ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o režimu podpory C 38/09 (ex NN 58/09), který hodlá Španělsko provést ve prospěch podniku Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(oznámeno pod číslem K(2010) 4925)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/1/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. ŘÍZENÍ
(1)
Dne 22. června 2009 obdržela Komise stížnost na záměr španělské vlády upravit systém financování španělského veřejnoprávního poskytovatele rozhlasového a televizního vysílání Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dne 5. srpna 2009 proto Komise požádala Španělsko, aby jí o této úpravě poskytlo informace, zejména pak co se týče vztahu mezi novými daněmi a financováním RTVE. Dnem 1. září 2009 vstoupil v platnost nový zákon č. 8/2009 ze dne 28. srpna o financování Corporación de Radio y Televisión Española (Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española) (3), kterým se mění zákon č. 17/2006 ze dne 5. června o veřejnoprávním rozhlasovém a televizním vysílání (Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal) (4). Španělsko zaslalo Komisi požadované informace o režimu dne 21. září, 22. října a 26. října 2009.
(2)
Dopisem ze dne 2. prosince 2009 Komise informovala Španělsko o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s uvedeným opatřením řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek k dotčenému opatření.
(3)
Španělsko na rozhodnutí odpovědělo dopisem ze dne 21. prosince 2009. Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran a předala je Španělsku, aby se k nim mohlo vyjádřit. Španělsko tak učinilo dopisem z 23. března 2010.
(4)
Prostřednictvím dopisů s datem 19. února a 19. května 2010 si Komise vyžádala dodatečné informace - španělské orgány na žádosti zareagovaly dopisy z 22. března a 31. května 2010.
(5)
Dne 18. března 2010 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy podle článku 258 Smlouvy o fungování EU, neboť se domnívala, že ukládání daně z elektronických komunikací porušuje ustanovení článku 12 směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (6), jež detailně upravuje správní poplatky, které mohou členské státy ukládat podnikům poskytujícím telekomunikační služby nebo sítě tohoto typu. Šetření týkající se státní podpory probíhá, aniž by tím bylo dotčeno řízení o nesplnění povinnosti.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(6)
Současný systém financování veřejnoprávního vysílání, které ve Španělsku provozuje RTVE, je upraven zákonem č. 17/2006 a byl schválen v rozhodnutích Komise z roku 2005 a 2007 (7). Zákon č. 17/2006 pověřuje RTVE posláním veřejné služby. Veřejná služba RTVE je definována v hlavě I zákona (zejména v článcích 2 a 3) a v jejích ustanoveních se uvádí, že rozhlasové vysílání bude zajišťovat podnik RNE (Radio Nacional de España) a televizní vysílání podnik RTVE (Radio Televisión Española). Hlava II, část IV stanoví podmínky finančního a hospodářského rámce, v rámci něhož bude RTVE svou veřejnou službu plnit. Článek 33 konkrétně stanoví, že RTVE bude za plnění svých povinností veřejné služby dostávat vyrovnávací platby z rozpočtu v ročních intervalech. Ty nepřesáhnou čisté náklady, které RTVE a RNE na odvedenou veřejnou službu vynaloží. Hlava II část VI pak stanoví vnější kontrolu ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora.
(7)
Roční rozpočtované náklady na fungování RTVE dosáhly v roce 2007 částky 1 177 miliardy EUR, v roce 2008 částky 1 222 miliardy EUR a v roce 2009 částky 1 146 miliardy EUR. V posledních letech získávala RTVE za plnění veřejné služby roční vyrovnávací platby ve výši přibližně 500 milionů EUR: v roce 2006 to bylo 575 milionů EUR, v roce 2007 obdržela 433 milionů EUR a v roce 2008 pak 500 milionů EUR. V roce 2009 se však vyrovnávací platba zvýšila až na 726 milionů EUR (již po snížení příjmů z reklamy).
(8)
Zákon č. 8/2009 upravuje zákon č. 17/2006, pokud jde o definici poslání veřejné služby a o možnou podnikatelskou činnost RTVE. K poslání veřejné služby, které schválila Komise v roce 2005, doplňuje další prvky. V prvé řadě omezuje nákup vysílacích práv k přenosu sportovních událostí všeobecného a zvýšeného zájmu pro společnost - s výjimkou olympijských a paralympijských her - na 10 % celkového ročního rozpočtu vyhrazeného na externí dodávky, koupě a služby (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. i)). Stanoví také povinnosti týkající se vysílání pořadů pro děti (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. d)) a omezuje vysílání filmů velkých zahraničních producentů v době největší sledovanosti na 52 premiér za rok (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. m)).
(9)
Nový zákon rovněž stanoví, že koncem roku 2009 přestanou být zdrojem příjmů reklama, teleshopping, sponzoring nebo služby s placeným přístupem. Příjmy z příslušné podnikatelské činnosti budou nahrazeny prostředky získávanými ze stávajících poplatků nebo z nových daní, které se budou ukládat komerčním vysílacím subjektům a telekomunikačním operátorům. Španělsko doufá, že opatření zmírní tlak komerčních subjektů, zvýší jejich příjmy z reklamy a odstraní potenciální zdroj narušení trhu. RTVE bude dále používat jako zdroje podnikatelských příjmů poskytování služeb třetím stranám a prodej vlastní produkce (celkově cca 25 milionů EUR).
(10)
Roční příjmy z reklamy se doposud pohybovaly kolem 600 milionů EUR (667 milionů EUR v roce 2007 a 565 milionů EUR v roce 2008). Po ztrátě těchto podnikatelských příjmů budou čisté náklady RTVE na plnění služby veřejnoprávního vysílání dosahovat téměř stejné výše jako roční rozpočtované náklady na provoz. Španělsko tudíž navrhuje, že by se mohlo zrušení těchto příjmů kompenzovat zvýšením státního příspěvku z veřejných prostředků, a to až do vyrovnání ročních rozpočtových nákladů na provoz RTVE, přičemž odečítány by byly pouze malé příjmy ze zbývající podnikatelské činnosti uvedené v předchozím bodě (25 milionů EUR).
(11)
Celkové roční příjmy RTVE jsou v čl. 3 odst. 2 nového zákona stanoveny na maximálně 12 miliardy EUR v letech 2010 a 2011, v letech 2012-2014 se přepokládá nárůst o nanejvýše 1 % této částky a v následujících letech se zvýšení určí na základě ročního vývoje indexu spotřebitelských cen. Při určování těchto čísel a při porovnávání ročních rozpočtovaných nákladů RTVE Španělsko vypočítalo, že RTVE navíc vzniknou dodatečné roční náklady ve výši 104 milionů EUR, neboť vysílací čas dříve vyhrazený reklamě bude třeba pokrýt jiným audiovizuálním obsahem.
(12)
Podle plánování rozpočtu ve Španělsku budou tyto celkové roční příjmy složeny z příspěvků ze souhrnného státního rozpočtu dle režimu stanoveného zákonem č. 17/2006, jejichž výše se pohybuje kolem 500 milionů EUR, což odpovídá částce přidělované v dřívějších letech. Tyto prostředky budou získány na základě tří daňových opatření, která byla zavedena či upravena podle článků 4, 5 a 6 nového zákona a kterými jsou:
a)
daň ve výši 3 % z příjmu provozovatelů volně přístupného televizního vysílání a daň ve výši 1,5 % z příjmu provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání. Tyto příspěvky nemohou představovat více než 15 % (v případě volně přístupného vysílání) a 20 % (v případě zpoplatněného vysílání) každoroční celkové podpory RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tyto stropy překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku a služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
b)
daň ve výši 0,9 % z hrubého provozního příjmu (vyjma příjmu plynoucího z referenčního velkoobchodního trhu) provozovatelů telekomunikačních služeb, kteří jsou zapsaní v registru operátorů španělského regulačního orgánu pro telekomunikační trh Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a provozují některou z následujících služeb: služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě nebo poskytování internetového připojení. K této dani jsou povinny subjekty s celostátní působností nebo s působností přesahující území jedné autonomní oblasti, které poskytují audiovizuální služby nebo jakoukoli jinou službu, jež obsahuje reklamy. Předmětný příspěvek nemůže přesáhnout 25 % každoroční celkové podpory ve prospěch RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tento strop překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku - služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
c)
80 % podíl z již existujícího poplatku za využívání rádiového spektra, a to až do maximální výše 330 milionů EUR, v souladu s ustanoveními zákona č. 32/2003 ze dne 3. listopadu 2003. Zbývající částka se zahrne do souhrnného státního rozpočtu. Uvedený procentuální podíl lze upravit v souladu s právními předpisy o souhrnném státním rozpočtu.
(13)
V článcích 5 a 6 zákona č. 17/2006 se výslovně uvádí, že daně ukládané provozovatelům komerčního televizního vysílání a telekomunikačním operátorům se vybírají „s cílem přispět k financování společnosti RTVE“. V jeho preambuli je pak explicitně zmíněna i souvislost mezi novými daněmi a finanční kompenzací vyplácenou RTVE za stažení z trhu s reklamou.
(14)
Pokud by příjmy z těchto tří fiskálních zdrojů nestačily pokrýt rozdíl ve výši 700 milionů EUR mezi obvyklými vyrovnávacími platbami za veřejnou službu (500 milionů EUR) a celkovými náklady na provoz RTVE, jež byly dosud pokrývány podnikatelskými příjmy, plánované rozpočtové prostředky budou doplněny prostředky ze souhrnného státního rozpočtu v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 (s ustanoveními čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009), který ukládá vládě povinnost hradit čisté náklady vznikající RTVE v souvislosti s povinností veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy financování čistých nákladů na veřejnou službu RTVE zaručeno do maximální výše 1,2 miliardy EUR bez ohledu na výnosy z daní.
(15)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek plynoucí z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům, nebude výhradně a nutně určen jen RTVE. Španělsko totiž stanovilo maximální částky, které lze z těchto daní poskytovat, a „přebytečné“ prostředky budou zahrnuty do souhrnného státního rozpočtu tak, aby je bylo možné využít i k pokrývání jiných nákladů. Španělské orgány mají také volnost, co se týče rozhodování o částce, která se z vybraných prostředků nakonec RTVE poskytne; tímto právem však nejsou dotčeny zmiňované maximální stropy. Podle plánu rozpočtu na rok 2010 se RTVE například přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(16)
Aby nedošlo k nadměrné náhradě, nový zákon článkem 8 stanoví rezervní fond, do něhož budou putovat příjmy, které RTVE přidělila vláda, ale které její skutečné čisté náklady na plnění veřejné služby převyšují. Rezerva je omezena na 10 % ročních rozpočtovaných nákladů RTVE. Prostředky, jež 10 % strop překročí, budou vráceny do státní pokladny. Rezerva bude sloužit k pokrytí možných ztrát z předcházejících let. Pokud se rezervní prostředky během čtyř let neutratí, budou státu navráceny tak, že se o jejich částku sníží odpovídající vyrovnávací platba potřebná k plnění veřejné služby v následujícím roce.
(17)
Že RTVE nezíská žádnou náhradu, jež by převyšovala její skutečné čisté náklady plus uvedenou 10 % rezervu, bude na základě článků 37 a 39 až 41 zákona č. 17/2006 zaručeno prostřednictvím vnějších kontrol ze strany auditorů, ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado, ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora. Vyrovnávací platby za plnění veřejné služby budou snižovány o příjmy z několika málo zbývajících podnikatelských činností (ustanovení čl. 7 odst. 1 zákona č. 8/2009).
(18)
V tomto rozhodnutí jsou zkoumány aspekty změn zavedených v současném systému financování RTVE, o nichž Komise vyjádřila pochybnosti ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(19)
Komise uvedla, že hlavní podstatou změn provedených ve financování RTVE, jakož i téměř úplného upuštění od podnikatelských aktivit, je skutečnost, že část příjmů, které dosud podniku RTVE těmito činnostmi vznikaly, bude nahrazena příjmy, jež přinesou daně zavedené nebo upravené za stejným účelem. Z jednoznačných ustanovení zákona č. 8/2009 totiž vyplývá, že výše daní byla stanovena s cílem vyhradit jejich předem určenou procentuální část na financování RTVE. Tato souvislost mezi financováním a výnosy z nových daní nasvědčuje tomu, že existuje závazný vztah mezi určením daní a podporou poskytovanou RTVE v tom smyslu, že odpovídající vybrané prostředky se povinně určí k financování podpory a přímo se promítnou do její výše.
