KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/248
af 15. oktober 2014
om foranstaltningerne i SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) gennemført af Den Slovakiske Republik for Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) og Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(meddelt under nummer C(2014) 7277)
(Kun den slovakiske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 2. april 2007 modtog Kommissionen en klage fra det privatejede slovakiske sundhedsforsikringsselskab Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (»Dôvera« eller »klageren«) om påstået statsstøtte til det statsejede sundhedsforsikringsselskab Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (»SZP«) i form af en forøgelse af selskabets registrerede kapital på 450 mio. SKK (ca. 15 mio. EUR) pr. 26. januar 2006.
(2)
Kommissionen anmodede Den Slovakiske Republik om oplysninger den 21. august 2009. Efter en forlængelse af svarfristen fremsendte de slovakiske myndigheder de ønskede oplysninger pr. brev af 24. september 2009.
(3)
Ved brev af 26. februar 2010 anmodede Kommissionen Den Slovakiske Republik om supplerende oplysninger om kapitaltilførslen, og den anmodede om oplysninger om den slovakiske risikoudligningsordning, der muligvis også kunne opfattes som statsstøtte. Ved brev af 25. marts 2010 anmodede de slovakiske myndigheder om at få forlænget den til Kommissionens anmodning knyttede svarfrist, hvilket Kommissionen accepterede ved brev af 31. marts 2010. Kommissionen rykkede Den Slovakiske Republik for svar den 16. juni 2010, og de slovakiske myndigheder fremsendte oplysningerne pr. brev af 9. juli 2010. I henhold til Kommissionens anmodning i brev af 4. november 2010 fremsendte Den Slovakiske Republik en ikkefortrolig udgave af svaret den 3. december 2010.
(4)
Den 1. januar 2010 fusionerede SZP med Slovakiets andet statsejede sundhedsforsikringsselskab Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (»VZP«). Fra 1998 og frem til mindst 2005 modtog disse to statsejede aktieselskaber forsikringsporteføljer fra andre sundhedsforsikringsselskaber.
(5)
På to møder mellem Kommissionen og Dôvera, der blev afholdt den 10. oktober 2010 og den 15. marts 2011, blev klagen og det slovakiske marked for sundhedsforsikringers funktionsmåde drøftet. Dôvera fremsendte supplerende oplysninger om markedet for sundhedsforsikringer i Slovakiet den 15. juli 2011 og udvidede klagen med tre nye foranstaltninger, der angiveligt var blevet iværksat til fordel for SZP og VZP: i) betaling af SZP's gæld foretaget af den statsejede virksomhed Veriteľ a. s. i 2004-2005 ved to betalinger på 52,7 mio. EUR og 28 mio. EUR, ii) et tilskud på 7,6 mio. EUR ydet til SZP i 2006 af sundhedsministeriet og iii) en statsfinansieret kapitalforøgelse i VZP på 65,1 mio. EUR, som blev foretaget den 1. januar 2010. Kommissionen opfordrede derfor de slovakiske myndigheder til at fremsætte bemærkninger til den udvidede klage samt de nye påstande. Efter at svarfristen var blevet forlænget, fremsatte de slovakiske myndigheder deres bemærkninger ved brev af 11. november 2011.
(6)
Efter et møde med Kommissionens tjenestegrene den 15. december 2011 fremsendte Dôvera supplerende oplysninger om markedet for sundhedsforsikringer ved brev af 16. januar 2012.
(7)
Ved brev af 2. juli 2013 meddelte Kommissionen Den Slovakiske Republik, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten (»indledningsafgørelsen«). Indledningsafgørelsen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2), og interesserede parter blev opfordret til at fremsætte bemærkninger.
(8)
Ved brev af 24. juli 2013 anmodede de slovakiske myndigheder om at få forlænget fristen for fremsættelse af bemærkninger til indledningsafgørelsen, hvilket Kommissionen accepterede ved brev af 30. juli 2013. Ved brev af 27. august 2013 fremsendte Den Slovakiske Republik sine bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(9)
Kommissionen modtog bemærkninger til indledningsafgørelsen fra fem tredjeparter: institut for økonomiske og sociale reformer (INEKO) ved brev af 15. oktober 2013, Union zdravotná poisťovňa, a. s. (»sundhedsforsikringsforeningen«) ved brev af 25. oktober 2013, sundhedspolitisk institut ved brev af 28. oktober 2013, Združenie zdravotných poisťovní SR (»ZZP«, foreningen af sundhedsforsikringsselskaber i Slovakiet) ved brev af 28. oktober 2013 og Dôvera ved brev af 11. november 2013.
(10)
Disse bemærkninger blev sendt videre til de slovakiske myndigheder ved brev af 20. november og 20. december 2013. Den 20. december 2013 anmodede de slovakiske myndigheder om en forlængelse af fristen for at reagere på disse bemærkninger til den 31. januar 2014, hvilket Kommissionen accepterede samme dag. Ved brev af 29. januar 2014 reagerede de slovakiske myndigheder på tredjeparternes bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(11)
Den 2. april 2014 blev der afholdt et møde mellem Kommissionens tjenestegrene og de slovakiske myndigheder.
(12)
Den 11. april 2014 og den 25. august 2014 fremsendte Kommissionen yderligere anmodninger om oplysninger, som Slovakiet besvarede ved breve af henholdsvis den 15. maj 2014 og den 27. august 2014.
2. BAGGRUND
2.1. UDVIKLINGEN I DET OBLIGATORISKE SYGESIKRINGSSYSTEM I SLOVAKIET
(13)
I 1994 gik Slovakiet fra et enkelt statsstyret system af forsikringsselskaber over til en pluralistisk model med både offentlige og private enheder. Ved en gennemgribende reform, som omfattede lov nr. 581/2004 og 580/2004, der trådte i kraft den 1. januar 2005 (»2005-reformen«), blev reglerne for omfordeling af de indbetalte sundhedsforsikringsbidrag ændret, og alle forsikringsselskaber (uanset om de var statsejede eller privatejede) gik fra at være juridiske enheder sui generis til at være registrerede selskaber med begrænset ansvar (dvs. privatretlige aktieselskaber med vinding for øje). Der blev oprettet en uafhængig slovakisk sundhedstilsynsmyndighed, som fik til opgave at udstede driftsgodkendelser og føre tilsyn med forsikringsselskabernes overholdelse af de gældende bestemmelser. Disse reformer havde primært til formål at sikre en mere effektiv anvendelse af de tilgængelige midler og at forbedre sundhedsydelsernes kvalitet (3).
(14)
I Slovakiet udbyder alle sundhedsforsikringsselskaber, offentlige som private, obligatorisk sygesikring til de slovakiske indbyggere (4). Muligheden i lov nr. 580/2004 for også at udbyde individuel sundhedsforsikring som et supplement til den grundlæggende ydelsespakke under den obligatoriske sygesikring har været anvendt marginalt som følge af de omfattende sundhedsydelser, der er dækket af det obligatoriske system. (5) Derudover gav en retsakt i 2005 alle sundhedsforsikringsselskaber mulighed for at udbyde frivillig sundhedsforsikring til dem, der er udelukket fra den obligatoriske sygesikring (6).
(15)
I 2007 ændrede lov nr. 530/2007 lov nr. 581/2004 og forbød forsikringsselskaber, der var aktive på markedet for obligatorisk sygesikring, at udbetale overskud i form af dividende med virkning fra den 1. januar 2008, hvilket indebar en forpligtelse til at geninvestere overskud genereret i det slovakiske sundhedssystem. Det betød, at sundhedsforsikringsselskaberne ikke måtte udlodde overskud overhovedet fra og med januar 2008. Den 26. januar 2011 fastslog den slovakiske forfatningsdomstol imidlertid, at forbuddet mod overskudsudlodning var uforeneligt med flere af bestemmelserne i den slovakiske forfatning. I forlængelse af denne dom ændrede de slovakiske myndigheder i juli 2011 lov nr. 530/2007 ved lov nr. 250/2011, så sundhedsforsikringsselskaberne igen på visse vilkår (7) kunne udlodde overskud (til deres aktionærer), som var fremkommet ved udøvelse af obligatorisk sygesikringsvirksomhed. På baggrund af disse lovgivningsmæssige ændringer afsluttede Kommissionen en traktatbrudsprocedure vedrørende restriktionen for overskudsudbetaling i december 2011 (8).
(16)
Den 31. oktober 2012 godkendte de slovakiske myndigheder en projektplan for oprettelsen af et enkelt nonprofitsystem for obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik, som skulle indføres enten ved frivillige opkøb (frem til den 1. januar 2014) af de privatejede sundhedsforsikringsselskaber eller ved ekspropriering heraf (frem til den 1. juli 2014), og som skulle udmønte sig i oprettelse af et enkelt (statsejet) sundhedsforsikringsselskab (9). Men på tidspunktet for denne afgørelses vedtagelse var ingen af tiltagene i den nævnte projektplan imidlertid blevet iværksat (10).
2.2. SUNDHEDSFORSIKRINGSSELSKABER I SLOVAKIET
(17)
I henhold til slovakisk lovgivning defineres et sundhedsforsikringsselskab som et aktieselskab, hvis vedtægtsmæssige hjemsted ligger i Den Slovakiske Republik, der er oprettet med henblik på at levere obligatorisk offentlig sygesikring med sundhedstilsynsmyndighedens godkendelse.
(18)
De slovakiske indbyggere kan vælge frit mellem følgende tre forsikringsselskabers obligatoriske sygesikringspakker:
a)
Det slovakiske statsejede aktieselskab VZP, som blev oprettet den 1. juli 2005. Det blev dannet ved omlægning af den offentlige virksomhed VšZP, der var blevet oprettet i henhold til lov nr. 273/1994 den 1. november 1994 som efterfølger til det nationale forsikringsselskab (Národná poisťovňa) under sygekassestyrelsen. VZP fusionerede med det statsejede selskab SZP den 1. januar 2010 i henhold til lov nr. 533/2009 (og derfor benævnes den samlede enhed i det følgende »SZP/VZP«). Den Slovakiske Republik er eneaktionær i VZP.
b)
Det privatejede aktieselskab Dôvera (hvis hovedaktionær er den centraleuropæiske finanskoncern PENTA). Dôvera blev oprettet den 1. oktober 2005 og fusionerede med et andet privatejet slovakisk sundhedsforsikringsselskab, Apollo, den 31. december 2009. I 2010 var den fusionerede enhed Slovakiets største privatejede sundhedsforsikringsselskab.
c)
Det privatejede aktieselskab Union zdravotná poisťovňa, a. s. (sundhedsforsikringsforeningen), som blev oprettet den 9. marts 2006, og som er medlem af den nederlandsk baserede Achmea-koncern, tidligere Eureko.
(19)
Tabellen nedenfor viser udviklingen i de forskellige selskabers markedsandele inden for den obligatoriske sygesikring i Den Slovakiske Republik i årene 2008-2013 (11):
År
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Selskaber
Antal forsikrede (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP fusionerer med VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo fusionerer med Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Alle sundhedsforsikringsselskaber er aktieselskaber, hvor både staten og den private sektor kan være aktionærer. Alle sundhedsforsikringsselskaber skal overholde en række solvenskriterier. De er underlagt strenge budgetmæssige begrænsninger og er fuldt ud ansvarlige for økonomiske underskud. Som private aktieselskaber oprettet under den almindelige selskabsret forvalter sundhedsforsikringsselskaberne selv deres operationer og udgifter til sundhedsydelser.
(21)
Sundhedsforsikringsselskaberne må gerne skabe overskud og gør det (13). De slovakiske forsikringsselskabers indtægter kommer fra forsikringsbidrag, statsbudgettet (bidrag på vegne af de ikkeerhvervsaktive personer og tilskud til dækning af de stigende udgifter til sundhedsydelser), indtægter fra ejendom, gaver og andre indtægter. Sundhedsforsikringsselskaberne kan bl.a. skabe overskud ved at forbedre deres forvaltningssystemer og føre forhandlinger med sundhedstjenesteyderne, inden de indgår aftaler med dem.
2.3. VIGTIGSTE KENDETEGN FOR DET SLOVAKISKE MARKED FOR OBLIGATORISK SYGESIKRING
2.3.1. Socialt formål og offentlighedens interesse
(22)
Den obligatoriske sygesikringsordning i Slovakiet forfølger et socialt formål, nemlig at gøre det muligt at levere sundhedsydelser og at opretholde et levedygtigt sundhedsforsikringssystem. Borgerne har ret til sundhedsforsikring, og de slovakiske indbyggere skal være forsikret (14). Leveringen af gratis sundhedsydelser, som er baseret på sundhedsforsikringen, er en forfatningsmæssig forpligtelse for Den Slovakiske Republik (15). Ifølge de slovakiske myndigheder anses sundhedsforsikringsselskaberne for at opfylde en forfatningsmæssig forpligtelse på statens vegne, når de leverer obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik, dvs. levering af sundhedsforsikring til de slovakiske indbyggere ved forvaltning af den obligatoriske sygesikringsordning i Slovakiet. Det er fastsat ved lov, at Den Slovakiske Republik skal finansiere sundhedsvæsenet og dække tab i sundhedssektoren (16). I § 2 i lov nr. 580/2004 om sundhedsforsikring er leveringen af obligatorisk offentlig sygesikring en aktivitet i offentlighedens interesse, i forbindelse med hvilken der forvaltes offentlige midler.
2.3.2. Obligatorisk medlemskab, fri optagelse og fælles satser
(23)
I henhold til bestemmelserne i lov nr. 580/2004 og 581/2004 er det obligatorisk for størstedelen af den slovakiske befolkning at deltage i det offentlige sundhedsforsikringsprogram (17). Den obligatoriske sygesikring i Slovakiet dækker også personer, der er forsikret i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 (18), frem til den 30. april 2010, og fra og med den 1. maj 2010 i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 (19).
(24)
De forsikrede har ret til selv at vælge deres sundhedsforsikringsselskab og til at skifte selskab en gang om året. I henhold til pligten til fri optagelse og princippet om fælles satser har de slovakiske sundhedsforsikringsselskaber en juridisk forpligtelse til at give alle slovakiske indbyggere, der anmoder herom, adgang til forsikringsordningen, når de opfylder de juridiske krav, der stilles for sundhedsforsikring i Slovakiet. Sundhedsforsikringsselskaber kan navnlig ikke nægte at forsikre personer på grund af deres alder, sundhedstilstand eller sygdomsrisici (20), og de er forpligtet til at udbyde grundlæggende sundhedsforsikring til samme pris for alle, uanset disse faktorer.
(25)
Det slovakiske sundhedsforsikringssystem omfatter derfor ligeledes en juridisk struktur for ligelig risikofordeling blandt sundhedsforsikringsselskaberne i form af en risikoudligningsordning. I henhold til risikoudligningsordningen (21) modtager sundhedsforsikringsselskaber, der forsikrer personer, som udviser en højere risiko, midler fra forsikringsselskaber, hvis kundeportefølje udviser en mindre risiko, ved månedlig og årlig omfordeling af bidragene og forvaltning af overførsler (22).
