KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 11. juni 2014
om statsstøtte SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 og NN 32/10) ydet af Italien til SO.G.A.S., lufthavnsselskabet i Aeroporto dello Stretto
(meddelt under nummer C(2014) 3571)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/944/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 27. oktober 2008 meddelte de italienske myndigheder Kommissionen, at regionen Calabrien havde i sinde at yde støtte i form af kapitaltilførsler til at dække driftstab i SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (i det følgende benævnt »SO.G.A.S.« eller »støttemodtageren«). SO.G.A.S. er det lufthavnsselskab, der forvalter Stretto lufthavn i Reggio Calabria.
(2)
I løbet af den indledende undersøgelse blev Kommissionen opmærksom på andre foranstaltninger, som samme støttemodtager nød godt af, og som forekom at være ulovlig statsstøtte. Kommissionen inddrog derfor disse foranstaltninger i sin undersøgelse.
(3)
Da Kommissionen var i besiddelse af oplysninger, der kunne tyde på, at der faktisk var blevet ydet statsstøtte, før Kommissionen kunne vurdere dens forenelighed med det indre marked, registrerede den sagen som ikkeanmeldt støtte under sagsnummer NN 32/10.
(4)
Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning den 27. november 2008, den 23. februar 2009 og den 19. maj 2009. Italien svarede den 14. januar 2009, den 26. marts 2009 og den 9. oktober 2009.
(5)
Ved brev af 20. juli 2010 meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, i henseende til støtten til SO.G.A.S. (i det følgende benævnt »indledningsafgørelsen«).
(6)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(7)
Ved brev af 19. november 2010 sendte støttemodtageren sine bemærkninger til indledningsafgørelsen. Den 20. december 2010 fremsendte Kommissionen støttemodtagerens bemærkninger til de italienske myndigheder og udbad sig deres reaktion. Kommissionen sendte en påmindelse den 8. marts 2011 og modtog Italiens bemærkninger den 29. april 2011. Kommissionen har ikke modtaget andre bemærkninger fra interesserede parter.
(8)
De italienske myndigheder fremsendte deres bemærkninger til indledningsafgørelsen ved brev af 23. september 2010 og 15. december 2010.
(9)
Ved brev af 30. marts 2012 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om de omhandlede foranstaltninger. De italienske myndigheder fremsendte de efterspurgte oplysninger ved brev af 30. april 2012.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. Støttemodtageren
(10)
Modtageren af støtteforanstaltningerne er det lufthavnsselskab, der forvalter lufthavnen i Reggio Calabria, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. er et aktieselskab, som blev stiftet i henhold til italiensk lov i marts 1981, og som er 100 % offentligt ejet.
(12)
Trafikken i lufthavnen steg fra 272 859 passagerer i 2004 til 571 694 passagerer i 2012 (3).
2.2. De anfægtede foranstaltninger
(13)
Den af Italien anmeldte foranstaltning er en kapitaltilførsel foretaget af regionen Calabrien på 1 824 964 EUR til at dække tabene i SO.G.A.S. i 2004 og 2005.
(14)
I juni 2005 og juni 2006 besluttede SO.G.A.S.' offentlige aktionærer at dække de tab, som SO.G.A.S. havde lidt de to foregående år (1 392 900 EUR i 2004 og 2 257 028 EUR i 2005), ved hjælp af proratakapitaltilførsler. Dengang ejede regionen Calabrien 50 % af aktierne i selskabet, mens resten ejedes af Reggio Calabria kommune, provinsen Reggio Calabria, provinsen Messina, Messina kommune, handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina.
(15)
Ifølge de oplysninger, som Kommissionen havde adgang til på tidspunktet for vedtagelsen af indledningsafgørelsen, var der allerede effektueret proratakapitaltilførsler fra provinsen Reggio Calabria, Messina kommune, Reggio Calabria kommune og handelskammeret i Messina.
(16)
I 2006 led SO.G.A.S. et yderligere tab på 6 018 982 EUR. I december 2007 besluttede SO.G.A.S.' aktionærer at konvertere selskabets reserver til kapital og reducere kapitalen for at dække de resterende tab. Men det ville nedbringe kapitalen til under den minimumsgrænse, der er foreskrevet i italiensk lov for lufthavnsselskaber. For atter at bringe kapitalen i overensstemmelse med lovens krav gav SO.G.A.S.' aktionærer tilsagn om at øge kapitalen til 2 742 919 EUR. Kapitalen blev forhøjet ved at konvertere obligationer, som tidligere var tegnet af nogle af aktionærerne, for i alt 2 274 919 EUR. Regionen Calabrien var ikke blandt de aktionærer, der ejede konvertible obligationer, og dens andel af selskabskapitalen faldt fra 50 % til 6,74 %.
2.3. Støtteydende myndighed
(17)
Den støtteydende myndighed i henseende til de omhandlede foranstaltninger er regionen Calabrien.
(18)
Som forklaret ovenfor blev der også ydet offentlige midler til SO.G.A.S. af provinsen Reggio Calabria, Reggio Calabria kommune, provinsen Messina, Messina kommune, handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina i form af proratakapitaltilførsler til at dække de tab, som SO.G.A.S. led i 2004, 2005 og 2006 og til atter at bringe kapitalen i overensstemmelse med lovens krav.
2.4. Budget
(19)
De italienske myndigheder anmeldte kapitaltilførslerne på 1 824 964 EUR svarende til Regionen Calabriens andel i SO.G.A.S., som var blevet godkendt i juni 2005 og juni 2006. Endvidere, som forklaret ovenfor, dækkede de øvrige offentlige aktionærer tab for ligeledes 1 824 964 EUR. Der blev yderligere tilført 2 742 919 EUR i december 2007.
(20)
Det samlede omhandlede foranstaltningsbudget er således 6 392 847 EUR.
2.5. Nationale retssager
(21)
Regionen Calabrien besluttede at undlade at effektuere kapitaltilførslerne, som aktionærerne havde vedtaget i juni 2005 og juni 2006, indtil der var truffet en afgørelse i Kommissionen om godkendelse heraf, og SO.G.A.S. sagsøgte regionen ved den almindelige domstol (Tribunale) i Reggio Calabria. Domstolen gav SO.G.A.S. medhold, og regionens efterfølgende anke blev afvist i maj 2009.
(22)
Selv om domstolen anerkendte Kommissionens kompetence til at afgøre, om statsstøtteforanstaltningen var forenelig med det indre marked, mente den, at de nationale domstole havde kompetence til at afgøre, om en foranstaltning udgjorde statsstøtte. Domstolen fandt, at den offentlige støtte i det foreliggende tilfælde ikke udgjorde statsstøtte, fordi den ikke kunne fordreje konkurrencen eller påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Domstolen bemærkede også, at det markedsøkonomiske investorprincip var overholdt, fordi der på tidspunktet for støtteydelsen, uanset tabene i 2004 og 2005, var rimelige udsigter til rentabilitet på lang sigt.
(23)
Regionen ankede domstolens dom med den begrundelse, at der var tale om statsstøtte, og at den derfor ikke burde gennemføres, før Kommissionen havde vedtaget en godkendelsesafgørelse. I december 2009 oplyste de italienske myndigheder Kommissionen om, at denne anke var blevet afvist, og at der ikke var yderligere retslige muligheder for at anfægte ydelsen af den offentlige støtte til SO.G.A.S.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(24)
I indledningsafgørelsen indtog Kommissionen den foreløbige holdning, at proratatilførslerne, som regionen og andre offentlige aktionærer foretog for at dække tabene i 2004 og 2005, og den kapitaltilførsel, som blev besluttet af SO.G.A.S.' aktionærer i december 2007, udgjorde statsstøtte, fordi:
a)
de bestod i en overførsel af midler til SO.G.A.S. fra en række regionale og lokale myndigheder, nemlig regionen Calabrien, provinsen Reggio Calabria, Messina kommune og Reggio Calabria kommune, eller lokale selvstyrende offentligretlige organer, nemlig handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina, hvorfor det var statslige midler, og de kunne tilregnes staten
b)
de ikke opfyldte det markedsøkonomiske investorprincip og dermed gav SO.G.A.S. en selektiv fordel
c)
de kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(25)
Kommissionen indtog den foreløbige holdning, at de omhandlede foranstaltninger var uforenelige med det indre marked. For det første havde Italien anført, at SO.G.A.S. ikke var betroet udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For det andet havde de italienske myndigheder bekræftet, at foranstaltningerne ikke vedrørte en bestemt lufthavnsinvestering. Kommissionen konkluderede foreløbig, at foranstaltningernes forenelighed ikke kunne vurderes ud fra de kriterier, der var fastlagt i retningslinjerne for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (i det følgende benævnt »luftfartsretningslinjerne fra 2005«) (4). For det tredje anførte de italienske myndigheder også - uanset deres påstand om, at SO.G.A.S. var en kriseramt virksomhed efter rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (i det følgende benævnt »rammebestemmelserne«) (5) - at foranstaltningerne ikke indgik i en omstruktureringsplan, og at der ikke fandtes en sådan plan. Endelig indtog Kommissionen den holdning, at foranstaltningerne ikke var forenelige med retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (i det følgende benævnt »regionalretningslinjerne«) (6), som dannede grundlag for vurderingen af den støtte, der blev ydet i medfør af EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a) og c).
(26)
Hvad angår den retssag, der blev anlagt ved de italienske domstole imod regionen for at få den til at betale sit proratabidrag, mens man afventede Kommissionens godkendelse heraf efter statsstøttereglerne, mente Kommissionen, at Italien på grund af EU-rettens forrang frem for national ret, og så længe anmeldelsen ikke var formelt trukket tilbage, var nødt til at overholde standstill-forpligtelsen i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. Kommissionen fandt derfor, at de nationale domstoles afgørelse burde være blevet tilsidesat i kraft af standstill-forpligtelsens forrang ifølge EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, og at de italienske myndigheder ikke burde have effektueret den anmeldte foranstaltning, så længe statsstøtteproceduren ikke var afsluttet.
4. BEMÆRKNINGER FRA DE INTERESSEREDE PARTER
(27)
Den eneste interesserede part, som Kommissionen modtog bemærkninger fra, var støttemodtageren SO.G.A.S., som støttede og supplerende de argumenter, som de italienske myndigheder havde fremsat under den formelle undersøgelse.
4.1. Forekomsten af statsstøtte
(28)
SO.G.A.S. anførte, at de omhandlede foranstaltninger ikke udgjorde statsstøtte, fordi ikke alle kriterierne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, var opfyldt. Nærmere bestemt hævdede SO.G.A.S., at foranstaltningen i) ikke påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne eller subsidiært ii) ikke gav SO.G.A.S. en selektiv økonomisk fordel og iii) ikke fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencen.
(29)
SO.G.A.S. hævdede, at de anfægtede foranstaltninger blev ydet på normale markedsvilkår og derfor overholdt det markedsøkonomiske investorprincip. De var i overensstemmelse med artikel 2446 og 2447 i den italienske civillovbog, hvorefter aktionærerne i et aktieselskab, som havde mistet over en tredjedel af sin kapital, havde pligt til at dække dets tab for at forhindre, at selskabet blev afviklet. Hvis ikke aktionærerne dækkede lufthavnsselskabet SO.G.A.S.' tab, ville det have medført tilbagekaldelse (efter artikel 13 i ministeriel bekendtgørelse nr. 521 af 12. november 1997) af den delvise forvaltning af Stretto lufthavn, som var betroet SO.G.A.S. i henhold til artikel 17 i anordningslov nr. 67 af 1997, og ville have gjort det umuligt i fremtiden at opnå den fulde koncession til forvaltning af lufthavnen, som transportministeriet havde modtaget ansøgning om. Det kunne derfor med rimelighed antages, at en privat investor i en lignende situation ville have handlet på samme måde for at øge værdien af sin aktiepost.
(30)
Støttemodtageren påpegede, at den almindelige domstol i Reggio Calabria havde rekvireret en uafhængig værdiansættelse af selskabet i juni 2008, ifølge hvilken selskabets værdi skønnedes at ligge på mellem 12 og 17 mio. EUR.
(31)
For at dokumentere selskabets udsigter til rentabilitet fremlagde støttemodtageren en forretningsplan for Kommissionen, som var udarbejdet af SO.G.A.S. i oktober 2008 af en ekstern konsulent, der forventede, at selskabet ville genoprette rentabiliteten i 2013.
(32)
I juli 2007 var den delvise privatisering af SO.G.A.S. blevet sendt i udbud. Der var indkommet et tilbud på køb af 35 % af SO.G.A.S.' kapital fra et italiensk-argentinsk konsortium (associazione temporanea di imprese, i det følgende benævnt»ATI«). SO.G.A.S.' aktionærer anså tilbuddet for at være økonomisk ufordelagtigt. I marts 2010 blev 35 % af SO.G.A.S.' aktier på ny sendt i udbud. Ifølge SO.G.A.S. viste de to interessetilkendegivelser sammen med det første tilbud fra konsortiet, at det markedsøkonomiske investorprincip var opfyldt.
(33)
SO.G.A.S. hævdede også, at Kommissionen tog fejl, når den konkluderede, at passagererne i Stretto lufthavn også kunne bruge lufthavnene i Catania, Lamezia Terme og Crotone afhængigt af deres bopæl, og at de omhandlede foranstaltninger derfor kunne fordreje konkurrencen mellem lufthavnsselskaberne.
(34)
For det første var Stretto lufthavn og lufthavnene i Catania, Lamezia Terme og Crotone regionale punkt-til-punkt-lufthavne, hvis opland ikke overlappede hinanden. Stretto lufthavn konkurrerede heller ikke med nogen anden lufthavn i Italien eller Unionen. De særlige geografiske og infrastrukturelle træk ved Calabrien udelukkede enhver potentiel overlapning mellem Strettos opland og de italienske nabolufthavnes opland. Lamezia Terme lufthavn lå over 130 km væk, ca. en times kørsel fra Stretto. Der var ingen hurtig forbindelse mellem Stretto og Crotone lufthavn, som lå over tre timers kørsel væk. Catania lufthavn lå i en anden region over 130 km væk med en rejsetid i bil på 1 time og 30-40 minutter.