(20)
Soud se opakovaně usnesl na tom, že pokud je způsob financování nedílnou součástí opatření podpory, Komise jej musí při analýze opatření nutně zohlednit (8). Jestliže je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, Komise nemůže režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda použitá pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti.
(21)
Komise proto vyjádřila pochybnosti, zda nové daně tvoří nedílnou součást opatření, či nikoliv. Pokud její nedílnou součástí jsou, Komise by musela posoudit jejich slučitelnost se Smlouvou, což by mělo vliv na celkovou zákonnost režimu podpory. Tyto obavy se zdají oprávněné, zejména pokud se vezme v úvahu, že Komise má pochybnosti o tom, zda jsou nové daně ukládané podnikům poskytujícím služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě a služby připojení k internetu slučitelné se směrnicí 2002/20/ES (9).
(22)
Komise si také nebyla jistá, zda Španělsko po reformě systému financování zajistilo dostatečné záruky, jež by bránily možným nadměrným náhradám. Odstranění reklamy se může promítnout do výdajů vysílacího subjektu v tom smyslu, že subjekt bude sestavovat program v menší závislosti na úvahách obchodního rázu.
(23)
Systém financování RTVE by měl navíc předpokládat vhodný postup, jenž by umožnil předem vyhodnotit, zda nové služby veřejnoprávního vysílání RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (10). Na základě informací, které poskytlo Španělsko, však Komise nemohla posoudit, zda již země takový mechanismus má.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(24)
Komise obdržela připomínky od patnácti stran: od subjektů komerčního vysílání (TF1 a Evropského sdružení komerčních televizních společností (ACT)), od provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání (DTS a Canal Satélite), od poskytovatelů telefonních a internetových služeb (redtel, ONO a AETIC), od provozovatelů kabelové televize (Cable Europe) a od inzerentů. Některé ze stran požádaly, aby nebyla zveřejněna jejich totožnost.
(25)
Většina zúčastněných stran si stěžovala na nezákonnost nových daní, které podle nich narušují hospodářskou soutěž mezi veřejnoprávním a soukromým televizním vysíláním, mezi televizním vysíláním nezpoplatněným a zpoplatněným nebo mezi subjekty, jež nabízejí pouze telekomunikační služby, a subjekty, jež kromě nich nabízejí také služby audiovizuální. Strany také zpochybnily slučitelnost daně z elektronických komunikací s článkem 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice) (11).
(26)
Provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb zpochybnili také slučitelnost definice poslání veřejné služby, kterým je RTVE pověřena. Definice se prý vyznačuje nepřesností a je příliš velkorysá, pokud jde o získávání vysílacích práv k význačným sportovním akcím nebo k filmům velkých zahraničích producentů. Konkrétně společnost TF1 poukazuje na skutečnost, že nebyla zavedena žádná kontrola ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných veřejnoprávních služeb ze strany RTVE.
(27)
Co se týče možného závazného vztahu mezi určením daní a podporou, provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb tvrdí, že příjmy plynoucí z nových daní budou mít přímý vliv na podporu. Obávají se zejména, že nárůst daňových příjmů by mohl způsobit to, že náhrada poskytovaná RTVE přesáhne čisté náklady na plnění veřejné služby.
(28)
Pokud jde o přiměřenost podpory, několik provozovatelů televizního vysílání a poskytovatelů internetových služeb spatřuje určité riziko nadměrné náhrady. Rozpočet ve výši 1,2 miliardy EUR, který je pro RTVE plánován a který je určen zákonem č. 8/2009, prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Roční běžné náklady zahrnované do rozpočtu RTVE představují nahodilý základ, jenž nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou. Plánování zejména nezohledňuje snížení nákladů, k němuž by došlo v souvislosti se zrušením reklamy tím, že by přestaly být zapotřebí pořady, které jsou schopny zaujmout velké množství diváků, a jejich výroba (např. výroba kulturních pořadů) by v důsledku byla méně nákladná. Jiné zúčastněné strany se naopak obávají, že by RTVE mohla utrácet více peněz na hodnotné pořady.
(29)
Za možnou nadměrnou náhradu byla také považována skutečnost, že ztráta příjmů z reklamy by se v RTVE plně pokrývala státními prostředky. Při výpočtu kompenzace by se vycházelo z předchozích let, avšak hospodářská krize v roce 2010 pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelské činnosti, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech.
(30)
Provozovatelé vysílání zpochybňují také existenci účinného systému rozpočtové kontroly, jenž by zaručil, že z veřejných prostředků se budou pokrývat pouze čisté náklady na plnění veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(31)
Španělsko se na úvod ohrazuje proti tomu, aby Komise v současném řízení posuzovala otázky přiměřenosti a existence kontroly ex ante pro nové významné služby. Ty jsou totiž součástí současného režimu financování RTVE, tak jak byl Komisí schválen v roce 2005 a 2007. Rozhodnutí o zahájení tohoto řízení se zakládá na tom, že reforma systému financování se považuje za novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12). Prvek „nové podpory“ by však byl omezen na reformu financování prostřednictvím zavedení nových daní, a ostatních prvků platného režimu by se nedotkl, ani by je nezměnil. Ostatní prvky by tudíž byly i nadále podporou existující, a Komise by je v tomto řízení neměla posuzovat.
(32)
Co se týče otázky povinné vázanosti určení daně, Španělsko tvrdí, že nové daně nejsou nedílnou součástí podpory, ani se přímo nepromítnou do její výše. Španělsko zdůrazňuje, že podle čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009 (ve spojení s článkem 33 zákona č. 17/2006) jsou jediným faktorem pro určení výše veřejného financování RTVE její čisté náklady na plnění veřejné služby, nezávisle na výnosu z daní. Při plánování nákladů na veřejnou službu se nezohledňují příjmy pocházející z daní, ale vychází se z nákladů na tuto službu v předchozích letech.
(33)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek pocházející z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům neplyne pouze do RTVE. Příjmy z daní se totiž převádějí do souhrnného státní rozpočtu (státní pokladny), ze kterého se posléze provádí veškeré platby RTVE. Španělsko stanovilo pro příspěvek pocházející z daní maximální stropy. Veškeré příjmy, které je překročí, se budou zásadně převádět do souhrnného státního rozpočtu, a budou se tak moci použít i pro jiné účely. Pod hranicí těchto maximálních stropů může Španělsko kromě toho rozhodnout o tom, jaké procento z daně RTVE skutečně přidělí. V plánu rozpočtu na rok 2010 se například počítá s tím, že se RTVE přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(34)
Skutečnost, zda výnos z nových daní bude oproti předpokladům vyšší či nižší, nepovede podle španělských orgánů ke změnám v plánované výši vyrovnávacích plateb za plnění veřejné služby. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného odstraněním reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. Jakékoliv příjmy, jež přesáhnou strop 1,2 miliardy EUR stanovený v čl. 3 odst. 2 zákona č. 8/2009, budou převedeny do státní pokladny. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(35)
Pokud jde o přiměřenost podpory, Španělsko trvá na tom, že bude zaručen princip pokrývání čistých nákladů. Čisté náklady jsou podle čl. 33 odst. 1 zákona č. 17/2006, ve znění zákona č. 8/2009, jediným parametrem pro určování skutečné výše podpory. Zákon č. 8/2009 v čl. 2 odst. 2 a v čl. 8 odst. 2 stanoví, že souhrnný státní rozpočet bude na jedné straně zdrojem potřebných prostředků v případě, kdy nebude výnos z daní dostačovat, a na druhé straně do něho budou plynout veškeré přebývající výnosy s výjimkou možné nadměrné náhrady stanovené v čl. 8 odst. 1 a 2 a představující 10 % ročních rozpočtovaných nákladů.
(36)
Při přizpůsobování plánu ročního rozpočtu ve výši 1,2 miliardy EUR v následujících letech by Španělsko nepostupovalo nahodile. Tato částka vychází z ročních rozpočtovaných nákladů, které RTVE vzniknou při plnění závazků veřejné služby. Příslušné závazky se nezměnily natolik, že by bylo možno očekávat snížení výdajů, ba spíše naopak - stěžovatelé si zřejmě neuvědomili, že RTVE bude muset podle výpočtů investovat 104 miliony EUR do dodatečné produkce, aby pokryla vysílací čas uvolněný odstraněním reklamy.
(37)
Rovněž nelze na tuto věc nahlížet tak, že by RTVE po zrušení reklamy již nebyla nucena lákat velké množství diváků, a mohla by proto snížit náklady na výrobu a nabízet méně zajímavé programy. V této souvislosti lze tvrdit, že s ohledem na poslání veřejné služby by bylo povinností RTVE udržet si mezi televizními stanicemi nadále významné postavení i značný počet diváků tak, aby tento úkol mohla účinně plnit.
(38)
Rozpočet RTVE bude navíc v souladu s článkem 37 zákona č. 17/2006 podléhat účinné kontrole ex post, kterou zaručí vnitřní audit, přezkum ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a vnější audit prováděný specializovanou soukromou firmou (KPMG). Články 39 a 40 tohoto zákona rovněž stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou rovněž sledovat, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora.
(39)
Pokud jde o existenci kontroly ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných služeb, Španělsko uvedlo, že takový postup byl stanoven v čl. 41 odst. 3 zákona č. 7/2010 ze dne 31. března (Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual) (13). Touto kontrolou ex ante byla pověřena Státní rada pro audiovizuální sdělovací prostředky (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales), nezávislý dozorčí a regulační orgán pro oblast veřejnoprávního vysílání, a kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. Španělské orgány rovněž zdůraznily, že hodlají s RTVE před 1. listopadem 2010 uzavřít smlouvu/program, v níž se definuje, co se významnou novou službou rozumí. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(40)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(41)
Finanční prostředky zahrnované do španělského systému financování RTVE plynou do souhrnného státního rozpočtu, odkud jsou posléze uvolňovány. Jedná se o přímý převod veřejných prostředků ve prospěch určitého konkrétního podniku, a k těmto prostředkům přitom nemají přístup jeho konkurenti. S ohledem na výše uvedené se tedy RTVE těší selektivní výhodě.
(42)
Nicméně Španělsko ve svých připomínkách zaslaných před zahájením řízení uvedlo, že reforma obchod mezi členskými státy neovlivňuje, neboť RTVE neprovozuje své služby mimo území Španělska. Jestliže však určitá veřejná finanční podpora posílí postavení jednoho podniku oproti jiným podnikům, kteří s ním soutěží ve výměnách v rámci Unie, je třeba mít za to, že těchto jiných podniků se daná podpora dotýká, a to dokonce i tehdy, když sám přijímající podnik není zapojen do vývozu (14). Pokud tedy některý členský stát poskytuje podpory podnikům činným v oblasti služeb a distribuce, tyto podpory ovlivní výměny v rámci Unie, aniž by přijímající podniky musely provozovat svou činnost mimo předmětný členský stát (15).
(43)
Ve sděleních Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání z let 2001 a 2009 se v souvislosti s tímto principem uvádí: „lze rovněž obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. … To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Vlastnická struktura provozovatelů komerčního vysílání se kromě toho může rozšířit na více členských států“ (16).
(44)
Sama RTVE působí na mezinárodních trzích (prodejem programů nebo získáváním vysílacích práv k programům). Prostřednictvím Evropské vysílací unie směňuje televizní pořady a účastní se systému Eurovize (17). V oblasti nákupu a prodeje vysílacích práv k programům kromě toho přímo soutěží s komerčními vysílacími subjekty, jež působí na vnitrostátním a mezinárodním trhu a jejichž akcie jsou spravovány v rámci mezinárodní struktury. S ohledem na výše uvedené by tedy podpora určená RTVE mohla narušit hospodářskou soutěž na španělském trhu v neprospěch výměny mezi členskými státy, a to i bez podnikatelských aktivit, které RTVE vyvíjela až do srpna 2009. Komise se v tomto duchu vyjádřila již v rozhodnutích E 8/2005 a NN 8/07.
