BESCHLUSS (EU) 2015/508 DER KOMMISSION
vom 1. Oktober 2014
über die mutmaßliche Infrastrukturbeihilfe Deutschlands zugunsten der Propapier PM2 GmbH - Staatliche Beihilfe SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 6847)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (2) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 29. Oktober 2008 reichte die Smurfit Kappa Group (im Folgenden: „Smurfit Kappa“ oder „Beschwerdeführer“) eine Beschwerde bei der Kommission ein, derzufolge die Propapier PM2 GmbH eine Infrastrukturbeihilfe erhalten hatte. Die Beschwerde wurde unter dem Aktenzeichen CP 327/08 registriert und (mit dem Aktenzeichen NN 45/10) in das Register für rechtswidrige Beihilfen übertragen.
(2)
Mit Schreiben vom 27. Oktober 2010 teilte die Kommission Deutschland mit, dass sie beschlossen hatte, in Bezug auf die mutmaßliche Beihilfe das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union einzuleiten.
(3)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (3) veröffentlicht. Die Kommission forderte alle Beteiligten auf, zu der mutmaßlichen Beihilfe Stellung zu nehmen.
(4)
Mit Schreiben vom 28. Januar 2011 reichte Deutschland eine Stellungnahme ein (die nichtvertrauliche Fassung dieser Stellungnahme ging am 31. Januar 2011 ein). Außerdem erhielt die Kommission Stellungnahmen von folgenden Beteiligten: am 11. Februar 2011 eine gemeinsame Stellungnahme vom Deutschen Städtetag, Deutschen Landkreistag und Deutschen Städte- und Gemeindebund sowie vom Verband kommunaler Unternehmen (VKU) und am 14. Februar 2011 eine Stellungnahme vom Beschwerdeführer (die nichtvertrauliche Fassung dieser Stellungnahme ging am 1. März 2011 ein). Die Kommission leitete diese Stellungnahmen an die deutschen Behörden weiter, um ihnen Gelegenheit zur Äußerung zu geben; die entsprechende Stellungnahme Deutschlands ging am 13. April 2011 bei der Kommission ein (die nichtvertrauliche Fassung am 26. April 2011).
(5)
Am 17. Januar 2013 fand ein Treffen zwischen Vertretern der Kommissionsdienststellen und Deutschlands statt. Mit Schreiben vom 25. Februar 2013 übermittelte Deutschland ergänzende Informationen. Mit Schreiben vom 26. April 2013, auf das Deutschland mit Schreiben vom 14. Mai 2013 antwortete, forderten die Kommissionsdienststellen weitere Auskünfte an.
(6)
Mit E-Mail vom 23. Mai 2013 forderte die Kommission weitere Informationen an, die Deutschland mit E-Mails vom 24. Mai 2013, 27. Mai 2013 und 28. Mai 2013 übermittelte.
(7)
Im Anschluss an ein Treffen vom 6. Juni 2013 zwischen Vertretern der Kommissionsdienststellen, Deutschlands und des begünstigten Unternehmens sowie Sachverständigen kündigte Deutschland mögliche ergänzende Schriftsätze an. Auf ein weiteres Auskunftsersuchen vom 15. Oktober 2013 hin übermittelte Deutschland mit E-Mails vom 4. November 2013, 13. Dezember 2013, 18. Dezember 2013, 6. Januar 2014 und 24. April 2014 umfangreiche weitere Stellungnahmen.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN
(8)
Die Propapier PM2 GmbH (im Folgenden „Propapier“) gehört zur Progroup AG (im Folgenden: „Progroup“). Progroup produziert und vertreibt über ihre Tochtergesellschaften Wellpappenrohpapier und Wellpappe. Der Beschwerdeführer, Smurfit Kappa, ist einer der größten Papierproduzenten der Europäischen Union.
(9)
Am 2. April 2008 genehmigte (4) die Kommission eine Regionalbeihilfe für die Errichtung einer Papierfabrik für Wellpappenrohpapier und eines dazugehörigen Kraftwerks durch Propapier in einem neu erschlossenen Erweiterungsareal des bestehenden Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal in Eisenhüttenstadt im Land Brandenburg - dieses Gebiet kam zu diesem Zeitpunkt für Regionalbeihilfen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV in Betracht.
(10)
Der Beschwerdeführer vertrat die Ansicht, dass bestimmte aus staatlichen Mitteln finanzierte Infrastrukturvorhaben im Erweiterungsareal des Industriegebiets, in dem das neue Werk von Propapier liegt, ausschließlich für die Papierfabrik bestimmt und daher als gewidmete Infrastruktur und staatliche Beihilfe zugunsten von Propapier einzustufen seien.
(11)
Der Beschwerdeführer führte dazu folgende Infrastrukturvorhaben an (siehe Abschnitt 2.1): Errichtung einer Abwasserbehandlungsanlage, Bau eines Parkplatzes und einer neuen Anbindungsstraße sowie Erweiterung und Vertiefung des Oder-Spree-Kanals.
(12)
Außerdem machte der Beschwerdeführer geltend, dass die Gebühren für die Nutzung der Abwasserbehandlungsanlage zum Vorteil von Propapier zu niedrig angesetzt seien (siehe Abschnitt 2.2).
2.1. BEIHILFE FÜR DIE ERRICHTUNG EINER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE UND ANDERER INFRASTRUKTUR
(13)
Im Juli 2008 gewährte das Land Brandenburg aus Mitteln des Programms für den Ausbau der kommunalen wirtschaftsnahen Infrastruktur im Rahmen der Gemeinschaftsausgabe (GA) „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (im Folgenden „GA-Regelung“ (5)) einen direkten Zuschuss in Höhe von 33 808 200 EUR (6) für die Errichtung einer neuen Abwasserbehandlungsanlage in einem Erweiterungsareal des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal in Eisenhüttenstadt. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die GA-Regelung für die Finanzierung der Errichtung bzw. des Ausbaus von Abwasserbehandlungsanlagen Gegenstand der Beihilfesache N 644e/02 (7) war, in der die Kommission im Jahr 2003 für den Programmplanungszeitraum 2004-2006 festgestellt hatte, dass die im Rahmen dieser Regelung gewährte Förderung keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV zugunsten des Eigentümers und Betreibers der Abwasserbehandlungsanlage darstellt.
(14)
In dieser Entscheidung von 2003 vertritt die Kommission die Ansicht, dass Zuschüsse aus der von 2004 bis 2006 geltenden Fassung der Regelung als interner Transfer staatlicher Mittel anzusehen sind und keine staatliche Beihilfe zugunsten der Eigentümer und Betreiber darstellen, da die Empfänger keine Wirtschaftsunternehmen sind und es sich bei der Dienstleistung um eine klassische Aufgabe der öffentlichen Daseinsvorsorge handelt, die den kommunalen Trägern obliegt. Den Bestimmungen der Regelung zufolge muss es sich bei dem Empfänger stets um eine Gebietskörperschaft oder einen Zweckverband handeln, der der Kommunalaufsicht untersteht. Eine Förderung ist nur dann möglich, wenn keine rechtlichen, personellen oder wirtschaftlichen Verflechtungen zwischen dem Empfänger der Maßnahme, d. h. der Abwasserbehandlungsanlage, und dem Nutzer der Anlage bestehen.
(15)
Der Zuschuss belief sich auf 80 % der förderfähigen Gesamtkosten von 42 260 340 EUR. Empfänger des Zuschusses ist der Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (im Folgenden „TAZV“), ein interkommunaler Verband des öffentlichen Rechts, der mit der Bereitstellung von Trinkwasser und der Abwasserbehandlung betraut ist. Der TAZV ist zugleich Eigentümer und Betreiber der Abwasserbehandlungsanlage. Er trug die übrigen 20 % der öffentlichen Gesamtinvestitionskosten.
(16)
Die Förderung erfolgte unter der Auflage, dass bis zum 15. August 2008 die rechtlichen und finanziellen Voraussetzungen für die Ansiedlung eines Hauptinvestors (in diesem Fall Propapier) nachweislich erfüllt sind. Mit der Errichtung der Anlage wurde im Oktober 2008 begonnen, und die Inbetriebnahme erfolgte im März 2010.
(17)
Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, dass die TAZV-Anlage eine gewidmete Infrastruktur darstellt, da praktisch die gesamte Abwasserbehandlungskapazität der Anlage von Propapier in Anspruch genommen werde. Er macht geltend, dass die Anlage von Anfang an als Abwasserbehandlungsanlage für Propapier konzipiert worden sei und eine unerlässliche Voraussetzung für die Ansiedlung einer Papierfabrik in der Region bilde (da für die Papierherstellung große Mengen Wasser benötigt würden).
(18)
Nach Ansicht des Beschwerdeführers handelt es sich auch bei den anderen Infrastrukturvorhaben - dem Bau eines Parkplatzes neben dem Werksgelände von Propapier und einer neuen Straße zur Verbindung des Industriegebiets mit der Bundesstraße 112 sowie der Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals - um Infrastrukturmaßnahmen, die Propapier gewidmet seien. Im Einleitungsbeschluss kam die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, dass diese keinen selektiven Vorteil zugunsten von Propapier darstellen und somit auch nicht als gewidmete Infrastruktur anzusehen sind. Dennoch forderte sie Dritte auf, zu diesen Maßnahmen Stellung zu nehmen.
2.2. ERMÄSSIGTE GEBÜHREN FÜR DIE NUTZUNG DER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE
(19)
Ein weiterer Beschwerdepunkt in Bezug auf die Abwasserbehandlungsanlage besteht darin, dass die von Propapier für deren Nutzung zu zahlende Gebühr von 0,95 EUR pro Kubikmeter niedriger sei als das Entgelt, das ein privater Investor für eine derartige Dienstleistung erheben würde.
(20)
Die Höhe der Nutzungsgebühren ergibt sich aus dem einschlägigen Gesetz, dem Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg (8) (im Folgenden „KAG Brandenburg“). Nach § 6 KAG Brandenburg muss die Berechnung der Gebühr so erfolgen, dass alle ansatzfähigen Kosten der betreffenden Abwasserbehandlungsanlage (Errichtungs-, Erhaltungs- Wartungs-, Betriebs-, Personal- sowie Abgabenverwaltungskosten), kalkulatorische Zinsen und kalkulatorische Abschreibungen abgedeckt, aber nicht überstiegen werden. Fördermittel, die die Kommune aus anderen staatlichen Quellen erhält (in diesem Fall ein Zuschuss von 33,8 Mio. EUR aus der GA-Regelung), sind bei den kalkulatorischen Zinsen für das eingesetzte Eigenkapital jedoch nicht (9) zu berücksichtigen. Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, dass die Fördermittel, die der TAZV aus der GA-Regelung erhielt, von dem Empfänger TAZV in Form ermäßigter Abwassergebühren an die Nutzer der Abwasserbehandlungsanlage weitergegeben werde.
3. GRÜNDE FÜR DIE VERFAHRENSEINLEITUNG (10)
(21)
Die in Rede stehenden Maßnahmen sind als staatliche Beihilfen einzustufen, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: i) Die Maßnahme muss eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Förderung sein, ii) dem Unternehmen muss daraus ein wirtschaftlicher Vorteil entstehen, iii) der Vorteil muss selektiv sein, und iv) die Maßnahme muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Eine staatliche Beihilfe liegt vor, wenn die Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV kumulativ erfüllt sind.
(22)
Im Einleitungsbeschluss wird nicht in Zweifel gezogen, dass alle Maßnahmen den Einsatz staatlicher Mittel umfassen und dass sie möglicherweise den Wettbewerb im Binnenmarkt verfälschen könnten.
(23)
Die Kommission stellte hinsichtlich der Beschwerdepunkte fest, dass zwischen 1) einer mutmaßlichen staatlichen Beihilfe zugunsten des TAZV für die Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage und 2) einer mutmaßlichen Beihilfe für Propapier in Form ermäßigter Abwasserbehandlungsgebühren unterschieden werden muss.
(24)
Außerdem wird im Einleitungsbeschluss untersucht, ob dem Unternehmen Propapier durch
i)
die Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage
sowie durch die anderen Infrastrukturvorhaben in dem Erweiterungsareal des Industriegebiets, in dem sich das neue Werksgelände von Propapier befindet, und zwar
ii)
den neuen Parkplatz,
iii)
die neue Straße und
iv)
die Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals
ein selektiver Vorteil entsteht oder es sich dabei um Propapier gewidmete Infrastruktur handelt (11). Da eine Maßnahme nach Artikel 107 Absatz 1 nur dann als staatliche Beihilfe eingestuft werden kann, wenn sie selektiv ist (d. h., wenn sie Unternehmen, die sich im Hinblick auf das mit der Maßnahme verfolgte Ziel in einer vergleichbaren Rechts- und Sachlage befinden, unterschiedlich behandelt), musste die Kommission prüfen, ob Propapier durch die Maßnahmen ein selektiver Vorteil entstanden ist.
(25)
Die Kommission hat bereits eine regionale Investitionsbeihilfe für Propapier genehmigt. Da die Maßnahmen für die anderen Infrastrukturvorhaben in einem Fördergebiet durchgeführt werden, das für Regionalbeihilfen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV in Betracht kommt, und diese Maßnahmen angeblich mit einem Investitionsvorhaben eng verbunden bzw. diesem gewidmet sind, das mit einer Regionalbeihilfe gefördert wird, vertrat die Kommission die vorläufige Auffassung, dass die Maßnahmen, wenn sie sich als selektiv zugunsten von Propapier erwiesen, einen Teil eines Investitionsvorhabens von Propapier bilden würden, sodass sie die Anforderungen der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (12) (im Folgenden „Regionalbeihilfeleitlinien“) erfüllen müssten. Die Kommission äußerte Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit von Investitionsbeihilfen in Form einer gewidmeten Infrastruktur, insbesondere in Bezug auf die Beachtung der Beihilfehöchstintensität und den Anreizeffekt.
(26)
Nach den Regionalbeihilfeleitlinien dürfen Unternehmen, denen eine Investitionsbeihilfe gewährt wurde, zusätzlich auch eine Betriebsbeihilfe erhalten. Die Vereinbarkeit der Betriebsbeihilfe mit dem Binnenmarkt muss dann jedoch unabhängig von der Vereinbarkeit der Investitionsbeihilfe geprüft werden, und zwar nach Maßgabe der Kriterien des Abschnitts 5 der Regionalbeihilfeleitlinien. Die Kommission kam in ihrem Einleitungsbeschluss zu dem Schluss, dass, falls eine Betriebsbeihilfe für Propapier in Form ermäßigter Abwasserbehandlungsgebühren vorläge, die nicht mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vereinbar wäre, diese Betriebsbeihilfe als mit den Regionalbeihilfeleitlinien und der einschlägigen Genehmigungspraxis der Kommission in Bezug auf Betriebsbeihilfen unvereinbar einzustufen wäre. Denn der Standort des Beihilfeempfängers liege zwar in einer Region, die für Betriebsbeihilfen in Betracht komme (Fördergebiet nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV), jedoch seien andere wichtige Voraussetzungen für die Vereinbarkeit der Betriebsbeihilfe mit dem Binnenmarkt nicht erfüllt. So gebe es keine Anhaltspunkte dafür, dass die Betriebsbeihilfe entweder von ihrer Art her oder im Hinblick auf die Förderung der regionalen Entwicklung gerechtfertigt wäre oder dass ihre Höhe in einem angemessenen Verhältnis zu den zu behebenden Nachteilen stünde. Zudem seien die Betriebsbeihilfen weder zeitlich begrenzt, noch würden sie mit der Zeit reduziert. Daher äußerte die Kommission Zweifel hinsichtlich der grundsätzlichen Vereinbarkeit von Betriebsbeihilfen in Form ermäßigter Gebühren mit dem Binnenmarkt.
3.1. ZUSCHÜSSE FÜR ÖFFENTLICH GEFÖRDERTE INFRASTRUKTURVORHABEN EINSCHLIESSLICH DER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE
3.1.1. Parkplatz, Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals, neue Straße
(27)
Im Rahmen der vorläufigen Prüfung wurde festgestellt, dass sich die Kapazität des Parkplatzes nicht mit der Darstellung des Beschwerdeführers deckt und dass sich der Parkplatz nicht in unmittelbarer Nähe des Werksgeländes von Propapier befindet. Des Weiteren wurde festgestellt, dass die Stellflächen allgemein zugänglich sind und nicht nur dem Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal, sondern auch den sonstigen innerstädtischen Gewerbestandorten dienen, und dass die Zahl dieser Stellflächen es der Kommune ermöglichen dürfte, innerstädtische Lkw-Stellplätze zu schließen. Außerdem baut Propapier demnach eigene Stellflächen, die auch für Lkw zugänglich sind. Daher gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass Propapier durch den Bau des Parkplatzes wahrscheinlich kein selektiver Vorteil entsteht.
(28)
Mit Blick auf die neue Verbindungsstraße zwischen dem Industriegebiet und der Bundesstraße 112 stellte die Kommission fest, dass durch den Bau der Straße das Verkehrsaufkommen und die Luftverschmutzung im Zentrum von Eisenhüttenstadt reduziert werden, da Lkw so die Innenstadt auf ihrem Weg zum Industriegebiet umgehen können und die Fahrtzeit zum nächstgelegen regionalen Zentrum verringert wird. Daher gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass Propapier durch den Bau der neuen Straße wahrscheinlich kein selektiver Vorteil entsteht.
(29)
Hinsichtlich der Erweiterungs- und Vertiefungsarbeiten im Oder-Spree-Kanal stellte die Kommission fest, dass diese nicht vorgenommen wurden, um Propapier einen selektiven Vorteil zu verschaffen, sondern dass sie Teil der notwendigen regelmäßigen Unterhaltung der Wasserwege sind. Daher gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass Propapier durch die Erweiterung und Vertiefung des Oder-Spree-Kanals wahrscheinlich kein selektiver Vorteil entsteht.
(30)
Zu diesem Zeitpunkt konnte die Kommission jedoch nicht vollständig ausschließen, dass diese Infrastrukturmaßnahmen Propapier in höherem Maße zugutekommen als anderen Unternehmen.
(31)
Daher forderte die Kommission Dritte zur Stellungnahme auf, bevor sie sich eine abschließende Meinung zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Hinblick auf diese Maßnahmen bildet. Gleichzeitig forderte sie Deutschland damals auf, während des förmlichen Prüfverfahrens weitere Informationen zum Bau des Parkplatzes und der neuen Straße sowie zur Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals zu übermitteln.
3.1.2. Zuschuss für die Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage
(32)
In ihrem Einleitungsbeschluss kam die Kommission zu dem Schluss, dass, sollte die Beihilferegelung N 644e/02 mittlerweile aufgrund der Entwicklung des Binnenmarktes als Beihilfe anzusehen sein, diese als bestehende Beihilfe für den TAZV anzusehen wäre.
(33)
Die Kommission äußerte jedoch Zweifel daran, dass die Abwasserbehandlungsanlage eine gewidmete Infrastruktur darstellt. In diesem Zusammenhang wurde festgestellt, dass es neben Propapier nur zwei weitere Nutzer der Anlage gibt: den kanadischen Photovoltaik-Zulieferer 5N PV und den Energieversorger EnBW. Des Weiteren war nicht bekannt, welcher Anteil an den Kapazitäten der Abwasserbehandlungsanlage diesen beiden Kunden tatsächlich zukommt. Auf der Grundlage der zu diesem Zeitpunkt der Prüfung vorliegenden Informationen war es der Kommission nicht möglich zu bewerten, ob der Bau einer neuen Abwasserbehandlungsanlage mit Blick auf diese beiden Unternehmen allein notwendig war. Des Weiteren war einer dieser beiden anderen Nutzer, nämlich das von EnBW betriebene Kraftwerk, direkt an dem Propapier-Vorhaben beteiligt, da das Kraftwerkunternehmen den Strom für den Produktionsprozess des Papierwerks liefert (13).
(34)
Wenn Propapier tatsächlich 90 % der Abwasserbehandlungskapazitäten nutzt, wie vom Beschwerdeführer behauptet, so stellt sich nach Ansicht der Kommission die Frage, ob diese Tatsache an sich nicht schon einen ausreichenden Beweis dafür bildet, dass die Anlage ausschließlich oder zumindest vorrangig für die Nutzung durch Propapier bestimmt (und somit Propapier gewidmet) ist. Folglich war Deutschlands Argument, dass die Abwasserbehandlungsanlage in der Zukunft von weiteren Benutzern in Anspruch genommen werde, eingehender zu prüfen.
(35)
Außerdem wurde festgestellt, dass zu berücksichtigen ist, wie viele Investoren sich maximal im Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal ansiedeln können und welche Kapazitäten der Anlage sie durchschnittlich nutzen würden. Diesbezüglich wurde Deutschland aufgefordert, detailliertere Informationen zum Gesamtkonzept der Erschließung des Industriegebietes und zu den verbleibenden Kapazitäten der Abwasserbehandlungsanlage, die den potenziellen Nutzern zugewiesen werden könnten, zur Verfügung zu stellen. Deutschland sollte außerdem weitere Informationen zur technischen Machbarkeit des modularen Ansatzes beim Bau der Abwasserbehandlungsanlage vorlegen (14).
(36)
Wie bereits dargelegt, vertrat die Kommission die vorläufige Auffassung, dass die Maßnahmen für die Infrastrukturvorhaben, sofern sie sich als selektiv erweisen sollten, einen Teil des Investitionsvorhabens von Propapier darstellen würden, sodass sie die Anforderungen der Regionalbeihilfeleitlinien und insbesondere die Bestimmungen in Bezug auf die Beihilfehöchstintensität und den Anreizeffekt erfüllen müssten.
3.2. ERMÄSSIGTE GEBÜHREN FÜR DIE NUTZUNG DER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE
(37)
Deutschland vertrat ebenso wie bei der Maßnahme für die Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage den Standpunkt, dass, sofern die von Propapier zu entrichtende Gebühr Beihilfeelemente enthielte, es sich dabei um eine bestehende Beihilfe handeln würde. Nach Ansicht Deutschlands erstreckt sich die Entscheidung der Kommission in der Sache N 644e/02, mit der die GA-Regelung genehmigt wurde, auch auf mittelbare Wirkungen der Regelung.
(38)
Die Kommission gelangte jedoch in ihrem Einleitungsbeschluss zu dem Schluss, dass die mögliche Beihilfe in Form ermäßigter Abwassergebühren nicht von dem Beschluss N 644e/02 erfasst wird und dass es sich dabei, sofern die Gebühr als Beihilfe einzustufen wäre, um eine neue Beihilfe handeln würde.
(39)
Im Rahmen der Beurteilung der Frage, ob Propapier durch die Gebühren ein wirtschaftlicher Vorteil entsteht, äußerte die Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss Zweifel, ob die vom TAZV erhobenen Gebühren die vollständigen Kosten widerspiegeln und ob ein privater Investor die Gebühren in derselben Höhe festgesetzt hätte.
(40)
Die Kommission vertrat die Ansicht, dass die von Propapier zu zahlende Gebühr die Kosten der Abwasserbehandlung nicht in voller Höhe deckt, da Deutschland selbst eingeräumt hat, dass diese Gebühren nur 20 % der kalkulatorischen Zinsen für das eingesetzte Eigenkapital decken, da der Zuschuss in Höhe von 80 %, den die Kommune aus anderen staatlichen Quellen für die Errichtung der Anlage erhalten habe, bei der Berechnung der kalkulatorischen Zinsen nicht zu berücksichtigen sei. Diesbezüglich stellte die Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss zunächst fest, dass sowohl die Richtlinie 2000/60/EG (im Folgenden „EU-Wasserrahmenrichtlinie“) (15) als auch das KAG Brandenburg vorschreiben, dass die Gebühren für die Nutzung einer Abwasserbehandlungsanlage sämtliche Kosten decken müssen (16). Im Einleitungsbeschluss wird zudem auf die Sachen InfraLeuna (17) und Kimberly-Clark/Scott (18) verwiesen, in denen die Kommission die Auffassung vertritt, dass Gebühren in Höhe der vollen Kosten den Kosten entsprechen, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat.
(41)
Der Beschwerdeführer brachte vor, dass zur Feststellung des Vorteils die Höhe der tatsächlich von Propapier gezahlten Gebühren mit der Höhe der Gebühren, die ein Privatinvestor an der Stelle des TAZV erheben würde, verglichen werden sollte.
(42)
Deutschland schlug vor, die von Propapier gezahlten Gebühren mit den im Sektor zu verzeichnenden Durchschnittstarifen zu vergleichen, und nannte eine Studie, laut der sich der Durchschnittstarif zwischen 0,24 EUR und 1 EUR pro Kubikmeter bewegt (19).
(43)
Die Kommission stellte im Einleitungsbeschluss fest, dass das Privatinvestorprinzip auf den vorliegenden Fall anwendbar zu sein scheint. Sie äußerte jedoch Zweifel, ob sich durch die Anwendung eines solchen Referenzwerts das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe ausschließen lässt, zumal die Daten offenbar verzerrt sind. Selbst wenn die genannten Gebühren anderer Kommunen die vollen Kosten widerspiegeln, ergeben sich die unterschiedlichen Tarife offenbar aus unterschiedlichen örtlichen Gegebenheiten, die für einen privaten Investor unterschiedliche Tarifhöhen rechtfertigen würden. Daher äußerte die Kommission im Einleitungsbeschluss Zweifel, dass das Vorliegen eines Vorteils für Propapier auf der Grundlage dieser Daten ausgeschlossen werden kann.
