una programmazione meno soggetta alle richieste imposte dagli inserzionisti, e neppure delle economie attese dalle sinergie. Il meccanismo di adeguamento delle entrate pubbliche e commerciali ai costi effettivi, previsto dal contratto in materia di obiettivi e mezzi, andrebbe verificato, tenendo conto in particolare della variabilità degli introiti commerciali, giacché altrimenti la Commissione non disporrebbe di informazioni affidabili per determinare i costi effettivi del servizio fornito e l’eventuale presenza di una sovracompensazione. Questa verifica verrebbe operata in assenza di una contabilità analitica del gruppo, come rilevato dalla Corte dei conti.
(52)
Infine, l’ACT considera che l’aiuto venga di fatto finanziato dalle nuove tasse introdotte dalla riforma, e che in particolare la tassa sulla pubblicità audiovisiva che si introdurrebbe in Francia rappresenti un modello di finanziamento del servizio pubblico ad opera dei concorrenti che altrove è stato abbandonato. In realtà, il meccanismo d’aiuto salvaguarda le risorse di France Télévisions, laddove appare sempre più palese che gli inserzionisti non trasferiscono integralmente la propria domanda verso le emittenti concorrenti. Un meccanismo del genere rafforzerebbe inoltre gli ostacoli all’ingresso sul mercato francese.
(53)
Nelle sue osservazioni del 2 novembre 2009, France Télévisions esprime il convincimento che il meccanismo notificato non le conferisca vantaggi economici di sorta rispetto ai propri concorrenti giacché, seppure il gruppo viene messo al riparo dalla perdita di introiti commerciali, lo Stato gli impone in contropartita un altro vincolo che nessun operatore privato sul mercato deve subire: la fine della pubblicità. Quando la fine dei messaggi pubblicitari sarà effettiva, qualsiasi distorsione di concorrenza su questo mercato scomparirà, e anche a livello di sponsoring la sua pressione sui concorrenti, per la limitatezza della propria presenza, risulterà nulla. Quanto all’acquisto di diritti audiovisivi per contenuti cosiddetti «premium», mentre TF1 avrebbe realizzato 96 dei 100 migliori indici d’ascolto e 18 su 20 migliori indici d’ascolto nel 2008, France Télévisions non disporrebbe di alcun contratto di esclusiva con le major americane. L’operatore pubblico è inoltre tenuto a investire nella creazione audiovisiva con esigenze di qualità incomparabili rispetto agli obiettivi di ascolto dei canali commerciali. Per la vendita di programmi, France Télévisions ritiene di disporre di una presenza solo marginale.
(54)
Inoltre, a giudizio di France Télévisions, dato che l’importo di cui beneficerebbe dipende preventivamente, esattamente e oggettivamente ogni anno dal costo delle sue missioni, con una correzione ex post in caso di divario rispetto ai costi reali, il meccanismo notificato soddisfa il secondo requisito sancito dalla giurisprudenza Altmark. Anche la quarta condizione fissata da questa giurisprudenza risulterebbe soddisfatta, giacché sinergie che in passato non era ancora stato possibile sfruttare lo sarebbero dopo la riorganizzazione dell’assetto giuridico e dello statuto, in quanto la quarta condizione non esige che il servizio venga fornito col minor costo possibile, ma che i costi corrispondano a quelli di un’impresa media gestita efficientemente.
(55)
Secondo France Télévisions, in ordine ai requisiti di compatibilità con il mercato interno del meccanismo notificato, dato che quest’ultimo è destinato a restare operante per parecchi anni, non sarà possibile conoscere i costi del servizio pubblico con una certezza sufficiente affinché la Commissione possa esercitare un controllo preventivo dell’assenza di sovracompensazione. Stante che le stime indicative fornite per il periodo 2010-2012 non sono incompatibili con la possibilità di conseguire un ragionevole beneficio o di costituire una riserva limitata al 10 % delle spese annue di servizio pubblico, le disposizioni legislative e regolamentari che stabiliscono un controllo ex post permetteranno in ogni caso di accertare la proporzionalità del finanziamento. Poiché invece l’andamento dei suoi costi di programmazione dipende dalle proprie scelte editoriali, France Télévisions ritiene di essere tenuta solo al rispetto degli obblighi di servizio pubblico imposti dalla legge, che la Repubblica francese ha piena libertà di definire. Questi obblighi si traducono peraltro anche nell’esigenza di conseguire buoni indici di ascolto, che non caleranno con la fine dei messaggi pubblicitari. Sarà per contro necessario acquistare un numero maggiore di programmi.
(56)
Nelle sue osservazioni del 2 novembre 2009, Métropole Télévisions (M6) considera che il dispositivo di finanziamento prospettato costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107 del TFUE, in particolare in quanto non sarebbero soddisfatti il secondo e il quarto requisito stabiliti dalla giurisprudenza Altmark: fondare la compensazione su una stima della perdita di introiti commerciali, che per natura - e di fatto - sono fluttuanti, non può ritenersi un metodo oggettivo e trasparente di quantificazione dei costi di servizio pubblico. Inoltre, la base di calcolo non è quella dei costi di un’ impresa del settore di media entità e ben gestita, ma quella dei costi del gruppo France Télévisions, di cui parecchi indizi rivelano una gestione inefficiente, con conseguente aggravio dei costi di servizio pubblico a carico della collettività.
(57)
In ordine alla compatibilità del provvedimento col mercato interno, M6 reputa che il dispositivo di finanziamento proposto sia illegale in quanto genera su base strutturale una sovracompensazione dei costi del servizio pubblico. La direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese (12), fa obbligo alla Francia di imputare gli oneri e gli introiti del servizio d’interesse generale in base a principi di contabilità analitica applicati in modo coerente. Come avrebbe sottolineato la Corte dei conti, in realtà France Télévisions non disporrebbe di siffatti strumenti contabili. Nessun elemento obiettivo potrebbe quindi servire a calcolare l’ammontare della compensazione. Una sovracompensazione risulterebbe inevitabile stante che la sovvenzione è calcolata sulla scorta di introiti commerciali che esulano dalla missione di servizio pubblico e non devono essere conteggiati tra i costi di quest’ultimo. Il carattere aleatorio delle previsioni in materia di entrate perse e l’assenza di analisi dei costi renderebbero a loro volta inevitabile la sovracompensazione.
