DURCHFÜHRUNGSBESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 2. April 2014
zur Ausnahme bestimmter Dienste des Postsektors in Österreich von der Anwendung der Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 2093)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/184/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
gestützt auf die Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (1), insbesondere auf Artikel 30 Absätze 5 und 6,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT
(1)
Am 1. Oktober 2013 übermittelte die Österreichische Post AG. (im Folgenden „Österreichische Post“) der Kommission per E-Mail einen Antrag gemäß Artikel 30 Absatz 5 der Richtlinie 2004/17/EG. Gemäß Artikel 30 Absatz 5 Unterabsatz 1 unterrichtete die Kommission die österreichischen Behörden mit Schreiben vom 18. Oktober 2013 davon. Mit E-Mail vom 5. Dezember 2013 forderte die Kommission zusätzliche Informationen von den österreichischen Behörden und mit E-Mails vom 4. November 2013, 28. November 2013, 10. Januar 2014 und 13. Januar 2014 vom Antragsteller an. Die zusätzlichen Informationen wurden von den österreichischen Behörden mit E-Mail vom 18. Dezember 2013 sowie vom Antragsteller mit E-Mails vom 8. November 2013, 2. Dezember 2013 und 14. Januar 2014 übermittelt.
(2)
Der Antrag betrifft bestimmte Postdienste sowie bestimmte andere Dienste als Postdienste, die die Österreichische Post im Hoheitsgebiet Österreichs bereitstellt. Bei den im Antrag genannten Diensten handelt es sich um die folgenden:
a)
Postdienste für adressierte Briefe zwischen Geschäftskunden (im Folgenden „B2B“) sowie zwischen Geschäftskunden und Privatkunden (im Folgenden „B2C“) auf nationaler Ebene („inländische“ und „eingehende“ Briefe);
b)
Postdienste für adressierte Briefe zwischen Privatkunden (im Folgenden „C2C“) sowie zwischen Privatkunden und Geschäftskunden (im Folgenden „C2B“) auf nationaler Ebene („inländische“ und „eingehende“ Briefe);
c)
Postdienste für adressierte internationale („abgehende“) B2B- und B2C-Briefe (im Folgenden „B2X“) sowie C2B- und C2C-Briefe (im Folgenden „C2X“);
d)
Postdienste für adressierte Werbesendungen auf nationaler und internationaler Ebene;
e)
Postdienste für unadressierte Werbesendungen auf nationaler und internationaler Ebene;
f)
Postdienste für adressierte und unadressierte Zeitungen;
g)
Managementdienste für Poststellen;
h)
Mehrwertdienste im Zusammenhang mit elektronischen Medien, die gänzlich von diesen Medien erbracht werden;
i)
Philatelie - Sondermarken;
j)
Finanzdienstleistungen.
II. RECHTLICHER RAHMEN
(3)
Nach Artikel 30 der Richtlinie 2004/17/EG fallen Aufträge, die die Ausübung einer von der Richtlinie 2004/17/EG erfassten Tätigkeit ermöglichen sollen, nicht unter diese Richtlinie, wenn die Tätigkeit in dem Mitgliedstaat, in dem sie ausgeübt wird, auf Märkten mit freiem Zugang unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, wird anhand objektiver Kriterien unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betreffenden Sektors ermittelt. Der Zugang zu einem Markt gilt als frei, wenn der betreffende Mitgliedstaat die einschlägigen Vorschriften des EU-Rechts, durch die ein bestimmter Sektor oder ein Teil davon für den Wettbewerb geöffnet wird, umgesetzt hat und anwendet. Diese Rechtsvorschriften sind in Anhang XI der Richtlinie 2004/17/EG aufgeführt, der bezüglich der Postdienste auf die Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (2) verweist.
(4)
Österreich hat die Richtlinie 97/67/EG in der durch die Richtlinie 2002/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (3) und die Richtlinie 2008/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (4) geänderten Fassung umgesetzt und wendet sie an. Keiner der Dienste, auf die sich dieser Antrag bezieht, war zum Zeitpunkt des Antrags reserviert. Da Österreich den Marktöffnungsgrad erreicht hat, der in den in Anhang XI der Richtlinie 2004/17/EG aufgeführten Rechtsvorschriften vorgesehen ist, sollte der Zugang zum Markt gemäß Artikel 30 Absatz 3 Unterabsatz 1 dieser Richtlinie als frei gelten.
(5)
Ob eine Tätigkeit auf einem bestimmten Markt unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, sollte anhand verschiedener Kriterien beurteilt werden, von denen keines für sich genommen den Ausschlag gibt. Hinsichtlich der Märkte, die dieser Beschluss betrifft, ist der Marktanteil der Hauptakteure auf einem Markt ein Kriterium, das berücksichtigt werden sollte. Ein weiteres Kriterium könnte der Konzentrationsgrad auf diesen Märkten sein. Da die Bedingungen für die einzelnen Tätigkeiten, für die dieser Beschluss gilt, unterschiedlich sind, sollte die Prüfung der Wettbewerbslage die unterschiedlichen Situationen auf verschiedenen Märkten berücksichtigen.
(6)
Wenngleich in bestimmten Fällen eine engere oder eine weitere Marktdefinition in Betracht kommen könnte, kann die genaue Definition des relevanten Marktes für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden, da das Ergebnis der Analyse unabhängig davon, ob sie sich auf eine eng oder eine weit gefasste Definition stützt, gleich bleibt.
(7)
Dieser Beschluss lässt die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften unberührt. Insbesondere sind die Kriterien und Methoden zur Bewertung gemäß Artikel 30 der Richtlinie 2004/17/EG, ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, nicht notwendigerweise identisch mit denjenigen, die für eine Beurteilung nach Artikel 101 oder 102 AEUV oder der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates (5) über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (im Folgenden „Fusionskontrollverordnung“) verwendet werden.
III. WÜRDIGUNG
(8)
Es sei daran erinnert, dass mit diesem Beschluss festgestellt werden soll, ob die Dienstleistungen, auf die sich der Antrag bezieht, (auf Märkten mit freiem Zugang im Sinne von Artikel 30 der Richtlinie 2004/17/EG) bis zu einem Grad dem Wettbewerb ausgesetzt sind, der gewährleistet, dass die Auftragsvergabe im Rahmen der betroffenen Tätigkeiten transparent, diskriminierungsfrei und auch ohne die Disziplin, die durch die in der Richtlinie 2004/17/EG festgelegten detaillierten Vorschriften für die Auftragsvergabe bewirkt wird, auf der Grundlage von Kriterien durchgeführt wird, anhand deren die Auftraggeber die wirtschaftlich günstigste Lösung ermitteln können.
(9)
In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass die vorstehend definierten Produktmärkte sich generell durch eine hohe Anzahl von Betreibern auszeichnen. Nach den verfügbaren Informationen ist davon jedoch lediglich die Österreichische Post ein Auftraggeber im Sinne der Richtlinie 2004/17/EG. Die Auftragsvergabe der Wettbewerber der Österreichischen Post unterliegt für die Zwecke der Ausübung der von diesem Beschluss betroffenen Tätigkeiten nicht der Richtlinie 2004/17/EG. Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Wettbewerbsvorschriften wird sich die Marktanalyse daher nicht auf den allgemeinen Grad an Wettbewerb auf einem bestimmten Markt konzentrieren, sondern es wird bewertet, ob die Tätigkeiten der Österreichischen Post auf Märkten mit freiem Zugang dem Wettbewerb ausgesetzt sind.
(10)
In der Praxis (6) hat die Kommission stets die Auffassung vertreten, dass die Märkte für nationale Postzustelldienste und sämtliche Segmente dieser Märkte national abgegrenzt sind. Diese Abgrenzung basiert in erster Linie darauf, dass derartige Dienste auf nationaler Ebene bereitgestellt werden. Die Position des Antragstellers steht im Einklang mit der Praxis der Kommission.
(11)
Da es im Falle der Postzustellungsdienste keine Hinweise auf einen breiteren oder engeren geografischen Marktumfang gibt, wird für die Zwecke der Bewertung, ob die in Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG aufgeführten Bedingungen erfüllt sind, und unbeschadet der Wettbewerbsvorschriften das Hoheitsgebiet Österreichs als der räumlich relevante Markt betrachtet.
(12)
Was andere Dienste als Postdienste angeht, so ist der Antragsteller der Auffassung, dass die Märkte national abgegrenzt sind. Da die Dienste, auf die sich der Antrag bezieht, nationale Dienste sind, wird für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Wettbewerbsvorschriften das Hoheitsgebiet Österreichs als der räumlich relevante Markt betrachtet.
(13)
Die Kommission hat in früheren Entscheidungen festgehalten, dass sich der Markt für Postzustelldienste wie folgt aufteilen lässt:
a)
inländische und grenzüberschreitende Postsendungen (7)
b)
eingehende grenzüberschreitende Postdienste und abgehende grenzüberschreitende Postdienste (8)
c)
Geschäftspost und Post für private Verbraucher (9)
d)
adressierte und unadressierte Postsendungen (10).
Postdienste für adressierte B2X-Briefe auf nationaler Ebene („inländisch“ und „eingehend“)
(14)
Dem Antrag zufolge besteht der Produktmarkt für Postdienste für adressierte B2X-Briefe hauptsächlich aus Transaktionspost und Werbesendungen. Transaktionspost ist definiert als sich auf laufende Verträge, Warenlieferungen oder Dienstleistungen beziehende Post zwischen Unternehmen oder zwischen Unternehmen und Einzelpersonen. Beispiele für Transaktionspost sind Rechnungen von Versorgungsunternehmen, Zahlungsformulare, monatliche Kontoauszüge von Banken usw. In Österreich sind 74 % der Transaktionspost Rechnungen und Kontoauszüge (11). Rechnungen können den Empfängern auf elektronischem Wege übermittelt werden (elektronische Rechnungstellung, E-Invoicing) oder per Postzustellung.
(15)
Der Antragsteller macht geltend, dass die Form der Zustellung von Geschäftspost technologisch neutral ist, d. h. dass beide Zustellungsformen (elektronisch und postalisch) dem gleichen relevanten Markt zuzurechnen sind. Diese Behauptung steht nicht im Einklang mit früheren Entscheidungen der Kommission.
(16)
Die österreichischen Behörden wurden im Hinblick auf die derzeitige Rechts- und Sachlage in Österreich ersucht (12), ihren Standpunkt zur Substituierbarkeit zwischen elektronischer und postalischer Zustellung sowie zur genaueren Abgrenzung der relevanten Produktmärkte mitzuteilen. Die österreichischen Behörden konnten keine zusätzlichen Informationen (13) zur Begründung der Annahmen des Antragstellers mitteilen.