(44)
Wie in Erwägungsgrund 26 dargelegt, hat die Kommission, sofern die Maßnahme tatsächlich eine neue Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellt, Zweifel an deren Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV. Sollte sich herausstellen, dass die Gebühr eine regionale Betriebsbeihilfe darstellt, so bestünden Zweifel an ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt, da diese Beihilfe weder zeitlich begrenzt ist noch mit der Zeit reduziert wird noch auf den Ausgleich bestimmter (nicht erwiesener) Nachteile der Region ausgerichtet ist.
4. STELLUNGNAHMEN DEUTSCHLANDS UND STELLUNGNAHMEN DRITTER ZUM EINLEITUNGSBESCHLUSS
4.1. HANDELT ES SICH BEI DEN AUS ÖFFENTLICHEN MITTELN FINANZIERTEN INFRASTRUKTURPROJEKTEN UM PROPAPIER GEWIDMETE INFRASTRUKTUR?
4.1.1. Parkplatz
Stellungnahme des Beschwerdeführers
(45)
In ihrem Einleitungsbeschluss hat die Kommission die vom Beschwerdeführer angegebene Zahl von Parkplätzen nicht anerkannt. Nach Angaben des Beschwerdeführers stammen die gemachten Angaben (Stellplätze für 186 Pkw und 71 Lkw) aus dem von Eisenhüttenstadt in Auftrag gegebenen vorläufigen Erschließungsplan.
(46)
Nach Angaben des Beschwerdeführers sehen die ursprünglichen Baupläne von Propapier nicht den Bau eines privaten Parkplatzes vor, und selbst wenn Propapier seinen eigenen Parkplatz baue, komme der sogenannte öffentliche Parkplatz dennoch vorrangig Propapier zugute: Ein Verkehrsschild weise Lkw-Stellplätze für das Kraftwerk und für das Papierwerk aus. Darüber hinaus befinde sich der Parkplatz in unmittelbarer Nähe des Werksgeländes von Propapier (er reiche bis zu den Grenzen des Papierwerks und grenze an das Kraftwerk an, das zunächst Teil des Vorhabens von Propapier gewesen sei). Der Parkplatz biete keine Rastanlagen, die in der Regel von einem derartigen öffentlichen Parkplatz zu erwarten seien.
(47)
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Lage des Parkplatzes ungünstig und zu abgelegen sei, um für andere innerstädtische Gewerbe genutzt werden zu können und dazu zu führen, dass die Stadt Lkw-Stellplätze in der Innenstadt schließen kann.
Stellungnahme Deutschlands
(48)
Nach Angaben Deutschlands verschafft der Parkplatz Propapier keinen selektiven Vorteil. Er sei allgemein zugänglich und bediene nicht nur das Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal. Ferner verfüge Propapier über eigene Stellplätze (213 für Pkw und 27 für Lkw), und eine Baugenehmigung für zusätzliche Stellflächen für 120 Pkw sei bereits erteilt worden.
(49)
Deutschland widerspricht der vom Beschwerdeführer geäußerten Ansicht, dass der Parkplatz vorrangig Propapier zugutekomme und dass die Lage des Parkplatzes ungünstig und zu abgelegen sei, als dass er andere innerstädtische Gewerbestandorte von Eisenhüttenstadt bedienen könnte.
(50)
Deutschland zufolge war das vom Beschwerdeführer angeführte Verkehrsschild, das Lkw-Stellflächen für das Kraftwerk auswies, vorübergehender Art und auf Bauarbeiten im Kraftwerk zurückzuführen. Diese Arbeiten seien Ende März 2011 abgeschlossen worden. Die Zufahrt zum Parkplatz sei an der neuen Straße ausgeschildert, und die Ausschilderung beziehe sich nicht auf ein bestimmtes Unternehmen oder eine bestimmte Anlage.
4.1.2. Straße
Stellungnahme des Beschwerdeführers
(51)
Der Beschwerdeführer widerspricht Deutschlands Ausführungen, dass die neue Straße das Industriegebiet mit der Bundesstraße B 112 verbinden solle; nach Angaben des Beschwerdeführers endet die Straße wenige Meter hinter dem Papierwerk, ohne dass die Absicht erkennbar sei, sie fortzuführen; sollte sie dennoch fortgeführt werden, würde sie nicht anderen Unternehmen dienen, da im Bereich der Verlängerung kein Unternehmen angesiedelt sei.
(52)
Daher ist der Beschwerdeführer der Ansicht, dass der Parkplatz und die Straße Propapier einen selektiven Vorteil bieten und der Nutzung durch Propapier gewidmet sind.
Stellungnahme Deutschlands
(53)
Deutschland zufolge wird die neue Straße das aktuelle Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal und seine nördlichen Erweiterungsgebiete mit der Bundesstraße B 112 verbinden. Sie reduziere das Verkehrsaufkommen und die Luftverschmutzung im Zentrum von Eisenhüttenstadt, versetze Lkw in die Lage, das Stadtzentrum zu meiden und werde für den Industrie- und Geschäftsverkehr nach Frankfurt (Oder) die Fahrzeit um mindestens 1/3 verkürzen. Sie sei Teil der allgemeinen Erschließung des bereits 1993 geplanten Industriegebiets und biete Unternehmen in Frankfurt einen besseren Zugang zum Binnenhafen von Eisenhüttenstadt. Deutschland macht geltend, dass die Straße bereits im Oder-Programm der Landesregierung geplant gewesen sei.
(54)
Sie biete für das ArcelorMittal-Industriegebiet und andere Industriegebiete weitere Entwicklungsmöglichkeiten. Die Straße sei in zwei Schritten gebaut worden; nach einer gewissen Verzögerung aufgrund technischer Schwierigkeiten sei der letzte Teil im Jahr 2013 fertiggestellt worden.
4.1.3. Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals
(55)
Im Jahr 2008 erweiterte Eisenhüttenstadt das Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal, um Unternehmen anzuziehen. Nach Angaben Deutschlands erfolgen die Arbeiten zur Erweiterung und Vertiefung des Oder-Spree-Kanals im Rahmen der notwendigen regelmäßigen Instandhaltung des Wasserwegs, der Teil der transeuropäischen Netze (TEN) sei. Seit 2003 würden auf der gesamten Länge des Kanals Schleusen ausgebaut (gegenwärtig die Schleuse Kersdorf, der Neubau der Schleuse Fürstenwalde sei zurückgestellt worden). Deutschland legt dar, dass kein Bezug zur Ansiedlung Propapiers bestehe und Propapier kein selektiver Vorteil verschafft werde.
4.1.4. Handelt es sich bei der Abwasserbehandlungsanlage um Propapier gewidmete Infrastruktur?
Stellungnahme des Beschwerdeführers
(56)
Der Beschwerdeführer legt dar, dass die Beihilfe nicht unter die Regelung fallen könne, die der Entscheidung in der Sache N 644e/02 zufolge keine Beihilfe bildet, da die Geltungsdauer der genannten Regelung Ende 2006 ausgelaufen und die Regelung damit zum Zeitpunkt der Gewährung der Investitionsbeihilfe für den Bau der TAZV-Abwasserbehandlungsanlage nicht in Kraft gewesen sei.
(57)
Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, dass die Regelung auch deshalb nicht anwendbar sei, da die Abwasserbehandlungsanlage keine öffentliche Dienstleistung erbringe, sondern allein für die vorrangige Nutzung durch Propapier errichtet worden sei.
(58)
Dem Beschwerdeführer zufolge hat die Papierindustrie - auch in Deutschland - in der Regel eigene Abwasserbehandlungsanlagen für Recyclingpapierwerke, sodass Deutschlands Argument, dass Unternehmen verpflichtet seien, sich an das öffentliche Abwassersystem anzuschließen, nicht stichhaltig sei.
(59)
Nach Angaben des Beschwerdeführers ist die Abwasserbehandlungsanlage nicht Teil eines wirtschaftsplanerischen Gesamtkonzepts für das Industriegebiet, das sich auf alle potenziellen Investoren erstreckt, sondern wurde bereits im Jahr 2007, gleichzeitig mit dem Propapier-Papierwerk und dem Kraftwerk, entwickelt und vorgestellt. Die Beschlussvorlage von Eisenhüttenstadt über die Erschließung des Industriegebiets vom 7. November 2007 beziehe sich lediglich auf zwei oder drei Investoren. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass Eisenhüttenstadt erst seit dem Jahr 2010 für das Industriegebiet werbe, und legt nahe, dass die Stadt erst im Anschluss an die Beschwerde von Smurfit Kappa mit der Suche nach weiteren Investoren begonnen habe.
(60)
Nach Ansicht des Beschwerdeführers geht aus den baulichen Besonderheiten der TAZV-Anlage eindeutig hervor, dass sie speziell auf die Bedürfnisse von Propapier zugeschnitten worden sei. Die technischen Merkmale von Abwasserbehandlungsanlagen seien ausgesprochen sektorspezifisch. Wasserbehandlungsanlagen für Recyclingpapierwerke umfassten in der Regel eine anaerobe und eine aerobe Reinigungsstufe, während herkömmliche kommunale Abwassersysteme häufig nur die aerobe Reinigungsstufe aufwiesen. Der Umstand, dass die TAZV-Abwasserbehandlungsanlage beide Stufen aufweist, bilde ein zusätzliches Argument dafür, dass sie nicht dem öffentlichen Interesse diene, sondern Propapier gewidmete Infrastruktur darstelle.
(61)
Nach Auffassung des Beschwerdeführers ist es sehr unwahrscheinlich, dass bei der Planung der Anlage einem anderen Kapazitätsbedarf als dem des Propapier-Papierwerks (und seines ergänzenden Kraftwerks, das nun im Eigentum von EnBW steht) Rechnung getragen wurde. Der Beschwerdeführer argumentiert, EnBW sei kein unabhängiger Nutzer, da die Investition in das Kraftwerk eng mit dem Papierwerkvorhaben verbunden sei und ohne das Propapier-Werk nicht getätigt worden wäre.
(62)
Der Beschwerdeführer merkt an, dass der andere in dem Industriegebiet angesiedelte Investor, 5N PV, nur einen sehr geringen Prozentsatz der verfügbaren Abwasserbehandlungskapazitäten des TAZV nutze und dass sein Bedarf im Bereich der Abwasserbehandlung durch die bereits vorhandene Abwasserbehandlungsanlage hätte gedeckt werden können. Da 5N PV seinen Betrieb bereits im Mai 2008, das heißt zwei Jahre vor der Inbetriebnahme der neuen TAZV-Anlage aufgenommen habe, habe es zunächst die bestehende Abwasserbehandlungsanlage genutzt.
(63)
Der Beschwerdeführer führt an, dass es keine Prognosen für den zu erwartenden Abwasserbehandlungsbedarf potenzieller weiterer Investoren gebe und dass keine Informationen darüber vorlägen, ob und wann diese zusätzlichen Kapazitäten bereitstehen würden. Zurzeit seien jedenfalls kaum freie Kapazitäten vorhanden. Ferner nimmt der Beschwerdeführer auf einen Presseartikel (Märkische Oderzeitung vom 3. Februar 2011) Bezug, in dem über einen technischen Defekt in einem Belebungsbecken berichtet und festgestellt wurde, dass alle verfügbaren Becken für die derzeitigen industriellen Nutzer benötigt würden.
(64)
Nach Auffassung des Beschwerdeführers bestätigte Deutschland implizit, dass kein weiteres Unternehmen die Wasserbehandlungsanlage nutzen werde, als es feststellte, dass die Gebühren für die neue TAZV-Anlage deshalb niedriger seien als die für die bestehende Anlage, weil bei der neuen Anlage kein teures Kanalsystem zwischen einzelnen Nutzern erforderlich sei (und damit bestätigte, dass keine weiteren Benutzer hinzukommen würden).
(65)
Dem Beschwerdeführer zufolge geht aus den TAZV-Daten hervor, dass Propapier mindestens 90 % der täglichen Kapazität der Anlage nutzt.
(66)
Der Beschwerdeführer legt dar, dass die von Deutschland geltend gemachte modulare Bauweise der Abwasserbehandlungsanlage rein theoretischen Charakter habe und nicht zu Größenvorteilen führe, da das zweite Modul 80 % bis 90 % des ersten koste. Die vergleichsweise hohen Kosten für die Hinzufügung von Modulen sprächen dafür, dass die Erstinvestition von 42 Mio. EUR in erster Linie Propapier als selektive Maßnahme zugutekomme.
(67)
Nach Angaben des Beschwerdeführers kann Propapier aufgrund des Umstands, dass sich die neue TAZV-Anlage in unmittelbarer Nähe der Propapier-Anlage neben dem Kraftwerk und dem Papierwerk befindet, das bei der anaeroben Behandlung seines Abwassers entstehende Biogas wiederverwenden.
(68)
Auf der Grundlage des Vorstehenden zieht der Beschwerdeführer den Schluss, dass die TAZV-Anlage Propapier gewidmete Infrastruktur bildet und dass die öffentliche Finanzierung der Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage eine Investitionsbeihilfe für Propapier darstellt. Nach Auffassung des Beschwerdeführers sollte die Kommission daher prüfen, ob diese Maßnahme in Verbindung mit der für das Propapier-Papierwerk gewährten regionalen Investitionsbeihilfe (Beihilfesache SA.23827) alle Voraussetzungen der Regionalbeihilfeleitlinien erfüllt.
Stellungnahme Deutschlands
(69)
Im Rahmen der beihilfefreien Regelung N 644e/02 gewährte Maßnahmen seien keine Beihilfen.
Die öffentliche Infrastruktur stehe allen zu gleichen Bedingungen zur Verfügung
(70)
Deutschland macht geltend, dass die Abwasserbehandlungsanlage nicht Propapier gewidmet sei: Es handele sich um eine öffentliche Infrastruktur, die in den Bereich der Gefahrenabwehr falle und dem Schutz der Umwelt und dem Schutz der Bevölkerung vor Krankheiten diene. Alle Unternehmen, die jetzt im Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal niedergelassen sind oder in Zukunft dort niedergelassen sein werden, hätten das Recht, sich an die öffentliche Abwasserbehandlungsanlage anzuschließen und sie zu gleichen Bedingungen zu nutzen. Die Gebühren würden nach denselben gesetzlich vorgegebenen Grundsätzen berechnet. Die Abwasserbehandlung falle in Deutschland in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinden, wobei ein Anschluss- und Benutzungszwang bestehe. Die Nutzer hätten nicht die Möglichkeit, sich für einen anderen Dienstleistungsanbieter zu entscheiden als für die Gemeinde.
(71)
Deutschland weist die Aussage des Beschwerdeführers zurück, dass Papierwerke in der Regel ihre eigenen Abwasserbehandlungssysteme hätten und nicht verpflichtet seien, sich an die kommunalen Abwassersysteme anzuschließen, und stellt fest, dass Propapier gesetzlich verpflichtet sei (20), sich an die TAZV-Anlage anzuschließen und diese zu benutzen. Ausnahmen von dieser Anschlusspflicht seien sehr begrenzt (nur wenn der Anschluss nicht möglich oder nicht realistisch sei). Es gebe nur in begrenztem Umfang allgemein zugängliche Daten über die Behandlung des Abwassers von Papierherstellern, aber diese Daten zeigten, dass zahlreiche Papierwerke an kommunale Abwasserbehandlungsanlagen angeschlossen seien.
Die Infrastruktur sei nicht eigens für Propapier errichtet worden
(72)
Deutschland stimmt nicht mit der Aussage des Beschwerdeführers überein, dass die TAZV-Anlage auf die technischen Bedürfnisse von Propapier zugeschnitten sei: Die zweistufige Abwasserbehandlung sei nicht kennzeichnend für die Papierindustrie, sondern sei in vielen verschiedenen Branchen üblich, und mehrere kommunale Abwasserbehandlungsanlagen führten eine zweistufige Abwasserbehandlung durch. Die technischen Merkmale der TAZV-Anlage (zweistufiger biologischer Prozess) hätten auf den aktuellen technischen Standards basiert, wobei berücksichtigt worden sei, dass ein wesentlicher Teil des Abwassers stark verschmutzt sein würde. Deutschland räumt ein, dass kommunale Abwasserbehandlungsanlagen, die ausschließlich Abwasser aus sanitären Anlagen oder leicht verschmutztes Wasser behandeln, in der Regel keine gesonderte Vorbehandlungsstufe hätten, betont aber, dass die zweistufige Behandlung bei Anlagen, die Industrieabwasser behandeln müssen, üblich sei. Deutschland legte eine Liste mit 18 Papierwerken in Deutschland vor, die Recylingpapier herstellen und an kommunale Abwasseranlagen angeschlossen sind, und stellt fest, dass beide Arten kommunaler Abwasseranlagen (einstufige und zweistufige) im Papiersektor zum Einsatz kämen.
(73)
Nach Angaben Deutschlands bildet die Abwasserbehandlungsanlage Teil eines Pakets allgemeiner Infrastrukturmaßnahmen, die zur Erschließung des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal getroffen wurden. Keine dieser Maßnahmen sei einem einzigen Unternehmen gewidmet. Beschlüsse über den Bau der Anlage, den Anschluss an die Anlage und die Benutzung der Anlage lägen nicht im Ermessen von Propapier oder potenziellen Nutzern.
(74)
Deutschland weist die Darstellung zurück, dass die TAZV-Abwasserbehandlungsanlage eigens für Propapier gebaut worden sei. Die Behörden erklären, dass der Bau bereits im Rahmen anderer potenzieller Investitionen in den Jahren 2004-2006, lange vor der Ansiedlung von Propapier geplant gewesen sei.
(75)
Deutschland führt aus, dass die vorhandene Kapazität der Abwasserbehandlungsinfrastruktur außerhalb des Industriegebiets beschränkt sei und die verfügbare Restkapazität lediglich ausreiche, um den Bedarf eines zusätzlichen (kleineren) Investors abzudecken; Deutschland bestätigt, dass 5N PV in der Tat zunächst an die vorhandene Anlage angeschlossen war.
(76)
Der Umstand, dass die Ansiedlung von Propapier den Anstoß für den Beginn der Errichtung der seit langem geplanten Abwasserbehandlungsanlage gab, kann Deutschland zufolge nicht als selektiver Vorteil für Propapier ausgelegt werden. Deutschland nimmt Bezug auf die Schlussanträge des Generalanwalts van Gerven, der in der Sache C-255/91 (Matra/Kommission) (21) bestätigte, dass unvermeidlich sei, dass die Infrastruktur in der Anlaufzeit hauptsächlich durch das erste Unternehmen genutzt wird, das sich in dem neu eingerichteten Industriegebiet angesiedelt hat. Dies werde sich jedoch ändern, wenn die Entwicklung der Region den erhofften Verlauf nehme.
(77)
Deutschland teilt mit, dass alle drei Unternehmen, die derzeit im Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal angesiedelt sind, d. h. Propapier, 5N PV und das EnBW-Kraftwerk, an die Abwasserbehandlungsanlage angeschlossen seien und sie benutzten. Deutschland erläutert ferner, dass zu verschiedenen Zeitpunkten mehrere weitere Ansiedlungen in Betracht gezogen worden seien (eine oder zwei Ersatzbrennstoffaufbereitungsanlagen, eine Fotovoltaik-Glasfabrik, Investitionsangebote, die mehreren Investoren in verschiedenen Sektoren gemacht worden seien, und Besichtigung des Standorts durch mehrere potenzielle Investoren), dass die weitere Entwicklung des Industriegebiets, insbesondere angesichts der Krise, die die benachteiligten Gebiete besonders stark in Mitleidenschaft gezogen habe, aber Zeit in Anspruch nehmen werde.
Derzeitige Kapazität
(78)
Deutschland weist die Ausführungen des Beschwerdeführers zurück, denen zufolge Deutschland die Abwasserkapazität für die Nutzer der TAZV-Anlage nicht angegeben habe, Propapier die verfügbare Kapazität zu mindestens 90 % nutze und es keine freien Kapazitäten gebe.
(79)
Deutschland zufolge hat die TAZV-Abwasserbehandlungsanlage in ihrer derzeitigen Ausgestaltung freie Kapazitäten für potenzielle neue Investoren. Die drei derzeitigen Nutzer nähmen zusammen eine Kapazität von [ 500] (22) m3/h in Anspruch, während die Höchstkapazität der TAZV-Anlage 638 m3/h betrage. Die Gesamtkapazitätsauslastung liege somit bei ca. [60-80] %, und es seien freie Kapazitäten von rund [150-250] m3/h vorhanden. Die von Propapier genutzte durchschnittliche Kapazität betrage [300-500] m3/h, der Höchstwert liege bei [400-500] m3/h. Propapier nutze somit durchschnittlich [ 70] % und höchstens [ 70] % der Gesamtkapazität der TAZV-Anlage.
Modulare Bauweise der TAZV-Anlage
(80)
Deutschland macht geltend, die TAZV-Anlage sei von Anfang auf eine modulare Erweiterung im Zuge der schrittweisen Erschließung des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal ausgelegt worden. Die modulare Planung der Anlage gehe aus der TAZV-Kurzbeschreibung 2007 hervor, in der von potenziell stark verschmutztem Wasser aus der Papierindustrie, der Bioethanol-Produktion und anderen Industriezweigen die Rede sei.
(81)
Deutschland führt aus, dass zentrale Bauteile der Anlage bereits in der aktuellen Ausbaustufe auf die Maximalkapazität nach einer Erweiterung ausgelegt seien. So sei die Nennweite der 5 km langen Abwurfleitung von der Abwasserbehandlungsleitung zur Oder zum Beispiel mehr als dreimal so groß wie in der aktuellen Ausbaustufe erforderlich (sie könne ein Volumen von 1 945 m3/h fassen, während der gegenwärtige Spitzenabfluss lediglich 638 m3/h betrage), und die TAZV habe die Option, die Fläche der Abwasserbehandlungsanlage um ein 3,3 ha großes Nachbargrundstück zu erweitern. Potenzielle Nutzer würden nach einer derartigen modularen Erweiterung auch einen gleichberechtigten Zugang zur Abwasserbehandlungsanlage haben.
(82)
Deutschland macht daher geltend, dass der derzeitige hohe Anteil von Propapier an der Gesamtkapazität der Abwasserbehandlungsanlage keinen selektiven Vorteil begründe, sondern lediglich eine Momentaufnahme darstelle, da die Infrastruktur darauf ausgelegt sei - durch modulare Erweiterung - weitere Nutzer zu gleichen Konditionen aufzunehmen. Dies werde Zeit in Anspruch nehmen, denn die Abwasserbehandlungsanlage sei Teil eines wirtschaftsplanerischen Gesamtkonzepts für die Gegend, das mehrere Erweiterungsgebiete in verschiedenen Stufen erfasse. Die derzeitige Situation mit nur drei angesiedelten Investoren sei ein Durchgangsstadium der seit 1994 erfolgenden Erschließung der Industriegebiete in dieser Gegend. Rund die Hälfte des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal (35 ha) stehe noch für weitere Investoren zur Verfügung. Deutschland schätzte im Jahr 2011, dass diese Fläche innerhalb von fünf Jahren belegt sein werde, und fügt hinzu, dass eine zusätzliche Erweiterung dann noch in den weiteren Gebieten „Nordost“ (40 ha) und „Nord“ (160 ha) möglich sei.
(83)
Deutschland weist die Ansicht des Beschwerdeführers zurück, dass die modulare Bauweise der TAZV-Anlage nicht zu Größenvorteilen führen werde. Die deutschen Behörden erklären, dass die modulare Erweiterung der TAZV-Anlage in drei Stufen machbar sei, und zwar zu wesentlich geringeren Kosten pro hinzugefügten m3 Kapazität als bei der Erstinvestition:
-
Stufe 1 (Kapazitätssteigerung um 33 %, zusätzliche Abwassermenge von 213 m3) sei innerhalb weniger Monate realisierbar und würde 1,2 bis 1,5 Mio. EUR bei einem zusätzlichen Industriegebiet von rund 19 ha kosten;
-
Stufe 2 (Kapazitätssteigerung um 69 %, zusätzliche Abwassermenge von 426 m3) sei innerhalb weniger Monate realisierbar und würde 5,3 bis 5,6 Mio. EUR bei einem zusätzlichen Industriegebiet von rund 38 ha kosten;
-
Stufe 3 (Erweiterung auf angrenzendes Land; Kapazitätssteigerung um 100 %, zusätzliche Abwassermenge von 638 m3) würde 17 bis 18 Mio. EUR bei einem zusätzlichen Industriegebiet von rund 57 ha kosten. Eine Kapazitätssteigerung um 100 % würde die Ausübung der Option auf das Nachbargrundstück erfordern und bis zu 18 Mio. EUR kosten.
(84)
Deutschland argumentiert, dass die modulare Bauweise der Abwasserbehandlungsanlage dem Gebot des wirtschaftlichen und sparsamen Mitteleinsatzes entspreche und im Rahmen der vorherigen Überdimensionierung der Abwasserbehandlungsanlagen in den neuen Bundesländern zu sehen sei. Die Sanktionierung einer derartigen modularen Dimensionierung als selektiven Vorteil würde in der Tat dazu verleiten, Infrastrukturen von vornherein unwirtschaftlich überzudimensionieren. Darüber hinaus würden die Gebühren die Kosten für eine derartige Überdimensionierung nicht abdecken.
(85)
Die Wertung der derzeitigen Begrenzung der Anlage als selektiven Vorteil würde einen Anreiz für eine unwirtschaftliche Überdimensionierung der Infrastruktur bewirken.
(86)
Nach Auffassung Deutschlands ist der vom Beschwerdeführer angeführte Presseartikel (vgl. Erwägungsgrund 63) nicht relevant. Den Behörden zufolge stünde die Einrichtung eines zusätzlichen ungenutzten Beckens nur für technische Zwischenfälle den im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe auferlegten Vorschriften einer sparsamen und wirtschaftlichen Planung entgegen.