(58)
Integrare nuove tasse nel meccanismo di finanziamento aggrava gli effetti negativi degli aiuti sui mercati di acquisizione dei diritti audiovisivi - dove la cattiva gestione di France Télévisions,confortata dagli aiuti pubblici, accresce i costi per i concorrenti - e sull’attività pubblicitaria, che France Télévisions trasferirà verso lo sponsoring, senza che M6, dato il diverso profilo dei suoi ascolti, possa recuperare lo spazio lasciato da France Télévisions. Di conseguenza, solo un finanziamento ex post potrebbe risultare giustificato. In assenza di meccanismi di controllo ex post indipendenti, atti a garantire un calcolo fondato effettivamente sulle cifre reali per evitare una sovracompensazione, il dispositivo sarebbe strutturalmente illegale, ma secondo M6 in Francia l’attuazione di meccanismi del genere risulterebbe inefficace.
(59)
Nelle sue osservazioni del 2 novembre 2009 Télévision Française 1 (TF1) analizza la riforma del finanziamento di France Télévisions alla luce di mutamenti strutturali che investono il mercato pubblicitario, sul quale il comparto Internet registra una forte crescita. Nel 2008 la televisione si sarebbe attestata solo attorno all’11 % dei 33 miliardi di EUR di spese di comunicazione degli inserzionisti. Tra gennaio e settembre 2009, il volume d’affari pubblicitario delle emittenti televisive con segnale digitale terrestre ha segnato un incremento del 60 %, a fronte di un calo dell’8 % per tre canali hertziani privati presenti da sempre sul mercato. Per l’esercizio 2008, TF1 ha corrisposto imposte e tasse pari al 60 % del proprio risultato operativo. Contratti d’acquisizione di diritti pluriennali, l’inflazione dei prezzi e la rigidità di costi come quelli relativi alla programmazione dovuti agli obblighi regolamentari di produzione e diffusione di opere francesi ed europee, per una quota del 30 % sul totale, secondo TF1 riducono ulteriormente i propri spazi di manovra. Contestualmente, l’imposizione di una nuova tassa audiovisiva aggraverebbe le distorsioni di concorrenza sul mercato.
(60)
L’oggetto dichiarato della tassa sulla pubblicità audiovisiva è il volume di pubblicità che potenzialmente si riverserebbe su TF1. Non solo nel 2009 non si è verificato il travaso preventivato di 350 milioni di EUR di volume d’affari verso le tre emittenti hertziane, ma queste hanno segnato un calo di 450 milioni di EUR rispetto alle previsioni. Inoltre, l’ampiezza dell’eventuale travaso sarebbe comunque limitata dalle disposizioni legislative e regolamentari che, in applicazione della normativa dell’Unione, limitano il tempo dedicato alla pubblicità a un massimo di 12 minuti per ora di trasmissione, sempre che non si superi una media quotidiana di 6 minuti per ora.
(61)
TF1 considera che la tassa costituisca aiuto di Stato a un duplice titolo: in quanto France Télévisions non sarà effettivamente più tenuta a pagarla dopo il 30 novembre 2011 (data alla quale dovrà porre fine ai messaggi pubblicitari i cui proventi costituiscono la base imponibile), e in secondo luogo perché le entrate percepite tramite la tassa saranno devolute a France Télévisions, stante che da numerose dichiarazioni governative e parlamentari nel corso dei dibattiti sul disegno di legge la tassa è destinata a finanziare la sovvenzione a favore del gruppo. A prescindere dalla sua legalità intrinseca, per valutare l’aiuto occorrerebbe pertanto esaminare il regime di tassazione che lo finanzia.
(62)
TF1 ritiene di essere soggetta a obblighi comparabili a quelli che gravano su France Télévisions, i cui programmi non differirebbero sensibilmente dai propri. Anche se TF1 si dichiara favorevole alla riorganizzazione del contratto in materia di obiettivi e mezzi, oltre che del capitolato d’oneri, conseguente alla riforma del settore audiovisivo pubblico, alla luce del parere della Corte dei conti essa valuta che l’offerta dell’emittenza pubblica abbia una caratterizzazione insufficiente. Viene ad esempio sottolineato come nei vecchi capitolati d’oneri gli obblighi quantitativi di diffusione rappresentavano il 10 % dell’intera programmazione.
(63)
Altrettanto insufficiente sarebbe poi la capacità di France Télévisions di tenere sotto controllo i costi e la qualità della sua gestione, col risultato che il servizio pubblico comporta costi più elevati per la collettività e genera un rischio di sovracompensazione. La Commissione, a sua volta, dovrebbe verificare a questo proposito l’incremento degli utili delle attività commerciali, le sinergie che dopo il 2009 la creazione di un’impresa France Télévisions unica dovrebbe rendere possibili e la minore incidenza sui costi della programmazione derivante da una minore dipendenza dagli inserzionisti.
V. COMMENTI DELLE AUTORITÀ FRANCESI
(64)
Nelle proprie osservazioni trasmesse il 7 ottobre 2009, e successivamente puntualizzate con riferimento all’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, le autorità francesi rispondono ai dubbi formulati dalla Commissione, da un lato in merito alla proporzionalità del finanziamento pubblico e al rischio di sovracompensazione, dall’altro circa le nuove tasse prospettate dalla riforma del settore audiovisivo pubblico, al fine di valutare la compatibilità del provvedimento notificato con il mercato interno.
V.1. Proporzionalità del finanziamento e controllo ex post del rischio di sovracompensazione
(65)
La Repubblica francese precisa che la misura notificata non costituisce una compensazione della perdita di introiti pubblicitari del gruppo France Télévisions, sebbene gli importi previsionali forniti a titolo indicativo ne tengano conto, ma piuttosto un finanziamento destinato a coprire i costi di esecuzione della missione di servizio pubblico. Il fabbisogno di finanziamento dovrà infatti evolvere in funzione dei cambiamenti del costo della programmazione, delle fluttuazioni nelle entrate commerciali o dei mezzi di diffusione.
(66)
Le autorità francesi sottolineano che per escludere ex ante un rischio di sovracompensazione occorre verificare l’esistenza di meccanismi legislativi e regolamentari di controllo, conformemente alla giurisprudenza e alla prassi applicativa della Commissione, mentre le stime previsionali dell’entità della sovvenzione e dei costi futuri vengono fornite a titolo indicativo, alla luce del piano economico-finanziario concordato tra gli organi di tutela e France Télévisions. Il metodo di calcolo della sovvenzione si baserà non già sulla valutazione del calo nei proventi pubblicitari del gruppo, ma su una formula generale intesa a garantire che, per ciascun esercizio, nel rispetto degli impegni sottoscritti dalla Repubblica francese e dei meccanismi di controllo ex post definiti per via legislativa e regolamentare, l’importo combinato del contributo al settore audiovisivo pubblico e della dotazione di bilancio sarà proporzionale al costo della missione di servizio pubblico di France Télévisions, previa detrazione dei proventi commerciali del gruppo.