(17)
Bezüglich der Substitution sei darauf hingewiesen, dass nach den Wettbewerbsregeln der Union die Substituierbarkeit unter anderem nach Maßgabe der besonderen Merkmale der Produkte, ihrer Preise und der beabsichtigten Verwendung analysiert werden sollte.
(18)
Der Antragsteller macht geltend, dass die Internet- und Breitbandverbreitung in Österreich sehr hoch ist, so dass eine Substitution der Postzustellung durch elektronische Kommunikationsmittel möglich ist. Damit jedoch beispielsweise eine elektronische Rechnung verschickt oder empfangen werden kann, um eine automatisierte Verarbeitung zu ermöglichen, kann zusätzliche Infrastruktur erforderlich sein; dies gilt insbesondere für elektronische B2B-Rechnungen. Derartige Infrastruktur kann den Rückgriff auf einen externen Dienstanbieter oder auf eine besondere interne Anwendung (14), die Verwendung einer elektronischen Unterschrift usw. mit sich bringen. Nach den der Kommission vorliegenden Informationen kann der Rückgriff auf eine elektronische Rechnungsstellung zudem mit bestimmten Mehrwertdiensten wie der automatisierten Verarbeitung, der Zahlungsfinanzierung durch Dritte („Versorgungskettenfinanzierung“) usw. und bestimmten Vorteilen (geringere Kosten für Absender und Empfänger, kürzere Bearbeitungszeiten und Zahlungsfristen, geringere Ablagekosten, etwaige Abschläge bei Verzicht auf Papierrechnungen zugunsten elektronischer Rechnungen usw.) verbunden sein. Angesichts dessen ist offensichtlich, dass sich elektronische Rechnungen und Rechnungen in Papierform in Bezug auf ihre Eigenschaften und ihren Verwendungszweck erheblich voneinander unterscheiden.
(19)
Die Kommission weist darauf hin, dass die elektronische Rechnungstellung von Rechts wegen seit Januar 2014 auf Bundesebene im Geschäftsverkehr zwischen Unternehmen und staatlichen Stellen verbindlich vorgeschrieben ist. In diesem Fall ist die Austauschbarkeit nicht relevant, da der Absender nicht die Möglichkeit hat, sich für eine Zustellung per Post zu entscheiden. Darüber hinaus lassen sich möglicherweise ähnlich gelagerte Fälle finden, in denen eine elektronische Rechnungstellung de facto obligatorisch ist, weil bestimmte Großkunden oder -lieferanten dies wünschen (15).
(20)
Der Antragsteller führte einen hypothetischen Monopolistentest durch, bei dem Daten aus einer bei 451 österreichischen Unternehmen durchgeführten Erhebung ausgewertet wurden. Die Erhebung schloss eine Reihe indirekter Fragen ein, durch die mit Hilfe verbundener Analysetechniken die bestehenden Vorlieben in Bezug auf Post in elektronischer Form oder in Papierform ermittelt werden sollten. Die Ergebnisse würden bedeuten, dass der Briefversand bei einer Portoerhöhung von [… %] um [… %] zurückgehen würde (16). Obschon diese Ergebnisse implizieren mögen, dass sowohl die Papier- als auch die elektronische Post demselben Produktmarkt angehören, lassen bestimmte gestaltungstechnische Aspekte der Erhebung Zweifel an der Gültigkeit der Ergebnisse aufkommen: Beispielsweise sind die Merkmale, anhand derer die Produkte definiert werden, so gewählt, dass eine gewisse Verzerrung zugunsten der elektronischen Kommunikationsmittel möglich ist. Die kontroversen Annahmen scheinen in der einschlägigen wirtschaftswissenschaftlichen Literatur, in der die verbundene Analysetechnik verwendet wird, nicht verwendet zu werden, und ihre Auswirkungen auf die voraussichtliche Verringerung von [… %] lassen sich nicht messen.
(21)
Der Antragsteller übermittelte auch Schaubilder (17), die die mengen- und preismäßige Entwicklung (18) veranschaulichen und den Schluss nahelegen, dass die Mengen weit weniger empfindlich auf Preisveränderungen reagieren als in der Erhebungsanalyse behauptet wird. Zur Klärung dieses offensichtlichen Widerspruchs wurde der Antragsteller gebeten, die tatsächlich zur Erstellung der Schaubilder und zur Berechnung der Nachfrageempfindlichkeit verwendeten Daten zu übermitteln. Die anhand dieser tatsächlich verwendeten Daten berechnete Nachfrageempfindlichkeit betrug je nach verwendeter Methode zwischen [… %] und [… %]. Trotzdem nahm der Antragsteller bei der Ermittlung dieser Ergebnisse keine standardmäßige ökonometrische Analyse (19) vor. Die vorläufigen Ergebnisse einer separaten Analyse, die unsere Dienststellen anhand desselben Datensatzes und standardmäßiger ökonometrischer Techniken für die Nachfrageschätzung gemäß der Wirtschaftsfachliteratur durchgeführt haben, deuten darauf hin, dass die Empfindlichkeit der Mengen gegenüber Preisänderungen gerade einmal [… %] betragen kann.
(22)
Daher gibt es keine soliden und schlüssigen Beweise dafür, dass die elektronische Zustellung und die Postzustellung tatsächlich einander ersetzen können.
(23)
Geschäfts- und Privatkunden, die nicht in der Lage oder nicht bereit sind, auf elektronische Kommunikation umzustellen, werden weiterhin Marktsegmente oder -nischen darstellen, die vermutlich nur der Antragsteller bedienen kann. Die Österreichische Post hat derzeit einen Großteil des Marktes für Papierpost inne (20). Die Fixkosten für den Netzzugang und -betrieb, der für die Erbringung dieses Dienstes erforderlich ist, können als Hindernis für den Marktzugang und den Wettbewerb betrachtet werden. Bei einem künftig schrumpfenden Markt, bei dem potenzielle neue Marktteilnehmer im Gegensatz zur gegenwärtigen Marktlage angesichts der hohen Fixkosten von noch geringeren Ertragschancen ausgehen müssten, ließe sich dieser Standpunkt der Österreichischen Post wahrscheinlich nicht in Abrede stellen. Bei einer solchen Quasi-Monopolstellung kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich der etablierte nationale Postdienst starken Anreizen oder Auflagen ausgesetzt sähe, die ihn veranlassen könnten, sich bei der Beschaffung seiner Produktionsmittel wettbewerbsorientiert zu verhalten.
(24)
Die Österreichische Post wäre in der Lage, Kostenanstiege an die Kunden (21) weiterzugeben, die in Anbetracht ihrer Vorliebe für die Postzustellung keine andere Wahl hätten, als die Preiserhöhung zu akzeptieren. Aus dem gleichen Grund ist wegen der eindeutig dominanten Stellung der Österreichischen Post nicht gewährleistet, dass etwaige Kostenminderungen an die Kunden weitergegeben werden.
(25)
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist die Behauptung des Antragstellers, dass die elektronische und die postalische Zustellung demselben Produktmarkt angehören, nicht haltbar.
(26)
Zwar führt die zunehmende Nutzung elektronischer Kommunikationsmittel vor allem dazu, dass der Briefmarkt insgesamt schrumpft, doch es lässt sich nicht die Schlussfolgerung ziehen, dass durch die elektronische Kommunikation ein direkter Wettbewerb auf dem Postzustellungsmarkt entstanden ist.
(27)
Zudem könnte eine weitere Unterscheidung nach Art des Empfängers ins Auge gefasst werden: Im B2X-Segment könnte zwischen Zustellungen an Geschäftskunden (B2B) und Zustellungen an Privatkunden (B2C) unterschieden werden, da B2C-Zustellungen ein dichteres Netz als B2B-Zustellungen erfordern.
(28)
Gleichwohl dürfte das Ergebnis der Bewertung der Wettbewerbssituation bei beiden Szenarien (entweder zwei separate Märkte für B2B- und B2C-Zustellungeen oder aber nur ein Markt für B2X-Zustellungen) gleich ausfallen.
(29)
Der Antragsteller ist der Auffassung, dass die Postdienste für inländische und eingehende adressierte B2X-Briefe (22) Teil ein und desselben Marktes sind. Da das Ergebnis der Bewertung unabhängig davon, ob diese Postdienste getrennt oder als ein und derselbe Markt betrachtet werden, gleich wäre, wird für die Zwecke dieses Beschlusses keine Unterscheidung vorgenommen und auf eine genaue Definition des relevanten Marktes verzichtet.
(30)
Auf der Grundlage der obigen Informationen kann für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts davon ausgegangen werden, dass der relevante Produktmarkt der Markt für Postdienste für adressierte B2X-Briefe ist und die genaue Definition des relevanten Marktes offen gelassen werden kann.
(31)
Den verfügbaren Informationen zufolge (23) besitzt die Österreichische Post eine sehr starke Stellung auf diesem Markt mit einem geschätzten Marktanteil von [… %].
(32)
Die Kommission weist darauf hin, dass der Markt für Postdienste im Einklang mit der Richtlinie 2008/6/EG seit Januar 2011 vollständig liberalisiert worden ist, und dass dies bislang dazu geführt hat, dass die Wettbewerber einen aggregierten Marktanteil von lediglich etwa [… %] selbst in dem am meisten wettbewerbsfähigen Segment (adressierte B2X-Briefe) erzielt haben.
(33)
Mithin kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Österreich unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Daher findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Postdienste für adressierte C2X-Briefe auf nationaler Ebene („inländisch“ und „eingehend“)
(34)
In Bezug auf Postdienste für adressierte C2X-Briefe macht der Antragsteller ferner geltend, beide Formen der Zustellung (elektronisch und postalisch) gehörten zu ein und demselben Markt. Diese Behauptung steht nicht im Einklang mit früheren Entscheidungen der Kommission.
(35)
Die österreichischen Behörden wurden gebeten (24), ihre Meinung in Bezug auf die Substitution zwischen der elektronischen und der postalischen Zustellung von adressierten C2X-Briefen und insbesondere in Bezug auf die Definition des relevanten Marktes mitzuteilen. Die österreichischen Behörden konnten keine zusätzlichen Informationen (25) zur Begründung der Behauptungen des Antragstellers mitteilen.
