ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření SA.14588 (C 20/09), které provedla Belgie ve prospěch společnosti De Post - La Poste (nyní „bpost“)
(oznámeno pod číslem C(2012) 178)
(Pouze francouzské a nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/321/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy (1),
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s těmito články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
1.1 ROZHODNUTÍ KOMISE Z ROKU 2003 ZRUŠENÉ SOUDEM PRVNÍHO STUPNĚ
(1)
Dne 3. prosince 2002 oznámily (3) belgické orgány Komisi navýšení kapitálu ve prospěch belgického poskytovatele poštovních služeb De Post - La Poste (dále jen „DPLP“, nyní „bpost (4)“). Po předběžném přezkumném řízení Komise dne 23. července 2003 (5) rozhodla, že proti oznámenému opatření nevznese námitky. Komise ve svém rozhodnutí prokázala, že tento vklad kapitálu, stejně jako ostatní opatření ve prospěch DPLP zjištěná během předběžného přezkumného řízení, nevedl k nadměrnému vyrovnání čistých nákladů, které měl podnik při plnění úkolů veřejné služby v období 1992-2002.
(2)
Dne 27. listopadu 2003 bylo rozhodnutí Komise zpochybněno u Soudu prvního stupně společností Deutsche Post AG a její belgickou dceřinou společností DHL International (6). Dne 10. února 2009 Soud prvního stupně rozhodnutí Komise zrušil se závěrem, že Komise dospěla k rozhodnutí o nevznesení námitek přesto, že existovaly závažné problémy, které měly Komisi vést k zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(3)
V dubnu roku 2009 podala Belgie u Evropského soudního dvora odvolání (7) (C-148/2009) proti rozsudku Soudu prvního stupně, kterým se zrušuje rozhodnutí Komise ze dne 23. července 2003 o nevznesení námitek.
(4)
Dne 22. září 2011 Soudní dvůr odvolání Belgie zamítl a uvedl, že Soud prvního stupně rozhodnutí Komise z roku 2003 zrušil oprávněně.
1.2 STÍŽNOST TÝKAJÍCÍ SE PODPORY NA DISTRIBUCI TISKU
(5)
V roce 2005 několik soukromých belgických distributorů tisku podalo jak podle antimonopolních předpisů, tak pravidel o státních podporách stížnost (8) proti dohodě o distribuci tisku, kterou uzavřely belgické orgány a společnost DPLP. Tato dohoda pověřuje DPLP úkolem veřejné služby v oblasti distribuce tisku po celé Belgii a stanoví jak sazebník za tuto službu, tak vyrovnání, na které má DPLP nárok z důvodů dodatečných nákladů vyvolaných plněním tohoto úkolu. Stížnost se týká hlavně sazeb za služby navrhovaných DPLP, o nichž stěžovatelé tvrdí, že jsou tak nízké, že ve skutečnosti vylučují jakoukoliv snahu o hospodářskou soutěž.
(6)
Pokud se jedná o pravidla státní podpory, útvary Komise stížnost zamítly, protože předběžné přezkumné řízení umožnilo zjistit, že neexistuje žádné nadměrné vyrovnání za dodatečné čisté náklady vyvolané plněním této veřejné služby. V květnu 2009 stěžovatelé ovšem vyjádřili s tímto předběžným stanoviskem nesouhlas, předložili dodatečné informace a požádali Komisi, aby provedla hlubší šetření.
1.3 ČTVRTÁ „SMLOUVA O SPRÁVĚ“ („CONTRAT DE GESTION“) NA OBDOBÍ 2005-2010
(7)
Přezkum stížnosti ohledně vyrovnání poskytnutého za distribuci tisku umožnil Komisi zjistit, že Belgie v roce 2005 uzavřela s DPLP neoznámenou „smlouvu o správě“, která stanovila vyplacení vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu (SOHZ). Komise tudíž z moci úřední případ otevřela (9) a v dubnu 2007 zaslala Belgii žádost o poskytnutí informací.
(8)
V prosinci roku 2007 belgické orgány odpověděly, že se domnívají, že vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu nepředstavuje státní podporu, protože je splněna každá ze čtyř podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (10). Později poskytly informace o čtvrtě smlouvě o správě, a to zejména o systému analytického účetnictví používaném k výpočtu vyrovnání vypláceného státem.
(9)
Následně byla opatření, jichž se týkalo řízení z moci úřední, stejně jako stížnosti zahrnuta do formálního vyšetřovacího řízení C20/09 zahájeného dne 23. července 2009.
1.4 ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(10)
Vzhledem ke zrušení rozhodnutí Komise ze dne 23. července 2003 Soudem prvního stupně a po přezkumu informací poskytnutých belgickými orgány o předmětných opatřeních se Komise dne 13. července 2009 rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (11).
(11)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie. Komise vyzvala zúčastněné strany, aby jí oznámily své připomínky.
1.5 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(12)
Belgické orgány oznámily své připomínky dne 13. srpna 2009 a doplnily je dalšími dne 10. září 2009, 12. října 2009, 23. dubna 2010, 26. dubna 2010, 19. října 2010, 19. listopadu 2010, 21. prosince 2010, 18. ledna 2011, 17. února 2011, 2. března 2011, 29. března 2011, 11. dubna 2011, 10. května 2011, 27. května 2011, 14. června 2011, 10. srpna 2011, 26. srpna 2011, 7. října 2011, 14. prosince 2011, 19. prosince 2011, 20. prosince 2011 a 26. prosince 2011. Uvedly, že dne 22. dubna 2009 podaly odvolání proti rozsudku Soudu prvního stupně ze dne 10. února 2009, a podaly upřesnění ohledně vyrovnání za veřejné služby a dalších opatření ad hoc ve prospěch DPLP.
1.6 PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(13)
Společnosti Deutsche Post AG a DHL International N.V./S.A. předložily připomínky dne 28. srpna 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (dále jen „VFP“ - „Vlámská federace distributorů tisku“) a Prodipresse („Union des professionnels de la diffusion de la presse“ - „Profesní unie distribuce tisku“) předložily své připomínky dne 28. srpna 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (dále jen „BD“ - konkurent DPLP na trhu distribuce tisku) předložila své připomínky dne 28. srpna 2009.
(16)
Belgické sdružení vydavatelů deníků A.S.B.L. předložilo své připomínky dne 28. srpna 2009.
2. PODROBNÝ POPIS PODPORY
2.1 PRÁVNÍ STATUS A ČINNOSTI DPLP
(17)
Belgická pošta byla státní agenturou („agenturou pošt“) až do roku 1992, kdy byla legálně ustavena jako samostatná právnická osoba („entreprise publique autonome“ - „autonomní veřejnoprávní podnik“). V roce 2000 se její právní status změnil na „veřejnoprávní akciovou společnost“ („société anonyme de droit public“).
(18)
V roce 2010 dosáhla společnost DPLP provozního příjmu ve výši 2 318 milionů EUR a provozního zisku ve výši 319 milionů EUR. Na konci roku 2010 zaměstnávala 33 616 osob. V roce 2002 zaměstnávala pro srovnání 42 000 osob. Mzdové náklady představují 65 % celkových provozních nákladů.
(19)
Menšinovou účast ve výši 50 % bez jedné akcie drží soukromý investor CVC Capital Partners. Většinovým akcionářem je belgický stát.
2.2 SHRNUTÍ PŘEDMĚTNÝCH VEŘEJNÝCH OPATŘENÍ
2.2.1 Úkoly veřejné služby během období 1992-2010
(20)
Během celého období, jež je předmětem šetření, tj. od roku 1992 do roku 2010, byla společnost DPLP pověřena plněním úkolů veřejné služby na základě poštovního zákona (12) a čtyř po sobě následujících smluv o správě.
2.2.1.1 Povinnosti veřejné služby stanovené ve smlouvách o správě
(21)
Smlouvy o správě stanoví pravidla a způsoby plnění úkolů vykonávaných DPLP v rámci provádění jejích činností veřejného zájmu a určují finanční zásah belgického státu.
(22)
Od svého ustavení v roce 1992 podepsala DPLP s belgickým státem čtyři smlouvy o správě, které zahrnují tato období (13):
1.
první smlouva: od 14. září 1992 do 31. prosince 1996;
2.
druhá smlouva: od 1. ledna 1997 do 23. září 2002;
3.
třetí smlouva: od 24. září 2002 do 23. září 2005;
4.
čtvrtá smlouva: od 24. září 2005 do 23. září 2010; u této smlouvy došlo k jejímu prodloužení do doby, než bude uzavřena nová smlouva.
(23)
Smlouvy o správě obsahují seznam úkolů veřejné služby. Úkoly veřejné služby stanovené belgickým státem v současné smlouvě o správě jsou tyto (14):
Poštovní služby
i)
Všeobecná poštovní služba
ii)
Distribuce novin
iii)
Distribuce časopisů
iv)
Distribuce volebních tiskovin
v)
Zvláštní sazby pro nevýdělečná sdružení
vi)
Zásilky dopisů podléhajících režimu osvobození od poštovních poplatků (královská korespondence a další zvláštní korespondence)
vii)
Mezinárodní poštovní služby
viii)
Mezinárodní balíková přeprava
Finanční služby
ix)
Příjem hotovostních vkladů na běžný poštovní účet
x)
Vystavování poštovních poukázek
xi)
Vyplácení v bydlišti starobních, pozůstalostních a invalidních důchodů
xii)
Vyplácení odměny za volební účast
xiii)
Vedení účetnictví u blokových pokut v oblasti silniční dopravy a jejich hrazení
xiv)
Služby v oblasti rybářských povolení
Prodej poštovních známek
xv)
Prodej poštovních známek
Další veřejné služby
xvi)
Sociální úloha poštovního doručovatele
xvii)
Přiměřené informování veřejnosti
xviii)
Tisk a dodávání elektronické pošty
xix)
Certifikační služby u zpráv
xx)
Služby vykonávané pro účetní státní pokladny
xxi)
Prodej kolků a pokutových kolků
xxii)
Spolupráce při distribuci sad volebních lístků
2.2.2 Veřejná opatření, jež jsou předmětem šetření
(24)
Od roku 1992 do roku 2010 využívala DPLP veřejné pomoci v podobě různých opatření:
1.
hrazení důchodů: následkem reformy důchodového systému, k níž došlo v roce 1997, stát zbavil DPLP závazků nahromaděných v oblasti důchodů ve výši 3,8 miliardy EUR;
2.
každoroční vyrovnání nákladů spojených s prováděním povinností veřejné služby (15) v celkové částce 5,2 miliardy EUR za období 1992-2010;
3.
vklady kapitálu: dva v roce 1997 (62 milionů EUR), jeden v roce 2003 (297,5 milionu EUR) a jeden v roce 2006 (40 milionů EUR);
4.
daňová osvobození: osvobození od daně z příjmů právnických osob, pozemkové daně a dalších nepřímých a místních daní;
5.
převod budov: v roce 1992 bylo na DPLP převedeno 63 budov v celkové hodnotě 112,2 milionu EUR;
6.
záruka poskytnutá státem v roce 2004 u půjčky ve výši 100 milionů EUR oproti uhrazení záruční prémie ve výši 0,25 %.
2.2.2.1 Hrazení důchodů
(25)
V roce 1992 byla agentura pošt změněna zákonem na autonomní veřejnoprávní podnik (EPA - „entreprise publique autonome“) s názvem „De Post - La Poste“. Jako právní nástupce agentury pošt převzala DPLP její aktiva a zaměstnance. Pokud jde o podnikový model, představovala tato změna důležitý zlom:
1.
na rozdíl od agentury pošt, jež byla spravována v rámci pravomocí a pod vedením příslušného ministra, byla DPLP řízena svou správní radou a správním výborem, přičemž vláda si ponechala pouze pravomoc dohledu za účelem dodržování právních předpisů a smlouvy o správě (16);
2.
DPLP byla v zásadě odpovědná za vlastní finanční rovnováhu, zatímco každoroční rozpočet agentury pošt byl dosud vypracováván příslušným ministrem, který ho předkládal ke schválení parlamentu v příloze rozpočtu vlastního ministerstva.
(26)
V roce 1992 tak DPLP převzala 43 747 státních zaměstnanců spolu s jejich právní ochranou v oblasti zajištění zaměstnání, důchodu a odměny (článek 33 zákona ze dne 21. března 1991).
(27)
V roce 2008 zaměstnávala DPLP stále přibližně 23 500 statutárních zaměstnanců (jejichž status byl podobný jako status státních zaměstnanců), kteří představovali téměř dvě třetiny celkového počtu jejích zaměstnanců, jak je uvedeno níže.
Tabulka 1
Režimy zaměstnání u DPLP
(28)
Mezi rokem 1972 a 1996 byly důchody vypláceny na základě průběžně financovaného důchodového systému. Podle tohoto systému DPLP vracela státu celkovou částku důchodů, které stát vyplatil bývalým státním zaměstnancům v důchodu (17) na základě důchodových nároků, které nashromáždili od roku 1972, během nějž se belgická pošta stala v rámci státu oddělenou účetní jednotkou (agenturou pošt).
(29)
Až do reformy důchodového systému v roce 1997 nebyla v systému financování důchodů provedena žádná změna. Tato reforma spočívala ve sladění důchodového systému prvního pilíře, který platil pro statutární zaměstnance DPLP, se systémem soukromého sektoru: od roku 1997 byla DPLP povinna hradit ONSS (Office national de sécurité sociale - Národní úřad sociálního zabezpečení) dávku na důchodové zabezpečení ve výši 8,86 % mzdy.
(30)
Stát souběžně souhlasil s převzetím závazků nahromaděných DPLP v oblasti důchodů, které dosáhly částky 3,8 miliardy EUR.
2.2.2.2 Roční vyrovnání nákladů spojených s prováděním závazků veřejné služby
(31)
Každá smlouva stanovila, že stát zaplatí roční vyrovnání za provádění úkolů veřejné služby vymezených v dané smlouvě.
(32)
V prvních třech smlouvách bylo vyrovnání stanoveno na základě skutečného rozdílu mezi výdaji a příjmy u úkolů veřejné služby. Čtvrtá smlouva o správě stanoví vyplacení paušálního vyrovnání, jež se vypočítává na základě očekávaného rozdílu mezi náklady DPLP a příjmy vytvářenými uživateli veřejných služeb, přičemž vyrovnání podléhá stropu stanovenému ve smlouvách o správě (18).
(33)
Veřejné služby, za které je DPLP podle současné smlouvy (19) oprávněna dostávat od státu vyrovnání, jsou tyto:
Poštovní služby
ii)
Distribuce novin
iii)
Distribuce časopisů
iv)
Distribuce volebních tiskovin
v)
Zvláštní sazby pro nevýdělečná sdružení
vi)
Zásilky dopisů podléhajících režimu osvobození od poštovních poplatků (královská korespondence a další zvláštní korespondence)
Finanční služby
ix)
Příjem hotovostních vkladů na běžný poštovní účet
x)
Vystavování poštovních poukázek
xi)
Vyplácení v bydlišti starobních, pozůstalostních a invalidních důchodů
xiii)
Vedení účetnictví u blokových pokut v oblasti silniční dopravy a jejich hrazení
xiv)
Služby v oblasti rybářských povolení
Prodej poštovních známek
xv)
Prodej poštovních známek
Další veřejné služby
xvi)
Sociální úloha poštovního doručovatele
xx)
Služby vykonávané pro účetní státní pokladny
xxi)
Prodej kolků a pokutových kolků
(34)
Je nutno poznamenat, že podle posledních tří smluv o správě se za všeobecnou poštovní službu nemůže vyplácet žádné vyrovnání (20). Ačkoli distribuce tisku může v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (21) obvykle spadat do rámce všeobecné služby, belgické orgány vymezily zvláštní úkoly (distribuce novin a časopisů), za něž se vyplácí podle smluv o správě vyrovnání, podle kritérií, která je odlišují od všeobecné poštovní služby. Těmito kritérii jsou 1) cíle úkolu, které přesahují cíle všeobecné služby, 2) zvláštní podmínky stanovené v uvedených smlouvách a 3) zvláštní ustanovení v oblasti stanovení sazeb, jež se liší od stanovení sazeb u všeobecné služby.
(35)
Cíle úkolu: belgické orgány považují za mimořádně důležité, aby se zajistilo široké šíření tištěných médií po celém belgickém území za účelem zvýšení informovanosti a názorové rozmanitosti a povzbuzení účasti veřejnosti na politické diskuzi.
(36)
Smlouva stanoví zvláštní provozní podmínky: zvláštní služba distribuce tisku, kterou musí DPLP vykonávat a za níž dostává vyrovnání, přesahuje obvyklou distribuci tisku zahrnutou do všeobecné služby. Podléhá řadě přísných podmínek v oblasti kvality a výsledků, které se týkají doby distribuce (např. dodání před půl osmou), četnosti, distribučních variant pro vydavatele, flexibility poskytnuté vydavatelům, pokud jde o objem, a také nepřerušenosti poskytování služby (včetně přesné definice případů vyšší moci).
(37)
Zvláštní sazby: sazby úkolu distribuce tisku, které mají za následek vyrovnání, jsou určovány v rámci tripartitních jednání (belgický stát/DPLP/odvětví tisku) a na rozdíl od sazeb všeobecné veřejné služby nemusí být schváleny regulačním orgánem. Zatímco sazby všeobecné veřejné služby vycházejí z nákladů, sazby zvláštního úkolu distribuce tisku, které mají za následek vyrovnání, jsou značně nižší, aby bylo možno dosáhnout sledovaných cílů.
(38)
Veřejné služby uvedené 33. bodě odůvodnění mohou být předmětem vyrovnání za veřejnou službu. Částky skutečně vyplacené jako vyrovnání za veřejnou službu za každý hospodářský rok jsou tyto:
První smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Druhá smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Třetí smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Čtvrtá smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3 Vklady kapitálu
(39)
Kapitálové vklady v roce 1997: DPLP byla příjemcem dvou neoznámených kapitálových vkladů v celkové částce 62 milionů EUR. Belgické orgány ale následně uvedly, že tyto finanční prostředky ve skutečnosti představují odložená vyrovnání za veřejnou službu, která nebyla DPLP vyplacena včas.
(40)
Kapitálové vklady v roce 2003: belgické orgány přistoupily ke kapitálovému vkladu ve prospěch DPLP v celkové výši 297,5 milionu EUR. Podle nich tento vklad proběhl za podmínek přijatelných pro soukromého investora vykonávajícího svou činnost za běžných podmínek tržního hospodářství, a tak v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství nepředstavuje údajně státní podporu.
(41)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány přistoupily k novému kapitálovému vkladu v celkové výši 40 milionů EUR. Podle nich byl tento vklad v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, protože proběhl za stejných podmínek, jaké platí pro soukromé investory (pari passu).
2.2.2.4 Daňová osvobození
(42)
Až do 31. prosince 2005 byla DPLP osvobozena od daně z příjmů právnických osob.
(43)
Během šetřeného období byla osvobozena od pozemkové daně u budov, jež využívala v rámci provádění veřejných služeb, což představovalo zvýhodnění ve výši od […] (23) do […] EUR za rok. Pokud by tuto daň platila, byly by náklady u produktů (veřejná služba a komerční produkty), u nichž se tyto budovy používaly, příslušně vyšší.
(44)
DPLP je rovněž osvobozena od dalších nepřímých a místních daní. Belgické orgány nejsou schopny odhadnout přesnou výši tohoto zvýhodnění, ale uvádějí, že toto opatření spadá do oblasti působnosti pravidel de minimis.
(45)
Daňová osvobození pocházejí z doby před vstupem v platnost Smlouvy o ES v roce 1958 a byla zachována bez podstatnějších změn. Zatímco osvobození od daně z příjmů právnických osob bylo zrušeno ke dni 31. prosince 2005, poslední dvě opatření jsou stále v platnosti.
2.2.2.5 Převod budov
(46)
V roce 1992 převedl belgický stát na DPLP bez protiplnění 63 budov (24). Tato společnost jich již využívala, i když právně patřily státu. Celková hodnota tohoto majetku byla odhadnuta na 112,2 milionu EUR (25). Tyto budovy byly odlišné od původních aktiv, ke kterým byly přidány a která byla oddělena od státního majetku, když se belgická pošta stala v roce 1971 oddělenou státní agenturou („agenturou pošt“). Agentura pošt již právně vlastnila aktiva, která byla zanesena do její rozvahy. Tyto dodatečné budovy převedené v roce 1992 měly naopak vyrovnat náklady představované důchody, které nadále příslušely DPLP v okamžiku, kdy společnost přešla ze statusu agentury na status autonomního veřejnoprávního podniku.
(47)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod těchto budov spadá výlučně do rámce vnitřní reorganizace státního majetku a že nepředstavuje zvýhodnění. Podle nich belgická pošta využívala těchto budov již předtím, než byla v roce 1992 přeměněna na DPLP (a využívala jich tak již agentura pošt).
2.2.2.6 Státní záruka
(48)
DPLP bylo umožněno požádat o veřejnou záruku u svých půjček oproti uhrazení záruční prémie ve výši 0,25 %.
(49)
Během šetřeného období bylo této záruky využito pouze jednou, a to u půjčky ve výši 100 milionů EUR získané od Evropské investiční banky (EIB). Dohoda podepsaná mezi DPLP a EIB dne 22. prosince 2004 umožňovala DPLP využívat úvěrovou facilitu EIB až do 10. června 2008. DPLP využila této možnosti a dne 8. listopadu 2007 požádala o částku 100 milionů EUR, kterou dne 5. prosince 2007 skutečně obdržela. DPLP se zavázala splatit půjčku v 11 stejných ročních splátkách ve výši přibližně 9,09 milionu EUR. První splátka má být uhrazena dne 5. prosince 2012 a poslední dne 5. prosince 2022. Úroky se platí čtvrtletně (5. prosince, 5. března, 5. června a 5. září). Úroková míra je stanovena na základě tříměsíční sazby EURIBOR snížené o 37 bazických bodů.
3. POPIS DŮVODŮ, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ V ROCE 2009
(50)
Na základě rozsudku ve věci Altmark (26) se Komise domnívala, že vyrovnání za veřejnou službu vyplacená od roku 1992 stejně jako výše uvedená daňová osvobození, vklady kapitálu, státní záruka a převod budov mohou představovat podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(51)
Státní podpory spočívající ve vyrovnání nákladů spojených se závazky všeobecné služby lze prohlásit za slučitelné podle čl. 106 odst. 2 SFEU, pokud jsou nezbytné pro provedení těchto služeb a neovlivňují obchod v míře, která by byla v rozporu se zájmem Evropské unie.
(52)
V rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2009 si Komise položila otázku ohledně nezbytnosti a proporcionality opatření podpory poskytnutých DPLP za účelem plnění jejích úkolů veřejné služby.
(53)
Pokud jde o výpočet nadměrného vyrovnání podle čl. 106 odst. 2 SFEU, Komise na základě ověření nepřítomnosti nadměrného vyrovnání za úkoly veřejné služby usoudila, že byly zohledněny všechny příjmy a náklady spojené se závazky veřejné služby. Pro účely tohoto výpočtu je nutno ověřit spolehlivost účetní metody použité pro určení nákladů, které lze přičíst službám obecného hospodářského zájmu, a zohlednit také všechny čisté náklady veřejné služby a dodatečné podpory poskytnuté v jakékoliv formě.
(54)
Pokud jde o financování důchodů státních zaměstnanců státem, Komise si položila otázku, do jaké míry skutečnost, že DPLP byla zbavena svých závazků v oblasti důchodů, postavilo tuto společnost do situace srovnatelné se situací jejích konkurentů, co se týče odvodů na sociální zabezpečení.
(55)
V souladu s přístupem použitým Komisí v jejím rozhodnutí o veřejném financování nákladů na důchody státních úředníků pracujících u francouzské společnosti La Poste (27) bylo nutno přezkoumat, zda se z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU jednalo o slučitelné opatření, a za tímto účelem zjistit, do jaké míry byly náklady na sociální zabezpečení hrazené DPLP poté, co byla zbavena těchto závazků, srovnatelné s náklady, které měli její konkurenti.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTÍ VFP A PRODIPRESSE
(56)
Dne 28. srpna 2009 sdělily společnosti VFP a Prodipresse své připomínky k systému distribuce tisku prováděnému společností DPLP.
(57)
V souladu se stížností, kterou podaly dříve, VFP a Prodipresse zdůraznily narušení hospodářské soutěže, které vyplývá z nízkých sazeb uplatňovaných DPLP u distribuce tisku, což znemožňuje jakoukoliv hospodářskou soutěž ze strany ostatních subjektů na trhu.
(58)
Uvedly, že ceny používané DPLP se určují během tripartitního jednání mezi DPLP, vydavateli a státem. Ztráty, které DPLP vznikají v důsledku těchto cen, jež jsou pod úrovní cen tržních, jsou podle nich vyrovnávány státem v rámci vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu. DPLP je sice přímým příjemcem této podpory, ale nepřímý prospěch z ní mají také vydavatelé novin.
(59)
VFP a Prodipresse se domnívají, že DPLP by mohla dostávat za systém distribuce tisku nadměrné vyrovnání, které údajně využívá na financování svých jiných činností.
4.2 PŘIPOMÍNKY BELGICKÉHO SDRUŽENÍ VYDAVATELŮ NOVIN (ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX)
(60)
Dne 28. srpna 2009 sdělilo své připomínky Belgické sdružení vydavatelů novin. Při této příležitosti zdůraznilo význam z hlediska demokracie a rovnosti účinného systému distribuce novin na celém belgickém území za přiměřené a jednotné ceny, jenž umožňuje předplatitelům dostávat noviny časně ráno.
4.3 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTÍ DEUTSCHE POST AG A DHL INTERNATIONAL
(61)
Dne 28. srpna 2009 sdělily své připomínky společnosti Deutsche Post AG a DHL International. Trvaly na nutnosti přezkoumat převzetí závazků příslušejících DPLP v oblasti důchodů a ověřit zejména slučitelnost tohoto opatření s předchozí praxí, na nutnosti zkontrolovat slučitelnost vkladů kapitálu s trhem, ověřit slučitelnost rozdělení nákladů s rozsudkem ve věci Chronopost a přezkoumat převod budov.
4.4 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Dne 28. srpna 2009 sdělila své připomínky společnost Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (dále jen „BD“), která je součástí skupiny TNT. Na trhu distribuce novin a časopisů je BD konkurentem společnosti DPLP, a to zejména její dceřiné společnosti Deltamedia, která je pověřena distribucí tisku. V souladu se stížností podanou dříve BD zdůraznila, že DPLP uplatňuje u distribuce novin ceny nižší, než jsou její náklady. Ztráty, které DPLP vznikají, jsou podle ní financovány veřejnými dotacemi. Nevysoké ceny údajně ztěžují jakoukoliv hospodářskou soutěž vůči DPLP.
(63)
Podle BD společnost DPLP údajně porušila směrnici Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (28) a také článek 7 směrnice 97/67/ES. BD si rovněž kladla otázky ohledně existence podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU a ohledně slučitelnosti vyrovnání nákladů spojených se službami obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(64)
Kladla si otázku, zda lze distribuci novin označit za službu obecného hospodářského zájmu vzhledem ke skutečnosti, že ve většině členských států je tato činnost otevřena hospodářské soutěži, aniž by do ní byl zapojen poskytovatel poštovních služeb.
(65)
BD si rovněž kladla otázku, zda dotace vyhrazená výlučně poskytovateli poštovních služeb je tím nejvhodnějším prostředkem, jak podporovat distribuci novin, ve srovnání s podporou poskytnutou vydavatelům, kteří by si tak mohli zajistit distribuční služby na volném trhu, čímž by různí poskytovatelé mohli mezi sebou soutěžit.
(66)
BD položila otázku nezbytných nákladů, a to i v případě, pokud by měl být schválen úkol distribuce novin, jímž byla DPLP pověřena. Podle této společnosti má DPLP značně vyšší náklady než ostatní hospodářské subjekty, čímž se zvyšuje nutná míra dotací. V tomto smyslu nejsou dotace ani přiměřené, ani oprávněné.
(67)
BD se konečně domnívá, že by náklady DPLP převzaté státem mohly zahrnovat investiční náklady, které by nebyly nezbytně nutné pro plnění služby obecného hospodářského zájmu vzhledem k tomu, že DPLP údajně mohla využívat infrastruktur zavedených pro jiné služby. Z veřejné dotace mohly být údajně financovány také reklamní kampaně ve prospěch komerčních produktů.
5. PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ
5.1 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘEVZETÍ DŮCHODŮ
(68)
Belgické orgány zdůrazňují, že v souladu s přístupem použitým v rozsudku ve věci Combus (29) nepředstavuje převzetí závazků v oblasti důchodů státní podporu, protože zbavuje belgickou poštu neobvyklých výdajů a ne výdajů, které běžně zatěžují rozpočet podniku.
(69)
Neobvyklé výdaje údajně vyplývají z vyšších mzdových nákladů kvůli statutárním zaměstnancům a nedostatečné provozní flexibility, které brání DPLP snížit mezi jejími zaměstnanci počet státních zaměstnanců podle jejího přání.
(70)
Belgické orgány vymezují tři příčiny nedostatečné flexibility:
1.
definitiva státních zaměstnanců;
2.
neexistující vnitřní mobilita;
3.
nemožnost využívat dočasné nezaměstnanosti.
(71)
Definitiva státních zaměstnanců: DPLP zdůrazňuje, že její statutární zaměstnanci jsou de facto najímáni na dobu neurčitou. DPLP nemůže vypovědět pracovní smlouvy svých statutárních zaměstnanců kromě vážného důvodu nebo opakujících se špatných výsledků. Dokonce i v tomto případě podléhá propouštěcí řízení mimořádně obtížným požadavkům.
(72)
Státní rada (belgické správní soudnictví pravomocné pro statutární zaměstnance, zatímco smluvní zaměstnanci spadají pod pravomoc pracovních soudů) k tomu projevila sklon upřednostňovat statutární zaměstnance tím, že stanovila přísnou normu pro prokázání „platného důvodu“. Z uvedeného vyplývá, že DPLP nemůže propouštět své statutární zaměstnance ať už jednotlivě či hromadně a ať už z hospodářských či technických důvodů.
(73)
Vypovězení pracovní smlouvy tak nepředstavuje nástroj řízení, který by umožnil měnit složení zaměstnanců podle skutečných provozních potřeb. Nemožnost přistoupit k propuštění z hospodářských důvodů rovněž značně omezuje prostředky, které má DPLP na řešení obtíží, jako je nedostatečná mobilita nebo mzdy a výhody statutárních zaměstnanců, které převyšují mzdy a výhody uplatňované na trhu. Statutární zaměstnanci k tomu nejsou oprávněni požadovat automatické převedení do veřejné správy a ani DPLP takové převedení nemůže prosazovat.
(74)
Uvedené znamená, že se snižování počtu statutárních zaměstnanců omezuje v zásadě na nepočetné dobrovolné odchody a na odchody přirozené.
(75)
Neexistence vnitřní mobility: vedle neschopnosti DPLP snížit počet statutárních zaměstnanců v oblastech, ve kterých došlo ke snížení poptávky po službách, podléhají možnosti, které má při přesunu svých statutárních zaměstnanců v rámci organizace podle svých potřeb, přísným omezením.
(76)
Ohledy jako jazyková příslušnost, kvalifikace, odpracované roky a funkční zařazení jsou příčinou stavu, kdy je DPLP v široké míře neschopna přesouvat své zaměstnance z oblastí, v nichž požadavky na počet zaměstnanců klesají, a to např. kvůli ústupu tradiční korespondence, do odvětví, v nichž existují nedostatečné stavy pracovníků kvůli odchodům do důchodu nebo zvýšené poptávce.
(77)
Řečeno jinými slovy, kvůli nepružnému „statusu“ je DPLP v široké míře neschopna přesouvat statutární zaměstnance podle svých potřeb nebo vyrovnávat nevyváženost mezi oblastmi činností s nadměrným počtem pracovníků a oblastmi, kde je jich nedostatek. Kvůli uspokojení potřeb v odvětvích s nedostatečným počtem pracovníků tak DPLP musí paradoxně najímat brigádníky nebo smluvní zaměstnance a přitom si ponechat nadbytečné statutární zaměstnance v odvětvích s nadbytkem pracovníků.
(78)
Nevyužívání dočasné nezaměstnanosti: DPLP k tomu nemůže své statutární zaměstnance dočasně propustit („nezaměstnanost z hospodářských důvodů“), jak to mohou učinit v případě, kdy není dostatek práce, hospodářské subjekty soukromého sektoru.
(79)
Vyšší mzdové náklady: když se agentura pošt stala v roce 1992 autonomním veřejnoprávním podnikem a byla přejmenována na DPLP, dostávali statutární zaměstnanci značně vyšší mzdy a měli značně vyšší výhody než smluvní zaměstnanci v soukromém sektoru. Od roku 1992 automatické zvyšování mezd podle odpracovaných roků a značný vliv odborových organizací při vyjednávání přispěly k tomu, že mzdy a výhody zůstaly na srovnatelně vyšší úrovni.
(80)
Vedle mezd a výhod, které jsou vyšší než mzdy a výhody smluvních zaměstnanců, mají statutární zaměstnanci nárok na 4 až 11 dnů dodatečné placené dovolené (30), což zvyšuje náklady DPLP. Tyto skutečnosti, které jsou příznačné pro statutární zaměstnance, ztížily DPLP správu jednotkového nákladu u statutárních zaměstnanců, který značně převyšuje jednotkový náklad u smluvních zaměstnanců v soukromém sektoru.
(81)
Od převzetí statutárních zaměstnanců agentury pošt v roce 1992 vedoucí pracovníci DPLP uznali, že tito zaměstnanci s vyššími mzdovými náklady a provozní nepružností představují strukturální nevýhodu, která je s postupující liberalizací poštovního trhu stále více obtížněji udržitelná. DPLP proto počínaje rokem 1998 přestala statutární zaměstnance najímat. Přirozené odchody, u nichž se jedná hlavně o odchody do důchodu, vedly ke snížení počtu zaměstnanců v absolutních hodnotách a stav zaměstnanců dosáhl v roce 2008 počtu 23 538 osob.
(82)
Jelikož snižování počtu statutárních zaměstnanců závisí hlavně na míře přirozených odchodů v souvislostech současné věkové pyramidy, probíhalo pomalu a jak ukazuje níže uvedená tabulka, mělo by s největší pravděpodobností zůstat pomalé až do roku 2030, to znamená dlouho po úplné liberalizaci poštovního trhu.
Tabulka 2
Vývoj počtu statutárních zaměstnanců DPLP
(83)
Belgické orgány se proto domnívají, že statutární zaměstnanci DPLP představují vážnou nevýhodu z provozního hlediska a z hlediska nákladů v porovnání se soukromými hospodářskými subjekty a že stát zbavil DPLP neobvyklých výdajů, které její konkurenty nezatěžují.
(84)
Opatření podle nich nepředstavuje státní podporu, a proto přístup, který Komise zaujala v rozhodnutí o zahájení řízení, není údajně vzhledem k předchozím případům, které se týkaly důchodových systémů (EDF (31), La Poste (Francie) (32), Royal Mail (33)), v záležitosti DPLP nutný.
(85)
Belgické orgány přesto zdůrazňují, že případné uplatnění takovéto metody na DPLP by údajně vedlo k závěru, že podíl nákladů na sociální zabezpečení vyjádřený procentním podílem na mzdových nákladech, který zatěžuje DPLP, je stejný jako u jejích konkurentů.
5.2 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K ROČNÍMU VYROVNÁNÍ NÁKLADŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY
(86)
Belgické orgány sdělily účetní údaje (34) společnosti DPLP a vysvětlily zásady analytického účetnictví, které DPLP uplatňuje.
(87)
Předně tvrdí, že ročně vyplácené vyrovnání za veřejnou službu nepředstavuje podporu, protože je v souladu s judikaturou Altmark.
(88)
Dále zdůrazňují, že v případě, pokud vyrovnání za veřejnou službu podporu představuje, jedná se o podporu slučitelnou, protože nepředstavuje nadměrné vyrovnání čistých nákladů, které zatěžují DPLP v rámci plnění jejich úkolů veřejné služby. Výpočty předložené belgickými orgány podle nich dokládají, že vyrovnání nákladů DPLP je dokonce nedostatečné.
(89)
Belgické orgány nakonec uvádějí, že některá opatření představují existující podporu. V tomto ohledu se odkazuje na část věnovanou existujícím podporám (bod odůvodnění 6.3.2 a následující).
5.3 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ KE VKLADŮM KAPITÁLU
5.3.1 Kapitálové vklady v roce 1997
(90)
V dopise zaslaném Komisi dne 12. srpna 2009 belgické orgány uvádějí, že je nutno posuzovat kapitálové vklady z roku 1997 v celkové výši 62 milionů EUR jako odložené vyrovnání za závazky veřejné služby.
5.3.2 Kapitálové vklady v roce 2003 a 2006
(91)
Podle belgických orgánů spočívala obě navýšení kapitálu provedená v roce 2003 a v roce 2006 na strategickém plánu (35), jehož konečným cílem bylo zlepšit konkurenceschopnost a ziskovost podniku v souvislostech postupné liberalizace poštovního trhu.
(92)
Tento strategický plán sledoval dva hlavní cíle:
1.
zlepšit produktivitu za účelem zajištění konkurenceschopnosti a ziskovosti ve více liberalizovaném tržním prostředí;
2.
otevřením kapitálu soukromým investorům postupně rozvíjet DPLP směrem k tržnímu uvažování, tj. dosáhnout a zachovat míry návratnosti kapitálu nutné pro přilákání soukromých investorů a uvolnit potenciál podniku z hlediska ziskovosti.
(93)
Kapitálové vklady v roce 2003: podle belgických orgánů bylo cílem navýšení kapitálu v roce 2003 posílit vlastní kapitál DPLP vzhledem ke značných finančním závazkům, které na sebe společnost vzala zejména za účelem výstavby čtyř nových poštovních uzlů, modernizace jednoho stávajícího poštovního uzlu, optimalizace roznášky dopisních zásilek a automatizace.
(94)
Belgické orgány k tomu zdůraznily, že vložené finanční prostředky rovněž kryly výdaje spojené se zaměstnanci v důsledku snížení počtu pracovníků ve spojení se systémem předčasného odchodu do důchodu, zkrácení pracovní doby a zvýšení mezd nových zaměstnanců.
(95)
Tato opatření údajně poskytla přiměřené záruky ohledně zvýšení ziskovosti během období 2003-2007, což uspokojilo očekávání soukromých investorů. Když se belgický stát rozhodl ke kapitálové investici, byl jako jediný akcionář společnosti DPLP v roce 2003 údajně veden výhledy na ziskovost a uvažoval při plném dodržení zásady soukromého investora v tržním hospodářství.
(96)
Dne 5. srpna 2009 belgické orgány mimoto sdělily, že výhledy ziskovosti dokládají, že kapitálový vklad byl proveden za podmínek, které byly v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, protože očekávaná návratnost kapitálu přesahuje návratnost, již by požadoval soukromý investor. Tyto výhledy byly realistické, protože skutečná ziskovost zaznamenaná mezi rokem 2003 a rokem 2008 značně přesáhla ziskovost očekávanou.
(97)
Belgické orgány upřesnily, že mezi kapitálovým vkladem z roku 2003 a zrušením pohledávek státu v účtech společnosti DPLP v roce 2005 neexistovalo žádné spojení. K tomuto zrušení došlo v jiném časovém okamžiku a jednalo se o běžný účetní úkon, protože stát jasně prohlásil, že tyto pohledávky nebudou společnosti DPLP uhrazeny. Konečné částky, které byly zrušeny v rámci konsolidace rozvahy za rok 2005, se lišily od částek kapitálového vkladu z roku 2003 a ztrát nahromaděných na konci roku 2002.
(98)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány zdůraznily, že tento vklad byl v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, protože byl proveden za stejných podmínek (pari passu) jako u soukromého investora, tj. společnosti Post Invest Europe SA, která investovala částku 300 milionů EUR. Upsání nových akcií státem a soukromým investorem umožnilo, že nový investor získal podíl ve výši 50 % bez jedné akcie a stát si zachoval podíl ve výši 50 % s jednou akcií navíc (36).
(99)
Při určování ceny nových vydaných akcií ocenila investiční banka, na kterou se belgické orgány obrátily, celkovou hodnotu společnosti DPLP mezi […] a […] EUR. Stát se nakonec rozhodl pro částku […] EUR za celý podnik, a to před kapitálovými vklady. Belgické orgány uznávají, že pozdější výsledky DPLP přesáhly předpoklady, se kterými se pracovalo v okamžiku ocenění.
(100)
Podle belgických orgánů provedení strategického plánu zřejmě umožnilo učinit z DPLP jednoho z nejúčinnějších evropských provozovatelů. DPLP údajně dosáhla zásadního pokroku v oblasti ziskovosti, účinnosti (37) a kvality, a to při zachování přiměřených cen účtovaných zákazníkům.
5.4 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K DAŇOVÝM OSVOBOZENÍM
(101)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány připouštějí, že DPLP nepodléhala dani z příjmů právnických osob, ale až do 27. prosince 2005 podléhala dani ze zisku (tj. zdanění právnických osob). Zdůrazňují nicméně, že během období 2003-2005 tohoto systému zdanění nevyužívala: kdyby totiž podléhala dani z příjmů právnických osob, měla by nárok na převedení ztrát zaznamenaných v minulosti a během tohoto období by nemusela daň z příjmů právnických osob platit.
(102)
Kromě toho tvrdí, že DPLP během období 2003-2005 musela zaplatit daň ze svých zisků ve výši 2 milionů EUR.
(103)
Počínaje hospodářským rokem 2006 musela DPLP platit daň z příjmů právnických osob, aniž by mohla převést své předchozí ztráty. Belgické orgány odhadují ušlý daňový odpočet k tomuto dni na částku 51,87 milionu EUR.
(104)
Na základě uvedeného dospívají k názoru, že DPLP neměla z osvobození od daně z příjmů právnických osob před rokem 2006 žádný čistý zisk.
(105)
Belgické orgány upřesňují, že DPLP je osvobozena od pozemkové daně u příjmů z nemovitého majetku, který je využíván za účelem plnění služby veřejného zájmu.
(106)
Provedly odhad čisté výhody, kterou DPLP takto získává a která podle nich představuje jen omezenou část dodatečných nákladů, jež jí vznikají s ohledem na její povinnost udržovat poštovní síť, pro niž je příznačná přesně stanovená územní hustota, což je povinnost, za kterou nedostává žádné vyrovnání.
(107)
Belgické orgány vysvětlují, že DPLP je osvobozena od některých přímých a místních daní. Zdůrazňují, že tato osvobození mají čistý dopad de minimis.
5.5 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘEVODU BUDOV
(108)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány potvrdily, že v době přeměny DPLP na autonomní veřejnoprávní podnik byl na tuto společnost převeden určitý počet budov. DPLP tyto budovy využívala již od roku 1971 a byly nutné pro plnění jejího úkolu poštovní služby.
(109)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod budov neposkytl DPLP žádnou výhodu, protože je již využívala v rámci svého úkolu veřejné služby. Jinými slovy, jednalo se pouze o reorganizaci veřejného majetku.
5.6 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ KE STÁTNÍ ZÁRUCE NA PŮJČKY
(110)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány zdůrazňují, že DPLP není na její půjčky poskytována státní záruka automaticky. Pokud by DPLP o takovou záruku požádala, musela by získat souhlas belgických orgánů a hradit státní pokladně roční prémii ve výši 0,25 %.
(111)
Během zvažovaného období se DPLP uchýlila k veřejné záruce pouze jednou.
(112)
Belgické orgány se domnívají, že záruční prémie ve výši 0,25 % je odpovídající vzhledem k finanční situaci DPLP a nízké pravděpodobnosti, že by DPLP půjčku nevrátila. Ostatně odhadují, že by úrokové sazby poskytnuté trhem v případě podobné půjčky bez státní záruky byly až o 40 bazických bodů vyšší.
5.7 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(113)
Ve svém prohlášení ze dne 12. října 2009 belgické orgány zdůrazňují, že pouze prohlášení společností BD a FVP/Prodipresse obsahují rozhodující skutečnosti. Tyto skutečnosti se týkají zejména distribuce novin a časopisů s velmi časným dodáním.
(114)
Belgické orgány tvrdí, že na rozdíl od názoru BD nespadá přidělování nevyhrazených poštovních služeb (jako je distribuce tisku) do oblasti působnosti právních předpisů Unie o zadávání veřejných zakázek (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES (38)).
(115)
K tomu zdůrazňují, že distribuce novin a časopisů, jež představuje službu obecného hospodářského zájmu, neporušuje ustanovení Unie o liberalizaci poštovního trhu.
(116)
Belgické orgány rovněž uvádějí, že toto přidělení nevyplývá ze svévolného rozhodnutí. Podle nich je DPLP jediným podnikem, který je schopen splnit podmínky a povinnosti uložené poskytovateli tohoto typu služeb.
(117)
Belgické orgány zdůrazňují, že na rozdíl od tvrzení společnosti BD se DPLP během období 2002-2008 nedostalo nadměrného vyrovnání nákladů spojených s plněním její služby distribuce novin a časopisů.
(118)
Nesdílejí názor FVP/Prodipresse, podle nějž DPLP úmyslně navýšila své investice a nadnáklady spojené s rozšířením celostátního pokrytí distribuce s velmi časným dodáním, které údajně zvýšila z 82 na 100 %. Jelikož se uvedených 18 % týká hlavně vzdálených oblastí, náklady DPLP na zaměstnance neúměrně vzrostly a DPLP si musela pořídit dopravní vozidla na dlouhé vzdálenosti, pro které jsou příznačné vysoké odpisové náklady.
(119)
Belgické orgány nakonec zdůrazňují, že při výpočtu vyrovnání, které společnost dostala od státu za distribuci tisku s velmi časným dodáním, nebyly zohledněny náklady na její reklamní kampaň.
(120)
Společnost BD uvádí, že z hlediska nákladů není DPLP zjevně účinná. Belgické orgány toto tvrzení odmítají a zdůrazňují, že plně nezohledňuje vysoké nadnáklady spojené s distribucí tisku s velmi časným dodáním a že pomíjí značné úsilí vyvinuté DPLP za účelem zvládnutí svých nákladů a zvýšení své produktivity.
