BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 2. Oktober 2013
über den der Simet SpA zu zahlenden Ausgleich für öffentliche Verkehrsdienste im Zeitraum 1987-2003 (Staatliche Beihilfemaßnahme SA.33037 (2012/C) - Italien)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2013) 6251)
(Nur der italienische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/201/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit elektronischer Anmeldung vom 18. Mai 2011 unterrichteten die italienischen Behörden die Kommission nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV über einen Ausgleich, der der Simet SpA („Simet“) nach Maßgabe eines Urteils des Consiglio di Stato (oberstes Verwaltungsgericht Italiens, im Folgenden „Staatsrat“) für die Erbringung überregionaler Busverkehrsdienste im Rahmen einer Gemeinwohlverpflichtung in den Jahren 1987-2003 zugestanden worden war („angemeldete Maßnahme“). Die Anmeldung wurde unter der Nummer SA.33037 registriert.
(2)
Weitere Informationen zu der angemeldeten Maßnahme teilten die italienischen Behörden in Schriftsätzen vom 12. Juli 2011, 5. Oktober 2011, 20. Februar 2012, 2. und 28. März 2012 und 17. April 2012 mit.
(3)
Mit Schreiben vom 31. Mai 2012 unterrichtete die Kommission Italien über ihren Beschluss zur Einleitung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV („Einleitungsbeschluss“).
Die folgenden Schriftsätze gingen innerhalb der gesetzten Fristen ein:
-
Die italienischen Behörden haben ihre Stellungnahmen zum Einleitungsbeschluss mit Schreiben vom 1. Juni 2012, 24. September 2012 und 11. Oktober 2012 übermittelt.
-
Die einzige dritte Partei, die Stellungnahmen zum Einleitungsbeschluss vorgelegt hat, war Simet als durch die angemeldete Maßnahme potenziell begünstigtes Unternehmen. Die Schriftsätze von Simet gingen am 4. August 2012, 31. Oktober 2012 und 13. Dezember 2012 ein.
-
Die italienischen Behörden übermittelten Stellungnahmen zu Schriftsätzen Dritter mit Schreiben vom 28. November 2012, 4. Dezember 2012, 19. Dezember 2012 und 10. Januar 2013.
2. BESCHREIBUNG DER MAßNAHME
2.1. DAS UNTERNEHMEN UND DIE ERBRACHTEN DIENSTE
(4)
Simet ist ein privates Unternehmen, das Dienste im Bereich der Personenbeförderung im Linienverkehr nach Maßgabe von Konzessionen erbringt, die dem Unternehmen nach dem Gesetz 1822/39 (2) vom italienischen Staat erteilt werden. Simet betreibt ein Netz überregionaler Linienbusverbindungen zwischen der Region Kalabrien und anderen italienischen Regionen. Ergänzend zu diesen Diensten, auf die etwa zwei Drittel aller Einnahmen von Simet entfallen, erbringt das Unternehmen auch andere Dienste z. B. in den Bereichen internationaler Reiseverkehr, Tourismus und Busvermietung (einschließlich der Bereitstellung von Fahrern) (3), mit denen das verbleibende Drittel der Gesamteinnahmen erwirtschaftet wird.
(5)
Im Oktober 1999 beantragte Simet beim Ministerium für Infrastruktur und Verkehr („Ministerium“) erstmals einen Ausgleich für seinen überregionalen Busverkehrsdienst ab dem Jahr 1987 (4). Das Ministerium lehnte diesen Antrag ebenso wie spätere Anträge mit der Begründung ab, dass das Ministerium Simet keine Gemeinwohlverpflichtungen übertragen habe.
(6)
Nach Auskunft der italienischen Behörden war Simet ähnlich wie auch andere Anbieter überregionaler Linienbusdienste nach Maßgabe vorläufiger Lizenzen (Konzessionen) tätig, die auf Antrag des Unternehmens jährlich verlängert wurden. Aufgrund dieser Konzessionen erlangte das Unternehmen das ausschließliche Recht zur Erbringung der entsprechenden Dienste. Die jährlichen Konzessionen sahen für das Unternehmen jedoch keinerlei Anspruch auf eine Beihilfe oder einen Ausgleich für die Erbringung der Dienste vor; zudem wurde vereinbart, dass das Unternehmen den Dienst vollständig auf eigenes Risiko erbrachte. Die vom Unternehmen vorgesehenen Beförderungsentgelte wurden in die vom Ministerium angenommenen Bedingungen der jährlichen Konzessionen aufgenommen.
(7)
Das Unternehmen hat im Laufe der Zeit mehrere Anträge auf Änderungen der Regelungen für die Erbringung der Dienste gestellt. Diese Anträge wurden in der Regel nach dem im Dekret Nr. 369/94 des Präsidenten der Republik festgelegten Verfahren (5) genehmigt. Die Artikel 4 und 5 des Dekrets Nr. 369/1994 sahen ein detailliertes Verfahren für die Bewertung und die vergleichende Analyse von Anträgen im Zusammenhang mit der Einführung neuer Dienste vor, die im Rahmen einer Konzession angeboten werden.
2.2. DIE URTEILE DES STAATSRATS VOR DEM EINLEITUNGSBESCHLUSS
(8)
Nachdem das Ministerium einen Ausgleich für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen seit 1987 abgelehnt hatte, klagte Simet vor den italienischen Verwaltungsgerichten auf einen Ausgleich für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen.
(9)
Im Rechtsmittelverfahren erkannte der Staatsrat in seinem Urteil 1405/2010 vom 9. März 2010 („Urteil 1405/2010“) den Anspruch von Simet auf einen Ausgleich für die (vorwiegend überregionalen) Linienbusdienste an, die nach Maßgabe der vom italienischen Staat erteilten Konzessionen erbracht wurden. Die genaue Höhe des Ausgleichs sollte auf der Grundlage zuverlässiger Daten aus den Konten des Unternehmens ermittelt werden.
(10)
Wie im Einleitungsbeschluss eingehender erläutert, wird im Urteil 1405/2010 nicht genau erklärt, nach welcher Rechtsvorschrift oder in welcher Form die Gemeinwohlverpflichtung auferlegt wurde. Nachdem die Behörden dem Urteil 1405/2010 nicht nachgekommen waren, stellte der Staatsrat im Beschluss 2072 vom 18. Januar 2011 diesbezüglich explizit fest: „Das Ministerium hat dem Unternehmen mehrfach untersagt, Verbindungen, Abfahrts- und Ankunftszeiten und Haltestellen zu ändern, und verfügt, dass die Beförderungsentgelte die Höhe der Entgelte der Ferrovie dello Stato (der staatlichen italienischen Eisenbahngesellschaft) nicht überschreiten dürften. Diese Sachverhalte deuten nach Auffassung des Unternehmens darauf hin, dass ein öffentlicher Dienst erbracht wird.“
(11)
Im Urteil 1405/2010 wird auf die für die Gewährung von Ausgleichsleistungen für die Erbringung öffentlicher Dienste maßgebliche neue Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates (6) Bezug genommen und festgestellt: Diese Verordnung „legt Kriterien für Ausgleichsleistungen [fest], die den in früheren EG-Verordnungen vorgesehenen Kriterien nicht unähnlich sind.“ Der Staatsrat hat daher die zuständigen Behörden aufgefordert, Simet nach Maßgabe der Artikel 6, 10 und 11 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 des Rates (7) einen Ausgleich zu zahlen.
(12)
Die italienischen Behörden haben beschlossen, die Bewertung der angemeldeten Maßnahme durch die Kommission abzuwarten, bevor sie den Urteilen des Staatsrats (Urteil 1405/2010 und Beschluss 2072/2010) nachkommen und Simet den betreffenden Ausgleich zahlen.
2.3. URSPRÜNGLICH ANGEMELDETER BETRAG DES MÖGLICHEN AUSGLEICHS FÜR DIE ERFÜLLUNG VON GEMEINWOHLVERPFLICHTUNGEN
(13)
Bezüglich der Höhe des Simet für die erbrachten Dienste zu zahlenden Ausgleichs haben die italienischen Behörden der Kommission ein von Simet in Auftrag gegebenes und von einer externen Beratungsgesellschaft erstelltes Gutachten („ursprüngliches Gutachten“) vorgelegt, ohne sich jedoch den in diesem Gutachten enthaltenen Schätzungen anzuschließen. Im ursprünglichen Gutachten wurde der Ausgleich auf etwa 59,4 Mio. EUR veranschlagt (8).
(14)
Später wurden die Ausgleichsansprüche jedoch neu bewertet, da der Staatsrat nach dem Einleitungsbeschluss eine unabhängige Feststellung des angemessenen Ausgleichs angeordnet hatte. Das Ergebnis dieser Feststellung wird in den Abschnitten 2.6 und 2.7 erläutert.
2.4. DAUER
(15)
Simet hat einen Ausgleich für die bis Ende 2013 erbrachten Leistungen gefordert (9). Die italienischen Behörden argumentieren jedoch, dass als relevanter Zeitraum für diese Anmeldung nur die Jahre 1987-2003 anzusetzen sei, da sich das Urteil 1405/2010 ausschließlich auf das für diesen Zeitraum eingelegte Rechtsmittel beziehe. Insbesondere Absatz 3.1 des Urteils 1405/2010 nehme eindeutig Bezug auf einen Ausgleich für die Jahre 1987-2003.
2.5. ENTWICKLUNGEN IM NATIONALEN VERFAHREN NACH DEM EINLEITUNGSBESCHLUSS
(16)
Nachdem sich die italienischen Behörden geweigert hatten, dem Urteil 1405/2010 und dem Beschluss 2072/2011 nachzukommen, hat der Staatsrat in einem weiteren Beschluss (Nr. 270/2012) ein Gremium unabhängiger Sachverständiger („Sachverständigengruppe“) eingesetzt. Dieses Gremium soll darüber entscheiden, wie das Urteil 1405/2010 umgesetzt wird.
(17)
Das aus einem Vorsitzenden und zwei Mitgliedern bestehende Gremium wurde beauftragt, die Höhe des Simet nach dem Urteil 1405/2010 zu zahlenden Ausgleichs zu ermitteln. Die Streitparteien haben ihrerseits eigene Sachverständige benannt, die zu den vorläufigen Ergebnissen der Sachverständigengruppe Stellung nahmen. In diesem Zusammenhang wurden während der folgenden Monate mehrere Gutachten ausgetauscht und Antworten übermittelt.
(18)
Die Sachverständigengruppe schloss ihre Arbeit im August 2012 ab. Da sich die Gruppe nicht auf ein einvernehmliches Ergebnis verständigen konnte, wurden dem Staatsrat zwei getrennte Gutachten vorgelegt.
-
Am 29. August 2012 wurde ein Minderheitsgutachten vorgelegt, das der vom Staatsrat benannte Vorsitzende der Gruppe unterzeichnet hatte. Dieses Gutachten gelangte zu dem Schluss, dass keine hinreichenden Daten verfügbar seien, um über die Höhe des Simet zu zahlenden Ausgleichs entscheiden zu können und dass entsprechend kein Ausgleich gewährt werden könne.
-
Am 20. August 2012 wurde ein von zwei der drei vom Staatsrat benannten Sachverständigen unterzeichnetes Mehrheitsgutachten vorgelegt. Nach diesem Gutachten belief sich die Ausgleichszahlung an Simet auf 22 049 796 EUR.
(19)
Da das Beihilfeverfahren der Kommission noch nicht abgeschlossen ist, hat der Staatsrat noch keine endgültige Entscheidung über die Höhe des Simet zu zahlenden Ausgleichs getroffen.
2.6. DAS MINDERHEITSGUTACHTEN
(20)
Im Minderheitsgutachten wurde insbesondere auf die folgenden Punkte verwiesen:
-
das Fehlen zuverlässiger Daten zur Ermittlung des (nach dem Beschluss 2072/2011 und nach dem Urteil 1405/2010 zu leistenden) Ausgleichs;
-
das Fehlen einer nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 für die Gewährung eines Ausgleichs vorauszusetzenden getrennten Abrechnung (zur Vermeidung überhöhter Bezuschussungen);
-
die Unmöglichkeit, das System getrennter Konten durch andere Rechnungslegungssysteme zu ersetzen, für die noch nicht nachgewiesen wurde, dass sämtliche Kosten- und Einnahmen-Parameter genau erfasst werden können;
-
bezüglich der Jahre, für die keine Daten zur Rechnungslegung verfügbar sind (nur die Jahre 2002 und 2003): Die den Finanzaufstellungen beigefügten Unterlagen (die Anmerkungen zu den Finanzaufstellungen und der Geschäftsbericht) nehmen in keiner Weise auf derartige Daten Bezug. Dies könnte darauf hindeuten, dass die Leitungsorgane des Unternehmens die Kostenkonten nicht zur Überwachung der Geschäftstätigkeit des Unternehmens nutzten;
-
das Fehlen von vorab festgelegten Parametern für die Berechnung des Ausgleichs;
-
die Tatsache, dass das Unternehmen die Gemeinwohlverpflichtungen (in Bezug auf die in den Rechtsvorschriften der Europäischen Union genannten Typen) für die einzelnen Strecken nicht genau, klar und eindeutig beschrieben hat;
-
die fehlende Identifizierung des mit diesen Verpflichtungen verbundenen „wirtschaftlichen Nachteils“;
-
das Fehlen von Beweismitteln für den Simet entstandenen Schaden, wobei in dem mit dem Urteil 1405/2010 abgeschlossenen Verfahren die Beweislast bei Simet lag.
(21)
Vor diesem Hintergrund gelangte das Minderheitsgutachten zu dem Schluss, dass keine zuverlässigen Daten für eine Berechnung des mit dem Urteil 1405/2010 angeordneten Ausgleichs verfügbar seien und dass der Betrag der Ausgleichsleistung daher nicht bestimmt werden könne.
2.7. DAS MEHRHEITSGUTACHTEN
(22)
Das Mehrheitsgutachten berechnet den Simet zu zahlenden Ausgleich mit der folgenden Methode:
2.7.1. Ausgleichsleistung entsprechend der Differenz zwischen den Betriebskosten und den Einnahmen
2.7.1.1. Methode zur Abschätzung der Einnahmen
(23)
Im Zeitraum 1987-1992 sowie in den Jahren 2002 und 2003 haben die Sachverständigen die Einnahmen aus Linienbusdiensten unmittelbar aus den Finanzaufstellungen extrapoliert. Für den Zeitraum 1993-2001 sind die Sachverständigen von den einnahmerelevanten Unterlagen von Simet ausgegangen, da die Finanzaufstellungen für diesen Zeitraum keine detaillierten Angaben zu den mit diesen Leistungen erzielten Einnahmen enthalten (10). Auf der Grundlage dieser Berechnungen wurden für die Jahre 1987-2003 Einnahmen von insgesamt 57 213 440 EUR ermittelt.
2.7.1.2. Methode zur Abschätzung der Kosten der Busverkehrsdienste
(24)
Da für den Zeitraum 1987-1992 keine Kostenrechnungen verfügbar waren, haben die Sachverständigen die mit überregionalen Linienbusdiensten verbundenen Kosten nach dem Prozentanteil der im betreffenden Zeitraum mit diesen Leistungen erzielten Einnahmen zugeordnet. Die Sachverständigen haben jeweils die in den jährlichen Finanzaufstellungen angegebenen Gesamtkosten zugrunde gelegt. Um die Betriebskosten zu ermitteln, haben die Sachverständigen von diesen Gesamtkosten dann die folgenden nicht betriebsgebundenen Kosten abgezogen: Zinsverpflichtungen, finanzielle Lasten, Verluste infolge der Veräußerung von Vermögenswerten, sonstige Verluste und Kosten, direkte Steuern und Inventurendbestände. Die überregionalen Linienbusdiensten zuzuordnenden Betriebskosten wurden dann aufgrund der Prozentanteile der mit diesen Linienbusdiensten erzielten Einnahmen ermittelt.
(25)
Im Zeitraum 1993-2001 wurden die Daten in den jährlichen Finanzaufstellungen in anderer Form dargestellt (11). Für diese Jahre zogen die Sachverständigen in den jährlichen Finanzaufstellungen des Unternehmens daher den Wert der Betriebskosten ab, der als algebraische Summe der folgenden Produktionskosten-Positionen errechnet wurde: Hilfs- und Betriebsstoffe, Fremdleistungen, Nutzung von Fremdeigentum, Personalkosten, Amortisierung und Abschreibungen, Änderungen der Bestände an Rohstoffen sowie an Hilfs- und Betriebsstoffen und verschiedene Betriebskosten. Die Linienbusdiensten zuzuordnenden Betriebskosten wurden dann aufgrund der Prozentanteile der mit diesen Linienbusdiensten erzielten Einnahmen ermittelt (ebenso wie für den Zeitraum 1987-1992). Für die Jahre 2000 und 2001 wurden Kostenrechnungen in gewissem Umfang vorgenommen. Die betreffenden Unterlagen waren aber nicht vollständig. Daher wurde beschlossen, die aus den Linienbusdiensten entstandenen Kosten nach derselben Methode zu ermitteln wie in den früheren Jahren.
(26)
Für die Jahre 2002 und 2003 lagen Kostenrechnungsdaten vor. Die Sachverständigen teilten diese Kosten nach folgenden Kategorien auf: i) Kosten in Verbindung mit der jeweiligen Kilometerleistung, ii) den Linienbusdiensten unmittelbar zuzurechnende Kosten und iii) aufzuteilende Kosten nach Umsatz.
-
Die erste Kostenkategorie beinhaltet Kosten in Verbindung mit Kraftstoff, Motoröl, Reifen, Ersatzteilen, Fremdleistungen, Fahrzeugwäsche, Autobahngebühren, vorgeschriebenen Maßnahmen zur Wartung der Fahrzeuge, Leasing-Gebühren und Abschreibung von Vermögenswerten. Diese Kostenpositionen wurden jeweils durch die Gesamtlaufleistung in Kilometern geteilt. Anschließend wurden die Kosten pro Kilometer mit der Laufleistung in Kilometern multipliziert, die insgesamt ausschließlich mit Linienbusdiensten erzielt wurde.
-
Die zweite Kostenkategorie umfasste die Kostenpositionen, die den Kostenrechnungen zufolge unmittelbar überregionalen Linienbusdiensten zuzurechnen waren. Dies waren u. a. unmittelbare Personalkosten, Abfallentsorgung, Provisionsaufwendungen, sonstige Kosten, Parkgebühren, Mietkosten für Fremdfahrzeuge zur Erbringung von Linienbusdiensten, Einkäufe für Service-Angebote in den Bussen und die Erstattung der Aufwendungen des Buspersonals.
-
Die dritte Kategorie beinhaltet „indirekte Kosten“ und betrifft indirekte Arbeitskosten, Gemeinkosten, Busversicherungen, Kraftfahrzeugsteuer und Miet- und Pachtzahlungen für Räumlichkeiten und Grundstücke. Diese Kosten wurden nach dem prozentualen Anteil an den mit den genannten Linienbusdiensten erzielten Einnahmen zugeordnet.
(27)
Nach der Addition der so berechneten Beträge für die genannten Zeiträume ergab sich für die Kosten der Linienbusdienste im Zeitraum 1987-2003 insgesamt ein Betrag von 59 510 413 EUR.
(28)
Nach Abzug dieser Kosten von den mit Linienbusdiensten erzielten Einnahmen bezifferte das Mehrheitsgutachten den Betriebsverlust in den Jahren 1987-2003 auf 2 296 973 EUR.
2.7.2. Ausgleichsleistung in Anbetracht der Notwendigkeit, die Vergütung des eingesetzten Kapitals sicherzustellen
(29)
In allen geprüften Jahren haben die Sachverständigen den Kapitaleinsatz als Summe der folgenden Positionen ermittelt:
-
Eigenkapital (E) laut den jährlichen Finanzaufstellungen (Eigenkapital der Anteilseigner) und
-
Fremdkapital (D); zum Fremdkapital zählten die Sachverständigen ausschließlich Finanzschulden, d. h. Verbindlichkeiten gegenüber Banken und sonstigen Geldgebern.
(30)
Die erforderliche Kapitalrendite wurde mit der WACC-Formel (Weighted Average COST Of Capital = gewichteter Kapitalkostensatz) ermittelt.
Dabei sind:
Re
=
erforderliche Kapitalrendite,
Rd
=
Fremdkapitalkosten, E = Eigenkapital des Unternehmens,
D
=
Verbindlichkeiten des Unternehmens, ,
E/V
=
Prozentanteil des Eigenkapitals an der Finanzierung,
D/V
=
Prozentanteil des Fremdkapitals an der Finanzierung,
Tc
=
Körperschaftsteuersatz.
(31)
Die erforderliche Kapitalrendite wurde nach der CAPM-Methode (CAPM = Capital Asset Pricing Method) berechnet. Dieses Modell beschreibt den Zusammenhang zwischen den bestehenden Risiken und der erwarteten Rendite:
Dabei sind:
rf
=
risikofreier Satz
βa
=
Betawert des Wertpapiers,
=
erwarteter Kursgewinn.
(32)
Der aus staatlichen Statistiken entnommene Zinssatz für 10-jährige Staatsanleihen wurde als Maßstab für risikofreie Wertpapiere (rf) angenommen.
(33)
Für die Jahre, für die ein Ausgleich ermittelt werden sollte, gelangten die Sachverständigen zu dem Ergebnis, dass Investoren auf dem italienischen Markt bei Aktienanlagen (im Unterschied zu Anlagen in risikofreie Wertpapiere) einen Risikoaufschlag (rm-rf) von durchschnittlich 5,8 % verlangten (12).
(34)
Der Betawert (13) der Anteile am Gesellschaftskapital von Simet wurde unter Zugrundelegung eines verschuldungsbereinigten Betawertes (unlevered beta value) (14) von 0,39 für den Busverkehrsdienst und den Verkehrssektor (15) berechnet. Dieser Betawert wurde später entsprechend der vom Unternehmen für die einzelnen Jahre gemeldeten Finanzstruktur angepasst:
(35)
Der Körperschaftsteuersatz in Italien lag 1987-1994 bei 36 %, 1995-2000 bei 37 % und in den Jahren 2001 und 2002 wieder bei 36 %.
