BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 4. Februar 2014
über die von Spanien gewährte staatliche Beihilfe SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06) Spanische Stromtarife: Verteilerunternehmen
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2013) 7743)
(Nur der spanische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/457/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 27. April 2006 haben die Céntrica plc und die Céntrica Energía S.L.U. (im Folgenden zusammen „Céntrica“ genannt) bei der Kommission Beschwerde über das System regulierter Stromtarife eingereicht, das Spanien im Jahr 2005 eingeführt hat.
(2)
Mit Schreiben vom 27. Juli 2006 forderte die Kommission Spanien auf, Informationen zur genannten Maßnahme vorzulegen. Die Kommission erhielt diese Informationen mit Schreiben vom 22. August 2006.
(3)
Am 12. Oktober 2006 wurde die Maßnahme als nicht angemeldete Beihilfe registriert (Sache NN 66/06).
(4)
Mit Schreiben vom 9. November 2006 forderte die Kommission Spanien auf, weitere Informationen zur genannten Maßnahme vorzulegen. Spanien antwortete mit Schreiben vom 12. Dezember 2006.
(5)
Mit Schreiben vom 24. Januar 2007 teilte die Kommission Spanien mit, dass sie im Zusammenhang mit der genannten Maßnahme die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (nachstehend „AEUV“) beschlossen hatte.
(6)
Der Beschluss der Kommission wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission hat die Beteiligten zur Stellungnahme zur genannten Maßnahme aufgefordert.
(7)
Spanien hat seine Stellungnahmen mit Schreiben vom 26. Februar 2007 übermittelt.
(8)
Außerdem sind der Kommission Stellungnahmen der nachstehenden Beteiligten zugegangen: Regierung der Autonomen Region Galizien (Xunta de Galicia) (Schreiben vom 23. März 2007), Céntrica (Schreiben vom 26. März und 3. Juli 2007), ACIE - Verband unabhängiger Energieversorger (Schreiben vom 26. März 2007), Regierung der Autonomen Region Asturien (Schreiben vom 27. März 2007), AEGE - Verband energieintensiver Unternehmen (Schreiben vom 2. April 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (Schreiben vom 3. April 2007), Ferroatlántica - ein Metallhersteller (Schreiben vom 3. April 2007), Alcoa (Schreiben vom 3. April 2007), UNESA - Verband der spanischen Elektrizitätserzeuger (Schreiben vom 25. April 2007), ENEL Viesgo (Schreiben vom 26. April 2007), Iberdrola (Schreiben vom 26. April 2007), Union Fenosa Distribución (Schreiben vom 27. April 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (Schreiben vom 27. April 2007) und Endesa Distribución Electrica (Schreiben vom 27. April 2007).
(9)
Mit Schreiben vom 15. Mai und 6. Juli 2007 leitete die Kommission die Stellungnahmen der Beteiligten an Spanien weiter und gab Spanien Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Stellungnahmen Spaniens gingen mit Schreiben vom 2. August 2007 ein.
(10)
Weitere Informationen wurden von Céntrica mit Schreiben vom 1. Juni 2007, 28. August 2007, 4. Februar 2008 und 1. März 2008 übermittelt.
(11)
Mit Schreiben vom 30. Juli 2009, 19. März 2010, 6. Oktober 2011, 12. April 2012, 31. August 2012, 4. Februar 2013 und 17. Juli 2013 bat die Kommission Spanien um weitere Erläuterungen bezüglich der Maßnahme. Spanien antwortete mit Schreiben vom 5. Oktober 2009, 26. April 2010, 7. Dezember 2011, 12. Juni 2012, 18. Oktober 2012, 11. Februar 2013 und 4. Oktober 2013.
(12)
Am 19. April 2013 wurde die Akte in zwei Teile geteilt: in die hier behandelte Sache SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), die Beihilfen für Stromendverbraucher zum Gegenstand hat, und in die Sache SA.36559 (C3/07, ex NN 66/06), die sich mit Beihilfen für Verteilerunternehmen befasst. Gegenstand dieses Beschlusses sind ausschließlich Verteilerunternehmen.
DETAILLIERTE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
DAS SPANISCHE ELEKTRIZITÄTSSYSTEM IM JAHR 2005
Unterscheidung zwischen regulierten und nicht regulierten Tätigkeiten
(13)
Eine wesentliche Grundlage des spanischen Elektrizitätssystems ist das Gesetz 54/1997 vom 27. November 1997 (Ley del sector eléctrico - LSE). In diesem Rechtsrahmen wird eine grundsätzliche Unterscheidung zwischen regulierten und liberalisierten Tätigkeiten vorgenommen.
(14)
Die Erzeugung, Einfuhr und Ausfuhr von Strom sowie die Stromversorgung von Endkunden sind liberalisierte Tätigkeiten, d. h. Tätigkeiten, die von Marktteilnehmern unter Marktbedingungen beliebig durchgeführt werden können und die nicht der strengen ordnungspolitischen Kontrolle (etwa von Preisen und Lieferbedingungen) durch den Staat unterliegen.
(15)
Die Verteilung und der Transport sowie die Tätigkeiten der spanischen Strombörse (3) und des Netzbetreibers (4) hingegen unterliegen in vollem Umfang der Regulierung durch den Staat. Dies wird im Allgemeinen bei allen Elektrizitätssystemen so gehandhabt, da die Strombörsen und die Netzbetreiber, die diese Tätigkeiten durchführen, faktische oder rechtliche Monopole innehaben und ansonsten keinerlei Einschränkungen unterliegen würden, die sie an einer Verletzung der Wettbewerbsvorschriften oder an der Festsetzung von Monopolpreisen oberhalb des Niveaus hindern würden, das sich bei funktionierendem Markt ergeben würde.
Eigentliche Verteilung und Versorgung zu regulierten Tarifen
(16)
Die Verteilung umfasste im Jahr 2005 drei Typen regulierter Tätigkeiten im spanischen Elektrizitätssystem. Die erste dieser Tätigkeiten war die eigentliche Verteilung. Die eigentliche Verteilung besteht aus der Übertragung von Elektrizität über die Verteilungsnetze an die einzelnen Verbrauchsstandorte. Da keine alternativen Netze verfügbar sind, ist diese Tätigkeit als Monopol zu bewerten. Die zweite Tätigkeit besteht in bestimmten kaufmännischen Tätigkeiten, die eng mit der Verteilung zusammenhängen (Ablesen von Stromzählern, Abschluss von Verträgen, Rechnungstellung, Erbringen von Kundendienstleistungen usw.). Die dritte regulierte Tätigkeit im Jahr 2005 war die Versorgung zum regulierten Tarif. Diese Tätigkeit wurde den Verteilerunternehmen zusätzlich zu ihrer vorrangigen satzungsmäßigen Aufgabe (d. h. der Verwaltung und der Bereitstellung des Zugangs zu Stromverteilungsnetzen) per Gesetz übertragen (5). Nach der 2009 abgeschlossenen Reform versorgen die Unternehmen die Verbraucher nicht mehr zu regulierten Tarifen.
(17)
Verteilerunternehmen waren gesetzlich verpflichtet, den zur Versorgung der Kunden zu regulierten Preisen benötigten Strom auf dem organisierten Großhandelsmarkt (dem „Pool“) zum jeweiligen Spot-Preis (dem Marginalpreis oder „Pool-Preis“) einzukaufen oder direkt von Erzeugern von Strom aus erneuerbaren Energiequellen (6) zu beziehen, um den Strom dann zum festgesetzten regulierten Tarif an die Endverbraucher zu verkaufen.
Funktion der Verteilerunternehmen als Finanzintermediäre innerhalb des Systems
(18)
2005 galten 25 regulierte Tarife für Endverbraucher - je nach Verbrauch, Verbrauchsprofil und/oder Verwendung der Elektrizität und nach Netz-Anschlussspannung. Außerdem wurden Endverbrauchern auf dem freien Markt neun regulierte Netzzugangsentgelte berechnet, die sich ebenfalls u. a. nach der Anschlussspannung richteten (7). Auf dem freien Markt wurden die Netzzugangsentgelte von den Endverbrauchern an die Anbieter gezahlt, die die Entgelte dann an die Verteilerunternehmen weiterleiteten. Auf dem regulierten Markt waren die Netzzugangsentgelte („impliziter“) Bestandteil der von den Endverbrauchern an die Verteilerunternehmen zu zahlenden regulierten Einheitstarife. 2005 begann Spanien mit der Einführung von Änderungen am System der regulierten Tarife. Die letzte Änderung wurde 2013 vorgenommen, als Spanien einen neuen Rechtsrahmen für die Stromwirtschaft annahm (Gesetz 24/13), der u. a. eine Reform der Preisregulierung auf dem Endverbrauchermarkt vorsah. Spanien teilte mit, dass dieses neue Gesetz und die entsprechenden Durchführungsbestimmungen 2014 formuliert würden.
(19)
Die Höhe der regulierten Einheitstarife und der regulierten Netzzugangsentgelte wurde jeweils für das gesamte Jahr im Voraus festgelegt, in der Regel vor Ende des Jahres N-1, konnten aber im Laufe des Jahres angepasst werden (8). Die jährlichen Tariferhöhungen waren allerdings gedeckelt (9). Generell wurden Tarife und Gebühren ausgehend von Prognosen so festgesetzt, dass die aus ihrer Anwendung resultierenden regulierten Einnahmen zur Deckung der regulierten Gesamtkosten des Elektrizitätssystems ausreichten. Zu diesen regulierten Kosten des Systems zählten 2005 die Kosten der Energieversorgung zu Einheitstarifen und die Kosten des Einkaufs von Energie im Rahmen von Sonderprogrammen (zur Förderung der Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Energiequellen, Blockheizkraftwerken usw.) sowie Transport- und Verteilungskosten, die Kosten von Maßnahmen zur Nachfragesteuerung, Mehrkosten der Stromerzeugung auf den spanischen Inseln, Kohleförderung, Vorjahresdefizite usw.
(20)
Im spanischen Regulierungskonzept waren (und sind) die Verteilerunternehmen die wichtigsten Finanzintermediäre. Die Verteilerunternehmen verwalteten sämtliche Einnahmen aus dem regulierten Tarifsystem, d. h. die Netzzugangsentgelte und die Einnahmen aus den Einheitstarifen. Diese Einnahmen, gemeinsam als „liquidierbare Einnahmen“ (ingresos liquidables) bezeichnet, wurden zur Deckung sämtlicher regulierter Kosten des Systems verwendet: Es bestanden keine Regelungen zur Zweckbindung bestimmter Einnahmekategorien oder bestimmter Teile der Einnahmen an bestimmte Kostenkategorien oder Bestandteile von Kostenkategorien. Daher waren die Einnahmen aus den Netzzugangsentgelten auch nicht vollständig oder teilweise zur Deckung von Mehrkosten zur Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen oder der Mehrkosten der Stromerzeugung auf den spanischen Inseln vorgesehen.
(21)
Der Rechnungsabschluss erfolgte im Rahmen eines Abrechnungsprozesses unter unmittelbarer Kontrolle der spanischen Regulierungsbehörde (Comisión Nacional de Energía, im Folgenden „CNE“). Die Vergütung der Energieversorgungsunternehmen (für die Tätigkeiten in Verbindung mit der eigentlichen Verteilung) erfolgte nach Abzug aller sonstigen Kosten ebenfalls aus den liquidierbaren Einnahmen.
Verteilerunternehmen vs. freie Anbieter und die jeweiligen Preise
(22)
Die 2005 auf dem spanischen Endkundenstrommarkt tätigen Unternehmen können zwei Kategorien zugeordnet werden: Verteilerunternehmen, die verpflichtet waren, die Energie zu regulierten Tarifen zu verkaufen, und Anbieter, die zu frei verhandelten Bedingungen verkauften. Aus historischen Gründen gehören die Verteilerunternehmen in Spanien vertikal integrierten Gruppen (marktbeherrschenden Unternehmen) an, die traditionell als Betreiber von Verteilungsnetzen in bestimmten geografischen Regionen tätig waren; dies hat sich erst infolge von Zusammenschlüssen und Konsolidierungen geändert. Auf dem regulierten Markt berechneten die Verteilerunternehmen Einheitstarife, bei denen nicht zwischen den Kosten des Stromeinkaufs und Netzzugangsentgelten unterschieden wurde.
(23)
Die freien Anbieter gehören entweder vertikal integrierten Gruppen an (bei denen Erzeugung, Verteilung und Versorgung gewöhnlich in getrennten Geschäftsbereichen angesiedelt sind) oder treten als neue Marktteilnehmer auf. Neue Marktteilnehmer verfügen meist nicht über eigene Erzeugungskapazität und sind deshalb nur auf dem Endverbrauchermarkt tätig. Einer dieser neuen Marktteilnehmer ist Céntrica. Auf dem freien Markt haben die Anbieter Preise berechnet, mit denen die (an die Verteilerunternehmen zu zahlenden) Netzzugangsentgelte, die Kosten für den Einkauf von Energie (Kosten des Einkaufs auf dem Großhandelsmarkt oder eigene Gestehungskosten bei vertikal integrierten Unternehmen) und eine „Vermarktungsspanne“ (für sonstige vermarktungsbezogene Kosten, IT-Systeme usw.) gedeckt und eine Kapitalrendite erwirtschaftet werden mussten.
(24)
Im Jahr 2005 bedeuteten das Nebeneinander des freien und des regulierten Marktes und insbesondere die Möglichkeit für Endverbraucher, frei zwischen beiden Märkten zu wechseln, dass die regulierten Tarife als Richtpreise bzw. de facto als Obergrenze für die Preise auf dem freien Markt fungierten. Daher konnte ein Anbieter in einem bestimmten Marktsegment nur dann rentabel tätig sein, wenn sich eine positive Vermarktungsspanne ergab, d. h. wenn eine gewisse Differenz zwischen dem Endverbraucherpreis - in diesem Falle dem regulierten Tarif, der den Kunden eingeräumt werden musste - und den Gesamtkosten der Versorgung der Verbraucher verblieb.
Das Tarifdefizit 2005
(25)
2005 waren die regulierten Tarife und die Netzzugangsentgelte in einer Höhe angesetzt, bei der die erzielten Einnahmen nicht hinreichend waren, um alle nachträglich dokumentierten regulierten Kosten im betreffenden Jahreszeitraum abdecken zu können. Die Schlussabrechnung der CNE Ende 2005 ergab ein Defizit von 3,811 Mrd. EUR. Dies war zwar nicht das erste Mal, dass bei der Abrechnung ein Defizit ermittelt wurde; 2005 war aber zum ersten Mal ein Defizit in dieser Höhe zu verzeichnen. Die Defizite in den Jahren 2000, 2001 und 2002 waren geringer.
(26)
Die Regierung hatte u. a. die tatsächlichen Kosten des Stromeinkaufs zu niedrig angesetzt. Der Stromverbrauch durch Endverbraucher entwickelte sich auf dem regulierten Markt ebenso wie auf dem freien Markt 2005 im Allgemeinen zwar weitgehend, wie im Dezember 2004 prognostiziert; einige unerwartete Preiserhöhungen im Laufe des Jahres führten 2005 jedoch zu einem Großhandelspreis von bis zu 62,40 EUR/MWh (gegenüber 35,61 EUR/MWh im Jahr 2004) und einem Anstieg des durchschnittlichen Großhandelspreises auf 59,47 EUR/MWh. Dieser Anstieg war auf die ungewöhnliche Trockenheit im Laufe des Jahres, die einen Rückgang der Stromproduktion aus Wasserkraft um 55 % zur Folge hatte, sowie auf einen Anstieg der Ölpreise, die Umlegung des Marktpreises von im Rahmen des Emissionshandelssystems kostenlos erhaltenen CO2-Emissionszertifikaten und die gemessen am Wachstum des BIP übermäßige Zunahme des Energiebedarfs zurückzuführen.
(27)
Die spanische Regulierungsbehörde (CNE) wies darauf hin, dass die durchschnittlichen Einheitstarife im Jahr 2005 nicht sämtliche Kosten der Versorgung abdeckten; insbesondere lagen die Stromkosten auf dem Großhandelsmarkt (siehe folgendes Diagramm) nur in fünf Monaten (Januar und Februar 2005 und dann nochmals von April bis Juni 2005) unter den in den durchschnittlichen regulierten Einheitstarifen enthaltenen Energiepreisen. Von Oktober 2006 bis Dezember 2007 ergab sich das gegenteilige Bild: In diesem Zeitraum von 14 Monaten fielen die durchschnittlichen Großhandelspreise deutlich unter die in den durchschnittlichen regulierten Einheitstarifen enthaltenen Energiepreise, und die Differenz war deutlich größer als in den sieben Monaten des Jahres 2005, in denen die Großhandelspreise über den in den Einheitstarifen enthaltenen Energiepreisen lagen.
Abbildung 1
Gewichteter durchschnittlicher Großhandelspreis vs. im Einheitstarif enthaltener Energiepreis
Quelle: CNE - Bericht über die Wettbewerbsentwicklung auf dem Gas- und dem Strommarkt, Zeitraum 2005/2007, S. 84.
(28)
Ein weiterer wichtiger Faktor, der zum Anstieg der allgemeinen Systemkosten beigetragen hat, war die umfangreiche Förderung der Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Energiequellen. Erzeuger von Strom aus erneuerbaren Energiequellen konnten die direkte Einbeziehung in den „Pool“ beantragen. 2005 war diese Möglichkeit besonders attraktiv und wurde entsprechend intensiv genutzt. Dadurch erhöhten sich die Systemkosten. Außerdem gingen im Jahr 2005 im Rahmen eines Sonderprogramms zur Förderung von erneuerbaren Energiequellen und Blockheizkraftwerken gewährte Direktbeihilfen in Höhe von 2,701 Mrd. EUR zu den Gestehungskosten von Strom, der nicht im Strom-Pool verkauft wurde, als regulierte Kosten in die Kostenrechnungen ein. Dies entsprach einem Anstieg von 5,75 % gegenüber dem Jahr 2004. Zum Vergleich ist festzustellen, dass sich die Transport- und die Verteilungskosten des Systems 2004 auf 4,142 Mrd. EUR, 2005 auf 4,410 Mrd. EUR und 2006 auf 4,567 Mrd. EUR beliefen.
Mechanismus zur Vorfinanzierung des Defizits
(29)
Die Entwicklung des Defizits blieb nicht unbemerkt. Bereits im März 2005, als sich das Tarifdefizit abzeichnete, verlangte Spanien nach Artikel 24 des Königlichen Gesetzesdekrets (Real Decreto-ley) 5/2005, (10) dass die zur Schließung der Lücke zwischen den Kosten und den Einnahmen des Elektrizitätssystems erforderlichen Mittel von den fünf größten „berechtigten Versorgungsunternehmen“, d. h. von den Unternehmen, die Anspruch auf einen Ausgleich für verlorene Kosten („stranded costs“) hatten, aufgebracht würden (11). Dabei wurden die folgenden Prozentanteile zugrunde gelegt:
-
Iberdrola, S.A. 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A. 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. 6,08 %,
-
Endesa, S.A. 44,16 % und
-
Elcogás, S.A. 1,91 %.
