KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 27. marts 2014
om den af Det Forenede Kongerige påtænkte statsstøtteordning SA.36139 (13/C)(ex 13/N)
til fordel for udvikling af computerspil
(meddelt under nummer C(2014) 1786)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/764/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til disse artikler (1), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Den 25. januar 2013 anmeldte Det Forenede Kongerige, at man påtænkte at lempe skatten på udvikling af computerspil fra 1. april 2013 til 31. marts 2017 til Kommissionen. I brev af 7. marts 2013 udbad Kommissionen sig yderligere oplysninger, som Det Forenede Kongerige fremsendte ved brev af 22. marts 2013.
(2)
Ved brev af 16. april 2013 underrettede Kommissionen Det Forenede Kongerige om sin afgørelse om at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, i TEUF, i forhold til den planlagte støtteforanstaltning.
(3)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren (»åbningsafgørelsen«) blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede deri interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger.
(4)
Det Forenede Kongerige fremsendte sine bemærkninger til afgørelsen ved brev af 17. maj 2013. Kommissionen modtog også bemærkninger fra interesserede parter. Disse videresendte den til Det Forenede Kongerige, som fik mulighed for at reagere på dem, og Kommissionen modtog Det Forenede Kongeriges bemærkninger hertil ved brev af 22. august 2013. Ved brev af 7. oktober 2013 anmodede Kommissionen Det Forenede Kongerige om yderligere oplysninger. Det Forenede Kongerige svarede ved brev af 4. november 2013.
II. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN OG BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN
(5)
Formålet med Det Forenede Kongeriges lempelse af skatten på udvikling af computerspil er at give udviklere af computerspil et incitament til at producere kulturelt set britiske eller europæiske computerspil. Foranstaltningen er bygget op efter samme model som Det Forenede Kongeriges lempelse af skatten på filmproduktion, der blev godkendt af Kommissionen i 2006 (3), og som i 2011 (4) blev forlænget indtil den 31. december 2015.
(6)
Det samlede foreslåede budget for foranstaltningen, som planlægges at løbe indtil marts 2017, er på 115 mio. GBP. Den forventede udgift for regnskabsåret 2013/2014 er på 10 mio. GBP og i hvert af de tre følgende regnskabsår 35 mio. GBP. Støtten finansieres af Det Forenede Kongeriges finansministerium. Vurderingen af ansøgninger om certificering af britiske kulturelle spil varetages af det britiske filminstituts certificeringskontor (British Film Institute Certification Unit).
(7)
Selskaber, der virksomhedsbeskattes i Det Forenede Kongerige, og som udvikler støtteberettigede computerspil, kan søge om fradrag for udgifter til varer og tjenesteydelser, som er anvendt eller forbrugt i Det Forenede Kongerige, på op til 25 % af produktionsbudgettet. Skattelempelsen opnås ved at der foretages et yderligere fradrag af de støtteberettigede produktionsomkostninger i de skattepligtige indtægter fra computerspil. Dog kan højst yderligere 80 % af produktionsbudgettet fradrages. Hvis støttemodtageren pådrager sig et tab i regnskabsperioden, kan denne anmode om en skattegodtgørelse. Ifølge afsnit 1217CF, stk. 3, i lovforslaget om ændring af selskabsskatteloven af 2009 er støtteberettigede udgifter begrænset til »core expenditure«, dvs. nøgleudgifter til udvikling, produktion og test af spillet.
(8)
Det Forenede Kongeriges lempelse af skatten på udvikling af computerspil er underlagt en kulturel test tilsvarende testen af film i forbindelse med Det Forenede Kongeriges lempelse af skatten på filmproduktion. Begge test er delt i fire: kulturelt indhold, kulturelt bidrag, anvendelse af Det Forenede Kongeriges kulturelle knudepunkter og brug af kulturelle udøvere, som er statsborgere eller bosiddende i Det Forenede Kongerige eller et EØS-land.
(9)
Da den anmeldte foranstaltning finansieres af et fradrag i den skat, der normalt betales til staten, er der tale om statslig finansiering. Der produceres computerspil i flere medlemsstater, og der findes et indre marked for sådanne computerspil. Støtte til computerspil kan derfor påvirke samhandelen og konkurrencen mellem medlemsstaterne. Følgelig fandt Kommissionen i sin afgørelse om at indlede den formelle undersøgelse, at foranstaltningen udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Kommissionen udtrykte også tvivl om, hvorvidt støtten kunne anses for at være forenelig med det indre marked.
(10)
For det første var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt foranstaltningen er nødvendig eller står i et rimeligt forhold til målet om at knytte territoriale betingelser til en sådan støtte. Det Forenede Kongerige har bygget den foreslåede ordning på Det Forenede Kongeriges lempelse af skatten på filmproduktion. Derfor er det blevet foreslået, at skattefradraget kun gælder udgifter til varer og tjenesteydelser, der er anvendt eller forbrugt i Det Forenede Kongerige. Filmordningen er dog omfattet af en særlig undtagelse med hensyn til det sædvanlige forbud mod territoriale restriktioner, som ifølge meddelelsen om biograffilm (5) kun er tilladt for produktionsstøtte til film og tv-programmer, ikke for støtte til computerspil.
(11)
For det andet var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt støtte til spil ville være nødvendig, når det pågældende marked er i hastig vækst. Det Forenede Kongerige fremlagde ikke overbevisende dokumentation for, at der ville opstå et markedssvigt med underproduktion af kulturelt britiske computerspil til følge, hvis der ikke blev givet statsstøtte.
(12)
Endvidere finder Det Forenede Kongerige, at lempelsen af skatten på udvikling af computerspil er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF. Kommissionen var imidlertid ikke overbevist om, at den kulturelle test, som er foreslået af Det Forenede Kongerige, i praksis ville føre til en selektiv identifikation af det begrænsede antal computerspil, der har en kulturel kvalitet, som ikke i tilstrækkelig grad udbydes på markedet uden støtte, og som ville være afgørende for at sikre, at britiske og europæiske kulturelle temaer repræsenteres og afspejles i computerspillene.
(13)
Endelig ønskede Kommissionen at undgå, at støtten ville føre til et støttekapløb i EU, og tvivlede på, at de potentielle konkurrencefordrejninger ville blive opvejet af positive virkninger.
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(14)
Kommissionen modtog bemærkninger fra én medlemsstat, Frankrig, nationale spiludviklersammenslutninger i Det Forenede Kongerige, Frankrig, Tyskland og Finland, European Game Developer Federation (»EGDF«), offentlige organer i Det Forenede Kongerige, der er aktive inden for fremme af film, et tv-selskab samt filmproducentsammenslutninger i Det Forenede Kongerige. Alle parter understregede den kulturelle kvalitet og betydning, som spil kan have. De mente, markedet gav utilstrækkelige incitamenter til produktion af kulturelt mere relevante spil. Ingen af dem fandt, at der var fare for et støttekapløb mellem medlemsstaterne.
(15)
De interesserede part påpegede for så vidt angår støttens nødvendighed, at Det Forenede Kongerige er ved at miste sin førerposition på computerspilmarkedet, at færre end 10 % af de spil, der blev udgivet i Det Forenede Kongerige i 2012, blev udviklet i Det Forenede Kongerige, at markedet er domineret af Nordamerika og Asien, og at der foregår en personaleflugt til Canada. Parterne påpegede også, at medlemsstaternes primære udfordring er at tage konkurrencen op mod tredjelande, der yder store tilskud til computerspil, især Canada.
