BESCHLUSS (EU) 2015/494 DER KOMMISSION
vom 9. Juli 2014
über die von Slowenien durchgeführten Maßnahmen SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) zugunsten von Adria Airways d.d.
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 4543)
(Nur der slowenische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf den Beschluss der Kommission, im Hinblick auf die Beihilfe SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union zu eröffnen (1),
nach Aufforderung aller Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den vorstehenden Bestimmungen und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit SANI-Anmeldung Nr. 5628 vom 11. März 2011, registriert am gleichen Tag, meldete Slowenien eine Rettungsbeihilfe für Adria Airways d.d. (im Folgenden „Adria“ oder das „Unternehmen“) in Form einer staatlichen Garantie und eines zinsvergünstigten Darlehens in Höhe von 6,2 Mio. EUR bei der Kommission an.
(2)
Mit Schreiben vom 31. März 2011 und vom 12. April 2011 übermittelten die slowenischen Behörden zusätzliche Informationen. Die Kommission bat mit Schreiben vom 29. April 2011, auf das die slowenischen Behörden nicht reagierten, um zusätzliche Auskünfte. Bei einem Treffen mit den slowenischen Behörden und deren Beratern am 13. Juli 2011 wurde der Kommission mitgeteilt, dass die angemeldete Rettungsbeihilfe in Anbetracht der schlechten finanziellen Situation des Unternehmens nicht ausreiche und Slowenien vorhabe, Adria Kapital in Höhe von 50 Mio. EUR zuzuführen. Am 1. August 2011 zog Slowenien die Anmeldung der Rettungsbeihilfe wieder zurück.
(3)
Aufgrund von Informationen, denen zufolge Slowenien die Zuführung von Barkapital am 30. September 2011 dennoch vorgenommen hatte, beschloss die Kommission, ihre vorläufige Prüfung von Amts wegen fortzusetzen, und ersuchte mit Schreiben vom 12. September 2011, 28. November 2011 und 17. April 2012, die von den slowenischen Behörden mit Schreiben vom 11. Oktober 2011, 27. Dezember 2011, 13. Januar 2012 und 18. Mai 2012 beantwortet wurden, um weitere Auskünfte. Außerdem übermittelten die slowenischen Behörden mit E-Mail vom 7. November 2012 einen Vermerk, der von den gesetzlichen Vertretern von Adria abgefasst worden war.
(4)
Auf Ersuchen der slowenischen Behörden fand am 12. Juli 2012 ein Treffen mit Vertretern der Fluggesellschaft Adria und der staatlichen Holdinggesellschaft PDP (2), einem der Anteilseigner von Adria, statt. Bei diesem Treffen nahmen die slowenischen Behörden und die Vertreter von Adria und PDP Erläuterungen vor und nannten ihre Argumente im Zusammenhang mit den zu prüfenden Maßnahmen.
(5)
Mit Schreiben vom 20. November 2012 setzte die Kommission Slowenien von ihrem Beschluss in Kenntnis, wegen der Beihilfe das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zu eröffnen (im Folgenden „der Eröffnungsbeschluss“). Slowenien übermittelte mit Schreiben vom 21. Januar 2013 eine Stellungnahme zum Eröffnungsbeschluss. Die Kommission erbat mit Schreiben vom 5. März 2013, das von Slowenien am 19. April 2013 beantwortet wurde, zusätzliche Angaben von Slowenien. Am 16. September 2013 übersandte Slowenien weitere Informationen. Die Kommission ersuchte mit Schreiben vom 6. November 2013, das von Slowenien am 4. Dezember 2013 und am 6. und 17. Januar 2014 beantwortet wurde, um erneute Auskünfte Sloweniens. Am 25. März und am 5. Dezember 2013 sowie am 8. Januar 2014 fanden Treffen mit den slowenischen Behörden und deren Rechtsvertretern statt.
(6)
Der Beschluss der Kommission zur Eröffnung des Verfahrens wurde am 8. März 2013 im Amtsblatt der Europäischen Union (3) veröffentlicht. Die Kommission forderte Betroffene auf, sich zu den Maßnahmen zu äußern.
(7)
Am 8. April 2013 ging bei der Kommission die Stellungnahme eines Betroffenen ein: Ryanair. Die Kommission leitete die Stellungnahme an Slowenien weiter und gab ihm Gelegenheit, darauf zu reagieren; die Stellungnahme Sloweniens ging mit Schreiben vom 13. Mai 2013 ein.
2. DER SLOWENISCHE LUFTVERKEHRSMARKT
(8)
Als nationale Fluggesellschaft Sloweniens ist Adria die Hauptfluggesellschaft am Flughafen Ljubljana. Im Jahr 2011 wurden von ihr 73,4 % der Fluggäste befördert, deren Flug über den Flughafen Ljubljana führte; seither ist diese Zahl auf 71,3 % im Jahr 2012 und 69,8 % im Jahr 2013 gesunken (4).
(9)
Obwohl es in Slowenien nur eine begrenzte Zahl von Billigfluggesellschaften gibt (easyJet bedient von Ljubljana aus lediglich eine und Wizz Air zwei Strecken), entfiel auf sie 2013 ein Anteil von 12,6 % der im öffentlichen Verkehr beförderten Fluggäste (5). Gegenwärtig befliegen fünf weitere Wettbewerber die Strecke zwischen Ljubljana und ihren Luftdrehkreuzen: Air France, Finnair, Turkish Airlines, Montenegro Airlines und Air Serbia.
3. DER BEGÜNSTIGTE
(10)
Adria ist ein Großunternehmen mit ungefähr 450 Beschäftigten. 2013 erwirtschaftete es einen Umsatz von 142,3 Mio. EUR und fuhr Verluste in Höhe von 3 Mio. EUR ein (geschätzte Daten). Es verfügt über eine Flotte von 11 Flugzeugen, bei denen es sich hauptsächlich um Regionalflugzeuge handelt. Eigentümer von Adria sind derzeit unter anderem die Republik Slowenien (69,9 %), die Bank Assets Management Company (BAMC, 19,6 %), auf die bestimmte Vermögenswerte der Nova Ljubljanska Banka d.d. (6). (im Folgenden „NLB“) übertragen wurden, die ABANKA d.d. (4,7 %) und die PDP (2,1 %).
(11)
Die finanzielle Lage von Adria verschlechterte sich ab 2008 ständig; der Umsatz ging zurück, und es waren ein negatives Ergebnis vor Steuern und ein negativer Eigenkapitalwert zu verzeichnen. Weitere Einzelheiten zur Finanzlage von Adria im Zeitraum 2007-2011 können Abschnitt 7.1 entnommen werden.
(12)
Am 1. August 2012 leitete Slowenien zusammen mit der PDP, der NLB, der Abanka Vipa d.d., der Hypo Alpe-Adria Bank d.d. und der Unicredit Bank of Slovenia d.d. den Privatisierungsprozess von Adria ein und schrieb 74,87 % der Geschäftsanteile aus. An diesem Tag veröffentlichte die Agentur zur Verwaltung des Staatseigentums der Republik Slowenien (AUKN) in Form einer öffentlichen Ausschreibung für Investoren eine Aufforderung zur unverbindlichen Interessensbekundung im Rahmen des Verkaufs der Aktienmehrheit des Unternehmens (7). Offenbar wurde dieser Prozess aber gestoppt, und der Privatisierungsprozess von Adria wird zu einem späteren Zeitpunkt erneut eingeleitet werden.
4. BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN UND DES UMSTRUKTURIERUNGSPLANS
4.1. Maßnahme 1: Kapitalerhöhung von 2007
(13)
Am 31. Dezember 2006 wies Adria die folgende Beteiligungsstruktur auf:
Tabelle 1
Beteiligungsstruktur von Adria vor der Kapitalerhöhung von 2007
Name
%
KAD
55,0
SOD
20,0
NFD 1 delniški investicijski sklad d.d. (8)
9,7
NFD Holding d.d. (9)
7,2
Infond d.o.o. (10)
4,9
Andere (einschl. privater Aktionäre)
3,2
(14)
Am 19. Februar 2007 beschloss die Aktionärsversammlung von Adria, das Kapital der Gesellschaft um 10,9 Mio. EUR zu erhöhen. Rund 99,6 % der Kapitalerhöhung wurden von dem in Staatseigentum stehenden Fonds KAD gezeichnet, der Rest von privaten Aktionären. Am 5. April 2007 waren alle Aktien gezeichnet.
(15)
Als Preis wurden 27 EUR pro Aktie gezahlt. In einem Bewertungsbericht vom […] (11) war der Wert der Aktien im September 2006 auf […] EUR pro Aktie angesetzt worden.
(16)
Nach der Kapitalerhöhung von 2007 bestand bei Adria folgende Beteiligungsstruktur:
Tabelle 2
Beteiligungsstruktur von Adria nach der Kapitalerhöhung von 2007
Name
%
KAD
77,3
SOD (12)
10,0
NLB (13)
8,5
Infond d.o.o.
2,4
Andere (einschl. privater Aktionäre)
1,8
4.2. Maßnahme 2: Kapitalerhöhung von 2009
(17)
Am 13. Januar 2009 beschloss der Vorstand von Adria, das Kapital der Gesellschaft durch Ausgabe neuer Aktien aufzustocken. Auf diese Weise wurde das Kapital von Adria um 2,36 Mio. EUR erhöht. Rund 99,5 % der Kapitalerhöhung wurden von KAD gezeichnet, der Rest von privaten Aktionären. Bis zum 20. Juli 2009 waren alle Aktien gezeichnet.
(18)
Als Preis wurden 22 EUR pro Aktie gezahlt. In einem Bewertungsbericht vom […] war der Wert der Aktien im September 2008 auf […] EUR pro Aktie angesetzt worden.
(19)
Nach der Kapitalerhöhung von 2009 bestand bei Adria folgende Beteiligungsstruktur:
Tabelle 3
Beteiligungsstruktur von Adria nach der Kapitalerhöhung von 2009
Name
%
KAD
78,6
SOD
8,8
NLB
7,5
Infond d.o.o.
2,2
Andere (einschl. privater Aktionäre)
2,9
4.3. Maßnahme 3: Kapitalerhöhung von 2010
(20)
Am 2. September 2010 beschloss die Aktionärsversammlung von Adria, das Kapital der Gesellschaft um 2,5 Mio. EUR zu erhöhen. Rund 80 % der Erhöhung wurden von der Holdinggesellschaft PDP (der Nachfolgerin von KAD und SOD) gezeichnet. Zwei private Touristikunternehmen - Kompas d.d. und Palma d.o.o. - zeichneten die verbleibenden 20 % (jeweils 10 %). Bis zum 1. Oktober 2010 waren alle Aktien gezeichnet.
(21)
Als Preis wurden 12 EUR pro Aktie gezahlt. In einem Bewertungsbericht vom […] war der Wert der Aktien im Juni 2009 auf […] EUR pro Aktie angesetzt worden.
(22)
Nach der Kapitalerhöhung von 2010 bestand bei Adria folgende Beteiligungsstruktur:
Tabelle 4
Beteiligungsstruktur von Adria nach der Kapitalerhöhung von 2010
Name
%
PDP
86,0
NLB
6,1
Kompas d.d.
1,9
Palma d.o.o.
1,9
Infond d.o.o.
1,7
Andere (einschl. privater Aktionäre)
2,4
4.4. Maßnahme 4: Kapitalerhöhung von 2011
(23)
Am 21. September 2011 beschloss der Vorstand von Adria, das Kapital der Gesellschaft um 69,7 Mio. EUR aufzustocken. Die Republik Slowenien zeichnete 49,5 Mio. EUR und PDP 0,5 Mio. EUR; beide Zeichnungen erfolgten in bar. Der verbleibende Teil der Kapitalerhöhung (d. h. 19,7 Mio. EUR) in Form von Schulden-Swaps entfiel auf mehrere Banken: a) NLB (13,83 Mio. EUR), b) Abanka Vipa d.d. (3,35 Mio. EUR), c) Unicredit Bank of Slovenia d.d. (1,24 Mio. EUR) und d) Hypo Alpe-Adria Bank d.d. (1,28 Mio. EUR). Die Kapitalerhöhung erfolgte am 30. September 2011.
(24)
Der vereinbarte Preis pro Aktie entsprach dem in Slowenien gesetzlich vorgeschriebenen Minimum von 1 EUR. Ein Bewertungsbericht wurde nicht vorgelegt.
(25)
Nach der Kapitalerhöhung von 2011 bestand bei Adria folgende Beteiligungsstruktur:
Tabelle 5
Beteiligungsstruktur von Adria nach der Kapitalerhöhung von 2011
Name
%
Republik Slowenien
69,9
NLB
19,6
Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
1,8
Abanka Vipa d.d.
4,7
Unicredit Bank of Slovenia d.d.
1,8
PDP
2,1
Andere (einschl. privater Aktionäre))
0,1
Der Umstrukturierungsplan von September 2011
(26)
Nach Angaben der slowenischen Behörden beschlossen der Staat, die PDP und die Banken auf der Grundlage des als „Finanz- und Unternehmens-Umstrukturierungsprogramm“ bezeichneten Plans („Umstrukturierungsplan“) vom September 2011, sich an der Kapitalerhöhung von 2011 zu beteiligen. Dieser Plan umfasste die erforderlichen Maßnahmen zur Finanz- und Unternehmensumstrukturierung von Adria und sollte der Gesellschaft die Möglichkeit bieten, wieder rentabel zu wirtschaften. Der Plan war offenkundig abgefasst worden, um eine Umstrukturierungsbeihilfe anzumelden, da darin Begrifflichkeiten wie „Eigenbeitrag“ und „Verzerrung des Wettbewerbs“ vorkommen, die gemeinhin in einem Geschäftsplan nicht anzutreffen sind.
(27)
Dem ursprünglich übermittelten Umstrukturierungsplan zufolge sollte Adria 2013 (Basisszenario und optimistisches Szenario) oder 2014 (pessimistisches Szenario) rentabel werden. Dem Umstrukturierungsplan in der ursprünglich zugesandten Form zufolge waren die Schwierigkeiten von Adria verursacht worden durch: a) […].
(28)
Der Umstrukturierungsplan in der ursprünglich übermittelten Form enthielt eine Reihe von Maßnahmen mit dem Ziel, Adria zu sanieren und wieder rentabel zu machen: a) […].
(29)
Ebenso laut dem ursprünglich übermittelten Umstrukturierungsplan sollte die Kapitalerhöhung von 2011 in Höhe von 69,7 Mio. EUR den negativen Eigenkapitalwert von Adria in Höhe von […] EUR, die Rückzahlung der Verbindlichkeiten in Höhe von […] EUR ([…] EUR offene Forderungen von Lieferanten und […] EUR zur vorzeitigen Tilgung von Bankdarlehen) und die Finanzierung von Umstrukturierungsmaßnahmen in Höhe von […] EUR abdecken.
(30)
Andererseits sollten sich die Gesamtkosten der Umstrukturierung auf […] EUR belaufen, die teilweise durch die vom slowenischen Staat und der PDP vorgenommene Kapitalzuführung in Höhe von 50 Mio. EUR finanziert wurden. Der Beitrag von Adria zu den Sanierungskosten („Eigenbeitrag“) sollte sich auf […] EUR aus einem Schulden-Swap (Umwandlung von Bankdarlehen in Eigenkapital, 19,7 Mio. EUR) belaufen […]. Schließlich waren im Umstrukturierungsplan in seiner ursprünglich übermittelten Form noch der Verkauf von AAT und die Einstellung des Linienverkehrs auf mehreren Flugstrecken als Ausgleichsmaßnahmen vorgesehen.
(31)
In Anbetracht der Zweifel, die die Kommission im Eröffnungsbeschluss geäußert hatte, reichte Slowenien mehrere aktualisierte Fassungen des Umstrukturierungsplans ein. Insbesondere sieht der Umstrukturierungsplan derzeit einen Umstrukturierungszeitraum bis 2015 vor und umfasst eine Reihe zusätzlicher Umstrukturierungsmaßnahmen, mit denen eine nachhaltigere Rentabilität sichergestellt werden soll. Dabei handelt es sich um die folgenden Maßnahmen mit folgenden finanziellen Auswirkungen im Zeitraum 2014-2015: a) […].
4.5. Maßnahme 5: Erwerb von Adria Airways Tehnika d.d. 2010/2011
(32)
AAT, eine 100 %ige Tochtergesellschaft von Adria, wurde 2010 gegründet. Bis dahin firmierte die betriebsinterne Wartungsgesellschaft von Adria als SVL. AAT ist im Flugzeugwartungssektor für Adria und weitere Kunden tätig.
(33)
Im Zeitraum von November 2010 bis März 2011 erwarben PDP und Aerodrom Ljubljana, die mehrheitlich staatseigene Betreibergesellschaft des Flughafens Ljubljana, von Adria in zwei Schritten Beteiligungen an AAT in Höhe von 52,3 % bzw. 47,7 %. In einem ersten Schritt kaufte PDP eine Beteiligung von 18,24 % an AAT in Form von 2 676 346 Vorzugsaktien ohne Stimmrecht zum Preis von 1 EUR pro Aktie. Gleichzeitig erwarb Aerodrom Ljubljana für ca. 4,6 Mio. EUR eine Beteiligung von 31,16 % an AAT (4 570 881 Aktien) mittels Umwandlung von Verbindlichkeiten in Vorzugsaktien ohne Stimmrecht. In einem zweiten Schritt verkaufte Adria Anfang 2011 seine restlichen Anteile an AAT wie folgt: PDP erwarb 5 000 000 Stammaktien zum Preis von 1 EUR pro Aktie und erhöhte seine Beteiligung auf 52,33 %, während Aerodrom Ljubljana seine Beteiligung an AAT durch einen Forderungsausgleich mit Adria in Höhe von 2,2 Mio. EUR auf 47,67 % aufstockte.
(34)
Insgesamt wurde somit ein Preis von 14,7 Mio. EUR gezahlt, d. h. 1 EUR pro Aktie. In einem Bewertungsbericht vom April 2010 wurde der Wert von AAT als Wartungsgesellschaft von Adria für Dezember 2009 auf 14,4 Mio. EUR bis 14,9 Mio. EUR festgesetzt.
5. DER ERÖFFNUNGSBESCHLUSS
(35)
Am 20. November 2012 fasste die Kommission den Beschluss, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen. In ihrem Eröffnungsbeschluss vertrat sie die vorläufige Auffassung, dass Adria zum Zeitpunkt der Durchführung der genannten Maßnahmen, zumindest aber seit 2008, als Unternehmen in Schwierigkeiten angesehen werden konnte. Die Kommission äußerte auch Zweifel im Hinblick auf die fünf fraglichen Maßnahmen und gelangte zu dem vorläufigen Schluss, dass alle Maßnahmen mit staatlichen Beihilfen verbunden waren.
(36)
Zu den Maßnahmen 1 und 2 äußerte die Kommission in ihrem Eröffnungsbeschluss die Auffassung, dass KAD unter der eindeutigen und direkten Kontrolle Sloweniens stand, und zog den vorläufigen Schluss, dass der Beitrag, den KAD zu den Kapitalerhöhungen von 2007 und 2009 leistete, aus staatlichen Mitteln bestand und Slowenien zuzurechnen war. Obwohl der Preis der Aktien, der von KAD bezahlt wurde, unter dem Wert lag, der in den beiden Bewertungsberichten angesetzt worden war, äußerte die Kommission in Anbetracht des erheblichen Zeitraums zwischen dem Zeitpunkt der Bewertung der Aktien und dem Zeitpunkt der Kapitalerhöhungen Zweifel an den Berichten. Angesichts der Tatsache, dass KAD damals Mehrheitsaktionär von Adria war, gelangte die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Kapitalerhöhungen von 2007 und 2009 darauf abgezielt hatten, für KAD die bestehende Beteiligung an einem Unternehmen zu finanzieren, das als Unternehmen in Schwierigkeiten angesehen werden konnte.
(37)
Bei ihrer Bewertung von Maßnahme 3 stellte die Kommission fest, dass die PDP Nachfolger der Fonds KAD und SOD ist, zu deren Maßnahmen die Kommission zuvor erklärt hatte, dass sie dem slowenischen Staat zuzurechnen waren. Als Zeichen der Zurechenbarkeit an den Staat verwies die Kommission außerdem auf die Tatsache, dass PDP zu 100 % indirekt im Eigentum des Staates stehe (über KAD, SOD und DSU (zu 100 % in Staatseigentum befindliche Anlagenverwaltungsgesellschaft)), und erwähnte zudem mehrere indirekte Anhaltspunkte für diese Zurechenbarkeit im Sinne der Rechtsprechung in der Rechtssache Stardust Marine (14). Ähnlich wie bei den Maßnahmen 1 und 2 äußerte die Kommission in Anbetracht des erheblichen Zeitraums von 15 Monaten zwischen dem Zeitpunkt der Bewertung der Aktien und dem Zeitpunkt der Kapitalerhöhung Zweifel an dem Bericht, obwohl der von der PDP tatsächlich gezahlte Aktienpreis unter dem im Bewertungsbericht angesetzten Wert lag. Zudem kam die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, dass die Beteiligung der beiden privaten Touristikunternehmen (Kompas d.d. und Palma d.o.o.) an der Kapitalerhöhung von 2010 zusätzlich zu der Beteiligung von PDP allein nicht geeignet sei, die Bedenken der Kommission hinsichtlich eines möglichen Vorteils für Adria auszuräumen (15).
(38)
Im Hinblick auf Maßnahme 4 stellte die Kommission fest, dass die Beteiligung Sloweniens eindeutig öffentliche Mittel einschloss, und wiederholte noch einmal ihre bereits zuvor geäußerte Auffassung, dass die Maßnahmen von PDP dem Staat zuzurechnen seien. Zudem meldete sie Zweifel im Zusammenhang mit der Beteiligung der NLB an Maßnahme 4 an, die in Anbetracht der Tatsache, dass a) der Staat zum damaligen Zeitpunkt Mehrheitseigentümer der NLB war, b) der Staat im Vorstand und auch im Aufsichtsrat der Bank über die Stimmenmehrheit verfügte und c) die staatlichen Behörden Einfluss auf die Vorgehensweise einer vom Staat kontrollierten Bank ausüben konnten, als dem Staat zurechenbar angesehen werden könnte.
(39)
In ihrer Einschätzung, ob Maßnahme 4 Adria einen ungerechtfertigten selektiven Vorteil verschaffte, stellte die Kommission im Eröffnungsbeschluss fest, dass die Tatsache, dass die Banken dem Schulden-Swap nur unter der Voraussetzung einer Kapitalzuführung durch den Staat zugestimmt hätten, und insbesondere der unterschiedliche Charakter der Beteiligung von Staat und PDP und der Banken (Kapitalzuführung bzw. Schulden-Swap) ausreichten, um Zweifel daran zu begründen, dass die Kapitalerhöhung von 2011 pari passu durchgeführt wurde. Die Kommission machte ferner darauf aufmerksam, dass die Kapitalerhöhung von 2011 anders als die zuvor vorgenommenen Kapitalerhöhungen ohne Bewertungsbericht erfolgt sei.
(40)
Zu der Behauptung der slowenischen Behörden, sie hätten sich auf der Grundlage des Umstrukturierungsplans vom September 2011 zur Teilnahme an Maßnahme 4 entschlossen, hatte die Kommission angemerkt, der Umstrukturierungsplan sei grundsätzlich nicht ausreichend, um das Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers zu erfüllen, da sich einige Voraussagen im Umstrukturierungsplan offenbar auf unsichere oder unklare Annahmen stützten. Zudem hätte ein privater Investor die Gefahr in Betracht gezogen, dass die vorangegangenen Kapitalerhöhungen eine rechtswidrige staatliche Beihilfe darstellten, und die Auswirkungen, die die Gefahr einer möglichen Rückforderungsanordnung der Kommission auf die Rentabilität der Beteiligung haben würde, bedacht. Überdies hätten sich die Banken aufgrund des Interesses, das Slowenien an Adria bekundet hatte, möglicherweise schon viel früher zur Beteiligung an der Kapitalzufuhr entschlossen als zu dem Zeitpunkt, als über die Kapitalerhöhung von 2011 entschieden wurde.
(41)
In Bezug auf Maßnahme 5 wiederholte die Kommission ihre bereits geäußerte Auffassung, dass die Maßnahmen von PDP dem Staat zuzurechnen und öffentliche Gelder beteiligt gewesen seien. Im Hinblick auf Aerodrom Ljubljana gelangte die Kommission zu dem gleichen vorläufigen Schluss, da sich das Unternehmen bereits zum Zeitpunkt des Erwerbs von AAT mehrheitlich im Eigentum des Staates befunden hat. Aufgrund der strategischen Bedeutung, die der Flughafen für die Anbindung des Landes an den internationalen Flugverkehr hat, bezeichnete es die Kommission zudem als unwahrscheinlich, dass die Behörden nicht in wichtige Entscheidungen von Aerodrom Ljubljana, der Betreibergesellschaft des Flughafens Ljubljana, einbezogen gewesen seien.
