ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 26. ledna 2011
o režimech podpory C 50/07 (ex N 894/06), které hodlá Francie zavést pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti a kolektivních smluv o doplňkovém pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě
(oznámeno pod číslem K(2011) 267)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/319/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedeným článkem (2),
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 28. prosince 2006 oznámila Francie Komisi režimy podpory pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, uvedené v návrhu opravného finančního zákona na rok 2006. Ustanovení těchto režimů převzal článek 88 zákona č. 2006-1771 ze dne 30. prosince 2006 o opravném finančním zákoně na rok 2006 (3). Francie sdělila Komisi doplňující informace v dopisech ze dne 26. února, 11. května a 18. září 2007.
(2)
Dopisem ze dne 13. listopadu 2007 informovala Komise Francii o svém rozhodnutí zahájit ve věci této podpory formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (SFEU).
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily připomínky k dotčeným režimům podpory.
(4)
Francie předala své připomínky k rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení dopisem ze dne 21. prosince 2007.
(5)
Komise v této věci obdržela připomínky od několika zúčastněných stran. Předala je Francii a umožnila jí komentovat je, její poznámky obdržela v dopise ze dne 8. května 2008.
(6)
Francie předala Komisi doplňující informace v dopise ze dne 31. října 2008.
(7)
Některé zúčastněné strany předaly Komisi doplňující informace v průběhu měsíce února 2009.
(8)
V závěru setkání útvarů Komise s francouzskými orgány dne 2. června 2009 se francouzské orgány zavázaly, že posoudí možnost provedení určitých změn oznámených režimů a co nejdříve seznámí útvary Komise se svou analýzou.
(9)
Komise dopisem ze dne 22. září 2009 stanovila Francii lhůtu pro předání analýzy na 20 pracovních dnů.
(10)
Francouzské orgány dopisem ze dne 3. listopadu 2009 požádaly o přerušení formálního vyšetřovacího řízení až do dne 1. dubna 2010.
(11)
Komise dne 17. listopadu 2009 vyslovila souhlas s přerušením formálního vyšetřovacího řízení do 1. dubna 2010 podle kodexu osvědčených postupů pro provádění řízení ve věcech kontroly státní podpory (5), aby Francii umožnila upravit návrh zákona a přikročit k nezbytným konzultacím.
(12)
Francouzské orgány informovaly Komisi dopisem ze dne 26. dubna 2010, že případný změněný návrh režimu obdrží dne 17. května 2010.
(13)
Francouzské orgány předaly Komisi informace dopisem ze dne 27. května 2010, aniž však zamýšlely do oznámených režimů vnést změny.
II. PODROBNÝ POPIS PODPORY
(14)
Předmětem rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování byly dva oddělené daňové režimy:
(15)
Prvním oznámeným opatřením je režim osvobození od daně z příjmu právnických osob uvedený v článku 207-2 všeobecného daňového zákoníku (dále jen „CGI“) a od ekonomické teritoriální kvóty (6) (článek 1461-1 CGI) z důvodu správy určitých smluv o zdravotním pojištění, takzvaně „založených na zásadách solidarity a odpovědnosti“. Tato osvobození budou ku prospěchu všem subjektům nabízejícím tyto smlouvy: vzájemné pojišťovny a spolky řídící se zákonem o vzájemném pojištění, fondy sociálního zabezpečení řídící se hlavou III knihy IX zákona o sociálním zabezpečení nebo knihou VII zemědělského zákoníku, jakož i všechny pojišťovny řídící se zákonem o pojišťovnictví.
(16)
Hlavním cílem tohoto opatření je rozšířit pomocí rozvoje tohoto typu smluv doplňkové zdravotní pojištění francouzského obyvatelstva. Z toho důvodu bude opatření doplňkem režimu osvobození od daně z úmluv o pojištění, které se vztahuje na stejný typ smluv a které Komise schválila rozhodnutími ze dne 2. června 2004 (7) a 29. října 2010 (8).
(17)
Smlouvy o zdravotním pojištění, na něž se tento režim osvobození vztahuje, byly ve Francii zavedeny v roce 2001 (9). Jedná se na jedné straně o smlouvy o kolektivních transakcích s povinnou účastí, na druhé straně o smlouvy o individuálních i kolektivních transakcích s dobrovolnou účastí.
(18)
Aby tyto smlouvy byly způsobilé, musí konkrétně splnit následující podmínky:
-
pojišťující subjekt nebude k účasti na dobrovolných smlouvách vyžadovat žádnou lékařskou zprávu o pojištěnci,
-
výše příspěvků nebo pojistného nebude stanovena podle zdravotního stavu pojištěnce,
-
poskytnuté záruky musí povinně krýt výkony spojené s prevencí a prohlídkami u ošetřujícího lékaře, jakož i s jeho recepty,
-
poskytnuté záruky nemohou krýt podíl na nákladech na lékařské ošetření, které by pojištěnec předkládal buď z důvodu překročení sazby honorářů za určité úkony nebo prohlídky, nebo kvůli tomu, že nebyl určen ošetřující lékař.
(19)
Aby pojišťující subjekty mohly využívat preferenčního režimu, musí kromě toho dodržovat prahové hodnoty týkající se počtu smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti v celkovém portfoliu smluv o zdravotním pojištění. Tyto prahové hodnoty se mění v závislosti na povaze smluv:
-
smlouvy týkající se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí:
Jejich podíl musí činit 150 000 osob nebo minimální podíl (stanovený vyhláškou) 80 % až 90 % všech upisovatelů a účastníků smluv týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (10).
-
smlouvy týkající se kolektivních transakcí s povinnou účastí:
Jejich podíl musí činit 120 000 osob nebo minimální podíl (stanovený vyhláškou) 90 % až 95 % všech upisovatelů a účastníků smluv týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s povinnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (11).
(20)
Nakonec musí příjemci rovněž splnit nejméně jednu z následujících podmínek:
-
zavést úpravu tarifů nebo převzetí příspěvků v závislosti na sociální situaci upisovatelů a účastníků,
-
účastníci a upisovatelé, kteří využívají pomoci při uzavírání doplňkového zdravotního pojištění (12), tvoří nejméně 3 % až 6 % účastníků nebo upisovatelů smluv o zdravotním pojištění týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (13),
-
osoby ve věku nejméně 65 let tvoří nejméně 15 % až 20 % účastníků nebo upisovatelů smluv o zdravotním pojištění uzavřených u pojišťujícího subjektu (14),
-
osoby mladší 25 let tvoří nejméně 28 % až 35 % příjemců smluv o zdravotním pojištění uzavřených u pojišťujícího subjektu (15).
(21)
Tato poslední kritéria podle francouzských orgánů ukládají sdružení tarifů nebo generací a dosažení minimálního stupně účinné solidarity. Mají podpořit nabídku smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti a pojištění veškerého obyvatelstva, zejména přistoupením významného podílů mladých lidí nebo seniorů, což jsou dvě kategorie, které nejobtížněji uzavírají zdravotní pojištění (doplňkové) z důvodu nízkých příjmů (mladí lidé) nebo možných nákladů (senioři).
(22)
Mechanismus kromě toho ukládá, aby byla tato kritéria posuzována na úrovni skupin s ohledem na jejich činnosti zdanitelné ve Francii. Cílem tohoto ustanovení je zabránit obcházení mechanismu nebo spojením vedoucím k soustředění tohoto typu rizik do několika struktur ad hoc v rozporu s cílem vzájemnosti.
(23)
Podle francouzských orgánů je cílem všech těchto podmínek podnítit pojišťovací subjekty k rozšíření nabídky těchto smluv, k účasti na vytvoření všeobecného základního a doplňkového zdravotního pojištění a k nabídce doplňkového zdravotního pojištění všeho obyvatelstva za kontrolovaných tarifních podmínek. Cílovou skupinou jsou zejména osoby, jejichž zdravotní stav nebo finanční možnosti jim nedovolují pojistit se individuálně.
(24)
Nabytí účinnosti tohoto mechanismu, původně stanovené na 1. ledna 2008, pokud jde o osvobození právnických osob od daně, a finanční rok 2010, pokud jde o osvobození od ekonomické teritoriální kvóty, bylo odloženo na 1. ledna 2012, respektive na finanční rok 2013, v očekávání schválení dotyčných režimů ze strany Komise.
(25)
Tento druhý daňový mechanismus má umožnit pojišťujícím subjektům, aby využily daňového odpočtu ze subvencí vyrovnávacích rezerv týkajících se některých kolektivních smluv o doplňkovém pojištění (článek 39d GD CGI) nad to, co u takových rezerv umožňuje režim obecného práva (článek 39d GB).
(26)
Vytvoření vyrovnávací technické rezervy (16) předepisují účetní a finanční předpisy pro pojišťující subjekty. Článek 30 směrnice Rady 91/674/EHS ze dne 19. prosince 1991 o ročních účetních závěrkách a konsolidovaných účetních závěrkách pojišťoven (17) definuje vyrovnávací rezervu následovně: „Vyrovnávací rezerva zahrnuje veškeré částky odložené v souladu s právními nebo správními předpisy pro vyrovnání kolísání ukazatelů ztrát v příštích letech anebo pro pokrytí zvláštních rizik.“
(27)
V daném případě je vyrovnávací rezerva určena na vyrovnání kolísání u škod týkajících se kolektivních transakcí pojištění proti úmrtí nebo úrazu (zdravotní postižení a invalidita). Tato kolísání výsledků (mezi finančními obdobími) jsou spojena s faktickým plněním záruk podle uzavřených pojistných smluv ve srovnání s předpoklady zavedení povinností záruk, které byly vzaty v úvahu při sestavování sazeb pojistného. Rezerva umožňuje srovnání technických výsledků spojených s dotyčnými transakcemi za účelem vyrovnání značného kolísání škod, k nimž by mohlo později dojít.
(28)
Podle francouzských orgánů se nová vyrovnávací rezerva podle článku 39d GD podílí na obecném cíli rozšíření a zkvalitnění nabídky záruk ze sociálního zabezpečení ze strany pojišťujících subjektů v rámci takzvaného „určovacího“ řízení. To se vztahuje na doplňkové kolektivní záruky vyplývající z úmluv nebo oborových či mezioborových kolektivních dohod nebo z rozhodnutí zaměstnavatele, v jejichž rámci určují pojišťující subjekt sociální partneři („určovací řízení“). Toto určení má pro určený subjekt za následek povinnost dodržovat smluvní podmínky dohodnuté sociálními partnery (18) (včetně doložek ohledně upravování tarifů). Určení se provádí na období nejdéle pěti let, na jehož konci musí být pojišťující subjekt povinně opět posouzen. Smlouvy s určovací doložkou, uplatňované na úrovni skupiny profesních oborů po dohodě sociálních partnerů, jsou vždy předmětem rozhodnutí o rozsahu ministra odpovědného za sociální zabezpečení. Následně se plně vztahují na všechny zaměstnance a bývalé zaměstnance v oboru, jakož i na jejich právní nástupce (bez ohledu na jejich zdravotní stav a věk), a jejich zaměstnavatelé jsou povinni na ně přistoupit a spojit se s určeným subjektem (19).
(29)
Podle francouzských orgánů umožňuje určení dotčenému určenému subjektu dosáhnout výhodnějšího poměru příspěvek/záruka a všem zaměstnancům hospodářského odvětví získat stejné záruky bez ohledu na velikost podniku, v němž jsou zaměstnáni. Předpokládá rovněž pravidelné přezkoumání organizačních podmínek vzájemnosti rizik a určení zvažovaného subjektu.
(30)
Toto opatření rovněž umožní zlepšit kontrolu tarifů a kvalitu výkonů ve prospěch individuálního spotřebitele v případě závažných událostí, například invalidity, zdravotního postižení nebo úmrtí se závažnými sociálními nebo finančními důsledky pro pojištěnce nebo jeho rodinu (dodatečné výdaje, ztráta příjmů, sociální vyloučení atd.).
(31)
Mechanismus rezervy na záruky v případě úmrtí, invalidity a zdravotního postižení, dohodnuté v rámci určovacího řízení, má konkrétněji určeným pojišťujícím subjektům umožnit:
-
převzetí deficitních rozdílů oproti původně předpokládanému průměru u tohoto typu smluv, které by mohly vzniknout z nepředvídaných výkyvů škod (částek a množství) nebo z vývoje rizika (změny údajů, podle nichž byla nastavena původní tarifikace),
-
zvýšení vlastního kapitálu a míry solventnosti subjektů, které tyto transakce nabízejí, díky vytvoření zvláštní rezervy.
(32)
V praxi je roční subvence na tvorbu rezervy uznávána pro odečtení dotyčných transakcí do výše technického zisku (20). Celková výše rezervy nesmí přesáhnout 130 % celkové výše příspěvků spojených se souhrnem těchto transakcí provedených v průběhu finančního období. Rezerva je určena k vyrovnání ztrátových technických výsledků za finanční období podle chronologického pořadí ročních subvencí.
(33)
Roční subvence, které zůstaly nevyužity po dobu deseti let, budou převedeny do zvláštní nezdaněné rezervy. Výše této zvláštní rezervy nesmí přesáhnout 70 % celkové výše příspěvků spojených se souhrnem dotyčných transakcí provedených v průběhu finančního období. Přebytek těchto subvencí bude po uplynutí 10 let od jejich zaúčtování převeden do zdanitelného zisku.
(34)
V režimu obecného práva mohou pojišťovny a zajišťovny (článek 39d GB) v současnosti vytvářet nezdanitelné vyrovnávací rezervy spojené s transakcemi skupinového pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení nebo invaliditě do následující výše:
-
roční subvence rezervy je omezena na 75 % technického zisku z dotyčných smluv,
-
celková výše rezervy nesmí přesáhnout podíl 23 % až 100 % výše příspěvků spojených s dotyčnými smlouvami a získaných v průběhu finančního roku v závislosti na počtu pojištěnců.
Každá rezerva je určena k vyrovnání ztrátových technických výsledků za finanční období podle chronologického pořadí ročních subvencí. Subvence, které nemohly být využity ve lhůtě 10 let, budou převedeny do zdanitelného zisku.
III. DŮVODY, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(35)
Komise v rozhodnutí ze dne 13. listopadu 2007 o zahájení formálního vyšetřování vyjádřila pochybnosti ohledně použití čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, jestliže se týká obou dotyčných daňových opatření (21).
(36)
Co se týče prvního opatření (osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty z důvodu správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), Komise usoudila, že Francie neprokázala, že výhody se v plném rozsahu převedou přímo na spotřebitele.
(37)
Komise si také položila otázku, zda je splněna podmínka zákazu diskriminace na základě původu výrobku z důvodu existence prahových hodnot počtu (120 000/150 000 smluv) nebo podílu (podíl 80/90 %) smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti v portfoliu pojistných smluv o zdravotním pojištění dotyčných pojišťujících subjektů.
(38)
Pokud jde o druhé opatření (daňový odpočet subvencí vyrovnávacích rezerv), Komise má za to, že žádná ze tří prováděcích podmínek čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU zřejmě nebyla splněna.
(39)
Za prvé, sociální povaha opatření se nejeví Komisi jako zcela prokázaná, pokud se posuzuje v okamžiku podepsání pojistné smlouvy, tedy před tím, než nastanou uvedené závažné události.
(40)
Za druhé, převod podpory na spotřebitele/pojištěnce v plném rozsahu se tedy ještě více než v případě předchozího opatření jeví jako hypotetický a nahodilý. Mimoto z převodu výhody zřejmě mohou těžit rovněž zaměstnavatelé, pokud se rovněž podílejí na financování smlouvy.
(41)
Za třetí, vysoký stupeň soustředění trhu s určovacími smlouvami do rukou fondů sociálního zabezpečení by se v současném kontextu zřejmě mohl projevit ve faktické diskriminaci ve prospěch těchto institucí.
IV. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(42)
Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení zaslaly poznámky Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), jakož i neznámý subjekt.
(43)
Většina zúčastněných stran hodnotí obě dotyčná opatření kladně a svými poznámkami se z velké části přidávají k argumentům francouzských orgánů. Zdůrazňují existenci silné konkurence na trhu doplňkového zdravotního pojištění, jakož i vynikající likviditu trhu. Zdůrazňují rovněž, že pojištění, jichž se obě opatření týkají, zmírňují nedostatky sociálního zabezpečení. Francouzské orgány tím, že vytvářejí daňové pobídky snadno dostupné všem účastníkům doplňkového zdravotního pojištění, vytvářejí podmínky pro přeměnu segmentu a priori nezajímavých osob co do rizikového profilu nebo solventnosti na nově ekonomicky lákavý segment.
(44)
Co se týče prvního opatření (osvobození u smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), FFSA se nicméně obává příliš vysokých prahových hodnot, které by představovaly zjevnou výhodu pro účastníky již rozsáhle působící na trhu. Ačkoli FFSA chápe zásadu prahové hodnoty za účelem zamezení příliš složitým a těžko zvládnutelným situacím, domnívá se, že je nezbytné, aby tato hodnota svou výší netvořila překážku poskytnutí podpory. Domnívá se rovněž, že kritéria spojená se strukturou pojištěného obyvatelstva (procento mladších 25 let, důchodců atd.) vedou k selekci příjemců podpory bez reálného odůvodnění s ohledem na vyhlášený cíl. Tato kritéria by zvýhodňovala homogenní vzájemné pojišťovny, přístupné na základě kritérií statutu nebo povolání, na úkor vzájemných pojišťoven otevřených celé veřejnosti. Tato kritéria by rovněž vytvářela potencionální rozdíl v jednání s pojištěnci.
(45)
CTIP upřesňuje, že mají-li být služby nabízené pojišťujícími subjekty kvalitní, vyžadují značné investice, které bude nutno amortizovat přes dostatečně početné skupiny pojištěnců. Tento cíl vysvětluje prahové hodnoty.
(46)
CTIP rovněž poukazuje na povinnost pojišťoven v Evropské unii vytvářet určitou míru solventnosti. Jestliže by veškeré technické zisky měly plynout pojištěncům, solventnost by nebyla dostatečná. Bylo by tudíž normální, aby alespoň část výhody sloužila ke krytí úplného nebo částečného každoročního zvýšení požadavku na solventnost.
(47)
CTIP kromě toho upřesňuje, že podle judikatury Soudního dvora nespadají profesní smluvní režimy z důvodu své povahy a předmětu pod ustanovení práva Evropské unie o hospodářské soutěži (22). Na takové režimy se dále nemohou vztahovat obchodní daně, neboť se jedná o pojištění zmírňující nedostatky sociálního zabezpečení a zakládající se na úmluvách a kolektivních smlouvách.
(48)
FNMF se rovněž dovolává slučitelnosti prvního opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Na jedné straně je podpora určena na usnadnění rozvoje doplňkového zdravotního pojištění dodržujícího zásadu solidarity a odpovědnosti za podmínek, které nenarušují podmínky obchodu v míře odporující společnému zájmu. Opatření má čelit selhání trhu, které směřuje k segmentaci obyvatelstva, neboť trh nedokáže účinně zajistit celkové dobré podmínky nevýnosnému obyvatelstvu. Na druhé straně bude podpora nezbytná a přiměřená, neboť dříve zavedené mechanismy neumožnily dosáhnout sledovaného cíle.
(49)
Neznámý subjekt zdůrazňuje nedostatek poznatků a statistických údajů francouzského státu o hospodářské a finanční situaci podniků působících na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním. To znemožňuje jakoukoli objektivní analýzu situace.
(50)
Tentýž neznámý subjekt rovněž poukazuje na vývoj ziskových marží, jichž dosáhly podniky v tomto odvětví mezi roky 2001 a 2007. Zatímco obrat dotyčných podniků se za uvedené období zvýšil o 50 %, výdaje za výkony týchž pojišťoven se zvýšily pouze o 35 %. Hrubé provozní marže se tedy v průběhu šesti let dále zvýšily o 15 %.
(51)
Pokud jde o druhé opatření (vyrovnávací rezerva), FFSA zastává názor, že nic neodůvodňuje výhodnější daňový režim pro smlouvy s určovací doložkou než pro skupinové podnikové smlouvy kryjící stejná rizika. Logika tvorby rezervy, jakož i rizika, jsou stejné při širší vzájemnosti, která omezuje jejich působení v případě smluv s určovací doložkou. Opatření je kromě toho fakticky určeno fondům sociálního zabezpečení. Ačkoli volba pojišťujícího subjektu sociálními partnery je z právnického hlediska otevřená, téměř všechny smlouvy tohoto typu určují v praxi fond sociálního zabezpečení zřízený z podnětu sociálních partnerů.
(52)
CTIP soudí, že je normální, když sociální partneři přednostně volí zřízení fondu sociálního zabezpečení, který mohou následně spravovat.
(53)
CTIP kromě toho připomíná omezení, jimž by byly pojišťující subjekty vystaveny v případě určení:
-
striktní dodržování ustanovení dohody nebo kolektivní smlouvy (záruky, tarify, revalvační doložky, zachování práv v případě nejistoty atd.),
-
zákaz zrušení záruk i v případě neplacení,
-
povinnost pojistit všechny podniky zahrnuté do působnosti dohody nebo úmluvy,
-
nezbytnost zarovnat tarify na dobu cyklu dotčeného hospodářského odvětví, aby přizpůsobily zvyšování tarifů hospodářským krizím zasahujícím profesní odvětví.
(54)
CTIP kromě toho soudí, že smluvní režimy doplňkového sociálního zabezpečení tvoří složku zaměstnaneckých odměn, a proto nemohou podléhat obchodním daním. Mechanismus doplňkového odpočtu vyrovnávacích rezerv tedy v důsledku nelze označit za státní podporu.
