BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 20. Dezember 2011
über die staatliche Beihilfe C 85/01 betreffend Ad-hoc-Maßnahmen, die Portugal zugunsten von RTP durchgeführt hat
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2011) 9429)
(Nur der englische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/365/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 (1),
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. DAS VERFAHREN
(1)
Durch drei 1993, 1996 und 1997 von der portugiesischen Rundfunkanstalt SIC (Sociedade Independente de Comunicação, S.A.) erhobene Beschwerden wurde die Kommission darüber unterrichtet, dass Portugal eine Reihe von Ad-hoc-Maßnahmen und jährliche Ausgleichszahlungen zugunsten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt RTP (Radiotelevisão Portuguesa, S.A.) gewährt hat.
(2)
Mit Schreiben vom 15. November 2001 hat die Kommission Portugal über ihre Entscheidung in Kenntnis gesetzt, wegen einer Reihe von Ad-hoc-Maßnahmen zugunsten von RTP das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.
(3)
Die Entscheidung der Kommission über die Eröffnung des Verfahrens (nachfolgend „Eröffnungsentscheidung“ genannt) wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. In Artikel 1 der Entscheidung 2005/406/EG der Kommission vom 15. Oktober 2003 über punktuelle Maßnahmen, die Portugal zugunsten von RTP durchgeführt hat (3), wurde festgestellt, dass die staatlichen Beihilfen in Höhe von 68 006 Mio. PTE, die Portugal RTP in Form einer 1993 mit der Sozialversicherung (Segurança Social) getroffenen Vereinbarung, durch Kapitalzuführungen in den Jahren 1994 bis 1997 und ein 1998 vergebenes Darlehen gewährt hat, gemäß Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind (4). Nach Artikel 2 der Entscheidung stellen bestimmte Maßnahmen, nämlich die Befreiung von Registrierungskosten, die Zahlung für die Übernahme des Netzes zur Ausstrahlung von Fernsehsignalen, die Erleichterungen für die Zahlung der jährlichen Netzgebühren, das Protokoll über die Filmförderung, die Begebung von Obligationenanleihen und der Umstrukturierungsplan für den Zeitraum 1996 bis 2000 keine staatlichen Beihilfen dar.
(4)
Am 26. Juni 2008 erklärte das Gericht erster Instanz in seinem Urteil in der Rechtssache T-442/03 (5) Teile der Entscheidung 2005/406/EG aus zwei Gründen für nichtig. Artikel 2 der Entscheidung wurde insoweit für nichtig erklärt, als darin festgestellt worden war, dass „die Befreiung von Registrierungskosten“ keine staatliche Beihilfe darstellt. Nach dem Urteil des Gerichts hätte die Kommission hinsichtlich des punktuellen Vorteils, der in der Befreiung von den bei der Umwandlung in eine Aktiengesellschaft anfallenden Registrierungskosten bestand (nachstehend „vorübergehende Befreiung“ genannt), prüfen müssen, ob es der Logik des portugiesischen Rechtssystems entsprach, öffentliche Unternehmen auf gesetzlichem Wege in Aktiengesellschaften umzuwandeln, oder ob es sich hier um eine Ausnahmeregelung handelte, mit der öffentlichen Unternehmen ein Vorteil gegenüber anderen Unternehmen eingeräumt werden sollte.
(5)
Hinsichtlich des dauerhaften Vorteils, der RTP durch die unbegrenzte Befreiung von Registrierungs- und anderen Gebühren für Eintragungen, Registrierungen und Vermerke gewährt wurde (nachstehend „dauerhafte Befreiung“ genannt), sah es das Gericht als nicht unwahrscheinlich an, dass die Befreiung in Wirklichkeit nicht dauerhaft gewährt wurde (siehe Randnummern 73 und 79 des Urteils); das ändere jedoch nichts daran, dass die Kommission den allgemeinen Charakter der Befreiung nicht hinreichend nachgewiesen habe. Ferner gelangte das Gericht zu der Auffassung, dass RTP möglicherweise deshalb in eine Aktiengesellschaft umgewandelt worden sei, weil Portugal dies für die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags für notwendig gehalten habe, doch habe sich hierfür kein hinreichender Beweis gefunden.
(6)
Das Gericht wies die Anträge hinsichtlich der Feststellung in der Entscheidung 2005/406/EG ab, wonach es sich bei der Schuldverschreibung 1994 und der Befreiung von Lizenzgebühren nicht um staatliche Beihilfen handelte.
(7)
Hinsichtlich der Vereinbarkeit der staatlichen Beihilfemaßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt (Artikel 1 der Entscheidung 2005/406/EG) stellte das Gericht fest, dass sich die Kommission nicht auf die Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und die darin enthaltenen Daten stützen dürfe, ohne dass ein externer Prüfbericht vorliege, wie es das Gesetz vorschreibt. Daher sei die Kommission nicht berechtigt gewesen festzustellen, dass die staatlichen Beihilfemaßnahmen mit dem gemeinsamen Markt im Sinne des Artikels 86 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 106 Absatz 2 AEUV, in dem es „Binnenmarkt“ heißt) vereinbar waren (6). Das Gericht erklärte Artikel 1 der Entscheidung 2005/406/EG für nichtig.
(8)
Nach dem Urteil des Gerichts in der Rechtssache T-442/03 informierte die Kommission die Beteiligten über die Wiederaufnahme des Prüfverfahrens und forderte sie zur Stellungnahme auf (7).
(9)
Bei der Kommission gingen am 10. März 2009 Stellungnahmen des Beschwerdeführers ein, die Portugal am 8. April 2009 zugeleitet wurden. Weitere Stellungnahmen des Beschwerdeführers gingen am 17. Juni 2009 ein und wurden Portugal am 28. Juli 2009 zugeleitet. Portugal hat auf die beiden übermittelten Stellungnahmen mit Schreiben vom 7. und 8. September 2009 geantwortet. Weitere Informationen übermittelte Portugal der Kommission am 23. Februar 2010, am 4. März 2010 und am 15. April 2010. Die Kommission bat Portugal am 10. Mai 2010 um Auskünfte und verlangte insbesondere eine unabhängige externe Prüfung der Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen in den Jahren 1992 bis 1997.
(10)
Portugal beantwortete das Informationsgesuch der Kommission mit Schreiben vom 8. Juni 2010 und übermittelte mit Schreiben vom 12. August 2010 die angeforderten externen Prüfberichte. Weitere Informationen übermittelte Portugal mit Schreiben vom 29. September 2010. Am 29. März 2011 fand eine Sitzung mit Vertretern Portugals statt. Am 17. Juni 2011, am 25. August 2011 und am 26. Oktober 2011 legte Portugal der Kommission weitere Informationen vor.
Ein weiteres Schreiben ging am 15. Dezember 2011 ein. Darin erklärte sich Portugal ausnahmsweise damit einverstanden, dass dieser Beschluss nur in englischer Sprache verbindlich sein soll.
(11)
Dieser Beschluss betrifft nur die Ad-hoc-Maßnahmen, die Gegenstand der Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens waren. Einige der Maßnahmen, bei denen es sich laut Entscheidung 2005/406/EG nicht um staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag handelte, wurden durch das Urteil des Gerichts in der Rechtssache T-442/03 nicht für nichtig erklärt. Somit wurde Artikel 2 der Entscheidung 2005/406/EG rechtskräftig. Bei diesen Maßnahmen handelt es sich um die Zahlung für die Übernahme des Netzes für die Ausstrahlung von Fernsehsignalen, die Erleichterungen für die Zahlung der jährlichen Netzgebühren, das Protokoll über die Filmförderung, die Begebung von Obligationenanleihen und den Umstrukturierungsplan für 1996 bis 2000. Die Kommission wird eine erneute Bewertung der vorübergehenden und der dauerhaften Befreiung von Notar- und Registrierungskosten und Bekanntmachungskosten vornehmen, wie es das Gericht in seinem Urteil in der Rechtssache T-442/03 verlangt hat.
Dieser Beschluss betrifft die finanziellen Beziehungen zwischen RTP und Portugal im Zeitraum 1992 bis 1998 im Hinblick auf die Vereinbarung mit der Sozialversicherung 1993, die Kapitalzuführungen im Zeitraum 1994 bis 1997 und das Darlehen von 1998. Es geht in diesem Beschluss nicht um die rechtliche Beurteilung und die Vereinbarkeit der jährlichen Ausgleichszahlungen für RTP mit den Verträgen. Damit hat sich die Entscheidung der Kommission vom 22. März 2006 in der Beihilfesache E 14/05 (8) befasst. Ferner hat die Kommission am 4. Juli 2006 eine Entscheidung über die Vereinbarung über die finanzielle Umstrukturierung von RTP in der Sache NN 31/06 (9) angenommen.
(12)
Um einen umfassenden Überblick über die finanziellen Beziehungen zwischen Portugal und RTP im Untersuchungszeitraum zu erhalten, muss die Kommission in diesem Fall außer den Ad-hoc-Maßnahmen auch die RTP in Form von jährlichen Ausgleichszahlungen gewährte finanzielle Unterstützung berücksichtigen. Deshalb befasst sich dieser Beschluss auch mit den jährlichen Ausgleichszahlungen, soweit dies zur Begründung der Argumente der Kommission bezüglich der Ad-hoc-Maßnahmen erforderlich ist.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN
A. MASSNAHMEN ZUGUNSTEN VON RTP
A.1 BESCHREIBUNG DES EMPFÄNGERS RTP
(13)
RTP (damals Rádio e Televisão Portuguesa S.A.R.L.) wurde per Rechtsakt vom 15. Dezember 1955 als öffentliche Aktiengesellschaft gegründet, nachdem Portugal beschlossen hatte, eine Rundfunkanstalt ins Leben zu rufen und ihr die Konzession für die Ausstrahlung öffentlich-rechtlicher Fernsehsendungen zu erteilen (10). Der Konzessionsvertrag für das öffentlich-rechtliche Fernsehen wurde am 16. Januar 1956 unterzeichnet.
(14)
Per Gesetzesverordnung Nr. 674-D/75 vom 2. Dezember 1975 wurde RTP verstaatlicht. Durch diese Gesetzesverordnung wurde RTP in ein öffentliches Unternehmen mit dem Namen „Radiotelevisão Portuguesa E.P.“ umgewandelt, auf das alle gesetzlichen Rechte und Pflichten des Vorgängers übergingen.
(15)
Bis in die 1980er Jahre hatte RTP eine Monopolstellung auf dem Rundfunk- und Fernsehmarkt. Es betrieb die beiden Fernsehkanäle RTP1 und RTP2. In den 1990er Jahren musste RTP sich der Konkurrenz kommerzieller Fernsehsender stellen, nachdem der Staat im Februar 1992 dem Fernsehsender SIC und dem kommerziellen Sender TVI die Lizenz für einen dritten bzw. vierten Kanal erteilt hatte (11).
(16)
Durch das Gesetz Nr. 21/92 vom 14. August 1992 wurde die RTP EP in eine Aktiengesellschaft mit dem Namen „Radiotelevisão Portuguesa S.A.“ umgewandelt und ihre neue Satzung genehmigt.
(17)
RTP ist eine öffentlich-rechtliche Rundfunk- und Fernsehanstalt, die auch kommerziell tätig ist. RTP ist gesetzlich auch zur Ausübung kommerzieller oder gewerblicher Fernsehtätigkeiten berechtigt (12).
(18)
Kommerziell betätigt sich RTP durch finanzielle Beteiligung an anderen, rechtlich von ihm getrennten Unternehmen mit eigener Struktur und eigenem Buchführungssystem.
A2. MASSNAHMEN (13)
(19)
Die jährlichen Ausgleichszahlungen sind das wichtigste Instrument, mit dem RTP für seine gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entschädigt wird. Im Zeitraum 1992 bis 1998 erhielt RTP insgesamt 66 495 Mio. PTE (ca. 332 Mio. EUR) (14) an Ausgleichszahlungen zur Deckung der mit seinen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verbundenen Kosten. Die Rechtsgrundlage für diese jährlichen Ausgleichszahlungen ist Artikel 5 des Gesetzes Nr. 21/92 (15).
(20)
Tabelle 1 zeigt die Verteilung der jährlichen Ausgleichszahlungen an RTP in dem für diesen Beschluss relevanten Zeitraum 1992 bis 1998.
Tabelle 1
Jährliche Ausgleichszahlungen 1992-1998
(Mio. PTE und Mio. EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
EUR 26,9 (16)
EUR 35,4
EUR 35,6
EUR 35,9
EUR 72,3
EUR 51,6
EUR 69,8
Quelle: Entschließung des Ministerrates.
(21)
Zu dem Zeitpunkt, als RTP in eine Aktiengesellschaft umgewandelt wurde, sahen die portugiesischen Rechtsvorschriften hinsichtlich der Eintragung ins Unternehmensregister Folgendes vor: Nach Artikel 7 Absatz 1 des portugiesischen Handelsgesellschaftsgesetzes (Código das Sociedades Comerciais) in der damals gültigen Fassung musste der Gesellschaftsvertrag (contrato de sociedade) einer Handelsgesellschaft notariell beurkundet werden.
(Nach Artikel 18 Absatz 5 Handelsgesellschaftsgesetz musste der Gründungsakt einer Aktiengesellschaft nach der Errichtung der Gesellschaft in der vorgeschriebenen Rechtsform in das Handelsregister eingetragen werden. Die Eintragung war nach Artikel 15 Absatz 1 und Absatz 3 Buchstabe a Handelsregistergesetz (Código do Registo Comercial) und Artikel 166.o Handelsgesellschaftsgesetz zwingend vorgeschrieben.
(Nach Artikel 70 Absatz 1 Buchstabe a Handelsregistergesetz in der damals gültigen Fassung musste die Gründung einer Aktiengesellschaft im Staatsanzeiger (Diário da República) bekannt gemacht werden (siehe Artikel 70 Absatz 2 (17)). Die Bekanntmachung nahm der Urkundsbeamte von Amts wegen vor; die Kosten waren vom Antragsteller zu tragen (siehe Artikel 71 Absatz 1 Handelsregistergesetz).
(22)
Bei ihrer Umwandlung in eine Aktiengesellschaft im Jahr 1992 wurde RTP von den Notar- und Registrierungsgebühren befreit, die bei der Registrierung der gesetzlichen Umwandlung eines öffentlichen Unternehmens in eine Aktiengesellschaft erhoben werden. Die Befreiung betraf einen Betrag von 33 Mio. PTE (ca. 164 000 EUR). Eigentlich sind nach portugiesischem Recht alle juristischen Personen zur Zahlung der bei Gründung einer Gesellschaft bzw. Änderung der Gesellschaftssatzung oder anderen wesentlichen Gesellschaftsänderungen anfallenden Gebühren verpflichtet.
(23)
Die Rechtsgrundlage für die Befreiung von diesen Gebühren bildet Artikel 11 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 21/92:
„Die Satzung der RTP SA … wird hiermit genehmigt. Sie bedarf keiner notariellen Beurkundung. Die entsprechenden Registrierungen erfolgen von Amts wegen, abgaben- und gebührenfrei, durch Bekanntmachung im Staatsanzeiger (Diário de República).“
(24)
Artikel 11 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 21/92 ist abgeleitet vom Gesetz Nr. 84/88 vom 20. Juli 1988 über die Umwandlung öffentlicher Unternehmen in Aktiengesellschaften. Nach Artikel 1 des Gesetzes Nr. 84/88 können öffentliche Unternehmen, auch wenn sie verstaatlicht sind, per Gesetzesverordnung in Aktiengesellschaften umgewandelt werden. Der Artikel lautet:
„Öffentliche Unternehmen … können nach Maßgabe der Verfassung und dieses Gesetzes durch Gesetzesverordnung in Aktiengesellschaften umgewandelt werden, die sich vollständig oder mehrheitlich in öffentlicher Hand befinden.“
(25)
Artikel 3 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 84/88 über die Umwandlung öffentlicher Unternehmen in Aktiengesellschaften sieht ferner vor, dass die Satzung der Aktiengesellschaft durch eine entsprechende Gesetzesverordnung genehmigt werden muss. Nach Artikel 3 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 84/88 wird der Registrierungspflicht mit dieser Gesetzesverordnung hinreichend Genüge getan (18).
(26)
Nach Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 war RTP von allen sonstigen direkt mit der Änderung der Rechtsform der Gesellschaft verbundenen Registrierungskosten befreit. Artikel 11 Absatz 2 lautet:
„Alle Eintragungen, Registrierungen und Vermerke bei Urkundsstellen, Behörden und öffentlichen Einrichtungen, insbesondere beim nationalen Register juristischer Personen, beim Hypothekenregister und bei der Fahrzeugstelle, erfolgen auf einfachen, von zwei Mitgliedern des Verwaltungsrates der Gesellschaft unterzeichneten Antrag; hierfür fallen keine Gebühren und Abgaben an.“
(27)
Portugal zufolge war die Bestimmung des Artikels 11 Absatz 2 von der Anwendung der Gesetzesverordnung Nr. 404/90 (19) ausgenommen. Damit wird die Gültigkeit einer allgemein anzuwendenden Bestimmung für RTP bestätigt. Nach Artikel 1 des Gesetzes konnten Unternehmen, die bis einschließlich 31. Dezember 1993 eine Kooperation oder einen Zusammenschluss bewirkt haben, von der Grunderwerbsteuer auf die für diese Kooperation oder den Zusammenschluss erforderlichen Sachanlagen befreit werden. Artikel 1 des Gesetzes sah zudem eine Befreiung von den für derartige Rechtsakte anfallenden Vergütungen und gesetzlichen Gebühren vor.
(28)
Portugal zufolge hat RTP in der Vergangenheit wiederholt Notar- und Registrierungsgebühren für bestimmte nach seiner Umwandlung in eine Aktiengesellschaft vorgenommene Kapitalerhöhungen und andere Rechtsakte gezahlt (20).
(29)
Im Zeitraum 1983 bis 1989 liefen bei der Sozialversicherung Beiträge in Höhe von 2 189 Mio. PTE auf, die RTP nicht gezahlt hat. Der Grund dafür war ein Auslegungsstreit zwischen RTP und der Sozialversicherung über die für Überstunden und Künstlerhonorare zu entrichtenden Sozialversicherungsbeiträge.
(30)
Die Sozialversicherung stützte sich in ihrer Auslegung auf Artikel 2 Buchstabe e der Durchführungsverordnung Nr. 12/83 vom 12. Februar 1983. Um eine gerichtliche Auseinandersetzung zu vermeiden, trafen die beiden Parteien eine Vereinbarung, wonach die Sozialversicherung auf die Verzugszinsen verzichtete und eine gestaffelte Tilgung der Schulden akzeptierte. Die Durchführungsverordnung wurde nach der Beilegung des Rechtsstreits nie aufgehoben.
(31)
Am 6. Mai 1993 wurde die gestaffelte Schuldentilgung in 120 Monatsraten durch einen gemeinsamen Erlass des Finanz- und des Sozialministeriums genehmigt, und die Bußgelder und Zinsen in Höhe von 1 206 Mio. PTE (6 Mio. EUR) wurden erlassen.
(32)
Die Voraussetzungen für die Genehmigung der Ausnahmeregelungen zur Tilgung der Schulden von RTP bei der Sozialversicherung regelt die Gesetzesverordnung Nr. 411/91. Nach Artikel 2 Absatz 1 der Gesetzesverordnung darf diese Genehmigung nur erteilt werden, wenn sie für die wirtschaftliche Existenzfähigkeit des Schuldnerunternehmens unerlässlich ist. Nach Artikel 2 Buchstabe d kann die Ausnahmeregelung beispielsweise dann gewährt werden, wenn das verschuldete Unternehmen Gegenstand einer Besetzung, einer Arbeiterselbstverwaltung oder einer staatlichen Intervention war.
(33)
Von 1994 bis 1997 nahm Portugal eine jährliche Erhöhung des Kapitals von RTP vor. In der nachstehenden Tabelle sind die Kapitalerhöhungen von insgesamt 46,8 Mrd. PTE (233 Mio. EUR) aufgeführt.
Tabelle 2
Erhöhungen des Stammkapitals von RTP 1994 bis 1997
(Mio. PTE)
Jahr
1994
1995
1996
1997
Erhöhung des Stammkapitals
10 000
12 800
10 000
14 000
Stammkapital am 31. Dezember
22 708
35 508
45 508
59 508
Quelle: RTP-Bilanzen.
(34)
Die Verträge über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, die Portugal mit RTP geschlossen hat, sehen die Beteiligung des Staates an den von RTP getätigten Investitionen vor, vorzugsweise in Form von Kapitalerhöhungen (21).
(35)
Im Dezember 1998 wurde zwischen dem Fonds zur Regulierung der Staatsverschuldung (Fundo de Regularização da Dívida Pública) und RTP ein Vertrag über ein nachrangiges Darlehen geschlossen. Der Vertrag regelte die Bedingungen für das RTP zur Kapitalerhöhung gewährte Darlehen in Höhe von 20 Mrd. PTE (99,8 Mio. EUR).
(36)
Der Fonds zur Regulierung der Staatsverschuldung wird vom Schatzamt (Instituto de Gestão de Crédito Público) verwaltet. Das Schatzamt ist für die Verwaltung der Staatsschulden und die Umsetzung des zentralen Darlehensprogramms nach Maßgabe des Gesetzes zur Regelung der Staatsverschuldung (22) und der von der Regierung festgelegten Leitlinien verantwortlich. Das Schatzamt untersteht dem Finanzministerium. (23)
(37)
Vom Zeitpunkt der Bereitstellung der Mittel an waren jährliche Zinsen zum 12-Monats-LISBOR fällig, berechnet am ersten Tag jedes Zeitraums, zuzüglich 20 Basispunkte (24).
(38)
Vertragsgemäß sollte das Darlehen bis zum 31. Dezember 2003 zurückgezahlt werden, wobei die Möglichkeit bestand, die Frist im gegenseitigen Einvernehmen um ein oder zwei Jahre zu verlängern. RTP zahlte keine Darlehenszinsen, da die Zinsen für die ersten vier jährlichen Raten laut Vertrag kapitalisiert werden sollten (25).
(39)
Der im Dezember 1998 zwischen dem Fonds zur Regulierung der Staatsverschuldung und RTP geschlossene Vertrag orientierte sich an den in einer gemeinsamen Entschließung der Staatssekretäre für Medien, für Haushalt und für Finanzen vom 17. Dezember 1998 festgelegten Leitlinien.
B. DIE FINANZIELLE LAGE VON RTP
(40)
Aus der folgenden Tabelle geht hervor, dass RTP in dem von der Kommission untersuchten Zeitraum Verluste zu verzeichnen hatte. 1996 verschlechterte sich die finanzielle Situation von RTP so sehr, dass das Eigenkapital negativ wurde.
Tabelle 3
Wirtschafts- und Finanzdaten von RTP 1993 bis 1998
(Mio. PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Nettogewinn/-verlust
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Eigenkapital
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Aktiva
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Finanzverbindlichkeiten (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Quelle: RTP-Finanzkonten.
C. GEMEINWIRTSCHAFTLICHE VERPFLICHTUNGEN VON RTP 1992 BIS 1998
(41)
RTP ist zur Ausstrahlung öffentlich-rechtlicher Fernsehsendungen verpflichtet. Verschiedene Gesetze regeln die Definition, die Beauftragung und die Finanzierung dieser Leistung.
(42)
Das Gesetz Nr. 58/90 über die Ausübung der Fernsehtätigkeit enthält die Bestimmungen für private Fernsehanstalten und die Verpflichtung des Staates, einen öffentlich-rechtlichen Fernsehsender zu gewährleisten (27). Das Gesetz Nr. 21/92 regelt die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und die Finanzierung der Sendeanstalt RTP.
(43)
In zwei von RTP und dem portugiesischen Staat 1993 und 1996 geschlossenen Verträgen über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen wurden die öffentlichen Dienstleistungen und ihre Finanzierung im Einzelnen beschrieben (nachfolgend „Alter Vertrag über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen“ und „Neuer Vertrag über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen Dienstleistungsvertrag“ genannt bzw. „Verträge über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen“, wenn beide Verträge gemeint sind) (28).
(44)
Artikel 4 des Gesetzes Nr. 21/92 sieht vor, dass Portugal und RTP einen Konzessionsvertrag schließen, und spezifiziert die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die im Rahmen dieses Vertrags zu erfüllen sind. Artikel 4 Absatz 2 des Gesetzes enthält die allgemeinen Grundsätze, die RTP bei der Ausübung seiner Tätigkeit als Konzessionsnehmer zu beachten hat (29). Artikel 4 Absatz 3 beschreibt seine Verpflichtungen als öffentlich-rechtliche Fernsehanstalt (30).
(45)
In den Verträgen über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen wird der öffentlich-rechtliche Auftrag von RTP beschrieben. Erstens - RTP hat allgemeine Verpflichtungen und Verpflichtungen hinsichtlich der Programmgestaltung (31). RTP soll öffentlich-rechtliche Fernsehsendungen über zwei Kanäle ausstrahlen und die Versorgung der Bevölkerung in Kontinentalportugal sicherstellen. Der erste Kanal richtet sich mit allgemeinen Programmen an ein breites Publikum. Der zweite Kanal richtet sich mit Kultur-, Bildungs- und Wissenschaftssendungen an bestimmte Zielgruppen. Einer der beiden Kanäle muss auch für die Autonomen Regionen Azoren und Madeira senden.
(46)
Zweitens - RTP hat aufgrund der Verträge besondere Verpflichtungen im Hinblick auf die Programmgestaltung (32). Es werden bestimmte Anforderungen an die Programmqualität (Pluralismus, unparteiliche Information usw.) und die Programminhalte (neue Literatur, Sport, Kinder, portugiesische Kultur, Inlandsnachrichten, Unterhaltung) gestellt. RTP ist verpflichtet, bestimmten Einrichtungen Sendezeit zu überlassen, das Kino und andere audiovisuelle Produktionen zu unterstützen, die Produktion von Bildungs- und Schulungsprogrammen zu fördern, den Programmaustausch mit den Autonomen Regionen Azoren und Madeira zu gewährleisten und die Zusammenarbeit mit anderen öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten in der Europäischen Union zu fördern. Ferner hat RTP Programmverpflichtungen im Rahmen internationaler Zusammenarbeit und soll beispielsweise Programme für portugiesische Gemeinschaften im Ausland, für die portugiesischsprachigen Staaten in Afrika und für Macau produzieren und senden. Das Unternehmen soll den Betrieb von RTP Madeira und RTP Açores sicherstellen und seine Produktionsstätten und Niederlassungen im Ausland aufrechterhalten.
(47)
Und drittens hat RTP aufgrund der Verträge besondere Verpflichtungen. Es soll beispielsweise audiovisuelle Archive führen, seine Ausstattung und seine Tätigkeit durch technische Innovationen erneuern, das Nationaltheater São Carlos unterstützen und andere Ad-hoc-Aufgaben wahrnehmen.
(48)
Aufgrund von Artikel 5 des Gesetzes Nr. 58/90 erhielt RTP die Konzession als öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt für einen Zeitraum von 15 Jahren mit der Möglichkeit einer Verlängerung um weitere 15 Jahre und den Frequenzen für den ersten und den zweiten Kanal. Nach Artikel 4 des Gesetzes Nr. 21/92 erhielt RTP die Konzession als öffentlich-rechtliche Fernsehanstalt. Nach Paragraph 1 Buchstabe a der Verträge über gemeinwirtschaftliche Dienstleistungen ist RTP der Anbieter öffentlich-rechtlicher Fernsehprogramme (33).
(49)
In den Verträgen (34) über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen ist ein Beraterrat (Conselho de Opinião) vorgesehen, der sich aus Vertretern gesellschaftlicher Gruppen zusammensetzt. Er überwacht die Einhaltung der allgemeinen und speziellen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen des Fernsehsenders RTP.
(50)
RTP legt dem Finanzminister jedes Jahr einen Tätigkeits- und Haushaltsplan für seine öffentlich-rechtliche Sendetätigkeit (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) im darauffolgenden Jahr mit Stellungnahmen der Rechnungsprüfer und des Beraterrates vor. Außerdem muss ein Bericht über die Erfüllung des Auftrags im Vorjahr (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público), der sogenannte Bericht über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, zusammen mit einer Stellungnahme der Rechnungsprüfer von RTP vorgelegt werden (35).
(51)
Der Finanzminister und das für Medien zuständige Regierungsmitglied kontrollieren die Einhaltung der Verträge über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen. Die Generalinspektion für Finanzen prüft den Finanzplan. Darüber hinaus werden die Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen jedes Jahr einer Prüfung durch einen geeigneten externen Prüfer unterzogen (36).
(52)
Der Neue Vertrag über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen sieht vor, dass Portugal bei Vertragsverstößen Sanktionen in Form von Vertragsstrafen, Beschlagnahmen, Rückforderungen oder Vertragskündigung verhängen kann.
(53)
Im Zeitraum 1992 bis 1998 wurden alle Jahresrechnungen von RTP durch einen unabhängigen Prüfer extern überprüft.
(54)
RTP hat seine Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für sämtliche Jahre außer für 1992 vorgelegt, da externe Prüfungen erst seit dem Alten Vertrag von 1993 vorgeschrieben sind. Portugal zufolge hat ein unabhängiger Prüfer für die Jahre 1995 bis 1998 eine unabhängige positive Stellungnahme zu den Berichten abgegeben (37). Allen Berichten in diesem Zeitraum war Portugal zufolge eine Stellungnahme der Rechnungsprüfer von RTP und ein Prüfbericht der von RTP unabhängigen Generalinspektion für Finanzen (Inspecção-Geral de Finanças) beigefügt.
(Zu den externen Prüfungen der Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen ist Folgendes anzumerken:
(55)
In den Berichten von 1993 und 1994 wurde bestätigt, dass RTP seinen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nachgekommen war, jedoch nur von der Geschäftsführung von RTP.
(56)
In den Berichten für die Jahre 1995, 1996, 1997 und 1998 wurde die Einhaltung der Verpflichtungen durch einen unternehmensunabhängigen externen Prüfer bescheinigt. Die Firma Maia, Mesquita & Associados (Revisor Oficial das Contas) bescheinigte, dass die Prüfung keine Fakten ergeben hat, die sich maßgeblich auf die Berechnung der in den Berichten für die jeweiligen Jahre angegebenen Ausgleichszahlungen an RTP ausgewirkt hätten.
(57)
2010 legte Portugal der Kommission umfassendere externe Prüfungberichte über die Berichte für den Zeitraum 1992 bis 1997 vor. Die externen Prüfungen dieser Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen wurden von der staatlichen Medienregulierungsstelle ERC (Entidade Reguladora para a Comunicação Social) veranlasst. Die Prüfungen für diesen Zeitraum wurden von dem unabhängigen externen Prüfer Pedro Roque SROC (38) durchgeführt. Portugal hat eine Zusammenfassung der Prüfergebnisse sämtlicher Jahre vorgelegt.
Eine externe Prüfung des Berichts über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen lag bereits für das Jahr 1998 vor. Diese externe Prüfung für das Jahr 1998 wurde von dem externen Prüfer BDO Binder (39) vorgenommen (nachfolgend „BDO-Binder-Bericht“ genannt).
(58)
Im Rahmen der Prüfungen der Jahre 1992 bis 1997 sollte festgestellt werden, ob RTP seinen Auftrag gemäß den jeweils geltenden Verträgen über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen erfüllte und ob die Ausgaben für die öffentlich-rechtliche Sendetätigkeit und die Ausgleichszahlungen in einem angemessenen Verhältnis standen. In den externen Prüfberichten wurden die aufgrund der Verträge bestehenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen aufgeführt und die gesetzlichen Vorschriften für diese Verpflichtungen von RTP (z. B. das Fernsehgesetz Nr. 58/90 vom 7. September 1990) sowie der Geschäfts- und Haushaltsplan (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) und die Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen berücksichtigt. In den externen Prüfungen wurde festgestellt, ob die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen eingehalten wurden. Die von Portugal gewährten Ausgleichszahlungen wurden mit den in den Berichten über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen angegebenen Kosten verglichen.
(59)
Festgestellt wurde, dass RTP in allen überprüften Jahren von 1992 bis 1997 seine wichtigsten Sendeverpflichtungen im Wesentlichen erfüllt hat. Ferner wurde festgestellt, dass zwischen den erbrachten Leistungen und den Ausgleichszahlungen für die tatsächlich entstandenen Kosten keine maßgeblichen Abweichungen bestanden, die hinsichtlich der Einhaltung der damals geltenden Rechtsvorschriften relevant gewesen wären. In der Zusammenfassung für den gesamten Zeitraum wurde festgestellt, dass die von Portugal gewährten Ausgleichszahlungen niedriger waren als die in den Berichten angegebenen Beträge. Die Prüfberichte werden auf der ERC-Website veröffentlicht (40). Auch im BDO-Binder-Bericht wurde keine einzige Überkompensierung für die erbrachten Leistungen festgestellt.
(60)
Nach Artikel 5 des Gesetzes Nr. 21/92 hat RTP für seine gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen Anspruch auf Ausgleichszahlungen. Dieser Anspruch wurde in den Verträgen über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen festgeschrieben.
(61)
Zusätzlich zu den jährlichen Ausgleichszahlungen (siehe Erwägungsgrund 19) sehen die Verträge über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen als weitere staatliche Finanzierung vor:
a)
Zahlungen für bestimmte Leistungen aufgrund von Vereinbarungen über die Erbringung von Leistungen, die von den Behörden und RTP unterzeichnet worden waren oder werden sollten (41);
b)
staatliche Beteiligungen an allen Investitionen von RTP, insbesondere in die Infrastruktur für den Betrieb der Produktions- und Sendezentralen in den Autonomen Regionen Azoren und Madeira, die audiovisuellen Archive, den internationalen Sendebetrieb von RTP und andere technische Bereiche, die RTP tätigen muss (42).
(62)
Die Ausgaben und Einnahmen in Verbindung mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, für die RTP Ausgleichszahlungen zustehen, werden durch eine analytische Kostenrechnung ermittelt. Die Kriterien für die Berechnung der ausgleichsfähigen Kosten jeder einzelnen Verpflichtung sind in den Verträgen festgelegt (43).
(63)
Auf der Grundlage der analytischen Kostenrechnung weist RTP Ausgaben und Einnahmen (z. B. Personalkosten und Materialaufwand) einer bestimmten Anzahl von Tätigkeiten (Programmverwaltung, direkte und indirekte Programmkosten, Verbreitungs-, Sende-, Vermarktungs- und Gemeinkosten) zu.
