BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 4. Februar 2014
über die von Spanien gewährte staatliche Beihilfe SA.21817 (C3/07) (ex NN 66/06)
Spanische Stromtarife: Verbraucher
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2013) 7741)
(Nur der spanische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/456/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 27. April 2006 haben die Céntrica plc und die Céntrica Energía S.L.U. (im Folgenden zusammen „Céntrica“ genannt) bei der Kommission Beschwerde über das System regulierter Stromtarife eingereicht, das Spanien im Jahr 2005 eingeführt hat.
(2)
Mit Schreiben vom 27. Juli 2006 forderte die Kommission Spanien auf, Informationen zur genannten Maßnahme vorzulegen. Die Kommission erhielt diese Informationen mit Schreiben vom 22. August 2006.
(3)
Am 12. Oktober 2006 wurde die Maßnahme als nicht angemeldete Beihilfe registriert (Sache NN 66/06).
(4)
Mit Schreiben vom 9. November 2006 forderte die Kommission Spanien auf, weitere Informationen zur genannten Maßnahme vorzulegen. Spanien antwortete mit Schreiben vom 12. Dezember 2006.
(5)
Mit Schreiben vom 24. Januar 2007 teilte die Kommission Spanien mit, dass sie im Zusammenhang mit der genannten Maßnahme die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „AEUV“) beschlossen hatte.
(6)
Der Beschluss der Kommission wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission hat die Beteiligten zur Stellungnahme zur genannten Maßnahme aufgefordert.
(7)
Spanien übermittelte seine Stellungnahmen mit Schreiben vom 26. Februar 2007.
(8)
Außerdem sind der Kommission Stellungnahmen der nachstehenden Beteiligten zugegangen: Regierung der Autonomen Region Galizien (Xunta de Galicia) (Schreiben vom 23. März 2007), Céntrica (Schreiben vom 26. März 2007 und 3. Juli 2007), ACIE - Verband unabhängiger Energieversorger (Schreiben vom 26. März 2007), Regierung der Autonomen Region Asturien (Schreiben vom 27. März 2007), AEGE - Verband energieintensiver Unternehmen (Schreiben vom 2. April 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (Schreiben vom 3. April 2007), Ferroatlántica - ein Metallhersteller (Schreiben vom 3. April 2007), Alcoa (Schreiben vom 3. April 2007), UNESA - Verband der spanischen Elektrizitätserzeuger (Schreiben vom 25. April 2007), ENEL Viesgo (Schreiben vom 26. April 2007), Iberdrola (Schreiben vom 26. April 2007), Union Fenosa Distribución (Schreiben vom 27. April 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (Schreiben vom 27. April 2007) und Endesa Distribución Electrica (Schreiben vom 27. April 2007).
(9)
Mit Schreiben vom 15. Mai 2007 und 6. Juli 2007 leitete die Kommission die Stellungnahmen der Beteiligten an Spanien weiter und gab Spanien Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Stellungnahmen Spaniens gingen mit Schreiben vom 2. August 2007 ein.
(10)
Weitere Informationen übermittelten Céntrica mit Schreiben vom 1. Juni 2007, 28. August 2007, 4. Februar 2008 und 1. März 2008, AEGE mit Schreiben vom 21. November 2011 und Ferroatlántica mit Schreiben vom 5. Dezember 2011.
(11)
Mit Schreiben vom 30. Juli 2009, 19. März 2010, 6. Oktober 2011, 12. April 2012, 31. August 2012, 4. Februar 2013 und 17. Juli 2013 bat die Kommission Spanien um weitere Erläuterungen bezüglich der Maßnahme. Spanien antwortete mit Schreiben vom 5. Oktober 2009, 26. April 2010, 7. Dezember 2011, 12. Juni 2012, 18. Oktober 2012, 11. Februar 2013 und 4. Oktober 2013.
(12)
Am 19. April 2013 wurde die Akte in zwei Teile geteilt: in die hier behandelte Sache SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), die Beihilfen für Stromendverbraucher zum Gegenstand hat, und in die Sache SA.36559 (C3a/07, ex NN 66/06), die sich mit Beihilfen für Verteilerunternehmen befasst. Gegenstand des vorliegenden Beschlusses sind ausschließlich mögliche Beihilfen für die im Verfahren berücksichtigten Stromendverbraucher; Haushalte und kleine Unternehmen werden nicht einbezogen.
2. DETAILLIERTE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
DAS SPANISCHE ELEKTRIZITÄTSSYSTEM IM JAHR 2005
(13)
Der für das Jahr 2005 maßgebliche Rechtsrahmen war das Gesetz 54/1997 vom 27. November 1997 (Ley del Sector Eléctrico, im Folgenden „LSE“). Im LSE wurde die Stromversorgung von Endverbrauchern zu regulierten Tarifen als regulierte Tätigkeit eingestuft. Nach Maßgabe des LSE wurde die Zuständigkeit für diese Tätigkeit mehreren Verteilerunternehmen übertragen.
(14)
2005 konnten alle Stromendverbraucher auf dem spanischen Markt nach eigenem Ermessen Lieferverträge mit unabhängigen Anbietern aushandeln oder sich für eine Versorgung zu staatlich regulierten Tarifen entscheiden. Auf dem regulierten Markt hatte jeder Endverbraucher, der dies wünschte, Anspruch auf Versorgung durch sein lokales Verteilerunternehmen zum regulierten Einheitstarif (Pauschalpreis) entsprechend seinem jeweiligen Verbrauchsprofil und dem tatsächlichen Verbrauch. Auf dem freien Markt zahlten die Kunden zusätzlich zu den Kosten der eigentlichen Energieversorgung ein ebenfalls reguliertes Netzzugangsentgelt. Seit Abschluss der Reform des Strommarkts im Jahr 2009 liefern die Verteilerunternehmen nicht mehr zu regulierten Einheitstarifen.
(15)
Regulierte Einheitstarife und regulierte Netzzugangsentgelte wurden jeweils für das gesamte Jahr im Voraus festgelegt, in der Regel vor Ende des Jahres N - 1, konnten aber im Laufe des Jahres angepasst werden (3). Die jährlichen Tariferhöhungen waren allerdings gedeckelt (4). Generell wurden Tarife und Gebühren nach Prognosen festgesetzt. Die Prognosen sollten sicherzustellen, dass die aus ihrer Anwendung resultierenden regulierten Einnahmen zur Deckung der regulierten Gesamtkosten des Elektrizitätssystems ausreichten. Zu diesen regulierten Kosten des Systems zählten 2005 auch die Kosten der Energieversorgung zu Einheitstarifen, die Kosten des Stromeinkaufs im Rahmen von Sonderprogrammen (erneuerbare Energiequellen, Kraft-Wärme-Kopplung usw.), Transport- und Verteilungskosten, die Kosten von Maßnahmen zur Bedarfssteuerung, Mehrkosten der Stromerzeugung auf den spanischen Inseln, Kohlesubventionen, Defizite aus früheren Jahren usw. Es bestanden keine Vorschriften, nach denen bestimmte Einnahmekategorien vollständig oder teilweise einer bestimmten Kostenkategorie oder einem bestimmten Anteil einer Kostenkategorie zuzuordnen gewesen wären. Entsprechend waren Einnahmen beispielsweise aus Netzzugangsentgelten auch nicht vollständig oder teilweise zur Finanzierung z. B. von Beihilfen für die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen oder für die Stromerzeugung auf den spanischen Inseln vorgesehen.
(16)
2005 galten 25 regulierte Tarife für Endverbraucher - je nach Verbrauch, Verbrauchsprofil, Endverbrauchertyp und Netz-Anschlussspannung. Außerdem wurden Endverbrauchern auf dem freien Markt neun regulierte Netzzugangsentgelte berechnet, die sich ebenfalls u. a. nach der Anschlussspannung richteten.
(17)
Am 30. Dezember 2004 legte Spanien die Stromtarife für das Jahr 2005 (5) für die folgenden Verbraucherkategorien fest:
EINHEITSTARIFE
Niederspannung
1.0.
Bis 770 kW
2.0.
Allgemein, höchstens 15 kW
3.0.
Allgemein
4.0.
Allgemein, lange Nutzung
B.0
Öffentliche Beleuchtung
R.0
Landwirtschaftliche Bewässerung
Hochspannung
Allgemeine Tarife
Kurze Nutzung
1.1.
Allgemein, maximal 36 kV
1.2.
Allgemein, 36-72,5 kV
1.3.
Allgemein, 72,5-145 kV
1.4.
Allgemein, über 145 kV
Mittlere Nutzung
2.1.
Maximal 36 kV
2.2.
36-72,5 kV
2.3.
72,5-145 kV
2.4.
Über 145 kV
Lange Nutzung
3.1.
Maximal 36 kV
3.2.
36-72,5 kV
3.3.
72,5-145 kV
3.4.
Über 145 kV
Tarife für Traktionsstrom (Tarifas de tracción)
1.1.
Maximal 36 kV
1.2.
36-72,5 kV
1.3.
72,5-145 kV
Landwirtschaftliche Bewässerung
R.1
Maximal 36 kV
R.2
36-72,5 kV
R.3
72,5-145 kV
G. Tarif für Großverbraucher (G4)
Tarife für Verkäufe an Verteilerunternehmen
D.1
Maximal 36 kV
D.2
36-72,5 kV
D.3
72,5-145 kV
D.4
Über 145 kV
NETZZUGANGSTARIFE
Niederspannung
2.0 A
Normaler Netzzugangstarif Niederspannung
2,0 NA
Tarife für einfachen Niederspannungszugang mit Staffelung Tag/Nacht
3.0 A
Allgemeiner Netzzugangstarif Niederspannung
Hochspannung
3.1.A
Netzzugangstarif für Spannungen bis maximal 36 kV (Leistung maximal 450 kW)
6.1.A
Netzzugangstarif für Spannungen bis maximal 36 kV (Leistung über 450 kW)
6.2
Netzzugangstarif für Spannungen über 36 kV bis maximal 72,5 kV (Leistung über 450 kW)
6.3
Netzzugangstarif für Spannungen über 72 kV bis maximal 145 kV (Leistung über 450 kW)
6.4.A
Netzzugangstarif für Spannungen über 145 kV (Leistung über 450 kW)
6.5
Netzzugangstarif für internationalen Stromtausch
(18)
Regulierte Einheitstarife konnten in einen Bestandteil zur Abdeckung der Kosten für Transport und Verteilung sowie der allgemeinen Systemkosten (Netzzugangsentgelt) und einen Bestandteil zur Abdeckung der Kosten für den Stromeinkauf auf dem Großhandelsmarkt (Energiekosten) aufgespalten werden. Zur Bedarfssteuerung wurde außerdem ein System angewendet, nach dem Nachlässe auf Einheitstarife gewährt wurden. Als Gegenleistung wurde etwa die Akzeptanz von Unterbrechungen der Stromversorgung nach vorheriger Ankündigung oder eine Verlagerung des Verbrauchs in Zeiten mit geringerer Netzauslastung vereinbart. 2005 begann Spanien mit der Einführung von Änderungen am System der regulierten Tarife. Die letzte Änderung wurde 2013 vorgenommen, als Spanien einen neuen Rechtsrahmen für die Stromwirtschaft annahm (Gesetz 24/13), der u. a. eine Reform der Regulierung der Preise auf dem Endverbrauchermarkt vorsah. Spanien teilte mit, dass dieses neue Gesetz und die entsprechenden Durchführungsbestimmungen 2014 ausformuliert würden. Im Folgenden sind einige der Grund-Einheitstarife für die niedrigsten der oben genannten und seit dem 1. Januar 2005 geltenden Tarifkategorien (bis maximal 145 kV) zusammengestellt:
Tabelle 1
Grundbetrag der regulierten Einheitstarife 2005
A/Energiepreis
B/Energiepreis
Einheitstarif (A+B)
EUR/kW Monat
EUR/kWh
EUR/MWh
Niederspannung
1.0
Leistung 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
Allgemein
1,430269
0,083728
85,71
4.0
Allgemein, lange Nutzung
2,284634
0,076513
79,69
Hochspannung
1.4
Kurze Nutzung, allgemein 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Mittlere Nutzung, allgemein 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Lange Nutzung, allgemein 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Großverbraucher G4
10,208070
0,011265
25,44
Quelle: Anhang I der Königlichen Verordnung 2392/2004, Berechnungen der Kommission.
(19)
Die spanische Regulierungsbehörde Comisión Nacional de Energía (CNE) hat erklärt, dass die Einheitstarife 2005 in der Regel nicht alle Versorgungskosten abdeckten, insbesondere nicht die Kosten des Einkaufs von Energie auf dem Großhandelsmarkt. Wie aus den folgenden Diagrammen ersichtlich, lagen die in den durchschnittlichen regulierten Einheitstarifen enthaltenen Strompreise nur in fünf Monaten (Januar und Februar 2005 und April bis Juni 2005) unter den durchschnittlichen Preisen auf dem Großhandelsstrommarkt. Zwischen Oktober 2006 und Dezember 2007 ergab sich das gegenteilige Bild: In diesem Zeitraum von 14 Monaten fielen die durchschnittlichen Großhandelspreise deutlich unter die in den durchschnittlichen regulierten Einheitstarifen enthaltenen Energiepreise, und die Differenz war deutlich größer als in den sieben Monaten des Jahres 2005, in denen die Großhandelspreise über den in den Einheitstarifen enthaltenen Energiepreisen lagen.
Abbildung 1
Gewichteter durchschnittlicher Großhandelspreis vs. im Einheitstarif enthaltener Energiepreis
Quelle: CNE - Bericht über die Wettbewerbsentwicklung auf dem Gas- und dem Strommarkt, Zeitraum 2005/2007, S. 84.
DAS TARIFDEFIZIT 2005
(20)
Die Konten des Elektrizitätssystems wurden ausgehend von den tatsächlichen regulierten Einnahmen und Kosten einmal jährlich abgerechnet. 2005 waren die regulierten Tarife und die Netzzugangsentgelte in einer Höhe angesetzt, bei der die erzielten Einnahmen nicht hinreichend waren, um alle nachträglich dokumentierten regulierten Kosten im betreffenden Jahreszeitraum abdecken zu können. Die Schlussabrechnung der CNE Ende 2005 ergab ein Defizit von 3,811 Mrd. EUR. Dies war zwar nicht das erste Mal, dass bei der Abrechnung ein Defizit ermittelt wurde; nach geringeren Defiziten in den Jahren 2000, 2001 und 2002 war 2005 aber erstmals ein Defizit in dieser Höhe zu verzeichnen.
(21)
Insbesondere hatte die Regierung die tatsächlichen Kosten des Stromeinkaufs unterschätzt. Der Stromverbrauch durch Endverbraucher entwickelte sich auf dem regulierten Markt ebenso wie auf dem freien Markt 2005 zwar weitgehend, wie im Dezember 2004 prognostiziert; einige unerwartete Preiserhöhungen im Laufe des Jahres führten 2005 jedoch zu einem Großhandelspreis von bis zu 62,4 EUR/MWh (gegenüber 35,61 EUR/MWh im Jahr 2004) und zu einem Anstieg des durchschnittlichen Großhandelspreises auf 59,47 EUR/MWh. Dieser Anstieg war auf die ungewöhnliche Trockenheit im Laufe des Jahres, durch die die Stromproduktion aus Wasserkraft um 55 % zurückging, sowie auf die höheren Ölpreise, die Auswirkungen des Marktpreises von CO2-Emissionszertifikaten, die im Rahmen des Emissionshandelssystems kostenlos übertragen wurden, und die gemessen am Wachstum des BIP übermäßige Zunahme des Energiebedarfs zurückzuführen.
(22)
Ein weiterer wichtiger Faktor, der zum Anstieg der allgemeinen Systemkosten beigetragen hat, war die umfangreiche Förderung der Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Energiequellen. Insbesondere konnten Erzeuger von Strom aus erneuerbaren Energiequellen die direkte Einbeziehung in den Großhandelsstrommarkt oder Strom-Pool (im Folgenden „Pool“) beantragen. 2005 war diese Möglichkeit besonders attraktiv und wurde entsprechend intensiv genutzt. Dadurch erhöhten sich die Systemkosten. Außerdem gingen im Jahr 2005 im Rahmen eines Sonderprogramms zur Förderung von erneuerbaren Energiequellen und Blockheizkraftwerken gewährte Direktbeihilfen zu den in den Strompreisen enthaltenen Energiekosten in Höhe von 2,701 Mrd. EUR als regulierte Kosten in die Kostenrechnungen ein. Zum Vergleich ist festzustellen, dass sich die Transport- und die Verteilungskosten des Systems 2005 auf 4,41 Mrd. EUR beliefen.
Mechanismus zur Vorfinanzierung des Defizits
(23)
Die Entwicklung des Defizits blieb nicht unbemerkt. Bereits im März 2005, als sich das Tarifdefizit abzeichnete, verlangte Spanien nach Artikel 24 des Königlichen Gesetzesdekrets (Real Decreto-ley) 5/2005 (6), dass die zur Schließung der Lücke zwischen den Kosten und den Einnahmen des Elektrizitätssystems erforderlichen Mittel von den fünf größten „berechtigten Versorgungsunternehmen“, d. h. von den Unternehmen, die Anspruch auf einen Ausgleich für verlorene Kosten („stranded costs“) hatten, aufgebracht würden (7). Dabei wurden die folgenden Prozentanteile zugrunde gelegt:
-
Iberdrola, S.A. 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A. 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A 6,08 %,
-
Endesa, S.A. 44,16 % und
-
Elcogas, S.A. 1,91 %.
(24)
Nach Gesetzesdekret 5/2005 sollte das künftige Defizit den oben genannten fünf Unternehmen als Negativposten auf einem bestehenden Einlagenkonto zugeschrieben werden, das von der CNE zur Zahlung eines Ausgleichs für die diesen Unternehmen entstandenen verlorenen Kosten geführt wurde. In der Praxis bedeutete dies, dass die Versorgungsunternehmen die Mittel vorfinanzieren mussten. Der Negativposten auf dem Konto zur Erfassung der verlorenen Kosten sollte Ansprüche auf die Einziehung von Gebühren begründen (d. h. das Recht der Versorgungsunternehmen, künftig Einnahmen bei den Stromkunden zu erzielen). Diese Ansprüche konnten besichert und von den Versorgungsunternehmen auf dem Markt veräußert werden. Für die diesen Unternehmen übertragenen Ansprüche auf die Einziehung von Gebühren wurde ein Mindestzinssatz vorgesehen (3-Monats-Euribor, berechnet als durchschnittliche Euribor-Zinssätze im November des Vorjahres ohne Spread).
Mechanismus zur Umlage des Defizits auf die Endverbraucher
(25)
Im Juni 2006 fasste Spanien einen Beschluss über die Regelungen, nach denen das Defizit aus dem Jahr 2005 über die regulierten Tarife auf die Stromkunden umgelegt werden sollte. Mit der Königlichen Verordnung Nr. 809/2006 (8) sah Spanien vor, dass das Defizit aus dem Jahr 2005 (genauer gesagt, der den Versorgungsunternehmen zugestandene Anspruch auf die Einziehung von Gebühren) von den Verbrauchern über einen Zeitraum von 14,5 Jahren durch einen Sonderaufschlag auf Einheitstarife und Netzzugangstarife beglichen würde. Der Aufschlag, berechnet als der Betrag, der jährlich zur linearen Erreichung des dem Defizit des Jahres 2005 entsprechenden Kapitalwerts über einen Zeitraum von 14,5 Jahren erforderlich wäre, wurde mit 1,378 % des Einheitstarifs und 3,975 % des Netzzugangstarifs jeweils im Jahr 2006 angesetzt. Als Zinssatz wurde der 3-Monats-Euribor angenommen.
(26)
Dieser Aufschlag wurde als „zweckgebundener Beitrag“ (cuota con destino específico) betrachtet. Spanien hat festgelegt, dass die Einnahmen aus dem Beitrag zur Finanzierung des Defizits aus dem Jahr 2005 auf das von der CNE verwaltete Einlagenkonto fließen sollten. Die CNE sollte die Zahlungen dann an die Inhaber der Einziehungsrechte weiterleiten, d. h. an die Stromerzeuger, die das Defizit vorfinanzierten, bzw. an die Unternehmen, die zu einem späteren Zeitpunkt die Einziehungsrechte von diesen erworben hatten. Dabei sollten die jeweiligen Anteile an dem von den Erzeugern vorfinanzierten Defizit zugrunde gelegt werden.
Auswirkungen des Tarifdefizits auf den spanischen Markt
(27)
2005 wurde der Strombedarf in Spanien zu 37,49 % auf dem freien Markt gedeckt. Dieser Anteil entfällt auf eine verhältnismäßig geringe Anzahl an Verbrauchern; nur 8,5 % der Verbraucher bezogen Energie auf dem freien Markt, während 91,5 % aller Verbraucher weiterhin die regulierten Tarife zahlten (gegenüber 97 % im Jahr 2004). Kunden mit Anschluss an das Hochspannungsnetz (vor allem Industriekunden) waren auf dem freien Markt die am stärksten vertretene Kategorie; 38,9 % dieser Kunden hatten von ihrer Wahlmöglichkeit Gebrauch gemacht; die von diesen Kunden abgenommenen Strommengen beliefen sich 2005 auf 29 % des gesamten Stromverbrauchs auf dem spanischen Festland. Haushalte und Kleinverbraucher, die ihren Niederspannungsstrom seit 2003 ebenfalls auf dem freien Markt hätten beziehen können, (9) zahlten weiterhin überwiegend die regulierten Tarife. 2005 nutzte allerdings ein erheblicher Anteil auch dieser Kunden die Möglichkeit der Versorgung über den freien Markt. Am 31. Dezember 2005 wurden mehr als 2 Mio. Verbraucher über den freien Markt versorgt (gegenüber 1,3 Mio. im Jahr 2004).