2.3.3. Ydelser og indkomstrelaterede bidrag
(26)
Den obligatoriske slovakiske sygesikring er baseret på et system med obligatoriske bidrag. Bidragenes størrelse fastsættes ved lov og står i forhold til den forsikredes indkomst (på samme måde som indkomstskat) og ikke i forhold til den forsikrede risiko (såsom den forsikredes alder eller sundhedstilstand). Disse bidrag, som de slovakiske myndigheder opfatter som en del af de offentlige midler, kommer fra: 1) arbejdstagere og arbejdsgivere, 2) selvstændige, 3) frivilligt arbejdsløse, 4) staten (for de »statsforsikrede«, dvs. en gruppe, der primært består af ikkeerhvervsaktive) og 5) udbyttebetalere.
(27)
Alle forsikrede er garanteret det samme grundlæggende ydelsesniveau (»den grundlæggende ydelsespakke«). Der er ikke nogen direkte forbindelse mellem størrelsen af det indbetalte bidrag og de modtagne ydelser (23). De sundhedsydelser, der er omfattet af den obligatoriske sygesikring, leveres, uanset hvor stort et bidrag den forsikrede har indbetalt.
(28)
Den obligatoriske sygesikrings grundlæggende ydelsespakke dækker stort set alle sundhedsprocedurer i Den Slovakiske Republik, hvilket betyder, at praktisk taget alle sundhedsydelser leveres via denne pakke. For øjeblikket giver den grundlæggende ydelsespakke alle ret til gratis sundhedsydelser bortset fra et par behandlingsformer (f.eks. kosmetisk kirurgi) og delvis betaling af lægemidler og spabehandlinger samt udvalgte sundhedsrelaterede ydelser (f.eks. en tur på skadestuen). Den grundlæggende ydelsespakke kan indsnævres eller udvides ved regeringsdekret (uden forhandlinger i parlamentet). Da den slovakiske forfatning sikrer alle borgere sundhedsydelser under det obligatoriske sygesikringssystem på de ved lov fastsatte vilkår, har forsikringsselskaberne ingen indflydelse på ydelsespuljen, dækningsniveauet eller præmierne for den grundlæggende ydelsespakke, som fastsættes ved lov.
(29)
De slovakiske sundhedsforsikringsselskaber kan tilføje en række supplerende rettigheder (ydelser) efter eget valg til den grundlæggende ydelsespakke, som dækker ydelser, der ikke er omfattet af den grundlæggende pakke, men som forsikringsselskaberne tilbyder deres kunder gratis som led i den samme ydelsespakke under den obligatoriske sygesikring. Ifølge de foreliggende oplysninger ser det f.eks. ud til, at sundhedsforsikringsselskaberne kan beslutte at tilbyde større dækning af visse alternative og forebyggende behandlinger i den samme pakke under den obligatoriske sygesikring. Disse supplerende ydelser har ikke noget at gøre med de individuelle sundhedsforsikringsydelser, der kan tilbydes mod betaling.
2.3.4. Valg af udbydere af sundhedsydelser og sundhedsydelser
(30)
Sundhedsforsikringsselskaberne har ret til at vælge udbydere af sundhedsydelser og til at forhandle aftaler på plads med læger og hospitaler. Sundhedsforsikringsselskaberne indgår således aftaler med individuelle udbydere af sundhedsydelser. Disse aftaler indgås uafhængigt af hinanden, og en udbyder af sundhedsydelser kan indgå aftaler med alle eller nogle af sundhedsforsikringsselskaberne og omvendt. Sundhedsforsikringsselskaberne refunderer de ydelser, som staten og de private udbydere af sundhedsydelser leverer.
(31)
For at sikre sundhedsydelsernes geografiske tilgængelighed har regeringen stillet et krav om et minimumsnetværk for at forbedre kapacitetsplanlægningen. I forbindelse med den obligatoriske sygesikring er sundhedsforsikringsselskaberne ved lov forpligtet til at indgå aftaler med et minimumsnetværk af hospitaler. Hvert sundhedsforsikringsselskab opretter sit eget netværk og udvider minimumsnetværket ved selektiv indgåelse af aftaler med andre hospitaler og udbydere af sundhedsydelser. De sundhedsydelser, som sådanne hospitaler og/eller udbydere af sundhedsydelser leverer, og som er omfattet af den obligatoriske sygesikrings dækning, bliver således dækket af sundhedsforsikringsselskaberne til fordel for de forsikrede. Sundhedsforsikringsselskaberne har visse skønsbeføjelser under forhandlingerne med hospitalerne om prisen på og kvaliteten af de sundhedsydelser, de forsikrede modtager.
2.3.5. Retsgrundlag
(32)
Den obligatoriske sygesikringsordning i Den Slovakiske Republik reguleres i henhold til særlige bestemmelser. (24) Alle sundhedsforsikringsselskaber, som arbejder inden for den obligatoriske sygesikring, har identisk status samt identiske rettigheder og forpligtelser. Dette er fastsat ved lov. Alle sundhedsforsikringsselskaber skal være oprettet med henblik på at udøve offentlig sygesikring og må ikke udføre andre aktiviteter end dem, der fremgår af § 6 i lov nr. 581/2004. De aktiviteter, som de sundhedsforsikringsselskaber, der forvalter den obligatoriske sygesikringsordning, udfører, er underlagt statens overordnede kontrol, som navnlig udøves af sundhedstilsynsmyndigheden, der overvåger og fører tilsyn med sundhedssystemet. Sundhedstilsynsmyndigheden overvåger, at sundhedsforsikringsselskaberne og udbyderne af sundhedsydelser overholder disse lovgivningsmæssige rammer, og griber ind, hvis rammerne bliver overtrådt.
3. BESKRIVELSE AF DE ANFÆGTEDE FORANSTALTNINGER
(33)
I denne afgørelse undersøges følgende seks foranstaltninger (der kollektivt benævnes »de anfægtede foranstaltninger«) (25):
3.1. KAPITALFORØGELSEN I SZP I 2006
(34)
Kommissionen modtog pr. brev af 2. april 2007 en klage fra det privatejede sundhedsforsikringsselskab Dôvera om Den Slovakiske Republiks forøgelse af det statsejede selskab SZP's kapital på 450 mio. SKK (ca. 15 mio. EUR), som fandt sted i tre omgange mellem den 28. november 2005 og den 18. januar 2006.
(35)
Kapitalforøgelsen hang sammen med reformen af sundhedssektoren og reformen i 2004-2005 af markedet for sundhedsforsikringer i Den Slovakiske Republik. Da SZP blev oprettet som et aktieselskab i 2005 som den retlige efterfølger til en offentlig institution (26), blev selskabet ved lov tvunget til at overtage ikke blot det oprindelige forsikringsselskabs aktiver, men også dets passiver fra før 2005, hvis størrelse betød, at selskabet havde et utilstrækkeligt solvensniveau, jf. kravene i § 14, stk. 1, i lov om sundhedsforsikringsselskaber (lov nr. 581/2004). Passiverne beløb sig til 467,765 mio. SKK (ca. 15,5 mio. EUR) pr. 31. december 2005.
3.2. VERITEĽS BETALING AF SZP'S GÆLD
(36)
Veriteľ blev oprettet som et nyt statsagentur for at konsolidere gælden i sundhedsvæsenet i 2003 (27) og fik af den slovakiske regering til opgave at gennemføre et projekt med henblik på at lette sundhedsfaciliteternes og sundhedsforsikringsselskabernes gæld forud for omorganiseringen af alle eksisterende sygekasser til aktieselskaber pr. 30. september 2005. Gældslettelsen blev udført i henhold til den slovakiske regerings beslutninger.
(37)
I perioden 2003-2005 betalte Veriteľ gæld i sundhedsvæsenet, som beløb sig til over 1 100 mio. EUR i bogført værdi, med 644 mio. EUR i kontantbetaling. Da sundhedsministeriet oplyste, at dette var den sidste redning af sundhedssystemet, blev Veriteľ-agenturet nedlagt i 2006 (28)
(38)
Klageren mener, at Veriteľs betaling af 52,7 mio. EUR af SZP's gæld, hvilket beløb var højere end det, klageren selv modtog (29), udgør uberettiget forskelsbehandling i gældslettelsesprocessen. Klagerens største bekymring er imidlertid, at Veriteľ den 30. november 2005 (altså efter omlægningen) yderligere betalte ca. 28 mio. EUR af en anden gæld, som SZP havde over for den særlige præmieomfordelingskonto. Dette skete ved, at SZP overdragede præmieopkrævninger og renter til Veriteľ. SZP overdragede ca. 929 mio. SKK til Veriteľ i præmieopkrævninger og renter (heraf ca. 343 mio. SKK i renter). For dette betalte Veriteľ 840 mio. SKK (ca. 28 mio. EUR) til SZP ved at udligne selskabets gæld til den særlige præmieomfordelingskonto (30).
3.3. TILSKUDDET TIL SZP I 2006
(39)
I anden halvdel af 2006 fik SZP tildelt endnu et tilskud af sundhedsministeriet i form af en del af likvidationsbalancen for Veriteľ, der blev nedlagt i juli 2006. Ifølge klageren var tilskuddets størrelse på ca. 7,6 mio. EUR.
(40)
Klageren hævder, at dette tilskud blev ydet for at udligne SZP's gæld til udbydere af sundhedsydelser fra før 2005, selv om det ikke var klart, hvorvidt denne gæld fortsat eksisterede, da tilskuddet blev ydet.
(41)
Ifølge de slovakiske myndigheder blev de finansielle ressourcer fra Veriteľs likvidationsbalance imidlertid ikke givet til SZP, men til behandlingsfaciliteterne, som dengang var ejet af staten, til betaling af deres gæld (dvs. deres ansattes sundhedsforsikringsbidrag) til SZP. Ifølge de slovakiske myndigheder var der således ikke tale om et tilskud, men snarere om statens normale betaling af eksisterende uanfægtet gæld - ubetalte sundhedsforsikringspræmier.
3.4. KAPITALFORØGELSEN I VZP I 2010
(42)
Den 1. januar 2010 forøgede Den Slovakiske Republik via sundhedsministeriet sin aktiekapital i VZP. Aktiekapitalen blev forøget med ca. 65,1 mio. EUR.
(43)
Ifølge klageren handlede staten på denne måde for at udligne VZP's underskud, da VZP var tæt på insolvens. Klageren hævder endvidere, at staten ikke havde nogen som helst mulighed for at få et afkast på sin investering inden for en rimelig tidshorisont, navnlig ikke da Slovakiet netop havde indført en lov, som forhindrede sundhedsforsikringsselskaberne i at udlodde deres overskud.
(44)
Ifølge de slovakiske myndigheder blev denne 2010-kapitalforøgelse i VZP foretaget for at afhjælpe konsekvenserne af finanskrisen og for at hjælpe VZP med at modstå presset for at øge gældsætningen med den stigende efterspørgsel efter sundhedsydelser.
3.5. RISIKOUDLIGNINGSORDNINGEN
(45)
I vurderingens indledende fase opdagede Kommissionen også, at finansieringen af sundhedsforsikringsselskaberne i Den Slovakiske Republik omfatter en pooling- og risikojusteringsmekanisme - en såkaldt risikoudligningsordning.
(46)
Risikoudligningsordningen (31) finder fuld anvendelse på alle sundhedsforsikringsselskaber, der udbyder obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik. Mens sundhedsforsikringsselskaberne opkræver bidragene til den obligatoriske sygesikring direkte ved arbejdsgiverne, de selvstændige, de personer, der selv betaler (frivilligt arbejdsløse), staten og udbyttebetalerne, er fordelingen af indtægter og udgifter blandt sundhedsforsikringsselskaberne ulige som følge af de forsikrede befolkningsgruppers varierende sammensætning. For at lette den finansielle byrde på sundhedsforsikringsselskaberne med en højrisikoportefølje og mindske mulighederne for risikoudvælgelse omfordeles bidragene mellem de sundhedsforsikringsselskaber, der anvender risikoudligningsordningen, ved anvendelse af en af sundhedstilsynsmyndigheden opstillet beregningsmetode (32). De parametre, der anvendes i risikoudligningsordningen, er de forsikredes alder, køn og - siden 2010 - økonomiske aktivitet.
(47)
De slovakiske myndigheder opfatter ikke risikoudligningsordningen som en form for statsstøtte, men snarere som en omfordeling af midlerne i henhold til ordningens gældende kriterier for forsikrede, dvs. der er tale om solidaritet mellem forsikrede og altså ikke om statsstøtte.
3.6. OVERFØRSLEN AF KUNDEPORTEFØLJER TIL SZP OG VZP
(48)
En anden foranstaltning, som Kommissionen fik kendskab til under den indledende vurdering, er gennemførelsen af adskillige direkte overførsler ved statens mellemkomst af kundeporteføljer til SZP og VZP fra andre sundhedsforsikringsselskaber (navnlig fra selskabet Družstevná zdravotná poisťovňa til VZP og fra selskabet Európská zdravotná poisťovňa til SZP), som blev afviklet over tid.
(49)
Ifølge Dôvera blev EZP's kundeportefølje overført direkte til SZP, selv om der var andre interesserede aktører på markedet, og rammerne og betingelserne for denne overførsel var uklare.
(50)
Den Slovakiske Republik hævder, at sundhedstilsynsmyndighedens beslutning om uden videre at overføre EZP's kundeportefølje til SZP er i overensstemmelse med bestemmelserne i lov nr. 581/2004 og respekterer den forsikredes ret til at vælge et sundhedsforsikringsselskab. De slovakiske myndigheder påstår, at andre forsikringsselskaber havde udtrykt interesse for denne kundeportefølje, men på betingelser, der ville have forlænget afviklingsprocessen unødigt. Derudover bibragte overførslen af kundeporteføljer til VZP og SZP ifølge de slovakiske myndigheder ikke modtagerne nogen fordel, da overførslen af kundeporteføljer vedrørte alle de afviklede selskabers tilgodehavender og al deres gæld.
4. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(51)
I sin indledningsafgørelse udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt den pågældende aktivitet var økonomisk eller ikkeøkonomisk, og den oplyste, at SZP/VZP og andre selskaber, som leverer sundhedsforsikringsydelser inden for det obligatoriske system i Den Slovakiske Republik, i lyset af sagens særlige karakter kan have udøvet en økonomisk aktivitet fra og med den 1. januar 2005. Kommissionen fandt, at blandingen af økonomiske og ikkeøkonomiske træk i det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet gjorde det nødvendigt at gennemføre en dybdegående analyse af de forskellige elementer og deres respektive betydning for ordningen, således at det kunne slås fast, om aktiviteterne i den obligatoriske sygesikring på netop den måde, som den er organiseret og gennemført på i Slovakiet, skal anses for økonomiske (fra den 1. januar 2005) eller ikkeøkonomiske.
