BESCHLUSS (EU) 2015/456 DER KOMMISSION
vom 5. September 2014
über die Beihilferegelungen SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) und SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) der Republik Bulgarien in Bezug auf den Tausch von Forstflächen
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 6207)
(Nur der bulgarische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf den Beschluss C(2011) 4444 der Kommission vom 29. Juni 2011 (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß der/den genannten Bestimmung/-en und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Am 17. Juli 2008 ist bei der Kommission eine Beschwerde eines Beschwerdeführers, der anonym bleiben möchte („erster Beschwerdeführer“), eingegangen, der zufolge die Republik Bulgarien im Zusammenhang mit dem Tausch von privaten gegen öffentliche Forstflächen eine staatliche Beihilfe gewährt habe, wobei der Tausch oftmals mit der Umwidmung der getauschten Flächen von Forstgebiet in Bauland einhergehe. Der erste Beschwerdeführer hat dabei mit Schreiben vom 28. August 2008, 3. September 2008, 1. Oktober 2008, 5. Dezember 2008, 18. Februar 2010, 12. Oktober 2010 und 26. Januar 2011 weitere Informationen zur Verfügung gestellt.
(2)
Am 27. Januar 2009 hat die Kommission von einem Dritten weitere Informationen über die angefochtenen Tauschgeschäfte erhalten. Am 14. Mai 2009 wurde eine zweite Beschwerde hinsichtlich dieser Tauschgeschäfte eingelegt, und dieser Beschwerdeführer hat am 2. Juni 2009 und 8. Juni 2009 weitere Informationen übermittelt. Am 23. März 2010 hat ein anderer Dritter der Kommission Informationen über diese Tauschgeschäfte übermittelt.
(3)
Mit Schreiben vom 2. September 2008, 28. Oktober 2008, 4. Januar 2010, 23. März 2010, 27. März 2010, 30. August 2010 und 14. Februar 2011 haben die bulgarischen Behörden der Kommission Informationen über die angefochtenen Tauschgeschäfte übermittelt. Im Rahmen von Gesprächen zwischen Bediensteten der Kommission und der bulgarischen Behörden am 22. Februar 2010, 12. Oktober 2010 und 3. Februar 2011 haben Letztere weitere diesbezügliche Auskünfte zur Verfügung gestellt.
(4)
Mit Schreiben vom 29. Juni 2011 hat die Kommission die Republik Bulgarien von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, bezüglich der angefochtenen Tauschgeschäfte das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV zu eröffnen. Der Beschluss der Kommission über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens („Eröffnungsbeschluss“) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Dabei forderte die Kommission alle Beteiligten auf, zu dieser Maßnahme Stellung zu nehmen.
(5)
Mit einem am 29. September 2011 eingegangenen Schreiben haben die bulgarischen Behörden ihre Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss vorgelegt.
(6)
Die Kommission hat von folgenden Beteiligten Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss erhalten: Ekobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Akva Isteit OOD (5), Elkabel AD (6), Zhivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haitov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impeks EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Ko OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihaylov und Elizabeta Mihaylova (23) sowie von einem Beschwerdeführer, der anonym bleiben möchte (24).
(7)
Mit Schreiben vom 1. September 2011, 5. Oktober 2011, 25. November 2011, 14. Dezember 2011 und 3. April 2012 hat die Kommission diese Stellungnahmen den bulgarischen Behörden weitergeleitet und ihnen dabei die Gelegenheit gegeben, sich dazu zu äußern. Die Antwort der Republik Bulgarien auf die Stellungnahmen der Beteiligten ist mit Schreiben vom 4. November 2011, 15. Dezember 2011, 12. Januar 2012 bzw. 25. April 2012 eingegangen.
(8)
Mit Schreiben vom 2. Dezember 2011 sowie im Rahmen eines Gesprächs mit Bediensteten der Kommission am 9. Dezember 2011 haben die bulgarischen Behörden weitere Erläuterungen zu den angefochtenen Tauschgeschäften geliefert.
(9)
Mit Schreiben vom 9. Februar 2012 hat die Kommission den ersten Beschwerdeführer aufgefordert, zusätzliche Erläuterungen zu von ihm vorgebrachten Beweisen zu übermitteln.
(10)
Am 3. April 2012 hat die Kommission den bulgarischen Behörden zusätzliche Stellungnahmen einiger Dritten weitergeleitet (25). Stellungnahmen der Republik Bulgarien dazu erhielt die Kommission am 25. April 2012 und am 15. Mai 2012.
(11)
Am 26. Juli 2012 hat die Kommission die bulgarischen Behörden zur Übermittlung weiterer Informationen aufgefordert. Am 17. August 2012 haben die bulgarischen Behörden eine Verlängerung der Frist für die Vorlage der Informationen beantragt, der die Kommission am 31. August 2012 zugestimmt hat. Am 19. September 2012 haben die bulgarischen Behörden die verlangten Auskünfte erteilt.
(12)
Am 3. Oktober 2012 hat die Kommission das Unternehmen Elkabel AD, einen Dritten, der zum Eröffnungsbeschluss Stellung genommen hatte, zur Übermittlung zusätzlicher Erläuterungen aufgefordert. Diese sind am 31. Oktober 2012 eingegangen.
(13)
Mit Schreiben vom 14. Januar 2013, 17. Mai 2013, 22. Juli 2013 und 22. Oktober 2013 hat die Kommission von den bulgarischen Behörden weitere Auskünfte verlangt, die am 4. und 5. Februar 2013, 25. Juni 2013, 5. Juli 2013, 16. und 23. August 2013, bzw. 19. November 2013 und 20. Dezember 2013 erteilt wurden. Bestimmte Informationen, die in der letzten Stellungnahme enthalten waren, wurden durch die bulgarischen Behörden nochmals am 21. Januar 2014 per E-Mail übersandt.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
2.1. DER TAUSCH VON FORSTFLÄCHEN
(14)
Im Jahr 1947 wurden durch staatliche Enteignung sämtliche Forstflächen verstaatlicht. Diese Sachlage blieb bis 2000 bestehen, als mit der Rückübertragung von Forstflächen an die jeweiligen ehemaligen privaten Eigentümer begonnen wurde.
(15)
Eine am 22. Februar 2002 in Kraft getretene Änderung des Waldgesetzes (26) ermöglichte den Tausch von vor kurzem entstaatlichten gegen öffentliche Forstflächen des öffentlichen Waldbestands. Diese Änderung des Waldgesetzes war bis zum 27. Januar 2009 wirksam und regelte die zeitliche Abfolge und die Konditionen der Tauschgeschäfte.
(16)
Für die Tauschgeschäfte wurden die Preise für die privaten und öffentlichen Forstflächen auf der Grundlage einer Sonderverordnung, und zwar der Verordnung über die Festsetzung von Basispreisen, Preisen für die ausgeschlossenen Flächen und die Bestellung von Nutzungsrechten und Grunddienstbarkeiten auf Wälder und Grund und Boden des Waldbestands (27) („Verordnung über die Basispreise“) festgesetzt, die am 18. November 2003 in Kraft getreten ist. Nach bulgarischem Recht durften die Wertermittlungsgutachter bei der Bewertung von Forstflächen nicht von den Preisen abweichen, die sich aus der Anwendung der Verordnung über die Basispreise ergaben.
(17)
Nach Maßgabe dieser Verordnung wird der Basispreis für ein bestimmtes bewaldetes Flurstück als die Summe des Basispreises für dieses Grundstück und des Werts der Anpflanzung (Pflanzenarten auf diesem Gebiet) errechnet.
(18)
Der Wert des Grund und Bodens wird auf der Grundlage des Durchschnittswerts des Grund und Bodens je nach der Bodenkategorie, die gleichartige Bedingungen für das Wachstum der Pflanzen (150 Lebensräume laut Anhang 1 zur Verordnung über die Basispreise) schafft, ermittelt. Dieser Wert wird dann unter Einsatz eines Berichtigungskoeffizienten berichtigt, bei dem der jeweilige Standort in Bezug auf die lokale und nationale Infrastruktur berücksichtigt wird. Dieser Berichtigungskoeffizient (Km) nach Anhang 2 der Verordnung über die Basispreise wird anhand folgender Formel errechnet:
,
dabei gilt:
p
=
Koeffizient der Nähe zu einer befestigten Straße, gemessen auf gerader Linie (0,00 bis 0,20)
s
=
Koeffizient der Nähe zu einem städtebaulich erschlossenen Gebiet, gemessen auf gerader Linie (0,00 bis 0,25)
m
=
Koeffizient der Nähe zum Meer, gemessen auf gerader Linie (0,00 bis 0,20)
g
=
Koeffizient der Nähe zu einer Stadt (kürzester Straßenabstand zwischen dem jeweiligen Grundstück und der Stadt). Die Städte sind in sechs Kategorien nach Tabelle 1 unterteilt:
Tabelle 1
Kategorie 1:
Sofia (0,00 bis 0,70)
Kategorie 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas und Varna (0,00 0,50)
Kategorie 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratsa, Pleven und Stara Zagora (0,00 bis 0,40)
Kategorie 4:
Sonstige Regionalstädte (0,00 bis 0,35)
Kategorie 5:
Sonstige Großstädte (Botevgrad, Gorna Oryahovitsa, Dimitrovgrad, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov und Cherven Bryag (0,00 bis 0,30)
Kategorie 6:
Sonstige Gemeindestädte (0,00 bis 0,10)
(19)
Der Wert des Grund und Bodens wird ferner unter Hinzurechnung eines Aufschlags pro Hektar berichtigt, der auf der Grundlage des Durchschnittswerts des Grund und Bodens im Gebiet des Grundstücks berechnet wird. Diese Aufschläge ergeben sich aus Anhang 3 der Verordnung über die Basispreise und sind Tabelle 2 zu entnehmen:
Tabelle 2
Aufschlag
(BGN pro ha)
Sofia, Urlaubsorte und zugehörige Villenkolonien von nationaler Bedeutung, Grundstücke, die höchstens 10 km vom Meer entfernt liegen
5 000
Ortschaften der 1. und 2. Klasse
2 000
Ortschaften der 3. und 4. Klasse
1 000
Ortschaften der 5. und 6. Klasse
500
Ortschaften der 7. und 8. Klasse
0
(20)
Der auf diese Art und Weise ermittelte Wert des Grund und Bodens stellt den sogenannten Basiswert des Grund und Bodens dar.
(21)
Der Wert der Anpflanzung (der Pflanzenarten auf dem betreffenden Gebiet) ergibt sich aus dem Wert beim derzeitigen Alter der Anpflanzung und dem voraussichtlichen Wert bei Hiebsreife. Der Wert des Holzes aus den forstlichen Anpflanzungen im derzeitigen Alter (Alter zum Zeitpunkt der Wertermittlung) entspricht dem Erlös aus dem Verkauf der betreffenden Baumarten zu durchschnittlichen Marktpreisen abzüglich der Kosten für den Hieb, die ursprüngliche Bearbeitung und die Abfuhr zum Zwischenlager. Decken die Erlöse nicht die Aufwendungen, so gilt das Holz als wertlos.
(22)
Der Verkaufserlös errechnet sich abhängig von der Sortierung des Vorrats und der Mengen der einzelnen Holzkategorien. Die Kosten (BGN pro Kubikmeter) für den Hieb und die ursprüngliche Bearbeitung bei mittelgradig schwieriger Abtriebsfläche werden je nach der Baumart und der Holzkategorie in dem jeweiligen Gebiet berechnet. Die Holzabfuhrkosten errechnen sich je nach der Baumart, der Holzkategorie und der durchschnittlichen Abfuhrstrecke aus dem jeweiligen Gebiet. Die Transportkosten werden pro Kilometer der Abfuhrstrecke mit einem Koeffizienten multipliziert, der der Wegbarkeit der Abfuhrstraße Rechnung trägt.
(23)
Die durchschnittlichen Marktpreise und die Kosten für den Hieb, die ursprüngliche Holzbearbeitung und die Abfuhr sollten von der Nationalen Forstbehörde („NFB“) (28) unter Zugrundelegung von gewichteten Werten, die anhand der für einen dreijährigen Zeitraum erhobenen Statistiken (wobei dem letzten Jahr eine doppelte Gewichtung vergeben wird) berechnet werden, regelmäßig festgesetzt und aktualisiert werden.
(24)
Somit ergibt sich nach der Hinzurechnung des gutachterlich ermittelten Werts der Anpflanzung zum Basiswert des Grund und Bodens der Basiswert der Forstfläche.
(25)
Dieser Basiswert wird bei Grund und Boden, der in Gebieten liegt, die besonderen Schutz vor Verstädterung genießen (dieser Schutzstatus wurde bestimmten Landesregionen gesetzlich verliehen), angepasst, indem dem Schutz der umweltgestaltenden und Freizeitfunktionen der Forstflächen Rechnung getragen wird. Gemäß Anhang 19 der Verordnung über die Basispreise wird der Basispreis der Forstflächen in solchen Regionen mit dem Koeffizienten „К“ nach Tabelle 3 (29) multipliziert:
Tabelle 3
Schwarzmeerküste, erstes Gebiet
К = 6;
Schwarzmeerküste, zweites Gebiet
К = 5;
Urlaubsgebiete, Urlaubsorte und Ortschaften von nationaler Bedeutung
К = 4;
Wälder und Grundstücke, die in Gebieten am Rand der Fahrbahnen von Landes- und Kommunalstraßen an den begrenzenden Baulinien liegen
К = 3
Urlaubsgebiete, Urlaubsorte und Ortschaften von lokaler Bedeutung
K = 4;
(26)
Und schließlich wird gemäß Anhang 20 der Verordnung über die Basispreise ein sogenannter „Marktregulierungskoeffizient“ auf den Basispreis für den Grund und Boden angewandt. Dieser Koeffizient, der in BGN pro m2 ausgedrückt wird, liegt zwischen 10 (Grundstücke am Meer, in großen Bergurlaubsorten oder in Sofia) und 1 (am ungünstigsten gelegene Grundstücke).
(27)
Unbeschadet der obigen Ausführungen musste eine private Partei, die im Rahmen eines Tauschgeschäfts eine Forstfläche erhalten hat, deren Verwaltungspreis höher lag als der Wert der abgetretenen Forstfläche, der öffentlichen Hand eine Ausgleichszahlung für den Differenzbetrag leisten. Nach Angaben der bulgarischen Behörden hat die öffentliche Hand grundsätzlich nur Tauschgeschäfte akzeptiert, bei denen sie Grundstücke mit höherem Verwaltungspreis erhalten habe. Jedoch gilt dieser Grundsatz ausschließlich für Fälle, bei denen der gesamte Verwaltungspreis der privaten Forstfläche den Verwaltungspreis der tauschgegenständlichen öffentlichen Forstfläche und nicht deren Preis pro Quadratmeter überstieg.
(28)
Am 27. Januar 2009 ist ein Verbot der Tauschgeschäfte mit Forstflächen in Kraft getreten. Somit erstreckt sich der Bezugszeitraum für die angefochtenen Tauschgeschäfte vom 1. Januar 2007, als die Republik Bulgarien in die Europäische Union aufgenommen wurde, bis zum 27. Januar 2009, als das Moratorium der Tauschgeschäfte in Kraft trat („Bezugszeitraum“).
2.2. UMWIDMUNG DES GRUND UND BODENS
(29)
Zudem tragen die Beschwerdeführer vor, die Tauschgeschäfte gingen oftmals mit der Umwidmung der getauschten Flächen von Forstgebiet in Bauland einher, wobei sich infolge dieser Umwidmung die Differenz zwischen dem Marktwert der abgetretenen privaten Forstflächen und dem Marktwert der dafür erhaltenen öffentlichen Forstflächen weiter erhöht habe.
(30)
Nach Angaben der bulgarischen Behörden ist das Umwidmungsverfahren nicht (wie bei den Tauschgeschäften) im Waldgesetz, sondern in gesonderten Rechtsvorschriften wie u. a. dem Raumordnungsgesetz (30) geregelt. Nach Maßgabe dieser Rechtsvorschrift kann jeder Eigentümer von Forstflächen beim Hauptgeschäftsführer der NFB, die früher im Ministerium für Landwirtschaft und Ernährung angesiedelt war (31), die Umwidmung seiner Forstflächen in Bauland beantragen. Anschließend prüft ein Ausschuss, zusammengesetzt aus (internen und ggf. externen) Sachverständigen, den Antrag und legt dem Hauptgeschäftsführer seine Stellungnahme vor, auf deren Grundlage dieser eine vorläufige Entscheidung trifft. Sollte diese positiv ausfallen und die Begründetheit und Rechtmäßigkeit des Antrags bestätigen, wird sie allen für die Umwidmung zuständigen Dienststellen (dem Provinzgouverneur, dem Bürgermeister der Gemeinde und dem Leiter der Regionaldirektion für Forstwirtschaft) weitergeleitet.
(31)
Auf der Grundlage einer positiven vorläufigen Entscheidung beantragt der Eigentümer bei der zuständigen Kommunalverwaltung die Beauftragung, die Ausarbeitung und die Freigabe eines detaillierten Flächennutzungsplans. Für einen solchen Plan müssen alle (lokalen) Interessenträger konsultiert werden. Wird dieser Plan von den zuständigen Stellen freigegeben und wirksam, so beantragt der Eigentümer der betreffenden Forstflächen beim Minister für Landwirtschaft und Ernährung deren Ausschließung vom geschützten Waldbestand. Wird diesem Antrag stattgegeben, so fällt eine Stempelgebühr an, deren Höhe ein Wertermittlungsgutachter auf der Grundlage der Verordnung über die Basispreise festsetzt.
(32)
Nachdem der Eigentümer der betreffenden Forstflächen die Stempelgebühr an die zuständigen Stellen entrichtet hat, wird ein Verfahren zum Erlass einer behördlichen Entscheidung über die Umwidmung der betreffenden Forstflächen eingeleitet. Je nach Größe der jeweiligen Forstflächen wird diese Entscheidung entweder vom Minister für Landwirtschaft und Ernährung (bei Flächen von weniger als 10 ha) oder aber vom Ministerrat getroffen.
(33)
Am 3. September 2009 wurde ein Moratorium über die weitere Umwidmung von getauschten Forstflächen verhängt.
2.3. RECHTSGRUNDLAGE DER MASSNAHMEN
(34)
Die Tauschgeschäfte, die dafür verwendete Preisberechnung und das Umwidmungsverfahren für die getauschten Forstflächen sind in folgenden Rechtsvorschriften geregelt:
-
Bulgarisches Waldgesetz,
-
Verordnung über die Festsetzung von Basispreisen, Preisen für die ausgeschlossenen Flächen und die Bestellung von Nutzungsrechten und Grunddienstbarkeiten auf Wälder und Grund und Boden des Waldbestands,
-
Staatseigentumsgesetz (32),
-
Gesetz über Verpflichtungen und Verträge (33),
-
Raumordnungsgesetz.
2.4. BEGÜNSTIGTE
(35)
Potenzielle Begünstigte der Tauschgeschäfte sind natürliche Personen, private Gesellschaften und Gemeinden, die oftmals im Baugewerbe und/oder im Tourismus tätig sind und eigene Forstflächen gegen öffentliche Forstflächen getauscht haben.
3. GRUNDLAGEN FÜR DIE VERFAHRENSERÖFFNUNG
(36)
Im Eröffnungsbeschluss hat die Kommission Bedenken geäußert, dass die Tauschgeschäfte und/oder die darauffolgende Umwidmung der Forstflächen möglicherweise staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV enthalten und diese Beihilfen möglicherweise nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sein könnten.
3.1. UNTRENNBARE VERBINDUNG ZWISCHEN DEN TAUSCHGESCHÄFTEN UND DER UMWIDMUNG DER FORSTFLÄCHEN
(37)
Das erste Bedenken der Kommission bezog sich auf die Aussagen der Beschwerdeführer, in bestimmten Fällen seien die getauschten Flächen im Anschluss an die Tauschgeschäfte von Forstgebiet in Bauland umgewidmet worden.
(38)
Gestützt auf die von den bulgarischen Behörden vorgelegten zahlenbasierten Beweise hat die Kommission im Eröffnungsbeschluss festgestellt, dass im Anschluss an die 147 im Bezugszeitraum (2006-2009) durchgeführten Tauschgeschäfte bei 15 (d. h. rund 10 %) eine Umwidmung erfolgt sei. Zudem wies die Kommission darauf hin, dass für das Tauschgeschäft und für die Beantragung der Umwidmung unterschiedliche Rechtvorschriften gelten und die beiden Vorgänge unterschiedlichen Verwaltungsverfahren unterliegen. Diese Umstände schienen auf den ersten Blick die Angaben der bulgarischen Behörden zu bestätigen, dass die beiden Vorgänge grundsätzlich nicht untrennbar miteinander verbunden sind (34).
(39)
Jedoch haben die bulgarischen Behörden vorgetragen, dass die Formeln für die Berechnung der Verwaltungspreise der Forstflächen sowie der für die Umwidmung der Forstflächen erhobenen Stempelgebühr in solch einer Höhe festgesetzt worden seien, damit sichergestellt sei, dass der Gesamtpreis für den Tausch einer bestimmten Forstfläche und die Umwidmung größtenteils dem Marktpreis für eine ähnliche baureife Forstfläche entsprechen werde. Dies könnte bedeuten, dass die Behörden davon ausgingen, dass viele Investoren beabsichtigen könnten, die beiden Vorgänge im Rahmen eines einzigen Geschäfts durchzuführen.
(40)
Deswegen warf die Kommission die Frage auf, ob die mögliche Umwidmung der jeweiligen Forstflächen bei der Ermittlung des Preises für die betreffende Fläche zum Zwecke der Tauschgeschäfte berücksichtigt werden sollte, d. h., ob der Tausch und die anschließende Umwidmung der getauschten Forstfläche als untrennbar miteinander verbunden zu erachten sind.
3.2. MÖGLICHE STAATLICHE BEIHILFE BEI DER UMWIDMUNG DER FORSTFLÄCHEN
(41)
Das zweite Bedenken der Kommission bezog sich darauf, ob die Umwidmung der getauschten Forstflächen mit der Gewährung einer staatlichen Beihilfe verbunden war, zumal der Wert der getauschten Forstflächen durch die Umwidmung zusätzlich erhöht wurde.
(42)
Gemäß der Feststellung der Kommission aus dem Eröffnungsbeschluss hatte es prima facie den Anschein, dass die Umwidmung nicht mit der Übertragung staatlicher Mittel einherging. Die auf diese Rechtsgeschäfte erhobene Stempelgebühr wurde nach Maßgabe der einschlägigen Rechtsvorschriften berechnet und - soweit der Kommission bekannt - auch in allen betreffenden Fällen entrichtet. Folglich wären die behördlichen Entscheidungen über die Abwicklung der Umwidmung, wenngleich den betreffenden Unternehmen durch die Umwidmung der Forstflächen möglicherweise ein Vorteil entstand, nicht mit staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV verbunden. Diesbezüglich nahm die Kommission jedoch keinen endgültigen Standpunkt ein und forderte die Beteiligten auf, sich zu der Frage zu äußern, ob diese Rechtsgeschäfte staatliche Beihilfen beinhalteten.
3.3. MÖGLICHE STAATLICHE BEIHILFEN BEIM TAUSCH VON FORSTFLÄCHEN
(43)
Im Eröffnungsbeschluss hat die Kommission festgestellt, dass die Preise für die Forstflächen für die Zwecke der Tauschgeschäfte von Wertermittlungsgutachtern unter ausschließlicher Anwendung der in der Verordnung über die Basispreise festgelegten Formeln festgesetzt wurden. Infolgedessen bezweifelte die Kommission, dass der sich aus der Anwendung dieser Formeln ergebende Verwaltungspreis mit dem Preis vergleichbar ist, den zwei private Parteien unter Wahrung des Arm’s-length-Grundsatzes vereinbart hätten. Darum hat die Kommission die Republik Bulgarien und die Dritten zur Vorlage von Informationen über die Markpreise aufgefordert, die bei ausschließlich zwischen Privatparteien geschlossenen Kaufgeschäften (oder Tauschgeschäften) in Bezug auf Forstflächen vereinbart wurden, die in Bulgarien im Bezugszeitraum zustande gekommen sind. Zudem hat die Kommission die Republik Bulgarien und die Dritten aufgefordert, Informationen über die Abweichungen zwischen diesen Preisen und den Verwaltungspreisen vorzulegen, die bei den angefochtenen Tauschgeschäften verwendet wurden, woraus sich das etwaige Ausmaß der mit diesen Geschäften verbundenen staatlichen Beihilfen ergäbe. Ferner hat die Kommission die Republik Bulgarien und die Dritten aufgefordert, Informationen über die Regeln zu übermitteln, nach denen bei Tauschgeschäften im Fall von Abweichungen zwischen den Preisen für die beiden getauschten Forstflächen ein Ausgleich zu zahlen ist. Schließlich hat die Kommission die Republik Bulgarien ersucht, weitere Informationen zur Erläuterung ihres Standpunkts vorzulegen, die angefochtenen Tauschgeschäfte würden den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen.
(44)
Im Eröffnungsbeschluss hat die Kommission ferner ihren vorläufigen Standpunkt dazu dargelegt, wie der aus den angefochtenen Tauschgeschäften resultierende Vorteil zu quantifizieren ist, sofern diese Tauschgeschäfte staatliche Beihilfen beinhalten. Heranzuziehen wären:
i)
der Differenzbetrag zwischen dem tatsächlichen Marktpreis einer in Privateigentum stehenden Forstfläche 1 und dem Verwaltungspreis der Forstfläche 1 nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise,
ii)
der Differenzbetrag zwischen dem tatsächlichen Marktpreis einer in Staatseigentum stehenden Forstfläche 2 und dem Verwaltungspreis der Forstfläche 2 nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise.
Die in einem Tauschgeschäft enthaltene staatliche Beihilfe entspreche dem Betrag von ii abzüglich des Betrags von i.
Etwaige aufgrund der Differenz zwischen den Verwaltungspreisen zweier tauschgegenständlicher Forstflächen zwischen den Parteien geleistete Ausgleichszahlungen würden ebenfalls bei der Berechnung der möglicherweise mit dem Tauschgeschäft verbundenen staatlichen Beihilfe berücksichtigt.
3.4. VEREINBARKEIT DER ETWAIGEN STAATLICHEN BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(45)
Für den Fall, dass die Umwidmung der Forstflächen und/oder das Tauschgeschäft eine staatliche Beihilfe beinhaltet, bezweifelt die Kommission im Eröffnungsbeschluss, dass diese Beihilfe als mit dem Binnenmarkt und insbesondere mit Artikel 107 Absatz 3, Buchstabe a AEUV und den Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (35) und/oder mit Artikel 107 Absatz 3, Buchstabe c AEUV und der Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 2007-2013 („Rahmenregelung für den Forstsektor“) (36) vereinbar angesehen werden könnte.
(46)
Deswegen hat die Kommission die Republik Bulgarien und die Beteiligten zur Übermittlung von Stellungnahmen zur Vereinbarkeit der angefochtenen Maßnahmen aufgefordert.
4. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
4.1. STELLUNGNAHME DES ERSTEN BESCHWERDEFÜHRERS ZU DEN VON DER KOMMISSION IM ERÖFFNUNGSBESCHLUSS GEÄUSSERTEN BEDENKEN
(47)
Der erste Beschwerdeführer vertritt die Ansicht, die angefochtenen Tauschgeschäfte stellten staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, die mit dem Binnenmarkt unvereinbar seien.
(48)
Was das erste Bedenken der Kommission anbelangt, so vertritt der erste Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Umwidmung der Forstflächen und die Tauschgeschäfte als untrennbar miteinander verbunden zu erachten sind. Erstens trägt der Beschwerdeführer vor, dass mehrere Begünstigte der Tauschgeschäfte im Baugewerbe und in der Tourismusbranche tätig gewesen seien und nicht im Forstsektor. Zweitens seien die getauschten Forstflächen praktisch nicht kommerziell genutzt worden, da das Moratorium 2009 in Kraft getreten sei. Drittens hätten zum Zeitpunkt der Tätigung der Tauschgeschäfte mehrere Begünstigte ihre Entwicklungsvorhaben für die getauschten Forstflächen (Entwicklung von Ski- oder Badeurlaubsorten) bekannt gemacht und beworben und sogar Gespräche mit den zuständigen örtlichen Stellen aufgenommen, um sich zu vergewissern, dass es zu der Umwidmung kommen würde. Viertens ist nach Ansicht des Beschwerdeführers ein und dieselbe Nationalbehörde (die NFB) häufig sowohl für die Abwicklung des Tauschgeschäfts als auch für die Ausschließung der getauschten Fläche vom Forstbestand (die NFB zusammen mit der zuständigen Regulierungsbehörde) (37) zuständig; so werde der Weg für die gewerbliche Erschließung dieser Fläche geebnet.
(49)
Deswegen vertritt der erste Beschwerdeführer die Auffassung, eine etwaige Umwidmung einer Forstfläche und die damit einhergehende Preiserhöhung sollten bei der Quantifizierung der Gesamthöhe der mit dem Tauschgeschäft verbundenen staatlichen Beihilfe berücksichtigt werden. Folglich sollte nach Auffassung des Beschwerdeführers zur Quantifizierung der Beihilfe ein Vergleich zu als Bauland deklarierten Flächen gezogen werden, um den Marktwert der getauschten Fläche genau zu ermitteln.