(55)
CTIP i FNMF se rovněž dovolávají slučitelnosti druhého opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a upřesňují, že má usnadnit rozvoj trhu v oblasti sociálního zabezpečení bez narušení podmínek obchodu v míře odporující společnému zájmu.
(56)
CTIP se kromě toho odvolává na rozsudek Albany (23) a upřesňuje, že smluvní režimy sociálního zabezpečení s povinnou účastí plní poslání obecného hospodářského zájmu. Obchodní daně z transakcí spojených se smluvními režimy sociálního zabezpečení zavedenými pojišťujícím subjektem by odporovaly plnění poslání obecného hospodářského zájmu, jímž byly pojišťující subjekty pověřeny.
V. POZNÁMKY FRANCIE
(57)
Pokud jde o dopad podpory na individuální spotřebitele, francouzské orgány tvrdí, že tento dopad bude zaručen konkurenční povahou trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním a samotným uspořádáním opatření.
(58)
Nejenže počet účastníků na trhu bude vysoký (24), ale také distribuční okruhy budou početné a rozmanité (běžní pojišťovací agenti, zástupci pojišťoven, zaměstnanci pojišťujících subjektů, přímý internetový prodej atd.). Hospodářskou soutěž v odvětví kromě toho zaručí Orgán pro dohled nad pojišťovnami a vzájemnými pojišťovnami (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, ACAM).
(59)
Tržní mechanismy by tudíž měly zaručit dopad výhody na spotřebitele v podobě snížení finanční účasti pojištěnce, aniž by bylo nutno zavádět mechanismus povinného přerozdělování daňové úspory. Kromě toho uspořádání opatření zaručí, že z výhody budou těžit kategorie spotřebitelů vyloučené z doplňkového zdravotního pojištění z důvodu svého věku nebo příjmů.
(60)
Pokud jde o případnou diskriminaci ve prospěch některých subjektů, Francie upřesňuje, že prahové hodnoty podněcují pojišťující subjekty ke sdružení „škodlivého rizika“ vzniklého z důvodu věku nebo úrovně příjmů dotyčných osob v jejich portfoliu.
(61)
Podíl nebo nedostatečný počet smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti neumožní dosažení tohoto cíle sdružení a bez těchto prahových hodnot by zamýšlená zproštění znamenala pro dotyčné organizace značnou výhodu. Jediným účinkem samotného fungování hospodářské soutěže (bez stanovení prahových hodnot) bude dopad daňového zvýhodnění na koncového spotřebitele a umožnění pojišťujícím subjektům, aby si zachovaly své podíly na trhu bez zvyšování míry pokrytí. Mechanismus dvojí prahové hodnoty (procentní podíl nebo absolutní hodnota) bude tedy nezbytnou složkou zvýšení míry pokrytí pojištění v současnosti nezabezpečených kategorií obyvatel.
(62)
V souvislosti s neustálým zdražováním doplňkových zdravotních pojištění by se návrh daňové pobídky pro tyto kategorie obyvatel stal skutečným vkladem do národní solidarity.
(63)
Francouzské orgány nejprve podtrhují, že daňový mechanismus v celku nelze považovat za podporu. Označení za státní podporu je třeba vyhradit pouze té části mechanismu, která nebude odůvodněna specifičností dotyčného pojištění s ohledem na finanční normy.
(64)
Specifičnosti určovacích smluv, která spočívá ve značných omezeních souvisejících s tarify, výběrem rizik a správou, vystavují tyto smlouvy značnou měrou rizikům výkyvů škod ve srovnání s původními odhady, a tudíž plně odůvodňují obzvláště obezřetný režim subvencí.
(65)
Na jedné straně se rizika, krytá určovacími smlouvami uzavřenými v rámci kolektivních oborových dohod, týkají obyvatel specificky spojených s určitým odvětvím, a tudíž obzvlášť citlivých na cyklické zvraty v tomto odvětví. Dlouhodobé předjímání těchto cyklů tedy vyžaduje dlouhodobé vyrovnání výsledků určení.
(66)
Na druhé straně se určovací smlouvy plynoucí z podnikových dohod týkají nutně omezeného okruhu obyvatel, a tudíž odůvodňují zvýšené míry tvorby rezerv z důvodu značného kolísání škod.
(67)
Daňový odpočet subvencí takových rezerv za upravených a důraznějších podmínek, mimo daňový mechanismus obecného práva podle článku 39d GB CGI, tak lze odůvodnit z předpisového a finančního hlediska.
(68)
Francouzské orgány nicméně uvádějí, že je velmi obtížné odůvodnit konkrétně přípustné míry subvencí těchto transakcí z důvodu technických potíží při ohodnocení „obvyklé“ úrovně tvorby rezerv na takto specifická rizika. Francouzské orgány nicméně upřesňují, že stropy odečitatelnosti subvencí rezerv byly stanoveny dohodou s odvětvím.
(69)
Pokud se týká slučitelnosti podpory s ohledem na čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, Francie tvrdí, že všechny tři podmínky tohoto ustanovení byly řádně splněny. Co se týče sociální povahy podpory, Francie upřesňuje, že kolektivní smlouvy uzavřené v rámci oborových dohod zaručují vysokou míru vzájemnosti rizik, jakož i nižší úroveň pojistného než na trhu s individuálními smlouvami, přičemž umožňují zaměstnancům a jejich rodinám přístup k vysokým zárukám.
(70)
Francie v odpovědi na argument Komise, podle něhož není prokázána sociální povaha opatření v okamžiku podpisu smlouvy, zdůrazňuje, že poskytnutí podpory před naplněním rizika je jediným prostředkem dosažení sledovaného společenského cíle.
(71)
Pokud jde o převod podpory na konečného spotřebitele, Francie nejprve rozlišuje mezi odvětvovými kolektivními dohodami a podnikovými dohodami. Ačkoli první soubor se skutečně může vyznačovat převahou fondů sociálního zabezpečení, tento trh by získal novou dynamiku a ostatní subjekty v pojišťovnictví by se o něj od té chvíle začaly zajímat. Konkurence mezi fondy sociálního zabezpečení by v každém případě byla skutečná a již by umožnila zaručit maximální dopad ve prospěch pojištěnce. Pokud jde o druhý soubor (podnikové dohody), existuje velmi silná konkurence mezi dohodami a není možno zjistit žádný monopol ve prospěch fondů sociálního zabezpečení.
(72)
Podle francouzských orgánů lze použít totéž odůvodnění, když se tarify snižují nebo zmírňují ve prospěch podniku. Účast zaměstnavatele na financování záruky odpovídá příplatku ke mzdě zaměstnance/pojištěnce, a tudíž jeho výhodě.
(73)
Ohledně existence faktické diskriminace ve prospěch fondů sociálního zabezpečení Francie upřesňuje, že opatření se týká rovným dílem všech subjektů bez ohledu na jejich stanovy. Trh sociálního zabezpečení není monopolním trhem ve prospěch fondů sociálního zabezpečení a od nynějška se vyznačuje silnou konkurencí mezi hlavními účastníky.
(74)
Francie rovněž připomíná, že volba pojišťujícího subjektu (určovací řízení) je v odpovědnosti zaměstnavatele a zástupců zaměstnanců. Transparentnost tohoto procesu a veřejná soutěž budou probíhat za obvyklých podmínek trhu otevřeného konkurenci. Veřejná soutěž se uskuteční formou výzvy několika pojišťovnám k podání nabídek na základě zadávací dokumentace vypracované sociálními partnery.
(75)
Francie má kromě toho za to, že posuzované opatření by bylo každopádně možno považovat za slučitelnou podporu určenou k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností a neměnící podmínky obchodu v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Prokázaný společenský cíl dokládá význam, jehož v budoucnu nabude rozvoj trhu se sociálním zabezpečením.
(76)
Podle francouzských orgánů má být rozvoj smluv o sociálním zabezpečení s určovacím řízením zaměřen na rozvoj zavádění výhodnějších a spolehlivějších režimů doplňkového sociálního zabezpečení za současné podpory sociálního dialogu a účasti zaměstnanců.
(77)
Francie nakonec dodává, že poskytování doplňkových pojištění v oblasti sociálního zabezpečení v rámci určovacího řízení lze považovat za základ služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU, zejména je-li účast na režimu výkonů povinná a jeho správa je vykonávána v paritním rámci.
(78)
Kolektivní úmluva stanovící záruky a určující pojišťovnu se může povinně vztahovat na všechny zaměstnance, bývalé zaměstnance a držitele práv podle řízení o rozsahu (články L 911-3 a 911-4 zákona o sociálním zabezpečení) z rozhodnutí odpovědného ministra. Právě toto rozhodnutí by mělo být považováno za akt, jímž členský stát ukládá podniku povinnosti veřejné služby.
(79)
Francie připouští, že výše vyrovnávací platby (daňová úspora) za službu obecného hospodářského zájmu nesplňuje podmínky uložené rámcem Společenství pro státní podporu v podobě vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby (25). Soudí nicméně, že tyto podmínky neodpovídají zvláštnostem dotyčných transakcí. Mechanismus daňové odečitatelnosti je podle Francie vhodnější a pružnější než dotace na základě přesného odhadu dodatečných nákladů vyplývajících z poskytování služby.
VI. REAKCE FRANCIE NA POZNÁMKY TŘETÍCH STRAN
(80)
Francouzské orgány berou na vědomí poznámky třetích stran a odpovídají zvláště na poznámky Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
Pokud jde o osvobození od daně ve prospěch smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, francouzské orgány uvádějí, že skladba portfolií pojišťujících subjektů je homogenní, takže podíl smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti ve srovnání s jinými typy smluv o zdravotním pojištění je dnes stejný u všech tří kategorií pojišťujících subjektů působících na trhu (podniky řídící se zákonem o pojišťovnictví, vzájemné pojišťovny řídící se zákonem o vzájemném pojištění a fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení).
(82)
Pokud jde o novou vyrovnávací rezervu, Francie zdůrazňuje, že možnost uzavírat profesní určovací smlouvy je otevřena všem subjektům, jak francouzským, tak zahraničním, které působí na trhu doplňkového sociálního zabezpečení.
(83)
Francie nakonec dodává, že fondy sociálního zabezpečení netěží z monopolní situace, a tudíž se nejedná o diskriminační zvýhodnění. Skutečnost, že trh se otevírá konkurenci pomalu a postupně, vyplývá z historických okolností, avšak nemění nic na stávající konkurenci mezi fondy sociálního zabezpečení. Skutečnost, že fondy sociálního zabezpečení jsou na toto odvětví více specializované, nestačí k prokázání jakékoli diskriminace.
VII. DOPLŇUJÍCÍ INFORMACE, KTERÉ FRANCIE POSKYTLA PO POZASTAVENÍ ŘÍZENÍ
(84)
V průběhu vyšetřovacího řízení navrhly útvary Komise Francii určité cesty vedoucí ke slučitelnosti režimů podpory s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 2 SFEU.
(85)
Co se týče prvního opatření (osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty ze správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), byly navrženy následující cesty:
-
za účelem splnění druhého kritéria (faktický převod výhody) bylo Francii navrženo, aby se inspirovala systémem výpomoci schváleným již dříve komisí pro doplňkové zdravotní pojištění francouzských úředníků (N 911/06), daňovým úvěrovým systémem ve prospěch individuálních spotřebitelů nebo jakýmkoli systémem zaručujícím faktický převod podpory,
-
za účelem vyloučení jakékoli diskriminace byly francouzské orgány vyzvány, aby revidovaly mechanismus prahových hodnot.
(86)
Francie však v dopise ze dne 27. května 2010 uvedla, že se rozhodla ponechat oznámený režim podpory beze změny, a potvrdila svou analýzu, podle níž jsou oznámené režimy slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(87)
Francie v témže dopise dodala, že pojistné smlouvy o doplňujícím zdravotním pojištění představují pro pojištěnce věrnostní produkt, který umožňuje nabízet dále týmž pojištěncům výnosnější produkty, například smlouvy o životním pojištění. Všichni činitelé na trhu budou tudíž podněcováni k provádění přitažlivé tarifní politiky. Za těchto podmínek bude přímým důsledkem daňového zvýhodnění, které určitý subjekt povolil a převedl je na příspěvky pojištěnců, úprava tarifů jeho konkurentů, a tím dopad ve prospěch všech pojištěnců.
(88)
Co se týče druhého opatření (doplňující daňový odpočet z vyrovnávacích rezerv), útvary Komise navrhly Francii následující cesty:
-
za účelem splnění druhého kritéria (faktický převod výhody) bylo Francii navrženo, aby se inspirovala systémem výpomoci schváleným již dříve komisí pro doplňkové zdravotní pojištění francouzských úředníků (N 911/06), daňovým úvěrovým systémem ve prospěch individuálních spotřebitelů nebo jakýmkoli systémem zaručujícím faktický převod podpory,
-
za účelem vyloučení jakékoli diskriminace byly francouzské orgány vyzvány, aby zvážily zavedení povinného a transparentního mechanismu veřejné soutěže na přidělování určovacích smluv.
(89)
Francie však stejně jako u prvního opatření rozhodla ponechat oznámený mechanismus podpory ve prospěch rozvoje kolektivního sociálního zabezpečení beze změny.
(90)
Francie v dopise ze dne 27. května 2010 opět potvrdila zvláště omezující povahu určování, která odůvodňuje obzvláště obezřetný mechanismus subvencí. Proto tedy lze vyrovnávací rezervu považovat za státní podporu pouze ve velmi omezené míře a je třeba posoudit její slučitelnost s vnitřním trhem.
VIII. POSOUZENÍ PODPORY
VIII.1 Osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty z důvodu správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti
(91)
CTIP s odvoláním na judikaturu Soudního dvora ve věci Albany (26) tvrdí, že profesní smluvní režimy z důvodu své povahy a předmětu nespadají pod ustanovení práva Společenství o hospodářské soutěži.
(92)
Komise nicméně poznamenává, že opatření, na něž se vztahuje výše uvedená judikatura, se týká hlavně ze zákona povinné účasti průmyslových podniků v odvětvovém penzijním fondu využívajícím výsadního práva. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že režim osvobození týkající se prvního opatření se vztahuje rovněž na individuální smlouvy, jakož i na kolektivní smlouvy s dobrovolnou účastí. Kromě toho kolektivní smlouvy s povinnou účastí, na něž se opatření vztahuje, spadají do rámce svobodné volby sociálních partnerů uzavírat takové kolektivní úmluvy, a nikoli do rámce zákonné povinnosti uzavírat takové dohody nebo vstoupit do odvětvového či meziodvětvového fondu, jak tomu bylo v případě věci Albany.
(93)
Rozsudek Soudního dvora dále potvrzuje, že režimy pojištění rizik doplňující zákonný systém sociálního zabezpečení, jaký například oznámily francouzské orgány v daném případě, se řídí pravidly hospodářské soutěže a že fondy tvořící složku těchto režimů zcela odpovídají pojmu podniku ve smyslu článků 101 a následujících SFEU (27).
(94)
Komise má tudíž za to, že režim pojištění, na nějž se vztahuje první opatření, se nevymyká pravidlům Smlouvy v oblasti hospodářské soutěže, a zejména pravidlům v oblasti zákazu státní podpory.
(95)
Sociální zabezpečení (režim povinného zdravotního pojištění) hradí pouze část zdravotní péče pojištěnců v sociálním zabezpečení. Doplňková zdravotní pojištění tedy přebírají tu část výkonů, kterou nefinancuje režim povinného zdravotního pojištění.
(96)
Trh s doplňkovým zdravotním pojištěním zahrnuje hlavně tři následující skupiny subjektů:
-
vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky, řídící se zákonem o vzájemném pojištění,
-
fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení,
-
pojišťovny řídící se zákonem o pojištění.
(97)
Podle dopisu francouzských orgánů ze dne 21. prosince 2007 působí na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním 263 pojišťoven, 66 fondů sociálního zabezpečení a 1 201 vzájemných pojišťoven. Francouzské orgány rovněž uvádějí, že v roce 2006 představovalo 20 největších účastníků na trhu pouze 35 % trhu, přičemž podíl žádného z nich nepřesáhl 4 % a kromě toho 65 % trhu tvořili účastníci s podílem na trhu menším než 1 % (28).
(98)
Podle oficiálních číselných údajů zveřejněných v roce 2009 však počet účastníků na tomto trhu nečinil koncem roku 2008 více než 876 subjektů a od roku 2001 se neustále zmenšoval (snížení o 48 % v roce 2008 ve srovnání s rokem 2001) (29). Vzájemných pojišťoven bylo 748, pojišťoven 92 a počet fondů sociálního zabezpečení dosáhl 36.
(99)
Podle nedávné analýzy zpracované francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž zaujímají největší podíl trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (podíl na trhu 7,7 %), vzájemná pojišťovna Groupama (30) (podíl na trhu 6,7 %) a dále pojišťovna Swiss Life (podíl na trhu 4 %) (31).
(100)
Pokud jde o trh s kolektivním doplňkovým pojištěním, největší tržní podíly zaujímají pojišťovna Axa (tržní podíl 17,51 %), skupina fondů sociálního zabezpečení Malakoff-Médéric (podíl na trhu 8,7 %) a dále uskupení AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (podíl na trhu 6,9 %) (33).
(101)
Komise navzdory žádostem v tomto směru neobdržela od francouzských orgánů přesnější informace o struktuře trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním, které by se týkaly uskupení vzájemných pojišťovacích společností, vzájemnostních spolků a institucí sociálního zabezpečení. Francouzské orgány navíc navzdory žádostem Komise v tomto směru nebyly schopny poskytnout statistiky týkající se smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti (jak úhrnné, tak za každou kategorii účastníků trhu). Statistiky převzaté v tabulkách 102. a 103. bodu odůvodnění se tudíž vztahují k trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním jako celku, včetně smluv, které nesplňují podmínky pro využívání oznámeného opatření. Zpráva, kterou vydal Francouzský účetní dvůr v roce 2008 (34), ostatně zdůrazňuje značné mezery ve statistikách doplňkového pojištění ohledně počtu pojištěnců, jejich rozdělení do jednotlivých kategorií pojistitelů a jednotlivých typů smluv (individuální smlouva, dobrovolná kolektivní smlouva a povinná kolektivní smlouva), jakož i výše hrazených výdajů podle kategorií domácností a příjmů. Na základě analýz provedených státním úřadem pro hospodářskou soutěž se však tento trh jeví jako roztříštěný, ba velmi roztříštěný, pokud se jedná o individuální smlouvy (35), které ovšem představují pouze jeden z dílčích trhů, na něž se oznámené opatření vztahuje.
(102)
V období mezi roky 2001 a 2007 se toto odvětví značně rozvinulo, jak dokládá tabulka na konci tohoto bodu odůvodnění (36). Úhrnný obrat těchto subjektů v roce 2007 dosáhl 27,4 miliard EUR, což je nárůst o 55,8 % oproti roku 2001, čili průměrný roční nárůst o 7,6 %. Obrat za rok 2008 překročí 29 miliard EUR a vykáže nárůst o 6 % oproti roku 2007 (37).
Vývoj obratu doplňkových subjektů v letech 2001-2007
(v miliardách EUR)
Vzájemné pojišťovny
Instituce sociálního zabezpečení
Pojišťovny
Celkem
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Podle číselných údajů předaných francouzskými orgány bylo rozdělení mezi individuálními a kolektivními smlouvami provedeno následovně (údaje se týkají roku 2004):
Instituce sociálního zabezpečení
Vzájemné pojišťovny
Pojišťovny
Kolektivní smlouvy
38 %
33 %
29 %
Individuální smlouvy
6 %
67 %
27 %
Kolektivní + individuální smlouvy
18 %
54 %
28 %
(104)
Zatímco vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky nabízejí hlavně individuální smlouvy, fondy sociálního zabezpečení nabízejí hlavně smlouvy kolektivního typu (podnikové nebo oborové smlouvy). Pokud je o pojišťovny, jejich portfolio je vyváženější.
(105)
Míra pojištění obyvatel kromě toho výrazně vzrostla z 84 % v roce 1996 na 92,8 % v roce 2006. Bylo zjištěno 32 až 38 milionů příjemců vzájemného pojištění, 13 milionů od pojišťoven a 11 milionů od fondů sociálního zabezpečení, k nimž je třeba připočítat více než 4 miliony příjemců od fondů CMU-C (všeobecné zdravotní pojištění), které nabízí bezplatné doplňkové zdravotní pojištění nejméně majetným. To znamená, že v současnosti nemá doplňkové pojištění 7 % až 8 % Francouzů (38).
(106)
Podle článku 107 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem“.
(107)
Označení opatření za státní podporu tudíž předpokládá, že budou splněny následující kumulativní podmínky: 1) že dotyčné opatření poskytuje výhodu 2) ze státních zdrojů, 3) že je tato výhoda selektivní a 4) že dotčené opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a může ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(108)
Osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty nebo jejich snížení spočívající v odstranění nebo snížení nákladů, které dotyčné podniky běžně nesou, nepochybně představuje výhodu pro příjemce (39). Z toho důvodu tato daňová osvobození nebo snížení představují hospodářské výhody.
(109)
Komise s ohledem na odkazy CTIP na případné poslání veřejné služby bere na vědomí, že podmínky určené ve věci Altmark (40) (pro vyloučení samotného označení podpory v určitých případech služby obecného hospodářského zájmu) nebyly v daném případě splněny (viz zejména odstavec 144, neboť třetí podmínka Altmark spočívá v neexistenci nadměrné vyrovnávací platby). Jedná se tedy skutečně o hospodářské zvýhodnění.
(110)
Tyto výhody přiznává francouzský stát, který se tím vzdává vybírání daní. Poskytuje tedy tuto výhodu ze státních zdrojů.