(16)
Det Forenede Kongeriges sammenslutning af uafhængige spiludviklere, Independant Game Developers Association (»TIGA«) indsendte talrige eksempler på planer og projekter, hvori computerspil i Det Forenede Kongerige/Europa kunne være blevet lavet ved hjælp af en skattelempelse, men ikke blev det. UK Interactive Entertainment (»Ukie«), der repræsenterer branchen for spil og interaktiv underholdning, bemærkede, at det globale spilmarked skaber et pres på spiludviklerne, der har incitament til at målrette deres produkter mod det bredest mulige marked. Det betyder navnlig, at de rettes mod det nordamerikanske marked og i stigende grad mod de fjernøstlige markeder, så spillene opfylder disse markeders kulturelle normer og forventninger. Dermed lægges der et konstant pres på spiludviklerne i Europa, som ikke må understrege de kulturelt europæiske elementer i deres spil for at kunne sælge dem globalt. Derfor er det sværere for udviklerne af kulturelt europæiske spil at opnå privat finansiering. Ukie mente således, at støtten vil bidrage til at afhjælpe et markedssvigt.
(17)
Frankrig bemærkede spillenes tendens til i stigende grad at følge »internationale stereotyper«.
(18)
På den anden side berettede TIGA, at 54 % af omsætningen hos Det Forenede Kongeriges uafhængige udviklere kommer fra salg i Det Forenede Kongerige. Dette tyder på, at forbrugerne i Det Forenede Kongerige har en stærk præference for hjemlige produkter. Mellem 2008 og 2011 var der ifølge TIGA desuden flere nystartede virksomheder (216) end lukninger (197) i sektoren.
(19)
Med hensyn til en eventuel konkurrencefordrejning blandt medlemsstaterne medgav TIGA, at lavere omkostninger påvirker beslutningen om geografisk placering af de virksomheder, der producerer computerspil, men mente, at den primære fordrejning vil komme fra tredjelande som Canada, hvor branchen vil vokse på grund af offentlig støtte. Ifølge TIGA voksede beskæftigelsen i den canadiske sektor fra 2008 til 2010 med 33 %, mens den faldt med 9 % i Det Forenede Kongerige.
IV. BEMÆRKNINGER FRA DET FORENEDE KONGERIGE
1. Territoriale udgiftsforpligtelser
(20)
Efter at Kommissionen havde udtrykt tvivl om, hvorvidt de territoriale udgiftsforpligtelser, der ligger i testen af »anvendelse eller forbrug i Det Forenede Kongerige«, er passende, har Det Forenede Kongerige påtaget sig at afhjælpe disse problemer og ændre lovforslaget, så forpligtelsen til at »anvende eller forbruge i Det Forenede Kongerige« ændres til at »afholde udgifter i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS)«, således at det præciseres, at udgifter afholdt i EØS også er omfattet af skattelempelsen. Desuden vil Det Forenede Kongerige søge at begrænse det støtteberettigede beløb for udgifter til underleverandører. Den støttemodtagende producent kan bruge op til 1 mio. EUR af de støtteberettigede nøgleudgifter pr. projekt på underleverandører i overensstemmelse med skattefradragsordningen for computerspil i Frankrig (6). Dette sikrer, at støttemodtageren selv forestår en væsentlig del af spiludviklingen.
(21)
Det Forenede Kongerige finder, at loftet over de støtteberettigede udgifter til opgaver, der er udliciteret til underleverandører, har en beskeden påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Drøftelser med repræsentanterne fra hele computerspilbranchen, herunder små og store udviklere, har vist, at computerspiludvikling i lighed med andre kreative sektorer i høj grad er baseret på samarbejde, hvor kerneudviklingsaktiviteter, såsom programmering, design og ledende kunstnerisk arbejde, typisk foregår et og samme sted.
2. Støttens nødvendighed
(22)
Hvad angår støttens nødvendighed på grund af en underproduktion af kulturelle spil, har Det Forenede Kongerige godtgjort, at der udvikles færre sådanne spil, både i relative og i absolutte tal. Det Forenede Kongerige er enigt i, at computerspilsektoren generelt er dynamisk og i vækst. Men i 2012 blev under 10 % af de spil, der blev markedsført i Det Forenede Kongerige, også udviklet der, sammenlignet med 16 % i 2008. Det Forenede Kongerige foretog desuden en yderligere analyse af spil, der udkom i Det Forenede Kongerige mellem 2003 og 2012. Tallene viser et konstant fald i antallet af kulturelt britiske spil og et brat fald i deres markedsandel fra 9 % af alle spil udgivet i Det Forenede Kongerige (herunder spil fra andre lande) i 2003 til 4 % i 2006, hvorefter andelen forblev på 3 % fra 2009 til 2012. I 2003 ville 41 % af de spil, der blev udviklet i Det Forenede Kongerige, have bestået den kulturelle test, sammenlignet med kun omkring 25 % i 2012.
(23)
Det Forenede Kongerige medgiver, at det voksende marked for smartphonespil har fjernet visse hindringer for adgangen til computerspilmarkedet for mindre udviklere. Af opgørelser, der blev fremlagt i 2011, ses det da også, at antallet af computerspil udviklet af nystartede virksomheder er steget det seneste år. Med hensyn til indholdet af spillene viser en undersøgelse foretaget af Abertay universitets program til udvikling af prototyper af computerspil imidlertid, at et overvældende flertal - 255 - af de 306 forslag til mobil- og onlinespil, som blev præsenteret for universitetet de seneste to år af små virksomheder og mikrovirksomheder fra hele Det Forenede Kongerige, foregik andre steder end i Det Forenede Kongerige og hverken havde en bærende britisk fortælling eller britiske karakterer (7).
(24)
Forklaringen herpå kunne ligge i, at kulturelt betydningsfulde spil kan kræve produktionsomkostninger, der er lige så store som ved »globale spil«, mens de har et betydeligt mindre marked. Der er derfor en større økonomisk risiko forbundet med produktion af dem. Det betyder, at computerspil med kulturelt britisk/europæisk indhold er mindre rentable end spil med mere globaliseret indhold. Både internationale udgivere og nationale udviklere vil snarere undlade at løbe risikoen ved at producere kulturelt relevant indhold for i stedet at skabe generisk indhold rettet mod internationale markeder.
(25)
En undersøgelse foretaget af Det Forenede Kongerige viste, at de kulturelt britiske elementer i spillenes bærende fortælling udhules i et forsøg på at sikre de globale udgivelsesaftaler, der skal til for at hente finansiering til udviklingen og sikre udviklerens overlevelse. Næsten tre fjerdele af Det Forenede Kongeriges computerspiludviklere hævdede, at udviklingen af originalmateriale med intellektuelle ejendomsrettigheder var reduceret eller helt ophørt de foregående fem år. Undersøgelsen viste, at mange udviklere har måttet ændre det kulturelle indhold i deres spil for at opfylde kommercielle krav. 53 % af respondenterne svarede, at de havde ændret karaktererne og stedet, hvor spillet foregår, fra at være britiske eller europæiske.
(26)
I lyset heraf vil støtten have til formål at gøre kulturelle produkter, som sandsynligvis vil være økonomisk urentable, til rentable produkter og dermed fremme produktionen af nye kulturelle produkter, som ikke ville være blevet udviklet uden skattelempelsen, og støtte udviklingen af kompetencer med henblik på rentabel produktion af kulturelle produkter, nemlig relevante britiske/EØS-baserede computerspil.
3. En diskriminerende kulturel test
(27)
Endelig forklarede Det Forenede Kongerige med hensyn til den kulturelle test, som sikrer, at ordningen kun omfatter særligt kulturelle spil, at skattemyndigheden, HM Revenue & Customs, for det første har oprettet et kontor for kreative brancher (»Creative Industries Unit«), som skal være ansvarligt for forvaltning og nærmere kontrol af ansøgninger om skattefradrag for udvikling af computerspil. Kontoret vil risikovurdere ansøgningerne, og denne proces indebærer at sikre, at reglerne for støtteberettigelse er overholdt. Der er således indført en klar procedure for testens gennemførelse.
