KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/120
af 29. oktober 2014
om støtteordning SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08), som Italien påtænker at indføre for digitalt fremvisningsudstyr
(meddelt under nummer C(2014) 7888)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Den 30. december 2008 meddelte Italien Kommissionen, at Italien havde til hensigt at indføre skattelettelser for investering i film, filmdistribution og digitalisering af film i biografer. De italienske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger den 2. april 2009 og den 23. juni 2009.
(2)
Ved brev af 22. juli 2009 meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at godkende Italiens skattelettelser for investering i film og distribution. Kommissionen meddelte ved samme lejlighed Italien, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde over for det planlagte skattefradrag for investering i digitalt fremvisningsudstyr.
(3)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger.
(4)
Det italienske ministerium for kultur og turisme og Europa-Kommissionen tilrettelagde i fællesskab en workshop om emnet den 21. oktober 2009 i Rom.
(5)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de interesserede parter. Disse videresendte den til Italien, som fik mulighed for at reagere herpå. De italienske myndigheders bemærkninger blev modtaget ved brev af 19. januar 2010. Yderligere informationsudvekslinger fandt sted, herunder i form af yderligere breve fra de italienske myndigheder modtaget den 7. september 2010, den 12. april 2011, den 1. juni 2011, den 1. december 2011, den 10. maj 2012, den 14. september 2012, den 23. april 2013, den 6. december 2013, den 18. april 2014, den 11. juni 2014 og den 1. august 2014.
II. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
1. Den anmeldte foranstaltning
(6)
Skattefradraget til biografvirksomheder, der installerer digitalt fremvisningsudstyr, indgik i en pakke af skatteforanstaltninger til støtte for filmindustrien, som de italienske myndigheder havde indført. Hensigten med disse skatteforanstaltninger var at stimulere markedsdynamikken for at støtte italienske kulturelle film i et konkurrencefremmende miljø og fremme disse film i Italien og Europa.
(7)
Skattefradragsordningen for digitalisering af film består af et skattefradrag på 30 % af udgifterne til anskaffelse af digitalt fremvisningsudstyr. Det årlige skattefradrag er begrænset til 50 000 EUR pr. sal.
(8)
Følgende omkostninger kan være støtteberettigede:
a)
anskaffelse af digitalt fremvisnings- og reproduktionsudstyr
b)
anskaffelse af udstyr og maskiner til modtagelse af digitale signaler via jordbaseret og/eller satellitbaseret transmission
c)
anskaffelse via finansiel leasing eller leje af ovennævnte udstyr, systemer og maskiner, hvor de pågældende kontrakter skal indeholde en bestemmelse om brugervirksomhedens forpligtelse til at købe de pågældende aktiver efter leasingperiodens udløb eller om dennes forkøbsret
d)
udgifter til personaleuddannelsesaktiviteter
e)
udgifter forbundet med renovering og tilpasning af fremvisningsrum, udstyr og maskiner og tilstødende lokaler og rum, der tidligere blev anvendt til 35 mm-filmfremvisning.
Udgifterne under de to sidstnævnte litra må ikke udgøre mere end 20 % af de samlede udgifter under litra a), b) og c).
(9)
Ifølge de italienske myndigheders oprindelige anmeldelse er støtten uden betingelser for biografer med mellem en og fire biografsale og for biografkomplekser med mellem fem og ti sale i byer med en befolkning på under 50 000 indbyggere eller mindre. For andre biografkomplekser med op til 24 sale vil de som betingelse for støtten skulle forpligte sig til at lade 50 % af fremvisningerne bestå af kulturelle film og at udstyre mindst 50 % af biografsalene med digitale fremvisere.
(10)
Skattefradraget finder anvendelse på skattepligtige biografvirksomheder i Italien.
(11)
Retsgrundlaget for ordningen er følgende:
a)
lov nr. 244 af 24. december 2007 om udarbejdelse af det årlige og flerårige statsbudget (legge 24.12.2007 n.244)
b)
lovdekret nr. 91 af 8. august 2013, ophøjet til lov, efter ændring, ved lov nr. 112 af 7. oktober 2013 (decreto legge 8.8.2013, n.91, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 ottobre 2013, n.112)
c)
nye gennemførelsesbestemmelser om skattefradrag til biografer til indførelse og anskaffelse af udstyr og maskiner til digital fremvisning (Nuove disposizioni applicative dei crediti d'imposta concessi alle imprese di esercizio cinematografico per l'introduzione e acquisizione di impianti e apparecchiature destinate alla proiezione digitale).
2. Tvivl, som Kommissionen har givet udtryk for
(12)
Kommissionen konkluderede i åbningsafgørelsen, at foranstaltningen udgjorde statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF). Ved at tilbyde skattelettelser gav den italienske stat afkald på visse skatteindtægter, og ordningen omfattede derfor statsmidler. Ordningen gav visse virksomheder en økonomisk fordel, i dette tilfælde biografvirksomheder. I lyset af den internationale handel med film kan denne selektive fordel påvirke samhandelen i EU. Kommissionen tvivlede på, at støtten kunne anses for forenelig med det indre marked.
(13)
For det første tvivlede Kommissionen på, om det planlagte skattefradrag for digitalisering af film var nødvendigt. Den satte spørgsmålstegn ved det planlagte maksimale skattefradrag (50 000 EUR pr. sal), idet dette med et skattefradrag på 30 % svarede til maksimale støtteberettigede installationsomkostninger på 166 667 EUR pr. sal (50 000 EUR × 100/30). Dette beløb var højere end de anslåede omkostninger ved digitalt fremvisningsudstyr på 100 000 EUR, som de italienske myndigheder havde oplyst. Kommissionen tvivlede på, om det maksimale skattefradrag skulle være så højt, og om de anslåede omstillingsomkostninger var et rimeligt skøn. Kommissionen tvivlede desuden på, om installationen af 2K (3)-DCI-kompatibelt (4) fremvisningsudstyr var en forudsætning for udgivelse af italienske eller europæiske kulturelle film.
(14)
For det andet tvivlede Kommissionen på den påtænkte støtteforanstaltnings proportionalitet. Kommissionen bemærkede, at der var større sandsynlighed for, at større biografer havde råd til at anskaffe digitalt fremvisningsudstyr uden offentlig støtte. Kommissionen påpegede endvidere, at biografvirksomhederne havde adgang til kommercielle omstillingsmodeller såsom Virtual Print Fee-modeller (»VPF«) (5). Kommissionen rejste derfor spørgsmålet om, hvorvidt offentlig støtte i det påtænkte omfang pr. sal ville »fortrænge« kommercielle alternativer.
(15)
For det tredje tvivlede Kommissionen på, om det planlagte skattefradrag var en tilstrækkelig støtteforanstaltning. Den bemærkede, at det anslåede budget for foranstaltningen (16,8 mio. EUR) svarede til installationsomkostninger på 56 mio. EUR, hvilket var et betydeligt lavere beløb end de anslåede omstillingsomkostninger (395,7 mio. EUR på grundlag af 100 000 EUR pr. sal). Ud over tilstrækkeligheden af den tilgængelige finansiering tvivlede Kommissionen også på, om den påtænkte foranstaltning i tilstrækkelig grad var rettet mod opfyldelsen af målet om at øge distributionen af kulturelle italienske og europæiske film. Den tvivlede på, om de italienske myndigheder ville være i stand til at sikre, at biografvirksomheder med digitalt fremvisningsudstyr ville indføre alternative forretningsmodeller, så de kunne tilbyde Italiens biografgængere et bredere udvalg af kulturelle film. Da støttemodtageren for at kunne benytte skattefradraget skulle have tilstrækkelige skattemæssige forpligtelser, og da foranstaltningen indebar, at biografvirksomheden skulle finansiere 70 % af investeringen, tvivlede Kommissionen på, om de biografer, der havde størst behov for støtten, kunne drage fordel heraf. Kommissionen tvivlede desuden på, om den påtænkte engangsstøtte (ifølge anmeldelsen var der tale om en 2-årig pilotforanstaltning) ville være en bæredygtig løsning på den forventede kortere levetid af og de øgede driftsomkostninger forbundet med installation af digitalt udstyr.
(16)
For det fjerde var Kommissionen i tvivl om støttens økonomiske, sociale og kulturelle indvirkning. Kommissionen anerkendte, at det kunne være i en medlemsstats fælles interesse at anvende statsstøtte til investering i digitaliseringen af filmfremvisningen i biografer, men den ønskede sikkerhed for, at foranstaltningen ville være teknologineutral. Den anmodede navnlig om at få bekræftet, at biografvirksomheder ikke ville blive tilskyndet til at investere i en digital standard frem for en anden. Den anmodede derudover de italienske myndigheder om at sikre, at de film, der udkommer digitalt i et åbent standardformat, der er lavere end den digitale standard for det fremvisningsudstyr, der ydes støtte til, også kan fremvises. Den bemærkede desuden, at støtte til installation af digitalt fremvisningsudstyr indirekte kunne være til fordel af de største amerikanske filmselskaber (i forbindelse med DCI-kompatibelt udstyr). Øget efterspørgsel efter den påtænkte støtte kunne forhøje prisen på det begrænsede udbud af fremvisningsudstyr. Som følge af støtten kunne den kritiske masse af digitale biografer i Italien blive nået hurtigere i Italien, hvilket kunne fremskynde overgangen til digital distribution og således lukningen af de biografer, som ikke var i stand til at installere digitalt udstyr forinden. Kommissionen tvivlede overordnet set på, at de potentielle konkurrencefordrejninger ville blive opvejet af støttens sociale og kulturelle fordele.
3. Ændringer af den påtænkte foranstaltning siden indledningen af proceduren
(17)
Efter Kommissionens indledning af undersøgelsesproceduren er den italienske skattefradragsforanstaltning for digitalisering af film blevet gennemført under overholdelse af de minimis-tærsklerne (6). De italienske myndigheder ønsker at gennemføre foranstaltningen fuldt ud over de minimis-tærsklerne med forbehold af Kommissionens godkendelse.
(18)
De italienske myndigheder vurderer, at foranstaltningens budget vil beløbe sig til omkring 7,5 mio. EUR i perioden 2014-2015.
(19)
Denne afgørelse dækker perioden frem til den 31. december 2022. De italienske myndigheder forventer, at skattefradraget vil blive benyttet hyppigst i 2014 og 2015.
(20)
De udkast til gennemførelsesbestemmelser, som de italienske myndigheder ønsker at gennemføre fuldt ud (over de minimis-tærsklerne), afviger på vigtige punkter fra den oprindelige anmeldelse.
(21)
For det første er kravet til mellemstore og store biografer om at vise et vist antal italienske og europæiske kulturelle film som en betingelse for støtten blevet fjernet fra de ændrede gennemførelsesbestemmelser. I de senere år har det været vanskeligt for de italienske myndigheder at kontrollere, om mellemstore og store biografer overholder dette krav. Myndighederne anfører desuden, at det er nødvendigt at fjerne dette krav for at genskabe lige konkurrencevilkår mellem de større biografer, som har behov for støtte, og de megakæder, som dominerer det italienske biografmarked (se betragtning 37).
(22)
For det andet indføres der i denne forbindelse en tærskel på 60 sale i de ændrede gennemførelsesbestemmelser. Biografvirksomheder, som ejer eller styrer et stort antal sale, er ikke omfattet af skattefradraget. Efter de italienske myndigheders opfattelse er dette et godt alternativ til de oprindelige programlægningskrav indført for at sikre, at foranstaltningens mål opfyldes, og for at udelukke de markedsaktører, som på grund af deres størrelse bør være i stand til at omstille sig uden støtte.