(35)
SO.G.A.S. fremsendte en tabel med et indeks over korrelationen mellem ankommende passagerer i Stretto lufthavn henholdsvis lufthavnene i Lamezia Terme, Crotone and Catania. Tabellen viste ifølge SO.G.A.S., at passagerer, der rejste via Stretto lufthavn, udgjorde en ny komponent i den regionale trafik. En lukning af lufthavnen ville derfor medføre tab af en del af efterspørgslen på lufttransport snarere end en omfordeling til andre lufthavne. SO.G.A.S. indsendte også en tabel, der viste, at de omhandlede foranstaltninger faktisk havde skabt ny efterspørgsel efter lufttransport i området og givet positive gevinster for både luftfartsselskaber, som var interesseret i at starte nye ruter mellem Stretto og andre italienske og europæiske lufthavne, og andre lufthavne, som oplevede en øget efterspørgsel.
(36)
SO.G.A.S. afviste Kommissionens foreløbige konstatering af, at foranstaltningerne potentielt kunne fordreje konkurrencen mellem luftfartsselskaberne. Den offentlige støtte var ikke blevet overført til et luftfartsselskab gennem bevilling af lavere afgifter for landing eller andre gunstige vilkår. Landingsafgifter og andre driftsbetingelser i lufthavnen blev fastlagt af den kompetente myndighed og var ikke overladt til lufthavnsselskabets skøn. Endelig hævdede SO.G.A.S., at Stretto primært blev befløjet af Alitalia (som havde seks af otte daglige flyvninger), og at der ikke var tegn på, at charter- eller lavprisselskaber var interesserede i at starte nye ruter med afgang fra Stretto lufthavn.
(37)
SO.G.A.S. konkluderede, at Kommissionen i sin vurdering af foranstaltningens virkning for konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne burde have taget mere hensyn til de specifikke omstændigheder og fundet, at foranstaltningen ikke udgjorde statsstøtte.
4.2. Støttens forenelighed
(38)
Angående spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne kunne anses for forenelige efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), hævdede SO.G.A.S., at den omhandlede offentlige støtte var rettet mod at opretholde lufthavnsselskabets drift og udvikle visse økonomiske aktiviteter. Denne målsætning var begrundet i det forhold, at små lufthavne generelt ikke genererer tilstrækkelig indtjening til at dække de omkostninger, der er nødvendige for at overholde sikkerhedskravene. Desuden ville Stretto lufthavn på grund af lufthavnsinfrastrukturens karakteristika og de deraf følgende restriktioner, som den italienske myndighed for civil luftfart ENAC (7) pålagde den, have meget vanskeligt ved at huse charter- og lavprisselskaber.
(39)
Navnlig var Stretto lufthavn i overensstemmelse med ENAC's kriterier kategoriseret som en niveau II-lufthavn. Denne kategorisering byggede på infrastrukturens dimensioner frem for passagertal. Lufthavne med lave passagertal skulle ifølge denne klassificering afholde samme omkostninger for at opfylde sikkerhedsstandarderne som lufthavne med over en million passagerer.
(40)
Uden den omhandlede offentlige støtte ville lufthavnen være tvunget til at lukke, hvilket ville få negative konsekvenser på regionalt plan for indbyggernes mobilitet. Det ville også have hindret aktionærerne i at få et afkast af deres investering.
(41)
Endelig eller subsidiært hævdede SO.G.A.S., at Kommissionens beslutning 2005/842/EF (8) af almindelig økonomisk interesse kunne finde anvendelse på nærværende sag, og at foranstaltningerne under alle omstændigheder kunne anses for at være forenelige med det indre marked og være fritaget for anmeldelseskravet på det grundlag.
(42)
SO.G.A.S. hævdede, at eftersom trafikken i lufthavnen ikke oversteg en million passagerer om året i referenceperioden, var forvaltningen af lufthavnen en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse efter artikel 2, stk. 1, litra d), i beslutning2005/842/EF. SO.G.A.S. påpegede, at lokale myndigheder i henhold til anordningslov nr. 250 af 25. juli 1997 kun kunne eje aktieposter i selskaber, som havde fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. SO.G.A.S. havde altid været ejet af lokale myndigheder i Calabrien og Messina, hvilket var et formodet bevis for, at forvaltningen af lufthavnen udgjorde en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For at vise, at forvaltningen af lufthavnen faktisk udgjorde en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, fremsendte SO.G.A.S. to beslutninger, som var truffet af Reggio Calabria kommune den 27. juli 2010 og den 19. juni 2010, og hvori der blev henvist til lufthavnstjenestens betydning for regionen.
(43)
Kompensationen for offentlig tjeneste var begrænset til de tab, som lufthavnsselskabet led ved udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, hvorfor den overholdt principperne om nødvendighed og proportionalitet i henhold til artikel 5, stk. 1, i beslutning 2005/842/EF. Med hensyn til fraværet af et dokument, hvoraf det fremgår, at lufthavnsselskabet får overdraget udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, foreslog SO.G.A.S., at der blev udarbejdet forslag til en aftale, som kunne fjerne enhver tvivl om, at de fire Altmark-kriterier (9) var opfyldt i nærværende sag om Stretto lufthavn.
5. DE ITALIENSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER
(44)
I indledningsafgørelsen bemærkede Kommissionen, at Italien havde bekræftet, at SO.G.A.S. ikke formelt var blevet betroet udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, hvorfor foreneligheden af den omhandlede foranstaltning ikke kunne vurderes i henhold til reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
5.1. Spørgsmålet om, hvorvidt lufthavnens aktiviteter udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(45)
I løbet af undersøgelsesproceduren hævdede Italien, at de omhandlede foranstaltninger udgjorde en kompensation for SO.G.A.S.' levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. I mangel af dokumentation for det modsatte hævdede de italienske myndigheder, at en efterfølgende evaluering ville vise, at EU's krav vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse var opfyldt i SO.G.A.S.' tilfælde.
(46)
Italien fandt, at Kommissionen med sin valgte linje tillagde det formelle unødigt stor vægt i forhold til de væsentlige krav til tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Til støtte for denne påstand fremsendte Italien en summarisk vurdering af de fire Altmark-kriterier. Italien hævdede, at SO.G.A.S. faktisk havde fået betroet udførelsen af forpligtelse til offentlig tjeneste. Denne forpligtelse blev bekræftet både direkte og indirekte af flere forvaltningsdokumenter udstedt af de lokale myndigheder. Italien fremsendte referat fra et møde i kommunalbestyrelsen i Reggio Calabria, som fandt sted den 17. oktober 2007, hvor bestyrelsen besluttede at yde tilskud til dækning af lufthavnsselskabets tab, og referatet af møderne i samme organ, som fandt sted den 16. juni 2009 og 31. december 2009, til dokumentation af, at lufthavnsaktiviteterne var tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Ifølge mødereferatet fra den 17. oktober 2007 havde regionen Calabrien den holdning, at visse aktiviteter i lufthavnen i Reggio Calabria var nødvendige for leveringen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og havde pålagt SO.G.A.S. en række forpligtelser til offentlig tjeneste for at sikre, at den offentlige interesse blev ordentlig varetaget. I sådanne tilfælde kunne lufthavnsselskabet få tilskud af myndighederne til de ekstra omkostninger, som ville påløbe ved udførelsen af disse forpligtelser, som var af en sådan art, at det ikke kunne udelukkes, at den samlede forvaltning af lufthavnen kunne anses for at være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(47)
Mere generelt var regionen Calabrien medunderskriver af en protokol for udvikling af lufthavnene i Lamezia Terme, Crotone og Reggio Calabria, som gjorde det klart, at lufthavnstjenester var offentlige tjenester, som var afgørende for den økonomiske og sociale udvikling i regionen, hvorfor de kunne finansieres med EU-midler eller nationale eller regionale midler.
(48)
Italien understregede også, at lufthavnsselskabet den 28. december 2008 bad aktionærerne om at specifikt dække sine tab i kraft af forpligtelsen til offentlig tjeneste og hævdede, at ingen privat erhvervsdrivende ville levere de pågældende lufthavnsforvaltningstjenester på rene markedsvilkår. Således var det første Altmark-kriterium opfyldt.
(49)
De parametre, som kompensationen blev beregnet ud fra, kunne let udledes af SO.G.A.S.' balance, hvor man åbent fremlagde driftstabene. Den offentlige støtte var begrænset til tabsbeløbet uden nogen ekstra margin til støttemodtageren.
(50)
Med hensyn til det tredje Altmark-kriterium hævdede Italien, at en offentlig aktionærs handlinger i forbindelse med offentlige tjenester ikke kunne sammenlignes med en privat investors adfærd. Et offentligt organs adfærd kunne begrundes i den offentlige interesse, hvilket hindrede anvendelse af det markedsøkonomiske investorprincip. I så fald var de offentlige aktionærers adfærd ikke begrundet i kommercielle overvejelser og kunne derfor ikke sammenlignes med en privat investors. Italien konkluderede, at det tredje Altmark-kriterium, som forekom at kræve anvendelsen af det markedsøkonomiske investorprincip, ikke var relevant at vurdere i det foreliggende tilfælde.
(51)
Italien anførte, at eftersom SO.G.A.S.' aktiviteter udgjorde en tjenesteydelse af almen interesse, kunne kapitaltilførslerne på basis af en efterfølgende evaluering anses for at være en kompensation for leveringen af sådanne tjenester, hvorfor de ikke udgjorde statsstøtte.
5.2. Støttens forenelighed
(52)
Italien anførte, at foranstaltningerne, hvis de ansås for at være statsstøtte, under alle omstændigheder burde regnes for at være forenelige efter artikel 2, stk. 1, i beslutning 2005/842/EF.
5.3. Ingen fordrejning af konkurrencen
(53)
Italien henviste til punkt 39 i luftfartsretningslinjerne fra 2005: »Omvendt er der ikke stor sandsynlighed for, at støtte, der ydes til små regionale lufthavne (kategori D), kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod den fælles interesse«.
(54)
De italienske myndigheder hævdede endvidere, at lufthavnsaktiviteterne ikke var rentable. Dette blev dokumenteret af, at den bredt bekendtgjorte offentlige udbudsprocedure vedrørende den oprindeligt planlagte delvise privatisering af selskabet ikke gav resultat. Idet de potentielle investorer måtte regne med at dække de forventede tab de kommende år som angivet i forretningsplanen, der var vedlagt udbudsmaterialet, og idet det eneste indkomne tilbud ikke blevet anset for økonomisk fordelagtigt, var det klart, at aktiviteten i sagens natur var tabsgivende. Det forhold, at tilbudsgiverne ikke var indstillet på at dække potentielle fremtidige tab af ubegrænset omfang, men kun op til forud fastsatte grænser, beviste desuden, at det ikke var en attraktiv forretning for investorerne, hvilket igen betød, at foranstaltningerne ikke kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
6. DE ITALIENSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER TIL DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(55)
Ved brev af 27. april 2012 sendte de italienske myndigheder på vegne af regionen Calabrien Kommissionen deres kommentarer til SO.G.A.S.' bemærkninger.
(56)
Italien støttede SO.G.A.S.' argumenter, herunder SO.G.A.S.' påstand om, at de omhandlede foranstaltninger vedrørte en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, hvilket efter Italiens mening betød, at de ikke kunne anses for at udgøre statsstøtte.
(57)
Italien hævdede også, at foranstaltningerne ikke fordrejede konkurrencen eller påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne.
7. VURDERING AF STØTTEN
7.1. Forekomsten af statsstøtte
(58)
Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, og medmindre andet er anført i TEUF, »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(59)
Betingelserne i artikel 107, stk. 1, er kumulative. De omhandlede foranstaltninger vil kun udgøre statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, hvis alle de nævnte betingelser er opfyldt. Den økonomiske støtte skal således:
a)
være ydet af staten eller med statsmidler
b)
begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
c)
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene
d)
påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(60)
I sin dom i sagen om Leipzig-Halle-lufthavnen (10) bekræftede Retten, at anlæg og drift af en civil lufthavn udgør en økonomisk aktivitet. Den eneste undtagelse gælder visse aktiviteter, der i reglen falder ind under offentlig myndighedsudøvelse og derfor ikke kan anses for at være økonomiske aktiviteter. Den statslige finansiering af sådanne aktiviteter falder uden for statsstøttereglernes anvendelsesområde. Der er derfor ingen tvivl om, at SO.G.A.S. er en virksomhed, for så vidt angår statsstøttereglerne, idet selskabet forvalter Stretto lufthavn og tilbyder de erhvervsdrivende (især luftfartsselskaber), der driver virksomhed i lufthavnen, lufthavnstjenester mod betaling.
7.1.1. Statsmidler
(61)
Begrebet statsstøtte gælder enhver fordel, der tildeles direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler af staten selv eller gennem ethvert mellemliggende organ, der handler i henhold til de beføjelser, som er overdraget til dem af staten. Det gælder dermed også alle de fordele, som regionale eller lokale organer i medlemsstaterne tildeler, uanset disses status og beskrivelse (11).
(62)
I betragtning 27 og 28 til indledningsafgørelsen bemærkede Kommissionen, at de omhandlede foranstaltninger bestod i en overførsel af midler til SO.G.A.S. fra flere regionale og lokale myndigheder, nemlig regionen Calabrien, provinsen Reggio Calabria, Messina kommune og Reggio Calabria kommune. Kommissionen mente derfor, at de omhandlede foranstaltninger involverede statslige midler og kunne tilregnes staten. Kommissionen mente også, at de italienske handelskamres midler var statslige midler. Handelskamrene var offentlige organer reguleret af offentlig ret, ifølge hvilken de var en del af den offentlige forvaltning og havde fået betroet at varetage offentlige funktioner, og Kommissionen mente derfor, at deres beslutninger kunne tilregnes staten. På det grundlag var midlerne fra handelskammeret i Messina statslige, og overførslen af dem kunne tilregnes staten. I løbet af undersøgelsesproceduren bestred hverken Italien eller interesserede parter denne indledende konstatering.
(63)
Kommissionen bekræfter derfor, at alle de omhandlede foranstaltninger blev ydet med statslige midler og kan tilregnes staten.
7.1.2. Selektiv økonomisk fordel
(64)
Den offentlige støtte er selektiv, da den kun kommer en enkelt virksomhed til gode, nemlig SO.G.A.S. Den dækker de tab, som SO.G.A.S. har lidt ved udførelsen af sin normale virksomhed.