(28)
For så vidt angår elementerne i den test, der skal hjælpe med at fastslå spillets kulturelle kvalitet, præciserede Det Forenede Kongerige, at størstedelen af de point, der er til rådighed i den foreslåede kulturelle test, vedrører indholdet. Op til 20 point ud af 31 vedrører spillets kulturelle indhold og bidrag. Disse omfatter elementer som, hvor handlingen udspiller sig, hovedkaraktererne, hvilket emne, der er omhandlet i spillet, brug af det engelske sprog og afspejlingen af britisk kultur og arv. Kun tre point vedrører det sted, hvor udviklingsarbejdet udføres, og de resterende otte point kan gives, hvis de omhandlede kulturelle aktører, som forfatteren, komponisten, designeren, tegneren eller programmøren, er statsborger eller bosat i Det Forenede Kongerige eller et EØS-land. Den foreslåede test har derfor et stærkt fokus på indhold frem for aktivitetens placering. Dette fokus på indhold styrkes yderligere af anvendelsen af en minimumsregel om kulturelt indhold, en »regel om gyldne point«, som skal sikre, at kun spil med et tilstrækkeligt antal point for kulturelt indhold består testen.
(29)
Dette fokus på indhold begrænser foranstaltningens samlede anvendelsesområde. Det Forenede Kongerige har foretaget en analyse af alle spil, der blev udgivet i Det Forenede Kongerige i 2006, 2009 og 2012, og anvendt den kulturelle test retrospektivt på spil, der blev lavet i Det Forenede Kongerige i perioden. Af de 822 spil, der udkom i Det Forenede Kongerige i 2012, var kun 74 udviklet af udviklere herfra, og de 25,7 % heraf (19 spil) ville have bestået den kulturelle test, hvis den havde eksisteret. Desuden viste testen med hensyn til 2006 og 2009 også, at andelen af spil, der ville have bestået testen, blandt alle spil udviklet i Det Forenede Kongerige ville have ligget på ca. 27 %, og at disse spils andel af alle udgivne spil i Det Forenede Kongerige ville have ligget på mellem 3 og 4 %.
(30)
Det Forenede Kongerige finder, at en beståelsesprocent på 25,7 % ligger inden for den ramme, som Kommissionen accepterede i forbindelse med den franske skattelettelse for udvikling af computerspil (8). I denne afgørelse fandt Kommissionen, at det forhold, at tæt på 30 % af spillene bestod testen, viste, at Frankrig havde udarbejdet kriterier, der garanterede, at indholdet af de spil, der er berettigede til skattelempelsen, reelt var kulturelt. Ligeledes mener Det Forenede Kongerige, at den kulturelle test af computerspillene er tilstrækkeligt restriktiv til at sikre, at støtten er målrettet computerspil, der er kulturelt britiske/EØS-baserede.
(31)
Det Forenede Kongerige har desuden accepteret at anmelde ordningen som en forsøgsordning, der varer i fire år, og bruge denne periode til at overvåge skattelempelsen og sikre, at den anvendes efter hensigten.
4. Støttekapløb
(32)
For så vidt angår Kommissionens bemærkning om, at støtten kunne indlede et støttekapløb i EU, som ville føre til konkurrencefordrejninger, gjorde Det Forenede Kongerige gældende, at der i givet fald skulle være et stort antal medlemsstater, der indførte ordninger til skærpelse af deres hjemlige sektors konkurrenceevne. Det Forenede Kongerige mener ikke, at det er sandsynligt. Selv om skattefordele kan være en afgørende faktor i forbindelse med beslutningen om, hvor en virksomhed skal placeres, er støtten primært en reaktion på canadiske, amerikanske og sydkoreanske skattelempelser. Frankrig er for indeværende den eneste anden medlemsstat, der lemper skatten på produktion af kulturelt relevante computerspil.
(33)
Desuden ville et støttekapløb udelukkende være fokuseret på økonomisk konkurrence uden kulturelle begrænsninger. To eller flere lande, der forsøger at beskytte produktionen af særlige, kulturelle produkter, ifølge en godkendt kulturel test, ville ikke udgøre et støttekapløb.
(34)
Formålet med den foreslåede støtte er at beskytte produktionen af kulturelt britiske/europæiske computerspil, og som sådan vil støtten kun sikre lempelse af skatten for en brøkdel af de computerspil, der udvikles i Det Forenede Kongerige og i EU, og kun bidrage med et lille beløb af de samlede omkostninger ved udvikling af computerspil. På grundlag af en drøftelse med branchen vurderer Det Forenede Kongerige, at kun ca. 10 % af computerspillene med kulturelt britisk/europæisk indhold har et budget på over 5 mio. GBP. Størstedelen af spiludviklingsomkostningerne vedrører langt mindre projekter.
V. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
1. Er der tale om statsstøtte?
(35)
Ifølge artikel 107, stk. 1, i TEUF om statsstøtte er enhver støtte, der ydes af medlemsstaterne ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne
(36)
Støtte til udvikling af computerspil, der er afhængig af skattemyndighedens godkendelse, giver en økonomisk fordel i form af et skattefradrag til virksomheder, der udvikler computerspil, hvilket går ud over finansministeriets budget. Støtten ydes derfor ved hjælp af statsmidler og kan tilregnes staten. Foranstaltningen har til formål at nedbringe de støttemodtagende virksomheders produktionsomkostninger, og den giver virksomhederne en økonomisk fordel. Den er begrænset til virksomheder i computerspilsektoren, og den er derfor selektiv. Endelig påvirker den samhandelen og konkurrencevilkårene mellem medlemsstaterne, eftersom der også udvikles computerspil i andre medlemsstater og disse handles internationalt. Støtten udgør således statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
2. Støttens forenelighed med det indre marked
(37)
Med hensyn til ordningens generelle lovlighed bemærker Kommissionen, at Det Forenede Kongerige har fjernet de territoriale betingelser, som Kommissionen fandt problematiske med hensyn til det indre markeds frie bevægelighed for varer og tjenesteydelser. Det Forenede Kongerige accepterede at begrænse de støtteberettigede udgifter til underleverandører til 1 mio. GBP.
(38)
Det er Kommissionens synspunkt, at denne grænse er acceptabel i denne sag for så vidt, at et loft over udgifterne til underleverandører på 1 mio. GBP i praksis tilsyneladende ikke i betydelig grad vil forhindre, at underleverandører anvendes, når udviklingsbudgetternes størrelse tages i betragtning. Det Forenede Kongerige forventer, at størstedelen af de computerspil, som består deres kulturelle test, har et produktionsbudget på under 1 mio. GBP. Kun ca. 10 % af disse spil forventes at have et budget på over 5 mio. GBP. Afhængigt af ændringerne i produktionsbudgetterne for computerspil i Det Forenede Kongerige forbeholder Kommissionen sig ret til at revidere dette loft, når støtteforanstaltningen på ny anmeldes inden fire år efter dens indførelse i overensstemmelse med Det Forenede Kongeriges løfte herom.
(39)
Det Forenede Kongerige begrunder støtten til udvikling af computer med, at der er tale om støtte til fremme af kulturen. Derfor skal der foretages en vurdering efter artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF. Kommissionen har ikke udarbejdet retningslinjer for anvendelsen af denne bestemmelse på støtte til spil. Men i meddelelsen om biograffilm nævnes muligheden for at yde støtte til spil. Af meddelelsens punkt 24 fremgår det, at støtteforanstaltninger vedrørende spil fortsat vil blive behandlet fra sag til sag. I det omfang det kan påvises, at en støtteordning for spil, som tjener et kulturelt eller uddannelsesmæssigt formål, er nødvendig, vil Kommissionen lade støtteintensitetskriterierne i meddelelsen om biograffilm finde tilsvarende anvendelse.