(23)
For det tredje skal støttemodtageren i henhold til de ændrede gennemførelsesbestemmelser afgive en erklæring for at sikre, at overkompensation og omdirigering af støtten undgås, hvis skattefradraget kombineres med kommercielle (VPF-)modeller.
(24)
For det fjerde er der i henhold til de ændrede bestemmelser mulighed for at kombinere støtten med en maksimal støtteintensitet på 75 % af de samlede omkostninger. For biografer med en eller to sale er den maksimale kumulative støtteintensitet 90 %.
(25)
Ud over disse ændringer har det siden 2012 været muligt for støttemodtagerne at overføre skattefradraget for digitalt fremvisningsudstyr til leverandørerne af dette udstyr, banker, finansielle formidlere og forsikringsselskaber (se betragtning 56).
III. BEMÆRKNINGER FRA DE INTERESSEREDE PARTER
(26)
Kommissionen modtog omkring 20 bemærkninger fra de interesserede parter på baggrund af den offentlige høring om støtteforanstaltningen, der blev afholdt i 2009. Bemærkningerne blev fremsat af:
-
europæiske og italienske erhvervsorganisationer, der repræsenterer distributører og biografer, Commission Supérieure Technique de l'Image et du Son (CST) i Frankrig og European Digital Cinema Forum (EDCF)
-
de franske myndigheder, tyske og britiske filmfonde og det europæiske netværk af regionale filmfonde (Cineregio), flere bidragydere henviste ligeledes til EFAD's publikationer om dette emne (7)
-
en række virksomheder, filmfolk og enkeltpersoner fra Italien, Frankrig, Schweiz og Det Forenede Kongerige.
Der blev desuden afholdt en workshop om emnet i oktober 2009 i Rom.
(27)
Med hensyn til støttens nødvendighed understregede alle bidragyderne, at der var behov for statsstøtte til digitaliseringen af filmfremvisningen i biografer, hvilket blev betragtet som en uundgåelig udvikling. Både de franske myndigheder og UK Film Council anførte, at de generelle fordele ved digital filmfremvisning indebar en asymmetrisk fordeling af omstillingsomkostningerne (båret af biografvirksomheden) og direkte finansielle fordele (for distributøren). Denne asymmetriske situation gjorde det vanskeligt at gennemføre en rettidig omstilling fuldt ud uden ekstern støtte. I denne forbindelse identificerede bidragyderne en klar risiko for, at mange af Europas mindre biografer og/eller biografer i fjerntliggende egne ville forsvinde, hvis de digitale fremvisningssystemer ikke blev mere tilgængelige og prisoverkommelige. EFAD anførte i en erklæring fra september 2009, at der var risiko for, at 30 % af de europæiske biografsale ville forsvinde. Både de franske myndigheder og den tyske Filmförderungsanstalt understregede, at både fremvisningen og distributionen af film ville blive ramt, hvis der ikke blev ydet støtte. En lang omstillingsperiode med parallel distribution af analoge og digitale filmkopier ville være for dyr, navnlig for de mindre filmdistributører. Hvis der ikke blev ydet støtte, ville dette i sidste ende have en betydelig negativ indvirkning på filmdistributionen og den kulturelle mangfoldighed i Europa og på de europæiske borgeres adgang til kultur.
(28)
Alle bidragyderne understregede ligeledes, at de såkaldte DCI-standarder var almindeligt anerkendt som den fælles standard for digital filmfremvisning. Fremme af en global standard blev betragtet som et positivt element snarere end en ulempe for biografer, fordi den skabte lige konkurrencevilkår.
(29)
Med hensyn til omkostningerne ved installation af digitalt fremvisningsudstyr på 100 000 EUR pr. sal blev dette skøn generelt ikke anset for at være for højt. Flere bidragydere påpegede derimod, at omkostningerne ville være langt højere, hvis en omfattende renovering af fremvisningsrummet var påkrævet, hvilket navnlig kunne være tilfældet for små biografer. Nogle bidragydere påpegede imidlertid, at priserne på digitalt filmudstyr var faldende.
(30)
Flere bidragydere anførte, at selv om omstillingsomkostningerne var langt højere end den tilgængelige statsstøtte (hvilket syntes at være tilfældet for det italienske skattefradrag), skulle statsstøtten betragtes som en supplerende indtægtskilde, f.eks. til VPF-afgifter og biografvirksomhedernes egne midler.
(31)
Med hensyn til støttens proportionalitet kritiserede nogle af de interesserede parter skattefradraget, da der efter deres opfattelse var størst sandsynlighed for, at større biografer ville få gavn af støtten. Andre anførte, at det kunne være hensigtsmæssigt at yde støtte til større biografer, eventuelt på grundlag af programlægningsforpligtelser. Nogle bidragydere tilsluttede sig imidlertid EFAD-erklæringen og understregede, at det var vigtigt ikke at indføre forskelle i behandlingen, f.eks. (i den konkrete sag om det italienske skattefradrag) som følge af de berørte biografers forskellige skattemæssige forpligtelser, men også (mere generelt) som følge af en begrænsning af adgangen på grundlag af biografernes programlægning, størrelse og placering. International Federation of Film Distributors' Associations (FIAD) påpegede, at selv store biografvirksomheder ikke altid er rentable på grund af udviklingen på biografmarkedet i dag og den generelle økonomiske situation.
(32)
Der var meget forskellige holdninger til tilgængeligheden af kommercielle omstillingsmodeller og deres anvendelighed i mindre biografer. Nogle anførte, at der ikke var nogen standardforretningsmodel for digitaliseringen af film. Andre anførte, at et stort antal biografer ikke havde adgang til de VPF-aftaler, der blev tilbudt af tredjeparter, dvs. investorgrupper (se også fodnote 5), på grund af karakteren og omfanget af deres programlægning (antallet af VPF-afgifter afhang af antallet af film, der vises den første uge efter udgivelsen, og/eller af antallet af sale i den pågældende biograf). Europa Distribution anførte, at de kommercielle forretningsmodeller kun fungerede for de mere rentable biografer og store kommercielle distributører. Ifølge EFAD's baggrundspapir er det kun muligt at udstyre omkring 10 000 europæiske biografsale ud af i alt 30 000 sale ved brug af VPF-modellen. En bidragyder mente, at de kommercielle VPF-modeller ligeledes kunne anvendes af mindre biografer. De franske myndigheder anførte, at de tilgængelige kommercielle omstillingsmodeller under alle omstændigheder ikke dækkede alle omkostningerne ved digitalisering af film (f.eks. renovering af fremvisningsrum), og at biografvirksomheden desuden altid selv skulle yde et bidrag. Offentlig støtte kunne også spille en afgørende rolle i disse tilfælde.
(33)
Med hensyn til støttens tilstrækkelighed anførte de interesserede parter, at statsstøtten generelt ville gøre det nemmere for mindre virksomheder at modstå den stærke konkurrence fra store biografkomplekser og skabe lige konkurrencevilkår. Det blev forventet, at installationen af digitalt fremvisningsudstyr ville give biografgængere et bredere udvalg. Bidragyderne understregede ligeledes andre fordele ved digital film såsom fremvisningskvaliteten, den fleksible programlægning og de lavere distributionsomkostninger. De franske myndigheder anførte, at der ved vurderingen af tilstrækkeligheden af støtten til digital film ikke skulle være fokus på større mangfoldighed i programlægningen, men på mulighederne for at forhindre lukning af biografer. Efter deres opfattelse ville digitaliseringen af de forskellige biograftyper sikre fremvisningen af en bred vifte af film. European Digital Cinema Forum anførte, at selv de mindre rentable biografer kunne drage fordel af den italienske foranstaltning, hvis det var muligt at modregne skattefradraget i momsen.
(34)
Nogle bidragydere påpegede skattefradragets kortsigtede karakter, der stod i et modsætningsforhold til de mere langsigtede udfordringer forbundet med digitaliseringen af film. Det blev imidlertid også anført, at standarderne var tilstrækkelig veletablerede til at sikre, at de mindst ville holde i ti år, og at levetiden for digitalt fremvisningsudstyr endnu ikke kunne vurderes. Den tyske Filmförderungsanstalt anførte, at støtten til digitaliseringen af film ville være mindre omkostningskrævende end omkostningerne forbundet med genopbygning af biografer og kulturel mangfoldighed, der ville være påkrævet, når de aktører, der ikke selv kunne finansiere omstillingen, var forsvundet fra markedet. Tyskland understregede ligeledes, at det var nødvendigt at udforme støtteforanstaltningen og skræddersy støtten specifikt til den konkrete nationale og regionale kontekst i den enkelte medlemsstat. Dette blev også understreget i EFAD-erklæringen, hvor det blev anført, at der ikke var nogen standardløsning. Den italienske biografforening (ANEC) forventede, at konteksten ville have ændret sig tilstrækkeligt ved udløbet af det digitale udstyrs levetid, således at udskiftningen ikke ville blive så stor en udfordring. European Digital Cinema Forum anførte endvidere, at eventuelle yderligere driftsomkostninger kunne dækkes ved tilførsel af supplerende midler til de berørte biografer.
(35)
Med hensyn til støttens økonomiske, sociale og kulturelle indvirkning understregede bidragyderne generelt behovet for én standard for digital filmfremvisning og den brede anerkendelse af DCI-standarder. Det blev anført i EFAD-erklæringen, at støtten til digital filmfremvisning ikke skulle påtvinge en bestemt teknologisk løsning, men at der samtidig skulle tages hensyn til den teknologiske situation i sektoren. Europa Distribution advarede om, at mange biografer ville lukke, hvis industristandarden ikke blev anvendt. ANEC bekræftede, at biograferne under alle omstændigheder frit kunne vælge at investere i den standard, de foretrak. Flere bidragydere anførte, at DCI-kompatibelt udstyr også kan anvendes til visning af alternative programmer med andre (lavere) digitale standarder, hvorimod det modsatte (visning af DCI-kompatible filmkopier på f.eks. 1.3K-udstyr) ikke var muligt. Bidragyderne mente ikke, at der var risiko for prisstigninger, men forventede derimod, at priserne ville falde over tid. I både i de franske myndigheders bemærkninger og EFAD's baggrundspapir blev det i denne forbindelse understreget, at enhver støtteforanstaltning skulle udformes med henblik på at undgå konkurrencefordrejning på markedet for digitalt udstyr. Enhver støtteforanstaltning skulle derfor baseres på en vurdering af omkostningerne til digitalt udstyr, og støtten skulle begrænses på grundlag af disse omkostningsskøn. Bidragyderne gav ikke som Kommissionen udtryk for bekymring over, at statsstøtten kunne fremskynde digitaliseringen og hermed lukningen af biografer (se betragtning 16). Statsstøtten blev derimod fremhævet som en bæredygtig løsning på udfordringerne forbundet med digitaliseringen af film. Den italienske forening af arthousebiografer gjorde opmærksom på biografernes begrænsede geografiske dækningsområde, hvilket ifølge foreningen betød, at de konkurrencefordrejende virkninger ville være små.