(121)
Podle BD jsou náklady Deltamedia nižší než náklady DPLP. Tento stav lze podle belgických orgánů přičíst těmto skutečnostem:
a)
Deltamedia nenabízí celostátní pokrytí;
b)
Deltamedia pracuje s nezávislými distributory;
c)
služba poskytovaná společností Deltamedia je zjednodušena, protože pracuje pouze s omezeným počtem vydavatelů sdružených v jediné tiskové skupině;
d)
vydavatelé dodávají noviny okamžitě do distribučních center.
5.8 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K EXISTUJÍCÍ PODPOŘE
(122)
Ve svém prohlášení ze dne 21. prosince 2010 belgické orgány uvádějí, že některá z opatření, jež jsou předmětem šetření, představují existující podpory.
(123)
Zaprvé, belgické orgány zdůrazňují, že daňová osvobození, jichž využívala DPLP, pocházejí z doby před přistoupením Belgie k Evropské unii, a proto představují existující podpory.
(124)
Zadruhé, belgické orgány tvrdí, že roční dotace vyplácená DPLP pochází z doby před rokem 1999, to znamená před liberalizací poštovního trhu, a představuje tak existující podporu. Stejně tak by vklady kapitálu provedené před rokem 1999 měly být považovány, pokud by představovaly státní podporu, za podporu existující.
(125)
Zatřetí, belgické orgány tvrdí, že z důvodu desetileté promlčecí lhůty představují údajně všechna opatření přijatá před 13. červencem 1999 (tj. deset roků před zahájením formálního vyšetřovacího řízení v tomto konkrétním případě) existující podpory, protože v případě, že by ke zrušení Soudem prvního stupně došlo dříve, mělo by to za následek zrušení všech předchozích vyšetřovacích úkonů Komise. Tvrdí naopak, že vzhledem ke skutečnosti, že Komise provedla první vyšetřovací akt v prosinci 2002, je nutno nezahrnovat do vyšetřování opatření provedená před prosincem 1992. Mělo by se to týkat převodu budov a první roční dotace vyplacené v roce 1992.
6. POSOUZENÍ
6.1 PŘEDBĚŽNÉ POZNÁMKY TÝKAJÍCÍ SE SYSTÉMU ANALYTICKÉHO ÚČETNICTVÍ DPLP
(126)
Článek 14 směrnice 97/67/ES ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření trhu poštovních služeb Společenství (39) (třetí poštovní směrnice) vyžaduje od poskytovatelů poštovních služeb vedení analytického účetnictví, ve kterém jsou jasně odlišeny na jedné straně služby a produkty, které jsou součástí všeobecných služeb, a na druhé straně služby a produkty, které jejich součástí nejsou. Jejich účetnictví musí přiřazovat přímo náklady, které lze přímo přiřadit produktům, a přiřazovat přímo nebo nepřímo společné náklady, a to zejména přiřazovat vhodným způsobem společné náklady nutné pro zajištění jak všeobecných služeb, tak služeb nevšeobecných. Analytické účetnictví DPLP spočívá v metodě stanovování nákladů podle činností (activity based costing - ABAC), při níž se přiřazují všechny provozní náklady až po úroveň provozního zisku před úroky a zdaněním (EBIT) jednotlivým produktům, a to v souladu s metodou úplného přidělování nákladů (FDC). Analytické účetnictví pokrývá všechny provozní náklady a všechny organizační jednotky DPLP. V roce 2009 představovaly komerční produkty […] % obratu DPLP v porovnání s […] % u produktů spojených s veřejnou službou.
(127)
Metoda analytického účetnictví obsahuje tři úrovně: prostředky, činnosti a produkty. Jejím cílem je určit podíl nákladů přiřaditelných každému produktu.
(128)
Náklady se dělí na 398 typů různých nákladů a 3 954 středisek odpovědnosti. Pro účely účetnictví jsou tyto náklady seskupeny do 34 stanic zdrojů („pools“) a 108 skupin kódů. Existuje 986 různých činností.
(129)
Náklady zdrojů jsou přiřazovány činnostem podle jejich povahy: „přímé prostředky“ jsou přímo přiřazovány konkrétní činnosti, zatímco „nepřímé prostředky“ přispívají k provádění několika činností a musí být přiřazovány pomocí přerozdělovacího klíče, který vyjadřuje stupeň využívání dotyčného prostředku každou z činností. Všeobecný příspěvek k provozování činnosti potom zahrnuje všeobecné náklady, které nelze přiřadit konkrétním činnostem; tyto náklady jsou přiřazovány rovnoměrně všem produktům na základě navýšených pořizovacích nákladů.
(130)
986 různých činností tvoří základní prvky hodnotového řetězce každého produktu. Část nákladů spojená s danou činností je přiřazována produktům v závislosti na využívání dotyčné činnosti u každého produktu. Náklady neprovozních činností jsou napřed přiřazeny provozním činnostem, které přispívají přímo produktům.
(131)
V poslední etapě postupu jsou náklady činností nakonec přiřazeny ke každému produktu podle přerozdělovacího klíče, který je obvykle založen na objemu. Jinými slovy, všechny produkty, které využívají určité činnosti, jsou zaúčtovány s částí nákladů této činnosti a tato část je úměrná objemu, s jakým tuto činnost využívají.
(132)
Komise soudí, že metoda analytického účetnictví, kterou v současné době DPLP používá, je uspokojivá, protože všechny náklady přiřazuje správně a s dostatečnou odpovídající mírou. Komise ale konstatuje, že DPLP vypracovala tuto metodu postupně, a lze se proto domnívat, že účetní údaje z počátku období, jež je předmětem šetření, jsou sice celkově důvěryhodné, ale ne tak podrobné jako údaje současného systému účetnictví.
(133)
V březnu roku 2011 belgické orgány seznámily Komisi se změnou metody analytického účetnictví DPLP, která měla být provedena se zpětnou platností s cílem odlišného rozdělení některých nákladů mezi komerční činnosti a činnosti veřejné služby. Změna plánovaná belgickými orgány se týká poslední etapy přiřazování nákladů, kdy jsou produkty zúčtovávány s náklady, které jsou úměrné objemu využití každé činnosti.
(134)
Změnou se mění metoda přiřazování provozních nákladů produktům, kterou DPLP dosud používala. Po podobné změně by některé náklady spojené s komerčními produkty přešly do oblasti veřejných služeb, čímž by se rozšířil základ nákladů veřejných služeb. Veřejné služby by tím nesly za rok v průměru […] EUR nákladů, které jsou v současné době přiřazovány komerčním produktům. Ostatní součásti metody analytického účetnictví by zůstaly beze změn.
(135)
Belgické orgány uvádějí, že náklady některých činností jsou již ze své podstaty určovány na určité úrovni, kterou stanoví potřeby veřejné služby. Jinými slovy, náklady těchto činností využívaných pro účely veřejných služeb by zůstaly stejné, i kdyby jich nevyužíval žádný komerční produkt. Jelikož daný komerční produkt nevyvolal dotyčnou činnost, neměl by nést provozní náklady spojené s touto činností ani v případě, kdy ji využívá.
(136)
Ačkoliv belgické orgány zdůrazňují, že je revidovaná metoda slučitelná se směrnicí 97/67/ES, rozsudkem ve věci Chronopost (40) a rámcem Unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (41) (dále jen „rámec pro SOHZ“), protože přiděluje produktům přímo přiřaditelné náklady a část společných nákladů, a že tato metoda lépe odráží skutečné náklady spojené se závazky veřejné služby, Komise soudí, že toto nové tvrzení nelze přijmout z formálních, ekonomických a právních důvodů.
(137)
Pokud jde o formální hledisko, není navrhovaná metoda ve skutečnosti v interním účetnictví DPLP používána, ale spočívá spíše ve změně ex post předchozích údajů. Revidovaná metoda nezískala souhlas regulačního orgánu jako základu pro stanovení sazeb a nepoužívá ji ani stát za účelem výpočtu vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu. Revidovaná metoda se tak jeví jako teoretická konstrukce vypracovaná pro účely tohoto řízení v oblasti státní podpory. Pokud jde o stanovení ceny převodu prováděného uvnitř podniku, nelze z ekonomického hlediska předpokládat, že by komerčním produktům neměla být přiřazována část nákladů prostředků, které využívají (podle této metody by např. komerční produkty nepřispívaly na náklady spojené s roznáškou poštovních doručovatelů, i když doručovatelé roznášejí také tyto produkty). Z právního hlediska se taková změna nejeví jako slučitelná s čl. 14 odst. 3 písm. b) iv) směrnice 97/67/ES, rozsudkem ve věci Chronopost (42) a rámcem pro SOHZ (43) z roku 2005, které všechny vyžadují, aby společné náklady byly vhodným způsobem přiřazovány komerčním činnostem.
(138)
Komise nepostaví své posouzení na změněných účtech ale na údajích analytického účetnictví potvrzených v souladu se směrnicí 97/67/ES Belgickým institutem poštovních služeb a telekomunikací (IBPT - Institut belge des services postaux et des télécommunications, tj. regulačním orgánem belgického poštovního odvětví (44)), které byly sděleny původně a které jsou založeny na metodě analytického účetnictví, kterou DPLP úředně používá.
6.2 POSOUZENÍ PŘEVZETÍ DŮCHODOVÝCH NÁKLADŮ
6.2.1 Existence podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
(139)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(140)
Aby určité opatření představovalo státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněny tyto kumulativní podmínky: opatření musí
i)
poskytnout příjemci výhodu,
ii)
narušovat nebo moci narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňuje určité podniky,
iii)
představovat zásah státu nebo být poskytnuto ze státních prostředků,
iv)
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
6.2.1.1 Výhoda a selektivita
(141)
Na základě přístupu použitého v rozsudku ve věci Combus (45) belgické orgány zdůrazňují, že závazky v oblasti důchodů představovaly neobvyklé výdaje, které konkurenti nemuseli financovat, a tím pádem jejich převzetí státem nepředstavuje podporu.
(142)
Zdůrazňují zejména, že kvůli nedostatečné pružnosti, která je příznačná pro status statutárních zaměstnanců, nemohla DPLP snížit podíl představovaný touto kategorií zaměstnanců, ačkoliv je tato kategorie značně nákladnější než případní zaměstnanci s méně výhodnými pracovními smlouvami.
(143)
Nejprve je nutno obecně připomenout, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Judikatura Soudního dvora naopak vyvrací předpoklad, podle kterého by vyrovnání za strukturální nevýhodu vylučovalo jakékoli označení za podporu. Z ustálené judikatury Soudního dvora tak vyplývá, že existenci podpory je nutno posuzovat z hlediska důsledků a ne z hlediska příčin nebo cílů státního zásahu (46). Soudní dvůr rovněž rozhodl, že pojem podpory zahrnuje výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují výdaje běžně zatěžující rozpočet podniku (47).
(144)
Soudní dvůr kromě toho uvedl, že náklady spojené s odměnami zaměstnanců zatěžují již ze své podstaty rozpočet podniků, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají či nevyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv (48). V tomto ohledu Soudní dvůr stanovil, že skutečnost, že státní opatření mají za cíl vyrovnat nadnáklady, nebrání možnosti, aby byly označeny za podporu (49).
(145)
K tomu je možno poznamenat, že souvislosti hospodářské soutěže, do nichž spadal případ Combus, byly odlišné od souvislostí, které se týkají DPLP. Společnost Combus musela vyvíjet svou dopravní činnost na obchodním základě a působit na trhu za podmínek hospodářské soutěže, jež byly srovnatelné s podmínkami soukromých společností autobusové dopravy. Společnosti veřejné dopravy postupují po nabídkovém řízení svou činnost v oblasti autobusové přepravy soukromým a veřejnoprávním podnikům. V souladu s pravidly zadávání zakázek jsou zakázky přidělovány „hospodářsky nejvýhodnější nabídce“, a to bez ohledu na to, zda je uchazeč soukromý nebo veřejný subjekt. Během celého posuzovaného období měla společnost DPLP značný monopol a hospodářské tlaky se projevovaly zcela odlišným způsobem. Na rozdíl od věci Combus k tomu Belgie v tomto případě nepřijala žádné právní opatření s cílem zrušit nebo přizpůsobit zvláštní systém zaměstnaneckého poměru platný pro státní zaměstnance pracující pro DPLP, nebo způsob, jakým jim vzniká nárok na důchod.
(146)
Komise proto soudí, že skutkové rozdíly mezi případem Combus a předmětným případem odůvodňují odlišný závěr v této věci.
(147)
Za účelem posouzení, zda předmětná opatření obsahují prvky státní podpory, je nutno zjistit, zda tato opatření poskytují DPLP hospodářské zvýhodnění v tom, že jí umožňují nenést náklady, které by měly běžně zatěžovat její vlastní finanční prostředky, a tím zabránily, aby síly přítomné na trhu působily obvyklým způsobem. Podpora spočívá ve snížení nákladů, které zpravidla zatěžují rozpočet podniků vzhledem k povaze nebo struktuře předmětného režimu nákladů. Obráceně by bylo možno definovat pojem „zvláštní zatížení“ jako dodatečné náklady vůči nákladům obvyklým. Odstranění podobného zvláštního zatížení právním opatřením by příjemci neposkytlo zvýhodnění, a nepředstavovalo by proto státní podporu.
(148)
Podle judikatury Soudního dvora v oblasti analýzy selektivity, jež obsahuje pro určení slučitelnosti či neslučitelnosti odlišného zacházení s některými podniky nebo výrobami v tržní situaci, která je ze strukturálního hlediska obvyklá, srovnání s referenčním rámcem, označení zatížení za „běžné“ nebo za „zvláštní“ znamená, že je nutno vymezit referenční či srovnávací rámec s cílem zjistit podniky, které by se z hlediska cíle sledovaného dotyčnými opatřeními nacházely ve srovnatelné právní a skutkové situaci.
(149)
Nezdá se ovšem, že lze vypracovat nezávislý srovnávací rámec, který by umožnil stanovit „běžný“ příspěvek, který zatěžuje podniky, které se z hlediska cíle sledovaného dotyčným opatřením nacházejí v právní a skutkové situaci srovnatelné se situací DPLP. U konkurentů DPLP se zejména jedná o soukromoprávní podniky, které provozují své činnosti na konkurenčních trzích, zatímco DPLP měla během posuzovaného období zákonný monopol, a to až do úplné liberalizace, k níž došlo v roce 2011.
(150)
Za účelem zjištění výhody ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy musí Komise proto posoudit situaci DPLP a porovnat odvody na sociální zabezpečení před a po převzetí důchodových nákladů.
(151)
Od zákona ze dne 6. července 1971 až do reformy důchodového systému v roce 1997 nesla DPLP všechny důchodové náklady a náklady na sociální zabezpečení u svých státních zaměstnanců. Za těchto okolností se Komise domnívá, že tyto náklady jsou součástí běžných výdajů, které DPLP musela financovat ze svých vlastních prostředků s ohledem na její právní a skutkové postavení na belgickém poštovním trhu.
(152)
Jelikož převzetí důchodových nákladů, k němuž došlo v roce 1997 a jež je předmětem šetření, umožnilo DPLP, aby nemusela nést náklady, které by za běžných podmínek musela financovat ze svých vlastních prostředků, předmětná opatření poskytují tomuto subjektu výhodu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(153)
Dotyčná výhoda je selektivní, protože se týká pouze DPLP.
6.2.1.2 Státní prostředky
(154)
Hrazení důchodů bylo financováno státem, který v oblasti důchodů převzal pravomoci DPLP.
(155)
Vzhledem k tomu, že stát hradí důchodcům DPLP důchody přímo ze svého vlastního rozpočtu, jsou zcela zjevně používány státní prostředky.
6.2.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(156)
Výše popsaná opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy, protože DPLP působí na trzích otevřených hospodářské soutěži, jako jsou služby dodávání balíků, pro něž je příznačná výrazná přeshraniční výměna. Na trhu zasílání balíků čelí konkurenci podniků, které vyvíjejí činnost v jiných členských státech, jako jsou společnosti UPS, FedEx nebo TNT Express. DPLP vyvíjí rovněž činnost na trhu distribuce tisku, kde působí či mohou působit podniky z jiných členských států. Distribuce balíků nebyla nikdy DPLP vyhrazena zcela a již na počátku devadesátých let minulého století nabízely další podniky některé služby v oblasti distribuce balíků (50) nebo jiné zvláštní poštovní služby (51). DPLP kromě toho působí na trhu finančních odvětví (běžné poštovní účty, spořicí účty a platební služby), kde čelí konkurenci subjektů, které nabízejí finanční produkty, jako jsou banky a finanční subjekty. Poštovní běžné a spořicí účty, které se používají jak k platbám, tak ke spoření, konkurují bankovním běžným a spořicím účtům. Bankovní odvětví bylo otevřeno hospodářské soutěži již před rokem 1992 a vyznačovalo se rozsáhlými obchody mezi členskými státy. Banky různých členských států se v Belgii usadily již před rokem 1992: v té době působilo na území Belgie více než 70 zahraničních finančních společností (52).
(157)
Vzhledem k výše uvedeným odůvodněním je zjevné, že každé státní opatření, které DPLP poskytuje hospodářské zvýhodnění, může ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(158)
Z důvodů uvedených v 141. až 157. bodě odůvodnění Komise soudí, že převzetí hrazení důchodů představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
6.2.2 Posouzení slučitelnosti převzetí hrazení důchodů s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c)
(159)
V rámci reformy důchodového systému v roce 1997 bylo hrazení ročních čistých nákladů na důchody společností DPLP státu nahrazeno přímým příspěvkem, čímž došlo ke srovnání důchodových nákladů hrazených DPLP s náklady jejích konkurentů. Bez této reformy by úroveň důchodových nákladů v následujících letech výrazně vzrostla, a to zejména kvůli zhoršení poměru mezi pracovně činnými státními zaměstnanci (přispěvatelé) a pracovně nečinnými (příjemci) v důsledku rozhodnutí DPLP státní zaměstnance nadále do zaměstnání nepřijímat.
(160)
Vzhledem k tomu, že odchylky stanovené v čl. 107 odst. 2 a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU nejsou zjevně použitelné a že Belgie na podporu slučitelnosti převzetí hrazení důchodů ve prospěch DPLP nezmínila čl. 106 odst. 2 SFEU, Komise přezkoumá, zda lze toto převzetí prohlásit za slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, který stanoví, že podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(161)
Komise nejprve přezkoumá, do jaké míry převzetí všech nákladů spojených s důchody splňuje cíl společného zájmu a je pro něj nutné, a potom přiměřenost této míry a zváží pozitivní a negativní důsledky podpory.
6.2.2.1 Liberalizace poštovního odvětví představuje společný zájem
(162)
Právo Unie podporovalo od roku 1992 stále větší liberalizaci poštovního odvětví tím, že přijalo zelenou knihu, která následně vedla k přijetí tří směrnic, a to i) směrnice 97/67/ES, ii) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES ze dne 10. června 2002, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na další otevření hospodářské soutěže poštovních služeb Společenství (53), a iii) směrnice 2008/6/ES. Uznává se rovněž, že liberalizace poštovních trhů na úrovni EU má důležitou úlohu v Lisabonské strategii pro dosažení růstu a vytvoření pracovních příležitostí.
(163)
Je proto důležité nejenom zajistit poskytování základních poštovních služeb, jak se projevuje v pojmu závazku všeobecné služby, ale také zavést rovné podmínky hospodářské soutěže pro tradičního provozovatele, již existující konkurenty a nové subjekty.
(164)
Již v rozhodnutí, které se týkalo francouzské společnosti La Poste, Komise uznala, že zavedení stejných podmínek v oblasti odvodů na sociální zabezpečení pro tradičního provozovatele a jeho konkurenty představuje klíčovou podmínku pro spravedlivou hospodářskou soutěž v odvětví poštovních služeb. Usoudila, že převzetí závazků financování důchodů státních zaměstnanců pracujících ve francouzské společnosti La Poste je slučitelné s vnitřním trhem, přičemž veřejné dotace zaručují stejnou výši odvodů na sociální zabezpečení pro francouzskou La Poste a její konkurenty. Komise má v úmyslu použít v tomto konkrétním případě stejné uvažování jako v kapitole 6.3 tohoto rozhodnutí, které je nutno považovat za použitelné v tomto konkrétním případě v míře, v jaké je relevantní.
6.2.2.2 Nezbytnost převzetí hrazení důchodů
(165)
Komise soudí, že přeměna DPLP v roce 1992 byla nutná pro podpoření hospodářské soutěže na poštovním trhu: toto opatření totiž postavilo DPLP a její konkurenty na stejnou úroveň, pokud jde o právní formu (a tím zrušilo neomezenou záruku, již dosud DPLP měla jakožto veřejnoprávní jednotka).
(166)
Ani belgický stát a ani agentura pošt ovšem nenashromáždily rezervy odpovídající nahromaděným závazkům v oblasti důchodů. Při svém vzniku v roce 1992 DPLP nadále plnila závazky v oblasti důchodů, aniž by byla na jejich krytí zanesena do jejího účetnictví odpovídající aktiva.
(167)
Vyplácení důchodů by proto pro DPLP postupně začalo představovat příliš velkou zátěž, protože četní státní zaměstnanci se blížili věku odchodu do důchodu. Ačkoliv byla za účelem zlepšení tohoto stavu přijata opatření (zlepšení produktivity, postupné snižování počtu zaměstnanců díky přirozeným odchodům, indexace mezd), k zajištění trvalé finanční rovnováhy DPLP by to nestačilo (viz níže tabulka č. 1).
(168)
Může za to zejména skutečnost, že přeměna na soukromoprávní podnik znamenala pro DPLP také nepřijímat nadále do zaměstnání státní zaměstnance a najímat pouze smluvní zaměstnance (na něž se vztahuje obecná pracovní smlouva a ustanovení pracovního práva). DPLP by proto po roce 1997 musela financovat ze svých vlastních příjmů jak výdaje na důchody státních zaměstnanců v důchodu, tak sociální odvody na důchodové zabezpečení svých pracovně činných smluvních zaměstnanců.
(169)
Negativní vývoj peněžních toků DPLP se postupem let zhoršoval a nadále zhoršuje, protože vyšší platby na důchody přesáhly a stále přesahují příjmy vytvářené jejími činnostmi (viz tabulka č. 3).
Tabulka 3
Simulace penežních toku DPLP provedená belgickými orgány v roce 1996
(170)
DPLP by nepochybně čelila mnohem vyšším nákladům, pokud by po roce 1997 musela financovat důchody všech svých státních zaměstnanců z vlastních prostředků. Je zřejmé, že bez podpory by byl ohrožen přechod z právního statusu veřejné správy na právní status soukromého podniku.
(171)
Kromě toho by úplné refinancování důchodových nákladů zvýšením příjmů z regulovaných dopisních zásilek vedlo k velmi vysokým sazbám za odeslání dopisů a k takovému potenciálně výraznému snížení počtu odesílaných dopisů, že by to ohrozilo nabídku všeobecných služeb dopisních zásilek.
(172)
Komise vedle toho zastává názor, že předmětná opatření jsou přizpůsobena cíli zájmu Společenství, který sledují. Žádný jiný nástroj by nemohl řešit tuto záležitost účinnějším způsobem. V odvětvích, v nichž existuje služba obecného hospodářského zájmu, by samozřejmě mohla být poskytnuta vyrovnání za veřejnou službu, ovšem podobný přístup by nebyl dlouhodobě udržitelný z důvodu zvláštní strukturální povahy této záležitosti.
(173)
S ohledem na cíle liberalizace poštovních trhů, které spočívají zejména v zaručené nabídce všeobecných poštovních služeb dobré kvality za dostupné ceny, a vzhledem k cíli prosazování poctivé hospodářské soutěže představovalo převzetí hrazení důchodů nezbytné opatření.
6.2.2.3 Proporcionalita převzetí hrazení důchodů
(174)
Rozhodnutí ve věci francouzské společnosti La Poste uvádí posouzení Komise, pokud jde o proporcionalitu opatření podpory ve spojení s převzetím nákladů na důchody, které mají tradiční provozovatelé poštovního odvětví, kteří nadále zaměstnávají státní zaměstnance za podmínek domluvených v době, kdy měli monopolní postavení. Proporcionalitu je nutno posuzovat s ohledem na zavedení spravedlivých podmínek na trzích otevřených hospodářské soutěži (např. dopisy, balíky a finanční služby). Tradiční provozovatel musí platit stejné sazby odvodů na sociální zabezpečení jako jeho konkurenti.
(175)
Jelikož se smluvní zaměstnanci DPLP na rozdíl od statutárních, kteří mají podobný status jako státní zaměstnanci, nacházejí z právního hlediska ve stejné situaci jako zaměstnanci jakéhokoli soukromého podniku, umožňuje porovnání odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP pro každou kategorii zaměstnanců ověřit, zda společnost od doby, kdy byla zbavena hrazení důchodů, plní podmínku týkající se placení stejné sazby odvodů na sociální zabezpečení jako její konkurenti.
(176)
Níže uvedená souhrnná tabulka uvádí zevrubný přehled nákladů na sociální zabezpečení placených DPLP pro své statutární a smluvní zaměstnance:
Náklady na sociální zabezpečení nesené a hrazené DPLP
Statutární zaměstnanci
Smluvní zaměstnanci
Odvody DPLP do systému sociálního zabezpečení, z nichž 8,86 % připadá na důchody
[…] %
[…] %
Náklady přímo nesené DPLP
[…] %
[…] %
Nemocenské a invalidní pojištění
[…] %
[…] %
Rodinné přídavky
[…] %
-
Příspěvek k vyplácení vyrovnání (54)
[…] %
Strukturální snížení (55)
[…] %
PŘÍSPĚVEK HRAZENÝ ZAMĚSTNAVATELEM Celkem
[…] %
[…] %
PŘÍSPĚVEK HRAZENÝ ZAMĚSTNANCI
[…] %
[…] %
Příspěvek zaměstnance do všeobecného systému sociálního zabezpečení
[…] %
[…] %
(177)
Jak dokládá výše uvedená tabulka, je míra příspěvku DPLP do belgického systému sociálního zabezpečení (nominální procentní podíl mzdových nákladů) zřetelně nižší než příspěvek soukromých subjektů ([…] % oproti […] %).
(178)
Pokud se ovšem pro účely srovnání skutečných sazeb odvodů na sociální zabezpečení zohlední náklady přímo nesené zaměstnavatelem, oba podíly jsou téměř stejné a v případě statutárních zaměstnanců DPLP dokonce mírně vyšší ([…] % oproti […] %).
(179)
Lze také pozorovat, že odvody placené zaměstnanci jsou v obou případech výrazně stejné ([…] % oproti […] %).
(180)
Důvodem nižší nominální sazby odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP pro své statutární zaměstnance je osvobození od některých poplatků na sociální zabezpečení, které se nevztahují na pracovníky se statusem státních zaměstnanců (např. nemoc z povolání, nezaměstnanost, pracovní úraz). Sama DPLP ovšem přímo nese náklady na sociální zabezpečení, na které se vztahuje osvobození z důvodu zvláštního statusu jejích statutárních zaměstnanců. Tento přístup má pro DPLP za následek vysoké přímé náklady.
(181)
Pokud jde o příspěvek samotných zaměstnanců, který je nutno také zohlednit, protože zaměstnanci musí platit tento příspěvek ze své mzdy, již jim platí zaměstnavatel (pro něhož tudíž tento příspěvek představuje také náklad), je u statutárních zaměstnanců oproti smluvním mírně vyšší.
(182)
Belgické orgány a DPLP sdělily informace, z nichž vyplývá, že přímé odvody zůstaly během času celkově stabilní.
(183)
Ačkoliv se u přímých nákladů přímo nesených DPLP ([…] %) nejedná v přesném slova smyslu o odvody na sociální zabezpečení, je nutno zohlednit skutečnost, že se nejedná o dobrovolné náklady, ale že vyplývají přímo ze zvláštního statusu statutárních zaměstnanců a že byly tudíž DPLP uloženy. Zdá se proto logické považovat je z hlediska původu a určení za další povinné náklady na sociální zabezpečení.
(184)
Pro výpočet skutečných odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP je proto nutno tyto přímé náklady zohlednit. Celková míra odvodů na sociální zabezpečení, která z toho vyplývá, je zřejmě mírně vyšší v případě statutárních zaměstnanců DPLP ([…] %) než v případě zaměstnanců podniků soukromého sektoru ([…] %).
6.2.2.4 Kritérium pro zjištění vyváženosti převzetí hrazení důchodů
(185)
Reforma důchodového systému použitelná na DPLP představovala zásadní etapu přizpůsobení podniku postupné liberalizaci a s výhledem na úplnou liberalizaci belgického poštovního trhu, která hraje důležitou úlohu v rámci Lisabonské strategie pro dosažení růstu a vytvoření pracovních příležitostí.
(186)
V rozhodnutí o společnosti La Poste Komise uvedla, že liberalizace poštovního odvětví by mohla být ztížena, pokud nebudou schváleny projekty reformy důchodového systému (srovnatelné s reformou provedenou v Belgii).
(187)
Komise se rovněž domnívá, že i když se předmětná opatření netýkají, pokud jde o dávky vyplácené důchodcům, zvláštního režimu, mohou učinit mechanizmus financování, který se v důsledku historického vývoje stal zastaralým, trvale udržitelným. Soudí, že tato opatření proto zapadají do obecnějšího rámce reformy důchodových systémů členských států, již si přeje jak Rada, tak Komise.
(188)
Negativní důsledky opatření se jeví jako omezené, protože vzhledem k minulosti DPLP a jejích činností je zřejmé, že většina jejích závazků v oblasti důchodů se týká činností ve vyhrazeném odvětví, kde je narušení hospodářské soutěže již svou podstatou omezené.
(189)
Předmětné opatření by teoreticky mohlo umožnit DPLP zachovat si dominantní postavení. Komise ovšem považuje toto riziko za nízké, protože se opatření omezují na sladění sociálních odvodů placených DPLP s odvody jejích konkurentů.
(190)
Z předchozího vyplývá, že v porovnání s pozitivními důsledky opatření jsou negativní důsledky podpory poskytnuté DPLP omezené.
(191)
Vzhledem k tomu, že se opatření omezují na míru nutnou k vytvoření rovných podmínek v oblasti odvodů na sociální zabezpečení a že odstraňují narušení hospodářské soutěže, jež znevýhodňovalo DPLP, neovlivňují podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(192)
Komise proto zastává názor, že lze opatření převzetí hrazení důchodů přijaté v roce 1997 považovat za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože nestaví DPLP oproti ostatním subjektům do výhodnějšího postavení, pokud jde o náklady na sociální zabezpečení jejích statutárních zaměstnanců.
6.3 POSOUZENÍ VYROVNÁNÍ ZA VEŘEJNOU SLUŽBU A DALŠÍ OPATŘENÍ
6.3.1 Existence podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
6.3.1.1 Výhoda a selektivita
(193)
Pokud jde o vyrovnání nákladů veřejné služby, rozsudek ve věci Altmark (56) stanoví kritéria, jež veřejný zásah musí splnit, aby mohl být považován za vyrovnání závazků veřejné služby a nebyl označen za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(194)
V tomto konkrétním případě nejsou tato kritéria splněna, a to zejména kritérium čtvrté: DPLP nebyla vybrána v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Belgické orgány navíc neprokázaly, že míra vyrovnání byla stanovena na základě analýzy nákladů, které by měl průměrně velký a dobře spravovaný podnik vybavený odpovídajícími prostředky, aby mohl uspokojit požadované potřeby veřejné služby, a Komise nemá k dispozici žádné náznaky či informace, aby se mohla domnívat, že je čtvrté kritérium splněno.
(195)
Protože příjemcem každoročních vyrovnání byl pouze jeden podnik a protože tato vyrovnání dala tomuto podniku k dispozici dodatečné prostředky, opatření poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění.
(196)
Kapitálové vklady v roce 1997: belgické orgány přiznaly, že se u kapitálových vkladů provedených v roce 1997 v celkové výši 62 milionů EUR ve skutečnosti jednalo o odložené vyplacení dlužného vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu z roku 1996. Tyto vklady je proto nutno posuzovat na stejném základě jako každoroční vyrovnání. Jelikož nejsou splněny různé podmínky stanovené v rozsudku ve věci Altmark, opatření poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění.
(197)
Kapitálové vklady v roce 2003: belgické orgány prohlásily, že při vkladu kapitálu provedeném v roce 2003 (297,5 milionu EUR) byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství, a že tento vklad proto nepředstavuje státní podporu. Podle nich měl tento vklad za cíl posílit vlastní kapitál DPLP za účelem výstavby a modernizace poštovních uzlů, optimalizace roznášky dopisních zásilek a automatizace. Vložené finanční prostředky měly rovněž pokrýt výdaje spojené se zaměstnanci v důsledku snížení počtu pracovníků ve spojení se systémem předčasného odchodu do důchodu, zkrácení pracovní doby a zvýšení mezd nabízených novým zaměstnancům.
(198)
Na prokázání, že tento vklad kapitálu byl v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, belgické orgány vypracovaly v rámci svého strategického plánu výhledy ziskovosti, které vedly k úrovni ziskovosti přesahující kapitálové náklady, kterou by požadoval soukromý investor.
(199)
Výhledy a výpočet zisku provedené belgickými orgány mají povahu prognózy, jsou velmi podrobné a v souladu s metodou, již by použil soukromý investor:
1.
ziskovost je vypočítána pomocí metody budoucích realizovaných peněžních toků, jež zohledňuje budoucí růst podniku a schopnosti investic přinášet zisk a peněžní toky pro jeho akcionáře;
2.
počítalo se s třemi různými scénáři: scénářem optimistickým, pesimistickým a nejpravděpodobnějším, který byl nakonec zvolen pro posouzení citlivosti výhledů;
3.
výhledy uváděly zvýšení ziskového rozpětí na […] % v roce 2007 (viz tabulka č. 4) a očekávanou míru návratnosti kapitálu během období 2003-2012 na úrovni […] %, což je míra přesahující […] % uváděných nezávislým znalcem (Banque Degroof) jako ziskové rozpětí, jež by soukromí investoři v poštovním odvětví považovali za přiměřené.
Tabulka č. 4
Výhledy ex ante zisku během období 2003-2007 vypracované belgickými orgány
(…)
Zdroj: belgické orgány.
Tabulka č. 5
Výpočet míry návratnosti kapitálu ex ante provedený belgickými orgány pro nejpravděpodobnější scénář
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(200)
Lze rovněž poznamenat, že spolehlivost výhledů byla obecně potvrzena finančními výsledky dosahovanými během následujících roků (viz tabulka č. 6). V důsledku tohoto zvýšení ziskovosti začala DPLP od roku 2007 vyplácet dividendy.
Tabulka č. 6
Zisk ex post během období 2003-2007
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(201)
Hospodářské výsledky zaznamenané během období deseti let jsou rovněž v souladu s výhledy z roku 2003, protože míra návratnosti kapitálu ex post by se měla pohybovat na úrovni […] %, tudíž přesáhnout úroveň […] %, s níž se počítalo v roce 2003.
(202)
Ačkoliv se návratnost investice provedené belgickým státem jeví jako dostatečná pro potvrzení, že u této investice byla dodržena zásada soukromého investora v tržním hospodářství, je nutno poznamenat, že očekávané příjmy, které sloužily jako základ pro posouzení této návratnosti, zahrnovaly státní podpory, a to zejména každoroční vyrovnání vyplácená společnosti DPLP.
(203)
Tato opatření státní podpory ovšem zjevně sledují odlišné cíle a nemají žádnou chronologickou vazbu na kapitálový vklad provedený v roce 2003.
(204)
Nejistota, kterou by soukromému investorovi mohla způsobit neoznámená podpora ve prospěch DPLP, byla zmírněna formálním povolením kapitálového vkladu poskytnutým Komisí v jejím rozhodnutí z roku 2003. V okamžiku provedení investice by každý soukromý investor s příznivými výhledy návratnosti následkem přijetí kladného rozhodnutí Komise pravděpodobně podstoupil riziko a tuto investici provedl, i když toto rozhodnutí nebylo ještě konečné. Soukromý investor by se svým rozhodnutím nečekal několik let až do vynesení rozsudků Soudu prvního stupně a Soudního dvora. Pozdější zrušení tohoto rozhodnutí proto představuje událost, se kterou se v okamžiku provedení investice nedalo počítat a která se musela jevit jako málo pravděpodobná, protože rozhodnutí Komise se považují za právoplatná, dokud nebyla zrušena.
(205)
Komise proto zastává názor, že kapitálový vklad provedený v roce 2003 lze považovat za vklad v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství a že nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(206)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány prohlásily, že při vkladu kapitálu provedeném v roce 2006 (40 milionů EUR) byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství, a že tento vklad proto nepředstavuje státní podporu.
(207)
Tento vklad byl proveden za stejných podmínek, jaké platí pro soukromého investora: navýšení kapitálu DPLP bylo upsáno státem (ve výši 40 milionů EUR) a společností Post Invest Europe (ve výši 300 milionů EUR), a to za stejnou cenu za akcii (pari passu). Společnost Post Invest Europe byla v té době vnějším investorem bez jakékoliv vazby na DPLP nebo belgický stát.
(208)
Emisní cena akcií byla kromě toho stanovena správně. Za účelem určení ceny nových vydaných akcií odhadla investiční banka, na kterou se belgické orgány obrátily, že se celková hodnota společnosti DPLP pohybuje mezi […] a […] EUR. Stát se nakonec rozhodl pro částku […] EUR za celý podnik, a to před kapitálovými vklady. Předpoklady ohledně míry návratnosti kapitálu a rizika na základě společného obchodního plánu spočívaly jako takové na ohledech spojených s optimalizací zisků v dlouhodobém výhledu. Také hospodářské výsledky zaznamenané později společností DPLP následkem navýšení kapitálu v roce 2006 (viz níže) potvrzují spolehlivost předpokladů a parametrů zohledněných v době přijímání rozhodnutí o investici.
Tabulka č. 7
Hospodářské výsledky DPLP mezi rokem 2006 a rokem 2010
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(209)
Komise soudí, že kapitálový vklad ve výši 40 milionů EUR provedený v roce 2006 je zjevně v souladu s chováním investora v tržním hospodářství, a proto nepředstavuje státní podporu.
(210)
Osvobození od daně z příjmů právnických osob, které by mohlo poskytnout DPLP výhodu tím, že by snížilo výši daně, již by jinak tato společnost musela uhradit, nevedlo k žádnému konkrétnímu zvýhodnění: od roku 1992 do roku 2005, v němž bylo toto osvobození zrušeno, byl totiž kumulovaný hospodářský výsledek DPLP po zdanění záporný. Ačkoliv byl čistý hospodářský výsledek v některých letech kladný, převedení daňového odpočtu z jednoho roku na druhý by DPLP umožnilo daň neplatit, a to i kdyby režimu daně z příjmů právnických osob podléhala. Toto osvobození není proto v tomto rozhodnutí podrobněji přezkoumáváno.
(211)
Osvobození od pozemkové daně a od místní daně staví naopak DPLP do výhodnějšího postavení než ostatní podniky, protože zmírňují závazky, které by měla za běžných okolností plnit. Poskytují jí proto selektivní zvýhodnění.
(212)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod budov spadal do vnitřní reorganizace státního majetku, protože DPLP patřila v té době zcela státu. Převodem budov ale DPLP dostala k dispozici nová aktiva, jež předtím patřila státu. DPLP sice tyto budovy využívala již v době, kdy patřily státu, nebyla ale jejich právoplatným vlastníkem. Převodem právního aktu vlastnictví získala DPLP, tedy podnik oddělený od státu, vlastnická práva k budovám. DPLP tedy obdržela v poměru ke stavu před převodem dodatečné prostředky. Toto opatření jí proto poskytlo selektivní zvýhodnění.
(213)
Bez státní záruky by DPLP nemohla získat půjčku za stejných podmínek. Belgické orgány soudily, že tržní sazby by byly vyšší až o 40 bazických bodů, zatímco záruční prémie hrazená státu představovala 25 bazických bodů.
(214)
Podle sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk (57) (bod 3.2 písm. d)) „by se za riziko obvykle měla zaplatit příslušná prémie z částky záruky nebo protizáruky. Pokud je cena zaplacená za záruku nejméně stejně vysoká jako odpovídající záruční prémie, kterou lze nalézt na finančních trzích, neobsahuje záruka podporu. Nelze-li na finančních trzích nalézt odpovídající záruční prémii, kterou by bylo možno použít pro srovnání, je třeba porovnat celkové finanční náklady zaručené půjčky, včetně úrokové sazby půjčky a záruční prémie, s tržní cenou podobné nezaručené půjčky“. Jelikož záruční prémie není zřejmě v souladu s trhem, umožnila státní záruka DPLP získat financování za nižší cenu, než by měla v zásadě platit.
(215)
Opatření proto poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění, jež se rovná rozdílu mezi úrokovou sazbou, již by DPLP musela platit, pokud by státní záruka neexistovala, a skutečnou úrokovou sazbou navýšenou o záruční prémii. Získaná výhoda představovala každý rok 15 bazických bodů z kapitálového závazku. Zvýhodnění lze tedy odhadnout na 1,5 milionu EUR za celou dobu trvání půjčky.
6.3.1.2 Existence státních prostředků
(216)
Každoroční vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu bylo financováno z rozpočtu belgického státu v souladu s na sebe navazujícími smlouvami o správě uzavřenými mezi DPLP a belgickým státem. Podle informací sdělených belgickým státem představovaly kapitálové vklady provedené v roce 1997 ve skutečnosti vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu, a jsou proto zahrnuty do této části rozhodnutí.
(217)
Daňová osvobození vedla k omezení příjmů státu z daní kvůli snížení příjmů, které by stát měl, pokud by tato osvobození neexistovala. Znamenají proto převod státních prostředků, který spočívá ve ztrátě fiskálních příjmů pro belgický stát.
(218)
Budovy převedené na DPLP patřily předtím státu. Stát postoupil jejich vlastnictví DPLP, čímž snížil svá vlastní aktiva a zvýšil aktiva DPLP. Opatření proto představuje převod státních prostředků.
(219)
Záruka týkající se půjčky byla poskytnuta státem, který za ni nesl rizika z vlastního rozpočtu bez protiplnění; představuje proto státní prostředek ve formě zřeknutí se příjmů.
(220)
Příjmy vytvářené službami distribuce dopisních zásilek nepředstavují v souladu s rozsudkem ve věci Preussen Elektra (58) státní příjmy, protože ceny placené uživateli jsou financovány z jejich vlastních finančních prostředků, které se vymykají kontrole státu.
(221)
Pro účely posouzení slučitelnosti jsou tyto příjmy přesto uvedeny přímo do souvislosti s poskytováním služby obecného hospodářského zájmu v poštovním odvětví, a musí být proto v souladu s bodem č. 17 rámce pro SOHZ a článku 7 směrnice 97/67/ES zohledněny za účelem určení nezbytnosti a proporcionality vyrovnání.
6.3.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(222)
Opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy ze stejných důvodů, jako jsou důvody uvedené ve 156. bodě odůvodnění.
6.3.1.4 Shrnutí opatření podpory
(223)
Z důvodů uvedených ve 193. až 222. bodě odůvodnění představují následující opatření státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU:
a)
každoroční vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu (1992-2010);
b)
kapitálové vklady provedené v roce 1997;
c)
osvobození od pozemkové daně (1992-2005);
d)
převod budov v roce 1992;
e)
záruka poskytnutá státem v roce 2004.
6.3.2 Existující podpora ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU
(224)
Některá opatření zkoumaná v tomto konkrétním případě by mohla být považována za existující podpory ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU.
6.3.2.1 Osvobození od daně z příjmů právnických osob a pozemkové daně
(225)
DPLP byla osvobozena od daně z příjmu právnických osob a pozemkové daně, když byla stále veřejnou správou, tj. před rokem 1971, a tato osvobození pocházejí z doby před přistoupením Belgie k EHS. Od té doby u nich nedošlo k žádné změně. Tato opatření proto představují existující podpory.
(226)
Osvobození od daně z příjmů právnických osob bylo zrušeno v roce 2005, zatímco osvobození od pozemkové daně zůstává stále v platnosti.
6.3.2.2 Liberalizace poštovního trhu
(227)
Podle belgických orgánů by za existující podporu měla být považována všechna opatření přijatá před liberalizací poštovních trhů v roce 1999. Z dotyčných opatření měly ovšem prospěch všechny činnosti DPLP, která působila na konkurenčních trzích (jako jsou trhy distribuce balíků a finančních služeb) již před vstupem v platnost směrnice 97/67/ES v roce 1999. V souladu s rozsudkem ve věci Alzetta (59) nelze proto takovou podporu považovat za podporu, která se stala existující z důvodu vývoje vnitřního trhu: lze ji považovat za existující podporu pro daného příjemce jen tehdy, pokud tento příjemce vyvíjel v době zavedení podpory činnosti pouze na trzích, které nebyly otevřeny hospodářské soutěži.
(228)
Komise proto tento argument nemůže přijmout.
6.3.2.3 Desetiletá promlčecí lhůta
(229)
Nelze rovněž přijmout tvrzení, podle nějž by se desetiletá promlčecí lhůta měla počítat od zahájení tohoto formálního vyšetřovacího řízení v roce 2009. Rozsudek vynesený Soudem prvního stupně v roce 2009 nezrušil všechny vyšetřovací akty. Pouze naznačil, že tyto akty měly podnítit Komisi k zahájení formálního vyšetřovacího řízení (60).
(230)
Protože Komise naopak učinila svůj první vyšetřovací akt dne 23. prosince 2002, když belgickým orgánům zaslala svou první žádost o informace, je nutno považovat za existující podpory opatření, která se začala provádět před 23. prosincem 1992.
6.3.3 Slučitelnost vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU
(231)
Slučitelnost vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu je posuzována z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU a rámce pro SOHZ. Rámec pro SOHZ je použitelný od svého vstupu v platnost dne 29. listopadu 2005. Vzhledem k tomu, že v zásadě spočívá v kodifikaci pravidel, která existovala již před jeho vstupem v platnost, bude na něj odkazováno i při posuzování opatření, která předcházela jeho vstupu v platnost.