(67)
Per quel che riguarda inoltre i nuovi servizi audiovisivi innovativi citati nella comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva, le autorità francesi sottolineano che alcuni di essi sono già previsti nel nuovo capitolato d’oneri di France Télévisions e nel contratto modificato in materia di obiettivi e mezzi, che hanno fatto e formeranno oggetto di regolari controlli e consultazioni preliminari già descritti. Per il futuro, la Francia è del parere che il varo di qualsiasi nuovo servizio di rilievo debba essere trattato nel quadro del contratto di obiettivi e mezzi, ed essere soggetto ai medesimi controlli.
(68)
Tenuto poi conto dell’entrata in vigore della comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva posteriormente all’avvio della presente procedura, la Repubblica francese si impegna a perfezionare il proprio dispositivo di controllo finanziario ex post per soddisfare le nuove regole enunciate in quella comunicazione in materia di meccanismi di controllo finanziario. Una modifica dell’articolo 2 del decreto n. 2007-958 del 15 maggio 2007 si prefiggerà di:
-
garantire che la relazione sui conti separati - requisito per rendere possibile un controllo dell’assenza di sovracompensazione -, sulla falsariga della relazione di cui all’articolo 3, venga controllata da un organismo esterno la cui scelta sia soggetta all’approvazione del ministro competente in materia di comunicazione, sia inviata a questo ministro nonché all’Assemblea nazionale e al Senato, e sia stilata a spese di France Télévisions;
-
perfezionare il meccanismo operativo in grado di garantire l’effettivo recupero delle eventuali sovracompensazioni o sovvenzioni incrociate che dovessero emergere dalla contabilità separata e che non risultassero compatibili con l’articolo 53 della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 relativa alla libertà di comunicazione, nonché alla comunicazione della Commissione sull’emittenza radiotelevisiva.
(69)
Analogamente, onde informare compiutamente la Commissione durante i primi anni della riforma avviata dalla legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009, le autorità francesi si impegnano a comunicare alla Commissione, per gli esercizi 2010-2013:
-
le relazioni di cui agli articoli 2 e 3 del decreto suddetto, preventivamente modificato, entro un termine massimo di sei mesi dopo la tenuta delle assemblee generali che approveranno i conti di bilancio, senza tralasciare i dati relativi all’andamento delle aliquote di mercato pubblicitario dal 2007;
-
gli elementi pubblici di monitoraggio dell’esecuzione delle missioni di servizio pubblico da parte di France Télévisions, ovvero il rapporto sui canali televisivi stilato annualmente dal Consiglio superiore del servizio audiovisivo (a norma dell’articolo 18 della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986) e il resoconto delle audizioni del presidente di France Télévisions nelle commissioni parlamentari (commissioni «affari culturali» e «finanze» presso l’Assemblea nazionale e il Senato) sull’esecuzione annuale del contratto in materia di obiettivi e mezzi (conformemente all’articolo 53 della legge suddetta).
V.2. Nuove tasse prospettate dalla riforma del settore audiovisivo pubblico
(70)
Le autorità francesi ritengono di non aver tenuto conto delle nuove tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche nella propria notifica. Sebbene la loro introduzione avvenga attraverso il medesimo strumento legislativo che definisce la riforma, tali tasse non entrerebbero nella sfera d’applicazione della misura notificata.
(71)
Le autorità francesi precisano che le dichiarazioni pubbliche a monte della votazione della legge cui la decisione di avvio della procedura fa riferimento, contraddette successivamente dalle disposizioni di legge adottate, a norma della legislazione dell’Unione non sono sufficienti a comprovare un vincolo di destinazione tra le tasse e il finanziamento dell’aiuto. Secondo la legislazione francese, queste tasse vengono riscosse a favore del bilancio generale dello Stato, contribuiscono al finanziamento di tutte le spese pubbliche e rispondono ai principi di universalità e unità di bilancio, sanciti dalla costituzione in materia di finanze pubbliche. Ai sensi dell’articolo 36 della legge organica del 1o agosto 2001 relativa alle leggi finanziarie, la destinazione, totale o parziale, di una risorsa percepita a favore dello Stato a una persona morale può essere stabilita solo da una esplicita disposizione di legge finanziaria, che nella fattispecie non esiste.
(72)
Le autorità francesi sottolineano inoltre che non vi è un progetto inteso a istituire un vincolo di destinazione fra le tasse in questione e il finanziamento di France Télévisions. Esse precisano che, ove si prendesse in considerazione la possibilità di modificare l’assetto del regime, il governo procederebbe a una nuova notifica alla Commissione, in conformità dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.
VI. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
VI.1. Presenza di aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 del TFUE
(73)
L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, recita: «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidono sugli scambi fra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o taluni produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.» Le condizioni di applicazione vengono esaminate qui di seguito.
VI.1.1. Risorse di Stato
(74)
Le dotazioni di bilancio oggetto della presente notifica verranno iscritte ogni anno nella legge finanziaria che istituisce il bilancio dello Stato francese. Si tratta quindi di interventi attraverso risorse dello Stato.
VI.1.2. Vantaggio economico selettivo
(75)
Il meccanismo della sovvenzione con cui verranno accresciute le risorse pubbliche erogate a France Télévisions è selettivo in quanto il gruppo ne sarà l’unico beneficiario. La sovvenzione annuale al bilancio di funzionamento, intesa segnatamente a permettere la prosecuzione delle attività dell’impresa, metterà quest’ultima al riparo da una perdita di proventi commerciali pubblicitari che finora ne hanno in parte finanziato le spese e gli investimenti. France Télévisions riuscirà in tal modo a raggiungere una quota di ascolti che sarebbe inimmaginabile senza la sovvenzione. Di conseguenza, il gruppo riceverebbe un vantaggio economico che non sarebbe in grado di ottenere diversamente o eventualmente, trattandosi di una sovvenzione, grazie a condizioni di mercato diverse, che sono poi quelle in cui operano i suoi concorrenti privati.
(76)
Inoltre la Commissione rileva che nessuna osservazione formulata dalle autorità francesi rimette in discussione le valutazioni espresse nella propria decisione di avviare la procedura, circa il fatto che le dotazioni prospettate non soddisferebbero tutti i criteri enunciati nella giurisprudenza Altmark e fornirebbero quindi un vantaggio economico che si configura come aiuto di Stato (13). Essa rileva poi che, salvo ulteriori sviluppi nella gestione e nei risultati di France Télévisions per gli anni futuri, attualmente la relazione della Corte dei conti francese su France Télévisions - la cui pubblicazione nell’ottobre 2009 è intervenuta dopo la decisione di apertura - corrobora le proprie argomentazioni circa l’inosservanza della quarta condizione.