(42)
Da die erste Stufe des Ankaufs von AAT-Aktien unmittelbar nach der Kapitalerhöhung von 2010 stattfand, vertrat die Kommission die Auffassung, dass beide Maßnahmen nicht getrennt voneinander, sondern als Teil einer umfangreicheren Initiative mit dem Ziel der Unterstützung von Adria gewertet werden sollten. Bei ihrer Prüfung des Berichts, in dem der Wert der AAT-Anteile festgelegt war, stellte die Kommission fest, dass AAT darin als Teil der Wartungsgesellschaft von Adria (damals SVL) bewertet worden war und dass bei der Bestimmung des Werts von AAT die Synergien berücksichtigt wurden, die sich aus diesem Umstand ergaben. Die Kommission vertrat demgegenüber die Auffassung, dass der Wert von SLV/AAT unter Vernachlässigung der konzerninternen Synergien als gesonderte Einheit hätte bewertet werden müssen, da AAT im Jahr 2010 aus Adria ausgegliedert und als eigenständige Einheit veräußert worden sei. Darüber hinaus äußerte die Kommission Bedenken angesichts der beträchtlichen Zeitspanne, die zwischen dem Zeitpunkt der Bewertung und dem des Verkaufs der AAT-Anteile verstrichen sei.
(43)
Zweifel äußerte die Kommission auch bezüglich der Vereinbarkeit der fünf geprüften Maßnahmen mit dem Binnenmarkt, zumal Slowenien keine dafür sprechenden Argumente vorgetragen hatte.
(44)
In Anbetracht des Charakters der fraglichen Maßnahmen und der Tatsache, dass Adria zum Zeitpunkt der Gewährung der Maßnahmen als Unternehmen in Schwierigkeiten angesehen werden konnte, stellte die Kommission fest, dass die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Binnenmarkt lediglich nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV und insbesondere im Lichte der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (16) („Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien“) bewertet werden könne. Die Kommission wies zunächst darauf hin, dass die in Abschnitt 3.1 der Leitlinien festgelegten Voraussetzungen für Rettungsbeihilfen nicht erfüllt zu sein schienen. Zu den Umstrukturierungsbeihilfen im Sinne des Abschnitts 3.2 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien betonte sie, dass die fraglichen Maßnahmen vor ihrer Anmeldung bei der Kommission gewährt wurden und ohne dass ein glaubhafter Umstrukturierungsplan vorlag, der die in den Leitlinien festgelegten Voraussetzungen erfüllt hätte - ein Umstand, der allein schon ausreichen würde, um eine Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Binnenmarkt auszuschließen (17).
(45)
Zudem äußerte die Kommission Bedenken im Zusammenhang mit dem Umstrukturierungsplan, der nicht hinreichend solide sei, um die langfristige Rentabilität von Adria wiederherzustellen, da einige seiner Vorhersagen sich auf nicht quantifizierte, unsichere oder unklare Annahmen stützten. Außerdem bezweifelte sie, dass die im Umstrukturierungsplan vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen als angemessen und/oder ausreichend angesehen werden könnten, da sie den Eindruck erweckten, zur Wiederherstellung der Rentabilität von Adria notwendig zu sein. Was den Verkauf von AAT angehe, so habe dieser mehrere Monate vor der Genehmigung des Umstrukturierungsplans zu einem Zeitpunkt - Ende 2010, Anfang 2011 - stattgefunden, als bei Adria dringender Finanzbedarf bestand. Auch die Streichung von Linienflugstrecken erscheine als Ausgleichsmaßnahme nicht annehmbar, da die meisten dieser Strecken (27 von 31) im Umstrukturierungsplan als verlustbringend bezeichnet wurden und auf jeden Fall hätten aufgegeben werden müssen, um das Überleben des Unternehmens sicherzustellen. Die Kommission meldete auch Zweifel an, ob der Vorschlag für den Eigenbeitrag von Adria in Höhe von […] EUR uneingeschränkt akzeptiert werden könne, da insbesondere unklar sei, ob die Erlöse aus dem Verkauf von AAT und die Umwandlung von Bankdarlehen in Eigenkapital als Eigenbeitrag gewertet werden könnten. In Anbetracht der Tatsache, dass sich Adria zum Zeitpunkt der Maßnahmengewährung offenbar in Schwierigkeiten befand und dass Unternehmen in Schwierigkeiten lediglich Rettungs- und/oder Umstrukturierungsbeihilfen erhalten können, bezweifelte die Kommission auch, dass der Grundsatz der einmaligen Beihilfegewährung eingehalten werden würde, vor allem im Hinblick auf die Kapitalerhöhung von 2011.
6. STELLUNGNAHMEN ZUM ERÖFFNUNGSBESCHLUSS
6.1. Stellungnahme Sloweniens
(46)
In seiner Stellungnahme zu dem Eröffnungsbeschluss der Kommission macht Slowenien geltend, dass die Maßnahmen 1, 2 und 3 keine staatlichen Beihilfen beinhalteten, da die Entscheidungen von KAD und PDP nicht dem Staat zugerechnet werden könnten. Insbesondere rechtfertige eine 100 %ige Beteiligung des Staates nicht ausreichend die Schlussfolgerung, dass die Maßnahmen dem Staat zuzurechnen seien. Außerdem seien die Bewertungsberichte, in denen der Wert der Anteile bestimmt wurde, angemessen gewesen und somit sei der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers befolgt worden, womit ein Vorteil für Adria ausgeschlossen gewesen sei. Insbesondere macht Slowenien zu Maßnahme 3 geltend, die Pari-Passu-Zeichnung von 20 % der Aktien durch zwei private Touristikunternehmen zusätzlich zu der Zeichnung durch PDP habe eine wesentliche Rolle gespielt und gezeigt, dass auf dem Markt keine Zweifel bezüglich der Rentabilität von Adria bestanden hätten, was das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe ausschließe.
(47)
Zu Maßnahme 5 wiederholt Slowenien, dass die Maßnahmen von PDP nicht dem Staat zugerechnet werden könnten. Zu den Maßnahmen von Aerodrom Ljubljana vertritt Slowenien die Auffassung, dass der Einfluss des Staates auf dessen Entscheidung zum Kauf von AAT sich nicht aus der Tatsache ableiten lasse, dass bestimmte Mitglieder des Aufsichtsrates vom Staat sowie von KAD und SOD vorgeschlagen worden waren. Der Bewertungsbericht vom April 2010, in dem der Wert von AAT als Wartungsgesellschaft von Adria auf 14,4 Mio. EUR bis 14,9 Mio. EUR festgesetzt worden war, könne nicht als überholt bezeichnet werden, und es spreche nichts dafür, dass die Synergien mit Adria im Bewertungsbericht berücksichtigt worden seien. Außerdem machten die Vorstandsprotokolle sowohl von PDP als auch von Aerodrom Ljubljana deutlich, dass die Entscheidung zum Erwerb von AAT unter Zugrundelegung wirtschaftlich begründeter Erwägungen getroffen worden sei. Aus diesem Grunde könne vom Vorliegen einer staatlichen Beihilfe in Maßnahme 5 keine Rede sein.
(48)
Slowenien bestreitet auch die Einstufung von Adria als Unternehmen in Schwierigkeiten und vertritt die Auffassung, dass Adria erst ab Januar 2011, d. h. dem Zeitpunkt, an dem Maßnahme 4 getroffen wurde, in Schwierigkeiten gewesen sei.
(49)
Bei Maßnahme 4 schließt Slowenien das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe mit dem Argument aus, dass der Schulden-Swap der NLB nicht dem Staat zurechenbar sei. Zudem vertritt es die Auffassung, dass die in Eigenkapital umgewandelten Darlehen umfassend mit Pfandrechten an Flugzeugen und Gebäuden besichert gewesen seien und die Banken mit der Umwandlung ein bisher nicht bestehendes Geschäftsrisiko eingegangen seien. In diesem Sinne sei der Schulden-Swap einer Kapitalzuführung vergleichbar. Slowenien merkt außerdem an, dass die Banken und der Staat sich bei der Beteiligungsentscheidung gegenseitig beeinflusst hätten, die - nach Auffassung Sloweniens - auf einem glaubwürdigen Umstrukturierungsplan beruht habe, und kommt zu dem Ergebnis, dass die Entscheidungen zeitgleich getroffen worden seien, sodass jeder ungerechtfertigte Vorteil für Adria ausgeschlossen sei.
(50)
Da Slowenien der Auffassung ist, dass bei den Maßnahmen 1, 2, 3 und 5 keine staatlichen Mittel im Spiel waren, führte es bei diesen Maßnahmen auch keine Gründe für die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt an. Bei Maßnahme 4 nannte es jedoch für den Fall, dass die Kommission der Auffassung sein sollte, es handele sich dabei um eine staatliche Beihilfe, Vereinbarkeitsgründe. Da Slowenien zufolge Adria erst ab Januar 2011 in Schwierigkeiten gewesen sei (siehe Erwägungsgrund 48), stelle Maßnahme 4 auf der Grundlage des eingereichten Umstrukturierungsplans eine zulässige Umstrukturierungsbeihilfe im Sinne von Abschnitt 3.2 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien dar.
(51)
In Bezug auf die Wiederherstellung der Rentabilität macht Slowenien geltend, dass der Umstrukturierungsplan die langfristige Rentabilität von Adria sicherstelle, und hebt hervor, dass dieser Umstrukturierungsplan den Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien entsprechend eine Marktstudie und eine Analyse der Ursachen, die das Unternehmen in Schwierigkeiten gebracht hätten, einschließe und die Einstellung der Tätigkeiten vorsehe, die nach der Umstrukturierung weiterhin verlustbringend wären. Wie in Erwägungsgrund 31 festgestellt wurde, hat Slowenien mehrere aktualisierte Fassungen des Umstrukturierungsplans übermittelt, der derzeit einen Umstrukturierungszeitraum bis 2015 vorsieht und mehrere zusätzliche Umstrukturierungsmaßnahmen umfasst, die eine nachhaltigere Rentabilität sicherstellen sollen. Slowenien führt außerdem aus, dass der aktualisierte Umstrukturierungsplan selbst im schlimmsten Fall mit einer Eigenkapitalrentabilität von […] % 2014 und von […] % 2015 die langfristige Rentabilität des Unternehmens bis Ende 2015 sicherstelle, was mehr sei als das Niveau, das die Kommission in ihrem Beschluss zu Air Malta akzeptiert habe (18).
(52)
Slowenien vertritt die Auffassung, dass der Kapazitätsabbau (durch Einstellung von Flugverbindungen im Linienverkehr) von […] % in der Wintersaison bzw. […] % in der Sommersaison, die Freigabe von Slots an bestimmten Flughäfen, einschließlich koordinierter (ausgelasteter) Flughäfen, und der Verkauf von AAT geeignete und angemessene Ausgleichsmaßnahmen seien. Die eingestellten Verbindungen auf der Grundlage der sogenannten „Bruttomarge“ (positiver Deckungsbeitrag C1), die von der Kommission in den Beihilfesachen Air Malta und Czech Airlines (19) akzeptiert worden sei, seien gewinnbringend betrieben worden.
(53)
Im Zusammenhang mit der Begrenzung der Beihilfe auf das erforderliche Mindestmaß (Eigenbeitrag) behauptet Slowenien, wie bereits erläutert, der Verkauf von AAT sei nicht mit Beihilfen verbunden gewesen, weshalb der dabei erzielte Erlös in Höhe von 14,7 Mio. EUR als Eigenbeitrag akzeptiert werden sollte. Zudem sollten die Schulden-Swaps der Banken in voller Höhe, d. h. 19,7 Mio. EUR, als Eigenbeitrag angerechnet werden. Darüber hinaus habe Slowenien den Wert der Flugzeuge, die für die fraglichen Darlehen mit Pfandrechten besichert wurden, und auch den einschlägigen AVAC-Bericht (20), aus dem der Wert der betreffenden Flugzeuge hervorgehe, übermittelt. Rechne man hierzu noch den Verkauf einer Reihe von Vermögensgegenständen […] hinzu, so übersteige der Wert des Eigenbeitrags unter Zugrundelegung des aktualisierten Umstrukturierungsplans [50-54] %.
(54)
In Bezug auf den Grundsatz der einmaligen Beihilfe schließlich ist Slowenien der Auffassung, dass dieser gewahrt sei, da die Maßnahmen 1, 2, 3 und 5 (die Maßnahme 4 vorausgingen) keine staatlichen Beihilfen an Adria eingeschlossen hätten.
6.2. Stellungnahme der Beteiligten
(55)
Während des förmlichen Prüfverfahrens ging bei der Kommission lediglich die Stellungnahme von Ryanair ein, das sich der vorläufigen Feststellung der Kommission anschloss, wonach die in Rede stehenden Maßnahmen Beihilfen einschließen und mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar seien.
(56)
Allerdings trug Ryanair vor, dass der Eröffnungsbeschluss der Kommission keine umfassende Würdigung der MEIP-Konformität enthalten habe, da die Kommission hätte abwägen müssen, ob ein privater Kapitalgeber die sofortige Liquidation von Adria einer Kapitalzuführung vorgezogen hätte (21). Überdies hätte die Kommission in ihrem Eröffnungsbeschluss prüfen müssen, ob die Liquidation von Adria für den Staat nicht wirtschaftlich sinnvoller gewesen wäre als die Bereitstellung weiterer Mittel. Ryanair verfüge zwar nicht über ausreichende Informationen, um sich zum Umstrukturierungsplan äußern zu können, bezweifele jedoch die Rückkehr des Unternehmens in die Rentabilität.
(57)
Ryanair erklärte außerdem, dass jede Beihilfe für Adria die Marktposition von Ryanair schwäche, da sie die Bemühungen von Ryanair zur Entwicklung seines Marktes zunichte mache und Ryanair Einnahmenverluste verursache.
6.3. Anmerkungen Sloweniens zu den Stellungnahmen Beteiligter
(58)
Slowenien ging im Einzelnen auf die Argumente ein, die Ryanair in seiner Stellungnahme vorgebracht hatte und stellte insbesondere fest, dass nicht nur der Staat an den Kapitalzuführungen zugunsten von Adria beteiligt gewesen sei, sondern auch private Kapitalgeber und andere Stellen, deren Handlungen nicht dem Staat zugerechnet werden könnten. Außerdem lege Ryanair die Rechtsprechung falsch aus, wenn es behaupte, der Staat hätte der Liquidation von Adria den Vorzug vor seiner Umstrukturierung und der Erlangung der langfristigen Rentabilität des Unternehmens geben sollen. Slowenien bezeichnet den von Ryanair befürworteten Test als fehlerhaft, da er sich nur auf die Gläubiger von Adria, nicht aber auf dessen Kapitalgeber anwenden lasse: Da keine Ansprüche Sloweniens gegenüber dem Unternehmen bestanden, habe es auch nicht dessen Liquidation fordern können.
(59)
Slowenien stellte fest, dass sich die Kommission mit der dem Umstrukturierungsplan von Adria zugrunde liegenden Annahme befasst habe, und bezeichnete die Zweifel von Ryanair, ob die Rentabilität von Adria wiederherstellt werden könnte, als unbegründet. Die behauptete Beeinträchtigung der Marktposition von Ryanair entbehre jeglicher Grundlage.
7. WÜRDIGUNG DER MASSNAHMEN
(60)
In diesem Beschluss ist zunächst die Frage zu beantworten, ob es sich bei Adria um ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien handelt (Abschnitt 7.1). Anschließend wird untersucht, ob die zu prüfenden Maßnahmen staatliche Beihilfen für Adria im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind (Abschnitt 7.2) und ob es sich gegebenenfalls um eine rechtmäßige Beihilfe handelt (Abschnitt 7.4), die mit dem Binnenmarkt vereinbar ist (Abschnitt 7.5).
7.1. Die Schwierigkeiten von Adria
(61)
Die finanzielle Situation von Adria verschlechterte sich ab 2008 kontinuierlich, da die Umsätze zurückgingen, und ein negatives Ergebnis vor Steuern und ein negativer Eigenkapitalwert verzeichnet wurden. Nach den von Slowenien übermittelten Informationen gestalteten sich die wichtigsten Finanzparameter von Adria im Zeitraum 2007-2011 wie folgt:
Tabelle 6
Finanzielle Eckdaten von Adria 2007 - Juni 2011 (Mio. EUR)
2007
2008
2009
2010
Juni 2011
Umsatz
179,2
205,4
161,4
148,7
71,1
Nettoergebnis
0,4
- 3,2
- 14,0
- 63,1
- 2,2
Ergebnis vor Steuern (EBT) + Abschreibungen (DA)
0,4 (22)
10,9
1,6
- 50,9
1,8
Gezeichnetes Kapital
6,8
6,8
7,7
9,4
9,4
Eigenkapital
41,8
32,5
29,3
- 35,4
- 35,9
Eigenkapitalquote
2,8
3,7
4,0
- 3,9
- 3,6
Cashflow aus dem operativen Geschäft
16,9
18,5
6,1
1,7
- 21,6 (23)
(62)
Adria schloss das Geschäftsjahr 2011 mit Verlusten in Höhe von 12 Mio. EUR (24) ab, 2012 betrugen sie 10,8 Mio. EUR (25). 2013 hatte Adria die Verluste offenbar auf 3,1 Mio. EUR gesenkt (26).
(63)
In Randnummer 10 Buchstabe a der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien ist festgelegt, dass sich ein Unternehmen in Schwierigkeiten befindet, wenn „mehr als die Hälfte des gezeichneten Kapitals verschwunden und mehr als ein Viertel dieses Kapitals während der letzten zwölf Monate verloren gegangen ist“. Diese Bestimmung basiert auf der Annahme, dass ein Unternehmen mit einem massiven Verlust an gezeichnetem Kapital nicht in der Lage sein wird, Verluste aufzufangen, die es auf kurze oder mittlere Sicht so gut wie sicher in den wirtschaftlichen Untergang treiben werden (wie es in Randnummer 9 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien heißt).
(64)
Wie im Eröffnungsbeschluss festgestellt, war das gezeichnete Kapital im Zeitraum zwischen 2007 und Juni 2011 nicht verloren gegangen, sondern hatte zugenommen. Die Kommission stellt jedoch fest, dass das Eigenkapital des Unternehmens in den Jahren 2010 und 2011 ein negatives Vorzeichen aufwies. Gleichzeitig hat das Unternehmen keine angemessenen Maßnahmen getroffen, um dem Rückgang seines Eigenkapitals zu begegnen. In früheren Fällen (27) kam die Kommission zu dem Schluss, dass bei negativem Eigenkapital eines Unternehmens von vornherein davon auszugehen war, dass die Kriterien unter Randnummer 10 Buchstabe a der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien erfüllt sind, was im Falle von Adria mindestens seit 2010 zuträfe. Auch das Gericht stellte in einem Urteil (28) fest, dass ein Unternehmen mit negativem Eigenkapital ein Unternehmen in Schwierigkeiten sei.
(65)
Zudem hatten die Schwierigkeiten von Adria Ende 2010 offenbar ihren Höhepunkt erreicht. In der Presse wurde damals spekuliert, dass Adria möglicherweise unter Zwangsverwaltung gestellt werden oder sogar in Konkurs gehen würde (29). Das könnte als Anzeichen dafür gewertet werden, dass Adria zumindest zum damaligen Zeitpunkt die Kriterien für die Eröffnung eines Kollektivverfahrens wegen Insolvenz nach slowenischem Recht im Sinne von Randnummer 10 Buchstabe c der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien erfüllte.
(66)
Aus den vorstehend genannten Gründen gelangt die Kommission wie bereits im Eröffnungsbeschluss zu dem Schluss, dass Adria in den Jahren 2010 und 2011, d. h. zu dem Zeitpunkt, als die Maßnahmen 3, 4 und 5 gewährt wurden, ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne von Randnummer 10 Buchstabe a bzw. Randnummer 10 Buchstabe c der Leitlinien war.
(67)
Aus Tabelle 6 in Erwägungsgrund 61 geht hervor, dass Adria 2010 und 2011 auch im Sinne von Randnummer 11 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien als Unternehmen in Schwierigkeiten gelten könnte, derzufolge ein Unternehmen als in Schwierigkeiten befindlich angesehen werden kann, „wenn die […] typischen Symptome auftreten, wie steigende Verluste, sinkende Umsätze, wachsende Lagerbestände, Überkapazitäten, verminderter Cashflow, zunehmende Verschuldung und Zinsbelastung sowie Abnahme oder Verlust des Reinvermögenswerts“.
(68)
Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass im Zeitraum 2007-2009 bei Adria nicht die typischen Symptome von Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne von Randnummer 11 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien vorlagen. 2008 verzeichnete Adria in dem betrachteten Zeitraum zum ersten Mal Verluste in Höhe von 3,2 Mio. EUR. Wie Slowenien richtig feststellt, war bei Adria 2008 gegenüber dem Vorjahr ein Anstieg der Einnahmen und des Cashflows zu verzeichnen (von 179,2 Mio. EUR auf 205,4 Mio. EUR bzw. von 16,9 Mio. EUR auf 18,5 Mio. EUR). Außerdem verblieb das gezeichnete Kapital stabil auf dem Stand von 6, 8 Mio. EUR.
(69)
Die Kommission stellt zudem fest, dass Adria 2008 ein Nettoergebnis vor Steuern (EBT) in Höhe von 3,2 Mio. EUR und 2009 von 14 Mio. EUR verzeichnete. Im selben Zeitraum war das Geschäftsergebnis des Unternehmens vor Abschreibungen positiv, belief sich die Kennzahl EBT+DA doch auf 10,9 Mio. EUR bzw. 1,6 Mio. EUR (siehe Tabelle 6 in Erwägungsgrund 61). Ab 2010 kehrte sich die Kennzahl EBT+DA ins Negative. Da Maßnahme 2 im Januar 2009 beschlossen wurde und die Aktien im Juli 2009 vollständig gezeichnet waren, kann die Kommission nicht mit Sicherheit feststellen, ob zum damaligen Zeitpunkt eine deutlich feststellbare Tendenz zu negativen Ergebnissen vorlag, die die Schlussfolgerung gestatten würde, dass Adria ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien war.
(70)
Daher kann Adria nach Meinung der Kommission im Zeitraum 2007-2009, d. h. als die Maßnahmen 1 und 2 gewährt wurden, nicht als Unternehmen in Schwierigkeiten angesehen werden.
7.2. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(71)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(72)
Um das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe feststellen zu können, muss die Kommission beurteilen, ob bei den fünf zu prüfenden Maßnahmen alle Kriterien von Artikel 107 Absatz 1 AEUV (d. h. Übertragung staatlicher Mittel, selektiver Vorteil, potenzielle Wettbewerbsverfälschung und Auswirkungen auf den innergemeinschaftlichen Handel) erfüllt sind.
7.2.1. Maßnahmen 1 und 2: Kapitalerhöhungen von 2007 und 2009
(73)
Die Kommission wird zunächst prüfen, ob die Maßnahmen 1 und 2 Adria einen ungerechtfertigten selektiven Vorteil verschafft haben.
(74)
In ihrem Eröffnungsbeschluss hat die Kommission hierzu festgestellt, dass der Preis, der von KAD für die Aktien gezahlt wurde, unter dem Wert lag, der in den beiden Bewertungsberichten angesetzt worden war. KAD erwarb die neuen Aktien von Adria im Februar 2007 zu einem Preis von 27 EUR pro Aktie, also weniger als dem im Bewertungsbericht vom […] (siehe Erwägungsgrund 15) angesetzten Wert von […] EUR pro Aktie. Im Januar 2009 erwarb KAD die Aktien zu einem Preis von 22 EUR pro Aktie, also weniger als dem in dem Bewertungsbericht vom […] (siehe Erwägungsgrund 18) angesetzten Wert von […] EUR pro Aktie. Die Kommission äußerte jedoch Zweifel an der Zuverlässigkeit dieser Berichte, unter anderem weil zwischen dem Zeitpunkt der Kapitalerhöhungen (Februar 2007 bzw. Januar 2009) und dem Zeitpunkt der Bewertung der Aktien der Gesellschaft ([…] bzw. […]) ein erheblicher Zeitraum verstrichen war.
(75)
Die Kommission hat die von Slowenien übermittelten Daten und Unterlagen im Zusammenhang mit diesen Berichten nach Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens bewertet. Zu Maßnahme 1 hatte Slowenien erklärt, dass die Daten, auf die sich der Bericht stützt, vom 30. September 2006 datierten und zu dem Zeitpunkt, an dem der Gutachter den Bericht erstellt hat, die aktuellsten verfügbaren Daten gewesen seien. Zu Maßnahme 2 wurde mitgeteilt, dass der Bewertungsbericht zur gleichen Zeit in Auftrag gegeben worden sei, zu der die Generalversammlung von Adria eine Kapitalerhöhung beschloss. Für die Kommission besteht im Übrigen keine Veranlassung zu der Annahme, dass der Gutachter (P&S Capital) nicht absolut unabhängig gewesen wäre.
(76)
Trotz der Tatsache, dass zwischen dem Zeitpunkt, zu dem die Aktien des Unternehmens bewertet wurden, und dem Zeitpunkt, zu dem die Kapitalerhöhungen stattfanden, eine Zeitspanne von […] Monaten verstrich, hat die Kommission doch keine Anhaltspunkte dafür gefunden, dass dieser zeitliche Abstand tatsächlich Auswirkungen auf den geschätzten Wert der Aktien von Adria hatte.