6.3.3.1 Rozsah posouzení stanovený na základě pověření svěřených smlouvami o správě
(232)
Ve svých připomínkách se belgické orgány a DPLP rozhodně postavily proti tomu, aby Komise v souladu s přístupem použitým předtím pro posouzení jiných případů týkajících se podpor protiprávně vyplacených v minulosti provedla celkovou analýzu veškeré podpory poskytnuté DPLP za celé období, což předpokládá, že tato podpora financovala bez rozdílu všechny úkoly veřejné služby, které byly podniku svěřeny. Belgické orgány a DPLP zdůraznily, že v tomto konkrétním případě a na rozdíl od toho, co lze pozorovat v jiných případech, smlouvy o správě, které uzavřely, vymezují přísně oblast činností DPLP, které by měly být příjemci podpory, a stejně tak částky podpory, na které mohou mít tyto činnosti nárok (61).
(233)
Komise soudí, že předmětné smlouvy o správě definují přesným způsobem práva a povinnosti státu a příjemce podpory tím, že stanoví ukazatele výpočtu vyrovnání, o které se příjemce může ucházet u konkrétních činností, jež jsou zde vyjmenovány, a za období, jež jsou zde uvedena. Komise proto založí své posouzení na ustanoveních jednotlivých smluv o správě.
(234)
Služby obecného hospodářského zájmu, u nichž je nutno ověřit slučitelnost podpory, jsou definovány v pověřeních vystavených členským státem. Úkoly veřejně služby, které DPLP musí plnit, jí jsou svěřovány postupnými správními akty, kterými se schvalují smlouvy o správě, jež podepisuje se státem přibližně každých pět let. Tyto smlouvy rozvíjejí a doplňují ustanovení vnitrostátního poštovního zákona.
(235)
Každá z po sobě následujících smluv o správě představuje odlišné pověření, popisuje úkoly veřejné služby, které musí DPLP plnit, stanoví dobu trvání pověření a rovněž ukazatele, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, které má stát zaplatit. Smlouvy o správě upřesňují činnosti, jež jsou zohledněny ve výpočtu výše finančního vyrovnání poskytovaného státem.
(236)
Slučitelnost opatření podpory je nutno posuzovat z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnání bylo poskytnuto na financování nákladů vyvolaných plněním úkolů veřejné služby. Vyrovnání by bylo slučitelné, a to včetně přiměřeného zisku, pokud nevyrovnává nadměrně dodatečné náklady, které DPLP vznikají při plnění úkolů veřejné služby, které jsou jí svěřeny smlouvami o správě. Jakékoliv nadměrné vyrovnání bude muset být vráceno.
(237)
Rozsah posouzení nadměrného vyrovnání zahrnuje služby obecného hospodářského zájmu, u nichž ustanovení smluv o správě počítají s vyrovnáním.
(238)
Je nutno poznamenat, že ustanovení jednotlivých smluv o správě vykazují několik odlišností. Nadměrné vyrovnání je proto nutno vypočítávat na základě konkrétních ukazatelů stanovených v každé ze smluv.
(239)
V první smlouvě o správě (1992-1996) pokrývá vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu všechny veřejné služby. Ustanovení této první smlouvy o správě nerozdělují vyrovnání mezi různé veřejné služby podle toho, zda mají či nemají na vyrovnání podle této smlouvy nárok.
(240)
Je proto oprávněné soudit, že vyrovnání stanovené v této smlouvě pokrývá bez rozlišení dodatečné náklady vzniklé při plnění všech úkolů veřejné služby. U tohoto období se proto ověření případného nadměrného vyrovnání bude týkat všech opatření veřejné služby: všeobecné poštovní služby (závazek všeobecné služby - ZVS) stejně jako distribuce tisku a dalších úkolů svěřených DPLP.
(241)
Na rozdíl od první smlouvy o správě vyhrazuje druhá, třetí a čtvrtá smlouva o správě podpory určitým službám obecného hospodářského zájmu, které jsou zde definovány. Služby obecného hospodářského zájmu, které mohou uplatnit nárok na vyrovnání, jsou: distribuce novin a časopisů a rovněž další veřejné služby vyjmenované ve 33. bodě odůvodnění. Doložky, které určují služby, jež jsou příjemci určité podpory, jsou uvedeny ve smlouvách o správě: v článku 7 druhé smlouvy o správě, v článku 15 třetí smlouvy o správě a v článcích 12 a 13 čtvrté smlouvy o správě.
(242)
S výjimkou první smlouvy není naopak všeobecná poštovní služba na základě smluv o správě příjemcem žádného vyrovnání.
(243)
Náklady a příjmy všeobecné poštovní služby nejsou proto ve výpočtu nadměrného vyrovnání zohledněny, kromě případných přebytků pocházejících z vyhrazeného odvětví (62).
6.3.3.2 Výpočet nadměrného vyrovnání
(244)
Z důvodu odlišností mezi pověřeními veřejnou službou, které jsou uvedeny v 239. až 243. bodě odůvodnění, je případné nadměrné vyrovnání vypočítáváno odděleně pro první smlouvu o správě a pro tři další, které jí následovaly.
(245)
Kromě pokrytí nákladů vyvolaných plněním závazků veřejné služby, rámec pro SOHZ stanoví rovněž vyrovnání přiměřené míry odměny (63).
(246)
Bod č. 18 rámce pro SOHZ stanoví, že přiměřeným ziskem „je nutno rozumět míru návratnosti vlastního kapitálu, která zohledňuje riziko nebo nepřítomnost rizika vyplývající pro dotčený podnik ze zásahu členského státu, zejména pokud mu stát udělil výhradní nebo zvláštní práva. Tato míra nesmí běžně přesáhnout průměrnou míru, jež byla v dotčeném odvětví platná v posledních letech. V odvětvích, kde neexistuje podnik srovnatelný s podnikem, jemuž bylo svěřeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu, může být toto srovnání učiněno s podniky umístěnými v jiných členských státech nebo, pokud je to nezbytné, v rámci jiných odvětví za předpokladu, že budou zohledněny zvláštnosti každého podniku. Při určování výše přiměřeného zisku může členský stát zavést pobídková kritéria, která se budou mimo jiné týkat kvality poskytované služby a přírůstků produktivity“.
(247)
Příslušnou míru přiměřeného zisku je proto nutno zvolit při zohlednění různých ukazatelů, a to zejména průměrnou míru v dotčeném odvětví, riziko spojené s činnostmi podniku a případně pobídková kritéria spojená s dotyčnou společností.
(248)
Pro stanovení míry přiměřeného zisku Komise vycházela z řady znaleckých studií, které jsou podrobněji rozvedeny níže. Na základě studií a úrovně rizika každé smlouvy o správě Komise stanovila pro DPLP širokou škálu míry přiměřeného zisku, která se pro každou ze čtyř smluv o správě týká na jedné straně distribuce dopisních zásilek a na druhé straně distribuce tisku. Tyto studie mají společné, že se snaží vymezit skupiny podniků dostatečně srovnatelných s dotyčným tradičním poštovním provozovatelem, pokud jde o činnosti a profil rizika, a stanovit pro něj referenční míru zisku založenou na ziscích zaznamenaných u těchto srovnatelných podniků.
(249)
Pokud jde zejména o riziko, Komise by ráda zdůraznila, že DPLP čelila po celé zkoumané období slabé či neexistující konkurenci u drtivé většiny svých činností, protože buď požívala právně chráněného monopolního postavení (to platí pro většinu služeb distribuce dopisních zásilek), nebo byla v dominantní pozici, která se projevovala velmi vysokými podíly na trhu a zábranami při vstupu na něj, jež tvořilo dotování cen, které byly nižší než náklady (např. distribuce tisku). Podle názoru Komise je nutno tento aspekt zohlednit ve všech srovnávacích studiích prováděných se společnostmi, které sice zajišťovaly podobné služby jako DPLP, ale vyvíjely své činnosti v konkurenčním prostředí.
(250)
Kromě toho stupeň vystavení riziku tradičního poštovního provozovatele závisí hlavně na vlastnostech regulačního mechanizmu zavedeného orgány veřejné moci.
(251)
Pokud jde o distribuci dopisních zásilek, tedy odvětví, v němž byl závazek všeobecné služby DPLP financován hlavně díky cenám poštovních známek (64), Komise se domnívá, že riziko se značně lišilo podle toho, zda ceny poštovních známek byly regulačním orgánem přizpůsobovány více či méně často (např. na začátku každého roku nebo prostě jen tehdy, kdy to bylo nutné), aby kryly čisté náklady závazku všeobecné služby stálým způsobem, či zda ceny poštovních známek (65) byly určovány předem na dlouhé období (např. na čtyři nebo pět let) v rámci dlouhodobé smlouvy (66). První způsob regulace cen vede k celkem nízkému riziku pro dotyčný podnik, protože ceny poštovních známek jsou přizpůsobovány v určitých intervalech tak, aby byla zachována stálá finanční vyváženost mezi příjmy a náklady. Tento typ regulace chrání zisková rozpětí společnosti před nejistotami. Druhý způsob vyvolává riziko větší, protože vystavuje provozovatele důsledkům dlouhodobého kolísání nákladů a příjmů.
(252)
Pokud jde o distribuci tisku (závazek všeobecné služby financovaný finančními vyrovnáními), je rozdíl stejně tak výrazný podle toho, zda je vyrovnání založeno na skutečných čistých nákladech (čisté náklady skutečně vzniklé) nebo na čistých nákladech plánovaných za dlouhé období. Vyrovnání vyplácené formou paušální částky a pokrývající očekávané čisté náklady za dlouhé období vystavuje provozovatele veškerému kolísání příjmů a nákladů. Provozovatel tak čelí většímu riziku než v případě úplného vyrovnání na základě následného určení nákladů a příjmů.
(253)
Pokud je smlouva, kterou je vázán provozovatel a veřejné orgány, taková, že veřejnou službu provází určitý stupeň rizika, a to např. protože vystavuje tradičního provozovatele výraznému kolísání příjmů a nákladů, musí být přiměřený zisk, na nějž má tradiční provozovatel nárok, úměrný odpovídající míře rizika, jemuž je vystaven. Pokud je smlouva mezi tradičním provozovatelem a veřejnými orgány naopak taková, že veřejnou službu neprovází žádné zásadní riziko, musí být přiměřený zisk rovněž skromný.
(254)
Komise kromě toho bere na vědomí, že mezi úrovní rizika, kterému je vystavena společnost, a úrovní vyrovnání, na něž má nárok za přírůstky účinnosti, existuje úzká vazba. Veřejné orgány tak mohou předem stanovit úroveň pevného vyrovnání, které předpokládá a zahrnuje přírůstky účinnosti, kterých by podnik měl za běžných okolností dosáhnout během trvání pověření. Vystavením společnosti veškerému kolísání nákladů a příjmů ji smlouva podněcuje k větší výkonnosti a ke zlepšení poměru mezi náklady a účinností. Zároveň ji vystavuje většímu riziku. Do určité míry jdou riziko a podnícení k účinnosti ruku v ruce. Stejně tak stropní cena stanovená předem na dlouhé období podněcuje běžně více k větší účinnosti, ale zároveň pro dotčenou společnost představuje také větší riziko.
(255)
Při přezkumu otázky míry přiměřeného zisku DPLP vychází Komise z několika znaleckých studií:
(256)
Studie WIK: v rámci případu C 36/07, tedy řízení o státní podpoře týkající se německého poštovního provozovatele Deutsche Post AG (dále jen „DP“), Komise požádala WIK Consult o vypracování studie o odpovídající úrovni přiměřeného zisku pro tradiční poštovní provozovatele (67) (dále jen „studie WIK“). Relevantní aspekty studie WIK byly sděleny Belgii dne 25. března 2010 a 7. února 2011. Komise obdržela připomínky Belgie ke studii WIK dne 23. dubna 2010 a 1. března 2011.
(257)
Studie Deloitte: dne 23. dubna 2010 Komise obdržela studii agentury Deloitte (68) (dále jen „studie Deloitte“), ve které tato agentura uvedla svůj názor na úroveň přiměřeného zisku, která by měla být přijata pro všeobecné služby poskytované DP. Tato studie byla předána Belgii dne 9. prosince 2011. Komise obdržela připomínky Belgie ke studii Deloitte dne 26. prosince 2011.
(258)
Studie CRA: Dne 1. března 2011 Belgie předložila studii vypracovanou kanceláří Charles Rivers Associates (69) (dále jen „CRA“), která popírá studii WIK.
(259)
V této studii WIK stanoví referenční přiměřený zisk pro DP. Konkrétně WIK nejprve analyzuje úkoly a riziko, které jsou vlastní DP, a dospívá k závěru, že tato společnost plní hlavně běžné úkoly a čelí jen omezenému podnikatelskému riziku (70). Na základě této analýzy přistupuje WIK k výběru podniků, které budou sloužit pro srovnání, tedy vymezuje složení referenčních skupin, jež umožní odvodit referenční přiměřený zisk. WIK obecně zdůrazňuje, že zvolený postup hodnocení přebírá zásady typizované metodiky používané pro referenční hodnoty ziskovosti v cenách převodů (71). Taková metodika se používá nejenom ve vnitrostátních předpisech v oblasti cen převodů, ale také v zásadách OECD v této oblasti (dále jen „zásady OECD“) (72).
(260)
WIK volí několik nástrojů pro měření ziskovosti a rozlišuje mezi interní mírou návratnosti (IMN), jež je založena na peněžních tocích a je považována za teoreticky správný nástroj měření ziskovosti dané činnosti, a ostatními ukazateli získanými z účetních údajů (míra odměny), jako je návratnost použitého kapitálu (NPK), návratnost vlastního kapitálu (NVK), výnosnost aktiv (VA) a provozní ziskové rozpětí (PZR) (73). Jak je vysvětleno v kapitole č. 5 studie, WIK navrhuje v tomto konkrétním případě používat jako ukazatel ziskovosti PZR. Jednou z předností tohoto nástroje je, že závisí pouze na účetních údajích o ziscích (EBIT (74)) a prodejích, tedy na dvou položkách, které lze v účetnictví společnosti jednoduše zjistit. Použitím PZR se lze k tomu vyhnout ocenění a přidělování aktiv mezi různé služby, což by bylo nezbytné u referenčního ukazatele založeného na kapitálu, jako je NVK a NPK, a což je obvykle nesnadný úkol. WIK rovněž uvádí, že se referenční ukazatel založený na PZR doporučuje v případě, kdy podniky sloužící pro srovnání a společnost, jež je předmětem srovnávací studie, patří ke stejnému druhu podniků nebo ke stejnému průmyslovému odvětví, což zajišťuje stejnorodost struktury EBIT a prodejů.
(261)
Pokud jde o složení referenční skupiny, WIK dospívá k závěru o nutnosti nalézt kompromis mezi srovnatelností podniků, které jsou součástí vzorku, a velikostí tohoto vzorku. WIK odmítá zahrnutí evropských tradičních poštovních provozovatelů do vzorku, protože jejich ceny byly po celou dobu zkoumaného období ve většině zemí regulovány, a to na trhu uzavřeném hospodářské soutěži. Ze stejného důvodu je celkem omezen počet společností, které tradičním poštovním provozovatelům přímo konkurují. Jedná se hlavně o malé společnosti. Za účelem získání vyvážené skupiny srovnatelných podniků, WIK zahrnuje jak přímé konkurenty na vnitrostátních trzích, tak velké nadnárodní subjekty, jako jsou mezinárodní společnosti balíkové kurýrní služby (UPS, FedEx, DHL), které vyvíjejí rizikovější činnosti a mají vyšší kapitálovou náročnost než tradiční poštovní provozovatel působící na chráněném vnitrostátním trhu.
(262)
Pokud jde o otázku kompromisu mezi srovnatelností a velikostí vzorku, WIK počítá se třemi referenčními skupinami: i) referenční skupinou I, neboli omezeným odvětvím balíkových služeb, jež zahrnuje společnosti vyvíjející činnost hlavně jako poskytovatelé služeb balíkových zásilek (10 společností považovaných za vysoce srovnatelné s poskytovateli všeobecných poštovních služeb); ii) referenční skupinou II, neboli rozšířeným odvětvím balíkových služeb, jež zahrnuje společnosti, jejichž hlavní činnost by se mohla týkat jiných služeb, jako jsou dopisní zásilky (26 společností vykazujících lehce nižší míru srovnatelnosti), a iii) referenční skupinou III, která zahrnuje rovněž společnosti odvětví pozemní přepravy (1 163 společností vykazujících menší srovnatelnost) (75). Podle WIK tento přístup posiluje statistickou platnost konečné srovnávací studie.
(263)
Jedno z výběrových kritériích použitých na všechny referenční skupiny se týká velikosti společnosti: jsou zohledněny pouze společnosti, jejichž příjmy přesahují 3 miliony EUR (76). Pokud jde o období pokryté údaji, byly spolehlivé údaje dostupné pouze pro období 1998-2007 a pro období 1990-1997 byly použity zpětné interpolace (77).
(264)
Za účelem vyrovnání krajních hodnot a stanovení úrovně přiměřeného zisku, WIK kromě toho přebírá analýzu používanou v cenách převodu a vychází z konceptu mezikvartilového rozpětí (78).
(265)
Pro období 1998-2007 dochází WIK k těmto výsledkům:
a)
referenční skupina I: 25. percentil se rovná - 0,42 %, 75. percentil se rovná 6,72 % a medián (50. percentil) se rovná 3,86 %;
b)
referenční skupina II: 25. percentil se rovná 0,45 %, 75. percentil se rovná 6,77 % a medián (50. percentil) se rovná 3,48 %;
c)
referenční skupina III: 25. percentil se rovná 0,64 %, 75. percentil se rovná 5,57 % a medián (50. percentil) se rovná 2,59 %.
(266)
WIK dochází k závěru, že rozšířené odvětví balíkových služeb, neboli referenční skupina II, je referenční skupinou nejvhodnější, protože obdržené výsledky jsou poměrně stálé v čase ve srovnání s další referenční skupinou (omezeným odvětvím balíkových služeb) a protože je toto odvětví z hlediska fungování bližší činnostem poštovních a balíkových zásilek než další referenční skupina (odvětví pozemní přepravy).
(267)
Za účelem zjištění horní hranice přiměřeného zisku DP, založené na analýze podnikatelského rizika, jemuž je podnik vystaven ve srovnání s referenční skupinou, byla provedena další úprava. Na tomto základě WIK navrhuje jako horní hranici přiměřeného zisku DP hodnotu 3,48 %, která odpovídá mediánu PZR referenční skupiny II. Výběrem mediánu místo 75. percentilu jako horní hodnoty přiměřeného zisku chce WIK vyjádřit skutečnost, že společnosti ze vzorku podstupují větší riziko než tradiční poštovní provozovatelé, protože nepožívají žádná zvláštní práva.
(268)
Belgické orgány soudily, že metodika použitá ve zprávě WIK není správná, a dne 23. dubna 2010, 1. března 2011, 14. června 2011, 5. srpna 2011, 10. srpna 2011, 14. prosince 2011 a 19. prosince 2011 předložily řadu dokumentů (dopisy, stanoviska a zprávy), které odmítají postup použitý ve zprávě WIK a ve kterých předkládají svou vlastní metodu odhadu referenčního přiměřeného zisku.
(269)
Ve stanovisku zaslaném dne 5. srpna 2011 belgické orgány v podstatě zdůraznily, že vzorek použitý ve studii WIK není reprezentativní pro činnost, velikost, profil rizika a referenční období. Belgie proto tvrdí, že odůvodnit použití vzorku na základě kritérií stanovených v bodě č. 18 rámce pro SOHZ lze jen velmi obtížně.
(270)
Ve stejném stanovisku Belgie rovněž zdůraznila, že by bylo logické rozlišovat mezi ziskovými rozpětími u činností, jež vykazují značně rozdílné úrovně rizika: jsou-li distribuce tisku a distribuce dopisních zásilek činnostmi s odlišným profilem rizika, belgické orgány zdůrazňují, že by bylo záhodno používat také různé míry přiměřeného zisku.
(271)
Belgické orgány kromě toho tvrdí, že činnosti DPLP vykazují růst produktivity a že by Komise měla tuto skutečnost zohlednit při stanovení míry přiměřené odměny, jak to stanoví bod č. 18 rámce pro SOHZ. Belgické orgány zdůrazňují, že po četných reformách a dlouhém období ztrátovosti se DPLP stala ziskovou. Náklady DPLP byly sníženy, a to zejména uzavřením poštovních úřadů. Podíl ve výši 50 % v držení soukromých investorů od roku 2006 dal vzniknout nové kultuře zaměřené na účinnost. Podle belgických orgánů by měl být takový růst účinnosti zohledněn při stanovení míry přiměřené odměny, kterou lze DPLP poskytnout.
(272)
Dne 1. března 2011 zaslaly belgické orgány Komisi zprávu vypracovanou kanceláří Charles River Associates (CRA), která se staví kriticky ke studii WIK a navrhuje jinou metodu posouzení přiměřeného zisku DPLP.
(273)
Pokud jde o složení vzorku, CRA zdůrazňuje, že tři vzorky WIK zahrnují početné malé společnosti, jejichž profily rizika nejsou srovnatelné s profilem velkého poštovního provozovatele. CRA proto popírá závěry WIK, ve kterých se tvrdí, že poskytování služeb v oblasti dopisních zásilek dotyčným tradičním poštovním provozovatelem obsahuje nízké riziko a že společnosti zahrnuté do referenčních skupin umožňují provést řádná srovnání.
(274)
CRA zejména upozorňuje na vazbu mezi strukturou nákladů určitého podniku (z hlediska poměru mezi fixními a proměnlivými náklady) a obchodním rizikem, kterému je vystaven. CRA zdůrazňuje, že poštovní provozovatel plnící závazek všeobecné služby čelí výraznějším fixním nákladům, a je proto více vystaven snížení poptávky než společnost, která má fixní náklady nižší. CRA kromě toho zdůrazňuje rozdíl v PZR mezi malými a velkými společnostmi ve skupinách WIK (79), který podle ní naznačuje existenci systematických rozdílů mezi malými společnostmi zajišťujícími balíkové zásilky a většími společnostmi, jako jsou UPS a FedEx, který by šel vysvětlit rozdílnou strukturou nákladů.
(275)
CRA rovněž analyzuje podrobněji příznačné vlastnosti některých malých společností zajišťujících balíkové zásilky, jež jsou zahrnuty do vzorku referenční skupiny I studie WIK, a dochází k závěru, že jejich profil rizika nelze srovnávat s profilem velkého poštovního provozovatele. CRA se rovněž domnívá, že neexistuje důvod pro zvětšení tohoto vzorku, který je již obtížně srovnatelný, tím, že by se do něj zahrnuly podniky ještě méně srovnatelné.
(276)
CRA odmítá tvrzení WIK, podle nějž by do vzorku neměli být zahrnuti tradiční evropští poštovní provozovatelé, protože jejich zisk nebyl určen hospodářskou soutěží ale regulací cen, a tedy existuje riziko, že tito tradiční poštovní provozovatelé mohli díky této regulaci cen dosahovat nadměrných zisků. CRA zdůrazňuje, že odmítnutím ostatních tradičních poštovních provozovatelů pro účely srovnání vychází WIK z teoretického předpokladu, podle nějž tito tradiční provozovatelé údajně mohli uplatňovat nadměrné ceny, aniž ovšem na doložení svého tvrzení předkládá empirické důkazy. V tomto ohledu CRA zdůrazňuje, že vzhledem k mechanizmům regulace cen používaných v řadě členských států, jako je cenový strop (80), zaznamenané výrazné zisky jsou spíše důsledkem růstu produktivity než vysokých cen.
(277)
CRA zdůrazňuje, že přirozená metoda výpočtu přiměřeného ziskového rozpětí pro DPLP u jejích závazků veřejné služby údajně spočívá v tom, že se bude vycházet z dostupných údajů ohledně ziskových rozpětí dosahovaných jinými poštovními provozovateli západní Evropy u činností v oblasti dopisních zásilek. Tato metoda je o to přirozenější, že se u dotyčných veřejných služeb jedná hlavně o služby v oblasti dopisních zásilek a že údaje o ziskových rozpětích dosahovaných jinými poštovními provozovateli západní Evropy u činností spojených s dopisními zásilkami jsou přímo přístupné a nevykazují žádnou příliš vstřícnou regulaci cen.
(278)
CRA zejména zdůrazňuje, že analýza by měla spočívat na rozpětích EBIT (PZR) dosahovaných poštovními provozovateli západní Evropy u činností v oblasti dopisních zásilek, kteří sdělují odvětvové informace o rozpětích EBIT u svých činností v oblasti dopisních zásilek, nebo (pokud odvětvové informace o rozpětích EBIT nejsou sdělovány) na celkových rozpětích EBIT dosahovaných poštovními provozovateli západní Evropy, kteří mají více než 75 % příjmů ze služeb v oblasti dopisních zásilek. CRA vylučuje ze vzorku provozovatele východní Evropy kvůli jejich poměrné neúčinnosti ve srovnání s poštovními provozovateli Evropy západní.
(279)
Analýza CRA proto spočívá na vzorku 11 poštovních provozovatelů západní Evropy za období 2002-2009 (celkem 73 pozorování). Průměrné PZR tohoto vzorku dosahuje výše […] %, medián výše […] % a 75. percentil se rovná […] % (81). CRA vypočítává také upravený průměr („trimmed mean“) ([…] %) a průměr podle Winsorovy metody, které nejsou, stejně jako medián, ovlivněny krajními hodnotami (82).
(280)
Pokud jde o stanovení referenční hodnoty pro přiměřené ziskové rozpětí, CRA zdůrazňuje, že použití průměrných hodnot vyvolává metodické potíže. CRA vysvětluje, že z důvodu kolísání ziskových rozpětí zaznamenaných u vzorku by měla kritická prahová hodnota, jež definuje nadměrnou ziskovost, přesahovat průměr nebo jakékoliv jiné měřítko zaměřené na středovou hodnotu a mohla by se např. rovnat 75. percentilu. Podle CRA by takový přístup odpovídal metodě používané při výzkumech o cenách převodu, která spočívá v tom, že se vychází z určitého rozpětí (např. z mezikvartilového rozpětí nebo z jiných percentilů).
(281)
Dne 14. prosince 2011 předložily belgické orgány Komisi dokument, který přebírá stanovisko DPLP ohledně rizik, jimž jsou vystaveni poštovní provozovatelé, a navrhuje metodiku pro vypracování nástroje na měření rizikové prémie, jež by po přidání k bezrizikovému provoznímu rozpětí představovala přiměřenou míru PZR.
(282)
Dokument nevysvětluje, jak by šlo v tomto konkrétním případě určit bezrizikové provozní rozpětí (vyjádřené jako PZR), a nevyjadřuje se jasně k tomu, co by na základě navrhované metodiky mělo přiměřené PZR přesně představovat. Analýza trvá spíše na posouzení různých rizik a výpočtu rizikové prémie, jež odráží všechny typy rizik.
(283)
Belgické orgány upřednostňují zejména tři hlavní kategorie rizik (odvětvové riziko, riziko spojené se službou a smluvní riziko) a pro každou kategorii obvyklé typy rizik, jimž jsou poštovní provozovatelé vystaveni. Metodika posouzení rizikové prémie stanoví: i) definici „prémie za maximální riziko“ (83); ii) rozdělení zohledňovaného období na smluvní období za účelem zjištění rizik spojených s každou smlouvou; iii) použití jednoduché škály pro posouzení každého rizika pro každé smluvní období (nízké, střední nebo vysoké); iv) převedení známek přidělených každému riziku na celkovou známku pro každou ze tří hlavních kategorií rizik a v) přeměnu celkových známek na rizikové prémie, jejichž součet stanoví výši celkové rizikové prémie.
(284)
Na prokázání, že je DPLP vystavena nadprůměrným rizikům, jsou k tomu předloženy příklady. Belgické orgány tak trvají na tom, že je DPLP vystavena riziku ve spojení s vyššími objemy, protože výraznější podíl na jejích příjmech představují činnosti v oblasti „dopisních zásilek“ a protože vykazuje výraznější nepružnost v nákladech kvůli podílu fixních nákladů, který přesahuje průměr. Další typ rizika považovaného u DPLP za vyšší je riziko spojené s bezpečností. Podle analýzy je důvodem skutečnost, že DPLP je jedním z mála evropských poštovních provozovatelů, který doručuje přímo do bydliště důchodové dávky v hotovosti.
(285)
Na základě posouzení různých rizik dospívají belgické orgány k závěru, že čtvrtá smlouva o správě představuje vysokou míru tří typů rizik, zatímco pro první, druhou a třetí smlouvu o správě je příznačná průměrná míra rizika (s jedinou výjimkou odvětvového rizika, které je u první smlouvy považováno za nízké). Belgické orgány uvádějí další příklady způsobu přeměny výše uvedeného roztřídění různých rizik na rizikovou prémii a vycházejí při tom z různých hodnot pro „prémii za maximální riziko“.
(286)
Studie Deloitte zmíněná ve výše uvedeném 257. bodě odůvodnění se shoduje se studií WIK v několika bodech:
1.
obě studie používají stejnou metodiku vyhledání ve finančních databázích společností srovnatelných z hlediska funkcí a rizika;
2.
obě navrhují použití PZR jako nejvhodnějšího referenčního měřítka pro určení referenčního zisku (z důvodu nedostatku údajů a existenci rozdílů v účetním zpracování u různých společností);
3.
poskytovatelé všeobecné poštovní služby jsou vyloučeni ze skupiny srovnatelných podniků, protože působí hlavně na regulovaných trzích a mají výhradní práva.
(287)
Pokud jde o skupinu srovnatelných podniků, hlavní rozdíl mezi studií WIK a studií Deloitte spočívá ve velikosti společností, na které se bere ohled. Studie Deloitte zahrnuje do svého vzorku pouze společnosti, jejichž roční příjmy přesahují částku 100 milionů EUR (84). Toto omezení vysvětluje analýza studie Deloitte zvláštností činností spojených s poskytováním všeobecné služby a souvisejícími obchodními a tržními riziky (85).
(288)
Studie Deloitte se zejména domnívá, že společnosti odvětví poštovních služeb a balíkových zásilek, které provozují široké a komplexní sítě sběru a distribuce, lze s DP rozumně srovnávat. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, které u poštovních sítí převládají, vysokému podílu provozních nákladů v porovnání s kapitálovými náklady a také souvisejícím rizikům (jako je riziko spojené s objemy nebo riziko nahrazení elektronickou poštou) jsou pro srovnání vhodnější velké podniky odvětví poštovních služeb a balíkových zásilek zaměřené na více produktů než malé podniky zaměřené na dopisní zásilky. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by rovněž mohly v menším měřítku přispět ke srovnání, protože používají stejná aktiva.
(289)
Na dokreslení významu, který má velikost společností, studie Deloitte srovnává svůj vzorek se vzorkem referenční skupiny II studie WIK. Studie Deloitte poznamenává, že průměrné PZR ve vzorku studie WIK se výrazně liší podle skupin různé velikosti (která je odvozena od počtu zaměstnanců) (86). Studie Deloitte zdůrazňuje, že v jejím vzorku (založeném na větších společnostech) naopak žádná úzká vazba mezi velikostí a PZR neexistuje.
(290)
Po výběru vzorku zakládá studie Deloitte svou analýzu na 7 společnostech dopisních a balíkových zásilek, 18 logistických společnostech a 19 společnostech přepravy zboží. Pokud jde o odvětví dopisních a balíkových zásilek, malá skupina sedmi srovnatelných společností zahrnuje velké nadnárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb, jako jsou UPS, FedEx a TNT Express, a také několik dalších provozovatelů poštovních služeb hlavně ze Spojených států a Spojeného království (87). Všechny údaje v zásadě pokrývají období 1990-2007, ale údaje za první roky jsou velmi omezené, a studie Deloitte proto považuje výsledky za tyto roky za méně důvěryhodné (88).
(291)
Studie Deloitte kromě toho zkoumá výhody a nevýhody několika dalších nástrojů pro měření ziskovosti. Odmítá v tomto konkrétním případě použití IMN kvůli praktickým potížím se získáváním odpovídajících údajů o peněžních tocích. Odmítá také použití NPK nebo NVK kvůli např. rozdílům mezi společnostmi v oblasti účetního zpracování nákladů a struktury kapitálu (tato struktura je pro NVK velmi důležitá). VA je rovněž považována za neodpovídající, protože se zaměřuje na celkovou výši aktiv. Studie Deloitte proto doporučuje zvolit PZR, ale zdůrazňuje, že vzhledem ke skutečnosti, že PZR neměří návratnost kapitálu přímo, lze jej použít pro účely srovnávací studie za podmínky, že srovnávané podniky vykazují podobnou kapitálovou náročnost.
(292)
Studie Deloitte přesto NPK (a také RCP v tržní hodnotě a VA) pro malý podvzorek šesti společností vypočítává, nicméně dospívá k závěru, že by rozpětí a kolísání NPK mohlo odrážet různé faktory, což vyžaduje opatrný výklad a je na úkor jeho užitečnosti jako referenčního ukazatele. Mezi těmito faktory studie Deloitte vyzdvihuje význam kapitálové náročnosti. Studie Deloitte zdůrazňuje, že z hlediska kapitálové náročnosti se všeobecná služba DP blíží více službě např. UPS a FedEx než službě zajišťované provozovateli přepravy zboží, jako jsou společnosti Kuehne&Nagel nebo Wincanton.
(293)
Studie Deloitte zdůrazňuje rovněž výrazné rozdíly v ziskovosti společností v průběhu doby a také v rámci různých odvětví a mezi nimi. Tyto rozdíly podle studie Deloitte údajně odůvodňují použití rozsahu přiměřeného zisku spíše než jediné průměrné hodnoty. Takový přístup by byl rovněž vhodný vzhledem k nutnosti neznevýhodňovat výsledky přesahující průměr a dosažené díky růstu účinnosti.
(294)
Výsledky, které studie Deloitte shromáždila podle odvětví a u všech odvětví, jsou shrnuty v tabulce č. 22 studie. Podle nich:
a)
dosahuje v odvětví poštovních a balíkových služeb za období 1998-2007 roční průměrné PZR výše 8,1 %, průměr ročních mediánů PZR výše 7,4 %, průměr 25. ročních percentilů výše 4,8 % a průměr 75. ročních percentilů výše 12 %;
b)
dosahuje pro všechna odvětví za období 1990-2007 roční průměrné PZR výše 6 %, průměr ročních mediánů PZR výše 5,4 %, průměr 25. ročních percentilů výše 3,6 % a průměr 75. ročních percentilů výše 8,1 % (89).
(295)
Studie Deloitte navrhuje jako referenční ukazatel hodnotu založenou na průměru ročních průměrných PZR rovnající se 7,9 % (90) a za účelem zohlednění rozdílu zaznamenaného u PZR studie odvozuje rovněž rozsah pro přiměřené PZR založené na ročních mezikvartilových rozpětích (91).
(296)
Vybrání správného vzorku srovnatelných podniků v případě tradičních poštovných provozovatelů je složitý úkol. Je samozřejmé, že mimořádná péče musí být věnována výběru skupiny podniků, které mohou sloužit jako reference pro obchodní činnosti a riziko.
(297)
Studie WIK a Deloitte mají společné, že se zaměřují na obchodní společnosti vyvíjející činnosti srovnatelné s činnostmi DPLP a vylučují ze srovnávacího vzorku tradiční poštovní provozovatele. Naopak CRA používá srovnávací vzorek složený výlučně z jiných tradičních evropských poštovních provozovatelů.
(298)
Komise sdílí názor studií WIK a Deloitte, podle nějž zisky tradičních poštovních provozovatelů (které CRA používá ve své srovnávací studii) nejsou dány běžnými tržními podmínkami ale jsou z velké části výsledkem rozhodnutí ostatních členských států v oblasti regulace. Mohly by proto neodrážet odpovídajícím způsobem referenční odměnu. Zároveň ale vzhledem k tomu, že se vzorek CRA týká tradičních poštovních provozovatelů ostatních evropských zemí, představuje zřejmě vzorek podniků, které se blíží nejvíce DPLP. Komise se proto domnívá, že je nutno vzorek CRA plně zohlednit, a to zejména pro křížové ověření referenčních úrovní přiměřeného zisku (PZR) stanovených na základě studií WIK a Deloitte.
(299)
Jak studie WIK, tak studie Deloitte uznávají, že je nutno mít k dispozici vzorek dostatečně velký, aby bylo možno pro účely srovnávací studie dospět k výstižným závěrům. Za tímto účelem vycházejí z (poměrně) omezeného vzorku podniků odvětví dopisních a balíkových zásilek a ze širších vzorků zahrnujících společnosti odvětví logistiky a přepravy zboží. Komise uznává, že pro účely statistiky je důležité mít vzorek dostatečně velký. Pokud jde o stanovisko CRA v tomto ohledu, které popírá užitečnost zvětšení vzorku přidáním méně srovnatelných společností, Komise se domnívá, že širší vzorky vymezené studií WIK, a zejména studií Deloitte, na základě přijatých metodik výběru vzorků, jsou dostatečně srovnatelné, aby mohly sloužit jako výstižné referenční skupiny pro účely posouzení zisku DPLP.
(300)
Studie WIK se pokouší stanovit referenční PZR na základě tři skupin vytvořených pro účely srovnání. Komise se ale domnívá, že studii WIK lze kritizovat ve dvou odlišných a přesto vzájemně souvisejících bodech (92): i) použití vzorků ve studii WIK, které zahrnují rovněž velký počet menších společností (93), jež nejsou zjevně srovnatelné s tradičními poštovními provozovateli, jako je DPLP; a ii) předpoklady studie WIK ohledně úrovně rizika, jemuž čelí provozovatel, jenž je předmětem šetření.
(301)
Komise soudí, že pro posouzení úrovní zisku ve srovnávací studii jsou zásadními prvky rozsah činností a také struktura nákladů tradičních poštovních provozovatelů, jako je DPLP (ve spojením se zavedeným regulačním mechanizmem).
(302)
Zaprvé, jsou-li fixní náklady vysoké (a týkají-li se např. kapitálových nákladů nebo jiných fixních nákladů ve spojení se sítí), největší podniky mají větší úspory z rozsahu a hustoty než malé podniky. Studie Deloitte-II srovnáním průměrného PZR velkých a malých podniků zahrnutých do vzorku studie WIK prokazuje, že průměrné PZR stoupá s velikostí podniků (měřeno podle počtu zaměstnanců) (94). Průměrná hodnota prvního kvartilu (K1) je skutečně ve třech vzorcích studie WIK velmi nízká (např. pouze 0,75 % u vzorku WIK II za období 1998-2007) (95), což by mohlo být projevem nadměrného zastoupení (nejmenších) podniků, které vykazují ztráty a bojují o přetrvání na trhu. Zahrnutím tak vysokého počtu malých podniků do svých vzorků (včetně hlavního vzorku referenční skupiny II) studie WIK možná podcenila referenční PZR, které by bylo vhodnější pro použití na větší a lépe zavedené podniky jako DP nebo DPLP.
(303)
Zadruhé, ačkoliv studie WIK oprávněně zmiňuje slabý profil rizika provozovatele z důvodů monopolní povahy jeho činností, nezohlednila zřejmě dostatečně výrazné fixní náklady (ve srovnání s proměnlivými náklady) vyvolané závazkem všeobecné služby a ani vývoj profilu rizika, které mohly být důsledkem změn předpisů, jimž byl provozovatel v průběhu doby vystaven, a to zejména mezi různými obdobími regulace (např. různými smlouvami o správě v případě DPLP).
(304)
Podíl fixních nákladů může být vysoký nejenom z důvodu vysoké kapitálové náročnosti určitého podniku (což je jedno z běžných vysvětlení vysokých fixních nákladů), ale také proto, že tento podnik nemůže přizpůsobovat své celkové náklady z důvodu povinnosti (spojené se závazkem všeobecné služby) zachovat rozsáhlou distribuční síť a že není schopen snížit pracovní náklady kvůli stávajícím pracovním smlouvám. Vysoký podíl fixních nákladů (96) ještě o něco více zpochybňuje zahrnutí malých společností, jejichž struktura nákladů (poměr mezi fixními a proměnlivými náklady) se zřejmě značně odlišuje (97).
(305)
Jak je uvedeno v úvodu, Komise se rovněž domnívá, že stupeň vystavení riziku tradičního poštovního provozovatele závisí z velké části na parametrech regulačního mechanizmu zavedeného veřejnými orgány za účelem financování závazku všeobecné služby. Přechod na systém dlouhodobějšího cenového stropu u cen poštovních známek (jaké zažila DPLP v roce 2006) vede zejména k podstatnému zvýšení významu rizika spojeného s objemy. Existence takového rizika oslabuje váhu předpokladu studie WIK ohledně v zásadě nízkého rizika činností DPLP, a to alespoň pro období, jež se vyznačuje systémem cenového stropu.
(306)
Vzhledem k tvrzením uvedeným v 286. až 295. bodě odůvodnění se Komise domnívá, že pro ocenění zisku DPLP představují vzorky studie Deloitte oproti vzorkům studie WIK zlepšení, protože se omezují na podniky s vyšší minimální velikostí (roční obrat přesahující 100 milionů EUR).
(307)
Zároveň je ale nutno poznamenat, že v různých aspektech vykazuje přístup studie Deloitte rovněž určité možné slabé stránky a že její závěry je nutno vykládat opatrně.
(308)
Vzorky studie Deloitte zejména zahrnují zřejmě početné společnosti, jejichž kapitálová náročnost přesahuje míru, která platí pro provozovatele dopisních zásilek (98). Z metodického hlediska vyžaduje použití PZR jako nástroje posouzení zisku srovnávací vzorek společností, jež vykazují podobné úrovně kapitálové náročnosti (definované jako poměr mezi kapitálem a prodeji). Pracovním předpokladem je, že společnosti se stejným PZR budou mít návratnost použitého kapitálu (NPK (99)) obráceně úměrnou jejich poměru mezi kapitálem a prodeji. Použití PZR jako referenčního ukazatele ziskovosti proto vyžaduje, aby společnosti, jež jsou součástí referenční skupiny, vykazovaly stejnou kapitálovou náročnost. Ačkoliv se spolehlivé odhady kapitálové náročnosti (100) získávají obtížně, vykazují zřejmě činnosti distribuce dopisních zásilek a tisku menší kapitálovou náročnost činnosti balíkové kurýrní služby velkých nadnárodních společností, jako jsou UPS, TNT, FedEx a DHL (101). Je proto možné, že ukazatel přiměřeného zisku stanovený na základě vzorků studie Deloitte přeceňuje referenční zisk, který by se měl použít na společnosti se stejnou strukturou kapitálu jako DPLP (102).
(309)
Vzhledem k četným nejistotám, jež provázejí toto hodnocení, se Komise domnívá, že je oprávněné stanovit přiměřený rozsah PZR na základě odhadů studie Deloitte mediánu PZR u širšího vzorku všech odvětví (5,4 %) a také mediánu PZR u vzorku společností činných v odvětví dopisních a balíkových zásilek (7,4 %) (103). Takto získaný rozsah [5,4 %-7,4 %] by tak podle Komise představoval „standardní rozsah“ pro přiměřený zisk, a to alespoň v obdobích, během nichž DPLP čelila, při zohlednění platné smlouvy o vyrovnání, podstatnému stupni rizika a musela reagovat na výrazná podněcující opatření, aby se stala účinnější (104).
(310)
Komise soudí, že rozsah [5,4 %-7,4 %] je jako standardní hodnota vhodný, a to jak pro činnosti distribuce dopisních zásilek DPLP, tak pro její činnosti distribuce tisku, protože se jedná o úzce propojené činnosti s velmi podobnými obchodními rysy.
(311)
Je pravda, že v dotčených oblastech činnosti (distribuce dopisů a tisku) čelila DPLP slabé nebo neexistující hospodářské soutěži. Tato skutečnost vyvolává otázku, zda je vhodné posuzovat zisk této společnosti na základě mediánu zisku vzorků společností, jež jsou skutečně vystaveny hospodářské soutěži, nebo zda by pro společnost v postavení DPLP nebylo dostatečné použít omezenější referenční hodnotu (tj. nižší), jako je první kvartil (25. percentil). Komise se přesto domnívá, že podobný přístup by dostatečně nebral na vědomí existenci výrazného kolísání úrovní zisku jak mezi jednotlivými společnostmi, tak v čase. Při uložení tak přísného stropu na PZR dosažené společností následně by kromě toho bylo nutno zabránit neodůvodněnému zrušení případného růstu účinnosti.
(312)
V předmětném případě se Komise rovněž domnívá, že není vhodné vycházet z měřítek přesahujících medián, jako je třetí kvartil (105). Vzhledem k tomu, že zvolený přístup již stanoví rozsah mezi různými vzorky, jeví se přidaná hodnota zohlednění rozsahů na jedné a druhé straně mediánu ve vzorcích kvůli statistickým potřebám (mezikvartilní rozpětí běžně používané v cenách převodu) celkem nízká (106). Komise proto bere ohled spíše na kolísání mediánu v různých referenčních skupinách než na kolísání okolo mediánu v určitém vzorku (107).
(313)
Zejména ale vzhledem k tomu, že odvětví „dopisní zásilky“ DPLP vykazuje menší kapitálovou náročnost, než je kapitálová náročnost u provozovatelů balíkových kurýrních služeb (108), zdá se, že použití mediánu tohoto posledně jmenovaného vzorku by nabízelo již samo o sobě určitý prostor umožňující podchytit kolísání úrovní zisku okolo mediánu společností, které vykazují menší kapitálovou náročnost, jako je tomu v případě DPLP, a případně dostatečně odměnit růst účinnosti.
(314)
Porovnáním standardního rozsahu uvedeného v 307. bodě odůvodnění s jinými dostupnými odhady přiměřeného zisku lze provést řadu křížových ověření ucelenosti. Jak je uvedeno na začátku tohoto pododdílu, je užitečné provést křížové ověření s mediánem PZR studie CRA, který je […] % (109). Medián PZR vypočítaný na základě vzorku referenční skupiny II studie WIK, který je omezen na společnosti s obratem přesahujícím 100 milionů EUR, představuje PZR ve výši 7,1 %. Komise dochází k závěru, že tyto číselné údaje spadají do rozsahu [5,4 %-7,4 %], což podporuje tvrzení, podle nějž lze tento rozsah považovat za přiměřený.