(87)
Nach Angaben des Beschwerdeführers zahlen die Nutzer der neuen TAZV-Anlage geringere Gebühren als die der bestehenden kommunalen Anlage, weil bei der neuen Anlage kein umfangreiches Rohrsystem erforderlich sei, um alle Nutzer miteinander zu verbinden. Deutschland weist die Schlussfolgerung des Beschwerdeführers zurück, dass der neuen Anlage deshalb keine weiteren Nutzer hinzugefügt werden können. Nach Angaben Deutschlands können weitere gewerbliche Nutzer problemlos angeschlossen werden, wobei die Begrenzung in erster Linie durch die Größe des Rohrs, das das behandelte Wasser in die Oder leitet, bedingt sei.
(88)
Deutschland weist die Darstellung des Beschwerdeführers zurück, dass Propapier das von der TAZV-Anlage produzierte Biogas nutzen könne. Die Nutzer der Abwasserbehandlungsanlage hätten nicht die Möglichkeit, das Biogas zu nutzen. TAZV nutze das Biogas in seinem eigenen 3-MW-Kraftwerk.
(89)
Deutschland weist die Behauptung zurück, dass es erst nach der Beschwerde von Smurfit Kappa damit begonnen habe, andere potenzielle Investoren für das Industriegbiet zu werben: Bereits 1998 habe Eisenhüttenstadt das Investor Center Ostbrandenburg mit der Vermarktung von Industrie- und Gewerbeflächen, unter anderem im Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal, beauftragt. Seit 1995 bestünden Planungsunterlagen für das Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal.
(90)
Deutschland zieht den Schluss, dass die TAZV-Anlage keine Propapier gewidmete Infrastruktur bildet.
(91)
Deutschland zieht ferner den Schluss, dass die Infrastrukturmaßnahmen im erweiterten Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal (Bau und Bereitstellung der Abwasserbehandlungsanlage und die sonstigen baulichen Maßnahmen - Parkplatz, Straße, Vertiefung/Erweiterung des Kanals) allgemeine Erschließungsmaßnahmen seien, die keinen selektiven Vorteil für Propapier bildeten und nicht der Nutzung durch Propapier vorbehalten seien. Nach Angaben Deutschlands ist der Umstand, dass die Infrastruktur derzeit lediglich von wenigen Erstsiedlern genutzt wird, der Entwicklungsperspektive als Durchgangsstadium immanent.
4.2. ENTSTEHT PROPAPIER DURCH ERMÄSSIGTE GEBÜHREN FÜR DIE BENUTZUNG DER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE EIN VORTEIL?
Stellungnahme des Beschwerdeführers
(92)
Der Beschwerdeführer stimmt mit der von der Kommission im Einleitungsbeschluss zum Ausdruck gebrachten Position (vgl. Erwägungsgrund 63 des Einleitungsbeschlusses und Erwägungsgrund 38 dieses Beschlusses) überein, dass die Entscheidung in der Sache N 644e/02 die Gebühren für die Benutzung der Abwasserbehandlungsanlage nicht abdeckt. Daher sollten die Gebühren die Gesamtkosten der Benutzung widerspiegeln. Der Umstand, dass die Berechnung der Gebühren auf dem Kommunalabgabengesetz beruht, rechtfertige nicht geringere Gebühren und den sich für Propapier ergebenden Vorteil.
(93)
Der Beschwerdeführer argumentiert, dass die Abwasserbehandlungsanlage keine öffentliche Dienstleistung erbringe, sondern allein für die vorrangige Benutzung durch Propapier errichtet worden sei.
(94)
Dem Beschwerdeführer zufolge zeigen alle drei von der Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss vorgeschlagenen Methoden (Vollkostenmethode, Preis eines privaten Anbieters, Referenzpreis), dass Propapier durch die erhobenen Gebühren ein Vorteil entsteht.
Vollkostenmethode
(95)
Der Beschwerdeführer argumentiert ferner, dass nicht nur Artikel 9 der EU-Wasserrahmenrichtlinie, sondern auch die Tatsache, dass die meisten Recyclingpapierwerke über ihre eigene Abwasserbehandlungsanlage verfügten, für die Berechnung der vollen Kosten spreche. Die von Propapier gezahlte Gebühr decke nur 20 % der kalkulatorischen Zinsen für das aufgewendete Eigenkapital und trage nicht dem Anteil des Eigenkapitals Rechnung, der auf den 80 %igen öffentlichen Beitrag zu den Baukosten der Abwasserbehandlungsanlage entfalle.
Preis eines privaten Anbieters (Privatinvestortest)
(96)
Nach Angaben des Beschwerdeführers will ein privater Wirtschaftsbeteiligter oder ein Eigentümer eines Papierwerks mindestens sämtliche Kosten decken, sodass diese Methode mit der vorstehend genannten Vollkostenmethode übereinstimme.
Referenzpreis
(97)
Der Beschwerdeführer stimmt mit der im Einleitungsbeschluss von der Kommission zum Ausdruck gebrachten Auffassung überein, dass das Vorliegen von Beihilfen durch die Verwendung von Referenzpreisen wahrscheinlich nicht ausgeschlossen werden kann. Der alleinige Vergleich von Papierwerken, die kommunale Abwassersysteme nutzen, sei nicht repräsentativ, weil die meisten Papierwerke ihre eigene Abwasserbehandlungsanlage hätten.
(98)
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass Deutschland nur sehr selektive Informationen zu den von anderen Papierwerken gezahlten Abwassergebühren vorgelegt habe (eine Studie, Vergleich mit den Tarifen im Industriegebiet Spreetal/Schwarze Pumpe und eine alte Entscheidung aus dem Jahr 1990) und dass diese Beispiele unter anderem deshalb keine Grundlage für die Berechnung eines Referenzpreises bilden könnten, weil die Gebühren von Zuschüssen und Investitionskosten abhingen und die Gesetzgebung von einer Gegend zur anderen abweichen könne. Der Beschwerdeführer zieht einen Vergleich zu seiner eigenen Anlage, die das kommunale Abwassersystem in (vertrauliche Information) benutzt, und berechnet, dass Propapier unter Berücksichtigung einer Bauinvestition von 42 Mio. EUR (wie in Eisenhüttenstadt) 4 EUR/m3 zahlen müsste, was weit über der derzeit von Propapier gezahlten Gebühr liege.
(99)
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass der von Deutschland angeführte Artikel im Jahr 2004 veröffentlicht worden sei und auf einer 2002 veröffentlichten Studie basiere, die sich auf Daten von 2000/2001 gründe. Er nimmt hier Bezug auf Anlage 6 zu Deutschlands Schriftsatz vom 30. Januar 2009, der einen Artikel aus der Online-Nachrichtenquelle „Das Papier 2004-T174“ (23) enthielt. Nach Angaben des Beschwerdeführers erstreckt sich die Studie auf nur sieben anonyme Papierwerke, und es werde nicht deutlich, ob sie eine eigene Abwasserbehandlungsanlage betreiben oder an das kommunale System angeschlossen sind und ob die berücksichtigten Kosten lediglich die Betriebskosten (ohne Kapital- bzw. sonstige Nichtbetriebskosten) umfassten. Wenn die Studie nur Papierwerke mit eigener Abwasserbehandlungsanlage vergleiche, sollten die Kapitalkosten berücksichtigt werden.
Stellungnahme Deutschlands
(100)
Deutschland bleibt bei seiner Ansicht, dass ein etwaiger Vorteil, der sich aus den für die Nutzung der TAZV-Anlage erhobenen Gebühren ergibt, keine staatliche Beihilfe darstellen würde, da die Entscheidung der Kommission in der Sache N 644e/02 nach Auffassung Deutschlands auch die indirekten Auswirkungen der GA-Regelung, d. h. die Gebühren, abdecke. Deutschland argumentiert weiter, dass die Maßnahme, die in der Sache N 644e/02 für beihilfefrei erklärt wurde, keine staatliche Beihilfe auf der Ebene des Nutzers bilden könne. Nach Auffassung Deutschlands hat die Kommission ihre Position hinsichtlich der Frage, ob Beihilfe für einen Infrastrukturbetreiber an den Nutzer einer Infrastruktur weitergegeben werden kann, erst nach dem Urteil des Gerichts in der Rechtssache Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24) geändert.
(101)
Deutschland räumt ein, dass die Entscheidung in der Sache N 644e/02 zum Zeitpunkt der Gewährung der Investitionsbeihilfe für TAZV ausgelaufen war. Die deutschen Behörden stellen jedoch heraus, dass die einschlägige Rechtsvorschrift, die der Entscheidung in der Sache N 644e/02 zugrunde lag, mit derjenigen übereingestimmt habe, auf deren Grundlage die Maßnahme für den TAZV gewährt wurde. Die Rechtsgrundlage sei lediglich aktualisiert worden, dabei aber inhaltlich unverändert geblieben. Daher argumentiert Deutschland, dass allein die Aktualisierung einer Rechtsgrundlage nicht automatisch eine Einstufung als staatliche Beihilfe bewirke.
(102)
Deutschland betont, dass die Kostenberechnung transparent und gesetzlich vorgegeben sei.
Kein wirtschaftlicher Vorteil für Propapier
(103)
Deutschland nimmt zu den drei Möglichkeiten Stellung, die Gebühr für ein Unternehmen zu berechnen, das Abwasserbehandlungsdienste nutzt (Erwägungsgrund 68 des Einleitungsbeschlusses): Vollkostenmethode, Preis eines privaten Anbieters, Referenzpreis.
Bei Anwendung der Vollkostenmethode ergebe sich kein Vorteil
(104)
Deutschland widerspricht der Auffassung, dass die von Propapier gezahlte Gebühr nicht die vollen Kosten decke. Die Kostenberechnung sei gesetzlich vorgegeben (und sollte grundsätzlich die Kosten decken, mit Ausnahme der Tatsache, dass Zuschüsse Dritter bei der Berechnung der kalkulatorischen Zinsen nicht berücksichtigt werden (25)). Den gesetzlichen Vorschriften zufolge sollten die Kosten gedeckt, aber nicht überschritten werden. Alle dem TAZV entstehenden Kosten seien gedeckt, einschließlich der Zinsen auf den Anteil des TAZV am investierten Kapital. Die Berechnung fiktiver Zinsen auf Zuschüsse des Landes sei nicht gerechtfertigt, da dem TAZV diese Kosten nicht entstanden seien.
(105)
Propapier entstehe kein selektiver Vorteil, da die Gebühren für alle Benutzer der neu errichteten Anlage gleich seien.
(106)
Ob die Gebühr ohne die im Rahmen der GA-Regelung gewährten Zuschüsse für die Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage höher gewesen wären, hänge von vielen Faktoren ab, z. B. von der Verfügbarkeit anderer Finanzmittel.
(107)
Die Behörden seien weder aufgrund des Verursacherprinzips noch aufgrund der EU-Wasserrahmenrichtlinie verpflichtet, in die Berechnung der Zinsen für das aufgewendete Kapital Zuschüsse einzubeziehen. Die EU-Wasserrahmenrichtlinie schreibe vor, dass die Kosten der Wasserdienstleistungen gedeckt werden müssen, lasse den Mitgliedstaaten aber Spielraum bei der Umsetzung. Im vorliegenden Fall seien alle Kosten des TAZV (der Wasserdienstleistung) gedeckt. Das Verursacherprinzip gelte nicht absolut, müsse aber „berücksichtigt“ werden. Im vorliegenden Fall werde ihm durch Einbeziehung aller Kosten des TAZV in die Berechnung Rechnung getragen.
(108)
In der EU-Wasserrahmenrichtlinie ist von einem „angemessenen“ Beitrag die Rede. Deutschland legt dar, dass die von Propapier entrichteten Gebühren im Vergleich zu anderen Gebieten in Deutschland oder der Europäischen Union vergleichsweise hoch seien. Die deutschen Behörden stellen ferner fest, dass die Mitgliedstaaten der EU-Wasserrahmenrichtlinie zufolge den sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Kostendeckung sowie den geografischen und klimatischen Gegebenheiten der betreffenden Regionen Rechnung tragen können.
(109)
Deutschland führt aus, dass ein Vergleich mit den Sachen Kimberly-Clark oder InfraLeuna (siehe auch Erwägungsgrund 70 des Einleitungsbeschlusses) nicht stichhaltig sei. Gegenstand der Sache Kimberly-Clark ist ein Vorzugstarif für ein Unternehmen, aufgrund dessen der Verdacht bestand, dass möglicherweise nicht alle Kosten gedeckt sind. Im vorliegenden Fall seien alle Kosten gedeckt, und die Tarifbedingungen seien für alle Benutzer gleich. In der Sache Kimberly-Clark werde ein Industriegebiet nach den besonderen Bedürfnissen eines einzigen Unternehmens erschlossen, während das Industriegebiet im vorliegenden Fall für mehrere Ansiedler erschlossen werde.
(110)
Gegenstand der Entscheidung in der Sache InfraLeuna sei die Preisbildung privater Unternehmen für die Nutzung privater Infrastrukturen, während sich die vorliegende Sache auf die Benutzung kommunaler Infrastruktur und gesetzlich vorgegebene, nicht marktbezogene Gebühren beziehe. Im vorliegenden Fall trügen die Benutzer alle Kosten, die eine Abwassergesellschaft normalerweise zu tragen hat. Auf einem nicht liberalisierten Abwassermarkt seien die zu berücksichtigenden Kostenfaktoren gesetzlich vorgegeben und für alle Unternehmen gleich (KAG Brandenburg).
(111)
Die im Einleitungsbeschluss genannten Entscheidungen in den Sachen Wagner und Weida Leder (Erwägungsgrund 71 und Fußnote 19) beträfen Zuschüsse für die Errichtung privater Abwasserbehandlungsanlagen. Im vorliegenden Fall erhalte Propapier jedoch keine Zuschüsse zu freiwilligen privaten Investitionen, sondern entrichte ihm per Gesetz auferlegte Benutzungsgebühren.
Der Privatinvestortest sei nicht anwendbar
(112)
Nach Auffassung Deutschlands ist Wasser keine übliche Handelsware. Der Abwasserbehandlungssektor in Deutschland sei in regionale Monopole der öffentlichen kommunalen Aufgabenträger der Abwasserbeseitigung aufgeteilt. Die Abwasserbehandlung in Deutschland sei daher keine wirtschaftliche Tätigkeit, sondern eine hoheitliche Pflichtaufgabe der Gemeinden. Der TAZV handele als öffentliche Behörde und nicht als Unternehmen, dessen Verhalten nach dem Marktinvestortest geprüft werden kann. In Deutschland bestehe ein Anschluss- und Benutzungszwang. Die Nutzer hätten nicht die Möglichkeit, sich für einen anderen Dienstleistungsanbieter zu entscheiden als für die Gemeinde. Die Gebühren seien gesetzlich vorgegeben, würden von den Behörden beschlossen und dürften die Kosten nicht übersteigen.
(113)
Der Abwasserbehandlungssektor in Deutschland sei privaten Unternehmen nur in begrenztem Maße zugänglich. Sie könnten lediglich auf der Grundlage von Betriebsführungs- oder Betreiberverträgen bei der technischen Erfüllung der gesetzlichen Abwasserbeseitigungspflichten mitwirken. Die Verantwortung für die Aufgabe verbleibe jedoch bei der Gemeinde, die rechtlich nicht verpflichtet sei, den Vertrag auszuschreiben. Ferner könnten private Unternehmen technische Aufgaben ausführen (oder in Ausnahmefällen die Gebühren erheben), aber auch in diesem Fall dürfen die Gebühren ihre Kosten nicht übersteigen. Der TAZV habe Dritten keine technischen Aufgaben übertragen.
(114)
Da die Gebühren gesetzlich vorgegeben seien und die Kosten der Infrastruktur nicht überschreiten dürften, gebe es keinen Markt, auf dem private Unternehmen mit dem Ziel der Gewinnerzielung Abwassergebühren festsetzen könnten. Ein Wettbewerb zwischen privaten Unternehmen oder zwischen privaten und öffentlich-rechtlichen Unternehmen um Endverbraucher finde nicht statt.
(115)
Nach Auffassung Deutschlands ist es in einem solchen Fall nicht möglich, das Verhalten des Betreibers mit dem Verhalten eines privaten Investors zu vergleichen. Der Privatinvestortest sei daher nicht anwendbar.
Referenzpreise
(116)
Angesichts der Pflicht zum Anschluss an die Abwasserbehandlungsanlage gebe es keinen Wettbewerb und damit auch keinen Marktpreis, der als Benchmark für die beihilferechtliche Prüfung des Vorteils verwendet werden könnte.
(117)
Deutschland weist die Darstellung des Beschwerdeführers zurück, dass nur wenige Papierwerke kommunale Abwassersysteme nutzten und die alleinige Zugrundelegung von Daten aus diesen Papierwerken als Benchmark für den Sektor daher nicht repräsentativ sei.
(118)
In seiner Stellungnahme stellte Deutschland richtig, dass Propapier keine Gebühr von 0,95 EUR/m3 (wie in den Erwägungsgründen 72 und 80 des Einleitungsbeschlusses angegeben) zahle, sondern seit 2010 eine Gebühr von 1,18 EUR/m3 entrichte. Diese Gebühr sei im Vergleich zu anderen Standorten in der Europäischen Union vergleichsweise hoch bzw. auf jeden Fall nicht unüblich. Nach einer Umfrage des Verbands Deutscher Papierfabriken unter 77 Unternehmen der deutschen Papierindustrie, welche 68 % des Sektors repräsentieren, hätten die Gebühren im Jahr 2007 bei durchschnittlich 1,12 EUR/m3 (Bandbreite von 0,31 EUR/m3 bis 2,20 EUR/m3) gelegen. Die von Propapier gezahlte Gebühr liege innerhalb dieser Bandbreite und über dem Durchschnitt dieser Stichprobe.
(119)
In späteren Stellungnahmen setzte Deutschland die Kommission davon in Kenntnis, dass die Gebühr im Jahr 2012 auf 1,41 EUR/m3 angehoben worden sei, um die Verluste in der Anlaufphase der Abwasserbehandlungsanlage zu decken. Aufgrund von Einsparungen bei den Energiekosten sei die Gebühr Anfang 2013 im Einklang mit der rechtlichen Verpflichtung, dass die Gebühren die Kosten decken müssen, diese aber nicht überschreiten dürfen, auf 1,39 EUR/m3 festgesetzt worden. Darüber hinaus müsse Propapier das Abwasser vorbehandeln, bevor es in die TAZV-Anlage eingeleitet wird. Die Kosten für die Vorbehandlung lägen bei rund […] EUR/m3, was die Gesamtkosten für die Abwasserbehandlung für Propapier auf […] EUR/m3 bringe; im Vergleich dazu lägen die durchschnittlichen Kosten im Sektor (2010) bei 1,27 EUR/m3.
(120)
Deutschland führt aus, dass der Vergleich mit von anderen Papierherstellern in der Europäischen Union gezahlten Gebühren die richtige Benchmark für die Prüfung sei, dass kein wirtschaftlicher Vorteil vorliege und dass die Bedenken der Kommission bezüglich eines derartigen Vergleichs nicht stichhaltig seien.
(121)
Nach Angaben Deutschlands handelt es sich bei den der Kommission übermittelten Beispielen um Durchschnittspreise auf Vollkostenbasis. Deutschland habe keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Gebühren staatliche Beihilfen enthielten.
(122)
Deutschland führt aus, dass das Beispiel Lenzing Lyocell (26) stichhaltig sei, auch wenn der Sachverhalt zehn Jahre zurückliege (Propapier zahle mehr als das Doppelte der Gebühr, aber die Abwassergebühren seien in den letzten zehn Jahren nicht um mehr als 100 % gestiegen).
Bestehende Beihilfe
(123)
Deutschland bringt zwei Argumente dafür vor, warum die Gebühren, sofern sie Beihilfen darstellen, als bestehende Beihilfen im Sinne des Artikels 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 anzusehen seien.
(124)
Deutschland erklärt, dass die Kommission 2003 in ihrer Entscheidung in der Sache N 644e/02 zu dem Schluss gelangt sei, dass die GA-Regelung keine staatliche Beihilfe für die Betreiber von Abwasserbehandlungsanlagen darstelle, sofern es sich bei dem Träger - wie bei dem TAZV - um einen Zweckverband handele. Die Kommission habe diese Feststellung auf die Tatsache gestützt, dass ein Zweckverband der Kommunalaufsicht unterliegt und eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse wahrnimmt. Wie die Kommission jedoch selbst in Erwägungsgrund 57 des Einleitungsbeschlusses festgestellt habe, wäre die Regelung, selbst wenn sie in der Zwischenzeit aufgrund der Entwicklung des Binnenmarkts eine Beihilfe darstellen sollte, nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 als bestehende Beihilfe einzustufen.
(125)
Wie in Erwägungsgrund 100 dieses Beschlusses dargelegt, umfasst die Entscheidung in der Sache N 644e/02 nach Angaben Deutschlands auch die mittelbaren Wirkungen der Gemeinschaftsaufgabe, d. h. die Gebühren. Die Gebühren erforderten keine eigene Anmeldung, da die Gebührenberechnungsmethode Teil der Durchführung der Regelung sei.
(126)
Im Hinblick auf die Argumentation, dass es sich bei den Gebühren um eine bestehende Beihilfe handele, bringt Deutschland vor, dass diese in den Gebühren enthaltene Beihilfe bereits vor Inkrafttreten des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft am 1. Januar 1958 in Kraft gewesen sei. Eine vor dem Inkrafttreten des EWG-Vertrags bestehende Beihilfe bleibe auch im Falle späterer Modifikationen eine bestehende Beihilfe, solange der „Kern“ der ursprünglichen Regelung erhalten bleibe (27). Die Präzisierung einer schon vor dem 1. Januar 1958 geltenden allgemeinen Vorschrift stelle keine anmeldepflichtige Neubeihilfe dar (28).
(127)
Deutschland erklärt, dass die Kommunalabgabengesetze bereits vor Inkrafttreten des EWG-Vertrags im Jahr 1958 bestanden hätten und auch danach noch anwendbar gewesen seien. § 6 Absatz 2 des geltenden KAG Brandenburg gehe aufgrund der Tatsache, dass sich Brandenburg auf einem Teil des Gebiets des ehemaligen Königreichs Preußen befinde, auf das Kommunalabgabengesetz für das Königreich Preußen vom 14. Juli 1893 (PrKAG) und das Gemeindeabgabengesetz Bayern (BayGAG) zurück. Deutschland stützte dieses Argument auf folgende Unterargumente:
a)
Diese Gesetze hätten auch in der Zeit von 1919 bis 1933 sowie von 1933 bis 1945 fortgegolten.
b)
Die heutigen Kommunalabgabengesetze der alten Bundesländer gingen auf das PrKAG zurück.
c)
Das KAG Brandenburg stehe - ungeachtet der Sonderstellung der neuen Bundesländer aufgrund der Teilung Deutschlands - in historischer Kontinuität mit dem PrKAG.
Unterargument a:
(128)
Im PrKAG sei bereits die Möglichkeit der Erhebung von Gebühren durch die Kommunen für die Nutzung öffentlicher Infrastrukturen enthalten gewesen. Das Gebührenabgabengesetz, das seit 1938 in Bayern in Kraft ist (und die Grundlage für eine Reihe ähnlicher Gesetze in anderen süddeutschen Bundesländern bildet), biete ebenfalls diese Möglichkeit (29). Nach dem PrKAG seien die Gebührensätze in der Regel so zu bemessen, dass die Verwaltungs- und Unterhaltungskosten der Veranstaltung, einschließlich der Ausgaben für die Verzinsung und Tilgung des aufgewendeten Kapitals, gedeckt werden. Obwohl die Gebühren nach dem PrKAG nur die Ausgaben für die Verzinsung des (für die Infrastruktur) aufgewendeten Kapitals decken müssten, implizierten Urteile aus der Nachkriegszeit zum PrKAG, dass unter der Geltung des PrKAG keine Verzinsung von Zuschüssen Dritter vorgesehen sei.
(129)
Das PrKAG bzw. vergleichbare bestehende Landesgesetze seien weder in der Weimarer Republik noch nach der Machtergreifung der Nationalsozialisten außer Kraft gesetzt worden. Somit seien sie auch nach 1918 in Kraft geblieben.
Unterargument b:
(130)
Nach dem Zweiten Weltkrieg sei das PrKAG als Landesrecht unter dem Grundgesetz von 1949 (im Folgenden „GG“), nach dem Gesetze, die ihm nicht widersprechen, fortgelten (Artikel 123 GG), und durch Bestimmungen, die den Bundesländern ermöglichten, in bestimmten Bereichen Gesetze zu erlassen, in Kraft geblieben. Damit werde deutlich, dass das PrKAG bereits vor Inkrafttreten des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in den deutschen Bundesländern gegolten habe.
(131)
Nach der Gründung der Bundesrepublik Deutschland im Jahr 1949 sei das PrKAG in einigen westdeutschen Bundesländern nach und nach durch die jeweiligen Kommunalabgabengesetze abgelöst worden. Mit der Ablösung des PrKAG durch diese Landesgesetze in den 1960er- und 1970er-Jahren sei die Regelung präzisiert und terminologisch angepasst worden, wobei der Kern des Gesetzes jedoch erhalten geblieben sei. Insbesondere sei es dabei geblieben, dass auf Zuschüsse Dritter keine kalkulatorischen Zinsen angesetzt werden (30). Unter dem PrKAG sei die Verzinsung lediglich für das Fremdkapital erfolgt. Unter den Landesgesetzen sei die Verzinsung auf das Eigenkapital erstreckt worden; weder das PrKAG noch diese Landesgesetze hätten jedoch kalkulatorische Zinsen auf Zuschüsse vorgesehen.