(36)
Nach Auffassung der Sachverständigen ist die Vergütung des eingesetzten Kapitals als der Ausgleich zu betrachten, der Simet nach Steuern gewährt werden sollte. Da der Ausgleich zu versteuern ist, muss dieser Betrag wie folgt angepasst werden:
(37)
Mithilfe dieser Formeln errechneten die Sachverständigen für Simet eine Vergütung in Höhe von 5 948 150 EUR.
(38)
Insoweit beläuft sich der Gesamtbetrag der von den Sachverständigen ermittelten Ausgleichsleistung vor Berechnung der Verzugszinsen auf 8 245 124 EUR (Ausgleich für die entstandenen Betriebsverluste und Vergütung des eingesetzten Kapitals).
2.7.3. Berechnung der Verzugszinsen
(39)
Da die oben genannten Vergütungen nicht in den Jahren ihrer Fälligkeit gezahlt wurden, haben die Sachverständigen diese Beträge wie folgt nach oben korrigiert:
-
Die ursprünglich ermittelten Summen wurden ausgehend von den vom ISTAT ermittelten Verbraucherpreisindizes bis Juli 2012 neu berechnet;
-
anschließend wurden die so erhaltenen Beträge mit dem gesetzlichen Zinssatz verzinst.
(40)
Auf diese Weise gelangte die Sachverständigengruppe zu einem Ausgleich von insgesamt 22 049 796 EUR.
2.7.4. Sonstige Feststellungen im Mehrheitsgutachten
(41)
Dem Mehrheitsgutachten zufolge beruht der vom Staatsrat zugesprochene Ausgleich nicht auf einer direkten Anwendung der Verordnung (EWR) Nr. 1191/69, d. h. der Ausgleich ist nicht als direkte - wenngleich rückwirkende - Gewährung eines Ausgleichs nach dieser Verordnung zu betrachten. Vielmehr habe der Staatsrat zur Feststellung des Simet infolge der rechtswidrigen Verlängerung der Vereinbarungen über die Gemeinwohlverpflichtungen im Laufe der Zeit entstandenen Schadens die Anwendung der in dieser Verordnung über die gemeinsamen Ausgleichsmethoden vorgesehenen Bedingungen vorgeschlagen.
(42)
Außerdem wird im Mehrheitsgutachten festgestellt, dass die Kommission dann, wenn ihrer Auffassung nach eine Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 zur Ermittlung eines Ausgleichs für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen nicht in Betracht kam, diese als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährten Leistungen häufig analog nach dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen genehmigt habe. Hauptkriterium für die Kommission war, dass die Ausgleichsleistung nicht über den Umfang hinausging, der zur Deckung der bei der Erbringung der betreffenden Verpflichtungen entstandenen Kosten hinausging. Bezüglich des Risikos einer Überkompensation in dieser Sache wird im Mehrheitsgutachten die Auffassung vertreten, dass die jeder Ex-ante-Prognose inhärente Unsicherheit bei den im Gutachten vorgenommenen Berechnungen in keiner Weise gegeben sei, da das Gutachten von der nachträglichen Berechnung der Kosten ausgehe, die dem Unternehmen in der Vergangenheit bei der Erbringung der Linienbusdienste tatsächlich entstanden seien. Insoweit bestehe kein Risiko einer Überkompensation.
(43)
Das Mehrheitsgutachten geht auch auf die Tatsache ein, dass keine getrennten Konten geführt wurden. Dem Gutachten zufolge werden getrennte Konten geführt, um zu verhindern, dass Unternehmen, die einen Ausgleich für die Erfüllung einer Gemeinwohlverpflichtung erhalten, die betreffenden Mittel zur Finanzierung sonstiger Tätigkeiten des Unternehmens verwenden. Da in dieser Sache bislang jedoch keine öffentlichen Gelder als Ausgleich für die Erfüllung einer Gemeinwohlverpflichtung an Simet gezahlt wurden, dürfe die Verpflichtung zur getrennten Rechnungslegung nicht als Grund für die Verweigerung der vom Staatsrat zugestandenen Ausgleichsleistung betrachtet werden.
(44)
Im Mehrheitsgutachten wird ferner festgestellt, dass sich die Betriebsverluste in den Jahren 2002 und 2003 (für die Kostenrechnungen verfügbar sind) weitgehend in der Höhe der Verluste bewegten, die mit der Methode zur Ermittlung der Verluste in früheren Jahren berechnet wurden, bei der die in Verbindung mit überregionalen Linienbusdiensten entstandenen Kosten nach dem prozentualen Anteil der mit diesen Leistungen erwirtschafteten Einnahmen zugeordnet wurden. (Die Beträge unterschieden sich nur um 2,6 %.) Daher sind die Sachverständigen der Auffassung, das Fehlen getrennter Konten für den früheren Zeitraum dürfe keine praktische Bedeutung für die Zubilligung des Ausgleichs haben.
3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS
(45)
Wie im Einleitungsbeschluss erläutert, hatte die Kommission in verschiedener Hinsicht Zweifel an der Vereinbarkeit der angemeldeten Maßnahme mit dem Binnenmarkt.
(46)
Erstens bezweifelte die Kommission, dass die angemeldete Maßnahme tatsächlich nicht als Beihilfe einzustufen sei. Insbesondere hatte die Kommission Zweifel daran, dass die vier vom Europäischen Gerichtshof im Altmark-Urteil (16) genannten Bedingungen erfüllt waren.
(47)
Zweitens richteten sich die Zweifel der Kommission auf den anzuwendenden Rechtsrahmen. Der vom Staatsrat angeordnete Ausgleich bezog sich auf Gemeinwohlverpflichtungen, die Simet in den Jahren 1987 bis 2003 auferlegt worden seien. Da dieser Ausgleich allerdings noch nicht erfolgt ist, musste geprüft werden, ob in dieser Sache die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 oder eher die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 anzuwenden ist.
(48)
Die Kommission war der Auffassung, dass in dieser Sache die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 anzuwenden sei, wenn nachgewiesen werden könne, dass Simet tatsächlich einseitig von den italienischen Behörden eine Gemeinwohlverpflichtung auferlegt worden sei und dass der vorgesehene Ausgleich alle Bedingungen dieser Verordnung erfüllte. Nach Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 sind Ausgleichsleistungen für Gemeinwohlverpflichtungen, die einem Unternehmen einseitig auferlegt wurden und die nach den Bestimmungen dieser Verordnung gewährt werden, von der Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung der Kommission ausgenommen. Wenn jedoch nachweislich keine dieser beiden Bedingungen erfüllt sein sollte, müsste die Vereinbarkeit der angemeldeten Maßnahme nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 bewertet werden.
(49)
Selbst wenn der vom Staatsrat angeordnete Ausgleich tatsächlich auf der einseitigen Auferlegung von Gemeinwohlverpflichtungen beruhen sollte, bezweifelte die Kommission aufgrund der ihr zugänglichen Informationen, dass der Ausgleich die Anforderungen der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 erfüllte. Außerdem hielt die Kommission die Anwendbarkeit der in der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 für einseitig auferlegte Gemeinwohlverpflichtungen vorgesehenen gemeinsamen Ausgleichsmethode für die Jahre nach 1992 für fraglich. Seit Juli 1992 konnten überregionale Busverkehrsdienste nämlich nicht mehr als einseitig auferlegte Gemeinwohlverpflichtungen betrachtet werden (17).
(50)
Viertens hatte die Kommission Zweifel daran, dass die Bedingungen dieser Verordnung in dieser Sache erfüllt wären, wenn sich aufgrund weiterer Untersuchungen herausstellen sollte, dass mindestens eine der Voraussetzungen für die Befreiung von der Anmeldepflicht nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 nicht erfüllt war und dass eine Würdigung nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vorgenommen werden müsste.
(51)
In jedem Fall hatte die Kommission unabhängig von der anzuwendenden Rechtsgrundlage Zweifel daran, ob bei dem vom Staatsrat angeordneten Ausgleich eine Überkompensation ausgeschlossen war. Die Kommission stellte fest, dass Simet mindestens bis zum Jahr 2000 die Konten nicht ordnungsgemäß getrennt hatte (18), und bezweifelte, dass die in Verbindung mit den Linienbusdiensten entstandenen Kosten nachträglich genau ermittelt werden können. Außerdem zweifelte die Kommission an der Angemessenheit der in den Berechnungen des Ausgleichsbetrags zugrunde gelegten Kapitalrendite.
4. STELLUNGNAHME ITALIENS
(52)
In ihren Schriftsätzen argumentierten die italienischen Behörden, dass die angemeldete Maßnahme gerade deshalb als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV zu betrachten sei, weil sie nicht alle Bedingungen erfüllte, die der Europäische Gerichtshof in seinem Altmark-Urteil genannt hat. Außerdem vertraten die italienischen Behörden die Auffassung, dass der vom Staatsrat gebilligte Ausgleich weder der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 noch der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 entsprach.
(53)
Die italienischen Behörden betonten, dass im Zusammenhang mit überregionalen Busverkehrsdiensten im zu prüfenden Zeitraum Gemeinwohlverpflichtungen weder einseitig auferlegt noch vertraglich vereinbart worden seien. Die für die Beziehungen zwischen der Behörde und privatwirtschaftlichen Unternehmen als Betreibern von Personenverkehrsdiensten maßgeblichen Rechtsinstrumente seien einseitig gewährte Konzessionen gewesen, nach denen die Behörde das nach Maßgabe des Gesetzes 1822/39 ursprünglich dem Staat übertragene Recht zur Erbringung von Verkehrsdiensten für nicht näher benannte Kunden einem privaten Unternehmen eingeräumt habe.
(54)
Außerdem erinnerten die italienischen Behörden daran, dass der Dienst laut eindeutiger Regelung in den auf Aufforderung des Unternehmens vom Ministerium übermittelten Konzessionsbestimmungen abgesehen von den garantierten ausschließlichen Rechten im zu prüfenden Zeitraum vollständig auf eigenes Risiko des Betreiberunternehmens erbracht werde. Aus der Erbringung des Dienstes sei keinerlei Anspruch auf eine Beihilfe oder einen Ausgleich abzuleiten. Die Konzessionen seien befristet erteilt und auf Antrag des Unternehmens jährlich verlängert worden. Außerdem seien die Lizenzen nach entsprechenden Anträgen der Unternehmen mehrfach von einem Jahr zum darauffolgenden geändert worden (u. a. hinsichtlich der Strecken, der Haltestellen und der Anzahl der Verbindungen).
(55)
Bezüglich der im Einleitungsbeschluss beschriebenen und bis zum Jahr 2001 geltenden Begrenzung der Beförderungsentgelte wiesen die italienischen Behörden darauf hin, dass diese Begrenzung für ganz Italien bestand und sich nicht auf ein bestimmtes geografisches Gebiet beschränkte. Ferner erklärten die Behörden, dass dies nach Artikel 2 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 eine preispolitische Maßnahme, nicht aber eine tarifliche Verpflichtung gewesen sei, bei der eine Ausgleichspflicht im Sinne der Verordnung bestanden hätte.
(56)
Zudem seien einseitig auferlegte Gemeinwohlverpflichtungen zur Erbringung überregionaler Busverkehrsdienste seit Juli 1992 (19) nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 überhaupt nicht zulässig gewesen. Nach Artikel 1 Absatz 5 der Verordnung könnten Verpflichtungen nämlich nur für Dienste im Stadt-, Vorort- und Regionalpersonenverkehr einseitig auferlegt werden.
(57)
In jedem Fall haben die italienischen Behörden erklärt, dass Simet nie den in Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 vorgesehenen Antrag auf Aufhebung der Gemeinwohlverpflichtungen gestellt habe; dieser Antrag werde aber als Voraussetzung für die Feststellung betrachtet, dass die in Rede stehenden Verpflichtungen tatsächlich bestanden hätten. Der Antrag, den Simet 1999 an das Ministerium gerichtet habe (20), sei ein allgemeiner Antrag auf einen Ausgleich für die Gemeinwohlverpflichtungen gewesen, die durch die seit 1987 erteilten Konzessionen auferlegt worden seien. Die italienischen Behörden betonten, dass im Antrag nicht erläutert worden sei, welche Gemeinwohlverpflichtungen aufgehoben werden sollten, um eine angemessene Rentabilität der überregionalen Linienbusdienste zu gewährleisten.
(58)
Entsprechend gelangten die italienischen Behörden zu dem Schluss, Simet habe nicht nachgewiesen, dass es Verantwortung für Gemeinwohlverpflichtungen (im Sinne des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69) übernommen habe; insbesondere habe Simet nicht im Einzelnen deutlich gemacht, welche Betriebs- oder Beförderungspflichten dem Unternehmen auferlegt und welche Entgelte vorgeschrieben worden seien. Italien ist der Auffassung, Simet habe nur zum Ausdruck gebracht, dass es verschiedene universelle Beförderungsleistungen auf der Grundlage staatlicher Konzessionen erbracht habe, die dem Unternehmen auf eigenen Antrag von den zuständigen Behörden erteilt worden seien. Die Beauftragung von Simet mit universellen Beförderungsleistungen sei jedoch an sich kein Beleg dafür, dass Simet eine Gemeinwohlverpflichtung im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 übernommen hätte.
(59)
Ferner stellten die italienischen Behörden fest, dass Simet im berücksichtigten Zeitraum (1987-2001) zum überwiegenden Teil keine ordnungsgemäß getrennten Konten geführt habe, wie in Artikel 1 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 vorgesehen (21), Daher konnten die zusätzlichen Nettokosten infolge der Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtungen nicht ermittelt werden, und somit waren auch die in Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 genannten Bedingungen nicht erfüllt.
(60)
Abschließend wiesen die italienischen Behörden darauf hin, dass das Ministerium keine Ermittlung der Ausgleichsbeträge vorgenommen habe (wie in Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 vorgesehen), da es Simet keine Gemeinwohlverpflichtungen auferlegt habe. In dieser Sache sei der Simet zu zahlende Ausgleich ausschließlich anhand einer nachträglichen Bewertung berechnet worden.
(61)
Die italienischen Behörden waren der Auffassung, dass sich bei einer Würdigung nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 weitgehend die gleichen Probleme ergeben würden wie bei einer Bewertung nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 (u. a. das Fehlen klar definierter Gemeinwohlverpflichtungen, das Fehlen vorab festgelegter objektiver Parameter für die Ermittlung der Ausgleichsleistung und das Fehlen getrennter Konten). Bezüglich des Begriffs eines „angemessenen Gewinns“, wie im Anhang der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vorgesehen, ist festzustellen, dass die italienischen Behörden angesichts der Tatsache, dass die Ausgleichsleistung nachträglich ermittelt und das Risiko unvorhergesehener Kosten/Verluste ausgeschaltet wurde, die von Simet im ursprünglichen Gutachten genannte Vergütung als überzogen betrachteten.
(62)
Die italienischen Behörden haben sich den Ergebnissen des Minderheitsgutachtens in vollem Umfang angeschlossen. Dieses Gutachten war zu dem Schluss gelangt, dass der Betrag der Ausgleichszahlung nicht berechnet werden könne. Sie waren jedoch der Auffassung, dass das Mehrheitsgutachten gewisse sachliche und methodische Fehler aufwies. Die italienischen Behörden bezweifelten beispielsweise die Angemessenheit der auf Annahmen beruhenden Methode, nach der in diesem Gutachten die Netto-Betriebskosten der angeblichen Gemeinwohlverpflichtungen ermittelt wurden. Außerdem zogen sie das Gutachten hinsichtlich der folgenden Punkte in Zweifel:
-
Im Gutachten werde die Summe des eingesetzten Kapitals nicht auf das Kapital beschränkt, das den Gemeinwohlverpflichtungen zuzuordnen sei; vielmehr werde bei der Berechnung des Ausgleichsbetrags das gesamte eingesetzte Kapital zugrunde gelegt; d. h., das für sonstige Geschäftstätigkeiten des Unternehmens z. B. in den Bereichen Reisevermittlung, internationaler Reiseverkehr und Busvermietung (einschließlich der Bereitstellung von Fahrern) eingesetzte Kapital werde bei diesen Berechnungen nicht abgezogen;
-
bei der Ermittlung der erforderlichen Vergütung des eingesetzten Kapitals werde im Gutachten ein Risikoaufschlag von über 100 Basispunkten angenommen; dies sei für die nachträgliche Berechnung eines Ausgleichs wohl nicht angemessen;
-
im Gutachten werde die Verzinsung nicht angemessen berechnet, die dafür zu zahlen sei, dass der Ausgleich nicht unmittelbar in den Jahren erfolgt sei, für den die betreffenden Beträge jeweils ermittelt wurden. Die vom Staatsrat benannten Sachverständigen hätten den gesetzlichen Zinssatz auf Beträge angewendet, die 2012 vollständig neu bewertet worden seien; angemessener wäre es gewesen, von den ursprünglichen Beträgen auszugehen.
5. STELLUNGNAHMEN DRITTER
(63)
Die einzige dritte Partei, die Stellungnahmen zum Einleitungsbeschluss vorgelegt hat, war Simet als von der angemeldeten Maßnahme potenziell begünstigtes Unternehmen. In seinen Schriftsätzen widersprach Simet den vorläufigen Standpunkten, die die Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss vertreten hatte.
(64)
Um die von Simet vorgetragene Darstellung zu substanziieren, dass dem Unternehmen Verpflichtungen auferlegt worden seien, legte Simet die dem Unternehmen erteilten Konzessionen für die von dem Gerichtsverfahren betroffenen Strecken vor. Simet argumentierte, dass in diesen Konzessionen unter anderem Beförderungsentgelte, die Gültigkeitsdauer des Fahrplans und die Haltestellen sowie die Häufigkeit und die Zeitpunkte der Fahrten vorgeschrieben worden seien. Außerdem hätten die Konzessionen Vorschriften für die Beförderung des Gepäcks der Fahrgäste, die kostenlose Beförderung von Standardbriefen und die Beförderung sonstiger Post gegen die in den Vorschriften für entsprechende Beförderungsleistungen genannten Entgelte vorgesehen. Nach den Konzessionen habe das Unternehmen Unterbrechungen des Fahrbetriebs, Unfälle und Änderungen des Dienstes in vollem Umfang melden, Fahrscheine für die Beförderung von Personen, Gepäck und landwirtschaftlichen Sendungen erstellen und die betreffenden Unterlagen fünf Jahre lang aufbewahren müssen. Außerdem habe Simet Bauart und Merkmale der Busse, die u. a. für die den Konzessionen unterliegenden Dienste eingesetzt wurden, von den dem Ministerium unterstellten Zivilverkehrsämtern der betreffenden Provinzen („Uffici provinciali della motorizzazione civile“) genehmigen lassen müssen.
(65)
Simet hat ferner Fälle vorgetragen, in denen das Ministerium die Genehmigung von Änderungen der von Simet erbrachten Dienste vollständig oder teilweise abgelehnt habe. Für den zu prüfenden Zeitraum legte Simet Unterlagen vor, nach denen die folgenden Anträge (zum Teil) abgelehnt wurden (22):
-
Anträge auf Genehmigung neuer Haltestellen zusätzlich zu den im Rahmen der bestehenden Linienbusdienste bereits vorgesehenen Haltestellen auf den Strecken Rossano-Neapel (1992), Cariati-Mailand (1995), Cosenza-Florenz (1999), Cosenza-Florenz und Cosenza-Pisa (2000) und San Giovanni-Mailand (2003) und
-
ein Antrag auf Genehmigung neuer Linienbusdienste auf der Strecke Cosenza-Neapel (2000).
(66)
Simet zufolge zeigt die Ablehnung dieser Anträge, dass die italienischen Behörden die Gemeinwohlverpflichtungen einseitig auferlegt haben. Darüber hinaus argumentiert Simet, die Behörden hätten eine „Optimierung“ der Verkehrsverbindungen durch Ausweitung und Diversifizierung des Angebots nicht zugelassen. Bestehende Verkehrsverbindungen seien regelrecht „eingefroren“ gewesen; entsprechend sei das Unternehmen diesbezüglich immer an Entscheidungen des Ministeriums gebunden gewesen, obwohl die Gestaltung der Verbindungen formal als „Geschäftstätigkeit“ eingestuft worden sei.
(67)
Simet weist die Darstellung in Erwägungsgrund 16 des Einleitungsbeschlusses zurück, dass die seitens des Unternehmens vorgesehenen Beförderungsentgelte in die Bedingungen der jährlichen Konzessionen aufgenommen wurden. Ursprünglich hätten sich die Entgelte für Fernverbindungen etwa in der Höhe der Kosten entsprechender Bahnfahrten zweiter Klasse bewegt. Diese Auffassung wird durch die Mitteilung des Ministeriums vom 19. Dezember 1988 (D.C. III Div 32 No 3846) unterstützt. Dort heißt es: „[Z]ahlreiche Unternehmen mit Konzessionen für öffentliche Busverkehrsdienste haben Anträge auf Erhöhung der Beförderungsentgelte gestellt; bislang sind hinsichtlich der Beförderungsentgelte noch keine allgemeinen Anweisungen erteilt worden; bis zur Erteilung neuer Anweisungen […] können [regionale Behörden] Konzessionsinhabern die Befugnis erteilen, für die von ihnen erbrachten Dienste die Beförderungsentgelte anzuheben, um eine Angleichung an die Höhe der Entgelte der staatlichen Eisenbahngesellschaft Ferrovie dello Stato (FS) für Bahnfahrten der zweiten Klasse anzugleichen; bei Nutzung der Autobahnen für die Erbringung der Dienste [wie in dieser Sache] kann zusätzlich ein ‚Express‘-Zuschlag verlangt werden; … natürlich sollte keine Erhöhung der Entgelte vorgenommen werden, wenn die Entgelte sich ohnehin bereits in der oben genannte Höhe bewegen.“ Simet zufolge zeigt dieser Sachverhalt, dass Simet verwehrt war, höhere Entgelte zu verlangen als bei Bahnfahrten der zweiten Klasse. (Die niedrigsten Beförderungsentgelte der Ferrovie dello Stato hätten also nicht überschritten werden dürfen.) Der Erzielung höherer Einnahmen durch die Tätigkeit des Unternehmens habe somit das Bestreben des Staates entgegengestanden, grundsätzlich öffentliche Bedürfnisse und Zwecke zu erfüllen.