(45)
Komise rovněž zvážila možnost, že opatření týkající se financování by bylo možné považovat za pouhou náhradu závazků veřejné služby a že tato náhrada by RTVE žádnou finanční výhodu nepřinesla - při této úvaze přitom vycházela z rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark (18). RTVE je podnikem, jemuž byl svěřen úkol poskytovat služby obecného hospodářského zájmu, a sice služby veřejnoprávního vysílání. Opatření ze strany státu, která vyrovnávají dodatečné čisté náklady na plnění služby obecného hospodářského zájmu, nelze označovat za státní podporu, pokud jsou splněny všechny podmínky stanovené v uvedeném rozsudku. Za prvé, podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny; za druhé, parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem; za třetí, kompenzace by neměla přesáhnout to, co je nutné pro celkové nebo částečné pokrytí nákladů vyplývajících z výkonu závazků veřejné služby, s tím, že bude brát v úvahu jim příslušné příjmy a přiměřený zisk z výkonu těchto závazků; a za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby v určitém případě vybrán prostřednictvím procesu zadávání veřejných zakázek, který by umožnil vybrat uchazeče schopného poskytovat předmětné služby s nejnižšími náklady pro společenství, musí být výše kompenzace určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(46)
Podpora ze státních prostředků, která se nabízí podnikům výslovně pověřeným veřejnou službou s cílem kompenzovat jim náklady vzniklé v souvislosti s plněním jejich povinností a která všechny výše uvedené podmínky nesplňuje, spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU a musí být považována za státní podporu ve smyslu tohoto článku (19).
(47)
Podnik RTVE byl pověřen poskytováním služby veřejnoprávního vysílání tak, jak se uvádí v zákonech č. 17/2006 a č. 8/2009, ovšem tento subjekt byl k tomuto úkolu jmenován zákonem, nikoli prostřednictvím otevřeného nabídkového řízení. Španělské orgány také neurčily výši potřebných vyrovnávacích plateb na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky. Výše náhrady se stanovuje každý rok, a to na základě běžných čistých nákladů bez použití reference v podobě správně řízeného podniku. Parametry, jež by sloužily jako základ pro výpočet náhrady, nebyly dopředu stanoveny objektivním a průhledným způsobem. S ohledem na výše uvedené tedy nejsou splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem a opatření, která jsou předmětem analýzy, lze označit jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (20).
(48)
Španělsko nové opatření podpory neoznámilo. Tvrdí totiž, že toto opatření nepředstavuje výraznou změnu stávajícího podpůrného režimu, upraveného v souladu s rozhodnutím Komise ve věci E 8/2005 a v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, a že tudíž nejde o novou podporu, u které by bylo oznámení nutné.
(49)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory. Za změny stávající podpory se přitom podle článku 4 prováděcího nařízení (ES) č. 794/2004 nepovažují úpravy čistě formálního či administrativního charakteru, které nemohou ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ani zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor (o maximálně 20 %).
(50)
Aby bylo možné změnu existujícího režimu označit za „novou podporu“, změna v systému musí být zásadní, resp. upraveny musí být jeho základní rysy - k tomu by například došlo tehdy, pokud by byly provedeny změny ve sledovaném cíli, v základu, ze kterého se vychází při stanovování daně, v dotčených osobách či subjektech nebo obecně ve zdroji financování (21). Ve věci, kterou se zabývá toto rozhodnutí, došlo k zásadní změně, pokud jde o zdroje financování RTVE. Z nových zdrojů financování také vyplývá, že financování spojené s reklamou (které nebývalo podporou) je nyní poskytováno státem (a podporou je). Toto výrazné zvýšení objemu podpory a přechod od systému dvojitého financování k financování samostatnému jasně nasvědčují, že se v tomto případě jedná o novou podporu.
(51)
Přestože v čl. 1 písm. c) uvedeného nařízení se stanoví, že změny existujících podpor se mají považovat za novou podporu, toto ustanovení znamená, že za novou podporu nelze považovat každou upravenou existující podporu, nýbrž že za novou podporu lze označit pouze změnu jako takovou, tak jak zdůraznil Soud prvního stupně ve věci Gibraltar (22). Soud také uvedl, že „pouze v případě, že se změna týká vlastní podstaty původního režimu podpory, se tento přeměňuje na nový režim podpory. Pokud lze nový prvek jednoznačně oddělit od původního režimu, nejedná se o podstatnou změnu existujícího režimu“ (23).
(52)
Z této judikatury a právních předpisů vyplývá, že úpravy, jež nemají vliv na posouzení slučitelnosti podpůrného opatření, nemají vliv ani na podstatu podpory, a nemění tudíž nic na úvaze, že opatření je existující podporou. Jestliže má ale na druhé straně některá úprava vliv na podstatu režimu, avšak ne do takové míry, aby bylo zapotřebí nové posouzení jeho ostatních prvků, daná úprava může být předmětem nezávislého posouzení, jež se nebude zbylými prvky režimu zabývat. Oznamovací povinnost a přezkum ze strany Komise se v takovém případě týkají pouze konkrétní úpravy.
(53)
Všechna tři daňová opatření, která se zavádějí nebo upravují v článcích 4, 5 a 6 zákona č. 8/2009, lze oddělit od stávajícího režimu financování RTVE. Přestože nové zdroje financování mohou ovlivnit zákonnost režimu jako takového, nemají vliv na posuzování ostatních prvků podpory, která je poskytována RTVE, ani na účinek, který by podpora mohla mít na trhu.
(54)
Nové prvky podpory - nové daně - mohou tvořit nové podpory, neboť neodpovídají žádné ze situací, které jsou popsány v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999. Tyto prvky se zavádějí prostřednictvím předpisů schválených po vstupu Smlouvy v platnost, nepředstavují jednotlivou podporu udílenou v rámci schváleného režimu podpory, nebyly schváleny na základě čl. 4 odst. 6 nařízení (ES) č. 659/1999, nebyly uděleny deset let před prvním opatřením Komise a uplatňují se v odvětví, která jsou v okamžiku jejich vstupu v platnost, otevřená hospodářské soutěži. I kdyby Komise připustila jako hypotézu argument španělských orgánů, podle nichž se tyto prvky mají považovat za úpravu existujícího režimu financování, zdá se, že způsob financování doplňkových prostředků RTVE by představoval podstatnou úpravu stávajícího režimu financování, pokud jde o zdroj prostředků. Existující režim nezahrnoval zvláštní daně, které je třeba vybírat ve prospěch RTVE a jejichž zákonnost může ovlivnit slučitelnost celé podpory.
(55)
Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, změny ve financování RTVE vyvolaly u Komise pochybnosti co do jejich účinku na celkovou slučitelnost financování RTVE se Smlouvou a vyžádaly si dodatečné posouzení ze strany Komise. Předmětné změny měly být formálně oznámeny Komisi. Výše bylo zmíněno, že označení za novou podporu se vztahuje pouze na úpravu jako takovou, pročež Komise zahájila řízení s jediným cílem, a to posoudit charakter těchto změn a jejich důsledky, co se týče slučitelnosti podpory.
(56)
Podporu, která je udělována subjektům veřejnoprávního vysílání ve formě náhrady za plnění veřejné služby, posuzuje Komise podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU a vychází přitom z kritérií stanovených ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (sdělení o vysílání z roku 2001) (24). Podle sdělení Komise o stanovení norem pro posuzování protiprávních státních podpor a podle 100. bodu sdělení o vysílání z roku 2009 by se v případě nových neoznámených podpor nové sdělení použilo jen tehdy, pokud by byla dotčená podpora udělena po jeho zveřejnění dne 27. října 2009. V tomto případě byl však nový systém podpor zaveden v okamžiku, kdy vstoupil v platnost daný zákon, tj. 1. září 2009. Nový režim financování se proto bude posuzovat na základě sdělení z roku 2001 a na základě pozdější rozhodovací praxe Komise (25).
(57)
Aby bylo na určité opatření možno použít výjimku podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, musí být splněny všechny následující podmínky:
a)
daná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být členským státem jasně vymezena jako taková (definice);
b)
daný podnik musí být členským státem prováděním uvedené služby výslovně pověřen (pověření);
c)
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě (v tomto případě zákaz státní podpory) musí zabránit výkonu zvláštních úkolů přidělených podniku a výjimka z takových pravidel nesmí ovlivnit rozvoj obchodu v rozsahu, který by odporoval zájmům Unie (přiměřenost) (26).
(58)
Ve zvláštním případě veřejnoprávního vysílání musí být výše uvedený přístup přizpůsoben na základě výkladových ustanovení Amsterodamského protokolu, který hovoří o „plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě“ (definice a pověření) a umožňuje výjimku z pravidel Smlouvy v případě financování veřejnoprávního vysílání„v míře, v jaké je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání pro plnění poslání veřejné služby […] a […] neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“ (přiměřenost) (27).
(59)
Poslání veřejné služby, jak je definováno v zákoně č. 17/2006, považovala Komise ve svém rozhodnutí o financování RTVE ve věcech E 8/2005 a NN 8/07 za slučitelné s čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU. Ustanovení čl. 9 zákona č. 8/2009 se této definice dotýká tak, že doplňuje povinnosti a omezení v souvislosti s obsahem, který RTVE vysílá. Kritérium, podle něhož má být pověření veřejnou službou odpovídajícím způsobem vymezeno, tak zůstává nadále splněno. Vyřazení RTVE z trhu s televizní reklamou může navíc posílit poslání veřejné služby tím, že program RTVE bude méně záviset na úvahách obchodního rázu nebo na výkyvech v podnikatelských příjmech.
(60)
O těchto aspektech financování RTVE proto Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevyjádřila žádné pochybnosti.
(61)
Hlavními změnami ve financování RTVE jsou téměř úplné upuštění od podnikatelské činnosti a přechod od systému dvojitého financování (z veřejných prostředků a z příjmů z podnikatelské činnosti) k financování samostatnému, v němž je vysílání hrazeno výlučně, či téměř výlučně z veřejných prostředků (systémy jsou takto rozlišeny v bodu 45 sdělení o vysílání z roku 2001). Členské státy si mohou libovolně zvolit kombinaci různých zdrojů a odpovídající způsoby financování. Část příjmů RTVE, jež dosud pocházela z podnikatelské činnosti, však v tomto případě nebude hrazena pouze prostředky ze souhrnného státního rozpočtu podle článku 33 zákona č. 17/2006, ale také prostředky získanými z určitých daní, které byly zavedeny nebo upraveny přímo za tímto účelem.
(62)
Spojitost mezi financováním a příjmy z nových daní nasvědčuje tomu, že prostředky vybrané na těchto daních jsou zřejmě určeny k pokrývání podpory pro RTVE a že se patrně přímo promítají do její výše. V případech, kdy je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, nemůže Komise režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda používaná pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti. S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím k 21., 22. a 23. bodu odůvodnění je tedy zapotřebí posoudit, zda nový systém financování skutečně stanoví závaznou spojitost mezi podporou a určením daní, a zda by proto Komise měla účinky nových podpor zahrnout do analýzy státní podpory.
(63)
Aby mohla být daň považována za nedílnou součást opatření podpory, musí existovat vztah závazného určení mezi dotčenou daní a dotčenou podporou v tom smyslu, že výnos z daně je nezbytně určen k financování podpory a přímo ovlivňuje její výši (28).
(64)
Tyto podmínky nejsou v tomto případě splněny. Jak potvrdilo Španělsko, výše podpory pro RTVE se určuje tak, že se zohlední pouze potřeby financování RTVE a odhadované čisté náklady na plnění služby veřejnoprávního vysílání. Financování poskytované RTVE je tak v praxi a v souladu s právem nezávislé na výnosu z daní a odvíjí se výhradně od čistých nákladů na plnění veřejné služby. Výnos z daní, který bude určen k financování RTVE, nemůže přesáhnout čisté náklady na plnění veřejné služby (veškeré příjmy, které je překročí, se opět vloží do souhrnného státního rozpočtu), a pokud by byl výnos ve srovnání s těmito náklady naopak nižší, rozdíl by se pokryl příspěvkem ze souhrnného státního rozpočtu. Větší či menší výnosy z daní plánované částky nijak nezmění. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného zrušením reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(65)
Skutečnost, že v důvodové zprávě i samotném zákonu se zmiňuje vztah mezi daněmi a účel, za kterým se zavádějí, na tomto závěru nic nemění. V textu zákona („s cílem přispět k financování společnosti RTVE“) není povaha vztahu mezi daněmi a podporou definována.
(66)
Komise proto dospěla k závěru, že žádné ze tří fiskálních opatření popsaných ve 14. bodě odůvodnění není nedílnou součástí podpory. Otázka jejich zákonnosti je z hlediska posouzení slučitelnosti podpory pro RTVE irelevantní. Pro posouzení státní podpory nejsou relevantní ani připomínky, které ohledně jejich zákonnosti předložily zúčastněné strany. Řízení o nesplnění povinnosti, jež v současné době probíhá ve vztahu k dani z elektronických komunikací a kvůli domnělému porušení článku 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice), proto nemá na toto rozhodnutí vliv.