(64)
Die direkten Kosten der verschiedenen Tätigkeiten verteilen sich auf die Kostenstellen (z. B. RTP 1, RTP 2, RTPi und RTP África). Die indirekten Kosten werden den Kostenstellen nach einheitlichen analytischen Kriterien zugerechnet (zum Beispiel Anzahl der Sendestunden) (44).
(65)
Die analytische Kostenrechnung geht von Folgendem aus:
a)
Auf der Grundlage der Verträge über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen können nur für die Nettobetriebskosten nach der vertraglich festgelegten Methode Ausgleichszahlungen gewährt werden. Die Finanzaufwendungen, die außerordentlichen Aufwendungen und die nicht direkt mit einer Tätigkeit verbundenen Rückstellungen sind von dem Ausgleich ausgenommen (45).
b)
Zur Berechnung der ausgleichsfähigen Nettobetriebskosten muss RTP die Betriebseinnahmen im Zusammenhang mit jeder gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung von den Betriebskosten abziehen.
c)
Nach dem Alten Vertrag über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen war ein Ausgleich für den allgemeinen Betrieb von RTP 1 und RTP 2 und die Ausstrahlung eines dieser Kanäle in den Autonomen Regionen nicht möglich (46).
d)
Nach dem Neuen Vertrag über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen sind für die Betriebskosten von RTP 1 und RTP 2 Ausgleichszahlungen möglich, doch es wird kein zusätzlicher Ausgleich gewährt, wenn die tatsächlichen Nettobetriebskosten von RTP 1 und RTP 2 die veranschlagten Kosten übersteigen (47).
(66)
RTP hat die Nettokosten für die Erbringung der Dienstleistung in den Jahresberichten über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nach der in den Erwägungsgründen 60 bis 65 beschriebenen Kostenrechnung angegeben. In der folgenden Tabelle sind die Kosten jeder Tätigkeit im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Auftrags aufgeführt, für die ein Anspruch auf Ausgleichszahlungen besteht.
Tabelle 4
Ausgleichsfähige Nettokosten der Sendeanstalt
(Mio. PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletext
112,9
86,8
Betrieb von RTP Internacional
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Direkte Ausstrahlung von RTP 1 auf den Azoren und Madeira
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Audiovisuelle Archive
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Kooperation mit portugiesisch-sprachigen Staaten in Afrika
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Deckungsdifferenz
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Niederlassungen/Korrespondenten
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Stiftung Nationaltheater São Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Filmförderung
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Betrieb von eigenständigen Regionalzentren
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Sendungen für bestimmte Zielgruppen
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport-TV (48)
- 440,0
Nettobetriebskosten RTP 1
16 946,1
11 916,6
Nettobetriebskosten RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Nettobetriebskosten insgesamt
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Quelle: Angaben portugiesischer Behörden und Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen.
(67)
Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die Ausstattungsinvestitionen für den öffentlich-rechtlichen Sendebetrieb von RTP. Sie zeigt die tatsächlichen Investitionen in öffentlich-rechtliche Tätigkeiten, wie sie aus den jährlichen Finanzkonten hervorgehen, und die in den Berichten über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen angegebenen Investitionen. Die tatsächlichen Investitionen waren höher als die in den Berichten über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen angegebenen Investitionen.
Tabelle 5
Investitionen in den öffentlich-rechtlichen Sendebetrieb
(Mio. PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Summe
Finanzkonten
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Differenz
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Quelle: RTP-Finanzkonten und Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen.
(68)
Durch die Ad-hoc-Maßnahmen sollte RTP einen Ausgleich für seine gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und die Finanzierung seiner Investitionen erhalten.
(69)
Der öffentlich-rechtliche Betreiber wurde in Portugal nicht durch ein Auswahlverfahren gesucht, in dem alle interessierten Unternehmen hätten angeben können, welche Ausgleichszahlungen sie für den Betrieb eines öffentlichen Fernsehsenders benötigen würden. RTP wurde von der Regierung als öffentlich-rechtlicher Fernsehsender bestimmt.
(70)
Seit 1992 gibt es auf dem portugiesischen Fernsehmarkt sowohl kommerzielle als auch öffentlich-rechtliche Sender. Neben RTP verfügen die kommerziellen Sender SIC und TVI über Fernsehlizenzen. SIC hat als erster privater Betreiber seine Sendetätigkeit am 6. Oktober 1992 aufgenommen. Die Maßnahmen zugunsten von RTP waren geeignet, den Wettbewerb auf dem portugiesischen Fernsehmarkt zu verfälschen.
III. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(71)
Nach der Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens in dieser Sache durch die Kommission haben sich mehrere Beteiligte zu den unter den Erwägungsgründen 21 bis 39 genannten Maßnahmen geäußert. Die folgenden Abschnitte geben einen Überblick über die Stellungnahmen der Beteiligten zu den einzelnen Maßnahmen.
(72)
Dieser Abschnitt betrifft nur Stellungnahmen zu den Fragen, die nach dem Urteil des Gerichts in der Rechtssache T-442/03 offen geblieben sind: die Befreiung von Notar- und Registrierungsgebühren und Bekanntmachungskosten sowie die anderen in Artikel 1 der Entscheidung 2005/406/EG aufgeführten Maßnahmen (Vereinbarung mit der Sozialversicherung von 1993, Kapitalzuführungen von 1994 bis 1997, Darlehen von 1998). Diese Stellungnahmen von Beteiligten sind nach der Eröffnungsentscheidung der Kommission vom 15. November 2001 und nach der Aufforderung zur Stellungnahme vom 24. Dezember 2008 (49) eingegangen.
(73)
SIC und TVI argumentierten, dass mit der Befreiung von Notar- und Registrierungsgebühren eine Ausnahme von den Regeln gemacht wurde, die nach portugiesischem Recht eigentlich für alle Änderungen von Gesellschaftssatzungen gelten. SIC zufolge beschränkte sich diese Befreiung nicht auf die Umwandlung von RTP im Jahr 1992. Nach Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 sei RTP vielmehr generell von Abgaben und Gebühren für sämtliche Eintragungen und Registrierungen befreit worden.
(74)
TVI zufolge war RTP auch von den Kosten für die Bekanntmachung des Gründungsakts befreit.
(75)
Zu den Kapitalzuführungen im Zeitraum 1994 bis 1997 äußerten sich SIC, der Verband der kommerziellen Sendeanstalten ACT, der italienische Kommerzsender Mediaset und TVI dahingehend, dass kein vernünftiger Aktionär einer Gesellschaft mit den Finanzdaten von RTP Kapital zugeführt hätte. Das zugeführte Kapital floss in ein stark defizitäres Unternehmen, das keinen zusammenhängenden Umstrukturierungsplan zur Sicherung seiner Existenz vorweisen konnte.
(76)
Zum Darlehen von 1998 führte SIC an, dass kein Finanzinstitut ein derartiges Darlehen genehmigt hätte, da RTP 1996 rechnerisch insolvent war.
(77)
SIC wies insbesondere auf die fehlenden externen Prüfungen hin, die eigentlich regelmäßig vorgenommen werden sollten. Zudem habe der BDO-Binder-Bericht, der einzige externe Prüfbericht, Fehler für das Jahr 1998 gefunden, die die Kommission hätte berücksichtigen müssen. SIC wies auf verschiedene kritische Anmerkungen im BDO-Binder für 1998 hin, die sich u. a. darauf bezogen, dass RTP die festgelegten Zeiten für Fernsehwerbung überschritten hatte. SIC weist darauf hin, dass sich RTP vertragsgemäß an vorgegebene Zeiten halten muss und beispielsweise nur eine bestimmte Zahl von Werbeminuten pro Stunde senden darf. Laut BDO-Binder-Bericht wurde diese Auflage 1998 nicht eingehalten. Weiter wies SIC darauf hin, dass dem Bericht zufolge bestimmte Aktiva nicht eingerechnet worden waren, was SIC zufolge darauf schließen lässt, dass die entsprechenden Investitionen dafür gar nicht getätigt worden sind.
(78)
Nachdem das Gericht in seinem Urteil in der Rechtssache T-442/03 Artikel 1 und Teile von Artikel 2 der Entscheidung 2005/406/EG für nichtig erklärt hat, argumentiert SIC, dass die Kommission in diesem Beschluss auch den Bericht des portugiesischen Rechnungshofes (Tribunal de Contas, nachstehend „Rechnungshof“ genannt) vom Juni 2002 (Nr. 8/2002) berücksichtigen müsse. SIC zufolge war der Rechnungshof zur Prüfung der Verwaltung von RTP und seiner Sendetätigkeit im Hinblick auf Effektivität, Effizienz und Wirtschaftlichkeit objektiv verpflichtet. Er habe sich mit dem Zeitraum 1997 bis 2000 befasst, der bis 1993 ausgeweitet worden sei. SIC fasst die Ergebnisse des Berichts zusammen und betont, dass es keine Programmstrategie für RTP gegeben habe und dass interne Leitlinien zu Kostenbegrenzungen und der jährliche Haushaltsplan nicht eingehalten worden seien. Ferner hat der Rechnungshof SIC zufolge darauf hingewiesen, dass Portugal noch nicht festgelegt habe, dass die Gewährung staatlicher Beihilfen für RTP an die Einhaltung seiner gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gebunden sei.
(79)
SIC wies auf die allgemeinen Feststellungen des portugiesischen Rechnungshofes zu den Verträgen über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen hin, die RTP veranlassen könnten, Effizienz und Effektivität in seiner Verwaltung zu vernachlässigen, da nur ein vager und unspezifischer öffentlich-rechtlicher Auftrag vorliege.
IV. STELLUNGNAHMEN PORTUGALS
(80)
Zur Befreiung von Notar- und Registrierungsgebühren und Bekanntmachungskosten führt Portugal an, dass keine Grundlage für die Erhebung der Abgaben und Vergütungen im Zusammenhang mit Formalitäten wie einer notariellen Beurkundung der Umwandlung oder der Registrierung und Bekanntmachung bestanden hätten, da die Umwandlung des öffentlichen Unternehmens in eine Aktiengesellschaft (sociedade anónima) durch einen Rechtsakt erfolgen musste.
(81)
Die Umwandlung in eine Aktiengesellschaft erfolgte 1992, um RTP auf eine privatrechtliche Grundlage zu stellen und in seiner Funktionsweise an privatrechtliche Betreiber anzunähern. Es sei als notwendig erachtet worden, RTP die Mittel und Voraussetzungen zur optimalen Wahrnehmung seines öffentlich-rechtlichen Auftrags auf einem Markt zu verschaffen, der zunehmend dem Wettbewerb offenstand. Ziel war es, den Betrieb und die Verwaltung von RTP ebenso flexibel zu machen, wie es „normale“, privatrechtlich organisierte Unternehmen sind. Portugal zufolge war die Form der Aktiengesellschaft weniger schwerfällig als die staatlichen Kontrollverfahren, denen das öffentliche Unternehmen RTP bis dahin unterstanden hatte, so dass es bessere Voraussetzungen für die Entwicklung von Fernsehkanälen und ihre Programmgestaltung erhielt.
(82)
Portugal zufolge entsprach die 1992 gesetzlich vollzogene Umwandlung von RTP, die nicht notariell beurkundet werden musste, Art und Logik des portugiesischen Rechtssystems. In diesem Zusammenhang erinnert Portugal daran, dass RTP 1975 durch die Gesetzesverordnung Nr. 674-D/75 als öffentliches Unternehmen gegründet worden war. Das Gesetz Nr. 84/88 über die Umwandlung von öffentlichen Unternehmen in Aktiengesellschaften sieht ausdrücklich vor, dass eine derartige Umwandlung ebenfalls auf gesetzlichem Wege erfolgen muss.
Nach Artikel 3 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 84/88, das allgemeine Vorschriften für die Umwandlung von öffentlichen Unternehmen enthält (siehe Erwägungsgrund 25), musste durch den Rechtsakt zur Umwandlung des öffentlichen Unternehmens auch die Satzung der aus der Umwandlung hervorgehenden Aktiengesellschaft genehmigt werden. Das entsprach zudem dem Grundsatz der Gleichwertigkeit von Rechtsakten, der besagt, dass ein Rechtsakt nur durch einen gleichrangigen Rechtsakt geändert, ausgesetzt oder aufgehoben werden kann. Portugal weist darauf hin, dass der Grundsatz der Gleichwertigkeit von Rechtsakten in der portugiesischen Verfassung (Artikel 112 Absatz 5 bzw. zum Zeitpunkt der Umwandlung von RTP 1992 Artikel 115 Absatz 5 der Verfassung) verankert ist. Danach darf kein Gesetz andere Formen gesetzlicher Regelungen oder andersartige Rechtsakte schaffen, die es ermöglichen, seine Bestimmungen so zu interpretieren, zu integrieren, zu ändern, auszusetzen oder aufzuheben, dass davon eine Wirkung auf Dritte ausgeht. Die Anwendung dieses Grundsatzes auf die Umwandlung öffentlicher Unternehmen wird von Rechtskommentatoren bestätigt. (50) Portugal führt außerdem verschiedene Urteile des portugiesischen Verfassungsgerichts an, die ebenfalls davon ausgehen, dass ein Gesetz nur durch ein anderes Gesetz ausgelegt werden kann (51) und nicht durch einen andersartigen und nachrangigen Rechtsakt.
(83)
Portugal führt an, dass die Umwandlung von RTP in eine Aktiengesellschaft durch das Gesetz Nr. 21/92 in Übereinstimmung mit diesem portugiesischen Rechtsprinzip durchgeführt wurde und dass sie nicht einfach in privatrechtlicher Form durch notarielle Beurkundung hätte vorgenommen werden können. Portugal führt einige Beispiele für andere öffentliche Unternehmen an, die durch einen Rechtsakt in Aktiengesellschaften umgewandelt worden sind. (52)
(84)
Portugal verweist auf die Gesetzesverordnung Nr. 267/76 vom 8. April 1976, mit der erstmals eine allgemeine Regelung für öffentliche Unternehmen geschaffen wurde. Danach konnten öffentliche Unternehmen nur durch eine Gesetzesverordnung gegründet werden, die auch ihre Satzung genehmigen musste. Das galt auch für spätere Satzungsänderungen.
(85)
Portugal verweist ferner auf das Gesetz Nr. 84/88 vom 20. Juli 1988 (siehe Erwägungsgrund 25 dieses Beschlusses), wonach eine Gesetzesverordnung zur Umwandlung eines öffentlichen Unternehmens und zur Genehmigung seiner Satzung erforderlich ist. Portugal kommt daher zu dem Schluss, dass für die Umwandlung von RTP im Jahr 1992 zum einen eine Gesetzesverordnung erforderlich war und dass zum andern auch die Satzung nur durch Gesetzesverordnung und nicht durch notarielle Beurkundung genehmigt werden konnte.
(86)
Ferner sah das Gesetz Nr. 58/90 vom 7. September 1990 vor, dass öffentlich-rechtliche Fernsehanstalten vollständig oder mehrheitlich in der Hand öffentlicher Einrichtungen sein müssen und dass ihre Satzung durch eine Gesetzesverordnung genehmigt werden muss.
(87)
Zu den Registrierungsgebühren stellt Portugal fest, dass die Registrierung der durch das Gesetz Nr. 21/92 genehmigten Satzung zwar von Gebühren befreit war, die Registrierungsformalitäten aber dennoch von Amts wegen vorgenommen werden mussten. Die Registrierungsformalitäten wurden als notwendig erachtet, da laut Handelsregistergesetz (Código do Registo Comercial) Rechtsakte, die für Unternehmen gelten, registriert und veröffentlicht werden müssen. Portugal zufolge betragen die Registrierungsgebühren 11 000 Contos (53), was 11 000 000 PTE entspricht.
(88)
Der Bekanntmachungspflicht war Portugal zufolge Genüge getan, da die Satzung von RTP als Anhang zum Gesetz Nr. 21/92 im Staatsblatt (Diário da República) bekannt gemacht und damit genehmigt wurde.
(89)
Auf die Stellungnahme von SIC zu Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 antwortete Portugal, dass der portugiesische Gesetzgeber keine speziellen Steuervergünstigungen für die Umwandlung von Unternehmen bzw. die betriebliche Umstrukturierung öffentlicher Unternehmen vorsieht. Grundlage für die Befreiung sei die Gesetzesverordnung Nr. 404/90 gewesen. Portugal weist darauf hin, dass RTP außer in Angelegenheiten der Umwandlung von 1992 aufgrund von Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 nicht von Registrierungsgebühren befreit war. Portugal zufolge beruhte die Einstufung der Bestimmung des Artikels 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 als dauerhafte Abgabenbefreiung zudem auf einem sprachlichen Missverständnis. Nach Artikel 11 Absatz 2 sei nicht vorgesehen, dass die Gesetzesverordnung eine ausreichende Rechtsgrundlage für alle Rechtsangelegenheiten und Rechtsakte zur Regelung der „Situation“ (d. h. der Umwandlung von 1992) darstelle, sondern dass RTP von allen Gebühren und Abgaben befreit sei, durch die die Rechtsakte in den Eigentumsregistern Wirkung erlangten. Portugal zufolge war RTP demnach außer in Angelegenheiten, die die Umwandlung von 1992 betrafen, nicht von Registrierungsgebühren befreit. Portugal hat Dokumente vorgelegt, aus denen hervorgeht, dass RTP bei anderen Gelegenheiten Registrierungsgebühren entrichtet hat.
(90)
Portugal zufolge war der Grund für die ursprüngliche Einigung zwischen der Sozialversicherung und RTP über die gestaffelte Tilgung und den Verzicht auf Zinsen und Geldbußen ein Rechtsstreit über die Verfassungsmäßigkeit der Durchführungsverordnung Nr. 12/83 hinsichtlich der obligatorischen Sozialversicherungsabgaben für Überstunden. Mit der Einigung sei die Auslegung von RTP bestätigt worden, wonach für Überstundenentgelte keine Sozialversicherungsabgaben zu zahlen waren, was von einem Steuerfachmann bestätigt wurde.
(91)
Portugal führt weiter aus, dass RTP mit der förmlichen Genehmigung der Vereinbarung durch die Regierung kein besonderer finanzieller Vorteil gegenüber anderen Unternehmen in der gleichen Situation aufgrund der Gesetzesverordnung Nr. 411/91 gewährt worden sei. Portugal weist darauf hin, dass die Ausnahmeregelung nach Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe d für RTP galt, weil das Unternehmen Gegenstand einer staatlichen Maßnahme war und durch einen von der Regierung bestellten Verwaltungsausschuss 1977 einige Nachteile gehabt habe (54). Portugal zufolge wird der allgemeine Charakter der Ausnahmeregelung daran deutlich, dass auch mit einer der beteiligten Parteien eine Regelung aufgrund der Gesetzesverordnung Nr. 411/91 getroffen worden sei.
(92)
Zu dem Darlehen führte Portugal aus, dass nach den Vergabebedingungen marktübliche Zinsen dafür erhoben werden sollten.
(93)
Portugal zufolge handelte es sich bei den Kapitalzuführungen im Zeitraum 1994 bis 1998 in Verbindung mit den Ausgleichszahlungen um ein Instrument zur Finanzierung der Kosten für das öffentlich-rechtliche Fernsehen.
(94)
Portugal zufolge hat sich das Finanzierungsmodell, das gewählt wurde, um RTP einen Ausgleich für die Kosten seiner öffentlich-rechtlichen Fernsehtätigkeit zu gewähren, als ungenügend erwiesen und geschäftliche Defizite verursacht. Erstens seien die Ausgleichszahlungen stets hinter dem tatsächlichen Finanzierungsbedarf des Fernsehsenders zurück geblieben. Zweitens habe Portugal die Ausgleichszahlungen systematisch verspätet geleistet. Daher sei RTP gezwungen gewesen, eine Bank zur Finanzierung einzuschalten, um seine Betriebsausgaben decken zu können. Die Aufwendungen für Zinsen und Tilgung habe RTP bei der Berechnung der Kosten für die gemeinwirtschaftlichen Leistungen jedoch nicht berücksichtigen können. Drittens habe RTP für die Ausgleichszahlungen Umsatzsteuer abführen müssen, wodurch sich der Nettobetrag verringert habe.
(95)
Portugal steht auf dem Standpunkt, dass i) die Befreiung von Gebühren und Abgaben (Notargebühren, Registrierungsgebühren, Bekanntmachungskosten); ii) die Erleichterungen bei der Zahlung der Gebühr für die Nutzung des Fernsehnetzes; iii) die gestaffelte Tilgung der Schulden bei der Sozialversicherung; iv) die Zahlung für die Übernahme des Fernsehnetzes; v) das Protokoll über die Filmförderung und vi) das RTP 1998 gewährte Darlehen nicht als staatliche Beihilfen anzusehen sind. Hinsichtlich der anderen Maßnahmen vertritt Portugal die Auffassung, dass sie als Ausgleich für die Kosten der gemeinwirtschaftlichen Leistungen und folglich nicht als staatliche Beihilfen betrachtet werden sollten (55) oder dass alternativ dazu ihre Vereinbarkeit mit den Gemeinschaftsvorschriften nach Maßgabe des Artikels 86 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 106 Absatz 2 AEUV) beurteilt werden sollte.
(96)
Zur Berechnung der Überkompensierung hat Portugal Folgendes angemerkt:
a)
Die Einbeziehung der Betriebskosten von RTP 2 als ausgleichsfähige Kosten für gemeinwirtschaftliche Leistungen 1996 basierte auf dem Neuen Vertrag über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, wonach die Ausgleichszahlungen für die Betriebskosten von RTP 2 ab 1. Januar 1996 erfolgen sollten (56).
b)
Das Darlehen in Höhe von 20 Mrd. PTE sei nicht als Ausgleichszahlung anzusehen, da es zu Marktbedingungen gewährt worden sei.
c)
Die Kapitalerhöhungen seien auch zur Finanzierung von Investitionen bestimmt gewesen und nicht nur als Ausgleichszahlung für erstattungsfähige Kosten gemeinwirtschaftlicher Leistungen. Die Verpflichtung des Staates als Anteilseigner, sich an der Finanzierung als erforderlich angesehener Investitionen zu beteiligen, gehe aus den Verträgen über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen hervor (57).
d)
Die Ausgleichszahlungen seien umsatzsteuerpflichtig gewesen, so dass RTP einen geringeren Nettobetrag erhalten habe.
e)
Nach dem Neuen Vertrag über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen seien die Kosten für die öffentlich-rechtliche Tätigkeit nur bis zur Höhe der dafür vorgesehenen Mittelzuweisung erstattungsfähig gewesen.
In Anbetracht dieser Fakten kam Portugal zu dem Ergebnis, dass der finanzielle Ausgleich für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von RTP nicht als überhöht oder unangemessen angesehen werden könne.
(97)
Zu den fehlenden externen Prüfungen merkt Portugal an, dass die Kommission bereits zur finanziellen Situation von RTP, auch zum Zeitraum 1992 bis 1998, Stellung bezogen und in ihren Entscheidungen von 2006 zu den Beihilfen E 14/05 und NN 31/06 keine externe Prüfung der öffentlichen Dienstleistung verlangt habe und dass diese Entscheidungen vom Gericht auch nicht in Frage gestellt worden seien. Die Kommission habe insbesondere den Bericht des Rechnungshofes 8/02 bereits in ihrer Entscheidung NN 31/06 berücksichtigt. Portugal betont ferner, dass die Kommission in ihrer Entscheidung NN 31/06 zu dem Schluss gelangt sei, dass die finanzielle Situation von RTP im Zeitraum 1992 bis 1998 durch die chronische Unterfinanzierung seiner öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten zustande gekommen ist. In ihrer Entscheidung NN 31/06 stützte sich die Kommission auf einen externen Bericht von PriceWaterhouse Cooper aus dem Jahr 2005 und auf die extern geprüften Jahresrechnungen von RTP, die Portugal als die einzigen relevanten Rechnungen ansieht.
(98)
Portugal erinnert daran, dass die Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen im Zeitraum 1993 bis 1998 von den eigenen Rechnungsprüfern bei RTP geprüft worden sind (58). Später legte Portugal die Ergebnisse externer Prüfungen der Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen 1992 bis 1998 mit einer abschließenden Zusammenfassung für sämtliche Jahre vor. Die externen Prüfungen wurden von der unabhängigen Medienbehörde ERC (Entidade Reguladora para a Comunicação Social) veranlasst, die damit den externen Prüfer Pedro Roque (59) beauftragte.
(99)
Auf einige Behauptungen von SIC ging Portugal genauer ein. Zu der Behauptung von SIC, dass laut BDO-Binder-Bericht die Stellungnahme des Beraterrates fehlte, merkte Portugal an, dass diese Stellungnahme sich nicht auf den Bericht über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erstreckte. Die fehlende Stellungnahme war nach dem Alten Vertrag über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen nicht zwingend vorgeschrieben. Auch nach dem Neuen Vertrag war eine Stellungnahme des Beraterrates zu dem Bericht nicht vorgesehen.
(100)
SIC zufolge wurden im BDO-Binder-Bericht für das Jahr 1998 ca. 53 Mio. EUR an Sachanlagen aufgeführt, obwohl keine entsprechende Aufstellung von Sachanlagen vorhanden war. Hierzu merkte Portugal an, dass die betreffenden Investitionen getätigt worden seien. Dass ursprünglich keine Auflistung dieser Güter bestand (obwohl ihr Wert bis auf 4 Mio. später ermittelt und die Liste rückwirkend erstellt werden konnte), bedeute nicht, dass keine Investitionen getätigt worden seien. Der externe Prüfer habe die Bilanzen und Zahlen und Geschäfte mit Dritten bestätigt.
(101)
SIC zufolge waren laut BDO-Binder-Bericht für 1998 Werbezeiten überschritten worden. Hierzu merkte Portugal an, dass sich dadurch der Finanzausgleich auf keinen Fall verringern würde, da die Einnahmen von RTP aus den überschrittenen Werbezeiten weit unter dem Unterfinanzierungsbetrag des betreffenden Jahres lagen. Auf jeden Fall hat Portugal bestätigt, dass die gesamten Werbeeinnahmen (einschließlich der Einnahmen aus den überschrittenen Werbezeiten) bei der Berechnung des Finanzbedarfs, d. h. beim Ausgleich für die Erfüllung seiner gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen berücksichtigt wurden.
(102)
Portugal verlangt, dass der Bericht Nr. 8/2002 des portugiesischen Rechnungshofes in diesem Beschluss nicht berücksichtigt werden solle, da das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache T-442/2003 nur eine objektive Schwachstelle der Information in den Berichten über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen festgestellt habe, denen kein externer Prüfbericht beigefügt war. Portugal betont, dass der Bericht 8/2002 des Rechnungshofes sich nur auf die Jahre 1997 bis 2000 bezieht und nicht auf den gesamten Zeitraum, der hier zur Prüfung ansteht. Die Jahre 1993 bis 1997 seien in dem Bericht nur zum Zweck einer allgemeinen Beschreibung der finanziellen Situation und des Umstrukturierungsbedarfs von RTP berücksichtigt worden; sie seien nicht der eigentliche Gegenstand des Berichts. In dem Bericht sollten die Verwaltung von RTP, die Rolle des Staates als Anteilseigner und die Leistung der öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalt bewertet werden.
(Portugal behauptet, der Rechnungshof habe seinen Auftrag, der in der Prüfung der öffentlichen Finanzen bestand, überschritten und statt dessen eine Analyse der Effizienz und Kostenwirksamkeit der öffentlichen Ausgaben vorgenommen. Portugal zufolge hat der Bericht keinerlei Relevanz, außer dass er eine unabhängige Prüfung des Unternehmens darstellt, die Rechnungen Portugals bestätigte und keine Unregelmäßigkeiten festgestellt hat. Portugal vertritt die Auffassung, dass die Kommission in diesem Beschluss statt des Prüfberichts 8/2002 den Bericht 20/98 des Rechnungshofes berücksichtigen sollte, da dieser sich mit der wirtschaftlichen und finanziellen Situation von RTP im Zeitraum 1994 bis 1996 befasst. Der Bericht 20/98 kam zu dem Ergebnis, dass die Kriterien für die Finanzierung der öffentlichen Dienstleistung im Neuen Vertrag über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen besser definiert seien als im Alten Vertrag, was in dem späteren Bericht 8/2002 bestritten wird.
V. WÜRDIGUNG DER MASSNAHMEN
(103)
Um festzustellen, ob es sich bei Portugals Ad-hoc-Maßnahmen zugunsten von RTP um staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV handelt, muss die Kommission beurteilen, ob diese Maßnahmen
a)
vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt werden;
b)
den Wettbewerb zu verfälschen drohen;
c)
bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen;
d)
den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(104)
Im Folgenden werden der Beihilfecharakter des Darlehens von 1998, die Einigung auf die gestaffelte Schuldentilgung und der Verzicht auf Zinsen sowie die Kapitalzuführungen im Zeitraum 1994 bis 1997 untersucht. Außerdem wird geprüft, ob staatliche Mittel bei der Befreiung von Notar- und Registrierungsgebühren und Bekanntmachungskosten eine Rolle gespielt haben.
(105)
Von der Befreiung von Notar- und Registrierungsgebühren und Bekanntmachungskosten sind staatliche Mittel betroffen, da Steuermindereinnahmen der Verwendung staatlicher Mittel in Form von Staatsausgaben gleichzusetzen sind (60).
(106)
In Bezug auf die gestaffelte Tilgung der Schulden bei der Sozialversicherung und den Verzicht auf Verzugszinsen vertritt die Kommission die Auffassung, dass der Sozialversicherungsträger nicht als ein Unternehmen angesehen werden kann. Er übt keine wirtschaftliche Tätigkeit aus, sondern ist eine öffentliche Einrichtung zur Verwaltung des Sozialversicherungssystems (61). Zudem hat die Sozialversicherung die gestaffelte Tilgung der Schulden nicht selbst genehmigt. Grundlage dafür ist vielmehr eine gemeinsame Verordnung der Staatssekretäre für Finanzen und für Soziale Sicherheit und des stellvertretenden Staatssekretärs des stellvertretenden Ministers. Mit dieser Genehmigung verzichtete der portugiesische Staat auf Einnahmen in Höhe von 1 206 Mio. PTE, die eigentlich an Verzugszinsen fällig gewesen wären. Somit waren staatliche Mittel betroffen, und die Maßnahme ist dem Staat zuzurechnen.
(107)
Die Kapitalerhöhungen für RTP gewährte der Staat direkt aus dem öffentlichen Haushalt. Somit handelte es sich hierbei um staatliche Mittel im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV.
(108)
Die Kommission kann sich der Auffassung Portugals nicht anschließen, wonach keine staatlichen Mittel an dem Darlehen für RTP beteiligt gewesen sein sollen. Der Begriff der staatlichen Mittel schließt auch Vorteile ein, die von einer vom Staat zu diesem Zweck benannten oder errichteten Einrichtung gewährt werden (62). Der Darlehensvertrag wurde 1998 zwischen RTP und dem vom Schatzamt (Instituto de Gestão do Crédito Público) verwalteten Fonds zur Regulierung der Staatsverschuldung (Fundo de Regularização da Dívida Pública) geschlossen. Aufgrund einer gesetzlichen Regelung untersteht das Schatzamt dem Minister für Finanzen und wird von ihm kontrolliert (63). Demzufolge können die vom Fonds zur Regulierung der Staatsverschuldung gewährten Mittel als staatliche Mittel betrachtet werden.
(109)
Diese Maßnahme kann dem portugiesischen Staat direkt zugerechnet werden, da die Vertragsbedingungen am 17. Dezember 1998 in einer gemeinsamen Entschließung der Staatssekretäre für Medien, für Haushalt und für Finanzen festgelegt wurden.
(110)
Befreiung von Notargebühren, Registrierungsgebühren und Bekanntmachungskosten: Hinsichtlich der Befreiung von Notar- und Registrierungsgebühren und Bekanntmachungskosten sollte geprüft werden, ob es sich dabei um eine allgemeine Abgabenbefreiung handelte, die auch RTP zugute kam, oder ob diese Befreiung ausschließlich für RTP galt. Nachfolgend unterscheidet die Kommission zwischen der vorübergehenden Befreiung nach Artikel 11 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 21/92 und der dauerhaften Befreiung nach Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92.
(111)
Die Kommission kommt zu dem Ergebnis, dass die Befreiung von Notar- und Registrierungsgebühren und Bekanntmachungskosten RTP einen Vorteil gewährt hat, weil der Sender damit von Kosten befreit wurde, die er sonst aus seinen eigenen Mitteln hätte bestreiten müssen.
(112)
Dies ist auch ein materiell selektiver Vorteil, da er nach Artikel 11 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 21/92 ausschließlich RTP gewährt wurde. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass dieses Gesetz, wie Portugal argumentiert, die Anwendung des allgemeineren Gesetzes Nr. 84/88 bestätigt. Das Gesetz Nr. 84/88 gilt für öffentliche Unternehmen und sieht vor, dass solche Unternehmen durch Gesetzesverordnung in Aktiengesellschaften umgewandelt werden können. Dass dieses Gesetz für öffentliche Unternehmen ganz allgemein gilt, ändert nichts an der materiellen Selektivität des Artikels 11 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 21/92, der ausschließlich RTP zugute kommt. Eine Befreiung ausschließlich für öffentliche Unternehmen wäre ebenfalls eine materiell selektive Maßnahme für diese Gruppe von Unternehmen (gegenüber privatrechtlichen Unternehmen), zu denen auch RTP gehört.
(113)
Eine staatliche Maßnahme, auch wenn sie materiell selektiv ist, gilt jedoch nicht als selektive Maßnahme im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV, wenn sie von der normalen Anwendung des Systems nicht abweicht, sondern systemimmanent ist (64). Deshalb muss geprüft werden, ob die Maßnahme, die darin bestand, das öffentliche Unternehmen RTP per Gesetz in eine Aktiengesellschaft umzuwandeln, mit Art und Logik des portugiesischen Rechtssystems vereinbar war oder ob bei der Umwandlung auf eine gesetzliche Regelung zurückgegriffen wurde, um RTP einen Vorteil gegenüber anderen Unternehmen zu verschaffen. In Übereinstimmung mit dem Urteil des Gerichtshofes wird die Kommission im Folgenden zwischen der Befreiung von Notarkosten und der Befreiung von Registrierungsgebühren und Bekanntmachungskosten unterscheiden (65).
