KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 4. februar 2014
om statsstøtte SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) gennemført af Spanien
Spanske eltakster: slutkunder
(meddelt under nummer C(2013) 7741)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/456/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 27. april 2006 indgav virksomhederne Céntrica plc og Céntrica Energía S.L.U. (sammen benævnt »Céntrica«) en klage til Kommissionen vedrørende den ordning for regulerede eltakster, der blev indført i Spanien i 2005.
(2)
Ved brev af 27. juli 2006 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om at indgive oplysninger om ovennævnte foranstaltning. Kommissionen modtog disse oplysninger ved brev af 22. august 2006.
(3)
Den 12. oktober 2006 blev sagen registreret som ikke-anmeldt støtteforanstaltning (sag NN 66/2006).
(4)
Ved brev af 9. november 2006 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om yderligere afklaring af foranstaltningen. De spanske myndigheder svarede ved brev af 12. december 2006.
(5)
Ved brev af 24. januar 2007 informerede Kommissionen de spanske myndigheder om, at den havde truffet afgørelse om at indlede den procedure, der er fastlagt i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), med hensyn til støtten.
(6)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.
(7)
De spanske myndigheder svarede ved brev af 26. februar 2007.
(8)
Kommissionen modtog bemærkninger fra følgende interesserede parter: den regionale regering i Galicia (brev af 23. marts 2007), Céntrica (brev af 26. marts og 3. juli 2007), ACIE - sammenslutningen af uafhængige energileverandører (brev af 26. marts 2007), den regionale regering i Asturias (brev af 27. marts 2007), AEGE - sammenslutningen af energiintensive kunder (brev af 2. april 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (brev af 3. april 2007), Ferroatlántica - en metalproducent (brev af 3. april 2007), Alcoa (brev af 3. april 2007), UNESA - den spanske elindustrisammenslutning (brev af 25. april 2007), ENEL Viesgo (brev af 26. april 2007), Iberdrola (brev af 26. april 2007), Union Fenosa Distribución (brev af 27. april 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (brev af 27. april 2007) og Endesa Distribución Electrica (brev af 27. april 2007).
(9)
Ved brev af 15. maj og 6. juli 2007 videresendte Kommissionen de interesserede parters bemærkninger til de spanske myndigheder, som fik lejlighed til at reagere. Deres bemærkninger blev modtaget ved brev af 2. august 2007.
(10)
Yderligere oplysninger blev indgivet af Céntrica ved brev af 1. juni 2007, 28. august 2007, 4. februar 2008 og 1. marts 2008, AEGE ved brev af 21. november 2011 og Ferroatlántica ved brev af 5. december 2011.
(11)
Ved brev af 30. juli 2009, 19. marts 2010, 6. oktober 2011, 12. april 2012, 31. august 2012, 4. februar 2013 og 17. juli 2013 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om at fremlægge yderligere beskrivelser af foranstaltningen. Myndighederne svarede ved brev af 5. oktober 2009, 26. april 2010, 7. december 2011, 12. juni 2012, 18. oktober 2012, 11. februar 2013 og 4. oktober 2013.
(12)
Den 19. april 2013 blev sagen opdelt i to dele: denne sag, dvs. sag SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), som vedrører støtte til elslutkunder, og sag SA.36559 (C3a/07, ex NN 66/06), som vedrører støtte til eldistributionsselskaber. Denne afgørelse vedrører alene mulig støtte til elslutkunder inden for rammerne af proceduren, dvs. den ikke omfatter privatkunder og små virksomheder.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
DET SPANSKE ELSYSTEM I 2005
(13)
I den lovgivningsramme, der er fastsat ved lov 54/1997 af 27. november 1997 (Ley del sector eléctrico - LSE), som var gældende i 2005, var leveringen af elektricitet til slutkunder til regulerede takster kategoriseret som en reguleret aktivitet. Denne opgave var ved lov overdraget til distributionsselskaber.
(14)
I 2005 kunne alle elslutkunder på det spanske marked vælge, om de ville forhandle forsyningskontrakter med uafhængige leverandører eller at få leveret elektricitet til regulerede takster fastsat af staten. På det regulerede marked havde alle slutkunder, der ønskede det, ret til at få leveret elektricitet fra sit lokale distributionsselskab til den regulerede integrerede takst (samlet pris) afhængigt af vedkommendes forbrugsprofil og -mængde. På det frie marked betalte kunderne en tilslutningsafgift, der også var reguleret, og i tillæg til denne skulle de også betale omkostningerne til energiforsyning. Efter gennemførelsen af reformen af elsektoren i 2009 leverer distributionsselskaberne ikke længere elektricitet til regulerede integrerede takster.
(15)
Niveauerne for de regulerede integrerede takster og de regulerede tilslutningsafgifter blev fastsat forud for et helt år, normalt inden udgangen af år N - 1, men kunne justeres i løbet af året (3). De årlige takststigninger var dog underlagt et maksimumsloft (4). I princippet blev alle takst- og afgiftsniveauer fastlagt på grundlag af prognoser, således at man sikrede, at den regulerede indtjening fra deres anvendelse var tilstrækkelig til at dække elsystemets samlede regulerede omkostninger. Systemets regulerede omkostninger omfattede i 2005 omkostninger til energiforsyning for integrerede takster, omkostninger til køb af energi fra særlige støtteordninger (vedvarende energikilder, kraftvarmeproduktion osv.), transport- og distributionsomkostninger, foranstaltninger vedrørende efterspørgselsstyring, yderligere elproduktionsomkostninger på de spanske øer, støtte til kul, tidligere års underskud osv. Der var ingen regler, der øremærkede en bestemt kategori af indtjeningen eller en del heraf til en særlig kategori af omkostninger eller en del heraf. Det betød, at indtjeningen fra tilslutningsafgifter ikke - hverken helt eller delvist - var øremærket til at finansiere f.eks. tilskud til elektricitet fra vedvarende energikilder eller elproduktionen på de spanske øer.
(16)
I 2005 var der ikke færre end 25 regulerede takster for slutkunder, afhængigt af forbrugsniveau, forbrugsprofil, kunden og netspænding. Samtidig fandt ni andre regulerede netafgifter anvendelse for slutkunder på det frie marked, også baseret på netspænding og andre karakteristika.
(17)
Den 30. december 2004 fastsatte de spanske myndigheder de gældende eltakster for 2005 (5) svarende til følgende kundekategorier:
INTEGREREDE TAKSTER
Lavspænding
1.0.
El op til 770 kW
2.0.
Generel, el ikke over 15 kW
3.0.
Generel
4.0.
Generel, langvarig anvendelse
B.0
Offentlig belysning
R.0
Landbrugsvanding
Højspænding
Generelle takster
Kortvarig anvendelse
1.1.
Generel, ikke over 36 kV
1.2.
Generel, mellem 36 og 72,5 kV
1.3.
Generel, mellem 72,5 og 145 kV
1.4.
Generel, over 145 kV
Mellemlang anvendelse
2.1.
Ikke over 36 kV
2.2.
Mellem 36 og 72,5 kV
2.3.
Mellem 72,5 og 145 kV
2.4.
Over 145 kV
Langvarig anvendelse
3.1.
Ikke over 36 kV
3.2.
Mellem 36 og 72,5 kV
3.3.
Mellem 72,5 og 145 kV
3.4.
Over 145 kV
Takster for fremdriftsmidler (Tarifas de tracción)
T.1
Ikke over 36 kV
T.2
Mellem 36 og 72,5 kV
T.3
Mellem 72,5 kV og 145 kV
Landbrugsvanding
R.1
Ikke over 36 kV
R.2
Mellem 36 og 72,5 kV
R.3
Mellem 72,5 og 145 kV
G. Takst for store slutkunder (G4)
Takster for salg til distributionsselskaber
D.1
Ikke over 36 kV
D.2
Mellem 36 og 72,5 kV
D.3
Mellem 72,5 og 145 kV
D.4
Over 145 kV
TILSLUTNINGSTAKSTER
Lavspænding
2.0 A
Almindelig tilslutningstakst for lavspænding
2.0 NA
Simpel tilslutningstakst for lavspænding med dag-/nattakst
3.0 A
Generel tilslutningstakst for lavspænding
Højspænding
3.1.A
Tilslutningstakst for spænding op til 36 kV (el ikke over 450 kW)
6.1
Tilslutningstakst for spænding op til 36 kV (el over 450 kW)
6.2
Tilslutningstakst for spænding over 36 kV og op til 72,5 kV (el over 450 kW)
6.3
Tilslutningstakst for spænding over 72 kV og op til 145 kV (el over 450 kW)
6.4
Tilslutningstakst for spænding over 145 kV (el over 450 kW)
6.5
Tilslutningstakst for internationale sammenkoblinger
(18)
Regulerede integrerede takster kunne opdeles i en komponent til dækning af transport-, distributions- og generelle systemomkostninger (tilslutningsafgift) og en komponent, der afspejlede omkostningerne til køb af elektricitet på engrosmarkedet (energikomponent). Et system med rabatter på integrerede takster blev desuden anvendt i forbindelse med efterspørgselsstyringstjenester, f.eks. accepterede varslede strømafbrydelser eller forbrug koncentreret uden for spidsbelastningsperioder). Siden 2005 har Spanien indført en række ændringer af systemet for regulerede takster. Den seneste ændring blev gennemført i 2013, hvor Spanien vedtog en ny lovgivningsramme for elsektoren (lov 24/13), som bl.a. omfatter en reform af reguleringen af priserne på detailmarkedet. Spanien bekendtgjorde, at denne nye lov og de tilhørende gennemførelsesbestemmelser ville træde i kraft i løbet af 2014. Nedenfor vises en oversigt over nogle af de grundlæggende integrerede takster for det laveste takstniveau i de kategorier, der er anført ovenfor (dvs. op til 145 kV) gældende fra den 1. januar 2005:
Tabel 1
Grundbeløb for regulerede integrerede takster 2005
A/Elkomponent
B/Energikomponent
Integreret takst (A+B)
EUR/kW måned
EUR/kWh
EUR/MWh
Lavspænding
1.0
El 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
Generel
1,430269
0,083728
85,71
4.0
Generel, langvarig anvendelse
2,284634
0,076513
79,69
Højspænding
1.4
Generel, kortvarig anvendelse 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Generel, mellemlang anvendelse 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Generel, langvarig anvendelse 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Store kunder G4
10,208070
0,011265
25,44
Kilde: Bilag I til kongeligt dekret 2392/2004, CNE's beregninger.
(19)
Den spanske tilsynsmyndighed, CNE, har oplyst, at de gennemsnitlige integrerede takster i 2005 ikke afspejlede alle omkostningerne til forsyning og navnlig omkostningerne til køb af energi på engrosmarkedet. Som det fremgår af figuren nedenfor, lå de energipriser, der indgik i de gennemsnitlige regulerede integrerede takster, kun i fem måneder (januar og februar 2005 og derefter fra april til juni 2005) under gennemsnitspriserne på engrosmarkedet for elektricitet. Det modsatte gjorde sig dog gældende fra oktober 2007 til december 2007: I denne periode på 14 måneder faldt de gennemsnitlige engrospriser drastisk til under de energipriser, der indgik i de gennemsnitlige regulerede integrerede takster, og oversteg den forskel, der blev observeret i de syv måneder i 2005, hvor engrospriserne lå over dem, der indgik i de integrerede takster.
Figur 1
Vægtede gennemsnitlige engrospriser i forhold til energipris i integreret takst
Kilde: CNE - Rapport om konkurrenceudviklingen på gas- og elektricitetsmarkederne. 2005/2007, s. 84.
TAKSTUNDERSKUDDET I 2005
(20)
Elsystemets konti blev opgjort årligt på grundlag af de faktiske regulerede indtægter og omkostninger. I 2005 sikrede det niveau, som de regulerede takster og tilslutningsafgifterne blev fastsat på, ikke tilstrækkelig indtjening til, at systemet kunne få dækket alle de omkostninger, der efterfølgende blev dokumenteret for hele året. Den endelige afregning for 2005, som CNE udførte ved årets afslutning, resulterede i et underskud på 3 811 mio. EUR. Det var ikke første gang, afregningen resulterede i et underskud, selv om størrelsen af underskuddet i 2005 var det hidtil største. I 2000, 2001 og 2002 opnåede man lavere underskud.
(21)
Regeringen havde bl.a. undervurderet de faktiske omkostninger til køb af elektricitet. Slutkundernes elforbrug på både det regulerede marked og det frie marked udviklede sig i 2005 omtrent som forudsagt i december 2004, men de uforudsete prisstigninger i løbet af året betød, at engrosprisen blev fastsat til 62,4 EUR/MWh i 2005 sammenlignet med 35,61 EUR/MWh i 2004, således at den gennemsnitlige engrospris nåede op på 59,47 EUR/MWh i 2005. Årsagerne til denne stigning omfattede et usædvanligt tørt år, hvilket reducerede hydroelproduktionen med 55 %, en stigning i oliepriserne, konsekvenserne af markedsprisen på CO2-emissionskvoter, der var modtaget gratis i medfør af emissionshandelssystemet, og en stigning i energiefterspørgslen, der var højere end væksten i BNP.
(22)
En vigtig faktor, som også bidrog til stigningen i systemets generalomkostninger, var det høje niveau af støtte til produktionen af vedvarende energi. Producenter af vedvarende energi kunne f.eks. vælge direkte deltagelse på engrosmarkedet for elektricitet eller i »puljen«. I 2005 var denne option særlig attraktiv, og det betød, at flere producenter af vedvarende energi end forventet deltog i puljen, hvilket medførte højere omkostninger for systemet. Den direkte støtte til energiomkostningerne til elektricitet fra den særlige ordning (vedvarende energi og kraftvarmeproduktion), som blev bogført som en reguleret omkostning, beløb sig desuden til 2 701 mio. EUR i 2005. Det kan eksempelvis nævnes, at systemets transport- og distributionsomkostninger beløb sig til 4 410 mio. EUR i 2005.
Foranstaltninger for at præfinansiere underskuddet
(23)
Udviklingen af underskuddet forløb ikke ubemærket. Allerede i marts 2005, da det stod klart, at et takstunderskud var under udvikling, bestemte de spanske myndigheder ved artikel 24 i kongeligt lovdekret 5/2005 (6), at de midler, der var nødvendige for at lukke hullet mellem elsystemets omkostninger og indtægter, skulle komme fra Spaniens fem største »berettigede elselskaber«, som var de selskaber, der havde ret til at modtage kompensation for strandede omkostninger (7), på grundlag af følgende procentdele:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 %
-
Endesa, S.A.: 44,16 %
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(24)
I henhold til kongeligt lovdekret 5/2005 skulle det fremtidige underskud tilregnes ovennævnte fem selskaber som en negativ saldo på en eksisterende konto, som CNE anvendte til at betale strandede omkostninger til disse selskaber. Det betød i praksis, at de skulle betale midlerne på forhånd. Den negative saldo på kontoen for strandede omkostninger ville skabe inddrivelsesrettigheder, dvs. at selskaberne ville få ret til senere at inddrive indtjening fra elkunder. Selskaberne kunne securitisere disse rettigheder og sælge dem på markedet. De inddrivelsesrettigheder, der var givet til de fem udvalgte forsyningsselskaber, gav en minimumsrente (3-måneders-Euribor beregnet som den gennemsnitlige Euribor-rente for november i det foregående år uden margen).
Foranstaltninger for at inddrive underskuddet fra slutkunderne
(25)
I juni 2006 traf de spanske myndigheder en beslutning vedrørende ordningen for at inddrive underskuddet for 2005 fra elkunderne via de regulerede takster. Ved kongeligt dekret 809/2006 (8) bestemte de spanske myndigheder, at underskuddet for 2005 (eller mere præcist de inddrivelsesrettigheder, der var givet til forsyningsselskaberne) skulle tilbagebetales af kunderne over 14,5 år gennem en særlig ekstraafgift, der blev pålagt både integrerede takster og tilslutningstakster. Ekstraafgiften, der blev beregnet som det årlige beløb, der krævedes for lineært at inddrive nettonutidsværdien af underskuddet for 2005 over 14,5 år, blev fastsat til 1,378 % af den integrerede takst og 3,975 % af tilslutningstaksten for 2006. Renten blev fastsat til 3-måneders-Euribor.
(26)
Ekstraafgiften blev betragtet som »et specifikt øremærket bidrag« (cuota con destino espécifico). De spanske myndigheder fastslog, at indtjeningen fra bidraget til at finansiere underskuddet for 2005 skulle indsættes på en depotkonto forvaltet af CNE. CNE skulle så overføre midlerne til ejerne af inddrivelsesrettighederne, dvs. de forsyningsselskaber, der finansierede underskuddet, eller de enheder, der efterfølgende havde købt inddrivelsesrettighederne fra dem, ud fra den andel af underskuddet, de hver især havde finansieres.