(50)
Ferner trägt der Beschwerdeführer vor, angesichts der Attraktivität der Gebiete, wo die öffentlichen Forstflächen lagen, wäre es vernünftiger gewesen, wenn die Behörden zunächst Handlungen zu deren Wertsteigerung (d. h. zur Umwidmung in Bauland) vorgenommen und sie erst anschließend abgetreten hätten. Nach Angaben des Beschwerdeführers hat die NFB in keinem einzigen Fall, in dem ein Tausch beantragt wurde, vor dem Tausch Maßnahmen zur Umwidmung dieser Fläche ergriffen. Dies belege eindeutig, dass eine Begünstigung des Erwerbers der öffentlichen Forstflächen beabsichtigt war. Diese Verhaltensweise wurde auch in einem Weltbank-Bericht von 2009 über die bulgarische Forstverwaltungspolitik kritisiert, wo hervorgehoben wurde, dass die öffentliche Hand auf diese Weise Verluste verzeichne (38).
(51)
In Bezug auf das zweite Bedenken der Kommission, ob die Umwidmung der getauschten Forstflächen eine staatliche Beihilfe beinhalte, trägt der erste Beschwerdeführer vor, dass der Erwerber der betreffenden Fläche im Nachhinein zwar eine Stempelgebühr für deren Umwidmung entrichte und dieser Betrag bei der Quantifizierung der mit dem Tauschgeschäft verbundenen staatlichen Beihilfe abzuziehen sei, die Stempelgebühr jedoch die tatsächliche Wertsteigerung der Fläche infolge der Umwidmung nicht aufwiege. Außerdem fügt der Beschwerdeführer hinzu, dass in den Fällen, in denen das Tauschgeschäft vor dem EU-Beitritt Bulgariens, die Umwidmung jedoch erst danach erfolgte, die dem Erwerber der Fläche gewährte rechtswidrige staatliche Beihilfe dem Differenzbetrag zwischen dem Marktwert der jeweiligen Fläche zum Zeitpunkt des Tauschs (vor dem EU-Beitritt) und deren Marktwert nach der Umwidmung (nach dem EU-Beitritt) entsprechen sollte.
(52)
Was das dritte Bedenken der Kommission hinsichtlich des Vorliegens einer staatlichen Beihilfe infolge der Tauschgeschäfte betrifft, so trägt der Beschwerdeführer vor, dass die in der Verordnung über die Basispreise festgesetzten Formeln den Marktwert der getauschten Flächen nicht wiedergäben. Zudem bestreitet der Beschwerdeführer die Unabhängigkeit der Wertermittlungsgutachter, da es seiner Ansicht nach dem Erwerber der Fläche freistehe, einen ihm gewogenen Wertermittlungsgutachter zu wählen, was zu einer deutlichen Unterbewertung der Preise führen könne.
(53)
Der Beschwerdeführer hat ferner weitere Informationen über die Marktpreise der getauschten Forstflächen und von sehr ähnlichen Forstflächen übermittelt, woraus seiner Meinung nach erhebliche Abweichungen von den behördlich festgesetzten Preisen für die Forstflächen ersichtlich seien. Wegen Zeitmangels konnte der Beschwerdeführer nur für neun der getauschten Forstflächen die Preise erforschen. Zu diesem Zweck wurden Bankbewertungen sowie Auszüge aus dem bulgarischen Grundbuch herangezogen, die tatsächliche Preise enthalten, zu denen Geschäfte mit ähnlichen Flächen geschlossen wurden. Dabei stellte der Beschwerdeführer Preisdiskrepanzen fest, die von einer Unterbewertung der Preise (unter Anwendung des behördlich festgesetzten Preises) um 50-65 % bis hin zu Fällen reichten, in denen die Forstflächen angeblich zu einem Preis von lediglich 1-2 % des Marktwerts erworben wurden.
(54)
Schließlich macht der Beschwerdeführer geltend, allein schon die Tatsache, dass gegen den ehemaligen Leiter der NFB ein Strafverfahren wegen des Abschlusses von Tauschgeschäften zum Nachteil des Staates eingeleitet wurde, belege, dass die bulgarischen Behörden selber der Auffassung seien, dass bestimmte Forstflächen zu einem weit unter dem Marktwert liegenden Preis an Privatparteien abgetreten wurden.
(55)
Zu der Frage, ob die Tauschgeschäfte den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen, führt der Beschwerdeführer aus, dass - soweit ihm bekannt - kein Begünstigter der Tauschgeschäfte Forstwirtschaft als Haupttätigkeit ausübte. Stattdessen hätten fast alle Begünstigten frühere oder künftige Geschäftspläne für gewerbliche Tätigkeiten oder Investitionen in einem der folgenden Wirtschaftszweige: Immobilienspekulation, Baugewerbe und/oder Tourismus. Nach Ansicht des Beschwerdeführers betrifft der Tourismus per definitionem den gesamten Binnenmarkt, sodass bereits einige Fälle selektiver Beihilfe zu Verzerrungen führten. Der Beschwerdeführer fügt hinzu, die ausländischen Wettbewerber würden aufgrund der Anzahl und des Ausmaßes der Tauschgeschäfte de facto am Markteintritt in Bulgarien gehindert. Wenngleich einige Großinvestoren aus der EU (wie z. B. Lindner und ECE) an städtischen Bauvorhaben in Bulgarien (Bürogebäuden und großen Einkaufszentren) beteiligt gewesen seien, würden praktisch alle großen Investitionen in Bade-, Ski- und Golf-Urlaubsorten von letztlich bulgarischen Unternehmen getätigt.
4.2. STELLUNGNAHMEN DER BEGÜNSTIGTEN DER TAUSCHGESCHÄFTE UND SONSTIGER DRITTER
(56)
Bei der Kommission sind Stellungnahmen zahlreicher Dritter eingegangen; die meisten von ihnen waren Privatparteien von Tauschgeschäften („Begünstigte“). Die Kommission stellt fest, dass mehrere Begünstigte (39) nur kurze Erklärungen abgegeben haben, dass die Tauschgeschäfte, an denen sie beteiligt waren, keine staatlichen Beihilfen umfassten. Andere Begünstigte haben ausführlichere Erklärungen in Bezug auf die Bedenken der Kommission aus dem Eröffnungsbeschluss vorgelegt, die in den nachstehenden Abschnitten erörtert werden.
4.2.1. Untrennbare Verbindung zwischen dem Tauschgeschäft und der Umwidmung der Fläche
(57)
Was das erste Bedenken der Kommission bezüglich des Vorliegens einer untrennbaren Verbindung zwischen den Tauschgeschäften und der Umwidmung der Forstflächen betrifft, so führen die meisten Begünstigten (40), die sich zum Eröffnungsbeschluss geäußert haben, aus, es liege keine solche Verbindung vor. Der Tausch und die darauffolgende Umwidmung der getauschten Forstflächen seien Gegenstand zweier verschiedener Verfahren, für die zwei unterschiedliche Behörden zuständig seien, die unabhängig voneinander agierten. Für die Tauschgeschäfte sind der Minister für Landwirtschaft und Ernährung oder der Ministerrat (je nach Größe der zu tauschenden Forstfläche) und die NFB zuständig, während für die Umwidmung der Forstflächen die örtlichen Behörden (die Bürgermeister der Gemeinden oder der Gemeinderat, der Minister für regionale Entwicklung und öffentliche Aufträge oder der Regionalgouverneur für Standorte innerhalb der jeweiligen Region) zuständig seien und dafür zudem ein detaillierter oder allgemeiner Flächennutzungsplan genehmigt werden müsse.
(58)
Ferner hat ein Begünstigter (41) hinzugefügt, es gebe keinen automatischen Zusammenhang zwischen der Umwidmung und der Wertsteigerung der betreffenden Forstfläche. Der Beschluss über die Umwidmung hänge von der Beurteilung der Notwendigkeit dafür ab, die umfassender sei und häufig den privaten Interessen der Eigentümer nicht Rechnung trage, weswegen die gewerblichen Interessen der Beteiligten des Tauschgeschäfts nicht berücksichtigt würden. Nach Auffassung eines weiteren Begünstigten (42) belegen die von den bulgarischen Behörden zur Verfügung gestellten Statistiken, dass keine untrennbare Verbindung vorliegt. Und letztlich sei nach Ansicht weiterer Begünstigter (43) die Frage nach einer etwaigen untrennbaren Verbindung nicht von Belang, da in ihren jeweiligen Fällen die von ihnen erworbenen Forstflächen nicht vom geschützten Forstbestand für Bauzwecke ausgeschlossen worden seien und zudem auch kein Umwidmungsverfahren eingeleitet worden sei.
(59)
Was die Frage betrifft, ob die etwaige Umwidmung der getauschten Forstflächen bei der Ermittlung von deren Preisen berücksichtigt werden sollte, so vertreten die meisten Begünstigten aus unterschiedlichen Gründen die Ansicht, dies sollte unterbleiben. Eine Reihe von Begünstigten sind der Auffassung (44), dass die Berücksichtigung der hypothetischen Möglichkeit einer Umwidmung der getauschten Forstflächen nicht gerechtfertigt sei, da eine solche Umwidmung möglicherweise niemals beantragt oder aber abgelehnt werde, wenn die einschlägigen behördlichen Anforderungen nicht erfüllt würden. Der strategisch wertvolle Standort einer getauschten Forstfläche, der angeblich ihren Wert erhöhe, sollte nicht berücksichtigt werden, wenn keine Umwidmung stattgefunden habe und die erworbene Forstfläche ausschließlich für die gesetzlich vorgesehenen Zwecke genutzt werden könne. Deswegen führt ein Begünstigter aus (45), dass der jeweils zum Zeitpunkt der Wertermittlung zwischen den Parteien geschlossene Tauschvertrag berücksichtigt werden sollte. Eine objektive und faire Berechnung des Marktpreises müsse auch den zum Zeitpunkt der Wertermittlung der getauschten Forstflächen geltenden allgemeinen Flächennutzungsplänen (ob diese nun eine Bebauung gestatten oder nicht) Rechnung tragen. Folglich müsse eine Reihe einheitlicher Kriterien festgelegt werden, die eine Unterscheidung zwischen der hypothetischen Möglichkeit und der tatsächlichen Absicht der Tauschbeteiligten zu einer anschließenden Umwidmung ermöglichen sollten.
(60)
Zudem heben viele Begünstigte hervor, dass für die Ausschließung von Forstflächen vom geschützten Forstbestand eine Umwidmungsgebühr erhoben werde, die dem Preis für einen Quadratmeter Bauland in der jeweiligen Region entspreche. Deshalb machen diese Begünstigten geltend, dass sie eigentlich keinen wirtschaftlichen Nutzen von der Umwidmung hätten, da die erworbene Forstfläche im Falle der Veräußerung, der Nutzung als Sicherheit oder der Erschließung denselben Wert wie Bauland habe. Ein ähnliches Argument wurde auch von Mirta Engineering und Beta Forest angeführt, die anmerken, dass die Umwidmung der Forstflächen auch Nebenkosten mit sich bringe, insbesondere Stempelgebühren und Kommunalabgaben, sowie Planungsaufwand verursache, was den Immobilienwert zusätzlich erhöhe. So tragen Herr Mihaylov und Frau Mihaylova vor, dass in ihrem Fall die Umwidmung der Forstflächen nur vorbehaltlich der Zahlung der Stempelgebühren nach Artikel 17 des Waldgesetzes und der Waldgesetz-Durchführungsverordnung erfolgte.
(61)
Schließlich erachten bestimmte Begünstigte (46) diese Frage als irrelevant, weil in ihren Einzelfällen die von ihnen erworbenen Forstflächen weder für Erschließungszwecke vom geschützten Forstbestand ausgeschlossen wurden noch ein Umwidmungsverfahren eingeleitet wurde. In ihrer Stellungnahme betonte MIKS, in den Tauschverträgen habe der bulgarische Staat festgehalten, dass jedwede Umwidmung untersagt wird.
4.2.2. Staatliche Beihilfen beim Tausch von Forstflächen
(62)
In Bezug auf die Bedenken der Kommission, ob die Verwaltungspreise für die Tauschgeschäfte zu einem Marktpreis führten, haben die Begünstigten (47) mehrere ähnliche Argumente vorgelegt, warum dies genau bei ihren eigenen Tauschgeschäften der Fall sei.
(63)
Erstens vertritt ein Begünstigter (48) die Ansicht, dass zur Ermittlung der Verwaltungspreise nach der Verordnung über die Basispreise objektive Kriterien wie der Standort der betreffenden Fläche, die Bedeutung der Regionen sowie der Typ und die Bedeutung der darin befindlichen Pflanzenarten zu berücksichtigen sind, wobei zwei weitere Begünstigte der Auffassung sind (49), dass dem Verwaltungspreis für die getauschten Forstflächen Kriterien zugrunde lägen, die mit denjenigen übereinstimmten, die für den Tausch privater Forstflächen durch private Investoren in Fällen angesetzt werden, bei denen die Flächen in der Nähe einer lokalen oder nationalen Infrastruktur liegen und bezogen auf die Pflanzenarten, die Lage in Regionen, die besonderen Schutz vor Verstädterung genießen usw. dem Grund und Boden in den angefochtenen Tauschgeschäften ähnlich seien. Analog dazu machen weitere Begünstigte (50) geltend, dass die Wertermittlung nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise hohe Verwaltungspreise hervorbringt, die mangels eines Inlandsmarktes für solche Flächen und aufgrund des Umstands, dass nur wenige Privatgeschäfte zu niedrigeren Preisen geschlossen wurden, mit den Marktpreisen für Forstflächen in Bulgarien vergleichbar sind oder diese in vielen Fällen sogar wesentlich übersteigen. Folglich seien die Tauschgeschäfte zu den auf dem Markt vorherrschenden wirtschaftlichen Bedingungen durchgeführt worden.
(64)
Zweitens macht eine Reihe von Begünstigten (51) geltend, dass sie Wertermittlungen der getauschten Forstflächen hätten durchführen lassen, woraus sich Verwaltungspreise ergeben hätten, die mit den Markpreisen für Forstflächen in Bulgarien vergleichbar waren (52) bzw. diese in vielen Fällen sogar überstiegen (53).
(65)
Drittens führen mehrere Begünstigte (54) als Grund dafür, warum die Verwaltungspreise als ähnlich den Marktpreisen anzusehen seien, den Mangel an vollständig privaten Tauschgeschäften oder jeglichen Kaufgeschäften in den Regionen an, in denen die Tauschgeschäfte von diesen Begünstigten durchgeführt wurden.
(66)
Und schließlich machen bestimmte Begünstigte (55) geltend, dass der Minister für Landwirtschaft und Ernährung im Rahmen seines Ermessensspielraums berechtigt sei, die Durchführung des Tauschgeschäfts abzulehnen, falls der Erwerb der privaten Forstfläche nicht im Interesse des Staats sei, und da die Bestimmungen der Tauschvereinbarung von beiden (dem öffentlichen und dem privaten) Beteiligten genehmigt werden müssten, die Tauschgeschäfte als kommerzielle Geschäfte anzusehen seien, bei denen die öffentliche Hand wie ein marktwirtschaftlich handelnder Wirtschaftsteilnehmer („MHW“) agiert.
(67)
In Bezug auf die potenzielle Höhe der mit den Tauschgeschäften verbundenen staatlichen Beihilfen (d. h. den Differenzbetrag zwischen den Verwaltungs- und den Marktpreisen für die Forstflächen) hat eine Mehrheit der Begünstigten (56) geantwortet, dass die bulgarischen Behörden in Fällen, in denen die privaten Flächen wertvoller waren als die öffentlichen Flächen, den Differenzbetrag nicht erstattet hätten. Ein weiterer Begünstigter (57) hat erklärt, die Differenz zwischen den Marktpreisen für die getauschten privaten und öffentlichen Forstflächen in ein und derselben oder in benachbarten Regionen begünstige die öffentliche Hand, da die Verwaltungspreise die zwischen den privaten Waldeigentümern in den jeweiligen Regionen frei ausgehandelten Marktpreise überstiegen.
(68)
Hinsichtlich der weiteren Bedingungen für die Feststellung des Vorliegens einer staatlichen Beihilfe haben einige Begünstigte (58) bestritten, dass diese erfüllt sind. So machen bestimmte Begünstigte (59) geltend, sie seien natürliche Personen, auf die das bulgarische Gesetz über staatliche Beihilfen und der Artikel 107 AEUV nicht anwendbar seien. In Bezug auf die staatlichen Mittel tragen diese Begünstigten vor, die öffentliche Hand habe den Grund und Boden mittels rechtswidriger Enteignung ohne angemessene Entschädigung erworben, sodass nicht davon auszugehen sei, dass der Staat über diese Mittel verfügte. Im Hinblick auf die Selektivität sind diese Begünstigten der Ansicht, das Waldgesetz sei auf alle (erga omnes) anwendbar und bringe somit keine Diskriminierung mit sich.
(69)
Auch ein anderer Begünstigter (60) vertritt die Ansicht, dass die Vorschriften des Artikels 107 AEUV bei den Tauschgeschäften nicht erfüllt sind, jedoch aus etwas anderen Gründen. Erstens liege keine Übertragung staatlicher Mittel vor, da es sich bei dem Tausch um ein „Doppelverkaufsgeschäft“ handele, das nach der Wertermittlung durch einen unabhängigen Gutachter auf der Grundlage der gesetzlich festgelegten Preisberechnungskriterien getätigt wurde. Es sei kein Vorteil gewährt worden, und die Tauschbeteiligten seien auch nicht gegenüber ihren Wettbewerbern begünstigt worden, da jeder Eigentümer von Forstflächen den Tausch seiner privaten Forstfläche gegen eine öffentliche Forstfläche hätte beantragen können. Analog dazu macht ein anderer Begünstigten (61) geltend, das Tauschverfahren sei eine allgemeine Maßnahme, die allen Eigentümern von Forstflächen offenstehe.
(70)
In Bezug auf das Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils haben die meisten Begünstigten (62) bestritten, dass sie einen solchen Vorteil aus den Geschäften erlangt haben, weil ihrer Meinung nach der Verwaltungspreis der getauschten Forstflächen deren Marktpreis entsprach oder diesen überstieg.
(71)
Zu der Frage, ob die Tauschgeschäfte den Wettbewerb verfälschten und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigten, haben schließlich die meisten Begünstigten (63) geantwortet, dass sie nicht in der Immobilien- oder der Tourismusbranche tätig seien und/oder keine Schritte zur Erlangung einer Zulassung als Reiseveranstalter ergriffen hätten. Ferner haben sie bestätigt, die im Rahmen der Tauschgeschäfte erworbenen Forstflächen für Holzgewinnung nach dem Erwerb nicht genutzt sowie in Bulgarien und den anderen Mitgliedstaaten kein Holz verkauft zu haben. Daher erklären sie, dass kein tatsächlicher oder potenzieller Einfluss auf den innergemeinschaftlichen Handel vorliege. Ein Begünstigter (64) fügte hinzu, dass die Tauschgeschäfte zu keiner Steigerung der Produktionsmenge in Bulgarien führten, was die Möglichkeiten für ausländische Unternehmen zur Einführung von Erzeugnissen in den lokalen Markt hätte beschränken können.
(72)
Weitere Begünstigte (65) erklärten, dass die Tauschgeschäfte - da sie keine Übertragung staatlicher Mittel umfassten und keinen wirtschaftlichen Nutzen gewährten - weder das Marktgleichgewicht noch die wirtschaftlichen Verhältnisse beeinflusst hätten, zu denen die Unternehmen ihre Tätigkeit ausüben, d. h. die Notwendigkeit von Erstinvestitionen zur Anschaffung von Anlagevermögen. Deswegen können Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten frei in den Markt eintreten und ihre Tätigkeit auf diesem Markt zu fairen Bedingungen ausüben, sodass die angefochtenen Tauschgeschäfte keine Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten bewirke.
(73)
Schließlich erklärte ein Begünstigter (66), die von ihm erworbene Forstfläche sei für Bewaldung nicht geeignet. Zudem ist er der Meinung, dass seine Immobilie höherwertig als die vom Staat erhaltene sei und das Geschäft keine staatliche Beihilfe umfasse. Ferner führte er aus, die erworbene Fläche werde für Bienenzucht in mobilen Bienenstöcken genutzt, indem diese im Sommer als Weide diene.
4.2.3. Vereinbarkeit der potenziellen Beihilfe
(74)
Obwohl die Kommission die Beteiligten zur Vorlage aller verfügbaren Beweise aufforderte, die ihr die Überprüfung der Vereinbarkeit der angefochtenen Tauschgeschäfte mit dem Binnenmarkt ermöglichen würden, hat kein Begünstigter dies getan.
5. STELLUNGNAHME DER REPUBLIK BULGARIEN
5.1. STELLUNGNAHME BULGARIENS ZUM ERÖFFNUNGSBESCHLUSS
(75)
Nach Angaben der bulgarischen Behörden stellten die angefochtenen Geschäfte keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
(76)
In Bezug auf die mutmaßliche untrennbare Verbindung zwischen den Tauschgeschäften und der Umwidmung der getauschten Forstflächen haben die bulgarischen Behörden darauf hingewiesen, dass in Artikel 15 Buchstabe b Waldgesetz die Möglichkeit der Beantragung einer Umwidmung der Forstflächen unabhängig von der Art des Erwerbs der Flächen (sei es mittels Tausch, Kaufgeschäft und/oder anders) geschaffen wurde. Eine solche rein theoretische Möglichkeit sei aber nicht als endgültige vorherige Vereinbarung zwischen den am Tauschgeschäft beteiligten Behörden und Privatparteien hinsichtlich einer anschließenden Umwidmung zu verstehen.
(77)
Die bulgarischen Behörden haben Beweise vorgelegt, wonach in Bezug auf die im Zeitraum 2007-2009 getätigten 132 Tauschgeschäfte 24 Anträge auf Umwidmung der getauschten Forstflächen gestellt worden seien, wovon nur in 15 Fällen (d. h. 11,4 % sämtlicher Tauschgeschäfte) ein positiver behördlicher Bescheid über die Genehmigung der beantragten Umwidmung ergangen sei.
(78)
Ferner haben die bulgarischen Behörden die verschiedenen Zielsetzungen betont, die mit den Tauschgeschäften und der Umwidmung des Grund und Bodens verfolgt werden. Während die Tauschgeschäfte auf eine Zusammenlegung und Erhaltung der bulgarischen Wälder zwecks Sicherstellung von deren nachhaltiger Entwicklung und Fortpflanzung zugunsten der gesamten Gesellschaft abzielten, wurde mit den Umwidmungen des Grund und Bodens die Erreichung der im Raumordnungsgesetz festgesetzten Ziele angestrebt, worin die Regeln über die Einbeziehung von Grund und Boden in Ballungsräume festgelegt worden sind, wobei die Bebauung entsprechend den öffentlichen Bedürfnissen und Belangen im Zusammenhang mit der nachhaltigen Entwicklung und der Schaffung angemessener Lebensbedingungen sowie Arbeits- und Freizeitangebote für die Einwohner zulässig ist. Während die Tauschgeschäfte einer Entscheidung des Ministers für Landwirtschaft und Ernährung unterliegen, hängen die Umwidmungen des Grund und Bodens von der Genehmigung der Flächennutzungspläne durch diverse zuständige Behörden, und zwar des Ministers für regionale Entwicklung und Flurneuordnung, des Regionalgouverneurs oder der Gemeinderäte, ab. In Anbetracht der Tatsache, dass die Berechtigung zur Beantragung einer Umwidmung des Grund und Bodens sich nicht unmittelbar aus dem Waldgesetz ergibt, sondern der Erfüllung von in anderen Gesetzen genannten Voraussetzungen unterliegt, bedeutet nach Auffassung der bulgarischen Behörden die hypothetische Möglichkeit zur Umwidmung des Grund und Bodens nicht, dass diese Umwidmung untrennbar mit den Tauschgeschäften verbunden ist.
(79)
Zur Frage, ob die potenzielle Umwidmung der getauschten Forstflächen bei deren Wertermittlung zu berücksichtigen ist, haben die bulgarischen Behörden ihren Standpunkt wiederholt, dass zwischen dem Preis, der anlässlich des Tauschs ermittelt wurde, und der anschließenden Umwidmung kein unmittelbarer Zusammenhang besteht. Die Behörden haben eine eingehende Beschreibung des Verfahrens zur Ermittlung der Tauschpreise (früher: Artikel 20 Absatz 5 und Artikel 21 der Verordnung über die Basispreise) sowie der für die Umwidmung anfallenden Gebühren vorgelegt. Zudem haben die Behörden festgehalten, dass private Eigentümer eine Umwidmung der Forstflächen unabhängig von der Art des jeweiligen Erwerbs beantragen können, sodass jeder Investor dieselben Vorteile erlangen würde, unabhängig davon, ob er die Forstflächen von der öffentlichen Hand oder mittels eines Geschäfts zwischen nicht verbundenen Privatparteien zu fairen Marktbedingungen (unter Einhaltung des Arm’s-length-Grundsatzes) erworben hat, sodass die Gebühren für die Umwidmung in Bezug auf die Begünstigten als nicht selektiv zu erachten seien.
(80)
Bezogen auf die Bedenken der Kommission, ob die Methode zur Berechnung der Verwaltungspreise die Marktpreise richtig widerspiegelte, haben die bulgarischen Behörden zunächst erklärt, dass die Verwaltungspreise unter Zugrundelegung der Bestimmungen der Verordnung über die Basispreise festgesetzt würden und dass bei der Erstellung dieser Verordnung als Beispiel Berechnungsmodelle für die Verwaltungspreise von Forstflächen in anderen Mitgliedstaaten, insbesondere in Deutschland, dienten. Zudem seien mit den Wertermittlungen der privaten und öffentlichen Wälder unabhängige Gutachter auf der Grundlage einheitlicher Kriterien beauftragt worden.
(81)
Zweitens haben die bulgarischen Behörden Angaben zu sämtlichen Kauf- und Verkaufsgeschäften (67) in Bezug auf private Forstflächen im Zeitraum 2007-2009 (68) gemacht. Die Informationen über die Durchschnittspreise für private Grundstücke (d. h. die „Marktpreise“) enthalten eine Zusammenfassung verlässlicher Marktbeweise in Übereinstimmung mit Punkt 34 der Zusatzvorschriften zur Verordnung über die Basispreise. Lagen keine verfügbaren Informationen über die in einer Region geschlossenen Geschäfte vor, so wurden Angaben zu Geschäften in nahe liegenden Regionen mit Forstflächen in ähnlicher Lage und mit vergleichbaren Pflanzenarten übermittelt. Nach Auffassung der bulgarischen Behörden kann anhand solcher Daten bewiesen werden, dass der in den angefochtenen Tauschgeschäften zugrunde gelegte Verwaltungspreis in den meisten Fällen höher war als die Marktpreise bei zwischen nicht verbundenen Personen und zu fairen Marktbedingungen geschlossenen Geschäften (69). Diesbezüglich haben die bulgarischen Behörden die vom Beschwerdeführer vorgelegten Beweise infrage gestellt. Erstens handle es sich bei den von ihm angeführten Preisen um diejenigen Preise, zu denen die Forstflächen zum Verkauf angeboten wurden, und nicht unbedingt um die tatsächlich erhaltenen Beträge oder Preise für bereits umgewidmete Forstflächen, bei denen bereits die Stempelgebühr entrichtet wurde. Und zweitens sei der vom Beschwerdeführer angeführte Marktpreis nicht immer aussagekräftig, da dieser oftmals das Ergebnis aus einem einzigen Privatgeschäft sei.
(82)
Drittens haben die bulgarischen Behörden erneut hervorgehoben, dass die Regierung etwaige Differenzbeträge gegenüber dem höheren Verwaltungspreis für die erworbene private Forstflächen nicht ausgeglichen hat und dass die Tauschgeschäfte nur dann abgewickelt wurden, wenn die durch den Tausch erhaltene Forstfläche aus privatem Eigentum einen höheren oder zumindest den gleichen Wert aufwies wie die öffentliche Forstfläche. Zudem hatte die Privatpartei Verwaltungsaufwendungen in Höhe von 2 % des Grundstückwerts zu zahlen.
(83)
Schließlich tragen die bulgarischen Behörden vor, dass die ursprünglich erlassene Verordnung über die Basispreise anschließend dreimal geändert wurde (in den Jahren 2004, 2005 und 2007). Die Änderung von 2005 sei angesichts der weit fortgeschrittenen Rückgabe enteigneter Forste und forstwirtschaftlicher Flächen besonders bedeutend, da sie belege, dass private Forstflächen auf dem Markt sowohl bereits angeboten und als auch nachgefragt wurden. Diese Änderung der Verordnung zielte insbesondere darauf ab, die Bewertungsmethode für den Grund und Boden abzuändern. Zudem wurden die sich auf vor städtebaulicher Erschließung geschützte Regionen beziehenden Koeffizienten erhöht, und es wurden einige zusätzliche Kriterien zur Festsetzung der Aufschläge für den Preis von Grund und Boden je nach der Ortschaftsklasse eingeführt.
(84)
Überdies wurden nach dem EU-Beitritt Bulgariens am 1. Januar 2007 die Koeffizienten in der Verordnung vollständig angepasst, einschließlich derjenigen Koeffizienten, die sich auf vor städtebaulicher Erschließung geschützte Regionen beziehen sowie der sogenannten Koeffizienten der „Marktregulierung“, die von der Bodenkategorie abhängig sind. Zudem wurde Artikel 20 Absatz 5 der Verordnung über die Basispreise geändert, wobei der Preis für den Tausch öffentlicher Forstflächen um 50 % des Werts des Koeffizienten für die „Marktregulierung“ erhöht wurde. Ferner wurde ein von der jeweiligen Ortschaftsklasse abhängiger Aufschlag auf den Grundstückswert eingeführt.
