BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 11. Juni 2014
über eine staatliche Beihilfe SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 und NN 32/10) Italiens für die Stretto Airport Management Company (SO.G.A.S.)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 3571)
(Nur der italienische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/944/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung nach den vorgenannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Am 27. Oktober 2008 unterrichtete Italien die Kommission über die Absicht der Region Kalabrien, eine Beihilfe in Form von Kapitalzuführungen zu gewähren, um die Betriebsverluste von SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (im Folgenden „SO.G.A.S.“ oder der „Begünstigte“) abzudecken. Bei SO.G.A.S. handelt es sich um die Verwaltungsgesellschaft des Stretto- bzw. Strait-Flughafens, des Flughafens von Reggio Calabria.
(2)
Im Laufe der vorläufigen Prüfung wurden der Kommission andere Maßnahmen zugunsten desselben Begünstigten bekannt, die eine unzulässige staatliche Beihilfe zu sein schienen. Folglich bezog die Kommission diese Maßnahmen in ihre Prüfung ein.
(3)
Da der Kommission Informationen vorlagen, aus denen hervorging, dass die staatliche Unterstützung bereits gewährt worden war, bevor die Kommission sie auf ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt hatte prüfen können, registrierte die Kommission die Sache als nicht angemeldete Beihilfe unter der Nummer NN 32/10.
(4)
Am 27. November 2008, 23. Februar 2009 und 19. Mai 2009 erbat die Kommission zusätzliche Informationen zur angemeldeten Maßnahme. Italien antwortete am 14. Januar, 26. März und 9. Oktober 2009.
(5)
Mit Schreiben vom 20. Juli 2010 unterrichtete die Kommission Italien über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV in Bezug auf die Beihilfe für SO.G.A.S. (im Folgenden der „Einleitungsbeschluss“).
(6)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung der Prüfung wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten dort zur Stellungnahme auf.
(7)
Der Begünstigte übermittelte mit Schreiben vom 19. November 2010 seine Anmerkungen zum Einleitungsbeschluss. Am 20. Dezember 2010 übermittelte die Kommission Italien die Anmerkungen des Begünstigten und bat um Stellungnahme. Am 8. März 2011 übermittelte die Kommission ein Erinnerungsschreiben. Die Stellungnahme Italiens ging am 29. April 2011 ein. Der Kommission gingen keine weiteren Kommentare seitens der Beteiligten zu.
(8)
Italien übermittelte seine Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss mit den Schreiben vom 23. September und 15. Dezember 2010.
(9)
Mit Schreiben vom 30. März 2012 erbat die Kommission weitere Informationen zu den Maßnahmen, die Gegenstand des Prüfverfahrens waren. Italien übermittelte die erbetenen Informationen mit Schreiben vom 30. April 2012.
2. DETAILLIERTE BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN
2.1. Der Begünstigte
(10)
Begünstigte der Maßnahmen ist die Verwaltungsgesellschaft des Flughafens von Reggio Calabria, SO.G.A.S.
(11)
Bei SO.G.A.S. handelt es sich um eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, die 1981 nach italienischem Recht gegründet wurde und sich zu 100 % im Besitz der öffentlichen Hand befindet.
(12)
Die Zahl der Flughafenpassagiere stieg von 272 859 Passagieren im Jahr 2004 auf 571 694 Passagiere im Jahr 2012 (3).
2.2. Die in Rede stehenden Maßnahmen
(13)
Bei der von Italien angemeldeten Maßnahme handelt es sich um eine Kapitalzuführung der Region Kalabrien in Höhe von 1 824 964 EUR zur Abdeckung der SO.G.A.S.-Verluste in den Jahren 2004 und 2005.
(14)
Im Juni 2005 und Juni 2006 beschlossen die öffentlichen Anteilseigner von SO.G.A.S., die von diesem Unternehmen in den beiden Vorjahren erlittenen Verluste (1 392 900 EUR im Jahr 2004 und 2 257 028 EUR im Jahr 2005) mittels anteiliger Kapitalzuführungen abzudecken. Zu dem Zeitpunkt besaß die Region Kalabrien 50 % der Unternehmensanteile. Der Rest war in Händen der Gemeinde von Reggio Calabria, der Provinz Reggio Calabria, der Provinz Messina, der Gemeinde von Messina, der Handelskammer von Reggio Calabria und der Handelskammer von Messina.
(15)
Nach den der Kommission zum Zeitpunkt des Einleitungsbeschlusses vorliegenden Informationen wurden anteilige Kapitalzuführungen bereits von der Provinz Reggio Calabria, der Gemeinde Messina, der Gemeinde von Reggio Calabria und der Handelskammer von Messina vorgenommen.
(16)
2006 machte SO.G.A.S. weitere Verluste in Höhe von 6 018 982 EUR. Im Dezember 2007 beschlossen die Anteilseigner von SO.G.A.S., die Rücklagen des Unternehmens in Eigenkapital umzuwandeln und anschließend das Eigenkapital zu verringern, um die verbliebenen Verluste zu decken. Dadurch wäre die Eigenkapitaldecke jedoch unter das nach italienischem Recht für Flughafenverwaltungsgesellschaften geforderte Mindestniveau gefallen. Um das Eigenkapital wieder den rechtlichen Anforderungen anzupassen, einigten sich die Anteilseigner von SO.G.A.S. auf eine Kapitalerhöhung um 2 742 919 EUR. Die Kapitalerhöhung erfolgte mittels einer Umwandlung von zuvor von einigen Anteilseignern gezeichneten Schuldverschreibungen in Höhe von 2 274 919 EUR. Die Region Kalabrien zählte nicht zu den Anteilseignern, die Wandelschuldverschreibungen hielten, ihr Eigenkapitalanteil ging von 50 % auf 6,74 % zurück.
2.3. Bewilligungsbehörde
(17)
Die in Rede stehenden Maßnahmen wurden von der Region Kalabrien bewilligt.
(18)
Wie oben erläutert, wurden öffentliche Mittel für SO.G.A.S. auch von der Provinz Reggio Calabria, der Gemeinde Reggio Calabria, der Provinz Messina, der Gemeinde Messina, der Handelskammer von Reggio Calabria und der Handelskammer von Messina in Form von anteiligen Kapitalzuführungen zur Abdeckung der 2004, 2005 und 2006 erlittenen Verluste bereitgestellt. Zudem sollte das Eigenkapital somit wieder den rechtlichen Anforderungen genügen.
2.4. Mittelausstattung
(19)
Italien meldete die Kapitalzuführungen in Höhe von 1 824 964 EUR an, was dem Anteil der Region Kalabrien an SO.G.A.S. entspricht, der im Juni 2005 und im Juni 2006 genehmigt wurde. Wie oben erläutert deckten auch die anderen öffentlichen Anteilseigner Verluste in Höhe von 1 824 964 EUR ab. Eine weitere Kapitalzuführung in Höhe von 2 742 919 EUR erfolgte im Dezember 2007.
(20)
Die Gesamtmittelausstattung der unter die Würdigung fallenden Maßnahmen beläuft sich folglich auf 6 392 847 EUR.
2.5. Nationale Rechtsmittelverfahren
(21)
Die Region Kalabrien beschloss, die von den Anteilseignern im Juni 2005 und Juni 2006 beschlossenen Kapitalzuführungen nicht umzusetzen, bis dass ein positiver Beschluss der Kommission vorlag. SO.G.A.S. reichte eine Klage gegen die Region bei dem Gericht (Tribunale) von Reggio Calabria ein. Das Gericht entschied zugunsten von SO.G.A.S.; der Einspruch der Region wurde im Mai 2009 abgewiesen.
(22)
Auch wenn das Gericht die Zuständigkeit der Kommission anerkannte, darüber zu befinden. ob eine staatliche Beihilfemaßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, vertrat es doch auch die Auffassung, dass nationale Gerichte befugt seien, zu entscheiden, ob eine Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt. Dem Urteil des Gerichts zufolge handelte es sich bei der öffentlichen Finanzierung in diesem Fall nicht um eine staatliche Beihilfe, da sie den Wettbewerb nicht verfälschte und auch den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigte. Außerdem war dem Gericht zufolge der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfüllt, da zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung - unabhängig von den Verlusten in den Jahren 2004 und 2005 - langfristig gute Rentabilitätsaussichten bestanden.
(23)
Die Region focht das Gerichtsurteil mit der Begründung an, dass die Maßnahme eine Beihilfe enthalte und folglich bis zur Verabschiedung des Genehmigungsbeschlusses durch die Kommission nicht durchgeführt werden sollte. Im Dezember 2009 unterrichtete Italien die Kommission darüber, dass dieses Rechtsmittel abgelehnt worden sei und keine weiteren Verfahrensschritte in die Wege geleitet werden könnten, um die Gewährung öffentlicher Mittel an SO.G.A.S. zu verhindern.
3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(24)
Die Kommission vertrat im Einleitungsbeschluss die vorläufige Auffassung, dass die anteiligen Kapitalzuführungen der Region und von anderen öffentlichen Anteilseignern zur Deckung der Verluste in den Jahren 2004 und 2005 sowie die von den SO.G.A.S.-Anteilseignern im Dezember 2007 beschlossene Kapitalzuführungen aus folgenden Gründen eine staatliche Beihilfe darstellen:
a)
Sie bestanden in einem Mitteltransfer an SO.G.A.S., an dem zahlreiche regionale und lokale Behörden beteiligt waren, und zwar die Region Kalabrien, die Provinz Reggio Calabria, die Gemeinde Messina und die Gemeinde Reggio Calabria bzw. nach öffentlichem Recht gegründete lokale autonome Stellen wie die Handelskammer von Reggio Calabria und die Handelskammer von Messina. Folglich umfassten sie staatliche Mittel und waren dem Staat zuzurechnen.
b)
Sie genügten dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nicht und verschafften SO.G.A.S. somit einen selektiven Vorteil.
c)
Sie waren geeignet, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
(25)
Die Kommission vertrat die vorläufige Auffassung, dass die angefochtenen Maßnahmen nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar seien. Erstens hatte Italien ausdrücklich erklärt, SO.G.A.S. erbringe keine Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI). Zweitens hatten die italienischen Behörden bestätigt, dass sich die Maßnahmen nicht auf spezifische Flughafeninvestitionen bezogen. Die Kommission kam daraufhin zu dem vorläufigen Schluss, dass die Vereinbarkeit der Maßnahmen nicht nach den Kriterien der Gemeinschaftlichen Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (im Folgenden „Gemeinschaftliche Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen (2005)“ (4) gewürdigt werden könne. In Abweichung des Vorbringens Italiens, dass es sich bei SO.G.A.S. um ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (im Folgenden „Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien“) (5) handele, wurde gleichzeitig angegeben, dass die Maßnahmen nicht Bestandteil eines Umstrukturierungsplans waren und ein solcher Plan nicht existiere. Die Kommission gelangte letztendlich zu der Auffassung, dass die Maßnahmen mit den Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (im Folgenden „Regionalbeihilfeleitlinien“) (6) nicht vereinbar waren, die den Rahmen für die Würdigung der gewährten Beihilfe auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstaben a und c AEUV bilden.
(26)
Was die Rechtsmittel vor italienischen Gerichten betreffend die Weigerung der Region angeht, bis zur Genehmigung durch die Kommission nach den Vorschriften über staatliche Beihilfen ihren anteilsmäßigen Beitrag nicht zu zahlen, vertrat die Kommission die Auffassung, dass angesichts des Vorrangs des EU-Rechts vor dem nationalen Recht und solange Italien die Anmeldung nicht offiziell zurückgezogen habe, für Italien das Durchführungsverbot nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV gelte. Nach Auffassung der Kommission hätte angesichts des Vorrangs des Durchführungsverbots nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV die Haltung der nationalen Gerichte nicht berücksichtigt werden dürfen, und die italienischen Behörden hätten die angemeldete Maßnahme nicht durchführen dürfen, solange das Beihilfeverfahren noch nicht abgeschlossen war.
4. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(27)
Der einzige Beteiligte, der der Kommission eine Stellungnahme übermittelte, war der Begünstigte, SO.G.A.S., der die von den italienischen Behörden während des förmlichen Prüfverfahrens übermittelten Argumente unterstützte und ergänzte.
4.1. Vorliegen einer Beihilfe
(28)
SO.G.A.S. machte geltend, dass die in Rede stehenden Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen darstellten, da die Kriterien des Artikels 107 Absatz 1 AEUV nicht alle erfüllt waren. Spezifischer noch galt nach Ansicht von SO.G.A.S., dass die Maßnahmen i) den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen bzw. ii) SO.G.A.S. keinen selektiven Vorteil verschafften und iii) den Wettbewerb nicht verfälschten oder zu verfälschen drohten.
(29)
SO.G.A.S. argumentierte dahingehend, dass die angefochtenen Maßnahmen unter normalen Marktbedingungen gewährt wurden und somit den Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfüllten. Sie genügten Artikel 2446 und 2447 des italienischen Zivilgesetzbuches (Codice Civile), denen zufolge die Anteilseigner einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung, die über ein Drittel ihres Eigenkapitals verloren hat, die Verluste auffangen müssen, um eine Liquidation des Unternehmens abzuwenden. Die Nichtabdeckung der Verluste der Flughafenverwaltungsgesellschaft SO.G.A.S., durch die Anteilseigner hätte die Aufkündigung (im Sinne von Artikel 13 der Ministerialverordnung (DM) Nr. 521 vom 12. November 1997) der Teilverwaltung des Flughafens Stretto bedeutet, mit der SO.G.A.S. nach Artikel 17 des Gesetzesdekrets Nr. 67 von 1997 betraut worden war, und es unmöglich gemacht, die volle Konzession der Flughafenverwaltung zu erhalten, die beim Verkehrsministerium beantragt worden war. Folglich konnte davon ausgegangen werden, dass ein privater Kapitalgeber bei gleichem Szenario ebenso gehandelt hätte, um den Wert seiner Beteiligung zu erhöhen.
(30)
Der Begünstigte verwies darauf, dass das Gericht (Tribunale) von Reggio Calabria im Juni 2008 ein unabhängiges Gutachten in Auftrag gegeben habe, dem zufolge der Unternehmenswert zwischen 12 und 17 Mio. EUR liegen dürfte.
(31)
Um die Rentabilitätsaussichten des Unternehmens zu belegen, übermittelte der Begünstigte der Kommission einen für SO.G.A.S. im Oktober 2008 von einem externen Berater erstellten Geschäftsplan, in dem für 2013 eine Wiederherstellung der Rentabilität prognostiziert wurde.
(32)
Im Juli 2007 wurde eine Ausschreibung für eine Teilprivatisierung von SO.G.A.S. veröffentlicht. Ein italienisch-argentinisches Konsortium (associazione temporanea di imprese - ATI) machte ein Angebot für den Erwerb von 35 % des Eigenkapitals von SO.G.A.S.. Dieses Angebot wurde von den SO.G.A.S.-Anteilseignern als wirtschaftlich ungünstig angesehen. Im März 2010 wurde eine neue Ausschreibung für 35 % der SO.G.A.S.-Anteile veröffentlicht. SO.G.A.S zufolge zeigten die beiden auf die Ausschreibung eingegangenen Interessenbekundungen zusammen mit dem ursprünglichen Angebot des Konsortiums, dass der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfüllt war.
(33)
SO.G.A.S. machte ferner geltend, dass die Kommission eine falsche Schlussfolgerung zöge, wenn sie davon ausginge, dass die Passagiere, die den Flughafen Stretto nutzten, je nach Wohnort auch die Flughäfen von Catania, Lamezia Terme oder Crotone nutzen könnten, und dass die strittigen Maßnahmen folglich den Wettbewerb zwischen Flughafenverwaltungsgesellschaften verfälschen könnten.
(34)
Zum einen seien der Flughafen Stretto und die Flughäfen von Catania, Lamezia Terme und Crotone regionale Flughäfen für Punkt-zu-Punkt-Flüge, deren Einzugsgebiete sich nicht überschnitten. Auch stünde der Flughafen Stretto mit keinem anderen Flughafen in Italien oder der Union im Wettbewerb. Die besonderen geografischen und infrastrukturbedingten Merkmale von Kalabrien schlössen jegliche potenzielle Überschneidung zwischen den Einzugsgebieten des Flughafens Stretto und denen der benachbarten italienischen Flughäfen aus. Der Flughafen von Lamezia Terme sei mehr als 130 km entfernt, d. h. rund eine Autostunde von Stretto. Auch gebe es keine direkte Verbindung zwischen den Flughäfen von Stretto und Crotone, der mehr als drei Autostunden entfernt sei. Der Flughafen von Catania sei in einer anderen geografischen Region gelegen und mehr als 130 km entfernt, d. h. zwischen 1 Stunde und 30 bzw. 40 Minutenmit dem Auto.
