ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. září 2011
o opatření C 35/10 (ex N 302/10), které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her
(oznámeno pod číslem C(2011) 6499)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 6. července 2010 dánské orgány oznámily podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z důvodu právní jistoty legislativní návrh L 203 o danění hazardních her („zákon o danění hazardních her“ (2)), přijatý dne 25. června 2010. Dopisy ze dne 11. srpna 2010 a 22. září 2010 si Komise vyžádala další informace. Dánské orgány požadované informace poskytly dopisem ze dne 20. října 2010.
(2)
Komise rovněž obdržela dvě samostatné stížnosti týkající se navrhovaného zákona o danění hazardních her. První předložila Dánská asociace průmyslu zábavních přístrojů („DAB“) dne 23. července 2010. Druhou stížnost předložil provozovatel kamenného kasina „Royal Casino“ dne 6. srpna 2010. Dne 23. září 2010 byly obě stížnosti předloženy dánským orgánům k vyjádření. Dánské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 20. října 2010.
(3)
Dne 10. listopadu 2010 se v Bruselu uskutečnilo setkání s dánskými orgány s cílem projednat oznámení a obě výše uvedené stížnosti. Během tohoto setkání dánské orgány předložily sdělení „Dilema vyvolané otevřeným případem státní podpory“, ve kterém také oznámily svůj záměr odložit vstup oznámeného zákona v platnost, dokud Komise nepřijme rozhodnutí (3).
(4)
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2010 Komise informovala Dánsko o svém rozhodnutí zahájit ve věci oznámeného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 14. ledna 2011.
(6)
V období od 11. února do 22. února 2011 předložilo připomínky celkem sedmnáct zúčastněných třetích stran (5). Dne 16. března 2011 byly tyto připomínky předloženy Dánsku, které mělo příležitost reagovat. Komise obdržela připomínky Dánska dopisem ze dne 14. dubna 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ
(7)
Poté, co bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy a dne 23. března 2007 zasláno odůvodněné stanovisko týkající se překážek volného pohybu služeb sportovního sázení v Dánsku (6), rozhodla se dánská vláda provést reformu vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb hazardních her a sázení a stávající monopolní režim nahradit režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU a reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her poskytované provozovateli služeb hazardních her usazených v jiných jurisdikcích.
(8)
Oznámený zákon o danění hazardních her je součástí souboru zákonů zavedených k liberalizaci odvětví hazardních her (7). Podle ustanovení článku 1 zákona o hazardních hrách je celkovým cílem této nové reformy právních předpisů pro služby hazardních her:
-
udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni,
-
chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách,
-
chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob poskytování hazardních her a
-
zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti.
(9)
Podle zákona o hazardních hrách „poskytování nebo organizování hazardních her vyžaduje licenci, nestanoví-li tento zákon nebo jiné právní předpisy jinak“. Poskytování nebo organizování hazardních her dále podléhá dani (článek 1 zákona o danění hazardních her).
(10)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje hazardní hry jako činnosti zahrnující: i) loterie, ii) dovednostní hazardní hry a iii) sázení.
(11)
Pojmem dovednostní hazardní hry se rozumí „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy pravděpodobnost výhry závisí na kombinaci dovedností a náhody“. Dovednostní hazardní hry tedy zahrnují hry, které jsou často nabízeny v kasinech, jako například ruleta, poker, baccarat, blackjack, a hrací automaty nabízející peněžité výhry.
(12)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje on-line hazardní hry jako „hazardní hry, kterých se účastní hráč a poskytovatel hazardních her za pomoci dálkové komunikace“. Totéž ustanovení definuje hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách jako „hazardní hry, jichž se účastní hráč a poskytovatel hazardních her nebo jeho zástupce, kteří se fyzicky setkávají“. Sázkové služby jsou definované jako „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy se sázky uzavírají na výsledek budoucí události nebo na vznik budoucí události“.
(13)
Podle článků 2 až 17 zákona o danění hazardních her zahrnují hry podléhající zdanění i) loterie včetně třídních a neziskových loterií, ii) sázení včetně totalizátorového sázení, iii) kamenná kasina, iv) on-line kasina, v) hrací automaty nabízející peněžité výhry v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. a vi) hry bez vkladů.
(14)
Zákon o danění hazardních her stanoví různé daňové sazby v závislosti na tom, zda jsou hry poskytovány v on-line nebo kamenných kasinech.
(15)
Podle článku 10 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu („hrubý zisk z hazardu“ - částka po odečtu výher od sázek), po odečtení hodnoty žetonů za spropitné, a dále pak sazbě ve výši 30 % z hrubého zisku z hazardu (po odečtení hodnoty žetonů za spropitné), který přesahuje částku 4 miliony DKK (počítáno měsíčně) (8).
(16)
Podle článku 11 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu.
(17)
Držitelé licence na provozování hracích automatů nabízejících peněžité výhry (výherní automaty) v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. podléhají sazbě ve výši 41 % hrubého zisku z hazardu. Dalších 30 % se platí z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 30 000 DKK v případě hracích automatů v restauračních zařízeních, barech atd. a z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 250 000 DKK v případě hracích automatů v herních prostorách (9).
(18)
Pokud jde o licenční poplatky, zákon o hazardních hrách stanoví, že každý žadatel o licenci na poskytování sázkových služeb nebo hazardních her v on-line kasinech musí uhradit poplatek ve výši 250 000 DKK (350 000 DKK, pokud žádá o licenci jak na sázkové služby, tak na hazardní hry v on-line kasinech) a roční licenční poplatek ve výši od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK v závislosti na zisku z hazardu.
(19)
Zákon o hazardních hrách vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce (článek 27).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(20)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci předmětného opatření, neboť by mohlo představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(21)
Komise se zejména domnívala, že opatření by mohlo být na základě judikatury považováno za selektivní. Připomněla, že v rámci jakéhokoli hodnocení selektivity daňového opatření by se mělo také přezkoumat, zda uvedené opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (10).
(22)
Vzhledem k povaze her nabízených on-line a v kamenných provozovnách, sociální zkušenosti obou těchto typů her a socio-ekonomickému profilu spotřebitelů měla Komise pochybnosti, zda jsou rozdíly mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách takové, aby mohly být pro účely zdanění podle zákona o danění hazardních her považovány za právně a skutkově nesrovnatelné.
(23)
V této fázi řízení Komise také zastávala názor, že pokud by opatření mělo být považováno za zjevně selektivní, dánské orgány neprokázaly, že by opatření mohlo být odůvodněno logikou daňového systému.
(24)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly tím, že daňová sazba pro on-line hazardní hry odráží nezbytnou rovnováhu mezi plněním cílů dánských právních předpisů týkajících se hazardních her, aby byli chráněni hráči, na jedné straně a schopností čelit konkurenci provozovatelů on-line služeb usazených v jiných zemích s nižšími daňovými sazbami na straně druhé.
(25)
Navíc pokud jde o celkové cíle sledované zákonem o hazardních hrách zmíněné dánskými orgány (viz odstavec 8), tyto cíle jsou podle názoru Komise obecné a nesouvisejí s daňovým systémem. Jelikož podle ustálené judikatury jsou relevantní pouze vnitřní cíle daňového systému, měla Komise za to, že dánské orgány dostatečně nezdůvodnily své tvrzení, že selektivita předmětného daňového opatření byla vyžadována logikou daňového systému.
(26)
Komise také zastávala názor, že oznámený zákon zahrnuje daňové zvýhodnění poskytnuté ze státních prostředků, neboť výše uvedené daňové příjmy zvýhodňovaly provozovatele on-line hazardních her v podobě podstatně nižší daňové sazby. Jelikož toto opatření poskytuje selektivní hospodářské zvýhodnění provozovatelům on-line služeb působícím v Dánsku, mohlo by ovlivnit obchod na vnitřním trhu a narušit hospodářskou soutěž.
(27)
Nakonec Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně toho, zda by se na oznámené opatření mohla vztahovat některá z výjimek uvedených v čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY DÁNSKÝCH ORGÁNŮ
(28)
Dopisem ze dne 14. ledna 2011 dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(29)
Dánské orgány na základě seznamu faktických a hospodářských rozdílů mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách uvedených v jejich oznámení znovu zopakovaly názor, že hazardní hry poskytované on-line by měly být považovány za činnost, která se liší od hazardních her poskytovaných v kamenných kasinech.
(30)
Podle dánských orgánů není software používaný v některých elektronických hrách nabízených v kamenných kasinech totožný se softwarem používaným v on-line kasinech. Kromě skutečnosti, že platformy a dodavatelé nejsou totožní, dánské orgány rovněž argumentovaly tím, že jsou mezi těmito elektronickými hrami velké rozdíly, neboť v kamenných kasinech jejich hraní vyžaduje fyzickou přítomnost hráčů. Fyzická přítomnost s sebou přináší různé náklady (např. na dopravu, vstupné, poplatky za šatnu, občerstvení), které při on-line hazardních hrách nevznikají.
(31)
Skutečnost, že řada členských států zakazuje on-line hazardní hry, zatímco povoluje služby hazardních her poskytované v kamenných kasinech, podle dánských orgánů odráží rozdíly spojené s poskytováním těchto dvou typů hazardních her.
(32)
Dánské orgány dále tvrdily, že Komise nepřihlédla k závěrům své „Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“ z roku 2006 (11), podle které by on-line a kamenná kasina měla být považována za odlišné trhy.
(33)
Dánské orgány také zdůraznily, že hodnocení Komise se zaměřilo pouze na kamenná kasina a nevzalo v úvahu hrací automaty (tj. výherní automaty, nikoliv však ruletu, blackjack, poker atd.) umístěné v kamenných restauracích, barech atd. nebo v herních prostorách a hracích halách.
(34)
Pokud jde o odůvodnění opatření z titulu logiky daňového systému, dánské orgány tvrdí, že Komise možná nesprávně interpretovala cíl oznámeného opatření. Cílem tohoto opatření není zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale spíše naplňovat čtyři cíle stanovené v právních předpisech (udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni; chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním prostřednictvím hazardních her nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách; chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob nabízení hazardních her; zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti).
(35)
Pokud jde o různé daňové sazby pro hazardní hry poskytované on-line a v kamenných kasinech, dánské orgány vysvětlily, že jsou postaveny před legislativní a regulační dilema. Na jedné straně již nemohly udržovat stávající monopolní situaci a oddalovat liberalizaci trhu s on-line hazardními hrami. Na druhé straně by stanovení jednotné daňové sazby pro činnosti hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných kasinech ohrozilo politické cíle, které vláda v této oblasti sleduje.
(36)
Dánské orgány zejména tvrdily, že stanovení jednotné daňové sazby pro všechny činnosti hazardních her by vedlo k nesourodým řešením bez ohledu na zvolený daňový model. Volba modelu založeného na nižší, jednotné 20 % daňové sazbě by silně motivovala k hazardním hrám v kamenných kasinech, což by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele.
(37)
Naopak model založený na vyšší daňové sazbě blížící se sazbě platné pro hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách by odrazoval provozovatele on-line služeb od získání licence na poskytování služeb v Dánsku, což by mařilo liberalizační cíle právních předpisů. To by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele, neboť by nebyla možná žádná účinná kontrola on-line hazardních her.
(38)
Na podporu svého postoje předložily dánské orgány memorandum Ministerstva daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkající se úrovně daně, která má být stanovena (12). Memorandum ukazuje, že stávající odlišné zdanění by mělo být považováno za výsledek snahy dosáhnout rovnováhy, jejímž cílem bylo na jedné straně zajistit dodržování právních předpisů, a na druhé straně maximalizovat daňové příjmy a udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni.
(39)
V této souvislosti měly dánské orgány za to, že by se mělo přihlédnout také k mezinárodní hospodářské soutěži a globální povaze odvětví on-line hazardních her. V tomto ohledu se dánské orgány odvolávaly na „Studii o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“, podle které by náklady poskytovatelů služeb na on-shore podnikání neměly překračovat náklady na off-shore podnikání, aby bylo pro spotřebitele i poskytovatele služeb lákavější působit v rámci svých jurisdikcí než v jiných zemích (13).
(40)
Dánské orgány dále tvrdily, že zásada stanovená Soudním dvorem ve věci Salzgitter, podle které by Komise neměla porovnávat oznámenou úroveň zdanění s úrovněmi použitelnými v jiných členských státech při rozhodování o tom, zda oznámené opatření představuje státní podporu (14), se na oznámený zákon nevztahuje, neboť odlišné zdanění mezi činností hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách a on-line vychází výlučně z vnitřních daňových faktorů. Dánská vláda zejména nevzala v úvahu daňové sazby použitelné v ostatních členských státech, aby se zvýšila konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale pouze se pokusila nalézt vhodnou rovnováhu se čtyřmi výše uvedenými politickými cíli oznámeného zákona.
(41)
Dánské orgány také tvrdily, že Komise nesprávně interpretovala věc Salzgitter, neboť z ní vycházela nikoli pro účely posouzení selektivní povahy oznámeného opatření, ale za účelem přezkoumání toho, zda lze selektivitu oznámeného opatření považovat za odůvodněnou.
(42)
Z výše uvedených důvodů mají dánské orgány za to, že pokud by bylo oznámené daňové opatření shledáno selektivním, mělo by být považováno za odůvodněné logikou daňového systému.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(43)
Komise obdržela připomínky sedmnácti zúčastněných třetích stran včetně stěžovatelů: zahrnovaly sedm asociací (15), sedm podniků (16) a tři členské státy (17).
(44)
Pokud jde o selektivitu opatření, některé zúčastněné strany tvrdí, že on-line a kamenná kasina se nenacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, protože podniky nepůsobí na stejném trhu, a daňové opatření se tedy neodchyluje od obecně použitelného daňového systému. Daňové opatření by proto nemělo být považováno za selektivní.
(45)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany tvrdí, že produkty nabízené kamennými a on-line kasiny se podstatným způsobem liší. Činnosti nabízené kamennými kasiny představují sociální zkušenost, kdy rozhovory, fyzická přítomnost a fyzické prostředí jsou na rozdíl od on-line hazardních her ústřední součástí herní zkušenosti. Kamenná kasina by také měla být považována za součást celkové zábavní zkušenosti, kterou doplňují další činnosti, například služby nabízené restauracemi, bary, kongresovými zařízeními nebo hotelové služby.
(46)
Tyto zúčastněné strany navíc tvrdily, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nepředstavují stejná rizika závislosti. Oporu tohoto postoje lze nalézt v judikatuře Soudního dvora Evropské unie, který dospěl k závěru, že „nabídka hazardních her prostřednictvím internetu se může ukázat jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitele“ (18). Odkazuje se také na studii o hazardních hrách, kterou zveřejnil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), podle níž on-line hazardní hry představují skutečné riziko závislosti, které je však nutné řešit regulací trhu s on-line hazardními hrami.
(47)
Některé zúčastněné strany navíc tvrdily, že trh hazardních her je rozčleněn podle různých distribučních kanálů, což by představovalo rozhodný faktor pro rozlišování různých relevantních trhů. V tomto ohledu se odvolávají na stanovisko francouzského úřadu pro hospodářskou soutěž ze dne 20. ledna 2011, v němž se uvádí, že on-line hazardní hry by měly být odlišovány od hazardních her poskytovaných v klubech nebo jiných provozovnách (20).
(48)
Některé ze zúčastněných stran také zdůraznily, že provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách jsou vystaveni omezenému konkurenčnímu tlaku v konkrétní zeměpisné oblasti, ve které své hry nabízejí. Oproti tomu provozovatelé on-line služeb čelí silné konkurenci jiných provozovatelů on-line služeb. Jelikož produkty v odvětví hazardních her poskytované v kamenných kasinech jsou spojeny s fyzicky existujícím místem, zákazníci se především musí fyzicky do příslušného místa dostavit. Například v Dánsku existuje pouze šest míst, ve kterých lze provozovat kamenná kasina. Oproti tomu hazardní činnosti poskytované on-line umožňují hráčům přístup k velkému množství sestav hráčů nabízených různými mezinárodními provozovateli. Navíc již tak silnou konkurenci pro on-line kasina stále více posiluje existence specializovaných internetových stránek, které porovnávají nabídku různých poskytovatelů on-line hazardních her, a mnoho blogů a fór, které hráčům umožňují porovnávat produkty, ceny a služby nabízené provozovateli on-line služeb.
(49)
Tyto zúčastněné strany zároveň zdůrazňují, že vzhledem k silné konkurenci mezi provozovateli on-line služeb a neexistenci takovéto konkurence mezi kamennými kasiny jsou ziskové marže spojené s hazardními hrami poskytovanými on-line výrazně nižší než marže spojené s hazardními hrami poskytovanými v kamenných provozovnách. On-line kasina by tedy měla výrazně nižší marže, pokud jde o výplatní poměr, tj. procento vložených částek, které se vracejí zpět k zákazníkům. Kamenná kasina mohou navíc nabídnout jiné vedlejší produkty a profitovat tak z vedlejších příjmů, jako jsou například hotely, bary nebo restaurace v kasinech, které v on-line prostředí chybí. Jelikož by tedy provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách mohli vytvářet vyšší zisky z hazardních her než provozovatelé on-line služeb, rozdíl v daňových sazbách by byl odůvodněn zásadou „finanční schopnosti platit“, podle níž by ti, kteří mohou nést vyšší daňovou zátěž, měli platit vyšší daně.
(50)
Kromě výše uvedených argumentů některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že i kdyby bylo dánské opatření shledáno selektivním, kritérium selektivity by bylo odůvodněné povahou a vnitřním uspořádáním daňového systému. Cílem dánského rozlišení daňových sazeb bylo zajistit, aby provozovatelé on-line služeb v budoucnu žádali o dánskou licenci, a platili tak dánské daně, a zároveň zaručit dosažení cílů ochrany spotřebitele stanovených dánskými právními předpisy týkajícími se hazardních her.