(114)
Befreiung von der notariellen Beurkundung und den Notargebühren: Die Kommission stellt fest, dass die Umwandlung von RTP in eine Aktiengesellschaft und die Genehmigung seiner Satzung durch ein Gesetz statt durch notarielle Beurkundung der Art und der Logik des portugiesischen Rechtssystems entspricht. RTP wurde in eine Aktiengesellschaft umgewandelt, um ihm eine flexiblere Gesellschaftsform zu verschaffen und dadurch mit privaten Fernsehanstalten gleichzustellen. Die Umwandlung erfolgte nicht per Gesetz, weil die erforderliche notarielle Beurkundung umgangen werden sollte, sondern aufgrund des allgemeinen portugiesischen Rechtsgrundsatzes, wonach Rechtsakte nur durch gleichrangige Rechtsakte geändert werden können.
(115)
Nach dem Grundsatz der „Äquivalenz der Rechtsakte“ kann ein Gesetz nur durch ein Gesetz aufgehoben, ausgesetzt oder geändert werden, das dem Gründungsakt gleichrangig ist, und nicht durch einen nachrangigen Rechtsakt. Dieser Grundsatz wurde 1982, also lange vor der Umwandlung von RTP im Jahr 1992, in die portugiesische Verfassung aufgenommen. Artikel 115 Absatz 5 der portugiesischen Verfassung in der zum Zeitpunkt der Umwandlung von RTP geltenden Fassung sah vor, dass kein Gesetz andere Formen gesetzlicher Regelungen oder andersartige Rechtsakte schaffen darf, die es ermöglichen, seine Bestimmungen so zu interpretieren, zu integrieren, zu ändern, auszusetzen oder aufzuheben, dass davon eine Wirkung auf Dritte ausgeht. Da RTP 1975 durch die Gesetzesverordnung D 674-D/75 verstaatlicht wurde, konnte seine Umwandlung in eine andere Rechtsform auch nur durch eine Gesetzesverordnung oder ein gleich- oder höherrangiges Gesetz vorgenommen werden. Es weist auch nichts darauf hin, dass die Verstaatlichung von RTP 1975 erfolgte, um die Anwendung auf privatrechtliche Gesellschaften zu umgehen und dem Unternehmen einen Vorteil zu verschaffen.
(116)
Nichts weist darauf hin, dass alle anderen Gesetze, die vor der Umwandlung von RTP in Kraft waren (siehe Erwägungsgründe 84 bis 86 dieses Beschlusses), öffentlichen Unternehmen einen finanziellen Vorteil verschaffen sollten durch Umgehung der notariellen Beurkundung (und der entsprechenden Kosten), die bei privatrechtlichen Transaktionen vorgeschrieben sind. Insbesondere das Gesetz Nr. 84/88, das die Umwandlung von öffentlichen Unternehmen durch Gesetzesverordnung in eine Aktiengesellschaft ermöglichte, spiegelte die verfassungsmäßigen und rechtlichen Grundsätze zu dem betreffenden Zeitpunkt wider.
(117)
Schlussfolgerung: In Anbetracht dieser Fakten stellt die Befreiung von dem Erfordernis der notariellen Beurkundung der Umwandlung von RTP (und von den dabei anfallenden Kosten) keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
(118)
Befreiung von Registrierungs- und Bekanntmachungskosten: Es muss geprüft werden, ob RTP dadurch einen Vorteil hatte, dass es keine mit der Eintragung der Gesellschaft in das Handelsregister und der Bekanntmachung der notariellen Beurkundung verbundenen Kosten zu tragen hatte. Nach den zum damaligen Zeitpunkt geltenden portugiesischen Rechtsvorschriften musste eine notarielle Urkunde zur Beglaubigung der Gründung einer privatrechtlichen Gesellschaft und ihres Gesellschaftsvertrags von dem für das Handelsregister zuständigen Registerbeamten im Staatsblatt (Diário da República) bekannt gemacht werden, um Dritten den Inhalt der Urkunden zugänglich zu machen. RTP hatte diese Bekanntmachungskosten nicht zu tragen, da die vorgeschriebene Bekanntmachung im Staatsblatt nach Maßgabe des Gesetzes Nr. 21/92 gewährleistete, dass der Umwandlungsakt von RTP und der Inhalt seiner neuen Satzung auf diese Weise hinreichend bekannt gemacht wurden.
(119)
Es gibt keinen Hinweis darauf, dass Portugal die Umwandlung von RTP in eine Aktiengesellschaft durch das Gesetz Nr. 21/92 beschlossen hat, um dem Sender durch eingesparte Registrierungs- und Bekanntmachungskosten einen Vorteil zu verschaffen. Vielmehr wäre eine zweite Bekanntmachung der RTP-Satzung überflüssig gewesen, da die Anforderungen an Transparenz und Publizität durch die Bekanntmachung des Gesetzes Nr. 21/92 im Staatsblatt bereits erfüllt waren. Während die Registrierung im Hinblick auf eine spätere Bekanntmachung erfolgt und die beiden Maßnahmen miteinander verbunden sind, ist fraglich, ob auch die Befreiung von den Registrierungsgebühren durch Art und Logik des portugiesischen Rechtssystems und die vorgeschriebene Umwandlung von RTP auf gesetzlichem Wege begründet ist. Portugal bestreitet nicht, dass die Registrierung durch das Handelsgesetz vorgeschrieben war. Portugal hat dazu festgestellt, dass auf die Registrierung nicht verzichtet wurde und nur keine Beurkundung erforderlich war, da die Gesetzesverordnung als Dokument für die Registrierung ausreichte. Dies ergibt sich auch aus Artikel 3 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 84/88 (siehe Erwägungsgrund 25 dieses Beschlusses). Portugal zufolge musste die Gründung von RTP (d. h. das Ergebnis der Umwandlung in eine Aktiengesellschaft 1992) auch deshalb registriert werden, damit künftig alle anderen Akte im Zusammenhang mit der Gesellschaft registriert werden können. (66) Wenn aber eine Registrierung erforderlich ist, sieht die Kommission keinen Grund, weshalb RTP nicht die entsprechenden Gebühren entrichten sollte.
(120)
Schlussfolgerung: Es ist festzustellen, dass die RTP gewährte Befreiung von der notariellen Beurkundung (und den Notarkosten) und die Befreiung von der Bekanntmachungspflicht und den entsprechenden Kosten nach Artikel 11 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 21/92 keine staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind.
Bei der Befreiung von Registrierungsgebühren nach Artikel 11 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 21/92 handelt es sich dagegen um eine staatliche Beihilfe.
Wie in den Erwägungsgründen 160 und 161 ausgeführt wird, wären diese Befreiungen aber auf jeden Fall gerechtfertigt als Ausgleich für die Kosten der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV.
(121)
Portugal zufolge gewährt Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 keine dauerhafte Abgabenbefreiung für RTP, sondern es sei nur beabsichtigt gewesen, den gleichen Sachverhalt wie zuvor bei der vorübergehenden Befreiung abzudecken, nämlich die Umwandlung von RTP in eine Aktiengesellschaft 1992. Portugal zufolge hat RTP aus unterschiedlichen Anlässen Notargebühren für Registrierungen gezahlt. Der Wortlaut von Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 deckt jedenfalls alle weiteren Eintragungen, Registrierungen und Vermerke ab, die nach Maßgabe dieses Artikels auf unbegrenzte Zeit gebührenfrei vorgenommen werden können.
(122)
Diese dauerhafte Befreiung bietet dem Unternehmen RTP insofern einen Vorteil, als es von Gebühren befreit ist, die es sonst aus eigenen Mitteln zahlen müsste. Portugals Argument, dass seines Wissens nach Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 nie angewandt worden sei und RTP alle notwendigen Gebühren gezahlt habe, ist für die potenzielle Wiedereinziehung von staatlichen Beihilfen von Relevanz, doch es ändert nichts an der Feststellung hinsichtlich des Wortlauts dieser Bestimmung.
(123)
Der Vorteil ist selektiv, da sich das Gesetz Nr. 21/92 auf RTP bezieht. Portugal kann nicht behaupten, mit dem Gesetz Nr. 21/92 werde lediglich eine allgemeine Bestimmung des portugiesischen Rechts angewandt. Insbesondere Artikel 1 und 2 der Gesetzesverordnung Nr. 404/90 sind kein Beweis dafür, dass keine Selektivität gegeben war, da die Gesetzesverordnung Zusammenschlüsse betrifft und nicht diesen Fall, bei dem es um die Umwandlung eines öffentlichen Unternehmens in eine Aktiengesellschaft geht (67).
(124)
Anders als eine vorübergehende Befreiung von Registrierungsgebühren kann eine dauerhafte Befreiung nicht mit der Äquivalenz von Rechtsakten begründet werden, die in Anbetracht der gesetzlichen Regelung vom Erfordernis der notariellen Beglaubigung und ihrer Bekanntmachung absahen, als RTP 1992 umgewandelt wurde. Bei der vorübergehenden Befreiung konnte davon ausgegangen werden, dass Art und Logik des portugiesischen Rechtssystems eingehalten werden, da, wie bereits ausgeführt wurde, in diesem konkreten Fall die Umwandlung von RTP in eine Aktiengesellschaft nur durch Gesetzesverordnung möglich war. In Anbetracht des weiten Geltungsbereichs von Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 ist jedoch nicht ausgeschlossen, dass die Befreiung von der vorgeschriebenen notariellen Beglaubigung (und den Kosten) auch bei anderen Sachverhalten und nicht nur bei der Umwandlung von RTP in eine Aktiengesellschaft 1992 möglich wäre. Es genügt festzustellen, dass eine dauerhafte Befreiung zugunsten eines Unternehmens (oder einer Gruppe von Unternehmen, beispielsweise Aktiengesellschaften) von verschiedenen Registrierungsgebühren auf keinen Fall der Art und Logik eines Rechtssystems entsprechen kann (68).
Schlussfolgerung: Es ist festzustellen, dass die für RTP geltende dauerhafte Befreiung nach Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
(125)
Einigung mit der Sozialversicherung (gestaffelte Tilgung und Zinsverzicht): Aufgrund der Stellungnahmen der Beteiligten und Portugals stellt die Kommission fest, dass die ursprüngliche Vereinbarung zwischen der Sozialversicherung und RTP nicht als übliche Vorgehensweise eines privaten Betreibers betrachtet werden kann. Der Rechtsstreit betraf die korrekte Auslegung einiger Sozialversicherungsbestimmungen der Rechtsverordnung Nr. 12/83. Mit der Vereinbarung wurde die Auslegung von RTP bestätigt, die durch die Analyse eines Steuerfachmanns gestützt wurde, nach dessen Beurteilung die Rechtsverordnung verfassungswidrig war. Nach der Vereinbarung wurde die Rechtsverordnung jedoch nicht aufgehoben. Daher ist davon auszugehen, dass die Maßnahme RTP selektiv gewährt wurde und die Anwendbarkeit der Auslegung der Sozialversicherung auf andere Unternehmen davon unberührt geblieben ist.
(126)
Die Kommission kann sich Portugals Auffassung nicht anschließen, wonach die Genehmigung der gestaffelten Schuldentilgung und der Verzicht auf Bußgelder und Zinsen im Rahmen eines allgemeinen und für alle Unternehmen in gleicher Lage geltenden Systems aufgrund der Gesetzesverordnung Nr. 411/91 erfolgt ist und RTP daher kein besonderer Vorteil gewährt wurde.
(127)
Ohne eine Beurteilung des selektiven oder allgemeinen Charakters einer solchen Regelung vorwegzunehmen, soll im vorliegenden Beschluss festgestellt werden, ob die Anwendung dieser Regelung auf RTP selektiv war.
(128)
Um nachzuweisen, dass die gestaffelte Tilgung zur Sicherung der Existenzfähigkeit des Unternehmens unerlässlich ist, sieht die Gesetzesverordnung Nr. 411/91 vor, dass eine Finanz-/Wirtschaftsanalyse durchgeführt wird. RTP hat niemals eine solche Analyse seiner Existenzfähigkeit gemäß Artikel 2 Absatz 3 der Gesetzesverordnung Nr. 411/91 erstellt.
(129)
Darüber hinaus galt die in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe d der Gesetzesverordnung Nr. 411/91 vorgesehene Bedingung für RTP nicht, da die Schuldenregulierung nicht auf eine staatliche Intervention hin erfolgte. Die Kommission geht nicht mit Portugal konform, der Verlauf der staatlichen Intervention habe den Betrieb des Schuldnerunternehmens beeinträchtigt und für RTP hätten während der staatlichen Intervention gesetzliche Regeln gegolten. RTP wurde 1977 einer besonderen Verwaltungsregelung unterstellt (69), die mit der Genehmigung der Satzung von 1980 endete. Die Schulden bei der Sozialversicherung sind dagegen im Zeitraum 1983 bis 1989 aufgelaufen. Die Kommission gelangt zu dem Schluss, dass die RTP gewährte Schuldenregulierung nicht als Teil einer allgemeinen Regelung nach Maßgabe des Gesetzes Nr. 411/91 angesehen werden kann, da RTP die in dem Gesetz festgelegten Kriterien für die Genehmigung der Schuldenregulierung nicht erfüllte. Die Maßnahme wurde RTP demzufolge selektiv gewährt.
(130)
Bei der Genehmigung der gestaffelten Schuldentilgung hätte Portugal wie ein öffentlicher oder privater Gläubiger auftreten müssen, der die Bezahlung der ihm geschuldeten Beträge zu erlangen sucht und dazu mit dem Schuldner eine gestaffelte Tilgung vereinbart, um die Rückzahlung zu erleichtern (70). Die vom Staat erhobenen Verzugszinsen sollten dem Zinssatz entsprechen, den ein privater Gläubiger unter vergleichbaren Umständen anwenden würde. Die Kommission geht davon aus, dass ein privater Gläubiger, der Schulden auf dem Klageweg einzutreiben versucht, zumindest den gesetzlichen Zinssatz erheben würde. Folglich hat Portugal, das keine Zinsen verlangte, obwohl ihm Mechanismen zur Erzwingung zur Verfügung standen, nicht so gehandelt, wie es ein privater Gläubiger unter vergleichbaren Umständen getan hätte, um einen möglichst hohen Zinssatz zu erlangen. Zudem sind die Schulden bei der Sozialversicherung im Zeitraum 1983 bis 1989 aufgelaufen, und die Umschuldung wurde erst 1993 vereinbart. Ein privater Gläubiger hätte unter gleichen Bedingungen eine ähnliche Schuldenanhäufung über einen derart langen Zeitraum nicht akzeptiert, sondern ein Eintreibungsverfahren angestrengt. Durch diese Maßnahme scheint RTP somit ein besonderer Vorteil gewährt worden zu sein.
(131)
Kapitalerhöhungen: Aufgrund der Stellungnahmen der Beteiligten und Portugals stellt die Kommission fest, dass die im Zeitraum 1994 bis 1997 gewährten Kapitalerhöhungen RTP einen finanziellen Vorteil verschafft haben. Wie Tabelle 3 in Erwägungsgrund 40 zu entnehmen ist, hätte angesichts der prekären finanziellen Lage von RTP zum Zeitpunkt der Kapitalerhöhungen kein privater Investor in das Unternehmen investiert, da innerhalb eines angemessenen Zeitraums keine normale Rendite zu erwarten war. Tatsächlich verschlechterte sich die finanzielle Lage von RTP trotz des zugeführten Kapitals. Weder Portugal noch die Beteiligten haben behauptet, dass der portugiesische Staat bei der Zuführung von Kapital in das Unternehmen wie ein privater Investor gehandelt hat.
(132)
Darlehen von 1998: Die Kommission kann der Behauptung Portugals nicht zustimmen, das 1998 gewährte Darlehen sei unter marktüblichen Bedingungen vergeben worden. Wenn es sich bei einem Darlehen nicht um eine staatliche Beihilfe handeln soll, müssen die Darlehensbedingungen (Sicherheit und Zinssatz) das Kreditrisiko des betreffenden Unternehmens widerspiegeln (71). Das Risiko und folglich der Zinssatz sind höher, wenn die wirtschaftliche und finanzielle Lage des Unternehmens nicht so stabil ist, dass ein Finanzinstitut zur Kreditvergabe bereit wäre.
(133)
Wie Tabelle 3 in Erwägungsgrund 40 zu entnehmen ist, befand sich RTP zum Zeitpunkt der Darlehensgewährung in großen finanziellen Schwierigkeiten. Die Verbindlichkeiten überstiegen den Vermögenswert des Unternehmens, und das Kapital war negativ. Rein rechnerisch war das Unternehmen insolvent.
(134)
Erstens ist zu bedenken, dass es sich bei dem Darlehen um ein nachrangiges Darlehen handelte, d. h. es war keine auf Aktiva basierende Sicherheit vorhanden. Im Konkursfall wäre die Rückzahlung gegenüber allen anderen Gläubigern nachrangig gewesen und hätte nur Vorrang vor den Anteilseigern gehabt. Dass keine angemessene, auf Aktiva basierende Sicherheit vorhanden war, weist eindeutig darauf hin, dass das Darlehen nicht zu Marktbedingungen gewährt wurde und es sich um eine staatliche Beihilfe handelte. Da RTP zu dem Zeitpunkt, als das Darlehen gewährt wurde, insolvent war, hätte kein Finanzinstitut RTP ein nachrangiges Darlehen gewährt, da kaum Aussicht auf Rückzahlung bestand. Das Darlehen wurde auch nicht von einem privaten Finanzinstitut, sondern vom Fonds zur Regulierung der Staatsverschuldung (Fundo de Regularização da Dívida Pública) gewährt.
(135)
Zweitens ließe sich anführen, dass der Zinssatz für das Darlehen das damit verbundene Risiko nicht eindeutig widerspiegelt. Er liegt nicht nur unter dem Referenzzinssatz, den die Kommission normalerweise zur Berechnung des Beihilfeelements in Zinsregelungen für Darlehen zugrunde legt (72), auch ein normaler Marktteilnehmer würde zusätzlich zu soliden Sicherheiten einen Zinssatz erheben, der dieses erhöhte Risiko der Nichtrückzahlung ausgleicht.
(136)
Da RTP aufgrund seiner finanziellen Situation kein nachrangiges Darlehen zu normalen Bedingungen erhalten hätte, ist das Darlehen tatsächlich einer Subventionszahlung gleichzusetzen, und es stellt einen Vorteil für RTP dar.
(137)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass RTP durch die gestaffelte Tilgung der Schulden bei der Sozialversicherung, die Kapitalzuführungen im Zeitraum 1994 bis 1997 und das 1998 gewährte Darlehen gegenüber den Wettbewerbern, die nicht die gleichen Mittel erhalten haben, ein wirtschaftlicher und finanzieller Vorteil gewährt wurde.
(138)
Da der portugiesische Fernsehmarkt spätestens 1992 für den Wettbewerb geöffnet war, gab es in der Zeit, als RTP verschiedene Maßnahmen zugute kamen, Wettbewerber auf dem Markt. Im Februar 1992 erhielten die kommerziellen Anbieter SIC und TVI Sendelizenzen, und im Oktober 1992 nahm SIC den Sendebetrieb in Portugal auf.
(139)
Die Kommission stimmt mit Portugal nicht darin überein, dass die Vereinbarung über die Schulden bei der Sozialversicherung nicht als staatliche Beihilfe zu werten sei, da die Schulden vor Öffnung des portugiesischen Rundfunkmarktes für den Wettbewerb entstanden seien. Der finanzielle Vorteil wurde RTP im Mai 1993 nach der Öffnung des Rundfunkmarktes gewährt und konnte RTP somit einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen.
(140)
Insofern ist festzustellen, dass die vom Staat gewährten Maßnahmen geeignet waren, RTP gegenüber den Wettbewerbern, die nicht die gleichen Mittel erhielten, einen wirtschaftlichen und finanziellen Vorteil zu verschaffen und auf diese Weise den Wettbewerb im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu verfälschen.
(141)
Die staatlichen Maßnahmen fallen insofern unter die Bestimmungen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV, als sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Dies ist immer dann der Fall, wenn die betreffenden Aktivitäten Gegenstand innergemeinschaftlichen Handels sind. Im vorliegenden Fall ist das begünstigte Unternehmen RTP selbst auf dem internationalen Markt aktiv. Über die Europäische Rundfunkunion (EBU) tauscht RTP Fernsehprogramme aus und beteiligt sich am Eurovisionssystem (73). Darüber hinaus steht RTP in direktem Wettbewerb mit kommerziellen Rundfunkanstalten, die auf dem internationalen Markt tätig sind und internationale Eigentümer haben (74).
(142)
Folglich kann festgestellt werden, dass Portugals Maßnahmen zugunsten von RTP den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV beeinträchtigen.
(143)
Aus den obigen Ausführungen ergibt sich, von möglichen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von RTP abgesehen, dass folgende Maßnahmen Elemente staatlicher Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV enthalten:
-
die gestaffelte Tilgung der Schulden bei der Sozialversicherung;
-
die Kapitalzuführungen im Zeitraum 1994 bis 1997;
-
das 1998 gewährte Darlehen.
Auch die vorübergehende Befreiung von Registrierungsgebühren nach Artikel 11 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 21/92 und die dauerhafte Befreiung von Registrierungsgebühren und anderen Abgaben nach Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 stellen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
(144)
Wie in den Erwägungsgründen 44 bis 48 dieses Beschlusses ausgeführt wurde, ist RTP die öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt. In der Rechtssache Altmark Trans GmbH und Regierungspräsidium Magdeburg gegen Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH und Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (Rechtssache Altmark) stellte der Gerichtshof fest, dass öffentliche Zuschüsse zum Ausgleich der Kosten für gemeinwirtschaftliche Leistungen keine staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 107 Absatz 1 AEUV) sind, sofern diese vier Voraussetzungen erfüllt sind (75):
a)
das begünstigte Unternehmen ist tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut worden, und diese Verpflichtungen sind klar definiert worden;
b)
die Parameter, anhand derer der Ausgleich berechnet wird, sind zuvor objektiv und transparent aufgestellt worden;
c)
der Ausgleich geht nicht über das hinaus, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und einer angemessenen Rendite aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken;
d)
wenn die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, muss die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt worden sein, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte.
(145)
Wenn man von der ersten und dritten Voraussetzung absieht, scheinen die Ad-hoc-Maßnahmen (siehe Erwägungsgrund 143) die zweite und die vierte der im Urteil Altmark genannten Voraussetzungen nicht zu erfüllen, und zwar aus folgenden Gründen:
(146)
Die im Wege der Vereinbarung mit der Sozialversicherung gewährte Finanzierung und das Darlehen von 1998 waren nicht Teil von Ausgleichsmaßnahmen, deren Parameter zuvor objektiv und transparent festgelegt worden waren (zweite Voraussetzung). Sie basierten vielmehr auf Ad-hoc-Entscheidungen des portugiesischen Staates.
(147)
Ferner sahen die Verträge über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, wie aus Erwägungsgrund 61 dieses Beschlusses hervorgeht, eine besondere Möglichkeit der Finanzierung von Ausstattungsinvestitionen für gemeinwirtschaftliche Tätigkeiten in Form von Kapitalzuführungen vor. Die Verträge sehen keine Beschränkungen für die Investitionen vor, und die Bedingungen und Grenzen einer staatlichen Beteiligung sind nicht klar definiert. Sie sehen lediglich die Möglichkeit einer Beteiligung des Staates als Anteilseigner an den Investitionen von RTP vor. Die Kommission stellt daher fest, dass die Kapitalzuführungen ebenso wenig Teil eines Ausgleichssystems mit zuvor objektiv und transparent aufgestellten Parametern sind.
(148)
RTP wurde ganz offensichtlich nicht im Rahmen eines öffentlichen Vergabeverfahrens ausgewählt, das möglichst geringe Kosten gewährleistet. Es gibt keinen Hinweis darauf, dass die Höhe der Ad-hoc-Zahlungen auf der Grundlage einer Analyse der Kosten eines durchschnittlichen Unternehmens bestimmt worden sind (vierte Voraussetzung).
(149)
Somit waren im vorliegenden Fall eindeutig nicht alle Voraussetzungen des Altmark-Urteils erfüllt. Folglich sind die in Erwägungsgrund 143 dieses Beschlusses genannten Maßnahmen als staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV anzusehen.
(150)
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes kann nach Artikel 106 AEUV eine Befreiung von dem Verbot staatlicher Beihilfen für Unternehmen ergehen, die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erbringen. Das Altmark-Urteil bestätigt implizit, dass staatliche Beihilfen zum Ausgleich der Kosten, die einem Unternehmen durch die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse entstehen, als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können, wenn sie die in Artikel 106 Absatz 2 AEUV (früher Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag, in dem es „gemeinsamer Markt“ hieß) (76) genannten Voraussetzungen erfüllen.
(151)
Der Gerichtshof hat klargestellt, dass diese Ausnahme hinsichtlich einer Maßnahme nur dann gelten kann, wenn die Kriterien der Definition, der Beauftragung und der Verhältnismäßigkeit erfüllt sind. Die Kommission geht davon aus, dass, wenn diese Kriterien erfüllt sind, die Entwicklung des Handels nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt wird, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.
(152)
In der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk („Rundfunk-Mitteilung“) wird die Anwendung dieser Kriterien auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk erläutert (77). Danach muss die Kommission prüfen (78),
a)
ob die Tätigkeiten von RTP eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse und von dem betreffenden Mitgliedstaat klar als solche definiert sind (Definition);
b)
ob RTP von Portugal ausdrücklich mit der Erbringung dieser Dienstleistung beauftragt worden ist (Beauftragung);
c)
ob die Finanzierung und die Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Leistungen in einem angemessenen Verhältnis stehen.
(153)
Das Amsterdamer Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten (79) und die Rundfunk-Mitteilung (80) sehen vor, dass die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags einer Rundfunkanstalt in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt. Die Rolle der Kommission im Rundfunkwesen beschränkt sich darauf, diese Definition auf mögliche offensichtliche Fehler hin zu überprüfen. Die missbräuchliche Verwendung dieser Definition wäre ein solcher Fehler.
(154)
In Anbetracht des besonderen Charakters der Rundfunkbranche hält die Kommission nach den Auslegungsbestimmungen des Protokolls eine Definition für legitim, wonach eine Rundfunkanstalt damit beauftragt wird, ein ausgewogenes und breit gefächertes Programm zu liefern (81). Eine solche Definition stünde mit dem Ziel in Einklang, dass die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft berücksichtigt werden sollen.
(155)
In den Erwägungsgründen 44 und 48 wurde ausgeführt, dass RTP nach Maßgabe des Gesetzes Nr. 21/92 und der Verträge über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zwei landesweite Fernsehsender anbieten soll. Der erste Kanal soll ein allgemeines Programm und der zweite Kanal vermehrt Spartenprogramme anbieten. Wie in den Erwägungsgründen 44 und 45 erläutert wurde, hat RTP nach Maßgabe des Gesetzes Nr. 21/92 weitere Verpflichtungen in Bezug auf die Programminhalte und die internationale Zusammenarbeit sowie einige besondere Verpflichtungen.
(156)
Die Definition der öffentlich-rechtlichen Sendetätigkeit von RTP ist qualitativ und allgemein gehalten, doch nach den Auslegungsbestimmungen des Amsterdamer Protokolls hält die Kommission eine derart allgemeine Definition für legitim (82). Daher hält die Kommission auch die allgemeine Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags von RTP zur landesweiten Ausstrahlung von zwei Fernsehkanälen, eines allgemeinen Kanals und eines Spartenkanals, für legitim. Es kann davon ausgegangen werden, dass eine solche Definition den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der portugiesischen Gesellschaft entspricht.
(157)
Die Kommission hält auch die Verpflichtungen für legitim, die detailliert vorgeben, wie RTP den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Sendeauftrag zu erfüllen hat. Es kann auch davon ausgegangen werden, dass diese Verpflichtungen in Übereinstimmung mit dem Amsterdamer Protokoll die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der portugiesischen Gesellschaft erfüllen.
(158)
Obwohl die Kommission den öffentlich-rechtlichen Auftrag von RTP für legitim hält, muss geprüft werden, ob die Definition offensichtliche Fehler enthält.
Die Kommission wird prüfen, ob die vorübergehende und die dauerhafte Befreiung von Notar- und Registrierungsgebühren und Bekanntmachungskosten als Ausgleich für die Kosten einer öffentlichen Dienstleistung anzusehen sind und ob die Verpflichtung von RTP zur Filmförderung als Teil des öffentlich-rechtlichen Auftrags angesehen werden kann.
(159)
Die Kommission wird zunächst prüfen, ob die vorübergehende Befreiung von der erforderlichen notariellen Beurkundung (und den entsprechenden Kosten), von Registrierungsgebühren und Bekanntmachungskosten bei der Umwandlung in eine Aktiengesellschaft 1992 nach Artikel 11 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 21/92 sowie die dauerhafte Befreiung von verschiedenen Abgaben nach Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 als Ausgleich für die Kosten der Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung angesehen werden kann.
(160)
Vorübergehende Befreiung: Als Erstes muss geprüft werden, ob die bei der Umwandlung von RTP in eine Aktiengesellschaft 1992 angefallenen Kosten (Kosten, die normalerweise für eine notarielle Beurkundung, ihre Registrierung und die Bekanntmachung anfallen) als Kosten der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung ausgeglichen werden dürfen. Der Ausgleich erfolgt, wie oben beschrieben, durch Befreiung nach Artikel 11 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 21/92.
(161)
Zum Zeitpunkt der Umwandlung führte RTP nur öffentlich-rechtliche Tätigkeiten aus (siehe Erwägungsgrund 18 dieses Beschlusses), während kommerzielle Aktivitäten ausschließlich von rechtlich eigenständigen Tochtergesellschaften durchgeführt wurden. Somit waren die Kosten für die Umwandlung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt automatisch Kosten für eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung, die der Staat berechtigterweise ausgleichen konnte. Es muss nicht geprüft werden, ob die Umgestaltung von RTP aus rechtlichen Gründen vorgeschrieben oder erforderlich war (83). Die Bewertung nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV und der Rundfunk-Mitteilung verlangt, dass der Ausgleich nicht höher ausfällt als die Nettokosten der öffentlichen Dienstleistung, doch es muss nicht geprüft werden, ob diese Kosten, sofern sie sich auf die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung beschränken, hätten vermieden werden können (84). Nach Maßgabe des Amsterdamer Protokolls und der Rundfunk-Mitteilung können die Mitgliedstaaten im Prinzip frei über die Ausgestaltung ihrer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten entscheiden. Das gilt nicht nur für die Programmgestaltung, sondern auch für die Rechtsform der Rundfunkanstalt. Die Kommission kontrolliert lediglich, ob die Entscheidungsfreiheit von einem Mitgliedstaat missbräuchlich angewandt worden ist. Im vorliegenden Fall weist nichts darauf hin, dass die Umwandlung nur vollzogen wurde, um RTP einen Vorteil zu verschaffen. Es gibt keinen Grund, Portugals Begründung in Frage zu stellen, wonach die Umwandlung 1992 vorgenommen wurde, um RTP mehr Flexibilität in seiner Tätigkeit zu ermöglichen und es von den schwerfälligen staatlichen Kontrollverfahren einer staatlichen Einrichtung zu befreien. Daher ist festzustellen, dass die Befreiung von den Registrierungskosten (Notargebühren, Registrierungsgebühren, Bekanntmachungskosten) zum Zeitpunkt der Umwandlung von RTP ein zulässiger Ausgleich für die Bereitstellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks war.
(162)
Dauerhafte Befreiung: Die angeführte Begründung (siehe Erwägungsgrund 161) kann jedoch nicht für die dauerhafte Befreiung nach Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 gelten, die unbefristet gilt und auch Registrierungen im Zusammenhang mit Tätigkeiten von RTP außerhalb seines öffentlich-rechtlichen Auftrags einschließt (wenn RTP beispielsweise selbst kommerziell tätig wird statt durch rechtlich eigenständige Tochtergesellschaften).
In Anbetracht des weiten Geltungsbereichs von Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 sowohl hinsichtlich der Dauer (unbegrenzt) als auch der Art (nicht auf gemeinwirtschaftliche Tätigkeiten beschränkt) lässt sich eine mögliche künftige Befreiung von Registrierungsgebühren als Kosten einer öffentlichen Dienstleistung nicht begründen. Somit ist festzustellen, dass die Befreiung von Gebühren nach Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
(163)
Portugal argumentierte, dass Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 nie angewandt worden sei und RTP nach der Umwandlung 1992 stets alle notwendigen Registrierungskosten gezahlt habe. Das könnte im Fall einer Wiedereinziehung eine Rolle spielen, doch es ändert nichts daran, dass diese Bestimmung RTP staatliche Beihilfen garantiert, die nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV und allen anderen Bestimmungen des Vertrags nicht gerechtfertigt sind.
(164)
Unter Berücksichtigung von Erwägungsgrund 45 der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ kann die Kommission akzeptieren, dass die Definition des Auftrags öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten die Verpflichtung beinhaltet, einen wesentlichen Beitrag zur europäischen audiovisuellen Produktion zu leisten, sofern die daraus resultierenden Fernsehrechte die Ausstrahlung im öffentlich-rechtlichen Fernsehen erlauben (85).
(165)
Die Kommission stellt fest, dass die Verpflichtung von RTP zur Filmförderung in den Rahmen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fällt, da RTP die Filme, an denen der Sender die Verbreitungsrechte erworben hat, anschließend im öffentlich-rechtlichen Fernsehen zeigt.
(166)
Aus diesem Grund stimmt die Kommission den Stellungnahmen der Beteiligten nicht zu, wonach RTP durch seine Verpflichtung in Bezug auf die Filmförderung und die damit verbundene Finanzierung bevorzugt wird. Die Beteiligten berichten, dass auch die privaten Fernsehsender mit dem portugiesischen Staat Vereinbarungen über die Filmförderung abgeschlossen haben, in denen jedoch keine Ausgleichszahlungen vorgesehen seien. Die Kommission hält es für erforderlich, zwischen den freiwilligen Vereinbarungen über die Filmförderung zwischen dem Staat und privaten Fernsehsendern und den Verpflichtungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks von RTP zur Ausstrahlung und Finanzierung von Filmproduktionen zu unterscheiden. RTP erhielt ausdrücklich einen öffentlichen Auftrag zur Förderung bestimmter Filmproduktionen, die anschließend im öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramm ausgestrahlt werden, während den Privatsendern kein öffentlicher Auftrag erteilt wurde. Tatsächlich nutzt der Staat RTP als Instrument zur Filmförderung. Mögliche Vorteile, die RTP der Filmbranche verschafft, können staatliche Beihilfen darstellen und sind als solche zu bewerten. Dieser Beschluss soll einer Bewertung etwaiger Vorteile für Filmproduzenten nicht vorgreifen.