(315)
Komise tak obecně dospívá k závěru, že standardní míra spadající do rozsahu [5,4 %-7,4 %] představuje zřejmě odpovídající referenční míru pro zisk, a to alespoň pro období, během nichž DPLP čelila podstatnému stupni rizika a musela reagovat na výrazné podněty k účinnosti.
(316)
Komise obecně soudí, že pokud je smlouva mezi tradičním provozovatelem a orgány veřejné moci taková, že vystavuje veřejnou službu podstatnému stupni rizika, musí být přiměřený zisk poskytnutý tradičnímu provozovateli úměrný odpovídající úrovni rizika, jemuž je vystaven. A naopak, pokud smlouva vyvolává málo rizik, musí být úroveň přiměřeného zisku nízká.
(317)
V předchozí části Komise vysvětlila svůj postup při stanovení standardního rozsahu přiměřeného zisku [5,4 %-7,4 %], který je považován za vhodný u smluv představujících podstatnou úroveň rizika. V případě nízkého rizika je obtížné kvantifikovat patřičnou referenční hodnotu v podobě rozsahu přiměřeného PZR, je ale zřejmé, že by se tento rozsah PZR měl nacházet v levé části rozdělení ve vzorku zjištěných úrovní zisku. Komise se domnívá, že je oprávněné přijmout v tomto ohledu místo mediánu rozsah pro přiměřený zisk založený na prvním kvartilu (25. percentil).
(318)
Použití 25. percentilu jako referenční hodnoty u smluv s nízkým rizikem vede na základě různých vzorků studie Deloitte k rozsahu přiměřeného PZR ve výši [3,6 %-4,8 %].
(319)
Také v tomto případě může srovnání s výsledky studie CRA věnované tradičním poštovním provozovatelům představovat další užitečné křížové ověření. Průměrná hodnota ročního 25. percentilu vypočítaná Komisí se rovná […] %. Komise dochází k závěru, že tyto číselné údaje spadají do rozsahu [3,6 %-4,8 %], což přidává na váze tvrzení, podle nějž lze tento rozsah považovat za přiměřený.
(320)
Komise tak obecně dospívá k závěru, že standardní míra spadající do rozsahu [3,6 %-4,8 %] představuje zřejmě odpovídající referenční míru pro zisk, a to pro období, během nichž DPLP čelila nízkému stupni rizika.
(321)
Jak je vysvětleno v úvodu této části, riziko, jemuž byla vystavena DPLP, závisí na mechanizmu vyrovnání uplatňovaném Belgií. S tímto mechanizmem se počítá v různých smlouvách o správě uzavřených mezi DPLP a belgickým státem a v průběhu doby se mění. Pro „přiměřené PZR“ je proto rozumné zohlednit různé rozsahy v závislosti na platném mechanizmu vyrovnání, který určuje úroveň rizika, jemuž je DPLP vystavena, ale také míru, v jaké je DPLP podněcována ke zlepšení své produktivity.
(322)
V těchto souvislostech by Komise chtěla zdůraznit, že charakterizace rizika ve smlouvách nezávisí na pouhé přítomnosti rizika ve smlouvách o správě uzavřené DPLP, či na absolutním stupni rizika, a spíše na míře, v jaké je riziko vyšší nebo nižší než riziko, kterému čelí společnosti zahrnuté do stejných skupin vzorků. Stejně je tomu u míry opatření podněcujících DPLP k dosažení růstu účinnosti. Vzhledem k tomu, že se tyto skupiny vzorků skládají ze společností, jež působí v prostředí hospodářské soutěže, čelí tyto společnosti běžně výraznému riziku a jsou silně podněcovány k tomu, aby se staly účinnější.
(323)
Komise soudí, že čtvrtá smlouva o správě (2006-2010) jasně stanoví mechanizmy zahrnující dlouhodobé závazky ohledně cen a financování založeného na ukazatelích ex ante. Vztahuje se to na činnosti DPLP, které se týkají jak distribuce dopisních zásilek, tak distribuce tisku.
(324)
Pokud jde konkrétněji o distribuci tisku, článek 9 čtvrté smlouvy o správě stanoví, že se po dobu trvání smlouvy (standardní období 5 roků) nebude vážený průměr sazeb za poskytování služeb patřících do „košíku drobných uživatelů“ zvyšovat rychleji, než to umožňuje mechanizmus cenových stropů založený na indexu zdraví (zvláštní index spotřebních cen) a bonus za kvalitu, který vyjadřuje procentní podíl jednotlivých dopisů dodaných včas. Stanovení sazeb tímto způsobem pro celou dobu smlouvy vykazuje podle Komise všechny znaky podněcující smlouvy, což vystavuje společnost podstatné úrovni rizika.
(325)
Pokud jde o distribuci tisku, článek 2 čtvrté smlouvy o správě upřesňuje, že během trvání smlouvy se sazby za distribuci tisku nemohou zvyšovat rychleji než index zdraví. Na pokrytí čistých nákladů distribuce tisku a vzhledem k plánované účinnosti čl. 13 odst. 2 stanoví roční vyrovnání, na které má DPLP nárok, na částku 290 613 000 EUR (částka upravená zohledněním inflace) (110). V čl. 13 odst. 5 se uvádí, že v případě, že se změní obsah nebo podmínky služby obecného hospodářského zájmu nebo že dojde k podstatnému vývoji v nákladech, který DPLP nebude moci zvládnout, smluvní strany posoudí, zda je nutno upravit výši vyrovnání, aby odpovídala tomuto vývoji nákladů. K podobné úpravě je nutné rozhodnutí rady ministrů. Komise uznává, že by tuto posledně zmíněnou doložku bylo možno chápat jako únikovou doložku, kterou se do smlouvy zavádějí ex post některé prvky (které chrání DPLP před rizikem). Komise se přesto domnívá, že obraty použité orgány veřejné moci nejsou dostatečně jednoznačné, a že DPLP proto nemůže počítat s jejím uplatněním. Komise se obecně domnívá, že opatření přijatá pro činnosti DPLP spojené s distribucí tisku předpokládají dlouhodobý závazek ohledně míry vyrovnání.
(326)
Čtvrtou smlouvu o správě (2006-2010) proto nelze podle Komise považovat za smlouvu obsahující nízké riziko ale spíše za smlouvu vedoucí k podstatnému stupni rizika. Standardní rozsah [5,4 %-7,4 %] se obecně jeví jako vyhovující pro oba typy činností stanovených ve čtvrté smlouvě o správě.
(327)
Předchozí smlouvy o správě (až do roku 2005) byly zřejmě z velké části postaveny na mechanizmu cen a vyrovnání, který naopak obsahoval pro DPLP nízký stupeň rizika.
(328)
Pokud jde o stanovení cen poštovních známek, Komise zjišťuje, že první tři smlouvy o správě nepoužívají mechanizmus cenových stropů typu, který byl použit ve čtvrté smlouvě o správě (která stanovila dlouhodobý závazek ohledně cen). Tyto smlouvy spíše obecněji odkazují na sazby založené na skutečných nákladech stanovených na základě příslušných účetních zásad (111).
(329)
Pokud jde o distribuci tisku, Komise stejným způsobem zjišťuje, že první tři smlouvy o správě nepočítají se žádným paušálním rozpočtem, který by pokrýval dobu trvání smlouvy podobným způsobem jako v případě čtvrté smlouvy o správě (112). Tyto smlouvy spíše odkazují na vyrovnání založená na skutečných nákladech (113). Komise konstatuje, že druhá smlouva stanovila pro vyrovnání celkový strop, ovšem skutečné částky vyrovnání vykázané během období zřejmě zpochybňují skutečně omezující povahu tohoto stropu (114). První smlouva o správě rovněž stanovila roční dotaci (vyrovnání), ovšem Komise zjišťuje, že smlouva zároveň neurčila dlouhodobý strop pro sazby za distribuci tisku.
(330)
Komise proto zastává názor, že rozsah [3,6 %-4,8 %], který byl považován za přiměřený při neexistenci podstatného rizika ve spojení se smlouvu, musí být použit u období odpovídajícímu třem prvním smlouvám o správě jak na distribuci tisku, tak na distribuci dopisních zásilek.
(331)
Komise konstatuje, že belgické orgány navrhují použít přístup založený na smlouvách také v dokumentu, který předložily dne 14. prosince 2011. Ačkoliv navrhovaná metodika vyvolává řadu otázek ohledně rizikových faktorů a způsobu, jimž jsou váženy (115), je analýza podle smluvních období třídící v zásadě riziko, jemuž je DPLP vystavena, podle třístupňové škály (nízké, střední, vysoké) celkově v souladu s postupem přijatým Komisí. Příslušné třídění smluv podle daného rizika provedené DPLP se vcelku jeví v souladu s analýzou Komise, protože belgické orgány se rovněž domnívají, že čtvrtá smlouva představuje celkově větší riziko než první tři.
(332)
Komise dospěla k závěru, že standardní rozsah provozního ziskového rozpětí (PZR) v rozmezí [5,4 %-7,4 %] představuje odpovídající referenční rozsah pro stanovení přiměřeného zisku pro období, během nichž DPLP musela čelit podstatnému riziku a brát ohled na silné podněty k účinnosti.
(333)
Komise dospívá také k závěru, že rozsah PZR v rozmezí [3,6 %-4,8 %] představuje odpovídající referenční rozsah pro stanovení přiměřeného zisku pro období, během nichž nebyla DPLP podstatnému riziku vystavena.
(334)
Za účelem zohlednění úsilí, na které podle belgických orgánů DPLP přistoupila, aby dosáhla růstu účinnosti, se Komise rozhodla používat pro stanovení přiměřeného zisku, který je nutno zahrnout do nákladů veřejných služeb, horních hranic těchto obou rozsahů s opatrností. Tento postup je rovněž zdůrazněn ve studii Deloitte (viz 291. bod odůvodnění)), podle níž by použití rozsahů bylo vhodné vzhledem k nutnosti neznevýhodňovat výsledky přesahující průměr a dosažené díky růstům účinnosti.
(335)
Komise soudí, že první tři smlouvy o správě (1992-1996, 1997-2002 a 2003-2005) představují nízké riziko a že lze míru přiměřeného zisku odpovídající PZR ve výši 4,8 % uplatnit jak na distribuci dopisních zásilek, tak na distribuci tisku. Naopak soudí, že čtvrtá smlouva o správě (2006-2010) je spojena s podstatně vyšším rizikem, a že lze proto uplatnit jak na distribuci dopisních zásilek, tak na distribuci tisku míru přiměřeného zisku odpovídající PZR ve výši 7,4 %.
(336)
První smlouva o správě upřesňuje, že roční vyrovnání vyplácené státem je určeno všem úkolům veřejné služby.
(337)
Případné nadměrné vyrovnání je proto nutno vypočítat sečtením všech nákladů a příjmů všech úkolů veřejné služby.
(338)
Do příjmů se musí zahrnout roční vyrovnání vyplácené státem za úkoly veřejné služby. Roční vyrovnání obdržená DPLP v rámci první smlouvy o správě představují celkovou částku ve výši 1,5 miliardy EUR.
(339)
K tomu je nutno zohlednit níže uvedená opatření podpory:
Převod budov
(340)
První smlouva o správě stanovila rovněž převod budov státu na DPLP. Za účelem výpočtu nadměrného vyrovnání za období kryté první smlouvou o správě je nutno do příjmů DPLP zahrnout tento převod vlastnictví budov v hodnotě 112,2 milionu EUR, u nějž nedošlo k žádnému protiplnění. DPLP za používání budov v době před převodem neplatila státu žádné vyrovnání.
(341)
V roce 1997 vyplatil stát DPLP částku ve výši 62 milionů EUR a DPLP ji zaúčtovala jako kapitálový vklad. Belgické orgány poté uznaly, že tento převod ve skutečnosti odpovídá odloženému uhrazení zůstatku ročního vyrovnání, s nímž první smlouva o správě počítala v roce 1996.
(342)
Původně nebyla dotyčná částka uhrazena v roce 1996 DPLP včas, takže vyrovnání státu bylo nižší než roční částka stanovená pro dotyčný rok smlouvou o správě.
(343)
Za účelem kontroly nadměrného vyrovnání je vyplacení částky 62 milionů EUR zahrnuto do vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu za období kryté první smlouvou o správě.
(344)
Výpočet nadměrného vyrovnání u první smlouvy o správě lze shrnout takto:
-
Čisté náklady (náklady - příjmy) všech úkolů veřejné služby včetně závazku všeobecné služby (ZVS)
-
Přiměřený zisk povolený pro služby obecného hospodářského zájmu
+
Roční vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu
+
Převod budov
+
Kapitálový vklad v roce 1997
=
Nadměrné vyrovnání
(345)
U třech následujících smluv o správě výpočet nadměrného vyrovnání bude brát zřetel pouze na náklady a příjmy služeb obecného hospodářského zájmu, které mohly být podle ustanovení těchto smluv předmětem vyrovnání za veřejnou službu. Náklady a příjmy odpovídající ostatním službám obecného hospodářského zájmu, které podle ustanovení smluv o správě nemohly uplatňovat nárok na podporu, nejsou zohledněny. Protože všeobecná poštovní služba není součástí činností, které jsou příjemci podpory, její možné čisté náklady nebudou zohledněny a tato služba musí být plně financována DPLP z jejích vlastních prostředků v souladu s pověřením veřejnou službou stanoveným ve smlouvách o správě. Činnosti, které jsou podle smluv o správě příjemci vyrovnání ve výši v nich uvedených, zahrnují zejména distribuci tisku (novin a časopisů) a ostatní veřejné služby uvedené 33. bodě odůvodnění.
(346)
Z důvodu nízkých sazeb uplatňovaných pro distribuci tisku jsou služby obecného hospodářského zájmu, jež jsou příjemci podpory, celkově ve ztrátě.
(347)
Protože případné nadměrné vyrovnání za určitou danou službu může být použito na financování čistých nákladů vyvolaných jinými úkoly veřejné služby s nedostatečným vyrovnáním, budou všechny náklady a příjmy týkající se služeb obecného hospodářského zájmu v rámci smluv o správě pro účely výpočtu sečteny.
(348)
Roční vyrovnání obdržená DPLP v rámci těchto tří smluv o správě představují celkovou částku ve výši 3,5 miliardy EUR.
(349)
Kromě vyrovnání stanovených ve smlouvách o správě využívala DPLP po celou dobu období, jež je předmětem šetření, výlučných práv svěřených státem na poskytování vyhrazených poštovních služeb. Ačkoliv případné přebytky pocházející z tohoto vyhrazeného odvětví nepředstavují pro účely kontroly státní podpory státní prostředky, a nemohou proto být v případě nadměrného vyrovnání předmětem nařízení o vrácení, mohou a musí být v rámci provádění pravidel o státní podpoře zohledněny při posouzení nezbytnosti a proporcionality každé veřejné podpory poskytnuté tomuto provozovateli na základě vyrovnání za veřejné služby. Při posouzení slučitelnosti vyrovnání poskytnutého DPLP na základě různých smluv o správě podle čl. 106 odst. 2 SFEU budou proto přebytky vytvořené belgickým poštovním provozovatelem v tomto vyhrazeném odvětví odečteny od nákladů služeb obecného hospodářského zájmu, jež mohou uplatňovat nárok na vyrovnání za veřejnou službu podle ustanovení těchto smluv.
(350)
V tomto ohledu je nutno poznamenat, že tato zásada je zanesena v rámci pro SOHZ, který stanoví, že „jestliže byla dotčenému podniku udělena zvláštní nebo výhradní práva spojená se službou obecného hospodářského zájmu, která vytváří zisk nad rámec přiměřeného zisku, nebo požívá-li tento podnik jiných výhod udělených státem, musí být bez ohledu na své zařazení pro účely článku 87 Smlouvy o ES tato práva a tyto výhody rovněž zohledněny a připočítávají se k výnosům podniku“ (116). Tato zásada vyjadřuje podmínku nezbytnosti a proporcionality, jež je součástí čl. 106 odst. 2 SFEU. Podpora vyplacená pro určitou službu obecného hospodářského zájmu nad přebytky, jež jsou výsledkem výhradního nebo zvláštního práva poskytnutého provozovateli a které stačí samy o sobě na pokrytí nákladů jiné služby obecného hospodářského zájmu, není pro poskytování této služby obecného hospodářského zájmu nezbytná. Provozovatel, který vytváří tyto přebytky, již požívá veřejného opatření, jež mu umožňuje plnit službu obecného hospodářského zájmu v podmínkách hospodářské rovnováhy do té míry, že žádné dodatečné vyrovnání není nezbytné.
(351)
Každý přebytek ve vyhrazeném odvětví, který je výsledkem poskytnutého výlučného práva, musí být proto zohledněn při posuzování nezbytnosti předmětných vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu poskytnutá DPLP.
(352)
V analýze nadměrného vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu je proto zohledněn každý přebytek vytvořený ve vyhrazeném odvětví (ZVS VO), který přesahuje míru přiměřeného zisku.
(353)
Protože je ale vyhrazené odvětví určeno především na financování všeobecné služby, snižuje každá ztráta vykázaná v jiných oblastech všeobecné služby příspěvek vyhrazeného odvětví k nákladům souvisejících dalších služeb obecného hospodářského zájmu.
(354)
Pro určení přebytků skutečně vytvořených vyhrazeným odvětvím je kromě toho nutno zohlednit náklady, které jsou sice vyvolané závazkem všeobecné služby, které ale nesou činnosti, jež jsou vykonávány mimo oblast všeobecné služby. V souladu s judikaturou ve věci Chronopost jsou náklady maloobchodní sítě rozděleny v analytickém účetnictví DPLP mezi činnosti, které vyžadují využívání sítě, což zahrnuje produkty spadající do veřejné služby, ale nejen je. Řečeno konkrétněji, závazek uložený DPLP udržovat maloobchodní síť určitého rozsahu a hustoty za účelem poskytování všeobecné poštovní služby dostatečné kvality stanovené belgickými orgány vyvolává ztráty u obchodních činností, které nespadají do všeobecné služby, protože část nákladů maloobchodní sítě je v souladu s judikaturou ve věci Chronopost přiřazena obchodním produktům, které maloobchodní síť využívají.
(355)
Omezení týkající se sítě a uložené smlouvami o správě: omezení uložená státem se týkají hustoty a typu poboček poštovních služeb (poštovních úřadů a/nebo poštovních přepážek), které tvoří maloobchodní síť. Jsou stanovena v po sobě následujících smlouvách o správě. Čtvrtá smlouva o správě (2005-2010) tak stanoví:
a)
obecnou povinnost udržovat síť, jež umožní plnění všeobecné služby a dalších veřejných služeb svěřených DPLP (117);
b)
povinnost zachovat alespoň 1 300 poboček poštovních služeb (poštovních úřadů a/nebo poštovních přepážek (118));
c)
povinnost zachovat alespoň 589 poštovních úřadů;
d)
navíc maximální vzdálenost po silnici mezi každou pobočkou poštovních služeb nabízející základní sortiment služeb a poštovním úřadem nabízejícím úplný sortiment služeb nesmí přesáhnout 10 km.
(356)
Belgické orgány se domnívají, že zvláštní požadavky na počet a typ poboček poštovních služeb, které tvoří maloobchodní síť DPLP, představují zvláštní povinnost v oblasti územního pokrytí uloženou státem, jež přesahuje požadavky spojené se závazkem všeobecné služby (ZVS). Na tomto základě Belgie soudí, že by stát měl vyrovnávat všechny čisté náklady odpovídající této zvláštní povinnosti územního pokrytí.
(357)
Kvantifikace omezení týkajícího se sítě: za účelem stanovení čistých nákladů, které DPLP vznikají z povinnosti udržovat maloobchodní síť skládající se z alespoň 1 300 poboček poštovních služeb, z nichž je minimálně 589 poštovních úřadů, belgické orgány porovnaly skutečnou maloobchodní síť, jejíž hustota a typ poboček poštovních služeb je uložena státem, s teoretickou maloobchodní sítí, již by DPLP provozovala, pokud by nemusela brát ohled na tato konkrétní omezení. Jinými slovy, teoretická maloobchodní síť je síť, kterou by se DPLP rozhodla provozovat za obchodních podmínek, jestliže by jí stát neuložil závazky veřejné služby.
(358)
Belgické orgány se domnívají, že tuto teoretickou síť by tvořily pouze poštovní přepážky. Poštovní úřady by zmizely. Aby ovšem DPLP mohla nadále obsloužit stejný celkový objem zákazníků, musela by výrazně zvýšit počet poštovních přepážek.
Srovnání mezi skutečnou maloobchodní sítí DPLP a teoretickou sítí v případě neexistence povinností uložených státem
Počet poboček poštovních služeb celkem
Poštovní úřady (a) + poštovní přepážky (b)
(a)
Počet poštovních úřadů
(vyhrazené pobočky poštovních služeb spravované přímo DPLP)
(b)
Počet poštovních přepážek
(pobočky poštovních služeb umístěné v prostorách třetích subjektů)
Skutečná maloobchodní síť DPLP (stav na konci roku 2009)
1 401 =
713 +
688
Teoretická maloobchodní síť v případě neexistence omezení uložených státem (podle belgických orgánů)
[…] =
[…] +
[…]
Povinnost týkající maloobchodní sítě uložená státem
Min. 1 300
Min. 589
Žádná povinnost
(359)
Jak vyplývá z výše uvedené tabulky, skutečná maloobchodní síť DPLP odpovídá požadavkům státu: jak celkový počet poboček poštovních služeb, tak počet poštovních úřadů přesahuje požadovanou míru. Teoretická síť, již by DPLP provozovala, pokud by měla povolení zvolit si svou maloobchodní síť na základě čistě obchodních hledisek, by vypadala naopak zcela odlišně: celkový počet poboček poštovních služeb by se zvýšil, ovšem poštovní úřady spravované DPLP by zmizely.
(360)
Skutečný stav u omezení týkajícího se sítě: je nutno upřesnit, že omezení, které stát uložil DPLP, není jasně prokázáno.
(361)
Zaprvé, síť skutečně udržovaná DPLP je větší, než požaduje stát. Jak celkový počet poboček poštovních služeb, tak počet poštovních úřadů je vyšší než minimální počet požadovaný státem, což by nasvědčovalo tomu, že povinnosti, jež má plnit, DPLP nezatěžují, protože z vlastní vůle udržuje síť v současné velikosti.
(362)
Belgické orgány vysvětlují tento nadbytek poštovních úřadů podmínkou vzdálenosti 10 km, nutností určité bezpečnostní zálohy pro případ neočekávaných uzavření poštovních přepážek a jejich záměrem zvýšit v příští smlouvě o správě požadovaný minimální počet poštovních úřadů na 650, čímž by bylo kontraproduktivní uzavírat kvůli sladění se současně stanoveným počtem poštovní úřady s tím, že se budou za určitou dobu znovu otevírat. Belgické orgány zdůrazňují, že z těchto důvodů nebyla DPLP schopna snížit počet poštovních úřadů ve větší míře, a přiblížit ho tak požadovanému minimálnímu počtu 589. Podle nich je současné uspořádání sítě, jež čítá 713 poštovních úřadů, přes nominální nadbytek poboček poštovních služeb ve skutečnosti určeno požadavky státu.
(363)
Zadruhé, metoda zvolená belgickými orgány spočívá na retropolaci nákladů maloobchodní sítě od roku 2009 do roku 1992. Podobná retropolace vede nutně k metodickým nejistotám. Obchodní model poštovních přepážek neexistuje nutně od roku 1992. Zaměstnanci DPLP se navíc v minulosti skládali hlavně ze statutárních úředníků, u nichž byly mzdové náklady velmi nepružné. Jelikož poštovní přepážky nejsou spravovány zaměstnanci DPLP, platila by DPLP i nadále statutární úředníky, kteří by již nebyli přiděleni na poštovní úřady. Je proto málo pravděpodobné, že by případné uzavření poštovních úřadů na počátku období, jež je předmětem šetření, mohlo vést k přímému snížení mzdových nákladů. Tohoto typu úspor by naopak mohlo být do určité míry dosaženo v roce 2009, kdy počet smluvních pracovníků mezi zaměstnanci stoupl. Vzhledem k postupnému přechodu na zaměstnance s pružnějším statusem a vzhledem k po sobě následujícím zlepšením systému analytického účetnictví lze předpokládat, že účetní údaje z posledních hospodářských roků jsou prosty tohoto typu zkreslení. Ovšem vzhledem ke skutečnosti, že pro společnost bpost nadále pracuje 20 000 státních zaměstnanců a že je nelze ani zaměstnat na poštovních pobočkách a ani propustit, zůstává i dnes nahrazení všech poštovních úřadů poštovními pobočkami nadále teoretickou a nerealistickou možností.
(364)
Belgické orgány nicméně zdůrazňují, že v minulosti byly případné náklady spojené s propuštěním údajně vyrovnávány úsporami na provozních nákladech a prodejem budov, kterých již nebylo potřeba. Pokud jde o spolehlivost údajů za období 1992-2002, belgické orgány tvrdí, že náklady maloobchodní sítě byly ve skutečnosti zřejmě podceněny, protože některé prvky, které by bylo možno považovat za náklady sítě, byly seskupeny pod jinými nákladovými středisky. Slabé stránky metody retropolace proto údajně zmírňují jiné, opatrné předpoklady, které belgické orgány zvolily pro výpočet nákladů za předchozí hospodářské roky.
(365)
Existence zvláštní povinnosti územního pokrytí: i v případě, že by se uznala existence omezení týkajícího se sítě, nejeví se tvrzení belgických orgánů, podle nějž toto omezení provází oddělený úkol územního pokrytí, jako oprávněné. Ukazuje se totiž, že smlouvy o správě neobsahují žádná zvláštní ustanovení, která by stanovila skutečnou povinnost územního pokrytí, jež by byla oddělená a přesahovala by požadavky spojené se závazky všeobecné služby a dalšími závazky veřejné služby. Smlouvy o správě uzavřené mezi DPLP a belgickým státem naopak upřesňují, že omezení týkající se sítě má za jediný cíl zajištění všeobecné služby a dalších služeb obecného hospodářského zájmu (distribuce novin a časopisů, poštovní účty, poštovní poukázky atd.) a náklady sítě nutné pro tento účel jsou již předem zaneseny na účty těchto různých služeb (119). Smlouvy o správě kromě toho nepočítají se žádným mechanizmem na vyrovnání nákladů závazku územního pokrytí. Komise poznamenává, že povinnost stanovit ukazatele výpočtu vyrovnání předem byla vložena do rámce pro SOHZ z roku 2005 a že nadměrné vyrovnání nákladů za služby obecného hospodářského zájmu, jež měla DPLP, bylo zjištěno pro období po roce 2005 (viz 386. bod odůvodnění).
(366)
Je nutno poznamenat, že podle článku 3 směrnice 97/67/ES jsou členské státy povinny uložit svým tradičním poštovním provozovatelům povinnost poskytovat všeobecnou službu v odpovídající kvalitě, a to zejména pokud jde o zeměpisné pokrytí. Toto územní pokrytí, jež v tomto konkrétním případě týkajícím se Belgie existuje, ovšem představuje jen jeden z celé řady aspektů závazku všeobecné služby. Ve smlouvách o správě, kterými je DPLP svěřen úkol všeobecné služby, Komise nezjišťuje žádnou zmínku o dodatečném úkolu, který by nutil tradičního poštovního provozovatele k udržování větší sítě s více úřady, než je nutné pro územní pokrytí vyžadované závazkem veřejné služby a dalšími souvisejícími veřejnými službami, a který by odpovídal logice územní soudržnosti a územního rozvoje. Každý poštovní úřad provozovaný DPLP kvůli zajištění všeobecné služby k územní soudržnosti (120) nepochybně přispívá, ovšem z právního hlediska je povinnost zachovat tento poštovní úřad spojena s nutností zajistit všeobecnou poštovní služby a další související služby v dostatečné kvalitě. Aby bylo možno zmiňovat doplňkový územní úkol, bylo by podle použitelné judikatury nutno, aby DPLP byla pověřena odděleným a jasně definovaným úkolem zachovat přebytečné úřady poštovní sítě, jejíž velikost byla stanovena pro všeobecnou službu. Toto pověření by muselo upřesňovat závazky, náklady z nich vyplývající a také systém financování čistých nákladů dodatečného územního úkolu.
(367)
Komise žádný z těchto prvků ve smlouvách o správě uzavřených mezi státem a DPLP nenalézá. Belgické orgány a DPLP se snaží opravňovat existenci odděleného územního úkolu následně a uměle, když tvrdí, že územní pokrytí stanovené ve smlouvách o správě má dvojí důvod: vyplývá jak z úkolu všeobecné služby, tak z údajného územního úkolu, který závazek všeobecné služby přesahuje. Odpovídající smlouvy ovšem neobsahují žádné ustanovení, které by se zmiňovalo o údajném odděleném územním úkolu, který by DPLP nutil k udržování větší sítě, než jaká je stanovena pro účely poskytování všeobecné služby.
(368)
Je nutno poznamenat, že umělá povaha tvrzení belgických orgánů a DPLP vystupuje rovněž z jejich vlastního uvažování. Aby snížily míru případného nadměrného vyrovnání, by si belgické orgány přály, aby Komise považovala za náklady vyvolané dodatečným územním úkolem, který přesahuje závazek všeobecné služby, rozdíl mezi skutečnými náklady plnohodnotného poštovního úřadu a náklady teoretické poštovní přepážky, jež by jej nahradila. Toto uvažování se neopírá o větší teoretickou síť, kterou by DPLP udržovala kvůli dosažení územních cílů. Omezuje se na zdůraznění nadnákladů vyvolaných pokrytím všeobecné služby, která podle smluv o správě nemá nárok na žádnou podporu. Tuto neexistenci územního cíle potvrzuje skutečnost, že by belgické orgány musely pro poskytování všeobecné služby výrazně zvýšit počet poštovních přepážek, protože tuto službu není možno zajistit s jejich stejným počtem.
(369)
Přesto je možno konstatovat, že, ačkoliv není zřejmě možné přijmout tvrzení belgických orgánů, které zmiňují skutečnou a oddělenou povinnost územního pokrytí, se omezení ohledně sítě uložené belgickým státem, který požaduje udržování sítě umožňující zajistit všeobecnou službu a další veřejné služby, netýká pouze těchto služeb; znamená totiž také dodatečné náklady pro obchodní služby.
(370)
Jak je vysvětleno v 354. bodě odůvodnění, přispívají podle účetnictví podle činností a v souladu s judikaturou ve věci Chronopost ke společným nákladům všechny činnosti, jež maloobchodní síť používají. K nákladům sítě proto přispívají všechny produkty včetně produktů obchodních. Náklady vyplývající z povinnosti uložené státem udržovat poštovní úřady zatěžují obchodní produkty, které zřejmě vykazují neustále ztrátu, a to i když jsou prodávány za tržní cenu. DPLP nabízí své obchodní služby přes síť, protože financují část jejích fixních nákladů, a přispívají tak nepřímo na všeobecnou službu.
(371)
Z hospodářského hlediska by bylo při posuzování nadměrného vyrovnání DPLP smysluplné zohlednit ztráty vykazované obchodními produkty a vyvolané závazky všeobecné služby a dalších veřejných služeb. Má-li DPLP hospodářský zájem využívat maloobchodní síť pro prodej obchodních produktů, vede to z hlediska analytického účetnictví k tomu, že je část nákladů sítě, které by byly jinak přiřazeny veřejné službě, přiřazována obchodním produktům, které jsou kvůli tomu zřejmě ztrátové.
(372)
Výpočet nadměrného vyrovnání v tomto konkrétním případě lze proto shrnout takto:
-
Čisté náklady (náklady - příjmy) služeb obecného hospodářského zájmu
-
Přiměřený zisk povolený pro služby obecného hospodářského zájmu
+
Roční vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu
+
Přebytky navíc pocházející z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (po financování všeobecné služby včetně nadnákladů sítě, které tato služba vyvolá u obchodních služeb)
=
Nadměrné vyrovnání
(373)
Slučitelnost kapitálového vkladu z roku 1997 je nutno posoudit níže v rámci posouzení slučitelnosti ročních vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu, protože se nejedná o zvláštní navýšení kapitálu, ale o platbu související s vyrovnáním přiznaným za úkoly veřejné služby za období 1992-1996.
(374)
Jelikož kapitálový vklad z roku 2003 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je otázka slučitelnosti podpory bezpředmětná.
(375)
Jelikož kapitálový vklad z roku 2006 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je otázka slučitelnosti podpory bezpředmětná.
(376)
Je nutno poznamenat, že se státní záruka neobjevuje ve smlouvě o správě jako vyrovnání za závazky veřejné služby, takže její slučitelnost nelze posuzovat podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Protože belgické orgány neuvedly žádný jiný právní základ, ze kterého by se mohlo vycházet pro prokázání slučitelnosti, a protože Komise žádný nenašla, představuje opatření provozní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem, která proto musí být vrácena.
(377)
Jak již bylo uvedeno, osvobození od daně z příjmů právnických osob neposkytlo DPLP žádnou výhodu, a nepředstavuje proto státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(378)
Osvobození od pozemkové daně a od místních daní představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je ale nutno je považovat za existující podpory, protože byly zavedeny před vstupem v platnost Smlouvy. Je ostatně nutno poznamenat, že tato daňová opatření nejsou ve smlouvách o správě uvedena jako vyrovnání za závazky veřejné služby.
(379)
Daňová osvobození proto nemají vliv na výpočet nadměrného vyrovnání, který je založen na nákladech skutečně nesených DPLP (které již zahrnují důsledky těchto daňových osvobození).
(380)
Daňová osvobození budou proto řešena v rámci odděleného řízení věnovaného existujícím podporám v souladu s články 17, 18 a 19 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (121).
6.3.3.3 Výpočet výše nadměrného vyrovnání
(381)
Výši nadměrného vyrovnání lze vypočítat na základě posouzení uvedeného v pododdílu 6.3.3.2. V souladu s mechanizmem financování veřejné služby zavedeným belgickými orgány ve smlouvách o správě bude nadměrné vyrovnání vypočítáno odděleně pro každé období pověření.
První smlouva o správě: 1992-1996
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Vyvolané náklady sítě
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
[…]
+
Kapitálový vklad (1997)
:
+
62 000
(odložené vyrovnání za SOHZ)
+
Převod budov
:
+
112 209
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Druhá smlouva o správě: 1997-2002
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
[…]
(ZVS NO ve ztrátě)
Přiměřený zisk ZVS NO
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
=
Náklady všeobecné služby, které mají být financovány vyhrazeným odvětvím
=
[…]
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
1 286 461
+
Přebytky ZVS VO
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Třetí smlouva o správě: 2003-2005
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
-
[…]
(ziskový ZVS NO)
Přiměřený zisk ZVS
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
=
Náklady vyvolané ZVS, které je nutno financovat vyhrazeným odvětvím
=
[…]
(žádné ztráty k financování)
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
677 985
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Čtvrtá smlouva o správě: 2006-2010
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
[…]
(ziskový ZVS NO)
Přiměřený zisk ZVS
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
=
Náklady vyvolané ZVS, které mají být financovány vyhrazeným odvětvím
=
[…]
(žádné ztráty k financování)
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
1 568 787
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Ostatní opatření
Státní záruka
(v tisících EUR)
Záruka poskytnutá státem v roce 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Podle dohody s belgickými orgány (122) je „nejvyváženější a nejobjektivnější“ metodou pro stanovení časového úseku, který je nutno zohlednit pro výpočet celkového nadměrného vyrovnání v tomto konkrétním případě, přístup „smlouva po smlouvě“. Komise nemá námitek proti přijetí žádosti belgických orgánů. Tato metoda nabízí stranám skutečně větší předvídatelnost a právní jistotu, a omezuje tak riziko nadměrného vyrovnání. Každé období bude proto zkoumáno odděleně a z jednoho období na druhé nebude převáděno žádné nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(383)
Belgické orgány ovšem zdůrazňují, že před vstupem v platnost rámce pro SOHZ z roku 2005 uplatňovala Komise ustáleným způsobem celkovou metodu výpočtu nedostatečného nebo nadměrného vyrovnání. Na tomto základě belgické orgány konkrétně požádaly, aby se za účelem celkového výpočtu nedostatečného nebo nadměrného vyrovnání seskupily roky předcházející roku 2005 (123).
(384)
Komise upozorňuje, že seskupení všech roků by nemělo pro výši nadměrného vyrovnání, které je nutno vrátit, žádné důsledky, protože u tří smluv o správě použitelných před rokem 2005 bylo prokázáno nedostatečné vyrovnání.
(385)
Komise kromě toho poznamenává, že od přijetí rámce pro SOHZ z roku 2005 musí být „ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby“ předem stanoveny v úředním aktu nebo aktech udělujících pověření (124). Jelikož čtvrtá smlouva o správě nestanovila žádné vyrovnání za jakékoliv náklady vzniklé mimo období své platnosti (2006-2010), nelze nedostatečné vyrovnání zjištěné u období nekrytých touto smlouvou vyrovnat případným nadměrným vyrovnáním vyplaceným DPLP.
(386)
Komise dospívá k závěru, že DPLP získala nadměrné vyrovnání ve výši 415 milionů EUR za plnění svého úkolu veřejné služby, a to zejména během období platnosti čtvrté smlouvy o správě. Protože nadměrné vyrovnání představuje neslučitelnou podporu, musí být vráceno.
7. ZÁVĚR
(387)
Převzetí hrazení důchodů, roční převody veřejných prostředků, převod budov, kapitálový vklad v roce 1997, daňová osvobození a státní záruka představují opatření podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože zbavila DPLP nákladů, které běžně zatěžují soukromé podniky.
(388)
Kapitálové vklady v roce 2003 a 2006 nepředstavují podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože stát jednal v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
(389)
Komise konstatuje, že Belgie provedla opatření protiprávně a porušila tím čl. 108 odst. 2 SFEU, s výjimkou kapitálového vkladu z roku 2003, který byl Komisi před provedením řádně oznámen, a daňových osvobození, která představují existující podpory.
(390)
Převzetí hrazení důchodů nepostavilo DPLP do výhodnějšího postavení než její konkurenty, pokud jde o odvody na sociální zabezpečení. Opatření lze proto prohlásit za slučitelné z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(391)
Roční vyrovnání poskytnutá v rámci čtvrté smlouvy o správě představují neslučitelné podpory z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU, protože se DPLP dostalo nadměrného vyrovnání.
(392)
Záruka poskytnutá státem je neslučitelnou podporou.
(393)
Osvobození od pozemkové daně a osvobození od místních daní představují existující podpory a budou řešeny odděleně v rámci řízení věnovaného existujícím podporám v souladu s články 17, 18 a 19 nařízení (ES) č. 659/1999.
(394)
V souladu s bodem č. 5 rámce pro SOHZ nejsou tímto rozhodnutím dotčena platná ustanovení Unie v oblasti zadávání veřejných zakázek a hospodářské soutěže,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě převzetí hrazení důchodů poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená Belgií je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Státní podpora ve formě vyrovnání nákladů veřejné služby poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená protiprávně Belgií porušením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 3
Kapitálové vklady do společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) provedené Belgií v roce 2003 a v roce 2006 nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 4
Státní podpora ve formě státní záruky poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená protiprávně Belgií porušením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 5
1. Belgie získá zpět neslučitelné podpory poskytnuté v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4.
2. Z částek, které je nutno vrátit, běží úroky počínaje dnem, kdy byly dány k dispozici příjemci, až do jejich skutečného vrácení.
3. Úroky se počítají ze základu složeného v souladu s kapitolou V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (125) a nařízením (ES) č. 271/2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. Belgie zruší všechny neprovedené platby podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4 počínaje dnem přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Navrácení podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4 se provede s okamžitým účinkem.
2. Belgie zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 7
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Belgie Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady prokazující, že příjemci již bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Belgie bude Komisi informovat o vývoji vnitrostátních opatření přijatých s cílem vykonat toto rozhodnutí až do úplného navrácení podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4. Na pouhou žádost Komise předloží neprodleně informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro splnění tohoto rozhodnutí. Rovněž poskytne podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již příjemce navrátil.
Článek 8
Toto rozhodnutí je určeno Belgickému království.
V Bruselu dne 25. ledna 2012.
DECIZIA COMISIEI
din 25 ianuarie 2012
privind măsura SA.14588 (C 20/09) pusă în aplicare de Belgia în favoarea De Post-La Poste (în prezent „bpost”)
[notificată cu numărul C(2012) 178]
(Numai textele în limbile franceză și neerlandeză sunt autentice)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2012/321/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf (1),
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în temeiul articolelor (2) sus-menționate și având în vedere aceste observații,
întrucât:
1. PROCEDURĂ
1.1. DECIZIA COMISIEI DIN 2003 ANULATĂ DE TRIBUNAL
(1)
La 3 decembrie 2002, autoritățile belgiene au notificat (3) Comisiei o majorare a capitalului operatorului de servicii poștale din Belgia De Post-La Poste [denumită în continuare „DPLP”, în prezent „bpost (4)”]. În urma unei examinări prealabile, Comisia a decis, la 23 iulie 2003 (5), să nu ridice obiecții cu privire la măsura notificată. În decizia sa, Comisia a stabilit că această injecție de capital, la fel ca celelalte măsuri în favoarea DPLP identificate pe parcursul investigației prealabile, nu a determinat o supracompensare a costurilor nete suportate de întreprindere în îndeplinirea misiunilor sale de serviciu public din perioada 1992-2002.
(2)
La 27 noiembrie 2003, decizia Comisiei a fost contestată în fața Tribunalului de către Deutsche Post AG și filiala sa belgiană, DHL International (6). La 10 februarie 2009, Tribunalul a anulat decizia Comisiei, concluzionând că aceasta din urmă a decis să nu ridice obiecții în pofida existenței unor dificultăți serioase care ar fi trebuit să o determine să inițieze o procedură oficială de investigare.
(3)
În luna aprilie a anului 2009, Belgia a formulat o cale de atac (7) (C-148/09) la Curtea de Justiție împotriva anulării pronunțate de Tribunal în ceea ce privește decizia Comisiei din 23 iulie 2003 de a nu ridica obiecții.
(4)
La 22 septembrie 2011, Curtea a respins calea de atac formulată de Belgia, constatând că Tribunalul a anulat în mod întemeiat decizia Comisiei din 2003.
1.2. PLÂNGEREA PRIVIND AJUTORUL PENTRU DISTRIBUȚIA PRESEI
(5)
În 2005, o serie de întreprinderi belgiene private de distribuție a presei au înaintat o plângere (8), atât în temeiul normelor antitrust, cât și în temeiul normelor privind ajutoarele de stat, împotriva unui sistem de distribuție a presei convenit între autoritățile belgiene și DPLP. Acest acord încredințează DPLP misiunea de serviciu public de distribuție a presei pe întreg teritoriul Belgiei și stabilește tarifele pentru acest serviciu, precum și compensația la care DPLP are dreptul datorită costurilor suplimentare ocazionate de executarea acestei misiuni. Plângerea vizează, în principal, tarifele pentru serviciile propuse de DPLP, despre care reclamanții afirmă că sunt atât de reduse încât exclud efectiv orice urmă de concurență.
(6)
În ceea ce privește normele privind ajutoarele de stat, serviciile Comisiei au respins plângerea, examinarea preliminară relevând absența unei supracompensări a costurilor nete suplimentare suportate de acest serviciu public. Cu toate acestea, în luna mai a anului 2009, reclamanții au contestat această opinie preliminară, au prezentat informații suplimentare și au solicitat Comisiei să desfășoare o investigație aprofundată.
1.3. AL PATRULEA CONTRACT DE GESTIONARE (CONTRAT DE GESTION) (2005-2010)
(7)
Examinarea plângerii privind compensația acordată pentru distribuția presei a permis Comisiei să constate că, în 2005, Belgia a încheiat cu DPLP un „contract de gestionare” (contrat de gestion) nenotificat, care prevedea plata unei compensații pentru serviciile de interes economic general (SIEG). Prin urmare, în luna aprilie a anului 2007, Comisia a inițiat o procedură ex officio (9) și a adresat Belgiei o solicitare de informații.
(8)
În luna decembrie a anului 2007, autoritățile belgiene au oferit un răspuns în care au estimat că plata compensației pentru SIEG nu constituie ajutor de stat, deoarece fiecare dintre cele patru condiții enunțate în hotărârea Altmark (10) a fost îndeplinită. Ulterior, autoritățile belgiene au comunicat informații cu privire la cel de al patrulea contract de gestionare și, mai exact, cu privire la sistemul de contabilitate analitică utilizat pentru calculul compensației plătite de către stat.
(9)
Ulterior, măsurile vizate de procedura ex officio și plângerile au fost incluse în procedura oficială de investigare C-20/09 inițiată la 23 iulie 2009.
1.4. DECIZIA DE INIȚIERE A PROCEDURII
(10)
Având în vedere anularea deciziei Comisiei din 23 iulie 2003 de către Tribunal și în urma examinării informațiilor comunicate de autoritățile belgiene cu privire la măsurile în cauză, Comisia a decis la 13 iulie 2009 să inițieze procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din TFUE (11).
(11)
Decizia Comisiei de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile.
1.5. OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR BELGIENE CU PRIVIRE LA DECIZIA DE INIȚIERE A PROCEDURII
(12)
Autoritățile belgiene și-au prezentat observațiile la 13 august 2009 și le-au completat cu alte observații la 10 septembrie 2009, 12 octombrie 2009, 23 aprilie 2010, 26 aprilie 2010, 19 octombrie 2010, 19 noiembrie 2010, 21 decembrie 2010, 18 ianuarie 2011, 17 februarie 2011, 2 martie 2011, 29 martie 2011, 11 aprilie 2011, 10 mai 2011, 27 mai 2011, 14 iunie 2011, 10 august 2011, 26 august 2011, 7 octombrie 2011, 14 decembrie 2011, 19 decembrie 2011, 20 decembrie 2011 și 26 decembrie 2011. Autoritățile belgiene au declarat că au formulat o cale de atac la 22 aprilie 2009 împotriva hotărârii Tribunalului din 10 februarie 2009 și au oferit precizări cu privire la compensația pentru serviciile publice și la alte măsuri ad hoc în favoarea DPLP.