(111)
Opatření má rovněž selektivní povahu. Selektivnost vyplývá jednak z omezení dotčeného opatření na odvětví hospodářství, to znamená na odvětví pojišťovnictví, jednak z jeho omezení v rámci tohoto odvětví na zvláštní typ smluv (dílčí odvětví). V tomto ohledu je třeba především konstatovat, že daň z příjmu právnických osob představuje daň, která se vztahuje na všechny právnické osoby bez ohledu na odvětví, v němž působí. Jelikož z osvobození od této daně má prospěch výhradně odvětví pojišťovnictví, jedná se o výjimku z obecného režimu daně z příjmu právnických osob, která tak specificky zvýhodňuje některé podniky. Je tomu tak i v případě osvobození od ekonomické teritoriální kvóty. Dotčené osvobození kromě toho rovněž podporuje v rámci odvětví pojišťovnictví určité smlouvy o zdravotním pojištění, v daném případě smlouvy o zdravotním pojištění založené na zásadách solidarity a odpovědnosti. Opatření tedy podporuje subjekty vázané smlouvami „založenými na zásadě solidarity“ na úkor subjektů vázaných „klasickými“ smlouvami.
(112)
Nakonec kromě skutečnosti, že odvětví pojišťovnictví je předmětem obchodu uvnitř Evropské unie, je třeba připomenout, že pokud členský stát poskytne některému podniku podporu, může tím udržet nebo rozšířit jeho interní činnost s tím důsledkem, že se tím sníží šance podniků sídlících v jiných členských státech na proniknutí na trh tohoto členského státu (41).
(113)
Postavení dotyčných podniků v obchodech v rámci Evropské unie se tudíž posílí. Toto opatření tedy může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod v rámci Evropské unie.
(114)
Je tudíž třeba usoudit, že první opatření skutečně představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Francie toto označení nezpochybňuje.
(115)
Jelikož oznámené opatření představuje státní podporu, je třeba analyzovat jeho slučitelnost s vnitřním trhem. Francouzské orgány soudí, že dotyčné opatření představuje státní podporu slučitelnou podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(116)
Článek 107 odst. 2 písm. a) SFEU zní: „S vnitřním trhem jsou slučitelné: a) podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům za podmínky, že se poskytují bez diskriminace na základě původu výrobků“.
(117)
Opatření státní podpory je na základě tohoto ustanovení slučitelné, pokud jsou splněny všechny tři následující podmínky:
1.
podpora musí být sociální povahy;
2.
musí být poskytována individuálním spotřebitelům;
3.
musí být poskytována bez diskriminace, pokud jde o původ výrobku.
(118)
Je třeba nejprve upřesnit, že čl. 107 odst. 2 SFEU se odchyluje od zásady zákazu státních podpor, tak jak je formulován v čl. 107 odst. 1 SFEU, a je tudíž nutno jej vykládat restriktivně (42).
(119)
Co se týče konkrétněji použití čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, je ovšem třeba poznamenat, že rozhodovací postup Komise nevylučuje, aby byla podpora poskytnuta prostředníkovi, který se postará o její dopad na individuální spotřebitele (43). Za tohoto předpokladu je však nezbytné, aby zavedený mechanismus zaručil faktický dopad na konečného spotřebitele.
(120)
Komise se domnívá, že sociální povaha (první kritérium) opatření je řádně prokázána, pokud je zaměřeno na to, aby umožnilo osobám, které z důvodu svého věku, zdravotního stavu nebo nízkých příjmů mají obtížný přístup k doplňkovému zdravotnímu pojištění. Článek 207 CGI totiž stanoví kritéria sociální povahy, která musí splňovat pojišťující subjekty, aby mohly opatření využívat (44). Tato kritéria určují minimální podíly určitého sociálně slabého obyvatelstva, například osob s nízkým příjmem nebo seniorů, v pojistném portfoliu dotyčných subjektů. Předběžný návrh vyhlášky předložený francouzskými orgány, který upřesňuje některé podmínky obměňování tarifů v závislosti na sociální situaci pojištěnců (45), potvrzuje sociální povahu opatření ve prospěch sociálně slabého obyvatelstva.
(121)
Naproti tomu z posouzení opatření Komisí nevyplynulo, že z podpory budou mít faktický prospěch individuální spotřebitelé (druhé kritérium).
(122)
Podle francouzských orgánů budou mít z podpor poskytovaných podnikům nepřímo prospěch individuální spotřebitelé. Silná konkurence na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním zajistí převod podpor poskytnutých podnikům na spotřebitele cestou stanovení výše pojistného požadovaného na spotřebiteli.
(123)
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že Komise pokládala osvobození od poplatku ze smluv o zdravotním pojištění založených na zásadě solidarity, které zavedla Francie, za slučitelnou podporu podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU (46). V tomto případě nebylo totiž pochyb o tom, že z osvobození od poplatku mají prospěch v první řadě individuální spotřebitelé, na nichž břemeno poplatku fakticky spočívalo. Výše poplatku tvořila složku výše pojistného a osvobození od poplatku ve prospěch smluv založených na zásadě solidarity stejnou měrou sníží výši pojistného.
(124)
V daném případě nebyla poskytnuta podpora prostřednictvím nepřímého osvobození od poplatku úměrně výši pojistného placeného pojištěnci, nýbrž osvobozením od daně z příjmu právnických osob vypočtené na základě zisku, jehož dosáhl pojišťující subjekt ze všech pojištěnců, kteří podepsali smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti.
(125)
Faktický dopad osvobození od daně z příjmu právnických osob na konečného spotřebitele je přinejmenším nejistý. Na jedné straně nemá Komise k dispozici údaje prokazující, že daň z příjmu právnických osob (a osvobození od takové daně) má při dotyčné transakci faktický dopad na individuální spotřebitele. Kromě toho nedávná zpráva Francouzského účetního dvora poukázala na velmi značná zvýšení ziskových marží v odvětví zdravotního pojištění v průběhu posledních let (v roce 2003 o 12 % a v roce 2007 o 23 %) (47). V tomto kontextu značného zvyšování ziskových marží je obtížné usoudit na existenci tržního mechanismu, který by zaručoval faktický dopad osvobození od daně z příjmu právnických osob na konečné spotřebitele.
(126)
CTIP ostatně zdůrazňuje, že část zisků musí být vyčleněna na tvorbu rezerv, aby byly splněny povinnosti v oblasti solventnosti, a bylo by tudíž normální, aby výhoda alespoň zčásti sloužila k úplnému nebo částečnému krytí každoročního zvýšení požadavku na solventnost. Tento argument se snaží dokázat, že opatření vyvolá zvýšení zisků pojišťujících subjektů spíše než snížení cen pojištění dotyčných rizik pro spotřebitele.
(127)
Hodnocení Komise konečně nikterak nezpochybňuje argument Francie, podle něhož smlouvy o doplňkovém zdravotním pojištění představují věrnostní produkt pro pojišťující subjekty, které budou podněcovány k provádění přitažlivé tarifní politiky. Je totiž třeba připomenout, že čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU vyžaduje, aby výhoda byla fakticky postoupena individuálním spotřebitelům. Existence pouhého podnětu k postoupení části výhody konečným spotřebitelům tedy nesplňuje požadavek faktického postoupení.
(128)
Komise tudíž soudí, že opatření nezaručuje faktický převod výhody na individuální spotřebitele, jak požaduje čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(129)
Vyšetřování Komise rovněž dospělo k závěru, že nebyla splněna podmínka týkající se neexistence diskriminace na základě původu výrobku (třetí kritérium). Pro získání jistoty, že je splněna tato podmínka, je třeba ověřit, zda spotřebitelé mají z dotyčné podpory prospěch bez ohledu na hospodářský subjekt poskytující produkt nebo službu, které jsou schopny plnit společenský cíl, jehož se dotyčný členský stát dovolává, a že pro pojišťující subjekty sídlící v Evropské unii neexistuje žádná překážka přístupu (48). Kromě podmínek týkajících se typu způsobilých smluv musí podniky, které hodlají využít režimu, ve svém portfoliu smluv o doplňkovém zdravotním pojištění dodržet prahové hodnoty ohledně počtu (120 000/150 000 smluv) nebo podílu (80 %/90 %) smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti.
(130)
Francouzské orgány se domnívají, že tyto prahové hodnoty představují pobídku pro hromadné rozšíření tohoto typu smlouvy tím, že sdružují „škodlivé riziko“ vzniklé z důvodu věku nebo úrovně příjmů pojištěnců v jejich portfoliu a kromě toho jsou nezbytné pro to, aby se daňové zvýhodnění nevztahovalo jen na příliš malou část činnosti subjektů, a bylo tak dosaženo cílů solidarity a vzájemnosti. Sledování společenského cíle opatření lze zajistit pouze mechanismem, který uloží pojišťujícím subjektům, aby do svého portfolia smluv o zdravotním pojištění zahrnuly minimální počet nebo významný podíl smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti. Bez tohoto mechanismu prahových hodnot by žádné uspořádání nemohlo zajistit zvýšení míry pojištění dosud nezabezpečeného obyvatelstva a osvobození od daně by se projevilo jednoduše jako značná výhoda pro pojišťující subjekty. Prahová hodnota vyjádřená v procentech by umožnila malým subjektům, jejichž takřka výhradním předmětem činnosti jsou tyto smlouvy, aniž přitom dosahují čistě kvantitativní prahové hodnoty, aby využily opatření, zatímco prahové hodnoty v absolutním vyjádření umožňují subjektům nabízejícím značný počet smluv tohoto typu (jako nevýhradní činnost) využít opatření.
(131)
Komise nejprve konstatuje, že francouzské orgány nemohly poskytnout žádnou přesnou informaci ohledně současného rozdělení smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti mezi jednotlivé účastníky trhu ani ohledně počtu a podílu těchto smluv v jejich portfoliu. Z analýzy Komise však vyplývá, že vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky jsou ze zákona povinny nabízet pouze smlouvy založené na zásadě solidarity (49). V praxi se rovněž jeví, že fondy sociálního zabezpečení podléhají téže povinnosti. Vzájemné pojišťovny a fondy sociálního zabezpečení tedy musí vždy splnit kritérium hodnoty vyjádřené v procentech, kdežto pojišťovny s omezeným působením na trhu smluv založených na zásadě solidarity a ty, které se na něm hodlají výrazněji podílet, by mohly mít problémy se splněním kritérií prahových hodnot (vyjádřeno jak v procentech, tak v absolutní hodnotě), a tudíž s využitím osvobození od daně. Konkrétněji by se jednalo o pojišťovny s významným portfoliem „klasických“ smluv o doplňkovém zdravotním pojištění, které nesplňují podmínky pro to, aby byly považovány za smlouvy založené na základě solidarity.
(132)
Prahové hodnoty v tomto kontextu nepovedou k ekvivalentnímu úsilí bez ohledu na pojišťující subjekt a nebudou působit jako pobídka pro pojišťující subjekty, které již splňují kritéria prahových hodnot (zejména vzájemné pojišťovny, vzájemnostní spolky a fondy sociálního zabezpečení). V rozporu s tvrzením Francie nemůže tudíž zavedení prahových hodnot svou povahou zabránit případnému značnému zvýhodnění.
(133)
Podle Komise bude důsledkem těchto prahových hodnot zcela jednoduše diskriminace na základě původu výrobku. Tyto hodnoty tak zřejmě mohou vyloučit určitý počet subjektů z možnosti využít osvobození, i když budou tyto subjekty nabízet smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti, které francouzské orgány hodlají podporovat. Existence těchto hodnot kromě toho může zvýhodnit subjekty, jež na trhu již působí, a představovat překážku vstupu některých účastníků, kteří by je nemohli splnit nebo by se obávali, že je nemohou splnit, na zvažovaný trh.
(134)
Nakonec je pravděpodobné, že částka podpory je u každého pojišťujícího subjektu jiná v závislosti na dosaženém zisku z dotyčných transakcí, což se neshoduje s požadavkem, podle něhož spotřebitelé musí mít prospěch z dotčené podpory bez ohledu na hospodářský subjekt poskytující produkt nebo službu, které mohou splnit společenský cíl, jehož se dotyčný členský stát dovolává (50).
(135)
Je tudíž třeba dospět k závěru, že Francií oznámený režim podpory ve prospěch rozvoje smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti není slučitelný s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(136)
Nedovolává-li se Francie výslovně jiného ustanovení týkajícího se slučitelnosti státních podpor, je třeba konstatovat, že žádné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 2 a 3 SFEU se na daný případ nevztahuje.
(137)
Co se týče ustanovení čl. 107 odst. 2 SFEU jiných než písmeno a), je třeba uvést, že kritéria slučitelnosti, stanovená v písmenech b) a c), se zřejmě na daný případ nevztahují.
(138)
Podporu lze považovat za slučitelnou na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud je určena k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(139)
Podle FNMF je podpora určena na usnadnění rozvoje doplňkového zdravotního pojištění dodržujícího zásadu solidarity a odpovědnosti za podmínek, které nenarušují podmínky obchodu v míře odporující společnému zájmu. Komise však navzdory žádostem neobdržela od francouzských orgánů číselné údaje, které by podepřely použitelnost kritéria slučitelnosti uvedeného v předchozím bodu odůvodnění, ani ohledně účinku stávajících daňových opatření na smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti, ani ohledně vztahu mezi zamýšleným dodatečným zvýhodněním a dodatečnými náklady nebo požadavky spojenými se správou tohoto typu smluv. Komise tudíž není schopna se přesvědčit o nezbytnosti a přiměřenosti zamýšlených nových osvobození vzhledem k dosažení popsaného cíle. Každopádně je třeba konstatovat, že osvobození od daně z příjmu právnických osob není spojeno s investicemi ani s vytvářením pracovních míst nebo specifických projektů. Představuje tedy stálé zmírnění poplatků, které znamená podporu činnosti a které podle ustálené praxe nelze v rámci čl. 107 odst. 3 SFEU prohlásit za slučitelné.
(140)
Francie nakonec neuvedla žádné jiné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 3 SFEU.
(141)
Podle CTIP je předmětem opatření založených na úmluvách a kolektivních dohodách, jako je dotčené opatření, zmírnit nedostatky sociálního zabezpečení. Komise poznamenává, že CTIP se výslovně nedovolává existence služby obecného hospodářského zájmu a že Francie, jíž přísluší dokázat slučitelnost dotčené podpory se Smlouvou, se nedovolává čl. 106 odst. 2 SFEU. Komise za těchto okolností není schopna posoudit slučitelnost dotčené podpory ve světle čl. 106 odst. 2 SFEU. Komise kromě toho poznamenává následující:
(142)
V čl. 106 odst. 2 SFEU se stanoví, že podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvě, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
(143)
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že s výjimkou odvětví, kde již tato otázka byla předmětem právní úpravy Evropské unie, mají členské státy širokou posuzovací pravomoc týkající se povahy služeb, které lze označit za služby obecného hospodářského zájmu. Ovšem i za předpokladu, že se v daném případě jedná o službu obecného hospodářského zájmu (což Francie neuvedla), je třeba konstatovat, že pro účely čl. 106 odst. 2 SFEU nesmí náhrada poskytnutá podnikům zejména přesáhnout náklady na poskytování veřejné služby s přihlédnutím k příjmům, které s nimi souvisejí, jakož i k přiměřenému zisku z plnění těchto povinností.
(144)
V této souvislosti stačí uvést, že dotčené daňové opatření neobsahuje mechanismus, který by vyloučil nadměrnou vyrovnávací platbu ve srovnání s náklady, které dotyčné subjekty vynakládají ve spojitosti s tímto pověřením. Je totiž třeba konstatovat, že výše dotčené podpory (osvobození dotyčných transakcí od daně) není žádným způsobem spojena s dodatečnými náklady, které vynakládají pojišťující subjekty. Není spojena ani s pojistným placeným pojištěnci, ani s počtem smluv.
(145)
Komise v této souvislosti došla k závěru, že dotyčné opatření každopádně nelze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU.
VIII.2 Daňový odpočet subvencí na vyrovnávací rezervy týkající se některých kolektivních smluv o doplňkovém pojištění
(146)
Trh se „sociálním pojištěním“ zahrnuje transakce, jejichž předmětem je prevence a pojištění rizik v případě úmrtí, tělesného postižení osob nebo rizik spojených s mateřstvím nebo pracovní neschopností nebo invaliditou nebo ztrátou zaměstnání (51) jako doplněk k zákonnému systému sociálního zabezpečení.
(147)
Pojištění sociálního zabezpečení umožňují:
-
usnadnit přístup k lékařské péči doplňující úhradou zdravotních výloh v případě nemoci, mateřství, úrazu atd.,
-
zajistit zachování celé nebo částečné mzdy v případě pracovní neschopnosti, invalidity nebo zdravotního postižení,
-
zajistit partnerovi a dětem majetek a důchody v případě úmrtí pojištěnce,
-
plánovat finanční doplněk v případě závislosti.
(148)
Na tomto trhu působí tři kategorie podniků: společnosti řídící se zákonem o pojišťovnictví (pojišťovny, vzájemné pojišťovny a bankovní pobočky), vzájemné pojišťovny řídící se zákonem o vzájemném pojištění a fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení.
(149)
Pojištění sociálního zabezpečení lze uzavřít buď kolektivně přistoupením ke kolektivní smlouvě prostřednictvím zaměstnavatele, profesního nebo meziodvětvového oboru, nebo individuálně přímo s pojišťovnou nebo vzájemnou pojišťovnou.
(150)
V současnosti je převážná většina zaměstnanců pojištěna kolektivní smlouvou o sociálním zabezpečení. Účast může být povinná nebo dobrovolná.
(151)
Kolektivní režim sociálního zabezpečení tvoří trojstranný vztah:
-
zaměstnavatel se zavazuje vůči zaměstnancům a podepisuje pojistnou smlouvu (52),
-
pojišťující subjekt pojišťuje riziko a za to vybírá příspěvky,
-
zaměstnanci jsou příjemci.
(152)
Podle předaných odhadů francouzských orgánů za rok 2005 dosahoval trh sociálního zabezpečení ročního obratu 20 miliard EUR (kolektivní i individuální pojištění). Pojišťovny zaujímaly největší podíl na trhu se 71 % vybraných příspěvků, zatímco fondy sociálního zabezpečení a vzájemné pojišťovny zaujímaly 21 %, respektive 8 % trhu. Je však třeba upřesnit, že tyto posledně uvedené číselné údaje se vztahují na všechny kategorie smluv v tomto odvětví: individuální smlouvy, kolektivní smlouvy s dobrovolnou účastí a kolektivní smlouvy s povinnou účastí.
(153)
Francouzské orgány se kromě toho domnívají, že trh profesního určení (53) u rizik úmrtí, zdravotního postižení a invalidity převyšuje 4 miliardy EUR a zahrnuje téměř všechny transakce sociálního zabezpečení zajišťované fondy sociálního zabezpečení (4,2 miliardy EUR), jakož i část kolektivních smluv pojišťoven a vzájemných pojišťoven. Nebyl však sdělen žádný přesný číselný údaj ohledně této části, kterou zaujímají posledně zmíněné subjekty.
(154)
Ačkoli Francie ve svém oznámení připustila označení opatření za státní podporu, následně upozornila na to, že přinejmenším část mechanismu nelze považovat za podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU z důvodu specifičností určovacích smluv (značná omezení v oblasti tarifů, výběru rizik a správy), které by se tak staly zvláště citlivými na výkyvy škod ve srovnání s původními odhady, a tudíž plně odůvodňují obzvláště obezřetný režim rezerv, a tedy i zvýšenou daňovou odečitatelnost subvencí rezerv, aniž by tím vznikla výhoda.
(155)
Francie se tedy domnívá, že daňový odpočet subvencí za upravených a důraznějších podmínek, mimo stávající daňový mechanismus obecného práva podle článku 39d GB CGI, lze odůvodnit z předpisového a finančního hlediska, a že tak nevytváří výhodu.
(156)
Je tudíž především třeba zjistit, zda opatření zvýhodňuje dotyčné pojišťující subjekty.
(157)
Podle čl. 39 odst. 1 bodu 5 výše uvedeného zákona stanoví, že odečitatelné jsou „rezervy vytvořené za účelem krytí jasně stanovených ztrát nebo nákladů, které jsou za současného stavu pravděpodobné, pokud byly fakticky zjištěny z účetních dokladů za finanční období“. Zákon v určitých případech počítá s paušální odečitatelností u určitých typů transakcí. To je konkrétně případ v oblasti pojištění a zajištění, kde články 39d G až 39d GD zákona stanoví specifická pravidla pro odečitatelnost rezerv, aby zohlednily specifičnosti odvětví pojišťovnictví, jehož hlavní činnost spočívá právě v pojišťování rizik. Ke zjištění případné existence výhody je tedy třeba ověřit, zda z transakcí spadajících pod opatření skutečně vyplývají ztráty nebo dodatečné náklady ve smyslu čl. 39 odst. 1 bodu 5 výše uvedeného zákona v míře stanovené článkem 39d GD.
(158)
Na úvod je třeba přistoupit na zásadu, podle níž se povaha a velikost rizik škodovosti v odvětví doplňkového pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě mohou měnit v závislosti na typech pojištěného obyvatelstva a způsobech pojištění (individuální/kolektivní smlouvy, smlouvy s dobrovolnou/povinnou účastí).
(159)
Smlouvy vzešlé z podnikových dohod, včetně určovacích smluv vzešlých z takových dohod, se týkají omezeného okruhu obyvatel. Způsobují „bodové“ riziko (riziko škodní události v podniku), aniž by nabízely možnost vzájemnosti mezi širokými vrstvami obyvatelstva. Kolektivní smlouvy zaměřené na určité odvětví (obor) se však týkají širší vrstvy obyvatelstva, a tudíž s sebou a priori nesou větší vzájemnost. U tohoto typu smlouvy však existuje pevná spojitost mezi škodovostí a krizovými obdobími, která může ovlivnit celé hospodářské odvětví. Krizová období podle CTIP zesilují kolísavost škodních událostí na úrovni oboru.