(68)
Das Rundschreiben des Ministeriums Nr. A/7302 vom 3. Juli 1992 sah vor, dass die Beförderungsentgelte für unter staatlicher Zuständigkeit betriebene Busverbindungen in diesem Jahr um 6,1 % erhöht wurden. Nach Auskunft von Simet bestätigt dieses Rundschreiben (mit dem das Ministerium Erhöhungen der Beförderungsentgelte nur zu dem Zweck genehmigte, diese an die betreffenden ISTAT-Zahlen anzupassen), dass es dem Unternehmen unmöglich war, die Entgelte zu verlangen, die es nach eigenem Ermessen für angemessen betrachtet hätte. Außerdem erklärt Simet, im Rundschreiben Nr. 3/02 des Ministeriums vom 5. April 2002, in dem erläutert wurde, wie die Beförderungsentgelte von Lira in Euro umzurechnen seien, würden die betreffenden Entgelte (in Nummer 2) als „regulierte Entgelte und Preise“ bezeichnet.
(69)
Und schließlich heiße es in den vom Ministerium erteilten Konzessionen, dass die Beförderungsentgelte „festgesetzt“ würden („stabilita“), d. h., dass die Beförderungsentgelte von den Behörden festgelegt würden. Es werde keine einfache „Genehmigung“, sondern vielmehr eine „Konzession“ erteilt. Daher werde in der betreffenden Beschreibung ausdrücklich wie folgt formuliert: Die Erbringung von Dienstleistungen „unterliegt den bestehenden sowie etwaigen künftigen Vorschriften; die Behörden können die Konzession jederzeit entziehen, und das Verkehrsunternehmen kann keinerlei Ansprüche geltend machen.“ In den Konzessionen wird in Nummer 6 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Fahrpläne und die Entgelte durch das dem Ministerium unterstellte Zivilverkehrsamt der betreffenden Provinz genehmigt werden müssen. Simet argumentiert, da die festgelegten Entgelte jegliche Flexibilität in der Gestaltung der den Fahrgästen anzubietenden Leistungen verhinderten, habe das Unternehmen weder auf die Anforderungen des Marktes reagieren noch eigenen Bedürfnissen nach eigenem Ermessen Rechnung tragen dürfen.
(70)
Durch die Verpflichtung zur Berechnung der auferlegten Entgelte sei Simet daran gehindert worden, die Preispolitik zu verfolgen, die ein Unternehmen auf einem modernen, freien und wettbewerbsfähigen Markt normalerweise verfolgt hätte. Einerseits betont Simet, dass die vom Ministerium vorgeschriebenen Entgelte (gleiche Höhe wie bei Bahnfahrten zweiter Klasse der Ferrovie dello Stato) so gering waren, dass die mit der Erbringung der Busverkehrsdienste verbundenen Kosten nicht hätten gedeckt werden können. Andererseits hätten diese Maßnahmen dem Staat jedoch ermöglicht, sein Eisenbahnunternehmen (Ferrovie dello Stato) in nicht gerechtfertigter Weise zu unterstützen, da den Betreibern überregionaler Busverkehrsdienste, denen eine Konzession erteilt wurde (z. B. Simet), verwehrt worden sei, Gebühren anzusetzen, mit denen die von dem Eisenbahnunternehmen geforderten Entgelte für Fahrten zweiter Klasse zuzüglich Expresszug-Zuschlag unterboten worden wären. Ferrovie dello Stato sei ferner dadurch begünstigt worden, dass Simet und anderen Unternehmen, die ähnliche Leistungen erbrachten, Beihilfen verweigert wurden.
(71)
In Anbetracht der erläuterten Sachverhalte ist Simet der Auffassung, die vom Ministerium erteilten Konzessionen sowie die später erfolgten Ablehnungen der Anträge auf Änderungen der Fahrtrouten zeigten, dass die Konzessionen die Kriterien einer Gemeinwohlverpflichtung („Verpflichtung des öffentlichen Dienstes“) im Sinne des Artikels 14 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 insoweit erfüllten, als Verpflichtungen in Bezug auf Verbindungen, Haltestellen, Entgelte, die unentgeltliche Beförderung von Standardbriefen und die kostenpflichtige Beförderung sonstiger Post gegen Zahlung der in den Bestimmungen für entsprechende Beförderungsleistungen vorgesehenen Entgelte vorgesehen waren.
(72)
Wenn die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 tatsächlich keinerlei Ausgleichsanspruch für die Inhaber überregionaler Konzessionen vorsähe (wie vom Ministerium dargestellt), würde dies nach Auffassung von Simet bedeuten, dass der Dienst liberalisiert wurde und dass die Behörden dem Unternehmen daher überhaupt keine Verpflichtungen hätten auferlegen können; dies gelte insbesondere hinsichtlich der Beförderungsentgelte. Daher ist Simet der Ansicht, dass das Ministerium gegen geltende Rechtsvorschriften verstoßen hat und dass nach nationalem Recht (d. h. nach Artikel 35 des vom Staatsrat zugrunde gelegten Gesetzesdekrets Nr. 80/1998) Schadensersatz zu leisten ist.
(73)
Simet zufolge unterliegt diese Sache nicht der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69, sondern ist als Streitigkeit um Schadensersatzansprüche zu betrachten. Durch das Urteil 1405/2010 sei Simet nach Artikel 35 des Gesetzesdekrets Nr. 80/1998 ein Ersatzanspruch für den Schaden zugestanden worden, der dem Unternehmen infolge der rechtswidrigen Entscheidungen des Ministeriums bezüglich der Aufhebung der Simet auferlegten Gemeinwohlverpflichtungen entstanden sei. Diese Entscheidungen, die insoweit gegen den Anspruch auf Unternehmensfreiheit nach Artikel 41 der italienischen Verfassung verstoßen hätten, als sie erhebliche Verluste im Tagesgeschäft des Unternehmens zur Folge gehabt hätten, seien als rechtswidrig zu betrachten, und entsprechend habe das Unternehmen einen Anspruch auf Ausgleich der erlittenen Verluste. Der Staatsrat räumte ein, dass das Ministerium rechtswidrig die Interessen des Unternehmens beeinträchtigt habe, indem es Simet unter Verletzung seines Rechts auf die freie und unabhängige Erbringung von Beförderungsleistungen die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen auferlegt habe.
(74)
Wenn jedoch davon ausgegangen würde, dass die Behörden nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 in der geänderten Fassung befugt waren, Gemeinwohlverpflichtungen aufzuerlegen, um die Verkehrsbedürfnisse in einer Region zu befriedigen, hätte das Ministerium nach Auffassung von Simet einen Ausgleich für diese Verpflichtungen zahlen müssen. Nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 könnten Gemeinwohlverpflichtungen auferlegt werden, „per soddisfare le esigenze di trasporto di una regione“ und nicht „in una regione“ (Artikel 1 Absatz 2). [In der deutschen Fassung der geänderten Verordnung ist diese Unterscheidung nicht nachvollziehbar. Dort heißt es nämlich tatsächlich: „um die Verkehrsbedürfnisse in einer Region zu befriedigen“. Daher wurde hier der italienische Wortlaut zitiert.]
6. BEMERKUNGEN ITALIENS ZU DEN STELLUNGNAHMEN DRITTER
(75)
In ihren Bemerkungen zu den Stellungnahmen Dritter haben die italienischen Behörden ihren Standpunkt bekräftigt, dass Gemeinwohlverpflichtungen im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 oder der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 nicht gegeben waren und dass daher auch kein Ausgleichsanspruch bestand.
(76)
Um diesen Standpunkt zu untermauern, haben die italienischen Behörden die Regelung zur Personenbeförderung im Linienverkehr nach dem Gesetz Nr. 1822/39 (23) (der maßgeblichen Rechtsvorschrift im zu bewertenden Zeitraum) erläutert. Nach diesem Gesetz galt für die der Zuständigkeit des Staates unterliegende Beförderung im Linienverkehr („reguläre Linienbusdienste“) folgender Rechtsrahmen:
i)
Die Dienste wurden nach Maßgabe von Konzessionen erbracht.
ii)
Die Konzessionen wurden den Unternehmen auf Antrag erteilt.
iii)
In Verbindung mit der Erteilung der Konzessionen waren keine Auswahlverfahren vorgesehen und wurden keine Auswahlverfahren durchgeführt.
iv)
Nach den geltenden Rechtsvorschriften konnten Konzessionen nach alleinigem Ermessen des Ministeriums befristet oder unbefristet erteilt werden. Das Ministerium erteilte allen Unternehmen regelmäßig befristete Konzessionen. Die Konzessionen waren auf ein Jahr befristet, und die Unternehmen (u. a. Simet) beantragten jährlich die Verlängerung ihrer Konzession.
v)
Die Konzessionen verliehen den Unternehmen das ausschließliche Recht zur Erbringung der betreffenden Dienste auf der in den Konzessionsbestimmungen genannten Strecke.
vi)
Je nach den bedienten Einzugsgebieten wurden Konzessionsinhaber bevorzugt berücksichtigt; maßgeblich war das Kriterium der „finitimità“, d. h. die räumliche Nähe der Busverbindung und die wirtschaftliche und funktionale Verbindung (Artikel 5 und 6 des Gesetzes Nr. 1822/39).
vii)
Vorrangig berücksichtigt wurden auch die bestehenden Diensteangebote. Mit anderen Worten: Aus Kostengründen wurden eher bestehende Angebote angepasst als neue Angebote eingerichtet.
viii)
Wenn eine Konzession für neue Dienste erteilt werden musste, wurde das Kriterium der Bevölkerungszahl im jeweiligen Einzugsgebiet bezogen auf die Gesamtlänge der neuen Busverbindungen zugrunde gelegt. Als erforderlich wurde eine Bevölkerungszahl von mindestens 300 000 Einwohnern bei einer Strecke von insgesamt 500 km betrachtet. Bei längeren Busverbindungen wurde das Kriterium der Verhältnismäßigkeit berücksichtigt (24).
(77)
Wenn Unternehmen Änderungen eines bestehenden Angebots oder die Erteilung einer Konzession für neue Angebote beantragten, musste das Ministerium seine Entscheidungen also innerhalb dieses Rechtsrahmens treffen.
(78)
Hinsichtlich der von Simet beantragten und vom Ministerium vollständig oder teilweise abgelehnten Änderungen der erbrachten Dienste wiesen die italienischen Behörden darauf hin, dass sich die betreffenden Entscheidungen ausschließlich auf die dem Gesetz 1822/39 unterliegende Regelung bezogen hätten. Das Ministerium habe die neuen Konzessionen für die Erbringung neuer Dienste bzw. zur Ausweitung des Umfangs bestehender Konzessionen (durch die Genehmigung neuer Haltestellen) dann nicht erteilen können, wenn die Rechte anderer Anbieter von Linienbusdiensten (nach der Begriffsbestimmung in diesem Gesetz) beeinträchtigt worden wären. Das Ministerium genehmigte allerdings die Änderungen, die nicht gegen die Grundsätze des Gesetzes 1822/39 verstießen (25).
(79)
Die italienischen Behörden räumen zwar ein, dass Simet mehrfach die Genehmigung zur Erbringung neuer Dienste bzw. zur Einrichtung zusätzlicher Haltestellen verweigert wurde; aus den Einlassungen und den vorgelegten Unterlagen von Simet sei jedoch auch nicht ersichtlich gewesen, dass tatsächlich förmliche Anträge auf Änderungen der nach Maßgabe der geltenden Konzessionsbestimmungen bereits bestehenden Diensteangebote gestellt und abgelehnt worden wären. In jedem Fall habe das Ministerium nie Anträge von Simet auf Aufhebung von Haltestellen in dünn besiedelten Gebieten oder auf Änderung der Fahrpläne zurückgewiesen.
(80)
Hinsichtlich der in den Konzessionsbestimmungen enthaltenen Vorschriften für die Beförderung von Postsachen argumentieren die italienischen Behörden, Simet habe keine Beweismittel vorgelegt, aus denen die tatsächlich erbrachten Dienste und die entsprechenden Nettokosten hervorgegangen wären. Außerdem haben die italienischen Behörden darauf hingewiesen, dass Simet keine Beweismittel dafür übermittelt habe, dass das Ministerium seine Anträge auf Änderungen der Beförderungsentgelte abgelehnt hätte. Zudem habe Simet nie einen Antrag auf Genehmigung einer Reduzierung der Beförderungsentgelte gestellt.
(81)
Nach Auffassung der italienischen Behörden boten die Mitteilung des Verkehrsministeriums vom 19. Dezember 1988 (D.C. III Div 32 No 3846) und das anschließend (durch das dem Ministerium unterstellte Zivilverkehrsamt der Provinz Catanzaro) veröffentlichte Rundschreiben des Ministeriums Nr. A/66 vom 10. Januar 1989 Anbietern von Linienbusdiensten die Möglichkeit, ihre Entgelte an die Entgelte der Ferrovie dello Stato anzupassen; außerdem seien diese Dokumente im Rahmen einer umfassenderen staatlichen Verkehrspolitik zu sehen. Entsprechendes gelte für das (auch von Simet zitierte) Schreiben des Zivilverkehrsamts der Provinz Catanzaro Nr. 7302 vom 3. Juli 1992, mit dem Linienbusbetreibern die Möglichkeit eingeräumt werden sollte, nach dem Rundschreiben Nr. 801/92 ihre Entgelte entsprechend der Inflationsentwicklung um bis zu 6,1 % zu erhöhen (26). In diesem Schreiben wird auch betont, dass Unternehmen eine andere Entgeltregelung zugrunde legen können, wenn sie dies beantragen. Die italienischen Behörden weisen darauf hin, dass Simet keinen entsprechenden Antrag gestellt habe. In jedem Fall seien weder die Mitteilung des Ministeriums von 1988 noch das Schreiben des Ministeriums von 1992 als Ablehnung eines Antrags von Simet auf Aufhebung einer Gemeinwohlverpflichtung im Zusammenhang mit der Festlegung von Beförderungsentgelten zu betrachten.
(82)
Die italienischen Behörden widersprechen auch der Darstellung von Simet, aus Nummer 2 des Rundschreibens Nr. 3/02 vom 5. April 2002 gehe hervor, dass die Entgelte für die Linienbusverbindungen vom Ministerium vorgeschrieben worden seien. Vielmehr enthielt dieses Rundschreiben nur Anweisungen zur Umrechnung von Beförderungsentgelten von Lira in Euro. Dass die Entgelte für Fernverbindungen im Linienverkehr als „regulierte“ Entgelte bezeichnet wurden, bedeutet nicht, dass diese Entgelte nicht von den Unternehmen hätten festgesetzt werden können. Vielmehr bedeutet es, dass diese Entgelte im Interesse der Transparenz und der Offenlegung für die Fahrgäste vorab festgesetzt und später von den zuständigen Stellen des Ministeriums genehmigt wurden. Da der Dienst in einem universellen Linienverkehrsdienst besteht, müssen die betreffenden Bedingungen (Verbindungen, Haltestellen, Fahrpläne, Entgelte usw.) anders als im Gelegenheitsverkehr im Voraus bekannt sein. Den italienischen Behörden zufolge gilt dieser Grundsatz auch auf Unionsebene, nämlich für Linienverkehr, der der Verordnung (EG) Nr. 1073/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates (27) unterliegt. Die Entgelte werden als wesentlicher Bestandteil der für Linienverkehr erteilten Genehmigungen betrachtet (Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung). Da die Verpflichtung bestand, Fahrpläne im Voraus festzulegen, widersprechen die italienischen Behörden auch der Auslegung von Nummer 6 der Konzessionsbestimmungen durch Simet (28). Sowohl der Antrag von Simet als auch die Konzessionsbestimmungen des Ministeriums hätten sich nämlich auf im Voraus festgelegte Fahrpläne und Beförderungsentgelte für die Linienbusdienste bezogen.
(83)
Hinsichtlich der Höhe des Ausgleichs ist festzustellen, dass Simet nur einen „Ausgleich … im Rahmen der nachgewiesenen Beträge“ verlangte. Den italienischen Behörden zufolge sind die von Simet im betreffenden Zeitraum erstellten Kostenberechnungen allgemein gehalten; sie beziehen sich nämlich auf die gesamte Geschäftstätigkeit des Unternehmens. Zudem seien die Berechnungen objektiv fehlerhaft und beruhten nicht auf zuverlässigen Daten, da für den überwiegenden Teil des zu bewertenden Zeitraums keine getrennten Konten geführt wurden.
(84)
Die italienischen Behörden halten für völlig unerheblich, ob die Gewährung eines Ausgleichs für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen (und somit die direkte Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69) oder die Zubilligung von Schadensersatzansprüchen Gegenstand der in Rede stehenden Sache ist. Selbst wenn der Staatsrat Simet einen Anspruch auf Schadensersatzleistungen hätte zubilligen wollen (was sich aus dem Wortlaut des Urteils 1405/2010 (29) in keiner Weise herleiten lässt), könne ausschließlich der Schaden berücksichtigt werden, der aus der Erbringung von Gemeinwohlverpflichtungen entstanden sei. Die italienischen Behörden betonen, dass Simet niemals derartige Verpflichtungen auferlegt worden seien.
(85)
Und schließlich widersprechen die italienischen Behörden der Auffassung, dass nach Artikel 41 der italienischen Verfassung kompensatorischer Schadensersatz zu leisten sei. Die Beförderung von Fahrgästen im überregionalen Linienverkehr kann nicht bereits aufgrund der einfachen direkten Anwendung von Artikel 41 der italienischen Verfassung als vollständig liberalisiert betrachtet werden; sie unterlag nämlich zunächst einer Konzessionsregelung (nach dem Gesetz Nr. 1822/39 und nach dem Dekret 369/94 des Präsidenten der Republik) und später einer Genehmigungsregelung (nach dem Gesetzesdekret 285/05).
7. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE
7.1. VORLIEGEN EINER BEIHILFE
(86)
In Artikel 107 Absatz 1 AEUV heißt es: „[…] staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, [sind] mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(87)
Damit eine Beihilfemaßnahme als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 bewertet werden kann, müssen folgende Bedingungen erfüllt sein:
-
Die Beihilfe muss vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt worden sein;
-
sie muss einen selektiven Vorteil gewähren, indem sie bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt;
-
die Maßnahme muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen;
-
die Maßnahme muss den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(88)
Die Kommission wird im Folgenden prüfen, ob diese Bedingungen in dieser Sache vollständig erfüllt waren.
7.1.1. Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit
(89)
Die Kommission stellt fest, dass das Ministerium Simet auf der Grundlage der Urteile des Staatsrats einen Ausgleich für die Erbringung überregionaler Busverkehrsdienste in den Jahren 1987-2003 auf Strecken zahlen muss, die der staatlichen Zuständigkeit unterliegen. Dieser Ausgleich wäre aus Mitteln zu leisten, die dem Ministerium zur Verfügung stehen und die insoweit staatliche Mittel darstellen. Die vom Staatsrat verfügte Verpflichtung zur Zahlung dieses Ausgleichs obliegt dem Staat.
7.1.2. Selektiver wirtschaftlicher Vorteil
(90)
Die Kommission stellt zunächst vor allem fest, dass Simet mit der Beförderung von Fahrgästen gegen Entgelt eine wirtschaftliche Aktivität ausübt. Insoweit ist Simet als Unternehmen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV zu betrachten.
(91)
Die Bewilligung der Maßnahme ist darüber hinaus als selektiv zu betrachten, da sie ausschließlich Simet zugutekommt.
(92)
Hinsichtlich der Gewährung eines wirtschaftlichen Vorteils ergibt sich aus dem Altmark-Urteil, dass ein Ausgleich, der Unternehmen vom Staat oder aus staatlichen Mitteln für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen gewährt wird, die den betreffenden Unternehmen auferlegt wurden, nicht als derartiger Vorteil für die Unternehmen zu bewerten ist und entsprechend auch keine Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 darstellt, wenn die folgenden vier Bedingungen erfüllt sind (30):
-
Erstens muss das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen betraut worden sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein;
-
zweitens sind die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufzustellen;
-
drittens darf der Ausgleich nicht über den Umfang hinausgehen, der erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken;
-
viertens muss die Höhe des erforderlichen Ausgleichs, wenn die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt worden sein, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.
(93)
Hinsichtlich der zweiten Bedingung ist festzustellen, dass die als Grundlage für die Berechnung des Ausgleichs anzunehmenden Parameter in objektiver und transparenter Weise im Voraus festgelegt werden müssen, um sicherzustellen, dass mit diesen Parametern kein wirtschaftlicher Vorteil gewährt wird, der das Unternehmen, dem der Ausgleich gewährt wird, gegenüber konkurrierenden Unternehmen begünstigen würde. Dass die Parameter für die Gewährung des Ausgleichs im Voraus festgelegt werden müssen, bedeutet nicht, dass der Ausgleich nach einer bestimmten Formel berechnet werden müsste. Maßgeblich ist vielmehr, dass von Anfang an klar ist, wie der Ausgleich bestimmt wird.
(94)
In dieser Sache hat Simet keine Beweismittel dafür vorgelegt, dass die Parameter für die Gewährung eines Ausgleichs für die Erbringung der in Rede stehenden Dienste im zu bewertenden Zeitraum tatsächlich objektiv und transparent im Voraus bestimmt worden wären. Die Konzessionsbestimmungen, mit denen Simet nachweisen möchte, dass dem Unternehmen eine Gemeinwohlverpflichtung auferlegt wurde, zeigen vielmehr, dass das Unternehmen durch die Erbringung der Dienste keinen Anspruch auf eine Beihilfe oder einen Ausgleich erlangt und dass der Dienst vollständig auf eigenes Risiko des Unternehmens erbracht wurde. Aus diesem Grund hat der Staatsrat in seinem Urteil 1405/2010 festgestellt, dass der Ausgleich auf der Grundlage zuverlässiger Daten anhand der Konten des Unternehmens zu ermitteln sei. Wenn die Parameter für die Ermittlung der Ausgleichsleistung nicht im Voraus festgelegt wurden, müssen derartige Berechnungen zwangsläufig auf nachträglichen Schätzungen der in Verbindung mit der Erbringung der betreffenden überregionalen Linienbusdienste entstandenen Nettokosten beruhen (beispielsweise auf Berechnungen im ursprünglichen Gutachten und im Mehrheitsgutachten). Insoweit ist festzustellen, dass das zweite Altmark-Kriterium in dieser Sache nicht erfüllt ist.