(51)
V této souvislosti některé zúčastněné strany odkazovaly na sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se zdanění podnikatelské činnosti z roku 1998 (21), podle kterého je hlavním smyslem daňového systému shromáždit příjmy určené k financování státních výdajů. Zastávají proto názor, že cíle optimalizace daňových příjmů z poskytování on-line hazardních her dánským občanům by s daňovou sazbou vyšší, než je sazba stanovená pro on-line hazardní hry podle oznámeného zákona, jinak nebylo možné dosáhnout.
(52)
Na rozdíl od výše uvedených argumentů předložily jiné třetí strany - zejména provozovatelé kamenných provozoven - připomínky proti postoji přijatému dánskými orgány.
(53)
Tyto zúčastněné strany v podstatě tvrdily, že dánský daňový režim by měl být považován za selektivní, protože zavádí odlišné zdanění dvou skupin podniků, které se nacházejí s ohledem na cíle opatření ve srovnatelné právní a skutkové situaci. Tyto strany uvádějí, že on-line a kamenná kasina provádějí konkurenční činnosti na jednom a tomtéž trhu, a nacházejí se proto ve srovnatelné situaci.
(54)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany prohlašují, že hry poskytované on-line a kamennými kasiny jsou obdobné. Pravidla her v kasinech by měla být považována za totožná a virtuální interakce s krupiéry nebo jinými hráči on-line jsou srovnatelné s reálnými interakcemi v kamenných kasinech. Výrobci hracích automatů pro kamenné provozovny vyrábějí stejné modely pro on-line použití jako pro použití v kamenných provozovnách. Z technického pohledu jsou tedy hry v kasinech nabízené on-line a off-line co do technologických platforem, typů, vlastností, formátů a parametrů totožné.
(55)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že profily spotřebitelů jsou v případě on-line a kamenných kasin srovnatelné. Spotřebitelský aspekt by tedy neměl být používán jako relevantní argument k rozlišování hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách.
(56)
Některé zúčastněné strany se nedomnívaly, že by hazardní hry poskytované on-line měly být považovány za činnost odlišnou od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách, ale jednoduše za jiný kanál, jehož prostřednictvím se hry nabízejí hráčům.
(57)
Kromě výše uvedených argumentů zúčastněné také zastávají názor, že stávající trh s hazardními hrami by měl být vnímán jako jednotný trh, který prochází velkou změnou vyznačující se významným přechodem hráčů od kamenných k on-line kasinům. Existuje několik možných příčin tohoto současného vývoje, včetně stále se rozšiřujícího používání internetu, nízkých provozních nákladů on-line kasin na všech úrovních (zařízení, zaměstnanci a fixní náklady) a skutečnosti, že on-line kasina mohou vzhledem k průběžnému vývoji nových technologií poskytovat neomezený přístup k on-line hazardním hrám dvacet čtyři hodin denně a kdekoliv.
(58)
Zúčastněné strany předpovídají, že tento posun tržního podílu od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách směrem k on-line hazardním hrám se v budoucnu s ohledem na vysoké tempo technologického pokroku, obchodní iniciativy a pronikání na trh příznačné pro elektronické obchodování, které toto odvětví hazardních her výrazně dynamizovalo a transformovalo, zvýší. V tomto ohledu se také odvolávají na stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podle kterého je dopad nových komunikačních prostředků takový, že hazardní a peněžní hry, které se nabízely pouze na konkrétních místech, lze nyní s ohledem na vývoj nových technologií, jako jsou například telefony, interaktivní televize a Internet, hrát kdykoliv a kdekoliv.
(59)
Odkazuje se rovněž na studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (23). „Budoucnost hazardních her v kasinech bude tedy stále více spočívat v serverech, neboť hrací automaty mají stále častěji podobu stahovatelného herního softwaru“ (24). Tento vývoj se bude vyznačovat vývojem nových hybridních heren.
(60)
Na základě předchozího argumentu dospěly zúčastněné strany k závěru, že opatření je selektivní, neboť on-line a kamenná kasina provozují právně a skutkově srovnatelné činnosti. Tuto selektivitu nelze odůvodnit ani logikou daňového systému. Navíc mají za to, že stanovení vyšší daňové sazby by on-line poskytovatele služeb od podání žádosti o licenci v Dánsku neodradilo.
(61)
Dánský odkaz na vnitrostátní daňové systémy jiných členských států k odůvodnění potřeby přilákat provozovatele on-line kasin rovněž není relevantní, neboť podle ustálené judikatury by jakékoli odůvodnění mělo vycházet výlučně z vnitrostátního daňového systému (25). Navíc argument dánských orgánů, že snížení daňové sazby použitelné pro některé podniky je nezbytné ke zvýšení konkurenceschopnosti trhu, soudy důsledně odmítají.
6. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(62)
Dánské orgány znovu opakují svůj názor, že oznámené opatření není selektivní a nepředstavuje státní podporu, a zároveň zdůrazňují, že všechny zúčastněné vlády podporují jejich postoj, podle nějž je z regulačního hlediska zapotřebí rozlišovat mezi on-line a kamennými kasiny.
(63)
Rovněž zdůrazňují, že metodologie používaná k vymezení relevantního trhu pro účely článků 101 a 102 SFEU je určena pro soukromé podniky a vychází z hodnocení nahraditelnosti produktu z pohledu poptávky a nabídky, a proto by se neměla použít pro účely hodnocení státní podpory. Použití této metodologie by překročilo hranice pravidel pro státní podporu, která se v tomto případě použijí na svrchované daňové pravomoci členského státu.
(64)
Podle jejich názoru by měly být hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách odděleny. V tomto ohledu se také odvolávají na postoj Komise přijatý v řízení týkajícím se spojení podniků, podle kterého hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP) představují samostatný produktový trh (26). Mimo jiné také uvádějí rozhodnutí přijaté francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž, podle kterého poker v kamenných provozovnách není součástí téhož trhu jako on-line poker, neboť poker v kamenných provozovnách vyžaduje osobní sebeovládání, sledování ostatních hráčů, často vyšší náklady a omezení z geografického hlediska (27). Odkazuje se také na rozhodnutí týkající se spojení podniků přijaté britským úřadem pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sázením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (28).
(65)
Pokud jde o rozdíly v produktových trzích, dánské orgány zdůrazňují, že podle mnoha zúčastněných stran se v hernách nabízejí další - a podstatně dražší - služby. Ze sociologického hlediska dánské orgány znovu zopakovaly svůj názor, že hráči on-line a v kamenných provozovnách představují různé typy spotřebitelů, jak je také uvedeno v aktuální zelené knize Komise o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. března 2011, v níž se uvádí, že profil on-line hráčů se zdá být odlišný od profilu zákazníků tradičních kasin a sázkových kanceláří (29).
(66)
Dánské orgány také znovu opakují, že výplatní poměr je u provozovatelů on-line služeb s ohledem na jejich nižší provozní náklady významně vyšší. Dále zdůrazňují, že nerovnosti mezi on-line a kamennými kasiny lze najít i v technických aspektech používaného softwaru, odlišných předpisech pro udělování licencí a v místní převaze kamenných kasin.
(67)
Dánské orgány také namítají proti výkladu výše uvedeného stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa některými zúčastněnými stranami. Upozorňují, že toto stanovisko, které bylo vydáno v souvislosti s volným pohybem služeb, je v souladu s myšlenkou, že právní a skutková situace, v níž se nacházejí provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, by měla být považována za odlišnou.
(68)
Dánské orgány však uznávají, že některé typy on-line služeb hazardních her by mohly představovat další formu prodeje, jako v případě sázkových služeb.
(69)
Pokud jde o cíle oznámeného zákona, dánské orgány odmítají argument některých zúčastněných stran, že cílem oznámeného zákona je přilákat zahraniční poskytovatele hazardních her. Vláda spíše sleduje cíle uvedené v zákoně o hazardních hrách. Obecný cíl nového zákona by navíc zůstal nezměněn, tj. vytvářet příjmy z hazardních her jako každý jiný systém shromažďování příjmů určených k financování státního rozpočtu.
(70)
Dánské orgány také souhlasí s názorem vyjádřeným některými zúčastněnými stranami, že schopnost osoby povinné k dani platit by mohla být považována za platné odůvodnění. V tomto případě by finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her byla skutečně výrazně nižší.
(71)
Závěrem dánské orgány zdůrazňují, že jejich daňový systém pro on-line hazardní hry je nastaven tak, aby zajišťoval nejvyšší možný výnos. Nižší daňová sazba pro on-line hazardní hry by tak zohledňovala nutnost dosáhnout rovnováhy mezi čtyřmi cíli stanovenými v oznámeném zákoně a potřebou maximalizovat daňové příjmy.
7. HODNOCENÍ OPATŘENÍ
7.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(72)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
7.1.1 Státní prostředky
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby podpora byla poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků. Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů.
(74)
V posuzovaném případě nebyla přítomnost státních prostředků rozporována žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(75)
Bude-li provozovatelům on-line hazardních her umožněno platit daň v relativně nízké sazbě ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu (30), dánské orgány se tak zřeknou příjmu, který představuje státní prostředky. Komise proto zastává názor, že předmětná podpora zahrnuje ztrátu státních prostředků, a je tedy poskytována ze státních prostředků.
7.1.2 Zvýhodnění
(76)
Opatření také musí příjemci poskytovat finanční zvýhodnění. Pojem zvýhodnění zahrnuje nejen pozitivní přínos, ale také opatření, která v různé formě snižují zátěž, jež by podnik musel za obvyklých okolností nést (31).
(77)
V této věci nebyla existence zvýhodnění zpochybněna žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(78)
Podle zákona o danění hazardních her se na podniky provozující on-line herny vztahuje daň ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu. Tato sazba je podstatně nižší než sazba použitelná pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. Podniky provozující on-line herny jsou tedy zvýhodněny formou nižší daňové zátěže. Z toho vyplývá, že posuzované opatření zahrnuje zvýhodnění pro podniky poskytující on-line služby hazardních her.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(79)
Podle ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU opatření musí ovlivňovat obchod uvnitř EU a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž. V tomto případě budou poskytovatelé on-line hazardních her, kteří se usadí v Dánsku, vystaveni hospodářské soutěži a budou zapojeni do obchodu uvnitř Společenství. Zákon o danění hazardních her, který stanoví zvýhodněné zdanění dánských podniků poskytujících on-line služby hazardních her, tedy nutně ovlivňuje obchod uvnitř Společenství a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž.
7.1.4 Selektivita
(80)
Aby mohlo být opatření považováno za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mělo by být shledáno selektivním do té míry, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(81)
Podle ustáleného výkladu selektivity v judikatuře je opatření selektivní, pokud je „určeno k částečnému osvobození podniků od peněžitých nákladů vyplývajících z běžného použití obecného systému povinných příspěvků stanovených zákonem“ (32). Z toho vyplývá, že opatření je selektivní, pokud se odchyluje od použití obecného daňového rámce. Podle stávající judikatury se musí posoudit, zda dané opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné právní a skutkové situaci (33).
(82)
Podle ustálené judikatury platí, že pokud se má za to, že se opatření odchyluje od obecného daňového systému, je nutné opatření přezkoumat a určit, zda dané rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž toto opatření patří. (34) Jinými slovy je otázkou, zda je dotčené opatření, které se zdá být zjevně selektivní, odůvodněné logikou daňového systému. (35)
(83)
V tomto případě by měl být referenční systém definován jako systém zdanění pro dánské činnosti hazardních her. Cílem zákona o danění hazardních her je regulovat placení daní ze všech činností hazardních her poskytovaných nebo organizovaných v Dánsku, a to jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Je to tedy tento referenční daňový systém, na jehož základě by mělo být předmětné opatření (tj. odlišné zdanění ve prospěch činností on-line hazardních her) posuzováno.
(84)
Jelikož oznámený zákon stanoví, že držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech podléhají daňové sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu, zatímco držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech podléhají základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu a další dani ve výši až 30 % hrubého zisku z hazardu, vyvstává otázka, zda by provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, kteří podléhají odlišným daňovým povinnostem, měli být považováni za právně a skutkově srovnatelné.
(85)
V tomto ohledu dánské orgány soustavně tvrdí, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelné, pokud jde o platformy, náklady, finanční marže, sociální zkušenost, dodavatele nebo produkty.
(86)
Dánské orgány stejně jako ostatní zúčastněné strany dále zdůraznily podstatný rozdíl mezi oběma kategoriemi provozovatelů s odvoláním na silnou konkurenci, které na rozdíl od provozovatelů kamenných kasin čelí on-line kasina.
(87)
Navzdory řadě objektivních rozdílů mezi provozovateli hazardních her on-line a v kamenných kasinech (např. fyzická versus on-line přítomnost) má Komise za to, že výše uvedené rozdíly mezi on-line a kamennými kasiny k určení podstatného a rozhodujícího právního a skutkového rozlišení mezi těmito dvěma typy podniků nestačí.
(88)
V tomto ohledu Komise uvádí, že hry nabízené provozovateli hazardních her v kamenných kasinech a on-line jsou rovnocenné. Hry nabízené jak provozovateli on-line služeb, tak kamenných kasin - ruleta, baccarat, punto banco, blackjack, poker a hraní her na hracích automatech - jsou součástí téže činnosti hazardních her bez ohledu na to, zda se jedná o on-line prostředí nebo kamenné provozovny. Navíc z technického hlediska se hry nabízené v on-line kasinech a v kamenných provozovnách zdají být z pohledu technologických platforem, formátů a parametrů srovnatelné.
(89)
V tomto ohledu má Komise za to, že pokud jde o zdanění činností hazardních her, on-line hazardní hry se stávají dalším distribučním kanálem herních činností podobného typu. Na podporu tohoto stanoviska Komise uvádí velké úsilí, které vyvíjejí on-line kasina pro navození atmosféry kamenného kasina, aby se on-line hráči cítili, jakoby hráli v prostředí kamenného kasina a ne ve virtuálním prostředí.
(90)
Svůj názor, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelnými činnostmi, podpořily dánské orgány tím, že se mimo jiné odvolávaly na rozhodnutí britského úřadu pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sazením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (36). Tento odkaz je však v rozporu se stanoviskem dánských orgánů, že on-line a off-line sázení jsou totožné služby (37). V tomto ohledu si také odporuje to, že dánské orgány považují off-line a on-line sázkové služby za obdobné činnosti, které podléhají stejnému zdanění, zatímco ostatní typy činností hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách považují za odlišné činnosti, které podléhají různým daňovým sazbám.
(91)
Dánské orgány se také opírají o rozhodnutí Candover-Cinven-Gala (38), které dospělo k závěru, že hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh (39). Avšak kromě skutečnosti, že toto rozhodnutí se netýkalo použití pravidel pro státní podporu ani otázky selektivity, je nutné poznamenat, že ačkoli rozhodnutí uvádí, že „hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh, rovněž uvádí, že je lze považovat za součást souboru hazardních her na příslušných místech, v nichž se nacházejí, tj. v kasinech, bingo klubech, hernách, restauračních zařízeních, sázkových kancelářích atd.“ (40).
(92)
Údajné rozdíly v socio-ekonomických profilech spotřebitelů, rizicích závislosti nebo vývoji na trhu taktéž nemohou prokázat, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách představují dva odlišné typy činností, které nejsou právně a skutkově srovnatelné. Zdá se, že některé ze studií, o něž se dánské orgány a stejně tak stěžovatelé opírají, obsahují dostatek zjištění podporujících protichůdné závěry. Pokud tedy jde o studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (41), dánské orgány tvrdí, že tato studie naznačuje, že on-line služby a kamenné provozovny představují oddělené trhy (42). Oproti tomu tutéž zprávu citují některé zúčastněné strany (43) na důkaz toho, že trh s on-line hazardními hrami by neměl být považován za nový trh, ale spíše za vývoj téhož trhu s hazardními hrami, který se vyznačuje vznikem nových hybridních heren (44).
(93)
Stejně tak jsou protichůdná prohlášení obsažená ve studii provedené Dánským národním centrem pro sociální výzkum (Danish National Centre for Social Research) (45), kterou citují dánské orgány a stěžovatelé. Zatímco dánské orgány tvrdí, že hráči v kamenných kasinech se liší od hráčů v on-line kasinech, co se týče věku, pohlaví a úrovně vzdělání, stěžovatelé opírající se o tutéž studii dospěli k opačnému závěru a tvrdí, že studie prokazuje neexistenci významných rozdílů mezi profily spotřebitelů hrajících v kamenných nebo on-line kasinech. Podle jejich názoru studie prokazuje, že hráči hrající hry jak v kamenných, tak on-line kasinech jsou obvykle tíž mladí muži ve věku 18 až 24 let (46).
(94)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že on-line a kamenná kasina by měla být vnímána jako právně a skutkově srovnatelná. Jelikož hazardní hry poskytované on-line i v kamenných provozovnách představují totéž riziko, oznámené opatření se týká hazardních her poskytovaných jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Předmětné opatření zavádí odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her na úkor kamenných kasin. Z toho vyplývá, že posuzované opatření by mělo být považováno za zjevně selektivní ve smyslu článku 107 SFEU, neboť představuje odchýlení od obecného daňového systému.
(95)
To, zda může být opatření, které se jeví jako zjevně selektivní, odůvodněno povahou a vnitřním uspořádáním systému, musí být posouzeno na základě stávající judikatury. Při odůvodňování selektivity opatření lze vycházet z obecných zásad nebo logiky daňového systému.
(96)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly, že s ohledem na zvláštnosti dotčeného odvětví, představuje odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her jediný způsob zajištění účinnosti jejich daňového režimu. Stanovení vyšší daňové sazby by odrazovalo provozovatele on-line hazardních her od podání žádosti o dánskou licenci, zatímco zavedení nižší daňové zátěže pro všechny dotčené provozovatele by bylo v rozporu s celkovým cílem udržovat hazardní hry na rozumné úrovni.