1.6. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR TERȚE CU PRIVIRE LA DECIZIA DE INIȚIERE A PROCEDURII ȘI OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR BELGIENE CU PRIVIRE LA OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR TERȚE
(13)
Deutsche Post AG și DHL International N.V./S.A. au prezentat observații la 28 august 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (denumită în continuare „VFP”, federația flamandă a difuzorilor de presă) și Prodipresse („Uniunea profesioniștilor din sectorul difuzării presei”) și-au prezentat observațiile la 28 august 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (denumită în continuare „BD”, un concurent al DPLP pe piața distribuției de presă) și-a prezentat observațiile la 28 august 2009.
(16)
Asociația editorilor de presă din Belgia, organizație nonprofit, și-a prezentat observațiile la 28 august 2009.
2. DESCRIEREA DETALIATĂ A AJUTORULUI
2.1. STATUTUL JURIDIC ȘI ACTIVITĂȚILE DPLP
(17)
Poșta belgiană a fost o agenție de stat („Regia poștelor”) până în anul 1992, când s-a constituit ca o entitate juridică separată - „entreprise publique autonome” (întreprindere publică autonomă). În anul 2000, statutul său juridic s-a schimbat în „société anonyme de droit public” (societate pe acțiuni de drept public).
(18)
În anul 2010, DPLP a realizat venituri în valoare de 2 318 milioane EUR și un profit din exploatare de 319 milioane EUR. La sfârșitul anului 2010, personalul număra 33 616 angajați. Cu titlu comparativ, în anul 2002 numărul salariaților era de 42 000. Cheltuielile de personal reprezintă 65 % din costurile totale de exploatare.
(19)
Investitorul privat CVC Capital Partners deține o participație minoritară de 50 % minus 1, în timp ce statul belgian este acționar majoritar.
2.2. REZUMATUL MĂSURILOR PUBLICE ÎN CAUZĂ
2.2.1. Misiunile de serviciu public în perioada 1992-2010
(20)
Întreprinderii DPLP i-au fost încredințate o serie de misiuni de serviciu public prin Legea poștelor (12) și patru contracte de gestionare succesive pe tot parcursul perioadei vizate de investigație, și anume 1992-2010.
2.2.1.1. Obligațiile de serviciu public stabilite în contractele de gestionare
(21)
Contractele de gestionare stabilesc normele și modalitățile de îndeplinire a sarcinilor asumate de DPLP în cadrul desfășurării activităților sale de interes public și determină intervenția financiară a statului belgian.
(22)
De la constituirea DPLP în anul 1992, au fost semnate patru contracte de gestionare între DPLP și statul belgian, care acoperă următoarele perioade (13):
1.
primul contract: de la 14 septembrie 1992 până la 31 decembrie 1996;
2.
al doilea contract: de la 1 ianuarie 1997 până la 23 septembrie 2002;
3.
al treilea contract: de la 24 septembrie 2002 până la 23 septembrie 2005;
4.
al patrulea contract: din 24 septembrie 2005 până la 23 septembrie 2010; contract prelungit în așteptarea noului contract.
(23)
Contractele de gestionare stabilesc lista misiunilor de serviciu public. Misiunile de serviciu public prevăzute de statul belgian în contractul de gestionare actual sunt următoarele (14):
Servicii poștale
(i)
Serviciu poștal universal
(ii)
Distribuția cotidienelor
(iii)
Distribuția periodicelor
(iv)
Distribuția de materiale electorale tipărite
(v)
Tarife speciale pentru organizațiile nonprofit
(vi)
Expedieri poștale supuse regimului de franciză poștală (corespondență regală și alte corespondențe speciale)
(vii)
Servicii poștale internaționale
(viii)
Colete internaționale
Servicii financiare
(ix)
Primirea de depozite de numerar într-un cont curent poștal
(x)
Emiterea de mandate poștale
(xi)
Plata la domiciliu a pensiilor și indemnizațiilor de urmaș și de handicap
(xii)
Plata jetoanelor de prezență la alegeri
(xiii)
Contabilizarea fondurilor și titlurile executorii pentru amenzi de circulație
(xiv)
Servicii legate de autorizațiile de pescuit
Vânzarea de timbre poștale
(xv)
Vânzarea de timbre poștale
Alte servicii publice
(xvi)
Rolul social al factorului poștal
(xvii)
Informarea adecvată a publicului
(xviii)
Imprimarea și livrarea de poștă electronică
(xix)
Servicii de certificare a mesajelor
(xx)
Prestații efectuate pentru contabilii publici
(xxi)
Debitarea de timbre fiscale și amenzi
(xxii)
Cooperarea în distribuția de pachete de buletine de vot
2.2.2. Măsurile publice vizate de investigație
(24)
Din anul 1992 până în anul 2010, DPLP a beneficiat de un sprijin public sub forma mai multor măsuri:
1.
sprijinul pentru plata pensiilor: în urma reformării sistemului de pensii operate în 1997, statul a eliberat DPLP de angajamentele asumate privind pensiile în valoare de 3,8 miliarde EUR;
2.
compensarea anuală a costurilor de îndeplinire a obligațiilor de serviciu public (15) în sumă totală de 5,2 miliarde EUR în perioada 1992-2010;
3.
injecții de capital: două în 1997 (62 de milioane EUR), una în 2003 (297,5 milioane EUR) și una în 2006 (40 de milioane EUR);
4.
scutiri fiscale: scutirea de la plata impozitului pe profit, a impozitului pe proprietate și a altor taxe indirecte și locale;
5.
transfer de proprietăți imobiliare: în 1992, 63 de proprietăți imobiliare în valoare de 112,2 milioane EUR au fost transferate către DPLP;
6.
garanție acordată de stat în 2004, contra unei prime de 0,25 %, pentru un împrumut în valoare de 100 de milioane EUR.
2.2.2.1. Sprijinul pentru plata pensiilor
(25)
În 1992, Regia poștelor a fost transformată prin lege într-o întreprindere publică autonomă (EPA) denumită „De Post-La Poste”. DPLP, în calitatea sa de succesor legal al Regiei poștelor, a preluat activele și personalul acesteia din urmă. Această schimbare a marcat o ruptură importantă în ceea ce privește modelul de afaceri:
1.
spre deosebire de Regia poștelor, administrată și sub autoritatea și conducerea ministrului competent, DPLP era din acest moment administrată de consiliul de administrație și de comitetul său de gestiune, guvernul păstrând doar o autoritate de supraveghere în sensul respectării legii și a contractului de gestionare (16);
2.
DPLP era, în principiu, responsabilă pentru propria stabilitate financiară, în timp ce bugetul anual al Regiei poștelor era stabilit, până atunci, de ministrul competent, care îl prezenta Parlamentului pentru aprobare în anexă la bugetul propriului minister.
(26)
Astfel, în 1992, DPLP a preluat 43 747 de funcționari, precum și protecția juridică de care beneficiau aceștia în materie de securitate a locului de muncă, pensie și salariu (articolul 33 din Legea din 21 martie 1991).
(27)
În 2008, personalul DPLP încă mai număra aproximativ 23 500 de agenți statutari (al căror statut era similar celui de funcționar), reprezentând aproape două treimi din totalul membrilor personalului său, astfel cum este prezentat în continuare.
Tabelul 1
Regimuri de munca in cadrul DPLP
(28)
Între 1972 și 1996, pensiile au fost plătite în cadrul unui sistem redistributiv. În cadrul acestui sistem, DPLP rambursa statului valoarea pensiilor plătite de acesta foștilor funcționari pensionați (17) pentru drepturile de pensie acumulate de aceștia din 1972, an în cursul căruia Poșta belgiană a devenit o entitate contabilă distinctă în cadrul statului (Regia poștelor).
(29)
Sistemul de finanțare a pensiilor nu a suferit nicio modificare până în momentul reformei pensiilor din 1997. Această reformă a constat în alinierea sistemului de pensii din primul pilon aplicabil personalului statutar DPLP la acela din sectorul privat: începând cu 1997, DLPL a trebuit să plătească ONSS (Oficiul Național de Securitate Socială) o contribuție privind pensiile reprezentând 8,86 % din salarii.
(30)
În paralel, statul a acceptat să preia angajamentele privind pensiile acumulate de DPLP, care se ridică la 3,8 miliarde EUR.
2.2.2.2. Compensarea anuală a costului pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu public
(31)
Fiecare contract prevedea plata unei compensații anuale de către stat pentru îndeplinirea misiunilor de serviciu public stabilite în contractul respectiv.
(32)
În primele trei contracte, compensația era stabilită pe baza diferenței efective între cheltuielile și veniturile misiunilor de serviciu public. Al patrulea contract de gestionare prevede plata unei compensații fixe calculate pe baza diferenței preconizate între costul suportat de DPLP și veniturile generate de utilizatorii serviciilor publice, compensație supusă însă unui plafon stabilit în contractele de gestionare (18).
(33)
Serviciile publice pentru care DPLP este în măsură să primească o compensație din partea statului, conform contractului actual de gestionare (19), sunt următoarele:
Servicii poștale
(ii)
Distribuția cotidienelor
(iii)
Distribuția periodicelor
(iv)
Distribuția de materiale electorale tipărite
(v)
Tarife speciale pentru organizațiile nonprofit
(vi)
Expedieri poștale supuse regimului de franciză poștală (corespondență regală și alte corespondențe speciale)
Servicii financiare
(ix)
Primirea de depozite de numerar într-un cont curent poștal
(x)
Emiterea de mandate poștale
(xi)
Plata la domiciliu a pensiilor și indemnizațiilor de urmaș și de handicap
(xiii)
Contabilizarea fondurilor și titlurile executorii pentru amenzi de circulație
(xiv)
Servicii legate de autorizațiile de pescuit
Vânzarea de timbre poștale
(xv)
Vânzarea de timbre poștale
Alte servicii publice
(xvi)
Rolul social al factorului
(xx)
Prestații efectuate pentru contabilii de stat
(xxi)
Debitarea de timbre fiscale și amenzi
(34)
Trebuie remarcat că serviciul poștal universal nu poate da naștere unei compensații în conformitate cu ultimele trei contracte de gestionare (20). Deși distribuția de presă se poate încadra, în general, în serviciul universal, în conformitate cu Directiva 97/67/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind normele comune pentru dezvoltarea pieței interne a serviciilor poștale ale Comunității și îmbunătățirea calității serviciului (21), misiunile specifice (distribuție de cotidiene și periodice) care ar trebui să dea naștere unei compensații în temeiul contractelor de gestionare au fost definite de autoritățile belgiene pe baza unor criterii care le diferențiază de serviciul poștal universal. Aceste criterii sunt 1. obiectivele misiunii, care depășesc obiectivele serviciului universal; 2. condițiile specifice stabilite de contractele respective; și 3. dispozițiile specifice privind tarifarea, care diferă de cele aplicabile tarifării serviciului universal.
(35)
Obiectivele misiunii: autoritățile belgiene consideră că este deosebit de important să se asigure o largă distribuție a presei scrise pe întreg teritoriul belgian pentru a crește nivelul de informare și diversitatea de opinii și pentru a încuraja participarea publicului la dezbateri politice.
(36)
Contractul stabilește condiții specifice de exploatare: serviciul specific de distribuție a presei, impus DPLP și care dă naștere unei compensații, depășește serviciul clasic de distribuție inclus în serviciul universal. Acesta se supune unei serii de condiții stricte în termeni de calitate și rezultate care se referă la ora de distribuție (de exemplu, distribuție înainte de ora 7:30), frecvența distribuției, opțiunile de distribuție pentru editori, flexibilitatea oferită editorilor în ceea ce privește volumul, precum și continuitatea serviciului (inclusiv o definire strictă a cazurilor de forță majoră).
(37)
Tarifare specifică: tarifele misiunii de distribuție a presei care dau naștere unei compensații sunt stabilite în cadrul unor negocieri tripartite (statul belgian/DPLP/sectorul presei) și nu trebuie să fie aprobate de autoritatea de reglementare, spre deosebire de tarifele serviciului public universal. În timp ce tarifele serviciului public universal se bazează pe costuri, tarifele misiunii specifice de distribuție a presei care dau naștere unei compensații sunt cu mult mai reduse, astfel încât permit atingerea obiectivelor vizate.
(38)
Serviciile publice menționate la considerentul 33 pot beneficia de o compensație de service public. Compensațiile de serviciu public plătite efectiv pentru fiecare exercițiu sunt următoarele:
Primul contract de gestionare
Anul
Cuantumul (în EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Al doilea contract de gestionare
Anul
Cuantumul (în EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Al treilea contract de gestionare
Anul
Cuantumul (în EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Al patrulea contract de gestionare
Anul
Cuantumul (în EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Injecțiile de capital
(39)
Injecțiile de capital din 1997: DPLP a beneficiat de două injecții de capital, nenotificate, în valoare totală de 62 de milioane EUR. Cu toate acestea, autoritățile belgiene au precizat ulterior că aceste fonduri constituiau, în realitate, compensații de serviciu public amânate, care nu fuseseră plătite la timp DPLP.
(40)
Injecțiile de capital din 2003: autoritățile belgiene au procedat la o injecție de capital în favoarea DPLP în valoare de 297,5 milioane EUR. Potrivit autorităților belgiene, această injecție s-a realizat în condiții acceptabile pentru un investitor privat care funcționează în condițiile normale ale unei economii de piață; conform principiului investitorului privat în economia de piață, aceasta nu ar constitui, prin urmare, ajutor de stat.
(41)
Injecțiile de capital din 2006: autoritățile belgiene au procedat la o nouă injecție de capital în valoare de 40 de milioane EUR. Potrivit acestora, această aport respecta principiul investitorului privat în economia de piață, fiind realizat în condiții identice cu cele aplicabile investitorilor privați (pari passu).
2.2.2.4. Scutirile fiscale
(42)
Până la 31 decembrie 2005, DPLP a beneficiat de o scutire de la plata impozitului pe profit.
(43)
În cursul perioadei vizate de investigație, DPLP a beneficiat de o scutire de la plata impozitului pe proprietate pentru proprietățile imobiliare utilizate în cadrul executării serviciilor publice, reprezentând un beneficiu între […] (23) și […] EUR pe an. În cazul în care acest impozit ar fi fost plătit, costurile produselor (serviciu public și produse comerciale) care utilizează aceste proprietăți imobiliare ar fi fost proporțional mai ridicate.
(44)
DPLP beneficiază, de asemenea, de o scutire de la plata altor taxe indirecte și locale. Autoritățile belgiene nu sunt în măsură să estimeze valoarea exactă a acestui beneficiu, însă precizează că această măsură intră sub incidența normelor de minimis.
(45)
Scutirile fiscale sunt anterioare intrării în vigoare a Tratatului CE în 1958 și au fost menținute fără modificări majore. Deși scutirea de la plata impozitului pe profit s-a încheiat la 31 decembrie 2005, ultimele două măsuri sunt încă în vigoare.
2.2.2.5. Transferul de proprietăți imobiliare
(46)
În 1992, statul belgian a transferat către DPLP 63 de proprietăți imobiliare, în absența oricărei compensații (24). Aceasta le utiliza deja, chiar dacă acestea aparțineau din punct de vedere juridic statului. Valoarea totală a acestor active era estimată la 112,2 milioane EUR (25). Aceste proprietăți imobiliare erau diferite față de activele inițiale, la care au fost adăugate, care fuseseră separate de activele aparținând statului atunci când Poșta a devenit o agenție de stat („Regia poștelor”) distinctă în anul 1971. Regia poștelor dispunea deja din punct de vedere legal de activele care fuseseră incluse în bilanțul său. Cu toate acestea, se presupunea că aceste proprietăți imobiliare suplimentare transferate în anul 1992 trebuiau să compenseze sarcina reprezentată de pensii, care revenea în continuare DPLP la data la care aceasta și-a abandonat statutul de agenție în favoarea celui de întreprindere publică autonomă.
(47)
Autoritățile belgiene susțin că transferul acestor proprietăți imobiliare se înscria exclusiv în cadrul unei reorganizări interne a proprietăților aparținând statului și nu constituia un avantaj. Potrivit autorităților belgiene, aceste proprietăți imobiliare erau deja utilizate de Poșta belgiană înainte ca aceasta să se transforme în DPLP în 1992 (și, prin urmare, erau deja utilizate de Regia poștelor).
2.2.2.6. Garanția de stat
(48)
DPLP a beneficiat de posibilitatea de a solicita o garanție publică pentru împrumuturile sale, în schimbul unei prime de 0,25 %.
(49)
În cursul perioadei vizate de investigație, s-a recurs la această garanție o singură dată, pentru un împrumut de 100 de milioane EUR contractat la Banca Europeană de Investiții (BEI). Acordul semnat între DPLP și BEI la 22 decembrie 2004 permitea DPLP să utilizeze facilitatea de credit BEI până la 10 iunie 2008. Recurgând la această facilitate, DPLP a solicitat o sumă de 100 de milioane EUR la 8 noiembrie 2007, sumă primită efectiv la 5 decembrie 2007. DPLP s-a angajat să ramburseze împrumutul în 11 rate anuale egale în valoare de aproximativ 9,09 milioane EUR. Prima tranșă trebuie rambursată la 5 decembrie 2012, iar ultima la 5 decembrie 2022. Dobânzile se achită trimestrial (5 decembrie, 5 martie, 5 iunie, 5 septembrie). Rata dobânzii se stabilește pe baza ratei EURIBOR la trei luni, minus 37 de puncte de bază.
3. DESCRIEREA MOTIVELOR CARE AU CONDUS LA INIȚIEREA PROCEDURII ÎN 2009
(50)
Întemeindu-și aprecierea pe hotărârea Altmark (26), Comisia a estimat că plata compensației pentru serviciul public efectuată începând cu anul 1992, precum și scutirile fiscale, injecțiile de capital, garanția de stat și transferul de proprietăți imobiliare menționate mai sus erau susceptibile să constituie ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(51)
Ajutoarele de stat constând în compensații ale costurilor asociate obligațiilor de serviciu universal pot fi declarate compatibile în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE în cazul în care acestea sunt necesare executării acestor servicii și nu afectează dezvoltarea schimburilor comerciale într-o măsură contrară interesului Uniunii Europene.
(52)
În decizia de inițiere a procedurii din 2009, Comisia a pus la îndoială necesitatea și proporționalitatea măsurilor de ajutor acordate DPLP pentru îndeplinirea misiunilor sale de serviciu public.
(53)
În ceea ce privește calculul supracompensării în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE, Comisia a estimat că, pentru a se asigura absența unei supracompensări pentru misiunile de serviciu public, au fost luate în considerare totalitatea veniturilor și costurilor asociate obligațiilor de serviciu public. În sensul acestui calcul, ar trebui să se verifice soliditatea metodei contabile aplicate pentru determinarea costurilor imputabile serviciilor de interes economic general, precum și să se țină seama de toate costurile nete ale serviciului public și de ajutoarele suplimentare acordate sub orice formă.
(54)
În ceea ce privește finanțarea pensiilor funcționarilor de către stat, Comisia s-a întrebat în ce măsură eliberarea de obligațiile sale în materie de pensii ar plasa DPLP într-o situație comparabilă cu cea a concurenților săi în ceea ce privește contribuțiile de securitate socială.
(55)
Conform abordării urmate de Comisie în decizia sa privind finanțarea publică a costurilor pensiilor pentru funcționarii care lucrează pentru La Poste din Franța (27), era necesar să se examineze compatibilitatea acestei măsuri cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE și, în acest scop, să se determine măsura în care costurile de securitate socială plătite de DPLP ulterior descărcării de aceste obligații erau comparabile cu cele suportate de concurenții săi.
4. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
4.1. OBSERVAȚIILE VFP ȘI PRODIPRESSE
(56)
La 28 august 2009, VFP și Prodipresse și-au prezentat observațiile cu privire la sistemul de distribuție a presei instituit de DPLP.
(57)
Conform plângerii formulate anterior de VFP și Prodipresse, acestea au subliniat denaturările concurenței care rezultă din tarifele reduse practicate de DPLP pentru distribuția presei și care împiedică orice concurență din partea altor operatori de pe piață.
(58)
Acestea au precizat că prețurile practicate de DPLP au fost stabilite în cadrul unor negocieri tripartite între DPLP, editori și stat. Pierderile suportate de DPLP din cauza prețurilor inferioare pieței sunt, în opinia lor, compensate de stat în cadrul compensării SIEG. Dacă DPLP este beneficiarul direct al acestui ajutor, editorii de cotidiene ar beneficia, la rândul lor, de acest ajutor în mod indirect.
(59)
VFP și Prodipresse consideră că DPLP ar putea beneficia de o supracompensare pentru sistemul de distribuție a presei, pe care ar utiliza-o pentru finanțarea celorlalte activități ale sale.
4.2. OBSERVAȚIILE ASOCIAȚIEI EDITORILOR DE PRESĂ DIN BELGIA
(60)
Asociația editorilor de presă din Belgia și-a prezentat observațiile la 28 august 2009. Cu acest prilej, aceasta a subliniat importanța, în ceea ce privește democrația și egalitatea, a unui sistem eficient de distribuție a cotidienelor pe întreg teritoriul Belgiei, la prețuri uniforme și rezonabile, care să le permită abonaților să își primească ziarele dimineața devreme.
4.3. OBSERVAȚIILE DEUTSCHE POST AG ȘI ALE DHL INTERNATIONAL
(61)
Deutsche Post AG și DHL International și-au prezentat observațiile la 28 august 2009. Acestea au insistat asupra necesității de a examina preluarea obligațiilor care reveneau DPLP în materie de pensii și, în special, de a asigura conformitatea acestei măsuri cu practica anterioară, de a verifica dacă injecțiile de capital sunt conforme cu piața, de a verifica dacă distribuția costurilor este conformă cu hotărârea Chronopost și, în final, de a examina transferul de proprietăți imobiliare.
4.4. OBSERVAȚIILE BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
La 28 august 2009, Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA („BD”), parte a grupului TNT, și-a prezentat observațiile. BD este un concurent al DPLP, în special al filialei sale responsabile pentru distribuția presei, Deltamedia, pe piața distribuției de cotidiene și periodice. Conform plângerii formulate anterior, BD a subliniat că DPLP practica prețuri inferioare costurilor sale în ceea ce privește distribuția cotidienelor. Pierderile suportate de DPLP erau finanțate, în opinia sa, prin subvenții publice. Prețurile reduse ar face dificilă orice concurență cu DPLP.
(63)
Conform afirmațiilor BD, DPLP ar fi încălcat Directiva 92/50/CEE a Consiliului din 18 iunie 1992 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii (28), precum și articolul 7 din Directiva 97/67/CE. De asemenea, BD a pus la îndoială existența unui ajutor în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE și compatibilitatea compensării costurilor asociate SIEG în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE.
(64)
Aceasta s-a întrebat dacă distribuția de cotidiene ar putea fi calificată drept SIEG, dat fiind faptul că, în majoritatea statelor membre, această activitate este deschisă concurenței, fără implicarea operatorului poștal.
(65)
De asemenea, BD s-a întrebat dacă o subvenție rezervată exclusiv operatorului poștal constituia cel mai adecvat mod pentru a sprijini distribuția de cotidiene, spre deosebire de un ajutor pentru editori, care și-ar putea obține atunci serviciile de distribuție pe piața liberă, ceea ce le ar permite astfel diferiților prestatori să concureze.
(66)
BD a pus sub semnul întrebării necesitatea costurilor, și aceasta chiar dacă misiunea de distribuție a cotidienelor încredințată DPLP trebuia aprobată. În opinia sa, DPLP suportă costuri mult mai mari decât alți operatori, ceea ce crește nivelul de subvenții necesar. În acest sens, subvențiile nu ar fi nici proporționate, nici justificate.
(67)
În cele din urmă, BD estimează că printre costurile DPLP preluate de stat s-ar putea număra costuri de investiții care nu ar fi necesare îndeplinirii SIEG, având în vedere că se poate ca DPLP să fi utilizat infrastructurile introduse pentru alte servicii. Campaniile de promovare a produselor comerciale ar fi putut fi, de asemenea, finanțate prin subvenția publică.
5. OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR BELGIENE
5.1. OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR BELGIENE CU PRIVIRE LA SPRIJINUL PENTRU PLATA PENSIILOR
(68)
Autoritățile belgiene susțin că, în conformitate cu abordarea urmată în hotărârea Combus (29), preluarea angajamentelor în materie de pensii nu ar constitui ajutor de stat, dat fiind că aceasta eliberează Poșta belgiană de o sarcină anormală, și nu de o sarcină care grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi.
(69)
Această sarcină anormală ar putea rezulta din costurile salariale mai ridicate asociate personalului statutar și dintr-o lipsă de flexibilitate la nivel operațional, care ar împiedica DPLP să reducă atât cât și-ar dori numărul funcționarilor din personalul său.
(70)
Autoritățile belgiene stabilesc trei cauze pentru flexibilitatea insuficientă:
1.
siguranța locului de muncă pentru funcționari;
2.
lipsa de mobilitate internă;
3.
lipsa accesului la șomaj temporar.
(71)
Siguranța locului de muncă pentru funcționari: DPLP a susținut că personalul său statutar este angajat de fapt pe perioadă nedeterminată. DPLP nu este în măsură să rezilieze contractele personalului său statutar, cu excepția cazului în care există un motiv grav sau rezultate nesatisfăcătoare recurente. Chiar și așa, procedura de concediere se supune unor cerințe deosebit de împovărătoare.
(72)
În plus, Consiliul de Stat (instanța administrativă belgiană competentă pentru personalul statutar, în timp ce personalul contractul este de competența instanțelor de muncă) s-a arătat înclinat să favorizeze personalul statutar prin stabilirea unui standard strict în scopul stabilirii unui „motiv valabil”. Prin urmare, DPLP nu este în măsură să își concedieze personalul statutar, fie individual, fie colectiv, din motive economice sau tehnice.
(73)
În consecință, rezilierea unui contract de muncă nu constituie un instrument de gestionare care să permită reconfigurarea structurii personalului în funcție de nevoile operaționale efective. În mod similar, imposibilitatea de a proceda la concedieri din motive economice limitează considerabil mijloacele de care dispune DPLP pentru a rezolva probleme precum mobilitatea insuficientă sau salarii și beneficii ale personalului statutar mai mari decât cele practicate pe piață. În plus, personalul statutar nu este abilitat să solicite un transfer automat către administrația publică și nici DPLP nu poate impune un astfel de transfer.
(74)
Aceasta înseamnă că o reducere a personalului statutar se limitează, în esență, la plecări voluntare, puține la număr, și la plecările naturale.
(75)
Lipsa de mobilitate internă: pe lângă incapacitatea DPLP de a reduce personalul statutar în domeniile în care cererea de servicii a scăzut, opțiunile de care dispune în vederea realocării personalului său statutar în cadrul organizației, având în vedere propriile nevoi, se supun unor constrângeri stricte.
(76)
Elemente precum afilierea lingvistică, calificările, vechimea și clasificarea funcțională împiedică DPLP să realoce personalul care lucrează în domenii în care cerințele de personal sunt în scădere, de exemplu, din cauza regresului înregistrat de poșta tradițională, în favoarea sectoarelor cu deficit de personal, determinat, în special, de pensionări sau o cerere în creștere.
(77)
Cu alte cuvinte, din cauza rigidităților „statutului”, DPLP este în mare măsură incapabilă să realoce personal statutar în funcție de nevoile sale sau să compenseze o neconcordanță între domeniile de activitate cu surplus de personal și cele cu personal insuficient. Paradoxal, pentru a răspunde nevoilor identificate în sectoarele cu personal insuficient, DPLP trebuie să angajeze personal temporar sau contractual, păstrând, totodată, personalul statutar excedentar în sectoarele cu surplus de personal.
(78)
Lipsa accesului la șomaj temporar: în plus, DPLP nu își poate trimite personalul statutar în șomaj temporar („șomaj economic”), așa cum pot face operatorii din sectorul privat atunci când nu există activitate.
(79)
Costuri salariale mai ridicate: atunci când Regia poștelor a devenit o întreprindere publică autonomă în 1992 și a fost redenumită DPLP, personalul statutar primea salarii și beneficii semnificativ mai mari decât personalul contractual din sectorul privat. Începând din anul 1992, creșterile salariale asociate automat vechimii și puterii importante de negociere a sindicatelor au contribuit la menținerea salariilor și beneficiilor la aceste niveluri relativ ridicate.
(80)
În plus față de salariile și beneficiile mai mari decât cele primite de personalul contractual, agenții statutari beneficiază de 4-11 zile de concediu suplimentar plătit (30), ceea ce crește costurile suportate de DPLP. Aceste elemente caracteristice personalului statutar au îngreunat gestionarea de către DPLP a costului unitar al personalului statutar, semnificativ mai ridicat decât cel al agenților contractuali din sectorul privat.
(81)
De la preluarea personalului statutar al Regiei poștelor în 1992, administratorii DPLP au recunoscut că acest personal, cu costurile salariale mai ridicate și rigiditățile operaționale, constituia un handicap structural din ce în ce mai dificil de suportat pe parcursul avansării liberalizării pieței serviciilor poștale. Prin urmare, DPLP a încetat să mai angajeze agenți statutari în 1998. Plecările naturale rezultate, în esență, din pensionări au condus la o scădere în termeni absoluți a personalului, care a ajuns să numere 23 538 de angajați în 2008.
(82)
Întrucât reducerea personalului statutar depinde, în principal, de rata plecărilor naturale în contextul piramidei actuale de vârstă, evoluția acesteia a fost una lentă și, după toate probabilitățile, ar trebui să rămână astfel până în 2030, adică mult timp după liberalizarea completă a pieței serviciilor poștale, așa cum se arată în tabelul de mai jos.
Tabelul 2
Evoluția personalului statutar al DPLP
(83)
Autoritățile belgiene consideră, prin urmare, că personalul statutar al DPLP reprezintă un handicap serios în ceea ce privește planul operațional și costurile, comparativ cu operatorii privați și că statul a eliberat DPLP de o sarcină anormală pe care concurenții săi nu o suportă.
(84)
În opinia lor, măsura nu constituie ajutor de stat, iar politica aplicată de Comisie în decizia de inițiere a procedurii, în conformitate cu cazurile anterioare privind sisteme de pensii [EDF (31), La Poste (Franța) (32), Royal Mail (33)], nu ar fi, prin urmare, necesară în cazul DPLP.
(85)
Cu toate acestea, autoritățile belgiene susțin că eventuala aplicare a acestei metode în cazul DPLP ar conduce la concluzia că ponderea costurilor de securitate socială, ca procent din costurile salariale, suportată de DPLP, este echivalentă cu cea suportată de concurenții săi.
5.2. OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR BELGIENE CU PRIVIRE LA COMPENSAREA ANUALĂ A COSTURILOR DE SERVICIU PUBLIC
(86)
Autoritățile belgiene au comunicat datele contabile (34) ale DPLP și au prezentat principiile de contabilitate a costurilor aplicate de DPLP.
(87)
În primul rând, acestea susțin că plata anuală a compensației de serviciu public nu constituie ajutor, în măsura în care este în conformitate cu jurisprudența Altmark.
(88)
În continuare, autoritățile belgiene susțin că, în cazul în care compensația de serviciu public constituie ajutor de stat, acesta este compatibil, având în vedere că nu reprezintă o supracompensare a costurilor nete suportate de DPLP în cadrul executării misiunilor sale de serviciu public. Calculele prezentate de autoritățile belgiene relevă, în opinia acestora, o subcompensare a costurilor suportate de DPLP.
(89)
În cele din urmă, autoritățile belgiene precizează că anumite măsuri constituie ajutor existent. În acest sens, se face trimitere la secțiunea privind ajutoarele existente. (considerentul 224 și următoarele).
5.3. OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR BELGIENE CU PRIVIRE LA INJECȚIILE DE CAPITAL
5.3.1. Injecțiile de capital din 1997
(90)
Într-o scrisoare adresată Comisiei la 12 august 2009, autoritățile belgiene afirmă că injecțiile de capital efectuate în 1997, în valoare totală de 62 de milioane EUR, trebuie considerate ca fiind compensația amânată pentru obligațiile de serviciu public.
5.3.2. Injecțiile de capital din 2003 și 2006
(91)
Potrivit autorităților belgiene, majorările de capital realizate în 2003 și 2006 se bazau pe un plan strategic (35), al cărui obiectiv final era îmbunătățirea competitivității și rentabilității întreprinderii în contextul liberalizării progresive a pieței serviciilor poștale.
(92)
Acest plan strategic urmărea două obiective principale:
1.
îmbunătățirea productivității pentru a garanta competitivitatea și rentabilitatea într-un mediu de piață tot mai liberalizat;
2.
evoluția DPLP spre o logică de piață, prin deschiderea capitalul acesteia investitorilor privați, și anume atingerea și menținerea nivelurilor de randament necesare pentru a atrage investitori privați și pentru a debloca potențialul întreprinderii în ceea ce privește rentabilitatea.
(93)
Injecțiile de capital din 2003: potrivit autorităților belgiene, majorarea de capital din 2003 era menită să consolideze capitalul propriu al DPLP, având în vedere angajamentele financiare semnificative pe care aceasta le contractase, în special, pentru construirea a patru noi centre de sortare și modernizarea unui centru existent, optimizarea rutelor de livrare a corespondenței și automatizare.
(94)
În plus, autoritățile belgiene au susținut că fondurile injectate acopereau și costurile de personal rezultate din scăderea numărului de salariați cauzată de pensionarea anticipată, reducerea timpului de lucru și creșterea salariilor noilor membrii ai personalului.
(95)
Aceste măsuri au oferit asigurări rezonabile în ceea ce privește creșterea rentabilității în perioada 2003-2007 care ar fi fost satisfăcătoare și pentru așteptările unor investitori privați. Astfel, statul belgian, în calitate de acționar unic al DPLP în 2003, a fost ghidat de perspective de rentabilitate, într-o logică ce respectă pe deplin principiul investitorului privat în economia de piață, atunci când a decis să realizeze o investiție de capital.
(96)
La 5 august 2009, autoritățile belgiene au adăugat că previziunile de rentabilitate indicau că injecția de capital s-a realizat în condiții conforme cu principiul investitorului în economia de piață, având în vedere că randamentul preconizat depășea randamentul de care ar fi avut nevoie un investitor privat. Aceste previziuni nu erau nerealiste, deoarece rentabilitatea efectivă înregistrată între 2003 și 2008 a fost net superioară rentabilității preconizate.
(97)
Autoritățile belgiene au precizat că injecția de capital din 2003 și anularea, în anul 2005, a creanțelor statului în conturile DPLP nu erau în niciun fel legate. Această anulare, efectuată la o altă dată, constituia o operațiune contabilă normală, având în vedere că statul a indicat în mod clar că aceste creanțe nu urmau să fie achitate DPLP. Sumele finale anulate în cadrul consolidării bilanțului din 2005 nu corespundeau injecțiilor de capital din 2003 și pierderilor acumulate la sfârșitul anului 2002.
(98)
Injecțiile de capital din 2006: autoritățile belgiene susțin că injecția respecta principiul investitorului privat în economia de piață, în măsura în care s-a realizat în condiții echivalente (pari passu) cu cele aplicate unui investitor privat, respectiv Post Invest Europe SA, care a investit 300 de milioane EUR. Noi acțiuni au fost subscrise de către stat și de către investitorul privat, ceea ce a permis noului investitor să obțină 50 % minus 1 acțiune, statul păstrând 50 % plus 1 acțiune (36).
(99)
Pentru a stabili prețul noilor acțiuni emise, banca de investiții la care au apelat autoritățile belgiene a estimat că valoarea totală a DPLP era cuprinsă între […] și […] EUR. În cele din urmă, statul a reținut cifra de […] EUR pentru întreaga întreprindere anterior injecțiilor de capital. Autoritățile belgiene recunosc că rezultatele ulterioare ale DPLP au depășit ipotezele formulate la data estimării.
(100)
Potrivit autorităților belgiene, punerea în aplicare a planului strategic ar fi permis transformarea DPLP în unul dintre cei mai eficienți operatori din Europa. DPLP ar fi înregistrat progrese substanțiale în ceea ce privește rentabilitatea, eficiența (37) și calitatea, menținând, totodată, la un nivel rezonabil prețurile facturate clienților.
5.4. OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR BELGIENE CU PRIVIRE LA SCUTIRILE FISCALE
(101)
În declarația din 12 august 2009, autoritățile belgiene recunosc că DPLP nu era supusă unui regim de impozitare pe profit, ci unui regim de impozitare pe venit (și anume, impozitul pe veniturile persoanelor juridice), până la 27 decembrie 2005. Cu toate acestea, autoritățile belgiene susțin că, în perioada 2003-2005, DPLP nu a beneficiat de acest regim fiscal: de fapt, dacă ar fi fost supusă regimului de impozitare pe profit, și-ar fi putut reporta pierderile înregistrate în trecut și nu ar fi trebuit să achite impozitul pe profit în cursul acestei perioade.
(102)
În continuare, acestea susțin că, în perioada 2003-2005, DPLP a trebuit să plătească impozite pe venit în valoare de 2 milioane EUR.
(103)
Începând cu exercițiul fiscal 2006, DLPL a fot obligată la plata impozitului pe profit fără a fi în măsură să reporteze pierderile anterioare. Autoritățile belgiene evaluează creditul fiscal sacrificat la această dată la valoarea de 51,87 milioane EUR.
(104)
Autoritățile belgiene concluzionează, prin urmare, că DPLP nu a obținut niciun avantaj net din scutirea de la plata impozitului pe profit înainte de anul 2006.
(105)
Autoritățile belgiene precizează că DPLP a beneficiat de o scutire de la plata impozitului pe proprietate pentru veniturile realizate din bunurile imobiliare utilizate în scopul executării unui serviciu de interes public.
(106)
Autoritățile belgiene au estimat beneficiul net primit de DPLP, care, în opinia lor, nu reprezintă decât o parte limitată a costurilor suplimentare pe care le suportă în legătură cu obligația ce îi revine de a menține o rețea poștală caracterizată printr-o densitate teritorială strict definită, obligație care nu face obiectul niciunei alte compensații.
(107)
Autoritățile belgiene menționează faptul că DPLP beneficiază de anumite scutiri de taxe indirecte și locale și susțin că aceste scutiri au un impact net de minimis.
5.5. OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR BELGIENE CU PRIVIRE LA TRANSFERUL DE PROPRIETĂȚI IMOBILIARE
(108)
În declarația din 12 august 2009, autoritățile belgiene au confirmat faptul că un anumit număr de proprietăți imobiliare au fost transferate către DPLP la data transformării acesteia în întreprindere publică autonomă. Aceste proprietăți imobiliare erau deja utilizate de DPLP din anul 1971 și erau necesare executării misiunii sale de serviciu poștal.
(109)
Autoritățile belgiene afirmă că transferul acestor proprietăți imobiliare nu a conferit niciun avantaj DPLP, întrucât aceasta le utiliza deja în cadrul misiunii sale de serviciu public. Cu alte cuvinte, în opinia acestora, nu era vorba decât de o reorganizare a bunurilor publice.
5.6. OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR BELGIENE CU PRIVIRE LA GARANTAREA ÎMPRUMUTURILOR DE CĂTRE STAT
(110)
În declarația din 12 august 2009, autoritățile belgiene susțin că DPLP nu beneficiază în mod automat de o garanție de stat pentru împrumuturile sale. Dacă DPLP ar solicita o astfel de garanție, ar trebui să primească aprobarea autorităților belgiene și să achite o primă anuală de 0,25 % către Trezoreria publică.
(111)
În cursul perioadei vizate, DPLP nu a recurs decât o singură dată la o garanție publică.
(112)
Autoritățile belgiene consideră că o primă de 0,25 % este adecvată, având în vedere situația financiară a DPLP și probabilitatea redusă a unei nerambursări din partea DPLP. Pe de altă parte, acestea estimează că ratele acordate de piață pentru un împrumut similar în absența unei garanții de stat ar fi fost cu până la 40 de puncte de bază mai mari.
5.7. OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR BELGIENE CU PRIVIRE LA OBSERVAȚIILE FORMULATE DE PĂRȚILE INTERESATE
(113)
În declarația din 12 octombrie 2009, autoritățile belgiene afirmă că numai declarațiile formulate de BD și FVP/Prodipresse conțin elemente determinante. Aceste elemente fac, în special, referire la distribuția în avans a cotidienelor și periodicelor.
(114)
Autoritățile belgiene susțin, contrar a ceea ce subliniază BD, că atribuirea prestației pentru servicii poștale nerezervate (cum ar fi distribuția presei) nu se încadrează în sfera de aplicare a regulamentului UE privind contractele de achiziții publice [Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului (38)].
(115)
În plus, acestea susțin că distribuția de cotidiene și periodice, care constituie un serviciu de interes economic general, nu încalcă dispozițiile Uniunii privind liberalizarea pieței serviciilor poștale.
(116)
Autoritățile belgiene precizează, de asemenea, că această atribuire nu este rezultatul unei decizii arbitrare. În opinia acestora, DPLP este singura întreprindere care poate îndeplini condițiile și obligațiile impuse de prestatorului de astfel de servicii.
(117)
Autoritățile belgiene susțin, contrar afirmațiilor BD, că DPLP nu a beneficiat în perioada 2002-2008 de o supracompensare a costurilor asociate executării serviciului său de distribuție a cotidienelor și periodicelor.
(118)
Acestea nu împărtășesc opinia FVP/Prodipresse potrivit căreia DPLP și-a supraestimat investițiile și costurile suplimentare asociate extinderii acoperirii naționale în avans, care ar fi crescut de la 82 % la 100 %. Întrucât cele 18 procente vizau, în special, regiuni îndepărtate, cheltuielile de personal ale DPLP au crescut în mod disproporționat, iar DPLP a trebuit să achiziționeze vehicule de transport pe distante lungi, caracterizate prin costuri de amortizare ridicate.
(119)
În cele din urmă, autoritățile belgiene afirmă că costurile campaniei sale publicitare nu au fost luate în considerare la calcularea compensației primite de la stat pentru distribuția presei în avans.
(120)
BD indică faptul că DPLP nu este, în mod evident, eficientă în materie de costuri. Autoritățile belgiene contestă acest argument, subliniind că nu ține pe deplin cont de costurile suplimentare ridicate asociate distribuției presei în avans și că trece cu vederea eforturile importante depuse de DPLP pentru a-și controla costurile și spori productivitatea.
(121)
În opinia BD, costurile Deltamedia sunt mai mici decât costurile DPLP. Această situație se datorează, potrivit autorităților belgiene, următoarelor elemente:
(a)
Deltamedia nu propune o acoperire națională;
(b)
Deltamedia colaborează cu distribuitori independenți;
(c)
serviciul furnizat de Deltamedia este simplificat, având în vedere că nu colaborează decât cu un număr restrâns de editori asociați unui singur grup de presă;
(d)
editorii livrează cotidienele imediat la punctele de distribuție.
5.8. OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR BELGIENE CU PRIVIRE LA AJUTORUL EXISTENT
(122)
În declarația din 21 decembrie 2010, autoritățile belgiene precizează că unele dintre măsurile vizate de investigare constituie ajutoare existente.
(123)
În primul rând, autoritățile belgiene afirmă că scutirile fiscale de care beneficia DPLP sunt anterioare aderării Belgiei la Uniunea Europeană și, prin urmare, constituie ajutoare existente.
(124)
În al doilea rând, autoritățile belgiene susțin că subvenția anuală acordată DPLP datează dinainte de 1999, respectiv, înainte de liberalizarea pieței serviciilor poștale și, prin urmare, constituie ajutor existent. În mod similar, injecțiile de capital realizate înainte de anul 1999 nu ar fi trebuit considerate ajutoare existente în cazul în care constituiau ajutoare de stat.
(125)
În al treilea rând, autoritățile belgiene susțin, dat fiind termenul de prescripție de 10 ani, că toate măsurile adoptate anterior datei de 13 iulie 1999 (însemnând cu 10 ani înainte de inițierea procedurii oficiale în cazul de față) ar constitui ajutoare existente, având în vedere că anularea de către Tribunalul de Primă Instanță intervenită mai devreme ar fi determinat, de asemenea, anularea tuturor actelor de investigare anterioare ale Comisiei. Acestea susțin, în schimb, că, deoarece primul act de investigare al Comisiei datează din luna decembrie a anului 2002, investigația nu ar trebui să includă măsurile puse în aplicare înainte de luna decembrie 1992. Aceasta ar viza transferul de proprietăți imobiliare și acordarea primei subvenții anuale în 1992.
6. EVALUARE
6.1. OBSERVAȚII PRELIMINARE CU PRIVIRE LA SISTEMUL DE CONTABILITATE A COSTURILOR DPLP
(126)
Articolul 14 din Directiva 97/67/CE, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2008/6/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 februarie 2008 de modificare a Directivei 97/67/CE cu privire la realizarea integrală a pieței interne a serviciilor poștale ale Comunității (39) (a treia directivă poștală) impune operatorilor poștali să păstreze o contabilitate a costurilor care să realizeze o distincție clară între serviciile și produsele care fac parte din serviciul universal, pe de o parte, și serviciile și produsele care nu fac parte din serviciul universal, pe de altă parte. Contabilitatea acestora trebuie să vizeze în mod direct costurile directe pentru produse și în mod direct sau indirect costurile comune, în special, să atribuie în maniera adecvată costurile comune necesare asigurării atât a serviciilor universale, cât și a serviciilor neuniversale. Contabilitatea analitică a DPLP constă într-o metodă de contabilizare a costurilor în funcție de activități (Activity-based costing - ABC), care atribuie toate costurile de exploatare, până la nivelul rezultatului înainte de dobânzi și impozite (EBIT), pentru diferite produse, în conformitate cu metoda de alocare completă a costurilor (FDC). Contabilitatea analitică acoperă toate costurile de exploatare și entitățile organizaționale ale DPLP. În anul 2009, produsele comerciale reprezentau […] % din cifra de afaceri a DPLP, față de […] % cât reprezentau produsele asociate serviciului public.