(95)
Um auszuschließen, dass Unternehmen mit einem Ausgleich für auferlegte Gemeinwohlverpflichtungen ein wirtschaftlicher Vorteil gewährt wird, müssen nach dem Altmark-Urteil alle vier Kriterien erfüllt sein; entsprechend braucht die Kommission in dieser Sache nicht zu prüfen, ob die übrigen drei Kriterien erfüllt sind. Daher ist festzustellen, dass die Zahlung eines Ausgleichs an Simet für die Erbringung überregionaler Busverkehrsdienste in den Jahren 1987-2003 für dieses Unternehmen mit einem selektiven wirtschaftlichen Vorteil verbunden wäre.
7.1.3. Wettbewerbsverzerrung und Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten
(96)
Bezüglich dieser beiden Kriterien ist zu prüfen, ob die angemeldete Maßnahme geeignet ist, den Wettbewerb so zu verfälschen, dass sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
(97)
Wie auch im Altmark-Urteil festgestellt wurde (31), haben mehrere Mitgliedstaaten 1995 begonnen, einzelne Verkehrsmärkte dem Wettbewerb durch in anderen Mitgliedstaaten ansässige Unternehmen zu öffnen, so dass mehrere Unternehmen bereits ihre Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehrsdienste in anderen Mitgliedstaaten als ihrem Heimatstaat anbieten. Diese Tendenz ist besonders ausgeprägt bei den etwa von Simet angebotenen Diensten im überregionalen Linienverkehr. Entsprechend ist davon auszugehen, dass jeglicher Simet gewährte Ausgleich geeignet wäre, den Wettbewerb bei der Erbringung überregionaler Busverkehrsdienste zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten derart zu beeinträchtigen, dass er zum einen Verkehrsunternehmen in anderen Mitgliedstaaten erschweren würde, ihre Dienste in Italien anzubieten, und zum anderen die Marktposition von Simet stärken würde.
(98)
Die Kommission stellt ferner fest, dass Simet auch auf anderen Märkten tätig ist, beispielsweise auf dem Markt für internationalen Reiseverkehr, Tourismus und Busvermietung, und insoweit eindeutig mit anderen Unternehmen auf den betreffenden Märkten in der Union konkurriert. Jeglicher Simet gewährte Ausgleich würde zwangsläufig auch den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten auf diesen Märkten beeinträchtigen.
(99)
Entsprechend ist die Kommission der Auffassung, dass die angemeldete Maßnahme geeignet ist, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
7.1.4. Schlussfolgerung
(100)
Angesichts der erläuterten Sachverhalte stellt die Kommission fest, dass die angemeldete Maßnahme eine Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
7.2. FREISTELLUNG VON DER PFLICHT ZUR VORHERIGEN UNTERRICHTUNG NACH DER VERORDNUNG (EWG) NR. 1191/69
(101)
Nach den Erwägungen des Staatsrats hat Simet Anspruch auf einen Ausgleich für die Erbringung der zu bewertenden Verkehrsdienste zu dem Zeitpunkt erlangt, zu dem Simet die Erbringung dieser Dienste aufgenommen hat. Diese Argumentation könnte allerdings nur dann als stichhaltig betrachtet werden, wenn die Ausgleichszahlungen von dem Verfahren zur vorherigen Unterrichtung nach Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 ausgenommen wären. Ansonsten wäre dieser Ausgleich illegal, weil er nicht angemeldet wurde und damit gegen die Beihilfevorschriften des AEUV verstoßen wurde.
(102)
Nach Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 ist ein nach Maßgabe der Verordnung gezahlter Ausgleich nämlich von der Anmeldepflicht nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV und somit von der Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung ausgenommen. Aus dem Urteil in der Rechtssache Combus ergibt sich, dass der Begriff des „Ausgleichs für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen“ im Sinne dieser Bestimmung sehr eng auszulegen ist (32). Die Freistellung von der Anmeldepflicht nach Artikel 17 Absatz 2 erstreckt sich nur auf Ausgleichsleistungen für Gemeinwohlverpflichtungen, die einem Unternehmen nach Artikel 2 dieser Verordnung einseitig auferlegt wurden und die nach dem in den Artikeln 10 bis 13 dieser Verordnung beschriebenen Verfahren (d. h. nach der gemeinsamen Ausgleichsmethode) berechnet werden; die Freistellung gilt jedoch nicht für Verträge über Verkehrsdienste nach Artikel 14. Ein nach Maßgabe eines Vertrags über Verkehrsdienste zu leistender Ausgleich nach Artikel 14 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 ist vor der Zahlung des betreffenden Betrags der Kommission mitzuteilen. Ansonsten wird der Ausgleich als rechtswidrig durchgeführte Beihilfe betrachtet.
(103)
Die Frage, ob die italienischen Behörden nach Artikel 17 Absatz 2 in dieser Sache tatsächlich von der Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung ausgenommen waren, hängt erstens davon ab, ob die italienischen Behörden Simet tatsächlich einseitig eine Gemeinwohlverpflichtung auferlegt haben, und zweitens, ob der für diese Verpflichtung gezahlte Ausgleich die Anforderungen der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 erfüllt. Beide Fragen wird die Kommission im Folgenden untersuchen.
7.2.1. Haben die italienischen Behörden Simet einseitig eine Gemeinwohlverpflichtung auferlegt?
(104)
Dass Simet einseitig eine Gemeinwohlverpflichtung übertragen wurde, zeigen nach Auffassung von Simet (33) zum einen die Regelungen bezüglich der zu erbringenden Dienste in den Konzessionsbestimmungen für die einzelnen überregionalen Linienbusverbindungen und die Festsetzung der Beförderungsentgelte durch das Ministerium und zum anderen die Tatsache, dass das Ministerium die Genehmigung von Änderungen bestehender Dienste oder die Erteilung von Konzessionen für neue Dienste abgelehnt habe.
(105)
Nach den Informationen, die die Kommission erhalten hat, stellt die Kommission jedoch fest, dass Simet nicht überzeugend dargelegt hat, dass die italienischen Behörden Simet eine Gemeinwohlverpflichtung einseitig auferlegt hätten.
(106)
Erstens sind die von Simet jährlich gestellten Anträge auf Verlängerung der Konzession über den gesamten zu prüfenden Zeitraum von 16 Jahren nicht mit der Darstellung der einseitigen Auferlegung einer Gemeinwohlverpflichtung in Einklang zu bringen. Mit den entsprechenden Konzessionsbestimmungen sollte Simet das ausschließliche Recht zur Erbringung der betreffenden Dienste im zu prüfenden Zeitraum gewährt werden. Trotz der Tatsache, dass für die Erbringung der Dienste nach Maßgabe dieser Bestimmungen kein Ausgleich vorgesehen war und dass die Dienste vollständig auf eigenes Risiko des Unternehmens erbracht wurden, hat Simet mehrfach die Verlängerung der Vereinbarungen über die betreffenden Rechte beantragt.
(107)
Zweitens ist festzustellen, dass in den Bestimmungen zwar die Entgelte und die Strecken sowie die Häufigkeit und die Zeitpunkte der Verbindungen festgelegt wurden; dies bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, dass Simet durch die Konzessionen einseitig Gemeinwohlverpflichtungen auferlegt worden wären. Da die Dienste im Linienverkehr erbracht wurden, mussten sie im Voraus detailliert in den Konzessionsbestimmungen festgelegt werden, die Simet ein ausschließliches Recht zur Erbringung dieser Dienste einräumten. Es wurden keine Nachweise dafür vorgelegt, dass förmliche Anträge auf Änderungen der entsprechenden Regelungen gestellt und anschließend vom Ministerium abgelehnt worden wären. Außerdem hat Simet nicht nachgewiesen, dass diese Regelungen Simet von den italienischen Behörden einseitig auferlegt worden wären und nicht etwa als Gegenleistung für die Einräumung des ausschließlichen Rechts zur Erbringung der betreffenden Dienste vom Unternehmen vorgeschlagen und später vom Ministerium genehmigt wurden.
(108)
Hinsichtlich der mutmaßlichen Verpflichtung zur Beförderung von Postsachen ist darauf hinzuweisen, dass Simet keinerlei Beweismittel vorgelegt hat, in denen die tatsächlich erbrachten Dienste und die entstandenen Nettokosten spezifiziert worden wären. Außerdem hat Simet nicht nachgewiesen, dass es jemals den Konzessionsbestimmungen bezüglich der Beförderung von Postsachen widersprochen hätte. Dies könnte entweder bedeuten, dass die Erbringung dieser Dienste nicht im Widerspruch zu den geschäftlichen Interessen des Unternehmens stand oder dass das Unternehmen die Erbringung dieser Dienste als angemessene Vergütung des eingeräumten ausschließlichen Rechts auf die Erbringung überregionaler Verkehrsdienste betrachtete.
(109)
Bezüglich der Entgelte, die Simet Fahrgästen für die erbrachten Dienste berechnen konnte, haben die italienischen Behörden eingeräumt, dass die grundlegende Preisgestaltung bei Busverkehrsdiensten bis 2001 im Rahmen einer umfassenderen nationalen Verkehrspolitik und einer umfassenderen Preispolitik tatsächlich durch staatliche Bestimmungen geregelt war (34). Die Betreiber konnten jedoch konkrete Anträge auf Änderung der Beförderungsentgelte stellen. Aus dem Schreiben des Ministeriums, auf das Simet Bezug nimmt, geht dies eindeutig hervor (35). Die Kommission stellt jedoch fest, dass Simet keine Beweismittel dafür vorgelegt hat, dass es jemals einen entsprechenden Antrag an die italienischen Behörden gerichtet hätte oder dass im Zeitraum 1987-2003 jemals Anträge auf Änderung von Beförderungsentgelten vom Ministerium abgelehnt worden wären.
(110)
Entgegen der Darstellung von Simet bedeuten die Tatsache, dass die Entgelte für Fernverbindungen im Linienverkehr seitens des dem Ministerium unterstellten Zivilverkehrsamts der betreffenden Provinz „genehmigt“ wurden (36), und der Verweis auf „geregelte“ Entgelte in Rundschreiben Nr. 3/02 vom 5. April 2002 (37) nicht, dass diese Entgelte nicht ursprünglich von den Unternehmen festgesetzt worden wären. Diese Begriffe implizieren nur, dass die betreffenden Entgelte im Interesse der Transparenz und der Offenlegung für die Fahrgäste vorab festgesetzt und später von den zuständigen Stellen des Ministeriums genehmigt wurden.
(111)
In jedem Fall stellen entsprechende Maßnahmen keine „Tarifpflicht“ im Sinne des Artikels 2 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 dar, auf die die gemeinsame Ausgleichsmethode hätte Anwendung finden müssen. Die Tarifpflicht beschränkt sich auf die „Verpflichtung der Verkehrsunternehmen zur Anwendung von behördlich festgesetzten oder genehmigten, mit dem kaufmännischen Interesse des Unternehmens nicht zu vereinbarenden Entgelten, die sich insbesondere bei bestimmten Gruppen von Reisenden, bestimmten Güterarten oder bestimmten Verkehrswegen aus der Auferlegung oder verweigerten Änderung von besonderen Tarifmaßnahmen ergeben“. Die Definition des Begriffs „Tarifpflicht“„gilt weder für Verpflichtungen, die sich für alle Wirtschaftstätigkeiten aus allgemeinen preispolitischen Maßnahmen ergeben, noch für Verpflichtungen aus Maßnahmen, die auf dem Gebiet der allgemeinen Beförderungsentgelte und -bedingungen im Hinblick auf die Organisation des Verkehrsmarktes oder eines Teils des Verkehrsmarktes beschlossen werden“.
(112)
Und zu den Einlassungen von Simet bezüglich der Ablehnung von Anträgen seitens des Ministeriums stellt die Kommission schließlich fest, dass die Anträge Ausweitungen des Leistungsangebots zum Gegenstand hatten und sich nicht auf Änderungen der Art und Weise bezogen, in der die vereinbarten Dienste erbracht wurden. Nach Maßgabe des Gesetzes Nr. 1822/39 für die Personenbeförderung im Linienverkehr war eine Ausweitung von Diensten nicht immer möglich. Konzessionen für die Erbringung neuer Dienste oder für die Ausweitung des Umfangs bereits vereinbarter Dienste konnten nur erteilt werden, soweit sie die Rechte anderer Anbieter von Linienverkehrsdiensten nicht beeinträchtigten. Die Ablehnung der Anträge auf die Einführung neuer Dienste beruhte also auf einer Abwägung der Interessen unterschiedlicher Wirtschaftsteilnehmer und nicht - wie von Simet dargestellt - auf der Auferlegung von Gemeinwohlverpflichtungen.
(113)
Insoweit ist festzuhalten, dass Simet keinen Nachweis dafür erbracht hat, dass die italienischen Behörden dem Unternehmen einseitig eine Gemeinwohlverpflichtung auferlegt hätten.
7.2.2. Steht der für diese Verpflichtung gezahlte Ausgleich im Einklang mit der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69?
(114)
Auch wenn irgendeine einseitig auferlegte Gemeinwohlverpflichtung nachgewiesen würde, müsste ein Ausgleich in jedem Fall nach der in der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 vorgesehenen gemeinsamen Ausgleichsmethode (Abschnitt IV) erfolgt sein, damit er von der Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung nach Artikel 17 Absatz 2 dieser Verordnung befreit wäre. Diese Anforderung ist nach Auffassung der Kommission in dieser Sache jedoch nicht erfüllt.
(115)
Erstens stellt die Kommission fest, dass nach Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 unter anderem vorgesehen ist, dass die Höhe des Ausgleichs bei einer Betriebs- oder Beförderungspflicht dem Unterschied zwischen der Verringerung der Belastung und der Verringerung der Einnahmen des Unternehmens im Falle der völligen oder teilweisen Aufhebung der Verpflichtung während des relevanten Zeitraums entsprechen muss. Außerdem weist die Kommission darauf hin, dass nach Auffassung des Gerichtshofs in der Rechtssache Antrop diese Bestimmung nicht erfüllt ist, wenn „es nicht möglich ist, anhand zuverlässiger Daten [aus der Buchführung des jeweiligen Unternehmens] die Differenz zwischen den Kosten, die auf die von [diesem Unternehmen] innerhalb des Konzessionsgebiets ausgeübten Tätigkeiten entfallen, und den entsprechenden Einnahmen zu ermitteln, so dass die zusätzlichen Kosten, die sich aus der Erfüllung der Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes [durch dieses Unternehmen] ergeben und für die gemäß den Konzessionsbedingungen eine staatliche Beihilfe gewährt werden kann, nicht berechnet werden können“ (38).
(116)
Zudem müssen Verkehrsunternehmen, die nicht nur Gemeinwohlverpflichtungen unterliegende Verkehrsdienste erbringen, sondern auch noch in anderen Bereichen tätig sind, nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 Artikel 1 Absatz 5 Buchstabe a seit dem 1. Juli 1992 die Gemeinwohlverpflichtungen unterliegenden Verkehrsdienste in einem gesonderten Unternehmensbereich erbringen. Dieser muss mindestens folgende Anforderungen erfüllen: i) getrennte Rechnungsführung für jeden dieser Tätigkeitsbereiche und entsprechende Zuordnung der Aktiva nach den geltenden Buchungsregeln und ii) Ausgleich der Ausgaben durch die Betriebseinnahmen und durch die Zahlungen der öffentlichen Hand ohne die Möglichkeit von Transfers von oder zu anderen Unternehmensbereichen.
(117)
In dieser Sache hat Simet keine ordnungsgemäß getrennte Rechnungsführung für die verschiedenen bis 2002 angebotenen Dienste vorgenommen; außerdem erscheint die Zuverlässigkeit der Kostenkonten in der getrennten Rechnungslegung für die Jahre 2002 und 2003 zweifelhaft, da keine Beweismittel dafür vorliegen, dass diese Kostenkonten von den Leitungsorganen des Unternehmens tatsächlich für die Kontrolle seiner Geschäftstätigkeit herangezogen worden wären. Insoweit ist festzustellen, dass die Anforderungen von Artikel 10 nicht erfüllt wurden.
(118)
Zweitens hat Simet nicht nachgewiesen, dass „die wirtschaftlichen Nachteile […] unter Berücksichtigung der Auswirkungen der Verpflichtung auf die Gesamttätigkeit des Unternehmens ermittelt“ wurden (Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69), und wie in Abschnitt 7.1.2 erläutert, wurde zudem die Höhe des Ausgleichs nicht im Voraus festgelegt (Artikel 13 der Verordnung).
(119)
Und schließlich ist darauf hinzuweisen, dass sich der von der angemeldeten Ausgleichsmaßnahme betroffene Zeitraum auf die Jahre 1987-2003 erstreckt. Die gemeinsame Ausgleichsmethode war auf überregionale Busverkehrsdienste jedoch nur bis Juli 1992 anzuwenden; danach war die Anwendung der gemeinsamen Ausgleichsmethode nach der Verordnung (EWG) Nr. 1893/91 des Rates auf „Stadt-, Vorort- und Regionalverkehrsdienste“ beschränkt (39). Die Definition des Begriffs „Regionalverkehrsdienste“ in der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 („Betrieb von Verkehrsdiensten, um die Verkehrsbedürfnisse in einer Region zu befriedigen“) kann nicht auf sämtliche Verkehrsdienste ausgedehnt werden, die die Bedürfnisse der Bevölkerung einer Region befriedigen, und kann sich entsprechend auch nicht auf überregionale Verbindungen erstrecken. Eine derart umfassende Auslegung hätte nämlich zur Folge, dass die Verordnung in weiten Teilen ihre Wirkung verlieren würde, da die Mitgliedstaaten dann in jedem Fall die Anwendung der Verordnung auf Unternehmen ausschließen könnten, deren Tätigkeiten sich ausschließlich auf „Stadt-, Vorort- und Regionalverkehrsdienste“ (40) beschränkten.
(120)
Daher gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass der angemeldete Ausgleich die Anforderungen der gemeinsamen Ausgleichsmethode nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 nicht erfüllt.
7.2.3. Schlussfolgerung zur Befreiung von der Anmeldepflicht
(121)
Angesichts der erläuterten Sachverhalte stellt die Kommission fest, dass der Ausgleich, den der Staatsrat Simet für die Erbringung überregionaler Busverkehrsdienste im Zeitraum 1987-2003 zugesprochen hat, nicht von der Pflicht zur vorherigen Unterrichtung nach Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 ausgenommen war.
7.3. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE
(122)
Da nicht nachgewiesen wurde, dass nach Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 in Bezug auf die Ausgleichszahlungen keine Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung bestand, muss die Vereinbarkeit dieser Zahlungen mit dem Binnenmarkt geprüft werden, da die Zahlungen, wie im vorstehenden Abschnitt 7.1 erläutert, als staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV zu betrachten sind.
(123)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Prüfung der Vereinbarkeit der angemeldeten Maßnahme nach der am 3. Dezember 2009 in Kraft getretenen Verordnung (EWG) Nr. 1370/2007 zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 durchzuführen ist; diese Verordnung war nämlich zu dem Zeitpunkt wirksam, zu dem der zu bewertende Beschluss gefasst wurde (41). In diesem Zusammenhang weist die Kommission darauf hin, dass der Simet vom Staatsrat zugestandene Ausgleich noch nicht gezahlt wurde; insoweit deckt sich der Zeitpunkt, zu dem die Auswirkungen der geplanten Beihilfe eintreten würden, mit dem Zeitpunkt des Beschlusses der Kommission über die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt (42). Außerdem ist zweifelhaft, dass Simet vor dem Urteil 1405/2010 des Staatsrats vom 9. März 2010, mit dem der italienische Staat zu den betreffenden Zahlungen an dieses Unternehmen verpflichtet wurde, tatsächlich ein unwiderruflicher Anspruch auf die betreffenden Ausgleichsleistungen zugebilligt wurde. Die Konzessionsbestimmungen, mit denen Simet nachweisen möchte, dass dem Unternehmen eine Gemeinwohlverpflichtung auferlegt wurde, zeigen vielmehr, dass die Erbringung der Dienste für das Unternehmen keinen Anspruch auf eine Beihilfe oder einen Ausgleich begründete und dass der Dienst vollständig auf eigenes Risiko des Unternehmens erbracht wurde. Und schließlich ist zu betonen, dass der Staatsrat noch nicht über die Höhe des Simet zu zahlenden Ausgleichs entschieden hat.
(124)
Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 regelt die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge nach Artikel 2 Buchstabe i im Bereich der öffentlichen Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße. Nach Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung muss eine „gemäß dieser Verordnung gewährte Ausgleichsleistung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen beim Betrieb öffentlicher Personenverkehrsdienste oder für die Einhaltung von in allgemeinen Vorschriften festgelegten tariflichen Verpflichtungen […] mit dem [Binnenmarkt] vereinbar sein. Diese Ausgleichsleistungen sind von der Pflicht zur vorherigen Unterrichtung nach Artikel [108 Absatz 3 AEUV] befreit.“
(125)
Aus den im Folgenden genannten Gründen ist die Kommission der Auffassung, dass der angemeldete Ausgleich die Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 nicht erfüllt und daher nach Artikel 9 Absatz 1 dieser Verordnung nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet werden kann.