(36)
Der Antragsteller macht geltend, dass die Internet- und Breitbandverbreitung in Österreich sehr hoch ist, so dass eine Substitution der Postzustellung durch elektronische Kommunikationsmittel möglich ist. Gleichwohl hat eine unlängst durchgeführte Studie (26) ergeben, dass fast 30 % der österreichischen Bevölkerung noch nie das Internet genutzt haben, etwa 55 % aller Bürger kein Internetbanking betreiben und 75 % keine Verwaltungsformulare online ausfüllen.
(37)
Vom Antragsteller wurden keine weiteren empirischen Beweise zur Untermauerung seiner Behauptungen und zum Nachweis der Substituierbarkeit vorgelegt.
(38)
Bei gebührender Beachtung des oben genannten Sachverhalts kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die elektronische und die postalische Zustellung adressierter C2X-Briefe dem gleichen relevanten Markt zuzurechnen sind.
(39)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts kann davon ausgegangen werden, dass der relevante Produktmarkt der Markt für Postdienste für adressierte C2X-Briefe ist.
(40)
Nach den vorliegenden Informationen (27) betrug der Marktanteil der Österreichischen Post rund [… %].
(41)
Der Markt ist im Einklang mit der Richtlinie 2008/6/EG seit Januar 2011 vollständig liberalisiert worden. Die Kommission stellt fest, dass diese Liberalisierung bislang ausschließlich dazu geführt, dass die Wettbewerber einen aggregierten Marktanteil von lediglich etwa [… %] erzielt haben.
(42)
Daher kann nicht gefolgert werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Österreich unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Mithin findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Grenzüberschreitende Postdienste für adressierte („abgehende“) B2X- und C2X-Briefe
(43)
Der Antragsteller macht geltend, dass auch bei diesem Markt die Zustellung grenzüberschreitender Post technologisch neutral ist, und dass elektronische und postalische Zustellungsdienste dem gleichen relevanten Markt zuzurechnen sind. Diese Behauptung kann - im Wesentlichen aus denselben Gründen wie bei den Postdiensten für adressierte inländische und eingehende B2X- und C2X-Briefe - nicht akzeptiert werden.
(44)
In früheren Entscheidungen der Kommission (28) wurde zwischen eingehenden grenzüberschreitenden Postdiensten und abgehenden grenzüberschreitenden Postdiensten unterschieden.
(45)
Wie in Erwägungsgrund 29 erläutert, wurden die eingehenden Postdienste für die Zwecke dieses Beschlusses als Teil des inländischen Markts für Postdienste für adressierte B2X- bzw. C2X-Briefe betrachtet. Daher werden nur die abgehenden Postdienste als relevanter Markt betrachtet.
(46)
Der Wettbewerb für grenzüberschreitende Briefsendungen für Privatpersonen unterscheidet sich sehr von dem bei grenzüberschreitenden Briefsendungen für Unternehmen. Privatpersonen haben im Allgemeinen haben keine andere Wahl als grenzüberschreitende Post mit ihrem jeweiligen Universaldienstanbieter zu verschicken. Das Volumen der von Privatpersonen versandten Post ist im Allgemeinen zu gering, um Anreize für neue Marktteilnehmer zu schaffen.
(47)
Es ist darauf hinzuweisen, dass die Wettbewerbssituation auch von der Größe und der Bevölkerungszahl der einzelnen Städte abhängt, da die Anbieter grenzüberschreitender Dienste kein landesweites Zugangsnetz unterhalten, sondern in der Regel die Post direkt beim Kunden abholen.
(48)
Die Kommission hat in ihrer bisherigen Praxis (29) stets zwischen grenzüberschreitenden Postdiensten für adressierte B2X-Briefe und grenzüberschreitenden Postdiensten für adressierte C2X-Briefe unterschieden.
(49)
Da nichts darauf hindeutet, dass die Situation in Österreich anders gelagert ist, werden für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts zwei separate Produktmärkte betrachtet, nämlich die grenzüberschreitenden Postdienste für adressierte abgehende B2X-Briefe und die grenzüberschreitenden Postdienste für adressierte abgehende C2X-Briefe.
(50)
Die Österreichische Post konnte keine ausführlichen Informationen über ihre Marktanteile auf den einzelnen Märkten und die Marktanteile ihrer wichtigsten Mitbewerber vorlegen (30). Da keine Informationen über den Grad des Wettbewerbs auf jedem dieser Märkte vorliegen, ist es nicht möglich, festzustellen, dass die Bedingungen für eine Ausnahme gemäß Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG für grenzüberschreitende Postdienste für adressierte abgehende B2X-Briefe und für grenzüberschreitende Postdienste für adressierte abgehende C2X-Briefe in Österreich erfüllt sind. Daher findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Postdienste für adressierte Werbesendungen auf nationaler und internationaler Ebene
(51)
Adressierte Werbesendungen sind Postsendungen, die allein aus Anzeigen-, Marketing- oder Werbematerial bestehen und eine identische Mitteilung enthalten. Diese Art von Werbesendungen, die an Unternehmen oder an Privatpersonen adressiert werden kann, muss den Namen und die Anschrift des Kunden tragen, und der Kunde muss sich damit einverstanden erklärt haben, derartige Informationen zu erhalten.
(52)
Der Antragsteller macht geltend, der Markt für adressierte Werbesendungen könne in den Markt für B2X-Postdienste für adressierte Briefe integriert werden, hat dafür aber keine empirischen Nachweise vorgelegt. Diese Behauptung des Antragstellers steht nicht im Einklang mit der Entscheidung 2007/564/EG der Kommission (31).
(53)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts kann davon ausgegangen werden, dass der relevante Produktmarkt der Markt für Postdienste für adressierte Werbesendungen ist.
(54)
Dem Antragsteller zufolge beträgt sein Marktanteil bei adressierten Werbesendungen [… %] (32).
(55)
Der Postmarkt für adressierte Werbesendungen ist seit Januar 2011 vollständig liberalisiert. Die Kommission stellt fest, dass diese Liberalisierung bislang ausschließlich dazu geführt hat, dass die Wettbewerber einen aggregierten Marktanteil von lediglich etwa [… %] erzielt haben.
(56)
Im Lichte der obigen Ausführungen kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Österreich unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Daher findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Postdienste für unadressierte Werbesendungen auf nationaler und internationaler Ebene
(57)
Unadressierte Werbesendungen sind dadurch gekennzeichnet, dass sie keine Empfängeradresse tragen. Es handelt sich dabei um nicht angeforderte Sendungen, die bestimmte Kriterien wie einheitliches Gewicht und Format sowie einheitliche Inhalte und Aufmachung erfüllen und sich jeweils an eine bestimmte Empfängergruppe richten.
(58)
Nach Ansicht des Antragstellers umfasst der Markt für unadressierte Werbesendungen auch die Werbung in anderen Medien einschließlich der Werbung in Tageszeitungen und regionalen Wochenzeitungen. Ausgangspunkt war die Tatsache, dass das österreichische Kartellgericht im Jahr 2009 anerkannte, dass sowohl direkte Werbung als auch unadressierte Werbung als Teil ein und desselben relevanten Markts für frei vertriebene Zeitungen betrachtet werden kann (33). Gleichwohl entschied das Gericht, dass die Substituierbarkeit nur für Großkunden (z.B. Großhändler) gilt, und traf verschiedene Unterscheidungen (je nach Art der Werbekampagne) in Bezug auf den relevanten geografischen Markt (lokaler, regionaler oder nationaler Markt).
(59)
Der Antragsteller dehnte diese Schlussfolgerung auf sämtliche Zeitungen aus und implizierte, dass die Zustellung von kostenlosen/unadressierten Postsendungen im Wettbewerb mit der Werbung in allen Zeitungen steht. Der Antragsteller führte einen hypothetischen Monopolistentest durch, bei dem Daten aus einer bei 248 Personen durchgeführten Erhebung ausgewertet wurden. Zwar wurden die Testergebnisse gebührend berücksichtigt, doch die vom Antragsteller vorgenommene weite Auslegung des Urteils des österreichischen Kartellgerichts steht nicht im Einklang mit früheren Kommissionsentscheidungen, wonach die verschiedenen Medien (elektronische Medien, Fernsehen, Rundfunk oder Printmedien) einander ergänzen und nicht untereinander austauschbar sind (34).
(60)
Die österreichischen Behörden wurden gebeten, ihre Meinung in Bezug auf die vorgeschlagene Definition des Marktes für unadressierte Werbesendungen unter gebührender Berücksichtigung des oben erwähnten Urteils des Kartellgerichts und der derzeitigen Rechts- und Sachlage in Österreich mitzuteilen (35). Die österreichischen Behörden konnten keine zusätzlichen Informationen (36) zur Begründung der Behauptungen des Antragstellers mitteilen.
(61)
Die der Kommission vorliegenden Informationen sind folglich nicht schlüssig genug, um die vom Antragsteller vorgeschlagene Marktdefinition untermauern zu können.
(62)
Daher wird der relevante Produktmarkt für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts als der Markt für Postdienste für unadressierte Werbesendungen definiert.
(63)
Dem Antragsteller zufolge beträgt sein Marktanteil bei unadressierten Werbesendungen [… %] (37). Der Antragsteller konnte keine Angaben über die Marktanteile seiner wichtigsten Konkurrenten machen, doch nach den vorliegenden Informationen erreichen die meisten Wettbewerber keine landesweite Abdeckung.
(64)
Daher kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Österreich unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Mithin findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Postdienste für die Standardzustellung von adressierten und unadressierten Zeitungen
(65)
In der Entscheidung 2007/564/EG wurde zwischen der Frühzustellung und der Standardzustellung von Zeitungen unterschieden.
(66)
Der Antragsteller ist nicht auf dem Gebiet der Frühzustellung (38) von Zeitungen, sondern auf dem Gebiet der Standardzustellung von Zeitungen tätig.
(67)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts ist der relevante Produktmarkt der Markt für Postdienste für die Standardzustellung von adressierten und unadressierten Zeitungen.
(68)
Die Österreichische Post hat auf diesem Markt einen Marktanteil von [… %] (39). Ihre wichtigsten Wettbewerber sind die von Verlagen organisierten nationalen oder regionalen Netze, von denen adressierte und unadressierte Zeitungen an die Haushalte zugestellt werden. Diese Wettbewerber haben jedoch insgesamt nur einen kumulierten Marktanteil von [… %].
(69)
Daher kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Österreich unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Mithin findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Managementdienste für Poststellen
Poststellendienste („Poststellen-Management“)
(70)
Das Poststellen-Management bietet Lösungen für die betriebsinterne Postbearbeitung. Je nach Nachfrage werden maßgeschneiderte Lösungen ausgearbeitet, die die Auslagerung von Tätigkeiten oder sogar die gesamte Bearbeitung von Postsendungen einschließen.