(35)
SO.G.A.S. übermittelte eine Tabelle mit einem Korrelationsindex des Passagieraufkommens am Flughafen Stretto und den Flughäfen von Lamezia Terme, Crotone und Catania. Aus der Tabelle geht hervor, dass die Passagiere des Flughafens Stretto eine neue Komponente im regionalen Luftverkehr darstellten. Eine Schließung des Flughafens hätte folglich den Verlust eines Teils der Nachfrage nach Luftverkehrsdiensten anstelle einer Umverteilung auf andere Flughäfen zur Folge. SO.G.A.S. übermittelte ferner eine Tabelle, aus der hervorgeht, dass die in Rede stehenden Maßnahmen tatsächlich eine neue Nachfrage nach Luftverkehrsdiensten in der Region geschaffen hatte, die sowohl für die Fluggesellschaften positiv sei, die an der Aufnahme neuer Strecken zwischen Stretto und anderen inländischen sowie anderen Flughäfen in der EU interessiert waren, als auch für andere Flughäfen, die ebenfalls eine erhöhte Nachfrage verzeichneten.
(36)
SO.G.A.S. lehnte die vorläufige Feststellung der Kommission ab, dass die Maßnahmen den Wettbewerb zwischen den Luftfahrtunternehmen verfälschen könnten. Kein Luftfahrtunternehmen habe öffentliche Mittel in Form niedrigerer Landegebühren oder sonstiger Vergünstigungen erhalten. Landgebühren und sonstige Flughafenbetriebsbedingungen würden von der zuständigen Behörde festgelegt, und die Flughafenverwaltungsgesellschaft habe diesbezüglich keinerlei Ermessensbefugnis. Schließlich machte SO.G.A.S. geltend, dass der Flughafen Stretto vor allem von Alitalia angeflogen werde (sechs von acht täglichen Flügen). Auch gebe es keine Hinweise darauf, dass Charter- oder Billigfluglinien an neuen Strecken ab Stretto interessiert wären.
(37)
SO.G.A.S. kam zu dem Schluss, dass die Kommission bei der Bewertung der Auswirkungen der Maßnahme auf den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten mehr den spezifischen Umständen hätte Rechnung tragen und zu der Feststellung gelangen müssen, dass die Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen darstellten.
4.2. Vereinbarkeit der Beihilfe
(38)
Zur Frage, ob die Maßnahmen als mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar anzusehen seien, machte SO.G.A.S. geltend, dass die gewürdigte staatliche Finanzierung darauf abzielte, die Kontinuität des Flughafenbetreibers und die Entwicklung bestimmter wirtschaftlicher Tätigkeiten gewährleisten sollte. Dieses Ziel wurde durch die Tatsache gerechtfertigt, dass kleine Flughäfen in der Regel nicht genügend Einnahme erwirtschafteten, um die Kosten decken zu können, die für die Gewährleistung der Anforderungen an Sicherheit und Gefahrenabwehr anfallen. Darüber hinaus wäre der Flughafen Stretto in Anbetracht der Merkmale der Flughafeninfrastruktur und der sich daraus ergebenden Beschränkungen seitens der nationalen Zivilluftfahrtbehörde ENAC (7) kaum in der Lage, Charter- und Billigfluglinien zu bedienen.
(39)
Nach den ENAC-Kriterien wurde der Flughafen Stretto als ein Niveau II-Flughafen eingestuft. Diese Einstufung gründete eher auf die Dimensionen der Infrastruktur als auf das Passagieraufkommen. Entsprechend müssen Flughäfen mit einem niedrigen Passagieraufkommen dieselben Kosten für die Gewährleistung der Sicherheitsstandards wie Flughäfen mit einem Passagieraufkommen von über 1 Mio. Passagieren tragen.
(40)
Ohne die in Rede stehenden staatlichen Mittel hätte der Flughafen geschlossen werden müssen, was sich wiederum negativ auf die Mobilität der Gebietsansässigen in der Region ausgewirkt hätte. Dadurch wäre den Anteilseignern auch jegliche Rendite auf ihre Anlagen entgangen.
(41)
Schließlich und hilfsweise führte SO.G.A.S. aus, dass die Entscheidung 2005/842/EG der Kommission (8) über die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im vorliegenden Fall anwendbar gewesen und die Maßnahmen auf dieser Grundlage in jeder Hinsicht mit dem Binnenmarkt vereinbar und von der Anmeldeflicht ausgenommen seien.
(42)
SO.G.A.S. machte geltend, dass in Anbetracht der Tatsache, dass das Passagieraufkommen im Referenzzeitraum 1 Mio. Passagiere nicht überstieg, die Verwaltung des Flughafens nach Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe d der Entscheidung 2005/842/EG als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) anzusehen sei. SO.G.A.S. verwies darauf, dass nach dem Gesetzesdekret Nr. 250 vom 25. Juli 1997 lokale Behörden nur Beteiligungen an Unternehmen halten können, die eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erbringen. SO.G.A.S. stand stets im Eigentum lokaler Behörden in Kalabrien und Messina, was beweise, dass die Flughafenverwaltung als eine DAWI einzustufen sei. Um nachzuweisen, dass es sich bei der Flughafenverwaltung tatsächlich um eine DAWI handelt, übermittelte SO.G.A.S. Beschlüsse der Gemeinde Reggio Calabria vom 27. Juli und 19. Juni 2010, in denen auf die Bedeutung der Flughafendienstleistungen auf regionaler Ebene verwiesen wurde.
(43)
Die Ausgleichszahlung für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen beschränkte sich auf die Verluste, die die Flughafenverwaltungsgesellschaft bei der Erbringung der DAWI erlitten hatte. Folglich war den Grundsätzen der Erforderlichkeit und der Angemessenheit nach Artikel 5 Absatz 1 der Entscheidung 2005/842/EG Genüge getan worden. In Ermangelung eines einschlägigen Aktes zur tatsächlichen Betrauung der Flughafenverwaltungsgesellschaft mit der DAWI, schlug SO.G.A.S. die Abfassung einer Vereinbarung vor, mit der jeglicher Zweifel ausgeräumt werden sollte, dass die vier Altmark (9)-Kriterien im Falle des Flughafens Stretto auch tatsächlich erfüllt waren.
5. STELLUNGNAHME ITALIENS
(44)
Im Einleitungsbeschluss stellte die Kommission fest, dass Italien bestätigt habe, SO.G.A.S. nicht förmlich mit der Erbringung einer DAWI betraut zu haben, so dass die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Maßnahmen nicht nach den DAWI-Regeln gewürdigt werden konnte
5.1. Frage, ob die Tätigkeiten des Flughafens eine DAWI darstellen
(45)
Im Laufe des Prüfverfahrens machte Italien geltend, dass die in Rede stehenden Maßnahmen eine Ausgleichszahlung für die Erbringung von DAWI durch SO.G.A.S. darstellten. Angesichts fehlender Beweise des Gegenteils machte Italien geltend, dass eine Ex-post-Würdigung darauf schließen lasse, dass im Falle von SO.G.A.S. die EU-Anforderungen für DAWI erfüllt seien.
(46)
Nach Auffassung Italiens verlieh die von der Kommission eingeschlagene Richtung den formalen Kriterien unverhältnismäßig mehr Gewicht als den inhaltlichen Anforderungen an DAWI. Zur Unterstützung dieser Behauptung übermittelte Italien eine oberflächliche Bewertung der vier Altmark-Kriterien. Italien zufolge wurde SO.G.A.S. in der Tat mit der Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung betraut. Dieser Auftrag wurde direkt und indirekt durch mehrere Verwaltungsakte der örtlichen Behörden untermauert. Italien übermittelte das Protokoll einer Sitzung des Gemeindesvorstands von Reggio Calabria vom 17. Oktober 2007, auf der dieses Organ beschloss, die Verluste der Flughafenverwaltungsgesellschaft zu subventionieren, sowie die Sitzungsprotokolle desselben Organs vom 16. Juni und 31. Dezember 2009, aus denen angeblich hervorging, dass es sich bei den Tätigkeiten des Flughafens um DAWI handelte. Im Sitzungsprotokoll vom 17. Oktober 2007 heißt es: „Die Region Kalabrien vertrat den Standpunkt, dass bestimmte Tätigkeiten des Flughafens Reggio Calabria für die Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erforderlich seien und habe SO.G.A.S. einer Reihe gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen auferlegt, um zu gewährleisten, dass dem öffentlichen Interesse angemessen Rechnung getragen wurde. In solchen Fällen könne die Flughafenverwaltungsgesellschaft von den Behörden im Hinblick auf die zusätzlichen Kosten subventioniert werden, die sich aus der Erfüllung derartiger Verpflichtungen ergeben; diese seien dergestalt, dass nicht ausgeschlossen werden könne, dass die Gesamtverwaltung des Flughafens als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden könnte.“
(47)
Ferner war die Region Kalabrien Unterzeichnerin eines Protokolls für die Entwicklung der Flughäfen von Lamezia Terme, Crotone und Reggio Calabria, was deutlich machte, dass Flughafendienstleistungen öffentliche Dienstleistungen waren, die für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Region von ausschlaggebender Bedeutung waren und folglich aus EU-, nationalen oder regionalen Mitteln finanziert werden konnten.
(48)
Italien betonte zudem, dass die Flughafenverwaltungsgesellschaft die Anteilseigner am 28. Dezember 2008 gebeten hatte, die speziell aufgrund ihrer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstandenen Verluste zu decken, und argumentierte, dass kein privater Betreiber die Flughafenverwaltung zu rein kommerziellen Bedingungen erbringen könne. Das erste Altmark-Kriterium sei somit erfüllt.
(49)
Die Parameter, auf deren Grundlage die Ausgleichszahlung berechnet wurde, könnten leicht aus der SO.G.A.S-Bilanz abgeleitet werden, die eine transparente Aufstellung der Betriebsaufwendungen enthalte. Die staatliche Finanzierung beschränke sich auf den Verlustbetrag, ohne dass dem Begünstigten eine zusätzliche Marge eingeräumt wurde.
(50)
Zum dritten Altmark-Kriterium führte Italien aus, dass im Falle öffentlicher Dienstleistungen die Maßnahmen eines öffentlichen Anteilseigners nicht mit denen eines privaten Investors verglichen werden könnten. Die Verwaltung einer öffentlichen Einrichtung könne mit Zielen des öffentlichen Interesses gerechtfertigt werden, die die Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers ausschließe. In diesem Fall handelten die öffentlichen Anteilseigner nicht aus kommerziellen Überlegungen und könnten folglich nicht mit einem marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber verglichen werden. Italien kam zu dem Schluss, dass das dritte Altmark-Kriterium, das anscheinend die Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfordert, in dem in Rede stehenden Fall nicht relevant sei.
(51)
Da die Tätigkeiten von SO.G.A.S. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse seien, könnten die Kapitalzuführungen als Ausgleichszahlungen für die Erbringung derartiger Dienstleistungen auf der Grundlage einer Ex-post-Würdigung angesehen werden und stellten folglich keine staatliche Beihilfe dar.
5.2. Die Vereinbarkeit der Beihilfe
(52)
Sollten die Maßnahmen als staatliche Beihilfe angesehen werden, wären sie nach Auffassung Italiens auf jeden Fall mit Artikel 2 Absatz 1 der Entscheidung 2005/842/EG vereinbar.
5.3. Keine Wettbewerbsverfälschung
(53)
Italien verwies auf Randnummer 39 der Luftverkehrsleitlinien von 2005, in denen es heißt: „Zahlungen für kleine Regionalflughäfen (Kategorie D) dürften den Wettbewerb kaum beeinflussen oder den Handel in einem dem Gemeinschaftsinteresse zuwiderlaufenden Ausmaß beeinträchtigen“.
(54)
Italien macht geltend, dass die Tätigkeiten des Flughafens nicht rentabel seien. Dies wurde durch die Tatsache belegt, dass trotz breiter Ankündigung der ursprünglich geplanten Teilprivatisierung des Unternehmens das Verfahren letztendlich nicht erfolgreich gewesen sei. Da sich potenzielle Investoren zur Deckung der in den kommenden Jahren erwarteten Verluste, die in dem in der Ausschreibung enthaltenen Geschäftsplan ausgewiesen waren, verpflichten müssten, und das einzige Angebot nicht als das wirtschaftlich günstigste angesehen wurde, liege es auf der Hand, dass die Tätigkeit an sich defizitär sei. Dass überdies Bieter nicht bereit seien, potenzielle künftige Verluste in unbegrenzter Höhe zu decken, sondern lediglich eine zuvor festgelegte Höhe akzeptieren würden, zeige, dass es keinen attraktiven Markt für Anleger gebe. Folglich würden die Maßnahmen auch keine Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben
6. ITALIENS BEMERKUNGEN ZU DEN STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(55)
Mit Schreiben vom 27. April 2012 übermittelte Italien der Kommission im Namen der Region Kalabrien Bemerkungen zu den SO.G.A.S.-Stellungnahmen.
(56)
Italien unterstützte die Argumente von SO.G.A.S., einschließlich der Behauptung des Unternehmens, dass die in Rede stehenden Maßnahmen an eine DAWI geknüpft seien, was nach Auffassung Italiens bedeutete, dass sie nicht als staatliche Beihilfe anzusehen seien.
(57)
Auch brachte Italien vor, dass die Maßnahmen den Wettbewerb nicht verfälschten oder den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigten.
7. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
7.1. Vorliegen einer Beihilfe
(58)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV zufolge sind „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“.
(59)
Die Kriterien des Artikels 107 Absatz 1 AEUV müssen alle erfüllt sein: Bei den in Rede stehenden Maßnahmen handelt es sich nur dann um staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV, wenn sämtliche zuvor genannten Kriterien erfüllt sind. Folglich muss die finanzielle Unterstützung
a)
von staatlicher Seite oder aus staatlichen Mitteln gewährt sein,
b)
bestimmte Unternehmen oder bestimmte Produktionszweige begünstigen,
c)
den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und
d)
den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(60)
In seinem Urteil in der Sache Flughafen Leipzig-Halle (10) stellte das Gericht fest, dass der Bau und der Betrieb eines Zivilflughafens wirtschaftliche Tätigkeiten seien. Die einzige Ausnahme gilt für bestimmte Tätigkeiten, die in der Regel in die Ausübung öffentlicher Befugnisse fallen und folglich nicht als wirtschaftliche Tätigkeiten angesehen werden können. Die staatliche Finanzierung derartiger Tätigkeiten fällt nicht in den Anwendungsbereich der Vorschriften für staatliche Beihilfen. SO.G.A.S. ist folglich zweifelsohne ein Unternehmen im Sinne der staatlichen Beihilfevorschriften, da es den Flughafen Stretto betreibt und gegen Vergütung für auf dem Flughafen tätige Wirtschaftsteilnehmer (insbesondere Luftfahrtunternehmen) Flughafendienste erbringt.
7.1.1. Staatliche Mittel
(61)
Der Begriff der „staatlichen Beihilfe“ gilt für jeden mittelbar oder unmittelbar gewährten Vorteil, der aus öffentlichen Mitteln finanziert und vom Staat selbst oder einem Vermittler gewährt wurde, der aufgrund der ihm vom Staat übertragenen Befugnisse handelt. Folglich gilt er für alle Vorteile, die von regionalen und lokalen Einrichtungen der Mitgliedstaaten unabhängig von ihrem Status und ihrer Beschreibung gewährt wurden (11).
(62)
In den Randnummern 27 und 28 des Einleitungsbeschlusses führte die Kommission aus, dass die in Rede stehenden Maßnahmen in einem Mitteltransfer an SO.G.A.S. von Seiten mehrerer regionaler und lokaler Behörden bestand, und zwar der Region Kalabrien, der Provinz Reggio Calabria, der Gemeinde Messina und der Gemeinde Reggio Calabria. Der Kommission zufolge beinhalteten die in Rede stehenden Maßnahmen staatliche Mittel und waren dem Staat zuzurechnen. Die Mittel der italienischen Handelskammern betrachtete die Kommission ebenfalls als staatliche Mittel. Bei den Handelskammern handele es sich um staatliche Stellen des öffentlichen Rechts, nach dem sie Bestandteil der öffentlichen Verwaltung sind und öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Der Kommission zufolge waren ihre Beschlüsse ebenfalls Italien zuzurechnen. Folglich handele es sich bei den Mitteln der Handelskammer von Messina um staatliche Mittel, und ihre Übertragung konnte dem Staat zugerechnet werden. Im Laufe der Untersuchung bestritten weder Italien noch andere Beteiligte diese vorläufige Feststellung.
(63)
Die Kommission bestätigt somit, dass alle in Rede stehenden Maßnahmen aus staatlichen Mitteln gewährt wurden und dem Staat zurechenbar sind.
7.1.2. Selektiver wirtschaftlicher Vorteil
(64)
Die öffentlichen Mittel sind selektiv, da sie einem einzigen Unternehmen, S.O.G.A.S., zugutekommen. Sie decken die von SO.G.A.S. bei der Ausübung seiner üblichen Geschäftstätigkeit aufgelaufenen Verluste ab.