(67)
Pokud jde o přiměřenost vyrovnávací platby, která nemá pokrývat více než čisté náklady RTVE na plnění její povinnosti veřejné služby, nový zákon stanoví, že veškeré příjmy RTVE, jež přesáhnou čisté náklady na veřejnou službu plus dodatečnou rezervu ve výši 10 %, se vloží zpět do souhrnného státního rozpočtu. Přebývajících 10 % lze v rezervním fondu ponechat po dobu nejvýše čtyř let ke krytí možné nedostačující náhrady z předešlých let nebo k hrazení výjimečných nákladů. Tento mechanismus, který má bránit nežádoucím nadměrným náhradám, je v souladu s rozhodovací praxí Komise (29).
(68)
Aby byla podpora přiměřená, členské státy musí navíc zavést vhodný mechanismus, který by umožnil pravidelnou a účinnou kontrolu využívání veřejných prostředků při plnění povinnosti veřejné služby (30) a který by zaručil, že financování poskytované každý rok státem nepřesáhne čisté náklady na veřejnou službu (31). Ve Španělsku platí nadále systém vnější kontroly zavedený zákonem č. 17/2006, který byl popsán dříve v textu, byl schválen Komisí v rozhodnutí E 8/2005 a umožňuje určit čisté náklady na veřejnoprávní vysílání.
(69)
Jelikož zrušení reklamy se může promítnout do nákladů vysílacího subjektu v tom smyslu, že jeho program bude méně závislý na úvahách obchodního rázu, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyzvala Španělsko a ostatní zúčastněné strany, aby jí k mechanismu financování poskytly své připomínky s cílem vyloučit možnost, že by mohlo docházet k nadměrným kompenzacím.
(70)
Pravděpodobnost, že by podniku RTVE mohla být nabídnuta nadměrná kompenzace, vyvolala u zúčastněných stran obavy. Plánovaný roční rozpočet RTVE ve výši 1,2 miliardy EUR prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Údajně nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou a nezohledňuje ani snížení nákladů, ke kterému by došlo odstraněním reklamy - už by totiž nebylo potřeba, aby pořady RTVE lákaly velké množství diváků a do jejich výroby by bylo možné investovat méně prostředků. Celková náhrada za ztrátu příjmu z reklamy by se navíc počítala na základě předchozích let, avšak v roce 2010 hospodářská krize pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelských aktivit, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech. Zúčastněné strany vyjádřily obavy také v souvislosti rozpočtovou kontrolou.
(71)
Španělsko však prokázalo, že plánovaný rozpočet zůstává v souladu s ročními rozpočtovanými náklady z předchozích let a že neexistuje důvod předpokládat, že by se podniku RTVE v důsledku pouhého zrušení reklamy mohly v tuto chvíli nebo v blízké budoucnosti výrazně snížit náklady. O velký počet diváků bude muset RTVE usilovat stále a odstranění reklamy si navíc vyžádá vysílání a financování další produkce. V porovnání s čísly z předchozích let (1 177 miliardy EUR v roce 2007; 1 222 miliardy EUR v roce 2008 a 1 146 miliardy EUR v roce 2009) a při zohlednění jednak dodatečných nákladů (ve výši 104 milionů EUR) na produkci potřebnou k pokrytí vysílacího času dříve vyhrazeného reklamě, jednak příjmů ze zbývající podnikatelské činnosti (podle propočtů stěží 25 milionů EUR) se 1,2 miliardový strop pro náklady plánované v rozpočtu zdá rozumný a představoval by částku ročních rozpočtovaných nákladů, se kterou lze pro kompenzaci veřejné služby přibližně počítat. Princip náhrady skutečných čistých nákladů veřejnoprávního vysílacího subjektu navíc nezbytně zahrnuje jeho ochranu před výkyvy v příjmech, ke kterým dochází na trhu s reklamou.
(72)
Pokud jde o rozpočtovou kontrolu, Španělsko poukázalo na stávající kontrolní mechanismy, které jsou již stanoveny v zákoně č. 17/2006 a byly popsány výše v 38. bodě odůvodnění. Aby státní podpora nepřekročila čisté náklady na plnění povinnosti veřejné služby, rozpočet podléhá podle článku 37 zákona účinné kontrole ex post - konkrétně internímu auditu, veřejnému přezkumu ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a externímu auditu prováděnému specializovanou soukromou firmou. Články 39 a 40 zákona č. 17/2006 navíc stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou sledovat i to, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora. V připomínkách zúčastněných stran nebyl nalezen žádný důvod k domněnce, že daný systém není náležitě uplatňován.
(73)
Podle názoru Komise nic nenasvědčuje tomu, že odhadovaná roční náhrada za plnění povinnosti veřejné služby RTVE přesáhne náklady, které lze v souvislosti s touto službou nejspíše očekávat, nebo že by nakonec překročila čisté náklady na veřejnou službu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení se však Komise na španělské orgány obrátila s dotazem, jestli mají k dispozici vhodný postup pro hodnocení ex ante, zda nové audiovizuální služby veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (tzv. kontrolu ex ante) (32). Na základě informací, které k tomuto datu poskytly španělské orgány, nemohla Komise posoudit, zda takový mechanismus Španělsko již má, či nikoliv. Komise sdílí názor španělských orgánů, že tento aspekt financování RTVE již byl předmětem rozhodnutí z let 2005 a 2007, která se zabývala systémem financování RTVE v celé jeho úplnosti. Komise souhlasí rovněž s tím, že systém nebyl ovlivněn zavedením nových daní, kvůli nimž bylo zahájeno toto řízení.
(75)
Na základě informací poskytnutých Španělskem, je tento postup stanoven v čl. 4 odst. 3 zákona č. 7/2010 (33), který provádění této kontroly svěřuje Státní radě pro audiovizuální sdělovací prostředky (nezávislému dozorčímu a regulačnímu orgánu pro oblast veřejnoprávního vysílání) - kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. V zákoně však není definováno, co se rozumí novou významnou službou. Odpovídající kritéria (34) by měly stanovit členské státy. Španělsko nicméně uvedlo, že před 1. listopadem 2010 má v úmyslu uzavřít s RTVE smlouvu/program, která bude tuto definici obsahovat. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
(76)
Španělsko tak splnilo svou povinnost zavést kontrolu ex ante a Komise bere na vědomí, že země má také v úmyslu stanovit před 1. listopadem 2010 závaznou definici toho, co představuje novou významnou službu. Komise rovněž zdůrazňuje, že tento mechanismus nebyl před rokem 2010 zaveden.
VI. ZÁVĚR
(77)
Komise má za to, že Španělsko provedlo v rozporu s právem reformu financování veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE, a porušilo tak ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise však dospěla k závěru, že neexistuje závazný vztah mezi určením prostředků z daní a financováním podpory pro RTVE a že předmětné daně neovlivňují slučitelnost podpory se Smlouvou. Španělsko navíc zajistilo záruky, které mají předejít nadměrným náhradám ve prospěch RTVE. Komise konečně poukazuje i na skutečnost, že Španělsko zavedlo postup pro kontrolu ex ante, pokud jde o účinky, které bude mít zavedení nových významných služeb v rámci poslání veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy podpora veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE i nadále slučitelná se Smlouvou,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování veřejnoprávního vysílacího subjektu Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), které Španělsko upravilo zákonem č. 8/2009 o financování RTVE, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 20. července 2010.
DECIZIA COMISIEI
din 20 iulie 2010
privind schema de ajutoare de stat C 38/09 (ex NN 58/09) pe care Spania intenționează să o pună în aplicare pentru Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
[notificată cu numărul C(2010) 4925]
(Numai textul în limba spaniolă este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2011/1/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
având în vedere Protocolul nr. 29 privind sistemul de radiodifuziune publică în statele membre anexat la Tratatul privind Uniunea Europeană și la Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (1),
în urma solicitării adresate părților interesate să își prezinte observațiile cu privire la dispozițiile citate mai sus (2) și având în vedere observațiile acestora,
întrucât:
I. PROCEDURĂ
(1)
La 22 iunie 2009, Comisia a primit o reclamație prin care se atrăgea atenția asupra intenției guvernului spaniol de a modifica sistemul de finanțare a organismului național de radiodifuziune și televiziune Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). La 5 august 2009, Comisia a solicitat informații din partea Spaniei cu privire la modificarea în cauză, în special cu privire la relația dintre noile taxe și finanțarea RTVE. La 1 septembrie 2009 a intrat în vigoare noua lege nr. 8/2009 din 28 august 2009 privind finanțarea Corporación de Radio y Televisión Española (3), de modificare a legii nr. 17/2006 din 5 iunie 2006 privind serviciile publice de radio și televiziune (4). La 21 septembrie, 22 și 26 octombrie 2009, Spania a furnizat Comisiei informațiile solicitate cu privire la schemă.
(2)
Prin scrisoarea din data de 2 decembrie 2009, Comisia a informat Spania că a decis să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) cu privire la măsura respectivă. Decizia Comisiei de a iniția procedura a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (5). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la măsura de ajutor.
(3)
Spania a răspuns la decizia de inițiere a procedurii prin scrisoarea din 21 decembrie 2009. Comisia a primit observații de la părțile interesate. Observațiile primite au fost înaintate Spaniei, căreia i s-a acordat ocazia de a reacționa; observațiile acesteia au fost primite prin scrisoarea din data de 23 martie 2010.
(4)
Comisia a adresat întrebări suplimentare prin scrisorile din 19 februarie și 19 mai 2010, la care autoritățile spaniole au răspuns prin scrisorile din 22 martie și 31 mai 2010.
(5)
La 18 martie 2010, printr-o scrisoare de punere în întârziere, în conformitate cu articolul 258 din TFUE, Comisia a inițiat procedura privind încălcarea dreptului UE având drept temei faptul că impozitul asupra comunicațiilor electronice este contrar articolului 12 din Directiva 2002/20/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind autorizarea rețelelor și serviciilor de comunicații electronice (Directiva privind autorizarea) (6), care instituie norme precise cu privire la taxele administrative pe care statele membre le pot impune societăților care furnizează un serviciu sau o rețea de telecomunicații. Investigația referitoare la ajutorul de stat nu aduce atingere procedurii privind încălcarea dreptului UE.
II. DESCRIERE DETALIATĂ A MĂSURII
(6)
Sistemul actual de finanțare a radiodifuziunii publice din Spania de către RTVE, astfel cum a fost instituit prin legea nr. 17/2006, a fost aprobat de către Comisie prin deciziile din 2005 și 2007 (7). Legea nr. 17/2006 încredințează RTVE o misiune de serviciu public. Secțiunea I din legea menționată (în special articolele 2 și 3) definește misiunea RTVE de serviciu public și precizează că misiunea pentru servicii de televiziune, respectiv de radio, va fi îndeplinită de societățile RTVE (Radio Televisión Española) și RNE (Radio Nacional de España). Secțiunea II capitolul IV reglementează condițiile-cadru financiare și economice în care RTVE își va îndeplini sarcinile de serviciu public. În special, articolul 33 prevede faptul că RTVE va primi plăți bugetare anuale drept compensație pentru îndeplinirea sarcinilor sale de serviciu public. Compensația menționată nu va depăși costurile nete ale serviciilor publice furnizate de RTVE, respectiv de RNE. Secțiunea II capitolul VI reglementează controlul extern exercitat de către Parlament, autoritatea competentă în domeniul audiovizualului și Curtea de Conturi.
(7)
Cheltuielile anuale prevăzute în buget pentru funcționarea RTVE au fost de 1 177 de milioane EUR în 2007, 1 222 de milioane EUR în 2008 și 1 146 de milioane EUR în 2009. În ultimii ani, RTVE a primit o compensație pentru servicii publice de aproximativ 500 de milioane EUR pe an (2006: 575 de milioane EUR; 2007: 433 de milioane EUR; 2008: 500 de milioane EUR; dar, în 2009, când deja veniturile din publicitate au fost reduse: 726 de milioane EUR).