(65)
For så vidt som anlæg og drift af lufthavnsinfrastruktur er en økonomisk aktivitet, mener Kommissionen, at offentlig støtte ydet til SO.G.A.S. som forvalter af en sådan infrastruktur til dækning af omkostninger, som lufthavnsselskabet normalt ville skulle bære selv, giver SO.G.A.S. en økonomisk fordel, da den styrker selskabets stilling i markedet og forhindrer markedskræfterne i at få deres normale virkning (12).
(66)
Selv om Italien i den indledende fase anførte, at lufthavnen ikke formelt havde fået betroet leveringen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, bemærker Kommissionen, at Italien efter vedtagelsen af indledningsafgørelsen genovervejede sin indstilling og derefter hævdede, at den omhandlede offentlige støtte faktisk udgjorde offentlig kompensation for opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste (13).
(67)
I sin Altmark-dom fastlagde Domstolen følgende kriterier for, hvorvidt kompensation for levering af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse var en fordel i henhold til artikel 107 i TEUF (14):
1)
Den modtagende virksomhed skal faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret (første Altmark-kriterium).
2)
De kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde (andet Altmark-kriterium).
3)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (tredje Altmark-kriterium).
4)
Når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som giver mulighed for at udvælge den ansøger, der kan levere de pågældende ydelser til de laveste omkostninger for samfundet, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (fjerde Altmark-kriterium).
7.1.2.1. Første Altmark-kriterium
(68)
Kravet i det første Altmark-kriterium falder sammen med det krav, der er fastlagt i EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, om, at tjenesteydelsen skal være klart overdraget og defineret (15).
(69)
Først og fremmest gælder EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, kun »visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre« tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Domstolen har konsekvent understreget behovet for en akt, der beviser denne overdragelse (16). En overdragelsesakt er nødvendigt for at definere de forpligtelser, som virksomheden henholdsvis staten påtager sig. I mangel af et sådant officielt dokument er virksomhedens specifikke opgaver ikke kendt, og det kan ikke fastslås, hvad der vil være en rimelig kompensation (17). Behovet for en klar definition af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ligger derfor i og er uløseligt knyttet til overdragelsen og falder således direkte ind under EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Når en tjenesteydelse overdrages til en virksomhed, er det logisk nok også nødvendigt at definere den.
(70)
Så langt tilbage som i meddelelsen fra 2001 om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse henledte Kommissionen opmærksomheden på forbindelsen mellem definitionen af overdragelsen af opgaven og nødvendigheden og proportionaliteten af kompensationen for at levere den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2 (18). I punkt 22 i meddelelsen anførte Kommissionen: »For at undtagelsen i artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse, skal public service-opgaven under alle omstændigheder være klart defineret og udtrykkeligt overdraget ved en offentlig myndighedsakt […] Dette krav er nødvendigt for at sikre juridisk klarhed og gennemsigtighed i forhold til borgerne, ligesom det er en nødvendig forudsætning for, at Kommissionen kan foretage en proportionalitetsundersøgelse.« Overdragelse og definition er dermed logiske forudsætninger for enhver meningsfyldt vurdering af enhver kompensations proportionalitet. EU's domstole og retter har konsekvent understreget behovet for en klar definition af forpligtelser til offentlig tjeneste med henblik på anvendelsen af både Altmark-undtagelsen og EUF-traktatens artikel 106, stk. 2 (19).
(71)
Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste fra 2005 (20) bekræfter denne tilgang. Det følger af punkt 8 i rammebestemmelserne, at kompensation for offentlig tjeneste, som udgør støtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, kan erklæres for forenelig med det indre marked, hvis betingelserne i rammebestemmelserne er opfyldt. Disse betingelser er navnlig overdragelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ved en eller flere officielle akter, hvor bl.a. præciseres den nøjagtige art og varighed af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt forholdsreglerne til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation (punkt 12 i rammebestemmelserne).
(72)
I Kommissionens meddelelse fra 2011 om anvendelsen af Den Europæiske Unions statsstøtteregler på kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (21) står der også, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og forpligtelser til offentlig tjeneste skal fastlægges klart på forhånd. I punkt 51 i meddelelsen fastlægges følgende: »For at traktatens artikel 106, stk. 2, kan finde anvendelse, skal driften af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse være overdraget til en eller flere virksomheder. De pågældende virksomheder skal derfor af staten have fået overdraget en særlig opgave. Ifølge den første betingelse i Altmark-dommen skal virksomheden faktisk være pålagt en forpligtelse til offentlig tjeneste. I overensstemmelse med den første betingelse i Altmark-dommen er det nødvendigt med en overdragelsesakt, der fastsætter de pågældende virksomheders og myndighedens respektive forpligtelser.« I punkt 52 bestemmes det, at den offentlige opgave skal overdrages gennem en eller flere akter, der i det mindste skal fastlægge indholdet og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, virksomheden og eventuelt det omhandlede geografiske område, eventuelle eksklusive eller særlige rettigheder, som den omhandlede myndighed overdrager til virksomheden, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen, og de foranstaltninger, der er truffet for at undgå og sikre tilbagebetaling af en eventuel overkompensation.
(73)
Men De italienske myndigheder hævder, at Kommissionens tilgang er overdrevent formalistisk, og at SO.G.A.S. faktisk fik overdraget en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, idet de primært baserer sig på dokumenter, der er dateret efter godkendelsen af de omhandlede foranstaltninger.
(74)
Ifølge Italien kan det forhold, at forvaltningen af Stretto lufthavn udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, udledes af flere regionale beslutninger, hvori der henvises til den offentlige interesse, der knytter sig til lufthavnstjenester og deres befordrende rolle for regionens økonomiske udvikling. Men disse regionale beslutninger giver ikke en udtrykkelig definition af de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som angiveligt er overdraget til lufthavnsselskabet, eller reglerne for beregning af kompensationen. Desuden blev de pågældende akter vedtaget i 2007 og senere og lå således efter den påståede oprettelse af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, dvs. efter lufthavnsaktiviteterne i 2004-2006. Italien har heller ikke fremlagt andre dokumenter fra før 2004 for Kommissionen med en beskrivelse af omfanget af de forpligtelser til offentlig tjeneste, som hævdes pålagt støttemodtageren.
(75)
Kommissionen mener derfor, at de påståede tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i det foreliggende tilfælde ikke er blevet korrekt overdraget til støttemodtageren.
(76)
Kommissionen kan ikke godtage de italienske myndigheders argument om, at det er lovligt at kompensere for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, selv om tjenesteydelsen ikke på forhånd er blevet defineret som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og overdraget til støttemodtageren på det grundlag. Hvis det var tilfældet, ville medlemsstaterne frit kunne genoverveje behovet for at pålægge forpligtelser til offentlig tjeneste efter eget efterfølgende skøn. Når en virksomhed led driftstab, kunne medlemsstaterne overdrage denne virksomhed forpligtelser til offentlig tjeneste og yde kompensation som et middel til at støtte virksomheden, uanset en forudgående vurdering af det faktiske behov for at levere den pågældende tjenesteydelse af almindelig interesse. Denne tilgang kan ikke forenes med kravene om, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse skal overdrages den pågældende virksomhed ved en eller flere officielle akter, hvori bl.a. fastlægges arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt de nødvendige forholdsregler til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. De italienske myndigheders påstand om, at lufthavnstjenesterne er afgørende for regionens økonomiske udvikling, er ikke nok til at påvise, at støttemodtageren havde fået overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse korrekt, fordi forpligtelserne til offentlige tjeneste og reglerne for kompensation ikke var defineret klart på forhånd.
(77)
At gøre som foreslået af de italienske myndigheder og mene, at medlemsstaterne kan overdrage tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse efterfølgende, ville desuden være at behandle de medlemsstater bedre, som havde handlet i strid med anmeldelses- og standstill-forpligtelserne. Disse medlemsstater ville kunne hævde, at støtte, som var ydet ulovligt til en virksomhed, faktisk var nødvendig for at dække omkostningerne ved levering af en offentlig tjeneste, som tilfældigvis blev leveret af støttemodtageren, uden at den dog var defineret eller overdraget til virksomheden på forhånd. Men medlemsstater, som har overholdt deres anmeldelsespligt, ville skulle overdrage og klart definere tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse på forhånd for at overholde reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og Altmark-dommen.
(78)
Dette ville skabe et incitament for medlemsstaterne til ikke at anmelde ny statsstøtte og stride mod det veletablerede princip om, at medlemsstater, der ikke anmelder statsstøtte, ikke kan behandles mere gunstigt end medlemsstater, der anmelder støtten (22).
(79)
Heraf konkluderer Kommissionen, at det første Altmark-kriterium ikke er opfyldt. Kommissionen mener af nedenstående grunde heller ikke, at det andet Altmark-kriterium er opfyldt.
7.1.2.2. Andet Altmark-kriterium
(80)
Parametrene for beregning af kompensation er ikke blevet fastlagt på forhånd. De akter, hvorved tjenesteydelserne ifølge de italienske myndigheder overdrages, indeholder ikke en nærmere beskrivelse af de tjenesteydelser, som støttemodtageren skal levere, og der fastlægges ikke nogen mekanisme for ydelse af kompensation for den offentlige tjeneste, der angiveligt betros støttemodtageren at udføre.
7.1.2.3. Tredje Altmark-kriterium
(81)
Ifølge det tredje Altmark-kriterium kan kompensationen for opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste ikke overstige, hvad der er nødvendigt for at dække alle eller en del af de påløbne omkostninger, idet der tages hensyn til de relevante indtægter og en rimelig fortjeneste for at opfylde disse forpligtelser.
(82)
Kommissionen kan ikke godtage Italiens argument om, at lufthavnen kun modtog den offentlige støtte, der var nødvendig for at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, fordi finansieringen var begrænset til at dække driftstab. Et grundlæggende princip for vurderingen af kompensationens proportionalitet er, at kun de nettoomkostninger, som virksomheden skal afholde for at kunne opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste, kan give anledning til kompensation. I mangel af en klar definition af de forpligtelser, der er pålagt støttemodtageren, kan Kommissionen ikke entydigt fastslå, hvilke omkostninger der er medtaget i beregningen af kompensationen.
(83)
Selv om den samlede forvaltning af en lufthavn kan anses for at være en tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, falder visse aktiviteter, som ikke er direkte knyttet til de grundlæggende aktiviteter, herunder byggeri, finansiering, udnyttelse og udlejning af jord og bygninger til kontorer, lagre, hoteller og industrivirksomhed beliggende i lufthavnsområdet og til butikker, restauranter og parkeringsanlæg, uden for definitionen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og kan derfor ikke ydes støtte i henhold til reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. De italienske myndigheder har ikke dokumenteret, at der ikke er ydet støtte til aktiviteter, der ikke er direkte knyttet til kerneaktiviteterne i lufthavnen, sådan som det kræves i punkt 34 og 53 iv) i luftfartsretningslinjerne fra 2005.
7.1.2.4. Fjerde Altmark-kriterium
(84)
Ifølge det fjerde Altmark-kriterium skal kompensationen være begrænset til det nødvendige minimum, hvis den ikke skal indeholde støtte. Dette kriterium anses for opfyldt, hvis modtageren af kompensationen er valgt i en udbudsprocedure eller i mangel af en sådan, hvis kompensationen er blevet beregnet med henvisning til en effektiv virksomheds omkostninger.
(85)
I det foreliggende tilfælde blev støttemodtageren ikke valgt ved et offentligt udbud. Italien har heller ikke givet Kommissionen dokumentation for, at kompensationsniveauet er blevet fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. Kommissionen mener derfor, at det ikke kan konkluderes, at den omhandlede offentlige støtte blev fastlagt på grundlag af en effektiv virksomheds omkostninger.
(86)
Derfor kan Kommissionen ikke konkludere, at støttemodtageren leverede tjenesteydelserne til de laveste omkostninger for samfundet.
(87)
For fuldstændighedens skyld bemærker Kommissionen, at støttemodtageren i løbet af undersøgelsesproceduren hævdede, at foranstaltningerne opfyldte det markedsøkonomiske investorprincip. Selv om lufthavnsselskabet havde lidt tab, kunne det med rimelighed antages, at aktiviteten ville give et afkast.
(88)
I modsætning til støttemodtagerens påstand påpeger Kommissionen for det første, at Italien ikke under undersøgelsesproceduren har hævdet, at staten investerede i lufthavnsselskabet i den forventning, at det ville være rentabelt, og har faktisk fastholdt, at det markedsøkonomiske investorprincip ikke kan anvendes på det foreliggende tilfælde (se betragtning (49)).
(89)
For det andet er det, for at kunne foretage en vurdering af det markedsøkonomiske investorprincip, nødvendigt at fastslå, hvorvidt en privat investor under lignende omstændigheder ville have handlet på lignende vis. Domstolen har fastlagt, at selv om adfærden hos en privat investor, hvormed en offentlig investor må sammenlignes, når denne forfølger økonomipolitiske mål, ikke behøver være samme adfærd, som en almindelig investor udviser, når denne investerer med henblik på at realisere et afkast på relativt kort sigt, skal adfærden mindst være sammenlignelig med et privat holdingselskab eller en privat koncern af selskaber, som forfølger en strukturpolitik - generel eller sektorbestemt - og er styret af udsigterne til rentabilitet på længere sigt (23). Ved bedømmelsen af, om en stat har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig investor ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens handlemåde er økonomisk rationel, skal der foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de finansielle støtteforanstaltninger blev truffet, og der må således ikke tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen (24). I henhold til retspraksis skal en medlemsstat, som anvender det markedsøkonomiske investorprincip under den administrative procedure, i tvivlstilfælde utvetydigt og på grundlag af objektive elementer, som kan efterprøves, føre bevis for, at beslutningen om at gennemføre foranstaltningen blev truffet i dens egenskab af aktionær. Dette bevis skal klart vise, at den pågældende medlemsstat traf sin beslutning om at foretage investeringen i virksomheden ved hjælp af den faktisk iværksatte foranstaltning forud for eller samtidig med denne tildeling af en økonomisk fordel (25).