(40)
Kommissionen skal derfor vurdere foranstaltningers forenelighed direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF. Den skal kontrollere, at foranstaltningen er kulturfremmende, og at den ikke påvirker samhandels- og konkurrencevilkårene i Unionen i et omfang, der strider mod de fælles interesser. Det betyder, at foranstaltningen skal være et hensigtsmæssigt instrument til opfyldelse af denne målsætning, især forstået på den måde, at der uden denne støtte ikke ville være tilstrækkelige incitamenter for markedets aktører til at producere den ønskede type spil. Med hensyn til støttens proportionalitet kan de maksimale støtteintensiteter, der er fastlagt i meddelelsen om biograffilm, finde tilsvarende anvendelse. Kommissionen har vurderet den kulturelle målsætning og nødvendigheden af støtten til visse computerspil i de to afgørelser om støtte til spil i Frankrig, der er nævnt i betragtning 20 og 30.
a) Fremme af kulturen
(41)
For at være forenelig med artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF skal den støtte til spil, som Det Forenede Kongerige foreslår, tjene til at fremme kulturen. På baggrund af ændringerne af ordningen og den supplerende dokumentation fra Det Forenede Kongerige finder Kommissionen det godtgjort, at Det Forenede Kongerige vil anvende en reelt selektiv kulturel test til at sikre, at støtten kun ydes til at fremme kulturen i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF.
(42)
For det første bemærker Kommissionen, at de forklaringer, som Det Forenede Kongerige fremsendte om testen, der bruges til at fastslå et spils kulturelle kvalitet (betragtning 27-29), nemlig at størstedelen af de point, der er til rådighed i den foreslåede kulturelle test, op til 20 point ud af 31, vedrører spillets kulturelle indhold og bidrag. Testen styrkes yderligere af anvendelsen af en minimumsregel om kulturelt indhold, reglen om »gyldne point«, som skal sikre, at kun spil med et tilstrækkeligt antal point for kulturelt indhold består den.
(43)
Dette fokus på indhold begrænser ordningens samlede anvendelsesområde. Den retrospektive anvendelse af den kulturelle test på tidligere udgivne spil afslørede, at 26-27 % af spil produceret i Det Forenede Kongerige ville have bestået testen. En sådan beståelsesprocent viser, at kriterierne i testen sikrer, at indholdet af de computerspil, der er berettigede til skattelempelsen, reelt er kulturelt, og at testen er tilstrækkeligt restriktiv til at målrette støtten mod kulturelt britiske/europæiske computerspil. Til sammenligning fandt Kommissionen i sin afgørelse fra 2007 om den franske lempelse af skatten på udvikling af computerspil (9), at et støtteberettigelsesniveau på ca. 30 % af spillene viste, at testen var tilstrækkeligt selektiv.
(44)
Således er de tvivlsspørgsmål, som Kommissionen rejste i sin afgørelse om at indlede den formelle undersøgelse, blevet fjernet. At kun ca. 27 % af spillene udvælges, viser, at formålet med foranstaltningen ikke blot er at støtte en bestemt sektor i erhvervslivet, men et reelt kulturelt formål. Støtteforanstaltningen opfylder derfor en ægte målsætning om at fremme kulturen.
b) Foranstaltningens hensigtsmæssighed, nødvendighed og proportionalitet
(45)
På grundlag af artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF betragtes skattelempelsen til udvikling af computerspil som et hensigtsmæssigt instrument til opfyldelse af den ønskede målsætning. Statsstøtte til andre formål, som ikke fokuserer på denne kulturelle målsætning, er med større sandsynlighed rettet mod fremme af erhvervsmæssige målsætninger. Kommissionen erkender, at skattelempelsen, som den er udformet, faktisk muliggør, at der ydes offentlig støtte til spil med et kulturelt indhold, og at den derfor er et hensigtsmæssigt instrument til opfyldelse af den ønskede målsætning.
(46)
I lyset af den meget dynamiske udvikling på spilmarkedet indsendte Det Forenede Kongerige en række oplysninger som dokumentation for, at støtten er nødvendig for at fastholde et rimeligt udbud af sådanne spil, og at produktionen af spillene og deres markedsandel uden denne støtte til kulturelle spil ville falde betydeligt. Tallene viser et konstant fald i antallet af kulturelt britiske spil og et brat fald i deres markedsandel fra 9 % af alle spil udgivet i Det Forenede Kongerige i 2003 til 4 % i 2006 og 3 % fra 2009 til 2012.
(47)
Kulturelt betydningsfulde spil kan medføre lige så store produktionsomkostninger som globale spil, men har et betydeligt mindre marked. Der er derfor en større økonomisk risiko forbundet med produktion af dem. Det betyder, at computerspil med kulturelt britisk/europæisk indhold er mindre rentable end spil med mere globaliseret indhold. Derfor lægger markedet et konstant pres på spiludviklerne i Europa, som ikke må understrege de kulturelt europæiske elementer i deres spil for at kunne sælge dem globalt. Udviklere af kulturelt europæiske spil finder det vanskeligere at opnå privat finansiering.
(48)
Den foreslåede skattelempelse bør fremme udviklingen af computerspil med et kulturelt indhold i modsætning til spil, der udelukkende skal underholde, idet den vil nedbringe de kulturelle spils produktionsomkostninger. Der er derfor grund til at konkludere, at foranstaltningen sandsynligvis giver et tilstrækkeligt incitament i henseende til sit formål.
(49)
Desuden er støtteforanstaltningen proportional, da støtteintensiteten begrænses til 25 % af de produktionsomkostninger, der faktisk påløber ved fremstillingen af de støtteberettigede spil. Det er mindre end den støtteintensitet på 50 %, som er tilladt for audiovisuelle værker i henhold til punkt 52, underpunkt 1, i meddelelsen om biograffilm, som finder tilsvarende anvendelse på computerspil, hvad tilladt støtteintensitet angår.
(50)
Endelig bør de fordrejninger af konkurrencen og de påvirkninger af samhandelen mellem medlemsstaterne, der følger af foranstaltningen, blive opvejet af foranstaltningens positive virkninger, så samhandels- og konkurrencevilkårene i Unionen ikke påvirkes i et omfang, der strider mod de fælles interesser.
(51)
Ifølge tal for 2012, som blev leveret af Det Forenede Kongerige og sektorens repræsentanter, blev under 10 % af de spil, der blev udgivet i Det Forenede Kongerige, også udviklet der. De støtteberettigede spil, der blev udgivet i Det Forenede Kongerige, havde en forholdsvis begrænset markedsandel (4-5 %). Andelen af støtteberettigede computerspil, der blev fremstillet i Det Forenede Kongerige, var også forholdsvis lille (ca. 27 %).
(52)
Desuden påpegede ingen af de potentielt berørte tredjeparter en mulig negativ virkning af foranstaltningen. Tværtimod understregede sammenslutningerne af computerspilproducenter, TIGA og EGDF, som indsendte bemærkninger efter procedurens indledning, den begrænsede virkning, som foranstaltningen ville få på deres hjemlige sektorer, og dens overordnede virkning i lyset af konkurrencen fra primært Nordamerika og Fjernøsten. Derfor vil et støttekapløb mellem medlemsstaterne være temmelig usandsynligt.
(53)
Under alle omstændigheder er det nyttigt, at Det Forenede Kongerige begrænser ordningens varighed til fire år med henblik på en evaluering af anvendelsen af den og en revurdering af kriterierne på grundlag af markedsudviklingen.