(77)
Die Kommission stellt fest, dass die in den Berichten verwendete Bewertungsmethode (Nettogegenwartswert des erwarteten freien Cashflows (30)) in Fällen von Unternehmensübernahmen allgemein anerkannt sei. Zudem hat eine ausführliche Analyse der Berichte ergeben, dass die darin benutzten Formeln den Bewertungszwecken angemessen waren und ordnungsgemäß verwendet worden sind und die Annahmen und Prognosen bezüglich des Wachstums von Umsatz und Rentabilität einen realistischen Eindruck erweckt haben. Insbesondere hatten sich in dem Bewertungsbericht für die Kapitalerhöhung von 2007 (Maßnahme 1) die Prognosen zu den durchschnittlichen Wachstumsraten von Erlös und Rentabilität im Rahmen der in der Vergangenheit verzeichneten Raten bewegt. Im Bewertungsbericht zur Kapitalerhöhung von 2009 (Maßnahme 2) fallen die Prognosen zu den Wachstumsraten von Erlös und Rentabilität niedriger aus als die in der Vergangenheit verzeichneten Werte, da a) das hohe Wirtschaftswachstum von 2008 hauptsächlich auf den Ratsvorsitz Sloweniens zurückzuführen war, b) die Weltwirtschaft ein langsames Wachstum verzeichnete und c) auf den Finanzmärkten eine angespannte Lage herrschte. Die übrigen Annahmen, die in den Berichten verwendet werden, erwecken ebenfalls einen realistischen Eindruck. Außerdem stellt die Kommission fest, dass KAD bereits vor den Kapitalerhöhungen Mehrheitsaktionär von Adria war (31) und dass der Zweck der Kapitalerhöhungen darin bestand, für KAD eine bestehende (und gewinnträchtige) Beteiligung zu finanzieren.
(78)
Aus den dargelegten Gründen gelangt die Kommission zu der Auffassung, dass die Kapitalerhöhungen von 2007 und 2009 als marktkonform angesehen werden können und dass sie Adria keinen ungerechtfertigten Vorteil verschafften.
(79)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahmen 1 und 2 Investitionen darstellten, die ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber unter vergleichbaren Umständen (32) tätigen würde, und schließt daher das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe aus, ohne dass weiter geprüft zu werden braucht, ob die restlichen kumulativen Voraussetzungen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV erfüllt wären.
7.2.2. Maßnahme 3: Kapitalerhöhung von 2010
(80)
Wie in Erwägungsgrund 73 festgestellt, besteht eine der notwendigen Voraussetzungen für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe darin, dass die Maßnahme dem Begünstigten einen ungerechtfertigten selektiven Vorteil verschafft. Im Folgenden wird die Kommission prüfen, ob diese Voraussetzung im Zusammenhang mit Maßnahme 3 erfüllt ist.
(81)
In ihrem Eröffnungsbeschluss hat die Kommission festgestellt, dass zwar der Preis von 12 EUR pro Aktie, den PDP und die privaten Touristikunternehmen für die Aktien von Adria gezahlt hatten, unter dem Preis von […] EUR pro Aktie lag, der im Bewertungsbericht angesetzt worden war. Wie bei den Maßnahmen 1 und 2 meldete die Kommission Zweifel an der Zuverlässigkeit dieses Berichts an, vor allem weil zwischen dem Zeitpunkt der Kapitalerhöhung (September 2010) und dem Zeitpunkt der Bewertung der Aktien ([…]) ein erheblicher Zeitraum von […] Monaten lag.
(82)
Die von den slowenischen Behörden übermittelten Informationen haben die Zweifel der Kommission etwas zerstreut. Davon unabhängig erinnert die Kommission jedoch daran, dass derselben Information und Bewertung zufolge die beiden privaten Touristikagenturen (Kompas d.d. end Palma d.o.o.) an der Kapitalerhöhung von 2010 mit 20 % beteiligt waren, während die PDP die verbleibenden 80 % des Kapitals aufbrachte. Die privaten Touristikagenturen und PDP nahmen zu den gleichen Bedingungen teil und zeichneten die Aktien am selben Tag. Außerdem erfolgten die private Beteiligung und die von PDP über Barmittelzuführungen. In ihrem Eröffnungsbeschluss hatte die Kommission betont, dass die private Beteiligung in Höhe von 20 % grundsätzlich als Anzeichen dafür gewertet werden könne, dass die fragliche Investition durch den Markt unterstützt wurde, obwohl die Transaktion im allgemeinen Zusammenhang der Lage von Adria zum damaligen Zeitpunkt und der Tatsache zu sehen ist, dass Maßnahme 3 die dritte Kapitalerhöhung innerhalb eines Zeitraums von ungefähr 3,5 Jahren war.
(83)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass Slowenien den Nachweise erbracht hat, dass es sich bei Kompas d.d. und Palma d.o.o. um zu 100 % in privatem Eigentum befindliche Unternehmen handelt, in denen der Staat keinerlei Kontrolle oder Einfluss ausübte. Zudem handelte es sich bei den Maßnahmen 1 und 2, wie in Erwägungsgrund 79 bereits festgestellt, um keine staatliche Beihilfe. Daher kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Anlageentscheidungen, die ein privater Kapitalgeber getroffen hätte, die Entscheidung der privaten Touristikagenturen, sich an Adria zu beteiligen, beeinflusst hätte. Die Kommission stellt außerdem fest, dass die privaten Touristikagenturen ihre Adria-Aktien am selben Tag wie PDP gezeichnet, den gleichen Preis gezahlt und ihre Investition zu denselben Bedingungen und Konditionen getätigt haben und die Kapitalzuführung sowohl der PDP als auch der privaten Touristikagenturen durch Barmittel erfolgte.
(84)
Auf jeden Fall könnte im Sinne der ständigen Rechtsprechung (33) eine private Beteiligung in Höhe von 20 % selbst dann, wenn die Kommission zu dem Ergebnis käme, dass die PDP-Beteiligung öffentliche Mittel beinhalte und dem Staat zuzuschreiben sei (siehe in diesem Sinne die Erwägungsgründe 89 bis 91), nicht als im Vergleich zu der öffentlichen Intervention unerheblich angesehen werden. Außerdem kann die Kommission in Anbetracht der vorstehenden Ausführungen nicht zu dem Schluss gelangen, dass die Entscheidung der privaten Touristikagenturen, sich an Adria zu beteiligen, durch das Verhalten von PDP beeinflusst wurde. An diesem Ergebnis ändert auch die Tatsache nichts, dass Adria 2010 als Unternehmen in Schwierigkeiten angesehen worden ist (siehe Abschnitt 7.1).
(85)
Zudem lassen die von Slowenien übermittelten Unterlagen nicht darauf schließen, dass die privaten Touristikagenturen bei ihrer Entscheidung, sich an Adria zu beteiligen, von anderen Beweggründen geleitet wurden als Gewinnstreben. Hierzu verweist die Kommission auf den von Slowenien eingereichten Bericht über die strategischen Orientierungen von Adria für den Zeitraum 2009-2014, der den Kapitalgebern zum Zeitpunkt ihrer Beteiligungsentscheidung offenbar vorgelegen hat. Dem Bericht zufolge wurde erwartet, dass Adria zwischen 2010 und 2014 aufgrund einer Kapitalzuführung in Höhe von ca. 2,5 Mio. EUR und der Umsetzung bestimmter Maßnahmen (u. a. der Durchsetzung von höheren Durchschnittseinnahmen je Fluggast und Kostensenkungen) Gewinne erwirtschaften würde. Der Bericht könnte als zusätzlicher Anhaltspunkt dafür angesehen werden, dass die privaten Touristikagenturen von der Rentabilität ihrer Anlage tatsächlich überzeugt waren.
(86)
Daher ist die Kommission der Auffassung, dass die Entscheidung der privaten Touristikagenturen zur Beteiligung an Adria pari passu mit der der PDP erfolgte und es sich um eine erhebliche Beteiligung handelt. Auch besteht für die Kommission kein Grund, daran zu zweifeln, dass der Entscheidung der privaten Touristikagenturen andere Beweggründe zugrunde gelegen haben als Gewinnstreben. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass Maßnahme 3 Adria keinen ungerechtfertigten Vorteil verschafft hat, und schließt daher das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe aus, wobei nicht weiter geprüft werden muss, ob die übrigen Bedingungen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV erfüllt wären.
7.2.3. Maßnahme 4: Kapitalerhöhung von 2011
(87)
Am 30. September 2011 zeichnete Slowenien 70 % (49,5 Mio. EUR) der 2011 erfolgten Erhöhung des Kapitals von Adria in bar. Die Zuführung dieses Betrags erfolgte über die Agentur zur Verwaltung des Staatseigentums Sloweniens (AUKN). Außerdem wurde von der PDP in bar zusätzlich 1 % (0,5 Mio. EUR) gezeichnet. Der verbleibende Teil der Kapitalerhöhung (d. h. 19,7 Mio. EUR) in Form eines Schulden-Swaps entfiel auf mehrere Banken: 20 % auf die NLB, 5 % auf die Abanka Vipa d.d., 2 % auf die Unicredit Bank of Slovenia d.d. und 2 % auf die Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
(88)
Die AUKN wurde gemäß dem Gesetz der Republik Slowenien über die Corporate Governance von Kapitalanlagen (34) errichtet und ihr Vorstand von der Nationalversammlung bestellt, sie konnte unmittelbar auf Haushaltsmittel der Republik Slowenien zugreifen und ihr Personal bestand aus öffentlich Bediensteten (35). Damit ist klar, dass die Maßnahmen der AUKN dem Staat zuzurechnen waren und sie öffentliche Mittel beinhalteten, was von Slowenien auch nicht in Abrede gestellt wird. Als zusätzlichen Anhaltspunkt verweist die Kommission auf eine Presseerklärung des Amts des Premierministers Sloweniens vom 23. Juni 2011: „Auf ihrer heutigen Sitzung hat die Regierung […] beschlossen, dass sich [die AUKN] mit 49,5 Mio. EUR an Adria Airways d. d. beteiligt und dass die Aktiengesellschaft [PDP] 500 000 EUR einzahlt […]. Mit ihrem aktiven Engagement in diesem Prozess möchte die Republik Slowenien auch in Zukunft ihre Interessen auf dem Gebiet der von einer Fluggesellschaft mit Sitz in Slowenien erbrachten Linienflugverkehrsleistungen wahren.“ (36).
(89)
In Bezug auf die PDP ist die Kommission der Auffassung, dass mehrere Anhaltspunkte im Sinne der Rechtsprechung in der Rechtssache Stardust Marine (37) vorliegen, die den Schluss nahelegen, dass die PDP zum Zweck der Umsetzung von Initiativen der slowenischen Behörden errichtet wurde und ihre Entscheidung, sich an Maßnahme 4 zu beteiligen, dem Staat zurechenbar ist und staatliche Mittel beinhaltet. Zunächst stellt die Kommission fest, dass sich die PDP (über KAD, SOD und DSU) zu 100 % im Eigentum des slowenischen Staates befindet. In diesem Sinne erinnert die Kommission an ihre Entscheidung in der Beihilfesache ELAN (38), in der sie zu dem Ergebnis kam, dass die Maßnahmen von KAD und DSU, zwei der Eigentümer von PDP, dem Staat zuzurechnen seien. Darüber hinaus verfügt der Staat über sämtliche Stimmen im Gesellschafterausschuss, der wiederum die Unternehmensleitung bestellt. Gemäß Artikel 19 der Satzung von PDP muss die Unternehmensleitung den Erwerb von Anteilsrechten genehmigen, wenn der Wert der betreffenden Transaktion 500 000 EUR übersteigt.
(90)
Die Kommission erinnert ihrem Eröffnungsbeschluss entsprechend auch an die Erklärung, die der frühere slowenische Finanzminister am 28. Oktober 2011, also am Ende seiner Amtszeit (d. h. nach Abschluss von Maßnahme 4), abgegeben hatte: „Mit Errichtung der besonderen Umstrukturierungsgesellschaft (PDP) gaben wir den slowenischen Unternehmen neue Finanzierungsquellen, Knowhow und Sachverstand auf der Grundlage empfehlenswerter Praktiken zur Firmenumstrukturierung an die Hand. Adria Airways und Unior sind definitiv die durchschlagendsten Erfolge.“ (39). Diese Erklärung kann als indirekter Beleg für die Zurechenbarkeit an den Staat im Sinne der Rechtsprechung in der Rechtssache Stardust Marine gewertet werden. Die von Slowenien vorgebrachten Argumente, wonach diese Erklärung im politischen Kontext der auslaufenden Amtszeit des Finanzministers als „mutig und hinreichend einfach, um erfolgreich über die Medien kommuniziert zu werden [die Erklärung]“, angesehen werden sollte, überzeugen nicht. Und schließlich führt die Kommission als zusätzlichen indirekten Beleg noch die Presseerklärung des Amtes des Premierministers Sloweniens vom 23. Juni 2011 an (siehe Erwägungsgrund 88), wonach die slowenische Regierung beschlossen habe, dass PDP zu der Kapitalerhöhung von 2011 0,5 Mio. EUR beisteuern würde.
(91)
Daher ist die Kommission der Auffassung, dass die Beteiligung von PDP an der Kapitalerhöhung von 2010 öffentliche Mittel beinhaltete und die Maßnahmen von PDP dem Staat zuzurechnen sind.
(92)
In Bezug auf die Banken stellt die Kommission ihrem Eröffnungsbeschluss entsprechend fest, dass die Abanka Vipa d.d., die Unicredit Bank of Slovenia d.d. und die Hypo Alpe-Adria Bank d.d. uneingeschränkt private Einrichtungen sind. Die NLB befand sich zum Zeitpunkt der Umsetzung von Maßnahme 4 mehrheitlich in Staatseigentum, und zwar entweder unmittelbar (45,62 % der Aktien) oder mittelbar über SOD (4,07 %) und KAD (4,03 %) (40), wobei die KBC Bank der einzige andere Anteilseigner von Belang (25 %) war. Die Mehrheitsbeteiligung des Staates an der NLB, die die Stimmenmehrheit in Vorstand und Aufsichtsrat nach sich zieht, ist ein Anhaltspunkt dafür, dass die Maßnahmen dem Staat zuzurechnen sind. Aus den Bestimmungen der NLB-Satzung kann die Kommission jedoch nicht mit Sicherheit schließen, dass ihre Entscheidung, sich an Adria zu beteiligen, dem Staat zuzurechnen war. Auch konnte die Kommission aus der Leitungsstruktur der NLB kein Eingreifen vonseiten der öffentlichen Behörden ableiten. Die Kommission fand hierzu auch keine indirekten Anhaltspunkte im Sinne der Rechtsprechung in der Rechtssache Stardust Marine. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Entscheidung der NLB, sich an Maßnahme 4 zu beteiligen, Slowenien nicht zuzurechnen ist.
(93)
Nachdem klargestellt ist, dass die Maßnahmen von AUKN und PDP dem Staat zurechenbar sind, hat die Kommission zu prüfen, ob sie Adria einen ungerechtfertigten selektiven Vorteil verschafft haben.
(94)
Slowenien behauptet zunächst, der Entschluss der Banken, sich an Adria zu beteiligen, sei gleichzeitig mit der Entscheidung des Staates erfolgt, was per se das Vorliegen eines Vorteils ausschließe.
(95)
Die Kommission erinnert an ihre Schlussfolgerung, dass Adria im Jahr 2011, also zu der Zeit, da Maßnahme 4 gewährt wurde (siehe Erwägungsgrund 66), ein Unternehmen in Schwierigkeiten war.
(96)
Außerdem stellt die Kommission fest, dass die Beteiligung der Banken an der Kapitalzuführung von 2011 in Form einer Umwandlung von 26 % ihrer gegenüber Adria bestehenden Forderungen in Beteiligungskapital erfolgte. Der Staat und die PDP nahmen dagegen Barmittelzuführungen vor. Slowenien führt als Argument an, dass von den insgesamt 19,7 Mio. EUR, die in Eigenkapital umgewandelt wurden, [10-20] Mio. EUR einer Barmittelzuführung entsprochen hätten, da dieser Teil der Forderungen voll besichert gewesen sei. Die Banken seien mit der Umwandlung ein neues Risiko eingegangen, was einer Zuführung frischen Kapitals in Höhe von [10-20] Mio. EUR entspreche.
(97)
Nach Prüfung der von Slowenien übermittelten Informationen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass tatsächlich [10-20] Mio. EUR der in Eigenkapital umgewandelten 19,7 Mio. EUR vollständig und angemessen besichert waren, hauptsächlich mit Pfandrechten an Flugzeugen, die sich im Besitz von Adria befanden. Um den Wert dieser Flugzeuge zu ermitteln, berief sich Adria auf den „Aircraft Value Reference Report“, der im April 2011 von der unabhängigen Aircraft Value Analysis Company („AVAC“) veröffentlicht wurde. Diesem Bericht können der aktuelle und der künftige Wert wie auch die Leasingerlöse zahlreicher Flugzeugtypen (mit Ober- und Untergrenzen) entnommen werden. Bei der Bewertung der als Sicherheit begebenen Flugzeuge wurden Werte angesetzt, die erheblich unter den AVAC-Höchstwerten lagen. Die Kommission ist der Auffassung, dass der Bericht in Anbetracht des unabhängigen Charakters von AVAC und der Tatsache, dass der Bericht im Sektor umfassende Verwendung findet, eine zuverlässige Grundlage für die Bestimmung des Werts der Flugzeuge liefert.
(98)
[0-10] Mio. EUR der Verbindlichkeiten, die in Eigenkapital umgewandelt wurden, waren jedoch nicht vollständig besichert. Für diesen Teil kann die Kommission nicht schlussfolgern, dass er gleichbedeutend mit einer Kapitalzuführung war und dass die Banken ein neues Risiko eingingen. Da der ausstehende (nicht umgewandelte) Teil der Verbindlichkeiten weiterhin das gleiche Besicherungsniveau aufwies wie vor der Umwandlung, verbesserten sich zudem die Konditionen der Restverbindlichkeiten, und das Gesamtrisiko ging stark zurück. Dieses verringerte sich noch weiter durch den Umstand, dass Adria als Voraussetzung für den Schulden-Swap […] musste. Darüber hinaus wurden in einigen Fällen die Bedingungen für die Restschuld (Zinssatz, Tilgungsplan usw.) […].
(99)
Auf der anderen Seite ging Slowenien für mindestens 49,5 Mio. EUR ein volles Risiko ein, da es erst mit der Kapitalzuführung von 2011 Aktionär von Adria wurde. Die Banken gingen zwar ein neues Risiko ein, jedoch nicht in gleichem Maße wie der slowenische Staat, befanden sie sich doch nach dem Schulden-Swap in einer besseren Position als zuvor. Mithin scheint die Position der Banken bei ihrer Entscheidung, sich an Adria zu beteiligen, nicht mit der des Staates vergleichbar zu sein.
(100)
Auch lässt sich nicht ausschließen, dass die Entscheidung der Banken, sich an Adria zu beteiligen, durch das Vorgehen des Staates beeinflusst wurde. Im Jahresbericht 2011 von Adria heißt es, dass „die Regierung von […] Slowenien am 20. Januar 2011 unmissverständlich ihren Standpunkt formulierte und die Bedeutung von Adria Airways als nationale Fluggesellschaft für die slowenische Wirtschaft, die Bürger Sloweniens und Gäste aus dem Ausland anerkannte. In ihrer Entscheidung erläuterte die Regierung ihren Plan, wonach Adria Airways eine nationale slowenische Fluggesellschaft bleiben sollte […]“. Da der Staat bereits sein großes Interesse an der Unterstützung von Adria bekundet hatte, könnte diese Entscheidung, die eine ganze Weile vor der Annahme des Umstrukturierungsplans im September 2011 getroffen wurde, den Banken ihre Investitionsentscheidung erleichtert haben (41).
(101)
Unter Berufung auf die vorstehenden Ausführungen weist die Kommission die Argumente Sloweniens zurück, die Bedingungen, zu denen der Staat und die Banken investiert hätten, seien pari passu gewesen.
(102)
Die Kommission hat jedoch zu untersuchen, ob die Beteiligung Sloweniens an Adria marktkonform war. Slowenien behauptet, es habe seine Entscheidung zur Teilnahme an Maßnahme 4 auf der Grundlage des Umstrukturierungsplans vom September 2011 getroffen, sodass Konformität mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers bestanden habe.
(103)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass - anders als bei den vorangegangenen Kapitalerhöhungen - die Kapitalerhöhung von 2011 vorgenommen wurde, ohne dass ein Bewertungsbericht vorgelegen hätte. Außerdem hätte ein privater Kapitalgeber, der die Rekapitalisierung eines hochverschuldeten Unternehmens in Betracht zieht, nach geltender Rechtsprechung einen Umstrukturierungsplan gefordert, der das Unternehmen rentabel machen könnte (42). Im vorliegenden Fall behaupten die slowenischen Behörden, sie hätten sich auf der Grundlage des Umstrukturierungsplans von September 2011 zur Teilnahme an der Kapitalerhöhung von 2011 entschlossen.
(104)
Die Kommission ist jedoch bereits zu dem Ergebnis gekommen, dass Adria 2011 ein Unternehmen in Schwierigkeiten war (siehe Erwägungsgrund 66). Allein dieser Umstand macht es unwahrscheinlich, dass der Staat von Adria innerhalb angemessener Zeit eine normale Rentabilität des eingebrachten Kapitals erwarten konnte. Zudem hält die Kommission an ihrer bereits im Eröffnungsbeschluss vertretenen Auffassung fest, dass der Umstrukturierungsplan nicht als ausreichend angesehen werden kann, um die Kapitalerhöhung von 2011 mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vereinbar zu machen. Zum einen hatte der Umstrukturierungsplan (in seiner ursprünglichen Fassung vom September 2011) für 2013 eine Existenzfähigkeit mit sehr niedrigen Gewinnspannen (EBT) vorausgesagt (im realistischen Szenario war mit Gewinnspannen von […] % 2013, […] % 2014 bzw. […] % 2015) gerechnet worden. Für eine unzureichende Rendite der Aktionäre spricht auch die Tatsache, dass in dem Plan für den genannten Zeitraum ein ausgesprochen niedriger Stand des Eigenkapitals prognostiziert wurde, und zwar zwischen […] EUR 2011 und […] EUR 2015. Das hätte bedeutet, dass das im September 2011 zugeführte Kapital in Höhe von 69,7 Mio. EUR während des Umstrukturierungszeitraums drastisch abgenommen und damit de facto überhaupt keine Rendite erbracht hätte.
(105)
Slowenien übermittelte mehrere von April bis September 2011 datierte Zwischenberichte, die von Airconomy und Adria verfasst worden (und damit dem Umstrukturierungsplan vom September 2011 vorausgegangen) waren, die die im Umstrukturierungsplan fehlenden Zahlenangaben enthalten sollten und die offenbar zum damaligen Zeitpunkt allen Adria-Aktionären und auch dem Staat vorgelegt wurden. Die Kommission stellt jedoch fest, dass die Zwischenberichte sich auf den Zeitraum 2011-2012 beziehen, der Umstrukturierungsplan dagegen Prognosen bis zum Jahr 2015 enthält […]. Daher ist die Kommission der Auffassung, dass die Zwischenberichte die fehlenden Informationen, die erforderlich gewesen wären, damit der Umstrukturierungsplan den Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfüllt, nicht enthielten.
(106)
Die Kommission kommt deshalb zu dem Ergebnis, dass die Kapitalerhöhung von 2011 Adria einen ungerechtfertigten Vorteil verschaffte. Dieser Vorteil war selektiver Natur, da Adria sein einziger Begünstigter war.
(107)
Die Kommission muss außerdem prüfen, ob Maßnahme 4 geeignet war, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, indem sie Adria einen Vorteil gegenüber Wettbewerbern einräumte, die keine öffentliche Unterstützung erhielten. Es ist offensichtlich, dass Maßnahme 4 den Handel und Wettbewerb in der EU beeinträchtigen konnte, da Adria mit anderen Fluggesellschaften aus der EU in Wettbewerb steht, was insbesondere seit Inkrafttreten der dritten Stufe der Liberalisierung des Luftverkehrs („drittes Liberalisierungspaket“) am 1. Januar 1993 gilt. Außerdem konkurriert der Luftverkehr bei relativ kurzen Entfernungen innerhalb der EU mit dem Straßen- und Schienenverkehr, so dass auch Straßen- und Schienenverkehrsunternehmen betroffen sein könnten.
(108)
Maßnahme 4 versetzte Adria somit in die Lage, seinen Geschäftsbetrieb fortzusetzen, ohne, wie andere Wettbewerber, die Konsequenzen tragen zu müssen, die sich normalerweise aus seiner schwierigen Finanzlage ergeben hätten.
(109)
Auf der Grundlage der vorstehenden Darlegungen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass Maßnahme 4 eine staatliche Beihilfe zugunsten von Adria im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV beinhaltete.
7.2.4. Maßnahme 5: Verkauf von AAT im Zeitraum 2010/2011
(110)
In ihrem Eröffnungsbeschluss gelangte die Kommission aus den in den Erwägungsgründen 41 und 42 genannten Gründen zu der vorläufigen Schlussfolgerung, dass der Erwerb von AAT-Anteilen durch PDP und Aerodrom Ljubljana Adria einen ungerechtfertigten Vorteil verschaffte.
(111)
In Anbetracht des unterschiedlichen Charakters der Beteiligung von PDP und Aerodrom Ljubljana (Kapitalzuführung bzw. Schulden-Swap) und unter Verweis auf die Darlegungen zu Maßnahme 4 (siehe Erwägungsgründe 94 bis 101) kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Pari-passu-Argumentation für Maßnahme 5 ausgeschlossen werden kann.