(160)
Pokud se týká určovacích kolektivních smluv vzešlých z podnikové dohody, Komise má za to, že není důvodu domnívat se, že povaha a velikost (a tedy kolísání) rizika škod se značně liší podle situace, kdy jsou smlouvy tohoto typu uzavírány mimo vyjednávání na paritní úrovni mezi odbory a zaměstnavateli (a tudíž mimo určovací postup).
(161)
Kromě toho bez přesných informací o škodovosti v tomto odvětví nic neopravňuje k závěru, že kolísání rizik vlastních oborovým určovacím smlouvám (smlouvám vyznačujícím se zvýšenou citlivostí na konjunkturu, ale také větší vzájemností), jsou větší než stejná rizika vztahující se k podnikovým smlouvám (smlouvám vyznačujícím se bodovým rizikem a menší vzájemností).
(162)
Mimoto i v případě, kdy by faktickým účinkem omezení určení, jichž se Francie dovolává, byl dodatečný tlak na pojistné vybírané pojišťujícími subjekty, je nutno konstatovat, že se jedná o okolnost, která může ovlivnit výnosy, a nikoli náklady na škodní události. Na tento typ rizika (ztráta výnosu) se tedy nevztahuje čl. 39 odst. 1 bodu 5 CGI, a nemůže tudíž využít odečitatelných subvencí rezerv.
(163)
Není tedy prokázán rozdíl v riziku mezi smlouvami s určující doložkou a vnitropodnikovými skupinovými smlouvami pojišťujícími stejná rizika. Účinkem doplňkové daňové odečitatelnosti podle článku 39d GD je tedy snížení nebo odstranění břemene daně z příjmu právnických osob, které dotyčné podniky běžně nesou. Z toho důvodu představuje doplňkové odečtení hospodářskou výhodu.
(164)
Komise s ohledem na odkazy Francie a CTIP na případné poslání veřejné služby bere na vědomí, že podmínky určené ve věci Altmark (za účelem vyloučení samotného označení podpory v určitých případech služby obecného hospodářského zájmu) nebyly v daném případě splněny (viz zejména 189. bod odůvodnění - třetí podmínka judikatury Altmark totiž spočívá v neexistenci nadměrné vyrovnávací platby). Jedná se tedy skutečně o hospodářské zvýhodnění.
(165)
Tyto výhody, které opatření poskytuje, přiznává francouzský stát, který se tím vzdává daňových příjmů. Poskytuje tedy tuto výhodu ze státních zdrojů.
(166)
Z důvodů, které již byly vyloženy ohledně prvního opatření, je také druhé opatření selektivní. Selektivnost vyplývá jednak z omezení dotčeného opatření na jedno odvětví hospodářství, a sice na odvětví pojišťovnictví, a jednak z jeho omezení v rámci tohoto odvětví na zvláštní typ smluv (dílčí odvětví). Opatření prospívá určitým podnikům odvětví pojišťovnictví, které uzavírají kolektivní smlouvy pojišťující proti úmrtí a škodám na zdraví v rámci určujícího řízení vedeného sociálními partnery. Opatření se tudíž nevztahuje na smlouvy pojišťující stejná rizika mimo určovací řízení. Mimoto je třeba konstatovat, že opatření se nevztahuje na zajišťovny vystavené stejnému typu rizika.
(167)
Je však třeba ověřit, zda tato selektivnost není odůvodněna povahou a logikou referenčního daňového systému. Ačkoli CGI ve věci odečítání rezerv stanoví paušální odečitatelnost subvencí určitých typů rezerv, je nutno konstatovat, že z výše uvedených důvodů (viz 156.-163. bod odůvodnění) odečitatelnost přesahující výši stanovenou v článku 39d GB není odůvodněna logikou systému, který předpokládá tvorbu rezerv ve výši ztrát nebo nákladů, které jsou za současného stavu pravděpodobné.
(168)
Nakonec kromě skutečnosti, že odvětví pojišťovnictví je předmětem obchodu uvnitř Evropské unie, je třeba připomenout, že pokud členský stát poskytne některému podniku podporu, může tím udržet nebo rozšířit jeho provoz s tím důsledkem, že se tím zmenší šance podniků sídlících v jiných členských státech na proniknutí na trh tohoto členského státu. Postavení dotyčných podniků v obchodech v rámci Evropské unie se tudíž posílí. Je rovněž třeba dodat, že závaznost určovacích smluv zvýšenou měrou narušuje hospodářskou soutěž. Toto opatření tedy může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod v rámci Evropské unie.
(169)
Je tudíž třeba usoudit, že druhé opatření skutečně představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud předpokládá vyšší stupeň odečitatelnosti, než je stanoveno v článku 39d GB CGI.
(170)
Jelikož oznámené opatření představuje státní podporu, je třeba analyzovat jeho slučitelnost s vnitřním trhem. Francouzské orgány soudí, že dotyčné opatření představuje státní podporu slučitelnou podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(171)
Komise má především za to, že sociální povaha (první kritérium) opatření je dokázána, jak poukazují francouzské orgány, pokud transakce spravované v rámci určovací doložky směřují k co nejširšímu pojištění zaměstnanců proti rizikům, která sociální zabezpečení přebírá pouze v malé míře (úmrtí, zdravotní postižení, invalidita). Sociální povaha se projevuje prostřednictvím značné vzájemnosti mezi generacemi a mezi kategoriemi zaměstnanců, jednotnosti příspěvků (bez diskriminace na základě věku, pohlaví, zdravotního stavu), jakož i uplatňování opatření sociální povahy (bezplatné dávky v případě nezaměstnanosti, na nezaopatřené děti atd.). V dobrovolném a výlučně individuálním rámci je rovněž třeba očekávat, že zaměstnanci s nízkými příjmy se rozhodnou neuzavírat pojištění proti závažným, ale výjimečným rizikům.
(172)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení usoudila, že sociální povaha opatření nebyla zcela prokázána, pokud ji hodnotíme v okamžiku podepsání pojistné smlouvy (před tím, než nastanou uvedené závažné události). Je však třeba konstatovat, jak Francie zdůrazňuje, že poskytnutí pomoci před naplněním rizika prostřednictvím pojištění dotyčných rizik je fakticky jediným prostředkem k dosažení sledovaného sociálního cíle.
(173)
Naproti tomu z důvodů, které již byly vyloženy v rámci posouzení prvního opatření, posouzení opatření provedené Komisí neumožnilo prokázat, že podpora zaručuje faktický dopad výhody na individuální spotřebitele (druhé kritérium). Účinkem doplňkové odečitatelnosti vyrovnávacích rezerv je zmenšení nebo odstranění daňových nákladů právnických osob, a tudíž je tento účinek rovnocenný mechanismu osvobození, který se týká prvního opatření.
(174)
Co se týče argumentu, který Komise uvádí v rozhodnutí o zahájení řízení, podle něhož má případný dopad výhody přiznané pojišťujícím subjektům prospět nejen pojištěncům/zaměstnancům, ale rovněž zaměstnavatelům (kteří přispívají na placení části pojistného), Francie i CTIP soudí, že účast zaměstnavatele na financování smluvních režimů doplňkového sociálního zabezpečení představuje odměnu zaměstnanců a výhodu pro ně. Komise nicméně zastává názor, že i když financování pojistného režimu zaměstnavatelem ve prospěch zaměstnanců skutečně představuje výhodu pro zaměstnance, je nesporné, že případné snížení příspěvků znamená rovněž snížení nákladů zaměstnavatele, a tak výhodu pro něho.
(175)
Pokud jde o případnou existenci diskriminace podle původu výrobků (třetí kritérium), Komise potvrzuje své hodnocení, podle něhož vysoký stupeň koncentrace do fondů sociálního zabezpečení, jímž se v současnosti vyznačují činnosti související s určujícími smlouvami, se projevuje jako faktická diskriminace ve prospěch těchto subjektů. Ačkoli Francie nebyla schopna poskytnout přesné informace ohledně rozdělení trhu mezi jeho jednotlivé účastníky, Komise poznamenává, že na základě dostupných informací fondy sociálního zabezpečení v současnosti spravují velkou většinu určovacích smluv.
(176)
Ačkoli je pojišťující subjekt určený sociálními partnery závislý pouze na jejich volbě, jak upřesňují francouzské orgány, je nutno konstatovat, že žádné zákonné ustanovení neukládá sociálním partnerům vyhlásit na určení subjektu veřejnou soutěž za účasti všech účastníků trhu. FFSA tvrdí, aniž by francouzské orgány jejímu tvrzení odporovaly, že sociální partneři přednostně volí zřízení fondu sociálního zabezpečení, který mohou následně spravovat.
(177)
Ačkoli z výše uvedené judikatury Albany vyplývá, že dohody, které jsou uzavírány v rámci kolektivního vyjednávání mezi sociálními partnery a jež sledují sociální cíle, nespadají pod čl. 101 odst. 1 SFEU, který se týká zákazu určitých dohod, je nutno konstatovat, jak již bylo uvedeno výše, že tato judikatura nikterak neznamená, že podpora poskytnutá pojišťujícímu subjektu v rámci určovacího řízení je slučitelná s čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(178)
Jiné pojišťující subjekty než fondy sociálního zabezpečení, zejména pojišťovny působící na trhu s kolektivním sociálním zabezpečením na úrovni podniků, mohou být tudíž předmětem diskriminace z důvodu neexistence povinnosti sociálních partnerů obracet se na konkurenci s cílem umožnit každému účastníkovi trhu, aby v případě svého zájmu nabídl pojištění výkonů dohodnutých mezi sociálními partnery a mohl být vybrán z důvodu vyšší kvality svých služeb a/nebo jejich nižší ceny. Pro srovnání je třeba uvést, že některé francouzské mechanismy doplňkového zdravotního pojištění počítají s mechanismem volby pojišťujícího subjektu (pojišťujících subjektů) na základě transparentní soutěže (54).
(179)
Je tudíž třeba dospět k závěru, že dvě ze tří kritérií slučitelnosti nebyla splněna a že Francií oznámený režim podpory ve prospěch určovacích smluv v oblasti sociálního zabezpečení není slučitelný s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(180)
Kritéria slučitelnosti stanovená v čl. 107 odst. 2 písm. b) a c) SFEU se zcela zjevně na daný případ nevztahují.
(181)
Pokud jde o slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, Francie upřesňuje, že prokázané společenské opatření dokládá význam, jehož v budoucnu nabude rozvoj trhu se sociálním zabezpečením. Tento rozvoj spadá do cíle veřejného zdravotnictví, ekonomické a sociální soudržnosti, rozvoje sociálního dialogu, ochrany pracujících a boje proti nejistotám, což jsou cíle Evropské unie v oblasti společného zájmu. Komise však soudí, že nezbytnost a přiměřenost opatření nebyly prokázány. Komise zastává názor, který vyslovila již v posouzení existence výhody, že nic neodůvodňuje vyloučení prospěšnosti opatření u skupinových smluv na úrovni podniků pojišťujících stejná rizika, avšak neuzavřených v rámci určení. Opatření je tudíž nepřiměřené, pokud nezahrnuje smlouvy mimo určení. Kromě toho je třeba konstatovat, jak již Komise učinila u prvního opatření, že opatření přináší stálou úlevu od nákladů, která představuje podporu činnosti a kterou podle ustálené praxe nelze prohlásit za slučitelnou v rámci čl. 107 odst. 3 SFEU.
(182)
Francie nakonec neuvedla žádné jiné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 3 SFEU.
(183)
Podle Francie a CTIP lze poskytování doplňkových pojištění v oblasti sociálního zabezpečení v rámci určovacího řízení považovat za základ služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU, zejména je-li účast na režimu výkonů povinná a jeho správa je prováděna v paritním rámci. CTIP se rovněž odvolává na judikaturu Soudního dvora ve věci Albany (55) a upřesňuje, že smluvní režimy sociálního zabezpečení s povinnou účastí plní poslání obecného hospodářského zájmu.
(184)
Toto ustanovení stanoví, že podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvě, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly uloženy. Kromě toho rozvoj obchodu nesmí být ovlivněn v míře, která by byla v rozporu se zájmem Evropské unie.
(185)
Jak již bylo uvedeno v rámci posouzení prvního opatření (56), mají členské státy širokou posuzovací pravomoc týkající se povahy služeb, které lze označit za služby obecného hospodářského zájmu.
(186)
Komise rovněž poznamenává, že Soudní dvůr ve výše uvedené věci Albany dospěl k závěru, že udělení výhradního práva spravovat doplňkový důchodový režim v určitém odvětví lze považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zdůrazňuje význam sociální funkce doplňkových důchodů.
(187)
V této souvislosti není vyloučeno, že výkony poskytované pojišťujícími subjekty v rámci určení sociálními partnery lze považovat za službu obecného hospodářského zájmu, pokud se dohoda mezi sociálními partnery v rámci určení povinně vztahuje na všechny podniky dotyčného odvětví (nebo na dotyčný podnik) a pojišťuje rizika, která veřejný systém sociálního zabezpečení nepojišťuje nebo pojišťuje nedostatečně. Jak bylo již uvedeno v rámci posouzení prvního opatření (57), finanční opatření na podporu takového mechanismu se však musí omezit na to, co je nezbytné k náhradě dodatečných nákladů pojišťujících subjektů z titulu povinností veřejné služby.
(188)
Rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (58) určuje podmínky, za kterých Komise považuje takovou náhradu za slučitelnou podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Poskytnutá vyrovnávací platba zejména nesmí přesáhnout náklady na poskytování veřejné služby s přihlédnutím k příjmům, které s ní souvisejí, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený zisk z plnění uvedených závazků.
(189)
V tomto ohledu je však třeba konstatovat, že daňová úspora vyplývající z doplňkové odečitatelnosti subvencí vyrovnávacích rezerv tuto podmínku nesplňuje. Nelze totiž zjistit jakoukoli souvislost mezi výší daňové úspory a náklady na poskytování veřejné služby.
(190)
Francie v dopise ze dne 31. října 2008 připouští, že výše vyrovnávací platby (daňová úspora) za poskytování služby obecného hospodářského zájmu nesplňuje podmínky uložené rámcem Společenství. Soudí nicméně, že tyto podmínky neodpovídají zvláštnostem dotyčných transakcí. Mechanismus daňové odečitatelnosti je podle Francie vhodnější a pružnější než dotace na základě přesného odhadu dodatečných nákladů vyplývajících z poskytování služby.
(191)
Komise nicméně zastává názor, že kritéria stanovená rámcem Společenství je nutno přesně dodržovat, neboť umožňují zajistit nezbytnou rovnováhu mezi řádným fungováním služeb obecného hospodářského zájmu na jedné straně a nedostatečným rozvojem obchodu v míře odporující zájmu Evropské unie na straně druhé.
(192)
Komise tudíž zastává názor, že podmínky čl. 106 odst. 2 SFEU, rozpracované v rámci Společenství, nebyly splněny, a opatření tedy nelze na základě tohoto ustanovení prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem.
IX. ZÁVĚR
(193)
Komise shledala, že Francií oznámené režimy podpory ve prospěch rozvoje smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, jakož i kolektivních smluv o sociálním zabezpečení, představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Mimoto shledala, že navzdory prokázanému společenskému cíli dotyčných režimů podpor způsoby jejich uplatnění brání splnění podmínek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3, jakož i čl. 106 odst. 2 SFEU. Oba režimy podpory je tudíž nutno považovat za neslučitelné s vnitřním trhem.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Režimy podpory, které hodlá Francie zavést podle čl. 207 odst. 2, čl. 1461 odst. 1 a článku 39d GD všeobecného daňového zákoníku jednak pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, a jednak pro rozvoj kolektivních smluv o doplňkovém pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě, představují státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
Z toho důvodu nesmí být tyto režimy podpory zavedeny.
Článek 2
Francie bude informovat Komisi ve lhůtě dvou měsíců od data oznámení tohoto rozhodnutí o opatřeních, která přijala k jeho plnění.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 26. ledna 2011.
DECIZIA COMISIEI
din 26 ianuarie 2011
privind schemele de ajutor C 50/07 (ex N 894/06) pe care Franța intenționează să le pună în aplicare în favoarea elaborării de contracte de asigurări de sănătate de tip solidar și responsabil și de contracte de asigurări complementare colective împotriva riscurilor de deces, de incapacitate și de invaliditate
[notificată cu numărul C(2011) 267]
(Numai textul în limba franceză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2011/319/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf (1),
după invitarea părților interesate să își prezinte observațiile în conformitate cu articolul menționat anterior (2) și având în vedere aceste observații,
întrucât:
I. PROCEDURĂ
(1)
Prin scrisoarea din 28 decembrie 2006, Franța a notificat Comisia cu privire la schemele de ajutor în favoarea elaborării de contracte de asigurări de sănătate de tip solidar și responsabil, astfel cum erau prevăzute într-un proiect de lege rectificativă a finanțelor pentru 2006. Dispozițiile acestor scheme se regăsesc la articolul 88 din Legea nr. 2006-1771 rectificativă a finanțelor pentru 2006 din 30 decembrie 2006 (3). Franța i-a comunicat Comisiei informații suplimentare prin scrisorile din 26 februarie, 11 mai și 18 septembrie 2007.
(2)
Prin scrisoarea din 13 noiembrie 2007, Comisia a informat Franța cu privire la decizia sa de a iniția, pentru ajutorul în cauză, procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din tratat (TFUE).
(3)
Decizia Comisiei de a iniția procedura oficială de investigare a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (4). Comisia a invitat părțile interesate să îi prezinte observațiile cu privire la schemele de ajutor în cauză.
(4)
Franța și-a transmis observațiile cu privire la decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare prin scrisoarea din 21 decembrie 2007.
(5)
Comisia a primit observații referitoare la acest subiect de la o serie de terți interesați și le-a transmis Franței, dându-i posibilitatea să îi transmită observații cu privire la acestea. Franța i-a transmis Comisiei observații în acest sens prin scrisoarea din 8 mai 2008.
(6)
Franța i-a trimis Comisiei informații suplimentare prin scrisoarea din 31 octombrie 2008.
(7)
Anumiți terți interesați i-au transmis Comisiei informații suplimentare în cursul lunii februarie 2009.
(8)
În urma unei reuniuni dintre serviciile Comisiei și autoritățile franceze din data de 2 iunie 2009, acestea din urmă s-au angajat să analizeze posibilitatea efectuării unor modificări ale schemelor notificate și să transmită cât mai curând posibil această analiză serviciilor Comisiei.
(9)
Prin scrisoarea din 22 septembrie 2009, Comisia i-a acordat Franței un termen de 20 de zile lucrătoare pentru a-i transmite analiza respectivă.
(10)
Prin scrisoarea din 3 noiembrie 2009, autoritățile franceze au solicitat suspendarea procedurii oficiale de investigare până la 1 aprilie 2010.
(11)
În data de 17 novembre 2009, Comisia și-a exprimat acordul cu privire la suspendarea procedurii oficiale de investigare până la 1 aprilie 2010, în aplicarea Codului celor mai bune practici de desfășurare a procedurilor de control al ajutoarelor de stat (5), pentru a-i permite Franței să își adapteze proiectul de lege și să efectueze consultările necesare.
(12)
Prin scrisoarea din 26 aprilie 2010, autoritățile franceze au informat Comisia că la 17 mai 2010 îi va parveni un posibil proiect de schemă modificată.
(13)
Prin scrisoarea din 27 mai 2010, autoritățile franceze i-au transmis informații Comisiei, fără a intenționa însă să modifice schemele notificate.
II. DESCRIEREA DETALIATĂ A AJUTORULUI
(14)
Două dispozitive fiscale au făcut obiectul deciziei de inițiere a procedurii oficiale de investigare:
(15)
Prima măsură notificată reprezintă un sistem de scutire de la plata impozitului pe profit, introdus de articol 207-2 din Codul general al impozitelor (CGI), și de la plata contribuției economice teritoriale (6) [articolul 1461-1o din CGI] a societăților care desfășoară operațiuni de gestionare a anumitor contracte de asigurare de sănătate denumite „de tip solidar și responsabil”. De aceste scutiri ar beneficia toate organismele care oferă tipurile de contracte menționate anterior: întreprinderile mutuale (mutuelles) și uniunile reglementate de Codul mutualității (Code de la mutualité), instituțiile de prevedere reglementate de volumul IX titlul III din Codul securității sociale sau de volumul VII din Codul rural, precum și toate societățile de asigurări reglementate de Codul asigurărilor.
(16)
Obiectivul principal al acestei măsuri este ca, prin elaborarea acestui tip de contracte, o mai mare parte a populației franceze să beneficieze de asigurarea de sănătate complementară. Astfel, măsura ar fi complementară sistemului de scutire de la plata taxei pe convențiile de asigurare care se aplică aceluiași tip de contracte și pe care Comisia l-a autorizat prin deciziile din 2 iunie 2004 (7) și 29 octombrie 2010 (8).
(17)
Contractele de asigurări de sănătate care fac obiectul acestui sistem de scutire de plată au fost introduse în Franța în 2001 (9). Este vorba, pe de o parte, de contracte privind operațiuni colective în cazul cărora aderarea este obligatorie și, pe de altă parte, de contracte privind operațiuni individuale și colective în cazul cărora aderarea este facultativă.