(90)
Kommissionen kan ikke godtage støttemodtagerens påstand om, at de omhandlede foranstaltninger var styret af virksomhedens udsigt til rentabilitet, sådan som det er beskrevet i forretningsplanen, som skulle genoprette rentabiliteten, og som først blev udarbejdet i 2008, efter at de omhandlede foranstaltninger var blevet truffet. Kommissionen finder, at en privat investor kun ville indskyde ny kapital i en virksomhed, hvis egenkapital var faldet til under den lovpligtige grænse, såsom SO.G.A.S., hvis investoren på indskudstidspunktet kunne forvente, at virksomheden blev rentabel igen inden for en rimelig tidshorisont. Da hverken de italienske myndigheder eller SO.G.A.S. har fremlagt konkret dokumentation fra det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev truffet, som kunne vise, at de offentlige myndigheder ønskede at investere og med rimelighed kunne forvente et økonomisk afkast af deres investering, som ville have været acceptabel for en privat investor, og da Italien udtrykkeligt har bekræftet, at det markedsøkonomiske investorprincip ikke kan anvendes på det foreliggende tilfælde, konkluderer Kommissionen, at foranstaltningerne ikke opfylder det markedsøkonomiske investorprincip.
7.1.2.5. Konklusion
(91)
Kommissionen finder ikke, at nogen af de fire Altmark-kriterier er opfyldt her, og heller ikke, at foranstaltningerne opfylder det markedsøkonomiske investorprincip. Derfor konkluderer Kommissionen, at de omhandlede foranstaltninger, dvs. kapitaltilførslerne til at dække SO.G.A.S.' tab i 2004, 2005 og 2006, giver SO.G.A.S. en økonomisk fordel.
7.1.3. Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne
(92)
Med hensyn til fordrejning af konkurrencen påpeger Italien, at der ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005 ikke er »stor sandsynlighed for, at støtte, der ydes til små regionale lufthavne (kategori D), kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod den fælles interesse«. Men denne bestemmelse omhandler vurderingen af statsstøttens forenelighed i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), og fastslår ikke, at offentlig støtte til små regionale lufthavne ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(93)
Desuden bestemmes følgende i punkt 40 i luftfartsretningslinjerne fra 2005: »Ud over disse generelle indikationer er det imidlertid ikke muligt at fastlægge en diagnosticeringsmetode for alle de mange forskellige situationer, der kan opstå, specielt hvad angår lufthavne i kategori C og D. Derfor skal enhver foranstaltning, der vil kunne udgøre statsstøtte til en lufthavn, anmeldes, således at det bl.a. kan undersøges, hvordan den vil påvirke konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne, og i givet fald om den er forenelig«.
(94)
Stretto lufthavn er beliggende i den sydlige ende af den italienske halvø og er en af tre lufthavne i regionen Calabrien. Trafikken i lufthavnen har ligget konstant på under en million passagerer (26). På tidspunktet for iværksættelsen af de omhandlede foranstaltninger tilhørte lufthavnen derfor kategori D, »små regionale lufthavne«, ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005. Dog fordobledes passagertrafikken i lufthavnen fra 2004 til 2012.
(95)
Markedet for forvaltning og drift af lufthavne, herunder små regionale lufthavne, er et liberaliseret marked, hvor en række private og offentlige erhvervsdrivende driver virksomhed i hele Unionen. Dette illustreres af det forhold, at Italien planlagde en delvis privatisering af Stretto lufthavn og til det formål i 2007 offentliggjorde et udbud, som var åbent for virksomheder fra enhver EU-medlemsstat (se betragtning (32)). Den offentlige støtte til et lufthavnsselskab kan derfor fordreje konkurrencen på markedet for drift og forvaltning af lufthavnsinfrastruktur. Desuden kan lufthavne konkurrere med hinanden om at tiltrække trafik, selv om de har forskellige oplande. I et vist omfang og for en del af passagererne kan forskellige destinationer være indbyrdes substituerbare. Offentlig støtte til lufthavne kan derfor fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen på lufttransportmarkedet i Unionen.
(96)
På det omhandlede tidspunkt havde Stretto lufthavn primært indenrigsruter og to internationale ruter, nemlig til Paris og Malta, og takket være den støtte, som lufthavnen modtog, kunne den forblive på markedet og udvide sin drift betragteligt. Kommissionen mener derfor, at de omhandlede foranstaltninger kan have fordrejet konkurrencen og påvirket samhandelen mellem medlemsstaterne.
7.1.4. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(97)
Kommissionen konkluderer, at kapitaltilførslerne til SO.G.A.S. fra selskabets offentlige aktionær til dækning af de tab, selskabet led i 2004, 2005 og 2006, udgør statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
7.2. Støttens lovlighed
(98)
De omhandlede foranstaltninger blev gennemført før den formelle godkendelse fra Kommissionen, hvorfor Italien ikke opfyldte standstill-forpligtelsen i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3.
7.3. Støttens forenelighed
7.3.1. Forenelighed ifølge reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
(99)
SO.G.A.S. hævder, at støtten er forenelig med det indre marked ifølge EUF-traktatens artikel 106, stk. 2.
(100)
I artikel 106, stk. 2, bestemmes det, at »virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.«
(101)
Denne artikel tillader en undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte i artikel 107 i TEUF, i det omfang støtten er nødvendig og proportional med hensyn til at sikre udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse under acceptable økonomiske forhold. I henhold til artikel 106, stk. 3, skal Kommissionen påse, at bestemmelserne i denne artikel bringes i anvendelse, bl.a. ved at specificere, på hvilke betingelser kriterierne om nødvendighed og proportionalitet efter dens mening er opfyldt.
(102)
Før den 31. januar 2012 var Kommissionens politik for anvendelse af undtagelsen i artikel 106, stk. 2, i TEUF fastlagt i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (»rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005«) (27) og i beslutning 2005/842/EF.
(103)
Den 31. januar 2012 trådte en ny pakke vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i kraft, og den indeholdt Den Europæiske Unions rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (2011) (»rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011«) (28) og Kommissionens afgørelse 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Forenelighed i henhold til beslutning 2005/842/EF
(104)
Foranstaltningerne blev truffet i juni 2004, juni 2005 og december 2007. Støttemodtageren hævder, at foranstaltningerne var fritaget for anmeldelseskravet i beslutning 2005/842/EF.
(105)
I beslutning 2005/842/EF erklærede Kommissionen, at statsstøtte i form af kompensation til virksomheder i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse var forenelig, hvis den opfyldte de betingelser, der blev fastlagt i beslutningen. Navnlig var statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste til lufthavne ifølge beslutningen forenelig, hvis lufthavnen i) ikke havde over en million passagerer eller ii) havde en årsomsætning før skat på under 100 mio. EUR i de to regnskabsår forud for det regnskabsår, hvori den fik overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, hvis lufthavnen modtog en årlig kompensation for den pågældende tjenesteydelse på under 30 mio. EUR (30).
(106)
Beslutning 2005/842/EF fandt kun anvendelse på støtte i form af kompensation for offentlig tjeneste i forbindelse med ægte tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. For at være berettiget til undtagelsen skulle kompensationen for offentlig tjeneste for driften af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse også opfylde betingelserne i beslutningens artikel 4, 5 og 6 (31).
(107)
Ifølge artikel 4 i beslutning 2005/842/EF krævedes det, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse skulle overdrages den pågældende virksomhed ved en eller flere officielle akter, hvori bl.a. fastlægges arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt forholdsreglerne til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. I artikel 5 i beslutningen bestemtes det, at kompensationen ikke måtte overstige, hvad der var nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyn til de hermed forbundne indtægter samt en rimelig forrentning. Endelig krævedes det ifølge beslutningens artikel 6, at medlemsstaterne med jævne mellemrum kontrollerede, at virksomhederne ikke modtog kompensation, der oversteg det efter reglerne i artikel 5 fastlagte beløb.
(108)
Af de grunde, der er beskrevet i afsnit 7.1.2.1, finder Kommissionen, at hverken støttemodtageren eller de italienske myndigheder har påvist, at SO.G.A.S. havde fået overdraget klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste. De har heller ikke påvist, at de akter, hvorved tjenesteydelsen angiveligt blev overdraget, og som de baserede sig på, indeholdt parametre for beregning, kontrol eller revision af kompensationen eller forholdsregler til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. Kravene i artikel 4, 5 og 6 i beslutning 2005/842/EF om indholdet af overdragelsesakterne er derfor ikke opfyldt.
(109)
Kommissionen mener derfor ikke, at dækningen af tabene hos lufthavnsselskabet i Stretto lufthavne var forenelig med det indre marked eller undtaget fra anmeldelsespligten ifølge beslutning 2005/842/EF.
(110)
I mangel af en klar definition af de forpligtelser til offentlig tjeneste, som blev pålagt SO.G.A.S., kan foranstaltningen ligeledes heller ikke anses for forenelig med det indre marked og undtaget fra kravet om forudgående anmeldelse på grundlag af artikel 10, litra b), i beslutning 2012/21/EU. Kommissionen har derfor overvejet, hvorvidt foranstaltningen kan anses for forenelig med det indre marked på grundlag af punkt 69 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011, hvorefter »Kommissionen anvender principperne i denne meddelelse, når den efter den 31. januar 2012 skal træffe afgørelse om uberettiget støtte, også selv om støtten blev bevilget før denne dato«.
7.3.1.2. Forenelighed i henhold til rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011
(111)
I punkt 16 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 fastlægges de krav, som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse skal opfylde for at blive anset for gyldigt overdraget. Ifølge punkt 16, litra a), skal en overdragelsesakt angive indholdet og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Af de samme grunde som allerede angivet i afsnit 7.1.2.1 kan de omhandlede støtteforanstaltninger således heller ikke anses for forenelige i henhold til rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011. Navnlig er den samlede forvaltning af lufthavnen ikke klart overdraget til støttemodtageren som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen har ikke fået forelagt juridiske dokumenter, hvori man klart på forhånd definerer den tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som overdrages til støttemodtageren, eller støttemodtagerens ret til kompensation. Der er ikke forelagt Kommissionen dokumentation for, at punkt 17 og 18 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 er blevet opfyldt.
(112)
Kommissionen mener derfor ikke, at den omhandlede støtteforanstaltning kan erklæres for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(113)
For fuldstændighedens skyld påpeger Kommissionen, at kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse ydet til kriseramte virksomheder ifølge punkt 9 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 skal bedømmes i henhold til rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (»rammebestemmelserne«).
(114)
I de tidligere faser af sagen hævdede Italien, at SO.G.A.S. var en kriseramt virksomhed i henhold til rammebestemmelserne. Men Italien fastholdt også, at de omhandlede foranstaltninger ikke indgik i en omstruktureringsplan, og at en sådan plan ikke fandtes. Kommissionen konkluderede derfor i sin indledningsafgørelse, at foranstaltningerne ikke kunne anses for forenelige i henhold til rammebestemmelserne.
(115)
I løbet af den formelle undersøgelsesprocedure hævdede Italien ikke længere, at lufthavnsselskabet var kriseramt på tidspunktet for vedtagelsen af støtteforanstaltningerne, og at støtten derfor kunne erklæres forenelig på grundlag af rammebestemmelserne.
(116)
Der er derfor ikke fremlagt nogen dokumentation, som kan sætte Kommissionen i stand til at vurdere foranstaltningers forenelighed på grundlag af rammebestemmelserne, hvorfor Kommissionen ikke kan erklære dem forenelige med det indre marked i henhold til rammebestemmelserne.
7.3.2. Forenelighed i henhold til de nye luftfartsretningslinjer
(117)
Den 31. marts 2014 vedtog Kommissionen en meddelelse om retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber (»de nye luftfartsretningslinjer«) (32). De nye luftfartsretningslinjer finder anvendelse på driftsstøtte til lufthavne ydet før den 31. marts 2014.
(118)
Driftsstøtte ydet før de nye luftfartsretningslinjers ikrafttræden kan erklæres forenelig i det fulde omfang af de udækkede driftsomkostninger, hvis følgende betingelser er opfyldt: -
-
Bidrag til et veldefineret mål af fælles interesse: Denne betingelse er bl.a. opfyldt, hvis støtten øger unionsborgernes mobilitet og forbindelserne til og fra regionerne eller fremmer regional udvikling (33).
-
Behov for statslig indgriben: Støtten bør kun ydes i de situationer, hvor denne støtte kan føre til en væsentlig forbedring, som markedet ikke selv kan levere (34).
-
Støttens virkning som incitament: Denne betingelse er opfyldt, hvis det er sandsynligt, at den økonomiske aktivitet i den pågældende lufthavn ville være væsentligt lavere uden driftsstøtten, idet der derved tages hensyn til eventuel ydelse af investeringsstøtte og trafikniveauet (35).
-
Støttebeløbets proportionalitet (begrænsning af støtten til det minimum, der er nødvendigt): For at være proportionel skal driftsstøtte til lufthavne være begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet (36).
-
Undgåelse af uforholdsmæssigt negativ påvirkning af konkurrencen og samhandelen (37).
(119)
Ifølge de italienske myndigheder er regionen Calabrien i kritiske vanskeligheder forårsaget af, at den er yderligt beliggende og har en underudviklet fragtmobilitet, som primært skyldes manglen på tilstrækkelig infrastruktur. Italien har anført, at de omhandlede foranstaltninger er led i et større projekt til styrkelse af transportnettet i Calabrien. Foranstaltningerne ville sætte SO.G.A.S. i stand til at forbedre lufthavnens infrastruktur og tjenester i lyset af den nye regionale strategi, som er rettet mod at forbedre transportnettet og garantere en bedre adgang til regionen.
(120)
Kommissionen mener derfor, at den driftsstøtte, der blev ydet til SO.G.A.S., har bidraget til opfyldelsen af en målsætning af fælles interesse ved at forbedre adgang, forbindelser og regional udvikling gennem udvikling af en sikker og pålideligt lufttransportinfrastruktur.
(121)
Ifølge de nye luftfartsretningslinjer kan små lufthavne have vanskeligt ved at sikre finansieringen af deres drift uden offentlige støtte. Ifølge punkt 118 i de nye luftfartsretningslinjer er lufthavne med en årlig passagertrafik på under 700 000 passagerer måske ikke i stand til at dække deres driftsomkostninger i væsentligt omfang. Trafikken i Stretto lufthavn har ligget konstant på under 700 000 passagerer. Kommissionen mener derfor, at støtten var nødvendig, idet den sikrede en forbedring af regionen Calabriens forbindelser, som markedet ikke ville have kunnet sikre selv.
(122)
Uden støtten ville støttemodtagerens aktivitet være blevet reduceret betydeligt, om ikke helt indstillet. Samtidig oversteg støtten ikke det nødvendige beløb til dækning af driftstabene, hvorfor det heller ikke oversteg det minimum, der er nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet.