(167)
Festzustellen ist, dass die durch RTP erfolgende Kofinanzierung portugiesischer Filmproduktionen, die in den öffentlich-rechtlichen Sendern ausgestrahlt werden, als eine legitime besondere Verpflichtung im Rahmen des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Sendeauftrags von RTP angesehen werden kann. Diese Verpflichtung stellt folglich keinen offensichtlichen Fehler dar.
(168)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass die RTP auferlegte gesetzliche Verpflichtung zur Erbringung „sonstiger Dienstleistungen, die auf Ad-hoc-Basis zu spezifizieren sind“ (86), nicht präzise genug ist, um mit ausreichender Rechtssicherheit vorab beurteilen zu können, ob derartige Dienstleistungen als gemeinwirtschaftlich betrachtet werden können. Obwohl die Kommission der Auffassung ist, dass die „sonstigen, noch zu spezifizierenden Dienstleistungen“ nicht klar definiert sind, stellt sie fest, dass aufgrund dieser Bestimmung während des Untersuchungszeitraums keine Zahlungen erfolgt sind (87).
(169)
In Anbetracht der obigen Ausführungen stellt die Kommission fest, dass die Tätigkeiten von RTP, wie sie in dem Gesetz Nr. 21/92 und erneut in den Verträgen über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen festgelegt sind, klar definierte gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen darstellen.
Zwar ist die Verpflichtung zur Erbringung „sonstiger Dienstleistungen, die auf Ad-hoc-Basis zu spezifizieren sind“, nicht präzise genug, um vorab beurteilen zu können, ob alle Leistungen in diesem Rahmen als gemeinwirtschaftlich betrachtet werden können, doch im Zeitraum 1992-1998 wurden im Rahmen dieser Bestimmung keine Zahlungen gewährt.
Da sich die dauerhafte Befreiung von Registrierungs- und anderen Gebühren jedoch nicht auf den Ausgleich für die Kosten einer öffentlichen Dienstleistung beschränkt, lässt sie sich nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV nicht rechtfertigen.
(170)
Zum Zweiten hat die Kommission zu beurteilen, ob RTP als Empfänger der staatlichen Gelder mit der Erbringung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen beauftragt worden ist.
(171)
Nach Maßgabe der Rundfunk-Mitteilung muss die Kommission prüfen, ob RTP der öffentlich-rechtliche Auftrag durch einen Rechtsakt übertragen wurde (88).
(172)
Wie in Erwägungsgrund 48 dieses Beschlusses ausgeführt wurde, wurden RTP die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen durch verschiedene Gesetze und Verträge übertragen: Artikel 5 des Gesetzes Nr. 58/90, Artikel 4 Absatz 1 und Artikel 5 des Gesetzes Nr. 21/92 sowie Paragraph 1 der Verträge über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen.
(173)
Die Kommission hat keine Stellungnahmen von Beteiligten oder Portugal erhalten, aus denen hervorgegangen wäre, dass RTP der öffentlich-rechtliche Auftrag nicht durch einen Rechtsakt übertragen worden ist. In Übereinstimmung mit der Rundfunk-Mitteilung und unter Berücksichtigung der in Erwägungsgrund 48 dieses Beschlusses genannten Gesetze und Verträge ist festzustellen, dass RTP zweifellos als öffentlich-rechtliche Fernsehanstalt agieren soll und dass der öffentlich-rechtliche Auftrag RTP somit förmlich übertragen wurde.
(174)
Erforderlich ist nicht nur, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung RTP durch einen offiziellen Akt übertragen wurde, sondern es musste auch sichergestellt sein, dass die Dienstleistung erbracht wird, wie es das Gesetz und die in den Erwägungsgründen 49 bis 59 dieses Beschlusses genannten Verträge vorsehen. Es gab verschiedene Kontrollmechanismen, um sicherzustellen, dass RTP die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen in der vorgesehenen Weise erfüllt.
(175)
Erstens sollte RTP Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und Pläne zusammen mit einer Stellungnahme seiner internen Rechnungsprüfer vorlegen. RTP legte Berichte für die Jahre 1993 bis 1998 vor, in denen die Erfüllung jeder gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung beschrieben wurde und die jeweiligen Kosten durch eine analytische Kostenrechnung ermittelt wurden.
(176)
Zweitens haben der Minister für Finanzen und das für Medien zuständige Regierungsmitglied die Erfüllung des Vertrags über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen überprüft, und die Finanzinspektion hat den Finanzplan geprüft.
(177)
Drittens musste jedes Jahr eine externe Prüfung vorgenommen werden. Die Kommission kann sich der Auffassung Portugals nicht anschließen, wonach laut Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache T-442/03 die Berichte extern geprüft wurden und somit kein weiterer Handlungsbedarf bestand. Die Sachlage vor Annahme der Entscheidung vom 15. Oktober 2003 lässt sich wie folgt beschreiben:
a)
Für das Jahr 1992 lag kein Bericht über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen vor, da diese Berichte und eine Prüfung der Berichte erst seit dem Konzessionsvertrag von 1993 vorgeschrieben waren.
b)
Für die Jahre 1993 und 1994 lag kein externer Prüfbericht vor, sondern nur eine Stellungnahme des unternehmensinternen Finanzausschusses von RTP (Conselho fiscal da RTP).
c)
Für die Jahre 1995 bis 1998 wurde den Berichten die Stellungnahme eines von RTP und seinen Vertretern unabhängigen externen Prüfers beigefügt. Darin wurde bestätigt, dass RTP seine gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfüllt hat. Eingehendere Berichte, auf die sich diese Ergebnisse gründeten, standen jedoch nicht zur Verfügung.
(178)
In Anbetracht der Feststellungen des Gerichtshofes in der Rechtssache T-442/03, insbesondere unter Randnummern 232 bis 256 des Urteils, konnte sich die Kommission nicht ausschließlich auf die (kurzen) Stellungnahmen des Prüfers zu den Berichten über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen stützen, die in Erwägungsgrund 177 dieses Berichts aufgeführt sind. Sie nahm stattdessen Portugals Angebot an, eine externe Prüfung auf der Grundlage der vorliegenden Berichte für alle fraglichen Jahre vorzunehmen. Somit wurden externe Prüfungen vorgenommen, um festzustellen, ob RTP in den Jahren 1992 bis 1997 seinen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nachgekommen war. Für das Jahr 1992 wurde die externe Prüfung durchgeführt, obwohl kein Bericht über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen vorlag. Der externe Prüfer stützte sich auf andere Unterlagen, um festzustellen, ob der Auftrag erfüllt worden war. Für das Jahr 1998 wurde keine externe Prüfung vorgenommen, da, auch von SIC unbestritten, mit dem BDO-Binder-Bericht 1998 ein externer Prüfbericht vorlag; darauf wird in den Erwägungsgründen 186 bis 188 dieses Beschlusses eingegangen.
(179)
Die neuen Prüfungen für die Jahre 1992 bis 1997 wurden von der staatlichen Medienregulierungsstelle ERC (Entidade Reguladora para a Comunicação Social) veranlasst. Die ERC ist eine unabhängige Behörde, die nach Maßgabe der portugiesischen Verfassung u. a. dafür sorgen soll, dass die Medien ihre Satzungen und Regeln einhalten. Die ERC sorgte dafür, dass Prüfungen für die Jahre 1992 bis 1997 durchgeführt wurden. Damit wurde der von RTP unabhängige externe Prüfer Pedro Roque beauftragt.
(180)
Da so viel Zeit zwischen 1992 und der 2010 vorgenommenen Prüfung der Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen vergangen war, waren nicht alle Daten ohne Weiteres zu bekommen. Das erklärt, weshalb sich die Untersuchung und die neuen Prüfungen so sehr in die Länge zogen. Schließlich konnten die Prüfungen aber durchgeführt werden, da die Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen (außer für das Jahr 1992) bereits vorlagen und die Prüfer somit eine Grundlage für ihre Prüfung hatten. Die Prüfungen für die Jahre 1992 bis 1997 wurden der Kommission vorgelegt.
(181)
Die externen Prüfungen beschreiben ihren Auftrag so, dass sie die öffentlich-rechtlichen Rundfunkleistungen von RTP und die Gelder, die RTP dafür erhält, bewerten und kontrollieren sollen. Sie enthalten eine Beschreibung der dafür herangezogenen Informationen. Sie stützen sich u. a. auf das Gesetz Nr. 58/90 (Rundfunkgesetz Nr. 21/92 über die Umwandlung von RTP, die Verträge über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, die Jahresrechnungen und die externen Prüfungen der Jahresrechnungen, den Geschäfts- und Haushaltsplan (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) sowie die Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen der betreffenden Jahre (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). Die Prüfberichte weisen darauf hin, dass in dem langen Zeitraum zwischen den Jahren 1992-1997 und dem 2010 geschlossenen Vertrag über die vorzunehmende Prüfung einige Unterlagen vernichtet worden waren und verschiedene Informationen nicht mehr zur Verfügung standen. Deshalb konzentrierte sich der Prüfbericht auf die verfügbaren Berichte, insbesondere die Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen (89), und die bestätigten Jahresrechnungen.
(182)
Trotz dieser durch den langen Zeitraum gegebenen Einschränkungen sahen sich die Prüfer in der Lage, ihren Auftrag wahrzunehmen, die Prüfungen durchzuführen und die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von RTP und die dafür erhaltenen Ausgleichszahlungen zu bewerten. In den Prüfberichten wird ausdrücklich festgestellt, dass die Prüfer in der Lage waren, die durch den langen Zeitraum entstandenen Schwierigkeiten zu überwinden und die Prüfungen vorzunehmen. Die Prüfer wiesen beispielsweise darauf hin, dass die Kostenrechnungskriterien und die Methoden der Kostenzurechnung nicht eingesehen werden konnten, was jedoch kein Hindernis für die Durchführung der Prüfung und für ein positives Ergebnis gewesen sei. In der Zusammenfassung wird festgestellt: „Alle Kosten und Einnahmen von RTP basieren auf der Prämisse, dass seine Tätigkeit nur die öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramme betrifft. Diese Prüfungen stützten sich auf die vom unternehmensinternen Rechnungsprüfer und von externen Prüfern kontrollierten Finanzerklärungen. Daraus ergaben sich keine anderen relevanten als die bereits in den Jahresrechnungen im Einzelnen dargestellten Fakten.“ (90) Die Kommission hat bereits festgestellt (siehe Erwägungsgrund 18 dieses Beschlusses), dass RTP in den zur Überprüfung anstehenden Jahren nur im Rahmen seines öffentlich-rechtlichen Auftrags tätig war, während die kommerziellen Tätigkeiten von rechtlich von RTP abgetrennten Unternehmen durchgeführt wurden. Die Kostenzurechnungskriterien sind daher nur für die Zurechnung der Kosten im Rahmen der Kosten für den öffentlich-rechtlichen Sendebetrieb von RTP relevant und sollten sich nicht auf die Höhe seiner Gesamtkosten auswirken.
Bezüglich der Finanzangaben hat die Kommission festgestellt, dass sich die externen Prüfer berechtigterweise auf die jährlichen Finanzkonten stützen konnten, denen stets ein Prüfbericht beigefügt war, der die Richtigkeit der RTP-Konten bestätigte. Nach den Verträgen über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen sollte bei der externen Prüfung des Berichts über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen festgestellt werden, ob RTP seinen Auftrag erfüllt hatte und ob die Ausgleichszahlungen den Kosten für diese Leistungen entsprachen. Während sich die Finanzdaten für die öffentlich-rechtliche Dienstleistung in den zu prüfenden Jahren auf die Erbringung der Leistung durch RTP bezogen, war deshalb eine weitere unabhängige Prüfung erforderlich, um festzustellen, ob die entstandenen Kosten dem öffentlich-rechtlichen Auftrag entsprachen.
(183)
Die externen Prüfer haben dies bestätigt. Bezüglich der Jahre 1992 bis 1997 gelangen die Prüfer zu folgender Schlussfolgerung: „RTP hat seine quantitativen Sendeverpflichtungen nach Maßgabe des Konzessionsvertrags mit besonderer Beachtung der Programminhalte im Wesentlichen erfüllt.“ Der Prüfer stellt fest: „Unsere Analyse der verfügbaren Unterlagen, der Berichte des Rechnungsprüfers und des Kontrollausschusses, hat keinen Hinweis darauf ergeben, dass zwischen den Aufgaben als öffentlich-rechtliche Sendanstalt und den Ausgleichszahlungen für seine tatsächlichen Kosten materiell relevante Abweichungen aufgetreten sind, die die Einhaltung der damals geltenden gesetzlichen Vorschriften betreffen würden.“ (91)
(184)
Mehrere Prüfberichte weisen darauf hin, dass RTP höhere Ausgleichszahlungen hätte beanspruchen können, jedoch durch die Verträge über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, durch Artikel 15 Absatz 4 des Alten und Artikel 19 Absatz 3 des Neuen Vertrags, daran gehindert worden sei. Die externen Prüfberichte für die Jahre 1994, 1996 und 1997 enthalten Stellungnahmen zur Differenz zwischen den hohen Kosten, die bei RTP für die Erbringung seiner Leistung angefallen sind, und den Ausgleichszahlungen, die niedriger waren als die Kosten (92). Der abschließende Kurzbericht über alle der Prüfung unterzogenen Jahre stellt fest: „Die zugesagten und geleisteten Ausgleichszahlungen waren in jedem Jahr niedriger als die im jeweiligen Bericht über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público) angegebenen Beträge.“ (93)
(185)
Einige Prüfberichte (außer für die Jahre 1992 und 1993) stellen fest, dass RTP die zulässigen Werbezeiten überschritten hat, d. h. es wurde mehr Werbung gesendet, als nach den Verträgen über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erlaubt war. Die Werbeeinnahmen hierfür müssen bei der Berechnung der Kosten für die Erbringung der öffentlich-rechtlichen Sendeleistung berücksichtigt werden, wie es die Rundfunk-Mitteilung vorsieht, da Einnahmen, die durch die öffentlich-rechtliche Tätigkeit generiert werden, darunter auch Werbeeinnahmen, in die Berechnung des Finanzbedarfs des Unternehmens einbezogen werden müssen.
Die Überschreitung der zulässigen Werbezeiten hat sich nicht auf die Analyse des Prüfers für den Zeitraum 1992 bis 1997 ausgewirkt. Die Ausgleichszahlungen entsprachen den von RTP durchgeführten öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten. Sie stellten keine Überkompensierung dar. Portugal hat auch bestätigt, dass alle Werbeeinnahmen (auch aus den überschrittenen Werbezeiten) der Jahre 1994, 1995 und 1996 berücksichtigt wurden und sich dadurch der Bedarf an öffentlichen Finanzmitteln entsprechend verringert habe (94). In Bezug auf das Jahr 1996 sah Artikel 15 des Neuen Vertrags über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen vor, dass die Gewinne aus dem Sendebetrieb zur Ermittlung der Ausgleichszahlung nicht berücksichtigt werden durften, wenn es darum ging, die Kosten zur Berechnung der Gesamtkosten des öffentlich-rechtlichen Senders zu addieren. In den „Gewinnen“ sind die Werbeeinnahmen enthalten. Portugal hat ausdrücklich bestätigt, dass die Werbeeinnahmen von dem geforderten Ausgleichsbetrag abgezogen wurden (95).
(186)
Für das Jahr 1998 hat der externe BDO-Binder-Bericht das Verhältnis zwischen dem öffentlich-rechtlichen Auftrag von RTP und den damit verbundenen Kosten untersucht. Der BDO-Binder-Bericht gibt einige Empfehlungen für die Zukunft. Er schlägt vor, die internen Kontrollen von RTP zu verstärken, um die Einhaltung der internen Regelungen zu gewährleisten. Er hat jedoch nicht festgestellt, dass RTP zu hohe Ausgleichszahlungen für seine gemeinwirtschaftlichen Aufgaben erhalten hat oder dass die im Bericht von RTP verwendeten Zahlen, auf die sich die Kommission in ihrer Entscheidung vom 15. Oktober 2003 gestützt hat, nicht zuverlässig waren. Mit konkreten Zahlen weist der BDO-Binder-Bericht darauf hin, dass für bestimmte Vermögenswerte kein Verzeichnis erstellt wurde. Der BDO-Binder-Bericht kritisiert, dass kein Vermögensregister vorhanden ist (96), doch er schließt nicht daraus, dass die betreffenden Investitionen nicht getätigt worden sein könnten und die Höhe der Investitionen falsch verrechnet worden sei. Portugal betont, dass die Zahlen für die jeweiligen Investitionen auf jeden Fall nicht in die Berechnung des Ausgleichs eingegangen sind, so dass die Erstattung der Kosten für Sachanlagen ausgeschlossen war.
(187)
Zur Überschreitung der Werbezeiten stellte der BDO-Binder-Bericht fest, dass alle Werbeeinnahmen bei der Berechnung des Bedarfs an öffentlicher Finanzierung berücksichtigt wurden. Keiner dieser Faktoren war Anlass für den Prüfer, eine negative Stellungnahme hinsichtlich der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen durch RTP abzugeben, und es bestand auch kein Hinweis auf eine Überkompensierung.
(188)
Besonders wichtig für die Analyse im vorliegenden Bericht ist aber die Feststellung des BDO-Binder-Berichts (die von SIC nicht bestritten wird), dass RTP 25 Mrd. PTE für die Erfüllung seiner gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen hätte beanspruchen können, jedoch nur 14 Mrd. PTE erhalten hat. Der BDO-Binder-Bericht stellt also keine Überkompensierung, sondern eher das Gegenteil fest.
(189)
Wie in der Entscheidung NN 31/06 zur Umstrukturierung von RTP festgestellt wurde, hat eine externe Prüfung durch PriceWaterhouse Coopers sich damit befasst, ob die Finanzangaben der portugiesischen Behörden mit den Finanzkonten von RTP für den Zeitraum 1991 bis 2003, mit den Beträgen in den Berichten über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und anderen Informationsquellen übereinstimmten, die als relevant erachten wurden, um die Konformität der angegebenen Prüfungen zu gewährleisten (siehe Erwägungsgrund 38 der Entscheidung NN 31/06). Der PWC-Prüfbericht validierte die Daten ohne wesentliche Anmerkung (Erwägungsgrund 52 der Entscheidung NN 31/06). Der PWC-Prüfbericht hat ausdrücklich bestätigt, dass die Beträge, die RTP als Ausgleich für seinen öffentlich-rechtlichen Auftrag erhalten hat, den in den Entschließungen des Ministerrates angegebenen Beträgen entsprachen (siehe Erwägungsgrund 41 und Tabelle 39 der Entscheidung NN 31/06). Der PWC-Prüfbericht hat die generelle Unterfinanzierung von RTP angemerkt. Er wies darauf hin, dass RTP außer den gemeinwirtschaftlichen Aufgaben, die nach Maßgabe der Verträge erstattungsfähig waren, öffentlich-rechtliche Aufgaben erfüllt hat, für die keine Erstattung vom Staat beansprucht werden konnte. Die Kommission kam in ihrer Entscheidung NN 31/06 zu dem Schluss, dass sich der PWC-Prüfbericht korrekt auf die Finanzkonten von RTP stützen konnte, und stellte fest, dass RTP in der Tat chronisch unterfinanziert war. Deshalb kann der PWC-Prüfbericht im Rahmen dieses Beschlusses neben den externen Prüfberichten über die Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen als weiterer Hinweis darauf gesehen werden, dass die von der Kommission in der Entscheidung 2005/403/EG verwendeten Daten korrekt waren.
(190)
Nachdem der Beschwerdeführer seine Auffassung vertreten hatte, der Bericht Nr. 8/2002 des portugiesischen Rechnungshofes (Tribunal de Contas) müsse berücksichtigt werden, hat die Kommission diesen Bericht zu ihrer Bewertung im vorliegenden Beschluss herangezogen. Zunächst ist festzustellen, was auch SIC festgestellt hat, dass der Bericht Nr. 8/2002 den Zeitraum 1997 bis 2000 umfasst und deshalb nur für die Jahre 1997 und 1998 relevant ist. Zahlen zu früheren Jahren, die in dem Bericht angeführt wurden, sollten die allgemeine finanzielle Entwicklung von RTP beschreiben. Sie waren aber nicht Gegenstand der Prüfung des Rechnungshofes.
(191)
Vor allem weist der Bericht Nr. 8/2002 keine Unregelmäßigkeit in der Finanzierung von RTP und keine Überkompensierung für die Jahre 1997 bis 2000 (oder eines der anderen Jahre) nach. Vielmehr weist er wiederholt auf strukturbedingte finanzielle Schwierigkeiten von RTP hin. Dementsprechend kann die Kommission auf der Grundlage des Berichts Nr. 8/2002 keine Zahlungen ausmachen, bei denen es sich um eine Überkompensierung und um illegale staatliche Beihilfen handelt. Vielmehr hat der Bericht Nr. 8/2002 ausdrücklich bestätigt, dass RTP von 1993 bis Ende 1999 nur durch eine ständig steigende Verschuldung überleben konnte.
(192)
Wie der Beschwerdeführer angemerkt hat, kritisiert der Bericht Nr. 8/2002 wiederholt die Leitung des Unternehmens und weist auf Ineffizienzen hin, die hätten vermieden werden können. Der Bericht Nr. 8/2002 sollte ganz allgemein die Leitung von RTP und die Erbringung der öffentlich-rechtlichen Sendetätigkeit im Hinblick auf Effizienz, Effektivität und Wirtschaftlichkeit überprüfen. Wie der Beschwerdeführer angemerkt hat, weist der Bericht v8/2002 auf inflexible Strukturen und zu viele Hierarchieebenen bei RTP hin, so dass die Dienstleistung ineffizient erbracht wurde. Der Bericht Nr. 8/2002 kritisiert zudem das viel zu vage und allgemeine Konzept des öffentlich-rechtlichen Auftrags und die Verträge über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, die nach Einschätzung des Rechnungshofes zu Ineffizienz der Verwaltung einladen.
(193)
Das Konzept des öffentlich-rechtlichen Auftrags von RTP wurde von der Kommission in ihrer Entscheidung vom 15. November 2003 untersucht. In der Rechtssache T-442/03 blieb der Gerichtshof dabei, dass der weit gefasste Auftrag von RTP annehmbar sei (97). Die Kommission weist darauf hin, dass die unterstellten Ineffizienzen bei der Anwendung der Rundfunk-Mitteilung nicht berücksichtigt werden müssen.
(194)
Drittens hat die Kommission zu beurteilen, ob die Finanzierung in einem angemessenen Verhältnis zu den Nettokosten der öffentlichen Dienstleistung steht.
(195)
In der Rundfunk-Mitteilung hat die Kommission die Kriterien beschrieben, auf deren Grundlage sie die Verhältnismäßigkeit der staatlichen Finanzierung bewertet. Danach darf die staatliche Beihilfe die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags nicht überschreiten, und es darf keine Marktverzerrungen geben, die nicht zwangsläufig durch die Erbringung des öffentlich-rechtlichen Auftrags bedingt sind (98).
(196)
Die Rundfunk-Mitteilung verlangt zwecks ordnungsgemäßer Ermittlung der Kosten der gemeinwirtschaftlichen Tätigkeiten eine angemessene Verteilung der Kosten und Einnahmen auf die gemeinwirtschaftliche Leistung und die kommerziellen Tätigkeiten.
(197)
Wie in den Erwägungsgründen 61 bis 67 dieses Beschlusses ausgeführt wurde, ist in den Verträgen über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen geregelt, nach welcher Methode RTP die Kosten und Einnahmen zurechnen soll. Im vorliegenden Fall wird die Aufgabe der Kommission im Prinzip dadurch erleichtert, dass RTP eine analytische Kostenrechnung angewandt hat, mit der die ausgleichsfähigen Kosten ermittelt werden können, die dem Unternehmen durch die Erfüllung jeder erstattungsfähigen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstanden sind.
(198)
Danach wird jede erstattungsfähige Kostenposition einer Tätigkeit zugerechnet und anschließend auf die verschiedenen erstattungsfähigen gemeinwirtschaftlichen Aufgaben von RTP verteilt. Die Grundlage hierfür sind objektive Kriterien der Kostenrechnung.
(199)
Da die Einnahmen aus jeder erstattungsfähigen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung von den Betriebskosten der öffentlich-rechtlichen Anstalt abgezogen werden, ist gewährleistet, dass sich die jährlichen Ausgleichszahlungen auf die Nettokosten jeder der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen beschränken (siehe Erwägungsgrund 65 dieses Beschlusses).
(200)
Die Kommission stellt daher fest, dass die Parameter für die Kostenermittlung objektiv und transparent aufgestellt worden sind.
(201)
Die Regeln für den Kostenausgleich könnten jedoch zu einer Unterbewertung der tatsächlichen Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Leistungen von RTP und zu einer strukturellen Unterfinanzierung gegenüber dem tatsächlichen Finanzierungsbedarf führen.
(202)
Wie in Erwägungsgrund 65 ausgeführt wurde, waren bestimmte Kosten der gemeinwirtschaftlichen Leistungen nach der in den Verträgen festgelegten Methode zur Kostenberechnung von den jährlichen Ausgleichszahlungen ausgenommen (99). Zudem hat Portugal die Kommission darüber unterrichtet, dass zwar Umsatzsteuer auf die jährlichen Ausgleichszahlungen entrichtet werden musste, dass diese Kosten nach den Buchungsregeln jedoch nicht berücksichtigt werden konnten (siehe Erwägungsgrund 94). In den Berichten über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen hat RTP nicht alle Ausstattungsinvestitionen für seinen öffentlich-rechtlichen Betrieb erfasst, obwohl sie in den Finanzkonten erscheinen (siehe Erwägungsgrund 67).
(203)
Nach dem Amsterdamer Protokoll entscheidet jeder Mitgliedstaat selbst über das Finanzierungssystem seiner öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Im vorliegenden Fall hat Portugal beschlossen, nicht alle Kosten auszugleichen, die dem Anbieter durch die Erfüllung seines Auftrags entstehen.
(204)
Im vorliegenden Fall hat der Staat RTP nicht nur jährliche Ausgleichszahlungen gewährt, sondern auch eine zusätzliche Finanzierung in Form von Kapitalerhöhungen, Darlehen und einer Vereinbarung mit der Sozialversicherung. Nach Randnummer 57 der Rundfunk-Mitteilung muss die Kommission jedoch prüfen, ob alle Maßnahmen in einem angemessenen Verhältnis zu den Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Sendebetriebs stehen. Nur dann kann die Finanzierung von RTP als mit Artikel 106 Absatz 2 AEUV vereinbar betrachtet werden.
(205)
Die Kommission stellt darüber hinaus fest, dass die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von RTP, die gemäß den Verträgen nicht erstattungsfähig waren, als legitime und klar definierte gemeinschaftliche Verpflichtungen betrachtet werden können, die dem Anbieter vom Staat förmlich übertragen worden sind. Nach den Vorschriften für staatliche Beihilfen kann Portugal daher die gesamten Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Sendebetriebs von RTP finanzieren.
(206)
Tabelle 6 in Erwägungsgrund 207 zeigt die Kosten der gemeinwirtschaftlichen Leistungen von RTP (Investitionskosten und Nettobetriebskosten), berechnet nach den geltenden Kostenrechnungsregeln, sowie die für Investitionen und Betriebskosten erhaltenen Ausgleichszahlungen.
(207)
Als Erstes sind die Ausstattungsinvestitionen für die öffentlich-rechtliche Anstalt (Tabelle 5) und die Ausgleichszahlungen zur Finanzierung von Investitionen (Tabelle 2) aufgeführt. Als Zweites sind die Nettobetriebskosten von RTP (Tabelle 4) und die dafür gewährten Ausgleichszahlungen (Tabelle 1) angegeben. Und schließlich zeigt die Tabelle den durch die Ad-hoc-Beihilfe in Form einer Vereinbarung mit der Sozialversicherung und durch das Darlehen im Jahr 1998 gewährten Vorteil.
Tabelle 6
Übersicht über den Finanzierungsbedarf und die Ausgleichszahlungen für die Nettobetriebskosten des öffentlich-rechtlichen Senders nach den Kostenrechnungsregeln
(Mio. PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Summe
Investitionskosten
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Kapitalzuführungen
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Differenz zwischen Investitionskosten und Ausgleichszahlung
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Betriebskosten des öffentlich-rechtlichen Senders
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Ausgleichszahlungen
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Sozialversicherung
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Darlehen
-20 000,0
-20 000,0
Differenz zwischen Betriebskosten und Ausgleichszahlung
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Quelle: Finanzbericht und Berichte über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen.
(208)
In den Erwägungsgründen 201 und 202 wurde darauf hingewiesen, dass Portugals System der jährlichen Ausgleichszahlungen zu einer Unterbewertung der tatsächlichen Kosten für die Erfüllung des öffentlichen-rechtlichen Auftrags von RTP und zu einer Anhäufung von Schulden geführt hat. Um das finanzielle Gleichgewicht von RTP zu erhalten, hat Portugal als nächsten Schritt Ad-hoc-Maßnahmen durchgeführt, um die Kosten der von RTP erbrachten Dienstleistung zu finanzieren.
(209)
Wie aus Tabelle 6 in Erwägungsgrund 207 zu ersehen ist, überstieg die Kapitalzuführung die Investitionen in die öffentliche Dienstleistung um 26 736,8 Mio. PTE, während die Betriebskosten durch die Ausgleichszahlungen und andere Ad-hoc-Beihilfen um 28 755,1 Mio. PTE unterfinanziert waren. Die Kapitalzuführungen dienten im Wesentlichen der Finanzierung von Ausstattungsinvestitionen, aber sie wurden auch zum Abbau der aufgelaufenen Schulden verwendet.
(210)
Wie aus Tabelle 6 in Erwägungsgrund 207 hervorgeht, lag der Gesamtausgleich um 2 018,3 Mio. PTE unter den Nettokosten für die gemeinwirtschaftlichen Leistungen (28 755,1 PTE minus 26 736,8 Mio. PTE). Die Kommission stellt daher fest, dass die Gesamtfinanzierung durch den Staat in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften in einem angemessenen Verhältnis zu den Nettobetriebskosten des öffentlich-rechtlichen Sendebetriebs von RTP im Untersuchungszeitraum steht. Daran ändert sich entgegen der ursprünglichen Annahme der Kommission auch dann nichts, wenn der Betrag von 11 000 000 PTE, der sich durch die Befreiung von den Registrierungsgebühren ergibt, als staatliche Beihilfe angesehen wird (siehe Erwägungsgründe 119 und 120 dieses Beschlusses). Selbst bei Berücksichtigung dieses Betrages wäre RTP immer noch um 2 007,3 Mio. PTE unterfinanziert gewesen.
(211)
Die Kommission geht davon aus, dass die Mittel, die RTP erhalten hat, geringer waren als die Gesamtnettokosten, die RTP durch die Erbringung der ihm vom Staat übertragenen Aufgaben entstanden sind, da in Tabelle 6 in Erwägungsgrund 207 die Gesamtkosten für die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von RTP im Zeitraum 1992 bis 1998 nicht berücksichtigt sind.
(212)
Nach Maßgabe der Rundfunk-Mitteilung soll die Kommission nicht nur prüfen, ob die staatliche Finanzierung und die Nettokosten der öffentlichen Dienstleistung in einem angemessenen Verhältnis stehen, sondern auch sicherstellen, dass keine Marktverzerrungen durch kommerzielle Tätigkeiten entstehen, die sich aus dem öffentlich-rechtlichen Auftrag ergeben, für die Erfüllung dieses Auftrags aber nicht erforderlich sind und für die eine korrekte Kostenzurechnung auf der Einnahmenseite nicht möglich ist. Eine solche Verzerrung läge dann vor, wenn RTP versuchen würde, die Preise für Werbung auf dem Markt zu drücken, um die Einnahmen der Konkurrenz zu schmälern (101). In diesem Fall wurde RTP seine kommerziellen Einnahmen nicht erhöhen und den Bedarf an staatlicher Finanzierung unnötig steigern. In der Rundfunk-Mitteilung heißt es, dass sich ein solches Verhalten, wenn man es nachweisen würde, nicht mit dem der Rundfunkanstalt übertragenen öffentlich-rechtlichen Auftrag rechtfertigen lässt (102).
(213)
In der Eröffnungsentscheidung vom 15. November 2001 hat die Kommission festgestellt, dass sie, würde ein solches Verhalten nachgewiesen, die Marktverzerrungen und den dadurch bedingten erhöhten Bedarf an staatlicher Finanzierung bei der Bewertung einer möglichen Überkompensierung berücksichtigen würde. Sie hat damals festgestellt: „Anhand der Informationen, die der Kommission derzeit vorliegen, lässt sich nicht feststellen, ob RTP ein solches Verhalten vorzuwerfen ist.“ (103)
(214)
Nach der Aufforderung zur Stellungnahme anlässlich der Einleitung des Verfahrens sind der Kommission keine Stellungnahmen der Wettbewerber von RTP zugegangen, die Hinweise auf oder Nachweise für ein wettbewerbsschädigendes Verhalten von RTP auf dem kommerziellen Markt enthalten hätten, das zu einer mit den Verträgen unvereinbaren Erhöhung der staatlichen Finanzierung hätte führen können (104).
(215)
In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass es keine Hinweise für ein derartiges Verhalten gibt. Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass RTP sich demnach keines wettbewerbsschädigenden Verhaltens auf kommerziellen Märkten schuldig gemacht hat, das zu einem erhöhten Bedarf an staatlicher Finanzierung geführt hätte, und keine überhöhten Ausgleichszahlungen aufgrund eines derartigen Verhaltens erhalten hat.
(216)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die Vereinbarung mit der Sozialversicherung, die Kapitalzuführungen und das nachrangige Darlehen sowie die vorübergehende Befreiung von Registrierungsgebühren als staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV anzusehen sind. Die Finanzierung von RTP durch Ad-hoc-Maßnahmen ist nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar. Die Gesamtfinanzierung steht in einem angemessenen Verhältnis zu den Nettokosten für die klar definierten, RTP übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen. Folglich hat die staatliche Finanzierung die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV dem Interesse der Union zuwiderläuft (105).