(18)
Pentru a fi eligibile, aceste contracte trebuie să îndeplinească în special următoarele condiții:
-
pentru aderarea la contracte facultative, organismele de asigurare nu îi vor solicita persoanei asigurate nicio informație medicală;
-
valoarea cotizațiilor sau a primelor nu va fi stabilită în funcție de starea de sănătate a persoanei asigurate;
-
garanțiile acordate trebuie să acopere prestațiile legate de prevenție și consultațiile medicului curant, precum și rețetele acestuia;
-
garanțiile acordate nu vor acoperi partea din cheltuielile medicale pe care persoana asigurată este posibil să o suporte fie ca urmare a depășirii onorariilor pentru anumite servicii medicale sau al anumitor consultații, fie ca urmare a faptului că nu a fost desemnat un medic curant.
(19)
Pentru a beneficia de regimul preferențial, organismele de asigurare vor trebui, printre altele, să respecte anumite praguri privind numărul de contracte de asigurare de sănătate de tip solidar și responsabil din ansamblul portofoliului lor de contracte de asigurare de sănătate. Aceste praguri variază în funcție de natura contractelor:
-
în cazul contractelor privind operațiuni individuale și colective în cazul cărora aderarea este facultativă
Partea acestora din portofoliu trebuie să reprezinte 150 000 de persoane sau un procent minim (stabilit prin decret) cuprins între 80 % și 90 % din ansamblul subscriitorilor și membrilor participanți care sunt părți la contracte privind operațiuni individuale și colective în cazul cărora aderarea este facultativă, subscrise în cadrul organismului respectiv (10).
-
în cazul contractelor privind operațiuni colective în cazul cărora aderarea este obligatorie
Partea acestora din portofoliu trebuie să reprezinte 120 000 de persoane sau un procent minim (stabilit prin decret) cuprins între 90 % și 95 % din ansamblul subscriitorilor și membrilor participanți care sunt părți la contracte privind operațiuni individuale și colective în cazul cărora aderarea este obligatorie, subscrise în cadrul organismului respectiv (11).
(20)
În fine, organismele beneficiare vor trebui să respecte și cel puțin una dintre următoarele condiții:
-
să stabilească o modulare a tarifelor sau a prestațiilor oferite în urma cotizațiilor în funcție de situația socială a subscriitorilor și a membrilor participanți;
-
membrii participanți și subscriitorii care beneficiază de un ajutor la achiziționarea unei asigurări de sănătate complementare (12) trebuie să reprezinte cel puțin între 3 % și 6 % din numărul membrilor participanți sau persoanelor asigurate care beneficiază de contracte de asigurare de sănătate privind operațiuni individuale și colective în cazul cărora aderarea este facultativă, subscrise în cadrul organismului respectiv (13);
-
persoanele cu vârsta de cel puțin șaizeci și cinci de ani trebuie să reprezinte cel puțin între 15 % și 20 % din numărul membrilor participanți sau al subscriitorilor care beneficiază de contracte de asigurare de sănătate subscrise în cadrul organismului respectiv (14);
-
persoanele cu vârsta mai mică de douăzeci și cinci de ani trebuie să reprezinte cel puțin între 28 % și 35 % din numărul beneficiarilor de contracte de asigurare de sănătate subscrise în cadrul organismului respectiv (15).
(21)
Conform autorităților franceze, aceste din urmă criterii impun o mutualizare din perspectiva tarifelor sau a generațiilor și realizarea unui nivel minim de solidaritate efectivă. Acestea ar viza încurajarea oferirii de contracte de tip solidar și responsabil și acoperirea întregii populații, în special prin asigurarea unei proporții semnificative a tinerilor sau a persoanelor în vârstă, două categorii care întâmpină cele mai multe greutăți în obținerea unei asigurări de sănătate (complementară) din cauza resurselor reduse de care dispun (în cazul tinerilor) sau a costului potențial (în cazul persoanelor în vârstă).
(22)
În plus, dispozitivul impune ca aceste criterii să fie apreciate la nivel de grupuri, în funcție de activitățile lor impozabile în Franța. Obiectivul acestei dispoziții l-ar constitui evitarea eludării dispozitivului sau a unor manevre care să ducă la concentrarea acestui tip de risc în câteva structuri ad hoc, ceea ce ar contraveni obiectivului mutualizării.
(23)
Conform autorităților franceze, toate aceste condiții ar avea drept obiectiv încurajarea organismelor de asigurare să difuzeze aceste contracte, să participe la punerea în practică a asigurării de sănătate universală de bază și a celei complementare și să ofere o asigurare de sănătate complementară întregii populații, în condiții tarifare ținute sub control. Sunt vizate în special persoanele a căror stare de sănătate sau ale căror capacități financiare nu le permit să dispună individual de asigurare.
(24)
Intrarea în vigoare a acestui dispozitiv fiscal, prevăzută inițial a avea loc la 1 ianuarie 2008 în ceea ce privește scutirea de la plata impozitului pe profit și pentru exercițiul 2010 în ceea ce privește scutirea de la plata contribuției economice teritoriale, a fost reportată până la 1 ianuarie 2012, respectiv exercițiul 2013, în așteptarea aprobării de către Comisie a schemelor respective.
(25)
Obiectivul acestui al doilea dispozitiv fiscal este de a le permite organismelor de asigurare să beneficieze de o deducere fiscală a fondurilor alocate provizioanelor pentru egalizare aferente anumitor contracte de asigurări complementare colective (articolul 39d GD din CGI) mai mare decât cea permisă de regimul de drept comun (articolul 39d GB) pentru astfel de dispoziții.
(26)
Constituirea unui provizion tehnic pentru egalizare (16) este prevăzută de reglementarea contabilă și prudențială a organismelor de asigurare. Articolul 30 din Directiva 91/674/CEE a Consiliului din 19 decembrie 1991 privind situațiile financiare anuale și situațiile financiare consolidate ale întreprinderilor de asigurare (17) definește noțiunea de provizioane pentru egalizare astfel: „provizioanele pentru egalizare cuprind toate sumele destinate, în conformitate cu acte cu putere de lege sau măsuri administrative, egalizării fluctuațiilor ratelor la despăgubiri pentru anii următori sau acoperirea riscurilor speciale.”
(27)
În cazul analizat în prezenta decizie, provizionul pentru egalizare este utilizat pentru a face față fluctuației ratei daunei aferente operațiunilor colective care acoperă riscurile de deces sau de vătămare corporală (incapacitate și invaliditate). Aceste fluctuații ale rezultatului (de la un exercițiu la altul) ar fi legate de execuția efectivă a garanțiilor prevăzute de contractele de asigurare subscrise, în raport cu ipotezele de execuție a garanțiilor avute în vedere la elaborarea tarifelor primelor de asigurare. Provizionul permite compensarea rezultatelor tehnice ale operațiunilor în cauză, pentru a acoperi fluctuațiile importante ale ratei daunei ce pot fi constatate ulterior.
(28)
Conform autorităților franceze, noul provizion pentru egalizare menționat la articolul 39d din GD contribuie la atingerea obiectivului general de dezvoltare și ameliorare a ofertei, de către organismele de asigurare, a garanțiilor de prevedere subscrise în cadrul așa-numitei proceduri „de desemnare”. Sunt vizate garanțiile colective complementare care rezultă din convenții sau acorduri colective profesionale sau interprofesionale, din acorduri la nivel de întreprindere sau din decizii luate de angajator, în care organismul de asigurare este desemnat de partenerii sociali („procedura de desemnare”). Această desemnare implică pentru organismul desemnat obligația de a respecta condițiile convenționale negociate de partenerii sociali (18) (inclusiv clauzele privind reajustarea tarifelor). Desemnarea este valabilă cel mult cinci ani, la sfârșitul acestei perioade fiind necesară o reexaminare a organismului desemnat. Contractele care prevăd o clauză de desemnare la nivel de branșă profesională, prin acordul partenerilor sociali, fac întotdeauna obiectul unui ordin privind prelungirea, emis de ministrul securității sociale. Prin urmare, sunt aplicabile de plin drept tuturor salariaților și foștilor salariați din branșa respectivă, precum și avânzilor-cauză ai acestora (indiferent de starea lor de sănătate și de vârstă), iar angajatorii acestora sunt obligați să subscrie și să se afilieze la organismul desemnat (19).
(29)
Conform autorităților franceze, desemnarea permite obținerea de la organismul desemnat a unui raport cotizație/garanție mai avantajos și accesul tuturor salariaților dintr-un sector economic la aceleași garanții, indiferent de dimensiunea întreprinderii în care lucrează. Desemnarea ar implica, de asemenea, o reexaminare periodică a modalităților de organizare a mutualizării riscurilor și a desemnării organismului în cauză.
(30)
Această măsură ar permite, de asemenea, să se amelioreze, în beneficiul consumatorului individual, ținerea sub control a tarifelor și a calității prestațiilor furnizate în momentul concretizării unor riscuri grave, precum invaliditatea, incapacitatea sau decesul, care pentru persoana asigurată sau pentru familia acesteia au consecințe sociale și financiare semnificative (cheltuieli suplimentare, pierderea veniturilor, marginalizarea etc.).
(31)
Mai precis, obiectivul mecanismului de alocare de provizioane pentru garanțiile aferente decesului, invalidității și incapacității, subscrise în cadrul unei proceduri de desemnare, este de a le permite organismelor de asigurare desemnate:
-
să acopere diferențele în minus înregistrate în ceea ce privește acest tip de contracte în raport cu media prevăzută inițial, care ar putea rezulta în urma caracterului aleatoriu al dezastrelor în ceea ce privește valoarea și numărul acestora sau din deriva riscului (modificarea datelor pe baza cărora se stabilise tariful inițial);
-
să îmbunătățească fondurile proprii și marja de solvabilitate a organismelor care propun aceste operațiuni, datorită constituirii unui provizion special.
(32)
În practică, se admite deducerea alocării anuale pentru provizion, în limita beneficiului tehnic (20) al operațiunilor în cauză. Valoarea totală a provizionului nu poate depăși 130 % din valoarea totală a cotizațiilor aferente tuturor acestor operațiuni realizate în cursul exercițiului respectiv. Provizionul este alocat compensării rezultatelor tehnice deficitare ale exercițiului, în ordinea vechimii fondurilor alocate anuale.
(33)
Fondurile anuale alocate dar neutilizate în termen de zece ani sunt transferate într-o rezervă specială scutită de impozit. Valoarea acestei rezerve speciale nu poate depăși 70 % din valoarea totală a cotizațiilor aferente tuturor operațiuni respective realizate în cursul exercițiului. Excedentul acestor fonduri este raportat profitului impozabil după o perioadă de 10 ani de la înregistrarea contabilă a acestora.
(34)
În prezent, în regimul de drept comun, societățile de asigurare și de reasigurare (articolul 39d GB) pot constitui provizioane pentru egalizare aferente operațiunilor de asigurare în grup împotriva riscurilor de deces, de incapacitate sau de invaliditate fără să plătească impozit, în limitele următoare:
-
fondurile alocate anual provizionului să fie limitate la 75 % din beneficiul tehnic al contractelor în cauză;
-
valoarea totală a provizionului să nu depășească, în raport cu cotizațiile aferente contractelor în cauză percepute în cursul exercițiului respectiv, un procent cuprins între 23 % și 100 %, în funcție de numărul persoanelor asigurate.
Fiecare provizion este alocat compensării rezultatelor tehnice deficitare ale exercițiului, în ordinea vechimii fondurilor anuale. În plus, fondurile alocate care nu au putut fi utilizate într-o perioadă de 10 ani se includ în beneficiul impozabil.
III. MOTIVELE INIȚIERII PROCEDURII OFICIALE DE INVESTIGARE
(35)
În decizia sa din 13 noiembrie 2007 de inițiere a procedurii oficiale de investigare, Comisia și-a exprimat îndoielile cu privire la aplicarea articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE în ceea ce privește cele două măsuri fiscale (21).
(36)
Referitor la prima măsură (scutirea de la plata impozitului pe profit și a contribuției economice teritoriale aferente activităților de gestionare a contractelor de tip solidar și responsabil), Comisia estimează că Franța nu a adus dovada transferului integral al avantajului către consumatori.
(37)
De asemenea, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la respectarea condiției de nediscriminare în ceea ce privește originea produsului, având în vedere că s-au stabilit praguri privind numărul (120 000/150 000 de contracte) sau proporția (80/90 %) de contracte de tip solidar și responsabil din portofoliul contractelor de asigurare de sănătate al organismelor de asigurare în cauză.
(38)
În ceea ce privește a doua măsură (deducerea fiscală a fondurilor alocate provizioanelor pentru egalizare), Comisia a considerat că niciuna dintre cele trei condiții de aplicare a articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE nu părea îndeplinită.
(39)
În primul rând, conform Comisiei, caracterul social al măsurii nu părea a fi pe deplin demonstrat în faza de subscriere a contractului de asigurare, adică înainte ca evenimentele grave respective să survină.
(40)
În al doilea rând, transferul integral al ajutorului către consumator/persoana asigurată părea și mai ipotetic și aleatoriu decât în cazul măsurii precedente. În plus, părea că de avantaj puteau beneficia și angajatorii, în măsura în care și aceștia contribuie la finanțarea contractului.
(41)
În al treilea rând, gradul ridicat de concentrare a pieței contractelor de desemnare în mâinile instituțiilor de prevedere în contextul actual părea să poată duce la o discriminare de facto de care să beneficieze aceste instituții.
IV. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
(42)
Ca urmare a publicării deciziei de inițiere a procedurii oficiale de investigare, au fost primite observații din partea Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), precum și din partea unui terț care și-a păstrat anonimatul.
(43)
Majoritatea părților interesate privesc favorabil cele două măsuri fiscale și, în general, observațiile acestora susțin argumentele expuse de autoritățile franceze. Aceste părți interesate subliniază existența unei concurențe puternice pe piața asigurărilor de sănătate complementare, precum și un grad ridicat de lichiditate a pieței. Acestea subliniază, de asemenea, faptul că prestațiile care fac obiectul celor două măsuri compensează deficiențele securității sociale. Prin crearea unor stimulente fiscale ușor accesibile de către toți actorii din domeniul asigurărilor de sănătate complementare, autoritățile franceze ar crea condițiile pentru transformarea segmentului persoanelor care a priori sunt puțin interesante din punct de vedere al profilului de risc sau al solvabilității într-un segment care prezintă o nouă atracție economică.
(44)
În ceea ce privește prima măsură (scutirea pentru contractele de tip solidar și responsabil), FFSA este îngrijorată totuși de existența unor praguri prea ridicate, care ar constitui un avantaj clar pentru operatorii care sunt deja puternic prezenți pe piață. Chiar dacă FFSA înțelege că se utilizează principiul impunerii unui prag pentru a evita situațiile a căror gestionare ar fi prea complexă, aceasta estimează că este indispensabil ca, având în vedere nivelul său, acest prag să nu constituie un obstacol în calea acordării ajutorului. FFSA estimează, de asemenea, că acele criterii care sunt legate de structura populației beneficiare (procent din persoanele cu vârsta sub 25 de ani, procent de pensionari etc.) duc la o selecție a beneficiarilor ajutorului care nu are o justificare reală din punct de vedere al obiectivului declarat. Aceste criterii ar avantaja întreprinderile mutuale omogene, în cazul cărora accesul este condiționat de criterii legate de statut sau de profesie, în detrimentul întreprinderilor mutuale deschise tuturor segmentelor populației. Aceste criterii ar determina, de asemenea, un eventual tratament diferențiat al persoanelor asigurate.
(45)
În ceea ce privește CTIP, aceasta precizează că, pentru a fi de calitate, serviciile propuse de organismele de asigurare necesită investiții importante care trebuie să poată fi amortizate pe grupe suficient de numeroase de persoane asigurate. Acest obiectiv ar explica existența pragurilor.
(46)
CTIP se referă și la obligația impusă întreprinderilor de asigurare din cadrul Uniunii Europene de a constitui o marjă de solvabilitate. Dacă beneficiile tehnice ar trebui să revină în totalitate persoanelor asigurate, nu ar mai fi îndeplinită condiția de solvabilitate. Prin urmare, nu ar fi neobișnuit ca măcar o parte din avantaj să fie utilizată la acoperirea, în totalitate sau parțial, a creșterii anuale a cerinței de solvabilitate.
(47)
În plus, CTIP precizează că, în conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție, prin natura și obiectul lor, regimurile profesionale convenționale nu intră sub incidența dispozițiilor dreptului Uniunii Europene în materie de concurență (22). În plus, astfel de regimuri nu pot face obiectul impozitelor comerciale, fiind vorba de asigurări care compensează deficiențele securității sociale și care sunt fondate pe convenții și acorduri colective.
(48)
FNMF invocă, de asemenea, compatibilitatea primei măsuri în baza articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE. Pe de o parte, ajutorul ar fi destinat facilitării dezvoltării asigurărilor de sănătate complementare care respectă caracterul solidar și responsabil într-un mod care să nu modifice condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care să contravină interesului comun. Măsura ar viza compensarea unei deficiențe a pieței care tinde să producă o segmentare a categoriilor de populație, piața nepermițând să se asigure în mod eficient bunăstarea globală a categoriilor de populație nerentabile. Pe de altă parte, FNMF consideră că ajutorul este necesar și proporțional, prin dispozitivele instituite anterior neputându-se atinge obiectivul urmărit.
(49)
Un terț anonim subliniază deficitul de cunoștințe și de date statistice ale statului francez cu privire la situația economică și financiară a întreprinderilor care își desfășoară activitatea pe piața asigurărilor de sănătate complementare. Prin urmare, orice analiză obiectivă a situației ar fi imposibilă.
(50)
Același terț anonim se referă și la evoluția, între 2001 și 2007, a marjelor de profit realizate de întreprinderile care își desfășoară activitatea în acest sector. În timp ce cifra de afaceri a întreprinderilor în cauză ar fi crescut cu 50 % în perioada menționată anterior, cheltuielile cu prestațiile ale acelorași asigurători nu ar fi crescut decât cu 35 %. Prin urmare, marjele de exploatare ar fi crescut cu 15 % în 6 ani.
(51)
În ceea ce privește a doua măsură (provizioane pentru egalizare), FFSA este de părere că nimic nu justifică un regim fiscal mai avantajos pentru contractele cu clauză de desemnare față de contractele de grup ale întreprinderilor care acoperă aceleași riscuri. Motivul constituirii provizionului, precum și riscurile sunt aceleași, mutualizarea mai largă limitând intensitatea în cazul contractelor cu clauză de desemnare. În plus, măsura ar fi, în fapt, rezervată instituțiilor de prevedere. Chiar dacă alegerea organismului de asigurare de către partenerii sociali ar fi liberă din punct de vedere juridic, cvasitotalitatea acestui tip de contracte desemnează, în practică, instituția de prevedere constituită la inițiativa partenerilor sociali.
(52)
În ceea ce o privește, CTIP estimează că este normal ca partenerii sociali să prefere să opteze pentru constituirea unei instituții de prevedere a cărei gestionare o pot asigura ulterior.
(53)
În plus, CTIP reamintește de constrângerile cu care s-ar confrunta organismele de asigurare în caz de desemnare:
-
aplicarea stricto sensu a dispozițiilor prevăzute în acordul sau în convenția colectivă (garanții, tarife, clauze de revalorizare, menținerea drepturilor în cazul situațiilor precare etc.)
-
interdicția suspendării garanțiilor, chiar și în caz de neplată;
-
obligația de asigurare a tuturor întreprinderilor care intră în domeniul de aplicare al acordului sau al convenției;
-
necesitatea ajustării tarifului pe durata ciclului sectorului economic în cauză, pentru a se realiza o corelare cu creșterile tarifare din timpul crizelor economice ce afectează un sector profesional.
(54)
CTIP estimează, de asemenea, că regimurile convenționale de protecție socială complementară reprezintă remunerație pentru salariați și, din acest motiv, nu pot face obiectul impozitelor comerciale. Prin urmare, dispozitivul de deducere complementară a provizioanelor pentru egalizare nu ar trebui calificat drept ajutor de stat.
(55)
CTIP și FNMF invocă, de asemenea, compatibilitatea celei de a doua măsuri în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, precizând că aceasta ar fi destinată facilitării dezvoltării pieței prevederii fără să se modifice condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care să contravină interesului comun.
(56)
În plus, CTIP face trimitere la cauza Albany (23), precizând că regimurile convenționale de protecție socială la care aderarea este obligatorie îndeplinesc o misiune de interes economic general. Aplicarea de impozite comerciale operațiunilor legate de regimurile convenționale de protecție socială instituite de un organism de asigurare ar fi în contradicție cu exercitarea misiunii de interes economic general conferită organismelor de asigurare.
V. OBSERVAȚIILE FRANȚEI
(57)
În ceea ce privește repercusiunea ajutorului asupra consumatorilor individuali, autoritățile franceze afirmă că va fi asigurată prin caracterul concurențial al pieței asigurărilor de sănătate complementare și prin economia în sine pe care o presupune măsura.
(58)
Conform autorităților franceze, nu numai că numărul actorilor de pe piață ar fi ridicat (24), dar și circuitele de distribuție ar fi numeroase și variate (agenți generali de asigurare, intermediari de asigurări, salariați ai organismelor de asigurare, vânzări directe prin Internet etc.). Caracterul concurențial al sectorului ar mai fi garantat și prin intermediul Autorității de control al asigurărilor și al întreprinderilor (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles - ACAM).
(59)
Prin urmare, mecanismele pieței ar trebui să garanteze transferul avantajului asupra consumatorilor sub forma unei diminuări a participării financiare a persoanei asigurate, fără a fi necesară instituirea unui mecanism de redistribuire obligatorie a economiei fiscale. În plus, economia măsurii ar garanta faptul că de avantaj beneficiază categorii de consumatori excluse din acoperirea oferită de asigurările de sănătate complementare ca urmare a vârstei sau resurselor acestora.
(60)
În ceea ce privește o eventuală discriminare care ar favoriza anumite organisme, Franța precizează că pragurile stimulează organismele de asigurare să mutualizeze în portofoliul lor „riscul rău”, caracterizat de vârsta sau de nivelul resurselor persoanelor în cauză.
