ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. dubna 2011
o opatřeních učiněných Dánskem (C 2/03) ve prospěch TV2/Danmark
(oznámeno pod číslem K(2011) 2612)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/839/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) uvedené dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly připomínky (2), a s ohledem na jejich připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 5. dubna 2000 obdržela Komise stížnost dánské komerční televizní společnosti SBS Broadcasting SA/TvDanmark (dále jen „SBS/TvDanmark“) týkající se státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2/DANMARK (dále jen „TV2 (3)“). Jednání se stěžovatelem proběhlo dne 3. května 2000. Dopisy ze dne 28. února 2001, 3. května 2001 a 11. prosince 2001 předložil stěžovatel dodatečné informace.
(2)
Dopisem ze dne 5. června 2002 zaslaly útvary Komise dánským orgánům žádost o informace, na kterou dánské orgány odpověděly dopisem ze dne 10. července 2002. Jednání s dánskými orgány proběhla dne 25. října 2002 a 19. listopadu 2002. Dodatečné informace byly zaslány dopisy ze dne 19. listopadu 2002 a 3. prosince 2002.
(3)
Dopisem ze dne 24. ledna 2003 (4) informovala Komise Dánsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie ohledně státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 14. března 2003 (5). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k opatřením vyjádřily.
(5)
Komise obdržela vyjádření dánských orgánů dopisem ze dne 24. března 2003. Komise dále obdržela vyjádření řady zúčastněných stran. TvDanmark zaslala vyjádření v dopise ze dne 14. dubna 2003. Evropské sdružení komerčních televizních společností (Association of Commercial Television in Europe - ACT) zaslalo vyjádření dopisem ze dne 14. dubna 2003. Komerční televizní společnosti Antena 3 TV a Gestevisión Telecinco zaslaly svá vyjádření dne 16. dubna 2003. Komerční televizní společnost TV3 předložila své vyjádření v dopise ze dne 14. dubna 2003. Komise tato vyjádření zaslala Dánsku, jež na ně reagovalo dopisem ze dne 12. září 2003.
(6)
Komise obdržela další informace od stěžovatele dopisy ze dne 15. prosince 2003 a 6. ledna 2004. Dne 17. prosince 2003 proběhlo jednání mezi stěžovatelem a útvary Komise s cílem vyjasnit informace předložené stěžovatelem v dopisu ze dne 15. prosince 2003. Komise postoupila informace dánské vládě, která na ně reagovala dopisem ze dne 15. března 2004. Jednání mezi dánskými orgány a útvary Komise proběhlo dne 9. února 2004.
(7)
Dne 19. května 2004 přijala Komise rozhodnutí o veřejných prostředcích poskytnutých mezi rokem 1995 a rokem 2002 společnosti TV2 formou koncesionářských poplatků a jiných opatření (6). Rozhodnutí dospělo k závěru, že podpora je slučitelná se společným trhem s výjimkou částky 628,2 milionu DKK (přibližně 84,3 milionu EUR), kterou je nutno vrátit včetně úroků („rozhodnutí o vrácení“).
(8)
Proti rozhodnutí Komise o vrácení následně podaly odvolání jak TV2 a dánské orgány, tak soukromé televizní společnosti Viasat a SBS/Tv Danmark.
(9)
Dánské orgány rozhodnutí Komise o vrácení provedly. TV2 ve skutečnosti vrátila částku 1 050 milionů DKK (7).
(10)
Provedené vrácení vedlo v TV2 k finanční krizi. Dánsko proto v roce 2004 oznámilo rekapitalizaci TV2.
(11)
Rozhodnutím ze dne 6. října 2004 (8) Komise schválila rozhodnutí dánské vlády o rekapitalizaci TV2 navýšením jejího kapitálu o 440 milionů DKK a přeměnou státní půjčky ve výši 394 milionů DKK na majetkovou účast („rekapitalizační opatření“). Toto rozhodnutí napadly dvě žaloby podané společnostmi SBS a Viasat.
(12)
Dne 22. října 2008 (9) Soud prvního stupně (nyní Tribunál) sice potvrdil rozsah pověření veřejnou službou společnosti TV2, ale rozhodnutí Komise o vrácení zrušil (dále jen „rozsudek Soudu“). Proti tomuto rozsudku nebylo podáno žádné odvolání.
(13)
Následkem rozsudku Soudu musela Komise přijmout nové rozhodnutí, protože je znovu otevřeno formální vyšetřovací řízení, jež se týká období 1995-2002.
(14)
Soudní řízení ve věci rekapitalizace k tomu vedlo k usnesení Soudu prvního stupně (10) ze dne 24. září 2009 (dále jen „usnesení Soudu“), jež prohlásilo žalobu ve věci T-12/05 za bezpředmětnou. Podle bodu odůvodnění č. 35 usnesení Soudu existuje totiž úzká vazba mezi rozhodnutím o vrácení a rozhodnutím o rekapitalizaci. Vzhledem ke zrušení rozhodnutí o vrácení Soud prvního stupně proto rozhodl, že rekapitalizační rozhodnutí ztratilo jakoukoliv podstatu a smysl. Soud uvedl, že „ačkoliv zvláštní okolnosti tohoto případu přiměly Komisi k přijetí dvou rozhodnutí, je zřejmé, že tato rozhodnutí představují dva aspekty stejné právní otázky spojené s označením za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a pokud se o státní podporu jedná, tak s posouzením slučitelnosti se společným trhem opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S (11)“. Zrušení rozhodnutí o vrácení proto vyžaduje „nové přezkoumání všech opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2“. Proti tomuto usnesení nebylo podáno žádné odvolání.
(15)
V souladu s rozsudkem Soudu musela Komise v tomto rozhodnutí zohlednit při svém posouzení opatření přijatá dánskými orgány v roce 2004 následkem vrácení nařízeného zrušeným rozhodnutím o vrácení.
(16)
Jak vyplývá z 13., 14. a 15. bodu odůvodnění uvedených výše, toto rozhodnutí se týká pouze státních opatření ve prospěch TV2 za období 1995-2002 a Komise navíc v souladu s rozsudkem Soudu prvního stupně při svém posouzení v rámci tohoto rozhodnutí zohlední také rekapitalizační opatření z roku 2004, která vyplynula z vrácení nařízeného zrušeným rozhodnutím o vrácení.
(17)
Dopisem ze dne 20. března 2009 požádala Komise dánské orgány o jejich analýzu důsledků rozsudku Soudu pro tento případ.
(18)
Poté, co dánské orgány požádaly o různá prodloužení lhůty na odpověď, zaslaly své vyjádření dne 26. června 2009. V příloze svého dopisu dánské orgány předložily také připomínky TV2.
(19)
S dánskými orgány a/nebo TV2 byla zorganizována různá jednání, počítaje v to dne 25. srpna 2009, 7. února 2011 a 4. března 2011.
(20)
Komise rovněž zaslala dodatečné žádosti o informace, počítaje v to žádosti ze dne 22. září 2010, 28. října 2010, 19. listopadu 2010 a 14. ledna 2011, na které dánské orgány odpověděly zejména dne 17. listopadu 2010, 30. listopadu 2010, 3. února 2011, 24. února 2011 a 7. března 2011. V březnu a dubnu 2011 dánské orgány také předložily různé podklady týkající se případu.
(21)
Komise rovněž obdržela vyjádření třetích stran, a to zejména SBS/TvDanmark dne 7. února 2011.
(22)
Je také nutno zaznamenat, že dne 4. srpna 2008 Komise přijala rozhodnutí, že nevznese námitky proti záchranné podpoře ve prospěch TV2 formou úvěru ve výši 1 000 milionů DKK (12). Proti tomuto rozhodnutí podala odvolání konkurenční společnost MTG/Viasat. Tribunál rozhodl pozastavit řízení, dokud Komise nepřijme ve věci restrukturalizace své rozhodnutí (13).
(23)
Dne 4. února 2009 Dánsko oznámilo Komisi na základě čl. 108 odst. 3 SFEU restrukturalizační plán týkající se TV2 Danmark A/S (dále jen „restrukturalizační případ“). Dopisem ze dne 2. července 2009 Komise Dánsku oznámila, že v záležitosti restrukturalizačního plánu zahájila řízení (14).
(24)
Vyšetřování Komise v záležitosti restrukturalizace probíhalo souběžně s posuzováním v rámci této věci a rozhodnutí Komise ve věci restrukturalizace bude přijato souběžně a zároveň s tímto rozhodnutím.
II. PODROBNÝ POPIS
II.1 VNITROSTÁTNÍ POZADÍ PŘÍPADU
II.1.1 DÁNSKÝ TELEVIZNÍ TRH BĚHEM OBDOBÍ 1995-2002
(25)
Během období 1995-2002 působily v Dánsku dvě veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti, a to konkrétně Danmarks Radio („DR“) a TV2. Společnost DR byla téměř výlučně financována koncesionářskými poplatky. TV2 byla financována částečně z koncesionářských poplatků ale také z příjmů z reklamy.
(26)
TV2 byla založena v roce 1986 (15) jako nezávislý autonomní subjekt financovaný vládními úvěry. Společnost zahájila celostátní vysílání dne 1. října 1988. Provozovala pozemní kanál TV2 a v roce 2000 kromě toho začala provozovat satelitní kanál TV2 Zulu. Koncem roku 2002 se z veřejnoprávního kanálu TV2 Zulu stal komerční placený televizní kanál. Vláda kromě toho schválila osm stanic jako regionální stanice TV2. TV2 měla vysílat programy z regionálních stanic TV2 na svém celoplošném pozemním kanálu.
(27)
Během období 1995-2002 působily na dánském trhu celostátních televizí kromě dvou veřejnoprávních televizních společností dvě komerční stanice, a to TvDanmark a TV3/3+. Komerční televizní společnosti konkurovaly společnosti TV2 na celostátním trhu televizní reklamy. TvDanmark je součástí SBS Broadcasting SA a vysílala v Dánsku na dvou kanálech. Od roku 1997 provozovala TvDanmark kanál TvDanmark2 prostřednictvím sítě sestávající z 10 lokálních komerčních televizních stanic a od roku 2000 provozovala na základě britského povolení k vysílání satelitní kanál TvDanmark1. Satelitní kanály TV3 a 3 + začaly vysílat v roce 1992. Jsou součástí Modern Times Group (MTG).
II.1.2 PRÁVNÍ POŽADAVKY BĚHEM OBDOBÍ 1995-2002
(28)
Zákonná ustanovení upravující veřejnou službu, jež byla v platnosti ve vyšetřovaném období 1995-2002, jsou stanovena v po sobě následujících verzích zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání (dále jen „zákon o rozhlasovém a televizním vysílání“) (16).
(29)
Úkolem TV2 je poskytovat a šířit celostátní a regionální televizní programy. Rozšiřování může probíhat prostřednictvím rádiových zařízení, včetně satelitních nebo kabelových systémů. Předpisy týkající se povinností TV2 vydává ministerstvo kultury.
(30)
TV2 plní povinnosti veřejné služby. Podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (v platné verzi z roku 1994) (17) je TV2 nezávislým subjektem, jehož cílem je poskytovat a šířit prostřednictvím nezávislé programové činnosti celostátní a regionální televizní programy. Nabídka poskytovaných programů musí být v rozhodující míře zaměřena na kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při plánování programů regionálních stanic TV2 musí být také upřednostňován blízký vztah k regionu.
(31)
Jak je uvedeno v rozsudku Soudu (18), přesné definice úkolů veřejné služby společnosti TV2 se časem vyvíjely, ale ve všech případech tyto definice závazků veřejné služby, které přináležely TV2 během různých vyšetřovaných období, požadují „kvalitu, všestrannost a rozmanitost“, jež jsou zásadními kvalitativní požadavky na službu veřejnoprávního vysílání, jímž byla TV2 pověřena.
(32)
Další definici veřejné služby lze najít ve stanovách TV2. Stanovy například upřesňují povinnosti TV2 při vysílání, pokud jde o umění a kulturu, dánskou filmovou produkci, programy pro děti, mládež a etnické menšiny. TV2 je rovněž povinna vysílat sdělení branně bezpečnostního charakteru.
(33)
Veřejné služby plněné TV2 jsou financovány podílem společnosti na koncesionářských poplatcích, příjmem z reklamy vysílané na TV2 a dalšími příjmy. Verze zákona o rozhlasovém a televizním vysílání z roku 1994 (19) stanovila, že kolektivní činnosti TV2 jsou financovány částkami převedenými z fondu TV2 v souladu s rámcovými rozpočty vypracovanými ministerstvem kultury, příjmy z prodeje programů a jinými příspěvky, dotacemi atd. Je nutno zaznamenat, že v roce 1995 a 1996 dostávala TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků a příjmů z reklamy ze zvláštního fondu (fond TV2) (20).
(34)
Požadavky na vysílání komerčních televizních stanic, které přesahuje vysílání v jednotlivé místní oblasti, stanoví kapitola 5 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání. Kapitola 6 pojednává o provozování lokálního rozhlasového a televizního vysílání. Tyto požadavky se týkají hlavně získání povolení. Programové požadavky na držitele povolení stanoví vládní nařízení č. 874 o evropském obsahu a č. 1349 o místních rozhlasových a televizních stanicích (21). Podle těchto nařízení musí síťové stanice, které získaly povolení k místnímu televiznímu vysílání, vysílat lokální programy po dobu alespoň jedné hodiny denně a produkovat značnou část svých programů v dánštině nebo pro dánské publikum. Protože TV3, 3 + a první kanál stanice TvDanmark vysílají na základě britského povolení k vysílání, platí tato pravidla pouze pro TvDanmark2.
