BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 17. Juli 2013
über die staatliche beihilfe SA.33412 (12/C) (ex 11/N), die Italien für die Entwicklung von Logistikketten und die Verbesserung der Intermodalität gewähren will
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2013) 4392)
(Nur der italienische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2013/487/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit elektronischer Anmeldung vom 27. Juli 2011 setzten die italienischen Behörden die Kommission nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV von ihrer Absicht in Kenntnis, eine Beihilferegelung zur Unterstützung der Verlagerung des schweren Güterverkehrs vom Straßen- auf den Seeverkehr zu ändern. Die Anmeldung wurde unter der Nummer SA.33412 registriert.
(2)
Am 14. September 2011 fand ein Treffen zwischen Vertretern der Kommissionsdienststellen und Italiens statt. Im Anschluss an dieses Treffen bat die Kommission mit Schreiben vom 23. September 2011, 9. Dezember 2011, 7. März 2012 und 16. Mai 2012 um zusätzliche Auskünfte zu der angemeldeten Änderung. Italien übermittelte die geforderten Informationen mit Schreiben vom 19. Oktober 2011, 9. November 2011, 11. Januar 2012, 19. März 2012 und 12. Juni 2012.
(3)
Mit Schreiben vom 25. Juli 2012 hat die Kommission Italien von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, wegen der Änderung der Beihilferegelung für die Entwicklung von Logistikketten und die Verbesserung der Intermodalität das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten.
(4)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens (im Folgenden „Einleitungsbeschluss“) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission hat die Beteiligten zur Stellungnahme aufgefordert.
(5)
Italien nahm mit Schreiben vom 9. August 2012 zu dem Einleitungsbeschluss Stellung.
(6)
Mit Schreiben vom 15., 30. und 31. Oktober 2012 gaben einige Beteiligte ihre Stellungnahmen ab. Am 19. Dezember 2012 übermittelte die Kommission den italienischen Behörden diese Stellungnahmen mit der Bitte um Rückäußerung, woraufhin sie ihre Bemerkungen mit Schreiben vom 16. Januar 2013 übermittelten.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN
2.1. Hintergrund
(7)
Die Maßnahme sieht vor, eine Beihilferegelung zur Unterstützung der Verlagerung des schweren Güterverkehrs vom Straßen- auf den Seeverkehr zu ändern. Es werden Zuschüsse an Güterkraftverkehrsunternehmen gezahlt, die anstelle der Straße bestehende oder neue Seewege nutzen.
(8)
Die ursprüngliche Beihilferegelung wurde am 20. April 2005 von der Kommission für einen Zeitraum von drei Jahren, d. h. vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2009, genehmigt (im Folgenden „Entscheidung von 2005“) (3).
(9)
Im Rahmen dieser Regelung waren die begünstigten Güterkraftverkehrsunternehmen dazu verpflichtet, für weitere drei Jahre nach Auslaufen der Beihilferegelung dieselbe Anzahl von Fahrten bzw. dieselbe Menge an Transportgut wie im Förderzeitraum beizubehalten (4).
(10)
Laut Erwägungsgrund 26 der Entscheidung von 2005 sind die italienischen Behörden verpflichtet, die Kommission regelmäßig über die Entwicklung der Beihilfen und deren Auswirkungen auf die Verkehrspolitik und die Umwelt zu unterrichten.
(11)
Die Kommission erhielt einen Durchführungsbericht, in dem die wichtigsten Markttendenzen im Zeitraum 2007-2009 dargelegt werden und betont wird, dass die ursprüngliche Regelung um zwei Jahre zu verlängert werden müsse.
(12)
In dem Bericht werden unter anderem die folgenden Aspekte hervorgehoben:
a)
der Gesamtbetrag der tatsächlich gewährten Beihilfen war niedriger als der in der Entscheidung von 2005 vorgesehene und genehmigte Betrag;
b)
wie die nachstehende Tabelle zeigt, ist die Anzahl der Fahrten auf den inländischen Strecken in dem betreffenden Zeitraum stetig gestiegen:
Häufigkeit
2007
2008
2009
Inländische Strecken
325 819
349 406
372 110
EU-Strecken (5)
136 030
139 722
107 203
Gesamt
461 849
489 128
479 313
Laut Angaben der italienischen Behörden ist der Rückgang bei den Fahrten auf den EU-Strecken im Jahr 2009 - der implizit zu einer Minderung der öffentlichen Zuschüsse führte - eine unmittelbare Folge der wirtschaftlichen Abschwächung, die schwerwiegende Auswirkungen auf den Markt hatte.
c)
Ähnlich verlief die Entwicklung in Bezug auf die Frachtmenge, die auf den inländischen Strecken stetig zugenommen und auf den Strecken innerhalb der EU abgenommen hat. Die Gesamtwarenmenge ist jedoch im Bezugszeitraum kontinuierlich gestiegen.
d)
Den Prognosen zufolge sollte sich die Gesamtzahl der Fahrten 2010 auf 564 519 belaufen.
2.2. Ziel der Beihilferegelung
(13)
Wie in Erwägungsgrund 3 dargelegt, soll mit der Beihilferegelung die Verlagerung des Güterverkehrs vom Straßen- auf den Seeverkehr erleichtert werden.
2.3. Nationale Rechtsgrundlage
(14)
Die Beihilferegelung stützt sich auf die folgenden Bestimmungen:
a)
Artikel 3 Absatz 2c des Decreto-legge Nr. 209 vom 24. September 2002, mit Änderungen umgewandelt in das Gesetz Nr. 265 vom 22. November 2002;
b)
D.P.R. (Dekret des Präsidenten der Republik) Nr. 205 vom 11. April 2006;
c)
Artikel 2 Absatz 250 des Gesetzes Nr. 191 vom 23. Dezember 2009;
d)
Decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Dekret des Ministeriums für Infrastruktur und Verkehr) vom 31. Januar 2011 zur Genehmigung der Verlängerung für 2010; das entsprechende Dekret für 2011 - dessen Erlass von der Genehmigung der Kommission abhängt - wurde bereits vereinbart. Italien hat sich jedoch im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens verpflichtet, die Verlängerung um ein Jahr zu verkürzen.
2.4. Haushaltsmittel
(15)
Für die vorgeschlagene Änderung wurden insgesamt 60 Mio. EUR (30 Mio. EUR für 2010 und 30 Mio. EUR für 2011) bereitgestellt.
2.5. Laufzeit
(16)
Die italienischen Behörden haben die Änderung der Regelung, bestehend in einer zweijährigen Verlängerung (2010 und 2011), angemeldet. Ferner bestätigten sie, dass bisher keine Beihilfe für den Betrieb der Seeverkehrsdienste in den Jahren 2010 und 2011 gewährt worden sei und die Maßnahme erst nach Genehmigung durch die Kommission umgesetzt werde.
2.6. Änderungen der Beihilferegelung
(17)
Die italienischen Behörden meldeten die folgenden Änderungen an:
a)
die Verlängerung der Beihilferegelung für 2010 und 2011;
b)
die Bereitstellung weiterer Haushaltsmittel in Höhe von insgesamt 60 Mio. EUR, d. h. 30 Mio. EUR je Verlängerungsjahr.
(18)
Im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens verpflichtete sich Italien, den Verlängerungszeitraum von zwei Jahren auf ein Jahr zu verkürzen.
(19)
Die italienischen Behörden haben versichert, dass während der Verlängerung keine zusätzlichen Maßnahmen zu den mit der Entscheidung von 2005 genehmigten durchgeführt werden.
2.7. Begründung der Änderung
(20)
Italien erklärte, dass aufgrund der Wirtschaftskrise die Gefahr bestehe, dass das Ziel, die durch die ursprüngliche Regelung erreichte Verkehrsverlagerung zu stabilisieren und die geförderten Strecken weiterzuentwickeln, nicht erreicht wird.