(30)
Der Negativposten auf dem Konto zur Erfassung der verlorenen Kosten sollte Ansprüche auf die Einziehung von Gebühren begründen (d. h. das Recht der Verteilerunternehmen, künftig Einnahmen bei den Stromkunden zu erzielen). Die Unternehmen konnten diese Rechte besichern und auf dem Markt veräußern. Diese Unternehmen (mit Ausnahme der Elcogás S.A.) sind Muttergesellschaften vertikal integrierter Gruppen, die gewöhnlich im Bereich der Stromerzeugung sowie - über als Verteilerunternehmen tätige Geschäftsbereiche - im Versorgungsbereich tätig sind. Nach Artikel 24 des Königlichen Gesetzesdekrets 5/2005 war das Kriterium für die Benennung dieser fünf Unternehmen (und keiner sonstigen auf dem spanischen Strommarkt tätigen Unternehmen) zur Vorfinanzierung des im Jahr 2005 entstandenen Tarifdefizits offenbar der Anspruch dieser Unternehmen auf den Ausgleich verlorener Kosten und nicht beispielsweise ihre Tätigkeit im Versorgungsbereich. Die Elcogás S.A. war und ist ausschließlich im Bereich der Stromerzeugung tätig (12). Ähnlich hat Spanien in späteren Jahren entweder die Muttergesellschaft der jeweiligen Gruppe (z. B. die Endesa S.A. oder die Iberdrola S.A.) oder deren jeweils mit der Energieerzeugung befassten Geschäftsbereich (die Endesa Generación S.A. und Iberdrola Generación S.A. im Königlichen Gesetzesdekret 6/2009) als für die Vorfinanzierung des Defizits im Elektrizitätssystem zuständig bestimmt; die Zuständigkeit für die Vorfinanzierung wurde jedoch nie dem im Bereich der Verteilung tätigen Geschäftsbereich (d. h. der Endesa Distribución Eléctrica, S.L, einer mit der Verteilung von Elektrizität im Rahmen des Systems der regulierten Tarife im Jahr 2005 befassten 100 %igen Tochter) auferlegt.
(31)
Im Juni 2006 fasste Spanien einen Beschluss über die Regelungen, nach denen das Defizit aus dem Jahr 2005 über die regulierten Tarife auf die Stromkunden umgelegt werden sollte. Mit der Königlichen Verordnung Nr. 809/2006 (13) sah Spanien vor, dass das Defizit aus dem Jahr 2005 (genauer gesagt, der den Versorgungsunternehmen zugestandene Anspruch auf die Einziehung von Gebühren) von den Verbrauchern über einen Zeitraum von 14,5 Jahren durch einen Sonderaufschlag auf Einheitstarife und Netzzugangstarife beglichen würde. Der Aufschlag, berechnet als der Betrag, der jährlich zur linearen Erreichung des dem Defizit des Jahres 2005 entsprechenden Kapitalwerts über einen Zeitraum von 14,5 Jahren erforderlich wäre, wurde mit 1,378 % des Einheitstarifs und 3,975 % des Netzzugangstarifs jeweils im Jahr 2006 angesetzt. Als Zinssatz wurde der 3-Monats-Euribor angenommen.
(32)
Der Aufschlag wurde als „zweckgebundener Beitrag“ (cuota con destino específico) betrachtet. Spanien hat festgelegt, dass die Einnahmen aus dem Beitrag zur Finanzierung des Defizits aus dem Jahr 2005 auf das von der CNE verwaltete Einlagenkonto fließen sollten. Die CNE sollte die Zahlungen dann an die Inhaber der Einziehungsrechte weiterleiten, d. h. an die Versorgungsunternehmen, die das Defizit vorfinanzierten bzw. an die Unternehmen, die zu einem späteren Zeitpunkt die Einziehungsrechte von diesen erwerben würden; dabei sollten die jeweiligen Anteile an dem von den Versorgungsunternehmen vorfinanzierten Defizit zugrunde gelegt werden.
Wirkung des Tarifdefizits auf den spanischen Markt
(33)
2005 wurde der Strombedarf in Spanien zu 37,49 % auf dem freien Markt gedeckt. Dieser Anteil entfällt auf eine verhältnismäßig geringe Anzahl an Verbrauchern; nur 8,5 % der Verbraucher bezogen Energie auf dem freien Markt, während 91,5 % aller Verbraucher weiterhin die regulierten Tarife zahlten (gegenüber 97 % im Jahr 2004). Kunden mit Anschluss an das Hochspannungsnetz (vor allem Industriekunden) waren auf dem freien Markt die am stärksten vertretene Kategorie; 38,9 % dieser Kunden hatten von ihrer Wahlmöglichkeit Gebrauch gemacht; die von diesen Kunden abgenommenen Strommengen beliefen sich 2005 auf 29 % des gesamten Stromverbrauchs auf dem spanischen Festland. Haushalte und Kleinverbraucher, die ihren Niederspannungsstrom seit 2003 ebenfalls auf dem freien Markt hätten beziehen können (14), zahlten weiterhin überwiegend die regulierten Tarife. 2005 nutzte allerdings ein erheblicher Anteil auch dieser Kunden die Möglichkeit der Versorgung über den freien Markt. Am 31. Dezember 2005 wurden mehr als 2 Mio. Verbraucher über den freien Markt versorgt (gegenüber 1,3 Mio. im Jahr 2004).
(34)
Der 2005 mit den regulierten Tarifen verbundene durchschnittliche Preisvorteil sollte jedoch ungeachtet einer gewissen Verzögerung im Zusammenhang mit der Rückkehr von Verbrauchern zum regulierten Markt betrachtet werden. Wie aus der folgenden Tabelle 2 ersichtlich, hat die Anzahl der über den freien Markt versorgten Kunden im gesamten Jahr 2005 zugenommen, war 2006 aber wieder rückläufig bis auf die im ersten Halbjahr 2005 verzeichnete Quote von 8,15 %. Entsprechend setzte sich der im Dezember 2004 bereits erkennbare Rückgang der von Endverbrauchern auf dem freien Markt abgenommene Strommenge auch im ersten Halbjahr 2005 fort. Im Juni und im September 2005 kam es zwar zu einer deutlichen Stabilisierung. Ab Dezember 2005 und während des gesamten Jahres 2006 waren aber erneute Rückgänge zu verzeichnen.
Tabelle 2
Anteil der Versorgungsstandorte und des Energieangebots auf dem freien Markt (in Prozent des Gesamtmarkts) 2004-2006
Strom
2004
2005
2006
März
Juni
Sept.
Dez.
März
Juni
Sept.
Dez.
März
Juni
Sept.
Dez.
Anteil der Versorgungsstandorte (%)
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Energieverbrauch (%)
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Quelle: CNE-Bericht „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“.
(35)
Als ab Mitte des Jahres 2005 ein beträchtlicher Anstieg der Großhandelspreise einsetzte, wurden die Auswirkungen der den Anbietern entstandenen Verluste deutlich; die Versorgungsverträge konnten aber nicht sofort gekündigt werden. Daher waren die freien Anbieter (insbesondere die Anbieter, die Strom nicht selbst erzeugten, sondern auf dem Großhandelsmarkt einkaufen mussten), gezwungen, entweder zum Preisniveau des freien Marktes anzubieten, das trotz des Verlustrisikos den regulierten Tarifen entsprach, oder entsprechend den tatsächlichen Einkaufskosten höhere Preise zu verlangen und damit Marktanteile einzubüßen.
BESCHLUSS ZUR EINLEITUNG DES VERFAHRENS NACH ARTIKEL 108 ABSATZ 2 AEUV
(36)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens beruhte auf folgenden Erwägungen:
(37)
Im Beschluss wurden die von verschiedenen Endverbraucher-Kategorien gezahlten regulierten Tarife mit den Preisen verglichen, die die Endverbraucher vermutlich auf dem freien Markt hätten zahlen müssen, wenn keine Regulierung der Tarife erfolgt wäre. Dabei wurde festgestellt, dass sich für die meisten Verbraucherkategorien ein Vorteil ergab. Die mutmaßliche Beihilfe für Endverbraucher ist Gegenstand eines eigenen Beschlusses in der Sache SA.21817 - Regulierte Stromtarife: Verbraucher.
(38)
Im Einleitungsbeschluss wurde in Bezug auf Verteilerunternehmen festgestellt, dass das System Endverbraucher zur Rückkehr in den regulierten Markt ermutigte und insoweit auch Verteilerunternehmen zugutegekommen sein könnte, denen für ihre regulierte Tätigkeit offenbar eine gewisse Gewinnspanne zugestanden wurde. Dieser Vorteil scheint selektiv den Verteilerunternehmen gewährt worden zu sein; diese waren nämlich die einzigen Marktteilnehmer, denen der Verkauf von Strom zu regulierten Tarifen gestattet war.
(39)
Im Beschluss wurde die Auffassung vertreten, dass mit dem System eine Übertragung staatlicher Mittel verbunden war, da der Preisaufschlag zum Ausgleich des Defizits als steuerähnliche Abgabe zu betrachten sei, deren Erträge über die spanische Regulierungsbehörde CNE an die Endbegünstigten geleitet würden. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sind solche Mittel als staatliche Mittel anzusehen.
(40)
Da Endverbraucher auf Märkten tätig sind, die im Allgemeinen dem Wettbewerb und dem Handel innerhalb der EU offen stehen, wurde im Einleitungsbeschluss der Kommission festgestellt, dass sämtliche Kriterien nach Artikel 107 Absatz 1 erfüllt waren und dass die Maßnahme als staatliche Beihilfe für Endverbraucher zu betrachten sei.
(41)
Nach der Feststellung, dass offenbar keine der Ausnahme- bzw. Freistellungsbestimmungen nach Artikel 107 AEUV anwendbar war, wurde im Einleitungsbeschluss untersucht, ob die Bereitstellung von Elektrizität zu regulierten Tarifen als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) zu bewerten und insoweit die Ausnahmebestimmung nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV anzuwenden sei. Im Einleitungsbeschluss wurde festgestellt, dass der Spielraum der Mitgliedstaaten bei der Beurteilung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen im Stromsektor durch die Bestimmungen der Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 96/92/EG (15) („Stromrichtlinie“) begrenzt sei. Nach dieser Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten eine Verpflichtung zur Grundversorgung (einschließlich insbesondere des Rechts auf Versorgung zu angemessenen Preisen) nur für Haushaltskunden und kleine Unternehmen vorsehen (16). Im Beschluss wurde ferner festgestellt, dass die Bereitstellung von Elektrizität für mittlere und große Unternehmen (im Gegensatz zu Haushalten und kleinen Unternehmen) zu regulierten Tarifen nach Maßgabe der Stromrichtlinie nicht als DAWI im engeren Sinn zu betrachten sei.
(42)
Die Kommission hat daher ernste Zweifel daran geäußert, dass die Beihilfeelemente der regulierten Tarife für nicht als kleine Betriebe eingestufte Unternehmen und für Verteilerunternehmen als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet werden könnten.
STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(43)
Auf Aufforderung der Kommission zur Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss gingen zahlreiche Stellungnahmen von industriellen Großverbrauchern sowie von Verteilerunternehmen, unabhängigen Anbietern und den Regierungen der spanischen autonomen Gemeinschaften (Comunidades Autónomas) ein. In diesem Beschluss werden nur die für den Standpunkt der Verteilerunternehmen relevanten Stellungnahmen geprüft.
STELLUNGNAHMEN UNABHÄNGIGER ANBIETER
(44)
Stellungnahmen gingen von Céntrica und von der ACIE, dem Verband unabhängiger Energieversorger, ein. Ihre Argumente und Schlussfolgerungen decken sich weitgehend und werden daher zusammen erörtert.
(45)
In der Stellungnahme von Céntrica steht die mutmaßliche staatliche Beihilfe für Verteilerunternehmen im Vordergrund. Céntrica weist darauf hin, dass die durchschnittlichen Kosten beim Stromeinkauf auf dem Großhandelsmarkt um fast 70 % höher waren als die bei Festlegung der Einheitstarife durch die Königliche Verordnung 2329/2004 geschätzten und in den Einheitstarifen enthaltenen durchschnittlichen Einkaufskosten.
(46)
Infolge dieser Diskrepanz zwischen diesen Prognosen und den tatsächlichen Kosten waren die Einnahmen aus dem System nicht kostendeckend. Dies war hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass die von den Verteilerunternehmen für den Einkauf der Elektrizität zu zahlenden Preise höher waren als der regulierte Preis, zu dem diese den Strom weiterverkaufen mussten. Daher verzeichneten die Verteilerunternehmen in ihren Abrechnungen Defizite. Wegen des von Spanien eingeführten Mechanismus zum Ausgleich des Defizits (nach dem die entsprechend ausgewählten Erzeuger als Gegenleistung für einen Anspruch auf Erstattung zu einem späteren Zeitpunkt zur Vorfinanzierung des Defizits verpflichtet wurden) blieben die Konten der Verteilerunternehmen ausgeglichen, und ihre Verluste wurden faktisch vom Staat kompensiert.
(47)
Freie Anbieter wurden anders behandelt, obwohl diese ähnliche Verluste zu verbuchen hatten. Der ACIE zufolge entstanden Energieversorgern auf dem freien Markt ähnliche Einkaufskosten wie den Verteilerunternehmen (17). Außerdem waren sie de facto an das Niveau des für die einzelnen Kundenkategorien staatlich festgesetzten Einheitstarifs gebunden; ansonsten hätten sie keine Neukunden gewinnen und Bestandskunden nicht halten können. Insbesondere weist die ACIE darauf hin, dass die Mitglieder der ACIE Anfang 2005 auf der Grundlage der vom Staat prognostizierten Großhandelspreise Verträge geschlossen hätten und dass sie später an diese Verträge gebunden gewesen seien, auch als sich herausstellte, dass die Verträge nicht rentabel waren. Daher seien unabhängigen Anbietern Verluste entstanden. Anders als bei den Verteilerunternehmen wurden die Verluste der unabhängigen Anbieter aber nicht vom Staat ausgeglichen. Céntrica schätzt die eigenen Verluste im Jahr 2005 auf 10 Mio. EUR. Nach Ansicht der ACIE wurden mehrere Anbieter (u. a. Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia und RWE) aus dem Markt gedrängt.
(48)
Nach Auffassung der ACIE und von Céntrica verfälschte der Ausgleich der den Verteilerunternehmen entstandenen Verluste den Wettbewerb, stellte eine Diskriminierung unabhängiger Anbieter dar und sollte als staatliche Beihilfe betrachtet werden. Abgesehen davon, dass der Ausgleich von Verlusten an sich bereits einen Vorteil darstelle, argumentierte Céntrica, marktbeherrschende (vertikal integrierte) Unternehmen hätten ihre Marktanteile behaupten und Verluste vermeiden können, indem sie Kunden zum Wechsel von ihren als freie Anbieter auftretenden und Verlust bringenden Geschäftsbereichen hin zu den für die Verteilung zu regulierten Tarifen zuständigen Geschäftsbereichen hätten bewegen können, bei denen entstehende Verluste gegebenenfalls ausgeglichen wurden.
(49)
Der ACIE und Céntrica zufolge war der Vorteil für die marktbeherrschenden Unternehmen „spezifisch“, d. h. selektiv, da der Finanzierungs- und Ausgleichsmechanismus speziell den Verteilerunternehmen zugutekam, indem er ihnen einen finanziellen Vorteil und einen Wettbewerbsvorteil gegenüber Anbietern auf dem freien Markt verschaffte. Céntrica argumentierte, die Unterscheidung zwischen Verteilerunternehmen und Anbietern auf dem freien Markt sei rein formaler Art: Beide Kategorien konkurrierten auf demselben Markt (für Stromendkunden) miteinander, beide hätten die Auswirkungen der Einheitstarife zu spüren bekommen (entweder weil ihnen die Tarife gesetzlich vorgeschrieben wurden oder weil die gesetzlichen Tarife faktisch eine Obergrenze für die Marktpreise darstellten), und beide Gruppen hätten Elektrizität zum selben Preis einkaufen müssen und die gleichen Verluste erlitten.
(50)
Céntrica argumentiert, die Vorzugsbehandlung der Verteilerunternehmen sei angesichts der Logik und der Struktur des Elektrizitätssystems in keiner Weise gerechtfertigt gewesen und könne auch nicht als Ausgleich für eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrachtet werden. Céntrica ist der Auffassung, das System verletze die Stromrichtlinie - nicht nur wegen des diskriminierenden Charakters der Regelungen zum Ausgleich des Defizits, sondern auch weil das Recht der Verbraucher auf transparente Preise und Tarife beeinträchtigt worden sei (18). Da der 2005 zahlbare Strompreis teilweise auf spätere Jahre umgelegt wurde, waren die berechneten Endpreise für die Verbraucher nicht transparent.
(51)
Céntrica zufolge ist der durch die Defizitregelungen gewährte selektive Vorteil nicht nur den Verteilerunternehmen, sondern auch den vertikal integrierten Unternehmen als Eigentümern der Verteilerunternehmen zugutegekommen. Eine vertikal integrierte Gruppe müsse für die Anwendung der Beihilfevorschriften als ein einziges Unternehmen betrachtet werden. Außerdem erklärt Céntrica, das spanische System biete Erzeugern die Möglichkeit, ihre Preise auf dem Großhandelsmarkt anzuheben und trotzdem Gewinne zu erzielen. Unter diesen Umständen hätten die Gruppen selbstverständlich ein Interesse daran, die Marktanteile ihrer für die Verteilung zu regulierten Tarifen zuständigen Geschäftsbereiche aufrechtzuerhalten. Daher müssten auch vertikal integrierte Gruppen als Begünstigte der staatlichen Beihilfe betrachtet werden.
STELLUNGNAHMEN VON VERTEILERUNTERNEHMEN
(52)
Stellungnahmen gingen auch von der UNESA (dem Verband der spanischen Elektrizitätserzeuger) sowie von Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución und Endesa Distribución ein. Die Stellungnahmen decken sich weitgehend und werden hier gemeinsam behandelt.
(53)
Die (in der UNESA vertretenen) Verteilerunternehmen unterscheiden zwischen der eigentlichen Verteilung bzw. kaufmännischen Tätigkeiten, die sie als DAWI betrachten, und der Versorgung zu regulierten Tarifen. Bei Letzteren war ihrer Auffassung nach kein Beihilfeelement gegeben, weil mit den Versorgungsleistungen zu regulierten Tarifen kein finanzieller Vorteil verbunden war.
(54)
Die Verteilerunternehmen weisen darauf hin, dass für die Tätigkeit von freien Anbietern und von Verteilerunternehmen sehr unterschiedliche Rechtsrahmen bestünden: Verteilerunternehmen seien verpflichtet, Elektrizität zur Versorgung zu regulierten Tarifen aus bestimmten Quellen einzukaufen (entweder über den Pool oder bei im Rahmen von „Sonderprogrammen“ geförderten Erzeugern); freie Anbieter hingegen könnten ihre Preise frei verhandeln. Die Verteilerunternehmen könnten die Versorgung von Kunden zu regulierten Tarifen nicht verweigern und hätten auch keine Möglichkeit, Kunden zu gewinnen, die Strom nicht zu den regulierten Tarifen beziehen würden. Außerdem könnten Verteilerunternehmen keine ergänzenden Dienstleistungen anbieten. Freie Anbieter hingegen könnten ihre Bedingungen beliebig festlegen.
(55)
In der folgenden Tabelle sind die Unterschiede zwischen den auf dem freien Markt tätigen Anbietern und den zu regulierten Tarifen anbietenden Verteilerunternehmen in Bezug auf die Versorgung von Endverbrauchern zusammengestellt (19):
Versorgungspflicht
Potenzieller Markt
Einkäufe von Energie
Freie Anbieter
Nein
Alle spanischen Verbraucher
Beliebige Mechanismen
Verteilerunternehmen
Ja
Nur Verbraucher mit Anschluss an die eigenen Netze
Über den Pool oder von Erzeugern, die über Sonderprogramme gefördert werden
Einkaufspreis auf dem Großhandelsmarkt
Verkaufspreis
Gewinnspanne
Freie Anbieter
Frei
Frei
Gewinnspanne
Verteilerunternehmen
Pool-Preis oder regulierter Preis für mit Sonderprogrammen geförderte Erzeuger
Regulierte Tarife
Keine Gewinnspanne
(56)
Die Verteilerunternehmen gelangen entsprechend zu dem Schluss, dass angesichts der unterschiedlichen rechtlichen und faktischen Gegebenheiten auf dem freien Markt tätige Anbieter nicht in Wettbewerb mit Verteilerunternehmen standen, sondern vielmehr mit den regulierten Tarifen konkurrieren mussten, die auf dem Markt als Richtpreise fungierten.