II.1.3 KOMERČNÍ ČINNOSTI TV2
(35)
TV2 vykonávala v období 1995-2002 řadu komerčních činností, protože za tím účelem získala počínaje 1. lednem 1997 (22) samostatný právní základ. Tyto činnosti mohly zahrnovat komerční využívání technického zařízení, vytváření nových společností nebo kapitálové investice do stávajících společností. Během období 1995-2002 tyto činnosti m.j. zahrnovaly reklamy, prodej programů, pronájem vysílacích stožárů, merchandising, internetové aktivity, další prodej práv na vysílání sportovních pořadů atd.
(36)
Počínaje lednem 2001 musela TV2 vést oddělené účetnictví pro své veřejnoprávní podnikání na jedné straně a „ostatní podnikání“ na straně druhé, pokud posledně jmenované přesáhlo 5 % obratu a 3 miliony DKK za rok. Muselo být uplatňováno úplné nákladové účetnictví, stanovení cen neveřejnoprávních služeb/produktů muselo být založeno na tržních podmínkách a převádění kapitálu mezi veřejnoprávním podnikáním a ostatním podnikáním muselo probíhat v souladu se zásadou investora v podmínkách tržního hospodářství a nesmělo zahrnovat prostředky z koncesionářských poplatků (23).
II.2 OPATŘENÍ
(37)
TV2 získávala mezi rokem 1995 a rokem 2002 příjmy z koncesionářských poplatků.
(38)
Ministr kultury stanoví na jeden nebo několik roků najednou výši koncesionářského poplatku, jehož jsou plátci majitelé rozhlasových a televizních přijímačů (24). Televizní koncesionářský poplatek vybírá DR a na základě rozhodnutí ministra kultury v rámci dohody o médiích uzavřené s dánským parlamentem jsou příjmy z koncesionářských poplatků poté rozděleny mezi DR a TV2.
(39)
Ministr kultury stanoví pravidla týkající se vzniku a ukončení povinnosti uhradit koncesionářské poplatky, lhůt splatnosti a výběru, upomínacích poplatků atd. V případě nezaplacení včas nabíhají úroky podle zákona o úrocích. Poplatky a nezaplacené částky může vybírat dánská hypoteční banka. Nezaplacená částka může být např. strhnuta ze mzdy dotčené osoby v souladu s předpisy o výběru osobních daní stanovených v zákonu o srážkové dani.
(40)
Do roku 1997 pocházely příjmy TV2 (příjmy z reklamy a koncesionářských poplatků) z fondu TV2. Od roku 1997 dostávala TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků přímo od DR.
(41)
V roce 1995 a roce 1996 dostávala TV2 příjmy z reklamy z fondu TV2 (25).
(42)
TV2 kromě toho dostala z rozhlasového fondu 58 milionů DKK za své rostoucí závazky v oblasti dánské filmové produkce.
(43)
V roce 1997, když byl fond TV2 zrušen, z něj TV2 dostala navíc 167 milionů DKK na investici do digitalizace svého produkčního systému a 50 milionů DKK na pokrytí provozních nákladů.
(44)
TV2 kromě toho byla podle zákona o společnostech osvobozena od placení daně z příjmu právnických osob. Výhoda plynoucí pro TV2 z tohoto osvobození dosáhla za vyšetřované období částky 159,4 milionu DKK. V lednu 2001 zavedl dánský stát mechanizmus, který zamezil důsledkům osvobození od daně pro komerční činnosti TV2. TV2 musela převést 30 % přebytku ze své neveřejnoprávní služby na činnosti v oblasti služby veřejné. Tato sazba odpovídá běžné sazbě daně z příjmů právnických osob, kterou Dánsko zavedlo v roce 2000.
(45)
Náklady na rozběh činnosti a na provozní ztrátu společnosti TV2 v počátečním období byly financovány ze státních úvěrů. Podle původních úvěrových smluv měla TV2 platit úroky z půjčeného kapitálu a splatit celou úvěrovou jistinu. TV2 ovšem byla po celé vyšetřované období osvobozena od placení úroků a využívala moratoria na úvěrové splátky. Výhoda z bezúročných úvěrů s odloženým splácením na rozběh činnosti a z úvěrů na provoz během vyšetřovaného období činí 341,8 milionu DKK.
(46)
Až do konce roku 1996 poskytovala vláda záruky za úvěry, které si fond TV2 bral na financování provozu TV2. Když byl fond zrušen, byly státem zaručené úvěry převedeny na TV2. Výhoda plynoucí pro TV2 z této záruky činí 9,8 milionu DKK.
(47)
Během vyšetřovaného období mělo Dánsko přístup ke třem pozemním vysílacím frekvencím s celostátním pokrytím, které byly vyhrazeny pro veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti. Jedna frekvence byla vyhrazena pro TV2, druhá pro DR a třetí byla určena pro digitální televizní vysílání.
(48)
TV2 platila poplatek za užívání vyhrazené celostátní vysílací frekvence Radě pro IT a telekomunikace, jež je státním orgánem spadajícím pod ministerstvo pro výzkum, technologii a vývoj (26). Výše tohoto poplatku byla stanovena v dánském zákonu o rozpočtu. Během vyšetřovaného období zaplatila TV2 na poplatcích za frekvenci ročně mezi 2 a 4 miliony DKK.
(49)
Dánsko mělo rovněž přístup k frekvencím s pouze regionálním pokrytím. V roce 1997 zavedla vláda možnost propojit regionální frekvence za účelem širšího pokrytí (vysílací síť). V období 1998-2001 musely všechny lokální komerční televizní stanice s povolením vysílat v síťovém systému platit státu roční poplatek (27). Regionální stanice TV2 tyto poplatky platit nemusely, protože vysílají ve „volných oknech“ na celostátní frekvenci TV2. Komerční televizní společnost TvDanmark byla jediným provozovatelem, který tento poplatek za svůj druhý kanál platil. Celkový poplatek, který TvDanmark zaplatila, činí 85,0 milionu DKK.
(50)
Vlastníci anténových zařízení mají povinnost přenášet programy veřejné služby TV2 přes svá zařízení (povinný přenos - must-carry).
III. VYJÁDŘENÍ ZÚČASTNĚNÝCH STRAN A DÁNSKA
(51)
Zaprvé, následkem svého rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise různé připomínky zúčastněných stran. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(52)
TvDanmark považovala poskytnutí celostátní vysílací frekvence státem za státní podporu, protože se stát vzdává příjmů z tohoto nedostatkového aktiva. Konkurenti pronikají nejvýše na 77 % území. TvDanmark poznamenala, že skutečnost, že poplatek za využívání síťového systému byl požadován pouze od TVDanmark2 a nikoliv od lokálních stanic TV2, i když jsou obě tyto televizní společnosti z hospodářského a obchodního hlediska ve stejném postavení, představuje státní podporu pro lokální stanice TV2. Podle ACT, Antena 3 TV a Telecinco vyžaduje zásada neutrality ES týkající se prostředků přenosu, aby poplatku podléhaly všechny druhy vysílacích sítí.
(53)
ACT, Antena 3 TV a Telecinco s ohledem na osvobození od placení daně z příjmů právnických osob poznamenaly, že povinnost odvádět 30 % ze zisku z komerční činnosti na činnost TV2 v oblasti poskytování služeb veřejného zájmu nelze považovat za odpovídající odvodu daně z příjmů právnických osob státu, protože narušuje hospodářskou soutěž na televizním trhu.
(54)
Různé třetí strany se domnívaly, že definici služby veřejného zájmu, jež je v náplni práce TV2, nelze považovat za odůvodněnou. Kritizována byla rovněž skutečnost, že by byly splněny podmínky pověření a proporcionality. TvDanmark zejména poznamenala, že výpočet nadměrného vyrovnání prováděný Komisí by měl zohlednit prospěch, který TV2 získala díky osvobození od daně z příjmů právnických osob, bezúročným úvěrům s odložením splátek, státním zárukám za provozní úvěry a bezplatné vysílací frekvenci. TvDanmark uvedla, že obecné výkyvy trhu v oblasti příjmů z televizní reklamy jsou omezené a neopravňují posílení kapitálu TV2.
(55)
Pokud jde o reklamní trh, TvDanmark uvedla, že cenová politika TV2 neumožňuje komerčním provozovatelům pokrýt jejich náklady na jednotlivou službu. TvDanmark musí stanovit cenu svých TRP přibližně o 30-40 % níže než TV2, aby byla tržně přijatelná (TRP nebo GRP společnosti TV2 mají vyšší hodnotu kvůli lepšímu územnímu pokrytí) (28). Kvůli jedinečnému postavení TV2 z hlediska pokrytí a rozpočtu na programy vloží inzerent vždy určitou část svého rozpočtu do TV2, aby získal co největší dopad z hlediska počtu kontaktů, míry zasažení a/nebo dané četnosti v rámci rozpočtu. TvDanmark předložila číselné údaje, které prokazují, že její činnost byla od období 1997-2002 ztrátová, a tvrdí, že nekalá soutěž ze strany TV2 ji zbavila možnosti vytvářet dostatečné příjmy. TvDanmark rovněž předložila analýzu tvorby cen na dánském trhu televizní reklamy vypracovanou Copenhagen Economics. Zpráva porovnala průměrné a mezní ceny na trhu a došla k závěru, že hospodářská soutěž existuje pouze v oblasti reziduální poptávky, a srovnávání by proto mělo být založeno na mezních cenách. TvDanmark kromě toho předložila údaje srovnávající ceny za reklamu u TV2 s cenami v jiných druzích médií a jiných zemích.
(56)
Společnost TV3 uvedla, že kvůli tomu, aby byla tržně přijatelná, byla nucena poskytovat za umístění reklam velké slevy, protože TV2 nabízí mezní mimořádnou slevu na část rozpočtů na televizní reklamu, která inzerentům zbývá, pokud inzerenti i tuto část umístí u TV2.
(57)
Zadruhé, následkem svého rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky dánských orgánů. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(58)
Dánské orgány se domnívaly, že vysílací frekvence vyhrazené TV2 nelze považovat za zvýhodnění, protože lokální televizní stanice mají také vysílací frekvence, které jsou jim vyhrazeny. TV2 se proto nedostalo zvláštního zacházení. Společnost TV2 za používání frekvence platila stejně jako ostatní stanice.
(59)
Pokud jde o osvobození od daně z příjmů právnických osob, dánské orgány uvedly, že zisk z komerční činnosti byl celkem omezený a že metoda, jež byla zvolena za účelem neutralizace osvobození TV2 od daně z příjmů právnických osob ve vztahu ke komerčním činnostem, zabránila tomu, aby tyto činnosti získaly z tohoto osvobození finanční prospěch.
(60)
Pokud jde o otázku proporcionality, dánské orgány uvedly, že převod částky 167 milionů DKK z fondu TV2 byl přidělen na digitalizaci vysílací sítě. Tuto částku proto nelze označovat za volný vlastní kapitál.
(61)
Dánské orgány rovněž uvedly, že přebytek za období 1995-2002 odrážel vzhledem k obratu TV2 přiměřenou míru návratnosti. Kromě toho existovala potřeba kapitálu jako tlumiče pro případ náhlého propadu příjmů z reklamy a TV2 nesměla ze zákona přijímat úvěry přesahující 4 % jejího ročního obratu. Podle dánských orgánů k tomu stát jednal v souladu se „zásadou investora v podmínkách tržního hospodářství“, protože vlastní kapitál TV2 nepřesáhl míru, kterou by běžný tržní investor poskytl. Takový kapitál není v rozporu se Smlouvou, pokud se kapitál nepoužije ke křížovému dotování komerčních aktivit TV2.
(62)
Pokud jde o chování TV2 na reklamním trhu, dánské orgány poznamenaly, že TV2 důsledně určovala své ceny tak, aby dosáhla co největších příjmů. Ceny byly stanoveny výlučně na základě nabídky a poptávky. Určovaly se jednou ročně na základě odhadu prováděného reklamním oddělením TV2, který se týkal komerčního počtu diváků (věková skupina 21-50 let), programových plánů, hospodářského vývoje a stavu hospodářské soutěže na trhu. Součástí tohoto odhadu nebyly provozní náklady TV2 a ani částka z koncesionářských poplatků. TV2 měla na dánském trhu nejvyšší ceny, a tak se nemůže jednat o snižování cen, jež by vedlo k narůstající potřebě státních prostředků.
(63)
Dánské úřady předložily zprávu RBB Economics o hospodářské soutěži na dánském trhu v oblasti televizní reklamy. Zpráva dospěla k závěru, že průměrné čisté ceny TV2 byly ve skutečnosti vyšší než ceny jejích konkurentů a že rozdíly mezi cenami za reklamu u společností TV2 a TvDanmark se daly vysvětlit rozdíly v jejich relativní úspěšnosti z hlediska programové nabídky a schopnosti přitáhnout diváky.
(64)
Zatřetí, následkem rozsudku požádala Komise dánské orgány o jejich analýzu důsledků rozsudku Soudu pro tento případ.
(65)
Dánské orgány zaslaly své připomínky a předložily rovněž vyjádření TV2. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(66)
Pokud jde o příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996, dánské orgány a TV2 tvrdily, že dánský stát nemá nad těmito částkami žádnou kontrolu, a že je proto nelze považovat za státní prostředky. Pokud jde o číselné údaje, dánské orgány nepotvrdily částky uváděné Komisí, ale spíše vysvětlily, že výpočet částek za reklamu za roky 1995 a 1996 by měl zohlednit skutečnost, že část finančních prostředků z fondu TV2 byla použita k financování regionálních stanic TV2 a že tato část mohla být financována pouze z koncesionářských poplatků. Dánské orgány přesto vyjádřily souhlas s tím, že pro výpočet čistých nákladů služby veřejného zájmu by se měl v každém případě zohlednit příjem z reklamy a že tento příjem představuje příjem vytvořený činnostmi v oblasti služby veřejného zájmu.