VI. SCHLUSSFOLGERUNG
(217)
Die Kommission stellt fest, dass Portugal die Ad-hoc-Beihilfen unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV gewährt hat (106). Dies gilt nicht für die vorübergehende Befreiung von Notargebühren und Bekanntmachungskosten nach Artikel 11 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 21/92, da diese Maßnahmen nicht als staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV anzusehen sind.
(218)
Wie in Erwägungsgrund 143 ausgeführt wurde, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Vereinbarung mit der Sozialversicherung 1993, die Kapitalzuführungen im Zeitraum 1994 bis 1997 und das Darlehen 1998 staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellen. Auch die vorübergehende Befreiung von Registrierungsgebühren nach Artikel 11 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 21/92 und die dauerhafte Befreiung von anderen Abgaben nach Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 stellen staatliche Beihilfen dar. Die Ad-hoc-Beihilfen werden aus staatlichen Mitteln gewährt, sie begünstigen RTP und drohen dadurch den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zu beeinträchtigen.
Die Ad-hoc-Maßnahmen erfüllen nicht die Voraussetzungen des Altmark-Urteils, da sie nicht als Teil eines Ausgleichssystems mit zuvor objektiv und transparent aufgestellten Parametern angesehen werden können. Zudem wurde RTP nicht im Rahmen eines öffentlichen Ausschreibungsverfahrens ausgewählt, das die geringstmöglichen Kosten gewährleistet, und es weist nichts darauf hin, dass die Höhe der Ad-hoc-Zahlungen aufgrund einer Analyse der Kosten eines durchschnittlichen Unternehmens bestimmt worden ist.
(219)
Die Ausnahmeregelung nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV ist auf die Ad-hoc-Maßnahmen anzuwenden mit Ausnahme der dauerhaften Befreiung von RTP nach Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92. Wie sich aus der Untersuchung ergibt, handelte es sich bei den Maßnahmen um Ausgleichszahlungen für klar definierte gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, mit denen RTP durch das Gesetz 21/92 und die Verträge über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen betraut worden war. Die Ad-hoc-Maßnahmen stehen in einem angemessenen Verhältnis zu den Nettokosten für den öffentlich-rechtlichen Sendebetrieb von RTP. Die Ad-hoc-Maßnahmen beeinträchtigen den Wettbewerb nicht in einem Ausmaß, das den Interessen der Union zuwiderläuft, da die Maßnahmen in einem angemessenen Verhältnis zu den Nettokosten der öffentlich-rechtlichen Tätigkeit von RTP stehen. Auch in seinen kommerziellen Tätigkeiten hat sich RTP nicht wettbewerbsverzerrend verhalten.
(220)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die dauerhafte Befreiung nach Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 eine staatliche Beihilfe darstellt, die nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, da sie nicht als Ausgleich für eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV anzusehen ist. Deshalb muss Portugal die gesetzliche Bestimmung aufheben. Portugal sollte zudem sicherstellen, dass alle an RTP nach Maßgabe dieses Gesetzes gezahlten Beihilfen wiedereingezogen werden.
(221)
Unter Berücksichtigung der oben angeführten Schlussfolgerungen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Bei den folgenden Ad-hoc-Maßnahmen, die Portugal zugunsten von Radiotelevisão Portuguesa S.A. (RTP) gewährt hat, handelt es sich um staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV:
a)
die gestaffelte Tilgung von Schulden in Höhe von 1 206 Mio. PTE, die Portugal RTP durch eine Vereinbarung mit der Sozialversicherung 1993 ermöglichte;
b)
Kapitelzuführungen in Höhe von 46 800 Mio. PTE im Zeitraum 1994 bis 1997;
c)
ein 1998 gewährtes Darlehen in Höhe von 20 000 Mio. PTE;
d)
eine vorübergehende Befreiung von Registrierungsgebühren nach Artikel 11 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 21/92 in Höhe von 11 000 000 PTE.
(2) Die in Absatz 1 aufgeführten staatlichen Beihilfen sind nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar, da sie keine Überkompensierung für die Nettokosten des gemeinwirtschaftlichen Auftrags darstellen, den RTP zu erfüllen hat.
Artikel 2
Die Befreiung von Notargebühren und Bekanntmachungskosten nach Artikel 11 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 21/92 stellt keine staatliche Beihilfe dar.
Artikel 3
(1) Bei der unbegrenzten Befreiung von der Zahlung jeglicher Gebühren und Abgaben für alle Eintragungen, Registrierungen und Vermerke, die RTP nach Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 gewährt wurde, handelt es sich um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV.
(2) Die staatliche Beihilfe, die Portugal unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV nach Maßgabe von Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 zugunsten von RTP rechtswidrig gewährt hat, ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
Artikel 4
(1) Portugal hebt die in Artikel 3 Absatz 1 dieses Beschlusses genannte gesetzliche Bestimmung auf und fordert die staatlichen Beihilfen, die RTP aufgrund der in Artikel 3 Absatz 1 genannten Bestimmungen bis zur Aufhebung der gesetzlichen Bestimmung erhalten hat, von dem Begünstigten zurück.
(2) Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfen RTP zur Verfügung standen, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 und gemäß der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel berechnet.
Artikel 5
(1) Die Beihilfen, die aufgrund der in Artikel 3 genannten Regelung gewährt wurden, werden sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Portugal stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 6
(1) Portugal übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses folgende Informationen:
a)
eine ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 21/92 aufzuheben;
b)
den Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der von RTP zurückzufordern ist;
c)
eine ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
d)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass Rückzahlungsanordnungen an RTP ergangen sind.
(2) Portugal unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der Beihilfen, die aufgrund der in Artikel 3 genannten Regelung gewährt wurden, abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Portugal unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Portugal ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die von RTP bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 7
Dieser Beschluss ist an die Portugiesische Republik gerichtet.
Brüssel, den 20. Dezember 2011
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 dicembre 2011
relativa all’aiuto di Stato C 85/01 sulle misure ad hoc adottate dal Portogallo a favore della RTP
[notificata con il numero C(2011) 9429]
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/365/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a dette disposizioni (2) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con tre denunce presentate nel 1993, nel 1996 e nel 1997 dall’emittente commerciale Sociedade Independente de Comunicação, S. A. (SIC), la Commissione è stata informata che il Portogallo aveva adottato una serie di misure ad hoc e di misure di compensazione annua a favore dell’ente pubblico di radiodiffusione portoghese, la Radiotelevisão Portuguesa, S.A. (RTP).
(2)
Con lettera del 15 novembre 2001, la Commissione ha informato le autorità portoghesi di aver deciso di avviare, riguardo ad alcune misure ad hoc a favore della RTP, il procedimento previsto dall’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE.
(3)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (3). Successivamente, l’articolo 1 della decisione 2005/406/CE della Commissione, del 15 ottobre 2003, sulle misure ad hoc adottate dal Portogallo a favore della RTP, ha stabilito che alcune di queste misure, vale a dire l’aiuto di Stato di 68 006 milioni di PTE concesso dal Portogallo alla RTP sotto forma di accordo concluso con il sistema di previdenza sociale nel 1993, apporti di capitale effettuati nel periodo 1994-1997 e prestito accordato nel 1998 sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE (4). Inoltre, l’articolo 2 della stessa decisione stabiliva che alcune misure, in particolare le misure di esenzione dalle spese notarili e di registrazione, il pagamento per il trasferimento della rete di diffusione del segnale televisivo, le agevolazioni accordate per il versamento del canone annuale per l’utilizzo della rete, il protocollo di sostegno alla produzione cinematografica, l’emissione di obbligazioni e il piano di ristrutturazione per il periodo 1996-2000 non contenevano aiuti di Stato.
(4)
Il 26 giugno 2008, il Tribunale di primo grado, pronunciandosi nella causa T-442/03 (5), ha annullato parte della decisione 2005/406/CE adducendo due motivi. Esso ha annullato l’articolo 2 della decisione, nella parte in cui dichiara che l’esenzione dalle spese notarili e di registrazione non costituisce un aiuto di Stato. Il Tribunale ha concluso che il compito della Commissione era verificare, in relazione al vantaggio ad hoc rappresentato dall’esenzione dal pagamento delle spese notarili e di registrazione relative alla trasformazione della RTP in società per azioni (in seguito, «esenzione temporanea»), la compatibilità con la logica del sistema portoghese della trasformazione di imprese pubbliche in società per azioni adottando una legge o se al contrario il ricorso alla legge non abbia piuttosto rappresentato una deroga, volta a conferire un vantaggio alle imprese pubbliche rispetto alle altre imprese.
(5)
Per quanto riguarda invece il vantaggio permanente derivante dal regime specifico di esenzione illimitata dal pagamento delle spese notarili e di registrazione relative a qualsiasi atto di iscrizione, registrazione o annotazione concessa alla RTP (in seguito, «esenzione permanente»), la Corte ha riscontrato che sebbene non sia improbabile che l’esenzione non fosse in realtà permanente (cfr. punti 73 e 79 della sentenza), tale constatazione non altera la conclusione secondo la quale la Commissione non ha dimostrato la natura generale della suddetta esenzione. La Corte ha inoltre riscontrato che, pur essendo possibile che le autorità portoghesi abbiano trasformato la RTP in società per azioni in quanto ciò risultava necessario ai fini dell’adempimento della missione di servizio pubblico, tale necessità non è stata dimostrata da sufficienti elementi di prova.
(6)
Il Tribunale ha respinto il ricorso contro la conclusione della decisione 2005/406/CE di non classificare come aiuti di Stato l’emissione di obbligazioni del 1994 e le agevolazioni di pagamento del canone.
(7)
Per quanto riguarda la compatibilità delle misure di aiuto di Stato (articolo 1 della decisione 2005/406/CE), il Tribunale ha concluso che la Commissione non poteva basarsi sulle relazioni sul servizio pubblico e sui dati ivi contenuti, senza ricorrere ad una revisione esterna di tali relazioni, secondo quanto previsto dalla legge nazionale. La Commissione non poteva pertanto giungere alla conclusione che le misure di aiuto di Stato fossero compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE (ora articolo 106, paragrafo 2, del TFUE) e il «mercato interno» (6). Il Tribunale ha annullato l’articolo 1 della decisione 2005/406/CE.
(8)
A seguito della sentenza del Tribunale nella causa T-442/03, la Commissione ha richiamato l’attenzione degli interessati sul fatto che la Commissione aveva riaperto l’indagine relativa al caso in questione, invitando le parti interessate a formulare osservazioni (7).
(9)
In data 10 marzo 2009, la Commissione ha ricevuto le osservazioni del denunciante, che ha trasmesso al Portogallo l’8 aprile 2009. Il 17 giugno 2009, il denunciante ha trasmesso ulteriori osservazioni, che sono state inoltrate al Portogallo il 28 luglio 2009. Il Portogallo ha risposto alle due serie di osservazioni con lettere del 7 e 8 settembre 2009. Il Portogallo ha inviato alla Commissione ulteriori informazioni il 23 febbraio 2010, il 4 marzo 2010 e il 15 aprile 2010. In data 10 maggio 2010, la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni al Portogallo, chiedendo in particolare l’esecuzione di revisioni esterne indipendenti delle relazioni sul servizio pubblico del periodo 1992-1997.
(10)
Con lettera dell’8 giugno 2010, il Portogallo ha risposto alla richiesta di informazioni della Commissione, trasmettendo dette revisioni esterne delle relazioni sul servizio pubblico con lettera del 12 agosto 2010. Il Portogallo ha inviato ulteriori informazioni con lettera del 29 settembre 2010. Il 29 marzo 2011 si è volta una riunione con il Portogallo. Quest’ultimo ha poi fornito alla Commissione nuove informazioni il 17 giugno 2011, il 25 agosto 2011 e il 26 ottobre 2011.
Con lettera protocollata il 15 dicembre 2011, il Portogallo ha eccezionalmente convenuto che la presente decisione venisse adottata in inglese come lingua facente fede.
(11)
La presente decisione riguarda unicamente le misure ad hoc cui si riferisce la decisione di avviare il procedimento di indagine formale. Alcune delle misure che secondo la decisione 2005/406/CE non costituivano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, non sono state annullate dalla sentenza del Tribunale nella causa T-442/03. Per quanto riguarda tali misure, l’articolo 2 della decisione 2005/406/CE è pertanto diventato definitivo. Tali misure riguardano il pagamento per il trasferimento della rete di diffusione del segnale televisivo, le agevolazioni accordate per il versamento del canone annuale per l’utilizzo della rete di diffusione del segnale televisivo, il protocollo di sostegno alla produzione cinematografica, l’emissione di obbligazioni e il piano di ristrutturazione per il periodo 1996-2000. Tuttavia, come richiesto dal Tribunale nella causa T-442/03, la Commissione procederà a una nuova valutazione dell’esenzione temporanea e permanente dalle spese notarili, registrazione e di pubblicazione.
La presente decisione verte sulle relazioni finanziarie tra la RTP e il Portogallo nel periodo dal 1992 al 1998, in particolare per quanto riguarda l’accordo del 1993 con l’ente responsabile della previdenza sociale, gli apporti di capitale del periodo tra il 1994 e il 1997 e il prestito del 1998. La presente decisione non riguarda invece la questione della qualificazione giuridica e della compatibilità con il trattato dei pagamenti annuali di compensazione concessi alla RTP, che è stata affrontata nella decisione della Commissione del 22 marzo 2006 relativa al caso n. E 14/05 (8). Inoltre, il 4 luglio 2006 la Commissione ha adottato una decisione relativa all’accordo di ristrutturazione finanziaria della RTP, nel quadro del caso NN 31/06 (9).
(12)
Tuttavia, al fine di disporre di un panorama completo delle relazioni finanziarie tra il Portogallo e la RTP nel periodo oggetto dell’indagine della Commissione relativa al presente caso, la Commissione non deve prendere in considerazione soltanto le misure ad hoc, ma anche il sostegno finanziario concesso alla RTP sotto forma di pagamenti annuali di compensazione. Pertanto, la presente decisione riguarda anche i pagamenti annuali di compensazione nella misura in cui questi possono rendere più chiare le argomentazioni della Commissione relative alle misure ad hoc.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLE QUESTIONI IN OGGETTO
A. MISURE A FAVORE DELLA RTP
A.1 DESCRIZIONE DEL BENEFICIARIO RTP
(13)
La RTP (all’epoca Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) è stata istituita in società per azioni con atto del 15 dicembre 1955, in seguito alla decisione del Portogallo di costituire un’impresa pubblica alla quale attribuire la concessione per la prestazione del servizio televisivo pubblico (10). Il contratto di concessione del servizio pubblico è stato firmato il 16 gennaio 1956.
(14)
Con il decreto legge n. 674-D/75, del 2 dicembre 1975, la RTP è stata nazionalizzata. Il decreto legge ha trasformato la RTP in un’impresa pubblica con la denominazione «Radiotelevisão Portuguesa, E.P.», alla quale sono stati trasferiti i diritti e gli obblighi giuridici dell’entità originale.
(15)
Fino agli anni ottanta, la RTP ha detenuto il monopolio del mercato televisivo, con i suoi due canali televisivi, RTP1 e RTP2. Negli anni novanta, la RTP conosce le prime forme di concorrenza da parte delle emittenti commerciali, dopo che nel febbraio 1992 il Portogallo ha autorizzato la SIC e l’emittente commerciale TVI a trasmettere, rispettivamente sul terzo e sul quarto canale (11).
(16)
La legge n. 21/92 del 14 agosto 1992 trasforma la RTP in società per azioni, con la denominazione «Radiotelevisão Portuguesa, S. A.» e approva il suo nuovo statuto.
(17)
La RTP svolge contemporaneamente attività di servizio pubblico televisivo e attività commerciali, essendo autorizzata per legge a esercitare attività industriali e commerciali, correlate all’attività televisiva (12).
(18)
La RTP svolge attività commerciali mediante la partecipazione finanziaria in altre imprese, legalmente distinte da essa e dotate di struttura e sistema contabile propri.
A2. LE MISURE (13)
(19)
I pagamenti annuali di compensazione alla RTP costituiscono il principale meccanismo di compensazione dell’azienda per i suoi obblighi di servizio pubblico. Nel periodo dal 1992 al 1998, la RTP ha ricevuto pagamenti annuali di compensazione per complessivi 66 495 milioni di PTE (corrispondenti a 332 milioni di EUR circa) (14) per coprire i costi degli obblighi di servizio pubblico. La base giuridica di tale compensazione annua è l’articolo 5 della legge n. 21/92 (15).
(20)
La tabella 1 fornisce la ripartizione per anni dei pagamenti di compensazione concessi alla RTP nel periodo dal 1992 al 1998, di cui alla presente decisione.
Tabella 1
Importo dei pagamenti annuali di compensazione 1992-1998
(in milioni di PTE e milioni di EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
EUR 26,9 (16)
EUR 35,4
EUR 35,6
EUR 35,9
EUR 72,3
EUR 51,6
EUR 69,8
Fonte: Risoluzione del Consiglio dei ministri
(21)
La normativa portoghese sulla registrazione delle imprese in vigore alla data in cui la RTP è stata trasformata in società per azioni può essere descritta come segue. La versione dell’articolo 7, paragrafo 1, del codice portoghese delle imprese commerciali (Código das Sociedades Comerciais), in vigore al momento della trasformazione della RTP prevedeva che lo statuto sociale (contrato de sociedade) di un’impresa commerciale dovesse essere formalizzato mediante atto notarile.
L’articolo 18, paragrafo 5, del codice delle imprese commerciali prevedeva che dopo la costituzione, nei modi e nelle forme di legge, di una società per azioni, l’atto costitutivo dovesse essere registrato nel registro delle imprese. Tale registrazione era obbligatoria ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1 e paragrafo 3, lettera a) del codice del registro delle imprese (Código do Registo Comercial) e dell’articolo 166 del codice delle imprese commerciali.
In conformità dell’articolo 70, paragrafo 1, lettera a), del codice del registro delle imprese, nella versione in vigore all’epoca, l’atto di costituzione di una società per azioni doveva essere pubblicato nel Diário da República (cfr. articolo 70, paragrafo 2) (17). La pubblicazione doveva essere effettuata ex officio dal cancelliere, a spese della parte interessata (cfr. articolo 71, paragrafo 1, del codice del registro delle imprese commerciali).
(22)
Dopo la sua trasformazione in società per azioni nel 1992, la RTP è stata esentata dal pagamento delle spese notarili e di registrazione relative alla registrazione della trasformazione legale della RTP da impresa di diritto pubblico in società per azioni. Il valore delle esenzioni è stato pari a 33 milioni di PTE (corrispondenti a circa 164 000 EUR). Di norma, il diritto portoghese prevede che tutte le persone giuridiche debbano pagare le spese relative all’atto della creazione di un’impresa, della modifica del suo statuto o di altre eventuali modifiche significative.
(23)
La base giuridica dell’esenzione dalle spese di registrazione è l’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92, che stabilisce quanto segue:
«lo statuto della RTP […] viene approvato e non deve essere trasformato in atto notarile: la registrazione sarà effettuata ufficiosamente, senza esigere tasse e diritti, sulla base della Gazzetta ufficiale della Repubblica (Diário da República) nella quale tale statuto è pubblicato».
(24)
L’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 deriva dall’applicazione della legge n. 84/88 del 20 luglio 1988 sulla trasformazione delle imprese pubbliche in società per azioni. L’articolo 1 della legge n. 84/88 prevede che le imprese pubbliche, anche se nazionalizzate, possano essere trasformate in società per azioni per decreto legge, disponendo che:
«in conformità alla Costituzione e alla presente legge, le imprese pubbliche […] possono essere trasformate per decreto legge in società per azioni di proprietà integrale o maggioritaria di enti pubblici».
(25)
L’articolo 3, paragrafo 2, della legge n. 84/88 sulla trasformazione delle imprese pubbliche in società per azioni, prevede inoltre che con il medesimo decreto legge vanga approvato lo statuto della società per azioni. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, della legge n. 84/88, il decreto legge costituisce un documento sufficiente ai fini della registrazione (18).
(26)
A norma del paragrafo 2 dell’articolo 11 della legge n. 21/92, la RTP è stata esentata dal pagamento di altre spese di registrazione direttamente correlate alla modifica dello statuto giuridico della società. L’articolo 11, paragrafo 2 stabilisce che:
«tutti gli atti di iscrizione, di registrazione, di apposizione della firma, dinanzi a qualunque servizio di conservazione, qualunque amministrazione o qualunque organismo pubblico, specificamente il registro nazionale delle persone giuridiche, il registro ipotecario e il servizio della proprietà delle automobili, saranno effettuati sulla base di una semplice domanda firmata da due membri del consiglio di amministrazione della società e senza il pagamento di alcuna tassa o di alcun diritto».
(27)
Secondo il Portogallo, la disposizione dell’articolo 11, paragrafo 2 deriva dall’applicazione del decreto legge n. 404/90 (19) e conferma l’applicabilità alla RTP di una disposizione di applicazione generale. In base all’articolo 1 di tale decreto, alle imprese che sino al 31 dicembre 1993 procedessero ad atti di cooperazione o di concentrazione poteva essere concessa l’esenzione dall’imposta sulla cessione dei beni immobili necessari per la concentrazione o cooperazione stessa e dai diritti e altri oneri dovuti per legge quando si effettuano simili atti.
(28)
Il Portogallo ha dichiarato che in passato, dopo la trasformazione in società per azioni, la RTP ha in più occasioni versato spese notarili e di registrazione in relazione ad alcuni aumenti di capitale e ad altre operazioni (20).
(29)
Nel periodo 1983-1989, la RTP ha accumulato un debito di 2,189 miliardi di PTE nei confronti del sistema di previdenza sociale, per contributi sociali non versati. Il debito era dovuto a una divergenza d’interpretazione tra la RTP e l’amministrazione del sistema di previdenza sociale riguardo ai contributi da versare per le ore di lavoro straordinario e per la remunerazione degli artisti.
(30)
L’interpretazione dell’amministrazione del sistema di previdenza sociale si basava sull’articolo 2, lettera e), del decreto di esecuzione n. 12/83, del 12 febbraio 1983. Per evitare di adire le vie legali, i due interessati hanno concluso un accordo in base al quale l’amministrazione del sistema di previdenza sociale rinunciava al pagamento degli interessi di mora e accettava di ripianificare il debito. Dopo tale composizione della controversia legale, il decreto di esecuzione non è mai stato abrogato.
(31)
Il 6 maggio 1993, un decreto congiunto del ministro delle Finanze e del ministro della Previdenza sociale ha autorizzato formalmente la ripianificazione del debito in 120 versamenti mensili ed ha annullato le ammende e gli interessi dovuti, che ammontavano a 1,206 miliardi di PTE (pari a 6 milioni di EUR).
(32)
Le norme che autorizzano le condizioni eccezionali relative ai debiti delle RTP nei confronti della previdenza sociale sono contenute nel decreto legge n. 411/91. L’articolo 2, paragrafo 1 di tale decreto legge stabilisce che l’autorizzazione deve risultare indispensabile per assicurare la sopravvivenza dell’impresa debitrice. Queste condizioni eccezionali possono applicarsi tra l’altro, come previsto alla lettera d) del suddetto articolo, se l’impresa debitrice «ha formato oggetto di occupazione, autogestione o intervento statale».
(33)
Nel periodo 1994-1997, il Portogallo ha aumentato il capitale della RTP ogni anno. La tabella seguente offre una panoramica dei diversi aumenti di capitale, complessivamente pari a 46,8 miliardi di PTE (corrispondenti a 233 milioni di EUR).
Tabella 2
Ricapitalizzazioni nel periodo 1994-1997
(milioni di PTE)
Anno
1994
1995
1996
1997
Apporto di capitale
10 000
12 800
10 000
14 000
Capitale azionario al 31 dicembre
22 708
35 508
45 508
59 508
Fonte: Stato patrimoniale della RTP.
(34)
I contratti di servizio pubblico conclusi tra il Portogallo e la RTP prevedono la partecipazione statale negli investimenti effettuati dalla RTP, preferibilmente in forma di apporti di capitale (21).
(35)
Nel dicembre 1998 il Fondo di regolarizzazione del debito pubblico (Fundo de Regularização da Dívida Pública) e la RTP hanno concluso un contratto di prestito subordinato, nel quale si stabilivano le condizioni relative a un prestito di 20 miliardi di PTE (pari a 99,8 milioni di EUR) del Fondo alla RTP, inteso a ricapitalizzare l’impresa.
(36)
Il Fondo di regolarizzazione del debito pubblico è gestito dall’Istituto di gestione del credito pubblico (Instituto de Gestão do Crédito Público), che è responsabile della gestione del debito dello Stato portoghese e dell’esecuzione del programma centrale di prestiti, a norma della legge sul regime del debito pubblico (22) e degli orientamenti stabiliti dal governo. L’Istituto di gestione del credito pubblico dipende dal ministero delle Finanze (23).
(37)
Con decorrenza dalla data alla quale l’importo suddetto le è stato messo a disposizione, il prestito concesso alla RTP comportava il pagamento di interessi annui, al tasso Lisbor a dodici mesi, calcolati all’inizio di ogni periodo e maggiorati di 20 punti di base (24).
(38)
A norma del contratto, il prestito doveva essere rimborsato entro il 31 dicembre 2003, con possibilità di proroga, di comune accordo, per un ulteriore periodo di uno o due anni. La RTP non ha pagato gli interessi sul prestito, poiché il contratto stabiliva che gli interessi dovuti per i primi quattro pagamenti annuali dovessero essere capitalizzati (25).
(39)
Il contratto concluso tra il Fondo di regolarizzazione del debito pubblico e la RTP nel dicembre 1998 è stato redatto conformemente agli orientamenti indicati nel decreto congiunto del 17 dicembre 1998, emanato dai segretari di Stato alla Comunicazione sociale, al Tesoro e alle Finanze.
B. LA SITUAZIONE FINANZIARIA DELLA RTP
(40)
Come risulta evidente dalla tabella seguente, la RTP ha subito perdite durante il periodo oggetto dell’indagine della Commissione. Nel 1996, la situazione finanziaria della RTP si è deteriorata a tal punto da registrare passività.
Tabella 3
Dati economici e finanziari della RTP per il periodo 1993-1998
(milioni di PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Profitti (perdite) netti
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Capitale proprio netto
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Attività
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Debito finanziario (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Fonte: bilanci della RTP
C. OBBLIGHI DI SERVIZIO PUBBLICO DELLA RTP NEL PERIODO 1992-1998
(41)
La RTP è tenuta a fornire un servizio televisivo pubblico. La definizione, l’attribuzione e il finanziamento di tale servizio sono stabiliti da vari testi di legge.
(42)
La legge n. 58/90, che disciplina l’esercizio dell’attività televisiva, stabilisce le norme imposte agli operatori privati e prevede l’obbligo statale di assicurare il servizio televisivo pubblico (27). La legge n. 21/92, riguardante lo statuto della RTP, definisce i principali obblighi di servizio pubblico e il relativo finanziamento.
(43)
Due contratti di servizio pubblico stipulati dallo Stato portoghese e dalla RTP nel 1993 e nel 1996 descrivono in modo più esplicito gli obblighi di servizio pubblico e il relativo finanziamento (in appresso «vecchio contratto di servizio pubblico» e «nuovo contratto di servizio pubblico» o «contratti di servizio pubblico», quando ci si riferisce ad entrambi) (28).
(44)
L’articolo 4 della legge n. 21/92 stabilisce che tra il Portogallo e la RTP sarà stipulato un contratto di concessione e specifica i principali obblighi di servizio pubblico che devono essere svolti ai sensi di tale contratto. L’articolo 4, paragrafo 2 della stessa legge stabilisce i principi generali che la RTP deve osservare nell’esercizio della sua attività di concessionario (29), mentre l’articolo 4, paragrafo 3 definisce gli obblighi del servizio pubblico di radiodiffusione televisiva (30).
(45)
I contratti di servizio pubblico confermano gli obblighi di servizio pubblico della RTP. Anzitutto, la RTP è soggetta a obblighi generali e ad obblighi riguardanti il contenuto dei programmi (31). La RTP deve fornire un servizio televisivo pubblico, nell’ambito del quale deve trasmettere su due canali, raggiungendo tutti gli abitanti del Portogallo continentale. Il primo canale si rivolge al grande pubblico ed è tenuto a fornire una programmazione di carattere più generalista. Il secondo canale si rivolge a pubblici specifici, offrendo programmi didattici, culturali e scientifici. Uno dei canali deve trasmettere anche nelle regioni autonome delle Azzorre e di Madera.
(46)
In secondo luogo, i contratti di servizio pubblico impongono alla RTP specifici obblighi di programmazione (32), stabilendo norme riguardanti la qualità dei programmi (pluralismo, imparzialità dell’informazione, ecc.) e il contenuto dei programmi stessi (sceneggiati originali, sport, programmi per i bambini, cultura portoghese, notiziari nazionali e programmi ricreativi). La RTP deve cedere tempi di trasmissione a determinate entità, sostenere la produzione cinematografica e le altre forme di produzione ed espressione audiovisive, promuovere la produzione di programmi istruttivi o formativi, assicurare l’interscambio di programmi con le regioni autonome delle Azzorre e di Madera e favorire la cooperazione con altri organismi che prestano servizio televisivo pubblico all’interno dell’Unione europea. Inoltre, essa deve adempiere ad obblighi specifici di programmazione, relativi alla cooperazione internazionale. Per esempio, deve produrre e trasmettere programmi destinati alle comunità portoghesi all’estero, ai paesi africani aventi il portoghese come lingua ufficiale e a Macao. La RTP deve inoltre assicurare il funzionamento della RTP Madera e della RTP Azzorre e mantenere i propri centri di produzione e le proprie delegazioni all’estero.
(47)
In terzo luogo, i contratti di servizio pubblico impongono alla RTP obblighi specifici: per esempio, la RTP deve tenere archivi audiovisivi, introdurre innovazioni tecniche nelle sua attrezzature e attività, sostenere la fondazione del teatro nazionale San Carlos e prestare altri servizi, da precisare volta per volta.
(48)
L’articolo 5 della legge n. 58/90 attribuisce alla RTP la concessione del servizio televisivo pubblico per un periodo di 15 anni, rinnovabile per un periodo di 15 anni, per le frequenze corrispondenti al primo e al secondo canale. L’articolo 4 della legge n. 21/92 stabilisce che la RTP è la concessionaria del servizio televisivo pubblico. La clausola 1 dei contratti di servizio pubblico conferma che la RTP è la fornitrice del servizio televisivo pubblico (33).
(49)
I contratti di servizio pubblico (34) prevedono l’istituzione di un consiglio consultivo (Conselho de Opinião), composto da rappresentanti dei vari settori della pubblica opinione, il quale può intervenire per accertare che la RTP adempia ai suoi obblighi generali e specifici di servizio televisivo pubblico.
(50)
La RTP deve presentare al ministro delle Finanze un piano aziendale e il bilancio di previsione relativi al mandato di servizio pubblico (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) per l’anno successivo, corredati dai pareri del comitato di revisione contabile e del proprio consiglio consultivo. Inoltre, essa deve presentare una relazione riguardante l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico nell’anno precedente (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público, ovverosia le relazioni sul servizio pubblico), corredata dal parere del comitato di revisione contabile della RTP (35).
(51)
Il ministro delle Finanze e il membro del governo responsabile della comunicazione sociale devono verificare il rispetto dei contratti di servizio pubblico mentre l’Ispettorato generale delle finanze deve controllare il piano finanziario. Inoltre, è prevista una revisione contabile esterna delle relazioni sul servizio pubblico, effettuata ogni anno da un’impresa specializzata (36).
(52)
Il nuovo contratto di servizio pubblico prevede anche sanzioni, che il Portogallo può infliggere in caso d’inadempienza contrattuale: può trattarsi di ammende, sequestri, recuperi e risoluzione del contratto.
(53)
Durante il periodo 1992-1998, la RTP ha commissionato a un revisore indipendente la revisione contabile del suo bilancio annuale.
(54)
Ogni anno, ad eccezione del 1992, la RTP ha inoltre realizzato le relazioni sul servizio pubblico. L’obbligo di procedere ad una revisione contabile di tali relazioni è stato sancito per la prima volta nel vecchio contratto di servizio pubblico del 1993. Il Portogallo sostiene che per gli esercizi dal 1995 al 1998, un revisore giuridicamente indipendente ha emesso, in tutta autonomia, un parere favorevole in merito alle relazioni sul servizio pubblico (37). Il Portogallo sostiene inoltre che tutte le relazioni sul servizio pubblico del periodo in questione sono state accompagnate dal parere del comitato di revisione contabile della RTP e da una revisione dell’ispettore generale delle finanze (Inspecção-Geral de Finanças), indipendente dalla RTP.
La situazione relativa alle revisioni contabili esterne delle relazioni sul servizio pubblico possono essere così descritte:
(55)
Nel 1993 e nel 1994 le relazioni sul servizio pubblico contenevano una dichiarazione di conformità rilasciata dalla dirigenza della RPT, in base alla quale gli obblighi di servizio pubblico risultavano soddisfatti.
(56)
Negli anni 1995, 1996, 1997 e 1998, le relazioni di servizio pubblico contenevano una dichiarazione di conformità da parte del revisore contabile Maia Mesquita & associados - (Revisor Oficial das Contas), indipendente dalla società, in cui si affermava che la revisione non aveva rivelato alcun elemento in grado di incidere in misura significativa sul calcolo dei pagamenti di compensazione versati alla RTP a cui facevano riferimento le relazioni.
(57)
Nel 2010 il Portogallo ha presentato alla Commissione revisioni esterne più dettagliate relative alle relazioni sul servizio pubblico per il periodo dal 1992 al 1997. Queste ultime revisioni esterne delle relazioni sul servizio pubblico sono state commissionate dall’organo di regolamentazione dei media, la Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC), e sono state realizzate, per il periodo in questione, da Pedro Roque SROC, un revisore esterno, indipendente dalla RTP (38). Il Portogallo ha inoltre presentato una relazione di sintesi che riassume i risultati delle revisioni per tutti gli anni.
La revisione esterna della relazione del 1998 sul servizio pubblico era già disponibile, essendo stata realizzata da BDO Binder, un revisore esterno (autore della relazione BDO Binder) (39).