(71)
Der Markt für Poststellendienste schließt sämtliche Dienstleistungen ein, die die betriebsinterne Postbearbeitung unterstützen. Diese internen Prozesse werden häufig an Dritte ausgelagert, um die Effizienz zu erhöhen, und diese Dritten kombinieren diese Prozesse häufig mit zusätzlichen Tätigkeiten, um die Kapazitäten der Personen, die diese Tätigkeiten wahrnehmen, optimal zu nutzen. Deshalb werden zusätzlich zu den Postbearbeitungsdiensten verschiedene Bürodienste wie Scannen, Kopieren oder Telefondienste angeboten.
(72)
Poststellendienste können durch Rückgriff auf Leiharbeitskräfte oder im Rahmen von Dienstleistungsverträgen erbracht werden. Daher umfasst der Markt die Erbringung von Tätigkeiten im Rahmen von Dienstleistungsverträgen sowie in Form von Leiharbeit. Der Antragsteller erbringt diese Leistungen im Rahmen von Dienstleistungsverträgen.
(73)
Bei Zugrundelegung einer unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts erfolgenden, wie in den vorausgehenden Punkten beschriebenen Marktdefinition für Poststellendienste hatte die Österreichische Post dem Antrag zufolge (40) im Jahr 2010 einen Marktanteil von [… %], im Jahr 2011 von [… %] und im Jahr 2012 von [… %].
(74)
Der kumulierte Marktanteil des ersten und des zweiten Wettbewerbers betrug in den Jahren 2010 und 2011 jeweils [… %] sowie im Jahr 2012 [… %], sodass diese Mitbewerber in der Lage sind, erheblichen Wettbewerbsdruck auf die Österreichische Post auszuüben.
(75)
Die in den zwei vorstehenden Erwägungsgründen aufgeführten Faktoren werden daher als Indikator dafür gewertet, dass die Österreichische Post dem Wettbewerb unmittelbar ausgesetzt ist.
Druckereidienste
(76)
Druckereidienste sind definiert als Druck, Einlegen in Umschläge, Logistik und Verarbeitung von Materialien für wiederkehrende Geschäftsprozesse (Rechnungen, Mahn- oder Informationsschreiben, Ableseprotokolle und Gehaltsabrechnungen).
(77)
Um die Kosteneffizienz zu steigern, lagern Unternehmen derartige interne Prozesse oftmals an Dritte aus.
(78)
Es besteht ein Markt für elektronische und digitale Druckverfahren, bei denen der Kunde die Druckdaten elektronisch übermittelt und alle weiteren Dienstleistungen wie Druck, Falzen, Einlegen in Umschläge usw. vom Dienstleister erbracht werden. Somit braucht der Kunde keine für diese Dienste nötigen Maschinen zu kaufen.
(79)
Bei Zugrundelegung einer unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts erfolgenden, wie in den vorausgehenden Punkten beschriebenen Marktdefinition für Druckereidienste hatte die Österreichische Post dem Antrag zufolge (41) in den Jahren 2010 und 2011 jeweils einen Marktanteil von [… %] sowie im Jahr 2012 von [… %].
(80)
Der relevante österreichische Markt ist stark fragmentiert. Eine große Zahl von Unternehmen ist auf diesem Markt tätig. Gleichwohl gibt es nur einen Wettbewerber mit einem Marktanteil von mehr als [… %].
(81)
Die in den zwei vorstehenden Erwägungsgründen aufgeführten Faktoren werden daher als Indikator dafür gewertet, dass die Österreichische Post dem Wettbewerb unmittelbar ausgesetzt ist.
Mehrwertdienste im Zusammenhang mit elektronischen Medien, die gänzlich von diesen Medien erbracht werden
Verkauf von Adressen, Daten und Vergleichsdienstleistungen („Adressenhandel“)
(82)
Der Antragsteller erbringt verschiedene Adressdatendienste für Unternehmen, die bessere Daten über ihren Kundendatenbestand benötigen.
(83)
Bei Zugrundelegung einer unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts erfolgenden, wie in den vorausgehenden Punkten beschriebenen Marktdefinition für den Adressenhandel hatte die Österreichische Post den vorliegenden Informationen zufolge (42) im Jahr 2010 einen Marktanteil von [… %], im Jahr 2011 von [… %] und im Jahr 2012 von [… %]. Der größte Wettbewerber hatte einen Marktanteil von [… %], der seit 2010 kontinuierlich gestiegen ist.
(84)
Die oben aufgeführten Faktoren werden daher als Indikator dafür gewertet, dass die Österreichische Post dem Wettbewerb unmittelbar ausgesetzt ist.
Elektronische Post
(85)
Die Österreichische Post ist auf dem Markt der elektronischen Kommunikation tätig. Sie bietet dort u. a. folgende Dienstleistungen an: Versandmodul (vollautomatische und sichere digitale Zustellung schriftlicher Dokumente an Einzelpersonen), elektronische Rechnungstellung sowie elektronische Gehaltsabrechnung (Erstellung der Gehaltsabrechnungen unmittelbar aus dem Gehaltsbuchführungssystem und Bereitstellung der Gehaltsabrechnungen über das Internet-Banking). Wichtigster Geschäftsbereich auf dem Gebiet der elektronischen Post ist die elektronische Rechnungstellung.
(86)
Bei Zugrundelegung einer unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts erfolgenden, wie in den vorausgehenden Punkten beschriebenen Marktdefinition für elektronische Post hatte der Antragsteller den vorliegenden Informationen zufolge (43) im Jahr 2010 einen Marktanteil von [… %], im Jahr 2011 von [… %] und im Jahr 2012 von [… %].
(87)
Die oben aufgeführten Faktoren werden daher als Indikator dafür gewertet, dass die Österreichische Post dem Wettbewerb unmittelbar ausgesetzt ist.
Philateliedienste
(88)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und im Einklang mit früheren Entscheidungen der Kommission (44) werden Philateliedienste als „Verkäufe von Briefmarken und damit verbundenen Produkten in der Hauptsache an Briefmarkensammler und in begrenztem Umfang an Käufer von Geschenken und Andenken“ definiert.
(89)
Die Österreichische Post ist das für die Herausgabe neuer österreichischer Sondermarken verantwortliche Unternehmen. Auf dem Philateliemarkt geben zudem einige ausländische Dienstleister Sondermarken heraus. Der Philateliemarkt ist gleichwohl nicht auf die Herausgabe neuer Sondermarken begrenzt, sondern schließt auch den Briefmarkenhandel durch Auktionshäuser und Briefmarkenhändler sowie per Online-Handel und -Auktionen ein.
(90)
Dem Antrag (45) zufolge hatte die Österreichische Post im Jahr 2010 einen geschätzten Marktanteil von [… %] am gesamten Philateliemarkt (Marktdefinition erfolgt unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts), im Jahr 2011 von [… %] und im Jahr 2012 von [… %].
(91)
Dieser Faktor sollte daher als Indikator dafür gewertet werden, dass diese Tätigkeit dem Wettbewerb bei Philateliediensten unmittelbar ausgesetzt ist.
Finanzdienstleistungen
(92)
Nach Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe c der Richtlinie 2004/17/EG fällt die Bereitstellung von Finanzdienstleistungen gemäß den unter dem vierten Gedankenstrich des Buchstabens c getroffenen Festlegungen nur unter diese Richtlinie, sofern diese Dienste von Einrichtungen erbracht werden, die auch Postdienste im Sinne des Buchstabens b dieser Bestimmung erbringen.
(93)
Die Österreichische Post erbringt folgende Finanzdienstleistungen:
a)
Zahlungsdienste (im eigenen Namen): Bargeldeinhebung (bei der Paketzustellung per Nachnahme) und Inkassodienste durch den Postzusteller („Postauftrag“)
b)
Bargeldabhebung und Bareinsparungen im Namen und auf Rechnung der Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse Aktiengesellschaft (BAWAG PSK).
(94)
In Übereinstimmung mit früheren Entscheidungen der Kommission (46) wird für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts davon ausgegangen, dass es sich bei den relevanten Produktmärkten um Zahlungsdienste, Bargeldabhebungsdienste und Finanzintermediationsdienste für Sparkonten handelt.
(95)
Die Österreichische Post erbringt in ihrem eigenen Namen die unter Erwägungsgrund 93 Buchstabe a genannten Zahlungsdienste. Die Österreichische Post hat einen Marktanteil von weniger als [… %] und konkurriert mit Zahlungsdiensten von Banken und Finanzinstituten, die erheblichen Wettbewerbsdruck auf die Österreichische Post ausüben können.
(96)
Diese Faktoren sollten daher als Indikator dafür gewertet werden, dass die von der Österreichischen Post im eigenen Namen erbrachten Zahlungsdienste unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt sind.
(97)
Die Österreichische Post hat keine Angaben (47) zu ihren Marktanteilen und den Marktanteilen ihren wichtigsten Konkurrenten bei den im Namen der BAWAG PSK erbrachten Diensten (Bargeldabhebungen und Bareinsparungen) gemacht.
(98)
Da keine Informationen über den Grad des Wettbewerbs auf diesen Produktmärkten für im Namen der BAWAG PSK erbrachte Dienste vorliegen, ist es nicht möglich, festzustellen, dass die Bedingungen für eine Ausnahme gemäß Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG erfüllt sind. Daher findet Artikel 30 Absatz 1 dieser Richtlinie auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
IV. SCHLUSSFOLGERUNG
(99)
Angesichts der in den Erwägungsgründen 2 bis 98 untersuchten Faktoren sollte davon ausgegangen werden, dass die in Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG festgelegte Bedingung, dass eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, in Österreich für folgende Dienste erfüllt wird:
a)
Managementdienste für Poststellen
b)
Mehrwertdienste im Zusammenhang mit elektronischen Medien, die gänzlich von diesen Medien erbracht werden
c)
Philateliedienste
d)
im eigenen Namen erbrachte Zahlungsdienste.
(100)
Da die Bedingung des freien Zugangs zum Markt als erfüllt gilt, sollte die Richtlinie 2004/17/EG weder gelten, wenn Auftraggeber Aufträge vergeben, die die Erbringung der in Erwägungsgrund 99 Buchstaben a bis d aufgeführten Dienste in Österreich ermöglichen sollen, noch wenn Wettbewerbe für die Ausübung derartiger Tätigkeiten in Österreich durchgeführt werden.