(127)
Metoda contabilității analitice are trei niveluri: resursele, activitățile și produsele. Aceasta are ca scop determinarea ponderii fiecărui produs în costuri.
(128)
Costurile sunt împărțite în 398 de tipuri diferite și 3 954 de centre de responsabilitate. În scopuri contabile, acestea sunt grupate în 34 de rezerve de resurse și 108 grupuri de coduri. Există 986 de activități diferite.
(129)
Costurile resurselor sunt atribuite activităților în funcție de natura acestora: „resursele directe” sunt direct asociate unei activități specifice, în timp ce „resursele indirecte” contribuie la mai multe activități și trebuie atribuite prin intermediul unor chei de repartizare care reflectă gradul de utilizare a resursei în cauză de către fiecare activitate. În final, contribuția totală la activitate include costurile generale care nu pot fi imputate unor activități specifice; aceste costuri sunt, astfel, imputate în mod egal tuturor produselor pe baza costului plus.
(130)
Cele 986 de activități diferite formează elementele constitutive ale lanțului valoric al fiecărui produs. O parte dintre costurile asociate unei activități date sunt atribuite unor produse în funcție de utilizarea activității în cauză în fiecare produs. Costurile activităților neoperaționale sunt inițial atribuite activităților de exploatare care contribuie în mod direct la produse.
(131)
În ultima etapă a procesului, costurile activităților sunt în cele din urmă imputate fiecărui produs conform unei chei de repartizare bazate, în general, pe volum. Cu alte cuvinte, toate produsele care utilizează o activitate sunt contabilizate cu o parte din costurile acestei activități în mod proporțional cu volumul lor de utilizare a acesteia.
(132)
Comisia consideră că metoda de contabilitate analitică aplicată în prezent de DPLP este satisfăcătoare, având în vedere că atribuie în mod corespunzător toate costurile cu un nivel suficient de adecvare. Cu toate acestea, Comisia constată că DPLP a dezvoltat această metodă treptat; astfel, se poate presupune că datele contabile de la începutul perioadei acoperite de investigație nu sunt la fel de detaliate ca datele sistemului contabil actual, deși sunt, în general, fiabile.
(133)
În luna martie a anului 2011, autoritățile belgiene au prezentat Comisiei o modificare retroactivă a metodei de contabilitate analitică a DPLP, în vederea unei repartizări diferite a anumitor costuri între activitățile comerciale și activitățile de serviciu public. Modificarea prevăzută de autoritățile belgiene viza ultima etapă a alocării costurilor, când produsele sunt contabilizate cu costuri proporționale cu volumul lor de utilizare a fiecărei activități.
(134)
Modificarea schimbă metoda aplicată până în prezent de DPLP cu privire la alocarea costurilor de exploatare în funcție de produse. Ca urmare a unei astfel de modificări, anumite costuri asociate produselor comerciale ar trece în sfera serviciilor publice, ceea ce ar extinde baza costurilor de servicii publice. Serviciile publice ar reprezenta, astfel, în medie […] EUR pe an din costurile atribuite în prezent produselor comerciale. Celelalte componente ale metodei de contabilitate analitică ar rămâne neschimbate.
(135)
Autoritățile belgiene precizează că costurile anumitor activități sunt, prin natura lor, stabilite la un anumit nivel, determinat de nevoile de serviciu public. Cu alte cuvinte, costurile acestor activități utilizate în scopul serviciilor publice ar rămâne neschimbate, chiar dacă niciun produs comercial nu ar utiliza aceste activități. În măsura în care un produs comercial nu a cauzat activitatea în cauză, produsul nu ar trebui să suporte costul de exploatare asociat acestei activități, chiar dacă o utilizează.
(136)
Deși autoritățile belgiene afirmă că metoda revizuită este compatibilă cu Directiva 97/67/CE, hotărârea Chronopost (40) și Cadrul comunitar pentru ajutoarele de stat sub forma compensațiilor pentru obligația de serviciu public (41) (denumit în continuare „cadrul privind SIEG”), întrucât atribuie produselor costurile direct imputabile acestora, precum și o parte din costurile comune, și reflectă mai bine costurile reale asociate obligațiilor de serviciu public, Comisia consideră că această nouă argumentare nu poate fi reținută din motive formale, economice și juridice.
(137)
Din punct de vedere formal, metoda propusă nu este utilizată în practică în contabilitatea internă a DPLP, ci constă, în plus, într-o modificare ex post a unor date anterioare. Metoda revizuită nu a primit aprobarea autorității de reglementare ca bază de tarifare și nu mai este utilizată de stat pentru calcularea compensației pentru SIEG. Metoda revizuită pare a fi, prin urmare, o prezentare teoretică elaborată în scopul prezentei proceduri privind ajutoarele de stat. Din punct de vedere economic, nu se poate presupune, în ceea ce privește stabilirea prețului transferului operat la nivel intern, că produselor comerciale nu ar trebui să li se impute o parte din costurile resurselor pe care le utilizează (conform acestei metode, de exemplu, produsele comerciale nu ar contribui la costurile asociate curselor de distribuție ale factorilor, chiar dacă aceștia din urmă distribuie și produse comerciale). În cele din urmă, din punct de vedere juridic, o astfel de modificare nu pare să fie conformă cu articolul 14 alineatul (3) litera (b) punctul (iv) din Directiva 97/67/CE, hotărârea Chronopost (42) și cadrul privind SIEG din 2005 (43), care impun ca costurile comune să fie atribuite în mod corespunzător activităților comerciale.
(138)
În consecință, Comisia nu își va întemeia evaluarea pe conturile modificate, ci pe datele de contabilitate analitică validate, în conformitate cu Directiva 97/67/CE, de Institutul de Servicii Poștale și de Telecomunicații din Belgia [IBPT, autoritatea de reglementare din sectorul poștal belgian (44)], care au fost comunicate anterior și care se bazează pe metoda de contabilitate analitică aplicată oficial de DPLP.
6.2. EVALUAREA SPRIJINULUI PENTRU PLATA PENSIILOR
6.2.1. Existența unui ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE
(139)
În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din TFUE, „cu excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
(140)
Pentru ca o măsură să constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, trebuie să fie îndeplinite următoarele patru condiții cumulative. Măsura trebuie
(i)
să confere un avantaj beneficiarului;
(ii)
să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi;
(iii)
să constituie o intervenție a statului sau prin intermediul resurselor de stat;
(iv)
să fie susceptibilă să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
6.2.1.1. Avantajul și selectivitatea
(141)
Bazându-se pe abordarea adoptată în hotărârea Combus (45), autoritățile belgiene afirmă că angajamentele privind pensiile constituie un cost normal pe care concurenții nu erau nevoiți să îl suporte și, prin urmare, că sprijinul acordat de stat pentru aceste costuri nu constituie ajutor de stat.
(142)
Acestea susțin, în esență, că, din cauza lipsei de flexibilitate care caracterizează statutul personalului statutar, era imposibil pentru DPLP să reducă ponderea reprezentată de această categorie de personal, deși este mult mai costisitoare decât un efectiv ipotetic de salariați care beneficiază de contracte mai puțin favorabile.
(143)
Mai întâi, trebuie menționat, în general, că hotărârea Combus nu a fost confirmată de Curte. Dimpotrivă, jurisprudența Curții contrazice ipoteza potrivit căreia compensarea unui handicap structural ar exclude orice calificare drept ajutor. Astfel, rezultă din jurisprudența constantă a Curții că existența unui ajutor trebuie evaluată având în vedere efectele, și nu cauzele sau obiectivele intervenției statului (46). De asemenea, Curtea a considerat că noțiunea de ajutor acoperă avantajele acordate de autoritățile publice care, sub diverse forme, ușurează sarcinile care afectează în mod normal bugetul unei întreprinderi (47).
(144)
În plus, Curtea a precizat că costurile asociate remunerării salariaților grevează, prin natura lor, bugetul întreprinderilor, indiferent dacă se cunoaște că aceste costuri decurg sau nu din obligațiile legale sau din contractele colective (48). În acest sens, Curtea a stabilit că prin faptul că măsurile de stat vizează compensarea costurilor suplimentare, acestea nu evită calificarea drept ajutoare de stat (49).
(145)
În plus, se poate observa diferența dintre contextul concurențial în care se încadra Combus și contextul concurențial al DPLP. Combus trebuia să își desfășoare activitatea de transport pe bază comercială și să opereze pe piață în condiții de concurență comparabile cu cele ale societăților private de transport cu autobuzul. În urma unei proceduri de cerere de oferte, societățile de transport în comun își cedează activitatea de transport cu autobuzul unor societăți private și publice. În conformitate cu normele privind achizițiile publice, contractele sunt atribuite „celei mai avantajoase oferte din punct de vedere economic”, indiferent de natura publică sau privată a ofertantului. Pe toată durata perioadei de evaluare, DPLP s-a bucurat de un amplu monopol în care presiunile economice erau exercitate într-un mod total diferit. Mai mult decât atât, spre deosebire de cazul Combus, Belgia nu a adoptat, în cazul de față, nicio dispoziție legislativă care să vizeze eliminarea sau adaptarea regimului special de muncă aplicabil funcționarilor angajați ai DPLP sau a modului în care își dobândesc drepturile de pensie.
(146)
Prin urmare, Comisia consideră că diferențele de fapt între cauza Combus și cazul de față justifică o concluzie diferită.
(147)
Pentru a evalua dacă măsurile în cauză includ elemente de ajutor de stat, trebuie să se stabilească dacă aceste măsuri conferă un avantaj economic DPLP, în măsura în care îi permit să evite să suporte costuri care, în mod normal, ar fi trebuit suportate din resursele financiare proprii ale DPLP și, astfel, au împiedicat forțele prezente pe piață să producă un efect normal. Un ajutor constă în reducerea sarcinilor care, în mod normal, ar afecta bugetul întreprinderilor, ținând seama de natura sau economia sistemului de sarcini în cauză. În schimb, ar putea fi posibilă definirea unei noțiuni de „sarcină specială”, care ar însemna o sarcină suplimentară în raport cu aceste sarcini normale. Retragerea unei astfel de sarcini speciale printr-o dispoziție legislativă nu ar acorda un avantaj beneficiarului și, în consecință, nu ar constitui ajutor de stat.
(148)
Având în vedere jurisprudența Curții în materie de analiză a selectivității, care implică o comparație cu un cadru de referință pentru stabilirea conformității sau neconformității cu „natura și economia sistemului” a unui tratament diferențiat acordat anumitor întreprinderi și producției anumitor bunuri, într-o situație normală de piață în termeni structurali, calificarea ca sarcină „normală” sau „specială” implică definirea unui cadru de referință sau de comparare, cu obiectivul de a identifica întreprinderi care s-ar afla într-o situație juridică și de fapt comparabilă în ceea ce privește obiectivul urmărit de măsurile în cauză.
(149)
Cu toate acestea, nu pare posibil să se stabilească un cadru de comparare exterior care să permită definirea unei contribuții „normale” suportate de întreprinderile aflate într-o situație juridică și de fapt comparabilă cu cea a DPLP având în vedere obiectivul urmărit de măsura în cauză. În special, concurenții DPLP sunt întreprinderi de drept privat care își desfășoară activitățile pe piețe concurențiale, în timp ce DPLP a beneficiat de un monopol legal în perioada vizată de evaluare, înainte de liberalizarea completă intervenită în 2011.
(150)
Pentru a determina existența unui avantaj în conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din tratat, Comisia trebuie, în consecință, să examineze situația DPLP și să compare contribuțiile la sistemul de securitate socială înainte și după acordarea sprijinului pentru plata pensiilor.
(151)
După adoptarea Legii din 6 iulie 1971 până la reforma pensiilor din 1997, DPLP a suportat toate costurile de pensionare și de securitate socială pentru funcționarii săi. În aceste condiții, Comisia consideră că aceste costuri fac parte din cheltuielile normale pe care DPLP trebuia să le suporte din resurse proprii, având în vedere poziția sa juridică și de fapt pe piața serviciilor poștale din Belgia.
(152)
Deoarece sprijinul pentru plata pensiilor acordat începând cu anul 1997, care face obiectul investigației, a permis DPLP să nu suporte costuri pe care, în mod normal, ar fi trebuit să le achite din resurse proprii, măsurile în cauză conferă operatorului un avantaj în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat.
(153)
Avantajul în cauză este selectiv, deoarece vizează doar DPLP.
6.2.1.2. Resursele de stat
(154)
Sprijinul pentru plata pensiilor a fost finanțat de stat, care a preluat competențele DPLP în materie de pensii.
(155)
Având în vedere că statul plătește direct pensiile către membrii pensionați ai personalului DPLP din bugetul propriu, este evident faptul că s-a recurs la resurse de stat.
6.2.1.3. Denaturarea concurenței și afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre
(156)
Măsurile prezentate mai sus sunt susceptibile să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre, având în vedere că DPLP este prezentă pe piețe deschise concurenței, cum ar fi serviciile de livrare de colete, caracterizate prin importante schimburi transfrontaliere. Pe piața coletelor, DPLP se confruntă cu concurența întreprinderilor care desfășoară activități în alte state membre, cum ar fi UPS, FedEx sau TNT Express. De asemenea, DPLP desfășoară activități pe piața de distribuție a presei, unde funcționează sau pot funcționa întreprinderi din alte state membre. Distribuția coletelor nu a fost niciodată rezervată integral DPLP, existând deja alte întreprinderi care propuneau anumite servicii de distribuție de colete (50) sau alte servicii poștale specifice la începutul anilor 1990 (51). În plus, DPLP este prezentă pe piața sectoarelor financiare (conturi curente poștale, conturi de economii și servicii de plată), unde se confruntă cu concurența exercitată de operatori care propun produse financiare, cum ar fi băncile și operatorii financiari. Conturile poștale curente și de economii, utilizate atât pentru plăți, cât și pentru depozite, concurează cu conturile bancare curente și de economii. Sectorul bancar era deja deschis concurenței înainte de 1992 și se caracteriza prin schimburi extinse între statele membre. Bănci din diferite state membre s-au stabilit în Belgia înainte de 1992: la acel moment, de fapt, pe teritoriul Belgiei existau peste 70 de instituții financiare străine (52).
(157)
Având în vedere considerentele anterioare, este clar că orice măsură de stat care conferă DPLP un avantaj economic este susceptibilă să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
(158)
Având în vedere motivele expuse în considerentele 141-157, Comisia consideră că sprijinul pentru plata pensiilor constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
6.2.2. Evaluarea compatibilității cu piața internă, în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (c), a sprijinului pentru plata pensiilor
(159)
În cadrul reformei sistemului de pensii din 1997, rambursarea de către DPLP către stat a costului net anual al pensiilor a cedat locul unei contribuții degrevante care aliniază costurile de pensii suportate de DPLP la cele ale concurenților acesteia. În lipsa acestei reforme, nivelul costurilor de pensii ar fi continuat să crească substanțial în anii următori, în special din cauza deteriorării raportului între funcționarii activi (contribuabili) și funcționarii nonactivi (beneficiari), ca urmare a deciziei DPLP de a nu mai angaja funcționari.
(160)
Având în vedere că derogările prevăzute la articolul 107 alineatul (2) și alineatul (3) literele (a) și (b) din TFUE nu se aplică în mod clar și că Belgia nu a invocat articolul 106 alineatul (2) din TFUE în sprijinul compatibilității preluării pensiilor în favoarea DPLP, Comisia va examina dacă această preluare poate fi declarată compatibilă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, care prevede că ajutoarele destinate facilitării dezvoltării anumitor activități sau a anumitor zone economice pot fi considerate compatibile cu piața internă, atunci când acestea nu afectează condițiile schimburilor comerciale într-o măsură contrară interesului comun.
(161)
Comisia va determina mai întâi în ce măsură preluarea tuturor costurilor asociate pensiilor îndeplinește un obiectiv de interes comun și este necesară în acest sens, înainte de a examina proporționalitatea acestei măsuri și de a pune în balanță efectele pozitive și negative ale ajutorului.
6.2.2.1. Liberalizarea sectorului poștal constituie un obiectiv de interes comun
(162)
Dreptul Uniunii a încurajat o liberalizare din ce în ce mai mare a sectorului poștal începând din anul 1992, odată cu adoptarea cărții verzi, care a condus, ulterior, la adoptarea a trei directive, și anume: (i) Directiva 97/67/CE; (ii) Directiva 2002/39/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 10 iunie 2002 de modificare a Directivei 97/67/CE privind continuarea deschiderii spre concurență a serviciilor poștale ale Comunității (53); și (iii) Directiva 2008/6/CE. Este, de asemenea, recunoscut faptul că liberalizarea piețelor poștale la nivelul UE are un rol important în strategia de la Lisabona în favoarea creșterii economice și ocupării forței de muncă.
(163)
Prin urmare, este important nu doar să se asigure prestarea serviciilor poștale de bază, astfel cum se impune prin noțiunea de obligație de serviciu universal, ci și să se stabilească o serie de condiții de concurență omogene pentru operatorul istoric, concurenții deja prezenți și cei recent intrați pe piață.
(164)
În decizia privind La Poste din Franța, Comisia a recunoscut deja că stabilirea unor condiții echitabile în materie de contribuții sociale pentru operatorul istoric și concurenții acestuia a reprezentat o condiție-cheie pentru o concurență echitabilă în sectorul poștal. Comisia a considerat că sprijinul privind obligațiile de finanțare a pensiilor funcționarilor impuse Poștei franceze era compatibil cu piața internă, subvențiile publice garantând cote de contribuții sociale egale pentru La Poste din Franța și concurenții acesteia. Comisia intenționează să urmeze în cazul de față aceeași logică precum cea aplicată în capitolul 6.3 din prezenta decizie, care trebuie considerată ca fiind aplicabilă în cazul de față, în măsura în care este relevantă.
6.2.2.2. Necesitatea sprijinului pentru plata pensiilor
(165)
Comisia consideră că transformarea DPLP din 1992 era necesară pentru favorizarea concurenței pe piața serviciilor poștale: această măsură a creat, în realitate, condiții de egalitate pentru DPLP și concurenții săi în ceea ce privește forma juridică (și, astfel, a eliminat garanția nelimitată de care beneficia DPLP până la acel moment în calitate de entitate publică).
(166)
Cu toate acestea, nici statul belgian, nici Regia poștelor nu acumulaseră rezerve corespunzătoare angajamentelor asumate privind pensiile. La data constituirii în anul 1992, DPLP și-a asumat în continuare obligațiile în materie de pensii, însă niciun element de activ corespunzător nu a fost inclus în contabilitatea DPLP în scopul acoperirii acestora.
(167)
Plata pensiilor ar fi constituit, așadar, treptat o sarcină mult prea mare pentru DPLP, mulți dintre funcționari apropiindu-se de vârsta pensionării. Chiar dacă ar fi fost adoptate măsuri (creșterea productivității, reducerea treptată a personalului în urma plecărilor naturale, indexarea salariilor) în vederea îmbunătățirii acestei situații, acest lucru nu ar fi fost suficient pentru a obține un echilibru durabil în ceea ce privește finanțele DPLP (a se vedea tabelul 3 de mai jos).
(168)
Unul dintre motive este, în special, faptul că transformarea într-o întreprindere de drept privat implica, de asemenea, pentru DPLP, încetarea angajării de funcționari și recrutarea exclusiv de agenți contractuali (care se supun prevederilor contractului individual de muncă și prevederilor generale ale dreptului muncii). În consecință, DPLP ar fi trebuit să finanțeze, ulterior anului 1997, din venituri proprii, atât cheltuielile cu pensiile funcționarilor pensionați, cât și cotizațiile sociale privind asigurarea pentru pensii a agenților săi contractuali activi.
(169)
Tendința negativă a fluxurilor de numerar ale DPLP ar urma să se agraveze în timp, deoarece plățile unor pensii mai mari urmau să depășească veniturile generate de activitățile sale (a se vedea tabelul 3).
Tabelul 3
Simulări ale fluxurilor de numerar ale DPLP realizate de autoritățile belgiene în anul 1996
(170)
Este incontestabil faptul că DPLP s-ar fi confruntat cu costuri mult mai mari în cazul în care ar fi trebuit să finanțeze din resurse proprii pensiile tuturor funcționarilor săi pensionați după anul 1997. Este evident că, în absența ajutorului, trecerea de la statutul juridic de administrație publică la cel de întreprindere privată ar fi fost compromisă.
(171)
În plus, o refinanțare completă a costurilor asociate pensiilor printr-o creștere a veniturilor realizate din poșta reglementată ar fi condus la tarife de expediere foarte ridicate și la o diminuare posibil foarte importantă a numărului de scrisori expediate, astfel încât oferta de servicii poștale universale ar fi fost compromisă.
(172)
În plus, în opinia Comisiei, măsurile în cauză sunt adaptate obiectivului de interes comunitar pe care îl vizează. Niciun alt instrument nu ar fi putut aborda problema într-o manieră mai eficientă. În sectoarele în care există un SIEG, cu siguranță ar fi putut fi acordate compensații de serviciu public, însă această abordare nu ar fi durabilă pe termen lung din cauza naturii structurale specific a problemei.
(173)
Având în vedere obiectivele de liberalizare a piețelor de servicii poștale, care constau, în principal, în asigurarea unei oferte de servicii poștale universale de bună calitate la prețuri accesibile, și având în vedere obiectivul de promovare a unei concurențe loiale, sprijinul pentru plata pensiilor a reprezentat o măsură necesară.
6.2.2.3. Proporționalitatea sprijinului pentru plata pensiilor
(174)
Decizia privind La Poste din Franța, prezintă evaluarea Comisiei privind proporționalitatea măsurilor de ajutor asociate sprijinului pentru costurile generate de pensii suportate de operatorii istorici din sectorul serviciilor poștale, care continuă să angajeze funcționari în condiții convenite în perioada în care aceștia se aflau în situație de monopol. Proporționalitatea trebuie evaluată în raport cu stabilirea unor condiții echitabile pe piețele deschise concurenței (corespondență, colete și servicii financiare, de exemplu). Operatorul istoric trebuie să achite contribuții de securitate socială identice cu cele ale concurenților săi.
(175)
Având în vedere că personalul contractual al DPLP se află, din punct de vedere juridic, în aceeași situație cu angajații unei întreprinderi private oarecare, spre deosebire de personalul statutar, care se bucură de un statut similar celui al funcționarilor, compararea contribuțiilor sociale plătite de DPLP pentru fiecare categorie de angajați permite verificarea măsurii în care aceasta respectă, din moment ce este degrevată de sarcina finanțării pensiilor, condiția privind plata unor contribuții sociale identice celor ale concurenților săi.
(176)
Tabelul recapitulativ de mai jos prezintă în detaliu costurile de securitate socială achitate de către DPLP pentru personalul său statutar și contractual:
Costuri de securitate socială suportate și achitate de către DPLP
Personal statutar
Personal contractual
Contribuția DPLP la sistemul de securitate socială, din care 8,86 % pentru pensii
[…] %
[…] %
Costuri suportate direct de DPLP
[…] %
[…] %
Sănătate și handicap
[…] %
[…] %
Alocații familiale
[…] %
-
Contribuția la plata compensațiilor (54)
[…] %
Reducerea structurală (55)
[…] %
CONTRIBUȚIA ANGAJATORULUI la total
[…] %
[…] %
CONTRIBUȚIILE ANGAJAȚILOR
[…] %
[…] %
Contribuția angajatului la sistemului general de securitate socială
[…] %
[…] %
(177)
Astfel cum se arată în tabelul de mai sus, nivelul contribuției DPLP la sistemul belgian de securitate socială (procent nominal din costurile salariale) este net inferior celui al contribuției operatorilor privați ([…] % față de […] %).
(178)
Cu toate acestea, dacă se iau în considerare costurile suportate direct de angajator, pentru compararea ratelor efective ale contribuțiilor sociale, ambele procente sunt aproape identice, ba chiar ușor mai mari pentru personalul statutar al DPLP ([…] %, față de […] %).
(179)
De asemenea, se constată că, în ambele cazuri, contribuțiile plătite de angajați sunt, în esență, identice ([…] % față de […] %).
(180)
Rata nominală mai mică a contribuției de securitate socială plătită de DPLP pentru personalul său statutar se datorează scutirii de la plata anumitor contribuții de securitate socială, care nu sunt aplicabile angajaților care beneficiază de statutul de funcționari (boli profesionale, șomaj, accidente de muncă, de exemplu). Cu toate acestea, DPLP suportă direct costurile asociate contribuțiilor care beneficiază de scutire datorită statutului specific al personalului său statutar. Această abordare determină costuri directe ridicate pentru DPLP.
(181)
În ceea ce privește contribuția proprie a angajaților, care ar trebui, de asemenea, luată în considerare, deoarece angajații trebuie să plătească această contribuție din salariul plătit de angajator (contribuție ce reprezintă, de asemenea, un cost pentru acesta din urmă), aceasta este ușor mai mare pentru personalul statutar decât pentru personalul contractual.
(182)
Autoritățile belgiene și DPLP au comunicat informații care dovedesc faptul că, în timp, contribuțiile directe au rămas relativ stabile.
(183)
Deși costurile directe suportate de DPLP ([…] %) nu sunt echivalente în sens strict cu contribuțiile sociale, trebuie să se țină seama de faptul că aceste costuri nu sunt costuri voluntare, ci decurg direct din statutul special al angajaților statutari și, deci, au fost impuse DPLP. Prin urmare, pare logică asimilarea acestora cu alte costuri obligatorii de securitate socială în ceea ce privește originea și finalitatea.
(184)
Prin urmare, aceste costuri directe ar trebui luate în considerare la calcularea contribuțiilor sociale efective ale DPLP. Rata totală a contribuțiilor sociale rezultată ar fi ușor mai mare pentru personalul statutar al DPLP ([…] %) decât pentru personalul întreprinderilor din sectorul privat ([…] %).
6.2.2.4. Criteriu de echilibrare a sprijinului pentru plata pensiilor
(185)
Reforma sistemului de pensii al DPLP a marcat o etapă esențială în adaptarea întreprinderii la liberalizarea progresivă și pentru liberalizarea completă a pieței serviciilor poștale belgiene, care joacă un rol important în cadrul strategiei de la Lisabona pentru creștere economică și ocuparea forței de muncă.
(186)
În decizia privind La Poste, Comisia a precizat că liberalizarea sectorului poștal ar putea fi mai dificilă în cazul în care proiectele de reformă a pensiilor (comparabilă cu cea aplicată în Belgia) nu ar fi aprobate.
(187)
De asemenea, Comisia consideră că măsurile în cauză, chiar dacă nu se referă la un regim special în ceea ce privește prestațiile plătite pensionarilor, pot spori durabilitatea unui mecanism de finanțare depășit de evoluțiile istorice. Comisia consideră că aceste măsuri se încadrează, prin urmare, în cadrul mai general al reformei sistemelor de pensii din statele membre, reformă dorită atât de Consiliu, cât și de Comisie.
(188)
Efectele negative ale măsurii par a fi limitate, dat fiind că, ținând seama de trecutul DPLP și al activităților sale, este clar că o mare parte din angajamentele sale în materie de pensii se raportează la activitățile din sectorul rezervat, în care denaturarea concurenței este limitată prin natura sa.
(189)
Măsura în cauză ar putea permite, teoretic, DPLP să își păstreze o poziție dominantă. Cu toate acestea, Comisia consideră acest risc ca fiind scăzut, deoarece măsurile se limitează la alinierea contribuțiilor plătite de DPLP la cele ale concurenților săi.
(190)
Din cele de mai sus rezultă că efectele negative ale ajutorului acordat DPLP sunt limitate în comparație cu efectele pozitive ale măsurii.
(191)
Având în vedere că măsurile se limitează la ceea ce este strict necesar pentru stabilirea unor condiții echitabile în ceea ce privește contribuțiile sociale și pun capăt unei denaturări a concurenței ce constituie un handicap pentru DPLP, acestea nu afectează condițiile schimburilor comerciale într-o măsură contrară interesului comun.
(192)
Prin urmare, Comisia consideră că măsura de sprijin pentru plata pensiilor adoptată în anul 1997 poate fi considerată drept ajutor compatibil cu piața internă în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, având în vedere că DPLP nu este mai bine plasată decât alți operatori în ceea ce privește costurile de securitate socială ale personalului său statutar.
6.3. EVALUAREA COMPENSAȚIEI PENTRU OBLIGAȚIA DE SERVICIU PUBLIC ȘI A ALTOR MĂSURI
6.3.1. Existența unui ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE
6.3.1.1. Avantajul și selectivitatea
(193)
În ceea ce privește compensarea costurilor aferente obligației de serviciu public, hotărârea Altmark (56) definește criteriile pe care trebuie să le îndeplinească o intervenție a statului pentru a putea fi considerată compensație pentru o obligație de serviciu public și pentru nu fi calificată drept ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(194)
În cazul de față, aceste criterii, în special al patrulea criteriu, nu sunt îndeplinite: alegerea DPLP nu a avut loc în cadrul unei proceduri de achiziții publice. În plus, autoritățile belgiene nu au demonstrat că nivelul compensației a fost stabilit pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere medie, bine gestionată și dotată cu mijloace adecvate, le-ar fi suportat pentru executarea obligațiilor de serviciu public care îi sunt solicitate, iar Comisia nu dispune de nicio indicație sau informație care să conducă la concluzia că al patrulea criteriu ar fi îndeplinit.
(195)
Deoarece compensațiile anuale au adus beneficii unei singure întreprinderi și au pus la dispoziția acestei întreprinderi resurse suplimentare, măsura a conferit un avantaj selectiv DPLP.
(196)
Injecția de capital din 1997: autoritățile belgiene au recunoscut că injecția de capital realizată în 1997, totalizând 62 de milioane EUR, reprezintă în realitate transferul amânat al unei compensații pentru SIEG, datorată pentru anul 1996. Această injecție nu trebuie, prin urmare, să fie evaluată pe același fundament precum compensațiile anuale. Având în vedere că diferitele condiții definite în hotărârea Altmark nu sunt îndeplinite, măsura a conferit un avantaj selectiv DPLP.
(197)
Injecția de capital din 2003: autoritățile belgiene au declarat că injecția de capital realizată în 2003 (297,5 milioane EUR) a respectat principiul investitorului în economia de piață și nu a constituit, prin urmare, un ajutor de stat. Potrivit autorităților belgiene, acest aport a avut ca obiectiv consolidarea fondurilor proprii ale DPLP în vederea construcției și modernizării centrelor de triere, optimizării curselor de distribuție a corespondenței și automatizării. Injecția de fonduri a vizat, de asemenea, acoperirea cheltuielilor de personal care au rezultat în urma diminuării numărului de angajați în contextul unui sistem de pensionare anticipată, reducerea programului de lucru și creșterea salariilor oferite noilor membri ai personalului.
(198)
Pentru a demonstra că această injecție de capital a fost conformă cu principiul investitorului în economia de piață, autoritățile belgiene au realizat proiecții de rentabilitate în cadrul planului lor strategic, care au avut ca rezultat un nivel de rentabilitate superior costurilor de capital pe care le-ar fi suportat un investitor privat.
(199)
Proiecțiile și calculul profiturilor realizate de autoritățile belgiene au un caracter prospectiv, sunt deosebit de detaliate și sunt conforme cu metoda pe care ar utiliza-o un investitor privat:
1.
rentabilitatea a fost calculată cu ajutorul metodei fluxurilor de numerar viitoare actualizate, care ia în considerare creșterea viitoare a întreprinderii și capacitatea investițiilor de a genera profit și lichidități pentru acționarii acesteia;
2.
au fost avute în vedere trei scenarii diferite: un scenariu optimist, un scenariu pesimist și scenariul cel mai probabil, care a fost în cele din urmă reținut în urma evaluării sensibilității proiecțiilor;
3.
proiecțiile au indicat o majorare a marjei de profit până la […] % în 2007 (a se vedea tabelul 4) și o rată a rentabilității financiare interne estimată la […] % pe perioada 2003-2012 (a se vedea tabelul 5), fie o rată superioară celei de […] % indicată de un expert independent (Banca Degroof) ca fiind o marjă de profit pe care investitorii privați din sectorul poștal ar considera-o adecvată.
Tabelul 4
Proiecții ex ante ale profiturilor pe perioada 2003-2007, realizate de autoritățile belgiene
[…]
Sursa: autoritățile belgiene.
Tabelul 5
Calculul ratei interne de rentabilitate ex ante, efectuat de autoritățile belgiene pentru scenariul cel mai probabil
[…]
Sursa: autoritățile belgiene.
(200)
Se poate remarca, de asemenea, că rigurozitatea proiecțiilor a fost validată la nivel global de rezultatele financiare obținute în cursul anilor următori (a se vedea tabelul 6). Datorită acestei creșteri a rentabilității, DPLP a început să distribuie dividende începând din 2007.
Tabelul 6
Profituri ex post în perioada 2003-2007
[…]
Sursa: autoritățile belgiene.
(201)
Rezultatele înregistrate pe o perioadă de zece ani sunt, de asemenea, conforme cu previziunile din 2003, având în vedere că rata internă de rentabilitate ex post ar trebui să fie de […] %, ceea ce înseamnă un nivel superior celui de […] % preconizat în 2003.
(202)
Deși rentabilitatea investiției realizate de statul belgian pare suficientă pentru a confirma respectarea de către investiția menționată a principiului investitorului privat în economia de piață, trebuie remarcat că veniturile estimate, care au servit la fundamentarea evaluării acestei rentabilități, includ ajutor de stat, în special compensațiile anuale plătite către DPLP.
(203)
Totuși, aceste măsuri de ajutor de stat au obiective complet diferite și nu au nicio legătură de ordin cronologic cu injecția de capital realizată în 2003.
(204)
Printre altele, incertitudinea care putea apărea, pentru un investitor privat, în urma ajutorului nenotificat în favoarea DPLP a fost atenuată de autorizarea oficială a injecției de capital, acordată de Comisie în decizia sa din 2003. În momentul realizării investiției, orice investitor privat, în contextul unor bune perspective privind rentabilitatea, și-ar fi asumat probabil riscul de a realiza această investiție în urma adoptării deciziei favorabile a Comisiei, chiar dacă decizia respectivă nu avea încă un caracter definitiv. Un investitor privat nu ar fi așteptat mai mulți ani pentru luarea acestei decizii, adică până la data hotărârii Curții și a Tribunalului. Prin urmare, anularea ulterioară a acestei decizii constituie un eveniment care nu era previzibil la momentul realizării investiții, ci unul care ar fi părut puțin probabil, având în vedere că deciziile Comisiei sunt considerate legale în măsura în care nu sunt anulate.
(205)
Prin urmare, în opinia Comisiei, se poate considera că injecția de capital efectuată în 2003 respectă principiul investitorului privat în economia de piață și că nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(206)
Injecția de capital din 2006: autoritățile belgiene au declarat că injecția de capital realizată în 2006 (însumând 40 de milioane EUR) respectă principiul investitorului în economia de piață și nu constituie, prin urmare, ajutor de stat.
(207)
Acest aport a fost realizat în aceleași condiții precum cele care se aplică unui investitor privat: majorarea capitalului DPLP a fost subscrisă de către stat (până la valoarea de 40 de milioane EUR) și de către Post Invest Europe (până la valoarea de 300 de milioane EUR), la un preț unitar echivalent al acțiunilor (pari passu). Post Invest Europe era la momentul respectiv un investitor străin care nu avea nicio legătură cu DPLP sau cu statul belgian.
(208)
De asemenea, prețul de emisiune al acțiunilor a fost stabilit corect. Pentru a stabili prețul noilor acțiuni emise, banca de investiții la care au apelat autoritățile belgiene a estimat că valoarea totală a DPLP era cuprinsă între […] și […] EUR. Statul a reținut în cele din urmă cifra de […] EUR ca valoare a întreprinderii în ansamblu, anterior injecției de capital. Ipotezele referitoare la nivelul de rentabilitate și de risc pe baza unui plan de afaceri comun se bazau, în sine, pe considerații legate de optimizarea profiturilor pe termen lung. Rezultatele înregistrate ulterior de către DPLP în urma majorării de capital din 2006 (a se vedea mai jos) confirmă, de asemenea, soliditatea ipotezelor și parametrilor luați în considerare la momentul deciziei de investiție.
Tabelul 7
Rezultatele DPLP între 2006 și 2010
[…]
Sursa: autoritățile belgiene.
(209)
Comisia consideră că injecția de capital realizată în 2006 în sumă de 40 de milioane EUR este în mod evident compatibilă cu comportamentul unui investitor în economia de piață și nu constituie, prin urmare, ajutor de stat.
(210)
Scutirea de la plata impozitului pe profit, deși este susceptibilă a conferi un avantaj DPLP din cauza unei eventuale reduceri a cuantumului impozitului pe care această întreprindere ar fi trebuit, în caz contrar, să îl plătească, nu a generat niciun avantaj concret: în fapt, din 1992 până în 2005, an în care această scutire a fost eliminată, rezultatul cumulat al DPLP după impozit a fost negativ. Deși rezultatul său net a fost, în unii ani, pozitiv, creditul de impozit care ar fi fost reportat de la un an la altul ar fi permis DPLP să nu plătească impozit, chiar dacă ar fi fost supusă regimului impozitului pe profit. Această scutire nu este, prin urmare, examinată în mai mare detaliu în prezenta decizie.
(211)
Scutirile de plata impozitului pe proprietate și a altor taxe locale, în schimb, plasează DPLP într-o poziție mai favorabilă decât cea a altor întreprinderi, deoarece acestea constituie o scutire de obligații pe care întreprinderea ar fi trebuit, în mod normal, să le suporte. Aceste scutiri conferă, prin urmare, întreprinderii un avantaj selectiv.
(212)
Autoritățile belgiene au afirmat că transferul de proprietăți imobiliare a fost legat de o reorganizare internă a activelor statului, deoarece DPLP aparținea la momentul respectiv integral statului. Cu toate acestea, transferul de proprietăți imobiliare a pus la dispoziția DPLP noi active aparținând anterior statului. DPLP utiliza deja aceste imobile în momentul în care acestea aparțineau statului, însă nu era proprietarul lor legal. Transferul titlului legal de proprietate a dat DPLP, întreprindere neaparținând statului, dreptul de proprietate asupra imobilelor. DPLP a obținut astfel resurse suplimentare comparativ cu situația anterioară transferului. Această măsură i-a conferit astfel un avantaj selectiv.
(213)
În absența garanției de stat, DPLP nu ar fi putut să obțină un împrumut în aceleași condiții. Autoritățile belgiene au estimat că rata pieței ar fi fost cu până la 40 de puncte de bază mai ridicată, în timp ce prima plătită statului era de 25 de puncte de bază.
(214)
În conformitate cu Comunicarea Comisiei cu privire la aplicarea articolelor 87 și 88 din Tratatul CE privind ajutoarele de stat sub formă de garanții (57) [punctul 3.2 litera (d)], „ar trebui ca, în mod normal, suportarea riscului să fie remunerată printr-o primă corespunzătoare aferentă sumei garantate sau contragarantate. Atunci când prețul plătit pentru garanție este cel puțin la fel de mare ca și prima corespunzătoare de referință a garanției oferite pe piețele financiare, garanția nu conține un ajutor. În cazul în care pe piețele financiare nu există o primă corespunzătoare de referință a garanției, costul financiar total al creditului garantat, care include rata dobânzii la credit și prima garanției, trebuie comparat cu prețul de piață al unui credit similar, negarantat”. Având în vedere că prima nu pare compatibilă cu piața, garanția de stat a permis DPLP să obțină o finanțare la un cost inferior celei pe care întreprinderea ar fi trebuit, în principiu, să îl suporte.
(215)
În consecință, măsura a conferit un avantaj selectiv DPLP, care echivalează cu diferența dintre rata dobânzii pe care DPLP ar fi trebuit să o plătească în absența garanției de stat și rata efectivă a dobânzii plus prima plătită pentru garanție. Avantajul obținut a fost, în fiecare an, de 15 puncte de bază la soldul de plată. Avantajul poate fi, prin urmare, estimat la 1,5 milioane EUR pe întreaga durată a împrumutului.
6.3.1.2. Existența resurselor de stat
(216)
Compensația anuală pentru SIEG a fost finanțată din bugetul statului belgian, în conformitate cu contractele succesive de gestionare încheiate între DPLP și statul belgian. În conformitate cu informațiile comunicate de statul belgian, injecția de capital realizată în 1997 reprezintă de facto o compensație pentru SIEG și este, prin urmare, inclusă în această parte a deciziei.
(217)
Scutirile fiscale au generat o diminuare a veniturilor fiscale ale statului, din cauza reducerii veniturilor care ar fi fost obținute de stat în absența scutirilor menționate. Acestea implică, prin urmare, un transfer de resurse de stat constând într-o pierdere de venituri fiscale pentru statul belgian.
(218)
Imobilele transferate întreprinderii DPLP aparțineau anterior statului. Acesta a cedat proprietatea în favoarea DPLP, diminuându-și astfel propriile sale active și majorându-le pe cele ale DPLP. Măsura constituie, prin urmare, un transfer de resurse de stat.
(219)
Garanția aferentă împrumutului a fost acordată de către stat, care și-a asumat riscurile asupra propriului buget, fără contrapartidă; această garanție constituie, prin urmare, o resursă de stat sub forma unei renunțări la venituri.
(220)
Veniturile generate de serviciile de distribuție a corespondenței nu constituie venituri ale statului, în conformitate cu hotărârea Preussen Elektra (58), având în vedere faptul că prețurile achitate de utilizatori sunt finanțate din fondurile proprii ale acestora, care nu intră sub controlul statului.
(221)
Cu toate acestea, în scopul evaluării compatibilității, aceste venituri sunt raportate direct prestării unui serviciu de interes general în sectorul poștal și trebuie, prin urmare, să fie luate în considerare în conformitate cu punctul 17 din cadrul privind SIEG și cu articolul 7 din Directiva 97/67/CE, în vederea stabilirii necesității și proporționalității compensației.
6.3.1.3. Denaturarea concurenței și afectarea schimburilor între statele membre
(222)
Măsurile sunt susceptibile să afecteze schimburile între statele membre din aceleași motive precum cele indicate la considerentul 156.
6.3.1.4. Recapitularea măsurilor de ajutor
(223)
Din motivele expuse la considerentele 193-222, măsurile următoare constituie ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE:
(a)
compensarea anuală a SIEG (1992-2010);
(b)
injecția de capital realizată în 1997;
(c)
scutirea de la plata impozitului pe proprietate (1992-2005);
(d)
transferul de proprietăți imobiliare din 1992;
(e)
garanția acordată de stat în 2004.
6.3.2. Ajutor existent în sensul articolului 108 alineatul (1) din TFUE
(224)
Unele dintre măsurile examinate în cazul de față ar putea fi considerate ajutoare existente în sensul articolului 108 alineatul (1) din TFUE.
6.3.2.1. Scutirile de la plata impozitelor pe profit și pe proprietate
(225)
Scutirile de la plata impozitelor pe profit și pe proprietate au generat beneficii pentru DPLP atunci când aceasta era încă o administrație publică, adică înainte de 1971, și sunt anterioare aderării Belgiei la CEE. Aceste măsuri nu au fost modificate de la acea dată. Aceste măsuri constituie, prin urmare, ajutoare existente.
(226)
Scutirea de impozit pe profit a fost eliminată în 2005, în timp ce scutirea de impozit pe proprietate este încă aplicată.
6.3.2.2. Liberalizarea pieței serviciilor poștale
(227)
Potrivit autorităților belgiene, toate măsurile anterioare liberalizării piețelor serviciilor poștale în 1999 ar trebui să fie considerate drept ajutoare existente. În același timp, măsurile respective au generat beneficii pentru toate activitățile DPLP, întreprindere prezentă pe piețe concurențiale (precum piața distribuției de colete și pe piața serviciilor financiare) cu mult înainte de intrarea în vigoare a Directivei 97/67/CE în 1999. În consecință. în conformitate cu hotărârea Alzetta (59), un astfel de ajutor nu poate fi considerat ca devenind un ajutor existent pe motivul evoluției pieței interne: acest ajutor poate fi considerat ajutor existent pentru un anumit beneficiar în măsura în care acesta ar desfășura activități exclusiv pe piețele care nu erau deschise concurenței în momentul punerii în aplicare a ajutorului.
(228)
Prin urmare, acest argument nu poate fi reținut de către Comisie.
6.3.2.3. Termenul de prescripție de zece ani
(229)
Afirmația potrivit căreia termenul de prescripție de zece ani ar trebui să înceapă să curgă de la deschiderea prezentei proceduri oficiale de investigare, în 2009, nu poate, de asemenea, să fie reținută. Hotărârea pronunțată de Tribunal în 2009 nu a anulat în ansamblu actele de anchetă anterioare. Aceasta a lăsat doar să se înțeleagă că aceste acte ar fi putut convinge Comisia să inițieze o procedură oficială de investigare (60).
(230)
În schimb, deoarece Comisia a publicat primul său act de anchetă la 23 decembrie 2002, atunci când a adresat prima sa solicitare de informații autorităților belgiene, măsurile puse în aplicare înainte de 23 decembrie 1992 trebuie să fie considerate ajutoare existente.
6.3.3. Compatibilitatea compensației pentru SIEG conform articolului 106 alineatul (2) din TFUE
(231)
Compatibilitatea compensației pentru SIEG este evaluată din perspectiva articolului 106 alineatul (2) din TFUE și a orientărilor privind SIEG. Cadrul privind SIEG se aplică începând de la intrarea lor în vigoare, la 29 noiembrie 2005. Având în vedere că acestea constau, în esență, în codificarea unor reguli care existau deja înainte de intrarea în vigoare a orientărilor, se va face referire și la acestea în cadrul evaluării măsurilor care preced data intrării în vigoare.