(85)
Nach Ansicht der bulgarischen Behörden belegen diese Änderungen der Verordnung über die Basispreise, dass die bulgarischen Behörden trotz des Fehlens eines gut entwickelten inländischen Marktes für Forstflächen und angesichts des bevorstehenden EU-Beitritts Bulgariens versucht haben, den in der Verordnung festgelegten Bewertungsmechanismus anzupassen, indem sie sicherstellten, dass diesem zuverlässige Marktbeweise zugrunde gelegt wurden. Folglich lagen zum Zeitpunkt des EU-Beitritts Bulgariens die auf der Grundlage der Verordnung über die Basispreise berechneten Verwaltungspreise nicht unter den Marktpreisen für solche Flächen.
(86)
Bezogen auf das Bedenken der Kommission hinsichtlich der Möglichkeit, dass die Tauschgeschäfte den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen, haben die bulgarischen Behörden erstens hervorgehoben, dass 81 der an den angefochtenen Tauschgeschäfte beteiligten Privatparteien Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV waren. Die übrigen 51 Privatparteien waren natürliche Personen, die weder Warenhandel betrieben noch Dienstleistungen erbrachten. Diesbezüglich hat Bulgarien betont, dass weder bei der Staatlichen Forstbehörde noch bei ihrer Rechtsnachfolgerin, der Nationalen Forstbehörde, Anträge auf Holzgewinnung oder Ausfuhr durch natürliche Personen gestellt wurden, die Tauschgeschäfte im Bezugszeitraum getätigt haben.
(87)
Zweitens konnten die Tauschgeschäfte nach Ansicht der bulgarischen Behörden den gemeinschaftlichen Handel nicht beeinträchtigen, weil die Tätigkeiten der begünstigten Gesellschaften nicht die Ein- oder Ausfuhr von Erzeugnissen oder Dienstleistungen umfasste. Die bulgarischen Behörden haben die zuvor übermittelten Informationen über die im Bezugszeitraum gewonnenen und in die EU ausgeführten Holzmengen ergänzt und nachgewiesen, dass keine der Privatparteien, welche öffentliche Forstflächen mittels der angefochtenen Tauschgeschäfte erworben haben, Holz gewonnen, auf dem bulgarischen Markt vertreiben oder ins Ausland exportiert hat.
(88)
Drittens haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass der Tourismussektor (wie z. B. die Tätigkeit eines Reisebüros, -unternehmens, Hotelinhabers oder Erbringers zusätzlicher Reisedienste) dem bulgarischen Tourismusgesetz unterliegt. Nach diesem Gesetz bedürfen die Betreiber einer amtlichen Eintragung im durch das Ministerium für Wirtschaft, Energiewirtschaft und Tourismus geführten öffentlichen Register. Hotelbetreiber müssen zudem im Sonderregister nach Artikel 58 Tourismusgesetz eingetragen sein. Aus diesem Grund könnten nur die in den jeweiligen durch das Ministerium für Wirtschaft, Energiewirtschaft und Tourismus geführten öffentlichen Sonderregistern eingetragenen Gesellschaften als Unternehmen angesehen werden, die eine Tätigkeit im Tourismusbereich ausüben. Aus der Einsicht in die jeweiligen Register ergab sich, dass nur eine der Gesellschaften, die öffentliche Forstflächen durch die angefochtenen Tauschgeschäfte erworben haben, als Reiseveranstalter im Sinne von Tourismusgesetz eingetragen ist, und zwar Kapsi Tours OOD.
(89)
Viertens haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass die Ausübung eines Baugewerbes in Bulgarien ebenfalls der Eintragung im durch die bulgarische Bauträgerkammer geführten Hauptregister der Bauträger nach einem Sondergesetz, nämlich dem Bauträgergesetz, bedarf (70). Die bulgarischen Behörden wiesen darauf hin, dass nur drei der Unternehmen, die Tauschgeschäfte mit der öffentlichen Hand getätigt haben, als Bauunternehmen eingetragen waren und kraft Gesetzes Bauleistungen erbringen durften.
(90)
Folglich trugen die bulgarischen Behörden vor, dass die meisten Unternehmen, die möglicherweise einen Nutzen aus den angefochtenen Tauschgeschäften ziehen könnten, keine Tätigkeiten in der Bau- oder der Tourismusbranche ausgeübt haben. Folglich könne nicht geschlossen werden, dass der Wettbewerb auf den betroffenen Märkten, mit Ausnahme der Forstwirtschaft, von diesen Geschäften beeinträchtigt wurde.
5.2. STELLUNGNAHME BULGARIENS ZU DEN ÄUSSERUNGEN DES BESCHWERDEFÜHRERS
(91)
Die bulgarischen Behörden stimmen mit dem Beschwerdeführer darin überein, dass bei den Forstflächen-Tauschgeschäften zwischen dem Staat und den Gemeinden keine staatliche Beihilfe vorliegt. Jedoch ist nach Ansicht der bulgarischen Behörden die Aussage des Beschwerdeführers, die meisten Begünstigten seien im Bau- oder Tourismusbereich tätig, unrichtig, und zwar aus den im vorstehenden Abschnitt geschilderten Gründen.
(92)
Ferner rügen die bulgarischen Behörden das vom Beschwerdeführer verwendete Verfahren für die Berechnung der Marktpreise von Forstflächen, bei dem die Preise für die Forstflächen in verschiedenen Jahren (z. B. ein paar Jahren vor den Tauschgeschäften) verglichen werden, und bestreiten seine Aussage, die Eigentümer getauschter Forstflächen hätten diese Flächen in manchen Fällen als Sicherheit für die Aufnahme eines Darlehens verwendet, was nicht mit den einschlägigen bulgarischen Rechtsvorschriften und dem vom Beschwerdeführer angeführten Staatseigentumsgesetz im Einklang stehe. Die Angaben des Beschwerdeführers seien mit wesentlichen Fehlern behaftet und wichen von den Angaben in den bestehenden Grundbüchern und Tauschnachweisen ab. Die vom Beschwerdeführer vorgelegten Daten seien auch hinsichtlich der öffentlichen Forstflächen unrichtig, die mittels der Tauschgeschäfte erworben und später als Sicherheit für Darlehen verwendet wurden. In jedem Fall haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass die Kreditinstitute in Bulgarien neben Immobilien auch weitere flüssige Vermögenswerte als Sicherheit verlangen, um sicherzustellen, dass das Darlehen zurückgezahlt wird. Folglich ist nach Ansicht dieser Behörden die Division des gewährten Darlehensbetrags durch die zur Besicherung des Darlehens gestellte Fläche in Quadratmetern zur Ermittlung des Preises pro Quadratmeter ungeeignet. Ferner haben die Behörden eine Stellungnahme der Ersten Investitionsbank über die Konditionen für die Darlehensgewährung und die Bewertungsverfahren für Wälder und Forstflächen vorgelegt, die von Darlehensnehmern als Sicherheit angeboten wurden.
(93)
Ferner widersprechen die bulgarischen Behörden der Aussage des Beschwerdeführers, dass die Kommunalbehörden keine andere Wahl als die Annahme detaillierter Flächennutzungspläne für die umgewidmeten Flächen hatten. Nach Ansicht der bulgarischen Behörden erfolgt jede Umwidmung von Flächen auf der Grundlage gesetzlich festgelegter detaillierter Flächennutzungspläne, die öffentlichen Konsultationen unterworfen wurden und bestehende allgemeine Flächennutzungspläne für Ortschaften abgeändert haben. Diese Verwaltungsverfahren unterliegen nicht dem Minister für Landwirtschaft und Ernährung, der Antragstellern behördliche Bescheide über die Änderung der Gebietszonierung erst nach dem Inkrafttreten des jeweiligen detaillierten Flächennutzungsplans ausstellt.
(94)
Zudem bestreiten die Behörden die Aussage, dass viele Beteiligte der Tauschgeschäfte eine Umwidmung der erworbenen Forstfläche beabsichtigten. Nach dem bulgarischen Waldgesetz ist eine solche Umwidmung ausschließlich mittels einer Antragstellung nach Artikel 14c Waldgesetz (aufgehoben) durchführbar. Jede andere mittels Anzeige in Massenmedien oder auf eine vom gesetzlichen Verfahren abweichende Art und Weise bekannt gemachte Absicht sei nicht relevant und willkürlich.
(95)
Ferner widersprechen die Behörden der Behauptung des Beschwerdeführers, dass das Verwaltungsverfahren zur Festsetzung der Preise für die Forstflächen nicht die dynamische Wirtschaftsentwicklung widerspiegele. Nach Ansicht der Behörden ist das Verfahren zur Preisfestsetzung auf der Grundlage der Verordnung über die Basispreise angemessen. Ferner sei es unzutreffend, dass die Verordnung nicht angepasst worden sei, da 2007 neue Koeffizienten eingeführt worden seien, damit Wirtschaftsbeteiligte keine wirtschaftlichen Vorteile aus den bereits abgewickelten Tauschgeschäften entstehen.
(96)
Das Argument des Beschwerdeführers, die Wertermittlungsgutachter seien parteiisch, wird von den Behörden zurückgewiesen. Ihrer Meinung nach handelt es sich um gerichtliche Sachverständige, deren Redlichkeit nicht infrage gestellt werden dürfe. Sollten diese die Forstflächen zum Vorteil der Privatpartei und abweichend von der Verordnung über die Basispreise bewertet haben, wäre eine derartige Wertermittlung zudem von den Behörden nicht für das Tauschgeschäft akzeptiert worden.
(97)
Zur Aussage des Beschwerdeführers, die von den Behörden zur Verfügung gestellten amtlichen Statistiken über die Geschäftswerte/-preise seien unrichtig, erklären die Behörden, dass die Steuerhinterziehung mittels Verschleierung des tatsächlichen Preises, zu dem ein bestimmtes Geschäft getätigt wurde, eine Straftat im Sinne des bulgarischen Strafgesetzbuchs darstellt.
(98)
Und schließlich widersprechen die bulgarischen Behörden der Ausführung des Beschwerdeführers, die Anklagegegen den ehemaligen Leiter der NFB sei ein Beweis für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Zusammenhang mit den Tauschgeschäften. Nach Auffassung dieser Behörden sind die Verfahren gegen an Tauschverfahren für öffentliche Forstflächen beteiligte Bedienstete für die Beurteilung des Vorliegens von Beihilfen bei den angefochtenen Geschäften irrelevant.
5.3. STELLUNGNAHME BULGARIENS ZU ÄUSSERUNGEN DRITTER
5.3.1. Stellungnahme Bulgariens vom 29. September 2011
(99)
Mit Schreiben vom 29. September 2011 haben sich die bulgarischen Behörden zur Stellungnahme der All Seas zum Eröffnungsbeschluss geäußert.
(100)
Die Gesellschaft All Seas hat insgesamt 157,4 ha privater Forstflächen in den Gemeinden Teteven und Gabrovo gegen ungefähr 57,9 ha öffentliche Forstflächen in der Gemeinde Balchik getauscht (71). In diesem Zusammenhang hat All Seas Verwaltungsaufwendungen in Höhe von 138 781 BGN an den bulgarischen Staat gezahlt.
(101)
Der Verwaltungspreis der öffentlichen Forstflächen wurde mit 11,99 BGN/m2 veranschlagt. Nach den den bulgarischen Behörden vorliegenden Daten betrug der durchschnittliche Marktpreis (also der Preis, den Privatparteien, die Forstflächen auf gewerblicher Basis in ein und derselben oder benachbarten Regionen in ein und derselben Gemeinde kauften bzw. verkauften, vereinbarten) im Bezugszeitraum 4,16 BGN/m2. Folglich erfolgte der Tausch zwischen All Seas und der Republik Bulgarien entgeltlich und hat keine wirtschaftlichen Vorteile im Sinne von Artikel 107 AEUV mit sich gebracht.
(102)
Ferner haben die bulgarischen Behörden festgehalten, dass All Seas die Umwidmung der Forstflächen nach Artikel 14 Waldgesetz beantragt hat; diesem Antrag gab der bulgarische Ministerrat nach Artikel 14d Absatz 2 Waldgesetz (72) statt. Soweit den bulgarischen Behörden bekannt, trat dieser Beschluss nicht in Kraft. Die bulgarischen Behörden bestätigen die von All Seas vertretene Auffassung, dass die öffentliche Hand keinen unmittelbaren Einfluss auf die Umwidmung der betreffenden Forstflächen (für die kein Bodennutzungsplan vorlag) ausgeübt hat und dass somit der Eigentümerwechsel infolge des Tauschgeschäfts nicht als Ausdruck einer gemeinsamen Absicht der Tauschbeteiligten zur Abwicklung der Umwidmung betrachtet werden kann. Den Aussagen der bulgarischen Behörden zufolge sollte der ausschlaggebende Faktor bei der Bewertung der Tauschgeschäfte die Gleichwertigkeit des Bilanzwerts der getauschten Vermögenswerte sein. Auf ebendieser Grundlage habe die bulgarische Regierung diese Geschäfte getätigt. Eine weitere Ursache, warum die Umwidmung der Forstflächen nach dem Tausch keine staatliche Beihilfe umfasse, bestehe in der Tatsache, dass alle Antragsteller gleich hohe Verwaltungsgebühren entrichten mussten.
(103)
Außerdem haben die bulgarischen Behörden angemerkt, dass All Seas weder Holz auf den infolge des Tauschs erhaltenen Forstflächen gewonnen noch in der EU Handel mit Holz von diesen Flächen betrieben hat. Zudem erbringt All Seas keine Tourismusdienstleistungen im Sinne vom Tourismusgesetz und ist auch kein Bauunternehmen im Sinne des Bauträgerkammergesetzes.
5.3.2. Stellungnahme Bulgariens vom 4. November 2011
(104)
Mit Schreiben vom 4. November 2011 hat sich Bulgarien zu den Stellungnahmen folgender Dritter geäußert: Elkabel AD, LM Impeks EOOD, Foros Development EAD und Simeon Stoev Mirov.
(105)
Bezogen auf die mit Elkabel AD, LM Impeks EOOD und Foros Development EAD getätigten Tauschgeschäfte haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass sie etwaige Differenzbeträge zwischen den Preisen nicht ausgeglichen haben und in den jeweiligen Fällen zusätzliche Zahlungen von Verwaltungsaufwendungen vonseiten der Privatparteien erhalten haben. Zudem hätten diese Beteiligten alle Kommunalabgaben entrichtet. Und schließlich habe keine dieser drei Gesellschaften eine Umwidmung der erworbenen Forstflächen beantragt.
(106)
Ferner haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass in einigen Gemeinden, in denen die getauschten Flächen liegen, keine ausschließlich privaten Geschäfte geschlossen wurden, sodass es unmöglich sei, den Marktpreis für die getauschten Flächen zu ermitteln oder festzustellen, ob wirtschaftliche Vorteile gewährt wurden.
(107)
Ferner weisen die bulgarischen Behörden darauf hin, dass weder Elkabel noch LM Impeks Holzexporteure oder als Bau- oder Tourismusunternehmen nach bulgarischem Recht eingetragen sind.
(108)
Was die natürliche Person Simeon Stoev Mitrov anbelangt, die 5 600 m2 private Forstflächen in Rakitovo, bewertet auf 3 436 BGN, gegen 5 000 m2 öffentliche Forstflächen in Burgas (Dorf Kraymorie), bewertet auf 1 308 BGN, getauscht hat, so sollte nach Ansicht der bulgarischen Behörden dieser Tausch in den Geltungsbereich der De-minimis-Verordnung fallen.
(109)
Aus diesen Gründen erklären die bulgarischen Behörden, dass die mit den vorgenannten privaten Beteiligten getätigten Tauschgeschäfte nicht als staatliche Beihilfe anzusehen seien.
5.3.3. Stellungnahme Bulgariens vom 16. Dezember 2011
(110)
Mit Schreiben vom 16. Dezember 2011 hat sich Bulgarien zu den Stellungnahmen folgender Dritter geäußert: V-N-G Konfort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ekobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EOOD, Litex Commerce AD und Zhivka Blagoeva.
(111)
Bezogen auf die mit V-N-G Konfort, Izgrev 5, Ekobalkani, Vihren und Litex Commerce geschlossenen Tauschgeschäfte haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass sie etwaige Differenzbeträge zwischen den Preisen nicht ausgeglichen haben und in den jeweiligen Fällen zusätzliche Zahlungen von Verwaltungsaufwendungen vonseiten der Privatparteien erhalten haben. Zudem hätten diese Beteiligten alle Kommunalabgaben entrichtet. Und schließlich hätten V-N-G Konfort, Ekobalkani und Litex Commerce keine Umwidmung der von ihnen erworbenen Forstflächen beantragt.
(112)
Ferner haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass in einigen Gemeinden, in denen die getauschten Flächen liegen, keine ausschließlich privaten Geschäfte geschlossen wurden, sodass es unmöglich sei, den Marktpreis für die getauschten Flächen zu ermitteln oder eindeutig festzustellen, ob den vorgenannten privaten Beteiligten wirtschaftliche Vorteile gewährt wurden. Im Falle von Izgrev 5 lag der Verwaltungspreis für die getauschten öffentlichen Forstflächen leicht über dem in ähnlichen privaten Geschäften erhaltenen Markpreis, sodass nach Ansicht der bulgarischen Behörden kein Vorteil gewährt wurde. Gleiches dürfte auch für das Geschäft mit Litex Commerce gelten, bei dem die Verwaltungspreise nach Ansicht der bulgarischen Behörden viermal so hoch waren wie die Marktpreise der öffentlichen Forstflächen.
(113)
Schließlich stellen die bulgarischen Behörden fest, dass keine der vorgenannten Privatparteien Holzexporteur oder als Bau- oder Tourismusunternehmen nach bulgarischem Recht eingetragen ist, sodass die mit ihnen geschlossenen Tauschgeschäfte den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen.
(114)
Bei dem Tauschgeschäft mit der natürlichen Person Zhivka Blagoeva wurden 1,9036 ha private Forstflächen in der Gemeinde Teteven, bewertet auf 16 091 BGN, gegen 0,3001 ha öffentliche Forstflächen im Predela-Gelände in der Gemeinde Razlog, bewertet auf 24 216 BGN, getauscht. Der bulgarische Staat hat den Differenzbetrag zwischen den Preisen nicht ausgeglichen, und sämtliche Verwaltungsaufwendungen und Kommunalabgaben wurden von Zhivka Blagoeva entrichtet, die als neue Eigentümerin keine Umwidmung der getauschten Flächen beantragt hat. Nach Ansicht der bulgarischen Behörden sollte dieser Tausch in den Geltungsbereich der De-minimis-Verordnung fallen.
(115)
Daher vertreten die bulgarischen Behörden die Ansicht, dass bei den mit den vorgenannten Privatparteien geschlossenen Tauschgeschäften keine staatliche Beihilfe vorliegt.
5.3.4. Stellungnahme Bulgariens vom 25. April 2012
(116)
Mit Schreiben vom 25. April 2012 haben sich die bulgarischen Behörden zu den Stellungnahmen folgender Dritter geäußert: Akva Isteit, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Alexandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Ko, Mirta Engineering, MIKS-PS OOD und BOIL OOD.
(117)
Die bulgarischen Behörden sind mit den Stellungnahme obiger natürlicher und juristischer Personen, die an Tauschgeschäften im Bezugszeitraum beteiligt waren, dahingehend einverstanden, dass diese keine staatliche Beihilfe enthalten; vielmehr handle es sich dabei um Geschäfte, die zu günstigen Bedingungen für die öffentliche Hand und zu Preisen getätigt wurden, die nicht unter den Marktpreisen für ähnliche Immobilien liegen. Ferner bekräftigen die bulgarischen Behörden die Stellungnahmen der vorgenannten Privatparteien, dass die Tauschgeschäfte in Übereinstimmung mit dem geltenden bulgarischen Recht, also der Verordnung über die Basispreise und dem Waldgesetz, durchgeführt wurden. Und schließlich fielen einige dieser Geschäfte in den Geltungsbereich der De-minimis-Verordnung.
5.4. ANTWORTEN BULGARIENS AUF DIE AUSKUNFTSERSUCHEN DER KOMMISSION IM RAHMEN DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(118)
Mit späteren Schriftsätzen haben die bulgarischen Behörden in Reaktion auf Auskunftsersuchen die Marktpreise sowohl für die privaten Forstflächen als auch für die öffentlichen Forstflächen in Bezug auf sämtliche Tauschgeschäfte im Bezugszeitraum vorgelegt (73).
(119)
In ihrer Stellungnahme vom 19. November 2013 (74) haben die bulgarischen Behörden hingegen erklärt, es bestünden gewisse Probleme mit der Zuverlässigkeit der von ihnen übermittelten Daten. So übermittelten die bulgarischen Behörden für die Zwecke der Formel in Erwägungsgrund 44 die fairen Marktpreise für 82 Flächen (60 öffentliche und 22 private Flächen), bei denen Tauschgeschäfte beanstandet wurden. Für die übrigen Flächen haben sie bestmögliche Schätzungen für die Marktwerte angegeben und dabei darauf hingewiesen, dass diese möglicherweise nicht den fairen Marktwerten entsprechen. Hinsichtlich der übrigen betreffenden öffentlichen Forstflächen haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass es sich bei den dafür als Marktpreise angegebenen Preisen eigentlich um Durchschnittspreise für verschiedenartige Forstgeschäfte handele. Folglich stellten sie nicht unbedingt den fairen Marktwert dar, da sie nicht den Durchschnittspreisen für vollkommen vergleichbare Geschäfte entsprächen.
(120)
In Bezug auf die übrigen privaten Forstflächen, die immer noch keiner Wertermittlung durch einen unabhängigen Gutachter unterzogen worden waren, haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass in bestimmten Fällen die Preise laut Verkaufsbescheinigungen, die von den Behörden als Schätzungswert der von ihnen angegebenen Marktpreise für diese Flächen eingesetzt wurden, ihrem sogenannten Steuerwert entsprachen bzw. nur geringfügig davon abwichen. Der Steuerwert einer Fläche ist nicht ihr Marktwert, sondern der Mindestpreis, der bei Immobiliengeschäften veranschlagt wird, d. h., der Marktwert der jeweiligen Fläche ist grundsätzlich höher.
(121)
Ungeachtet der obigen Ausführungen haben die bulgarischen Behörden betont, dass die von ihnen gemachten Angaben über die Marktpreise die besten ermittelbaren Schätzungswerte seien, da i) es in Bulgarien keine Einzelregelungen über die Festsetzung von Marktpreisen für Forstflächen mittels Wertermittlung gebe, ii) die Durchführung einer Wertermittlung durch einen unabhängigen Gutachter hinsichtlich der möglichen Marktpreise für die betreffenden Flächen zum Zeitpunkt des Tauschgeschäfts viel Zeit in Anspruch nehmen würde und iii) dies eine sehr aufwendige Maßnahme wäre. Ferner haben die bulgarischen Behörden erklärt, die übermittelten Preise lägen jedenfalls näher an den fairen Marktpreisen als an den Verwaltungspreisen.
(122)
Letztlich haben die bulgarischen Behörden Informationen über eine Stichprobe von 25 Tauschgeschäften zu den tatsächlich angewandten Verwaltungspreisen sowie den hypothetischen Verwaltungspreisen vorgelegt, die sich bei Anwendung der Koeffizienten nach Maßgabe der 2010 angepassten Verordnung über die Basispreis ergeben würden. Im vorgelegten Auszug wurden 25 Tauschgeschäfte einbezogen, die vorwiegend 2009 oder 2008 zustande gekommen sind (nur sechs Geschäfte wurden 2007 abgewickelt). Diese Informationen wurden von der Kommission verlangt, um prüfen zu können, ob das System der Verwaltungspreise - sofern richtig angepasst - im Einklang mit der Rechtsprechung die Marktpreise für Forstflächen angemessen wiedergibt und stets einen Preis ergibt, der dem Marktwert möglichst nahekommt.
6. WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
6.1. VORLIEGEN EINER BEIHILFE
(123)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(124)
Damit eine Maßnahme als Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 eingestuft werden kann, muss sie nachstehende kumulative Voraussetzungen erfüllen: i) Die Maßnahme muss dem Staat zurechenbar sein und aus staatlichen Mitteln finanziert werden; ii) sie muss dem Begünstigten einen Vorteil gewähren; iii) dieser Vorteil muss selektiv sein; und iv) die Maßnahme muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und geeignet sein, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
(125)
In unserem Fall sollte auch die Vorfrage erörtert werden, ob die potenziellen Begünstigten der Tauschgeschäfte Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind. Dies ist erforderlich, da entsprechend der Ausformulierung dieser Vorschrift die Regeln über staatliche Beihilfen nur dann zur Anwendung kommen, wenn der Begünstigte ein Unternehmen ist.
(126)
Der Gerichtshof der Europäischen Union („EuGH“) definiert den Begriff „Unternehmen“ für die Zwecke des Artikels 107 Absatz 1 AEUV als jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung (75). Dem EuGH zufolge ist eine wirtschaftliche Tätigkeit jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten (76). Somit hängt die Einstufung einer Einheit als Unternehmen stets mit einer bestimmten Tätigkeit zusammen. Eine Einheit, die sowohl kommerzielle als auch nichtkommerzielle Tätigkeiten ausübt, gilt nur in Bezug auf ihre kommerziellen Tätigkeiten als Unternehmen als Unternehmen. Das Unternehmen muss nicht unbedingt eine juristische Person sein. Auch natürliche Personen können in Bezug auf das Beihilferecht als Unternehmen angesehen werden, wenn sie eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben.
(127)
Vor diesem Hintergrund ist anzumerken, dass bestimmte Begünstigte der angefochtenen Tauschgeschäfte im Bezugszeitraum keine wirtschaftliche Tätigkeit mit den getauschten Forstflächen ausgeübt haben noch dies gegenwärtig tun. Daher gelten diese Begünstigten nicht als Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV, sodass geschlossen werden kann, dass bei den mit dem bulgarischen Staat geschlossenen Tauschgeschäften keine staatliche Beihilfe vorliegt.
(128)
Folglich beziehen sich alle nachstehenden Abschnitte dieses Beschlusses ausschließlich auf diejenigen Begünstigten der angefochtenen Tauschgeschäfte, bei denen es sich um Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt.
6.1.1. Untrennbare Verbindung zwischen dem Tausch und der Umwidmung der Flächen
(129)
Das erste Bedenken der Kommission in ihrem Eröffnungsbeschluss bezog sich auf die Frage, ob die Tauschgeschäfte und die Umwidmung der von den Begünstigten erworbenen Forstflächen untrennbar miteinander verbunden waren. Dies ist wichtig, da - falls sich herausstellen sollte, dass ein solcher Zusammenhang vorliegt - dieser sich auf die Bewertung durch die Kommission auswirken könnte, ob die Tauschgeschäfte einen wirtschaftlichen Vorteil mit sich brachten und wie dieser Vorteil zu quantifizieren wäre. Eine untrennbare Verbindung bedeutet, dass die Tauschparteien schon vor dem Geschäftsabschluss die Absicht hatten, die öffentlichen Forstflächen nach dem Tausch in Bauland umzuwidmen. Während die Verwaltungspreise für das Tauschgeschäft, errechnet auf der Grundlage der Verordnung über die Basispreise, auf dem Tausch von zwei Forstflächen beruhte, könnte daher die darauffolgende Umwidmung der öffentlichen Forstfläche - falls dies von Anfang an die Absicht war - dazu geführt haben, dass der Preis unter Berücksichtigung von deren künftiger Umwidmung in Bauland zu gering veranschlagt wurde.
(130)
Nach Auffassung der Kommission wäre die Tatsache, dass im Anschluss an die angefochtenen Tauschgeschäfte stets oder zumindest in einer überwiegenden Mehrheit der Fälle ein Antrag auf Umwidmung der von den Begünstigten im Tausch erhaltenen Forstfläche in Bauland gestellt (und dieser Antrag genehmigt) wurde, ein objektiver Beleg dafür, dass die an diesen Tauschgeschäften Beteiligten von Anfang an die Umwidmung der öffentlichen Forstflächen nach dem Tausch beabsichtigten.
(131)
Die von den bulgarischen Behörden in Reaktion auf den Eröffnungsbeschluss vorgelegten Statistiken belegen erneut die Angaben aus Erwägungsgrund 38, da ersichtlich wird, dass bei den 132 im Bezugsraum getätigten Tauschgeschäften 24 Anträge auf Umwidmung der Flächen in Bauland (also 18,2 % sämtlicher Tauschgeschäfte) gestellt wurden, wobei in 15 Fällen (also bei 11,4 % aller Tauschgeschäfte) die beantragte Umwidmung genehmigt wurde. Auf der Grundlage dieser Daten gelangt die Kommission zum Schluss, dass auf eine Mehrheit der Tauschgeschäfte kein Antrag auf Umwidmung der Flächen folgte.
(132)
Abgesehen davon betonte die Kommission, dass nach bulgarischem Recht für den Tausch und die Umwidmung von Grund und Boden zwei verschiedene Verfahren gelten und für diese Verfahren zwei verschiedene, voneinander unabhängige Behörden zuständig sind. Dies ist ein weiterer Anhaltspunkt dafür, dass die Tauschgeschäfte und die Umwidmung der Forstflächen in diesem Fall nicht untrennbar miteinander verbunden sind.
(133)
Da keine untrennbare Verbindung zwischen den Tauschgeschäften und der Umwidmung der getauschten, von den Begünstigten erworbenen Flächen festgestellt werden konnte, wird die Kommission diese beiden Verfahren separat auf das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV prüfen.
6.1.2. Vorliegen einer Beihilfe bei der Umwidmung der Forstflächen
(134)
Die Festsetzung der Widmung von Grund und Boden unterliegt der von den Behörden ausgeübten Rechtskontrolle der Nutzung und der Bebauungsintensität auf einem bestimmten Grundstück. Wenn eine Behörde die Umwidmung eines bestimmten Grundstücks genehmigt, wirkt sie als eine Regulierungsstelle und nicht als wirtschaftliche Einheit.