(132)
Deutschland ist daher der Auffassung, dass die heutigen Kommunalabgabengesetze der alten Bundesländer auf das PrKAG zurückgehen. Nach Angaben Deutschlands sei es im vorliegenden Fall besonders wichtig, das KAG Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 1969 (31) zu betrachten, das als Modell für das KAG Brandenburg gedient und das PrKAG aus dem Jahr 1906 abgelöst habe; trotz der erforderlichen begrifflichen Anpassungen entspreche das KAG Nordrhein-Westfalen inhaltlich dem PrKAG (siehe Erwägungsgrund 128 dieses Beschlusses). Auch die Kommunalabgabengesetze anderer Bundesländer (z. B. Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Hessen) hätten das PrKAG als Grundlage und höben dieses auf.
Unterargument c:
(133)
Deutschland macht geltend, dass das KAG Brandenburg durch die Teilung Deutschlands nach dem Zweiten Weltkrieg eine Sonderstellung einnehme. In den Jahren nach der Gründung der DDR sei die kommunale Selbstverwaltung mit ihrem eigenen Wirkungskreis in Brandenburg und den anderen ostdeutschen Bundesländern abgeschafft worden. Regelungen seien im Sinne der zentralistischen Staatsführung getroffen worden. Mit der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1990 (32) (die von der Volkskammer der DDR vor der Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 erlassen wurde) sei die kommunale Selbstverwaltung wiederhergestellt und festgelegt worden, dass die Gemeinden ihre Finanzwirtschaft in eigener Verantwortung regeln. Dazu seien sie dazu berechtigt worden, Entgelte und Gebühren für kommunale Leistungen zu erheben.
(134)
Das KAG Brandenburg vom 27. Juni 1991 beruhe auf dem KAG Nordrhein-Westfalen und sei mit diesem nahezu deckungsgleich.
(135)
Trotz der zwischenzeitlich unterschiedlichen Rechtsentwicklung in der DDR sei eine unterschiedliche Behandlung der Kommunalabgabengesetze der ost- und der westdeutschen Bundesländer nicht angezeigt. Das KAG Brandenburg setze die Rechtstradition des PrKAG fort und stehe nicht in der Rechtstradition der ehemaligen DDR. Es gebe auch keine institutionelle Kontinuität zwischen dem (Ab-)Wasserbehandlungssystem der DDR und dem derzeitigen Abwasserbehandlungssystem des Landes Brandenburg. Die Kommunalverfassung vom 17. Mai 1990 habe den Grundstein für den Erlass der Kommunalabgabengesetze in den neuen Bundesländern gelegt. Die Kommunalabgabengesetze der neuen Bundesländer knüpften inhaltlich an die Kommunalabgabengesetze der alten Bundesländer an, die ihrerseits auf das PrKAG zurückgingen. Dies sei eine unausweichliche Konsequenz der Tatsache, dass die neuen Bundesländer der Bundesrepublik Deutschland nach dem Grundgesetz beigetreten sind (33). Das werde insbesondere an der Entstehungsgeschichte des KAG Brandenburg deutlich. Das KAG Brandenburg stehe in der Rechtstradition des KAG Nordrhein-Westfalen und des PrKAG. Die Teilung Deutschlands und die dadurch unterbrochene Rechtstradition in den ostdeutschen Bundesländern dürfe im Hinblick auf die Auslegung des KAG Brandenburg nicht zu einem Nachteil führen.
(136)
Das KAG Brandenburg stehe in historischer Kontinuität mit dem PrKAG.
(137)
Deutschland argumentiert ferner, dass auch das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip schon vor dem Inkrafttreten des EWG-Vertrags im Jahr 1958 gegolten hätten. Das Äquivalenzprinzip verlange, dass eine Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand steht. Dies sei Bestandteil des im Grundgesetz verankerten Rechtsstaatsprinzips. Das Kostendeckungsprinzip folge unmittelbar aus dem PrKAG. Auch wenn dieses Prinzip nicht strikt bei allen Gebührenberechnungen angewandt werde, so dürfe das Gebührenaufkommen einer Gemeinde deren Aufwendungen nicht erheblich übersteigen.
Einhaltung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes
(138)
Ferner macht Deutschland geltend, dass eine Rückforderung der Beihilfeelemente für den Fall, dass die Kommission die Propapier berechneten Gebühren als Betriebsbeihilfe ansehen würde, gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes und den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen würde.
(139)
Der Grundsatz des Vertrauensschutzes besagt, dass 1) ein Unionsorgan begründete Erwartungen beim Betroffenen geweckt haben muss und 2) ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer nicht in der Lage gewesen sein darf, den Erlass einer Maßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen.
(140)
Da die GA-Regelung (genehmigt durch die Entscheidung in der Sache N 644e/02) nicht als staatliche Beihilfe angesehen wurde, könne bei Propapier die begründete Erwartung bestanden haben, dass keine Beihilfe zu seinen Gunsten vorliege. An der Vereinbarkeit dieser Regelung mit dem Unionsrecht habe zuvor kein Zweifel bestanden, da ähnliche Regelungen bislang noch nie von der Europäischen Kommission geprüft worden seien.
(141)
Eine Rückforderung des nicht in den Gebühren enthaltenen Beihilfeelements im Falle einer Einstufung als Betriebsbeihilfe durch die Kommission verstoße auch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, dem zufolge gleiche Sachverhalte gleich behandelt werden müssen. Eine Rückforderung würde den Wettbewerbern von Propapier einen Vorteil verschaffen.
4.3. STELLUNGNAHME DER DEUTSCHEN GEMEINDEVERBÄNDE UND DES VKU
(142)
Die deutschen Gemeindeverbände und der VKU begrüßen die Stellungnahme Deutschlands vom 28. Januar 2011, an der sie mitgewirkt haben. Sie nehmen insbesondere Bezug auf das Argument, dass die Abwasserbehandlung in Deutschland eine nichtwirtschaftliche hoheitliche Aufgabe der Gemeinden sei. Die Gemeinden übernehmen die Organisation und Finanzierung dieser Tätigkeit im Rahmen ihrer kommunalen Selbstverwaltungspflichtaufgabe im Interesse der Bürger.
(143)
Die deutschen Gemeindeverbände und der VKU erklären, dass § 6 Absatz 2 Satz 5 des KAG Brandenburg, nach dem die Gebühren für die Nutzung der Abwasserbehandlungsanlage die Kosten, die kalkulatorischen Zinsen und die kalkulatorischen Abschreibungen decken müssen, während Zuschüsse bei der Ermittlung der kalkulatorischen Zinsen für das aufgewendete Eigenkapital nicht zu berücksichtigen sind, im Interesse der Verbraucher sei. Da Zuschüsse Dritter kein von den Gemeinden investiertes Eigenkapital darstellten, sollten die Verbraucher auch keine Zinsen auf diese Zuschüsse an die Gemeinden zahlen müssen.
5. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
(144)
Die in Rede stehenden Maßnahmen sind als staatliche Beihilfe einzustufen, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: i) Die Maßnahme muss eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Förderung sein, ii) dem Unternehmen muss daraus ein wirtschaftlicher Vorteil entstehen, iii) der Vorteil muss selektiv sein, und iv) die Maßnahme muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Eine staatliche Beihilfe liegt vor, wenn die Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV kumulativ erfüllt sind.
(145)
Bereits im Einleitungsbeschluss war unbestritten, dass alle in Rede stehenden Maßnahmen den Einsatz staatlicher Mittel umfassen und dass sie den Wettbewerb und den Handel im Binnenmarkt verfälschen könnten.
(146)
Die Kommission stellt hinsichtlich der Beschwerdepunkte fest, dass unterschieden werden muss zwischen 1) einer mutmaßlichen staatlichen Beihilfe zugunsten von Propapier durch gewidmete Infrastrukturmaßnahmen (Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage und bestimmte andere Infrastrukturvorhaben im Erweiterungsareal des Industriegebiets, in dem sich das neue Werk von Propapier befindet) sowie 2) einer mutmaßlichen Beihilfe für Propapier in Form ermäßigter Abwasserbehandlungsgebühren.
5.1. HANDELT ES SICH BEI DEN AUS ÖFFENTLICHEN MITTELN FINANZIERTEN INFRASTRUKTURPROJEKTEN UM ALLGEMEINE ODER UM AUSSCHLIESSLICH PROPAPIER GEWIDMETE INFRASTRUKTUR?
(147)
In der Vergangenheit hat die Kommission die Auffassung vertreten, dass die öffentliche Verwaltung auf ihrem Gebiet Raumordnungsarbeiten durchführen darf. In diesem Sinne darf sie Infrastrukturen finanzieren, die der gesamten Bevölkerung zugutekommen. Zudem vertritt die Kommission die Ansicht, dass es keine Rolle spielt, aus welchem Grund diese Infrastrukturen geschaffen werden, solange dies zum Nutzen der Allgemeinheit geschieht. Wenn hingegen derartige Infrastrukturen nur einem Privatunternehmen nützen, hat dieses die Finanzierung zu übernehmen. Dies ergibt sich daraus, dass die Kommission bei staatlichen Beihilfen die konkreten Auswirkungen der Maßnahme und nicht die verfolgten Ziele zu untersuchen hat. Daher ist die Kommission im vorliegenden Fall der Meinung, dass zu prüfen ist, welche Infrastrukturen der Allgemeinheit (Propapier inbegriffen) dienen und welche nur Propapier nützen. Denn nur Letztere müssten von Propapier finanziert werden (34).
(148)
Die Kommission stellt fest, dass der Parkplatz, die Straße und der Oder-Spree-Kanal nicht von Unternehmen im Sinne des Wettbewerbsrechts der Europäischen Union betrieben werden, da ihre Nutzung kostenlos ist. Daher stellt sich im vorliegenden Fall nicht die Frage nach staatlichen Beihilfen zugunsten der Eigentümer und Betreiber dieser Infrastrukturen.
5.1.1. Parkplatz
(149)
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass der Standort des Parkplatzes ungünstig und zu abgelegen sei, um für andere innerstädtische Gewerbe genutzt werden zu können und dazu zu führen, dass die Stadt Lkw-Stellplätze in der Innenstadt schließen kann. Deutschland hat in der Tat nicht das Gegenteil bewiesen; allerdings bedeutet die Tatsache allein, dass sich ein Parkplatz in unmittelbarer Nähe eines Unternehmens befindet, nicht automatisch, dass der Parkplatz diesem Unternehmen gewidmet ist oder diesem vorrangig zugutekommt. Das vom Beschwerdeführer angeführte Verkehrsschild (siehe Erwägungsgrund 46), das Lkw-Stellflächen für das Kraftwerk auswies, war nur vorübergehender Art und auf Bauarbeiten im Kraftwerk zurückzuführen, die Ende März 2011 abgeschlossen wurden. Die Kommission stellt fest, dass der Parkplatz frei zugänglich und von der öffentlichen Straße aus ausgeschildert ist, ohne auf ein spezielles Unternehmen zu verweisen. Ob der Parkplatz Rastanlagen bietet, ist für seine Einstufung als allgemeine Infrastruktur nicht relevant.
(150)
Deutschland hat hinreichende Beweise dafür vorgelegt, dass der Parkplatz nicht eigens für Propapier gebaut wurde, sondern Teil des wirtschaftsplanerischen Gesamtkonzepts für das Industriegebiet war. Zudem verfügt Propapier über eigene Stellplätze für 27 Lkw und 213 Pkw. Zusätzliche Stellflächen für 120 Pkw sind in Planung (die Baugenehmigung ist bereits erteilt worden). Deutschland hat bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Einleitungsbeschlusses bestätigt, dass die firmeneigenen Stellflächen von Propapier für das Abstellen der Fahrzeuge seiner Mitarbeiter, Zulieferer und Besucher ausreichten.
(151)
Auf der Grundlage der vorstehenden Erwägungen bestätigt die Kommission ihre vorläufige Auffassung aus dem Einleitungsbeschluss, dass der Parkplatz nicht ausschließlich Propapier gewidmet ist und keine staatliche Beihilfe beinhaltet.
5.1.2. Straße
(152)
Bei der Straße handelt es sich um eine öffentliche Straße. Sie ist Teil des Gesamterschließungskonzepts des Gewerbegebiets, das bereits 1993 geplant wurde, weit bevor Propapier beschloss, sich dort niederzulassen. Entgegen den Angaben des Beschwerdeführers endet die Straße nicht wenige Meter hinter dem Papierwerk von Propapier, sondern verbindet das aktuelle Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal und seine nördlichen Erweiterungsgebiete mit der Bundesstraße B 112. Der letzte Abschnitt wurde im Jahr 2013 fertiggestellt. Die neue Straße kann auch anderen Unternehmen zugutekommen, da sie für das ArcelorMittal-Industriegebiet und andere Industriegebiete weitere Entwicklungsmöglichkeiten bietet. Die Straße kann die Fahrzeit für den Industrie- und Geschäftsverkehr nach Frankfurt (Oder) verkürzen und bietet Unternehmen in Frankfurt einen besseren Zugang zum Binnenhafen von Eisenhüttenstadt.
(153)
Die Kommission bestätigt daher ihre vorläufige Auffassung aus dem Einleitungsbeschluss, dass die Straße nicht Propapier gewidmet ist und keine staatliche Beihilfe beinhaltet.
5.1.3. Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals
(154)
Der Beschwerdeführer machte in seiner Beschwerde geltend, dass die Infrastrukturmaßnahmen im Rahmen der Erweiterung und Vertiefung des Oder-Spree-Kanals ausschließlich Propapier gewidmet gewesen seien und eine staatliche Beihilfe zugunsten von Propapier beinhalteten. Im Jahr 2008 erweiterte Eisenhüttenstadt das Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal, um Unternehmen anzuziehen. Seit 2003 werden auf der gesamten Länge des Kanals (der Teil der transeuropäischen Netze (TEN) ist) Schleusen ausgebaut. Es gibt jedoch keinen Hinweis auf einen Kausalzusammenhang zwischen diesen Infrastrukturmaßnahmen und der Ansiedlung von Propapier oder auf die Gewährung eines selektiven Vorteils zugunsten von Propapier im Rahmen dieser Maßnahmen; ferner stimmt die Kommission Deutschland zu, dass die Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals Teil der erforderlichen regelmäßigen Instandhaltung des Kanals ist.
(155)
Die Kommission bestätigt daher ihre vorläufige Auffassung aus dem Einleitungsbeschluss, dass die Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals keinen selektiven Vorteil zugunsten von Propapier darstellt und keine staatliche Beihilfe beinhaltet.
5.1.4. Abwasserbehandlungsanlage
(156)
Die Kommission stellt fest, dass die Kapazität der bestehenden Abwasserbehandlungsinfrastruktur außerhalb des erweiterten Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal nur begrenzt ist. Die Restkapazität der bestehenden Abwasserbehandlungsanlage in Eisenhüttenstadt hätte lediglich noch den Bedarf eines kleinen zusätzlichen Investoren decken können, wäre im Falle der Ansiedlung eines größeren oder mehrerer kleiner Investoren in dem neuen Industriegebiet jedoch nicht mehr ausreichend gewesen.
(157)
Die Kommission stellt ferner fest, dass die TAZV-Abwasserbehandlungsanlage nicht eigens für Propapier errichtet worden ist. Der Bau war bereits im Rahmen anderer potenzieller Investitionen in den Jahren 2004-2006, lange vor der Ansiedlung von Propapier, geplant gewesen. Deutschland legte Beweise dafür vor, dass die Abwasserbehandlungsanlage bereits im Rahmen der wirtschaftlichen Erschließung des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal geplant worden war. Deutschland legte ferner Beweise für mehrere Werbekampagnen vor, um Investoren für das Erweiterungsareal des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal zu gewinnen, die bislang jedoch erfolglos verliefen, da die regionalen Behörden es bislang nicht geschafft haben, zusätzliche Investoren (neben Propapier, EnBW und 5N PV) anzuziehen.
(158)
Wenngleich die Abwasserbehandlungsanlage technisch - durch ihre anaerobe erste Reinigungsstufe - so gestaltet ist, dass sie hochbelastete Industrieabwässer wie die von Herstellern von Wellpappenrohpapier aus Altpapier behandeln kann, wäre eine anaerobe erste Reinigungsstufe auch für andere Nutzer interessant, die mit organischen Inhaltsstoffen hochbelastete Industrieabwässer produzieren, wie Unternehmen der Getränke- und Lebensmittelindustrie. Darüber hinaus bieten Wasserbehandlungsanlagen mit einer anaeroben ersten Reinigungsstufe für Industrieabwässer, die stark mit organischen Inhaltsstoffen belastet sind, zahlreiche wirtschaftliche und ökologische Vorteile.
(159)
Auch wenn die TAZV-Anlage in ihrer derzeitigen Größe hauptsächlich den Bedarf von Propapier deckt, wird sie auch - unter den gleichen Bedingungen - von den beiden anderen in dem Gebiet niedergelassenen Unternehmen genutzt. Ihre modulare Bauweise ermöglicht eine Erweiterung der Anlage zur Behandlung der Abwässer weiterer Nutzer. Auch ohne modulare Erweiterung bestehen derzeit Kapazitätsreserven von etwa [20-40] %, die für Abwässer weiterer Unternehmen genutzt werden können, wobei die aktuelle Gesamtkapazität bis auf das Doppelte erhöht werden könnte (siehe Erwägungsgründe 80 bis 84). Die Wasserbehandlungsanlage steht allen Nutzern diskriminierungsfrei offen (neue Investoren, die sich in dem Industriegebiet niederlassen, unterliegen einem Anschluss- und Benutzungszwang), und die Anlage kann auch Abwässer von nicht in der Papierindustrie tätigen Unternehmen behandeln.
(160)
Nach Auffassung der Kommission bedeutet die Tatsache, dass die TAZV-Anlage derzeit überwiegend (im Schnitt zu [ 70] % und höchstens zu [ 70] %) von Propapier genutzt wird, nicht unbedingt, dass es sich bei der Anlage um eine gewidmete Infrastruktur handelt, da ihre modulare Bauweise aus wirtschaftlicher Sicht in Zeiten begrenzter öffentlicher Haushaltsmittel sinnvoll ist. Im Gegensatz zur Behauptung des Beschwerdeführers zeigen die zur Verdopplung der Kapazität der TAZV-Anlage nötigen Kosten, die von Deutschland auf weniger als 50 % der Erstinvestitionskosten geschätzt werden, dass die modulare Bauweise der Anlage Größenvorteile ermöglicht.
(161)
Die Tatsache, dass die Regionalbeihilfe für die Errichtung der Anlage unter der Auflage gewährt wurde, dass sich ein Hauptinvestor (in diesem Fall Propapier) in dem Erweiterungsareal des Industriegebiets ansiedelt, wird von der Kommission als gute öffentliche Verwaltung knapper Ressourcen angesehen, da weder sinnvoll ist, mit der Errichtung einer großen öffentlichen Infrastruktur zu beginnen, bevor deren Nutzung gewährleistet ist, noch sie überzudimensionieren.
(162)
Das Argument, dass Papierwerke in der Regel über eigene Abwasserbehandlungsanlagen verfügen, kann durch die von Deutschland vorgelegten Zahlen ausgeräumt werden. Auch wenn einige Unternehmen der Papierindustrie wie auch in anderen Industriezweigen über eigene Abwasser(vor)behandlungsanlagen verfügen, weist dieser Umstand allein noch nicht darauf hin, dass in Fällen, in denen industrielle Nutzer die öffentliche Abwasserbehandlungsanlage verwenden, der Staat den Nutzern einen Vorteil einräumt, denn die Nutzer decken die Kosten im Laufe der Zeit durch die von ihnen gezahlten Gebühren.
(163)
Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass es sich bei der Abwasserbehandlungsanlage um allgemeine Infrastruktur handelt und der Zuschuss für die TAZV-Anlage somit keine Investitionsbeihilfe für Propapier darstellt. Anders als der Parkplatz, die Straße und der Oder-Spree-Kanal stellt der Betrieb der Abwasserbehandlungsanlage eine wirtschaftliche Tätigkeit dar, da ihr Betreiber eine Dienstleistung (Abwasserbehandlung) gegen ein Entgelt auf dem Markt anbietet. Die Kommission hat jedoch festgestellt, dass eine etwaige dem TAZV gewährte Beihilfe in jedem Fall eine bestehende Beihilfe darstellen würde (Erwägungsgründe 51 bis 57 des Einleitungsbeschlusses). Daher müssen etwaige Beihilfen zugunsten des TAZV im vorliegenden Beschluss nicht weiter geprüft werden.
(164)
Zusammenfassend kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die aus staatlichen Mitteln finanzierten Infrastrukturvorhaben im Erweiterungsareal des Industriegebiets, in dem das Werk von Propapier liegt, nicht ausschließlich für die Papierfabrik bestimmt und daher nicht als gewidmete Infrastruktur und nicht als staatliche Beihilfe zugunsten von Propapier einzustufen sind. Das heißt, dass diese geförderten Investitionen keine Einzelinvestition im Sinne der Randnummer 60 der Regionalbeihilfeleitlinien mit der regionalen Investitionsbeihilfe für das Papierwerk von Propapier bilden, die von der Kommission in ihrem abschließenden Beschluss in der Sache SA.23827 (2013/C) genehmigt wurde (siehe Fußnote 4). Somit bleibt die Würdigung der Investitionsbeihilfe für Propapier, die Gegenstand des genannten Beschlusses war, vom vorliegenden Beschluss unberührt.
5.2. SIND DIE ERMÄSSIGTEN GEBÜHREN FÜR DIE NUTZUNG DER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE ALS STAATLICHE BEIHILFE ANZUSEHEN?
(165)
Im Hinblick auf das Argument Deutschlands, dass bei einer Maßnahme, die dem Betreiber im Rahmen einer von der Kommission nicht als Beihilfe eingestuften Regelung gewährt wurde, keine „Beihilfe“ an den Nutzer der betreffenden Infrastruktur weitergegeben werden könne, möchte die Kommission noch einmal darauf hinweisen, dass in der Entscheidung über die Beihilferegelung N 644e/02 keine Aussage darüber getroffen wurde, ob die für die Nutzung der Infrastruktur erhobenen Gebühren unter Umständen eine Beihilfe zugunsten der Nutzer der Infrastruktur darstellen. Die Kommission bleibt bei ihrer Feststellung aus dem Einleitungsbeschluss, dass ihr keine Gebührenregelung zur Kenntnis gebracht wurde, die für die im Rahmen der angemeldeten Regelung gewährten Zuschüsse gelten würde; daher kann die Entscheidung zur Genehmigung der Regelung nicht als Genehmigung für implizit zulässige Beihilfen angesehen werden, deren Rechtsgrundlage das Kommunalabgabengesetz wäre.
(166)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(167)
Das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe muss unabhängig davon festgestellt werden, 1) ob die EU-Wasserrahmenrichtlinie und die deutschen Rechtsvorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie eine vollständige Deckung der Kosten für die Bereitstellung der Abwasserbehandlungsdienste erfordern und 2) ob die Gebühren mit den Bestimmungen dieser Rechtsvorschriften im Einklang stehen. In anderen Worten können Maßnahmen, die sowohl mit der EU-Wasserrahmenrichtlinie als auch mit den geltenden deutschen Rechtsvorschriften im Einklang stehen, dennoch staatliche Beihilfen darstellen, wenn sämtliche Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV (siehe Erwägungsgrund 144) erfüllt sind.
Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit
(168)
Die für die Benutzung der Abwasserbehandlungsanlage zu zahlenden Gebühren werden im Einklang mit § 6 des Kommunalabgabengesetzes des Landes Brandenburg von der Gemeinde festgesetzt und erhoben. Werden die Gebühren so festgesetzt, dass sie unter denen liegen, die ein privater Investor erhoben hätte, so bedeutet dies einen Einnahmenverlust für die Gemeinde.
(169)
Daher würde die Maßnahme im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt, da das Einkommen der Gemeinde durch den Propapier gewährten Vorteil sinken würde.
(170)
Wird die Höhe der Gebühren so festgesetzt, dass einem Unternehmen daraus ein Vorteil entsteht, so wäre dies auch dem Staat zuzurechnen, da diese Festsetzung der Gebühren auf eine öffentliche Einrichtung - die Stadt Eisenhüttenstadt - zurückzuführen ist.
Wirtschaftlicher Vorteil
(171)
Wie im Einleitungsbeschluss (35) dargelegt, musste die Kommission prüfen, ob die von Propapier zu zahlenden Abwasserbehandlungsgebühren so festgelegt wurden, dass sie Propapier einen (selektiven) wirtschaftlichen Vorteil verschaffen.
(172)
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs umfasst der Begriff des „Vorteils“ nicht nur positive Leistungen wie Subventionen, sondern auch Maßnahmen, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat, und die somit zwar keine Subventionen im strengen Sinne des Wortes darstellen, diesen aber nach Art und Wirkung gleichstehen (36).
(173)
Wendet man dies auf den vorliegenden Fall an, so stellt sich die Frage, ob die von Propapier zu entrichtenden Abwasserbehandlungsgebühren niedriger sind als die Kosten, die ein vergleichbares Unternehmen unter normalen Marktbedingungen zu tragen hätte, d. h., ob die Höhe der Gebühren mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten im Einklang steht. Um dies zu prüfen, gibt es nach Auffassung der Kommission zwei Möglichkeiten:
-
ein Vergleich des von Propapier gezahlten Preises mit einem Referenzpreis, der üblicherweise in dem betreffenden Mitgliedstaat für die Abwasserbehandlung erhoben wird;
-
eine Ex-ante-Rentabilitätsanalyse, die zeigt, dass ein privater Anbieter Gebühren in derselben Höhe erhoben hätte.