(8)
Legea nr. 8/2009 modifică legea nr. 17/2006 cu privire la definirea misiunii de serviciu public și la activitățile comerciale posibile ale RTVE. Legea adaugă elemente suplimentare la misiunea de serviciu public, aprobate de Comisie în 2005. În special, aceasta limitează achiziția drepturilor de difuzare pentru evenimentele sportive de interes general sau de mare interes pentru societate, cu excepția Jocurilor Olimpice și Paraolimpice, la 10 % din bugetul anual total pentru furnizorii, achizițiile și serviciile externe [articolul 9 alineatul (1) litera (i)]. Legea prevede obligații cu privire la programele pentru copii [articolul 9 alineatul (1) litera (d)] și limitează difuzarea de filme produse de marii producători internaționali, în premieră, la ore de maximă audiență, la 52 de filme pe an [articolul 9 alineatul (1) litera (m)].
(9)
Noua lege prevede, în special, încetarea utilizării publicității, a programelor de teleshopping, a sponsorizării și a serviciilor cu plată la vizionare ca surse de venit, până la sfârșitul anului 2009. Aceste venituri comerciale vor fi înlocuite de fonduri generate de taxe existente sau noi asupra operatorilor comerciali de radiodifuziune și de telecomunicații. Spania preconizează că măsura va diminua presiunea din partea operatorilor comerciali, va crește veniturile acestora din publicitate și va elimina o sursă potențială de denaturare a pieței. RTVE va menține ca surse de venituri comerciale furnizarea de servicii către terți și vânzarea producțiilor proprii (însumând aproximativ 25 de milioane EUR).
(10)
Până în prezent, veniturile anuale din publicitate au reprezentat aproximativ 600 de milioane EUR (2007: 667 de milioane EUR; 2008: 565 de milioane EUR). Odată cu dispariția acestui venit comercial, costurile nete corespunzătoare misiunii RTVE de serviciu public de radiodifuziune vor fi aproape identice cu cheltuielile anuale prevăzute în buget pentru funcționarea organismului de radiodifuziune. Astfel, Spania intenționează să compenseze abolirea acestor venituri prin mărirea contribuției proprii din fonduri publice până la nivelul cheltuielilor anuale prevăzute în buget pentru funcționarea RTVE, din care se scad doar veniturile comerciale minore, de 25 de milioane EUR, care sunt menținute, în conformitate cu punctul anterior.
(11)
Pentru venitul anual global al RTVE, articolul 3 alineatul (2) din noua lege prevede, pentru anii 2010 și 2011, o valoare maximă de 1 200 de milioane EUR, pentru perioada 2012-2014, o creștere a acestei valori cu maximum 1 % și, pentru perioada ulterioară, o creștere bazată pe indicele anual al prețurilor de consum. La determinarea acestor sume, Spania a estimat, prin comparație cu cheltuielile RTVE anuale prevăzute în buget pentru anii precedenți, cheltuieli anuale suplimentare de 104 milioane EUR pentru completarea timpilor de emisie rezervați anterior pentru publicitate cu alte producții audiovizuale.
(12)
În conformitate cu planificarea bugetară a Spaniei, această valoare globală a veniturilor anuale va fi compusă din alocări din bugetul general de stat, în conformitate cu schema prevăzută în legea nr. 17/2006, de aproximativ 500 de milioane EUR, care se aliniază la cuantumurile contribuțiilor corespunzătoare anilor precedenți, și din noile venituri generate de trei măsuri fiscale introduse sau modificate prin articolele 4, 5 și 6 din noua lege:
(a)
un impozit de 3 % din veniturile televiziunilor cu recepție liberă și de 1,5 % din veniturile televiziunilor cu plată; aceste contribuții nu trebuie să depășească 15 % (pentru televiziunile cu recepție liberă) și 20 % (pentru televiziunile cu plată) din sprijinul anual total pentru RTVE; orice venituri din impozite care depășesc aceste procentaje vor fi transferate la bugetul general de stat; impozitul se aplică doar entităților înființate în Spania; serviciile importate dintr-un alt stat membru nu sunt supuse obligației de a plăti acest impozit;
(b)
un impozit de 0,9 % din veniturile brute de operare (exclusiv cele obținute pe piața angro de referință) ale operatorilor de servicii de telecomunicații înregistrați în registrul operatorilor deschis de autoritatea spaniolă de reglementare în domeniul telecomunicațiilor, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, pentru oricare dintre următoarele servicii: telefonie fixă, telefonie mobilă și furnizarea accesului la Internet; operatorii au obligația de a plăti impozitul dacă operează la nivel național sau în cel puțin două comunități autonome și dacă furnizează servicii audiovizuale sau un alt tip de servicii care includ publicitatea; această contribuție nu trebuie să depășească 25 % din sprijinul anual total acordat RTVE; orice venituri din impozite care depășesc acest procentaj vor fi transferate la bugetul general de stat; impozitul se aplică doar entităților înființate în Spania; serviciile importate dintr-un alt stat membru nu sunt supuse obligației de a plăti acest impozit;
(c)
o cotă de 80 %, până la o valoare maximă de 330 de milioane EUR, din taxa existentă pentru utilizarea spectrului radio, astfel cum se prevede în legea nr. 32/2003 din 3 noiembrie 2003; restul va fi alocat la bugetul general; acest procentaj poate fi modificat în conformitate cu legile privind bugetul general de stat.
(13)
Articolele 5 și 6 din legea nr. 17/2006 precizează în mod expres că impozitele asupra operatorilor comerciali de televiziune și telecomunicații sunt percepute „cu scopul de a contribui la finanțarea RTVE”. În plus, preambulul stabilește în mod expres această legătură între noile impozite și compensația financiară pentru retragerea RTVE de pe piața publicității.
(14)
Pentru cazul în care veniturile din aceste trei surse fiscale nu sunt suficiente pentru acoperirea diferenței de 700 de milioane EUR între compensația tradițională pentru servicii publice (500 de milioane EUR) și costurile globale pentru funcționarea RTVE, care a fost până în prezent acoperită de veniturile comerciale, articolul 2 alineatul (2) din legea nr. 8/2009 prevede completarea fondurilor lipsă din contribuții de la bugetul general de stat, în conformitate cu articolul 33 din legea nr. 17/2006, care prevede obligația guvernului de a acoperi costurile nete corespunzătoare obligațiilor RTVE de serviciu public. Aceasta înseamnă că se va asigura finanțarea costurilor nete pentru serviciile publice furnizate de RTVE, până la o valoare maximă de 1 200 de milioane EUR, independent de veniturile generate de impozite.
(15)
Spania a confirmat că nu este obligatoriu să se utilizeze contribuțiile din impozitele asupra operatorilor de televiziune și de telecomunicații exclusiv pentru finanțarea RTVE. Spania a stabilit sumele maxime care pot constitui contribuții din impozite. Orice venituri excedentare vor fi alocate la bugetul general de stat și pot fi, prin urmare, utilizate pentru acoperirea altor cheltuieli. În plus, până la acest plafon, Spania poate decide ce sume din impozit intenționează de fapt să aloce pentru RTVE. Planificarea bugetară pentru 2010, de exemplu, prevede alocarea pentru RTVE a unei sume mai mici de jumătate din contribuția maximă posibilă.
(16)
Pentru a se evita compensarea în exces, articolul 8 din noua lege prevede un fond de rezervă în care se plătește partea de venituri alocate de către guvern care depășește costurile nete reale corespunzătoare obligației de serviciu public. Această rezervă se limitează la 10 % din cheltuielile anuale ale RTVE prevăzute în buget. Orice venituri care depășesc limita de 10 % vor fi restituite în contul trezoreriei. Rezerva va fi utilizată pentru acoperirea eventualelor pierderi suferite în anii precedenți. În cazul în care sumele din rezervă nu sunt cheltuite în termen de 4 ani, acestea vor fi recuperate prin reducerea corespunzătoare a compensației pentru servicii publice pentru anul următor.
(17)
În plus, în conformitate cu articolele 37 și 39-41 din legea nr. 17/2006, prin controlul extern efectuat de auditori, Oficiul guvernamental de audit, Parlament, autoritatea competentă în domeniul audiovizualului și Curtea de Conturi, se va asigura încadrarea nivelului compensației primite de RTVE în limita costurilor nete reale plus rezerva de 10 %. Orice venituri din cele câteva activități comerciale rămase vor reduce nivelul compensației pentru servicii publice [articolul 7 alineatul (1) din legea nr. 8/2009].
(18)
Aspectele analizate în prezenta decizie sunt elementele din modificările la sistemul existent de finanțare a RTVE în legătură cu care Comisia a exprimat îndoieli în decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare.
(19)
În conformitate cu afirmațiile Comisiei, principala caracteristică a modificărilor la finanțarea RTVE și întreruperea aproape completă a activităților comerciale ale RTVE este faptul că partea de veniturile RTVE generate până în prezent prin aceste activități comerciale va fi înlocuită cu venituri care provin din impozite introduse în mod expres sau modificate tocmai în acest scop. Referințele clare cuprinse în legea nr. 8/2009 indică faptul că determinarea cuantumului impozitelor s-a făcut în vederea asigurării unei contribuții reprezentând o parte prestabilită din finanțarea RTVE. Această legătură între finanțare și încasările din noile impozite sugerează o ipotecare a impozitelor în beneficiul ajutorului acordat RTVE, în sensul că veniturile din impozite sunt în mod obligatoriu alocate pentru finanțarea acestui ajutor pentru RTVE și au un impact direct asupra cuantumului ajutorului.
(20)
Curtea a susținut în mod repetat faptul că în cazul în care metoda de finanțare reprezintă o parte integrantă din măsură, Comisia trebuie să ia în considerare și metoda respectivă în analiza pe care o desfășoară asupra măsurii de ajutor (8). În cazul în care o taxă destinată în mod expres finanțării ajutorului se dovedește a fi contrară altor dispoziții ale tratatului, Comisia nu poate declara schema de ajutor din care taxa respectivă reprezintă o parte integrantă drept compatibilă cu piața internă. Prin urmare, metoda prin care este finanțată o măsură de ajutor poate atrage incompatibilitatea cu piața internă a întregii scheme de ajutor.
(21)
Prin urmare, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la apartenența noilor impozite la măsură. În cazul în care ar exista această apartenență, ar fi necesară evaluarea de către Comisie a compatibilității noilor impozite cu tratatul și ar fi afectată legalitatea în sens general a schemei de ajutor. Această preocupare a părut justificată, în special având în vedere îndoielile Comisiei cu privire la compatibilitatea noilor impozite aplicabile întreprinderilor care furnizează servicii de telefonie fixă, telefonie mobilă și acces la Internet cu Directiva 2002/20/CE (9).
(22)
Un alt aspect în legătură cu care Comisia a exprimat îndoieli a fost măsura în care Spania a instituit, după reforma sistemului de finanțare, garanții suficiente împotriva unei eventuale compensări în exces. Abolirea utilizării publicității poate avea un impact asupra costurilor organismului de radiodifuziune în sensul diminuării dependenței programelor sale de considerentele comerciale.
(23)
În plus, sistemul de finanțare a RTVE trebuie să prevadă o procedură corespunzătoare pentru evaluarea prealabilă a conformității noilor servicii ale organismului public de radiodifuziune RTVE cu condițiile materiale ale Protocolului de la Amsterdam (10). Informațiile furnizate de Spania nu au permis Comisiei să verifice existența în Spania a unui astfel de mecanism.
III. OBSERVAȚII ALE PĂRȚILOR INTERESATE
(24)
Au fost primite observații de la 15 părți interesate. Acestea au venit din partea unor organisme comerciale de radiodifuziune (TF1 și ACT - Association of Commercial TV in Europe), operatori de televiziune cu plată (DTS, Canal Satélite), furnizori de servicii de telefonie și Internet (redtel, ONO, AETIC), operatori de cablu (Cable Europe) și agenți de publicitate. Unii dintre aceștia au solicitat păstrarea confidențialității asupra identității lor.
(25)
Majoritatea reclamanților au contestat legalitatea noilor impozite, care, în opinia lor, ar denatura concurența între televiziunile publice și cele private, între televiziunile gratuite și televiziunile cu plată sau între operatorii care doar oferă servicii de telecomunicații și alți operatori de servicii de telecomunicații care oferă și servicii audiovizuale. Aceștia și-au exprimat, de asemenea, îndoiala cu privire la compatibilitatea impozitului asupra comunicațiilor electronice cu articolul 12 din Directiva 2002/20/CE privind autorizarea (11).
(26)
Organismele de radiodifuziune și furnizorii de servicii Internet au pus, de asemenea, sub semnul întrebării compatibilitatea definiției misiunii RTVE de serviciu public. Aceasta ar fi insuficient de precisă și prea generoasă cu privire la achiziția de drepturi de difuzare pentru evenimente sportive speciale sau filme produse de mari producători internaționali. În special, TF1 a susținut că nu s-au elaborat teste ex ante pentru introducerea de către RTVE a unor servicii publice noi importante.