(77)
In conclusione, si evince da quanto sopra che le sovvenzioni di bilancio per il solo gruppo France Télévisions tramite risorse finanziarie dello Stato francese conferiranno un vantaggio selettivo a questa impresa.
VI.1.3. Distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi tra Stati membri
(78)
France Télévisions opera nel settore della produzione e dell’emittenza di programmi a fini commerciali, in particolare attraverso la diffusione di pubblicità a pagamento per conto di inserzionisti o programmi sponsorizzati, rivendendo i propri diritti di diffusione o acquistandone da terzi. Queste attività commerciali vengono esercitate in concorrenza con altre emittenti quali TF1, M6, Canal +, in particolare in Francia, dove il gruppo France Télévisions, come ribadito dalle autorità francesi, costituisce il primo gruppo audiovisivo. Nel 2010 l’aliquota di mercato pubblicitario detenuta da France Télévisions dovrebbe ancora attestarsi al terzo posto sul mercato pubblicitario francese, ritagliandosi all’incirca un 10 %.
(79)
Fino a quando la pubblicità commerciale non sarà definitivamente soppressa dalle sue trasmissioni, a fine 2011, France Télévisions continuerà a operare, seppure con limitazioni delle fasce orarie, sul mercato francese della pubblicità commerciale televisiva, in concorrenza con altre emittenti. Anche dopo il 2011 France Télévisions potrà offrire i propri servizi agli inserzionisti per pubblicità di beni sotto la loro denominazione generica o per lo sponsoring di trasmissioni, in concorrenza con le altre emittenti radiotelevisive operanti in Francia. Seppure i concorrenti di France Télévisions avranno tratto pieno vantaggio dal quasi totale ritiro del gruppo dal mercato pubblicitario che la riforma determina, rimarrà pur sempre una residua presenza del gruppo. A volume e quota di mercato costanti per i concorrenti, rispetto al 2007, le stime relative agli introiti pubblicitari e di sponsoring trasmesse dalle autorità francesi per France Télévisions si attestano ancora sul 3,3 % del mercato nel 2012, contro oltre il 50 % per TF1 e il 20 % circa per M6.
(80)
France Télévisions potrà raggiungere un indice di ascolto al quale non sarebbe in grado di arrivare in assenza della dotazione di bilancio in causa, e questo a sua volta può avere ripercussioni sull’indice di ascolto delle altre emittenti, e di conseguenza sulle loro attività commerciali, di modo che le condizioni di concorrenza ne risulterebbero falsate. Ad ogni modo il gruppo France Télévisions resterà attivo anche sui mercati dell’acquisizione e della vendita di diritti audiovisivi, con un potere negoziale su cui la sovvenzione percepita influirebbe. La possibilità del gruppo di acquistare o vendere su detti mercati varierebbe a seconda degli investimenti nella programmazione che le dotazioni di bilancio rendono possibili.
(81)
Da quel che precede risulta che l’erogazione di finanziamenti al solo gruppo France Télévisions attraverso risorse finanziarie dello Stato francese falsano, o quanto meno rischiano di falsare, la concorrenza nella gestione commerciale tra le emittenti radiotelevisive in Francia e, entro certi limiti, in altri Stati membri nei quali i programmi di France Télévisions vengono diffusi.
(82)
I mercati di vendita e di acquisto di programmi audiovisivi e di diritti di diffusione sui quali France Télévisions opera hanno una dimensione internazionale, anche se l’acquisizione avviene in base a limiti territoriali generalmente circoscritti a uno Stato membro. I programmi che France Télévisions sarebbe quindi in grado di mantenere grazie al sostegno dello Stato vengono peraltro captati in altri Stati membri, come il Belgio e il Lussemburgo, senza contare che France Télévisions diffonde anche programmi via Internet, accessibili al di fuori del solo territorio francese.
(83)
Di conseguenza, le sovvenzioni di bilancio prospettate possono falsare le condizioni di concorrenza e incidere sugli scambi fra Stati membri.
VI.1.4. Conclusione circa la sussistenza di aiuto di Stato
(84)
Alla luce di quanto fin qui esposto, le sovvenzioni di bilancio che la Repubblica francese intende erogare a France Télévisions costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, di cui è necessario esaminare la compatibilità col mercato interno.
VI.2. Compatibilità ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE
(85)
L’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE recita: «Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.»
(86)
Nella sua comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva, la Commissione enuncia i principi ai quali si attiene nel dare applicazione agli articoli 107 e 106, paragrafo 2, del TFUE con riferimento al finanziamento da parte dello Stato delle emittenti pubbliche. In proposito, la valutazione della Commissione verte su due aspetti.
-
l’esistenza di una definizione precisa e chiara, in un atto ufficiale, della missione di servizio pubblico, anche nella fornitura di nuovi servizi di portata rilevante, e l’applicazione di meccanismi di efficace controllo ad opera di un organo indipendente dalle emittenti stesse,
-
il carattere proporzionato e trasparente del finanziamento pubblico delle compensazioni necessarie per tale missione, senza che tali compensazioni superino l’ammontare del costo netto che la missione di sevizio pubblico genera, costo soggetto a sua volta a controlli incisivi.
VI.2.1. Definizione precisa e chiara in un atto ufficiale della missione di servizio pubblico, soggetta a efficaci controlli
(87)
Come precisato in precedenza, nella sua decisione di avviare la procedura, per le ragioni ivi illustrate, la Commissione non ha espresso dubbi né sulla congruenza della definizione e del mandato della missione di servizio pubblico di cui vari atti ufficiali investono France Télévisions, né sull’adeguatezza dei controlli esterni operati sul modo in cui France Télévisions adempie agli obblighi che le incombono, quali descritti in precedenza. La Commissione ha quindi ritenuto che le disposizioni pertinenti della legge 86-1067 del 30 settembre 1986 e successive modifiche (articoli 43-11, 44, 48 e 53), nonché dei decreti o atti ufficiali che danno attuazione alla legge, vertenti in particolare sul capitolato d’oneri (decreto n. 2009-796 del 23 giugno 2009) e sul contratto in materia di obiettivi e mezzi, fossero conformi alle norme d’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE per quel che riguarda la valutazione degli aiuti ai servizi di emittenza radiotelevisiva pubblica enunciati nella propria comunicazione.
(88)
Si trattava di una conclusione analoga a quelle già tratte al riguardo dalla Commissione sulla scorta della comunicazione applicabile all’epoca, nelle sue decisioni del 2003 e del 2005, relative a France 2 e France 3, nonché, con riferimento a France Télévisions, del 2008 e del 2009.
