DURCHFÜHRUNGSBESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 22. Mai 2014
zur Ausnahme bestimmter Dienste des Postsektors in Ungarn von der Anwendung der Richtlinie 2014/25/EU des Europäischen Parlaments und des Rates über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/17/EG
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 3372)
(Nur der ungarische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/299/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
gestützt auf die Richtlinie 2014/25/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/17/EG (1), insbesondere auf Artikel 34,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT
(1)
Am 21. November 2013 übermittelte Magyar Posta Zrt. (im Folgenden „Magyar Posta“) der Kommission per E-Mail einen Antrag nach Artikel 30 Absatz 5 der Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (2). Nach Artikel 30 Absatz 5 Unterabsatz 1 dieser Richtlinie unterrichtete die Kommission Ungarn mit E-Mail vom 13. Dezember 2013 von dem Antrag. Mit E-Mail vom 6. Februar 2014 forderte die Kommission zusätzliche Informationen von Ungarn und mit E-Mails vom 28. Januar 2014, 20. Februar 2014, 11. März 2014, 13. März 2014 und 25. März 2014 vom Antragsteller an. Die zusätzlichen Informationen wurden von Ungarn mit E-Mail vom 26. Februar 2014 sowie vom Antragsteller mit E-Mails vom 19. Februar 2014, 4. März 2014, 18. März 2014, 24. März 2014 und 27. März 2014 übermittelt.
(2)
Der Antrag betrifft bestimmte Dienste, die Magyar Posta im Hoheitsgebiet Ungarns bereitstellt. Bei den im Antrag genannten Diensten handelt es sich um die Folgenden:
a)
Dienste im Zusammenhang mit unadressierten Werbesendungen;
b)
Dienste im Zusammenhang mit der Zustellung abonnierter Zeitungen und Zeitschriften.
II. RECHTLICHER RAHMEN
(3)
Nach Artikel 34 der Richtlinie 2014/25/EU, durch die die Richtlinie 2004/17/EG ersetzt wurde, unterliegen Aufträge, mit denen die Ausübung einer von der Richtlinie 2014/25/EU erfassten Tätigkeit ermöglicht werden soll, nicht dieser Richtlinie, wenn die Tätigkeit in dem Mitgliedstaat, in dem sie ausgeübt wird, auf Märkten mit freiem Zugang unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, wird anhand objektiver Kriterien unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betreffenden Sektors ermittelt. Der Zugang zu einem Markt gilt als frei, wenn der betreffende Mitgliedstaat die einschlägigen Vorschriften des Unionsrechts, durch die ein bestimmter Sektor oder ein Teil davon für den Wettbewerb geöffnet wird, umgesetzt hat und anwendet. Diese Rechtsvorschriften sind in Anhang III der Richtlinie 2014/25/EU aufgeführt, der bezüglich der Postdienste auf die Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (3) verweist.
(4)
Ungarn hat die Richtlinie 97/67/EG umgesetzt und wendet sie an. Keiner der Dienste, auf die sich der vorliegende Antrag bezieht, war zum Zeitpunkt des Antrags reserviert. Da Ungarn den Marktöffnungsgrad erreicht hat, der in den in Anhang III der Richtlinie 2014/25/EU aufgeführten Rechtsvorschriften vorgesehen ist, sollte der Zugang zum Markt gemäß Artikel 34 Absatz 3 dieser Richtlinie als frei gelten.
(5)
Ob eine Tätigkeit auf einem bestimmten Markt unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, wird anhand verschiedener Kriterien beurteilt, von denen keines für sich genommen den Ausschlag gibt. Hinsichtlich der Märkte, auf die sich der Antrag von Magyar Posta bezieht, ist der Marktanteil der Hauptakteure auf einem Markt ein Kriterium, das berücksichtigt werden sollte. Ein weiteres Kriterium könnte der Konzentrationsgrad auf diesen Märkten sein. Da die Bedingungen für die einzelnen Tätigkeiten, die der Antrag betrifft, unterschiedlich sind, sollte die Prüfung der Wettbewerbslage die unterschiedlichen Situationen auf verschiedenen Märkten berücksichtigen.
(6)
Dieser Beschluss lässt die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften unberührt. Insbesondere sind die Kriterien und Methoden zur Bewertung gemäß Artikel 35 der Richtlinie 2014/25/EU, ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, nicht notwendigerweise dieselben, die für eine Beurteilung nach Artikel 101 oder 102 AEUV oder der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates (4) herangezogen werden.
III. WÜRDIGUNG
(7)
Mit dieser Prüfung soll festgestellt werden, ob die Dienstleistungen, auf die sich der Antrag bezieht, (auf Märkten mit freiem Zugang im Sinne von Artikel 34 der Richtlinie 2014/25/EU) in ausreichendem Maße dem Wettbewerb ausgesetzt sind, um zu gewährleisten, dass die Auftragsvergabe im Rahmen der betreffenden Tätigkeiten auch ohne die durch die in der Richtlinie 2014/25/EU festgelegten detaillierten Vorschriften für die Auftragsvergabe bewirkte Disziplin transparent, diskriminierungsfrei und auf der Grundlage von Kriterien durchgeführt wird, anhand deren die Auftraggeber die wirtschaftlich günstigste Lösung ermitteln können.