(112)
Die Kommission muss trotzdem prüfen, ob die Beteiligungsentscheidungen von PDP und Aerodrom Ljubljana wirtschaftlich vernünftig waren, indem ein umsichtig handelnder Marktteilnehmer unter vergleichbaren Bedingungen ebenso gehandelt hätte. Hierzu stellt die Kommission zunächst fest, dass sich der von Aerodrom Ljubljana und PDP gezahlte Gesamtpreis, d. h. 14,7 Mio. EUR, in der Spanne bewegte, die im Bewertungsbericht von AAT angesetzt worden war. Die Kommission meldete jedoch Zweifel an dem Bewertungsbericht an und machte geltend, dass der Wert von AAT (seinerzeit als Wartungsgesellschaft von Adria unter der Bezeichnung SVL tätig) unter Ausschluss gruppeninterner Synergien als gesonderte Einheit hätte bewertet werden müssen. Zudem machte die Kommission geltend, dass zwischen der Bewertung von AAT/SVL ([…]) und dem Verkauf von AAT (November 2010-März 2011) ein beträchtlicher Zeitraum lag.
(113)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass der Bewertungsbericht von einem unabhängigen Sachverständigen (KPMG) erstellt wurde und kein Anlass zu der Annahme besteht, der Sachverständige sei seiner Aufgabe nicht absolut unabhängig nachgekommen. Zu der Zeitspanne zwischen dem Zeitpunkt der Bewertung und dem des Verkaufs der Aktien erläuterte Slowenien, dass sich der Bewertungsbericht auf die finanzielle Lage von Adria per 31. Dezember 2009 gestützt habe, d. h. den letzten Zeitpunkt, zu dem Daten eines externen Prüfers vorlagen. Die Kommission stellt fest, dass mit der Umsetzung von Maßnahme 5 im November 2010 begonnen wurde, d. h. weniger als ein Jahr nach dem Zeitpunkt der Bewertung von AAT gemäß Bewertungsbericht. Im AAT-Bewertungsbericht wird den negativen Prognosen für Adria Rechnung getragen, doch gelangt der Bewerter nach einer eingehenden Prüfung des Geschäftssegments Wartung, Instandhaltung und Wiederinstandsetzung zu dem Schluss, dass der für das Unternehmen zu konstatierende negative Trend für AAT nicht gelte und AAT eine rentabel wirtschaftende Einheit sei. Eine eingehende Prüfung des Bewertungsberichts macht zudem deutlich, dass AAT/SVL als gesonderte Geschäftseinheit bewertet wurde, ohne die potenziellen Synergien mit Adria zu berücksichtigen. Dementsprechend entsteht der Eindruck, dass der Bewertungsbericht zu einer Zeit erstellt wurde, als bereits bekannt war, dass AAT zur Ausführung von Wartungs-, Instandhaltungs- und Wiederinstandsetzungsleistungen für externe Kunden übergehen würde, insbesondere für Spanair, die Adria letztlich als Hauptkunden von AAT ersetzen würde. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen sowie der Tatsache, dass der Bericht die aktuellsten geprüften Finanzdaten von AAT enthielt, er von einem unabhängigen Sachverständigen erstellt wurde und ihm alle relevanten Geschäftsaspekte nachvollziehbar zugrunde gelegt worden waren, kann seine Verwendung als Referenzdokument für die betreffende Maßnahme akzeptiert werden. Zwar war die Krise noch nicht vorüber, doch war 2009 das Jahr, in dem die slowenische Wirtschaft am stärksten betroffen war. Im November 2010, als PDP und Aerodrom Ljubljana sich zum Kauf von AAT entschlossen, wurden in den Prognosen des BIP-Wachstums Sloweniens für die Jahre 2010, 2011 und 2012 wieder positive Zahlen ausgewiesen (1,1 %, 1,9 % bzw. 2,6 %) (43). Unter diesen Umständen hätte ein privater Kapitalgeber nicht unbedingt eine neue Bewertung vornehmen lassen, da er davon ausgehen konnte, dass der Bewertungsbericht auf der Grundlage des Zahlenmaterials von 2009 ein zutreffendes Bild des Unternehmens vermittelte.
(114)
Vor allem aber hat Slowenien den Nachweis erbracht, dass AAT zu der Zeit, als Maßnahme 5 umgesetzt wurde, rentabel wirtschaftete, dass es keine Zahlungsrückstände hatte und Verbindlichkeiten vom Gewinn gedeckt waren. Außerdem übermittelte Slowenien Prognosen für AAT bis 2014, aus denen hervorging, dass AAT im Jahr 2010 einen Gewinn nach Steuern in Höhe von […] EUR erwirtschaftet, sich die Rentabilität des Unternehmens in der Folgezeit fortsetzt und das Unternehmen 2014 einen Gewinn von ca. […] EUR erzielt. Offenbar lagen diese Prognosen PDP und Aerodrom Ljubljana vor, als sie ihre Beteiligungsentscheidungen trafen.
(115)
Slowenien hat zudem den Nachweis erbracht, dass Aerodrom Ljubljana seine Entscheidung über die Beteiligung an AAT aus wirtschaftlichen Erwägungen heraus traf. Im August und September 2010 prüften Vorstand und Aufsichtsrat von Aerodrom Ljubljana die Möglichkeit des Erwerbs von AAT-Aktien. Aerodrom Ljubljana prüfte die Vorteile, die die Begleichung mehrerer offenstehender Forderungen gegenüber Adria in Anbetracht der Konditionen des Geschäfts, das eine fixe Rendite von 8 % auf die AAT-Vorzugsaktien einschloss, bringen würde […]. Obwohl in einer anderen Bewertung ein niedrigerer Preis für die Aktien angesetzt wurde, kam der Aufsichtsrat von Aerodrom Ljubljana zu dem Schluss, dass die Umwandlungskonditionen ([…]) einen höheren Aktienpreis rechtfertigten.
(116)
Zur zweiten Phase des AAT-Verkaufs geht aus dem Sitzungsprotokoll des Aufsichtsrates von Aerodrom Ljubljana vom 21. Januar 2011 hervor, dass auf dieser Sitzung die Vor- und Nachteile der verschiedenen Aktienpreise und die Kündigung der Verkaufsoption von Aerodrom Ljubljana zur Diskussion standen. Insbesondere wurde Anfang 2011, dem Zeitpunkt des Erwerbs der Stammaktien, auf die Verkaufsoption verzichtet, was der Aufsichtsrat von Aerodrom Ljubljana dennoch als wirtschaftlich vernünftig ansah, weil Aerodrom Ljubljana im Gegenzug für den Verzicht auf die Verkaufsoption seine gleichberechtigte Mitbestimmung bei AAT durchsetzen konnte, obwohl der Aktienanteil des Unternehmens geringer war als der von PDP. Außerdem stellte der Aufsichtsrat fest, dass der Kauf von AAT positive Auswirkungen auf Aerodrom Ljubljana haben würde. Hätte nämlich Adria den Betrieb eingestellt, so wären dadurch die geschätzten Einnahmen des Flughafens 2011 um […] % gesunken.
(117)
Slowenien hat darüber hinaus den Nachweis erbracht, dass der Entscheidung der Unternehmensleitung von PDP zum Erwerb von AAT-Vorzugs- und -Stammaktien wirtschaftlich vernünftige Beweggründe zugrunde lagen. So geht aus den Sitzungsprotokollen der PDP-Unternehmensleitung hervor, dass PDP selbst eine Bewertung von AAT vorgenommen hatte, in der von einem Preis zwischen […] EUR und […] EUR ausgegangen wurde, der sich mithin im Rahmen des in dem in Erwägungsgrund 34 genannten Preises bewegte. Obwohl der interne Zinsfuß der PDP-Investition sich auf […] % belaufen sollte, handelte PDP bei AAT bessere Konditionen aus, zu denen auch eine feste Dividende von 8 % gehörte.
(118)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Entscheidungen von PDP und Aerodrom Ljubljana, sich an Maßnahme 5 zu beteiligen, Adria keinen ungerechtfertigten Vorteil verschaffte, da beide Anleger sich wie marktwirtschaftlich handelnde Kapitalgeber verhielten und ihren Entscheidungen wirtschaftlich solide Beweggründe zugrunde lagen. Daher braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob die übrigen Bedingungen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV erfüllt wären.
7.3. Schlussfolgerung in Bezug auf das Vorliegen einer Beihilfe
(119)
Einerseits kommt die Kommission aus den vorstehend genannten Gründen zu dem Ergebnis, dass bei den Maßnahmen 1, 2, 3 und 5 keine staatliche Beihilfe für Adria vorlag.
(120)
Andererseits ist die Kommission, wie in Abschnitt 7.2.3 erläutert, der Auffassung, dass Maßnahme 4 eine staatliche Beihilfe beinhaltete, und wird daher deren Rechtmäßigkeit und Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt prüfen.
7.4. Rechtmäßigkeit der Beihilfe - Maßnahme 4
(121)
In Artikel 108 Absatz 3 AEUV ist festgelegt, dass ein Mitgliedstaat eine Beihilfemaßnahme erst durchführen darf, nachdem die Kommission einen Beschluss über die Genehmigung dieser Maßnahme getroffen hat. Die Kommission stellt fest, dass sich Slowenien an der Kapitalerhöhung von 2011 (Maßnahme 4) beteiligte, ohne dies zuvor von der Kommission genehmigen zu lassen. Die Kommission bedauert, dass Slowenien die Stillhalteverpflichtung nicht eingehalten hat und somit gegen seine Verpflichtung gemäß Artikel 108 Absatz 3 AEUV verstoßen hat.
7.5. Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt - Maßnahme 4
(122)
Slowenien ist der Auffassung, dass selbst dann, wenn die Kommission in Maßnahme 4 eine staatliche Beihilfe feststellt, diese Beihilfe auf Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt und insbesondere als Umstrukturierungsbeihilfe im Sinne der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien vereinbar wäre.
(123)
Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV sieht vor, dass Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete zulässig sind, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Wie dem Eröffnungsbeschluss zu entnehmen ist, kann die Vereinbarkeit von Maßnahme 4 mit dem Binnenmarkt nach Auffassung der Kommission lediglich nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV und insbesondere im Sinne der Bestimmungen über Umstrukturierungsbeihilfen in den Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien geprüft werden.
7.5.1. Förderfähigkeit
(124)
Gemäß Randnummer 33 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien können Unternehmen nur dann eine Umstrukturierungsbeihilfe erhalten, wenn sie im Sinne der Randnummern 9 bis 13 dieser Leitlinien als in Schwierigkeiten betrachtet werden können. Die Kommission ist bereits zu dem Ergebnis gelangt, dass Adria 2011, also zu dem Zeitpunkt, als Maßnahme 4 gewährt wurde, ein Unternehmen in Schwierigkeiten war (siehe Erwägungsgrund 66).
(125)
In Randnummer 12 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien heißt es, dass für neu gegründete Unternehmen keine Rettungs- oder Umstrukturierungsbeihilfe gewährt werden kann, und zwar auch dann nicht, wenn ihre anfängliche Finanzsituation prekär ist. Ein Unternehmen gilt grundsätzlich in den ersten drei Jahren nach Aufnahme seiner Geschäftstätigkeit als neu gegründet. Adria wurde 1961 gegründet und kann nicht als neu gegründetes Unternehmen angesehen werden. Auch gehört Adria nicht zu einer Unternehmensgruppe im Sinne von Randnummer 13 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien.
(126)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass Adria für eine Umstrukturierungsbeihilfe in Frage kommt.
7.5.2. Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität
(127)
Gemäß Randnummer 34 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien kann eine Umstrukturierungsbeihilfe nur gewährt werden, wenn sie von der Durchführung eines Umstrukturierungsplans abhängig gemacht wird, der im Falle von Einzelbeihilfen zuvor von der Kommission gebilligt werden muss. In Randnummer 35 heißt es, dass der Umstrukturierungsplan, dessen Laufzeit so kurz wie möglich zu bemessen ist, die Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität des Unternehmens innerhalb einer angemessenen Frist auf der Grundlage realistischer Annahmen hinsichtlich seiner künftigen Betriebsbedingungen erlauben muss.
(128)
Laut Randnummer 36 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien muss der Umstrukturierungsplan die Umstände beschreiben, die zu den Schwierigkeiten des Unternehmens geführt haben, und die jetzige Situation sowie voraussichtliche Marktaussichten mit verschiedenen Szenarien berücksichtigen, die einer optimistischen, einer pessimistischen und einer mittleren Hypothese (Bestfall-, Schlimmstfall- und Grundfall-Annahmen) entsprechen.
(129)
Der Plan muss eine Umstellung des Unternehmens in der Weise vorsehen, dass es nach Abschluss der Umstrukturierung alle seine Kosten einschließlich Abschreibungen und Finanzierungskosten decken kann. Die erwartete Kapitalrendite des umstrukturierten Unternehmens sollte ausreichen, um aus eigener Kraft im Wettbewerb bestehen zu können (Randnummer 37 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien).
(130)
Wie im Eröffnungsbeschluss festgestellt, hat die Kommission Zweifel, ob der Umstrukturierungsplan solide genug war, um die langfristige Rentabilität von Adria wiederherzustellen, da einige der Prognosen offenbar auf nicht quantifizierten, unsicheren oder unklaren Annahmen beruhten. Zudem war die Kommission nicht sicher, ob das Unternehmen bis Ende 2013 wieder rentabel sein würde, wie im ursprünglichen Umstrukturierungsplan angegeben.
(131)
Im Laufe des förmlichen Prüfverfahrens übermittelte Slowenien mehrere aktualisierte Fassungen des Umstrukturierungsplans. Dem aktualisierten Plan zufolge soll die Rentabilität von Adria 2014 oder 2015 wiederhergestellt sein. Der Umstrukturierungszeitraum beträgt somit höchstens fünf Jahre, was der bisherigen Entscheidungspraxis im Passagierflugverkehr entspricht (44). Die Kommission stellt außerdem fest, dass in der derzeitigen wirtschaftlichen Lage insbesondere im Luftverkehr eine Stabilisierung des Betriebs und der Dienstleistungen angestrebt werden muss, damit nicht nur eine kurzfristige Trendwende, sondern eine langfristige Rentabilität erreicht werden kann, die eine solide Grundlage für künftiges Wachstum bildet, was naturgemäß mehrere Jahre in Anspruch nimmt.
(132)
Im Umstrukturierungsplan wird langfristige Rentabilität als wichtigstes Ziel des Umstrukturierungsprozesses bei Adria bezeichnet, wobei ein vorrangiges Anliegen in der Annahme einer klaren Strategie und in der Ausrichtung am Markt mit mehreren Hauptzielen besteht: Erhöhung der Finanzkraft und Verlustvermeidung ab 2013, Senkung der Komplexitätskosten und Erreichen eines klaren, wettbewerbsfähigen und nachhaltigen Alleinstellungsmerkmals. Dem Plan zufolge wird das Unternehmen durch das Erreichen dieser Ziele […].
(133)
Im Umstrukturierungsplan werden auch die Umstände beschrieben, auf die die Schwierigkeiten von Adria zurückzuführen sind; sie wurden vor allem durch die internationale Finanzkrise, die geringe Größe des Primärmarkts von Adria (Slowenien und Nachbarländer) und die niedrige Kapazität seiner Flotte (hauptsächlich Flugzeuge vom Typ CRJ200) verursacht […].
(134)
Außerdem enthält der Umstrukturierungsplan Szenarien, die einer optimistischen, einer pessimistischen und einer mittleren Hypothese entsprechen, und auch eine Analyse der Risiken, die Auswirkungen auf die Umstrukturierung von Adria haben könnten, wie beispielsweise Veränderungen beim Treibstoffpreis, Risiken aufgrund veränderter Wechselkurse oder potenzielle Risiken in Bezug auf die Flugzeugflotte. In allen Fällen wird davon ausgegangen, dass Adria seine Rentabilität bis zum Ende des Umstrukturierungszeitraums wiederherstellt. Unter Zugrundelegung des mittleren Szenarios wird damit gerechnet, dass Adria eine Nettogewinnspanne von […] % im Jahr 2014 sowie von […] % im Jahr 2015, einen Verschuldungsgrad von […] 2014 bzw. von […] 2015 sowie eine Eigenkapitalrendite von […] % 2014 bzw. von […] % 2015 erreicht. Bei Zugrundelegung des pessimistischen Szenarios ginge die Nettogewinnspanne auf […] % 2014 bzw. […] % 2015 zurück, der Verschuldungsgrad würde auf […] 2014 bzw. […] 2015 ansteigen, und die Eigenkapitalrendite betrüge […] % 2014 bzw. […] % 2015.
(135)
Das Hauptaugenmerk des Plans liegt auf der Umstrukturierung und der Verkleinerung des Netzes von Adria, das aufgrund von Überkapazitäten bei der Flotte wie auch beim Flug- und sonstigen Personal Verluste einfuhr. Um dies zu erreichen, sind im Umstrukturierungsplan eine deutliche Verringerung der Flugstrecken und Flugfrequenzen und eine verkleinerte und treibstoffeffizientere Flotte aus […] Flugzeugen bis zum Jahr 2015 vorgesehen ([…]), hauptsächlich […].
(136)
Im Umstrukturierungsplan wird die Schließung von […] Flugstrecken und eine zusätzliche Ausdünnung der Frequenzen ins Auge gefasst. Die Anzahl der Linienflüge soll ebenfalls drastisch verringert werden und 2015 […] erreichen. Alles in allem soll Adria während des Umstrukturierungszeitraums seine ASK-Kapazitäten um [11-14] % abbauen (45).
(137)
Die in dem Plan vorgesehenen Umstrukturierungsmaßnahmen in den Bereichen Kostensenkung (z. B. […] usw.) und Umsatzsteigerung (z. B. […] usw.) sind ein weiterer Schritt in die richtige Richtung - hin zu einer nachhaltigeren Rentabilität. Auch werden für 2014 und 2015 im Rahmen der zusätzlichen Umstrukturierungsmaßnahmen (siehe Erwägungsgrund 31) Einnahmenerhöhungen und Kostensenkungen mit einem positiven Gesamteffekt von […] EUR bzw. […] EUR angestrebt, womit die Rückkehr von Adria zu Rentabilität Auftrieb erhält. Die Kommission ist daher der Auffassung, dass die Initiativen zur Kostensenkung und Einnahmenerhöhung Adria in die Lage versetzen können, bis 2015 die Rückkehr zu langfristiger Rentabilität zu vollziehen.
(138)
Darüber hinaus machen die von Slowenien übermittelten Unterlagen deutlich, dass Adria derzeit auf bestem Wege ist, den Großteil der Zielsetzungen des Umstrukturierungsplans zu erreichen, was zusätzlich auf die Zuverlässigkeit des Plans schließen lässt.
(139)
In Bezug auf die Wiederherstellung der Rentabilität gelangt die Kommission auf der Grundlage der von Slowenien übermittelten aktualisierten Fassungen des Umstrukturierungsplans zu dem Schluss, dass die Auswirkungen der verschiedenen Umstrukturierungsmaßnahmen ordnungsgemäß quantifiziert wurden und für den gesamten Umstrukturierungszeitraum bis 2014 und 2015 bei allen denkbaren Szenarien ein angemessenes Rentabilitätsniveau angesteuert wird. In Anbetracht des bedeutenden Umfangs der Umstrukturierungsmaßnahmen, die eingeleitet wurden, und der bislang erzielten Fortschritte hält die Kommission daher den Umstrukturierungsplan für geeignet, Adria die Wiederherstellung seiner langfristigen Rentabilität innerhalb einer angemessenen Frist zu ermöglichen.
7.5.3. Vermeidung unzumutbarer Wettbewerbsverfälschungen (Ausgleichsmaßnahmen)
(140)
Nach Randnummer 38 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien müssen Ausgleichsmaßnahmen getroffen werden, die sicherstellen, dass nachteilige Auswirkungen der Beihilfe auf die Handelsbedingungen so weit wie möglich abgeschwächt werden. In Betracht kommen unter anderem die Veräußerung von Vermögenswerten, der Abbau von Kapazität, die Beschränkung der Marktpräsenz und die Absenkung der Zutrittsschranken auf den betreffenden Märkten (Randnummer 39 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien).
(141)
In diesem Zusammenhang bleibt die Schließung defizitärer Geschäftsbereiche, die ohnehin zur Wiederherstellung der Rentabilität notwendig wäre, bei der Beurteilung der Ausgleichsmaßnahmen in Form einer Reduzierung der Kapazitäten oder der Marktpräsenz unberücksichtigt (Randnummer 40 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien).
(142)
Slowenien schlägt für Adria die folgenden Ausgleichsmaßnahmen vor: a) […] Strecken im Linienflugverkehr, b) Abgabe von Slots auf mehreren Flughäfen, koordinierte Flughäfen eingeschlossen, c) Verkleinerung der Flotte und d) Verkauf von AAT.
(143)
Slowenien hat den Nachweis erbracht, dass die im Rahmen des Umstrukturierungsplans aufgegebenen Strecken unter Zugrundelegung des Deckungsbeitrags C1 ausgehend von der Kommissionspraxis in vergangenen Fällen profitabel waren (46). Der Deckungsbeitrag C1 berücksichtigt die Flug-, Fluggast- und Vertriebskosten (d. h. die variablen Kosten) jeder einzelnen Strecke. Daher werden bei allen Strecken mit positivem Deckungsbeitrag C1 ausreichende Erträge erzielt, die nicht nur die variablen Kosten einer Strecke decken, sondern auch zur Deckung der Fixkosten des Unternehmens beitragen. Aus Sicht der Kommission ist der Deckungsbeitrag C1 eine geeignete Größe, mit der festgestellt werden kann, ob eine bestimmte Strecke zur Rentabilität einer Fluggesellschaft beiträgt.
(144)
Im Hinblick auf die Kapazität wird im Umstrukturierungsplan festgestellt, dass die Gesamtkapazität des Unternehmens im Jahr 2011 […] ASK entsprach, wogegen zum Ende des Umstrukturierungszeitraums im Jahr 2015 für Adria mit einer Kapazität von ungefähr […] ASK gerechnet wird, was einem Rückgang um rund [11-14] % entspricht. Werden die Strecken mit einem negativen Deckungsbeitrag C1 stillgelegt, so sinkt diese Zahl auf [6-8] %.
(145)
Die Kommission stellt außerdem fest, dass Adria im Zusammenhang mit den Änderungen am Streckennetz mehrere Slots in Flughäfen aufgegeben hat, von denen es sich bei einigen um koordinierte Flughäfen (47) wie zum Beispiel Dublin und Kopenhagen handelte. Diese Slots ermöglichen es Wettbewerbern, bestimmte Strecken zu bedienen und die eigene Kapazität auszubauen.
(146)
Und schließlich merkt die Kommission zur Verkleinerung der Flotte an, dass Adria seine Flugzeugflotte von […] Flugzeugen im Jahr 2011 auf […] Flugzeuge reduziert hat, woran sich gemäß dem Umstrukturierungsplan bis zum Ende des Umstrukturierungszeitraums im Jahr 2015 nichts ändern soll. Im Zusammenhang mit dem Verkauf von AAT ist die Kommission der Auffassung, dass diese Maßnahme als Ausgleichsmaßnahme akzeptiert werden kann, insbesondere in Anbetracht der in Erwägungsgrund 118 getroffenen Schlussfolgerung, dass dabei keine staatliche Beihilfe im Spiel war.
(147)
Wenn die Kommission prüft, ob die Ausgleichsmaßnahmen geeignet sind, berücksichtigt sie die Marktstruktur und das Wettbewerbsumfeld, um sicherzustellen, dass diese Maßnahmen keine Verschlechterung der Marktstruktur bewirken (Randnummer 39 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien). Die Ausgleichsmaßnahmen müssen im Verhältnis zu den durch die Beihilfe verursachten Verzerrungseffekten und insbesondere zur Größe und Stellung des Unternehmens auf seinem Markt oder seinen Märkten stehen. Der Umfang des Kapazitätsabbaus hängt von den Umständen des Einzelfalls ab (Randnummer 40 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien).
(148)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass der Anteil von Adria an der Produktionskapazität und dem Passagieraufkommen der Luftfahrtbranche der Union lediglich 0,15 % (1,17 Mio. Fluggäste 2011) beträgt. Für eine kleine Fluggesellschaft wie Adria hätte eine weitere Verkleinerung ihrer Flotte und Kapazität negative Auswirkungen auf die Rentabilität, ohne dass hierdurch bedeutende Marktchancen für Wettbewerber entstehen würden.
(149)
Im Hinblick auf den wichtigsten Teil der Ausgleichsmaßnahmen, den Kapazitätsabbau, hält die Kommission eine Reduzierung der rentablen Strecken um ungefähr [6-8] % im Zeitraum 2011-2015 für ausreichend, insbesondere im Vergleich zu anderen Fällen von Umstrukturierungen von Fluggesellschaften (48). Der Kapazitätsabbau auf profitablen Strecken ist größer als im Fall von Air Malta. Zudem bestehen Ähnlichkeiten zwischen dem Kapazitätsgesamtabbau von [11-14] % und dem Abbau von 15 %, der in der Beihilfesache Österreich Austrian Airlines akzeptiert wurde (49).