(54)
Kommissionen finder således, at de tvivlsspørgsmål, som den rejste i åbningsafgørelsen, er blevet imødekommet. Konkurrencefordrejningerne og foranstaltningens påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne er nu begrænset, så de ikke strider mod den fælles interesse.
VI. KONKLUSION
(55)
Kommissionen finder derfor, at støtten ikke vil bevirke, at støttemodtagerne uberettiget får styrket deres markedsposition eller hæmme dynamikken markedsaktørerne imellem, men at den tværtimod vil øge markedsudbuddets mangfoldighed. Derfor konkluderes det, at foranstaltningens konkurrencefordrejende virkning og påvirkning af samhandelen vil være begrænset, så den overordnede vurdering af støtten er positiv. Således er lempelsen af skatten på udvikling af computerspil forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF -
VEDTAGET FØLGENDE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den af Det Forenede Kongerige påtænkte statsstøtteforanstaltning vedrørende udvikling af computerspil gennem en ændring i selskabsskatteloven af 2009 er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra d), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Gennemførelsen af støtten er derfor tilladt.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 27. marts 2014.
ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 27. března 2014
o režimu státní podpory SA.36139 (13/C) (ex 13/N),
kterou Spojené království zamýšlí poskytnout pro videohry
(oznámeno pod číslem C(2014) 1786)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/764/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) uvedené dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 25. ledna 2013 oznámilo Spojené království Komisi svůj záměr zavést od 1. dubna 2013 do 31. března 2017 daňovou úlevu pro videohry. Komise požádala dopisem ze dne 7. března 2013 o dodatečné informace, které Spojené království poskytlo dopisem ze dne 22. března 2013.
(2)
Dopisem ze dne 16. dubna 2013 informovala Komise Spojené království, že se rozhodla zahájit ve věci plánovaného opatření podpory řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení („rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské Unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(4)
Spojené království předložilo své připomínky k rozhodnutí Komise dopisem ze dne 17. května 2013. Komise rovněž obdržela připomínky od zúčastněných stran. Zaslala je Spojenému království a poskytla mu možnost se k nim vyjádřit; jeho připomínky obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2013. Dopisem ze dne 7. října 2013 Komise požádala Spojené království o další informace. Spojené království odpovědělo dopisem ze dne 4. listopadu 2013.
II. POPIS OPATŘENÍ A DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(5)
Cílem opatření umožňujícího daňovou úlevu pro videohry ve Spojeném království je poskytnout vývojářům videoher pobídku k produkci videoher založených na britské či evropské kultuře. Opatření vychází ze vzoru daňové pobídky pro film ve Spojeném království, kterou Komise schválila v roce 2006 (3) a v roce 2011 ji prodloužila (4) do 31. prosince 2015.
(6)
Navrhovaný celkový rozpočet opatření, které má probíhat do března 2017, je 115 milionů GBP. Předpokládané výdaje na rozpočtový rok 2013/2014 činí 10 milionů GBP a na následující tři rozpočtové roky vždy 35 milionů EUR. Podpora je financována Ministerstvem financí Spojeného království. Za hodnocení žádostí o certifikaci her založených na britské kultuře bude odpovídat certifikační oddělení Britského filmového ústavu.
(7)
Společnosti, které podléhají korporační dani ve Spojeném království a vytvoří videohry splňující kritéria, by mohly uplatnit daňovou úlevu z výdajů za zboží a služby užívané či spotřebovávané ve Spojeném království až do hodnoty 25 % rozpočtu na produkci. Úleva je poskytována jako dodatečný odečet způsobilých výrobních nákladů ze zdanitelného příjmu z videohry. Dodatečný odečet je však omezen na maximálně 80 % rozpočtu na produkci. Jestliže příjemci vznikla v daném účetním období ztráta, může požádat o daňový bonus. Podle článku 1217CF(3) návrhu novely zákona o korporační dani z roku 2009 jsou způsobilé výdaje omezeny na hlavní výdaje týkající se návrhu, produkce a testování hry.
(8)
Daňová úleva pro videohry ve Spojeném království podléhá kulturnímu testu podobně jako daňová pobídka pro film ve Spojeném království. Oba testy jsou rozděleny do čtyř oddílů: kulturní obsah, kulturní přínos, využití kulturních center Spojeného království a využití pracovníků v kultuře, kteří jsou občany nebo rezidenty Spojeného království nebo EHP.
(9)
Jelikož oznámené opatření je financováno odpočtem z daní, které jsou běžně splatné do státního rozpočtu, je financováno státem. Videohry se produkují v několika členských státech a existuje vnitřní trh s těmito videohrami. Jejich podpora proto může ovlivnit obchod a hospodářskou soutěž mezi členskými státy. V souladu s tím Komise v rozhodnutí o zahájení řízení shledala, že opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Komise měla rovněž pochybnosti, zda lze podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
(10)
Zaprvé měla Komise pochybnosti o tom, že je nezbytné nebo přiměřené spojovat s touto podporou územní podmínky. Spojené království založilo koncepci navrhovaného režimu na daňové pobídce pro film ve Spojeném království. Proto navrhlo, aby daňová úleva byla k dispozici pouze pro výdaje na zboží a služby užívané či spotřebovávané ve Spojeném království. Nicméně režim pobídky pro film využívá zvláštní výjimku z obvyklého zákazu územních omezení, kterou umožňuje sdělení o filmu (5), pouze pokud jde o podporu produkce filmů a televizních pořadů, nikoli pokud jde o videohry.
(11)
Zadruhé měla Komise pochybnosti, zda je podpora pro hry nezbytná, neboť se jedná o rychle rostoucí trh. Spojené království nepředložilo přesvědčivé důkazy, že by došlo k selhání trhu, které by bez státní podpory vedlo k nedostatečné produkci videoher založených na britské kultuře.
(12)
Kromě toho se Spojené království domnívá, že daňová úleva pro videohry ve Spojeném království je slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy. Komise však nebyla přesvědčena, že kulturní test navrhovaný Spojeným královstvím by v praxi vedl k selektivní identifikaci omezeného počtu videoher, které představují kulturní kvalitu, již trh bez podpory dostatečně nenabízí, a které by byly nutné pro zajištění dostatečného zastoupení a zohlednění britských a evropských kulturních témat ve videohrách.
(13)
Komise rovněž vyjádřila obavu, že by podpora mohla podnítit soupeření v poskytování dotací v rámci Unie, a zpochybnila, že by možné narušení hospodářské soutěže bylo vyrovnáno pozitivními účinky.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(14)
Komise obdržela připomínky od jednoho členského státu, Francie, od vnitrostátních sdružení vývojářů her ze Spojeného království, Francie, Německa a Finska, Evropské federace vývojářů her (EGDF), veřejnoprávních subjektů Spojeného království zapojených do propagace filmů, jedné vysílací společnosti a profesních sdružení v oblasti filmové produkce ze Spojeného království. Všichni přispěvatelé zdůraznili kulturní kvalitu a význam, které hry mohou mít. Považovali tržní pobídky pro výrobu kulturně relevantnější her za nedostatečné. Nikdo z nich se nedomníval, že existuje riziko soupeření v poskytování finanční pomoci mezi členskými státy.
(15)
Pokud jde o nezbytnost podpory, zúčastněné strany uvedly, že Spojené království ztrácí své vedoucí postavení na trhu videoher, že v roce 2012 bylo ve Spojeném království vytvořeno méně než 10 % her, které byly uvedeny na jeho trh, že trh ovládají Severní Amerika a Asie a že probíhá odliv zaměstnanců do Kanady. Přispěvatelé poukázali rovněž na skutečnost, že hlavní výzvou pro členské státy je řešit hospodářskou soutěž ze třetích zemí, které hry silně dotují, zejména z Kanady.