(65)
Insofern als der Bau und der Betrieb einer Flughafeninfrastruktur eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellen, vertritt die Kommission die Auffassung, dass die staatlichen Mittel, die SO.G.A.S., einem Betreiber einer solchen Infrastruktur, gewährt wurden, Kosten decken, die der Flughafenbetreiber normalerweise selbst zu tragen hätte; SO.G.A.S. wurde folglich ein wirtschaftlicher Vorteil verschafft, da seine Marktposition gestärkt wird und sich die Marktkräfte nicht voll entfalten können (12).
(66)
Auch wenn Italien in einer ersten Phase erklärte, dass der Flughafen offiziell nicht mit der Erbringung einer DAWI betraut worden sei, verweist die Kommission darauf, dass Italien nach Annahme des Einleitungsbeschlusses seine Position änderte und geltend machte, dass die in Rede stehende öffentliche Finanzierung tatsächlich einen öffentlichen Ausgleich für die durch die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstandenen Kosten darstelle (13).
(67)
In seinem Altmark-Urteil legte der Gerichtshof folgende Kriterien zur Ermittlung der Tatsache fest, ob der Ausgleich für die Erbringung einer DAWI einen Vorteil nach Artikel 107 AEUV verschafft (14):
1.
Das begünstigte Unternehmen muss tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein („erstes Altmark-Kriterium“).
2.
Die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, sind zuvor objektiv und transparent aufgestellt worden („zweites Altmark-Kriterium“).
3.
Der Ausgleich darf nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns ganz oder teilweise zu decken („drittes Altmark-Kriterium“).
4.
Erfolgt die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines öffentlichen Vergabeverfahrens, das die Auswahl desjenigen Bieters ermöglicht hätte, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbracht hätte, ist in diesem Fall die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes, angemessen ausgestattetes Unternehmen in diesem Fall zu tragen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind („viertes Altmark-Kriterium“).
7.1.2.1. Das erste Altmark-Kriterium
(68)
Die Anforderung des ersten Altmark-Kriteriums entspricht der Anforderung in Artikel 106 Absatz 2 AEUV, dass der Begünstigte mit der Erfüllung klar definierter, gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein muss (15).
(69)
Zunächst einmal findet Artikel 106 Absatz 2 AEUV nur auf „Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind“ Anwendung. Der Gerichtshof hat wiederholt auf die Notwendigkeit eines Hoheitsakts für die Betrauung mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse verwiesen (16). Ein Hoheitsakt ist erforderlich, um die Verpflichtungen des Unternehmens und des Staates zu definieren. Liegt ein solcher Hoheitsakt nicht vor, ist die spezifische Aufgabe des Unternehmens nicht abgesteckt, und es kann festgelegt werden, was unter einem angemessenen Ausgleich zu verstehen ist (17). Die Notwendigkeit einer klaren Definition einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ist folglich ein integraler und untrennbarer Bestandteil des Gedankens der Betrauung eines Unternehmens mit einer Dienstleistung und leitet sich folglich unmittelbar aus Artikel 106 Absatz 2 AEUV ab. Wird ein Unternehmen mit einer Dienstleistung betraut, muss sie logischerweise auch definiert werden.
(70)
Schon seit der Mitteilung über die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse von 2001 macht die Kommission auf die Beziehung zwischen der Definition der Betrauung mit einer Dienstleistung und der Erforderlichkeit und Angemessenheit der Ausgleichsmaßnahme bei der Erbringung einer DAWI nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV aufmerksam (18). In Erwägungsgrund 22 der Mitteilung heißt es: „Damit die Ausnahme nach Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag auch greifen kann, muss der Versorgungsauftrag in jedem Falle klar definiert und einem oder mehreren namentlich bezeichneten Unternehmen ausdrücklich durch Verwaltungsakt aufgetragen sein … Dies ist aus Gründen der Rechtssicherheit und der Transparenz gegenüber den Bürgern unerlässlich und zudem notwendig, damit die Kommission die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme bewerten kann.“ Die Betrauung eines Unternehmens mit einer DAWI und ihre Definition sind folglich eine Voraussetzung für eine sinnvolle Bewertung der angemessenen Höhe der Ausgleichszahlung. Die europäischen Gerichte haben wiederholt die Notwendigkeit einer klaren Definition öffentlicher Dienstleistungsverpflichtungen für die Anwendung sowohl der Altmark-Ausnahme als auch von Artikel 106 Absatz 2 AEUV betont (19).
(71)
Der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (20) („Gemeinschaftsrahmen 2005“) bestätigt diesen Ansatz. Randnummer 8 des Rahmens zufolge kann ein Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen, der eine staatliche Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt, als mit dem Binnenmarkt vereinbar gelten, wenn die Voraussetzungen des Rahmens erfüllt sind. Zu diesen Bedingungen zählen insbesondere die Erbringung der Dienstleistung im öffentlichen Interesse im Wege der Erteilung eines oder mehrerer Verwaltungs- oder Rechtsakte, aus denen unter anderem Folgendes hervorgehen muss: die genaue Art und die Dauer der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die Parameter für die Berechnung, Überwachung und etwaige Änderung der Ausgleichszahlungen und die Maßnahmen zur Vermeidung und Rückforderung einer etwaigen Überkompensation (Randnummer 12 des Rahmens).
(72)
In der Mitteilung der Kommission von 2011 über die Anwendung der Beihilfevorschriften der Europäischen Union auf Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (21) heißt es ebenfalls, dass DAWI und die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zuvor klar definiert werden müssen. In Randnummer 51 der Mitteilung heißt es: „Damit Artikel 106 [Absatz 2] AEUV zur Anwendung kommt, müssen ein oder mehrere Unternehmen mit der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sein. Das betreffende Unternehmen muss deshalb vom Staat mit einer besonderen Aufgabe betraut worden sein. Auch das erste Altmark-Kriterium besagt, dass das Unternehmen mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein muss. Um der Rechtsprechung in der Sache Altmark nachzukommen, ist daher ein öffentlicher Auftrag für die Erbringung der Dienstleistung notwendig, in dem die Verpflichtungen der betreffenden Unternehmen und der Behörde festgehalten sind.“ In Randnummer 52 heißt es: „Der öffentliche Dienstleistungsauftrag muss im Wege eines Betrauungsakts vergeben werden, der […] zumindest Folgendes festlegt: Gegenstand und Dauer der Verpflichtungen zur Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen; das Unternehmen und gegebenenfalls das betreffende Gebiet; die Art etwaiger dem Unternehmen durch die betreffende Behörde gewährter ausschließlicher oder besonderer Rechte; die Parameter für die Berechnung, Überwachung und Änderung der Ausgleichsleistungen und Maßnahmen zur Vermeidung und Rückforderung einer etwaigen Überkompensation.“
(73)
Italien macht geltend, dass der Ansatz der Kommission übermäßig formalistisch ist und SO.G.A.S. tatsächlich mit einer DAWI betraut wurde. Dabei stützt sich Italien größtenteils auf Unterlagen, die vor der Annahme der in Rede stehenden Maßnahmen verfasst wurden.
(74)
Die Tatsache, dass es sich bei der Verwaltung des Flughafens Stretto um eine DAWI handelt, kann Italien zufolge aus mehreren regionalen Beschlüssen abgeleitet werden, in denen auf das öffentliche Interesse an den Flughafendienstleistungen sowie auf ihre wesentliche Rolle für die wirtschaftliche Entwicklung der Region Bezug genommen wird. Allerdings enthielten diese regionalen Beschlüsse weder eine ausdrückliche Definition der in Rede stehenden DAWI, mit der die Flughafenverwaltungsgesellschaft betraut worden war, noch der Vorschriften für einen Ausgleich. Folglich wurden die besagten Betrauungsakte ab 2007 erlassen und fielen in eine Zeit nach der angeblichen Wahrnehmung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, d. h. nach den Tätigkeiten des Flughafens im Zeitraum 2004-2006. Überdies übermittelte Italien der Kommission auch keine weiteren Unterlagen, in denen der Umfang der dem Begünstigten auferlegten in Rede stehenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen vor 2004 dargelegt wurde.
(75)
Die Kommission ist folglich der Auffassung, dass in dem in Rede stehenden Fall der Begünstigte nicht mit der angeblichen DAWI betraut worden war.
(76)
Die Kommission kann die Argumentation Italiens nicht akzeptieren, der zufolge eine DAWI rechtmäßig ausgeglichen werden könne, auch wenn die Dienstleistung nicht ex ante als DAWI definiert und dem Begünstigen auf dieser Grundlage übertragen wurde. Wenn dies der Fall wäre, stünde es den Mitgliedstaaten frei, die Erforderlichkeit der Vorschrift von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nach ihrem eigenen Ermessen ex post zu überdenken. Nach Betriebsverlusten eines Unternehmens könnten Mitgliedstaaten dann dieses Unternehmen mit gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen betrauen und einen Ausgleich gewähren, um dieses Unternehmen unabhängig von einer Ex-ante-Bewertung des tatsächlichen Bedarfs an der Erbringung einer Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu unterstützen. Dieser Ansatz kann nicht mit der Anforderung in Einklang gebracht werden, dass das betreffende Unternehmen mittels einer oder mehrerer Betrauungsakte mit einer DAWI betraut werden müsse, in denen u. a. die Art und die Dauer der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die Parameter für die Berechnung, Überwachung und etwaige Änderung der Ausgleichszahlungen und die Maßnahmen zur Vermeidung und Rückforderung einer etwaigen Überkompensation festgelegt werden. Das Argument Italiens, dem zufolge Flughafendienstleistungen für die wirtschaftliche Entwicklung der Region unabdingbar sind, reicht nicht aus, um nachzuweisen, dass der Begünstigte korrekt mit einer DAWI betraut wurde, da die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und die Ausgleichsvorschriften im Voraus nicht transparent definiert wurden.
(77)
Würde man dem Vorschlag Italiens folgen und davon ausgehen, dass die Mitgliedstaaten Unternehmen ex post mit DAWI betrauen können, erhielten Mitgliedstaaten, die gegen die Anmeldevorschrift und das Durchführungsverbot verstoßen hätten, eine günstigere Behandlung. Diese Mitgliedstaaten könnten dann geltend machen, dass eine einem Unternehmen rechtswidrig gewährte Beihilfe de facto notwendig gewesen sei, um die Kosten einer gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu decken, die zufällig von diesem Begünstigten erbracht wurde, ohne jedoch zuvor definiert worden zu sein und ohne dass das Unternehmen zuvor damit betraut wurde. Demgegenüber müssten Mitgliedstaaten, die der Anmeldepflicht genügen möchten, die DAWI ex ante korrekt zuweisen und definieren, um den DAWI-Regeln und der Rechtsprechung in der Sache Altmark nachzukommen.
(78)
Dies könnte einen Anreiz für Mitgliedstaaten schaffen, neue Beihilfen nicht anzumelden, was wiederum dem etablierten Grundsatz zuwiderliefe, dass Mitgliedstaaten, die Beihilfen nicht anmelden, nicht günstiger behandelt werden können als jene, die dies tun (22).
(79)
Zusammenfassend kommt die Kommission zu dem Schluss, dass das erste Altmark-Kriterium nicht erfüllt ist. Ferner vertritt sie die Auffassung, dass die anderen Altmark-Kriterien aus den nachstehend erläuterten Gründen ebenfalls nicht erfüllt sind.
7.1.2.2. Das zweite Altmark-Kriterium
(80)
Im Voraus wurden keine Parameter für die Berechnung der Ausgleichszahlungen festgelegt. Die Betrauungsakte, mit denen Italien zufolge der Begünstigte mit der Erbringung der Dienstleistungen betraut wurde, spezifizieren weder die Einzelheiten noch legen sie einen Mechanismus für die Gewährung der Ausgleichszahlung für die gemeinwirtschaftliche Aufgabe fest, mit der das Unternehmen angeblich betraut wurde.
7.1.2.3. Das dritte Altmark-Kriterium
(81)
Dem dritten Altmark-Kriterium zufolge darf die Ausgleichszahlung, die für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gezahlt wurde, nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns die Kosten ganz oder teilweise zu decken.
(82)
Die Kommission kann Italiens Argument nicht akzeptieren, dass angesichts der Tatsache, dass die Finanzierung auf den Ausgleich der Betriebsverluste beschränkt war, der Flughafen lediglich die öffentliche Finanzierung erhielt, die für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erforderlich war. Ein wesentlicher Grundsatz der Bewertung der Angemessenheit des Ausgleichs besteht darin, dass lediglich die Nettokosten des öffentlichen Betreibers für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für einen Ausgleich in Frage kommen. Solange die dem Begünstigten auferlegten Verpflichtungen nicht klar definiert sind, kann die Kommission nicht zweifelsfrei bestimmen, welche Kosten bei der Berechnung des Ausgleichs zu berücksichtigen gewesen wären.
(83)
Selbst wenn die Gesamtverwaltung eines Flughafens in der Regel als eine DAWI angesehen werden kann, fallen einige Tätigkeiten, die nicht unmittelbar an die Basistätigkeiten geknüpft sind, wie Bau und Finanzierung des Flughafens, Nutzung und Anpachtung von Grundstücken und Gebäuden für Büroräume, Lagerung, Hotels und auf dem Flughafen gelegene Industrieunternehmen sowie für Geschäfte, Restaurants und Garagen nicht unter die DAWI und können folglich nach den DAWI-Vorschriften nicht subventioniert werden. Italien hat keine Nachweise beigebracht, aus denen hervorginge, dass nicht unmittelbar an die Kernfunktionen des Flughafens geknüpfte Aktivitäten nicht subventioniert wurden, so wie in Randnummer 34 und 53 Ziffer iv der Luftverkehrsleitlinien von 2005 gefordert.
7.1.2.4. Das vierte Altmark-Kriterium
(84)
Dem vierten Altmark-Kriterium zufolge ist der Ausgleich für den Fall, dass er keine staatliche Beihilfe enthält, auf das strikte Minimum zu beschränken. Dieses Kriterium gilt dann als erfüllt, wenn der Begünstigte des Ausgleichs nach einem Vergabeverfahren ausgewählt oder aber der Ausgleich unter Bezugnahme auf die Kosten eines effizient tätigen Unternehmens berechnet wurde.
(85)
Im vorliegenden Fall wurde der Begünstigte nicht in einem Vergabeverfahren ausgewählt. Auch hat Italien der Kommission keine Beweise dafür vorgelegt, dass die Höhe des Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt wurde, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen bei der Erfüllung der betreffenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind. Nach Auffassung der Kommission kann nicht darauf geschlossen werden, dass die in Rede stehende öffentliche Finanzierung auf der Grundlage der Kosten eines effizient tätigen Unternehmens berechnet wurde.
(86)
Folglich kann die Kommission nicht feststellen, dass der Begünstigte die Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbracht hätte.
(87)
Aus Gründen der Vollständigkeit weist die Kommission darauf hin, dass der Begünstigte im Laufe des Prüfverfahrens argumentierte, dass die Maßnahmen dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers genügten. Auch wenn die Flughafenverwaltungsgesellschaft Verluste gemacht hätte, könne sinnvollerweise davon ausgegangen werden, dass die Tätigkeit rentabel sei.
(88)
Entgegen der Behauptung des Begünstigten verweist die Kommission erstens darauf, dass Italien im Laufe des Prüfverfahrens nicht dahingehend argumentiert habe, dass der Staat in die Flughafenverwaltungsgesellschaft in Erwartung einer bestimmten Rentabilität investiert habe. Vielmehr habe Italien daran festgehalten, dass der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers im vorliegenden Fall nicht zutreffe (siehe Randnummer 49).
(89)
Zweitens muss für eine Würdigung auf der Grundlage des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers ermittelt werden, ob sich ein privater Investor unter ähnlichen Umständen ebenso verhalten hätte. Nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs muss es sich bei dem Verhalten des privaten Investors, mit dem die Intervention des wirtschaftspolitische Ziele verfolgenden öffentlichen Investors verglichen werden muss, nicht zwangsläufig um das Verhalten eines gewöhnlichen Investors handeln, der Kapital zum Zweck seiner mehr oder weniger kurzfristigen Rentabilisierung anlegt, sondern wenigstens um das Verhalten einer privaten Holding oder einer privaten Unternehmensgruppe, die eine - globale oder sektorale - Strukturpolitik verfolgt und sich von längerfristigen Rentabilitätsaussichten leiten lässt (23). Für die Prüfung der Frage, ob sich der Staat wie ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten hat, muss man sich in den Kontext der Zeit zurückversetzen, in der die finanziellen Unterstützungsmaßnahmen getroffen wurden, und sich somit jeder Beurteilung aufgrund einer späteren Situation enthalten (24). Nach der Rechtsprechung muss ein Mitgliedstaat, sofern er sich im Verwaltungsverfahren auf das Kriterium des privaten Kapitalgebers beruft, im Zweifelsfall eindeutig und anhand objektiver und nachprüfbarer Nachweise belegen, dass er die durchgeführte Maßnahme in seiner Eigenschaft als Anteilseigner getroffen hat. Aus diesen Nachweisen muss klar hervorgehen, dass der betreffende Mitgliedstaat vor oder gleichzeitig mit der Gewährung des wirtschaftlichen Vorteils die Entscheidung getroffen hat, mit der tatsächlich durchgeführten Maßnahme Kapital in das von ihm kontrollierte öffentliche Unternehmen zu investieren (25).