(21)
Während des förmlichen Prüfverfahrens sagte Italien außerdem zu, die Auflage, den Betrieb der Verkehrsdienste nach kaufmännischen Grundsätzen, d. h. ohne Beihilfen, fortzuführen, um ein weiteres Jahr zu verlängern.
2.8. Kumulierung
(22)
Die Kumulierung mit für denselben Zweck vorgesehenen Regionalzuschüssen ist bis zu einer Höhe von 30 % der Gesamtkosten zulässig.
2.9. Begünstigte
(23)
Zuschüsse auf der Grundlage dieser Regelung können alle Güterkraftverkehrsunternehmen der EU, auch zeitweilige oder ständige Unternehmenszusammenschlüsse, sowie Verkehrsunternehmerverbände beantragen, die ihre Fahrzeuge oder Container (mit oder ohne Kraftfahrer) auf Frachtschiffe verladen, damit sie die per Dekret des Ministers für Infrastruktur und Verkehr festgelegten besonderen Strecken befahren.
2.10. Form der Beihilfe und Beihilfeintensität
(24)
Die Regelung sieht die Gewährung nicht rückzahlbarer Zuschüsse vor, deren Höhe der Differenz zwischen den externen Kosten des Straßenverkehrs und denen des Seeverkehrs entspricht.
(25)
Die Berechnung dieser Differenz erfolgt auf der Grundlage einer aktualisierten Studie der Organisation „Amici della terra“ (6). Bei diesen Berechnungen wurden der Treibhausgasausstoß, die Luftverschmutzung, die Lärmbelastung, die Überlastung des Verkehrsnetzes und das Unfallaufkommen berücksichtigt. Diese Studie wurde anhand der Ergebnisse des ersten Anwendungszeitraums der Beihilferegelung aktualisiert. Die Differenz bei den Sozial- und Umweltkosten, die anfallen, wenn die Beförderung anstatt auf der Straße über die Hochgeschwindigkeitsseewege erfolgt, ergab eine Einsparung von 411 Mio. EUR.
(26)
Laut der Studie verursacht ein 14 Meter langer voll beladener Schwerlastzug, der eine Strecke von 100 km auf der Straße zurücklegt, externe Kosten in Höhe von zirka 212,58 EUR, während bei Zurücklegen derselben Strecke auf dem Seeweg externe Kosten von schätzungsweise rund 79,37 EUR anfallen. Die Differenz von 133,21 EUR, die sich demnach für eine Strecke von 100 km ergibt, stellt den Durchschnittswert dar, der bei den Vergünstigungen zugrundezulegen ist, die den Güterkraftverkehrsunternehmen für die Nutzung der Hochgeschwindigkeitsseewege zuzuerkennen sind. Dieser Wert wird entsprechend den besonderen Marktbedingungen auf den verschiedenen ermittelten Strecken angepasst.
2.11. Verfahren
(27)
Die Begünstigten müssen eine bestimmte Anzahl von Fahrten durchführen, die jährlich für jede Strecke festgesetzt wird. Die antragstellenden Unternehmen müssen mindestens 80 Fahrten jährlich auf jeder Strecke durchgeführt haben.
(28)
Über diese Grundbeihilfe hinaus wurde ein zusätzlicher Zuschuss vorgesehen, der Unternehmen, die mehr als 1 600 Fahrten jährlich auf jeder Strecke durchführen, gewährt werden soll. Allerdings darf die vorgesehenen Beihilfehöchstintensität von 30 % nicht überschritten werden. Ziel der zusätzlichen Beihilfe ist es, Anreize für die Bildung von Zusammenschlüssen und für eine höhere Kapazitätsauslastung der für den Gütertransport eingesetzten Schiffe zu schaffen.
(29)
Die förderfähigen Seestrecken werden anhand der folgenden Kriterien durch Ministerialdekret bestimmt:
a)
die Seestrecke muss geeignet sein, die Verlagerung erheblicher Anteile des Verkehrs von der Straße auf die See zu fördern;
b)
die Seestrecke muss geeignet sein, die Belastung des nationalen Straßennetzes zu verringern;
c)
die Verlagerung von der Straße auf die Seeverkehrsstrecken muss aller Voraussicht nach zu einer Verbesserung der Umweltstandards führen.
(30)
Die neuen Seestrecken werden unter den Strecken ausgewählt, die gegenwärtig noch nicht ausreichend auf dem Seeweg bedient werden.
(31)
Die Anträge müssen die Verpflichtung der Begünstigten enthalten, für weitere drei Jahre nach Auslaufen der Beihilferegelung dieselbe Anzahl von Fahrten bzw. dieselbe Menge an Transportgut wie im Förderzeitraum beizubehalten. Während die Kommission die in Rede stehende Maßnahme prüfte, verlängerte Italien diesen Dreijahreszeitrum um ein Jahr.
(32)
Die Zuschüsse werden nur gezahlt, wenn das Tarifniveau entsprechend der Teuerungsrate konstant gehalten wird.
(33)
Die Zahlung der Zuschüsse kann nach Prüfung der einschlägigen Unterlagen und unter Einhaltung der verfügbaren und für diesen besonderen Zweck vorgesehenen Finanzmittel rückwirkend erfolgen. Sollten die zahlbaren Zuschüsse die für das betreffende Jahr verfügbaren Mittel übersteigen, wird die Höhe der Zuschüsse durch eine entsprechende Ministerialverordnung festgelegt.
3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
3.1. Vorhandensein einer Beihilfe
(34)
In dem Einleitungsbeschluss vertrat die Kommission die vorläufige Ansicht, dass die geänderte Regelung den Güterkraftverkehrsunternehmen einen Vorteil gewährt und somit auf dieser Ebene eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
(35)
Die Kommission vertrat außerdem die Auffassung, dass Reedereien, die Seeverkehrsdienstleistungen für Güterkraftverkehrsunternehmen anbieten, infolge der geänderten Regelung ebenfalls einen indirekten Vorteil erlangen könnten.
3.2. Vereinbarkeit der Beihilfe
(36)
Zur Vereinbarkeit der geänderten Regelung stellte die Kommission zunächst fest, dass die ursprüngliche Regelung im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbart erklärt worden ist.
(37)
Sie wies jedoch darauf hin, dass die angemeldete Änderung der Beihilferegelung im Widerspruch zu der Auflage aus der Entscheidung von 2005 zu stehen scheint, der zufolge sich die im Rahmen der ursprünglichen Regelung begünstigten Güterkraftverkehrsunternehmen dazu verpflichten müssen, in den drei Jahren nach Auslaufen der Beihilferegelung dieselbe Anzahl von Fahrten oder dieselbe Menge an Transportgut wie im Bewilligungszeitraum beizubehalten, ohne weitere Zuschüsse zu erhalten.
(38)
Die Kommission stellte außerdem fest, dass sie, wenn Reedereien, die Seeverkehrsdienstleistungen für Güterkraftverkehrsunternehmen anbieten, als indirekt Begünstigte der Regelung zu betrachten sind (7), die Vereinbarkeit dieser Beihilfe nach Abschnitt 10 der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Seeverkehr (im Folgenden „Leitlinien für den Seeverkehr“) prüfen müsse. (8)
(39)
Da die Beihilfe zugunsten der Reedereien im vorliegenden Fall zur Finanzierung der Beförderung auf bestehenden Strecken dienen und über den Zeitraum von drei Jahren hinausgehen würde, hatte die Kommission Zweifel, ob die angemeldete geänderte Regelung mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
4. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(40)
Bei der Kommission gingen Stellungnahmen von drei Verkehrsunternehmerverbänden, nämlich CETM, ANITA und Short Sea Promotion Centre (Zentrum zur Förderung des Kurzstreckenseeverkehrs), ein.