(123)
Der er ikke andre lufthavne i samme opland (38). Som vist ovenfor ligger den nærmeste lufthavn over 130 km væk. Desuden har Italien bekræftet, at lufthavnens infrastruktur er gjort tilgængelig for alle luftfartsselskaber på ikkediskriminerende vilkår. Det fremgår heller ikke af den information, som Kommissionen har til sin rådighed, eller af de bemærkninger, som de interesserede parters fremsatte i løbet af undersøgelsesproceduren, at der har været udøvet forskelsbehandling i adgangen til infrastrukturen.
(124)
Kommissionen konkluderer, at betingelserne for forenelighed ifølge de nye luftfartsretningslinjer er opfyldt.
7.3.3. Konklusion om støttens forenelighed
(125)
Kommissionen konkluderer, at den anmeldte støtteforanstaltning er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(126)
Denne konklusion drages i henhold til statsstøttereglerne og udelukker derfor ikke anvendelsen af andre bestemmelser i EU-retten såsom EU's miljølovgivning.
8. KONKLUSION
(127)
Kommissionen finder, at Italien ulovligt har gennemført den omhandlede støtte i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. I lyset af ovenstående vurdering har Kommissionen imidlertid besluttet ikke at gøre indsigelse mod støtten på grundlag af, at den er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF og de nye luftfartsretningslinjer -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, som Italien ydede til Stretto airport management company SO.G.A.S. SpA på 6 392 847 EUR, er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Italien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. juni 2014.
ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. června 2014
o státní podpoře S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 a NN 32/10), kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(oznámeno pod číslem C(2014) 3571)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/944/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie (SFEU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. října 2008 oznámily italské orgány Komisi záměr regionu Kalábrie poskytnout podporu ve formě kapitálových vkladů na vyrovnání finančních ztrát, které v letech 2004 a 2005 vznikly společnosti SO.G.A.S. S.p.A. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dále jen „SO.G.A.S.“ nebo „příjemce“), která provozuje letiště Reggio Calabria.
(2)
Během předběžného přezkumu Komise zjistila existenci jiných opatření podpory ve prospěch téhož příjemce, které mohly představovat protiprávní státní podpory. Tato opatření byla zahrnuta do vyšetřování Komise.
(3)
Komise byla informována o skutečnosti, že státní příspěvek byl ve skutečnosti poskytnut dříve, než Komise mohla posoudit jeho slučitelnost s vnitřním trhem, a případ zaevidovala jako neoznámenou podporu pod číslem NN 32/10.
(4)
Komise si vyžádala další informace o oznámeném opatření dopisy ze dne 27. listopadu 2008, ze dne 23. února 2009 a ze dne 19. května 2009, na které Itálie odpověděla dne 14. ledna 2009, dne 26. března 2009 a dne 9. října 2009.
(5)
Dopisem ze dne 20. července 2010 Komise informovala Itálii o rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci opatření podpory poskytnutých společnosti SO.G.A.S. (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(7)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2010 příjemce předložil připomínky týkající se rozhodnutí o zahájení řízení. Dne 20. prosince 2010 Komise tyto připomínky postoupila italským orgánům a poskytla jim příležitost se k připomínkám vyjádřit. Dne 29. dubna 2011 byly na opakovanou výzvu Komise ze dne 8. března 2011 doručeny připomínky Itálie. Komise neobdržela žádné další připomínky zúčastněných stran.
(8)
Italské orgány předložily připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 23. září 2010 a ze dne 15. prosince 2010.
(9)
Dopisem ze dne 30. března 2012 si Komise vyžádala další informace o posuzovaných opatřeních, které italské orgány následně poskytly dopisem ze dne 30. dubna 2012.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1. Příjemce
(10)
Příjemcem opatření je provozovatel letiště Reggio Calabria, společnost SO.G.A.S.
(11)
Společnost SO.G.A.S. je kapitálovou společností založenou podle italského práva v roce 1981, která je zcela ve vlastnictví veřejných subjektů.
(12)
Objem provozu řízeného letištěm stoupl z 272 859 cestujících v roce 2004 na 571 694 cestujících v roce 2012 (3).
2.2. Napadená opatření
(13)
Opatření oznámené Itálií se týká kapitálového vkladu ve výši 1 824 964 EUR uskutečněného regionem Kalábrie na vyrovnání ztrát, které společnosti SO.G.A.S. vznikly v letech 2004 a 2005.
(14)
V červnu 2005 a 2006 se veřejní akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli nahradit ztráty, které provozovateli letiště vznikly (1 392 900 EUR v roce 2005 a 2 257 028 EUR v roce 2006) v předchozích dvou letech, formou poměrných kapitálových vkladů. V této době region Kalábrie vlastnil 50 % kapitálu a zbývající akcie držely město Reggio Calabria, provincie Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina.
(15)
Podle informací, které měla Komise k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí o zahájení řízení, provincie Reggio Calabria, město Messina, město Reggio Calabria a Obchodní komora Messina již poměrné kapitálové vklady provedly.
(16)
V roce 2006 vznikly provozovateli letiště další ztráty ve výši 6 018 982 EUR. V prosinci 2007 se akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli přeměnit rezervy společnosti na vlastní kapitál a snížit základní kapitál, aby pokryli zbývající ztráty. Výsledný kapitál byl však nižší než minimum stanovené italskými právními předpisy pro provozovatele letišť. Proto akcionáři společnosti SO.G.A.S. schválili zvýšení základního kapitálu o 2 742 919 EUR na úroveň požadovanou právními předpisy. Kapitálový vklad byl proveden přeměnou dluhopisů již upsaných některými akcionáři společnosti SO.G.A.S. v celkové výši 2 742 919 EUR. Region Kalábrie nepatřil k akcionářům, kteří drželi tyto přeměnitelné dluhopisy. V důsledku toho se podíl regionu Kalábrie ve společnosti snížil z 50 % na 6,74 %.
2.3. Orgán, který poskytuje podporu
(17)
Pokud jde o předmětná opatření, poskytl je region Kalábrie.
(18)
Jak již bylo vysvětleno výše, také provincie Reggio Calabria, město Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina poskytly společnosti SO.G.A.S. veřejné prostředky formou poměrných kapitálových vkladů určených k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004, 2005 a 2006 a ke zvýšení základního kapitálu na úroveň požadovanou právními předpisy.
2.4. Bilance
(19)
Italské orgány oznámily kapitálový vklad ve výši 1 824 964 EUR odpovídající podílu regionu Kalábrie na kapitálu společnosti SO.G.A.S., jak bylo rozhodnuto v červnu 2005 resp. 2006. Kromě toho, jak již bylo zdůrazněno, ztráty ve výši 1 824 964 EUR byly nahrazeny ostatními veřejnými akcionáři. Další kapitálový vklad ve výši 2 742 919 EUR byl proveden v prosinci 2007.
(20)
Celková dotace posuzovaných opatření proto činí 6 392 847 EUR.
2.5. Vnitrostátní soudní řízení
(21)
Jelikož se region Kalábrie rozhodl neprovést kapitálové vklady, na nichž se akcionáři usnesli v červnu 2005 a 2006 před schvalovacím rozhodnutím Komise, obrátila se společnost SO.G.A.S. na soud v Reggio Calabria. Soud rozhodl ve prospěch společnosti SO.G.A.S. a námitka regionu byla zamítnuta v květnu 2009.
(22)
Přestože italský soud uznal pravomoc Komise rozhodovat ve věci slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem, domníval se, že vnitrostátním soudům přísluší rozhodnout, zda opatření podpory představuje státní podporu či nikoliv. Soud rozhodl, že v daném případě se financování z veřejných zdrojů nepovažuje za státní podporu, neboť uvedené financování nemohlo narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Soud dále konstatoval, že zásada investora v tržním hospodářství byla v daném případě dodržena, neboť nehledě na ztráty vzniklé v letech 2004 a 2005 v době poskytnutí podpory existovaly rozumné vyhlídky na dlouhodobou rentabilitu.
(23)
Region vznesl proti výroku soudu v Reggio Calabria námitku a uvedl, že opatření představuje státní podporu, a proto nemůže být provedeno dříve, než Komise přijme schvalovací rozhodnutí. V prosinci 2009 italské orgány informovaly Komisi, že námitka byla zamítnuta a že nemají žádné další procesní prostředky, aby zabránily poskytnutí příspěvku z veřejných zdrojů ve prospěch společnosti SO.G.A.S.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(24)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení byla Komise předběžně toho názoru, že poměrné vklady regionu a ostatních veřejných akcionářů k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004 a 2005 i kapitálové vklady, na nichž se usnesli akcionáři společnosti SO.G.A.S. v prosinci 2007, představují státní podporu z těchto důvodů:
a)
spočívaly v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů, tj. z regionu Kalábrie, provincie Reggio Calabria, města Reggio Calabria, provincie Messina a města Messina, a ze subjektů místní samosprávy, jako jsou Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina, na společnost SO.G.A.S., a týkaly se tedy veřejných zdrojů a byly přičitatelné státu;
b)
nerespektovaly zásadu investora v tržním hospodářství, a proto poskytly selektivní výhodu společnosti SO.G.A.S.;
c)
mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(25)
Komise měla předběžně za to, že napadená opatření jsou neslučitelná s vnitřním trhem. Komise především uvedla, že podle výslovného prohlášení Itálie společnost SO.G.A.S. není pověřena závazkem veřejné služby obecného hospodářského zájmu. Zadruhé Komise zdůraznila, že jak potvrdily italské orgány, opatření se nevztahovala na žádnou konkrétní investici letiště, a měla tedy předběžně za to, že slučitelnost opatření nemůže být posuzována na základě kritérií podle pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (4) (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu z roku 2005“). Zatřetí, přestože byla společnost SO.G.A.S. v obtížích ve smyslu pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“) (5), italské orgány uvedly, že oznámená opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že žádný plán tohoto druhu ve skutečnosti neexistuje. Konečně Komise měla za to, že opatření nejsou slučitelná s pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (6), které poskytují rámec pro posuzování podpor poskytnutých podle čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) SFEU.
(26)
Pokud jde o kroky navržené vnitrostátnímu soudu proti odmítnutí regionu vyplatit svůj poměrný příspěvek před schválením Komisí ve smyslu pravidel pro státní podporu, Komise měla za to, že vzhledem k nadřazenosti práva Unie nad vnitrostátním právem, a pokud nebylo oznámení formálně staženo, má Itálie povinnost podrobit se ustanovení o pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Komise měla za to, že k postoji, který zaujaly vnitrostátní soudy, tedy nemělo být přihlédnuto a že italské orgány neměly oznámené opatření provést, dokud probíhalo řízení o státní podpoře, z titulu převahy povinnosti pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(27)
Komise obdržela připomínky pouze od společnosti SO.G.A.S. jakožto příjemce, které dokládají a doplňují argumentaci předloženou italskými orgány během formálního vyšetřovacího řízení.
4.1. Existence podpory
(28)
Příjemce tvrdí, že posuzovaná opatření nepředstavují státní podporu, protože nejsou splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU. Konkrétně příjemce trvá na tom, že opatření: i) neovlivňuje obchod mezi členskými státy nebo alternativně ii) neposkytuje selektivní hospodářskou výhodu společnosti SO.G.A.S. a iii) nenarušuje ani nemůže narušit hospodářskou soutěž.
(29)
Společnost SO.G.A.S. prohlašuje, že napadená opatření byla poskytnuta za běžných tržních podmínek, a jsou tedy slučitelná se zásadou investora v tržním hospodářství. Společnost dále tvrdí, že opatření jsou slučitelná s články 2446 a 2447 italského občanského zákoníku, které akcionářům akciové společnosti, jež vykázala ztráty přesahující třetinu kapitálu, ukládají povinnost pokrytí těchto ztrát za účelem zamezení likvidace společnosti. Nepokrytí ztrát provozovatele letiště ze strany akcionářů by navíc vedlo ke zrušení (ve smyslu článku 13 ministerského dekretu (D.M.) č. 521 ze dne 12. listopadu 1997) povolení provozovat část letiště Aeroporto dello Stretto, které bylo společnosti SO.G.A.S. uděleno podle článku 17 vládního dekretu (D.L.) č. 67/1997, a definitivní nemožnost, aby společnost získala povolení provozovat celé letiště, pro něž byla podána žádost Ministerstvu dopravy. Bylo by tedy rozumné se domnívat, že i soukromý akcionář, pokud by byl postaven před tuto alternativu, by pro zvýšení hodnoty vlastního podílu jednal stejně.
(30)
Příjemce připomněl, že soud v Reggio Calabria zadal nezávislé posouzení společnosti v červnu 2008 a že hodnota společnosti byla odhadnuta v rozmezí od 12 000 000 EUR do 17 000 000 EUR.
(31)
Za účelem zdůraznění vyhlídek na rentabilitu společnosti příjemce Komisi předložil průmyslový a finanční plán vypracovaný v říjnu 2008 externím poradcem jménem společnosti SO.G.A.S., který hypoteticky předpokládal obnovení rentability společnosti v roce 2013.
(32)
Společnost SO.G.A.S. dále vysvětlila, že v červenci 2007 bylo zveřejněno nabídkové řízení na částečnou privatizaci jejího základního kapitálu. V této souvislosti italsko-argentinské dočasné sdružení podniků (ATI) předložilo nabídku na odkup 35 % základního kapitálu společnosti SO.G.A.S. Tato nabídka byla akcionáři společnosti SO.G.A.S. považována za ekonomicky nevýhodnou. V březnu 2010 bylo zveřejněno nové nabídkové řízení na odkup 35 % akcií společnosti SO.G.A.S. Podle společnosti SO.G.A.S. dvě vyjádření zájmu obdržená v reakci na nové nabídkové řízení ukazují, společně s počáteční nabídkou ATI, že v tomto případě byla zásada investora v tržním hospodářství dodržena.
(33)
Dále příjemce považuje za chybnou připomínku Komise, podle níž cestující, kteří využívají letiště Aeroporto dello Stretto, mohou podle místa svého bydliště alternativně využít letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone, a že napadená opatření tedy potenciálně mohou narušit hospodářskou soutěž na úrovni provozovatelů letišť.