(52)
Kommissionen oplyste endvidere, at den ikke havde tilstrækkelige oplysninger til at fastslå, hvorvidt de foranstaltninger, der blev vurderet, kunne anses for at yde SZP/VZP en selektiv fordel, såfremt aktiviteten skulle opfattes som en økonomisk aktivitet.
(53)
Kommissionen konkluderede, at den derfor på det tidspunkt ikke kunne udelukke, at der var tale om statsstøtte, og i mangel på specifikke argumenter eller klare indikationer på foranstaltningernes forenelighed med det indre marked udtrykte Kommissionen også tvivl om, hvorvidt disse foranstaltninger kunne anses for forenelige med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, eller artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten, såfremt den konkluderede, at foranstaltningerne kunne anses for statsstøtte.
(54)
I den forbindelse bemærkede Kommissionen, at den endelige konklusion med hensyn til, hvorvidt den obligatoriske sygesikring i Den Slovakiske Republik er en økonomisk eller ikkeøkonomisk aktivitet, hvorvidt statens foranstaltninger opfylder alle øvrige betingelser for, at de kan anses for statsstøtte, og hvorvidt de i så fald er forenelige med det indre marked, først kunne drages i en endelig afgørelse, som skulle vedtages efter afslutningen på den formelle undersøgelse, når alle tilgængelige oplysninger (herunder yderligere bemærkninger fra medlemsstater og tredjeparter) var indsamlet, og der var foretaget en tilbundsgående vurdering af samtlige oplysninger.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(55)
Kommissionen modtog følgende bemærkninger fra interesserede parter:
5.1. DÔVERA
(56)
Som svar på indledningsafgørelsen fremsendte klageren Dôvera yderligere oplysninger om sundhedsforsikringssystemet og supplerende argumenter med henblik på bl.a. at underbygge selskabets påstand om, at SZP/VZP er virksomheder underlagt konkurrencelovgivningen, som har nydt godt af uforenelig statsstøtte.
(57)
Dôvera påpeger, at SZP/VZP konkurrerer med private sundhedsforsikringsselskaber, som udbyder de samme ydelser med vinding for øje, og henviser til tidligere fremsendte oplysninger om aktivitetens økonomiske karakter og til Domstolens nyere retspraksis (33). I denne forbindelse hævder Dôvera, at flere af de oplysninger, der blev fremlagt af Den Slovakiske Republik og opført i indledningsafgørelsen som bevis på, at VZP/SZP's aktiviteter ikke var økonomiske, ikke holder ved en nærmere gennemgang. Ifølge Dôvera var målet med 2004-2005-reformen at skabe et konkurrencedygtigt marked, hvilket den slovakiske dømmende magt (dvs. den slovakiske forfatningsdomstol) og de slovakiske myndigheder selv har erkendt og bekræftet. I denne forbindelse påpeger Dôvera ligeledes, at forsikringsselskaberne konkurrerer om udbyderne af sundhedsydelser gennem selektiv kontraktindgåelse og forhandlinger om ydelsernes pris og kvalitet, og selskabet nævner endvidere markedsføringskampagner, hvor sundhedsforsikringsselskaberne forsøger at bevare og tiltrække kunder. Dôvera benægter ligeledes systemets rent sociale karakter og henviser til, at sundhedsforsikringsselskaberne kan skabe og udlodde overskud, og til, at de private investorer er villige til at investere i aktører på det slovakiske marked for obligatorisk sygesikring.
(58)
Med henvisning til de oplysninger, som Dôvera fremsendte til Kommissionen forud for indledningsafgørelsen, hævder Dôvera endvidere, at alle de i nævnte afgørelse identificerede foranstaltninger bør anses for ulovlig statsstøtte, da alle øvrige kriterier i artikel 107, stk. 1, i traktaten er opfyldt. Efter Dôveras mening kan Den Slovakiske Republik ikke anses for at have handlet som en markedsøkonomisk investor i forbindelse med SZP's kapitalforøgelse i 2006 og VZP's kapitalforøgelse i 2010. Dôvera hævder endvidere, at Den Slovakiske Republik ydede forskelsbehandling mellem SZP/VZP og de private forsikringsselskaber, idet den behandlede SZP mere fordelagtigt ved betalingen af selskabets gæld i 2003-2005, og idet den indførte to nye parametre i risikoudligningsordningen i 2009 og 2012. For så vidt angår overførslen af kundeporteføljer, fokuserer Dôveras bemærkninger på overførslen af EZP's forsikringsportefølje, da selskabet ikke har nogen oplysninger om tidligere porteføljeoverførsler til VZP. I denne forbindelse hævder Dôvera, at Kommissionen muligvis er blevet fejlinformeret af de slovakiske myndigheder om den gældende lovramme for porteføljeoverførslen.
(59)
Endelig hævder Dôvera, at de slovakiske myndigheder ikke har været i stand til at påvise, at levering af obligatorisk sygesikring er en tjenesteydelse af almen interesse, og selskabet sætter derfor spørgsmålstegn ved selve grundlaget for en analyse i henhold til Altmark-sagens retspraksis (34) og Kommissionens pakke vedrørende tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.
5.2. SUNDHEDSFORSIKRINGSFORENINGEN
(60)
Bemærkningerne til indledningsafgørelsen fra sundhedsforsikringsforeningen, den anden privatejede konkurrent til SZP/VZP, er stort set på linje med bemærkningerne fra Dôvera, idet det hævdes, at SZP og VZP er virksomheder i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. Sundhedsforsikringsforeningen mener, at fem af de seks foranstaltninger, der er beskrevet i afsnit 3 i denne afgørelse, kan opfattes som statsstøtte og er uforenelige med det indre marked. Med hensyn til den sjette foranstaltning, risikoudligningsordningen, hævder sundhedsforsikringsforeningen, at den muligvis opfylder de betingelser, som er fastsat i Altmark-dommen vedrørende kompensation for offentlig tjeneste, eller kan være forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i traktaten, idet foreningen kræver en mere tilbundsgående undersøgelse af foranstaltningens eventuelle forskelsbehandling til fordel for risikoudligningsordningens nettomodtager, dvs. SZP/VZP.
5.3. SUNDHEDSPOLITISK INSTITUT, INEKO OG ZZP
(61)
De bemærkninger til indledningsafgørelsen, som de tre øvrige tredjeparter (sundhedspolitisk institut, INEKO og ZZP) fremsendte, understøtter i høj grad klageren Dôveras og sundhedsforsikringsforeningens holdning om, at aktiviteten er økonomisk, og at foranstaltningerne indebærer statsstøtte, idet de giver SZP/VZP en selektiv fordel, og de tre tredjeparter er overbevist om, at sundhedsforsikringsselskaber handler i et konkurrencepræget miljø (idet de bruger forskellige metoder til at tiltrække kunder), og hævder, at staten har behandlet sine statsejede sundhedsforsikringsselskaber fordelagtigt.
6. BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGSAFGØRELSEN OG TIL DE YDERLIGERE OPLYSNINGER FRA DEN SLOVAKISKE REPUBLIK
(62)
Den Slovakiske Republik fremsendte sine bemærkninger til indledningsafgørelsen samt til tredjeparternes bemærkninger.
(63)
De slovakiske myndigheder fremsendte forklaringer og supplerende argumenter for at underbygge deres holdning om, at det obligatoriske sygesikringssystem ikke er underlagt konkurrencereglerne, da det ikke indebærer nogen økonomisk aktivitet. De påstår, at den obligatoriske sygesikring i Slovakiet ikke kan anses for at være økonomisk i henhold til Domstolens retspraksis (35), navnlig af følgende årsager:
a)
Systemet har et socialt formål.
b)
Systemet er baseret på solidaritet, navnlig i lyset af følgende:
i)
Obligatorisk optagelse for slovakiske indbyggere.
ii)
Alle forsikrede er garanteret de samme minimumsydelser.
iii)
Bidragene er ikke afhængige af de individuelle ydelser, da de er fastsat ved lov (ingen priskonkurrence).
iv)
Forsikringsselskaberne er risikosolidariske (risikoudligningsordningen og de fælles satser).
c)
Der findes detaljerede lovgivningsmæssige rammer, som er underlagt statens kontrol. Alle sundhedsforsikringsselskabers status, rettigheder og forpligtelser er fastsat ved lov.
(64)
Den Slovakiske Republik afviser, at det slovakiske sundhedssystem som følge af de lovgivningsmæssige ændringer i 2005 skulle være blevet et kommercielt system, og hævder, at systemet aldrig er holdt op med at være et offentligt, ikkeøkonomisk system. Slovakiet henleder endvidere opmærksomheden på, at det slovakiske sundhedsforsikringssystem er en del af den sociale sikringsordning, og henviser til medlemsstaternes ansvar for organisation og levering af sundhedstjenesteydelser i henhold til artikel 168, stk. 7, i traktaten.
(65)
De slovakiske myndigheder oplyser endvidere, at sundhedsforsikringsreformen ikke erstattede offentlig sundhedsforsikring med privat sundhedsforsikring, og at den ikke banede vej for, at private forsikringsselskaber kunne dække en risiko, der var omfattet af den lovbestemte sociale sikringsordning. Ifølge Slovakiet var hovedformålet med reformen af sundhedssektoren at opstille nøjagtige regler for håndteringen af finansielle ressourcer, som blev afsat til sundhedsformål, og omorganiseringen pr. 30. september 2005 af alle eksisterende sygekasser til aktieselskaber med klart definerede regnskabsregler syntes at være en hensigtsmæssig måde at opstille disse regler på. De slovakiske myndigheder mener, at alle sundhedsforsikringsselskaber i Slovakiet forvalter offentlige midler, som de får tildelt inden for det offentlige sundhedsforsikringssystem.
(66)
Ifølge de slovakiske myndigheder kan det forhold, at det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet giver begrænset plads til kvalitetskonkurrence, ses som et element, der opfordrer sundhedsforsikringsselskaberne til at operere økonomisk i henhold til principperne om forsvarlig forvaltning for at opretholde et velfungerende system, men ikke som et element, der kan påvirke den ikkeøkonomiske karakter af sundhedsforsikringssystemet som helhed.
(67)
De slovakiske myndigheder forklarer ligeledes, at de midler, der opkræves og omfordeles via sundhedsforsikringsselskaberne inden for det offentlige sundhedsforsikringssystem i Slovakiet, er summen af offentlige sundhedsforsikringsbidrag, som er obligatoriske i henhold til loven, og som dermed udgør en del af Slovakiets offentlige finanser. Alle sundhedsforsikringsselskaber har derfor til opgave at forvalte offentlige midler opkrævet fra offentligheden i overensstemmelse med gældende lovbestemmelser med henblik på midlernes anvendelse til dækning af sundhedsydelser.
(68)
For yderligere at understøtte deres påstand minder de slovakiske myndigheder endvidere om, at selv efter at forbuddet mod overskudsudlodning blev ophævet i 2011, gav den ændrede lov nr. 250/2011 kun sundhedsforsikringsselskaberne mulighed for at skabe overskud under nøjagtigt angivne forhold, dvs.:
a)
indførelse af skat på sundhedsforsikringsselskabers overskud
b)
obligatorisk anvendelse af overskud til oprettelse af en reservefond på op til 20 % af den indbetalte selskabskapital (reservefonden må kun anvendes til at dække tab i det pågældende sundhedsforsikringsselskab)
c)
obligatorisk oprettelse af forsikringsmæssige hensættelser til dækning af planlagte sundhedsydelser for forsikrede på ventelister (hvilket betyder, at sundhedsforsikringsselskaberne ikke kan skabe overskud på bekostning af deres kunder ved at sætte dem på ventelister i stedet for omgående at dække deres sundhedsydelser. Dette er afgørende for overholdelsen af almindeligt anerkendte regnskabsstandarder inden for offentlig sundhedsforsikring).
(69)
I denne forbindelse forklarer de slovakiske myndigheder, at da VZP indberettede et overskud, oprettede selskabet en sundhedsydelsesfond til dækning af anvendelsen af sundhedsydelser og finansiering af særligt omkostningskrævende sundhedsydelser, som er omfattet af den offentlige sundhedsforsikring. Derudover blev en del af VZP's overskud i de år, hvor selskabet indberettede et overskud, afsat til den lovbestemte reservefond, som efterfølgende blev anvendt til at reducere tab. Derfor er der ifølge de slovakiske myndigheder aldrig blevet udbetalt noget overskud fra et statsejet sundhedsforsikringsselskab til aktionærerne.
(70)
I denne forbindelse peger Den Slovakiske Republik endvidere på en yderligere restriktion, som sundhedsforsikringsselskaberne er underlagt, idet de kun kan låne midler i henhold til lov nr. 523/2004 om budgetregler for den offentlige forvaltning med sundhedstilsynsmyndighedens forudgående godkendelse.
(71)
For yderligere at understøtte deres påstand om, at levering af obligatorisk sygesikring ikke falder ind under konkurrencereglerne, henleder myndighederne desuden opmærksomheden på en undersøgelse fra 2009 foretaget af det slovakiske monopoltilsyn, som påviste, at sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter udøves inden for et system, som er kendetegnet ved en høj grad af solidaritet, hvor sundhedsydelserne leveres gratis, og hvor de væsentligste elementer af disse aktiviteter reguleres af staten, og at de aktiviteter, som sundhedsforsikringsselskaberne udøver ved leveringen af offentlig sundhedsforsikring, dermed ikke kan opfattes som økonomiske aktiviteter, hvilket begrænser konkurrencen. Ifølge monopoltilsynet finder den slovakiske konkurrencelov således ikke anvendelse på sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter, der udføres som led i leveringen af offentlig sundhedsforsikring (36).
(72)
De slovakiske myndigheder forklarer ligeledes, at forfatningsdomstolen i 2011 erklærede, at forbuddet mod overskudsudlodning fra 2007 var forfatningsstridigt, da det krænkede ejendomsrettighederne i den slovakiske forfatning, men at den ikke var enig i, at loven om sundhedsforsikringsselskaber indskrænkede de markedsøkonomiske principper. De påpeger ligeledes, at forfatningsdomstolen i denne henseende bemærkede, at lovgivningen om sundhedsforsikring, som udelukker eller i væsentlig grad begrænser de markedsøkonomiske værktøjers virkning og dermed konkurrencen, er forfatningsmæssigt acceptabel.
(73)
Ud over deres påstand om, at levering af obligatorisk sygesikring i Slovakiet falder uden for konkurrencereglernes anvendelsesområde, påstår de slovakiske myndigheder, at foranstaltningerne ikke opfylder de øvrige statsstøtteelementer i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. De hævder i denne forbindelse, at kapitalforøgelserne i 2006 og 2009 ikke var statsstøtte, da de var i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske investor. De afviser yderligere, at der fandt uretmæssig forskelsbehandling sted i forbindelse med Veriteľs betaling af gæld, og fastholder, at VZP ikke modtog noget tilskud i 2006, men at der var tale om statens normale betaling af eksisterende uanfægtet gæld. De slovakiske myndigheder fremlægger yderligere oplysninger om overførslerne af kundeporteføljer fra DZP til VZP og fra EZP til SZP og påstår, at heller ikke disse overførsler gav SZP/VZP nogen selektiv fordel i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. Endelig fremlægger de yderligere oplysninger om risikoudligningsordningen og forklarer navnlig, hvordan bidragene blev omfordelt (på måneds- og årsbasis) i perioden 2006-2012, og de hævder, at denne foranstaltning heller ikke kan anses for statsstøtte, da den udligner de risici, der er forbundet med systemet som følge af de fælles bidragssatser for alle grupper af forsikrede trods deres varierende risikoprofil.