(41)
Die Beteiligten unterstützten im Wesentlichen den Standpunkt Italiens in Bezug auf den Wirtschaftsabschwung und dessen allgemeine Auswirkungen auf die Verkehrstätigkeiten.
(42)
Insbesondere hoben die Beteiligten die Auswirkungen des wirtschaftlichen Abschwungs auf den Seeverkehr hervor, dessen Ausmaße die ursprünglich angenommene Entwicklung des intermodalen Verkehrsaufkommens verhindert hätten.
5. BEMERKUNGEN ITALIENS
(43)
Nachstehend werden die Bemerkungen Italiens zu dem Einleitungsbeschluss zusammengefasst.
(44)
Als Erstes erklärt Italien, dass sich die Güterkraftverkehrsunternehmen verpflichtet haben, das Verkehrsniveau nach Auslaufen der Beihilferegelung in einem vollkommen veränderten Marktumfeld beizubehalten. Da das Ausmaß und die Dauer der Krise zum damaligen Zeitpunkt nicht vorhersehbar gewesen seien, müsse die Kommission die außergewöhnlichen Umstände berücksichtigen, die es erforderlich machten, die Beihilferegelung wie angemeldet zu ändern.
(45)
Den Prognosen zufolge sollte sich die Verkehrsverlagerung stabilisiert haben, sobald der Seeverkehr hinsichtlich der Fahrten und der beförderten Tonnen von 2007 bis 2011 um ein Drittel gestiegen sei. Die Schätzung dieses Wertes sei auf der Grundlage einer Studie erfolgt, die CETENA und COFIR im Juni 2002 als Teil des „Programma straordinario di ricerca per lo sviluppo del cabotaggio marittimo e fluviale“ erstellt hatten.
(46)
In der zweiten Hälfte des Jahres 2008, inmitten der Umsetzung der Beihilferegelung, litten jedoch die begünstigten Güterkraftverkehrsunternehmen unter dem Wirtschaftsabschwung, sodass es ihnen schwergefallen sei, das geforderte Niveau im intermodalen Verkehr stabil zu halten. Insbesondere müsse die Kommission berücksichtigen, dass die Anzahl der Fahrten und die Beförderungsmenge aufgrund des Rückgangs bei den abgeschlossenen Verträgen sowie des wirtschaftlichen Abschwungs abgenommen hätten.
(47)
Zweitens hob Italien zur Begründung der Änderung hervor, dass die Mittel während der Anwendung der ursprünglichen Beihilferegelung nicht vollständig ausgeschöpft worden seien, sodass die für die angemeldete Änderung benötigten Mittel noch innerhalb des ursprünglichen Haushaltsrahmens lägen.
(48)
Drittens müsse die Kommission der Tatsache Rechnung tragen, dass weder auf nationaler noch auf EU-Ebene von einem der verschiedenen Beteiligten Beschwerde eingereicht worden sei, was als Hinweis darauf gewertet werden müsse, dass es zu keinen unzulässigen Wettbewerbsverfälschungen gekommen sei.
(49)
Die möglichen Vorteile der Maßnahme auf Ebene der Schifffahrtgesellschaften als Beihilfe im Sinne von Artikel 107 AEUV zu betrachten würde nach Ansicht Italiens bedeuten, dass die Kommission zwangsläufig auch die Auswirkungen der Maßnahme auf andere damit verbundene Tätigkeiten wie etwa die der für die Instandhaltung der Kaianlagen zuständigen Unternehmen, der Schiffsmakler und der Hafenbetreiber bewerten müsse. Dieser Ansatz würde nach Ansicht der italienischen Behörden sowohl gegen die bisherige Praxis als auch gegen die Rechtsprechung verstoßen.
(50)
Um die Zweifel der Kommission an der Vereinbarkeit der angemeldeten Verlängerung auszuräumen, habe sich Italien im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens verpflichtet, die angemeldete Maßnahme zu ändern, indem der Verlängerungszeitraum von zwei Jahren auf ein Jahr verkürzt und dementsprechend die Pflicht, den Betrieb der Verkehrsdienste nach kaufmännischen Grundsätzen und ohne Beihilfen fortzuführen, um ein weiteres Jahr verlängert werde.
6. BEMERKUNGEN ITALIENS ZU DEN STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(51)
Mit Schreiben vom 16. Januar 2013 übermittelten die italienischen Behörden der Kommission ihre Bemerkungen zu den Stellungnahmen, die die Beteiligten im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens abgegeben hatten.
(52)
Die italienischen Behörden unterstützen insbesondere die Stellungnahmen der drei vorstehend genannten Transportunternehmen bezüglich des Fehlens unzulässiger Wettbewerbsverfälschungen und der Einstufung des möglichen Vorteils auf Ebene der Seeschifffahrtsunternehmen.
7. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
7.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(53)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind, soweit im Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(54)
Die Kriterien nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind kumulativ zu verstehen. Um festzustellen, ob eine angemeldete Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne dieses Artikels darstellt, müssen daher alle Kriterien erfüllt sein. Die finanzielle Unterstützung muss demnach:
a)
vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt werden;
b)
bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen (Selektivität);
c)
den begünstigten Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen;
d)
den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(55)
Im vorliegenden Fall wurde die öffentliche Finanzierung für die vorgeschlagene Änderung vom Staat und aus staatlichen Mitteln gewährt. Darüber hinaus begünstigt sie bestimmte Unternehmen und ist daher selektiv.
(56)
Die Kommission stellt fest, dass die vorgeschlagene Änderung den Güterkraftverkehrsunternehmen, die an den für die Regelung infrage kommenden Maßnahmen beteiligt sind, einen selektiven Vorteil verschafft, da sie teilweise von den Betriebskosten entlastet werden.
(57)
Gleichzeitig gibt die Kommission zu bedenken, dass die Regelung in ihrer geänderten Form, auch wenn sie unmittelbar für die Güterkraftverkehrsunternehmen bestimmt ist, unbestreitbar zu einer steigenden Nachfrage nach bestimmten Seeverkehrsdienstleistungen und somit zu einer Steigerung der damit erzielten Einnahmen führt, so dass die geänderte Beihilferegelung auch Seeverkehrsunternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft.
(58)
Verstärkt eine von einem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im Binnenhandel der EU, muss dieser als von der Beihilfe beeinflusst erachtet werden. (9) Es genügt, dass der Beihilfeempfänger auf Märkten, die dem Wettbewerb offenstehen, in Wettbewerb mit anderen Unternehmen steht. (10) Im vorliegenden Fall stehen die Begünstigten im Wettbewerb mit anderen Unternehmen in der EU. Demzufolge könnte die angemeldete Maßnahme zu Wettbewerbsverzerrungen führen und den Handel im Binnenmarkt beeinträchtigen.
(59)
In Anbetracht dieser Feststellungen ist die Kommission der Auffassung, dass mit dieser geänderten Regelung sowohl den Güterkraftverkehrsunternehmen als auch Seeschifffahrtsunternehmen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV gewährt werden.
7.2. Rechtmäßigkeit der Beihilfe
(60)
Die Maßnahme wurde nicht durchgeführt, bevor sie von der Kommission formal genehmigt wurde. Die Kommission stellt fest, dass die Beihilfe im Rahmen der Verlängerung der Regelung wirklich erst nach deren Genehmigung ausgezahlt wird. Folglich haben die italienischen Behörden das Durchführungsverbot nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV beachtet.