(27)
În ceea ce privește o eventuală ipotecare a impozitului în beneficiul ajutorului, organismele de televiziune și furnizorii de servicii internet au susținut că veniturile din noile impozite ar avea un impact direct asupra ajutoarelor. Acestea și-au exprimat îngrijorarea în special cu privire la faptul că o creștere a veniturilor din impozite ar putea conduce la o compensație către RTVE care să depășească nivelul costurilor nete de furnizare a serviciului public.
(28)
În ceea ce privește proporționalitatea ajutorului, diverși operatori de televiziune și Internet au considerat că există riscul compensării în exces. Planificarea bugetară pentru RTVE de 1 200 de milioane EUR, astfel cum a fost determinată prin legea nr. 8/2009, nu ar avea la bază un calcul corect al costurilor nete ale serviciului public. Costurile RTVE anuale curente prevăzute în buget ar constitui o bază arbitrară, care nu prezintă o diferențiere între activitățile comerciale și activitățile de serviciu public. În special, planificarea nu ar ține seama de economiile care ar fi realizate prin abolirea utilizării publicității, întrucât nu ar mai fi necesară atragerea unei cote ridicate de audiență pentru programe. Producția, în cazul programelor artistice, de exemplu, ar fi astfel mai puțin costisitoare. Cu toate acestea, alte opinii exprimate au adus în discuție posibilitatea ca RTVE să cheltuiască mai mult pentru programe cu valoare ridicată.
(29)
A fost semnalată și posibilitatea unei compensări în exces, având în vedere faptul că pierderea veniturilor din publicitate ale RTVE ar fi pe deplin acoperită din fonduri de stat. Această compensație ar fi calculată pe baza rezultatelor din anii anteriori, în timp ce criza economică ar fi condus la venituri comerciale mai mici în 2010 și astfel la venituri globale mai mici pentru RTVE. Nu ar fi o practică echitabilă să se asigure, prin abolirea finanțării mixte, un nivel garantat al veniturilor RTVE, independent de variațiile veniturilor comerciale.
(30)
Organismele de radiodifuziune au pus sub semnul întrebării și existența unui sistem eficient de control bugetar pentru a asigura acoperirea din fonduri publice doar a costurilor nete de funcționare ale serviciului public.
IV. OBSERVAȚII DIN PARTEA SPANIEI
(31)
Ca o precizare preliminară, Spania contestă evaluarea de către Comisie, în cadrul procedurii de față, a aspectelor legate de proporționalitate și de testul ex ante pentru servicii noi importante. Acestea ar face parte din schema existentă de finanțare a RTVE, astfel cum a fost aprobată de Comisie în 2005 și 2007. Decizia de inițiere a prezentei proceduri are la bază, cu toate acestea, definiția reformei sistemului de finanțare sub formă de ajutor nou, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (12). Elementul de „ajutor nou” ar fi limitat la reforma finanțării prin introducerea de noi impozite și nu ar modifica sau afecta celelalte elemente ale schemei existente. Aceste alte elemente ar constitui, prin urmare, tot un ajutor existent și nu ar trebui să fie evaluate de Comisie în cadrul prezentei proceduri.
(32)
În ceea ce privește problema ipotecării impozitului, Spania susține că noile impozite nu vor face parte integrantă din ajutor și nu vor avea un impact direct asupra cuantumului ajutorului. Spania a subliniat faptul că, în conformitate cu articolul 2 alineatul (2) din legea nr. 8/2009, coroborat cu articolul 33 din legea nr. 17/2006, singurul factor pentru determinarea cuantumului finanțării publice a RTVE este reprezentat de costurile nete ale serviciului public, indiferent de cuantumul veniturilor generate de impozite. Costurile planificate ale serviciului public nu țin seama de veniturile generate de impozite, ci au la bază costurile acestui serviciu corespunzătoare anilor precedenți.
(33)
Spania a confirmat că nu există o canalizare a contribuțiilor din impozitele asupra operatorilor de televiziune și de telecomunicații exclusiv către finanțarea RTVE. Astfel, veniturile din impozite vor fi transferate la bugetul general de stat (trezoreria statului), de unde se vor efectua toate plățile către RTVE. Spania a stabilit sumele maxime pentru contribuțiile din impozite. Orice venituri excedentare vor fi alocate la bugetul general de stat și pot fi astfel rezervate pentru alte destinații. În plus, sub acest plafon, Spania poate decide ce procentaj din impozit intenționează de fapt să aloce pentru RTVE. Planificarea bugetară pentru 2010 prevede, de exemplu, alocarea pentru RTVE a unei sume mai mici de jumătate din contribuția maximă posibilă.
(34)
Spania susține că un cuantum al veniturilor din noile impozite superior sau inferior estimărilor nu va conduce la modificări ale sumelor planificate pentru compensația pentru servicii publice. În cazul în care veniturile generate de noul impozit nu sunt suficiente pentru acoperirea deficitului de finanțare creat prin abolirea utilizării publicității, fondurile lipsă vor fi completate prin contribuții de la bugetul general de stat, în conformitate cu articolul 33 din legea nr. 17/2006. Orice venituri excedentare vor fi alocate la bugetul general. În cele din urmă, orice venituri care depășesc plafonul de 1 200 de milioane EUR prevăzut la articolul 3 alineatul (2) din legea nr. 8/2009 vor fi transferate la trezoreria statului. Prin urmare, finanțarea globală planificată pentru misiunea RTVE de serviciu public nu va depinde de cuantumul veniturilor din impozite special introduse, ci va fi asigurată, în orice caz, de la bugetul general de stat.
(35)
În ceea ce privește proporționalitatea ajutorului, Spania a susținut că se va asigura principiul acoperirii costurilor nete. În conformitate cu articolul 33 alineatul (1) din legea nr. 17/2006, astfel cum a fost modificată prin legea nr. 8/2009, costurile nete reprezintă singurul parametru pentru determinarea valorii efective a ajutorului. În conformitate cu articolul 2 alineatul (2) și articolul 8 alineatul (2) din legea nr. 8/2009, bugetul general de stat compensează orice venituri insuficiente din impozite și orice venituri excedentare sunt alocate la acest buget, cu excepția unei eventuale compensări în exces de 10 % din costurile anuale prevăzute în buget, astfel cum se prevede la articolul 8 alineatele (1) și (2).
(36)
În ceea ce privește adecvarea unui plan bugetar anual de 1 200 de milioane EUR pentru anii următori, Spania nu consideră că a acționat în mod arbitrar. Această sumă are la bază costurile anuale prevăzute în buget care au fost suportate de RTVE pentru îndeplinirea obligației de serviciu public. Această obligație nu a fost modificată în vreun mod care să îndreptățească preconizarea unor cheltuieli mai mici; dimpotrivă, reclamanții nu au luat în considerare faptul că RTVE trebuie să investească 104 milioane EUR în producții suplimentare pentru a completa timpii de emisie eliberați în urma dispariției reclamelor comerciale.
(37)
În plus, nu ar fi corectă presupoziția că, în urma dispariției publicității, RTVE nu ar mai avea nevoie să atragă cote ridicate de audiență și ar putea, prin urmare, să opereze o reducere a costurilor de producție și să ofere transmisii mai puțin atrăgătoare. În conformitate cu misiunea sa de serviciu public, RTVE ar fi obligată să își păstreze o prezență și un public-țintă distinse și substanțiale, prin comparație cu celelalte canale de televiziune, astfel încât să își îndeplinească în mod eficient misiunea.
(38)
În cele din urmă, în conformitate cu articolul 37 din legea nr. 17/2006, controlul bugetar ex post eficient ar fi asigurat printr-un audit intern, o revizie efectuată de Oficiul guvernamental de audit și un audit extern efectuat de o societate privată de audit (KPMG). În plus, în conformitate cu articolele 39 și 40 din legea menționată, Parlamentul și autoritatea competentă în domeniul audiovizualului supervizează îndeplinirea misiunii de serviciu public de către RTVE, precum și situațiile financiare anuale ale acesteia. În cele din urmă, RTVE este supusă controlului efectuat de către Curtea de Conturi.
(39)
În ceea ce privește existența controalelor ex ante pentru introducerea de servicii noi importante, Spania a precizat că o procedură în acest sens a fost instituită la articolul 41 alineatul (3) din legea generală nr. 7/2010 din 31 martie 2010 privind comunicațiile audiovizuale (13). Autoritatea spaniolă independentă de supraveghere și reglementare pentru radiodifuziunea publică, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, a primit sarcina efectuării acestui control ex ante, care constă într-o consultare publică a factorilor interesați, publicarea rezultatelor consultării și evaluarea impactului global al fiecărui nou serviciu asupra pieței. Spania a indicat în plus că intenționează să semneze un contract-program (contrato-programa) cu RTVE până la 1 noiembrie 2010 prin care va defini serviciul nou important. În conformitate cu proiectul acestui contract-program, se va considera că un serviciu nou important are sensul de ofertă nouă de servicii, diferențiată în mod clar de serviciile deja existente, care poate fi încadrată în categoria de piață a produselor de referință, având capacitatea de a produce un efect asupra pieței, în special în ceea ce privește impactul asupra cererii.
V. EVALUAREA MĂSURII DE AJUTOR
(40)
În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din TFUE cu privire la ajutorul acordat de statele membre, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de un stat membru sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.
(41)
Resursele financiare incluse în sistemul spaniol de finanțare a RTVE sunt vărsate la bugetul general de stat și ulterior eliberate din acesta. Se constituie astfel un transfer direct către o anumită întreprindere al unor resurse de stat care nu sunt disponibile concurenților acesteia. Prin urmare, RTVE beneficiază de un avantaj selectiv.
(42)
Cu toate acestea, în cadrul observațiilor transmise înainte de inițierea procedurii, Spania a susținut că reforma nu afectează schimburile comerciale între statele membre, întrucât RTVE nu operează în afara teritoriului Spaniei. Dar, în cazul în care ajutorul financiar de stat consolidează poziția unei întreprinderi față de alte întreprinderi concurente în cadrul schimburilor comerciale pe teritoriul Uniunii, trebuie să se considere că aceste schimburi comerciale sunt afectate de ajutorul respectiv, chiar dacă întreprinderea beneficiară nu este implicată în exporturi (14). În mod similar, în cazul în care un stat membru acordă ajutor întreprinderilor care operează în domeniul serviciilor și al distribuției, nu este necesar ca întreprinderile beneficiare să desfășoare activități economice în afara statului membru pentru ca ajutorul să aibă un efect asupra schimburilor comerciale din Uniune (15).
(43)
Având în vedere acest principiu, Comunicările Comisiei cu privire la aplicarea normelor privind ajutoarele de stat serviciilor publice de radiodifuziune din 2001 și 2009 explică următoarele: „În general, se poate considera că finanțarea acordată de stat organismelor publice de radiodifuziune influențează comerțul între statele membre. […] Acest fapt este evident în cazul achiziționării și vânzării drepturilor de difuzare, care se realizează de multe ori la nivel internațional. […] În plus, structura acționariatului organismelor comerciale de radiodifuziune poate cuprinde mai multe state membre” (16).
(44)
RTVE este activă pe piețele internaționale (vânzarea de programe și achiziția de drepturi de difuzare). Prin Uniunea Europeană de Radiodifuziune (European Broadcasting Union), RTVE operează schimburi de programe de televiziune și participă la sistemul Eurovision (17). În plus, la achiziția și vânzarea drepturilor de difuzare, RTVE se află în concurență directă cu organismele comerciale de radiodifuziune care sunt active pe piața națională și internațională a radiodifuziunii și care au o structură internațională de acționariat. Prin urmare, chiar și fără activitățile comerciale desfășurate de RTVE până în august 2009, există riscul denaturării concurenței pe piața spaniolă prin ajutorul acordat RTVE într-un mod care poate afecta schimburile comerciale între statele membre. Comisia a prezentat deja aceste aspecte în deciziile E 8/2005 și NN 8/2007.