(67)
Dánské orgány a TV2 se dále odvolaly na rozsudek Soudu a tvrdily, že jsou splněny podmínky rozsudku ve věci Altmark ze dne 24. července 2003 (29). V této souvislosti dánské orgány připomenuly, že stejně jako ve věci BUPA (30) se případ TV2 týká okolností, jež existovaly již přede dnem vynesení rozsudku ve věci Altmark. Domnívaly se, že podmínky rozsudku ve věci Altmark musí být uplatněny v souladu s jejich duchem a účelem tak, aby mohly být zohledněny zvláštní okolnosti případu. Uvedly, že v souladu s nimi z rozsudku vyplývá, že jediný požadavek, který Soud dánskému státu uložil, je, že by měl „v podstatě“ vyhovět podmínkám Altmark.
(68)
Konkrétněji se dánské orgány a TV2 domnívaly, že postup použitý ke stanovení koncesionářského poplatku byl transparentní a splňoval požadavky druhého kritéria Altmark alespoň ve své podstatě, což je podle nich na základě rozhodnutí Soudu dostačující. Domnívaly se, že třetí kritérium bylo rovněž splněno, protože TV2 bylo umožněno dosáhnout přiměřeného zisku. Pokud jde o čtvrtou podmínku rozsudku ve věci Altmark, zdůraznily různé kontroly, jimž TV2 podléhá, a odvolaly se také na judikaturu ve věci BUPA a rozsudek Soudu s tvrzením, že tato zkouška by měla být v tomto konkrétním případě do určité míry zmírněna či splněna pouze ve své podstatě. Na základě věci Chronopost (31) rovněž zdůraznily, že v praxi nelze porovnávat TV2 s běžným, dobře provozovaným podnikem. Dánské orgány také zůstaly u svého názoru, že vyrovnání by splnilo zkoušku investora v podmínkách tržního hospodářství.
(69)
Dánské orgány a TV2 byly dále názoru, že státní podpora by měla být prohlášena za slučitelnou. Vysvětlily postup, který vedl k navýšení základu kapitálu v TV2, a zdůraznily různé důvody, proč byl tento kapitál nutný k tomu, aby TV2 splnila své úkoly veřejné služby.
(70)
Po rozsudku Soudu předložily připomínky také některé třetí strany. V podstatě vysvětlily, proč by podmínky rozsudku ve věci Altmark neměly být považovány za splněné, a to zejména kvůli skutečnosti, že hospodářské zprávy předložené Soudu nejsou dostatečné k tomu, aby prokázaly splnění druhého a čtvrtého kritéria. Zdůraznily rovněž, že by Komise měla zůstat u svého závěru ze zrušeného rozhodnutí o vrácení, tj. že podpora nebyla slučitelná.
IV. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
IV.1 STÁTNÍ PODPORA VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(71)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“.
(72)
Komise musí posoudit, zda výše popsaná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.1. PŘÍTOMNOST STÁTNÍCH PROSTŘEDKŮ A PŘIČITATELNOST STÁTU
(73)
Komise musí posoudit, zda dotčená opatření mají dopad na státní prostředky.
(74)
Pokud jde o koncesionářský poplatek, Komise bere na vědomí zjištění Soudu v jeho rozsudku (32). Platí zejména následující: částka je stanovena dánskými orgány; povinnost uhradit koncesionářský poplatek nevyplývá ze smluvního vztahu mezi TV2 a osobou povinnou k poplatku, ale z pouhého vlastnictví televizního nebo rozhlasového přijímače; je-li to nutné, je koncesionářský poplatek vybírán v souladu s předpisy o vybírání osobních daní; a konečně podíl TV2 na příjmu z koncesionářských poplatků stanoví dánské orgány. Soud dospěl k závěru, že prostředky z koncesionářských poplatků jsou dánským orgánům k dispozici a jsou pod jejich kontrolou, a že proto představují státní prostředky.
(75)
Pokud jde o příjmy z reklamy v letech 1995 a 1996, Soud ve svém rozsudku zdůraznil, že koncesionářský poplatek a příjmy z reklamy jsou svou povahou dvě odlišné záležitosti (33).
(76)
V tomto ohledu se Soud ve svém rozsudku (34) domníval, že ze strany Komise došlo k chybnému uvažování, když se domnívala, že příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 je nutno považovat za státní prostředky.
(77)
Podle rozsudku ve věci Preussen Elektra (35) musí Komise prokázat, zda lze příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 označit za státní prostředky. Za tímto účelem musí posoudit, zda měl dánský stát nad těmito příjmy z reklamy kontrolu.
(78)
V tomto ohledu bere Komise na vědomí následující skutečnosti, které jsou důležité pro rozhodnutí, zda příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 představují státní prostředky.
(79)
V roce 1995 a 1996 obdržela TV2 příjmy z reklamy od fondu TV2, který je sám obdržel od TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame byl samostatný, státem vlastněný subjekt nezávislý na TV2. Společnost byla zřízena, aby jednala jako zprostředkovatel pro prodej reklamy na TV2 na komerčním základě (36). TV2 Reklame měla s inzerenty smluvní vztah.
(81)
Neexistovala žádná povinnost převádět finanční prostředky z TV2 Reklame do fondu TV2. O převodu místo toho rozhodoval dánský stát (37). Ministr kultury měl za úkol rozhodnout o části zisků TV2 Reklame, které měly být převedeny do fondu TV2. Takové rozhodnutí bylo přijímáno pro jeden nebo více roků najednou a po schválení dánským parlamentem (stálým parlamentním výborem pro finance). Ministr kultury mohl po schválení finančním výborem rozhodnout, že nepřevedený zisk bude použit ke splacení předešlé státní záruky ve prospěch TV2 Reklame nebo ke kulturním účelům.
(82)
Ve skutečnosti byly v roce 1995 a 1996 převedeny do fondu TV2 všechny finanční prostředky TV2 Reklame.
(83)
Fond TV2 byl založen s cílem poskytovat TV2 příjmy pocházející z koncesionářských poplatků a z výnosů z reklamy. Fond TV2 patřil ke skupině TV2. Byl spravován správní radou TV2.
(84)
Neexistovala žádná povinnost převádět finanční prostředky fondu TV2 do TV2 na ročním základě. O převodu do TV2 místo toho rozhodoval dánský stát. Fond TV2 měl ve skutečnosti zákonnou povinnost převádět prostředky ve prospěch TV2 podle rámcových rozpočtů, které připravoval ministr kultury (38).
(85)
Ve skutečnosti nedostala TV2 v roce 1995 a 1996 z fondu TV2 všechny příjmy z reklamy.
(86)
V rámci fondu TV2 navíc neexistovaly oddělené účty pro příjmy z reklamy na jedné straně a pro koncesionářské poplatky na straně druhé. Příjmy nepřevedené na TV2 se hromadily ve fondu TV2. Na TV2 byly převedeny v okamžiku, kdy byl fond TV2 zrušen.
(87)
Podle TV2 a dánských orgánů patřily příjmy z reklamy TV2, která na ně údajně měla právní nárok. Odvolávaly se při tom na dopis ministra spravedlnosti ze dne 22. listopadu 2003, ve kterém se uvádělo, že prostředky fondu TV2 lze použít pouze na pokrytí činností TV2. Podle TV2 a dánských orgánů proto existovala zákonná povinnost převádět případně příjmy z reklamy z fondu TV2 na TV2. Avšak jak je ukázáno výše, neexistovala žádná zákonná povinnost převést na TV2 všechny příjmy z reklamy a záleželo na konkrétním rozhodnutí ministra, zda a v jaké výši se mají finanční prostředky na TV2 převést.
(88)
Pokud jde o TV2, je nutno dodat, že tato společnost neměla žádné smluvní vztahy s konečnými inzerenty a neměla žádný vliv na činnosti v oblasti reklamy (39). Dánská vláda potvrdila, že výhledové příjmy z reklamy na následující rok byly stanoveny nezávisle na TV2.
(89)
Na základě výše uvedených informací se Komise domnívá, že ministr měl kontrolu nad částkami, které se nacházely ve společnosti TV2 Reklame a ve fondu TV2. Konkrétně i) dánský stát rozhodoval, zda se má část nebo všechny příjmy z reklamy převést do fondu TV2 a na TV2; ii) v roce 1995 a 1996 nezískala TV2 všechny příjmy z reklamy a iii) se všechny nepřevedené příjmy z reklamy hromadily ve fondu TV2, kde se ve skutečnosti smíchaly s koncesionářskými poplatky.
(90)
Z těchto důvodů se Komise domnívá, že v tomto konkrétním případě představují příjmy z reklamy za rok 1995 a 1996, které byly převedeny na TV2 přes společnost TV2 Reklame a fond TV2, státní prostředky.
(91)
V každém případě by se výše státní podpory, kterou by bylo možno prohlásit za slučitelnou, nelišila v případě, kdy by příjmy z reklamy nebyly označeny za státní prostředky (quod non). V souladu s ustálenou praxí Komise a jak je uvedeno ve sdělení o vysílání z roku 2001 (40), příjmy z veřejné služby, jako jsou příjmy z reklamy, musí být zohledněny při výpočtu čistých nákladů na veřejnou službu, tj. i v případě, že nejsou považovány za státní prostředky, protože tyto příjmy snižují potřebu financování z veřejných prostředků. Dánské orgány tento názor sdílejí (41).
(92)
Je nutno dodat, že převod ad-hoc finančních prostředků z rozhlasového fondu na TV2 se týká příjmů z koncesionářských poplatků, které byly dány k dispozici TV2 na základě rozhodnutí státu. To samé platí pro převod ad-hoc finančních prostředků z fondu TV2, když byl zrušen, protože vedle prvků uvedených v souvislosti s kontrolou dánského státu nad fondem TV2 byly prostředky fondu TV2 uvolněné v okamžiku jeho zrušení dány k dispozici TV2 na základě rozhodnutí státu. Jelikož prostředky zůstávaly pod veřejnou kontrolou, je na ně nutno také pohlížet jako na státní prostředky. Protože jsou příjmy z reklamy považovány za státní prostředky a protože o převodu na TV2 v době zrušení fondu rozhodl stát, nemá na tento závěr v žádném případě vliv tvrzení dánských orgánů, že paušální částka převedená na TV2 v souvislosti se zrušením fondu pochází výlučně z příjmů za reklamu.
(93)
Pokud jde o další státní opatření, Komise je názoru, že v osvobození od daně z příjmů právnických osob jsou obsaženy veřejné prostředky, protože ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů (42).
(94)
Bezúročné úvěry s odložením splátek poskytnuté TV2 jsou udělovány přímo státem a přidělovány z veřejného rozpočtu. Zřeknutím se úroků a splátek u těchto úvěrů přichází dánský stát o příjmy, a tyto finanční prostředky proto představují prostředky státní. Kromě toho dánský stát ručí za provozní úvěry. Prospěch ze státní záruky spočívá v tom, že riziko spojené se zárukou nese stát. Skutečnost, že riziko nese stát, by měla být běžně odměněna přiměřenou prémií. Zřekne-li se stát takové odměny, jedná se jak o zvýhodnění TV2, tak o úbytek státních prostředků (43).
(95)
Stát navíc pro TV2 vyhradil celostátní vysílací frekvenci, za niž TV2 platí státnímu subjektu poplatek. Roční poplatek placený TV2 se ve vyšetřovaném období pohyboval mezi 2 a 4 miliony DKK.
(96)
Při neexistujícím základu pro srovnání poplatku placeného za celostátní vysílací frekvenci, lze tento poplatek porovnat pouze s poplatkem placeným za povolení pokrýt větší část obyvatelstva prostřednictvím síťového systému. Poplatek placený TV2 za frekvenci s celostátním pokrytím je výrazně nižší, než poplatek za síťový systém uložený TvDanmark, který se pohybuje mezi 5 miliony DKK v roce 1997 a 30 miliony DKK v roce 2001, ačkoliv síť regionálních frekvencí TvDanmark dosahuje pokrytí pouze v míře 77 %. TV2 tak mohla pokrýt větší část dánského obyvatelstva za nižší cenu.
(97)
Komise je proto názoru, že poplatek za vysílací frekvenci neodráží tržní podmínky a že tím, že stát nepožadoval za aktivum tržní sazbu, se zřekl příjmů, které měly být vybrány do státního rozpočtu.
(98)
Protože TV2 nevysílá za použití systému lokálních frekvencí s cílem vytvořit celostátní síť, není naopak povinna platit poplatek za síťový systém. Protože stát nemohl oprávněně tento poplatek od TV2 vybírat, nezřekl se příjmů, které měly být vybrány do státního rozpočtu, a nedošlo tak k žádnému dopadu na státní prostředky.
(99)
Stejně tak Komise není schopna zjistit žádné státní prostředky v právním ustanovení, kterým jsou vlastníci anténových zařízení povinni přenášet programy veřejných služeb pomocí těchto zařízení (must-carry), protože zde stát nepřichází o žádný příjem a ani aktivně nepřevádí finanční prostředky těmto subjektům. TV2 tak má sice prospěch z ustanovení o přístupu, ale nezískává přitom žádnou výhodu ze státních prostředků (44).
(100)
Všechna výše uvedená opatření jsou přičitatelná dánskému státu, protože, jak je popsáno výše, obsahují v té či oné podobě rozhodnutí přijaté dánským státem.