(61)
Da sich die angemeldete Verlängerung auf einen Zeitraum bezieht, der bereits verstrichen ist, weist die Kommission außerdem darauf hin, dass jeder durch die Regelung bewirkte Anstieg der Nachfrage nach Seeverkehrsdiensten zwangsläufig bereits zu dem Zeitpunkt eintrat, zu dem die Dienste in Anspruch genommen wurden.
7.3. Vereinbarkeit der Beihilfe
(62)
Die Kommission stellt fest, dass sich die Änderung der vorherigen Regelung ausschließlich auf die Verlängerung der Laufzeit und die entsprechenden zusätzlichen Finanzmittel bezieht. Im Rahmen der Verlängerung werden keine ergänzenden Maßnahmen bezuschusst. Alle anderen Festlegungen sind im Vergleich zu der von der Kommission in der Entscheidung von 2005 gewürdigten Regelung unverändert geblieben.
(63)
Im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens verpflichtete sich Italien, den Verlängerungszeitraum von zwei Jahren auf ein Jahr zu verkürzen. Außerdem sagte Italien zu, die Auflage, den Betrieb der Verkehrsdienste nach kaufmännischen Grundsätzen, d. h. ohne Beihilfen, fortzuführen, um ein weiteres Jahr zu verlängern.
(64)
In Abschnitt 10 der Leitlinien für den Seeverkehr werden die einzelnen Kriterien für die Vereinbarkeit einer Maßnahme, die der Verbesserung der intermodalen Transportkette und der Entlastung der Straßen dient, definiert. Im vorliegenden Fall ist die Kommission allerdings der Ansicht, dass diese Bedingungen unter Berücksichtigung der besonderen Umstände dieses Falls (Änderung einer bestehenden Regelung, die bereits unmittelbar nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV genehmigt worden ist) geprüft werden sollten und dabei auch die besondere Situation, die das zum Zeitpunkt der ursprünglichen Genehmigung der Regelung durch die Kommission bestehende Marktgefüge erheblich verändert hat, in Betracht gezogen werden muss.
7.3.1. Erste Bedingung: Die Beihilfe darf eine Laufzeit von drei Jahren nicht überschreiten und muss die Finanzierung eines Seeverkehrsdienstes zum Ziel haben, der im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten gelegene Häfen verbindet
(65)
Im vorliegenden Fall hat Italien hinreichende Nachweise dafür erbracht, dass sich die Wirtschaftskrise erheblich auf den Betrieb der Verkehrsdienste ausgewirkt und somit dazu geführt hat, dass die Verpflichtung der Beihilfeempfänger, die fraglichen Dienste auch nach dem ursprünglichen Förderzeitraum von drei Jahren nach kaufmännischen Grundsätzen zu erbringen, nicht erfüllt werden konnte (11). Darüber hinaus hat sich Italien verpflichtet, die Auflage hinsichtlich des Betriebs der Dienste nach kaufmännischen Grundsätzen um ein Jahr zu verlängern. Des Weiteren ist unbestritten, dass es das Ziel der Regelung die Finanzierung von Seeverkehrsdiensten ist, die Häfen der EU zu verbinden.
(66)
Auch wenn die Gesamtlaufzeit der geänderten Regelung vier Jahre beträgt, hält es die Kommission daher in Anbetracht der besonderen Umstände des vorliegenden Falls für gerechtfertigt festzustellen, dass diese begrenzte Verlängerung die vorstehend genannte Bedingung erfüllt.
7.3.2. Zweite Bedingung: Der Dienst muss die vollständige oder partielle Verlagerung der Straßenbeförderung (im Wesentlichen von Gütern) auf den Seeweg ermöglichen, und zwar ohne eine dem gemeinschaftlichen Interesse zuwiderlaufende Umleitung des Seeverkehrs
(67)
Wie bereits ausgeführt, soll mit der Beihilferegelung der Seefrachtverkehr gefördert werden, indem Zuschüsse zu den bei der Verlagerung des Gütertransports auf den Seeweg anfallenden Betriebskosten gezahlt werden.
(68)
Außerdem berücksichtigt die Kommission die verhältnismäßig geringe Mittelausstattung, die für die angemeldete Änderung vorgesehen ist.
(69)
Die Kommission stellt demzufolge fest, dass die Maßnahme dazu dient, ein Ziel der Union zu verwirklichen, und dass die eventuell durch die Beihilfe bewirkte Wettbewerbsverzerrung dadurch ausgeglichen wird, dass der Nutzen, den die Regelung insofern bringt, als sie die Verlagerung der Warenhandelsströme von der Straße auf die Wasserwege ermöglicht und somit die Verkehrsverlagerung auf ein nachhaltigeres Verkehrssystem fördert, weitaus größer ist. Folglich betrifft die in Rede stehende Änderung eine Beihilferegelung, die die vollständige oder partielle Verlagerung der Straßenbeförderung auf den Seeweg ermöglicht, ohne dass es zu einer dem gemeinschaftlichen Interesse zuwiderlaufenden Umleitung des Seeverkehrs kommt.
7.3.3. Dritte Bedingung: Die Beihilfe muss auf die Durchführung eines detaillierten Vorhabens abzielen, das vorab ermittelte Umweltauswirkungen hat, eine neue Strecke oder die Verbesserung der Dienste auf einer bestehenden Strecke betrifft und, wenn nötig, mehrere Reeder einbezieht. Ferner darf dieselbe Linie nicht Gegenstand von mehr als einem finanzierten Vorhaben sein, und dieses darf nicht erneuert, verlängert oder wiederholt werden
(70)
Die Beihilfe wurde so berechnet, dass für die Seeverkehrsdienste ein Ausgleich für die externen Kosten erfolgt, die nicht von den konkurrierenden Straßengüterverkehrsdiensten übernommen werden. Die Höhe des Zuschusses für jede einzelne Fahrt entspricht der Differenz zwischen den externen Kosten des Straßenverkehrs und denen des Seeverkehrs. Diese Differenz wurde auf der Grundlage einer aktualisierten Studie der Organisation „Amici della terra“ berechnet, wobei bei diesen Berechnungen Faktoren wie Treibhausgasausstoß, Luftverschmutzung, Lärmbelastung, Überlastung des Verkehrsnetzes und Unfallaufkommen berücksichtigt wurden. Die Ergebnisse der Studie lassen eindeutig erkennen, dass dieses intermodale See- und Landverkehrsprojekt erhebliche Einsparungen bei den externen Kosten mit sich bringt.
(71)
Die Kommission stellt fest, dass die vorgesehene Höhe der Beihilfen auf einer plausiblen Analyse, bei der die externen Kosten beider Verkehrsträgerarten miteinander verglichen wurden, beruht und auf den für die Verlagerung auf die Seeverkehrsdienste notwendigen Betrag begrenzt ist. Die Beihilfe zielt somit auf die Durchführung eines detaillierten Vorhabens ab, das vorab ermittelte Umweltauswirkungen hat.
(72)
In Bezug auf die Bedingung, wonach das Vorhaben eine neue Strecke oder die Verbesserung der Dienste auf einer bestehenden Strecke betreffen muss, stellt die Kommission fest, dass die Regelung bereits unmittelbar nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV genehmigt worden ist. Deshalb ist die Beurteilung der angemeldeten Verlängerung der Beihilferegelung auf der Grundlage dieses Kriteriums der Leitlinien für den Seeverkehr nicht relevant, da die Änderung zwangsläufig auf Strecken Anwendung finden wird, die bereits im Rahmen der bestehenden Regelung gefördert wurden.
(73)
Wie nach der ursprünglichen Regelung werden die Beihilfeempfänger für jede der vorherbestimmten Strecken die günstigste Schifffahrtslinie und den wettbewerbsfähigsten Anbieter frei wählen können. Diese Regelungen stellen sicher, dass die Reedereien in nicht diskriminierender Weise behandelt werden. Deshalb sieht die Kommission diese Bedingung als erfüllt an.