(150)
Abschließend stellt die Kommission fest, dass es sich bei Slowenien um ein Gebiet handelt, das für regionale Investitionsbeihilfen gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV infrage kommt (50). Gemäß Randnummer 56 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien „kann die Kommission in diesen Gebieten … weniger strenge Anforderungen an die Ausgleichsmaßnahmen und den Umfang der Eigenleistung des begünstigten Unternehmens stellen. Soweit regionale Entwicklungserfordernisse dies rechtfertigen, und in Fällen, in denen ein Kapazitätsabbau in dem begünstigten Unternehmen oder die Begrenzung seiner Marktpräsenz als die bestgeeignete Maßnahme erscheint, um übermäßige Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, ist demnach in Fördergebieten eine geringere Reduzierung der Kapazitäten oder der Marktpräsenz statthaft als in anderen Gebieten.“
(151)
Vor diesem Hintergrund hält die Kommission die von Slowenien vorgeschlagenen Ausgleichsmaßnahmen im Sinne der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien für ausreichend und angemessen, um nachteilige Auswirkungen der Adria gewährten Umstrukturierungsbeihilfe auf die Handelsbedingungen auf ein vertretbares Niveau zu verringern.
7.5.4. Begrenzung der Beihilfe auf das erforderliche Mindestmaß (Eigenbeitrag)
(152)
Gemäß Randnummer 43 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien muss der Beihilfeempfänger aus eigenen Mitteln einen erheblichen Beitrag zu den Umstrukturierungskosten leisten, um die Höhe der Beihilfe auf das unbedingt erforderliche Mindestmaß zu beschränken. Dies kann durch den Verkauf von Vermögenswerten, wenn diese für den Fortbestand des Unternehmens nicht unerlässlich sind, oder durch Fremdfinanzierung zu Marktbedingungen geschehen.
(153)
Beim Eigenbeitrag muss es sich um einen konkreten, d. h. tatsächlichen Beitrag handeln ohne für die Zukunft erwartete Gewinne wie den Cashflow (Randnummer 43 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien). Der Eigenbeitrag darf keine weitere staatliche Beihilfe enthalten. Bei großen Unternehmen betrachtet die Kommission in der Regel einen Beitrag von mindestens 50 % der Umstrukturierungskosten als angemessen. In außergewöhnlichen Umständen und in Härtefällen kann die Kommission einen geringeren Beitrag akzeptieren (Randnummer 44 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien).
(154)
In Anbetracht der Gesamtkosten der Umstrukturierung in Höhe von […] EUR beläuft sich der vorgeschlagene Eigenbeitrag von Adria auf […] EUR, d. h. ungefähr [50-54] % der gesamten Umstrukturierungskosten. Laut Umstrukturierungsplan setzt sich der Eigenbeitrag wie folgt zusammen:
a)
[…];
b)
dem Gesamterlös aus dem Verkauf von AAT (d. h. 14,7 Mio. EUR);
c)
dem Gesamtbetrag des Schulden-Swaps, der von den Banken im Rahmen von Maßnahme 4 vorgenommen wurde (19,7 Mio. EUR).
(155)
In Bezug auf Buchstabe a des Erwägungsgrunds 154 ist die Kommission der Auffassung, dass diese Maßnahmen akzeptiert werden können und als Eigenbeitrag gerechtfertigt sind. Da die meisten Vermögenswerte bereits veräußert worden sind, können die Veräußerungserlöse zweifelsfrei als Eigenbeitrag gewertet werden. Außerdem hat Slowenien den Nachweis erbracht, dass der Verkauf der restlichen Vermögenswerte derzeit im Gange ist und ihr Wert unter Zugrundelegung externer Wertansätze bestimmt wurde, einschließlich der AVAC-Bewertung der Flugzeuge (siehe Erwägungsgrund 97).
(156)
Zu Buchstabe b des Erwägungsgrunds 154 ist festzustellen, dass die Erlöse aus dem Verkauf von AAT als Teil des Eigenbeitrags angesehen werden sollten, da die Kommission in Erwägungsgrund 118 zu dem Schluss gelangt war, dass Maßnahme 5 keine staatliche Beihilfe beinhaltet.
(157)
Und schließlich vertritt Slowenien in Bezug auf den in Buchstabe c von Erwägungsgrund 154 genannten Schulden-Swap die Meinung, dass der Gesamtbetrag der von den Banken im Rahmen der Maßnahme 4 vorgenommenen Umwandlung von Verbindlichkeiten in Eigenkapital als Eigenbeitrag angerechnet werden sollte. Hierzu ist die Kommission der Auffassung, dass die Umwandlung unbesicherter Forderungen im Normalfall kein Beweis für das Vertrauen des Marktes in das Unternehmen wäre, da ungesicherte Gläubiger bei der Umsetzung des Umstrukturierungsplans keine neuen Risiken eingehen. Im Falle von Adria hat Slowenien jedoch den Nachweis erbracht, dass ein großer Teil der in Eigenkapital umgewandelten Forderungen, d. h. [10-20] Mio. EUR der insgesamt 19,7 Mio. EUR, in vollem Umfang besichert war (siehe Erwägungsgrund 97). Wäre es zur Liquidation von Adria gekommen, hätten die Banken den vollständig besicherten Betrag daher wiedererlangen können. Daraus folgt, dass die Banken auf in vollem Umfang besicherte Forderungen verzichteten, die sie hätten vollständig wiedererlangen können, und diese durch Kapital gleichen Wertes, mit dem sie sich an Adria beteiligten, ersetzten. Daher gingen die Banken mit der Umwandlung von Forderungen in Höhe von mindestens [10-20] Mio. EUR in Beteiligungskapital ein neues Risiko ein, da sie keine Sicherheit haben, dass sich die Beteiligung an Adria als rentabel erweisen wird.
(158)
Dementsprechend ist die Kommission der Auffassung, dass die Umwandlung der in vollem Umfang besicherten Forderungen, d. h. [10-20] Mio. EUR, in Eigenkapital als Eigenbeitrag akzeptiert werden kann.
(159)
Unter Zugrundelegung des vorstehenden Betrages würde die Höhe des Eigenbeitrags von Adria […] EUR bzw. [46-48] % der Umstrukturierungskosten entsprechen. Bei einem großen Unternehmen wie Adria sollte der Eigenbeitrag normalerweise 50 % betragen. Gemäß Randnummer 56 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien jedoch kann die Kommission in Fördergebieten weniger strenge Anforderungen an den Umfang des Eigenbeitrags stellen, und zum Zeitpunkt der Gewährung der Maßnahmen war Slowenien ein solches Fördergebiet (siehe Erwägungsgrund 150). In der Vergangenheit hat die Kommission in Beihilfesachen wie Air Malta einen Eigenbeitrag von rund 45 % akzeptiert.
(160)
Daher ist die Kommission der Auffassung, dass die Anforderungen von Randnummer 43 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien erfüllt sind.
7.5.5. Grundsatz der „einmaligen“ Beihilfe
(161)
Letztlich ist Randnummer 72 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien einzuhalten, wonach ein Unternehmen, das in den vorangegangenen zehn Jahren Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfe erhalten hat, nicht für eine weitere Rettungs- oder Umstrukturierungsbeihilfe in Betracht kommt (Grundsatz der „einmaligen“ Beihilfe).
(162)
Da die Maßnahmen 1, 2, 3 und 5 keine staatlichen Beihilfen enthalten und Adria in den zurückliegenden zehn Jahren offenbar keine Rettungs- oder Umstrukturierungsbeihilfe erhalten hat, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass der Grundsatz der „einmaligen“ Beihilfe bei Maßnahme 4 eingehalten wurde.
7.6. Schlussfolgerung in Bezug auf Maßnahme 4
(163)
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen stellt die Kommission fest, dass Slowenien 2011 rechtswidrig und unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union eine Kapitalzuführung zugunsten von Adria vorgenommen hat. Allerdings betrachtet die Kommission bei der Maßnahme und beim Umstrukturierungsplan die in den Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien enthaltenen Voraussetzungen als erfüllt, weshalb sie die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt für gegeben hält -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Kapitalerhöhungen von Adria Airways d.d. in den Jahren 2007, 2009 und 2010, die die Republik Slowenien für Adria Airways d.d. durchgeführt hat, stellen keine Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Der Erwerb von Adria Airways Tehnika d.d. durch PDP und Aerodrom Ljubljana d.d. in den Jahren 2010 und 2011 stellt keine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Artikel 2
Die Kapitalzuführung in Höhe von 50 Mio. EUR zugunsten von Adria Airways d.d., die von der Republik Slowenien 2011 durchgeführt wurde, stellt eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Diese Beihilfe ist im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Republik Slowenien gerichtet.
Brüssel, den 9. Juli 2014
DECISIONE (UE) 2015/494 DELLA COMMISSIONE
del 9 luglio 2014
relativa alle misure SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) cui la Slovenia ha dato esecuzione in favore di Adria Airways d.d.
[notificata con il numero C(2014) 4543]
(Il testo in lingua slovena è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
vista la decisione con cui la Commissione ha deciso di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea in relazione all'aiuto SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con notifica SANI n. 5628 dell'11 marzo 2011, registrata lo stesso giorno, la Slovenia ha notificato alla Commissione di aver concesso un aiuto per il salvataggio in favore di Adria Airways d.d. (in prosieguo «Adria» o «la società») sotto forma di garanzia statale e di un prestito agevolato di 6,2 milioni di EUR.
(2)
Le autorità slovene hanno presentato informazioni supplementari con lettere del 31 marzo 2011 e del 12 aprile 2011. La Commissione ha chiesto ulteriori informazioni con lettera del 29 aprile 2011 a cui le autorità slovene non hanno dato risposta. Il 13 luglio 2011, in occasione di una riunione con le autorità slovene e i loro consulenti, la Commissione è stata informata che l'aiuto per il salvataggio, di cui le era stata data notifica, non sarebbe stato sufficiente a causa della difficile situazione finanziaria della società e che la Slovenia prevedeva di iniettare liquidità per 50 milioni di EUR in Adria. Il 1o agosto 2011 la Slovenia ha ritirato la notifica relativa all'aiuto.
(3)
Dopo aver ricevuto informazioni sul suddetto apporto di capitale effettuato comunque dalla Slovenia il 30 settembre 2011, la Commissione ha deciso di proseguire d'ufficio l'indagine preliminare. Con lettere del 12 settembre 2011, 28 novembre 2011 e 17 aprile 2012 la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni, che le autorità slovene hanno fornito con lettere dell'11 ottobre 2011, 27 dicembre 2011, 13 gennaio 2012 e 18 maggio 2012. Inoltre, con e-mail del 7 novembre 2012, le autorità slovene hanno trasmesso un memorandum preparato dai rappresentanti legali di Adria.
(4)
Su richiesta delle autorità slovene, il 12 luglio 2012 si è tenuta una riunione con la partecipazione dei rappresentanti di Adria e della holding pubblica PDP (2), uno degli azionisti di Adria. Nel corso della riunione le autorità slovene e i rappresentanti di Adria e PDP hanno presentato chiarimenti e argomentazioni in merito alle misure in esame.
(5)
Con lettera del 20 novembre 2012, la Commissione ha comunicato alla Slovenia la propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea («TFUE») in relazione all'aiuto in oggetto (in prosieguo «la decisione di avvio del procedimento»). La Slovenia ha presentato le sue osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento con lettera del 21 gennaio 2013. La Commissione ha chiesto alla Slovenia informazioni supplementari con lettera del 5 marzo 2013, cui quest'ultima ha risposto il 19 aprile 2013. La Slovenia ha presentato ulteriori informazioni il 16 settembre 2013. La Commissione ha chiesto informazioni aggiuntive alla Slovenia con lettera del 6 novembre 2013, cui quest'ultima ha risposto il 4 dicembre 2013, il 6 e il 17 gennaio 2014. Il 25 marzo e il 5 dicembre 2013 e l'8 gennaio 2014 si sono tenute riunioni con le autorità slovene e i loro rappresentanti legali.
(6)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (3) l'8 marzo 2013. La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito alle misure di cui trattasi.
(7)
L'8 aprile 2013 la Commissione ha ricevuto osservazioni da uno degli interessati, Ryanair, e le ha trasmesse alla Slovenia offrendo l'opportunità di rispondere; i relativi commenti della Slovenia sono pervenuti con lettera del 13 maggio 2013.
2. IL MERCATO DEL TRASPORTO AEREO SLOVENO
(8)
Adria è il vettore aereo nazionale sloveno, nonché la principale compagnia all'aeroporto di Lubiana. Nel 2011 ha trasportato il 73,4 % dei passeggeri che volavano via Lubiana e da allora questa cifra si è ridotta al 71,3 % nel 2012 e al 69,8 % nel 2013 (4).
(9)
Benché la presenza di vettori a basso costo in Slovenia sia limitata (easyJet opera su una sola rotta da Lubiana mentre Wizz Air opera su due), nel 2013 essi rappresentavano il 12,6 % dei passeggeri del trasporto pubblico (5). Attualmente ci sono altri cinque concorrenti che volano da Lubiana agli hub principali: Air France, Finnair, Turkish Airlines, Montenegro Airlines e Air Serbia.
3. IL BENEFICIARIO
(10)
Adria è una grande impresa che conta circa 450 dipendenti. Nel 2013 il suo fatturato ha raggiunto 142,3 milioni di EUR e ha registrato perdite pari a 3 milioni di EUR (dati stimati). La sua flotta conta 11 aeromobili, soprattutto aviogetti da trasporto regionale. Attualmente Adria è detenuta per il 69,9 % dalla Repubblica di Slovenia, per il 19,6 % da una società di gestione degli attivi bancari (Bank Asset Management Company - BAMC) a cui erano stati trasferiti alcuni attivi di Nova Ljubljanska Banka d.d. (6) (in prosieguo «NLB»), per il 4,7 % da ABANKA d.d. e per il 2,1 % da PDP.
(11)
Dal 2008 in poi la situazione finanziaria di Adria è andata costantemente deteriorandosi, con una contrazione delle vendite, un EBT (utile al lordo delle imposte) negativo e un capitale proprio negativo. Per ulteriori dettagli sulla situazione finanziaria di Adria tra il 2007 e il 2011, cfr. la seguente sezione 7.1.
(12)
Il 1o agosto 2012 la Slovenia, insieme a PDP, NLB, Abanka Vipa d.d., Hypo Alpe-Adria Bank d.d. e Unicredit Bank Slovenia d.d., ha avviato il processo di privatizzazione di Adria sollecitando offerte per il 74,87 % delle azioni della società. A tale data AUKN (l'agenzia responsabile della gestione del capitale fisso) della Repubblica di Slovenia ha pubblicato un invito agli investitori a manifestare interesse non vincolante al processo di vendita della maggioranza del pacchetto azionario della società (7). Sembra tuttavia che tale processo sia stato annullato e che il processo di privatizzazione di Adria sarà riavviato successivamente.
4. DESCRIZIONE DELLE MISURE E DEL PIANO DI RISTRUTTURAZIONE
4.1. Misura 1: l'aumento di capitale del 2007
(13)
Al 31 dicembre 2006 l'assetto societario di Adria era il seguente:
Tabella 1
Assetto societario di Adria prima dell'aumento di capitale del 2007
Nome
%
KAD
55,0
SOD
20,0
NFD 1 delniški investicijski sklad d.d. (8)
9,7
NFD Holding d.d. (9)
7,2
Infond d.o.o. (10)
4,9
Altri (compresi singoli azionisti)
3,2
(14)
Il 19 febbraio 2007 l'assemblea degli azionisti di Adria ha deciso di aumentare il capitale della società di 10,9 milioni di EUR. Circa il 99,6 % dell'aumento è stato sottoscritto dal fondo KAD, detenuto dallo Stato, mentre il resto è stato sottoscritto da singoli azionisti. Tutte le azioni sono state sottoscritte entro il 5 aprile 2007.
(15)
Il prezzo pagato è stato di 27 EUR ad azione. Nel settembre 2006 una relazione di valutazione del […] (11) ha fissato il valore delle azioni a […] EUR per azione.
(16)
In seguito all'aumento di capitale del 2007, la proprietà del capitale di Adria era la seguente:
Tabella 2
Assetto societario di Adria dopo l'aumento di capitale del 2007
Nome
%
KAD
77,3
SOD (12)
10,0
NLB (13)
8,5
Infond d.o.o.
2,4
Altri (compresi i singoli azionisti)
1,8
4.2. Misura 2: l'aumento di capitale del 2009
(17)
Il 13 gennaio 2009 il consiglio di amministrazione di Adria ha deciso di aumentare il capitale della società con l'emissione di nuove azioni, con il conseguente aumento di 2,36 milioni di EUR del capitale di Adria. Circa il 99,5 % dell'aumento è stato sottoscritto da KAD, mentre il resto è stato sottoscritto da singoli azionisti. Tutte le azioni sono state sottoscritte entro il 20 luglio 2009.
(18)
Il prezzo pagato è stato di 22 EUR ad azione. Nel settembre 2008 una relazione di valutazione del […] ha fissato il valore delle azioni a […] EUR per azione.
(19)
In seguito all'aumento di capitale del 2009, la proprietà del capitale di Adria era la seguente:
Tabella 3
Assetto societario di Adria dopo l'aumento di capitale del 2009
Nome
%
KAD
78,6
SOD
8,8
NLB
7,5
Infond d.o.o.
2,2
Altri (compresi i singoli azionisti)
2,9
4.3. Misura 3: l'aumento di capitale del 2010
(20)
Il 2 settembre 2010 l'assemblea degli azionisti di Adria ha deciso di aumentare il capitale della società di 2,5 milioni di EUR. La holding PDP (succeduta a KAD e a SOD) ha sottoscritto circa l'80 % dell'aumento. Due agenzie turistiche private Kompas d.d. e Palma d.o.o. hanno sottoscritto il rimanente 20 % (10 % ciascuna). Tutte le azioni sono state sottoscritte entro il 1o ottobre 2010.
(21)
Il prezzo pagato è stato di 12 EUR ad azione. Nel giugno 2009 una relazione di valutazione del […] ha fissato il valore delle azioni a […] EUR per azione.
(22)
In seguito all'aumento di capitale del 2010, la proprietà del capitale di Adria era la seguente:
Tabella 4
Assetto societario di Adria dopo l'aumento di capitale del 2010
Nome
%
PDP
86,0
NLB
6,1
Kompas d.d.
1,9
Palma d.o.o.
1,9
Infond d.o.o.
1,7
Altri (compresi singoli azionisti)
2,4
4.4. Misura 4: l'aumento di capitale del 2011
(23)
Il 21 settembre 2011 l'assemblea degli azionisti di Adria ha deciso di aumentare il capitale della società di 69,7 milioni di EUR. La Repubblica di Slovenia e PDP hanno versato rispettivamente 49,5 milioni di EUR e 0,5 milioni di EUR in contanti. Il restante aumento di capitale (19,7 milioni di EUR) è stato sottoscritto mediante la capitalizzazione del debito da parte di diverse banche: a) 13,83 milioni di EUR da NLB, b) 3,35 milioni di EUR da Abanka Vipa d.d., c) 1,24 milioni di EUR da Unicredit Bank Slovenia d.d. e d) 1,28 milioni di EUR da Hypo Alpe-Adria Bank d.d. L'aumento di capitale è stato effettuato il 30 settembre 2011.
(24)
Il prezzo concordato è stato di 1 EUR ad azione, il minimo consentito dalla legge slovena. Non è stata redatta alcuna relazione di valutazione.
(25)
In seguito all'aumento di capitale del 2011, la proprietà del capitale di Adria era la seguente:
Tabella 5
Assetto societario di Adria dopo l'aumento di capitale del 2011
Nome
%
Repubblica di Slovenia
69,9
NLB
19,6
Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
1,8
Abanka Vipa d.d.
4,7
Unicredit Bank Slovenia d.d.
1,8
PDP
2,1
Altri (compresi singoli azionisti)
0,1
Il piano di ristrutturazione del settembre 2011
(26)
Secondo le autorità slovene, lo Stato, PDP e le banche hanno deciso di partecipare all'aumento di capitale del 2011 sulla base di un piano denominato «Programma di ristrutturazione finanziaria e aziendale» («il piano di ristrutturazione») del settembre 2011. Il piano comprendeva le misure necessarie per la ristrutturazione finanziaria e aziendale di Adria, che ne avrebbero consentito il ritorno alla redditività. Il piano è stato chiaramente elaborato allo scopo di notificare l'aiuto per la ristrutturazione giacché fa riferimento a concetti quali «contributo proprio» e «distorsione della concorrenza» che solitamente non si trovano in un piano aziendale.
(27)
Secondo il piano di ristrutturazione originariamente presentato, Adria avrebbe raggiunto la redditività nel 2013 (ipotesi moderata e ipotesi ottimistica) o nel 2014 (ipotesi pessimistica). Inoltre, secondo il piano di ristrutturazione originariamente presentato, le difficoltà di Adria erano state causate da: a) […].
(28)
Il piano di ristrutturazione originariamente presentato fissava una serie di misure volte alla ristrutturazione di Adria e al suo ritorno alla redditività: a) […].
(29)
Secondo il piano di ristrutturazione originariamente presentato, l'aumento di capitale del 2011 pari a 69,7 milioni di EUR avrebbe coperto il patrimonio netto negativo di Adria pari a […] EUR, il rimborso delle obbligazioni pari a […] EUR ([…] EUR di obbligazioni in sofferenza nei confronti dei fornitori e […] EUR per il rimborso anticipato di prestiti bancari), e il finanziamento delle misure di ristrutturazione pari a […] EUR.
(30)
D'altro canto, i costi totali della ristrutturazione sarebbero stati pari a […] EUR, in parte finanziati dall'apporto di capitale di 50 milioni di EUR effettuato dalla Slovenia e da PDP. Il contributo di Adria ai suoi costi di ristrutturazione («contributo proprio») ammonterebbe a […] EUR derivanti dalla capitalizzazione dei prestiti bancari (19,7 milioni di EUR), […]. Infine il piano di ristrutturazione originariamente presentato prendeva in considerazione la vendita di AAT e la cancellazione delle rotte di linea come misure compensative.
(31)
Alla luce dei dubbi sollevati dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, la Slovenia ha presentato vari aggiornamenti al piano di ristrutturazione. In particolare, il piano di ristrutturazione prevede che la ristrutturazione duri fino al 2015 e comprende molte misure di ristrutturazione complementari volte a garantire una redditività più sostenibile. Le misure di ristrutturazione complementari, comprensive dell'effetto finanziario per il periodo 2014-2015, sono le seguenti: a) […].
4.5. Misura 5: l'acquisizione di Adria Airways Tehnika d.d. nel 2010-2011
(32)
AAT, una società controllata al 100 % da Adria, è stata costituita nel 2010. Fino ad allora aveva fatto parte dell'unità di manutenzione interna di Adria nota come SVL. AAT è attiva nel settore della manutenzione aerea per Adria e altri clienti.
(33)
Nel periodo novembre 2010-marzo 2011, PDP e Aerodrom Ljubljana (il gestore a maggioranza statale dell'aeroporto di Lubiana) hanno acquisito da Adria, in due fasi, rispettivamente il 52,3 % e il 47,7 % di AAT. Nella prima fase PDP ha acquisito una quota di AAT pari al 18,24 % sotto forma di 2 676 346 azioni privilegiate senza diritto di voto al prezzo di 1 EUR ad azione. Al contempo Aerodrom Ljubljana ha acquisito una quota di AAT pari al 31,16 % (4 570 881 azioni) mediante la conversione del debito in azioni privilegiate senza diritto di voto per un importo pari a circa 4,6 milioni di EUR. Nella seconda fase, all'inizio del 2011, Adria ha venduto le azioni rimanenti di AAT come segue: PDP ha acquisito 5 000 000 di azioni ordinarie al prezzo di 1 EUR ad azione e ha aumentato la propria partecipazione nella società portandola al 52,33 %, mentre Aerodrom Ljubljana ha incrementato la propria partecipazione in AAT portandola al 47,67 % mediante la conversione di 2,2 milioni di crediti di Adria.
(34)
Il prezzo totale pagato è stato quindi di 14,7 milioni di EUR, ossia 1 EUR ad azione. Una relazione di valutazione dell'aprile 2010 ha fissato il valore di AAT come unità di manutenzione di Adria (al dicembre 2009) tra 14,4 milioni di EUR e 14,9 milioni di EUR.
5. LA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(35)
Il 20 novembre 2012 la Commissione ha deciso di avviare il procedimento d'indagine formale. Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione è giunta alla conclusione preliminare che Adria poteva essere considerata un'impresa in difficoltà quando sono state erogate le misure individuate o almeno a partire dal 2008. Essa ha anche espresso dubbi sulle cinque misure in corso di valutazione ed è giunta alla conclusione preliminare che tutte queste misure comportavano aiuti di Stato.
(36)
Per quanto riguarda le misure 1 e 2, nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ritiene che la Slovenia abbia esercitato un'influenza chiara e diretta su KAD e giunge alla conclusione preliminare che la partecipazione di KAD agli aumenti di capitale del 2007 e del 2009 comportasse risorse di Stato e fosse imputabile alla Slovenia. Benché il prezzo delle azioni effettivamente pagato da KAD fosse inferiore al valore determinato dalle due relazioni di valutazione, la Commissione ha espresso dubbi sulle relazioni, tenuto conto del considerevole intervallo di tempo trascorso tra il momento in cui le azioni erano state valutate e il momento dell'apporto di capitale. In considerazione del fatto che KAD era l'azionista di maggioranza di Adria in quel periodo, la Commissione ha ritenuto che gli aumenti di capitale del 2007 e del 2009 mirassero a finanziare un investimento già esistente per KAD in una società che potesse essere considerata in difficoltà.