(28)
Der 2005 mit den regulierten Tarifen verbundene durchschnittliche Preisvorteil sollte jedoch ungeachtet einer gewissen Verzögerung im Zusammenhang mit der Rückkehr von Verbrauchern zum regulierten Markt betrachtet werden. Wie aus der folgenden Tabelle 2 ersichtlich, hat die Anzahl der über den freien Markt versorgten Kunden im gesamten Jahr 2005 zugenommen, war 2006 aber wieder rückläufig bis auf die im ersten Halbjahr 2005 verzeichnete Quote von 8,15 %. Entsprechend setzte sich der im Dezember 2004 bereits erkennbare Rückgang der von Endverbrauchern auf dem freien Markt abgenommenen Strommenge auch im ersten Vierteljahr 2005 fort. Im Juni und im September 2005 kam es zwar zu einer deutlichen Stabilisierung. Ab Dezember 2005 und während des gesamten Jahres 2006 waren aber erneute Rückgänge zu verzeichnen.
Tabelle 2
Anteil der Versorgungsstandorte und des Energieangebots auf dem freien Markt (in Prozent des Gesamtmarkts) 2004-2006
Strom
2004
2005
2006
März
Juni
Sept.
Dez.
März
Juni
Sept.
Dez.
März
Juni
Sept.
Dez.
Anteil der Versorgungsstandorte (%)
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Energie (%)
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Quelle: CNE-Bericht „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“.
(29)
Als ab Mitte des Jahres 2005 ein beträchtlicher Anstieg der Großhandelspreise einsetzte, wurden die Auswirkungen der den Anbietern entstandenen Verluste deutlich; die Versorgungsverträge konnten aber nicht sofort gekündigt werden. Daher waren die freien Anbieter (insbesondere die Anbieter, die Strom nicht selbst erzeugten, sondern auf dem Großhandelsmarkt einkaufen mussten) gezwungen, entweder zum Preisniveau des freien Marktes anzubieten, das trotz des Verlustrisikos den regulierten Tarifen entsprach, oder entsprechend den tatsächlichen Einkaufskosten höhere Preise zu verlangen und damit Marktanteile einzubüßen.
3. BESCHLUSS ZUR EINLEITUNG DES VERFAHRENS NACH ARTIKEL 108 ABSATZ 2 AEUV
(30)
Im Beschluss der Kommission zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens (im Folgenden „Einleitungsbeschluss“) wurden die von verschiedenen Endverbraucher-Kategorien gezahlten regulierten Tarife mit den Preisen verglichen, die die Endverbraucher vermutlich auf dem freien Markt hätten zahlen müssen, wenn keine Regulierung der Tarife erfolgt wäre. Die Marktpreise wurden ausgehend vom Strompreis auf dem Großhandelsmarkt sowie von den Netzzugangsentgelten und einer mit durchschnittlich 10 EUR/MWh angenommenen Vermarktungsspanne (nach Angaben von Céntrica) geschätzt.
Tabelle 3
Preisvergleich nach Verbraucherkategorien
Verbraucherkategorie
Regulierter Tarif
(EUR/MWh)
Geschätzter Marktpreis (nur Großhandelspreis zuzüglich Netzzugangstarif)
(EUR/MWh)
Geschätzter Marktpreis (+ 10 EUR Vermarktungsspanne)
1.
Große Industriekunden mit Anschluss an das Hochspannungsnetz (G4-Tarif)
23,9
61,17
71,17
2.
Große Industriekunden mit Verträgen mit Unterbrechungsklauseln
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Verbraucher mit Anschluss an das Hochspannungsnetz
76,2
81,57
91,57
4.
Haushalte
101,2
107,75
117,75
5.
Kleine Industriekunden oder Dienstleistungsgesellschaften mit Anschluss an das Niederspannungsnetz
103,9
101,07
111,07
Quelle: Céntrica
(31)
Nach dieser Tabelle hatten die Verbraucher der ersten beiden Kategorien (große Industriekunden) einen beträchtlichen Vorteil. Bei den Endverbrauchern der übrigen Kategorien ergibt der Vergleich ein weniger deutliches Bild, aber auch dort ist ein gewisser Vorteil erkennbar.
(32)
Im Beschluss wurde festgestellt, dass dieser Vorteil selektiv gewährt wurde, da die durch Regulierung künstlich niedrig gehaltenen Preise Unternehmen, die Strom verbrauchten, stärker begünstigten als Unternehmen, die z. B. Gas als Energieträger nutzten. Zudem wurde das Bestehen einer faktischen und rechtlichen Selektivität dahin gehend festgestellt, dass der Vorteil für große Endverbraucher in der Industrie unverhältnismäßig groß war; diese Kunden zahlten nämlich teilweise Pauschalpreise, die den auf die Energiekosten entfallenden Anteil des geschätzten Preises auf dem freien Markt nicht einmal zur Hälfte abdeckten.
(33)
Im Einleitungsbeschluss wurde festgestellt, dass das System Endverbraucher zur Rückkehr in den regulierten Markt ermutigte und insoweit auch Verteilerunternehmen zugutegekommen sein könnte, denen für ihre regulierte Tätigkeit offenbar eine gewisse Gewinnspanne zugestanden wurde.
(34)
Im Beschluss wurde die Auffassung vertreten, dass mit dem System eine Übertragung staatlicher Mittel verbunden war, da der Preisaufschlag zum Ausgleich des Defizits als steuerähnliche Abgabe zu betrachten sei, deren Erträge über die spanische Regulierungsbehörde CNE an die Endbegünstigten geleitet würden. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sind solche Mittel als staatliche Mittel anzusehen.
(35)
Da Endverbraucher auf Märkten tätig sind, die im Allgemeinen dem Wettbewerb und dem Handel innerhalb der EU offen stehen, wurde im Einleitungsbeschluss der Kommission festgestellt, dass sämtliche Kriterien nach Artikel 107 Absatz 1 erfüllt waren und dass die Maßnahme als staatliche Beihilfe für Endverbraucher zu betrachten sei.
(36)
Nach der Feststellung, dass offenbar keine der Ausnahme- bzw. Freistellungsbestimmungen nach Artikel 107 AEUV anwendbar war, wurde im Einleitungsbeschluss untersucht, ob die Bereitstellung von Elektrizität zu regulierten Tarifen als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) zu bewerten und insoweit die Ausnahmebestimmung nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV anzuwenden sei. Im Beschluss wurde festgestellt, dass der Spielraum der Mitgliedstaaten bei der Beurteilung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen im Stromsektor durch die Bestimmungen der Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 96/92/EG (10) („Stromrichtlinie“) begrenzt sei. Nach dieser Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten eine Verpflichtung zur Grundversorgung (einschließlich insbesondere des Rechts auf Versorgung zu angemessenen Preisen) nur für Haushaltskunden und kleine Unternehmen vorsehen (11). Im Beschluss wurde ferner festgestellt, dass die Bereitstellung von Elektrizität für mittlere und große Unternehmen zu regulierten Tarifen nach Maßgabe der Stromrichtlinie nicht als DAWI im engeren Sinn zu betrachten sei.
(37)
Die Kommission hat daher ernste Zweifel daran geäußert, dass die Beihilfeelemente der regulierten Tarife für nicht als kleine Betriebe eingestufte Unternehmen als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet werden könnten.
(38)
Im Einleitungsbeschluss wurde ferner festgestellt, dass auch Verteilerunternehmen staatliche Beihilfe erhalten haben könnten. Dieser Aspekt dieser Sache ist Gegenstand eines eigenen Beschlusses (Sache C3a/07).
4. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(39)
Auf Aufforderung der Kommission zur Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss gingen zahlreiche Stellungnahmen von industriellen Großverbrauchern sowie von Verteilerunternehmen, unabhängigen Anbietern und den Regierungen der spanischen autonomen Gemeinschaften (Comunidades Autónomas) ein. Hier werden ausschließlich die für die mutmaßliche Beihilfe für Stromendverbraucher maßgeblichen Stellungnahmen zusammenfassend erläutert.
STELLUNGNAHMEN UNABHÄNGIGER ANBIETER
(40)
Stellungnahmen gingen von Céntrica und von der ACIE, dem Verband unabhängiger Energieversorger, ein. Die Argumente und die Schlussfolgerungen des Unternehmens und des Verbandes decken sich weitgehend.
Stellungnahmen von Céntrica und von der ACIE
(41)
In der Stellungnahme von Céntrica steht der mutmaßliche Vorteil für Verteilerunternehmen im Vordergrund. Allerdings deuten die Zahlen und Argumente des Unternehmens auch auf das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe für Stromendverbraucher hin.
(42)
Nach Darstellung von Céntrica bedeuten das Nebeneinander des freien und des regulierten Marktes und insbesondere die Möglichkeit für Endverbraucher, frei zwischen beiden Märkten zu wechseln, dass die regulierten Tarife als Richtpreise bzw. de facto als Obergrenze für die Preise auf dem freien Markt fungierten. Die freien Anbieter hätten keine Preise oberhalb der regulierten Tarife verlangen können; ansonsten hätten sie keine Neukunden gewinnen können und Bestandskunden verloren.
(43)
Auf einem freien Markt ergibt sich der von Stromendverbrauchern zu zahlende Preis gewöhnlich aus zwei Komponenten: aus dem Netzzugangsentgelt und einer „Versorgungskomponente“, die durch Marktmechanismen bestimmt wird und den Anbietern zuzurechnen ist, die die Privatkunden versorgen. Bei der Versorgung von Privatkunden hängt die Rentabilität zum einen davon ab, ob die von den Kunden zu zahlende „Versorgungskomponente“ die Kosten der Anbieter deckt (d. h. die Kosten des Energieeinkaufs auf dem Großhandelsmarkt bzw. - bei vertikal integrierten Unternehmen - die eigenen Gestehungskosten); und zum anderen wird die Rentabilität von einer „Vermarktungsspanne“, der sonstige versorgungsrelevante Kosten zugerechnet werden (Marketing, IT-Systeme, Rechnungswesen usw.), und von der Kapitalrendite bestimmt. Daher konnte ein Anbieter auf dem freien Markt im jeweiligen Segment nur mit einer „positiven Vermarktungsspanne“ rentabel tätig sein, d. h. wenn sich eine Differenz zwischen den mit der Versorgung der Kunden verbundenen allgemeinen Kosten des Anbieters und dem regulierten Tarif ergab.
(44)
Céntrica belegte das Bestehen eines Wettbewerbsnachteils für freie Anbieter durch Berechnungen, nach denen 2005 für keine Verbraucherkategorie eine Vermarktungsspanne bestand (12) (bzw. nach denen zu Jahresbeginn noch bestehende Spannen im Laufe des Jahres gegen null zurückgingen). Die regulierten Tarife waren also so niedrig angesetzt, dass unabhängige Anbieter nicht mehr rentabel konkurrieren konnten. Nach Auffassung von Céntrica war ein Wettbewerb bei bestimmten Endverbraucher-Kategorien (insbesondere bei energieintensiven Verbrauchern, die ihren Strom zum Tarif G4 bezogen, und bei anderen großen Industriekunden) sogar vor Entstehen des Tarifdefizits nicht möglich, da bei den Einheitstarifen keinerlei Spanne bestand, die einen Wettbewerb ermöglicht hätte. Der nach Auffassung von Céntrica bestehende Wettbewerbsnachteil war vor allem in der Verbraucherkategorie der Dienstleistungsunternehmen und der kleinen Betriebe mit Anschluss an das Niederspannungsnetz sowie im Haushaltssegment gegeben.
(45)
Die von Céntrica vorgelegten Zahlen, insbesondere der Vergleich zwischen den regulierten Tarifen und den geschätzten Marktpreisen, wurden im Einleitungsbeschluss der Kommission übernommen (siehe Erwägungsgrund 30 und Tabelle 3).
(46)
Nach Auffassung von Céntrica hat das System gegen die Stromrichtlinie verstoßen - nicht nur wegen des diskriminierenden Charakters der Regelungen zur Umlage des Defizits (mit der zwar die Verluste der Verteilerunternehmen, nicht aber die der freien Anbieter ausgeglichen wurden), sondern auch, weil die Verbraucher um ihren Anspruch auf transparente Preise und Tarife gebracht wurden (13). Da der 2005 zahlbare Strompreis teilweise auf spätere Jahre umgelegt wurde, waren die berechneten Endpreise für die Verbraucher nicht transparent.
(47)
Außerdem erläuterte Céntrica, der Mechanismus zum Ausgleich des Defizits sei vor allem aus den beiden folgenden Gründen nicht ausgewogen gewesen: Erstens hätten überwiegend Endverbraucher mit Anschluss an das Niederspannungsnetz das Defizit ausgleichen müssen, obwohl die Endverbraucher mit Anschluss an das Hochspannungsnetz den größten Anteil an der Entstehung des Defizits gehabt hätten. Zweitens hätten Endverbraucher auf dem freien Markt für ein Defizit aufkommen müssen, das sie nicht verursacht hatten.
(48)
Céntrica bestätigte die vorläufige Auffassung der Kommission, dass die spanischen Regelungen zum Ausgleich des Defizits mit der Übertragung staatlicher Mittel einhergingen. Außerdem argumentierte Céntrica, staatliche Mittel seien auch aufgrund des Beschlusses der spanischen Regierung verwendet worden, die Einziehungsrechte der Stromerzeuger zu besichern.
(49)
Nach Schätzungen der ACIE, des Verbands unabhängiger Energieversorger, lagen die 2005 als Grundlage für die regulierten Tarife angenommenen Energiekosten um 68 % unter den Kosten, die den Verteilerunternehmen tatsächlich entstanden, wenn sie Energie auf dem Großhandelsmarkt einkauften. Die ACIE betonte die schweren Auswirkungen des durch die Tarife im Jahr 2005 verursachten Defizits auf unabhängige Anbieter. Der ACIE zufolge entstanden freien Anbietern ähnliche Einkaufskosten wie den Verteilerunternehmen. Außerdem mussten sie sich de facto dem Niveau des für die einzelnen Kundenkategorien staatlich festgesetzten Einheitstarifs anpassen; ansonsten hätten sie keine Neukunden gewinnen und Bestandskunden nicht halten können. Insbesondere weist die ACIE darauf hin, dass die Mitglieder der ACIE Anfang 2005 auf der Grundlage der vom Staat prognostizierten Großhandelspreise Verträge geschlossen hätten und dass sie später an diese Verträge gebunden gewesen seien, auch als sich herausstellte, dass die Verträge nicht rentabel waren. Daher seien unabhängigen Anbietern Verluste entstanden. Céntrica schätzt die eigenen Verluste im Jahr 2005 auf 10 Mio. EUR. Nach Ansicht der ACIE wurden mehrere Anbieter (u. a. Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia und RWE) aus dem Markt gedrängt.
STELLUNGNAHMEN ENERGIEINTENSIVER VERBRAUCHER
(50)
Energieintensive Verbraucher waren über ihren Verband (die Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energia, AEGE) an dem Verfahren beteiligt. Einige dieser Verbraucher (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica und Alcoa) waren auch als Einzelunternehmen beteiligt. Alcoa ist ein Aluminiumhersteller mit drei Produktionsanlagen in Spanien (San Ciprián, La Coruña und Avilés), dem 2005 der Einheitstarif G4 (der energieintensiven Verbrauchern vorbehaltene Tarif mit Unterbrechungsklausel) zugutekam. Ferroatlántica ist ein Hersteller von Eisen-Aluminium-Legierungen, dem der Tarif 3.4 mit Unterbrechungsklausel zugestanden wurde. Asturiana de Zinc ist ein Zinkhersteller, der für sein Werk in San Juan de Nieva den Tarif G4 zahlte.
(51)
In ihren Stellungnahmen bestreiten die energieintensiven Verbraucher die Schlussfolgerung der Kommission, dass die Industrietarife (G4 und sonstige Tarife mit Unterbrechungsklausel) eine staatliche Beihilfe darstellten. Sie argumentieren, mit den Tarifen seien keine Wettbewerbsvorteile und keine staatlichen Mittel verbunden gewesen, und die Tarife hätten sich nicht auf den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten ausgewirkt.
Kein wirtschaftlicher Vorteil
(52)
Nach Auffassung energieintensiver Verbraucher ist der im Einleitungsbeschluss zugrunde gelegte Benchmark-Wert zur Ermittlung eines Vorteils nicht zutreffend. Die Kommission habe die Industrietarife mit dem durchschnittlichen Großmarktpreis (dem Pool-Preis) verglichen, der als repräsentativ für die Kosten betrachtet wurde, die diesen Unternehmen unter normalen Marktbedingungen entstanden wären. Da die Industrietarife unter dem Pool-Preis lagen, gelangte der Einleitungsbeschluss zu dem Ergebnis, dass mit den Tarifen ein wirtschaftlicher Vorteil für die Verbraucher verbunden war, denen diese Tarife eingeräumt wurden.
(53)
Energieintensive Verbraucher argumentieren, der Pool sei ein Spot-Markt, auf dem Strom für den jeweils folgenden Tag gehandelt werde. Dieser Pool habe jedoch verschiedene Nachteile, die seine Effizienz und die Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigten. Daher spiegelten die Pool-Preise die Grenzkosten der Stromerzeugung nicht genau wider, und insofern seien diese Preise auch kein Ausdruck eines funktionierenden Wettbewerbs. Große Endverbraucher, die erhebliche Strommengen abnähmen und bei denen bestimmte Verbrauchsprofile gegeben seien, bezögen ihren Strom nicht aus dem Pool, sondern schlössen in der Regel bilaterale Verträge mit Stromanbietern. Diese Darstellung wird im OMEL-Bericht 2005 bestätigt, demzufolge nur sieben Verbraucher (entsprechend einem Anteil von 5 % der gehandelten Strommenge) ihren Strom unmittelbar aus dem Pool deckten.
(54)
Selbst wenn die im Pool verzeichneten Preise als gültige Benchmark-Werte betrachtet werden könnten, wäre es nicht angemessen, den durchschnittlichen Großhandelspreis im Jahr 2005 zugrunde zu legen, da sich dieser durchschnittliche Preis abhängig vom Strombedarf von Anbietern ergebe, die Endkunden mit unterschiedlichen Verbrauchsportfolios (u. a. Haushalte und kleine Unternehmen) versorgten. Der AEGE zufolge wäre für Ferroatlántica und Asturiana de Zinc der im Jahr 2005 im Pool geforderte niedrigste Preis (18,6 EUR/MWh) ein angemessener Benchmark-Wert; dieser Preis hätte nämlich die am stärksten wettbewerbsbezogenen Marktbedingungen im Pool widergespiegelt (bei denen Energieerzeuger Strom zu einem ihren Grenzkosten entsprechenden Preis angeboten hätten). Die Situation großer Industriekunden sei nicht mit der Situation anderer Endverbraucher vergleichbar, insbesondere nicht mit Haushalten. Daher sei der durchschnittliche Pool-Preis kein angemessener Benchmark-Wert. Alcoa ist der Auffassung, dass die Kommission die strittigen Tarife vielmehr mit den von großen Endverbrauchern bilateral vereinbarten Preisen hätte vergleichen sollen.
(55)
Alcoa nannte ein Beispiel für einen bilateral vereinbarten Marktpreis und erklärte, seinen drei Aluminiumwerken sei immer der Tarif G4 gewährt worden. Allerdings ist Alcoa auch Eigentümer eines Aluminiumoxid-Werks (Alúmina Española), für das Ende 2004 ebenfalls ein bilateraler Vertrag mit einem Anbieter geschlossen wurde. Die Laufzeit des Vertrags betrug zwei Jahre mit der Option auf Verlängerung um ein weiteres Jahr. Die drei Aluminiumwerke haben die gleichen pauschalen Verbrauchsprofile wie die Aluminiumoxid-Werke. In Letzteren werden allerdings erheblich geringere Strommengen verbraucht (0,35 TWh gegenüber 1,3 TWh in den Werken Avilés und La Coruña und 3,4 TWh im Werk San Ciprián). Dieser Vereinbarung lag ein durchschnittlicher Preis von 34,45 EUR/MWh zugrunde (einschließlich der Kosten des Moratoriums für Kernkraftwerke, der Netzzugangskosten und sonstiger Nebenkosten). Der Preis wurde auf der Grundlage einer Ausschreibung ermittelt, bei der die Gebote der Anbieter sich um ± 5 EUR unterschieden.
(56)
Alcoa begründet den Unterschied zwischen diesem bilateral vereinbarten Preis (34,45 EUR/MWh) und dem Tarif G4 (23,9 EUR/MWh) mit objektiven Faktoren. Insbesondere unterlägen die Verbraucher, denen der Tarif G4 zugestanden würde, gesetzlichen Einschränkungen, die bei bilateralen Vereinbarungen nicht gegeben seien, beispielsweise der Verpflichtung zum vollständigen Verbrauch der Strommenge, für die der Tarif G4 gewährt wurde (einschließlich der Vereinbarung von Strafzahlungen), der Verpflichtung zur Verwendung eigener Einrichtungen zur Spannungskontrolle und der Verpflichtung zur Zahlung von Rechnungsbeträgen innerhalb von 20 Tagen (während bei bilateralen Vereinbarungen günstigere Zahlungsbedingungen üblich seien).
(57)
Daher stellt Alcoa fest, dass der hypothetische Marktpreis für seine drei Aluminiumwerke wegen der größeren Abnahmemengen in diesen Werken deutlich unter 34,45 EUR/MWh liegen müsse. Wenn von einer durchschnittlichen Vermarktungsspanne von 10 EUR/MWh ausgegangen werde, beliefen sich die Nettokosten der Versorgung des Aluminiumoxid-Werks zudem auf 24,25 EUR/MWh; dieser Wert komme dem Einheitstarif G4 sehr nahe.