(8)
In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass die betroffenen Märkte generell durch die Präsenz mehrerer Erbringer von Diensten gekennzeichnet sind. Nach den verfügbaren Informationen sind davon jedoch lediglich Magyar Posta und sein Tochterunternehmen Posta Kézbesítő Kft (5) (im Folgenden „POKÉZ“) Auftraggeber im Sinne der Richtlinie 2014/25/EU. Die Auftragsvergabe der Wettbewerber von Magyar Posta und seines Tochterunternehmens unterliegt für die Zwecke der Ausübung der von diesem Beschluss betroffenen Tätigkeiten nicht der Richtlinie 2014/25/EU. Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts wird sich die Marktanalyse daher nicht auf den allgemeinen Grad an Wettbewerb auf einem bestimmten Markt konzentrieren, sondern es wird bewertet, ob die Tätigkeiten der Auftraggeber auf Märkten mit freiem Zugang dem Wettbewerbsdruck ausgesetzt sind.
(9)
In der Praxis (6) hat die Kommission die Auffassung vertreten, dass die Märkte für Postzustelldienste und sämtliche Segmente dieser Märkte national abgegrenzt sind. Diese Abgrenzung basiert in erster Linie darauf, dass derartige Dienste auf nationaler Ebene bereitgestellt werden. Die Auffassung des Antragstellers (7) steht im Einklang mit dieser Praxis der Kommission. Auch Ungarn vertrat die Ansicht (8), dass der räumlich relevante Markt für die Tätigkeiten, die Gegenstand des Antrags sind, national begrenzt ist.
(10)
Da es keine Hinweise auf einen breiteren oder engeren räumlich relevanten Markt gibt, wird für die Zwecke der Bewertung, ob die in Artikel 34 Absatz 1 der Richtlinie 2014/25/EU aufgeführten Bedingungen erfüllt sind, und unbeschadet der Wettbewerbsvorschriften das Hoheitsgebiet Ungarns als räumlich relevanter Markt betrachtet.
Von Postbetreibern erbrachte Dienste im Zusammenhang mit unadressierten Werbesendungen
(11)
Die Kommission hat in früheren Beschlüssen festgestellt, dass sich der Markt für Postzustelldienste in Märkte für adressierte Postsendungen und Märkte für unadressierte Postsendungen aufteilen lässt (9).
(12)
Unadressierte Werbesendungen sind dadurch gekennzeichnet, dass sie keine Empfängeradresse tragen, aus der der individuelle Endempfänger hervorgeht. Es handelt sich dabei um nicht angeforderte Sendungen, die bestimmte Kriterien wie einheitliches Gewicht und Format sowie gleicher Inhalt und gleiche Aufmachung erfüllen und jeweils für eine Empfängergruppe bestimmt sind.
(13)
Die Dienste von Magyar Posta im Zusammenhang mit unadressierten Werbesendungen decken die folgenden Kategorien ab: nationale unadressierte Werbesendungen (d. h. Handzettel, Broschüren usw.), nationale unadressierte Wahlwerbung und Zustellung der kostenlosen Presse. Magyar Posta ist der Auffassung, dass die Zustellung der kostenlosen Presse zu diesem sachlich relevanten Markt gehört, da sie genau wie im Falle der anderen Arten unadressierter Werbesendungen als Auftrag vergeben wird und abläuft.
(14)
Der Antragsteller definiert den sachlich relevanten Markt als den Markt für Dienste für unadressierte Werbesendungen (d. h. gedruckte unadressierte Werbesendungen, die in den Briefkasten eingeworfen werden).
(15)
Ungarn wurde gebeten (10), seinen Standpunkt in Bezug auf die vorgeschlagene Definition des Marktes für unadressierte Werbesendungen unter gebührender Berücksichtigung der derzeitigen Rechts- und Sachlage in Ungarn mitzuteilen. Ungarn bestätigte (11) die vom Antragsteller vorgenommene Abgrenzung des sachlich relevanten Marktes.
(16)
Auf der Grundlage der Angaben in den Erwägungsgründen 11 bis 15 wird der sachlich relevante Markt für die Zwecke der Prüfung des Antrags und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts als der Markt für von Postbetreibern erbrachte Dienste für unadressierte Werbesendungen definiert.
(17)
Den verfügbaren Informationen zufolge (12) belief sich der Anteil von Magyar Posta am Markt für unadressierte Werbesendungen im Jahr 2011 auf rund [… %] (13), im Jahr 2012 auf rund [… %] und im Jahr 2013 auf rund [… %]. Die aggregierten Marktanteile der ersten beiden Wettbewerber lagen bei rund [… %] im Jahr 2011, bei rund [… %] im Jahr 2012 und bei rund [… %] im Jahr 2013. Der Markt ist durch das Vorhandensein von vier großen und mehreren kleineren Marktakteuren gekennzeichnet, und Magyar Posta ist nicht Markführer.
(18)
Darüber hinaus stellte Ungarn fest (14), dass der Preisdruck hoch ist und die Markteintrittsschranken gering sind, da der Markt mittels Ausschreibungen funktioniert.