(37)
Al momento di valutare la misura 3, la Commissione osserva che PDP è succeduta a KAD e SOD, il cui operato, secondo la considerazione preliminare della Commissione, era imputabile allo Stato. La Commissione ha inoltre messo in evidenza, quali elementi di imputabilità allo Stato, il fatto che la Slovenia detiene indirettamente il 100 % di PDP [attraverso KAD, SOD e DSU (una società di gestione degli attivi detenuta al 100 % dallo Stato)] e alcune prove indirette di imputabilità ai sensi della giurisprudenza derivata dalla sentenza Stardust Marine (14). Come per le misure 1 e 2, benché il prezzo delle azioni effettivamente pagato da PDP fosse inferiore al valore determinato da una relazione di valutazione, la Commissione ha espresso dubbi sulla relazione, tenuto conto del considerevole intervallo di tempo di 15 mesi trascorso tra il momento in cui le azioni erano state valutate e il momento dell'apporto di capitale. La Commissione inoltre ha considerato in via preliminare che la partecipazione all'apporto di capitale del 2010 di due agenzie turistiche private (Kompas d.d. e Palma d.o.o.) insieme a PDP di per sé non era sufficiente a dissipare i dubbi riguardo a un eventuale vantaggio a favore di Adria (15).
(38)
In relazione alla misura 4, la Commissione osserva che l'investimento della Slovenia ha chiaramente comportato risorse statali e ribadisce la propria conclusione preliminare secondo la quale l'operato di PDP era imputabile allo Stato. La Commissione ha inoltre espresso dubbi sulla partecipazione di NLB alla misura 4, che potrebbe essere ritenuta imputabile allo Stato in considerazione del fatto che a) NLB in quel periodo era a maggioranza statale, b) lo Stato deteneva la maggioranza dei voti nel consiglio di amministrazione e nel consiglio di sorveglianza della banca, e c) il comportamento di una banca controllata dallo Stato potrebbe essere influenzato dalle autorità pubbliche.
(39)
Al momento di valutare se la misura 4 comportasse un indebito vantaggio selettivo per Adria, la Commissione osserva, nella decisione di avvio del procedimento, che le banche avevano acconsentito alla capitalizzazione del debito soltanto a condizione che lo Stato iniettasse liquidità in Adria; in particolare, la diversa natura dei contributi dello Stato e di PDP rispetto a quello delle banche (liquidità rispetto a conversione del debito) è stata sufficiente a creare ragionevoli dubbi sul fatto che l'aumento di capitale del 2011 sia stato pari passu. La Commissione osserva altresì che, diversamente dai precedenti aumenti di capitale, l'aumento di capitale del 2011 è stato effettuato senza una relazione di valutazione.
(40)
Per ciò che riguarda quanto dichiarato dalle autorità slovene, ossia che avevano deciso di partecipare alla misura 4 sulla base del piano di ristrutturazione del settembre 2011, la Commissione osserva che il piano di ristrutturazione in linea di principio non era sufficiente a soddisfare i criteri dell'investitore privato poiché alcune delle previsioni contenute nel piano di ristrutturazione sembravano basate su ipotesi incerte o poco chiare. La Commissione ha inoltre sottolineato il fatto che un investitore privato avrebbe tenuto conto del rischio che i precedenti aumenti di capitale costituissero un aiuto di Stato illegale e avrebbe valutato l'impatto del rischio di un eventuale ordine di recupero da parte della Commissione sulla redditività dell'investimento. Infine, la Commissione ha osservato che le banche potrebbero aver deciso di partecipare all'apporto di capitale in seguito all'interesse dimostrato dalla Slovenia per Adria molto prima del giorno in cui è stato deciso l'aumento di capitale del 2011.
(41)
In relazione alla misura 5 la Commissione ha ribadito la propria conclusione preliminare, secondo la quale l'operato di PDP era imputabile allo Stato ed erano coinvolte risorse statali. Per quanto riguarda Aerodrom Ljubljana la Commissione è giunta alla stessa conclusione preliminare, dal momento che questa era a maggioranza statale già al momento dell'acquisizione di AAT. La Commissione ritiene inoltre improbabile che le autorità pubbliche non fossero coinvolte nelle decisioni importanti adottate da Aerodrom Ljubljana, il gestore dell'aeroporto di Lubiana, vista la sua importanza strategica per il paese quale principale accesso per i voli internazionali.
(42)
Dal momento che la prima fase dell'acquisizione di azioni di AAT si è svolta subito dopo l'aumento di capitale del 2010, la Commissione ha ritenuto che le due misure non dovessero essere valutate singolarmente ma nell'ambito di una più vasta operazione tesa a sostenere Adria. Al momento di esaminare la relazione che fissa il valore delle azioni di AAT, la Commissione osserva che AAT è stata valutata come parte dell'unità di manutenzione (che allora era SVL) e che è stato tenuto conto delle sinergie che ne risultavano per valutare AAT. La Commissione ritiene, tuttavia, che la relazione avrebbe dovuto determinare il valore di SLV/AAT come entità a sé stante ignorando le sinergie infragruppo, dal momento che AAT è stata separata da Adria nel 2010 e venduta come entità singola. La Commissione esprime inoltre preoccupazione per il considerevole intervallo di tempo trascorso tra la valutazione e la vendita delle azioni di AAT.
(43)
La Commissione ha espresso altresì dubbi sulla compatibilità con il mercato interno delle cinque misure in esame, soprattutto in considerazione del fatto che le autorità slovene non hanno addotto alcuna motivazione di compatibilità.
(44)
In considerazione della natura delle misure in questione e del fatto che Adria arebbe potuto essere considerata un'impresa in difficoltà quando sono state erogate le misure, la Commissione osserva che la compatibilità delle misure poteva essere valutata soltanto ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, e in particolare alla luce degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (16) («gli orientamenti S&R»). La Commissione in primo luogo osserva che non sembravano soddisfatte le condizioni relative agli aiuti per il salvataggio di cui alla sezione 3.1 degli orientamenti S&R. In relazione agli aiuti per la ristrutturazione di cui alla sezione 3.2 degli orientamenti S&R, la Commissione sottolinea che le misure individuate sono state erogate prima della notifica alla Commissione e in mancanza di un piano di ristrutturazione credibile che soddisfacesse le condizioni sancite negli orientamenti S&R, circostanza che di per sé sarebbe sufficiente a escludere la compatibilità delle misure con il mercato interno (17).
(45)
Inoltre, la Commissione ha espresso dubbi sul piano di ristrutturazione, che non sembrava sufficientemente solido per ripristinare la redditività di lungo periodo di Adria, poiché alcune delle sue previsioni si basano su ipotesi non quantificate, incerte o poco chiare. La Commissione dubita altresì che le misure compensative previste dal piano di ristrutturazione possano essere considerate adeguate e/o sufficienti, dal momento che sembravano necessarie a ripristinare la redditività di Adria. Per quanto riguarda la vendita di AAT, essa ha avuto luogo vari mesi prima che il piano di ristrutturazione fosse approvato quando apparentemente, tra la fine del 2010 e l'inizio del 2011, Adria aveva una forte necessità di finanziamenti. Inoltre la cancellazione delle rotte di linea non sembrava accettabile come misura compensativa dal momento che, secondo il piano di ristrutturazione, gran parte di queste rotte (27 su 31) erano in perdita e la loro cancellazione sarebbe stata comunque necessaria per garantire la redditività della società. La Commissione dubita inoltre che la proposta relativa al contributo proprio di Adria pari a […] EUR possa essere accettata integralmente, giacché non è chiaro se gli importi derivanti dalla vendita di AAT e dalla capitalizzazione dei prestiti bancari possano essere considerati contributo proprio. Dal momento che Adria sembrava in difficoltà quando le misure sono state erogate e le imprese in difficoltà possono ricevere soltanto aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione, la Commissione ha espresso dubbi anche in merito al rispetto del principio dell'aiuto «una tantum», in particolare per quanto riguarda l'aumento di capitale del 2011.
6. OSSERVAZIONI SULLA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO
6.1. Osservazioni della Slovenia
(46)
Nelle sue osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento da parte della Commissione, la Slovenia afferma che le misure 1, 2 e 3 non comportavano aiuti di Stato perché le decisioni di KAD e PDP non possono essere ritenute imputabili allo Stato. In particolare, la Slovenia osserva che una partecipazione statale del 100 % non è sufficiente a concludere che le misure siano imputabili allo Stato. La Slovenia osserva inoltre che le relazioni di valutazione tese a determinare il valore delle azioni erano adeguate e che su questa base il principio dell'investitore operante in un'economia di mercato era soddisfatto, circostanza che esclude la presenza di un vantaggio per Adria. Per quanto riguarda in particolare la misura 3, secondo la Slovenia, la sottoscrizione pari passu del 20 % delle azioni da parte di due agenzie turistiche private insieme a PDP è stata significativa e ha dimostrato che il mercato non dubitava della redditività di Adria; ciò escluderebbe la presenza di un aiuto di Stato.
(47)
In relazione alla misura 5, la Slovenia ribadisce che l'operato di PDP non può essere ritenuto imputabile allo Stato. Quanto all'operato di Aerodrom Ljubljana, la Slovenia ritiene che l'influenza dello Stato sulla sua decisione di acquistare AAT non possa essere desunta dal fatto che alcuni membri del consiglio di sorveglianza siano stati proposti dallo Stato, da KAD e da SOD. La Slovenia ritiene inoltre che la relazione di valutazione dell'aprile 2010, che aveva fissato il valore di AAT come unità di manutenzione di Adria tra 14,4 milioni di EUR e 14,9 milioni di EUR, non possa essere ritenuta superata e che niente faccia pensare che la relazione di valutazione abbia tenuto conto delle sinergie con Adria. La Slovenia ha dichiarato che i verbali degli organi di controllo di PDP e di Aerodrom Ljubljana dimostrano che la decisione di acquisire AAT è stata adottata sulla base di considerazioni economicamente razionali. Per questi motivi la presenza di aiuti di Stato nella misura 5 sarebbe esclusa.
(48)
La Slovenia contesta altresì la qualifica di Adria quale impresa in difficoltà e ritiene che Adria sarebbe in difficoltà soltanto a partire dal gennaio 2011, ossia allorché è stata erogata la misura 4.
(49)
Per quanto riguarda la misura 4, la Slovenia esclude la presenza di aiuti, sostenendo che la capitalizzazione del debito di NLB non è imputabile allo Stato. La Slovenia è dell'avviso che i prestiti in essere convertiti in capitale siano stati interamente collateralizzati mediante contratti di garanzia su aeromobili ed edifici e che, con la loro conversione in capitale, le banche abbiano assunto un nuovo rischio d'impresa. In questo senso, la capitalizzazione del debito sarebbe equivalente all'apporto di capitale. La Slovenia osserva inoltre che le banche e lo Stato si sono reciprocamente influenzati sulla decisione relativa all'investimento che - secondo la Slovenia - si basava su un piano di ristrutturazione affidabile, e conclude che le decisioni di investimento sono state concomitanti, escludendo pertanto la presenza di un indebito vantaggio per Adria.
(50)
Dal momento che secondo la Slovenia le misure 1, 2, 3 e 5 non comportavano risorse di Stato, essa non ha addotto alcuna motivazione di compatibilità per queste misure. Ha addotto invece motivazioni di compatibilità per la misura 4 qualora la Commissione avesse concluso che essa equivaleva a un aiuto di Stato. Dal momento che, secondo la Slovenia, Adria sarebbe stata in difficoltà soltanto a partire dal gennaio 2011 (cfr. il considerando 48), la misura 4 costituirebbe un aiuto per la ristrutturazione compatibile in conformità della sezione 3.2 degli orientamenti S&R sulla base del piano di ristrutturazione presentato.
(51)
Per quanto riguarda il ritorno alla redditività, la Slovenia ritiene che il piano di ristrutturazione garantisca la redditività di lungo periodo di Adria e sottolinea che, conformemente agli orientamenti S&R, il piano di ristrutturazione comprende una ricerca di mercato e un'analisi delle cause all'origine delle difficoltà della società, e che prevede l'abbandono di quelle attività che anche dopo la ristrutturazione rimarrebbero strutturalmente in perdita. Come indica il considerando 31, la Slovenia ha presentato una serie di aggiornamenti al piano di ristrutturazione, il quale attualmente prevede che la ristrutturazione duri fino al 2015 e comprende molte misure di ristrutturazione complementari volte a garantire una redditività più sostenibile. La Slovenia ricorda altresì che il piano di ristrutturazione aggiornato garantisce la redditività di lungo periodo della società entro la fine del 2015 anche secondo l'ipotesi pessimistica con una redditività del capitale proprio (ROE) del […] % nel 2014 e del […] % nel 2015, superiore ai livelli accettati dalla Commissione nella decisione relativa a Air Malta (18).
(52)
La Slovenia ritiene che la riduzione della capacità (mediante la cancellazione di servizi di linea) del […] % e del […] % in inverno e in estate, la cessione di bande orarie in alcuni aeroporti, tra cui quelli coordinati (congestionati), e la vendita di AAT siano misure compensative proporzionate. La Slovenia afferma inoltre che le rotte cancellate erano in realtà redditizie sulla base del cosiddetto «margine lordo» (contributo C1 positivo) che la Commissione aveva accettato nei casi di Air Malta e České aerolinie (19).
(53)
In relazione all'aiuto limitato al minimo (contributo proprio), conformemente a quando illustrato in precedenza, la Slovenia afferma che la vendita di AAT non comprende aiuti e pertanto i ricavi, pari a 14,7 milioni di EUR, devono essere accettati come contributo proprio. La Slovenia ritiene inoltre che la capitalizzazione del debito delle banche debba essere considerata contributo proprio per l'intero importo, ossia 19,7 milioni di EUR. La Slovenia ha comunicato anche i valori degli aeromobili costituiti in garanzia per i prestiti in questione, insieme alla pertinente relazione AVAC (20) per dimostrare il valore di tali aeromobili. Se si aggiunge a questo la vendita di alcuni attivi […], il contributo proprio supererebbe il [50-54] % sulla base del piano di ristrutturazione aggiornato.
(54)
Infine, per quanto riguarda il principio dell'aiuto «una tantum», la Slovenia ritiene che sia stato rispettato dal momento che le misure 1, 2, 3 e 5 - antecedenti alla misura 4 - non hanno comportato aiuti di Stato ad Adria.
6.2. Osservazioni degli interessati
(55)
Durante il procedimento di indagine formale la Commissione ha ricevuto soltanto le osservazioni di Ryanair, che concorda con i rilievi preliminari della Commissione secondo i quali le misure in esame hanno comportato aiuti ed erano incompatibili con il mercato interno.
(56)
Secondo Ryanair, tuttavia, la valutazione del principio dell'investitore che opera in un'economia di mercato effettuata dalla Commissione non era completa nella decisione di avvio del procedimento, poiché la Commissione avrebbe dovuto esaminare se un investitore privato avrebbe optato per la liquidazione anticipata di Adria anziché erogare ulteriore capitale (21). Ryanair inoltre ritiene che la Commissione, nella decisione di avvio del procedimento, avrebbe dovuto valutare se la liquidazione di Adria sarebbe stata più redditizia per lo Stato rispetto all'erogazione di altri fondi. Benché Ryanair ritenga che le informazioni disponibili non fossero sufficienti per commentare il piano di ristrutturazione, esprime dubbi sulla possibilità che Adria torni alla redditività.
(57)
Secondo Ryanair, inoltre, qualsiasi aiuto ad Adria avrebbe danneggiato la posizione di mercato di Ryanair, vanificandone gli sforzi tesi a sviluppare il mercato con una conseguente perdita di entrate.
6.3. Commenti della Slovenia sulle osservazioni dei terzi interessati
(58)
La Slovenia ha risposto dettagliatamente alle argomentazioni avanzate da Ryanair nelle sue osservazioni. In particolare, la Slovenia ha osservato che agli apporti di capitale a favore di Adria non aveva partecipato soltanto lo Stato, ma anche investitori privati ed entità il cui operato, secondo la Slovenia, non è imputabile allo Stato. Inoltre, la Slovenia ritiene che Ryanair abbia interpretato erroneamente la giurisprudenza allorché afferma che lo Stato avrebbe dovuto optare per il fallimento rispetto alla ristrutturazione e alla redditività di lungo periodo di Adria. Secondo la Slovenia, il test proposto da Ryanair era falsato giacché sarebbe stato applicabile soltanto ai creditori di Adria ma non agli investitori: poiché la Slovenia non deteneva crediti nei confronti della società, non poteva chiederne la liquidazione.
(59)
La Slovenia ha osservato che la Commissione aveva esaminato l'ipotesi del piano di ristrutturazione di Adria, ritenendo infondati i dubbi di Ryanair sulla possibilità che Adria tornasse alla redditività. Infine, la Slovenia ha affermato che il presunto danno alla posizione di mercato di Ryanair non è comprovato.
7. VALUTAZIONE DELLE MISURE
(60)
La presente decisione esamina, quale punto preliminare, se Adria sia un'impresa in difficoltà ai sensi degli orientamenti S&R (successiva sezione 7.1). Valuta quindi se le misure in esame costituiscano aiuti di Stato a favore di Adria ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (successiva sezione 7.2) e se tali eventuali aiuti siano legali (successiva sezione 7.4) e compatibili con il mercato interno (successiva sezione 7.5).
7.1. Le difficoltà di Adria
(61)
Dal 2008 in poi la situazione finanziaria di Adria è andata costantemente deteriorandosi, con una contrazione delle vendite, un EBT (utile al lordo delle imposte) negativo e un capitale proprio negativo. Secondo le informazioni fornite dalle autorità slovene, i principali parametri finanziari di Adria tra il 2007 e il 2011 sono stati i seguenti:
Tabella 6
I principali dati finanziari di Adria 2007 - giugno 2011 (in milioni di euro)
2007
2008
2009
2010
Giugno 2011
Fatturato
179,2
205,4
161,4
148,7
71,1
Risultato netto
0,4
- 3,2
- 14,0
- 63,1
- 2,2
EBT+DA
0,4 (22)
10,9
1,6
- 50,9
1,8
Capitale sociale
6,8
6,8
7,7
9,4
9,4
Capitale proprio
41,8
32,5
29,3
- 35,4
- 35,9
Rapporto debito/capitale proprio
2,8
3,7
4,0
- 3,9
- 3,6
Flusso di cassa proveniente dalle attività operative
16,9
18,5
6,1
1,7
- 21,6 (23)
(62)
Adria ha chiuso l'esercizio finanziario 2011 con perdite pari a 12 milioni di EUR (24) mentre nel 2012 le perdite hanno raggiunto i 10,8 milioni di EUR (25). Sembra anche che nel 2013 Adria abbia ridotto le perdite a 3,1 milioni di EUR (26).
(63)
Conformemente al punto 10, lettera a), degli orientamenti S&R, un'impresa è considerata in difficoltà «qualora abbia perso più della metà del capitale sociale e la perdita di più di un quarto di tale capitale sia intervenuta nel corso degli ultimi dodici mesi». Tale disposizione riflette l'ipotesi per cui un'impresa che registri perdite massicce nel suo capitale sociale non sarà in grado di contenere perdite che la condurrebbero quasi certamente al collasso economico, nel breve o nel medio periodo (come previsto al punto 9 degli orientamenti S&R).
(64)
Come risulta dalla decisione di avvio del procedimento, tra il 2007 e il giugno 2011, l'impresa non aveva perso il proprio capitale sociale ma anzi questo era aumentato. La Commissione, tuttavia, osserva che il capitale proprio dell'impresa era divenuto negativo nel 2010 e nel 2011. Allo stesso tempo, la società non aveva adottato misure adeguate per far fronte al calo del capitale proprio. In casi precedenti (27), la Commissione ha stabilito che quando una società ha un patrimonio netto negativo ciò permette di presumere a priori che sussistano la condizioni di cui al punto 10, lettera a), degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione, che per quanto riguarda Adria vorrebbe dire almeno dal 2010. Il Tribunale ha concluso inoltre in una recente sentenza (28) che un'impresa con patrimonio netto negativo è un'impresa in difficoltà.
(65)
Sembra inoltre che le difficoltà di Adria abbiano raggiunto l'apice alla fine del 2010. In quel periodo la stampa ha menzionato la possibilità che Adria venisse posta in amministrazione controllata o messa in liquidazione (29). Questo potrebbe essere considerato come un segno che, almeno in quel momento, ricorrevano le condizioni previste dal diritto sloveno per avviare nei suoi confronti una procedura concorsuale per insolvenza, secondo il significato attribuito all'espressione dal punto 10, lettera c), degli orientamenti S&R.
(66)
Per i suddetti motivi, conformemente alla decisione di avvio del procedimento, la Commissione conclude che Adria era un'impresa in difficoltà ai sensi del punto 10, lettera a) e/o del punto 10, lettera c), degli orientamenti S&R nel 2010 e nel 2011, quando sono state erogate le misure 3, 4 e 5.
(67)
Inoltre, dalla tabella 6 di cui al considerando 61 risulta che nel 2010 e nel 2011 anche Adria poteva essere ritenuta un'impresa in difficoltà ai sensi del punto 11 degli orientamenti S&R, secondo il quale un'impresa può essere considerata in difficoltà «quando siano presenti i sintomi caratteristici […], quali il livello crescente delle perdite, la diminuzione del fatturato, l'aumento delle scorte, la sovracapacità, la diminuzione del flusso di cassa, l'aumento dell'indebitamento e degli oneri per interessi, nonché la riduzione o l'azzeramento del valore netto delle attività».
(68)
La Commissione ritiene tuttavia che tra il 2007 e il 2009 Adria non mostrasse i sintomi caratteristici di un'impresa in difficoltà di cui al punto 11 degli orientamenti S&R. Nel 2008 Adria ha registrato perdite pari a 3,2 milioni di EUR per la prima volta nel periodo in esame. Come la Slovenia fa giustamente notare, nel 2008 le entrate e il flusso di cassa di Adria erano aumentati rispetto all'anno precedente (passando rispettivamente da 179,2 milioni di EUR a 205,4 milioni di EUR e da 16,9 milioni di EUR a 18,5 milioni di EUR). Inoltre, il suo capitale sociale è rimasto stabile a 6,8 milioni di EUR.
(69)
La Commissione osserva anche che nel 2008 e nel 2009 l'EBT netto di Adria è stato rispettivamente di 3,2 milioni di EUR e 14 milioni di EUR. In quegli stessi anni, escludendo l'ammortamento, il risultato economico della società è stato positivo, raggiungendo rispettivamente un EBT+DA di 10,9 milioni di EUR e 1,6 milioni di EUR (cfr. la tabella 6 al considerando 61). A partire dal 2010, l'EBT+DA di Adria è divenuto negativo. Poiché la misura 2 è stata decisa nel gennaio 2009 e le azioni sono state interamente sottoscritte nel luglio 2009, la Commissione non può concludere con certezza che in quel momento vi fosse una tendenza chiaramente identificabile di risultati negativi tale da concludere che Adria era un'impresa in difficoltà ai sensi degli orientamenti S&R.
(70)
Di conseguenza, la Commissione ritiene che nel 2007-2009, quando sono state erogate le misure 1 e 2, Adria soddisfacesse i criteri per essere considerata un'impresa in difficoltà.
7.2. Esistenza di aiuti di Stato
(71)
Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(72)
Per accertare la presenza di aiuti di Stato, la Commissione deve valutare se i criteri cumulativi di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (trasferimento di risorse statali, vantaggio selettivo, potenziale distorsione della concorrenza ed effetti sugli scambi commerciali nell'ambito dell'Unione europea) siano soddisfatti per ciascuna delle cinque misure in esame.
7.2.1. Misure 1 e 2: gli aumenti di capitale del 2007 e del 2009
(73)
La Commissione analizza in primo luogo se le misure 1 e 2 abbiano conferito un indebito vantaggio selettivo ad Adria.
(74)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione osserva a riguardo che il prezzo delle azioni pagato da KAD era inferiore al valore determinato da due relazioni di valutazione. KAD ha acquistato le nuove azioni di Adria nel febbraio 2007 al prezzo di 27 EUR ad azione, e quindi meno del valore stabilito da una delle relazioni di valutazione, ossia […] EUR ad azione in data […] (cfr. il considerando 15). Nel gennaio 2009 KAD ha acquistato le azioni al prezzo di 22 EUR ad azione, e quindi meno del valore stabilito da una delle relazioni di valutazione, ossia […] EUR ad azione in data […] (cfr. il considerando 18). La Commissione, tuttavia, esprime dubbi sull'affidabilità di queste relazioni, tra l'altro per il considerevole intervallo di tempo intercorso tra il momento in cui hanno avuto luogo gli aumenti di capitale (rispettivamente, febbraio 2007 e gennaio 2009) e il momento in cui le azioni della società erano state valutate (rispettivamente […] e […]).