(89)
È quindi ad abundantiam che si possono esaminare i commenti in definitiva generici di alcune parti interessate, intesi a sostenere una presunta affinità nella programmazione delle emittenti pubbliche e di quelle concorrenti, asserzione di fatto contraddetta dai commenti di altre parti, e che comunque non sono in grado di modificare questa valutazione.
(90)
La legge n. 86-1067 e successive modifiche sulla libertà di comunicazione definisce in termini estesi, qualitativi ma precisi, gli obblighi di servizio pubblico di France Télévisions. Il gruppo deve in particolare traguardare un pubblico ampio e proporre un’offerta diversificata, in linea con l’obiettivo di garantire - nel rispetto del pluralismo - le esigenze democratiche, sociali, civiche e culturali della società. Che alcuni concorrenti siano tenuti, per la loro appartenenza all’UER, a rispettarne lo statuto, come ribadito dalla FFTCE, nulla toglie al fatto che determinati obblighi specifici di servizio pubblico precisati negli atti ufficiali della Repubblica francese, a differenza di quelli derivanti dall’appartenenza all’UER, incombano esclusivamente a France Télévisions.
(91)
Per quanto occorre, inoltre, gli obblighi di France Télévisions sono ulteriormente precisati nel capitolato d’oneri e nel contratto in materia di obiettivi e mezzi, con tanto di precisi indicatori quantificati da rispettare nella programmazione, obblighi cui le emittenti concorrenti non sono soggette. I mezzi pubblici attribuiti a France Télévisions servono a conseguire gli obiettivi di servizio pubblico, e a ottemperare ai relativi obblighi, definiti per via legislativa e regolamentare nell’interesse generale, mentre le risorse private di cui dispongono le emittenti concorrenti servono a scopi meramente lucrativi. Parimenti l’esistenza di limiti regolamentari o liberamente accettati dagli operatori nella loro attività di emittenza non implicano che di fatto l’offerta delle emittenti pubbliche e di quelle private non comporti differenze. Gli obblighi di servizio pubblico derivanti dalla legge, a differenza di quelli che derivano dall’appartenenza all’UER, sono poi soggetti a regolari controlli esterni, in particolare ad opera degli organi parlamentari, per accertarne l’effettivo adempimento.
(92)
La SACD mette a sua volta in rilevo il maggiore impegno di France Télévisions a favore della creazione audiovisiva e cinematografica francese rispetto ai concorrenti, cui incombono obblighi di ben minore entità. Certo, le osservazioni della SACD non specificano né illustrano per quali motivi le opere non francesi importate, eventualmente da altri Stati membri, sarebbero di minore qualità rispetto a quelle che potrà finanziare France Télévisions. Nondimeno un impegno vincolante a favore della creazione originale, accresciuto in termini assoluti e rispetto ai concorrenti, è direttamente collegato al fabbisogno sociale e culturale della società francese che la programmazione di France Télévisions è tenuta a soddisfare in virtù dei suoi obblighi di servizio d’interesse generale.
(93)
Viste le informazioni fornite dalle autorità francesi, la valutazione positiva circa la definizione e il controllo della missione di servizio pubblico assolta da France Télévisions va estesa ai meccanismi applicabili al varo di nuovi servizi di portata rilevante, ai sensi della comunicazione sell’emittenza radiotelevisiva adottata dopo la decisione di avviare la presente procedura. Detti servizi, che prolungano su altri supporti o formati l’offerta di programmi mandati in onda, sono compresi nei capitolati d’oneri e nei contratti in materia di obiettivi e mezzi di France Télévisions, i quali peraltro precisano e concretano le missioni di servizio d’interesse economico generale previste dalla legge. Questi documenti sono adottati mediante decreto come indicato in precedenza, di modo che i nuovi servizi già previsti e quelli che eventualmente nasceranno formano oggetto delle medesime procedure specifiche di consultazione ex ante e di controllo di esecuzione annuale ex post cui sono sottoposte dette missioni d’interesse generale.
(94)
Emerge in definitiva che la definizione della missione di servizio pubblico assegnata a France Télévisions, nonché i relativi meccanismi di controllo, sono conformi alle norme e ai principi stabiliti nella comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva, ispirati a loro volta alla giurisprudenza dell’Unione.
VI.2.2. Proporzionalità e trasparenza del finanziamento pubblico
(95)
Il meccanismo di finanziamento notificato dalle autorità francesi, nel quale rientra la sovvenzione annua per compensare il calo, quindi la scomparsa dei messaggi pubblicitari, è destinata a perdurare nel tempo e a estendersi pertanto oltre la data prevista dalla legge per la cessazione dei messaggi pubblicitari, che di fatto interverrà nel novembre 2011.
(96)
Il finanziamento pubblico annuo comprenderà l’assegnazione di una parte del gettito del contributo al servizio audiovisivo pubblico, l’ex-canone, e la sovvenzione annua prevista dalla legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009. All’aiuto esistente convalidato dalla Commissione nella propria decisione del 20 aprile 2005, che il meccanismo prospettato non modifica, andrà pertanto ad aggiungersi una sovvenzione di bilancio il cui esatto importo sarà fissato di anno in anno dalla legge finanziaria relativa all’esercizio in corso. Nelle proprie osservazioni, le autorità francesi precisano che saranno i costi netti previsti per la missione di servizio pubblico a determinare preventivamente, prima di ciascun esercizio, l’ammontare della sovvenzione annua.
(97)
È peraltro quel che emerge dalle stime esemplificative fornite dalla autorità francesi in risposta ai dubbi espressi dalla Commissione nella decisione di avvio della procedura. La Commissione prende atto del carattere meramente indicativo che le autorità francesi attribuiscono alle previsioni del piano economico-finanziario, oltre a riconoscerne l’utilità per un’impresa cui è devoluta una missione di servizio pubblico e che a tal fine deve impegnare stanziamenti pluriennali. Ciò detto, il volume indicativo delle risorse pubbliche complessive che il contratto prevede restano proporzionate, sebbene inferiori, agli importi del costo lordo di fornitura di tale servizio previsti per i periodo 2010-2012.
(98)
Tenuto conto della relativa prevedibilità dei costi lordi, meno aleatori degli introiti commerciali sulla base dei quali vengono calcolati i costi netti, le cifre indicative del piano economico-finanziario confortano a priori l’asserzione delle autorità francesi secondo cui il criterio determinante per fissare l’ammontare annuo della futura sovvenzione sono i costi netti di servizio pubblico. Ne consegue che l’elemento generatore della sovvenzione notificata sarà l’obbligo di offrire una compensazione finanziaria che la legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 impone allo Stato, senza peraltro condizionarne l’ammontare, piuttosto che l’eventuale quantificazione degli introiti pubblicitari venuti meno per effetto della scomparsa dei messaggi pubblicitari.