(58)
Ferroatlántica wies darauf hin, dass im Einleitungsbeschluss der regulierte Tarif 3.4 aus dem Jahr 2005 nicht angemessen berücksichtigt worden sei, da fälschlicherweise Nachlässe des Basistarifs einbezogen und ein Vergleich mit einem Zugangsentgelt angestellt worden sei, das zehnmal höher gewesen sei als das tatsächlich maßgebliche (und von Abnehmern sehr großer Strommengen verlangte) Zugangsentgelt. Außerdem legte Ferroatlántica Beweismittel dafür vor, dass der durchschnittliche monatliche Marktpreis bei Termingeschäften über Stromlieferungen im Jahr 2005 für das Jahr 2004 bei 31,68 EUR/MWh gelegen habe, und im Dezember 2004 seien 31,05 EUR/MWh verlangt wurden. Folglich habe ein Unternehmen seinen Grundbedarf an Strom im Jahr 2005 zu dem Zeitpunkt, als die regulierten Tarife festgelegt wurden, zu diesem Preis gedeckt. Einschließlich „zusätzlicher Leistungen“ (3,92 EUR/MWh) und des maßgeblichen Netzzugangstarifs (1,70 EUR/MWh) habe ein Industriekunde also einen Marktpreis von 36,67 EUR/MWh zahlen müssen; dieser Preis liege unter dem Preis von 56,11 EUR/MWh für energieintensive Verbraucher (Tarif 3.4).
(59)
Weitere Nachlässe auf diesen Tarif wurden für das Angebot von Leistungen zur Bedarfssteuerung und für die Inanspruchnahme dieser Leistungen zum Nutzen des Systems gewährt. Diesbezüglich ergänzt Ferroatlántica, der Tarifnachlass sei für verschiedene Leistungen gewährt worden (Aufschlüsselung nach Stunden (Erfassung des Nacht- und Wochenendverbrauchs), Zustimmung zu Versorgungsunterbrechungen auf Antrag des Netzbetreibers, saisonabhängige Versorgung (Konzentration des Verbrauchs auf nachfrageschwache Monate) und Blindleistungsmanagement). Erst diese mit der Verordnung aus dem Jahr 1995 festgesetzten variablen Nachlässe und nicht die regulierten Tarife erklärten bzw. rechtfertigten (nach Ansicht von Ferroatlántica) den niedrigeren durchschnittlichen Strompreis im Jahr 2005.
(60)
Energieintensive Verbraucher bestreiten die im Einleitungsbeschluss vertretene Auffassung, dass der Vorteil nicht im Verhältnis zu den verbrauchten Strommengen gestanden und Großverbraucher tendenziell stärker begünstigt habe. Diesbezüglich argumentieren energieintensive Verbraucher beispielsweise, die CNE selbst habe bestätigt, dass der Tarif G4 sogar noch niedriger hätte angesetzt werden müssen. Energieintensive Verbraucher weisen darauf hin, dass Großverbraucher nach den Tarifen G4 oder 3.4 einige Tausend Mal mehr Strom verbrauchten als durchschnittliche Verbraucher mit Anschluss an das Hochspannungsnetz, aber nur dreimal weniger zahlten als diese.
(61)
Außerdem sei es üblich, dass Großverbrauchern ein höherer Rabatt gewährt werde. Daher betrachten energieintensive Verbraucher die Schlussfolgerung, dass die Industrietarife einen Wettbewerbsvorteil bedeutet hätten, als zweifelhaft. In jedem Fall müsse die Kommission schlüssige Beweise für das Bestehen eines solchen Wettbewerbsvorteils vorlegen.
(62)
Nach eigenen Angaben zahlte Alcoa in Spanien einen Preis fast in der Höhe des durchschnittlichen gewichteten Preises, der von den Aluminiumwerken in der EU entrichtet wurde, und der von Alcoa gezahlte Preis war sogar noch höher als der durchschnittliche gewichtete Preis im EWR.
Keine staatlichen Mittel
(63)
Energieintensive Verbraucher erklären, sie hätten Industrietarife direkt an die Verteilerunternehmen gezahlt; der Staat habe keine Kontrolle über die betreffenden Mittel gehabt. Daher sei nach der Rechtsprechung in der Sache PreussenElektra festzustellen, dass in Verbindung mit der betreffenden Regelung keine staatlichen Mittel verwendet wurden.
(64)
Energieintensive Verbraucher argumentieren, es habe eine Verzögerung zwischen dem Zeitpunkt der Festlegung der Tarife (Ende 2004) und der Annahme des Mechanismus zur Umlage des Defizits auf die Verbraucher gegeben (die erst im Juni 2006 erfolgte). Im Einleitungsbeschluss hat die Kommission die Auffassung vertreten, dass durchaus staatliche Mittel verwendet worden seien. Man habe nämlich den Aufschlag auf die Stromrechnungen der Verbraucher eingeführt, und dieser Aufschlag sei als steuerähnliche Abgabe zu bewerten. Energieintensive Verbraucher erläutern, nach dieser Hypothese hätte eine Maßnahme, die 2005 keine Beihilfe darstellte, im Jahr 2006 (nachträglich) als Beihilfe bewertet werden müssen. Dies würde Grundsätzen des EU-Rechts widersprechen (z. B. den Grundsätzen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes). Energieintensive Verbraucher betonen, dass die Einstufung einer Maßnahme als Beihilfe nur aufgrund der Umstände erfolgen könne, die bei Annahme der Maßnahme bestanden hätten; zu einem späteren Zeitpunkt eingetretene Ereignisse könnten nicht berücksichtigt werden, insbesondere dann nicht, wenn der Eintritt dieser Ereignisse vernünftigerweise nicht absehbar sei. Sie verweisen auf Generalanwalt Jacobs in der Rechtssache Van Calster (14): „Der Sachverhalt ist zum Zeitpunkt der ursprünglichen Erhebung der Abgaben zu beurteilen und kann nicht rückwirkend verändert werden.“
(65)
Energieintensive Verbraucher vertreten die Auffassung, die regulierten Tarife von 2005 hätten im Jahr 2005 keine staatlichen Beihilfen dargestellt. Die betreffenden Unternehmen weisen darauf hin, dass unter diesen Umständen die Analyse des Finanzierungsmechanismus unerheblich sei, weil dieser erst 2006 eingeführt wurde. Die Bewertung der Finanzierungsform sei nur dann von Bedeutung, wenn die betreffende Maßnahme von Anfang an eine staatliche Beihilfe dargestellt hätte. Da die Tarife kein Beihilfeelement beinhalteten, argumentieren energieintensive Verbraucher, dass die Kommission nicht unter Berufung auf den Aufschlag zur gegenteiligen Schlussfolgerung kommen könne.
(66)
Außerdem erläutern energieintensive Verbraucher, dass die Form der Finanzierung einer Maßnahme bei steuerähnlichen Abgaben nur dann für die Feststellung einer staatlichen Beihilfe maßgeblich sein könne, wenn zwischen der Abgabe und der Beihilfe ein „zwingender Verwendungszusammenhang“ bestehe, d. h. wenn eine unmittelbare Verbindung zwischen der Maßnahme und ihrer Finanzierung gegeben sei (15). Energieintensive Verbraucher bestreiten einen solchen Verwendungszusammenhang, da der Aufschlag zum Ausgleich eines Defizits eingeführt wurde, das bei der Ausübung regulierter Tätigkeiten entstanden sei, die nicht nur die Bereitstellung von Elektrizität zu regulierten Tarifen zum Gegenstand gehabt habe, sondern auch mit sonstigen Systemkosten verbunden gewesen sei. Daher sei der Aufschlag nicht speziell zum Ausgleich von Verlusten vorgesehen gewesen, die aus Stromlieferungen zu regulierten Tarifen entstanden seien. Zweitens habe es keine direkte oder indirekte Verbindung zwischen der Höhe der Tarife und dem angenommenen Aufschlag gegeben. Der Aufschlag sei nämlich 2004 ohne Bedingungen festgesetzt worden (d. h. weitere Anpassungen in späteren Jahren seien nicht vereinbart worden).
(67)
Außerdem erläutern energieintensive Verbraucher, der Aufschlag sei keine steuerähnliche Abgabe gewesen; nach spanischem Recht habe er nämlich keinen steuerlichen Charakter gehabt. Mit Steuern würden öffentliche Ausgaben finanziert. Mit dem Aufschlag habe hingegen ein Ausgleich für ein Defizit geschaffen werden sollen, das privaten Unternehmen (Verteilerunternehmen) bei der Durchführung regulierter Tätigkeiten im Rahmen des Elektrizitätssystems entstanden sei. Nach der spanischen Verfassung könnten neue Steuern nur per Gesetz (und nicht mit einer Königlichen Verordnung) eingeführt werden. Außerdem sei der Staat nicht berechtigt, über die Verwendung der mit dem Aufschlag erzielten Einnahmen zu entscheiden. Die betreffenden Mittel würden auf ein von der CNE geführtes Einlagenkonto überwiesen; über diese Mittel könne der Staat nicht verfügen. Der Ausgleichsprozess erfolge vollständig automatisch, und Entscheidungen über die Zuweisung oder die Höhe der für die einzelnen Marktteilnehmer vorgesehenen Mittel lägen weder im Ermessen der CNE noch verfüge die CNE über die erforderliche Befugnis oder könne entsprechende Kontrolle ausüben.
(68)
Energieintensive Verbraucher argumentieren, die Kommission habe dies in ihrem Beschluss über verlorene Kosten in Spanien (16) anerkannt, in dem sie festgestellt habe, dass der Transfer der Beträge über die CNE im Wesentlichen zu Abrechnungszwecken erfolge.
(69)
Energieintensive Verbraucher erklären, die Situation in dieser Sache sei identisch mit dem Szenario der verlorenen Kosten; in beiden Fällen habe der Staat einen Aufschlag zum Ausgleich der ständigen Kosten des Systems geschaffen. Diese Sicht werde auch in einer Sache im Zusammenhang mit dem Vereinigten Königreich bestätigt (17).
Keine Wirkung auf den Wettbewerb und auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten
(70)
Asturiana de Zinc und Alcoa erklären, wegen der spezifischen Merkmale des Aluminium- und des Zinkmarktes könne eine Maßnahme im Zusammenhang mit dem Preis von Elektrizität zur Verwendung bei der Herstellung dieser Metalle keine Wirkung auf den EU-Markt haben. Die Metalle seien nämlich Waren, und die Preise dieser Waren würden auf dem Weltmarkt an der Londoner Metallbörse festgesetzt. Daher könnten Schwankungen lokaler Produktionskosten keine Änderungen der Weltmarktpreise bewirken.
(71)
Beide Unternehmen erläutern, bei Aluminium und Zink bestehe ein zunehmendes Produktionsdefizit in der EU, und die Nachfrage müsse immer mehr durch Exporte aus Drittländern gedeckt werden.
(72)
Wenn die Aluminium- und die Zinkindustrie in Spanien zum Erliegen kommen würden, könnte die entstehende Lücke von keinem anderen Marktteilnehmer aus der EU geschlossen werden, da Aluminiumwerke in der EU bereits mit Volllast betrieben würden und neue Marktteilnehmer ebenso wie etablierte Erzeuger angesichts der ungewissen langfristigen Perspektiven im Hinblick auf die Verfügbarkeit bezahlbarer Energie keinen Anreiz hätten, weitere Kapazitäten zu schaffen. Die Versorgungslücke könne daher ausschließlich über Importe gedeckt werden.
(73)
Außerdem erklärt Alcoa, die Interessen anderer europäischer Erzeuger seien durch die Tarife nicht gefährdet, da sie Elektrizität zu einem Preis vermarkteten, der dem durchschnittlichen Preis entspreche, den auch andere Aluminiumerzeuger im Europa der 25 zahlten.
Selbst wenn die Industrietarife mit Unterbrechungsklausel eine Beihilfe darstellten sollten, wäre dies keine „bestehende Beihilfe“
(74)
Nach Auffassung energieintensiver Verbraucher haben die in Rede stehenden Tarife bereits vor dem Beitritt Spaniens zur EU bestanden.
(75)
Die Bezeichnung „Tarif G4“ sei zwar förmlich erst mit dem Ministerialerlass vom 6. März 1986 eingeführt worden. De facto habe dieser Tarif aber schon vor dem 1. Januar 1986 (dem Datum des Beitritts Spaniens zur Europäischen Union) bestanden, da er dem früheren „Industrietarif für lange Nutzung“ entsprochen habe, der mit dem Ministerialerlass vom 14. Oktober 1983, d. h. vor dem Beitritt Spaniens, festgesetzt worden sei. Alle Stromendverbraucher, denen der Industrietarif 1 eingeräumt wurde, seien automatisch auf den Tarif G4 umgestellt worden; dies sei faktisch derselbe Tarif unter neuem Namen gewesen.
(76)
Die übrigen Tarife mit Unterbrechungsklausel seien im Ministerialerlass von 1983 ebenfalls ausdrücklich vorgesehen gewesen.
(77)
Nach Auffassung energieintensiver Verbraucher ist die Maßnahme nach Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (18) als bestehende Beihilfe zu bewerten, da die zehnjährige Frist abgelaufen sei.
Der Grundsatz des berechtigten Vertrauensschutzes würde einer Rückforderung entgegenstehen
(78)
Energieintensive Verbraucher erklären, selbst wenn angenommen würde, dass die Tarife keine bestehende Beihilfe darstellten, würde der Grundsatz des Vertrauensschutzes etwaigen Rückforderungen entgegenstehen. Im gesamten Jahr 2005 seien die Tarife Direktzahlungen zwischen privaten Marktteilnehmern gewesen. Die Verbraucher hätten nicht vorhersehen können, dass die im Dezember 2004 festgesetzten Tarife durch eine von der Regierung im Juni 2006 angenommene Maßnahme zu einer Beihilfe würde. Diese Änderung der Rechtslage hätte kein Marktteilnehmer bei noch so großer Umsicht absehen können. Daher hätten die Verbraucher berechtigterweise erwarten können, dass ihre Tarife nicht als staatliche Beihilfe betrachtet würden.
STELLUNGNAHMEN DER REGIERUNGEN DER AUTONOMEN REGIONEN GALIZIEN UND ASTURIEN
(79)
In Bezug auf mögliche Beihilfen für energieintensive Verbraucher argumentiert die Regierung der Autonomen Region Galizien, die Kommission betrachte den Pool-Preis fälschlicherweise als Substitut für den Marktpreis; energieintensive Verbraucher schlössen nämlich in der Regel langfristige Verträge zu erheblich günstigeren Bedingungen.
(80)
Da die Liberalisierung des spanischen Marktes noch nicht abgeschlossen ist und da insbesondere keine bilateralen Kontakte zwischen Erzeugern und Großverbrauchern bestehen, hält die Regierung der Autonomen Region Galizien es für sinnvoll, als Benchmark-Wert die tatsächlichen Kosten anzunehmen, die von den Erzeugern bei der Versorgung dieser Kunden aufgebracht werden müssen. Alternativ wäre ein preisbezogener Benchmark-Wert vorstellbar, der der Fachliteratur zu entnehmen sei (Wilson, 1993 (19), und Castro-Rodriguez, 1999 (20)); dabei müssten entweder die Kosten der wirksamsten Technologie zugrunde gelegt werden, die die spezifischen Anforderungen energieintensiver Verbraucher erfüllt, oder es müsste von den durchschnittlichen Stromkosten zu unterschiedlichen Tageszeiten ausgegangen werden. Die Differenz zwischen einem so ermittelten Benchmark-Preis und dem regulierten Tarif im Jahr 2005 wäre dann erheblich geringer. Die Regierung der Autonomen Region Galizien argumentiert ferner, dass zum gegebenen Zeitpunkt alle spanischen Verbraucher (einschließlich energieintensiver Verbraucher) für den Ausgleich des durch die niedrigen Tarife im Jahr 2005 verursachten Defizits aufkämen.
(81)
Außerdem ist die Regierung der Autonomen Region Galizien der Auffassung, dass die Selektivität des Tarifsystems im Jahr 2005 nicht rechtmäßig war; der Staat habe Endverbrauchern nämlich keinen Vorteil verschaffen wollen, sondern schlicht falsche Markttrends und Preise prognostiziert, als er die Tarife 2004 festsetzte. Ferner bestreitet die Regierung der Autonomen Region Galizien die Schlussfolgerung, dass das System Wirkungen auf den Handel innerhalb der EU hatte.
(82)
Die Stellungnahmen der Regierung der Autonomen Region Asturien lauten ähnlich wie die der spanischen Regierung, auf die sich die Regierung der Autonomen Region Asturien auch beruft.
STELLUNGNAHMEN SPANIENS
(83)
Spanien erklärt, das System der regulierten Tarife im Jahr 2005 habe kein Beihilfeelement enthalten, weder für Endverbraucher noch für Verteilerunternehmen.
Kein ursächlicher Zusammenhang zwischen dem staatlichen Handeln und dem Defizit und keine Zurechnung des Defizits zum Staat
(84)
Spanien erklärt, das Defizit könne dem Staat nicht zugerechnet werden, weil es auf unvorhersehbare äußere Umstände und nicht auf die bewusste Absicht des Staates zurückzuführen sei, bestimmte Tätigkeiten zu unterstützen.
(85)
2005 hätten keine EU-Rechtsvorschriften bestanden, die einer Versorgung zu den staatlich regulierten Tarifen entgegengestanden hätten. Daher sei die ordnungspolitische Maßnahme des Staates als Ausdruck der staatlichen Souveränität rechtmäßig gewesen. Eines dieser Souveränitätsrechte habe darin bestanden, dass die Tarife in einer Höhe festgesetzt werden konnten, bei der die erwarteten Kosten im Einklang mit den zu erwartenden Einnahmen standen.
(86)
Spanien ist der Auffassung, das Defizit im Jahr 2005 sei auf eine Diskrepanz zwischen den staatlichen Prognosen der Großkunden-Strompreise und den tatsächlichen Pool-Preisen zurückzuführen. Die außergewöhnlich hohen Preise des Jahres 2005 seien durch unvorhersehbare Umstände verursacht worden, die als höhere Gewalt zu betrachten seien.
(87)
Da der Umstand, der die mutmaßliche Beihilfe begründen würde, auf einen unerwartet hohen Anstieg der Großhandelspreise zurückzuführen sei, könne der mutmaßliche Vorteil keinem Rechtsakt zugeschrieben werden. Selbst wenn dieser Vorteil bestanden hätte (was jedoch nicht der Fall war), wäre er durch Umstände bedingt gewesen, die mit den Absichten des Staates nicht in Zusammenhang standen. Das Vorliegen höherer Gewalt hebe den ursächlichen Zusammenhang zwischen der Verwaltungsentscheidung über die Höhe der Tarife und dem Wettbewerbsvorteil auf, der eine staatliche Beihilfe begründet hätte. Selbst wenn (fälschlich) angenommen würde, dass die objektive Bedingung des ursächlichen Zusammenhangs erfüllt war, hätte die subjektive Voraussetzung der staatlichen Absicht (der Zurechenbarkeit) gefehlt.
Keine staatlichen Mittel
(88)
Spanien erklärt, die Tarife hätten keine öffentlichen Mittel beinhaltet. Erstens sei der Aufschlag keine „Gebühr“ im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu steuerähnlichen Abgaben, weil der Aufschlag nicht vom Staat eingezogen werde und insoweit nicht mit einer Steuer gleichgesetzt werden könne. Der Aufschlag sei ein wesentlicher Bestandteil des Tarifs und komme dem Wesen nach einem Tarif gleich. Insoweit sei der Tarif ein privatwirtschaftlicher Preis.
(89)
Zweitens würden die betreffenden Beträge nicht vom Staat eingezogen und auch nicht auf ein vom Staat eingerichtetes Konto fließen. Die Tarife würden von den Verteilerunternehmen (und nicht vom Staat) eingezogen. Daher seien sie als privatwirtschaftliche Preise zu bewerten, die (wie im LSE (Ley del Sector Eléctrico) vorgesehen) die angemessene Vergütung der jeweiligen Marktteilnehmer gewährleisteten. Sie seien weder Steuern noch staatliche Preise. Vergütungen würden nicht vom Staat gezahlt; vielmehr erwirtschafte das System die Vergütungen aufgrund von Marktkräften im Zusammenhang mit nicht regulierten Tätigkeiten sowie durch staatlich festgesetzte Netzzugangstarife für regulierte Tätigkeiten. Wie im Urteil in der Rechtssache Sloman Neptun (21) erläutert, würde ein derartiges System keine Belastung für den Staat darstellen; deshalb handle es sich nicht um eine staatliche Beihilfe. Außerdem gelangten diese Mittel nie in die Staatskasse; sie würden in Haushaltsgesetzen nicht berücksichtigt, sie unterlägen nicht der Prüfung durch den Europäischen Rechnungshof, und sie können auch nicht in einem entsprechenden Verfahren von den Schuldnern wieder einzogen werden. Negativsalden gegenüber dem Elektrizitätssystem unterliegen dem Zinssatz für Schulden gegenüber dem Staat.
(90)
Spanien bekräftigt erneut, diese Mittel würden von der spanischen Regulierungsbehörde CNE verwaltet, die aber als bloße Vermittlerin für Abrechnungszwecke fungiere. Außerdem weist Spanien darauf hin, dass die Kommission in ihrem Beschluss aus dem Jahr 2001 über verlorene Kosten in Spanien (SA NN 49/99) bereits festgestellt habe, dass die Weiterleitung von Mitteln durch die CNE im Wesentlichen abrechnungstechnisch bedingt sei. Die auf das Konto der CNE übertragenen Mittel seien niemals in das Eigentum dieser Einrichtung übergegangen und entsprechend einem zuvor festgelegten Betrag, den die CNE in keiner Weise ändern könne, umgehend an die Empfänger ausgezahlt worden. Aufgrund dieser Darstellung sei die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass sie nicht habe feststellen können, ob die Erträge aus der im Rahmen der Regelung über die verlorenen Kosten festgelegten Abgabe tatsächlich staatliche Mittel darstellten.