(61)
O proporție sau un număr insuficient de contracte de tip solidar și responsabil nu ar permite atingerea acestui obiectiv de mutualizare și, în lipsa unor astfel de praguri, scutirile prevăzute ar reprezenta pentru organismele de asigurare un efect nesperat. Jocul concurenței în sine (fără instituirea unui prag) ar avea drept unic efect transferul avantajului fiscal asupra consumatorului final și acordarea posibilității organismelor de asigurare de a-și păstra cotele lor de piață fără a asigura o creștere a ratei acoperirii. Mecanismul pragului dublu (procent sau valoare absolută) ar fi, prin urmare, un element indispensabil al creșterii ratei acoperirii categoriilor de populație care nu beneficiază în prezent de acoperire.
(62)
În contextul scumpirii constante a asigurărilor de sănătate complementare, propunerea unui stimulent fiscal destinat acestor categorii de populație ar fi cu adevărat o manifestare a solidarității naționale.
(63)
Autoritățile franceze remarcă în primul rând că dispozitivul fiscal nu ar trebui considerat a fi integral un ajutor. Calificarea de „ajutor de stat” ar trebui rezervată doar acelei părți a dispozitivului care nu ar fi justificată de specificitatea activității de asigurare în cauză având în vedere normele prudențiale.
(64)
Ca urmare a specificităților contractelor de desemnare, care prevăd constrângeri puternice în ceea ce privește tarifele, selecția riscurilor și gestionarea, aceste contracte ar fi extrem de sensibile la riscurile de derive ale ratelor daunei comparativ cu estimările inițiale și ar justifica pe deplin, prin urmare, un regim de acordare de fonduri extrem de prudent.
(65)
Pe de o parte, riscurile acoperite de contractele de desemnare încheiate în cadrul acordurilor colective la nivel de ramură de activitate se referă la o populație legată în mod specific de un sector de activitate, aceasta fiind, prin urmare, deosebit de sensibilă la ciclicitatea ce afectează sectorul. În consecință, anticiparea pe termen lung a acestor cicluri ar necesita o compensare pe termen lung a rezultatelor desemnării.
(66)
Pe de altă parte, contractele de desemnare rezultate în urma acordurilor la nivel de întreprindere s-ar referi în mod necesar la o populație restrânsă și ar justifica, prin urmare, rate ale provizioanelor majorate ca urmare a fluctuațiilor importante ale ratei daunei.
(67)
Deducerea fiscală a fondurilor alocate unor astfel de provizioane în condiții adaptate și mai stricte decât cele ale dispozitivului fiscal de drept comun prevăzut la articolul 39d GB din CGI s-ar justifica astfel dintr-o perspectivă normativă și prudențială.
(68)
Cu toate acestea, autoritățile franceze indică faptul că este foarte dificil să se justifice în mod precis ratele fondurilor admisibile pentru aceste operațiuni, având în vedere dificultatea tehnică de a evalua un nivel „normal” de constituire de provizioane pentru riscuri atât de specifice. Autoritățile franceze precizează însă că plafoanele de deductibilitate a fondurilor alocate provizioanelor au fost stabilite împreună cu fiecare sector vizat.
(69)
În ceea ce privește compatibilitatea ajutorului cu articolul 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE, Franța afirmă că sunt respectate cele trei condiții ale acestuia. În ceea ce privește caracterul social al ajutorului, Franța precizează că prin contractele colective negociate în cadrul acordurilor la nivel de ramură de activitate se asigură un grad ridicat de mutualizare a riscurilor, precum și un nivel al primelor mai redus decât pe piața contractelor individuale, permițându-le în același timp salariaților și familiei acestora să acceadă la garanții ridicate.
(70)
Ca răspuns la argumentul Comisiei conform căruia caracterul social al măsurii nu ar fi pe deplin demonstrat dacă situația este analizată în momentul subscrierii contractului, Franța afirmă că atribuirea ajutorului înainte de realizarea riscului este singurul mijloc prin care se poate atinge obiectivul social urmărit.
(71)
În ceea ce privește transferul ajutorului asupra consumatorului final, Franța stabilește în primul rând o distincție între acordurile colective la nivel de ramură de activitate și acordurile la nivel de întreprindere. Referitor la prima categorie, chiar dacă ar fi posibil ca într-adevăr acestea să fie caracterizate printr-o predominanță a instituțiilor de prevedere, această piață ar face obiectul unei noi dinamici și ceilalți actori din domeniul asigurărilor ar începe să se intereseze de această piață. Concurența dintre instituțiile de prevedere ar fi în orice caz reală și ar permite deja să se garanteze un transfer maxim al beneficiilor asupra persoanei asigurate. În ceea ce privește a doua categorie (acorduri la nivel de întreprindere), există o concurență extrem de puternică între acorduri și nu se poate considera că există vreo situație de monopol al instituțiilor de prevedere.
(72)
Conform autorităților franceze, același raționament poate fi aplicat atunci când diminuarea sau moderarea tarifelor se face în profitul întreprinderii. De fapt, participarea angajatorului la finanțarea garanției corespunde unui complement la salariul angajatului/persoanei asigurate, reprezentând, prin urmare, un avantaj pentru acesta/aceasta din urmă.
(73)
În ceea ce privește existența unei discriminări de facto de care ar profita instituțiile de prevedere, Franța precizează că măsura asigură un tratament egal pentru toți operatorii, indiferent de statutul lor. Pe piața prevederii nu s-ar înregistra o situație de monopol al instituțiilor de prevedere și aceasta ar fi deja caracterizată de o concurență importantă între principalii actori.
(74)
Franța reamintește, de asemenea, faptul că alegerea organismului de asigurare (procedura de desemnare) este responsabilitatea angajatorului și a reprezentanților personalului. Transparența și existența concurenței în cadrul acestui proces ar fi asigurată în condițiile obișnuite ale unei piețe deschise concurenței. Existența concurenței s-ar asigura prin cereri de ofertă din partea mai multor asigurători, pe baza unui caiet de sarcini elaborat de partenerii sociali.
(75)
În plus, Franța estimează că măsura evaluată ar putea fi în orice caz considerată ajutor destinat facilitării dezvoltării anumitor activități economice și care nu modifică condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care să contravină interesului comun, în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE. Obiectivul social demonstrat al măsurii ar dovedi importanța pe care o va avea în viitor dezvoltarea pieței prevederii.
(76)
Conform autorităților franceze, elaborarea contractelor de prevedere care implică o procedură de desemnare ar viza dezvoltarea instituirii de regimuri de protecție socială complementară mai favorabile, prin care se asigură o protecție mai mare salariaților, favorizându-se în același timp dialogul social și participarea lucrătorilor.
(77)
În fine, Franța adaugă că prestațiile de asigurări complementare în materie de prevedere în cadrul procedurii de desemnare pot fi considerate serviciu de interes economic general în sensul articolului 106 alineatul (2) din TFUE, în special atunci când aderarea la un regim de prestații este obligatorie și când gestionarea sa se efectuează într-un cadru paritar.
(78)
Convenția colectivă care prevede garanții și desemnează asigurătorul poate avea un caracter obligatoriu pentru toți salariații, foștii salariați și avânzii-cauză, conform unei proceduri de extindere (articolul L 911-3 și 911-4 din Codul securității sociale) printr-un ordin al ministrului competent. Acest ordin ar trebui considerat actul prin care statul membru îi încredințează unei întreprinderi obligații de serviciu public.
(79)
Franța admite că valoarea compensației (economie fiscală) pentru serviciul de interes economic general nu respectă condițiile prevăzute de Cadrul comunitar pentru ajutoarele de stat sub forma compensațiilor pentru obligația de serviciu public (25). Cu toate acestea, estimează că aceste condiții nu sunt adaptate la specificitățile operațiunilor în cauză. Conform Franței, mecanismul deductibilității fiscale este mai adaptat și mai flexibil decât o subvenție, având în vedere evaluarea precisă a costurilor suplimentare care rezultă din gestionarea serviciului.
VI. REACȚIA FRANȚEI LA OBSERVAȚIILE TERȚILOR
(80)
Autoritățile franceze iau notă de observațiile terților și răspund în special observațiilor formulate de Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
În ceea ce privește scutirea fiscală pentru contractele de tip solidar și responsabil, autoritățile franceze indică faptul că portofoliile organismelor de asigurare au o componență omogenă, proporția contractelor de tip solidar și responsabil față de celelalte tipuri de contracte de asigurări de sănătate fiind în prezent echivalentă în cadrul celor trei mari categorii de organisme de asigurare care intervin pe această piață (întreprinderi care fac obiectul Codului privind asigurările, întreprinderi mutuale care fac obiectul Codului privind ajutorul reciproc și instituții de prevedere care fac obiectul Codului privind securitatea socială).
(82)
În ceea ce privește noul provizion pentru egalizare, Franța subliniază că posibilitatea de a încheia contracte de desemnare profesională este deschisă tuturor operatorilor, atât francezi, cât și străini, activi pe piața prevederii complementare.
(83)
În fine, Franța adaugă că instituțiile de prevedere nu dețin monopol asupra pieței și că, prin urmare, nu există niciun avantaj cu efect discriminatoriu. Faptul că deschiderea pieței spre concurență ar fi lentă și treptată ar ține de un factor istoric, dar aceasta nu pune sub semnul întrebării concurența existentă între instituțiile de prevedere. Faptul că instituțiile de prevedere ar fi mai specializate în acest sector nu ar fi îndeajuns pentru a stabili existența vreunei discriminări.
VII. INFORMAȚII SUPLIMENTARE PREZENTATE DE FRANȚA DUPĂ SUSPENDAREA PROCEDURII
(84)
În cursul procedurii de examinare, serviciile Comisiei i-au propus Franței unele modalități prin care să se asigure compatibilitatea schemelor de ajutor cu piața internă în conformitate cu articolul 107 alineatul (2) din TFUE.
(85)
În ceea ce privește prima măsură (scutirea de la plata impozitului pe profit și a contribuției economice teritoriale aferente activităților de gestionare a contractelor de tip solidar și responsabil), i-au fost făcute Franței următoarele propuneri:
-
pentru a fi respectat cel de al doilea criteriu (transferul efectiv al avantajului), i s-a propus Franței să se inspire din sistemul de acordare de subvenții aprobat anterior de Comisie pentru asigurările de sănătate complementare pentru funcționarii francezi (N 911/06), din sistemul de credit fiscal în beneficiul consumatorilor individuali sau din orice sistem ce permite garantarea unui transfer efectiv al ajutorului;
-
pentru a evita orice discriminare, autoritățile franceze au fost invitate să revizuiască mecanismul pragurilor.
(86)
Prin scrisoarea din 27 mai 2010, Franța a indicat însă că a decis să mențină neschimbată schema de ajutor pe care o notificase și a confirmat analiza pe care o făcuse anterior, conform căreia schemele notificate ar fi fost compatibile cu piața internă în sensul articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE.
(87)
În aceeași scrisoare, Franța a adăugat că contractele de asigurări de sănătate complementare constituie un produs de fidelizare a persoanelor asigurate care oferă posibilitatea ca ulterior să li se propună acelorași persoane asigurate produse mai avantajoase financiar, ca de exemplu contracte de asigurări de viață. Prin urmare, pentru a fideliza clienții, actorii de pe piață ar fi încurajați să practice o politică tarifară atractivă. În aceste condiții, avantajul fiscal acordat de un organism și care este transferat de acesta asupra cotizațiilor persoanelor asigurate va avea ca efect direct o adaptare a tarifelor concurenților lui, asigurând astfel un transfer al avantajului asupra tuturor persoanelor asigurate.
(88)
În ceea ce privește a doua măsură (deducere fiscală suplimentară a fondurilor alocate pentru provizioanele pentru egalizare), serviciile Comisiei i-au propus Franței următoarele variante:
-
pentru a fi respectat cel de al doilea criteriu (transferul efectiv al avantajului), i s-a propus Franței să se inspire din sistemul de acordare de subvenții aprobat anterior de Comisie pentru asigurările de sănătate complementare pentru funcționarii francezi (N 911/06), din sistemul de credit fiscal în beneficiul consumatorilor individuali sau din orice sistem ce permite garantarea unui transfer efectiv al ajutorului;
-
pentru a evita orice discriminare, autoritățile franceze au fost invitate să aibă în vedere introducerea unui mecanism obligatoriu și transparent de asigurare a concurenței în ceea ce privește atribuirea contractelor de desemnare.
(89)
La fel ca în cazul primei măsuri, Franța a indicat însă că a decis să mențină neschimbată schema de ajutor pe care o notificase în favoarea dezvoltării prevederii colective.
(90)
În scrisoarea sa din 27 mai 2010, Franța a reafirmat faptul că desemnarea este însoțită de constrângeri extrem de puternice, ceea ce ar justifica un regim de alocare de fonduri extrem de prudent. Prin urmare, numai într-o măsură foarte limitată constituirea unui provizion pentru egalizare ar putea fi considerată ajutor de stat și compatibilitatea ei cu piața internă ar trebui examinată.
VIII. EVALUAREA AJUTORULUI
VIII.1. Scutirea de la plata impozitului pe profit și a contribuției economice teritoriale aferente activităților de gestionare a contractelor de tip solidar și responsabil
(91)
Referitor la jurisprudența Curții de Justiție în cauza Albany (26), CTIP afirmă că, prin natura și obiectul lor, regimurile profesionale convenționale nu intră sub incidența dispozițiilor dreptului Uniunii în materie de concurență.
(92)
Comisia remarcă totuși că măsura vizată de jurisprudența menționată anterior se raportează în principal la afilierea legală obligatorie a întreprinderilor industriale la un fond sectorial de pensie care beneficiază de un drept exclusiv. În acest sens, trebuie subliniat faptul că regimul de scutire aferent primei măsuri vizează atât contracte individuale, cât și contracte colective în cazul cărora aderarea este facultativă. În plus, contractele colective în cazul cărora aderarea este obligatorie vizate de măsură se înscriu în cadrul posibilității pe care o au partenerii sociali de a alege să încheie astfel de convenții colective și nu în cadrul unei obligații legale de a încheia astfel de acorduri sau de a adera la un fond sectorial sau intersectorial, cum era cazul în cauza Albany.
(93)
Hotărârea Curții confirmă și faptul că regimurile de acoperire a riscurilor care completează sistemul legal de securitate socială, ca cel notificat de autoritățile franceze în cazul analizat în prezenta decizie, fac obiectul normelor privind concurența și că fondurile constitutive ale unor astfel de regimuri se încadrează în noțiunea de „întreprindere” în sensul articolului 101 și a articolelor următoare din TFUE (27).
(94)
Prin urmare, Comisia estimează că regimul de asigurări vizat de prima măsură face obiectul normelor tratatului privind concurența, în special al normelor în materie de interzicere a ajutoarelor de stat.
(95)
Sistemul de securitate socială (sistemul de asigurări de sănătate obligatorii) nu le rambursează persoanelor asigurate în cadrul acestuia decât o parte din tratamentele medicale. Prin urmare, asigurările de sănătate complementare acoperă partea de prestații care nu este finanțată de sistemul de asigurări de sănătate obligatoriu.
(96)
Pe piața asigurărilor de sănătate complementare sunt prezente următoarele trei grupe de actori:
-
întreprinderile mutuale și uniunile de întreprinderi mutuale reglementate de Codul mutualității;
-
instituțiile de prevedere reglementate de Codul securității sociale;
-
societățile de asigurări reglementate de Codul asigurărilor.
(97)
Conform unei scrisori a autorităților franceze din 21 decembrie 2007, pe piața asigurărilor de sănătate complementare ar interveni 263 de societăți de asigurare, 66 de instituții de prevedere și 1 201 de întreprinderi mutuale. Autoritățile franceze au indicat, de asemenea, că în 2006 primii 20 de actori de pe piață nu reprezentau decât 35 % din piață, fără ca vreunul să depășească 4 %, și că 65 % din piață era constituită din actori a căror cotă de piață era mai mică de 1 % (28).
(98)
Or, conform cifrelor oficiale publicate în 2009, numărul actorilor de pe această piață nu reprezentau mai mult de 876 de operatori la sfârșitul anului 2008, diminuându-se continuu începând cu 2001 (în 2008 numărul acestora era cu 48 % mai mic față de 2001) (29). Conform acelorași cifre, numărul întreprinderilor mutuale era de 748, cel al societăților de asigurare - de 92, iar cel al instituțiilor de prevedere - de 36.
(99)
Conform unei analize recente făcute de Autoritatea franceză în domeniul concurenței (Autorité française de la Concurrence), cele mai mari cote de piață de pe piața asigurărilor de sănătate complementare individuale ar fi deținute de Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (cotă de piață de 7,7 %), de întreprinderea mutuală de asigurări Groupama (30) (cotă de piață de 6,7 %) și, de asemenea, de societatea de asigurări Swiss Life (cotă de piață de 4 %) (31).
(100)
În ceea ce privește piața asigurărilor de sănătate complementare colective, cele mai mari cote de piață le-ar reveni societății de asigurare Axa (cotă de piață de 17,51 %), grupului de instituții de prevedere Malakoff-Médéric (cotă de piață de 8,7 %) și, de asemenea, entității AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (cotă de piață de 6,9 %) (33).
(101)
În ciuda cererilor în acest sens adresate autorităților franceze, Comisiei nu i-au fost furnizate informații mai precise privind structura pieței asigurărilor de sănătate complementare, ca de exemplu informații referitoare la grupările de întreprinderi mutuale, întreprinderile mutuale, uniunile de întreprinderi mutuale și instituțiile de prevedere. În plus, în ciuda cererilor în acest sens ale Comisiei, autoritățile franceze nu au fost în măsură să îi transmită statistici privind contractele de tip solidar și responsabil (atât privind numărul total al acestora, cât și statistici la nivel de categorie de actori de pe piață). Statisticile din tabelul de la considerentele 102 și 103 se referă, prin urmare, la întreaga piață a asigurărilor de sănătate complementare, inclusiv la contractele care nu îndeplinesc condițiile prin care se poate beneficia de măsura notificată. Într-un raport publicat în 2008 (34) de Curtea de Conturi franceză se subliniază, de altfel, carențele statistice importante în materie de asigurări complementare referitor la numărul de persoane asigurate, la repartizarea lor între diferitele categorii de asigurători și diferitele tipuri de contracte (contract individual, contract colectiv facultativ și contract colectiv obligatoriu) și la valoarea cheltuielilor rambursate în funcție de categoriile de gospodării și de venituri. Pe baza analizelor efectuate de autoritatea în domeniul concurenței, această piață pare totuși fragmentată sau chiar foarte fragmentată în ceea ce privește contractele individuale (35), acestea neconstituind, însă, decât una dintre subpiețele vizate de prima măsură notificată.
(102)
Între 2001 și 2007, acest sector s-a dezvoltat puternic, după cum o demonstrează tabelul de la sfârșitul acestui considerent (36). Cifra de afaceri globală a acestor organisme a atins 27,4 miliarde EUR în 2007, ceea ce reprezintă o creștere de 55,8 % față de 2001 și o rată de creștere anuală medie de 7,6 %. Cifra de afaceri aferentă anului 2008 ar depăși 29 de miliarde EUR și ar reprezenta o creștere de 6 % față de cea înregistrată în 2007 (37).
Evoluția cifrei de afaceri a organismelor complementare între 2001 și 2007
(în miliarde EUR)
Întreprinderi mutuale
Instituții de prevedere
Societăți de asigurare
Total
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Conform cifrelor transmise de autoritățile franceze, repartiția între contractele individuale și colective s-ar efectua în modul următor (cifre aferente anului 2004):
Instituții de prevedere
Întreprinderi mutuale
Societăți de asigurare
Contracte colective
38 %
33 %
29 %
Contracte individuale
6 %
67 %
27 %
Contracte colective + individuale
18 %
54 %
28 %
(104)
Dacă întreprinderile mutuale și uniunile de întreprinderi mutuale oferă în principal contracte individuale, instituțiile de prevedere oferă în esență contracte de tip colectiv (contracte colective la nivel de întreprindere sau de ramură de activitate). În ceea ce privește societățile de asigurări, acestea au un portofoliu mai echilibrat.
(105)
În plus, rata acoperirii populației a crescut semnificativ, de la 84 % în 1996, la 92,8 % în 2006. Între 32 și 38 de milioane de persoane beneficiază de asigurările oferite de mutualități, 13 milioane de persoane beneficiază de asigurările oferite de societățile de asigurare și 11 milioane de cele oferite de instituțiile de prevedere, la care trebuie adăugate peste 4 milioane de persoane care beneficiază de fondul CMU-C (asigurare de sănătate universală), acesta oferindu-le o asigurare de sănătate complementară gratuită persoanelor celor mai defavorizate. Prin urmare, s-ar părea că, în prezent, între 7 % și 8 % din francezi nu dispun de asigurare complementară (38).
(106)
Conform articolului 107 din TFUE, sunt „incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
(107)
Calificarea unei măsuri drept ajutor de stat presupune, prin urmare, îndeplinirea următoarelor condiții cumulative: 1. măsura în cauză să fi conferit un avantaj, 2. să fi fost utilizate resurse de stat, 3. avantajul să fi fost selectiv și 4. măsura în cauză să fi denaturat sau să amenințe să denatureze concurența și să fie de natură să afecteze schimburile comerciale între statele membre.
(108)
Nu există îndoială că scutirea de la plata impozitului sau reducerea impozitului, precum și scutirea de la plata contribuției economice teritoriale sau reducerea acesteia, reprezentând eliminarea sau reducerea unei cheltuieli pe care societățile în cauză ar trebui în mod normal să le suporte, reprezintă un avantaj pentru beneficiarul acestor măsuri (39). Prin urmare, aceste scutiri sau reduceri fiscale reprezintă avantaje economice.