(34)
Letiště Aeroporto dello Stretto a letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone jsou regionálními letišti určenými pro přímé lety, jejichž spádové oblasti se nepřekrývají; letiště Aeroporto dello Stretto navíc nesoutěží s žádným jiným letištěm v Itálii nebo v Unii. Souhrn geografických a infrastrukturních zvláštností regionu Kalábrie údajně vylučuje jakékoli potenciální překrývání spádové oblasti letiště Aeroporto dello Stretto s dalšími italskými sousedícími letišti. Letiště Lamezia Terme se nachází ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodiny jízdy automobilem od letiště Aeroporto dello Stretto. Mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a letištěm Crotone, která se nacházejí ve vzdálenosti přibližně tří hodin, neexistují žádné přímé vysokorychlostní spoje. Letiště Catania se nachází v jiném zeměpisném regionu, ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodinu a třicet/čtyřicet minut jízdy automobilem.
(35)
V této souvislosti poskytla společnost SO.G.A.S tabulku, která uvádí korelační koeficienty mezi tokem cestujících přilétajících na letiště Aeroporto dello Stretto a cestujících na letištích Lamezia Terme, Crotone a Catania. Tabulka ukazuje, že cestující na letišti Aeroporto dello Stretto představují novou složku regionální dopravy. Proto by případné uzavření letiště způsobilo částečný pokles poptávky po službách letecké dopravy spíše než její přerozdělení mezi ostatní letiště. Společnost SO.G.A.S. navíc předložila tabulku, která ukazuje, že posuzovaná opatření skutečně vytvořila novou poptávku po službách letecké dopravy v dané oblasti a přinesla pozitivní výhody jak pro letecké společnosti, které chtějí zavést nové spoje mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a ostatními vnitrostátními a unijními letišti, tak pro další letiště, která musí čelit narůstající poptávce.
(36)
Společnost SO.G.A.S. dále odmítla předběžné posouzení Komise, podle kterého by opatření mohla narušit hospodářskou soutěž mezi leteckými linkami. Příjemce podotkl, že v tomto případě nebylo financování z veřejných zdrojů převedeno na žádnou leteckou společnost v podobě nižších přistávacích poplatků nebo zvýhodnění jiného druhu. Přistávací poplatky a jiné provozní podmínky letiště jsou stanovovány příslušnými orgány veřejné správy, aniž by provozovatel letiště měl jakoukoli diskreční pravomoc. Konečně příjemce tvrdil, že letiště Aeroporto dello Stretto obsluhovala převážně společnost Alitalia (která provozovala šest letů z celkového počtu osmi letů za den) a že nic nenasvědčovalo tomu, že by charteroví a nízkonákladoví přepravci měli zájem zavést nové odlety z letiště Aeroporto dello Stretto.
(37)
Společnost SO.G.A.S. uzavřela tvrzením, že při posuzování dopadů opatření na hospodářskou soutěž a na ovlivňování obchodu mezi členskými státy, Komise mohla více přihlédnout ke zvláštním okolnostem případu a vyloučit, že opatření představuje státní podporu.
4.2. Slučitelnost podpory
(38)
Pokud jde o slučitelnost opatření ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, společnost SO.G.A.S. zdůraznila, že posuzované financování z veřejných zdrojů mělo za cíl udržet provozovatele letiště v chodu a rozvíjet některé hospodářské činnosti. Tento cíl byl údajně odůvodněn skutečností, že letiště malých rozměrů obecně nejsou schopna vytvářet dostatečné příjmy, aby pokryla všechny náklady nezbytné k tomu, aby bylo zaručeno dodržování bezpečnostních předpisů. Kromě toho letiště Aeroporto dello Stretto by vzhledem ke svým infrastrukturním charakteristikám a z toho vyplývajícím omezením uloženým úřadem ENAC (7) stěží mohlo přijímat charterové a nízkonákladové letecké společnosti.
(39)
Zejména na základě parametrů úřadu ENAC (Národní úřad pro civilní letectví) je letiště Aeroporto dello Stretto kvalifikováno jako letiště II. úrovně. Klasifikace provedená úřadem ENAC vychází spíše z velikosti infrastruktur než z objemu provozu cestujících a letiště s malým provozem nutí vynakládat stejné náklady na dodržování bezpečnostních předpisů jako letiště s více než jedním milionem cestujících ročně.
(40)
Bez posuzovaného financování z veřejných zdrojů by letiště bylo nuceno trh opustit s negativními důsledky pro mobilitu obyvatel na regionální úrovni. To by rovněž připravilo akcionáře o jakoukoli možnost návratnosti investice.
(41)
Konečně, nebo druhořadě, společnost SO.G.A.S. tvrdí, že jelikož se na tento případ vztahuje rozhodnutí Komise 2005/842/ES (8), napadená opatření mohou být považována za slučitelná s vnitřním trhem a vyňata z oznamovací povinnosti.
(42)
Společnost SO.G.A.S. tvrdila, že jelikož ve sledovaném období nepřevýšil roční počet cestujících na letišti jeden milion osob, jeho provozování jako celku představovalo službu obecného hospodářského zájmu podle čl. 2 odst. 1 písm. d) rozhodnutí 2005/842/ES. Společnost SO.G.A.S. navíc vysvětlila, že ve smyslu legislativního dekretu č. 250 ze dne 25. července 1997 si místní veřejné subjekty mohou ponechat podíly pouze v těch kapitálových společnostech, které poskytují služby obecného zájmu. Společnost SO.G.A.S. byla vždy ve vlastnictví kalábrijských a messinských místních veřejných subjektů, což údajně prokazuje povahu služby obecného hospodářského zájmu přiznanou provozování letiště. Aby společnost SO.G.A.S. prokázala, že provozování letiště představuje službu obecného hospodářského zájmu, předložila Komisi rozhodnutí města Reggio Calabria ze dne 27. července 2010 a ze dne 19. června 2010 odvolávající se na důležitost služeb letiště na regionální úrovni.
(43)
Vyrovnávací platba za závazek veřejné služby je údajně omezena na nahrazení ztrát, které provozovateli letiště vznikly při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, a je tedy v souladu se zásadami nezbytnosti a přiměřenosti podle čl. 5 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES. Pokud jde o neexistenci aktu, který by skutečně pověřoval provozovatele letiště poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, společnost SO.G.A.S. navrhla sepsání návrhu dohody, aby se zamezilo jakékoli pochybnosti, pokud jde o letiště Aeroporto dello Stretto v souvislosti se splněním čtyř kumulativních podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (9).
5. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(44)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že v té době Itálie potvrdila, že společnost SO.G.A.S. nebyla oficiálně pověřena závazkem veřejné služby obecného zájmu, a proto nebylo možné posuzovat slučitelnost napadených opatření ve vztahu k pravidlům pro služby obecného hospodářského zájmu.
5.1. Povaha činnosti letiště jako služby obecného hospodářského zájmu
(45)
Během vyšetřování Itálie tvrdila, že posuzovaná opatření představují vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu společností SO.G.A.S. Podle italských orgánů se nedalo vyloučit, nebyl-li prokázán opak, že dodržování předpisů Unie v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu může být v případě společnosti SO.G.A.S. potvrzeno prostřednictvím „následného hodnocení“.
(46)
Itálie se domnívá, že postoj Komise příliš upřednostňuje formální požadavky oproti věcným požadavkům na služby obecného hospodářského zájmu. Na podporu tohoto tvrzení Itálie poskytla rychlé zhodnocení čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark. Itálie prohlásila, že ve skutečnosti společnost SO.G.A.S. byla úkolem veřejné služby pověřena. Toto pověření bylo údajně potvrzeno, přímo i nepřímo, různými správními akty místních orgánů. V tomto smyslu Itálie poskytla zápis z usnesení rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007, která rozhodla o subvencování ztrát provozovatele letiště, a rovněž zápisy ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 16. června 2009 a ze dne 31. prosince 2009, které údajně ukazují, jak lze činnosti letiště považovat za službu obecného hospodářského zájmu. V zápisu ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007 se skutečně uvádí, že „region Kalábrie považoval určité činnosti vykonávané letištěm v Reggio Calabria za nezbytné pro účely poskytování služby obecného hospodářského zájmu a společnosti SOGAS s.p.a. uložil řadu závazků veřejné služby, aby byla zaručena přiměřená ochrana obecného veřejného zájmu; v obdobných případech mohou veřejné orgány subvencovat dodatečné náklady subjektu, který provozuje letiště, vyplývající ze závazku veřejné služby, pokud nelze vyloučit, že provoz letiště jako celku lze považovat za hospodářskou službu obecného zájmu“.
(47)
Obecněji řečeno region Kalábrie přistoupil k Protokolu pro rozvoj letišť Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, z čehož vyplývá, že letištní služby mají povahu veřejných služeb zásadních pro hospodářský a společenský rozvoj regionu a že jako takové mohou být předmětem financování s využitím zdrojů Unie nebo zdrojů vnitrostátních či regionálních.
(48)
Itálie také zdůraznila, že dne 28. prosince 2008 provozovatel letiště požádal akcionáře, aby zajistili nahrazení ztrát právě z titulu závazku veřejné služby, a že žádný provozovatel by službu provozování letiště neposkytoval na základě čistě obchodních podmínek. První kritérium rozsudku ve věci Altmark je tedy údajně splněno.
(49)
Italské orgány tvrdí, že parametry vyrovnávací platby lze dobře vyvodit z rozvahy společnosti SO.G.A.S., v níž jsou provozní náklady uvedeny transparentně. Financování z veřejných zdrojů se tedy omezuje na pokrytí ztrát, aniž by byl přiznán jakýkoli zisk ve prospěch příjemce.
(50)
Pokud jde o třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark, Itálie zdůraznila, že v případě veřejných služeb nemohou být zásahy veřejného akcionáře srovnávány se zásahy soukromého investora. Chování veřejných subjektů může být odůvodněno sledováním cíle veřejného zájmu, který jako takový nepřihlíží k uplatnění kritéria soukromého investora. Vzhledem k tomu, že v tomto případě chování veřejných akcionářů nebylo odůvodněno obchodními úvahami, není možné žádné srovnání s chováním tržního investora. Itálie dospěla k závěru, že třetí kritérium ve věci Altmark, které údajně naznačuje uplatnění kritéria soukromého investora, se na posuzovaný případ nevztahuje.
(51)
Konečně Itálie dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že činnost vykonávaná společností SO.G.A.S. má povahu služby obecného hospodářského zájmu, mohou být kapitálové vklady považovány na základě následného hodnocení za vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, a že tedy nepředstavují státní podporu.
5.2. Slučitelnost podpory
(52)
Itálie prohlásila, že i kdyby měla být dotčená opatření považována za státní podporu, musela by být považována za slučitelná podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES.
5.3. Neexistence narušení hospodářské soutěže
(53)
Itálie se odvolávala na bod 39 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005, který stanoví, že „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“.
(54)
Italské orgány také uvedly, že činnosti letiště nejsou ziskové. Tato okolnost je údajně doložena skutečností, že ačkoliv se původnímu záměru provést částečnou privatizaci společnosti dostalo široké publicity, tento postup nakonec neměl kladný výsledek. Vzhledem k tomu, že potenciální investoři by museli přijmout závazek náhrady ztrát předpokládaných pro následující období, jak bylo stanoveno v průmyslovo-finančním plánu zveřejněném v nabídkovém řízení, a že jediná obdržená nabídka nebyla považována za ekonomicky výhodnou, je zjevné, že předmětná činnost je svou povahou předurčena k vytváření ztrát. Kromě toho skutečnost, že nabídku nepředložil žádný zájemce, který by převzal celou potenciální ztrátu, ale pouze ztrátu v předem stanoveném rozsahu, údajně prokazuje neexistenci trhu lákavého pro investory, tedy skutečnost, která by tehdy vylučovala, že opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Dopisem ze dne 27. dubna 2012 italské orgány předložily jménem regionu Kalábrie vlastní vyjádření k připomínkám společnosti SO.G.A.S. vzneseným během vyšetřování.
(56)
Itálie podpořila argumenty předložené příjemcem, včetně argumentů týkajících se povahy posuzovaných opatření jako služeb obecného hospodářského zájmu, a doplnila, že právě z titulu této povahy nemohou být opatření považována za státní podporu.
(57)
Povaha opatření navíc údajně není taková, aby mohla narušit hospodářskou soutěž a/nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1. Existence podpory
(58)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li SFEU jinak.
(59)
Kritéria uvedená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby tedy bylo možné stanovit, zda oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je nutné prověřit existenci všech výše uvedených podmínek. Zejména finanční podpora:
a)
je poskytována státem nebo ze státních prostředků;
b)
zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
c)
narušuje nebo by mohla narušit hospodářskou soutěž;
d)
ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(60)
V rozsudku ve věci Flughafen Leipzig-Halle (10) Tribunál prohlásil, že výstavba a provozování civilního letiště představují činnost hospodářské povahy. Jediná výjimka se týká určitých činností, které zpravidla spadají do výkonu veřejné moci, a nemohou být tedy považovány za hospodářskou činnost. Financování těchto činností státem nespadá do oblasti pravidel státní podpory. Není tedy pochyb, že společnost SO.G.A.S. představuje společnost ve smyslu právních předpisů v oblasti státních podpor, neboť provozuje letiště Aeroporto dello Stretto a nabízí placené letištní služby hospodářským subjektům (zejména leteckým společnostem) přítomným na uvedeném letišti.
7.1.1. Státní prostředky
(61)
Pojem státní podpory zahrnuje jakékoli zvýhodnění poskytnuté přímo nebo nepřímo, financované z veřejných zdrojů a poskytnuté samotným státem nebo zprostředkujícími subjekty působícími na základě pravomocí, které jim byly státem svěřeny. Zahrnuje to tedy i všechny podpory poskytnuté regionálními nebo místními subjekty členských států nezávisle na jejich statutu nebo jejich označení (11).
(62)
Ve 27. a 28. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že posuzované opatření spočívá v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů na společnost SO.G.A.S. Komise tedy měla za to, že dotčená opatření se týkají veřejných zdrojů a jsou přičitatelná státu. Dále měla Komise za to, že zdroje italských obchodních komor představují státní prostředky. Jelikož obchodní komory jsou veřejnými subjekty podléhajícími veřejnému právu, které je považuje za nedílnou součást veřejné správy, a jsou pověřeny určitými veřejnými funkcemi, Komise měla za to, že jejich rozhodnutí jsou přičitatelná Itálii. Na základě toho je třeba zdroje Obchodní komory Messina považovat za veřejné zdroje a jejich převod lze přičítat státu. Itálie ani zúčastněné třetí strany tento předběžný výsledek během vyšetřování nenapadly.