IV.1.2. SELEKTIVNÍ ZVÝHODNĚNÍ A NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
(101)
Komise se domnívá, že příjmy z koncesionářského poplatku, převody z fondu TV2 (včetně příjmů za reklamu v letech 1995 a 1996) a rozhlasového fondu, osvobození od daně z příjmů právnických osob, bezúročné úvěry s odložením splátek, státní záruka u provozních úvěrů a přístup k celostátní frekvenci za výhodných podmínek poskytují TV2 hospodářskou a finanční výhodu, která zbavuje tuto společnost provozních nákladů, které by za obvyklých okolností musel nést její rozpočet. Konkurenti TV2 navíc stejné finanční prostředky neobdrželi.
(102)
Státní opatření, kterými se vyrovnávají čisté dodatečné náklady služby obecného hospodářského zájmu, se nicméně za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU nepokládají, jsou-li splněny čtyři podmínky vysvětlené Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark (45):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(103)
Jak bude dále rozvedeno v části tohoto rozhodnutí věnované slučitelnosti (viz 160. bod odůvodnění a následující tohoto rozhodnutí), z rozsudku Soudního dvora vyplývá, že první podmínka rozsudku ve věci Altmark je splněna.
(104)
Pokud jde o druhé kritérium Altmark, podle kterého parametry, na jejichž základě je vyrovnání za plnění veřejné služby vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem, musí Komise posoudit právní a hospodářské podmínky, kterými se během vyšetřovaného období řídilo stanovení výše příjmů z koncesionářského poplatku vyplácených TV2. V tomto ohledu Komise zaznamenává, že postup byl následující.
(105)
Podle bodů 29 a 30 dopisu dánských orgánů ze dne 24. března 2003 určoval zákon o rozhlasovém a televizním vysílání, jenž platil během vyšetřovaného období (46), způsob, jakým byla stanice TV2 jako celek financována (koncesionářský poplatek, příjmy z reklamy a jiné zdroje příjmů), a stanovil, že ministr kultury určuje podíl TV2 a DR na koncesionářských poplatcích, a tím i výši vyrovnání, jež bylo poskytováno TV2. Je nutno připomenout, že za roky 1995 a 1996 obdržela TV2 svůj podíl na koncesionářských poplatcích od fondu TV2.
(106)
V souladu s ustálenou praxí byla výše tohoto vyrovnání stanovena ministrem po konzultacích s finančním výborem dánského parlamentu a v rámci dohody o médiích uzavřené s většinou politických stran v dánském parlamentu. V dotčeném období byly uzavřeny tři dohody o médiích: dohoda o médiích na období 1994-1997 uzavřená dne 16. září 1993, dohoda o médiích na období 1997-2000 uzavřená dne 10. května 1996 a dohoda o médiích na období 2001-2004 uzavřená dne 28. března 2000.
(107)
Příjem z koncesionářských poplatků tak byl stanoven na celkem dlouhé období. Během vyšetřovaného období neprošlo vyrovnání poskytované TV2 žádnou následnou revizí, a to ani v době, kdy příjem TV2 poklesl. Například ačkoliv příjem TV2 z reklamy se v roce 1999 výrazně snížil, nedošlo k úpravě vyrovnání, ve které by se tato skutečnost odrazila.
(108)
Podle dánských orgánů bylo vyrovnání stanoveno na základě cen a mezd indexovaných na rozpočet a účetní závěrku TV2 a rovněž na základě hospodářských analýz.
(109)
V roce 1995 a v roce 1999 provedla auditorská společnost KPMG hloubkové hospodářské analýzy. KPMG pomáhala monitorovací skupina složená ze zástupců vedoucích subjektů na trhu, a to v případě zprávy z roku 1999 také ze zástupců konkurentů TV2. Pozornost se zejména zaměřila na údaje o možných příjmech z jiných zdrojů než z koncesionářských poplatků, jako byly např. příjmy z reklamy.
(110)
V bodech 164 a 165 svého dopisu ze dne 24. března 2003 dánské orgány uvedly, že konzultační studie KPMG, které se snažily odhadnout co nejpravděpodobnější vývoj obratu v oblasti reklamy na dánském reklamním trhu a zdroje příjmů TV2 a určit nejistoty spojené s těmito odhady, byly vypracovány, aby dánské vládě a dánskému parlamentu poskytly lepší základ pro jejich rozhodování při stanovení a rozdělení koncesionářských poplatků během jednání o mediální politice.
(111)
Podle dánských orgánů byly podklady použité pro stanovení vyrovnání veřejně dostupné. Dohody o médiích byly zveřejněny v tisku a úředním oznámení parlamentních zápisů (Folketingstidende). Právní předpisy, kterými se prováděly dohody o médiích, byly zveřejněny v dánském Úředním věstníku (Lovtidende). Spolu s výše uvedenými hospodářskými analýzami byly rovněž zveřejněny účty TV2.
(112)
Vzhledem k rozsudku musí Komise posoudit, zda by výše popsaný postup nemohl vést k tomu, že by bylo splněno druhé kritérium ve věci Altmark.
(113)
Na jedné straně bere Komise na vědomí, že Soud ve svém rozsudku (47) uvedl, že „(…) je možné, že dotčený postup pro stanovení výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 byl objektivní a transparentní vzhledem zejména ke skutečnosti, že byl zapojen dánský parlament, že postup byl založen na hospodářských analýzách vypracovaných auditorskou společností za pomoci monitorovací skupiny, na jejíž práci se podíleli konkurenti TV2, a že tyto analýzy byly zveřejněny stejně jako roční účetní závěrky TV2. V souladu s tím se nedá vyloučit, že by seriózní analýza tohoto postupu mohla dojít k závěru, že Dánské království ještě před tím, než Soudní dvůr stanovil podmínky v rozsudku ve věci Altmark, splnilo v zásadě druhou z těchto podmínek“. K tomu, jak rozhodl Soud, „výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 byla vypočítána na základě konkrétního předpokladu, že TV2 bude mít nadále prospěch z ostatních státních opatření (48)“ (např. osvobození od daně atd.).
(114)
Komise zastává názor, že zapojení dánského parlamentu do postupu vedoucímu ke stanovení koncesionářských poplatků zajistilo do jisté míry určitou úroveň transparentnosti a objektivity. O dohodách o médiích, které určily částku koncesionářských poplatků, již měla obdržet TV2, bylo navíc rozhodnuto předem na několik let a během vyšetřovaného období nedošlo nikdy později k úpravě vyrovnání ve prospěch TV2.
(115)
Hospodářské zprávy vypracované KPMG ovšem pouze předpověděly výši příjmů z reklamy náležejících TV2 (tj. stranu příjmů). Pokud jde o stranu nákladů při stanovení vyrovnání, uvedené hospodářské zprávy nezaujaly stanovisko a Komisi se zdá, že dohody o médiích byly založeny pouze na indexaci nákladů, které TV2 měla v předchozích letech. Dánské orgány totiž uvedly, že vyrovnání bylo stanoveno na základě cen a mezd indexovaných na rozpočet a účetní závěrku TV2 a rovněž na základě hospodářských analýz, které ovšem posuzovaly pouze stranu příjmů a netýkaly se období krytého dohodou o médiích uzavřenou dne 16. září 1993.
(116)
Nikde k tomu nejsou uvedeny parametry, na jejichž základě se mělo vyrovnání vypočítávat. Výše vyrovnání byla stanovena předem, ovšem druhé kritérium Altmark stanoví, že parametry, na jejichž základě je vyrovnání za poskytování veřejné služby vypočteno, musejí být samy o sobě stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem.
(117)
Na základě výše uvedených skutečností se proto Komise domnívá, že druhé kritérium Altmark není splněno. V každém případě platí, že kritéria Altmark jsou kumulativní, a Komise soudí, že čtvrté kritérium splněno není (viz níže).
(118)
Podle čtvrtého kritéria Altmark, „není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(119)
V tomto konkrétním případě nebyl poskytovatel veřejné služby TV2 vybrán v řízení o zadání veřejné zakázky. Jelikož veřejná soutěž neproběhla, Komise musí posoudit, zda úroveň vyrovnání byla stanovena na základě nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky, vynaložil při plnění povinností veřejné služby.
(120)
Hospodářské a právní podmínky, jimiž se řídilo stanovení vyrovnání ve prospěch TV2, byly popsány výše. Vzhledem k rozsudku a při zohlednění skutečnosti, že Soud uvedl, že součástí postupu zavedeného Dánským královstvím pro stanovení výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 v období 1995-2002 byly mimo jiné hospodářské analýzy vypracované za pomoci konkurentů TV2, musí Komise při posouzení, zda bylo porovnání nákladů TV2 provedeno s náklady průměrného, správně řízeného provozovatele, zohlednit zejména zprávy KPMG z roku 1995 a roku 1999.
(121)
Zprávy vypracované poradenskou společností KPMG zvažují pro jednotlivá období koncesionářských poplatků různé scénáře vývoje na reklamním trhu. Zprávy neobsahují žádné informace o společnosti TV2 jako takové (např. o jejím finančním stavu nebo jejích provozních nákladech), ale dokládají, jak by se příjmy z reklamy mohly vyvíjet a jaká část všeobecného reklamního trhu by mohla vyústit v příjmy TV2. Tím, že poskytly odhady nejpravděpodobnějšího vývoje obratu z reklamy na dánském reklamním trhu a že zjistily nejistoty spojené s těmito odhady, se tyto zprávy staly součástí postupu, jímž se dánské orgány řídily při stanovení koncesionářských poplatků, které měly být poskytnuty TV2.
(122)
Zprávy KPMG neposuzovaly žádné náklady TV2, ani náklady ostatních provozovatelů, ale samy se omezovaly na posouzení vývoje na reklamním trhu a podílu TV2 na příjmech z reklamy. Je nutno také poznamenat, že se tyto zprávy netýkaly prvních roků vyšetřovaného období, které pokrývala dohoda o médiích z roku 1993.
(123)
Do vypracování těchto zpráv byly do určité míry zapojeni konkurenti. U zprávy z roku 1995 se v dokumentu říká, že byly zapojeny „četné zúčastněné strany“, aniž je ze zprávy jasné, o jaké zúčastněné strany se jednalo. Zpráva KPMG z roku 1999 zmiňuje monitorovací skupinu odborníků, ve které skutečně působili konkurenti TV2. Ovšem skutečnost, že hospodářské zprávy byly do určité míry vypracovány za pomoci konkurentů TV2, sama o sobě neznamená, že byla provedena analýza nákladů konkurentů.
(124)
Jinými slovy, tyto zprávy neobsahují analýzu nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky, vynaložil při plnění povinností veřejné služby, ale spíše pojednávají o obecnějších otázkách výhledů reklamního trhu a výše budoucích příjmů TV2 z reklamy. Je nutno také dodat, že ceny na reklamním trhu se netvoří pouze na základě nákladů, ale na základě různých prvků, jako je podíl na počtu diváků.
(125)
Dánské orgány a TV2 ve spojení se čtvrtou podmínkou ve věci Altmark uvádějí také právní a věcné argumenty.
(126)
Zaprvé, Dánsko se odvolává na věc BUPA a tvrdí, že čtvrtá podmínka ve věci Altmark není nutně použitelná, nebo alespoň že by Komise měla vzhledem k rozsudku Soudu pouze posoudit, zda je splněna ve své podstatě. Komise zastává názor, že v případě BUPA byla situace velmi vymezená v tom smyslu, že dotčený projekt, který se týkal poskytování zdravotních služeb, nebyl spojen s náklady, tj. na rozdíl od jiných odvětví veřejných služeb byl systém založen na rizikových profilech zákazníků. Za takových okolností proto subjekt nemohl provozovat účinně svou činnost, pokud by pracoval na vlastní náklady. U veřejnoprávních televizních a rozhlasových společností je ovšem výpočet vyrovnání na základě nákladů a příjmů možný.
(127)
Zadruhé, Dánsko s odkazem na věc Chronopost (49) tvrdí, že poskytovatele veřejné služby jako TV2 nelze srovnávat se soukromým subjektem. Komise je ale názoru, že na rozdíl od otázky rozdělení nákladů v souvislostech posouzení slučitelnosti, o což šlo ve věci Chronopost, spočívá podstata čtvrtého kritéria Altmark přesně v tom, že při neprovedení veřejné soutěže se musí provést srovnání nákladů na poskytnutou veřejnou služby s náklady, které by vynaložil průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky.
(128)
Dánsko k tomu tvrdí, že Národní auditní úřad prováděl jako součást stálého dohledu nad TV2 audity jejich účtů z finančního hlediska a z hlediska řízení a že docházelo ke stálým kontrolám, které se rovněž zaměřovaly na hlediska efektivnosti. Komise se ale domnívá, že skutečnost, že roční účetní závěrky podléhaly schválení ministerstva kultury, není dostatečná k tomu, aby se prokázalo, že náklady TV2 odpovídají nákladům průměrného, správně řízeného podniku. Navíc lze pochybovat o tom, že kontroly ex-post mohou být z hlediska splnění čtvrtého kritéria relevantní, pokud nebyla před stanovením výše vyrovnání provedena žádná analýza nákladů.
(129)
Dánské orgány se navíc odvolávají na zprávu dánského Národního auditního úřadu z roku 2000, která do určité míry porovnala vývoj produktivity TV2 s vývojem produktivity DR a zahraničních veřejnoprávních televizních a rozhlasových společností (British Broadcasting Corporation „BBC“, Sveriges Television „SVT“ a Norsk Riksringkastning „NRK“). V této zprávě dospěl Národní auditní úřad ke zjištění, že jak DR, tak TV2 zlepšily mezi rokem 1990 a 1999 svou produktivitu. DR snížil své náklady spojené s premiérovými vysíláními ve větší míře než TV2, ale v roce 1999 byly hodinové náklady DR na premiérové vysílání přesto o 53 % vyšší než náklady TV2. Hodinové náklady na vysílání byly u DR v roce 1999 přibližně o 29 % vyšší než u TV2. Národní auditní úřad se také domníval, že vývoj produktivity u DR a TV2 byl lepší nebo se rovnal vývoji produktivity u ostatních třech veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností.