(126)
Insbesondere stellt die Kommission fest, dass selbst wenn die Konzessionsbestimmungen die mit dem Begriff „öffentlicher Dienstleistungsauftrag“ verbundenen Anforderungen nach Artikel 2 Buchstabe i der Verordnung (EG) Nr. 1370/07 erfüllen würden, nicht alle Bedingungen des Artikels 4 dieser Verordnung erfüllt wären, in dem der obligatorische Inhalt öffentlicher Dienstleistungsaufträge und die allgemeinen Vorschriften beschrieben werden. Beispielsweise sieht Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b vor, dass die Parameter, anhand derer gegebenenfalls die Ausgleichsleistung berechnet wird, zuvor in objektiver und transparenter Weise so aufzustellen sind, dass übermäßige Ausgleichsleistungen vermieden werden, und in Artikel 4 Absatz 2 werden die Regelungen hinsichtlich der Aufteilung von Kosten und Einnahmen beschrieben. Wie im Zusammenhang mit der Prüfung des zweiten Altmark-Kriteriums durch die Kommission erläutert wird (siehe Abschnitt 7.1.2), erlangte Simet aufgrund der Erbringung der Dienste nach den zu untersuchenden Konzessionsbestimmungen keinerlei Anspruch auf eine Beihilfe oder einen Ausgleich; außerdem erbrachte Simet die Dienste vollständig auf eigenes Risiko. Dieser Ausschluss von Ausgleichsleistungen bedeutet zwangsläufig, dass im Voraus auch keine Parameter für die Ermittlung des Ausgleichs festgelegt wurden. Entsprechend wurden auch die Anforderungen nach Artikel 4 der Verordnung nicht erfüllt.
(127)
Nach Artikel 6 Absatz 1 unterliegen Ausgleichsleistungen bei direkt vergebenen öffentlichen Dienstleistungsaufträgen den Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 sowie den Bestimmungen des Anhangs, um sicherzustellen, dass der Ausgleich nicht über das Maß hinausgeht, das zur Erfüllung der betreffenden Gemeinwohlverpflichtung erforderlich ist. Dieser Anhang sieht u. a. getrennte Konten vor (Nummer 5) und legt fest, wie die maximale Höhe des Ausgleichs zu ermitteln ist.
(128)
Wie in Erwägungsgrund 115 erläutert, hat Simet im überwiegenden Teil des von der Anmeldepflicht betroffenen Zeitraums (in den Jahren 1987-2001) keine ordnungsgemäß getrennte Rechnungslegung vorgenommen, und die Zuverlässigkeit der Kostenkonten in den Jahren 2003 ist als zweifelhaft zu bewerten. Entsprechend kann nicht nachgewiesen werden, dass ein letztlich gezahlter Ausgleich den Betrag nicht überschreiten würde, der dem finanziellen Nettoergebnis der auf die Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung zurückzuführenden Summe der positiven und negativen Auswirkungen auf die Kosten und die Einnahmen des mit der Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung betrauten Unternehmens entsprechen würde (Nummer 2 des Anhangs).
(129)
Da die Parameter für die Ermittlung des Ausgleichs nicht im Voraus festgelegt wurden, muss jede Kostenaufteilung zwangsläufig nachträglich auf der Grundlage willkürlicher Annahmen erfolgen; dies war sowohl beim ursprünglichen Gutachten als auch beim Mehrheitsgutachten der Fall. Die Kommission kann die im Mehrheitsgutachten vorausgesetzten Annahmen nicht anerkennen, wonach auf sämtliche von dem Unternehmen erbrachten Dienste zwangsläufig anteilig jeweils die gleichen Einnahmen und Kosten entfallen müssten. Da eine nachträgliche Berechnung notwendigerweise zu einem vollständigen Ausgleich der bei der Erbringung der betreffenden Dienste entstandenen Kosten führt, ist die Kommission der Auffassung, dass eine Kapitalrendite oberhalb des relevanten Swap-Satzes zuzüglich 100 Basispunkten (wie sowohl im ursprünglichen Gutachten als auch im Mehrheitsgutachten angenommen) im Regelfall nicht als geeigneter Maßstab für die Berechnung des angemessenen Gewinns zu betrachten ist.
(130)
Entsprechend stellt die Kommission fest, dass der vom Staatsrat angeordnete Ausgleich - der in den Konzessionsbestimmungen nicht vorgesehen ist - nicht nach Maßgabe der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt würde und dass die angemeldete Maßnahme daher mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar ist.
(131)
Bezüglich der Argumentation von Simet, dass sich das Urteil 1405/2010 des Staatsrats nicht auf die Gewährung eines Ausgleichs für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen beziehe, sondern den Ausgleich eines infolge eines Verstoßes gegen die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 entstandenen Schadens zum Gegenstand habe, der auf die angeblich illegale einseitige Auferlegung von Gemeinwohlverpflichtungen nach Artikel 1 Absätze 3 und 5 der genannten Verordnung zurückzuführen sei, weist die Kommission schließlich darauf hin, dass das Urteil 1405/2010 im Tenor zwar nicht auf die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 Bezug nimmt; das Urteil verweist jedoch auf den Anspruch von Simet auf die Bewilligung von Zahlungen in Form eines Ausgleichs nach den Artikeln 6, 10 und 11 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69, den die Behörde auf der Grundlage zuverlässiger Daten zu ermitteln habe (43). Zudem hat der Staatsrat in seinem Urteil 1405/2010 den Anspruch von Simet auf Schadensersatzleistungen zurückgewiesen, der sich nach Auffassung des Gerichts auf verbleibende und durch den gewährten Ausgleich nicht abgedeckte Verluste sowie auf den Vorwurf der ungerechtfertigten Bereicherung bezogen hätte, da der wesentliche Ausgleichsanspruch auf der Grundlage der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 nicht anerkannt wurde (44). In Absatz 3.3 des Urteils stellt der Staatsrat fest: „Von der Klägerin vorgetragene Schadensersatzansprüche können gegenwärtig nicht anerkannt werden. Erst wenn die Behörde den oben genannten Betrag ermittelt hat, ergibt sich, ob ein gewisser Restschaden bleibt, der durch den ermittelten Betrag nicht abgedeckt wird. Dieser ist von dem betroffenen Unternehmen zu berechnen und nachzuweisen.“
(132)
In jedem Fall ist die Kommission der Auffassung, dass gegen die Artikel 107 und 108 AEUV verstoßen würde, wenn Simet für die angeblich illegale einseitige Auferlegung von Gemeinwohlverpflichtungen seitens der italienischen Behörden Schadensersatzansprüche zugebilligt würden, die nach der in der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 beschriebenen gemeinsamen Ausgleichsmethode zu ermitteln wären. Eine entsprechende Zubilligung hätte für Simet nämlich die gleichen Auswirkungen wie die Gewährung eines Ausgleichs für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen im zu prüfenden Zeitraum, obwohl die maßgeblichen Konzessionsbestimmungen für die zu bewertenden Dienste, wie oben erläutert, einerseits nicht von der Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung befreit waren, andererseits aber auch die wesentlichen Anforderungen der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 und der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 nicht erfüllten. Die Einräumung eines derartigen Anspruchs würde somit eine wirksame Möglichkeit darstellen, die Beihilfevorschriften des Unionsgesetzgebers zu umgehen, nach denen die zuständigen Behörden bei der Auferlegung oder Vereinbarung von Gemeinwohlverpflichtungen den mit der Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen betrauten Unternehmen Ausgleichsleistungen für Kosten bewilligen, die diesen in Verbindung mit der Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtungen entstanden sind. Wie bereits erläutert, ist außerdem festzustellen, dass die für die Erbringung der Verkehrsdienste durch Simet maßgeblichen Konzessionsbestimmungen keinerlei finanziellen Ausgleich vorsahen. Simet verpflichtete sich zur Erbringung der betreffenden Dienste zu den genannten Konzessionsbestimmungen auf eigenes Risiko.
(133)
Entsprechend kann die Kommission die Argumentation von Simet nicht anerkennen, wonach das Urteil 1405/2010 des Staatsrats nicht als Gewährung eines Ausgleichs für die Erbringung öffentlicher Dienste, sondern als Zubilligung eines Schadensersatzanspruchs infolge einer Verletzung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 zu betrachten wäre.
8. SCHLUSSFOLGERUNG
(134)
Angesichts der erläuterten Sachverhalte stellt die Kommission fest, dass die angemeldete Maßnahme eine Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellt, die mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar ist -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die von den italienischen Behörden mitgeteilten Ausgleichszahlungen stellen staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar. Im Fall der Beihilfe bestand keine Befreiung von der Pflicht zur vorherigen Unterrichtung nach Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69.
Die Beihilfe ist mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar, weil die Bedingungen der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 nicht erfüllt waren. Daher kann die Beihilfe von den italienischen Behörden nicht gewährt werden.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Italienische Republik gerichtet.
Brüssel, den 2. Oktober 2013
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 2 ottobre 2013
relativa alla compensazione di Simet SpA per l’esercizio di servizi di trasporto pubblico dal 1987 al 2003 [Aiuto di Stato SA.33037 (2012/C) - Italia]
[notificata con il numero C(2013) 6251]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/201/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli (1), e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
In data 18 maggio 2011 le autorità italiane hanno comunicato, a mezzo notifica elettronica, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato, la compensazione a favore di Simet SpA (in prosieguo: Simet), per la fornitura - effettuata tra il 1987 e il 2003 - di servizi interregionali di trasporto passeggeri tramite autobus nell’ambito di un obbligo di servizio pubblico, in esecuzione di una sentenza del Consiglio di Stato, il supremo organo giurisdizionale amministrativo italiano (in prosieguo: la misura notificata). Detta notifica è stata protocollata col numero SA.33037.
(2)
Le autorità italiane hanno presentato ulteriori informazioni in merito alla misura notificata il 12 luglio 2011, il 5 ottobre 2011, il 20 febbraio 2012, il 2 e il 28 marzo 2012 e il 17 aprile 2012.
(3)
Con lettera del 31 maggio 2012, la Commissione ha notificato alle autorità italiane la propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato (in prosieguo: la decisione di avvio).
Le seguenti osservazioni sono state ricevute entro le scadenze accettate:
-
le autorità italiane hanno presentato le proprie osservazioni sulla decisione di avvio con le lettere del 1o giugno 2012, del 24 settembre 2012 e dell’11 ottobre 2012,
-
l’unico terzo che ha presentato osservazioni in risposta alla decisione di avvio è stato Simet, il potenziale beneficiario della misura notificata. Le sue osservazioni sono state ricevute il 4 agosto 2012, il 31 ottobre 2012 e il 13 dicembre 2012,
-
le autorità italiane hanno commentato le osservazioni del terzo con lettere del 28 novembre 2012, del 4 dicembre 2012, del 19 dicembre 2012 e del 10 gennaio 2013.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
2.1. LA SOCIETÀ E I SERVIZI FORNITI
(4)
Simet è una società privata che gestisce servizi di trasporto passeggeri tramite autobus sulla base di concessioni di servizio rilasciate dallo Stato italiano in forza della legge n. 1822/39 (2). Nello specifico, Simet effettua il servizio di linea su una rete interregionale di tratte che collegano la Calabria con altre regioni italiane. Oltre a questi servizi, che rappresentano circa i due terzi delle sue entrate, Simet fornisce anche altri servizi, compresi servizi di trasporto internazionale, servizi turistici e servizi di noleggio autobus con conducente (3), che rappresentano il restante terzo delle entrate totali della società.
(5)
Nell’ottobre 1999 Simet ha presentato per la prima volta al ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (in prosieguo: il ministero) una richiesta di compensazione per oneri di servizio pubblico per il servizio di trasporto interregionale tramite autobus relativamente agli anni a partire dal 1987 (4). Il ministero ha respinto quella richiesta e le successive, sostenendo di non aver incaricato Simet della gestione di servizi pubblici.
(6)
Stando alle autorità italiane, Simet, così come altri operatori di servizi di linea interregionali, operava in forza di licenze provvisorie (concessioni) rinnovate di anno in anno previa domanda della società esercente. Tali concessioni conferivano alla società esercente il diritto esclusivo di prestare i servizi in questione. In base ai disciplinari di concessione annuale, l’erogazione del servizio non conferiva all’operatore il diritto a sussidio o a compenso di sorta e il servizio si intendeva esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente. Le tariffe proposte dalla società stessa erano quelle riportate nei disciplinari di concessione annuale autorizzati dal ministero.
(7)
Nel corso degli anni la società ha presentato una serie di domande di modifica delle modalità di erogazione dei servizi forniti, che venivano solitamente accolte sulla base della procedura prevista dal decreto del presidente della Repubblica 369/94 (5). Gli articoli 4 e 5 del D.P.R. 369/94 prevedono una procedura dettagliata di valutazione e analisi comparativa delle domande per l’introduzione di ciascun nuovo servizio sulla base di una concessione.
2.2. LE DECISIONI DEL CONSIGLIO DI STATO PRECEDENTI ALLA DECISIONE DI AVVIO
(8)
In risposta ai rifiuti del ministero di concedere compensazioni per oneri di servizio pubblico a partire dal 1987, Simet ha presentato ricorso dinanzi al tribunale amministrativo, chiedendo una compensazione per l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico.
(9)
Dopo i vari gradi di giudizio, il Consiglio di Stato, con sentenza 1405/2010 del 9 marzo 2010 (decisione 1405/2010) (in prosieguo, sentenza 1405/2010), ha ritenuto che Simet avesse il diritto di ricevere compensazioni per i servizi di autobus di linea (prevalentemente interregionali) forniti in virtù delle concessioni rilasciate dallo Stato italiano. La sentenza stabiliva inoltre che l’importo preciso della compensazione dovesse essere determinato sulla base di dati certi ricavati dalla contabilità della società.
(10)
Come spiega più dettagliatamente la decisione di avvio, la sentenza 1405/2010 non ha tuttavia definito precisamente da quale atto legale scaturisse l’imposizione dell’obbligo di servizio pubblico, né in quale forma. Nell’ordinanza 2072/2011, emessa il 18 gennaio 2011 a seguito del mancato rispetto della sentenza 1405/2010 da parte dell’amministrazione, il Consiglio di Stato è più esplicito a riguardo e dichiara che «il ministero ha più volte negato alla società la possibilità di modificare i percorsi, gli orari, le località di carico, nonché ha disposto, in materia di tariffe, che non potessero superare quelle praticate dalle Ferrovie dello Stato, elementi questi che la società ritiene sintomatici dello svolgimento di un servizio pubblico».
(11)
Benché la sentenza 1405/2010 citi il nuovo regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio (6), che disciplina le compensazioni di servizio pubblico, in quanto «fissa, per quanto riguarda le compensazioni, criteri non dissimili da quelli della precedente disciplina comunitaria», il Consiglio di Stato ha ingiunto alle autorità responsabili di pagare una compensazione a Simet ai sensi degli articoli 6, 10 e 11 del regolamento (CEE) n. 1191/69 del Consiglio (7).
(12)
Le autorità italiane hanno deciso di attendere la valutazione da parte della Commissione delle misure notificate prima di dare esecuzione alle sentenze del Consiglio di Stato (sentenza 1405/2010 e ordinanza 2072/2010) e pagare a Simet la compensazione.
2.3. IMPORTO INIZIALMENTE NOTIFICATO DELLA POSSIBILE COMPENSAZIONE PER ONERI DI SERVIZIO PUBBLICO
(13)
Per quanto riguarda l’importo della compensazione da pagare a Simet per i servizi prestati, le autorità italiane hanno presentato alla Commissione una relazione, commissionata da Simet a un consulente esterno (in prosieguo: la relazione iniziale), senza avallare le stime in essa riportate. La relazione iniziale stimava la compensazione dovuta a circa 59,4 milioni di EUR (8).
(14)
Successivamente, tuttavia, le richieste di compensazione sono state riesaminate poiché in seguito alla decisione di avvio, il Consiglio di Stato ha chiesto una valutazione indipendente sul livello opportuno di compensazione. L’esito di tale valutazione è trattato nelle sezioni 2.6 e 2.7.
2.4. DURATA
(15)
Benché Simet abbia rivendicato la compensazione per i servizi forniti fino alla fine del 2013 (9), le autorità italiane sono dell’avviso che il periodo pertinente ai fini della presente notifica sia soltanto quello intercorso dal 1987 al 2003, in quanto la sentenza 1405/2010 concerne esclusivamente il ricorso relativo a quel lasso di tempo. In particolare, il punto 3.1 della sentenza suddetta fa riferimento alle compensazioni per le annualità 1987-2003.
2.5. GLI SVILUPPI DEL PROCEDIMENTO GIUDIZIARIO NAZIONALE IN SEGUITO ALLA DECISIONE DI AVVIO
(16)
In seguito al rifiuto, da parte delle autorità italiane, di eseguire la sentenza 1405/2010 e l’ordinanza 2072/2011, il Consiglio di Stato ha adottato una nuova ordinanza, cioè l’ordinanza 270/2012, con cui nominava un collegio di consulenza indipendente per decidere in merito alle modalità di attuazione della sentenza 1405/2010.
(17)
Il collegio, formato da un presidente e due componenti, è stato incaricato di calcolare l’importo della compensazione da pagare a Simet in forza della sentenza 1405/2010. Allo stesso tempo le parti della controversia hanno nominato i propri esperti, i quali hanno commentato le conclusioni preliminari del collegio di consulenza. Nel corso dei mesi, tutto ciò ha portato allo scambio di memorie e controdeduzioni.
(18)
Il collegio di consulenza ha concluso i lavori nell’agosto 2012. Il collegio non è pervenuto a una conclusione unanime, ma ha presentato due relazioni distinte al Consiglio di Stato:
-
il 29 agosto 2012 è stata presentata una relazione di minoranza sottoscritta dal presidente del collegio di consulenza nominato dal Consiglio di Stato, nella quale si concludeva che i dati disponibili non erano sufficienti a determinare la compensazione da riconoscere a Simet e che quindi non si poteva concedere alcuna compensazione,
-
il 20 agosto 2012 è stata presentata una relazione di maggioranza sottoscritta da due dei tre consulenti nominati dal Consiglio di Stato, nella quale i consulenti concludevano che la compensazione da riconoscere a Simet ammontava a 22 049 796 EUR.
(19)
Poiché la procedura in materia di aiuti di Stato è ancora in corso dinanzi alla Commissione, il Consiglio di Stato non ha ancora adottato una decisione finale sull’importo della compensazione dovuto a Simet.
2.6. LA RELAZIONE DI MINORANZA
(20)
Nella relazione di minoranza si mettono in evidenza i seguenti punti:
-
la carenza di dati certi ai fini del calcolo della compensazione (richiesti dall’ordinanza 2072/2011 e dalla sentenza 1405/2010),
-
la mancanza di un sistema di separazione di conti previsto dal regolamento (CEE) n. 1191/69, condizione necessaria per concedere la compensazione (in modo da evitare un eccesso di compensazione),
-
l’impossibilità di sostituire il sistema di separazione di conti con altri sistemi contabili, che non hanno ancora dimostrato di consentire un’accurata individuazione di tutti i fattori di costo e ricavo,
-
per quanto riguarda gli anni per i quali sono disponibili i dati di contabilità analitica (soltanto due, ossia il 2002 e il 2003): i documenti allegati ai bilanci (note sui bilanci e rapporto sulle operazioni) non fanno alcun riferimento a tali dati. Questo sembrerebbe indicare che la contabilità analitica non è stata utilizzata dagli organismi di governo societario come strumento per esercitare il controllo delle attività dell’azienda,
-
la mancanza di parametri predeterminati per calcolare la compensazione,
-
la mancata identificazione, da parte della società, di obblighi di servizio pubblico precisi, specifici e inequivocabili (in relazione ai tipi individuati nella legislazione dell’Unione) per i singoli percorsi,
-
la mancata identificazione dello «svantaggio economico» derivante da tali obblighi,
-
la mancata prova del danno sostenuto da Simet, che aveva l’onere di fornire tale prova nei procedimenti che hanno portato alla sentenza 1405/2010.
(21)
Alla luce di dette carenze, la relazione di minoranza conclude che non sono disponibili dati certi per calcolare la compensazione disposta dalla sentenza 1405/2010 e quindi non è possibile determinare alcun importo.
2.7. LA RELAZIONE DI MAGGIORANZA
(22)
La relazione di maggioranza utilizza la seguente metodologia per calcolare la compensazione spettante a Simet:
2.7.1. Elemento Di Compensazione Basato Sulla Differenza Tra Costi D’Esercizio Ed Entrate
2.7.1.1. Metodo per stimare le entrate
(23)
Per gli anni dal 1987 al 1992 e dal 2002 al 2003 gli esperti hanno estrapolato le entrate derivanti dal servizio di linea direttamente dai conti finanziari. Per il periodo 1993-2001, gli esperti hanno utilizzato la documentazione di Simet sulle entrate dal momento che, per il periodo in questione, i conti finanziari non forniscono dettagli sulle entrate derivanti da tale servizio (10). Sulla base di questi calcoli, le entrate totali per il periodo 1987-2003 sono state fissate a 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Metodo per stimare i costi dei servizi di autobus
(24)
Per il periodo 1987-1992, dal momento che non era disponibile la contabilità analitica, gli esperti hanno ripartito i costi del servizio di linea per il trasporto interregionale sulla base della percentuale di introiti generati da quegli stessi servizi durante quel periodo. Per quanto riguarda l’importo totale dei costi, gli esperti li hanno tratti da ciascuno dei bilanci annuali. Quindi, per definire i soli costi d’esercizio, hanno dedotto dai costi totali tutti i costi diversi da quelli d’esercizio, ossia: interessi, oneri finanziari, perdite alla cessione di attivi, perdite e costi vari, imposte dirette e rimanenze finali. Infine, i costi di esercizio attribuibili al servizio di linea per il trasporto interregionale sono stati determinati sulla base della percentuale di entrate generate dagli stessi servizi di linea.