7.3.4. Vierte Bedingung: Zweck der Beihilfe muss die Deckung der jeweiligen Betriebskosten bis zu einer Höhe von 30 % sein
(74)
Der Zuschuss, der für die ausgewählten Projekte gewährt wird, ist auf einen Betrag in Höhe von 30 % der Betriebskosten beschränkt.
7.3.5. Fünfte Bedingung: Die Beihilfe muss aufgrund transparenter Kriterien, die in nicht diskriminierender Weise auf Reedereien mit Sitz in der Gemeinschaft angewandt werden, gewährt werden. Normalerweise sollte sich die Beihilfe auf ein Vorhaben beziehen, das von den Behörden des Mitgliedstaats nach den einschlägigen EU-Vorschriften im Wege einer Ausschreibung ausgewählt wurde
(75)
Die Kommission stellt fest, dass die Beihilfe aufgrund transparenter Kriterien gewährt wird und dass die Reedereien in der Union in nicht diskriminierender Weise behandelt werden.
7.3.6. Sechste Bedingung: Der Dienst, der Gegenstand des Vorhabens ist, muss nach Ablauf des Förderzeitraums kommerziell lebensfähig sein
(76)
Wie bereits ausgeführt, hat der Wirtschaftsabschwung die Güterkraftverkehrsunternehmen daran gehindert, die erreichte Verkehrsverlagerung zu stabilisieren. Deshalb konnte die Tragfähigkeit der Vorhaben nach dreijähriger Förderung nicht erreicht werden. Die Kommission berücksichtigt jedoch, dass Italien zugesichert hat, die Beihilfeempfänger zu verpflichten, die Dienstleistungen nach Ablauf der vier Förderjahre für ein weiteres Jahr nach kaufmännischen Grundsätzen zu erbringen. Aus diesem Grunde sieht die Kommission diese Bedingung als erfüllt an.
7.3.7. Siebte Bedingung: Die Beihilfe darf nicht mit Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen oder öffentliche Dienstleistungsverträge kumuliert werden
(77)
Wie bereits ausgeführt, darf die Beihilfe nicht mit Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen kumuliert werden.
8. SCHLUSSFOLGERUNG
(78)
Die Kommission kommt somit zu dem Schluss, dass die Änderung der Regelung im Wege ihrer Verlängerung im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Maßnahme, die Italien - auf der Grundlage von Artikel 2 Absatz 250 des Gesetzes Nr. 291 vom 23. Dezember 2009 und des Dekrets des Ministeriums für Infrastruktur und Verkehr vom 31. Januar 2011 - zur Entwicklung von Logistikketten und zur Verbesserung der Intermodalität durchführen will, ist nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Die Durchführung dieser Maßnahme wird daher genehmigt.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Italienische Republik gerichtet.
Brüssel, den 17. Juli 2013
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 17 luglio 2013
relativa all'aiuto di stato SA.33412 (12/C) (ex 11/N) al quale l'Italia intende dare esecuzione per lo sviluppo delle catene logistiche e il perfezionamento dell'intermodalità
[notificata con il numero C(2013) 4392]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2013/487/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle suddette disposizioni (1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con notifica elettronica del 27 luglio 2011, le autorità italiane hanno comunicato alla Commissione, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, la propria intenzione di modificare un regime di aiuti che si prefigge di incoraggiare il trasferimento dei mezzi pesanti dalla modalità stradale a quella marittima. Tale notifica è stata protocollata con il numero SA.33412.
(2)
Il 14 settembre 2011 si è svolta una riunione tra la Commissione e i rappresentanti delle autorità italiane. A seguito di tale riunione, la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni in merito alla modifica notificata in data 23 settembre 2011, 9 dicembre 2011, 7 marzo 2012 e 16 maggio 2012. Le autorità italiane hanno trasmesso le informazioni richieste in data 19 ottobre 2011, 9 novembre 2011, 11 gennaio 2012, 19 marzo 2012 e 12 giugno 2012.
(3)
Con lettera del 25 luglio 2012, la Commissione ha informato l'Italia della decisione di avvio del procedimento di indagine formale a norma dell'articolo 108, paragrafo 2 del TFUE in relazione alla modifica del regime per lo sviluppo delle catene logistiche e il potenziamento dell'intermodalità.
(4)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento («decisione di avvio del procedimento») è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni.
(5)
L'Italia ha presentato osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento con lettera del 9 agosto 2012.
(6)
Alcuni soggetti interessati hanno inviato osservazioni con lettere del 15, 30 e 31 ottobre 2012. Il 19 dicembre 2012 la Commissione ha trasmesso tali osservazioni alle autorità italiane che, invitate a replicare, hanno inviato i loro commenti con lettera del 16 gennaio 2013.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLE MISURE
2.1. Contesto
(7)
La misura prevede la modifica di un regime di aiuti di Stato volto a sostenere il trasferimento modale, ossia il passaggio degli automezzi pesanti dalla strada alle vie marittime. Saranno concesse sovvenzioni alle imprese di autotrasporto che utilizzano le vie marittime nuove o esistenti anziché il trasporto su strada.
(8)
Il regime di aiuti iniziale è stato autorizzato dalla Commissione il 20 aprile 2005 per un periodo di tre anni compreso tra il 1o gennaio 2007 e il 31 dicembre 2009 (di seguito «la decisione del 2005») (3).
(9)
In base a tale regime, le imprese di autotrasporto beneficiarie dell'aiuto avevano l’obbligo di mantenere - per il triennio successivo alla scadenza dell'aiuto - lo stesso numero di viaggi effettuati o lo stesso quantitativo di merci trasportate nel periodo oggetto dell’aiuto (4).
(10)
Il considerando 26 della decisione del 2005 stabilisce l'obbligo per le autorità italiane di informare regolarmente la Commissione in merito all'evoluzione e all'impatto degli aiuti sulla politica in materia di trasporti e sull'ambiente.
(11)
La Commissione ha ricevuto una relazione d'attuazione che sottolinea le principali tendenze del mercato fra il 2007 e il 2009 e mette in luce l'esigenza di attuare una proroga di due anni del regime iniziale.
(12)
La relazione sottolinea fra l'altro i seguenti aspetti:
(a)
l'importo complessivo di aiuti effettivamente concesso è stato inferiore a quello previsto e autorizzato dalla decisione del 2005;
(b)
durante il periodo interessato è stato registrato un costante aumento del numero di viaggi sulle tratte nazionali, come illustrato nella tabella seguente:
Frequenza
2007
2008
2009
Tratte nazionali
325 819
349 406
372 110
Tratte UE (5)
136 030
139 722
107 203
Totale
461 849
489 128
479 313
Stando alle informazioni fornite dalle autorità italiane, il calo di numero di viaggi registrato nel 2009 per quanto riguarda le tratte UE - che ha determinato implicitamente una diminuzione del livello dei contributi pubblici - è una diretta conseguenza del rallentamento economico che ha avuto pesanti effetti sul mercato.
(c)
L’evoluzione in termini di volume delle merci segue un andamento analogo, con un aumento stabile sulle tratte nazionali e una diminuzione sulle tratte intra-UE. Il volume complessivo delle merci è tuttavia aumentato costantemente nel periodo di riferimento.
(d)
Secondo le previsioni, il numero totale di viaggi nel 2010 sarebbe dovuto corrispondere a 564 519.
2.2. Obiettivo del regime di aiuti
(13)
Come specificato al considerando 3, l’obiettivo del regime è quello di agevolare il trasferimento modale delle merci dalla strada alle vie marittime.