(130)
Tato zpráva ale není na prokázání splnění čtvrté podmínky dostatečná.
(131)
Zpráva je totiž z pozdější doby než dohody o médiích, které stanovily výši vyrovnání, a nemůže tak prokázat, že toto vyrovnání bylo stanoveno na základě nákladů, které by vynaložil průměrný podnik při plnění úkolů veřejné služby.
(132)
Zpráva se dále vztahuje na ostatní veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti, a netýká se tak nákladů „průměrného“ podniku. Není tak například prokázáno, že náklady společnosti DR, která nesmí vytvářet finanční prostředky prostřednictvím reklamy a u níž je úroveň vyrovnání stanovena podle stejné dohody o médiích jako v případě TV2, jsou stejné jako náklady průměrného podniku. Pro účely čtvrtého kritéria Altmark proto není možno na základě srovnání s náklady DR dospět k žádnému závěru.
(133)
Pokud jde o srovnání se zahraničními veřejnoprávními rozhlasovými a televizními společnostmi, zpráva k tomu pouze srovnává vývoj produktivity TV2 s jednou z ostatních veřejnoprávních společností, ale nevyjadřuje názor ohledně úrovně efektivity jako takové, a tak ani o samotných nákladech. Důvodů pro pomalejší vývoj produktivity může být totiž celá řada, a to včetně skutečnosti, že efektivita jako taková byla na počátku vyšší, nebo skutečnosti, že televizní společnost nemohla prodloužit svůj vysílací čas. Například bod 51 zprávy uvádí, že „během dotčeného období měly BBC a SVT téměř stejný vývoj nákladů, tj. růst o přibližně 50 % v reálném vyjádření, zatímco náklady NRK vzrostly o přibližně 60 % v reálném vyjádření. Jak je uvedeno výše, náklady DR v reálném vyjádření vzrostly o 23 % a náklady TV2 o 63 %. Protože, jak již bylo zmíněno, délka vysílání SVT a BBC nevzrostla stejně jako u jiných televizních společností, tento vývoj nákladů znamená, že SVT a BBC nezlepšily svou produktivitu stejným způsobem jako ostatní tři veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti“.
(134)
Komise bere také na vědomí, že bod 50 zprávy uvádí následující: „Protože Národní auditní úřad podrobněji nezkoumal účty zahraničních veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností, mohou existovat rozdíly mezi činnostmi těchto společností a mezi metodami výpočtu používanými pro jednotlivé účetní položky. Znamená to, že použité náklady a z nich odvozené jednotkové náklady se nemusí nutně vztahovat ke stejným činnostem a že nebyly nutně vypočteny podle stejných účetních zásad. Vyplývá z toho, že úrovně jednotkových nákladů se jako takové nedají ke srovnání použít. Protože smyslem zahrnutí zahraničních rozhlasových a televizních společností je porovnat spíše ‚vývoj‘ produktivity než její úroveň jako takovou, zaujal Národní auditní úřad stanovisko, že údaje týkající se zahraničních televizních společností mohou přesto ve své stávající podobě posloužit jako přiměřený ukazatel vývoje“. Bod 53 zprávy rovněž uvádí, že „Národní auditní úřad podrobněji nezkoumal příčiny výše uvedeného vývoje, protože, jak je zmíněno výše, vývoj zjištěných jednotkových nákladů závisí na obsahu programu nabízeného televizními společnostmi a protože analýza každopádně předpokládá, že se kvalita neměnila. Jelikož to představuje bezprostřední potíž při srovnávání dotčených veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností, zjištění analýzy by se měla vykládat s jistou obezřetností. V tomto ohledu ministerstvo kultury prohlásilo, že souhlasí s popsaným vývojem jednotkových nákladů a že porovnání jednotkových nákladů DR, TV2 a zahraničních rozhlasových a televizních společností je nutno vykládat s jistou obezřetností“.
(135)
Vzhledem k výše uvedeným důvodům Komise proto zastává názor, že zpráva neprokazuje, že náklady TV2 představují náklady, které by průměrný, správně řízený podnik vynaložil při plnění povinností veřejné služby.
(136)
Na základě výše uvedených skutečností Komise na závěr soudí, že čtvrté kritérium Altmark není splněno, a protože jsou tato kritéria kumulativní, nesplňuje vyrovnání poskytnuté TV2 podmínky stanovené Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark. Jak bude prokázáno níže, Komise každopádně soudí, že toto vyrovnání lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(137)
Komise musí také posoudit, zda by dotčená opatření mohla splnit zkoušku „investora v tržním hospodářství“. Dánské orgány a TV2 tvrdí, že opatření nelze označit za státní podporu, protože splňují podmínky zkoušky investora v tržním hospodářství. Domnívají se zejména, že v rámci zkoušky investora v tržním hospodářství bylo zcela oprávněné ponechat přebytek TV2 k navýšení kapitálu.
(138)
V tomto ohledu je nutno předběžně poznamenat, že otázka, zda by bylo možno opatření odůvodnit v rámci zkoušky investora v tržním hospodářství, je jiná než otázka, zda by bylo možno opatření považovat za nutná pro plnění úkolů veřejné služby (viz níže posouzení slučitelnosti), tj. skutečnost, že k výkonu svých úkolů veřejné služby by TV2 mohla potřebovat určitou míru rezerv a kapitálu, ještě neznamená, že by soukromý investor ponechal tyto finanční prostředky ve společnosti a nevyžadoval by dividendy.
(139)
V souladu s ustálenou judikaturou musí Komise stanovit, zda by se za podobných okolností dalo od soukromého investora srovnatelného velikostí se subjekty, které spravují veřejný sektor, očekávat, že přistoupí ke vkladům kapitálu stejného rozsahu (50). Ačkoliv jednání soukromého investora, s nímž je nutno porovnávat zásah veřejného investora, nemusí být jednáním běžného investora, který vynakládá kapitál s cílem dosáhnout poměrně krátkodobě zisku, musí být alespoň jednáním soukromé holdingové společnosti nebo soukromé skupiny podniků sledujících strukturální politiku a vedených vyhlídkou na ziskovost v dlouhodobějším časovém úseku.
(140)
Podle ustálené judikatury musí být dále zkouška investora v tržním hospodářství provedena v okamžiku přijetí rozhodnutí a ne následně (ex-post) (51).
(141)
Jelikož je v tomto konkrétním případě Dánsko jediným akcionářem společnosti TV2, je také prvním a posledním věřitelem, kterého je nutno v případě úpadku společnosti vyplatit. Z hlediska investora by tak dánský stát mohl usilovat o návratnost své investice tím, že by požadoval odměnu v podobě úroku z půjčky nebo výnosu z kapitálového podílu.
(142)
V tomto ohledu Komise zaznamenává, že během dotčeného období se Dánsko zřeklo nároku na placení úroků a umožnilo, aby úvěry zůstaly bez splátek. Dánský stát navíc nepožadoval žádnou odměnu z kapitálu, který se v TV2 nahromadil. Dánský stát proto nevyžadoval obvyklou návratnost své investice, jak by věřitel nebo majitel společnosti běžně učinil.
(143)
Dánské orgány dále nepředložily žádné přijatelné prvky pro odůvodnění, proč mělo ze strategického hlediska smysl reinvestovat přebytek do TV2 místo toho, aby požadovaly odměnu v podobě úroků nebo dividend. Takové rozhodnutí by za běžných okolností učinil investor pouze tehdy, pokud by se domníval, že opětovné investování vytvoří u jeho původní investice přidanou hodnotu.
(144)
V tomto konkrétním případě není prokázáno, že by existoval podnikatelský plán nebo zřetelná vypracovaná podnikatelská strategie, která by ukazovala, že tomu tak bylo. Neexistují ani žádné jiné náznaky, které by svědčily o tom, že TV2 plánovala rozvinout své činnosti tak, aby podobnou přidanou hodnotu vytvořila. Komise se tímto tvrzením nesnaží spoléhat na formální argumenty, aby odmítla tvrzení dánských orgánů o zkoušce investora v tržním hospodářství, ale pouze posuzuje, zda by se investor v tržním hospodářství rozhodl ponechat finanční prostředky v TV2 na základě podkladů, které měl k dispozici v okamžiku, kdy by toto rozhodnutí přijímal. Při zohlednění informací dostupných v okamžiku, kdy byly finanční prostředky ponechány v TV2 (52), a nezávisle na ohledech spojených s potřebami úkolů veřejné služby, které zajišťovala TV2 a na které by nebral ohled soukromý investor, se Komise přesto domnívá, že neexistoval žádný podnikatelský plán, investiční projekt nebo jiný prvek, na jejichž základě by se racionální soukromý investor domníval, že by reinvestování vytvořilo u jeho původní investice přidanou hodnotu, a že by se rozhodl ponechat finanční prostředky v TV2 místo toho, aby požadoval odměnu.
(145)
Dánské orgány kromě toho použily jako ukazatel výnos z obratu, aby prokázaly, že při reinvestování finančních prostředků do TV2 jednaly jako soukromý investor. V tomto konkrétním případě je ovšem nutno zdůraznit, že dánská vláda jedná ve skutečnosti jako finančník TV2 v tom smyslu, že jí poskytuje na pokrytí části jejích provozních nákladů značné výnosy. Výše těchto výnosů má přímý dopad na výsledky, jichž je TV2 schopna dosáhnout. V praxi lze koeficient výkonnosti zlepšit pouhým navýšením částky státních finančních prostředků. Protože nadměrné finanční prostředky vedou také k neefektivitě a ta zase k většímu čerpání státních prostředků, není zdaleka jisté, že zvýšené financování vede k odpovídajícím lepším výsledkům.
(146)
Chování dánských orgánů proto nelze považovat za chování investora v tržním hospodářství. Jak bude prokázáno níže, Komise ale každopádně soudí, že vyrovnání lze považovat za slučitelné. Jak již bylo zmíněno, zkouška investora v tržním hospodářství je jinou otázkou než otázka, zda bylo pro dánský stát odůvodnitelné ponechat přebytek v TV2 za účelem vytvoření kapitálu nutného pro úkoly veřejné služby.
(147)
Komise na závěr soudí, že během vyšetřovaného období opatření upřednostňovala TV2. Na trhu televizního vysílání se TV2 nachází v hospodářské soutěži s ostatními televizními společnostmi, kterým se stejného zvýhodnění nedostalo. Opatření je proto nutno považovat za selektivní a narušující hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.3. OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(148)
Státní opatření spadají pod ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy. To nastává vždy, když jsou dotčené činnosti součástí obchodní výměny uvnitř Společenství.
(149)
Soudní dvůr vypracoval rozsáhlý výklad tohoto pojmu. Podle judikatury Soudního dvora, pokud státní podpora posílí postavení určitého podniku ve srovnání s ostatními podniky zapojenými do hospodářské soutěže v obchodu v rámci Společenství, je nutno považovat tyto podniky za dotčené touto podporou (53). Skutečnost, že příslušný podnik nepůsobí v oblasti vývozu, nevylučuje možnost ovlivnění obchodu. Poskytne-li členský stát určitému podniku podporu, mohou být díky podpoře zachovány vnitrostátní činnosti nebo mohou dokonce vzrůst, což ve svém důsledku snižuje možnosti jiných podniků na trh proniknout. Podpora tak umožňuje příjemci zachovat si podíl na trhu, který by jinak mohli získat konkurenti z jiných členských států (54).
(150)
V bodě 18 sdělení o vysílání Komise s odkazem na judikaturu Soudního dvora uvedla, že „lze obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Rovněž reklama v případě veřejných vysílacích organizací, které mají oprávnění prodávat vysílací čas pro reklamu, má přeshraniční účinek, zejména u jazykově stejnorodých oblastí přes hranice jednotlivých států. Kromě toho se vlastnická struktura soukromých vysílacích organizací může rozšířit na více členských států.“
(151)
Komise v tomto případě zaznamenává, že TV2 vyvíjí činnost na mezinárodním trhu a vyměňuje televizní programy (55). Nachází se v přímé hospodářské soutěži se soukromými televizními společnostmi, které vyvíjejí činnost na mezinárodním televizním trhu a mají mezinárodní vlastnickou strukturu. Finanční prostředky vložené do organizace TV2 poskytly této společnosti konkurenční zvýhodnění při získávání audiovizuálních práv a při investování do programů, které mohou být následně prodávány. Opatření podpory k tomu dostala TV2 do výhodného postavení ve srovnání s jejími konkurenty v rámci Evropské unie, protože oslabila jejich možnosti, aby sami do Dánska pronikli.
(152)
Komise proto dochází k závěru, že opatření ve prospěch TV2 ovlivnila obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.4. ZÁVĚR
(153)
Protože jsou splněny všechny podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU, Komise dochází k závěru, že výše popsaná opatření ve prospěch TV2 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(154)
Jelikož TV2 začala vysílat v roce 1989, byla všechna opatření poskytnuta TV2 po přistoupení Dánska k Evropské unii. Z tohoto důvodu představují opatření včetně koncesionářského poplatku novou státní podporu (a ne stávající ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU).
IV.2 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(155)
Komise soudí, že čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 písm. a), b), c) a d) SFEU nejsou zjevně použitelné a ani dánské orgány či TV2 v tomto ohledu netvrdily opak.
(156)
Komise proto posoudí, zda by nebylo možno použít čl. 106 odst. 2 SFEU.