(58)
Scopo delle revisioni del periodo 1992-1997 è stato, per ogni anno di riferimento, valutare se la RTP avesse assolto al mandato stabilito nei contratti di servizio pubblico in vigore all’epoca e se vi fosse stata corrispondenza tra i costi del servizio pubblico e i pagamenti delle compensazioni. Le revisioni esterne elencavano gli obblighi di servizio pubblico derivanti dai contratti di servizio pubblico e prendevano in considerazione le varie leggi che disciplinavano gli obblighi di servizio pubblico della RTP (per esempio, la legge sulla televisione n. 58/90 del 7 settembre 1990), il piano aziendale e il bilancio di previsione (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) e le relazioni sul servizio pubblico, per esaminare se gli obblighi di servizio pubblico fossero stati rispettati. Nelle relazioni si procedeva a confrontare i pagamenti di compensazione versati dal Portogallo con i costi riportati nelle relazioni sul servizio pubblico.
(59)
Per tutti gli anni in esame, ovverosia per il periodo 1992-1997, le revisioni hanno concluso che la RTP ha sostanzialmente rispettato i suoi principali obblighi in materia di trasmissione radiotelevisiva, precisando inoltre che «per quanto concerne la corrispondenza tra i compiti di servizio pubblico e la compensazione dei “costi reali ed effettivi”, non esistono discrepanze significative che compromettano il rispetto della legislazione vigente». Per tutti gli anni in questione, la relazione di sintesi conclude che i pagamenti di compensazione corrisposti dal Portogallo sono inferiori agli importi riportati nella relazione di servizio pubblico. Le revisioni sono pubblicate sul sito web dell’ERC (40). Analogamente, la relazione BDO Binder non menziona alcun eccesso di compensazione per il servizio pubblico fornito.
(60)
L’articolo 5 della legge n. 21/92 conferisce alla RTP il diritto di ricevere una compensazione per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico. Tale diritto è confermato nei contratti di servizio pubblico.
(61)
Oltre al sistema dei pagamenti annuali di compensazione (cfr. considerando 19), i contratti di servizio pubblico prevedono che il Portogallo garantisca:
a)
la remunerazione dei servizi specifici previsti negli accordi di prestazione di servizi che sono stati o saranno firmati dalla pubblica amministrazione e dalla RTP; (41);
b)
la partecipazione dello Stato in tutti gli investimenti della RTP, in particolare quelli riguardanti le infrastrutture necessarie per il funzionamento dei centri di produzione e di trasmissione nelle regioni autonome delle Azzorre e di Madera, gli archivi audiovisivi, le trasmissioni internazionali della RTP e in altri investimenti che la RTP è tenuta ad effettuare (42)
(62)
I costi e i ricavi relativi agli obblighi di servizio pubblico, di cui tener conto ai fini della compensazione da versare alla RTP, vengono determinati in base a un sistema di contabilità analitica dei costi. I contratti di servizio pubblico specificano i criteri per calcolare i costi ammissibili alla compensazione per ogni obbligo di servizio pubblico (43).
(63)
Nell’ambito di tale sistema di contabilità analitica dei costi, la RTP ripartisce i ricavi ed i costi (per esempio i costi del personale e delle attrezzature) per un determinato numero di attività (gestione della programmazione, costi diretti e indiretti di programmazione, costi di diffusione, costi di trasmissione, costi di commercializzazione e spese generali).
(64)
I costi diretti delle varie attività vengono suddivisi tra i diversi destinatari dei costi (per esempio RTP-1, RTP-2, RTP-Internacional e RTP-África). I costi indiretti vengono attribuiti ai destinatari dei costi in base a criteri analitici coerenti (ad esempio, il numero di ore di trasmissione) (44).
(65)
Il sistema di contabilità analitica dei costi presenta le seguenti caratteristiche:
a)
nell’ambito dei contratti di servizio pubblico, possono essere compensati soltanto i costi netti di gestione, secondo il metodo descritto nei contratti stessi. Sono esclusi dalla compensazione gli oneri finanziari, le spese straordinarie e gli accantonamenti non direttamente correlati con un’attività (45)
b)
per calcolare i costi netti di gestione che possono essere rimborsati, la RTP deve detrarre i ricavi di gestione relativi a ciascun obbligo di servizio pubblico;
c)
nell’ambito del vecchio contratto di servizio pubblico non era possibile alcuna compensazione per gli obblighi generali di servizio pubblico di gestire la RTP-1 e la RTP-2 e di trasmettere nelle regioni autonome mediante uno dei canali (46);
d)
nell’ambito del nuovo contratto di servizio pubblico, i costi di gestione della RTP-1 e della RTP-2 possono formare oggetto di misure di compensazione, ma non è possibile nessuna compensazione supplementare per i costi netti ed effettivi di gestione della RTP-1 e della RTP-2 che si rivelano superiori a quelli previsti (47).
(66)
La RTP ha notificato il costo netto della prestazione di servizio pubblico nelle relazioni annuali sul servizio pubblico, secondo il metodo di calcolo dei costi descritto ai considerando da 60 a 65. Nella seguente tabella si presenta il quadro generale dei costi di ogni attività di servizio pubblico, che consentono di beneficiare di una misura di compensazione.
Tabella 4
Costi netti notificati e rimborsabili per la prestazione di servizio pubblico
(milioni di PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Televideo
112,9
86,8
Gestione della RTP-Internacional
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP-África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Trasmissioni dirette della RTP-1 per Madera e le Azzorre
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Archivi audiovisivi
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Cooperazione con i paesi africani di lingua ufficiale portoghese
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Differenziale dei costi
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Delegazioni/corrispondenti
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fondazione Teatro nazionale San Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Sostegno alla produzione cinematografica
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Gestione dei centri autonomi regionali
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Trasmissioni per entità specifiche
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (48)
- 440,0
Costi netti di gestione di RTP-1
16 946,1
11 916,6
Costi netti di gestione di RTP-2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Costi netti totali di gestione
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Fonte: autorità portoghesi e relazioni sul servizio pubblico.
(67)
La seguente tabella presenta il quadro generale degli investimenti della RTP in attrezzature destinate alle attività di servizio pubblico. Vi figurano al tempo stesso gli investimenti reali in attività di servizio pubblico, iscritti nella contabilità annuale, e gli investimenti indicati nelle relazioni sul servizio pubblico. Gli investimenti effettivi in attività di servizio pubblico sono risultati superiori agli investimenti indicati nelle relazioni sul servizio pubblico.
Tabella 5
Investimenti in attività di servizio pubblico
(milioni di PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Totale
Conti finanziari
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Relazioni sul servizio pubblico
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Differenza
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Fonte: bilanci della RTP e relazioni sul servizio pubblico.
(68)
L’obiettivo delle misure ad hoc era compensare la RTP per gli obblighi di servizio pubblico che le erano stati imposti e finanziarne gli investimenti.
(69)
In Portogallo, l’operatore di servizio pubblico non è stato scelto mediante una procedura di gara nella quale tutte le imprese interessate avevano avuto la possibilità d’indicare l’importo della compensazione di cui necessitavano per gestire una concessione di servizio televisivo pubblico. La RTP è stata incaricata dal governo di prestare il servizio televisivo pubblico.
(70)
Dal 1992 sono presenti sul mercato televisivo portoghese operatori pubblici e privati. Oltre alla RTP, hanno licenze di gestione di canali televisivi gli operatori privati SIC e TVI. La SIC è stato il primo operatore privato a iniziare attività di radiodiffusione, il 6 ottobre 1992. Le misure a favore della RTP potrebbero aver l’effetto di falsare la concorrenza sul mercato televisivo portoghese.
III. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(71)
Dopo l’inizio della procedura d’indagine della Commissione relativa al caso in questione, varie parti interessate hanno presentato osservazioni sulle misure di cui ai considerando da 21 a 39. Nei considerando seguenti si riferiscono le osservazioni pertinenti ricevute dalle parti interessate, per ciascuna delle misure in questione.
(72)
Nella presente sezione vengono riportate soltanto le osservazioni relative alle questioni lasciate aperte a seguito della sentenza della Corte di giustizia nella causa T-442/03, in particolare quelle relative alle esenzioni dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione e alle altre misure (l’accordo con il sistema di previdenza sociale del 1993, gli apporti di capitale del periodo 1994 - 1997 e il prestito del 1998), di cui all’articolo 1 della decisione 2005/406/CE. Le osservazioni delle parti interessate comprendono tanto osservazioni presentate dopo la prima decisione di avvio della Commissione del 15 novembre 2001 quanto osservazioni pervenute dopo la pubblicazione dell’invito a presentare osservazioni del 24 dicembre 2008 (49).
(73)
La SIC e la TVI hanno sostenuto che le esenzioni dal pagamento delle spese notarili e di registrazione rappresentano un’eccezione alle regole previste di norma dal diritto portoghese in caso di modifica dello statuto di una società. La SIC ha osservato che il campo di applicazione dell’esenzione non si limita alla trasformazione della RTP del 1992. In base all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, la RTP beneficia di un’esenzione generale dalle spese relative ad ogni tipo d’iscrizione e registrazione.
(74)
La TVI ha rilevato che la RTP beneficia anche dell’esenzione dal pagamento dei costi relativi alla pubblicazione dell’atto notarile.
(75)
Per quanto riguarda gli apporti di capitale del periodo 1994 - 1997, la SIC, l’ACT (associazione delle emittenti commerciali), l’emittente commerciale italiana Mediaset e la TVI hanno fatto osservare che nessun azionista ragionevole avrebbe aumentato il capitale di una società avente le caratteristiche della RTP. Simili apporti di capitale sono andati a un’impresa in grave disavanzo e priva di un piano coerente di ristrutturazione che ne prevedesse il risanamento.
(76)
Inoltre, per quanto concerne il prestito del 1998, la SIC ha dichiarato che nessun istituto finanziario avrebbe accordato un tale prestito alla RTP, considerato lo stato di fallimento in cui questa si trovava, tecnicamente, nel 1996.
(77)
La SIC, in particolare, ha sottolineato la mancanza di revisioni esterne, che avrebbero dovuto essere realizzate regolarmente ed ha fatto riferimento alle inadempienze riscontrate per il 1998 e descritte nella relazione BDO Binder, l’unica relazione esterna esistente, di cui la Commissione avrebbe dovuto tener conto. Essa riporta le numerose critiche contenute nella relazione BDO Binder del 1998, tra cui il superamento dei limiti relativi alla pubblicità fissati per le trasmissioni televisive della RTP. La SIC sottolinea che, in base ai contratti di servizio pubblico, la RTP è tenuta a rispettare tali limiti, potendo ad esempio trasmettere soltanto un certo numero di minuti di pubblicità l’ora. Secondo le conclusioni della relazione BDO Binder, nel 1998 tali limiti non sono stati rispettati. La SIC ha poi citato la conclusione della stessa relazione secondo la quale non si era tenuto conto di alcune attività. La SIC sembra interpretare tale conclusione come elemento di prova che dimostra che gli investimenti in tali attività non erano stati effettuati.
(78)
In seguito all’annullamento dell’articolo 1 e di parte dell’articolo 2 della decisione 2005/406/CE da parte del Tribunale nella causa T-442/03, la SIC sostiene che la Commissione deve, nella presente decisione, tenere altresì conto della relazione della Corte dei conti portoghese (Tribunal de Contas, in appresso Corte dei conti) del giugno 2002 (n. 8/2002), relativa agli anni dal 1997 al 2000, che, stando alla SIC, aveva il dovere oggettivo di esaminare la gestione della RTP e la sua fornitura del servizio televisivo pubblico in termini di efficacia, efficienza ed economia. Tuttavia, detto periodo è stato esteso fino a comprendere il 1993. Sintetizzando le conclusioni della relazione, la SIC rileva la mancanza di strategia nella definizione dei programmi RTP e il fatto che le direttive del comitato di revisione contabile relative ai limiti alle spese non venissero osservate e che i bilanci preventivi non venissero rispettati. La SIC ha inoltre dichiarato che la Corte dei conti sostiene che il Portogallo non ha ancora definito un metodo che garantisca che la concessione di aiuti di Stato dipenda dall’effettivo adempimento, da parte della RTP, degli obblighi di servizio pubblico.
(79)
La SIC cita le risultanze generali della Corte dei conti portoghese in merito ai contratti di servizio pubblico, secondo le quali questi rappresentano, per la RTP, un incentivo a ignorare i principi di efficienza ed efficacia della gestione e a definire il mandato di servizio pubblico in termini vaghi e generici.
IV. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ PORTOGHESI
(80)
Sull’esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione, il Portogallo sostiene che, poiché la trasformazione dell’impresa pubblica in società per azioni (sociedade anónima) è stata effettuata mediante atto legislativo, non vi era nessun motivo per riscuotere le tasse e i diritti dovuti per la formalizzazione mediante atto notarile della trasformazione, né per la sua registrazione e pubblicazione.
(81)
Nel 1992 la RTP è stata trasformata in società per azioni al fine di assoggettarla al diritto privato e di avvicinare il suo funzionamento a quello di un’impresa privata. Si è ritenuto necessario dotare la RTP degli strumenti e delle condizioni che le consentissero di adempiere al meglio ai suoi obiettivi di servizio pubblico in un mercato che si stava sempre più aprendo alla concorrenza. L’obiettivo era di accordare alle attività e alla gestione della RTP la stessa flessibilità di cui godono le imprese «normali», che operano in un contesto di diritto commerciale. Secondo il Portogallo, la struttura in società per azioni permetteva maggiore flessibilità rispetto alle procedure di controllo statale che si applicavano alla RTP quando questa era un’impresa pubblica e offriva migliori condizioni per lo sviluppo dei canali televisivi e della loro programmazione.
(82)
Il Portogallo sostiene che la trasformazione della RTP in virtù della legge del 1992, che ha reso superflua la formalizzazione tramite atto notarile, sia in linea con la natura e la logica del sistema giuridico portoghese. A tale riguardo il Portogallo ricorda che la RTP è stata istituita sotto forma di impresa pubblica nel 1975 con il decreto legge n. 674-D/75. Pertanto, come formalmente richiesto dalla legge n. 84/88 che disciplinava la trasformazione delle imprese pubbliche in società per azioni, tali atti dovevano essere effettuati anche per via legislativa.
Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, della legge n. 84/88, che è una legge generale relativa alla trasformazione delle pubbliche imprese (cfr. considerando 25), era tramite l’atto legislativo di trasformazione dell’impresa pubblica che veniva approvato lo statuto della società per azioni risultante dalla trasformazione. Ciò era inoltre in linea con il principio dell’equivalenza degli atti, in base al quale gli atti legislativi possono essere modificati, sospesi o revocati soltanto da atti di categoria equivalente, secondo la classificazione gerarchica degli atti giuridici. Il Portogallo ricorda che il principio dell’equivalenza degli atti è previsto dalla Costituzione portoghese (attuale articolo 112, paragrafo 5 o articolo 115, paragrafo 5, della costituzione vigente alla data in cui la RTP è stata trasformata nel 1992), che stabilisce che «nessuna legge può creare altre categorie di atti legislativi o conferire ad atti di altra natura il potere di interpretare, integrare, modificare, sospendere o revocare una qualsiasi delle sue disposizioni, con efficacia esterna». L’applicazione di tale principio alla trasformazione delle pubbliche imprese è sostenuto dalla dottrina (50). Il Portogallo fa inoltre riferimento ad una serie di sentenze della sua Corte costituzionale che ribadiscono l’interpretazione che una legge possa essere interpretata soltanto da un’altra legge (51) e non mediante un atto diverso e di categoria inferiore nella gerarchia degli atti giuridici.
(83)
Il Portogallo sostiene che la trasformazione della RTP in società per azioni con la legge n. 21/92 è stata effettuata in conformità di tale regime generale del diritto portoghese e che essa non avrebbe potuto essere realizzata in modo giuridicamente valido agendo semplicemente in regime di diritto privato, tramite atto notarile. Il Portogallo cita inoltre numerosi esempi di altre imprese pubbliche trasformate in società per azioni tramite atto legislativo (52).
(84)
Il Portogallo fa riferimento al decreto legge n. 267/76 dell’8 aprile 1976, che ha istituito per la prima volta un regime generale relativo alle imprese pubbliche. Tale decreto legge stabiliva che le imprese pubbliche potevano essere create soltanto mediante un decreto legge, che ne doveva approvare lo statuto. Tale principio valeva anche per le modifiche successive dello statuto.
(85)
Il Portogallo fa inoltre riferimento alla legge n. 84/88 del 20 luglio 1988 (cfr. punto 25 della presente decisione) che stabiliva che per trasformare le imprese pubbliche in società per azioni era necessario un decreto legge e che anche gli statuti delle imprese pubbliche dovevano essere approvati mediante decreto legge. Il Portogallo conclude pertanto in primo luogo che per la trasformazione della RTP nel 1992 era necessario un decreto legge e che in secondo luogo anche lo statuto poteva essere approvato soltanto per legge e non tramite atto notarile.
(86)
Inoltre, secondo la legge n. 58/90 del 7 settembre 1990, il servizio pubblico televisivo deve essere fornito da operatori appartenenti esclusivamente o maggioritariamente ad enti pubblici e lo statuto di tali operatori deve essere approvato con un decreto legge.
(87)
Per quanto riguarda le «tasse e diritti di registrazione», il Portogallo osserva che, mentre la registrazione dello statuto approvato con legge n. 21/92 è stato esentato da tali spese, le formalità di registrazione hanno dovuto essere effettuate ex officio. Le formalità di registrazione sono state considerate necessarie perché il codice del registro delle imprese (Código do Registo Comercial) prevede la registrazione e la pubblicazione degli atti riguardanti le imprese. Secondo il Portogallo, il valore della registrazione è di 11 000 contos (53), corrispondenti a 11 milioni di PTE.
(88)
Per quanto riguarda l’«obbligo di pubblicazione», il Portogallo sottolinea che poiché lo statuto della RTP è stato pubblicato nel Diário da República, come allegato della legge n. 21/92 che lo ha approvato, tale obbligo è stato soddisfatto.
(89)
Per quanto riguarda le osservazioni della SIC in merito all’articolo 11, paragrafo 2) della legge n. 21/92, il Portogallo ha risposto che il legislatore non ha previsto vantaggi fiscali particolari per le operazioni commerciali di trasformazione o ristrutturazione delle imprese pubbliche. L’esenzione in questione era basata sul decreto legge n. 404/90. Il Portogallo sostiene che la RTP non era esentata dal pagamento delle spese di registrazione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, al di fuori della trasformazione del 1992. Il Portogallo sostiene inoltre che l’interpretazione dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 come esenzione fiscale definitiva è dovuta a un malinteso linguistico. Anziché stabilire che il decreto legge era sufficiente a tutti gli effetti di legge e per tutti gli atti necessari per regolarizzare «la situazione» (vale a dire la trasformazione del 1992, virgolette aggiunte), l’articolo 11, paragrafo 2 prevedeva che la RTP sarebbe stata esentata da tasse e canoni che davano attuazione agli atti nei registri immobiliari. Secondo il Portogallo, ciò significa che la RTP non è stata esentata dal pagamento delle tasse di registrazione non previste nel contesto delle operazioni di trasformazione del 1992, ad eccezione di quelle riguardanti la trasformazione del 1992. Il Portogallo ha inoltre fornito documenti relativi a varie situazioni in cui la RTP ha pagato le spese di registrazione.
(90)
Il Portogallo sostiene che il contesto dell’accordo iniziale tra l’amministrazione della previdenza sociale e la RTP per la ripianificazione del debito e la rinuncia agli interessi e alle ammende è stata una controversia legale in merito alla costituzionalità del decreto di applicazione n. 12/83 in materia di ritenute previdenziali obbligatorie sulla retribuzione delle ore di lavoro straordinario. L’accordo ha riconosciuto come valida l’interpretazione della RTP, avallata da un esperto fiscale, secondo la quale la remunerazione in questione non era soggetta all’obbligo di ritenuta previdenziale.
(91)
In secondo luogo, il Portogallo sostiene che l’autorizzazione ufficiale di tale accordo da parte del governo portoghese non abbia conferito un vantaggio finanziario specifico alla RTP rispetto ad altre imprese in situazione analoga, ai sensi del decreto legge n. 411/91. Il Portogallo sostiene che la deroga di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera d) si applicava alla RTP, in quanto tale impresa era oggetto di un intervento dello Stato ed aveva subito varie vicissitudini nell’ambito della gestione di una commissione amministrativa nominata dal governo nel 1977 (54). Il Portogallo sostiene che la natura generale della deroga è corroborata dal fatto che, conformemente al decreto legge n. 411/91, un accordo di questo tipo è stato concluso anche con una delle parti interessate.
(92)
Riguardo al prestito, il Portogallo ha informato che le condizioni tecniche ad esso associate stabilivano che tale operazione finanziaria fosse soggetta a interessi, calcolati secondo i criteri del mercato.
(93)
Il Portogallo sostiene che gli apporti di capitale del periodo 1994-1998 costituivano uno strumento per finanziare i costi relativi alla prestazione del servizio televisivo pubblico, insieme con il versamento delle compensazioni.
(94)
Secondo il Portogallo, la formula di finanziamento scelta per compensare la RTP per i costi di servizio pubblico si è rivelata inadeguata ed ha portato a disavanzi commerciali. Anzitutto, le misure di compensazione sono sempre state calcolate a un livello inferiore al fabbisogno effettivo di finanziamento del servizio pubblico televisivo. In secondo luogo, lo Stato portoghese ha versato tali compensazioni sistematicamente in ritardo, il che ha costretto la RTP a ricorrere al finanziamento bancario per far fronte alle proprie spese operative e le ha impedito d’includere, nel calcolo dei costi relativi al servizio pubblico, gli oneri costituiti dagli interessi e dagli ammortamenti. Infine, su tali compensazioni la RTP doveva pagare l’IVA, il che ne riduceva l’importo netto.
(95)
Le autorità portoghesi dichiarano che i) l’esenzione fiscale (esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione); ii) le agevolazioni di pagamento del canone di utilizzo della rete di telediffusione; iii) la ripianificazione del debito nei confronti della previdenza sociale; iv) il pagamento del trasferimento della rete di telediffusione; v) il protocollo di sostegno alla produzione cinematografica; e vi) il prestito ottenuto dalla RTP nel 1998 non rientrano nel concetto di aiuto di Stato. Per quanto riguarda la compatibilità delle altre misure, il Portogallo ha sostenuto che esse debbano essere considerate a titolo di compensazione per gli obblighi di servizio pubblico e quindi non come aiuti di Stato (55) o, in alternativa, la loro compatibilità con il diritto dell’Unione dovrebbe essere valutata alla luce dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE (ora articolo 106, paragrafo 2, del TFUE).
(96)
Riguardo al calcolo dell’eccesso di compensazione, il Portogallo ha dichiarato quanto segue:
a)
l’inclusione, nel 1996, dei costi di gestione della RTP-2 come costi di servizio pubblico rimborsabili si basava sul nuovo contratto di servizio pubblico, secondo il quale le misure di compensazione relative ai suddetti costi di gestione della RTP-2, previste nel contratto, decorrevano dal 1o gennaio 1996 (56);
b)
il prestito di 20 miliardi di PTE non deve essere considerato una compensazione, poiché è stato concesso a condizioni di mercato;
c)
gli aumenti di capitale erano destinati anch’essi a finanziare investimenti e non erano semplici compensazioni finanziarie per i costi rimborsabili di servizio pubblico. L’obbligo dello Stato, in quanto azionista, di partecipare al finanziamento d’investimenti ritenuti necessari è previsto nei contratti di servizio pubblico (57);
d)
le compensazioni erano assoggettate al pagamento dell’IVA, il che significa che l’importo netto ricevuto dalla RTP era inferiore;
e)
ai termini del nuovo contratto di servizio pubblico, i costi di servizio pubblico erano rimborsabili soltanto a concorrenza della dotazione di bilancio prevista.
Tenuto conto di tutto ciò, il Portogallo ha concluso che la compensazione finanziaria a favore della RTP per il suo obbligo di servizio pubblico non va considerata eccessiva o inadeguata.
(97)
Per quanto riguarda la mancanza di revisioni contabili esterne, il Portogallo sostiene che la Commissione aveva già adottato una posizione sulla situazione finanziaria della RTP, per il periodo dal 1992 al 1998, senza avere bisogno di una revisione contabile esterna delle relazioni sul servizio pubblico, tramite le sue decisioni del 2006 nei casi E 14/05 e NN 31/06, decisioni che non sono state impugnate. Il Portogallo sostiene in particolare che nella decisione NN 31/06 la Commissione aveva già tenuto conto della relazione n. 8/2002 della Corte dei conti. Esso sottolinea inoltre che nella decisione NN 31/06 la Commissione aveva concluso che la situazione finanziaria della RTP dal 1992 al 1998 era imputabile al sottofinanziamento cronico delle sue attività di servizio pubblico. Nella decisione NN 31/06, la Commissione ha basato le sue conclusioni su una relazione esterna, la relazione PriceWaterhouse Cooper del 2005 e sui bilanci annuali della RTP sottoposti a revisione contabile esterna, che il Portogallo considera gli unici documenti contabili pertinenti.
(98)
Il Portogallo ribadisce inoltre che le relazioni sul servizio pubblico del periodo 1993-1998 sono state sottoposte a revisione contabile da parte dei revisori della RTP (58). Tuttavia, il Portogallo ha successivamente presentato relazioni contabili esterne delle relazioni sul servizio pubblico per il periodo dal 1992 al 1998, unitamente ad una relazione di sintesi finale relativa a tali anni. Le relazioni contabili esterne sono state organizzate dall’organo indipendente di regolamentazione dei media (Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC), che ha incaricato il revisore esterno Pedro Roque (59) di eseguire le revisioni contabili in questione.
(99)
Il Portogallo ha risposto in modo dettagliato ad alcune affermazioni specifiche della SIC. Per quanto riguarda l’affermazione della SIC che, secondo la relazione BDO Binder, mancava il parere del consiglio consultivo, il Portogallo sottolinea che l’obbligo di tale parere non comprendeva le relazioni sul servizio pubblico della RPT. Sebbene nel vecchio contratto di servizio pubblico il parere di tale organismo fosse necessario, esso non era diventato un obbligo giuridicamente vincolante. Inoltre, nemmeno il nuovo contratto di servizio pubblico richiedeva che tale organo esprimesse un parere sulle relazioni sul servizio pubblico.
(100)
Per quanto riguarda le asserzioni della SIC secondo cui la relazione BDO Binder del 1998 riferiva di circa 53 milioni di EUR di attività materiali per le quali non esisteva alcun inventario, il Portogallo ha confermato che gli investimenti per tali attività sono stati effettuati. Il fatto che all’epoca non esistesse alcun inventario per tali attività (anche se poi, ad eccezione di 4 milioni di EUR, il valore di tali attività sia stato identificato e l’inventario sia stato redatto a posteriori), non significa che gli investimenti non fossero stati realizzati. Il revisore esterno ha confermato saldi, cifre e operazioni con terzi.
(101)
Per quanto riguarda l’affermazione della SIC secondo cui la relazione BDO Binder del 1998 sosteneva che fossero stati superati i limiti dei tempi destinati alla pubblicità, il Portogallo ha sostenuto che ciò non dovrebbe in alcun modo comportare una riduzione della compensazione finanziaria in quanto gli importi che la RTP ha ricevuto superando i limiti dei tempi pubblicitari erano ben al di sotto del sottofinanziamento di quell’esercizio. In ogni caso, il Portogallo ha confermato che per il calcolo del fabbisogno finanziario, ovverosia del compenso per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, si è tenuto conto del totale degli introiti pubblicitari (comprese quindi le entrate provenienti dal superamento dei tempi previsti).
(102)
Il Portogallo sostiene che la relazione n. 8/2002 della Corte dei conti portoghese non dovrebbe essere presa in considerazione ai fini della presente decisione, in quanto la sentenza del Tribunale nella causa T-442/2003 ha rilevato soltanto che le informazioni contenute in tali relazioni sarebbero state caratterizzate da una debolezza oggettiva, in quanto non accompagnate da una revisione esterna. Il Portogallo sottolinea poi che la relazione n. 8/2002 della Corte dei conti si riferisce unicamente agli esercizi dal 1997 al 2000 e non a tutto il periodo coperto dalla presente inchiesta. Nella relazione, gli anni dal 1993 al 1997 sono stati trattati soltanto nel quadro di una descrizione generale della situazione finanziaria e delle esigenze di ristrutturazione della RTP, ma non costituiscono l’argomento vero e proprio della relazione. L’obiettivo della relazione era quello di valutare la gestione della RTP, il ruolo dello Stato come azionista e la fornitura del servizio pubblico di radiodiffusione.
Il Portogallo sostiene che la Corte dei conti sia andata al di là del suo mandato di revisione contabile delle finanze pubbliche, procedendo invece ad un’analisi dell’efficienza e del rapporto costi/efficacia della spesa pubblica. A giudizio del Portogallo, la relazione non riveste alcuna rilevanza, salvo il fatto di costituire una revisione contabile indipendente che ha confermato la correttezza dei conti della RTP e non ha individuato alcuna illegalità. Il Portogallo sostiene che, invece della relazione n. 8/2002 della Corte dei conti, la Commissione dovrebbe tener conto della relazione n. 20/98, che tratta della situazione economica e finanziaria del periodo dal 1994 al 1996. Tale relazione ha concluso che i criteri utilizzati per finanziare il servizio pubblico sono definiti più chiaramente nel nuovo contratto di servizio pubblico rispetto al precedente, giudizio che è contestato nella relazione n. 8/2002.
V. VALUTAZIONE DELLE MISURE
(103)
Per determinare se le misure ad hoc adottate dal Portogallo a favore della RTP costituiscano un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, la Commissione deve valutare se tali misure:
a)
siano concesse dallo Stato o mediante risorse statali;
b)
siano tali da falsare la concorrenza;
c)
favoriscano determinate imprese o la produzione di determinati beni;
d)
incidano sugli scambi tra gli Stati membri.
(104)
Si procede ora ad esaminare il carattere di aiuto di Stato del prestito del 1998, dell’accordo sulla ripianificazione del debito e sulla rinuncia agli interessi e degli apporti di capitale del periodo 1994-1997. Analogamente, sarà valutata la presenza di risorse statali nelle esenzioni dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione.
(105)
Nell’esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione sono implicate risorse statali, poiché una perdita di gettito fiscale equivale al consumo di risorse pubbliche in forma di spese fiscali (60).
(106)
Riguardo alla ripianificazione dei debiti nei confronti della previdenza sociale e alla rinuncia agli interessi relativi ai pagamenti in arretrato, la Commissione ritiene che l’ente responsabile della previdenza sociale non possa essere considerato un’impresa. Esso non esercita infatti un’attività economica, essendo anzitutto un ente pubblico, avente la funzione di gestire il sistema delle assicurazioni sociali (61). Inoltre, l’autorizzazione a ripianificare il debito è stata accordata non dallo stesso ente responsabile della previdenza sociale, ma in base al decreto comune dei segretari di Stato alle Finanze e alla Previdenza sociale e del sottosegretario di Stato del vicepresidente del Consiglio. Con tale autorizzazione lo Stato, che avrebbe dovuto ricevere 1,206 miliardi di PTE a titolo d’interessi sui debiti arretrati, ha rinunciato in effetti a riscuotere entrate. Di conseguenza, è evidente che sono implicate risorse statali e che la misura in questione è attribuibile allo Stato.
(107)
Gli aumenti di capitale concessi alla RTP sono stati versati direttamente dallo Stato, mediante il bilancio statale. Di conseguenza, è evidente che tali fondi costituiscono risorse statali, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 del TFUE.
(108)
La Commissione non può accettare l’affermazione del Portogallo secondo la quale nel prestito alla RTP non sono implicate risorse statali. Il concetto di risorse statali comprende anche i vantaggi concessi da organismi designati o costituiti a tale fine dallo Stato membro (62). Il contratto di prestito del 1998 è stato concluso tra la RTP e il Fondo di regolarizzazione del debito pubblico, un fondo amministrato dall’Istituto di gestione del credito pubblico. Tale istituto dipende, per legge, dal ministro delle Finanze (63). Di conseguenza, si può concludere che gli importi concessi dal Fondo di regolarizzazione del debito pubblico devono essere considerati risorse statali.
(109)
La misura in questione può essere considerata attribuibile direttamente allo Stato, poiché le condizioni del contratto sono state stabilite mediante decreto comune, datato 17 dicembre 1998, dei segretari di Stato alla Comunicazione sociale, al Tesoro e alle Finanze.
(110)
Esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione. Per quanto riguarda l’esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione, va stabilito se questa abbia conferito un’esenzione fiscale generale di cui la RTP ha beneficiato o se al contrario essa sia stata applicata specificamente alla RTP. Nei seguenti considerando la Commissione distingue tra l’esenzione temporanea di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 e l’esenzione permanente di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92.
(111)
La Commissione ritiene che l’esenzione dall’obbligo di atto notarile e dalle spese di registrazione e pubblicazione abbia conferito alla RTP un vantaggio, alleviandola da oneri che avrebbe altrimenti dovuto sostenere utilizzando risorse proprie.
(112)
Tale vantaggio è inoltre considerevolmente selettivo, essendo stato conferito, come dimostra l’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92, esclusivamente alla RTP. Il fatto che tale legge potesse ribadire, come sostiene il Portogallo, l’applicazione di una legge più generale, e cioè della legge n. 84/88, non modifica tale conclusione. La legge n. 84/88 si riferisce alle imprese pubbliche e prevede che tali imprese possano essere trasformate in società per azioni tramite decreto legge. Tuttavia, il fatto che tale legge si riferisca alle «imprese pubbliche in generale» non pregiudica la selettività considerevole dell’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 a favore della specifica impresa RTP. In ogni caso, anche un’esenzione che riguardasse soltanto le imprese pubbliche costituirebbe una misura considerevolmente selettiva per tale gruppo di imprese, di cui fa parte la RTP, rispetto alle imprese private.
(113)
Pur essendo considerevolmente selettive, è possibile che alcune misure statali non rientrino nel concetto di misura selettiva ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, se, anziché derogare alla normale applicazione del sistema, ne diventano parte integrante (64). È pertanto necessario esaminare la compatibilità della misura con la natura e la logica del sistema giuridico portoghese di prevedere la trasformazione dell’impresa pubblica RTP in società per azioni per via legislativa o se, al contrario, per trasformare la RTP si è scelto di ricorrere alla via legislativa al fine di conferire alla RTP un vantaggio rispetto ad altre imprese. In linea con l’impostazione della sentenza del Tribunale, la Commissione provvederà qui di seguito a distinguere fra l’esenzione dalle spese notarili da un lato, e dalle spese di registrazione e di pubblicazione, dall’altro (65).