(97)
Dánské orgány také tvrdily, že finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her, která je údajně nižší než finanční schopnost provozovatelů kamenných kasin, odůvodňuje odlišné daňové sazby mezi těmito dvěma kategoriemi provozovatelů.
(98)
S ohledem na výše uvedené argumenty Komise připomíná, že podle judikatury (47) a sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (48) musí členský stát určit, zda zvažované opatření vychází ze základních nebo obecných zásad daného systému. Odůvodnění založené na povaze nebo vnitřním uspořádání předmětného daňového systému představuje výjimku ze zásady, že státní podpora je zakázána. Musí být tedy vykládáno restriktivně (49).
(99)
Z toho vyplývá povinnost dánských orgánů prokázat, že předmětné daňové opatření je odůvodněno logikou daňového systému. Dánské orgány však neuvedly dostatečné a přesvědčující důkazy na podporu svého tvrzení, že snížení daňové sazby pro určitý segment (provozovatelé on-line služeb) širší kategorie (provozovatelé hazardních her), aby se zajistilo, že provozovatelé on-line služeb podají žádost o licenci, vychází ze zásad a logiky, o něž se opírá jejich daňový systém. Zejména cíl přilákat zahraniční poskytovatele on-line služeb hazardních her do Dánska a vztáhnout na ně dánská pravidla by měl být považován za veřejný politický cíl, který nespadá do logiky daňového systému.
(100)
Pokud jde o údajně nižší schopnost provozovatelů on-line hazardních her platit, dánské orgány rovněž neprokázaly, že existuje rozdíl v ziskovosti on-line a kamenných kasin, který by odůvodňoval odlišné zdanění. Dánské orgány taktéž neprokázaly, že finanční schopnost platit je zásadou zakotvenou v jejich systému přímého zdanění podnikatelské činnosti, kterou by bylo v tomto případě možné odůvodnit odlišné zdanění on-line a kamenných kasin.
(101)
Z výše uvedeného vyplývá, že podle Komise není selektivita oznámeného zákona odůvodněna logikou daňového systému.
7.1.5 Závěr
(102)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že kritéria stanová v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou splněna a že opatření ukládající nižší daňovou sazbu pro on-line hazardní hry představuje státní podporu poskytovatelům on-line služeb hazardních her usazeným v Dánsku.
7.2 Slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(103)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví pravidla určující, kdy jsou určitá opatření podpory slučitelná s vnitřním trhem a jaké druhy pomoci mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
(104)
Komise má za to, že předmětné opatření lze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem podle výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež povoluje„…podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(105)
Komise uvádí, že opatření nespadá do působnosti stávajících pokynů pro uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Musí být proto posuzováno přímo s ohledem na toto ustanovení Smlouvy. Aby bylo opatření podpory slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, musí sledovat cíl společného zájmu v rozsahu nezbytně nutném a přiměřeném. Při posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem Komise vyvažuje jeho pozitivní dopad z hlediska dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Tento test je založen na třístupňovém přezkoumání. První dva stupně se týkají pozitivních účinků státní podpory a třetí stupeň se zabývá negativními účinky a výslednou bilancí pozitivních a negativních účinků (50). Test je strukturován takto:
1)
Má opatření podpory jasně vymezený cíl společného zájmu?
2)
Vyhovuje podpora z hlediska dosažení cíle společného zájmu, tj. řeší navržená podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem, tj. existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
Existuje motivační účinek, tj. mění podpora chování potenciálních příjemců?
c)
Je opatření podpory přiměřené, tj. bylo by možné dosáhnout téže změny chování s nižší podporou?
3)
Jsou narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod omezeny tak, aby celkový účinek byl pozitivní?
7.2.1 Cíl společného zájmu
(106)
Dánské orgány vysvětlily, že se rozhodly přistoupit k reformě stávajících právních předpisů týkajících se hazardních her a sázkových služeb, aby stávající monopolní režim nahradily režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU po zahájení řízení pro porušení Smlouvy a po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 23. března 2007 (51) a z důvodu reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her provozované poskytovateli hazardních her usazenými v jiných zemích.
(107)
Dánské odvětví hazardních her bylo až doposud v zásadě státním monopolem, neboť byla vydána pouze jedna licence, a to státem ovládané společnosti „Danske Spil A/S“. Ačkoli regulační rámec zakazuje zahraničním poskytovatelům on-line hazardních her nabízet své služby spotřebitelům, kteří mají bydliště v Dánsku, mnoho poskytovatelů on-line hazardních her usazených v jiných členských státech a také ve třetích zemích nabízí své služby prostřednictvím kanálů nacházejících se mimo Dánsko, jako jsou například satelitní televizní kanály vysílané ze Spojeného království. Dánské orgány ve svém oznámení uvedly, že v praxi nejsou schopny dosáhnout dodržování zákazu ostatními poskytovateli služeb hazardních her nabízejícími své služby v Dánsku kvůli dánským soudním řízením, v nichž bylo namítáno, že stávající dánský monopol hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb. V důsledku toho přetrvávala neuspokojivá situace, kdy zákonnost stávajícího monopolu byla zpochybněna nejen ve správním a soudním řízení, ale také přímým poskytováním on-line služeb hazardních her provozovateli bez licence v jiných jurisdikcích.
(108)
Podle důvodové zprávy doprovázející zákon o hazardních hrách byl proces liberalizace odůvodněn posledním technologickým vývojem, který znamenal, že Dánsko je nyní součástí globální komunikační společnosti, ve které mají spotřebitelé přístup k široké škále služeb poskytovatelů z různých jurisdikcí. Za posledních deset let se z hazardních her stala na internetu významná komodita, zejména se zavedením on-line pokeru. Internet poskytl dánským občanům příležitost srovnávat produkty společnosti Danske Spil s produkty nabízenými poskytovateli on-line hazardních her ve Spojeném království, na Maltě, Gibraltaru a v jiných zemích. V posledních letech začíná stále větší počet Dánů hrát hazardní hry s mezinárodními poskytovateli těchto služeb. Jak vysvětlily dánské orgány, vláda se obávala, že poskytování hazardních her, pokud nebude účinně regulováno a kontrolováno, by mohlo být spojeno s negativními účinky pro společnost v podobě trestné činnosti a kolapsu veřejného pořádku a mohlo by zranitelné jednotlivce přivést k závislosti na hazardních hrách. Zisky společnosti Danske Spil zároveň neustále klesají. Dánské orgány proto potřebovaly být schopny regulovat a kontrolovat hazardní hry nabízené dánským občanům, aby mohly hraní hazardních her směrovat do kontrolovaného rámce a zabránit tak negativním důsledkům pro společnost.
(109)
V této souvislosti Komise připomíná, že odvětví hazardních her nikdy nepodléhalo žádné harmonizaci v rámci Evropské unie. Podle článku 2 směrnice o službách jsou hazardní hry z oblasti působnosti směrnice výslovně vyloučeny (52). Avšak navzdory absenci jakéhokoli druhu sekundárních právních předpisů v této oblasti mohou přeshraniční činnosti hazardních her spadat do působnosti základních svobod Smlouvy, konkrétně svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU).
(110)
Článek 56 SFEU v zásadě vyžaduje zrušení všech omezení volného pohybu služeb, i když platí bez rozdílu jak pro vnitrostátní poskytovatele služeb, tak pro poskytovatele z jiných členských států, pokud mohou narušit, omezit nebo znevýhodnit činnost poskytovatelů služeb usazených v jiném členském státě, kde legálně poskytují obdobné služby (53). Rovněž podle ustálené judikatury představují právní předpisy členského státu, které zakazují poskytovatelům usazeným v jiných členských státech nabízet služby na území tohoto prvního členského státu prostřednictvím internetu, omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (54). Volný pohyb služeb je navíc ve prospěch jak poskytovatelů, tak příjemců služeb (55).
(111)
Ačkoli v tomto případě poskytování služeb hazardních her primárně spadá do působnosti základní svobody podle článku 56 SFEU, dánské právní předpisy také ovlivňují svobodu usazování. Podle článku 27 zákona o hazardních hrách Dánsko vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce. Odůvodnění těchto omezení jsou totožná jak pro svobodu usazování, tak pro volný pohyb služeb.
(112)
Omezení těchto základních svobod jsou přípustná pouze jako výjimečná opatření výslovně uvedená v článku 52 SFEU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Čl. 52 odst. 1 SFEU umožňuje omezení z důvodu veřejného pořádku („ordre public“), veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví.
(113)
Pokud jde o činnosti hazardních her, Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal některé důvody naléhavého veřejného zájmu, například snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. V této souvislosti by mohly morální, náboženské a kulturní faktory a morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost spojené s hazardními hrami a sázením posloužit k odůvodnění existence dostatečné pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a udržení veřejného pořádku. Omezení tedy musí v každém případě být odůvodněna nezbytnými požadavky ve veřejném zájmu, musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Musí být rovněž uplatňována nediskriminačně (56).
(114)
Je však třeba uvést, že ztráta daňových příjmů není jedním z důvodů uvedených v článku 52 SFEU, ani není přijímána v judikatuře (57), a nelze ji tedy považovat za důvod naléhavého obecného zájmu, z něhož by mohlo vycházet odůvodnění opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
(115)
Pokud jde konkrétně o odůvodnění omezení pro poskytování hazardních her přeshraničně, Soudní dvůr dospěl k tomuto závěru (58):
„57.
V tomto kontextu je třeba také poznamenat, že (…) právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na úrovni Společenství je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů.
58.
Samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti. Tato ustanovení musejí být posuzována pouze z hlediska cílů, které příslušné orgány dotčeného členského státu sledují, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit.
59.
Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 48).
(…)
69.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt (…) nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů.
70.
Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou krom toho nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům.“
(116)
V nedávném rozsudku se Soudní dvůr také podrobně věnoval rizikům on-line hazardních her (59):
„103.
Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104.
Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C-518/06, Sb. rozh. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.“
(117)
Absence harmonizace v oblasti hazardních her a odlišné přístupy členských států, pokud jde o škálu povolených her a provozovatele oprávněné je nabízet, podávají obraz velice roztříštěného vnitřního trhu pro poskytování přeshraničních služeb hazardních her. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, jiné se rozhodly pro více otevřené trhy. Mnoho členských států také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnilo nebo je mění.
(118)
Dánské orgány neposkytly podrobné údaje o rozsahu nelegálního hraní hazardních her dánskými občany, ale zdůraznily, že vývoj neregulovaného odvětví on-line hazardních her je z pohledu společnosti znepokojující.
(119)
Tento trend potvrzuje zelená kniha Evropské komise z března 2011 (60). Průvodní pracovní dokument útvarů Komise uvádí v roce 2008 celkový hrubý zisk z on-line hazardu v Dánsku ve výši 250 milionů EUR, z čehož 14 % (tj. 34 milionů EUR) představovaly hry v kasinech a 22 % (tj. 56 milionů EUR) poker (61). Jak hry v on-line kasinech, tak on-line poker jsou samozřejmě zakázanými činnostmi.
(120)
Očekává se, že tato čísla se budou zvyšovat. Zelená kniha uvádí, že on-line hazardní hry jsou nejrychleji se rozvíjejícím segmentem trhu s hazardními hrami, přičemž v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů z celého trhu s hazardními hrami (EU-27) a do roku 2013 se očekává zdvojnásobení (62). Zadruhé podíl využívání služeb hazardních her připadající na on-line hazardní hry se v Dánsku odhaduje na 21,9 %, což je druhá nejvyšší hodnota v EU, kde průměr činí 7,5 % (63).
(121)
S přihlédnutím k výše uvedené judikatuře a rovněž k celkovým vlastnostem trhu s hazardními hrami v EU dospěla Komise k závěru, že argumenty předložené dánskými orgány k odůvodnění přijetí oznámeného opatření jsou opodstatněné. Komise si je zejména vědoma specifičností předmětných činností: on-line hazardní hry poskytované prostřednictvím internetu toto odvětví zcela změnily a zapříčinily vznik globálního trhu, na kterém fyzické hranice mizí. V této souvislosti, jak je uvedeno v zelené knize z roku 2011 (64), Komise také upozorňuje na potřebu kontroly odvětví on-line hazardních her, aby se zabránilo škodlivým negativním důsledkům, které on-line hazardní hry mohou na spotřebitele mít. Kromě významného rizika závislosti na on-line hazardních hrách, které potvrdily různé sociální studie (65), je třeba věnovat zvláštní pozornost mladistvým a jiným zranitelným osobám, včetně hráčů s nízkým příjmem, hazardních hráčů s předchozí závislostí na hazardních hrách a mladých dospělých jedinců, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují. Pro ochranu těchto kategorií potenciálních hráčů by členské státy měly být schopny odvětví on-line hazardních her kontrolovat, mimo jiné zavedením věkových hranic nebo licenčních podmínek, kontrolou systémů zpracování plateb a omezováním marketingu nebo propagace on-line hazardních her.
(122)
Reforma provedená v Dánsku, která vyústila v přijetí oznámeného zákona, je tedy v souladu s cílem zelené knihy Evropské komise ze dne 24. března 2011 o „on-line hazardních hrách na vnitřním trhu“, která měla přispět ke vzniku právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu (66). Zelená kniha byla odpovědí na závěry Rady z prosince 2010, které uvítaly obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskuzi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her (67), a na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i neekonomické účinky poskytování hazardních her v přeshraničním rozsahu (68). Je nutno zdůraznit, že reforma právních předpisů provedená prostřednictvím oznámeného zákona je v souladu s cíli podporovanými Komisí, které vedly k zahájení řízení pro porušení Smlouvy a k zaslání odůvodněného stanoviska dánským orgánům v březnu 2007 (69).
(123)
Z těchto důvodů má Komise za to, že oznámený zákon o danění hazardních her, pokud bude liberalizovat trh a dánským a zahraničním provozovatelům on-line hazardních her umožní poskytovat své služby dánským občanům a zároveň zajistí, že tito provozovatelé budou splňovat nezbytné podmínky pro udělení licence dánskými orgány, slouží jasně vymezenému cíli společného zájmu.
7.2.2 Pomoc vhodná pro požadovaný cíl
(124)
Opatření podpory se považuje za nezbytné a přiměřené, pokud představuje vhodný nástroj k dosažení určeného cíle společného zájmu, pokud má motivační účinek na příjemce a pokud nezavádí zbytečné narušení hospodářské soutěže.
(125)
Dánská vláda se rozhodla liberalizovat dánský trh s on-line hazardními hrami a umožnit vydání neomezeného počtu on-line licencí. Otázka takovéto licence však podléhá řadě podmínek zahrnujících mimo jiné důvěryhodnost řídících pracovníků společnosti žádající o licenci. Aby byla liberalizace úspěšná, rozhodla se dánská vláda také snížit zdanění pro provozovatele on-line služeb a beze změny zachovat pouze daňové sazby použitelné pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. V tomto ohledu stěžovatelé argumentovali, že snížení daňové sazby pro provozovatele on-line služeb není tím nejvhodnějším řešením. K dosažení cílů procesu liberalizace by bylo například možné použít blokování plateb a komunikace (ochranné nástroje) bez nutnosti zavádět nižší daňové sazby pro provozovatele on-line služeb. Podle stěžovatelů se tedy Dánsko mohlo rozhodnout prosazovat zákaz nelegálních on-line hazardních her blokováním „plateb a komunikace“ (filtrování pomocí systému doménových jmen, blokování pomocí internetového protokolu a blokování plateb) nebo omezením počtu licencí, které budou vydány.
(126)
Pokud jde o používání „blokovacích systémů“, zelená kniha Komise uvádí, že účinnost blokovacích systémů závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Dánské orgány však zdůraznily, že je sporné, zda by tyto blokovací systémy dokázaly přinést očekávané výsledky, neboť on-line hráči by mohli blokování prostřednictvím internetu obcházet změnou používaných „portů“ a zakázání určitých plateb by kromě plateb týkajících se sázek a her mohlo zablokovat i zcela legální obchodní transakce.
(127)
Pokud jde o možnost vydat omezený počet on-line licencí, účinky závisejí na počtu licencí, které mají být vydány. Je-li počet omezen pouze na několik málo licencí, malý počet soutěžitelů omezí hospodářskou soutěž a ovlivní nabídku, což by znamenalo vyšší náklady pro spotřebitele v podobě nižšího výplatního poměru než v případě neomezeného počtu licencí. Nižší počet licencí navíc pro spotřebitele na trhu znamená omezení výběru a snížení jeho kvality a nemotivuje výrobce aktivněji reagovat na přání a potřeby spotřebitele (70). Omezení počtu licencí rovněž vyvolává otázky týkající se kritérií pro určení počtu licencí způsobem vylučujícím svévoli, jak a které instituce budou požadavky na udělování licencí sledovat a jak bude řešeno nelegální poskytování služeb, tj. kdo přijme jaká opatření proti nelegálně poskytovaným službám hazardních her (71).
(128)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že nižší daňová sazba použitelná pro činnosti on-line hazardních her je vhodným nástrojem k dosažení liberalizačních cílů nového zákona o hazardních hrách. Toto opatření podpory zajistí, že provozovatelé on-line služeb, kteří chtějí poskytovat služby hazardních her dánským občanům, požádají o licenci a splní příslušné vnitrostátní předpisy.
(129)
Komise má za to, že opatření podpory dokáže změnit chování zahraničních poskytovatelů on-line služeb hazardních her, neboť nižší daňová sazba bude tyto provozovatele motivovat získat licenci v Dánsku a poprvé tak poskytovat on-line služby hazardních her legálně.