(19)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts sollten die in den Erwägungsgründen 12 bis 18 angeführten Faktoren als Hinweis darauf gewertet werden, dass diese Tätigkeit in Ungarn dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Dies entspricht der Auffassung Ungarns (15). Folglich sollte festgestellt werden, dass die Richtlinie 2014/25/EU auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeit in Ungarn ermöglichen sollen, keine Anwendung findet, da die in Artikel 34 Absatz 1 der Richtlinie 2014/25/EU festgelegten Bedingungen erfüllt sind.
Postdienste für die Zustellung adressierter Zeitungen
(20)
Die Zustellung von Zeitungen und Zeitschriften ist ein Dienst, mit dem sichergestellt werden soll, dass der Endempfänger Veröffentlichungen rechtzeitig erhält. Die Zustellung adressierter Zeitungen und Zeitschriften erfordert ein umfassendes Netz aus entsprechenden Mitarbeitern, Logistikeinrichtungen und einer Transportflotte.
(21)
Die von Magyar Posta geleistete Zustellung adressierter Zeitungen und Zeitschriften umfasst die folgenden Tätigkeiten: […].
(22)
Bei der Zustellung adressierter Zeitungen und Zeitschriften gilt für Tageszeitungen - anders als für andere adressierte Veröffentlichungen (Zeitschriften) -, dass sie täglich frühmorgens zugestellt werden müssen. Dies bedeutet, dass die Abholung der Tageszeitungen bei den Verlagen nachts erfolgt und die Zeitungen frühmorgens rasch zu den Zustellpunkten transportiert werden müssen.
(23)
Derzeit erfolgt die landesweite Zustellung in Ungarn durch MédiaLOG Logisztikai Zrt. (im Folgenden „MédiaLOG“) und Magyar Posta. Auf regionaler und Kreisebene gibt es einige Zustellunternehmen, die in verschiedenen Regionen tätig sind und deren Kapazitäten zusammengenommen das ganze Land abdecken, mit Ausnahme der Kreise Budapest und Pest.
(24)
Ungarn weist darauf hin, dass landesweite Zustellung und regionale Zustellung nicht austauschbar sind (16). Die Hauptgründe dafür sind: a) die Tatsache, dass die regionalen Netze für die Inanspruchnahme ihrer Dienste unterschiedliche Fristen setzen und dies für die nationalen Tageszeitungen bedeuten würde, dass sie früher in Druck gehen müssten, b) die Tatsache, dass es kein regionales Zustellnetz in den Kreisen Budapest und Pest gibt, in denen jedoch über ein Viertel der Bevölkerung Ungarns lebt, und c) gewisse Schwierigkeiten beim Abschluss von Einzelvereinbarungen mit verschiedenen regionalen Zustellunternehmen mit Blick auf eine Abdeckung des gesamten ungarischen Hoheitsgebiets. Der Antragsteller teilt diese Auffassung Ungarns nicht, hat jedoch keine wesentlichen Belege vorgelegt, die seine Sichtweise stützen würden. Daher wird bei der folgenden Bewertung lediglich der Wettbewerb zwischen landesweit zustellenden Unternehmen berücksichtigt.
(25)
In früheren Entscheidungen (17) der Kommission wurde zwischen Frühzustellung und Standardzustellung von Zeitungen unterschieden.
(26)
Ungarn bestätigte (18), dass eine solche Unterscheidung für den ungarischen Markt sinnvoll ist. Darüber hinaus scheint die Wettbewerbssituation in jedem sachlich relevanten Markt (19) hinsichtlich der Marktanteile anders zu sein, was auch darauf hindeutet, dass verschiedene sachlich relevante Märkte abzugrenzen sind.
(27)
Auf der Grundlage der Angaben in den Erwägungsgründen 20 bis 26 werden für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts der Markt für die Frühzustellung adressierter Zeitungen und der Markt für die Standardzustellung adressierter Zeitungen und Veröffentlichungen als sachlich relevante Märkte definiert.
Frühzustellung adressierter Zeitungen
(28)
Magyar Posta trat 2012 in den Markt für die Frühzustellung von Zeitungen ein und erreichte 2013 einen erheblichen Marktanteil. Genauer gesagt belief sich der Marktanteil von Magyar Posta nach eigenen Schätzungen (20) 2012 auf [… %] und 2013 auf [… %]. […].
(29)
Der wichtigste Wettbewerber von Magyar Posta ist das Unternehmen MédiaLOG, das in den vergangenen fünf Jahren Marktführer war (21) und dessen Marktanteil zwischen 2009 und 2011 bei [… %], 2012 bei [… %] und 2013 bei [… %] lag. MédiaLOG befindet sich im Eigentum einer Gruppe, die auch Zeitungen und Zeitschriften verlegt, und stellt in erster Linie die Veröffentlichungen dieser Gruppe zu.
(30)
Bis 2012 war MédiaLOG das einzige nationale Zustellunternehmen und war nicht nur in der Zustellung von Zeitungen von Verlegern tätig, die MédiaLOG angehörten, sondern übernahm auch die Zustellung nationaler Zeitungen von Verlegern ohne eigenes Zustellnetz. Seit dem Markteintritt von Magyar Posta kann ein Verleger ohne eigenes Zustellnetz zwischen zwei nationalen Zustellunternehmen wählen. […].