(99)
Un’impostazione del genere sembra oggettivamente giustificata. Dato infatti il carattere perenne della sovvenzione, stabilirne l’ammontare in funzione del potenziale gettito pubblicitario se la pubblicità non fosse scomparsa per effetto della legge, ad esempio fissandone l’entità a livello dei proventi anteriori all’annuncio e al varo della riforma, con un’eventuale correzione in funzione delle ripercussioni sulla televisione dell’andamento del mercato pubblicitario, risulterebbe sempre più arbitrario. Ove l’ammontare della sovvenzione venisse pertanto calcolato sulla base di proventi putativi, una riduzione dei costi lordi di servizio pubblico superiore alle previsioni, ad esempio per effetto di future sinergie rese possibili dalla creazione del gruppo unificato France Télévisions, potrebbe determinare un rischio di sovracompensazione attraverso risorse pubbliche.
(100)
Il metodo di calcolo della sovvenzione annua in funzione del costo della missione di servizio pubblico, detratti i proventi commerciali netti che rimarranno, è peraltro coerente con l’impegno delle autorità francesi, sancito ormai dall’articolo 44 della legge n. 86-1067 e successive modifiche sulla libertà di comunicazione, nonché dall’articolo 2 del decreto sulle relazioni finanziarie fra lo Stato francese e gli organismi del settore audiovisivo pubblico, affinché le risorse pubbliche assegnate a France Télévisions non superino il costo netto di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico che incombono all’impresa. Come rammentato dalle autorità francesi, detto impegno e le disposizioni di cui sopra sono pienamente applicabili alla sovvenzione di bilancio notificata e al meccanismo di finanziamento pubblico annuo di cui essa formerà d’ora in poi parte integrante.
(101)
Di conseguenza, il metodo di calcolo della sovvenzione annua in funzione del costo netto della missione di servizio pubblico - detratte dunque le residue entrate commerciali nette - sembra proporzionato ai sensi della comunicazione della Commissione sull’emittenza radiotelevisiva.
(102)
Questa conclusione non è invalidata dalle osservazioni contrarie di determinati terzi interessati.
-
I commenti della FFTCE, secondo cui la compensazione per i proventi pubblicitari venuti meno, estranei peraltro alla missione di servizio pubblico, non rientra nel finanziamento della stessa, non possono essere accolti, al pari di quelli di M6 circa il carattere fluttuante e quindi aleatorio di stime relative alla perdita di introiti commerciali; è in funzione dei costi netti di servizio pubblico per France Télévisions che l’ammontare annuo della sovvenzione andrà fissato ex ante, laddove le relative stime fornite dalle autorità francesi per gli esercizi 2010, 2011 e 2012 sono meramente indicative.
-
Né sono fondate le osservazioni di M6 volte a invocare una presunta mancanza di strumenti di contabilità analitica imputata dalla Corte dei conti francese a France Télévisions, mancanza che determinerebbe una strutturale sovracompensazione, in quanto la sovvenzione si fonderebbe su elementi di costo non oggettivi, al pari dei rilievi di TF1 circa la sovracompensazione di costi fuori controllo o mal gestiti. Anzitutto la Corte dei conti ha rilevato nell’ottobre 2009 la mancanza di strumenti di gestione che integrino a livello del gruppo France Télévisions gli strumenti di contabilità analitica delle filiali, non già l’assenza del menomo strumento gestionale di contabilità analitica; per ciascuna società del gruppo France Télévisions esiste una contabilità analitica.
-
In secondo luogo, l’esame della compatibilità della compensazione col mercato interno, contrariamente a quello volto a individuare la sussistenza di un vantaggio economico per France Télévisions, verte non sui costi che un’impresa del settore di medie dimensioni e correttamente gestita potrebbe avere per prestare il servizio d’interesse generale, ma su quelli che France Télévisions sosterrà effettivamente, compresa la riduzione prevista in futuro; in realtà l’ammontare complessivo di risorse pubbliche da corrispondere a France Télévisions, come esposto in precedenza, a priori sarà inferiore ai costi sostenuti per fornire il servizio pubblico, e verrà fissato in modo da evitare sovracompensazioni, una volta detratti gli introiti commerciali netti.
(103)
Questi commenti, infondati per quel che attiene alla fissazione ex ante dell’ammontare delle sovvenzioni annue, non tengono peraltro conto dell’esistenza di meccanismi di controllo ex post. Come già precisato, infatti, la fissazione annuale ex ante, nella legge finanziaria, dell’ammontare della sovvenzione relativa all’esercizio sarà seguita da meccanismi ex post di controllo e, se del caso, di recupero.
(104)
La comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva prevede che gli Stati membri debbano istituire meccanismi confacenti per prevenire qualsiasi sovracompensazione, procedendo a regolari controlli dell’utilizzo del finanziamento pubblico. Affinché tali controlli siano efficaci, la comunicazione ne raccomanda lo svolgimento a intervalli regolari ad opera di un organismo indipendente, unitamente a meccanismi per ottenere il rimborso di eventuali sovracompensazioni o la corretta destinazione, nell’esercizio successivo, di eventuali riserve non superiori al 10 % dei costi annui di servizio pubblico, da un lato, e di eventuali sovvenzioni incrociate, dall’altro.
(105)
L’articolo 44 della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 precisa che «le risorse pubbliche assegnate agli organismi del settore audiovisivo pubblico per compensare gli obblighi di servizio pubblico che incombono loro non superano l’ammontare del costo di esecuzione degli obblighi medesimi». Questa disposizione risulta dagli impegni della Repubblica francese a sancire espressamente nella legge il principio di non sovracompensazione degli obblighi di servizio pubblico, principio definito nel quadro della procedura che ha condotto alla decisione del 20 aprile 2005 con cui la Commissione riconosce la compatibilità col mercato interno dell’utilizzo del gettito del canone (14).
(106)
Il decreto n. 2007-958 del 15 maggio 2007, sulle relazioni finanziarie fra lo Stato e gli organismi del settore pubblico della comunicazione audiovisiva comporta all’articolo 2 l’identica formulazione che figura all’articolo 53 della legge del 30 settembre 1986, che tiene conto «dei proventi diretti o indiretti ricavati dalla missione di servizio pubblico», e precisa che il costo di quest’ultima è stabilito mediante contabilità separate. All’articolo 3 il decreto prevede l’obbligo, per France Télévisions e le sue filiali, di rispettare le normali condizioni di mercato per tutte le loro attività commerciali e la stesura ad opera di un organismo esterno di un rapporto annuale sull’esecuzione di tale obbligo, rapporto da trasmettere al ministro di tutela, all’Assemblea nazionale e al Senato. Tra gli impegni sottoscritti dalla Repubblica francese e ripresi nella decisione della Commissione del 20 aprile 2005, figura anche quest’ultima disposizione, citata al considerando 7.