(57)
Die Verteilerunternehmen sind der Auffassung, die Stromversorgung zum regulierten Tarif sei für sie mit keinerlei Gewinnen oder Vorteilen verbunden gewesen. Für die eigentliche Verteilung und die kaufmännischen Tätigkeiten der Verteilerunternehmen sei eine Gewinnspanne zur Vergütung des eingesetzten Kapitals vorgesehen gewesen; für die Versorgung zu regulierten Tarifen hätten die Verteilerunternehmen jedoch nur eine Erstattung ihrer Kosten ohne jeglichen Gewinn erhalten. Insbesondere sei bei den Kosten, die für Verteilerunternehmen angenommen wurden, vom durchschnittlichen gewichteten Strompreis während des Bezugszeitraums ausgegangen worden. Unter Umständen hätten diese angenommenen Kosten unter den tatsächlichen Kosten der Verteilerunternehmen gelegen. Wenn die Verkaufstätigkeit zu regulierten Tarifen einen Überschuss erheben habe, seien die Erträge nicht bei den Verteilerunternehmen verblieben, sondern im Rahmen des Abrechnungsprozesses zur Finanzierung anderer allgemeiner Kosten des Systems verwendet worden. Der vom Staat angenommene Betrag habe der Differenz des durchschnittlichen gewichteten Strompreises im Einkauf, multipliziert mit der Menge der von den einzelnen Verteilerunternehmen transportierten Energie nach Berichtigung der Standardverluste entsprochen.
(58)
Außerdem erklären die Verteilerunternehmen, sie hätten keinerlei direkten oder indirekten finanziellen Vorteil aus der Geschäftsbeziehung mit Kunden auf dem freien Markt erlangt, die zu den regulierten Tarifen zurückgekehrt seien. Ihre Vergütung für die eigentliche Verteilung und für die kaufmännischen Tätigkeiten sei nämlich vollkommen unabhängig von der Anzahl der zu regulierten Tarifen versorgten Kunden und von der Menge des zu regulierten Tarifen verkauften Stroms gewesen.
-
Erstens sei, wie bereits erläutert, für die Versorgung zum regulierten Tarif nur eine Kostenerstattung vorgesehen gewesen.
-
Zweitens sei auch die Erstattung für die eigentliche Verteilung unabhängig von der Anzahl der Kunden gewesen, die Strom zu regulierten Tarifen bezogen; maßgeblich sei vielmehr die Menge der insgesamt transportierten Energie (d. h. der gesamten von den Verteilerunternehmen jeweils im Netz transportierten Elektrizität) unabhängig davon gewesen, ob die Energie zu regulierten Tarifen oder zu auf dem freien Markt vereinbarten Preisen bereitgestellt wurde.
-
Drittens sei auch die Vergütung für die kaufmännischen Tätigkeiten unabhängig von der Anzahl der Kunden gewesen, die zu regulierten Tarifen versorgt wurden. Das Gesetz habe nämlich Zahlungen aufgrund der Anzahl der geschlossenen Verträge vorgesehen (sowohl bei Netzzugangstarifen als auch bei regulierten Tarifen). Daher habe kein Zusammenhang mit der Anzahl der Kunden bestanden, die zu regulierten Tarifen versorgt wurden. Außerdem seien die Verteilerunternehmen unabhängig vom Versorgungstyp verpflichtet, ohne Einschränkung sämtliche Anliegen der Kunden zu bearbeiten (Anträge betreffend die Änderung des Anschlusstyps, Verträge, Rechnungen für Netzzugangsentgelte, Ablesungen usw.).
(59)
Daher sind die Verteilerunternehmen der Auffassung, dass ihre Vergütung für die Versorgung zu regulierten Tarifen eher entweder als Rückerstattung der Beträge, die sie nach geltendem Recht vorfinanzieren mussten, oder als Ausgleich für entstandene Verluste und erlittene Schäden zu betrachtet sei.
(60)
Iberdrola zufolge wäre es rechtlich und wirtschaftlich nicht angemessen, das Defizit den Verteilerunternehmen zuzurechnen. Die beim Einkauf von Elektrizität für den regulierten Markt entstandenen Kosten müssten dem Elektrizitätssystem und nicht den Verteilerunternehmen zugerechnet werden; diese hätten nämlich nur geltende Rechtsvorschriften umgesetzt. Die Erträge der Verkäufe zu regulierten Tarifen seien niemals Eigentum der Verteilerunternehmen gewesen, sondern hätten immer dem gesamten Elektrizitätssystem gehört. Entsprechend sei auch das System als „Verkäufer“ von Elektrizität zu regulierten Preisen anzusehen. Bei einem derart umfangreich regulierten System wie in Spanien wäre es nach Ansicht von Iberdrola unangemessen, die finanziellen Ungleichgewichte infolge der aufsichtsrechtlichen Struktur oder infolge von Fehlern bei der Abschätzung künftiger Energiekosten den Verteilerunternehmen anzulasten.
(61)
Außerdem weist Iberdrola darauf hin, dass die Verteilerunternehmen die Erträge aus dem Aufschlag nicht behalten hätten. Der Aufschlag sei vielmehr als „zweckgebundener Beitrag“ sofort auf das von der CNE eingerichtete Einlagenkonto überwiesen und an die Erzeuger weitergeleitet worden, die das Defizit vorfinanziert hatten.
STELLUNGNAHMEN DER REGIERUNG DER AUTONOMEN REGION ASTURIEN
(62)
Die Stellungnahmen der Regierung der Autonomen Region Asturien decken sich mit den folgenden Erläuterungen Spaniens, auf die hiermit verwiesen wird.
STELLUNGNAHMEN SPANIENS
(63)
Spanien erklärt, das System der regulierten Tarife im Jahr 2005 habe kein Beihilfeelement enthalten, weder für Endverbraucher noch für Verteilerunternehmen. Spanien ist der Auffassung, dass die Verteilerunternehmen den Ausgleich nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs in der Sache Altmark erhalten haben und dass insoweit keine staatliche Beihilfe gewährt worden sei.
VORLIEGEN EINER BEIHILFE
KEIN URSÄCHLICHER ZUSAMMENHANG ZWISCHEN DEM STAATLICHEN HANDELN UND DEM DEFIZIT UND KEINE ZURECHNUNG DES DEFIZITS ZUM STAAT
(64)
Spanien erklärt, das Defizit könne dem Staat nicht zugerechnet werden, weil es auf unvorhersehbare äußere Umstände und nicht auf die bewusste Absicht des Staates zurückzuführen sei, bestimmte Tätigkeiten zu unterstützen.
(65)
2005 hätten keine EU-Rechtsvorschriften bestanden, die einer Versorgung zu den staatlich regulierten Tarifen entgegengestanden hätten. Daher sei die ordnungspolitische Maßnahme des Staates als Ausdruck der staatlichen Souveränität rechtmäßig gewesen. Eines der mit dieser Souveränität verbundenen Vorrechte habe darin bestanden, dass die Tarife in einer Höhe festgesetzt werden konnten, bei der die erwarteten Kosten im Einklang mit den zu erwartenden Einnahmen standen.
(66)
Die Verteilerunternehmen hätten durch Einheitstarife und Netzzugangstarife Gelder eingezogen und die betreffenden Einnahmen teilweise (entsprechend den im jährlichen Tariferlass festgesetzten Prozentanteilen) auf Sonderkonten weitergeleitet. Anschließend hätten sie die Kosten des Stromeinkaufs (im Pool und von nach dem „Sonderprogramm“ geförderten Erzeugern) abgezogen. Wenn die Erträge aus den Einheitstarifen und aus den Netzzugangstarifen zur Deckung der Kosten der regulierten Tätigkeiten nicht ausgereicht hätten, sei ein Tarifdefizit entstanden.
(67)
Spanien ist der Auffassung, das Defizit im Jahr 2005 sei auf eine Diskrepanz zwischen den staatlichen Prognosen der Großkunden-Strompreise und den tatsächlichen Pool-Preisen zurückzuführen. Die außergewöhnlich hohen Preise des Jahres 2005 seien durch unvorhersehbare Umstände verursacht worden, die als höhere Gewalt zu betrachten seien (siehe Erwägungsgrund 26).
(68)
Da der Umstand, der die mutmaßliche Beihilfe begründen würde, auf einen unerwartet hohen Anstieg der Großhandelspreise zurückzuführen sei, könne der mutmaßliche Vorteil keinem Rechtsakt zugeschrieben werden. Selbst wenn dieser Vorteil bestanden hätte, wäre er durch Umstände bedingt gewesen, die mit den Absichten des Staates nicht in Zusammenhang standen. Das Vorliegen höherer Gewalt hebe den ursächlichen Zusammenhang zwischen der Verwaltungsentscheidung über die Höhe der Tarife und dem Wettbewerbsvorteil auf, der eine staatliche Beihilfe begründet hätte. Selbst wenn man annehmen würde, dass die objektive Bedingung des ursächlichen Zusammenhangs erfüllt war, hätte die subjektive Voraussetzung der staatlichen Absicht (der Zurechenbarkeit) gefehlt.
KEINE STAATLICHEN MITTEL
(69)
Spanien erklärt, die Tarife hätten keine öffentlichen Mittel beinhaltet. Erstens sei der Aufschlag keine „Gebühr“ im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu steuerähnlichen Abgaben, weil der Aufschlag nicht vom Staat eingezogen werde und insoweit nicht mit einer Steuer gleichgesetzt werden könne. Der Aufschlag sei ein wesentlicher Bestandteil des Tarifs und komme dem Wesen nach einem Tarif gleich. Insoweit sei der Tarif ein privatwirtschaftlicher Preis.
(70)
Zweitens würden die betreffenden Beträge nicht vom Staat eingezogen und auch nicht auf ein vom Staat eingerichtetes Konto fließen. Die Tarife würden von den Verteilerunternehmen (und nicht vom Staat) eingezogen. Daher seien sie als privatwirtschaftliche Preise zu bewerten, die (wie im LSE (Ley del Sector Eléctrico) vorgesehen) die angemessene Vergütung der jeweiligen Marktteilnehmer gewährleisteten. Sie seien weder Steuern noch staatliche Preise. Vergütungen würden nicht vom Staat gezahlt; vielmehr erwirtschafte das System die Vergütungen aufgrund von Marktkräften im Zusammenhang mit nicht regulierten Tätigkeiten sowie durch staatlich festgesetzte Netzzugangstarife für regulierte Tätigkeiten. Wie im Urteil in der Rechtssache Sloman Neptun (20) erläutert, würde ein derartiges System keine Belastung für den Staat darstellen; deshalb handele es sich nicht um eine staatliche Beihilfe. Außerdem gelangten diese Mittel nie in die Staatskasse; sie würden in Haushaltsgesetzen nicht berücksichtigt, sie unterlägen nicht der Prüfung durch den Europäischen Rechnungshof, und sie können auch nicht in einem entsprechenden Verfahren von den Schuldnern wieder einzogen werden. Negativsalden gegenüber dem Elektrizitätssystem unterliegen dem Zinssatz für Schulden gegenüber dem Staat.
(71)
Spanien bekräftigt erneut, diese Mittel würden von der spanischen Regulierungsbehörde CNE verwaltet, die aber als bloße Vermittlerin für Abrechnungszwecke fungiere. Außerdem weist Spanien darauf hin, dass die Kommission in ihrem Beschluss aus dem Jahr 2001 über verlorene Kosten in Spanien (SA NN 49/99) bereits festgestellt habe, dass die Weiterleitung von Mitteln durch die CNE im Wesentlichen abrechnungstechnisch bedingt sei. Die auf das Konto der CNE übertragenen Mittel seien niemals in das Eigentum dieser Einrichtung übergegangen und entsprechend einem zuvor festgelegten Betrag, den die CNE in keiner Weise ändern könne, umgehend an die Empfänger ausgezahlt worden. Aufgrund dieser Darstellung sei die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass sie nicht habe feststellen können, ob die Erträge aus der im Rahmen der Regelung über die verlorenen Kosten festgelegten Abgabe tatsächlich staatliche Mittel darstellten.
(72)
Drittens bestreitet Spanien die Schlussfolgerung der Kommission, dass die regulierten Umsätze der Verteilerunternehmen über eine „Sondersteuer“ finanziert worden seien, die von allen Stromendkunden in Spanien hätte gezahlt werden müssen. Spanien ist der Auffassung, die Verteilerunternehmen seien nicht „vom Staat finanziert“ worden, sondern hätten eine angemessene und gerechte Vergütung für die Übernahme einer gesetzlich vorgeschriebenen Aufgabe erhalten.
(73)
Durch den Verkauf von Elektrizität zu regulierten Tarifen und durch den Einkauf von Elektrizität im „Pool“ hätten die Verteilerunternehmen ein Defizit erwirtschaftet (das durch den mit dem Königlichen Gesetzesdekret 5/2005 vorgesehenen Vorfinanzierungsmechanismus gedeckt wurde); die Erträge aus dem Tarifaufschlag seien aber an die Erzeuger und nicht an die Verteilerunternehmen geflossen.
KEIN VORTEIL
(74)
Spanien widerspricht der vorläufigen Schlussfolgerung der Kommission, dass die regulierten Tarife den Verteilerunternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft hätten.
(75)
Bezüglich der Verteilerunternehmen bestreitet Spanien die Schlussfolgerung der Kommission, dass die Tarifsysteme den Verteilerunternehmen eine Mindestgewinnspanne garantiert hätten. Spanien erklärt, die Versorgung zu regulierten Tarifen durch die Verteilerunternehmen sei durch die Notwendigkeit der Sicherstellung einer Dienstleistung von allgemeinem Interesse gerechtfertigt gewesen, und die Vergütung der regulierten Tätigkeiten sei ausschließlich zur Deckung der Kosten vorgesehen gewesen, die mit der Erfüllung der mit diesen Tätigkeiten verbundenen Verpflichtungen entstanden.
KEINE WIRKUNG AUF DEN WETTBEWERB UND AUF DEN HANDEL ZWISCHEN MITGLIEDSTAATEN
(76)
Spanien zufolge ist mit den aufsichtsrechtlichen Vorschriften für die Versorgung zu regulierten Tarifen keine Beschneidung der Niederlassungsfreiheit von Verteilerunternehmen verbunden, und es ist keine Vorzugsbehandlung spanischer Anbieter gegenüber Anbietern aus anderen Mitgliedstaaten erfolgt.
(77)
2005 habe die iberische Halbinsel eine derart geringe Verbindungskapazität gehabt, dass ein echter Energiebinnenmarkt nicht bestanden habe. Angesichts dieser Isolierung betrachtet Spanien die Schlussfolgerung der Kommission als unverhältnismäßig, dass der Tarif eine Wirkung auf den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten gehabt hätte.
(78)
Spanien erklärt, es habe keine Stromexporte aus Spanien gegeben, und die in Spanien tätigen Verteilerunternehmen können spanische Energie nicht außerhalb des spanischen Territoriums verkaufen. Allerdings könnten sich beliebige entsprechend qualifizierte Unternehmen zu gleichen Bedingungen und unter gleicher rechtlicher und wirtschaftlicher Behandlung wie spanische Unternehmen an der Verteilung beteiligen.
(79)
Die Anbieter auf dem freien Markt hingegen übten eine freie, nicht regulierte Tätigkeit aus. Mit dieser Tätigkeit seien Risiken und Vorteile verbunden. Infolge dieser Risiken könnte die Rentabilität des Endverbrauchergeschäfts unter gewissen nicht vorhersehbaren Bedingungen beeinträchtigt sein. Die Rentabilität werde sich aber wieder einstellen, sobald die Tarife dies zuließen oder die betreffenden außergewöhnlichen Umstände nicht mehr gegeben seien.
ANALSYSE VOR DEM HINTERGRUND DES ALTMARK-URTEILS
(80)
Spanien erklärt, dass 2005 regulierte Tarife gegolten hätten, stehe nicht im Widerspruch zu EU-Recht; Fristende für die Öffnung des Marktes für alle Verbraucher (einschließlich Haushaltskunden) sei nämlich der 1. Juli 2007 gewesen.
(81)
Spanien ist der Auffassung, der Ausgleich der den Verteilerunternehmen bei der Versorgung zu regulierten Tarifen entstandenen Kosten erfülle die vier Kriterien des Altmark-Urteils. Daher sei diese Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe zu bewerten.
(82)
Erstens sei die Versorgung mit Elektrizität eine Dienstleistung von allgemeinem Interesse; bei diesen Dienstleistungen müsse der Staat einschreiten, um missbräuchliche Ausnutzungen beherrschender Stellungen zu verhindern, die sich aus der Tatsache ergaben, dass nur ein einziges Netz bestand (natürliches Monopol). Unternehmen, die regulierte Tätigkeiten übernähmen, erfüllten insoweit gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen.
(83)
Zweitens seien die Parameter für die Festlegung der Tarife objektiv und transparent gewählt worden. Die Vergütung der regulierten Tätigkeiten sei objektiv und transparent erfolgt. Anderen EU-Unternehmen sei der Zugang zum Versorgungsmarkt nicht verwehrt gewesen.
(84)
Drittens hätten Zahlungen für die regulierten Tätigkeiten nur die Kosten der Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung gedeckt. Die Verteilerunternehmen hätten Rückzahlungen nur für die Kosten erhalten können, die im Zusammenhang mit den regulierten Tätigkeiten entstanden seien.
(85)
Viertens zeige der komplexe Rechtsrahmen für die Festlegung der Tarife und für das Abrechnungsverfahren, dass das Tarifsystem auf einer gründlichen Analyse der Kosten und Erträge des Systems sowie auf einer Analyse des Strombedarfs beruht habe.
(86)
Da die Altmark-Kriterien alle erfüllt seien, vertritt Spanien die Auffassung, dass das Tarifsystem nicht als staatliche Beihilfe zu betrachten sei.
WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
(87)
Dieser Beschluss beschränkt sich auf die Stromversorgung großer und mittlerer Unternehmen durch Verteilerunternehmen zu regulierten Tarifen; sonstige Tätigkeiten von Verteilerunternehmen im Zusammenhang mit der eigentlichen Verteilung werden nicht berücksichtigt. Letztere sind sowohl in rechtlicher als auch in finanzieller Hinsicht von dem Verkauf zu regulierten Tarifen vollständig unabhängige Tätigkeiten, die auch im Einleitungsbeschluss nicht berücksichtigt wurden; insoweit bestanden Zweifel an der Vereinbarkeit des den Verteilerunternehmen gewährten mutmaßlichen Vorteils infolge des niedrigen Niveaus der regulierten Tarife und der Maßnahmen zum Ausgleich des Defizits aus dem Jahr 2005.
VORLIEGEN EINER STAATLICHEN BEIHILFE NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV
(88)
Eine Maßnahme stellt nur dann eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, wenn alle im Folgenden genannten Voraussetzungen erfüllt sind: (a) Die Maßnahme verschafft dem Begünstigten einen wirtschaftlichen Vorteil; (b) sie wurde vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt; (c) sie ist selektiv; (d) sie hat Auswirkungen auf den Handel innerhalb der Europäischen Union und ist geeignet, den Wettbewerb in der EU zu verfälschen. Da diese Bedingungen kumulativ erfüllt sein müssen, beschränkt sich die Kommission in ihrer Würdigung auf das Bestehen eines wirtschaftlichen Vorteils, der den Begünstigten verschafft wurde.
Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils
(89)
Unternehmen werden im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV begünstigt, wenn sie einen wirtschaftlichen Vorteil erlangen, den sie unter Marktbedingungen nicht hätten. Diesbezüglich hat der Gerichtshof der Europäischen Union festgestellt, dass Gebühren, die für die Erfüllung von seitens der Mitgliedstaaten auferlegten Verpflichtungen gezahlt werden, dann nicht als Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV, sondern als Gegenleistung für die erbrachten Leistungen zu betrachten sind, wenn sie die jährlichen ungedeckten Verluste nicht übersteigen und gewährleisten sollen, dass die betreffenden Unternehmen keine Verluste erleiden (21).
(90)
Im Stromsektor vertritt die Kommission in ihrer umfassenden Beschlussfassungspraxis zur Anwendung von Artikel 107 Absatz 1 und Absatz 3 Buchstabe c AEUV betreffend die Verteilerunternehmen auferlegte Verpflichtung zum Einkauf von Strom aus bestimmten Energiequellen zu einem Preis oberhalb des Marktpreises die Auffassung, dass der Ausgleich zur Deckung der Differenz zwischen den Einkaufspreisen und den Marktpreisen mit einem wirtschaftlichen Vorteil für die Verteilerunternehmen verbunden war. In diesen Fällen handelten die betreffenden Marktteilnehmer im Rahmen ihrer aufsichtsrechtlichen Verpflichtungen innerhalb des Elektrizitätssystems als reine Finanzintermediäre und wurden für die ihnen entstandenen Kosten entschädigt. Diese Entschädigung wurde nicht als wirtschaftlicher Vorteil betrachtet; in den Rechtsvorschriften hätte die Einkaufsverpflichtung allerdings wohl auch ohne jeglichen Kostenausgleich vorgesehen werden können.
(91)
Entsprechendes gilt noch konkreter bei der Stromversorgung zu regulierten Tarifen in Bezug auf den Ausgleich zur Finanzierung der Differenz zwischen den Erträgen und den Kosten des Stromeinkaufs auf dem Großhandelsmarkt zu den Tarifen, die den entsprechend geförderten Kunden gezahlt werden mussten (22). Somit stellt der den Verteilerunternehmen gezahlte Ausgleich für die Kosten des Stromeinkaufs nicht zwangsläufig einen wirtschaftlichen Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar. Der spanischen Verteilerunternehmen gewährte mutmaßliche Ausgleich für die Kosten der Versorgung zu regulierten Tarifen ist im Zusammenhang mit diesen Präzedenzfällen zu sehen.
(92)
In ihrem Beschluss zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens vertrat die Kommission aus zwei Gründen die vorläufige Auffassung, dass spanische Verteilerunternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil gegenüber der Situation unter Marktbedingungen hatten. Erstens erzielten die Verteilerunternehmen mutmaßlich eine garantierte Gewinnspanne für die Versorgung zum regulierten Tarif. Und zweitens trugen die Tarife mutmaßlich zu höheren Einnahmen der Verteilerunternehmen bei, indem sie Verbraucher zur Rückkehr zum regulierten Markt bewegten. Diese beiden Argumente können in der Annahme zusammengefasst werden, dass die Erträge der Verteilerunternehmen im Jahr 2005 proportional zu ihren Stromlieferungen zu regulierten Tarifen stiegen.
(93)
Die verfügbare Beschreibung des spanischen Elektrizitätssystems und die im Laufe des Verfahrens vorgelegten Informationen (siehe Erwägungsgründe 16, 19, 20, 57 und 58) stützen diese Annahme jedoch nicht. Die den Verteilerunternehmen im Jahr 2005 für die eigentliche Verteilung gezahlte Vergütung beinhaltete eine Gewinnspanne; für die Versorgung zu den regulierten Tarifen wurde den Verteilerunternehmen nur eine Erstattung der Kosten („Anerkennung“) zugestanden; eine Gewinnspanne war in diesem Zusammenhang nicht vorgesehen. Die Vergütung der Verteilerunternehmen für die eigentliche Verteilungstätigkeit war zudem unabhängig von der Anzahl der Kunden, die zu regulierten Tarifen versorgt wurden, und von der zu den betreffenden Tarifen verkauften Strommenge. Daher hätten sich auch bei Versorgung einer größeren Kundenzahl zu regulierten Tarifen die Einnahmen der Verteilerunternehmen nicht erhöht.
(94)
Die im Laufe des Verfahrens gesammelten Informationen sprechen also nicht für die Vermutung, dass Stromverkäufe zu regulierten Tarifen im Jahr 2005 die Gewinne spanischer Verteilerunternehmen erhöht hätten, weil diesen eine Gewinnspanne garantiert wurde.
(95)
Im Zusammenhang mit der Frage, ob die Anerkennung der Versorgungskosten und der entsprechende Ausgleich den Verteilerunternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffte, den sie unter Marktbedingungen nicht erlangt hätten, ist darauf hinzuweisen, dass die Anerkennung der entstandenen Kosten in Form der Einziehungsrechte erfolgte, die den fünf nach Artikel 24 des Königlichen Gesetzesdekrets 5/2005 ausgewählten Unternehmen (Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. und Elcogás, S.A.) eingeräumt wurden, keine Vergütung für die geleistete Versorgungstätigkeit darstellte. Wie bereits in den Erwägungsgründen 29 und 30 erläutert, war die Elcogás S.A. (in deren Eigentum keine Tochtergesellschaften oder verbundene Unternehmen standen) im Jahr 2005 (und in späteren Jahren) nicht mit der Verteilung von Strom befasst; die in Rede stehenden Unternehmen wurden aufgrund ihres bestehenden Anspruchs auf Ausgleich der verlorenen Kosten ausgewählt, möglicherweise unter Berücksichtigung ihrer Erzeugungstätigkeit, nicht jedoch, weil sie Strom zu regulierten Tarifen anboten.
(96)
Zweitens müssten - selbst wenn die Einziehungsrechte, die den fünf Unternehmen in Anbetracht ihrer oben genannten Verpflichtung zur Vorfinanzierung des sich im Jahr 2005 abzeichnenden Defizits eingeräumt wurden, einen Ausgleich für die Kosten dargestellt haben sollten, die den genannten vier Unternehmen bei der Versorgung zu regulierten Tarifen entstanden, - die tatsächlichen Bedingungen berücksichtigt werden, unter denen die Verteilerunternehmen zur Erbringung dieser in vollem Umfang regulierten Tätigkeit verpflichtet waren. Wie bereits in den Erwägungsgründen 54-55 erläutert, konnten die Verteilerunternehmen weder Gewinne noch Verluste erwirtschaften; ebenso wenig konnten sie nach eigenem Ermessen entscheiden, wo sie den Strom einkauften; sie konnten weder ihre Kunden auswählen noch die Verkaufspreise festlegen oder zusätzliche Leistungen anbieten, mit denen sie einen Gewinn hätten erwirtschaften können. Die Verteilerunternehmen und die vertikal integrierten Gruppen, denen die Unternehmen jeweils angehörten, hatten weder ein direktes noch ein indirektes wirtschaftliches Interesse an einer Versorgung mit Strom zu regulierten Tarifen. Vertikal integrierte Gruppen waren eher daran interessiert, die Endverbraucher zu Bedingungen des freien Marktes zu versorgen; zu diesen Bedingungen hätten ihre mit der Versorgung befassten Geschäftsbereiche nämlich mit den entsprechenden Verkäufen Gewinne erzielt; diese Gewinne entfielen, wenn die Verbraucher über das Verteilerunternehmen der Gruppe zu regulierten Tarifen versorgt wurden.
(97)
Bei einem Vergleich mit den Lieferbedingungen auf dem freien Markt werden folglich die Unterschiede hinsichtlich der rechtlichen und faktischen Gegebenheiten bei freien Anbietern und bei zur Versorgung zu regulierten Tarifen verpflichteten Verteilerunternehmen nicht berücksichtigt. Grundsätzlich kann der Staat Einkaufs- und Verkaufspreise und sonstige Handelsbedingungen für die an einem Elektrizitätssystem beteiligten Verteilerunternehmen vorschreiben; dies bedeutet jedoch nicht, dass Letztere durch den Ausgleich der ihnen entstandenen Kosten einen wirtschaftlichen Vorteil erlangen würden, der unter Marktbedingungen nicht gegeben wäre. Die Tarifregulierung in Verbindung mit einer Lieferverpflichtung lässt keinen Spielraum für Entscheidungen über die Preise und die Produktionsmengen als die elementarsten Mechanismen zur Nachfragesteuerung. Nicht nur unter hypothetischen Marktbedingungen, d. h. ohne regulierungsbedingte Beschränkungen in Bezug auf diese grundlegenden Parameter, könnten Verteilerunternehmen deutlich höhere kostendeckende Tarife von den Endkunden erheben. Zudem waren im Jahr 2005 im spanischen Elektrizitätssystem (wie in jedem beliebigen sonstigen Elektrizitätssystem) die Verteilerunternehmen - bzw. bei energieintensiven Verbrauchern die Betreiber des Hochspannungsnetzes - bloße Vermittler mit Zuständigkeit für den physischen Netzanschluss des Verbrauchers als Voraussetzung für die Stromversorgung. Da in Spanien im Jahr 2005 kein alternatives Verteilungsnetz verfügbar war, wurden die in Rede stehenden Verteilerunternehmen ausgewählt; diese Unternehmen versorgten sowohl den freien als auch den regulierten Markt. Unabhängig von den jeweiligen aufsichtsrechtlichen Regelungen oder politischen Maßnahmen und unabhängig davon, ob die Wettbewerbsbedingungen für die Stromversorgung auf Marktmechanismen oder auf Regulierungsvorschriften beruhen, spielen die Verteilerunternehmen eine wesentliche Rolle, weil sie die Stromversorgung überhaupt erst ermöglichen.
(98)
In einem System mit regulierten Tarifen wie im spanischen System aus dem Jahr 2005 würden Defizite in den jährlichen Gesamtabrechnungen bei normaler Geschäftstätigkeit im Folgejahr durch höhere Tarife und/oder Netzzugangsentgelte der Endverbraucher wieder ausgeglichen; Kostensenkungen könnten zu einem Überschuss führen, und anschließend könnten Tarife und Entgelte gesenkt werden. Da jedoch keine Bindung bestimmter Einnahmekategorien an bestimmte Kosten vorgenommen wurde, kann die Erhöhung (bzw. die Verringerung) der Einnahmen und/oder Kosten auch nicht zu einem entsprechenden Defizit über Überschuss führen, der den Verteilerunternehmen zugutekäme. Beispielsweise in Erwägungsgrund 27 wurde in Diagramm 1 gezeigt, dass die in den regulierten Tarifen enthaltenen Energiepreise in den meisten Monaten des Jahres im Allgemeinen unter den Preisen auf dem Großhandelsmarkt lagen und dass sich im Zeitraum von November 2006 bis Dezember 2007 das gegenteilige Bild ergab, ohne dass dies sich allerdings in höheren Erträgen aus der tarifgebundenen Versorgungstätigkeit der Verteilerunternehmen bemerkbar gemacht hätte. Diese Situation entspricht der aufsichtsrechtlichen Konzeption des Systems, nach der die Verteilerunternehmen weder vollständig noch teilweise für die Kosten von Ungleichgewichten hinsichtlich der Kosten und Erträge des Systems aufkommen sollten, und nach der entsprechend auch nicht vorgesehen war, dass die Verteilerunternehmen mit dieser Tätigkeit Gewinne erwirtschaften würden; daher sollte jeglicher Überschuss aus dem Verkauf von Elektrizität zu regulierten Tarifen zur Deckung der übrigen Systemkosten verwendet werden.
(99)
Die Verteilerunternehmen fungierten insoweit als Finanzintermediäre des Elektrizitätssystems, als sämtliche Geldströme - sowohl die Einnahmen (aus Tarifen und Zugangsentgelten) als auch die Ausgaben (alle allgemeinen Kosten des Systems) - über die Verteilerunternehmen flossen. Die regulierten Einnahmen und Kosten des Elektrizitätssystems umfassten 2005 vielfältige vom Markt und von der Politik bestimmte regulierte Kosten (die Kosten des Stromeinkaufs u. a. bei Erzeugern von Strom aus erneuerbaren Energiequellen, Mehrkosten der Stromerzeugung auf den spanischen Inseln, Transport- und Verteilungskosten usw.) (siehe Erwägungsgründe 19, 20 und 28); eine Zweckbindung bestimmter Einnahmen an bestimmte Kosten bestand nicht. Die regulierten Einnahmen waren nie Eigentum der Verteilerunternehmen; nur die Vergütung der eigentlichen Verteilung verblieb nach Abzug aller übrigen Systemkosten bei den Verteilerunternehmen.
(100)
Jegliches Abrechnungsdefizit (z. B. das Defizit im Jahr 2005) wurde daher unabhängig von den Ursachen in den Konten der Verteilerunternehmen verbucht, ohne dass diese jedoch den geringsten Spielraum in Bezug auf Entscheidungen über die Höhe der regulierten Einnahmen und die Kosten oder über die Finanzierung spezifischer Kosten mit bestimmten Einnahmen gehabt hätten. Wie aus den in Erwägungsgrund 28 genannten Zahlen ersichtlich, beliefen sich die Transport- und Verteilungskosten des Elektrizitätssystems 2005 auf 4,410 Mrd. EUR; ähnliche Kosten ergaben sich in den Jahren 2004 und 2006. Daher dürfte sich die Höhe der Kosten der Verteilerunternehmen nicht auf den Umfang des Defizits im Jahr 2005 ausgewirkt haben.
(101)
Insoweit erscheint die Einstufung des Defizits im Jahr 2005 als „Verlust“ der Verteilerunternehmen deshalb nicht als gerechtfertigt, weil das Defizit nicht einem Handeln der Verteilerunternehmen zugerechnet werden kann, sondern vielmehr zum einen auf die aufsichtsrechtlichen Vorschriften, mit denen das Recht der Endverbraucher auf Versorgung zu regulierten Tarifen begründet wurde, und zum anderen in gewissem Umfang auf die aufsichtsrechtlichen und politischen Vorgaben beispielsweise zur Förderung der Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen und zur Unterstützung der Kraft-Wärme-Kopplung zurückzuführen ist. Die Finanzierung des Defizits in den Konten des Elektrizitätssystems über die in den Erwägungsgründen 29-32 beschriebenen Mechanismen ist also kein Verfahren zur Kompensation spezifischer Verluste der Verteilerunternehmen, sondern eher zum Ausgleich der Gesamtverluste des Systems. Ohne die Anerkennung des im Jahr 2005 entstandenen Defizits in Höhe von 3,811 Mrd. EUR und ohne die Vorfinanzierung dieses Defizits durch die fünf großen Stromversorgungsunternehmen hätten die Übertragungs- und Verteilungskosten des Systems nicht aufgebracht werden können, die zum Vorteil aller Verbraucher (auf dem regulierten und auf dem freien Markt) übernommen wurden.
(102)
In der förmlichen Prüfung konnten keine sonstigen Elemente nachgewiesen werden, die einen Vorteil zugunsten der Verteilerunternehmen begründet hätten. Die Verteilerunternehmen gaben den Vorteil der niedrigen regulierten Tarife vollständig an die Endverbraucher weiter, erzielten keinerlei Verkaufsgewinne und hatten auch keine Vorteile aus der Rückkehr von Verbrauchern zum regulierten Markt. Aus finanztechnischer Sicht war die Situation der Verteilerunternehmen in Spanien also uneingeschränkt mit der eines Systemvermittlers vergleichbar. Insoweit unterscheidet sich die Anerkennung der im Jahr 2005 entstandenen Kosten der Stromversorgung zu regulierten Tarifen im Rahmen des spanischen Elektrizitätssystems grundsätzlich nicht vom Ausgleich der Kosten des Einkaufs von Elektrizität, die die Kommission sowohl in Bezug auf Elektrizität aus bestimmten Energiequellen (Erwägungsgrund 90) als auch im Hinblick auf den Stromeinkauf auf dem Großhandelsmarkt zur Versorgung zu regulierten Tarifen (Erwägungsgrund 91) nicht als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV eingestuft hat.
(103)
Obwohl die vertikal integrierten Unternehmen, denen die Verteilerunternehmen abrechnungstechnisch und mit teilweiser rechtlicher Entflechtung angehören, nicht Gegenstand des Einleitungsbeschlusses sind, hat die Kommission im Zusammenhang mit der Würdigung der Vorbringen von Céntrica auch geprüft, ob die betreffenden vertikal integrierten Unternehmen indirekte Vorteile erlangt haben könnten, die als staatliche Beihilfe zu bewerten wären. Insbesondere hat Céntrica argumentiert, über entsprechend zuständige Geschäftsbereiche als freie Anbieter auftretende integrierte Unternehmen könnten Verluste vermeiden, indem sie die Verbraucher zur Rückkehr zu ihren mit der Verteilung zu regulierten Tarifen befassten Geschäftsbereichen bewegten. Außerdem vertrat Céntrica die Auffassung, dass für integrierten Unternehmen angehörende Stromerzeuger ein Anreiz bestanden habe, hohe Großhandelspreise aufrechtzuerhalten, da die mit der Verteilung befassten Geschäftsbereiche der integrierten Unternehmen (die zum regulierten Tarif verkauften) vor Verlusten geschützt gewesen seien.
(104)
Die Kommission konnte keinen wirtschaftlichen Vorteil nachweisen, der daraus erwachsen wäre, dass Verbraucher ihren Strom eher von Verteilerunternehmen als von sonstigen Anbietern bezogen hätten. Wirtschaftlich gesehen entstanden beim Wechsel von einem sonstigen Anbieter zu einem Verteilerunternehmen keine Gewinne, sondern für die als Anbieter auftretenden Geschäftsbereiche der vier vertikal integrierten Gruppen Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. und Endesa, S.A. verringerten sich nur die Verluste. (Elcogás war ausschließlich im Bereich der Stromerzeugung tätig.) Dies kann jedoch nicht als Vorteil für die übrigen vier in Rede stehenden Unternehmen betrachtet werden, da die als freie Anbieter auftretenden Geschäftsbereiche diese Verluste in jedem Fall auch einfach dadurch hätten vermeiden können, dass sie die betreffenden Lieferverträge gekündigt hätten. Für die als Anbieter auftretenden Geschäftsbereiche war das System insoweit nicht mit einem Vorteil, sondern eher mit einem Nachteil verbunden: Sie verloren Kunden. Das System war auch für die Verteilerunternehmen finanziell gesehen neutral (aus den oben erläuterten Gründen). Die Stromerzeuger wiederum hätten ihren Strom ohnehin auf dem Großhandelsmarkt verkauft.
(105)
Bezüglich des mutmaßlichen Anreizes für Stromerzeuger, die Großhandelspreise auf einem hohen Niveau aufrechtzuerhalten, ist festzustellen, dass die von Spanien geschaffenen Marktbedingungen vielleicht einen Anreiz für Stromerzeuger begründet haben könnten, die Preise anzuziehen; die Tarife an sich führten aber nicht zu höheren Preisen auf dem Großhandelsmarkt. Eine Anhebung der Preise hätte komplexe Strategien und wettbewerbswidriges Verhalten seitens der Erzeuger vorausgesetzt. Ein direkter und klar erkennbarer Kausalzusammenhang zwischen den Tarifen und einer möglichen künstlichen Anhebung der Strompreise auf dem Großhandelsmarkt kann ebenfalls nicht nachgewiesen werden. Insoweit ist diese Argumentation als nicht belegte theoretische Hypothese zu betrachten.