Kein Vorteil
(91)
Spanien widerspricht der Auffassung der Kommission, dass die regulierten Tarife den Endverbrauchern (bzw. den Verteilerunternehmen) einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft hätten.
(92)
In Bezug auf die Situation der Endverbraucher betonte Spanien erneut, dass das Defizit auf höhere Gewalt zurückzuführen sei; außerdem sei es nicht zum Vorteil von Großverbrauchern gewesen, weil es verzinst auf die Tarife der folgenden Jahre umgelegt worden sei. Daher habe der mutmaßliche wirtschaftliche Vorteil aufgrund eines niedrigeren Strompreises nur scheinbar bestanden. Die Differenz gegenüber dem freien Markt werde nämlich von den Verbrauchern mit Zinsen zurückgezahlt.
Versorgung zu regulierten Tarifen als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
(93)
Spanien erklärt, dass 2005 regulierte Tarife gegolten hätten, stehe nicht im Widerspruch zu EU-Recht; Fristende für die Öffnung des Marktes für alle Verbraucher (einschließlich Haushaltskunden) sei nämlich der 1. Juli 2007 gewesen.
(94)
Nach Auffassung Spaniens ist die Versorgung mit Elektrizität eine Dienstleistung von allgemeinem Interesse; bei diesen Dienstleistungen müsse der Staat einschreiten, um missbräuchliche Ausnutzungen beherrschender Stellungen zu verhindern, die sich aus der Tatsache ergaben, dass nur ein einziges Netz bestand (natürliches Monopol).
(95)
Die Parameter für die Festlegung der Tarife seien objektiv und transparent gewählt worden. Der komplexe Rechtsrahmen für die Festlegung der Tarife und für das Abrechnungsverfahren zeige, dass das Tarifsystem auf einer gründlichen Analyse der Kosten und Erträge des Systems sowie auf einer Analyse des Strombedarfs beruht habe.
Verpflichtung Spaniens
(96)
Wie in den Erwägungsgründen 25 und 26 erläutert, wird das 2005 entstandene Defizit in jährlichen Raten einschließlich Zinsen in Höhe des Euribor-Zinssatzes ohne Spread ausgeglichen. Unbeschadet seiner Stellungnahmen hat sich Spanien verpflichtet, den Zinssatz für Geschäftskunden mit Anschlüssen mit mehr als 1 kV rückwirkend anzuheben. Die Anhebung richtet sich nach dem Anteil der hier in Rede stehenden und mit Strom zu regulierten Einheitstarifen versorgten Geschäftskunden am Defizit des Jahres 2005. Der Zinssatz ergibt sich aus der Anwendung eines Spread von 65 Basispunkten über dem Euribor-Referenzsatz; damit wird der Zinssatz in etwa dem Zinssatz angeglichen, der in den folgenden Jahren für das Defizit angenommen wurde.
(97)
Der betreffende Betrag wird Geschäftskunden wie folgt in Rechnung gestellt: Auf die jährlichen Raten für den Teil des Defizits aus dem Jahr 2005, der bereits ausgeglichen wurde, werden die Netzzugangstarife einmalig angehoben. Für die noch zu auszugleichenden Beträge wird der höhere Zinssatz unmittelbar für jede Jahresrate angenommen - ebenfalls über höhere Netzzugangstarife.
5. WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
VORLIEGEN EINER STAATLICHEN BEIHILFE NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV
(98)
Eine Maßnahme stellt nur dann eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, wenn die im Folgenden genannten Voraussetzungen erfüllt sind: (a) Die Maßnahme verschafft dem Begünstigten einen wirtschaftlichen Vorteil; (b) sie wurde vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt; (c) sie ist selektiv; (d) sie hat Auswirkungen auf den Handel innerhalb der Europäischen Union und ist geeignet, den Wettbewerb in der EU zu verfälschen. Da diese Bedingungen kumulativ erfüllt sein müssen, beschränkt sich die Kommission in ihrer Würdigung auf das Bestehen eines wirtschaftlichen Vorteils, der den Begünstigten verschafft wurde.
Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils
(99)
Unternehmen werden im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV begünstigt, wenn sie einen wirtschaftlichen Vorteil erlangen, den sie unter Marktbedingungen nicht hätten. In dieser Sache muss auch angesichts der Notwendigkeit eines Ausgleichs des im Jahr 2005 im Elektrizitätssystem entstandenen Defizits festgestellt werden, ob eine positive Differenz zwischen den im Jahr 2005 festgesetzten regulierten Tarifen und den Marktpreisen bestand, die die potenziell Begünstigten für den nach Maßgabe ihrer jeweiligen Tarifregelung bezogenen Strom und die für die entsprechenden Tarife erhaltenen Dienstleistungen hätten ausgleichen müssen. Jeder Vorteil gegenüber den Marktbedingungen muss im Vergleich mit den tatsächlichen Marktpreisen nachgewiesen werden. Beide Sachverhalte, d. h. das Bestehen (bzw. das Fehlen) positiver Differenzen zwischen Pool-Preisen, Marktpreisen und regulierten Tarifen, und der Ausgleich des Defizits werden im Folgenden untersucht.
Vergleich mit den durchschnittlichen Pool-Preisen
(100)
Die durchschnittlichen Pool-Preise bieten einen Anhaltspunkt für das allgemeine Preisniveau auf dem Großhandelsmarkt. Dieser durchschnittliche Richtpreis lag 2005 bezogen auf das gesamte Jahr bei 59,47 EUR/MWh. Wie in Erwägungsgrund 19 (Diagramm 1) erläutert, waren die durchschnittlichen Großhandelspreise 2005 in sieben nicht aufeinanderfolgenden Monaten höher als die in den regulierten Einheitstarifen für alle Endverbraucher enthaltenen Strompreise. Insoweit scheint aufgrund des mit der Verordnung 2392/2004 festgesetzten durchschnittlichen Tarifniveaus eine positive Differenz zugunsten all der Endverbraucher bestanden zu haben, die die regulierten Tarife wählten - zumindest in den meisten Monaten des Jahres 2005.
(101)
In Monatszeiträumen von weniger als einem Jahr war diese Differenz in den ersten fünf Monaten des Jahres 2005 (Januar bis Mai) nicht festzustellen. Entsprechend bestand kein Vorteil für das gesamte regulierte Tarifsystem. Wenn Zeiträume von mehr als einem Jahr verglichen werden (z. B. bis zum 30. Dezember 2007) wird der potenzielle kumulierte Vorteil aus dem Juni 2005 zudem durch den Rückgang der durchschnittlichen Pool-Preise mehr als ausgeglichen. (Die Pool-Preise gingen im März 2007 deutlich auf 37 EUR/MWh zurück, während die in den regulierten Einheitstarifen enthaltenen Preise im gleichen Zeitraum bei etwa 68 EUR/MWh lagen.) Ab Oktober 2006 waren die in den Einheitstarifen enthaltenen Strompreise erheblich höher als die Großhandelspreise (siehe Diagramm 1). Entsprechend ist festzustellen, dass die Vergünstigungen und die wirtschaftlichen Vorteile, die für Verbraucher, die zu regulierten Tarifen versorgt wurden, dann gegeben waren, wenn die Pool-Preise über den in den regulierten Tarifen enthaltenen Stromkosten lagen, zunichte gemacht werden konnten, wenn die Pool-Preise unter den in den regulierten Tarifen enthaltenen Stromkosten lagen.
(102)
Somit scheinen die Energiepreise, die in den ab 2005 geltenden regulierten Tarifen enthalten waren, sowohl in den Monatszeiträumen von weniger als einem Jahr im Laufe des Jahres 2005 als auch in zweijährigen Zeiträumen, die jeweils einen Teil des Jahres 2005 beinhalteten, den Verbrauchern, die zu regulierten Tarifen versorgt wurden, im Vergleich zu den Großhandelspreisen im Strom-Pool keinen Vorteil verschafft zu haben. Es steht jedoch außer Zweifel, dass die Einnahmen aus Zugangsentgelten und regulierten Tarifen im Zusammenhang mit dem gesamten Elektrizitätssystem nicht hinreichend waren, um die regulierten Kosten des Systems zu decken. Daher muss geprüft werden, ob der bestehende Mechanismus hinreichend ist, um den Ausgleich des Defizits sicherzustellen.
Ausgleich des im Jahr 2005 entstandenen Defizits des Elektrizitätssystems
(103)
Wie in den vorstehenden Erwägungsgründen 15 und 20-22 erläutert, umfassten die Konten des Elektrizitätssystems 2005 alle regulierten Kosten und Einnahmen des Systems, und es erfolgte keine Zuordnung spezifischer Einnahmen zu spezifischen Kosten. Die Transport- und die Verteilungskosten (4,41 Mrd. EUR) oder die Kosten der Förderung von Heizkraftwerken oder erneuerbaren Energiequellen (2,701 Mrd. EUR) wurden nicht nach regulierten Einnahmen aus Einheitstarifen auf dem regulierten Markt und/oder Einnahmen aus regulierten Zugangsentgelten auf dem freien Markt aufgeschlüsselt, und bei der Finanzierung wurde nicht zwischen diesen beiden Einnahmearten unterschieden. Alle Nutzer des Systems erlangen einen Vorteil, und es kann erwartet werden, dass alle Nutzer für die Kosten der Förderung effizienter Formen der Erzeugung von Energie mit Heizkraftwerken und aus erneuerbaren Energiequellen bzw. für Transport- und Verteilungsleistungen aufkommen. Bei diesem System nicht kumulierbarer Kosten für die einzelnen Tarife ist eine objektive Zuordnung der Kosten zu Verbrauchern, die Strom auf dem freien Markt bezogen, und Verbrauchern, die zu regulierten Tarifen versorgt wurden, sowie bei Letzteren zu den im Jahr 2005 bestehenden 25 unterschiedlichen Tarifgruppen nachträglich nicht mehr möglich. Daher erscheint es angemessen, die möglichen Vorteile bzw. das Fehlen von Vorteilen in Verbindung mit dem Defizit des Jahres 2005 für das Elektrizitätssystem insgesamt zu untersuchen.
(104)
Spanien hat einen Mechanismus eingerichtet, mit dem das Defizit des Jahres 2005 vollständig ausgeglichen werden soll. Der Mechanismus trägt der Gesamtheit der Konten des in diesem Zeitraum angewendeten Systems Rechnung. Dem Defizit der regulierten Einnahmen des Elektrizitätssystems gemessen an den Kosten des Systems wurde durch die Zuführung von Mitteln begegnet, die nach Maßgabe der Königlichen Verordnung 809/2006 als „zweckgebundener Beitrag“ vorgesehen waren. Mitte 2006 begann der Ausgleich mit der Einführung eines Aufschlags in Höhe von 1,378 % auf die regulierten Einheitstarife und von 3,975 % auf die Zugangsentgelte; die Aufschläge mussten gewährleisten, dass in einem Zeitraum von 14,5 Jahren (bis zum Jahr 2020) ein Betrag von 3,8 Mrd. EUR ausgeglichen würde (siehe vorstehende Erwägungsgründe 25 und 26).
(105)
Die Einnahmen aus dem zweckgebundenen Beitrag zur Finanzierung des Defizits aus dem Jahr 2005 ermöglichen den Nutzern des Systems die Begleichung ihrer Stromrechnungen; die Erhöhung war erforderlich, um die Systemkonten des Jahres 2005 nachträglich und mit einer erheblichen Verzögerung auszugleichen.
(106)
Unter diesen Umständen wäre der einzige strittige Aspekt der im Jahr 2006 ausgewählten Methode zum Ausgleich des im Jahr 2005 im Elektrizitätssystem entstandenen Defizits und zum Ausgleich der Konten der ursprüngliche niedrige Zinssatz für die jährlichen Rückzahlungen (d. h. der Euribor-Referenzzins ohne jeglichen Spread). Wie in den Erwägungsgründen 96 und 97 eingehender erläutert, hat sich Spanien verpflichtet, den Zinssatz für die hier in Rede stehenden Geschäftskunden anzuheben. Spanien verpflichtet sich, einen Spread von 65 Basispunkten über dem Referenzzinssatz anzunehmen.
(107)
Diese Änderung der ursprünglichen Maßnahme zum Ausgleich des Defizits aus dem Jahr 2005 (nach der Haushalte und kleine Unternehmen, die im Rahmen des Korrekturmechanismus die höchsten regulierten Tarife gezahlt haben, ausgenommen werden) macht jeglichen hypothetischen Vorteil zunichte, den die Unternehmen aus dem Aufschub der Zahlungen ab dem Jahr 2006 erlangt haben könnten. Außerdem bewirkt der Tarifaufschlag, dass der einzuziehende Betrag bei den einzelnen Unternehmen unmittelbar proportional zum jeweiligen Stromverbrauch ist. Je mehr Strom verbraucht wird, desto höher ist der Aufschlag.
Vergleich mit den Preisen auf dem Strommarkt
(108)
Wie von einigen Beteiligten festgestellt, sind die Pool-Preise keine angemessenen Benchmark-Werte für einen Vergleich der regulierten Tarife für Großverbraucher mit den Marktpreisen. Dem OMEL-Bericht für das Jahr 2005 zufolge bezogen nur sieben Endverbraucher von Hunderten von Industriekunden und großen Geschäftskunden ihren Strom direkt aus dem Pool. Dies entsprach einem Anteil von 5 % am Gesamtverbrauch. Industriekunden und sonstige Großverbraucher, insbesondere energieintensive Verbraucher, bei denen die Energiekosten einen beträchtlichen Anteil der gesamten Produktionskosten ausmachen (bei der Aluminiumerzeugung in der Regel 30-40 %), benötigen und erhalten berechenbare Preis- und Lieferbedingungen. Diese Bedingungen werden nicht nur für den jeweils folgenden Tag, sondern in Verträgen mit längeren Laufzeiten festgelegt. Die stündlichen Spotmarkt-Preise (z. B. im Strom-Pool) geben Aufschluss über die durchschnittlichen Marktpreise für Anbieter, die vielfältige Kunden versorgen (u. a. auch Haushaltskunden). Sie sind jedoch keine angemessenen Benchmark-Werte zur Ermittlung der Preise, die energieintensive Verbraucher auf dem freien Markt nach längerfristigen Verträgen (d. h. nicht auf dem Spot-Markt) zahlen würden. Entgegen der Darstellung im Einleitungsbeschluss hat die Untersuchung gezeigt, dass regulierte Tarife unter den durchschnittlichen Pool-Preisen nicht zwangsläufig einen Vorteil gegenüber den marktüblichen Preisen für Industriekunden bedeuten, da die Pool-Preise für die meisten dieser Verbraucher keine Marktpreise sind. Damit werden die diesbezüglichen Zweifel ausgeräumt.
(109)
Zudem war die Entscheidung für einen Wechsel auf den freien Markt im Jahr 2005 in Spanien nicht irreversibel. Die Verbraucher konnten beliebig zwischen den attraktivsten Angeboten auf dem regulierten und auf dem freien Markt wechseln. Dies hatte eine gewisse Konvergenz der Preise zur Folge. Die Reversibilität der Entscheidung für eine Versorgungsoption begünstigte zwangsläufig einen Rückgang der Preise auf dem Endverbrauchermarkt bei einem plötzlichen Ansteigen der Großhandelspreise (wie in Spanien ab April 2005), während in der umgekehrten Situation der Anreiz bestand, die Preise auf dem freien Markt etwa auf das Niveau der höchsten regulierten Tarife auf dem freien Markt anzuheben.
(110)
Wie vom Verband der unabhängigen Versorger bestätigt (Erwägungsgründe 42-49), waren die freien Anbieter 2005 an ihre Verträge gebunden bzw. mussten die Verträge einseitig kündigen, so weit dies möglich war, oder neu über ihre Preise verhandeln und die Preise anheben, wobei sie allerdings Gefahr liefen, dass ihre Kunden zum regulierten Markt wechselten. Die Betriebsverluste, die den freien Anbietern nach eigenen Angaben entstanden sind, machen deutlich, dass sich die Preise auf dem freien Markt im Jahr 2005 insbesondere bei erfüllten Verträgen mit einer Laufzeit von einem Jahr eng an den jeweiligen regulierten Tarifen orientierten und entsprechend, dass die regulierten Tarife de facto keinen wirtschaftlichen Vorteil gegenüber den tatsächlichen Preisen auf dem freien Markt bedeuteten.
(111)
Zwei hypothetischen, miteinander konkurrierenden Industriekunden, von denen einer auf dem freien Markt einen Versorgungsvertrag mit einer Laufzeit von einem Jahr (von Januar bis Dezember 2005) geschlossen hatte und der andere im genannten Zeitraum zu regulierten Tarifen versorgt wurde, entstanden also - so weit alle übrigen Bedingungen gleich waren - ähnliche Stromkosten. Die einzige Auswirkung der regulierten Tarife auf die Preise auf dem freien Markt bestand im Jahr 2005 darin, dass Verbraucher auf dem freien Markt den indirekten Vorteil einer Begrenzung möglicher Preiserhöhungen hatten, selbst wenn diese Erhöhungen im Laufe des Jahres bzw. längerfristig während des gesamten Jahres 2005 nach Maßgabe der geschlossenen Verträge möglich gewesen wären. Der tatsächliche oder potenzielle Wettbewerb zwischen Industriekunden, die Strom auf dem freien und auf dem regulierten Markt bezogen, konnte das Niveau der regulierten Tarife also nicht verfälschen.
(112)
Drittens verwies die Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss insbesondere auf die niedrigen regulierten Tarife in Höhe von 23,9 EUR/MWh und 27,00 EUR/MWh im Jahr 2005 für große Industriekunden (Tarif G4) bzw. für große Industriekunden mit Unterbrechungsklausel (z. B. Tarif 3.4) (siehe Tabelle 3 im vorstehenden Erwägungsgrund 30). Wie von einigen Dritten erläutert, sind die im Einleitungsbeschluss beanstandeten regulierten Tarife keine Tarife im eigentlichen Sinne, sondern durchschnittliche Preise nach Abzug von Nachlässen. Ohne die Nachlässe betrugen die tatsächlichen Basistarife nach der Königlichen Verordnung 2392/2004 (siehe Tabelle 1) 56,12 EUR/MWh (Tarif 3.4) und 25,44 EUR/MWh (Tarif G4).
(113)
Das förmliche Prüfverfahren ergab diesbezüglich, dass die im Einleitungsbeschluss genannten regulierten Tarife für Industriekunden während des gesamten Zeitraums von Januar bis Dezember 2005 auf Marktpreisniveau lagen. Dies wird im Folgenden näher erläutert.
(114)
Erstens geht aus den verfügbaren Beweismitteln hervor, dass auf dem freien Markt im Jahr 2005 ein Preis von 34,45 EUR/MWh in bilateralen Verträgen mit energieintensiven Verbrauchern vereinbart wurde (Erwägungsgründe 55-57). Wenn eine Vermarktungsspanne noch unter der im Einleitungsbeschluss angenommenen durchschnittlichen Spanne von 10 EUR hinzugerechnet wird, beträgt der Versorgungspreis bei diesem Marktpreis fast 25,44 EUR/MWh beim niedrigsten regulierten Tarif (Tarif G4) (gegenüber einem durchschnittlichen Ex-post-Preis von 23,9 EUR/MWh). Wenn objektive Unterschiede bezüglich der Versorgung zum regulierten Tarif berücksichtigt werden (z. B. die Tatsache, dass die Liefermengen um das 9,7-Fache größer waren, oder dass Investitionen in Kontrolleinrichtungen getätigt werden mussten und dass Zahlungsfristen bestanden), ist festzustellen, dass der niedrigere regulierte Tarif den Begünstigten offenbar keinen unangemessenen wirtschaftlichen Vorteil verschafft hat.
(115)
Zweitens geht aus den verfügbaren Beweismitteln hervor, dass im Dezember 2004 Verträge mit einer Laufzeit von einem Jahr über die Grundversorgung auf dem Terminmarkt zu einem Preis von 31,05 EUR/MWh für den Zeitraum von Januar bis Dezember 2005 geschlossen werden konnten. Kunden mit ausgeprägten Lastschwankungen, die Verträge mit Unterbrechungsklauseln abschlossen, wurde auf dem freien Markt ein Endpreis (einschließlich zusätzlicher Dienstleistungen und Netzzugangstarif) von 36,67 EUR/MWh eingeräumt (siehe Erwägungsgründe 16, 18 und 58). Dieser Preis lag unter dem entsprechenden Basistarif (Tarif 3.4).
(116)
Mit zusätzlichen Nachlässen auf die regulierten Tarife im Gegenzug für Verbrauchsmanagementmaßnahmen (z. B. durch Lastanpassungen oder durch den Abschluss von Verträgen mit Unterbrechungsklausel) zahlten Verbraucher auf dem regulierten Markt sogar noch niedrigere durchschnittliche Preise (22). Diese im Einleitungsbeschluss nicht ausdrücklich berücksichtigten Nachlässe wurden als Vergütung für nachfrageseitige Unterstützungsleistungen gewährt, die für das Netz von wesentlicher Bedeutung waren, und die entsprechende Anpassungen, Investitionen oder Einschränkungen in Geschäfts- oder Industrieprozessen erforderten. Lastanpassungen setzen voraus, dass energieintensive Geschäfts- oder Industrieprozesse nicht in Spitzenlastzeiten durchgeführt werden. Auf diese Weise sollen der Verbrauch im Stromnetz und die Belastung des Stromnetzes reduziert werden. Ähnlich ist auch die Einräumung der Möglichkeit von Versorgungsunterbrechungen insoweit wirtschaftlich vorteilhaft, als sie dem Netzbetreiber beim betreffenden Industriekunden ermöglicht, mit kurzfristiger Ankündigung (von wenigen Sekunden bis zu zwei Stunden) und über längere Zeiträume (ein bis zwölf Stunden) die Stromversorgung zu unterbrechen; diese Möglichkeit war bei den betreffenden regulierten Tarifen in Spanien vorgesehen.