(101)
Dieser Beschluss beruht auf der Rechts- und Sachlage vom Oktober 2013 bis Januar 2014, wie sie sich aus den von der Österreichischen Post und den österreichischen Behörden vorgelegten Informationen darstellt. Er kann geändert werden, falls wesentliche Veränderungen der Rechts- oder der Sachlage dazu führen, dass die Bedingungen für die Anwendbarkeit von Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG nicht mehr erfüllt sind.
(102)
Allerdings sollte davon ausgegangen werden, dass die in Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG festgelegte Bedingung, dass eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, bei den anderen Tätigkeiten, die Gegenstand des Antrags der Österreichischen Post sind, im Hoheitsgebiet Österreichs nicht erfüllt ist.
(103)
Da einige Dienste, die Gegenstand dieses Antrags sind, weiterhin den Bestimmungen der Richtlinie 2004/17/EG unterliegen, sei daran erinnert, dass Aufträge, die mehrere Tätigkeiten betreffen, nach Maßgabe von Artikel 9 der Richtlinie 2004/17/EG zu behandeln sind. Wenn ein Auftraggeber „gemischte“ Aufträge (d.h. Aufträge für die Durchführung sowohl von Tätigkeiten, die von der Anwendung der Richtlinie 2004/17/EG freigestellt sind, als auch von Tätigkeiten, die nicht freigestellt sind) vergibt, ist also darauf zu achten, welche Tätigkeiten Hauptgegenstand des Auftrags sind. Bei solchen gemischten Aufträgen ist, wenn der Auftrag in erster Line die Unterstützung nicht ausgenommener Tätigkeiten betrifft, die Richtlinie 2004/17/EG anzuwenden. Lässt sich objektiv nicht feststellen, welche Tätigkeit Hauptgegenstand des Auftrags ist, ist der Auftrag nach Maßgabe von Artikel 9 Absätze 2 und 3 der Richtlinie 2004/17/EG zu vergeben.
(104)
Die in diesem Beschluss vorgesehenen Maßnahmen stehen im Einklang mit der Stellungnahme des Beratenden Ausschusses für das öffentliche Auftragswesen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Richtlinie 2004/17/EG gilt nicht für Aufträge, die von Auftraggebern vergeben werden und die die Ausführung folgender Dienste in Österreich ermöglichen sollen:
a)
Managementdienste für Poststellen
b)
Mehrwertdienste im Zusammenhang mit elektronischen Medien, die gänzlich von diesen Medien erbracht werden
c)
Philateliedienste
d)
im eigenen Namen erbrachte Zahlungsdienste.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Republik Österreich gerichtet.
Brüssel, den 2. April 2014
DECISIONE DI ESECUZIONE DELLA COMMISSIONE
del 2 aprile 2014
che esonera taluni servizi del settore postale in Austria dall'applicazione della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali
[notificata con il numero C(2014) 2093]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/184/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea,
vista la direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (1) in particolare l'articolo 30, paragrafi 5 e 6,
considerando quanto segue:
I. FATTI
(1)
Con messaggio di posta elettronica del 1o ottobre 2013 Österreichische Post AG. (di seguito «Österreichische Post») ha trasmesso alla Commissione una richiesta ai sensi dell'articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2004/17/CE. Conformemente all'articolo 30, paragrafo 5, primo comma, della suddetta direttiva, la Commissione ne ha informato le autorità austriache con lettera del 18 ottobre 2013. La Commissione ha chiesto informazioni supplementari alle autorità austriache con messaggio di posta elettronica del 5 dicembre 2013 e al richiedente con messaggi di posta elettronica del 4 novembre 2013, 28 novembre 2013, 10 gennaio 2014 e 13 gennaio2014. Le suddette informazioni sono state trasmesse tramite posta elettronica il 18 dicembre 2013 dalle autorità austriache e l'8 novembre 2013, il 2 dicembre 2013 e il 14 gennaio 2014 dal richiedente.
(2)
La richiesta riguarda taluni servizi postali nonché determinati servizi non postali, prestati in entrambi i casi da Österreichische Post sul territorio austriaco. I servizi interessati vengono descritti come segue nella richiesta:
a)
servizi postali per lettere indirizzate tra imprese (di seguito «B2B») e tra imprese e clientela privata (di seguito «B2C») a livello nazionale («interne» e «in arrivo»);
b)
servizi postali per lettere indirizzate tra clienti privati (di seguito «C2C») e tra clientela privata e imprese (di seguito «C2B») a livello nazionale («interne» e «in arrivo»);
c)
servizi postali per lettere indirizzate all'estero («in partenza») B2B e B2C (di seguito «B2X») nonché C2B e C2C (di seguito «C2X»);
d)
servizi postali per corrispondenza pubblicitaria indirizzata a livello nazionale e internazionale;
e)
servizi postali per corrispondenza pubblicitaria senza indirizzo, a livello nazionale e internazionale;
f)
servizi postali per quotidiani, con e senza indirizzo;
g)
servizi di gestione documentale della corrispondenza;
h)
servizi a valore aggiunto connessi a dispositivi elettronici tramite i quali sono integralmente erogati;
i)
filatelia - francobolli speciali;
j)
servizi finanziari.
II. QUADRO NORMATIVO
(3)
L'articolo 30 della direttiva 2004/17/CE dispone che gli appalti destinati a permettere la prestazione di un'attività rientrante nel campo di applicazione della direttiva stessa non siano soggetti alla direttiva se, nello Stato membro in cui è esercitata l'attività, questa è direttamente esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili. L'esposizione diretta alla concorrenza è valutata sulla base di criteri oggettivi che tengono conto delle caratteristiche specifiche del settore interessato. Un mercato è considerato liberamente accessibile se lo Stato membro ha attuato e applicato le norme della legislazione dell'Unione sulla liberalizzazione di un determinato settore o di parti di esso. La legislazione pertinente è elencata nell'allegato XI della direttiva 2004/17/CE; per il settore postale è fatto riferimento alla direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (2).
(4)
L'Austria ha attuato e applicato la direttiva 97/67/CE, modificata dalle direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 2002/39/CE (3) e 2008/6/CE (4). Nessuno dei servizi oggetto della presente richiesta era riservato al momento della richiesta. Visto che l'Austria ha raggiunto il livello di apertura del mercato previsto dalla legislazione di cui all'elenco dell'allegato XI della direttiva 2004/17/CE, il mercato deve considerarsi liberamente accessibile ai sensi dell'articolo 30, paragrafo 3, primo comma, della stessa direttiva.
(5)
Occorre valutare l'esposizione diretta alla concorrenza su un determinato mercato in base a vari criteri, nessuno dei quali di per sé determinante. Per quanto riguarda i mercati interessati dalla presente decisione, un parametro da prendere in considerazione è la quota di mercato degli operatori principali in un determinato mercato. Un altro criterio potrebbe essere il grado di concentrazione nei mercati interessati. Poiché le diverse attività oggetto della presente decisione sono caratterizzate da condizioni differenti, l'esame della situazione concorrenziale deve tenere conto delle situazioni specifiche dei diversi mercati.
(6)
Pur potendosi prospettare in alcuni casi una definizione più restrittiva o più estensiva, la definizione precisa di mercato del prodotto può essere lasciata aperta ai fini della presente decisione in quanto il risultato dell'analisi rimane lo stesso, indipendentemente dal fatto che sia basata su una definizione restrittiva o estensiva.
(7)
La presente decisione fa salva l'applicazione delle regole della concorrenza. In particolare, i criteri e la metodologia usati per valutare l'esposizione diretta alla concorrenza a norma dell'articolo 30 della direttiva 2004/17/CE non sono necessariamente identici a quelli usati per la valutazione a norma dell'articolo 101 o 102 del trattato o del regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio (5).
III. VALUTAZIONE
(8)
Occorre tenere presente che lo scopo della presente decisione è stabilire se i servizi oggetto della richiesta siano esposti a un livello di concorrenza (su mercati liberalmente accessibili ai sensi dell'articolo 30 della direttiva 2004/17/CE) tale da garantire che, anche in mancanza della disciplina creata dalle norme dettagliate sugli appalti fissate dalla direttiva 2004/17/CE, gli appalti per l'esercizio delle attività considerate nel presente caso saranno aggiudicati secondo procedure trasparenti e non discriminatorie sulla base di criteri che permettano agli acquirenti di individuare la soluzione nel complesso più vantaggiosa sul piano economico.
(9)
In questo contesto va rammentato che i mercati dei prodotti sopra definiti sono generalmente caratterizzati dalla presenza di più operatori. Tuttavia, stando alle informazioni disponibili, tra questi operatori solo Österreichische Post è un ente aggiudicatore ai sensi della direttiva 2004/17/CE. L'appalto ai concorrenti di Österreichische Post ai fini dello svolgimento delle attività oggetto della presente decisione non è soggetto alle disposizioni della direttiva 2004/17/CE. Di conseguenza, ai fini della presente decisione e fatta salva la normativa sulla concorrenza, l'analisi del mercato non verterà sul livello generale di concorrenza in un dato mercato, ma valuterà se le attività di Österreichische Post sono esposte alla concorrenza su mercati liberamente accessibili.
(10)
Nella pratica (6) la Commissione considera che i mercati dei servizi di distribuzione postale e i relativi segmenti abbiano ambito d'applicazione nazionale. La segmentazione è basata soprattutto sul fatto che tali servizi sono forniti a livello nazionale. La posizione del richiedente è in linea con la prassi della Commissione.
(11)
Poiché nel caso dei servizi di distribuzione postale non vi sono indicazioni di un ambito geografico più o meno ampio del mercato, ai fini della valutazione della conformità con i criteri prescritti all'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE e fatta salva la normativa sulla concorrenza, il mercato geografico rilevante è considerato essere il territorio dell'Austria.
(12)
Per quanto riguarda i servizi non postali oggetto della richiesta, il richiedente considera che i mercati abbiano ambito d'applicazione nazionale. Poiché i servizi interessati dalla richiesta sono nazionali, ai fini della presente decisione, e fatta salva la normativa sulla concorrenza, il mercato geografico rilevante è considerato essere il territorio dell'Austria.
(13)
In linea con la precedente prassi, la Commissione ha sostenuto che il mercato dei servizi di distribuzione postale può essere suddiviso nel modo seguente:
a)
posta nazionale e transfrontaliera (7);
b)
servizi postali transfrontalieri in arrivo e in partenza (8);
c)
posta commerciale e per clienti privati (9);
d)
posta con e senza indirizzo (10).