(130)
Podpora se považuje za přiměřenou pouze tehdy, nelze-li stejné změny chování dosáhnout s nižší podporou, která hospodářskou soutěž narušuje v menší míře. Výše podpory musí být omezena na minimum potřebné k provedení podporované činnosti. V tomto případě má Komise za to, že dánské orgány opatření nastavily tak, aby snížily případnou výši související státní podpory a minimalizovali narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(131)
V memorandu předloženém dánským ministerstvem daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkajícím se úrovně daně, která má být stanovena (72), byla volba nižší daňové sazby ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu pro on-line hazardní hry odůvodněna těmito kritérii:
a)
hazardní hry poskytované na základě dánských licencí by měly být přizpůsobeny stávající nabídce poskytovatelů on-line hazardních her v zahraničí, tj. daňovou sazbu je nutné upravit tak, aby odpovídala vysokým výplatním poměrům nabízeným zahraničními poskytovateli on-line hazardních her, a tyto poskytovatele přimět, aby o licenci skutečně požádali;
b)
celkový počet nabízených her by se měl zvýšit, což by celkově mělo vést ke zvýšení obratu;
c)
produkty v oblasti hazardních her by měly být tak přitažlivé, že hráči nebudou chtít hrát na stránkách zahraničních (nelegálních) provozovatelů;
d)
měly by se používat blokovací nástroje, aby se společně s tím, co je uvedeno v písmenech a) až c), zajistilo, že hraní hazardních her na stránkách nelegálních provozovatelů bude omezeno na minimum.
(132)
V tomto memorandu dánské orgány uvedly, že právní předpisy ve Spojeném království, které je třeba považovat za předpisy blízké dánské právní úpravě hazardních her, stanoví pro on-line hazardní hry daňovou sazbu 15 %. Dánské orgány měly za to, že daňová sazba pro on-line hazardní hry by mohla být stanovena výše než ve Spojeném království, neboť Dánsko na rozdíl od Spojeného království zavede také doplňující blokovací opatření, aby hráčům ztížilo hraní na stránkách zahraničních provozovatelů, kteří nezískali dánskou licenci.
(133)
Obdobně dánské orgány citují příklady Francie a Itálie, které liberalizovaly své trhy a uložily vyšší daňové sazby než Spojené království. Dánské orgány uvádějí, že tyto trhy jsou významně větší než trh dánský. Velikost trhu může mít hmatatelný dopad na ochotu provozovatelů služeb na trh vstoupit, i když je zde vyšší daňová sazba, protože náklady, které jsou se zahájením činnosti na novém trhu vždy spojeny, jsou v případě vstupu na malé trhy obvykle relativně vyšší.
(134)
Memorandum obsahuje simulaci možného účinku daňových sazeb ve výši 15, 20 a 25 % na příjmy, rovněž s přihlédnutím k možným změnám v modelech hraní hazardních her hráči a v přístupu provozovatelů. Ze simulace vyplynulo, že 20 % daňová sazba bude pravděpodobně stále dostatečně přitažlivá na to, aby poskytovatelé hazardních her požádali o dánskou licenci a aby hráčům byly nabízeny přitažlivé služby. Lze očekávat, že stanovení vyšší daňové sazby (tj. 25 %) by zvýšilo tlak na výplatní poměry a následkem toho by pozitivní účinek 25 % sazby na příjmy mohl být nižší než při sazbě 20 %.
(135)
Dánští zákonodárci proto dospěli k závěru, že stanovení vyšší daňové sazby pro on-line hazardní hry by s největší pravděpodobností vyústilo v nabídku hazardních her, která by pro hráče nebyla dostatečně přitažlivá, což by následně vedlo ke snížení obratu a ztrátě perspektivy okamžitého zvýšení daňových příjmů.
(136)
Závěry, k nimž dospěli dánští zákonodárci, pokud jde o vhodnou úroveň zdanění pro činnosti on-line hazardních her, potvrzuje také zpráva poradenské společnosti působící v tomto odvětví, podle níž by 20 % daňová sazba neznamenala, že by se stát vzdával příjmů, které by jinak získal (73). Podle této zprávy se jedná o nejvyšší ekonomicky proveditelnou sazbu - vyšší sazba by byla „sazbou bez jakékoli návratnosti“, tj. daňovou sazbou, která by jednoduše byla příliš vysoká na to, aby byla pro provozovatele obchodní příležitostí ke vstupu na trh. Při překročení této sazby by daňové příjmy začaly klesat.
(137)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že daňová sazba ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu použitelná pro provozovatele on-line služeb není nižší, než vyžaduje naplnění cílů zákona o hazardních hrách. Opatření podpory proto splňuje požadavek přiměřenosti stanovený v judikatuře Soudního dvora.
7.2.3 Dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy
(138)
S ohledem na dopad opatření podpory na hospodářskou soutěž a obchod je třeba rozlišovat mezi případným narušením obchodu mezi členskými státy a narušením hospodářské soutěže v Dánsku, zejména u stávajících provozovatelů hazardních her v kamenných provozovnách.
(139)
Pokud jde o obchod mezi členskými státy, neočekává se žádný negativní dopad. Zákon o hazardních hrách umožňuje dánským občanům hrát hazardní hry legálně na internetových stránkách provozovatelů on-line hazardních her s licencí. Takovéto internetové stránky nejsou uživatelům z řad dánských občanů zakázány, ale jsou přístupné pro občany všech členských států EU s výhradou omezení stanovených jejich vnitrostátními předpisy. Stanovením daňové sazby pro provozovatele on-line hazardních her ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu je dánské opatření podpory obecně v souladu s obdobnými daňovými sazbami platnými v jiných členských státech, které již reformu právních předpisů týkajících se on-line hazardních her provedly. Například Belgie i Spojené království uplatňují daňovou sazbu ve výši 15 % hrubého zisku z on-line hazardu, zatímco jiné členské státy uplatňují ještě nižší sazby (například Estonsko 5 % hrubého zisku z hazardu, Lotyšsko 10 % hrubého zisku z hazardu, Finsko 8,25 % hrubého zisku z hazardu). Pouze Slovensko si stanovilo vyšší daňovou sazbu ve výši 27 % hrubého zisku z hazardu.
(140)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže v Dánsku, opatření bude potenciálně přínosné pro značný počet různých dánských a zahraničních provozovatelů on-line hazardních služeb, kteří až doposud nesměli své služby dánským občanům poskytovat. Dánsko předložilo seznam poskytovatelů on-line hazardních her, kteří již projevili ochotu požádat o licenci. Jelikož doposud mohla on-line služby hazardních her poskytovat pouze státem ovládaná společnost, zvýší liberalizace celkovou hospodářskou soutěž na trhu.
(141)
Ačkoli opatření představuje státní podporu a její provedení může mít dopad na stávající provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, na které se vztahuje daňová sazba ve výši 75 % hrubého zisku z hazardu, má Komise za to, že celkové účinky provedení tohoto opatření jsou pozitivní.
(142)
Jak je uvedeno výše, stanovení daňové sazby pro on-line hazardní hry ve stejné nebo obdobné úrovni, jako je sazba pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, by vedlo k situaci, kdy by odvětví ani hráči nereagovali na možnost legálního poskytování on-line služeb hazardních her na dánském trhu, což by mařilo stanovené cíle společného zájmu sledované zákonem o hazardních hrách.
(143)
Komise tedy dospěla k závěru, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
8. ZÁVĚR
(144)
Komise má za to, že oznámený zákon představuje daňové zvýhodnění pro provozovatele on-line hazardních her, které se poskytuje ze státních prostředků. Opatření se považuje za zjevně selektivní, neboť rozlišuje mezi provozovateli on-line hazardních her a provozovateli kamenných kasin, kteří se z hlediska cíle sledovaného opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. Dánské orgány neprokázaly, že zjevná selektivita oznámeného zákona je odůvodněna logikou daňového systému. Oznámený zákon se tedy považuje za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Komise má však za to, že podpora splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohla být považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření C 35/10, které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění on-line hazardních her v rámci dánského zákona o danění hazardních her, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. září 2011.
DECIZIA COMISIEI
din 20 septembrie 2011
privind măsura C 35/10 (ex N 302/10) pe care Danemarca intenționează să o pună în aplicare sub forma taxelor pentru jocurile de noroc online în cadrul Legii daneze privind taxele pentru jocurile de noroc
[notificată cu numărul C(2011) 6499]
(Numai textul în limba daneză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2012/140/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special, articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile conform dispozițiilor menționate (1) și ținând seama de observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURA
(1)
La 6 iulie 2010, autoritățile daneze au notificat, în temeiul articolului 108 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), propunerea legislativă L 203 privind taxele pentru jocurile de noroc [„Legea privind taxele pentru jocurile de noroc” (2)], adoptată la 25 iunie 2010, din motive de securitate juridică. Comisia a solicitat informații suplimentare prin scrisorile din 11 august 2010 și 22 septembrie 2010. Autoritățile daneze au comunicat informațiile solicitate prin scrisoarea din 20 octombrie 2010.
(2)
Comisia a primit, de asemenea, două plângeri distincte cu privire la propunerea de Lege privind taxele pentru jocurile de noroc. Prima plângere a fost depusă de către Asociația daneză a industriei aparatelor de divertisment („DAB”) la 23 iulie 2010. Cea de-a doua plângere a fost înaintată de către operatorul unui cazinou clasic, „Royal Casino”, la 6 august 2010. Ambele plângeri au fost transmite autorităților daneze la 23 septembrie 2010 pentru a formula observații. Autoritățile și-au comunicat observațiile în scrisoarea din 20 octombrie 2010.
(3)
La 10 noiembrie 2010, la Bruxelles, a avut loc o reuniune cu autoritățile daneze pentru a pune în discuție notificarea și cele două plângeri menționate anterior. În cadrul acestei reuniuni, autoritățile daneze au înaintat o notă intitulată „Dilema creată de cazul de ajutor de stat pendinte”, în care și-au anunțat, în același timp, intenția de a amâna intrarea în vigoare a legii notificate până la adoptarea unei decizii de către Comisie (3).
(4)
Prin decizia din 14 decembrie 2010, Comisia a informat Danemarca că a hotărât să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din TFUE cu privire la măsura notificată. Decizia Comisiei de a iniția procedura (numită în continuare „decizia de inițiere a procedurii”) a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (4). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile.
(5)
Autoritățile daneze și-au prezentat observațiile privind decizia de inițiere în scrisoarea din 14 ianuarie 2011.
(6)
În total, 17 părți terțe interesate au prezentat observații între 11 și 22 februarie 2011 (5). Observațiile au fost înaintate autorităților daneze la 16 martie 2011, acestea din urmă având posibilitatea de a oferi un răspuns. Comisia a primit observațiile autorităților daneze în scrisoarea din 14 aprilie 2011.
2. DESCRIEREA MĂSURII
(7)
După inițierea procedurii privind încălcarea dreptului UE și trimiterea unui aviz motivat la 23 martie 2007 privind obstacolele existente în calea liberei circulații a serviciilor de pariuri sportive în Danemarca (6), guvernul danez a hotărât să reformeze legislația națională privind serviciile de jocuri de noroc și de pariuri și să înlocuiască regimul de monopol existent cu un regim reglementat și parțial liberalizat. Liberalizarea a fost considerată necesară, inter alia, pentru a respecta dispozițiile legislației UE și pentru a soluționa problema serviciilor de jocuri de noroc online ilegale, oferite de furnizori de servicii de jocuri de noroc aflați în alte jurisdicții.
(8)
Legea notificată privind taxele pentru jocurile de noroc face parte dintr-o serie de legi introduse în vederea liberalizării sectorului jocurilor de noroc (7). Conform dispozițiilor articolului 1 din Legea privind jocurile de noroc, obiectivul general al acestei noi reforme legislative a serviciilor de jocuri de noroc vizează:
-
menținerea consumului de jocuri de noroc la un nivel moderat;
-
protejarea tinerilor și a altor persoane vulnerabile împotriva exploatării sau a dependenței de jocurile de noroc;
-
protejarea jucătorilor prin asigurarea unei furnizări rezonabile, fiabile și transparente a serviciilor de jocuri de noroc și
-
asigurarea ordinii publice și prevenirea utilizării jocurilor de noroc în scopuri infracționale.
(9)
În temeiul Legii privind jocurile de noroc, „pentru furnizarea sau organizarea jocurilor de noroc este necesară o licență, cu excepția cazului în care prezenta lege sau o altă lege prevede altfel”. În plus, furnizarea sau organizarea jocurilor de noroc face obiectul plății unei taxe (articolul 1 din Legea privind jocurile de noroc).
(10)
Articolul 5 din Legea privind jocurile de noroc stipulează că jocurile de noroc cuprind următoarele activități: (a) loterii; (b) jocuri de noroc combinate; și (c) pariuri.
(11)
Jocurile de noroc combinate sunt „activități în cadrul cărora un participant are posibilitatea de a câștiga un premiu, iar probabilitatea câștigului depinde de o combinație între aptitudini și noroc”. Acestea includ, astfel, jocuri oferite adesea de cazinouri, precum ruletă, poker, baccarat, blackjack și mașini de joc care oferă câștiguri în numerar.
(12)
Articolul 5 din Legea privind jocurile de noroc definește jocurile de noroc online ca fiind „jocuri de noroc la care participă un jucător și un furnizor de jocuri de noroc prin comunicarea la distanță”. Tot aici sunt definite jocurile de noroc clasice ca fiind „jocuri de noroc la care participă un jucător și un furnizor de jocuri de noroc sau reprezentantul furnizorului prin prezența fizică”. Serviciile de pariuri sunt definite ca fiind „activități în care participantul are șansa de a câștiga un premiu și în care se pariază pe rezultatul unui eveniment viitor sau pe producerea unui eveniment viitor”.
(13)
Astfel cum se prevede la articolele 2-17 din Legea privind taxele pentru jocurile de noroc, jocurile supuse aplicării taxei sunt: (a) loteriile, inclusiv loteriile pe clase și loteriile non profit; (b) pariurile, inclusiv pariurile cu miză locale; (c) cazinourile clasice; (d) cazinourile online; (e) mașinile de joc cu câștiguri în numerar din sălile de divertisment, baruri etc.; și (f) jocurile fără miză.
(14)
Legea privind taxele pentru jocurile de noroc stabilește rate de impozitare diferite pentru jocurile oferite în cazinourile online față de cazinourile clasice.
(15)
În temeiul articolului 10 din Legea privind taxele pentru jocurile de noroc, deținătorii unei licențe de furnizare a jocurilor în cazinouri clasice trebuie să plătească o taxă de bază de 45 % din venitul brut obținut din jocurile de noroc („VBJ” - mize minus câștiguri), fără valoarea jetoanelor din cutia de colectare, și o taxă suplimentară de 30 % pentru VBJ (fără valoarea jetoanelor din cutia de colectare) care depășește 4 milioane DKK (calculat lunar) (8).
(16)
În temeiul articolului 11 din Legea privind taxele pentru jocurile de noroc, deținătorii unei licențe pentru furnizarea de jocuri de noroc într-un cazinou online sunt supuși unei taxe de 20 % din VBJ.
(17)
Deținătorii unei licențe pentru punerea la dispoziție a unor mașini de joc care oferă câștiguri în numerar (de tip „slot machine”) în săli de divertisment, baruri etc. sunt supuși unei taxe de 41 % din VBJ. Aceștia trebuie să plătească o taxă suplimentară de 30 % pentru mașinile de joc din baruri etc. pentru VBJ care depășește 30 000 DKK și pentru mașinile de joc din sălile de divertisment atunci când VBJ depășește 250 000 DKK (9).
(18)
În ceea ce privește taxele pentru obținerea licenței, Legea privind jocurile de noroc stipulează că orice persoană care solicită acordarea licenței pentru furnizarea de servicii de pariuri sau de jocuri de cazinou online trebuie să plătească o taxă de 250 000 DKK (350 000 DKK în cazul în care solicitarea se referă atât la pariuri, cât și la jocuri de noroc online) și o taxă de licență anuală variind între 50 000 DKK și 1 500 000 DKK, în funcție de veniturile obținute din jocurile de noroc.
(19)
Legea privind jocurile de noroc stipulează că furnizorii de jocuri de noroc online trebuie să aibă sediul în Danemarca sau, dacă au sediul într-un alt stat membru UE sau SEE, trebuie să-și numească un reprezentant autorizat (articolul 27).
3. MOTIVELE INIȚIERII PROCEDURII
(20)
Comisia a inițiat procedura de investigare oficială prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din TFUE cu privire la măsura în cauză pe motivul că aceasta ar putea implica ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(21)
În special, Comisia a considerat că, prin prisma jurisprudenței, măsura ar putea fi considerată selectivă. Aceasta a amintit că orice evaluare a caracterului selectiv al unei măsuri de impozitare ar trebui să analizeze dacă măsura respectivă favorizează unele întreprinderi în detrimentul altora care prezintă o situație de fapt și de drept comparabilă din punctul de vedere al obiectivului urmărit de schema în cauză (10).
(22)
Având în vedere natura jocurilor furnizate online și în locuri clasice, experiența socială oferită de ambele tipuri de jocuri și profilurile socio-economice ale consumatorilor, Comisia și-a exprimat îndoielile cu privire la faptul că diferențele dintre jocurile de noroc online și cele clasice sunt suficient de importante pentru a nu putea fi considerate comparabile de fapt și de drept în sensul impozitării acestora în temeiul Legii privind taxele pentru jocurile de noroc.
(23)
În plus, în acea etapă a procedurii, Comisia și-a exprimat opinia că, în cazul în care măsura este considerată prima facie selectivă, autoritățile daneze nu au reușit să demonstreze că măsura poate fi justificată de logica sistemului de impozitare.
(24)
În acest sens, autoritățile daneze au susținut că rata de impozitare pentru jocurile de noroc online reflectă necesitatea unui echilibru, pe de o parte, între îndeplinirea obiectivelor legislației daneze în domeniul jocurilor de noroc în ceea ce privește protecția jucătorilor și, pe de altă parte, capacitatea de a face față concurenței din partea operatorilor online cu sediul în alte țări, având rate de impozitare inferioare.