IV. ITALIENS BEMÆRKNINGER
1. Støttens nødvendighed
(36)
De italienske myndigheder har forelagt Kommissionen oplysninger om det italienske biografmarkeds karakteristika (senest opdateret i oktober 2013). Det samlede anslåede antal biografsale i Italien er 3 936 sale fordelt på 1 872 biografer. Der kan sondres mellem fire kategorier:
a)
Store biografnetværk (8) med over 60 sale. Der er kun to netværk af denne type, nemlig UCI og The Space. De har 787 biografsale i 76 biografer.
b)
Små biografnetværk. Der er 15 netværk af denne type med højst 60 sale hver. Biograferne i denne kategori har 513 biografsale i 104 biografer.
c)
Små kommercielle biografer. De har 1 287 biografsale i 351 biografer.
d)
Mindre biografer, der næsten udelukkende omfatter énsalsbiografer (90 % af biograferne) og sæsonbiografer og/eller kirkebiografer. Der er 1 340 biografer af denne type med omkring 1 500 biografsale.
(37)
De største biografnetværk (kategori a)) tegner sig for 40 % af den nationale markedsandel, og biograferne i kategori d) tegner sig kun for 5-10 % af markedsandelen.
(38)
Skattefradragsordningen er rettet mod biograferne i kategori b)-d). Navnlig i lyset af de to store biografnetværks stærke stilling på markedet mener de italienske myndigheder, at statsstøtten er nødvendig for at gennemføre digitaliseringen af disse små eller mellemstore biografvirksomheder fuldt ud.
(39)
Ifølge data fra ministeriet for kultur og turisme ansøgte 1 603 biografsale om skattefradrag for digitalisering af film i perioden 2010-2013 (data fra april 2014). Foranstaltningen, der blev gennemført i henhold til de minimis-reglerne, var navnlig populær umiddelbart efter iværksættelsen i 2010, hvor 671 biografsale benyttede sig af foranstaltningen.
(40)
Gennemførelsen af støtteforanstaltningen under overholdelse af de minimis-reglerne har imidlertid vist sig at være utilstrækkelig til at vende udviklingen. Navnlig mellemstore flersalsbiografer har således kun været i stand til at digitalisere nogle af deres biografsale.
(41)
De italienske myndigheder anfører, at digitaliseringen af italienske biografer stadig halter bagefter. I oktober 2013 lå digitaliseringsprocenten på omkring 62 % (9). Ifølge skøn forelagt af de italienske myndigheder i juni 2014 er der stadig mindst 700 biografsale, som skal digitaliseres.
(42)
Et betydeligt antal biografer, navnlig små og mellemstore biografer, er således i fare. Deres forsvinden ville ikke kun indebære tab af arbejdspladser i de enkelte biografvirksomheder, men ville også få indvirkning på filmdistributionen og begrænse udvalget af film for biografgængerne.
(43)
De italienske myndigheder har navnlig understreget den rolle, som énsalsbiografer og mellemstore biografer spiller i Italien. Den fortsatte tilstedeværelse af den første gruppe er af afgørende betydning for at sikre alle borgere lige adgang til biografer, herunder til biografer i mindre byer i landdistrikter og bjergområder. Den anden gruppe af mellemstore biografer er rygraden i distributionen og visningen af kvalitetsfilm i Italien. Deres fortsatte tilstedeværelse er vigtig, da de er et alternativ til de to store biografnetværk, som dominerer markedet.
(44)
De italienske myndigheder forventer, at traditionelle film vil forsvinde fuldstændigt fra markedet i løbet af nogle få uger eller måneder. Da skæringspunktet nærmer sig, understreger de italienske myndigheder, at det er nødvendigt at gennemføre foranstaltningen over de minimis-tærsklerne.
(45)
Med hensyn til det planlagte maksimale skattefradrag (50 000 EUR pr. sal) og de anslåede omkostninger ved digitalt fremvisningsudstyr har de italienske myndigheder justeret deres skøn over de gennemsnitlige digitaliseringsomkostninger pr. sal til 50 000-60 000 EUR (tal forelagt i april og juni 2014). Det maksimale skattefradrag svarer med andre ord til omstillingsomkostninger, som er betydeligt højere end de anslåede gennemsnitlige omstillingsomkostninger. De italienske myndigheder anfører imidlertid, at skattelettelserne er beregnet på grundlag af en procentdel af de faktisk afholdte udgifter. Ved en gennemsnitlig investering på 50 000 EUR vil skattefradraget (30 %) beløbe sig til 15 000 EUR. I praksis er det maksimale skattefradrag således som hovedregel ikke blevet anvendt. Maksimumsloftet sikrer imidlertid, at støttebeløbene begrænses i absolutte tal i tilfælde af unormalt høje omstillingsomkostninger.
(46)
Med hensyn til støttens nødvendighed er det endvidere vigtigt at bemærke, at digitaliseringsomkostningerne ifølge de seneste oplysninger fra de italienske myndigheder stadig beløber sig til flere tusinde euro pr. sal. Mange biografer, navnlig de mindre biografer, kan ikke rejse disse midler fra private kilder, navnlig i den nuværende økonomiske situation i Italien og Europa.
2. Støttens proportionalitet
(47)
De italienske myndigheder understreger generelt, at skattefradraget supplerer de kommercielle omstillingsmodeller og ikke konkurrerer med VPF-modeller.
(48)
De ændrede gennemførelsesbestemmelser indeholder en række bestemmelser, som sikrer, at støtteforanstaltningen fortsat er forholdsmæssig. I disse bestemmelser tages der højde for de tilgængelige markedsmekanismer for digitalisering af film (dvs. VPF-modellerne).
(49)
For det første er det kun biografvirksomheder med højst 60 sale, der kan ansøge om skattefradrag. De to italienske megakæder (UCI og The Space) er således ikke omfattet af støtten. De italienske myndigheder anfører, at den klassiske VPF-model er blevet anvendt med succes i forbindelse med omstillingen af disse dominerende markedsaktører. I lyset af deres markedsstilling (se betragtning 37) bør de desuden ikke være afhængig af statsstøtte til digitalisering.
(50)
Ifølge oplysningerne fra de italienske myndigheder har de to store biografkæder som de eneste gjort brug af den klassiske VPF-model. Mindre biografvirksomheder har imidlertid også anvendt kommercielle mekanismer til at fremme digitaliseringen. I Italien er der blevet udviklet en alternativ VPF-model rettet mod mellemstore og små biografer på grundlag af en aftale mellem foreningen af distributører og foreningen af biografer. I tabel nedenfor skitseres de vigtigste forskelle og ligheder mellem den klassiske og den alternative VPF-model gennemført i Italien
Sammenligning mellem den klassiske og den alternative VPF-model i Italien
Den klassiske VPF-model i Italien
Den alternative VPF-model i Italien
En tredjepart - »investorgruppen« (der har indgået VPF-aftaler med distributører) - indgår en aftale med en biografvirksomhed.
På grundlag af en aftale mellem foreningen af distributører og foreningen af biografer. Ingen involvering af tredjeparter.
Biografvirksomheden ejer ikke det digitale udstyr og betaler ikke herfor med det samme.
Biografvirksomheden ejer det digitale udstyr fra starten og betaler alle købsomkostningerne med det samme.
Både distributørerne og biografvirksomheden bidrager til den gradvise afskrivning af omkostningerne gennem henholdsvis VPF-afgifter og månedlige betalinger. Distributørerne afholder normalt 75 % af omkostningerne og biografvirksomhederne normalt 25 %.
Filmdistributører betaler VPF-afgifter for digital fremvisning af film. Disse afgifter kan dække op til 75 % af digitaliseringsomkostningerne. Biografvirksomheden forventes altid at dække 5 500 EUR af omkostningerne.
(51)
For det andet har de italienske myndigheder under hensyntagen hertil ændret gennemførelsesbestemmelserne for at sikre, at overkompensation og omdirigering af støtten undgås, hvis skattefradraget kombineres med en af de kommercielle (VPF-)modeller. Støttemodtageren skal afgive en erklæring om, at det skattefradrag, der ansøges om, udelukkende vil blive anvendt til dækning af støttemodtagerens egne faktiske omkostninger (se betragtning 23). De italienske myndigheder har anført, at ministeriet for kultur og turisme vil kontrollere konkrete sager for at sikre, at støtten kun dækker den andel af investeringen, som biografvirksomheden rent faktisk skal foretage.
(52)
For det tredje er der blevet indført maksimale kumulative støtteintensiteter for at sikre støtteforanstaltningens proportionalitet. Der sondres i denne forbindelse mellem de mindste biografer (med en eller to biografsale) og andre biografer (se betragtning 24).
3. Støttens tilstrækkelighed
(53)
I indledningsafgørelsen udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt det anslåede budget for foranstaltningen var tilstrækkeligt til at dække de anslåede omstillingsomkostninger. I det opdaterede budget og omkostningsoverslag forelagt af de italienske myndigheder (se betragtning 18 og 45) opdateres vurderingen af den situation, som støtteforanstaltningen er rettet mod. Ved et gennemsnitligt skattefradrag på 15 000 EUR og under hensyntagen til det anslåede budget for ordningen (se betragtning 18), kan 500 biografsale drage fordel af foranstaltningen i perioden 2014-2015, hvor det forventes, at støtteforanstaltningen vil blive hyppigst anvendt. Dette svarer til en betydelig del af de biografsale, der endnu ikke er blevet digitaliseret (se betragtning 40).
(54)
Kravet om programlægning af kulturelle film er blevet fjernet fra ordningen, men de italienske myndigheder har anført, at ordningen stadig har et stærkt kulturelt formål. Fuld digitalisering af det italienske biografmarked vil indebære en bedre distribution af forskellige typer film og øge potentialet for distribution af nichefilm. Hvis alle de forskellige biograftyper i Italien ikke formår at gennemføre digitaliseringen, vil kulturen blive ramt.
(55)
De italienske myndigheder anfører, at skattefradragsforanstaltningen ikke blot indebærer et fradrag i direkte skatter, der skal betales til de italienske skattemyndigheder (selskabsskat), men også i indirekte skatter (såsom moms) og kildeskat og bidrag til sociale sikringsordninger (der betales af arbejdsgivere på vegne af deres ansatte). Der tages hensyn til alle disse skatter ved beregning af skattefradraget. Dette øger adgangen til ordningen, da anvendelsen ikke afhænger af den pågældende virksomheds indtægter.
(56)
I henhold til § 51 i lovdekret nr. 83 fra 2012 er det desuden muligt for støttemodtagerne at overføre skattefradraget for digitalt fremvisningsudstyr til leverandørerne af dette udstyr, banker, finansielle formidlere og forsikringsselskaber (se betragtning 25). Dette øger de mindre biografers adgang til støtteforanstaltningen, navnlig familiedrevne biografer uden ansatte.
(57)
Allerede under gennemførelsen af foranstaltningen i henhold til de minimis-reglerne drog alle biograftyper fordel af skattefradraget, herunder de mindste biografer på markedet. Nedenstående cirkeldiagram giver et overblik over støttemodtagerne (2010-2013), hvoraf dette fremgår.
Støttemodtagere opdelt på biograftype (2010-2013, baseret på antal biografsale) (data senest opdateret i april 2014 og forelagt af ministeriet for kultur og turisme)
(58)
De forelagte data viser endvidere en markant stigning i antallet og andelen af små biografer, der drog fordel af skattefradraget i 2012 og navnlig i 2013. Ifølge data fra de italienske myndigheder var i alt 325 biografer eller 24,3 % af de 1 340 mindste biografer også i stand til at benytte skattefradraget til at gennemføre digitaliseringen fra 2010 til udgangen af 2013.