(16)
Sdružení nezávislých vývojářů her Spojeného království (TIGA) předložilo četné příklady plánů a projektů, které mohly být ve Spojeném království/Evropě uskutečněny, kdyby existovala daňová úleva, ale bez ní k jejich realizaci nedošlo. Organizace United Kingdom Interactive Entertainment (Ukie), která ve Spojeném království zastupuje herní a interaktivní zábavní průmysl, uvedla, že na globálním trhu her působí na vývojáře tlak, aby své produkty zacílili na co nejširší trh. To zejména znamená, aby byly přístupné pro severoamerický trh a stále více také pro trhy na Dálném východě a aby odpovídaly kulturním normám a očekáváním těchto trhů. Proto jsou vývojáři her v Evropě pod stálým tlakem, aby nezdůrazňovali kulturně evropské prvky svých her s cílem prodávat je na celosvětovém trhu. Z toho důvodu je pro vývojáře her založených na evropské kultuře obtížnější získat soukromé financování. Organizace Ukie měla za to, že podpora by pomohla napravit selhání trhu.
(17)
Francie uvedla, že hry mají tendenci stále více zobrazovat „mezinárodní stereotypy“.
(18)
Na druhou stranu sdružení TIGA sdělilo, že 54 % obratu nezávislých vývojářů ve Spojeném království tvoří domácí prodej. To naznačuje, že kupující ve Spojeném království vykazují silné preference pro produkci ze Spojeného království. Navíc (podle údajů sdružení TIGA) mezi lety 2008 a 2011 v tomto odvětví více podniků vzniklo (216) než zaniklo (197).
(19)
Pokud jde o možné narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy, sdružení TIGA připustilo, že nižší náklady skutečně ovlivňují rozhodnutí o umístění společností produkujících videohry; domnívalo se však, že hlavní narušení je způsobeno třetími zeměmi, jako je Kanada, kde toto odvětví roste díky veřejné podpoře. Podle sdružení TIGA zaměstnanost v tomto odvětví mezi roky 2008 a 2010 v Kanadě vzrostla o 33 %, zatímco ve Spojeném království o 9 % poklesla.
IV. PŘIPOMÍNKY SPOJENÉHO KRÁLOVSTVÍ
1. Povinná územní vázanost výdajů
(20)
Po vyjádření pochybností Komise o tom, zda by podmínky územní vázanosti výdajů vyplývající z testu „užívání či spotřebovávání ve Spojeném království“ byly přiměřené, se Spojené království zavázalo tyto obavy rozptýlit a změnit navrhovaný právní předpis tak, že výraz „užívané či spotřebovávané ve Spojeném království“ nahradí výrazem „užívané či spotřebovávané v Evropském hospodářském prostoru (EHP)“, a upřesnilo, že pro úlevu budou způsobilé veškeré výdaje vynaložené v EHP. Kromě toho hodlá omezit výši nákladů na subdodavatelskou činnost, které jsou způsobilé pro financování. Podporovaný výrobce může subdodavatelům vyplatit způsobilé hlavní výdaje na projekt ve výši až 1 milion EUR, v souladu s daňovou úlevou pro videohry ve Francii (6). Díky tomu bude podstatnou část vývoje hry provádět sám příjemce.
(21)
Spojené království se domnívá, že toto omezení způsobilosti nákladů na subdodavatelské činnosti má jen malý vliv na obchod mezi členskými státy. Z diskusí se zástupci z celého odvětví videoher, včetně malých a velkých vývojářů, vyplynulo, že vývoj videoher se stejně jako jiná tvůrčí odvětví vyznačuje vysokou mírou spolupráce, přičemž hlavní vývojové činnosti, jako je programování, design a umělecké ztvárnění, obvykle probíhají ve stejném místě.
2. Nezbytnost podpory
(22)
Pokud jde o nezbytnost podpory z důvodu nedostatečné produkce her založených na dané kultuře, předložilo Spojené království doklady o tom, že tyto hry jsou na ústupu, a to v relativním i absolutním měřítku. Spojené království souhlasí s tím, že obecně je odvětví videoher dynamické a rostoucí. V roce 2012 však bylo ve Spojeném království vytvořeno méně než 10 % her, které byly ve Spojeném království uvedeny na trh, ve srovnání s 16 % v roce 2008. Spojené království rovněž provedlo další analýzu her uvedených na trh ve Spojeném království mezi roky 2003 a 2012. Údaje ukazují trvalý pokles počtu her založených na britské kultuře a prudký pokles jejich podíl na trhu z 9 % všech her uvedených na trh ve Spojeném království (včetně her z jiných zemí) v roce 2003 na 4 % v roce 2006 a na 3 % v letech 2009 až 2012. V roce 2003 by kulturním testem prošlo 41 % her vytvořených ve Spojeném království oproti pouze zhruba 25 % v roce 2012.
(23)
Spojené království souhlasí s tím, že rozšíření her pro chytré telefony odstranilo některé překážky vstupu na trh pro menší vývojáře, kteří chtějí začít působit na trhu videoher. Údaje zveřejněné v roce 2011 skutečně ukazují, že počet videoher vyvíjených nově založenými podniky v posledním roce vzrostl. Pokud však jde o obsah těchto her, průzkum provedený v rámci programu univerzity Abertay pro prototypy videoher ukazuje, že z 306 návrhů mobilních a on-line her, které univerzitě za uplynulé dva roky předložily malé podniky a mikropodniky z celého Spojeného království, se naprostá většina (255) neodehrávala ve Spojeném království ani neměla britské hrdiny či příběh (7).
(24)
To lze vysvětlit skutečností, že kulturně významné hry mohou mít stejné výrobní náklady jako „globální hry“, avšak mnohem menší trh. Jejich produkce s sebou tudíž nese vyšší ekonomické riziko. Proto jsou videohry založené na britské/evropské kultuře komerčně méně životaschopné než globalizovanější videohry. Mezinárodní vydavatelé i domácí vývojáři pravděpodobně nebudou ochotni nést riziko spojené s produkcí kulturně relevantního obsahu, a namísto toho budou vytvářet obecnější obsah zacílený na mezinárodní trhy.
(25)
Z průzkumu Spojeného království vyplynulo, že prvky britské kultury jsou ve hrách oslabovány s cílem zajistit smlouvu na vydání hry na globálním trhu, která umožní financovat vývoj hry a zaručí další existenci vývojáře. Téměř tři čtvrtiny britských vývojářů videoher uvedly, že vytváření původního duševního vlastnictví se během posledních pěti let zpomalilo nebo zastavilo. Průzkum zjistil, že řada vývojářů musela změnit kulturní obsah svých videoher, aby splnila komerční požadavky. Celých 53 % respondentů uvedlo, že změnili postavy a prostředí her tak, aby potlačili britskou nebo evropskou tematiku.
(26)
Z tohoto hlediska je motivačním cílem financování dosáhnout toho, aby se pravděpodobně ekonomicky nevýnosné kulturní produkty staly komerčně životaschopnými, čímž se podpoří vytváření nových kulturních produktů, které by bez daňové úlevy nebylo možné realizovat, a aby se napomohlo rozvoji dovedností pro udržitelnou produkci kulturních produktů, videoher relevantních pro britskou kulturu/kulturu EHP.
3. Rozlišující kulturní test
(27)
Pokud jde o kulturní test, který zajišťuje, že se režim vztahuje pouze na hry založené na určité kultuře, Spojené království vysvětlilo, že zaprvé má daňový orgán HM Revenue and Customs („HMRC“) zvláštní specializované „oddělení pro tvůrčí odvětví“, které bude odpovídat za správu a kontrolu žádostí o daňovou úlevu pro videohry. Oddělení provádí u žádostí posouzení rizik a tento proces mimo jiné zaručuje, že budou řádně dodržována stanovená kritéria. Existuje tedy jasný postup pro uplatnění testu.