(25)
În plus, în ceea ce privește invocarea de către autoritățile daneze a obiectivelor generale urmărite de Legea privind jocurile de noroc (a se vedea punctul 8), Comisia a considerat că aceste obiective par a avea un caracter general și în afara sferei de cuprindere a sistemului de impozitare. Deoarece jurisprudența consacrată prevede că numai obiectivele intrinseci sistemului de impozitare sunt pertinente, Comisia a considerat că autoritățile daneze nu au prezentat suficiente dovezi că selectivitatea măsurii fiscale în cauză este impusă de logica sistemului de impozitare.
(26)
În plus, Comisia și-a exprimat opinia că legea notificată implică un avantaj fiscal oferit prin utilizarea resurselor de stat, deoarece impozitul pe venit menționat anterior conferea operatorilor de jocuri de noroc online un avantaj sub forma unor rate de impozitare substanțial mai reduse. De asemenea, având în vedere faptul că măsura oferă un avantaj economic selectiv operatorilor online care își desfășoară activitatea în Danemarca, aceasta poate afecta comerțul din cadrul pieței interne și poate denatura concurența.
(27)
În fine, Comisia și-a exprimat îndoielile cu privire la posibilitatea încadrării măsurii notificate în domeniul de aplicare al uneia dintre derogările prevăzute la articolul 107 alineatele (2) și (3) din TFUE.
4. OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR DANEZE
(28)
În scrisoarea din 14 ianuarie 2011, autoritățile daneze și-au comunicat observațiile cu privire la decizia Comisiei de inițiere a procedurii.
(29)
Autoritățile daneze, pe baza unei liste de diferențe factuale și economice între jocurile de noroc online și cele clasice prezentate în notificare, au reiterat că jocurile de noroc online ar trebui considerate ca fiind o activitate diferită față de jocurile de noroc clasice.
(30)
Conform autorităților daneze, software-ul utilizat în anumite jocuri electronice puse la dispoziție în cazinourile clasice nu este identic cu cel utilizat în cazinourile online. Acestea au susținut, de asemenea, că platformele și furnizorii nu sunt similari și că există diferențe majore între aceste jocuri electronice, deoarece în cazinourile clasice este necesară prezența fizică a jucătorilor. Prezența fizică presupune diferite costuri (de exemplu, pentru transport, taxe de intrare, taxe de vestiar, hrană sau băuturi), care nu există în cazul jocurilor de noroc online.
(31)
Pentru autoritățile daneze, faptul că anumite state membre interzic jocurile de noroc online, însă permit desfășurarea jocurilor de noroc clasice, reflectă diferențele referitoare la furnizarea celor două tipuri de jocuri de noroc.
(32)
Autoritățile daneze au susținut că, în plus, Comisia nu a ținut seama de concluziile „Studiului privind serviciile de jocuri de noroc pe piața internă a Uniunii Europene” (11) din 2006, conform căruia cazinourile online și cele clasice ar trebui să fie considerate ca fiind piețe diferite.
(33)
Autoritățile daneze au subliniat, de asemenea, că evaluarea Comisiei s-a concentrat numai asupra cazinourilor clasice și nu a ținut seama de mașinile de joc (precum cele de tip „slot machine”, însă nu și ruletă, blackjack, poker etc.) aflate în baruri etc. sau în săli de divertisment și săli de jocuri.
(34)
În ceea ce privește justificarea măsurii pe baza logicii sistemului de impozitare, autoritățile daneze susțin că este posibil ca obiectivul măsurii notificate să fi fost interpretat greșit de Comisie. Această măsură nu are ca scop menținerea competitivității internaționale a industriei daneze a jocurilor de noroc, ci, mai degrabă, îndeplinirea celor patru obiective prevăzute de legislație (menținerea jocurilor de noroc la un nivel moderat; protejarea tinerilor sau a altor persoane vulnerabile împotriva exploatării prin jocurile de noroc sau împotriva dependenței de jocurile de noroc; protejarea jucătorilor prin asigurarea unei furnizări corecte, responsabile și transparente a serviciilor de jocuri de noroc; asigurarea ordinii publice și prevenirea utilizării jocurilor de noroc în scopuri infracționale).
(35)
În ceea ce privește ratele de impozitare diferite pentru jocurile de noroc online și cele clasice, autoritățile daneze au explicat că se confruntă cu o dilemă legislativă și de reglementare. Pe de o parte, nu mai pot menține situația prezentă de monopol și amâna liberalizarea pieței de jocuri de noroc online. Pe de altă parte, stabilirea unui nivel de impozitare egal pentru jocurile de noroc online și cele clasice ar compromite obiectivele de politică urmărite de guvern în acest domeniu.
(36)
Mai precis, autoritățile daneze au afirmat că stabilirea unui nivel de impozitare uniform pentru toate activitățile de jocuri de noroc ar implica soluții discordante, indiferent de modelul de impozitare ales. Alegerea unui model bazat pe o rată de impozitare mai scăzută, uniformă, de 20 %, ar reprezenta un stimulent puternic pentru jocurile de noroc din cazinourile clasice, ceea ce ar fi contrar interesului general privind protecția consumatorului.
(37)
Pe de altă parte, un model bazat pe o rată de impozitare uniformă mai ridicată, similară celei aplicate jocurilor de noroc clasice, ar descuraja operatorii online care doresc să obțină o licență pentru furnizarea de servicii în Danemarca, ceea ce contravine obiectivelor de liberalizare ale legii. Această situație ar fi, de asemenea, contrară interesului general în materie de protecție a consumatorului, deoarece ar fi imposibil un control eficient al jocurilor de noroc online.
(38)
În sprijinul poziției adoptate, la 6 martie 2010, autoritățile daneze au prezentat reprezentanților pe probleme de politică ai partidelor politice din Parlamentul Danemarcei un memorandum din partea Ministerului Finanțelor privind stabilirea nivelului impozitării (12). Memorandumul arată că regimul actual de impozitare diferențiată ar trebui considerat ca fiind rezultatul unui proces de echilibrare care urmărește, pe de o parte, asigurarea respectării legii și, pe de altă parte, sporirea veniturilor provenite din impozite și menținerea jocurilor de noroc la un nivel moderat.
(39)
În acest sens, autoritățile daneze au considerat că ar trebui să se țină seama, în plus, de concurența internațională și de caracterul global al industriei jocurilor de noroc online. Astfel, acestea au făcut referire la „Studiul privind serviciile de jocuri de noroc pe piața internă a Uniunii Europene”, conform căruia costurile suportate de furnizori pentru activitățile comerciale onshore nu ar trebui să depășească costurile activităților comerciale offshore, astfel încât consumatorii și furnizorii să fie încurajați să își desfășoare activitatea în jurisdicțiile lor, mai degrabă decât în alte țări (13).
(40)
În plus, autoritățile daneze au susținut că principiul stabilit de Curtea de Justiție în cauza Salzgitter, potrivit căruia Comisia nu ar trebui să compare nivelul de impozitare notificat cu nivelurile aplicabile în alte state membre pentru a stabili dacă măsura notificată constituie ajutor de stat (14), nu se aplică legii notificate, deoarece regimul de impozitare diferențiată între jocurile de noroc clasice și cele online se bazează exclusiv pe considerații fiscale interne. În special, guvernul danez nu a ținut seama de ratele de impozitare aplicabile în alte state membre pentru a crește competitivitatea industriei daneze, ci a căutat numai să păstreze concordanța cu cele patru obiective de politică ale legii notificate, astfel cum au fost menționate anterior.
(41)
Autoritățile daneze au susținut, de asemenea, interpretarea greșită a cauzei Salzgitter de către Comisie, doarece aceasta a invocat-o nu pentru a evalua caracterul selectiv al măsurii notificate, ci pentru a verifica dacă selectivitatea măsurii notificate ar putea fi considerată justificată.
(42)
Pentru motivele descrise anterior, autoritățile daneze consideră că, în cazul în care se constată că măsura notificată privind impozitarea este selectivă, aceasta ar trebui considerată ca fiind justificată prin prisma logicii sistemului de impozitare.
5. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR TERȚE
(43)
Comisia a primit observații de la 17 părți terțe interesate, inclusiv reclamanții: șapte asociații (15), șapte întreprinderi (16) și trei state membre (17).
(44)
În ceea ce privește selectivitatea măsurii, unele dintre părțile interesate susțin că cele două tipuri de cazinouri, clasice și online, nu sunt într-o situație comparabilă de fapt și de drept, deoarece nu își desfășoară activitatea pe aceeași piață și, prin urmare, măsura fiscală nu contravine sistemului de impozitare general aplicabil. Prin urmare, măsura fiscală nu ar trebui considerată selectivă.
(45)
În sprijinul acestei poziții, părțile terțe interesate afirmă că produsele oferite de cazinourile clasice și cele online diferă substanțial. Activitățile oferite de cazinourile clasice constituie o experiență socială, în care, spre deosebire de jocurile de noroc online, conversația, înfățișarea și mediul fizic sunt elemente centrale ale experienței jocului. În plus, jocurile de noroc clasice ar trebui privite ca făcând parte dintr-o experiență generală de divertisment, fiind completată de alte activități, furnizate de restaurante, baruri, spații de întâlnire și servicii hoteliere.
(46)
În plus, aceste părți interesate susțin că jocurile de noroc online și cele clasice nu prezintă aceleași riscuri de dependență. Această poziție își găsește sprijin în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, care a susținut că „furnizarea de jocuri de noroc pe internet se poate dovedi o sursă de riscuri de natură diferită și cu o prioritate mai mare în ceea ce privește protecția consumatorului” (18). Se face, de asemenea, referire la studiul privind jocurile de noroc publicat de Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), conform căruia jocurile de noroc online prezintă un risc real de dependență care trebuie, totuși, să fie gestionat printr-o piață reglementată a jocurilor de noroc online.
(47)
În același timp, unele părți interesate au susținut că există o segmentare a pieței jocurilor de noroc, determinată de faptul că există diferite canale de distribuție, ceea ce ar constitui un element pertinent pentru a face o distincție între diferitele piețe relevante. În acest sens, acestea fac referire la un aviz al Autorității Franceze pentru Concurență din 20 ianuarie 2011, care a remarcat că jocurile de noroc online ar putea fi diferențiate de jocurile de noroc din cluburi sau cazinouri (20).
(48)
Unele părți interesate au arătat, de asemenea, că operatorii de jocuri de noroc clasice sunt supuși unei presiuni concurențiale limitate în zona geografică specifică în care își oferă serviciile. În schimb, operatorii online trebuie să facă față unei concurențe acerbe din partea altor operatori online. În special, având în vedere faptul că produsele de joc din cazinourile clasice sunt limitate la un loc fizic, clienții trebuie să se deplaseze efectiv către acel loc. De exemplu, în Danemarca există numai șase locuri în care își pot desfășura activitatea cazinourile clasice. În schimb, activitățile de joc online acordă jucătorilor acces la numeroase serii de jocuri oferite de diferiți operatori internaționali. În plus, concurența puternică cu care se confruntă cazinourile online est sporită de existența unor site-uri internet specializate care compară ofertele diverșilor furnizori de jocuri de noroc online și de numeroase bloguri și forumuri care permit jucătorilor să compare produsele, prețurile și serviciile oferite de furnizorii online.
(49)
În același timp, părțile interesate arată că marjele de profit corespunzătoare jocurilor de noroc online sunt semnificativ mai mici decât cele asociate cu jocurile de noroc clasice, din cauza concurenței acerbe dintre operatorii online și a lipsei unei astfel de concurențe între cazinourile clasice. Astfel, cazinourile online au marje de profit semnificativ mai scăzute în ceea ce privește rata de plată, care reprezintă procentul din sumele jucate oferite înapoi clienților. În plus, cazinourile clasice pot furniza alte produse suplimentare, beneficiind astfel de câștiguri suplimentare, precum hoteluri, baruri sau restaurante atașate cazinourilor, care nu există în mediul online. Prin urmare, dat fiind că operatorii de jocuri de noroc clasice au capacitatea de a produce un profit mai mare din jocurile de noroc decât operatorii online, diferența de impozitare ar fi justificată de principiul „capacității financiare de plată”, conform căruia cei care pot face față unei sarcini fiscale sporite ar trebui să plătească taxe mai mari.
(50)
Pe lângă argumentele menționate mai sus, potrivit unor părți interesate, chiar dacă s-ar constata că măsura luată de autoritățile daneze este selectivă, selectivitatea ar fi justificată de natura și structura generală a sistemului fiscal. Scopul ratei diferențiate de impozitare stabilite de autoritățile daneze a fost de a se asigura că operatorii online vor solicita licență în Danemarca și, prin urmare, își vor plăti taxele aici în viitor, garantând, în același timp, respectarea obiectivelor în materie de protecție a consumatorului, astfel cum sunt definite acestea în legislația daneză privind jocurile de noroc.
(51)
În acest sens, unele părți interesate au făcut referire la Comunicarea Comisiei din 1998 privind aplicarea normelor privind ajutorul de stat în cazul măsurilor referitoare la impozitarea directă a activităților economice (21), conform căreia scopul efectiv al unui sistem de impozitare este de a colecta venituri pentru finanțarea cheltuielilor de stat. Prin urmare, acestea consideră că obiectivul legat de optimizarea venitului din impozite în sectorul furnizării de jocuri de noroc online persoanelor cu domiciliul în Danemarca nu ar fi îndeplinit cu o rată de impozitare mai mare decât cea stabilită pentru jocurile de noroc online în temeiul legii notificate.
(52)
În contrast cu argumentele menționate mai sus, alte părți terțe - în principal operatori clasici - au înaintat observații împotriva poziției adoptate de autoritățile daneze.
(53)
În esență, aceste părți interesate au susținut că regimul fiscal danez ar trebui privit ca fiind selectiv, deoarece aplică un tratament fiscal diferit celor două grupuri de întreprinderi aflate, față de obiectivele urmărite de măsura respectivă, într-o situație de fapt și de drept comparabilă. Conform afirmațiile acestora, cazinourile clasice și online desfășoară activități aflate în concurență pe aceeași piață și se află, prin urmare, în situații comparabile.
(54)
În sprijinul acestei poziții, părțile interesate susțin că jocurile oferite de cazinourile online și clasice sunt asemănătoare. Regulile jocurilor de cazinou ar trebui să fie considerate ca fiind similare, iar interacțiunile virtuale cu crupierii sau cu alți jucători online ar trebui să fie comparabile cu interacțiunile reale din cazinourile clasice. Producătorii aparatelor de joc din cazinourile clasice ar fabrica aceleași modele atât pentru utilizare online, cât și pentru utilizarea clasică. Prin urmare, din punct de vedere tehnic, jocurile de noroc din cazinourile online și offline ar fi identice în ceea ce privește platformele tehnologice, descrierile, caracteristicile, formatele și parametrii.
(55)
În plus, părțile interesate afirmă că profilurile consumatorilor serviciilor oferite de cazinourile online și clasice sunt comparabile. Prin urmare, aspectele legate de consumatori nu ar trebui utilizate ca argument pertinent pentru a face distincție între jocurile de noroc online și cele clasice.
(56)
Unele părți interesate nu consideră că jocurile de noroc online ar trebui privite ca o activitate diferită de jocurile de noroc clasice, ci doar ca un alt canal prin care jocurile sunt puse la dispoziția jucătorilor.
(57)
Pe lângă argumentele menționate anterior, părțile interesate sunt de părere că piața actuală a jocurilor de noroc ar trebui privită ca o piață unică care suferă transformări importante, marcată de o migrare substanțială a jucătorilor de la cazinourile clasice către cele online. Există mai multe motive posibile pentru această nouă tendință, inclusiv creșterea din ce în ce mai accentuată a utilizării internetului, costurile reduse de funcționare ale cazinourilor online la toate nivelurile (spații, personal și costuri fixe), faptul că, în cadrul cazinourilor online, jucătorii au acces nelimitat permanent la jocurile de noroc, oriunde s-ar afla, grație dezvoltării constante a noilor tehnologii.
(58)
Părțile interesate anticipează că această migrare a cotei de piață de la jocurile de noroc clasice către jocurile de noroc online se va accentua în viitor, având în vedere ritmul rapid al progresului tehnologic, inițiativele comerciale și pătrunderea pe piață tipică pentru comerțul electronic, care au conferit sectorului industriei jocurilor de noroc dinamism și flexibilitate. În acest sens, acestea fac, de asemenea, trimitere la Concluziile avocatului general Bot în cauza Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), conform cărora impactul noilor mijloace de comunicare este atât de mare încât jocurile de noroc, care erau disponibile numai în anumite locații, pot fi jucate în prezent oricând și oriunde, având în vedere evoluția noilor tehnologii precum telefoanele, televiziunea interactivă și internetul.
(59)
Se face, de asemenea, trimitere la Studiul Comisiei din 2006 privind serviciile de jocuri de noroc pe piața internă (23). Conform acestuia, „viitorul jocurilor de noroc în cazinouri se va baza din ce în ce mai mult pe servere, deoarece aparatele de joc sunt înlocuite progresiv cu programe informatice de jocuri care pot fi descărcate online” (24). Această tendință ar fi marcată de crearea unor noi spații de joc hibride.
(60)
Pe baza argumentelor menționate anterior, părțile interesate concluzionează că măsura este selectivă, deoarece cazinourile clasice și online desfășoară activități care sunt într-o situație comparabilă de fapt și de drept. Selectivitatea nu poate fi justificată prin logica sistemului de impozitare. În plus, acestea consideră că impunerea unei rate de impozitare mai ridicate nu ar descuraja furnizorii online să solicite acordarea unei licențe în Danemarca.