Servizi postali per lettere indirizzate B2X a livello nazionale («interne» e «in arrivo»)
(14)
Stando alla richiesta, il mercato dei servizi postali per le lettere indirizzate B2X è costituito principalmente da corrispondenza relativa a transazioni e pubblicità. La corrispondenza relativa a transazioni è definita come l'insieme delle comunicazioni tra società oppure tra società e soggetti privati, riguardanti contratti/forniture di beni e servizi. A titolo di esempio, rientrano nella corrispondenza relativa a transazioni le fatture riguardanti utenze, i moduli di pagamento, gli estratti conto inviati dalle banche ecc. In Austria il 74 % dell'intera corrispondenza relativa a transazioni è costituita da fatture o rendiconti finanziari (11). Le fatture possono essere trasmesse ai destinatari per via elettronica (fatturazione elettronica) oppure tramite spedizione postale.
(15)
Il richiedente sostiene che la modalità di consegna della posta commerciale è tecnologicamente neutra, nel senso che entrambe le modalità (elettronica e postale) appartengono al medesimo mercato rilevante. Questa affermazione non è in linea con la prassi della Commissione.
(16)
Tenendo in debita considerazione la situazione giuridica e fattuale in Austria, le autorità austriache sono state invitate (12) a esprimere il proprio parere in merito alla sostituzione tra distribuzione elettronica e distribuzione postale e più precisamente sulla definizione del mercato del prodotto. Le autorità austriache non hanno potuto produrre informazioni aggiuntive (13) a sostegno delle affermazioni del richiedente.
(17)
Occorre notare che secondo la normativa dell'Unione sulla concorrenza, la sostituibilità andrebbe valutata tra l'altro sulla base delle caratteristiche del prodotto, dei prezzi e della destinazione d'uso.
(18)
Il richiedente sostiene che la penetrazione di Internet e della banda larga è molto elevata in Austria, una circostanza questa che consente la sostituzione della distribuzione postale con mezzi di comunicazione elettronica. Nonostante ciò, per essere in grado di inviare e/o ricevere, ad esempio, una fattura elettronica che permette il trattamento automatizzato, possono essere necessarie alcune infrastrutture aggiuntive, in particolare nel caso delle fatture elettroniche B2B. Tali infrastrutture possono comportare il ricorso a un prestatore di servizi esterno oppure a un'applicazione interna particolare (14), l'impiego della firma elettronica ecc. Inoltre, secondo le informazioni della Commissione, l'uso della fatturazione elettronica potrebbe essere associato a una gamma di servizi a valore aggiunto (ad esempio, consente il trattamento automatizzato, il finanziamento del pagamento tramite terzi o cosiddetto supply chain financing ecc.) e ad alcuni vantaggi (ad esempio, minori costi per il mittente e il destinatario, tempistica ridotta per il trattamento e il pagamento, costi di archiviazione inferiori, la possibilità di offrire sconti in caso di impiego della fatturazione elettronica al posto di fatture cartacee ecc.). Alla luce di quanto precede, le caratteristiche e la destinazione d'uso delle fatture su supporto cartaceo ed elettroniche presenterebbero differenze significative.
(19)
Per quanto riguarda la fatturazione elettronica, la Commissione osserva che, a decorrere dal gennaio 2014, essa è diventata obbligatoria de jure a livello federale nelle relazioni tra imprese e amministrazione pubblica. In questo caso, la sostituibilità non è pertinente in quanto i mittenti non hanno la possibilità di optare per la distribuzione postale. Inoltre, potrebbero riscontrarsi altre situazioni analoghe in cui le fatture elettroniche sono obbligatorie de facto in seguito alla richiesta di un cliente o fornitore importante (15).
(20)
Il richiedente ha condotto un'analisi sulla base di un test del monopolista ipotetico, utilizzando i dati raccolti da un'indagine presso 451 imprese austriache. L'indagine comprendeva una serie di domande indirette volte a far emergere le preferenze per la corrispondenza cartacea ed elettronica utilizzando tecniche di analisi congiunta. Stando ai risultati, un aumento del [… %] (16) dei costi di spedizione postale ridurrebbe la domanda di invio delle lettere del [… %]. Sebbene questi risultati presuppongano che la posta cartacea e quella elettronica appartengano al medesimo mercato, alcuni aspetti tecnici nell'impostazione dell'indagine mettono in dubbio la validità dei risultati. Ad esempio, l'insieme di caratteristiche scelto per definire i prodotti potrebbe indurre una certa distorsione a favore dei mezzi di comunicazione elettronica. Le ipotesi controverse non sembrano essere impiegate nella letteratura economica rilevante che applica la tecnica di analisi congiunta e non è possibile misurarne l'impatto sul calo stimato del [… %].
(21)
Il richiedente ha anche fornito grafici (17) dell'evoluzione di quantità e prezzi (18) che indicano una sensibilità delle quantità ai prezzi di gran lunga inferiore rispetto a quella segnalata nell'analisi dell'indagine. Al fine di chiarire questa apparente contraddizione è stato chiesto al richiedente di fornire i dati reali utilizzati per produrre i grafici e di quantificare la sensibilità della domanda. Questa, stando ai calcoli del richiedente basati sui dati reali, si collocava in un intervallo tra il [… %] e il [… %], a seconda della tecnica impiegata. Nondimeno, il richiedente non è ricorso all'analisi econometrica convenzionale (19) per produrre tali risultati. I risultati preliminari di un'analisi distinta, condotta dai servizi della Commissione impiegando il medesimo insieme di dati e tecniche econometriche convenzionali per la stima della domanda secondo la letteratura economica, suggeriscono che la sensibilità delle quantità alle variazioni di prezzo potrebbe non superare il [… %].
(22)
Pertanto, non sussistono prove solide e conclusive del fatto che la corrispondenza elettronica sia perfettamente sostituibile alla corrispondenza con distribuzione postale.
(23)
I clienti, sia imprese sia privati, che non possono o non intendono passare alle comunicazioni elettroniche rimarranno un segmento di mercato ben definito, che sarà servito esclusivamente dal richiedente. Österreichische Post detiene attualmente la stragrande maggioranza del mercato della posta cartacea (20). I costi fissi di accesso ed esercizio della rete necessari per l'erogazione del servizio possono essere considerati un ostacolo all'ingresso e alla concorrenza. È improbabile che la posizione di Österreichische Post sia messa in discussione nella situazione futura di un mercato in contrazione, dove i potenziali nuovi operatori potrebbero attendersi, rispetto alle condizioni attuali del mercato, difficoltà ancora maggiori a svolgere un'attività redditizia dato l'ammontare dei costi fissi. In questa situazione praticamente di monopolio non si può ipotizzare che l'attuale operatore nazionale possa essere fortemente incentivato o indotto a tenere un comportamento concorrenziale nell'appalto dei propri fattori produttivi.
(24)
Österreichische Post potrebbe trasferire gli aumenti dei costi alla clientela (21) che, data la preferenza intrinseca per la distribuzione postale, non avrebbe altra scelta che sottostare al rincaro. Per lo stesso motivo, la posizione chiaramente dominante di Österreichische Post non garantisce che eventuali riduzioni dei costi siano trasferite alla clientela.
(25)
Pertanto, l'affermazione del richiedente che la distribuzione elettronica e quella postale appartengano al medesimo mercato non può essere accolta.
(26)
Sebbene uno degli effetti principali dell'uso crescente dei mezzi di comunicazione elettronica sia la riduzione del volume complessivo del mercato delle lettere, non si può concludere che la comunicazione elettronica sia entrata in concorrenza diretta nel mercato della distribuzione postale.
(27)
Un'ulteriore distinzione potrebbe anche prefigurarsi sulla base del tipo di destinatari nel segmento B2X, tra le spedizioni alle imprese (B2B) e quelle ai consumatori (B2C) poiché queste ultime richiedono una rete più fitta rispetto alle spedizioni B2B.
(28)
Nonostante ciò, in entrambi gli scenari (che B2B e B2C siano considerati due mercati distinti oppure un solo mercato B2X) l'esito della valutazione delle condizioni di concorrenza sarebbe lo stesso.
(29)
Il richiedente ritiene che i servizi postali per le lettere indirizzate B2X interne e in arrivo (22) facciano parte del medesimo mercato. Poiché l'esito della valutazione sarebbe lo stesso anche se fossero considerate separatamente, ai fini della presente decisione non si fa alcuna distinzione e la definizione esatta del mercato sarà lasciata aperta a tale riguardo.
(30)
Sulla base delle informazioni precedenti, ai fini della presente decisione e fatta salva la normativa sulla concorrenza, il mercato del prodotto può essere considerato quello dei servizi postali per lettere indirizzate B2X, mentre la definizione precisa di mercato del prodotto può essere lasciata aperta.
(31)
Secondo le informazioni disponibili (23), Österreichische Post detiene una posizione molto forte in questo mercato con una quota stimata al [… %].
(32)
La Commissione osserva che il mercato postale è stato pienamente liberalizzato a decorrere dal gennaio 2011, in linea con la direttiva 2008/6/CE e che finora ciò ha comportato che i concorrenti acquisissero soltanto una quota di mercato stimata in termini aggregati in appena il [… %] persino nel segmento più prontamente competitivo (servizi per le lettere indirizzate B2X).
(33)
Di conseguenza, non si può concludere che la categoria di servizi in questione sia direttamente esposta alla concorrenza in Austria. L'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE non si applica pertanto agli appalti finalizzati allo svolgimento di tali attività in Austria.
Servizi postali per lettere indirizzate C2X a livello nazionale («interne» e «in arrivo»)
(34)
Anche nel caso dei servizi postali per le lettere indirizzate C2X il richiedente sostiene che entrambe le modalità di distribuzione, elettronica e postale, appartengono al medesimo mercato. Questa affermazione non è in linea con la prassi della Commissione.
(35)
Le autorità austriache sono state invitate (24) a esprimere il proprio parere in merito alla sostituibilità tra la distribuzione elettronica e quella postale nei servizi postali per le lettere indirizzate C2X e, più precisamente, sulla definizione del mercato del prodotto. Le autorità austriache non hanno potuto produrre informazioni aggiuntive (25) a sostegno delle affermazioni del richiedente.
(36)
Il richiedente afferma che la penetrazione di Internet e della banda larga è molto elevata in Austria e ciò implica la sostituibilità della distribuzione postale con mezzi di comunicazione elettronica. Tuttavia, secondo uno studio recente (26), quasi il 30 % della popolazione in Austria non ha mai utilizzato Internet, circa il 55 % della popolazione non si avvale di servizi bancari via Internet e il 75 % non compila moduli amministrativi online.
(37)
Il richiedente non ha prodotto alcuna prova empirica aggiuntiva a sostegno delle proprie affermazioni a dimostrazione della sostituibilità.