(135)
Ausschließlich unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährte Vorteile sind als Beihilfe im Sinne von Artikel 107 AEUV anzusehen. Nach der Rechtsprechung des EuGH (77) bedeutet die darin getroffene Unterscheidung zwischen „von einem Mitgliedstaat gewährten Beihilfen“ und „aus staatlichen Mitteln“ gewährten Beihilfen nicht, dass alle vom Staat gewährten Vorteile, seien sie aus staatlichen Mitteln finanziert oder nicht, eine Beihilfe darstellen. Durch diese Unterscheidung soll vielmehr sichergestellt werden, dass die Begriffsbestimmung sowohl unmittelbar vom Staat gewährte Vorteile als auch Vorteile erfasst, die durch eine öffentliche oder private, vom Staat ernannte oder gegründete Stelle gewährt werden.
(136)
Obwohl die behördliche Genehmigung der Umwidmung einer bestimmten Forstfläche in Bauland zur Steigerung von deren Marktwert führen kann, stellt diese Genehmigung keine Übertragung staatlicher Mittel im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar: Die Ausübung dieser Regulierungsfunktion führt zu keiner positiven Übertragung von Mitteln an den Begünstigten dieser Genehmigung sowie zu keinem Verzicht auf staatliche Mittel, da die öffentliche Hand bei der Ausübung dieser Regulierungsfunktion nicht verpflichtet ist, von den erfolgreichen Antragstellern eine Gebühr zu erheben, die dem gesamten wirtschaftlichen Wert entspricht, den sie aus dem Erhalt dieser Genehmigung ziehen (78).
(137)
Dementsprechend stellt der behördliche Umwidmungsbeschluss in Bezug auf ein bestimmtes Grundstück keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
6.1.3. Vorliegen einer Beihilfe beim Tauschgeschäft
(138)
Nach ständiger Rechtsprechung (79) kann die Veräußerung von Grund und Boden oder Gebäuden durch öffentliche Einrichtungen an ein Unternehmen oder eine Person, das bzw. die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt, zu einem wirtschaftlichen Vorteil führen und somit eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen, insbesondere wenn die Veräußerung nicht zum Marktwert, d. h. zu jenem Preis erfolgt, den ein privater Investor, der unter normalen Wettbewerbsbedingungen handelt, festsetzen würde. Gleiches gilt auch für Tauschgeschäfte, bei denen der Wert des ehemals öffentlichen Grund und Bodens den Wert des im Tausch an den Staat abgetretenen, ehemals privaten Grund und Bodens übersteigt.
(139)
Vor der Untersuchung, ob die Tauschgeschäfte einen wirtschaftlichen Vorteil mit sich bringen, hat die Kommission allerdings das Vorliegen der übrigen Voraussetzungen nach Erwägungsgrund 124 im Hinblick auf die Ermittlung des Vorliegens einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu prüfen.
(140)
Erstens, was die Zurechenbarkeit der Maßnahme betrifft, so ist für die Tauschgeschäfte der Minister für Landwirtschaft und Ernährung oder der Ministerrat (je nach dem Ausmaß des tauschgegenständlichen Grund und Bodens) und die NFB zuständig, also ausschließlich staatliche Einrichtungen. Sofern die Tauschgeschäfte zur Übertragung von öffentlichen Forstflächen führt, die einen höheren Wert haben als die abgetretenen privaten Forstflächen, so liegt eine Übertragung staatlicher Mittel vor, da der bulgarische Staat auf bestimmte Erträge verzichtet, die er hätte erzielen können, wenn er beim Geschäftsabschluss gemäß den Marktverhältnissen gehandelt hätte.
(141)
Zweitens sind die Tauschgeschäfte selektiv, denn sie begünstigen allein diejenigen Eigentümer von Grund und Boden, die ihre privaten Forstflächen gegen öffentliche Forstflächen getauscht haben.
(142)
Drittens verfälschen die Tauschgeschäfte den Wettbewerb und beeinträchtigen den Handel zwischen Mitgliedstaaten. Soweit es sich bei den Tauschbegünstigten um Unternehmen handelt, die Waren und Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anbieten, stärkt jeder mit dem Tauschgeschäfte verbundene finanzielle Vorteil ihre Stellung gegenüber konkurrierenden Unternehmen in der EU beim Handel mit denselben Waren und Dienstleistungen (80). Diesbezüglich haben mehrere Begünstigte (81) der Tauschgeschäfte als ihre Wirtschaftszweige unter anderem Immobilien, Tourismus, Gaststättenbetrieb und Forstwirtschaft in das bulgarische Handelsregister eintragen lassen. In diesen Wirtschaftszweigen herrscht auf Ebene der Union freier Wettbewerb. Dies wird ersichtlich aus Auszügen aus demselben Register, wo mehrere Begünstigte (82) der Tauschgeschäfte als ihre Wirtschaftszweige den Handel oder (internationale) kommerzielle Tätigkeiten angegeben haben. In Bezug auf das Argument der bulgarischen Behörden, dass eine Gesellschaft in Sonderregistern eingetragen sein muss, um Tourismusdienstleistungen erbringen oder Bautätigkeiten ausüben zu dürfen, was bei den meisten am Tauschgeschäft beteiligten Gesellschaften gar nicht der Fall ist, vertritt die Kommission die Ansicht, dass der Begriff „Unternehmen“ nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV ein objektiver Begriff ist, sodass die Frage, ob die Unternehmen Waren und Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anbieten und somit als Wettbewerber anderer Unternehmen auftreten und am Handel in der EU teilnehmen, in Anbetracht der von diesen Unternehmen tatsächlich ausgeübten Tätigkeiten und nicht abhängig von der Frage zu ermitteln ist, ob sie bestimmte formale Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats einhalten.
(143)
Was schließlich das Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils anbelangt, so beziehen sich die Tauschgeschäfte auf den Tausch von (mindestens) zwei Forstflächen zwischen dem bulgarischen Staat und Privatparteien. Für die Feststellung, ob den Privatparteien durch das Tauschgeschäft ein wirtschaftlicher Vorteil entstanden ist, sind die Marktwerte der getauschten Flächen zu ermitteln und zu vergleichen. Wenn im Rahmen des Tauschgeschäfts eine höherwertige öffentliche Forstfläche gegen eine private Forstfläche von geringerem Wert getauscht wird, so wird der Privatpartei ein wirtschaftlicher Vorteil gewährt.
(144)
Wie in Erwägungsgrund 16 dargelegt, wurden die Verwaltungspreise für die jeweiligen Tauschgeschäfte auf der Grundlage der Verordnung über die Basispreise berechnet. Der EuGH hat erklärt, dass, wenn das nationale Recht Verwaltungsvorschriften für die Berechnung des Marktwerts von Grund und Boden im Hinblick auf dessen Veräußerung durch öffentliche Einrichtungen enthält, diese Vorschriften nur dann mit Artikel 107 AEUV vereinbar sind, wenn deren Anwendung in jedem Fall zu einem Verwaltungspreis führt, der dem Marktwert des Grund und Bodens möglichst nahekommt (83). Da der Marktwert theoretischer Natur ist, dürfen die erzielten Preise um eine bestimmte Spanne von dem theoretischen Wert abweichen (84).
(145)
Die bulgarischen Behörden wurden zur Übermittlung von Informationen über die Verwaltungspreise, die bei den 132 Tauschgeschäften im Bezugszeitraum angewandt wurden, sowie über die Marktpreise für diese Geschäfte aufgefordert. Die Kommission forderte die bulgarischen Behörden auf, bei der Ermittlung deren Marktwert auch etwaige frühere oder spätere Geschäfte mit denselben Forstflächen zu berücksichtigen. Obwohl nach Ansicht der Kommission die Lage der getauschten Forstflächen für die Prüfung des Vorliegens staatlicher Beihilfen bei den Tauschgeschäften irrelevant ist, wurden folglich etwaige vorhandene Preisinformationen berücksichtigt.
(146)
Die bulgarischen Behörden haben erklärt, es lägen gewisse Probleme mit der Zuverlässigkeit der Daten vor, die sie zu den Marktpreisen vorlegen könnten (85). Zugleich haben sie auch betont, dass die übermittelten Auskünfte die besten Schätzungswerte der Marktpreise darstellten (86). Nach Ansicht der Kommission sind diese Angaben hinreichend zuverlässige Schätzungswerte des tatsächlichen (also des „fairen“) Marktwerts der jeweiligen Forstflächen.
(147)
Aus der Auswertung der Daten ergab sich, dass bei den privaten Forstflächen die Anwendung von Verwaltungspreisen zu einer systematischen Überbewertung ihres Preises im Vergleich zu den Marktpreisen geführt hat (87), während bei den öffentlichen Forstflächen die Lage nicht so eindeutig erscheint, da sowohl Über- als auch Unterbewertungen vorliegen. Dementsprechend würde bei der Untersuchung, ob den Begünstigten infolge der Tauschgeschäfte ein Vorteil gewährt wurde, ein einfacher Vergleich des Marktpreises der öffentlichen Forstfläche zum Zeitpunkt der Tauschabwicklung mit dem Marktpreis der entsprechenden privaten Forstfläche die systematische Überbewertung des Preises der privaten Forstflächen nicht hinreichend berücksichtigt. Daher hat die Kommission eine Formel entwickelt, in der die bei dem ursprünglichen Geschäft angewandten Verwaltungspreise zwecks der korrekten Bewertung des aus dem Tausch resultierenden Vorteils berücksichtigt werden. Für diese Formel, die bereits im Eröffnungsbeschluss festgelegt wurde, ist die Berechnung nachstehender Beträge erforderlich:
i)
des Differenzbetrags zwischen dem tatsächlichen Marktpreis für die private Forstfläche und dem Verwaltungspreis für diese Fläche, berechnet nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise; und
ii)
des Differenzbetrags zwischen dem tatsächlichen Marktpreis für die öffentliche Forstfläche und dem Verwaltungspreis für diese Fläche, berechnet nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise.
Ein Vorteil liegt vor, wenn die Differenz aus ii minus i positiv ist.
Eine etwaige zwischen den Geschäftsparteien geleistete Ausgleichszahlung zur Deckung des Differenzbetrags zwischen den Verwaltungspreisen für die beiden tauschgegenständliche Flächen ist bei der Ermittlung, ob das Tauschgeschäft einen Vorteil mit sich bringt, ebenfalls zu berücksichtigen.
(148)
Unter Anwendung dieser Formel auf die von den bulgarischen Behörden übermittelten Daten zu den fairen Marktwerten und den Verwaltungspreisen für die getauschten Forstflächen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass bei fast 80 % der im Bezugszeitraum abgewickelten Tauschgeschäfte deren Begünstigten ein Vorteil gewährt wurde (siehe Tabelle 4).
Tabelle 4
Vergleich der bei den Tauschgeschäften angewandten Verwaltungspreise mit den von den bulgarischen Behörden übermittelten Marktpreisen
Tauschgeschäfte
2007
2008
2009
Summe
Gewährung eines Vorteils (Anzahl der Fälle)
18
48
38
104
In Prozent aller Tauschgeschäfte
78 %
77 %
81 %
79 %
Anzahl der geschlossenen Tauschgeschäfte
23
62
47
132
(149)
Aus den obigen Daten geht hervor, dass die für die Zwecke der Tauschgeschäfte nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise festgesetzten Verwaltungspreise den tatsächlichen Marktwert der jeweiligen Forstflächen nicht in hinreichendem Maße widerspiegelten.
(150)
Diese Abweichung zwischen den bei den angefochtenen Tauschgeschäften angewandten Verwaltungspreisen und den Marktpreisen für die betreffenden Forstflächen ergibt sich einerseits aus der Tatsache, dass die der Verordnung über die Basispreise zugrunde gelegte Grundmethode nicht in hinreichendem Maße den Kriterien Rechnung trägt, die einem Marktbeteiligter bei der Bewertung der zu tauschenden Forstflächen wichtig erscheinen könnten, noch diese angemessen gewichtet. Erstens sollte der Durchschnittswert des Grund und Bodens eigentlich laut Anhang 1 der Verordnung über die Basispreise abhängig von der Bodenkategorie, die identische Bedingungen für das Pflanzenwachstum schafft, die als Grundlage für die Berechnung des Basiswerts des Grund und Bodens eingesetzt werden (siehe Erwägungsgrund 18), unter Zugrundelegung der Marktpreise oder der für die öffentlichen Forstflächen geführten Aufzeichnungen berechnet werden, der Durchschnittswert wurde jedoch de facto von Sachverständigen auf der Grundlage von nur wenigen Marktquellen ermittelt.
(151)
Zweitens stellen die Koeffizienten und Aufschläge, die bei der Berechnung des Basiswerts der Forstflächen nach den Erwägungsgründen 18 bis 26 zur Berücksichtigung bestimmter Eigenschaften der Flächen angewandt werden, ein Mittel zur Verringerung des Verwaltungsaufwands und keinen Versuch einer genauen Messung des wirtschaftlichen Wertes dar, den ein in einer ähnlichen Lage befindlicher hypothetischer Marktbetreiber diesen Eigenschaften beilegen würde. So haben die bulgarischen Behörden keine wirtschaftlichen Daten zur Rechtfertigung der in der Verordnung festgesetzten Höhe der Koeffizienten und Aufschläge vorgelegt.
(152)
Doch selbst wenn die in der Verordnung über die Basispreise festgelegte Methode bereits Marktpreise für die getauschten Forstflächen hervorgebracht hätte, quod non, wurden die Durchschnittspreise, Koeffizienten und Aufschläge, im Bezugszeitraum nie angepasst, um die anschließend eingetretenen Schwankungen der Marktpreise angemessen berücksichtigen zu können. Nach der Rechtsprechung (88) ist für den Fall einer abrupten Steigerung der Preise für den Grund und Boden in den behördlichen Berechnungsverfahren für den Preis für die von öffentlichen Einrichtungen zu veräußernden Grundstücke eine ständige Anpassung dieser Preise vorzusehen, damit der vom Erwerber tatsächlich gezahlte Preis dem Marktwert dieser Grundstücke so weit wie möglich entspricht. Im Rahmen der vorläufigen Prüfung haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass nach den Artikeln 7.1 und 32 der Verordnung über die Basispreise die darin enthaltenen Koeffizienten für die Berechnung der Verwaltungspreise eigentlich jährlich angepasst werden sollten. Zudem sind nach den von den bulgarischen Behörden übermittelten Informationen die Marktpreise für Forstflächen im Bezugszeitraum stark gestiegen. Trotzdem ist die in dieser Verordnung vorgesehene Anpassung in diesem Zeitraum unterblieben. Die bulgarischen Behörden haben die Durchschnittspreise, die für die Berechnung der Verwaltungspreise verwendeten Koeffizienten und Aufschläge erst im Jahr 2010 an die jüngsten Marktentwicklungen angepasst.
(153)
Dementsprechend schließt die Kommission, dass den Begünstigten der Tauschgeschäfte durch die Tauschgeschäfte in den Fällen, in denen die angewandten Verwaltungspreise den Marktpreis für die getauschten Forstflächen nicht angemessen widerspiegelten, ein wirtschaftlicher Vorteil gewährt wurde.
6.1.4. De-minimis-Beihilfe
(154)
Schließlich ist hervorzuheben, dass in den Fällen, bei denen der Begünstigte eines Tauschgeschäfts einen Vorteil erhalten hat, der die Höchstgrenzen nach der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission (89) nicht übersteigt, dieser Vorteil nicht als staatliche Beihilfe gilt und daher nicht unter das Verbot nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV fällt, sofern alle weiteren Vorschriften dieser Verordnung erfüllt sind.
(155)
Die von den bulgarischen Behörden übermittelten quantitativen Daten lassen darauf schließen, dass die von den Begünstigten des Tauschgeschäfts erhaltene Beihilfe in vielen Fällen (90) unter der De-minimis-Schwelle von 200 000 EUR liegt.
6.1.5. Schlussfolgerung zum Vorliegen einer Beihilfe
(156)
Angesichts der obigen Ausführungen gelangt die Kommission zum Schluss, dass die von der Republik Bulgarien im Bezugszeitraum abgewickelten Tauschgeschäfte in den Fällen, bei denen die Gegenpartei des jeweiligen Geschäfts ein Unternehmen im Sinne dieser Vorschrift war, die bei diesem Geschäft angewandten Verwaltungspreise die Marktpreise nicht widerspiegeln, sodass die Voraussetzungen für eine De-minimis-Beihilfe nach der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 nicht erfüllt sind, eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
6.2. RECHTMÄSSIGKEIT DER MASSNAHME
(157)
Da die Tauschgeschäfte nicht vor ihrer Durchführung angemeldet wurden, ist die Republik Bulgarien ihrer Pflicht nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV nicht nachgekommen. Daher stellen diese Tauschgeschäfte eine rechtswidrig gewährte staatliche Beihilfe dar.
6.3. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(158)
Obwohl die bulgarischen Behörden zur Vorlage von Informationen über die Vereinbarkeit dieser Tauschgeschäfte mit dem Binnenmarkt aufgefordert wurden, beharrten sie auf ihrem Standpunkt, dass diese Geschäfte sich nicht auf den Handel innerhalb der EU auswirkten und daher keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellten.
(159)
Diesbezüglich hat die Kommission betont, dass die Beweislast für die Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt bei Ausnahmen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV grundsätzlich beim Mitgliedstaat liegt und dieser nachweisen muss, dass die Voraussetzungen für diese Ausnahme erfüllt sind (91).
(160)
In jedem Fall vertritt die Kommission die Ansicht, dass prima facie keine Gründe vorliegen, anzunehmen, dass die Tauschgeschäfte entweder unmittelbar nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe а oder Buchstabe c AEUV oder auf der Grundlage einer darauf beruhenden Leitlinie mit dem Binnenmarkt vereinbar sind.
(161)
Deswegen kann die Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor („Rahmenregelung für den Forstsektor“) nicht als Grundlage für die Vereinbarkeit der Tauschgeschäfte verwendet werden, da diese ausschließlich lebendige Bäume und deren natürliches Umfeld in Wäldern und sonstigen bewaldeten Bereichen, einschließlich Maßnahmen zur Aufrechterhaltung und Verstärkung der ökologischen und schützenden Funktionen der Wälder und Maßnahmen zur Förderung der Nutzung von Wäldern für Freizeitangebote und deren soziale und kulturelle Auswirkungen betrifft. Zudem fallen die Kosten, die durch Beihilfen im Rahmen der Tauschgeschäfte gedeckt werden, nicht unter die Definition der zulässigen Kosten nach der Rahmenregelung für den Forstsektor (92), da den Privatparteien keine gesetzlichen oder vertraglichen Pflichten zur Nutzung der mit den Tauschgeschäften erhaltenen Flächen als Naturschutzgebiete auferlegt wurden. Im Gegenteil waren alle Beteiligten berechtigt, die Umwidmung der Forstflächen in Bauland zu beantragen, und manche haben dies auch getan.
(162)
Auch die Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 bieten keine Grundlage für die Vereinbarkeit der Beihilfe. Diesbezüglich betont die Kommission, dass die Tauschgeschäfte von den bulgarischen Behörden nicht mit der ausdrücklichen Absicht vorgenommen wurden, die regionale Entwicklung zu fördern. Zudem wurden auch die zulässigen Kosten nicht festgesetzt; auch wurde nicht festgelegt, wie das Vorliegen des Anreizeffekts der Beihilfe kontrolliert und wie die Einhaltung der geltenden Höchstschwellen für Regionalbeihilfen sichergestellt werden sollte.
(163)
Schließlich haben die bulgarischen Behörden im Rahmen der Verhandlungen vor dem Erlass des Eröffnungsbeschlusses erklärt, dass die Tauschgeschäfte einem strategischen Ziel der Konsolidierung des Eigentumsrechts an Forstflächen dienten. Selbst wenn die Konsolidierung von Forstflächen als Ziel von allgemeinem Interesse eingestuft werden könnte, quod non, haben die bulgarischen Behörden keinen Nachweis dafür geliefert, dass die gewährte Beihilfe für die Erreichung dieses Ziels notwendig war sowie dass die gewählten Mittel dafür am besten geeignet waren.
(164)
Ferner haben sie auch nicht nachgewiesen, dass bei den gewählten Mitteln gewährleistet war, dass die gewährte Beihilfe auf das für einen Anreiz der Privatparteien zum Abschluss der Tauschgeschäfte notwendige Minimum begrenzt war. Dies ist unter anderem aus den starken Schwankungen der Verwaltungspreise auf Basis der angewandten Methode ersichtlich. Ein Vergleich mit den von den bulgarischen Behörden übermittelten Marktpreisen zeigt, dass diese Verwaltungspreise nicht systematisch um einen ähnlichen Prozentsatz höher oder niedriger als die Marktpreisen waren. Eine Betrachtung beispielsweise der Geschäfte aus dem Jahr 2007 ergibt, dass die Differenz zwischen den Markt- und den Verwaltungspreisen für die privaten Forstflächen zwischen -503,97 % und +89,91 % schwankte (93).
(165)
Letztlich haben die bulgarischen Behörden nicht nachgewiesen, dass die Tauschgeschäfte den Wettbewerb nicht in einem Maße verfälschen, das dem allgemeinen Interesse zuwiderläuft. Somit können die Tauschgeschäfte nicht für unmittelbar nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.
(166)
Daher schließt die Kommission, dass die im Rahmen der Tauschgeschäfte gewährte Beihilfe nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar eingestuft werden kann.
7. RÜCKFORDERUNG
(167)
Nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 sind rechtswidrig gewährte Beihilfen, die für mit dem Binnenmarkt unvereinbar befunden werden, von den Begünstigten zurückzufordern, außer wenn dies gegen einen allgemeinen Rechtsgrundsatz verstieße. In Artikel 14 Absatz 2 dieser Verordnung heißt es, dass die zurückzufordernde Beihilfe Zinsen von dem Zeitpunkt, ab dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung umfasst. Schließlich besagt Artikel 14 Absatz 3, dass die Rückforderung unverzüglich und nach den Verfahren des betreffenden Mitgliedstaats erfolgt, sofern hierdurch die sofortige und tatsächliche Vollstreckung des Kommissionsbeschlusses ermöglicht wird.
(168)
Das Ziel der Rückforderung ist erreicht, wenn die rechtswidrige Beihilfe einschließlich der angemessenen Verzugszinsen von den begünstigten Unternehmen zurückgezahlt wurde. Mit der Rückforderung der Beihilfe erstattet der Begünstigte den Vorteil, der ihm gegenüber seinen Marktwettbewerbern gewährt wurde, zurück, sodass die Lage von vor der Gewährung der Beihilfe wiederhergestellt wird (94). Obwohl der Mitgliedstaat das Mittel zur Erfüllung seiner Pflicht zur Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfe wählen kann, dürfen die gewählten Maßnahmen den Geltungsbereich und die Wirksamkeit des Unionsrechts nicht beeinträchtigen. Ein Mitgliedstaat kann seiner Pflicht zur Rückforderung nur mit Mitteln nachkommen, die geeignet sind, die normalen Wettbewerbsverhältnisse wiederherzustellen, die durch die Gewährung der rechtswidrigen Beihilfe verfälscht wurden, und die mit dem einschlägigen Unionsrecht vereinbar sind (95).
(169)
Da festgestellt wurde, dass die Republik Bulgarien über die Tauschgeschäfte rechtswidrige staatliche Beihilfen gewährt hat, sollte sie aufgefordert werden, diese Beihilfe von den Begünstigten der entsprechenden Geschäfte zurückzufordern.
7.1. IDENTIFIZIERUNG DER BEGÜNSTIGTEN, VON DENEN DIE BEIHILFEN ZURÜCKZUFORDERN SIND
(170)
Die rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe muss von den Unternehmen, die diese tatsächlich in Anspruch genommen haben, zurückgefordert werden (96). Ist die Kommission im Beschluss selbst nicht in der Lage, alle Unternehmen, die eine rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe erhalten haben, zu identifizieren, muss dies zu Beginn der Vollstreckung des Beschlusses durch den betreffenden Mitgliedstaat erfolgen, der dann die Lage jedes betroffenen Unternehmens zu analysieren hat (97).
(171)
Im vorliegenden Fall handelt es sich bei den potenziellen Begünstigten der mit dem Binnenmarkt unvereinbaren staatlichen Beihilfe um diejenigen natürlichen und juristischen Personen, die im Bezugszeitraum an den 132 Tauschgeschäften mit den bulgarischen Behörden beteiligt waren. Aus dieser Gruppe ausschließen sollten die bulgarischen Behörden diejenigen natürlichen und juristischen Personen, die nicht als „Unternehmen“ im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV einzustufen sind, sowie diejenigen Personen, die im Rahmen der Tauschgeschäfte, an denen sie beteiligt waren, einen Vorteil erlangt haben, dessen Gesamthöhe die in der De-minimis-Beihilfe-Verordnung festgesetzten Schwellen nicht überschreitet, sofern diese Geschäfte auch mit den übrigen Vorschriften dieser Verordnung im Einklang stehen. Die übrigen natürlichen und juristischen Personen, die an Tauschgeschäften beteiligt waren, sollten als Begünstigte einer rechtswidrig gewährten staatlichen Beihilfe angesehen werden, von denen die bulgarischen Behörden den infolge dieser Geschäfte erhaltenen Vorteil zurückzufordern haben.
7.2. QUANTIFIZIERUNG DER BEIHILFEN
(172)
Die Kommission ist nicht rechtlich verpflichtet, den genauen zurückzufordernden Betrag festzusetzen, insbesondere wenn ihr die dafür notwendigen Daten nicht vorliegen. Stattdessen reicht es aus, wenn im Beschluss der Kommission Angaben enthalten sind, die es dem Mitgliedstaat ermöglichen, den zurückzufordernden Betrag ohne allzu große Schwierigkeiten zu ermitteln (98).
(173)
Wie bereits in Erwägungsgrund 147 erwähnt, ist die Kommission der Auffassung, dass der Mitgliedstaat folgende Methode als Ausgangspunkt für die Ermittlung der Höhe der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe zugrunde legen sollte, die von den einzelnen Begünstigten zurückzufordern ist:
i)
Ermittlung des Differenzbetrags zwischen dem tatsächlichen Marktpreis für die private Forstfläche und dem Verwaltungspreis für diese Fläche, berechnet nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise; und
ii)
Ermittlung des Differenzbetrags zwischen dem tatsächlichen Marktpreis für die öffentliche Forstfläche und dem Verwaltungspreis für diese Fläche, berechnet nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise.
Der Grundbetrag der durch das Tauschgeschäft gewährten staatlichen Beihilfe entspricht der Differenz aus ii minus i.
In Fällen, bei denen eine öffentliche Forstfläche mit einem höheren Verwaltungspreis gegen eine private Forstfläche mit einem niedrigeren Verwaltungspreis getauscht wurde, ist dieser Grundbetrag entsprechend anzupassen. Nach Angaben der bulgarischen Behörden musste in diesen Fällen der Begünstigte dem Staat zur Deckung der Differenz des Werts der Flächen eine Ausgleichszahlung leisten. Folglich sollte der Grundbetrag der Beihilfe um diesen von den Begünstigten an die bulgarischen Behörden geleisteten Betrag der Ausgleichszahlung reduziert werden. Den daraus resultierenden Betrag sollten die bulgarischen Behörden vom Begünstigten zurückfordern, damit der durch das Tauschgeschäft erhaltene Vorteil zurückerstattet wird.
(174)
Zur Ermittlung der Marktpreise der jeweiligen Forstflächen muss deren Wirtschaftswert zum Tauschzeitpunkt vollumfänglich berücksichtigt werden. Die Angaben aus der Stellungnahme der bulgarischen Behörden vom 29. August 2008 lassen darauf schließen, dass in einigen Fällen auf den öffentlichen Forstflächen bereits vor der Tauschabwicklung Gebäude und Infrastruktur errichtet worden waren, auch wenn die Fläche zuvor keine Umwidmung in Bauland erfahren hatte. In Bezug auf solche Fälle vertritt die Kommission die Ansicht, dass der Wert dieser Gebäude und/oder Infrastruktur ebenfalls vollständig für den Marktwert der Fläche berücksichtigt werden muss.
(175)
Die Kommission stellt fest, dass die bulgarischen Behörden bereits über Informationen zu den bei den Tauschgeschäften angewandten Verwaltungspreisen sowie zu den Marktpreisen sämtlicher von diesen Geschäften zum Tauschzeitpunkt betroffenen Flächen verfügen (99), sodass sie keine allzu großen Schwierigkeiten haben dürften, die zurückzufordernden Beträge aufgrund der Methode nach Erwägungsgrund 173 zu ermitteln (100).
(176)
Jedoch können die bulgarischen Behörden in den Fällen, in denen sie begründete Bedenken hegen, dass diese Methode nicht angewandt werden kann oder zu einem Betrag führt, der offensichtlich die Höhe der vom Begünstigten erhaltenen staatlichen Beihilfe nicht angemessen widerspiegelt, beschließen, eine Bewertung der Marktpreise für die getauschten Forstflächen zum Zeitpunkt des Geschäftsabschlusses mithilfe eines unabhängigen Sachverständigen durchzuführen, der für solche Bewertungen qualifiziert ist und im Wege einer offenen öffentlichen Ausschreibung gewählt wurde. Bei der Festlegung des Verfahrens zur Auswahl dieses Gutachters sind - selbst wenn bei der Ausschreibung die Schwellen nach den EU-Ausschreibungsrichtlinien nicht überschritten werden - die Grundsätze der Transparenz und der Gleichbehandlung einzuhalten. Insbesondere muss die Ausschreibung: i) auf eine geeignete Art und Weise bekannt gemacht werden; ii) sich auf objektive, im Voraus bekannte Auswahlkriterien gründen; und iii) den Hinweis enthalten, dass nach einer Vorauswahl der endgültige Beschluss unter Beteiligung von Vertretern der Kommissionsdienststellen gefasst wird. In diesen Ausnahmefällen müssen die bulgarischen Behörden: i) angeben, um welche Flächen es geht; ii) begründen, weshalb eine Bewertung durch einen unabhängigen Sachverständigen in diesem Einzelfall notwendig ist; und iii) der Kommission einen (im Rahmen einer Ausschreibung ausgewählten) unabhängigen Sachverständigen vorschlagen, der sowohl von der Kommission als auch von der Republik Bulgarien angenommen werden muss.