(31)
Nach den verfügbaren Informationen (22) stellt MédiaLOG Zeitungen teilweise selbst und teilweise über Unterauftragnehmer zu. […].
(32)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts sollten die in den Erwägungsgründen 28 bis 31 angeführten Faktoren als Hinweis darauf gewertet werden, dass diese Tätigkeit in Ungarn dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Folglich sollte festgestellt werden, dass die Richtlinie 2014/25/EU auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeit in Ungarn ermöglichen sollen, keine Anwendung findet, da die in Artikel 34 Absatz 1 der Richtlinie 2014/25/EU festgelegten Bestimmungen erfüllt sind.
Standardzustellung adressierter Zeitungen und Veröffentlichungen
(33)
Eigenen Schätzungen zufolge (23) beliefen sich die Marktanteile von Magyar Posta im Zeitraum von 2009 bis 2011 auf rund [… %], 2012 auf rund [… %] und 2013 auf rund [… %].
(34)
In diesem Zusammenhang sei auch an die ständige Rechtsprechung erinnert, nach der „besonders hohe Anteile - von außergewöhnlichen Umständen abgesehen - ohne weiteres den Beweis für das Vorliegen einer beherrschenden Stellung liefern. Dies ist der Fall bei einem Marktanteil von 50 %“ (24).
(35)
Der einzige Wettbewerber von Magyar Posta ist MédiaLOG, dessen Marktanteil nach Schätzungen des Antragstellers (25) im Zeitraum von 2009 und 2011 bei [… %], 2012 bei [… %] und 2013 bei [… %] lag.
(36)
Nach den verfügbaren Informationen (26) stellt MédiaLOG Zeitungen und regelmäßig erscheinende Veröffentlichungen teilweise selbst und teilweise über Unterauftragnehmer zu […].
(37)
Was den Eintritt neuer Teilnehmer in den Markt angeht, stellt die Kommission fest, dass in den vergangenen fünf Jahren kein Unternehmen in den betroffenen Markt eingetreten ist; potenzielle Markteintritte in naher Zukunft sind ihr ebenfalls nicht bekannt.
(38)
Der Antragsteller hat keine schlüssigen Belege dafür vorgelegt, dass seine Tätigkeiten einem Wettbewerbsdruck ausgesetzt sind, der seine zunehmend dominante Position auf dem betreffenden Markt gefährden würde.
(39)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts kann angesichts der in den Erwägungsgründen 33 bis 38 angeführten Faktoren nicht der Schluss gezogen werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Ungarn unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Folglich sollte festgestellt werden, dass die Bestimmungen der Richtlinie 2014/25/EU auf Verträge, die die Ausübung der Standardzustellung adressierter Zeitungen und Veröffentlichungen in Ungarn ermöglichen sollen, weiterhin Anwendung finden, da die in Artikel 34 Absatz 1 der Richtlinie 2014/25/EU festgelegten Bedingungen nicht erfüllt sind.
IV. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(40)
Angesichts der in den Erwägungsgründen 3 bis 39 untersuchten Faktoren sollte davon ausgegangen werden, dass die in Artikel 34 Absatz 1 der Richtlinie 2014/25/EU festgelegte Bedingung, dass eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt sein muss, in Ungarn für folgende Dienste erfüllt wird:
a)
Von Postbetreibern erbrachte Dienste im Zusammenhang mit unadressierten Werbesendungen;
b)
Postdienste zur Frühzustellung adressierter Zeitungen.
(41)
Da die Bedingung des freien Zugangs zum Markt als erfüllt gilt, sollte die Richtlinie 2014/25/EU weder gelten, wenn Auftraggeber Aufträge vergeben, die die Erbringung der in Erwägungsgrund 40 Buchstaben a und b aufgeführten Dienste in Ungarn ermöglichen sollen, noch wenn ein Vergabeverfahren für die Ausübung einer solchen Tätigkeit in Ungarn durchgeführt wird.
(42)
Dieser Beschluss beruht auf der Rechts- und Sachlage im Zeitraum von November 2013 bis März 2014, wie sie sich aus den von Magyar Posta und den ungarischen Behörden vorgelegten Informationen darstellt. Er kann geändert werden, falls signifikante Veränderungen der Rechts- oder Sachlage dazu führen, dass die Bedingungen für die Anwendbarkeit von Artikel 34 Absatz 1 der Richtlinie 2014/25/EU nicht mehr erfüllt sind.
(43)
Hinsichtlich der Postdienste für Standardzustellungen adressierter Zeitungen und Veröffentlichungen im Hoheitsgebiet Ungarns sollte die in Artikel 34 Absatz 1 der Richtlinie 2014/25/EU festgelegte Bedingung, dass eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt sein muss, hingegen nicht als erfüllt angesehen werden.