(109)
În ceea ce privește referirile făcute de CTIP la o eventuală misiune de serviciu public, Comisia remarcă faptul că acele condiții identificate în cauza Altmark (40) (necesare pentru a exclude însăși calificarea drept ajutor în anumite cazuri de servicii de interes economic general) nu sunt îndeplinite în cazul analizat în prezenta decizie (a se vedea, în special, punctul 144 a treia condiție din hotărârea în cauza Altmark, ce constă de fapt în lipsa unei supracompensări). Prin urmare, este clar că în acest caz există un avantaj economic.
(110)
Aceste avantaje sunt acordate de statul francez, care renunță astfel la perceperea unor venituri fiscale. Prin urmare, acest avantaj se acordă prin intermediul resurselor de stat.
(111)
Măsura are și un caracter selectiv. Selectivitatea rezultă, pe de o parte, din limitarea măsurii în cauză la un sector al economiei, și anume la sectorul asigurărilor, și, pe de altă parte, din limitarea acesteia în cadrul sectorului respectiv la un anumit tip de contracte (subsector). În acest sens, trebuie constatat în primul rând că impozitul pe care trebuie să îl plătească societățile reprezintă un impozit pe care trebuie să îl plătească toate societățile, indiferent de sectorul în care își desfășoară acestea activitatea. Prin urmare, acordarea unei scutiri de la plata acestui impozit doar în sectorul asigurărilor constituie o derogare de la regimul general de impozitare a societăților, ceea ce favorizează în mod specific anumite întreprinderi. Același lucru este valabil și în cazul scutirii de la plata contribuției economice teritoriale. În plus, scutirea în cauză favorizează, de asemenea, în cadrul sectorului asigurărilor, apariția anumitor tipuri de contracte de asigurări de sănătate, mai precis a contractelor de asigurare de sănătate de tip solidar și responsabil. Prin urmare, măsura îi favorizează pe operatorii supuși contractelor „solidare” în detrimentul celor supuși contractelor „clasice”.
(112)
În fine, în afară de faptul că sectorul asigurărilor face obiectul schimburilor comerciale în cadrul Uniunii Europene, trebuie reamintit faptul că atunci când un stat membru acordă un ajutor unei întreprinderi, activitatea internă poate fi menținută sau poate crește, consecința fiind diminuarea șanselor întreprinderilor stabilite în alte state membre de a intra pe piața statului membru respectiv (41).
(113)
Poziția întreprinderilor în cauză va fi, prin urmare, consolidată în schimburile comerciale din cadrul Uniunii Europene. În consecință, această măsură este susceptibilă să creeze denaturări ale concurenței și să afecteze schimburile comerciale din cadrul Uniunii Europene.
(114)
Trebuie concluzionat, prin urmare, că prima măsură constituie efectiv ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Franța nu contestă această calificare.
(115)
Întrucât măsura notificată reprezintă ajutor de stat, trebuie analizată compatibilitatea sa cu piața internă. Autoritățile franceze consideră că măsura în cauză constituie ajutor de stat compatibil, în aplicarea articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE.
(116)
Articolul 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE prevede că „sunt compatibile cu piața internă: (a) ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, cu condiția ca acestea să fie acordate fără discriminare în funcție de originea produselor”.
(117)
O măsură de ajutor de stat este compatibilă pe baza acestei dispoziții dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele trei condiții:
1.
ajutorul trebuie să aibă un caracter social;
2.
acesta trebuie acordat consumatorilor individuali;
3.
acesta trebuie acordat fără discriminare în ceea ce privește originea produselor.
(118)
Trebuie precizat în primul rând că articolul 107 alineatul (2) din TFUE derogă de la principiul interdicției ajutoarelor de stat, astfel cum este enunțat la articolul 107 alineatul (1) din TFUE și trebuie, prin urmare, interpretat în mod restrictiv (42).
(119)
În ceea ce privește în special aplicarea articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE, trebuie precizat, cu toate acestea, că practica decizională a Comisiei nu exclude posibilitatea ca ajutorul să îi fie acordat unui intermediar care să asigure repercutarea ajutorului asupra consumatorilor individuali (43). Cu toate acestea, într-un astfel de caz, este necesar ca mecanismul instituit să garanteze repercutarea efectivă a ajutorului asupra consumatorului final.
(120)
Comisia estimează că primul criteriu, și anume caracterul social al măsurii, este îndeplinit, având în vedere că obiectivul măsurii este acela de a permite persoanelor cărora, din cauza vârstei, a stării de sănătate sau a resurselor financiare, întâmpină dificultăți să acceadă la o asigurare de sănătate complementară. De fapt, articolul 207 din CGI prevede criterii de natură socială care trebuie respectate de organismele de asigurare pentru a beneficia de măsură (44). Aceste criterii introduc procente minime aferente anumitor categorii fragile de populație, cum ar fi persoanele cu venituri reduse sau persoanele în vârstă, în portofoliul de asigurări al organismelor în cauză. Avanproiectul de decret transmis de autoritățile franceze, în care sunt precizate anumite modalități de modulare a tarifelor în funcție de situația socială a persoanelor asigurate (45), confirmă caracterul social al măsurii de care beneficiază categoriile fragile de populație.
(121)
În schimb, în urma examinării măsurii de către Comisie nu s-a putut considera că de ajutor ar beneficia efectiv consumatorii individuali (criteriul al doilea).
(122)
Conform autorităților franceze, de ajutoarele acordate întreprinderilor ar beneficia indirect consumatorii individuali. Concurența puternică de pe piața asigurărilor de sănătate complementare ar garanta transferul ajutoarelor primite de către întreprinderi către consumator prin stabilirea valorii primelor cerute consumatorului.
(123)
În acest sens, trebuie remarcat faptul că scutirea de la plata taxei pe contractele de asigurare de sănătate de tip solidar aplicată de Franța a fost considerată de către Comisie a fi ajutor compatibil, în aplicarea articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE (46). De fapt, în acest caz nu existau îndoieli că de scutirea de la plata taxei beneficiau în primul rând consumatorii individuali, aceștia fiind cei care trebuiau să suporte în mod efectiv această taxă. Valoarea taxei constituia o componentă a valorii primelor, astfel că scutirea de la plata taxei aferentă contractelor de tip solidar ducea la diminuarea valorii primelor cu suma respectivă.
(124)
În cazul analizat în prezenta decizie, ajutorul nu este acordat prin intermediul unei scutiri indirecte de la plata taxei proporționale cu valoarea primelor pe care trebuie să plătească persoanele asigurate, ci prin intermediul unei scutiri a societăților de la plata impozitului, calculată pe baza profitului realizat de organismul de asigurare aferent tuturor persoanelor asigurate care au subscris un contract de tip solidar și responsabil.
(125)
Repercutarea efectivă asupra consumatorului final a scutirii de la plata impozitului este cel puțin incertă. Pe de o parte, Comisia nu dispune de elemente care să îi permită să demonstreze că impozitarea (și scutirea de la plata unui astfel de impozit) se repercutează efectiv asupra consumatorilor individuali pe piața în cauză. În plus, într-un raport recent al Curții de Conturi franceze se indica faptul că în sectorul asigurărilor de sănătate marjele de profit au crescut foarte mult în ultimii ani (de la 12 % în 2003 la 23 % în 2007) (47). În contextul creșterii semnificative a marjelor de profit, este dificil să se concluzioneze că ar exista un mecanism de piață care să garanteze că scutirea societăților de la plata impozitului s-ar repercuta efectiv asupra consumatorilor finali.
(126)
CTIP afirmă, de altfel, că o parte din profit trebuie alocată constituirii de rezerve, în vederea respectării obligațiilor în materie de solvabilitate și că nu ar fi neobișnuit ca cel puțin o parte din profit să servească la acoperirea, totală sau parțială, a creșterii anuale a cerințelor de solvabilitate. Acest argument ar tinde să demonstreze că măsura va duce mai degrabă la o creștere a profitului organismelor de asigurare decât la o diminuare a prețurilor acoperirii riscurilor în cauză pentru consumatori.
(127)
În fine, argumentul Franței conform căruia contractele de asigurări de sănătate complementare constituie un produs de fidelizare pentru organismele de asigurare, care ar fi încurajate să practice o politică tarifară atractivă nu constituie un contraargument la aprecierea efectuată de Comisie. Într-adevăr, trebuie reamintit faptul că articolul 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE prevede obligația ca avantajul să fie efectiv retrocedat consumatorilor individuali. Prin urmare, existența unei simple încurajări de a retroceda o parte a avantajului consumatorilor finali nu ar putea respecta cerința de realizare a unei retrocedări efective.
(128)
Prin urmare, Comisia estimează că măsura nu garantează transferul efectiv al avantajului către consumatorii individuali, astfel cum se prevede la articolul 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE.
(129)
Analiza efectuată de Comisie concluzionează, de asemenea, că nu a fost respectată condiția privind absența discriminării în ceea ce privește originea produsului (al treilea criteriu). Pentru a se analiza dacă această condiție este respectată, trebuie verificat dacă respectivii consumatorii beneficiază de ajutorul în cauză indiferent de agentul economic care furnizează produsul sau serviciul susceptibil să ducă la atingerea obiectivului de natură socială invocat de statul membru în cauză și trebuie să nu existe nicio barieră în calea intrării pe piață a organismelor de asigurare stabilite în Uniunea Europeană (48). Or, în afara condițiilor privind tipul de contracte eligibile, întreprinderile care doresc să beneficieze de acest regim trebuie să respecte anumite praguri privind numărul (120 000/150 000 de contracte) sau proporția (rată de 85 %/93 %) de contracte de tip solidar și responsabil din portofoliul de contracte de asigurări de sănătate complementare.
(130)
Autoritățile franceze estimează că aceste praguri constituie un stimulent pentru elaborarea masivă de acest tip de contracte, prin mutualizarea în portofoliul lor a „riscului rău”, caracterizat de vârsta sau de nivelul resurselor persoanei asigurate și că acestea sunt necesare pentru a se atinge obiectivele de solidaritate și de mutualizare, evitându-se ca avantajul fiscal să corespundă doar unei fracțiuni prea mici a activității organismelor respective. Atingerea obiectivului de natură socială al măsurii nu ar putea fi asigurat decât printr-un mecanism care să le impună organismelor de asigurare obligația de a deține în portofoliul lor de contracte de asigurări de sănătate un număr minim sau un procent semnificativ de contracte de tip solidar și responsabil. În absența unui astfel de mecanism de stabilire a unor praguri, nicio dispoziție nu ar fi permis să se garanteze o creștere a ratei de asigurare a grupurilor de populație care nu sunt acoperite în prezent, iar scutirile fiscale nu ar avea drept rezultat decât un efect nesperat pentru organismele de asigurare. Pragul exprimat în procente le-ar permite organismelor mici a căror activitate cvasiexclusivă ar reprezenta-o aceste contracte să atingă un prag pur cantitativ pentru a beneficia de măsură, în timp ce pragurile exprimate în valoare absolută le-ar permite organismelor care oferă un număr semnificativ de astfel de contracte (fără a oferi exclusiv acest tip de contracte) să beneficieze de măsură.
(131)
Comisia constată în primul rând că autoritățile franceze nu au putut furniza nicio informație precisă nici cu privire la repartiția actuală a contractelor de tip solidar și responsabil între diferiții actori de pe piață, nici în ceea ce privește numărul și procentul acestor contracte în portofoliile lor. Din analiza Comisiei reiese însă că întreprinderile mutuale și uniunile de întreprinderi mutuale sunt obligate prin lege să ofere doar contracte de tip solidar (49). În practică, se pare că și instituțiile de prevedere au această obligație. Prin urmare, întreprinderile mutuale și instituțiile de prevedere ar trebui să îndeplinească întotdeauna criteriul privind pragul exprimat în procente, în timp ce societăților de asigurare care au o prezență limitată pe piața contractelor de tip solidar și care doresc să își consolideze prezența pe piața respectivă, le-ar putea fi dificil să îndeplinească criteriile aferente atingerii pragului (atât în ceea ce privește proporția, cât și valoarea absolută) și deci să beneficieze de scutirile fiscale. Acest lucru ar fi în special valabil în cazul societăților de asigurare care au un portofoliu existent important de contracte de asigurări de sănătate complementare „clasice” care nu îndeplinesc condițiile necesare pentru a fi considerate contracte de tip solidar.
(132)
În acest context, pragurile nu ar duce, prin urmare, la un efort echivalent, indiferent de organismul de asigurare, și nu ar avea un efect de stimulare pentru organismele de asigurare care îndeplinesc deja criteriile aferente pragului (în special întreprinderile mutuale, uniunile de întreprinderi mutuale și instituțiile de prevedere). Contrar afirmațiilor Franței, introducerea unor praguri nu este deci de natură să evite un eventual efect nesperat.
(133)
Conform Comisiei, aceste praguri nu ar avea drept efect decât o discriminare în ceea ce privește originea produsului. Astfel, aceste praguri par susceptibile să împiedice o serie de organisme să beneficieze de scutirea de impozit chiar dacă acestea ar oferi contractele de tip solidar și responsabil pe care autoritățile franceze doresc să le sprijine. În afară de aceasta, existența acestor praguri ar putea avantaja organismele deja prezente pe piață și ar putea constitui o barieră în calea intrării pe piața respectivă pentru anumiți actori care nu le-ar putea respecta sau care s-ar teme că nu le-ar putea respecta.
(134)
În fine, este probabil ca valoarea ajutorului să varieze de la un organism de asigurare la altul, în funcție de profiturile realizate din operațiunile respective, ceea ce nu ar respecta cerința conform căreia consumatorii trebuie să beneficieze de ajutorul în cauză indiferent de agentul economic care furnizează produsul sau serviciul susceptibil să ducă la atingerea obiectivului de natură socială invocat de statul membru în cauză (50).
(135)
Prin urmare, trebuie concluzionat că schema de ajutor notificată de Franța în favoarea elaborării de contracte de tip solidar și responsabil nu este compatibilă cu piața internă în baza articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE.
(136)
Chiar dacă Franța nu invocă explicit altă dispoziție privind compatibilitatea ajutoarelor de stat, trebuie constatat că niciunul dintre criteriile de compatibilitate prevăzute la articolul 107 alineatele (2) și (3) din TFUE nu se aplică în ceea ce privește cazul analizat.
(137)
Referitor la celelalte dispoziții ale articolului 107 alineatul (2) din TFUE decât cele prevăzute la litera (a), trebuie constatat că criteriile de compatibilitate prevăzute la literele (b) și (c) nu se aplică în mod evident cazului analizat.
(138)
În baza articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, un ajutor poate fi considerat compatibil dacă este destinat să faciliteze dezvoltarea anumitor activități sau a anumitor regiuni economice, în cazul în care acestea nu modifică în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.
(139)
FNMF susține că ajutorul ar fi destinat facilitării dezvoltării asigurărilor de sănătate complementare care respectă caracterul solidar și responsabil în condiții care nu modifică în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun. Cu toate acestea, în ciuda cererilor Comisiei, autoritățile franceze nu i-au furnizat cifrele necesare pentru a-i permite să stabilească aplicabilitatea criteriului de compatibilitate menționat la considerentul anterior, nici cifrele privind efectul măsurilor fiscale existente asupra difuzării contractelor de tip solidar și responsabil și nici cele privind raportul dintre avantajul suplimentar avut în vedere și costurile sau cerințele suplimentare legate de gestionarea acestor tipuri de contracte. Prin urmare, Comisia nu este în măsură să se asigure că noile scutiri avute în vedere pentru atingerea obiectivului descris sunt necesare și proporționale. Trebuie constatat totuși că scutirea de la plata impozitului pe profit nu este legată de realizarea de investiții și nici de crearea de locuri de muncă sau de proiecte specifice. Această scutire constituie, prin urmare, o diminuare cu caracter continuu a cheltuielilor ce constituie ajutor de funcționare, care conform unei practici constante, nu este susceptibil să fie declarat compatibil în cadrul articolului 107 alineatul (3) din TFUE.
(140)
În fine, Franța nu a invocat vreun alt criteriu de compatibilitate prevăzut la articolul 107 alineatul (3) din TFUE.
(141)
Conform CTIP, măsurile bazate pe convenții și acorduri colective, precum măsura în cauză, ar avea drept obiectiv compensarea deficiențelor sistemului de securitate socială. Comisia constată că CTIP nu invocă explicit existența unui serviciu de interes economic general și că Franța, căreia i-ar reveni sarcina de a demonstra compatibilitatea ajutorului în cauză cu tratatul, nu invocă articolul 106 alineatul (2) din TFUE. În aceste circumstanțe, Comisia nu este în măsură să aprecieze compatibilitatea ajutorului în cauză în lumina articolului 106 alineatul (2) din TFUE. În plus, Comisia face următoarele observații.
(142)
Articolul 106 alineatul (2) din TFUE prevede că întreprinderile care au sarcina de a gestiona servicii de interes economic general sau care prezintă caracter de monopol fiscal se supun normelor tratatelor și, în special, regulilor de concurență, în măsura în care aplicarea acestor norme nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le-a fost încredințată. Dezvoltarea schimburilor comerciale nu trebuie să fie afectată într-o măsură care contravine intereselor Uniunii.
(143)
Din jurisprudența Curții de Justiție rezultă că, exceptând sectoarele în care această chestiune face deja obiectul unei reglementări a Uniunii Europene, statele membre dispun de o marjă largă de apreciere în ceea ce privește natura serviciilor care pot fi clasificate drept servicii de interes economic general. Or, chiar dacă s-ar presupune că obiectul cazului analizat în prezenta decizie îl constituie un serviciu de interes economic general (Franța nu a susținut însă acest lucru), trebuie constatat că, în sensul articolului 106 alineatul (2) din TFUE, compensarea acordată întreprinderilor cărora li s-a încredințat o misiune de serviciu public nu poate depăși costurile furnizării serviciului public respectiv, ținând seama de veniturile aferente acestuia, precum și de un profit rezonabil pentru îndeplinirea acestor obligații.
(144)
În acest sens, este suficient să se constate că măsura fiscală în cauză nu conține un mecanism care să permită excluderea unei supracompensări în raport cu costurile sarcinii suportate de agenții respectivi. De fapt, trebuie constatat că valoarea ajutorului în cauză (scutiri fiscale aferente operațiunilor respective) nu este legată în niciun fel de costurile suplimentare suportate de organismele de asigurare. Nu este legată nici de primele plătite de persoanele asigurate, nici de numărul de contracte.
(145)
În acest context, Comisia concluzionează că măsura în cauză nu ar putea fi în niciun caz declarată compatibilă cu piața internă pe baza articolului 106 alineatul (2) din TFUE.
VIII.2. Deducerea fiscală a cheltuielilor cu provizioanele pentru egalizare aferente anumitor contracte de asigurări complementare colective
(146)
Piața „prevederii” cuprinde operațiunile al căror obiect îl constituie prevenirea și acoperirea riscului de deces, a riscurilor care aduc atingere integrității fizice a persoanei sau legate de maternitate sau a riscurilor de incapacitate de muncă ori de invaliditate sau a riscului de șomaj (51), fiind complementară sistemului legal de securitate socială.
(147)
Asigurările oferite pe piața prevederii permit:
-
facilitarea accesului la îngrijiri medicale, fiind prevăzută rambursarea complementară a cheltuielilor de sănătate în caz de boală, de maternitate, de accident etc.;
-
asigurarea menținerii totale sau parțiale a salariului în caz de încetare a activității, de invaliditate sau de incapacitate;
-
garantarea unui capital și a unor rente pentru soț (soție) și copii în caz de deces al persoanei asigurate;
-
acordarea unui supliment financiar în caz de dependență.
(148)
Pe această piață sunt prezente trei categorii de întreprinderi: societățile reglementate de Codul asigurărilor (societăți de asigurări, întreprinderi mutuale de asigurări și filiale de bănci), întreprinderile mutuale reglementate de Codul mutualității și instituțiile de prevedere reglementate de Codul privind securitatea socială.
(149)
Asigurarea de prevedere poate fi subscrisă fie colectiv, aderând la un contract colectiv prin intermediul angajatorului sau a unei branșe profesionale sau interprofesionale, fie individual, prin contactarea directă a unei societăți de asigurări sau a unei întreprinderi mutuale.
(150)
În prezent, o mare majoritate a salariaților este asigurată printr-un contract de prevedere colectiv. Aderarea la un astfel de contract poate fi obligatorie sau facultativă.
(151)
Regimul colectiv de prevedere presupune o relație triunghiulară:
-
angajatorul se angajează față de salariați și, în temeiul acestui angajament, subscrie un contract de asigurare (52);
-
organismul de asigurare acoperă riscul în schimbul încasării cotizațiilor;
-
beneficiarii sunt salariații.
(152)
Conform estimărilor comunicate de autoritățile franceze pentru anul 2005, cifra de afaceri anuală de pe piața prevederii era de 20 de miliarde EUR (asigurări colective și individuale). Societățile de asigurare ar reprezenta cea mai mare parte a acestei piețe, cu 71 % din cotizațiile încasate, în timp ce instituțiile de prevedere și întreprinderile mutuale ar reprezenta 21 %, respectiv 8 % din piață. Trebuie precizat totuși că aceste cifre se raportează la ansamblul categoriilor de contracte din acest sector: contracte individuale, contracte colective în cazul cărora aderarea este facultativă și contracte colective în cazul cărora aderarea este obligatorie.
(153)
Autoritățile franceze estimează, de asemenea, că piața desemnării profesionale (53) pentru riscurile de deces, invaliditate și incapacitate depășește 4 miliarde EUR și că acoperă cvasitotalitatea operațiunilor de prevedere care fac obiectul activității instituțiilor de prevedere (4,2 miliarde EUR), precum și o parte din contractele colective ale societăților de asigurare și ale întreprinderilor mutuale. Nu a fost însă comunicată nicio cifră precisă cu privire la partea deținută de acestea pe piața desemnării.