Virkninger af takstunderskuddet på det spanske marked
(27)
I 2005 blev 37,49 % af elforbruget i Spanien indkøbt på det frie marked. Denne mængde svarer til relativt få kunder. Kun 8,5 % af kunderne købte deres el på det frie marked, mens 91,5 % stadig anvendte de regulerede takster (et fald fra 97 % i 2004). Højspændingskunder (først og fremmest industrikunder) var den største kategori på det frie marked. 38,9 % af dem havde udøvet deres option, og deres køb tegnede sig for 29 % af det samlede elforbrug det spanske fastland i 2005. Langt de fleste privatkunder og små lavspændingskunder, der kunne vælge det frie marked fra 2003 (9), fortsatte dog med regulerede takster. I 2005 valgte en betydelig del af dem dog også det frie marked. Den 31. december 2005 var der over 2 millioner kunder på det frie marked (sammenlignet med 1,3 millioner i 2004).
(28)
Den prisfordel, som de regulerede takster i gennemsnit gav i 2005, skulle dog ses parallelt med kundernes tilbagevenden til det regulerede marked, om end med en vis forsinkelse. Som det fremgår af tabel 2 nedenfor, steg antallet af kunder på det frie marked gennem hele 2005, men faldt i 2006, så procentdelen (8,15 %) blev den samme som den, der blev opnået i første halvår 2005. Det fald i den mængde energi, der blev leveret til slutkunder på det frie marked, der sås i december 2004, fortsatte i første kvartal 2005. Selv om faldet dæmpedes betydeligt fra juni til september 2005, fortsatte det i december 2005 og gennem hele 2006.
Tabel 2
Andel af forsyningssteder og energi på det frie marked (som en procentdel af hele markedet) 2004-2006
Elektricitet
2004
2005
2006
Mar
Jun
Sep
Dec
Mar
Jun
Sep
Dec
Mar
Jun
Sep
Dec
Som en % af forsyningssteder
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Som en % af energi
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Kilde: CNE-rapport »Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006«.
(29)
Selv om virkningen af de tab, som leverandørerne havde pådraget sig, begyndte at slå igennem i midten af 2005, hvor engrospriserne begyndte at stige markant, kunne forsyningskontrakterne ikke opsiges omgående. Som følge deraf var leverandørerne på det frie marked, især de leverandører, der ikke havde produktionskapacitet, men som måtte købe elektricitet på engrosmarkedet, tvunget til at vælge mellem tilbud, der var underlagt det frie markeds betingelser, som matchede den regulerede takst, selv om de derved risikerede tab, og opkrævning af højere priser, der afspejlede de faktiske indkøbsomkostninger, men som betød, at de ville tabe markedsandele.
3. AFGØRELSE OM AT INDLEDE PROCEDUREN I HENHOLD TIL ARTIKEL 108, STK. 2, I TEUF
(30)
I sin afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure sammenlignede Kommissionen de regulerede takster, som de forskellige slutkundekategorier betalte, med de priser, de skønsmæssigt skulle have betalt på det frie marked, hvis taksterne ikke havde eksisteret. Estimaterne af markedspriserne var beregnet på grundlag af elprisen på engrosmarkedet, tilslutningsafgifterne og en gennemsnitlig markedsføringsmargen, der blev anslået til 10 EUR/MWh, som oplyst af Céntrica.
Tabel 3
Prissammenligning efter kundekategori
Kundekategori
Reguleret takst
(EUR/MWh)
Estimeret markedspris (kun engrospris plus tilslutningstakst)
(EUR/MWh)
Estimeret markedspris (+ markedsføringsmargen på 10 EUR)
1.
Store industrikunder tilsluttet højspændingsnettet (G4-takst)
23,9
61,17
71,17
2.
Store industrikunder med afbrydelig forsyning
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Kunder tilsluttet højspændingsnettet
76,2
81,57
91,57
4.
Privatkunder
101,2
107,75
117,75
5.
Små industrikunder eller servicevirksomheder tilsluttet lavspændingsnettet
103,9
101,07
111,07
Kilde: Céntrica.
(31)
I henhold til tabellen er der tale om en væsentlig fordel for de første to kategorier (store industrikunder). For de øvrige slutkundekategorier er sammenligningen mindre tydelig, men der ses stadig en lille fordel.
(32)
Ifølge afgørelsen var denne fordel blevet indrømmet selektivt, fordi de kunstigt lave regulerede priser begunstigede virksomheder, der anvendte elektricitet i stedet for f.eks. gas som energikilde. Det blev desuden bemærket, at der var tale om de facto- og de jure-selektivitet, idet fordelen var uforholdsmæssigt større for store industrislutkunder, som i visse tilfælde blev begunstiget af samlede priser på under halvdelen af energikomponenten af de estimerede priser på det frie marked.
(33)
Det blev i indledningsafgørelsen anført, at systemet ved at opmuntre slutkunder til at gå tilbage til det regulerede marked kunne have gavnet distributionsselskaberne, der tilsyneladende havde fået en garanteret fortjenstmargen på deres regulerede aktiviteter.
(34)
I afgørelsen blev det også konstateret, at systemet indebar overførsel af statsmidler, eftersom den ekstraafgift, der blev anvendt til at dække underskuddet, udgør en parafiskal afgift, hvis udbytte går gennem den spanske tilsynsmyndighed CNE, inden de kanaliseres til de endelige modtagere. Kommissionen konkluderede i afgørelsen, at disse midler på baggrund af EU-Domstolens retspraksis skulle betragtes som statsmidler.
(35)
Eftersom slutkunder opererer på markeder, der generelt er åbne for konkurrence og handel i EU, konkluderede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at alle de kriterier, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, TEUF, var opfyldt, og at foranstaltningen udgjorde statsstøtte til fordel for slutkunder.
(36)
Efter at have bemærket, at ingen af de undtagelser, der er omhandlet i artikel 107 i TEUF tilsyneladende fandt anvendelse, vurderede Kommissionen, om leveringen af elektricitet til regulerede takster kunne betragtes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse og som sådan var omfattet af den undtagelse, der er omhandlet i artikel 106, stk. 2, TEUF. I afgørelsen anførtes det, at den skønsbeføjelse, som indrømmes medlemsstaterne med hensyn til definition af offentlige serviceforpligtelser inden for elsektoren, er begrænset af bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF (10) (»elektricitetsdirektivet«). I henhold til elektricitetsdirektivet skal medlemsstaterne kun definere offentlige serviceforpligtelser (herunder navnlig retten til at få leveret elektricitet til rimelige priser) for privatkunder og mindre virksomheder (11). På baggrund af elektricitetsdirektivet konkluderede Kommissionen i afgørelsen, at leveringen af elektricitet til regulerede takster til mellemstore og store virksomheder ikke kan betragtes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse i udtrykkets strengeste form.
(37)
Kommissionen udtrykte derfor alvorlig tvivl om, hvorvidt de elementer af støtte i de regulerede takster, der gjaldt for andre virksomheder end små virksomheder og for distributionsselskaber, kunne betragtes som forenelige med det indre marked.
(38)
I indledningsafgørelsen anførte Kommissionen endvidere, at eldistributionsselskaberne muligvis havde modtaget statsstøtte. Denne del af sagen er genstand for en separat afgørelse (sag C 3a/07).
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(39)
Kommissionens opfordring til at indgive bemærkninger til afgørelsen om at indlede en dybdegående undersøgelse resulterede i adskillige bidrag fra store industrikunder, distributionsselskaber, uafhængige leverandører og regeringer i Spaniens selvstyrende områder. Kun de bemærkninger, der er relevante for den påståede statsstøtte til fordel for elslutkunder opsummeres her.
BEMÆRKNINGER FRA UAFHÆNGIGE LEVERANDØRER
(40)
Der blev modtaget bemærkninger fra Céntrica og ACIE, sammenslutningen af uafhængige energileverandører. Deres argumenter og konklusioner er generelt sammenfaldende.
Bemærkninger fra Céntrica og ACIE
(41)
Céntrica fokuserer i sine bemærkninger primært på den fordel, der angiveligt blev givet eldistributionsselskaberne. De tal og argumenter, som Céntrica har fremlagt, tyder dog på, at der er ydet statsstøtte til elslutkunder.
(42)
Ifølge Céntrica betød sameksistensen mellem det frie og det regulerede marked og navnlig slutkundernes mulighed for frit at skifte mellem de to, at de regulerede takster fungerede som en prisreference (eller et de facto-loft) for priserne på det frie marked. Leverandørerne kunne ikke opkræve højere priser end den regulerede takst, fordi de i så fald ikke kunne tiltrække nye kunder og fastholde de eksisterende.
(43)
På et frit marked består den pris, som elslutkunder betaler, normalt af to komponenter: tilslutningsafgiften og en »forsyningskomponent«, der fastsættes ud fra markedsmekanismer og betales til detailleverandøren. Inden for detailsalg afhænger rentabiliteten af, om den »forsyningskomponent«, som kunderne betaler, dækker leverandørens omkostninger (dvs. omkostninger til køb af energi på engrosmarkedet eller egne produktionsomkostninger, hvis der er tale om et vertikalt integreret selskab) og en »markedsføringsmargen«, som omfatter andre leveringsomkostninger (markedsføringsomkostninger, IT-systemer, fakturering osv.) samt afkast af den investerede kapital. En leverandør kunne derfor kun drive rentabel virksomhed inden for et bestemt markedssegment, hvis der var en positiv markedsføringsmargen, dvs. luft mellem de samlede omkostninger til betjening af kunderne og den regulerede takst.
(44)
Céntrica underbyggede påstanden om, at der var tale om en konkurrencemæssig ulempe for leverandørerne på det frie marked, med beregninger, der viste, at der ikke var nogen markedsføringsmargener i 2005 for nogen kundekategori (12) (eller at alle margener, der fandtes ved årets begyndelse, blev eroderet i løbet af året). Det betød, at de regulerede takster var fastsat for lavt til, at de uafhængige leverandører kunne konkurrere rentabelt. I henhold til Céntrica var det allerede før udviklingen af takstunderskuddet umuligt at konkurrere om visse kundekategorier (navnlig energiintensive kunder på G4-takst og store industrikunder), fordi de integrerede takster aldrig efterlod nogen konkurrencemargen. Den konkurrencemæssige ulempe var i henhold til Céntrica størst i kundekategorien for servicevirksomheder og små virksomheder, der var tilsluttet lavspændingsnettet, samt husholdningssegmentet.
(45)
De tal, som Céntrica har fremlagt, især sammenligningen mellem regulerede takster og estimerede markedspriser, er gengivet i Kommissionens indledningsafgørelse (se betragtning 30 og tabel 3).
(46)
Céntrica hævder, at systemet var i strid med elektricitetsdirektivet, ikke kun på grund af underskudsordningens diskriminerende karakter (fordi den gav distributionsselskaber, men ikke leverandører kompensation for tab), men også fordi kunderne blev frataget retten til gennemsigtige priser og takster (13). Eftersom en del af elektricitetsprisen, som skulle betales for 2005, blev udskudt til senere år, fremgik de endelige priser ikke tydeligt for kunderne.
(47)
Céntrica hævdede endvidere, at underskudsordningen ikke var afbalanceret af to grunde: Underskuddet ville for det første primært blive dækket af lavspændingskunder, selv om de store højspændingskunder havde bidraget mest til dets udvikling. Slutkunderne på det frie marked skulle for det andet betale for et underskud, de ikke havde bidraget til.
(48)
Céntrica støttede Kommissionens indledende konklusion om, at den spanske underskudsordning indebar overførsel af statsmidler. Céntrica anførte også, at den spanske regerings beslutning om at lade producenterne securitisere deres inddrivelsesrettigheder indebar overførsel af statsmidler.
(49)
ACIE (sammenslutningen af uafhængige energileverandører) anslår, at de omkostninger til køb af energi, der lå til grund for de regulerede takster i 2005, lå 68 % under leverandørernes faktiske omkostninger, når de skulle købe energi på engrosmarkedet. ACIE understregede de alvorlige følger, som takstunderskuddet for 2005 havde haft for de uafhængige leverandører. I henhold til ACIE havde leverandørerne på det frie marked de samme omkostninger til køb af elektricitet som distributionsselskaberne. De var desuden i realiteten bundet af det niveau for den integrerede takst, som regeringen havde fastsat for hver kundekategori, fordi de ellers ikke ville have mulighed for at tiltrække nye kunder eller fastholde eksisterende kunder. ACIE påpeger f.eks., at dets medlemmer i begyndelsen af 2005 indgik kontrakter baseret på regeringens forudsigelser af engrospriser, og at de senere var nødt til at opfylde disse kontrakter, selv om de viste sig at være urentable. Som følge deraf led de uafhængige leverandører tab. Céntrica anslår, at det i 2005 havde et tab på 10 mio. EUR. I henhold til ACIE blev adskillige leverandører, herunder Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia og RWE, tvunget ud af markedet.
BEMÆRKNINGER FRA ENERGIINTENSIVE KUNDER
(50)
Energiintensive kunder deltog i procedure via deres sammenslutning AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energia). Nogle af dem (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica og Alcoa) deltog også individuelt. Alcoa er en aluminiumproducent, der driver tre spanske fabrikker beliggende i San Ciprián, La Coruña og Avilés, som købte el til den integrerede G4-takst (taksten med afbrydelig forsyning forbeholdt energiintensive kunder) i 2005. Ferroatlántica er en producent af aluminium- og jernlegeringer, som købte el til takst 3.4 med afbrydelig forsyning. Asturiana de Zinc er en zinkproducent, der købte el til G4-taksten på sin fabrik i San Juan de Nieva.
(51)
I deres bemærkninger anfægter de energiintensive kunder Kommissionens konklusion om, at de industrielle takster (G4 og andre takster med afbrydelig forsyning) udgør statsstøtte, idet de hævder, at taksterne ikke gav dem en økonomisk fordel, ikke indebar overførsel af statsmidler og ikke fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
Ingen økonomisk fordel
(52)
I henhold til de energiintensive kunder anvendes der i indledningsafgørelsen et ukorrekt benchmark til at påvise, at der er tale om en fordel. Kommissionen sammenlignede industritaksterne med den gennemsnitlige pris på engrosmarkedet (puljeprisen), som blev vurderet at være repræsentativ for de omkostninger, som disse virksomheder skulle have betalt under normale omstændigheder. Eftersom industritaksterne angiveligt var lavere end puljeprisen, konkluderede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at taksterne havde givet deres modtagere en økonomisk fordel.
(53)
Energiintensive kunder hævder, at puljen er et spotmarked, hvor elektricitet handles hver time for den efterfølgende dag. Ifølge de energiintensive kunder lider puljen under en række mangler, der påvirker dens effektivitet og konkurrencedygtighed. Det betyder, at puljepriserne ikke korrekt afspejler de marginale produktionsomkostninger og derfor ikke afspejler en situation med perfekt konkurrence. Store slutkunder, som forbruger store mænger elektricitet og har flade forbrugsprofiler, køber ikke fra puljen, men indgår typisk bilaterale kontrakter med elleverandører. Dette bekræftes af OMEL's rapport for 2005, som viser, at kun syv af de privilegerede kunder, som tegnede sig for 5 % af den handlede elektricitet, indkøbte elektricitet direkte fra puljen.
(54)
Selv om de priser, der er registreret i puljen, kunne betragtes som et gyldigt benchmark, er det under alle omstændigheder ikke korrekt at anvende den gennemsnitlige engrospris i 2005, som Kommissionen gjorde, da denne gennemsnitspris afspejler elektricitetsefterspørgslen for leverandører, som betjente en varieret portefølje af slutkunder, herunder privatkunder og små virksomheder. I henhold til AEGE, Ferroatlántica og Asturiana de Zinc ville et passende benchmark være den minimumspris, der var registreret i puljen i 2005, dvs. 18,6/MWh EUR, da denne pris afspejler de mest konkurrencedygtige markedsvilkår i puljen (hvor producenter tilbyder elektricitet til en pris, der svarer til deres marginale omkostninger). Situationen for store industrikunder kan ikke sammenlignes med andre kunders situation, navnlig ikke privatkunders. Den gennemsnitlige puljepris er derfor ikke et passende benchmark. I henhold til Alcoa burde Kommissionen i stedet sammenligne de anfægtede takster med de priser, der var fastlagt i storkundernes bilaterale kontrakter.