(44)
Da einige Dienste, die Gegenstand dieses Antrags sind, weiterhin den Bestimmungen der Richtlinie 2014/25/EU unterliegen, sei daran erinnert, dass Aufträge, die mehrere Tätigkeiten betreffen, nach Maßgabe von Artikel 5 der Richtlinie 2014/25/EU zu behandeln sind. Dies bedeutet, dass bei der Vergabe „gemischter“ Aufträge, d. h. Aufträge für die Durchführung sowohl von Tätigkeiten, die von der Anwendung der Richtlinie 2014/25/EU freigestellt sind, als auch von Tätigkeiten, die nicht freigestellt sind, darauf zu achten ist, welche Tätigkeiten Hauptgegenstand des Auftrags sind. Wenn der Auftrag in erster Line die Unterstützung nicht ausgenommener Tätigkeiten betrifft, ist bei solchen gemischten Aufträgen die Richtlinie 2014/25/EU anzuwenden. Lässt sich objektiv nicht feststellen, welche Tätigkeit Hauptgegenstand des Auftrags ist, muss der Auftrag nach Maßgabe von Artikel 5 Absatz 5 der Richtlinie 2014/25/EU vergeben werden.
(45)
Die in diesem Beschluss vorgesehenen Maßnahmen stehen im Einklang mit der Stellungnahme des Beratenden Ausschusses für das öffentliche Auftragswesen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Richtlinie 2014/25/EU gilt nicht für Aufträge, die von Auftraggebern vergeben werden und die Erbringung folgender Leistungen in Ungarn ermöglichen sollen:
a)
Von Postbetreibern erbrachte Dienste im Zusammenhang mit unadressierten Werbesendungen;
b)
Postdienste zur Frühzustellung adressierter Zeitungen.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an Ungarn gerichtet.
Brüssel, den 22. Mai 2014
DECISIONE DI ESECUZIONE DELLA COMMISSIONE
del 22 maggio 2014
che esonera taluni servizi del settore postale in Ungheria dall'applicazione della direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE
[notificata con il numero C(2014) 3372]
(Il testo in lingua ungherese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/299/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea,
vista la direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE (1), in particolare l'articolo 34,
considerando quanto segue:
I. FATTI
(1)
Con messaggio di posta elettronica del 21 novembre 2013 Magyar Posta Zrt. (di seguito «Magyar Posta») ha inviato alla Commissione una richiesta ai sensi dell'articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (2). Conformemente all'articolo 30, paragrafo 5, primo comma, della suddetta direttiva, la Commissione ne ha informato le autorità ungheresi con messaggio di posta elettronica del 13 dicembre 2013. La Commissione ha chiesto informazioni supplementari alle autorità ungheresi con messaggio di posta elettronica del 6 febbraio 2014 e al richiedente con messaggi di posta elettronica del 28 gennaio 2014, 20 febbraio 2014, 11 marzo 2014, 13 marzo 2014 e 25 marzo 2014. Le suddette informazioni sono state trasmesse tramite messaggio di posta elettronica il 26 febbraio 2014 dalle autorità ungheresi e il 19 febbraio 2014, il 4 marzo 2014, il 18 marzo 2014, il 24 marzo 2014 e il 27 marzo 2014 dal richiedente.
(2)
La richiesta riguarda alcuni servizi forniti da Magyar Posta sul territorio ungherese. Nella richiesta i servizi interessati sono descritti come segue:
a)
servizi di distribuzione di posta pubblicitaria non indirizzata;
b)
servizi di distribuzione di giornali e periodici in abbonamento.
II. CONTESTO NORMATIVO
(3)
L'articolo 34 della direttiva 2014/25/UE, la quale ha sostituito la direttiva 2004/17/CE, dispone che gli appalti destinati a permettere lo svolgimento di un'attività rientrante nel campo di applicazione della direttiva 2014/25/UE non sono soggetti alla direttiva se, nello Stato membro in cui è esercitata l'attività, questa è direttamente esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili. L'esposizione diretta alla concorrenza è valutata in base a criteri oggettivi tenendo conto delle caratteristiche specifiche del settore in questione. Un mercato è considerato liberamente accessibile se lo Stato membro ha recepito e applicato le norme della legislazione dell'Unione sulla liberalizzazione di un determinato settore o di parti di esso. La legislazione pertinente è elencata nell'allegato III della direttiva 2014/25/UE; per il settore postale è fatto riferimento alla direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (3).
(4)
L'Ungheria ha recepito e applicato la direttiva 97/67/CE. Nessuno dei servizi oggetto della richiesta era riservato al momento della richiesta. Visto che l'Ungheria ha raggiunto il livello di apertura del mercato previsto dalla legislazione di cui all'elenco dell'allegato III della direttiva 2014/25/UE, il mercato deve considerarsi liberamente accessibile ai sensi dell'articolo 34, paragrafo 3, della stessa direttiva.
(5)
L'esposizione diretta alla concorrenza su un determinato mercato è valutata in base a vari criteri, nessuno dei quali di per sé determinante. Per quanto riguarda i mercati oggetto della richiesta di Magyar Posta, un parametro da prendere in considerazione è la quota di mercato degli operatori principali in un determinato mercato. Un altro criterio potrebbe essere il grado di concentrazione nei mercati interessati. Poiché le diverse attività oggetto della richiesta sono caratterizzate da condizioni differenti, l'esame della situazione concorrenziale deve tenere conto delle situazioni specifiche dei diversi mercati.