(114)
Esenzione dall’obbligo di atto notarile e dalle spese notarili. La Commissione ritiene che la trasformazione della RTP in società per azioni e l’approvazione del suo statuto per via legislativa, anziché tramite atto notarile, sia conforme alla logica e alla natura del sistema giuridico portoghese. La trasformazione in società per azioni è stata effettuata al fine di dare alla RTP una forma societaria più flessibile, che le permettesse di agire su un piano di parità con gli operatori privati. Il fatto che tale trasformazione sia stata effettuata in virtù di un decreto legge, piuttosto che tramite atto notarile, non rappresenta un tentativo di eludere l’obbligo di atto notarile, essendo conforme al principio generale del diritto portoghese secondo il quale gli atti legislativi possono essere modificati soltanto da atti legislativi equivalenti.
(115)
In virtù di tale principio di «equivalenza degli atti», un atto può essere abrogato, sospeso o modificato soltanto da un atto giuridico della stessa categoria gerarchica dell’atto costitutivo e non mediante un atto di categoria gerarchica inferiore. Tale principio è stato introdotto nella Costituzione portoghese nel 1982, vale a dire ben prima della trasformazione della RTP nel 1992. L’articolo 115, paragrafo 5, della Costituzione portoghese, nella sua forma in vigore al momento della trasformazione della RTP, prevedeva che nessuna legge «potesse creare altre categorie di atti legislativi o conferire ad atti di altra natura il potere di interpretare, integrare, modificare, sospendere o revocare una qualsiasi delle sue disposizioni, in modo tale da produrre effetti su terzi». Poiché la RTP è stata nazionalizzata nel 1975 mediante atto legislativo, il decreto legge n. D 674-D/75, la sua trasformazione in un’altra forma giuridica poteva essere realizzata soltanto mediante decreto legge o atto equivalente o di categoria superiore rispetto al decreto legge. Inoltre, non vi è nulla che suggerisca che la nazionalizzazione della RTP del 1975 sia stata effettuata al fine di eludere gli obblighi giuridici che si applicavano alle società di diritto privato o abbia creato vantaggi per l’impresa.
(116)
Non vi sono elementi che indichino che le altre leggi in vigore prima della trasformazione della RTP (cfr. considerando da 84 a 86 della presente decisione) siano state adottate al fine di introdurre vantaggi pecuniari per le imprese pubbliche, evitando il ricorso agli atti notarili (ed evitando le rispettive spese) previsti per le transazioni private. In particolare, la legge n. 84/88, che ha permesso alle imprese pubbliche di essere trasformate in società per azioni tramite decreto legge, risulta conforme ai principi costituzionali e giuridici in vigore all’epoca.
(117)
Conclusione: Considerando quanto precede, l’esenzione dall’obbligo di effettuare la trasformazione della RTP mediante atto notarile (e quindi dal sostenere le rispettive spese) non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(118)
Esenzione dalle spese di registrazione e di pubblicazione. È necessario valutare se la RTP abbia beneficiato di un vantaggio, essendo stata esentata dall’obbligo di pagamento delle spese connesse con la registrazione della società nel registro delle imprese e con la pubblicazione dell’atto notarile. Conformemente al diritto portoghese in vigore all’epoca, un atto notarile di formalizzazione della costituzione di una società di diritto privato e del suo statuto sociale doveva essere pubblicato nel Diário da República a cura del cancelliere responsabile del registro delle imprese, al fine di rendere noto il contenuto di tali documenti. La RTP non ha dovuto sostenere tali costi di pubblicazione poiché la pubblicazione obbligatoria nel Diário da República della legge n. 21/92 garantiva che l’atto di trasformazione della RTP e del contenuto del nuovo statuto sociale fossero stati debitamente pubblicizzati.
(119)
Non vi è alcuna indicazione del fatto che il Portogallo abbia scelto di trasformare la RTP in società per azioni tramite la legge n. 21/92 al fine di conferire alla RTP un vantaggio sotto forma di risparmio sulle spese di registrazione e di pubblicazione. Piuttosto, una seconda pubblicazione dello statuto sociale della RTP sarebbe risultata completamente inutile, in quanto i requisiti di trasparenza e pubblicità erano già stati soddisfatti con la pubblicazione nel Diário da República della legge n. 21/92. Mentre la registrazione viene effettuata in vista della successiva pubblicazione e le due misure sono collegate, risulta discutibile il fatto che l’esenzione dalle spese di registrazione possa essere giustificata anche dalla natura e dalla logica del sistema giuridico portoghese e dalla conversione obbligatoria della RTP per via legislativa. Il Portogallo non contesta il fatto che la registrazione fosse richiesta dal codice delle imprese commerciali. Come il Portogallo ha dichiarato, «non vi è stata dispensa dall’obbligo di registrazione. Semplicemente, l’atto non era necessario, poiché il decreto legge costituiva un documento sufficiente ai fini della registrazione», come risulta dall’articolo 3, paragrafo 3, della legge n. 84/88, (cfr. considerando 25 della presente decisione). Inoltre, il Portogallo ha sottolineato che affinché la RPT potesse registrare in futuro tutti gli atti relativi all’impresa, la sua creazione (cioè il risultato della trasformazione in società per azioni) doveva essere registrata (66). Pertanto, se la registrazione risulta necessaria, la Commissione non comprende perché la RTP non dovrebbe sostenerne i relativi oneri.
(120)
Conclusione. È opportuno concludere che l’esenzione concessa alla RTP dall’obbligo di atto notarile e dalle relative spese e l’esenzione dall’obbligo di pubblicazione e dalle relative spese, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
L’esenzione dalle spese di registrazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 costituisce invece un aiuto di Stato.
Tuttavia, come risulta dai successivi considerando 160 e 161 della presente decisione, tali esenzioni risulterebbero in ogni caso giustificate come legittima compensazione per i costi di prestazione del servizio di interesse economico generale, secondo l’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(121)
Il Portogallo sostiene che l’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non conferisce in realtà alla RTP un’esenzione permanente, ma che è stato concepito per regolare la stessa situazione identica alla precedente, relativa all’esenzione temporanea, vale a dire la trasformazione del 1992 della RTP in società per azioni. Il Portogallo sostiene inoltre che in diverse occasioni la RTP ha pagato le spese di registrazione. Tuttavia, l’enunciato dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, comprende tutti i successivi atti di iscrizione, immatricolazione o annotazione che, in conformità di tale articolo, potranno essere effettuati gratuitamente e senza limitazioni di tempo.
(122)
Tale esenzione permanente conferisce un ulteriore vantaggio alla RTP, alleviandola da oneri che avrebbe altrimenti dovuto sostenere utilizzando risorse proprie. L’argomentazione del Portogallo secondo la quale, a sua conoscenza, l’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non è mai stato applicato e la RTP ha versato tutti gli oneri previsti, può costituire un elemento di prova nel caso di un eventuale recupero di aiuti di Stato, ma non modifica le conclusioni sulla formulazione della disposizione.
(123)
Tale vantaggio è inoltre di natura selettiva, in quanto la legge n. 21/92 si riferisce alla RTP. Il Portogallo non può affermare che la legge n. 21/92 rappresenti una mera applicazione di una norma generale di diritto portoghese. In particolare, gli articoli 1 e 2 del decreto legge n. 404/90 non possono essere invocati per dimostrare l’assenza di selettività, in quanto il decreto legge riguarda atti di concentrazione e, pertanto, non riguarda la presente fattispecie, relativa alla trasformazione di un’impresa pubblica in società per azioni (67).
(124)
Contrariamente all’esenzione temporanea dalle spese di registrazione, l’esenzione permanente non può essere giustificata dal principio dell’equivalenza degli atti che, a causa del processo di adozione legislativa, ha introdotto una dispensa dall’obbligo di atto notarile e di relativa pubblicazione, quando la RTP è stata trasformata nel 1992. La conformità con la natura e la logica del sistema giuridico portoghese ha potuto essere riconosciuta per l’esenzione temporanea in quanto nel caso concreto della RTP, la trasformazione in società per azioni avrebbe potuto essere realizzata soltanto tramite decreto legge. Tuttavia, l’ampio campo di applicazione dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non esclude che l’esenzione dalle formalità e dalle spese notarili si applichino ad altre situazioni, diverse dalla trasformazione del 1992 della RTP in società per azioni. È sufficiente constatare che un’esenzione permanente a favore di una società (o un gruppo di società, per esempio le società per azioni) da diversi oneri di registrazione non può in alcun caso essere compatibile con la natura e la logica di un sistema giuridico (68).
Conclusione. È opportuno concludere che l’esenzione permanente a favore della RTP di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(125)
Accordo con il sistema di previdenza sociale (ripianificazione del debito e rinuncia agli interessi). Dopo aver esaminato le osservazioni dei terzi interessati e del Portogallo, la Commissione conclude che l’accordo iniziale tra l’ente responsabile della previdenza sociale e la RTP non può essere considerato il frutto di un comportamento tipico di un operatore privato. La vertenza riguardava la correttezza giuridica dell’interpretazione di determinate norme in materia di previdenza sociale, stabilite nel decreto di applicazione n. 12/83. L’accordo ha confermato l’interpretazione della RTP, sostenuta dal parere di un esperto in materia fiscale, il quale è giunto alla conclusione che il decreto di applicazione in questione era incostituzionale. Dopo la conclusione dell’accordo, tuttavia, tale decreto attuativo non è stato abrogato. Di conseguenza, si deve concludere che la misura in questione è stata applicata alla RTP in forma selettiva, senza modificare l’applicazione dell’interpretazione del sistema previdenziale nei confronti di altre imprese.
(126)
La Commissione non può concordare con il Portogallo nel ritenere che l’autorizzazione a ripianificare il debito e la rinuncia alle ammende e agli interessi sia stata concessa nell’ambito di un sistema generale applicabile a tutte le imprese in situazione analoga, in base al decreto legge n. 411/91, e che quindi essa non abbia conferito alla RTP un vantaggio specifico.
(127)
L’oggetto della presente decisione è determinare se l’applicazione del regime in questione alla RTP sia stata selettiva, a prescindere dal carattere selettivo o generale del regime stesso.
(128)
Per dimostrare che la ripianificazione era indispensabile per la sostenibilità dell’impresa, il decreto legge n. 411/91 esige che venga effettuato uno studio economico-finanziario. La RTP non ha mai presentato un simile studio ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, del suddetto decreto.
(129)
Inoltre, non risultava applicabile alla RTP la condizione prevista all’articolo 2, paragrafo 1, lettera d), del decreto legge n. 411/91, poiché alla regolarizzazione del debito non si è proceduto in seguito a un intervento statale. La Commissione non concorda con il Portogallo quando sostiene che, nel corso del tempo, l’intervento dello Stato aveva inciso sul funzionamento dell’impresa debitrice e che, al momento dell’intervento dello Stato, la RTP era assoggettata a norme di legge. Nonostante la RTP fosse soggetta nel 1977 a un regime specifico di gestione (69), questo si è concluso nel 1980 con l’adozione dello statuto della RTP, mentre il debito nei confronti della previdenza sociale si è accumulato nel periodo 1983-1989. La Commissione ritiene che la regolarizzazione del debito concessa alla RTP non possa essere considerata come rientrante in un regime generale, in base al decreto legge n. 411/91, dato che la RTP non soddisfaceva i requisiti stabiliti in tale decreto per una simile autorizzazione. Di conseguenza, la misura in questione è stata applicata alla RTP in forma selettiva.
(130)
Permettendo la ripianificazione del debito, il Portogallo avrebbe dovuto agire come un creditore pubblico o privato che tenta di recuperare importi che gli sono dovuti e, a tale scopo, conclude accordi di ripianificazione del debito, per facilitarne il pagamento (70). Il tasso degli interessi di mora applicato dallo Stato avrebbe dovuto essere uguale a quello che un creditore privato applicherebbe in identiche circostanze. Secondo la Commissione, un creditore privato che adisca le vie legali per recuperare i crediti dovutigli otterrebbe come minimo il tasso d’interesse previsto dalla legge. Di conseguenza, non esigendo il pagamento di interessi, nonostante la disponibilità di strumenti di esecuzione, il Portogallo non ha agito come avrebbe fatto un creditore privato per massimizzare il tasso d’interesse. Inoltre, il debito nei confronti della previdenza sociale si era accumulato nel periodo 1983-1989, mentre alla sua ripianificazione si è proceduto soltanto nel 1993. A parità di condizioni, un creditore privato non avrebbe consentito un tale accumularsi di debiti per un periodo così lungo senza iniziare un procedimento di recupero. Di conseguenza, si constata che la misura in oggetto ha conferito alla RTP un vantaggio specifico.
(131)
Aumenti di capitale. Dopo aver esaminato le osservazioni dei terzi interessati e del Portogallo, la Commissione conclude che gli aumenti di capitale concessi nel periodo 1994-1997 hanno procurato alla RTP un vantaggio finanziario. Come si può osservare nella tabella 3 al considerando 40, tenuto conto della fragile situazione finanziaria della RTP al momento in cui si è proceduto agli aumenti di capitale, nessun investitore privato avrebbe apportato capitali all’impresa, poiché da essa non si poteva attendere una normale redditività entro un ragionevole lasso di tempo. Di fatto, nonostante gli apporti di capitale, la situazione finanziaria della RTP si è deteriorata. Né il Portogallo né i terzi interessati hanno sostenuto che il Portogallo abbia agito come un investitore privato quando ha apportato capitali all’impresa.
(132)
Prestito del 1998. La Commissione non può concordare con il Portogallo quando sostiene che il prestito concesso nel 1998 fosse conforme alle condizioni di mercato. Perché un prestito non costituisca un aiuto di Stato, le condizioni alle quali viene concesso (in particolare, la garanzia sul prestito e il tasso d’interesse) devono riflettere il rischio intrinseco in un’operazione di prestito a favore di un’impresa (71). Il rischio e, di conseguenza, il tasso d’interesse sono più elevati quando la situazione economica e finanziaria dell’impresa in questione presenta un grado di solidità inferiore a quello che esigerebbe un istituto finanziario per concedere prestiti.
(133)
Come si può osservare nella tabella 3 al considerando 40, all’epoca in cui è stato concesso il prestito la RTP versava in gravi difficoltà finanziarie, poiché i suoi debiti erano superiori al valore degli attivi e la sua situazione netta era negativa. Tecnicamente, l’impresa era quindi in stato di fallimento.
(134)
Anzitutto, si deve osservare che il prestito concesso consisteva in un prestito subordinato, ossia privo di garanzia basata sugli attivi, e che, in caso di fallimento dell’impresa, nell’ordine di successione ai fini del rimborso il suo creditore si sarebbe trovato dopo tutti gli altri creditori, ma prima degli azionisti. La mancanza di un’adeguata garanzia basata sugli attivi mostra chiaramente che tale prestito non sia stato concesso a condizioni di mercato e che fosse presente un aiuto di Stato. Considerato lo stato di fallimento tecnico della RTP al momento della concessione del prestito, nessun istituto finanziario le avrebbe accordato un prestito subordinato, poiché erano molto ridotte le prospettive che la RTP lo potesse rimborsare. Di fatto, il prestito è stato concesso non da un istituto finanziario privato, ma dal Fondo di regolarizzazione del debito pubblico.
(135)
In secondo luogo, si può sostenere che il tasso d’interesse applicato a tale prestito non ne rifletta precisamente il rischio intrinseco. Non soltanto esso era inferiore al tasso di riferimento che la Commissione utilizza normalmente per calcolare l’elemento di aiuto di Stato presente in regimi di abbuono d’interessi (72), ma un normale operatore commerciale esigerebbe anche, oltre a sicure garanzie, un tasso d’interesse atto a compensare un rischio così grave di non ricevere il rimborso.
(136)
Dato che la situazione finanziaria della RTP era tale da renderle impossibile la concessione di un prestito subordinato a condizioni normali, il prestito in questione equivale in effetti al versamento di una sovvenzione e conferisce un vantaggio alla RTP.
(137)
Tenuto conto di quanto precede, la Commissione ritiene che la ripianificazione del debito nei confronti della previdenza sociale, gli apporti di capitale nel periodo 1994-1997 e il prestito concesso nel 1998 abbiano procurato un vantaggio economico-finanziario rispetto ai concorrenti che non hanno ricevuto i medesimi fondi.
(138)
L’apertura alla concorrenza del mercato televisivo portoghese risale al più tardi al 1992: su tale mercato, dunque, vi erano concorrenti nel periodo in cui la RTP ha beneficiato delle varie misure in questione. Nel febbraio 1992 sono state concesse licenze di radiodiffusione alle emittenti televisive private SIC e TVI e nell’ottobre 1992 la SIC ha cominciato a trasmettere in Portogallo.
(139)
La Commissione non concorda con il Portogallo quando sostiene che l’accordo relativo al debito nei confronti della previdenza sociale non rientri nel concetto di aiuto di Stato, dato che tale debito si era costituito prima che il mercato portoghese della radiodiffusione fosse aperto alla concorrenza. Il vantaggio finanziario è stato concesso alla RTP nel maggio 1993, dopo che il mercato della radiodiffusione era stato aperto alla concorrenza: di conseguenza, può essere stato conferito alla RTP un vantaggio economico.
(140)
Tenuto conto di quanto si è detto, è opportuno concludere che le misure accordate dal Portogallo hanno conferito alla RTP un vantaggio economico-finanziario rispetto ai concorrenti che non avevano ricevuto i medesimi fondi, potendo così falsare la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(141)
L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE si applica alle misure statali se queste incidono sugli scambi tra gli Stati membri. Ciò succede quando le attività in questione sono oggetto di scambi tra gli Stati membri. Nella fattispecie, la RTP, che è l’impresa beneficiaria, svolge attività sul mercato internazionale. Di fatto, tramite l’Unione europea di radiodiffusione, essa scambia programmi televisivi e partecipa al sistema dell’Eurovisione (73). Inoltre, la RTP si trova in concorrenza diretta con emittenti commerciali che svolgono attività sul mercato internazionale della radiodiffusione e, sotto il profilo della proprietà, hanno struttura internazionale (74).
(142)
Di conseguenza, si può concludere che le misure concesse alla RTP dal Portogallo hanno inciso sugli scambi commerciali tra gli Stati membri, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 del TFUE.
(143)
Tenuto conto di quanto precede, si deve concludere che, a prescindere dagli eventuali obblighi di servizio pubblico imposti alla RTP, sono presenti aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, nelle seguenti misure:
-
la ripianificazione del debito con il regime di sicurezza sociale,
-
gli apporti di capitale del periodo 1994 - 1997,
-
il prestito accordato nel 1998.
Analogamente, l’esenzione temporanea dalle spese di registrazione prevista dall’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 e l’esenzione permanente dalle spese di registrazione e da altri oneri di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(144)
Tuttavia, come indicato nei considerando da 44 a 48 della presente decisione, alla RTP è affidato l’obbligo di servizio pubblico televisivo. Nella causa Altmark Trans GmbH e Regierungspräsidium Magdeburg contro Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH e Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (la «causa Altmark»), la Corte di giustizia ha stabilito che le misure statali volte a compensare i costi di servizio pubblico non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, (ora articolo 107, paragrafo 1, del TFUE) ove le seguenti quattro condizioni risultino soddisfatte (75):
a)
l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro;
b)
i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente;
c)
la compensazione non può essere superiore a quanto è necessario per coprire in misura totale o parziale i costi sostenuti per adempiere gli obblighi di servizio pubblico, tenuto conto delle entrate riscosse e di un profitto ragionevole per l’adempimento di tali obblighi;
d)
quando l’impresa non è stata scelta con una procedura di pubblica gara, l’entità della necessaria compensazione deve essere determinata in base all’analisi dei costi che avrebbe sostenuto, per adempiere tali obblighi, un’impresa media, ben gestita e dotata di risorse adeguate.
(145)
Tralasciando le condizioni relative al primo e al terzo criterio, le misure ad hoc (cfr. il considerando 143 della presente decisione) non sembrano soddisfare il secondo e il quarto criterio della sentenza Altmark per i seguenti motivi.
(146)
È evidente che il finanziamento concesso mediante l’accordo con l’organismo responsabile della previdenza sociale e il prestito del 1998 non facevano parte di un sistema di compensazione i cui parametri fossero stati stabiliti in via preliminare e in forma obiettiva e trasparente (seconda condizione). Al contrario, tale finanziamento si è basato su decisioni ad hoc attribuibili allo Stato.
(147)
Inoltre, come riferito al considerando 61 della presente decisione, il contratto di servizio pubblico prevedeva una possibilità specifica di finanziamento degli investimenti in attrezzature per le attività di servizio pubblico mediante apporti di capitale. I contratti di servizio pubblico non limitano gli investimenti alla fornitura di servizi pubblici, né definiscono chiaramente le condizioni ed i limiti della partecipazione statale, ma prevedono soltanto l’eventualità che lo Stato partecipi agli investimenti della RTP in qualità di azionista. Di conseguenza, la Commissione ritiene che nemmeno gli apporti di capitale possano essere considerati come facenti parte di un sistema di compensazioni i cui parametri siano stati stabiliti in via preliminare e in forma obiettiva e trasparente.
(148)
Evidentemente, la RTP non è stata selezionata mediante una gara pubblica che garantisse il minimo costo possibile, né vi sono indicazioni secondo cui l’importo dei pagamenti ad hoc sia stato determinato in base a un’analisi dei costi che avrebbe sostenuto un’impresa media (quarta condizione).
(149)
Di conseguenza, è chiaro che nella fattispecie non tutte le condizioni di cui alla causa Altmark risultano soddisfatte. Pertanto, le misure di cui al considerando 143 della presente decisione devono essere considerate aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(150)
La Corte di giustizia ha statuito sistematicamente che l’articolo 106 del TFUE può consentire deroghe al divieto di aiuti di Stato a favore d’imprese incaricate di prestare servizi d’interesse economico generale (SIEG). La sentenza Altmark ha confermato implicitamente che gli aiuti di Stato intesi a compensare i costi sostenuti da un’impresa per prestare servizi d’interesse economico generale possono essere considerati compatibili con il mercato comune, se rispettano le condizioni previste dall’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE (ex articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, precedentemente noto come «mercato comune») (76).
(151)
La Corte di giustizia ha precisato che, affinché una misura possa beneficiare di tale deroga, è necessario che siano soddisfatti cumulativamente i criteri della definizione, dell’incarico e della proporzionalità. La Commissione ritiene che, se questi criteri sono rispettati, gli scambi commerciali non vengono alterati in misura contraria agli interessi dell’Unione.
(152)
La comunicazione della Commissione relativa all’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione (la comunicazione sulla radiodiffusione) (77) spiega come tali principi si applichino al settore della radiodiffusione. Secondo la comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione deve valutare se (78):
a)
le attività della RTP corrispondano a obblighi di servizio pubblico, definiti chiaramente come tali dallo Stato membro (definizione);
b)
la prestazione di tale servizio sia stata affidata ufficialmente alla RTP dalle autorità portoghesi (incarico);
c)
il finanziamento sia proporzionale al costo netto della prestazione di servizio pubblico.
(153)
Ai sensi del protocollo sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri (il protocollo di Amsterdam (79)) e della comunicazione sulla radiodiffusione (80), è compito degli Stati membri definire la funzione di servizio pubblico dell’emittente di servizio pubblico. Nel settore della radiodiffusione, il ruolo della Commissione si limita ad accertare la presenza di errori evidenti nella definizione di servizio pubblico. Simili errori costituirebbero un abuso in materia di definizione di servizio pubblico.
(154)
Data la natura specifica del settore della radiodiffusione, la Commissione ritiene legittima una definizione che conferisca a un determinato organismo di radiodiffusione la funzione di fornire una programmazione equilibrata e variata, ai sensi delle disposizioni interpretative del protocollo (81). Tale definizione dovrà essere conforme all’obiettivo di rispondere alle esigenze democratiche, sociali e culturali di una specifica società.
(155)
Come riferito nei considerando da 44 a 48 della presente decisione, in virtù della legge n. 21/92 e dei contratti di servizio pubblico, la RTP è tenuta, per il suo servizio televisivo pubblico in generale, a garantire la diffusione di due canali su tutto il territorio geografico. Mentre il primo canale deve offrire una programmazione più generica, il secondo canale deve rivolgersi a tipi più specifici di pubblico. Inoltre, come riferito ai considerando 44 e 45 della presente decisione, la legge n. 21/92 ed i contratti di servizio pubblico definiscono con maggiore precisione gli obblighi della RTP relativi al contenuto dei programmi e alla cooperazione internazionale, più alcuni altri obblighi specifici.
(156)
Sebbene la definizione del servizio pubblico di radiodiffusione della RTP abbia natura qualitativa e sia piuttosto ampia, secondo le disposizioni interpretative del protocollo di Amsterdam la Commissione considera legittima tale definizione «ampia» (82). Di conseguenza, la Commissione considera legittima la definizione generale del servizio pubblico della RTP, che consiste nel trasmettere in tutto il territorio nazionale su due canali televisivi, uno di carattere più generico e l’altro maggiormente mirato verso tipi specifici di pubblico. Si può ritenere che tale definizione soddisfi le esigenze democratiche, sociali e culturali della società portoghese.
(157)
La Commissione considera legittimi anche gli obblighi che determinano più dettagliatamente il modo in cui la RTP debba assicurare il mandato generale di servizio pubblico di radiodiffusione. Come enunciato nel protocollo di Amsterdam, si può ritenere che anche tali obblighi soddisfino le esigenze democratiche, sociali e culturali della società portoghese.
(158)
Pur considerando legittima la missione di servizio pubblico della RTP, la Commissione deve accertare se tale definizione contenga o no errori evidenti.
La Commissione valuterà se le esenzioni temporanea e permanente dal pagamento delle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione possano essere considerate compensazioni per le spese di servizio pubblico e vaglierà se l’obbligo della RTP di sostenere il settore cinematografico possa essere ritenuto parte del mandato di servizio pubblico della RTP.
(159)
La Commissione valuterà dapprima se l’esenzione temporanea dall’obbligo di atto notarile (e dalle relative spese) e dalle spese di registrazione e di pubblicazione relative alla trasformazione in società per azioni del 1992, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 e se l’esenzione permanente dalle spese varie ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 possano essere considerate compensazioni per le spese connesse alla prestazione di un servizio pubblico.
(160)
Esenzioni temporanee. In primo luogo, è necessario esaminare se i costi relativi alla trasformazione della RTP in società per azioni nel 1992 (ovverosia i costi normalmente sostenuti per la redazione di un atto notarile e per la registrazione e la pubblicazione dello stesso) possano essere legittimamente compensati come costi di servizio pubblico. Come già indicato, la compensazione consiste nell’esenzione prevista dall’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92.
(161)
Al momento della sua trasformazione, la RTP svolgeva soltanto attività di servizio pubblico (cfr. il considerando 18 della presente decisione), mentre le attività commerciali erano espletate da controllate legalmente distinte da essa. Pertanto, i costi legati alla trasformazione dell’emittente di servizio pubblico costituivano quindi automaticamente costi di servizio pubblico, che potevano essere legittimamente compensati dallo Stato. Non è necessario valutare se la riorganizzazione della RTP sia stata giuridicamente vincolante o necessaria (83). La valutazione prevista dall’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE e dalla comunicazione sulla radiodiffusione richiede che la compensazione non superi i costi netti di servizio pubblico, ma non richiede di valutare se tali costi, a condizione che essi si limitino alla prestazione del servizio pubblico, avrebbero potuto essere evitati (84). Secondo il protocollo di Amsterdam e la comunicazione sulla radiodiffusione, gli Stati membri sono, in linea di principio, liberi di decidere in merito all’organizzazione della loro emittente di servizio pubblico. Tale libertà non riguarda soltanto la scelta dell’emittente dei contenuti da distribuire, ma anche la forma giuridica con la quale l’emittente radiotelevisiva svolgerà le sue attività. Il ruolo della Commissione si limita a verificare che questa libertà dello Stato membro non sia stata utilizzata in modo abusivo. Nella fattispecie, non vi sono indicazioni che la trasformazione sia stata realizzata con l’unico scopo di conferire un vantaggio alla RTP. Non vi è alcun motivo di mettere in discussione l’argomentazione del Portogallo secondo la quale la trasformazione del 1992 è stata effettuata per dare alla RTP una maggiore flessibilità di azione, liberandola dalle ingombranti procedure di controllo statale. Si deve pertanto concludere che l’esenzione dalle spese di registrazione (ovverosia dagli oneri notarili e dalle spese di registrazione e pubblicazione) al momento della trasformazione della RTP costituisce una compensazione legittima per la fornitura del servizio pubblico di radiodiffusione.
(162)
Esenzione permanente: Tuttavia l’argomentazione che precede (considerando 161 della presente decisione) non si applica all’esenzione permanente di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, che non è limitata nel tempo e quindi potenzialmente applicabile a registrazioni e iscrizioni relative alle attività della RTP che non rientrano nel mandato di servizio pubblico (per esempio, nel caso in cui la RTP esercitasse direttamente le attività commerciali, senza ricorrere alle sue controllate con statuto giuridico distinto).
In considerazione dell’ampia portata dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, sia per quanto riguarda la durata (illimitata) che per quanto riguarda la natura (non limitata alle attività di servizio pubblico), la giustificazione di un’eventuale esenzione futura dalle spese di registrazione come compensazione dei costi di servizio pubblico non è possibile. Si deve pertanto concludere che l’esenzione dalle spese di registrazione prevista dall’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non è compatibile con il mercato interno.
(163)
Sebbene il Portogallo abbia argomentato che l’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non sia mai stato applicato e che dopo la trasformazione del 1992 la RTP abbia sempre pagato tutte le necessarie spese di registrazione, tale argomentazione potrebbe risultare valida in caso di recupero, ma non altera il fatto che la disposizione in oggetto conferisca in quanto tale alla RTP aiuti di Stato non giustificati dall’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, né da qualsiasi altra disposizione di tale trattato.
(164)
In base al considerando 45 della direttiva sulla televisione senza frontiere, la Commissione può accettare che la definizione di servizio pubblico delle imprese di radiodiffusione di servizio pubblico includa l’obbligo di contribuire in misura sostanziale agli investimenti nella produzione audiovisiva europea, purché i diritti relativi ai prodotti cinematografici ne consentano la trasmissione da parte dell’emittente televisiva di servizio pubblico (85).
(165)
Secondo la Commissione, l’obbligo imposto alla RTP di sostegno alla produzione cinematografica è compreso nell’ambito del servizio pubblico di radiodiffusione, dato che la RTP procede alla trasmissione, in qualità di programmi televisivi di servizio pubblico, dei film dei quali ha acquisito i diritti di distribuzione.
(166)
Di conseguenza, la Commissione non può concordare con le osservazioni presentate dalle parti interessate, che ritengono discriminatori l’obbligo della RTP nei confronti della produzione cinematografica e il relativo finanziamento. Secondo le parti interessate, anche le emittenti private hanno concluso con le autorità portoghesi protocolli di sostegno alla produzione cinematografica, i quali non prevedono nessuna misura di compensazione. La Commissione ritiene tuttavia che si debba distinguere tra gli accordi per il sostegno alla produzione cinematografica conclusi tra lo Stato e le emittenti private su base volontaria e gli obblighi di servizio pubblico di radiodiffusione imposti alla RTP perché finanzi e trasmetta produzioni cinematografiche. È evidente che alla RTP è stata affidata espressamente una funzione di servizio pubblico di sostegno a determinate produzioni cinematografiche, che successivamente vengono trasmesse come programmi della televisione di servizio pubblico, mentre tale funzione di servizio pubblico non è stata affidata alle emittenti private. La RTP è diventata pertanto uno strumento utilizzato dallo Stato per sostenere la produzione cinematografica. Gli eventuali vantaggi che la RTP conferisce alla produzione cinematografica potrebbero costituire aiuti di Stato e dovrebbero essere valutati in quanto tali. La presente decisione non pregiudica l’eventuale valutazione di possibili vantaggi concessi ai produttori cinematografici.
(167)
Tenuto conto di quanto precede, è opportuno concludere che il cofinanziamento da parte della RTP di produzioni cinematografiche portoghesi che vengono trasmesse sui canali di servizio pubblico può essere considerato un obbligo specifico legittimo, necessario per soddisfare l’obbligo generale, imposto alla RTP, di assicurare il servizio pubblico di radiodiffusione. Di conseguenza, tale obbligo non costituisce un errore evidente.
(168)
Tuttavia, la Commissione ritiene che l’obbligo legale imposto alla RTP di prestare «altri servizi, da specificare su base ad hoc» (86) non sia abbastanza preciso da consentirle di valutare in anticipo e con un grado sufficiente di certezza giuridica se tali servizi si possano considerare come servizio pubblico. Pur ritenendo non chiaramente definiti gli «altri servizi da specificare», la Commissione osserva che nel periodo in esame non sono stati effettuati pagamenti in virtù di tale disposizione (87).
(169)
In base a quanto precede, la Commissione conclude che le attività della RTP descritte nella legge n. 21/92 e ridefinite nei contratti di servizio pubblico costituiscono obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti.
Benché l’obbligo di prestare «altri servizi, da specificare su base ad hoc» non sia abbastanza preciso per poter concludere anticipatamente che tutti i servizi prestati in tale ambito possano essere considerati servizi pubblici, nel periodo 1992-1998 non sono stati effettuati pagamenti in virtù di questa disposizione.
Tuttavia, l’esenzione permanente dalle spese di registrazione e da altre spese non si limita alla compensazione dei costi di servizio pubblico e non può quindi essere giustificata ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(170)
In secondo luogo, è necessario valutare se gli obblighi di servizio pubblico sono stati affidati alla RTP, beneficiaria del finanziamento statale.
(171)
Secondo la comunicazione relativa alla radiodiffusione, la Commissione deve accertare se gli incarichi di servizio pubblico siano stati affidati alla RTP mediante un atto ufficiale (88).
(172)
Come riferito al considerando 48 della presente decisione, gli obblighi di servizio pubblico sono stati esplicitamente affidati alla RTP in base a varie leggi e contratti: l’articolo 5 della legge n. 58/90, l’articolo 4, paragrafo 1 e l’articolo 5 della legge n. 21/92 e la clausola 1 del vecchio e del nuovo contratto di servizio pubblico.