(106)
Die Kommission hat auch geprüft, ob das System den marktbeherrschenden Gruppen durch die Verdrängung von Wettbewerbern auf dem freien Markt einen Vorteil verschafft haben könnte, indem deren Marktanteil vergrößert und so „optimiert“ wurde, dass er sich weitgehend mit dem Umfang der Verteilungsnetze der vier vertikal integrierten Gruppen deckte. Dieser hypothetische Vorteil konnte aus den folgenden Gründen ebenfalls nicht nachgewiesen werden:
-
Erstens war es nicht immer möglich, Kunden innerhalb einer Gruppe zu „verschieben“. Ein Kunde, der von dem als freier Anbieter auftretenden Geschäftsbereich von Endesa in einer Region versorgt wurde, in der Iberdrola als lokales Verteilerunternehmen tätig war, konnte nicht zum für die Verteilung zuständigen Geschäftsbereich von Endesa wechseln, sondern musste von Iberdrola übernommen werden. Außerdem verursachte dieser Wechsel zum regulierten Markt Nettokosten für die integrierten Unternehmen, da er das Defizit erhöhte, das die integrierten Unternehmen zu ungünstigen Bedingungen finanzieren mussten.
-
Zweitens erzielten die Gruppen keinen Gewinn mit den Verkäufen der Verteilerunternehmen. Entsprechend konnte der potenzielle Vorteil eines höheren Marktanteils auch nicht bereits im Jahr 2005 (dem in der Prüfung berücksichtigten Jahr), sondern erst in späteren Jahren, als sich der freie Markt wieder gefestigt hatte, zu höheren Erträgen führen. Damit dieser Vorteil sich auswirken konnte, mussten die vom Verteilerunternehmen einer Gruppe versorgten Verbraucher zum für die Verteilung zuständigen Geschäftsbereich der jeweiligen Gruppe zurückkehren. In diesem Stadium hätte ein Kunde, der einen Anbieterwechsel beabsichtigte, sich aber beliebig zwischen allen auf dem spanischen Markt tätigen Anbietern entscheiden können. Daher hat die Kommission auch diesbezüglich keinen konkreten Vorteil in Verbindung mit dem bloßen Bestehen eines größeren Marktanteils der Gruppen während des in der Prüfung berücksichtigten Zeitraums feststellen können.
-
Integrierte Gruppen hatten vielmehr einen objektiven Nachteil durch die Verpflichtung zur Finanzierung des Defizits zu nicht rentablen Bedingungen. Der Zinssatz, der aufgrund der Einziehungsrechte erzielt wurde, lag nämlich unter einem marktüblichen Zins, und insoweit erfolgte die Besicherung der Einziehungsrechte gegen eine Vergütung, die geringer war als der Betrag, der mit einem marktüblichen Zins hätte erzielt werden können.
(107)
Aus den genannten Erwägungen ist die Kommission bezüglich der Versorgung von Geschäftskunden zu dem Schluss gelangt, dass das von Spanien im Jahr 2005 eingerichtete aufsichtsrechtliche System den Verteilerunternehmen und den integrierten Gruppen, denen die Verteilerunternehmen angehörten, weder einen direkten noch einen indirekten Vorteil verschaffte.
(108)
Bezüglich der Argumentation von Céntrica, dass das System freie Anbieter gegenüber Verteilerunternehmen diskriminierte, weist die Kommission darauf hin, dass eine Diskriminierung nur dann möglich ist, wenn Personen, die sich faktisch und rechtlich in derselben Lage befinden, unterschiedlich behandelt werden oder wenn Personen bei faktisch und rechtlich unterschiedlicher Lage gleich behandelt werden.
(109)
Erstens ist die Darstellung in Bezug auf die Elcogás S.A. offensichtlich unbegründet; diesem Unternehmen wurden nämlich Einziehungsrechte gewährt, obwohl es nicht mit der Verteilung von Elektrizität befasst war. Zweitens wurde nicht nachgewiesen, dass die vier übrigen ausgewählten Unternehmen (Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A, und Endesa, S.A.) wegen ihrer Tätigkeit als Verteilerunternehmen entschädigt wurden, die Verbraucher mit Strom zu regulierten Tarifen versorgten (siehe Erwägungsgrund 30). Drittens waren das spanische Elektrizitätssystem, die Verteilerunternehmen und die freien Anbieter nicht in derselben faktischen und rechtlichen Lage. Die Verpflichtung zur Stromversorgung zu regulierten Tarifen wurde unter aufsichtsrechtlichen Einschränkungen erfüllt, die dazu führten, dass die Verteilerunternehmen als reine Finanz- und Lieferintermediäre fungierten, deren Aufgabe in der Umsetzung von Rechtsvorschriften bestand; die Lieferung zu Bedingungen des freien Marktes war hingegen eine uneingeschränkt liberalisierte Tätigkeit. Daher kann die von Céntrica dargestellte ungleiche Behandlung nicht als Diskriminierung betrachtet werden, wenngleich die Höhe der regulierten Tarife nachteilig für den Liberalisierungsprozess gewesen sein könnte. Dies war jedoch nicht darauf zurückzuführen, dass Verteilerunternehmen eine rechtswidrige Beihilfe gewährt worden wäre.
SCHLUSSFOLGERUNG
(110)
Die im Einleitungsbeschluss geäußerten Zweifel der Kommission wurden im Laufe der förmlichen Prüfung ausgeräumt. Die Kommission bewertet als zufriedenstellend, dass die Anerkennung der von den Verteilerunternehmen übernommenen Kosten in Verbindung mit der Stromversorgung mittlerer und großer Geschäftskunden zu regulierten Tarifen Verteilerunternehmen keinen wirtschaftlichen Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV verschafft hat.
(111)
Da die Kriterien nach Artikel 107 Absatz 1 kumulativ erfüllt sein müssen, besteht keine Notwendigkeit zur Prüfung anhand der übrigen Kriterien. Daher stellt die Kommission fest, dass die Maßnahme keine staatliche Beihilfe für Verteilerunternehmen darstellt. Diese Schlussfolgerung bezieht sich auf die von der Beschwerde betroffene Situation und den entsprechenden Zeitraum und gilt unbeschadet einer Bewertung etwaiger sonstiger seit 2005 von Spanien getroffener Maßnahmen durch die Kommission -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Tatsache, dass das Königreich Spanien in Form der durch das Königliche Gesetzesdekret 5/2005 begründeten Einziehungsrechte der Iberdrola, S.A., der Unión Eléctrica Fenosa, S.A., der Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. und der Endesa, S.A. and Elcogás, S.A. die Kosten anerkannt hat, die den genannten Verteilerunternehmen im Jahr 2005 bei der Stromversorgung mittlerer und großer Geschäftskunden zu regulierten Tarifen entstanden sind, ist nicht als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union zu betrachten.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 4. Februar 2014.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 4 febbraio 2014
relativa all'aiuto di Stato SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) al quale la Spagna ha dato esecuzione concernente le tariffe dell'energia elettrica in Spagna: distributori
[notificata con il numero C(2013) 7743]
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/457/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni in conformità ai detti articoli (1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 27 aprile 2006 le imprese Céntrica plc e Céntrica Energía S.L.U. (in appresso denominate collettivamente «Céntrica») hanno presentato una denuncia alla Commissione in relazione al sistema di tariffe elettriche regolamentate applicato in Spagna nel 2005.
(2)
Con lettera del 27 luglio 2006 la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole di fornire informazioni relative alla misura precedentemente menzionata. La Commissione ha ricevuto dette informazioni con lettera del 22 agosto 2006.
(3)
Il 12 ottobre 2006, il caso è stato registrato come aiuto non notificato (caso NN 66/06).
(4)
Con lettera del 9 novembre 2006 la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole ulteriori chiarimenti sulla misura. Le autorità spagnole hanno risposto con lettera del 12 dicembre 2006.
(5)
Con lettera del 24 gennaio 2007, la Commissione ha notificato alle autorità spagnole la propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea in relazione alla misura.
(6)
La decisione della Commissione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le proprie osservazioni in relazione alla misura.
(7)
Le autorità spagnole hanno presentato le proprie osservazioni con lettera del 26 febbraio 2007.
(8)
La Commissione ha ricevuto osservazioni dalle seguenti parti interessate: Giunta della Galizia (lettera del 23 marzo 2007), Céntrica (lettere del 26 marzo 2007 e 3 luglio 2007), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (lettera del 26 marzo 2007), governo delle Asturie (lettera del 27 marzo 2007), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (lettera del 2 aprile 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (lettera del 3 aprile 2007), Ferroatlántica - produttore di metalli (lettera del 3 aprile 2007), Alcoa (lettera del 3 aprile 2007), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (lettera del 25 aprile 2007), ENEL Viesgo (lettera del 26 aprile 2007), Iberdrola (lettera del 26 aprile 2007), Unión Fenosa Distribución (lettera del 27 aprile 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (lettera del 27 aprile 2007), Endesa Distribución Eléctrica (lettera del 27 aprile 2007).
(9)
Con lettere del 15 maggio e 6 luglio 2007, la Commissione ha trasmesso le osservazioni delle parti interessate alle autorità spagnole, alle quali è stata concessa la possibilità di replicare mediante commenti, che sono stati ricevuti con lettera del 2 agosto 2007.
(10)
Céntrica ha presentato informazioni aggiuntive con lettere del 1o giugno 2007, 28 agosto 2007, 4 febbraio 2008 e 1o marzo 2008.
(11)
Con lettere del 30 luglio 2009, 19 marzo 2010 e 6 ottobre 2011, 12 aprile 2012, 31 agosto 2012, 4 febbraio 2013 e 17 luglio 2013, la Commissione ha richiesto nuovi chiarimenti alle autorità spagnole sulla misura. Le autorità hanno risposto con lettere del 5 ottobre 2009, 26 aprile 2010, 7 dicembre 2011, 12 giugno 2012, 18 ottobre 2012, 11 febbraio 2013 e 4 ottobre 2013, rispettivamente.
(12)
Il 19 aprile 2013, il procedimento è stato diviso in due parti: il caso SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), concernente gli aiuti agli utenti finali di energia elettrica, e il caso SA.36559 (C3/07 ex NN 66/06), concernente gli aiuti ai distributori di energia elettrica. La presente decisione riguarda unicamente gli aiuti ai distributori di energia elettrica.
DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
IL SISTEMA DELL'ENERGIA ELETTRICA IN SPAGNA NEL 2005
Distinzione tra attività regolamentate e non regolamentate
(13)
Nel quadro legislativo stabilito dalla legge 54/1997 del 27 novembre 1997, in materia di energia elettrica («Ley del sector eléctrico» in appresso «LSE»), che rappresenta la pietra angolare del sistema dell'energia elettrica spagnolo, si opera una distinzione fondamentale tra attività regolamentate e attività liberalizzate.
(14)
La generazione, l'importazione, l'esportazione e la fornitura al dettaglio di energia elettrica sono attività liberalizzate, ossia, attività che gli operatori economici possono svolgere a condizioni di mercato e su cui lo Stato non esercita un rigido controllo di regolamentazione mediante, ad esempio, il controllo dei prezzi o delle condizioni di fornitura.
(15)
Per contro, la distribuzione, il trasporto e le attività realizzate dall'operatore del mercato (3) e dall'operatore del sistema (4) sono pienamente regolamentate dallo Stato. Tali attività sono generalmente regolamentate dallo Stato in qualsiasi sistema di energia elettrica, dato che gli operatori incaricati di eseguirle godono di un monopolio di fatto o di diritto. Se così non fosse gli operatori non sarebbero soggetti ad alcun vincolo che impedisca loro di violare le regole di concorrenza e applicare prezzi monopolistici, superiori al prezzo normale di mercato.
Semplice distribuzione e fornitura a tariffe regolamentate
(16)
Nel 2005, la distribuzione includeva tre tipologie di attività regolamentate nel sistema dell'energia elettrica spagnolo. La prima era la semplice distribuzione, ossia, la trasmissione di energia elettrica ai punti di consumo mediante le reti di distribuzione; si trattava di un monopolio, data l'assenza di reti alternative. La seconda tipologia includeva determinate attività di gestione commerciale strettamente connesse alla distribuzione, come la lettura dei contatori, la sottoscrizione di contratti, la fatturazione, la prestazione di servizi ai clienti ecc. Nel 2005 la terza attività era la fornitura a tariffa regolamentata, che la legge assegnava ai distributori in aggiunta alla loro principale missione legale (gestire e offrire accesso alle reti di distribuzione di energia elettrica) (5). Al completamento della riforma del settore energetico nel 2009, i distributori non fornivano più energia elettrica a tariffe regolamentate.
(17)
I distributori erano obbligati per legge ad acquistare l'energia elettrica necessaria ad approvvigionare i clienti regolamentati sul mercato all'ingrosso organizzato (il «pool») al prezzo del giorno (prezzo marginale del sistema o «prezzo del pool») o direttamente dai produttori di energie rinnovabili (6) e rivenderla in un secondo momento ai consumatori finali alla tariffa regolamentata applicabile.
Ruolo dei distributori come intermediari finanziari del sistema
(18)
Nel 2005 esistevano almeno 25 tariffe regolamentate per utenti finali a seconda del livello, profilo e/o destinazione di consumo e della tensione di connessione alla rete. Al tempo stesso, vi erano altri nove diritti di accesso alla rete regolamentati che venivano applicati agli utenti finali del mercato liberalizzato, anch'essi basati sulla tensione di connessione e altre caratteristiche (7). Sul mercato liberalizzato, gli utenti finali pagavano i diritti di accesso alla rete ai fornitori, i quali, a loro volta, le trasmettevano ai distributori. Sul mercato regolamentato, i diritti di accesso alla rete erano integrati nella tariffa regolamentata globale che gli utenti finali pagavano ai distributori (erano impliciti). A partire dal 2005, la Spagna ha introdotto delle modifiche nel sistema delle tariffe regolamentate, l'ultima delle quali risale al 2013, anno in cui la Spagna ha adottato un nuovo quadro legislativo per il settore dell'energia elettrica (legge 24/13) che include, tra le altre misure, la riforma della regolamentazione dei prezzi di mercato al dettaglio. La Spagna ha annunciato che questa nuova legge e la relativa normativa di esecuzione sarebbero state applicate nel corso del 2014.
(19)
I livelli delle tariffe regolamentate piene e i diritti regolamentati di accesso alla rete venivano stabiliti preventivamente per tutto l'anno, di solito prima della fine dell'anno n - 1, ma potevano subire degli adeguamenti nel corso dell'anno (8). Tuttavia, l'incremento annuo delle tariffe prevedeva un tetto massimo (9). In teoria, le tariffe e i diritti venivano stabiliti in base a stime, al fine di garantire che i ricavi regolamentati derivanti dalla loro applicazione fossero sufficienti a coprire i costi regolamentati del sistema di energia elettrica. In questi costi regolamentati del sistema rientravano nel 2005 i costi di fornitura di energia a tariffe piene, i costi legati all'acquisto di energia a regimi speciali (fonti rinnovabili, cogenerazione ecc.), i costi di trasporto e distribuzione, le misure di gestione della domanda, i costi aggiuntivi di generazione di energia elettrica nelle isole spagnole, gli aiuti all'industria carboniera, i deficit degli anni precedenti ecc.
(20)
Nel regime regolamentato in Spagna, i distributori erano e continuano a essere i principali intermediari finanziari del sistema. Gestivano tutti i ricavi del sistema delle tariffe regolamentate, ossia i diritti di accesso alla rete e i ricavi dalle tariffe piene. Tali ricavi, denominati collettivamente ricavi liquidabili («ingresos liquidables»), venivano utilizzati per coprire tutti i costi regolamentati del sistema. Non esistevano norme che stabilissero l'assegnazione di una determinata tipologia di ricavi o una parte di questi a una categoria specifica di costi o a parte di essi. Questa situazione ha fatto sì che i ricavi derivanti, ad esempio, dai diritti di accesso alla rete non venissero stanziati totalmente o parzialmente per finanziare, ad esempio, le sovvenzioni a favore dell'energia elettrica derivante da fonti rinnovabili o generata nei territori insulari spagnoli.
(21)
La liquidazione dei conti avveniva nell'ambito di una procedura di liquidazione realizzata sotto il controllo diretto dell'organo di regolamentazione spagnolo, la Comisión Nacional de Energía (CNE). Anche la remunerazione dei distributori (per le attività connesse alla semplice distribuzione) proveniva, dai ricavi liquidabili, dopo aver dedotto tutti gli altri costi.
Prezzi dei distributori e fornitori a confronto
(22)
Nel 2005 erano pertanto attive due categorie di operatori sul mercato al dettaglio dell'energia elettrica in Spagna: i distributori, obbligati a vendere a tariffe regolamentate, e i fornitori, che vendevano a condizioni negoziate liberamente. Per ragioni storiche, in Spagna i distributori fanno parte di gruppi integrati verticalmente (operatori storici) che hanno tradizionalmente gestiscono le reti di distribuzione in determinate zone geografiche e che si sono trasformati solo a seguito di fusioni e consolidamenti del passato. Sul mercato regolamentato, i distributori applicavano tariffe piene che non operavano distinzione alcuna tra i costi sostenuti per l'acquisto di energia elettrica e quelli derivanti dall'accesso alla rete.
(23)
I fornitori possono appartenere a gruppi integrati verticalmente (che normalmente possiedono separate divisioni per la generazione, la distribuzione e la fornitura) o essere nuovi operatori sul mercato. Spesso, i nuovi operatori non hanno capacità di generazione e operano esclusivamente sul mercato al dettaglio. Céntrica è uno di questi nuovi operatori. Sul mercato libero, i fornitori applicavano prezzi che dovevano coprire il diritto di accesso alla rete (da pagare ai distributori), i costi di approvvigionamento energetico (costi di acquisto sul mercato all'ingrosso o costi per la generazione in proprio, nel caso delle imprese integrate verticalmente) e un «margine di commercializzazione», che copriva altri costi (costi di commercializzazione, sistemi informatici, fatturazione ecc.) e una remunerazione del capitale investito.
(24)
Nel 2005 la coesistenza del mercato libero e di quello regolamentato e, nello specifico, la possibilità concessa agli utenti finali di passare liberamente da uno all'altro, implicava che le tariffe regolamentate fungessero da riferimento di prezzo, o da massimale di fatto dei prezzi del mercato libero. Per questo motivo, un fornitore poteva operare in maniera redditizia su un determinato segmento del mercato solo se esisteva un margine di commercializzazione positivo, ossia una certa differenza tra il prezzo al dettaglio - in questo caso, la tariffa regolamentata, a cui aveva diritto il cliente - e i costi generali sostenuti per prestare il servizio ai clienti.
Il deficit tariffario del 2005
(25)
Nel 2005 il livello stabilito per le tariffe regolamentate e i diritti di accesso alla rete non hanno generato ricavi tali da permettere al sistema di recuperare tutti i costi regolamentati, documentati posteriormente, corrispondenti all'intero anno. La procedura finale di liquidazione relativa al 2005, realizzata dalla CNE a fine anno, ha registrato un deficit di 3 811 milioni di EUR. Non era la prima volta che la procedura di liquidazione registrava un deficit, ma la portata del disavanzo del 2005 non aveva precedenti. Deficit meno consistenti erano già stati registrati nel 2000, 2001 e 2002.