(25)
Per il periodo 1993-2001, Simet ha cambiato la presentazione dei dati nei bilanci annuali (11). Di conseguenza, per quegli anni, i consulenti hanno dedotto dai bilanci annuali della società il valore dei costi d’esercizio totale quale somma algebrica delle seguenti voci relative ai costi di produzione: materie sussidiarie e di consumo, servizi esterni, godimento di beni di terzi, personale, ammortamenti e svalutazioni, variazioni delle rimanenze di materie prime, sussidiarie e di consumo, e oneri diversi di gestione. I costi d’esercizio attribuibili ai servizi di linea sono stati quindi determinati sulla base della percentuale delle entrate generate da quegli stessi servizi di linea (come per il periodo 1987-1992). Per gli anni 2000 e 2001, benché venisse applicata la contabilità analitica, i documenti in questione non erano esaustivi, ragion per cui si è deciso di utilizzare lo stesso metodo degli anni precedenti per definire i costi dei servizi di linea.
(26)
Per gli anni 2002 e 2003 erano disponibili dati di contabilità analitica. Pertanto i consulenti hanno suddiviso i costi nelle seguenti categorie: i) costi concernenti il chilometraggio; ii) costi da attribuire direttamente ai servizi di linea; iii) costi da attribuire sulla base del fatturato.
-
La prima categoria di costi comprende costi relativi a carburante, olio motore, pneumatici, parti di ricambio, lavori esterni, lavaggio dei veicoli, pedaggi autostradali, manutenzione obbligatoria dei veicoli, noleggio e ammortamento delle attività. Ognuna di queste voci di costo è stata divisa per il numero totale di chilometri percorsi e il costo per chilometro è stato quindi moltiplicato per il numero di chilometri percorsi soltanto dai servizi di linea.
-
La seconda categoria di costi comprende quelle voci di costo che, sulla base della contabilità analitica, sono direttamente attribuibili ai servizi di linea interregionali. Esse comprendono: occupazione diretta, smaltimento dei rifiuti, oneri per commissioni, oneri diversi, spese di parcheggio, noleggio di veicoli di terzi per servizi di linea, acquisti per servizi a bordo, rimborso spese del personale viaggiante.
-
La terza categoria di costi comprende i «costi indiretti» e include costi indiretti del lavoro, costi fissi, assicurazione degli autobus, imposta sulla proprietà dei veicoli, affitto dei locali. Tali costi sono stati ripartiti sulla base della percentuale di entrate generate dagli stessi servizi di linea.
(27)
Una volta sommate le cifre così calcolate per ciascuno dei periodi summenzionati, i costi totali relativi ai servizi di linea per il periodo 1987-2003 sono stati fissati a 59 510 413 EUR.
(28)
Conseguentemente, dopo aver sottratto tali costi dalle entrate derivanti dal servizio di linea, la relazione di maggioranza calcola una perdita operativa pari a 2 296 973 EUR per il periodo 1987-2003.
2.7.2. Elemento di compensazione concernente la necessità di garantire la remunerazione del capitale impiegato:
(29)
Per ciascun esercizio in oggetto, i consulenti hanno determinato il capitale impiegato come la somma dei seguenti fattori:
-
capitale proprio (E), il cui valore è tratto dai bilanci annuali, considerando il capitale sociale,
-
capitale di prestito (D). I consulenti hanno considerato capitale di prestito soltanto il debito finanziario, ossia i debiti nei confronti di banche e altri finanziatori.
(30)
La formula «Costo medio ponderato del capitale» (WACC) viene presa come base per determinare il tasso di remunerazione del capitale impiegato:
Ove: Re
Re
=
tasso di rendimento atteso sul capitale proprio;
Rd
=
costo del debito; E = capitale proprio dell’azienda;
D
=
debito dell’azienda; ;
E/V
=
percentuale del finanziamento che consiste di capitale proprio;
D/V
=
percentuale del finanziamento che consiste di debito;
Tc
=
aliquota d’imposta sulle società
(31)
Il rendimento atteso sul capitale proprio è stato calcolato utilizzando il modello di valutazione degli attivi finanziari, un modello che descrive il rapporto tra rischio e il rendimento previsto:
Ove: Re
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Il tasso d’interesse per i titoli di Stato a 10 anni, desunto dalle statistiche nazionali, è stato usato come riferimento per un tasso esente da rischio (rf).
(33)
I consulenti hanno concluso che, per gli anni per i quali si doveva valutare la compensazione, gli investitori che investivano in azioni piuttosto che in titoli mobiliari privi di rischio nel mercato italiano (12) chiedevano in media un premio di rischio (rm-rf) pari al 5,8 %.
(34)
Il coefficiente Beta (13) delle azioni nel capitale Simet è stato calcolato prendendo il valore Beta unlevered (14) pari a 0,39 per il servizio di autobus e il settore di trasporto (15). Successivamente, detto valore Beta è stato adeguato alla struttura finanziaria comunicata dalla società per ogni anno:
(35)
Dal 1987 al 1994 l’aliquota d’imposta applicata sulle società italiane era pari al 36 %, dal 1995 al 2000 al 37 % e dal 2001 al 2002 al 36 %.
(36)
Secondo i consulenti, la remunerazione del capitale impiegato indica l’importo di compensazione che Simet deve ricevere al netto delle imposte. Poiché la compensazione sarà soggetta a imposta, dev’essere adeguata nel modo seguente:
(37)
In base a tali formule, i consulenti hanno calcolato che la remunerazione dovuta sul capitale impiegato da Simet è di 5 948 150 EUR.
(38)
Quindi, l’importo totale della compensazione calcolato dagli esperti prima dell’applicazione dell’interesse di mora è pari a 8 245 124 EUR (compensazione concernente le perdite operative e la remunerazione del capitale impiegato).
2.7.3. Calcolo dell’interesse di mora
(39)
Poiché gli importi di compensazione calcolati in precedenza non sono stati pagati negli anni per i quali erano dovuti, i consulenti hanno rivisto tali importi al rialzo come segue:
-
gli importi calcolati inizialmente sono stati rivalutati sulla base dell’indice dei prezzi al consumo fornito dall’ISTAT fino al luglio 2012,
-
successivamente, è stato applicato l’interesse legale sugli importi così ottenuti.
(40)
Quindi, il collegio di consulenza è giunto a un importo totale di compensazione di 22 049 796 EUR.
2.7.4. Altre osservazioni comprese nella relazione di maggioranza
(41)
Secondo la relazione di maggioranza, la compensazione concessa dal Consiglio di Stato non riguarda la diretta applicazione del regolamento (CEE) n. 1191/69, ossia una concessione diretta - ancorché retroattiva - della compensazione ai sensi di tale regolamento. Al contrario, essa ritiene che il Consiglio di Stato abbia proposto l’applicazione dei criteri sanciti in tale regolamento sui metodi comuni di compensazione, per accertare i danni sostenuti da Simet in seguito all’ampliamento illegittimo dei propri obblighi di servizio pubblico nel corso del tempo.
(42)
La relazione di maggioranza osserva inoltre che, nei casi in cui la Commissione non riteneva di applicare il regolamento (CEE) n. 1191/69 per valutare le compensazioni del servizio pubblico, spesso ha approvato tali compensazioni applicando per analogia il quadro dell’Unione per gli aiuti di Stato sotto forma di obblighi di servizio pubblico. Il criterio principale per la Commissione era che l’importo della compensazione non superasse quanto era necessario per coprire i costi sostenuti nell’assolvimento di tali obblighi. Per quanto riguarda il rischio dell’eccesso di compensazione nel caso di specie, la relazione di maggioranza afferma che, poiché l’esercizio svolto riguarda il calcolo ex post dei costi effettivamente sostenuti in passato dalla società per fornire i servizi di linea richiesti, nei suoi calcoli non si riscontrano le incertezze inerenti a qualsiasi valutazione prognostica quando la compensazione viene determinata ex ante. Di conseguenza, la questione dell’eccesso di compensazione non si pone.
(43)
La relazione di maggioranza ricorda anche che non era disponibile un sistema di separazione di conti e afferma che la separazione dei conti si applica a quelle imprese che ricevono una compensazione per la fornitura di un servizio pubblico al fine di evitare l’utilizzo indebito di tali fondi a favore di altre attività dell’azienda. Poiché, tuttavia, nel caso in questione finora non sono state trasferite risorse pubbliche a Simet come compensazione per la fornitura di un servizio pubblico, il requisito di separazione dei conti non dev’essere considerato un motivo per rifiutare il pagamento della compensazione concessa dal Consiglio di Stato.
(44)
La relazione di maggioranza osserva altresì che per gli anni 2002 e 2003, quando era disponibile la contabilità analitica, le perdite operative effettive erano essenzialmente le stesse di quelle basate sulla metodologia utilizzata per gli anni precedenti, secondo cui i costi del servizio di linea sono stati ripartiti per il trasporto interregionale sulla base della percentuale di introiti generati da quegli stessi servizi (le cifre differivano soltanto del 2,6 %). Quindi, i consulenti ritengono che l’indisponibilità di contabilità analitica per il periodo precedente non debba avere alcuna rilevanza di carattere pratico ai fini della concessione di compensazioni.
3. MOTIVI CHE HANNO INDOTTO ALL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(45)
Come risulta dalla decisione di avvio, la Commissione nutriva molti dubbi in merito alla compatibilità della misura notificata con il mercato interno.
(46)
In primo luogo, la Commissione nutriva dubbi sulla possibilità di classificare la misura notificata come una misura che non costituisca aiuto così come, in particolare, sul rispetto delle quattro condizioni fissate dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella giurisprudenza Altmark (16).
(47)
In secondo luogo, la Commissione ha sollevato la questione del quadro giuridico applicabile. Poiché la compensazione ingiunta dal Consiglio di Stato riguardava gli obblighi di servizio pubblico asseritamente imposti a Simet per gli anni dal 1987 al 2003 ma non ancora pagati, è sorta la questione se il regolamento (CEE) n. 1191/69 o il regolamento (CE) n. 1370/2007 fossero applicabili nel caso in questione.
(48)
La Commissione ha ritenuto che il regolamento (CEE) n. 1191/69 sarebbe applicabile nel caso in questione qualora si potesse dimostrare che un obbligo di servizio pubblico era stato effettivamente imposto unilateralmente a Simet dalle autorità italiane e la compensazione proposta rispettava tutti i requisiti di tale regolamento. Infatti, a norma dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69, le compensazioni per obblighi di servizio pubblico imposti unilateralmente a un’impresa in base alle norme di detto regolamento sono dispensate dalla procedura di notifica preventiva alla Commissione. Tuttavia, qualora venga dimostrato che nessuna delle due condizioni è stata soddisfatta, si renderebbe necessario valutare la compatibilità della misura notificata ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(49)
In terzo luogo, ipotizzando che la compensazione ingiunta dal Consiglio di Stato sia effettivamente frutto dell’imposizione unilaterale degli obblighi di servizio pubblico, la Commissione dubita, sulla base delle informazioni in suo possesso, che la compensazione fosse conforme a quanto disposto dal regolamento (CEE) n. 1191/69. La Commissione inoltre dubita dell’opportunità di applicare il metodo comune di compensazione di cui al regolamento (CEE) n. 1191/69, applicabile agli obblighi di servizio pubblico imposti unilateralmente per gli anni successivi al 1992, poiché, a partire dal luglio 1992, i servizi di autobus interregionali non avrebbero potuto essere soggetti a obblighi di servizio pubblico imposti unilateralmente (17).
(50)
In quarto luogo, se ulteriori indagini confermassero che almeno una delle condizioni di esenzione dalla notifica, ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69, non sia stata soddisfatta e che fosse necessario eseguire una valutazione ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007, la Commissione nutrirebbe dubbi sul rispetto delle condizioni di tale regolamento nel caso di specie.
(51)
In ogni caso, indipendentemente dalla base giuridica applicata, la Commissione dubita che la compensazione ingiunta dal Consiglio di Stato escludesse la possibilità di eccesso di compensazione. La Commissione ha rilevato l’assenza, almeno fino al 2000 (18), di un’efficace separazione dei conti da parte di Simet e ha messo in discussione la possibilità di stabilire con precisione ex post i costi connessi ai servizi di linea, contestando inoltre l’adeguatezza del rendimento atteso sul capitale proprio utilizzato nei calcoli ai fini della compensazione.
4. OSSERVAZIONI DELL’ITALIA
(52)
Nei documenti che hanno inviato, le autorità italiane ritengono che la misura notificata costituisca aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, in particolare perché non soddisfa tutte le condizioni sancite dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella giurisprudenza Altmark. Secondo le autorità italiane, inoltre, la compensazione concessa dal Consiglio di Stato non era conforme né al regolamento (CEE) n. 1191/69 né al regolamento (CE) n. 1370/2007.
(53)
Le autorità italiane hanno sottolineato che nel periodo in esame non esisteva né un’imposizione unilaterale né un’imposizione contrattuale di obblighi di servizio pubblico per i servizi di trasporto interregionale tramite autobus. Lo strumento giuridico che disciplina il rapporto tra autorità pubblica e imprese private esercenti i servizi di trasporto passeggeri è costituito da una pluralità di provvedimenti unilaterali di concessione, in base ai quali l’autorità pubblica trasferiva al privato il proprio diritto legale di svolgere servizi di trasporto a un’utenza indifferenziata che in vigenza della legge n. 1822/39 l’ordinamento giuridico italiano imputava in origine allo Stato.
(54)
Le autorità italiane hanno altresì osservato che il disciplinare di concessione rilasciato dal ministero su richiesta della società specificava chiaramente che il servizio si intende esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente, eccezion fatta per la garanzia dei diritti esclusivi che si applicava durante il periodo in esame. L’erogazione del servizio non dava diritto a sussidio o a compenso di sorta. Tali concessioni erano di natura temporanea e venivano rinnovate ogni anno su richiesta della società. Le licenze erano soggette a numerose modifiche da un anno a un altro per quanto riguarda i percorsi, le località di carico, il numero delle partenze eccetera, a seconda delle specifiche richieste avanzate dalle società.
(55)
Per quanto concerne il massimale tariffario, vigente fino al 2001, di cui parla la decisione di avvio del procedimento, le autorità italiane fanno presente che veniva applicato in tutto il territorio italiano e non solo in una determinata zona geografica. Esse osservano altresì che, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 1191/69, si trattava di una misura rientrante nella politica dei prezzi, ma non costituiva un obbligo tariffario soggetto a compensazione obbligatoria ai sensi del regolamento.
(56)
Inoltre, secondo le autorità italiane, a partire dal luglio 1992 (19), le imposizioni unilaterali di servizio pubblico per i servizi interregionali tramite autobus non erano neanche consentite ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69. L’articolo 1, paragrafo 5, di detto regolamento consente imposizioni unilaterali soltanto per i servizi urbani, extraurbani e regionali.
(57)
In ogni caso, le autorità italiane hanno fatto presente che Simet non ha mai chiesto la soppressione di un obbligo di servizio pubblico, come previsto dall’articolo 4 del regolamento (CEE) n. 1191/69, richiesta che essa considera un prerequisito per affermare l’esistenza degli obblighi in questione. La richiesta rivolta da Simet al ministero nel 1999 (20) era una generica richiesta di compensazione per obblighi di servizio pubblico asseritamente imposti dalle concessioni erogate per gli anni a partire dal 1987. Le autorità italiane hanno segnalato che tale richiesta non indicava quali obblighi di servizio pubblico dovessero essere soppressi per garantire un’adeguata redditività dei servizi di linea interregionali.
(58)
Di conseguenza, le autorità italiane hanno concluso che Simet non ha dimostrato di essersi assunta gli obblighi di servizio pubblico (ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69), e in particolare non ha dimostrato a quali specifici e precisi obblighi di esercizio, di trasporto e tariffari sia stata soggetta. Secondo le autorità italiane, Simet ha dimostrato soltanto di aver svolto, sulla base di concessioni statali rilasciate dalle autorità competenti su domanda dell’impresa, diversi servizi universali di trasporto. L’affidamento dei servizi universali di trasporto a Simet di per sé non dimostra l’assunzione da parte di quest’ultima di alcun obbligo di servizio pubblico ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69.
(59)
Le autorità italiane osservano inoltre che, per gran parte del periodo in esame (1987-2001), Simet non ha applicato un’efficace separazione dei conti come previsto dall’articolo 1, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 1191/69 (21). Non è stato quindi possibile calcolare i costi netti aggiuntivi derivanti dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico. Pertanto le condizioni di cui all’articolo 10 del regolamento (CEE) n. 1191/69 non sono soddisfatte.
(60)
Infine, le autorità italiane osservano che il ministero competente non ha previamente stabilito alcun importo di compensazione, come previsto dall’articolo 13 del regolamento (CEE) n. 1191/69, in quanto non ha imposto alcun obbligo di servizio pubblico a Simet. Nel caso di specie la compensazione dovuta a Simet è stata calcolata esclusivamente sulla base di una valutazione ex post.
(61)
Le autorità italiane ritengono che una valutazione effettuata ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007 sollevi essenzialmente le stesse questioni (tra cui l’assenza di una chiara definizione degli obblighi di servizio pubblico, l’assenza di parametri obiettivi, previamente definiti, sulla base dei quali calcolare la compensazione, la mancanza di un sistema di separazione di conti, eccetera) di una valutazione effettuata ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69. Per quanto riguarda il concetto di «ragionevole utile» stabilito nell’allegato del regolamento (CE) n. 1370/2007, le autorità italiane considerano sovradimensionato il tasso di rendimento proposto da Simet nella relazione iniziale allorché la compensazione viene determinata ex post ed elimina il rischio di costi/perdite imprevisti.
(62)
Le autorità italiane hanno interamente sottoscritto le conclusioni della relazione di minoranza, secondo cui non era possibile calcolare l’importo della compensazione. Al contempo, le autorità italiane ritengono che ci siano alcuni errori materiali e metodologici nella relazione di maggioranza. In particolare, le autorità italiane dubitano dell’idoneità del metodo basato su ipotesi che è stato utilizzato in tale relazione per la stima dei costi netti di esercizio derivanti dai presunti obblighi di servizio pubblico e, analogamente, contestano il fatto che la relazione:
-
non limiti l’importo del capitale impiegato al capitale imputabile agli obblighi di servizio pubblico, ma abbia considerato l’intero capitale impiegato per calcolare la compensazione. In altre parole, il capitale utilizzato per altre attività della società come agenzie di viaggio, servizi internazionali, noleggio di autobus con autista non è stato escluso da questi calcoli,
-
includa un premio di rischio superiore a 100 punti base al momento di determinare il rendimento atteso sul capitale. Ciò non sembra opportuno per una compensazione calcolata ex post,
-
non calcoli adeguatamente l’interesse in relazione al fatto che gli importi di compensazione non siano stati pagati negli anni per i quali erano stati determinati. In particolare i consulenti nominati dal Consiglio di Stato hanno applicato interessi legali su importi completamente rivalutati al 2012 e non sugli importi originari come sarebbe stato opportuno.
5. OSSERVAZIONI DI TERZI
(63)
L’unico dei terzi che ha presentato osservazioni in risposta alla decisione di avvio è stato Simet, il potenziale beneficiario della misura notificata. Nelle sue dichiarazioni Simet dissente dalle posizioni preliminari adottate dalla Commissione nella decisione di avvio.
(64)
A sostegno della propria affermazione che le siano stati imposti degli obblighi, Simet ha presentato le concessioni a essa rilasciate per i percorsi oggetto del procedimento giudiziario. Secondo Simet, i requisiti sanciti da tali concessioni comprendevano le disposizioni sulle tariffe, gli obblighi di percorso, le fermate da servire, la frequenza delle corse e l’orario del servizio, nonché le condizioni che regolano il trasporto del bagaglio passeggeri e il trasporto gratuito dei dispacci ordinari per conto dei servizi postali, e degli effetti postali dietro corresponsione del canone, previsto dalle disposizioni che regolano questo tipo di trasporto. Le concessioni prevedevano inoltre che la società comunicasse ogni tipo di interruzione, incidente o modifica delle modalità di erogazione dei servizi forniti, nonché l’obbligo di emettere biglietti per il trasporto di passeggeri, bagagli e pacchi agricoli nonché di conservare i relativi registri per cinque anni. Ugualmente, Simet doveva ottenere preventiva autorizzazione da parte degli uffici provinciali della motorizzazione civile del ministero in merito al tipo e alle caratteristiche degli autobus da utilizzare per i servizi oggetto delle concessioni nonché per fornire altri servizi.
(65)
Simet inoltre ha presentato quelli che, a suo parere, erano i dinieghi, totali o parziali, espressi dal ministero a fronte delle richieste di modifica delle modalità di erogazione dei servizi da essa forniti. In particolare, per quanto riguarda il periodo in esame, Simet ha presentato i dinieghi (parziali) riguardanti (22):
-
le domande per effettuare nuove fermate oltre a quelle già presenti nei servizi di linea in esercizio sulla tratta Rossano-Napoli (1992), sulla tratta Cariati-Milano (1995), sulla tratta Cosenza-Firenze (1999), sulla tratta Cosenza-Firenze e Cosenza-Pisa (2000) e infine sulla tratta San Giovanni-Milano (2003),
-
una domanda di autorizzazione per l’esercizio di nuovi servizi di linea sulla tratta Cosenza-Napoli (2000).
(66)
Simet ritiene che questi dinieghi provino la natura unilaterale dell’imposizione di obblighi di servizio pubblico da parte delle autorità italiane. Simet sostiene inoltre che le autorità non abbiano consentito di «ottimizzare» i servizi di trasporto mediante l’ampliamento e la diversificazione dei servizi. I tratti serviti dalla società sono stati «congelati» e sono rimasti vincolati alle decisioni ministeriali, benché formalmente classificati come «attività aziendali».