(74)
I de slovakiske myndigheders bemærkninger til indledningsafgørelsen forsvarede de først og fremmest den holdning, at SZP/VZP ikke er virksomheder, da de ikke udøver nogen økonomisk aktivitet, og at foranstaltningerne er i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske investor og ikke giver SZP/VZP nogen fordel og altså ikke kan anses for statsstøtte. De fandt det derfor ikke nødvendigt at fremsætte argumenter om de påståede støtteforanstaltningers forenelighed.
7. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
(75)
Det bestemmes i traktatens artikel 107, stk. 1, at statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, er uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(76)
I henhold til den bestemmelse finder statsstøttereglerne kun anvendelse, når modtageren af støtten er en virksomhed. I EU-Domstolens retspraksis defineres begrebet »virksomhed« i forbindelse med traktatens artikel 107, stk. 1, som enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde (37). Klassificeringen af en bestemt enhed som en virksomhed afhænger derfor helt af, om dens aktiviteter er økonomiske eller ikkeøkonomiske.
(77)
Som nævnt i indledningsafgørelsen afhænger spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne til fordel for SZP/VZP anses for statsstøtte, derfor i første omgang af, hvorvidt og i hvilket omfang SZP/VZP handler som virksomheder, når de opererer inden for det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet, og derfor kan opfattes som udøvende en økonomisk aktivitet i henhold til retspraksis.
(78)
Ifølge Domstolen er en økonomisk aktivitet en aktivitet, der består i at udbyde varer og/eller tjenesteydelser på et givet marked (38). I denne forbindelse kan spørgsmålet om, hvorvidt der findes et marked for visse tjenesteydelser, afhænge af den måde, hvorpå disse tjenesteydelser organiseres og udføres i den pågældende medlemsstat (39). Statsstøttereglerne finder udelukkende anvendelse, når en bestemt aktivitet udøves i et markedsmiljø. En og samme tjenesteydelses økonomiske karakter kan derfor variere fra medlemsstat til medlemsstat. Derudover kan en bestemt tjenesteydelse som følge af politiske valg eller den økonomiske udvikling klassificeres forskelligt over tid. Det, der ikke er en markedsaktivitet i dag, kan blive en markedsaktivitet på et senere tidspunkt, og omvendt (40).
(79)
I forbindelse med levering af sundhedsydelser afhænger spørgsmålet om, hvorvidt sundhedssystemerne skal karakteriseres som omfattende en økonomisk aktivitet, af deres politiske og økonomiske karakter og af, hvordan de er tilrettelagt og struktureret i den pågældende medlemsstat. I EU-Domstolens retspraksis sondres der overordnet set mellem ordninger, der er baseret på princippet om solidaritet, og ordninger af økonomisk karakter (41).
(80)
EU-Domstolen bruger en række kriterier til at fastslå, om en social sikringsordning er baseret på solidaritet og således ikke omfatter en økonomisk aktivitet. En række faktorer kan være relevante i den henseende: i) er tilslutning til ordningen obligatorisk (42), ii) forfølger ordningen et rent socialt formål (43), iii) drives ordningen med vinding for øje (44), iv) er ydelserne uafhængige af de beløb, der er betalt i bidrag (45), v) er størrelsen af de udbetalte ydelser ikke nødvendigvis proportional med forsikredes indkomst (46), og vi) er ordningen undergivet statskontrol (47).
(81)
I modsætning til solidaritetsbaserede ordninger er ordninger af økonomisk karakter normalt karakteriseret ved: i) frivillig tilslutning (48), ii) kapitaliseringsprincippet (ydelserne afhænger af de betalte bidrag og ordningens økonomiske resultater) (49), iii) ordningen drives med vinding for øje (50), og iv) ydelser, som supplerer ydelserne i henhold til grundordningen (51).
(82)
Nogle ordninger kombinerer træk fra begge kategorier (solidaritetsbaserede ordninger og ordninger af økonomisk karakter) (52). I sådanne tilfælde skal Kommissionen for at afgøre, hvorvidt en bestemt ordning er økonomisk eller ikkeøkonomisk, undersøge tilstedeværelsen af de forskellige aspekter i de to foregående betragtninger og afveje deres respektive betydning i den pågældende ordning (53).
(83)
Den endelige bestemmelse af, hvorvidt levering af obligatoriske sygesikringsydelser i Den Slovakiske Republik er en økonomisk eller ikkeøkonomisk aktivitet, kræver en dybdegående analyse af netop den måde, som aktiviteten er organiseret og gennemført på i den pågældende medlemsstat, og bestemmelsen er derfor specifik for det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet. Kommissionen vil på grundlag af disse generelle bemærkninger vurdere, hvorvidt de anfægtede foranstaltninger, der påstås gennemført til fordel for SZP/VZP, kan anses for statsstøtte på linje med foranstaltninger gennemført til fordel for en virksomhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten.
(84)
En række indikatorer peger på, at det slovakiske sundhedsforsikringssystem er ikkeøkonomisk, især dets sociale funktioner og formål, som indtager en vigtig plads i driften af systemet, og det forhold, at solidaritetsprincippet er systemets omdrejningspunkt.
(85)
For det første er det et lovkrav, at størstedelen af den slovakiske befolkning deltager i det offentlige sundhedsforsikringsprogram, og de sundhedsydelser, der er omfattet af den obligatoriske sygesikring, leveres, uanset hvor stort et bidrag den forsikrede har indbetalt. En forsikret har ret til frit at vælge et sundhedsforsikringsselskab, og i henhold til pligten til fri optagelse kan sundhedsforsikringsselskaberne ikke nægte at forsikre en person på grund af personens alder, sundhedstilstand eller sygdomsrisici (54).
(86)
For det andet er den obligatoriske slovakiske sygesikring baseret på bidrag, som er fastsat ved lov, og som står i forhold til den forsikredes indkomst og ikke i forhold til den forsikrede risiko (alder, sundhedstilstand, sygdomsrisici). Derudover er der ikke nogen direkte forbindelse mellem størrelsen af de bidrag, en person indbetaler til ordningen, og værdien af de ydelser, som personen modtager fra ordningen. Det betyder, at forsikringsselskaberne ikke har mulighed for at påvirke hverken bidragenes størrelse eller den minimumsdækning, som de forsikrede er berettiget til, eftersom alt dette er fastsat ved national lovgivning.
(87)
For det tredje er det fastsat ved lov, at alle forsikrede skal modtage det samme grundlæggende ydelsesniveau, som er meget højt, eftersom det dækker stort set alle sundhedsprocedurer i Den Slovakiske Republik, hvilket betyder, at praktisk taget alle sundhedsydelser leveres under det obligatoriske sygesikringssystem (55). Den slovakiske risikoudligningsordning sikrer, at forsikringsrisiciene fordeles, og styrker dermed yderligere solidariteten. Derudover er det slovakiske system baseret på princippet om fælles satser, hvilket betyder, at forsikringsselskaberne ikke kan differentiere forsikringspræmierne alt efter forsikringsrisikoen. De forsikringsselskaber, hvis kundeportefølje udviser en demografisk profil, som er forbundet med en højere risiko, modtager delvis kompensation herfor via risikoudligningsordningen, som omfordeler penge fra de forsikringsselskaber, der udbetaler mindre end ydelsesgennemsnittet, til dem, der udbetaler mere end ydelsesgennemsnittet til de forsikrede (56).
(88)
Endelig minder Kommissionen ud over alle ovenstående sociale og solidariske træk om, at den slovakiske obligatoriske sygesikring er organiseret og gennemført i henhold til en klar lovgivningsmæssig ramme, idet alle sundhedsforsikringsselskabers status, rettigheder og forpligtelser er fastsat ved lovbestemmelser, som opstiller detaljerede betingelser herfor, og de er underlagt streng statslig kontrol (57).
(89)
På grundlag af disse oplysninger konkluderer Kommissionen, at det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem er ikkeøkonomisk, så SZP/VZP kan ikke opfattes som en virksomhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten (58).
(90)
Kommissionen erkender, at visse træk i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem kan pege i retning af, at de i systemet udøvede aktiviteter er af økonomisk art: i) tilstedeværelsen af flere forsikringsaktører (offentlige og private) på det slovakiske marked for obligatorisk sygesikring, ii) en vis grad af konkurrence mellem disse sundhedsforsikringsselskaber, som udøver iii) en aktivitet med vinding for øje, og iv) det forhold, at aktiviteten af den slovakiske forfatningsdomstol blev opfattet som værende åben for konkurrence. Ikke desto mindre mener Kommissionen ikke, at disse træk sår tvivl om dens konklusion, som er, at obligatorisk sygesikring i Slovakiet er en ikkeøkonomisk aktivitet.
(91)
For det første bemærker Kommissionen, at det forhold, at der er flere (offentlige og private) aktører på markedet for obligatorisk sygesikring, ikke i sig selv er ensbetydende med, at aktørernes aktiviteter er økonomiske, i et system, hvor de sociale funktioner og formål indtager en vigtig plads, hvor solidaritetsprincippet er omdrejningspunktet for systemets drift, og hvor statens kontrol er streng (betragtning 85-87). En sådan fortolkning ville tillægge de organisatoriske ordninger, som en medlemsstat har valgt for driften af en del af dens sociale sikringssystem, uforholdsmæssig stor vægt i forhold til det pågældende systems egentlige indhold. (59)
(92)
For det andet fremgår det af Domstolens retspraksis, at selv om der er plads til konkurrence inden for sundhedsforsikringssystemet, og der rent faktisk finder konkurrence sted, også når dette er bevidst fra lovgiverens side og bekræftet af domstolene, er den pågældende aktivitet ikke nødvendigvis af økonomisk art. Domstolen har gjort det klart, at for at fastslå, hvorvidt aktiviteterne i et lovbestemt sundhedsforsikringssystem, der ligesom det slovakiske system giver en vis frihed med hensyn til konkurrence, er økonomiske eller ikkeøkonomiske, er arten og graden af denne konkurrence, de forhold, under hvilke konkurrencen finder sted, samt tilstedeværelsen og vægten af de øvrige relevante faktorer afgørende (60). I det foreliggende tilfælde er den form for konkurrence, der er mest interessant for forbrugerne - priskonkurrence med hensyn til bidragenes størrelse - udelukket, da de slovakiske sundhedsforsikringsselskaber ikke kan ændre bidragenes størrelse, som er fastsat ved lov. Derudover er pladsen til kvalitetskonkurrence ret begrænset, eftersom det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem omfatter en meget bred vifte af lovbestemte ydelser, som er de samme for alle forsikrede, hvilket kun giver forsikringsselskaberne meget få muligheder for at konkurrere om kunderne ved at tilbyde supplerende (gratis) ydelser. Sundhedsforsikringsselskaberne har således ikke mulighed for at påvirke de lovpligtige ydelser og konkurrerer derfor ikke indbyrdes med henblik på leveringen af de obligatoriske lovbestemte ydelser i sundhedssektoren, som udgør deres væsentligste funktion.
(93)
For det tredje mener Kommissionen ikke, at den obligatoriske sygesikrings ikkeøkonomiske aktivitet påvirkes af, at sundhedsforsikringsselskaberne indgiver sig på kvalitetskonkurrence og konkurrence med hensyn til indkøbseffektivitet ved at købe sundhedsydelser og tilhørende ydelser af høj kvalitet fra udbydere til konkurrencedygtige priser. På denne måde erhverver forsikringsselskaberne sig gennem en aktivitet, der kan adskilles fra deres kontrakter med de forsikrede under den obligatoriske sygesikring, de forsyninger, der er nødvendige for at varetage deres rolle i det pågældende system. Det fremgår af Domstolens retspraksis, at hvis det obligatoriske sygesikringssystem som følge af dets iboende træk er af ikkeøkonomisk art, er aktiviteten med at indkøbe forsyninger, der er nødvendige for at drive dette system, også af ikkeøkonomisk art (61).
(94)
For det fjerde ændrer den kendsgerning, at bestemmelserne om obligatorisk sygesikring i Slovakiet giver sundhedsforsikringsselskaberne mulighed for at skabe og udlodde overskud til deres aktionærer, ikke på deres aktiviteters ikkeøkonomiske art, da de udøves i et system, hvor alle ovennævnte træk, som påviser systemets ikkeøkonomiske art, er fremtrædende. Det, at sundhedsforsikringsselskaberne er berettiget til at skabe og udlodde overskud, er ikke i sig selv nok til at tilsidesætte systemets fremtrædende sociale funktioner og formål, solidaritetsprincippets centrale rolle i systemet og den stramme statsregulering og strenge statslige kontrol, som systemet er underlagt. Med hensyn til statsreguleringen minder Kommissionen om, at muligheden for at skabe, anvende og udlodde overskud er reguleret og begrænset af retlige forpligtelser, som staten har pålagt de slovakiske forsikringsselskaber, og som har til formål at sikre den obligatoriske sygesikrings levedygtighed og kontinuitet med alle dens fremtrædende sociale og solidaritetsrelaterede formål (62). Friheden til at skabe, anvende og udlodde overskud er derfor væsentligt mere indskrænket på markedet for obligatorisk sygesikring i Slovakiet end på almindelige handelsmarkeder og underlagt opnåelsen af sociale og solidaritetsrelaterede formål.
(95)
Det betyder, at som følge af det begrænsede omfang af den konkurrence, der blev indført i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem (dvs. kun begrænset kvalitetskonkurrence og ingen priskonkurrence overhovedet), og restriktionerne på den måde, hvorpå overskuddet kan skabes og anvendes, sætter de konkurrenceelementer og overskudsorienterede faktorer, der findes i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem, ikke spørgsmålstegn ved de fremtrædende sociale, solidaritetsrelaterede og lovgivningsmæssige træk, der viser, at sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter er af ikkeøkonomisk art. Konkurrenceelementerne og de overskudsorienterede faktorer i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem bør snarere opfattes som forfølgende det vigtigste formål, nemlig at opfordre forsikringsselskaberne til at operere i overensstemmelse med principperne om forsvarlig forvaltning, hvilket tilgodeser et velfungerende socialt sikringssystem, og dermed bidrage til at sikre, at systemets sociale og solidaritetsrelaterede formål opnås (63).