(107)
Il Tribunale dell’Unione ha giudicato che sia le disposizioni che sanciscono il principio di non sovracompensazione sia il controllo e la verifica delle condizioni applicate da France Télévisions alle proprie attività commerciale erano perfettamente conformi alle preoccupazioni espresse dalla Commissione nel corso della procedura sfociata nella decisione 20 aprile 2005. (15) L’appropriatezza dei controlli effettuati ex post sull’osservanza di tali impegni è stata peraltro confermata dal Tribunale (16)
(108)
La Commissione ha ricevuto ed esaminato rapporti di esecuzione degli articoli 2 e 3 del decreto relativo agli esercizi 2007 e 2008 (i rapporti stilati a norma dell’articolo 3 del decreto sono stati certificati, per il 2007, dai revisori dei conti PriceWaterhouseCoopers e KPMG, per il 2008 dal Cabinet Rise), nonché il progetto di rapporto di cui all’articolo 2 per l’esercizio 2009. I rapporti disponibili giungono alla conclusione che le risorse pubbliche assegnate al gruppo France Télévisions non hanno superato il costo netto di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico imposti al gruppo, e che quest’ultimo ha rispettato le normali condizioni di mercato in tutte le proprie attività commerciali. Ciò esclude pertanto eventuali sovvenzioni incrociate tra attività commerciale e attività di servizio pubblico. La stesura dei rapporti in questione mostra inoltre che definire la contabilità dei costi e delle risorse relativi al servizio pubblico per i vari canali di France Télévisions è possibile sulla scorta degli strumenti contabili esistenti, contrariamente a quanto asserito in particolare da M6.
(109)
Le modalità di controllo ex post delle risorse pubbliche di cui al decreto n. 2007-958 si applicheranno alla sovvenzione di bilancio notificata. Da quando il controllo è stato istituito, le risorse pubbliche complessive assegnate a France Télévisions sono risultate insufficienti per coprire il costo netto di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico e pertanto il problema della destinazione di un’eventuale sovracompensazione non si è posto. Per le previsioni in materia di costi e entrate nel medio periodo che figurano nel piano economico-finanziario, esposte nella tabella 1, sembra prospettarsi un lieve eccedente nel 2012 il quale, ove trovasse conferma e non risultasse necessario per riassorbire i disavanzi previsti per gli anni 2010 e 2011, andrebbe normalmente assegnato, in via prioritaria, alle spese a favore della creazione audiovisiva.
(110)
In ogni caso, per mettere il dispositivo esistente in conformità con le nuove precisazioni introdotte nel 2009 dalla comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva, le autorità francesi si impegnano a modificare l’articolo 2 del decreto n. 2007- 958 del 15 maggio 2007, onde:
-
garantire che il rapporto annuale sui conti distinti, sulla falsariga del rapporto di cui all’articolo 3, venga controllato da un organismo esterno scelto con l’approvazione del ministro competente per la comunicazione, trasmesso a quest’ultimo nonché all’Assemblea nazionale e al Senato, e realizzato a spese di France Télévisions;
-
perfezionare il meccanismo operativo in grado di garantire l’effettivo recupero delle eventuali sovracompensazioni o sovvenzioni incrociate che i conti distinti dovessero evidenziare e che non risultassero compatibili con l’articolo 53 della legge 86-1067 del 30 settembre 1986 relativa alla libertà di comunicazione, nonché con la comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva.
(111)
Di conseguenza, emerge che le autorità francesi porranno in essere meccanismi idonei per procedere a controlli regolari e incisivi dell’utilizzo del finanziamento pubblico, per prevenire qualsiasi sovracompensazione o sovvenzione incrociata, come prevede la comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva.
(112)
Tenuto conto di quel che precede, appare che le potenziali restrizioni di concorrenza dovute alla presenza di France Télévisions sui mercati commerciali in cui si troverà ancora a operare dopo la piena attuazione della riforma, in definitiva saranno limitate. Questa presenza verosimilmente risulterà molto ridotta e la riforma sortirà il prevedibile effetto di deviare, quanto meno in parte, la domanda di pubblicità televisiva verso i concorrenti di France Télévisions.
(113)
Come segnalato infatti da una lettera resa pubblica da sette emittenti televisive o radiofoniche private, il proseguimento della riforma fino al proprio termine con la scomparsa dei messaggi pubblicitari di France Télévisions sarebbe in grado di: «offrire ai media privati le possibilità di rilancio di cui hanno bisogno», mentre il mantenimento dei messaggi pubblicitari «provocherebbe conseguenze nefaste per tutti i media francesi e modificherebbe in misura sostanziale le prospettive economiche [degli] operatori …» (17).
(114)
In altre parole, il ritiro parziale di France Télévisions e il riassetto della struttura delle sue entrate - commerciali o pubbliche di compensazione - incentrate sulla diffusione di programmi rispondenti alla missione d’interesse generale impartita al gruppo, senza peraltro una diretta contropartita finanziaria per i livelli di ascolto raggiunti, riducono le restrizioni potenziali della concorrenza sui mercati nei quali France Télévisions si trova a operare. Questo ritiro libera uno spazio che potrebbe essere recuperato da nuovi soggetti o da operatori la cui presenza attuale sul mercato pubblicitario è ridotta, col risultato di dinamizzare, a termine, la concorrenza.
(115)
Ne risulta che, alla luce delle informazioni fornite e degli impegni sottoscritti dalle autorità francesi, il finanziamento pubblico si prefigge di rendere possibile a France Télévisions la copertura dei costi netti sostenuti per assolvere agli obblighi che incombono al gruppo, e questo finanziamento dovrà essere limitato a detti costi e resterà soggetto a controlli ex post conformi ai criteri previsti al riguardo dalla comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva. Dato inoltre che France Télévisions ridurrà la propria presenza sui mercati concorrenziali, l’aiuto prospettato non rischia di incidere sullo sviluppo degli scambi in una misura contraria all’interesse dell’Unione, soddisfando in tal modo le condizioni d’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(116)
Peraltro, la Repubblica francese si impegna a fornire alla Commissione una relazione annuale fino al 2013, data alla quale sarà completata la riforma del settore audiovisivo pubblico, relazione che permetterà di monitorare gli aspetti più pertinenti, sotto il profilo della disciplina in materia di aiuti di Stato, dell’attuazione della riforma, ovvero le compensazioni annuali e i meccanismi di controllo ex post, le condizioni rispettate da France Télévisions nelle proprie attività commerciali e l’andamento delle quote di mercato detenute dal gruppo, nonché l’esecuzione annuale del contratto in materia di obiettivi e mezzi.