(117)
Die Vorteile dieser Gegenleistungen der Kunden im Hinblick auf die Gewährleistung einer kontinuierlichen Stromversorgung werden in den EU-Rechtsvorschriften anerkannt. Nach Richtlinie 2005/89/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Januar 2006 über Maßnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit der Elektrizitätsversorgung und von Infrastrukturinvestitionen (23) sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Technologien zur Bedarfssteuerung zu berücksichtigen und durch geeignete Maßnahmen Hindernisse für die Anwendung von Verträgen mit Unterbrechungsklauseln abzubauen, um das Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage aufrechtzuerhalten. Diese Gegenleistungen ergänzen und ersetzen sogar teilweise andere Regelungsinstrumente, mit denen Netzbetreiber dafür sorgen, dass die Stromnachfrage im Netz in Einklang mit dem verfügbaren Angebot steht. Auf diese Weise sollen Unterbrechungen und Stromausfälle vermieden werden, die hohe gesellschaftliche und wirtschaftliche Schäden verursachen und Sanktionen oder Haftungsverpflichtungen nach sich ziehen können.
(118)
Angesichts der fehlenden wesentlichen Kapazitäten zur Herstellung von Verbindungen zu anderen Mitgliedstaaten und wegen des beträchtlichen Anteils von Strom aus erneuerbaren Energiequellen mit instabiler Versorgung im Jahr 2005 sind diese Leistungen gerade in Spanien besonders wichtig. Die wirtschaftliche Bedeutung dieser Leistungen und die Kosten, die im Elektrizitätssystem dadurch vermieden werden können, lassen sich anhand der Kosten des spanischen Netzbetreibers Red Eléctrica de España für die Inanspruchnahme von Ausgleichsleistungen verdeutlichen. 2005 zahlte Red Eléctrica de España durchschnittlich 65 EUR/MWh für die Stromversorgung im Rahmen der Sekundärregelung zur Erhöhung der Versorgungskapazität (Bereitstellung zusätzlicher Energie im Netz für Zeiträume von 15 Sekunden bis zu 15 Minuten zum Ausgleich der Netzauslastung); der durchschnittliche Preis für die Stromversorgung im Rahmen der Tertiärregelung Erhöhung der Versorgungskapazität (Bereitstellung zusätzlicher Energie im Netz für Zeiträume von 15 Sekunden bis zu 2 Stunden zur Wiederherstellung der Reserve für die Sekundärregelung) lag 2005 zwischen 78 und 600 EUR/MWh (24). Angesichts der bewirkten Abflachung von Bedarfsspitzen und der Verlagerung des Verbrauchs aus Spitzenzeiten in verbrauchsschwächere Zeiträume (Lastanpassung) sowie in Anbetracht der Möglichkeit einer Reduzierung der Stromversorgung in kritischen Situationen (Versorgungsverträge mit Unterbrechungsklauseln) erscheinen Nachlässe auf die betreffenden regulierten Tarife (z. B. etwa 32 EUR/MWh beim Tarif 3.4) aus wirtschaftlicher Sicht gerechtfertigt.
(119)
Da bei den regulierten Tarifen für Verbraucher mit Anschluss an das Hochspannungsnetz (Tarife 1.4 und 2.4) entsprechende Nachlässe für Maßnahmen zur Bedarfssteuerung nicht in Betracht kamen, waren diese Tarife erheblich höher (Basistarif 58-61 EUR/MWh und tatsächlicher durchschnittlicher Tarif 76,2 EUR/MWh). Auch im Vergleich zu den Preisen auf dem Terminmarkt (31,05 EUR/MWh) von Januar bis Dezember 2005 kann nicht festgestellt werden, dass die Marktpreise höher gewesen wären als die regulierten Tarife für die große Mehrheit der Industrie- und Geschäftskunden mit hohem Verbrauch.
(120)
Insoweit ist festzuhalten, dass die Preise im Strom-Pool zwar keine geeigneten Benchmark-Werte für einen Vergleich mit den Strompreisen für große Industrie- und Geschäftskunden darstellten; die tatsächlichen Marktpreise für die Versorgung von Endverbrauchern, die nach Maßgabe regulierter Tarife versorgt wurden, deckten sich im Jahr 2005 jedoch mit den betreffenden regulierten Tarifen.
6. SCHLUSSFOLGERUNGEN ZUR MASSNAHME
(121)
Angesichts der vorstehenden Erwägungen hält die Kommission für hinreichend belegt, dass erstens die Unternehmen, die Elektrizität zu regulierten Einheitstarifen bezogen haben, in Anbetracht der Höhe dieser Tarife keine Vorteile erlangt haben, und dass zweitens angesichts der von Spanien eingegangenen Verpflichtung zur Änderung der Maßnahme von bestimmten Unternehmen angemessene Verzugszinsen auf einen Teil ihrer Stromrechnungen aus dem Jahr 2005 verlangt werden.
(122)
Insoweit ist festzustellen, dass die zu bewertende Maßnahme nicht mit einem wirtschaftlichen Vorteil für Geschäftskunden verbunden ist. Da die Kriterien nach Artikel 107 Absatz 1 kumulativ erfüllt sein müssen, besteht keine Notwendigkeit zur Prüfung anhand der übrigen Kriterien.
(123)
Daher gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass das im Jahr 2005 eingeführte System der regulierten Tarife angesichts der von Spanien eingeführten Regelungen zur Einziehung der Beträge, die die Endverbraucher dem Elektrizitätssystem schuldeten, keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellte. Diese Schlussfolgerung bezieht sich auf die von der Beschwerde betroffene Situation und den entsprechenden Zeitraum und gilt unbeschadet einer Bewertung etwaiger sonstiger nach 2005 von Spanien getroffener Maßnahmen durch die Kommission -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Das vom Königreich Spanien 2005 eingeführte System der regulierten Tarife stellt keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 4. Februar 2014.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 4 febbraio 2014
relativa all'aiuto di Stato SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) al quale la Spagna ha dato esecuzione
concernente le tariffe dell'energia elettrica in Spagna: consumatori
[notificata con il numero C(2013) 7741]
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/456/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni in conformità ai detti articoli (1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 27 aprile 2006 le società Céntrica plc e Céntrica Energía S.L.U. (in appresso denominate collettivamente «Céntrica») hanno presentato una denuncia alla Commissione in relazione al sistema di tariffe elettriche regolamentate applicato in Spagna nel 2005.
(2)
Con lettera del 27 luglio 2006 la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole di fornire informazioni relative alla misura precedentemente menzionata. La Commissione ha ricevuto dette informazioni con lettera del 22 agosto 2006.
(3)
Il 12 ottobre 2006 il caso è stato registrato come aiuto non notificato (caso NN 66/06).
(4)
Con lettera del 9 novembre 2006 la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole ulteriori chiarimenti sulla misura. Le autorità spagnole hanno risposto con lettera del 12 dicembre 2006.
(5)
Con lettera del 24 gennaio 2007, la Commissione ha notificato alle autorità spagnole la propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea in relazione alla misura.
(6)
La decisione della Commissione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le proprie osservazioni in relazione alla misura.
(7)
Le autorità spagnole hanno presentato le proprie osservazioni con lettera del 26 febbraio 2007.
(8)
La Commissione ha ricevuto osservazioni dalle seguenti parti interessate: Giunta della Galizia (lettera del 23 marzo 2007), Céntrica (lettere del 26 marzo 2007 e 3 luglio 2007), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (lettera del 26 marzo 2007), governo delle Asturie (lettera del 27 marzo 2007), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (lettera del 2 aprile 2007, completata il 21 novembre 2011), Asturiana de Zinc - AZSA (lettera del 3 aprile 2007), Ferroatlántica - produttore di metalli (lettera del 3 aprile 2007), Alcoa (lettera del 3 aprile 2007), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (lettera del 25 aprile 2007), ENEL Viesgo (lettera del 26 aprile 2007), Iberdrola (lettera del 26 aprile 2007), Unión Fenosa Distribución (lettera del 27 aprile 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (lettera del 27 aprile 2007), Endesa Distribución Eléctrica (lettera del 27 aprile 2007).
(9)
Con lettere del 15 maggio e 6 luglio 2007, la Commissione ha trasmesso le osservazioni delle parti interessate alle autorità spagnole, alle quali è stata concessa la possibilità di replicare mediante commenti, che sono stati ricevuti con lettera del 2 agosto 2007.
(10)
Céntrica ha presentato informazioni aggiuntive con lettere del 1o giugno 2007, 28 agosto 2007, 4 febbraio 2008 e 1 marzo 2008; la AEGE ha proceduto analogamente con lettera del 21 novembre 2011 e Ferroatlántica con lettera del 5 dicembre 2011.
(11)
Con lettere del 30 luglio 2009, 19 marzo 2010 e 6 ottobre 2011, 12 aprile 2012, 31 agosto 2012, 4 febbraio 2013 e 17 luglio 2013, la Commissione ha richiesto nuovi chiarimenti alle autorità spagnole sulla misura. Le autorità hanno risposto con lettere del 5 ottobre 2009, 26 aprile 2010, 7 dicembre 2011, 12 giugno 2012, 18 ottobre 2012, 11 febbraio 2013 e 4 ottobre 2013, rispettivamente.
(12)
Il 19 aprile 2013, il procedimento è stato diviso in due parti: il presente caso SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), concernente gli aiuti agli utenti finali di energia elettrica, e il caso SA.36559 (C3a/07 ex NN 66/06), concernente gli aiuti ai distributori di energia elettrica. La presente decisione riguarda unicamente i possibili aiuti agli utenti finali di energia elettrica inclusi nell'ambito del procedimento, escludendo cioè le famiglie e le piccole imprese.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
IL SISTEMA DELL'ENERGIA ELETTRICA IN SPAGNA NEL 2005
(13)
Nel quadro legislativo stabilito dalla legge 54/1997 del 27 novembre 1997, in materia di energia elettrica («Ley del sector eléctrico» in appresso «LSE»), applicabile nel 2005, la fornitura di energia elettrica agli utenti finali a tariffe regolamentate veniva considerata un'attività regolamentata. La legge assegnava detto compito ai distributori.
(14)
Nel 2005 tutti gli utenti finali di energia elettrica del mercato spagnolo potevano scegliere se negoziare contratti di fornitura con fornitori indipendenti o ricevere fornitura di energia elettrica alle tariffe regolamentate stabilite dallo Stato. Sul mercato regolamentato, tutti gli utenti finali che ne avessero fatto richiesta avevano diritto di ricevere energia dai propri distributori locali alla tariffa regolamentata piena (prezzo «tutto incluso») applicabile in base al profilo e al volume di consumo. Sul mercato liberalizzato, gli utenti pagavano un'imposta di accesso alla rete, anch'essa regolamentata, e dovevano farsi carico anche dei costi della fornitura di energia elettrica. Al termine della riforma del settore energetico nel 2009, i distributori non fornivano più energia elettrica a tariffe regolamentate piene.
(15)
Le tariffe regolamentate piene e i diritti regolamentati di accesso alla rete venivano stabilite preventivamente per tutto l'anno, di solito prima della fine dell'anno n - 1, ma potevano subire degli adeguamenti nel corso dell'anno (3). Tuttavia, l'incremento annuo delle tariffe prevedeva un tetto massimo (4). In teoria, le tariffe e i diritti venivano stabiliti in base a stime, al fine di garantire che i ricavi regolamentati derivanti dalla loro applicazione fossero sufficienti a coprire i costi regolamentati del sistema di energia elettrica. In questi costi regolamentati del sistema rientravano, nel 2005, i costi di fornitura di energia a tariffe piene, i costi legati all'acquisto di energia a regimi speciali (fonti rinnovabili, cogenerazione ecc.), i costi di trasporto e distribuzione, le misure di gestione della domanda, i costi aggiuntivi di generazione di energia elettrica nelle isole spagnole, gli aiuti all'industria carboniera, i deficit degli anni precedenti ecc. Non esistevano norme che stabilissero che una determinata tipologia di ricavi o una parte di questi fosse destinata a una categoria specifica di costi o a parte di essi. Questa situazione ha fatto sì che i ricavi derivanti, ad esempio, dai diritti di accesso alla rete non venissero destinati totalmente o parzialmente per finanziare, ad esempio, le sovvenzioni a favore dell'energia elettrica derivante da fonti rinnovabili o da quella generata dai territori insulari spagnoli.
(16)
Nel 2005 esistevano almeno 25 tariffe regolamentate per utenti finali a seconda del livello, profilo o destinazione di consumo e della tensione di connessione alla rete. Al tempo stesso, vi erano altri nove diritti regolamentati di accesso alla rete che venivano applicati agli utenti finali del mercato liberalizzato, anch'essi basati sulla tensione di connessione e altre caratteristiche.
(17)
Il 30 dicembre 2004, le autorità spagnole hanno stabilito le tariffe dell'energia elettrica applicabili nel 2005 (5), corrispondenti alle seguenti categorie di utenti:
TARIFFE PIENE
Bassa tensione
1.0.
Potenza fino a 770 kW
2.0.
Generale, potenza non superiore a 15 kW
3.0.
Generale
4.0.
Generale, lungo utilizzo
B.0
Illuminazione pubblica
R.0
Irrigazioni agricole
Alta tensione
Tariffe generali
Breve utilizzo
1.1.
Generale non superiore a 36 kV
1.2.
Generale maggiore di 36 kV e non superiore a 72,5 kV
1.3.
Generale maggiore di 72,5 kV e non superiore a 145 kV
1.4.
Generale, maggiore di 145 kV
Medio utilizzo
2.1.
Non superiore a 36 kV
2.2.
Maggiore di 36 kV e non superiore a 72,5 kV
2.3.
Maggiore di 72,5 kV e non superiore a 145 kV
2.4.
Maggiore di 145 kV
Lungo utilizzo
3.1.
Non superiore a 36 kV
3.2.
Maggiore di 36 kV e non superiore a 72,5 kV
3.3.
Maggiore di 72,5 kV e non superiore a 145 kV
3.4.
Maggiore di 145 kV
Tariffe per trazione
T.1
Non superiore a 36 kV
T.2
Maggiore di 36 kV e non superiore a 72,5 kV
T.3
Maggiore di72,5 kV e 145 kV
Tariffe per l'irrigazione agricola
R.1
Non superiore a 36 kV
R.2
Maggiore di 36 kV e non superiore a 72,5 kV
R.3
Maggiore di 72,5 kV e non superiore a 145 kv
G. Tariffa per i grandi consumatori (G4)
Tariffe per le vendite a distributori
D.1
Non superiore a 36 kV
D.2
Maggiore di 36 kV e non superiore a 72,5 kV
D.3
Maggiore di 72,5 kV e non superiore a 145 kv
D.4
Maggiore di 145 kV
TARIFFE DI ACCESSO
Bassa tensione
2,0 A
Tariffa ordinaria di accesso alla rete di bassa tensione
2,0 NA
Tariffe semplice di accesso alla rete di bassa tensione con differenziazione tra giorno e notte
3,0 A
Tariffa generale di accesso alla rete di bassa tensione
Alta tensione
3.1.A
Tariffa di accesso per tensioni non superiori a 36 kV (potenza non superiore a 450 kW)
6.1
Tariffa di accesso per tensioni non superiori a 36 kV (potenza superiore a 450 kW)
6.2
Tariffa di accesso per tensioni maggiori di 36kV e non superiori a 72,5 kV (potenza superiore a 450 kW)
6.3
Tariffa di accesso per tensioni maggiori di 72,5 e non superiori a 145 kV (potenza superiore a 450 kW)
6.4
Tariffa di accesso per tensioni superiori a 145 kV (potenza superiore a 450 kW)
6.5
Tariffa di accesso per scambi internazionali
(18)
Le tariffe regolamentate piene si potevano dividere in una componente destinata a coprire i costi di trasporto e distribuzione, nonché quelli di carattere generale del sistema (diritto di accesso alla rete) e una componente che rifletteva il costo di acquisto dell'energia elettrica sul mercato all'ingrosso (componente energetica). Si applicava inoltre un sistema di riduzioni sulle tariffe piene per i servizi di gestione della domanda (ad esempio, interruzioni di fornitura di energia elettrica accettate previa notifica o consumo concentrato in orari non di punta). A partire dal 2005, la Spagna ha introdotto delle modifiche nel sistema delle tariffe regolamentate. L'ultimo cambiamento risale al 2013, anno in cui la Spagna ha adottato un nuovo quadro legislativo per il settore dell'energia elettrica (legge 24/13) che include, tra le altre misure, la riforma della regolamentazione dei prezzi di mercato al dettaglio. La Spagna ha annunciato che questa nuova legge e la relativa normativa di applicazione sarebbero state elaborate nel corso del 2014. Di seguito, si presentano alcune tariffe piene di base di livello più basso relative alle categorie sopra citate (ossia, non superiore a 145 kV) in vigore dal 1o gennaio 2005:
Tabella 1
Importo di base delle tariffe piene regolamentate nel 2005
A/Componente di potenza
B/Componente di energia
Tariffa piena della componente potenza-energia
EUR/kW mese
EUR/kWh
EUR/MWh
BASSA TENSIONE
1.0
Potenza 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
Generale
1,430269
0,083728
85,71
4.0
Generale, lungo utilizzo
2,284634
0,076513
79,69
ALTA TENSIONE
1.4
Breve utilizzo, generale 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Medio utilizzo, generale 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Lungo utilizzo, generale 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Grandi consumatori G4
10,208070
0,011265
25,44
Fonte: allegato I del regio decreto 2392/2004, calcoli a cura della Commissione.
(19)
La Comisión Nacional de Energía («CNE»), l'organo incaricato della regolamentazione in Spagna, ha segnalato che, in media, le tariffe piene del 2005 non riflettevano i costi di fornitura e, nello specifico, il costo di acquisto dell'energia elettrica sul mercato all'ingrosso. In particolare, come si evince dal grafico riportato qui di seguito, solamente nei cinque mesi compresi tra gennaio e febbraio 2005 e tra aprile e giugno 2005, i prezzi impliciti nelle tariffe medie regolamentate piene erano inferiori ai prezzi medi del mercato all'ingrosso dell'energia elettrica. Per contro, la situazione si è invertita tra ottobre 2006 e dicembre 2007: durante questi quattordici mesi i prezzi medi all'ingrosso sono scesi drasticamente al di sotto dei prezzi impliciti dell'energia elettrica a tariffe medie regolamentate piene, un calo di gran lunga superiore alla differenza osservata nei sette mesi del 2005, quando i prezzi all'ingrosso sono stati superiori a quelli impliciti a tariffe piene.
Grafico 1
Prezzo medio ponderato all'ingrosso e prezzo implicito dell'energia elettrica a tariffa piena
Fonte: CNE - Relazione sull'evoluzione della concorrenza nei mercati del gas e dell'energia elettrica. Periodo 2005-2007, pag. 84.
IL DEFICIT TARIFFARIO DEL 2005
(20)
I conti del sistema dell'energia elettrica, basati sui ricavi e costi regolamentati effettivi, venivano liquidati una volta all'anno. Nel 2005 il livello stabilito per le tariffe regolamentate e i diritti di accesso alla rete non hanno generato ricavi tali da permettere al sistema di recuperare tutti i costi regolamentati, documentati posteriormente, corrispondenti all'intero anno. La procedura finale di liquidazione relativa al 2005, realizzata dalla CNE a fine anno, ha evidenziato un deficit di 3 811 milioni di EUR. Non era la prima volta che la procedura di liquidazione registrava un deficit, ma la portata del disavanzo del 2005 non aveva precedenti. Deficit meno consistenti erano già stati registrati nel 2000, 2001 e 2002.
(21)
Tra l'altro, il governo ha sottovalutato soprattutto i costi effettivi legati all'acquisto dell'energia elettrica. Infatti, mentre il consumo di energia elettrica da parte degli utenti finali del mercato regolamentato e di quello liberalizzato ha seguito, nel 2005, un andamento più o meno in linea con le previsioni del dicembre 2004, gli incrementi imprevisti di prezzi durante l'anno hanno portato i prezzi all'ingrosso a 62,4 EUR/MWh nel 2005, rispetto alla tariffa pari a 35,61 EUR/MWh del 2004. Di conseguenza, il prezzo medio all'ingrosso nel 2005 è stato di 59,47 EUR/MWh. Tra le cause di questo incremento rientrano un anno di clima estremamente secco (che ha ridotto la produzione di energia idroelettrica del 55 %), l'aumento dei prezzi del petrolio, l'impatto del prezzo di mercato delle quote di emissione di CO2 ricevute gratuitamente dal sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione, nonché un aumento della domanda di energia superiore alla crescita del PIL.
(22)
Un altro fattore che ha contribuito in maniera significativa ad aumentare i costi generali del sistema è stato il livello elevato degli aiuti destinati alla generazione di energie rinnovabili. Nello specifico, i produttori di energie rinnovabili potevano decidere se partecipare direttamente al mercato all'ingrosso dell'energia elettrica o «pool». Nel 2005 tale possibilità risultava particolarmente allettante, tanto che un numero di produttori di energie rinnovabili superiore alle previsioni ha partecipato al pool, aumentando i costi del sistema. Infatti, gli aiuti diretti ai costi dell'energia elettrica a regime speciale (energie rinnovabili, cogenerazione), inseriti come costo regolamentato nei conti, hanno raggiunto i 2 701 milioni di EUR nel 2005. A titolo di esempio, i costi di trasporto e distribuzione del sistema ammontavano a 4 410 milioni di EUR nel 2005.
Meccanismo adottato per prefinanziare il deficit
(23)
L'accumulo del deficit non è passato inosservato. Già nel marzo 2005, quando era emerso che si stava generando un deficit tariffario, le autorità spagnole hanno disposto, con l'articolo 24 del regio decreto-legge 5/2005 (6), che a stanziare i fondi necessari a coprire la forbice tra costi e ricavi del sistema di energia elettrica fossero le cinque principali «imprese del settore energetico con crediti commerciali», a cui spettava il diritto di ricevere una compensazione dei costi non recuperabili (7), secondo le seguenti percentuali:
-
Iberdrola, SA: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, SA: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 %,
-
Endesa, SA: 44,16 %,
-
Elcogas, SA: 1,91 %.