(90)
Die Kommission kann dem Argument des Begünstigten nicht zustimmen, dem zufolge sich die zu würdigenden Maßnahmen an den Rentabilitätsaussichten des Unternehmens orientierten, so wie im Geschäftsplan zur Wiederherstellung der Rentabilität von 2008 dargelegt, der nach dem Beschluss der in Rede stehenden Maßnahmen erstellt wurde. Nach Auffassung der Kommission hätte ein privater Investor nur dann frisches Kapital in ein Unternehmen, dessen Eigenkapital wie bei SO.G.A.S. unter die gesetzliche Grenze gesunken war, investiert, wenn zum Zeitpunkt der Kapitalzuführung der Investor davon ausgehen konnte, dass das Unternehmen innerhalb eines angemessenen Zeitraums wieder rentabel wird. Da weder Italien noch SO.G.A.S. Nachweise aus der Zeit der Festlegung der Maßnahmen beigebracht haben, aus denen hervorgeht, dass die öffentlichen Behörden investieren wollten und mit einer für einen privaten Investor angemessenen Rendite aus dieser Investition zu rechnen war, und in Anbetracht der Tatsache, dass Italien ausdrücklich bestätigt hat, dass der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers in diesem Fall keine Anwendung findet, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahmen diesem Grundsatz nicht genügen.
7.1.2.5. Schlussfolgerung
(91)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass keines der in der Rechtsprechung des Gerichtshofes festgelegten Altmark-Kriterien in diesem Fall Anwendung findet und die Maßnahmen dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nicht genügen. Nach Auffassung der Kommission verschaffen die in Rede stehenden Maßnahmen, d. h. die Kapitalzuführungen zur Deckung der SO.G.A.S.-Verluste in den Jahren 2004, 2005 und 2006, SO.G.A.S. einen wirtschaftlichen Vorteil.
7.1.3. Wettbewerbsverzerrung und Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten
(92)
Was die Wettbewerbsverzerrung betrifft, so verwies Italien auf die Luftverkehrsleitlinien von 2005, in denen es heißt: „Zahlungen für kleine Regionalflughäfen (Kategorie D) dürften den Wettbewerb kaum beeinflussen oder den Handel in einem dem Gemeinschaftsinteresse zuwiderlaufenden Ausmaß beeinträchtigen“. Diese Bestimmung betrifft indes die Würdigung der Vereinbarkeit einer staatlichen Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV und besagt nicht, dass die öffentliche Finanzierung kleiner Flughäfen keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 darstellt.
(93)
Darüber hinaus heißt es in Randnummer 40 der Luftverkehrsleitlinien von 2005 auch: „Neben diesen allgemeinen Indikatoren gibt es jedoch keine Bewertungsmethode, die den verschiedenen Situationen, insbesondere in Bezug auf Flughäfen der Kategorien C und D, gerecht würde. Deshalb müssen Maßnahmen, die möglicherweise eine staatliche Beihilfe für einen Flughafen darstellen, notifiziert werden, damit ihre Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten untersucht werden können und gegebenenfalls ihre Zulässigkeit festgestellt werden kann“.
(94)
Der Flughafen Stretto liegt am südlichen Ende der italienischen Halbinsel und ist einer von drei Flughäfen in der Region Kalabrien. Das Passagieraufkommen hat eine Million Fluggäste nie überschritten (26). Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der in Rede stehenden Maßnahmen fiel der Flughafen folglich nach den Luftverkehrsleitlinien von 2005 in die Kategorie D „Kleine Regionalflughäfen“. Zwischen 2004 und 2012 hat sich das Passagieraufkommen jedoch verdoppelt.
(95)
Der Markt für das Management und den Betrieb von Flughäfen, einschließlich kleiner Regionalflughäfen, steht dem Wettbewerb offen, und in der Union sind eine Reihe privater und öffentlicher Unternehmen auf diesem Markt tätig. Dies wird durch die Tatsache belegt, dass Italien den Flughafen Stretto teilweise privatisieren wollte und diesbezüglich 2007 eine Ausschreibung veröffentlichte, die Unternehmen aus allen EU-Mitgliedstaaten offenstand (siehe Randnr. 32). Die öffentliche Finanzierung eines Flughafenbetreibers kann folglich den Wettbewerb auf dem Markt für den Betrieb und das Management von Flughafeninfrastrukturen verzerren. Auch wenn Flughäfen unterschiedliche Einzugsgebiete haben, können sie miteinander konkurrieren, um ihr Passagieraufkommen zu erhöhen. In gewissem Maße sind verschiedene Bestimmungsorte für einige Fluggäste substituierbar. Die öffentliche Finanzierung von Flughäfen kann folglich den Wettbewerb verzerren und sich auf den Lufthandelsverkehr in der Union auswirken.
(96)
Zu dem für das Verfahren maßgeblichen Zeitpunktdiente der Flughafen Stretto vorwiegend inländischen und zwei internationalen Bestimmungen - Paris und Malta. Aufgrund der erhaltenen Mittel konnte sich der Flughafen auf dem Markt behaupten und seine Tätigkeit erheblich ausdehnen. Nach Auffassung der Kommission haben die in Rede stehenden Maßnahmen folglich den Wettbewerb verzerrt und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
7.1.4. Schlussfolgerung zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(97)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die Kapitalzuführungen, die SO.G.A.S. von seinen öffentlichen Anteilseignern zur Deckung der 2004, 2005 und 2006 aufgelaufenen Verluste erhielt, staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
7.2. Die Rechtmäßigkeit der Beihilfe
(98)
Die in Rede stehenden Maßnahmen traten vor der offiziellen Genehmigung durch die Kommission in Kraft. Folglich verstieß Italien gegen das Durchführungsverbot nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV.
7.3. Die Vereinbarkeit der Beihilfe
7.3.1. Vereinbarkeit nach den DAWI-Vorschriften
(99)
SO.G.A.S. macht geltend, dass die Beihilfe nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
(100)
In Artikel 106 Absatz 2 heißt es: „Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften der Verträge, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft“.
(101)
Dieser Artikel sieht insofern eine Ausnahme vom Verbot einer staatlichen Beihilfe nach Artikel 107 AEUV vor, als die Beihilfe erforderlich und angemessen sein muss, um die Erbringung einer DAWI unter wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu gewährleisten. Nach Artikel 106 Absatz 3 achtet die Kommission auf die Anwendung dieses Artikels. Dabei sind u. a. die Bedingungen zu spezifizieren, nach denen sie die Kriterien der Erforderlichkeit und der Angemessenheit als erfüllt betrachtet.
(102)
Vor dem 31. Januar 2012 war die Politik der Kommission für die Anwendung der Ausnahmeregelung nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV im Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (im Folgenden „DAWI-Rahmen 2005“) (27) und in der Entscheidung 2005/842/EG festgeschrieben.
(103)
Am 31. Januar 2012 trat ein neues DAWI-Paket in Kraft, das den Rahmen der Europäischen Union für staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen (2011) (im Folgenden „DAWI-Rahmen 2011“) (28) und den Beschluss 2012/21/EU der Kommission (29) umfasste.
7.3.1.1. Vereinbarkeit nach der Entscheidung 2005/842/EG
(104)
Die Maßnahmen wurden im Juni 2004, Juni 2005 und Dezember 2007 ergriffen. Nach Auffassung des Begünstigten waren die Maßnahmen aufgrund der Entscheidung 2005/842/EG von der Anmeldepflicht ausgenommen.
(105)
Nach der Entscheidung 2005/842/EG sind staatliche Beihilfen, die Unternehmen in Form von Ausgleichszahlungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gewährt werden, mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn die in der Entscheidung genannten Bedingungen erfüllt waren. Insbesondere waren staatliche Beihilfen vereinbar, die Unternehmen in Form von Ausgleichszahlungen für Flughäfen i) mit einem jährlichen Fluggastaufkommen von weniger als 1 Mio. Passagieren oder ii) mit einem Jahresumsatz mit allen Tätigkeiten vor Steuern von weniger als 100 Mio. EUR während der beiden einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse vorausgehenden Rechnungsjahre erhielten, sofern der Flughafen jährlich eine Ausgleichszahlung von weniger als 30 Mio. EUR für die erbrachte Dienstleistung erhält (30).
(106)
Die Entscheidung 2005/842/EG galt lediglich für Beihilfen in Form von Ausgleichszahlungen in Verbindung mit echten Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. Um für die Ausnahme in Betracht zu kommen, musste die Ausgleichszahlung für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auch den detaillierten Kriterien in den Artikeln 4, 5 und 6 der Entscheidung genügen (31).
(107)
Artikel 4 der Entscheidung 2005/842/EG forderte, dass DAWI dem betreffenden Unternehmen mittels einer oder mehrerer Betrauungsakte übertragen werden müssen, in denen u. a. die Art und die Dauer der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die Parameter für die Berechnung, Überwachung und etwaige Änderung der Ausgleichszahlungen und die Maßnahmen zur Vermeidung und Rückforderung einer etwaigen Überkompensierung festgelegt sind. Nach Artikel 5 der Entscheidung darf die Ausgleichszahlung nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die durch die Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung verursachten Kosten unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und einer angemessenen Rendite aus dem für die Erfüllung dieser Verpflichtungen eingesetzten Eigenkapital abzudecken. Artikel 6 der Entscheidung verlangt zudem von den Mitgliedstaaten das sie in regelmäßigen Abständen Kontrollen durchführen, um sicherzustellen, dass die Unternehmen keine Ausgleichszahlungen erhalten, die über die in Artikel 5 bestimmte Höhe hinausgehen.
(108)
Aus den in Abschnitt 7.1.2.1 dargelegten Gründen vertritt die Kommission die Auffassung, dass weder der Begünstigte noch Italien nachgewiesen haben, dass SO.G.A.S. mit klar definierten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen betraut worden war. Auch haben sie nicht nachgewiesen, dass die Betrauungsakte, mit denen die Dienstleistungen dem Unternehmen angeblich übertragen wurden und auf die sie sich stützten, Parameter für die Berechnung, Überwachung und Änderung der Ausgleichsleistungen oder Maßnahmen zur Vermeidung und Rückforderung einer etwaigen Überkompensierung enthielten. Die Anforderungen der Artikel 4, 5 und 6 der Entscheidung 2005/842/EG betreffend den Inhalt der Betrauungsakte waren also nicht erfüllt.
(109)
Die Kommission vertritt folglich die Auffassung, dass der Betrag zur Deckung der Verluste der Flughafenverwaltungsgesellschaft von Stretto nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar oder von der Anmeldepflicht in der Entscheidung 2005/842/EG ausgenommen war.
(110)
Ebenso kann die Maßnahme in Ermangelung einer klaren Definition gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen für SO.G.A.S. nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar und von der vorherigen Anmeldepflicht nach Artikel 10 Buchstabe b des Beschlusses 2012/21/EU befreit angesehen werden. Die Kommission hat deshalb geprüft, ob die Maßnahme nach Randnummer 69 des DAWI-Rahmens 2011 als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann, in dem es heißt: „Die Kommission wendet die Grundsätze dieser Mitteilung auf alle rechtswidrigen Beihilfen an, über die sie nach dem 31. Januar 2012 entscheidet, selbst wenn die Beihilfe vor dem genannten Datum gewährt wurde“.
7.3.1.2. Vereinbarkeit nach dem DAWI-Rahmen 2011
(111)
Randnummer 16 des DAWI-Rahmens 2011 legt die Anforderungen fest, nach denen eine DAWI als korrekt betraut anzusehen ist. In Randnummer 16 Buchstabe a heißt es, dass in der Betrauungsakte Gegenstand und Dauer der Verpflichtungen zur Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen festzulegen sind. Aus denselben Gründen wie in Abschnitt 7.1.2.1 erläutert können die in Rede stehenden Maßnahmen nicht als mit dem DAWI-Rahmen 2011 vereinbar angesehen werden. So wurde der Begünstigte nicht klar mit der Gesamtverwaltung des Flughafens als einer DAWI betraut. Der Kommission liegen keine juristischen Unterlagen vor, in denen die dem Begünstigten übertragene DAWI im Voraus klar definiert worden sind oder der Ausgleichsanspruch des Begünstigten festgestellt ist. Die Kommission hat keine Unterlagen erhalten, aus denen hervorgeht, dass die Randnummern 17 und 18 des DAWI-Rahmens 2011 erfüllt waren.
(112)
Die Kommission vertritt deshalb die Auffassung, dass die in Rede stehende Beihilfemaßnahme nicht nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden kann.
(113)
Aus Gründen der Vollständigkeit möchte die Kommission darauf verweisen, dass nach Randnummer 9 des DAWI-Rahmens 2011 Beihilfen für Erbringer von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, die sich in Schwierigkeiten befinden, nach den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten zu prüfen sind.
(114)
Zu einem früheren Zeitpunkt argumentierte Italien in dieser Sache, dass SO.G.A.S. ein Unternehmen im Sinne der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen sei. Italien machte aber weiterhin geltend, dass die in Rede stehenden Maßnahmen nicht Bestandteil eines Umstrukturierungsplans seien und dass auch kein solcher Plan existiere. Deshalb vertrat die Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss die Auffassung, dass die Maßnahmen nicht als mit den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen vereinbar anzusehen seien.
(115)
Im Laufe des förmlichen Prüfverfahrens machte Italien nicht mehr geltend, dass die Flughafenverwaltungsgesellschaft zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfemaßnahmen ein Unternehmen in Schwierigkeiten sei und die Beihilfen folglich mit den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen vereinbar angesehen werden könnten.
(116)
Deshalb liegen der Kommission keine Beweismittel vor, die es rechtfertigen würden, die Vereinbarkeit der Maßnahmen nach den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen zu würdigen. Folglich kann die Kommission sie auch nicht nach diesen Leitlinien als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären.
7.3.2. Vereinbarkeit nach den neuen Luftverkehrsleitlinien
(117)
Am 31. März 2014 verabschiedete die Kommission eine Mitteilung zu Leitlinien für staatliche Beihilfe für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften (im Folgenden „neue Luftverkehrsleitlinien“) (32). Die neuen Luftverkehrsleitlinien betreffen Betriebsbeihilfen, die Flughäfen vor dem 31. März 2014 gewährt wurden.
(118)
Betriebsbeihilfen, die vor Inkrafttreten der neuen Luftverkehrsleitlinien gewährt wurden, können bis zur vollen Höhe der ungedeckten Betriebskosten für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden, wenn die folgenden Bedingungen erfüllt sind:
-
Beitrag zu einem genau definierten Ziel von gemeinsamem Interesse: Diese Bedingung ist u. a. dann erfüllt, wenn die Beihilfe die Mobilität der Bürger der Union und die Anbindung von Gebieten erhöht oder die regionale Entwicklung begünstigt. (33)
-
Erforderlichkeit staatlicher Maßnahmen: Die Beihilfe sollte auf Situationen ausgerichtet sein, in denen sie wesentliche Verbesserungen bewirken kann, die der Markt selbst nicht herbeiführen kann. (34)
-
Vorliegen eines Anreizeffekts: Diese Bedingung ist erfüllt, wenn ohne die Betriebsbeihilfe und unter Berücksichtigung möglicherweise vorhandener Investitionsbeihilfen und des Verkehrsaufkommens der Umfang der wirtschaftlichen Tätigkeit des betreffenden Flughafens wahrscheinlich wesentlich geringer ausfallen würde. (35)
-
Angemessenheit des Beihilfebetrags (Beschränkung der Beihilfe auf das erforderliche Minimum): Um angemessen zu sein, müssen Betriebsbeihilfen auf das Minimum beschränkt bleiben, das erforderlich ist, damit die geförderte Tätigkeit durchgeführt wird. (36)
-
Vermeidung übermäßiger negativer Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten (37).
(119)
Italien zufolge sieht sich die Region Kalabrien ernsthaften Problemen gegenüber, die auf ihre geografische Randlage und unzureichend entwickelte Gütermobilität zurückzuführen sind, die wiederum größtenteils durch eine nicht vorhandene angemessene Infrastruktur bedingt sind. Italien verwies darauf, dass die in Rede stehenden Maßnahmen Teil eines größeren Projekts zur Verbesserung des Verkehrsnetzes in Kalabrien sind. Durch die Maßnahmen könnte SO.G.A.S. die Infrastruktur und die vom Flughafen angebotenen Dienstleistungen im Lichte der neuen Regionalstrategie verbessern, die den Ausbau des Verkehrsnetzes und die Gewährleistung eines besseren Zugangs zur Region zum Ziel hat.