(61)
În plus, trimiterea autorităților daneze la sistemele fiscale naționale ale altor state membre pentru a justifica necesitatea de a atrage furnizori de cazinouri online nu este pertinentă, deoarece jurisprudența constantă prevede că orice justificare trebuie să se bazeze exclusiv pe sistemul fiscal național (25). În plus, argumentul autorităților daneze, conform căruia scăderea ratei de impozitare aplicabile anumitor întreprinderi este necesară pentru a spori competitivitatea pieței, a fost respins în mod constant de către instanțe.
6. OBSERVAȚIILE DANEMARCEI PRIVIND OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR TERȚE
(62)
Reiterându-și poziția conform căreia măsura notificată nu este selectivă și nu constituie ajutor de stat, autoritățile daneze arată că toate guvernele care au intervenit sprijină poziția conform căreia este necesar ca, din perspectiva reglementării, să se facă distincție între cazinourile online și cele clasice.
(63)
Autoritățile daneze precizează, de asemenea, că metodologia utilizată pentru a defini piața relevantă în sensul articolelor 101 și 102 din TFUE este concepută pentru întreprinderile private și este bazată pe o evaluare a posibilității de substituire a produselor din punctul de vedere al cererii și ofertei și, prin urmare, nu ar trebui să fie aplicată pentru evaluarea ajutorului de stat. Aplicarea acestei metodologii ar depăși limitele normelor privind ajutorul de stat, care, în acest caz, sunt aplicate puterii suverane a unui stat membru în materie fiscală.
(64)
În viziunea autorităților daneze, ar trebui să se facă distincție între jocurile de noroc online și cele clasice. În acest sens, acestea fac referire, de asemenea, la poziția Comisiei, adoptată în procedurile în materie de concentrări economice, conform căreia aparatele de joc [mașinile de jackpot, mașinile cu jetoane și mașinile de joc cu numerar sau jocurile distractive cu premii (JDP)] constituie o piață de produse separată (26). Autoritățile daneze menționează, de asemenea, decizia adoptată de Autoritatea franceză pentru Concurență, potrivit căreia poker-ul clasic nu face parte din aceeași piață cu poker-ul online, deoarece cel dintâi necesită autocontrol, observarea celorlalți jucători, implică adesea costuri mai mari și o limitare din punct de vedere geografic (27). Se face, de asemenea, referire la o decizie în materie de concentrări economice adoptată de autoritatea britanică în domeniul concurenței (Office of Fair Trading, OFT), care face distincție între agențiile de pariuri autorizate, pe de o parte, și pariurile prin telefon sau internet, pe de altă parte (28).
(65)
În ceea ce privește diferențele dintre piețele de produse, autoritățile daneze menționează că, în conformitate cu declarațiile multor persoane, cazinourile oferă servicii suplimentare și considerabil mai costisitoare. Din punct de vedere sociologic, autoritățile daneze au reiterat că jucătorii la distanță și jucătorii de jocuri de noroc clasice reprezintă tipuri diferite de consumatori, astfel cum se arată și în Cartea verde a Comisiei privind jocurile de noroc online în piața internă din 24 martie 2011, care precizează că profilul jucătorilor online pare să fie diferit de cel al clienților cazinourilor tradiționale sau ai agențiilor de pariuri (29).
(66)
Autoritățile daneze reafirmă, de asemenea, că rata plăților este semnificativ mai mare pentru operatorii online, având în vedere costurile lor de funcționare mai scăzute. Acestea arată, în plus, că diferențele dintre cazinourile online și cele clasice se regăsesc în aspectele tehnice ale programului informatic utilizat, reglementările diferite pentru acordarea licențelor și poziția de dominație locală a cazinourilor clasice.
(67)
Autoritățile daneze contestă, de asemenea, modul în care anumite părți interesate au interpretat concluziile menționate anterior ale avocatului general Bot în cauza Liga Portuguesa. Acestea afirmă că respectivele concluzii, formulate în contextul liberei circulații a serviciilor, confirmă poziția potrivit căreia operatorii de jocuri de noroc la distanță ar trebui considerați ca având o situație de drept și de fapt diferită de cea a operatorilor de jocuri de noroc clasice.
(68)
Totuși, autoritățile daneze recunosc faptul că anumite tipuri de servicii de jocuri de noroc online ar putea constitui o altă formă de vânzare a produselor, la fel ca în cazul serviciilor de pariuri.
(69)
În ceea ce privește obiectivele din legea notificată, autoritățile daneze resping argumentul anumitor părți interesate, potrivit căruia legea notificată are scopul de a atrage furnizori străini de jocuri de noroc. În realitate, obiectivele urmărite de guvern sunt cele enumerate în Legea privind jocurile de noroc. În plus, obiectivul general al noii legi ar rămâne neschimbat, mai precis de a produce venit din jocurile de noroc, ca orice alt sistem similar de colectare de venituri pentru finanțarea bugetului de stat.
(70)
Autoritățile daneze sunt de acord cu opinia unor părți interesate potrivit căreia capacitatea de plată a contribuabilului poate fi considerată o justificare validă. În cazul de față, capacitatea financiară a operatorilor de jocuri de noroc online ar fi, într-adevăr, considerabil mai scăzută.
(71)
În sfârșit, autoritățile daneze afirmă că sistemul lor fiscal privind jocurile de noroc la distanță este conceput astfel încât să asigure cel mai bun randament posibil al colectării taxelor. Astfel, o rată de impozitare mai mică pentru jocurile de noroc online ar reflecta nevoia de crea un echilibru între cele patru obiective stabilite în legea notificată și necesitatea de a maximiza venitul provenit din taxe.
7. EVALUAREA MĂSURII
7.1. Existența ajutorului de stat în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE
(72)
În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din TFUE, orice ajutor acordat de un stat membru sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri este incompatibil cu piața internă, în măsura în care afectează schimburile comerciale dintre statele membre.
7.1.1. Resursele de stat
(73)
Articolul 107 alineatul (1) din TFUE, precizează că este vorba despre o măsură acordată de un stat membru sau prin intermediul resurselor de stat. Pierderea unui venit provenit din taxe este echivalentă cu un consum al resurselor de stat sub formă de cheltuieli fiscale.
(74)
În cazul de față, implicarea resurselor de stat nu a fost contestată din niciuna dintre părți, nici de către autoritățile daneze, nici de către reclamanți și nici de către părțile terțe.
(75)
Permițând operatorilor de jocuri de noroc online să plătească un impozit relativ scăzut, de 20 % din VBJ (30), autoritățile daneze renunță la venituri care reprezintă resurse de stat. Prin urmare, Comisia este de părere că măsura în cauză implică pierderea unor resurse de stat și este acordată, așadar, prin intermediul resurselor de stat.
7.1.2. Avantajul
(76)
Măsura trebuie, de asemenea, să confere destinatarului un avantaj financiar. Noțiunea de avantaj se referă nu numai la beneficii efective, ci și la intervenții care, sub diverse forme, diminuează taxele suportate în mod normal de bugetul unei întreprinderi (31).
(77)
În acest caz, existența unui avantaj nu a fost contestată de niciuna dintre părți, nici de către autoritățile daneze, nici de către autorii plângerii, nici de către părțile terțe.
(78)
În temeiul Legii privind taxele pentru jocurile de noroc, întreprinderile care au ca obiect de activitate jocurile de noroc online sunt supuse la plata unui impozit de 20 % din VBJ. Această rată este considerabil mai mică decât cea aplicată operatorilor de jocuri de noroc clasice. Prin urmare, furnizorii de jocuri de noroc online beneficiază de un avantaj, sub forma unei sarcini fiscale mai mici. Prin urmare, măsura analizată oferă un avantaj întreprinderilor care furnizează servicii de jocuri de noroc online.
7.1.3. Denaturarea concurenței și impactul asupra schimburilor comerciale
(79)
În conformitate cu dispozițiile de la articolul 107 alineatul (1) din TFUE, măsura trebuie să afecteze schimburile comerciale din cadrul UE și să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența. În acest caz, furnizorii de jocuri de noroc online care se stabilesc în Danemarca vor fi expuși concurenței și vor fi implicați în comerțul intracomunitar. Prin urmare, Legea privind taxele pentru jocurile de noroc, care prevede un tratament fiscal favorabil pentru întreprinderile daneze care furnizează servicii de jocuri de noroc online, afectează cu siguranță schimburile comerciale din cadrul Uniunii și denaturează sau amenință să denatureze concurența.
7.1.4. Selectivitatea
(80)
Pentru a fi considerată ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, măsura ar trebui să fie considerată selectivă în măsura în care favorizează anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri.
(81)
Interpretarea consacrată a selectivității în jurisprudență este următoarea: o măsură este selectivă dacă „este destinată, în parte, să scutească întreprinderile respective de la plata taxelor corespunzătoare aplicării normale a sistemului general de contribuții obligatorii impuse prin lege” (32). Prin urmare, măsura este selectivă dacă aceasta constituie o abatere de la aplicarea sistemului fiscal general. Conform jurisprudenței existente, trebuie să se evalueze dacă măsura respectivă favorizează anumite întreprinderi în raport cu alte întreprinderi aflate, față de obiectivele urmărite de măsura respectivă, într-o situație de fapt și de drept comparabilă (33).
(82)
Conform jurisprudenței, dacă se consideră că măsura se abate de la sistemul fiscal general, aceasta trebuie să fie analizată pentru a stabili dacă diferența decurge din natura sau structura generală a sistemului fiscal din care face parte. (34) Cu alte cuvinte, întrebarea este dacă măsura în cauză, care pare prima facie să fie selectivă, este justificată prin prisma logicii sistemului fiscal (35).
(83)
În acest caz, sistemul de referință ar trebui definit ca fiind sistemul de impozitare pentru activitățile din domeniul jocurilor de noroc din Danemarca. Legea privind taxele pentru jocurile de noroc urmărește reglementarea plății taxelor pentru toate activitățile de jocuri de noroc furnizate sau organizate în Danemarca, fie online, fie în mod clasic. Prin urmare, acesta este sistemul fiscal de referință față de care trebuie să fie evaluată măsura în cauză (mai precis, tratamentul fiscal diferențiat în favoarea jocurilor de noroc online).
(84)
Având în vedere faptul că legea notificată prevede că deținătorii unei licențe de furnizare a jocurilor de noroc în cazinouri online fac obiectul unui impozit de 20 % din VBJ, în timp ce deținătorii unei licențe de furnizare a jocurilor de noroc în cazinouri clasice trebuie să plătească o taxă de bază de 45 % din VBJ și o taxă suplimentară de până la 30 % din VBJ, trebuie să se stabilească dacă operatorii online și clasici, supuși unor sarcini fiscale diferite, ar trebui să fie considerați comparabili de fapt și de drept.
(85)
În acest sens, autoritățile daneze au susținut în mod constant că activitățile de jocuri de noroc online și clasice nu sunt comparabile de fapt și de drept în ceea ce privește platformele, costurile, marjele financiare, experiența socială, furnizorii sau produsele.
(86)
În plus, ca și alte părți interesate, acestea au subliniat diferența substanțială dintre cele două categorii de operatori, referindu-se la competiția acerbă cu care se confruntă cazinourile online, în comparație cu lipsa unei astfel de concurențe în rândul cazinourilor clasice.
(87)
În pofida existenței unei serii de diferențe obiective între operatorii de jocuri de noroc online și clasice (precum prezența fizică comparativ cu prezența virtuală), Comisia consideră că aceste diferențe nu sunt suficiente pentru a realiza o distrincție substanțială și definitivă de fapt și de drept între cele două tipuri de întreprinderi.
(88)
În această privință, Comisia menționează că jocurile oferite de operatorii de jocuri de noroc clasice și online sunt similare. Jocurile oferite atât de operatorii online, cât și de cei clasici - inclusiv ruletă, baccarat, punto banco, blackjack, poker și jocurile de pe mașinile de joc - fac parte din aceeași activitate de jocuri de noroc, indiferent că se desfășoară online sau în mod clasic. În plus, din punct de vedere tehnic, jocurile de cazinou oferite online și în incinte par să fie comparabile în materie de platforme tehnologice, formate și parametri.
(89)
În acest sens, Comisia consideră că, în ceea ce privește impozitarea activităților de jocuri de noroc, jocurile de noroc online reprezintă un alt canal de distribuție al unei categorii similare de activități de jocuri de noroc. În sprijinul acestei poziții, Comisia remarcă eforturile substanțiale ale cazinourilor online de a simula experiența din cazinourile clasice, astfel încât jucătorii online să se simtă ca și cum ar juca într-un cazinou real și nu într-un mediu virtual.
(90)
Pentru a-și susține poziția conform căreia jocurile de noroc online și clasice nu sunt de fapt și de drept activități comparabile, autoritățile daneze au făcut referire, printre altele, la o decizie a autorității britanice în domeniul concurenței, care face distincție între agențiile de pariuri autorizate, pe de o parte, și pariurile prin telefon sau internet, pe de altă parte (36). Totuși, această referire contrazice poziția autorităților daneze, potrivit căreia pariurile online și offline reprezintă servicii identice (37). În această privință, este, de asemenea, contradictoriu faptul că autoritățile daneze consideră serviciile de pariuri online și offline ca fiind activități similare și le supun, astfel, aceluiași regim fiscal, și, în același timp, privesc alte tipuri de jocuri de noroc online și offline ca fiind activități diferite și le supun unor rate de impozitare diferite.
(91)
Autoritățile daneze s-au bazat, de asemenea, pe decizia Candover-Cinven-Gala (38), care susținea că mașinile de joc (mașinile de jackpot, mașinile cu jetoane și mașinile cu numerar sau JDP) reprezintă o piață de produse independentă (39). Totuși, pe lângă faptul că această decizie nu se referea la aplicarea normelor privind ajutorul de stat și nici la problema selectivității, trebuie să se observe că, deși decizia stipulează că „mașinile de joc [mașinile de jackpot, mașinile cu jetoane și mașinile cu numerar sau jocurile de divertisment cu premii (JDP)] reprezintă o piață de produse independentă, aceasta precizează, de asemenea, că ele pot fi considerate ca fiind integrate în pachetul de jocuri de noroc în locul în care sunt amplasate, mai precis în cazinouri, cluburi de bingo, săli de jocuri, baruri, agenții de pariuri etc.” (40).
(92)
Diferențele invocate referitoare la profilurile socioeconomice ale consumatorilor, riscurile de dependență sau evoluția pieței sunt, de asemenea, insuficiente pentru a demonstra că jocurile de noroc online și clasice reprezintă două tipuri de activități diferite, care nu sunt comparabile de fapt și de drept. Unele dintre studiile la care au făcut referire atât autoritățile daneze, cât și autorii plângerii, par să conțină suficiente date pentru a conduce la concluzii contradictorii. Astfel, în ceea ce privește Studiul Comisiei privind serviciile de jocuri de noroc pe piața internă din 2006 (41), autoritățile daneze susțin că acesta pare să concluzioneze că piețele de jocuri de noroc online și clasice sunt diferite (42). În schimb, același raport este citat de unele părți interesate (43) pentru a arăta că piața jocurilor de noroc online nu trebuie considerată ca fiind o piață nouă, ci, mai degrabă, o evoluție a aceleiași piețe a jocurilor de noroc, marcată de dezvoltarea unor noi spații hibride de jocuri (44).
(93)
Există, de asemenea, afirmații contradictorii în studiul realizat de Centrul Național de Analiză Socială din Danemarca (45), citat de autoritățile daneze și de autorii plângerii. În timp ce autoritățile daneze susțin că jucătorii din cazinourile clasice sunt diferiți de cei ai cazinourile online în ceea ce privește vârsta, sexul și nivelul de studii, autorii plângerii, pe baza aceluiași studiu, ajung la concluzia contrară, susținând că studiul demonstrează că nu există distincții majore între profilurile consumatorilor care joacă în cazinourile clasice și cele ale jucătorilor online. În opinia acestora din urmă, studiul arată că jucătorii care joacă atât în cazinourile clasice, cât și în cele online sunt, în mod tipic, aceiași tineri de sex masculin cu vârste cuprinse între 18 și 24 de ani (46).
(94)
Pe baza celor menționate anterior, Comisia ajunge la concluzia conform căreia cazinourile online și clasice ar trebui să fie considerate comparabile de fapt și de drept. Având în vedere faptul că jocurile de noroc online și cele clasice presupun aceleași riscuri, măsura notificată vizează atât jocurile de noroc online, cât și jocurile de noroc clasice. Măsura în cauză aplică un tratament fiscal diferențiat, favorizând operatorii de jocuri de noroc online în detrimentul cazinourilor clasice. Prin urmare, măsura analizată ar trebui considerată prima facie ca fiind selectivă în sensul articolului 107 din TFUE, deoarece constituie o abatere de la regimul fiscal general.
(95)
Pentru a stabili dacă o măsură care pare prima facie să fie selectivă poate fi justificată prin natura și structura generală a sistemului, aceasta trebuie să fie analizată în lumina jurisprudenței existente. Caracterul selectiv al măsurii poate fi justificat prin invocarea principiilor fundamentale sau logicii sistemului fiscal.
(96)
În această privință, autoritățile daneze au susținut că, având în vedere particularitățile sectorului în cauză, tratamentul fiscal diferențiat în favoarea operatorilor de jocuri de noroc online constituie singura modalitate de a asigura eficiența regimului fiscal. Stabilirea unei rate de impozitare mai ridicate ar descuraja operatorii de jocuri de noroc online să solicite licență în Danemarca, în timp ce introducerea unei sarcini fiscale mai scăzute pentru toți operatorii vizați ar fi contrară obiectivului general de menținere a jocurilor de noroc la un nivel rezonabil.
(97)
Autoritățile daneze au afirmat, de asemenea, că ratele de impozitare diferite ale celor două categorii de operatori sunt justificate de capacitatea financiară de plată a operatorilor de jocuri de noroc online, care pare a fi mai redusă decât cea a operatorilor de cazinouri clasice.