(38)
Tenendo in debita considerazione quanto precede, non si può concludere che la distribuzione elettronica e quella postale delle lettere indirizzate C2X appartengano al medesimo mercato.
(39)
Ai fini della presente decisione, e fatta salva la normativa sulla concorrenza, il mercato del prodotto può essere considerato quello dei servizi postali per le lettere indirizzate C2X.
(40)
Secondo le informazioni disponibili (27), la quota di mercato di Österreichische Post si colloca attorno al [… %].
(41)
Il mercato è stato pienamente liberalizzato dal gennaio 2011, in linea con la direttiva 2008/6/CE. La Commissione osserva che finora il risultato della liberalizzazione è stato solamente che i concorrenti acquisissero una quota di mercato stimata in termini aggregati in appena il [… %].
(42)
Di conseguenza, non si può concludere che la categoria di servizi in questione sia direttamente esposta alla concorrenza in Austria. L'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE non si applica pertanto agli appalti finalizzati allo svolgimento di tali attività in Austria.
Servizi postali transfrontalieri per lettere indirizzate B2X e C2X («in partenza»)
(43)
Il richiedente sostiene che anche per questo mercato la modalità di consegna della posta transfrontaliera è tecnologicamente neutrale e che la distribuzione elettronica e quella postale appartengono al medesimo mercato. Questa affermazione non può essere accolta, essenzialmente per le medesime ragioni poc'anzi elencate in relazione ai servizi postali per lettere indirizzate B2X e C2X interne e in arrivo.
(44)
In precedenti decisioni, la Commissione (28) distingue fra servizi postali transfrontalieri in arrivo e in partenza.
(45)
Come spiegato al considerando 29, ai fini della presente decisione i servizi postali in arrivo sono considerati parte del mercato interno dei servizi postali per corrispondenza indirizzata rispettivamente B2X e C2X; di conseguenza, la presente sezione concerne esclusivamente i servizi postali in partenza.
(46)
Nell'ambito della spedizione transfrontaliera di lettere, la concorrenza è molto diversa per i privati cittadini e per le imprese. I privati cittadini non hanno di fatto altra scelta che inviare la posta internazionale tramite il proprio prestatore nazionale del servizio universale. I volumi inviati dai privati sono generalmente troppo bassi per incentivare l'ingresso di nuovi operatori nel mercato.
(47)
Si osserva che le condizioni concorrenziali dipendono anche dalle dimensioni/numero di abitanti di ciascuna città, in ragione del fatto che i prestatori di servizi transfrontalieri non mantengono una rete di accesso nazionale ma, in genere, raccolgono la posta direttamente presso i locali del cliente.
(48)
Nella prassi della Commissione (29) si distingue tra i servizi postali transfrontalieri per il mercato delle lettere indirizzate tra B2X e i servizi postali transfrontalieri per il mercato delle lettere indirizzate C2X.
(49)
Dal momento che non sussiste alcuna prova che la situazione sia diversa in Austria, ai fini della presente decisione e fatta salva la normativa sulla concorrenza, si considerano due mercati distinti: quello dei servizi postali transfrontalieri per lettere indirizzate in partenza B2X e quello dei servizi postali transfrontalieri per lettere indirizzate in partenza C2X.
(50)
Österreichische Post non è riuscita a fornire informazioni dettagliate (30) sulle quote di mercato detenute in ciascun caso, né su quelle detenute dai principali concorrenti. In assenza di informazioni sul grado di concorrenza in ciascuno di questi mercati non è possibile concludere che in Austria siano soddisfatte le condizioni per la concessione di un'esenzione ai sensi dell'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE ai servizi postali transfrontalieri per lettere indirizzate in partenza B2X e per lettere indirizzate in partenza C2X. L'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE non si applica pertanto agli appalti finalizzati allo svolgimento di tali attività in Austria.
Servizi postali per corrispondenza pubblicitaria indirizzata a livello nazionale e internazionale
(51)
La corrispondenza pubblicitaria indirizzata è definita come corrispondenza costituita esclusivamente da pubblicità o materiale promozionale che contiene uno stesso messaggio. Questo tipo di corrispondenza pubblicitaria può essere indirizzata a imprese oppure a privati cittadini e deve riportare nome e indirizzo del cliente, di cui è necessario il consenso alla ricezione del materiale.
(52)
Il richiedente sostiene che il mercato della corrispondenza pubblicitaria indirizzata potrebbe essere ricompreso nel mercato dei servizi postali B2X relativi alle lettere indirizzate, ma non ha fornito alcuna prova empirica al riguardo. L'affermazione del richiedente non è in linea con la decisione della Commissione 2007/564/CE (31).
(53)
Ai fini della presente decisione, e fatta salva la normativa sulla concorrenza, il mercato del prodotto può essere considerato quello dei servizi postali per corrispondenza pubblicitaria indirizzata.
(54)
Secondo il richiedente (32), la sua quota di mercato per le lettere pubblicitarie indirizzate rappresenta il [… %] del mercato.
(55)
Il mercato dei servizi postali per le lettere pubblicitarie indirizzate è stato pienamente liberalizzato a decorrere dal gennaio 2011. La Commissione osserva che finora il risultato della liberalizzazione è stato che i concorrenti acquisissero una quota di mercato stimata in termini aggregati in appena il [… %].
(56)
Di conseguenza, non si può concludere che la categoria di servizi in questione sia direttamente esposta alla concorrenza in Austria. L'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE non si applica pertanto agli appalti finalizzati allo svolgimento di tali attività in Austria.
Servizi postali per corrispondenza pubblicitaria senza indirizzo, a livello sia nazionale sia internazionale
(57)
La corrispondenza pubblicitaria senza indirizzo è caratterizzata dall'assenza di un indirizzo di destinazione specifico. Si tratta di corrispondenza pubblicitaria non richiesta, che soddisfa taluni criteri quali: peso, formato, contenuti e presentazione uniformi per la distribuzione a un gruppo di destinatari.
(58)
Secondo la definizione del richiedente, il mercato del prodotto per la pubblicità senza indirizzo comprende la pubblicità tramite altri mezzi di comunicazione, ad esempio su quotidiani e settimanali regionali. Tale definizione trae origine dal fatto che nel 2009 il tribunale austriaco antitrust ha accettato (33) che sia la pubblicità diretta sia la pubblicità senza indirizzo possano essere considerate appartenenti al medesimo mercato dei giornali a distribuzione gratuita. Tuttavia, il tribunale ha riconosciuto la sostituibilità solo per i clienti rilevanti (ad esempio, grandi dettaglianti) e ha operato varie distinzioni rispetto al mercato geografico in esame (a seconda del tipo di campagna pubblicitaria impiegata: locale, regionale e nazionale).
(59)
Il richiedente ha esteso tale conclusione a tutti i quotidiani e ha desunto che la distribuzione di pubblicità gratuita/senza indirizzo sia in concorrenza con la pubblicità in tutti i giornali. Il richiedente ha condotto un'analisi con un test del monopolista ipotetico utilizzando i dati raccolti da un'indagine presso 248 soggetti. I risultati del test sono stati tenuti in debita considerazione. Tuttavia, l'interpretazione ampia del richiedente della pronuncia del tribunale austriaco antitrust non è in linea con la prassi della Commissione (34), secondo la quale tipologie diverse di mezzi di comunicazione (dispositivi elettronici, televisione, radio o stampa) sono complementari anziché intercambiabili tra loro.
(60)
Le autorità austriache sono state invitate (35) a esprimere il proprio parere riguardo alla definizione proposta per il mercato della pubblicità senza indirizzo, tenendo in debita considerazione la suddetta pronuncia del tribunale e l'attuale situazione giuridica e fattuale in Austria. Le autorità austriache non hanno potuto produrre informazioni aggiuntive (36) a sostegno delle affermazioni del richiedente.
(61)
Di conseguenza, le informazioni attualmente a disposizione della Commissione non sono sufficienti per avvalorare la definizione di mercato proposta dal richiedente.
(62)
Pertanto, ai fini della presente decisione e fatta salva la normativa sulla concorrenza, il mercato del prodotto in esame è definito come quello dei servizi postali per lettere pubblicitarie senza indirizzo.
(63)
Secondo il richiedente (37), la sua quota di mercato per le lettere pubblicitarie non indirizzate rappresenta il [… %] del mercato. Il richiedente non è stato in grado di indicare le quote di mercato detenute dai suoi singoli concorrenti principali; tuttavia, secondo le informazioni disponibili, la maggior parte di essi non ha copertura nazionale.
(64)
Di conseguenza, non si può concludere che la categoria di servizi in questione sia direttamente esposta alla concorrenza in Austria. L'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE non si applica pertanto agli appalti finalizzati allo svolgimento di tali attività in Austria.
Servizi postali di consegna ordinaria di quotidiani con e senza indirizzo
(65)
La decisione 2007/564/CE distingue tra il recapito rapido di giornali e il recapito ordinario.
(66)
Il richiedente non opera nel settore del recapito rapido di giornali (38), bensì in quello del recapito ordinario.
(67)
Ai fini della presente decisione e fatta salva la normativa sulla concorrenza, il mercato del prodotto è quello dei servizi postali per la consegna ordinaria di giornali con e senza indirizzo.
(68)
Österreichische Post detiene una quota del [… %] di tale mercato (39). I principali concorrenti sono le reti nazionali o regionali organizzate dagli editori, che consegnano giornali con e senza indirizzo a domicilio. Tuttavia, questi concorrenti detengono nel loro insieme una quota di mercato cumulata pari soltanto al [… %].
(69)
Di conseguenza, non si può concludere che la categoria di servizi in questione sia direttamente esposta alla concorrenza in Austria. L'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE non si applica pertanto agli appalti finalizzati allo svolgimento di tali attività in Austria.
Servizi di gestione documentale della corrispondenza
Servizi di gestione della corrispondenza
(70)
La gestione della corrispondenza offre alla clientela una soluzione per il trattamento della posta all'interno di un'organizzazione. A seconda della domanda, sono elaborate soluzioni personalizzate che comprendono l'esternalizzazione di singole attività o addirittura dell'intero trattamento della corrispondenza.
(71)
Il mercato dei servizi di gestione della corrispondenza comprende tutti i servizi di sostegno relativi al trattamento della posta interna in seno a un'impresa. Per aumentare l'efficienza questi processi interni sono spesso esternalizzati a soggetti terzi, che spesso li combinano con attività aggiuntive allo scopo di impiegare al meglio la capacità del personale addetto a tale attività. È questo il motivo per cui vari servizi di ufficio (quali scansione, fotocopiatura, servizi telefonici) sono forniti in aggiunta a quelli di trattamento della corrispondenza.