(28)
Pokud jde o prvky testu, které mají pomoci určit kulturní kvalitu hry, Spojené království objasnilo, že většina bodů, které je možné v rámci navrhovaného kulturního testu získat, se vztahuje k obsahu. Až 20 bodů z 31 se týká kulturního obsahu a přínosu hry. Patří sem prvky jako umístění příběhu, hlavní postavy, téma, na němž je videohra založena, použití anglického jazyka a odraz britské kultury a kulturního dědictví. Pouze 3 body se vztahují k umístění vývojových činností a zbývajících 8 bodů lze získat v případě, že příslušní kulturní pracovníci, například autor scénáře, skladatel hudebního dopravu, designér, výtvarník nebo programátor, jsou občany nebo rezidenty Spojeného království nebo EHP. Navrhovaný test se tedy výrazně zaměřuje na obsah a nikoli na umístění činnosti. Toto zaměření na obsah je dále posíleno uplatněním pravidla o minimálním kulturním obsahu, „pravidlo nejvýznamnějších bodů“, které zajistí, že testem projdou pouze hry, které získají dostatečný počet bodů za kulturní obsah.
(29)
Toto zaměření na obsah zabraňuje obecnému uplatnění daňové úlevy. Spojené království provedlo analýzu her, které v něm byly uvedeny na trh v letech 2006, 2009 a 2012, přičemž kulturní test uplatnilo zpětně na všechny hry uvedené na trh během tohoto období, které byly vytvořeny ve Spojeném království. Z 822 her uvedených na trh ve Spojeném království v roce 2012 bylo pouze 74 vytvořeno vývojáři ve Spojeném království a z nich by kulturním testem prošlo 25,7 % (19 videoher), kdyby v té době existoval. Z testu vyplynulo, že i v letech 2006 a 2009 by se podíl těchto her na hrách vytvořených ve Spojeném království pohyboval kolem 27 % a jejich podíl mezi všemi hrami uvedenými na trh ve Spojeném království by činil 3 až 4 %.
(30)
Spojené království má za to, že 25,7 % míra úspěšnosti se nachází v rozpětí přijatém Komisí v případě francouzské daňové pobídky pro videohry (8). V daném rozhodnutí z roku 2007 Komise shledala, že skutečnost, že je vybráno zhruba 30 % her, ukazuje, že Francií vypracovaná kritéria zaručují, že je obsah videoher způsobilých k daňové úlevě skutečně kulturní. Podobně se Spojené království domnívá, že kulturní test videoher je dostatečně restriktivní na to, aby zajistil, že podpora bude zaměřena na videohry založené na britské kultuře/kultuře EHP.
(31)
Spojené království kromě toho souhlasilo s tím, že režim oznámí jako počáteční pilotní projekt na dobu čtyř let a toto období využije pro sledování úlevy a zajištění toho, aby byla využívána v souladu s původním záměrem.
4. Soupeření v poskytování dotací
(32)
Pokud jde o obavy Komise, že by podpora mohla podnítit soupeření v poskytování dotací v rámci Unie, jež by vedlo k nepřiměřenému narušení hospodářské soutěže, Spojené království uvedlo, že takové soupeření v poskytování dotací by nastalo, kdyby velký počet členských států používal režimy pro zvýšení konkurenceschopnosti svých domácích odvětví. Spojené království se nedomnívá, že by k tomu mělo dojít. Přestože daňové výhody mohou být určujícím faktorem pro rozhodnutí o umístění podniku, podpora je především reakcí na daňové úlevy v Kanadě, USA a Jižní Koreji. Jediným dalším členským státem, který nabízí daňovou pobídku pro produkci kulturně relevantních videoher, je v současnosti Francie.
(33)
Soupeření v poskytování dotací by navíc bylo zaměřeno čistě na hospodářskou soutěž bez jakýchkoli kulturních omezení. Pokud by dvě nebo více zemí chtělo chránit produkci určitých kulturních produktů (na základě schváleného kulturního testu, neznamenalo by to soupeření v poskytování dotací.
(34)
Cílem navrhované podpory je chránit produkci videoher založených na britské/evropské kultuře, a proto podpora poskytne úlevu pouze pro zlomek videoher vytvořených ve Spojeném království a v Evropě a bude se vztahovat pouze na malou část celkových výdajů na vývoj videoher. Na základě diskusí se zástupci odvětví Spojené království odhaduje, že pouze zhruba 10 % videoher založených na britské/evropské kultuře bude mít rozpočet přesahující 5 milionů GBP. Většina výdajů na vývoj her se bude týkat výrazně menších projektů.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ PODPORY
1. Klasifikace státní podpory
(35)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy jsou, pokud jde o podpory poskytnuté členskými státy, podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(36)
Podpora pro produkci videoher poskytovaná po schválení daňovým úřadem HMRC přináší formou daňové úlevy finanční výhodu podnikům v odvětví produkce videoher na úkor rozpočtu ministerstva financí. Je tedy poskytnuta ze státních prostředků a lze ji přičíst státu. Účelem daného opatření je snížit výrobní náklady příjemce a představuje pro ně ekonomickou výhodu. Podpora je poskytována pouze podnikům v odvětví produkce videoher, a je proto selektivní. Má rovněž dopad na obchod a hospodářskou soutěž mezi členskými státy, protože videohry se vyrábějí také v jiných členských státech a obchoduje se s nimi po celém světě. Z tohoto důvodu představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
2. Slučitelnost podpory s vnitřním trhem
(37)
Co se týče obecné zákonnosti režimu, Komise bere na vědomí, že Spojené království stáhlo ustanovení o územní vázanosti výdajů, které Komise považovala za problematické s ohledem na svobodu pohybu zboží a poskytování služeb na vnitřním trhu. Dále souhlasilo s omezením výše nákladů na subdodavatelské činnosti považované za způsobilé pro podporu na 1 milion GBP.
(38)
Komise se domnívá, že toto omezení je v daném případě přijatelné, neboť vzhledem k výši rozpočtů na produkci se nejeví jako pravděpodobné, že by limit 1 milionu GBP na náklady na subdodavatelské činnosti výrazně bránil využití subdodávek. Spojené království očekává, že většina videoher, na něž se vztahuje jejich kulturní test, bude mít rozpočet na produkci nižší než 1 milion GBP. Pouze asi 10 % z těchto videoher by mělo mít rozpočet přesahující 5 milionů GBP. V závislosti na vývoji rozpočtů na produkci videoher ve Spojeném království si Komise vyhrazuje právo výši horní hranice znovu zvážit, až bude toto opatření podpory do čtyř let od svého zavedení znovu oznámeno v souladu se závazkem, který si Spojené království stanovilo.
(39)
Spojené království má v úmyslu odůvodnit podporu vývoje her jako podporu určenou na pomoc kultuře. Proto by se muselo provádět posouzení podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy. Komise dosud nevypracovala pokyny pro uplatnění tohoto ustanovení na podporu her. O možnosti poskytování podpory pro hry se však hovoří ve sdělení o filmu. V odstavci 24 sdělení se uvádí, že opatření na podporu videoher budou i nadále posuzována případ od případu. Pokud bude možné prokázat, že režim podpory zaměřený na videohry, které slouží kulturním a vzdělávacím účelům, je nezbytný, uplatní Komise kritéria intenzity podpory uvedená ve sdělení o filmu.