(177)
Ferner vertritt die Kommission, da für die Zwecke der Rückforderung die Lage von vor dem Zeitpunkt der Durchführung des Tauschgeschäfts wiederhergestellt werden muss, die Ansicht, dass in Anbetracht der außerordentlichen Natur derjenigen Tauschvereinbarungen in Bezug auf Forstflächen, die nicht für gewerbliche Zwecke genutzt worden sind, die Republik Bulgarien ihrer Pflicht zur Rückforderung der rechtswidrig gewährten Beihilfe auch nachkommen kann, indem sie die angefochtenen Tauschgeschäfte durch Rücktausch der betreffenden Flächen rückgängig macht. Dies führt allerdings nur dann zu einer angemessenen Rückforderung, wenn nach Durchführung des Tauschgeschäfts keine wesentlichen Veränderungen an den öffentlichen und privaten Forstflächen vorgenommen wurden. In solchen Fällen muss die Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien über die betroffenen Forstflächen unterrichtet werden, wobei die entsprechenden Tauschgeschäfte rückgängig zu machen sind und binnen vier Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses Nachweise für die Rückabwicklung vorgelegt werden müssen.
(178)
In allen Fällen, in denen eine Rückforderung erforderlich ist, ist diese ab dem Zeitpunkt geltend zu machen, ab dem der Begünstigte den Vorteil erhalten hat, d. h. ab dem Datum der amtlichen Urkunde, die den Begünstigten zum Tausch seiner privaten Forstfläche gegen eine öffentliche Forstfläche berechtigte.
(179)
Die zurückzufordernden Beträge müssen Zinsen einschließen, die ab dem Zeitpunkt der Gewährung der Beträge an den Begünstigten bis zur tatsächlichen Rückzahlung berechnet werden. Die Zinsen sind gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission (101) und gemäß der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 der Kommission (102) zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel zu berechnen.
(180)
Die Termine für die Rückforderung der staatlichen Beihilfe von den einzelnen Begünstigten sollten möglichst den in der Rückforderungsbekanntmachung genannten Fristen entsprechen (103). Die Fristen dürfen in keinem Fall länger sein als die Fristen nach Tabelle 5.
Tabelle 5
Rückforderungszeitplan
Frist
Maßnahme
1.
binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien:
hat die Republik Bulgarien der Kommission die geplanten oder ergriffenen Maßnahmen zur Erfüllung des Beschlusses mitzuteilen, insbesondere:
i)
der Kommission eine Liste aller von der Rückforderung betroffenen Tauschgeschäfte mit den nachstehenden Angaben vorzulegen:
-
Verwaltungs- und Marktpreise der getauschten privaten und öffentlichen Forstflächen (auf Basis der von der Republik Bulgarien erteilten Auskünfte aus dem Schriftsatz 2014/032997), Angaben über zusätzliche mit jedem Geschäft zusammenhängende Ausgleichszahlungen unter Angabe des daraus resultierenden zurückzufordernden Beihilfebetrags;
-
Angabe der an einschlägigen Tauschgeschäften beteiligten Privatparteien sowie Erläuterung, inwieweit die einzelnen Begünstigten als Unternehmen anzusehen sind.
ii)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung auf der Grundlage einer gutachterlichen Wertermittlung der Marktpreise für die Forstflächen zum Tauschzeitpunkt erfolgen wird (Erwägungsgrund 176);
iii)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung durch Rückabwicklung des Tauschgeschäfts erfolgen wird (Erwägungsgrund 177);
2.
binnen vier Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien:
muss die Republik Bulgarien für die Forstflächen nach Absatz 1 Unterabsatz ii oben einen unabhängigen Sachverständigen bestellt haben, der mit der Wertermittlung dieser Forstflächen beauftragt wird. Dieser muss im Rahmen einer offenen öffentlichen Ausschreibung ausgewählt und mit der Zustimmung der Kommission auf vorherigen Antrag der Republik Bulgarien bestellt werden.
3.
binnen sieben Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien:
muss die Republik Bulgarien für die Forstflächen nach Absatz 1 Unterabsatz ii oben der Kommission das Wertermittlungsgutachten des unabhängigen Sachverständigen vorlegen.
4.
binnen acht Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien:
muss die Republik Bulgarien an sämtliche Begünstigte die Rückforderungsanordnungen unter Angabe der genauen zurückzuzahlenden Beihilfebeträge übersandt haben.
5.
binnen zwölf Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien:
muss die Republik Bulgarien die Rückforderung der Beihilfen für sämtliche Tauschgeschäfte tatsächlich vollzogen haben -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatlichen Beihilfen, die die Republik Bulgarien im Zeitraum 1. Januar 2007-27. Januar 2009 unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV Unternehmen im Rahmen von Tauschgeschäften von öffentlichen Forstflächen gegen private Forstflächen rechtswidrig gewährt hat, sind mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
Artikel 2
Einzelbeihilfen im Rahmen von in Artikel 1 genannten Tauschgeschäften stellen keine Beihilfen dar, sofern sie die Voraussetzungen erfüllen, die in einer nach Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 erlassenen Verordnung genannt sind, die zum Zeitpunkt der Bewilligung der Beihilfe galt.
Artikel 3
Einzelbeihilfen im Rahmen von in Artikel 1 genannten Tauschgeschäften, die zum Zeitpunkt ihrer Bewilligung die Voraussetzungen erfüllen, die in einer nach Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 erlassenen Verordnung oder in einer anderen genehmigten Beihilferegelung genannt sind, sind bis zu den für derartige Beihilfen geltenden Beihilfehöchstintensitäten mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 4
(1) Die Republik Bulgarien fordert die mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen im Rahmen der in Artikel 1 genannten Tauschgeschäfte von den Begünstigten zurück.
(2) Abweichend von den Bestimmungen von Absatz 1 kann eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe von dem Begünstigten zurückerstattet werden, indem die betreffenden Tauschgeschäfte rückgängig gemacht werden; dies ist jedoch nur möglich, wenn an den betreffenden öffentlichen und privaten Forstflächen nach dem Zeitpunkt dieses Geschäfts keine wesentlichen Veränderungen vorgenommen worden sind.
(3) Auf den Rückforderungsbetrag werden Zinsen erhoben, die ab dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfen dem Begünstigten zur Verfügung standen, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(4) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 und gemäß der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 nach der Zinseszinsformel berechnet.
(5) Die Republik Bulgarien stellt ab dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses alle ausstehenden Zahlungen ein, die sich aus den in Artikel 1 genannten Tauschgeschäften ergeben.
Artikel 5
(1) Die Beihilfen, die im Rahmen der in Artikel 1 genannten Regelung gewährt wurden, werden unverzüglich und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Die Republik Bulgarien stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen zwölf Monaten nach seiner Bekanntgabe vollständig umgesetzt wird.
Artikel 6
(1) Die Republik Bulgarien übermittelt der Kommission binnen vier Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Aufstellung aller Tauschgeschäfte mit nachstehenden Angaben:
-
Verwaltungs- und Marktpreise der getauschten privaten und öffentlichen Forstflächen, Angaben über zusätzliche mit jedem Geschäft zusammenhängende Ausgleichszahlungen unter Angabe des daraus resultierenden zurückzufordernden Beihilfebetrags;
-
Angabe der an einschlägigen Tauschgeschäften beteiligten Privatparteien (d. h. des Begünstigten) sowie Erläuterung, inwieweit die einzelnen Beteiligten als Unternehmen anzusehen sind.
b)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung auf der Grundlage einer gutachterlichen Wertermittlung der Marktpreise der Forstflächen zum Tauschzeitpunkt entsprechend dem Schriftsatz 2014/032997 von Bulgarien erfolgen wird;
c)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung durch Rückabwicklung des Tauschgeschäfts erfolgen wird;
d)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung auf der Grundlage der durch einen unabhängigen Sachverständigen ermittelten Beträge erfolgen wird, einschließlich Nachweisen zu dessen Bestellung nach der Auswahl im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung und mit der Zustimmung der Kommission.
(2) Die Republik Bulgarien übermittelt der Kommission binnen acht Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Aufstellung der Begünstigten, die im Rahmen der Tauschgeschäfte nach Artikel 1 eine Beihilfe erhalten haben, samt Angabe des Gesamtbetrags der von jedem einzelnen Begünstigtem im Rahmen dieser Geschäfte erhaltenen Beihilfe;
b)
Gesamtbetrag (Nennbetrag und Rückforderungszinsen), der von jedem einzelnen Begünstigten zurückgefordert wird;
c)
ausführliche Beschreibung der bereits ergriffenen und vorgesehenen Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses;
d)
Nachweise der Rückforderungsanordnung an die Begünstigten.
(3) Die Republik Bulgarien legt binnen zwölf Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses Nachweise für die vollständige Rückzahlung der Beihilfen durch die jeweiligen Begünstigten vor.
(4) Die Republik Bulgarien unterrichtet die Kommission mittels zweimonatlicher Berichte über den Fortgang ihrer Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der Beihilfen, die im Rahmen der in Artikel 1 genannten Tauschgeschäfte gewährt wurden, abgeschlossen ist. Auf einfache Anfrage der Kommission legt die Republik Bulgarien unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt die Republik Bulgarien ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Rückforderungszinsen, die von den Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 7
Dieser Beschluss ist an die Republik Bulgarien gerichtet.
Brüssel, den 5. September 2014
DECISIONE (UE) 2015/456 DELLA COMMISSIONE
del 5 settembre 2014
relativa al regime di aiuti SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) al quale la Repubblica di Bulgaria ha dato attuazione nel contesto di scambi di terreni forestali
[notificata con il numero C(2014) 6207]
(Il testo in lingua bulgara è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
vista la decisione della Commissione C (2011) 4444 del 29 giugno 2011 (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Il 17 luglio 2008 la Commissione ha ricevuto una lettera da un denunciante che ha chiesto di rimanere anonimo (in appresso il «primo denunciante»), secondo cui la Repubblica di Bulgaria aveva concesso aiuti nel contesto dello scambio di terreni forestali di proprietà privata con terreni del demanio forestale, spesso seguito dalla modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati da terreno forestale a terreno edificabile. Il primo denunciante ha fornito informazioni supplementari con lettere del 28 agosto, 3 settembre, 1o ottobre e 5 dicembre 2008, 18 febbraio e 12 ottobre 2010 e 26 gennaio 2011.
(2)
Il 27 gennaio 2009 la Commissione ha ricevuto da un terzo informazioni supplementari sulle operazioni di scambio contestate. Il 14 maggio 2009 è stata presentata una seconda denuncia relativa agli scambi in questione, il cui autore ha fornito informazioni supplementari il 2 e l’8 giugno 2009. Il 23 marzo 2010 un altro terzo ha fornito informazioni alla Commissione in merito a tali scambi.
(3)
Le autorità bulgare hanno fornito informazioni alla Commissione sulle operazioni di scambio contestate con lettere del 2 settembre e 28 ottobre 2008, 4 gennaio, 23 e 27 marzo e 30 agosto 2010, e 14 febbraio 2011. Durante le riunioni tenutesi tra i servizi della Commissione e le autorità bulgare il 22 febbraio e il 12 ottobre 2010 e il 3 febbraio 2011, queste ultime hanno fornito informazioni supplementari sugli scambi in questione.
(4)
Con lettera del 29 giugno 2011 la Commissione ha informato la Repubblica di Bulgaria che aveva deciso di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato in relazione alle operazioni di scambio contestate. La decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale (in appresso la «decisione di avvio») è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni su tale misura.
(5)
Con lettera ricevuta il 29 settembre 2011 le autorità bulgare hanno presentato le loro osservazioni sulla decisione di avvio.
(6)
La Commissione ha ricevuto commenti sulla decisione di avvio dai seguenti interessati: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov ed Elizabet Mihailova (23), nonché da un denunciante che ha chiesto di rimanere anonimo (24).
(7)
Con lettere del 1o settembre, 5 ottobre, 25 novembre e 14 dicembre 2011 e 3 aprile 2012 la Commissione ha trasmesso tali osservazioni alle autorità bulgare fornendo loro l’occasione di replicare. I commenti della Repubblica di Bulgaria sulle osservazioni degli interessati sono pervenuti con lettere rispettivamente del 4 novembre 2011, 15 dicembre 2011, 12 gennaio 2012 e 25 aprile 2012.
(8)
Le autorità bulgare hanno fornito informazioni supplementari sulle operazioni di scambio contestate con lettera del 2 dicembre 2011 e durante una riunione con i servizi della Commissione tenutasi il 9 dicembre 2011.
(9)
Con lettera del 9 febbraio 2012 la Commissione ha chiesto ulteriori chiarimenti al primo denunciante su talune prove da lui prodotte.
(10)
Il 3 aprile 2012 la Commissione ha trasmesso alle autorità bulgare le osservazioni supplementari presentate da alcuni terzi (25). La Commissione ha ricevuto i commenti della Repubblica di Bulgaria su tali osservazioni il 25 aprile e il 15 maggio 2012.
(11)
Il 26 luglio 2012 la Commissione ha chiesto informazioni supplementari alle autorità bulgare. Il 17 agosto 2012 queste ultime hanno chiesto una proroga del termine per fornire tali informazioni, che è stata concessa dalla Commissione il 31 agosto 2012. Il 19 settembre 2012 le autorità bulgare hanno fornito le informazioni richieste.
(12)
Il 3 ottobre 2012 la Commissione ha chiesto ulteriori chiarimenti a Elkabel AD, uno dei terzi che hanno presentato osservazioni sulla decisione di avvio. Tali chiarimenti sono stati forniti il 31 ottobre 2012.
(13)
Con lettere del 14 gennaio, 17 maggio, 22 luglio e 22 ottobre 2013, la Commissione ha chiesto informazioni supplementari alle autorità bulgare, che sono state trasmesse, rispettivamente, in data 4 e 5 febbraio, 25 giugno, 5 luglio, 16 e 23 agosto, 19 novembre e 20 dicembre 2013. Parte delle informazioni fornite con l’ultimo invio sono state successivamente ritrasmesse dalle autorità bulgare mediante posta elettronica il 21 gennaio 2014.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
2.1. GLI SCAMBI DI TERRENI
(14)
Nel 1947 tutti i terreni forestali della Bulgaria sono divenuti di proprietà statale a seguito degli espropri effettuati dallo Stato. La situazione è rimasta invariata fino al 2000, quando è iniziata la restituzione dei terreni forestali ai precedenti proprietari privati.
(15)
Una modifica della legge sulle foreste (26) ha introdotto, con effetto dal 22 febbraio 2002, la possibilità di scambiare i terreni forestali recentemente privatizzati con terreni forestali del demanio pubblico rientranti nel fondo forestale nazionale. Tale modifica della legge sulle foreste è rimasta in vigore fino al 27 gennaio 2009 e ha definito l’assetto e le condizioni di tali operazioni.
(16)
Ai fini degli scambi, i prezzi dei terreni forestali di proprietà privata e demaniali sono stati determinati sulla base uno specifico regolamento, vale a dire il regolamento sul calcolo dei prezzi di base, dei prezzi per i terreni nelle aree di esclusione e l’istituzione di diritti d’uso e di servitù per foreste e terreni forestali (27) (in appresso il «regolamento sui prezzi di base»), che è entrato in vigore il 18 novembre 2003. Il diritto bulgaro non ha consentito agli esperti valutatori di discostarsi dai prezzi dei terreni forestali determinati in applicazione del regolamento sui prezzi di base.
(17)
Secondo detto regolamento, il prezzo di base di un appezzamento forestale è costituito dalla somma tra il valore di base del terreno e il valore del popolamento (specie vegetali presenti sul terreno in questione).
(18)
Il valore del terreno viene determinato in base al valore medio delle categorie di terreni che presentano condizioni analoghe per la crescita della vegetazione (centocinquanta tipi di siti, ai sensi dell’allegato 1 del regolamento sui prezzi di base). Tale valore viene successivamente adattato utilizzando un coefficiente di adeguamento che tiene conto dell’ubicazione del terreno rispetto alle infrastrutture locali e nazionali. Detto coefficiente di adeguamento (Km), indicato nell’allegato 2 del regolamento sui prezzi di base, viene determinato utilizzando la seguente formula:
,
in cui:
«p»
è il coefficiente di prossimità ad una strada carrozzabile misurata in linea retta (da 0,00 a 0,20),
«s»
è il coefficiente di prossimità a un’area urbana misurata in linea retta (da 0,00 a 0,25),
«m»
è il coefficiente di prossimità al mare misurata in linea retta (da 0,00 a 0,20),
«g»
è il coefficiente di prossimità a una città, espressa in cifre che rispecchiano la distanza da una determinata città (la distanza sulla via più breve tra il terreno in questione e la città). Le città sono suddivise in sei gruppi, indicati nella tabella 1:
Tabella 1
Gruppo 1:
Sofia (da 0,00 a 0,70)
Gruppo 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas e Varna (da 0,00 a 0,50)
Gruppo 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven e Stara Zagora (da 0,00 a 0,40)
Gruppo 4:
altre città capoluogo (da 0,00 a 0,35)
Gruppo 5:
altre grandi città (Botevgrad, Gorna Oryahovitza, Dimitrovgrad, Dupnitza, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov e Cherven Bryag (da 0,00 a 0,30)
Gruppo 6:
altri comuni (da 0,00 a 0,10)
(19)
Il valore del terreno viene ulteriormente adeguato aggiungendo un aumento per ettaro (incremento) stabilito in base al prezzo medio dei terreni osservato nell’area in cui si trova l’appezzamento. Tali incrementi figurano nell’allegato 3 del regolamento sui prezzi di base e sono indicati nella tabella 2:
Tabella 2
Incremento
(BGN/ettaro)
Sofia, centri di villeggiatura nazionali e aree turistiche residenziali adiacenti, terreni siti entro dieci chilometri dal mare
5 000
Insediamenti di prima e seconda categoria
2 000
Insediamenti di terza e quarta categoria
1 000
Insediamenti di quinta e sesta categoria
500
Insediamenti di settima e ottava categoria
0
(20)
Il valore totale del terreno determinato con tale meccanismo costituisce il valore di base del terreno.
(21)
Il valore del popolamento (specie vegetali presenti sul terreno) è il valore dell’età attuale del popolamento e il valore previsto della sua età del turno. Il valore del legname proveniente dai popolamenti forestali alla loro età attuale (l’età al momento della valutazione) corrisponde al ricavo dalla vendita delle varietà in questione ai prezzi medi di mercato, dai quali vengono dedotti i costi relativi all’abbattimento, alla lavorazione primaria e al trasporto verso il luogo di stoccaggio temporaneo. Se i ricavi non coprono i costi, il legname è considerato privo di valore.
(22)
I ricavi delle vendite sono calcolati in base agli stock e ai quantitativi delle categorie di legname. I costi (BGN/metro cubo) dell’abbattimento e della lavorazione primaria del legname con un livello di difficoltà medio dell’area di abbattimento sono determinati dal tipo di alberi e dalla categoria del legno presenti sul terreno. I costi di trasporto del legname dipendono dal tipo di alberi, dalla categoria del legname e dalla distanza media di trasporto dal terreno considerato. I costi di trasporto vengono calcolati moltiplicando il numero di chilometri del trasporto per un coefficiente che tiene conto del livello di difficoltà del percorso.
(23)
I prezzi di mercato medi e i costi relativi all’abbattimento, alla lavorazione primaria e al trasporto del legname devono essere stabiliti e aggiornati periodicamente dall’Agenzia esecutiva delle foreste (in appresso l’«AEF») (28) sulla scorta delle medie ponderate calcolate in base ai dati statistici raccolti in un triennio (l’ultimo anno ha valore doppio).
(24)
Sommando il valore del popolamento, quale determinato da un valutatore, al valore di base del terreno si ottiene così il prezzo di base di un appezzamento di terreno forestale.
(25)
A tale prezzo di base viene applicato un adeguamento che tiene conto delle funzioni di protezione della natura caratterizzante l’ambiente e ricreative dei terreni forestali situati nelle aree soggette alla cosiddetta «tutela speciale contro l’urbanizzazione», istituita per legge in alcune regioni della Bulgaria. Conformemente all’allegato 19 del regolamento sui prezzi di base, il valore di base dei terreni forestali ubicati in tali aree viene moltiplicato per un coefficiente (К) indicato nella tabella 3 (29), vale a dire:
Tabella 3
Prima fascia costiera sul Mar Nero
К = 6;
Seconda fascia costiera sul Mar Nero
К = 5;
Località di soggiorno, stazioni turistiche e insediamenti di rilevanza nazionale
К = 4;
Foreste e terreni situati in aree che si estendono dai bordi delle strade nazionali e comunali fino ai confini delle zone in cui è consentita l’edificazione
К = 3;
Località di soggiorno, stazioni turistiche e insediamenti di rilevanza nazionale
К = 4;
(26)
Infine, al prezzo di base del terreno viene applicato il cosiddetto «coefficiente di regolamentazione del mercato», conformemente all’allegato 20 del regolamento sui prezzi di base. Tale coefficiente è espresso in BGN/m2 e varia da 10, per i terreni adiacenti al mare, le grandi località montane e Sofia, a 1, per i terreni ubicati nei luoghi meno attraenti.
(27)
In deroga a quanto precede, se in virtù dello scambio la parte privata ha ricevuto un terreno forestale il cui prezzo amministrato totale è superiore a quello del terreno da lui ceduto, detta parte deve corrispondere allo Stato la differenza di prezzo. Secondo le autorità bulgare, come regola generale, lo Stato ha accettato esclusivamente gli scambi con i quali ha acquisito un terreno di valore amministrato superiore. Tale regola, tuttavia, implica solo che il prezzo amministrato totale del terreno di proprietà privata debba essere superiore al prezzo amministrato del terreno demaniale ricevuto in cambio, e non riguarda il prezzo al metro quadro.
(28)
Il 27 gennaio 2009 è entrato in vigore il divieto di scambio dei terreni forestali. Il periodo in esame delle operazioni di scambio contestate è quindi compreso tra il 1o gennaio 2007, data di adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione, e il 27 gennaio 2009, data della moratoria sugli scambi (in appresso il «periodo in esame»).
2.2. LA VARIAZIONE DELLA DESTINAZIONE D’USO DEI TERRENI.
(29)
I denuncianti asseriscono inoltre che alle operazioni di scambio è spesso seguita una modifica della destinazione d’uso dei terreni da terreno forestale a terreno edificabile e che tale modifica ha ulteriormente aumentato la differenza tra il valore di mercato dei terreni del demanio forestale e quello dei terreni di proprietà privata oggetto dello scambio.
(30)
Le autorità bulgare hanno spiegato che la procedura per la modifica della destinazione d’uso dei terreni non è disciplinata dalle diposizioni della legge sulle foreste (a differenza delle operazioni di scambio), ma da una serie di misure legislative separate, tra cui la legge sulla pianificazione del territorio (in appresso la «ZUT») (30). Conformemente a tale normativa, i proprietari di terreni forestali possono chiedere di cambiarne la destinazione d’uso in terreno edificabile presentando apposita domanda presso la direzione dell’AEF, che faceva parte del ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione (31). Una commissione di esperti (interni ed eventualmente esterni) esamina poi la domanda e trasmette un parere al direttore generale, il quale adotta una decisione preliminare sulla domanda. Se la decisione è favorevole e conferma la fondatezza e la legittimità della domanda, viene trasmessa a tutti i servizi incaricati della modifica della destinazione d’uso (governatore regionale, sindaco e direttore della direzione regionale delle foreste).
(31)
Sulla base di una decisione preliminare favorevole, il proprietario presenta la domanda presso il comune interessato ai fini dell’assegnazione, redazione e approvazione di un piano generale dettagliato. Tale piano prevede la consultazione di tutte le parti interessate (locali). Se il piano viene approvato dalle autorità competenti, dopo la sua entrata in vigore il proprietario del terreno presenta una domanda presso il ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione per l’esclusione del terreno forestale in questione dalle risorse forestali protette. Se la domanda è accolta, viene riscossa un’imposta di registro, stabilita da un valutatore indipendente conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base.
(32)
Dopo il pagamento dell’imposta di registro da parte del proprietario del terreno forestale alle autorità competenti viene avviata la procedura per l’adozione di una decisione amministrativa sulla modifica della destinazione d’uso del terreno. A seconda delle dimensioni del fondo, tale decisione spetta al ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione (se riguarda un terreno di dimensioni inferiori a dieci ettari) o al Consiglio dei ministri.
(33)
Il 3 settembre 2009 è stata introdotta una moratoria sulla modifica a posteriori della destinazione d’uso dei terreni scambiati.
2.3. BASE GIURIDICA DELLE MISURE
(34)
Gli scambi, il calcolo dei prezzi da utilizzare nelle operazioni di scambio e la procedura per la modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali scambiati sono disciplinati dai seguenti testi normativi:
-
legge bulgara sulle foreste;
-
regolamento sul calcolo dei prezzi di base, dei prezzi per i terreni nelle aree di esclusione e l’istituzione di diritti d’uso e di servitù per foreste e terreni forestali;
-
legge sul patrimonio dello Stato (32);
-
legge sulle obbligazioni e i contratti (33);
-
legge sulla pianificazione del territorio.
2.4. BENEFICIARI
(35)
I potenziali beneficiari delle operazioni di scambio sono persone fisiche, comuni e imprese private, spesso attivi nei settori immobiliare e/o del turismo, che hanno scambiato i loro terreni forestali con terreni del demanio forestale.
3. MOTIVI CHE HANNO DETERMINATO L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(36)
Nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi sulla questione se le operazioni di scambio e/o la successiva modifica della destinazione d’uso dei terreni comportassero elementi di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato e se tali aiuti potessero essere considerati compatibili con il mercato interno.
3.1. NESSO INTRINSECO TRA GLI SCAMBI E LA MODIFICA DELLA DESTINAZIONE D’USO DEI TERRENI
(37)
Un primo dubbio sollevato dalla Commissione riguardava l’affermazione dei denuncianti secondo cui, in molti casi, gli scambi sono stati seguiti da una modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati, vale a dire da terreno forestale a terreno edificabile.
(38)
Nella decisione di avvio la Commissione ha osservato, alle luce delle prove numeriche fornite dalle autorità bulgare, che quindici delle 147 operazioni effettuate nel periodo in esame (2006-2009) sono state seguite da una modifica della destinazione d’uso (10 %). Inoltre, la Commissione ha rilevato che le operazioni di scambio e le potenziali domande di modifica della destinazione d’uso sono soggette a norme giuridiche diverse e a procedure amministrative distinte. A prima vista, tali elementi sembravano confermare la tesi delle autorità bulgare secondo cui - in linea di principio - le due fasi non sono intrinsecamente connesse (34).
(39)
Tuttavia, le autorità bulgare hanno indicato che le formule utilizzate per stabilire i prezzi amministrati dei terreni forestali e l’imposta di registro dovuta per la modifica della loro destinazione d’uso sono state fissate a un livello tale da garantire che il prezzo pieno per lo scambio dei terreni forestali e la modifica della loro destinazione d’uso corrispondesse in larga misura al prezzo di mercato di terreni edificabili analoghi. Ciò poteva implicare che le autorità avessero previsto che molti investitori avrebbero tentato di abbinare le due fasi in un’unica operazione.
(40)
Di conseguenza, la Commissione ha sollevato dubbi sulla questione se la potenziale modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali in questione debba essere presa in considerazione per stabilire i prezzi degli appezzamenti ai fini delle operazioni di scambio, vale a dire se lo scambio e la successiva modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati debbano essere considerati intrinsecamente connessi.
3.2. POTENZIALE AIUTO DI STATO NELLA MODIFICA DELLA DESTINAZIONE D’USO DEI TERRENI
(41)
Un secondo dubbio sollevato dalla Commissione riguardava la questione se la modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati potesse dare luogo alla concessione di un aiuto di Stato, in quanto determinava un ulteriore aumento del valore dei terreni scambiati.
(42)
La Commissione ha rilevato nella decisione di avvio che, a prima vista, la modifica della destinazione d’uso non sembra avere comportato un trasferimento di risorse statali. L’imposta di registro dovuta per tali operazioni è stata calcolata conformemente alle disposizioni di legge e - a quanto risulta alla Commissione - è stata pagata in tutti i casi. Pertanto, quand’anche alcune imprese interessate dalla modifica della destinazione d’uso dei terreni avessero tratto vantaggio da tale modifica, le decisioni amministrative che l’hanno determinata non darebbero luogo a un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. La Commissione non ha assunto una posizione definitiva al riguardo e ha invitato gli interessati a presentare osservazioni sulla questione se le operazioni comportassero aiuti di Stato.