(117)
Tenuto conto dell’ampiezza della riforma, delle innovazioni che introduce nel finanziamento della missione di servizio di France Télévisions, delle relative conseguenze sull’andamento dei costi e delle entrate di France Télévisions, nonché delle incerte prospettive economiche che investono i proventi commerciali di France Télévisions e dei suoi concorrenti, detto impegno permette alla Commissione di verificare e seguire attentamente l’attuazione della riforma, oltre che degli impegni assunti dalla autorità francesi nel quadro della presente procedura.
(118)
Nella sua decisione di avviare la procedura, la Commissione aveva espresso dubbi circa la sussistenza di un eventuale vincolo di destinazione fra il gettito delle nuove tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche e la sovvenzione annuale che dal 2010 in poi verrà versata a France Télévisions. Se un vincolo del genere potesse essere stabilito, ne risulterebbe che tali tasse andrebbero considerate parte integrante dell’aiuto e sarebbero soggette all’esame di compatibilità col mercato interno per l’aiuto medesimo. Se la sussistenza di un vincolo del genere poteva essere esclusa per il 2009, tenuto conto in particolare della data di entrata in vigore e di attuazione della legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 sul settore audiovisivo pubblico, permaneva un dubbio per il futuro, tenuto conto delle dichiarazioni rilasciate dalle massime autorità francesi.
(119)
La giurisprudenza della Corte di giustizia, confermata dalla sentenza del 22 dicembre 2008 nella richiesta di pronuncia pregiudiziale Régie Networks (C-333/07) (punto 99), prevede che, «affinché una tassa possa essere ritenuta parte integrante di una misura di aiuto deve esistere un nesso vincolante di destinazione fra la tassa e l’aiuto in questione a norma della regolamentazione nazionale pertinente, ovvero il gettito della tassa deve essere necessariamente destinato al finanziamento dell’aiuto di cui influenza direttamente l’entità nonché, conseguentemente, la valutazione di compatibilità col mercato interno» (18). Entrambe le condizioni d’applicazione stabilite dalla Corte, vale a dire l’applicabilità della regolamentazione nazionale pertinente e l’influsso diretto sull’ammontare dell’aiuto, vengono esaminate qui di seguito.
(120)
Nella legislazione francese, a norma dell’articolo 36 della legge organica del 1o agosto 2001 relativa alle leggi finanziarie, l’assegnazione ad altra persona giuridica di una entrata percepita a favore dello Stato francese può risultare solo dal disposto di una legge finanziaria. La legge finanziaria dovrebbe quindi prevedere espressamente che il gettito delle tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche introdotte dalla legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 sarà destinata interamente o in parte al finanziamento di France Télévisions. Una disposizione del genere a tutt’oggi non è stata adottata. Per il futuro, le autorità francesi si impegnano a procedere, in conformità dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, a una nuova notifica alla Commissione di qualsiasi progetto di riassetto del regime. Di conseguenza un nesso vincolante di destinazione fra l’aiuto notificato e le nuove tasse istituite dalla legislazione nazionale non può essere stabilito ai sensi della giurisprudenza della Corte.
(121)
Per di più, appare che il criterio determinante per quantificare l’ammontare annuo della sovvenzione di bilancio, unitamente all’ammontare previsto di risorse assegnate quale contributo al settore audiovisivo pubblico, sarà l’importo dei costi netti derivanti dagli obblighi di servizio pubblico che incombono a France Télévisions, non già il gettito ricavato dalle nuove tasse. Ebbene, i costi previsionali di servizio pubblico formano e formeranno oggetto di stime ex ante nel contratto in materia di obiettivi e mezzi, in applicazione dell’articolo 53 della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 e successive modifiche sulla libertà di comunicazione, la sovvenzione annua prevista dal progetto di legge finanziaria verrà calibrata in funzione dei costi netti previsti e la concordanza fra previsioni e risultati dovrà essere constatata nonché, se del caso, corretta ex post nell’ambito del rapporto previsto per l’attuazione dell’articolo 2 del decreto n. 2007-958 del 15 maggio 2007 riguardante le relazioni finanziarie fra lo Stato e gli organismi del settore pubblico della comunicazione audiovisiva. Dato che i costi sostenuti sono indipendenti dal gettito delle tasse, quest’ultimo non può influire direttamente sull’ammontare dell’aiuto. Risulta inoltre che le aliquote delle tasse inizialmente previste dal governo francese sono state diminuite nella legge finale votata dal parlamento, senza che ciò generi una diminuzione concomitante e proporzionale della sovvenzione che France Télévisions percepirà.
(122)
Tenuto conto di quel che precede, le tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche introdotte dalla legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 non formano parte integrante dell’aiuto e non devono pertanto essere integrate nell’esame di compatibilità dell’aiuto medesimo col mercato interno, contrariamente a quanto asserito da alcuni terzi interessati, ovvero l’ACT, la FFTCE, l’Associazione delle emittenti private, M6 e TF1.
(123)
Questa conclusione lascia impregiudicata, in particolare per quel che attiene alla tassa sulle comunicazioni elettroniche, la compatibilità col diritto dell’Unione delle tasse medesime e delle relative disposizioni specifiche quali misure distinte relativamente agli aspetti esaminati nell’ambito della procedura d’infrazione n. 2009/5061, alla luce della direttiva 2002/20/CE o della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (19).
(124)
La Commissione prende peraltro atto della dichiarazione delle autorità francesi volta a escludere dette tasse dal campo della propria notifica, oggetto della presente decisione.
VII. CONCLUSIONI
(125)
Alla luce di quanto sopra esposto, la Commissione conclude che la sovvenzione annua di bilancio a favore di France Télévisions, posta in essere secondo le modalità indicate in precedenza, può ritenersi compatibile col mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, secondo i principi e le norme d’applicazione previsti per i servizi pubblici di emittenza radiotelevisiva,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato che la Repubblica francese intende porre in essere a favore di France Télévisions sotto forma di una sovvenzione annua di bilancio, in applicazione dell’articolo 53, comma VI della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 e successive modifiche sulla libertà di comunicazione, è compatibile col mercato interno in conformità dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
L’esecuzione dell’aiuto è pertanto autorizzata.
Articolo 2
La presente decisione è destinata alla Repubblica francese.
Fatto a Bruxelles, il 20 luglio 2010.