Referenzpreise
(174)
Angesichts der von Deutschland beschriebenen Organisation des Marktes (siehe Erwägungsgründe 112 bis 113) und in Anbetracht der Tatsache, dass (selbst private) Betreiber die Preise für ihre Dienstleistungen nicht frei festsetzen können, da die Preise gesetzlich (durch das KAG Brandenburg) vorgeschrieben sind, ist die Kommission der Auffassung, dass es nicht möglich ist, Referenzpreise zu ermitteln, die ein privater Betreiber unter normalen Marktbedingungen verlangt hätte.
(175)
Die Kommission stellt ferner fest, dass Deutschland Daten zu den Preisen vorgelegt hat, die andere Unternehmen aus der Branche, in der Propapier tätig ist, zahlen. Obwohl Deutschland geltend macht, dass die vorgelegten Referenzpreise Durchschnittspreise seien, die die vollen Kosten widerspiegeln, gibt es keinen Hinweis darauf, ob diese Gebühren staatliche Beihilfen beinhalten. Die Zweifel der Kommission an der Brauchbarkeit dieser Daten als Grundlage für einen Vergleich konnten nicht ausgeräumt werden. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, dass diese Preise nach Auffassung der Kommission unter Umständen verschiedene Kostenrealitäten widerspiegeln und nicht sicher ist, ob sie staatliche Beihilfen beinhalten.
Ex-ante-Rentabilitätsanalyse
(176)
Angesichts der fehlenden verlässlichen Marktreferenzwerte vertritt die Kommission die Auffassung, dass anhand einer anderen, allgemein anerkannten Standardbewertungsmethode festgestellt werden kann, ob ein Rechtsgeschäft zu marktüblichen Bedingungen erfolgt ist. Nach Auffassung der Kommission kann bei Infrastrukturen, die allen Nutzern offen stehen und keinem bestimmten Nutzer gewidmet sind, der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers/Wirtschaftsbeteiligten als erfüllt betrachtet werden, wenn die Nutzer der Infrastruktur von einem Ex-ante-Standpunkt aus betrachtet inkrementell zur Rentabilität des Betreibers beitragen (37).
(177)
Dies ist der Fall, wenn die Vereinbarung des Betreibers mit dem einzelnen Nutzer dem Betreiber ermöglicht, die Kosten aus der Vereinbarung mit einer angemessenen Gewinnmarge auf der Grundlage solider mittelfristiger Aussichten zu decken (38).
(178)
Darüber hinaus sollten bei dieser Analyse alle Einnahmen und alle erwarteten inkrementellen Kosten, die dem Betreiber im Zusammenhang mit den Tätigkeiten des betreffenden Nutzers entstehen, berücksichtigt werden (39).
(179)
Diese inkrementellen Kosten umfassen alle Ausgaben- bzw. Investitionskategorien, wie zum Beispiel inkrementelle Personal-, Ausrüstungs- und Investitionskosten, die durch die Präsenz des Nutzers entstehen (40). Hingegen sollten Kosten, die der Betreiber unabhängig von der Vereinbarung mit dem Nutzer in jedem Falle zu tragen hätte, nicht einbezogen werden.
(180)
Angesichts dieser Faktoren ist die Kommission der Auffassung, dass der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers/Wirtschaftsbeteiligten erfüllt ist, d. h., dass die ermäßigte Gebühr Propapier aus folgenden Gründen keinen Vorteil verschafft:
a)
Die Wasserbehandlungsanlage steht allen Nutzern offen und ist nicht Propapier gewidmet.
b)
Die von Propapier gezahlte Gebühr umfasst die Kosten für Betrieb, Erhaltung, Wartung, Personal und Abgabenverwaltung, kalkulatorische Abschreibungen sowie kalkulatorische Zinsen auf 20 % des in die Abwasserbehandlungsanlage investierten Eigenkapitals. Die Gebühr deckt somit alle inkrementellen Kosten ab, die dem Betreiber der Abwasserbehandlungsanlage im Zusammenhang mit den Tätigkeiten von Propapier entstehen.
(181)
Im Hinblick auf die angemessene Gewinnmarge, die neben den inkrementellen Kosten durch die Gebühren gedeckt werden soll, ist festzustellen, dass die Gebühren im vorliegenden Fall nicht nur die inkrementellen Kosten, sondern auch die kalkulatorischen Zinsen auf 20 % des investierten Eigenkapitals decken. Auch wenn dies nach dem oben definierten Ansatz zur Berechnung der inkrementellen Kosten nicht ausdrücklich als angemessener Gewinn festgelegt ist, stellt dies für den Betreiber doch ein zusätzliches Einkommen dar, wie es auch bei einem angemessenen Gewinn der Fall wäre.
(182)
Da die Gebühren Propapier keinen Vorteil verschaffen und somit keine staatliche Beihilfe darstellen, musste die Kommission nicht prüfen, ob sie eine bestehende Beihilfe (siehe Erwägungsgründe 123 bis 137) oder eine Betriebsbeihilfe (siehe Erwägungsgrund 26) darstellen oder ob eine solche Betriebsbeihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar wäre. Angesichts dieser Feststellung kann die Kommission auch die Frage offen lassen, ob eine Rückforderung der Gebühren (im Falle einer Einstufung als Betriebsbeihilfe) gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes und den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen würde.
6. SCHLUSSFOLGERUNG
(183)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass weder die Errichtung der TAZV-Wasserbehandlungsanlage, der Bau des Parkplatzes, die neue Straße, noch die Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals gewidmete Infrastrukturmaßnahmen darstellen.
(184)
Ferner gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die für die Abwasserbehandlung erhobenen Gebühren keine staatliche Beihilfe darstellen. Der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers/Wirtschaftsbeteiligten ist erfüllt, und somit wird der Propapier PM2 GmbH kein wirtschaftlicher Vorteil verschafft -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Bei den von Deutschland umgesetzten Infrastrukturmaßnahmen handelt es sich nicht um der Propapier PM2 GmbH gewidmete Infrastruktur. Die vom TAZV von Propapier erhobenen Gebühren für die Nutzung der Abwasserbehandlungsanlage beinhalten keine staatliche Beihilfe. Daher stellen die Infrastrukturmaßnahmen und die Regeln zur Gebührenfestsetzung keine staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV dar.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.
Brüssel, den 1. Oktober 2014
DECISIONE (UE) 2015/508 DELLA COMMISSIONE
dell’1 ottobre 2014
relativa al presunto aiuto infrastrutturale della Germania a favore di Propapier PM2 GmbH - Aiuto di Stato SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
[notificata con il numero C(2014) 6847]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
visto il regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle suddette disposizioni (2) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 29 ottobre 2008 Smurfit Kappa Group (di seguito «Smurfit Kappa» o «denunciante») ha presentato alla Commissione una denuncia in cui sosteneva che Propapier PM2 GmbH avesse beneficiato di un aiuto infrastrutturale. La denuncia, protocollata con numero CP 327/08, è stata inserita nel registro degli aiuti illegali (con numero NN 45/10).
(2)
Con lettera del 27 ottobre 2010 la Commissione ha comunicato alla Germania la decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) in relazione al presunto aiuto.
(3)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (3). La Commissione ha invitato tutti gli interessati a presentare osservazioni in merito al presunto aiuto.
(4)
La Germania ha trasmesso le sue osservazioni con lettera del 28 gennaio 2011 (la cui versione non riservata è pervenuta il 31 gennaio 2011). La Commissione ha ricevuto inoltre le seguenti osservazioni di parti interessate: l’11 febbraio 2011, le osservazioni comuni dell’Associazione delle città tedesche, dell’Associazione federale dei distretti tedeschi e dell’Associazione delle città e dei comuni tedeschi, nonché le osservazioni dell’Associazione delle imprese di distribuzione locali (Verband kommunaler Unternehmen - VKU); il 14 febbraio 2011, le osservazioni della denunciante (la cui versione non riservata è pervenuta il 1o marzo 2011). La Commissione ha inoltrato queste osservazioni alle autorità tedesche perché potessero esprimersi al riguardo: la replica della Germania è pervenuta alla Commissione il 13 aprile 2011 (il 26 aprile 2011 nella versione non riservata).
(5)
Il 17 gennaio 2013 si è tenuta una riunione tra rappresentanti dei servizi della Commissione e rappresentanti della Germania. Con lettera del 25 febbraio 2013 la Germania ha presentato un supplemento di informazioni. Con lettera del 26 aprile 2013 i servizi della Commissione hanno chiesto ulteriori informazioni; la Germania ha risposto con lettera del 14 maggio 2013.
(6)
Il 23 maggio 2013 la Commissione ha chiesto, per posta elettronica, ancora ulteriori informazioni alla Germania, la quale le ha trasmesse con lo stesso mezzo il 24 maggio 2013, 27 maggio 2013 e 28 maggio 2013.
(7)
In esito alla riunione del 6 giugno 2013, cui hanno partecipato i rappresentanti della Commissione, della Germania e dell’impresa beneficiaria e alcuni esperti della materia, la Germania ha annunciato la possibile presentazione di memorie integrative. In risposta all’ulteriore richiesta d’informazioni del 15 ottobre 2013, la Germania ha trasmesso un volume consistente di osservazioni aggiuntive con messaggi di posta elettronica del 4 novembre 2013, 13 dicembre 2013, 18 dicembre 2013, 6 gennaio 2014 e 24 aprile 2014.
2. DESCRIZIONE DELLE MISURE
(8)
Propapier PM2 GmbH (di seguito «Propapier») appartiene a Progroup AG (di seguito «Progroup»). La Progroup produce e commercializza, per il tramite delle controllate, cartone ondulato e cartone ondulato grezzo. La denunciante Smurfit Kappa è uno dei maggiori produttori di carta dell’Unione europea.
(9)
Il 2 aprile 2008 la Commissione ha autorizzato (4) un aiuto a finalità regionale per la costruzione, da parte di Propapier, di una cartiera di produzione di cartone ondulato grezzo e della centrale elettrica che la serve in un’area di nuova espansione della preesistente zona industriale sul canale Oder-Sprea a Eisenhüttenstadt, nel land del Brandeburgo - zona che, all’epoca dei fatti, era considerata ammissibile agli aiuti a finalità regionale ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE.
(10)
A parere della denunciante, taluni interventi infrastrutturali finanziati con risorse pubbliche nell’area di espansione della zona industriale in cui è ubicato il nuovo stabilimento di Propapier sono diretti esclusivamente alla cartiera e si configurano quindi come infrastruttura dedicata e come aiuto di Stato a favore di Propapier.
(11)
Nello specifico la denunciante citava gli interventi infrastrutturali seguenti (cfr. la parte 2.1): realizzazione di un impianto di trattamento delle acque reflue, costruzione di un parcheggio e di un nuovo raccordo stradale, ampliamento e scavo del canale Oder-Sprea.
(12)
La denunciante faceva inoltre valere che le tariffe per l’uso dell’impianto di trattamento delle acque reflue sono state fissate a un livello eccessivamente basso in modo da avvantaggiare Propapier (cfr. la parte 2.2).
2.1. AIUTO PER LA REALIZZAZIONE DI UN IMPIANTO DI TRATTAMENTO DELLE ACQUE REFLUE E DI ALTRE OPERE INFRASTRUTTURALI
(13)
Attraverso il programma di sviluppo dell’infrastruttura comunale a carattere economico nell’ambito dell’azione di interesse comune (Gemeinschaftsausgabe - «GA») «Miglioramento della struttura economica regionale» (di seguito: «regime GA») (5), nel luglio 2008 il land del Brandeburgo ha assegnato una sovvenzione diretta di 33 808 200 EUR (6) alla realizzazione di un nuovo impianto di trattamento delle acque reflue in un’area di espansione della zona industriale sul canale Oder-Sprea a Eisenhüttenstadt. Al riguardo si rilevi che il regime GA in materia di finanziamento della costruzione o dello sviluppo di impianti di trattamento delle acque reflue è stato trattato nel caso N 644e/02 (7), nel quale la Commissione ha stabilito nel 2003, per il periodo di programmazione 2004-2006, che il sostegno offerto nel quadro di tale regime non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE a favore del proprietario o dell’esercente dell’impianto.
(14)
Nella citata decisione del 2003 la Commissione ha sostenuto che, ai sensi della versione del regime vigente nel periodo 2004-2006, le sovvenzioni vanno considerate un trasferimento interno di risorse statali che non costituisce aiuto di Stato a favore del proprietario o dell’esercente, in quanto i beneficiari non sono imprese economiche e perché si tratta della prestazione di un servizio nell’ambito di una delle classiche funzioni di interesse generale di responsabilità delle amministrazioni comunali. In conformità al regime, il beneficiario deve sempre essere un ente locale (Gebietskörperschaft) o un consorzio posto sotto il controllo del comune (Zweckverband). Il sostegno è quindi possibile solo se non esistono interconnessioni giuridiche, personali o economiche tra il beneficiario della misura (l’impianto di trattamento delle acque reflue) e l’utente dell’impianto stesso.
(15)
La sovvenzione, che ammontava all’80 % dei 42 260 340 EUR che costituivano i costi complessivi ammissibili al sostegno, è andata a beneficio di Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (di seguito «TAZV»), consorzio intercomunale di diritto pubblico cui sono affidati l’erogazione di acqua potabile e il trattamento delle acque reflue. TAZV, che è sia proprietario sia esercente dell’impianto di trattamento delle acque reflue, ha sostenuto il restante 20 % dei costi totali dell’investimento pubblico.
(16)
Il sostegno era subordinato alla prova che, per il 15 agosto 2008, fossero soddisfatte le condizioni giuridiche e finanziarie per l’insediamento di un investitore principale (nel caso di specie, Propapier). Nell’ottobre 2008 è stata avviata la costruzione dell’impianto, cui è seguita l’entrata in funzione nel marzo 2010.
(17)
La denunciante sostiene che l’impianto di TAZV costituisce un’infrastruttura dedicata, in quanto praticamente la totalità della sua capacità di trattamento delle acque reflue è assorbita da Propapier. A suo giudizio, l’impianto è stato fin dall’inizio concepito come impianto di trattamento delle acque reflue di Propapier ed era anzi questa una condizione irrinunciabile perché la cartiera si insediasse nella regione (la fabbricazione della carta comporta infatti l’uso di ingenti quantitativi d’acqua).
(18)
La denunciante ritiene che anche gli altri interventi infrastrutturali (la costruzione di un parcheggio in prossimità dello stabilimento di Propapier, il nuovo raccordo stradale tra la zona industriale e la statale B-112 e l’ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea) costituiscano misure infrastrutturali dedicate a Propapier. Nella decisione di avvio la Commissione è giunta preliminarmente alla conclusione che tali interventi non conferiscono un vantaggio selettivo a Propapier e che non vanno quindi considerati infrastrutture dedicate. Ha tuttavia invitato i terzi a esprimersi sulle misure in questione.
2.2. TARIFFE RIDOTTE PER L’USO DELL’IMPIANTO DI TRATTAMENTO DELLE ACQUE REFLUE
(19)
In relazione all’impianto di trattamento delle acque reflue viene contestato anche che la tariffa di 0,95 EUR al metro cubo applicata a Propapier per il relativo uso è inferiore al corrispettivo che un investitore privato chiederebbe per la prestazione dello stesso servizio.
(20)
L’entità delle tariffe d’uso è determinata dalla specifica legge in materia, la legge sui tributi comunali del land del Brandeburgo (Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg) (8) (di seguito «KAG del Brandeburgo»). Ai sensi dell’articolo 6 della KAG del Brandeburgo, la tariffa dev’essere fissata in modo da coprire, ma non eccedere, tutti i costi ragionevoli dell’impianto di trattamento delle acque reflue (costi di costruzione, mantenimento, manutenzione, funzionamento, personale e amministrazione finanziaria), con i relativi interessi di computo e ammortamenti per deprezzamento implicito. Ai fini del calcolo degli interessi di computo sul capitale investito non vanno tuttavia considerati i finanziamenti (nel caso di specie, una sovvenzione di 33,8 milioni di EUR nel quadro del regime GA) che il comune ha ricevuto da altre fonti pubbliche (9). A parere della denunciante, TAZV riversa sull’utente dell’impianto di trattamento delle acque reflue i finanziamenti ottenuti in base a tale regime, sotto forma di tariffe ridotte per il servizio prestato.
3. MOTIVI PER AVVIARE IL PROCEDIMENTO (10)
(21)
La misura è considerata aiuto di Stato in presenza delle condizioni seguenti: i) la misura consiste in un aiuto concesso dallo Stato ovvero mediante risorse statali; ii) l’impresa ne trae un vantaggio economico; iii) il vantaggio è selettivo; iv) la misura falsa o minaccia di falsare la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri. Vi è aiuto di Stato quando sono soddisfatte tutte le condizioni previste dall’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(22)
La decisione di avvio non mette in dubbio che tutte le misure in esame comportino un apporto di risorse statali e possano eventualmente falsare la concorrenza nel mercato interno.
(23)
Riguardo ai punti sollevati dalla denunciante la Commissione ha affermato che occorre distinguere tra 1) il presunto aiuto di Stato a favore di TAZV per la realizzazione dell’impianto di trattamento delle acque reflue e 2) il presunto aiuto a Propapier sotto forma di tariffe ridotte per l’uso dello stesso.
(24)
La decisione di avvio vaglia inoltre la possibilità che, dalla:
i)
costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue
e dagli altri interventi infrastrutturali realizzati nell’area di espansione della zona industriale in cui è ubicato il nuovo stabilimento di Propapier, nello specifico:
ii)
il nuovo parcheggio;
iii)
la nuova strada; e
iv)
l’ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea,
Propapier tragga un vantaggio selettivo, ovvero la possibilità che gli interventi si configurino come infrastruttura dedicata a Propapier (11). Dato che, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, per essere considerata aiuto di Stato la misura deve essere selettiva (ossia deve riservare un trattamento differente ad imprese che si trovano, di diritto e di fatto, in una situazione equiparabile rispetto all’obiettivo perseguito dalla misura), la Commissione doveva verificare se Propapier traesse un vantaggio selettivo dalle misure in esame.
(25)
La Commissione ha già autorizzato un aiuto a finalità regionale agli investimenti a favore di Propapier. Per quanto riguarda gli altri interventi infrastrutturali, dato che le misure sono attuate in una zona ammissibile agli aiuti a finalità regionale a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE e che, a quanto si presume, esse sono collegate strettamente, o addirittura dedicate, a un progetto d’investimento promosso tramite un aiuto a finalità regionale, la Commissione è giunta preliminarmente alla conclusione che, qualora si dimostrassero selettive a favore di Propapier, le misure costituirebbero uno degli elementi di un progetto di investimento di Propapier e dovrebbero quindi soddisfare i requisiti previsti dagli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (12) (di seguito «orientamenti sugli aiuti a finalità regionale»). La Commissione ha espresso dubbi circa la compatibilità degli aiuti agli investimenti sotto forma di infrastruttura dedicata, per quanto riguarda in particolare il rispetto del massimale di aiuto e l’effetto d’incentivazione.
(26)
In base agli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale, le imprese cui è concesso un aiuto agli investimenti possono in aggiunta ricevere un aiuto al funzionamento, la cui compatibilità con il mercato interno deve tuttavia essere verificata, indipendentemente dalla compatibilità dell’aiuto agli investimenti, alla luce dei criteri stabiliti alla sezione 5 di detti orientamenti. Nella decisione di avvio la Commissione ha affermato che, qualora le tariffe ridotte applicate a Propapier per il trattamento delle acque reflue si configurassero come aiuto al funzionamento non rispondente al principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato, tale aiuto andrebbe considerato incompatibile sia con gli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale sia con l’applicabile prassi autorizzativa seguita dalla Commissione per quel tipo di aiuto. Infatti, sebbene il beneficiario dell’aiuto sia situato in una regione presa in considerazione per gli aiuti al funzionamento [regione ammissibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE], non sono comunque soddisfatte altre condizioni importanti che presiedono alla compatibilità dell’aiuto con il mercato interno. Nulla induce quindi a ritenere che l’aiuto al funzionamento sia giustificato, per sua stessa natura o ai fini della promozione dello sviluppo regionale, né che la sua entità sia adeguatamente proporzionata agli svantaggi che intende compensare. Inoltre, gli aiuti al funzionamento non sono temporanei né decrescono nel tempo. Queste considerazioni hanno indotto la Commissione ad esprimere perplessità circa la compatibilità di fondo con il mercato interno degli aiuti al funzionamento concessi sotto forma di tariffe ridotte.
3.1. SOVVENZIONI PER INTERVENTI INFRASTRUTTURALI A FINANZIAMENTO PUBBLICO, COMPRESO L’IMPIANTO DI TRATTAMENTO DELLE ACQUE REFLUE
3.1.1. Parcheggio, ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea, nuova strada
(27)
Quanto alla capacità del parcheggio, la valutazione preliminare ha stabilito che le affermazioni della denunciante non trovano riscontro nella realtà e che peraltro il parcheggio non si trova nelle immediate vicinanze dello stabilimento di Propapier. Ha altresì stabilito che i posteggi sono accessibili a tutti e servono non soltanto la zona industriale sul canale Oder-Sprea ma anche altre aree produttivo-commerciali situate in città; il loro numero, inoltre, dovrebbe permettere al comune di eliminare alcuni posteggi cittadini adibiti ai veicoli pesanti. Propapier stessa ha peraltro costruito alcuni posteggi accessibili anche ai veicoli pesanti. Queste considerazioni hanno indotto la Commissione a ritenere che Propapier non pare aver ricavato un vantaggio selettivo dalla costruzione del parcheggio.
(28)
Relativamente al nuovo raccordo stradale tra la zona industriale e la statale B-112, la Commissione ha stabilito che la costruzione della strada riduce il volume di traffico e l’inquinamento atmosferico nel centro di Eisenhüttenstadt, permette ai veicoli pesanti di raggiungere la zona industriale senza penetrare in città e abbrevia i tempi di percorrenza fino al più vicino centro regionale. Queste considerazioni hanno indotto la Commissione a ritenere che Propapier non pare aver ricavato un vantaggio selettivo dalla costruzione della nuova strada.
(29)
Riguardo ai lavori di ampliamento e scavo del canale Oder-Sprea la Commissione ha stabilito che non sono stati intrapresi per procurare un vantaggio selettivo a Propapier, bensì come opere di necessaria manutenzione periodica dei corsi d’acqua. La Commissione ha quindi ritenuto che Propapier non pare aver ricavato un vantaggio selettivo dall’ampliamento e scavo del canale Oder-Sprea.
(30)
All’epoca la Commissione non è stata tuttavia in grado di giungere a una conclusione certa circa la possibilità che Propapier beneficiasse degli interventi infrastrutturali citati in misura maggiore rispetto ad altre imprese.
(31)
Prima di prendere una posizione definitiva sulla presenza di elementi di aiuto di Stato in tali interventi, la Commissione ha pertanto invitato i terzi a esprimersi al riguardo, chiedendo nel contempo alla Germania di comunicare, nel contesto del procedimento d’indagine formale, ulteriori informazioni sulla costruzione del parcheggio e della nuova strada e sull’ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea.
3.1.2. Sovvenzione per la costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue
(32)
Nella decisione di avvio la Commissione è giunta alla conclusione che, qualora il regime di aiuti N 644e/02 dovesse nel frattempo essere considerato aiuto in virtù dell’evoluzione del mercato interno, si tratterebbe di un aiuto esistente a favore di TAZV.
(33)
La Commissione ha tuttavia espresso dubbi sul fatto che l’impianto di trattamento delle acque reflue costituisca un’infrastruttura dedicata. Al riguardo è assodato che, oltre a Propapier, l’impianto serve solo altri due utenti: il fornitore di energia fotovoltaica canadese 5N PV e l’azienda elettrica EnBW, senza che sia peraltro nota la quota della capacità dell’impianto utilizzata di fatto da questi due clienti. Le informazioni disponibili in quella fase dell’indagine non avevano permesso alla Commissione di stabilire se la costruzione di un impianto nuovo di trattamento delle acque reflue sarebbe risultata necessaria in considerazione di queste due sole imprese. Inoltre, uno di questi altri due utenti, ossia la centrale operata da EnBW, è parte direttamente interessata al progetto di Propapier, cui fornisce la corrente necessaria per il processo produttivo nella cartiera (13).
(34)
Se effettivamente Propapier usa, come sostiene la denunciante, il 90 % della capacità dell’impianto di trattamento delle acque reflue, si pone a parere della Commissione la questione di stabilire se questo non costituisca già di per sé una prova sufficiente del fatto che l’impianto è destinato esclusivamente, o perlomeno prevalentemente, ad essere usato da Propapier (ed è quindi dedicato a Propapier). Si è pertanto imposto un esame più approfondito dell’argomentazione addotta dalla Germania, secondo cui l’impianto potrà essere in futuro utilizzato da altri utenti.
(35)
È stata inoltre affermata la necessità di tener conto del numero massimo di investitori che potranno insediarsi nella zona industriale sul canale Oder-Sprea e della quota di capacità dell’impianto che in media useranno. Al riguardo si è invitata la Germania a comunicare informazioni particolareggiate sul quadro generale di sviluppo della zona industriale e sulla capacità residua dell’impianto di trattamento delle acque reflue che potrà essere assegnata ai potenziali utenti. La Germania doveva inoltre comunicare ulteriori informazioni sulla fattibilità tecnica dello sviluppo modulare della costruzione dell’impianto (14).