3.3. POTENZIALE AIUTO DI STATO NELLO SCAMBIO DEI TERRENI FORESTALI
(43)
La Commissione ha rilevato nella decisione di avvio che i prezzi dei terreni forestali ai fini degli scambi sono stati stabiliti dagli esperti esclusivamente secondo le formule indicate nel regolamento sui prezzi di base. La Commissione ha quindi sollevato dubbi sulla questione se l’applicazione di tali formule abbia condotto a un prezzo amministrato analogo ai prezzi ottenuti in operazioni concluse tra due parti private a condizioni di mercato. Conseguentemente, la Commissione ha invitato la Repubblica di Bulgaria e i terzi a fornirle informazioni sui prezzi di mercato ottenuti nelle vendite (o nelle operazioni di scambio) interamente private di terreni forestali effettuate in Bulgaria nel periodo in esame. La Commissione ha altresì invitato la Repubblica di Bulgaria e i terzi a fornirle informazioni sulle differenze fra tali prezzi e i prezzi amministrati utilizzati per le operazioni di scambio contestate e, pertanto, sulla potenziale entità degli aiuti di Stato implicati in tali operazioni. Inoltre, la Commissione ha invitato la Repubblica di Bulgaria e i terzi a fornirle informazioni sulle norme applicate ai conguagli corrisposti nell’ambito delle operazioni di scambio in caso di differenza di prezzo tra i due terreni scambiati. Infine, la Commissione ha invitato la Repubblica di Bulgaria a fornirle informazioni supplementari per suffragare la sua affermazione secondo cui gli scambi contestati non inciderebbero sul commercio all’interno dell’Unione.
(44)
Nella decisione di avvio la Commissione ha anche esposto il proprio parere preliminare sulle modalità con le quali andrebbe quantificato il vantaggio derivante dalle operazioni di scambio contestate, ove si ritenesse che gli scambi in questione diano luogo ad aiuti di Stato:
i)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno forestale privato 1 e il prezzo amministrato del terreno 1, determinato secondo le disposizioni del regolamento sui prezzi di base;
ii)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno del demanio forestale 2 e il prezzo amministrato del terreno 2, determinato secondo le disposizioni del regolamento sui prezzi di base.
L’importo degli aiuti di Stato implicati nelle operazioni di scambio corrisponderebbe dunque alla differenza tra il valore di (ii) e il valore di (i).
Nel calcolare il potenziale elemento di aiuto di Stato insito nell’operazione occorre tenere conto anche dell’eventuale conguaglio corrisposto da una delle parti all’altra in ragione della differenza tra i prezzi amministrati dei due terreni oggetto dell’operazione di scambio.
3.4. COMPATIBILITÀ DEI POTENZIALI AIUTI DI STATO
(45)
Per il caso in cui si constatasse che la modifica della destinazione d’uso dei terreni e/o le operazioni di scambio danno luogo ad aiuti di Stato, la Commissione ha sollevato dubbi nella decisione di avvio sulla questione se tali aiuti possano essere considerati compatibili con il mercato interno e, più specificamente, con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato e le disposizioni degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (35) e/o con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato e le disposizioni degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale 2007-2013 (in appresso gli «orientamenti sul settore forestale») (36).
(46)
La Commissione ha quindi chiesto alla Repubblica di Bulgaria e agli interessati di presentare osservazioni sulla compatibilità delle misure contestate.
4. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
4.1. OSSERVAZIONI DEL PRIMO DENUNCIANTE SUI DUBBI SOLLEVATI DALLA COMMISSIONE NELLA DECISIONE DI AVVIO
(47)
Il primo denunciante sostiene che gli scambi contestati costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato incompatibili con il mercato interno.
(48)
Per quanto riguarda il primo dubbio espresso dalla Commissione, il primo denunciante sostiene che la modifica della destinazione d’uso dei terreni e le operazioni di scambio dovrebbero essere considerate intrinsecamente connesse. In primo luogo, il denunciante afferma che molti dei beneficiari degli scambi sono attivi nei settori delle costruzioni e del turismo ma non in quello forestale. In secondo luogo, a parere del primo denunciante, poiché la moratoria è entrata in vigore nel 2009, in pratica i terreni forestali scambiati non vengono sfruttati commercialmente. In terzo luogo, al momento delle operazioni di scambio, molti dei beneficiari avrebbero annunciato e pubblicizzato i loro progetti di trasformazione dei terreni forestali scambiati in stazioni sciistiche o balneari e perfino avviato discussioni con le competenti autorità locali per assicurarsi che la destinazione d’uso dei terreni fosse modificata. In quarto luogo, il denunciante afferma che spesso la medesima agenzia nazionale (AEF) era responsabile sia per la conclusione dello scambio, sia per l’esclusione del terreno scambiato dal fondo forestale (AEF e autorità di regolamentazione competente) (37), che ne rendeva possibile lo sfruttamento a fini commerciali.
(49)
Di conseguenza, il primo denunciante ritiene che la potenziale riclassificazione della destinazione d’uso dei terreni e il corrispondente incremento di prezzo andrebbero presi in considerazione nel quantificare l’importo complessivo degli aiuti di Stato implicati nelle operazioni di scambio. Pertanto, secondo il denunciante, per riflettere adeguatamente il prezzo di mercato dei terreni scambiati nella quantificazione dell’aiuto, occorrerebbe effettuare un confronto con appezzamenti di terreno edificabile.
(50)
Il denunciante sostiene inoltre che, considerata l’attrattiva delle regioni in cui erano ubicati i terreni del demanio forestale, sarebbe stato più prudente per le autorità aumentare il valore dei terreni (vale a dire modificarne la destinazione d’uso per renderli edificabili) prima di cederli. Secondo il denunciante, in nessuno dei casi in cui è stato proposto uno scambio l’AEF ha provveduto a modificare la destinazione d’uso dei terreni prima che si svolgesse l’operazione. Ciò costituirebbe, a parere del denunciante, un chiaro indizio della volontà di conferire un vantaggio all’acquirente del terreno forestale demaniale. Tale prassi è stata criticata anche in una relazione della Banca mondiale del 2009 concernente il patrimonio forestale della Bulgaria, in cui è stato rilevato che lo Stato stava subendo perdite in questo particolare modo (38).
(51)
Per quanto riguarda il secondo dubbio espresso dalla Commissione, relativo alla questione se siano stati concessi aiuti di Stato attraverso la modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati, il primo denunciante sostiene che, sebbene l’acquirente dei terreni abbia pagato un’imposta di registro all’atto della decisione di modificare la destinazione d’uso dei terreni e il relativo importo debba essere detratto da quello degli eventuali aiuti ricevuti attraverso gli scambi, detta imposta non rispecchia l’effettivo incremento di valore del terreno conseguente a tale modifica. Il denunciante asserisce inoltre, che nei casi in cui lo scambio è stato effettuato prima dell’adesione della Bulgaria all’Unione, ma la modifica della destinazione d’uso è intervenuta dopo l’adesione, l’aiuto di Stato illegittimo concesso all’acquirente del terreno dovrebbe corrispondere alla differenza tra il valore di mercato del rispettivo appezzamento al momento dello scambio (prima dell’adesione) e il suo valore di mercato dopo la modifica della destinazione d’uso (dopo l’adesione).
(52)
Per quanto concerne il terzo dubbio espresso dalla Commissione riguardo alla presenza di aiuti di Stato negli scambi, il denunciante sostiene che le formule prescritte dal regolamento sui prezzi di base non rispecchiano il valore di mercato dei terreni scambiati. Il denunciante contesta inoltre l’indipendenza dei valutatori, in quanto, a suo parere, l’acquirente del terreno sarebbe libero di scegliere un valutatore bendisposto, il che comporterebbe una significativa sottostima dei prezzi.
(53)
Il denunciante ha inoltre fornito dati supplementari sui prezzi di mercato dei terreni forestali scambiati o di terreni forestali molto simili, dai quali emergerebbero notevoli differenze rispetto ai prezzi amministrati degli appezzamenti. Per mancanza di tempo, il denunciante ha verificato solo i prezzi di nove degli appezzamenti scambiati. A tale scopo sono state utilizzate valutazioni bancarie dei terreni e informazioni tratte dal registro immobiliare nazionale, dalle quali risultano i prezzi reali di operazioni di vendita relative ad appezzamenti analoghi. Le differenze di prezzo riscontrate variavano da una sottovalutazione (utilizzando il prezzo amministrato) del 50-65 % a casi nei quali cui il terreno forestale sarebbe stato acquisito all’1-2 % del suo valore di mercato.
(54)
Infine, il denunciante asserisce che il fatto che sia stato avviato un procedimento penale nei confronti del precedente direttore dell’AEF, con l’imputazione di avere concluso scambi pregiudizievoli per lo Stato, indica che le stesse autorità bulgare ritengono che i terreni forestali siano stati ceduti ad alcuni soggetti privati a un prezzo molto inferiore al valore di mercato.
(55)
Per quanto riguarda la questione se le operazioni di scambio falsino la concorrenza e incidano sugli scambi tra Stati membri, il denunciante afferma che, a sua conoscenza, nessuno dei beneficiari degli scambi effettua operazioni forestali a titolo di attività commerciale prevalente. Al contrario, quasi tutti i beneficiari svolgerebbero da tempo o prevedrebbero di svolgere attività economiche o di investimento in uno dei seguenti settori: speculazioni immobiliari, costruzioni e/o turismo. Secondo il denunciante, il turismo riguarda per definizione l’intero mercato interno, per cui anche un numero limitato di aiuti selettivi ne comporta necessariamente una distorsione. Il denunciante afferma inoltre che, considerato il numero e l’importanza degli scambi, i concorrenti stranieri sono effettivamente dissuasi dall’entrare nel mercato bulgaro. Sebbene alcuni dei principali investitori dell’Unione (ad esempio Lindner ed ECE) abbiano realizzato progetti di costruzione urbana in Bulgaria (complessi direzionali e grandi magazzini), praticamente tutti gli investimenti su grande scala in stazioni balneari, sciistiche o golfistiche sarebbero stati effettuati da imprese soggette a controllo bulgaro.
4.2. OSSERVAZIONI DEI BENEFICIARI DELLE OPERAZIONI DI SCAMBIO E DI ALTRI TERZI
(56)
Alla Commissione sono pervenute osservazioni da parte di numerosi terzi, la maggior parte dei quali era costituita dalle parti private delle operazioni di scambio (in appresso i «beneficiari»). La Commissione rileva che alcuni beneficiari (39) si sono limitati a rendere una breve dichiarazione secondo cui le operazioni di scambio alle quali hanno preso parte non comportavano aiuti di Stato. Altri beneficiari hanno esposto osservazioni più dettagliate sui dubbi espressi dalla Commissione nella decisione di avvio, che saranno esaminate nelle sezioni successive.
4.2.1. Nesso intrinseco tra lo scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni
(57)
Per quanto riguarda il primo dubbio espresso dalla Commissione sull’esistenza di un nesso intrinseco tra gli scambi e la modifica della destinazione d’uso dei terreni, la maggior parte dei beneficiari (40) che hanno risposto alla decisione di avvio sostiene che tale nesso non esiste. Lo scambio e la successiva modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati sarebbero soggetti a due procedure separate, rientranti ciascuna nella competenza di due enti pubblici diversi che operano indipendentemente l’uno dall’altro. Gli scambi rientrano nella competenza del ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione o del Consiglio dei ministri, a seconda delle dimensioni del terreno oggetto di scambio, e dell’AEF, mentre la modifica della destinazione d’uso dei terreni rientra nella competenza delle autorità locali - i sindaci dei comuni o i consigli comunali, il ministro dello Sviluppo regionale e dei lavori pubblici o i governatori regionali per i siti ubicati nelle loro regioni - e richiede l’approvazione di un piano dettagliato o generale di gestione del territorio.
(58)
Un beneficiario (41) afferma inoltre che non esiste un nesso automatico tra la modifica della destinazione d’uso e l’incremento di valore del terreno. La decisione relativa a tale modifica si baserebbe sulla valutazione della sua necessità, che ha una portata più ampia e spesso travalica gli interessi privati dei proprietari, e non si basa quindi sugli interessi commerciali delle parti dell’operazione di scambio. Un altro beneficiario (42) rileva che i dati statistici forniti dalle autorità bulgare confermano la mancanza di un nesso intrinseco. Infine, altri beneficiari (43) ritengono che la questione dell’esistenza di un nesso intrinseco sia irrilevante, in quanto nei loro casi particolari i terreni scambiati da essi acquisiti non sono esclusi dalla tutela forestale a fini di sviluppo e non è stata avviata alcuna procedura per modificarne la destinazione d’uso.
(59)
Per quanto riguarda la questione se la potenziale modifica della destinazione d’uso debba essere presa in considerazione per determinare il prezzo del terreno scambiato, la maggior parte dei beneficiari si è espressa in senso contrario, per vari motivi (44). Alcuni beneficiari sostengono che non sarebbe corretto tenere conto dell’ipotetica possibilità di modificare la destinazione d’uso del terreno scambiato, in quanto tale modifica potrebbe non essere mai richiesta o la relativa domanda potrebbe essere respinta per mancanza dei rispettivi requisiti di carattere amministrativo La posizione strategica del terreno forestale scambiato, che ne aumenterebbe il valore, dovrebbe essere irrilevante nei casi in cui la destinazione d’uso non sia stata modificata e il terreno acquisito possa essere utilizzato solo per gli scopi previsti dalla legge. Così, uno dei beneficiari (45) sostiene che si dovrebbe tenere conto dello specifico accordo raggiunto dalle parti dello scambio alla data della valutazione. Un calcolo equo e oggettivo del valore di mercato dovrebbe inoltre tenere conto dei piani generali di gestione del territorio (che consentono o meno l’edificazione) vigenti alla data della valutazione dei terreni forestali scambiati. Di conseguenza, occorrerebbe stabilire una serie di criteri uniformi che consenta di distinguere tra un’ipotetica possibilità e l’effettiva intenzione delle parti dello scambio di modificare successivamente la destinazione d’uso del terreno.
(60)
Inoltre, molti beneficiari rilevano che, per l’esclusione del terreno dalla tutela forestale, al momento della modifica della destinazione d’uso viene riscossa un’imposta corrispondente al prezzo al metro quadro dei terreni edificabili dell’area in questione. Pertanto, tali beneficiari sostengono di non ricavare alcun vantaggio economico dalla modifica, in quanto, se il terreno acquisito fosse venduto, utilizzato come garanzia o sviluppato, il suo valore equivarrebbe a quello di un terreno edificabile. Un argomento analogo è stato addotto da Mirta Engineering e Beta Forest, le quali rilevano che la modifica della destinazione d’uso dei terreni comporta spese supplementari, in particolare l’imposta di registro e le imposte locali nonché i costi di progettazione, che determinano un ulteriore aumento del valore degli immobili. Analogamente, il sig. Mihailov e la sig.ra Mihailova affermano che nel loro caso la modifica della destinazione d’uso del terreno era subordinata al pagamento delle imposte demaniali previste dall’articolo 17 della legge sulle foreste e dal regolamento di attuazione della medesima legge.
(61)
Infine, alcuni beneficiari (46) considerano la questione irrilevante, in quanto nel loro caso particolare il terreno scambiato da essi acquisito non è stato escluso dalla tutela forestale a fini di sviluppo e non è stata avviata alcuna procedura per modificarne la destinazione d’uso. MIKS ha rilevato nelle sue osservazioni che il suo contratto di scambio con lo Stato bulgaro vietava di modificare la destinazione d’uso del terreno.
4.2.2. Aiuti di Stato negli scambi di terreni forestali
(62)
Per quanto riguarda i dubbi sollevati dalla Commissione sulla questione se i prezzi amministrati delle operazioni di scambio abbiano condotto a un prezzo di mercato, i beneficiari (47) hanno esposto argomenti analoghi, in riferimento alle rispettive operazioni, per dimostrare che così è stato.
(63)
In primo luogo, uno dei beneficiari (48) sostiene che, per stabilire i prezzi amministrati, il regolamento sui prezzi di base tiene conto di criteri oggettivi, quali l’ubicazione del terreno, l’importanza delle regioni nonché il tipo e l’importanza delle varietà vegetali presenti sul terreno, mentre altri due beneficiari (49) sostengono che il prezzo amministrato di scambio si basa su criteri identici a quelli utilizzati negli scambi di terreni forestali privati conclusi tra investitori privati, riguardanti terreni situati in prossimità di infrastrutture locali o nazionali e analoghi a quelli oggetto delle operazioni di scambio contestate in termini di specie vegetali, ubicazione in aree soggette a tutela speciale contro l’urbanizzazione ecc. Analogamente, altri beneficiari (50) sostengono che le valutazioni risultanti dal regolamento sui prezzi di base conducono a prezzi amministrati simili, o in molti casi superiori, ai prezzi di mercato dei terreni forestali in Bulgaria a causa della mancanza di un mercato interno di questo tipo e del fatto che alcune operazioni private sono state concluse a prezzi bassi. Pertanto, gli scambi sarebbero stati effettuati alle attuali condizioni economiche di mercato.
(64)
In secondo luogo, alcuni beneficiari (51) sostengono di avere effettuato valutazioni dei terreni scambiati che conducono a prezzi amministrati analoghi (52) e in molti casi perfino superiori (53) ai prezzi di mercato dei terreni forestali in Bulgaria.
(65)
In terzo luogo, alcuni beneficiari (54) individuano nella mancanza di operazioni di scambio o di vendita interamente private, negli ambiti in cui avvengono gli scambi dei beneficiari, il motivo per il quale i prezzi amministrati dovrebbero essere ritenuti prossimi ai prezzi di mercato.
(66)
Infine, secondo alcuni beneficiari (55), poiché il ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione può rifiutare, nell’esercizio del suo potere discrezionale, di concludere lo scambio nel caso in cui lo Stato non abbia interesse ad acquisire il terreno forestale privato, e le condizioni dell’accordo di scambio devono essere approvate da entrambe le parti (pubblica e privata), le operazioni in questione dovrebbero essere considerate operazioni commerciali nel cui ambito lo Stato si comporta come un operatore in un’economia di mercato (in appresso «OEM»).
(67)
Circa l’ammontare potenziale degli aiuti di Stato implicati nelle operazioni (ossia la differenza tra i prezzi amministrati e i prezzi di mercato dei terreni forestali), la maggior parte dei beneficiari (56) ha risposto che, nei casi in cui il terreno di proprietà privata aveva un valore superiore al terreno demaniale, le autorità bulgare non hanno coperto la differenza di prezzo. Un altro beneficiario (57) ha sostenuto che la differenza tra i prezzi di mercato dei terreni forestali pubblici e privati oggetto di scambio situati nella stessa area o in aree limitrofe è favorevole per lo Stato, in quanto i prezzi amministrati sarebbero superiori ai prezzi di mercato negoziati liberamente tra i proprietari di foreste private ubicate nelle medesime aree.
(68)
Per quanto concerne le altre condizioni per constatare un aiuto di Stato, molti beneficiari (58) hanno sostenuto che tali condizioni non sussistevano. Infatti, alcuni di loro (59) affermano di essere persone fisiche, alle quali non si applicano né la legge bulgara sugli aiuti di Stato, né l’articolo 107 del trattato. Riguardo alle risorse statali, detti beneficiari rilevano che lo Stato ha acquisito i terreni attraverso espropriazioni illegittime senza congrua indennità, sicché non potrebbe ritenersi che esso disponga di tali risorse. Quanto alla selettività, tali beneficiari sostengono che la legge sulle foreste ha efficacia «erga omnes» e pertanto non comporta alcuna discriminazione.
(69)
Un altro beneficiario (60) afferma parimenti che le operazioni di scambio non soddisfacevano le condizioni di cui all’articolo 107 del trattato, ma adduce motivi leggermente diversi. In primo luogo, non vi sarebbe alcun trasferimento di risorse statali, in quanto lo scambio costituirebbe una «doppia operazione di vendita» realizzata dopo che un perito immobiliare indipendente aveva effettuato una valutazione secondo i criteri obiettivi stabiliti dalla legge per il calcolo dei prezzi. Non sarebbe stato conferito alcun vantaggio e le controparti dello scambio non sarebbero state poste in una situazione più favorevole rispetto ai concorrenti, in quanto qualsiasi proprietario di terreno forestale avrebbe potuto chiedere di scambiare il proprio terreno privato con un terreno del demanio forestale. Un argomento analogo è stato avanzato da un altro beneficiario (61), secondo il quale il regime di scambi sarebbe una misura generale di cui potrebbero avvalersi tutti i proprietari di terreni forestali.
(70)
Per quanto concerne l’esistenza di un vantaggio economico, la maggior parte dei beneficiari (62) ha negato di avere ottenuto tale vantaggio dalle operazioni, in quanto, secondo loro, il prezzo amministrato dei terreni scambiati era pari o superiore al prezzo di mercato.
(71)
Infine, per quanto concerne la questione se le operazioni di scambio falsino la concorrenza e incidano sugli scambi tra Stati membri, i beneficiari hanno risposto in larga maggioranza (63) di non essere attivi nel settore immobiliare o del turismo e/o di non avere intrapreso alcuna azione per ottenere una licenza di operatore turistico. Inoltre, hanno confermato di non avere nemmeno utilizzato i terreni acquisiti con gli scambi per produrre successivamente legname e di non avere venduto legname in Bulgaria né in altri Stati membri. Pertanto, sostengono che non si possa parlare di impatto reale o potenziale sul commercio all’interno dell’Unione. Un altro beneficiario (64) ha aggiunto che gli scambi non comportano un aumento della produzione nazionale tale da limitare le possibilità per le imprese di altri Stati membri di importare prodotti sul mercato locale.
(72)
Altri beneficiari (65) hanno sostenuto che, poiché gli scambi non comportano un trasferimento di risorse statali e non conferiscono loro alcun vantaggio economico, non si può ritenere che gli stessi incidano sull’equilibrio di mercato e sulle condizioni economiche in cui operano le imprese, vale a dire sull’investimento iniziale necessario per l’acquisizione di beni materiali. Pertanto, le imprese degli altri Stati membri potrebbero entrare ed operare sul medesimo mercato a condizioni eque, sicché non si potrebbe affermare che le operazioni contestate abbiano inciso sugli scambi tra Stati membri.
(73)
Infine, uno dei beneficiari (66) ha spiegato che il terreno del demanio forestale da lui acquisito non è idoneo all’imboschimento. Inoltre, il suo terreno era migliore di quello cedutogli dallo Stato e l’operazione non comporterebbe alcun aiuto di Stato. Detto beneficiario ha anche precisato che il terreno acquisito viene utilizzato per attività di apicoltura mobile e come pascolo durante l’estate.
4.2.3. Compatibilità dell’aiuto potenziale
(74)
Sebbene la Commissione abbia chiesto agli interessati di fornire qualsiasi elemento di prova che consentisse di esaminare la compatibilità delle operazioni di scambio contestate con il mercato interno, nessuno dei beneficiari vi ha provveduto.
5. OSSERVAZIONI DELLA REPUBBLICA DI BULGARIA
5.1. OSSERVAZIONI DELLA BULGARIA SULLA DECISIONE DI AVVIO
(75)
Le autorità bulgare sostengono che le operazioni di scambio contestate non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(76)
Riguardo al presunto nesso intrinseco tra le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali scambiati, le autorità bulgare hanno rilevato che l’articolo 15, lettera b), della legge sulle foreste prevede la possibilità di chiedere la modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali, a prescindere dalla modalità con cui sono stati acquisiti, sia essa uno scambio, un’operazione di vendita o altri mezzi. Tuttavia, tale possibilità teorica non dovrebbe essere intesa come un previo accordo definitivo tra le autorità e la parte privata dello scambio per modificare successivamente la destinazione d’uso del terreno.
(77)
Le autorità bulgare hanno fornito le prove del fatto che, sui 132 scambi effettuati nel periodo 2007-2009, sono state presentate ventiquattro richieste di modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali scambiati e solo in quindici casi (pari all’11,4 % di tutti gli scambi) è stata adottata una decisione amministrativa favorevole che ha autorizzato la modifica richiesta.
(78)
Le autorità bulgare sottolineano inoltre che le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni perseguono scopi diversi. Mentre gli scambi mirano ad ottenere il consolidamento e la conservazione delle foreste bulgare per garantirne lo sviluppo sostenibile e la riproduzione a vantaggio della collettività, la modifica della destinazione d’uso dei terreni persegue gli obiettivi previsti dalla legge sulla pianificazione territoriale, che stabilisce le regole per l’inclusione dei terreni entro i confini degli agglomerati in cui la costruzione è consentita conformemente alle esigenze e all’interesse pubblico relativi allo sviluppo sostenibile e alla creazione di adeguate condizioni di vita, di lavoro e di svago dei cittadini. Inoltre, mentre le operazioni di scambio dipendono da decisioni adottate dal ministro dell’Agricoltura e dell’alimentazione, le modifiche della destinazione d’uso dei terreni sono subordinate all’approvazione di un piano di sviluppo del territorio da parte di diversi enti competenti, ossia il ministero dello Sviluppo regionale e dei lavori pubblici, il governatore regionale o i consigli comunali. Infine, dato che il diritto di chiedere una modifica della destinazione d’uso del terreno non deriva direttamente dalla legge sulle foreste, ma presuppone che sussistano condizioni previste da altre leggi, le autorità bulgare ritengono che l’ipotetica possibilità di modificare la destinazione d’uso del terreno non implichi che tale modifica sia intrinsecamente connessa alle operazioni di scambio.
(79)
Per quanto riguarda la questione se la potenziale modifica della destinazione d’uso debba essere presa in considerazione per determinare il prezzo del terreno scambiato, le autorità bulgare hanno ribadito la loro posizione secondo cui non esiste un nesso diretto tra il prezzo valutato per lo scambio e la successiva modifica della destinazione d’uso del terreno. Le autorità bulgare hanno fornito un’ampia descrizione della procedura da seguire per determinare rispettivamente i prezzi ai fini dello scambio (ai sensi degli articoli 20, paragrafo 5, e 21 del regolamento sui prezzi di base) e le imposte dovute per la modifica della destinazione d’uso dei terreni. Dette autorità rilevano inoltre che i proprietari privati possono chiedere una modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali a prescindere dal modo in cui li hanno ottenuti, di modo che tutti gli investitori godrebbero dei medesimi vantaggi, indipendentemente dalla circostanza che abbiano ricevuto i terreni forestali dallo Stato oppure attraverso un’operazione conclusa a condizioni di mercato con una parte privata, sicché le imposte dovute per la modifica della destinazione d’uso dei terreni non andrebbero considerate selettive nei confronti dei beneficiari.
(80)
Per quanto riguarda i dubbi della Commissione sulla questione se il metodo di calcolo dei prezzi amministrati rispecchi adeguatamente i prezzi di mercato, le autorità bulgare rilevano, in primo luogo, che i prezzi amministrati vengono stabiliti conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base e che detto regolamento è stato elaborato prendendo come esempio le prassi in materia di determinazione dei prezzi amministrati dei terreni forestali seguite in altri Stati membri, in particolare la Germania. Inoltre, le valutazioni delle foreste pubbliche e private sono state effettuate da esperti indipendenti sulla scorta di un’unica serie di criteri.
(81)
In secondo luogo, le autorità bulgare hanno fornito dati su tutte le operazioni (67) implicanti la vendita e l’acquisto di foreste di proprietà privata realizzate nel periodo 2007-2009 (68). Le informazioni sui prezzi medi dei terreni di proprietà privata (ossia i «prezzi di mercato») comprendono un sunto delle prove di mercato plausibili, conformemente a quanto prescritto dal punto 34 delle disposizioni complementari del regolamento sui prezzi di base. Nei casi in cui non erano disponibili informazioni sulle operazioni concluse nelle medesime zone, sono stati forniti i dettagli relativi ad operazioni effettuate in zone limitrofe su foreste comparabili in termini di posizione geografica e specie vegetali. Secondo le autorità bulgare, in base a tali dati si può dimostrare che, nella maggior parte dei casi, il prezzo amministrato utilizzato per le operazioni di scambio contestate era generalmente superiore ai prezzi di mercato ottenuti nelle operazioni concluse a condizioni di mercato (69). A tale riguardo, le autorità bulgare hanno rimesso in discussione le prove fornite dal denunciante. Da un lato, i prezzi citati dai denuncianti sarebbero infatti i prezzi ai quali sono stati offerti i terreni per la vendita, e non necessariamente i prezzi di fatto ottenuti o i prezzi di terreni la cui destinazione d’uso era già stata modificata e per i quali è stata pagata l’imposta di registro. Dall’altro, il prezzo di mercato citato dal denunciante non è sempre attendibile, in quanto in molti casi è stato ottenuto solo per una singola operazione tra privati.
(82)
In terzo luogo, le autorità bulgare hanno ribadito che lo Stato non ha coperto alcuna differenza negativa nei casi in cui il valore amministrato totale del terreno forestale privato da esso acquisito era superiore e che le operazioni sono state effettuate solo se il terreno forestale di proprietà privata ricevuto era di valore pari o superiore al terreno demaniale con cui è stato scambiato. Inoltre, la parte privata doveva pagare le spese generali, pari al 2 % del valore del terreno.
(83)
Infine, le autorità bulgare osservano che, a partire dalla sua introduzione, il regolamento sui prezzi di base è stato modificato in tre occasioni, rispettivamente nel 2004, 2005 e 2007. La modifica del 2005 sarebbe particolarmente rilevante alla luce della fase avanzata del processo di restituzione delle foreste e dei terreni forestali espropriati, in quanto implicava che le foreste private fossero già disponibili e richieste sul mercato. Tale modifica era intesa essenzialmente a cambiare il metodo di valutazione dei terreni. Oltre a ciò, sono anche stati aumentati i coefficienti relativi alle aree protette dall’urbanizzazione e sono state introdotte varie nuove categorie che determinano gli incrementi da applicare ai prezzi dei terreni in funzione della categoria dell’insediamento.