(24)
Il decreto legge 5/2005 prevedeva che il deficit futuro fosse addebitato alle cinque imprese precedentemente menzionate come saldo negativo in un conto di deposito già esistente che la CNE utilizzava per pagare i costi non recuperabili a queste imprese. Questo significava, di fatto, che le imprese fornitrici dovevano anticipare i fondi. Il saldo negativo nel conto dei costi non recuperabili avrebbe generato crediti commerciali. Le imprese fornitrici venivano cioè autorizzate in futuro a incassare le entrate dai consumatori di energia elettrica. Le imprese fornitrici potevano inoltre cartolarizzare tali crediti e venderli sul mercato. I crediti commerciali assegnati a queste imprese fornitrici rendevano a un tasso di interesse minimo (Euribor a tre mesi, calcolato sulla base dei tassi medi dell'Euribor corrispondenti al mese di novembre dell'anno precedente, senza alcun differenziale).
Meccanismo adottato per recuperare il deficit dagli utenti finali
(25)
Nel giugno 2006, le autorità spagnole hanno adottato una decisione in merito alle modalità di recupero del deficit del 2005 dai consumatori di energia elettrica tramite tariffe regolamentate. Con il regio decreto 809/2006 (8), le autorità spagnole hanno disposto che fossero i consumatori a pagare il deficit del 2005 (o, più precisamente, i crediti commerciali concessi alle imprese fornitrici) nel corso di quattordici anni e mezzo, mediante una maggiorazione speciale applicata sia alle tariffe piene che a quelle di accesso. Tale maggiorazione, calcolata come importo annuo necessario a recuperare in maniera lineare il valore attuale netto del deficit del 2005 nel corso dei 14,5 anni, è stata fissata all'1,378 % della tariffa piena e al 3,975 % della tariffa di accesso per il 2006. Il tasso di interesse applicabile era l'Euribor a tre mesi.
(26)
Tale maggiorazione è stata considerata al pari di un «contributo con destinazione specifica». Le autorità spagnole hanno disposto che le entrate provenienti dal contributo per il finanziamento del deficit del 2005 venissero accumulate nel conto di deposito gestito dalla CNE. La CNE si sarebbe poi occupata di trasferire i fondi ai titolari dei crediti commerciali, ossia, alle imprese produttrici di energia che hanno finanziato il deficit o agli enti che avessero eventualmente comprato i crediti commerciali, a seconda della quota del deficit finanziata da ciascuno di essi.
Effetti del deficit tariffario sul mercato spagnolo
(27)
Nel 2005 il mercato libero soddisfaceva il 37,49 % della domanda di energia elettrica in Spagna. Tale percentuale corrispondeva a un numero relativamente ridotto di consumatori, dal momento che solo l'8,5 % dei consumatori acquistava energia elettrica sul mercato libero, mentre il 91,5 % era ancora soggetto alle tariffe regolamentate (rispetto al 97 % del 2004). I clienti di alta tensione (soprattutto clienti industriali) rappresentavano il gruppo principale presente sul mercato libero, dato che il 38,9 % di questi si era avvalso dell'opzione di scelta e i loro acquisti rappresentavano, nel 2005, il 29 % del consumo totale di energia elettrica nella Spagna continentale. La maggior parte delle famiglie e dei consumatori di bassa tensione, che potevano scegliere il mercato libero a partire dal 2003 (9), hanno conservato le tariffe regolamentate, nonostante una parte significativa di questi avesse scelto il mercato libero nel 2005. Al 31 dicembre del 2005, il mercato libero contava più di due milioni di consumatori (rispetto a 1,3 milioni nel 2004).
(28)
Tuttavia, il vantaggio medio di prezzo che offrivano le tariffe regolamentate nel 2005 deve essere interpretato in parallelo con il ritorno dei consumatori al mercato regolamentato, sebbene con un certo ritardo. Come si evince dalla tabella 2, riportata di seguito, il numero di consumatori serviti dal mercato libero è aumentato nel corso dell'intero 2005, ma ha subito un calo nel 2006, portando la percentuale (8,15 %) al livello già raggiunto nel primo semestre del 2005. Analogamente, la riduzione della quantità di energia elettrica fornita dal mercato libero agli utenti finali registrata nel dicembre del 2004 è proseguita nel primo trimestre del 2005 e, anche se ha subito una battuta d'arresto significativa tra giugno e settembre del 2005, è proseguita nel dicembre del 2005 e durante tutto il 2006.
Tabella 2
Quota di centri di fornitura e energia elettrica sul mercato libero (espressa in percentuale sul mercato totale) 2004-2006.
Energia elettrica
2004
2005
2006
Mar
Giu
Set
Dic
Mar
Giu
Set
Dic
Mar
Giu
Set
Dic
in percentuale dei centri di fornitura
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
in percentuale dell'energia elettrica
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Fonte: Relazione della CNE, «Nota informativa sulle forniture di energia elettrica e gas naturale sui mercati liberalizzati, aggiornamento del 31 dicembre 2006».
(29)
Sebbene le ricadute delle perdite subite dai fornitori avessero iniziato a concretizzarsi a metà 2005, quando i prezzi all'ingrosso avevano cominciato ad aumentare considerevolmente, i contratti di fornitura non potevano essere risolti immediatamente. Per questo motivo, i fornitori del mercato libero, nello specifico quelli che non avevano capacità di generazione, ma che dovevano acquistare energia elettrica sul mercato all'ingrosso, si sono visti obbligati a presentare offerte a condizioni di mercato libero equivalenti alle tariffe regolamentate, nonostante il rischio di perdite, oppure ad applicare prezzi superiori che rispecchiassero i costi effettivi di acquisto, perdendo così una quota di mercato.
3. DECISIONE DI AVVIARE IL PROCEDIMENTO PREVISTO DALL'ARTICOLO 108, PARAGRAFO 2, DEL TFUE
(30)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento d'indagine formale ha confrontato le tariffe regolamentate pagate dalle diverse categorie di utenti finali con i prezzi stimati che questi ultimi avrebbero dovuto pagare sul mercato libero, in assenza di tali tariffe. Le stime dei prezzi di mercato sono state calcolate sulla base del prezzo dell'energia elettrica sul mercato all'ingrosso, i costi relativi all'accesso alla rete e un margine medio di commercializzazione stimato a 10 EUR/MWh, presentato da Céntrica.
Tabella 3
Confronto dei prezzi per categorie di consumatori
Categoria di consumatori
Tariffa regolamentata
(EUR/MWh)
Prezzo di mercato stimato (solo prezzo all'ingrosso, più tariffa di accesso)
(EUR/MWh)
Prezzo di mercato stimato (più 10 EUR di margine di commercializzazione)
1.
Grandi consumatori industriali connessi alla rete di alta tensione (tariffa G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Grandi consumatori industriali a cui è possibile interrompere la fornitura
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Consumatori connessi alla rete di alta tensione
76,2
81,57
91,57
4.
Famiglie
101,2
107,75
117,75
5.
Piccoli consumatori industriali o imprese di servizi connessi alla rete di bassa tensione
103,9
101,07
111,07
Fonte: Céntrica
(31)
Questa tabella evidenzia un vantaggio considerevole per le prime due categorie, di cui facevano parte i grandi utenti industriali. Per le altre categorie di utenti finali, il confronto risulta meno conclusivo, sebbene si osservi comunque un piccolo vantaggio.
(32)
La decisione stabiliva che tale vantaggio fosse stato concesso selettivamente, dato che i prezzi artificialmente bassi della tariffa regolamentata favorivano le imprese che utilizzavano energia elettrica, piuttosto che, ad esempio, il gas come fonte di energia. Al tempo stesso, è stata rilevata selettività in linea di diritto e di fatto in quanto lo svantaggio era sproporzionatamente maggiore per i grandi utenti finali industriali, che in determinati casi beneficiavano di prezzi globali a meno della metà della quota di energia elettrica dei prezzi stimati sul mercato libero.
(33)
Nella decisione di avvio si indicava che, incoraggiando gli utenti finali a tornare sul mercato regolamentato, il sistema avrebbe potuto avvantaggiare anche i distributori, che, a quanto pare, godevano di un margine di profitto garantito sulle loro attività regolamentate.
(34)
La decisione stabiliva altresì che il sistema implicasse un trasferimento di risorse statali, dato che la maggiorazione sul prezzo utilizzato per rimborsare il deficit costituisce un tributo parafiscale, le cui entrate passano attraverso l'ente regolatore CNE (organismo pubblico) prima di essere canalizzate verso i beneficiari finali. La decisione ha concluso che, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia in merito a tale questione, tali fondi dovevano essere considerati risorse statali.
(35)
Considerando che gli utenti finali operano su mercati generalmente aperti alla concorrenza e al commercio all'interno dell'Unione, nella decisione di avvio la Commissione è giunta alla conclusione che venivano soddisfatti tutti i criteri previsti nell'articolo 107, paragrafo 1, e che la misura costituiva un aiuto di Stato a favore degli utenti finali.
(36)
Dopo aver osservato che nessuna delle clausole di esenzione di cui all'articolo 107 TFUE appariva applicabile, la decisione di avvio considerava se la fornitura di energia elettrica alle tariffe regolamentate potesse essere considerata un servizio d'interesse economico generale (SIEG) e, in quanto tale, godere dell'esenzione prevista nell'articolo 106, paragrafo 2, TFUE. La decisione stabiliva che il margine di discrezione degli Stati membri per stabilire obblighi del servizio pubblico nel settore dell'energia elettrica fosse limitato dalle disposizioni della direttiva 2003/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE (10) (in appresso, la «direttiva sull'energia elettrica»). Tale direttiva prevede che gli Stati membri devono stabilire un obbligo di servizio universale (incluso, nello specifico, il diritto di ricevere fornitura a prezzi ragionevoli), esclusivamente per le famiglie e le piccole imprese (11). La decisione concludeva che, ai sensi della direttiva sull'energia elettrica, la fornitura di energia elettrica a tariffe regolamentate alle medie e grandi imprese non potesse essere considerata un SIEG nel senso stretto del termine.
(37)
La Commissione ha quindi espresso serie perplessità in merito alla possibilità di considerare compatibili con il mercato interno gli elementi di aiuto inclusi nelle tariffe regolamentate applicate alle imprese diverse dalle piccole imprese.
(38)
La decisione di avvio concludeva che era possibile che i distributori avessero ricevuto aiuti di Stato. Questa parte del caso è oggetto di un'altra decisione (caso C3a/07).
4. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(39)
All'invito della Commissione a presentare osservazioni sulla decisione di avviare l'indagine in maniera approfondita hanno risposto numerosi grandi consumatori industriali, distributori, fornitori indipendenti e governi delle comunità autonome spagnole. Di seguito si riassumono esclusivamente le osservazioni relative al presunto aiuto di Stato concesso agli utenti finali di energia elettrica.
OSSERVAZIONI DEI FORNITORI INDIPENDENTI
(40)
Sono pervenute osservazioni da parte di Céntrica e della ACIE, Asociación de Comercializadores Independientes de Energía, le cui argomentazioni e conclusioni sono in gran parte equivalenti.
Osservazioni da parte di Céntrica e ACIE
(41)
Il principale elemento messo in luce nelle osservazioni di Céntrica è il presunto vantaggio concesso ai distributori di energia elettrica. Tuttavia, le cifre riportate e le argomentazioni addotte da questa società suggeriscono anche l'esistenza di aiuti di Stato destinati agli utenti finali di energia elettrica.
(42)
Secondo Céntrica, la coesistenza del mercato libero e di quello regolamentato e, nello specifico, la possibilità concessa agli utenti finali di passare liberamente da uno all'altro, implicava che le tariffe regolamentate fungessero da riferimento di prezzo, o da massimale de facto per i prezzi del mercato libero. I fornitori non potevano applicare prezzi superiori a quelli della tariffa regolamentata, perché altrimenti non avrebbero attratto nuovi clienti e avrebbero perso i clienti già esistenti.
(43)
Generalmente, in un mercato libero, il prezzo corrisposto dagli utenti finali per l'energia elettrica è costituito da due componenti: il diritto di accesso alla rete e una «componente di fornitura» che deriva dai meccanismi di mercato e va al fornitore al dettaglio. Nel caso della fornitura al dettaglio, la redditività dipende dalla capacità della «componente di fornitura» corrisposta dai clienti di coprire i costi del fornitore (ossia, i costi legati all'acquisto dell'energia elettrica sul mercato all'ingrosso o ai propri costi di generazione nel caso di una società integrata verticalmente), un «margine di commercializzazione» in cui rientrano altri costi di fornitura (costi di commercializzazione, sistemi informatici, fatturazione ecc.), nonché una remunerazione del capitale investito. Per questo motivo, un fornitore del mercato libero poteva operare in modo redditizio in un determinato segmento di mercato solo se esisteva un «margine di commercializzazione positivo», ossia, una differenza tra i costi generali sostenuti dal fornitore per prestare servizio ai propri clienti e la tariffa regolamentata.
(44)
Céntrica ha dimostrato l'esistenza di uno svantaggio competitivo per i fornitori del mercato libero mediante calcoli che corroborano l'assenza, nel 2005, di margini di commercializzazione per qualsiasi categoria di consumatori (12) (o la scomparsa, in itinere, dei margini inizialmente presenti all'inizio dell'anno). Ciò significa che le tariffe regolamentate erano eccessivamente basse perché i fornitori indipendenti potessero competere in maniera redditizia. Secondo Céntrica, non si poteva competere a causa di determinate categorie di utenti finali (nello specifico, gli utenti delle grandi quantità di energia elettrica della tariffa G4 e altri grandi utenti industriali), anche prima della comparsa del deficit tariffario, dal momento che le tariffe piene non hanno mai lasciato un margine affinché ci fosse concorrenza. Lo svantaggio competitivo addotto da Céntrica ha avuto luogo soprattutto a danno della categoria di utenti comprendente le società di servizio e le piccole industrie connesse alla rete bassa di tensione e nel segmento domestico.
(45)
Le cifre presentate da Céntrica, nello specifico il confronto tra le tariffe regolamentate e le stime dei prezzi di mercato (cfr. considerando 30 e tabella 3) sono riprese nella decisione di avvio da parte della Commissione.
(46)
Secondo Céntrica, il sistema ha violato la direttiva sull'energia elettrica, non solo per il carattere discriminatorio del regime di deficit (che compensava le perdite dei distributori, ma non quelle dei fornitori), ma anche per aver privato i consumatori del diritto di avere a disposizione prezzi e tariffe trasparenti (13). Dal momento che la corresponsione di una parte del prezzo da pagare per l'energia elettrica nel 2005 è stata prorogata negli anni successivi, i prezzi finali applicati risultavano opachi per i consumatori.
(47)
Céntrica, inoltre, affermava che il meccanismo di rimborso del deficit non era equilibrato per due motivi principali: in primo luogo, il deficit sarebbe stato finanziato soprattutto dagli utenti finali di bassa tensione, mentre gli utenti che hanno contribuito in maniera più significativa alla sua generazione sono stati i grandi utenti finali di alta tensione. In secondo luogo, è stato richiesto agli utenti finali del mercato libero di pagare un deficit che non avevano contribuito a generare.
(48)
Céntrica ha condiviso il parere preliminare della Commissione, secondo cui il regime del deficit spagnolo implicava un trasferimento di risorse dello Stato. Céntrica sosteneva parimenti che risorse statali erano anche implicate nella decisione del governo spagnolo di consentire ai produttori di energia di cartolarizzare i propri crediti commerciali.
(49)
L'Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (ACIE) calcola che il costo stimato di acquisto di energia elettrica assunto come base per le tariffe regolamentate nel 2005 era del 68 % al di sotto del costo effettivo corrisposto dai fornitori per l'acquisto di energia elettrica sul mercato all'ingrosso. L'ACIE ha evidenziato le gravi ricadute che il deficit tariffario del 2005 aveva sui fornitori indipendenti. Secondo l'associazione, i fornitori del mercato libero avevano costi di acquisto simili a quelli dei distributori. Erano inoltre obbligati, di fatto, ad adeguarsi al livello della tariffa piena stabilito dal governo per ogni categoria di cliente, perché altrimenti non avrebbero attratto nuovi clienti e avrebbero perso i clienti già esistenti. Nello specifico, la ACIE indica che, all'inizio del 2005, i propri membri avevano stipulato contratti basati sulle previsioni governative dei prezzi all'ingrosso, che in seguito hanno dovuto rispettare, nonostante non fossero redditizi. Questa situazione ha fatto sì che i fornitori indipendenti subissero delle perdite. Céntrica ritiene di aver subito, nel 2005, perdite pari a 10 milioni di EUR. Secondo la ACIE, diversi fornitori, tra cui Comercial, Electranorte, CYD Energía e RWE, sono stati obbligati a uscire dal mercato.
OSSERVAZIONI DEGLI UTENTI AD ALTA INTENSITÀ ENERGETICA
(50)
Gli utenti ad alta intensità energetica sono intervenuti nel procedimento mediante la loro associazione AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía). Alcuni utenti (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica e Alcoa) sono anche intervenuti a titolo individuale. Alcoa è un produttore di alluminio che gestisce tre impianti di produzione in Spagna, ubicati a San Ciprián, La Coruña e Avilés, che nel 2005 hanno beneficiato della tariffa piena G4 (tariffa riservata agli utenti ad alta intensità energetica con possibilità di interruzione della fornitura). Ferroatlántica è un produttore di leghe di alluminio e ferro che ha beneficiato della tariffa interrompibile 3.4. Asturiana de Zinc è un produttore di zinco che ha beneficiato della tariffa G4 nel suo impianto di San Juan de Nieva.
(51)
Nelle loro osservazioni, gli utenti ad alta intensità energetica contestano la conclusione della Commissione, secondo cui le tariffe industriali (G4 e altre tariffe interrompibili) costituivano aiuti di Stato, e ritengono che tali tariffe non rappresentavano un vantaggio economico, non implicavano l'intervento di risorse statali e non incidevano sulla concorrenza né sul commercio tra gli Stati membri.
Assenza di vantaggi economici
(52)
Secondo gli utenti ad alta intensità energetica, il valore di riferimento utilizzato dalla decisione di avvio per determinare l'esistenza di un vantaggio non è corretto. La Commissione ha confrontato le tariffe industriali con il prezzo medio sul mercato all'ingrosso (il prezzo del «pool»), considerato rappresentativo del costo che tali imprese avrebbero dovuto pagare sul mercato a condizioni normali. Dal momento che le tariffe industriali sono state considerate inferiori al prezzo del «pool», la decisione di avvio ha concluso che le tariffe concedevano un vantaggio economico ai propri beneficiari.
(53)
Gli utenti ad alta intensità energetica ritengono che il «pool» sia un mercato a pronti su cui l'energia energia elettrica è negoziata ogni ora per il giorno successivo. Secondo gli utenti ad alta intensità energetica, il «pool» presenta certe lacune che incidono negativamente sull'efficienza e sulla competitività, così che i prezzi non riflettono correttamente i costi marginali di generazione e, di conseguenza, non rappresentano una situazione di concorrenza perfetta. Gli utenti ad alta intensità energetica, che consumano grandi volumi di energia elettrica e presentano profili di consumo costante, non acquistano energia elettrica dal «pool», ma di solito stipulano contratti bilaterali con fornitori di energia elettrica. Tale situazione è confermata dalla relazione del 2005 dell'OMEL, dalla quale si evince che solo sette utenti che soddisfacevano i requisiti e rappresentavano il 5 % dell'energia elettrica negoziata hanno acquistato energia elettrica direttamente dal «pool».
(54)
In ogni caso, pur supponendo che i prezzi registrati nel «pool» potessero essere considerati un valore di riferimento valido, non sarebbe corretto utilizzare (come ha fatto la Commissione) il prezzo medio all'ingrosso nel 2005, visto che tale prezzo medio riflette la domanda di energia elettrica dei fornitori che prestavano servizio a un portafoglio svariato di utenti finali, tra cui rientravano le famiglie e le piccole imprese. Come sostenuto dalla AEGE, Ferroatlántica e Asturiana de Zinc, un valore di riferimento adeguato sarebbe il prezzo minimo registrato nel «pool» nel 2005, ossia, 18,36 EUR/MWh, perché tale prezzo sarebbe in grado di rispecchiare le condizioni del mercato più competitive del «pool» (in cui i produttori offrono energia elettrica a un prezzo equivalente ai propri costi marginali). I grandi consumatori industriali non si trovano in una situazione comparabile a quella del resto degli utenti finali e, nello specifico, delle famiglie. Per questo motivo, il prezzo medio del «pool» non rappresenterebbe un valore di riferimento adeguato. Secondo Alcoa, la Commissione dovrebbe piuttosto confrontare le tariffe contestate con i prezzi dei contratti bilaterali stipulati dai grandi utenti finali.
(55)
Alcoa ha fornito un esempio di prezzo bilaterale di mercato e ha indicato che i propri tre impianti di alluminio hanno sempre beneficiato della tariffa G4. Tuttavia, Alcoa possiede anche un impianto di allumina (Alúmina Española) per il quale ha stipulato un contratto di validità di due anni, con possibilità di proroga di un anno. I tre impianti di alluminio hanno lo stesso profilo di consumo costante degli impianti di allumina. Eppure, questi ultimi consumano volumi di energia elettrica di gran lunga inferiori (0,35 TWh rispetto a 1,3 TWh negli impianti di Avilés e La Coruña, e 3,4 TWh nell'impianto di San Ciprián). Il prezzo medio pattuito in quel contratto è stato di 34,45 EUR/MWh (inclusi il costo di moratoria nucleare, i costi di accesso alla rete e altre spese accessorie). Tale prezzo è frutto di una gara di appalto, in cui le differenze di offerte dei fornitori erano inferiori a cinque euro.