(75)
La Commissione ha valutato i dati e le prove presentati dalla Slovenia su queste relazioni dopo l'avvio del procedimento d'indagine formale. Per quanto riguarda la misura1, la Slovenia ha spiegato che i dati su cui si basava la relazione risalgono al 30 settembre 2006 ed erano gli ultimi dati disponibili allorché il valutatore ha preparato la relazione. Per quanto riguarda la misura 2, la relazione di valutazione è stata commissionata allorché l'assemblea generale di Adria aveva deciso di procedere a un aumento di capitale. Inoltre, la Commissione non ha motivo di credere che il valutatore (P&S Capital) non fosse del tutto indipendente.
(76)
Tra l'altro, benché sia vero che è intercorso un intervallo di […] mesi tra il momento in cui le azioni della società sono state valutate e il momento in cui ci sono stati gli aumenti di capitale, la Commissione non ha riscontrato alcuna prova che dimostri che questo intervallo abbia prodotto effetti sul valore stimato delle azioni di Adria.
(77)
La Commissione osserva che il metodo di valutazione utilizzato nelle relazioni (il valore attuale netto dei flussi di cassa liberi previsti (30)) è generalmente accettato nei casi di acquisizioni. Inoltre da un'analisi dettagliata delle relazioni risulta che le formule ivi utilizzate erano adeguate ai fini della valutazione ed erano state adeguatamente applicate e che le ipotesi e le previsioni sulla crescita del fatturato e sulla redditività sembravano realistiche. In particolare, nella relazione di valutazione per l'apporto di capitale del 2007 (misura 1), le previsioni relative ai tassi medi di crescita delle entrate e alla redditività rientrano fra quelli osservati in passato. Nella relazione di valutazione per l'apporto di capitale del 2009 (misura 2), i tassi previsti di crescita delle entrate e della redditività sono inferiori a quelli osservati in passato, a causa dei seguenti fattori: a) l'alta crescita economica del 2008 è stata essenzialmente il risultato della presidenza slovena dell'UE; b) la lenta crescita economica registrata a livello mondiale; e c) la tensione dei mercati finanziari. Anche le altre ipotesi utilizzate nelle relazioni sembrano realistiche. La Commissione inoltre osserva che KAD era l'azionista di maggioranza di Adria già prima degli aumenti di capitale (31) e che gli aumenti di capitale si proponevano di finanziare un investimento già esistente (e redditizio) per KAD.
(78)
Sulla base di quanto sopra, la Commissione osserva che gli aumenti di capitale del 2007 e del 2009 possono essere considerati compatibili con il mercato e che essi non hanno comportato un indebito vantaggio per Adria.
(79)
La Commissione conclude pertanto che le misure 1 e 2 erano investimenti che un investitore operante in un'economia di mercato in circostanze simili (32) avrebbe effettuato e quindi esclude la presenza di aiuti di Stato, senza che sia necessario valutare ulteriormente se gli altri criteri cumulativi di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE siano soddisfatti.
7.2.2. Misura 3: l'aumento di capitale del 2010
(80)
Come si osserva al considerando 73, una delle condizioni necessarie perché sia presente un aiuto di Stato è che la misura conferisca un indebito vantaggio selettivo al beneficiario. Nella parte che segue la Commissione valuterà se tale condizione sia soddisfatta in relazione alla misura 3.
(81)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione osserva che il prezzo di 12 EUR ad azione pagato da PDP e dalle agenzie turistiche private per le azioni di Adria era inferiore al prezzo di […] ad azione determinato da una relazione di valutazione. Come per le misure 1 e 2, la Commissione esprime dubbi sull'affidabilità di questa relazione, soprattutto a causa del considerevole intervallo di tempo di […] mesi trascorso tra il momento dell'aumento di capitale (settembre 2010) e il momento in cui la relazione ha valutato le azioni ([…]).
(82)
Le informazioni presentate dalle autorità slovene hanno, in una certa misura, attenuato i dubbi espressi dalla Commissione a questo riguardo. Indipendentemente da tutto questo, la Commissione ricorda che, sulla base delle stesse informazioni e della valutazione, due agenzie turistiche private (Kompas d.d. e Palma d.o.o.) hanno partecipato all'aumento di capitale del 2010 con una percentuale del 20 %, mentre PDP ha apportato il rimanente 80 % del capitale. Le agenzie turistiche private e PDP hanno partecipato alle stesse condizioni, e hanno sottoscritto le azioni alla stessa data. Inoltre, la partecipazione di privati e il contributo di PDP hanno avuto luogo mediante iniezione di liquidità. Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione sottolinea che, in linea di principio, una partecipazione del 20 % poteva essere considerata una dimostrazione del fatto che l'investimento in questione era sostenuto dal mercato, benché l'operazione dovesse essere inquadrata nel contesto più ampio della situazione di Adria in quel periodo e del fatto che la misura 3 era il terzo aumento di capitale in un periodo di circa tre anni e mezzo.
(83)
La Commissione osserva in primo luogo che la Slovenia ha fornito le prove del fatto che Kompas d.d. e Palma d.o.o. sono società interamente private su cui lo Stato non esercitava alcun controllo né influenza. Inoltre, come risulta al considerando 79, le misure 1 e 2 non costituivano aiuti di Stato. Su questa base non sembra che le decisioni sull'investimento che un investitore privato avrebbe adottato possano aver influito sulle decisioni delle agenzie turistiche private di investire in Adria. La Commissione osserva inoltre che le agenzie turistiche private hanno sottoscritto le azioni di Adria alla stessa data di PDP, hanno pagato lo stesso prezzo, l'investimento è stato effettuato nei medesimi termini e alle stesse condizioni, e l'aumento sottoscritto da PDP e dalle agenzie turistiche private è stato effettuato in contanti.
(84)
In ogni caso, anche se la Commissione dovesse concludere che la partecipazione di PDP comporti risorse di Stato e sia imputabile allo Stato (cfr. in questo senso i considerando da 89 a 91), una partecipazione privata del 20 % non può essere considerata trascurabile rispetto all'intervento pubblico secondo costante giurisprudenza (33). Alla luce di quanto sopra, la Commissione non può concludere che la decisione delle agenzie turistiche private di investire in Adria sia stata effettivamente influenzata dalla condotta di PDP. Il fatto che nel 2010 Adria sia stata considerata in difficoltà (cfr. la sezione 7.1) non modifica in alcun modo tale conclusione.
(85)
Inoltre, dalle prove presentate dalla Slovenia non risulta che le agenzie turistiche private abbiano investito in Adria per motivi diversi dal lucro. A questo proposito, la Commissione ricorda una relazione presentata dalla Slovenia sugli orientamenti strategici di Adria per il periodo 2009-2014, che apparentemente era a disposizione degli investitori quando hanno deciso di investire, secondo la quale era stato previsto che Adria avrebbe prodotto utili tra il 2010 e il 2014, sulla base di un apporto di capitale di circa 2,5 milioni di EUR e dell'attuazione di alcune misure da parte di Adria, tra cui un maggior reddito medio derivante dai passeggeri e dalle riduzioni dei costi. Questa relazione potrebbe essere considerata un'ulteriore indicazione del fatto che le agenzie turistiche private fossero effettivamente convinte della redditività dell'investimento.
(86)
La Commissione pertanto ritiene che la decisione delle agenzie turistiche private di investire in Adria sia stata adottata con termini pari passu a quella di PDP e che l'investimento sia stato considerevole. La Commissione inoltre non ha motivo di dubitare che le agenzie turistiche private abbiano deciso di investire in Adria a fini di lucro. Su questa base la Commissione conclude che la misura 3 non ha comportato un indebito vantaggio per Adria e quindi esclude la presenza di aiuti di Stato, senza che sia necessario valutare ulteriormente se gli altri criteri cumulativi di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE sarebbero soddisfatti.
7.2.3. Misura 4: l'aumento di capitale del 2011
(87)
Il 30 settembre 2011 la Slovenia ha versato il 70 % (49,5 milioni di EUR) dell'aumento di capitale di Adria del 2011 in contanti. La Slovenia ha investito il denaro tramite AUKN (l'agenzia responsabile della gestione del capitale fisso) della Repubblica di Slovenia. PDP ha versato un ulteriore 1 % (0,5 milioni di EUR) in contanti. Il restante aumento di capitale (19,7 milioni di EUR) è stato sottoscritto mediante la capitalizzazione del debito da parte di diverse banche: il 20 % da NLB, il 5 % da Abanka Vipa d.d., il 2 % da Unicredit Bank Slovenia d.d. e il 2 % da Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
(88)
L'AUKN è stata costituita con legge sul governo societario degli investimenti di capitale della Repubblica di Slovenia (34), il suo consiglio di amministrazione è stato nominato dall'Assemblea nazionale, essa era un utente diretto del bilancio della Repubblica di Slovenia e impiegava personale pubblico (35). È perciò evidente che l'operato di AUKN era imputabile allo Stato e comportava risorse statali, cosa peraltro non contestata dalla Slovenia. Inoltre, la Commissione cita un comunicato stampa del 23 giugno 2011 emesso dall'ufficio del Primo ministro sloveno: «Nel corso della seduta odierna il governo […] ha deciso che [AUKN] contribuirà con 49,5 milioni di EUR al capitale proprio di Adria Airways, d. d., e che la società per azioni [PDP] pagherà 500 000 EUR[…]. Grazie alla sua attiva partecipazione a questo processo, la Repubblica di Slovenia auspica che anche in futuro i propri interessi nel settore dei servizi aerei di linea vengano soddisfatti da un vettore con sede in Slovenia» (36).
(89)
Per quanto riguarda PDP, in base ad alcuni indicatori contenuti nella giurisprudenza derivata dalla sentenza Stardust Marine (37) la Commissione conclude che PDP è stata costituita per attuare le politiche decise dalle autorità pubbliche slovene e che la sua decisione di investire nella misura 4 è imputabile allo Stato e comporta risorse statali. In primo luogo la Commissione osserva che lo Stato sloveno detiene indirettamente il 100 % di PDP (attraverso KAD, SOD e DSU). In questo senso la Commissione ricorda la propria decisione nel caso ELAN (38) in cui ha concluso che l'operato di KAD e DSU, due dei proprietari di PDP, era imputabile allo Stato. Lo Stato inoltre detiene la totalità dei voti in seno al comitato degli azionisti, che a sua volta nomina il consiglio di amministrazione della società. Ai sensi dell'articolo 19 dello statuto di PDP, il consiglio di amministrazione deve autorizzare l'acquisto di titoli se il valore della transazione è superiore a 500 000 EUR.
(90)
La Commissione ricorda inoltre, conformemente alla sua decisione di avvio del procedimento, la dichiarazione dell'ex ministro delle Finanze sloveno alla fine del suo mandato, il 28 ottobre 2011 (dopo l'erogazione della misura 4): «Con la costituzione della società di ristrutturazione (PDP) abbiamo fornito alle imprese slovene nuove fonti di finanziamento, know-how ed esperienza sulla base di casi di buona prassi per la ristrutturazione di imprese. Adria Airways e Unior rappresentano certamente i successi più clamorosi» (39). Questa dichiarazione può essere considerata una prova indiretta dell'imputabilità allo Stato ai sensi della giurisprudenza derivata dalla sentenza Stardust Marine. Non sembrano convincenti le argomentazioni addotte dalla Slovenia secondo le quali questa dichiarazione dovrebbe essere vista nel contesto politico della fine del mandato del ministro delle Finanze, come esempio di «[dichiarazione] audace e sufficientemente semplice da essere comunicata con successo attraverso i media». Infine, la Commissione aggiunge come ulteriore prova indiretta il comunicato stampa del 23 giugno 2011 emesso dall'ufficio del Primo ministro sloveno (cfr. il considerando 88), il quale dimostra che il governo sloveno aveva deciso che PDP avrebbe contribuito all'aumento di capitale del 2011 con 0,5 milioni di EUR.
(91)
In considerazione di quanto precede, la Commissione ritiene che la partecipazione di PDP all'apporto di capitale del 2010 comportasse risorse di Stato e che l'operato di PDP sia imputabile allo Stato.
(92)
Per quanto riguarda le banche, la Commissione osserva, conformemente alla decisione di avvio del procedimento, che Abanka Vipa d.d., Unicredit Bank Slovenia d.d. e Hypo Alpe-Adria Bank d.d. sono esclusivamente entità private. In relazione a NLB, quando è stata erogata la misura 4, essa era a maggioranza statale, direttamente (con il 45,62 % delle azioni) o indirettamente tramite SOD (con il 4,07 %) e KAD (con il 4,03 %) (40), e la banca KBC era l'unico altro azionista importante (con il 25 %). La partecipazione di maggioranza dello Stato in NLB, che si traduce nella maggioranza dei voti nel consiglio di amministrazione e nel consiglio di sorveglianza, indica l'imputabilità delle misure allo Stato. Tuttavia, sulla base dello statuto di NLB, la Commissione non può concludere con certezza che la sua decisione di investire in Adria fosse imputabile allo Stato. La Commissione, inoltre, non ha identificato nella struttura di gestione di NLB alcuna interferenza da parte delle autorità pubbliche. La Commissione non ha riscontrato neanche prove indirette a questo riguardo ai sensi della giurisprudenza derivata dalla sentenza Stardust Marine. Per i motivi summenzionati, la Commissione ritiene che la decisione di NLB di partecipare alla misura 4 non sia imputabile alla Slovenia.
(93)
Una volta chiarito che l'operato di AUKN e PDP è imputabile allo Stato, la Commissione deve valutare se esso abbia comportato un indebito vantaggio selettivo per Adria.
(94)
La Slovenia in primo luogo dichiara che la decisione delle banche di investire in Adria è stata concomitante alla decisione dello Stato, ciò che di per sé escluderebbe la presenza del vantaggio.
(95)
La Commissione ricorda dapprima la sua conclusione, in base alla quale nel 2011, quando è stata erogata la misura 4, Adria era un'impresa in difficoltà (cfr. il considerando 66).
(96)
La Commissione osserva altresì che la partecipazione delle banche all'apporto di capitale del 2011 è consistita nella conversione in capitale del 26 % dei crediti esistenti nei confronti di Adria. D'altro canto, lo Stato e PDP hanno iniettato liquidità. A giudizio della Slovenia, dei 19,7 milioni di EUR convertiti in capitale, [10-20] milioni di EUR sarebbero equivalenti a un apporto di capitale perché questa parte dei prestiti è stata interamente collateralizzata. Secondo la Slovenia le banche avrebbero assunto nuovo rischio con la conversione, che potrebbe essere considerata equivalente a un'iniezione di denaro fresco pari a [10-20] milioni di EUR.
(97)
La Commissione ha valutato le informazioni fornite dalla Slovenia e ha concluso che in effetti [10-20] milioni di EUR dei 19,7 milioni di EUR convertiti in capitale sono stati interamente e adeguatamente collateralizzati mediante contratti di garanzia soprattutto sugli aeromobili posseduti da Adria. Per determinare il valore di questi aeromobili Adria ha fatto riferimento alla relazione di «Aircraft Value Reference» pubblicata nell'aprile 2011 dalla società indipendente Aircraft Value Analysis Company («AVAC»). Questa relazione fornisce i canoni di locazione e i valori attuali e futuri di diversi tipi di aeromobili, con limiti di valore massimi e minimi. Per valutare gli aeromobili costituiti in garanzia sono stati utilizzati valori considerevolmente inferiori al valore massimo AVAC. La Commissione ritiene che la relazione offra una base attendibile per determinare il valore degli aeromobili, in considerazione del carattere indipendente di AVAC e del suo diffuso utilizzo nel settore.
(98)
Tuttavia, [0-10] milioni di EUR di debiti capitalizzati non sono stati interamente collateralizzati. Da parte sua la Commissione non può concludere che ciò fosse equivalente a un apporto di capitale e che le banche abbiano assunto nuovo rischio. Inoltre, i termini del debito rimanente sono migliorati e il livello generale del rischio si è sensibilmente ridotto, dal momento che la parte del debito in essere (non convertito) è rimasta allo stesso livello di garanzia che aveva prima della conversione. Questo rischio complessivo si riduce ulteriormente dal momento che, come pre-requisito della capitalizzazione del debito, Adria ha dovuto […]. In alcuni casi peraltro le condizioni del debito in essere (tasso d'interesse, piano di rimborso ecc.) […].
(99)
D'altro canto la Slovenia ha assunto l'intero rischio per almeno 49,5 milioni di EUR poiché è diventata azionista di Adria soltanto con l'apporto di capitale del 2011. Le banche hanno assunto nuovo rischio ma non allo stesso livello della Slovenia, dal momento che la loro posizione è migliorata in seguito alla conversione del debito. Su questa base sembra che le banche non si trovassero in una posizione comparabile a quella dello Stato quando hanno deciso di investire in Adria.
(100)
Non si può peraltro escludere che la decisione delle banche di investire in Adria sia stata influenzata dal comportamento dello Stato. Nella relazione annuale 2011 di Adria si legge che «[i]l governo della […] Slovenia ha espresso chiaramente il proprio parere il 20 gennaio 2011 e ha preso posizione sull'importanza di Adria Airways come vettore nazionale per l'economia slovena, per i cittadini sloveni e per i visitatori provenienti dall'estero. Nella sua decisione il governo ha esposto il piano per far sì che Adria rimanga il vettore aereo nazionale sloveno […]». Questa decisione, adottata ben prima dell'adozione del piano di ristrutturazione del settembre 2011, avrebbe potuto facilitare la decisione delle banche di investire, dal momento che lo Stato aveva già manifestato un forte interesse a favore di Adria (41).
(101)
Sulla base di quanto sopra esposto, la Commissione esclude le argomentazioni della Slovenia secondo cui lo Stato e le banche avrebbero investito con termini pari passu.
(102)
La Commissione deve tuttavia valutare se l'investimento della Slovenia in Adria sarebbe compatibile con il mercato. La Slovenia ha dichiarato di aver deciso di partecipare alla misura 4 sulla base del piano di ristrutturazione del settembre 2011 che dovrebbe essere considerato compatibile con il principio dell'investitore che opera in un'economia di mercato.
(103)
La Commissione osserva in via preliminare che, diversamente dai precedenti aumenti di capitale, l'aumento di capitale del 2011 è stato effettuato senza alcuna relazione di valutazione. Inoltre, secondo la giurisprudenza, un investitore privato che intendesse procedere alla ricapitalizzazione di un'impresa con debiti considerevoli pretenderebbe un piano di ristrutturazione idoneo a rendere l'impresa redditizia (42). Nel caso in questione le autorità slovene hanno dichiarato di aver deciso di partecipare all'aumento di capitale del 2011 sulla base del piano di ristrutturazione del settembre 2011.
(104)
La Commissione ha tuttavia già concluso che nel 2011 Adria era in difficoltà (cfr. il considerando 66). Di per sé ciò rende improbabile che lo Stato potesse attendersi da Adria un normale rendimento sul capitale investito entro tempi ragionevoli. La Commissione ribadisce inoltre l'opinione espressa nella decisione di avvio del procedimento per cui il piano di ristrutturazione non può essere ritenuto sufficiente per considerare l'aumento di capitale del 2011 compatibile con il principio dell'investitore che opera in un'economia di mercato. In primo luogo il piano di ristrutturazione (nella versione originaria del settembre 2011) prevedeva che l'impresa raggiungesse la redditività nel 2013 con margini di utili (EBT) molto bassi (l'ipotesi realistica prevedeva margini di utili del […] % nel 2013, del […] % nel 2014 e del […] % nel 2015). Anche il fatto che il piano prevedesse livelli particolarmente bassi di capitale proprio per lo stesso periodo, nell'ordine di […] EUR nel 2011, fino a […] EUR nel 2015, dimostra che il rendimento per gli azionisti era insufficiente. Di conseguenza l'apporto di capitale del settembre 2011 - 69,7 milioni di EUR - ha subito una drastica riduzione nel corso del periodo di ristrutturazione e non ha prodotto alcun rendimento effettivo.
(105)
La Slovenia ha presentato una serie di relazioni intermedie redatte da Airconomy e Adria tra l'aprile e il settembre 2011 (cioè antecedenti al piano di ristrutturazione del settembre 2011) che avrebbero dovuto includere i dati quantitativi mancanti nel piano di ristrutturazione, i quali apparentemente, all'epoca, erano stati comunicati a tutti gli azionisti di Adria e allo Stato. La Commissione rileva però che le relazioni intermedie riguardano il periodo 2011-12, mentre il piano di ristrutturazione conteneva previsioni fino al 2015, […]. La Commissione ritiene pertanto che le relazioni intermedie non offrissero le informazioni mancanti, necessarie per garantire che il piano di ristrutturazione superasse il test dell'investitore che opera in un'economia di mercato.
(106)
Alla luce di quanto sopra, la Commissione conclude che l'aumento di capitale del 2011 ha conferito ad Adria un indebito vantaggio, il quale era di natura selettiva dal momento che l'unico beneficiario era Adria.
(107)
La Commissione deve infine valutare se la misura 4 fosse tale da falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri, concedendo ad Adria un vantaggio rispetto ai concorrenti che non godevano di alcun sostegno pubblico. Sembra evidente che la misura 4 era tale da incidere sulla concorrenza e sugli scambi all'interno dell'Unione europea in quanto Adria compete con altre compagnie aeree dell'UE, in particolare dopo l'entrata in vigore della terza fase della liberalizzazione del trasporto aereo («terzo pacchetto») il 1o gennaio 1993. Inoltre, per gli spostamenti all'interno dell'Unione europea su distanze relativamente brevi, il trasporto aereo compete con quello su strada e su rotaia, incidendo anche, di conseguenza, sui vettori stradali e ferroviari.
(108)
La misura 4 ha perciò consentito ad Adria di continuare a operare senza dover affrontare, come altri concorrenti, le conseguenze che sarebbero normalmente derivate dalla sua difficile situazione finanziaria.
(109)
Alla luce alle suesposte considerazioni, la Commissione conclude che la misura 4 ha comportato aiuti di Stato a vantaggio di Adria ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
7.2.4. Misura 5: la vendita di AAT nel 2010-2011
(110)
Nella decisione di avvio del procedimento, per i motivi illustrati ai punti (41) e (42), la Commissione è giunta alla conclusione preliminare che l'acquisizione di azioni di AAT da parte di PDP e Aerodrom Ljubljana abbia conferito un indebito vantaggio ad Adria.
(111)
Data la diversa natura dei contributi di PDP e Aerodrom Ljubljana (rispettivamente liquidità e capitalizzazione del debito), e alla luce delle argomentazioni svolte in merito alla misura 4 (cfr. i considerando da 94 a 101), la Commissione conclude che la tesi dei termini pari passu si possa escludere, mutatis mutandis, per la misura 5.
(112)
La Commissione, tuttavia, deve valutare se le decisioni di investire, da parte di PDP e Aerodrom Ljubljana, siano state economicamente razionali, nel senso che un investitore prudente che operi in un'economia di mercato avrebbe agito nello stesso modo in circostanze comparabili. A questo proposito la Commissione osserva in primo luogo che il prezzo totale pagato da Aerodrom Ljubljana e PDP - 14,7 milioni di EUR - si collocava entro il ventaglio quantitativo fissato dalla relazione di valutazione di AAT. Tuttavia, la Commissione nutre dubbi sulla relazione di valutazione, poiché ritiene che essa avrebbe dovuto valutare il valore di AAT (che all'epoca, con la sigla di SVL, era l'unità di manutenzione di Adria) quale entità a sé stante ignorando le sinergie intragruppo. La Commissione rileva pure il considerevole intervallo di tempo trascorso tra il momento in cui AAT/SVL è stata valutata ([…]) e la vendita di AAT (novembre 2010-marzo 2011).
(113)
La Commissione deve osservare in primo luogo che la relazione di valutazione è stata redatta da un esperto indipendente (KPMG); non c'è motivo di credere che l'esperto non abbia svolto il suo compito in piena indipendenza. Per quanto riguarda l'intervallo di tempo trascorso tra il momento della valutazione e la vendita delle azioni, la Slovenia ha spiegato che la relazione di valutazione si basava sulla situazione finanziaria di Adria al 31 dicembre 2009, ossia sui dati più recenti sottoposti a audit esterno. La Commissione nota che la misura 5 è stata applicata per la prima volta nel novembre 2010, meno di un anno dopo la data in cui il valore di AAT era stato fissato nella relazione di valutazione. Inoltre, mentre la relazione di valutazione di AAT tiene conto delle previsioni negative di Adria, essa ha valutato dettagliatamente il settore dei servizi di manutenzione, riparazione e revisione, concludendo che la tendenza negativa della società non si estendeva ad AAT, la quale era invece un'unità remunerativa. Inoltre, un attento esame della relazione di valutazione dimostra che essa ha analizzato AAT/SVL in quanto unità aziendale separata, senza prenderne effettivamente in considerazione le potenziali sinergie con Adria. A tale riguardo, emerge che la relazione di valutazione è stata redatta in un momento in cui era noto che AAT avrebbe iniziato ad effettuare servizi di manutenzione, riparazione e revisione per altri clienti esterni, tra cui in particolare Spanair, che alla fine avrebbe sostituito Adria in qualità di principale cliente di AAT. Sulla base di quanto precede, dal momento che la relazione contiene i più recenti dati finanziari di AAT sottoposti a audit, e poiché essa è stata redatta da un esperto indipendente e si basa in maniera credibile su tutti i pertinenti aspetti finanziari, è accettabile utilizzarla come punto di riferimento per la misura in questione. Infine, anche se è vero che la crisi non si era ancora conclusa, sembra che l'anno in cui l'economia slovena ha subito i colpi più duri sia stato il 2009. Nel novembre 2010, allorché PDP e Aerodrom Ljubljana hanno deciso di acquistare AAT, le previsioni di crescita del PIL per la Slovenia nel 2010, 2011 e 2012 erano ritornate positive (rispettivamente 1,1 %, 1,9 % e 2,6 %) (43). In tali circostanze, un investitore privato non svolgerebbe necessariamente una nuova valutazione, giacché potrebbe ipotizzare che la nuova relazione di valutazione basata sulle cifre del 2009 abbia offerto una panoramica accurata dell'impresa.