(26)
Tra l'altro, il governo ha sottovalutato i costi effettivi legati all'acquisto dell'energia elettrica. Infatti, mentre il consumo di energia elettrica da parte degli utenti finali del mercato regolamentato e di quello liberalizzato ha seguito nel 2005 un andamento più o meno in linea con le previsioni del dicembre 2004, gli incrementi imprevisti di prezzi durante l'anno hanno portato i prezzi all'ingrosso a 62,4 EUR/MWh nel 2005, rispetto alla tariffa pari a 35,61 EUR/MWh del 2004. Di conseguenza, il prezzo medio all'ingrosso nel 2005 è stato di 59,47 EUR/MWh. Tra le cause di questo incremento rientrano un anno di clima estremamente secco (che ha ridotto la produzione di energia idroelettrica del 55 %), l'aumento dei prezzi del petrolio, l'impatto del prezzo di mercato delle quote di emissione di CO2 ricevute gratuitamente dal sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione, nonché un aumento della domanda di energia superiore alla crescita del PIL.
(27)
La Comisión Nacional de Energía, l'organo incaricato della regolamentazione in Spagna, ha segnalato che, in media, le tariffe piene del 2005 non riflettevano i costi di fornitura e, nello specifico, il costo di acquisto dell'energia elettrica sul mercato all'ingrosso. In particolare, come si evince dal grafico riportato qui di seguito, solamente nei cinque mesi compresi tra gennaio e febbraio 2005 e tra aprile e giugno 2005, i prezzi impliciti nelle tariffe medie regolamentate piene erano inferiori ai prezzi medi del mercato all'ingrosso dell'energia elettrica. Per contro, la situazione si è invertita tra ottobre 2006 e dicembre 2007: durante questi quattordici mesi i prezzi medi all'ingrosso sono scesi drasticamente al di sotto dei prezzi impliciti dell'energia elettrica a tariffe medie regolamentate piene, un calo di gran lunga superiore alla differenza osservata nei sette mesi del 2005, quando i prezzi all'ingrosso sono stati superiori a quelli impliciti a tariffe piene.
Grafico 1
Prezzo medio ponderato all'ingrosso e prezzo implicito dell'energia elettrica a tariffa piena
Fonte: CNE - Relazione sull'evoluzione della concorrenza nei mercati del gas e dell'energia elettrica. Periodo 2005-2007, pag. 84.
(28)
Un altro fattore che ha contribuito in maniera significativa ad aumentare i costi generali del sistema è stato il livello elevato degli aiuti destinati alla generazione di energie rinnovabili. Nello specifico, i produttori di energie rinnovabili potevano decidere se partecipare direttamente al mercato all'ingrosso dell'energia elettrica, noto come «pool». Nel 2005, tale possibilità risultava particolarmente allettante, tanto che un numero di produttori di energie rinnovabili superiore alle previsioni ha partecipato al pool, aumentando i costi del sistema. Inoltre, gli aiuti diretti ai costi dell'energia elettrica prodotta in regime speciale (energie rinnovabili, cogenerazione) non venduta al «pool», iscritti come costi regolamentati nei conti, hanno raggiunto i 2 701 milioni di EUR nel 2005, un incremento del 5,75 % rispetto al 2004. A titolo di esempio, i costi di trasporto e distribuzione del sistema ammontavano a 4 142 milioni di EUR nel 2004, 4 410 milioni di EUR nel 2005 e 4 567 milioni di EUR nel 2006.
Meccanismo adottato per prefinanziare il deficit
(29)
L'accumulo del deficit non è passato inosservato. Già nel marzo 2005, quando era emerso che si stava generando un deficit tariffario, le autorità spagnole hanno disposto, con l'articolo 24 del regio decreto-legge 5/2005 (10), che a stanziare i fondi necessari a coprire la forbice tra costi e ricavi del sistema di energia elettrica fossero le cinque principali «imprese del settore energetico con crediti commerciali», che erano quelli a cui spettava il diritto di ricevere una compensazione dei costi non recuperabili (11), secondo le seguenti percentuali:
-
Iberdrola, SA: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, SA: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico SA: 6,08 %,
-
Endesa, SA: 44,16 %,
-
Elcogás, SA: 1,91 %
(30)
Il saldo negativo nel conto dei costi non recuperabili avrebbe generato crediti commerciali, consistenti nel diritto spettante alle imprese di ottenere ricavi dai consumatori di energia elettrica nel futuro. Le imprese fornitrici potevano cartolarizzare tali crediti e venderli sul mercato. Tali società, ad eccezione di Elcogás SA, sono imprese madri di enti integrati verticalmente che, di norma, operano nel settore della generazione di energia elettrica, nonché in quello della distribuzione mediante divisioni di distribuzione. Ai sensi dell'articolo 24 del regio decreto-legge 5/2005, i motivi e i criteri alla base della designazione di queste cinque imprese per il prefinanziamento del deficit tariffario del 2005 - e non di altre imprese che operano sul mercato dell'energia elettrica spagnolo - sembrano legati al loro diritto di ricevere compensazioni per i costi non recuperabili e non, ad esempio, per la loro attività nel settore della distribuzione. Elcogás SA, infatti, è stata e continua a essere un'impresa attiva esclusivamente nel settore della generazione di energia elettrica (12). Al tempo stesso, per finanziare il deficit del sistema dell'energia elettrica negli anni successivi, la Spagna ha designato l'impresa madre dell'ente (ad esempio, Endesa S.A Iberdrola SA) o la sua divisione responsabile della generazione (Endesa Generación SA Iberdrola Generación SA nel regio decreto-legge 6/2009), ma non ha mai coinvolto la divisione di distribuzione (ossia, Endesa Distribución Eléctrica, S.L, filiale di piena proprietà incaricata della distribuzione dell'energia elettrica nell'ambito del sistema di tariffe regolamentate nel 2005).
(31)
Nel giugno 2006 le autorità spagnole hanno adottato una decisione in merito alle modalità di recupero del deficit del 2005 dai consumatori di energia elettrica tramite le tariffe regolamentate. Con il regio decreto 809/2006 (13), le autorità spagnole hanno disposto che fossero i consumatori a pagare il deficit del 2005 (o, più precisamente, i crediti commerciali concessi alle imprese fornitrici) nel corso di quattordici anni e mezzo, mediante una maggiorazione speciale applicata sia alle tariffe piene che a quelle di accesso. Tale maggiorazione, calcolata come importo annuo necessario a recuperare in maniera lineare il valore anno netto del deficit del 2005 nel corso dei 14,5 anni, è stata fissata all'1,378 % della tariffa piena e al 3,975 % della tariffa di accesso per il 2006. Il tasso di interesse applicabile era l'Euribor a tre mesi.
(32)
Tale maggiorazione è stata considerata al pari di un «contributo con destinazione specifica». Le autorità spagnole hanno disposto che le entrate provenienti dal contributo per il finanziamento del deficit del 2005 venissero accumulate nel conto di deposito gestito dalla CNE. La CNE si sarebbe poi occupata di trasferire i fondi ai titolari dei crediti commerciali, ossia, alle imprese produttrici di energia che hanno finanziato il deficit o agli enti che avessero eventualmente comprato i crediti commerciali, a seconda della quota del deficit finanziata da ciascuno di essi.
Effetti del deficit tariffario sul mercato spagnolo
(33)
Nel 2005 il mercato libero soddisfaceva il 37,49 % della domanda di energia elettrica in Spagna. Tale percentuale corrispondeva a un numero relativamente ridotto di consumatori, dal momento che solo l'8,5 % dei consumatori acquistava energia elettrica sul mercato libero, mentre il 91,5 % era ancora soggetto alle tariffe regolamentate (rispetto al 97 % del 2004). I clienti di alta tensione (soprattutto clienti industriali) rappresentavano il gruppo principale presente sul mercato libero, dato che il 38,9 % di questi si era avvalso dell'opzione di scelta e i loro acquisti rappresentavano, nel 2005, il 29 % del consumo totale di energia elettrica nella Spagna continentale. La maggior parte delle famiglie e dei consumatori di bassa tensione, che potevano scegliere il mercato libero a partire dal 2003 (14), hanno conservato le tariffe regolamentate, nonostante una parte significativa di questi avesse scelto il mercato libero nel 2005. Al 31 dicembre del 2005, il mercato libero contava più di due milioni di consumatori (rispetto a 1,3 milioni nel 2004).
(34)
Tuttavia, il vantaggio medio di prezzo che offrivano le tariffe regolamentate nel 2005 deve essere interpretato in parallelo con il ritorno dei consumatori al mercato regolamentato, sebbene con un certo ritardo. Come si evince dalla tabella 2, il numero di consumatori serviti dal mercato libero è aumentato nel corso dell'intero 2005, ma ha subito un calo nel 2006, pertanto la percentuale (8,15 %) al livello già raggiunto nel primo semestre del 2005. Analogamente, la riduzione della quantità di energia elettrica fornita dal mercato libero agli utenti finali registrata nel dicembre del 2004 è proseguita nel primo semestre del 2005 e, anche se ha subito una battuta d'arresto significativa tra giugno e settembre del 2005, è proseguita nel dicembre del 2005 e durante tutto il 2006.
Tabella 2
Quota di centri di fornitura e energia elettrica sul mercato libero (espressa in percentuale sul mercato totale) 2004-2006.
Energia elettrica
2004
2005
2006
Mar
Giu
Set
Dic
Mar
Giu
Set
Dic
Mar
Giu
Set
Dic
in percentuale di centri di fornitura
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
in percentuale di energia elettrica
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Fonte: Relazione della CNE, «Nota informativa sulle forniture di energia elettrica e gas naturale sui mercati liberalizzati, aggiornamento del 31 dicembre 2006».
(35)
Sebbene le ricadute delle perdite subite dai fornitori avessero iniziato a farsi sentire a metà 2005, quando i prezzi all'ingrosso avevano cominciato ad aumentare considerevolmente, i contratti di fornitura non potevano essere risolti immediatamente. Per questo motivo, i fornitori del mercato libero, nello specifico quelli che non avevano capacità di generazione, ma che dovevano acquistare energia elettrica sul mercato all'ingrosso, si sono visti obbligati a scegliere se presentare offerte a condizioni di mercato libero equivalenti alle tariffe regolamentate, nonostante il rischio di perdite, oppure se applicare prezzi superiori che rispecchiassero i costi effettivi di acquisto, perdendo così una quota di mercato.
DECISIONE DI AVVIARE IL PROCEDIMENTO PREVISTO DALL'ARTICOLO 108, PARAGRAFO 2, DEL TFUE
(36)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento d'indagine formale si è basata su diversi motivi riportati qui di seguito:
(37)
La decisione ha confrontato le tariffe regolamentate pagate dalle diverse categorie di utenti finali con i prezzi stimati che questi ultimi avrebbero dovuto pagare sul mercato libero in assenza di tali tariffe e ha rilevato che sembrava esistere un vantaggio a favore della maggior parte delle categorie di utenti. Il presunto aiuto a favore degli utenti finali è oggetto di una decisione indipendente sul caso SA.21817 - Tariffe dell'energia elettrica regolamentate: consumatori.
(38)
Per quanto riguarda i distributori, la decisione di avvio ha segnalato che, dal momento che incoraggiava gli utenti finali a rientrare sul mercato regolamentato, il sistema avrebbe potuto avvantaggiare i distributori, che sembrerebbero aver guadagnato con un margine di profitto garantito sulle loro attività regolamentate. Tale vantaggio sembrava essere stato concesso selettivamente ai distributori, in quanto unici operatori del mercato a cui era concesso vendere energia elettrica a tariffe regolamentate.
(39)
La decisione stabiliva altresì che il sistema implicava un trasferimento di risorse statali, dato che la maggiorazione sul prezzo utilizzato per rimborsare il deficit costituisce un tributo parafiscale, le cui entrate passano attraverso l'ente regolatore CNE (organismo pubblico) prima di essere canalizzate verso i beneficiari finali. La decisione ha concluso che, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia in merito a tale questione, tali fondi dovevano essere considerati risorse statali.
(40)
Considerando che sia gli utenti finali che i distributori operano su mercati generalmente aperti alla concorrenza e al commercio all'interno dell'Unione, nella decisione di avvio la Commissione è giunta alla conclusione che venivano soddisfatti tutti i criteri previsti nell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE e che la misura rappresentava un aiuto di Stato a favore degli utenti finali e dei distributori.
(41)
Dopo aver osservato che nessuna delle clausole di esenzione di cui all'articolo 107 TFUE appariva applicabile, la decisione di avvio considerava se la fornitura di energia elettrica alle tariffe regolamentate potesse essere considerata un servizio d'interesse economico generale (SIEG) e, in quanto tale, godere dell'esenzione prevista nell'articolo 106, paragrafo 2, TFUE. La decisione di avvio stabiliva che il margine di discrezione degli Stati membri per stabilire obblighi del servizio pubblico nel settore dell'energia elettrica fosse limitato dalle disposizioni della direttiva 2003/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE (15) (in appresso, la «direttiva sull'energia elettrica»). Tale direttiva prevede che gli Stati membri devono stabilire un obbligo di servizio universale (incluso, nello specifico, il diritto di ricevere fornitura a prezzi ragionevoli), esclusivamente per le famiglie e le piccole imprese (16). La decisione concludeva che, ai sensi della direttiva sull'energia elettrica, la fornitura di energia elettrica a tariffe regolamentate alle medie e grandi imprese non potesse essere considerata un SIEG a tutti gli effetti.
(42)
La Commissione ha quindi espresso serie perplessità in merito alla possibilità di considerare compatibili con il mercato interno gli elementi di aiuto inclusi nelle tariffe regolamentate applicate alle imprese diverse dalle piccole imprese e ai distributori.
OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(43)
All'invito della Commissione a presentare osservazioni sulla decisione di avviare l'indagine in maniera approfondita hanno risposto numerosi grandi consumatori industriali, distributori, fornitori indipendenti e governi delle comunità autonome spagnole. Di seguito si riassumono esclusivamente le osservazioni relative al presunto aiuto di Stato concesso ai distributori.
OSSERVAZIONI DEI FORNITORI INDIPENDENTI
(44)
Sono pervenute osservazioni da parte di Céntrica e della ACIE, l'Asociación de Comercializadores Independientes de Energía, le cui argomentazioni e conclusioni in gran parte equivalenti, vengono esaminate congiuntamente.
(45)
Il principale elemento messo in luce nelle osservazioni di Céntrica è il presunto aiuto di Stato concesso ai distributori di energia elettrica. Céntrica sostiene che il costo medio di acquisto dell'energia elettrica sul mercato all'ingrosso nel 2005 era superiore di circa 70 % rispetto alla previsione del costo medio di acquisto incluso nelle tariffe piene stabilite dal governo con il regio decreto 2329/2004.
(46)
A causa di tale divario tra le previsioni e i costi effettivi, i ricavi del sistema non sono stati sufficienti a coprire i costi, soprattutto perché il prezzo che i distributori pagavano per acquistare energia elettrica era superiore al prezzo regolamentato a cui dovevano venderla. Così, i distributori hanno registrato un deficit nei loro conti. Tuttavia, a causa del meccanismo adottato dalle autorità spagnole per sanare il deficit di ricavi (che consisteva nel richiedere ai produttori di energia che soddisfacevano i requisiti di prefinanziare il deficit in cambio di un diritto al rimborso successivo), i conti dei distributori si sono mantenuti in equilibrio e le loro perdite sono state compensate di fatto dallo Stato.
(47)
I fornitori del mercato libero hanno ricevuto un trattamento diverso, nonostante avessero subito perdite analoghe. Secondo Céntrica e la ACIE, i fornitori del mercato libero avevano costi di acquisto simili a quelli dei distributori (17). Erano inoltre obbligati, di fatto, ad adeguarsi al livello della tariffa piena stabilito dal governo per ogni categoria di cliente, perché altrimenti non avrebbero attratto nuovi clienti e avrebbero perso i clienti già esistenti. Nello specifico, la ACIE indica che, all'inizio del 2005, i propri membri avevano stipulato contratti basati sulle previsioni governative dei prezzi all'ingrosso, che in seguito hanno dovuto rispettare, nonostante non fossero redditizi. Questa situazione ha fatto sì che i fornitori indipendenti subissero delle perdite. Céntrica ritiene di aver subito nel 2005 perdite pari a 10 milioni di EUR. Secondo la ACIE, diversi fornitori, tra cui Comercial, Electranorte, CYD Energía e RWE, sono stati obbligati a uscire dal mercato.
(48)
Secondo la ACIE e Céntrica, la compensazione delle perdite dei distributori ha falsato la concorrenza, ha generato discriminazione nei confronti dei fornitori indipendenti e deve essere considerata un aiuto di Stato. Oltre a sostenere che la compensazione delle perdite rappresenta un vantaggio di per sé, Céntrica ha affermato che gli operatori storici del mercato (imprese integrate verticalmente) potevano conservare la propria quota di mercato ed evitare perdite incoraggiando i clienti a trasferirsi dalle proprie divisioni di fornitura, che registravano perdite, alle proprie divisioni di distribuzione che, se del caso, avrebbero ricevuto una compensazione.
(49)
Secondo la ACIE e Céntrica, il vantaggio per le imprese già consolidate era «specifico», ossia, selettivo, dal momento che il meccanismo di finanziamento e compensazione avvantaggiava nello specifico i distributori mediante la concessione di un vantaggio finanziario e competitivo sui fornitori del mercato libero. Céntrica sosteneva che la distinzione tra distributori e fornitori del mercato libero era esclusivamente formale, dal momento che entrambe le categorie erano in concorrenza tra loro sullo stesso mercato (la vendita di energia elettrica al dettaglio), su entrambe incidevano le tariffe piene (perché imposte legalmente o perché fungevano di fatto da tetto sui prezzi di mercato), entrambe acquistavano energia elettrica allo stesso prezzo e subivano le stesse perdite.
(50)
Secondo Céntrica, il trattamento preferenziale riservato ai distributori non era giustificato da alcun motivo logico o connesso alla struttura del sistema dell'energia elettrica né poteva essere considerato una compensazione per un servizio d'interesse economico generale. Céntrica sostiene che il sistema ha violato la direttiva sull'energia elettrica, non solo per il carattere discriminatorio del regime di deficit, ma anche per aver privato i consumatori del diritto di disporre di prezzi e tariffe trasparenti (18). Dal momento che la corresponsione di una parte del prezzo da pagare per l'energia elettrica nel 2005 è stata prorogata negli anni successivi, i prezzi finali applicati risultavano opachi per i consumatori.
(51)
Céntrica sostiene che il vantaggio selettivo concesso dalle disposizioni sul deficit avvantaggiava non solo i distributori ma anche le imprese integrate verticalmente a cui appartenevano questi ultimi. Secondo Céntrica, un gruppo integrato verticalmente deve essere considerato un'unica impresa ai fini dell'applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato. Céntrica ritiene che il sistema spagnolo consentiva alle imprese produttrici di aumentare i prezzi sul mercato all'ingrosso, continuando a ottenere profitti. In queste circostanze, era nell'interesse dei gruppi mantenere la quota di mercato di cui disponevano le loro divisioni di distribuzione. Ne consegue che anche i gruppi integrati verticalmente dovevano essere considerati beneficiari di aiuto di Stato.
OSSERVAZIONI DEI DISTRIBUTORI
(52)
Sono pervenute osservazioni di UNESA (l'associazione che rappresenta i distributori), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución e Endesa Distribución, i cui commenti, in gran parte equivalenti, vengono esaminati congiuntamente.
(53)
I distributori (rappresentati da UNESA) distinguono da una parte la semplice distribuzione e le attività di gestione commerciale, che considerano un SIEG e, dall'altra, la fornitura a tariffe regolamentate, che ritengono non implichi aiuto di Stato, visto che non dà luogo a un vantaggio finanziario.