(157)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(158)
Aby opatření mohlo využít této odchylky, musí být splněny následující podmínky:
-
příslušná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a jako taková jasně definována členským státem („definice“),
-
členský stát musí příslušný podnik výslovně pověřit poskytováním této služby („pověření“),
-
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě musí bránit plnění zvláštních úkolů, které byly podniku svěřeny, a výjimka z těchto pravidel nesmí ovlivňovat rozvoj obchodu v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie („proporcionalita“).
(159)
Sdělení Komise z roku 2001 o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (56) (dále jen „sdělení o vysílání“) stanoví zásady a metody, které má Komise v úmyslu uplatňovat v odvětví rozhlasového a televizního vysílání, aby zajistila soulad s výše uvedenými podmínkami.
IV.2.1. DEFINICE
(160)
Podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (v platné verzi z roku 1994) (57) je TV2 nezávislým subjektem, jehož cílem je poskytovat a šířit prostřednictvím nezávislé programové činnosti celostátní a regionální televizní programy. Nabídka poskytovaných programů musí být v rozhodující míře zaměřena na kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při plánování programů regionálních stanic TV2 musí být také upřednostňován blízký vztah k regionu. Veřejná služba v oblasti vysílání je podrobněji vymezena ve stanovách TV2, které uvádějí, že TV2 musí veškerému dánskému obyvatelstvu poskytovat programy skládající se ze zpravodajských, všeobecně informačních, vzdělávacích, uměleckých a zábavných pořadů (58).
(161)
Komise bere na vědomí, že Soudní dvůr přijal v rozsudku (59) stanovisko ohledně veřejné služby, kterou musí TV2 ze zákona poskytovat.
(162)
Zaprvé je nutno připomenout, že členské státy mají široký prostor pro uvážení při vymezení toho, co považují za služby obecného hospodářského zájmu, a Komise tudíž může zpochybnit definici těchto služeb vytvořenou členským státem pouze v případě zjevného pochybení (60).
(163)
Jak je k tomu uvedeno v odstavci 33 sdělení o vysílání, spadá definice poslání veřejné služby veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti do pravomoci členských států.
(164)
Pokud jde konkrétněji o služby obecného veřejného zájmu, judikatura Soudního dvora uznala, že členské státy mohou oprávněně definovat takové služby tak, aby zahrnovaly obecné programy (61).
(165)
Když členské státy v Amsterodamském protokolu (62) prohlásily, „že systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“, odkazovaly přímo na veřejnoprávní systémy rozhlasového a televizního vysílání, které zavedly a pověřily vysíláním obecných televizních programů pro veškeré obyvatelstvo těchto států.
(166)
Ve svém rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že pravomoc členských států definovat vysílací služby obecného hospodářského zájmu široce a kvalitativně, aby se pokrylo vysílaní široké škály programů, nemůže být popírána, stejně jako možnost členských států uchýlit se při financování služeb obecného hospodářského zájmu k financování prostřednictvím reklamy (63).
(167)
Možnost členského státu definovat vysílací služby obecného hospodářského zájmu široce, se zahrnutím vysílání obecných programů, nemůže být zpochybněna skutečností, že veřejnoprávní rozhlasová a televizní společnost vykonává krom toho obchodní činnosti, zejména prodej vysílacího času pro reklamu. Otázka definice poslání veřejné služby se totiž nesmí zaměňovat s otázkou finančního mechanismu, který byl vybrán pro poskytování těchto služeb (64).
(168)
Soud k tomu ujasnil, že Komise nemusí srovnávat programy TV2 s programy komerčních kanálů. Učinit prostřednictvím srovnávací analýzy programů definici vysílací služby obecného hospodářského zájmu závislou na škále programů nabízených komerčními televizními společnostmi by znamenalo připravit členské státy o jejich pravomoc definovat veřejnou službu. Definice služby obecného hospodářského zájmu by tak ve skutečnosti závisela při konečné analýze na komerčních provozovatelích a jejich rozhodnutí, zda vysílat či nevysílat určité programy.
(169)
Soudní dvůr (65) také potvrdil, že povinnosti uložené komerčním televizním společnostem nejsou srovnatelné s povinnostmi veřejné služby uloženými TV2. Záměrem těchto povinností veřejné služby je poskytovat veškerému dánskému obyvatelstvu pestrý televizní program, který odpovídá požadavkům kvality, všestrannosti a rozmanitosti. Tyto povinnosti veřejné služby podmiňují celou televizní činnost TV2 způsobem více omezujícím, než činí minimální povinnosti stanovené dánským zákonem pro poskytnutí povolení vysílat.
(170)
Soudní dvůr proto dospěl k závěru (66), že „definice použitá dánskými orgány je jistě široká, jelikož v důsledku své zejména kvalitativní povahy ponechává vysílací organizaci volnost, aby stanovila skladbu programů. Přesto se nedopouští nepřesnosti. Naopak pověření TV2 je zcela jasné a přesné: poskytovat celé dánské populaci pestrý televizní program zaměřující se na kvalitu, všestrannost a rozmanitost“.
(171)
Na základě výše uvedených skutečností a s přihlédnutím ke zvláštní povaze odvětví televizního vysílání Komise považuje z hlediska výkladových ustanovení protokolu „širokou“ definici, jež pověřuje danou televizní společnost úkolem poskytovat vyváženou a rozmanitou programovou nabídku v souladu s jejím posláním, za oprávněnou podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Taková definice by odpovídala záměru uspokojovat demokratické, společenské a kulturní potřeby jednotlivých společností a zachovat mediální pluralitu včetně kulturní a jazykové rozmanitosti.
(172)
Na základě výše uvedených skutečností Komise proto soudí, že lze přijmout definici veřejné služby poskytované společností TV2.
(173)
Je nutno dodat, že během vyšetřovaného období TV2 provozovala internetové stránky jako součást svého úkolu veřejné služby. Internetové stránky informují uživatele o veřejnoprávních televizních programech TV2. Komise může souhlasit s tím, že internetové stránky TV2, jež se omezují na informování uživatele o veřejnoprávních televizních programech TV2, spadají mezi úkoly TV2 v oblasti vysílání v rámci veřejné služby. Zahrnutí provozování těchto stránek do poslání veřejné služby proto neobsahuje zjevné pochybení. TV2 kromě toho provozovala komerční internetové stránky s hrami atd. Tuto komerční internetovou službu TV2 je nutno považovat za čistě obchodní činnosti, protože nabízí interaktivní produkty na osobní žádost, jako jsou hry nebo „chat rooms“, které se neliší od podobných komerčních produktů. Tyto činnosti se proto nacházejí mimo rámec veřejné služby poskytované TV2.
IV.2.2. POVĚŘENÍ
(174)
Aby poslání veřejné služby mohlo využít odchylky podle čl. 106 odst. 2 SFEU, musí jím být TV2 pověřena na základě úředního aktu. Komise bere na vědomí, že zákon o rozhlasovém a televizním vysílání (67) formálně pověřil TV2 úkolem veřejné služby v oblasti televizního vysílání. Komise bere rovněž na vědomí rozsudek, ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že „je zjevné, že TV2 má takový úkol [úkol veřejné služby]“ (68).
(175)
Jelikož právní definice nedostatečně ujasňuje, jaké další služby jsou povoleny jako veřejná služby, je nutno, aby veřejnoprávní televizní společnost získala formální předchozí souhlas s každou činností, kterou si TV2 přeje zahájit jako veřejnou službu. Komise bere na vědomí, že v období 1995-2002 TV2 neposkytovala takové další služby kromě rámce svých úkolů vysílání v oblasti veřejné služby. Internetové stránky nabízející služby, jako jsou hry, byly totiž provozovány jako obchodní činnost, zatímco internetové stránky, které pouze informovaly uživatele o televizních programech TV2 vysílaných v rámci veřejné služby, nelze od služby vysílání oddělit. Komise proto dochází k závěru, že v období 1995-2002 byla TV2 pověřena úkolem vysílání v rámci veřejné služby řádným způsobem.
(176)
Jak je však uvedeno v odstavcích 41 až 43 sdělení o vysílání z roku 2001, nestačí, aby veřejnoprávní televizní společnost byla formálně pověřena poskytováním veřejné služby, je rovněž nezbytné, aby veřejná služby byla poskytována tak, jak se v pověřovacím aktu předpokládá. Jelikož není úkolem Komise, aby posuzovala plnění jakýchkoliv norem kvality, je žádoucí, aby existoval vhodný dohlížecí orgán, přičemž je na členském státu, aby zvolil mechanizmus, který by zajistil účinný dohled, a to za podmínky, že je příslušný orgán nezávislý na pověřeném podniku.
(177)
V těchto souvislostech Komise bere na vědomí, že v roce 2000 provedl Národní auditní úřad zvláštní šetření ohledně podstaty a povahy povinností TV2 v oblasti veřejné služby a také, jak jsou tyto povinnosti ve skutečnosti plněny. Při tomto šetření nebyly zjištěny žádné nedostatky v plnění závazků TV2 při poskytování veřejné služby. V období 2001-2002 navíc existovala Rada veřejné služby, aby zajistila plnění závazků TV2 v oblasti veřejné služby, ačkoliv tento subjekt během krátkého období své existence nevydal v tomto ohledu žádnou zprávu. Komise nemá ani žádné náznaky o tom, že TV2 neplnila své závazky nebo že by její jednání bylo takové, že by jí poskytovaná služba již nemohla být považována za službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(178)
Pokud jde o finanční kontrolu služby veřejného vysílání, Komise bere na vědomí, že Národní auditní úřad provedl audity účtů TV2. Tyto audity zahrnovaly jak finanční audity, tak audity řízení, ačkoliv Národní auditní úřad neměl žádnou pravomoc zabránit nadměrnému vyrovnání nákladů TV2 vynaložených na veřejnou službu.
(179)
Pokud jde o přiměřenost, má Komise pravomoc toto posouzení provést. Komise bere na vědomí, že směrnice o transparentnosti byla v Dánsku provedena. Komise obdržela od dánských orgánů údaje nutné k tomu, aby byla schopna posoudit, zda státní financování bylo či nebylo přiměřené.
IV.2.3. PROPORCIONALITA
(180)
Podle rozsudku a sdělení o vysílání z roku 2001 má posouzení proporcionality, jež musí Komise provést, dvě stránky.
(181)
Zaprvé musí Komise vypočítat čisté náklady vynaložené na úkoly veřejné služby, jimiž byla TV2 pověřena, a ověřit, zda u těchto nákladů došlo či nedošlo k nadměrnému vyrovnání z hlediska potřeb tohoto subjektu při plnění úkolů veřejné služby.
(182)
Zadruhé musí Komise analyzovat chování TV2 na reklamním trhu. Podle sdělení o vysílání z roku 2001 by totiž veřejnoprávní televizní společnost do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů. Komise proto soudí, že kdykoliv veřejnoprávní televizní stanice sníží ceny za činnosti, které nejsou veřejnou službou, níže, než je nutné k pokrytí nákladů na tuto službu, které by za podobných okolností musel schopný soukromý provozovatel obvykle pokrýt, znamená to, že by mohlo dojít k nadměrnému vyrovnání za plnění povinností veřejné služby.
1. Výše státní podpory a posouzení nadměrného vyrovnání
(183)
Podle směrnice o transparentnosti (69) mají členské státy vést oddělené účty pro veřejnou službu a činnosti, které nejsou veřejnou službou. Náklady a příjmy mají být řádně zaúčtovány na základě jasně stanovených a objektivních zásad nákladového účetnictví.
(184)
Komise přijala názor, že v odvětví vysílání nemůže být oddělené vedení účtů na straně nákladů jednoznačné nebo vůbec proveditelné, protože různé činností sdílejí stejné vstupy. V tomto odvětví mohou členské státy považovat celý program televizních společností za pokrytý posláním veřejné služby, zároveň však umožňovat jeho obchodní využití (70).
(185)
V tomto rozhodnutí musí Komise nejprve zjistit náklady na službu obecného hospodářského zájmu, kterou plnila TV2.
(186)
Jelikož TV2 vyvíjí také obchodní činnosti, musí vést pro své různé činnosti oddělené účetnictví. Od roku 2001 byla TV2 ze zákona povinna vést oddělené účetnictví pro svou veřejnou službu na jedné straně a pro své obchodní činnosti na straně druhé.
(187)
Při výpočtu čistých nákladů musí Komise odečíst z hrubých nákladů na veřejnou službu všechny čisté zisky z komerčního využití činnosti v oblasti veřejné služby. Dánské orgány poskytly číselné údaje v souladu s metodou uvedenou v bodě 56 sdělení o vysílání, aby doložily výkonnost TV2 u komerčních činností a činností v oblasti veřejné služby. Ukazuje se, že většina komerčních činností TV2 sdílela stejný vstup jako činnosti v oblasti veřejných služeb. Důsledkem bylo, že se neprovádělo žádné smysluplné přidělování nákladů k těmto komerčním činnostem. K výpočtu čistých nákladů na veřejnou službu Komise v takovém případě odečte čisté příjmy z komerčního využití. Za oddělitelné od veřejné služby lze považovat pouze činnosti při komerčním využívání internetu. Ztráty, které TV2 vykazovala u komerčních internetových činností od jejich zahájení v roce 1997, dosahují výše […] (71) milionů DKK.
(188)
Ke zjištění čistých nákladů vynaložených na veřejnou službu Komise poté odečetla od hrubých nákladů vynaložených na veřejnou službu příjmy vytvořené činností v oblasti veřejné služby (příjem z reklamy a jiné výnosy z komerční činnosti). Poté bylo od čistých nákladů na veřejnou službu odečteno státní financování v hotovosti. Tento výpočet je znázorněn v níže uvedené tabulce.
(189)
Je nutno poznamenat, že bez ohledu na četné žádosti Komise o poskytnutí přesných částek u výnosů z reklamy za roky 1995 a 1996, nebyly dánské orgány a TV2 schopny předložit jasné a jednoznačné číselné údaje.