(114)
Cosa ancora più importante, la Slovenia ha fornito le prove per dimostrare che AAT era redditizia, non aveva debiti scaduti e il servizio del suo debito poteva realizzarsi grazie agli utili nel momento in cui è stata erogata la misura 5. La Slovenia ha inoltre fornito le previsioni di AAT fino al 2014, a dimostrazione del fatto che nel 2010 AAT avrebbe generato utili al netto delle imposte pari a […] EUR e sarebbe rimasta redditizia successivamente, raggiungendo utili di circa […] EUR nel 2014. A quanto pare queste previsioni erano a disposizione di PDP e Aerodrom Ljubljana quando queste hanno deciso di investire.
(115)
La Slovenia ha addotto anche prove per dimostrare che Aerodrom Ljubljana ha deciso di investire in AAT sulla base di considerazioni economiche. Nell'agosto e nel settembre 2010 il consiglio di amministrazione e il consiglio di sorveglianza di Aerodrom Ljubljana hanno valutato la possibilità di acquisire azioni in AAT. Aerodrom Ljubljana ha valutato l'opportunità di pagare alcuni dei crediti insoluti vantati nei confronti di Adria in considerazione dei termini dell'operazione, che prevedevano un rendimento fisso dell'8 % sulle azioni privilegiate di AAT, […]. Benché un'altra valutazione suggerisse un prezzo inferiore per le azioni, il consiglio di sorveglianza di Aerodrom Ljubljana ha concluso che i termini della conversione ([…]) giustificano un prezzo più alto per le azioni.
(116)
Quanto alla seconda fase della vendita di AAT, dal verbale dell'assemblea del consiglio di sorveglianza di Aerodrom Ljubljana del 21 gennaio 2011 risulta che sono stati discussi i vantaggi e gli svantaggi dei diversi prezzi delle azioni e della risoluzione dell'opzione di vendita di Aerodrom Ljubljana. In particolare si è rinunciato all'opzione di vendita al momento di acquisire le azioni ordinarie all'inizio del 2011; il consiglio di sorveglianza di Aerodrom Ljubljana ha concluso tuttavia che era economicamente razionale farlo perché, a condizione di rinunciare all'opzione di vendita, Aerodrom Ljubljana è riuscita a ottenere una cogestione paritaria di AAT pur avendo meno azioni di PDP. Inoltre, il consiglio di sorveglianza ha osservato che l'acquisto di AAT avrebbe avuto un impatto positivo per Aerodrom Ljubljana: se Adria avesse cessato le operazioni, nel 2011 le entrate previste dell'aeroporto si sarebbero ridotte del […] %.
(117)
La Slovenia ha addotto anche prove per dimostrare che i dirigenti di PDP avevano deciso di acquisire le azioni privilegiate e le azioni ordinarie di AAT sulla base di motivazioni economicamente razionali. In effetti, i verbali delle riunioni dei direttori di PDP dimostrano che essa ha effettuato una propria valutazione di AAT, la quale suggerisce un prezzo oscillante tra […] EUR e […] EUR entro il ventaglio quantitativo fissato dalla relazione di valutazione al considerando 34. Benché il tasso di rendimento interno di PDP fosse pari al […] %, PDP è riuscita a ottenere migliori condizioni da AAT, tra cui un dividendo fisso dell'8 %.
(118)
La Commissione conclude pertanto che la decisione di PDP e Aerodrom Ljubljana di partecipare alla misura 5 non ha comportato un indebito vantaggio per Adria, dal momento che i due investitori si sono comportati come investitori prudenti operanti in un'economia di mercato, fondando le loro decisioni in materia di investimento su motivazioni economicamente valide. Non è perciò necessario valutare se gli altri criteri cumulativi di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE sarebbero soddisfatti.
7.3. Conclusioni per quanto riguarda l'esistenza dell'aiuto
(119)
Da un lato, per le ragioni appena esposte, la Commissione conclude che le misure 1, 2, 3 e 5 non hanno comportato un aiuto di Stato ad Adria.
(120)
Dall'altro, come si è illustrato nella sezione 7.2.3, la Commissione ritiene che la misura 4 abbia comportato un aiuto di Stato e pertanto ne valuterà la legittimità e la compatibilità con il mercato interno.
7.4. Legittimità degli aiuti - misura 4
(121)
Ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, uno Stato membro non può dare esecuzione a una misura di aiuto prima che la Commissione abbia adottato una decisione che autorizzi tale misura. La Commissione rileva che la Slovenia ha partecipato all'apporto di capitale del 2011 (misura 4) senza notificarlo alla Commissione per ottenerne l'autorizzazione. La Commissione deplora che la Slovenia non abbia rispettato l'obbligo di sospensione, violando così l'obbligo di cui all'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.
7.5. Compatibilità degli aiuti - misura 4
(122)
La Slovenia ritiene che, qualora la Commissione dovesse riscontrare la presenza di aiuti di Stato nella misura 4, tali aiuti sarebbero compatibili con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE e in particolare in quanto aiuti per la ristrutturazione in conformità degli orientamenti S&R.
(123)
Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, gli aiuti di Stato possono essere autorizzati se sono destinati ad agevolare lo sviluppo di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Come risulta dalla decisione di avvio del procedimento, la Commissione ritiene che la compatibilità della misura 4 possa essere valutata soltanto ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, e in particolare ai sensi delle disposizioni sugli aiuti per la ristrutturazione degli orientamenti S&R.
7.5.1. Ammissibilità
(124)
Secondo il punto 33 degli orientamenti S&R, soltanto le imprese in difficoltà ai sensi dei punti da 9 a 13 degli orientamenti S&R sono ammissibili agli aiuti per la ristrutturazione. In questo senso la Commissione ha già concluso che nel 2011, quando è stata erogata la misura 4, Adria era un'impresa in difficoltà (cfr. il considerando 66).
(125)
Ai sensi del punto 12 degli orientamenti S&R un'impresa di recente costituzione non è ammessa a beneficiare di aiuti per il salvataggio o per la ristrutturazione, neanche nel caso in cui la sua situazione finanziaria iniziale sia precaria. In linea di principio, un'impresa viene considerata di recente costituzione nel corso dei primi 3 anni dall'avvio dell'attività nel settore interessato. Adria è stata fondata nel 1961 e non può essere considerata un'impresa di recente costituzione. Inoltre, Adria non fa parte di un gruppo ai sensi del punto 13 degli orientamenti S&R.
(126)
La Commissione conclude pertanto che Adria è ammissibile agli aiuti per la ristrutturazione.
7.5.2. Ripristino della redditività di lungo periodo
(127)
Conformemente al punto 34 degli orientamenti S&R, la concessione di aiuti alla ristrutturazione deve essere subordinata alla realizzazione del piano di ristrutturazione, che per tutti gli aiuti individuali deve essere approvato dalla Commissione. Il punto 35 precisa che il piano di ristrutturazione, la cui durata deve essere la più limitata possibile, deve permettere di ripristinare la redditività di lungo periodo dell'impresa entro un lasso di tempo ragionevole e sulla base di ipotesi realistiche circa le condizioni operative future.
(128)
Ai sensi del punto 36 degli orientamenti S&R, il piano deve descrivere le circostanze all'origine delle difficoltà dell'impresa e tener conto della situazione e della probabile evoluzione del mercato, con ipotesi diverse - ottimistiche, pessimistiche e moderate.
(129)
Il piano di ristrutturazione deve proporre una trasformazione tale da consentire all'impresa, dopo la ristrutturazione, di coprire la totalità dei suoi costi, compresi l'ammortamento e gli oneri finanziari. Il tasso di rendimento previsto del capitale proprio deve essere sufficiente per permettere all'impresa di affrontare la concorrenza sul mercato facendo affidamento soltanto sulle proprie forze (punto 37 degli orientamenti S&R).
(130)
Come risulta dalla decisione di avvio del procedimento, la Commissione dubitava che il piano di ristrutturazione fosse sufficientemente solido per ripristinare la redditività di lungo periodo di Adria, poiché alcune delle sue previsioni si basavano su ipotesi non quantificate, incerte o poco chiare. Inoltre, la Commissione non era sicura che l'impresa avrebbe raggiunto la redditività entro la fine del 2013, come previsto dal piano di ristrutturazione originario.
(131)
Durante il procedimento d'indagine formale la Slovenia ha presentato una serie di aggiornamenti al piano di ristrutturazione. Secondo il piano aggiornato, Adria dovrebbe ritornare alla redditività nel 2014 o nel 2015. La ristrutturazione pertanto può durare al massimo 5 anni, in linea con la precedente prassi che interessa il settore del trasporto aereo di passeggeri (44). La Commissione osserva inoltre che, soprattutto nelle attuali circostanze economiche del settore del trasporto aereo, è necessario stabilizzare le prestazioni operative e dei servizi per garantire la redditività di lungo periodo come solida base per la futura crescita, e non solo una trasformazione di breve periodo; si tratta di un processo intrinsecamente destinato a dipanarsi per parecchi anni.
(132)
Il piano di ristrutturazione sottolinea che lo scopo principale del processo di ristrutturazione di Adria è il ripristino della redditività di lungo periodo, teso essenzialmente all'adozione di un orientamento di mercato e di una strategia chiari, in vista di svariati obiettivi: rafforzamento finanziario ed eliminazione delle perdite dal 2013 in poi, riduzione dei costi di complessità e acquisizione di una proposta di vendita chiara, competitiva, sostenibile ed esclusiva. Secondo il piano, raggiungendo questi obiettivi la società […].
(133)
Il piano di ristrutturazione descrive inoltre le circostanze da cui sono derivate le difficoltà di Adria, causate soprattutto dalla crisi finanziaria globale, dalle ridotte dimensioni del mercato principale di Adria (la Slovenia e i paesi vicini), dalla scarsa capacità della flotta (composta principalmente da aeromobili CRJ200), […].
(134)
Il piano di ristrutturazione include anche ipotesi ottimistiche, pessimistiche e moderate, nonché un'analisi dei rischi che potrebbero influire sulla ristrutturazione di Adria: per esempio variazioni dei prezzi del carburante, rischio di variazioni del tasso di cambio delle valute o rischi potenziali riguardanti la flotta. In tutti i casi si prevede che Adria torni alla redditività entro la fine del periodo di ristrutturazione. Secondo l'ipotesi moderata, Adria dovrebbe raggiungere un margine di profitto netto del […] % nel 2014 e del […] % nel 2015, un rapporto indebitamento/capitale netto del […] nel 2014 e del […] nel 2015; e una redditività del capitale proprio del […] % nel 2014 e del […] % nel 2015. Secondo l'ipotesi pessimistica, i margini di profitto netto si ridurrebbero al […] % nel 2014 e al […] % nel 2015, il rapporto indebitamento/capitale netto salirebbe al […] nel 2014 e al […] nel 2015, mentre la redditività del capitale proprio su collocherebbe al […] % nel 2014 e al […] % nel 2015.
(135)
Il piano si impernia essenzialmente sulla ristrutturazione e la riduzione della rete di Adria, che generava perdite a causa dell'eccesso di capacità della flotta, del personale di volo e del resto del personale. In tale prospettiva il piano di ristrutturazione prevede una significativa riduzione delle rotte e delle frequenze, nonché una flotta ridotta e più efficiente in termini di consumo di carburante, che entro il 2015 dovrebbe consistere di […] aeromobili ([…]), in gran parte […].
(136)
Il piano di ristrutturazione prevede la chiusura di […] rotte e un'ulteriore riduzione delle frequenze. Anche il numero delle rotte di linea diminuirebbe in misura significativa, fino a […] nel 2015. Complessivamente, nel corso del periodo di ristrutturazione, Adria dovrebbe ridurre la propria capacità dell'[11-14] % in termini di ASK (45).
(137)
Le misure di ristrutturazione previste nel piano in materia di riduzione dei costi (per esempio […] ecc.) e incremento delle entrate (per esempio […] ecc.) costituiscono un altro passo nella direzione giusta verso una redditività più sostenibile. Inoltre, le misure di ristrutturazione supplementari (cfr. il considerando 31) prevedono un incremento delle entrate e una riduzione dei costi per un effetto positivo totale di […] EUR nel 2014 e di […] EUR nel 2015, destinato a irrobustire il ritorno di Adria alla redditività. La Commissione ritiene perciò che le iniziative in materia di riduzione dei costi e incremento delle entrate siano tali da consentire ad Adria di tornare alla redditività di lungo periodo entro il 2015.
(138)
Le prove addotte dalla Slovenia dimostrano che Adria attualmente è sulla buona strada per raggiungere gran parte degli obiettivi fissati dal piano di ristrutturazione, un ulteriore indicatore dell'affidabilità del piano.
(139)
Per quanto riguarda il ritorno alla redditività, sulla base degli aggiornamenti al piano di ristrutturazione presentati dalla Slovenia, secondo la Commissione l'impatto delle diverse misure di ristrutturazione è opportunamente quantificato e le previsioni di redditività si svolgono a livelli adeguati, secondo diverse ipotesi, per l'intero periodo di ristrutturazione fino al 2014-2015. Pertanto, in considerazione delle significative misure di ristrutturazione intraprese e dei progressi compiuti finora, la Commissione ritiene che il piano di ristrutturazione consentirà ad Adria di ripristinare la redditività di lungo periodo entro una scadenza ragionevole.
7.5.3. Prevenzione di indebite distorsioni della concorrenza (misure compensative)
(140)
Conformemente al punto 38 degli orientamenti S&R, devono essere adottate misure compensative per minimizzare il più possibile gli effetti negativi sulle condizioni degli scambi. Tali misure possono comprendere la cessione di elementi dell'attivo, la riduzione delle capacità o della presenza sul mercato, la riduzione delle barriere all'entrata sui mercati interessati (punto 39 degli orientamenti S&R).
(141)
A questo proposito, la chiusura di attività in perdita che fosse comunque necessaria per ripristinare la redditività non sarà considerata come misura per la riduzione delle capacità o della presenza sul mercato ai fini della valutazione delle misure compensative (punto 40 degli orientamenti S&R).
(142)
Per Adria la Slovenia ha proposto le seguenti misure compensative: a) […] rotte di linea, b) la cessione di bande orarie in diversi aeroporti, compresi alcuni aeroporti coordinati, c) riduzione della flotta, e d) la vendita di AAT.
(143)
Le prove addotte dalla Slovenia dimostrano che le rotte cancellate nell'ambito del piano di ristrutturazione erano redditizie sulla base del margine di contributo C1, secondo la prassi adottata dalla Commissione nei casi precedenti (46). Il contributo C1 tiene conto dei costi per il volo, i passeggeri e la distribuzione (cioè i costi variabili) attribuibili a ogni singola rotta. Pertanto le rotte che hanno un contributo C1 positivo producono entrate sufficienti non solo per coprire i costi variabili di una rotta ma anche per contribuire ai costi fissi della società. Dal punto di vista della Commissione, il margine di contributo C1 sembra un dato adeguato per valutare se una specifica rotta contribuisca alla redditività della linea aerea.
(144)
Per quanto riguarda la capacità, secondo il piano di ristrutturazione la capacità complessiva della società era di […] ASK nel 2011, mentre alla fine del periodo di ristrutturazione nel 2015, la capacità di Adria dovrebbe assestarsi su […] ASK, con una riduzione dell'[11-14] % circa. Se si escludono le rotte con un contributo C1 negativo, la cifra si riduce al [6-8] %.
(145)
La Commissione osserva inoltre che, in seguito alle modifiche apportate alla rete di rotte aeree, Adria ha ceduto bande orarie in diversi aeroporti, alcuni dei quali sono coordinati (47), come per esempio Dublino e Copenaghen. Queste bande orarie consentono alle compagnie aeree concorrenti di operare su alcune rotte e di aumentare la propria capacità.
(146)
Per quanto riguarda infine la riduzione della flotta, la Commissione rileva che Adria ha ridotto la propria flotta dai […] aeromobili del 2011 a […] aeromobili, cifra che in base al piano di ristrutturazione dovrebbe rimanere immutata fino alla fine del periodo di ristrutturazione nel 2015. In merito alla vendita di AAT, la Commissione ritiene che tale misura sia accettabile in quanto misura compensativa, soprattutto alla luce della conclusione, raggiunta nel considerando 118 per cui essa non comporta un aiuto di Stato.
(147)
Nel valutare l'adeguatezza delle misure compensative, la Commissione tiene conto della struttura del mercato e delle condizioni della concorrenza, per assicurare che le misure non conducano ad un deterioramento della struttura di mercato (punto 39 degli orientamenti S&R). Le misure compensative devono essere proporzionali all'effetto distorsivo dell'aiuto e, in particolare, alle dimensioni e al peso relativo dell'impresa sui mercati in cui opera. Il grado di riduzione deve essere fissato caso per caso (punto 40 degli orientamenti S&R).
(148)
La Commissione osserva che Adria detiene una quota di mercato dell'intera produzione e capacità produttiva del settore aereo dell'Unione (in termini di passeggeri) pari ad appena lo 0,15 % (1,17 milioni di passeggeri nel 2011). Per un piccolo vettore come Adria, ulteriori riduzioni della flotta e della capacità potrebbero avere effetti negativi sulla redditività, senza offrire ai concorrenti significative opportunità di mercato.
(149)
Quanto alla parte più importante delle misure compensative, la riduzione della capacità, la Commissione ritiene che una riduzione delle rotte redditizie del [6-8] % circa, tra il 2011 e il 2015, sia sufficiente, soprattutto rispetto ad altri casi di ristrutturazione di compagnie aeree (48). Questa riduzione di capacità sulle rotte redditizie è superiore a quella di Air Malta. Inoltre, la riduzione della capacità complessiva dell'[11-14] % è analoga a quella del 15 % accettata per Austrian Airlines (49).
(150)
La Commissione osserva altresì che la Slovenia è un'area assistita ai fini degli aiuti per investimenti a finalità regionale ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE (50). Conformemente al punto 56 degli orientamenti S&R «le condizioni di autorizzazione dell'aiuto [nelle aree assistite] potranno essere meno rigorose per quanto riguarda l'attuazione delle misure compensative e l'entità del contributo del beneficiario. Se giustificato da esigenze di sviluppo regionale, nei casi in cui la riduzione della capacità o della presenza sul mercato appaia la misura più idonea per prevenire ingiustificate distorsioni della concorrenza, la riduzione richiesta nelle aree assistite potrà essere inferiore a quella imposta nelle altre aree».
(151)
In tale contesto la Commissione giudica le misure compensative proposte dalla Slovenia sufficienti e proporzionate, ai sensi degli orientamenti S&R, per minimizzare il più possibile gli effetti negativi sulle condizioni degli scambi, derivanti dalla concessione di aiuti per la ristrutturazione ad Adria.
7.5.4. Aiuto limitato al minimo (contributo proprio)
(152)
Conformemente al punto 43 degli orientamenti S&R, per limitare l'importo dell'aiuto ai costi minimi indispensabili per la ristrutturazione, i beneficiari dell'aiuto dovranno contribuire in maniera significativa ai costi di ristrutturazione con fondi propri. In tale quadro può rientrare la vendita di elementi dell'attivo non indispensabili alla sopravvivenza dell'impresa, oppure il ricorso a finanziamenti esterni ottenuti alle condizioni di mercato.
(153)
Il contributo proprio deve essere reale, ossia concreto, e deve escludere tutti i profitti futuri, quali il flusso di cassa (punto 43 degli orientamenti S&R). Di per sé il contributo proprio non deve includere ulteriori aiuti di Stato. Per le grandi imprese, solitamente la Commissione considera adeguato un contributo pari ad almeno il 50 % dei costi di ristrutturazione. Tuttavia, in circostanze eccezionali e in caso di particolari difficoltà, la Commissione può accettare un contributo inferiore (punto 44 degli orientamenti S&R).
(154)
In considerazione dei costi totali di ristrutturazione, pari a […] EUR, il proposto contributo proprio di Adria consiste in […] EUR, ossia il [50-54] % circa dei costi totali di ristrutturazione. Conformemente al piano di ristrutturazione il contributo proprio si articola nel modo seguente:
a)
[…];
b)
l'intera vendita di AAT (14,7 milioni di EUR);
c)
l'intera capitalizzazione del debito effettuata dalle banche nel quadro della misura 4 (19,7 milioni di EUR).
(155)
Per quanto riguarda la lettera a) del punto 154, la Commissione ritiene che tali misure siano accettabili e giustificate come contributo proprio. Gran parte degli elementi dell'attivo è stata venduta e pertanto gli introiti derivanti dalla vendita possono essere considerati contributo proprio. La Slovenia ha inoltre addotto prove per dimostrare che i restanti elementi dell'attivo stanno per essere venduti e che il loro valore è stato determinato conformemente a valutazioni esterne, tra cui la valutazione AVAC nel caso degli aeromobili (cfr. il considerando 97).
(156)
In relazione alla lettera b) del punto 154 - avendo la Commissione concluso al considerando 118 che la misura 5 non comporta aiuti di Stato - sembra ragionevole annoverare i ricavi della vendita di AAT tra gli elementi del contributo proprio.
(157)
Infine, per quanto riguarda la capitalizzazione del debito di cui alla lettera c) del punto 154, la Slovenia ritiene che l'intera capitalizzazione del debito effettuata dalle banche nel quadro della misura 4 debba essere considerata un contributo proprio. A tale riguardo, la Commissione ritiene che la conversione di un debito non garantito normalmente non dimostri la fiducia del mercato nella società, in quanto i creditori non garantiti non assumono nuovi rischi connessi all'attuazione del piano di ristrutturazione. Nel caso di Adria, tuttavia, la Slovenia ha dimostrato che il debito capitalizzato è stato collateralizzato interamente in misura considerevole, [10-20] milioni di EUR su un totale di 19,7 milioni di EUR (cfr. il considerando 97). Pertanto, se Adria fosse stata messa in liquidazione, le banche avrebbero potuto recuperare l'importo interamente collateralizzato. Ne consegue che le banche hanno rinunciato a un credito interamente collateralizzato, che avrebbero potuto recuperare per intero, sostituendolo con il capitale proprio di pari valore di Adria. Le banche perciò hanno assunto nuovo rischio capitalizzando il debito per almeno [10-20] milioni di EUR, dal momento che non vi era alcuna certezza che il loro investimento in Adria sarebbe stato redditizio.
(158)
Su questa base la Commissione ritiene che la capitalizzazione dei prestiti interamente collateralizzati, [10-20] milioni di EUR, sia accettabile come contributo proprio.
(159)
Tenendo conto di quanto sopra, il livello di contributo proprio di Adria raggiungerebbe […] EUR o il [46-48] % dei costi di ristrutturazione. Per una grande impresa come Adria, il livello di contributo proprio dovrebbe aggirarsi sul 50 %. Tuttavia, conformemente al punto 56 degli orientamenti S&R, la Commissione può essere meno rigorosa per ciò che riguarda l'entità del contributo proprio nelle aree assistite, come era la Slovenia all'epoca in cui le misure sono state erogate (cfr. il considerando 150). In casi precedenti come quello di Air Malta, la Commissione ha accettato un livello di contributo proprio pari al 45 % circa.
(160)
La Commissione ritiene pertanto che i requisiti fissati al punto 43 degli orientamenti S&R siano stati soddisfatti.
7.5.5. Il principio dell'«aiuto una tantum»
(161)
Infine, occorre rispettare il punto 72 degli orientamenti S&R secondo il quale un'impresa che abbia ricevuto aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione negli ultimi dieci anni non è ammissibile a beneficiare di aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione (in base al principio dell'«aiuto una tantum»).
(162)
Poiché le misure 1, 2, 3 e 5 non comportano aiuti di Stato, e poiché non risulta che Adria abbia beneficiato di aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione negli ultimi dieci anni, la Commissione conclude che il principio dell'«aiuto una tantum» sia stato rispettato in relazione alla misura 4.
7.6. Conclusione per quanto riguarda la misura 4
(163)
Alla luce di quanto sopra, la Commissione osserva che nel 2011 la Slovenia ha dato esecuzione illegalmente a un apporto di capitale a favore di Adria, in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. La Commissione ritiene tuttavia che le misure e il piano di ristrutturazione soddisfino le condizioni previste dagli orientamenti S&R. A giudizio della Commissione gli aiuti sono compatibili con il mercato interno,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Gli aumenti di capitale di Adria Airways d.d. nel 2007, 2009 e 2010, cui la Repubblica di Slovenia ha dato esecuzione a favore di Adria Airways d.d., non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
L'acquisizione di Adria Airways Tehnika d.d. da parte di PDP e Aerodrom Ljubljana d.d. nel 2010 e nel 2011 non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Articolo 2
L'apporto di capitale di 50 milioni di EUR a favore di Adria Airways, cui la Repubblica di Slovenia ha dato esecuzione nel 2011, costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Tale aiuto è compatibile con il mercato interno, ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Articolo 3
La Repubblica di Slovenia è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 9 luglio 2014