4. Økonomisk, social og kulturel indvirkning
(59)
De italienske myndigheder understreger den kulturelle betydning af at sikre en omfattende digitalisering af film. Installationen af digitalt udstyr indebærer en række vigtige fordele (såsom øget fleksibilitet) for hele biografsektoren (og i sidste ende biografgængerne). Omstillingsomkostningerne er imidlertid høje og ulige fordelt, og biograferne bærer den største byrde. Navnlig de mindste markedsaktører kan ikke gennemføre digitaliseringen uden statsstøtte. De udviklede markedsomstillingsmodeller (VPF-modeller) opvejer ikke i tilstrækkelig grad denne ubalance, og det er ikke alle biografer, der har adgang til disse modeller i samme omfang.
(60)
De italienske myndigheder anfører, at ordningens mekanismer efter deres opfattelse ikke anfægter princippet om teknologineutralitet.
V. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
1. Forekomst af statsstøtte
(61)
Artikel 107, stk. 1, i TEUF har følgende ordlyd: »Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(62)
Som anført i indledningsafgørelsen og mere kortfattet i betragtning 12 udgør foranstaltningen statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Finansieringskilden er skattelettelser, og den italienske stat giver derfor afkald på visse skatteindtægter. Visse biografvirksomheder vil drage økonomisk fordel af ordningen, og visse virksomheder indrømmes således en selektiv fordel under foranstaltningen. Støttemodtagerne konkurrerer med andre virksomheder, som ikke nødvendigvis er omfattet af ordningen. Ordningen fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene. I lyset af den internationale handel med film kan foranstaltningen påvirke samhandelen i EU.
2. Støttens forenelighed
(63)
De italienske myndigheder begrunder foranstaltningen med, at der er tale om støtte til fremme af kultur. Myndighederne har til stadighed understreget betydningen af at gennemføre digitaliseringen af film i Italien fuldt ud hurtigst muligt. Formålet med støtteforanstaltningen er at sikre, at alle biograftyper kan gennemføre digitaliseringen på trods af de høje omstillingsomkostninger.
(64)
På tidspunktet for vedtagelse af indledningsafgørelsen vedrørende foranstaltningen havde Kommissionen endnu ikke fastlagt sin politik for støtte til digital fremvisning. Kommissionen har efterfølgende vedtaget en ny meddelelse om statsstøtte til film og audiovisuelle værker (10), der ajourfører de regler, som lægges til grund for vurderingen af, om statsstøtte til film og audiovisuelle værker er forenelig med artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF.
(65)
Det anføres udtrykkeligt i den nye meddelelse om biograffilm, at støtte til biografer kan vurderes som støtte til fremme af kulturen i henhold til artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF. Foreneligheden af den påtænkte støtte kan derfor vurderes i henhold til denne bestemmelse. Det anføres i meddelelsen om biograffilm, at støtte til modernisering af biografer, herunder digitalisering, kan retfærdiggøres på dette grundlag, hvis støtten er nødvendig, rimelig og hensigtsmæssig.
a) Foranstaltningernes nødvendighed
(66)
Som påvist af de italienske myndigheder og bekræftet i bemærkningerne fra de interesserede parter udgør digitaliseringen af film en udfordring for filmindustrien, der berører europæisk film som helhed, navnlig mindre biografer. Biografernes forsvinden, navnlig uafhængige og mellemstore biografer i mindre byer, vil reducere mangfoldigheden af og det regionale dækningsområde for de film, der vises. En lang og uens omstillingsperiode har med andre ord negative virkninger for fremvisningen og distributionen af film og i sidste ende for europæiske biografgængere.
(67)
På trods af gennemførelsen af foranstaltningen i henhold til de minimis-reglerne halter Italien stadig bagefter, for så vidt angår digitalisering af film.
(68)
Da markedet har passeret vendepunktet for omstilling, idet over 60 % af biografsalene er blevet digitaliseret ved udgangen af 2013, er situationen for de biografer, der ikke kan gennemføre omstillingen uden statsstøtte, samtidig blevet forværret. Der er ingen garanti for, at 35 mm-film er tilgængelige, endog på kort sigt.
(69)
Foranstaltningen er ikke blot rettet mod de mindste biografer, men også mod større kommercielle biografer og netværk. De største biografnetværk (med over 60 biografsale) er imidlertid ikke omfattet af støtten. De italienske myndigheder har argumenteret for, at skattefordelene til alle mindre biografer genskaber lige konkurrencevilkår i sektoren, der domineres af to meget store biografnetværk.
(70)
Formålet med skattefradraget er at hjælpe de biografer, der ikke kan rejse tilstrækkelige private midler til at gennemføre en dyr digitalisering af film, navnlig i den nuværende økonomiske situation.
(71)
Under hensyntagen til ovenstående mener Kommissionen, at støtteforanstaltningen kan anses for at være nødvendig for at bevare og genoprette et mangfoldigt filmlandskab i Italien i en digital kontekst. Den fortsatte tilstedeværelse af forskellige biograftyper, lige fra arthousebiografer med én biografsal til flersalsbiografer med en kommerciel programlægning, er af afgørende betydning for at sikre, at Italiens biografgængere fortsat tilbydes en bred vifte af film. Som anerkendt i bemærkningerne modtaget fra de interesserede parter udgør digitaliseringen af film en udfordring for filmindustrien som helhed, og de kommercielle omstillingsmodeller er kun let tilgængelige for de største biografnetværk. Markedsdataene fra de italienske myndigheder har vist, at gennemførelsen af foranstaltningen i henhold til de minimis-reglerne ikke har været tilstrækkelig til at gennemføre denne omstilling fuldt ud, navnlig for biografer med mere end en biografsal. Selv om visse biografer ganske rigtigt havde adgang til VPF-aftaler, dækker de kommercielle omstillingsmodeller ikke alle omkostningerne ved digitalisering af film (se betragtning 32). Offentlig støtte kan også anses for nødvendig i disse tilfælde, så længe den ydes som supplerende støtte, der sikrer, at foranstaltningen fortsat er forholdsmæssig uanset den pågældende biograftype.
b) Foranstaltningens proportionalitet
(72)
De italienske myndigheder har udelukket biografvirksomheder med over 60 biografsale fra skattefradraget. Den italienske filmmarkedsstruktur viser, at der er et tydeligt skel mellem operatører med højst 60 biografsale og større biografer (se betragtning 36 og 37). Den indførte tærskel synes derfor forholdsmæssig i lyset af ordningens formål.
(73)
Skattefradraget dækker endvidere kun en del (30 %) af omstillingsomkostningerne og er begrænset til 50 000 EUR pr. år. Ved at anføre støttebeløbet som en procentdel af de faktiske digitaliseringsomkostninger har de italienske myndigheder sikret, at støtten fortsat er forholdsmæssig, selv om omkostningerne kan variere i hvert enkelt tilfælde. Som understreget af flere bidragydere (betragtning 29) kan digitaliseringsomkostningerne i nogle tilfælde være langt højere end gennemsnittet, f.eks. hvis en omfattende renovering af fremvisningsrummet er påkrævet. I disse atypiske sager sikrer loftet på 50 000 EUR imidlertid, at de absolutte støttebeløb fortsat er forholdsmæssige.
(74)
I indledningsafgørelsen blev der sat spørgsmålstegn ved, om de kommercielle modeller til digitalisering af film ville blive fortrængt, men som anført i betragtning 50 er der blevet udviklet to kommercielle omstillingsmodeller i Italien. De kan kombineres med det planlagte skattefradrag for digitalisering af film. De italienske myndigheder har indført specifikke bestemmelser i de ændrede gennemførelsesbestemmelser for at sikre, at kombinationen af privat og offentlig finansiering af digitaliseringen af film ikke indebærer overkompensation eller omdirigering af støtten (f.eks. til distributører eller VPF-investorgrupper). De italienske myndigheder fremmer på denne måde en optimal synergi mellem de tilgængelige markedsmodeller og statsstøtte for at fremme fuld digitalisering.
(75)
Skattefradraget kan ligeledes kombineres med andre støtteforanstaltninger. For at sikre støttens proportionalitet har de italienske myndigheder indført maksimale kumulative støtteintensiteter på 90 % for små biografer (biografer med en eller to biografsale) og på 75 % for andre biograftyper.
(76)
Ansøgningen skal generelt ledsages af et bekræftet dokument med angivelse af de faktisk afholdte udgifter for hver biografsal, og ministeriet for kultur og turisme skal kontrollere konkrete sager. Det anføres endvidere i gennemførelsesbestemmelserne, at skattefradraget vil blive inddrevet (med tillæg af renter og bøder), hvis kravene ikke opfyldes.
c) Foranstaltningens tilstrækkelighed
(77)
De italienske myndigheders afklaringer og indførelsen af muligheden for at overføre skattefradraget sikrer, at foranstaltningen vil få betydning for, hvilke støttemodtagere der omfattes af ordningen. Selv de mindst rentable biografer bør have mulighed for at få adgang til ordningen.
(78)
Foranstaltningen er ikke længere et pilotprojekt, men vil være i kraft indtil udgangen af 2022.
(79)
Dataene fra de italienske myndigheder (betragtning 57 og 58) viser, at alle de biograftyper, som foranstaltningen er rettet mod, har adgang til foranstaltningen, navnlig de mindre biografer. Selv om andre faktorer spiller en rolle, skal det bemærkes, at den markante stigning i antallet af biografer med mellem en til fire biografsale, der drog fordel af skattefradraget (i henhold til de minimis-reglerne) i 2012 og 2013, falder sammen med indførelsen af muligheden for at overføre skattefradraget i 2012 (betragtning 25).
(80)
Foranstaltningen synes generelt at være tilstrækkelig til at sikre mangfoldigheden af biografer på det italienske marked, herunder énsalsbiografer, små kommercielle biografer og forskellige typer biografkomplekser. De mange forskellige sale er en forudsætning for fremvisning af en bred vifte af film i disse biografsale.
d) Fordrejning af konkurrencen og påvirkning af samhandelen
(81)
Konkurrencefordrejningen og påvirkningen af samhandelen er begrænset. Den grænseoverskridende indvirkning af biografer er begrænset til tilstedeværelsen af internationale filmoperatører og den internationale dimension af handel med film generelt. Den enkelte biograf har imidlertid i sagens natur et begrænset geografisk dækningsområde, da biografgængere ikke ønsker at rejse langt for at gå i biografen.
(82)
Foranstaltningen er en investeringsstøtte og en støtte af éngangskarakter til biografer, der står over for at skulle gennemføre en omstilling af éngangskarakter. Skattefradraget sikrer, at alle biografer kan gennemføre den digitale omstilling fuldt ud, men fordrejer ikke konkurrencen unødigt i den daglige drift.
(83)
Den fulde gennemførelse af digitaliseringen af film i hele Europa forventes desuden at være til fordel for den europæiske filmindustri som helhed. I denne forbindelse er de tvivlsspørgsmål om digitale filmstandarder, der blev rejst i indledningsafgørelsen, ikke længere relevante. Bidragene fra tredjeparter har vist, at der er enighed i sektoren om de fremherskende digitale filmstandarder.
VI. KONKLUSION
(84)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at støtten opfylder et veldefineret kulturelt formål. De tvivlsspørgsmål med hensyn til nødvendigheden, proportionaliteten, tilstrækkeligheden og indvirkningen, som blev rejst i indledningsafgørelsen, er blevet fjernet. Foranstaltningens konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen er begrænset på en måde, der ikke strider mod den fælles interesse. Skattefradraget for digitalt fremvisningsudstyr er således foreneligt med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra d), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Statsstøtteforanstaltningen, som Italien agter at indføre for digitalt fremvisningsudstyr på grundlag af lov nr. 244 af 24. december 2007, lovdekret nr. 91 af 8. august 2013 og udkast til gennemførelsesbestemmelser om skattefradrag til biografer til indførelse og anskaffelse af udstyr og maskiner til digital fremvisning, er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra d), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Støtteforanstaltningen godkendes derfor.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Italien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 29. oktober 2014.
ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/120
ze dne 29. října 2014
o režimu státních podpor SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08), jež Itálie zamýšlí poskytnout na digitální projekční zařízení
(oznámeno pod číslem C(2014) 7888)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby se k věci vyjádřily (1) v souladu s výše uvedenými články, a se zřetelem k jejich vyjádřením,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 30. prosince 2008 oznámila Itálie Komisi svůj úmysl zavést daňové pobídky pro investice a distribuci v odvětví filmu a digitální projekce. Dne 2. dubna 2009 a 23. června 2009 zaslaly italské orgány doplňující informace.
(2)
Dopisem ze dne 22. července 2009 informovala Komise Itálii o rozhodnutí schválit daňové pobídky Itálie pro investice a distribuci v odvětví filmu. Komise zároveň informovala Itálii o rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie týkající se daňových úlev navrhovaných pro investice do digitálních projekčních zařízení.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se vyjádřily.
(4)
Ministerstvo kulturního dědictví, kulturních činností a cestovního ruchu a Evropská komise uspořádaly na toto téma seminář, který se konal dne 21. října 2009 v Římě.
(5)
Komise obdržela příslušné připomínky zúčastněných stran a předala je italským orgánům, aby se k nim vyjádřily. Jejich připomínky byly obdrženy dopisem zaevidovaným dne 19. ledna 2010. Následně došlo k další výměně informací, včetně doplňkových dopisů italských orgánů zaevidovaných dne 7. září 2010, 12. dubna 2011, 1. června 2011, 1. prosince 2011, 10. května 2012, 14. září 2012, 23. dubna 2013, 6. prosince 2013, 18. dubna 2014, 11. června 2014 a 1. srpna 2014.
II. POPIS OPATŘENÍ
1. Oznámené opatření
(6)
Daňové úlevy pro provozovatele kin, kteří instalují digitální projekční zařízení, byly součástí řady daňových opatření pro filmové odvětví, která italské orgány přijaly. Cílem těchto daňových opatření jako celku bylo stimulovat tržní dynamiku tak, aby byly v podmínkách příznivých pro hospodářskou soutěž podporovány umělecké filmy „italského původu“ a propagovány v Itálii i v Evropě.
(7)
Režim daňových úlev pro digitální projekci umožňuje daňovou úlevu ve výši 30 % nákladů na instalaci digitálního projekčního zařízení. Maximální roční daňová úleva činí 50 000 EUR na jeden kinosál.
(8)
Způsobilé náklady mohou vzniknout v souvislosti s:
a)
nákupem digitálních projekčních a reprodukčních zařízení;
b)
nákupem zařízení a aparatury pro příjem digitálního signálu prostřednictvím pozemního nebo satelitního vysílání;
c)
nákupem nebo pronájmem, čili leasingem, zařízení, systémů a aparatury uvedených shora. Příslušné smlouvy musí obsahovat povinnost odkoupit tento majetek po uplynutí sjednané doby pronájmu nebo ustanovení, podle něhož může uživatel využít tohoto opčního práva před uplynutím této doby;
d)
výdaji na odbornou přípravu zaměstnanců;
e)
výdaji vztahujícími se a sloužícími k rekonstrukci a uzpůsobení projekčních kabin, zařízení a doplňkových služeb a prostor využívaných dříve k promítání 35mm filmů.
Očekávané výdaje uvedené v posledních dvou bodech nesmí činit více než 20 % celkových výdajů vynaložených v rámci písmen a), b) a c).
(9)
Podle původního oznámení italských orgánů by byla podpora bezpodmínečná v případě kin, která mají jeden až čtyři kinosály, a multikin, jež mají 5 až 10 kinosálů v obcích s méně než 50 000 obyvateli. U ostatních multikin, která mají nejvýše 24 kinosálů, měla být podpora podmíněna povinností, aby 50 % programové nabídky tvořily umělecké filmy a aby alespoň 50 % kinosálů bylo uzpůsobeno na digitální projekci.
(10)
Daňová úleva se poskytuje provozovatelům kin, kteří v Itálii musí odvádět daně.
(11)
Právní základy pro tento režim jsou následující:
a)
zákon č. 244 ze dne 24. prosince 2007 o pravidlech sestavování ročního a víceletého rozpočtu státu (legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato);
b)
zákonné opatření č. 91 ze dne 8. srpna 2013, které bylo vydáním pozdějších předpisů změněno v zákon č. 112 ze dne 7. října 2013 (decreto legge 8 agosto 2013, n. 91, convertito, con modificazioni, in legge 7 ottobre 2013, n. 112);
c)
nová prováděcí pravidla pro daňové úlevy poskytované provozovatelům kin na zavedení a zakoupení zařízení a aparatury pro digitální projekci (nuove disposizioni applicative dei crediti d'imposta concessi alle imprese di esercizio cinematografico per l'introduzione e acquisizione di impianti e apparecchiature destinate alla proiezione digitale).
2. Pochybnosti vznesené Komisí
(12)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k závěru, že oznámené opatření podpory představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Poskytováním daňových pobídek se italský stát vzdává určitých příjmů. Na tento režim se tudíž vydávají prostředky státu. Tento režim počítá s ekonomickými výhodami pro některé podniky, v tomto případě provozovatele kin. Vzhledem k mezinárodnímu obchodu s filmy mohou mít tyto selektivní výhody dopad na obchod v rámci Unie. Komise měla pochybnosti ohledně slučitelnosti podpory.
(13)
Pochybovala v prvé řadě o nezbytnosti daňových úlev pro digitální projekci a kritizovala maximální navrhovanou výši daňové úlevy (50 000 EUR na jeden kinosál), neboť odpovídá (se sazbou 30 %) maximálním přípustným nákladům na instalaci ve výši 166 667 EUR na 1 kinosál (50 000 EUR × 100/30). Tento limit je vyšší než odhadované náklady digitálního projekčního zařízení předložené italskými orgány (100 000 EUR). Komise zpochybnila výši limitu daňové úlevy a vyjádřila obavy, že odhad nákladů na přechod není přesný. Komise navíc vyjádřila pochybnosti o tom, zda je nutné instalovat projekční zařízení 2K (3) splňující specifikace DCI (4) pro promítání italských či evropských uměleckých filmů.
(14)
Komise měla dále pochybnosti ohledně přiměřenosti navrhovaného opatření podpory a konstatovala, že velká kina si pravděpodobně mohou spíše dovolit instalovat digitální projekční zařízení bez státní podpory. Komise rovněž upozornila na to, že provozovatelé kin mají k dispozici komerční modely pro přechod, např. „virtualprint fee“ (poplatek za virtuální kopii) (5), a proto si kladla otázku, zda státní podpora na jednotku, navržená pro všechny kinosály, nebude mít za následek zánik komerčních alternativ.
(15)
Komise dále pochybovala o vhodnosti daňové úlevy v podobě opatření podpory a konstatovala, že rozpočet vyčleněný na opatření (16,8 milionu EUR) odpovídá nákladům na instalaci ve výši 56 milionů EUR, které jsou podstatně nižší než odhadované náklady na přechod (čítající 395,7 milionu EUR na základě 100 000 EUR na jeden kinosál). Kromě vhodnosti dostupných prostředků Komise také zpochybnila skutečnost, že je navržené opatření dostatečně zaměřeno na dosažení cíle zvýšit šíření italských a evropských uměleckých filmů. Vyjádřila pochybnosti o tom, že by italské orgány byly s to určit podniky v oblasti filmu s digitálními zařízeními, v nichž mají být zavedeny alternativní komerční modely, které by italským divákům poskytly širší nabídku uměleckých filmů. Jelikož z využití daňové úlevy vyplývá, že příjemce musí mít dostatečné distribuční kapacity, a jelikož opatření předpokládá, že provozovatelé kin musí sami financovat 70 % investice, byla Komise na pochybách, zda kina, která podporu potřebují nejvíce, budou moci daňovou úlevu využít. Komise navíc pochybovala o tom, že by plánovaná jednorázová podpora (oznámení se týkalo pilotního opatření v době trvání 2 let) byla udržitelným řešením problému kratší životnosti a vyšších nákladů užívání spojeného s instalací digitálních zařízení.
(16)
Komise rovněž zpochybnila hospodářské, sociální a kulturní dopady podpory. Přestože uznala, že by mohlo být ve společném zájmu, aby některý členský stát využil státní podpory na investice do přechodu na digitální technologii v kinech, požadovala ujištění ohledně technologické neutrality opatření. Konkrétně žádala potvrzení skutečnosti, že provozovatelé kin nebudou motivováni k přednostním investicím do jedné digitální normy namísto normy jiné. Komise kromě toho požádala italské orgány, aby zajistily, že bude možné promítat i filmy distribuované v digitálním formátu založeném na méně přísné obecné normě než je digitální norma platná pro zařízení, na něž se podpora poskytuje. Komise dále uvedla, že podporu na instalaci digitálního projekčního zařízení by mohly nepřímo získat velké americké filmové produkční společnosti (v případě zařízení splňujících specifikace DCI). Zvýšená poptávka vyplývající z navržené podpory by mohla zvýšit cenu projekčních zařízení, jejichž nabídka je omezená. Díky podpoře by Itálie mohla rychleji dosáhnout kritického množství digitálních kinosálů, což by mohlo urychlit přechod k digitální distribuci a zároveň uzavírání těch kin, která nebyla s to včas instalovat digitální projekční zařízení. Komise v zásadě pochybovala o tom, že případné narušení hospodářské soutěže bude vyrovnáno sociálními a kulturními výhodami plynoucími z podpory.
3. Změny provedené v navrhovaném opatření od zahájení procesu
(17)
Po zahájení formálního šetření ze strany Komise bylo italské opatření daňových úlev pro digitální projekci uskutečněno v souladu s režimem zavedeným na základě dočasného referenčního rámce Unie a v mezích limitů de minimis (6). Po schválení Komisí mají italské orgány v úmyslu opatření plně provést nad rámec limitů de minimis.
(18)
Italské orgány odhadují, že rozpočet opatření bude činit zhruba 7,5 milionu EUR na období 2014-2015.
(19)
Období, na které se toto rozhodnutí vztahuje, potrvá do 31. prosince 2022. Italské orgány očekávají, že se daňová úleva bude nejčastěji využívat v letech 2014 a 2015.
(20)
Návrhy prováděcích předpisů, na jejichž základě chtějí italské orgány podporu plně provést (nad rámec limitů de minimis), se od původního oznámení liší v řadě důležitých bodů.
(21)
Zaprvé: ze změněných prováděcích předpisů byla odstraněna podmínka, že střední a malá kina musí do programové nabídky zařadit určitý počet italských a evropských uměleckých filmů, aby získala podporu. V posledních letech měly italské orgány problémy s monitorováním dodržování této podmínky u střednícha velkých kin. Kromě toho tvrdí, že zrušení této povinnosti je nezbytné k obnovení rovných podmínek hospodářské soutěže mezi velkými kiny, která podporu potřebují, a velkými sítěmi kin, které ovládají italský kinematografický trh (viz 37. bod odůvodnění).