(55)
Alcoa nævnte en bilateral markedspris som eksempel og oplyste, at dets tre aluminiumfabrikker altid havde købt el til G4-taksten. Alcoa ejer dog også en aluminiumoxidfabrik (Alúmina Española), for hvilken man indgik en bilateral kontrakt med en leverandør ved udgangen af 2004. Kontrakten var for to år med mulighed for et års forlængelse. De tre aluminiumfabrikker har samme flade forbrugsprofil som aluminiumoxidfabrikken. Sidstnævnte bruger dog betydeligt mindre elektricitet (0,35 TWh i forhold til 1,3 TWh på fabrikkerne i Avilés og La Coruña og 3,4 TWh for fabrikken i San Ciprián). Gennemsnitsprisen var i henhold til denne kontrakt 34,45 EUR/MWh (inkl. omkostninger til nuklearmoratorium, tilslutningsomkostninger og andre tillægsomkostninger). Denne pris blev opnået på grundlag af et udbud, og leverandørernes tilbud lå inden for 5 EUR af hinanden.
(56)
I henhold til Alcoa kan forskellen mellem denne bilaterale pris (34,45 EUR/MWh) og G4-taksten (23,9 EUR/MWh) forklares ved objektive faktorer. Især brugere på G4-taksten er genstand for lovbestemte restriktioner, der ikke gælder for bilaterale kontrakter, som f.eks. forpligtelse til at anvende hele den elektricitetsmængde, der er omfattet af G4-taksten (med bodsbestemmelser), krav om eget udstyr til spændingskontrol og en betalingsfrist på 20 dage (hvor bilaterale kontrakter har bedre betalingsbetingelser).
(57)
Alcoa konkluderer derfor, at en hypotetisk markedspris for dets aluminiumfabrikker ville ligge et godt stykke under 34,45 EUR/MWh på grund af disse fabrikkers højere forbrug. Med udgangspunkt i en gennemsnitlig markedsføringsmargen på 10 EUR/MWh ville nettoomkostningen til forsyning af aluminiumoxidfabrikken være 24,25 EUR/MWh, hvilket er meget tæt på den integrerede G4-takst.
(58)
Ferroatlántica påpegede, at den regulerede 3.4-takst, der blev anvendt i 2005, ikke var korrekt gengivet i indledningsafgørelsen, fordi der fejlagtigt var medtaget rabatter i grundtaksten, og fordi den blev sammenlignet med en tilslutningsafgift, der var 10 gange højere end den gældende (og taksten for meget store kunder). Ferroatlántica godtgjorde også, at den månedlige gennemsnitspris i 2004 for terminskontrakter om elforsyning i 2005 var 31,68 EUR/MWh, men at prisen var 31,05 EUR/MWh i december 2004. En virksomhed kunne derfor i 2005 købe sin elektricitet til den pris, da de regulerede takster blev fastsat. Efter tilføjelse af »yderligere tjenester« (3,92 EUR/MWh) og den relevante tilslutningstakst (1,70 EUR/MWh) ville en industrikunde have opnået en markedspris på 36,67 EUR/MWh, som er under beløbet på 56,11 EUR/MWh for den 3.4-takst, de energiintensive kunder skulle betale.
(59)
Andre rabatter på denne takst betalte faktisk for kapaciteten til at levere efterspørgselsstyringstjenester og godkendelsen af disse tjenester til gavn for systemet. I den henseende tilføjer Ferroatlántica, at rabatten på taksten afspejlede forskellige leverede tjenester, nemlig timeopdeling (med nat- og weekendforbrug), afbrydelig forsyning (godkendelse af forsyning efter anmodning fra netoperatør), sæsontilpasning (med koncentreret forsyning i lavefterspørgselsmåneder) og styring af reaktiv energi. Det er kun disse rabatter, der var variable og fastsat ved lov fra 1995, og ikke det regulerede takstniveau, der efter Ferroatlánticas mening begrunder den lavere gennemsnitlige elpris, der blev betalt i 2005.
(60)
De energiintensive kunder bestrider erklæringen i indledningsafgørelsen om, at fordelen ikke var proportional med forbrugsmængden og ofte steg for store kunder. De energiintensive kunder hævder f.eks., at CNE selv bekræftede, at niveauet for G4-taksten burde have været endnu lavere. De energiintensive kunder bemærker, at store kunder, der betaler G4- eller 3.4-taksten, brugte flere tusinde gange mere elektricitet end gennemsnitlige højspændingskunder, men betalte tre gange mindre end dem.
(61)
Det ville desuden være normalt, hvis store kunder opnåede en højere enhedsrabat på prisen. På det grundlag hævder de energiintensive kunder, at konklusionen om, at industritaksterne indebar en fordel, er tvivlsom. De påpeger, at det under alle omstændigheder er Kommissionen, der endelig skal dokumentere, at en sådan fordel findes.
(62)
Alcoa anførte også, at den pris, som Alcoa betalte i Spanien, var næsten identisk med den gennemsnitlige vægtede pris, aluminiumfabrikker betalte i EU og var højere end den gennemsnitlige vægtede pris i EØS.
Ingen statsmidler
(63)
De energiintensive kunder oplyser, at det var dem, der betalte industritaksterne direkte til distributionsselskaberne, uden at midlerne kom under statens kontrol, og at denne ordning derfor i overensstemmelse med retspraksis fra PreussenElektra-sagen ikke indebar overførsel af statsmidler.
(64)
De energiintensive kunder hævder, at der var en forsinkelse mellem fastsættelsen af taksterne, der fandt sted ved udgangen af 2004, og vedtagelsen af foranstaltningerne for at inddrive underskuddet fra slutkunderne, som først skete i juni 2006. I indledningsafgørelsen anførte Kommissionen, at systemet indebar overførsel af statsmidler som følge af den ekstraafgift, der blev indført i brugernes regninger, der var at betegne som en parafiskal afgift. De energiintensive kunder hævder, at - hvis denne hypotese accepteres - ville en foranstaltning, der ikke var støtte i 2005, blive til (efterfølgende) støtte i 2006. Dette ville være i strid med EU-lovgivningens grundlæggende principper, såsom retssikkerhed og berettiget forventning. De energiintensive kunder påpeger, at klassificeringen af en foranstaltning som støtte kun afhænger af omstændighederne på tidspunktet for dens vedtagelse og ikke kan afhænge af fremtidige begivenheder, især når de ikke med rimelighed kan forudsiges. De citerer generaladvokat Jacobs i Van Calster-sagen (14): »Vurderingen må foretages på datoen for det første pålæg af afgifter, og kan ikke ændres med tilbagevirkende kraft«.
(65)
De energiintensive kunder anfører, at de regulerede takster for 2005 ikke udgjorde statsstøtte i 2005. Disse virksomheder påpeger, at analysen af finansieringsforanstaltningen under disse omstændigheder er irrelevant, da sidstnævnte først blev indført i 2006. Vurderingen af finansieringsmåden er kun relevant, hvis foranstaltningen fra begyndelsen indebar statsstøtte. Da taksterne ikke omfatter støtte, mener de energiintensive kunder, at Kommissionen ikke kan henholde sig til ekstraafgiften for at nå frem til den modsatte konklusion.
(66)
De energiintensive kunder anfører videre, at en foranstaltnings finansieringsmåde, for så vidt angår parafiskale afgifter, kun er relevant for vurderingen af statsstøtte, hvis afgiften hypotetisk er relateret til støtte, dvs. når der er en direkte og umiddelbar sammenhæng mellem foranstaltningen og dens finansiering (15). De energiintensive kunder afviser, at der findes en sådan sammenhæng, da ekstraafgiften blev fastlagt for at dække et underskud, der opstod ved afregningen af regulerede aktiviteter, der ikke kun vedrørte leveringen af elektricitet til regulerede takster, men også andre systemomkostninger. Ekstraafgiften blev derfor ikke specifikt øremærket til at dække tab, der opstod som følge af leveringen til regulerede takster. Der var for det andet ingen direkte eller indirekte sammenhæng mellem takstniveauet og den anvendte ekstraafgift, eftersom den takst, der var fastsat i 2004, var ubetinget, dvs. at den ikke kunne justeres efterfølgende.
(67)
De energiintensive kunder anfører også, at ekstraafgiften ikke var en parafiskal afgift, fordi den ikke var af fiskal karakter i henhold til spansk lovgivning. Fiskale foranstaltninger anvendes til at finansiere offentlige udgifter, mens ekstraafgiften i dette tilfælde skulle dække et underskud, som private operatører (distributionsselskaber), der udførte regulerede aktiviteter inden for elsystemet, havde pådraget sig. I henhold til den spanske forfatning kan en ny fiskal foranstaltning kun indføres ved lov (og ikke ved kongeligt dekret). Staten ejer ikke på noget tidspunkt og har ikke beføjelse til at disponere over afkastet af ekstraafgiften. Disse midler overføres til en depotkonto forvaltet af CNE og kan ikke fordeles af staten. Afregningsprocessen er fuldstændig automatisk, og CNE har ingen skønsmæssige beføjelser, autonomi eller kontrol over destinationen for midlerne og det beløb, der afregnes for de forskellige aktører.
(68)
Ifølge de energiintensive kunder anerkendte Kommissionen dette i sin beslutning om de spanske strandede omkostninger (16), hvor den anførte, at beløbene primært overføres via CNE til regnskabsmæssige formål, og ikke konkluderer, at foranstaltningen indebar overførsel af statsmidler.
(69)
De energiintensive kunder anfører, at denne situation svarer til scenariet for strandede omkostninger, da regeringen i begge tilfælde indførte en ekstraafgift med det formål at kompensere for en permanent systemomkostning. Denne linje bekræftes tilsyneladende også i en sag vedrørende Det Forenede Kongerige (17).
Ingen virkning for konkurrence og handel
(70)
På baggrund af de særlige forhold på markederne for zink og aluminium hævder Asturiana de Zinc og Alcoa, at en foranstaltning vedrørende prisen på elektricitet, der bruges til produktion af disse metaller, ikke kan have nogen virkning for EU-handelen, da metaller er råvarer, hvis priser fastsættes globalt på LME (London Metal Exchange). Under disse omstændigheder overføres variationer i lokale produktionsomkostninger ikke til forskelle i verdenspriser.
(71)
De to selskaber anfører, at der er et voksende produktionsunderskud i EU for aluminium og zink, og at efterspørgslen i stigende grad dækkes af eksport fra tredjelande.
(72)
Hvis aluminium- og zinkindustrierne forsvinder i Spanien, vil en ny EU-fabrikant ikke træde til, eftersom EU's (aluminium)fabrikker allerede kører ved fuld kapacitet, og ingen ny eller eksisterende fabrikant vil have et incitament til at øge kapaciteten på grund af de usikre langsigtede perspektiver med hensyn til den fremtidige tilgængelighed af elektricitet til overkommelige priser. Underskuddet vil således kun kunne dækkes af import.
(73)
Alcoa påstår endvidere, at andre europæiske fabrikanters interesser ikke er truet af taksterne, da de tilbyder elektricitet til samme pris som den, der i gennemsnit betales af andre aluminiumfabrikanter i EU-25.
Selv om industriens takster med afbrydelig forsyning udgør støtte, er det »eksisterende støtte«
(74)
De energiintensive kunder hævder, at de anfægtede takster fandtes allerede, inden Spanien tiltrådte EU.
(75)
Betegnelsen »G4-takst« blev formelt indført ved ministeriel bekendtgørelse af 6. marts 1986, men den eksisterede i realiteten allerede inden den 1. januar 1986, hvor Spanien tiltrådte EU. G4-taksten svarer til den tidligere »industritakst I«, der var fastsat ved ministeriel bekendtgørelse af 14. oktober 1983, dvs. inden Spaniens tiltrædelse. Alle elslutkunder, der købte el til industritakst I, gik automatisk over til G4-taksten, som i realiteten var den samme takst med et nyt navn.
(76)
De andre takster med afbrydelig forsyning er også udtrykkeligt omhandlet i den ministerielle bekendtgørelse fra 1983.
(77)
I henhold til de energiintensive kunder udgør foranstaltningen eksisterende støtte i medfør af artikel 15 i Rådets forordning (EF) Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (18) på grund af udløbet af forældelsesfristen på 10 år.
Inddrivelse udelukket af berettiget forventning
(78)
De energiintensive kunder hævder, at inddrivelse ville være udelukket af princippet om berettiget forventning, selv om det antages, at taksterne ikke kan vurderes at udgøre eksisterende støtte. I løbet af 2005 var taksterne en direkte betaling mellem private operatører. Kunderne kunne ikke have forudset, at de takster, der var fastsat i december 2004, ville blive til støtte i medfør af en regeringsforanstaltning vedtaget i juni 2006. Ingen økonomisk operatør kunne have forventet denne ændring i vedkommendes retsstilling, uanset hvor forsigtig vedkommende end er. Kunderne havde derfor en berettiget forventning om, at deres takster ikke indebar statsstøtte.
BEMÆRKNINGER FRA GALICIAS OG ASTURIAS' REGIONALE REGERINGER
(79)
Med hensyn til den mulige støtte til energiintensive kunder anfører Galicias regionale regering, at Kommissionen fejlagtigt anvendte puljeprisen som substitut for markedsprisen, da energiintensive kunder normalt indgår langsigtede kontrakter på betydeligt bedre vilkår.
(80)
Eftersom liberaliseringen af det spanske marked endnu ikke er gennemført, og eftersom der ikke foreligger bilaterale kontrakter mellem producenter og store kunder, mener Galicias regionale regering, at det ville være fornuftigt at bruge producenternes faktiske omkostninger til forsyning af disse kunder som benchmark. Alternativt kunne man fastlægge en benchmarkpris på grundlag af den tekniske litteratur (Wilson, 1993 (19), og Castro-Rodriguez (20), 1999), hvor man benytter enten omkostningerne ved den mest effektive teknologi, som opfylder de energiintensive kunders specifikke behov, eller de gennemsnitlige elomkostninger på forskellige tidspunkter af døgnet. Forskellen mellem et benchmark fastlagt på denne måde og den regulerede takst, der blev betalt i 2005, ville være meget lavere. Galicias regionale regering hævder videre, at alle spanske kunder, herunder energiintensive kunder, under alle omstændigheder vil tilbagebetale det underskud, som blev skabt af de lavere takster, der var gældende i 2005.
(81)
I henhold til Galicias regionale regering var takstsystemet, som det så ud i 2005, ikke retligt selektivt, da staten ikke havde til hensigt at give slutkunder en fordel, men blot tog fejl i dens prognoser for markedsudviklingen og priserne, da den fastsatte taksterne i 2004. Galicias regionale regering anfægter også konklusionen om, at systemet havde en virkning for handelen i EU.
(82)
Bemærkninger fra Asturias' regionale regering er sammenfaldende med den spanske regerings, som de henviser til.
BEMÆRKNINGER FRA SPANIEN
(83)
Spanien hævder, at systemet med regulerede takster i 2005 ikke omfattede støtte, hverken til slutkunder eller distributionsselskaber.
Ingen årsagssammenhæng mellem statslig foranstaltning og underskud, og underskud kan ikke tilregnes staten
(84)
Spanien fastholder, at underskuddet ikke kan tilregnes staten, da det var forårsaget af uforudsigelige udefrakommende omstændigheder og ikke af statens bevidste hensigt om at støtte visse aktiviteter.
(85)
Spanien anfører, at leveringen til regulerede takster fastsat af staten ikke var i strid med EU-lovgivningen i 2005. Statens lovgivningsmæssige indgreb var derfor retsgyldigt, da det var et udtryk for national suverænitet. Et af disse suveræne privilegier består i at fastsætte takster, således at de forventede omkostninger matcher den forventede efterspørgsel.
(86)
Spanien hævder, at underskuddet i 2005 var forårsaget af en uoverensstemmelse mellem regeringens forudsigelser af engrospriserne på elektricitet og de faktiske priser, der blev registreret for puljen. De usædvanligt høje priser i 2005 skyldtes uforudsigelige forhold, der kunne betegnes som force majeure.
(87)
Eftersom den påståede støtte blev genereret som følge af en stigning i engrospriserne, der var højere end forventet, kunne den påståede fordel ikke tilskrives nogen retsakt. Selv om det antages, at der havde været tale om en sådan fordel (hvilket ikke var tilfældet), ville den have været forårsaget af omstændigheder, der ikke var relateret til statens hensigt. Forekomsten af force majeure bryder i henhold til Spanien årsagssammenhængen mellem den administrative beslutning om fastsættelsen af takstniveauet og den konkurrencemæssige fordel, der foranledigede statsstøtte. Selv om det antages (hvilket ikke er tilfældet), at den objektive betingelse om en årsagssammenhæng var opfyldt, ville den subjektive betingelse om hensigt (tilregnelse) fra statens side ikke være opfyldt.