2.3. Base giuridica nazionale
(14)
Il regime di aiuti si basa sulle seguenti disposizioni:
(a)
articolo 3, comma 2-quater, del decreto-legge 24 settembre 2002, n. 209 convertito, con modificazioni, in legge 22 novembre 2002, n. 265;
(b)
D.P.R. 11 aprile 2006, n. 205;
(c)
articolo 2, comma 250, della legge 23 dicembre 2009, n. 191;
(d)
decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 31 gennaio 2011 che approva la proroga per il 2010; il corrispondente decreto per il 2011 - la cui emissione è subordinata all'autorizzazione della Commissione - è già stato concordato. Tuttavia, nel quadro del procedimento di indagine formale, l'Italia si è impegnata ad abbreviare di un anno la durata della proroga.
2.4. Dotazione di bilancio
(15)
La dotazione per la modifica proposta ammonta in totale a 60 milioni (30 milioni di EUR per il 2010 e 30 milioni per il 2011).
2.5. Durata
(16)
Le autorità italiane hanno notificato la modifica del regime tramite una proroga di due anni (2010 e 2011). Hanno altresì confermato che non è stato finora concesso alcun aiuto per il funzionamento dei servizi marittimi nel 2010 e nel 2011 e che la misura sarà attuata solo dopo l’autorizzazione da parte della Commissione.
2.6. Modifiche del regime di aiuti di Stato
(17)
Le modifiche notificate dalle autorità italiane riguardano:
(a)
la proroga del regime di aiuti per il 2010 e il 2011;
(b)
un nuovo stanziamento complessivo di 60 milioni di EUR, cioè 30 milioni per ogni anno di proroga.
(18)
Durante il procedimento d'indagine formale l'Italia si è impegnata ad accorciare la durata della proroga da due anni a un solo anno.
(19)
Le autorità italiane hanno confermato che durante il periodo della proroga non verranno attuate misure complementari quali autorizzate dalla decisione del 2005.
2.7. Giustificazione della modifica
(20)
Le autorità italiane hanno specificato che il conseguimento degli obiettivi previsti (stabilizzare il trasferimento modale, avviato con il regime iniziale, e sviluppare ulteriormente le tratte incentivate) è stato compromesso a causa della crisi economica.
(21)
Durante il procedimento d'indagine formale l'Italia si è impegnata anche ad prolungare l'obbligo della gestione commerciale continuata dei servizi di trasporto, senza aiuti, per un anno supplementare.
2.8. Cumulo
(22)
Il cumulo con contributi regionali previsti per il medesimo scopo è consentito fino al 30 % delle spese totali di trasporto.
2.9. Beneficiari
(23)
Possono richiedere sovvenzioni in base al regime tutte le imprese di autotrasporto dell’Unione, compresi i raggruppamenti temporanei o permanenti, così come le associazioni di operatori del trasporto che imbarchino su navi merci i propri veicoli e cassemobili (accompagnati o meno dai relativi autisti) al fine di percorrere le specifiche tratte marittime individuate con decreto dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
2.10. Forma e intensità dell'aiuto
(24)
Il regime prevede l’erogazione di contributi a fondo perduto la cui entità è commisurata al differenziale esistente tra i costi esterni del trasporto su strada e quelli del trasporto marittimo.
(25)
Il calcolo della differenza si fonderà su uno studio aggiornato realizzato dall’associazione «Amici della terra» (6). I fattori presi in considerazione per questi calcoli sono i gas serra, l’inquinamento atmosferico, il rumore, la congestione e gli incidenti. Questo studio è stato aggiornato in base ai risultati del primo periodo di applicazione del regime di aiuti. La differenza nei costi sociali ed ambientali sostenuti utilizzando le «autostrade del mare» invece del trasporto su strada ha portato al risparmio di 411 milioni di EUR.
(26)
Dallo studio emerge che su un tragitto di 100 km percorso via strada, un mezzo pesante di 14 metri lineari, pieno, genera un costo esterno pari a circa 212,58 EUR, mentre per lo stesso tragitto percorso via mare il costo esterno è stimato intorno ai 79,37 EUR. Il differenziale che ne deriva, pari a 133,21 euro per un tragitto di 100 km, costituisce il valore medio da porre a base delle agevolazioni da riconoscere agli autotrasportatori per l’utilizzo delle «autostrade del mare». Tale valore sarà modulato tenendo conto delle particolari condizioni di mercato sulle diverse direttrici individuate.
2.11. Procedimento
(27)
I beneficiari dovranno effettuare un determinato numero di viaggi che sarà fissato annualmente per ciascuna tratta. Le imprese richiedenti dovranno aver effettuato ogni anno almeno 80 viaggi su ciascuna tratta.
(28)
Oltre all' aiuto di base, è stato previsto un contributo aggiuntivo da riconoscere ai soggetti che superino il livello di 1 600 viaggi annui per ciascuna rotta. Non è comunque ammesso il superamento della percentuale massima di intensità dell’aiuto, prevista al 30 %. Lo scopo dell’aiuto aggiuntivo è incentivare la formazione di aggregazioni e l’aumento del tasso di utilizzo delle navi utilizzate per il trasporto merci.
(29)
Le tratte marittime ammissibili saranno individuate con decreto ministeriale sulla base dei seguenti criteri:
(a)
idoneità della tratta marittima a favorire il trasferimento di consistenti quote di traffico dalla modalità stradale a quella marittima;
(b)
idoneità della tratta marittima a ridurre la congestione stradale sulla rete viaria nazionale;
(c)
prevedibile miglioramento degli standard ambientali ottenibile a seguito della percorrenza della tratta marittima, in luogo del corrispondente percorso stradale.
(30)
Le nuove tratte marittime saranno scelte fra quelle oggi non sufficientemente servite via mare.
(31)
Le istanze devono contenere l’impegno dei beneficiari a mantenere - per il triennio successivo alla scadenza del regime - lo stesso numero di viaggi effettuati o lo stesso quantitativo di merci trasportate nel periodo oggetto dell’aiuto. Durante l'indagine della Commissione relativa alla presente misura, l'Italia ha prolungato di un anno il periodo di tre anni di cui sopra.
(32)
I contributi saranno erogati soltanto a condizione che i livelli tariffari si mantengano costanti, in linea con il tasso di inflazione.
(33)
L’erogazione dei contributi può avvenire retroattivamente, a seguito della valutazione dei documenti pertinenti e nei limiti dei fondi disponibili e destinati a questo scopo specifico. Qualora i contributi da erogare superino i fondi disponibili per l’anno di competenza, la misura dei contributi sarà definita con apposito provvedimento ministeriale.
3. MOTIVI CHE GIUSTIFICANO L'AVVIO DEL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
3.1. Esistenza dell'aiuto
(34)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha osservato in via preliminare che il regime modificato conferisce un vantaggio alle imprese di autotrasporto e che, a tale livello, costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE.
(35)
La Commissione ha inoltre ritenuto che gli operatori che forniscono servizi di trasporto marittimo agli autotrasportatori potrebbero a loro volta beneficiare di un vantaggio indiretto come conseguenza del regime modificato.
3.2. Compatibilità dell'aiuto
(36)
Per quanto riguarda la compatibilità del regime modificato, la Commissione ha osservato in primo luogo che il regime iniziale era stato dichiarato compatibile col mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del TFUE.
(37)
Essa ha osservato tuttavia che la notificata modifica del regime risulta contravvenire alla condizione posta dalla decisione del 2005, in base alla quale le imprese di autotrasporto beneficiarie del regime inizialmente approvato si erano impegnate a mantenere - per il triennio successivo alla scadenza dell'aiuto e senza riceverne altro - lo stesso numero di viaggi effettuati o lo stesso quantitativo di merci trasportate nel periodo oggetto dell’aiuto.