(96)
Endelig mener Kommissionen ikke, at den kendsgerning, at den slovakiske forfatningsdomstol (i forbindelse med dens undersøgelse af en eventuel krænkelse af den forfatningsbeskyttede ret til at drive egen virksomhed i Slovakiet) opfattede det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem som værende »omfattet af konkurrencesfæren« betyder, at systemet omfatter aktiviteter af økonomisk art i henhold til statsstøttereglerne. Faktisk skulle den slovakiske forfatningsdomstol i den pågældende sag undersøge, hvorvidt det lovgivningsmæssige forbud fra 2007 mod sundhedsforsikringsselskabernes udlodning af overskud var foreneligt med den slovakiske forfatning (krænkelse af ejendomsretten, beskyttelse af ejendom og retten til at drive egen virksomhed) og med artikel 18, 49, 54 og 63 i traktaten. Den slovakiske forfatningsdomstol fastslog, at dette forbud var i strid med den slovakiske forfatning, og at der derfor ikke var nogen grund til at gennemgå de væsentligste elementer af reglerne om EU's indre marked og træffe afgørelse om den eventuelle krænkelse heraf.
(97)
På baggrund heraf og under hensyntagen til denne sags særpræg og tilstedeværelsen og afvejningen af de relevante faktorer kan aktiviteterne i den obligatoriske sygesikring, således som den er organiseret og gennemført i Slovakiet, ikke anses for økonomiske aktiviteter.
(98)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at SZP/VZP som modtagere af de anfægtede foranstaltninger ikke kan opfattes som virksomheder i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten, og at disse foranstaltninger således ikke kan sidestilles med statsstøtte i medfør af denne bestemmelse.
(99)
Det er derfor ikke nødvendigt at gennemgå de øvrige betingelser for, at der kan være tale om statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, eller at undersøge de anfægtede foranstaltningers forenelighed.
8. KONKLUSION
(100)
I lyset af ovenstående betragtninger konkluderer Kommissionen, at de anfægtede foranstaltninger ikke udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Følgende foranstaltninger, som Den Slovakiske Republik har iværksat til fordel for Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) og/eller Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP), udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten:
a)
kapitalforøgelsen i SZP på 450 mio. SKK foretaget mellem den 28. november 2005 og den 18. januar 2006
b)
Veritel 'a. s.' betaling af SZP's gæld fra 2003 til 2006
c)
tilskuddet til SZP fra sundhedsministeriet i 2006
d)
kapitalforøgelsen i VZP på 65,1 mio. EUR den 1. januar 2010
e)
risikoudligningsordningen, som blev oprettet ved del 3 i lov nr. 580/2004, og
f)
overførslen af kundeporteføljer fra afviklede sundhedsforsikringsselskaber, særlig fra selskabet Družstevná zdravotná poisťovňa til VZP og fra selskabet Európská zdravotná poisťovňa til SZP.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Den Slovakiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 15. oktober 2014.
ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/248
ze dne 15. října 2014
o opatřeních SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), která Slovenská republika zavedla ve prospěch společností Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(oznámeno pod číslem C(2014) 7277)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise dne 2. dubna 2007 obdržela dopis, jímž soukromý poskytovatel zdravotního pojištění Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „pojišťovna Dôvera“ nebo „stěžovatel“) podal stížnost na údajné opatření státní podpory, jež byla dne 26. ledna 2006 poskytnuta státnímu poskytovateli zdravotního pojištění, společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „SZP“), formou zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR).
(2)
Komise zaslala dne 21. srpna 2009 Slovenské republice žádost o poskytnutí informací. Po prodloužení lhůty na odpověď poskytly slovenské orgány požadované informace dne 24. září 2009.
(3)
Komise svým dopisem ze dne 26. února 2010 požádala Slovenskou republiku o poskytnutí dalších informací o této kapitálové injekci a požádala o vysvětlení slovenského systému vyrovnávání rizik („Risk equalisation scheme“, dále jen „RES“) - dalšího opatření, které by mohlo být označeno za státní podporu. Dopisem ze dne 25. března 2010 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty na odpověď a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 31. března 2010. Komise dne 16. června 2010 Slovenskou republiku upomenula o předložení informací a slovenské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 9. července 2010. V souladu s žádostí Komise zaslanou dopisem ze dne 4. listopadu 2010 poskytla Slovenská republika dne 3. prosince 2010 verzi této odpovědi, která nemá důvěrný charakter.
(4)
Pojišťovna SZP se dne 1. ledna 2010 sloučila s druhým státním poskytovatelem zdravotního pojištění ve Slovenské republice, se společností Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „VšZP“). Na tyto dvě státem vlastněné akciové společnosti byly v období od roku 1998 minimálně až do roku 2005 převáděny pojistné kmeny jiných zdravotních pojišťoven.
(5)
Na dvou schůzkách zástupců Komise a pojišťovny Dôvera, které se uskutečnily ve dnech 10. října 2010 a 15. března 2011, se diskutovalo o předmětu stížnosti a o fungování odvětví zdravotního pojištění na Slovensku. Pojišťovna Dôvera dne 15. července 2011 poskytla doplňující informace o povaze odvětví zdravotního pojištění na Slovensku a rozšířila rozsah své stížnosti o tři nová opatření, jež byla SZP a VšZP údajně poskytnuta: i) splacení dluhu SZP, jež v letech 2004-2005 provedla ve dvou splátkách ve výši 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR státní společnost Veriteľ a.s.; ii) dotace poskytnutá SZP v roce 2006 ministerstvem zdravotnictví ve výši 7,6 mil. EUR a iii) státem financované zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR ke dni 1. ledna 2010. Komise tedy vyzvala slovenské orgány, aby se vyjádřily ke stížnosti rozšířené o tato nová tvrzení. Po prodloužení lhůty na odpověď předložily slovenské orgány své připomínky dopisem ze dne 11. listopadu 2011.
(6)
Po schůzce se zástupci útvarů Komise dne 15. prosince 2011 poskytla pojišťovna Dôvera dopisem ze dne 16. ledna 2012 další informace o povaze vnitrostátního odvětví zdravotního pojištění.
(7)
Komise dopisem ze dne 2. července 2013 oznámila Slovenské republice, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) a zúčastněné strany v něm byly vyzvány k podání připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 24. července 2013 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty k předložení připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 30. července 2013. Své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložila Slovenská republika dopisem ze dne 27. srpna 2013.
(9)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obdržela Komise od pěti třetích stran: institutu Inštitút pro ekonomické a sociálne reformy (INEKO) dopisem ze dne 15. října 2013, společnosti Union zdravotná poisťovňa a.s. (dále jen „pojišťovna Union“) dopisem ze dne 25. října 2013, institutu Health Policy Institute (HPI) dopisem ze dne 28. října 2013, sdružení Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP) dopisem ze dne 28. října 2013 a od pojišťovny Dôvera dopisem ze dne 11. listopadu 2013.
(10)
Slovenským orgánům byly tyto připomínky postoupeny dopisy ze dne 20. listopadu a 20. prosince 2013. Slovenské orgány dne 20. prosince 2013 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď na tyto připomínky do 31. ledna 2014 a Komise této žádosti ještě tentýž den vyhověla. Odpověď na připomínky třetích osob k rozhodnutí o zahájení řízení předložilo Slovensko dopisem ze dne 29. ledna 2014.
(11)
Dne 2. dubna 2014 proběhla schůzka mezi zástupci útvarů Komise a slovenských orgánů.
(12)
Komise dne 11. dubna 2014 a 25. srpna 2014 zaslala doplňující žádosti o informace, na něž Slovensko odpovědělo dopisy ze dne 15. května 2014 a 27. srpna 2014.
2. SOUVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(13)
V roce 1994 se na Slovensku změnil unitární systém jedné státní zdravotní pojišťovny na pluralitní model, v němž mohou působit veřejné i soukromé subjekty. Rozsáhlou reformou tvořenou zákony č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., jež nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (dále jen „reforma z roku 2005“), se změnila pravidla rozdělování vybraných příspěvků na zdravotní pojištění, ale i právní forma všech pojišťoven (státních či soukromých) z právnických osob sui generis na akciové společnosti (tj. akciové společnosti soukromého práva zaměřené na dosahování zisku). Byl zřízen nezávislý regulační orgán, Úrad pro dohled nad zdravotnou starostlivosťou (dále jen „ÚDZS“), účelem jehož činnosti je vydávat povolení a vykonávat dohled nad tím, zda pojišťovny dodržují platné právní předpisy. V podstatě byly tyto reformy navrženy tak, aby přispěly k lepší efektivitě využívání dostupných prostředků a vyšší kvalitě poskytování zdravotní péče (3).
(14)
Všechny zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice - veřejné i soukromé subjekty - poskytují povinné zdravotní pojištění slovenským rezidentům (4). Možnost poskytovat individuální zdravotní pojištění podle zákona č. 580/2004 Z. z. jako doplněk k základnímu balíčku poskytovanému na základě povinného zdravotního pojištění zůstala okrajovou záležitostí vzhledem k širokému pojistnému krytí, jež poskytuje povinný systém (5). Navíc byl v roce 2005 přijat zákon, jímž byla pro všechny zdravotní pojišťovny zavedena možnost poskytovat dobrovolné zdravotní pojištění (6) pro osoby, na něž se nevztahuje povinné zdravotní pojištění.
(15)
V roce 2007 byl přijat zákon č. 530/2007 Z. z., kterým se změnil zákon č. 581/2004 Z. z. a na jehož základě bylo zdravotním pojišťovnám působícím v odvětví povinného zdravotního pojištění s účinností od 1. ledna 2008 zakázáno vyplácet zisk formou dividend, čímž jim byla uložena povinnost reinvestovat dosažené zisky do slovenského zdravotního systému. V důsledku toho nemohly zdravotní pojišťovny od ledna 2008 rozdělovat žádný zisk. Ústavní soud Slovenské republiky však 26. ledna 2011 konstatoval, že zákaz rozdělování zisku je neslučitelný s několika ustanoveními slovenské ústavy. V návaznosti na tento rozsudek slovenské orgány v červenci 2011 změnily zákon č. 530/2007 Z. z. zákonem č. 250/2011 Z. z. s cílem opětovně umožnit poskytovatelům zdravotního pojištění rozdělovat (svým akcionářům) zisk dosažený v rámci činnosti povinného zdravotního pojištění za předpokladu, že budou splněny určité podmínky (7). V důsledku těchto změn právních předpisů Komise v prosinci 2011 zastavila řízení o porušení právních předpisů o vnitřním trhu v souvislosti s omezením rozdělování zisků (8).
(16)
Slovenské orgány dne 31. října 2012 schválily projektový plán zavedení unitárního neziskového systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice, který by měl být zaveden buď prostřednictvím dobrovolného odkupu soukromých zdravotních pojišťoven (do 1. ledna 2014), nebo prostřednictvím jejich vyvlastnění (do 1. července 2014), čímž by se měla vytvořit jediná (státní) zdravotní pojišťovna (9). Do přijetí tohoto rozhodnutí však nebyl realizován ani jeden z kroků uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELÉ ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(17)
Podle slovenských předpisů je zdravotní pojišťovna vymezena jako akciová společnost se sídlem na území Slovenské republiky založená za účelem poskytování povinného veřejného zdravotního pojištění, která tuto činnost vykonává na základě povolení vydaného Úřadem pro dohled nad zdravotní péčí.
(18)
Za účelem získání balíčku povinného zdravotního pojištění mohou slovenští rezidenti uzavřít smlouvu s kterýmkoli z těchto tří poskytovatelů pojištění:
a)
státní akciová společnost VšZP, jež byla zřízena ke dni 1. července 2005; pojišťovna VšZP se přeměnila z veřejnoprávní instituce VšZP, jež byla zřízena dne 1. listopadu 1994 ve smyslu zákona č. 273/1994 Z. z. jako nástupnická společnost společnosti Národná poisťovňa Správy fondu zdravotného poistenia; ve smyslu zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. ledna 2010 ke sloučení VšZP se státní pojišťovnou SZP (proto je dále v příslušných případech tento sloučený subjekt označován jako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediným akcionářem VšZP,
b)
soukromá akciová společnost Dôvera (jejím hlavním akcionářem je středoevropská finanční skupina PENTA); pojišťovna Dôvera byla zřízena ke dni 1. října 2005 a k 31. prosinci 2009 se sloučila s jinou slovenskou soukromou zdravotní pojišťovnou Apollo; v roce 2010 byl sloučený subjekt největší soukromou zdravotní pojišťovnou ve Slovenské republice,
c)
soukromá akciová společnost Union zdravotná poisťovňa, jež byla zřízena dne 9. března 2006 a která je členem skupiny Achmea, dříve Eureko, se sídlem v Holandsku.
(19)
Tabulka níže uvádí přehled tržních podílů jednotlivých poskytovatelů povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Pojišťovny
Počet pojištěnců (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
V roce 2010 se SZP sloučila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
V roce 2010 se pojišťovna Apollo sloučila s pojišťovnou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všechny zdravotní pojišťovny jsou akciovými společnostmi s tím, že podle předpisů upravujících vlastnická práva může být jejich akcionářem stát i soukromý sektor. Všechny zdravotní pojišťovny jsou povinny splňovat určitá kritéria platební schopnosti. Jelikož se na ně vztahují přísná rozpočtová omezení, plně odpovídají za případný nedostatek finančních prostředků. Zdá se, že jako soukromé akciové společnosti zřízené podle všeobecné právní úpravy obchodních společností autonomně řídí své provozní náklady a náklady na zdravotní péči.
(21)
Zdravotní pojišťovny mohou dosahovat a také dosahují zisku (13). Příjmy pojišťoven ve Slovenské republice pocházejí z příspěvků na pojištění, státního rozpočtu (příspěvky za ekonomicky neaktivní pojištěnce a dotace na pokrytí zvýšení nákladů na služby zdravotní péče), příjmů z majetku, z darů a z jiných příjmů. Zisku mohou zdravotní pojišťovny dosahovat například zlepšením systému řízení a vyjednáváním při uzavírání smluv s poskytovateli zdravotní péče.
2.3. HLAVNÍ ZNAKY ODVĚTVÍ POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ VE SLOVENSKÉ REPUBLICE
2.3.1. Sociální cíl a veřejný zájem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotního pojištění sleduje sociální cíl, tj. umožnit poskytování zdravotní péče a udržení životaschopného systému zdravotního pojištění. Občané mají právo na zdravotní pojištění a slovenští rezidenti mají povinnost být zdravotně pojištěni (14). Zabezpečit právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění je ústavní povinností Slovenské republiky (15). Podle slovenských orgánů se výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zdravotními pojišťovnami považuje za plnění ústavní povinnosti jménem státu, kterou je poskytování zdravotního pojištění slovenským rezidentům prostřednictvím řízení systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Slovenská republika ze zákona odpovídá za financování systému zdravotní péče, jakož i za úhradu ztrát v odvětví zdravotní péče (16). Podle § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotním pojištění je výkon povinného veřejného zdravotního pojištění činností ve veřejném zájmu, při níž se hospodaří s veřejnými prostředky.