(63)
Komise proto potvrzuje, že všechna posuzovaná opatření jsou poskytnuta ze státních prostředků a jsou přičitatelná státu.
7.1.2. Selektivní hospodářská výhoda
(64)
Financování z veřejných zdrojů je selektivní, neboť z něj má prospěch pouze jedna společnost: SO.G.A.S. V tomto konkrétním případě to zahrnuje ztráty vzniklé společnosti při provozování její běžné činnosti.
(65)
Komise se domnívá, že pokud výstavba a provoz letištní infrastruktury představují činnosti hospodářské povahy, financování z veřejných zdrojů poskytnuté provozovateli takovéto infrastruktury na pokrytí nákladů, které by za normálních okolností měl nést provozovatel, představuje hospodářské zvýhodnění pro společnost SO.G.A.S., neboť posiluje její pozici na trhu a brání silám přítomným na trhu, aby mohly běžně fungovat (12).
(66)
Komise podotýká, že zatímco v předběžné fázi Itálie tvrdila, že letiště nebylo formálně pověřeno poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, v návaznosti na přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Itálie svůj postoj změnila a tvrdila, že dotčené financování z veřejných zdrojů skutečně představuje veřejnou vyrovnávací platbu za plnění závazku veřejné služby (13).
(67)
Aby bylo možné stanovit, zda vyrovnávací platba za poskytování služby obecného hospodářského zájmu představuje zvýhodnění ve smyslu článku 107 SFEU, Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark vymezil tato kritéria (14):
1)
podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány (dále jen „první kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
2)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem (dále jen „druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
3)
vyrovnání nepřesahuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
4)
není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark“).
7.1.2.1. První kritérium rozsudku ve věci Altmark
(68)
První podmínka rozsudku ve věci Altmark se shoduje s požadavkem na jasné pověření a vymezení služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU (15).
(69)
Především čl. 106 odst. 2 SFEU se použije výlučně na „podniky pověřené poskytováním“ služby obecného hospodářského zájmu. Soudní dvůr opakovaně zdůraznil nezbytnost pověřovacího aktu (16). Takovýto akt je skutečně nezbytný pro vymezení povinností podniku a státu. Pokud oficiální pověřovací akt neexistuje, konkrétní úkol podniku není znám a nelze určit spravedlivou vyrovnávací platbu (17). Nezbytnost jasného vymezení služby obecného hospodářského zájmu je tedy nedílnou a podstatnou součástí konceptu pověření, a vychází proto přímo z čl. 106 odst. 2 SFEU. Pověření podniku k poskytování služby musí být také logicky doprovázeno jejím vymezením.
(70)
Ve sdělení o službách obecného zájmu z roku 2001 Komise již zdůraznila souvislost mezi vymezením pověření a nezbytností a přiměřeností vyrovnávací platby za služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU (18). Bod 22 sdělení vysvětluje, že „v každém případě musí být, v zájmu umožnění uplatnění výjimky uvedené v čl. 106 odst. 2, jasně vymezen úkol veřejné služby a musí být výslovně zadán úkonem orgánu veřejné moci […] Tato povinnost je nutná k zajištění právní jistoty, jakož i transparentnosti ve vztahu k občanům a nezbytná k tomu, aby Komise mohla provést své hodnocení proporcionality“. Pověření a vymezení jsou tedy nezbytnými logickými předpoklady pro jakékoli významné posouzení přiměřenosti vyrovnávací platby. Soudy Evropské unie totiž opakovaně zdůraznily nutnost jasného vymezení závazku veřejné služby pro uplatnění výjimky uvedené v rozsudku ve věci Altmark iv čl. 106 odst. 2 SFEU (19).
(71)
Rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005 (20) potvrzuje toto pojetí. Na základě bodu 8 rámce může Komise prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem vyrovnávací platby za veřejnou službu, které představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, za podmínek stanovených v samotném rámci. Tyto podmínky zahrnují zejména pověření službou obecného hospodářského zájmu prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících přesnou povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby a rovněž ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí navrácení nadměrné vyrovnávací platby, která již byla vyplacena (bod 13 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005).
(72)
Rovněž sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (21) z roku 2011 vysvětluje, že služba obecného hospodářského zájmu a závazek veřejné služby musí být předem jasně vymezeny. Podle bodu 51 uvedeného sdělení „aby mohl být uplatněn čl. 106 odst. 2 Smlouvy, musí být poskytováním služby obecného hospodářského zájmu pověřen nejméně jeden podnik. Dotyčné podniky musejí být tudíž státem pověřeny zvláštním úkolem. Také podle prvního kritéria judikatury Altmark musí být podnik pověřen plněním povinností veřejné služby. Aby se tudíž zabezpečil soulad s judikaturou Altmark, je nutné pověření veřejnou službou, které vymezí povinnosti dotyčných podniků a orgánů“. Následující bod 52 stanoví, že veřejná služba musí být svěřena jedním nebo více akty, které musí obsahovat alespoň náplň a délku trvání závazků veřejné služby; o který podnik a případně o které území se jedná; povahu výhradních nebo zvláštních práv přiznaných podniku daným orgánem; ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení.
(73)
Italské orgány však tvrdí, že přístup Komise je příliš formální a že společnost SO.G.A.S. skutečně byla službou obecného hospodářského zájmu pověřena, přičemž se z velké části opírají o dokumenty datované po přijetí posuzovaných opatření.
(74)
Podle Itálie lze kvalifikaci provozování letiště Aeroporto dello Stretto jako služby obecného hospodářského zájmu dovodit z četných regionálních usnesení, která uvádějí veřejný zájem letištních služeb a jejich podpůrnou úlohu při hospodářském rozvoji regionu. Žádné z výše uvedených regionálních usnesení však výslovně nevymezuje údajný úkol veřejné služby, kterým byl pověřen provozovatel letiště, ani pravidla upravující příslušnou vyrovnávací platbu. Komise dále uvádí, že dotčené akty byly zveřejňovány od roku 2007, a jsou tedy datovány po údajném zavedení služeb obecného hospodářského zájmu, neboli po činnosti letiště v období let 2004 až 2006. Itálie navíc Komisi neposkytla žádný dokument, který by byl datovaný před rokem 2004 a vymezoval rozsah předpokládaného závazku veřejné služby uloženého příjemci.
(75)
Komise se proto domnívá, že v daném případě nebyl příjemce údajnou službou obecného hospodářského zájmu řádně pověřen.
(76)
Komise nemůže přijmout tvrzení italských orgánů, podle něhož může být poskytnuta oprávněná vyrovnávací platba za závazek veřejné služby i v případě, že služba nebyla předem kvalifikována jako služba obecného hospodářského zájmu a příjemce jí nebyl jako takovou pověřen předem. Pokud by to bylo možné, členské státy by mohly podle vlastního uvážení skutečnou potřebu uložení závazku veřejné služby posuzovat až následně. Jinými slovy, pokud by podniku vznikly finanční ztráty, členské státy by jej mohly pověřit závazkem veřejné služby, díky němuž by podniku mohla být poskytnuta vyrovnávací platba za účelem jeho udržení, a to nehledě na jakékoli předběžné posouzení skutečné potřeby poskytovat takovouto službu v obecném zájmu. Tento přístup je neslučitelný s podmínkou, podle níž službami obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících zejména povahu a délku trvání závazku veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Tvrzení italských orgánů, podle kterého jsou letištní služby zásadní pro hospodářský rozvoj regionu, nepostačuje k tomu, aby bylo možné se domnívat, že příjemce byl službou obecného hospodářského významu řádně pověřen, jelikož závazek veřejné služby a pravidla týkající se vyrovnávací platby nebyly vymezeny předem a transparentně.
(77)
Navíc přijetí postoje italských orgánů, podle něhož členské státy mohou službou obecného hospodářského zájmu pověřit následně, by znamenalo zvýhodnění těch států, které porušily povinnosti oznámení a pozastavení. Tyto státy by mohly tvrdit, že protiprávní státní podpora poskytnutá určitému podniku skutečně sloužila k náhradě nákladů na veřejnou službu náhodně poskytovanou příjemcem (aniž by však uvedená služba byla předem vymezena a podnik jí byl pověřen). Na druhé straně ty členské státy, které mají v úmyslu dodržovat oznamovací povinnost, by musely službu obecného hospodářského zájmu zadat a přesně vymezit předem, aby byla dodržena pravidla pro služby obecného hospodářského zájmu a judikatura ve věci Altmark.
(78)
Ve svém důsledku by to byl podnět k neoznamování nových státních podpor členskými státy, což by bylo v rozporu s ustálenou zásadou, podle níž členské státy, které státní podporu neoznámí, nemohou být zvýhodněny ve vztahu k členským státům, které oznámení provedou (22).
(79)
Komise v souhrnu dospěla k závěru, že první podmínka uvedená v rozsudku ve věci Altmark nebyla dodržena; dále se domnívá, že v daném případě nebyly dodrženy ani ostatní podmínky rozsudku ve věci Altmark, a to na základě níže uvedených úvah.
7.1.2.2. Druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark
(80)
V daném případě nebyl předem stanoven žádný z ukazatelů pro výpočet vyrovnávací platby. Takzvané pověřovací akty, na které se odvolávají italské orgány, podrobně nevysvětlují služby, které by měly být příjemcem poskytovány, ani nestanoví žádný mechanismus vyrovnávací platby za údajný veřejný úkol uložený příjemci.
7.1.2.3. Třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark
(81)
Podle třetího kritéria rozsudku ve věci Altmark vyrovnání získané za plnění povinností veřejné služby nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části vynaložených nákladů, se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(82)
Komise nemůže přijmout tvrzení Itálie, podle kterého dotčené letiště pouze obdrželo financování z veřejných zdrojů nezbytné k plnění závazku veřejné služby, neboť toto financování bylo omezeno na vyrovnání provozních ztrát. Základní zásadou hodnocení přiměřenosti vyrovnávací platby je, že pouze čisté náklady vzniklé veřejnému provozovateli při plnění závazku veřejné služby mohou být podnětem k vyrovnávací platbě. Pokud nejsou povinnosti uložené příjemci jasně vymezeny, Komise nemůže jednoznačně stanovit náklady, které by měly být vzaty v úvahu pro účely výpočtu vyrovnávací platby.
(83)
I v případě, že by provozování letiště jako celku mohlo být klasifikováno jako služba obecného hospodářského zájmu, určité činnosti nepřímo spojené se základními činnostmi, které mimo jiné zahrnují výstavbu, financování, používání a pronájem prostor a nemovitostí využívaných jako kanceláře, sklady, hotely a průmyslové podniky v oblasti letiště, jakož i obchody, restaurace a parkoviště, by nespadaly do úkolu služby obecného hospodářského zájmu, a nemohly by tedy být subvencovány ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu. Italské orgány neposkytly žádný důkaz o tom, že nebyly subvencovány činnosti nepřímo spojené se základními letištními činnostmi, podle bodu 34 a bodu 53 podbodu iv) pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005.
7.1.2.4. Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark
(84)
Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark stanoví, že aby vyrovnání nepředstavovalo státní podporu, musí být omezeno na nezbytné minimum. Toto kritérium se považuje za splněné, pokud je příjemce vyrovnání vybrán na základě řízení o zadání veřejné zakázky, nebo alternativně, pokud se vyrovnání vypočítá na základě nákladů efektivního podniku.
(85)
V daném případě příjemce nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Naproti tomu Itálie Komisi neposkytla ani žádný důkaz o tom, že úroveň vyrovnání byla určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený nezbytnými prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Podle mínění Komise tedy nelze vyvodit, že dotčené financování z veřejných zdrojů bylo určeno na základě nákladů efektivního podniku.
(86)
Komise tudíž nemůže dospět k názoru, že příjemce poskytoval dotčené služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek.
(87)
Pro úplnost Komise uvádí, že během vyšetřování příjemce také předložil tvrzení, podle kterého daná opatření byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Ačkoliv provozovateli letiště vznikly ztráty, dalo se rozumně předpokládat, že činnost přinese zisky.
(88)
V tomto ohledu Komise především podotýká, že na rozdíl od tvrzení příjemce, Itálie během vyšetřování neuváděla, že stát investoval do provozovatele letiště s předpokladem rentability, a že naopak tvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na posuzovaný případ nevztahuje (viz (49). bod odůvodnění).
(89)
Zadruhé pro účely posouzení na základě zásady investora v tržním hospodářství je nezbytné stanovit, zda by se v obdobných podmínkách soukromý investor choval obdobně. Soudní dvůr rozhodl, že pokud chování soukromého investora, s nímž má být srovnáván zásah veřejného investora, který sleduje cíle hospodářské politiky, nezbytně není chováním běžného investora vkládajícího kapitál za účelem dosažení zisku ve více méně krátké době, musí být přinejmenším chováním soukromé holdingové společnosti nebo soukromého seskupení podniků, které sledují strukturální politiku, celkovou či oborovou, a jsou vedeny perspektivou dlouhodobější životaschopnosti (23). Pro zjištění, zda se stát choval jako rozumný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci (24). Podle ustálené judikatury, pokud některý členský stát uplatní zásadu investora v tržním hospodářství během správního řízení, má v případě pochybností povinnost jednoznačně a na základě objektivních a ověřitelných skutečností prokázat, že prováděné opatření vydal v postavení akcionáře. Z těchto důkazů musí jednoznačně vyplývat, že dotyčný členský stát přijal před nebo současně s poskytnutím hospodářské výhody rozhodnutí uskutečnit prostřednictvím skutečně provedeného opatření investici v ovládaném veřejném podniku (25).