6.3.3.1. Cadrul de evaluare stabilit pe baza mandatului conferit de contractele de gestionare
(232)
În observațiile lor, autoritățile belgiene și DPLP s-au opus ferm inițierii de către Comisie, în conformitate cu abordarea adoptată anterior pentru a evalua alte cazuri privind ajutoare plătite ilegal până în prezent, a unei evaluări globale a ajutorului acordat DPLP pe parcursul întregii perioade, ceea ce presupune că acest ajutor a finanțat, indirect, toate misiunile de serviciu public încredințate întreprinderii. Autoritățile belgiene și DPLP au afirmat că, în cazul de față, spre deosebire de ceea ce s-a observat în alte cazuri, contractele de gestionare pe care acestea le-au încheiat delimitează cu strictețe sfera activităților DPLP care trebuie să beneficieze de un ajutor, precum și cuantumul ajutorului care ar putea fi necesar pentru aceste activități (61).
(233)
Comisia estimează că aceste contracte de gestionare definesc cu rigurozitate drepturile și obligațiile statului și ale beneficiarului ajutorului, stabilind parametrii pentru calculul compensației pe care o poate solicita acesta din urmă pentru activitățile specificate în aceste contracte și pentru perioadele corespunzătoare indicate. Prin urmare, Comisia își va întemeia evaluarea pe dispozițiile diferitelor contracte de gestionare.
(234)
SIEG pentru care compatibilitatea ajutoarelor trebuie să fie verificată sunt definite în mandatele stabilite de statul membru. Misiunile de serviciu public pe care trebuie să le îndeplinească DPLP sunt încredințate acestei întreprinderi prin acte administrative succesive de aprobare a contractelor de gestionare pe care aceasta le semnează cu statul aproximativ o dată la cinci ani. Aceste contracte dezvoltă și completează dispozițiile legii naționale privind serviciile poștale.
(235)
Fiecare contract de gestionare succesiv constituie un mandat distinct care descrie misiunile de serviciu public pe care DPLP trebuie să le îndeplinească și stabilește durata mandatului, precum și parametrii pe baza cărora este calculată compensația care trebuie să fie plătită de către stat. Contractele de gestionare precizează activitățile care sunt luate în considerare în calculul compensației financiare acordate de stat.
(236)
Compatibilitatea măsurilor de ajutor trebuie să fie evaluată din perspectiva articolului 106 alineatul (2) din TFUE, deoarece compensația a fost acordată pentru finanțarea costurilor generate de îndeplinirea misiunilor de serviciu public. Compensația este compatibilă dacă nu compensează în mod excesiv costurile suplimentare suportate de DPLP în exercitarea misiunilor de serviciu public care îi sunt încredințate prin contractele de gestionare, incluzând un profit rezonabil. Orice supracompensare ar trebui să facă obiectul unei recuperări.
(237)
În domeniul de aplicare al evaluării supracompensării sunt cuprinse SIEG pentru care dispozițiile contractelor de gestionare succesive prevăd o compensare.
(238)
Trebuie remarcat că dispozițiile contractelor succesive de gestionare prezintă unele diferențe. Prin urmare, supracompensarea trebuie calculată pe baza parametrilor specifici definiți în fiecare dintre contracte.
(239)
În primul contract de gestionare (1992-1996), compensația pentru SIEG vizează serviciile publice în ansamblu. Dispozițiile acestui prim contract de gestionare nu repartizează compensația între diferitele servicii publice în conformitate cu posibilitatea ca pentru acestea să se solicite sau nu o compensație în temeiul contractului respectiv.
(240)
Prin urmare, se poate considera că compensația prevăzută în acest contract acoperă costurile suplimentare care decurg din îndeplinirea misiunilor de serviciu public în ansamblu, fără să existe o distincție. Pentru această perioadă, verificarea eventualei supracompensări va viza, prin urmare, toate măsurile de serviciu public: serviciul poștal universal (obligație de serviciu universal, OSU), precum și distribuirea presei și alte misiuni încredințate DPLP.
(241)
Spre deosebire de primul contract de gestionare, al doilea, al treilea și al patrulea contract de gestionare rezervă ajutoarele anumitor SIEG care sunt definite în aceste contracte. SIEG pentru care se poate solicita o compensare sunt: distribuția cotidienelor și periodicelor, precum și alte servicii publice enumerate la considerentul 33. Clauzele care stabilesc serviciile care beneficiază de ajutor sunt prevăzute în contractele de gestionare: articolul 7 din al doilea contract de gestionare, articolul 15 din al treilea contract și articolele 12 și 13 din al patrulea contract de gestionare.
(242)
Serviciul poștal universal, în schimb, nu beneficiază de nicio compensație în temeiul contractelor de gestionare, cu excepția primului.
(243)
Costurile și veniturile aferente serviciului poștal universal nu sunt, prin urmare, luate în considerare în calculul supracompensației, exceptând, dacă este cazul, profitul excedentar care provine din sectorul rezervat (62).
6.3.3.2. Calculul supracompensației
(244)
Din cauza diferențelor între mandatele de serviciu public vizate la considerentele 239-243, eventuala supracompensație se calculează diferit pentru primul contract de gestionare și cele trei contracte de gestionare care au urmat.
(245)
În plus față de acoperirea costurilor ocazionate de îndeplinirea obligațiilor de serviciu public, cadrul privind SIEG prevede, de asemenea, compensarea unei rate a rentabilității rezonabile (63).
(246)
Punctul 18 din cadrul privind SIEG prevede că profitul rezonabil „trebuie înțeles ca fiind o rată a rentabilității propriilor capitaluri care trebuie să ia în considerare riscul sau absența riscului, asumat de întreprindere datorită intervenției statului membru, în special în cazul în care acesta din urmă acordă drepturi exclusive sau speciale. Această rată nu trebuie, în mod normal, să depășească rata medie pentru sectorul în cauză din ultimii ani. În sectoarele în care nu există nicio întreprindere comparabilă cu întreprinderea căreia i s-a încredințat gestionarea serviciului de interes economic general, se poate face o comparație cu întreprinderile din alte state membre sau, dacă este necesar, din alte sectoare, cu condiția să se ia în considerare caracteristicile specifice ale fiecărui sector. La stabilirea profitului rezonabil, statul membru poate introduce criterii de stimulare privind, printre altele, calitatea serviciului prestat și creșterea productivității.”
(247)
Nivelul relevant al profitului rezonabil trebuie ales, în consecință, ținând seama de diferiți parametri, inclusiv rata medie pentru sectorul în cauză, riscul asociat activităților întreprinderii și, după caz, criteriile de stimulare legate de întreprinderea în cauză.
(248)
Pentru a stabili un nivel al profitului rezonabil, Comisia s-a bazat pe mai multe studii de specialitate, prezentate în detaliu în continuare. Pe baza studiilor și a nivelului de risc al fiecărui contract de gestionare, Comisia a stabilit o serie de niveluri ale profitului rezonabil pentru DPLP privind, pe de o parte, livrarea de corespondență și, pe de altă parte, distribuția de presă pentru fiecare dintre cele patru contracte de gestionare. Aceste studii au în comun faptul că încearcă să definească grupurile de întreprinderi comparabile în mod suficient în ceea ce privește activitățile și profilul de risc cu operatorul poștal istoric în cauză și să stabilească un nivel al profitului de referință pentru acesta din urmă bazat pe profiturile observate la aceste întreprinderi comparabile.
(249)
În ceea ce privește în special riscul, Comisia dorește să sublinieze că DPLP, pe parcursul întregii perioade examinate, s-a confruntat cu o concurență redusă sau inexistentă pentru majoritatea activităților, fie pentru că se bucura de un monopol protejat prin lege (această situație este valabilă pentru majoritatea serviciilor de livrare de corespondență), fie pentru că deținea o poziție dominantă caracterizată prin cote de piață foarte mari și bariere de intrare create de subvenționarea unor prețuri inferioare costurilor (distribuția de presă, de exemplu). Potrivit Comisiei, acest aspect trebuie luat în considerare în toate studiile comparative realizate cu întreprinderi care, prin asigurarea unor servicii similare celor ale DPLP, trebuiau să își desfășoare activitatea într-un mediu competitiv.
(250)
În plus, gradul de expunere la risc al unui operator poștal istoric depinde, în principal, de caracteristicile mecanismului de reglementare pus în aplicare de autoritatea publică.
(251)
În ceea ce privește livrarea de corespondență, sectorul în care obligația de serviciu universal a DPLP era finanțată în principal prin prețurile timbrelor (64), Comisia consideră că riscul este considerabil diferit în funcție de măsura în care prețurile timbrelor erau adaptate mai mult sau mai puțin frecvent de autoritatea de reglementare (de exemplu, la începutul fiecărui an sau, pur și simplu, ori de câte ori era necesar) pentru a acoperi costurile nete ale obligației de serviciu universal în mod constant sau în funcție de măsura în care prețurile la timbre (65) erau stabilite în avans pentru o perioadă lungă de timp (de exemplu, patru sau cinci ani) în cadrul unui contract pe termen lung (66). Prima metodă de reglementare a prețurilor tinde să prezinte un risc relativ scăzut pentru întreprinderea în cauză, în măsura în care prețurile timbrelor sunt adaptate cu o anumită frecvență pentru a menține un echilibru financiar constant între venituri și cheltuieli. Acest tip de reglementare protejează marjele de profit ale societății de incertitudini. A doua metodă prezintă un risc mai crescut, deoarece expune operatorul la consecințele variațiilor de cheltuieli și venituri pe o perioadă lungă de timp.
(252)
În mod similar, în ceea ce privește distribuția de presă (obligație de serviciu universal finanțată prin compensații financiare), diferența este semnificativă în funcție de măsura în care compensarea se bazează pe costuri nete efective (costurile nete suportate efectiv) sau pe costuri nete prevăzute pe termen lung. Astfel, o compensație plătită sub forma unei sume forfetare ce acoperă costurile nete estimate pe termen lung expune operatorul la toate variațiile de venituri și cheltuieli. Operatorul se confruntă, astfel, cu un risc mai mare decât în cazul compensării integrale pe baza costurilor și veniturilor determinate a posteriori.
(253)
În cazul în care contractul încheiat între operator și autoritățile publice este de așa natură încât serviciul public prezintă un anumit grad de risc, de exemplu, deoarece expune operatorul istoric la variații semnificative ale veniturilor și cheltuielilor, profitul rezonabil la care are drept operatorul istoric trebuie să fie proporțional cu nivelul corespunzător de risc suportat. În schimb, în cazul în care contractul încheiat între operatorul istoric și autoritățile publice este de așa natură încât serviciul public nu prezintă un risc substanțial, profitul rezonabil autorizat trebuie să fie, la rândul lui, modest.
(254)
Comisia observă, în plus, că nivelul de risc suportat de întreprindere și nivelul compensațiilor la care aceasta din urmă are dreptul pentru creșterea eficienței sunt strâns legate. Astfel, autoritățile publice pot stabili în prealabil un nivel fix de compensare, care anticipează și integrează creșterile de eficiență pe care întreprinderea ar trebui, în mod normal, să le realizeze pe durata mandatului. Astfel, prin expunerea întreprinderii la toate variațiile de costuri și venituri, contractul reprezintă o stimulare pentru creșterea performanței și îmbunătățirea raportului cost-eficiență. În paralel, întreprinderea este expusă unui risc mai mare. Într-o anumită măsură, riscul și stimulentele în ceea ce privește eficiența sunt corelate. În mod similar, un plafon de preț stabilit a priori pe termen lung încurajează, în mod normal, mai mult o creștere a eficienței, însă este, de asemenea, mai riscant pentru întreprinderea în cauză.
(255)
Pentru a examina problema ratei de profit rezonabil pentru DPLP, Comisia se bazează pe mai multe studii de specialitate:
(256)
Studiul WIK: în cazul C 36/07, referitor la o procedură de ajutor de stat privind operatorul poștal german Deutsche Post AG (denumit în continuare „DP”), Comisia a solicitat WIK Consult să realizeze un studiu privind nivelul corespunzător de profit rezonabil pentru operatorii poștali istorici (67) (denumit în continuare „studiul WIK”). Aspectele relevante ale studiului WIK au fost comunicate Belgiei la 25 martie 2010 și la 7 februarie 2011. Comisia a primit observațiile Belgiei cu privire la studiul WIK la 23 aprilie 2010 și la 1 martie 2011.
(257)
Studiul Deloitte: la 23 aprilie 2010, Comisia a primit un studiu realizat de biroul Deloitte (68) (denumit în continuare „studiul Deloitte”) în care acesta din urmă își prezenta opinia cu privire la nivelul de profit rezonabil care trebuie adoptat pentru serviciile universale ale DP. Acest studiu a fost trimis Belgiei la 9 decembrie 2011. Comisia a primit observațiile Belgiei cu privire la studiul Deloitte la 26 decembrie 2011.
(258)
Studiul CRA: la 1 martie 2011, Belgia a prezentat un studiu efectuat de Charles Rivers Associates (69) (denumită în continuare „CRA”) care contesta studiul WIK.
(259)
În acest studiu, WIK stabilește un profit rezonabil de referință pentru DP. Concret, WIK analizează mai întâi misiunile și riscul specific DP și ajunge la concluzia că aceasta din urmă asigură, în principal, misiuni de rutină și se confruntă cu un risc antreprenorial limitat (70). Pe baza acestei analize, WIK alege întreprinderile pentru comparație, cu alte cuvinte, determină alcătuirea grupurilor de referință care vor permite determinarea profitului rezonabil de referință. În general, WIK subliniază că procedura de evaluare adoptată reia principiile metodologiei standard utilizate pentru valorile de referință ale rentabilității privind prețurile de transfer (71). Această metodă nu se aplică numai în reglementările naționale privind prețurile de transfer, ci și în principiile OCDE privind prețurile de transfer (denumite în continuare principiile OCDE (72).
(260)
WIK reține mai multe instrumente de măsurare a rentabilității și realizează o distincție între rata internă de rentabilitate (RIR), bazată pe fluxurile de numerar și considerată ca fiind instrumentul teoretic corect de măsurare a rentabilității unei activități, și alți indicatori rezultați din datele contabile (rata de remunerare), cum ar fi rentabilitatea capitalului angajat (RCA), rentabilitatea capitalurilor proprii (RCP), rentabilitatea activelor (RA) și marja de exploatare (MDE) (73). Astfel cum s-a explicat la capitolul 5 al studiului, WIK propune, în cazul de față, utilizarea MDE ca indicator al rentabilității. Unul dintre avantajele acestui instrument este acela că depinde numai de datele contabile privind profiturile (EBIT (74)) și vânzările, două posturi ușor observabile în contabilitatea societății. În plus, utilizarea MDE evită estimarea și alocarea de active între diferite servicii, ceea ce ar fi necesar pentru un indicator de referință bazat pe capitaluri, precum RCP și RCA, și constituie, în mod normal, un exercițiu dificil. WIK semnalează, de asemenea, că un indicator de referință bazat pe MDE este recomandat în cazul în care întreprinderile utilizate pentru comparare și întreprinderea care face obiectul studiului comparativ aparțin aceleiași ramuri/aceluiași sector industrial, ceea ce asigură omogenitatea structurii EBIT și a vânzărilor.
(261)
În ceea ce privește componența grupului de referință, concluzia WIK se referă la necesitatea de a ajunge la un compromis între comparabilitatea întreprinderilor din eșantion și dimensiunea acestuia. WIK se opune includerii în eșantion a operatorilor poștali istorici europeni, deoarece prețurile acestora au fost reglementate pe o piață închisă concurenței în majoritatea țărilor pe parcursul întregii perioade examinate. Din același motiv, numărul întreprinderilor aflate în concurență directă cu operatorii poștali istorici este destul de limitat. În principal, acestea sunt întreprinderi de dimensiuni mai mici. Pentru a obține un grup echilibrat de întreprinderi comparabile, WIK include atât concurenții direcți de pe piețele naționale, cât și marii jucători multinaționali, cum ar fi societățile internaționale de coletărie expres (UPS, FedEx, DHL), care desfășoară activități mult mai riscante și la o intensitate a capitalului mai ridicată decât un operator poștal istoric prezent pe o piață națională protejată.
(262)
În ceea ce privește compromisul între comparabilitatea și dimensiunea eșantionului, WIK prevede trei grupuri de referință: (i) primul grup de referință sau sectorul restrâns al coletelor, care include întreprinderi care funcționează în primul rând ca furnizori de servicii de coletărie (10 întreprinderi considerate în mare măsură comparabile cu prestatorii de serviciu poștal universal); (ii) al doilea grup de referință sau sectorul extins al coletăriei, care include întreprinderi a căror activitate principală ar putea viza alte servicii, cum ar fi serviciile de curierat (26 de întreprinderi care prezintă un nivel de comparabilitate ușor inferior); și (iii) al treilea grup de referință, care include și întreprinderi din sectorul transportului terestru (1 163 de întreprinderi care prezintă un nivel scăzut de comparabilitate) (75). Potrivit WIK, această abordare sporește valabilitatea statistică a studiului comparativ final.
(263)
Unul dintre criteriile de selecție aplicate tuturor grupurilor de referință se referă la dimensiunea întreprinderii; doar întreprinderile ale căror venituri depășesc 3 milioane EUR sunt luate în considerare (76). În ceea ce privește perioada acoperită de date, numai pentru perioada 1998-2007 au fost disponibile date fiabile, iar pentru perioada 1990-1997 (77) au fost utilizate interpolări retroactive.
(264)
În plus, WIK reia analiza adoptată în prețurile de transfer bazându-se pe conceptul de interval intercuartilic (78) pentru a atenua efectul valorilor extreme și pentru a defini un nivel al profitului rezonabil.
(265)
WIK obține următoarele rezultate pentru perioada 1998-2007:
(a)
primul grup de referință: percentila 25 egală cu - 0,42 %, percentila 75 egală cu 6,72 % și mediana (percentila 50) egală cu 3,86 %;
(b)
al doilea grup de referință: percentila 25 egală cu 0,45 %, percentila 75 egală cu 6,77 % și mediana (percentila 50) egală cu 3,48 %;
(c)
al treilea grup de referință: percentila 25 egală cu 0,64 %, percentila 75 egală cu 5,57 % și mediana (percentila 50) egală cu 2,59 %.
(266)
WIK concluzionează că sectorul extins al coletăriei, sau al doilea grup de referință, reprezintă cel mai adecvat grup de referință, deoarece rezultatele obținute sunt relativ stabile în timp comparativ cu celălalt grup de referință (sectorul restrâns al expedierii de colete) și deoarece acest sector este mai apropiat din punct de vedere funcțional de activitățile de curierat și coletărie decât celălalt grup de referință (sectorul transportului terestru).
(267)
S-a realizat o ajustare suplimentară pentru a obține o limită superioară a profitului rezonabil DP bazată pe analiza riscului antreprenorial cu care se confruntă întreprinderea în raport cu grupul de referință. Pe această bază, WIK propune ca limită superioară a profitului rezonabil al DP valoarea de 3,48 %, corespunzătoare MDE mediane a celui de al doilea grup de referință. Prin alegerea medianei, și nu a percentilei 75 ca valoare superioară a profitului rezonabil, WIK dorește să reflecte faptul că întreprinderile prezente în eșantion își asumă un risc mai mare decât operatorii poștali istorici, având în vedere că acestea nu beneficiază de niciun drept special.
(268)
Autoritățile belgiene au estimat că metodologia utilizată în raportul WIK este incorectă și au prezentat mai multe documente (scrisori, documente de poziție și rapoarte), la 23 aprilie 2010, 1 martie 2011, 14 iunie 2011, 5 august 2011, 10 august 2011, 14 decembrie 2011 și 19 decembrie 2011, prin care resping abordarea din raportul WIK și prezintă propria metodă de estimare a unui profit rezonabil de referință.
(269)
Într-un document de poziție trimis la 5 august 2011, autoritățile belgiene au afirmat, în esență, că eșantionul utilizat în studiul WIK nu este reprezentativ pentru activitatea, dimensiunea, profilul de risc și perioada de referință. Belgia afirmă, astfel, că este foarte dificilă justificarea eșantionului pe baza criteriilor stabilite la punctul 18 din cadrul privind SIEG.
(270)
În același document de poziție, Belgia susține, de asemenea, că ar fi logic să se facă distincție între marjele de profit ale activităților care prezintă niveluri de risc foarte diferite: în cazul în care distribuția de presă și livrarea de corespondență sunt activități cu un profil de risc diferit, potrivit autorităților belgiene, ar fi oportun să se utilizeze niveluri diferite ale profitului rezonabil.
(271)
În plus, autoritățile belgiene afirmă că activitățile DPLP beneficiază de creșteri ale productivității și că Comisia ar trebui să ia în considerare acest aspect la stabilirea ratei de remunerare rezonabile, astfel cum se prevede la punctul 18 din cadrul privind SIEG. Autoritățile belgiene subliniază că DPLP a devenit profitabilă în urma mai multor reforme și după o foarte lungă perioadă în care a fost neprofitabilă. Costurile DPLP au fost reduse, în special, datorită închiderii de oficii poștale. Cota de 50 % deținută de investitorii privați începând cu anul 2006 a determinat crearea unei noi culturi axate pe eficiență. Potrivit autorităților belgiene, aceste creșteri de eficiență ar trebui luate în considerare la determinarea ratei de remunerare rezonabile care poate fi acordată DPLP.
(272)
La 1 martie 2011, autoritățile belgiene au transmis Comisiei un raport întocmit de Charles River Associates (CRA), care critică studiul WIK și propune o altă metodă de evaluare a profitului rezonabil al DPLP.
(273)
În ceea ce privește structura eșantionului, CRA susține că cele trei eșantioane WIK includ numeroase întreprinderi mici, ale căror profiluri de risc nu sunt comparabile cu cel al unui mare operator poștal. În consecință, CRA contestă concluziile WIK, afirmând că prestarea serviciilor de livrare a corespondenței de către operatorul poștal istoric în cauză implică un risc scăzut și că întreprinderile incluse în grupurile de referință permit efectuarea unor comparații adecvate.
(274)
CRA atrage atenția în special asupra corelării între structura costurilor unei întreprinderi (în ceea ce privește ponderile costurilor fixe și variabile) și riscul comercial suportat. CRA susține că un operator poștal care își asumă o obligație de serviciu universal se confruntă cu costuri fixe mai mari și este, prin urmare, mai expus la o scădere a cererii decât o întreprindere ale cărei costuri fixe sunt mai reduse. În plus, CRA subliniază diferența în ceea ce privește MDE între întreprinderile mici și întreprinderile mari din cadrul grupurilor alcătuite de WIK (79), ceea ce implică, în opinia sa, existența unor diferențe sistematice între întreprinderile mici de coletărie și întreprinderile mai mari, cum ar fi UPS și FedEx, care s-ar putea explica prin structura diferită a costurilor.
(275)
De asemenea, CRA analizează în detaliu caracteristicile unora dintre întreprinderile mici de coletărie incluse în eșantionul primului grup de referință WIK și constată că profilul de risc al acestora nu este comparabil cu cel al unui mare operator poștal. CRA consideră, de asemenea, că nu este necesară creșterea dimensiunii acestui eșantion, deja dificil de comparat, prin adăugarea unor întreprinderi și mai puțin comparabile.
(276)
CRA respinge argumentul WIK potrivit căruia operatorii poștali istorici europeni nu ar trebui incluși în eșantion, deoarece profiturile acestora nu au fost stabilite de concurență, ci prin reglementarea prețurilor, existând riscul ca acești operatori poștali istorici, grație reglementării prețurilor, să fi putut acumula profituri excesive. CRA susține că, prin respingerea altor operatori poștali istorici în scopul realizării comparației, WIK se bazează pe ipoteza teoretică potrivit căreia acești operatori istorici ar fi putut practica prețuri excesive, însă nu avansează dovezi empirice în sprijinul acesteia. În acest sens, CRA subliniază că, având în vedere mecanismele de reglementare a prețurilor practicate în mai multe state membre, cum ar fi plafonarea prețurilor (80), profiturile semnificative observate s-ar datora, mai curând, unor creșteri ale productivității decât unor prețuri ridicate.
(277)
CRA susține că metoda firească de calculare a unei marje de profit rezonabile pentru DPLP cu privire la obligațiile sale de serviciu public ar consta în utilizarea datelor disponibile cu privire la marjele de profit realizate cu privire la activitățile de curierat ale altor operatori poștali din Europa Occidentală. Această metodă este cu atât mai firească, cu cât serviciile publice în cauză sunt în primul rând servicii de corespondență, iar datele cu privire la marjele de profit realizate cu privire la operațiunile legate de corespondență ale altor operatori poștali din Europa Occidentală sunt direct accesibile și nu indică nicio reglementare prea blândă a prețurilor.
(278)
CRA afirmă, în special, că analiza ar trebui să se bazeze pe marjele EBIT (MDE) realizate cu privire la activitățile de corespondență ale operatorilor poștali din Europa Occidentală care comunică informații sectoriale privind marjele EBIT ale activităților lor de corespondență sau (dacă informațiile sectoriale privind marjele EBIT nu sunt comunicate) pe marjele EBIT generale ale operatorilor poștali din Europa Occidentală care realizează peste 75 % din venituri din servicii de corespondență. CRA exclude din eșantion operatorii din Europa de Est din cauza ineficienței lor relative în comparație cu operatorii poștali din Europa Occidentală.
(279)
În consecință, analiza CRA se bazează pe un eșantion de 11 operatori poștali din Europa Occidentală pentru perioada 2002-2009 (73 de observații în total). Marja de exploatare medie pentru acest eșantion este de […] %, mediana este de […] % și percentila 75 este egală cu […] % (81). De asemenea, CRA calculează media trunchiată ([…] %) și media conform metodei Winsor ([…] %), care, la fel ca mediana, nu sunt afectate de valorile extreme (82).
(280)
În ceea ce privește definiția unei valori de referință pentru marja de profit rezonabilă, CRA susține că utilizarea unor valori medii ridică probleme metodologice. CRA explică faptul că, din cauza variațiilor marjelor de profit observate în eșantion, pragul critic care definește o rentabilitate excesivă ar trebui să fie superior mediei sau oricărei alte măsuri de tendință centrală și ar putea fi egal, de exemplu, cu percentila 75. Potrivit CRA, această abordare s-ar alătura metodei utilizate în cadrul anchetelor privind prețurile de transfer care constă în utilizarea unui interval (de exemplu, un interval intercuartilic sau alte percentile).
(281)
La 14 decembrie 2011, autoritățile belgiene au prezentat Comisiei un document care reia poziția DPLP cu privire la riscurile suportate de operatorii poștali și propune o metodologie pentru elaborarea unui instrument de măsurare a primei de risc care, adăugat la marja de exploatare fără risc, ar asigura un nivel rezonabil al marjei de exploatare.
(282)
Documentul nu explică modul în care marja de exploatare fără risc (exprimată ca MDE) ar putea fi definită în cazul de față și nu se pronunță în mod clar asupra a ceea ce ar trebui să fie exact marja rezonabilă de exploatare pe baza metodologiei propuse. Analiza pune mai mult accentul pe evaluarea diferitelor riscuri și pe calcularea unei prime de risc care să reflecte toate tipurile de risc.
(283)
Autoritățile belgiene evidențiază în special trei mari categorii de risc - riscul sectorial, riscul asociat serviciului și riscul contractual - și tipurile obișnuite de risc, pentru fiecare categorie, la care operatorii poștali sunt expuși. Metodologia de evaluare a primei de risc prevede: (i) definirea unei „prime de risc maximal” (83); (ii) divizarea perioadei avute în vedere în perioade contractuale pentru a identifica riscurile asociate fiecărui contract; (iii) utilizarea unei scări simple pentru evaluarea fiecărui risc pentru fiecare perioadă contractuală (scăzut, mediu sau ridicat); (iv) transformarea scorurilor atribuite fiecărui risc într-un scor general pentru fiecare dintre cele trei mari categorii de risc; și (v) transformarea scorurilor generale în prime de risc, a căror sumă reprezintă prima de risc totală.
(284)
În plus, sunt prezentate exemple menite să demonstreze că DPLP își asumă riscuri peste medie. Astfel, autoritățile belgiene susțin că DPLP se confruntă cu un risc mai ridicat în ceea ce privește volumele, deoarece realizează o parte mai importantă din venituri din activitatea sa de „corespondență” și prezintă o mai mare rigiditate a costurilor din cauza unei proporții a costurilor fixe peste medie. Un alt tip de risc considerat mai ridicat pentru DPLP este riscul privind securitatea. Potrivit analizei, acesta este cauzat de faptul că DPLP este unul dintre rarii operatori poștali europeni care distribuie la domiciliu indemnizațiile de pensie în numerar.
(285)
Pe baza evaluării diferitelor riscuri, autoritățile belgiene concluzionează că al patrulea contract de gestionare prezintă un nivel ridicat al celor trei tipuri de risc, în timp ce primele trei contracte se caracterizează printr-un nivel mediu de risc (singura excepție fiind riscul sectorial, considerat scăzut în cazul primului contract). Autoritățile belgiene oferă alte exemple de metode de transformare în primă de risc a clasificării de mai sus a diferitelor riscuri, bazându-se pe valori diferite pentru „prima de risc maximal”.
(286)
Studiul Deloitte menționat la considerentul 257 de mai sus se aseamănă cu studiul WIK în mai multe privințe:
1.
ambele utilizează aceeași metodologie de cercetare a întreprinderilor comparabile din punctul de vedere al funcțiilor și riscurilor în bazele de date financiare;
2.
ambele propun utilizarea MDE ca cea mai relevantă măsură de referință pentru definirea profitului de referință (din cauza lipsei de date, diferenței de tratament contabil între diferitele întreprinderi);
3.
în cele din urmă, prestatorii de serviciu poștal universal sunt excluși din grupul întreprinderilor comparabile, deoarece își desfășoară activitatea, în principal, pe piețe reglementate și beneficiază de drepturi exclusive.
(287)
În ceea ce privește grupul de întreprinderi comparabile, principala diferență dintre studiul WIK și studiul Deloitte constă în dimensiunea întreprinderilor luate în considerare. Deloitte nu include în eșantionul său decât întreprinderi ale căror venituri anuale depășesc 100 de milioane EUR (84). Această restricție se explică prin analiza caracteristicilor activităților legate de prestarea serviciului universal și de riscurile comerciale și de piață aferente acestora (85).
(288)
Deloitte consideră, în special, că întreprinderile din sectorul poștal și al coletăriei care operează rețele vaste și complexe de colectare și distribuție pot fi comparate într-o manieră rezonabilă cu DP. Având în vedere economiile de scară, al căror domeniu de aplicare și a căror densitate predomină în rețelele poștale, și ponderea mare a costurilor de exploatare în raport cu costurile de capital, precum și riscurile asociate (cum ar fi riscul legat de volume, riscul înlocuirii cu poșta electronică), întreprinderile mari cu produse multiple din sectorul poștal și al coletăriei se pretează mai mult la o comparație decât micile întreprinderi de distribuție a corespondenței. Întreprinderile de transport de mărfuri și de logistică ar putea, de asemenea - într-o mai mică măsură -, să contribuie la comparație, întrucât utilizează aceleași active.
(289)
Pentru a ilustra importanța pe care o are dimensiunea întreprinderilor, Deloitte își compară eșantionul cu al doilea grup de referință WIK. Deloitte remarcă faptul că MDE medie în eșantionul WIK diferă semnificativ între grupurile de întreprinderi de dimensiune diferită (respectiv, număr de angajați) (86). Deloitte afirmă că, în eșantionul său (bazat pe întreprinderi mai mari), nu există, din contră, nicio legătură strânsă între scară și MDE.
(290)
La finalul procedurii de selecție a eșantionului, Deloitte își întemeiază analiza pe șapte întreprinderi poștale și de coletărie, 18 întreprinderi de logistică și 19 întreprinderi de transport de mărfuri. În ceea ce privește sectorul poștal și de coletărie, micul grup de șapte întreprinderi comparabile include mari operatori multinaționali de coletărie expres, cum ar fi UPS, FedEx si TNT Express, precum și alți câțiva operatori poștali originari, în principal, din Statele Unite ale Americii și Regatul Unit (87). În principiu, setul de date acoperă perioada 1990-2007, însă datele pentru primii ani sunt, totuși, foarte limitate, iar Deloitte consideră, în consecință, că rezultatele pentru acești ani sunt mai puțin fiabile (88).
(291)
Deloitte analizează, de asemenea, avantajele și dezavantajele mai multor alte instrumente de măsurare a rentabilității. Aceasta respinge utilizarea RIR în cazul de față din cauza dificultăților practice legate de obținerea de date adecvate privind fluxurile de numerar. Acesta respinge și utilizarea RCA sau a RCP, de exemplu, din cauza diferențelor existente între întreprinderi în ceea ce privește tratamentul contabil al costurilor și structura capitalului (aceasta din urmă fiind importantă pentru RCP). RA este, de asemenea, considerată inadecvată, întrucât se axează pe activele totale. Deloitte propune, așadar, alegerea MDE, însă subliniază că, din moment ce aceasta nu măsoară în mod direct rentabilitatea capitalului, poate fi utilizată în scopuri de studiu comparativ în măsura în care întreprinderile comparate prezintă o intensitate similară a capitalului.
(292)
Cu toate acestea, Deloitte calculează RCA (precum și RCA la valoarea de piață și RA) pentru un mic eșantion secundar de șase întreprinderi, însă constată că intervalul și variația RCA ar putea reflecta diverși factori, ceea ce necesită o interpretare prudentă și afectează utilitatea sa ca indicator de referință. Printre acești factori, Deloitte subliniază importanța intensității capitalului. Deloitte afirmă că, în ceea ce privește intensitatea capitalului, serviciul universal al DP se apropie mai mult de cel al UPS și FedEx, de exemplu, decât de cel al operatorilor de transport de mărfuri precum Kuehne&Nagel sau Wincanton.
(293)
Deloitte subliniază, de asemenea, diferențele semnificative de rentabilitate ale întreprinderilor în timp, precum și în cadrul diferitelor sectoare și între acestea. În opinia Deloitte, aceste diferențe ar justifica utilizarea unor intervale de profit rezonabil, mai curând decât a unei valori medii unice. O astfel de abordare ar fi, de asemenea, oportună, având în vedere necesitatea de a evita penalizarea rezultatelor peste medie obținute prin creșteri de eficiență.
(294)
Rezultatele colectate de Deloitte, pentru fiecare sector și pentru toate sectoarele, sunt rezumate în tabelul 22 al studiului Deloitte. Astfel:
(a)
pentru sectorul poștal și de coletărie, pentru perioada 1998-2007, media marjelor de exploatare medii anuale este de 8,1 %, media marjelor de exploatare mediane anuale este de 7,4 %, media percentilei 25 anuale este de 4,8 % și media percentilei 75 anuale este de 12 %;
(b)
pentru toate sectoarele, pentru perioada 1990-2007, media marjei de exploatare medii anuale este de 6 %, media MDE mediane anuale este de 5,4 %, media percentilei 25 anuale este de 3,6 % și media percentilei 75 anuale este de 8,1 % (89).
(295)
Ca indicator de referință, Deloitte propune o valoare bazată pe media marjelor de exploatare anuale cu 7,9 % (90); pentru a reflecta diferența observată între MDE, Deloitte identifică, de asemenea, un interval pentru marja corespunzătoare a de exploatare bazată pe intervalele intercuartilice anuale (91).
(296)
Alegerea unui eșantion adecvat de întreprinderi comparabile pentru operatorii poștali istorici este o sarcină complexă. Este de la sine înțeles că cea mai mare atenție trebuie acordată alegerii unui grup de întreprinderi care să poată servi drept referință pentru activitățile comerciale și risc.
(297)
Studiile realizate de WIK și Deloitte au în comun faptul că vizează societățile comerciale cu activități comparabile celor ale DPLP, excluzând, în același timp, operatorii poștali istorici din eșantionul de comparare. În schimb, CRA utilizează un eșantion de comparare alcătuit în întregime din alți operatori poștali istorici europeni.
(298)
Comisia este de acord cu opinia WIK și Deloitte potrivit căreia profiturile operatorilor poștali istorici (utilizate de CRA în studiul său comparativ) nu sunt rezultatul unor condiții normale de piață, ci decurg în mare măsură din alegerile făcute de alte state membre în materie de reglementare. Prin urmare, este posibil ca acestea să nu reflecte în mod corespunzător remunerarea de referință. Totodată, având în vedere că eșantionul CRA vizează operatorii poștali istorici din alte țări europene, acesta pare să constituie eșantionul de întreprinderi care se apropie cel mai mult de DPLP. De aceea, Comisia consideră că ar trebui să se țină pe deplin seama de eșantionul CRA, în special pentru a verifica încrucișat nivelurile de referință ale profitului rezonabil (MDE) definite pe baza studiilor WIK și Deloitte.
(299)
Atât studiul WIK, cât și studiul Deloitte recunosc necesitatea de a dispune de un eșantion de dimensiuni suficiente pentru a formula concluzii semnificative pentru studiul comparativ. În acest sens, acestea se bazează pe un eșantion (relativ) restrâns de întreprinderi din sectorul poștal și de coletărie și pe eșantioane mai mari care includ întreprinderi din sectoare ca logistica și transportul de mărfuri. Comisia recunoaște importanța de a dispune de un eșantion de dimensiuni suficiente în scopuri statistice. În ceea ce privește poziția CRA în această privință, care contestă utilitatea creșterii dimensiunii eșantionului prin adăugarea de întreprinderi mai puțin similare, Comisia consideră că eșantioanele mai mari definite de WIK și, în special, de Deloitte pe baza metodelor adoptate de selecție a eșantioanelor sunt suficient de similare pentru a servi drept grupuri de referință semnificative în scopul evaluării profitului DPLP.
(300)
Studiul WIK încearcă să definească o MDE de referință pe baza a trei grupuri constituite în scopul realizării comparației. Cu toate acestea, Comisia consideră, de asemenea, că studiul WIK poate fi atacat în ceea ce privește două aspecte diferite, deși legate între ele (92): (i) utilizarea de către WIK a unor eșantioane care includ și un număr mare de întreprinderi mai mici (93) care, în mod evident, nu pot fi comparate cu operatori poștali istorici precum DPLP; și (ii) ipotezele WIK privind nivelul de risc cu care se confruntă operatorul poștal care face obiectul investigației.
(301)
Comisia consideră că amploarea activităților, precum și structura costurilor operatorilor poștali istorici, cum ar fi DPLP (împreună cu tipul de mecanism de reglementare instituit), constituie elemente esențiale pentru evaluarea studiului comparativ privind nivelurile de profit.
(302)
În primul rând, în cazul în care costurile fixe sunt ridicate (și se referă, de exemplu, la costurile de capital și alte costuri fixe legate de rețea), întreprinderile mai mari beneficiază într-o mai mare măsură de economiile de scară și de densitate decât întreprinderile mici. Comparând MDE medie a întreprinderilor mari și mici din eșantionul WIK, studiul Deloitte-II poate demonstra că marja de exploatare medie crește odată cu dimensiunea întreprinderilor (măsurată în funcție de numărul de angajați) (94). Într-adevăr, valoarea medie a primei cuartile (Q1) este foarte scăzută în cele trei eșantioane WIK (de exemplu, doar 0,75 % pentru eșantionul WIK II în perioada 1998-2007) (95), ceea ce ar putea justifica o anumită suprareprezentare a întreprinderilor (mai mici) care înregistrează pierderi și depun eforturi deosebite pentru a rămâne pe piață. Prin includerea multor întreprinderi mici în eșantioane (inclusiv în eșantionul său principal din al doilea grup de referință), WIK a subevaluat, probabil, MDE de referință care s-ar aplica într-o mai mare măsură întreprinderilor mai mari și mai stabile ca DP sau DPLP.
(303)
În al doilea rând, deși WIK menționează, în mod justificat, profilul de risc scăzut al operatorului din cauza caracterului de monopol al activităților sale, nu pare să fi luat în considerare suficient costurile fixe semnificative (în raport cu costurile variabile) generate de obligația de serviciu universal, nici evoluția profilului de risc, care ar fi putut determina modificările regimului de reglementare experimentate de operator de-a lungul timpului, mai ales între diferitele perioade de reglementare (de exemplu, diversele contracte de gestionare în cazul DPLP).
(304)
Ponderea costurilor fixe poate fi ridicată nu doar din cauza intensității sporite a capitalului unei întreprinderi (una dintre explicațiile curente ale caracterului ridicat al costurilor fixe), ci și pentru că întreprinderea nu își poate adapta costurile generale, având în vedere obligația sa (legată de obligația de serviciu universal) de a menține o rețea extinsă de distribuție și pentru că nu este în măsură să diminueze costurile forței de muncă din cauza contractelor de muncă existente. Ponderea ridicată a costurilor fixe (96) readuce mai mult în discuție includerea întreprinderilor mici a căror structură a costurilor (raportul costuri fixe/costuri variabile) pare să difere semnificativ (97).
(305)
Astfel cum s-a menționat în introducere, Comisia consideră, de asemenea, că gradul de expunere la risc a unui operator poștal istoric depinde în mare măsură de caracteristicile mecanismului de reglementare pus în aplicare de autoritățile publice pentru finanțarea obligației de serviciu universal. Trecerea la un sistem de plafonare a prețurilor pe termen mai lung pentru prețul timbrelor (astfel cum s-a întâmplat cu DPLP în 2006) determină, în special, o creștere semnificativă a importanței riscului asociat volumelor. Existența unui astfel de risc subminează ipoteza WIK cu privire la riscul intrinsec scăzut al activităților DPLP, cel puțin pentru perioada caracterizată printr-un sistem de plafonare a prețurilor.
(306)
Având în vedere argumentele prezentate la considerentele 286-295, Comisia consideră că, pentru a evalua profitul DPLP, eșantioanele Deloitte constituie o îmbunătățire față de eșantioanele WIK, deoarece acestea se limitează la întreprinderile cu o dimensiune minimă mai mare (cifra de afaceri anuală depășind 100 de milioane EUR).
(307)
În paralel, trebuie remarcat, totuși, că, sub diferite aspecte, abordarea Deloitte prezintă și o serie de deficiențe potențiale, iar concluziile sale trebuie interpretate cu precauție.
(308)
Eșantioanele Deloitte par să includă, în special, numeroase întreprinderi a căror intensitate a capitalului este mai mare decât cea care se aplică în cazul operatorilor poștali (98). Din punct de vedere metodologic, utilizarea MDE ca instrument de evaluare a profitului necesită un eșantion comparativ de întreprinderi care prezintă niveluri similare de intensitate a capitalului (definit aici ca fiind raportul capital/vânzări). Ipoteza de lucru este aceea că întreprinderile cu aceeași MDE vor avea o rentabilitate a capitalului angajat [RCA (99)] invers proporțională cu raportul lor capital/vânzări. Prin urmare, utilizarea MDE ca indicator de referință al rentabilității presupune o intensitate a capitalului identică pentru întreprinderile incluse în grupul de referință. Deși este dificilă obținerea unor estimări fiabile ale intensității capitalului (100), s-ar părea că activitățile de livrare a corespondenței și de distribuție a presei prezintă o intensitate a capitalului mai mică decât activitățile de coletărie expres ale marilor multinaționale precum UPS, TNT, FedEx și DHL (101). Prin urmare, este posibil ca indicatorul de profit rezonabil stabilit pe baza eșantioanelor Deloitte să supraevalueze profitul de referință care ar trebui să se aplice unor întreprinderi cu aceeași structură de capital ca DPLP (102).
(309)
Având în vedere numeroasele incertitudini care însoțesc acest exercițiu de evaluare, Comisia consideră că se justifică definirea unui interval rezonabil al MDE pe baza estimărilor Deloitte cu privire la MDE mediană pentru eșantionul mai amplu al tuturor sectoarelor (5,4 %), precum și MDE mediană pentru eșantionul întreprinderilor care funcționează în sectorul poștal și de coletărie (7,4 %) (103). Intervalul astfel obținut [5,4 %-7,4 %] ar constitui, în opinia Comisiei, „un interval implicit” al profitului rezonabil, cel puțin pentru perioadele în care DPLP s-a confruntat cu un grad semnificativ de risc, având în vedere contractul de compensare în vigoare, și cu importante măsuri de stimulare pentru creșterea eficienței (104).
(310)
Comisia consideră că intervalul [5,4 %-7,4 %] este adecvat ca valoare implicită, atât pentru activitățile DPLP de livrare a corespondenței, cât și pentru cele de distribuție a presei, dat fiind că este vorba despre activități strâns legate între ele, ce prezintă caracteristici comerciale foarte asemănătoare.
(311)
Este adevărat că DPLP s-a confruntat cu o concurență slabă sau inexistentă în domeniile de activitate în cauză (livrarea de corespondență și distribuția de presă). Pe această bază, se ridică problema necesității evaluării profitului său pe baza profitului median al eșantioanelor întreprinderilor care se confruntă efectiv cu concurența și dacă o valoare de referință mai restrictivă (adică mai scăzută), cum ar fi prima cuartilă (percentila 25) nu ar fi suficientă pentru o întreprindere aflată în poziția DPLP. Cu toate acestea, Comisia consideră că o astfel de abordare nu ar recunoaște în mod suficient existența unei variații semnificative a nivelurilor de profit, atât între întreprinderi, cât și în timp. În plus, ar trebui evitată orice eliminare nejustificată a unor potențiale creșteri de eficiență prin impunerea unui plafon la fel de strict în ceea ce privește MDE obținută a posteriori de întreprindere.
(312)
În cazul de față, Comisia consideră, de asemenea, nepotrivit să se bazeze pe măsuri care depășesc media, cum ar fi cuartila a treia (105). Având în vedere că abordarea reținută definește deja un interval între diferite eșantioane, valoarea adăugată determinată de luarea în calcul, în scopuri statistice, a intervalelor de o parte și de alta a medianei în eșantioane (intervalul intercuartilic utilizat în mod normal în prețurile de transfer) pare oarecum limitată (106). Prin urmare, Comisia ia în considerare variația medianei în cadrul diferitelor grupuri de referință, mai curând decât variația din jurul medianei într-un anumit eșantion (107).
(313)
În primul rând, însă, având în vedere că sectorul de „corespondență” al DPLP prezintă o intensitate a capitalului mai mică decât operatorii de curierat rapid (108), s-ar părea că utilizarea medianei acestui ultim eșantion oferă deja, în sine, o anumită marjă de manevră care permite identificarea variației nivelurilor de profit în jurul medianei pentru întreprinderile cu o intensitate mai redusă a capitalului, la fel ca DPLP, și recompensarea într-o manieră suficientă a creșterilor de eficiență, dacă este cazul.