(54)
I distributori ricordano che il contesto giuridico in cui fornitori e distributori esercitavano le loro rispettive attività era molto diverso, dato che questi ultimi erano obbligati ad acquistare energia elettrica per la fornitura a tariffe regolamentate in modo specifico (dal «pool» o dai produttori a «regime speciale»), mentre i fornitori potevano negoziare liberamente i propri prezzi. I distributori non potevano rifiutare di fornire energia elettrica ai clienti regolamentati né attrarre altri clienti oltre a quelli che sceglievano le tariffe regolamentate. I distributori non potevano neanche offrire servizi aggiuntivi, mentre i fornitori potevano stabilire le proprie condizioni di fornitura.
(55)
Nella tabella che segue si riassumono le differenze tra i fornitori del mercato libero e i distributori relativamente alla vendita di energia elettrica al dettaglio (19):
Obbligo di fornitura
Mercato potenziale
Acquisti di energia
Fornitori
No
Tutti gli utenti spagnoli
Qualsiasi meccanismo
Distributori
Sì
Esclusivamente utenti connessi alle loro reti
Attraverso il «pool» o da produttori a regime speciale
Prezzo di acquisto all'ingrosso
Prezzo di vendita
Margine di profitto
Fornitori
Libero
Libero
Margine sulle vendite
Distributori
Prezzo del «pool» o del «regime speciale» regolamentato
Tariffe regolamentate
Senza margine di profitto
(56)
I distributori concludono pertanto che, alla luce del diverso contesto giuridico e fattuale, i fornitori del mercato libero non erano in concorrenza con i distributori, ma con le tariffe regolamentate, che fungevano da prezzo di riferimento sul mercato.
(57)
I distributori sostengono che l'attività di fornitura di energia elettrica a tariffa non determinava alcun profitto né vantaggio nei loro confronti. Mentre la remunerazione dei distributori derivante dalla semplice distribuzione e dalla gestione commerciale includeva un margine di profitto volto a remunerare il capitale investito, per fornire energia elettrica a tariffe regolamentate i distributori ottenevano solamente un rimborso dei costi sostenuti" senza alcun margine di profitto. Nello specifico, i costi «riconosciuti» a un distributore si basavano sul prezzo medio ponderato pagato per l'energia elettrica nel periodo di riferimento. In determinate circostanze, tali costi riconosciuti potevano essere inferiori ai costi effettivi totali sostenuti da un distributore. Quando le attività di vendita regolamentata generavano un'eccedenza, tali fondi non andavano a finire ai distributori, ma, durante la procedura di liquidazione, venivano destinati al finanziamento di altri costi generali del sistema. L'importo riconosciuto dallo Stato era pari alla differenza tra il prezzo medio ponderato degli acquisti di energia elettrica, moltiplicata per la quantità di energia trasferita a ogni distributore, previa correzione delle perdite ordinarie.
(58)
I distributori sostengono inoltre di non aver ottenuto alcun vantaggio finanziario, né diretto né indiretto, dal ritorno dei clienti, che prima avevano optato per il mercato libero alle tariffe regolamentate, dato che la loro remunerazione per la semplice distribuzione e gestione commerciale era totalmente indipendente dal numero di clienti che pagavano tariffe regolamentate o dalla quantità di energia elettrica venduta a tali tariffe.
-
In primo luogo, come già segnalato, la remunerazione per la fornitura a tariffe regolamentate era unicamente un rimborso dei costi.
-
In secondo luogo, la remunerazione per la semplice distribuzione era anch'essa indipendente dal numero di clienti che pagavano tariffe regolamentate, dato che si basava sul volume di «energia trasferita», che includeva tutta l'energia elettrica trasferita dai distributori nella rete, indipendentemente dal fatto che tale energia fosse venduta a tariffe regolamentate o a prezzi del mercato libero.
-
In terzo luogo, la remunerazione per le attività di gestione commerciale era anch'essa indipendente dal numero di clienti che pagavano tariffe regolamentate, dal momento che la legge prevedeva pagamenti basati sul numero di contratti stipulati (sia per le tariffe di acceso che per quelle regolamentate) e non era pertanto legata al numero di clienti che pagavano tariffe regolamentate. In ogni caso, i distributori dovevano gestire le richieste di tutti i clienti, come i cambiamenti nel tipo di connessione, contratti, fatturazioni delle tariffe di accesso, lettura dei contatori ecc., senza considerare la tipologia di fornitura.
(59)
I distributori giungono quindi alla conclusione che la «compensazione» che hanno ricevuto per la fornitura a tariffe regolamentate deve essere considerata piuttosto come rimborso degli importi che dovevano pagare anticipatamente ai sensi della legge o come risarcimento danni.
(60)
Nello specifico, Iberdrola sostiene che non sarebbe corretto da un punto di vista giuridico né economico imputare il deficit ai distributori. I costi sostenuti per l'acquisto di energia elettrica per il mercato regolamentato erano imputabili al sistema dell'energia elettrica, non ai distributori, che agivano come semplici esecutori di disposizioni legali. I ricavi derivanti dalle vendite a prezzi regolamentati non sono mai stati di proprietà dei distributori, ma appartenevano al sistema dell'energia elettrica nel suo insieme e pertanto il sistema deve essere considerato il «venditore» di energia elettrica a prezzi regolamentati. In un sistema così regolamentato come quello spagnolo, sarebbe poco sensato, secondo Iberdrola, imputare ai distributori gli squilibri finanziari causati dalla struttura di regolamentazione o dagli errori nelle previsioni dei costi futuri di energia elettrica.
(61)
Iberdrola segnala inoltre che i distributori non hanno conservato i ricavi della maggiorazione che, in quanto contributo con destinazione specifica, sono stati trasferiti immediatamente al conto di deposito aperto dalla CNE e trasmessi ai produttori di energia elettrica che hanno prefinanziato il deficit.
OSSERVAZIONI DEL PRINCIPATO DELLE ASTURIE
(62)
Le osservazioni del Principato delle Asturie sono analoghe a quelle presentate dal governo spagnolo, per cui è opportuno fare riferimento a queste ultime.
OSSERVAZIONI DELLA SPAGNA
(63)
La Spagna ritiene che il sistema delle tariffe regolamentate nel 2005 non implicasse aiuti né per gli utenti finali né per i distributori. Nello specifico, per quanto riguarda i distributori, la Spagna ritiene che la compensazione che hanno ricevuto fosse in linea con la giurisprudenza della Corte di giustizia nella causa Altmark e pertanto non rappresentasse un aiuto di Stato.
ESISTENZA DI AIUTO DI STATO
NON ESISTE ALCUN VINCOLO CAUSALE TRA LE MISURE STATALI E IL DEFICIT E QUEST'ULTIMO NON È IMPUTABILE ALLO STATO
(64)
La Spagna ritiene che il deficit non sia imputabile allo Stato perché è stato causato da circostanze esterne imprevedibili e non dall'intenzione deliberata dello Stato di sovvenzionare determinate attività.
(65)
La Spagna sostiene che la legislazione dell'Unione in vigore nel 2005 non impediva la fornitura di energia elettrica a tariffe regolamentate stabilite dallo Stato. Di conseguenza, la regolamentazione statale era legalmente valida in quanto espressione della sovranità nazionale. Una di queste prerogative sovrane consiste nel determinare le tariffe in modo che i costi stimati riescano a soddisfare la domanda prevista.
(66)
I distributori ricevevano fondi mediante le tariffe piene e quelle di accesso e trasferivano successivamente su conti speciali una parte di questi ricavi (secondo le percentuali stabilite nel decreto annuale sulle tariffe). In un secondo momento, detraevano gli acquisti di energia elettrica effettuati dal «pool» e dai produttori a «regime speciale». Se i ricavi delle tariffe piene e di accesso non coprivano il costo delle attività regolamentate, si generava un deficit tariffario.
(67)
La Spagna sostiene che il deficit del 2005 è stato generato da una differenza tra le previsioni governative dei prezzi all'ingrosso dell'energia elettrica e i prezzi effettivi registrati nel «pool». I prezzi del 2005 sono stati eccezionalmente alti per cause imprevedibili assimilabili alla forza maggiore (cfr. punto 26).
(68)
Dal momento che l'evento che ha provocato il presunto aiuto sarebbe un'evoluzione dei prezzi all'ingrosso superiore alle previsioni, il presunto vantaggio non potrebbe imputarsi a uno strumento giuridico. Pur supponendo che tale vantaggio sia esistito, sarebbe stato causato da circostanze estranee alle intenzioni dello Stato. L'esistenza di un caso di forza maggiore, secondo la Spagna, rompe il vincolo causale tra la decisione amministrativa che fissava le tariffe e il vantaggio competitivo che avrebbe dato luogo a un aiuto di Stato. Pur supponendo che fosse soddisfatto il requisito oggettivo del vincolo causale, sarebbe venuto meno il requisito soggettivo dell'intenzionalità (imputabilità) da parte dello Stato.
ASSENZA DI FONDI STATALI
(69)
La Spagna sostiene che le tariffe non prevedevano l'utilizzo di fondi pubblici. In primo luogo, la Spagna afferma che, a tal riguardo, la maggiorazione non è un «onere» nell'accezione della giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea in materia di oneri parafiscali, poiché non viene riscosso dallo Stato né corrisponde a un prelievo fiscale. Secondo la Spagna, la maggiorazione è una parte integrante della tariffa e ne ha lo stesso carattere. La tariffa è quindi un prezzo privato.
(70)
In secondo luogo, i fondi non vengono riscossi dallo Stato né vengono destinati a un fondo indicato da quest'ultimo. Sono i distributori ad applicare le tariffe e non lo Stato; ne consegue che le tariffe sono prezzi privati che garantiscono l'equa remunerazione degli operatori (contemplata nella LSE). Non si tratta di imposte né di prezzi pubblici. Lo Stato non remunera niente poiché è il sistema a offrire una remunerazione in virtù delle forze di mercato per le attività non regolamentate e delle tariffe di accesso stabilite dallo Stato per le attività regolamentate. L'assenza di oneri per lo Stato in questo sistema non determinerebbe l'utilizzo di risorse statali, in linea con la giurisprudenza della causa Sloman Neptun (20). Questi fondi, inoltre, non arrivano mai alle casse dello Stato, non vengono menzionati nelle leggi finanziarie, non sono soggetti a verifiche da parte della Corte dei conti e non possono essere recuperati dai debitori con strumenti amministrativi. Ai debiti contratti con il sistema di energia elettrica non viene applicato il tasso di interesse applicabile ai debiti contratti con lo Stato.
(71)
La Spagna ribadisce che questi fondi vengono gestiti dall'organo spagnolo preposto alla regolamentazione, la CNE, che svolge semplicemente il ruolo di Mediatore contabile. Secondo la Spagna, nella sua decisione sui costi spagnoli di transizione alla concorrenza del 2001 (SA NN 49/99), la Commissione aveva già stabilito che «il passaggio di fondi attraverso la CNE aveva un carattere essenzialmente contabile. I fondi trasferiti sul conto a nome della CNE non sono mai stati di proprietà di questo organo e sono stati liquidati immediatamente ai beneficiari sulla base di un importo determinato preventivamente, non modificabile da parte della CNE». Sulla base di queste considerazioni, la Commissione è giunta alla conclusione che «non era nelle condizioni di determinare se i ricavi derivanti dall'onere stabilito nel quadro del regime dei costi non recuperabili costituissero risorse statali».
(72)
In terzo luogo, la Spagna contesta la conclusione della Commissione secondo cui le vendite regolamentate dei distributori venivano finanziate per mezzo di un'«imposta speciale» che tutti gli utenti finali dell'energia elettrica spagnola erano tenuti a pagare. Secondo la Spagna, i distributori non erano «finanziati dallo Stato», ma ricevevano una remunerazione ragionevole ed equa per la realizzazione di un compito imposto dalla legge e che erano obbligati a svolgere.
(73)
Oltre a questo, dal momento che vendevano energia elettrica a tariffe regolamentate e compravano tale energia nel «pool» ai produttori, i distributori generavano un deficit (coperto dal meccanismo di prefinanziamento stabilito dal regio decreto-legge 5/2005), ma sono stati i produttori e non i distributori a ricevere i ricavi derivanti dalla maggiorazione applicata alla tariffa.
ASSENZA DI VANTAGGI
(74)
La Spagna non condivide il parere della Commissione secondo cui le tariffe concedono un vantaggio economico ai distributori.
(75)
Per quanto riguarda i distributori, la Spagna contesta la conclusione della Commissione secondo cui i sistemi tariffari garantivano un margine di profitto minimo ai distributori. La Spagna sostiene che la fornitura a tariffe regolamentate da parte dei distributori era giustificata dalla necessità di garantire un servizio d'interesse generale e che la remunerazione per le attività regolamentate era destinata esclusivamente a coprire i costi sostenuti per rispettare gli obblighi derivanti da queste attività.
ASSENZA DI RICADUTE SULLA CONCORRENZA E SUL COMMERCIO TRA GLI STATI MEMBRI
(76)
Secondo le autorità spagnole, le disposizioni di regolamentazione applicabili alla fornitura a tariffe regolamentate non limitava la libertà di stabilimento dei fornitori di energia elettrica e non era stato riservato un trattamento preferenziale ai fornitori spagnoli rispetto a quelli degli altri Stati membri.
(77)
Nel 2005 la penisola iberica aveva una capacità di interconnessione così bassa che non esisteva un vero mercato interno dell'energia elettrica. Secondo le autorità spagnole, data questa situazione di isolamento, sarebbe eccessivo concludere che la tariffa avesse delle ricadute sulla concorrenza e sul commercio tra gli Stati membri, come sostiene la Commissione.
(78)
Le autorità spagnole sostengono che l'energia elettrica non veniva esportata al di fuori della Spagna e i distributori operanti nel paese non potevano vendere energia elettrica spagnola al di fuori del territorio nazionale. D'altra parte, qualsiasi impresa che avesse soddisfatto i requisiti avrebbe potuto partecipare alle attività di distribuzione nelle stesse condizioni delle imprese spagnole e godere del medesimo trattamento giuridico ed economico.
(79)
Secondo la Spagna, i fornitori esercitavano invece un'attività libera e non regolamentata, caratterizzata dai relativi rischi e vantaggi. Farsi carico dei rischi implicava accettare che, in determinate condizioni imprevedibili, la loro attività al dettaglio poteva non essere redditizia. La redditività, tuttavia, sarebbe stata ripristinata non appena le tariffe lo avessero permesso o fossero venute meno tali circostanze eccezionali.
ANALISI ALLA LUCE DELLA GIURISPRUDENZA DELLA CAUSA ALTMARK
(80)
La Spagna afferma che, nel 2005, l'esistenza di tariffe regolamentate non era contraria alla legislazione dell'Unione, dato che il termine per la liberalizzazione del mercato per tutti i consumatori, incluse le famiglie, scadeva il 1o luglio 2007.
(81)
Secondo la Spagna, la copertura dei costi sostenuti dai distributori per fornire energia elettrica a tariffe regolamentate soddisfaceva i quattro criteri della giurisprudenza nella causa Altmark e, pertanto, tale intervento non rientra nella tipologia di aiuto di Stato.
(82)
In primo luogo, la fornitura di energia elettrica è un servizio d'interesse generale e lo Stato deve intervenire per evitare eventuali abusi delle posizioni dominanti derivanti dall'esistenza di un'unica rete (monopolio naturale). Ne consegue che le imprese che svolgono attività regolamentate si conformavano agli obblighi di servizio pubblico.
(83)
In secondo luogo, i parametri atti a determinare le tariffe sono stati stabiliti in maniera oggettiva e trasparente. La remunerazione delle attività regolamentate era oggettiva e trasparente. Anche altre imprese dell'Unione erano riuscite ad entrare a far parte del mercato della distribuzione.
(84)
In terzo luogo, i pagamenti per le attività regolamentate coprivano esclusivamente i costi sostenuti per conformarsi all'obbligo di servizio pubblico. I distributori potevano solo ottenere il rimborso dei costi derivanti dalle attività regolamentate.
(85)
In quarto luogo, il complesso quadro di regolamentazione che stabilisce le tariffe e la procedura di liquidazione dimostrano che il sistema tariffario si basava su un'analisi esaustiva dei costi e delle entrate del sistema e su un'analisi della domanda di energia elettrica.
(86)
Per tutti questi motivi la Spagna conclude che il sistema tariffario non rappresentava un aiuto di Stato, dato che era in linea con la giurisprudenza della causa Altmark.
VALUTAZIONE DELLA MISURA
(87)
L'ambito di applicazione della presente decisione è limitato alla fornitura di energia elettrica a grandi e medie imprese da parte dei distributori a tariffe regolamentate e non include le restanti attività realizzate dai distributori, corrispondenti alla semplice distribuzione. Queste ultime sono totalmente indipendenti dal punto di vista sia giuridico che finanziario dall'attività di vendita a tariffe regolamentate e, in ogni caso, non rientrano nell'ambito di applicazione della decisione di avvio. Tale decisione si limitava a sollevare dubbi in merito alla compatibilità con il mercato interno del presunto vantaggio concesso ai distributori dovuto al basso livello delle tariffe regolamentate e delle misure applicate per compensare e rimborsare il deficit del 2005.
ESISTENZA DI AIUTO DI STATO AI SENSI DELL'ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, TFUE
(88)
Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, una misura costituisce aiuto di Stato quando vengono soddisfatte le seguenti condizioni: a) la misura favorisce il beneficiario mediante un vantaggio economico; b) la misura viene concessa dallo Stato mediante risorse pubbliche; c) è selettiva; d) incide sugli scambi tra Stati membri; e) falsa o minaccia di falsare la concorrenza all'interno dell'Unione. Dal momento che tutte queste condizioni devono essere soddisfatte, la Commissione limiterà la sua valutazione unicamente all'esistenza di un vantaggio economico per i beneficiari.
Esistenza di un vantaggio economico
(89)
Le imprese risultano favorite ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE se ottengono un vantaggio economico che non avrebbero potuto ottenere diversamente in condizioni di mercato. A tal riguardo, la Corte di giustizia dell'Unione europea ha stabilito che, in casi specifici, gli aiuti concessi per i servizi prestati in cambio di obblighi imposti dagli Stati membri non superiori ai costi annuali non coperti e destinati a garantire che le imprese coinvolte non subiscano perdite, non costituiscono aiuto ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, bensì la contropartita per i servizi prestati dalle imprese interessate (21).
(90)
Più nello specifico, nel settore dell'energia elettrica, la Commissione, nella sua estesa prassi decisionale e in applicazione dell'articolo 107, paragrafi 1 e 3, lettera c), TFUE in materia di obblighi imposti ai distributori relativamente all'acquisto di energia elettrica da determinate fonti energetiche a un prezzo superiore al mercato, non ha neanche considerato che le compensazioni che coprivano la differenza tra i costi di acquisto e i prezzi di mercato rappresentassero un vantaggio economico per i distributori. In quei casi, gli operatori in questione agivano in base a obblighi regolamentativi come meri intermediari nel sistema dell'energia elettrica e ricevevano una compensazione per i costi da essi sostenuti, senza che tale compensazione implicasse un vantaggio economico, mentre - si potrebbe argomentare - la normativa avrebbe potuto semplicemente imporre un obbligo di acquisto senza compensazione dei costi.
(91)
Una situazione analoga si verifica nell'ambito della fornitura di energia elettrica a tariffe regolamentate, per quanto riguarda le compensazioni destinate a finanziare la forbice tra ricavi e costi di acquisto di energia elettrica sul mercato all'ingrosso a tariffe regolamentate richieste dai consumatori che soddisfacevano i requisiti (22). Ne consegue che una compensazione dei costi di acquisto di energia elettrica dei distributori nel settore energetico non implica necessariamente un vantaggio economico ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. La presunta compensazione ai distributori spagnoli per i costi di fornitura a tariffe regolamentate deve essere analizzata considerando tali precedenti.