(84)
Inoltre, a seguito dell’adesione della Bulgaria all’Unione in data 1o gennaio 2007, sono stati completamente aggiornati tutti i coefficienti del regolamento, compresi quelli relativi alle aree protette dall’urbanizzazione e i cosiddetti coefficienti «di regolamentazione del mercato», che dipendono dalla categoria del terreno. In aggiunta, l’articolo 20, paragrafo 5, del regolamento sui prezzi di base è stato modificato per aumentare il prezzo di scambio dei terreni demaniali del 50 % del valore del coefficiente «di regolamentazione del mercato». È stato anche introdotto un incremento che va sommato al valore del terreno a seconda delle diverse categorie di insediamenti.
(85)
Secondo le autorità bulgare, tali modifiche del regolamento sui prezzi di base dimostrerebbero che, sebbene non esistesse un mercato interno dei terreni forestali ben sviluppato, e in vista dell’imminente adesione della Bulgaria all’Unione, le autorità hanno tentato di aggiornare il meccanismo di valutazione previsto dal regolamento garantendo che fosse basato su prove di mercato attendibili. Di conseguenza, alla data dell’adesione della Bulgaria all’Unione i prezzi amministrati calcolati in base al regolamento sui prezzi di base non sarebbero stati inferiori ai prezzi di mercato dei terreni in questione.
(86)
Per quanto concerne il dubbio della Commissione relativo al fatto che le operazioni di scambio potrebbero falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri, le autorità bulgare rilevano, in primo luogo, che, sul totale dei soggetti privati che hanno partecipato alle operazioni di scambio contestate, 81 sono imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Gli altri 51 soggetti privati erano persone fisiche che non commerciavano in beni o servizi. La Bulgaria sottolinea in tale contesto che né l’Agenzia per il demanio forestale né l’Agenzia esecutiva per le foreste che le è succeduta hanno ricevuto richieste per l’abbattimento o l’esportazione di legname da parte di persone fisiche che hanno effettuato scambi nel periodo in esame.
(87)
In secondo luogo, le autorità bulgare sostengono che le operazioni di scambio non possono incidere sul commercio all’interno dell’Unione in quanto le imprese beneficiarie dell’aiuto esercitano attività che non comportano l’importazione o l’esportazione di prodotti o servizi. Le autorità bulgare hanno integrato le informazioni già fornite sui quantitativi di legname prodotto ed esportato verso l’Unione nel periodo in esame e hanno prodotto un documento da cui risulta che nessuno dei soggetti privati che hanno acquisito terreni del demanio forestale attraverso le operazioni di scambio contestate ha prodotto, venduto sul mercato nazionale o esportato legname dalla Repubblica di Bulgaria.
(88)
In terzo luogo, le autorità bulgare affermano che il settore del turismo (ad esempio le attività di operatore turistico, agenzia di viaggi, albergatore e fornitore di servizi turistici accessori) è disciplinato dalle disposizioni della legge sul turismo bulgara. Detta legge prescrive l’iscrizione amministrativa degli operatori in un apposito registro tenuto presso il ministero dell’Economia, dell’energia e del turismo. Le persone che esercitano attività di gestione alberghiera sono parimenti soggette a un obbligo di iscrizione in un apposito registro ai sensi dell’articolo 58 della legge sul turismo. Pertanto, solo le imprese iscritte nei rispettivi registri pubblici tenuti presso il ministero dell’Economia, dell’energia e del turismo possono essere considerate imprese operanti nel settore del turismo. Da un esame dei registri pertinenti è emerso che solo una delle imprese che hanno acquisito terreni del demanio forestale attraverso le operazioni di scambio contestate - Kapsi Tours OOD - è registrata come operatore turistico ai sensi della legge sul turismo.
(89)
In quarto luogo, le autorità bulgare hanno spiegato che, parimenti, l’esercizio di un’attività economica in qualità di società immobiliare in Bulgaria è soggetto all’obbligo di iscrizione all’Albo professionale centralizzato dei costruttori presso la Camera dei costruttori bulgara conformemente a una legge ad hoc, nello specifico la legge sulla Camera dei costruttori (70). Le autorità bulgare rilevano che solo tre delle imprese che hanno scambiato terreni con lo Stato erano registrate come imprese di costruzioni e potevano essere impegnate in qualche modo in lavori di edificazione ai sensi di legge.
(90)
Di conseguenza, le autorità bulgare hanno sostenuto che la maggior parte delle imprese che potrebbero avere tratto vantaggio dalle operazioni di scambio contestate non era attiva nei settori delle costruzioni e del turismo. Pertanto, secondo dette autorità, non si potrebbe affermare che la concorrenza sui mercati rilevanti, diversi dal settore forestale, sia stata distorta da tali operazioni.
5.2. COMMENTI DELLA BULGARIA SULLE OSSERVAZIONI DEL DENUNCIANTE
(91)
Le autorità bulgare concordano con il denunciante sul fatto che gli scambi dei terreni forestali fra lo Stato e i comuni non comportano aiuti di Stato. Per contro, esse sostengono che l’affermazione del denunciante secondo cui la maggior parte dei beneficiari era attiva nei settori delle costruzioni o del turismo è erronea, per gli stessi motivi esposti nella sezione precedente.
(92)
Le autorità bulgare dissentono inoltre dal modo in cui il denunciante ha determinato i prezzi di mercato dei terreni forestali, confrontando i prezzi applicati in anni diversi (ad esempio pochi anni prima che i terreni forestali fossero scambiati), e contestano l’affermazione del denunciante secondo cui in alcuni casi i proprietari dei terreni forestali scambiati avrebbero utilizzato tali terreni come garanzia per ottenere prestiti, in quanto ciò non sarebbe conforme al diritto bulgaro né alla legge sul patrimonio dello Stato citata dal denunciante. I dati forniti dal denunciante conterrebbero errori significativi e non troverebbero riscontro nei registri immobiliari disponibili né tantomeno nei documenti relativi alle operazioni di scambio. I dati forniti dal denunciante conterrebbero errori anche per quanto riguarda i terreni del demanio forestale acquisiti attraverso gli scambi e successivamente utilizzati come garanzie su prestiti. In ogni caso, le autorità bulgare hanno spiegato che in Bulgaria le banche richiedono altre attività liquide come garanzia, in aggiunta all’immobile, per assicurarsi che il debito venga rimborsato. Pertanto, secondo dette autorità, sarebbe errato dividere l’importo del prestito concesso per la superficie in m2 del terreno utilizzato come garanzia ipotecaria al fine di determinare il prezzo al metro quadro. Le autorità bulgare hanno anche fornito un parere della First Investment Bank sui meccanismi di erogazione dei prestiti e i metodi di valutazione delle foreste e dei terreni forestali offerti in garanzia dai mutuatari.
(93)
Le autorità bulgare dissentono anche dall’affermazione del denunciante secondo cui le autorità comunali non avevano altra scelta se non adottare piani dettagliati di sviluppo del territorio per i terreni la cui destinazione d’uso era stata modificata. Secondo dette autorità, qualsiasi modifica della destinazione d’uso di un terreno si basa su piani dettagliati di sviluppo del territorio, obbligatori, che sono stati discussi pubblicamente e hanno modificato i preesistenti piani generali per lo sviluppo territoriale delle aree abitate. L’avvio di tali procedure amministrative non è rimesso alla discrezionalità del ministro dell’Agricoltura e dell’alimentazione, il quale trasmette ai singoli richiedenti le informazioni amministrative sulla modifica della destinazione d’uso dei terreni solo dopo l’entrata in vigore del pertinente piano dettagliato di sviluppo del territorio.
(94)
Le autorità bulgare smentiscono inoltre che molte delle parti implicate negli scambi intendessero modificare la destinazione d’uso dei terreni forestali ottenuti. Secondo la legge bulgara sulle foreste, tali modifiche possono essere introdotte solo presentando una domanda secondo la procedura di cui all’articolo 14, lettera c), della legge sulle foreste (abrogato). Qualsiasi altra intenzione espressa attraverso i mass media o con modalità diverse dalla procedura prevista dalla legge sarebbe irrilevante e arbitraria.
(95)
Le autorità bulgare dissentono altresì dall’affermazione del denunciante secondo cui il metodo amministrativo di determinazione dei prezzi dei terreni forestali non rispecchierebbe lo sviluppo dinamico dell’economia. Dette autorità ritengono che il metodo di determinazione dei prezzi utilizzato in applicazione del regolamento sui prezzi di base sia adeguato. Inoltre, non sarebbe vero che tale regolamento non sia stato aggiornato, in quanto sono stati introdotti nuovi coefficienti nel 2007, sicché non sarebbe stato conferito alcun vantaggio economico agli operatori economici attraverso scambi già conclusi.
(96)
Le autorità bulgare contestano l’argomento del denunciante secondo cui i valutatori sarebbero parziali. Secondo dette autorità, i valutatori in questione sono periti forensi, la cui integrità non può essere messa in discussione. Inoltre, qualora essi valutassero il terreno forestale in modo meno favorevole per la parte privata e non conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base, tale valutazione non verrebbe accettata dalle autorità ai fini dello scambio.
(97)
Per quanto concerne l’asserzione del denunciante secondo cui le statistiche ufficiali e i dati sul valore/prezzo delle operazioni forniti dalle autorità non sarebbero esatti, le autorità bulgare affermano che l’evasione fiscale perpetrata occultando il prezzo reale di un’operazione costituisce un reato ai sensi del codice penale bulgaro.
(98)
Infine, le autorità bulgare smentiscono l’affermazione del ricorrente secondo cui il rinvio a giudizio dell’ex direttore dell’AEF dimostrerebbe l’esistenza di un aiuto di Stato connesso agli scambi. Secondo dette autorità, i procedimenti a carico dei funzionari che hanno partecipato alle procedure di scambio dei terreni del demanio forestale sarebbero irrilevanti al fine di valutare se le operazioni contestate comportassero elementi di aiuto.
5.3. COMMENTI DELLA BULGARIA SULLE OSSERVAZIONI DEGLI ALTRI TERZI
5.3.1. Commenti della Bulgaria del 29 settembre 2011
(99)
Con lettera del 29 settembre 2011 le autorità bulgare hanno risposto alle osservazioni di All Seas sulla decisione di avvio.
(100)
All Seas ha scambiato un totale di 157,4 ha di terreni forestali privati nei comuni di Teteven e Gaborovo con terreni forestali demaniali per un totale di circa 57,9 ha nel comune di Balchik (71). In tale contesto, All Seas ha anche versato allo Stato bulgaro 138 781 BGN a titolo di spese generali.
(101)
I terreni del demanio forestale sono stati valutati a un prezzo amministrato di 11,99 BGN/m2. Secondo le informazioni di cui dispongono le autorità bulgare, nel periodo in esame il prezzo medio di mercato (ossia il prezzo concordato tra parti private per l’acquisto e la vendita di terreni forestali su base commerciale nella medesima zona o in una zona limitrofa del medesimo comune) ammontava a 4,16 BGN/m2. Pertanto, lo scambio tra All Seas e la Repubblica di Bulgaria è stato effettuato dietro corrispettivo e non ha comportato un vantaggio economico ai sensi dell’articolo 107 del trattato.
(102)
Le autorità bulgare rilevano inoltre che All Seas ha chiesto una modifica della destinazione d’uso del terreno forestale conformemente all’articolo 14 della legge sulle foreste e che il Consiglio dei ministri bulgaro ha accolto la domanda conformemente all’articolo 14, lettera d), punto 2, della medesima legge (72). Per quanto a conoscenza delle autorità bulgare, tale decisione non è entrata in vigore. Le autorità bulgare concordano con All Seas che lo Stato non influisce direttamente sulla modifica della destinazione d’uso dei terreni in questione (per i quali non esisteva una carta di utilizzo del territorio) e che pertanto il cambiamento di proprietà risultante dallo scambio non può essere espressione della comune volontà delle parti di realizzare tale modifica. Secondo dette autorità, il fattore determinante per la valutazione degli scambi deve essere l’equivalenza tra i valori di bilancio dei beni scambiati. Tale è precisamente la base sulla quale il governo bulgaro ha effettuato le operazioni. Un ulteriore motivo per il quale la modifica della destinazione del terreno in seguito allo scambio non comporterebbe un aiuto di Stato sarebbe il fatto che i costi amministrativi sono gli stessi per tutti i richiedenti.
(103)
Le autorità bulgare osservano poi che All Seas non ha raccolto legname sui terreni acquisiti attraverso lo scambio né ha svolto attività di commercio all’interno dell’Unione con il legname proveniente da tali terreni. Inoltre, All Seas non offre servizi turistici ai sensi della legge sul turismo e non è un’impresa di costruzioni ai sensi della legge sulla Camera dei costruttori.
5.3.2. Commenti della Bulgaria del 4 novembre 2011
(104)
Con lettera del 4 novembre 2011 le autorità bulgare hanno risposto alle osservazioni dei seguenti terzi: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD e Simeon Stoev Mirov.
(105)
Per quanto riguarda le operazioni di scambio concluse con Elkabel, LM Impex e Foros Development, le autorità bulgare hanno affermato di non avere compensato alcuna differenza di prezzo e di avere ricevuto, nei casi in questione, un pagamento supplementare dalle parti private a titolo di spese generali. Inoltre, dette parti hanno pagato tutte le imposte locali. Infine, nessuna delle tre imprese ha chiesto la modifica della destinazione d’uso del terreno forestale acquisito.
(106)
Le autorità bulgare rilevano inoltre che in alcuni dei comuni nei quali si trovano i terreni scambiati non erano state concluse operazioni interamente private, sicché non era possibile determinare il prezzo di mercato dei terreni scambiati né se fosse stato concesso un vantaggio economico.
(107)
Le autorità bulgare rilevano altresì che né Elkabel né LM Impex sono esportatori di legname e non sono registrate come imprese di costruzioni o turistiche ai sensi del diritto bulgaro.
(108)
Per quanto riguarda Simeon Stoev Mirov, una persona fisica, che ha scambiato 5,6 decari di terreno forestale privato in Rakitovo, valutato a 3 436 BGN, per 5 decari di terreno del demanio forestale nel comune di Burgas (villaggio di Kraymorie), valutato a 1 308 BGN, le autorità bulgare ritengono che tale scambio dovrebbe rientrare nell’ambito di applicazione del regolamento de minimis.
(109)
Per tali motivi, le autorità bulgare sostengono che gli scambi con le suddette parti private non costituiscono aiuti di Stato.
5.3.3. Commenti della Bulgaria del 16 dicembre 2011
(110)
Con lettera del 16 dicembre 2011 le autorità bulgare hanno risposto alle osservazioni dei seguenti terzi: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD e Jivka Blagoeva.
(111)
Per quanto riguarda le operazioni di scambio con V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren e Liteks Komers, le autorità bulgare hanno affermato di non avere compensato la differenza di prezzo e di avere ricevuto, nei casi in questione, un pagamento supplementare dalle parti private a titolo di spese generali. Inoltre, dette parti hanno pagato tutte le imposte locali. Infine, V-G-N Confort, Ecobalkani e Liteks Komers non hanno chiesto una modifica della destinazione d’uso dei terreni del demanio forestale da loro acquisiti.
(112)
Le autorità bulgare rilevano inoltre che in alcuni comuni nei quali si trovano i terreni scambiati non sono state concluse operazioni interamente private, per cui non è possibile determinare il prezzo di mercato dei terreni in questione né accertare in maniera conclusiva se sia stato conferito un vantaggio economico alle suddette parti private. Nel caso di Izgrev 5, il prezzo amministrato del terreno forestale demaniale scambiato era leggermente superiore al prezzo di mercato ottenuto in analoghe operazioni private, di modo che, secondo le autorità bulgare, non sarebbe stato concesso alcun vantaggio. Il medesimo ragionamento varrebbe per l’operazione con Liteks Komers, in cui, secondo le autorità bulgare, i prezzi amministrati sarebbero stati quattro volte superiori ai prezzi di mercato dei terreni del demanio forestale.
(113)
Infine, le autorità bulgare rilevano che nessuna delle suddette parti private è un esportatore di legname o è registrata come impresa di costruzioni o turistica ai sensi del diritto bulgaro, per cui le operazioni di scambio concluse con tali parti non incidono sugli scambi tra Stati membri.
(114)
Per quanto riguarda lo scambio concluso con Jivka Blagoeva, una persona fisica, tale operazione ha riguardato 1,9036 ha di terreno forestale di proprietà privata nel comune di Teteven, valutati a 16 091 BGN, scambiati con 0,3001 ha di terreno del demanio forestale nell’area di Predela, comune di Razlog, valutati a 24 216 BGN. Lo Stato bulgaro non ha compensato la differenza di prezzo; le spese generali e le imposte locali sono state interamente pagate da Jivka Blagoeva e il nuovo proprietario non ha chiesto una modifica della destinazione d’uso del terreno scambiato. Secondo le autorità bulgare, tale scambio dovrebbe rientrare nell’ambito di applicazione del regolamento de minimis.
(115)
Pertanto, le autorità bulgare ritengono che le operazioni di scambio concluse con le suddette parti private non comportino aiuti di Stato.
5.3.4. Commenti della Bulgaria del 25 aprile 2012
(116)
Con lettera del 25 aprile 2012 le autorità bulgare hanno risposto alle osservazioni dei seguenti terzi: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD e BOIL OOD.
(117)
Le autorità bulgare condividono le osservazioni presentate da tali persone fisiche e imprese che hanno partecipato alle operazioni di scambio effettuate nel periodo in esame, vale a dire che gli scambi non comportano aiuti di Stato, ma costituiscono semmai operazioni concluse a condizioni vantaggiose per lo Stato e a prezzi non inferiori ai prezzi di mercato per immobili analoghi. Inoltre, le autorità bulgare condividono il parere delle suddette parti private secondo cui le operazioni di scambio si sono svolte in conformità con la normativa nazionale bulgara vigente: il regolamento sui prezzi di base e la legge sulle foreste. Infine, alcune di tali operazioni dovrebbero essere considerate rientranti nell’ambito di applicazione del regolamento de minimis.
5.4. RISPOSTE DELLA BULGARIA ALLE RICHIESTE DI INFORMAZIONI TRASMESSE DALLA COMMISSIONE NEL CORSO DEL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(118)
In osservazioni successive presentate in risposta a richieste di informazioni, le autorità bulgare hanno fornito i prezzi di mercato - sia dei terreni forestali di proprietà privata che di quelli demaniali - per tutte le operazioni di scambio concluse nel periodo in esame (73).
(119)
Tuttavia, nelle loro osservazioni del 19 novembre 2013 (74) le autorità bulgare hanno affermato che vi erano alcuni problemi riguardo all’attendibilità dei dati da loro forniti. In particolare, ai fini della formula riportata al punto 44, le autorità bulgare hanno fornito i prezzi di mercato equo di ottantadue terreni (sessanta demaniali e ventidue di proprietà privata) interessati dalle operazioni di scambio contestate. Per gli altri terreni, hanno fornito i valori di mercato raccolti con la massima diligenza possibile, precisando che non rappresentavano necessariamente i valori di mercato equo. Riguardo ai rimanenti terreni demaniali interessati, le autorità bulgare hanno spiegato che i prezzi da loro citati come prezzi di mercato costituivano in realtà le medie dei prezzi di vari tipi di operazioni forestali. Pertanto, detti prezzi non rappresentano necessariamente un valore di mercato equo, in quanto non corrispondono ai prezzi medi di operazioni del tutto simili.
(120)
Analogamente, per i rimanenti terreni di proprietà privata che non erano ancora stati oggetto di valutazione da parte di un esperto indipendente, le autorità bulgare hanno precisato che, in alcuni casi, i prezzi citati nei certificati di vendita, utilizzati dalle autorità come indicatori dei valori di mercato forniti per tali terreni, erano prossimi o pari ai cosiddetti valori fiscali. Il valore fiscale di un terreno non è il suo valore di mercato, ma il prezzo minimo che deve essere pagato nelle operazioni immobiliari; ciò significa che, in linea di principio, il valore di mercato del terreno interessato dovrebbe essere superiore.
(121)
Nonostante quanto precede, le autorità bulgare hanno sottolineato che i loro dati sui prezzi di mercato sono le migliori stime che possano ottenere, in quanto: i) in Bulgaria non esistono norme specifiche per determinare i prezzi di mercato dei terreni forestali mediante valutazione, ii) occorrerebbe molto tempo a un valutatore esperto indipendente per calcolare quelli che sarebbero stati i prezzi di mercato dei terreni in questione al momento dello scambio e iii) tale valutazione sarebbe un procedimento molto costoso. Inoltre, le autorità bulgare hanno affermato che i prezzi forniti sono comunque più prossimi ai prezzi di mercato equo che non ai prezzi amministrati.
(122)
Infine, le autorità bulgare hanno fornito informazioni, in riferimento a un campione di venticinque operazioni di scambio, sui prezzi amministrati effettivamente utilizzati e sugli ipotetici prezzi amministrati che risulterebbero dall’applicazione dei coefficienti previsti dall’aggiornamento del 2010 del regolamento sui prezzi di base. Il campione fornito riguardava venticinque operazioni concluse principalmente nel 2009 o nel 2008 (solo sei operazioni del 2007). Tali informazioni erano state chieste dalla Commissione per verificare se il sistema dei prezzi amministrati - nel caso in cui i medesimi fossero adeguatamente aggiornati -rispecchiasse adeguatamente i prezzi di mercato dei terreni forestali sulla base di un prezzo quanto più vicino possibile al valore di mercato, come richiesto dalla giurisprudenza.
6. VALUTAZIONE DELLA MISURA
6.1. ESISTENZA DELL’AIUTO
(123)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(124)
La qualifica di una misura come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, presuppone quindi che siano soddisfatte le seguenti condizioni cumulative: i) la misura deve essere attribuibile allo Stato e finanziata mediante risorse statali; ii) la misura deve conferire un vantaggio al destinatario; iii) tale vantaggio dev’essere selettivo e iv) la misura deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza e deve poter incidere sugli scambi tra Stati membri.
(125)
Preliminarmente, tuttavia, nel caso in esame occorre anche accertare se i potenziali beneficiari delle operazioni di scambio siano imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Infatti, a termini di tale disposizione, le norme in materia di aiuti di Stato si applicano solo se il destinatario dell’aiuto è un’impresa.
(126)
La Corte di giustizia dell’Unione europea (in appresso la «CGUE») definisce il concetto di «impresa» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato come qualsiasi entità che esercita un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento (75). Secondo la CGUE, costituisce attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi in un determinato mercato (76). Pertanto, un’entità è classificata come impresa sempre relativamente a un’attività specifica. Un’entità che esercita sia attività economiche che attività non economiche deve essere considerata un’impresa solo in relazione alle prime. Non occorre che l’impresa sia una persona giuridica; anche le persone fisiche possono essere considerate imprese ai fini degli aiuti di Stato, purché esercitino un’attività economica.
(127)
In tale prospettiva, occorre rilevare che alcuni beneficiari delle operazioni di scambio contestate non esercitavano attività economiche sui terreni forestali scambiati nel periodo in esame, né le esercitano attualmente. Perciò, detti beneficiari non possono essere considerati imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato e si ritiene conseguentemente che le operazioni di scambio da loro concluse con lo Stato bulgaro non abbiano comportato aiuti di Stato.
(128)
Di conseguenza, la parte restante della presente decisione riguarda solo i beneficiari delle operazioni di scambio contestate che costituiscono imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
6.1.1. Nesso intrinseco tra lo scambio e la modifica della destinazione d’uso del terreno
(129)
Il primo dubbio sollevato dalla Commissione nella sua decisione di avvio riguardava l’esistenza di un nesso intrinseco tra le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni ricevuti dai beneficiari. Tale circostanza è rilevante in quanto, qualora si constatasse l’esistenza di un simile nesso, ciò influirebbe sulla valutazione della Commissione in ordine alla questione se le operazioni di scambio determinino un vantaggio economico e al modo in cui debba essere quantificato siffatto vantaggio. Un nesso intrinseco implica che, ancor prima che l’operazione si perfezionasse, le parti intendessero modificare la destinazione d’uso del terreno demaniale da foresta a terreno edificabile una volta concluso lo scambio. Pertanto, dal momento che i prezzi amministrati calcolati per tale operazione conformemente al regolamento sui prezzi di base riguarderebbero lo scambio di due terreni forestali, la successiva modifica della destinazione d’uso del terreno demaniale, ove fosse voluta fin dall’inizio, potrebbe comportare una sottovalutazione del terreno ricevuto, tenuto conto della sua futura destinazione a terreno edificabile.
(130)
Secondo la Commissione, il fatto che le operazioni di scambio contestate siano state seguite, sempre o quanto meno nella grande maggioranza dei casi, da una domanda (accolta) di modifica della destinazione d’uso del terreno forestale ricevuto dal beneficiario, da foresta a terreno edificabile, costituirebbe un indizio oggettivo del fatto che fin dall’inizio le parti di tali operazioni intendevano modificare la destinazione d’uso del terreno demaniale una volta concluso lo scambio.
(131)
I dati statistici forniti dalle autorità bulgare in risposta alla decisione di avvio, che confermano i dati di cui punto (38), dimostrano che, su 132 operazioni di scambio effettuate nel periodo in esame, sono state presentate ventiquattro domande di modifica della destinazione d’uso del fondo in terreno edificabile (pari al 18,2 % del totale degli scambi), che in quindici casi sono state accolte (pari all’11,4 % del totale degli scambi). Sulla base di questi dati, la Commissione conclude che, nella maggior parte dei casi, gli scambi non sono stati seguiti da una domanda di modifica della destinazione d’uso del terreno.
(132)
In ogni caso, la Commissione osserva che la normativa bulgara prevede due procedure separate rispettivamente per lo scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni e che ciascuna di tali operazioni rientra nella competenza di due organismi nazionali separati che agiscono indipendentemente l’uno dall’altro. Ciò costituisce un ulteriore indizio del fatto che nel caso in esame manca un nesso intrinseco tra le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni.
(133)
Poiché non è stata dimostrata l’esistenza di un nesso intrinseco tra le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni ricevuti dai beneficiari, la Commissione esaminerà separatamente ciascuna di tali operazioni per verificare se comportino aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
6.1.2. Esistenza di un aiuto nella modifica della destinazione d’uso dei terreni
(134)
La destinazione d’uso dei terreni è oggetto di un controllo giuridico delle autorità pubbliche sull’utilizzo e sull’intensità di sviluppo di un terreno. Quando un’autorità pubblica approva una modifica della destinazione d’uso di un terreno, essa esercita un’attività di regolamentazione e non agisce in qualità di operatore economico.
(135)
Solo i vantaggi concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali vanno considerati aiuti ai sensi dell’articolo 107 del trattato. Conformemente alla giurisprudenza della CGUE (77), la distinzione stabilita da questa disposizione tra gli «aiuti concessi dagli Stati» e gli aiuti concessi «mediante risorse statali» non significa che tutti i vantaggi conferiti da uno Stato costituiscano aiuti, che siano o meno finanziati mediante risorse statali. Semmai, la distinzione è intesa solo a ricomprendere nella definizione di aiuto non solo gli aiuti direttamente concessi dagli Stati, ma anche quelli concessi da enti pubblici o privati designati o istituiti dagli Stati.
(136)
Sebbene l’approvazione da parte di un’autorità pubblica della modifica della destinazione d’uso di un determinato appezzamento forestale da terreno forestale a terreno edificabile possa comportare un aumento del suo valore di mercato, tale approvazione non implica un trasferimento di risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato: l’esercizio della suddetta funzione di regolamentazione non determina un trasferimento effettivo di fondi al destinatario dell’approvazione, né comporta una rinuncia a risorse pubbliche in ragione del fatto che lo Stato non ha l’obbligo, nell’esercizio di tale funzione, di riscuotere presso i richiedenti un importo che rispecchi pienamente il valore economico che i medesimi ricavano dall’ottenimento dell’approvazione (78).
(137)
Pertanto, la decisione di un’autorità pubblica di modificare la destinazione d’uso di uno specifico appezzamento di terreno non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
6.1.3. Esistenza di un aiuto nell’operazione di scambio
(138)
Secondo costante giurisprudenza (79), la vendita di terreni o edifici da parte di un’autorità pubblica ad un’impresa o a un privato che eserciti un’attività economica può determinare un vantaggio economico e pertanto costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, segnatamente quando tale vendita non è effettuata al valore di mercato, vale a dire, al prezzo che un investitore privato, che agisce in normali condizioni di concorrenza, avrebbe potuto fissare. Lo stesso può dirsi per un’operazione di scambio in cui il valore del terreno demaniale ceduto sia superiore a quello del terreno di proprietà privata trasferito allo Stato.
(139)
Tuttavia, prima di esaminare se le operazioni di scambio diano luogo a un vantaggio economico, la Commissione deve esaminare se sussistano le altre condizioni elencate al punto 124 per constatare l’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(140)
In primo luogo, per quanto riguarda l’imputabilità della misura, le operazioni di scambio rientrano nella competenza del ministro dell’Agricoltura e dell’alimentazione o del Consiglio dei ministri (a seconda delle dimensioni del terreno da scambiare) e dell’AEF, che sono tutti enti statali. Poiché l’operazione determina il trasferimento di un terreno del demanio forestale di valore superiore a quello del terreno forestale di proprietà privata ceduto, lo scambio comporta un trasferimento di risorse statali nella misura in cui lo Stato bulgaro rinuncia a determinate entrate che avrebbe potuto ottenere se avesse concluso tale operazione a condizioni di mercato.
(141)
In secondo luogo, le operazioni di scambio sono selettive, in quanto ne beneficiano solo i proprietari che hanno scambiato i loro terreni forestali privati con terreni del demanio forestale.