(40)
Komise proto musí posoudit slučitelnost opatření přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy. Bude muset ověřit, zda skutečně slouží na pomoc kultuře a zda neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže v Unii v míře odporující společnému zájmu. To znamená, že musí být vhodným nástrojem k dosažení tohoto cíle, zejména že bez této podpory by účastníci trhu neměli dostatečné pobídky pro produkci požadovaného druhu her. Pokud jde o přiměřenost podpory, je možné analogicky použít maximální intenzity podpory stanovené ve sdělení o filmu pro audiovizuální dílo. Komise již posoudila kulturní cíl a nezbytnost podpory pro určité videohry ve dvou rozhodnutích ohledně podpory pro videohry ve Francii, jež byla zmíněna v bodech odůvodnění 20 a 30 výše.
a) Pomoc kultuře
(41)
Aby byla podpora pro hry navrhovaná Spojeným královstvím slučitelná s čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy, musí být určena na pomoc kultuře. Na základě změny režimu a doplňujících důkazů předložených Spojeným královstvím je Komise přesvědčena, že Spojené království bude uplatňovat skutečně selektivní kulturní test, který zajistí, že podpora bude poskytnuta pouze na pomoc kultuře v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy.
(42)
Komise zaprvé bere na vědomí vysvětlení podaná Spojeným královstvím, pokud jde o test používaný k určení kulturní kvality hry (body odůvodnění 27 až 29): většina bodů, které je v rámci navrhovaného kulturního testu možno získat, až 20 z celkem 31 bodů, se vztahuje ke kulturnímu obsahu a přínosu hry. To je dále posíleno uplatněním pravidla o minimálním kulturním obsahu, „pravidlo nejvýznamnějších bodů“, které zajistí, že testem projdou pouze hry, které získají dostatečný počet bodů za kulturní obsah.
(43)
Toto zaměření na obsah zabraňuje obecnému uplatnění daňové úlevy. Simulace kulturního testu vycházející z her uvedených na trh v dřívějších letech ukázaly, že kulturním testem by prošlo 26 % až 27 % her produkovaných ve Spojeném království. Tato míra úspěšnosti ukazuje, že kritéria testu zajišťují, že obsah videoher způsobilých k daňové úlevě je skutečně kulturní, a že test je dostatečně restriktivní na to, aby byla podpora cílená na videohry založené na britské/evropské kultuře. Pro srovnání, ve svém rozhodnutí z roku 2007 ohledně francouzské daňové pobídky pro videohry (9) Komise došla k závěru, že způsobilost zhruba 30 % her ukazuje, že test je dostatečně selektivní.
(44)
Vzhledem k tomu byly pochybnosti vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení rozptýleny. Skutečnost, že je vybráno jen asi 27 % her, ukazuje, že toto opatření nemá pouhý průmyslový cíl spočívající v podpoře specifického odvětví, ale cíl skutečně kulturní. Opatření podpory tudíž sleduje skutečný cíl pomoci kultuře.
b) Vhodnost, nezbytnost a přiměřenost opatření
(45)
Daňová úleva pro videohry na základě čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy by měla být vhodným nástrojem ke splnění vybraného cíle. Státní podpora pro jiné účely, která by nebyla zaměřena na tento kulturní cíl, by pravděpodobněji podporovala průmyslové cíle související s daným odvětvím. Komise uznává, že navržená daňová úleva umožňuje skutečně směřovat veřejnou podporu na videohry s kulturním obsahem, a proto je vhodným nástrojem pro dosažení vybraného kulturního cíle.
(46)
S ohledem na velmi dynamický rozvoj a vývoj trhu her předložilo Spojené království údaje dokládající, že podpora je nezbytná pro udržení rozumné produkce takovýchto her, jelikož bez podpory pro kulturní hry by jejich produkce a podíl na trhu výrazně poklesly. Údaje ukazují trvalý pokles počtu her založených na britské kultuře a prudký pokles jejich podíl na trhu z 9 % všech her uvedených na trh ve Spojeném království v roce 2003 na 4 % v roce 2006 a na 3 % v letech 2009 až 2012.
(47)
Kulturně významné hry mohou mít stejné výrobní náklady jako globální hry, avšak mnohem menší trh. Jejich produkce s sebou tudíž nese vyšší ekonomické riziko. Videohry s obsahem založeným na britské/evropské kultuře jsou proto komerčně méně životaschopné než globalizovanější videohry. Z toho důvodu jsou vývojáři her v Evropě pod stálým tlakem trhu, aby nezdůrazňovali kulturně evropské prvky svých her s cílem prodávat je na celosvětovém trhu. Pro vývojáře her založených na evropské kultuře je obtížnější získat soukromé financování.
(48)
Navrhovaná daňová úleva by měla podpořit výrobu videoher s kulturním obsahem na rozdíl od her, které přinášejí pouze zábavu, a to snížením jejich produkčních nákladů. Lze tedy dospět k závěru, že opatření bude pravděpodobně mít ve vztahu ke svému cíli dostatečně stimulující účinek.
(49)
Kromě toho je opatření podpory přiměřené, jelikož omezuje intenzitu podpory na 25 % produkčních nákladů skutečně vynaložených na produkci způsobilých her. To je méně než 50 % intenzita podpory povolená pro audiovizuální produkci podle odstavce 52 bodu 1) sdělení o filmu, které se použije analogicky, pokud jde o přípustnou intenzitu podpory.
(50)
Aby nedošlo k ovlivnění podmínek obchodu a hospodářské soutěže v Unii v rozsahu, který je v rozporu se společným zájmem, je rovněž třeba, aby byly narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod, které opatření vyvolává, vyrovnány jeho příznivými účinky.
(51)
Podle údajů poskytnutých Spojeným královstvím a zástupci odvětví bylo v roce 2012 ve Spojeném království vytvořeno méně než 10 % her, které zde byly vydány. Tržní podíl způsobilých her uvedených na trh ve Spojeném království je poměrně malý (4-5 %). Také podíl způsobilých her mezi videohrami produkovanými ve Spojeném království je poměrně nízký, přibližně 27 %.
(52)
Navíc žádná potenciálně postižená třetí strana nepoukázala na možný negativní účinek opatření. Naopak, sdružení výrobců videoher, která po zahájení řízení předložila své připomínky (TIGA a EGDF), zdůraznila malý dopad opatření na jejich domácí odvětví a jeho celkový dopad ve vztahu ke konkurenci především ze Severní Ameriky a Dálného východu. Soupeření v poskytování finanční pomoci mezi členskými státy by proto bylo spíše nepravděpodobné.
(53)
V každém případě je užitečné, že Spojené království omezuje dobu trvání režimu na čtyři roky, aby umožnilo hodnocení jeho uplatňování a přezkum kritérií s ohledem na vývoj trhu.
(54)
Komise proto dospěla k závěru, že pochybnosti vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení byly rozptýleny. Narušení hospodářské soutěže a vliv opatření na obchod mezi členskými státy jsou nyní omezeny tak, že nejsou v rozporu se společným zájmem.
VI. ZÁVĚR
(55)
Komise se proto domnívá, že podpora nepovede k nepřiměřenému posílení tržní síly podniků, kterým je podpora poskytnuta, ani k narušení dynamických pobídek pro účastníky trhu, ale naopak rozšíří nabídku na trhu. Lze tedy dojít k závěru, že narušení hospodářské soutěže a vliv opatření na obchod jsou omezeny tak, že celkové hodnocení podpory je příznivé. Proto je daňová úleva na vývoj videoher slučitelná s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Spojené království zamýšlí poskytnout pro videohry prostřednictvím změny zákona o korporační dani z roku 2009, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření podpory se proto povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spojenému království Velké Británie a Severního Irska.
V Bruselu dne 27. března 2014.