(22)
Zadruhé (a vzhledem k výše uvedenému): změněné prováděcí předpisy stanoví limit 60 kinosálů. Provozovatelé kin, kteří vlastní nebo spravují více kinosálů, jsou z režimu daňových úlev vyloučeni. Italské orgány tvrdí, že je to dobrá alternativa k povinnosti spojené s programem, která byla původně uložena proto, aby se zaručilo, že opatření splní svůj účel, a aby byly vyloučeny ty tržní subjekty, které by díky své tržní síle měly být s to přejít na novou technologii bez podpory.
(23)
Zatřetí: nové prováděcí předpisy vyžadují prohlášení příjemce, které má zamezit příliš vysoké podpoře nebo jejímu přesměrování v případě, že je daňová úleva kombinována s komerčními modely (poplatky za virtuální kopie).
(24)
Začtvrté: změněné normy umožňují kumulaci podpor až do maximální intenzity podpory ve výši 75 % celkových nákladů. U kin s jedním nebo dvěma kinosály činí maximální kumulovaná intenzita podpory 90 %.
(25)
Kromě těchto změn mohou příjemci od roku 2012 postoupit daňovou úlevu na digitální zařízení dodavatelům digitálních zařízení, bankám, finančním zprostředkovatelům a pojišťovnám (viz 56. bod odůvodnění).
III. PŘIPOMÍNKY ZAINTERESOVANÝCH STRAN
(26)
V reakci na veřejnou konzultaci ohledně podpory, která proběhla v roce 2009, obdržela Komise připomínky zhruba od 20 zainteresovaných stran. Připomínky předložily:
-
italské a evropské odvětvové organizace zastupující distributory a kina, francouzská Commission Supérieure Technique de l'Image et du Son (CST) a Evropské fórum pro digitální kinematografii,
-
francouzské orgány, fondy na podporu kinematografie z Německa a Spojeného království a síť evropských regionálních fondů pro audiovizuální průmysl (Cineregio). Některé předložené připomínky se týkaly rovněž souvisejících publikací Ředitelů evropských filmových agentur (EFAD) (7),
-
některé podniky, odborníci z oboru kinematografie a občané Francie, Itálie, Spojeného království a Švýcarska.
Kromě toho byl na toto téma v říjnu 2009 v Římě uspořádán seminář.
(27)
Co se týče nezbytnosti podpory, ve všech obdržených příspěvcích se upozorňovalo na nezbytnost státní podpory pro přechod k digitální projekci, považované za nevyhnutelný vývoj. Jak vysvětlily francouzské orgány i celostátní organizace Spojeného království z oboru kinematografie (UK Film Council), obecný přínos digitální kinematografie je provázen nerovnoměrným rozdělením nákladů (které nesou provozovatelé kin) a přímými finančními výhodami (pro distributory) plynoucími z přechodu. Tato nevyvážená situace ztěžuje včasné dokončení přechodu bez využití externí podpory. V tomto ohledu třetí strany, které předložily své připomínky, upozornily na očividné riziko, že pokud by digitální projekční systémy nebyly přístupnější a cenově dostupnější, mnoho malých evropských nezávislých kin nebo kin nacházejících se v odlehlých oblastech by zmizelo z trhu. V prohlášení EFAD ze září 2009 se tvrdí, že 30 % evropských kin hrozí uzavření. Francouzské orgány i německá spolková rada pro kinematografii zdůraznily, že neposkytováním podpory by utrpělo nejen promítání, ale i distribuce filmů. Dlouhé přechodné období a paralelní distribuce analogových a digitálních filmů by se mohly ukázat jako příliš nákladné, zejména pro menší distributory filmů. V konečném důsledku by neexistence podpory měla značný negativní dopad na šíření evropských filmů, kulturní rozmanitost a přístup evropských občanů ke kultuře.
(28)
Ve všech příspěvcích se navíc zdůrazňovalo, že takzvané normy DCI jsou všeobecně uznávány jako společné normy pro digitální projekci. Propagace jednotné celosvětové normy je vnímána spíše jako pozitivní signál než za nevýhodu pro kina, neboť mezi nimi umožňuje nastolit rovné podmínky.
(29)
Co se týče nákladů na instalaci digitálního projekčního zařízení, za odpovídající výši se obecně považuje 100 000 EUR na jeden kinosál. Mnozí respondenti naopak zdůraznili, že náklady mohou být mnohem vyšší, například je třeba projekční kabinu podstatným způsobem zrekonstruovat, což může být případ zejména malých kin. Někteří respondenti však uznávají, že ceny digitálních projekčních zařízení mají klesající tendenci.
(30)
V mnoha předložených připomínkách bylo uvedeno, že i kdyby byly náklady na přechod mnohem vyšší než dostupná státní podpora (jako je tomu pravděpodobně u daňových úlev v Itálii), nic to nemění na tom, že státní podpora doplňuje jiné zdroje příjmů, například poplatky za virtuální kopie či vlastní zdroje provozovatelů kin.
(31)
Pokud jde o přiměřenost podpory, některé zainteresované strany daňovou úlevu kritizovaly, neboť se domnívaly, že by jí se vší pravděpodobností více využívala větší kina. Jiné subjekty možnost poskytnout podporu velkým kinům podpořily, případně pod podmínkou povinností spojených s programem. Některé příspěvky však potvrdily prohlášení EFAD s tím, že je důležité nezavádět rozdílné zacházení vyplývající například (v konkrétním případě italské daňové úlevy) z různé úrovně daní odváděných kiny, ale obecněji i z omezení přístupu daného programem, velikostí a geografickou polohou kin. Mezinárodní federace sdružení filmových distributorů (FIAD) zdůraznila, že na dnešním kinematografickém trhu a za celkové hospodářské situace by dokonce ani největší provozovatelé kin nemuseli být považováni za ziskové.
(32)
Názory na dostupnost operačních komerčních modelů pro přechod a jejich použitelnosti na menší kina se mírně různí. Někteří uvedli, že existují standardní operační modely pro přechod na digitální projekci. Jiní tvrdili, že hodně kin nemůže podepsat dohody o poplatcích za virtuální kopii nabízené zprostředkovateli („integrátory“) (viz též poznámka pod čarou 5) z důvodu povahy a rozsahu své programové nabídky (dosažená výše poplatků za virtuální kopie se liší podle počtu filmů na programu během prvního týdne od premiéry nebo podle počtu kinosálů v příslušném kině). Europa Distribution vyjádřila přesvědčení, že operační komerční modely platí pouze pro nejziskovější kina a významné komerční distributory. Na základě diskusního dokumentu EFAD bylo pouze ve zhruba 10 000 evropských kinosálů z celkových 30 000 možné modernizovat zařízení prostřednictvím modelu poplatků za virtuální kopie. V jednom příspěvku se tvrdilo, že komerční model poplatků za virtuální kopie je vhodný i pro menší kina. Francouzské orgány každopádně upozornily na to, že komerční modely pro přechod nepokrývají všechny náklady na přechod kin k digitální projekci (jako je modernizace promítacích kabin) a kromě toho vždy počítají s příspěvkem provozovatelů kin. I v těchto případech by státní podpora mohla plnit zásadní doplňkovou funkci.
(33)
Co se týče vhodnosti podpory, zainteresované strany uvedly, že obecně by státní podpora pomohla malým kinům čelit silné konkurenci velkých multikin a nastolila by rovné podmínky pro všechny. Podle odhadů by instalace digitálních projekčních zařízení znamenala širší výběr pro diváky. V příspěvcích byly rovněž zdůrazněny výhody spojené s digitální projekcí, například její kvalita, flexibilita programové nabídky a nižší náklady na distribuci. Francouzské orgány tvrdily, že by se přiměřenost podpory pro digitální projekci neměla posuzovat z hlediska větší rozmanitosti programové nabídky, ale spíše z hlediska schopnosti zabránit uzavření kin. Podle nich může právě digitalizace různých typů filmů zaručit jejich rozmanitou nabídku. Evropské fórum pro digitální kinematografii vyjádřilo názor, že pokud lze daňové úlevy kompenzovat prostřednictvím DPH, mohla by italské opatření využívat i méně zisková kina.
(34)
Některé příspěvky upozorňovaly na krátkodobou povahu daňové úlevy vzhledem k dlouhodobým výzvám, které přináší přechod k digitální kinematografii. Jiné však zdůrazňovaly, že normy jsou dostatečně konsolidované na to, aby byla zaručena jejich platnost alespoň na deset let, nebo že zatím nelze určit životnost digitálních projekčních zařízení. Německá spolková rada pro kinematografii upozornila, že by podpora na přechod k digitální projekci představovala menší zátěž než náklady související s rekonstrukcí kin a s kulturní rozmanitostí po zániku provozovatelů, kteří nejsou schopni přechod sami financovat. Německo dále zdůraznilo, že specifické podmínky v každé zemi a regionu vyžadují specificky koncipovanou podporu v odpovídající formě. Prohlášení EFAD tento názor podpořilo a upozornilo na neexistenci jediného obecně platného řešení. Italské sdružení provozovatelů kin ANECpředpokládá, že do skončení životnosti digitálních zařízení se podmínky změní natolik, že řešení nebude představovat takový problém. Evropské fórum pro digitální kinematografii rovněž potvrdilo, že případné dodatečné provozní náklady příslušných kin lze hradit z nových zdrojů příjmů.
(35)
Pokud jde o hospodářské, sociální a kulturní dopady podpory, v příspěvcích se obvykle zdůrazňovala potřeba jednotných norem pro digitální projekci a plošné přijetí norem DCI. Prohlášení EFAD potvrzuje, že podpora pro digitální projekci by neměla předepisovat technické řešení, ale měla by být koncipována tak, aby pozorně hodnotila technologickou situaci tohoto odvětví. Europa Distribution ve svých připomínkách zdůraznila, že nedodržování normy pro toto odvětví by mohlo vést k uzavření mnoha kin. ANEC každopádně uvedlo, že toto opatření kinům umožňuje investovat do takové normy, kterou chtějí. V řadě příspěvků se rovněž zdůrazňovalo, že zařízení vyhovující specifikaci DCI by se mohla využívat i k promítání filmů odpovídajících jiným (nižším) digitálním normám, zatímco naopak (promítání filmů splňujících normu DCI například na projektorech 1,3k) to nelze. V předložených připomínkách se nepoukazovalo na riziko zvyšování cen, ty by naopak postupem času měly klesat. V této souvislosti se v příspěvku francouzských orgánů a v diskusním dokumentu EFAD zdůrazňovalo, že opatření podpory by měla být navržena tak, aby znemožňovala narušení hospodářské soutěže na trhu digitálních zařízení. Opatření podpory by se proto měla opírat o hodnocení nákladů na digitální zařízení a podpora by podle těchto odhadů měla být omezena. Pochybnosti Komise o tom, zda státní podpora může urychlit přechod na digitální projekci a tím i uzavírání kin (viz 16. bod odůvodnění), nebyly v příspěvcích zohledněny. Státní podpora se v nich naopak označovala za udržitelné řešení problému digitální projekce. Italská federace experimentálních kin vyzdvihla omezený zeměpisný dosah kin, a tudíž zanedbatelný narušující dopad opatření na hospodářskou soutěž.
IV. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE
1. Nezbytnost podpory
(36)
Italské orgány poskytly Komisi informace o vlastnostech italského kinematografického trhu (poslední aktualizace proběhla v říjnu 2013). Odhaduje se, že v Itálii existuje celkem 3 936 kinosálů v 1 872 kinech, jež lze rozdělit do čtyř kategorií:
a)
velké sítě (8) kin s více než 60 kinosály - existují pouze dvě takové sítě: UCI a The Space, které mají 787 kinosálů v 76 lokalitách;
b)
malé sítě kin - těch je 15 a každá z nich má celkem maximálně 60 kinosálů. Kina v této třídě čítají celkem 513 kinosálů ve 104 lokalitách;
c)
malá komerční kina - 1 287 kinosálů v 351 kinech;
d)
nejmenší kina - kategorie, do které spadají téměř výhradně kina s jedním promítacím sálem (90 %) a sezónní nebo církevní kina. Jedná se o 1 340 lokalit s přibližně 1 500 kinosály.