(120)
Die Kommission vertritt entsprechend die Auffassung, dass die Betriebsbeihilfe an SO.G.A.S. zur Erreichung eines Ziels von gemeinsamen Interesse beigetragen hat, indem die Zugänglichkeit, Vernetzung und regionale Entwicklung mittels des Ausbaus einer sicheren und verlässlichen Luftverkehrsinfrastruktur sichergestellt wurde.
(121)
Den neuen Luftverkehrsleitlinien zufolge kann es für kleinere Flughäfen schwer sein, ohne öffentliche Mittel die Finanzierung ihres Betriebs zu gewährleisten. Unter Randnummer 118 der neuen Luftverkehrsleitlinien heißt es, dass Flughäfen mit weniger als 700 000 Passagieren im Jahr wohl nicht in der Lage sind, einen erheblichen Teil ihrer Betriebskosten selbst zu tragen. Das Passagieraufkommen am Flughafen Stretto hat 700 000 Passagiere nie überschritten. Nach Auffassung der Kommission war die Beihilfe deshalb erforderlich, als durch sie die Vernetzung der Region Kalabrien verbessert wurde, die der Markt selbst nicht hätte bewerkstelligen können.
(122)
Ohne die Beihilfe hätte der Begünstigte seine Tätigkeit wesentlich einschränken, wenn nicht gar einstellen müssen. Gleichzeitig überstieg die Beihilfe nicht den zur Abdeckung der Betriebsverluste erforderlichen Betrag und folglich nicht das Minimum, damit die geförderte Tätigkeit durchgeführt wird.
(123)
Im Einzugsgebiet gibt es keinen anderen Flughafen (38): Wie oben beschrieben, beträgt die Entfernung bis zum nächsten Flughafen 130 km. Darüber hinaus bestätigte Italien, dass die Flughafeninfrastruktur allen Fluggesellschaften zu diskriminierungsfreien Bedingungen zur Verfügung gestellt wird. Weder die der Kommission vorliegenden Informationen noch die Stellungnahmen von Beteiligten im Laufe des Prüfverfahrens enthielten Hinweise auf eine etwaige Diskriminierung beim Zugang zur Infrastruktur.
(124)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die Bedingungen für die Vereinbarkeit im Sinne der neuen Luftverkehrsleitlinien erfüllt sind.
7.3.3. Schlussfolgerung zur Vereinbarkeit der Beihilfe
(125)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die angemeldete Beihilfemaßnahme nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
(126)
Diese Feststellung wurde auf der Grundlage der Vorschriften über staatliche Beihilfen und unbeschadet der Anwendung anderer EU-Rechtsvorschriften wie der EU-Umweltschutzvorschriften getroffen.
8. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(127)
Die Kommission stellt fest, dass Italien die in Rede stehende Beihilfe unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV rechtswidrig durchgeführt hat. Im Lichte der vorstehenden Würdigung hat die Kommission jedoch beschlossen, keine Einwände gegen die Beihilfe zu erheben, da sie nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV und den neuen Luftverkehrsleitlinien mit dem Binnenmarkt vereinbar ist -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfe, die Italien der Verwaltungsgesellschaft des Flughafens Stretto, SO.G.A.S. SpA, in Höhe von 6 392 847 EUR gewährt hat, ist nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Republik Italien gerichtet.
Brüssel, den 11. Juni 2014
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell'11 giugno 2014
relativa all'aiuto di Stato S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 e NN 32/10) cui l'Italia ha dato esecuzione a favore di SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
[notificata con il numero C(2014) 3571]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/944/EU)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detti articoli (1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Il 27 ottobre 2008 le autorità italiane hanno notificato alla Commissione l'intenzione della Regione Calabria di concedere aiuti sotto forma di conferimenti di capitale a copertura delle perdite finanziarie subite nel 2004 e nel 2005 da SO.G.A.S. SpA - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (di seguito «SO.G.A.S.» o «il beneficiario») che gestisce l'aeroporto di Reggio Calabria.
(2)
Nel corso dell'esame preliminare la Commissione è venuta a conoscenza dell'esistenza di altre misure di sostegno a favore dello stesso beneficiario che potevano costituire aiuti di Stato illegittimi. Tali misure sono state incluse nelle indagini della Commissione.
(3)
Essendo stata informata del fatto che il contributo statale era stato in realtà concesso prima che essa potesse valutarne la compatibilità con il mercato interno, la Commissione ha registrato il caso come aiuto non notificato con il numero NN 32/10.
(4)
La Commissione ha richiesto ulteriori informazioni sulla misura notificata con lettere del 27 novembre 2008, del 23 febbraio 2009 e del 19 maggio 2009, a cui l'Italia ha risposto il 14 gennaio 2009, il 26 marzo 2009 e il 9 ottobre 2009.
(5)
Con lettera del 20 luglio 2010 la Commissione ha informato l'Italia della decisione di avviare un procedimento d'indagine formale a norma dell'articolo 108, paragrafo 2 del TFUE riguardo alle misure di aiuto concesse a SO.G.A.S. (di seguito «decisione di avvio del procedimento»).
(6)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni.
(7)
Con lettera del 19 novembre 2010 il beneficiario ha presentato osservazioni riguardo alla decisione di avvio del procedimento. Il 20 dicembre 2010 la Commissione ha inoltrato tali osservazioni alle autorità italiane, dando loro l'opportunità di commentarle. Il 29 aprile 2011, a seguito di un sollecito della Commissione dell'8 marzo 2011, sono pervenute le osservazioni dell'Italia. La Commissione non ha ricevuto ulteriori osservazioni dagli interessati.
(8)
Le autorità italiane hanno presentato osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento con lettere del 23 settembre 2010 e del 15 dicembre 2010.
(9)
Con lettera del 30 marzo 2012 la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni sulle misure in esame, fornite successivamente dalle autorità italiane con lettera del 30 aprile 2012.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLE MISURE
2.1. Beneficiario
(10)
Il beneficiario delle misure è la società di gestione dell'Aeroporto di Reggio Calabria, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. è una società di capitali di diritto italiano, costituita nel marzo 1981 e interamente detenuta da enti pubblici.
(12)
Il volume di traffico gestito dall'aeroporto è passato dai 272 859 passeggeri del 2004 ai 571 694 passeggeri del 2012 (3).
2.2. Le misure contestate
(13)
La misura notificata dall'Italia riguarda il conferimento di capitale di 1 824 964 EUR effettuato dalla Regione Calabria a copertura delle perdite subite da SO.G.A.S. nel 2004 e nel 2005.
(14)
Nel giugno 2005 e 2006, i soci pubblici di SO.G.A.S. hanno deciso di ripianare le perdite subite dalla società di gestione aeroportuale (rispettivamente, 1 392 900 EUR e 2 257 028 EUR) nei due anni precedenti, mediante conferimenti di capitale proporzionali. All'epoca, la Regione Calabria deteneva il 50 % del capitale, mentre il resto delle azioni era detenuto dal Comune di Reggio Calabria, dalla Provincia di Reggio Calabria, dalla Provincia di Messina, dal Comune di Messina, dalla Camera di Commercio di Reggio Calabria e dalla Camera di Commercio di Messina.
(15)
In base alle informazioni di cui disponeva la Commissione al momento dell'adozione della decisione di avvio del procedimento, la Provincia di Reggio Calabria, il Comune di Messina, il Comune di Reggio Calabria e la Camera di Commercio di Messina avevano già effettuato i conferimenti di capitale proporzionali.
(16)
Nel 2006 la società di gestione aeroportuale ha registrato ulteriori perdite per 6 018 982 EUR. Nel dicembre 2007 gli azionisti di SO.G.A.S. hanno deciso di convertire le riserve della società in capitale proprio e di effettuare una riduzione del capitale sociale per coprire le restanti perdite. Il capitale così determinato risultava tuttavia inferiore al minimo prescritto dalla normativa italiana per le società di gestione degli scali aeroportuali. Gli azionisti di SO.G.A.S. hanno pertanto deliberato di aumentare il capitale sociale di 2 742 919 EUR per riportarlo a livelli conformi agli obblighi di legge. L'aumento di capitale è stato realizzato mediante la conversione di obbligazioni in precedenza sottoscritte da alcuni degli azionisti di SO.G.A.S., per un totale di 2 742 919 EUR. Poiché la Regione Calabria non faceva parte degli azionisti che detenevano tali obbligazioni convertibili, la sua partecipazione al capitale della società è scesa dal 50 % al 6,74 %.
2.3. Autorità che concede l'aiuto
(17)
La Regione Calabria è l'autorità concedente per quanto riguarda le misure di cui trattasi.
(18)
Come già chiarito sopra, anche la Provincia di Reggio Calabria, il Comune di Reggio Calabria, la Provincia di Messina, il Comune di Messina, la Camera di Commercio di Reggio Calabria e la Camera di Commercio di Messina hanno concesso a SO.G.A.S. fondi pubblici mediante conferimenti di capitale proporzionali destinati a coprire le perdite registrate nel 2004, nel 2005 e nel 2006 e a riportare il capitale sociale ai livelli conformi agli obblighi di legge.
2.4. Bilancio
(19)
Le autorità italiane hanno notificato il conferimento di capitale di 1 824 964 EUR corrispondente alla partecipazione della Regione Calabria al capitale di SO.G.A.S., come deliberato rispettivamente nel giugno 2005 e 2006. Inoltre, come già sottolineato, perdite pari a 1 824 964 EUR erano state appianate dagli altri azionisti pubblici. Un ulteriore conferimento di capitale di 2 742 919 EUR è stato effettuato nel dicembre 2007.
(20)
La dotazione complessiva delle misure in esame ammonta pertanto a 6 392 847 EUR.
2.5. Procedimenti giudiziari nazionali
(21)
Poiché la Regione Calabria aveva deciso di non effettuare i conferimenti di capitale deliberati dagli azionisti nel giugno 2005 e 2006 prima di una decisione di autorizzazione della Commissione, SO.G.A.S. è ricorsa in giudizio dinanzi al Tribunale di Reggio Calabria. Il Tribunale si è espresso a favore di SO.G.A.S. e l'opposizione della Regione è stata respinta nel maggio 2009.
(22)
Pur riconoscendo la competenza della Commissione a decidere in merito alla compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato interno, il giudice italiano ha ritenuto che rientrasse nelle competenze dei giudici nazionali decidere se una misura di aiuto costituisca o meno aiuto di Stato. Il giudice ha statuito che, nel caso di specie, il finanziamento pubblico non fosse da considerarsi aiuto di Stato nella misura in cui detto finanziamento non era atto a distorcere la concorrenza, né a incidere sugli scambi tra gli Stati membri. Il giudice ha inoltre osservato che il principio dell'investitore operante in economia di mercato sarebbe stato soddisfatto nel caso di specie nella misura in cui, a prescindere dalle perdite subite nel 2004 e nel 2005, all'epoca della concessione dell'aiuto esistevano ragionevoli prospettive di redditività a lungo termine.
(23)
La Regione ha presentato opposizione contro la pronuncia del Tribunale di Reggio Calabria eccependo che la misura costituiva aiuto di Stato e pertanto non potesse essere attuata prima dell'adozione di una decisione di autorizzazione da parte della Commissione. Nel dicembre 2009 le autorità italiane hanno informato la Commissione che l'opposizione era stata respinta e che non avevano altri mezzi procedurali per contrastare la concessione del contributo pubblico a SO.G.A.S.
3. MOTIVI DELL'AVVIO DEL PROCEDIMENTO D'INDAGINE FORMALE
(24)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha considerato, in via preliminare, che sia i conferimenti proporzionali della Regione e degli altri azionisti pubblici a copertura delle perdite subite nel 2004 e nel 2005, sia i conferimenti di capitale deliberati dagli azionisti SO.G.A.S. nel dicembre 2007 si configurassero come aiuti di Stato per i seguenti motivi:
a)
consistevano in un trasferimento di fondi da una serie di autorità regionali e locali, ossia Regione Calabria, Provincia di Reggio Calabria, Comune di Reggio Calabria, Provincia di Messina e Comune di Messina e, da enti locali autonomi di diritto pubblico, quali la Camera di Commercio di Reggio Calabria e la Camera di Commercio di Messina, a SO.G.A.S. e pertanto riguardavano risorse pubbliche ed erano imputabili allo Stato;
b)
non rispettavano il principio dell'investitore operante in economia di mercato e pertanto concedevano un vantaggio selettivo a SO.G.A.S.;
c)
erano atti a falsare la concorrenza e a incidere sugli scambi tra Stati membri.
(25)
La Commissione ha ritenuto, in via preliminare, che le misure contestate fossero incompatibili con il mercato interno. Innanzitutto, la Commissione ha osservato che l'Italia aveva espressamente dichiarato che SO.G.A.S. non era gravata da oneri di servizio pubblico di interesse generale («SIEG»). In secondo luogo, la Commissione ha rilevato che, come confermato dalle autorità italiane, le misure non si riferivano ad alcun investimento specifico dell'aeroporto e ha pertanto ritenuto, in via preliminare, che la compatibilità delle misure non potesse essere valutata in base ai criteri previsti dagli orientamenti comunitari concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali (4) (di seguito «gli orientamenti per il settore dell'aviazione del 2005»). In terzo luogo le autorità italiane, pur asserendo che SO.G.A.S. era in difficoltà ai sensi degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (di seguito «gli orientamenti sugli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione») (5), hanno specificato che le misure notificate non facevano parte di un piano di ristrutturazione e che non esisteva in effetti alcun piano di questo tipo. Infine, la Commissione ha ritenuto che le misure non fossero compatibili con gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (di seguito «gli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale») (6) che forniscono il quadro per la valutazione degli aiuti concessi in base all'articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e c) del TFUE.
(26)
Per quanto concerne le azioni proposte dianzi al giudice nazionale contro il rifiuto della Regione di versare il proprio contributo proporzionale prima dell'autorizzazione della Commissione ai sensi delle norme sugli aiuti di Stato, la Commissione ha ritenuto che, data la supremazia del diritto dell'Unione sul diritto nazionale e fintanto che la notifica non fosse stata formalmente ritirata, l'Italia avesse l'obbligo di conformarsi alla clausola di sospensione di cui all'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE. La Commissione ha ritenuto che la posizione adottata dai giudici nazionali avrebbe dovuto pertanto essere disattesa e che le autorità italiane non avrebbero dovuto dare esecuzione alla misura notificata fintantoché fosse pendente il procedimento sull'aiuto di Stato, in virtù del primato dell'obbligo di sospensione di cui all'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.
4. OSSERVAZIONI DEI SOGGETTI INTERESSATI
(27)
La Commissione ha ricevuto osservazioni solo dal beneficiario SO.G.A.S, che supportano e integrano le argomentazioni presentate delle autorità italiane nel corso del procedimento d'indagine formale.
4.1. Esistenza di un aiuto
(28)
Il beneficiario sostiene che le misure in esame non rappresentino un aiuto di Stato, poiché non risultano soddisfatti tutti i presupposti previsti dall'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Più specificatamente, il beneficiario asserisce che la misura: i) non incide sugli scambi degli Stati membri o, in alternativa, ii) non concede un vantaggio economico selettivo a SO.G.A.S. e iii) non falsa, né minaccia di falsare la concorrenza.
(29)
SO.G.A.S. afferma che le misure contestate sono state concesse alle normali condizioni di mercato e sono pertanto compatibili con il principio dell'investitore operante in economia di mercato. La società sostiene inoltre che le misure sono compatibili con gli articoli 2446 e 2447 del codice civile italiano, che obbligano i soci di una società per azioni che abbia registrato perdite superiori ad un terzo del capitale a coprire tali perdite al fine di evitare la liquidazione della società. Inoltre, la mancata copertura delle perdite della società di gestione aeroportuale da parte dei soci avrebbe causato la revoca (ai sensi dell'articolo 13 del D.M. 12 novembre 1997 n. 521) della gestione parziale dell'aeroporto dello Stretto concessa a SO.G.A.S. in base all'articolo 17 D.L. 67/1997, e la definitiva impossibilità per la società di ottenere la concessione della gestione totale, per la quale era stata presentata istanza al ministero dei Trasporti. Sarebbe quindi ragionevole ritenere che anche un socio privato, posto di fronte a tale alternativa, avrebbe agito allo stesso modo per incrementare il valore della propria partecipazione.
(30)
Il beneficiario ha ricordato che il Tribunale di Reggio Calabria aveva commissionato una valutazione indipendente della società nel giugno 2008 e che il valore della società era stato stimato all'interno di un intervallo compreso tra 12 000 000 EUR e 17 000 000 EUR.
(31)
Al fine di evidenziare le prospettive di redditività della società, il beneficiario ha presentato alla Commissione un piano industriale e finanziario predisposto a ottobre 2008 da un consulente esterno per conto di SO.G.A.S. che ipotizzava il ripristino della redditività della società nel 2013.