Ingen statsmidler
(88)
Spanien bemærker, at taksterne ikke involverede offentlige midler. Spanien hævder i den henseende for det første, at ekstraafgiften ikke er en »afgift« som defineret i EU-Domstolens retspraksis vedrørende parafiskale afgifter, fordi den ikke inddrives af staten og ikke svarer til en fiskal afgift. Ekstraafgiften er i henhold til Spanien en integreret del af taksten og er af takstlignende karakter. Taksten er derfor en privat pris.
(89)
For det andet blev midlerne ikke inddrevet af staten og blev ikke indbetalt til en fond anvist af staten. Taksterne blev inddrevet af distributionsselskaberne, ikke af staten, og derfor var de private priser, der sikrede rimelige betalinger til aktørerne (i overensstemmelse med LSE). De var hverken afgifter eller offentlige priser. Staten betalte ikke for noget, da det var systemet, der tilvejebragte betalingerne gennem markedskræfterne for ikkeregulerede aktiviteter og gennem tilslutningstakster vedrørende regulerede aktiviteter fastsat af staten. Da et sådant system ikke medfører nogen byrder for staten, er statsmidler ikke involveret, jf. retspraksis i Sloman Neptune-sagen (21). Disse midler havnede desuden ikke på noget tidspunkt i statskassen, blev ikke nævnt i budgetlove, var ikke underlagt Revisionsrettens godkendelse og kunne ikke inddrives fra skyldnere gennem administrative inddrivelsesprocedurer. Gæld til elsystemet var ikke pålagt den rente, der pålægges gæld til staten.
(90)
Spanien fastholder, at disse midler blev forvaltet af den spanske tilsynsmyndighed, CNE, der blot handlede som finansiel formidler. De spanske myndigheder påpeger, at Kommissionen i sin beslutning om de spanske strandede omkostninger (SA NN 49/99) allerede i 2001 havde fastslået, at »overførslen af midler gennem CNE grundlæggende er af regnskabsmæssig karakter. De midler, der blev overført til en konto i CNE's navn, blev aldrig dette organs ejendom og blev straks udbetalt til modtagerne i henhold til en på forhånd fastsat sats, som CNE ikke på nogen måde kunne ændre«. På grundlag af denne betragtning konkluderede Kommissionen, at »den ikke kunne afgøre, om indtægterne fra en afgift fastlagt inden for rammerne af ordningen for strandede omkostninger, udgjorde statsstøtte«.
Ingen fordel
(91)
Spanien er ikke enig med Kommissionen i, at regulerede takster giver slutkunder (eller distributionsselskaber) en økonomisk fordel.
(92)
Efter at have gentaget, at underskuddet er et resultat af force majeure, anfører Spanien, for så vidt angår slutkunder, at underskuddet ikke var til fordel for store kunder, fordi det blev overført til taksterne for de efterfølgende år med renter. Den påståede økonomiske fordel ses derfor kun i form af en lavere elpris, eftersom kunderne tilbagebetaler forskellen i forhold til de frie markedspriser med renter.
Levering til regulerede takster er en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse
(93)
Spanien tilkendegiver, at eksistensen af regulerede takster i 2005 ikke var i strid med EU-lovgivningen, da fristen for åbning af markedet for alle slutkunder, herunder privatkunder, var fastsat til den 1. juli 2007.
(94)
Levering af elektricitet er i henhold til de spanske myndigheder en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, og staten skal gribe ind for at forhindre misbrug af dominerende stillinger, der opstår, fordi der kun findes ét net (naturligt monopol).
(95)
Parametrene for fastsættelsen af taksterne var defineret på en objektiv og gennemsigtig måde. De komplekse lovbestemmelser vedrørende fastsættelse af takster og udligningsproceduren viser, at takstsystemet var baseret på en grundig analyse af omkostningerne og indtjeningen i forbindelse med systemet og en analyse af efterspørgslen efter elektricitet.
Forpligtelse fra Spanien
(96)
Som bemærket i betragtning 25 og 26 tilbagebetales det underskud, der blev genereret i 2005, i årlige afdrag pålagt en Euribor-rente uden margen. Uanset sine bemærkninger har Spanien forpligtet sig til med tilbagevirkende kraft at hæve den rente, der betales af virksomhedskunder med tilslutninger på mere end 1 kV. Denne stigning fastlægges i forhold til det bidrag til underskuddet for 2005, der betales af de virksomhedskunder, der er genstand for denne procedure, og som blev forsynet til regulerede integrerede takster. Den er resultatet af anvendelsen af en margen på 65 basispoint over Euribor-referencen, så den generelt tilpasses den rente, der blev pålagt underskuddet i de efterfølgende år.
(97)
Det pågældende beløb opkræves af virksomhedskunderne i overensstemmelse med følgende: Med hensyn til de årlige afdrag på den del af underskuddet for 2005, som allerede er blevet tilbagebetalt, indføres der en engangsstigning i tilslutningstaksterne. Med hensyn til de beløb, der endnu ikke er godtgjort, pålægges hvert årlige beløb direkte den højere rente, igen i form af højere tilslutningstakster.
5. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
FOREKOMST AF STATSSTØTTE I HENHOLD TIL ARTIKEL 107, STK. 1, I TEUF
(98)
En foranstaltning udgør statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis alle følgende betingelser er opfyldt: Foranstaltningen a) giver støttemodtageren en økonomisk fordel, b) ydes ved hjælp af statsmidler, c) er selektiv, d) har en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne og kan fordreje konkurrencen i EU. Eftersom disse betingelser skal opfyldes samlet, vil Kommissionen alene vurdere, om foranstaltningen har givet støttemodtagerne en økonomisk fordel.
Forekomst af en økonomisk fordel
(99)
Virksomheder begunstiges i den betydning, der er forudsat i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis de opnår en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået på anden vis på markedsvilkår. I den foreliggende sag skal det - også med hensyn tilbagebetalingen af elsystemets underskud for 2005 - fastlægges, om der var tale om en positiv forskel mellem de regulerede takster, der var fastsat i 2005, og de markedspriser, som de potentielle støttemodtagere skulle have betalt for den elektricitet og de tjenester, de havde indkøbt under deres takstordning. Enhver fordel vedrørende markedsvilkår skal fastlægges ved reference til faktiske markedspriser. Begge forhold, dvs. forekomsten af positive forskelle - eller det modsatte - mellem puljepriser, markedspriser og regulerede takster og tilbagebetalingen af underskuddet, forklares separat i det følgende.
Sammenligning med gennemsnitlige elpuljepriser
(100)
Gennemsnitspriserne i elpuljen indikerer det generelle prisniveau på engrosmarkedet. Denne gennemsnitlige referencepris var 59,47 EUR/MWh i 2005 for hele året. Som anført og illustreret i betragtning 19 (figur 1) lå de gennemsnitlige engrospriser over de elpriser, der indgik i de regulerede integrerede takster, der gjaldt for alle slutkunder, i syv spredte måneder i 2005. Det gennemsnitlige takstniveau, der var fastsat ved anordning 2392/2004, gav tilsyneladende anledning til en positiv forskel til fordel for alle slutkunder, som valgte de regulerede takster, i hvert fald i de fleste måneder i 2005.
(101)
Denne forskel opstod dog ikke i de fem måneder mellem januar og maj 2005 (i månedlige perioder på mindre end ét år). Der var derfor ikke tale om en fordel for hele det regulerede takstsystem. Hvis perioder på mere end ét år sammenlignes, f.eks. indtil den 30. december 2007, mere end udlignes den mulige akkumulerede fordel fra juni 2005 af faldet i de gennemsnitlige puljepriser, som faldt drastisk til 37 EUR/MWh i marts 2007, mens de priser, der indgik i de regulerede integrerede takster, lå omkring 68 EUR/MWh i samme periode. Fra oktober 2006 var de elpriser, der indgik i de regulerede integrerede takster, faktisk meget højere end engrospriserne (se figur 1). De økonomiske og andre fordele for kunder, som blev forsynet til regulerede takster, hvor puljepriserne var højere end de elomkostninger, der er indregnet i de regulerede takster, udlignes i nogle tilfælde, når puljepriserne er lavere end de indregnede elomkostninger.
(102)
I både månedlige perioder på mindre end ét år i 2005 og i perioder på to år, som omfatter en del af 2005, har de energipriser, der indgik i de regulerede takster i 2005, tilsyneladende ikke givet nogen fordele til den gruppe af kunder, der blev forsynet til regulerede takster, sammenlignet med elpuljens engrospriser. Indtjeningen fra de tilslutningsafgifter og regulerede takster, der blev betalt i hele elsystemet, var dog ikke tilstrækkelig til at dække systemets omkostninger i 2005. Det skal derfor vurderes, om den indførte foranstaltning er tilstrækkelig til at garantere tilbagebetaling af underskuddet.
Tilbagebetaling af elsystemets underskud for 2005
(103)
Som beskrevet i betragtning 15 samt 20-22 var alle systemets regulerede omkostninger og indtægter bogført uden øremærkning af specifikke indtægter til specifikke omkostninger i elsystemets regnskaber i 2005. Transport- og distributionsomkostninger (4 410 mio. EUR) eller omkostninger til støtte til vedvarende energi og kraftvarmeproduktion (2 701 mio. EUR) var f.eks. ikke fordelt mellem henholdsvis regulerede indtægter fra integrerede takster på det regulerede marked og/eller indtægter fra regulerede tilslutningsafgifter på det frie marked, og de var ikke finansieret med en opdeling mellem disse to typer indtægter. Alle systemets kunder opnår faktisk et overskud og kan forvente at få dækket omkostningerne til støtte til effektive former for kraftvarmeproduktion og vedvarende energi eller transport- og distributionstjenesteydelser. I dette system med ikke-kumulative omkostninger for hver takst er det ikke muligt efterfølgende objektivt at fordele omkostningerne til kunder på det frie marked og kunder med regulerede takster og inden for sidstnævnte kategori til de 25 forskellige takstniveauer, der var gældende i 2005. De mulige fordele, eller manglen derpå, ved underskuddet for 2005 bør derfor undersøges for elsystemet som helhed.
(104)
I den henseende har Spanien indført en foranstaltning til inddrivelse af hele underskuddet for 2005. Dette er i overensstemmelse med universaliteten af regnskaberne for systemet i den pågældende periode. Elsystemets manglende regulerede indtægter til dækning af systemomkostningerne blev afhjulpet ved en tilførsel af midler gennem det »specifikt øremærkede bidrag« fastsat ved kongeligt dekret 809/2006. Fra midten af 2006 begyndte man at inddrive underskuddet ved at pålægge de regulerede integrerede takster en ekstraafgift på 1,378 % og tilslutningsafgifterne en ekstraafgift på 3,975 %. Ekstraafgifterne sikrer derfor, at de 3,8 mia. EUR plus renter tilbagebetales over 14,5 år inden 2020 (se betragtning 25 og 26 ovenfor).
(105)
Indtjeningen fra det særlige bidrag, der er øremærket til finansiering af underskuddet for 2005, sætter således systemkunderne i stand til at betale deres elregninger med den stigning, der er nødvendig for efterfølgende at udligne systemregnskabet for 2005 med en betydelig forsinkelse.
(106)
Under disse omstændigheder er det eneste tvivlsomme aspekt af den metode, der i 2006 blev valgt til at tilbagebetale elsystemets underskud for 2005 og skabe balance på regnskabet, den lave rente, der i første omgang blev pålagt de årlige tilbagebetalinger, nemlig Euribor-referencerenten uden margen. Som beskrevet i yderligere detaljer i betragtning 96 og 97 har Spanien forpligtet sig til at hæve renten for de virksomhedskunder, der er genstand for denne procedure. Spanien har forpligtet sig til at anvende en margen på 65 basispoint over referencerenten.
(107)
Hvis denne ændring overføres til den foranstaltning, der først blev anvendt til at tilbagebetale underskuddet for 2005, og som ikke omfatter privatkunder og små virksomheder, der har betalt de højeste regulerede takster under den afhjælpende foranstaltning, udlignes enhver hypotetisk fordel, som virksomhederne eventuelt har opnået som følge af udskydelsen af betalinger fra 2006. Den indførte ekstraafgift på taksten betyder desuden, at det beløb, der i alt inddrives for hver virksomhed, er direkte proportionalt med virksomhedens elforbrug. Jo højere elforbrug, jo højere ekstraafgift.
Sammenligning med priser på elmarkedet
(108)
Som nogle af de interesserede parter har bemærket, er priserne i elpuljen for det andet ikke et hensigtsmæssigt benchmark for sammenligningen af den elpris, der betales store kunder på regulerede takster, med markedspriserne. Dokumentationen i OMEL's rapport fra 2005 viser faktisk, at kun syv slutkunder, der tegnede sig for 5 % af efterspørgslen, købte elektricitet direkte fra puljen, hvilket skal ses i forhold til flere hundrede industrikunder og store virksomhedskunder. Industrikunder og store virksomhedskunder, især energiintensive kunder, for hvem energi tegner sig for en stor del af deres produktionsomkostninger (typisk 30-40 % for aluminiumproduktion), kræver og opnår forudsigelige pris- og leveringsbetingelser. Disse betingelser fastlægges i kontrakter med længere løbetider end »day-ahead«. De priser, der gives hver time på et day-ahead-marked, såsom elpuljen, er eksempler på gennemsnitlige markedspriser for leverandører, der betjener en varieret portefølje af kunder, herunder privatkunder. De er dog ikke hensigtsmæssige benchmarks for fastlæggelsen af de priser, som energiintensive kunder skal betale på det frie marked i henhold til kontrakter med længere løbetider end day-ahead. I modsætning til Kommissionens holdning i indledningsafgørelsen har undersøgelsen vist, at regulerede takster, der er lavere end de gennemsnitlige puljepriser, ikke nødvendigvis indebærer en fordel i forhold til markedsvilkår for industrikunder, da puljepriserne ikke er markedspriserne for de fleste af disse kunder. Det fjerner enhver tvivl rejst i denne forbindelse.
(109)
I Spanien var det desuden i 2005 muligt at gå tilbage, hvis man var skiftet til det frie marked. Kunderne kunne hele tiden vælge mellem de mest attraktive tilbud på det regulerede marked og det frie marked, og det resulterede i en vis priskonvergens. Reversibiliteten af forsyningsoptioner sænker ofte detailmarkedspriserne i situationer med engrosprissvingninger som dem, der sås i Spanien fra april 2005, mens det modsatte incitament til at hæve priserne på det frie marked, så de nærmer sig de højeste regulerede takster, træder i kraft, når situationen er den omvendte.
(110)
Som det bekræftes af ACIE (betragtning 42-49), var leverandørerne på det frie marked i 2005 tvunget til at opfylde deres kontrakter eller opsige dem ensidigt, hvis det var muligt, og ellers at genforhandle deres priser og hæve dem, hvorved de risikerede, at deres kunder ville gå over til det regulerede marked. De driftstab, som leverandørerne på det frie marked angiveligt pådrog sig, viser, at priserne på det frie marked i 2005, især for etårige kontrakter, som blev opfyldt, forblev tæt på de regulerede takster, og at de regulerede takster således ikke gav en reel økonomisk fordel sammenlignet med de faktiske priser på det frie marked.
(111)
Det betyder f.eks., at to hypotetiske industrikunder, hvoraf den ene køber el under en etårig elforsyningskontrakt på det frie marked fra januar til december 2005, og den anden køber el til regulerede takster i samme periode, alt andet lige havde de samme elomkostninger. Den eneste virkning af de regulerede takster på priserne på det frie marked i 2005 var, at kunderne på det frie marked opnåede en indirekte fordel i form af begrænsede prisstigninger, selv om det antages, at sådanne stigninger kontraktligt var mulige i løbet af året eller på længere sigt for hele 2005. Den faktiske eller potentielle konkurrence mellem industrikunder, der købte el på det frie marked og det regulerede marked, kunne ikke fordreje de regulerede takster.
(112)
I sin indledningsafgørelse henviste Kommissionen for det tredje til de lave regulerede takster i 2005 på 23,9 EUR/MWh, som industrikunder betalte, og 27,0 EUR/MWh, som store industrikunder med afbrydelig forsyning betalte (f.eks. 3.4-taksten) (se tabel 3 i betragtning 30 ovenfor). Som det fremhæves af visse tredjeparter, er de niveauer af regulerede takster, der gøres indvendinger imod i indledningsafgørelsen, ikke takster, men gennemsnitspriser efter fradrag af rabatter. Uden rabatter beløb de grundlæggende takstniveauer fastsat ved anordning 2392/2004 (tabel 1) sig faktisk til henholdsvis 56,12 EUR/MWh (3.4-taksten) og 25,44 EUR/MWh (G4-taksten).