(6)
La presente decisione fa salva l'applicazione delle regole della concorrenza. In particolare, i criteri e la metodologia usati per valutare l'esposizione diretta alla concorrenza a norma dell'articolo 35 della direttiva 2014/25/UE non sono necessariamente identici a quelli usati per la valutazione a norma dell'articolo 101 o 102 del trattato o del regolamento del Consiglio (CE) n. 139/2004 (4).
III. VALUTAZIONE
(7)
Occorre tenere presente che lo scopo della presente valutazione è stabilire se i servizi oggetto della richiesta siano esposti a un livello di concorrenza tale (su mercati liberalmente accessibili ai sensi dell'articolo 34 della direttiva 2014/25/UE) da garantire che, anche in mancanza della disciplina creata dalle norme dettagliate sugli appalti fissate dalla direttiva 2014/25/UE, gli appalti per l'esercizio delle attività considerate nel presente caso saranno aggiudicati secondo procedure trasparenti e non discriminatorie sulla base di criteri che permettano agli acquirenti di individuare la soluzione nel complesso più vantaggiosa sul piano economico.
(8)
In questo contesto va rammentato che i mercati interessati sono generalmente caratterizzati dalla presenza di più fornitori. Tuttavia, stando alle informazioni disponibili, tra i fornitori di servizi postali solo Magyar Posta e la sua controllata Posta Kézbesítő Kft (5) (di seguito «POKÉZ») sono enti aggiudicatori ai sensi della direttiva 2014/25/UE. L'appalto ai concorrenti di Magyar Posta e della sua controllata ai fini dello svolgimento delle attività oggetto della presente decisione non è soggetto alle disposizioni della direttiva 2014/25/UE. Di conseguenza, ai fini della presente decisione e fatta salva la normativa sulla concorrenza, l'analisi del mercato non verterà sul livello generale di concorrenza in un dato mercato, ma valuterà se le attività degli enti aggiudicatori sono esposte a pressione concorrenziale su mercati liberamente accessibili.
(9)
Nella pratica (6) la Commissione considera che i mercati dei servizi di distribuzione postale e i relativi segmenti abbiano ambito d'applicazione nazionale. La segmentazione è basata soprattutto sul fatto che tali servizi sono forniti a livello nazionale. La posizione del richiedente (7) è in linea con la prassi della Commissione. Le autorità ungheresi ritengono (8) inoltre che il mercato geografico delle attività oggetto della domanda sia nazionale.
(10)
Poiché non vi sono indicazioni di un ambito geografico del mercato più o meno ampio, ai fini della valutazione della conformità con i criteri di cui all'articolo 34, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE e fatta salva la normativa sulla concorrenza, il mercato geografico rilevante è considerato essere il territorio dell'Ungheria.
Servizi di distribuzione di posta pubblicitaria non indirizzata forniti da operatori postali
(11)
In decisioni precedenti la Commissione ha stabilito che il mercato dei servizi di distribuzione postale può essere suddiviso tra i mercati della posta indirizzata e i mercati della posta non indirizzata (9).
(12)
La posta pubblicitaria non indirizzata è caratterizzata dall'assenza di uno specifico indirizzo che identifica individualmente i singoli destinatari. Si tratta di comunicazioni pubblicitarie non richieste che rispondono a determinati criteri (peso, formato, contenuto e aspetto uniformi) e finalizzate alla distribuzione a un gruppo di destinatari.
(13)
Tra i servizi di Magyar Posta legati alla distribuzione di posta pubblicitaria non indirizzata rientrano i servizi per la distribuzione a livello nazionale di posta pubblicitaria non indirizzata (per esempio, volantini, opuscoli ecc.) e di materiale elettorale senza indirizzo, nonché la distribuzione di giornali gratuiti. Magyar Posta ritiene che la distribuzione di giornali gratuiti rientri in questo mercato del prodotto, dato che la distribuzione e la stipula dei relativi contratti avvengono nella stessa maniera degli altri tipi di invii pubblicitari non indirizzati.
(14)
Il richiedente definisce il mercato rilevante del prodotto come il mercato dei servizi per la posta pubblicitaria non indirizzata (ossia il recapito di invii pubblicitari senza indirizzo nelle cassette per le lettere).
(15)
Le autorità ungheresi sono state invitate (10) a esprimere il loro parere riguardo alla definizione proposta per il mercato della posta pubblicitaria non indirizzata, tenendo in debita considerazione l'attuale situazione giuridica e fattuale in Ungheria. L'Ungheria ha confermato (11) la definizione del mercato rilevante del prodotto data dal richiedente.
(16)
Sulla base delle informazioni di cui ai considerando da 11 a 15, ai fini della valutazione della richiesta e fatta salva la normativa sulla concorrenza, il mercato rilevante del prodotto è quello dei servizi per la distribuzione di posta pubblicitaria non indirizzata forniti da operatori postali.
(17)
Stando alle informazioni disponibili (12), la quota di Magyar Posta sul mercato della distribuzione della posta pubblicitaria non indirizzata era di circa […] % (13) nel 2011, di […] % nel 2012 e di […] % nel 2013. La quota aggregata di mercato dei primi due concorrenti era pari a […] % nel 2011, a […] % nel 2012 e a […] % nel 2013. Sul mercato sono presenti 4 grandi operatori e numerosi piccoli operatori; Magyar Posta non è il leader di mercato.