(37)
Zatímco největší sítě kin (uvedené pod písmenem a)) představují 40 % vnitrostátního trhu, kina pod písmenem d) se na trhu podílejí pouze 5-10 %.
(38)
Režim daňových úlev je určen pro kina uvedená v písmenech b), c) a d). Zejména vzhledem k dominantnímu postavení dvou velkých sítí kin na trhu se italské orgány domnívají, že k dokončení digitálního přechodu těchto provozovatelů kin, jež jsou všichni malými nebo středními podniky, je nezbytná státní podpora.
(39)
Podle údajů poskytnutých ministerstvem pro kulturní dědictví, kulturní činnosti a cestovní ruch požádalo v období 2010-2013 o daňové úlevy pro digitální film 1 603 kinosálů (údaje z dubna 2014). Toto opatření, které bylo zavedeno ve smyslu nařízení de minimis, mělo úspěch okamžitě po svém zavedení v roce 2010 (kdy ho využilo více než 671 kinosálů).
(40)
Provádění opatření podpory ve smyslu nařízení de minimis se ukázalo jako nedostatečné pro zvrácení této situace. Zejména multikina střední velikosti byla schopna digitalizovat pouze část svých kinosálů.
(41)
Italské orgány uvedly, že digitalizace kin v Itálii stále zaostává. V říjnu 2013 dosahovala míra digitalizace přibližně 62 % (9) a podle odhadů poskytnutých italskými orgány v červnu 2014 je potřeba digitalizovat ještě nejméně 700 kinosálů.
(42)
V důsledku toho je ohrožen značný počet kin, především malých a středních. Jejich zánik by znamenal nejen ztráty pracovních míst na úrovni provozovatelů kin, ale ovlivnil by i distribuci filmů a omezil výběr pro veřejnost.
(43)
Italské orgány zdůraznily zejména úlohu, již v Itálii hrají kina s jedním promítacím sálem a středně velká kina. Neustálá přítomnost kin s jedním promítacím sálem je zásadní pro zajištění rovného přístupu všech občanů, včetně těch, kteří žijí v malých, venkovských a horských sídlech. Druhá skupina, tj. středně velká kina, jsou v Itálii páteří distribuce a promítání kvalitních filmů. Jejich neustálá přítomnost je důležitá, protože představují alternativu dvou velkých sítí kin, jež na trhu dominují.
(44)
Italské orgány odhadují, že tradiční filmy zmizí s konečnou platností z trhu během období pouhých několika týdnů nebo měsíců. Vzhledem k tomu, že se blíží konec tohoto období, italské orgány zdůraznily, že je potřeba uplatňovat opatření nad rámec prahové hodnoty de minimis.
(45)
Co se týče navržené maximální daňové úlevy (50 000 EUR na jeden kinosál) a odhadovaných nákladů digitálního projekčního zařízení, snížily italské orgány své odhady průměrných nákladů přechodu na digitální projekci na 50 000-60 000 EUR (údaje poskytnuté v dubnu a v červnu 2014). Jinými slovy, maximální daňová úleva odpovídá výrazně vyšším nákladům na přechod, než jsou odhadované průměrné náklady na přechod. Italské orgány však zdůraznily, že se daňové pobídky vypočítávají na základě určitého procentního podílu skutečně vzniklých výdajů. Při investicích v průměrné výši 50 000 EUR bude poskytnutá daňová pobídka (ve výši 30 %) činit 15 000 EUR. V praxi tedy není zpravidla nikdy použita maximální daňová pobídka. Horní mez však zaručuje, že v případě nestandardně vysokých nákladů na přechod bude výše podpory omezena i v absolutních hodnotách.
(46)
Pokud jde o nezbytnost podpory, je rovněž důležité poznamenat, že nejnovější informace od italských orgánů ukazují, že náklady na digitální přechod stále ještě dosahují několika desítek tisíc eur na jeden kinosál. Mnoho kin, především těch menších, není schopno získat tyto finanční prostředky ze soukromých zdrojů, zejména za současné italské a evropské hospodářské situace.
2. Přiměřenost podpory
(47)
V obecné rovině italské orgány zdůraznily, že daňová úleva je doplňkem komerčních modelů pro přechod a nevylučuje použití modelů poplatků za virtuální kopii.
(48)
Změněná prováděcí pravidla obsahují řadu ustanovení, která zajišťují přiměřenost opatření podpory a zohledňují například tržní mechanismy, které jsou k dispozici pro přechod na digitální projekci (tj. modely poplatků za virtuální kopii).
(49)
Zaprvé, daňové zvýhodnění mohou požadovat pouze provozovatelé kin, která mají nejvýše 60 kinosálů. Tím jsou z podpory vyloučeny dvě velké italské sítě kin (UCI a The Space), k jejichž přechodu byl úspěšně použit klasický model poplatků za virtuální kopii, jak uvedly italské orgány. Kromě toho by tito provozovatelé kin vzhledem ke svému dominantnímu postavení na trhu (viz 37. bod odůvodnění) neměli být při přechodu digitální projekci závislí na státní podpoře.
(50)
Podle informací poskytnutých italskými orgány jsou uvedené dvě velké sítě kin jedinými, kdo využil klasického modelu poplatků za virtuální kopii. Nicméně i menší provozovatelé kin měli přístup k obchodním mechanismům pro usnadnění přechodu na digitální projekci. V Itálii byl na základě dohody mezi sdružením distributorů a provozovatelů kin vyvinut alternativní model poplatků za virtuální kopii vhodný pro malá kina. Níže uvedená tabulka ukazuje hlavní rozdíly a podobnosti mezi klasickým a alternativním modelem poplatků za virtuální kopii (VPF) tak, jak se používají v Itálii.
Srovnání mezi klasickým a alternativním modelem VPF v Itálii
Klasický model VPF v Itálii
Alternativní model VPF v Itálii
Zprostředkovatel („integrátor“), který má smlouvy o poplatcích za virtuální kopii s distributory, podepíše smlouvu s provozovatelem kina.
Zakládá se na dohodě mezi sdružením distributorů a sdružením provozovatelů kin. Nejsou zapojeny třetí strany.
Provozovatel není vlastníkem digitálního vybavení a neplatí ho předem.
Provozovatel je již od počátku vlastníkem digitálního zařízení a hradí veškeré počáteční pořizovací náklady.
Jak distributoři, tak provozovatel přispívají k postupnému odpisování nákladů prostřednictvím poplatků za virtuální kopii a měsíčních plateb. Rozdělení výdajů je obvykle následující: 75 % hradí distributoři a 25 % provozovatel.
Filmoví distributoři platí poplatky za virtuální kopie pro promítání filmů v digitálním formátu. Tyto poplatky mohou pokrýt až 75 % nákladů na digitální přechod. Provozovatel je v každém případě povinen hradit výdaje ve výši 5 500 EUR.
(51)
Zadruhé, s ohledem na výše uvedené změnily italské orgány prováděcí předpisy, aby předešly příliš vysokým náhradám nebo přesměrování podpory v případě, že je daňová úleva kombinována s komerčními modely (poplatky za virtuální kopie). Příjemce je povinen předložit prohlášení o tom, že žádá o daňové zvýhodnění pouze pro pokrytí skutečných nákladů (viz 23. bod odůvodnění). Italské orgány prohlásily, že kontrola, již ministerstvo pro kulturní dědictví, kulturní činnosti a cestovní ruch provádí pro každý jednotlivý případ, zaručí, že podpora pokryje pouze tu část investic, kterou má skutečně hradit provozovatel kin.
(52)
Zatřetí, k zaručení přiměřenosti opatření podpory byly zavedeny maximální intenzity pro kumulaci podpor, které rozlišují mezi menšími kiny (s jedním nebo dvěma sály) a ostatními kiny (viz 24. bod odůvodnění).
3. Vhodnost podpory
(53)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochybnosti ohledně vhodnosti odhadované částky opatření na pokrytí očekávaných nákladů na přechod. Aktualizované odhady týkající se této částky a nákladů, jež poskytly italské orgány (viz 18. a 45. bod odůvodnění), umožňují aktuálně posoudit situaci, již má opatření podpory řešit. Na základě daňové úlevy v průměrné výši 15 000 EUR a s přihlédnutím k odhadované částce režimu (viz 18. bod odůvodnění), by v letech 2014-2015 (tj. v období, kdy se očekává nejintenzivnější využívání tohoto opatření) mohlo opatření využít 500 kinosálů. Toto číslo odpovídá podstatné části kinosálů, které mají být ještě digitalizovány (viz 40. bod odůvodnění).
(54)
I přesto, že byl z režimu podpory odstraněn požadavek na uvádění uměleckých filmů, italské orgány potvrdily, že tento režim má stále ještě důležité kulturní cíle. Úplná digitalizace kinematografického trhu v Itálii povede k lepšímu šíření různých druhů filmů a k vyššímu potenciálu pro šíření děl zaplňujících nikové trhy. Pokud by všechny typy kin v Itálii nepřešly na digitální projekci, kultura by to pocítila.
(55)
Italské orgány zdůraznily, že daňová úleva znamená náhradu, která se týká nejen přímých daní splatných daňovému úřadu (daň z příjmů právnických osob), ale také nepřímých daní (např. DPH), srážkové daně a příspěvků na sociální zabezpečení (placených zaměstnavateli za své zaměstnance). Náhrada prostřednictvím všech těchto daní je zohledněna při výpočtu nároku na daňovou úlevu a zlepšuje dostupnost režimu, jelikož možnost ho využít nezávisí na úrovni zisku dotčeného podniku.
(56)
Kromě toho byla prostřednictvím článku 51 zákonného opatření č. 83 z roku 2012 zavedena možnost postoupit daňovou úlevu dodavatelům digitálních zařízení, bankám, finančním zprostředkovatelům a pojišťovnám (viz 25. bod odůvodnění). To zvyšuje dostupnost opatření podpory pro menší kina, zejména kina provozovaná rodinami, která nemají zaměstnance.
(57)
Již při provádění opatření podle nařízení de minimis obdržely daňové úlevy všechny typy kinosálů, včetně těch nejmenších na trhu, jak je znázorněno v následujícím diagramu, který poskytuje přehled příjemců režimu (v období 2010-2013).
Příjemci podle typu kina (2010-2013, podle počtu sálů) (údaje aktualizovány naposledy v dubnu 2014 a poskytnuty ministerstvem pro kulturní dědictví, kulturní činnosti a cestovní ruch)
(58)
Z poskytnutých údajů rovněž vyplývá, že se výrazně zvýšil počet a procentuální podíl malých kin, která v roce 2012 a zejména v roce 2013 využila daňové úlevy. Podle údajů poskytnutých Itálií využilo od roku 2010 do konce roku 2013 daňovou úlevu pro přechod na digitální projekci celkem 325 z 1 340 menších italských kin (tj. 24,3 %).