(72)
I servizi di gestione della corrispondenza possono essere forniti sotto forma di manodopera interinale o appalto di servizi. Il mercato comprende quindi la prestazione di attività sotto forma di appalti di servizi e di manodopera interinale. Il richiedente fornisce questi servizi sotto forma di appalti di servizi.
(73)
Utilizzando una definizione di mercato dei servizi di gestione della corrispondenza basata sui precedenti paragrafi, che non pregiudica il diritto della concorrenza, Österreichische Post deteneva, in base alla richiesta (40), una quota di mercato del [… %] nel 2010, del [… %] nel 2011 e del [… %] nel 2012.
(74)
La quota di mercato cumulata dei primi due concorrenti si collocava al [… %] nel 2010 e nel 2011 e al [… %] nel 2012, livello al quale sono in grado di esercitare una pressione concorrenziale significativa su Österreichische Post.
(75)
I fattori contenuti nei due considerando precedenti devono pertanto essere considerati indicativi di un'esposizione diretta di Österreichische Post alla concorrenza.
Servizi di stampa
(76)
I servizi di stampa corrispondono a stampa, imbustamento, logistica e trattamento di materiali per processi commerciali ricorrenti (fatture, solleciti, lettere circolari, letture di contatori e buste paga).
(77)
Per aumentare l'efficienza dei costi, questi processi interni sono spesso demandati dalle imprese a terzi.
(78)
Esiste un mercato per i processi di stampa elettronica e digitale in cui il cliente trasmette i dati di stampa elettronicamente e tutti i servizi ulteriori di stampa, piegatura, imbustamento ecc. sono forniti dal prestatore di servizi. In questo modo, il cliente non ha bisogno di acquistare i macchinari necessari per tali servizi.
(79)
Utilizzando una definizione di mercato dei servizi di stampa basata sui precedenti paragrafi, che non pregiudica il diritto della concorrenza, Österreichische Post deteneva, in base alla richiesta (41), una quota di mercato del [… %] nel 2010 e 2011 e del [… %] nel 2012.
(80)
Il mercato austriaco in questione è estremamente frammentato. Vi opera un gran numero di imprese. Tuttavia, solo un concorrente detiene una quota di mercato superiore al [… %].
(81)
I fattori contenuti nei due considerando precedenti devono pertanto essere considerati indicativi di un'esposizione diretta di Österreichische Post alla concorrenza.
Servizi a valore aggiunto connessi a dispositivi elettronici tramite i quali sono integralmente erogati
Vendita di indirizzi e dati e servizi di confronto («commercializzazione di indirizzi»)
(82)
Il richiedente fornisce una serie di servizi di dati riguardanti indirizzi a società che desiderano informazioni di migliore qualità sull'insieme degli indirizzi dei propri clienti.
(83)
Utilizzando una definizione di mercato della commercializzazione di indirizzi basata sui precedenti paragrafi, che non pregiudica il diritto della concorrenza, Österreichische Post deteneva, in base alle informazioni disponibili (42), una quota di mercato del [… %] nel 2010, del [… %] nel 2011 e del [… %] nel 2012. Il maggiore concorrente aveva una quota del [… %], in costante aumento dal 2010.
(84)
I fattori sopra elencati devono pertanto essere considerati indicativi di un'esposizione diretta di Österreichische Post alla concorrenza.
Posta elettronica
(85)
Österreichische Post è attiva sul mercato delle comunicazioni elettroniche, dove fornisce servizi quali: modulo di gestione del traffico dati (interamente automatizzato, consegna sicura di documenti scritti a singole persone); fatturazione elettronica; buste paga elettroniche (buste paga prodotte direttamente dal sistema contabile per gli stipendi e messe a disposizione dei dipendenti tramite servizi bancari via Internet). L'attività principale nel mercato della posta elettronica è costituita dalle fatture elettroniche.
(86)
Utilizzando una definizione di mercato dei servizi di posta elettronica basata sui precedenti paragrafi, che non pregiudica il diritto della concorrenza, il richiedente deteneva, in base alle informazioni disponibili (43), una quota di mercato del [… %] nel 2010, del [… %] nel 2011 e del [… %] nel 2012.
(87)
I fattori sopra elencati devono pertanto essere considerati indicativi di un'esposizione diretta di Österreichische Post alla concorrenza.
Servizi di filatelia
(88)
Ai fini della presente decisione e in linea con la prassi della Commissione (44) i servizi di filatelia sono definiti come «vendite di francobolli e prodotti associati ai francobolli, principalmente per collezionisti di francobolli e, in misura limitata, per acquirenti di regali e souvenir».
(89)
Österreichische Post è la società responsabile dell'emissione di nuovi francobolli speciali austriaci. Anche i fornitori esteri di servizi postali emettono francobolli speciali per il mercato filatelico. Quest'ultimo, tuttavia, non è limitato all'emissione di nuovi francobolli speciali, ma comprende anche la compravendita di francobolli da parte di case d'asta, commercianti filatelici, nonché vendite e aste online.
(90)
La quota detenuta secondo le stime da Österreichische Post (45) nel mercato complessivo dei servizi di filatelia, una definizione di mercato che non pregiudica il diritto della concorrenza, ammontava al [… %] nel 2010, al [… %] nel 2011 e al [… %] nel 2012.
(91)
Questo fattore deve pertanto essere considerato indicativo di un'esposizione diretta alla concorrenza per i servizi di filatelia.
Servizi finanziari.
(92)
Conformemente all'articolo 6, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 2004/17/CE, i servizi finanziari definiti al quarto trattino della menzionata lettera c) sono interessati da detta direttiva solo nella misura in cui essi sono erogati da soggetti che forniscono anche servizi postali ai sensi della lettera b) di tale disposizione.
(93)
Österreichische Post offre i seguenti servizi finanziari:
a)
per proprio conto: servizi di pagamento - servizi di riscossione contanti (per consegna di pacchi «Nachnahme») e di recupero crediti da parte del personale addetto alla consegna postale («Postauftrag»);
b)
in nome e per conto di Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse Aktiengesellschaft (BAWAG PSK): prelievo e deposito contanti.
(94)
In linea con la prassi della Commissione (46), ai fini della presente decisione e fatta salva la normativa sulla concorrenza, si ritiene che i mercati dei prodotti siano: i servizi di pagamento, i servizi di prelievo contante e i servizi di intermediazione per i conti di risparmio.
(95)
Österreichische Post fornisce per proprio conto i servizi di pagamento di cui al considerando 93, lettera a). Österreichische Post detiene una quota di mercato inferiore al [… %] e nell'erogazione di tali servizi è in concorrenza con i servizi di pagamento offerti da banche e istituzioni finanziarie in grado di esercitare una pressione concorrenziale significativa su Österreichische Post.
(96)
Tali fattori andrebbero pertanto considerati indicativi di un'esposizione diretta alla concorrenza per quanto concerne i servizi di pagamento offerti da Österreichische Post a proprio nome.
(97)
Österreichische Post non ha saputo indicare (47) le quote proprie e dei principali concorrenti per i servizi erogati a nome di BAWAG PSK, in particolare per il prelievo e deposito contanti.
(98)
In assenza di informazioni sul grado di concorrenza per ciascuno di questi mercati di prodotti per i servizi erogati a nome di BAWAG PSK, non è possibile concludere che siano soddisfatte le condizioni per concedere un'esenzione ai sensi dell'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE. L'articolo 30, paragrafo 1, della suddetta direttiva non si applica pertanto agli appalti finalizzati allo svolgimento di tali attività in Austria.
IV. CONCLUSIONI
(99)
Sulla base dei fattori esaminati ai considerando da 2 a 98, si può ritenere che la condizione dell'esposizione diretta alla concorrenza fissata dall'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE sia rispettata per i seguenti servizi erogati in Austria:
a)
servizi di gestione documentale della corrispondenza;
b)
servizi a valore aggiunto connessi a dispositivi elettronici tramite i quali sono integralmente erogati;
c)
servizi di filatelia;
d)
servizi di pagamento offerti a proprio nome.
(100)
Dato che la condizione della libera accessibilità del mercato si considera rispettata, la direttiva 2004/17/CE non dovrebbe applicarsi quando gli enti aggiudicatori attribuiscono contratti destinati a consentire la prestazione in Austria dei servizi menzionati alle lettere da a) a d) del considerando 99 né quando si organizzano concorsi di progettazione ai fini dell'esercizio di tale attività in tale Stato membro.
(101)
La presente decisione è basata sulla situazione di diritto e di fatto esistente tra ottobre 2013 e gennaio 2014, quale risulta dalle informazioni presentate da Österreichische Post e dalle autorità austriache. Essa potrà essere rivista qualora cambiamenti sostanziali della situazione di diritto e di fatto comportino il venir meno del rispetto delle condizioni di applicabilità dell'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE.
(102)
Nondimeno, si può ritenere che la condizione dell'esposizione diretta alla concorrenza fissata dall'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE non sia rispettata per quanto riguarda le altre attività oggetto della richiesta di Österreichische Post nel territorio austriaco.
(103)
Poiché alcuni servizi oggetto della presente richiesta continuano ad essere disciplinati dalla direttiva 2004/17/CE, si ricorda che i contratti di appalto riguardanti diverse attività devono essere gestiti conformemente all'articolo 9 della stessa. Ciò significa che, quando un ente aggiudicatore tratta appalti «misti», ossia appalti che riguardano sia attività esonerate dalla direttiva 2004/17/CE sia attività non esonerate, è necessario prendere in considerazione le attività per le quali l'appalto è principalmente destinato. In caso di appalto misto, se il fine è principalmente quello di sostenere le attività che non sono esonerate, si devono applicare le disposizioni della direttiva 2004/17/CE. Quando sia obiettivamente impossibile determinare le attività alle quali l'appalto è principalmente destinato, il contratto dev'essere aggiudicato conformemente all'articolo 9, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2004/17/CE.
(104)
Le misure previste dalla presente decisione sono conformi al parere del Comitato consultivo per gli appalti pubblici,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La direttiva 2004/17/CE non si applica agli appalti attribuiti da enti aggiudicatori e destinati a consentire l'esecuzione dei seguenti servizi in Austria:
a)
servizi di gestione documentale della corrispondenza;
b)
servizi a valore aggiunto connessi a dispositivi elettronici tramite i quali sono integralmente erogati;
c)
servizi di filatelia;
d)
servizi di pagamento offerti a proprio nome.
Articolo 2
La Repubblica d'Austria è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 2 aprile 2014