(32)
SO.G.A.S. ha inoltre spiegato che a luglio 2007 è stato pubblicato un bando di gara per la privatizzazione parziale del proprio capitale sociale. In tale contesto, un'associazione temporanea di imprese (ATI) italo-argentina ha presentato un'offerta per l'acquisto del 35 % del capitale sociale di SO.G.A.S. Tale offerta è stata ritenuta economicamente svantaggiosa dai soci di SO.G.A.S. A marzo 2010 è stato pubblicato un nuovo bando di gara per l'acquisto del 35 % delle azioni di SO.G.A.S. Stando alla SO.G.A.S., le due manifestazioni di interesse ricevute in risposta al nuovo bando dimostrerebbero, unitamente all'offerta iniziale dell'ATI, che in questo caso il principio dell'investitore operante in economia di mercato è stato rispettato.
(33)
Inoltre, il beneficiario ritiene erronea l'osservazione della Commissione secondo la quale i passeggeri che utilizzano l'aeroporto dello Stretto possono, a seconda del proprio luogo di residenza, utilizzare in alternativa gli aeroporti di Catania, Lamezia Terme e Crotone e che pertanto le misure impugnate sono potenzialmente atte a falsare la concorrenza a livello di società di gestione aeroportuale.
(34)
Innanzitutto, l'aeroporto dello Stretto e gli aeroporti di Catania, Lamezia Terme e Crotone sono aeroporti regionali destinati ai voli diretti, i cui bacini d'utenza non si sovrappongono; inoltre, l'aeroporto dello Stretto non è in concorrenza con nessun altro aeroporto italiano o dell'Unione. L'insieme delle specificità geografiche e infrastrutturali della Regione Calabria escluderebbe qualsiasi potenziale sovrapposizione del bacino d'utenza dell'aeroporto dello Stretto con quello degli altri aeroporti italiani limitrofi. L'aeroporto di Lamezia Terme dista più di 130 km, con un tempo medio di percorrenza in automobile di circa un'ora dall'aeroporto dello Stretto. Non esistono collegamenti diretti ad alta velocità tra l'aeroporto dello Stretto e quello di Crotone, situati a una distanza di circa tre ore. L'aeroporto di Catania è situato in un'altra regione geografica, a oltre 130 km e con tempi medi di percorrenza in automobile di circa un'ora e trenta/quaranta minuti.
(35)
A tale riguardo, SO.G.A.S. ha fornito una tabella che riporta i coefficienti di correlazione fra il flusso di passeggeri in arrivo all'aeroporto dello Stretto e quelli degli aeroporti di Lamezia Terme, Crotone e Catania. La tabella mostra che i passeggeri dell'aeroporto dello Stretto costituiscono una nuova componente di traffico regionale. Pertanto, l'eventuale chiusura dell'aeroporto comporterebbe la perdita di parte della domanda di servizi di trasporto aereo piuttosto che la sua redistribuzione tra gli altri aeroporti. SO.G.A.S. ha inoltre presentato una tabella che mostra che le misure in esame hanno effettivamente creato una nuova domanda di servizi di trasporto aereo nell'area, producendo vantaggi positivi sia per le compagnie aeree che desiderano effettuare nuovi collegamenti tra l'aeroporto dello Stretto e altri aeroporti nazionali e dell'Unione, sia per altri aeroporti che devono far fronte ad una domanda crescente.
(36)
SO.G.A.S. ha inoltre respinto la valutazione preliminare della Commissione secondo cui le misure potrebbero falsare la concorrenza tra le linee aeree. Il beneficiario ha osservato che in questo caso il finanziamento pubblico non è stato trasferito ad alcuna compagnia aerea sotto forma di tasse di atterraggio più basse o agevolazioni di altro tipo. Le tasse di atterraggio e altre condizioni di esercizio dell'aeroporto sono fissate dall'autorità pubblica competente senza alcun margine di discrezionalità per la società di gestione aeroportuale. Infine, il beneficiario ha sostenuto che l'aeroporto dello Stretto era servito prevalentemente da Alitalia (che forniva sei voli su un totale giornaliero di otto) e che nulla lasciava intendere che i vettori charter e low cost fossero interessati a effettuare nuovi collegamenti in partenza dall'aeroporto dello Stretto.
(37)
SO.G.A.S. ha concluso affermando che, nella valutazione degli effetti della misura sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri, la Commissione avrebbe dovuto tenere maggiormente conto delle circostanze specifiche del caso ed escludere che la misura costituisse un aiuto di Stato.
4.2. Compatibilità dell'aiuto
(38)
Per quanto concerne la compatibilità della misura ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE, SO.G.A.S. ha sottolineato che il finanziamento pubblico in esame era finalizzato al mantenimento in esercizio della società di gestione aeroportuale e allo sviluppo di talune attività economiche. Questo obiettivo sarebbe giustificato dal fatto che gli aeroporti di piccole dimensioni generalmente non sono in grado di generare entrate sufficienti per coprire tutti i costi necessari a garantire il rispetto delle norme di sicurezza. Inoltre, l'aeroporto dello Stretto, in considerazione delle proprie caratteristiche infrastrutturali e delle conseguenti restrizioni imposte dall'ENAC (7), difficilmente potrebbe ospitare compagnie aeree charter e low cost.
(39)
In particolare, in base ai parametri dell'ENAC (Ente nazionale per l'aviazione civile), l'aeroporto dello Stretto si qualifica come aeroporto di II livello. La classificazione effettuata dall'ENAC è basata sulle dimensioni delle infrastrutture piuttosto che sui volumi di traffico passeggeri e obbliga gli aeroporti con bassi livelli di traffico a sostenere gli stessi costi sostenuti per il rispetto delle norme di sicurezza da aeroporti con oltre un milione di passeggeri annui.
(40)
Senza il finanziamento pubblico in esame, l'aeroporto sarebbe stato costretto a uscire dal mercato con conseguenze negative a livello regionale sulla mobilità dei residenti. Ciò avrebbe altresì privato i soci di ogni possibilità di ritorno sull'investimento.
(41)
Infine, o in subordine, SO.G.A.S. sostiene che, essendo la decisione 2005/842/CE della Commissione (8) applicabile al presente caso, le misure contestate possono comunque essere ritenute compatibili con il mercato interno ed esentate dall'obbligo di notificazione.
(42)
SO.G.A.S. ha affermato che poiché il traffico annuale dell'aeroporto non superava il milione di passeggeri nel periodo di riferimento, la sua gestione complessiva rappresentava un SIEG a norma dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera d) della decisione 2005/842/CE. Inoltre, SO.G.A.S. ha spiegato che ai sensi del D.L. n. 250 del 25 luglio 1997, gli enti pubblici locali possono mantenere partecipazioni soltanto in quelle società di capitali che producono servizi di interesse generale. SO.G.A.S. è sempre stata detenuta da enti pubblici locali calabresi e messinesi, il che dimostrerebbe presumibilmente la natura di SIEG riconosciuta alla gestione dell'aeroporto. Al fine di dimostrare che la gestione dell'aeroporto si configura come SIEG, SO.G.A.S. ha presentato alla Commissione le determinazioni del 27 luglio 2010 e del 19 giugno 2010 del Comune di Reggio Calabria facenti riferimento all'importanza dei servizi dell'aeroporto a livello regionale.
(43)
La compensazione degli obblighi di servizio pubblico sarebbe limitata all'appianamento delle perdite subite dalla società di gestione aeroportuale per la fornitura del SIEG e sarebbe dunque conforme ai principi di necessità e proporzionalità previsti dall'articolo 5, paragrafo 1 della decisione 2005/842/CE. Quanto alla mancanza di un atto che incarichi effettivamente la società di gestione aeroportuale della prestazione del SIEG, SO.G.A.S. ha proposto la stesura di una bozza di convenzione, così da fugare qualsivoglia dubbio, per quanto riguarda l'aeroporto dello Stretto, circa il rispetto delle quattro condizioni cumulative enunciate nella sentenza Altmark (9).
5. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ ITALIANE
(44)
Nella decisione di avvio la Commissione osservava che, all'epoca, l'Italia aveva confermato che SO.G.A.S. non era ufficialmente gravata da oneri di servizio pubblico di interesse generale, motivo per cui non era stato possibile valutare la compatibilità delle misure impugnate con riferimento alle norme SIEG.
5.1. Natura di SIEG delle attività dell'aeroporto
(45)
Nel corso delle indagini l'Italia ha sostenuto che le misure in esame costituivano una compensazione per la prestazione di SIEG da parte di SO.G.A.S. Secondo le autorità italiane, non era da escludere - in mancanza di prove del contrario - che il rispetto delle norme dell'Unione in materia di SIEG potesse essere confermato, nel caso di SO.G.A.S., attraverso una «valutazione ex post».
(46)
L'Italia ritiene che la posizione della Commissione privilegi eccessivamente i requisiti formali rispetto ai requisiti sostanziali sostanziali dei SIEG. A supporto di tale affermazione, l'Italia ha fornito una rapida valutazione dei quattro criteri della sentenza Altmark. Essa ha dichiarato che di fatto alla SO.G.A.S. è stata affidata una missione di servizio pubblico. Tale incarico sarebbe confermato, direttamente e indirettamente, da vari atti amministrativi adottati dalle autorità locali. In tal senso, l'Italia ha fornito il verbale di deliberazione della Giunta comunale di Reggio Calabria del 17 ottobre 2007 recante la decisione di sovvenzionare le perdite della società di gestione aeroportuale, nonché i verbali della Giunta comunale di Reggio Calabria del 16 giugno 2009 e del 31 dicembre 2009, che evidenzierebbero come le attività dell'aeroporto possano considerarsi un SIEG. Infatti, nel verbale della Giunta comunale di Reggio Calabria del 17 ottobre 2007 si legge che «la Regione Calabria ha ritenuto certe attività svolte dall'aeroporto di Reggio Calabria necessarie ai fini della prestazione di un servizio di interesse economico generale, imponendo alla SOGAS s.p.a. una serie di oneri di servizio pubblico per garantire che l'interesse pubblico generale venisse adeguatamente tutelato; in simili casi, il soggetto che gestisce l'aeroporto può essere sovvenzionato dalle autorità pubbliche a fronte dei costi aggiuntivi scaturenti dall'onere di servizio pubblico tali che non si possa escludere che la gestione di un aeroporto nel suo insieme possa considerarsi come un servizio economico di interesse generale».
(47)
Più in generale, la Regione Calabria aderisce a un Protocollo per lo sviluppo degli aeroporti di Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, da cui emerge come i servizi aeroportuali rivestano la natura di servizi pubblici essenziali per lo sviluppo economico e sociale della Regione e che come tali possono essere oggetto di finanziamento con il ricorso a risorse dell'Unione, o risorse nazionali o regionali.
(48)
L'Italia ha altresì sottolineato che il 28 dicembre 2008 la società di gestione aeroportuale ha richiesto ai soci di provvedere al ripianamento delle perdite proprio in virtù dell'obbligo di servizio pubblico e che nessun operatore presterebbe il servizio di gestione dell'aeroporto in base a condizioni puramente commerciali. Il primo criterio Altmark sarebbe dunque rispettato.
(49)
Le autorità italiane affermano che i parametri della compensazione sono ben desumibili dal bilancio della SO.G.A.S, in cui i costi di gestione vengono esposti in maniera trasparente. Il finanziamento pubblico si limita perciò a coprire le perdite, senza che venga riconosciuto alcun margine a favore del destinatario.
(50)
Per quanto riguarda il terzo criterio della sentenza Altmark, l'Italia ha sottolineato che nel caso dei servizi pubblici gli interventi del socio pubblico non possono essere paragonati a quelli di un investitore privato. Il comportamento degli enti pubblici può essere giustificato dal perseguimento di un obiettivo di interesse pubblico che come tale prescinde dall'applicazione del criterio dell'investitore privato. Dato che in questo caso il comportamento dei soci pubblici non era giustificato da considerazioni commerciali, non è possibile alcun raffronto con quello perseguito da un investitore di mercato. L'Italia ha concluso che il terzo criterio Altmark, che presumibilmente implica l'applicazione del criterio dell'investitore privato, non è pertinente nel caso in esame.
(51)
L'Italia ha infine concluso che, stante la natura di SIEG dell'attività svolta dalla SO.G.A.S., i conferimenti di capitale possano essere considerati, sulla base di una valutazione ex post, compensazioni per la prestazione di SIEG e che pertanto non costituiscono aiuti di Stato.
5.2. Compatibilità dell'aiuto
(52)
L'Italia ha affermato che anche laddove dovessero essere considerate aiuti di Stato, le misure in questione dovrebbero comunque essere ritenute compatibili a norma dell'articolo 2, paragrafo 1 della decisione 2005/842/CE.
5.3. Assenza di distorsioni della concorrenza
(53)
L'Italia ha fatto riferimento al punto 39 degli orientamenti per il settore dell'aviazione 2005, il quale sancisce che «è poco probabile che i finanziamenti concessi ai piccoli aeroporti regionali (categoria D) siano tali da falsare la concorrenza e da incidere sugli scambi in misura contraria al comune interesse».
(54)
Le autorità italiane hanno altresì affermato che le attività dell'aeroporto non sono redditizie. Tale circostanza sarebbe evidenziata dal fatto che, malgrado fosse stata data ampia pubblicità all'intenzione iniziale di operare una privatizzazione parziale della società, la procedura non aveva in definitiva avuto esito positivo. Considerato che i potenziali investitori avrebbero dovuto assumere l'obbligo di ripianare le perdite previste per gli esercizi successivi, come stabilito nel piano industriale-finanziario pubblicato nel bando di gara, e che l'unica offerta ricevuta non era stata ritenuta economicamente conveniente, sarebbe evidente che quella in oggetto è un'attività per sua natura destinata a generare perdite. Inoltre, il fatto che non vi fossero offerenti interessati a farsi carico dell'intera potenziale perdita, ma solo entro limiti prefissati, proverebbe l'assenza di un mercato appetibile per gli investitori, fatto che a sua volta escluderebbe che le misure possano incidere sugli scambi fra gli Stati membri.
6. OSSERVAZIONI DELL'ITALIA SULLE OSSERVAZIONI DEI SOGGETTI INTERESSATI
(55)
Con lettera del 27 aprile 2012, le autorità italiane hanno presentato, per conto della Regione Calabria, i propri commenti sulle osservazioni di SO.G.A.S. espresse nell'indagine.
(56)
L'Italia ha sostenuto le argomentazioni presentate dal beneficiario, ivi incluse quelle relative alla natura di SIEG delle misure in esame, aggiungendo che proprio in virtù di tale natura, esse non possono essere considerate aiuti di Stato.
(57)
La natura delle misure non sarebbe inoltre tale da falsare la concorrenza e/o incidere sugli scambi tra Stati membri.
7. VALUTAZIONE DELL'AIUTO
7.1. Esistenza degli aiuti
(58)
A norma dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza, salvo deroghe contemplate dal TFUE.
(59)
I criteri fissati all'articolo 107, paragrafo 1 sono cumulativi. Pertanto, per stabilire se le misure notificate costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE, si deve accertare la presenza di tutte le condizioni suindicate. In particolare il sostegno finanziario:
a)
è concesso dallo Stato, ovvero mediante risorse statali,
b)
favorisce talune imprese o talune produzioni,
c)
falsa o minaccia di falsare la concorrenza,
d)
incide sugli scambi fra Stati membri.
(60)
Nella sentenza Flughafen Leipzig-Halle (10), il Tribunale ha dichiarato che la costruzione e la gestione di un aeroporto civile costituiscono attività di natura economica. L'unica eccezione riguarda talune attività che di norma rientrano nell'esercizio dei pubblici poteri e non possono essere pertanto considerate attività economiche. Il finanziamento di tali attività da parte dello Stato esula dall'ambito delle norme in materia di aiuti di Stato. È dunque indubbio che SO.G.A.S. costituisca un'impresa ai sensi della normativa in materia di aiuti di Stato, in quanto gestisce l'aeroporto dello Stretto e offre servizi aeroportuali a pagamento agli operatori economici (in particolare alle compagnie aeree) presenti in detto aeroporto.
7.1.1. Risorse statali
(61)
Il concetto di aiuto di Stato include qualsiasi vantaggio diretto o indiretto, finanziato con risorse pubbliche e concesso direttamente dallo Stato o da organismi intermedi che agiscano nell'esercizio delle competenze conferite loro dallo Stato. Di conseguenza, questo comprende anche a tutti gli aiuti attribuiti da enti regionali o locali degli Stati membri, indipendentemente dal loro statuto o dalla loro denominazione (11).