(154)
Chiar dacă la notificarea măsurii Franța a admis calificarea acesteia drept ajutor de stat, a precizat ulterior că cel puțin o parte a dispozitivului nu ar trebui considerată ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, având în vedere specificitățile contractelor de desemnare (constrângeri puternice în ceea ce privește tarifele, selecția riscurilor și gestionarea) din cauza cărora aceste contracte ar fi extrem de sensibile la riscurile de derive ale ratei daunei comparativ cu estimările inițiale, justificând pe deplin, prin urmare, un regim de acordare de fonduri extrem de prudent și o mai mare deductibilitate fiscală a fondurilor alocate provizioanelor, fără să rezulte astfel vreun avantaj.
(155)
Prin urmare, Franța estimează că deducerea fiscală a fondurilor alocate în condiții adaptate și mai stricte decât cele ale dispozitivului fiscal de drept comun prevăzut la articolul 39d GB din CGI s-ar justifica astfel dintr-o perspectivă normativă și prudențială și nu ar constitui un avantaj.
(156)
Prin urmare, trebuie să se analizeze în primul rând dacă măsura duce la crearea vreunui avantaj pentru organismele de asigurare în cauză.
(157)
Articolul 39 alineatul (1) paragraful al cincilea din codul menționat anterior prevede că sunt deductibile: „provizioanele constituite pentru a face față unor pierderi sau cheltuieli precizate în mod clar și care devin probabile ca urmare a unor evenimente în curs, cu condiția să fi fost efectiv constatate în înregistrările contabile ale exercițiului în cauză”. Codul prevede în anumite cazuri posibilitatea efectuării unei deductibilități forfetare pentru unele tipuri de operațiuni. Acest lucru este valabil în special în domeniul asigurării și reasigurării, pentru care articolele 39d G-39d GD din cod prevăd norme specifice în materie de deductibilitate a provizioanelor, pentru a ține seama de specificitățile sectorului asigurărilor, a cărui activitate principală o constituie tocmai acoperirea riscurilor. Pentru a stabili eventuala existență a unui avantaj, trebuie verificat dacă operațiunile care fac obiectul măsurii generează efectiv pierderi sau cheltuieli suplimentare, în sensul articolului 39 alineatul (1) paragraful al cincilea din codul menționat anterior, în măsura prevăzută la articolul 39d GD.
(158)
A priori, trebuie acceptat principiul conform căruia natura și intensitatea riscurilor legate de rata daunei în sectorul asigurării complementare în ceea ce privește riscurile de deces, de invaliditate și de incapacitate pot varia în funcție de tipurile de categorii de populație asigurate și de modalitățile de acoperire a riscurilor (contracte individuale/colective, contracte facultative/obligatorii).
(159)
Contractele rezultate din acordurile la nivel de întreprindere, inclusiv contractele de desemnare rezultate din astfel de acorduri, privesc o populație restrânsă. Acestea determină apariția unui risc de „vârf” (risc de dezastru în întreprinderea în cauză) fără a oferi însă posibilitatea mutualizării acestuia la nivelul unei populații extinse. În ceea ce privește contractele colective care vizează un anumit sector (ramură de activitate), acestea privesc o categorie mai largă de populație, astfel că duc a priori la o mai mare mutualizare. Pentru acest din urmă tip de contract, ar exista totuși o strânsă corelare între rata daunei și perioadele de criză care pot afecta un întreg sector economic. Conform CTIP, perioadele de criză ar amplifica volatilitatea dezastrelor la nivel de ramură de activitate.
(160)
În ceea ce privește contractele colective de desemnare rezultate dintr-un acord la nivel de întreprindere, Comisia estimează că nu există motive pentru a crede că natura și intensitatea (și, prin urmare, fluctuația) riscului privind rata daunei ar diferi semnificativ de situația în care același tip de contract nu ar fi încheiat în cadrul unei negocieri la nivel paritar între sindicat și patronat (deci, nu ar fi încheiat în cadrul procedurii de desemnare).
(161)
În plus, în lipsa unor informații precise cu privire la frecvența dezastrelor în acest sector, nu se poate concluziona că fluctuațiile riscurilor specifice contractelor de desemnare la nivel de ramură de activitate (contracte care sunt mai sensibile la schimbarea circumstanțelor, dar care sunt în același timp caracterizate de un grad mai mare de mutualizare) ar fi mai mari decât aceleași riscuri, aferente de data aceasta contractelor colective la nivel de întreprindere (contracte care sunt caracterizate de existența unui risc de vârf și de un grad mai mic de mutualizare).
(162)
În afară de aceasta, în cazul în care constrângerile aferente desemnării invocate de Franța ar avea într-adevăr drept efect o presiune suplimentară la nivel de prime percepute de organismele de asigurare, trebuie constatat că este vorba de o circumstanță care poate afecta veniturile provenite din dezastre, și nu cheltuielile aferente acestora. Acest tip de risc (pierderea veniturilor) nu este, prin urmare, menționat la articolul 39 alineatul (1) paragraful al cincilea din CGI și nu este deci susceptibil să beneficieze de fondurile alocate provizioanelor deductibile.
(163)
Prin urmare, nu s-a demonstrat existența unei diferențe de risc între contractele cu clauză de desemnare și contractele de grup la nivel de întreprindere care acoperă aceleași riscuri. În consecință, efectul deductibilității fiscale suplimentare prevăzute la articolul 39d GD constă în reducerea sau eliminarea unei cheltuieli cu impozitul pe profit pe care întreprinderile în cauză ar trebui în mod normal să o suporte. Din acest motiv, deducerea suplimentară constituie un avantaj economic.
(164)
În ceea ce privește referirile făcute de Franța și CTIP la o eventuală misiune de serviciu public, Comisia remarcă faptul că acele condiții identificate în cauza Altmark (necesare pentru a exclude însăși calificarea drept ajutor în anumite cazuri de servicii de interes economic general) nu sunt îndeplinite în cazul analizat în prezenta decizie (a se vedea, în special, considerentul 189 - a treia condiție din jurisprudența Altmark care se referă la lipsa unei supracompensări). Prin urmare, este clar că în acest caz există un avantaj economic.
(165)
Avantajele conferite de măsură sunt acordate de statul francez, care renunță astfel la perceperea unor venituri fiscale. Prin urmare, statul francez acordă acest avantaj prin intermediul resurselor de stat.
(166)
Din motivele expuse deja în ceea ce privește prima măsură, a doua măsură are la rândul său un caracter selectiv. Selectivitatea rezultă, pe de o parte, din limitarea măsurii în cauză la un sector al economiei, și anume la sectorul asigurărilor, și, pe de altă parte, din limitarea acesteia în cadrul sectorului respectiv la un anumit tip de contracte (subsector). De măsură beneficiază unele întreprinderi din sectorul asigurărilor care încheie contracte colective ce acoperă riscurile de deces și de vătămare corporală în cadrul procedurii de desemnare de către partenerii sociali. Măsura nu se aplică deci contractelor ce acoperă aceleași riscuri, dar care nu au fost încheiate prin procedura de desemnare. Prin urmare, trebuie constatat că măsura nu se aplică întreprinderilor de reasigurare expuse aceluiași tip de risc.
(167)
Trebuie verificat însă dacă această selectivitate nu este justificată de natura și logica sistemului fiscal de referință. Chiar dacă CGI prevede în materie de deducere a provizioanelor o deductibilitate forfetară a fondurilor alocate anumitor tipuri de provizioane, trebuie constatat că, din motivele expuse mai sus (a se vedea considerentele 156-163), deductibilitatea care depășește valoarea prevăzută la articolul 39d GB nu este justificată de logica sistemului, care prevede constituirea de provizioane cu o valoare egală cu cea a pierderilor sau cheltuielilor care devin probabile ca urmare a evenimentelor în curs.
(168)
În fine, în afară de faptul că sectorul asigurărilor face obiectul schimburilor comerciale în cadrul Uniunii Europene, trebuie reamintit faptul că atunci când un stat membru acordă un ajutor unei întreprinderi, activitatea internă poate fi menținută sau poate crește, consecința fiind diminuarea șanselor întreprinderilor stabilite în alte state membre de a intra pe piața statului membru respectiv. Poziția întreprinderilor în cauză va fi, prin urmare, consolidată în schimburile comerciale din cadrul Uniunii Europene. Trebuie adăugat și că prin caracterul obligatoriu al contractelor de desemnare se consolidează denaturarea concurenței. În consecință, această măsură este susceptibilă să creeze denaturări ale concurenței și să afecteze schimburile comerciale din cadrul Uniunii Europene.
(169)
Trebuie concluzionat, prin urmare, că a doua măsură constituie într-adevăr ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, în măsura în care prevede un nivel al deductibilității mai mare decât cel prevăzut la articolul 39d GB din CGI.
(170)
Întrucât măsura reprezintă ajutor de stat, trebuie analizată compatibilitatea sa cu piața internă. Autoritățile franceze consideră că măsura în cauză constituie ajutor de stat compatibil, în aplicarea articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE.
(171)
În primul rând, conform estimărilor Comisiei, caracterul social (primul criteriu) al măsurii este stabilit, în măsura în care, așa cum pretind autoritățile franceze, operațiunile gestionate în cadrul unei clauze de desemnare vizează favorizarea unei asigurări cât mai extinse a salariaților împotriva riscurilor acoperite în mică măsură de sistemul de securitate socială (deces, incapacitate, invaliditate). Caracterul social este diminuat ca urmare a gradului ridicat de mutualizare între generații și între categoriile de salariați, prin unicitatea cotizației (lipsa discriminării în funcție de vârstă, sex și stare de sănătate), precum și prin instituirea de măsuri cu caracter social (drepturi gratuite în caz de șomaj, pentru copiii aflați în întreținere etc.). Într-un cadru facultativ și pur individual, trebuie avută în vedere și eventualitatea ca salariații cu venituri reduse să nu subscrie garanții care acoperă riscuri grave, dar excepționale.
(172)
În decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare, conform estimărilor Comisiei caracterul social al măsurii nu era pe deplin demonstrat în faza de subscriere a contractului de asigurare (înainte să survină evenimentele grave respective). Trebuie constatat totuși că, așa cum susține Franța, atribuirea ajutorului înainte de concretizarea riscului, prin intermediul unei asigurări care să acopere riscurile în cauză, este efectiv singurul mijloc prin care se poate atinge obiectivul social urmărit.
(173)
În schimb, din motivele expuse deja în cadrul examinării primei măsuri, analiza măsurii de către Comisie nu a permis demonstrarea faptului că ajutorul ar garanta reflectarea efectivă a avantajului asupra consumatorilor individuali (al doilea criteriu). Deductibilitatea suplimentară a provizioanelor pentru egalizare are drept efect reducerea sau eliminarea unei cheltuieli cu impozitul pe profit, având, prin urmare, un efect echivalent dispozitivului de scutire aferent primei măsuri.
(174)
În ceea ce privește argumentul invocat de către Comisie în decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare conform căruia nu numai persoanele asigurate/angajații, dar și angajatorii (care contribuie la plata unei părți a primelor) ar trebui să beneficieze de eventuala repercutare a avantajului acordat organismelor de asigurare, atât Franța, cât și CTIP estimează că participarea angajatorului la finanțarea regimurilor convenționale de protecție socială complementară reprezintă remunerație pentru salariați și un avantaj acordat acestora. Comisia consideră totuși că, deși finanțarea de către angajator a unui regim de acoperire de care beneficiază salariații constituie un avantaj pentru angajați, nu poate fi pus la îndoială faptul că o eventuală reducere a cotizațiilor va reprezenta la rândul său o reducere a cheltuielilor pentru angajator și, prin urmare, va constitui un avantaj pentru acesta.
(175)
În ceea ce privește eventuala existență a unei discriminări legate de originea produselor (al treilea criteriu), Comisia își confirmă aprecierea conform căreia gradul ridicat de concentrare în mâinile instituțiilor de prevedere care caracterizează în prezent activitățile privind contractele de desemnare se traduce printr-o discriminare de facto de care beneficiază aceste instituții. Chiar dacă Franța nu a fost în măsură să furnizeze informații precise cu privire la împărțirea pieței desemnării între diferiții actori de pe piață, pe baza informațiilor de care dispune, Comisia observă că marea majoritate a contractelor de desemnare sunt gestionate în prezent de instituțiile de prevedere.
(176)
Deși conform autorităților franceze alegerea organismului de asigurare care va fi desemnat este în totalitate la latitudinea partenerilor sociali, trebuie constatat că nicio dispoziție legală nu îi obligă pe partenerii sociali să ceară oferte de la toți concurenții de pe piață atunci când desemnează organismul. FFSA susține - fără a fi contrazisă de autoritățile franceze - că, de obicei, partenerii sociali optează pentru constituirea unei instituții de prevedere a cărei gestionare o pot asigura ulterior.
(177)
Chiar dacă din jurisprudența Albany menționată anterior rezultă că acordurile încheiate în cadrul negocierilor colective între parteneri sociali care vizează obiective sociale nu fac obiectul articolului 107 alineatul (1) din TFUE privind interzicerea înțelegerilor, trebuie constatat că această jurisprudență nu implică în niciun caz, așa cum s-a indicat mai sus, ca un ajutor acordat unui organism de asigurare în cadrul unei proceduri de desemnare să fie compatibil cu articolul 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE.
(178)
Prin urmare, celelalte organisme de asigurare - în afara instituțiile de prevedere -, în special societățile de asigurări active pe piața prevederii colective la nivel de întreprinderi pot fi discriminate, având în vedere că partenerii sociali nu sunt obligați să ceară oferte de la toți concurenții de pe piață, scopul acesteia fiind de a-i permite oricărui actor de pe piață interesat să depună o ofertă pentru a acoperi prestațiile convenite între partenerii sociali și să fie ales, ca urmare a calității superioare a serviciilor sale și/sau a prețului mai mic al acestora. Făcând o comparație, trebuie remarcat faptul că anumite dispozitive franceze de asigurări de sănătate complementare prevăd un mecanism de selectare a organismului (organismelor) de asigurare pe baza unei proceduri transparente de cerere de oferte de la toți concurenții de pe piață (54).
(179)
Trebuie concluzionat, prin urmare, că două din cele trei criterii de compatibilitate nu sunt îndeplinite și că schema de ajutor notificată de Franța în favoarea contractelor de desemnare din domeniul prevederii nu este compatibilă cu piața internă pe baza articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE.
(180)
Criteriile de compatibilitate prevăzute la articolului 107 alineatul (2) literele (b) și (c) din TFUE nu se aplică în mod evident cazului analizat.
(181)
În ceea ce privește compatibilitatea măsurii pe baza articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, Franța precizează că obiectivul social demonstrat al măsurii ar dovedi importanța pe care o va avea în viitor dezvoltarea pieței prevederii. Dezvoltarea acestei piețe s-ar înscrie într-un obiectiv de sănătate publică, de combatere a sărăciei, de coeziune economică și socială, de dezvoltare a dialogului social și de protecție a lucrătorilor, care sunt obiective de interes comun ale Uniunii Europene. Comisia estimează totuși că nu s-a demonstrat că măsura este necesară și proporțională. Așa cum a precizat deja în analiza existenței unui avantaj, Comisia este de părere că nu se justifică faptul că de măsură nu beneficiază contractele de grup încheiate la nivel de întreprinderi care acoperă aceleași riscuri, dar nu au fost încheiate în cadrul procedurii de desemnare. Prin urmare, măsura este disproporționată în măsura în care nu include contractele încheiate în afara procedurii de desemnare. În plus, la fel ca în cazul constatării făcute deja de Comisie referitor la prima măsură, trebuie subliniat că măsura constituie o diminuare cu caracter continuu a cheltuielilor ce constituie ajutor de funcționare, care conform unei practici constante, nu este susceptibil să fie declarat compatibil în cadrul articolului 107 alineatul (3) din TFUE.
(182)
În fine, Franța nu a invocat niciun alt criteriu de compatibilitate prevăzut la articolul 107 alineatul (3) din TFUE.
(183)
Conform afirmațiilor Franței și ale CTIP, prestațiile de asigurări complementare în materie de prevedere în cadrul procedurii de desemnare pot fi considerate serviciu de interes economic general în sensul articolului 106 alineatul (2) din TFUE, în special atunci când aderarea la un regim de prestații este obligatorie și când gestionarea sa se efectuează într-un cadru paritar. CTIP face referire și la jurisprudența Curții de Justiție în cauza Albany (55), precizând că regimurile convenționale de protecție socială la care aderarea este obligatorie au o misiune de interes economic general.
(184)
Această dispoziție prevede că întreprinderile care au sarcina de a gestiona serviciile de interes economic general sau care prezintă caracter de monopol fiscal se supun normelor tratatelor și, în special, regulilor de concurență, în măsura în care aplicarea acestor norme nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le-a fost încredințată. În plus, dezvoltarea schimburilor comerciale nu trebuie să fie afectată într-o măsură care contravine intereselor Uniunii Europene.
(185)
După cum s-a relevat deja în cadrul examinării primei măsuri (56), statele membre dispun de o largă marjă de apreciere în ceea ce privește natura serviciilor care pot fi clasificate drept servicii de interes economic general.
(186)
Comisia remarcă, de asemenea, faptul că în cauza Albany, menționată anterior, concluzia Curții este că atribuirea unui drept exclusiv de gestionare într-un anumit sector a unui sistem de pensii complementar poate fi considerată serviciu de interes economic general, subliniind importanța funcției sociale atribuite pensiilor complementare.
(187)
În acest context, nu este exclus ca prestațiile furnizate de organismele de asigurare în cadrul desemnării efectuate de către partenerii sociali să poată fi considerate servicii de interes economic general în măsura în care acordul dintre partenerii sociali în cadrul desemnării devine obligatoriu pentru toate întreprinderile din sectorul în cauză (sau pentru întreprinderea în cauză) și acoperă riscuri neacoperite sau insuficient acoperite de sistemul public de securitate socială. Cu toate acestea, așa cum s-a menționat deja în cadrul examinării primei măsuri (57), măsurile financiare de sprijinire a unui astfel de mecanism trebuie limitate la ceea ce este necesar pentru a compensa costurile suplimentare pe care le suportă organismele de asigurare ca urmare a îndeplinirii obligațiilor de serviciu public.
(188)
Cadrul comunitar pentru ajutoarele de stat sub forma compensațiilor pentru obligația de serviciu public (58) definește condițiile în care Comisia consideră o astfel de compensație compatibilă în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE. În special, compensarea acordată întreprinderilor nu poate depăși costurile furnizării serviciului public respectiv, ținând seama de veniturile aferente acestuia, precum și de un profit rezonabil pentru îndeplinirea acestor obligații.
(189)
În acest sens, trebuie totuși constatat că economia fiscală rezultată din deductibilitatea complementară a fondurilor alocate provizioanelor pentru egalizare nu îndeplinește această condiție. De fapt, nu se poate stabili nicio legătură între valoarea economiei fiscale și costurile aferente furnizării serviciului public.
(190)
În scrisoarea sa din 31 octombrie 2008, Franța admite că valoarea compensației (a economiei fiscale) pentru serviciul de interes economic general nu respectă condițiile prevăzute în cadrul comunitar. Cu toate acestea, Franța estimează că aceste condiții nu sunt adaptate specificităților operațiunilor în cauză. Conform Franței, mecanismul deductibilității fiscale este mai adaptat și mai flexibil decât o subvenție, având în vedere evaluarea precisă a costurilor suplimentare care rezultă din gestionarea serviciului.
(191)
Comisia consideră totuși că trebuie respectate strict criteriile stabilite în cadrul comunitar întrucât acestea permit asigurarea echilibrului necesar între, pe de o parte, buna funcționare a serviciilor de interes economic general și, pe de altă parte, absența dezvoltării de schimburi comerciale într-o măsură care contravine intereselor Uniunii Europene.
(192)
Prin urmare, Comisia consideră că nu sunt respectate condițiile prevăzute la articolul 106 alineatul (2) din TFUE astfel cum sunt ilustrate în cadrul comunitar și că, prin urmare, măsura nu poate fi declarată compatibilă cu piața internă pe baza acestei dispoziții.
IX. CONCLUZIE
(193)
Comisia constată că schemele de ajutor notificate de Franța în favoarea elaborării de contracte de tip solidar și responsabil și de contracte colective de prevedere constituie ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Comisia constată, de asemenea, că în ciuda demonstrării obiectivului social al schemelor de ajutor respective, modalitățile de aplicare a acestora nu permit îndeplinirea tuturor condițiilor prevăzute la articolul 107 alineatele (2) și (3) și la articolul 106 alineatul (2) din TFUE. Prin urmare, cele două scheme de ajutor trebuie considerate incompatibile cu piața internă,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Schemele de ajutor pe care Franța intenționează să le pună în aplicarea în favoarea, pe de o parte, a elaborării de contracte de tip solidar și responsabil și, pe de altă parte, de contracte de asigurări complementare colective împotriva riscurilor de deces, de incapacitate și de invaliditate, în aplicarea articolului 207 alineatul (2), a articolului 1461-1o și a articolului 39d GD din Codul general al impozitelor, constituie ajutoare de stat incompatibile cu piața internă.
Din acest motiv, ajutoarele de stat respective nu pot fi puse în aplicare.
Articolul 2
Franța va informa Comisia, în termen de două luni de la notificarea prezentei decizii, cu privire la măsurile luate pentru a se conforma dispozițiilor acesteia.
Articolul 3
Prezenta decizie se adresează Republicii Franceze.
Adoptată la Bruxelles, 26 ianuarie 2011.