4. Hospodářské, sociální a kulturní dopady
(59)
Italské orgány zdůraznily, že je z hlediska ochrany kultury důležité zaručit úplný přechod na digitální projekci. Instalace digitálního zařízení s sebou přináší řadu významných výhod (jako je vyšší flexibilita) pro celé odvětví kinematografie (a v konečném důsledku i pro veřejnost). Náklady na přechod jsou však vysoké a nerovnoměrně rozložené a z velké části je nesou kina. Zejména menší účastníci trhu nejsou schopni provést přechod bez státní podpory. Komerční modely vypracované za účelem přechodu (poplatky za virtuální kopie) nejsou dostatečné k tomu, aby vyvážily tuto nerovnováhu, a ne všechna kina k nim mají stejný přístup.
(60)
Italské orgány potvrdily, že pravidla tohoto režimu podle jejich názoru nezpochybňují zásadu technologické neutrality.
V. HODNOCENÍ OPATŘENÍ PODPORY
1. Východiska podpory
(61)
V čl. 107 odst. 1 SFEU je uvedeno, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“.
(62)
Jak se uvádí v rozhodnutí o zahájení řízení a ve shrnutí v 12. bodě odůvodnění, představuje oznámené opatření podpory státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Zdroj financí skutečně představují daňové pobídky, takže se italský stát vzdává určitých daňových příjmů. Podle tohoto režimu budou takto zvýhodněni někteří provozovatelé kin, a v důsledku toho dává toto opatření selektivní výhodu některým podnikům. Příjemci soutěží s jinými podniky, které nutně nemusí využívat výhod tohoto režimu. Režim tudíž narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž. Vzhledem k mezinárodnímu obchodu s filmem může mít opatření vliv na obchod uvnitř Unie.
2. Slučitelnost podpory
(63)
Italské orgány zdůvodňují opatření jako podporu na propagaci kultury a podtrhují význam, jejž má pro kulturu co nejrychlejší dokončení přechodu na digitální projekci v zemi. Opatření podpory se snaží zaručit, aby všechny typy kin mohly přejít na digitální projekci, a to navzdory vysokým nákladům na přechod.
(64)
Do té doby, než bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení týkajícího se daného opatření, nedefinovala Komise konkrétně svoji politiku v oblasti podpory digitální projekce. Od té doby přijala Komise nové sdělení o státní podpoře filmů a dalších audiovizuálních děl (10), v němž jsou aktualizována kritéria pro posouzení slučitelnosti státní podpory filmů a dalších audiovizuálních děl podle čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU.
(65)
Nové sdělení o filmu uznává, že podpora filmové produkce může být považována za podporu určenou na pomoc kultuře ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU. Slučitelnost podpory tedy lze posoudit na základě tohoto ustanovení. Sdělení o filmu stanoví, že podpora modernizace kin, včetně jejich digitalizace, může být na tomto základě odůvodněná, pokud je nezbytná, přiměřená a vhodná.
a) Nezbytnost opatření
(66)
Jak uvádí italské orgány a potvrzují připomínky zúčastněných stran, přechod na digitální projekci je pro kinematografii výzvou, která se týká všech evropských kin a zejména těch nejmenších. Zánik kin, zejména nezávislých kin malé a střední velikosti ve městech s menším počtem obyvatel, by snížil rozmanitost a šíření filmové nabídky na regionální úrovni. Jinými slovy, dlouhý a nesourodý přechod by měl negativní dopad na promítání filmů a jejich distribuci a v konečném důsledku i na evropské publikum.
(67)
I přes zavedení daňového opatření ve smyslu nařízení de minimis je Itálie v přechodu na digitální projekci stále pozadu.
(68)
Současně se vzhledem k tomu, že trh dosáhl ve svém přechodu bodu obratu (více než 60 % kinosálů v Itálii bylo na konci roku 2013 digitalizováno), zhoršila situace pro kinosály, které při svém přechodu závisí na státní podpoře, jelikož dostupnost 35 mm filmů není v krátkodobém horizontu zajištěna.
(69)
Opatření se netýká výhradně menších kin, ale také relativně velkých kin a komerčních sítí. Největší sítě kin (s více než 60 promítacími sály) jsou však z podpory vyloučeny. Italské orgány tvrdí, že poskytnutí daňového zvýhodnění všem malým kinům obnovuje rovné podmínky v tomto odvětví, jemuž dominují dvě velmi velké sítě kin.
(70)
Daňová úleva je určena na pomoc kinům, která nejsou schopna, zejména za současné hospodářské situace, získat dostatečné soukromé finanční prostředky na nákladný přechod na digitální projekci.
(71)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se Komise domnívá, že podpora může být považována za nutnou pro zachování a obnovu filmové rozmanitosti v Itálii v digitálním kontextu. Neustálá přítomnost různých typů kin, od experimentálních kin s jedním sálem po kina s mnoha sály a komerčním plánováním, je zásadní pro podporu ochrany rozmanité filmové nabídky pro italské obyvatelstvo. Jak se uznává v připomínkách obdržených od zúčastněných stran, je přechod na digitální projekci rozhodujícím momentem pro kinematografii jako celek, vzhledem k tomu, že pouze velké sítě kin jsou schopné snadno využívat komerční modely přechodu. Data o trhu poskytnutá italskými orgány dokazují, že uplatňování opatření de minimis není dostatečné pro dokončení přechodu, zejména v případě kin, která mají více než jeden sál. Je pravda, že některá kina byla schopna využít nabídek VPF, ale je rovněž pravda, že modely komerčního přechodu nepokrývají všechny náklady na digitální přechod kin (viz 32. bod odůvodnění). I v takových případech může být veřejná podpora považována za nezbytnou, bude-li koncipována jako doplňková a bude-li zajištěno, že opatření je přiměřené, a to bez ohledu na druh dotčeného kina.
b) Přiměřenost opatření
(72)
Italské orgány vyloučily z využití daňové úlevy společnosti provozující kina s více než 60 sály. Struktura italského kinematografického trhu jasně ukazuje, že existuje rozdíl mezi provozovateli, kteří mají méně než 60 sálů, a provozovateli s větším počtem sálů (viz 36. a 37. bod odůvodnění). Zavedený limit se proto zdá být s ohledem na cíl režimu přiměřený.
(73)
Daňová úleva se kromě toho vztahuje pouze na část (30 %) nákladů na přechod a je omezena na 50 000 EUR ročně. Tím, že je výpočet výše podpory založen na určitém procentu skutečných nákladů na digitalizaci, italské orgány zaručují, že je podpora přiměřená, i když se náklady mohou případ od případu lišit. Mnoho z těch, kteří předložili svá vyjádření, zdůraznilo (29. bod odůvodnění), že náklady na digitalizaci mohou v některých případech vzrůst výrazně nad průměr, například když jsou zapotřebí rozsáhlé práce na projekční kabině. Nicméně v takových atypických případech zajišťuje limit ve výši 50 000 EUR to, že absolutní výše podpory bude i nadále přiměřená.
(74)
Zatímco v rozhodnutí o zahájení řízení se vznášely otazníky nad možným zánikem komerčních modelů pro přechod na digitální kinematografii, 50. bod odůvodnění ukazuje, že v Itálii byly vypracovány dva různé komerční modely, které lze kombinovat s daňovou úlevou navrženou pro digitální kina. Italské orgány zahrnuly do aktualizovaných prováděcích předpisů zvláštní ustanovení s cílem zajistit, aby kombinování veřejných a soukromých finančních prostředků určených na přechod na digitální projekci nevedlo k příliš vysokým náhradám nebo přesměrování podpory (např. na distributory nebo zprostředkovatele („integrátory“) v modelu poplatků za virtuální kopie). Italské orgány tímto způsobem podporují optimální synergii mezi dostupnými komerčními modely a státní podporou na usnadnění úplného přechodu na digitální projekci.
(75)
Daňovou úlevu lze rovněž kombinovat s jinými podpůrnými opatřeními. Aby byla zajištěna přiměřenost podpory, zavedly italské orgány maximální intenzitu pro kumulaci podpor, která činí 90 % v případě malých kin (s jedním nebo dvěma sály) a 75 % u jiných typů kin.
(76)
Obecněji řečeno, k žádosti musí být přiloženo osvědčení udávající skutečně pokryté výdaje na každý sál a pro každý jednotlivý případ jsou stanoveny kontroly ministerstva pro kulturní dědictví, kulturní činnosti a cestovní ruch. V prováděcích předpisech je rovněž stanoveno, že v případě nedodržení povinností bude daňová úleva vrácena (a budou k ní připočteny úroky a penále).
c) Vhodnost opatření
(77)
Vysvětlení poskytnutá italskými orgány, jakož i zavedení převoditelnosti daňových úlev zaručují, že opatření bude mít dopad na příjemce tohoto režimu. Možnost využít režimu by měla mít i méně zisková kina.
(78)
Opatření už není navrženo jako pilotní opatření, ale bude v platnosti až do konce roku 2022.
(79)
Z údajů poskytnutých italskými orgány (viz 57. a 58. bod odůvodnění) vyplývá, že opatření mohou využít všechny typy kin, zejména ta menší. Ačkoli existují další faktory, které mohou mít svůj vliv, je třeba uvést, že značný nárůst počtu kin s jedním, dvěma, třemi nebo čtyřmi sály, která využila daňové úlevy (podle nařízení de minimis) v roce 2012 a 2013, se kryje se zavedením převoditelnosti daňových úlev v roce 2012 (25. bod odůvodnění).
(80)
Obecněji řečeno, opatření se jeví jako vhodné k zachování současné rozmanitosti kin na italském trhu, který zahrnuje kina s jedním promítacím sálem, malá komerční kina a různé typy multikin. Tato rozmanitost je nezbytným předpokladem pro rozmanitou filmovou nabídku.
d) Narušení hospodářské soutěže a dopad na obchod
(81)
Narušení hospodářské soutěže a dopad na obchod jsou malé. Přeshraniční rozměr filmu je omezen na přítomnost mezinárodních provozovatelů kin a mezinárodní charakter filmového obchodu. Jednotlivá kina mají omezenou územní působnost, jelikož publikum se kvůli návštěvě kina nepřesouvá daleko.
(82)
Opatření se týká podpory investic a poskytuje jednorázovou výhodu kinům, která musí řešit jedinečný přechod. Daňová úleva zaručuje, že všechna kina mohou dokončit přechod na digitální projekci, ale nenarušuje nežádoucím způsobem hospodářskou soutěž z hlediska jejich každodenního fungování.
(83)
Rovněž se očekává, že dokončení přechodu na digitální projekci v Evropě bude ku prospěchu evropského filmového průmyslu jako celku. V tomto ohledu nejsou pochybnosti, jež byly vyjádřeny v rozhodnutí o zahájení postupu v souvislosti s normami pro digitální kino, dále případné. Z příspěvků třetích stran vyplynul konsensus odvětví ohledně převládajících norem pro digitální kino.
VI. ZÁVĚR
(84)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti se Komise domnívá, že opatření podpory sleduje jasně vymezený kulturní cíl. Pochybnosti ohledně nezbytnosti, přiměřenosti, vhodnosti a dopadu vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení byly rozptýleny. Narušení hospodářské soutěže a vliv opatření na obchod jsou omezené a nejsou v rozporu se společným zájmem. Daňová úleva pro digitální projekční zařízení se proto považuje za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování Evropské unie,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie zamýšlí poskytnout na zařízení pro digitální projekci na základě zákona č. 244 ze dne 24. prosince 2007, zákonného opatření č. 91 ze dne 8. srpna 2013 přepracovaného v zákon č. 112 ze dne 7. října 2013 a nových prováděcích předpisů pro daňové úlevy poskytované provozovatelům kin na zavedení a zakoupení zařízení a aparatury pro digitální projekci, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření podpory se proto povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 29. října 2014.