(36)
Come già spiegato, la Commissione è giunta preliminarmente alla conclusione che, qualora si dimostrassero selettive, le misure d’intervento infrastrutturale costituirebbero uno degli elementi del progetto di investimento di Propapier e dovrebbero quindi soddisfare i requisiti previsti dagli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale, per quanto riguarda in particolare il massimale di aiuto e l’effetto d’incentivazione.
3.2. TARIFFE RIDOTTE PER L’USO DELL’IMPIANTO DI TRATTAMENTO DELLE ACQUE REFLUE
(37)
Così come per la misura relativa alla costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue, la Germania ha sostenuto che, qualora contenesse elementi di aiuto, la tariffa applicata a Propapier si configurerebbe come «aiuto esistente». A suo parere, la decisione della Commissione sul caso N 644e/02 (con cui è stato autorizzato il regime GA) si estende anche agli effetti indiretti del regime.
(38)
Nella decisione di avvio la Commissione ha tuttavia affermato che l’eventuale aiuto sotto forma di tariffe ridotte per il trattamento delle acque reflue esula dalla decisione sul caso N 644e/02 e che quindi, se la tariffa fosse considerata aiuto di Stato, si tratterebbe di un aiuto nuovo.
(39)
Quanto all’eventualità che Propapier ricavi un vantaggio economico dalle tariffe applicatele, nella decisione di avvio la Commissione si è chiesta, da un lato, se le tariffe imposte da TAZV rispecchino la totalità dei costi e, dall’altro, se un investitore privato le avrebbe fissate allo stesso livello.
(40)
A parere della Commissione, la tariffa applicata a Propapier non copre la totalità dei costi del trattamento delle acque reflue: come ammesso dalla stessa Germania, copre solo il 20 % degli interessi di computo sul capitale investito, in quanto questi interessi sono calcolati prescindendo dalla sovvenzione dell’80 % che il comune ha ricevuto per la realizzazione dell’impianto da altre fonti pubbliche. Al riguardo, nella decisione di avvio la Commissione afferma in primo luogo che, conformemente sia alla direttiva 2000/60/CE (in seguito «direttiva quadro sulle acque») (15) sia alla KAG del Brandeburgo, le tariffe applicate per l’uso di un impianto di trattamento delle acque reflue devono coprire la totalità dei costi (16). In secondo luogo, rimanda ai casi InfraLeuna (17) e Kimberly-Clark/Scott (18), in cui ha sostenuto che le tariffe sono fissate a un livello tale da coprire la totalità dei costi quando corrispondono ai costi che deve di norma sostenere un’impresa.
(41)
La denunciante ha sostenuto che, per determinare se esista un vantaggio, si deve comparare il livello delle tariffe effettivamente pagate da Propapier al livello delle tariffe che applicherebbe un investitore privato che si sostituisse a TAZV.
(42)
La Germania ha proposto di confrontare le tariffe pagate da Propapier con le tariffe medie constatate nel settore, rimandando a uno studio che quantifica la tariffa media in una somma compresa tra 0,24 e 1 EUR al metro cubo (19).
(43)
Nella decisione di avvio la Commissione ha considerato plausibile un’applicazione del principio dell’investitore privato al caso di specie, ma si è chiesta se il ricorso a un tale valore di riferimento permetta di escludere l’esistenza di un aiuto di Stato, tanto più che i dati paiono essere distorti. Anche ammesso che le citate tariffe di altri comuni rispecchino la totalità dei costi, le differenze tariffarie possono conseguire a differenze tra le varie realtà locali che giustificherebbero l’applicazione di tariffe di entità diverse da parte di un investitore privato. Nella decisione di avvio la Commissione ha pertanto espresso dubbi sulla possibilità di escludere l’esistenza di un vantaggio a favore di Propapier in base a tali dati.
(44)
Come esposto al considerando 26, qualora la misura costituisca realmente un nuovo aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, la Commissione nutre dubbi sulla sua compatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, del medesimo Qualora risultasse che la tariffa applicata costituisce un aiuto al funzionamento a finalità regionale, ne verrebbe messa in dubbio la compatibilità con il mercato interno, perché l’aiuto non è temporaneo né decresce nel tempo e neppure è destinato a compensare svantaggi specifici (non comprovati) della regione.
4. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA E OSSERVAZIONI DEI TERZI SULLA DECISIONE DI AVVIO
4.1. I PROGETTI INFRASTRUTTURALI FINANZIATI CON RISORSE PUBBLICHE COSTITUISCONO UN’INFRASTRUTTURA DEDICATA A PROPAPIER?
4.1.1. Parcheggio
Osservazioni della denunciante
(45)
Nella decisione di avvio la Commissione non ha riconosciuto il numero di posteggi conteggiato dalla denunciante. Stando alle indicazioni della denunciante, i dati forniti (posteggi per 186 autovetture e 71 veicoli pesanti) sono quelli ricavabili dal piano preliminare di sviluppo commissionato da Eisenhüttenstadt.
(46)
Secondo la denunciante, la costruzione di un parcheggio privato non era prevista nei piani originari di Propapier e comunque, anche con la realizzazione di questo parcheggio privato, il cosiddetto parcheggio pubblico va prevalentemente a beneficio di Propapier: un cartello segnaletico indica i posteggi adibiti ai veicoli pesanti per la centrale elettrica e la cartiera. A questo si aggiunge che il parcheggio si trova nelle immediate vicinanze dello stabilimento di Propapier (si spinge fino al recinto della cartiera ed è attiguo alla centrale elettrica che costituiva in origine uno degli elementi del progetto di Propapier). Il parcheggio, inoltre, non presenta nessuna delle zone di servizio tipiche di quel tipo di parcheggi pubblici.
(47)
A parere della denunciante, il parcheggio si trova in una posizione inadatta e troppo distante per poter servire altri esercizi produttivo-commerciali situati in città e per permettere quindi al comune di eliminare posteggi cittadini adibiti ai veicoli pesanti.
Osservazioni della Germania
(48)
A giudizio della Germania, il parcheggio non procura nessun vantaggio selettivo a Propapier: è accessibile a tutti e non serve esclusivamente la zona industriale sul canale Oder-Sprea. Propapier dispone inoltre di posteggi propri (213 per autovetture e 27 per veicoli pesanti) ed è già stata concessa una licenza edilizia per la costruzione di nuovi posteggi per altre 120 autovetture.
(49)
La Germania contesta il parere espresso dalla denunciante secondo cui il parcheggio va prevalentemente a beneficio di Propapier e si trova in una posizione inadatta e troppo distante per poter servire altre aree produttivo-commerciali della città di Eisenhüttenstadt.
(50)
La Germania sostiene che il cartello segnaletico citato dalla denunciante, che indicava i posteggi adibiti ai veicoli pesanti per la centrale elettrica, era provvisorio e giustificato dai lavori in corso nella centrale stessa, ultimati a fine marzo 2011. L’accesso al parcheggio è segnalato sulla nuova strada senza indicazione di nessuna specifica impresa o impianto.
4.1.2. Strada
Osservazioni della denunciante
(51)
La denunciante contesta le affermazioni della Germania secondo cui la nuova strada è finalizzata a raccordare la zona industriale con la statale B-112; sostiene che la strada termina invece pochi metri dietro la cartiera senza che nulla indichi l’intenzione di prolungarla, e comunque, anche prolungata, la strada non servirebbe nessun’altra impresa, giacché nella zona interessata dalla prosecuzione non ve ne sono.
(52)
La denunciante ritiene pertanto che il parcheggio e la strada procurino un vantaggio selettivo a Propapier e siano dedicati all’uso da parte di questa.
Osservazioni della Germania
(53)
La Germania sostiene che la nuova strada raccorda l’attuale zona industriale sul canale Oder-Sprea e la sua area di espansione a nord con la statale B-112; riduce il volume di traffico e l’inquinamento atmosferico nel centro di Eisenhüttenstadt, permette ai veicoli pesanti di aggirare il centro cittadino e riduce di circa 1/3 almeno i tempi di percorrenza fino a Francoforte sull’Oder per i mezzi industriali e commerciali. La strada è uno degli elementi dello sviluppo complessivo della zona industriale pianificato fin dal 1993 e migliora per le imprese di Francoforte sull’Oder l’accesso al porto interno di Eisenhüttenstadt. La Germania sostiene che la strada era già pianificata nel programma per l’Oder del governo regionale del Brandeburgo.
(54)
La strada apre nuove possibilità di sviluppo per l’area industriale di ArcelorMittal e per altre. La sua costruzione è avvenuta in due fasi: dopo un certo ritardo dovuto a difficoltà tecniche, l’ultimo troncone è stato ultimato nel 2013.
4.1.3. Ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea
(55)
Nel 2008 Eisenhüttenstadt ha ampliato la zona industriale sul canale Oder-Sprea nell’intento di attrarvi imprese. Stando alle indicazioni ricevute dalla Germania, i lavori di ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea s’iscrivono nella necessaria manutenzione periodica del corso d’acqua, il quale è parte delle reti transeuropee. Dal 2003 vengono effettuati lungo tutto il canale lavori di sistemazione delle chiuse (attualmente, la chiusa di Kersdorf, mentre il progetto di ricostruzione della chiusa di Fürstenwalde è al momento accantonato). La Germania nega qualsiasi rapporto tra i lavori e l’insediamento di Propapier e sostiene che questa non ne ha tratto alcun vantaggio selettivo.
4.1.4. L’impianto di trattamento delle acque reflue costituisce un’infrastruttura dedicata a Propapier?
Osservazioni della denunciante
(56)
Nell’interpretazione della denunciante, l’aiuto non può rientrare nel regime considerato esente da aiuti in virtù della decisione sul caso N 644e/02, perché tale regime è giunto a scadenza a fine 2006 e non era quindi in vigore al momento della concessione dell’aiuto all’investimento per la costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue di TAZV.
(57)
La denunciante aggiunge che il regime è inapplicabile anche perché l’impianto di trattamento delle acque reflue non presta un servizio pubblico: è stato piuttosto costruito solo per consentirne un uso prevalente da parte di Propapier.
(58)
Stando alla denunciante, l’argomentazione avanzata dalla Germania, che vuole che le imprese siano obbligate ad allacciarsi al sistema pubblico di scarico delle acque, non regge, perché è prassi consueta nell’industria cartaria dotare le cartiere di riciclaggio di un impianto autonomo di trattamento delle acque reflue, e questo anche in Germania.
(59)
La denunciante sostiene che l’impianto di trattamento delle acque reflue non è uno degli elementi di un quadro generale di pianificazione economica della zona industriale che si estende a tutti gli investitori potenziali, ma piuttosto un progetto sviluppato e presentato proprio nel 2007, contestualmente alla cartiera di Propapier e alla centrale elettrica. La proposta di sviluppo della zona industriale presentata da Eisenhüttenstadt il 7 novembre 2007 fa riferimento soltanto a due-tre investitori ed è soltanto dal 2010 che il comune pubblicizza la zona industriale - a quanto sostiene la denunciante, lasciando intendere che Eisenhüttenstadt abbia cominciato a cercare altri investitori solo a seguito della denuncia presentata da Smurfit Kappa.
(60)
A parere della denunciante, dalle specificità di costruzione dell’impianto di TAZV emerge chiaramente che questo è stato confezionato su misura in base alle esigenze di Propapier. Le caratteristiche tecniche degli impianti di trattamento delle acque reflue sono spiccatamente specifiche al settore di utilizzo: solitamente, gli impianti di trattamento delle acque che servono le cartiere di riciclaggio comprendono un ciclo di depurazione anaerobica e uno di depurazione aerobica, mentre i tradizionali sistemi comunali di trattamento delle acque reflue si limitano spesso al solo ciclo aerobico. La presenza di entrambi i cicli nell’impianto di TAZV costituisce un ulteriore indizio del fatto che esso non serve l’interesse pubblico, ma costituisce piuttosto un’infrastruttura dedicata a Propapier.
(61)
La denunciante reputa poco verosimile che nella pianificazione dell’impianto si sia tenuto conto di un fabbisogno di capacità che non fosse quello della cartiera di Propapier (e della complementare centrale elettrica attualmente di proprietà di EnWB). A suo parere, EnWB non è un utente indipendente, in quanto l’investimento nella centrale è intimamente connesso al progetto delle cartiera e non si sarebbe realizzato se non fosse esistito lo stabilimento di Propapier.
(62)
La denunciante rileva che l’altro investitore insediato nella zona industriale, ossia 5N PV, usa una percentuale esigua della capacità disponibile dell’impianto di trattamento delle acque reflue di TAZV e che il suo fabbisogno di trattamento delle acque reflue avrebbe potuto essere soddisfatto dall’impianto preesistente. 5N PV ha infatti avviato l’attività nel maggio 2008 - ossia due anni prima dell’entrata in funzione del nuovo impianto di TAZV - appoggiandosi inizialmente al preesistente impianto di trattamento delle acque reflue.
(63)
La denunciante adduce che non esistono previsioni circa il fabbisogno di trattamento delle acque reflue prevedibile per gli altri potenziali investitori e che non sono disponibili informazioni che precisino se e quando saranno pronte queste capacità supplementari. In ogni caso, al momento le capacità disponibili sono praticamente inesistenti. La denunciante cita inoltre un articolo di stampa (apparso sul Märkische Oderzeitung del 3 febbraio 2011) che riferisce di un difetto tecnico in una delle vasche di aerazione e che afferma che tutte le vasche disponibili sono necessarie per l’uso degli utenti industriali dell’epoca.
(64)
A parere della denunciante, la Germania ha implicitamente ammesso che nessun altra impresa userà l’impianto di trattamento delle acque asserendo che le tariffe stabilite per il nuovo impianto di TAZV sono inferiori a quelle dell’impianto preesistente perché il nuovo impianto non implica nessun sistema costoso di canalizzazione fra i singoli utenti (confermando così che non si sarebbe aggiunto alcun altro utente).
(65)
La denunciante rileva che, stando ai dati di TAZV, Propapier usa almeno il 90 % della capacità giornaliera dell’impianto.
(66)
A giudizio della denunciante, lo sviluppo modulare della costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue fatto valere dalla Germania ha carattere prettamente teorico e non determina economie di scala, dato che il secondo modulo costa l’80-90 % del primo. Il costo relativamente elevato dell’aggiunta di un nuovo modulo corrobora la tesi che l’investimento iniziale di 42 milioni di EUR fosse una misura selettiva che andava in primis a vantaggio di Propapier.
(67)
La denunciante rileva che, siccome il nuovo impianto di TAZV è situato accanto alla centrale elettrica e alla cartiera nelle immediate vicinanze dello stabilimento di Propapier, questa può riutilizzare il biogas ottenuto dal trattamento anaerobico delle acque di scarico.
(68)
Dalle considerazioni che precedono la denunciante trae la conclusione che l’impianto di TAZV si configura come infrastruttura dedicata a Propapier e che il finanziamento pubblico della costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue costituisce un aiuto all’investimento a favore di Propapier. A parere della denunciante, la Commissione dovrebbe quindi verificare se la misura in questione, in collegamento con l’aiuto all’investimento a finalità regionale concesso per la cartiera di Propapier (caso SA.23827), soddisfi tutte le condizioni previste dagli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale.
Osservazioni della Germania
(69)
Le misure concesse non costituiscono aiuti in base al regime esente da aiuti N 644e/2002.
L’infrastruttura pubblica è a disposizione di tutti alle medesime condizioni
(70)
La Germania sostiene che l’impianto di trattamento delle acque reflue non è un’infrastruttura dedicata a Propapier, bensì un’infrastruttura pubblica di sicurezza volta a tutelare l’ambiente e la salute della popolazione. Tutte le imprese, presenti e future, insediate nella zona industriale sul canale Oder-Sprea hanno diritto di allacciarsi all’impianto pubblico e di usarlo alle stesse condizioni, a tariffe fissate per tutti in base ai medesimi criteri stabiliti dalla legge. In Germania il trattamento delle acque reflue è materia di competenza dei comuni, nel cui ambito vige l’obbligo di allacciamento e di uso: gli utenti non possono scegliere un prestatore di servizi diverso dal comune.
(71)
La Germania contesta l’affermazione della denunciante secondo cui le cartiere sono solitamente munite di un sistema autonomo di trattamento delle acque reflue e non sono obbligate ad allacciarsi al sistema comunale; al contrario, fa presente che Propapier è obbligata per legge (20) ad allacciarsi all’impianto di TAZV e a usarlo. L’obbligo di allacciamento ammette limitatissime eccezioni soltanto nei casi in cui l’allacciamento non è possibile oppure non è realistico. Sul trattamento delle acque reflue da parte dei produttori di carta sono disponibili in generale pochi dati, dai quali emerge tuttavia che numerose cartiere sono allacciate agli impianti comunali di trattamento delle acque reflue.
L’infrastruttura non è stata costruita appositamente per Propapier
(72)
La Germania dissente dall’affermazione della denunciante che l’impianto di TAZV sia stato confezionato su misura in base alle esigenze tecniche di Propapier. Il trattamento a doppio ciclo delle acque reflue non è peculiare all’industria cartaria; al contrario, è comune in molti comparti diversi e utilizzato in numerosi impianti comunali di trattamento delle acque reflue. Le caratteristiche tecniche dell’impianto di TAZV (processo biologico a doppio ciclo) si basano sulle vigenti norme tecniche, le quali tengono conto della possibile forte contaminazione di una parte consistente delle acque reflue. La Germania concede che, in genere, non è previsto un ciclo distinto di pretrattamento negli impianti comunali di trattamento delle acque reflue adibiti esclusivamente agli scarichi dei sanitari o ad acque a bassa contaminazione, ma sottolinea che il trattamento a doppio ciclo è comune negli impianti adibiti agli scarichi industriali. La Germania ha presentato un elenco di 18 cartiere che sul suo territorio producono carta riciclata e che sono allacciate a impianti comunali di trattamento delle acque reflue e ha affermato che nel settore cartario sono impiegati entrambi i tipi di impianti comunali (a ciclo unico e a doppio ciclo).
(73)
Stando alle indicazioni fornite dalla Germania, l’impianto di trattamento delle acque reflue è uno degli elementi di un pacchetto globale di misure infrastrutturali adottate in vista dello sviluppo della zona industriale sul canale Oder-Sprea, nessuna delle quali è dedicata a una singola impresa. Né Propapier né gli altri potenziali utenti hanno avuto né hanno potere discrezionale nelle decisioni sulla costruzione dell’impianto, sull’allacciamento ad esso e sul suo uso.
(74)
La Germania contesta l’affermazione secondo cui l’impianto di trattamento delle acque reflue di TAZV è stato costruito appositamente per Propapier. Stante alle spiegazioni fornite dalle autorità, la sua costruzione era pianificata, nell’ambito di altri potenziali investimenti, fin dal 2004-2006, molto prima che Propapier s’insediasse nella zona.
(75)
La Germania afferma che la capacità dell’infrastruttura di trattamento delle acque reflue preesistente al di fuori della zona industriale è limitata e che la capacità residua disponibile è appena sufficiente a soddisfare il fabbisogno di un solo altro investitore (più piccolo). Dichiara altresì che, in effetti, 5N PV era inizialmente allacciata all’impianto preesistente.
(76)
A giudizio della Germania, il fatto che l’insediamento di Propapier abbia dato impulso all’avvio della costruzione di un impianto di trattamento delle acque reflue pianificato da tempo non può essere interpretato come un vantaggio selettivo a favore dell’impresa. La Germania rimanda alle conclusioni dell’avvocato generale van Gerven nella causa C-255/91 (Matra v Commissione) (21), secondo cui è inevitabile che l’infrastruttura sia in un primo tempo utilizzata essenzialmente dall’impresa che per prima si è insediata nella neocostituita zona industriale, ma la situazione cambierà se lo sviluppo della regione in questione si intensificherà.
(77)
La Germania fa presente che le tre imprese attualmente insediate nella zona industriale sul canale Oder-Sprea (Propapier, 5N PV e centrale elettrica di EnBW) sono tutte allacciate all’impianto di trattamento delle acque reflue e lo usano. Aggiunge che, in momenti diversi, sono state prese in considerazione varie altre ipotesi di insediamento (uno o due impianti di lavorazione di combustibili di sostituzione, una vetreria che produce pannelli fotovoltaici, offerte di investimento presentate a vari soggetti attivi in settori diversi, visite del sito da parte di vari investitori potenziali), ma che l’ulteriore sviluppo della zona industriale richiede tempo, soprattutto a causa della crisi che ha investito in modo particolarmente pesante le zone svantaggiate.
Capacità attuale
(78)
La Germania contesta le affermazioni della denunciante secondo cui la Germania non ha indicato la capacità di assorbimento delle acque reflue per gli utenti dell’impianto di TAZV, Propapier assorbe almeno il 90 % della capacità disponibile e l’impianto non offre nessuna capacità residua.
(79)
La Germania sostiene che, nella configurazione attuale, l’impianto di trattamento delle acque reflue di TAZV dispone di capacità da offrire ai potenziali nuovi investitori: i tre utenti attuali assorbono complessivamente una capacità di [ 500] (22) m3/h, a fronte di una capacità massima di 638 m3/h. La percentuale complessiva della capacità utilizzata si aggira sul [60-80] %, lasciando disponibile una capacità di [150-250] m3/h. La capacità media utilizzata da Propapier è di [300-500] m3/h, con punte di [400-500] m3/h, ossia [ 70] % in media e [ 70] % al massimo della capacità complessiva dell’impianto di TAZV.
Sviluppo modulare della costruzione dell’impianto di TAZV
(80)
La Germania sostiene che la costruzione dell’impianto di TAZV è improntata, fin dall’inizio, a un’espansione modulare in funzione del progressivo sviluppo della zona industriale sul canale Oder-Sprea. La pianificazione modulare dell’impianto risulta dalla descrizione sintetica del 2007, nella quale TAZV contemplava il trattamento di acque potenzialmente a forte contaminazione provenienti dall’industria cartaria, dalla produzione di bioetanolo e da altri comparti industriali.
(81)
La Germania afferma che già nell’attuale fase di sviluppo le componenti essenziali dell’impianto sono dimensionate in modo da sostenere la capacità massima necessaria a seguito di un’espansione: ad esempio, la dimensione nominale dei 5 km di conduttura di scarico che raccordano all’Oder la condotta di trattamento delle acque reflue è più che tripla rispetto a quella necessaria nell’attuale fase di sviluppo (è in grado di assorbire un volume di 1 945 m3/h a fronte di un picco attuale di flusso di scarico pari a soli 638 m3/h) e TAZV dispone dell’opzione di ingrandire la superficie dell’impianto su un terreno limitrofo di 3,3 ha. Questo sviluppo modulare garantirà inoltre ai potenziali utenti l’accesso a pari condizioni all’impianto di trattamento delle acque reflue.
(82)
La Germania nega che l’attuale quota elevata di Propapier nell’uso della capacità complessiva dell’impianto di trattamento delle acque reflue costituisca un vantaggio selettivo: è semplicemente la fotografia della situazione del momento, dato che è già predisposta l’infrastruttura che, grazie allo sviluppo modulare, permetterà di allacciare altri utenti alle medesime condizioni. Ciò richiederà tuttavia tempo, perché l’impianto di trattamento delle acque reflue è solo uno degli elementi di un quadro generale di pianificazione economica della regione che prevede un’espansione in varie aree e in diverse fasi. La situazione attuale, con solo tre investitori insediati, è una fase transitoria nello sviluppo delle zone industriali della regione cominciato nel 1994. La metà circa (35 ha) della zona industriale sul canale Oder-Sprea è ancora disponibile per altri investitori: nel 2011 la Germania stimava che la superficie sarebbe stata occupata nell’arco di 5 anni, trascorsi i quali sarebbe stata possibile un’ulteriore espansione nelle aree «nordest» (40 ha) e «nord» (160 ha).
(83)
La Germania contesta l’affermazione della denunciante secondo cui lo sviluppo modulare della costruzione dell’impianto di TAZV non determina economie di scala. A giudizio delle autorità tedesche, lo sviluppo modulare dell’impianto di TAZV è attuabile in tre fasi, con costi al m3 di capacità aggiuntiva effettivamente e sostanzialmente più contenuti rispetto all’investimento iniziale:
-
la fase 1 (incremento della capacità del 33 %, 213 m3 supplementari di acque reflue), realizzabile nell’arco di pochi mesi, verrebbe a costare 1,2-1,5 milioni di EUR per una zona industriale supplementare di circa 19 ha;
-
la fase 2 (incremento della capacità del 69 %, 426 m3 supplementari di acque reflue), realizzabile nell’arco di pochi mesi, verrebbe a costare 5,3-1,5 milioni di EUR per una zona industriale supplementare di circa 38 ha;
-
la fase 3 (espansione su terreno limitrofo; incremento della capacità del 100 %, 638 m3 supplementari di acque reflue) verrebbe a costare 17-18 milioni di EUR per una zona industriale supplementare di circa 57 ha. Un incremento della capacità del 100 % implicherebbe l’esercizio dell’opzione sul terreno limitrofo e verrebbe a costare fino a 18 milioni di EUR.
(84)
La Germania sostiene che lo sviluppo modulare della costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue soddisfa il requisito dell’impiego economico e efficiente delle risorse e va inquadrato nel contesto del precedente sovradimensionamento di tali impianti nei nuovi länder tedeschi. Sanzionare come vantaggio selettivo tale dimensionamento modulare indurrebbe di fatto a sovradimensionare a priori le infrastrutture in modo antieconomico, con conseguente incapacità delle tariffe di coprire i costi.