(62)
Nei considerando 27 e 28 della decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha osservato che la misura in esame consisteva in un trasferimento di fondi da una serie di autorità regionali e locali a SO.G.A.S. Pertanto, la Commissione ha ritenuto che le misure in questione riguardassero risorse publiche fossero imputabili allo Stato. Inoltre, la Commissione ha ritenuto che le risorse delle camere di commercio italiane costituissero risorse dello Stato. Poiché le camere di commercio sono enti pubblici soggetti al diritto pubblico, che li considera parte integrante della pubblica amministrazione, e sono incaricate di determinate funzioni pubbliche, la Commissione ha ritenuto che le loro decisioni fossero imputabili all'Italia. Su tale base, le risorse della Camera di Commercio di Messina sono da ritenersi risorse pubbliche e il loro trasferimento può essere imputato allo Stato. Né l'Italia, né i terzi interessati hanno contestato tale risultanza preliminare nel corso dell'indagine.
(63)
Pertanto, la Commissione conferma che tutte le misure in esame sono concesse mediante risorse dello Stato e sono ad esso imputabili.
7.1.2. Vantaggio economico selettivo
(64)
Il finanziamento pubblico è selettivo in quanto di esso beneficia una sola impresa: SO.G.A.S. In questo caso particolare, esso copre le perdite subite dalla società nello svolgimento della sua attività ordinaria.
(65)
La Commissione ritiene che, nella misura in cui la costruzione e la gestione di un'infrastruttura aeroportuale costituiscono attività di natura economica, il finanziamento pubblico concesso al gestore di tale infrastruttura a copertura dei costi che normalmente dovrebbero gravare sullo stesso costituisce un vantaggio economico per SO.G.A.S., in quanto ne rafforza la posizione sul mercato e impedisce che le forze presenti sul mercato producano i loro normali effetti (12).
(66)
La Commissione nota che mentre nella fase preliminare l'Italia aveva sostenuto che all'aeroporto non fosse stata formalmente affidata la fornitura di un SIEG, a seguito dell'adozione della decisione di avvio del procedimento, l'Italia ha modificato la propria posizione, sostenendo che il finanziamento pubblico in questione rappresentasse i effettivamente una compensazione pubblica per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico («OSP») (13).
(67)
Al fine di stabilire se la compensazione per la fornitura di un SIEG conferisca un vantaggio ai sensi dell'articolo 107 del TFUE, la Corte, nella sentenza sulla causa Altmark, ha definito i seguenti criteri (14):
1)
l'impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro (di seguito «primo criterio della sentenza Altmark»);
2)
i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente (di seguito «secondo criterio della sentenza Altmark»);
3)
la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti agli stessi, nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento (di seguito «terzo criterio della sentenza Altmark»);
4)
quando la scelta dell'impresa da incaricare dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico, in un caso specifico, non venga effettuata nell'ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti, nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di detti obblighi (di seguito «quarto criterio della sentenza Altmark»).
7.1.2.1. Primo criterio della sentenza Altmark
(68)
La prima condizione stabilita dalla sentenza Altmark coincide con il requisito di chiaro affidamento e definizione dei SIEG postulato dall'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE (15).
(69)
Innanzitutto, l'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE si applica esclusivamente alle «imprese incaricate della gestione» di un SIEG. La Corte di giustizia ha ripetutamente sottolineato la necessità di un atto di affidamento (16). Infatti, tale atto è necessario per definire gli obblighi dell'impresa e dello Stato. In assenza di tale atto ufficiale, la missione specifica dell'impresa non è nota e non è possibile determinare una compensazione equa (17). Pertanto, la necessità di una definizione chiara del SIEG è parte integrante ed essenziale del concetto di affidamento e scaturisce quindi direttamente dall'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE. L'affidamento di un servizio a un'impresa deve essere anche, logicamente, accompagnato dalla sua definizione.
(70)
Nella comunicazione sui servizi d'interesse generale del 2001, la Commissione aveva già sottolineato il nesso tra la definizione dell'affidamento e la necessità e proporzionalità della compensazione dei SIEG ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE (18). Il punto 22 della comunicazione chiarisce che «in ogni caso, affinché sia applicabile la deroga di cui all'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE, la missione di servizio pubblico deve essere chiaramente definita e essere affidata esplicitamente con atto pubblico […]. Tale obbligo è necessario per garantire la certezza giuridica e la trasparenza nei confronti dei cittadini ed è indispensabile perché la Commissione possa verificare il rispetto del criterio di proporzionalità». Affidamento e definizione sono pertanto presupposti logici essenziali per qualsivoglia valutazione significativa della proporzionalità della compensazione. Infatti, i giudici dell'Unione hanno ripetutamente sottolineato la necessità di una definizione chiara degli obblighi di servizio pubblico per l'applicazione sia della deroga contemplata dalla sentenza Altmark sia dell'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE (19).
(71)
La Disciplina SIEG del 2005 (20) conferma tale impostazione. In base al punto 8 della Disciplina la Commissione può dichiarare compatibili con il mercato interno le compensazioni di servizio pubblico che costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE, purché ricorrano le condizioni stabilite nella Disciplina stessa. Tali condizioni includono, in particolare, l'affidamento del SIEG mediante uno o più atti ufficiali, indicanti la precisa natura e la durata degli obblighi di servizio pubblico, i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione, nonché le modalità per evitare sovracompensazioni e per il loro eventuale rimborso (punto 13 della Disciplina SIEG del 2005).
(72)
Anche la Comunicazione della Commissione sull'applicazione delle norme dell'Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale (21) del 2011 chiarisce che il SIEG e gli obblighi di servizio pubblico devono essere previamente definiti con chiarezza. Secondo il punto 51 di tale comunicazione, «affinché possa applicarsi l'articolo 106, paragrafo 2, del trattato, la gestione di un SIEG deve essere affidata a una o più imprese. Le imprese interessate devono pertanto essere state incaricate di una specifica missione da parte dello Stato. Anche la prima condizione della sentenza Altmark prevede che l'impresa debba adempiere ad obblighi di servizio pubblico. Pertanto, al fine di rispettare la giurisprudenza Altmark, occorre una concessione di servizio pubblico che definisca gli obblighi delle imprese in questione e dell'autorità». Il successivo punto 52 stabilisce che la missione di servizio pubblico deve essere conferita mediante uno o più atti che devono precisare almeno l'oggetto e la durata degli obblighi di servizio pubblico; l'impresa e, se del caso, il territorio interessati; la natura dei diritti esclusivi o speciali eventualmente accordati all'impresa dall'autorità in questione; i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione e le modalità per evitare le sovracompensazioni e per il loro eventuale recupero.
(73)
Tuttavia, le autorità italiane sostengono che l'approccio della Commissione sarebbe eccessivamente formalistico e che alla SO.G.A.S. era stato effettivamente affidato un SIEG, basandosi in larga misura su documenti successivi all'adozione delle misure in esame.
(74)
Secondo l'Italia, la qualificazione come servizio di interesse economico generale della gestione dell'aeroporto dello Stretto dovrebbe essere desunta dalle numerose delibere regionali che citano l'interesse pubblico rivestito dai servizi aeroportuali e il loro ruolo di sostegno allo sviluppo economico della regione. Tuttavia, nessuna delle summenzionate delibere regionali ha fornito una definizione esplicita della presunta missione di servizio pubblico affidata al gestore aeroportuale, né le norme che ne regolano la compensazione. Inoltre, la Commissione nota che gli atti in questione sono stati pubblicati a partire dal 2007 e pertanto sono posteriori alla presunta instaurazione dei servizi di interesse economico generale, ossia all'attività dell'aeroporto nel periodo compreso tra il 2004 e il 2006. Inoltre, l'Italia non ha fornito alla Commissione alcun documento che fosse anteriore al 2004 e definisse l'ambito dei supposti obblighi di servizio pubblico imposti al beneficiario.
(75)
Pertanto, la Commissione ritiene che nel caso in esame il presunto SIEG non sia stato adeguatamente affidato al beneficiario.
(76)
La Commissione non può accogliere la tesi delle autorità italiane secondo la quale gli obblighi di servizio pubblico potrebbero essere legittimamente compensati anche qualora il servizio non fosse preventivamente qualificato come SIEG e affidato come tale al beneficiario ex ante. Se ciò fosse possibile, gli Stati membri potrebbero a propria discrezione riconsiderare ex post l'effettiva necessità dell'imposizione degli obblighi di servizio pubblico. In altre parole, qualora un'impresa subisse delle perdite finanziarie, gli Stati membri potrebbero affidarle degli obblighi di servizio pubblico grazie ai quali potrebbero erogarle una compensazione al fine di sostenerla, a prescindere da qualsivoglia valutazione ex ante della necessità effettiva di prestare tale servizio nell'interesse generale. Questo approccio è incompatibile con la condizione secondo cui i servizi di interesse economico generale devono essere affidati all'impresa in questione mediante uno o più atti ufficiali che indichino, in particolare, la natura e la durata degli obblighi di servizio pubblico, i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione, nonché le disposizioni necessarie a prevenire ed eventualmente recuperare le sovracompensazioni. L'asserzione delle autorità italiane secondo la quale i servizi aeroportuali sarebbero essenziali per lo sviluppo economico della regione non è sufficiente per ritenere che il SIEG sia stato conferito correttamente al beneficiario, poiché gli obblighi di servizio pubblico e le norme relative alla compensazione non sono stati definiti preventivamente e in maniera trasparente.
(77)
Inoltre, accogliere la posizione delle autorità italiane secondo la quale gli Stati membri possono affidare i SIEG ex post equivarrebbe a favorire quegli Stati che hanno violato gli obblighi di notifica e sospensione. Tali Stati potrebbero sostenere che gli aiuti di Stato illegittimi concessi a un'impresa servivano effettivamente a compensare i costi di un servizio pubblico fornito incidentalmente dal beneficiario (senza tuttavia che detto servizio fosse stato previamente definito o affidato all'impresa). D'altra parte, quegli Stati membri che intendessero rispettare l'obbligo di notifica dovrebbero affidare e definire chiaramente il SIEG ex ante, al fine di rispettare le norme SIEG e la giurisprudenza Altmark.
(78)
Ne conseguirebbe un incentivo alla mancata notifica di nuovi aiuti di Stato da parte degli Stati membri, il che sarebbe in contrasto con il principio consolidato in base al quale gli Stati membri che non notificano un aiuto di Stato non possono essere favoriti rispetto agli Stati membri che effettuano tale notifica (22).
(79)
Riassumendo, la Commissione conclude che la prima condizione enunciata nella sentenza Altmark non è stata rispettata; ritiene inoltre che nel caso in esame non siano state rispettate nemmeno le rimanenti condizioni Altmark, sulla base delle considerazioni sviluppate di seguito.
7.1.2.2. Secondo criterio della sentenza Altmark
(80)
Nel caso in esame, nessuno dei parametri per il calcolo della compensazione è stato stabilito preventivamente. I cosiddetti atti di conferimento ai quali fanno riferimento le autorità italiane non illustrano dettagliatamente i servizi che dovrebbero essere forniti dal beneficiario, né stabiliscono alcun meccanismo di compensazione per la presunta missione pubblica ad esso conferita.
7.1.2.3. Terzo criterio della sentenza Altmark
(81)
Secondo il terzo criterio della sentenza Altmark, la compensazione ricevuta per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi sostenuti, tenendo conto dei relativi introiti, nonché di un margine di utile ragionevole per il detto adempimento.
(82)
La Commissione non può a accogliere la tesi dell'Italia secondo cui l'aeroporto in questione avrebbe ricevuto soltanto il finanziamento pubblico necessario per l'assolvimento degli obblighi di servizio pubblico in quanto tale finanziamento era limitato alla compensazione delle perdite d'esercizio. Un principio fondamentale della valutazione della proporzionalità della compensazione è che solo i costi netti sostenuti dall'operatore pubblico per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico possono dar luogo a compensazione. In mancanza di una chiara definizione degli obblighi imposti al beneficiario, la Commissione non può stabilire in modo inequivocabile i costi che avrebbero dovuto essere presi in considerazione ai fini del calcolo della compensazione.
(83)
Anche laddove la gestione complessiva di un aeroporto potesse essere classificata come SIEG, talune attività non direttamente connesse alle attività di base, che comprendono, tra l'altro, la costruzione, il finanziamento, l'utilizzazione e la locazione di spazi e beni immobili per uso ufficio, magazzinaggio, alberghi e imprese industriali nell'area aeroportuale, nonché negozi, ristoranti e parcheggi, non rientrerebbero comunque nella missione SIEG e pertanto non potrebbero essere sovvenzionate ai sensi delle norme SIEG. Le autorità italiane non hanno fornito alcun elemento atto a dimostrare che non siano state sovvenzionate attività non direttamente connesse alle attività aeroportuali di base, a norma dei punti 34 e 53(iv), punto iv degli orientamenti per il settore dell'aviazione del 2005.
7.1.2.4. Quarto criterio della sentenza Altmark
(84)
Il quarto criterio della sentenza Altmark stabilisce che per non costituire aiuto di Stato, la compensazione deve limitarsi al minimo necessario. Questo criterio si ritiene soddisfatto laddove il destinatario della compensazione viene selezionato a seguito di una procedura di appalto pubblico o, in alternativa, se la compensazione viene calcolata con riferimento ai costi di un'impresa efficiente.
(85)
Nel caso in questione, il beneficiario non è stato selezionato attraverso una procedura di appalto pubblico. Né, d'altro canto, l'Italia ha fornito alla Commissione alcuna prova del fatto che il livello di compensazione sia stato determinato sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi necessari al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti ad essi attinenti, nonché di un margine di utile ragionevole per tale adempimento. Pertanto, la Commissione ritiene che non sia possibile concludere che il finanziamento pubblico in questione sia stato determinato sulla base dei costi di un'impresa efficiente.
(86)
Di conseguenza, la Commissione non è in grado di concludere che il beneficiario abbia fornito i servizi in questione al costo minore per la collettività.
(87)
Per completezza, la Commissione osserva che, durante lo svolgimento delle indagini, il beneficiario ha presentato anche la tesi secondo la quale le misure sarebbero conformi al principio dell'investitore operante in economia di mercato. Sebbene il gestore dell'aeroporto abbia subito perdite, era legittimo presumere che l'attività avrebbe comportato degli utili.
(88)
Al riguardo, la Commissione osserva innanzitutto che, contrariamente a quanto sostenuto dal beneficiario, l'Italia, durante le indagini, non ha affermato che lo Stato aveva investito nella società di gestione dell'aeroporto in previsione di una sua redditività e che anzi, al contrario, ha sostenuto che il principio dell'investitore operante in economia di mercato non era applicabile al caso in esame [cfr. considerando (49)].
(89)
In secondo luogo, ai fini della valutazione in base al principio dell'investitore operante in un'economia di mercato, è necessario stabilire se, in circostanze analoghe, un investitore privato si sarebbe comportato in modo analogo. La Corte di giustizia ha statuito che, se il comportamento dell'investitore privato, cui deve essere raffrontato l'intervento dell'investitore pubblico che persegue obiettivi di politica economica, non è necessariamente quello del comune investitore che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve, esso deve quantomeno corrispondere a quello di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegua una politica strutturale, globale o settoriale, guidato da prospettive di redditività a più lungo termine (23). Per stabilire se lo Stato abbia adottato o no il comportamento di un investitore avveduto in un'economia di mercato, occorre porsi nel contesto dell'epoca in cui sono state adottate le misure di sostegno finanziario al fine di valutare la razionalità economica del comportamento dello Stato e occorre quindi astenersi da qualsiasi valutazione fondata su una situazione successiva (24). Secondo costante giurisprudenza, qualora uno Stato membro faccia valere il principio dell'investitore operante in economia di mercato nel corso del procedimento amministrativo, incombe al medesimo, in caso di dubbio, provare inequivocabilmente e sulla base di elementi oggettivi e verificabili che la misura attuata sia riconducibile alla sua qualità di azionista. Tali elementi devono fare chiaramente apparire che lo Stato membro interessato ha preso, preliminarmente o simultaneamente alla concessione del beneficio economico, la decisione di procedere, con la misura effettivamente posta in essere, ad un investimento nell'impresa pubblica controllata (25).
(90)
In tal senso, la Commissione non può accogliere la tesi, sostenuta dal beneficiario, secondo cui le misure in esame sarebbero state determinate dalle prospettive reddituali della società, illustrate dal piano aziendale elaborato nel 2008, che mirava a ripristinarne la redditività, poiché tale piano era stato completato dopo che le misure in questione erano già state decise. La Commissione ritiene che un investitore privato apporterebbe nuovi capitali in una società il cui capitale sia inferiore al minimo legale, come era il caso per SO.G.A.S., solo se, al momento di intraprendere tale misura, egli potesse prevedere il ripristino della redditività della società in tempi ragionevoli. Posto che né le autorità italiane, né SO.G.A.S. hanno fornito elementi concreti risalenti al periodo delle misure in esame atti a dimostrare che le autorità pubbliche intendessero effettuare un investimento e potessero ragionevolmente aspettarsi da tale operazione un rendimento economico accettabile per un investitore privato e considerando altresì che l'Italia ha esplicitamente confermato che il principio dell'investitore operante in economia di mercato non trova applicazione nel presente caso, la Commissione conclude che tali misure non rispettavano il principio dell'investitore operante in economia di mercato.