(190)
Ve své odpovědi ze dne 26. června 2009 dánské orgány uvedly, že nejsou s to potvrdit, že příjem z reklamy, který TV2 obdržela z fondu TV2, dosáhl v roce 1995 částky 400,1 milionu DKK a v roce 1996 částky 337,7 milionu DKK.
(191)
Ve své odpovědi TV2 uvedla, že i) fond TV2 obdržel v roce 1995 a v roce 1996 zaprvé finanční prostředky od TV2 Reklame (824 a 904,5 milionu DKK) a zadruhé koncesionářské poplatky od státu (330,3 a 356,3 milionu DKK) a že ii) fond TV2 převedl TV2 v roce 1995 částku 730,4 milionu DKK a v roce 1996 částku 694 milionů DKK a regionální stanicím TV2 ve stejných rocích částky 269,6 a 275 milionů DKK. Účelem částek převedených do fondu TV2 bylo pokrýt finanční potřeby TV2 a jejích regionálních stanic.
(192)
Ve svých odpovědích ze dne 26. června 2009, 17. listopadu 2010 a 30. listopadu 2010 dánské orgány k tomu potvrdily argumentaci TV2, podle které byly regionální stanice TV2, jež neměly žádné jiné komerční příjmy, ve skutečnosti zcela financovány pomocí prostředků z koncesionářských poplatků, a proto všechny částky převáděné každoročně regionálním stanicím TV2 mohly pocházet pouze z koncesionářských poplatků převedených do fondu TV2. Taková argumentace znamená, že prostředky z koncesionářských poplatků převedených TV2 lze považovat za rovnající se nejvyšší možné částce koncesionářských poplatků, které byly každý dotčený rok převedeny do fondu TV2, a to po odečtení všech částek převedených regionálním stanicím TV2. Stejně tak dánské orgány a TV2 tvrdí, že to znamená, že drtivá většina finančních prostředků převedených z fondu TV2 společnosti TV2 v roce 1995 a v roce 1996 spočívala v čistých příjmech z reklamy. Taková argumentace znamená, že podle dánských orgánů obdržela TV2 v roce 1995 60,7 milionu DKK v podobě koncesionářských poplatků (zůstatek po odečtení finančních prostředků přidělených regionům) a 669,7 milionu DKK v podobě příjmů z reklamy (zůstatek) a v roce 1996 částku 81,3 milionu DKK v podobě koncesionářských poplatků a částku 612,7 milionu DKK v podobě příjmů z reklamy.
(193)
Komise není argumentací TV2 a dánských orgánů ohledně výše příjmů z reklamy za období 1995-1996 přesvědčena. Komise zejména zaznamenává, že v rámci fondu TV2 neexistovaly oddělené účty pro příjmy z reklamy a pro koncesionářské poplatky a že všechny tyto příjmy byly kvůli tomu promíchány. Komise vyjadřuje politování nad tím, že dánské orgány nepředložily jasné a jednoznačné číselné údaje o výši příjmů z reklamy v roce 1995 a v roce 1996. Komise se ale domnívá, že v tomto konkrétním případě není nutno vést v této otázce další vyšetřování, protože tato otázka nepředstavuje důležitý problém, jelikož Komise, jak již bylo uvedeno dříve, soudí, že příjmy z reklamy za období 1995-1996 představují státní prostředky a že se každopádně musí odečíst od hrubých nákladů vynaložených na veřejnou službu. Příjmy z reklamy převedené fondem TV2 v roce 1995 a 1996 jsou proto v níže uvedené tabulce uváděny ve stejné řádce jako koncesionářské poplatky.
(194)
Je nutno také poznamenat, že Komise zahrnula do období 1997-2002 koncesionářské poplatky, které byly převedeny na regionální stanice TV2 přes společnost TV2. Protože tyto částky obdržela TV2 a poté je převedla na regiony, Komise se domnívá, že se musí do výpočtů zahrnout jak jako příjmy, tak jako výdaje, což ve skutečnosti znamená, že na níže uvedený výpočet Komise nemají žádný vliv.
(195)
Pokud jde o kapitál vložený do TV2 za účelem digitalizace, je v roce 1997 vykazován jako příjem. Odpovídající odpočty byly zohledněny v okamžiku, kdy k investici došlo. U nákladů na digitalizaci se totiž jedná o náklady na veřejnou službu. Aby nedošlo k dvojímu započtení stejných nákladů, byly od hrubých nákladů na veřejnou službu odečteny odpisy odpovídající uskutečněným investicím. Nehledě na kritiku TV2 v tomto bodě zastává Komise názor, že v souladu s ustálenou praxí při výpočtech státního vyrovnání je nutno zohlednit příjmy od státu nebo z veřejného fondu v roce, kdy byly poskytnuty, a ne v roce, kdy byly vynaloženy nebo použity.
Tabulka 1
Náklady na veřejnou službu a opatření vyrovnání v období 1995-2002 podle výpisu z účtů
(v milionech DKK)
Rok
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Hrubé náklady na poskytování veřejné služby
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investice do digitalizace
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Čisté příjmy z reklamy získané TV2 přímo
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Ostatní příjmy
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Čisté náklady na poskytování veřejné služby
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Koncesionářské poplatky a čisté příjmy z reklamy obdržené v období 1995-1996 z fondu TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Převod při zrušení rozhlasového fondu
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Převod při zrušení fondu TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
i) výše zmíněné koncesionářské poplatky a příjmy z fondu TV2 a rozhlasového fondu a ii) čisté náklady na poskytování veřejné služby - celkem
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Zdroj: roční výkaz zisků a ztrát TV2.
(196)
Jak lze vyvodit z výše uvedené tabulky, financování přesahuje náklady o 628,2 milionu DKK (84,4 milionu EUR).
(197)
Komise bere na vědomí skutečnost, že se TvDanmark domnívá, že při posuzování nadměrného vyrovnání je nutno také zohlednit další opatření ve prospěch TV2, jako je osvobození od placení úroků a daní a přístup k celostátní vysílací frekvenci za výhodných podmínek. Tyto výhody jsou shrnuty v níže uvedené tabulce:
Tabulka 2
Odhadovaný prospěch z osvobození od daně, zřeknutí se úroků a z vysílací frekvence
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Osvobození od daně z příjmů právnických osob
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Narostlé úroky u úvěrů na rozběh činnosti
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Státní záruka u provozních úvěrů
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Poplatek za vysílací frekvenci (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Celkem
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Komise souhlasí s tím, že v tomto vyšetřování je nutno brát na tato opatření zřetel. Při výpočtech nadměrného vyrovnání je však není vhodné zahrnout do výpočtu tabulky 1. V souladu se stanoviskem Komise ve věci RAI (73) lze tyto dodatečné zisky považovat za vyrovnání nákladů, které by jinak musely být financovány. Pro výpočet proporcionality státního financování nákladů vynaložených na plnění úkolu veřejné služby se tedy na tyto dodatečné výhody nemá brát zřetel, protože povinnost zaplatit dotčené náklady by úměrně zvýšila původní náklady na veřejnou službu svěřenou TV2. Z hlediska čistého výsledku by nedošlo k žádnému rozdílu. Je ovšem nutno zajistit, aby z těchto výhod měla prospěch pouze veřejná služba a aby tyto výhody nepřesáhly do komerčních činností. Tato otázka je řešena níže v 234. až 237. bodu odůvodnění.
(199)
Dánské orgány a TV2 předložily různé argumenty, aby odůvodnily nadměrné financování vypočítané v 196. bodě odůvodnění. Podle rozsudku musí Komise zejména posoudit, zda bylo nadměrné financování ve skutečnosti nutné k tomu, aby TV2 byla schopna plnit své úkoly veřejné služby.
(200)
V tomto ohledu je nejprve nutno poznamenat, že Amsterodamský protokol (74) zdůraznil zvláštnosti odvětví rozhlasového a televizního vysílání ve srovnání s jinými službami obecného hospodářského zájmu, protože „systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“. Při posuzování slučitelnosti v tomto rozhodnutí musí Komise na tyto zvláštnosti brát ohled.
(201)
Komise k tomu v předchozích rozhodnutích souhlasila s tím, že k zachování poskytování veřejné služby televizními společnostmi je odůvodněna určitá struktura kapitálu. Například ve věci rakouského rozhlasového a televizního vysílání (75) Komise prohlásila, že „podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES ve výkladu Amsterodamského protokolu mohou členské státy v zásadě poskytnout veřejné financování provozovatelům veřejnoprávního vysílání v míře nutné pro zachování výkonu veřejné služby. To se týká nejenom provozních nákladů na výkon služby obecného hospodářského zájmu ale také vlastního kapitálu“.
(202)
Jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku (76), „Komise se nemůže opírat o údajný nedostatek kontroly, aby nařídila navrácení celé částky, o níž Dánské království tvrdí, že představuje rezervu nezbytnou pro veřejnou službu, jestliže byl možný důkladný přezkum všech právních a hospodářských podmínek, za kterých byla vytvořena tato rezerva během období šetření, s ohledem na informace, které měla Komise k dispozici, a jestliže při neexistenci takového přezkumu nebylo možné se platně vyslovit k otázce, zda tato rezerva byla celá, nebo pouze částečně skutečně nezbytná pro veřejnou službu“.
(203)
Soudní dvůr dodal (77), že čistě formální požadavek jako nutnost, aby rezervy byly specifické a průhledné, nemůže odůvodnit příkaz k navrácení, a že skutečnost, že TV2 nikdy nemusela čerpat ze svých rezerv, neznamená, že je nutno považovat tyto rezervy za neúměrné finančním potřebám na poskytování veřejné služby (78).
(204)
Komise proto musí posoudit všechny prvky, jichž použily dánské orgány ke stanovení vyrovnání poskytnutého TV2 v období 1995-2002 a k rozhodnutí o vytvoření rezerv. V tomto ohledu je postup stanovení koncesionářských poplatků posouzen výše v 105. bodu odůvodnění a následujících.
(205)
Pokud jde o skutečnosti, které vedly dánské orgány k vytvoření rezerv pro plnění úkolů veřejné služby, jimiž byla TV2 pověřena, je nutno zohlednit následující prvky předložené dánskými orgány.
(206)
Při vzniku TV2 v roce 1998 nebyl vložen žádný kapitál. Provoz TV2 byl financován pouze pomocí úvěru na rozběh činnosti ve výši 510,8 milionu DKK, který umožnil zakoupit výrobní vybavení TV2, budovy atd. TV2 byla proto kapitálově slabá, protože byla kapitalizována neobvykle vysokými úvěry a neobvykle slabým vlastním kapitálem. Výsledkem bylo, že velmi brzo čelila finančním potížím.
(207)
Audit státních účtů (Rigsrevisionen), což je nezávislý orgán dánského parlamentu, má za úkol provádět jak audity účtů, tak audity řízení. V roce 1995 dospěl k závěru, že podstatnou část finančních problémů TV2 lze přisoudit skutečnosti, že stanice byla založena bez vložení kapitálu (79). Audit státních účtů zejména doporučil, že by stát měl přeměnou úvěrů na rozběh činnosti vložit do TV2 kapitál v přibližné výši 530 milionů DKK. Tím by TV2 získala vlastní kapitál v přibližné výši 350 milionů DKK a míru solventnosti okolo 50 %. Doporučená míra solventnosti ve výši přibližně 50 % odpovídala míře solventnosti podniků v soukromém vlastnictví jako TV2 Norge (Norsko) a TV4 (Švédsko).
(208)
Následkem této zprávy požádali státní auditoři, což jsou členové dánského parlamentu pověření odpovědností za kritický audit mimo jiné účtů státem vlastněných podniků, ministerstvo financí o vyjádření k otázce, zda má TV2 navýšit vlastní kapitál. Ministerstvo financí ve svém vyjádření ze srpna 1995, jež bylo připraveno jako odpověď na návrh Auditu státních účtů, že by TV2 měla mít vlastní kapitál, uvedlo, že „jak při zakládání nového podniku, tak při přeměně stávajících podniků vlastněných státem je nutno zajistit, aby podnik měl potřebný kapitálový základ. Zároveň je ale nutno zajistit, že stát neposkytne nadměrný vklad kapitálu, protože to zaprvé pro stát znamená zbytečný výdaj a zadruhé by to podniku mohlo poskytnout bezdůvodné zvýhodnění v hospodářské soutěži. Je proto nutno zajistit, aby podnik nebyl ani podkapitalizován, ani překapitalizován“. Na tomto základě se dánský stát domníval, že by v TV2 měl být navýšen vlastní kapitál. Bylo ale přijato rozhodnutí, že se stát nebude podílet na vytvoření kapitálu jednorázově. Místo toho měla TV2 vytvořit nutný vlastní kapitál sama pomocí stávajících přebytků.
(209)
Povinnost kapitálového základu se odrazila ve stanovách TV2 z roku 1997. Od roku 1997 stanovy TV2 jasně uvádějí, že počínaje rokem 2001 bude volný vlastní kapitál TV2 dosahovat přinejmenším částky 200 milionů DKK a že tato částka bude používána k vyrovnání provozních ztrát této televizní společnosti (80). Vládní nařízení ze dne 18. srpna 1997 uvedlo, že pro financování možných provozních ztrát musí volný vlastní kapitál TV2, tj. vlastní kapitál po odečtení rezerv a dalších vázaných zdrojů, dosáhnout do konce roku 2000 přinejmenším částky 200 milionů DKK. Volný vlastní kapitál bude navyšován tak, aby koncem roku 1998 dosáhl přinejmenším částky 50 milionů DKK a na konci roku 1999 přinejmenším částky 100 milionů DKK. Počínaje rokem 2001 musí být volný vlastní kapitál podle posledního stavu účtů vždy přinejmenším ve výši 200 milionů DKK. Pokud se dá očekávat, že vlastní kapitál klesne pod uvedené částky, je záležitost předložena ministru kultury. Ministr kultury může ve zvláštních případech a po konzultaci s Rigsrevisionen souhlasit s nižší úrovní vlastního kapitálu a ke svému souhlasu může připojit konkrétní podmínky.