(56)
Secondo Alcoa, la differenza tra questo prezzo bilaterale (34,45 EUR/MWh) e la tariffa G4 (23,90 EUR/MWh) può essere spiegata mediante fattori oggettivi. Nello specifico, gli utenti della tariffa G4 sono soggetti a restrizioni normative che non si applicano nel caso dei contratti bilaterali, come l'obbligo di utilizzare la totalità dell'energia elettrica prevista da contratto con la tariffa G4 (con l'imposizione di penali in caso contrario), l'obbligo di possedere attrezzature per il controllo della tensione e di pagare entro venti giorni (mentre nei contratti bilaterali le condizioni di pagamento sono più vantaggiose).
(57)
Alcoa conclude quindi che un prezzo di mercato ipotetico applicabile ai propri tre impianti di alluminio sarebbe molto inferiore a 34,45 EUR/MWh, a causa del maggior consumo di questi impianti. D'altra parte, se si considerasse un margine di commercializzazione medio di 10 EUR/MWh, il costo netto di fornitura dell'impianto di allumina sarebbe di 24,25 EUR/MWh, valore che si avvicina molto alla tariffa piena G4.
(58)
Ferroatlántica ha indicato che la decisione di avvio interpretava erroneamente la tariffa regolamentata 3.4 utilizzata nel 2005 poiché includeva, in maniera scorretta, gli sconti sulla tariffa di base e confrontava la stessa con un'imposta di accesso dieci volte superiore a quella applicabile nel caso specifico (e nel caso dei grandissimi consumatori). Ferroatlántica ha inoltre presentato elementi di prova secondo i quali, anche se il prezzo medio mensile di mercato nel 2004 per i contratti futuri di fornitura di energia elettrica nel 2005 era pari a 31,68 EUR/MWh, tale prezzo era di 31,05 EUR/MWh nel dicembre 2004. Ne consegue che una società avrebbe ottenuto la propria fornitura di base di energia elettrica nel 2005 a quel prezzo nel momento in cui sono state stabilite le tariffe regolamentate. Dopo aver aggiunto i «servizi supplementari» (3,92 EUR/MWh) e la corrispondente tariffa di accesso (1,70 EUR/MWh), un utente industriale avrebbe ottenuto un prezzo di mercato di 36,67 EUR/MWh, inferiore cioè ai 56,11 EUR/MWh della tariffa 3.4 applicabile agli utenti ad alta intensità energetica.
(59)
In effetti, ulteriori sconti applicati sulla tariffa premiavano la capacità di prestare servizi di gestione della domanda e la relativa accettazione a vantaggio del sistema. A tal riguardo, Ferroatlántica aggiunge che lo sconto sulla tariffa rispecchiava diversi servizi prestati, ossia, la differenziazione oraria (con consumo notturno e durante i fine settimana), l'interrompibilità (l'accettazione della fornitura su richiesta dell'operatore della rete), la stagionalità (con la concentrazione di fornitura nei mesi di scarsa domanda) e la gestione dell'energia reattiva. Soltanto questi sconti, che erano variabili e venivano stabiliti mediante regolamento a partire dal 1995, e non il livello di tariffa regolamentata, spiegano e giustificano, secondo Ferroatlántica, la corresponsione di un prezzo medio più basso per l'energia elettrica nel 2005.
(60)
Gli utenti ad alta intensità energetica contestano la dichiarazione fatta nella decisione di avvio secondo cui il vantaggio non era proporzionale ai volumi di consumo e tendeva ad aumentare nel caso dei grandi consumatori. A tal riguardo, questi utenti affermano, ad esempio, che la stessa CNE ha confermato che il livello della tariffa G4 avrebbe dovuto essere ancora più basso. Gli utenti ad alta intensità energetica indicano che i grandi consumatori delle tariffe G4 o 3.4 hanno consumato una quantità di energia elettrica diverse migliaia di volte superiore a quella dei consumatori medi dell'alta tensione, mentre pagano tre volte meno di quelli.
(61)
Analogamente, sarebbe normale attendersi che i grandi consumatori ottenessero uno sconto maggiore unitario sul prezzo. Alla luce di questa considerazione, secondo gli utenti ad alta intensità energetica, la conclusione secondo cui le tariffe industriali implicavano un vantaggio è discutibile. Ricordano che, in ogni caso, spetta alla Commissione presentare elementi di prova decisivi sull'esistenza di tale vantaggio.
(62)
Alcoa ha inoltre indicato che il prezzo che pagava in Spagna era quasi identico al prezzo medio ponderato che pagano gli impianti di alluminio nell'Unione e che era persino superiore al prezzo medio ponderato pagato nel SEE.
Assenza di risorse dello Stato
(63)
Gli utenti ad alta intensità energetica sostengono che sono stati loro a pagare le tariffe industriali direttamente ai distributori, senza che i fondi fossero soggetti al controllo dello Stato e, di conseguenza, in linea con la giurisprudenza nella causa PreussenElektra, tale regime non implicava risorse statali.
(64)
Gli utenti ad alta intensità energetica sottolineano il lasso temporale intercorso tra la determinazione delle tariffe, che ha avuto luogo alla fine del 2004, e l'adozione del meccanismo per il recupero del deficit dai consumatori, che non ha avuto luogo fino al giugno del 2006. Nella decisione di avvio, la Commissione ha osservato che erano state utilizzate risorse statali a causa dell'introduzione della maggiorazione nelle fatture degli utenti, azione qualificata come tributo parafiscale. Gli utenti ad alta intensità energetica sostengono che, se si accettasse tale ipotesi, una misura che non costituiva aiuto nel 2005 diventerebbe aiuto (ex post) nel 2006, il che è contrario ai principi fondamentali del diritto dell'Unione, quali la certezza del diritto e la tutela del legittimo affidamento. Questi utenti sostengono che il carattere di aiuto di una misura dipende unicamente dalle circostanze esistenti alla data della sua adozione e non può dipendere da avvenimenti futuri, soprattutto quando non sono prevedibili in modo ragionevole. Citano l'avvocato generale Jacobs nella causa Van Calster (14): «la situazione dev'essere valutata alla data dell'imposizione originaria dei tributi e non può essere modificata retroattivamente».
(65)
Gli utenti ad alta intensità energetica sostengono che le tariffe regolamentate del 2005 non rappresentavano un aiuto di Stato in quell'anno. Tali società indicano che, in quelle circostanze, risulta irrilevante l'analisi del meccanismo di finanziamento, dato che quest'ultimo non è stato introdotto fino al 2006. L'esame della modalità di finanziamento sarebbe pertinente solo se la misura fosse un aiuto di Stato sin dall'inizio. Dal momento che le tariffe non prevedevano aiuti, secondo gli utenti ad alta intensità energetica, la Commissione non può basarsi sulla maggiorazione per giungere alla conclusione contraria.
(66)
Gli utenti ad alta intensità energetica affermano che, nel caso delle imposte parafiscali, la modalità di finanziamento di una misura è in ogni caso solo rilevante per valutare l'aiuto di Stato quando l'imposta è «obbligatoriamente vincolata all'aiuto», ossia, nel caso in cui esiste un vincolo diretto e immediato tra la misura e il finanziamento (15). Gli utenti ad alta intensità energetica negano l'esistenza di tale vincolo, dal momento che la maggiorazione era destinata a coprire un deficit generato dalla liquidazione di attività regolamentate, che facevano riferimento non solo alla fornitura dell'energia elettrica a tariffe regolamentate, ma anche ad altri costi del sistema. La maggiorazione non era pertanto stata assegnata in modo specifico per coprire le perdite derivanti dalla fornitura a tariffe regolamentate. In secondo luogo, non esisteva un vincolo diretto né indiretto tra il livello delle tariffe e la maggiorazione applicata, dato che la tariffa determinata nel 2004 era incondizionata (non era suscettibile di ulteriori adeguamenti negli anni successivi).
(67)
Gli utenti ad alta intensità energetica sostengono inoltre che la maggiorazione non rappresentava un'imposta o un onere parafiscale, dato che non era una misura di carattere fiscale secondo il diritto spagnolo. Le misure fiscali si utilizzano per finanziare una spesa pubblica, mentre, in questo caso, la maggiorazione aveva come obiettivo recuperare un deficit sostenuto da operatori privati (distributori), che svolgono attività regolamentate nel sistema energetico elettrico. Ai sensi della Costituzione spagnola, una nuova misura fiscale può essere introdotta solamente mediante una legge (e non attraverso un regio decreto). D'altra parte, lo Stato non è mai proprietario né può disporre delle entrate generate dalla maggiorazione, dato che tali fondi vengono trasferiti su un conto di deposito gestito dalla CNE e lo Stato non può impossessarsene. Il processo di liquidazione è totalmente autonomo e la CNE non ha margine discrezionale, autonomia né controllo sulla destinazione o sull'importo dei fondi che devono essere liquidati ai vari operatori.
(68)
Secondo gli utenti ad alta intensità energetica, la Commissione riconosce tale aspetto nella sua decisione sui costi non recuperabili della Spagna (16), in cui dichiara che il passaggio degli importi attraverso la CNE è di natura essenzialmente contabile e non conclude che la misura implicasse l'intervento di risorse statali.
(69)
Tali utenti sostengono che questa situazione è identica a quella del caso dei «costi non recuperabili», dal momento che, in entrambi i casi, il governo ha introdotto una maggiorazione volta a compensare un costo permanente del sistema. Questa linea di argomentazione sembrava essere confermata anche in un caso che coinvolgeva il Regno Unito (17).
Assenza di ricadute sulla concorrenza e sul commercio
(70)
Asturiana de Zinc e Alcoa ritengono che, a causa delle caratteristiche specifiche dei mercati di alluminio e zinco, una misura relativa al prezzo dell'energia elettrica utilizzata per produrre tali metalli non abbia un impatto sul commercio dell'Unione, dato che i metalli sono prodotti di base e i loro prezzi vengono stabiliti su scala mondiale dalla borsa dei metalli di Londra. In tali circostanze, le variazioni dei costi locali di produzione non si traducono in differenze nei prezzi mondiali.
(71)
Le due società affermano che esiste un deficit crescente di produzione di alluminio e di zinco nell'Unione, mentre la domanda viene soddisfatta sempre più spesso attraverso le importazioni da paesi terzi.
(72)
Se i comparti dell'alluminio e dello zinco scomparissero in Spagna, nessun nuovo operatore dell'Unione occuperebbe i loro posti, dato che gli impianti (di alluminio) dell'Unione lavorano già al massimo della capacità e nessun produttore nuovo o già presente riceverebbe incentivi per aumentare la propria capacità, in considerazione del fatto che le possibilità di disporre di energia elettrica a prezzi accessibili nel lungo termine sono incerte. Il deficit verrebbe quindi sanato esclusivamente mediante importazioni.
(73)
Alcoa afferma inoltre che le tariffe non minaccino gli interessi degli altri produttori europei, poiché offrono energia elettrica a un prezzo identico al prezzo medio pagato da altri produttori di alluminio nei paesi dell'EU-25.
Anche nel caso in cui le tariffe industriali interrompibili rappresentassero un aiuto, questo si configurerebbe come «aiuto già esistente»
(74)
Gli utenti ad alta intensità energetica sostengono che le tariffe contestate esistevano già prima dell'adesione della Spagna all'Unione.
(75)
Anche se la denominazione «tariffa G4» è stata introdotta formalmente mediante il decreto ministeriale del 6 marzo 1986; essa esisteva di fatto già prima del 1o gennaio del 1986, data di adesione della Spagna all'Unione, dato che corrisponde alla precedente «tariffa I industriale a largo utilizzo» stabilita mediante il decreto ministeriale del 14 ottobre 1983, ossia, prima dell'adesione della Spagna. Tutti gli utenti finali dell'energia elettrica che beneficiavano della tariffa industriale I sono passati automaticamente alla tariffa G4, che di fatto è la stessa tariffa con una diversa denominazione.
(76)
Anche le altre tariffe interrompibili erano espressamente previste nel decreto ministeriale del 1983.
(77)
D'altra parte, secondo gli utenti ad alta intensità energetica, la misura rappresenterebbe un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, con cui si stabiliscono disposizioni applicative dell'articolo 108 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (18), a causa della scadenza del termine di prescrizione di dieci anni.
Il legittimo affidamento impedirebbe il recupero degli aiuti
(78)
Gli utenti ad alta intensità energetica sostengono che, pur supponendo che le tariffe non potessero considerarsi aiuti già esistenti, il principio di tutela del legittimo affidamento ne impedirebbe il recupero. Durante tutto il 2005, le tariffe sono state un pagamento diretto tra operatori privati. Gli utenti non potevano prevedere che le tariffe stabilite nel dicembre del 2004 potessero diventare aiuto ai sensi di una misura governativa adottata nel giugno del 2006. Nessun operatore economico, per quanto prudente, avrebbe potuto prevedere tale cambiamento nella propria situazione giuridica. Per questo motivo, gli utenti riponevano un legittimo affidamento sul fatto che le loro tariffe non configurassero aiuto di Stato.
COMMENTI DELLA GIUNTA DELLA GALIZIA E DEL PRINCIPATO DELLE ASTURIE
(79)
In merito al possibile aiuto agli utenti ad alta intensità energetica, la Giunta della Galizia sostiene che la Commissione ha erroneamente utilizzato il prezzo del «pool» come surrogato del prezzo di mercato, dato che questi utenti di solito sottoscrivono contratti a lungo termine a condizioni molto più vantaggiose.
(80)
Tenuto conto del fatto che la liberalizzazione del mercato spagnolo non si è ancora conclusa e, nello specifico, che non esistono contratti bilaterali tra produttori e grandi consumatori, la Giunta della Galizia ritiene che sarebbe conveniente utilizzare come valore di riferimento i costi effettivi pagati dai produttori per fornire energia elettrica a questi clienti. Un'alternativa sarebbe ottenere un prezzo di riferimento basato sulla letteratura tecnica (Wilson, 1993 (19) e Castro-Rodríguez (20), 1999), esaminando sia il costo della tecnologia più efficiente in grado di soddisfare i bisogni specifici degli utenti ad alta intensità energetica, sia il costo medio dell'energia elettrica nel corso delle diverse ore del giorno. La differenza tra un prezzo di riferimento ottenuto in questo modo e la tariffa regolamentata pagata nel 2005 sarebbe molto più bassa. La Giunta della Galizia sostiene inoltre che, in ogni caso, tutti gli utenti spagnoli, inclusi i grandi consumatori, rimborseranno, nel tempo, il deficit generato dalle tariffe basse applicate nel 2005.
(81)
Oltre a questo aspetto, secondo la Giunta della Galizia, il sistema tariffario esistente nel 2005 non era legalmente selettivo poiché lo Stato non aveva intenzione di concedere un vantaggio agli utenti finali, ma ha semplicemente commesso errori di previsione delle tendenze e dei prezzi di mercato nel momento in cui ha fissato le tariffe nel 2004. La Giunta della Galizia contesta inoltre la conclusione secondo cui il sistema avrebbe avuto delle ricadute sul commercio interno dell'Unione.
(82)
Le osservazioni del Principato delle Asturie sono analoghe a quelle presentate dal governo spagnolo, a cui fanno riferimento.
OSSERVAZIONI E COMMENTI DELLA SPAGNA
(83)
La Spagna ritiene che il sistema delle tariffe regolamentate nel 2005 non implicasse aiuti né per gli utenti finali né per i distributori.
Non esiste alcun vincolo causale tra le misure statali e il deficit e quest'ultimo non è imputabile allo Stato
(84)
La Spagna ritiene che il deficit non sia imputabile allo Stato perché è stato causato da circostanze esterne imprevedibili e non dall'intenzione deliberata dello Stato di sovvenzionare determinate attività.
(85)
La Spagna sostiene che la legislazione dell'Unione in vigore nel 2005 non impediva la fornitura di energia elettrica a tariffe regolamentate stabilite dallo Stato. Di conseguenza, la regolamentazione statale era legalmente valida in quanto espressione della sovranità nazionale. Una di queste prerogative sovrane consiste nel determinare le tariffe in modo che i costi stimati riescano a soddisfare la domanda prevista.
(86)
La Spagna ritiene che il deficit del 2005 è stato generato da una differenza tra le previsioni governative dei prezzi all'ingrosso dell'energia elettrica e i prezzi effettivi registrati nel «pool». I prezzi del 2005 sono stati eccezionalmente alti in quanto determinati da cause imprevedibili assimilabili alla forza maggiore.
(87)
Dal momento che l'evento che ha provocato il presunto aiuto sarebbe una evoluzione dei prezzi all'ingrosso superiore alle previsioni, il presunto vantaggio non potrebbe imputarsi a uno strumento giuridico. Pur supponendo che tale vantaggio sia esistito (quod non), esso sarebbe stato causato da circostanze estranee alle intenzioni dello Stato. L'esistenza di un caso di forza maggiore, secondo la Spagna, rompe il vincolo causale tra la decisione amministrativa che fissava le tariffe e il vantaggio competitivo che avrebbe dato luogo a un aiuto di Stato. Pur supponendo (quod non) che fosse soddisfatto il requisito oggettivo del vincolo causale, sarebbe venuto meno il requisito soggettivo dell'intenzionalità (imputabilità) da parte dello Stato.
Assenza di risorse dello Stato
(88)
La Spagna sostiene che le tariffe non comportavano fondi pubblici. In primo luogo, la Spagna afferma che, a tal riguardo, la maggiorazione non è un «onere» nell'accezione della giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea in materia di oneri parafiscali, poiché non viene riscosso dallo Stato né corrisponde a un prelievo. Secondo la Spagna, la maggiorazione è una parte integrante della tariffa e ne ha lo stesso carattere. La tariffa è quindi un prezzo privato.
(89)
In secondo luogo, i fondi non vengono riscossi dallo Stato né vengono destinati a un fondo designato da quest'ultimo. Sono i distributori ad applicare le tariffe e non lo Stato; ne consegue che le tariffe sono prezzi privati che garantiscono l'equa remunerazione degli operatori (contemplata nella LSE). Non si tratta di imposte né prezzi pubblici. Lo Stato non remunera niente poiché è il sistema a offrire una remunerazione in virtù delle forze di mercato per le attività non regolamentate e mediante le tariffe di accesso stabilite dallo Stato per le attività regolamentate. L'assenza di oneri per lo Stato in questo sistema non determinerebbe l'utilizzo di risorse statali, in linea con la giurisprudenza della causa Sloman Neptun (21). Questi fondi, inoltre, non confluiscono mai nelle casse dello Stato, non vengono menzionati nelle leggi finanziarie, non sono soggetti a verifiche da parte della Corte dei conti e non possono essere recuperati dai debitori con procedure amministrative. Ai debiti contratti con il sistema di energia elettrica non viene applicato il tasso di interesse applicabile ai debiti contratti con lo Stato.
(90)
La Spagna ribadisce che questi fondi vengono gestiti dall'organo spagnolo preposto alla regolamentazione, la CNE, che svolge semplicemente il ruolo di Mediatore contabile. Secondo la Spagna, nella sua decisione sui costi spagnoli di transizione alla concorrenza del 2001 (SA NN 49/99), la Commissione aveva già stabilito che il passaggio di fondi attraverso la CNE aveva un carattere essenzialmente contabile. I fondi trasferiti sul conto a nome della CNE non sono mai stati di proprietà di questo organo e sono stati liquidati immediatamente ai beneficiari sulla base di un importo determinato preventivamente, non modificabile da parte della CNE. Sulla base di queste considerazioni, la Commissione è giunta alla conclusione che non era nelle condizioni di determinare se i ricavi derivanti dall'onere stabilito nel quadro del regime dei costi non recuperabili costituissero risorse statali.
Assenza di vantaggi
(91)
La Spagna non condivide il parere della Commissione secondo cui le tariffe conferiscono un vantaggio economico agli utenti finali (o ai distributori).
(92)
Per quanto riguarda gli utenti finali, dopo aver ribadito che il deficit è il risultato di forza maggiore, la Spagna sostiene che tale disavanzo non ha avvantaggiato i grandi consumatori, poiché è stato trasferito, con gli interessi, sulle tariffe negli anni successivi. Per questo motivo, il presunto vantaggio economico derivante da un prezzo dell'energia elettrica più basso è soltanto apparente, dato che i consumatori rimborsano con gli interessi la differenza rispetto ai prezzi del mercato libero.
La fornitura a tariffe regolamentate è un servizio d'interesse economico generale
(93)
La Spagna afferma che, nel 2005, l'esistenza di tariffe regolamentate non era contraria alla legislazione dell'Unione, dato che il termine per la liberalizzazione del mercato per tutti i consumatori, incluse le famiglie, scadeva il 1o luglio 2007.
(94)
Nello specifico, secondo le autorità spagnole, la fornitura di energia elettrica è un servizio d'interesse generale e lo Stato deve intervenire per evitare eventuali abusi delle posizioni dominanti derivanti dall'esistenza di un'unica rete (monopolio naturale).
(95)
I parametri atti a determinare le tariffe sono stati stabiliti in maniera oggettiva e trasparente. Il complesso quadro di regolamentazione che stabilisce le tariffe e la procedura di liquidazione dimostrano, secondo le autorità spagnole, che il sistema tariffario si basava su un'analisi esaustiva dei costi e delle entrate del sistema e su un'analisi della domanda di energia elettrica.
Impegno della Spagna
(96)
Come illustrato nei considerando 25 e 26, il deficit generato nel 2005 viene rimborsato in rate annuali, che rendono a un tasso di interesse equivalente all'Euribor senza differenziale. Fatte salve le proprie osservazioni, la Spagna si è impegnata a aumentare retroattivamente il tasso di interesse applicato alle imprese utilizzatrici con connessioni superiori a 1 kV. Tale incremento sarà determinato in maniera proporzionale al contributo del deficit del 2005 delle imprese utilizzatrici oggetto del procedimento in corso e che ricevevano fornitura a tariffe piene. La misura corrisponderà all'applicazione di un differenziale di 65 punti di base oltre l'Euribor di riferimento, allineandolo così, a livello generale, al tasso applicato al deficit negli anni successivi.