(45)
Comisia a mai avut în vedere și posibilitatea de a considera măsurile de finanțare ca o simplă compensație pentru obligațiile de serviciu public care nu ar conferi RTVE un avantaj financiar, în sensul deciziei Altmark a Curții de Justiție (18). RTVE este o întreprindere căreia i s-a încredințat un serviciu de interes economic general (SIEG), și anume serviciul public de radiodifuziune. Măsurile de stat care compensează costurile suplimentare nete pentru un SIEG nu constituie ajutor de stat dacă sunt îndeplinite toate condițiile instituite de hotărârea menționată. În primul rând, întreprinderea beneficiară trebuie să îndeplinească în mod eficient obligațiile de serviciu public și obligațiile respective trebuie să fie definite în mod clar; în al doilea rând, parametrii pe baza cărora se calculează compensația trebuie să fie stabiliți în prealabil, în mod obiectiv și transparent; în al treilea rând, compensația nu trebuie să depășească nivelul necesar pentru acoperirea integrală sau parțială a costurilor suportate pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu public, luându-se în calcul veniturile relevante și un profit rezonabil pentru îndeplinirea obligațiilor respective; în al patrulea rând, în cazul în care întreprinderea care va îndeplini obligațiile de serviciu public nu este aleasă în urma unei proceduri de achiziție publică pentru selecția ofertei capabile să furnizeze serviciile respective cu cele mai reduse costuri pentru comunitate, nivelul compensației trebuie să fie stabilit pe baza unei analize a costurilor care ar fi suportate pentru îndeplinirea obligațiilor respective de o întreprindere tipică, bine administrată și dotată în mod corespunzător cu mijloacele necesare pentru a fi capabilă să îndeplinească cerințele pentru un serviciu public.
(46)
În cazul în care subvențiile de stat acordate întreprinderilor cărora li se impune în mod expres să îndeplinească obligații de serviciu public pentru a compensa costurile suportate pentru îndeplinirea obligațiilor respective nu se conformează acestor condiții, în mod cumulativ, subvențiile respective se încadrează la articolul 107 alineatul (1) din TFUE și trebuie considerate drept ajutor de stat în sensul dispoziției menționate (19).
(47)
Entitatea publică RTVE a primit sarcina furnizării de servicii publice de radiodifuziune, astfel cum sunt definite prin legile nr. 17/2006 și 8/2009. Cu toate acestea, RTVE a fost numită organismul public de radiodifuziune prin lege, nu printr-o licitație publică. În plus, autoritățile spaniole nu au determinat nivelul compensației necesare pe baza unei analize a costurilor care ar trebui suportate de o întreprindere tipică, bine administrată și echipată pentru îndeplinirea obligațiilor respective. Nivelul este determinat anual, pe baza costurilor nete curente, fără utilizarea nivelului de referință al unei întreprinderi bine administrate. Parametrii pe baza cărora s-ar calcula compensația nu au fost stabiliți în avans, într-un mod obiectiv și transparent. Prin urmare, nu sunt îndeplinite toate condițiile prevăzute de Curte și măsurile supuse evaluării constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE (20).
(48)
Spania nu a notificat măsura de ajutor nou. Aceasta susține că măsura nu ar constitui o modificare substanțială a schemei de ajutoare existente, astfel cum a fost modificată ca urmare a deciziei Comisiei în cauza E8/2005 în sensul articolului 108 alineatul (3) din TFUE și, prin urmare, nu ar constitui un ajutor nou, care să necesite notificarea.
(49)
În conformitate cu articolul 1 litera (c) din Regulamentul nr. 659/1999, „ajutor nou” înseamnă orice ajutor care nu este ajutor existent, inclusiv modificările ajutoarelor existente. În conformitate cu articolul 4 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 794/2004, modificările asupra ajutorului existent de natură pur formală sau administrativă, care nu pot afecta evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața comună, sau o creștere a bugetului inițial al unei scheme de ajutor existente cu până la 20 % nu se consideră o modificare a ajutorului existent.
(50)
Pentru a fi considerată „ajutor nou”, o modificare asupra unei scheme existente trebuie să fie substanțială, adică trebuie să se modifice caracteristicile de bază ale sistemului ca în cazul în care ar surveni, de exemplu, modificări asupra scopului urmărit, asupra temeiului pentru perceperea impozitului, asupra persoanelor și organismelor afectate sau, în general, asupra sursei de finanțare (21). În cazul de față, sursele de finanțare a RTVE au fost modificate în mod substanțial. Sursele noi de finanțare includ și cazul în care finanțarea din publicitate (care nu a constituit un ajutor) este acum furnizată de stat (și constituie un ajutor). Această creștere considerabilă a cuantumului ajutorului și trecerea de la sistemul de finanțare mixtă la cel de finanțare unică indică în mod clar existența unui ajutor nou.
(51)
În plus, dacă articolul 1 litera (c) din regulamentul procedural prevede că modificările la ajutorul existent trebuie considerate ajutor nou, sensul acestei dispoziții este următorul: „forma modificată a ajutorului existent nu trebuie considerată drept ajutor nou; poate fi încadrată în categoria ajutoarelor noi numai modificarea ca atare”, după cum a subliniat Tribunalul de Primă Instanță în cauza Gibraltar (22). Acesta a precizat, în continuare, că „doar în cazul în care modificarea afectează însăși substanța schemei inițiale, aceasta din urmă se transformă într-o nouă schemă de ajutor. Nu poate fi vorba de o asemenea modificare în cazul în care noul element este în mod clar disociabil de schema inițială” (23).
(52)
În conformitate cu jurisprudența și legislația citate, rectificările care nu afectează evaluarea compatibilității măsurii de ajutor nu pot afecta nici substanța ajutorului, prin urmare nu atrag modificarea încadrării noii măsuri în categoria ajutoarelor existente. Pe de altă parte, în cazul în care o modificare afectează substanța unei scheme, dar nu în măsura în care să fie necesară o nouă evaluare a celorlalte elemente ale sale, această modificare poate fi evaluată separat, fără a se face trimitere la celelalte elemente ale schemei. În acest caz, doar modificarea face obiectul obligației de notificare și este analizată de către Comisie.
(53)
Cele trei măsuri fiscale introduse sau modificate prin articolele 4, 5 și 6 din legea nr. 8/2009 sunt disociabile față de schema existentă de finanțare a RTVE. Cu toate că pot afecta legalitatea schemei ca atare, noile surse de finanțare nu afectează evaluarea celorlalte elemente ale ajutorului către RTVE sau efectul pe care îl poate avea ajutorul asupra pieței.
(54)
Noile elemente ale ajutorului, anume noile impozite, pot crea un ajutor nou prin faptul că nu se încadrează în niciuna dintre situațiile prevăzute la articolul 1 litera (b) din Regulamentul nr. 659/1999. Acestea au fost, de fapt, instituite prin legi aprobate ulterior intrării în vigoare a tratatului, nu constituie o măsură de ajutor individual acordat în contextul unei scheme autorizate de ajutor, nu au fost autorizate în temeiul articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 659/1999, nu au fost acordate cu zece ani înainte de prima acțiune a Comisiei și, în cele din urmă, se aplică unor sectoare care erau deschise concurenței la intrarea în vigoare a acestora. În al doilea rând, chiar și în cazul în care admitem, ipotetic, argumentul Spaniei conform căruia acestea trebuie considerate drept o modificare a schemei existente de finanțare, modul în care RTVE primește finanțări suplimentare se dovedește a fi o modificare substanțială a schemei existente de finanțare cu privire la sursa finanțelor sale. Schema existentă nu cuprindea colectarea, în beneficiul RTVE, de taxe special introduse, a căror legalitate poate avea un impact asupra compatibilității întregului ajutor.
(55)
După cum a fost prevăzut în decizia de inițiere, modificările asupra finanțării RTVE au atras îndoieli din partea Comisiei cu privire la efectul lor asupra compatibilității globale cu tratatul a finanțării RTVE și au necesitat o evaluare suplimentară de către Comisie. Prin urmare, era necesară notificarea formală a acestor modificări către Comisie. În conformitate cu dispozițiile de mai sus, încadrarea în categoria ajutoarelor noi se aplică numai pentru modificarea în sine. Prin urmare, Comisia a inițiat procedura numai pentru a evalua calitatea acestor modificări și consecințele acestora asupra compatibilității ajutorului.
(56)
Comisia evaluează ajutorul către organismele publice de radiodifuziune sub formă de compensații pentru îndeplinirea unui mandat de serviciu public în conformitate cu articolul 106 alineatul (2) din TFUE, în temeiul criteriilor stabilite în Comunicarea din 2001 privind aplicarea normelor privind ajutoarele de stat serviciilor publice de radiodifuziune (Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001) (24). În conformitate cu notificarea Comisiei asupra normelor aplicabile pentru evaluarea ajutorului de stat ilegal și cu punctul 100 din Comunicarea privind radiodifuziunea din 2009, aceasta din urmă se aplică în cazul ajutoarelor noi nenotificate numai în cazul în care noul ajutor a fost acordat după publicarea comunicării, la 27 octombrie 2009. Cu toate acestea, în cazul de față, sistemul de ajutoare noi a fost introdus odată cu intrarea în vigoare a legii, la 1 septembrie 2009. Prin urmare, noua schemă de finanțare va fi evaluată în temeiul Comunicării din 2001 și a practicii decizionale ulterioare a Comisiei (25).
(57)
Pentru ca o măsură să beneficieze de derogarea de la articolul 106 alineatul (2), este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții:
(a)
serviciul în cauză trebuie să fie un serviciu de interes economic general și trebuie să fie definit în mod clar ca atare de către statul membru (definiție);
(b)
întreprinderii în cauză trebuie să i se fi încredințat în mod explicit prestarea serviciului respectiv de către statul membru (mandat);
(c)
aplicarea normelor de concurență din tratat (în acest caz, interdicția acordării ajutoarelor de stat) trebuie să împiedice realizarea sarcinilor specifice încredințate întreprinderii, iar derogarea de la respectivele norme nu trebuie să afecteze dezvoltarea comerțului într-o măsură care să contravină intereselor Uniunii (testul de proporționalitate) (26).
(58)
În cazul special al radiodifuziunii publice, abordarea menționată trebuie adaptată în funcție de prevederile interpretative din Protocolul de la Amsterdam, care se referă la „misiunea de serviciu public, așa cum a fost ea conferită, definită și organizată de fiecare stat membru” (definiție și mandat), și prevede o derogare de la normele din tratat în cazul finanțării serviciului public de radiodifuziune „în măsura în care finanțarea se acordă organismelor de radiodifuziune cu scopul ca acestea să-și îndeplinească misiunea de serviciu public […] și […] nu aduce atingere condițiilor schimburilor și concurenței în cadrul Uniunii într-o măsură care ar fi contrară interesului comun, fiind de la sine înțeles că realizarea mandatului acestui serviciu public trebuie să fie luată în considerare” (proporționalitate) (27).
(59)
Definirea misiunii de serviciu public prin legea nr. 17/2006 a fost considerată compatibilă cu articolul 106 alineatul (2) din TFUE de către Comisie în cadrul deciziei sale privind finanțarea RTVE în cauzele E 8/2005 și NN 8/2007. Articolul 9 din legea nr. 8/2009 afectează această definiție în măsura în care adaugă obligații și restricții suplimentare asupra conținutului programelor difuzate de RTVE. Criteriul unei definiții corespunzătoare a mandatului de serviciu public este, prin urmare, încă îndeplinit. În plus, retragerea RTVE de pe piața publicității televizate poate contribui la consolidarea misiunii de serviciu public, reducând dependența programelor de considerațiile comerciale și de fluctuațiile veniturilor comerciale.
(60)
Din acest motiv, Comisia nu și-a exprimat, în decizia de inițiere, îndoieli cu privire la aceste aspecte ale finanțării RTVE.
(61)
O caracteristică esențială a modificărilor asupra finanțării RTVE este întreruperea aproape completă a activităților sale comerciale, trecerea de la un sistem de „finanțare mixtă”, care combină sprijinul prin fonduri publice cu veniturile din activități comerciale, la „finanțarea unică”, în care radiodifuziunea este finanțată exclusiv sau aproape exclusiv din fonduri publice, cu respectarea distincției prezentate la punctul 45 din Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001. Statele membre au libertatea de a alege posibilitatea și modalitatea de a combina diverse surse de finanțare. Cu toate acestea, partea din veniturile RTVE care până acum a rezultat din activități comerciale nu va fi înlocuită pur și simplu prin finanțarea din bugetul general de stat al Spaniei, în conformitate cu articolul 33 din legea nr. 17/2006. Această înlocuire va fi însoțită și de introducerea sau modificarea anumitor impozite, tocmai în scopul generării veniturilor necesare.