(314)
Mai multe controale încrucișate de coerență pot fi realizate prin compararea intervalului implicit menționat la considerentul 309 cu alte estimări disponibile ale profitului rezonabil. Astfel cum s-a precizat la începutul prezentei subsecțiuni, este util să se procedeze la o verificarea încrucișată cu MDE mediană din studiul CRA, care este de […] % (109). MDE mediană, calculată pe baza eșantionului celui de al doilea grup de referință WIK, limitat la întreprinderile a căror cifră de afaceri depășește 100 de milioane EUR, oferă o MDE de 7,1 %. Comisia concluzionează că aceste cifre sunt incluse în intervalul [5,4 %-7,4 %], ceea ce întărește afirmația potrivit căreia acest interval poate fi considerat rezonabil.
(315)
În general, Comisia concluzionează că o marjă implicită inclusă în intervalul [5,4 %-7,4 %] pare să constituie o marjă de referință adecvată pentru profit, cel puțin pentru perioadele în care DPLP s-a confruntat cu un grad sporit de risc și cu importante stimulente privind eficiența.
(316)
În general, Comisia consideră că, atunci când contractul încheiat între operatorul istoric și autoritățile publice este de așa natură încât serviciul public implică un grad ridicat de risc, profitul rezonabil acordat operatorului istoric trebuie să fie proporțional cu nivelul corespunzător de risc suportat. În schimb, atunci când contractul implică un risc scăzut, nivelul de profit rezonabil va trebui să fie scăzut.
(317)
În secțiunea anterioară, Comisia a explicat demersul său de a stabili un interval implicit de profit rezonabil de [5,4 %-7,4 %], considerat adecvat pentru contractele cu un nivel de risc semnificativ. Este dificil de cuantificat valoarea de referință corespunzătoare în ceea ce privește intervalul MDE rezonabilă în caz de risc scăzut, însă este evident că un astfel de interval al MDE ar trebui să se situeze în partea inferioară a distribuției în eșantionul nivelurilor de profit observate. În acest sens, Comisia consideră justificată adoptarea unei marje pentru profitul rezonabil bazate pe prima cuartilă (percentila 25), și nu pe mediană.
(318)
Utilizarea percentilei 25 ca valoare de referință pentru contractele cu risc scăzut are ca rezultat un interval al MDE rezonabile [3,6 %-4,8 %], pe baza diferitelor eșantioane Deloitte.
(319)
Din nou, o comparație cu rezultatele CRA privind operatorii poștali istorici poate constitui o altă verificare încrucișată utilă. Media percentilei 25 anuale calculată de Comisie este egală cu […] %. Comisia concluzionează că aceste cifre se încadrează în intervalul [3,6 %-4,8 %], ceea ce întărește afirmația potrivit căreia acest interval poate fi considerat rezonabil.
(320)
În general, Comisia concluzionează că o marjă implicită inclusă în intervalul [3,6 %-4,8 %] pare să constituie o marjă de referință adecvată a profitului pentru perioadele în care DPLP s-a confruntat cu un grad scăzut de risc.
(321)
Astfel cum s-a explicat în introducerea prezentei secțiuni, riscul suportat de DPLP depinde de mecanismul de compensare aplicat de Belgia. Acest mecanism este prevăzut în diferitele contracte de gestionare între DPLP și statul belgian și variază de-a lungul timpului. Prin urmare, este oportun să se ia în considerare diferitele intervale pentru „MDE rezonabilă” conform mecanismului de compensare aplicat, care determină nivelul de risc cu care s-a confruntat DPLP, dar și măsura în care DPLP a fost stimulată în sensul îmbunătățirii productivității sale.
(322)
În acest context, Comisia dorește să sublinieze că o caracterizare a riscului în contracte nu depinde de simpla prezență a riscului în contractele de gestionare ale DPLP, chiar și de gradul absolut de risc, ci mai curând de măsura în care riscul este mai mare sau mai mic decât cel cu care se confruntă întreprinderile din aceleași grupuri de eșantionare. Acest lucru este valabil și pentru intensitatea măsurilor de stimulare a DPLP în ceea ce privește creșterea eficienței. Având în vedere că aceste grupuri de eșantionare sunt compuse din întreprinderi care își desfășoară activitatea într-un mediu competitiv, acestea se confruntă, în mod normal, cu un risc semnificativ și cu stimulente puternice privind creșterea eficienței.
(323)
Comisia consideră că al patrulea contract de gestionare (2006-2010) prevede în mod clar mecanisme care includ angajamente pe termen lung privind prețurile și finanțarea bazate pe parametri ex ante. Acest lucru este valabil pentru activitățile DPLP în ceea ce privește atât livrarea corespondenței, cât și distribuția de presă.
(324)
Mai precis, în ceea ce privește distribuția presei, articolul 9 din al patrulea contract de gestionare prevede că, pe durata contractului (perioada standard de 5 ani), media ponderată a tarifelor pentru prestarea de servicii aparținând „coșului micilor utilizatori” nu va crește mai rapid decât o permite un mecanism de plafonare a prețurilor bazat pe indicele de sănătate (un indice specific al prețurilor de consum) și o bonificație de calitate ce reflectă procentul corespondenței individuale distribuite în timp. În opinia Comisiei, stabilirea în acest fel a tarifelor pentru întreaga perioadă a contractului prezintă toate caracteristicile unui contract de stimulare, care expune întreprinderea la un nivel de risc semnificativ.
(325)
În ceea ce privește distribuția presei, articolul 2 din al patrulea contract de gestionare prevede că, pe perioada contractului, tarifele de distribuție a presei nu pot crește mai rapid decât indicele de sănătate. Pentru acoperirea costurilor nete de distribuție a presei, ținând seama de eficiențele preconizate, articolul 13 alineatul (2) stabilește compensația anuală la care DPLP are dreptul la valoare de 290 613 000 EUR (suma ajustată pentru a lua în considerare inflația) (110). Articolul 13 alineatul (5) prevede că, atunci când conținutul sau condițiile SIEG se modifică sau atunci când costurile DPLP înregistrează o evoluție semnificativă pe care DPLP nu o poate controla, părțile vor analiza dacă valoarea compensației trebuie adaptată pentru a urmări această evoluție a costurilor. Această adaptare se supune deciziei Consiliului de miniștri. Comisia recunoaște că această ultimă clauză ar putea fi interpretată ca o clauză de siguranță ce reintroduce anumite elemente ex post în contract (care protejează DPLP împotriva riscului). Cu toate acestea, Comisia consideră că termenii utilizați de autoritățile publice sunt suficient de evazivi și că DPLP nu poate, din acest motiv, să se bazeze pe utilizarea acestuia. În general, Comisia consideră că dispozițiile adoptate pentru activitățile DPLP legate de distribuția presei DPLP implică un angajament pe termen lung la nivelul compensării.
(326)
Prin urmare, în opinia Comisiei, nu se poate considera că al patrulea contract de gestionare (2006-2010) induce un risc scăzut, ci, mai degrabă, că implică un grad semnificativ de risc. În general, intervalul implicit de [5,4 %-7,4 %] pare să se potrivească cu ambele tipuri de activități prevăzute de al patrulea contract de gestionare.
(327)
În schimb, contractele de gestionare anterioare (până în 2005) păreau să se bazeze în mare parte pe mecanisme de preț și de compensare ce implică un grad scăzut de risc pentru DPLP.
(328)
În ceea ce privește stabilirea prețurilor la timbre, Comisia observă că primele trei contracte de gestionare nu aplică niciun mecanism de plafonare a prețurilor de tipul celui utilizat în al patrulea contract de gestionare (care prevede un angajament pe termen lung privind prețurile). Aceste contracte se referă mai curând, într-o manieră destul de generală, la tarife bazate pe costurile efective, determinate pe baza unor principii contabile adecvate (111).
(329)
În mod similar, în ceea ce privește distribuția de presă, Comisia observă că primele trei contracte de gestionare nu prevăd niciun buget fix care să acopere perioada contractuală la fel ca în al patrulea contract de gestionare (112). Acestea fac, mai curând, referire la compensațiile bazate pe costurile efective (113). Comisia constată că al doilea contract stabilea, în plus, un plafon general de compensare, însă sumele compensatorii efective observate în cursul perioadei par să readucă în discuție caracterul realmente obligatoriu al plafonului (114). Primul contract de gestionare stabilea, de asemenea, o subvenție anuală (compensație), însă Comisia observă că, în același timp, acesta nu stabilea un plafon pe termen lung pentru tarifele distribuției de presă.
(330)
Prin urmare, Comisia consideră că intervalul de [3,6 %-4,8 %], considerat rezonabil în absența unui risc semnificativ asociat contractului, trebuie aplicat atât în cazul distribuției de presă, cât și al livrării de corespondență pentru perioada corespunzătoare primelor trei contracte de gestionare.
(331)
Comisia constată că o abordare bazată pe contracte este propusă și de autoritățile belgiene în documentul pe care acestea l-au prezentat la 14 decembrie 2011. Deși metodologia propusă ridică mai multe probleme în ceea ce privește factorii de risc și metoda de ponderare a acestora (115), o analiză în funcție de perioada contractuală, care clasifică, în esență, riscul cu care se confruntă DPLP pe o scară cu trei niveluri (scăzut, mediu, ridicat), este, în general, în conformitate cu abordarea adoptată de Comisie. În general, clasificarea relevantă realizată de DPLP a contractelor în funcție de riscul implicat pare a fi în concordanță cu analiza Comisiei, având în vedere că autoritățile belgiene consideră, la rândul lor, că al patrulea contract este, în general, mai riscant decât primele trei.
(332)
Comisia a ajuns la concluzia că un interval implicit al marjei de exploatare (MDE) cuprins între [5,4 %-7,4 %] constituie un interval de referință adecvat pentru stabilirea profitului rezonabil pentru perioadele în care DPLP trebuia să suporte un risc semnificativ și să țină seama de unele stimulente puternice privind eficiența.
(333)
Comisia concluzionează, de asemenea, că un interval al MDE cuprins între [3,6 %-4,8 %] constituie un interval de referință adecvat pentru stabilirea profitului rezonabil pentru perioadele în care DPLP nu se confrunta cu un risc semnificativ.
(334)
Pentru a ține seama de eforturile pe care, potrivit autorităților belgiene, DPLP le-a depus pentru a realiza creșteri de eficiență, Comisia a decis să dea dovadă de prudență în utilizarea limitelor superioare ale acestor două intervale pentru determinarea profitului rezonabil care să fie inclus în costurile serviciilor publice. Această abordare este, de asemenea, evidențiată în studiul Deloitte (a se vedea considerentul 293), potrivit căruia utilizarea intervalelor ar fi oportună, având în vedere necesitatea de a nu penaliza rezultatele peste medie obținute grație creșterilor de eficiență.
(335)
Comisia consideră că primele trei contracte de gestionare (1992-1996, 1997-2002 și 2003-2005) prezintă un risc redus și că un nivel de profit rezonabil corespunzător unei MDE de 4,8 % poate fi aplicat atât în cazul livrării corespondenței, cât și în cazul distribuției de presă. Aceasta consideră, în schimb, că al patrulea contract de gestionare (2006-2010) implică un risc cu mult mai semnificativ, astfel că un nivel de profit rezonabil corespunzător unei MDE de 7,4 % poate fi aplicat atât în cazul livrării corespondenței, cât și în cazul distribuției de presă.
(336)
Primul contract de gestionare specifică faptul că plata anuală compensatorie efectuată de stat este destinată misiunilor de serviciu public în ansamblu.
(337)
Eventuala supracompensație trebuie, prin urmare, să fie calculată prin însumarea costurilor și veniturilor totale ale tuturor misiunilor de serviciu public.
(338)
Compensația anuală plătită de stat pentru misiunile de serviciu public trebuie inclusă în venituri. Compensațiile anuale primite de DPLP în temeiul primului contract de gestionare se ridică la 1,5 miliarde EUR.
(339)
În plus, măsurile de ajutor de mai jos trebuie luate în considerare:
Transferul de proprietăți imobiliare
(340)
Primul contract de gestionare prevedea, de asemenea, un transfer de proprietăți imobiliare de la stat către DPLP. Acest transfer al dreptului de proprietate asupra imobilelor în valoare de 112,2 milioane EUR, fără o contrapartidă, trebuie inclus în veniturile DPLP în scopul calculării supracompensației pentru perioada acoperită de primul contract de gestionare. DPLP nu a achitat nicio contrapartidă statului pentru utilizarea clădirilor în cursul perioadei anterioare transferului.
(341)
În anul 1997, statul a plătit DPLP o sumă de 62 de milioane EUR, contabilizată de aceasta din urmă ca injecție de capital. Autoritățile belgiene au recunoscut ulterior că acest transfer corespundea, de fapt, plății amânate a soldului compensației anuale prevăzute pentru anul 1996 în primul contract de gestionare.
(342)
Inițial, cuantumul în cauză nu a fost plătit la timp către DPLP în anul 1996, astfel încât compensația statului era inferioară cuantumului anual prevăzut în contractul de gestionare pentru anul în cauză.
(343)
În scopul controlului supracompensației, plata a 62 de milioane EUR este inclusă în compensația pentru SIEG pentru perioada acoperită de primul contract de gestionare.
(344)
Calculul supracompensației pentru primul contract de gestionare poate fi rezumat după cum urmează:
-
Costurile nete (costuri - venituri) ale tuturor misiunilor de serviciu public, inclusiv obligația de serviciu universal (OSU)
-
Profitul rezonabil autorizat pentru SIEG
+
Compensațiile anuale pentru SIEG
+
Transferul de proprietăți imobiliare
+
Injecțiile de capital din anul 1997
=
Supracompensație
(345)
Pentru următoarele trei contracte de gestionare, calculul supracompensației nu va lua în considerare decât cheltuielile și veniturile SIEG care, în conformitate cu prevederile contractelor respective, pot face obiectul unei compensări de serviciu public. Costurile și veniturile corespunzătoare celorlalte SIEG care, în conformitate cu dispozițiile contractelor de gestionare, nu sunt eligibile pentru ajutor, nu sunt luate în considerare. Deoarece serviciul poștal universal nu face parte din activitățile care beneficiază de ajutor, costul său net potențial nu va fi luat în considerare și trebuie finanțat în totalitate de DPLP din resurse proprii, în conformitate cu mandatul de serviciu public stabilit prin contractele de gestionare. Activitățile care, conform contractelor de gestionare, beneficiază de cuantumul compensației indicat în acestea, includ mai ales distribuția de presă (cotidiene și periodice) și celelalte servicii publice enumerate la considerentul 33.
(346)
Având în vedere tarifele reduse practicate pentru distribuția de presă, SIEG care beneficiază de un ajutor sunt, în ansamblu, în pierdere.
(347)
În măsura în care eventuala supracompensare a unui anumit serviciu poate fi utilizată pentru a finanța costurile nete ocazionate de alte misiuni de serviciu public subcompensate, toate cheltuielile și veniturile în legătură cu SIEG care sunt eligibile pentru un ajutor în temeiul contractelor de gestionare vor fi adăugate pentru calcul.
(348)
Compensațiile anuale primite de DPLP în temeiul acestor trei contracte de gestionare sunt în valoare totală de 3,5 miliarde EUR.
(349)
În plus față de compensațiile prevăzute în contractele de gestionare, DPLP a beneficiat, pe parcursul întregii perioade acoperite de investigație, de drepturi exclusive acordate de stat pentru prestarea de servicii poștale rezervate. Deși eventualele excedente nete din acest sector rezervat nu constituie resurse de stat în scopul controlului ajutoarelor de stat și, prin urmare, nu pot face obiectul unui ordin de recuperare în caz de supracompensare, acestea pot și trebuie luate în considerare, în cadrul aplicării normelor privind ajutoarele de stat, în evaluarea necesității și proporționalității oricărui alt ajutor public acordat operatorului respectiv cu titlu de compensație pentru obligația de serviciu public. Prin urmare, atunci când evaluează compatibilitatea compensației acordate DPLP în cadrul diferitelor contracte de gestionare în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE, profiturile excedentare realizate de operatorul poștal belgian în acest sector rezervat vor fi deduse din costurile pentru SIEG în legătură cu care s-ar putea solicita o compensație de serviciu public în conformitate cu dispozițiile contractelor respective.
(350)
Trebuie remarcat în această privință că acest principiu este consacrat în cadrul privind SIEG, care prevede că „în cazul în care întreprinderea implicată deține drepturi speciale sau exclusive legate de un serviciu de interes economic general care generează profituri care depășesc profitul rezonabil sau care beneficiază de alte avantaje acordate de stat, acestea trebuie luate în considerare indiferent de calificarea acestora în sensul articolului 87 din Tratatul CE și se adaugă veniturilor sale” (116). Acest principiu reflectă cerința de necesitate și de proporționalitate inerentă articolului 106 alineatul (2) din TFUE. Într-adevăr, ajutorul pentru SIEG, în plus față de profiturile excedentare care rezultă din dreptul special sau exclusiv acordat operatorului și sunt suficiente, în sine, pentru a acoperi costurile unui alt SIEG, nu este necesar pentru prestarea serviciului respectiv de interes economic general. Operatorul care realizează aceste profituri excedentare este deja beneficiarul unei măsuri publice care îi permite să asigure SIEG în condiții de echilibru economic, astfel încât nicio compensație suplimentară nu este necesară.
(351)
Prin urmare, orice profit excedentar în sectorul rezervat care rezultă din dreptul exclusiv acordat trebuie luat în considerare în evaluarea necesității compensațiilor pentru SIEG în cauză acordate DPLP.
(352)
În consecință, orice profit generat de sectorul rezervat (OSU R) care depășește nivelul de profit rezonabil este luat în considerare în analiza supracompensării SIEG.
(353)
Cu toate acestea, sectorul rezervat fiind utilizat în principal pentru finanțarea serviciului universal, orice pierdere înregistrată în alte domenii ale serviciului universal reduce contribuția sectorului rezervat la costurile altor SIEG conexe.
(354)
În plus, pentru a stabili profitul excedentar generat efectiv de sectorul rezervat, este necesar să se ia în considerare costurile asociate obligației de serviciu universal, dar care sunt suportate de activități din afara cadrului serviciului universal. Conform jurisprudenței Chronopost, costurile rețelei de vânzare cu amănuntul sunt distribuite în contabilitatea analitică a DPLP între activitățile care necesită utilizarea rețelei, care includ produse ce se încadrează în serviciul universal, dar nu numai. În special, obligația impusă DPLP de a menține o rețea de vânzare cu amănuntul de o anumită dimensiune și densitate, pentru a furniza un serviciu poștal universal la un nivel de calitate suficient stabilit de autoritățile belgiene cauzează pierderi pentru activitățile comerciale care nu fac parte din serviciul universal, deoarece o parte din costurile rețelei de vânzare cu amănuntul sunt, potrivit jurisprudenței Chronopost, imputate produselor comerciale care folosesc rețeaua de vânzare cu amănuntul.
(355)
Constrângere de rețea impusă de contractele de gestionare: constrângerile impuse de stat se referă la densitatea și tipul de puncte de serviciu poștal (oficii poștale și/sau puncte poștale), care constituie rețeaua de vânzare cu amănuntul. Acestea sunt definite în contractele de gestionare succesive. Astfel, al patrulea contract de gestionare (2005-2010) prevede:
(a)
obligația generală de a menține o rețea care să permită prestarea serviciului universal și a altor servicii publice încredințate DPLP (117);
(b)
obligația de a menține cel puțin 1 300 de puncte de serviciu poștal [oficii poștale și puncte poștale (118)];
(c)
obligația de a menține cel puțin 589 de oficii poștale;
(d)
mai mult, distanța rutieră maximă între fiecare punct de serviciu poștal care oferă o gamă de servicii de bază și un oficiu poștal care oferă o gamă completă de servicii nu poate depăși 10 km.
(356)
Autoritățile belgiene consideră că cerințele specifice privind numărul și tipul de puncte de serviciu poștal care alcătuiesc rețeaua de vânzare cu amănuntul a DPLP constituie o obligație separată de prezență teritorială, impuse de către stat în afara cerințelor în legătură cu obligația de serviciu universal (OSU). Din acest motiv, Belgia consideră că toate costurile nete corespunzătoare acestei obligații specifice de prezență teritorială ar trebui să fie compensate de către stat.
(357)
Cuantificarea constrângerii de rețea: pentru a determina costurile nete pe care obligația de menținere a unei rețele de vânzare cu amănuntul care să numere cel puțin 1 300 de puncte de serviciu poștal, dintre care minimum 589 de oficii poștale, le implică pentru DPLP, autoritățile belgiene au comparat rețeaua efectivă de vânzare cu amănuntul, a cărei densitate și al cărei tip de puncte de serviciu poștal sunt impuse de către stat, cu o rețea ipotetică de vânzare cu amănuntul pe care DPLP ar exploata-o în cazul în care nu ar trebui să țină cont de aceste constrângeri specifice. Cu alte cuvinte, rețeaua ipotetică de vânzare cu amănuntul este cea pe care DPLP ar fi ales-o pentru exploatare în condiții comerciale, dacă statul nu i-ar fi impus obligații de serviciu public.
(358)
Autoritățile belgiene consideră că această rețea ipotetică ar consta numai în puncte poștale. Oficiile poștale ar dispărea. Cu toate acestea, pentru a continua să deservească același volum total de clienți, DPLP ar trebui să crească în mod semnificativ numărul de puncte poștale.
Comparație între rețeaua actuală de vânzare cu amănuntul a DPLP și o rețea ipotetică în absența unor obligații impuse de către stat
Numărul total de puncte de serviciu poștal
Oficii poștale (a) + puncte poștale (b)
(a)
Numărul de oficii poștale
(puncte de serviciu poștal dedicate, administrate de DPLP însăși)
(b)
Numărul de puncte poștale
(puncte de serviciu situate în sediile terților)
Rețeaua efectivă de vânzare cu amănuntul a DPLP (sfârșitul anului 2009)
1 401 =
713 +
688
Rețea ipotetică de vânzare cu amănuntul în lipsa unor constrângeri impuse de stat (potrivit autorităților belgiene)
[…] =
[…] +
[…]
Obligația de rețea de vânzare cu amănuntul impusă de către stat
Minimum 1 300
Minimum 589
Nicio obligație
(359)
După cum reiese din tabelul de mai sus, rețeaua efectivă de vânzare cu amănuntul a DPLP îndeplinește cerințele statului: numărul total de puncte de serviciu poștal și numărul de oficii poștale sunt ambele peste nivelul impus. În schimb, rețeaua ipotetică pe care DPLP ar opera-o în cazul în care ar fi autorizată să își aleagă rețeaua de vânzare cu amănuntul pe baza unor considerente pur comerciale ar fi foarte diferită: numărul total de puncte poștale ar crește, însă oficiile poștale administrate de DPLP ar dispărea.
(360)
Realitatea constrângerii de rețea: trebuie precizat că această constrângere impusă de stat DPLP nu este clar stabilită.
(361)
În primul rând, rețeaua menținută efectiv de DPLP este mai importantă decât ceea ce impune statul. Atât numărul total de puncte de serviciu poștal, cât și numărul de oficii poștale sunt mai mari decât minimul cerut de stat, ceea ce ar putea indica faptul că obligațiile pe care aceasta trebuie să le respecte nu afectează DPLP, care menține în mod voluntar o rețea de dimensiunea actuală.
(362)
Autoritățile belgiene explică acest surplus de oficii poștale prin condiția distanței de 10 km, prin nevoia de a dispune de o marjă de siguranță pentru a face față închiderii neașteptate de puncte poștale și prin intenția lor de a crește numărul minim impus de oficii poștale la 650 în următorul contract de gestionare, astfel încât ar fi contraproductivă alinierea la numărul actual stabilit prin închiderea oficiilor poștale pentru a le redeschide după o anumită perioadă. Autoritățile belgiene susțin că, din aceste motive, DPLP nu a putut reduce și mai mult numărul de oficii poștale pentru a-l apropia de nivelul minim necesar de 589. Potrivit acestora, în pofida surplusului nominal de puncte de serviciu poștal, configurația actuală a rețelei, care numără 713 oficii poștale, este, de fapt, dictată de cerințele statului.
(363)
În al doilea rând, metoda adoptată de autoritățile belgiene se bazează pe proiecția retrogradă a costurilor rețelei de vânzare cu amănuntul din anul 2009 până în anul 1992. Această proiecție retrogradă antrenează, inevitabil, incertitudini metodologice. Modelul comercial al punctelor poștale nu este neapărat disponibil din anul 1992. În plus, în trecut, personalul DPLP era alcătuit, în principal, din agenți statutari ale căror costuri salariale erau foarte rigide. Întrucât punctele poștale nu erau administrate de personalul DPLP, agenții statutari care nu erau repartizați unor oficii poștale ar fi continuat să fie remunerați de DPLP. Prin urmare, este puțin probabil ca închiderea potențială a oficiilor poștale la începutul perioadei acoperite de investigație să fi putut determina o reducere directă a costurilor salariale. În schimb, acest tip de economii s-ar fi putut realiza, într-o oarecare măsură, în 2009, personalul numărând mai mulți agenți contractuali. Având în vedere tranziția treptată la un personal cu statut mai puțin rigid și îmbunătățirile succesive ale sistemului de contabilitate a costurilor, se poate considera că datele contabile privind exercițiile recente nu conțin astfel de denaturări. Cu toate acestea, dat fiind că peste 20 000 de funcționari lucrează încă pentru bpost și că nu pot fi nici angajați în punctele poștale, nici concediați, înlocuirea tuturor oficiilor poștale cu puncte poștale rămâne, chiar și în prezent, o opțiune teoretică și nerealistă.
(364)
Autoritățile belgiene subliniază, totuși, că, în trecut, costurile potențiale de concediere ar fi fost compensate prin economiile de costuri de exploatare și vânzarea clădirilor devenite inutile. În ceea ce privește fiabilitatea datelor pentru perioada 1992-2002, autoritățile belgiene afirmă că, de fapt, costurile rețelei de vânzare cu amănuntul au fost probabil subevaluate, deoarece anumite elemente care ar fi putut fi considerate costuri de rețea au fost regrupate în alte centre de costuri. Prin urmare, deficiențele metodei de proiecție retrogradă ar fi fost remediate prin celelalte ipoteze, conservatoare, reținute, de autoritățile belgiene pentru calculul costurilor exercițiilor anterioare.
(365)
Existența unei obligații specifice de prezență teritorială: presupunând chiar existența unei constrângeri de rețea, afirmația autorităților belgiene că această constrângere este asociată unei misiuni distincte de prezență teritorială nu pare justificată. Se pare că, în realitate, contractele de gestionare nu conțin dispoziții specifice care să definească o obligație reală de prezență teritorială, care să fie distinctă și să depășească cerințele privind obligațiile de serviciu universal și alte obligații de serviciu public. Dimpotrivă, contractele de gestionare încheiate între DPLP și statul belgian specifică faptul că unicul scop al constrângerii de rețea este acela de a asigura serviciul universal și celelalte SIEG (distribuția de cotidiene și periodice, conturi și mandate poștale etc.) și costurile de rețea necesare în acest scop sunt contabilizate a priori în conturile acestor servicii diferite (119). În plus, contractele de gestionare nu prevăd niciun mecanism de compensare a costurilor unei obligații de prezență teritorială. Comisia constată că obligația de a stabili în prealabil parametrii de calcul al compensației a fost introdusă în cadrul privind SIEG din 2005 și a fost constatată o supracompensație pentru costurile SIEG suportate de DPLP pentru perioada ulterioară anului 2005 (a se vedea considerentul 386).
(366)
Trebuie remarcat faptul că, în conformitate cu articolul 3 din Directiva 97/67/CE, statele membre sunt obligate să impună operatorilor lor poștali istorici obligația de a furniza un serviciu universal la un nivel de calitate corespunzător, în special în ceea ce privește acoperirea geografică. Însă această acoperire teritorială, care există în prezentul caz privind Belgia, este doar unul dintre multiplele aspecte ale obligației de serviciu universal. În contractele de gestionare prin care se încredințează DPLP misiunea de serviciu universal, Comisia constată că nu se face referire la nicio misiune suplimentară care să oblige operatorul poștal istoric să mențină o rețea mai importantă, care să numere mai multe birouri decât cele impuse de acoperirea teritorială prevăzută de obligația de serviciu public și celelalte servicii publice conexe și care să răspundă la o logică de coeziune sau de dezvoltare teritorială. Nu există nicio îndoială că fiecare oficiu poștal operat de DPLP pentru a asigura serviciul universal contribuie la coeziunea teritorială (120), însă, din punct de vedere juridic, obligația de a păstra acest oficiu poștal este legată de necesitatea de a garanta un serviciu poștal universal și alte servicii conexe de o calitate suficientă. În conformitate cu jurisprudența aplicabilă, pentru a invoca o misiune teritorială complementară, ar trebui ca DPLP să fie însărcinată cu misiunea distinctă și clar definită de menținere a birourilor în plus față de rețeaua poștală a cărei mărime a fost stabilită pentru serviciul universal. Acest mandat ar trebui să specifice obligațiile, costurile rezultate din acestea, precum și sistemul de finanțare a costurilor nete ale misiunii teritoriale suplimentare.
(367)
Comisia nu găsește niciunul dintre aceste elemente în contractele de gestionare încheiate între stat și DPLP. Autoritățile belgiene și DPLP încearcă, de fapt, să justifice a posteriori și în mod artificial existența unei misiuni teritoriale distincte, afirmând că acoperirea teritorială stabilită în contractele de gestionare are un scop dublu: rezultă în același timp din misiunea de serviciu universal și dintr-o pretinsă misiune teritorială care depășește sfera obligației de serviciu universal. Cu toate acestea, contractele corespunzătoare nu conțin nicio dispoziție care să indice o presupusă misiune teritorială distinctă care să oblige DPLP să mențină o rețea mai importantă decât se prevede în scopul furnizării serviciului universal.
(368)
Trebuie remarcat că natura artificială a afirmațiilor autorităților belgiene și ale DPLP rezultă, de asemenea, din propriul lor raționament. Pentru a reduce nivelul unei eventuale supracompensații, autoritățile belgiene ar dori ca diferența dintre costul efectiv al unui birou poștal complet și cel al unui punct poștal ipotetic care l-ar înlocui să fie considerată de către Comisie drept costuri generate de o misiune teritorială suplimentară care depășește obligația de serviciu universal. Acest raționament nu se bazează pe o rețea ipotetică mai vastă pe care DPLP ar menține-o pentru a atinge obiectivele teritoriale. El se limitează doar la a evidenția costul suplimentar generat de acoperirea serviciului universal, care, în conformitate cu contractele de gestionare, nu determină niciun ajutor. Această absență a obiectivului teritorial este confirmată de faptul că autoritățile belgiene ar trebui să crească în mod semnificativ numărul punctelor poștale pentru furnizarea serviciului universal, deoarece este imposibil să îl asigure cu același număr de puncte poștale.
(369)
Cu toate acestea, se poate observa că, deși nu pare posibil să se accepte afirmația autorităților belgiene care invocă o obligație reală și distinctă de prezență teritorială, constrângerea de rețea impusă de statul belgian, care presupune menținerea unei rețele care să permită asigurarea serviciului universal și a altor servicii publice, nu vizează exclusiv aceste servicii; aceasta suportă, de asemenea, costuri suplimentare pentru serviciile comerciale.
(370)
În conformitate cu contabilitatea în funcție de activități și conform jurisprudenței Chronopost, toate activitățile care utilizează rețeaua de vânzare cu amănuntul contribuie la costurile comune ale acesteia, după cum se explică la considerentul 354. Prin urmare, toate produsele, inclusiv produsele comerciale, contribuie la costurile de rețea. Costurile care rezultă din obligația impusă de stat de a menține oficii poștale exercită o presiune asupra produselor comerciale, care par să genereze în mod constant pierderi, chiar dacă sunt vândute la prețul pieței. DPLP propune serviciile sale comerciale prin intermediul rețelei pentru că acestea finanțează o parte din costurile fixe ale acesteia și, astfel, contribuie indirect la serviciul universal.
(371)
Din punct de vedere economic, ar părea logic să se țină seama, în momentul evaluării supracompensării DPLP, de pierderile înregistrate de produsele comerciale, care sunt induse de obligațiile de serviciu universal și de alte servicii publice. În cazul în care DPLP este interesată din punct de vedere economic să utilizeze rețeaua de vânzare cu amănuntul pentru a vinde produse comerciale, acest lucru are drept consecință, în ceea ce privește contabilitatea analitică, faptul că o parte din costurile de rețea, care, altfel, ar fi fost imputată serviciului public, este imputată produselor comerciale care par, prin urmare, deficitare.
(372)
Prin urmare, calculul supracompensației în cazul de față poate fi rezumat după cum urmează:
-
Costul net (cheltuieli - venituri) al SIEG
-
Profitul rezonabil autorizat pentru SIEG
+
Compensațiile anuale pentru SIEG
+
Profit suplimentar excedentar provenind din sectorul rezervat al serviciului universal (după finanțarea serviciului universal, inclusiv costul suplimentar de rețea pe care îl suportă pentru serviciile comerciale)
=
Supracompensație
(373)
Compatibilitatea injecției de capital din 1997 trebuie evaluată în continuare în contextul evaluării compatibilității compensațiilor anuale pentru SIEG, deoarece nu este vorba despre o recapitalizare separată, ci despre o plată legată de compensația acordată pentru misiunile de serviciu public pentru perioada 1992-1996.
(374)
Întrucât injecția de capital din 2003 nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, nu se ridică problema compatibilității ajutorului.
(375)
Întrucât injecția de capital din 2006 nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, nu se ridică problema compatibilității ajutorului.
(376)
Trebuie remarcat faptul că garanția de stat nu apare în contractul de gestionare ca o compensație a obligațiilor de serviciu public, astfel încât compatibilitatea acesteia nu poate fi evaluată în conformitate cu articolul 106 alineatul (2) din TFUE. Întrucât autoritățile belgiene nu au invocat niciun alt temei pe care să se bazeze pentru stabilirea compatibilității, iar Comisia nu a găsit niciunul, măsura constituie ajutor pentru funcționare incompatibil cu piața internă și, prin urmare, trebuie recuperat.
(377)
Astfel cum s-a precizat deja, scutirea de la plata impozitului pe profit nu a conferit niciun avantaj DPLP și, prin urmare, nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(378)
Scutirile de la plata impozitului pe proprietate și a taxelor locale constituie ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, însă trebuie considerate drept ajutoare existente, deoarece au fost puse în aplicare înainte de intrarea în vigoare a Tratatului. De asemenea, trebuie remarcat faptul că aceste măsuri fiscale nu figurează în contractele de gestionare drept compensație pentru obligațiile de serviciu public.
(379)
În consecință, scutirile fiscale nu afectează calculul supracompensației, care se bazează pe costurile suportate efectiv de DPLP (care includ deja efectele acestor scutiri fiscale).
(380)
Astfel, scutirile fiscale vor fi tratate în cadrul unei proceduri separate privind autoarele existente, în conformitate cu articolele 17-19 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (121).
6.3.3.3. Calculul cuantumului supracompensației
(381)
Cuantumul supracompensației poate fi calculat pe baza evaluării prezentate la subsecțiunea 6.3.3.2. În conformitate cu mecanismul de finanțare a serviciului public stabilit de autoritățile belgiene în contractele de gestionare, supracompensația va fi calculată separat pentru fiecare perioadă de mandat.
Primul contract de gestionare: 1992-1996
(în mii EUR)
-
Costuri nete de serviciu public
:
-
[…]
-
Costuri de rețea suportate
:
-
[…]
-
Profit rezonabil autorizat
:
-
[…]
(marja de exploatare de 4,8 %)
+
Compensații plătite de stat
:
+
[…]
+
Injecții de capital (1997)
:
+
62 000
(compensație SIEG amânată)
+
Transfer de proprietăți imobiliare
:
+
112 209
=
Supracompensație
=
[…]
Al doilea contract de gestionare: 1997-2002
Calculul profiturilor suplimentare excedentare provenind din sectorul rezervat al serviciului universal (OSU R)
(în mii EUR)
+
Profituri excedentare OSU R
:
+
[…]
(profituri OSU R ce depășesc o marjă de exploatare de 4,8 %)
Costuri de rețea suportate de OSU
:
[…]
Cost net OSU NR
:
[…]
(OSU NR în pierdere)
Profit rezonabil OSU NR
:
[…]
(marjă de exploatare 4,8 %)
=
Costuri ale serviciului universal care vor trebui finanțate de sectorul rezervat
=
[…]
Profituri suplimentare excedentare generate de sectorul rezervat și care reduc costurile nete ale SIEG
=
[…]
Calculul supracompensației:
(în mii EUR)
-
Costuri nete de serviciu public
:
-
[…]
-
Profit rezonabil autorizat
:
-
[…]
(marjă de exploatare 4,8 %)
+
Compensații plătite de stat
:
+
1 286 461
+
Profituri suplimentare excedentare OSU R
+
[…]
=
Supracompensație
=
[…]
Al treilea contract de gestionare: 2003-2005
Calculul profiturilor suplimentare excedentare provenind din sectorul rezervat al serviciului universal (OSU R)
(în mii EUR)
-
Profituri excedentare OSU R
:
+
[…]
(profituri OSU R ce depășesc o marjă de exploatare de 4,8 %)
Costuri de rețea suportate de OSU
:
[…]
Cost net OSU NR
:
-
[…]
(OSU NR beneficiar)
Profit rezonabil OSU
:
[…]
(marjă de exploatare 4,8 %)
=
Costuri ocazionate de OSU care trebuie finanțate de sectorul rezervat
=
[…]
(fără pierderi de finanțat)
Profituri suplimentare excedentare generate de sectorul rezervat și care reduc costurile nete ale SIEG
=
[…]
Calculul supracompensației:
(în mii EUR)
-
Costuri nete de serviciu public
:
-
[…]
-
Profit rezonabil autorizat
:
-
[…]
(marjă de exploatare 4,8 %)
+
Compensații plătite de stat
:
+
677 985
+
Profituri suplimentare excedentare OSU R
:
+
[…]
=
Supracompensație
=
[…]
Al patrulea contract de gestionare: 2006-2010
Calculul profiturilor suplimentare excedentare provenind din sectorul rezervat al serviciului universal (OSU R)
(în mii EUR)
+
Profituri excedentare OSU R
:
+
[…]
(profituri OSU R ce depășesc o marjă de exploatare de 7,4 %)
Costuri de rețea suportate de OSU
:
[…]
Cost net OSU NR
:
[…]
(OSU NR beneficiar)
Profit rezonabil OSU
:
[…]
(marjă de exploatare 7,4 %)
=
Costuri ocazionate de OSU care trebuie finanțate de sectorul rezervat
=
[…]
(fără pierderi de finanțat)
Profituri suplimentare excedentare generate de sectorul rezervat și care reduc costurile nete ale SIEG
=
[…]
Calculul supracompensației:
(în mii EUR)
-
Costuri nete de serviciu public
:
-
[…]
-
Profit rezonabil autorizat
:
-
[…]
(marjă de exploatare 7,4 %)
+
Compensații plătite de stat
:
+
1 568 787
+
Profituri suplimentare excedentare OSU R
:
+
[…]
=
Supracompensație
=
[…]
Alte măsuri
Garanție de stat
(în mii EUR)
Garanție acordată de stat în 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Astfel cum s-a convenit cu autoritățile belgiene (122), metoda „cea mai obiectivă și cea mai echilibrată” pentru definirea intervalului de timp care trebuie luat în considerare la calcularea supracompensației totale, în cazul de față, este cea „contract cu contract”. Comisia nu are nicio obiecție în a accepta cererea autorităților belgiene. Într-adevăr, această metodă oferă părților o mai mare predictibilitate și certitudine juridică și, astfel, tinde să reducă riscul supracompensării. Fiecare perioadă va fi, deci, examinată separat, și nicio subcompensație sau supracompensație nu se va reporta de la o perioadă la alta.
(383)
Autoritățile belgiene susțin, cu toate acestea, că, înainte de intrarea în vigoare a cadrului privind SIEG în 2005, Comisia aplica, în mod constant, o metodă globală de calcul al sub-/supracompensației. Pe această bază, autoritățile belgiene au solicitat în mod special regruparea anilor anteriori anului 2005 (123), pentru un calcul global al sub-/supracompensației.
(384)
Comisia observă că, deși pentru cele trei contracte de gestionare aplicabile înainte de 2005 a fost stabilită o subcompensație, regruparea tuturor anilor nu ar afecta în niciun fel cuantumul supracompensației de recuperat.
(385)
În plus, Comisia remarcă faptul că, de la adoptarea cadrului privind SIEG în 2005, „parametrii de calcul, control și revizuire a compensației” trebuie stabiliți în prealabil în actul sau actele de încredințare a mandatului (124). Deoarece al patrulea contract de gestionare nu prevedea nicio compensație pentru costurile, indiferent de tipul acestora, suportate în afara perioadei de valabilitate a acestuia (2006-2010), subcompensarea constatată pentru perioadele care nu intră sub incidența contractului respectiv nu poate fi compensată printr-o eventuală supracompensare plătită DPLP.
(386)
Comisia concluzionează că DPLP a primit o supracompensație în valoare de 415 milioane EUR pentru îndeplinirea misiunii sale de serviciu public, în special în perioada de valabilitate a celui de al patrulea contract de gestionare. Întrucât supracompensația constituie ajutor incompatibil, acesta trebuie recuperată.
7. CONCLUZIE
(387)
Sprijinul pentru plata pensiilor, transferurile publice anuale, transferurile de proprietăți imobiliare, injecția de capital din 1997, scutirile fiscale și garanția de stat constituie măsuri de ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, deoarece au reprezentat pentru DPLP o scutire de la asumarea unor costuri pe care întreprinderile private trebuie, în mod normal, să și le asume.
(388)
Injecțiile de capital din 2003 și 2006 nu constituie ajutoare în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, deoarece statul a acționat în conformitate cu principiul investitorului în economia de piață.
(389)
Comisia constată că Belgia a pus în aplicare măsurile în mod ilegal, cu încălcarea articolului 108 alineatul (2) din TFUE, cu excepția injecției de capital din 2003, care a fost notificată în mod corespunzător Comisiei înainte de a fi pusă în aplicare, și a scutirilor fiscale, care constituie un ajutoare existente.
(390)
Sprijinul pentru plata pensiilor nu a plasat DPLP într-o situație mai favorabilă decât cea a concurenților săi în ceea ce privește contribuțiile de securitate socială. Prin urmare, măsura poate fi declarată compatibilă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.
(391)
Compensațiile anuale acordate în cadrul celui de al patrulea contract de gestionare constituie ajutoare incompatibile în conformitate cu articolul 106 alineatul (2) din TFUE în măsura în care a existat o supracompensație pentru DPLP.
(392)
Garanția acordată de stat este un ajutor incompatibil.
(393)
Scutirea de la plata impozitului pe proprietate și de la plata taxelor locale constituie ajutoare existente și vor fi tratate separat, în cadrul unei proceduri privind ajutoarele existente, în conformitate cu articolele 17-19 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999.
(394)
În conformitate cu punctul 5 din cadrul privind SIEG, prezenta decizie nu aduce atingere dispozițiilor Uniunii în vigoare în domeniul achizițiilor publice și al concurenței,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Ajutorul de stat sub forma unei gestionări a pensiilor, acordat De Post-La Poste (DPLP, în prezent bpost) și pus în aplicare de Belgia, este compatibil cu piața internă în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Articolul 2
Ajutorul de stat sub forma unei compensații a costurilor de serviciu public, acordat De Post-La Poste (DPLP, în prezent bpost) și pus în aplicare în mod ilegal de Belgia, cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, este incompatibil cu piața internă.
Articolul 3
Injecțiile de capital efectuate în beneficiul De Post-La Poste (DPLP, în prezent bpost) de Belgia în anul 2003 și în anul 2006 nu constituie ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Articolul 4
Ajutorul de stat sub forma unei garanții de stat, acordat întreprinderii De Post-La Poste (DPLP, în prezent bpost) și pus în aplicare în mod ilegal de Belgia, în încălcarea articolului 108 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, este incompatibil cu piața internă.
Articolul 5
(1) Belgia recuperează ajutoarele incompatibile acordate în cadrul măsurilor prevăzute la articolele 2 și 4.
(2) Sumele care trebuie recuperate sunt purtătoare de dobândă de la data la care au fost puse la dispoziția beneficiarului până la recuperarea lor efectivă.
(3) Dobânda este calculată pe o bază compusă, în conformitate cu capitolul V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei (125) și cu Regulamentul (CE) nr. 271/2008 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 794/2004.
(4) Belgia anulează toate plățile în așteptare ale ajutoarelor acordate în cadrul măsurilor menționate la articolele 2 și 4, de la data adoptării prezentei decizii.
Articolul 6
(1) Recuperarea ajutoarelor acordate în cadrul măsurilor menționate la articolele 2 și 4 este imediată și efectivă.
(2) Belgia asigură punerea în aplicare a prezentei decizii în termen de patru luni de la data notificării acesteia.
Articolul 7
(1) În termen de două luni de la notificarea prezentei decizii, Belgia comunică următoarele informații Comisiei:
(a)
valoarea totală (principal și dobândă) care trebuie recuperată de la beneficiar;
(b)
o descriere detaliată a măsurilor deja adoptate și planificate pentru respectarea prezentei decizii;
(c)
documentele care demonstrează că beneficiarul a fost somat să ramburseze ajutorul.
(2) Belgia informează Comisia cu privire la evoluția măsurilor naționale adoptate pentru punerea în aplicare a prezentei decizii până la recuperarea integrală a ajutoarelor acordate în cadrul măsurilor menționate la articolele 2 și 4. Aceasta transmite imediat, la cererea Comisiei, orice informații privind măsurile deja adoptate și planificate pentru a se conforma prezentei decizii și prezintă, de asemenea, informații detaliate cu privire la cuantumurile ajutoarelor și dobânzilor deja recuperate de la beneficiar.
Articolul 8
Prezenta decizie se adresează Regatului Belgiei.
Adoptată la Bruxelles, 25 ianuarie 2012.