2.3.2. Povinné členství, svobodný vstup a společná tarifikace
(23)
V souladu s ustanoveními zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je ve Slovenské republice účast na programu veřejného zdravotního pojištění povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky (17). Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice se vztahuje i na osoby pojištěné v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. dubna 2010, a od 1. května 2010 v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Pojištěnci mají právo zvolit si zdravotní pojišťovnu dle vlastního výběru a jednou ročně mohou zdravotní pojišťovnu změnit. Podle povinnosti umožnit svobodný vstup a podle zásady společné tarifikace mají zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice právní závazek přijmout do svého systému pojištění každého slovenského rezidenta, který o to požádá, pod podmínkou, že tento občan splňuje právní požadavky na uzavření zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Zdravotní pojišťovny především nemohou pojištěnce odmítnout pro jeho věk, zdravotní stav či riziko onemocnění (20) a jsou povinny poskytovat základní zdravotní pojištění všem osobám za stejné ceny bez ohledu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotního pojištění ve Slovenské republice proto obsahuje i právní strukturu pro spravedlivé rozdělování rizika mezi zdravotní pojišťovny prostřednictvím systému vyrovnávání rizik (RES). V rámci RES (21) zdravotní pojišťovny pojišťující osoby s vyšším rizikem dostávají finanční prostředky od zdravotních pojišťoven, jejichž portfolio je spojeno s nižším rizikem, a to formou měsíčního a ročního rozdělování příspěvků a správou převodů (22).
2.3.3. Plnění a výše příspěvků určená z příjmu pojištěnce
(26)
Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice je založeno na systému povinných příspěvků. Sazby příspěvků jsou stanoveny zákonem, jsou úměrné příjmu pojištěnce (podobně jako zdanění příjmů) a nezakládají se na rozsahu pojištěného rizika (jako je věk pojištěnce či jeho zdravotní stav). Tyto příspěvky, které slovenské orgány považují za součást veřejných finančních prostředků, jsou vybírány od: 1. zaměstnanců a zaměstnavatelů; 2. samostatně výdělečně činných osob; 3. dobrovolně nezaměstnaných; 4. státu (za „pojištěnce státu“, tj. skupiny ekonomicky zpravidla neaktivních osob); 5. plátců dividend.
(27)
Všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou základní úroveň plnění („základní balíček plnění“). Mezi výší příspěvků odvedených do systému a výší pobíraného plnění (23) neexistuje žádná přímá souvislost. Zdravotnické služby hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvedl.
(28)
Základní balíček plnění povinného zdravotního pojištění pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky, což znamená, že prostřednictvím tohoto balíčku je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče. V současnosti základní balíček plnění každému pojištěnci zaručuje nárok na bezplatnou zdravotní péči s výjimkou jen některých ošetření (např. kosmetický chirurgický zákrok), jakož i částečné úhrady za léky, za lázeňskou léčbu a za vybrané služby související s poskytováním zdravotní péče (např. ošetření na pohotovostní ambulanci). Základní balíček plnění může vláda svým nařízením omezit nebo rozšířit (bez projednání v parlamentu). Vzhledem k tomu, že Ústava Slovenské republiky každému občanovi zaručuje právo na zdravotní péči v rámci systému povinného zdravotního pojištění v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, pojišťovny nemohou v případě základního balíčku plnění ovlivnit skupinu plnění, úroveň krytí ani pojistné, neboť tyto jsou stanoveny zákonem.
(29)
Slovenské zdravotní pojišťovny jsou oprávněny k základnímu balíčku plnění přidávat - a skutečně také přidávají - různé doplňkové nároky (plnění) dle svého výběru. Tyto doplňkové nároky poskytují krytí služeb, jež nejsou zahrnuty do základního balíčku, jež však pojišťovatelé svým klientům nabízejí bezplatně jako součást téhož balíčku zdravotní péče v rámci povinného zdravotního pojištění. Podle dostupných informací se zdá, že zdravotní pojišťovny mohou například rozhodnout, zda budou nabízet další krytí některých druhů doplňkové a preventivní léčby v rámci téhož balíčku povinného zdravotního pojištění. Uvedená doplňková plnění se liší od služeb individuálního zdravotního pojištění, které lze nabízet za poplatek.
2.3.4. Výběr poskytovatelů zdravotní péče a služeb
(30)
Zdravotní pojišťovny si mohou vybírat poskytovatele zdravotní péče a vyjednávat o smlouvách s lékaři a jednotlivými nemocnicemi. Zdravotní pojišťovny tedy uzavírají smlouvy s jednotlivými poskytovateli zdravotní péče, tyto smlouvy jsou uzavírány nezávisle na sobě a jeden poskytovatel zdravotní péče může uzavřít smlouvu se všemi nebo jen s některými zdravotními pojišťovnami, a naopak. Zdravotní pojišťovny hradí služby poskytované státními i soukromými poskytovateli zdravotní péče.
(31)
S cílem zajistit zeměpisnou dostupnost zdravotnických služeb vláda stanovila požadavek minimální sítě, aby tak ovlivnila plánování kapacit. V souvislosti s poskytováním povinného zdravotního pojištění mají zdravotní pojišťovny zákonem uloženu povinnost uzavřít smlouvu s poskytovateli v rozsahu minimální sítě nemocnic. Každá zdravotní pojišťovna vytváří svou vlastní síť a selektivním uzavíráním smluv s dalšími nemocnicemi a dalšími poskytovateli služeb zdravotní péče rozšiřuje minimální síť. Služby zdravotní péče, jež tyto nemocnice a/nebo jiní poskytovatelé služeb zdravotní péče poskytují a jež jsou zahrnuty do krytí povinného zdravotního pojištění, jsou takto ze strany poskytovatele zdravotního pojištění kryty ve prospěch pojištěnců. Zdravotní pojišťovny mají při jednáních s nemocnicemi o ceně a kvalitě služeb zdravotní péče poskytovaných pojištěncům určitý prostor pro volné uvážení.
2.3.5. Regulační rámec
(32)
Systém povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je upraven zvláštními předpisy (24). Všechny zdravotní pojišťovny poskytující povinné zdravotní pojištění mají ve smyslu zákona totožné postavení, práva a povinnosti. Každá zdravotní pojišťovna musí být zřízena za účelem výkonu veřejného zdravotního pojištění a nesmí vykonávat činnosti jiné než činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotních pojišťoven spravujících systém povinného zdravotního pojištění jsou předmětem všeobecné kontroly státu, která je vykonávána především prostřednictvím regulačního úřadu. Tímto úřadem je Úřad pro dohled nad zdravotní péčí (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ÚDZS), který plní funkce v oblasti monitorování systému zdravotnictví a dohledu nad ním. ÚDZS dohlíží na dodržování uvedeného legislativního rámce ze strany zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotního pojištění a v případě porušení těchto předpisů zasahuje.
3. POPIS SPORNÝCH OPATŘENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí je zkoumáno následujících šest opatření (společně označovaných jako „sporná opatření“) (25).
3.1. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU SZP V ROCE 2006
(34)
Dopisem ze dne 2. dubna 2007 soukromá zdravotní pojišťovna Dôvera podala u Komise stížnost proti kapitálové injekci Slovenské republiky do státní pojišťovny SZP ve výši 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR), která byla realizována ve třech tranších mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006.
(35)
Uvedené zvýšení základního kapitálu souviselo s reformou zdravotnictví a s reformou odvětví zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2004-2005. V době zřízení SZP jakožto akciové společnosti v roce 2005 se ve skutečnosti od SZP jakožto od právní nástupkyně veřejnoprávní instituce (26) ve smyslu zákona požadovalo, aby na sebe převzala nejen aktiva původní pojišťovny, ale i její závazky, které vznikly před rokem 2005. Objem těchto závazků přitom vedl k nepřiměřené úrovni platební schopnosti, kterou stanoví požadavky § 14 odst. 1 zákona o zdravotních pojišťovnách (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tyto závazky dosáhly ke dni 31. prosince 2005 objemu 467,765 mil. SKK (přibližně 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLACENÍ DLUHŮ SZP SPOLEČNOSTÍ VERITEĽ A.S.
(36)
Společnost Veriteľ a.s. byla novou státní agenturou založenou v roce 2003 (27) s cílem konsolidovat dluhy v rezortu zdravotnictví. Vláda Slovenské republiky tuto společnost pověřila, aby realizovala projekt oddlužení zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven předtím, než měla ke dni 30. září 2005 proběhnout změna organizační formy všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti. Proces oddlužení proběhl na základě usnesení vlády Slovenské republiky.
(37)
V období let 2003 až 2005 společnost Veriteľ a.s. vyrovnala v odvětví zdravotnictví dluh v účetní hodnotě přes 1 100 mil. EUR při nákladech ve výši 644 mil. EUR v hotovosti. Vzhledem k oznámení ministerstva zdravotnictví, že se jedná o poslední záchranu systému zdravotní péče, byla agentura Veriteľ a.s. v roce 2006 zrušena (28).
(38)
Stěžovatel tvrdí, že splacení dluhu SZP ve výši 52,7 mil. EUR společností Veriteľ a.s. - což je vyšší částka, než jakou dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlužování došlo k bezdůvodně diskriminačnímu zacházení. Stěžovatel zejména uvádí, že kromě uvedených skutečností společnost Veriteľ a.s. dne 30. listopadu 2005 (tedy po přeměně) splatila dalších zhruba 28 mil. EUR z dalšího dluhu, který měla SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného. K tomuto oddlužení došlo převodem pojistných pohledávek a úroků pojišťovny SZP na společnost Veriteľ a.s. SZP na společnost Veriteľ a.s. převedla přibližně 929 mil. SKK ve formě pojistných pohledávek a úroků (z toho přibližně 343 mil. SKK ve formě úroků). Společnost Veriteľ a.s. zase SZP poskytla protiplnění ve výši 840 mil. SKK (zhruba 28 mil. EUR), a to vyrovnáním dluhu SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného (30).
3.3. DOTACE SZP V ROCE 2006
(39)
V druhé polovině roku 2006 poskytlo ministerstvo zdravotnictví SZP další dotaci s využitím části likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s., jež byla v roce 2006 zrušena. Podle tvrzení stěžovatele dosahovala dotace přibližné výše 7,6 mil. EUR.
(40)
Stěžovatel tvrdí, že uvedená dotace byla poskytnuta s cílem vyrovnat závazky SZP vůči poskytovatelům zdravotní péče z období před rokem 2005, přestože nebylo zřejmé, zda tyto dluhy existovaly i v době poskytnutí dotace.
(41)
Podle slovenských orgánů však finanční prostředky z likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s. nebyly poskytnuty SZP, nýbrž zdravotnickým zařízením, která v té době patřila státu, na vyplacení jejich závazků (tj. příspěvků na zdravotní pojištění jejich zaměstnanců) vůči SZP. Podle slovenských orgánů tedy nešlo o žádnou dotaci, ale spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státu, o neodvedené pojistné za zdravotní pojištění.
3.4. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU VŠZP V ROCE 2010
(42)
Slovenská republika prostřednictvím útvarů ministerstva zdravotnictví k 1. lednu 2010 zvýšila svůj upsaný základní kapitál ve VšZP. Toto zvýšení základního kapitálu představovalo přibližně 65,1 mil. EUR.
(43)
Podle stěžovatele se zdá, že stát takto jednal s cílem překlenout příjmový deficit VšZP, neboť VšZP se nacházela na hranici platební neschopnosti. Stěžovatel rovněž tvrdí, že stát neměl nejmenší naději, že se mu v přiměřeném časovém rámci podaří dosáhnout návratnosti své investice, zejména vzhledem ke skutečnosti, že Slovensko právě zavedlo zákon, jímž se zdravotním pojišťovnám neumožňovalo rozdělovat zisk.
(44)
Podle slovenských orgánů se toto zvýšení základního kapitálu VšZP v roce 2010 uskutečnilo s cílem odstranit vlivy finanční krize a podpořit VšZP v odolávání tlaku, jejž vyvolávalo zvyšování míry zadlužení při rostoucí poptávce po zdravotní péči.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVÁNÍ RIZIK (RES)
(45)
V průběhu předběžného posouzení Komise též zjistila, že financování zdravotních pojišťoven ve Slovenské republice zahrnuje i mechanismus sdružování a úpravy rizik - systém vyrovnávání rizik (RES).
(46)
Systém RES (31) je v plné míře uplatňován na všechny zdravotní pojišťovny, které ve Slovenské republice poskytují povinné zdravotní pojištění. Vzhledem k tomu, že příspěvky na povinné zdravotní pojištění vybírají zdravotní pojišťovny přímo od zaměstnavatelů, samostatně výdělečně činných osob, samoplátců (dobrovolně nezaměstnaných), státu a plátců dividend, je rozdělení příjmů a výdajů mezi zdravotní pojišťovny nerovnoměrné, a to z důvodu odlišné skladby jejich pojištěnců. Ve snaze snížit finanční zátěž zdravotních pojišťoven s rizikovějším pojistným kmenem a snížit potenciál pro výběr rizik jsou příspěvky mezi zdravotní pojišťovny rozdělovány pomocí systému RES, a to na základě výpočtu, jejž stanoví ÚDZS (32). Kritérii, která jsou v rámci systému vyrovnávání rizik uplatňována, jsou věk, pohlaví a od roku 2010 též stav ekonomické aktivity pojištěnce.
(47)
Slovenské orgány nepokládají systém RES za formu státní podpory, ale spíše za záležitost vyrovnávání prostředků v souladu s příslušnými kritérii systému RES pro pojištěnce; jedná se tedy o případ solidarity mezi pojištěnci, a proto nejde o státní podporu.
3.6. PŘEVOD POJISTNÝCH KMENŮ NA POJIŠŤOVNY SZP A VšZP
(48)
Dalším opatřením, na něž byla Komise upozorněna v době, kdy prováděla předběžné posouzení, bylo několik přímých převodů pojistných kmenů. Tyto pojistné kmeny byly převáděny z jiných zdravotních pojišťoven, jež byly postupně rušeny s likvidací, na SZP a VšZP (převeden byl zejména pojistný kmen společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) na VšZP a pojistný kmen společnosti Evropská zdravotná poisťovňa (EZP) na SZP). K těmto převodům docházelo za současné intervence státu.
(49)
Podle pojišťovny Dôvera byly pojistné kmeny EZP převedeny přímo na SZP, přestože na trhu byly další subjekty, které o ně projevily zájem; omezení a podmínky převodu přitom nebyly jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutí ÚDZS převést pojistný kmen pojišťovny EZP na SZP bez protiplnění je v souladu s ustanoveními zákona č. 581/2004 Z. z. a že bylo zachováno právo pojištěnců na výběr zdravotní pojišťovny. Slovenské orgány tvrdí, že zájem o tento pojistný kmen sice projevily i další pojišťovny, avšak za podmínek, které by nepřiměřeně prodloužily postup likvidace. Navíc vzhledem k tomu, že se převod pojistných kmenů podle slovenských orgánů týkal všech pohledávek a všech závazků likvidovaných pojišťoven, nezískaly jím přebírající pojišťovny VšZP a SZP žádnou výhodu.
4. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(51)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o určení hospodářské či nehospodářské povahy dotčené činnosti. Uvedla, že se zřetelem ke specifikům předmětné věci mohly SZP/VšZP, jakož i ostatní společnosti, jež ve Slovenské republice nabízejí zdravotní pojištění v rámci povinného systému, vykonávat od 1. ledna 2005 hospodářskou činnost. Domnívala se, že kombinace hospodářských a nehospodářských znaků systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice vyžadovala, aby byla provedena hloubková analýza jednotlivých prvků a jejich příslušného významu v rámci systému. Cílem této analýzy mělo být určit, zda má být činnost povinného zdravotního pojištění při způsobu její organizace a výkonu ve Slovenské republice považována za činnost hospodářské (od 1. ledna 2005), nebo nehospodářské povahy.
(52)
Komise též uvedla, že bude-li nutno tuto činnost považovat za činnost hospodářské povahy, neměla by k dispozici dostatek informací k určení toho, zda zkoumaná opatření poskytla pojišťovnám SZP a VšZP selektivní výhodu.
(53)
Komise dospěla k závěru, že v tomto stadiu nemůže vyloučit existenci státní podpory, a to při absenci konkrétních argumentů či jasných indikací, pokud jde o jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Komise následně vyjádřila pochybnosti, zda by bylo možno tato opatření považovat za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, pokud dospěje k závěru, že tato opatření lze považovat za státní podporu.
(54)
V této souvislosti Komise uvedla, že konečný závěr týkající se otázky, zda výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice skutečně je činností hospodářské, nebo nehospodářské povahy, zda opatření státu splňují všechny ostatní podmínky k tomu, aby představovala státní podporu, a pokud ano, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, lze vyvodit až v závěrečném rozhodnutí. Toto rozhodnutí může Komise přijmout až po dokončení formálního vyšetřovacího řízení a po shromáždění a důkladném posouzení všech dostupných informací (včetně dalších připomínek členského státu a třetích stran).
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Komisi byly doručeny tyto připomínky zúčastněných třetích stran, jejichž shrnutí je uvedeno dále:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera jako stěžovatel poskytla doplňující informace o systému zdravotního pojištění a doplňující zdůvodnění, a to především s cílem podpořit své tvrzení, že SZP/VšZP jsou podniky, na něž se vztahuje právo hospodářské soutěže, a že měly prospěch z neslučitelné státní podpory.
(57)
Pojišťovna Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurují soukromým zdravotním pojišťovnám, nabízejí tytéž služby a současně se snaží dosahovat zisku; pojišťovna se přitom odvolává na své předcházející dopisy o hospodářské povaze činnosti a na nedávnou judikaturu Soudního dvora (33). V této souvislosti pojišťovna Dôvera tvrdí, že vícero prvků předložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení a poukazujících na nehospodářskou povahu činností SZP/VšZP, neobstojí ve zkoumání. Podle pojišťovny Dôvera se mělo reformou v letech 2004-2005 vytvořit konkurenční tržní prostředí a tato skutečnost byla uznána a potvrzena slovenskou justicí (tj. Ústavním soudem Slovenské republiky), jakož i samotnými slovenskými orgány. Pojišťovna Dôvera v této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že poskytovatelé pojištění soutěží o poskytovatele zdravotní péče prostřednictvím selektivních smluv a jednání o cenách a kvalitě služeb, a poukazuje na marketingové kampaně zdravotních pojišťoven zaměřené na udržení a přilákání klientů. Pojišťovna Dôvera dále odmítá tvrzení o výlučně sociální povaze systému. Poukazuje na možnost poskytovatelů zdravotního pojištění dosahovat zisků a rozdělovat je a na ochotu soukromých investorů investovat do subjektů působících ve slovenském odvětví povinného zdravotního pojištění.
(58)
Odvolávajíce se na své předcházející dopisy zaslané Komisi před vydáním rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera dále tvrdí, že všechna opatření uvedená v daném rozhodnutí by měla být pokládána za neoprávněnou podporu, neboť byly naplněny všechny další prvky čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Podle jejího názoru jednání Slovenské republiky v souvislosti se zvýšením základního kapitálu SZP v roce 2006 a VšZP v roce 2010 nelze považovat za jednání investora v tržním hospodářství. Pojišťovna Dôvera též tvrdí, že Slovenská republika činila mezi SZP/VšZP a soukromými pojišťovnami rozdíly, a to příznivějším zacházením se SZP v rámci oddlužování v letech 2003-2005, jakož i zavedením dvou nových kritérií do systému vyrovnávání rizik v letech 2009 a 2012. Pokud jde o převod pojistných kmenů, zaměřuje se pojišťovna Dôvera ve svých připomínkách na převod pojistného kmene pojišťovny EZP, neboť k předchozímu převodu pojistného kmene na VšZP nemá informace. V této souvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohly Komisi poskytnout chybné informace o příslušném právním rámci týkajícím se tohoto převodu pojistného kmene.
(59)
Pojišťovna Dôvera tvrdí, že slovenské orgány neprokázaly, že poskytování povinného zdravotního pojištění je službou všeobecného zájmu, a tedy zpochybňuje samotný základ analýzy podle judikatury ve věci Altmark (34) a balíčku Komise týkajícího se služeb obecného hospodářského zájmu.
5.2. POJIŠŤOVNA UNION
(60)
Připomínky pojišťovny Union - dalšího soukromého konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutí o zahájení řízení se obecně shodují s připomínkami pojišťovny Dôvera s tím, že podle těchto připomínek jsou pojišťovny SZP a VšZP podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Pojišťovna Union tvrdí, že pět ze šesti opatření popsaných v oddíle 3 tohoto rozhodnutí představuje státní podporu a je neslučitelných s vnitřním trhem. Pokud jde o šesté opatření, tedy systém RES, pojišťovna Union tvrdí, že by mohlo potenciálně splňovat podmínky judikatury ve věci Altmark, pokud jde o kompenzaci za služby ve veřejném zájmu, nebo by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy, což si žádá další posouzení jeho možného diskriminačního přístupu ve prospěch čistého příjemce systému RES, tedy ve prospěch SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od dalších tří třetích stran, tj. organizace HPI, institutu INEKO a sdružení ZZP, značně podporují stanovisko stěžovatele, pojišťovny Dôvera, a pojišťovny Union, podle něhož má předmětná činnost hospodářskou povahu a opatření jsou státní podporou spočívající v poskytnutí selektivní výhody pojišťovně SZP/VšZP. Tyto třetí strany jsou přitom přesvědčeny, že poskytovatelé zdravotního pojištění působí v konkurenčním prostředí (a k přilákání klientů používají různé způsoby), a tvrdí, že stát svým státním zdravotním pojišťovnám poskytl přednostní zacházení.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘEDLOŽENÍ DALŠÍCH INFORMACÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika předložila své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připomínky k vyjádření třetích stran.
(63)
Slovenské orgány ve svých připomínkách poskytly vysvětlení a další argumenty k podpoře svého stanoviska, že na systém povinného zdravotního pojištění se nevztahují pravidla hospodářské soutěže, neboť tento systém nepředstavuje hospodářskou činnost. Tyto orgány tvrdí, že slovenské povinné zdravotní pojištění nelze považovat za hospodářskou činnost v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (35), a to zejména z těchto důvodů:
a)
systém má sociální cíl,
b)
systém je založen na solidaritě, zejména vzhledem k těmto skutečnostem:
i)
povinný vstup do systému pro slovenské rezidenty,
ii)
všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou minimální úroveň plnění,
iii)
příspěvky nesouvisí s plněními pro jednotlivce, neboť jsou pevně stanoveny zákonem (neexistuje hospodářská soutěž v souvislosti s cenami),
iv)
mezi pojištěnci existuje solidarita v souvislosti s rizikem - systém RES a společná tarifikace,
c)
existuje podrobný regulační rámec, na nějž dohlíží stát: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou stanoveny zákonem.
(64)
Slovenská republika vyvrací domněnku, že z důvodu legislativních změn v roce 2005 se slovenský systém zdravotnictví změnil na systém obchodní, a tvrdí, že systém nikdy nepřišel o svou veřejnou, nehospodářskou povahu. Upozorňuje též na skutečnost, že slovenský systém zdravotního pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, a poukazuje na pravomoci členských států podle čl. 168 odst. 7 Smlouvy týkající se organizace a poskytování služeb zdravotní péče.
(65)
Slovenské orgány dále uvádějí, že reformou zdravotního pojištění nebylo veřejné zdravotní pojištění nahrazeno soukromým zdravotním pojištěním a že soukromým poskytovatelům pojištění se neotevřelo krytí žádného rizika týkajícího se zákonného sociálního zabezpečení. Podle Slovenské republiky bylo hlavním cílem reformy odvětví zdravotnictví nastavit přesná pravidla nakládání s finančními prostředky přidělenými na zdravotnictví s tím, že jako vhodný způsob nastavení těchto pravidel se jevila reorganizace všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s jasně vymezenými účetními pravidly, jež měla proběhnout do 30. září 2005. Slovenské orgány se domnívají, že všichni poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice jsou zapojeni do hospodaření s veřejnými finančními prostředky, jež jim byly svěřeny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění.
(66)
Podle slovenských orgánů by skutečnost, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění umožňuje omezený stupeň hospodářské soutěže v oblasti kvality, bylo možno vnímat jako prvek, který podněcuje zdravotní pojišťovny, aby ekonomicky fungovaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu správného fungování systému, ne však jako prvek, jenž by mohl ovlivnit nehospodářskou povahu systému zdravotního pojištění jako celku.
(67)
Slovenské orgány též vysvětlily, že finanční prostředky shromážděné a rozdělované v rámci struktury slovenského systému veřejného zdravotního pojištění prostřednictvím zdravotních pojišťoven představují celkové množství příspěvků veřejného zdravotního pojištění, které jsou podle zákona povinné, a proto jsou součástí veřejných financí Slovenska. Všechny zdravotní pojišťovny jsou proto pověřeny úkolem hospodařit s veřejnými finančními prostředky vybranými od veřejnosti v souladu s příslušnými právními předpisy s cílem použít tyto prostředky na úhradu zdravotní péče.
(68)
Na podporu svého tvrzení slovenské orgány dále připomněly, že i po zrušení zákazu rozdělovat zisk v roce 2011 se pozměňujícím zákonem č. 250/2011 zdravotním pojišťovnám povolilo dosahovat zisku jen za přesně vymezených podmínek, tj.:
a)
zavedení daně ze zisků zdravotních pojišťoven,
b)
povinné použití zisku na tvorbu rezervního fondu nejméně do výše 20 % splaceného základního kapitálu pojišťovny (rezervní fond lze použít jen na úhradu ztráty dané pojišťovny),
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánované zdravotní péče pro pojištěnce zařazené na seznamy čekatelů (v důsledku toho zdravotní pojišťovny nemohou dosahovat zisku na úkor svých klientů tím, že je zařadí na seznamy čekatelů namísto toho, aby rychle uhradily jejich zdravotní péči; uvedená skutečnost je podstatná z hlediska souladu se všeobecně uznávanými účetními zásadami v oblasti zdravotního pojištění).
(69)
V této souvislosti slovenské orgány poskytly vysvětlení, že když VšZP vykázala přebytek, vytvořila fond zdravotní péče na úhradu využívání zdravotní péče a financování mimořádně nákladné zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Mimoto v letech, kdy pojišťovna VšZP vykázala přebytek, byla část z něj přidělena do zákonného rezervního fondu, který byl později použit na snížení akumulovaných ztrát. Podle slovenských orgánů tedy státní zdravotní pojišťovny akcionářům nikdy nevyplatily žádný zisk, jehož dosáhly.
(70)
V této souvislosti Slovenská republika poukazuje i na další omezení zdravotních pojišťoven týkající se skutečnosti, že pojišťovny si mohou půjčovat finanční prostředky jen podle ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlech veřejné správy a na základě předchozího souhlasu ÚDZS.
(71)
K další podpoře svého tvrzení, že se na činnost v oblasti povinného zdravotního pojištění nevztahují pravidla hospodářské soutěže, orgány upozornily i na vyšetřování Protimonopolního úřadu Slovenské republiky z roku 2009. Při tomto vyšetřování se zjistilo, že jsou činnosti zdravotních pojišťoven vykonávány v rámci systému, jenž se vyznačuje vysokou měrou solidarity a v němž je zdravotní péče poskytována bezplatně, a že jsou podstatné prvky těchto činností regulovány státem, takže činnosti, jež zdravotní pojišťovny vykonávají při poskytování veřejného zdravotního pojištění, nelze považovat za hospodářskou činnost podniků, která narušuje hospodářskou soutěž. Proto se podle Protimonopolního úřadu Slovenské republiky slovenský zákon o hospodářské soutěži nevztahuje na činnosti zdravotních pojišťoven vykonávané při poskytování veřejného zdravotního pojištění (36).
(72)
Slovenské orgány též vysvětlily, že v roce 2011 Ústavní soud vyhlásil, že zákaz rozdělování zisku z roku 2007 byl protiústavní, neboť jím byla narušena slovenská ústavní práva v oblasti vlastnictví, avšak nesouhlasil s názorem, že jsou zákonem o zdravotních pojišťovnách omezovány zásady tržního hospodářství. Poukazují dále na skutečnost, že Ústavní soud mimoto v této souvislosti poznamenal, že právní předpisy v oblasti zdravotního pojištění, jimiž je vyloučen nebo významně omezen vliv nástrojů tržního hospodářství, a jimiž je tudíž narušena hospodářská soutěž, jsou z hlediska ústavy přijatelné.
(73)
Kromě tvrzení, že činnost povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nespadá do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže, slovenské orgány tvrdí, že opatření nesplňují další kritéria státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti tvrdí, že kapitálové injekce z let 2006 a 2009 nepředstavovaly podporu, neboť při nich byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství. Dále odmítají tvrzení, že došlo k neopodstatněnému diskriminačnímu zacházení v rámci oddlužování ze strany společnosti Veriteľ a. s., a trvají na tom, že VšZP nebyla v roce 2006 udělena žádná dotace a že při této operaci šlo spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státem. Slovenské orgány poskytly další podrobnosti o převodech pojistného kmene DZP na VšZP a pojistného kmene EZP na SZP a tvrdí, že ani tyto převody neposkytly SZP/VšZP selektivní výhodu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Poskytly i další informace o systému RES, vysvětlily zejména způsob, jakým se v letech 2006 až 2012 (měsíčně a ročně) rozdělovaly příspěvky, a tvrdily, že ani toto opatření nepředstavuje státní podporu, neboť jsou jeho prostřednictvím vyrovnávána rizika, jež jsou součástí systému z důvodu existence jednotných sazeb příspěvků pro všechny skupiny pojištěnců s různým stupněm rizika.