(113)
I den henseende dokumenterede den formelle undersøgelse, at de regulerede takster for industrikunder, som var nævnt i indledningsafgørelsen, lå på markedsniveauet for hele periode mellem januar og december 2005, som vist i det følgende:
(114)
Det er for det første dokumenteret, at en bilateral markedspris på 34,45 EUR/MWh gjaldt for energiintensive kunder på det frie marked i 2005 (betragtning 55-57). Med en markedsføringsmargen under den gennemsnitlige margen på 10 EUR, som blev lagt til i indledningsafgørelsen, resulterede denne markedspris i en leveringsomkostning, der lå tæt på de 25,44 EUR/MWh for den laveste regulerede takst (G4-taksten) (23,9 EUR/MWh af den gennemsnitlige efterfølgende fastsatte pris). Når de objektive forskelle vedrørende levering i henhold til den regulerede takst tages i betragtning, f.eks. forsyningsmængder, der er 9,7 gange højere, investeringer i kontroludstyr og betalingsfrister, har den kendsgerning, at den regulerede takst var lavere, tilsyneladende ikke givet støttemodtagerne en uberettiget økonomisk fordel.
(115)
Den foreliggende dokumentation viser desuden, at der kunne indgås etårige terminskontrakter om baseload-forsyning baseret på en markedspris på 31,05 EUR/MWh for forsyning mellem januar og december 2005. Industrikunder med afbrydelig forsyning med betydelig belastningsudligning (se betragtning 16, 18 og 58 ovenfor) kunne desuden opnå en endelig markedspris (med yderligere tjenester og tilslutningstakst) på 36,67 EUR/MWh, dvs. en pris under niveauet for den relevante grundtakst (3.4-taksten).
(116)
Yderligere rabatter i forbindelse med regulerede takster for efterspørgselsstyring (f.eks. belastningsudligning og afbrydelig forsyning) gjorde det muligt for kunderne at opnå endnu lavere priser på det regulerede marked (22). Disse rabatter, som ikke specifikt er omhandlet i indledningsafgørelsen, betalte for værdifulde tjenesteydelser på efterspørgselssiden til nettet, som krævede justeringer, investeringer eller begrænsninger indført i forretningsmæssige eller industrielle processer. Ved belastningsudligning udføres energiintensive forretningsmæssige eller industrielle processer uden for spidsbelastningsperioder, således at forbruget og spændingen på elnettet reduceres i spidsbelastningsperioder. På samme måde er afbrydelig forsyning, der leveres til nettet, økonomisk fordelagtig, fordi denne tjeneste giver systemoperatøren mulighed for at afbryde forsyningen til de pågældende industrikunder med kort varsel (fra få sekunder til to timer) og for en lang periode (fra en til 12 timer), som det var tilfældet for de relevante regulerede takster i Spanien.
(117)
Fordelene ved disse tjenester med hensyn til forsyningssikkerhed er anerkendt i EU-lovgivningen. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/89/EF af 18. januar 2006 om foranstaltninger til fremme af elforsyningssikkerhed og infrastrukturinvesteringer (23) kræver, at medlemsstaterne indfører efterspørgselsstyringsteknologier og træffer foranstaltninger for at fjerne hindringer for anvendelse af afbrydelige kontrakter for at opretholde balancen mellem udbud og efterspørgsel. Disse tjenester supplerer og erstatter i nogle tilfælde andre reguleringsmetoder, som netoperatøren anvender til at garantere, at efterspørgslen efter elektricitet fra nettet svarer til forsyningen, med henblik på at undgå strømafbrydelser og blackouts, der er socialt og økonomisk belastende, og som kan udløse sanktioner og erstatningsansvar.
(118)
I Spaniens tilfælde betyder de begrænsede sammenkoblingsmuligheder med andre medlemsstater og den betydelige penetration af intermitterede elforsyning fra vedvarende energikilder, at disse tjenester var særligt værdifulde. Deres økonomiske værdi og de omkostninger, der kan undgås i elsystemet, kan illustreres gennem de omkostninger, som den spanske netoperatør Red Eléctrica de España har i forbindelse med køb af balanceudlignende tjenester. I 2005 betalte Red Eléctrica de España i gennemsnit 65 EUR/MWh for sekundære reguleringstjenester med det formål at øge energien (tilførsel af yderligere energi på linjen i mellem 15 sekunder og 15 minutter for at skabe balance på nettet). For tertiær udligning af energistigninger (tilførsel af yderligere energi på linjen i mellem 15 minutter og to timer for at genoprette den sekundære reguleringsenergireserve) var gennemsnitsprisen i 2005 78 EUR/MWh og gik helt op til 600 EUR/MWh (24). Ved at udligne efterspørgslen og fjerne den fra spidsbelastningsperioderne (belastningsudligning) eller ved at levere kapacitet til at reducere den i kritiske situationer (afbrydelig forsyning) er rabatterne på de relevante regulerede takster (f.eks. omkring 32 EUR/MWh på 3.4-taksten) tilsyneladende økonomisk fornuftige.
(119)
Hvis der ikke var sådanne rabatter for efterspørgselsstyring, ville de regulerede takster for kunder på højspændingsnettet (1.4- og 2.4-takst) være meget højere (mellem 58 og 61 EUR/MWh for grundtaksten og 76,2 EUR/MWh for den faktiske gennemsnitspris). I forhold til forward-markedspriserne på 31,05 EUR/MWh for perioden mellem januar og december 2005 kan det ikke vurderes, at markedspriserne var højere end de regulerede takster, der gjaldt for langt de fleste industri- og virksomhedskunder med stort forbrug.
(120)
Selv om priserne i elpuljen ikke er et hensigtsmæssigt benchmark ved sammenligning med de elpriser, som store industri- og virksomhedskunder betalte, var de faktiske markedspriser, der blev betalt af slutkunder på regulerede takster i 2005, i overensstemmelse med niveauerne for de pågældende regulerede takster.
6. KONKLUSION
(121)
På baggrund af ovennævnte overvejelser finder Kommissionen det for det første godtgjort, at de virksomheder, der fik leveret el til regulerede integrerede takster, ikke opnåede fordele ved niveauet af disse takster, og for det andet, at en passende rente i overensstemmelse med Spaniens tilsagn om at ændre foranstaltningen vil blive pålagt visse virksomheder for deres forsinkede betaling af deres elregninger i 2005.
(122)
Den undersøgte foranstaltning giver derfor ikke virksomhedskunderne en økonomisk fordel. Eftersom kriterierne i artikel 107, stk. 1, TEUF er kumulative, er der ikke behov for at undersøge, om de øvrige kriterier er opfyldt.
(123)
Med hensyn til de foranstaltninger, som Spanien har indført for at inddrive slutkundernes gæld til elsystemet, konkluderer Kommissionen derfor, at det system af regulerede takster, der blev indført i 2005, ikke indebar overførsel af statsmidler som defineret i artikel 107, stk. 1, TEUF. Denne konklusion omhandler den situation og periode, der er omfattet af klagen, og udelukker derfor ikke, at Kommissionen undersøger foranstaltninger, som Spanien har gennemført siden 2005 -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Systemet af regulerede takster, som Kongeriget Spanien gennemførte i 2005, udgør ikke statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 4. februar 2014.
ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o státní pomoci SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) poskytnuté Španělskem
Španělské sazby za elektřinu: spotřebitelé
(oznámeno pod číslem C(2013) 7741)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/456/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Centrica plc a Centrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány jako „Centrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Tyto informace Komise obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/2006).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: regionální galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Centrica (dopis ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007, doplněný dopisem ze dne 21. listopadu 2011), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), společnost Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), společnost Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), společnost Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a společnost Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května 2007 a 6. července 2007 předala Komise připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Centrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008, sdružení AEGE pak dopisem ze dne 21. listopadu 2011 a Ferroatlántica dopisem ze dne 5. prosince 2011.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byl spis rozdělen na dvě části: na tuto věc, konkrétně věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3a/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze možnou podporou pro konečné uživatele elektřiny, kteří spadají do oblasti působnosti tohoto postupu, jsou tedy vyloučeny domácnosti a malé podniky.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
(13)
V legislativním rámci, který byl zřízen zákonem č. 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico) a který platil v roce 2005, byly dodávky elektrické energie konečným uživatelům za regulované sazby klasifikovány jako regulovaná činnost. Tento úkol byl zákonem přidělen distributorům.
(14)
V roce 2005 si všichni koneční uživatelé elektřiny na španělském trhu mohli vybrat, zda si sjednají smlouvy o dodávkách elektrické energie s nezávislými dodavateli, nebo si zvolí dodávky za regulované sazby stanovené státem. Na regulovaném trhu měl každý konečný uživatel, který o to požádal, právo, aby ho zásoboval jeho místní distributor za souhrnnou regulovanou sazbu (cena „all-inclusive“) s přihlédnutím k profilu a objemu jeho spotřeby. Na volném trhu odběratelé platili poplatek za přístup k síti, který byl rovněž regulován, a kromě toho museli nést náklady na dodávky energie. Od dokončení reformy odvětví elektroenergetiky v roce 2009 již distributoři elektrickou energii za souhrnné regulované sazby nedodávají.
(15)
Souhrnné regulované sazby a regulované poplatky za přístup k síti byly určovány předem s platností na celý rok, obvykle před koncem roku N - 1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (3). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval maximální strop (4). V zásadě se sazby a poplatky stanovovaly na základě prognózy, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů (z obnovitelných zdrojů, kombinované výroby tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro uhlí, schodky z předchozích let atd. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Příjmy, například z poplatků za přístup k síti, tak nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování např. subvencí pro elektřinu z obnovitelných zdrojů či elektřinu vyráběnou na španělských ostrovech.
(16)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 regulovaných sazeb v závislosti na úrovni, profilu či účelu spotřeby a na napětí síťového připojení. Na konečné uživatele na volném trhu se současně vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech.
(17)
Dne 30. prosince 2004 stanovily španělské orgány sazby za elektřinu použitelné v roce 2005 (5), a to pro následující kategorie uživatelů:
SOUHRNNÉ SAZBY
Nízké napětí
1.0.
výkon do 770 kW
2.0.
obecné, výkon nepřesahující 15 kW
3.0.
obecné
4.0.
obecné, dlouhodobé používání
B.0
veřejné osvětlení
R.0
zemědělské zavlažování
Vysoké napětí
Obecné sazby
Krátkodobé používání
1.1.
obecné, nepřesahující 36 kV
1.2.
obecné, v rozmezí od 36 do 72,5 kV
1.3.
obecné, v rozmezí od 72,5 do 145 kV
1.4.
obecné, nad 145 kV
Střednědobé používání
2.1.
nepřesahující 36 kV
2.2.
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
2.3.
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
2.4.
nad 145 kV
Dlouhodobé používání
3.1.
nepřesahující 36 kV
3.2.
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
3.3.
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
3.4.
nad 145 kV
Sazby za trakční elektřinu
T.1
nepřesahující 36 kV
T.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
T.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
Sazby pro zemědělské zavlažování
R.1
nepřesahující 36 kV
R.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
R.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
G. Sazba pro velké odběratele (G4)
Sazby za prodej distributorům
D.1
nepřesahující 36 kV
D.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
D.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
D.4
nad 145 kV
PŘÍSTUPOVÉ SAZBY
Nízké napětí
2.0 A
běžná sazba za přístup k nízkému napětí
2.0 NA
běžné sazby za přístup k nízkému napětí s rozlišením denního/nočního režimu
3.0 A
obecná sazba za přístup k nízkému napětí
Vysoké napětí
3.1.A
sazba za přístup k napětím nepřesahujícím 36 kV (výkon nepřesahující 450 kW)
6.1
sazba za přístup k napětím nepřesahujícím 36 kV (výkon nad 450 kW)
6.2
sazba za přístup k napětím nad 36 kV a nepřesahujícím 72,5 kV (výkon nad 450 kW)
6.3
sazba za přístup k napětím nad 72,5 kV a nepřesahujícím 145 kV (výkon nad 450 kW)
6.4
sazba za přístup k napětím nad 145 kV (výkon nad 450 kW)
6.5
sazba za přístup pro mezinárodní výměny
(18)
Souhrnné regulované sazby lze rozdělit na složku určenou k pokrytí nákladů na přenos a distribuci a obecných nákladů spojených se soustavou (poplatek za přístup k síti) a složku, která odráží náklady na pořízení elektřiny na velkoobchodním trhu (energetická složka). Na služby související s řízením odběru (např. v souvislosti s odsouhlaseným přerušením dodávek elektřiny po předchozím oznámení nebo se spotřebou soustředěnou do období mimo špičku) se kromě toho uplatňoval systém slev ze souhrnných sazeb. Od roku 2005 jsou ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zaváděny změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko pro odvětví elektroenergetiky přijalo nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány. Níže jsou uvedeny některé základní souhrnné sazby pro nejnižší úroveň sazeb ve výše uvedených kategoriích (tj. do 145 kV) použitelné od 1. ledna 2005:
Tabulka 1
Základní částka souhrnných regulovaných sazeb v roce 2005
A/Složka výkonu
B/Energetická složka
Souhrnná sazba (A+B)
EUR/kW měsíc
EUR/kWh
EUR/MWh
Nízké napětí
1.0
výkon 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
obecné
1,430269
0,083728
85,71
4.0
obecné, dlouhodobé používání
2,284634
0,076513
79,69
Vysoké napětí
1.4
krátkodobé používání, obecné 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
střednědobé používání, obecné 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
dlouhodobé používání, obecné 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Velcí odběratelé G4
10,208070
0,011265
25,44
Zdroj: příloha I královského dekretu č. 2392/2004, výpočty Komise.
(19)
Španělský regulační orgán CNE (Comisión Nacional de Energía) prohlásil, že souhrnné sazby v roce 2005 v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak ukazuje níže uvedený graf, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly totiž nižší než průměrné ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června roku 2005. Naopak od října 2006 do prosince 2007 byl vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách a tento pokles výrazně přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005-2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005-2007), s. 84.
SAZEBNÍ SCHODEK V ROCE 2005
(20)
Účty elektroenergetické soustavy byly na základě skutečných regulovaných příjmů a nákladů vyrovnávány jednou ročně. Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 nezajistila dostatečné příjmy, aby mohly být soustavě nahrazeny všechny regulované náklady, které byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném zúčtování za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(21)
Vláda zejména podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu se v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku řady nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,40 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(22)
Dalším důležitým faktorem, který přispěl ke zvýšení celkových nákladů systému, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména je třeba poznamenat, že výrobci energie z obnovitelných zdrojů si mohli zvolit přímou účast na velkoobchodním trhu s elektřinou neboli tzv. organizovaném trhu („pool“). V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů pro soustavu. Přímá podpora na náklady na elektřinu v rámci zvláštního režimu (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a energie), které se účtovaly jako regulované náklady, kromě toho v roce 2005 dosáhla částky 2,701 miliardy EUR. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování schodku
(23)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (6) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (7), a to v tomto procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico: S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %.
(24)
Dekret č. 5/2005 stanovil, že budoucí schodek bude přičten výše uvedeným pěti společnostem jako záporná bilance na stávajícím vkladovém účtu, který používá regulační orgán CNE k hrazení nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí těmto společnostem. To v praxi znamenalo, že se od dodavatelských subjektů požadovalo, aby prostředky poskytly jako zálohu. Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dodavatelé by měli nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Předmětné společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Práva na splacení přidělená těmto dodavatelským společnostem byla spojena s minimální úrokovou sazbou (tříměsíční sazbou Euribor vypočtenou jako průměr sazeb Euribor za listopad předchozího roku bez diferenciálu).
Mechanismus přijatý za účelem zpětného získání schodku z prostředků konečných uživatelů
(25)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (8) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2007 (nebo přesněji práva na splacení přidělená dodavatelským subjektům) bude splacen spotřebiteli v průběhu čtrnácti a půl let prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 roku, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(26)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady sazebního schodku na španělský trh
(27)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů; na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, zatímco 91,5 % setrvalo u regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé) byli hlavní kategorií působící na volném trhu; 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a odběratelů nízkého napětí, kteří si volný trh mohli zvolit od roku 2003 (9), stále využívala regulovaných sazeb; v roce 2005 se však výrazný podíl těchto odběratelů rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(28)
Cenová výhoda, kterou však v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by měla být zvažována souběžně s návratem spotřebitelů na regulovaný trh, třebaže poněkud zpožděným. Jak ukazuje tabulka 2 níže, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Obdobně lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v prvním čtvrtletí roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2004 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“. (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006)
(29)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně růst velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou ztráty, nebo si účtovat vyšší ceny odrážející skutečné náklady na pořízení elektřiny, ale ztratit tak podíl na trhu.
3. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(30)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování porovnala regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly. Odhady tržních cen byly vypočteny na základě ceny elektřiny na velkoobchodním trhu, příslušných poplatků za přístup k síti a průměrného obchodního rozpětí odhadovaného na 10 EUR/MWh, jak uvedla Centrica.
Tabulka 3
Srovnání cen podle kategorie odběratelů
Kategorie odběratelů
Regulovaná sazba
(EUR/MWh)
Odhadovaná tržní cena (pouze velkoobchodní cena plus přístupová sazba)
(EUR/MWh)
Odhadovaná tržní cena (+ obchodní rozpětí ve výši EUR 10)
1.
Velcí průmysloví odběratelé napojení na síť vysokého napětí (sazba G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Velcí průmysloví odběratelé s přerušitelnou dodávkou
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Odběratelé napojení na síť vysokého napětí
76,2
81,57
91,57
4.
Domácnosti
101,2
107,75
117,75
5.
Malí průmysloví odběratelé nebo společnosti poskytující služby napojení na síť nízkého napětí
103,9
101,07
111,07
Zdroj: Centrica
(31)
Z tabulky je patrné značné zvýhodnění prvních dvou kategorií (velcí průmysloví uživatelé). U všech ostatních kategorií konečných uživatelů je srovnání méně průkazné, lze však stále pozorovat malou výhodu.
(32)
V rozhodnutí se mělo za to, že tato výhoda byla poskytována selektivně, jelikož z uměle nízkých regulovaných cen měly prospěch podniky, které jako zdroj energie využívají spíše elektřinu než např. zemní plyn. Kromě toho byla zaznamenána selektivita de facto a de jure, která spočívala v tom, že nevýhoda byla neúměrně vyšší pro velké průmyslové konečné uživatele, kteří v určitých případech platili globální ceny za méně než polovinu energetické složky odhadovaných cen na volném trhu.
(33)
V rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém také poskytovat výhodu distributorům, kteří měli podle všeho u svých regulovaných činností prospěch ze zaručeného ziskového rozpětí.
(34)
V rozhodnutí se rovněž mělo za to, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). V rozhodnutí se dospělo k závěru, že s ohledem na judikaturu Soudního dvora v této záležitosti by tyto prostředky měly být považovány za státní prostředky.
(35)
Vzhledem k tomu, že koneční uživatelé působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci EU, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů.
(36)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (10) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (11). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(37)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky, považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(38)
V rozhodnutí o zahájení řízení byla rovněž konstatována možnost, že státní podporu obdrželi distributoři. Tato část věci je předmětem samostatného rozhodnutí (věc C 3a/07).
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(39)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou shrnuty pouze připomínky, které se týkají údajné státní podpory ve prospěch konečných uživatelů elektrické energie.
PŘIPOMÍNKY NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(40)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Centrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Argumenty a závěry jsou do značné míry totožné.
Připomínky společnosti Centrica a sdružení ACIE
(41)
Centrica klade v podání hlavní důraz na údajné zvýhodnění distributorů elektřiny. Údaje a argumenty, které společnost předložila, však rovněž naznačují přítomnost státní podpory pro konečné uživatele elektřiny.
(42)
Podle společnosti Centrica byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference nebo faktický strop cen na volném trhu. Dodavatelé si nemohli účtovat ceny vyšší, než jaké byly u regulovaných sazeb, jinak by nezískali nové odběratele a ztratili by ty stávající.
(43)
Na volném trhu sestává cena, kterou platí koneční uživatelé elektřiny, obvykle ze dvou složek: z poplatku za přístup k síti a „dodavatelské složky“, která je výsledkem tržních mechanismů a připadá maloobchodnímu dodavateli. V rámci maloobchodních dodávek závisí ziskovost na tom, zda „dodavatelská složka“ placená odběrateli pokrývá náklady dodavatele (tj. náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti), a na „obchodním rozpětí“, které zahrnuje ostatní náklady spojené s dodávkami (náklady na uvedení na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a odměnu za investovaný kapitál. Proto mohli dodavatelé na volném trhu provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí „kladné“, jinými slovy pokud existoval určitý rozdíl mezi celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů a regulovanou sazbou.
(44)
Centrica zdůvodnila existenci konkurenční nevýhody pro dodavatele na volném trhu výpočty, z nichž je patrné, že v roce 2005 neexistovalo obchodní rozpětí u žádné kategorie spotřebitelů (12) (nebo že pokud nějaká rozpětí existovala na počátku roku, v průběhu roku zmizela). To znamenalo, že regulované sazby byly stanoveny na příliš nízké úrovni na to, aby se nezávislí dodavatelé mohli účastnit hospodářské soutěže se ziskem. Podle společnosti Centrica nebylo možné soutěžit o určité kategorie konečných uživatelů (zejména o uživatele s vysokou spotřebou energie využívající sazbu G4 a další velké průmyslové uživatele), a to dokonce ještě před vznikem sazebního schodku, neboť souhrnné sazby k tomu nikdy nedávaly prostor. Konkurenční nevýhoda, na kterou Centrica poukazuje, vznikla především u kategorie uživatelů, kterou tvoří podniky v sektoru služeb a malé průmyslové podniky napojené na síť nízkého napětí, a v segmentu domácností.
(45)
Údaje, které poskytla Centrica, zejména srovnání regulovaných sazeb a odhadovaných tržních cen, Komise převzala v rozhodnutí o zahájení řízení (viz 30. bod odůvodnění a tabulka 3).
(46)
Podle názoru společnosti Centrica systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku (který kompenzoval ztráty distributorů, nikoli však dodavatelů), ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (13). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly pro spotřebitele transparentní.
(47)
Kromě toho Centrica tvrdila, že mechanismus vyrovnání schodku není ze dvou důvodů vyvážený: zaprvé, schodek bude splacen převážně konečnými uživateli nízkého napětí, ačkoli k jeho vzniku přispěli převážně velcí koneční uživatelé vysokého napětí. Zadruhé, koneční uživatelé na volném trhu musejí platit za schodek, k jehož vzniku nijak nepřispěli.
(48)
Centrica podpořila předběžný názor Komise, že španělský režim pro vyrovnání schodku zahrnuje převod státních prostředků. Centrica rovněž tvrdila, že se státními prostředky bylo spojeno i rozhodnutí španělské vlády, jímž výrobcům povolila sekuritizaci práv na splacení.
(49)
Sdružení ACIE vypočítalo, že odhadované náklady na pořízení energie, které byly vzaty jako základ pro regulované sazby v roce 2005, byly o 68 % nižší než skutečné náklady, které dodavatelům vznikly při nákupu energie na velkoobchodním trhu. Sdružení zdůraznilo vážné dopady, které měl sazební schodek z roku 2005 na nezávislé dodavatele. Podle ACIE měli dodavatelé na volném trhu podobné pořizovací náklady jako distributoři. Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni přilákat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládní prognózy velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Centrica odhaduje, že v roce 2005 utrpěla ztrátu ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
PŘIPOMÍNKY UŽIVATELŮ S VYSOKOU SPOTŘEBOU ENERGIE
(50)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie se do řízení zapojili prostřednictvím svého sdružení AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía). Někteří z nich (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica a Alcoa) se do řízení zapojili i sami za sebe. Společnost Alcoa je výrobce hliníku a ve Španělsku provozuje tři výrobní zařízení, která se nacházejí ve městech San Ciprián, La Coruña a Avilés a která v roce 2005 využívala souhrnnou sazbu G4 (sazbu vyhrazenou pro odběratele s vysokou spotřebou energie s možností přerušení dodávek). Společnost Ferroatlántica vyrábí slitiny hliníku a železa a využívala sazbu 3.4 za přerušitelné dodávky. Společnost Asturiana de Zinc je výrobce zinku a pro svůj závod ve městě San Juan de Nieva využívala sazbu G4.
(51)
Ve svých připomínkách uživatelé s vysokou spotřebou energie zpochybňují závěr Komise, že průmyslové sazby (G4 a jiné sazby za přerušitelné dodávky) představují státní podporu, a tvrdí, že sazby nebyly zdrojem hospodářského zvýhodnění, nezahrnovaly státní prostředky a neovlivňovaly hospodářskou soutěž ani obchod mezi členskými státy.
Žádná ekonomická výhoda
(52)
Podle názoru uživatelů s vysokou spotřebou energie je měřítko, které je v rozhodnutí o zahájení řízení použito k určení existence výhody, nesprávné. Komise srovnávala průmyslové sazby s průměrnou velkoobchodní tržní cenou (cenou na organizovaném trhu), která byla považována za reprezentativní pro náklady, které by tyto společnosti bývaly musely uhradit na trhu za běžných podmínek. Jelikož průmyslové sazby byly považovány za nižší než cena na organizovaném trhu, rozhodnutí o zahájení řízení dospělo k závěru, že sazby poskytovaly příjemcům hospodářskou výhodu.
(53)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že organizovaný trh je spotový trh, na němž se každou hodinu obchoduje s elektřinou pro následující den. Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie trpí organizovaný trh určitými nedostatky, které ovlivňují jeho účinnost a konkurenceschopnost. Proto ceny na organizovaném trhu přesně neodrážejí mezní náklady na výrobu, a tudíž ani situaci dokonalé hospodářské soutěže. Velcí koneční uživatelé, kteří odebírají velké objemy elektřiny a mají ploché profily spotřeby, nepořizují elektřinu na organizovaném trhu, ale zpravidla uzavírají dvoustranné smlouvy s dodavateli elektřiny. To potvrzuje i zpráva OMEL z roku 2005, z níž je patrné, že elektřinu pořizovalo přímo na organizovaném trhu jen sedm uživatelů, kteří vyhovovali daným požadavkům a představovali 5 % obchodované elektřiny.
(54)
V každém případě i za předpokladu, že by bylo možné považovat ceny zaznamenané na organizovaném trhu za platné měřítko, nebylo by správné použít průměrnou velkoobchodní cenu z roku 2005, jak to učinila Komise, jelikož tato průměrná cena odráží poptávku po elektřině u dodavatelů, kteří obsluhovali různorodé portfolio konečných uživatelů včetně domácností a malých podniků. Podle sdružení AEGE a společností Ferroatlántica a Asturiana de Zinc by vhodným měřítkem byla minimální cena zaznamenaná na organizovaném trhu v roce 2005, tj. 18,36 EUR/MWh, neboť tato cena by nejvíce odrážela konkurenční tržní podmínky na organizovaném trhu (na němž výrobci nabízejí elektřinu za cenu rovnou jejich mezním nákladům). Velcí průmysloví spotřebitelé nejsou v situaci, kterou by bylo možné srovnávat se situací jiných konečných uživatelů, zejména domácností. Proto průměrná cena na organizovaném trhu není vhodným měřítkem. Podle společnosti Alcoa by Komise měla místo toho srovnat zpochybňované sazby s cenami, na nichž se velcí koneční uživatelé dohodli v rámci dvoustranných smluv.
(55)
Alcoa poskytla příklad dvoustranné tržní ceny a uvedla, že její tři závody na výrobu hliníku vždy využívaly sazbu G4. Společnost Alcoa však také vlastní závod na výrobu oxidu hlinitého (Alúmina Española), pro nějž na konci roku 2004 uzavřela dvoustrannou smlouvu s dodavatelem. Tato smlouva byla uzavřena na dva roky s možností prodloužení o další rok. Tři závody na výrobu hliníku mají stejný plochý profil spotřeby jako závod na oxid hlinitý. Závod Alúmina však spotřebuje výrazně menší objemy elektřiny (0,35 TWh oproti 1,3 TWh v závodech v Avilés a La Coruña a oproti 3,4 TWh v závodě v San Cipriánu). Průměrná cena dohodnutá na základě této smlouvy byla 34,45 EUR/MWh (včetně nákladů na jaderné moratorium, nákladů na přístup k síti a dalších přidružených nákladů). Tato cena byla získána na základě nabídkového řízení a nabídky dodavatelů se od sebe lišily o méně než 5 EUR.
(56)
Podle společnosti Alcoa lze rozdíl mezi touto dvoustranně dohodnutou cenou (34,45 EUR/MWh) a sazbou G4 (23,90 EUR/MWh) vysvětlit objektivními faktory. Zejména tím, že uživatelé sazby G4 podléhají regulačním omezením, která se nevztahují na dvoustranné smlouvy, např. závazku využít veškerý výkon nasmlouvaný v rámci sazby G4 (nevyužití podléhá sankcím), požadavku vlastnit zařízení pro kontrolu napětí a požadavku uhradit elektřinu do 20 dnů (zatímco dvoustranné smlouvy nabízejí výhodnější platební podmínky).
(57)
Alcoa tudíž dospěla k závěru, že hypotetická tržní cena použitelná na její tři závody na výrobu hliníku by byla výrazně pod cenou 34,45 EUR/MWh, protože tyto závody mají vyšší úroveň spotřeby. Pokud by se navíc zvážilo průměrné obchodní rozpětí 10 EUR/MWh, čisté náklady na dodávky elektřiny do závodu na výrobu oxidu hlinitého by dosáhly 24,25 EUR/MWh, což se velmi blíží souhrnné sazbě G4.
(58)
Společnost Ferroatlántica poukázala na to, že v rozhodnutí o zahájení řízení byla nesprávně interpretována regulovaná sazba 3.4 používaná v roce 2005, jelikož do základní sazby byly nesprávně promítnuty slevy a sazba byla srovnána s poplatkem za přístup, který je desetkrát vyšší než poplatek použitelný v jejím případě (a v případě velmi velkých odběratelů). Ferroatlántica také předložila důkazy o tom, že i když v roce 2004 měsíční průměrná tržní cena pro forwardové smlouvy na dodávky elektřiny v roce 2005 byla 31,68 EUR/MWh, v prosinci 2004 byla tato cena 31,05 EUR/MWh. Z toho by vyplývalo, že by společnost získala základní dodávky elektřiny v roce 2005 za tuto cenu v době, kdy byly stanoveny regulované sazby. Po přičtení „dodatečných služeb“ (3,92 EUR/MWh) a příslušné přístupové sazby (1,70 EUR/MWh) by průmyslový uživatel získal tržní cenu 36,67 EUR/MWh, která je nižší než cena 56,11 EUR/MWh u sazby 3.4 použitelné pro uživatele s vysokou spotřebou energie.
(59)
Ve skutečnosti byly další slevy z této sazby odměnou za kapacitu k poskytování služeb souvisejících s řízením odběru a za odsouhlasení těchto služeb ve prospěch soustavy. Ferroatlántica v tomto ohledu dodává, že sleva ze sazby odrážela různé poskytované služby, konkrétně hodinové rozlišování (s noční a víkendovou spotřebou), přerušitelnost (přijetí dodávek na žádost provozovatele sítě), sezonní povahu (s koncentrací dodávky do měsíců s nízkou poptávkou) a řízení jalové energie. Pouze těmito slevami, které byly proměnlivé a byly stanoveny nařízením od roku 1995, a nikoli úrovní regulované sazby lze vysvětlit a podle názoru společnosti Ferroatlántica zdůvodnit nižší průměrnou cenu elektřiny placenou v roce 2005.
(60)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie zpochybňují v rozhodnutí o zahájení řízení tvrzení, že výhoda nebyla úměrná spotřebovávaným objemům a u velkých odběratelů byla zpravidla vyšší. V této souvislosti uživatelé s vysokou spotřebou energie např. uvádí, že sám regulační orgán CNE potvrdil, že úroveň sazby G4 měla být dokonce ještě nižší. Uživatelé s vysokou spotřebou energie podotýkají, že velcí odběratelé využívající sazbu G4 nebo 3.4 spotřebovali mnohotisíckrát více elektřiny než průměrní odběratelé vysokého napětí, a zaplatili jen třikrát méně než oni.
(61)
Běžné by také bylo, kdyby velcí odběratelé obdrželi vyšší jednotkovou slevu z ceny. Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie je proto závěr, že průmyslové sazby představovaly určitou výhodu, velmi sporný. Připomínají, že v každém případě je na Komisi, aby o existenci takovéto výhody poskytla přesvědčivé důkazy.