7.1.2.5. Conclusioni
(91)
La Commissione considera che il caso in esame non ottemperi a nessuna delle quattro condizioni stabilite dalla Corte di giustizia nella causa Altmark e che le misure in oggetto non siano conformi al principio dell'investitore operante in economia di mercato. Pertanto, la Commissione conclude che le misure di cui trattasi, ossia i conferimenti di capitale effettuati per appianare le perdite subite da SO.G.A.S. nel 2004, nel 2005 e nel 2006, conferiscono un vantaggio economico alla società di gestione aeroportuale.
7.1.3. Distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi tra Stati membri
(92)
Per quanto riguarda la distorsione della concorrenza, l'Italia ha sottolineato che, cin base agli orientamenti per il settore dell'aviazione 2005, «è poco probabile che i finanziamenti concessi ai piccoli aeroporti regionali (categoria D) siano tali da falsare la concorrenza e da incidere sugli scambi in misura contraria al comune interesse». Il testo citato, tuttavia, si riferisce alla valutazione della compatibilità dell'aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del TFUE e non è inteso ad escludere che il finanziamento pubblico di piccoli aeroporti possa costituire un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE.
(93)
Inoltre, la Commissione ricorda che il punto 40 degli orientamenti per il settore dell'aviazione 2005 stabilisce anche che «al di là di queste indicazioni generali, non è tuttavia possibile delineare una casistica adatta a tutte le diverse situazioni possibili, in particolare per gli aeroporti appartenenti alle categorie C e D. Per questo motivo sarà necessario notificare ogni misura che potrebbe costituire un aiuto di Stato a favore di un aeroporto, per permettere in particolare di esaminarne l'impatto sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri e valutarne eventualmente la compatibilità».
(94)
L'aeroporto dello Stretto è uno dei tre aeroporti della regione Calabria, situato all'estremità meridionale della penisola italiana. Il traffico dell'aeroporto si è mantenuto costantemente al di sotto del milione di passeggeri (26). Al tempo dell'attuazione della misura in esame, l'aeroporto apparteneva pertanto alla categoria D «piccoli aeroporti regionali», a norma degli orientamenti per il settore dell'aviazione 2005. Tuttavia, il traffico passeggeri gestito dall'aeroporto nel 2012 è raddoppiato rispetto al 2004.
(95)
La Commissione nota che il mercato della gestione aeroportuale, che comprende i piccoli aeroporti regionali, è un mercato aperto alla concorrenza, nel quale opera una serie di imprese private e pubbliche in tutta l'Unione. Questo aspetto è confermato anche dal fatto che l'Italia prevedeva di privatizzare parzialmente la società di gestione dell'aeroporto dello Stretto e che, a tal fine, nel 2007 ha pubblicato un bando di gara aperto a imprese di qualsiasi Stato membro dell'Unione (cfr. considerando (32)]. Pertanto, il finanziamento pubblico di una società di gestione aeroportuale può falsare la concorrenza sul mercato della gestione delle strutture aeroportuali. Inoltre, anche aeroporti appartenenti a bacini d'utenza differenti possono operare in concorrenza reciproca per attirare il traffico. Infatti, in certa misura e per taluni passeggeri, alcune destinazioni differenti sono interscambiabili. Pertanto, il finanziamento pubblico a favore degli aeroporti può falsare la concorrenza e incidere sugli scambi nel mercato del trasporto aereo dell'Unione.
(96)
Nel caso in esame, considerando che all'epoca dei fatti l'aeroporto dello Stretto serviva prevalentemente destinazioni nazionali e due tratte internazionali (Parigi e Malta) e che grazie ai fondi ricevuti l'aeroporto ha avuto la possibilità di restare sul mercato ed espandere significativamente la propria attività, la Commissione considera che le misure in esame possano aver falsato la concorrenza e inciso sugli scambi tra Stati membri.
7.1.4. Conclusione circa la sussistenza dell'aiuto
(97)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che i conferimenti di capitale concessi a SO.G.A.S. dai propri azionisti pubblici per ripianare le perdite degli esercizi 2004, 2005 e 2006 costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE.
7.2. Legittimità dell'aiuto
(98)
Le misure in esame sono state attuate prima dell'approvazione formale da parte della Commissione; pertanto, l'Italia non ha adempiuto all'obbligo di sospensione di cui all'articolo 108, paragrafo 3 del TFUE.
7.3. Compatibilità dell'aiuto
7.3.1. Compatibilità ai sensi delle norme SIEG
(99)
SO.G.A.S. sostiene che l'aiuto in questione è compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE.
(100)
L'articolo 106, paragrafo 2 stabilisce che «le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell'Unione».
(101)
Tale articolo introduce una deroga al divieto di concessione di aiuti di Stato di cui all'articolo 107 del TFUE nella misura in cui l'aiuto è necessario e proporzionale per garantire la fornitura del SIEG a condizioni economiche accettabili. Ai sensi del paragrafo 3 dell'articolo 106 del TFUE, la Commissione vigila sull'applicazione dello stesso articolo, inter alia specificando le condizioni per il soddisfacimento dei criteri di necessità e proporzionalità.
(102)
Prima del 31 gennaio 2012 la Disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (di seguito «Disciplina SIEG del 2005») (27) e la Decisione SIEG 2005, rappresentavano la normativa adottata dalla Commissione per l'applicazione della deroga di cui all'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE.
(103)
Il 31 gennaio 2012 è entrato in vigore il nuovo pacchetto SIEG, che include la Disciplina dell'Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (2011) (di seguito «Disciplina SIEG del 2011») (28) e la Decisione 2012/21/UE della Commissione (29).
7.3.1.1. Compatibilità ai sensi della decisione 2005/842/CE
(104)
Le misure in oggetto sono state concesse nel giugno 2004, nel giugno 2005 e nel dicembre 2007. Il beneficiario sostiene che le misure di cui trattasi sono esenti dall'obbligo di notifica sulla base della decisione 2005/842/CE.
(105)
La decisione 2005/842/CE dichiarava compatibili gli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico concessi in relazione al SIEG alle imprese rispondenti alle condizioni stabilite nella decisione stessa. In particolare, la decisione 2005/842/CE dichiarava compatibili gli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico agli aeroporti i) con traffico annuale non superiore al milione di passeggeri, ii) con fatturato totale al lordo delle imposte inferiore a 100 milioni di EUR nei due esercizi precedenti a quello del conferimento del servizio di interesse economico generale che ricevono compensazioni di obblighi di servizio pubblico di importo annuo inferiore a 30 milioni di EUR (30).
(106)
La decisione 2005/842/CE si applicava soltanto agli aiuti sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico in relazione ad effettivi servizi di interesse economico generale. Per poter beneficiare di tale esenzione, la compensazione degli obblighi di servizio pubblico per l'esercizio del SIEG doveva altresì soddisfare le condizioni specifiche di cui agli articoli 4, 5 e 6 della medesima Decisione (31).
(107)
L'articolo 4 della decisione 2005/842/CE prevede che il servizio di interesse economico generale venga affidato all'impresa in questione mediante uno o più atti ufficiali, indicanti, tra le altre cose, la natura e la durata degli obblighi di servizio pubblico, i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione, nonché le modalità necessarie per prevenire ed eventualmente recuperare le sovracompensazioni. L'articolo 5 della decisione 2005/842/CE stabilisce che l'importo della compensazione debba limitarsi a quanto necessario per coprire i costi determinati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un ragionevole margine di profitto. Infine, l'articolo 6 della decisione 2005/842/CE prevede che gli Stati membri effettuino controlli regolari per garantire che le imprese non ricevano una compensazione eccedente l'importo determinato conformemente all'articolo 5.
(108)
Per i motivi illustrati nel punto 7.1.2.1. della presente decisione, la Commissione conclude che né il beneficiario, né le autorità italiane hanno dimostrato che a SO.G.A.S. siano stati affidati obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti. Inoltre, gli stessi non hanno dimostrato che i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione, e le modalità per evitare sovracompensazioni e per il loro eventuale rimborso fossero in alcun modo contenuti nei cosiddetti atti di affidamento da essi addotti. Ne consegue che i requisiti di cui agli articoli 4, 5 e 6 della decisione 2005/842/CE relativi agli atti di affidamento non sono stati soddisfatti.
(109)
Pertanto, la Commissione ritiene che l'appianamento delle perdite del gestore dell'aeroporto dello Stretto non fosse compatibile con il mercato interno, né esente dall'obbligo di notifica sulla base della decisione 2005/842/CE.
(110)
Inoltre, in assenza di una definizione chiara degli obblighi di servizio pubblico imposti a SO.G.A.S., la misura non può essere ritenuta compatibile con il mercato interno ed esente dall'obbligo di notifica preventiva di cui all'articolo 10, lettera b) della decisione 2012/21/UE. Pertanto, la Commissione ha valutato se la misura possa essere ritenuta compatibile con il mercato interno ai sensi del punto 69 della Disciplina SIEG del 2011, il quale stabilisce che «la Commissione applicherà i principi delineati nella presente comunicazione agli aiuti illegali sui quali sarà chiamata a decidere dopo il 31 gennaio 2012, anche nel caso in cui gli aiuti siano stati concessi prima di tale data».
7.3.1.2. Compatibilità ai sensi della Disciplina SIEG del 2011
(111)
Il punto 16 della Disciplina SIEG del 2011 stabilisce i requisiti necessari affinché l'affidamento di un SIEG possa essere ritenuto valido. In particolare, il successivo punto a) del punto 16 stabilisce che l'atto di affidamento deve indicare chiaramente l'oggetto e la durata degli obblighi di servizio pubblico. Pertanto, per gli stessi motivi già esposti nel punto 7.1.2.1. della presente decisione, le misure di aiuto in esame non possono essere ritenute compatibili ai sensi della Disciplina SIEG del 2011. In particolare, la gestione dell'aeroporto nel suo insieme non è stata chiaramente affidata al beneficiario sotto forma di SIEG. La Commissione non ha ricevuto alcun atto di affidamento che definisca ex ante in maniera univoca il SIEG affidato al beneficiario, né il suo diritto a una compensazione. Inoltre, non sono stati presentati alla Commissione elementi che dimostrino che i punti 17 e 18 della Disciplina SIEG del 2011 sono stati rispettati.
(112)
La Commissione considera pertanto che la misura di aiuto in esame non possa essere dichiarata compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE.
(113)
A fini di completezza, la Commissione rileva che il punto 9 della Disciplina SIEG del 2011 stabilisce che la compensazione SIEG accordata alle imprese in difficoltà deve essere valutata a norma degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà.
(114)
Durante la fase di valutazione preliminare, l'Italia aveva infatti sostenuto che la SO.G.A.S. era un'impresa in difficoltà ai sensi degli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione. Tuttavia, l'Italia aveva anche sostenuto che le misure in esame non facevano parte di un piano di ristrutturazione e che un piano di siffatta natura non esisteva. Pertanto, nella sua decisione di avvio del procedimento, la Commissione aveva ritenuto che tali misure non potessero essere considerate compatibili con gli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione.
(115)
Durante l'indagine formale, l'Italia non ha più sostenuto che il gestore aeroportuale si trovasse in difficoltà al momento della concessione delle misure di aiuto e che di conseguenza gli aiuti fossero compatibili sulla base dei summenzionati orientamenti.
(116)
In mancanza di elementi che consentano alla Commissione di valutare la compatibilità delle misure in esame sulla base degli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione, essa non può dichiarare tali misure compatibili con il mercato interno ai sensi dei summenzionati orientamenti.
7.3.2. Compatibilità ai sensi dei nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione
(117)
Il 31 marzo 2014, la Commissione ha adottato la Comunicazione «Orientamenti sugli aiuti di Stato agli aeroporti e alle compagnie aeree» (di seguito «i nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione») (32). Essi si applicano agli aiuti al funzionamento degli aeroporti concessi prima del 31 marzo 2014.
(118)
Gli aiuti al funzionamento concessi prima dell'entrata in vigore dei nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione potrebbero essere dichiarati compatibili per la totalità dei costi di esercizio non coperti purché vengano soddisfatte le seguenti condizioni:
-
contributo al raggiungimento di un obiettivo ben definito di interesse comune: questa condizione viene soddisfatta, tra l'altro, se l'aiuto accresce la mobilità dei cittadini dell'Unione e la connettività delle regioni o facilita lo sviluppo regionale (33);
-
necessità dell'intervento pubblico: l'aiuto deve riguardare situazioni nelle quali tale aiuto può portare ad un miglioramento sostanziale che il mercato non è in grado di produrre (34);
-
presenza di un effetto di incentivazione: questa condizione viene soddisfatta se è probabile che, in assenza dell'aiuto, e tenendo conto dell'eventuale presenza di aiuti all'investimento e del livello di traffico, il livello di attività economica dell'aeroporto in questione sarebbe notevolmente ridotto (35);
-
proporzionalità dell'importo dell'aiuto (aiuto limitato al minimo necessario): per essere proporzionali, gli aiuti al funzionamento a favore degli aeroporti devono limitarsi al minimo necessario per realizzare l'attività oggetto dell'aiuto (36);
-
prevenzione di effetti negativi indebiti sulla concorrenza e sugli scambi (37).
(119)
Secondo quanto dichiarato dalle autorità italiane, la posizione geografica periferica e l'insufficiente sviluppo del trasporto merci costituiscono gravi criticità per la regione Calabria, soprattutto a causa della mancanza di infrastrutture adeguate. L'Italia ha dichiarato che le misure in esame fanno parte di un progetto più ampio volto a potenziare la rete dei trasporti in Calabria. Tali misure consentirebbero a SO.G.A.S. di migliorare le infrastrutture e i servizi offerti dall'aeroporto alla luce della nuova strategia regionale che mira a rafforzare la rete dei trasporti e garantire un accesso più agevole alla regione.
(120)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che gli aiuti al funzionamento concessi a SO.G.A.S. abbiano contribuito al raggiungimento di un obiettivo di interesse comune teso a migliorare l'accessibilità, la connettività e lo sviluppo regionale attraverso lo sviluppo di un'infrastruttura per il trasporto aereo sicura e affidabile.
(121)
Come osservato dai nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione, gli aeroporti minori potrebbero incontrare difficoltà nel finanziare la propria attività senza fondi pubblici. Secondo il punto 118 dei nuovi orientamenti sull'aviazione, gli aeroporti con un traffico annuo inferiore a 700 000 passeggeri possono non essere in grado di coprire una parte consistente dei propri costi di esercizio. Il traffico dell'aeroporto dello Stretto si è mantenuto costantemente al di sotto dei 700 000 passeggeri. Pertanto, la Commissione ritiene che l'aiuto fosse necessario in quanto ha consentito un miglioramento della connettività della regione Calabria, che il mercato da solo non avrebbe offerto.
(122)
In mancanza dell'aiuto, le attività del beneficiario si sarebbero ridotte in maniera significativa, o sarebbero addirittura cessate. Al contempo, l'aiuto non ha superato l'importo necessario a coprire le perdite d'esercizio ed era pertanto limitato al minimo necessario per consentire l'esecuzione dell'attività oggetto dell'aiuto.
(123)
Nessun altro aeroporto si trova nello stesso bacino di utenza, (38) giacché come illustrato in precedenza, l'aeroporto più vicino si trova a oltre 130 chilometri di distanza. Inoltre, l'Italia ha confermato che l'infrastruttura aeroportuale è stata messa a disposizione di tutte le compagnie aeree a condizioni non discriminatorie. Né le informazioni a disposizione della Commissione, né le osservazioni delle parti interessate presentate durante le indagini hanno messo in discussione l'accesso non discriminatorio all'infrastruttura.
(124)
Alla luce di queste considerazioni, la Commissione conclude che le condizioni di compatibilità definite dai nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione risultano soddisfatte.
7.3.3. Conclusioni sulla compatibilità dell'aiuto
(125)
Sulla base della valutazione che precede, la Commissione conclude che la misura di aiuto notificata è compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3 del TFUE.
(126)
Tale conclusione, formulata ai sensi delle norme in materia di aiuti di Stato, lascia impregiudicata l'applicazione di altre disposizioni del diritto dell'Unione, ivi incluse quelle in materia ambientale.
8. CONCLUSIONI
(127)
La Commissione ritiene che l'Italia abbia attuato illegittimamente l'aiuto in questione, in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Tuttavia, sulla base della valutazione che precede, ha deciso di non sollevare obiezioni nei confronti dell'aiuto, in quanto compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea e con i nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto di Stato a cui l'Italia ha dato esecuzione a favore di SO.G.A.S. SpA (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) per un importo pari a 6 392 847 EUR è compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Articolo 2
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, l'11 giugno 2014