(98)
Având în vedere argumentele expuse anterior, Comisia amintește că, în conformitate cu jurisprudența (47) și Comunicarea Comisiei privind aplicarea normelor privind ajutorul de stat în cazul măsurilor referitoare la impozitarea directă a activităților economice (48), un stat membru trebuie să stabilească dacă măsura analizată rezultă din principiile fondatoare sau directoare ale sistemului respectiv. O justificare bazată pe natura sau structura generală a sistemului fiscal în cauză constituie o excepție de la principiul conform căruia ajutorul de stat este interzis. Astfel, aceasta trebuie să facă obiectul unei interpretări stricte (49).
(99)
Prin urmare, autorităților daneze le revine obligația de a dovedi că măsura de impozitare în cauză este justificată de logica sistemului fiscal. Cu toate acestea, autoritățile daneze nu au adus dovezi suficiente și convingătoare pentru a-și susține poziția conform căreia diminuarea taxei pentru un anumit segment (operatorii online) al unei categorii mai largi (operatorii de jocuri de noroc), ca o modalitate de a se asigura că cei dintâi vor solicita licență în Danemarca, derivă din principiile și logica pe care se bazează sistemului lor fiscal. În special, obiectivul privind atragerea furnizorilor străini de servicii de jocuri de noroc online în Danemarca și aducerea lor în sfera de aplicare a normelor daneze ar trebui considerat a fi un obiectiv de politică publică, exterior logicii sistemului fiscal.
(100)
În mod similar, în ceea ce privește presupusa capacitate mai scăzută de plată a operatorilor de jocuri de noroc online, autoritățile daneze nu au demonstrat existența unei diferențe de profitabilitate între activitatea cazinourilor clasice și cea a cazinourilor online care să justifice tratamentul fiscal diferențiat. Autoritățile daneze nu au demonstrat nici că aspectul capacității financiare de plată este un principiu integrat în sistemul danez de impozitare directă a activităților economice, care ar putea fi utilizat în cazul de față pentru a justifica tratamentul fiscal diferențiat al cazinourilor online și clasice.
(101)
Conform celor prezentate anterior, Comisia nu consideră că selectivitatea legii notificate este justificată de logica sistemului fiscal.
7.1.5. Concluzie
(102)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia consideră că sunt întrunite criteriile stabilite la articolul 107 alineatul (1) din TFUE și că măsura de impunere a unei rate de impozitare mai mici sectorului jocurilor de noroc online constituie ajutor de stat pentru furnizorii de servicii de jocuri de noroc online stabiliți în Danemarca.
7.2. Compatibilitatea măsurii în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE
(103)
Articolul 107 alineatele (2) și (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene stabilește norme care arată în ce situații anumite măsuri de ajutor sunt compatibile cu piața internă și ce tipuri de ajutor pot fi considerate compatibile cu piața internă.
(104)
Comisia consideră că măsura în cauză poate fi declarată compatibilă cu piața internă în temeiul derogării prevăzute la articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, care permite acordarea de „ajutoare destinate să faciliteze dezvoltarea anumitor activități sau a anumitor regiuni economice, în cazul în care acestea nu modifică în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.”
(105)
Comisia menționează că măsura nu intră în domeniul de aplicare al orientărilor existente pentru aplicarea articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE. Astfel, aceasta trebuie evaluată direct din perspectiva acestei prevederi a tratatului. Pentru a fi compatibilă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, o măsură de ajutor trebuie să urmărească un obiectiv de interes comun în mod necesar și proporțional. Atunci când evaluează compatibilitatea unei măsuri cu piața internă, Comisia compară impactul pozitiv al acesteia în termeni de îndeplinire a unui obiectiv de interes comun cu potențialele sale efecte secundare negative, precum denaturarea schimburilor comerciale și a concurenței. Acest test se bazează pe o analiză în trei etape. Primele două etape vizează efectele pozitive ale ajutorului de stat, iar cea de-a treia etapă abordează efectele negative și raportul rezultat între efectele pozitive și cele negative (50). Testul este formulat astfel:
1.
Are măsura de ajutor un obiectiv de interes comun bine definit?
2.
Este ajutorul adecvat pentru îndeplinirea obiectivului de interes comun; mai precis, vizează ajutorul propus soluționarea unei deficiențe a pieței sau îndeplinirea unui alt obiectiv? În special:
(a)
este măsura de ajutor un instrument adecvat, mai precis există alte instrumente mai adecvate?
(b)
există un efect de stimulare, adică modifică ajutorul comportamentul potențialilor beneficiari?
(c)
este măsura de ajutor proporțională, adică poate fi aceeași schimbare de comportament obținută cu un ajutor mai mic?
3.
Denaturarea concurenței și efectele asupra comerțului sunt limitate, astfel încât bilanțul global este pozitiv?
7.2.1. Obiectiv de interes comun
(106)
Autoritățile daneze au explicat că au hotărât să reformeze legislația existentă privind serviciile de jocuri de noroc și de pariuri pentru a înlocui regimul de monopol existent cu un regim reglementat și parțial liberalizat. Liberalizarea a fost considerată necesară, între altele, pentru a respecta legislația UE după inițierea procedurii privind încălcarea dreptului UE și după emiterea unui aviz motivat la 23 martie 2007 (51), precum și pentru a răspunde amenințării reprezentate de serviciile de jocuri de noroc online ilegale, oferite de furnizorii de servicii de jocuri de noroc din alte țări.
(107)
Până în prezent, sectorul danez al jocurilor de noroc a fost, în principal, monopol de stat, deoarece o singură licență a fost emisă pentru o societate controlată de stat, „Danske Spil A/S”. În pofida cadrului de reglementare care interzice furnizorilor străini de jocuri de noroc online ca serviciile lor să vizeze consumatorii rezidenți în Danemarca, mulți furnizori de jocuri de noroc online stabiliți în alte state membre și în țări terțe și-au oferit serviciile prin mijloace din afara teritoriului Danemarcei, precum canale de televiziune prin satelit din Regatul Unit. Autoritățile daneze au explicat în notificarea lor că nu au putut să aplice în practică, interdicția împotriva altor furnizori de servicii de jocuri de noroc care își comercializează serviciile în Danemarca din cauza procedurilor judiciare daneze, care au stabilit că monopolul danez actual reprezintă o limitare a liberei circulații a serviciilor. Prin urmare, persista o situație nesatisfăcătoare, în care legalitatea monopolului existent era contestată nu numai în procedurile administrative și judiciare, ci și prin furnizarea directă a serviciilor de jocuri de noroc online de către operatori fără licență stabiliți în alte jurisdicții.
(108)
În conformitate cu expunerea de motive care însoțește Legea privind jocurile de noroc, procesul de liberalizare a fost justificat prin invocarea evoluțiilor tehnologice recente, respectiv faptul că Danemarca face parte în prezent dintr-o societate de comunicare globală, în care consumatorii au acces la o gamă largă de servicii oferite de furnizori din diferite jurisdicții. În ultimii zece ani, jocurile de noroc au devenit un produs vândut intens pe internet, în special după introducerea pokerului online. internetul a oferit cetățenilor danezi posibilitatea de a compara produsele și seria de produse ale Danske Spil cu produsele oferite de furnizori de jocuri de noroc online cu sediul în Regatul Unit, Malta, Gibraltar și alte țări. În ultimii ani, un număr din ce în ce mai mare de cetățeni danezi au început să utilizeze serviciile furnizorilor străini de jocuri de noroc. Astfel cum explică autoritățile daneze, guvernul se temea că, dacă nu ar fi fost reglementată și controlată în mod eficient, furnizarea jocurilor de noroc ar fi putut avea efecte negative asupra societății sub forma infracțiunilor și a tulburării ordinii publice și ar fi putut conduce la dependența de jocuri de noroc a persoanelor vulnerabile. În același timp, profitul Danske Spil a scăzut constant. Astfel, autoritățile daneze au fost nevoite să găsească o modalitate de a reglementa și a controla jocurile de noroc puse la dispoziția cetățenilor danezi, pentru a asigura un cadru controlat pentru jocurilor de noroc și pentru a preveni astfel consecințele negative asupra societății.
(109)
În acest sens, Comisia amintește că sectorul jocurilor de noroc nu a făcut niciodată obiectul unei armonizări în Uniunea Europeană. În conformitate cu articolul 2 din Directiva privind serviciile, jocurile de noroc sunt chiar excluse în mod explicit din sfera de aplicare a directivei (52). Totuși, în pofida lipsei legislației secundare în acest domeniu, activitățile transfrontaliere de jocuri de noroc pot intra în sfera de aplicare a libertăților fundamentale din Tratat, mai precis libertatea de stabilire (articolul 49 din TFUE) și libera prestare a serviciilor (articolul 56 din TFUE).
(110)
În principiu, articolul 56 din TFUE solicită eliminarea tuturor restricțiilor asupra liberei prestări a serviciilor, chiar dacă aceste restricții se aplică fără distincție furnizorilor naționali de servicii și furnizorilor din alte state membre, în cazul în care restricțiile sunt de natură să interzică, să împiedice sau să reducă profitabilitatea activităților furnizorilor de servicii cu sediul într-un alt stat membru, în care oferă servicii similare în mod legal (53). De asemenea, jurisprudența constantă stabilește că legislația statelor membre care interzice furnizorilor cu sediul în alte state membre să își ofere serviciile prin internet pe teritoriul acelor state membre constituie o limitare a liberei prestări a serviciilor, prevăzută la articolul 56 din TFUE (54). În plus, libera prestare a serviciilor este atât în beneficiul furnizorilor, cât și în beneficiul destinatarilor serviciilor (55).
(111)
În cazul de față, deși furnizarea serviciilor de jocuri de noroc intră în primul rând sub incidența libertății fundamentale de la articolul 56 din TFUE, legislația daneză afectează, de asemenea, libertatea de stabilire. În temeiul articolului 27 din Legea privind jocurile de noroc, Danemarca impune furnizorilor de jocuri de noroc online fie să fie stabiliți în Danemarca, fie, în cazul în care sunt stabiliți într-un alt stat membru al UE sau al SEE, să își desemneze un reprezentant autorizat. Justificările pentru impunerea restricțiilor asupra libertății de stabilire sunt aceleași ca în cazul liberei prestări a serviciilor.
(112)
Restricțiile asupra acestor libertăți fundamentale sunt acceptabile numai atunci când constituie măsuri excepționale prevăzute în mod specific la articolul 52 din TFUE sau sunt justificate, în conformitate cu jurisprudența Curții, de motive imperioase de interes general. Articolul 52 alineatul (1) din TFUE permite restricțiile justificate de motive de ordine publică („ordre public”), siguranță publică și sănătate publică.
(113)
În ceea ce privește jocurile de noroc, Curtea de Justiție a recunoscut în hotărârile sale o serie de motive imperioase de interes general, precum obiectivele de protecție a consumatorului și de prevenire atât a fraudelor cât și a incitării la cheltuieli excesive cu jocurile de noroc, precum și necesitatea generală de a menține ordinea publică. În acest context, particularitățile de ordin moral, religios sau cultural, precum și consecințele prejudiciabile din punct de vedere moral și financiar pentru individ și societate care sunt asociate cu jocurile de noroc și pariurile pot fi de natură a justifica existența unei puteri de apreciere suficiente a autorităților naționale de a stabili cerințele pe care le presupune protecția consumatorului și a ordinii sociale. Prin urmare, restricțiile trebuie, în orice caz, să fie justificate de cerințe imperative de interes general, să fie adecvate pentru îndeplinirea obiectivului pe care îl urmăresc și nu trebuie să depășească măsurile necesare pentru atingerea acestui obiectiv. Restricțiile trebuie, de asemenea, să fie aplicate în mod nediscriminatoriu (56).
(114)
Trebuie să se remarce, totuși, faptul că pierderea venitului din impozite nu este inclusă în motivele enumerate la articolul 52 din TFUE și nici în cele acceptate în jurisprudență (57) și, prin urmare, aceasta nu poate fi considerată un motiv imperios de interes public care ar putea fi invocat pentru a justifica o măsură care încalcă, în principiu, o libertate fundamentală.
(115)
În ceea ce privește, în mod specific, justificarea restricțiilor asupra furnizării de servicii de jocuri de noroc transfrontaliere, Curtea de Justiție a stabilit următoarele (58):
„57.
În acest context (…), trebuie observat că reglementarea jocurilor de noroc face parte dintre domeniile în care există divergențe considerabile de ordin moral, religios și cultural între statele membre. În lipsa unei armonizări comunitare în materie, este de competența fiecărui stat membru să aprecieze în aceste domenii, potrivit propriei scări de valori, cerințele pe care le presupune protecția intereselor în cauză.
58.
Simpla împrejurare că un stat membru a ales un sistem de protecție diferit de cel adoptat de un alt stat membru nu poate avea incidență asupra aprecierii necesității și proporționalității dispozițiilor adoptate în materie. Acestea trebuie să fie apreciate numai în raport cu obiectivele urmărite de autoritățile competente ale statului membru în cauză și cu nivelul de protecție pe care acestea intenționează să îl asigure.
59.
Statele membre sunt, prin urmare, libere să stabilească obiectivele politicii lor în domeniul pariurilor și al jocurilor de noroc și, acolo unde este necesar, să definească cu precizie nivelul de protecție urmărit. Totuși, restricțiile pe care le impun trebuie, cu toate acestea, să îndeplinească condițiile care reies din jurisprudența Curții în ceea ce privește proporționalitatea lor [Placanica și alții, punctul 48].
(…)
69.
Trebuie arătat în această privință că sectorul jocurilor de noroc oferite prin internet nu face obiectul unei armonizări comunitare. Un stat membru este, așadar, îndreptățit să considere că simplul fapt că un operator (…) propune în mod legal servicii din acest sector prin internet într-un alt stat membru în care este stabilit și în care este în principiu supus deja unor condiții legale și unor controale din partea autorităților competente ale acestui din urmă stat nu poate fi considerat drept o garanție suficientă de protecție a consumatorilor naționali împotriva riscurilor de fraudă și de criminalitate, având în vedere dificultățile pe care autoritățile statului membru de stabilire le pot întâlni, într-un astfel de context, în evaluarea calităților și a probității profesionale a operatorilor.
70.
În plus, ca urmare a lipsei contactului direct între consumator și operator, jocurile de noroc accesibile prin internet implică riscuri de natură diferită și de o importanță sporită în raport cu piețele tradiționale ale unor asemenea jocuri în ceea ce privește eventualele fraude săvârșite de operatori împotriva consumatorilor.”
(116)
Într-o hotărâre recentă, Curtea a abordat, de asemenea, în mod detaliat, riscurile jocurilor de noroc online (59):
„103.
Trebuie să se arate că, în același mod, caracteristicile proprii ofertei de jocuri de noroc pe internet se pot dovedi o sursă de riscuri de natură diferită și cu importanță crescută în materie de protecție a consumatorilor și în special a tinerilor și a persoanelor care au o propensiune deosebită către joc sau susceptibile să dezvolte o astfel de propensiune, în raport cu piețele tradiționale de astfel de jocuri. În afară de lipsa de contact direct între consumator și operator, menționată anterior, facilitatea deosebită și permanența accesului la jocurile propuse pe internet, precum și volumul și frecvența potențial ridicate ale unei astfel de oferte cu caracter internațional, într-un mediu care, în plus, se caracterizează prin izolarea jucătorului, anonimatul și absența unui control social, constituie tot atâția factori de natură să favorizeze dezvoltarea dependenței de joc și cheltuieli excesive legate de acesta, precum și, prin urmare, să determine creșterea consecințelor sociale și morale negative care au legătură cu acesta, astfel cum au fost puse în evidență printr-o jurisprudență constantă.
104.
Pe de altă parte, trebuie să se observe că, având în vedere puterea de apreciere de care dispun statele membre cu privire la determinarea nivelului de protecție a consumatorilor și a ordinii sociale în sectorul jocurilor de noroc, nu se impune, prin raportare la criteriul proporționalității, ca o măsură restrictivă edictată de autoritățile unui stat membru să corespundă unei concepții adoptate de toate statele membre în ceea ce privește modalitățile de protecție a interesului legitim în cauză (a se vedea, prin analogie, cauza C-518/06, Comisia/Italia, Rep., 2009, p. I-3491, punctele 83 și 84).
105.
Având în vedere toate cele de mai sus, trebuie să se admită că o măsură de interzicere care vizează toate ofertele de jocuri de noroc prin internet poate, în principiu, să fie considerată de natură să permită urmărirea obiectivelor legitime de prevenire a incitării la cheltuieli excesive legate de joc și de luptă împotriva dependenței de acesta, precum și de protecție a tinerilor, chiar în condițiile în care oferta de astfel de jocuri rămâne autorizată pe canale mai tradiționale.”
(117)
Lipsa armonizării în domeniul jocurilor de noroc și abordările diferite ale statelor membre cu privire la gama de jocuri acceptate și la operatorii autorizați să le pună la dispoziția jucătorilor creează imaginea unei piețe interne foarte fragmentate în ceea ce privește furnizarea serviciilor transfrontaliere de jocuri de noroc. În timp ce unele state membre restricționează sau chiar interzic unele jocuri de noroc, altele au optat pentru piețe mai deschise. Multe state membre și-au revizuit, de asemenea, de curând legislația în domeniul jocurilor de noroc sau aceasta se află în curs de revizuire, având în vedere dezvoltarea serviciilor de jocuri de noroc online.
(118)
Autoritățile daneze nu au oferit cifre exacte privind volumul jocurilor de noroc ilegale la care participă persoanele rezidente în Danemarca, însă, în schimb, au arătat că dezvoltarea sectorului nereglementat al jocurilor de noroc online reprezintă un aspect îngrijorător din punct de vedere social.