(38)
La Commissione ha poi osservato che, se gli operatori che forniscono servizi di trasporto marittimo agli autotrasportatori dovessero essere considerati beneficiari indiretti del regime (7), la Commissione dovrebbe anche valutare la compatibilità di questo aiuto in base al punto 10 degli orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi (gli «orientamenti marittimi») (8).
(39)
Dato che in questo caso l'aiuto concesso ai trasportatori marittimi finanzierebbe il funzionamento delle tratte esistenti e andrebbe al di là del periodo di tre anni previsto negli orientamenti marittimi, la Commissione ha sollevato dubbi quanto alla compatibilità del regime modificato col mercato interno.
4. OSSERVAZIONI DEI SOGGETTI INTERESSATI
(40)
La Commissione ha ricevuto osservazioni da tre associazioni di operatori del trasporto, ossia CETM, ANITA e Short Sea Promotion Centre (Centro di promozione del trasporto marittimo a corto raggio).
(41)
I soggetti interessati, in sostanza, sostengono la posizione dell'Italia riguardo al rallentamento economico e alle sue ripercussioni generali sulle attività di trasporto.
(42)
In particolare, i terzi hanno sottolineato l'impatto del rallentamento economico sul trasporto di settore, indicando che la sua portata ha precluso un ulteriore sviluppo del livello di traffico intermodale, come inizialmente previsto.
5. COMMENTI DELL'ITALIA
(43)
I commenti dell'Italia sulla decisione di avvio del procedimento sono sintetizzati in appresso.
(44)
In primo luogo, l'Italia dichiara che le imprese di autotrasporto hanno assunto l'impegno di mantenere il livello di traffico dopo la scadenza dell'aiuto in un contesto di mercato completamente diverso. Considerato che la portata e la durata della crisi non potevano essere previste all'epoca, la Commissione dovrebbe tenere conto delle circostanze eccezionali che hanno portato alla necessità di modificare, come notificato, il regime.
(45)
Si prevedeva di ottenere la stabilizzazione del trasferimento intermodale una volta che il traffico marittimo, in termini di viaggi e di tonnellaggio, fosse aumentato di un terzo, nel 2011, rispetto al 2007. Questo valore prefissato era stato stimato in base a uno studio svolto da CETENA e COFIR nel giugno 2002 come parte del «Programma straordinario di ricerca per lo sviluppo del cabotaggio marittimo e fluviale».
(46)
Tuttavia, dalla seconda metà del 2008, il rallentamento economico ha colpito le imprese di autotrasporto beneficiarie del regime a metà della sua attuazione, rendendo loro difficile stabilizzare i livelli di trasporto intermodale richiesti. In particolare, la Commissione dovrebbe tenere conto del calo in termini di numero di viaggi e tonnellaggio, causato da una diminuzione dei contratti e dalla regressione economica.
(47)
In secondo luogo l'Italia ha sottolineato, a sostegno della modifica notificata, che durante l'applicazione del regime originario lo stanziamento non era stato interamente utilizzato, con la conseguenza che i fondi richiesti per la modifica notificata rientrano ancora nel limite di bilancio iniziale.
(48)
In terzo luogo, la Commissione dovrebbe tenere conto del fatto che nessuno dei vari soggetti interessati ha presentato denuncia, né a livello nazionale né a livello dell'Unione, e ciò dovrebbe essere considerato come un'indicazione dell'assenza di indebite distorsioni della concorrenza.
(49)
Infine, l'Italia ha dichiarato che qualificare i potenziali benefici della misura a livello delle società di navigazione come aiuto ai sensi dell'articolo 107 del TFUE implicherebbe necessariamente che la Commissione valutasse anche gli effetti della misura su altre attività collegate, come quelle dei manutentori delle banchine portuali, degli agenti marittimi e degli operatori portuali. Secondo le autorità italiane, tale approccio contravverrebbe sia alla prassi precedente che alla giurisprudenza.
(50)
Per dissipare le preoccupazioni della Commissione quanto alla compatibilità della proroga notificata l'Italia si è impegnata, nell'ambito del procedimento di indagine formale, a modificare la misura notificata come segue: abbreviando la durata della proroga da due anni a un anno, ed prolungando conseguentemente di un anno supplementare l'obbligo della gestione commerciale e non sovvenzionata dei servizi di trasporto.
6. COMMENTI DELL'ITALIA ALLE OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(51)
Con lettera del 16 gennaio 2013 le autorità italiane hanno presentato alla Commissione i propri commenti alle osservazioni degli interessati nel quadro del procedimento di indagine formale.
(52)
Le autorità italiane, in particolare, sostengono le osservazioni presentate dai tre trasportatori sopracitati, specialmente per quanto riguarda l'assenza di indebite distorsioni della concorrenza e la qualifica di potenziale vantaggio a livello delle imprese di trasporto marittimo.
7. VALUTAZIONE DELL'AIUTO
7.1. Esistenza dell'aiuto
(53)
Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE, salvo deroghe contemplate dal trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(54)
I criteri di cui all'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE sono cumulativi. Pertanto, per determinare se una misura notificata costituisca un aiuto di Stato ai sensi di tale articolo, devono essere adempiuti tutti i criteri. Il sostegno finanziario deve cioè:
(a)
essere concesso dallo Stato o mediante risorse statali;
(b)
favorire talune imprese o talune produzioni (selettività);
(c)
conferire un vantaggio economico alle imprese beneficiarie;
(d)
falsare o minacciare di falsare la concorrenza e incidere sugli scambi fra Stati membri.
(55)
Nel caso in oggetto, il finanziamento pubblico per la modifica proposta è concesso dallo Stato e mediante risorse statali. Favorisce inoltre certe imprese ed è perciò selettivo.
(56)
La Commissione ritiene che la modifica proposta conferisca un vantaggio economico agli autotrasportatori impegnati nelle operazioni che possono beneficiare del regime, sgravandoli di una parte dei costi d'esercizio.
(57)
Parallelamente, la Commissione osserva che il regime così modificato, benché rivolto direttamente agli autotrasportatori, porti ad un incontestabile aumento della domanda di mercato per certi servizi marittimi, e quindi delle entrate che ne derivano. La Commissione conclude pertanto che il regime modificato conferisce un vantaggio economico a livello delle compagnie marittime.
(58)
Infine, quando l'aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intra-UE, questi sono da considerarsi influenzati dall'aiuto (9). È sufficiente che il destinatario dell’aiuto sia in concorrenza con altre imprese su mercati aperti alla concorrenza (10). Nella fattispecie, i beneficiari operano in concorrenza con altre imprese nell'Unione. Ne consegue che la misura notificata è tale da poter creare distorsioni della concorrenza e incidere sugli scambi nel mercato interno.
(59)
Alla luce di queste constatazioni, la Commissione ritiene che il regime, quale modificato, comporti aiuti ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE a livello degli autotrasportatori così come a livello delle compagnie marittime.
7.2. Legittimità dell'aiuto
(60)
La misura non è stata attuata prima dell'approvazione formale da parte della Commissione. La Commissione osserva che l'aiuto nell'ambito della proroga del regime sarà effettivamente pagato solo dopo la sua approvazione. Le autorità italiane hanno perciò adempiuto all'obbligo di sospensione di cui all'articolo 108, paragrafo 3 del TFUE.
(61)
Al tempo stesso, poiché la proroga notificata riguarda un lasso di tempo già trascorso, la Commissione osserva che qualsiasi aumento nella domanda di servizi marittimi come conseguenza del regime si è già necessariamente verificato nel momento in cui i servizi sono stati utilizzati.