(90)
V tomto smyslu Komise nemůže přijmout tvrzení příjemce, podle kterého posuzovaná opatření byla dána perspektivami zisku společnosti představenými v podnikatelském záměru vypracovaném v roce 2008, jehož cílem bylo obnovení rentability, neboť tento plán byl dokončen poté, co již bylo o dotčených opatřeních rozhodnuto. Komise se domnívá, že soukromý investor by vložil nové finanční prostředky do společnosti, jejíž kapitál je nižší než zákonné minimum, což byl případ společnosti SO.G.A.S., pouze v případě, že by v okamžiku přijetí daného opatření mohl předpokládat obnovení rentability společnosti v rozumném časovém horizontu. Vzhledem k tomu, že ani italské orgány ani společnost SO.G.A.S. neposkytly konkrétní důkazy vztahující se k období posuzovaných opatření, které by prokázaly, že veřejné orgány měly v úmyslu uskutečnit investici a mohly od takovéto operace očekávat ekonomickou výkonnost přijatelnou pro soukromého investora, a rovněž s přihlédnutím k tomu, že Itálie výslovně potvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na tento případ nevztahuje, Komise dospěla k závěru, že uvedená opatření zásadu investora v tržním hospodářství nedodržela.
7.1.2.5. Závěr
(91)
Komise má za to, že v daném případě nebyla dodržena žádná ze čtyř podmínek stanovených Soudním dvorem ve věci Altmark a že předmětná opatření nejsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Komise proto dospěla k závěru, že dotčená opatření, tj. kapitálové vklady, které měly nahradit ztráty vzniklé společnosti SO.G.A.S. v letech 2004, 2005 a 2006, poskytují provozovateli letiště hospodářskou výhodu.
7.1.3. Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod mezi členskými státy
(92)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, Itálie zdůraznila, že na základě pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“. Citovaný text však odkazuje na posuzování slučitelnosti státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a jeho cílem není vyloučit, že financování malých letišť z veřejných zdrojů může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(93)
Kromě toho Komise připomíná, že bod 40 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 také stanoví, že „nad rámec těchto obecných informací není možné stanovit diagnózu přizpůsobenou různorodosti možných situací, zejména pro letiště kategorií C a D. Z tohoto důvodu musí být každé opatření, které by mohlo tvořit státní podporu letišti, oznámeno, aby bylo možné prověřit jeho vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy a případně jeho slučitelnost“.
(94)
Letiště Aeroporto dello Stretto je jedno ze tří letišť regionu Kalábrie nacházející se na jižním konci italského poloostrova. Objem přepravy na letišti se konstantně udržuje pod hranicí jednoho milionu cestujících (26). V době provádění posuzovaného opatření tedy letiště patřilo do kategorie D „malá regionální letiště“ podle pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. Počet cestujících odbavených letištěm se však v roce 2012 zdvojnásobil oproti roku 2004.
(95)
Komise uvádí, že trh provozování letišť, který zahrnuje malá regionální letiště, je trhem otevřeným hospodářské soutěži, na němž působí řada soukromých i veřejných podniků v celé Unii. Tento aspekt potvrzuje také skutečnost, že Itálie zamýšlela částečně privatizovat provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto a že za tímto účelem v roce 2007 zveřejnila nabídkové řízení otevřené podnikům kteréhokoli členského státu Unie (viz (32). bod odůvodnění). Financování provozovatele letiště z veřejných zdrojů tedy může narušit hospodářskou soutěž na trhu provozování letištních zařízení. Vzájemně soutěžit mohou také letiště patřící do jiných spádových oblastí, aby přilákala cestující. Do jisté míry a pro určité cestující některé odlišné destinace skutečně jsou vzájemně zaměnitelné. Financování z veřejných zdrojů ve prospěch letišť proto může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod na trhu letecké dopravy v Unii.
(96)
V daném případě s přihlédnutím k tomu, že v době, k níž se vztahují skutečnosti, letiště Aeroporto dello Stretto provozovalo převážně vnitrostátní destinace a dvě mezinárodní trasy (Paříž a Malta) a že díky obdrženým finančním prostředkům mělo letiště možnost zůstat na trhu a významně rozšířit svou činnost, se Komise domnívá, že posuzovaná opatření mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7.1.4. Závěr o existenci podpory
(97)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že kapitálové vklady poskytnuté společnosti SO.G.A.S. jejími vlastními veřejnými akcionáři k náhradě ztrát z období let 2004, 2005 a 2006 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2. Oprávněnost podpory
(98)
Posuzovaná opatření byla provedena před formálním schválením ze strany Komise; Itálie proto nesplnila povinnost pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
7.3. Slučitelnost podpory
7.3.1. Slučitelnost ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu
(99)
Společnost SO.G.A.S. tvrdí, že dotčená podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(100)
Ustanovení čl. 106 odst. 2 uvádí, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(101)
Tento článek zavádí výjimku ze zákazu poskytovat státní podporu podle článku 107 SFEU, pokud je podpora nezbytná a přiměřená, aby bylo zaručeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu za přijatelných hospodářských podmínek. Ve smyslu čl. 106 odst. 3 SFEU Komise dohlíží na uplatňování tohoto článku mimo jiné stanovením podmínek pro splnění kritérií nezbytnosti a přiměřenosti.
(102)
Do 31. ledna 2012 rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005“) (27) a rozhodnutí týkající se služeb obecného hospodářského zájmu z roku 2005 představovaly předpisy přijaté Komisí pro uplatnění výjimky podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(103)
Dne 31. ledna 2012 vstoupil v platnost nový balíček dokumentů o službách obecného hospodářského zájmu, který zahrnuje rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011) (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011“) (28) a rozhodnutí Komise 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Slučitelnost ve smyslu rozhodnutí 2005/842/ES
(104)
Předmětná opatření byla poskytnuta v červnu 2004, v červnu 2005 a v prosinci 2007. Příjemce tvrdí, že na dotčená opatření se nevztahuje oznamovací povinnost na základě rozhodnutí 2005/842/ES.
(105)
Rozhodnutí 2005/842/ES prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované ve vztahu ke službám obecného hospodářského zájmu podnikům splňujícím podmínky stanovené v samotném rozhodnutí. Rozhodnutí 2005/842/ES zejména prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnuté letištím, i) kde roční počet cestujících nepřevyšuje jeden milion osob, ii) jejichž obrat před zdaněním za všechny činnosti nepřesáhl v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, částku 100 milionů EUR, pokud roční vyrovnávací platba za dotčenou službu nepřesahuje 30 milionů EUR (30).
(106)
Rozhodnutí 2005/842/ES se vztahovalo pouze na podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby ve vztahu ke skutečným službám obecného hospodářského zájmu. Aby bylo možné využít této výjimky, vyrovnávací platba za závazek veřejné služby v podobě poskytování služby obecného hospodářského zájmu musela rovněž splňovat zvláštní požadavky podle článků 4, 5 a 6 uvedeného rozhodnutí (31).
(107)
Článek 4 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že službou obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů obsahujících zejména povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Článek 5 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že výše vyrovnávací platby musí být omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos. Konečně článek 6 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že členské státy provádějí pravidelné kontroly směřující ke zjištění, zda podniky nedostávají vyrovnávací platby přesahující výši určenou podle článku 5.
(108)
Z důvodů vysvětlených v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že ani příjemce ani italské orgány neprokázaly, že společnosti SO.G.A.S. byl uložen jasně vymezený závazek veřejné služby. Kromě toho neprokázaly, že v takzvaných pověřovacích aktech, které přijaly, jsou jakkoli obsaženy ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Z toho vyplývá, že požadavky podle článků 4, 5 a 6 rozhodnutí 2005/842/ES týkající se právních aktů pověření nebyly splněny.
(109)
Komise se proto domnívá, že náhrada ztrát provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto nebyla slučitelná s vnitřním trhem ani vyňata z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí 2005/842/ES.
(110)
Navíc pokud neexistuje jasné vymezení závazku veřejné služby uloženého společnosti SO.G.A.S, nemůže být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem a vyňaté z povinnosti oznámení předem podle čl. 10 písm. b) rozhodnutí 2012/21/EU. Komise proto posuzovala, zda může být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu bodu 69 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011, který stanoví, že „Komise použije zásady stanovené v tomto sdělení na protiprávní podporu, o které rozhodne po 31. lednu 2012, i když byla podpora udělena před tímto datem“.
7.3.1.2. Slučitelnost ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011
(111)
Bod 16 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví nezbytné požadavky, aby mohlo být pověření službou obecného hospodářského zájmu považováno za platné. Zejména následující písm. a) bodu 16 stanoví, že v pověřovacím aktu musí být jasně uvedeny náplň a délka trvání závazků veřejné služby. Ze stejných důvodů již objasněných v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí posuzovaná opatření podpory tedy nemohou být považována za slučitelná ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011. Zejména příjemce nebyl jasně pověřen provozováním letiště jako celku ve formě služby obecného hospodářského zájmu. Komise neobdržela žádný pověřovací akt, který by předem jednoznačně vymezoval službu obecného hospodářského zájmu, kterou byl příjemce pověřen, ani jeho právo na vyrovnávací platbu. Dále nebyly Komisi předloženy žádné důkazy o tom, že body 17 a 18 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 byly dodrženy.
(112)
Komise se tedy domnívá, že posuzované opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(113)
Pro úplnost Komise zdůrazňuje, že bod 9 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví, že vyrovnávací platba za služby obecného hospodářského zájmu přiznaná podnikům, které jsou v obtížích, musí být posuzována podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích.
(114)
Během fáze předběžného posuzování Itálie skutečně tvrdila, že SO.G.A.S je podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Itálie však také tvrdila, že posuzovaná opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že plán takovéto povahy neexistuje. Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení proto Komise měla za to, že tato opatření nemohou být považována za slučitelná s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(115)
Během formálního vyšetřování již Itálie netvrdila, že provozovatel letiště se v okamžiku poskytnutí opatření podpory nacházel v obtížích, a že tedy podpory jsou slučitelné na základě výše uvedených pokynů.
(116)
Jelikož Komise neměla důkazy, které by jí umožnily posoudit slučitelnost předmětných opatření na základě pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, nemůže tato opatření prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu výše uvedených pokynů.
7.3.2. Slučitelnost ve smyslu nových pokynů pro leteckou dopravu
(117)
Dne 31. března 2014 Komise přijala sdělení „Pokyny ke státní podpoře letišť a leteckých společností“ (dále jen „nové pokyny pro leteckou dopravu“) (32). Tyto pokyny se použijí na provozní podpory letišť poskytnuté do 31. března 2014.
(118)
Provozní podpora poskytnutá před vstupem nových pokynů pro leteckou dopravu v platnost by mohla být prohlášena za slučitelnou do plné výše nepokrytých provozních nákladů, pokud jsou splněny tyto podmínky:
-
příspěvek k dosažení jasně vymezeného cíle společného zájmu: tato podmínka je mimo jiné splněna, pokud podpora zvyšuje mobilitu občanů Unie a propojení regionů nebo napomáhá regionálnímu rozvoji (33),
-
potřeba státního zásahu: podpora se musí zaměřovat na situace, v nichž může přinést materiální zlepšení, které trh sám není schopen poskytnout (34),
-
existence motivačního účinku: tato podmínka je splněna, pokud je pravděpodobné, že by se při neexistenci provozní podpory a s ohledem na možné poskytnutí investiční podpory a objem přepravy výrazně snížil objem hospodářské činnosti dotyčného letiště (35),
-
přiměřenost výše podpory (podpora omezená na nezbytné minimum): aby byla provozní podpora letištím přiměřená, musí být omezena na minimum potřebné k uskutečnění podporované činnosti (36),
-
zamezení nežádoucím negativním účinkům na hospodářskou soutěž a obchod (37).
(119)
Podle prohlášení italských orgánů okrajová zeměpisná poloha a nedostatečný rozvoj nákladní dopravy představují pro region Kalábrie vážný problém, zejména z důvodu nedostatku přiměřené infrastruktury. Itálie prohlásila, že posuzovaná opatření jsou součástí širšího projektu, jehož cílem je posílit dopravní síť v Kalábrii. Tato opatření by umožnila společnosti SO.G.A.S. zlepšit infrastrukturu a služby nabízené letištěm na základě nové regionální strategie, která se zaměřuje na posílení dopravní sítě a usnadnění přístupu do regionu.
(120)
Na základě výše uvedeného se Komise domnívá, že provozní podpora poskytnutá společnosti SO.G.A.S. přispěla k dosažení cíle společného zájmu zaměřeného na zlepšení přístupnosti, propojení a rozvoje regionů prostřednictvím rozvoje infrastruktury pro bezpečnou a spolehlivou leteckou dopravu.
(121)
Jak je uvedeno v nových pokynech pro leteckou dopravu, menší letiště by mohla mít s financováním vlastní činnosti bez veřejných zdrojů problémy. Podle bodu 118 nových pokynů pro leteckou dopravu letiště s ročním objemem přepravy nižším než 700 000 cestujících zřejmě nejsou schopna pokrýt velkou část svých provozních nákladů. Objem přepravy na letišti Aeroporto dello Stretto se konstantně udržoval pod hranicí 700 000 cestujících. Komise se proto domnívá, že podpora je nezbytná, neboť umožnila zlepšit propojenost regionu Kalábrie, které by trh sám o sobě nenabídl.
(122)
Bez poskytnutí podpory by činnost příjemce byla významně omezena nebo dokonce ukončena. Zároveň podpora nepřekročila částku nezbytnou k pokrytí provozních ztrát, a byla tedy omezena na nezbytné minimum umožňující provádění činnosti, která je předmětem podpory.
(123)
Žádné jiné letiště se ve stejné spádové oblasti (38) nenachází, neboť jak již bylo vysvětleno, nejbližší letiště je vzdálené více než 130 kilometrů. Itálie dále potvrdila, že letištní infrastruktura byla k dispozici všem leteckým společnostem za nediskriminačních podmínek. Informace, které měla Komise k dispozici, ani připomínky zúčastněných stran předložené během vyšetřování nezpochybnily nediskriminační přístup k infrastruktuře.
(124)
Na základě těchto úvah Komise dospěla k závěru, že podmínky slučitelnosti vymezené novými pokyny pro leteckou dopravu byly splněny.
7.3.3. Závěr týkající se slučitelnosti podpory
(125)
Na základě posouzení, které předchází, Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření podpory je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 SFEU.
(126)
Tento závěr formulovaný ve smyslu pravidel státní podpory nebrání použití jiných ustanovení unijního práva, včetně předpisů týkajících se životního prostředí.
8. ZÁVĚR
(127)
Komise se domnívá, že Itálie provedla dotčenou podporu protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Na základě posouzení, které předchází, se však rozhodla k podpoře nevznést námitky, neboť podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a s novými pokyny pro leteckou dopravu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) ve výši 6 392 847 EUR, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 11. června 2014.