(119)
Această tendință este confirmată de Cartea verde a Comisiei Europene din martie 2011 (60). Documentul de lucru al serviciilor Comisiei, care însoțește Cartea verde, menționează un venit brut provenit din jocurile de noroc online din Danemarca de 250 milioane EUR în 2008, din care 14 % (mai precis, 34 milioane EUR) provin din jocuri de cazinou, și 22 % (mai precis, 56 milioane EUR) provin din jocul de poker (61). Prin definiție, atât jocurile online de cazinou, cât și pokerul online sunt activități interzise.
(120)
Se preconizează că aceste cifre vor crește. Cartea verde precizează că jocurile de noroc online constituie sectorul cu cea mai rapidă creștere din cadrul pieței jocurilor de noroc, reprezentând 7,5 % din veniturile anuale ale pieței globale a jocurilor de noroc în 2008 (UE-27) și se estimează că volumul său se va dubla până în 2013 (62). În al doilea rând, proporția jocurilor de noroc online în cadrul consumului național de jocuri de noroc este estimată la 21,9 % în Danemarca, fiind a doua cea mai mare cifră din UE, ceea ce determină o medie de 7,5 % (63).
(121)
Având în vedere jurisprudența menționată anterior, precum și caracteristicile generale ale pieței jocurilor de noroc din UE, Comisia este de părere că argumentele invocate de autoritățile daneze pentru a justifica adoptarea măsurii notificate sunt întemeiate. În special, Comisia cunoaște particularitățile activităților în cauză: jocurile de noroc online furnizate prin intermediul internetului au transformat acest sector, creând o piață globală în care granițele fizice sunt neclare. În acest context, astfel cum se menționează în Cartea verde din 2011 (64), Comisia remarcă, de asemenea, nevoia de a controla sectorul jocurilor de noroc online pentru a preveni efectele negative dăunătoare pe care acestea le pot avea asupra consumatorilor. Pe lângă riscul semnificativ de dezvoltare a unei dependențe de jocurile de noroc online, pus în evidență de diferite studii sociale (65), trebuie să se acorde o atenție specială minorilor și altor persoane vulnerabile, inclusiv jucătorilor cu venituri reduse, jucătorilor care s-au mai confruntat cu dependența de jocuri de noroc și tinerilor adulți care nu conștientizează riscurile asociate cu problemele legate de jocurile de noroc. Pentru a proteja aceste categorii de potențiali jucători, statele membre ar trebui să aibă capacitatea de a controla sectorul jocurilor de noroc online, printre altele prin impunerea unor limite de vârstă sau a unor condiții de licențiere prin verificarea sistemelor de procesare a plăților și prin limitarea marketingului sau a promovării jocurilor de noroc online.
(122)
Reforma întreprinsă în Danemarca, având ca rezultat adoptarea legii notificate este, prin urmare, compatibilă cu obiectivul Cărții verzi a Comisiei Europene din 24 martie 2011 privind „Jocurile de noroc online pe piața internă”, de a contribui la instituirea, în statele membre, a unui cadru juridic pentru jocurile de noroc online care să ofere o mai mare certitudine juridică tuturor părților interesate (66). Cartea verde a reprezentat un răspuns la Concluziile Consiliului din decembrie 2010, în care era încurajată organizarea de către Comisia Europeană a unor consultări la scară largă cu privire la jocurile de noroc online pe piața internă, care ar permite dezbaterea aprofundată a problemelor legate, în special, de serviciile de jocuri de noroc online (67), și la rezoluția Parlamentului European adoptată la 10 martie 2009 care solicita Comisiei să studieze, în strânsă cooperare cu guvernele naționale, efectele economice și de altă natură ale furnizării de servicii transfrontaliere de jocuri de noroc (68). Trebuie subliniat că reforma legislativă efectuată prin legea notificată este compatibilă cu obiectivele urmărite de Comisie, care au determinat inițierea procedurii privind încălcarea dreptului UE și trimiterea unui aviz motivat autorităților daneze în martie 2007 (69).
(123)
Din aceste motive, Comisia consideră că Legea privind taxele pentru jocurile de noroc, astfel cum a fost notificată de autoritățile daneze, urmărește un obiectiv bine definit de interes comun, în măsura în care va liberaliza piața și va permite operatorilor de jocuri de noroc online danezi și străini să își ofere serviciile persoanelor rezidente în Danemarca, garantând în același timp că operatorii vor îndeplini condițiile necesare pentru a obține licența din partea autorităților daneze.
7.2.2. Ajutor adecvat pentru îndeplinirea obiectivului urmărit
(124)
O măsură de ajutor este considerată necesară și proporțională dacă reprezintă un instrument adecvat pentru îndeplinirea obiectivului de interes comun identificat, are un efect stimulator asupra beneficiarilor și nu determină o denaturare care nu este necesară a concurenței.
(125)
Guvernul danez a hotărât să liberalizeze piața daneză a jocurilor de noroc online și să permită eliberarea unui număr nelimitat de licențe pentru jocurile de noroc online. Totuși, eliberarea unei astfel de licențe este supusă anumitor condiții, legate, inter alia, de încrederea pe care o prezintă conducerea societății care solicită licența. Pentru ca liberalizarea să fie realizată cu succes, guvernul danez a hotărât, de asemenea, să reducă taxele pentru operatorii online, fără să modifice ratele de impozitare aplicabile operatorilor de jocuri de noroc clasice. În acest sens, reclamanții au susținut că reducerea ratei de impozitare pentru operatorii online nu este soluția cea mai potrivită. De exemplu, blocarea plăților și a comunicării (instrumente de separare) ar putea fi folosite, de asemenea, pentru a atinge obiectivele procesului de liberalizare, fără a fi nevoie de introducerea unor rate de impozitare mai mici pentru operatorii online. Potrivit reclamanților, Danemarca ar fi putut, așadar, să opteze pentru punerea în aplicare a interdicției privind jocurile de noroc online ilegale prin recurgerea la blocarea „plăților și a comunicării” (filtrarea sistemului de nume de domenii, blocarea protocolului internet și blocarea plăților) sau limitarea numărului de licențe eliberate.
(126)
În ceea ce privește utilizarea „sistemelor de blocare”, Cartea verde a Comisiei arată că eficiența sistemelor de blocare depinde de lista predefinită și actualizată de elemente care trebuie blocate, precum și de sisteme software eficiente. Totuși, astfel cum au arătat autoritățile daneze, nu se știe dacă aceste sisteme de blocare ar putea produce rezultatele așteptate, deoarece jucătorii online ar putea evita blocarea pe internet prin schimbarea porturilor utilizate, iar interzicerea anumitor plăți ar putea bloca tranzacții comerciale perfect legale, altele decât plățile referitoare la mize și premii.
(127)
În ceea ce privește posibilitatea de a elibera un număr limitat de licențe pentru jocurile de noroc online, efectele depind de numărul de licențe care trebuie eliberate. Dacă se permite eliberarea numai a câtorva licențe, numărul mic de operatori va reduce concurența și va influența oferta, ceea ce înseamnă un cost mai mare pentru consumatori, sub forma unei rate de plată mai scăzute, decât în cazul unui număr nelimitat de licențe. Un număr redus de licențe limitează, de asemenea, varietatea și calitatea gamei puse la dispoziția consumatorilor pe piață și încurajează producătorii să fie mai puțin atenți la dorințele și nevoile consumatorului (70). Limitarea numărului de licențe ridică, de asemenea, probleme privind criteriile de stabilire a numărului de licențe în mod nearbitrar, privind instituțiile care monitorizează cererile de licențe și modalitatea de monitorizare, privind modul în care este soluționată furnizarea ilegală, mai precis care este organismul care acționează împotriva serviciilor de jocuri de noroc furnizate ilegal și ce măsuri ia acesta (71).
(128)
Având în vedere aceste aspecte, Comisia consideră că rata de impozitare mai scăzută aplicabilă jocurilor de noroc online este un instrument adecvat pentru atingerea obiectivelor de liberalizare ale noii Legi privind jocurile de noroc. Măsura de ajutor va garanta că operatorii online care doresc să furnizeze servicii de jocuri de noroc persoanelor rezidente în Danemarca vor solicita licența și vor respecta reglementările naționale aplicabile.
(129)
Comisia consideră că măsura de ajutor este capabilă să modifice comportamentul furnizorilor străini de servicii de jocuri de noroc online, deoarece rata de impozitare mai mică reprezintă un stimulent pentru ca acești operatori să solicite o licență în Danemarca și, astfel, pentru prima oară, să furnizeze servicii de jocuri de noroc online în mod legal.
(130)
Ajutorul este considerat proporțional numai dacă aceeași modificare a comportamentului nu ar fi putut fi realizată cu un ajutor mai mic și cu un grad mai scăzut de denaturare. Volumul ajutorului trebuie să fie limitat la minimum necesar pentru ca activitatea sprijinită să aibă loc. În cazul prezent, Comisia consideră că autoritățile daneze au conceput măsura astfel încât să reducă volumul potențial al ajutorului de stat implicat și să minimalizeze denaturarea concurenței provocată de măsură.
(131)
În memorandumul înaintat de Ministerul danez al Finanțelor la 6 martie 2010 reprezentantului în materie de politică al partidelor politice din Parlamentul danez privind stabilirea nivelul taxei (72), alegerea taxei mai mici, de 20 % din VBJ pentru jocurile de noroc online a fost justificată pe baza următoarelor criterii:
(a)
jocurile de noroc furnizate în temeiul licențelor daneze ar trebui să fie adaptate ofertei actuale a furnizorilor de jocuri de noroc online din străinătate, mai precis ratele de impozitare trebuie să fie modificate pentru a fi în concordanță cu ratele de plată ridicate oferite de furnizorii străini de jocuri de noroc online, determinându-i să solicite în mod concret o licență;
(b)
ar trebui să crească numărul total de jocuri oferite, ceea ce ar conduce în ansamblu la creșterea cifrei de afaceri;
(c)
jocurile de noroc oferite ar trebui să fie suficient de atractive astfel încât jucătorii să nu dorească să joace pe site-urile operatorilor străini (în mod ilegal);
(d)
instrumentele de blocare ar trebui să fie utilizate pentru a asigura, alături de prevederile de la literele (a)-(c), reducerea la minim a jocului pe site-urile operatorilor ilegali.
(132)
În acest memorandum, autoritățile daneze precizează că legislația din Regatul Unit, care ar trebui privită ca fiind foarte apropiată de legislația daneză în domeniul jocurilor de noroc, prevede o rată de impozitare de 15 % pentru jocurile de noroc online. Autoritățile daneze au considerat că rata de impozitare pentru jocurile de noroc online ar putea fi stabilită la un nivel mai înalt decât în Regatul Unit deoarece Danemarca, spre deosebire de Regatul Unit, va introduce și măsuri complementare de blocare pentru ca jucătorii să aibă mai multe dificultăți în a juca pe site-urile operatorilor străini care nu au obținut licență în Danemarca.
(133)
În mod similar, autoritățile daneze citează exemplul Franței și al Italiei, care și-au liberalizat piețele și au impus rate de impozitare mai mari decât Regatul Unit. Autoritățile daneze precizează că aceste piețe sunt considerabil mai mari decât piața daneză. Dimensiunile unei piețe pot avea un impact vizibil asupra dorinței operatorilor de a pătrunde pe acea piață, chiar dacă există o rată de impozitare mai mare, deoarece costurile asociate întotdeauna cu începerea activității pe o nouă piață sunt, de obicei comparativ mai mari pentru pătrunderea pe piețele mai mici.
(134)
Memorandumul include o simulare a potențialului efect pe care l-ar avea asupra veniturilor ratele de impozitare de 15 %, 20 % și 25 %, ținând, de asemenea, seama de schimbările posibile ale tiparelor de joc ale jucătorilor și ale acțiunilor operatorilor. În urma exercițiului de simulare, se concluzionează că o rată de impozitare de 20 % va rămâne totuși suficient de atractivă pentru ca furnizorii de jocuri de noroc să solicite licență în Danemarca și pentru ca jucătorii să aibă la dispoziție servicii atractive. Prin stabilirea unei rate de impozitare mai mari (mai precis, 25 %), este posibil ca presiunea asupra ratelor de plată să crească, iar efectul pozitiv asupra veniturilor al unei rate de impozitare de 25 % se poate dovedi mai mic decât în cazul unei rate de impozitare de 20 %.
(135)
Organul legislativ danez a concluzionat, prin urmare, că stabilirea unei rate de impozitare mai mari pentru jocurile de noroc online ar conduce, cel mai probabil, la produse în materie de jocuri de noroc care nu ar fi suficient de atractive pentru jucători, ceea ce ar determina scăderea cifrei de afaceri, compensând perspectiva imediată a unor venituri mai mari provenite din impozite.
(136)
Concluziile la care a ajuns organul legislativ danez cu privire la nivelul adecvat de impozitare pentru jocurile de noroc online sunt confirmate, de asemenea, într-un raport al unei companii de consultanță în domeniul industrial, care a constatat că o rată de impozitare de 20 % nu înseamnă că statul renunță la veniturile pe care le-ar fi primit (73). Potrivit raportului menționat anterior, aceasta este rata cea mai mare, care este în același timp fezabilă din punct de vedere economic - o rată mai mare ar reprezenta „o rată fără profit”, adică o rată de impozitare prea mare pentru ca operatorii să fie atrași pe piață de perspectiva unor activități economice valide. Peste această rată, veniturile din impozite ar începe să scadă.
(137)
Având în vedere explicațiile anterioare, Comisia consideră că rata de impozitare de 20 % din VBJ aplicabilă operatorilor online nu este mai mică decât valoarea necesară pentru a asigura îndeplinirea obiectivelor Legii privind jocurile de noroc. Prin urmare, măsura de ajutor îndeplinește cerința de proporționalitate prevăzută în jurisprudența Curții de Justiție.
7.2.3. Impactul asupra concurenței și schimburilor comerciale între statele membre
(138)
În ceea ce privește impactul măsurii de ajutor asupra concurenței și a schimburilor comerciale, trebuie să se facă distincție între posibilele denaturări ale schimburilor comerciale dintre statele membre și denaturările concurenței în Danemarca, în special pentru operatorii de jocuri de noroc clasice existenți.
(139)
În ceea ce privește schimburile comerciale între statele membre, nu se așteaptă niciun impact negativ. Legea privind jocurile de noroc permite persoanelor rezidente în Danemarca să joace în mod legal pe site-urile operatorilor de jocuri de noroc online care dețin o licență. Aceste site-uri nu sunt limitate numai la utilizatorii rezidenți în Danemarca, ci pot fi accesate de cetățenii din toate statele membre UE sub rezerva restricțiilor impuse de legislațiile naționale. Prin stabilirea unei rate de impozitare de 20 % din VBJ pentru operatorii de jocuri de noroc online, măsura daneză de ajutor respectă, în linii mari, ratele de impozitare similare aplicare de către alte state membre care și-au reformat deja legislația în domeniul jocurilor de noroc online. De exemplu, atât Belgia, cât și Regatul Unit, aplică o rată de impozitare de 15 % din VBJ pentru jocurile de noroc online, în timp ce alte state membre aplică chiar și rate mai mici (de exemplu, Estonia - 5 % din VBJ, Letonia - 10 % din VBJ, Finlanda - 8,25 % din VBJ). Numai Slovacia a stabilit o rată de impozitare mai ridicată, de 27 % din VBJ.
(140)
În ceea ce privește denaturarea concurenței în Danemarca, măsura ar putea aduce beneficii unui număr considerabil de operatori de jocuri de noroc online danezi și străini cărora, până în prezent, nu li se permitea să își ofere serviciile rezidenților danezi. Danemarca a înaintat o listă de furnizori de jocuri de noroc online care și-au făcut deja cunoscută intenția de a solicita o licență. Dat fiind că, până în prezent numai compania controlată de stat a fost autorizată să ofere servicii de jocuri de noroc online, liberalizarea va conduce la creșterea concurenței globale pe piață.
(141)
Deși măsura constituie ajutor de stat, iar punerea acesteia în aplicare poate avea consecințe asupra operatorilor de jocuri de noroc clasice existenți, care sunt supuși unei rate de impozitare de până la 75 % din VBJ, Comisia consideră că bilanțul general al punerii în aplicare a măsurii este pozitiv.
(142)
Astfel cum s-a arătat anterior, stabilirea ratei de impozitare pentru jocurile de noroc online la același nivel sau la un nivel similar cu rata de impozitare pentru operatorii de jocuri de noroc clasice ar fi creat o situație în care industria și jucătorii nu ar fi reacționat la posibilitatea de a furniza servicii de jocuri de noroc online în mod legal pe piața daneză, neîndeplinind astfel obiectivele de interes comun identificate, urmărite de Legea privind jocurile de noroc.
(143)
În consecință, Comisia concluzionează că măsura este compatibilă cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.
8. CONCLUZIE
(144)
Comisia consideră că legea notificată oferă un avantaj fiscal operatorilor de jocuri de noroc online, acordat prin intermediul resurselor de stat. Măsura este considerată prima facie ca fiind selectivă, deoarece face distincție între operatorii de jocurile de noroc online și operatorii de cazinouri clasice care, din perspectiva obiectivului urmărit de măsură, se află într-o situație comparabilă de fapt și de drept. Autoritățile daneze nu au demonstrat că selectivitatea prima facie a actului normativ notificat este justificată de logica sistemului fiscal. Prin urmare, legea notificată este considerată ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(145)
Cu toate acestea, Comisia consideră că ajutorul întrunește condițiile necesare pentru a fi considerat compatibil cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Măsura C 35/10 pe care Danemarca intenționează să o pună în aplicare sub forma taxelor pentru jocurile de noroc online în cadrul Legii daneze privind taxele pentru jocurile de noroc este compatibilă cu piața internă în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Prin urmare, se autorizează punerea în aplicare a măsurii.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Regatului Danemarcei.
Adoptată la Bruxelles, 20 septembrie 2011.