7.3. Compatibilità dell'aiuto
(62)
La Commissione osserva che l'unica modifica al regime precedente riguarda la proroga nel tempo e il conseguente finanziamento supplementare. Nessuna misura complementare sarà oggetto di sussidi nel contesto della proroga. Tutti gli altri elementi sono rimasti invariati rispetto al regime valutato dalla Commissione nella decisione del 2005.
(63)
Nell'ambito del procedimento di indagine formale l'Italia si è impegnata a ridurre la durata della proroga da due anni a un solo anno. Si è impegnata inoltre a prolungare di un anno supplementare l'obbligo della consecutiva gestione commerciale non sovvenzionata dei servizi di trasporto.
(64)
Il punto 10 degli orientamenti marittimi definisce vari criteri per valutare la compatibilità di una misura volta a migliorare la catena intermodale e a decongestionare le strade. Tuttavia, nella fattispecie, la Commissione ritiene che tali condizioni debbano essere valutate alla luce delle particolari circostanze del caso in oggetto (modifica di un regime esistente già approvato direttamente ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del TFUE), e della particolare situazione che ha considerevolmente alterato il contesto di mercato che esisteva quando il regime era stato inizialmente approvato dalla Commissione.
7.3.1. Prima condizione: l'aiuto deve avere una durata non superiore a tre anni e concernere il finanziamento di un servizio marittimo che collega porti situati nel territorio degli Stati membri
(65)
Nel caso in oggetto, l'Italia ha addotto sufficienti dimostrazioni del fatto che la crisi economica ha inciso sensibilmente sul funzionamento dei servizi di trasporto, facendo sì che l'impegno dei beneficiari di gestire in modo commerciale i servizi in questione dopo il periodo di finanziamento iniziale di tre anni non potesse essere onorato (11). L'Italia si è inoltre impegnata a prorogare di un anno la condizione relativa alla gestione commerciale dei servizi. È altresì indiscusso che il regime ha lo scopo di finanziare servizi marittimi che collegano porti dell'Unione.
(66)
Pertanto, anche se la durata complessiva del regime, quale modificato, è di quattro anni, la Commissione ritiene che, alla luce delle particolari circostanze del caso in oggetto, sia giustificato considerare tale limitata proroga come conforme alla condizione sopra enunciata.
7.3.2. Seconda condizione: il servizio deve permettere che il trasporto (essenzialmente di merci) effettuato su strada sia in tutto o in parte effettuato via mare, senza deviazioni del trasporto marittimo contrarie all'interesse comune
(67)
Come sopra indicato, il regime sovvenzionato serve a sostenere il trasporto marittimo di merci contribuendo ai costi d'esercizio associati alla movimentazione di carichi via mare.
(68)
La Commissione tiene conto anche della dotazione relativamente modesta prevista per la modifica notificata.
(69)
La Commissione ritiene quindi che la misura serva a realizzare un obiettivo dell'Unione, e che la potenziale distorsione della concorrenza causata dall'aiuto venga compensata dai più ampi benefici che il regime apporterà consentendo di trasferire flussi di traffico di merci dalla strada alle vie navigabili, e incoraggiando cosi un trasferimento modale verso un sistema di trasporto più sostenibile. La Commissione ritiene quindi che la modifica in questione riguardi un regime di aiuti che permette che il trasporto su strada sia in tutto o in parte effettuato via mare, e che non vi siano deviazioni del trasporto marittimo contrare all'interesse comune.
7.3.3. Terza condizione: l'aiuto deve concernere l'attuazione di un progetto dettagliato che abbia un impatto ambientale prestabilito, riguardi una nuova rotta o il miglioramento dei servizi su una rotta esistente, associando, se necessario, vari armatori. Una stessa linea non può essere oggetto di più di un progetto finanziato e quest'ultimo non può essere rinnovato, prorogato o ripetuto
(70)
L'aiuto è stato calcolato in modo da compensare i servizi marittimi per i costi esterni non assunti nei servizi su strada concorrenti. L'ammontare del contributo per ogni singolo viaggio corrisponde al differenziale esistente tra i costi esterni del trasporto su strada e quelli del trasporto marittimo. Tale differenziale è calcolato in base a uno studio aggiornato realizzato dall’associazione «Amici della terra». I fattori presi in considerazione per questi calcoli sono i gas serra, l’inquinamento atmosferico, il rumore, la congestione e gli incidenti. La Commissione nota che il risultato dello studio mostra chiaramente che questo progetto intermodale mare-terra porta a considerevoli risparmi in termini di costi esterni.
(71)
La Commissione ritiene che il livello previsto degli aiuti si basi su un'analisi comparativa ragionevole dei costi esterni delle due modalità di trasporto, e che sia limitato all'importo necessario per incoraggiare il passaggio ai servizi marittimi. L'aiuto concerne quindi l'attuazione di un progetto dettagliato che ha un impatto ambientale prestabilito.
(72)
Per quanto riguarda la condizione secondo cui il progetto deve concernere solo nuove rotte o il miglioramento di servizi esistenti, la Commissione osserva che il regime era già stato approvato direttamente ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del TFUE. Pertanto, la valutazione della proroga notificata del regime alla luce di questa condizione degli orientamenti marittimi non è rilevante, dato che la modifica si applicherà necessariamente a rotte che sono già state finanziate nel quadro del regime esistente.
(73)
Come nel regime iniziale, i beneficiari saranno liberi di scegliere la linea marittima più conveniente e l’operatore più concorrenziale per ciascuna delle rotte prescelte. Tali disposizioni garantiscono un trattamento non discriminatorio tra gli operatori marittimi. La Commissione ritiene quindi che tale condizione sia soddisfatta.
7.3.4. Quarta condizione: l'aiuto deve concernere la copertura dei costi d'esercizio del servizio in questione fino al 30 %
(74)
La sovvenzione accordata ai progetti selezionati è limitata al 30 % dei costi d'esercizio.
7.3.5. Quinta condizione: l'aiuto deve essere concesso sulla base di criteri trasparenti applicati in modo non discriminatorio rispetto agli armatori stabiliti nell'Unione. Di norma l'aiuto deve concernere un progetto selezionato dalle autorità dello Stato membro tramite un bando di gara in conformità con la normativa unionale applicabile
(75)
La Commissione osserva che i criteri applicati per la concessione dell'aiuto sono trasparenti e che gli armatori nell'Unione sono trattati in modo non discriminatorio.
7.3.6. Sesta condizione: il servizio oggetto del progetto deve essere commercialmente redditizio dopo il periodo ammissibile per l'aiuto pubblico
(76)
Come sopra indicato, il rallentamento economico ha impedito alle imprese di autotrasporto di stabilizzare i livelli di trasporto intermodale raggiunti. Pertanto, non è stato possibile realizzare la redditività dei progetti dopo tre anni di sovvenzione. La Commissione tiene tuttavia conto del fatto che l'Italia si è impegnata a prorogare l'obbligo, per i beneficiari, di gestire in modo commerciale i servizi per un anno supplementare dopo i quattro anni di sovvenzioni. La Commissione ritiene quindi che tale condizione sia soddisfatta.
7.3.7. Settima condizione: l'aiuto non deve essere cumulabile con compensazioni di servizio pubblico (obblighi o contratto)
(77)
Come indicato, l'aiuto non può essere cumulabile con compensazioni di servizio pubblico.
8. CONCLUSIONE
(78)
La Commissione conclude pertanto che la modifica del regime attraverso la sua proroga di un anno è compatibile col mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del TFUE.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La misura cui l'Italia intende dare esecuzione - sulla base dell'articolo 2, comma 250, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 31 gennaio 2011 - per lo sviluppo delle catene logistiche e il perfezionamento dell'intermodalità, è compatibile col mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
L’esecuzione di detta misura è di conseguenza autorizzata.
Articolo 2
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 17 luglio 2013