(97)
L'importo corrispondente sarà addebitato alle imprese utilizzatrici nel seguente modo: per quanto concerne i pagamenti annuali della quota di deficit del 2005 rimborsata, verrà applicato un aumento unico delle tariffe di accesso; per quanto riguarda gli importi che devono essere ancora rimborsati, si applicherà direttamente un tasso di interesse più alto su ogni annualità, anche in questo caso sotto forma di aumento delle tariffe di accesso.
5. VALUTAZIONE DELLA MISURA
Esistenza di aiuto di stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE
(98)
Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, una misura costituisce aiuto di Stato quando vengono soddisfatte le seguenti condizioni: a) la misura favorisce il beneficiario mediante un vantaggio economico, b) la misura viene concessa dallo Stato mediante risorse pubbliche, c) è selettiva, d) ha delle ricadute sul commercio interno dell'Unione e può falsare la concorrenza all'interno dell'Unione. Dal momento che tutte queste condizioni devono essere soddisfatte, la Commissione limiterà la sua valutazione unicamente all'esistenza di un vantaggio economico per i beneficiari.
Esistenza di un vantaggio economico
(99)
Le imprese risultano favorite ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE se ottengono un vantaggio economico che non avrebbero potuto ottenere diversamente in condizioni di libero mercato. Nel presente caso, l'analisi deve appurare, considerando anche il rimborso del deficit del sistema dell'energia elettrica del 2005, l'esistenza o meno di una differenza positiva tra le tariffe regolamentate stabilite nel 2005 e i prezzi di mercato che avrebbero dovuto corrispondere i beneficiari potenziali per l'acquisto di energia elettrica e i servizi prestati nell'ambito del loro regime tariffario. Qualsiasi vantaggio relativo alle condizioni di mercato deve essere accertato con riferimento agli effettivi prezzi di mercato. Di seguito, si esaminano entrambi questi aspetti: la presenza o assenza di differenze positive tra i prezzi del «pool» dell'energia elettrica e i prezzi di mercato e le tariffe regolamentate; il rimborso del deficit.
Confronto con i prezzi medi del «pool» dell'energia elettrica
(100)
I prezzi medi del «pool» di energia elettrica rappresentano degli indicatori del livello generale dei prezzi del mercato all'ingrosso. Questo prezzo medio di riferimento si è attestato a 59,47 EUR/MWh nel 2005, nel corso dell'intero anno. Come indicato e illustrato nel considerando 19 (grafico 1), durante sette mesi consecutivi del 2005, i prezzi medi all'ingrosso sono stati superiori ai prezzi impliciti dell'energia elettrica delle tariffe regolamentate piene applicate a tutti gli utenti finali. Di conseguenza, la tariffa media stabilita dal decreto 2392/2004 sembra aver indotto una differenza positiva a favore di tutti gli utenti finali che hanno scelto le tariffe regolamentate, almeno durante la maggior parte dei mesi del 2005.
(101)
Tuttavia, in periodi mensili inferiori a un anno, tale differenza non è emersa durante i cinque mesi trascorsi tra gennaio e maggio del 2005, per cui il vantaggio non ha interessato tutto il sistema delle tariffe regolamentate. Inoltre, se si prendono in considerazione periodi superiori a un anno, ad esempio, fino al 30 dicembre 2007, il possibile vantaggio accumulato da giugno 2005 viene più che annullato dal calo dei prezzi medi del «pool», che sono scesi drasticamente fino a raggiungere 37 EUR/MWh nel marzo del 2007, mentre i prezzi impliciti delle tariffe regolamentate si attestavano intorno a 68 EUR/MWh nello stesso periodo. In effetti, a partire dal 2006, i prezzi dell'energia elettrica impliciti nelle tariffe piene sono stati di gran lunga superiori ai prezzi all'ingrosso della fornitura (cfr. grafico 1). Di conseguenza, i benefici e i vantaggi economici ottenuti dai consumatori che ricevevano fornitura a tariffe regolamentate quando i prezzi del «pool» sono più alti del costo implicito dell'energia elettrica nelle tariffe regolamentate possono annullarsi quando i prezzi del «pool» sono più bassi del costo implicito dell'energia elettrica.
(102)
Ne consegue che, sia nei periodi mensili inferiori a un anno nel 2005 che nel periodo di due anni in cui rientra parte del 2005, i prezzi dell'energia elettrica impliciti nelle tariffe regolamentate applicabili nel 2005 non sembrano aver concesso un vantaggio al gruppo di consumatori che riceveva fornitura a tariffe regolamentate rispetto ai prezzi all'ingrosso del «pool» di energia elettrica. Tuttavia, resta il fatto che le entrate derivanti dall'accesso e dalle tariffe regolamentate pagate con riferimento a tutto il sistema dell'energia elettrica non sono state sufficienti a coprire i costi regolamentati del sistema nel 2005. Per questo motivo è necessario analizzare se il meccanismo adottato sia sufficiente a garantire il rimborso del deficit.
Rimborso del deficit del sistema dell'energia elettrica del 2005
(103)
Come indicato nei considerando 15 e 20-22, i conti del sistema dell'energia elettrica nel 2005 includevano tutti i costi e i ricavi regolamentati del sistema, prescindendo dall'assegnazione di determinati ricavi a costi specifici. Ad esempio, i costi di trasporto e distribuzione (4 410 milioni di EUR) o il costo delle sovvenzioni alla cogenerazione e alle fonti rinnovabili di energia elettrica (2 701 milioni di EUR) non venivano divisi tra ricavi regolamentati delle tariffe piene del mercato regolamentato e/o ricavi derivanti dai diritti regolamentati di accesso del mercato libero rispettivamente, né venivano finanziati differenziando queste due tipologie di ricavi. Di fatto, tutti gli utenti del sistema ricevono un vantaggio ed è prevedibile che contribuiscano a coprire i costi delle sovvenzioni destinate alle forme efficienti di cogenerazione e alle fonti rinnovabili, o dei servizi di trasporto e distribuzione. All'interno di tale sistema di costi non cumulativi per ogni tariffa è impossibile assegnare oggettivamente a posteriori la distribuzione dei costi agli utenti del mercato libero e agli utenti del mercato regolamentato e, all'interno di quest'ultima categoria, ai 25 scaglioni tariffari applicabili nel 2005. Ne consegue che è necessario analizzare la presenza di eventuali vantaggi, o la loro assenza, che il deficit del 2005 ha comportato per il sistema dell'energia elettrica a livello globale.
(104)
In questo senso, la Spagna ha messo in atto un meccanismo per recuperare totalmente il deficit del 2005. Ciò è coerente con il principio dell'universalità dei conti del sistema applicato in quel periodo. Il deficit di ricavi regolamentati del sistema dell'energia elettrica per sostenere i costi del sistema è stato risolto mediante l'iniezione di capitali ottenuti mediante un «contributo con destinazione specifica» stabilita nel regio decreto 809/2006. A partire dalla metà del 2006, il recupero ha avuto inizio mediante l'applicazione di una maggiorazione del valore dell'1,378 % sulle tariffe regolamentate piene e del 3,975 % sui diritti di accesso e, a partire da allora, mediante le maggiorazioni necessarie a garantire il recupero dei 3,8 miliardi di euro più interessi nell'arco di un periodo di 14,5 anni, che termina nel 2020 (cfr. considerando 25 e 26).
(105)
Ne consegue che i ricavi derivanti dai contributi speciali destinati a finanziare il deficit del 2005 consentono il pagamento delle fatture dell'energia elettrica degli utenti del sistema, con l'aumento necessario a pareggiare ex post i conti del sistema del 2005, con un considerevole ritardo.
(106)
In queste circostanze, l'unico elemento discutibile del metodo adottato nel 2006 per il rimborso del deficit del sistema dell'energia elettrica del 2005 e il pareggio dei conti sarebbe il basso tasso di interesse applicato inizialmente ai pagamenti annuali del rimborso, ovvero il tasso di riferimento Euribor senza differenziale. Come descritto più dettagliatamente nei considerando 96 e 97, la Spagna si è impegnata ad aumentare il tasso di interesse applicabile alle imprese utilizzatrici oggetto del presente procedimento. La Spagna si impegna ad applicare un differenziale di 65 punti di base oltre il tasso di interesse di riferimento.
(107)
L'applicazione di questa modifica della misura inizialmente applicata per rimborsare il deficit del 2005, che esclude le famiglie e le piccole imprese che hanno versato le più elevate tariffe regolamentate nell'ambito del meccanismo di correzione, comporta l'annullamento di qualsiasi presunto vantaggio che le società possano aver ottenuto grazie al differimento dei pagamenti a partire dal 2006. Inoltre, l'applicazione di una maggiorazione sul valore della tariffa fa sì che la quantità assoluta recuperata sia, per ogni società, direttamente proporzionale al proprio consumo di energia elettrica. A un consumo più elevato di energia elettrica corrisponderà quindi una maggiorazione più alta.
Confronto con i prezzi di mercato dell'energia elettrica
(108)
In secondo luogo, come indicato da alcune parti interessate, i prezzi registrati nel «pool» di energia elettrica non costituiscono un riferimento adeguato per il confronto tra i prezzi dell'energia elettrica corrisposti dai grandi consumatori nel quadro delle tariffe regolamentate e i prezzi di mercato. Di fatti, alla luce degli elementi di prova della relazione elaborata nel 2005 dall'operatore del mercato dell'energia elettrica OMEL, solo sette utenti finali rappresentavano il 5 % della domanda di energia elettrica derivante direttamente dal «pool» rispetto alle centinaia di utenti industriali e grandi società. I consumatori industriali e gli altri grandi consumatori, nello specifico quelli ad alta intensità energetica per cui l'energia rappresenta una parte considerevole dei costi di produzione (generalmente, 30-40 % nel caso della produzione di alluminio), richiedono e ottengono condizioni prevedibili di prezzo e fornitura. Tali condizioni sono rispecchiate in contratti con termini superiori alle 24 ore. I prezzi quotati ogni ora sul mercato a 24 ore, come il «pool» di energia elettrica, rappresentano i prezzi medi di mercato per i fornitori che prestano servizi a un portafoglio svariato di clienti, incluse le famiglie. Non rappresentano, tuttavia, un riferimento adeguato in grado di determinare i prezzi che dovrebbero pagare gli utenti ad alta intensità energetica sul mercato libero, con termini contrattuali superiori alle 24 ore. Contrariamente al parere della decisione di avvio, l'indagine ha dimostrato che le tariffe regolamentate inferiori ai prezzi medi del «pool» non implicano necessariamente un vantaggio sulle condizioni di mercato per gli utenti industriali, dato che i prezzi del «pool» non sono i prezzi del mercato per la grande maggioranza di questi utenti. Ciò scioglie i dubbi espressi al riguardo.
(109)
Inoltre, in Spagna la possibilità di scegliere il mercato libero non era irreversibile nel 2005. I consumatori potevano scegliere costantemente tra le offerte più vantaggiose del mercato regolamentato e del mercato libero, situazione che generava una certa convergenza di prezzi. La possibilità di cambiare le opzioni di fornitura tende necessariamente a ridurre i prezzi del mercato al dettaglio durante i picchi dei prezzi all'ingrosso, come quelli registrati in Spagna a partire dal 2005, mentre l'incentivo opposto all'aumento dei prezzi del mercato libero, con un avvicinamento ai livelli più alti della tariffa regolamentata, sorge quando si inverte tale situazione.
(110)
Come confermano le associazioni di fornitori indipendenti (considerando 42-49), i fornitori del mercato libero hanno dovuto, nel corso del 2005, rispettare i propri contratti o risolverli unilateralmente, se possibile, oppure rinegoziare e adeguare al rialzo i propri prezzi, correndo il rischio che i clienti passassero al mercato regolamentato. Le perdite che i fornitori del mercato libero affermano di aver subito dimostrano che i prezzi sul mercato libero nel 2005, nello specifico i prezzi dei contratti a un anno che sono stati rispettati, si sono mantenuti ai livelli delle rispettive tariffe regolamentate e, quindi, indicano che le tariffe non hanno concesso, di fatto, un vantaggio economico rispetto ai prezzi effettivi del mercato libero.
(111)
Ne consegue, quindi, che due ipotetici utenti industriali in concorrenza tra loro, il primo con un contratto di fornitura di energia elettrica a un anno a prezzi del mercato libero da gennaio a dicembre del 2005 e il secondo che fornisce energia a tariffe regolamentate nello stesso periodo, dovevano, ceteris paribus, sostenere costi dell'energia elettrica simili. Infatti, l'unica influenza che il livello delle tariffe regolamentate esercitava sui prezzi del mercato libero nel 2005 era in realtà quella di concedere agli utenti sul mercato libero il beneficio indiretto di limitare l'incremento dei prezzi, pur supponendo che tali incrementi fossero contrattualmente possibili durante l'anno o, a più lungo termine, coprendo tutto il 2005. Di fatti, la concorrenza effettiva o potenziale tra gli utenti industriali che ricevevano energia elettrica sul mercato libero o sul mercato regolamentato rispettivamente, non potevano falsare le tariffe regolamentate.
(112)
In terzo luogo, nella sua decisione di avvio, la Commissione ha fatto una menzione speciale ai livelli bassi della tariffa regolamentata (23,9 EUR/MWh e 27,0 EUR/MWh) applicati nel 2005 rispettivamente ai grandi consumatori industriali (tariffa G4) e ai grandi consumatori industriali con fornitura interrompibile (ad esempio, tariffa 3.4), come si evince dalla tabella 3 del considerando 30. Come indicano alcuni terzi interessati, i livelli delle tariffe regolamentate contestate nella decisione di avvio, non sono tariffe ma prezzi medi al netto degli sconti. Al netto degli sconti, i livelli della tariffa di base stabiliti nel decreto 2392/2004, indicati nella tabella 1, sono stati rispettivamente di 56,12 EUR/MWh (tariffa 3.4) e 25,44 EUR/MWh (tariffa G4).
(113)
A tal riguardo, l'indagine formale ha fornito elementi di prova del fatto che le tariffe regolamentate applicabili agli utenti industriali menzionati nella decisione di avvio erano al livello dei prezzi di mercato applicabili per tutto il periodo compreso tra gennaio e dicembre 2005, come si indica di seguito:
(114)
In primo luogo, sono stati forniti elementi di prova dell'esistenza di prezzi bilaterali di mercato pari a 34,45 EUR/MWh che venivano applicati agli utenti ad alta intensità energetica sul mercato libero nel 2005 (considerando 55-57). Con un margine di commercializzazione inferiore al margine medio di dieci anni aggiunto nella decisione di avvio del procedimento d'indagine formale, tale prezzo di mercato evidenzia un costo di fornitura vicino ai 25,44 EUR/MWh della tariffa regolamentata più bassa (G4) (23,9 EUR/MWh del prezzo medio ex post). Se si considerano le differenze oggettive relative alla fornitura nel quadro della tariffa regolamentata, come volumi di fornitura 9,7 volte superiori, l'investimento in attrezzature per il controllo della tensione e i termini di pagamento, il fatto che la tariffa regolamentata fosse inferiore non sembra aver concesso un indebito vantaggio economico ai beneficiari.
(115)
In secondo luogo, gli elementi di prova disponibili indicano che nel dicembre del 2004 era possibile stipulare contratti a un anno per forniture di base, basati sui prezzi di mercato con quote pari a 31,05 EUR/MWh, con consegna tra gennaio e dicembre 2005. Esisteva un prezzo finale di mercato (con servizi supplementari e tariffa di accesso) pari a 36,67 EUR/MWh, che è inferiore alla tariffa di base corrispondente (tariffa 3.4) per gli utenti industriali interrompibili con una forte modulazione del carico (cfr. considerando 16, 18 e 58).
(116)
Sconti aggiuntivi disponibili nel quadro delle tariffe regolamentate per la gestione della domanda (ad esempio, modulazione del carico, interrompibilità) consentivano di ottenere prezzi medi più bassi sul mercato regolamentato per gli utenti che si accollavano tali servizi (22). Questi sconti, non trattati in maniera dettagliata nella decisione di avvio, remuneravano utili servizi per la rete provenienti dal lato della domanda, che richiedevano adeguamenti, investimenti o restrizioni imposte nei processi industriali o commerciali. La modulazione del carico richiede che i processi industriali o commerciali con un alto consumo di energia elettrica vengano eseguiti nelle fasce di minor traffico, fuori dagli orari di punta, riducendo così il consumo e la tensione nella rete di energia elettrica. Allo stesso modo, i servizi di interrompibilità forniti alla rete sono economicamente utili poiché consistono, per l'utente industriale in questione, nell'accettazione dell'interruzione della fornitura da parte dell'operatore, con uno scarso preavviso (da pochi secondi a due ore) e a lungo termine (da una a dodici ore), come nel caso specifico delle tariffe regolamentate relative alla Spagna.
(117)
I benefici di questi servizi volti a garantire la continuità della fornitura di energia elettrica vengono riconosciuti nella legislazione dell'Unione. La direttiva 2005/89/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 gennaio 2006, concernente misure per la sicurezza dell'approvvigionamento di energia elettrica e per gli investimenti nelle infrastrutture (23) richiede che gli Stati membri considerino le tecnologie di gestione della domanda e adottino misure atte a ridurre le barriere che impediscono l'utilizzo di contratti interrompibili con l'obiettivo ultimo di mantenere l'equilibrio tra l'approvvigionamento e la domanda. Tali servizi integrano e posso anche sostituire altre forme di regolamentazione utilizzate dall'operatore della rete per garantire l'adeguamento dell'offerta e della domanda di energia elettrica alla rete, evitando così le interruzioni e i black-out, che oltre a essere socialmente ed economicamente costosi, possono anche dare luogo all'imposizione di sanzioni o determinare responsabilità.
(118)
Nel caso specifico della Spagna, l'assenza di una notevole capacità di interconnessione con altri Stati membri e la significativa penetrazione di una fornitura di energia elettrica in modo discontinuo derivante da fonti rinnovabili di energia nel 2005 rendono questi servizi particolarmente utili. L'ordine di grandezza del loro valore economico e dei possibili costi che si possono evitare nel sistema dell'energia elettrica può essere spiegato considerando i costi sostenuti dall'operatore spagnolo della rete Red Eléctrica de España nell'acquisto di servizi di bilanciamento. Nel 2005 Red Eléctrica de España ha pagato una media di 65 EUR/MWh per i servizi di regolazione secondaria di aumento dell'energia elettrica (aggiungendo ulteriore energia elettrica in linea tra 15 secondi e 15 minuti per bilanciare la rete); per la regolazione terziaria di aumento (aggiungendo ulteriore energia elettrica in linea tra 15 secondi e 2 ore per alimentare la riserva di energia elettrica di regolazione secondaria), il prezzo medio nel 2005 è stato di 78 EUR/MWh, con aumenti fino a 600 EUR/MWh (24). Dal momento che bilanciano la domanda e la allontanano dalle ore di punta (modulazione del carico) o offrono la possibilità di ridurla in situazioni critiche (servizi interrompibili), gli sconti sulle tariffe regolamentate pertinenti (ad esempio, circa 32 EUR/MWh sulla tariffa 3.4) sembrano essere economicamente giustificati.
(119)
In assenza di questi sconti per le misure di gestione della domanda, le tariffe regolamentate per gli utenti connessi alla rete di alta tensione (tariffe 1.4 e 2.4) si attestavano su un livello molto superiore, tra 58 e 61 EUR/MWh nel caso della tariffa di base e 76,2 EUR/MWh nel caso del prezzo medio effettivo. Quando si effettua il controllo con i prezzi di mercato pari a 31,05 EUR/MWh per il periodo da gennaio a dicembre 2005, non si può ritenere che i prezzi di mercato siano superiori alle tariffe regolamentate applicabili alla stragrande maggioranza di utenti industriali e commerciali ad alta intensità energetica.
(120)
Ne consegue che, sebbene i prezzi registrati nel «pool» dell'energia elettrica non costituiscano un riferimento adeguato per il confronto dei prezzi dell'energia elettrica pagati dai grandi utenti industriali e commerciali, i prezzi effettivi di mercato applicabili alle erogazioni di energia elettrica per gli utenti finali che ricevevano fornitura a tariffe regolamentate nel 2005 erano allineati con i rispettivi livelli delle tariffe regolamentate.
6. CONCLUSIONI SULLA MISURA
(121)
Alla luce delle considerazioni precedenti, la Commissione considera accertato che, in primo luogo, le società alle quali è stata fornita energia elettrica a tariffe regolamentate piene non hanno ricevuto vantaggi derivanti dal livello di queste tariffe e, in secondo luogo, in considerazione dell'impegno assunto dalla Spagna di modificare la misura, che un tasso di interesse adeguato sarà applicato al ritardo di alcune società nel pagamento di parte delle loro fatture di energia elettrica del 2005 adeguato.
(122)
Di conseguenza, la misura in esame non implica un vantaggio economico a favore delle imprese utilizzatrici. Dal momento che i criteri previsti dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE sono cumulativi, non è necessario esaminare se vengano soddisfatti anche gli altri criteri.
(123)
La Commissione conclude pertanto che, alla luce del regime adottato dalla Spagna per recuperare il debito che utenti finali hanno contratto nei confronti del sistema dell'energia elettrica, il sistema delle tariffe regolamentate applicato nel 2005 non ha dato luogo a un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Tale conclusione si riferisce alla situazione e al periodo di tempo contemplati dalla denuncia, fatta salva la possibilità, da parte della Commissione, di valutare misure adottate dalla Spagna dopo il 2005,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il sistema delle tariffe regolamentate adottato dal Regno di Spagna nel 2005 non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Articolo 2
Il Regno di Spagna è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 4 febbraio 2014