(67)
Simet dissente dall’affermazione contenuta nel punto 16 della decisione di avvio, secondo cui le tariffe riportate nei disciplinari di concessione annuale erano quelle proposte dalla società. Inizialmente, le tariffe dei servizi di linea a lunga percorrenza dovevano essere analoghe a quelle del trasporto ferroviario in seconda classe, come risulta tra l’altro dal promemoria ministeriale del 19 dicembre 1988 (D.C. III Div 32 n. 3846), secondo il quale «tenuto conto che molte società concessionarie di autolinee di competenza statale hanno avanzato istanze per ottenere l’aumento delle tariffe; tenuto conto che nell’ultimo periodo non sono state più emanate disposizioni di carattere generale in materia tariffaria; in attesa di nuove direttive […] si dispone che [gli uffici regionali] autorizzino direttamente le concessionarie ad apportare nell’esercizio delle proprie autolinee un aumento della tariffa fino al raggiungimento di quella praticata dall’Ente Ferrovie dello Stato (FS) nella II classe ferroviaria più il supplemento rapido se trattasi di autolinee che transitano sull’autostrada [come la fattispecie che qui rileva]; […] ovviamente non dovrà essere apportato nessun aumento tariffario su quelle autolinee per le quali è già in vigore la suddetta tariffa.» Secondo Simet, questi passi dimostrano che non le è stato consentito di fissare tariffe superiori a quelle praticate dall’Ente Ferrovie dello Stato nella seconda classe ferroviaria (ossia la tariffa più bassa applicata dalle Ferrovie dello Stato). Di conseguenza alla società è stato impedito di ottenere un maggior ricavo dalla sua attività, poiché essenzialmente lo Stato mirava a soddisfare esigenze e finalità collettive.
(68)
Nella circolare del ministero prot. n. A/7302 del 3 luglio 1992, si legge che, per quell’anno, l’aumento concesso per le autolinee di competenza statale era pari al 6,1 %. Secondo Simet la circolare, con cui il ministero autorizza un aumento tariffario solo per l’adeguamento ISTAT, conferma l’impossibilità per la società di applicare autonomamente le tariffe ritenute più appropriate. Simet fa inoltre presente che dalla circolare n. 3/02 del 5 aprile 2002 emerge, al punto 2, che, in sede di indicazioni sulle modalità di conversione delle tariffe dalla lira all’euro, il ministero ha confermato che le tariffe in questione erano tariffe e prezzi «regolamentati».
(69)
Infine, dalle concessioni rilasciate dal ministero risulta che la tariffa è «stabilita», vale a dire autoritativamente determinata dall’amministrazione. Trattandosi non di una semplice «autorizzazione» ma di una «concessione», nei relativi disciplinari è espressamente precisato che è «regolata dalle clausole in esso stabilite, nonché da quelle che potranno essere successivamente stabilite» e che «l’amministrazione ha facoltà di revocare in ogni momento la concessione senza che l’esercente possa accampare pretese di alcun genere». Al punto 6 di ciascuno dei disciplinari è espressamente detto che i prospetti degli orari e le tariffe sono quelli approvati dall’Ufficio provinciale della motorizzazione civile del ministero. Simet afferma di non aver potuto, dal momento che la fissazione delle tariffe impedisce l’elasticità dei servizi offerti all’utenza, rispondere alle domande del mercato né soddisfare le proprie esigenze nel modo che riteneva più opportuno.
(70)
Dato l’obbligo di applicare le tariffe a essa imposte, Simet ritiene di non aver potuto attuare quelle politiche dei prezzi che solitamente sarebbero state attuate da un’impresa in un mercato moderno, libero e competitivo. Da un lato, Simet ha messo in evidenza il fatto che il livello delle tariffe imposte dal ministero (equivalenza con la tariffa praticata dall’Ente Ferrovie dello Stato nella seconda classe ferroviaria) era così basso che la società non era in grado di coprire i costi d’esercizio dei servizi di autolinee. Dall’altro, queste misure hanno consentito allo Stato di offrire un sostegno ingiustificato alle Ferrovie dello Stato, dal momento che è stato impedito a concessionarie di servizi di autolinee interregionali, come Simet, di applicare tariffe inferiori a quelle praticate da quella società per un biglietto di seconda classe con supplemento rapido. Le Ferrovie dello Stato sono state ulteriormente favorite dal fatto che a Simet e ad altre società erogatrici di simili servizi sono stati negati sussidi.
(71)
Alla luce di quanto precede, Simet ritiene che le concessioni rilasciate dal ministero e le successive decisioni di rigettare le richieste di apportare modifiche ai percorsi dimostrino che tali concessioni soddisfano i criteri del contratto di servizio ai sensi dell’articolo 14 del regolamento (CEE) n. 1191/69 nel prevedere obblighi in relazione a percorsi, fermate, tariffe, trasporto gratuito dei dispacci ordinari per conto dei servizi postali e degli effetti postali dietro corresponsione del canone, previsto dalle disposizioni che regolano questo tipo di trasporto.
(72)
Anche ipotizzando che il regolamento (CEE) n. 1191/69 non prevedesse alcun diritto alla compensazione per i concessionari di servizi interregionali, come sostenuto dal ministero, Simet sostiene che ciò significherebbe che il servizio era stato liberalizzato e, di conseguenza, l’amministrazione non avrebbe potuto imporre alcun obbligo all’impresa, in particolare per ciò che riguarda le tariffe. Simet quindi ritiene che il ministero abbia violato la legge e che, ai sensi della legislazione nazionale (articolo 35 del decreto legislativo n. 80/1998 applicato dal Consiglio di Stato), il risarcimento del danno sia dovuto.
(73)
Secondo Simet non viene in rilievo la fattispecie tipicamente disciplinata dal regolamento (CEE) n. 1191/69, bensì una controversia risarcitoria. Simet osserva che la sentenza 1405/2010 ha riconosciuto il suo diritto al risarcimento del danno ai sensi dell’articolo 35 del decreto legislativo n. 80/1998, a ristoro dei pregiudizi subiti a causa degli illegittimi provvedimenti di rifiuto opposti dal ministero di eliminare gli obblighi di servizio pubblico risultanti a carico di Simet. Tali provvedimenti, lesivi del diritto alla libertà di impresa tutelato dall’articolo 41 della Costituzione italiana, in quanto produttivi di danno patrimoniale nello svolgimento dell’attività di impresa, dovevano ritenersi perciò illeciti e come tali, davano diritto al ristoro effettivo dei danni subiti. Il Consiglio di Stato ha riconosciuto che il ministero aveva arrecato a Simet un danno ingiusto imponendole obblighi di servizio pubblico, in violazione del suo diritto di fornire un servizio di trasporto in piena libertà e autonomia.
(74)
Qualora tuttavia si ritenesse che il regolamento (CEE) n. 1191/69, così come modificato, consenta all’amministrazione di imporre obblighi di servizio pubblico per soddisfare le esigenze della regione, Simet ritiene che il ministero sarebbe tenuto a prevedere un corrispettivo a compensazione di tali oneri. In effetti, secondo Simet, il regolamento (CEE) n. 1191/69 consente di imporre obblighi di servizio per «soddisfare le esigenze di trasporto di una regione» (articolo 1, paragrafo 2) e non «in una regione».
6. COMMENTI DELL’ITALIA SULLE OSSERVAZIONI DEL TERZO
(75)
Nei loro commenti sulle osservazioni del terzo, le autorità italiane hanno ribadito la propria posizione, secondo la quale non sussiste alcun obbligo di servizio pubblico ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69 né del regolamento (CE) n. 1370/2007 e nessuna compensazione è quindi dovuta.
(76)
A sostegno della loro posizione, le autorità italiane hanno ulteriormente spiegato il sistema che regola il funzionamento dei servizi di trasporto passeggeri tramite autobus di linea ai sensi della legge n. 1822/39 (23) (legge applicabile durante il periodo in considerazione). Secondo questa legge, il quadro normativo per i servizi di linea di competenza statale (noti anche come «autolinee ordinarie») era il seguente:
i)
il servizio era esercitato a seguito di rilascio di concessione;
ii)
la concessione era rilasciata su domanda dell’impresa;
iii)
per l’assegnazione delle concessioni non erano previste né venivano poste in essere procedure selettive;
iv)
la concessione per legge era provvisoria o definitiva a totale discrezionalità del ministero che invariabilmente sceglieva sempre di assegnare la concessione provvisoria per tutte le imprese. Pertanto le concessioni avevano durata annuale e le imprese (Simet inclusa) ripresentavano la domanda di anno in anno per ottenere il rinnovo della concessione;
v)
la concessione comportava il diritto di esclusiva sulla tratta indicata nel disciplinare di concessione;
vi)
i concessionari avevano titoli preferenziali per quanto concerneva i bacini di traffico serviti, definiti in base a un criterio cosiddetto di «finitimità», ossia di prossimità e di interconnessione economica e funzionale delle linee (articoli 5 e 6 della legge n. 1822/39);
vii)
era inoltre applicato un criterio di preferenza dei servizi esistenti, nel senso che, per motivi di economicità, era ritenuto di maggior salvaguardia dell’interesse pubblico prediligere la modifica dei servizi esistenti piuttosto che l’istituzione di nuovi servizi;
viii)
inoltre, per il rilascio della concessione di nuovi servizi era applicato il criterio del numero di utenti del bacino di carico da soddisfare, in rapporto alla lunghezza del percorso del nuovo servizio da istituire. Era ritenuto necessario un bacino di utenza di almeno 300 000 abitanti per servizi con un percorso fino a 500 km e per i servizi con percorrenza maggiore era utilizzato un criterio proporzionale (24).
(77)
Da quanto sopra consegue che le determinazioni del ministero rispetto alle domande presentate dalle imprese per la modifica di un servizio esistente o la concessione di nuovi servizi dovevano tener conto di tale assetto normativo.
(78)
Per quanto riguarda i dinieghi, totali o parziali, espressi dal ministero a fronte delle richieste di modifica delle modalità di erogazione dei servizi forniti da Simet, le autorità italiane hanno osservato che essi riguardavano esclusivamente il sistema disciplinato dalla legge n. 1822/39. In particolare il ministero non poteva rilasciare nuove concessioni per nuovi servizi né ampliare la portata delle concessioni esistenti (accettando nuove fermate) nei casi in cui questo avrebbe avuto effetti sui diritti di altri operatori di linea, ai sensi di tale legge. Al contempo, il ministero ha accettato le modifiche che non contraddicevano i principi sanciti nella legge n. 1822/39 (25).
(79)
Pur riconoscendo che a Simet è stata negata l’autorizzazione di esercitare nuovi servizi o di aggiungere nuove fermate ai servizi esistenti in diverse occasioni, le autorità italiane ritengono che le dichiarazioni di Simet e i documenti allegati non provino che siano state presentate, affinché venissero modificate le caratteristiche dei servizi forniti stabilite in disciplinari di concessione esistenti, domande formali in seguito rigettate. In ogni caso, il ministero non ha mai respinto le richieste di Simet di rimuovere le fermate in zone scarsamente popolate né quelle che prevedevano modifiche degli orari.
(80)
Per quanto riguarda le clausole dei disciplinari di concessione sul trasporto di effetti postali, a detta delle autorità italiane Simet non ha fornito alcuna prova che documenti i servizi effettivamente erogati e i costi netti. Le autorità italiane hanno fatto inoltre presente che Simet SpA non ha mai prodotto alcun provvedimento che dimostri che il ministero abbia negato a Simet la possibilità di apportare variazioni alle tariffe. Si precisa tra l’altro che Simet non ha mai chiesto l’autorizzazione a diminuire le tariffe.
(81)
Per quanto riguarda il promemoria ministeriale del 19 dicembre 1988 (D.C. III Div 32 n. 3846) e alla successiva circolare ministeriale n. A/66 del 10 gennaio 1989 (emessa dall’ufficio provinciale della motorizzazione civile del ministero di Catanzaro), secondo le autorità italiane questi documenti hanno consentito agli operatori dei servizi di linea di adeguare le tariffe a quelle delle Ferrovie dello Stato e dovevano quindi essere considerate nell’ambito delle più ampie politiche nazionali dei trasporti e dei prezzi. Altrettanto dovrebbe dirsi in merito alla lettera dell’ufficio provinciale di Catanzaro n. 7302 del 3 luglio 1992 (cui fa riferimento Simet) che consentiva agli operatori di servizi di autolinee di aumentare le tariffe del 6,1 % per adeguarle all’inflazione in attuazione della circolare n. 801/92 (26). Nella lettera si informa che le imprese possono operare in un diverso regime tariffario, a condizione di presentare specifica domanda. Le autorità italiane segnalano che Simet non ha mai presentato alcuna domanda a riguardo. In ogni caso, né il promemoria ministeriale del 1988 né la lettera del ministero del 1992 costituiscono un diniego della domanda di Simet di soppressione degli obblighi di servizio pubblico in relazione alle tariffe.
(82)
Le autorità italiane dissentono inoltre da quanto sostenuto da Simet, ossia che il punto 2 della circolare n. 3/02 del 5 aprile 2002 dimostri che le tariffe per il servizio di linea erano fissate dal ministero. Questa circolare si limita a fornire indicazioni sulle modalità di conversione delle tariffe dalla lira all’euro. Il fatto che le tariffe dei servizi di linea a lunga percorrenza fossero «regolamentate» non significa che non fossero fissate dagli operatori. Ciò significa anzi che erano fissate preventivamente per tutelare la trasparenza e la pubblicità, a garanzia dei passeggeri, e successivamente autorizzate dai competenti servizi ministeriali. Trattandosi di servizi di linea regolari a offerta indifferenziata, le modalità dei servizi forniti, quali percorsi, fermate, orari e tariffe devono essere note in anticipo, a differenza di quanto avviene nel caso dei servizi occasionali. Secondo le autorità italiane, lo stesso principio si applica a livello di Unione per i servizi regolari, disciplinati dal regolamento (CE) n. 1073/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio (27), ai sensi del quale le tariffe costituiscono parte integrante delle autorizzazioni dei servizi regolari (articolo 6, paragrafo 2, del suddetto regolamento). A motivo di quest’obbligo di predeterminazione, le autorità italiane contestano altresì l’interpretazione di Simet del punto 6 dei disciplinari di concessione (28), in quanto erano predeterminati (nella domanda presentata dall’impresa e nella concessione rilasciata dal ministero) sia gli orari sia le tariffe relativi ai servizi di linea concessi.
(83)
Per quanto riguarda l’importo della compensazione richiesta, Simet rivendica soltanto una «compensazione […] entro i limiti degli importi dovuti». Secondo le autorità italiane i calcoli dei costi presentati periodicamente da Simet sono generici, giacché coprono l’intera attività commerciale, e obiettivamente scorretti, non essendo basati su dati certi, dal momento che per gran parte del periodo in esame non era disponibile la separazione dei conti.
(84)
Le autorità italiane ritengono del tutto irrilevante che il caso riguardi la concessione di una compensazione per servizio pubblico (quindi l’applicazione diretta del regolamento (CEE) n. 1191/69) o la concessione di un risarcimento. Anche presumendo che il Consiglio di Stato intendesse riconoscere il diritto di Simet al risarcimento, conclusione che a detta delle autorità italiane non è ovvia né scontata leggendo la sentenza 1405/2010 (29), qualsiasi danno sopportato potrebbe derivare soltanto dall’assolvimento di obblighi di servizio pubblico. Le autorità italiane insistono sul fatto che non vi è stata imposizione di tali obblighi nei confronti di Simet.
(85)
Infine, le autorità italiane dissentono sull’opportunità di concedere il risarcimento dei danni ai sensi dell’articolo 41 della Costituzione italiana. Il trasporto di passeggeri mediante servizi di linea interregionali non si può considerare completamente liberalizzato dalla semplice e diretta applicazione dell’articolo 41 della Costituzione, essendo in primo luogo soggetto a un sistema di concessioni (disciplinato dalla legge n. 1822/39 e dal decreto del presidente della Repubblica 369/94) e successivamente a un sistema di autorizzazioni (disciplinato dal decreto legislativo n. 285/05).
7. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
7.1. SUSSISTENZA DELL’AIUTO
(86)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(87)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, una misura costituisce aiuto se risultano cumulativamente soddisfatte le seguenti condizioni:
-
il vantaggio deve essere concesso dallo Stato o tramite risorse statali,
-
la misura deve conferire un vantaggio selettivo, favorendo talune imprese o talune produzioni,
-
la misura falsa o rischia di falsare la concorrenza,
-
ha un’incidenza sugli scambi fra gli Stati membri.
(88)
La Commissione valuterà se, nel caso di specie, tutte queste condizioni siano state osservate.
7.1.1. Risorse statali e imputabilità
(89)
La Commissione osserva che le sentenze del Consiglio di Stato ingiungono al ministero di pagare la compensazione a Simet per la fornitura di servizi di trasporto interregionale tramite autobus dal 1987 al 2003 sulle tratte di competenza statale. Le risorse per il pagamento di tale compensazione sono quelle a disposizione del ministero e pertanto costituiscono risorse statali. La decisione di pagare tale compensazione, disposta dall’organo giurisdizionale, è imputabile allo Stato.
7.1.2. Vantaggio economico selettivo
(90)
Innanzitutto, la Commissione osserva che Simet svolge un’attività economica, e segnatamente il trasporto passeggeri, dietro corrispettivo. Pertanto, Simet deve essere considerata un’«impresa» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(91)
La concessione della misura dovrebbe inoltre essere considerata selettiva, in quanto ne beneficerebbe soltanto Simet.
(92)
Per quanto concerne il vantaggio economico selettivo accordato, dalla sentenza Altmark discende che la compensazione concessa dallo Stato o tramite risorse statali quale compensazione diretta a rappresentare la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere obblighi di servizio pubblico non conferisce un vantaggio a favore di dette imprese e pertanto non costituisce aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, purché ricorrano i quattro presupposti seguenti (30):
-
in primo luogo, l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro,
-
in secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere definiti in anticipo, in modo obiettivo e trasparente,
-
in terzo luogo, la compensazione non deve eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti, nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento,
-
in quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non è effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, il livello della necessaria compensazione deve essere stato determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti ad essi attinenti, nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento.
(93)
Per quanto riguarda la seconda condizione, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere definiti in anticipo, in modo obiettivo e trasparente, al fine di garantire che non conferiscano un vantaggio economico tale da favorire l’impresa beneficiaria a scapito delle imprese concorrenti. Tuttavia, la necessità di stabilire previamente i parametri di compensazione non significa che quest’ultima debba essere calcolata in base a una formula specifica. Piuttosto, l’importante è che sia chiaro fin dall’inizio il modo in cui viene determinata la compensazione.
(94)
Nel caso di specie, Simet non ha prodotto alcuna prova che dimostri che i parametri di compensazione per la fornitura dei servizi in esame nel periodo in questione fossero stabiliti in anticipo e in modo obiettivo e trasparente. I disciplinari di concessione su cui si basa Simet per dimostrare di avere a carico un obbligo di servizio pubblico specificano piuttosto che l’erogazione del servizio con conferisce all’operatore un diritto a sussidio o a compenso di sorta e che il servizio si intende esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente. È per questo motivo che la sentenza 1405/2010 del Consiglio di Stato ha disposto che tale compensazione debba essere calcolata sulla base di dati certi ricavati dalla contabilità della società. In mancanza di parametri di compensazione stabiliti in anticipo, qualsiasi calcolo di questo tipo, come i calcoli contenuti nella relazione iniziale e nella relazione di maggioranza, si basa necessariamente ed esclusivamente su stime ex post del costo netto sostenuto per la fornitura dei servizi di linea interregionali in questione. Pertanto, nel caso di specie, la seconda condizione della sentenza Altmark non è stata soddisfatta.
(95)
Poiché la sentenza Altmark dispone che tutte e quattro le condizioni debbano essere cumulativamente soddisfatte per escludere la presenza di un vantaggio economico nel caso in cui venga concessa una compensazione a un’impresa in considerazione degli obblighi di servizio pubblico ad essa imposti, non c’è motivo per la Commissione di valutare se nel caso di specie le altre tre condizioni siano state osservate. Di conseguenza, il pagamento della compensazione a favore di Simet per la fornitura di servizi interregionali di trasporto tramite autobus per il periodo 1987-2003 conferisce a tale impresa un vantaggio economico selettivo.
7.1.3. Distorsione della concorrenza ed effetto sugli scambi tra gli Stati membri
(96)
Per quanto concerne questi due criteri, occorre verificare se la misura notificata potrebbe falsare la concorrenza tanto da incidere sugli scambi fra gli Stati membri.
(97)
Come indicato nella sentenza Altmark (31), dal 1995 svariati Stati membri hanno aperto alcuni mercati di trasporto urbano, extraurbano o regionale alla concorrenza di imprese di altri Stati membri ed esistono diversi esempi di imprese di trasporto di uno Stato membro che esercitano attività in un altro. Questa tendenza è particolarmente evidente nel settore dei servizi di autolinee interregionali come quelli forniti da Simet. Di conseguenza, qualsiasi compensazione concessa a Simet è da ritenersi atta a falsare la concorrenza nell’ambito della fornitura dei servizi interregionali di trasporto tramite autobus e a incidere sugli scambi tra Stati membri al punto da ripercuotersi negativamente sulla possibilità, per le imprese di trasporto stabilite in altri Stati membri, di prestare i propri servizi in Italia e rafforzare la posizione di mercato di Simet.
(98)
La Commissione osserva altresì che Simet è attiva su altri mercati, come il mercato dei servizi di viaggio internazionali, i servizi turistici e i servizi di noleggio autobus e che pertanto è in concorrenza con altre società in seno all’Unione che operano su questi mercati. Qualsiasi compensazione concessa a Simet falserebbe necessariamente la concorrenza e inoltre inciderebbe sugli scambi tra Stati membri su tali mercati.
(99)
Di conseguenza, a parere della Commissione, la misura notificata falsa la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri.
7.1.4. Conclusione
(100)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che la misura notificata costituisce aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
7.2. ESENZIONE DALL’OBBLIGO DI NOTIFICA AI SENSI DEL REGOLAMENTO (CEE) N. 1191/69
(101)
Sulla base del ragionamento del Consiglio di Stato, Simet ha acquisito titolo alla compensazione per la fornitura dei servizi di trasporto in esame nel momento in cui ha svolto tali servizi. Questo ragionamento implica che i pagamenti per la compensazione fossero dispensati dalla procedura di notifica obbligatoria, a norma di quanto disposto dall’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69; in caso contrario, per via della mancata notifica della compensazione, essa sarebbe risultata illegale poiché in contrasto con le disposizioni del trattato sugli aiuti di Stato.