(142)
In terzo luogo, le operazioni di scambio falsano la concorrenza e incidono sugli scambi tra Stati membri. Se i beneficiari delle operazioni sono imprese che offrono beni e servizi su un determinato mercato, qualsiasi vantaggio finanziario derivante da dette operazioni ne rafforza la posizione nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi all’interno dell’Unione dei medesimi prodotti e servizi (80). Infatti, nel caso di alcuni beneficiari (81) delle operazioni di scambio, i settori economici in cui operano, quali indicati nel registro delle imprese bulgaro, comprendono, tra l’altro, le attività immobiliari, turistiche, di ristorazione e di imboschimento. Tali settori sono aperti alla concorrenza a livello dell’Unione. Lo dimostrano le informazioni contenute nel medesimo registro (82), che, tra i settori economici ivi elencati nei quali operano alcuni beneficiari delle operazioni, menziona gli scambi o le attività commerciali (internazionali). Per quanto riguarda l’argomento delle autorità bulgare secondo cui le imprese che intendono operare nei settori del turismo o delle costruzioni devono essere iscritte in appositi registri, mentre ciò non si verificherebbe per la maggior parte delle imprese che hanno partecipato alle operazioni di scambio, la Commissione osserva che la nozione di «impresa» di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato è un concetto oggettivo, di modo che la questione se le imprese offrano prodotti e servizi su un determinato mercato, e siano pertanto in concorrenza con altre imprese e attive nel commercio all’interno dell’Unione, deve essere risolta tenendo conto delle attività effettivamente esercitate dalle imprese di cui trattasi, e non della circostanza che esse abbiano osservato o meno determinate formalità legali.
(143)
Infine, per quanto concerne l’esistenza di un vantaggio economico, le operazioni consistono nello scambio di (almeno) due appezzamenti di terreno forestale tra lo Stato bulgaro e soggetti privati. Per stabilire se le parti private abbiano ricavato un vantaggio da tali operazioni occorre determinare i valori di mercato degli appezzamenti scambiati e confrontarli tra loro. Se l’operazione di scambio comporta il trasferimento di un terreno del demanio forestale di valore superiore a quello del terreno forestale ceduto dalla parte privata, quest’ultima ha conseguito un vantaggio economico.
(144)
Come spiegato al punto 16, i prezzi amministrati degli scambi in questione sono stati calcolati conformemente al regolamento sui prezzi di base. La CGUE ha dichiarato che, quando il diritto nazionale fissa regole amministrative di calcolo del valore di mercato dei terreni per la vendita da parte delle pubbliche autorità, l’applicazione di dette regole deve, ai fini della loro conformità con l’articolo 107 del trattato, sfociare in ogni caso in un prezzo amministrato il più vicino possibile al valore di mercato dei terreni (83). Atteso che quest’ultimo costituisce un’entità teorica, sarà tollerato un margine di variazione del prezzo ottenuto rispetto al prezzo teorico (84).
(145)
È stato chiesto alle autorità bulgare di fornire informazioni sui prezzi amministrati utilizzati per 132 operazioni di scambio concluse nel periodo in esame, nonché sui prezzi di mercato delle medesime operazioni. La Commissione ha chiesto alle autorità bulgare di tenere conto, per determinare il valore di mercato dei terreni forestali, anche di eventuali operazioni precedenti o successive aventi ad oggetto gli stessi terreni. Pertanto, sebbene la Commissione ritenga che la provenienza dei terreni forestali scambiati sia irrilevante al fine di valutare gli elementi di potenziale aiuto di Stato delle operazioni di scambio, le informazioni sui prezzi - ove disponibili - sono state prese in considerazione.
(146)
Le autorità bulgare hanno accennato ad alcuni problemi relativi all’attendibilità dei loro dati sui prezzi di mercato (85). Nel contempo, tuttavia, hanno affermato che le informazioni fornite contengono le migliori stime approssimative dei prezzi di mercato (86). La Commissione ritiene che tali dati costituiscano stime sufficientemente attendibili del valore di mercato reale (ossia «equo») dei terreni di cui trattasi.
(147)
Dall’analisi dei dati è emerso che l’impiego dei prezzi amministrati per i terreni di proprietà privata ha comportato una sistematica sopravvalutazione dei terreni forestali in questione rispetto ai prezzi di mercato (87), mentre per i terreni del demanio forestale la situazione era meno chiara, essendosi riscontrati casi sia di sopravvalutazione che di sottovalutazione. Di conseguenza, per stabilire se le operazioni di scambio abbiano conferito un vantaggio ai beneficiari, il semplice confronto tra il prezzo di mercato del terreno demaniale all’epoca dello scambio e il prezzo di mercato del terreno di proprietà privata con cui esso è stato scambiato non terrebbe sufficientemente conto della sistematica sopravvalutazione del secondo. Pertanto, per valutare correttamente il vantaggio derivante dallo scambio, la Commissione ha elaborato un formula che tenesse conto dei prezzi amministrati utilizzati nell’operazione iniziale. Tale formula, che era già indicata nella decisione di avvio, presuppone che siano calcolati i seguenti importi:
i)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno forestale di proprietà privata e il prezzo amministrato del medesimo terreno, determinata in base alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base, e
ii)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno del demanio forestale e il prezzo amministrato del medesimo terreno, determinata in base alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base.
Si riterrebbe che sia stato concesso un vantaggio nel caso in cui la differenza tra il valore di ii) e quella di i) fosse positiva.
Tuttavia, per stabilire se l’operazione di scambio abbia comportato un vantaggio, occorre tenere conto anche di eventuali conguagli monetari corrisposti da una delle parti all’altra a copertura della differenza tra i prezzi amministrati dei due terreni oggetto dell’operazione.
(148)
Applicando tale formula ai dati forniti dalle autorità bulgare sui valori di mercato equo e sui prezzi amministrati dei terreni forestali scambiati, la Commissione conclude che è stato conferito un vantaggio ai beneficiari degli scambi in almeno l’80 % delle operazioni concluse nel periodo in esame, come indicato nella tabella 4.
Tabella 4
Confronto tra i prezzi amministrati utilizzati negli scambi e i prezzi di mercato forniti dalle autorità bulgare
Operazioni di scambio
2007
2008
2009
Totale
Vantaggio concesso (numero di casi)
18
48
38
104
In percentuale sul totale degli scambi
78 %
77 %
81 %
79 %
Numero di scambi effettuati
23
62
47
132
(149)
Questi dati dimostrano che i prezzi amministrati, stabiliti ai fini delle operazioni di scambio conformemente al regolamento sui prezzi di base, non rispecchiavano adeguatamente il valore di mercato reale dei terreni forestali di cui trattasi.
(150)
Tale differenza tra i prezzi amministrati utilizzati per le operazioni di scambio contestate e i prezzi di mercato dei terreni in questione è dovuta, da un lato, al fatto che il metodo utilizzato nel regolamento sui prezzi base non rispecchia adeguatamente i criteri che un operatore di mercato considererebbe rilevanti per valutare i terreni forestali scambiati e non attribuisce loro il giusto peso. In primo luogo, i valori medi dei terreni elencati nell’allegato 1 del regolamento sui prezzi di base secondo categorie di terreno che offrono condizioni identiche per lo sviluppo della vegetazione, utilizzati per determinare il valore di base del terreno (v. punto (18)], avrebbero dovuto essere stabiliti sulla scorta dei prezzi di mercato o della contabilità relativa alle foreste demaniali, ma in realtà sono stati determinati da esperti sulla base di un numero ristretto di fonti di mercato.
(151)
In secondo luogo, i coefficienti e gli incrementi utilizzati per tenere conto di determinate caratteristiche dei terreni forestali nel calcolo del relativo valore di base, illustrati ai punti da (18) a (26), rappresentano uno strumento di semplificazione amministrativa, più che un tentativo di misurare con precisione il valore economico che un ipotetico operatore di mercato attribuirebbe a tali caratteristiche in una situazione analoga. Invero, le autorità bulgare non hanno fornito dati economici che confermino i livelli fissati nel regolamento per tali coefficienti e incrementi.
(152)
Dall’altro lato, quand’anche il metodo previsto dal regolamento sui prezzi di base conducesse inizialmente a prezzi di mercato per i terreni forestali scambiati, quod non, i prezzi medi, i coefficienti e gli incrementi non sono mai stati aggiornati nel periodo in esame per rispecchiare adeguatamente le fluttuazioni dei prezzi di mercato verificatesi successivamente. Conformemente alla giurisprudenza (88), i metodi amministrativi di calcolo dei prezzi dei terreni venduti da pubbliche autorità devono prevedere l’attualizzazione dei prezzi in caso di forti aumenti degli stessi, in modo tale che il prezzo effettivamente pagato dall’acquirente si avvicini il più possibile al valore commerciale di tali terreni. Nell’ambito della fase preliminare di esame le autorità bulgare hanno spiegato che, secondo gli articoli 7, paragrafo 1, e 32 del regolamento sui prezzi di base, i coefficienti previsti da detto regolamento per il calcolo dei prezzi amministrati avrebbero dovuto essere aggiornati annualmente. Inoltre, stando alle informazioni fornite dalle autorità bulgare, nel periodo in esame i prezzi di mercato dei terreni forestali erano in forte aumento. Tuttavia, l’aggiornamento previsto dal menzionato regolamento non è mai stato realizzato nel periodo in questione. Soltanto nel 2010 le autorità bulgare hanno attualizzato solo i prezzi medi, i coefficienti e gli incrementi utilizzati per stabilire i prezzi amministrati sulla base dei recenti sviluppi di mercato.
(153)
Pertanto, la Commissione conclude che le operazioni di scambio hanno conferito un vantaggio economico ai beneficiari degli scambi di terreni nei casi in cui i prezzi amministrati utilizzati non rispecchiavano adeguatamente il prezzo di mercato dei terreni scambiati.
6.1.4. Aiuti de minimis
(154)
Infine, si deve osservare che, nei casi in cui il singolo beneficiario dell’operazione di scambio ha ricevuto un vantaggio che non supera la soglia di cui al regolamento (CE) n. 1407/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013 (89), tale vantaggio non sarà considerato un aiuto di Stato e pertanto non ricade nel divieto di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, sempre che ricorrano tutti gli altri presupposti previsti da detto regolamento.
(155)
Stando ai dati quantitativi forniti dalle autorità bulgare, sembrerebbe che in molti casi (90) l’importo dell’aiuto ricevuto dai beneficiari delle operazioni di scambio sia inferiore alla soglia «de minimis» di 200 000 EUR.
6.1.5. Conclusione sull’esistenza dell’aiuto
(156)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che le operazioni di scambio concluse dalla Repubblica di Bulgaria nel periodo in esame costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 170, paragrafo 1, del trattato nei casi in cui la controparte dell’operazione è un’impresa ai sensi di tale disposizione, i prezzi amministrati utilizzati per l’operazione non rispecchiano i prezzi di mercato e non ricorrono i presupposti degli aiuti «de minimis» previsti dal regolamento (CE) n. 1407/2013.
6.2. LEGITTIMITÀ DELLA MISURA
(157)
Omettendo di notificare le menzionate operazioni di scambio prima della loro esecuzione, la Repubblica di Bulgaria è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato. Pertanto, le suddette operazioni di scambio costituiscono aiuti di Stato attuati illegalmente.
6.3. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO
(158)
Sebbene sia stato chiesto alle autorità bulgare di fornire informazioni sulla possibile compatibilità delle operazioni di scambio in questione con il mercato interno, esse hanno mantenuto la loro posizione secondo cui dette operazioni non hanno avuto effetti sul commercio all’interno dell’Unione e, pertanto, non costituivano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(159)
A tale proposito la Commissione rileva che, in deroga alle disposizioni dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, l’onere della prova della compatibilità di un aiuto con il mercato interno grava, in linea di principio, sullo Stato membro interessato, che deve dimostrare l’esistenza delle condizioni ai fini di tale deroga (91).
(160)
In ogni caso, la Commissione rileva che, a prima vista, non sembrano esservi motivi per ritenere che le operazioni di scambio siano compatibili con il mercato interno, né direttamente sul fondamento dell’articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e c), del trattato, né su quello degli orientamenti basati su tali disposizioni.
(161)
Infatti, gli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale (in appresso gli «orientamenti sul settore forestale») non possono essere utilizzati come base di compatibilità per il regime degli scambi, in quanto si applicano esclusivamente agli alberi vivi e al loro ambiente naturale nelle foreste e altri terreni boschivi, comprese le misure per preservare e rafforzare le funzioni ecologiche e protettive delle foreste, nonché le misure destinate a promuovere l’uso ricreativo e la dimensione sociale e culturale delle foreste. Inoltre, i costi coperti dagli aiuti concessi nel contesto degli scambi non corrispondono alla definizione dei costi ammissibili contenuta negli orientamenti sul settore forestale (92), dato che non sono stati imposti obblighi statutari o contrattuali alle parti private per l’utilizzo dei terreni ottenuti attraverso gli scambi, in quanto zone di protezione naturale. Al contrario, tutte le parti avevano il diritto di chiedere la modifica della destinazione d’uso del terreno forestale in terreno edificabile, e alcune di esse lo hanno fatto.
(162)
Nemmeno gli orientamenti per gli aiuti regionali 2007-2013 forniscono una base di compatibilità. A tale proposito la Commissione rileva che gli scambi non sono stati effettuati dalle autorità bulgare al fine specifico di contribuire allo sviluppo regionale. Inoltre, non sono stati definiti i costi ammissibili e non è stato stabilito come si dovesse controllare l’effetto di incentivo dell’aiuto né come sarebbe stato assicurato il rispetto dei limiti massimi degli aiuti a finalità regionale applicabili.
(163)
Infine, nelle discussioni che hanno preceduto l’adozione della decisione di avvio le autorità bulgare hanno sostenuto che gli scambi perseguivano l’obiettivo di politica pubblica di consolidare la proprietà dei terreni forestali. Quand’anche il consolidamento dei terreni forestali potesse essere considerato un obiettivo di interesse comune, quod non, le autorità bulgare non hanno dimostrato che gli aiuti concessi fossero necessari per conseguire tale obiettivo né che i mezzi scelti fossero i più adeguati.
(164)
Le autorità bulgare non hanno nemmeno dimostrato che i mezzi scelti garantissero che l’aiuto concesso fosse limitato al minimo necessario per incentivare le parti private ad effettuare le operazioni di scambio. Ciò risulta, tra l’altro, dalle forti fluttuazioni dei prezzi amministrati ottenuti utilizzando il metodo prescritto. Se confrontati con i prezzi di mercato forniti dalle autorità bulgare, tali prezzi amministrati non appaiono sistematicamente superiori o inferiori in percentuale analoga rispetto ai prezzi di mercato. Prendendo come esempio le operazioni del 2007, la differenza tra i prezzi di mercato e i prezzi amministrati dei terreni di proprietà privata variava da -503,97 % a +89,91 % (93).
(165)
Infine, le autorità bulgare non hanno dimostrato che le operazioni di scambio non abbiano falsato la concorrenza in misura contraria all’interesse comune. Di conseguenza, dette operazioni non possono essere considerate compatibili con il mercato interno direttamente in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato.
(166)
Pertanto, la Commissione conclude che gli aiuti concessi nel contesto delle operazioni di scambio non possono essere considerati compatibili con il mercato interno.
7. RECUPERO
(167)
Conformemente all’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, se l’aiuto di Stato concesso illegalmente risulta incompatibile con il mercato interno, deve essere recuperato presso i beneficiari, a meno che ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto. L’articolo 14, paragrafo 2, del medesimo regolamento stabilisce che l’aiuto deve essere recuperato con i relativi interessi decorrenti dalla data in cui l’aiuto illegale è stato messo a disposizione del beneficiario, fino alla data di recupero. Infine, l’articolo 14, paragrafo 3, di detto regolamento prevede che il recupero va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dello Stato membro interessato, a condizione che esse consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione.
(168)
L’obiettivo del recupero è raggiunto quando gli aiuti illegittimi in questione, maggiorati degli eventuali interessi di mora, sono stati restituiti dalle imprese che ne hanno tratto vantaggio. Per effetto di tale restituzione, il beneficiario è infatti privato del vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti e la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto è ripristinata (94). Anche se lo Stato membro può scegliere i mezzi di esecuzione dell’obbligo di recupero degli aiuti illegittimi, le misure scelte non possono intaccare la portata e l’efficacia del diritto dell’Unione. Uno Stato membro può adempiere un tale obbligo di recupero solo qualora le misure da esso adottate siano idonee a ristabilire le normali condizioni della concorrenza, falsate dalla concessione dell’aiuto illegittimo, e rispettino le pertinenti disposizioni del diritto dell’Unione (95).
(169)
Pertanto, poiché si è concluso che la Repubblica di Bulgaria ha dato illegittimamente esecuzione ad aiuti di Stato attraverso le operazioni di scambio, essa è tenuta a recuperare tali aiuti presso i beneficiari di dette operazioni.
7.1. IDENTIFICAZIONE DEI BENEFICIARI PRESSO I QUALI DEVONO ESSERE RECUPERATI GLI AIUTI
(170)
Gli aiuti illegittimi e incompatibili devono essere recuperati presso le imprese che ne hanno effettivamente fruito (96). Tuttavia, qualora la Commissione non sia in grado di individuare, nella decisione in sé, tutte le imprese che hanno ricevuto aiuti illegittimi e incompatibili, è solo al livello del recupero degli aiuti da parte dello Stato membro interessato che si renderà necessario verificare la situazione individuale di ciascuna impresa interessata (97).
(171)
Nel caso di specie, i potenziali beneficiari degli aiuti di Stato incompatibili sono le persone fisiche e giuridiche che hanno partecipato alle 132 operazioni di scambio con le autorità bulgare nel periodo in esame. All’interno di questo gruppo, le autorità bulgare devono escludere le persone fisiche e giuridiche che non possono essere considerate «imprese» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, nonché i soggetti che hanno ottenuto dalle operazioni di scambio cui hanno preso parte un vantaggio che nel complesso non supera i limiti previsti dal regolamento de minimis, sempreché tali operazioni soddisfino le altre condizioni previste dal medesimo regolamento. Le rimanenti persone fisiche e giuridiche che hanno partecipato alle operazioni di scambio devono essere considerate i beneficiari degli aiuti di Stato attuati illegalmente presso i quali le autorità bulgare devono recuperare il vantaggio conseguito attraverso le operazioni in questione.
7.2. QUANTIFICAZIONE DELL’AIUTO
(172)
Nessuna norma giuridica impone alla Commissione di determinare l’importo esatto dell’aiuto da restituire, in particolare quando non disponga dei dati necessari. È invece sufficiente che la decisione della Commissione contenga elementi che permettano allo Stato membro di determinare senza difficoltà eccessive l’importo da recuperare (98).
(173)
Come spiegato al punto 147, la Commissione ritiene che lo Stato membro, per determinare l’importo dell’aiuto incompatibile da recuperare presso ciascun beneficiario, debba utilizzare come punto di partenza il seguente metodo:
i)
calcolare la differenza tra il prezzo di mercato reale e il prezzo amministrato, determinato conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi base, dei terreni forestali di proprietà privata; e
ii)
calcolare la differenza tra il prezzo di mercato reale e il prezzo amministrato, determinato conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi base, dei terreni del demanio forestale.
L’importo di base dell’aiuto di Stato ricevuto attraverso l’operazione di scambio corrisponde alla differenza tra il valore di ii) e il valore di i).
Tale importo di base deve essere adeguato nei casi in cui un terreno demaniale di valore amministrato superiore sia stato scambiato con un terreno di proprietà privata di valore amministrato inferiore. Secondo le autorità bulgare, in questi casi il beneficiario doveva pagare un conguaglio allo Stato a copertura della differenza di valore fra i terreni. Di conseguenza, in questi casi, dall’importo di base dell’aiuto deve essere detratto l’importo del conguaglio corrisposto dal beneficiario allo Stato bulgaro. L’importo risultante deve essere recuperato dalle autorità bulgare presso il beneficiario in questione per tenere conto del vantaggio ottenuto attraverso l’operazione di scambio.
(174)
Per determinare i prezzi di mercato dei terreni in parola occorre prendere pienamente in considerazione il loro valore economico al momento dello scambio. Dalle informazioni contenute nelle osservazioni delle autorità bulgare del 29 agosto 2008 risulta che, in alcuni casi, sui terreni del demanio forestale erano stati costruiti edifici e infrastrutture già prima che fosse conclusa l’operazione, sebbene gli appezzamenti non fossero stati ancora riclassificati come terreni edificabili. La Commissione ritiene che, in questi casi, il valore degli edifici e/o delle infrastrutture debba essere pienamente integrato nel valore di mercato del terreno.
(175)
La Commissione rileva che le autorità bulgare dispongono già delle informazioni sui prezzi amministrati utilizzati nelle operazioni e sui prezzi di mercato di tutti i terreni interessati dalle stesse al momento degli scambi (99), per cui non dovrebbero avere troppe difficoltà nel determinare gli importi recuperabili in base al metodo illustrato al punto 173 (100).
(176)
Tuttavia, per i casi in cui le autorità bulgare possano sollevare legittimamente il dubbio che tale metodo non possa essere applicato o conduca a un importo che chiaramente non rispecchia quello dell’aiuto di Stato ricevuto dal beneficiario, dette autorità possono decidere di effettuare una valutazione dei prezzi di mercato dei terreni scambiati al momento delle operazioni avvalendosi di un esperto indipendente, dotato delle qualifiche necessarie ai fini di siffatte valutazioni e selezionato attraverso una procedura di gara pubblica e aperta. Nel definire la procedura di selezione dell’esperto, anche nei casi in cui il contratto non ecceda le soglie delle direttive dell’Unione in materia di appalti pubblici, devono essere rispettati i principi di trasparenza e di parità di trattamento. In particolare, la procedura di gara deve: i) essere adeguatamente pubblicizzata, ii) essere basata su criteri di selezione obiettivi noti in anticipo e iii) comprendere le informazioni indicanti che, dopo la fase di preselezione, la decisione finale verrà adottata con la partecipazione dei rappresentanti dei servizi della Commissione. In tali casi eccezionali, le autorità bulgare devono: i) indicare i terreni interessati, ii) indicare i motivi per i quali è necessaria la valutazione di un esperto indipendente nel caso specifico e iii) trasmettere alla Commissione una proposta per la nomina di un esperto (selezionato mediante gara pubblica) che deve essere approvata dalla Commissione e dalla Repubblica di Bulgaria.
(177)
Infine, poiché lo scopo del recupero è ripristinare lo status quo ante esistente prima che fosse conclusa l’operazione di scambio, la Commissione ritiene che, considerata la natura eccezionale degli accordi di scambio relativi ai terreni forestali che non sono stati sfruttati a fini commerciali, la Repubblica di Bulgaria possa adempiere il proprio obbligo di recupero degli aiuti attuati illegalmente annullando gli effetti delle operazioni contestate mediante la restituzione dei terreni interessati. Tuttavia, ciò può condurre a un recupero adeguato solo nei casi in cui né i terreni forestali di proprietà privata né quelli del demanio abbiano subito alterazioni materiali a partire dalla data dell’operazione di scambio. In tali casi, la Commissione deve esserne informata entro due mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria, le relative operazioni devono essere annullate e deve essere fornita la prova di tale annullamento entro quattro mesi dalla data di notifica della presente decisione.
(178)
In tutti i casi nei quali occorre procedere al recupero, il rimborso deve avere effetto dal momento in cui è stato conferito un vantaggio ai beneficiari, vale a dire dalla data dell’atto giuridico che ha conferito ai beneficiari il diritto di scambiare i loro terreni forestali di proprietà privata con terreni del demanio forestale.
(179)
Le somme da recuperare devono includere gli interessi decorrenti dalla data in cui le stesse sono state poste a disposizione dei beneficiari fino alla data del loro effettivo recupero. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (101) e del regolamento (CE) n. 271/2008 della Commissione (102) che modifica il regolamento (CE) n. 794/2004.
(180)
I termini per il recupero degli aiuti di Stato presso i singoli beneficiari devono corrispondere per quanto possibile a quelli indicati nella comunicazione in materia di recupero degli aiuti di Stato (103). In ogni caso, non devono eccedere quelli indicati nella tabella 5.
Tabella 5
Piano di recupero
Termini
Azione
1.
entro due mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
la Repubblica di Bulgaria informa la Commissione in merito alle misure previste o adottate per attuare la decisione, e segnatamente:
i)
trasmette alla Commissione un elenco di tutti gli scambi soggetti al recupero, contenente le seguenti informazioni:
-
i prezzi amministrati e di mercato dei terreni forestali di proprietà privata e demaniali scambiati (in base alle informazioni fornite dalla Repubblica di Bulgaria con l’invio n. 2014/032997), i conguagli aggiuntivi pagati in ciascuna operazione e il risultante importo dell’aiuto di Stato da recuperare;
-
i nomi dei soggetti privati che hanno partecipato a ciascuna operazione e i motivi per cui tali beneficiari sono considerati un’impresa o meno;
ii)
identifica i casi in cui il recupero sarà effettuato sulla scorta di una valutazione peritale dei prezzi di mercato dei terreni forestali al momento in cui è stata conclusa l’operazione (punto 176); e
iii)
identifica i casi in cui il recupero sarà effettuato annullando l’operazione di scambio (punto 177).
2.
entro quattro mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
per i terreni indicati al precedente punto 1, sub ii), la Repubblica di Bulgaria nomina un esperto indipendente ai fini della valutazione. L’esperto deve essere selezionato mediante gara pubblica aperta e nominato con il consenso della Commissione, su proposta della Repubblica di Bulgaria.
3.
entro sette mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
la Repubblica di Bulgaria presenta alla Commissione la relazione di valutazione dell’esperto indipendente relativa ai terreni indicati al precedente punto 1, sub ii).
4.
entro otto mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
la Repubblica di Bulgaria invia gli ordini di recupero a tutti i beneficiari interessati, indicando l’importo esatto dell’aiuto da recuperare.
5.
entro dodici mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
la Repubblica di Bulgaria procede al recupero per tutte le operazioni di scambio interessate.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Gli aiuti di Stato concessi a talune imprese attraverso operazioni di scambio di terreni del demanio forestale con terreni forestali di proprietà privata nel periodo dal 1o gennaio 2007 al 27 gennaio 2009, cui la Repubblica di Bulgaria ha illegalmente dato esecuzione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato, sono incompatibili con il mercato interno.
Articolo 2
Gli aiuti individuali concessi con le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 non costituiscono aiuti se, al momento della concessione, soddisfano le condizioni stabilite da un regolamento adottato conformemente all’articolo 2 del regolamento (CE) n. 994/98 applicabile alla medesima data.
Articolo 3
Gli aiuti individuali concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 che, al momento della concessione, soddisfano le condizioni stabilite da un regolamento adottato conformemente all’articolo 1 del regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio o da un altro regime di aiuti approvato sono compatibili con il mercato interno fino a concorrenza dell’intensità massima di aiuto applicabile a questo tipo di aiuti.
Articolo 4
1. La Repubblica di Bulgaria recupera presso i beneficiari gli aiuti incompatibili concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1.
2. In deroga alle disposizioni di cui al paragrafo 1, gli aiuti incompatibili possono essere recuperati presso i beneficiari annullando le operazioni di scambio se, in seguito a tali operazioni, non sono state apportate modifiche significative ai terreni forestali demaniali e di proprietà privata interessati.
3. Le somme da recuperare comprendono gli interessi decorrenti dalla data in cui le medesime sono state poste a disposizione dei beneficiari fino alla data del loro effettivo recupero.
4. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 e al regolamento (CE) n. 271/2008.
5. La Repubblica di Bulgaria annulla tutti i pagamenti in essere di aiuti concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 a partire dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 5
1. Il recupero degli aiuti concessi a titolo del regime di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. La Repubblica di Bulgaria garantisce l’attuazione della presente decisione entro dodici mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro quattro mesi dalla notifica della presente decisione, la Repubblica di Bulgaria trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
un elenco di tutte le operazioni di scambio, nel quale devono essere indicati:
-
i prezzi amministrati e di mercato dei terreni forestali di proprietà privata e demaniali scambiati, i conguagli monetari aggiuntivi corrisposti in ciascuna operazione e l’entità del conseguente aiuto di Stato;
-
il nome della parte privata, ossia il beneficiario dell’operazione di scambio, che ha partecipato a ciascuna operazione e i motivi per cui detta parte è considerata un’impresa o meno;
b)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato in base ai prezzi di mercato al momento delle operazioni di scambio indicate nell’invio n. 2014/032997 della Repubblica di Bulgaria;
c)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato annullando l’operazione di scambio;
d)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato sulla base degli importi stabiliti da un valutatore esperto indipendente e documenti che attestino la nomina di tale esperto, selezionato mediante gara pubblica e approvato dalla Commissione.
2. Entro otto mesi dalla notifica della presente decisione, la Repubblica di Bulgaria trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’elenco dei beneficiari che hanno ricevuto aiuti attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 e l’importo complessivo dell’aiuto percepito da ciascuno di essi in conseguenza di tali operazioni;
b)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso ciascun beneficiario;
c)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
d)
documenti attestanti che ai beneficiari è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
3. Entro dodici mesi dalla notifica della presente decisione la Repubblica di Bulgaria trasmette documenti attestanti che gli aiuti sono stati completamente recuperati presso i beneficiari interessati.
4. La Repubblica di Bulgaria informa la Commissione mediante relazioni bimestrali in merito ai progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero degli aiuti concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1. Trasmette immediatamente, su semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo degli aiuti e degli interessi già recuperati presso i beneficiari.
Articolo 7
La Repubblica di Bulgaria è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 5 settembre 2014