(173)
La Commissione non ha ricevuto alcuna osservazione da parte dei diretti interessati né del Portogallo secondo la quale il servizio pubblico non sarebbe stato correttamente affidato alla RTP mediante un atto ufficiale. Ai sensi della comunicazione sulla radiodiffusione e tenuto conto delle leggi e dei contratti di cui al considerando 48 della presente decisione, è opportuno concludere che non vi è nessun dubbio che la RTP debba adempiere agli obblighi di servizio televisivo pubblico e che, di conseguenza, l’incarico del servizio pubblico sia stato ufficialmente affidato alla RTP.
(174)
Non è necessario soltanto che il servizio pubblico sia stato affidato alla RTP mediante un atto ufficiale, si deve anche accertare che il servizio pubblico venga prestato secondo quanto previsto dalla legge e dai contratti di servizio pubblico. Come indicato ai considerando da 49 a 59, sono stati previsti vari dispositivi di controllo per accertare che la RTP adempia all’obbligo di servizio pubblico secondo le relative disposizioni.
(175)
Anzitutto, la RTP doveva presentare relazioni sull’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico e piani corredati dei pareri espressi dal comitato interno di revisione contabile. Nel periodo tra il 1993 e il 1998, la RTP ha elaborato relazioni sugli obblighi di servizio pubblico, descrivendo l’adempimento di ciascuno di essi e indicando i costi di ognuno di tali obblighi, in base a un sistema di contabilità analitica.
(176)
In secondo luogo, il ministro delle Finanze e il membro del governo responsabile della Comunicazione sociale hanno verificato l’esecuzione del contratto di servizio pubblico e l’Ispettorato generale delle finanze ha proceduto alla revisione contabile del piano finanziario.
(177)
In terzo luogo, ogni anno dovevano essere organizzate revisioni contabili esterne. La Commissione non può accettare l’argomentazione del Portogallo, riproposta dopo la sentenza del Tribunale nella causa T-442/03, secondo la quale in realtà le relazioni sul servizio pubblico erano sottoposte a revisione contabile esterna e che pertanto non era necessario alcun intervento ulteriore. La situazione precedente l’adozione della decisione del 15 ottobre 2003 può essere descritta nei seguenti termini:
a)
per l’anno 1992 non è stata preparata alcuna relazione sul servizio pubblico, poiché l’obbligo di fornire tali relazioni e una loro revisione contabile è stato introdotto con il contratto di concessione del 1993;
b)
per gli anni 1993 e 1994, non sono state effettuate revisioni contabili esterne. Esistono soltanto le dichiarazioni rilasciate dai rappresentanti della società, in particolare dalla Commissione fiscale della RTP (Conselho fiscal da RTP), che è un organo puramente interno;
c)
per gli esercizi dal 1995 al 1998, le relazioni sono accompagnate da una dichiarazione rilasciata da un revisore esterno indipendente dalla RTP e dai suoi rappresentanti. Tali dichiarazioni confermano che la RTP ha rispettato i suoi obblighi di servizio pubblico. Tuttavia, non erano disponibili le relazioni più dettagliate sul servizio pubblico sulle quali si fondavano tali conclusioni.
(178)
Alla luce delle risultanze del Tribunale nella causa T-442/03, però, e in particolare dei punti da 232 a 256 della sentenza, la Commissione non ha potuto basarsi esclusivamente sulle (brevi) dichiarazioni relative alle revisioni contabili delle relazioni sul servizio pubblico di cui al considerando 177 della presente decisione ed ha accettato l’offerta avanzata dal Portogallo di realizzare una revisione esterna basata sulle relazioni sul servizio pubblico per tutti gli anni oggetto del riesame. Revisioni contabili esterne sull’adempimento da parte della RTP dei suoi obblighi di servizio pubblico sono state quindi effettuate per gli anni dal 1992 al 1997. Per l’anno 1992, la revisione esterna è stata realizzata nonostante l’assenza di un rapporto sul servizio pubblico. Il revisore esterno si è comunque basato su altri documenti per valutare se il mandato di servizio pubblico fosse stato soddisfatto. Per il 1998, la revisione esterna non è stata realizzata, in quanto esisteva già, come ha confermato anche la SIC, una revisione esterna, ovverosia la relazione BDO Binder del 1998, a cui si fa riferimento nei considerando da 186 a 188 della presente decisione.
(179)
Le nuove revisioni contabili per gli anni dal 1992 al 1997 sono state organizzate dall’organo di regolamentazione dei media, la Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). L’ERC è un organo amministrativo indipendente che, secondo la Costituzione portoghese, ha il compito di assicurare, tra l’altro, il rispetto dello statuto e delle norme che disciplinano le attività dei media. L’organo ha organizzato le revisioni per gli anni dal 1992 al 1997, stipulando un contratto con il revisore esterno Pedro Roque, che è indipendente dalla RTP.
(180)
Considerato il tempo che è trascorso tra il 1992 e le revisioni contabili delle relazioni sul servizio pubblico realizzate nel 2010, è risultato difficile accedere a tutti i dati. Ciò spiega la durata dell’indagine e il tempo occorso per svolgere le nuovi revisioni. Tuttavia, alla fine, le revisioni sono state realizzate, in quanto le relazioni sul servizio pubblico esistevano (tranne che per l’anno 1992) e i revisori contabili disponevano pertanto di una base su cui operare. Le revisioni per gli anni dal 1992 al 1997 sono state quindi presentate alla Commissione.
(181)
L’obiettivo delle revisioni esterne era valutare e controllare il servizio pubblico di radiodiffusione fornito dalla RTP e i pagamenti che questa ha ricevuto per il suo mandato. Esse contengono una descrizione delle informazioni prese in considerazione, facendo riferimento, tra l’altro, alla Legge n. 58/90, alla legge sul servizio pubblico di radiodiffusione, alla Legge n. 21/92 sulla trasformazione della RTP, ai contratti di servizio pubblico, ai bilanci annuali e alle relative revisioni esterne, al Piano di attività e di bilancio del servizio pubblico (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) e alle relazioni annuali sul servizio pubblico (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). Nelle revisioni esterne si afferma che a causa del lungo tempo trascorso tra il periodo 1992-1997 e il contratto di revisione esterna del 2010, alcuni documenti erano andati distrutti mentre determinate informazioni non erano più disponibili. Per tale ragione, le revisioni si sono principalmente concentrate sulle relazioni disponibili, in particolare sulle relazioni sul servizio pubblico (89) e sui bilanci di esercizio approvati.
(182)
Nonostante le difficoltà legate alla distanza temporale, i revisori esterni sono riusciti a svolgere il mandato assegnato, realizzando le revisioni contabili e valutando l’adempimento da parte della RTP degli obblighi di servizio pubblico e la rispettiva compensazione. Le revisioni contabili affermano espressamente che i revisori sono riusciti a sormontare le difficoltà dovute alla distanza temporale e ad effettuare le revisioni. Ad esempio, anche se i revisori avanzano la riserva che i sistemi di contabilità e di imputazione dei costi non hanno potuto essere consultati, ciò non ha impedito di realizzare la revisione e di giungere a una conclusione positiva. Secondo la relazione di sintesi, «tutte le uscite e le entrate della RTP si basano sull’assunto che le sue attività consistano esclusivamente nella fornitura di servizi televisivi pubblici e che le revisioni esterne si basino su rendiconti d’esercizio sottoposti a revisione tanto dai revisori interni della società che da revisori esterni. Da tali rendiconti non sarebbero emersi fatti diversi da quelli descritti in dettaglio nei bilanci annuali» (90). La Commissione aveva già concluso (cfr. considerando 18 della presente decisione) che negli anni oggetto dell’inchiesta la RTP aveva svolto esclusivamente attività di servizio pubblico, mentre delle attività commerciali si occupavano alcune controllate della RTP, dotate di uno statuto giuridico distinto. I criteri e il sistema di imputazione dei costi risultano quindi pertinenti soltanto per la ripartizione dei costi di servizio pubblico sostenuti dalla RTP e non dovrebbero incidere in alcun modo sul totale dei costi di servizio pubblico.
Per quanto riguarda le informazioni finanziarie, la Commissione ha constatato che i revisori dei conti esterni potevano legittimamente basarsi sui bilanci annuali della RTP, che erano sempre corredati di una revisione contabile che ne certificava l’attendibilità. Secondo i contratti di servizio pubblico, l’obiettivo delle revisioni esterne delle relazioni sul servizio pubblico era verificare che la RTP avesse assolto agli obblighi di servizio pubblico che le erano stati affidati e che le compensazioni di servizio pubblico coincidessero con i costi sostenuti per adempiere tali obblighi. Pertanto, poiché le informazioni finanziarie relative ai servizi pubblici negli anni in esame riguardavano la fornitura del servizio pubblico da parte della RTP, per accertare se i costi sostenuti erano compatibili con il mandato di servizio pubblico è stato necessario procedere ad un’ulteriore verifica indipendente.
(183)
I revisori esterni confermano tale punto. Per gli anni dal 1992 al 1997, i revisori sono giunti alla conclusione che la RTP aveva essenzialmente assolto ai suoi obblighi in materia di trasmissione radiotelevisiva in termini di quantità, come previsto dal contratto di concessione, soprattutto per quanto riguarda l’obbligo relativo ai contenuti da diffondere. I revisori hanno dichiarato quanto segue: «Dopo aver analizzato i documenti disponibili, segnatamente le relazioni del revisore dei conti e del comitato di revisione dei conti previsto dalla legge, non abbiamo trovato alcunché che ci induca a ritenere che i documenti presentati, relativi alla corrispondenza tra le funzioni di servizio pubblico espletate e il pagamento dei costi reali ed effettivi, contengano discrepanze significative che compromettano il rispetto della legislazione vigente in tale data» (91).
(184)
Un certo numero di relazioni di revisione indica che la RTP avrebbe potuto chiedere un livello di risarcimento più elevato ma che ciò è risultato impossibile a causa dei termini dei contratti di servizio pubblico, in virtù dell’articolo 15, paragrafo 4 del vecchio contratto di servizio pubblico e dell’articolo 19, paragrafo 3, del nuovo contratto di servizio pubblico del 1996. Le singole revisioni esterne degli anni 1994, 1996 e 1997 contengono affermazioni relative alla differenza tra gli elevati costi effettivamente sostenuti dalla RTP per la fornitura del servizio pubblico e la compensazione ricevuta, che risultava inferiore ai costi sostenuti (92). Nella relazione di sintesi finale relativa a tutti gli anni che sono stati oggetto di audit si afferma esplicitamente che: «per tutti gli anni, i pagamenti di compensazione effettivamente versati sono stati inferiori agli importi indicati in ciascuna RCOPS (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de Serviço Público, le relazioni sul servizio pubblico) (93).
(185)
In alcune revisioni contabili (ad eccezione di quelle del 1992 e del 1993) si afferma che la RTP aveva oltrepassato i limiti relativi ai tempi della pubblicità, avendo trasmesso più pubblicità di quanto non fosse autorizzata a fare in virtù dei contratti di servizio pubblico. Le entrate che la RTP ha incassato per tale pubblicità devono essere prese in considerazione ai fini del calcolo dei costi del servizio pubblico. Conformemente alla comunicazione sulla radiodiffusione, infatti, le entrate generate dal servizio pubblico, compresi i ricavi generati dalla pubblicità, devono essere integrate nel calcolo delle risorse finanziarie di cui la società ha bisogno per fornire il servizio pubblico.
Il fatto che siano stati superati i limiti relativi alla pubblicità non ha alterato le conclusioni del revisore, secondo le quali per tutto il periodo 1992-1997 i pagamenti di compensazione del servizio pubblico sono risultati corrispondenti ai compiti di servizio pubblico svolti dalla RTP e che non vi è stato eccesso di compensazione. Anche il Portogallo ha confermato che per gli anni 1994, 1995 e 1996, sono stati presi in considerazione tutti gli utili provenienti dalla pubblicità (compresi quelli ottenuti superando i limiti), riducendo proporzionalmente il fabbisogno di finanziamento del servizio pubblico (94). Per quanto riguarda il 1996, l’articolo 15 del nuovo contratto di servizio pubblico stabilisce che, per la determinazione della compensazione, i profitti derivanti dallo sfruttamento dei canali non debbano essere presi in considerazione nel calcolo del costo complessivo del servizio pubblico. I profitti comprendono le entrate pubblicitarie e il Portogallo ha esplicitamente confermato che i profitti generati dalla pubblicità sono stati detratti dall’importo della compensazione richiesta (95).
(186)
Per quanto riguarda l’esercizio 1998, il revisore esterno BDO Binder ha esaminato le relazioni esistenti fra il mandato di servizio pubblico della RTP e i relativi costi. La relazione BDO Binder contiene una serie di raccomandazioni riguardanti il futuro e suggerisce di rafforzare i controlli interni della RTP al fine di garantire la conformità con i regolamenti interni, ma non conclude che la RTP abbia ricevuto un eccesso di compensazione in relazione ai compiti di servizio pubblico da essa svolti o che i dati utilizzati nella relazione sul servizio pubblico redatta dalla RTP ed utilizzata dalla Commissione nella decisione del 15 ottobre 2003 non fossero attendibili. Per quanto riguarda i dati concreti, la relazione BDO Binder parla dell’assenza di un inventario relativo a determinati beni. Tuttavia, la relazione sembra limitarsi a criticare la mancanza di un inventario dei beni (96), senza concludere che i rispettivi investimenti non fossero stati realizzati o che i valori degli investimenti fossero stati contabilizzati indebitamente. Tuttavia, come sottolinea il Portogallo, le cifre dei rispettivi investimenti non erano, in ogni caso, comprese nel calcolo della compensazione, fatto che ha escluso che i costi di ammortamento del capitale fisso potessero essere rimborsati.
(187)
Per quanto riguarda l’eccesso di pubblicità, nella relazione BDO Binder si conclude che per il calcolo del fabbisogno di finanziamento del servizio pubblico si è tenuto conto di tutti i proventi della pubblicità. Anche in questo caso, nessuno di tali fattori induce il revisore dei conti a fornire un parere negativo sul rispetto, da parte della RTP, degli obblighi di servizio pubblico né indica che vi sia stato alcun eccesso di compensazione.
(188)
Infine, l’aspetto più significativo ai fini della presente decisione è la conclusione della relazione BDO Binder (che non è contestata dalla SIC), che la RTP avrebbe potuto richiedere 25 miliardi di PTE per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, mentre ha ricevuto soltanto 14 miliardi di PTE. In altri termini, la relazione BDO Binder non fa riferimento ad alcun eccesso di compensazione, giungendo invece alla conclusione opposta.
(189)
Come indicato nella decisione NN 31/06 relativamente alla ristrutturazione della RTP, una revisione contabile esterna condotta da Pricewaterhouse Coopers ha esaminato se le informazioni finanziarie fornite dalle autorità portoghesi fossero conformi ai bilanci d’esercizio presentati dalla RTP nel periodo 1991-2003, agli importi citati nelle revisioni contabili delle relazioni sul servizio pubblico e ad altre fonti di informazione considerate importanti per verificare la conformità delle revisioni citate (cfr. il considerando 38 della decisione NN 31/06). La relazione relativa alla revisione PWC ha confermato la validità dei dati, senza particolari osservazioni (cfr. il considerando 52 della decisione NN 31/06). La relazione ha espressamente confermato che gli importi ricevuti dalla RTP come compensazione di servizio pubblico corrispondevano agli importi indicati nelle delibere del Consiglio dei ministri (cfr. considerando 41 e la tabella 39 della decisione NN 31/06), sottolineando piuttosto il sottofinanziamento globale della RTP e rilevando che oltre ai compiti di servizio pubblico rimborsabili in virtù dei contratti di servizio pubblico esistevano altri compiti di servizio pubblico che sono stati svolti dalla RTP, ma per i quali non era prevista alcuna forma di rimborso da parte dello Stato. Nella decisione NN 31/06, la Commissione ha concluso che la relazione di revisione PWC ha rilevato, basandosi legittimamente sui bilanci della RTP, che quest’ultima si trovava in una situazione di sottofinanziamento cronico. Pertanto, ai fini della presente decisione, la relazione di revisione PWC può essere considerata un ulteriore elemento, accanto alle revisioni contabili esterne delle relazioni sul servizio pubblico, che dimostra che i dati che la Commissione ha usato nella decisione 2005/403/CE erano corretti.
(190)
Per quanto concerne l’argomentazione del denunciante secondo cui sarebbe necessario tenere conto della la relazione n. 8/2002 della Corte dei conti portoghese, il Tribunal da Contas, la Commissione ha effettivamente preso in considerazione detta relazione nella sua valutazione relativa alla presente decisione. In primo luogo, si deve riconoscere, come ha ammesso anche la SIC, che la relazione di revisione contabile n. 8/2002 riguarda il periodo dal 1997 al 2000, ed è pertanto pertinente solo per gli anni 1997 e 1998. Sebbene nella relazione vengano riportati anche dati relativi agli anni precedenti, essi servivano a illustrare lo sviluppo finanziario generale della RTP, ma non erano l’argomento diretto dell’indagine della Corte dei conti.
(191)
Aspetto ancora più rilevante, la relazione n. 8/2002 non individua alcuna irregolarità nel finanziamento della RTP né qualsivoglia forma di eccesso di compensazione per il periodo 1997-2000 (o per gli altri anni). Al contrario, la relazione n. 8/2002 sottolinea a più riprese le difficoltà finanziarie strutturali che la RTP ha affrontato. Di conseguenza, la Commissione non è in grado, sulla base della relazione n. 8/2002, di individuare alcun pagamento che possa essere un esempio di eccesso di compensazione o di aiuto di Stato illegale. Al contrario, la relazione n. 8/2002 conferma esplicitamente che, dal 1993 fino alla fine del 1999, la sopravvivenza della RTP è stata possibile grazie al continuo e crescente indebitamento della società.
(192)
Come indica il denunciante, la relazione n. 8/2002 contiene ripetuti commenti critici sulla gestione della società, individuando alcune inefficienze che si sarebbero potute evitare. L’obiettivo esplicito della relazione n. 8/2002 è un’analisi generale della gestione della RTP e della sua fornitura del servizio televisivo pubblico, in termini di efficienza, efficacia ed economia. Come indica il denunciante, dalla relazione n. 8/2002 risulta che la RTP aveva strutture rigide, che il personale era eccessivo e che la fornitura del servizio pubblico era inefficiente. La relazione n. 8/2002 contiene inoltre commenti critici sulla definizione troppo vaga e generica del concetto di mandato di servizio pubblico, che, secondo il Tribunal da Contas, indurrebbe all’inefficienza gestionale.
(193)
Tuttavia, la Commissione ha esaminato il concetto di mandato di servizio pubblico della RTP nella decisione del 15 novembre 2003. Nella causa T-442/03, il Tribunale ha confermato che la definizione del mandato della RTP era, per quanto ampia, accettabile (97). Quanto alla presunte inefficienze, la Commissione desidera sottolineare che non si tratta di un aspetto che deve essere preso in considerazione nell’applicazione della comunicazione sulla radiodiffusione.
(194)
Il terzo criterio che la Commissione deve prendere in considerazione consiste nel determinare se il finanziamento sia proporzionato al costo netto del servizio pubblico.
(195)
La comunicazione sulla radiodiffusione descrive i criteri in base ai quali la Commissione valuta la proporzionalità del finanziamento statale. L’aiuto di Stato non può essere superiore ai costi netti delle funzioni di servizio pubblico e sul mercato non devono verificarsi distorsioni che non siano necessarie per l’esecuzione delle funzioni di servizio pubblico (98).
(196)
Anzitutto, per determinare correttamente il costo delle attività di servizio pubblico, la comunicazione sulla radiodiffusione prevede l’opportuna ripartizione dei costi e delle entrate tra il servizio pubblico e le attività commerciali.
(197)
Come indicato ai considerando da 61 a 67 della presente decisione, i contratti di servizio pubblico definiscono il metodo di ripartizione dei costi e dei ricavi che la RTP deve applicare. Nella fattispecie, in linea di principio, il compito della Commissione è facilitato, poiché la RTP ha applicato un sistema di contabilità analitica che consente di quantificare i costi ammissibili da essa sostenuti per eseguire ciascuno degli obblighi di servizio pubblico per i quali riceve il rimborso.
(198)
In tale sistema, ogni voce ammissibile di spesa è assegnata a un’attività e viene poi suddivisa, in base a principi contabili obiettivi, tra le diverse funzioni di servizio pubblico per le quali la RTP riceve il rimborso.
(199)
Poiché le entrate provenienti da ciascuna delle funzioni di servizio pubblico rimborsabili vengono detratte dai costi del servizio pubblico, il sistema garantisce che i pagamenti annuali di compensazione siano limitati al costo netto di ciascuno degli obblighi di servizio pubblico (cfr. considerando 65 della presente decisione).
(200)
La Commissione ha pertanto concluso che i parametri per calcolare i costi sono definiti in forma obiettiva e trasparente.
(201)
Tuttavia, le regole di compensazione dei costi potrebbero sottostimare il costo netto reale del servizio pubblico della RTP e comportare un insufficiente finanziamento strutturale del fabbisogno reale di finanziamento.
(202)
Come risulta dal considerando 65, secondo il metodo di calcolo dei costi definito nei contratti, alcuni costi del servizio pubblico sono stati esclusi dal pagamento mediante le compensazioni annuali (99). Inoltre, il Portogallo ha informato la Commissione che, sebbene la RTP dovesse pagare l’IVA sui pagamenti annuali di compensazione da essa ricevuti, secondo le regole contabili non si poteva tener conto di tali costi (cfr. considerando 94). Infine, nelle sue relazioni sul servizio pubblico, la RTP non ha incluso tutti gli investimenti in attrezzature effettuati per attività di servizio pubblico, nonostante che questi fossero registrati nei suoi bilanci (cfr. considerando 67).
(203)
Nondimeno, secondo il protocollo di Amsterdam, spetta agli Stati membri finanziare le emittenti pubbliche. Nella fattispecie, il Portogallo ha deciso di non rimborsare una parte dei costi che il fornitore di tale servizio ha sostenuto per svolgere il suo incarico.
(204)
Nel caso in questione, lo Stato ha accordato alla RTP non soltanto compensazioni annuali, ma anche un finanziamento supplementare sotto forma di aumenti di capitale, di un prestito e di un accordo con l’organismo responsabile della previdenza sociale. Secondo il paragrafo 57 della comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione deve analizzare se tutte le misure siano proporzionali ai costi netti del servizio pubblico. Solo in tal caso il finanziamento della RTP può essere considerato compatibile con l’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(205)
La Commissione ritiene che anche quegli obblighi di servizio pubblico imposti alla RTP che non sono ammissibili alla compensazione a norma dei contratti di servizio pubblico possano essere considerati obblighi di servizio pubblico legittimi e chiaramente definiti che lo Stato ha formalmente imposto al fornitore del servizio pubblico. Di conseguenza, ai sensi delle norme in materia di aiuti di Stato, il Portogallo può finanziare la totalità dei costi netti di servizio pubblico sostenuti dalla RTP.
(206)
La tabella 6 al considerando 207 presenta il quadro generale dei costi di servizio pubblico della RTP (sia costi d’investimento che costi netti di gestione), calcolati secondo le vigenti norme di contabilità dei costi, e delle compensazioni ricevute dalla RTP per gli investimenti e per i costi di gestione.
(207)
Anzitutto, sono indicati gli investimenti in attrezzature per le attività di servizio pubblico (tabella 5) e la compensazione fornita per finanziare tali investimenti (tabella 2). Vengono poi indicati i costi netti di gestione della RTP (tabella 4) e le misure di compensazione di tali costi (tabella 1). Infine, viene indicato il vantaggio conferito dagli aiuti ad hoc derivanti dall’accordo concluso con la previdenza sociale e dal prestito del 1998.
Tabella 6
Compendio del fabbisogno di finanziamento e di compensazione dei costi netti di gestione del servizio pubblico, secondo le norme contabili vigenti
(milioni di PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Totale
Costi di investimento
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Aumenti di capitale
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Differenza tra i costi di investimento e la compensazione
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Costi di gestione del servizio pubblico
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Misure di compensazione
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Previdenza sociale
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Prestito
-20 000,0
-20 000,0
Differenza tra i costi di gestione e la compensazione
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Fonte: relazione finanziaria e relazioni sul servizio pubblico.
(208)
Come già indicato ai considerando 201 e 202, il sistema di pagamenti annuali di compensazione scelto dal Portogallo ha portato a sottostimare i costi effettivi delle funzioni di servizio pubblico esercitate dalla RTP, con conseguente accumularsi dei debiti. In un secondo momento, per garantire l’equilibrio finanziario della RTP, il Portogallo ha utilizzato misure ad hoc per finanziare i costi di servizio pubblico sostenuti dalla RTP.
(209)
Come si può osservare nella tabella 6 al considerando 207, gli apporti di capitale hanno comportato un eccesso di compensazione di 26 736,8 milioni di PTE rispetto agli investimenti effettuati per il servizio pubblico, mentre i costi di gestione non sono stati controbilanciati dalle misure di compensazione e dagli altri aiuti ad hoc, registrando così un saldo negativo di 28 755,1 milioni di PTE. Sebbene fossero destinati essenzialmente a finanziare gli investimenti in attrezzature, gli apporti di capitale sono stati utilizzati anche per rimborsare i debiti accumulati.
(210)
Come si può osservare nella stessa tabella, la compensazione totale è risultata inferiore di 2 018,3 milioni di PTE ai costi netti della prestazione del servizio pubblico (28 755,1 milioni di PTE meno 26 736,8 milioni di PTE). Di conseguenza, la Commissione ha concluso che, ai sensi della normativa dell’Unione europea, il finanziamento totale dello Stato è proporzionato ai costi netti di gestione del servizio pubblico sostenuti dalla RTP nel periodo in esame. Tale conclusione non cambia anche considerando che gli 11 milioni di PTE corrispondenti all’esenzione dalle spese di registrazione sono aiuti di Stato (cfr. considerando 119 e 120 della presente decisione), contrariamente a quanto inizialmente sostenuto dalla Commissione. Anche prendendo in considerazione tale importo, la RTP risulterebbe sottofinanziata per 2 007,3 milioni di PTE.
(211)
Secondo la Commissione, i fondi ricevuti dalla RTP sono stati addirittura inferiori ai costi netti totali sostenuti per adempiere agli incarichi di servizio pubblico conferiti dallo Stato, tenendo conto del fatto che la tabella 6 al considerando 207 non tiene conto della totalità dei costi di servizio pubblico che la RTP ha sostenuto nel periodo 1992-1998.
(212)
Secondo la comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione dovrebbe garantire che il finanziamento statale sia proporzionato ai costi netti di fornitura del servizio pubblico, ma anche che non si verifichino distorsioni del mercato rispetto alle attività commerciali che derivano dall’attività di servizio pubblico - e per le quali non è possibile una corretta ripartizione dei costi per quanto riguarda i ricavi - che non siano necessarie per l’adempimento della missione di servizio pubblico. Vi sarebbe una distorsione di questo tipo se la RTP provocasse una riduzione dei prezzi della pubblicità sul mercato, con conseguente diminuzione delle entrate dei concorrenti (101). In tal caso, la RTP non ottimizzerebbe le sue entrate commerciali e causerebbe un aumento non necessario del fabbisogno di finanziamento statale. Secondo la comunicazione sulla radiodiffusione, un siffatto comportamento, se comprovato, non potrebbe essere considerato come intrinsecamente connesso alla funzione di servizio pubblico affidata all’emittente (102).
(213)
Nella decisione di avviare l’indagine del 15 novembre 2001, la Commissione ha dichiarato che, se un simile comportamento fosse stato comprovato, essa avrebbe tenuto conto di tali distorsioni e del conseguente maggiore fabbisogno di finanziamento statale, per valutare se la compensazione fosse o no eccessiva. In quella fase del procedimento, la Commissione ha osservato che in base alle informazioni in suo possesso in quel momento, non era possibile determinare se la RTP fosse incorsa in tale comportamento (103).
(214)
In seguito all’invito a presentare osservazioni sull’avvio del procedimento relativo al caso in oggetto, la Commissione non ha ricevuto dai concorrenti della RTP nessun commento che indicasse o dimostrasse che la RTP teneva sui mercati commerciali un comportamento anticoncorrenziale tale da comportare una maggiorazione del finanziamento statale, incompatibile con il trattato (104).
(215)
In tale contesto, la Commissione ritiene che non vi siano indizi di un simile comportamento. Di conseguenza, la Commissione conclude che non sembra che la RTP abbia tenuto comportamenti anticoncorrenziali sui mercati commerciali, dai quali sia derivato un fabbisogno maggiorato di finanziamento statale, e che non vi è stata una compensazione eccessiva come risultato di un tale comportamento.
(216)
Di conseguenza, la Commissione conclude che l’accordo con l’ente responsabile del sistema di previdenza sociale, gli apporti di capitale e il prestito subordinato, nonché l’esenzione temporanea dalle spese di registrazione debbano essere considerati aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Nondimeno, il finanziamento della RTP in base a misure ad hoc è compatibile con il mercato interno, a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Il finanziamento totale è proporzionato ai costi netti corrispondenti a obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti e attribuiti. Di conseguenza, il finanziamento statale non ha inciso sulle condizioni degli scambi né sulla concorrenza all’interno dell’Unione in misura contraria all’interesse dell’Unione, ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE (105).
VI. CONCLUSIONI
(217)
La Commissione constata che il Portogallo ha illegalmente dato esecuzione ad aiuti ad hoc in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE (106). Ciò non si applica all’esenzione dalle spese notarili e di pubblicazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92, in quanto tali misure non sono ritenute costituire aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(218)
Come indicato al considerando 143, la Commissione conclude che l’accordo del 1993 con l’ente responsabile della previdenza sociale, gli apporti di capitale nel periodo 1994-1997 e il prestito del 1998 costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Analogamente, l’esenzione dalle spese di registrazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 e l’esenzione permanente dalle spese di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 costituiscono aiuti di Stato. Le misure ad hoc sono state concesse utilizzando risorse statali, minacciano di falsare la concorrenza sul mercato interno, favorendo la RTP, e incidono sugli scambi.
Tali misure non soddisfano le condizioni di cui alla sentenza Altmark, poiché non si può ritenere che esse facciano parte di un sistema di compensazione i cui parametri siano stati definiti in via preliminare e in forma obiettiva e trasparente. È inoltre evidente che la RTP non è stata selezionata mediante una procedura di gara pubblica che potesse garantire il minimo costo possibile, né vi sono indicazioni secondo cui l’importo dei pagamenti ad hoc fosse stato determinato in base a un’analisi dei costi sostenuti da un’impresa media.
(219)
L’esenzione di cui all’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE si applica alle misure ad hoc ad eccezione dell’esenzione permanente concessa alla RTP in virtù dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92. Come dimostra l’analisi che precede, le misure hanno compensato obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti e correttamente affidati alla RTP in virtù della legge n. 21/92 e dei contratti di servizio pubblico. Le misure ad hoc sono commisurate al costo netto di gestione del servizio pubblico della RTP. Le misure ad hoc non falsano la concorrenza in misura contraria all’interesse dell’Unione, essendo commisurate ai costi netti del servizio pubblico sostenuti dalla RTP. Inoltre, la RTP non ha adottato comportamenti anticoncorrenziali nello svolgimento delle sue attività commerciali.
(220)
La Commissione ritiene che l’esenzione permanente di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 costituisce un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune in quanto non può essere considerata una compensazione per la fornitura di un servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Pertanto, il Portogallo dovrebbe abolire tale legge. Il Portogallo dovrebbe inoltre garantire che tutti gli aiuti versati alla RTP in virtù di tale legge vengano recuperati.
(221)
Alla luce delle conclusioni di cui sopra, la Commissione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Le seguenti misure ad hoc che il Portogallo ha concesso alla Radiotelevisão Portuguesa S.A. (RTP) costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato:
a)
la ripianificazione del debito di 1 206 milioni di PTE che il Portogallo ha concesso alla RTP sotto forma un accordo con l’ente responsabile della previdenza sociale concluso nel 1993;
b)
gli apporti di capitale concessi tra il 1994 e il 1997, per un importo complessivo pari a 46 800 milioni di PTE;
c)
il prestito di 20 000 milioni di PTE concesso nel 1998;
d)
l’esenzione temporanea dalle spese di registrazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge portoghese n. 21/92, pari a 11 000 000 PTE.
2. Le misure di aiuto di Stato di cui al paragrafo 1 del presente articolo sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato giacché non hanno dato luogo a una compensazione eccessiva dei costi netti legati alle funzioni di servizio pubblico affidate alla RTP.
Articolo 2
L’esenzione dalle spese notarili e di pubblicazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge portoghese n. 21/92 non costituisce un aiuto di Stato.
Articolo 3
1. L’esenzione illimitata dal pagamento di tutte le spese legate a qualsiasi atto di iscrizione, registrazione o annotazione, concessa alla RTP in virtù dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge portoghese n. 21/92, costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
2. L’aiuto di Stato che in virtù dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 il Portogallo ha illegittimamente concesso alla RTP in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 4
1. Il Portogallo deve abrogare la legge di cui all’articolo 3, paragrafo 1, della presente decisione nonché ordinare il recupero di qualsiasi aiuto di Stato ricevuto dalla RTP in virtù di detta disposizione fino alla data di abrogazione della legge.
2. Negli importi da recuperare rientrano gli interessi relativi al periodo compreso tra la data in cui l’aiuto è stato messo a disposizione della RTP fino alla data del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 e del regolamento (CE) n. 271/2008 recante modifiche del regolamento (CE) n. 794/2004.
Articolo 5
1. Il recupero dell’aiuto concesso nel quadro della legge di cui all’articolo 3 sarà immediato ed effettivo.
2. Il Portogallo assicurerà l’applicazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Portogallo trasmetterà alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
la descrizione dettagliata delle misure adottate per abrogare l’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92;
b)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso la RTP;
c)
la descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione; e
d)
i documenti che dimostrano che alla RTP è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. Il Portogallo terrà la Commissione informata sugli sviluppi delle misure nazionali adottate per applicare la presente decisione fino al completamento del recupero dell’aiuto di cui all’articolo 3. Esso trasmetterà immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e a quelle previste per conformarsi alla presente decisione. Esso fornirà inoltre informazioni dettagliate riguardo agli importi dell’aiuto e agli interessi già recuperati presso la RTP.
Articolo 7
La Repubblica portoghese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 dicembre 2011