(85)
Considerare vantaggio selettivo l’attuale limitazione dell’impianto significherebbe incitare a un sovradimensionamento antieconomico delle infrastrutture.
(86)
La Germania reputa irrilevante l’articolo di stampa citato dalla denunciante (cfr. il considerando 63): secondo le autorità tedesche, la costruzione di un’ulteriore vasca, che rimarrebbe inutilizzata, solo per cautelarsi da incidenti tecnici sarebbe in contrasto con gli obblighi di pianificazione economica e efficiente imposti nell’ambito dell’azione di interesse comune.
(87)
La denunciante afferma che gli utenti del nuovo impianto di TAZV pagano tariffe più basse rispetto agli utenti del preesistente impianto comunale perché il nuovo impianto non presuppone una rete estesa di tubature che colleghi gli uni agli altri gli utenti. La Germania contesta la conclusione cui giunge la denunciante, secondo cui questo stato di cose implica l’impossibilità di collegare altri utenti al nuovo impianto; ritiene anzi che non si ponga alcun problema a raccordare all’impianto altri utenti professionali e che un’eventuale limitazione sia condizionata anzitutto dalla dimensione della condotta che convoglia le acque trattate verso l’Oder.
(88)
La Germania contesta che Propapier possa usare il biogas prodotto dall’impianto di TAZV - come sostiene invece la denunciante - perché gli utenti dello stesso non godono di questa possibilità. Il biogas è infatti utilizzato da TAZV stessa nella sua centrale da 3 MW.
(89)
La Germania nega di aver cominciato a cercare altri potenziali investitori nella zona industriale soltanto a seguito della denuncia di Smurfit Kappa: Eisenhüttenstadt aveva infatti incaricato già nel 1998 l’Investor Center Ostbrandenburg di commercializzare le superfici industriali e produttivo-commerciali, tra l’altro nella zona industriale sul canale Oder-Sprea. I primi documenti di pianificazione relativi alla zona industriale sul canale Oder-Sprea risalgono al 1995.
(90)
La Germania conclude quindi che l’impianto di TAZV non costituisce un’infrastruttura dedicata a Propapier.
(91)
La Germania conclude altresì che le misure infrastrutturali attuate nella zona industriale allargata sul canale Oder-Sprea (costruzione e messa a disposizione dell’impianto di trattamento delle acque reflue e altri interventi di edilizia: parcheggio, strada, scavo/ampliamento del canale) costituiscono misure generali di sviluppo che non procurano nessun vantaggio selettivo a Propapier né sono riservate ad essere da questa utilizzate. A giudizio della Germania, in una prospettiva di sviluppo il fatto che l’infrastruttura sia attualmente usata soltanto dai pochi soggetti insediati nella zona industriale va considerato uno stadio intrinsecamente transitorio.
4.2. LE TARIFFE RIDOTTE PER L’USO DELL’IMPIANTO DI TRATTAMENTO DELLE ACQUE REFLUE PROCURANO UN VANTAGGIO A PROPAPIER?
Osservazioni della denunciante
(92)
La denunciante condivide la posizione espressa dalla Commissione nella decisione di avvio (cfr. il considerando 63 della decisione di avvio e considerando 38 della presente decisione) secondo cui le tariffe per l’uso dell’impianto di trattamento delle acque reflue esulano dalla decisione emanata nel caso N 644e/02. Inoltre, le tariffe devono rispecchiare i costi complessivi dell’uso. Il fatto che dette tariffe siano calcolate ai sensi della legge sui tributi comunali non ne giustifica una minore entità né il vantaggio che ne deriva per Propapier.
(93)
La denunciante sostiene che l’impianto di trattamento delle acque reflue non presta un servizio pubblico, ma è stato costruito solo per consentirne un uso prevalente da parte di Propapier.
(94)
A parere della denunciante i tre metodi proposti dalla Commissione nella decisione di avvio (metodo del costo pieno, prezzo di un operatore privato, prezzo di riferimento) indicano tutti che Propapier trae un vantaggio dalle tariffe applicate.
Metodo del costo pieno
(95)
La denunciante asserisce che il calcolo del costo pieno appare giustificato alla luce non soltanto dell’articolo 9 della direttiva quadro sulle acque, ma anche del fatto che la maggior parte delle cartiere di riciclaggio dispone di un impianto autonomo di trattamento delle acque reflue. La tariffa applicata a Propapier copre soltanto il 20 % degli interessi di computo sul capitale investito e prescinde dalla quota di capitale proprio riconducibile al contributo pubblico dell’80 % ai costi di costruzione dell’impianto.
Prezzo di un operatore privato (test dell’investitore privato)
(96)
Secondo la denunciante, l’operatore economico privato o il proprietario di una cartiera vuole coprire almeno i costi complessivi; questo metodo corrisponde quindi al citato metodo del costo pieno.
Prezzo di riferimento
(97)
La denunciante condivide la posizione espressa dalla Commissione nella decisione di avvio, secondo cui l’applicazione dei prezzi di riferimento non pare poter escludere l’esistenza di un aiuto. Il solo raffronto tra le cartiere che usano sistemi comunali di trattamento delle acque reflue non è rappresentativo, perché la maggior parte delle cartiere dispone di un impianto autonomo.
(98)
A giudizio della denunciante, la Germania ha comunicato solo informazioni assai parziali riguardo alle tariffe pagate da altre cartiere per il trattamento delle acque reflue (uno studio, un raffronto con le tariffe in vigore nella zona industriale Schwarze Pumpe nella Valle della Sprea e una vecchia decisione del 1990); si tratta di esempi sui quali non può quindi basarsi il calcolo di un prezzo di riferimento, tra l’altro perché le tariffe dipendono dalle sovvenzioni e dai costi d’investimento e la normativa può variare da una regione all’altra. Operando un raffronto col proprio impianto che a (informazione riservata) usa il sistema comunale di trattamento delle acque reflue, la denunciante stima che, a fronte di un investimento di 42 milioni di EUR nella costruzione (come a Eisenhüttenstadt), Propapier dovrebbe pagare 4 EUR/m3, ossia una tariffa di gran lunga superiore a quella che le è attualmente applicata.
(99)
La denunciante fa presente che l’articolo citato dalla Germania è stato pubblicato nel 2004 e si basava su uno studio a sua volta pubblicato nel 2002 per il quale erano stati usati dati risalenti al 2000/2001. In questo contesto rimanda all’allegato 6 della memoria presentata dalla Germania il 30 gennaio 2009, che riporta un articolo tratto dalla fonte d’informazioni on line Das Papier 2004-T174 (23). Secondo la denunciante, lo studio abbraccia solo sette cartiere non meglio identificate, per le quali non è precisato se abbiano un impianto autonomo di trattamento delle acque reflue o se invece siano allacciate al sistema comunale né se i costi considerati comprendano soltanto i costi di esercizio (prescindendo dai costi di capitale e dagli altri costi non legati all’esercizio). Se lo studio raffronta soltanto cartiere dotate di un impianto autonomo di trattamento delle acque reflue, devono essere considerati anche i costi di capitale.
Osservazioni della Germania
(100)
La Germania resta del parere che, ammesso che configurino un vantaggio, le tariffe applicate per l’uso dell’impianto di TAZV non costituiscono comunque un aiuto di Stato, perché, a suo giudizio, la decisione della Commissione nel caso N 644e/02 abbraccia anche gli effetti indiretti (le tariffe) del regime GA. Aggiunge che la misura giudicata esente da aiuti nel caso N 644e/02 non può configurarsi come aiuto di Stato nei confronti dell’utente. Secondo la Germania, la Commissione ha modificato la propria posizione sulla possibilità che l’aiuto accordato a un gestore di infrastruttura si riversi sull’utente della stessa soltanto a seguito della sentenza del Tribunale nella causa Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).
(101)
La Germania ammette che al momento della concessione dell’aiuto all’investimento a favore di TAZV la decisione sul caso N 644e/02 era ormai scaduta. Le autorità tedesche rilevano tuttavia che la normativa sulla quale era stata fondata tale decisione si rispecchiava in quella in base alla quale è stata approvata la misura a favore di TAZV: la base giuridica, semplicemente aggiornata, è rimasta invariata nella sostanza. La Germania afferma pertanto che il semplice aggiornamento di una base giuridica non determina automaticamente la classificazione della misura tra gli aiuti di Stato.
(102)
La Germania sottolinea che i costi sono calcolati in maniera trasparente e conforme alla legge.
Nessun vantaggio economico a favore di Propapier
(103)
La Germania si esprime sui tre possibili metodi di calcolo della tariffa applicata a un’impresa per l’uso di servizi di trattamento delle acque reflue (considerando 68 della decisione di avvio): metodo del costo pieno, prezzo di un operatore privato e prezzo di riferimento.
Nessun vantaggio con l’applicazione del metodo del costo pieno
(104)
La Germania contesta che la tariffa pagata da Propapier non copra i costi totali. Il calcolo dei costi è stabilito per legge: i costi devono sostanzialmente essere coperti, con un’eccezione relativa alle sovvenzioni dei terzi, che non entrano nel calcolo degli interessi di computo (25). La normativa prevede che i costi siano coperti ma non superati. Tutti i costi riconducibili a TAZV sono coperti, compresi gli interessi sulla quota che essa detiene nel capitale investito. Non è invece legittimo calcolare interessi fittizi sulle sovvenzioni accordate dal land, perché non si tratta di costi riconducibili a TAZV.
(105)
Propapier non gode di nessun vantaggio selettivo perché le tariffe del nuovo impianto sono le stesse per tutti gli utenti.
(106)
Per stabilire se la tariffa sarebbe stata più elevata qualora la costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue non avesse beneficiato delle sovvenzioni ricevute nel quadro del regime GA, occorre considerare vari fattori, ad esempio la disponibilità di altre risorse finanziarie.
(107)
Né il principio «chi inquina paga» né la direttiva quadro sulle acque obbligano le autorità a computare le sovvenzioni nel calcolo degli interessi sul capitale investito. La direttiva quadro sulle acque prescrive il recupero dei costi dei servizi idrici, ma lascia agli Stati membri un margine di manovra in fase di attuazione. Nel caso di specie tutti i costi di TAZV (ossia della prestazione del servizio idrico) vengono recuperati. Quanto al principio «chi inquina paga», esso non vale in termini assoluti: se ne deve semplicemente «tener conto», cosa che nel caso in esame avviene prendendo in considerazione nel calcolo tutti i costi di TAZV.
(108)
La direttiva quadro sulle acque menziona un contributo «adeguato». La Germania adduce che le tariffe pagate da Propapier sono relativamente elevate rispetto a quelle praticate in altre zone della Germania o dell’Unione europea. Le autorità tedesche rilevano che la direttiva quadro sulle acque consente agli Stati membri dell’UE di tener conto sia dell’impatto sociale, ambientale ed economico del recupero dei costi sia della situazione geografica e climatica delle diverse regioni.
(109)
A parere della Germania, il caso di specie non è equiparabile al caso Kimberly-Clark o al caso InfraLeuna (cfr. anche il considerando 70 della decisione di avvio). Il caso Kimberly-Clark verte su una tariffa preferenziale a favore di un’impresa che ha fatto sorgere il sospetto che non tutti i costi fossero recuperati. Nel caso in esame tutti i costi sono invece recuperati e le condizioni tariffarie sono le stesse per tutti gli utenti. Nel caso Kimberly-Clark una zona industriale era stata sviluppata per rispondere alle esigenze di un’unica impresa, mentre nel caso di specie lo sviluppo della zona industriale è finalizzato all’insediamento di più imprese.
(110)
Il caso InfraLeuna verte sulla determinazione, da parte di imprese private, del prezzo da applicare per l’uso di un’infrastruttura privata, mentre il caso di specie tratta dell’uso di un’infrastruttura comunale e di tariffe prescritte dalla legge e non determinate dal mercato. Nel caso di specie gli utenti si fanno carico di tutti i costi che incombono di norma a una società di trattamento delle acque reflue. In un mercato del trattamento delle acque reflue non liberalizzato, i fattori di costo di cui tener conto sono stabiliti dalla legge e uguali per tutte le imprese (KAG del Brandeburgo).
(111)
Le decisioni nei casi Sachen Wagner e Weida Leder citate nella decisione di avvio (considerando 71 e nota 19) vertevano su sovvenzioni accordate per la realizzazione di impianti privati di trattamento delle acque reflue. Nel caso di specie, invece, Propapier non ha ricevuto alcuna sovvenzione per investimenti privati effettuati liberamente, ma paga per l’uso di un impianto la tariffa determinata secondo la legge.
Inapplicabilità del test dell’investitore privato
(112)
A giudizio della Germania, l’acqua non è una merce qualsiasi. In Germania, il comparto del trattamento delle acque reflue è gestito in regime di monopolio regionale dagli enti pubblici comunali incaricati dello smaltimento delle acque di scarico. In Germania, quindi, il trattamento delle acque reflue non è un’attività economica, bensì un obbligo istituzionale e sovrano dei comuni. TAZV agisce come ente pubblico e non come impresa di cui si possa verificare la condotta tramite il test dell’investitore di mercato. In Germania vige l’obbligo di allacciamento e di uso: gli utenti non possono scegliere un prestatore di servizi diverso dal comune; le tariffe sono prescritte dalla legge, sono determinate dalle autorità e non possono eccedere i costi.
(113)
In Germania il comparto del trattamento delle acque reflue è solo limitatamente accessibile alle imprese private, le quali possono solo intervenirvi nell’assolvimento tecnico degli obblighi di smaltimento delle acque di scarico in base a contratti di gestione e di esercizio. La responsabilità del servizio resta comunque del comune, che la legge non obbliga a bandire l’appalto. Le imprese private possono inoltre svolgere funzioni tecniche (o, eccezionalmente, imporre le tariffe), ma anche in questo caso le tariffe non possono eccedere i costi da esse sostenuti. TAZV non ha appaltato a terzi nessuna funzione tecnica.
(114)
Dato che le tariffe sono prescritte dalla legge e non possono eccedere i costi dell’infrastruttura, non esiste un mercato in cui imprese private possano fissare a scopo di lucro il prezzo del trattamento delle acque reflue, né esiste la concorrenza tra imprese private o tra imprese private e enti di diritto pubblico per il servizio al consumatore finale.
(115)
In siffatta situazione è pertanto impossibile, a parere della Germania, mettere a confronto la condotta dell’esercente con quella di un investitore privato: il test dell’investitore privato risulta quindi inapplicabile.
Prezzi di riferimento
(116)
Poiché vige l’obbligo di allacciamento agli impianti di trattamento delle acque reflue, non esiste concorrenza e quindi non esiste neppure un prezzo di mercato che possa essere preso a riferimento per valutare il vantaggio nell’ottica degli aiuti di Stato.
(117)
La Germania contesta l’affermazione della denunciante secondo cui solo poche cartiere utilizzano i sistemi comunali di trattamento delle acque reflue e secondo cui il parametro di riferimento ricavabile dai soli dati relativi a tali cartiere non è quindi rappresentativo del settore.
(118)
La Germania precisa nelle sue osservazioni che la tariffa applicata a Propapier non è 0,95 EUR/m3 (come indicato invece ai considerando 72 e 80 della decisione di avvio), bensì, dal 2010, 1,18 EUR/m3, importo relativamente elevato rispetto alle tariffe applicate in altre regioni dell’Unione europea o, comunque, non anomalo. Stando ai risultati di un sondaggio condotto dall’associazione tedesca delle cartiere tra 77 imprese cartarie del paese (che rappresentano il 68 % del settore), nel 2007 le tariffe ammontavano in media a 1,12 EUR/m3 (spaziando da un minimo di 0,31 EUR/m3 a un massimo di 2,20 EUR/m3). La tariffa pagata da Propapier si situa all’interno della forcella indicata ed è superiore alla media del campione esaminato.
(119)
Nelle osservazioni trasmesse successivamente la Germania ha comunicato alla Commissione che nel 2012 la tariffa era stata portata a 1,41 EUR/m3 per recuperare le perdite subite nella fase di avviamento dell’impianto di trattamento delle acque reflue. A seguito dei risparmi realizzati sui costi dell’energia, a inizio 2013 la tariffa è stata ribassata a 1,39 EUR/m3, in ottemperanza all’obbligo di legge in virtù del quale le tariffe devono coprire i costi ma non eccederli. A questo si aggiunge il fatto che Propapier deve pretrattare le acque di scarico prima di convogliarle verso l’impianto di TAZV. Il costo di questo pretrattamento si aggira sui […] EUR/m3, il che implica per Propapier un costo totale del trattamento delle acque reflue pari a […] EUR/m3, a fronte di un costo medio nel settore pari a 1,27 EUR/m3 (dato riferito al 2010).
(120)
A parere della Germania, il confronto con le tariffe pagate da altri produttori di carta nell’Unione europea costituisce il parametro corretto per dimostrare che non sussiste nessun vantaggio economico e i dubbi espressi dalla Commissione riguardo a siffatto confronto non reggono alla prova dei fatti.
(121)
La Germania sottolinea che gli esempi forniti alla Commissione riguardano i prezzi medi calcolati in base ai costi totali e precisa di non disporre di elementi che la inducano a ritenere che tali tariffe comportino aiuti di Stato.
(122)
La Germania sostiene che l’esempio di Lenzing Lyocell (26) è calzante benché i fatti su cui verte il caso risalgano a dieci anni fa (Propapier paga infatti più del doppio, ma nell’ultimo decennio le tariffe per il trattamento delle acque reflue non sono aumentate di oltre il 100 %).
Aiuto esistente
(123)
La Germania adduce due ragioni per cui, nella misura in cui costituiscano aiuti, le tariffe vanno considerate aiuti esistenti ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto v), del regolamento (CE) n. 659/1999.
(124)
La Germania segnala che, nella decisione sul caso N 644e/02 emanata nel 2003, la Commissione ha dichiarato che il regime GA non costituisce un aiuto di Stato a favore degli esercenti di impianti di trattamento delle acque reflue che, come nel caso di TAZV, sono consorzi. La posizione sostenuta dalla Commissione si fondava sul fatto che il consorzio è posto sotto il controllo del comune e assicura la prestazione di un servizio d’interesse economico generale. Al considerando 57 della decisione di avvio la Commissione stessa ha comunque affermato che il citato regime, quand’anche fosse venuto a costituire un aiuto a causa dell’evoluzione registrata nel frattempo sul mercato interno, va considerato «aiuto esistente» ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto v), del regolamento (CE) n. 659/1999.
(125)
Come sostenuto al considerando 100 della presente decisione, a parere della Germania la decisione sul caso N 644e/02 si estende anche agli effetti indiretti dell’azione d’interesse comune, vale a dire alle tariffe, per le quali non è necessaria una notifica specifica in quanto il metodo da seguire per il loro calcolo è uno degli elementi di attuazione del citato regime.
(126)
A sostegno della tesi che le tariffe costituiscono un aiuto esistente, la Germania fa valere che l’aiuto insito nelle tariffe esiste fin da prima dell’entrata in vigore del trattato che istituisce la Comunità economica europea (trattato CEE) il 1o gennaio 1958 e che l’aiuto esistente prima dell’entrata in vigore del trattato CEE rimane tale anche in caso di una sua successiva modifica, purché il regime iniziale resti immutato nella «sostanza» (27). La precisazione di una disposizione generale previgente al 1o gennaio 1958 non costituisce un nuovo aiuto di cui è obbligatoria la notifica (28).
(127)
La Germania fa presente che la legge sui tributi comunali esisteva fin da prima dell’entrata in vigore del trattato CEE nel 1958 ed è rimasta d’applicazione anche dopo. Dato che il Brandeburgo occupa in parte il territorio dell’ex Regno di Prussia, l’articolo 6, paragrafo 2, della vigente KAG del Brandeburgo risale alla legge sui tributi comunali del Regno di Prussia del 14 luglio 1893 (PrKAG) e alla corrispondente legge della Baviera (BayGAG). A sostegno di questa tesi la Germania adduce le argomentazioni seguenti:
a)
le leggi citate sono rimaste in vigore anche tra il 1919 e il 1933 e tra il 1933 e il 1945;
b)
le leggi sui tributi comunali attualmente vigenti nei vecchi länder risalgono alla PrKAG;
c)
facendo astrazione della posizione particolare dei nuovi länder in conseguenza della divisione della Germania, la KAG del Brandeburgo s’iscrive nella continuità storica della PrKAG.
Argomentazione a)
(128)
La PrKAG prevedeva già la possibilità che i comuni applicassero tariffe per l’uso delle infrastrutture pubbliche, possibilità contemplata anche dalla legge sui tributi comunali in vigore dal 1938 in Baviera, su cui si basa tutta una serie di analoghe leggi vigenti in altri länder della Germania meridionale (29). Ai sensi della PrKAG, l’importo delle tariffe dev’essere di norma fissato a un livello che permetta di recuperare i costi amministrativi e di manutenzione del servizio, comprensivi delle spese per interessi e ammortamenti sul capitale investito. Sebbene ai sensi della PrKAG le tariffe dovessero coprire solo le spese per gli interessi maturati sul capitale investito (nell’infrastruttura), si evince da pronunce al riguardo emesse nel dopoguerra che la PrKAG non prevedeva l’applicazione di interessi sulle sovvenzioni accordate da terzi.
(129)
La PrKAG e le analoghe leggi allora vigenti negli altri länder tedeschi non sono state sospese o abrogate né durante la Repubblica di Weimar né dopo l’ascesa al potere dei nazionalsocialisti, rimanendo quindi in vigore anche dopo il 1918.
Argomentazione b)
(130)
Dopo la seconda guerra mondiale la PrKAG è rimasta in vigore come normativa regionale in forza della Costituzione del 1949 (Grundgesetz - in seguito «GG»), secondo cui le leggi non contrarie alla Costituzione stessa avrebbero continuato a vigere (articolo 123 della GG), e delle disposizioni che hanno conferito ai länder tedeschi il potere di legiferare su alcune materie. È pertanto pacifico che la PrKAG vigesse nei länder tedeschi fin da prima dell’entrata in vigore del trattato che istituisce la Comunità economica europea.
(131)
Dopo la fondazione della Repubblica federale di Germania nel 1949, in alcuni länder della Germania ovest la PrKAG è stata via via sostituita dalle leggi sui tributi comunali, in un processo che, negli anni 1960-1970, ha determinato una precisazione e un adeguamento terminologico della normativa, lasciandola tuttavia immutata nella sostanza, in particolare riguardo all’inapplicabilità degli interessi di computo sulle sovvenzioni accordate dai terzi (30). Ai sensi della PrKAG gli interessi erano applicati solo sul debito; ai sensi delle leggi regionali gli interessi si estendono al capitale proprio, ma né l’una né le altre prevedono l’applicazione di interessi di computo sulle sovvenzioni.
(132)
Date le considerazioni che precedono, la Germania ritiene che le attuali leggi sui tributi comunali vigenti nei vecchi länder risalgano alla PrKAG. Nel caso di specie è a suo parere particolarmente importante considerare la KAG della Renania settentrionale-Vestfalia del 1969 (31), che è servita da modello per la KAG del Brandeburgo e che ha abrogato la PrKAG del 1906, mantenendone tuttavia la sostanza nonostante i necessari adattamenti concettuali (cfr. il considerando 128 della presente decisione). Anche le leggi sui tributi comunali di altri länder tedeschi (ad esempio, Renania-Palatinato, Schleswig-Holstein e Assia) si sono basate sulla PrKAG, abrogandola.
Argomentazione c)
(133)
La Germania rileva che, a causa della divisione del paese dopo la seconda guerra mondiale, la KAG del Brandeburgo occupa una posizione particolare. Negli anni successivi alla fondazione della Repubblica democratica tedesca l’autonomia dei comuni, con la relativa sfera d’azione, fu abolita nel Brandeburgo, così come negli altri länder della Germania est: una gestione centralistica dello Stato sovrintendeva all’emanazione della normativa. Con il codice dei comuni del 17 maggio 1990 (32) (adottato dalla Camera del popolo della Repubblica democratica tedesca prima della riunificazione del 3 ottobre 1990) fu ripristinata l’autonomia dei comuni attribuendo loro la responsabilità decisionale sulla gestione delle proprie finanze. Il codice autorizzò altresì i comuni ad imporre corrispettivi e tariffe per la prestazione dei servizi comunali.
(134)
La KAG del Brandeburgo del 27 giugno 1991 si fonda sulla corrispondente legge della Renania settentrionale-Vestfalia, che ricalca molto da vicino.
(135)
Nonostante l’evoluzione differente del diritto nella Repubblica democratica tedesca durante il periodo della divisione del paese, non è opportuno un trattamento diverso tra i länder dell’est e quelli dell’ovest quanto alle leggi sui tributi comunali. La KAG del Brandeburgo s’iscrive nella continuità della tradizione giuridica della PrKAG, e non in quella dell’ex Repubblica democratica tedesca. Né vi è, istituzionalmente, continuità tra il sistema di trattamento delle acque (reflue) della Repubblica democratica tedesca e il sistema attuale di trattamento delle acque reflue del land del Brandeburgo. Il codice dei comuni del 17 maggio 1990 ha gettato le fondamenta dell’emanazione delle leggi sui tributi comunali nei nuovi länder tedeschi. Queste muovono, nella sostanza, dalle corrispondenti leggi dei vecchi länder, le quali a loro volta risalgono alla PrKAG. È questa una conseguenza inevitabile dell’accessione dei nuovi länder tedeschi alla Repubblica federale di Germania in virtù della Costituzione (33), come evidenzia con particolare chiarezza l’evoluzione della KAG del Brandeburgo. La KAG del Brandeburgo s’iscrive nella continuità della tradizione giuridica della KAG della Renania settentrionale-Vestfalia e della PrKAG. La divisione della Germania e la conseguente interruzione della tradizione giuridica nei länder dell’est non può determinare uno svantaggio in termini di interpretazione della KAG del Brandeburgo.