(92)
La decisione della Commissione con cui si avvia il procedimento d'indagine formale ha concluso, a titolo preliminare, che esisteva un vantaggio economico in riferimento alle condizioni di mercato per i distributori spagnoli sulla base di due argomentazioni. In primo luogo, i distributori hanno presumibilmente ottenuto un margine di profitto garantito dall'attività di fornitura a tariffa regolamentata. In secondo luogo, incoraggiando gli utenti a scegliere il mercato regolamentato su cui operavano i distributori, le tariffe avrebbero comportato un aumento dei ricavi di questi ultimi. Queste due argomentazioni possono essere riassunte in un'unica affermazione: il vantaggio dei distributori è aumentato in proporzione alle forniture di energia elettrica a tariffe regolamentate nel 2005.
(93)
La descrizione disponibile del sistema dell'energia elettrica spagnolo e le informazioni fornite nel corso del procedimento, di cui si riferisce nei considerando 16, 19, 20, 57 e 58, non corrobora tale affermazione. A differenza della semplice distribuzione, per la quale la remunerazione percepita dai distributori nel 2005 includeva un margine di profitto, i distributori ricevevano solo un rimborso («riconoscimento») dei costi senza alcun margine di profitto per la fornitura a tariffa regolamentata. Analogamente, la remunerazione dei distributori per le loro attività di distribuzione propriamente dette era indipendente dal numero di clienti che pagavano tariffe regolamentate o la quantità di energia elettrica venduta a tali tariffe e, pertanto, i loro ricavi non sarebbero aumentati se avessero fornito servizio a un numero superiore di clienti a tariffe regolamentate.
(94)
Ne consegue che le informazioni raccolte nel procedimento non supportano l'affermazione secondo cui le vendite di energia elettrica a tariffe regolamentate avrebbero aumentato i vantaggi dei distributori spagnoli nel 2005 a causa di un margine di profitto garantito di cui avrebbero goduto questi ultimi.
(95)
Per quanto riguarda la questione se il riconoscimento dei costi di fornitura e la loro compensazione abbia concesso ai distributori un vantaggio economico di cui non avrebbero altrimenti goduto in condizioni di mercato, è necessario sottolineare che il riconoscimento dei costi sostenuti sotto forma di crediti commerciali concessi alle cinque imprese indicate dall'articolo 24 del regio decreto-legge 5/2005, ossia, Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A e Elcogás, SA, non era una remunerazione per la loro attività di distribuzione. Infatti, come già chiarito nei considerando 29 e 30, mentre Elcogás S.A, che non aveva alcuna filiale, non operava nel settore della distribuzione nel 2005 (né negli anni successivi), le imprese in questione sono state designate in virtù del loro diritto preesistente di ricevere costi di transizione alla competenza, possibilmente tenendo in considerazione le loro attività di generazione di energie elettrica, ma non l'attività di distribuzione a tariffe regolamentate.
(96)
In secondo luogo, pur supponendo che i crediti commerciali derivanti dall'obbligo di prefinanziare il deficit dell'energia elettrica del 2005 da parte delle cinque imprese precedentemente menzionate potessero essere interpretati come una compensazione per i costi di distribuzione sostenuti dalle quattro imprese che operavano nel settore della distribuzione a tariffe regolamentate, è necessario considerare le condizioni effettive in cui i distributori sono stati obbligati a esercitare tale attività totalmente regolamentata. Come già illustrato nei considerando 54-55, i distributori non potevano né ottenere vantaggi, né incorrere in perdite, né scegliere come acquistare energia elettrica, né scegliere i loro clienti, né stabilire il prezzo di vendita, né offrire alcun servizio aggiuntivo che assicurasse un margine di profitto. Né gli stessi distributori né i gruppi integrati verticalmente a cui appartenevano avevano alcun interesse economico, diretto o indiretto, a partecipare nella fornitura di energia elettrica a tariffa. Per un gruppo integrato verticalmente sarebbe stato molto più interessante approvvigionare gli utenti finali a condizioni di mercato libero, dato che la loro divisione di fornitura avrebbe ottenuto vantaggi da tali vendite, condizione che non si sarebbe verificata se il distributore del gruppo avesse approvvigionato gli utenti a tariffe regolamentate.
(97)
Di conseguenza, un confronto con i termini di fornitura a condizioni di mercato non considera le differenze giuridiche e fattuali esistenti tra i fornitori sul mercato libero e i distributori che forniscono energia elettrica a tariffa regolamentata. Il fatto che lo Stato possa imporre, in teoria, prezzi di acquisto e di vendita e altre condizioni commerciali ai distributori in un sistema dell'energia elettrica non implica che la compensazione dei costi sostenuti da questi ultimi costituisca un vantaggio economico di cui altrimenti non godrebbero in condizioni di mercato. Infatti, la regolamentazione di tariffe sostenuta inoltre da un obbligo di fornitura non lascia spazio a decisioni sulle principali componenti dell'offerta, come i prezzi e la produzione. Non solo in condizioni ipotetiche di mercato, ossia, senza ostacoli normativi applicabili a tali parametri fondamentali, i distributori si troverebbero nelle condizioni di applicare ai consumatori finali una tariffa più alta in grado di coprire tutti i costi. Inoltre, ben più importante è il fatto che nel sistema dell'energia elettrica spagnolo nel 2005, come in tutto il sistema energetico, il distributore - o l'operatore della rete di alta tensione per i grandi consumatori di energia elettrica - è un mero intermediario che collega fisicamente l'utente alla rete, come condizione richiesta per l'approvvigionamento di energia elettrica. Dato che mancava un'ipotetica rete di distribuzione alternativa in Spagna nel 2005, sono stati designati i distributori in questione, che fornivano energia sia per conto del mercato libero sia del mercato regolamentato. I distributori svolgono un ruolo indispensabile, dal momento che rendono possibile la fornitura di energia elettrica, indipendentemente dai singoli regimi di regolamentazione o dalle specifiche condizioni politiche e dal fatto che le condizioni di concorrenza alla base dell'approvvigionamento si fondino su meccanismi di mercato o di regolamentazione.
(98)
In un sistema a tariffe regolamentate come quello spagnolo nel 2005, nel normale svolgimento dell'attività commerciale, qualsiasi tipo di deficit di risorse registrato un anno nella contabilità generale del sistema verrebbe recuperato, in generale, nel corso dell'anno successivo mediante l'aumento delle tariffe e/o diritti di accesso agli utenti finali, mentre le riduzioni dei costi potrebbero portare a un'eccedenza che consentirebbe l'applicazione di tariffe o diritti più bassi posteriormente. Tuttavia, senza destinare in via preventiva determinate categorie di ricavi ai costi, l'incremento (o la riduzione) dei ricavi e/o dei costi può non generare un deficit o un'eccedenza a favore dei distributori. Ad esempio, come illustrato nel considerando 27, grafico 1, mentre i prezzi impliciti dell'energia elettrica nelle tariffe regolamentate erano in generale inferiori ai prezzi del mercato all'ingrosso dei mesi del 2005, nel periodo compreso tra novembre 2006 e dicembre 2007, è accaduto il contrario, senza che questa situazione si traducesse in maggiori vantaggi per l'attività di fornitura a tariffe regolamentate dei distributori. Ciò è coerente con l'impostazione normativa del sistema, secondo la quale, i distributori non sostengono i costi generati da squilibri in tutto o in parte dei costi e ricavi del sistema, così come non ottengono mai un profitto da tale attività, e qualsiasi eccedenza derivante dalla vendita di energia elettrica a tariffa viene utilizzata per coprire altri costi del sistema.
(99)
I distributori hanno agito come intermediari finanziari del sistema dell'energia elettrica perché hanno centralizzato tutti i flussi finanziari, sia in entrata (ricavi regolamentati derivanti da tariffe e diritti di acceso) sia in uscita (tutti i costi generali del sistema). Tra i ricavi e i costi regolamentati del sistema dell'energia elettrica nel 2005, come illustrato nei considerando 19, 20 e 28, rientra un'amplia gamma di costi regolamentati derivanti dal mercato o dalla strategia adottata, nonché i costi di acquisto di energia elettrica, anche da fonti rinnovabili, i costi aggiuntivi di generazione di energia elettrica nella Spagna continentale e i costi di trasporto e distribuzione ecc., senza la destinazione preventiva di specifici ricavi a determinati costi. I ricavi regolamentati non sono mai diventati di proprietà dei distributori, ad eccezione della remunerazione per la semplice distribuzione, che è stata trattenuta da questi a seguito della deduzione di tutti gli altri costi del sistema.
(100)
Ne consegue che, qualsiasi deficit contabile, come quello che è stato registrato nel 2005, indipendentemente dalle cause, figurerebbe nella contabilità dei distributori, senza che essi abbiano margine di manovra per decidere il livello dei ricavi e costi regolamentati, né il finanziamento di costi specifici mediante ricavi specifici. Infatti, come si evince dalle cifre che figurano nel considerando 28, i costi di trasporto e distribuzione del sistema dell'energia elettrica ammontano a 4 410 milioni di EUR nel 2005, in linea con le stesse categorie di costi nel 2004 e 2006 rispettivamente. Per questo motivo, l'importo dei costi dei distributori non ha alcuna relazione con l'importo del deficit del 2005.
(101)
Di conseguenza, non sembra giustificabile qualificare il deficit del 2005 come «perdite dei distributori», dato che il deficit non è imputabile a questi ma alle disposizioni normative che disciplinano il diritto degli utenti finali ad approvvigionarsi a tariffe regolamentate e, in certa misura, alle opzioni normative e strategiche adottate con l'obiettivo di promuovere la produzione di energia elettrica a partire dalle fonti rinnovabili e dalla cogenerazione, ad esempio. Ne consegue che il finanziamento del deficit contabile del sistema dell'energia elettrica attraverso i meccanismi illustrati nei considerando 29-32 non è un modo per assorbire le perdite specifiche dei distributori, quanto le perdite generali del sistema. In effetti, senza il riconoscimento del deficit di 3 811 milioni di EUR nel 2005 e il relativo prefinanziamento da parte delle cinque grandi imprese di energia elettrica, non sarebbe stato possibile pagare i costi di trasporto e distribuzione del sistema sostenuti a beneficio di tutti gli utenti, sia nel mercato regolamentato che in quello libero.
(102)
L'indagine formale non dimostra l'esistenza di alcun altro vantaggio a favore dei distributori. Questi ultimi facevano ricadere la totalità del vantaggio delle basse tariffe regolamentate sugli utenti finali, non guadagnavano dalle vendite e non godevano di alcun vantaggio nel caso in cui gli utenti fossero tornati al mercato regolamentato. Ne consegue che, dal punto di vista finanziario, la posizione dei distributori in Spagna era pienamente comparabile a quella di un intermediario del sistema. A tal riguardo, il riconoscimento dei costi di fornitura a tariffa regolamentata in base al sistema dell'energia elettrica del 2005 non differisce, in linea di principio, dalla compensazione dei costi di acquisto di energia elettrica che la Commissione non ha considerato aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, sia con riferimento all'energia elettrica derivante da determinate fonti (considerando 90) sia all'energia elettrica all'ingrosso per la fornitura a tariffa regolamentata (considerando 91).
(103)
Sebbene la decisione di avvio non sia rivolta alle entità integrate verticalmente a cui appartengono i distributori, con disaggregazione contabile e separazione giuridica parziale, per prendere in considerazione le argomentazioni di Céntrica, la Commissione ha anche valutato se tali entità potessero aver ottenuto vantaggi indiretti considerabili al pari di un aiuto di Stato. Céntrica riteneva, nello specifico, che le imprese integrate verticalmente operanti sul mercato libero al dettaglio di energia elettrica (attraverso una divisione di distribuzione) avevano potuto evitare le perdite incoraggiando gli utenti a scegliere la propria divisione di distribuzione. Al tempo stesso, sosteneva che i produttori di energia che appartenevano a un'entità integrata erano incentivati a mantenere i prezzi all'ingrosso a un livello elevato, considerando che la divisione di distribuzione della società integrata (che vendeva a tariffa regolamentata) sarebbe stata tutelata dalle perdite.
(104)
La Commissione non ha potuto determinare l'esistenza di un vantaggio economico derivante dal fatto che gli utenti di energia elettrica hanno scelto i distributori a danno dei fornitori. Da un punto di vista economico, tale scelta non ha generato vantaggi ma ha semplicemente evitato delle perdite per le divisioni di fornitura dei quattro gruppi integrati verticalmente, Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA Hidroeléctrica del Cantábrico S.A e Endesa, S.A; dal canto suo, Elcogás operava solo nel settore della generazione di energia elettrica. Tuttavia, non può considerarsi come un vantaggio per le altro quattro imprese in questione, dato che le divisioni di fornitura avrebbero potuto evitare tali perdite in ogni caso, rescindendo i contratti di fornitura. Per questo motivo, il sistema non implicava un vantaggio ma una penalizzazione per le divisioni di fornitura: la perdita di clienti. Anche per i distributori (per le ragioni anteriormente illustrate), il sistema era finanziariamente neutro. Le imprese produttrici, dal canto loro, avrebbero venduto in ogni caso la loro energia elettrica sul mercato all'ingrosso.
(105)
Per quanto riguarda il presunto incentivo per i produttori derivante dal mantenimento dei prezzi al dettaglio a un livello elevato, è necessario segnalare che, sebbene l'ambiente di mercato creato dalle autorità spagnole avrebbe potuto determinare un incentivo affinché i produttori aumentassero i prezzi, le tariffe in sé non hanno generato un incremento dei prezzi all'ingrosso. Un aumento effettivo dei prezzi avrebbe richiesto strategie complesse e un comportamento contrario alla concorrenza da parte dei produttori. Non si è determinata l'esistenza di un vincolo causale diretto ed evidente tra le tariffe e un eventuale aumento artificiale dei prezzi all'ingrosso; ciò rimane un'ipotesi teorica che non è stata ancora dimostrata.
(106)
La Commissione ha altresì valutato l'eventualità che il sistema, escludendo dal mercato dell'energia elettrica i concorrenti che operavano liberamente, avesse concesso un vantaggio ai gruppi già consolidati, aumentando e «rimodellando» la quota di mercato di questi, in modo che tendesse a coincidere, a grandi linee, con la dimensione della rete di distribuzione di ogni gruppo, per i quattro gruppi integrati verticalmente. Neanche tale ipotetico vantaggio è stato dimostrato, per le seguenti ragioni:
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In primo luogo, non sempre è possibile «trasferire» clienti all'interno dello stesso gruppo. Un cliente della divisione di fornitura di Endesa in una zona in cui il distributore locale fosse stato Iberdrola non avrebbe potuto scegliere la divisione di distribuzione di Endesa, ma esclusivamente quella di Iberdrola. D'altro canto, scegliere il mercato regolamentato implicava un costo netto per le entità integrate, dal momento che aumentava il deficit che queste imprese dovevano finanziare a condizioni sfavorevoli.
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In secondo luogo, i gruppi non ottenevano alcun beneficio dalle vendite realizzate dai distributori. Per questo motivo, il potenziale vantaggio derivante da un aumento della quota di mercato non poteva tradursi in benefici nel 2005 (anno oggetto dell'indagine), ma esclusivamente negli anni successivi, quando il mercato libero fosse tornato praticabile. Affinché si fosse concretizzato questo vantaggio, gli utenti serviti dal distributore di un gruppo avrebbero dovuto scegliere nuovamente la divisione di fornitura di tale gruppo. Tuttavia, fino ad allora, un cliente che avesse considerato la possibilità di cambiare nuovamente il proprio fornitore avrebbe avuto la libertà di scegliere tra tutti i fornitori che operavano sul mercato spagnolo. Per questo motivo, la Commissione non ha potuto determinare l'esistenza di un vantaggio concreto derivante dal semplice fatto che i gruppi possedessero una maggiore quota di mercato nel periodo oggetto d'indagine.
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Al contrario, i gruppi integrati hanno subito una penalizzazione oggettiva: l'obbligo di finanziare il deficit a condizioni non redditizie, dato che il tasso di interesse applicato per i crediti commerciali era inferiore a un tasso di mercato adeguato e, pertanto, la cartolarizzazione dei crediti commerciali è stata realizzata con una remunerazione possibilmente inferiore a quella che avrebbero ottenuto applicato un tasso di mercato.
(107)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ha concluso che, per quanto riguarda la fornitura a imprese, il sistema di regolamentazione stabilito in Spagna nel 2005 non concedeva un vantaggio economico diretto né indiretto ai distributori, né ai gruppi integrati a cui questi appartenevano.
(108)
Infine, per quanto riguarda l'argomentazione di Céntrica secondo cui il sistema discriminava tra distributori e fornitori del mercato libero, la Commissione ricorda che la discriminazione può verificarsi quando persone che si trovano nella stessa situazione giuridica o fattuale vengono trattate in maniera diversa, o viceversa, quando persone che si trovano in condizioni giuridiche o fattuali diverse ricevono lo stesso trattamento.
(109)
In primo luogo, l'argomentazione è manifestamente infondata nel caso di Elcogás S.A, a cui sono stati concessi crediti commerciali senza che tale società operasse nel settore della distribuzione. In secondo luogo, non è stato dimostrato se le quattro imprese designate, Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, e Endesa, SA, hanno ricevuto una remunerazione compensativa per la loro attività come distributori che fornivano energia elettrica a tariffe regolamentate, come già illustrato nel considerando 30. In terzo luogo, e in ogni caso, nel sistema dell'energia elettrica spagnolo, i distributori e i fornitori di libero mercato non si trovavano nelle stesse condizioni giuridiche e fattuali. L'obbligo di fornire energia elettrica a tariffe regolamentate veniva rispettato mediante restrizioni di regolamentazione che rendevano i distributori dei semplici intermediari finanziari e intermediari di fornitura che eseguivano disposizioni legali, mentre la fornitura in condizioni di libero mercato era un'attività totalmente liberalizzata. Ne consegue che la differenza di trattamento contestata da Céntrica non può essere considerata una discriminazione, nonostante il livello di tariffe regolamentate può essere stato pregiudizievole nel processo di liberalizzazione. Tuttavia, non si è trattato della conseguenza di un aiuto di Stato illegale concesso ai distributori.
CONCLUSIONE
(110)
Nel corso dell'indagine formale sono stati fugati i dubbi che la Commissione nutriva al momento della sua decisione di avvio. La Commissione è convinta che il riconoscimento da parte della Spagna dei costi sostenuti dai distributori di energia elettrica nell'ambito della loro attività di fornitura di energia elettrica a tariffe regolamentate a medie e grande imprese non ha concesso alcun vantaggio economico ai distributori ai sensi delle disposizioni dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(111)
Dal momento che i criteri previsti dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE sono cumulativi, non è necessario esaminare se vengano soddisfatti anche gli altri criteri. La Commissione conclude quindi che la misura non costituisce aiuto di Stato a favore dei distributori di energia elettrica. Tale conclusione fa riferimento alla situazione e al periodo di tempo coperti dalla denuncia, fatta salva la possibilità, da parte della Commissione, di valutare le misure adottate dalla Spagna dopo il 2005,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il riconoscimento da parte del Regno di Spagna dei costi sostenuti dai distributori per fornire energia elettrica a medie e grandi imprese a tariffe regolamentate durante l'anno 2005 sotto forma di crediti commerciali di Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A e Elcogás, SA, stabiliti nel regio decreto-legge 5/2005 non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Articolo 2
Il Regno di Spagna è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 4 febbraio 2014