(62)
Alcoa rovněž poukázala na to, že cena, kterou platí ve Španělsku, je téměř stejná jako průměrná vážená cena, kterou platí závody vyrábějící hliník v EU, a je dokonce vyšší než průměrná vážená cena placená v EHP.
Žádné státní prostředky
(63)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že to byli oni, kdo platil průmyslové sazby přímo distributorům, aniž by se prostředky dostaly pod kontrolu státu, a že tudíž v souladu s judikaturou ve věci PreussenElektra předmětný režim nezahrnoval prostředky státu.
(64)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie poukazují na to, že mezi stanovením sazeb, k němuž došlo na konci roku 2004, a zavedením mechanismu pro vyrovnání schodku prostřednictvím odběratelů, který byl přijat až v červnu 2006, uplynula určitá doba. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise tvrdila, že došlo k využití státních prostředků, neboť do faktur pro uživatele byl zařazen příplatek, který byl kvalifikován jako parafiskální poplatek. Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že pokud by byla tato hypotéza přijata, pak by se opatření, které nebylo podporou v roce 2005, podporou stalo v roce 2006 (ex post). To by bylo v rozporu se základními zásadami práva EU, jako jsou právní jistota a legitimní očekávání. Uživatelé s vysokou spotřebou energie poukazují na to, že označení určitého opatření za podporu závisí pouze na okolnostech, které existují v době jeho přijetí, a nemůže záviset na budoucích událostech, zejména v případě, že je nelze rozumně předvídat. Citují generálního advokáta Jacobse ve věci Van Calster (14): „situaci je nutno posuzovat ke dni prvotního zavedení poplatků a nelze ji zpětně měnit“.
(65)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie uvádí, že regulované sazby z roku 2005 nepředstavovaly v tomtéž roce státní podporu. Tyto společnosti podotýkají, že analýza mechanismu financování je za těchto okolností irelevantní, neboť mechanismus byl zaveden až v roce 2006. Posouzení způsobu financování by bylo relevantní pouze v případě, že by opatření představovalo státní podporu již od začátku. Jelikož sazby nezahrnovaly podporu, zastávají uživatelé s vysokou spotřebou energie názor, že Komise nemůže příplatek využít jako východisko k tomu, aby došla k opačnému závěru.
(66)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie dále tvrdí, že v případě parafiskálních daní je způsob financování opatření v každém případě relevantní z hlediska posouzení státní podpory pouze tehdy, je-li daň „povinně vázána na podporu“, tedy existuje-li přímá a bezprostřední vazba mezi opatřením a způsobem jeho financování (15). Uživatelé s vysokou spotřebou energie existenci takovéto vazby popírají, neboť příplatek byl určen k pokrytí schodku, který vznikl při zúčtování regulovaných činností, při nichž nešlo pouze o poskytování elektřiny za regulované sazby, ale také o jiné náklady související se soustavou. Příplatek proto nebyl specificky vyčleněn na pokrytí ztrát vzniklých při dodávkách elektřiny za regulované sazby. Zadruhé, neexistovala žádná přímá ani nepřímá vazba mezi úrovní sazeb a uplatněným příplatkem, neboť sazby stanovené v roce 2004 byly bezpodmínečné (nepodléhaly dalším úpravám v následujících letech).
(67)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie dále uvádí, že příplatek nepředstavoval parafiskální poplatek či dávku, protože podle španělského práva neměl fiskální povahu. Fiskální opatření se používají k financování veřejných výdajů, zatímco v tomto případě bylo cílem příplatku vyrovnat schodek, který vytvořily soukromé hospodářské subjekty (distributoři), jež v rámci elektroenergetické soustavy prováděly regulované činnosti. Podle španělské ústavy lze nová fiskální opatření zavést pouze zákonem (nikoli královským dekretem). Stát navíc nikdy není vlastníkem příjmů z příplatku ani nemá pravomoc s nimi nakládat, jelikož tyto prostředky se převádí na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE a stát si je nemůže přivlastnit. Proces vyrovnání je plně automatický a CNE nemá žádný prostor pro vlastní uvážení ani autonomii či kontrolu nad určením nebo výší finančních prostředků, které mají být vyrovnány jednotlivým subjektům.
(68)
Komise podle uživatelů s vysokou spotřebou energie tuto skutečnost uznala v rozhodnutí o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (16), v němž uvedla, že „převod částek prostřednictvím regulačního orgánu CNE má sloužit především účetním účelům“, a nedospěla k závěru, že by opatření zahrnovalo státní prostředky.
(69)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že tato situace je totožná se scénářem „nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí“, neboť v obou případech vláda zavedla příplatek, který měl vyrovnat trvalé náklady spojené se soustavou. Tato argumentace byla podle všeho potvrzena také ve věci týkající se Spojeného království (17).
Žádný dopad na hospodářskou soutěž a obchod
(70)
Společnosti Asturiana de Zinc a Alcoa tvrdí, že vzhledem ke zvláštním vlastnostem trhů s hliníkem a zinkem nemůže mít opatření týkající se ceny elektřiny použité při výrobě těchto kovů žádný dopad na obchod v EU, jelikož kovy jsou komodity a jejich ceny se stanovují na světové úrovni na Londýnské burze kovů. Za těchto okolností se rozdíly mezi místními výrobními náklady nepromítají do rozdílů ve světových cenách.
(71)
Tyto dvě společnosti tvrdí, že v EU roste ve výrobě hliníku a zinku schodek, zatímco poptávku v rostoucí míře uspokojují dovozy ze třetích zemí.
(72)
Pokud ve Španělsku zanikne odvětví výroby hliníku a zinku, nezastoupí je žádné nové subjekty z EU, neboť závody (na výrobu hliníku) v EU již naplno využívají svoji kapacitu a žádný nový ani stávající výrobce by neměl motivaci svou kapacitu zvyšovat, jelikož si nemůže být jist, že bude moci dlouhodobě odebírat elektrickou energii za rozumné ceny. Schodek by tudíž byl pokryt pouze z dovozu.
(73)
Alcoa kromě toho tvrdí, že sazby neohrožují zájmy jiných evropských výrobců, neboť nabízejí elektřinu za cenu, která je totožná s průměrnou cenou placenou jinými výrobci hliníku v EU-25.
I kdyby průmyslové sazby s doložkou o přerušení představovaly podporu, šlo by o „existující podporu“
(74)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že sporné sazby existovaly již před přistoupením Španělska k EU.
(75)
I když označení „sazba G4“ bylo formálně zavedeno ministerským nařízením ze dne 6. března 1986, sazba fakticky existovala již před 1. lednem 1986, kdy Španělsko přistoupilo k EU, neboť odpovídá bývalé „průmyslové sazbě I při dlouhodobém využívání“, která byla stanovena ministerským nařízením ze dne 14. října 1983, tedy před přistoupením Španělska k EU. Všichni koneční uživatelé elektřiny, kteří využívali sazbu I, byli automaticky převedeni do sazby G4, což byla de facto stejná sazba s novým jménem.
(76)
Ministerské nařízení z roku 1983 rovněž výslovně stanoví i ostatní sazby s doložkou o přerušení.
(77)
Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie by navíc opatření představovalo existující podporu na základě článku 15 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie (18), a to kvůli uplynutí desetileté promlčecí lhůty.
Zpětnému získání podpory by bránila zásada legitimního očekávání
(78)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že i za předpokladu, že by nebylo možné považovat sazby za existující podporu, by zpětnému získání podpory bránila zásada legitimního očekávání. V průběhu celého roku 2005 byly sazby předmětem přímé platby mezi soukromými hospodářskými subjekty. Uživatelé nemohli předem vědět, že se ze sazeb stanovených v prosinci 2004 stane na základě vládního opatření přijatého v červnu 2006 státní podpora. Žádný (jakkoli obezřetný) hospodářský subjekt nemohl tuto změnu ve své právní situaci očekávat. Proto uživatelé legitimně očekávali, že jejich sazby státní podporu nezahrnují.
PŘIPOMÍNKY OD GALICIJSKÉ A ASTURSKÉ REGIONÁLNÍ SAMOSPRÁVY
(79)
Pokud jde o možnou podporu pro uživatele s vysokou spotřebou energie, galicijská regionální samospráva tvrdí, že se Komise dopustila chyby, když použila cenu na organizovaném trhu jako náhradu za tržní cenu, jelikož uživatelé s vysokou spotřebou energie obvykle uzavírají dlouhodobé smlouvy s výrazně lepšími podmínkami.
(80)
Vzhledem k tomu, že dosud nebyla dokončena liberalizace španělského trhu, a zejména s ohledem na neexistenci dvoustranných smluv mezi výrobci a velkými odběrateli má galicijská regionální samospráva za to, že by bylo dobré použít jako měřítko skutečné náklady, které platí výrobci za dodávky těmto odběratelům. Alternativně by bylo možné získat referenční cenu na základě odborné literatury (Wilson, 1993 (19) a Castro-Rodríguez (20), 1999), a to zvážením buď nákladů spojených s nejúčinnější technologií, která vyhovuje specifickým potřebám uživatelů s vysokou spotřebou energie, nebo průměrných nákladů na elektřinu během různých hodin dne. Rozdíl mezi takto získanou referenční cenou a regulovanou sazbou placenou v roce 2005 by byl mnohem nižší. Regionální galicijská samospráva dále tvrdí, že všichni španělští uživatelé včetně těch, kteří mají vysokou spotřebu energie, postupem času v každém případě schodek, který vznikl v důsledku uplatnění nízkých sazeb v roce 2005, splatí.
(81)
Kromě výše uvedeného má regionální galicijská samospráva za to, že systém sazeb v podobě z roku 2005 nebyl právně selektivní, neboť stát nehodlal poskytnout konečným uživatelům výhodu, ale pouze se při stanovení sazeb v roce 2004 dopustil chyb v prognózách tržních trendů a cen. Regionální galicijská samospráva rovněž zpochybňuje závěr, že systém měl dopad na obchod v rámci EU.
(82)
Připomínky asturské regionální samosprávy jsou obdobné jako připomínky španělské vlády, na které odkazují.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(83)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory.
Žádná příčinná souvislost mezi opatřením státu a schodkem, schodek nelze přičítat státu
(84)
Španělsko tvrdí, že schodek nelze přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(85)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev státní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je stanovení sazeb tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(86)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci.
(87)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala (quod non), byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu (quod non), že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
Žádné prostředky státu
(88)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát ani nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a je téže povahy. Sazba je tudíž soukromá cena.
(89)
Zadruhé, finanční prostředky nevybírá stát ani nejsou placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírají distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručují spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytuje, neboť odměnu nabízí systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (21) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynou do státní pokladny, neuvádí se v rozpočtových zákonech, nepodléhají ověřování ze strany nejvyššího kontrolního úřadu a není možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhají úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(90)
Španělsko znovu opakuje, že s těmito prostředky nakládá španělský regulační orgán CNE, který plní pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2011 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (SA NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet vedený jménem CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit.“ Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
Žádná výhoda
(91)
Španělsko nesdílí názor Komise, že regulované sazby poskytují ekonomickou výhodu konečným uživatelům (nebo distributorům).
(92)
Pokud jde o konečné uživatele, Španělsko znovu opakuje, že schodek je výsledkem vyšší moci, a tvrdí, že schodek nevytvářel výhodu pro velké odběratele, jelikož byl s úrokem převeden do sazeb v nadcházejících letech. Proto je údajná ekonomická výhoda plynoucí z nižší ceny elektřiny pouze zdánlivá, neboť rozdíl oproti cenám na volném trhu spotřebitelé uhradí s úrokem.
Dodávky energie za regulované sazby jsou službou obecného hospodářského zájmu
(93)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem EU, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(94)
Španělské orgány zejména tvrdí, že dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol).
(95)
Parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání podle názoru Španělska prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
Závazek Španělska
(96)
Jak je uvedeno v 25. a 26. bodě odůvodnění, schodek vytvořený v roce 2005 je splácen v ročních splátkách včetně úrokové sazby odpovídající sazbě Euribor bez diferenciálu. Aniž jsou dotčeny jeho připomínky, Španělsko se zavázalo, že zpětně zvýší úrokovou sazbu účtovanou uživatelům z řad podniků, jejichž připojení přesahuje 1 kV. Toto zvýšení se určí v poměru k tomu, jak ke schodku z roku 2005 přispěli uživatelé z řad podniků, na něž se vztahuje stávající řízení a jimž byla energie dodávána za souhrnné sazby. Úroková sazba bude odpovídat uplatnění diferenciálu ve výši 65 bazických bodů nad referenční sazbu Euribor, čímž bude obecně vyrovnána se sazbou uplatněnou na schodek v následujících letech.
(97)
Příslušná částka bude uživatelům z řad podniků účtována takto: pokud jde o roční splátky za část schodku z roku 2005, které již byly zaplaceny, uplatní se jednorázové zvýšení přístupových sazeb; pokud jde o částku, kterou je ještě třeba uhradit, uplatní se vyšší úroková sazba přímo na každou roční částku, a to opět ve formě vyšších přístupových sazeb.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(98)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v EU. Jelikož musejí být splněny všechny tyto podmínky, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(99)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V daném případě musí šetření zjistit, a to rovněž s ohledem na splácení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005, zda existoval kladný rozdíl mezi regulovanými sazbami stanovenými v roce 2005 a tržními cenami, které by potenciální příjemci bývali museli uhradit za pořízenou elektřinu a služby poskytované v rámci jejich sazebního režimu. Jakákoli výhoda, pokud jde o tržní podmínky, musí být doložena odkazem na skutečné tržní ceny. Tyto záležitosti, tedy existence kladného rozdílu - nebo naopak jeho nepřítomnost - mezi cenami elektřiny na organizovaném trhu, tržními cenami a regulovanými sazbami a splácení schodku, jsou jedna po druhé zkoumány níže.
Srovnání s průměrnými cenami elektřiny na organizovaném trhu
(100)
Průměrné ceny elektřiny na organizovaném trhu jsou ukazatelem obecných cenových úrovní na velkoobchodním trhu. Tato průměrná referenční cena v průběhu celého roku 2005 činila 59,47 EUR/MWh. Jak je popsáno a znázorněno v 19. bodě odůvodnění (graf 1), během sedmi ne po sobě jdoucích měsíců roku 2005 byly průměrné velkoobchodní ceny vyšší než ceny elektřiny zahrnuté v souhrnných regulovaných sazbách, které se uplatňovaly na všechny konečné uživatele. Proto se zdá, že průměrná sazba, která byla stanovena dekretem č. 2392/2004, vedla ke kladnému rozdílu ve prospěch všech konečných uživatelů, kteří si vybrali regulované sazby, a to alespoň během většiny měsíců v roce 2005.
(101)
Avšak v měsíčních obdobích nepřesahujících jeden rok tento rozdíl v pěti měsících (od ledna do května 2005) neexistoval, a výhoda tudíž nebyla poskytnuta celému regulovanému systému sazeb. Pokud se navíc srovnají období, která jsou delší než jeden rok, např. období do 30. prosince 2007, je možná akumulovaná výhoda od června 2005 více než eliminována poklesem průměrných cen na organizovaném trhu, které se prudce propadaly, až v březnu 2007 dosáhly 37 EUR/MWh, zatímco ceny zahrnuté v regulovaných sazbách se ve stejném období pohybovaly okolo 68 EUR/MWh. Ceny elektřiny zahrnuté v souhrnných sazbách byly od října 2006 ve skutečnosti mnohem vyšší než velkoobchodní dodavatelské ceny (viz graf 1). Přínosy a ekonomické zvýhodnění u odběratelů, jimž byla energie dodávána za regulované sazby v době, kdy byly ceny na organizovaném trhu vyšší než náklady na elektřinu zahrnuté v regulovaných sazbách, tak mohou být eliminovány, když jsou ceny na organizovaném trhu nižší než náklady na elektřinu zahrnuté v regulovaných sazbách.
(102)
Z toho vyplývá, že jak v měsíčních obdobích, která v roce 2005 v součtu nedosáhla jednoho roku, tak ve dvouletých obdobích zahrnujících i část roku 2005 ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách použitelných v roce 2005 podle všeho ve srovnání s velkoobchodními cenami elektřiny na organizovaném trhu nijak nezvýhodňovaly skupinu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby. Skutečností však je, že příjmy z poplatků za přístup a z regulovaných sazeb, které byly hrazeny v rámci celé elektroenergetické soustavy, v roce 2005 nestačily k pokrytí regulovaných nákladů soustavy. Proto je třeba prozkoumat, zda je zavedený mechanismus dostatečný k tomu, aby zaručil, že bude schodek splacen.