(136)
La KAG del Brandeburgo s’iscrive nella continuità storica della PrKAG.
(137)
La Germania sostiene altresì che anche il principio di equivalenza e il principio di recupero dei costi vigono fin da prima dell’entrata in vigore del trattato CEE nel 1958. Il principio di equivalenza esige che la tariffa non sia pesantemente sproporzionata al valore della prestazione pubblica per cui è imposta. Si tratta di uno degli elementi che confluiscono nel principio dello Stato di diritto sancito dalla Costituzione. Il principio del recupero dei costi discende direttamente dalla PrKAG e, anche se non è applicato rigorosamente per tutti i calcoli delle tariffe, le entrate che il comune ricava dalla riscossione delle tariffe non possono superare sensibilmente le spese sostenute.
Rispetto del principio di tutela del legittimo affidamento e del principio generale di parità di trattamento
(138)
La Germania rileva che, qualora la Commissione concludesse che le tariffe stabilite per Propapier costituiscono un aiuto al funzionamento, il recupero degli elementi di aiuto contravverrebbe il principio di tutela del legittimo affidamento e il principio generale di parità di trattamento.
(139)
Il principio di tutela del legittimo affidamento presuppone che 1) l’organo dell’Unione abbia suscitato aspettative legittime nell’interessato e 2) l’operatore economico prudente e accorto non potesse essere in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi.
(140)
Poiché il regime GA (autorizzato con la decisione sul caso N 644e/02) non è stato considerato aiuto di Stato, Propapier può aver nutrito la legittima aspettativa che non si configurassero aiuti a suo favore. Dato che finora la Commissione europea non si era mai trovata a valutare regimi di questo tipo, la conformità del regime con il diritto dell’Unione non era mai stata messa in dubbio.
(141)
Qualora la Commissione ravvisasse nella situazione un aiuto al funzionamento, l’eventuale recupero dell’elemento di aiuto extratariffario contravverrebbe inoltre il principio di parità di trattamento, in virtù del quale situazioni identiche devono essere trattate in modo identico. Il recupero procurerebbe un vantaggio ai concorrenti di Propapier.
4.3. OSSERVAZIONI DELLE ASSOCIAZIONI INTERCOMUNALI TEDESCHE E DELLA VKU
(142)
Le associazioni intercomunali tedesche e la VKU accolgono con favore le osservazioni formulate dalla Germania il 28 gennaio 2011, alla cui stesura hanno concorso. Rilevando in particolare la precisazione che, in Germania, il trattamento delle acque reflue è un obbligo istituzionale e sovrano dei comuni che non risponde a criteri economici, sottolineano che tale attività è organizzata e finanziata nell’interesse della cittadinanza in ottemperanza agli obblighi istituzionali previsti dall’autonomia dei comuni.
(143)
Le associazioni intercomunali tedesche e la VKU affermano che l’articolo 6, paragrafo 2, quinta frase, della KAG del Brandeburgo (ai cui sensi le tariffe per l’uso dell’impianto di trattamento delle acque reflue devono coprire i costi e i relativi interessi di computo e ammortamenti per deprezzamento implicito, escludendo tuttavia le sovvenzioni dal calcolo volto alla determinazione di tali interessi sul capitale investito) va nell’interesse dei consumatori: dato che le sovvenzioni dei terzi non rientrano nel capitale proprio investito dal comune, i consumatori non devono essere tenuti a pagare al comune gli interessi su di esse.
5. VALUTAZIONE DELLA MISURA
(144)
La misura è considerata aiuto di Stato in presenza delle condizioni seguenti: i) la misura consiste in un aiuto concesso dallo Stato ovvero mediante risorse statali; ii) l’impresa ne trae un vantaggio economico; iii) il vantaggio è selettivo; iv) la misura falsa o minaccia di falsare la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri. Vi è aiuto di Stato quando sono soddisfatte tutte le condizioni previste dall’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(145)
Nella decisione di avvio era già pacifico che tutte le misure in esame comportano un apporto di risorse statali e possono falsare la concorrenza e gli scambi nel mercato interno.
(146)
Riguardo ai punti sollevati nella denuncia la Commissione afferma che occorre distinguere tra 1) il presunto aiuto di Stato a favore di Propapier derivante da misure infrastrutturali dedicate (costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue e altri interventi infrastrutturali nell’area di espansione della zona industriale in cui è ubicato il nuovo stabilimento di Propapier) e 2) il presunto aiuto a Propapier sotto forma di tariffe ridotte per l’uso di detto impianto.
5.1. I PROGETTI INFRASTRUTTURALI FINANZIATI CON RISORSE PUBBLICHE COSTITUISCONO UN’INFRASTRUTTURA DI USO GENERALE O UN’INFRASTRUTTURA DEDICATA IN VIA ESCLUSIVA A PROPAPIER?
(147)
La Commissione ha affermato in passato che le autorità pubbliche possono effettuare opere di gestione del loro territorio e finanziare pertanto infrastrutture di cui può beneficiare tutta la popolazione. La Commissione ha ritenuto inoltre ininfluente la ragione per la quale le infrastrutture vengono costruite, a condizione che ne benefici la collettività nel suo complesso. Quando invece tali infrastrutture sono utili solo ad un’impresa privata, spetta a questa assumersi i costi di finanziamento. In materia di aiuti di Stato infatti la Commissione deve analizzare gli effetti concreti della misura e non gli obiettivi perseguiti. Di conseguenza, nel caso di specie la Commissione ritiene che si debba analizzare quali sono le infrastrutture di cui beneficia la collettività nel suo complesso (Propapier compresa) e quali sono invece le opere utili esclusivamente a Propapier. Queste ultime sarebbero le uniche a dover essere finanziate da Propapier (34).
(148)
La Commissione constata che per il parcheggio, la strada e il canale Oder-Sprea non si configura una gestione imprenditoriale ai sensi del diritto della concorrenza dell’Unione europea, perché il loro uso è gratuito. Non si pone pertanto nel caso di specie la questione dell’eventualità di un aiuto di Stato a favore dei proprietari o degli esercenti di tali infrastrutture.
5.1.1. Parcheggio
(149)
A parere della denunciante, il parcheggio si trova in una posizione inadatta e troppo distante per poter servire altri esercizi produttivo-commerciali situati in città e per permettere quindi al comune di eliminare posteggi cittadini adibiti ai veicoli pesanti. La Germania non ha apportato prove del contrario, ma comunque il fatto che un parcheggio si trovi nelle immediate vicinanze di un’impresa non implica automaticamente che le sia dedicato o che vada prevalentemente a suo beneficio. Il cartello segnaletico citato dalla denunciante (cfr. il considerando 64), che indicava i posteggi adibiti ai veicoli pesanti per la centrale elettrica, era solo provvisorio e giustificato dai lavori in corso nella centrale stessa, ultimati a fine marzo 2011. La Commissione constata che il parcheggio è di libero accesso e segnalato dalla pubblica via senza indicazione di nessuna specifica impresa. La presenza o meno di zone di servizi è ininfluente ai fini della classificazione del parcheggio come infrastruttura di uso generale.
(150)
La Germania ha addotto sufficienti prove del fatto che il parcheggio non è stato costruito appositamente per Propapier, ma costituisce piuttosto uno degli elementi del quadro generale di pianificazione economica della zona industriale. Inoltre, Propapier dispone di posteggi propri per 27 veicoli pesanti e 213 autovetture. È altresì programmata la costruzione di nuovi posteggi per altre 120 autovetture, per cui è già stata concessa la licenza edilizia. Già al momento dell’adozione della decisione di avvio la Germania aveva dichiarato che Propapier dispone di un numero di posteggi privati sufficiente a ospitare i veicoli dei dipendenti, dei fornitori e dei visitatori.
(151)
Alla luce delle considerazioni esposte la Commissione conferma la conclusione preliminare esposta nella decisione di avvio, ossia che il parcheggio non è un’infrastruttura dedicata esclusivamente a Propapier né costituisce aiuto di Stato.
5.1.2. Strada
(152)
La strada in questione, che è una strada pubblica, è uno degli elementi del progetto di sviluppo globale della zona produttivo-industriale pianificato fin al 1993, ben prima che Propapier decidesse di insediarvisi. Contrariamente alle asserzioni della denunciante, la strada non termina pochi metri dietro la cartiera di Propapier, ma raccorda alla statale B-112 l’attuale zona industriale sul canale Oder-Sprea e la relativa area di espansione a nord. L’ultimo tratto della strada è stato completato nel 2013. Anche altre imprese possono trarre beneficio dalla nuova strada, che offre ulteriori possibilità di sviluppo sia alla zona industriale di ArcelorMittal sia ad altre. La strada permette ai mezzi industriali e commerciali di abbreviare i tempi di percorrenza fino a Francoforte sull’Oder e migliora per le imprese di tale città l’accesso al porto interno di Eisenhüttenstadt.
(153)
La Commissione conferma pertanto la conclusione preliminare esposta nella decisione di avvio, ossia che la strada non è un’infrastruttura dedicata a Propapier né costituisce aiuto di Stato.
5.1.3. Ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea
(154)
La denuncia sostiene che le misure infrastrutturali di ampiamento e scavo del canale Oder-Sprea riguardano infrastrutture dedicate in via esclusiva a Propapier e si configurano come aiuto di Stato a favore di Propapier. Nel 2008 Eisenhüttenstadt ha ampliato la zona industriale sul canale Oder-Sprea nell’intento di attirarvi imprese. Dal 2003 vengono effettuati lungo tutto il canale (che è parte delle reti transeuropee) lavori di sistemazione delle chiuse. Nulla lascia supporre l’esistenza di un nesso causale tra detti interventi infrastrutturali e l’insediamento di Propapier né la concessione a questa di un vantaggio selettivo nell’ambito di tali interventi. La Commissione condivide altresì la posizione della Germania, che ravvisa nell’ampliamento/scavo una delle opere di necessaria manutenzione periodica del canale Oder-Sprea.
(155)
La Commissione conferma pertanto la conclusione preliminare esposta nella decisione di avvio, ossia che l’ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea non si configura come vantaggio selettivo a favore di Propapier né costituisce aiuto di Stato.
5.1.4. Impianto di trattamento delle acque reflue
(156)
La Commissione rileva che, al di fuori della zona industriale allargata sul canale Oder-Sprea, la capacità della preesistente infrastruttura di trattamento delle acque reflue è solo limitata. La capacità residua disponibile del preesistente impianto di trattamento di Eisenhüttenstadt sarebbe appena sufficiente a soddisfare il fabbisogno di un solo altro investitore di piccole dimensioni, ma non il fabbisogno di un investitore più grande o di vari investitori piccoli che s’insediassero nella nuova zona industriale.
(157)
La Commissione constata che l’impianto di trattamento delle acque reflue di TAZV non è stato costruito appositamente per Propapier. La sua costruzione era pianificata, nell’ambito di altri potenziali investimenti, fin dal 2004-2006, molto prima che Propapier s’insediasse nella zona. La Germania ha dimostrato che l’impianto di trattamento delle acque reflue era già pianificato nel quadro dello sviluppo economico della zona industriale sul canale Oder-Sprea. Ha altresì dimostrato di aver condotto varie campagne promozionali per attirare investitori nell’area di espansione della zona industriale sul canale Oder-Sprea, rimaste però finora infruttuose in quanto le autorità regionali non sono ancora riuscite ad attrarre altri investitori (oltre a Propapier, EnWB e 5N PV).
(158)
È vero che la configurazione tecnica dell’impianto di trattamento delle acque reflue permette di trattarvi, grazie al primo ciclo di depurazione anaerobica, gli scarichi industriali a forte contaminazione prodotti dal processo di riciclaggio della carta in cartone ondulato grezzo, ma tale primo ciclo di depurazione anaerobica è interessante anche per altri utenti che producono scarichi industriali ad alto tenore di inquinanti organici, quali ad esempio l’industria alimentare e delle bevande. Inoltre, gli impianti di trattamento delle acque reflue dotati di un primo ciclo di depurazione anaerobica presentano numerosi vantaggi economici ed ambientali relativamente agli scarichi industriali ad alto tenore di inquinanti organici.
(159)
Sebbene, nelle dimensioni attuali, lavori principalmente per soddisfare il fabbisogno di Propapier, l’impianto di TAZV è usato anche, e alle stesse condizioni, dalle altre due imprese insediate nella zona industriale. Lo sviluppo modulare della costruzione consente un ampliamento dell’impianto per assorbire le acque reflue di altri utenti. Anche in assenza di ampliamento modulare l’impianto presenta attualmente riserve di capacità del [20-40] % circa, utilizzabili per gli scarichi di altre imprese, con la possibilità di raddoppiare l’attuale capacità complessiva (cfr. i considerando 80-84). L’impianto di trattamento delle acque reflue è accessibile senza discriminazioni a tutti gli utenti (i nuovi investitori che s’insediano nella zona industriale hanno l’obbligo di allacciarvisi e di usarlo) ed è in grado di trattare anche gli scarichi di imprese estranee all’industria cartaria.
(160)
A giudizio della Commissione, il fatto che l’impianto di TAZV sia usato prevalentemente da Propapier ([ 70] % in media e [ 70] % al massimo) non implica necessariamente che costituisce un’infrastruttura dedicata: la sua costruzione segue infatti uno sviluppo modulare che, in tempi di limitate risorse pubbliche, è perfettamente giustificato. Contrariamente a quanto sostenuto dalla denunciante, i costi di un raddoppio della capacità dell’impianto di TAZV, che la Germania stima a meno del 50 % dell’investimento iniziale, indicano che lo sviluppo modulare della costruzione dell’impianto permette di realizzare economie di scala.
(161)
La Commissione considera che il fatto di subordinare la concessione dell’aiuto a finalità regionale per la costruzione dell’impianto all’insediamento di un investitore principale nell’area di espansione della zona industriale (in questo caso Propapier) sia un esempio di buona gestione pubblica di risorse limitate, perché non sarebbe logico avviare la costruzione di una grande infrastruttura pubblica prima di essersi assicurati che sarà usata, e neppure sovradimensionarla.
(162)
L’argomentazione che le cartiere dispongono di norma di un impianto autonomo di trattamento delle acque reflue è confutata dai dati trasmessi dalla Germania. Il fatto che alcune imprese del settore cartario, così come di altri comparti industriali, dispongano di un impianto autonomo di trattamento (o di pretrattamento) delle acque reflue non prova di per sé che lo Stato conceda un vantaggio all’utente industriale che invece usa il corrispondente impianto pubblico, perché gli utenti ne coprono nel tempo i costi tramite il pagamento delle tariffe.
(163)
La Commissione giunge quindi alla conclusione che l’impianto di trattamento delle acque reflue costituisce un’infrastruttura di uso generale e che pertanto la sovvenzione accordata per l’impianto di TAZV non si configura come aiuto all’investimento a favore di Propapier. Diversamente dal parcheggio, dalla strada e dal canale Oder-Sprea, l’esercizio dell’impianto costituisce un’attività economica, perché l’esercente offre sul mercato, dietro corrispettivo, la prestazione di un servizio (il trattamento delle acque reflue). Poiché la Commissione ha tuttavia stabilito che l’eventuale aiuto concesso a TAZV sarebbe comunque un «aiuto esistente» (considerando 51-57 della decisione di avvio), la presente decisione non deve soffermarsi ulteriormente sulla valutazione degli eventuali aiuti a favore di TAZV.
(164)
In conclusione, la Commissione constata che gli interventi infrastrutturali finanziati con risorse pubbliche nell’area di espansione della zona industriale in cui è ubicato lo stabilimento di Propapier non sono diretti esclusivamente alla cartiera e non si configurano quindi come infrastrutture dedicate né come aiuti di Stato a favore di Propapier. Ne consegue che gli investimenti sovvenzionati non costituiscono, ai sensi del punto 60 degli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale, un progetto d’investimento unico con l’aiuto all’investimento a finalità regionale per la cartiera di Propapier autorizzato dalla Commissione con la decisione finale sul caso SA.23827 (2013/C) (cfr. la nota 4). La presente decisione lascia pertanto impregiudicato il riconoscimento dell’aiuto all’investimento a favore di Propapier oggetto della summenzionata decisione.
5.2. LE TARIFFE RIDOTTE PER L’USO DELL’IMPIANTO DI TRATTAMENTO DELLE ACQUE REFLUE SI CONFIGURANO COME AIUTO DI STATO?
(165)
In riferimento all’asserzione della Germania secondo cui, in presenza di una misura concessa all’esercente nel quadro di un regime considerato esente da aiuti dalla Commissione, non è possibile riversare l’«aiuto» sull’utente dell’infrastruttura, la Commissione ribadisce nuovamente che la decisione sul regime di aiuti N 644e/02 non giunge a nessuna conclusione sull’eventualità che le tariffe pagate per l’uso dell’infrastruttura possano costituire un aiuto a favore degli utenti della stessa. La Commissione conferma la posizione sostenuta nella decisione di avvio, ossia di non essere stata messa a conoscenza di nessun regime tariffario che possa applicarsi alle sovvenzioni accordate nel quadro del regime notificato; la decisione che autorizza il regime non può essere pertanto considerata l’ammissibilità implicita di un aiuto che trova la base giuridica nella legge sui tributi comunali.
(166)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(167)
La presenza di un aiuto di Stato dev’essere accertata indipendentemente dal fatto che 1) la direttiva quadro sulle acque e la normativa tedesca che le dà attuazione prescrivano o no il recupero totale dei costi dell’erogazione dei servizi di trattamento delle acque reflue, e 2) le tariffe siano o no conformi alle disposizioni di detti atti normativi. Altrimenti detto, è possibile che misure conformi sia alla direttiva quadro sulle acque sia alla vigente normativa tedesca costituiscano comunque aiuti di Stato se sono soddisfatte tutte le condizioni stabilite all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (cfr. il considerando 144).
Risorse statali e imputabilità allo Stato
(168)
Le tariffe per l’uso dell’impianto di trattamento delle acque reflue sono fissate e imposte dal comune in conformità all’articolo 6 della legge sui tributi comunali del land del Brandeburgo. Se sono fissate a un livello inferiore a quello che imporrebbe un investitore privato, il comune subisce una perdita di entrate.
(169)
In tal caso si configurerebbe una misura concessa dallo Stato ovvero mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, perché il vantaggio accordato a Propapier implicherebbe una diminuzione delle entrate del comune.
(170)
Sarebbe imputabile allo Stato anche una fissazione delle tariffe a un livello tale da procurare un vantaggio a una data impresa, perché la determinazione delle tariffe è di competenza di un ente pubblico (la città di Eisenhüttenstadt).
Vantaggio economico
(171)
Come illustrato nella decisione di avvio (35), la Commissione doveva verificare se le tariffe per l’uso dell’impianto di trattamento delle acque reflue applicate a Propapier fossero state fissate a un livello tale da procurare a questa un vantaggio economico (selettivo).
(172)
Secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia, il concetto di «aiuto» comprende non soltanto prestazioni positive come le sovvenzioni, ma anche interventi che, in varie forme, alleviano gli oneri normalmente gravanti sul bilancio di un’impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono identici effetti (36).
(173)
Se si traspone il concetto al caso di specie, occorre chiedersi se le tariffe applicate a Propapier per il trattamento delle acque reflue siano inferiori ai costi che un’impresa equiparabile dovrebbe sostenere in normali condizioni di mercato, ossia se l’entità di tali tariffe sia conforme al principio dell’operatore inserito in un’economia di mercato. A parere della Commissione, la verifica in tal senso è possibile in due modi:
-
confrontando il prezzo pagato da Propapier con un prezzo di riferimento, ossia col prezzo del trattamento delle acque reflue comunemente imposto nello Stato membro in questione,
-
effettuando un’analisi di redditività ex ante dalla quale risulti che un prestatore privato avrebbe imposto tariffe di pari entità.
Prezzi di riferimento
(174)
Data l’organizzazione del mercato descritta dalla Germania (cfr. i considerando 112 e 113) e visto che i prestatori (anche privati) non possono fissare liberamente il prezzo dei loro servizi, perché i criteri per determinarlo sono stabiliti per legge (nel caso di specie, dalla KAG del Brandeburgo), la Commissione constata l’impossibilità di individuare i prezzi di riferimento che un operatore privato applicherebbe in normali condizioni di mercato.
(175)
La Commissione rileva inoltre che la Germania ha trasmesso dati sui prezzi pagati da altre imprese attive nello stesso comparto in cui opera Propapier. Sebbene la Germania sostenga che i prezzi di riferimento comunicati sono prezzi medi che rispecchiano i costi totali, nulla indica che tali tariffe comprendano (o non comprendano) elementi di aiuto di Stato. La Commissione non ha potuto fugare i dubbi relativi all’utilizzabilità di detti dati a fini di raffronto, soprattutto perché, a suo giudizio, è possibile che essi rispecchino situazioni di costo diverse e perché non vi è certezza che non comprendano elementi di aiuto di Stato.
Analisi di redditività ex ante
(176)
Poiché manca un valore di mercato attendibile che faccia da riferimento, la Commissione è dell’avviso che si possa stabilire se un dato negozio giuridico è conforme alle normali condizioni dei mercato applicando un diverso metodo di valutazione comunemente accettato. La Commissione ritiene che le infrastrutture accessibili a tutti gli utenti e non dedicate a un utente specifico possano essere considerate conformi al principio dell’investitore/operatore inserito in un’economia di mercato quando gli utenti dell’infrastruttura contribuiscono in misura apprezzabile, da una prospettiva ex ante, alla redditività del prestatore del servizio (37).
(177)
Detta condizione è soddisfatta quando l’accordo concluso con i singoli utenti permette al prestatore del servizio di coprire tutti i costi derivanti dall’accordo con un ragionevole margine di profitto sulla base di sane prospettive di medio termine (38).
(178)
Detta analisi dovrebbe pertanto tener conto di tutte le entrate e di tutti i prevedibili costi incrementali che derivano al prestatore in connessione con le attività dell’utente in questione (39).
(179)
Detti costi incrementali comprendono tutte le categorie di spese o investimenti, ad esempio costi incrementali di investimenti, personale e attrezzature indotti dalla presenza dell’utente (40). Non si deve tener conto, invece, dei costi che il prestatore del servizio dovrebbe sostenere in ogni caso indipendentemente dall’accordo con l’utente.
(180)
Alla luce di detti fattori la Commissione ritiene rispettato il principio dell’investitore/operatore inserito in un’economia di mercato, vale a dire che la tariffa ridotta non procura alcun vantaggio a Propapier perché:
a)
l’impianto di trattamento delle acque reflue è accessibile a tutti gli utenti e non è un’infrastruttura dedicata a Propapier;
b)
la tariffa applicata a Propapier copre i costi di funzionamento, mantenimento, manutenzione, personale e amministrazione finanziaria, gli ammortamenti per deprezzamento implicito e gli interessi di computo sul 20 % del capitale proprio investito nell’impianto di trattamento delle acque reflue. La tariffa copre altresì tutti i costi incrementali che l’esercente dell’impianto di trattamento delle acque reflue sostiene in connessione con le attività di Propapier.
(181)
Relativamente al ragionevole margine di profitto che, oltre a coprire i costi, le tariffe dovrebbero garantire, va rilevato nel caso di specie che le tariffe coprono non soltanto i costi incrementali, ma anche gli interessi di computo sul 20 % del capitale proprio investito. Anche se non emerge espressamente come ragionevole profitto in base alla sopraccitata impostazione del calcolo dei costi incrementali, quest’elemento rappresenta comunque un’entrata supplementare per l’esercente, esattamente come nel caso del ragionevole profitto.
(182)
Poiché, non procurando alcun vantaggio a Propapier, le tariffe non costituiscono un aiuto di Stato, la Commissione non ha dovuto acclarare se si configurassero come aiuto esistente (cfr. i considerando 123-137) ovvero aiuto al funzionamento (cfr. i considerando 26) o ancora se l’aiuto al funzionamento fosse compatibile con il mercato interno. Ne consegue che la Commissione può lasciare aperta anche la questione dell’eventualità che (in caso di classificazione come aiuto al funzionamento) il recupero delle tariffe contravvenga il principio di tutela del legittimo affidamento e il principio di parità di trattamento.
6. CONCLUSIONI
(183)
La Commissione giunge alla conclusione che né la realizzazione dell’impianto di trattamento delle acque reflue di TAZV, la costruzione del parcheggio e la nuova strada né l’ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea costituiscono misure infrastrutturali dedicate.
(184)
La Commissione conclude altresì che le tariffe applicate per il trattamento delle acque reflue non costituiscono un aiuto di Stato. Poiché è rispettato il principio dell’investitore/operatore inserito in un’economia di mercato, nessun vantaggio economico è procurato a Propapier PM2 GmbH,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Le misure infrastrutturali attuate dalla Germania non costituiscono un’infrastruttura dedicata a Propapier PM2 GmbH. Le tariffe applicate da TAZV a Propapier per l’uso dell’impianto di trattamento delle acque reflue non comprendono elementi di aiuto di Stato. Le misure infrastrutturali e le norme relative alla determinazione delle tariffe non costituiscono pertanto aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
Articolo 2
La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, l’1 ottobre 2014