(62)
Legătura stabilită între finanțare și veniturile din noile impozite sugerează faptul că veniturile din impozite se prezintă ca fiind alocate pentru finanțarea ajutorului pentru RTVE și ca având un impact direct asupra cuantumului ajutorului. În cazul în care o taxă destinată în mod expres finanțării ajutorului se dovedește a fi contrară celorlalte dispoziții ale tratatului, Comisia nu poate declara schema de ajutor, din care taxa respectivă reprezintă o parte integrantă, drept compatibilă cu piața internă. Prin urmare, metoda prin care este finanțată o măsură de ajutor poate atrage incompatibilitatea cu piața internă a întregii scheme de ajutor. Astfel, după cum se precizează la punctele 21, 22 și 23 de mai sus, este necesară evaluarea posibilității ca noul sistem de finanțare să constituie de fapt o ipotecare a impozitelor în beneficiul ajutorului și, prin urmare, a necesității includerii de către Comisie a efectelor noilor impozite în analiza ajutorului de stat.
(63)
Cu toate acestea, pentru ca impozitul să fie considerat drept parte integrantă dintr-o măsură de ajutor, trebuie să existe o ipotecare a acestuia pentru finanțarea ajutorului, în sensul că veniturile din impozit sunt în mod obligatoriu alocate pentru finanțarea ajutorului și au un impact direct asupra cuantumului ajutorului (28).
(64)
Aceste condiții nu sunt îndeplinite în cazul de față. După cum a confirmat și Spania, cuantumul ajutorului pentru RTVE se stabilește având în vedere numai necesitățile de finanțare ale RTVE și costurile nete estimate ale furnizării de servicii publice de radiodifuziune. Finanțarea primită de RTVE este, de fapt și de drept, independentă de veniturile generate de impozite, întrucât această finanțare va depinde doar de costurile nete corespunzătoare obligației de serviciu public. Pe de o parte, veniturile generate de impozite care vor fi alocate pentru finanțarea RTVE nu pot depăși costurile nete corespunzătoare obligației de serviciu public (orice sume care depășesc costurile nete ale serviciului public vor fi returnate la bugetul general de stat). Pe de altă parte, atunci când costurile nete corespunzătoare obligației de serviciu public depășesc veniturile generate de impozitele în cauză, deficitul va fi acoperit prin contribuții de la bugetul general de stat. Un cuantum al veniturilor din noile impozite superior sau inferior estimărilor nu va conduce la modificări ale sumelor planificate. În cazul în care veniturile generate de noul impozit nu sunt suficiente pentru acoperirea deficitului de finanțare creat prin abolirea utilizării publicității, fondurile lipsă vor fi completate prin contribuții de la bugetul general de stat, în conformitate cu articolul 33 din legea nr. 17/2006. Orice venituri excedentare vor fi alocate la bugetul general de stat. Prin urmare, finanțarea globală planificată pentru misiunea RTVE de serviciu public nu va depinde de cuantumul veniturilor din impozite special introduse, ci va fi asigurată, în orice caz, de la bugetul general de stat.
(65)
Această concluzie nu este modificată prin menționarea legăturii dintre impozite și scopul introducerii lor, în expunerea de motive și în textul legii. Formularea din lege („cu scopul de a contribui la finanțarea RTVE”) nu definește calitatea legăturii dintre impozite și ajutor.
(66)
În consecință, Comisia formulează concluzia că cele trei măsuri de impozitare descrise la alineatul (14) nu formează parte integrantă din ajutor. Legalitatea acestora nu afectează compatibilitatea ajutorului pentru RTVE. De asemenea, nici observațiile făcute de părțile interesate asupra legalității acestora nu sunt relevante pentru evaluarea ajutorului de stat. Prin urmare, procedura privind încălcarea dreptului UE care este, în prezent, inițiată în legătură cu impozitele asupra comunicațiilor electronice pentru o presupusă încălcare a articolului 12 din Directiva 2002/20/CE privind autorizarea nu afectează prezenta decizie.
(67)
În ceea ce privește proporționalitatea compensației, astfel încât aceasta să acopere strict costurile nete corespunzătoare îndeplinirii obligațiilor RTVE de serviciu public, noua lege prevede că orice venituri ale RTVE care depășesc costurile nete ale serviciului public plus o rezervă suplimentară de 10 % vor fi vărsate la bugetul general de stat. Se poate păstra un excedent de 10 % într-un fond de rezervă, în vederea acoperirii unei posibile compensări insuficiente în anii anteriori sau a unor costuri excepționale, timp de maximum 4 ani. Acest mecanism pentru evitarea unei compensări în exces nejustificate este conform cu practica decizională a Comisiei (29).
(68)
Pentru a asigura proporționalitatea ajutorului, statele membre trebuie, de asemenea, să instituie un mecanism adecvat pentru a asigura un control periodic și eficient asupra utilizării fondurilor publice pentru misiunea de serviciu public (30) și o garanție asupra limitării finanțării publice anuale la costurile nete corespunzătoare obligației de serviciu public (31). Spania își păstrează sistemul de control extern introdus prin legea nr. 17/2006, astfel cum a fost descris anterior și aprobat de Comisie prin decizia în cauza E 8/2005, care permite determinarea costurilor nete ale serviciului public de radiodifuziune.
(69)
Cu toate acestea, având în vedere că abolirea utilizării publicității poate avea un impact asupra costurilor organismului de radiodifuziune în sensul diminuării dependenței programelor sale de considerentele comerciale, pentru a elimina posibilitatea compensării în exces, în cadrul deciziei de inițiere, Comisia a invitat Spania și alte părți interesate la observații privind mecanismul de finanțare.
(70)
Părțile interesate și-au exprimat îngrijorarea cu privire la posibilitatea unei compensări în exces pentru RTVE. În opinia acestora, planificarea bugetară pentru RTVE de 1 200 de milioane EUR pe an nu ar avea la bază un calcul corect al costurilor nete ale serviciului public. Aceasta nu ar prezenta o diferențiere între activitățile comerciale și activitățile de serviciu public și nu ar lua în considerare realizarea de economii prin abolirea utilizării publicității, întrucât nu mai este necesară atragerea unei cote ridicate de audiență, iar programele pot fi produse cu mai puține costuri. În plus, compensarea integrală pentru pierderea veniturilor din publicitate ar fi calculată pe baza rezultatelor din anii anteriori, în timp ce criza economică ar fi condus la venituri comerciale mai mici în 2010 și astfel la venituri globale mai mici pentru RTVE. Nu ar fi o practică echitabilă să se garanteze, prin abolirea finanțării mixte, un nivel al veniturilor RTVE independent de variațiile veniturilor comerciale. Părțile interesate și-au exprimat îngrijorarea și cu privire la controlul bugetar.
(71)
Cu toate acestea, Spania a demonstrat că planificarea bugetară se menține în limitele costurilor RTVE anuale prevăzute în buget pentru anii anteriori și că nu există motive în sprijinul presupoziției că s-ar putea realiza economii considerabile în prezent sau în viitorul apropiat doar prin abolirea utilizării publicității. RTVE va avea în continuare obligația de a atrage o cotă ridicată de audiență și abolirea utilizării reclamelor comerciale va crea necesitatea unor producții suplimentare, care vor trebui finanțate. Prin comparație cu cifrele corespunzătoare anilor precedenți (1 177 de milioane EUR în 2007, 1 222 de milioane EUR în 2008 și 1 146 de milioane EUR în 2009) și având în vedere costurile suplimentare ale producțiilor (104 milioane EUR) necesare pentru înlocuirea timpilor de emisie pentru publicitate, precum și veniturile comerciale rămase (estimate la doar 25 de milioane EUR), un plafon de 1 200 de milioane EUR pentru planificarea costurilor bugetare se prezintă drept o sumă în limita prudenței și a rezonabilului pentru costurile anuale prevăzute în buget corespunzătoare compensației pentru servicii publice. În plus, principiul compensării costurilor nete efective ale unui organism public de radiodifuziune atrage cu necesitate protecția acestuia de variațiile veniturilor pe piața publicității.
(72)
În ceea ce privește controlul bugetar, Spania a indicat mecanismele de control deja existente, instituite prin legea nr. 17/2006, astfel cum sunt descrise la punctul 38 de mai sus. Pentru a garanta menținerea ajutorului de stat în limita costurilor nete corespunzătoare misiunii de serviciu public, se asigură un control bugetar ex post eficient, în conformitate cu articolul 37 din legea nr. 17/2006, printr-un audit intern, o revizie efectuată la nivel public de Oficiul guvernamental de audit și un audit extern efectuat de o societate privată de audit. În plus, în conformitate cu articolele 39 și 40 din legea menționată, Parlamentul și autoritatea competentă în domeniul audiovizualului supervizează îndeplinirea misiunii de serviciu public de către RTVE, precum și situațiile financiare anuale ale acesteia. În cele din urmă, RTVE este supusă controlului efectuat de către Curtea de Conturi. Observațiile primite de la părțile interesate nu îndreptățesc supoziția privind aplicarea necorespunzătoare a sistemului.
(73)
Comisia consideră că nu există indicii asupra unei posibile depășiri de către compensația anuală estimată pentru obligația RTVE de serviciu public a valorii care poate fi preconizată în mod justificat pentru costurile acestui serviciu sau asupra unei eventuale depășiri de către compensație a costurilor nete ale serviciului public.
(74)
În plus, în cadrul deciziei de inițiere, Comisia a adresat Spaniei o întrebare cu privire la existența unui cadru procedural adecvat pentru evaluarea ex ante a conformității noilor servicii audiovizuale ale organismului public de radiodifuziune RTVE cu condițiile materiale ale Protocolului de la Amsterdam (așa-numitul control ex ante) (32). Informațiile furnizate de Spania până în prezent nu au permis Comisiei să verifice existența în Spania a unui astfel de mecanism. Comisia este de acord cu argumentul Spaniei conform căruia în principiu, acest element al finanțării RTVE a constituit obiectul deciziilor din 2005 și 2007, care vizează întregul sistem de finanțare a RTVE. În plus, Comisia este de acord că sistemul nu a fost afectat de introducerea noii taxe, care a condus la inițierea prezentei proceduri.
(75)
Cu toate acestea, în conformitate cu informațiile furnizate de Spania, articolul 41 alineatul (3) din legea nr. 7/2010 (33) a instituit o astfel de procedură și a încredințat autorității spaniole independente de supraveghere și reglementare pentru radiodifuziunea publică, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, sarcina executării acestui control, care constă într-o consultare publică a factorilor interesați, publicarea rezultatelor consultării și evaluarea impactului global al fiecărui nou serviciu asupra pieței. Cu toate acestea, legea menționată nu cuprinde o definiție a serviciului nou important. Statele membre trebuie să instituie criteriile relevante (34). Spania a indicat că intenționează să semneze un contract-program (contrato-programa) cu RTVE până la 1 noiembrie 2010, care va cuprinde această definiție. În conformitate cu proiectul acestui contract-program, se va considera că un serviciu nou important are sensul de ofertă nouă de servicii, diferențiată în mod clar de serviciile deja existente, care poate fi încadrată în categoria de piață a produselor relevante, având capacitatea de a produce un efect asupra pieței, în special în ceea ce privește impactul asupra cererii.
(76)
Prin urmare, Spania și-a îndeplinit obligația de a introduce controlul ex ante și Comisia ia notă de intenția Spaniei de a introduce, de asemenea, până la 1 noiembrie 2010, o definiție cu caracter obligatoriu a serviciului nou important. Comisia ia notă, de asemenea, de faptul că acest mecanism a fost instituit înainte de 2010.
VI. CONCLUZIE
(77)
Comisia consideră că Spania a implementat în mod ilegal reforma finanțării organismului public de radiodifuziune RTVE, cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Cu toate acestea, Comisia formulează concluzia că impozitele colectate nu sunt supuse unei ipotecări pentru finanțarea ajutorului pentru RTVE și nu au un impact asupra compatibilității ajutorului cu tratatul. În plus, Spania a instituit garanții pentru evitarea unei compensări în exces pentru RTVE. În cele din urmă, Comisia ia notă de stabilirea de către Spania a unei proceduri pentru un control ex ante pentru introducerea de servicii noi importante în sfera misiunii de serviciu public. Prin urmare, ajutorul pentru organismul public de radiodifuziune RTVE rămâne compatibil cu tratatul,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Finanțarea organismului public de radiodifuziune Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE), modificată de Spania prin legea nr. 8/2009 privind finanțarea RTVE, este compatibilă cu piața internă în sensul articolului 106 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Regatului Spaniei.
Adoptată la Bruxelles, 20 iulie 2010.