(18)
Inoltre, l'Ungheria ha rilevato (14) che, a causa di un mercato fondato su gare d'appalto, si registra una forte concorrenza sui prezzi e gli ostacoli all'ingresso sul mercato sono ridotti.
(19)
Ai fini della presente decisione e fatta salva la normativa sulla concorrenza, i fattori elencati ai considerando da 12 a 18 andrebbero pertanto considerati indicativi di un'esposizione diretta alla concorrenza in Ungheria, in linea con il parere (15) delle autorità ungheresi. Di conseguenza, dato che le condizioni stabilite all'articolo 34, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE sono rispettate, occorre stabilire che la direttiva 2014/25/UE non si applica agli appalti destinati a permettere l'esercizio di questa attività nel paese.
Servizi postali di distribuzione di giornali con indirizzo
(20)
La distribuzione di giornali e periodici è un servizio finalizzato a garantire che la pubblicazione giunga al destinatario finale a tempo debito. La distribuzione di giornali e periodici con indirizzo necessita di una vasta rete e di personale, attrezzature logistiche e mezzi di trasporto adeguati.
(21)
La distribuzione di giornali e periodici con indirizzo realizzata da Magyar Posta include diverse attività: […].
(22)
Nell'ambito della distribuzione di giornali e periodici, i quotidiani presentano caratteristiche particolari rispetto ad altre pubblicazioni indirizzate (riviste), poiché devono essere consegnati presto ogni mattina. Questo presuppone il loro ritiro presso gli editori durante la notte e un rapido trasporto verso punti di consegna nelle prime ore del giorno.
(23)
Attualmente la distribuzione sul territorio nazionale è realizzata da MédiaLOG Logisztikai Zrt. (di seguito «MédiaLOG») e da Magyar Posta. A livello regionale e provinciale esiste una serie di distributori che operano in diverse regioni e le cui capacità combinate coprono l'intero territorio ad eccezione di Budapest e della provincia di Pest.
(24)
Le autorità ungheresi sottolineano il fatto che la distribuzione nazionale e quella regionale non sono sostituibili tra di loro (16), in particolare per i seguenti motivi: (a) le reti regionali hanno tempi di distribuzione diversi, quindi, per utilizzarne i servizi, i quotidiani nazionali dovrebbero essere stampati prima; (b) non esiste una rete di distribuzione regionale a Budapest e nella provincia di Pest, che rappresentano più di un quarto della popolazione dell'Ungheria; (c) sussistono alcune difficoltà per concludere accordi individuali con un certo numero di distributori regionali al fine di coprire l'intero territorio nazionale. Il richiedente non condivide tale opinione, senza però fornire prove concrete a sostegno della sua tesi. Pertanto la seguente valutazione terrà conto solo della concorrenza tra i distributori che operano su scala nazionale.
(25)
In precedenti decisioni (17) la Commissione ha fatto la distinzione tra il recapito rapido e il recapito ordinario di giornali.
(26)
L'Ungheria ha confermato (18) che una tale distinzione è pertinente nel caso del mercato ungherese. Inoltre, la situazione concorrenziale sembra essere diversa in ciascun mercato rilevante del prodotto (19) in termini di distribuzione delle quote di mercato, a indicazione del fatto che è opportuno definire mercati rilevanti del prodotto distinti.
(27)
Alla luce delle informazioni di cui ai considerando da 20 a 26, ai fini della presente decisione e fatta salva la normativa sulla concorrenza, i mercati rilevanti del prodotto sono definiti come segue: il mercato del recapito rapido di giornali con indirizzo e il mercato del recapito ordinario di giornali e pubblicazioni con indirizzo.
Recapito rapido di giornali con indirizzo
(28)
Magyar Posta è entrata nel mercato del recapito rapido di giornali nel 2012 e nel 2013 ha acquisito una consistente quota di mercato. Più precisamente, secondo i dati forniti (20), Magyar Posta deteneva una quota di mercato del […] % nel 2012 e del […] % nel 2013. […].
(29)
Il principale concorrente di Magyar Posta è MédiaLOG, leader del mercato negli ultimi 5 anni (21), con una quota di mercato del […] % tra il 2009 e il 2011, del […] % nel 2012 e del […] % nel 2013. MédiaLOG è di proprietà di un gruppo che svolge anche attività di pubblicazione di giornali e periodici e distribuisce soprattutto le pubblicazioni del gruppo.
(30)
Fino al 2012 MédiaLOG era l'unico distributore nazionale e oltre ai giornali degli editori appartenenti ai proprietari di MédiaLOG distribuiva anche giornali nazionali di editori che non disponevano di una rete di distribuzione. Da quando Magyar Posta è entrata nel mercato, un editore sprovvisto di una rete di distribuzione può scegliere tra due distributori nazionali. […].
(31)
In base alle informazioni disponibili (22), MédiaLOG distribuisce giornali, in parte, con mezzi propri e, in parte, mediante ricorso a subappaltatori. […].
(32)
Ai fini della presente decisione e fatta salva la normativa sulla concorrenza, i fattori elencati ai considerando da 28 a 31, dovrebbero essere considerati indicativi di un'esposizione alla concorrenza di tale attività in Ungheria. Di conseguenza, dato che le condizioni stabilite all'articolo 34, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE sono rispettate, occorre stabilire che la direttiva 2014/25/UE non si applica agli appalti destinati a permettere l'esercizio di questa attività nel paese.