(74)
Slovenské orgány věnovaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obhajobě svého stanoviska, že SZP/VšZP z důvodu neexistence hospodářské činnosti nepředstavují podniky a že předmětná opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, že neposkytla SZP/VšZP výhodu, a že tedy nepředstavují podporu. Nepovažovaly tudíž za potřebné předkládat argumenty týkající se slučitelnosti údajných opatření podpory.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(75)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se stanoví: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, […].“
(76)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se pravidla státní podpory stanovená ve SFEU uplatní pouze v případě, je-li příjemcem podpory „podnik“. V judikatuře Soudního dvora Evropské unie se podnik pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy vymezuje jako jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení či způsobu jeho financování (37). Označení konkrétního subjektu za podnik tedy závisí plně na tom, má-li jeho činnost povahu hospodářskou, nebo nehospodářskou.
(77)
Jak bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, otázka, zdali opatření přijatá ve prospěch SZP/VšZP představují státní podporu, tedy závisí v prvé řadě na tom, zda a do jaké míry SZP/VšZP při působení v rámci systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice jednají jako podniky, neboť by mohly být považovány za subjekty uskutečňující hospodářskou činnost, jak je vymezeno v judikatuře.
(78)
Podle Soudního dvora Evropské unie je za hospodářskou činnost považována činnost spočívající v nabízení výrobků a/nebo služeb na daném trhu (38). Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může v této souvislosti záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném členském státě (39). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá činnost vykonávána v tržním prostředí. Hospodářská povaha služeb stejného druhu se proto může v jednotlivých členských státech lišit. S ohledem na politickou volbu či hospodářský vývoj se kromě toho může označení dané služby časem změnit. Činnost, která dnes tržní činnost nepředstavuje, se jí v budoucnu může stát, a naopak (40).
(79)
Pokud jde o poskytování zdravotní péče, zařazení systémů zdravotní péče mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost závisí na politických a hospodářských specifikách a na jejich konkrétní podobě a struktuře v dotčeném členském státě. Judikatura Soudního dvora Evropské unie v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a systémy hospodářskými (41).
(80)
K určení toho, zda je systém sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a tudíž nezahrnuje hospodářskou činnost, používá judikatura Soudního dvora Evropské unie soubor kritérií. V této souvislosti může být relevantní vícero faktorů: i) zda je účast v systému povinná (42); ii) zda má systém výhradně sociální účel (43); iii) zda je systém neziskový (44); iv) zda jsou plnění nezávislá na odvedených příspěvcích (45); v) zda výše plnění není nutně úměrná výši příjmů pojištěnců (46) a vi) zda na systém dohlíží stát (47).
(81)
Na rozdíl od systémů založených na solidaritě se systémy hospodářské obvykle vyznačují: i) nepovinným členstvím (48); ii) uplatňováním zásady kapitalizace, tj. závislostí nároků na odvedených příspěvcích a finančních výsledcích systému (49); iii) orientací na dosahování zisku (50) a iv) poskytováním doplňkového plnění v porovnání se základním systémem (51).
(82)
V případě určitých systémů dochází ke kombinaci prvků obou kategorií (systému založeného na solidaritě a systému hospodářského) (52), takže aby bylo možné určit, zda má konkrétní systém hospodářskou, anebo nehospodářskou povahu, musí Komise v rámci daného systému ověřit přítomnost každého z jednotlivých prvků uvedených ve dvou předchozích bodech odůvodnění a musí posoudit význam těchto prvků (53).
(83)
Konečné určení toho, zda je poskytování služeb povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nehospodářskou, nebo hospodářskou činností, tedy bude záviset na důkladné analýze konkrétního způsobu organizace a výkonu této činnosti v daném členském státě, a bude tudíž pro systém povinného zdravotního pojištění v dotčeném členském státě specifické. K této obecné skutečnosti bude Komise přihlížet při posuzování toho, zda sporná opatření údajně poskytnutá SZP/VšZP představují státní podporu jakožto opatření poskytnutá „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(84)
Několik prvků týkajících se převážně fungování tohoto systému a skutečnost, že ústředním prvkem systému je zásada solidarity, poukazují na nehospodářskou povahu slovenského systému zdravotního pojištění, zejména pokud jde o jeho sociální znaky a cíle.
(85)
Za prvé, účast v programu veřejného zdravotního pojištění je ze zákona povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky a služby zdravotní péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvede. Pojištěnec má právo si svobodně vybrat kteroukoli zdravotní pojišťovnu a na základě povinnosti umožnit svobodný vstup ho zdravotní pojišťovna, kterou si vybral, nesmí odmítnout pojistit z důvodu jeho věku, zdravotního stavu či rizika onemocnění (54).
(86)
Za druhé, povinné zdravotní pojištění na Slovensku je založeno na příspěvcích, které jsou pevně stanoveny zákonem ve výši úměrné příjmu pojištěnce a které se nezakládají na rozsahu pojištěného rizika (věk, zdravotní stav, rizika onemocnění pojištěnce). Mezi výší příspěvků odvedených jednotlivcem do systému a výší jím pobíraného plnění ze systému navíc neexistuje přímá souvislost. Z tohoto důvodu nemají pojišťovny možnost ovlivnit ani výši příspěvků, ani minimální úroveň krytí, na niž mají pojištěnci nárok, neboť tyto parametry stanoví vnitrostátní právní předpisy.
(87)
Za třetí, všichni pojištěnci mají zákonem zaručenu stejnou základní úroveň plnění, která je ve skutečnosti velmi vysoká, neboť pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky. To znamená, že prostřednictvím systému povinného zdravotního pojištění je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče (55). Prostřednictvím systému RES je ve Slovenské republice zaručeno sdílení pojistných rizik, čímž je solidarita ještě více posílena. Slovenský systém navíc stanoví zásadu společné tarifikace, takže pojišťovatelé nemohou stanovovat různou výši pojistného v závislosti na pojistném riziku. Současně jsou prostřednictvím vyrovnávání rizik částečně kompenzováni ti pojišťovatelé, kteří mají v pojistném kmeni rizikovější demografický profil. K této kompenzaci dochází přerozdělováním prostředků od pojišťovatelů, kteří hradí méně, než činí průměrná výše plnění, ve prospěch pojišťovatelů, kteří svým pojištěncům hradí více, než činí tato průměrná výše (56).
(88)
Kromě uvedeného sociálního a solidárního charakteru Komise připomíná, že organizace a výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice probíhají v souladu se silným regulačním rámcem: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou určeny v zákonech, jimiž jsou stanoveny podrobné podmínky, a zdravotní pojišťovny působí pod přísným dohledem státu (57).
(89)
Na základě této charakteristiky dospěla Komise k závěru, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění nemá hospodářskou povahu, a že SZP/VšZP tudíž nelze pokládat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (58).
(90)
Komise uznává, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotního pojištění by mohly naznačovat hospodářskou povahu činností vykonávaných v jeho rámci: i) přítomnost několika (veřejných a soukromých) poskytovatelů pojištění v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice; ii) určitý stupeň hospodářské soutěže mezi těmito poskytovateli zdravotního pojištění, kteří iii) vykonávají činnost orientovanou na dosahování zisku, a iv) skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky označil tuto činnost za otevřenou hospodářské soutěži. Komise se však domnívá, že přítomnost těchto znaků nezpochybňuje její závěr, že povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice představuje nehospodářskou činnost.
(91)
Za prvé, Komise konstatuje, že existence několika (veřejných a soukromých) subjektů působících v odvětví povinného zdravotního pojištění sama o sobě nepoukazuje na hospodářskou povahu jejich činností v systému, v němž - jako bylo vysvětleno v 85. až 87. bodě odůvodnění - převládají sociální znaky a cíle systému, v němž ústředním prvkem fungování systému je zásada solidarity a v němž je státní dohled nad tímto systémem přísný. Takovýto výklad by přisoudil nepřiměřený význam spíše organizačním opatřením, která si vybral členský stát při řízení části svého systému sociálního zabezpečení, nežli podstatě daného systému (59).
(92)
Za druhé, z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že ani existence prostoru pro hospodářskou soutěž v systému zdravotního pojištění, ani skutečně fungující hospodářská soutěž, i kdyby její existence byla záměrem zákonodárce a i kdyby ji potvrdily soudy, nemusí nutně poukazovat na hospodářskou povahu dotčené činnosti. Soudní dvůr Evropské unie objasnil, že pro určení toho, zda povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotního pojištění - který podobně jako slovenský systém poskytuje určitý prostor pro hospodářskou soutěž - je hospodářská, nebo nehospodářská, jsou rozhodujícími prvky: povaha a úroveň této hospodářské soutěže, okolnosti, za nichž se tato hospodářská soutěž uskutečňuje, a přítomnost a význam dalších důležitých faktorů (60). V tomto případě není dovolen onen druh hospodářské soutěže, který je pro spotřebitele nejzajímavější, totiž cenová soutěž v oblasti výše příspěvků, neboť poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice nemohou měnit výši těchto příspěvků, která je pevně stanovena zákonem. Prostor pro soutěž v oblasti kvality je navíc poměrně omezený, neboť ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění se počítá s velmi širokým spektrem zákonných plnění, která jsou stejná pro všechny pojištěnce, v důsledku čehož zůstává jen malý prostor pro poskytovatele pojištění, v němž mohou soutěžit o klienty na základě nabídky doplňkových (bezplatných) plnění. Poskytovatelé zdravotního pojištění si navzájem nekonkurují, neboť nemají žádnou možnost ovlivňovat ani tato zákonná plnění, ani poskytování povinných zákonných plnění v souvislosti se zdravotní péčí, které je jejich hlavní funkcí.
(93)
Za třetí, Komise se domnívá, že nehospodářskou povahu činnosti povinného zdravotního pojištění neovlivňuje skutečnost, že si zdravotní pojišťovny konkurují v oblasti kvality a v oblasti efektivního obstarávání nákupem kvalitních služeb zdravotní péče a souvisejících služeb od poskytovatelů za konkurenční ceny. Zdravotní pojišťovny tak prostřednictvím činnosti, kterou lze oddělit od jejich smluv s pojištěnci v rámci povinného zdravotního pojištění, obstarávají vstupy nutné k tomu, aby mohly plnit svou úlohu v tomto systému. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že má-li systém povinného zdravotního pojištění s ohledem na své základní znaky nehospodářskou povahu, pak má nehospodářskou povahu rovněž obstarávání vstupů potřebných k fungování tohoto systému (61).
(94)
Za čtvrté, skutečnost, že podle právních předpisů v oblasti povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je poskytovatelům zdravotního pojištění umožněno dosahovat zisků a rozdělovat jejich část svým akcionářům, nemění nehospodářskou povahu jejich činností, neboť je vykonávají v systému, v němž je výrazná přítomnost všech uvedených znaků naznačujících nehospodářskou povahu činností. Skutečnost, že poskytovatelé zdravotního pojištění mohou dosahovat zisků a část z nich rozdělovat, nemůže sama o sobě zvrátit převahu sociálních znaků a cílů systému, změnit jeho ústřední úlohu, kterou je zásada solidarity, ani se dotknout striktní míry regulace a dohledu státu, za nichž funguje. Komise v souvislosti s touto státní regulací připomíná, že je možnost dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat omezena, mj. zákonnými povinnostmi, které pojišťovnám ve Slovenské republice ukládá stát a jejichž účelem je zabezpečit životaschopnost a kontinuitu povinného zdravotního pojištění se všemi jeho převládajícími sociálními a solidárními cíli (62). Svoboda dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat je tedy v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice podstatně omezenější než v běžných obchodních odvětvích a je podřízena dosažení sociálních a solidárních cílů.
(95)
S ohledem na omezenou hospodářskou soutěž, jež byla do systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zavedena (v podobě omezené hospodářské soutěže v oblasti kvality s tím, že neprobíhá žádná cenová soutěž), a s ohledem na omezený způsob dosahování a používaní zisků nepředstavují prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, zpochybnění převládajících sociálních, solidárních a regulačních znaků, které svědčí o nehospodářské povaze činností vykonávaných v rámci tohoto systému ze strany zdravotních pojišťoven. Prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, by měly být považovány spíše za prvky určené ke sledování hlavního cíle, jímž je motivovat pojišťovny k tomu, aby svou činnost vykonávaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu řádného fungování daného systému sociálního zabezpečení, tedy za prvky, jež takto zabezpečují dosažení sociálních a solidárních cílů systému (63).
(96)
Skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky (při posuzování možného porušení práva podnikat, jež zaručuje Ústava Slovenské republiky) označil slovenský systém povinného zdravotního pojištění za oblast „zahrnutou do sféry hospodářské soutěže“, podle názoru Komise neznamená, že jsou v tomto systému vykonávány činnosti hospodářské povahy ve smyslu pravidel státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky byl totiž v uvedeném případě požádán, aby přezkoumal, zda byl legislativní zákaz rozdělování zisku zdravotních pojišťoven z roku 2007 v souladu s Ústavou Slovenské republiky (porušení vlastnického práva, práva na ochranu majetku a práva podnikat) a zda byl slučitelný s články 18, 49, 54 a 63 Smlouvy, a to bez přihlédnutí k právním předpisům EÚ o hospodářské soutěži a k pravidlům státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky rozhodl, že tento zákaz porušuje Ústavu Slovenské republiky, a proto neexistoval důvod diskutovat o podstatných prvcích pravidel vnitřního trhu EU nebo rozhodnout, zda byla tato pravidla porušena.
(97)
S ohledem na uvedené skutečnosti, na zvláštnosti předmětného případu a na přítomnost a význam důležitých ukazatelů nelze činnost povinného zdravotního pojištění organizovanou a vykonávanou ve Slovenské republice považovat za hospodářskou činnost.
(98)
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že SZP/VšZP jakožto příjemce sporných opatření nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a že tedy tato opatření nemají za následek poskytnutí státní podpory ve smyslu uvedeného ustanovení.
(99)
Není tedy dána potřeba zkoumat další podmínky týkající se existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ani posuzovat slučitelnost sporných opatření.
8. ZÁVĚR
(100)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že sporná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, jež Slovenská republika poskytla společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (SZP) a/nebo společnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (VšZP), nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK, jež bylo provedeno v období mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006;
b)
splacení dluhu SZP, jež v letech 2003 až 2006 provedla společnost Veriteľ a.s.;
c)
dotace poskytnutá SZP ministerstvem zdravotnictví v roce 2006;
d)
zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR k 1. lednu 2010;
e)
systém vyrovnávání rizik zřízený na základě části 3 zákona č. 580/2004 z. z.; a
f)
převod pojistných kmenů zrušených zdravotních pojišťoven, zejména pojistného kmene společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa na VšZP a pojistného kmene společnosti Evropská zdravotná poisťovňa, na SZP.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 15. října 2014