Splacení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005
(103)
Jak je popsáno v 15. a 20.-22. bodě odůvodnění, účty elektroenergetické soustavy v roce 2005 zahrnovaly všechny regulované náklady a příjmy soustavy, aniž by byly konkrétní příjmy přiděleny na konkrétní náklady. Například náklady na přenos a distribuci (4,410 miliardy EUR) nebo náklady na podporu kombinované výroby tepla a energie nebo výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů (2,701 miliardy EUR) nebyly rozdělovány mezi regulované příjmy ze souhrnných sazeb na regulovaném trhu a/nebo příjmy z regulovaných poplatků za přístup na volném trhu a tyto dva druhy příjmů nebyly nijak rozlišovány ani při financování uvedených nákladů. Ve skutečnosti mají všichni uživatelé soustavy zisk a lze očekávat, že přispějí k uhrazení nákladů na podporu účinnějších forem kombinované výroby a výroby energie z obnovitelných zdrojů nebo nákladů na služby v oblasti přenosu a distribuce. V tomto systému nekumulativních nákladů u každé sazby není možné následně objektivně rozdělit náklady mezi uživatele na volném trhu a uživatele, kteří využívají regulované sazby, a v rámci této druhé kategorie uživatelů mezi 25 různých sazebních stupňů, které byly v roce 2005 použitelné. Z toho je patrné, že je záhodno zanalyzovat možné výhody či naopak jejich neexistenci u schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005 jako celku.
(104)
V tomto ohledu Španělsko zavedlo mechanismus pro zpětné získání celého schodku z roku 2005, což je v souladu se zmiňovanou univerzálností účtů tehdy uplatňovaného systému. Nedostatek regulovaných příjmů elektroenergetické soustavy k pokrytí nákladů soustavy se řešil pomocí zdrojů shromážděných prostřednictvím „specificky vyčleněného příspěvku“ stanoveného královským dekretem č. 809/2006. Od poloviny roku 2006 se schodek začal zpětně získávat za použití příplatku v hodnotě 1,378 % souhrnných regulovaných sazeb a 3,975 % přístupových poplatků, a poté příplatků nutných k zaručení, že částka 3,8 miliardy EUR plus úroky bude získána během 14,5 roku, tedy v období do roku 2020 (viz body odůvodnění 25 a 26).
(105)
Z toho vyplývá, že příjmy ze zvláštního příspěvku vyčleněného na financování schodku z roku 2005 umožňují uživatelům soustavy hradit účty za elektřinu (s navýšením nutným k následnému vyrovnání účtů soustavy za rok 2005) s výrazným prodlením.
(106)
Za těchto okolností je jediným sporným aspektem metody, která byla v roce 2006 zvolena ke splacení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005 a k vyrovnání účtů, nízká úroková sazba, která byla zpočátku uplatněna na roční splátky, tedy konkrétně referenční sazba Euribor bez diferenciálu. Jak je podrobněji popsáno v 96. a 97. bodě odůvodnění, Španělsko se zavázalo, že úrokovou sazbu pro uživatele z řad podniků, na které se vztahuje stávající řízení, zvýší. Španělsko se zavazuje, že nad referenční úrokovou sazbu uplatní diferenciál ve výši 65 bazických bodů.
(107)
Uplatněním této změny na opatření, které bylo původně použito ke splacení schodku z roku 2005 a které vylučuje domácnosti a malé podniky, jež v rámci opravného mechanismu platily nejvyšší regulované sazby, se ruší jakákoli hypotetická výhoda, kterou společnosti mohly z odkladu plateb od roku 2006 získat. Uplatnění příplatku k sazbě kromě toho znamená, že celková zpětně získaná částka je u každé společnosti přímo úměrná její spotřebě elektřiny. Čím více elektřiny společnost spotřebuje, tím vyšší je příplatek.
Srovnání s tržními cenami elektřiny
(108)
Zadruhé, jak podotýkají některé zúčastněné strany, ceny zaznamenané na organizovaném trhu s elektřinou nejsou odpovídajícím měřítkem, podle něhož by bylo možné porovnat tržní ceny s cenami elektřiny placenými velkými odběrateli na základě regulovaných sazeb. Faktem je, že na základě důkazů obsažených ve zprávě z roku 2005, již vypracoval OMEL, hospodářský subjekt na trhu s elektřinou, pouze sedm konečných uživatelů - oproti stovkám průmyslových a velkých uživatelů z řad podniků - představovalo 5 % poptávky po elektřině pocházející přímo z organizovaného trhu. Průmysloví a jiní velcí odběratelé, zejména odběratelé s vysokou spotřebou energie, u nichž energie představuje výrazný podíl výrobních nákladů (zpravidla 30-40 % u výroby hliníku) požadují a získávají předvídatelné cenové a dodavatelské podmínky. Tyto podmínky jsou stanoveny ve smlouvách s delšími lhůtami než na následující den. Ceny, které jsou každou hodinu kotovány na denním trhu, např. organizovaném trhu s elektřinou, názorně ukazují průměrné tržní ceny dodavatelů, kteří obsluhují různorodé portfolio odběratelů včetně domácností. Nejsou však přiměřeným měřítkem pro určení cen, které by uživatelé s vysokou spotřebou energie měli platit na volném trhu na základě smluv s delšími lhůtami než na následující den. Na rozdíl od stanoviska v rozhodnutí o zahájení řízení z vyšetřování vyplynulo, že regulované sazby, které jsou nižší než průměrné ceny na organizovaném trhu, nutně nezvýhodňují průmyslové uživatele oproti tržním podmínkám, neboť ceny na organizovaném trhu nejsou pro většinu těchto uživatelů tržní ceny. Tím jsou rozptýleny pochybnosti, pokud jde o tuto otázku.
(109)
Kromě toho nebyla v roce 2005 ve Španělsku možnost přejít na volný trh nezvratná. Odběratelé si mohli kdykoli vybrat mezi nejatraktivnějšími nabídkami na regulovaném a volném trhu, což do určité míry vedlo ke sblížení cen. Reverzibilita dodavatelských možností zpravidla nutně stlačuje maloobchodní tržní ceny v situacích, kdy dochází ke zvýšení velkoobchodních cen, jako tomu bylo ve Španělsku od dubna 2005, zatímco opačná pobídka ke zvýšení cen na volném trhu s cílem přiblížit je k nejvyšším úrovním regulovaných sazeb nastává, když je situace opačná.
(110)
Jak potvrzuje sdružení nezávislých dodavatelů (42.-49. bod odůvodnění), během roku 2005 dodavatelé na volném trhu museli dodržovat své smlouvy, nebo je jednostranně ukončit, pokud to bylo možné, nebo znovu vyjednat ceny a upravit je směrem nahoru, a to s rizikem, že jejich odběratelé přejdou na regulovaný trh. Ztráty, které dodavatelům na volném trhu podle jejich vlastních tvrzení vznikly, naznačují, že ceny na volném trhu v roce 2005, zejména u jednoletých smluv, které byly dodržovány, zůstávaly v blízkosti příslušných úrovní regulovaných sazeb, a proto tyto regulované sazby ve srovnání se skutečnými cenami na volném trhu de facto neposkytovaly žádnou ekonomickou výhodu.
(111)
To tudíž znamená, že dva hypotetičtí navzájem si konkurující průmysloví uživatelé, jeden s jednoletou smlouvou na dodávky elektřiny v rámci volného trhu po dobu od ledna do prosince 2005 a druhý s dodávkami za regulované sazby ve stejném období, nesli, pokud byly všechny ostatní faktory rovnocenné, obdobné náklady na elektřinu. Jediný důsledek, který měla úroveň regulovaných sazeb v roce 2005 na ceny na volném trhu, ve skutečnosti spočíval v tom, že uživatelé na volném trhu měli nepřímou výhodu plynoucí z omezení cenových nárůstů, a to i vezmeme-li v úvahu, že tyto nárůsty byly smluvně možné během roku, nebo v dlouhodobějším měřítku v průběhu celého roku 2005. Skutečnou či potenciální hospodářskou soutěž mezi průmyslovými uživateli, kteří získávali elektřinu na volném, respektive regulovaném trhu, nemohly regulované sazby narušit.
(112)
Zatřetí, v rozhodnutí o zahájení řízení se Komise odvolávala zejména na nízké úrovně regulovaných sazeb ve výši 23,90 EUR/MWh a 27,00 EUR/MWh, které v roce 2005 platily pro velké průmyslové odběratele (sazba G4), respektive velké průmyslové odběratele s přerušitelnými dodávkami (např. sazba 3.4), jak ukazuje tabulka 3 v 30. bodě odůvodnění. Jak podotýkají některé třetí strany, úrovně regulovaných sazeb, vůči nimž se v rozhodnutí o zahájení řízení vznášejí námitky, nejsou sazbami, nýbrž průměrnými cenami po slevách. Úrovně základních sazeb stanovené dekretem č. 2392/2004 (uvedené v tabulce 1) byly bez slev 56,12 EUR/MWh (sazba 3.4), respektive 25,44 EUR/MWh (sazba G4).
(113)
V tomto ohledu byly během formálního vyšetřování zjištěny důkazy o tom, že regulované sazby pro průmyslové uživatele, které jsou zmiňovány v rozhodnutí o zahájení řízení, se nacházely na úrovni tržních cen použitelných během celého období od ledna do prosince 2005. Tato skutečnost je vysvětlena níže.
(114)
Zaprvé, byly nalezeny důkazy, že existovaly dvoustranné tržní ceny ve výši 34,45 EUR/MWh, které v roce 2005 platily pro uživatele s vysokou spotřebou energie na volném trhu (55.-57. bod odůvodnění). S ohledem na obchodní rozpětí, které je nižší než průměrné rozpětí ve výši 10 EUR uvedené v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování, tato tržní cena ukazuje, že náklady na dodávky se blížily částce 25,44 EUR/MWh nejnižší regulované sazby (G4) (průměrná cena ex post 23,90 EUR/MWh). Pokud se vezmou v úvahu objektivní rozdíly u dodávek za regulované sazby, např. 9,7krát vyšší objemy dodávek, investice do kontrolního zařízení a lhůty pro platbu, ze skutečnosti, že regulované sazby byly nižší, zjevně nevyplývá pro příjemce žádné nepatřičné ekonomické zvýhodnění.
(115)
Zadruhé, z dostupných důkazů je patrné, že v prosinci 2004 bylo možné uzavírat na dodávky mezi lednem a prosincem 2005 jednoleté smlouvy o základních dodávkách, které se zakládaly na termínovaných tržních cenách ve výši 31,05 EUR/MWh. Pro průmyslové uživatele s přerušitelnými dodávkami se silnou modulací zátěže byla k dispozici konečná tržní cena (s dodatečnými službami a přístupovou sazbou) ve výši 36,67 EUR/MWh, která je nižší než příslušná základní sazba (sazba 3.4), (viz 16., 18. a 58. bod odůvodnění).
(116)
Dodatečné slevy, které byly k dispozici v rámci regulovaných sazeb za řízení odběru (např. modulace zátěže, přerušitelnost), umožňovaly, aby uživatelé, kteří tyto služby poskytují, měli na regulovaném trhu nižší průměrné ceny (22). Tyto slevy, jimiž se rozhodnutí o zahájení řízení specificky nezabývá, byly odměnou za cenné služby pro síť ze strany poptávky, které vyžadovaly úpravy obchodních či průmyslových procesů, investice do nich či jejich omezení. Modulace zátěže vyžaduje, aby byly energeticky náročné průmyslové a obchodní procesy prováděny spíše mimo špičku než během ní, aby se snížila spotřeba a napětí v elektrické síti. I služby v oblasti přerušitelnosti, které jsou síti poskytovány, jsou ekonomicky užitečné. Ty totiž spočívají v tom, že dotčený průmyslový uživatel umožní provozovateli soustavy, aby po upozornění v krátkém předstihu (od několika vteřin do dvou hodin) a na dlouhou dobu (od jedné do dvanácti hodin) přerušil dodávku. Tak tomu bylo v případě příslušných regulovaných sazeb ve Španělsku.
(117)
Přínosy těchto služeb z hlediska zajištění kontinuity dodávek elektřiny se uznávají v právních předpisech EU. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/89/ES ze dne 18. ledna 2006 o opatřeních pro zabezpečení dodávek elektřiny a investic do infrastruktury (23) od členských států vyžaduje, aby zohledňovaly technologie pro řízení poptávky a přijímaly opatření k odstranění překážek, které brání využívání smluv na přerušitelný odběr elektřiny, aby byla zachována rovnováha mezi nabídkou a poptávkou. Tyto služby doplňují, a mohou dokonce nahradit jiné způsoby regulace, které provozovatelé sítě používají, aby se v elektrické síti zaručil soulad mezi poptávkou a nabídkou, a tím se zabránilo přerušením a výpadkům, které jsou sociálně a ekonomicky nákladné a mohou být podnětem k uložení sankcí či vzniku odpovědnosti.
(118)
Právě v případě Španělska jsou tyto služby obzvláště cenné, neboť v roce 2005 neexistovala výrazná kapacita propojení s jinými členskými státy a docházelo k rozsáhlému zavádění nestálých dodávek elektrické energie z obnovitelných zdrojů. Rozsah ekonomické hodnoty těchto služeb a potenciálních nákladů, jejichž vzniku se může v elektroenergetické soustavě předejít, lze znázornit pomocí nákladů, které vynakládá španělský provozovatel sítě Red Eléctrica de España v souvislosti s pořizováním vyrovnávacích služeb. V roce 2005 uvedený provozovatel zaplatil v průměru 65 EUR/MWh za služby sekundární regulace ke zvýšení energie (dodání dodatečné energie do sítě po dobu od 15 vteřin do 15 minut s cílem vyrovnat síť). Pokud jde o terciární regulaci ke zvýšení energie (dodání dodatečné energie do sítě po dobu od 15 minut do 2 hodin s cílem obnovit zásoby energie sekundární regulace), průměrná cena v roce 2005 byla 78 EUR/MWh, přičemž se zvyšovala až na 600 EUR/MWh (24). Tím, že vyrovnávají poptávku a přesměrovávají ji mimo špičku (modulace zátěže) nebo poskytují kapacitu ke snížení odběru v kritických situacích (přerušitelné služby), se slevy z příslušných regulovaných sazeb (např. přibližně 32 EUR/MWh ze sazby 3.4) zdají být ekonomicky opodstatněné.
(119)
Při neexistenci takovýchto slev u opatření k řízení poptávky byly sazby pro uživatele, kteří byli připojeni k síti vysokého napětí (sazby 1.4 a 2.4), na mnohem vyšší úrovni pohybující se mezi 58 a 61 EUR/MWh v případě základní sazby a na 76,20 EUR/MWh v případě průměrné skutečné ceny. Ve srovnání s termínovanými tržními cenami ve výši 31,05 EUR/MWh, které byly k dispozici v období od ledna do prosince 2005, nelze mít za to, že tržní ceny jsou vyšší než regulované sazby použitelné u převážné většiny průmyslových a komerčních uživatelů s vysokou spotřebou energie.
(120)
Z toho vyplývá, že ačkoli ceny zaznamenané na organizovaném trhu s elektřinou nepředstavují vhodné měřítko pro srovnání cen elektřiny, které platí velcí průmysloví a komerční uživatelé, skutečné tržní ceny použitelné na dodávky elektřiny konečným uživatelům, kterým byla energie v roce 2005 dodávána za regulované sazby, byly v souladu s příslušnými úrovněmi regulovaných sazeb.
6. ZÁVĚRY OHLEDNĚ OPATŘENÍ
(121)
Vzhledem k výše uvedeným úvahám se Komise domnívá, že bylo prokázáno zaprvé to, že společnosti, kterým byla elektřina dodávána za souhrnné regulované sazby, neměly z úrovně těchto sazeb žádnou výhodu, a zadruhé - s ohledem na to, že se Španělsko zavázalo, že dané opatření změní, - že předmětným společnostem bude za prodlení při splácení části jejich účtů za elektřinu v roce 2005 účtován přiměřený úrok.
(122)
Dotčené opatření proto uživatele z řad podniků nijak ekonomicky nezvýhodňuje. Vzhledem k tomu, že kritéria čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna ostatní kritéria.
(123)
Komise tudíž dospěla k závěru, že s ohledem na režim, který Španělsko zavedlo, aby zpětně získalo dluh konečných uživatelů vůči elektroenergetické soustavě, nepředstavoval systém sazeb aplikovaný v roce 2005 státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, aniž je jím dotčeno jakékoli posouzení, které Komise případně provede u opatření přijatých Španělskem po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Systém regulovaných sazeb aplikovaný Španělským královstvím v roce 2005 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.