Recapito ordinario di giornali e pubblicazioni con indirizzo
(33)
Secondo i dati forniti (23), Magyar Posta deteneva quote di mercato all'incirca del […] % dal 2009 al 2011, del […] % nel 2012 e del […] % nel 2013.
(34)
Al riguardo va anche menzionata la giurisprudenza costante secondo la quale «quote di mercato molto alte costituiscono di per sé, e salvo circostanze eccezionali, la prova dell'esistenza di una posizione dominante. Tale è il caso di una quota di mercato del 50 %» (24).
(35)
L'unico concorrente di Magyar Posta è MédiaLOG, la cui quota di mercato era, secondo le stime del richiedente (25), del […] % tra il 2009 e il 2011, del […] % nel 2012 e del […] % nel 2013.
(36)
Dalle informazioni disponibili (26) risulta che MédiaLOG distribuisce giornali e periodici, in parte, con mezzi propri e, in parte, mediante ricorso a subappaltatori, […].
(37)
Per quanto riguarda l'ingresso sul mercato interessato, alla Commissione non risulta alcun nuovo ingresso negli ultimi 5 anni, né è a conoscenza di potenziali ingressi nel prossimo futuro.
(38)
Il richiedente non ha fornito elementi di prova conclusivi dell'esistenza di pressioni concorrenziali sulle sue attività che potrebbero mettere in pericolo la sua posizione sempre più dominante sul mercato.
(39)
Ai fini della presente decisione e fatta salva la normativa sulla concorrenza, alla luce dei fattori elencati ai considerando da 33 a 38 non è possibile concludere che la categoria di servizi in questione sia soggetta a un'esposizione diretta alla concorrenza in Ungheria. Di conseguenza, dato che le condizioni stabilite all'articolo 34, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE non sono rispettate, occorre stabilire che la direttiva 2014/25/UE continua ad applicarsi agli appalti destinati a permettere la continuazione delle attività di recapito ordinario di giornali e di pubblicazioni con indirizzo in Ungheria.
IV. CONCLUSIONI
(40)
Sulla base dei fattori esaminati ai considerando da 3 a 39, si può ritenere che la condizione dell'esposizione diretta alla concorrenza fissata dall'articolo 34, paragrafo 1, direttiva 2014/25/UE sia rispettata in Ungheria per i seguenti servizi:
a)
servizi di distribuzione di posta pubblicitaria non indirizzata forniti da operatori postali;
b)
servizi postali per il recapito rapido di giornali con indirizzo.
(41)
Dato che la condizione della libera accessibilità del mercato si considera rispettata, la direttiva 2014/25/UE non deve applicarsi quando gli enti aggiudicatori attribuiscono appalti destinati a consentire la prestazione in Ungheria dei servizi menzionati alle lettere a) e b) del considerando (40) né quando si organizzano concorsi di progettazione ai fini dell'esercizio di tale attività in quel paese.
(42)
La presente decisione è basata sulla situazione di diritto e di fatto esistente tra novembre 2013 e marzo 2014, quale risulta dalle informazioni presentate da Magyar Posta e dalle autorità ungheresi. Essa potrà essere rivista, qualora cambiamenti significativi della situazione di diritto e di fatto comportino il venir meno del rispetto delle condizioni di applicabilità dell'articolo 34, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE.
(43)
Nondimeno, si può ritenere che la condizione dell'esposizione diretta alla concorrenza fissata dall'articolo 34, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE non sia rispettata per quanto riguarda i servizi postali di recapito ordinario di giornali e pubblicazioni con indirizzo sul territorio dell'Ungheria.
(44)
Poiché alcuni servizi oggetto della presente richiesta continuano ad essere disciplinati dalla direttiva 2014/25/UE, si ricorda che i contratti di appalto riguardanti diverse attività devono essere gestiti conformemente all'articolo 5 della stessa. Ciò significa che quando un ente aggiudicatore tratta appalti «misti», ossia appalti che riguardano sia attività esonerate dalla direttiva 2014/25/UE sia attività non esonerate, è necessario prendere in considerazione le attività alle quali l'appalto è principalmente destinato. In caso di appalto misto, se il fine è principalmente quello di sostenere le attività che non sono esonerate, si devono applicare le disposizioni della direttiva 2014/25/UE. Quando sia obiettivamente impossibile determinare le attività alle quali l'appalto è principalmente destinato, il contratto dev'essere aggiudicato conformemente all'articolo 5, paragrafo 5, della direttiva 2014/25/UE.
(45)
Le misure di cui alla presente decisione sono conformi al parere del comitato consultivo per gli appalti pubblici,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La direttiva 2014/25/UE non si applica agli appalti attribuiti da enti aggiudicatori e destinati a consentire l'esecuzione dei seguenti servizi in Ungheria:
a)
servizi di distribuzione di posta pubblicitaria non indirizzata forniti da operatori postali;
b)
servizi postali per il recapito rapido di giornali con indirizzo.
Articolo 2
L'Ungheria è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 22 maggio 2014