(102)
Questo perché, in base all’articolo 17, paragrafo 2, di detto regolamento, le compensazioni risultanti dall’applicazione dello stesso sono dispensate dalla procedura di informazione preventiva di cui all’articolo 108, paragrafo 3, del trattato, e quindi dall’obbligo di previa notifica. Come si evince dalla sentenza Combus, il concetto di «compensazione per obblighi di servizio pubblico» ai sensi di tale disposizione deve essere interpretato in maniera molto restrittiva (32). L’esenzione dalla procedura di notifica di cui all’articolo 17, paragrafo 2, concerne soltanto la compensazione per gli obblighi di servizio pubblico imposti unilateralmente a un’impresa, a norma dell’articolo 2 dello stesso regolamento, da calcolarsi secondo il metodo descritto agli articoli da 10 a 13 dello stesso (metodo comune di compensazione), e non si applica ai contratti di servizio pubblico definiti nell’articolo 14. La compensazione pagata in virtù di un contratto di servizio pubblico, come definito all’articolo 14 del regolamento (CEE) n. 1191/69, che costituisca aiuto di Stato, deve essere notificata alla Commissione prima di essere posta in esecuzione. La mancata notifica porterà a considerare tale compensazione come un aiuto illegalmente posto in esecuzione.
(103)
Onde stabilire se, nel caso in oggetto, l’articolo 17, paragrafo 2, dispensasse effettivamente le autorità italiane dall’obbligo di previa notifica, è pertanto necessario, in primo luogo, stabilire se le autorità italiane abbiano effettivamente imposto unilateralmente un obbligo di servizio pubblico a Simet e, in secondo luogo, se la compensazione riconosciuta per tali oneri di servizio sia conforme al regolamento (CEE) n. 1191/69. La Commissione esaminerà in successione entrambe le questioni.
7.2.1. Le autorità italiane hanno imposto unilateralmente a Simet un obbligo di servizio pubblico?
(104)
Secondo Simet (33), l’imposizione unilaterale nei suoi confronti di un obbligo di servizio pubblico si può dedurre dalle specifiche riguardanti le modalità dei servizi da fornire previste dai disciplinari di concessione rilasciati per ciascuno specifico percorso di linea interregionale, dall’imposizione di tariffe da parte del ministero e dai dinieghi di quest’ultimo a fronte delle richieste di modifica dei servizi esistenti o di concessione di nuovi servizi.
(105)
Tuttavia, in base alle informazioni che le sono state fornite, la Commissione constata che Simet non ha dimostrato in modo convincente che le autorità italiane le abbiano imposto unilateralmente un obbligo di servizio pubblico.
(106)
In primo luogo, l’iniziativa di Simet di chiedere il rinnovo dei disciplinari di concessione per tutti i 16 anni durante il periodo in esame non può conciliarsi con l’imposizione unilaterale di un obbligo di servizio pubblico. La finalità di questi disciplinari era quella di conferire a Simet il diritto esclusivo di prestare i servizi in questione per il periodo in esame. Nonostante il fatto che ciascuno di questi disciplinari stipulasse che l’esercizio non era soggetto a compensazione e si intendesse esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente, Simet ha chiesto ripetutamente la proroga di tali diritti.
(107)
In secondo luogo, il fatto che i disciplinari stabilissero le tariffe, i percorsi o la frequenza delle corse e gli orari di servizio non significa necessariamente che, come conseguenza delle concessioni, a Simet venissero imposti obblighi unilaterali di servizio pubblico. Considerando anzi che quelli forniti erano servizi regolari di linea, era necessario che i disciplinari di concessione, che conferivano a Simet il diritto esclusivo di prestare tali servizi, stabilissero in anticipo le modalità dei servizi da fornire. Non è stata prodotta alcuna prova per dimostrare che siano state presentate, al fine di modificare tali caratteristiche, domande formali in seguito rigettate dal ministero, né Simet ha addotto prove che dimostrassero che le modalità summenzionate le venissero imposte unilateralmente dalle autorità italiane, anziché proposte dall’operatore, come contropartita del diritto di prestare i servizi su base esclusiva, e successivamente autorizzate dal ministero.
(108)
In terzo luogo, per quanto riguarda il presunto obbligo di trasporto di effetti postali, Simet non ha fornito alcuna prova relativa ai servizi effettivamente erogati e ai costi netti da essi derivanti, né ha fornito alcuna prova di avere mai contestato le clausole dei disciplinari di concessione sul trasporto di effetti postali. Ciò potrebbe significare che la prestazione di tali servizi non era contraria agli interessi commerciali della società oppure che quest’ultima lo riteneva un’equa remunerazione del diritto di esercitare servizi di trasporto interregionale su base esclusiva.
(109)
In quarto luogo, per quanto riguarda le tariffe che Simet ha potuto praticare per i servizi di trasporto passeggeri forniti, benché le autorità italiane riconoscano che fino al 2001 erano effettivamente in vigore disposizioni nazionali che fissavano le linee generali del sistema dei prezzi dei servizi dei trasporti tramite autobus nell’ambito delle più ampie politiche nazionali dei trasporti e dei prezzi (34), gli operatori potevano presentare una domanda specifica per applicare una tariffa diversa. Ciò risulta chiaramente dalla lettera ministeriale cui ha fatto riferimento Simet (35). La Commissione osserva, tuttavia, che Simet non ha addotto alcuna prova per dimostrare di aver presentato domande di questo tipo alle autorità italiane, né che il ministero abbia mai rigettato domande di modifica delle tariffe durante il periodo 1987-2003.
(110)
Contrariamente alla tesi di Simet, il fatto che le tariffe dei servizi di linea a lunga percorrenza fossero «approvate» dall’Ufficio provinciale della motorizzazione civile del ministero (36) e che nella circolare n. 3/02 del 5 aprile 2002 (37) si facesse riferimento a tariffe «regolamentate» non significa che queste tariffe non fossero inizialmente fissate dagli operatori. Piuttosto, l’utilizzo di questi termini significa semplicemente che le tariffe erano fissate preventivamente per tutelare la trasparenza e la pubblicità, a garanzia dei passeggeri, e successivamente autorizzate dai competenti servizi ministeriali.
(111)
In ogni caso, questo tipo di misure non costituisce, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 1191/69, un «obbligo tariffario», che sarebbe stato soggetto al metodo comune di compensazione. Per obbligo tariffario si intende esclusivamente «l’obbligo per le imprese di trasporto di applicare prezzi stabiliti od omologati dalle pubbliche autorità, in contrasto con l’interesse commerciale dell’impresa e derivanti dall’imposizione o dal rifiuto di modificare misure tariffarie particolari». La definizione di obbligo tariffario non si applica «agli obblighi derivanti da misure generali di politica dei prezzi applicabili al complesso delle attività economiche o da misure adottate in materia di prezzi e di condizioni generali di trasporto per l’organizzazione del mercato dei trasporti o di una parte di questo».
(112)
Infine, per quanto riguarda i dinieghi del ministero addotti da Simet, la Commissione osserva che si trattava di richieste di natura espansionistica che non riguardavano modifiche delle modalità di erogazione dei servizi esistenti. Un’espansione dei servizi non era sempre possibile per via del modo in cui la legge n. 1822/39 disciplina il funzionamento dei servizi di linea di trasporto passeggeri. Infatti, era possibile rilasciare concessioni per nuovi servizi o ampliare la portata di quelli esistenti soltanto a patto che tali concessioni non avessero effetti sui diritti di altri operatori di linea. Pertanto il rifiuto di avviare nuovi servizi o ampliare quelli esistenti è stato il risultato di un’azione volta a conciliare gli interessi dei diversi operatori economici, piuttosto che la conseguenza dell’imposizione di obblighi di servizio pubblico, come afferma Simet.
(113)
Di conseguenza, Simet non ha dimostrato che le autorità italiane le abbiano imposto unilateralmente un obbligo di servizio pubblico.
7.2.2. La compensazione erogata per tale obbligo è conforme al regolamento (CEE) n. 1191/69?
(114)
In ogni caso, anche ipotizzando che venisse dimostrata una qualche forma di imposizione unilaterale degli obblighi di servizio pubblico, la compensazione per tali servizi dovrebbe comunque essere conforme al metodo comune di compensazione (sezione IV) del regolamento (CEE) n. 1191/69 per poter essere esentata dall’obbligo di notifica preventiva ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, dello stesso regolamento. La Commissione non ritiene che tale condizione si sia verificata.
(115)
In primo luogo, la Commissione rileva che l’articolo 10 del regolamento (CEE) n. 1191/69 dispone, fra l’altro, per quanto riguarda l’obbligo d’esercizio o di trasporto, che l’ammontare della compensazione debba essere pari alla differenza tra la diminuzione degli oneri e la diminuzione degli introiti dell’impresa che può derivare, per il periodo di tempo considerato, dalla soppressione totale o parziale corrispondente dell’obbligo in questione. La Commissione osserva inoltre che, conformemente alla sentenza della Corte di giustizia nella causa Antrop, i requisiti stabiliti da tale disposizione non sono soddisfatti quando «non è possibile accertare, basandosi su dati certi della contabilità [della società], la differenza tra i costi imputabili alla parte della [sua] attività nell’area soggetta alla rispettiva concessione e le entrate corrispondenti e, di conseguenza, non è possibile calcolare il costo aggiuntivo derivante [a tale impresa] dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico» (38).
(116)
Inoltre, a partire dal 1o luglio 1992, il regolamento (CEE) n. 1191/69, all’articolo 1, paragrafo 5, lettera a), prevedeva che le imprese di trasporto che esercitano non soltanto servizi soggetti agli obblighi di servizio pubblico, ma anche altre attività, effettuassero il servizio pubblico: i) separando i conti corrispondenti a ciascuna attività di esercizio e ripartendo le relative quote di patrimonio in base alle norme contabili vigenti e ii) compensando le spese con le entrate di esercizio e i versamenti dei poteri pubblici, senza possibilità di trasferimento da o verso altri settori d’attività dell’impresa.
(117)
Nel caso di specie, Simet non ha adottato un’efficace separazione dei conti per i diversi servizi che ha fornito fino al 2002. Inoltre si può dubitare della validità della contabilità analitica per gli anni 2002 e 2003, relativamente alla separazione dei conti, in quanto non è provato che tale contabilità analitica venisse utilizzata dagli organismi di governo societario per controllare le proprie attività. Pertanto il disposto dell’articolo 10 non è stato rispettato.
(118)
In secondo luogo, Simet non ha dimostrato che «gli svantaggi economici […] siano stati determinati tenendo conto delle ripercussioni dell’obbligo sul complesso dell’attività dell’impresa» [articolo 5, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 1191/69], né è stato rispettato il requisito che prevede di fissare preventivamente l’importo della compensazione (articolo 13 del regolamento), come illustrato nella sezione 7.1.2.
(119)
Infine, il periodo di compensazione della misura notificata è quello intercorso dal 1987 al 2003. Tuttavia, il metodo comune di compensazione si applicava ai servizi di autobus interregionali soltanto fino al luglio 1992 e successivamente era limitato a «servizi di trasporto passeggeri urbani, extraurbani o regionali», in base al regolamento (CEE) n. 1893/91 (39). La definizione di «servizi regionali» fornita dal regolamento (CEE) n. 1191/69 («servizi di trasporto destinati a soddisfare le esigenze di trasporto di una regione») non può essere ampliata per coprire tutti i servizi di trasporto che soddisfano le esigenze della popolazione di una regione, e coprire quindi anche i percorsi interregionali. Infatti, un’interpretazione così ampia avrebbe reso il regolamento assai inefficiente, giacché gli Stati membri erano autorizzati a escluderne l’applicazione alle imprese le cui attività erano limitate esclusivamente a «servizi di trasporto passeggeri urbani, extraurbani o regionali» (40).
(120)
Pertanto, la Commissione constata che la compensazione notificata non è conforme al metodo comune di compensazione stabilito dal regolamento (CEE) n. 1191/69.
7.2.3. Conclusione in merito all’esenzione dall’obbligo di notifica
(121)
Alla luce di quanto sopra esposto, la Commissione conclude che la compensazione che il Consiglio di Stato ritiene dovuta a Simet per la fornitura di servizi interregionali di trasporto tramite autobus nel periodo 1987-2003 non fosse dispensata dalla procedura di informazione preventiva in base all’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69.
7.3. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO
(122)
Poiché non è stato dimostrato che i pagamenti a titolo di compensazione fossero dispensati dalla procedura di informazione preventiva ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69, sarà necessario esaminare la loro compatibilità con il mercato interno, poiché si ritiene costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, come indicato alla sezione 7.1.
(123)
La Commissione ritiene che l’esame della compatibilità della misura notificata debba essere effettuata ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007, che è entrato in vigore il 3 dicembre 2009 e ha abrogato il regolamento (CEE) n. 1191/69, poiché questa è la legislazione in vigore al momento dell’adozione della presente decisione (41). Essa osserva a tale riguardo che la compensazione accordata a Simet dal Consiglio di Stato non è ancora stata erogata, cosicché la data in cui ricorrerebbero gli effetti dell’aiuto progettato coincide con il momento in cui la Commissione adotta la decisione in merito alla compatibilità di tale aiuto con il mercato interno (42). Inoltre, è dubbio che un’irrevocabile concessione di un diritto a tale compensazione fosse stata accordata a Simet prima della sentenza 1405/2010 resa dal Consiglio di Stato il 9 marzo 2010, che effettivamente obbliga lo Stato italiano a effettuare tali pagamenti all’impresa. Come spiegato al punto (94), i disciplinari di concessione su cui si basa Simet per dimostrare di avere a carico un obbligo di servizio pubblico specificano che l’erogazione del servizio non conferiva all’operatore un diritto a sussidio o a compenso di sorta e che il servizio si intendeva esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente. Infine, va sottolineato che l’importo della compensazione da versare a Simet non è ancora stata decisa dal Consiglio di Stato.
(124)
Il regolamento (CE) n. 1370/2007 disciplina la concessione dei contratti di servizio pubblico, definiti nel suo articolo 2, lettera i), nel settore del trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia. Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, di detto regolamento «le compensazioni di servizio pubblico per l’esercizio di servizi di trasporto pubblico […] erogate a norma del presente regolamento, sono compatibili con il mercato [interno]. Tali compensazioni sono dispensate dall’obbligo di notifica preventiva di cui all’articolo 108, paragrafo 3, del trattato».
(125)
Per le ragioni sotto indicate, la Commissione ritiene che la compensazione notificata non sia conforme alle condizioni del regolamento (CE) n. 1370/2007. Essa, di conseguenza, non può essere dichiarata compatibile col mercato interno sulla base dell’articolo 9, paragrafo 1, di detto regolamento.
(126)
In particolare, la Commissione osserva che, anche se i disciplinari di concessione soddisfacessero i requisiti di cui all’articolo 2, lettera i), del regolamento (CE) n. 1370/2007 per quanto riguarda la definizione di contratto di servizio pubblico, non sono state comunque rispettate alcune delle disposizioni dell’articolo 4 di tale regolamento, che stabilisce i contenuti obbligatori dei contratti di servizio pubblico e le norme generali. L’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), prevede ad esempio che i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione debbano essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente per evitare l’eccesso di compensazione, mentre l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), e l’articolo 4, paragrafo 2, definiscono le modalità di ripartizione dei costi e delle entrate. Come emerge nella sezione 7.1.2, dall’esame del secondo criterio della sentenza Altmark operato dalla Commissione, i disciplinari di concessione in questione specificavano che l’erogazione del servizio non conferiva all’operatore un diritto a sussidio o a compenso di sorta e che il servizio si intende esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente. Una tale esclusione della compensazione implica necessariamente che i parametri di compensazione non siano stati stabiliti in anticipo, cosa non conforme all’articolo 4 del regolamento.
(127)
Inoltre, l’articolo 6, paragrafo 1, stabilisce che, in caso di contratti di servizio pubblico aggiudicati direttamente, la compensazione debba essere conforme alle disposizioni del regolamento (CE) n. 1370/2007 e alle disposizioni fissate nell’allegato, per garantire che essa non ecceda quanto necessario per adempiere all’obbligo di servizio pubblico. Detto allegato esige, fra l’altro, la separazione dei conti (punto 5) e precisa le modalità per determinare l’importo massimo della compensazione.
(128)
Come rilevato al punto 115, per gran parte del periodo oggetto della notifica (dal 1987 al 2001), Simet non ha adottato un’efficace separazione dei conti, e anche la validità della contabilità analitica può essere messa in dubbio. Di conseguenza è impossibile dimostrare che, qualunque compensazione venga infine accordata, essa non ecceda l’importo corrispondente all’effetto finanziario netto equivalente alla somma delle incidenze, positive o negative, dell’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico sulle spese e sulle entrate dell’operatore di servizio pubblico (punto 2 dell’allegato).
(129)
Inoltre, in mancanza di parametri di compensazione stabiliti in anticipo, ogni ripartizione dei costi deve necessariamente essere effettuata ex post in base a ipotesi arbitrarie, come è stato fatto sia nella relazione iniziale che nella relazione di maggioranza. La Commissione non può tuttavia accettare le ipotesi utilizzate nella relazione di maggioranza, secondo cui ogni servizio prestato dall’impresa dovrebbe necessariamente rappresentare la stessa proporzione di costi ed entrate in un dato anno. Inoltre, poiché un calcolo ex post risulterà necessariamente in una piena compensazione dei costi sostenuti nella prestazione del servizio, la Commissione ritiene che un tasso di rendimento sul capitale proprio superiore al tasso swap pertinente maggiorato di un premio di 100 punti base, utilizzato sia nella relazione iniziale che nella relazione di maggioranza, non sia generalmente considerato un riferimento adeguato per calcolare il ragionevole utile.
(130)
Di conseguenza, la Commissione ritiene che la compensazione decisa dal Consiglio di Stato, non prevista dai disciplinari di concessione, non sarà erogata in conformità con il regolamento (CE) n. 1370/2007, e che pertanto la misura notificata è incompatibile con il mercato interno.
(131)
Infine, in merito a quanto sostenuto da Simet, ossia che la sentenza 1405/2010 del Consiglio di Stato non riguarderebbe la concessione di una compensazione per obblighi di servizio pubblico in base al regolamento del Consiglio applicabile, ma rappresenterebbe un risarcimento danni relativo a una violazione del regolamento (CEE) n. 1191/69 derivante dalla presunta imposizione unilaterale illecita di obblighi di servizio pubblico ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3 e dell’articolo 1, paragrafo 5, di detto regolamento, la Commissione osserva che, mentre non è presente alcun riferimento al regolamento (CEE) n. 1191/69 nel dispositivo della sentenza 1405/2010, quest’ultima fa riferimento al diritto di Simet di percepire, ai sensi degli articoli 6, 10 e 11 del regolamento (CEE) n. 1191/69, importi a titolo di compensazione il cui ammontare dovrà essere determinato dall’amministrazione sulla base di dati certi (43). Inoltre, nella sentenza 1405/2010, lo stesso Consiglio di Stato ha rigettato il ricorso per risarcimento di Simet, che esso ha inteso fosse destinato a coprire i danni residui non coperti dalla compensazione che doveva essere accordata, nonché il ricorso per indebito arricchimento, dato l’accoglimento della richiesta principale di compensazione ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69 (44). Perciò, al punto 3.3 della sentenza, il Consiglio di Stato afferma: «Ogni pretesa risarcitoria dedotta dall’appellante non può, allo stato, trovare accoglimento, in quanto solo all’esito della suddetta determinazione da parte dell’amministrazione, potrà eventualmente emergere un danno residuo non coperto da tale determinazione, che dovrà essere dedotto e dimostrato dalla società interessata».
(132)
In ogni caso, la Commissione ritiene che la concessione di un risarcimento a favore di Simet per la presunta imposizione unilaterale illecita di obblighi di servizio pubblico da parte delle autorità italiane, calcolata sulla base del metodo comune di compensazione di cui al regolamento (CEE) n. 1191/69, violerebbe gli articoli 107 e 108 del trattato. Questo perché essa produrrebbe per Simet esattamente lo stesso risultato della concessione di una compensazione per oneri di servizio pubblico per il periodo in esame, nonostante il fatto che i disciplinari di concessione che regolamentano i servizi in questione non fossero dispensati dall’obbligo di notifica preventiva, né soddisfacessero i requisiti sostanziali del regolamento (CEE) n. 1191/69 o del regolamento (CE) n. 1370/2007, come sopra dimostrato. La disponibilità di una tale concessione consentirebbe quindi effettivamente di aggirare le norme sugli aiuti di Stato e le condizioni, stabilite dal legislatore dell’Unione, alle quali le autorità competenti, nell’imporre o contrattare obblighi di servizi pubblico, compensano i relativi operatori per i costi sostenuti come contropartita per l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico. Infine, come affermato precedentemente, i disciplinari di concessione in virtù dei quali Simet forniva i servizi di trasporto non prevedevano il pagamento di alcuna compensazione finanziaria. Simet acconsentiva a prestare i propri servizi alle condizioni stabilite in tali concessioni a proprio rischio.
(133)
Di conseguenza, la Commissione non può accogliere l’argomentazione di Simet, secondo cui la sentenza 1405/2010 del Consiglio di Stato rappresenta un risarcimento danni relativo a una violazione del regolamento (CEE) n. 1191/69 piuttosto che la concessione di una compensazione per obblighi di servizio pubblico.
8. CONCLUSIONI
(134)
Alla luce di quanto sopra esposto, la Commissione conclude che la misura notificata costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, incompatibile con il mercato interno,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
I pagamenti di compensazione a favore di Simet notificati dalle autorità italiane costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Tale misura non era dispensata dall’obbligo di notifica preventiva in base all’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69.
Tale aiuto di Stato è incompatibile con il mercato interno, in quanto non sono state rispettate le condizioni del regolamento (CE) n. 1370/2007. Pertanto le autorità italiane non possono dare esecuzione a detto aiuto.
Articolo 2
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 2 ottobre 2013