(210)
Vládní nařízení z roku 1997 vydané ministrem a nařizující minimální úroveň volného vlastního kapitálu bylo zveřejněno v dánské Sbírce zákonů (Lovtidende). Počínaje rokem 1998 bylo k tomu v souladu s požadavky stanov navyšování vlastního kapitálu uváděno zejména ve zveřejňované roční účetní závěrce TV2.
(211)
Podle dánských orgánů by nesplnění požadavku stanov na minimální kapitál ve výši 200 milionů DKK zřejmě znamenalo, že by TV2 byla převedena pod státní správu.
(212)
Komise zastává názor, že stěžejní otázkou je určit, zda a do jaké míry byl základ vlastního kapitálu dosažený pomocí vyrovnání nutný pro provádění úkolů veřejné služby TV2.
(213)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti, jež vysvětlují postup a důvody, které vedly k navýšení rezerv TV2 v podobě základu vlastního kapitálu, a vzhledem k rozsudku Soudního dvora Komise soudí, že navýšení rezerv bylo pro plnění úkolů veřejné služby TV2 skutečně nutné.
(214)
Komise má přesto pochybnosti o tom, zda celá částka rezerv byla skutečně oprávněná a nutná, tj. zda celá výše základu vlastního kapitálu dosažená na konci roku 2002 byla skutečně nutná pro plnění úkolů veřejné služby TV2.
(215)
Komise zastává názor, že výše základu vlastního kapitálu, již lze považovat za přiměřenou a nutnou pro zajištění provádění veřejné služby, závisí na skutečnostech a právním rámci každého jednotlivého případu.
(216)
Pokud jde o základ vlastního kapitálu TV2, má Komise k dispozici následující číselné údaje:
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Vázaný vlastní kapitál (digitalizace)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Nevázaný vlastní kapitál
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Vlastní kapitál celkem
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Závazky celkem
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Míra solventnosti (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
K 31. prosinci 2002 vytvořila TV2 vlastní kapitál ve výši 550,5 milionu DKK, a to při započtení 72 milionů DKK vázaného vlastního kapitálu (digitalizace), což odpovídá míře solventnosti ve výši 34 %. Nevázaný vlastní kapitál dosáhl na konci roku 2002 výše 478,5 milionu DKK.
(218)
Komise zaprvé konstatuje, že se u části kapitálu nejednalo o volný vlastní kapitál. Podle účetní závěrky TV2 za rok 1997 (82) totiž Rada pro média „Medieforliget“ rozhodla, že TV2 musí do konce roku 2000 digitalizovat svá výrobní zařízení. Na digitalizaci jak TV2, tak regionálních stanic byla vyčleněna částka ve výši 300 milionů DKK. V roce 1997 byla za tímto účelem TV2 převedena částka 167 milionů DKK. Komise proto zastává názor, že tato částka byla pro potřeby veřejné služby TV2 nutná. Skutečnost, že k datu účinnosti 1. ledna 2003 byly finanční prostředky, které nebyly investovány do digitalizace (tj. zůstatek ve výši 72 milionů DKK), nakonec uvolněny, tento závěr nezpochybňuje, protože tyto částky byly během vyšetřovaného období v účtech TV2 zcela jasně vyčleněny jako vázaný vlastní kapitál a mohly by být použity pouze na digitalizaci, a jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku, skutečnost, že TV2 nemusela čerpat ze svých rezerv, neznamená, že je nutno považovat tyto rezervy za neúměrné finančním potřebám na poskytování veřejné služby (83).
(219)
Je nutno také poznamenat, že k 31. prosinci 1994 byl vlastní kapitál TV2 záporný ve výši téměř 156 milionů DKK (tj. na začátku období, kterého se týká toto rozhodnutí) a že v roce 1995 a roce 1996 měla TV2 zápornou míru solventnosti a záporný vlastní kapitál, což vysvětluje, proč byl na konci roku 2002 celkový vlastní kapitál nižší než obdržené vyrovnání. TV2 měla nevázaný vlastní kapitál, který přesahoval požadovanou minimální prahovou hodnotu ve výši 200 milionů DKK, až na konci roku 2000.
(220)
Za účelem prokázání, že úroveň vlastního kapitálu TV2 byla oprávněná, dánské orgány předložily prohlášení ze dne 18. listopadu 2002 vypracované PricewaterhouseCoopers. V tomto prohlášení se uvádí, že míra solventnosti TV2 byla na konci vyšetřovaného období nižší než míry solventnosti skandinávských televizních společností srovnatelných s TV2 z hlediska velikosti, činností, struktury a trhů, na nichž působí. Míra solventnosti TV2 byla například nižší než u TV2 Norge (36 %) a značně nižší než u TV4 (Švédsko), u níž dosahovala výše 65 %, to znamená dvojnásobku míry solventnosti TV2. Podle prohlášení byla míra solventnosti TV2 nižší než u jejích protějšků, a nelze ji proto považovat za přemrštěnou. Prohlášení rovněž uvádí, že neexistuje žádný důvod se domnívat, že struktura kapitálu nebyla u srovnatelných televizních společností optimalizována. PricewaterhouseCoopers také uvádí, že míra solventnosti pod 30 % po delší dobu by byla neobvyklá a společnost by se stala citlivou na výkyvy v příjmech.
(221)
Toto srovnání s jinými provozovateli je nutno brát obezřetně, protože tyto provozovatelé neplní stejné úkoly veřejné služby jako TV2, nejsou financováni stejným způsobem a nemají stejný právní status. Toto prohlášení nicméně o něčem vypovídá a lze jej spolu s jinými prvky zohlednit.
(222)
Komise v tomto ohledu bere na vědomí, že dánské orgány předložily informace, jež prokazují, že během období, jehož se týká toto vyšetřování, plánovaly změnit právní status TV2, zapsat ji do obchodního rejstříku jako soukromou akciovou společnost a privatizovat. Jako součást postupu při zapsání TV2 do obchodního rejstříku bylo také analyzováno, jak postupně odstranit převádění koncesionářských poplatků, protože dánské orgány měly v úmyslu zrušit po privatizaci TV2 financování jejich prostřednictvím.
(223)
Kvůli splnění těchto záměrů navázala dánská vláda v červnu 2002 dohodu s parlamentní většinou o úplné liberalizaci dánské mediální politiky. Podle této dohody mělo dojít k přeměně TV2 za účelem její privatizace co nejdříve. Byla provedena analýza finančního základu pro zapsání TV2 do obchodního rejstříku jako soukromé akciové společnosti. V létě roku 2002 jmenoval ministr kultury řídicí skupinu složenou ze zástupců ministerstva kultury, financí a „Kammeradvokaten“ s cílem vyjasnit hospodářské východisko pro privatizaci TV2 a její zapsání do obchodního rejstříku jako obchodní společnosti. Na podporu své činnosti najala řídicí skupina auditní společnost a finančního poradce, aby mohla například vypočítat úroveň potřebného vlastního kapitálu TV2. Auditní společnost dospěla k závěru, že by měl být vlastní kapitál TV2 stanoven na 640 milionů DKK.
(224)
Zapsání TV2 do obchodního rejstříku jako obchodní společnosti a stanovení jejího vlastního kapitálu schválil finanční výbor parlamentu (Folketing). Ke změně právního statusu TV2 a jejímu zapsání do obchodního rejstříku jako soukromé akciové společnosti došlo se zpětnou platností k 1. lednu 2003. Po změně právního statusu TV2 a její přeměny v akciovou společnost byla zrušena řada opatření v její prospěch, jako byly bezúročné půjčky s odkladem splátek a osvobození od daně. V roce 2005 byla privatizace sice odložena, ale TV2 po roce 2004 již nedostávala koncesionářské poplatky.
(225)
Na základě výše uvedených skutečností Komise proto soudí, že skutečnost, že během poslední části období, kterého se týká toto vyšetřování, dánské orgány již plánovaly změnit zejména právní status TV s potřebou zajistit určitý základ vlastního kapitálu, která to provází, musí být spolu s dalšími prvky Komisí při jejím posuzování slučitelnosti rezerv zohledněna.
(226)
V souladu se svým postupem při přijímání rozhodnutí má Komise v zásadě vstřícný přístup k přeměně státních subjektů, které hospodářsky soutěží s obchodními podniky, na obchodní společnosti, protože tato přeměna může ve svém důsledku omezit narušování hospodářské soutěže tím, že nahradí neomezené státní výhody omezenou výší vlastního kapitálu, a tím, že jasně odliší mezi úlohou státu jako orgánu veřejné moci a podnikatelem, který požaduje návratnost své investice.
(227)
Spolu s jinými prvky, které je nutno zohlednit, Komise navíc soudí, že na úroveň rezerv TV2 se musí nahlížet vzhledem k výkyvům v příjmech z reklamního trhu.
(228)
TV2 byla totiž citlivá na výchylky v příjmech, které jsou nevyhnutelným aspektem reklamního trhu. Například jen za rok 1998-1999 zažila TV2 pokles v příjmech z reklamy ve výši přibližně 104 milionů DKK. Podle dánských orgánů je TV2 schopna čelit podobným poklesům takového rozsahu pouze za předpokladu, že bude mít značnou výši volného vlastního kapitálu, protože příjmy z koncesionářských poplatku byly stanoveny na několik let dopředu. I když TV2 byla méně závislá na příjmech z reklamy než TV2 Norge a TV4, které nemají možnost využívat koncesionářské poplatky, představovalo přesto financování prostřednictvím příjmů z reklamy během dotčeného období důležitý zdroj financování provozu TV2.
(229)
V tomto ohledu bere Komise na vědomí, že Soudní dvůr ve svém rozsudku (84) upřesnil, že „skutečnost, že TV2 nemusela čerpat v roce 1999 ze svých rezerv, neznamená, že by tyto rezervy měly být považovány za nepřiměřené ve srovnání s jejími potřebami veřejné služby. Je totiž v samotné povaze rezervy vytvořené k řešení nepředvídaných událostí, že nemusí být nutně použita“.
(230)
Komise souhlasí s dánskými orgány v tom, že posouzení potřeb TV2 musí navíc zahrnovat skutečnost, že TV2 měla během roku a mezi různými roky výrazné výchylky v hotovosti, protože hlavní sportovní události jako olympijské hry se konají pouze v intervalech několika let a programová práva se obvykle nabízejí v rámci víceletých smluv. Z výroční zprávy za rok 1995 (85) například vyplývá, že přebytek za rok 1995 byl převeden na rok 1996, aby se pokryl očekávaný schodek v tomto roce, kdy došlo k mimořádně vysokým výdajům v souvislosti s olympijskými hrami a mistrovstvím Evropy v kopané.
(231)
K tomu je také nutno vzít na vědomí, že během vyšetřovaného období neměla TV2 možnost financování prostřednictvím běžných úvěrů. Úvěry na rozběh činnosti byly povoleny až do výše 4 % příjmů podle posledního stavu účtů. Všechny ostatní formy půjček, záruk a finančního pronájmu měla TV2 zakázány s výjimkou běžného provozního úvěru. Důsledkem omezených možností TV2 financovat se pomocí půjček bylo, že její potřeby hotovosti byly v zásadě uspokojovány hotovostí z provozu.
(232)
Úroveň vlastního kapitálu je konečně zřejmá ze zveřejněných účtů. Během dotčeného období provedl generální auditor audity účtů TV2. Tyto audity zahrnovaly jak finanční audity, tak audity řízení, ačkoliv generální auditor neměl žádnou pravomoc zabránit nadměrnému vyrovnání nákladů TV2 vynaložených na veřejnou službu. Jak stanovil Soudní dvůr ve svém rozsudku (86), skutečnost, že auditní subjekt neměl sám oprávnění k tomu, aby zabránil nadměrnému vyrovnání, neumožňuje vyvodit závěr, že dánské orgány kontrolu neprováděly. Dánské orgány naopak uvedly, že pokud by Národní auditní úřad dospěl k závěru, že je základní kapitál příliš velký, mohlo to vést například k tomu, že v příští dohodě o médiích by došlo ke snížení příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2.
(233)
Na základě výše uvedených skutečností shrnutých do společného souboru nepřímých důkazů Komise k první části posouzení proporcionality soudí, že v tomto velmi zvláštním případě a vzhledem k Amsterodamskému protokolu a rozsudku Soudního dvora byla výše vlastního kapitálu vytvořeného na konci roku 2002 (tj. 550 milionů DKK) nutná pro plnění úkolů veřejné služby společností TV2. Částka ve výši 628 milionů DKK obdržená za tímto účelem byla proto přiměřená a nutná na základě čl. 106 odst. 2 SFEU.
(234)
Ačkoliv toto rozhodnutí posuzuje jako možnou státní podporu poskytnutou TV2 v roce 2003 a v roce 2004 pouze rekapitalizační opatření, Komise bere rovněž na vědomí, že dánské orgány předložily informace dokládající, že v roce 2004 dosáhl vlastní kapitál TV2 výše 640 milionů DKK. Do komerčních činností bylo investováno 96 milionů DKK a nelze zjistit, zda se jednalo o financování z vlastního kapitálu nebo z vnějších zdrojů. Pokud se vyjde z předpokladu, že byl použit pouze vlastní kapitál, znamenalo by to, že pro vysílací činnosti TV2 v oblasti veřejné služby bylo dostupných 544 milionů DKK vlastního kapitálu.
(235)
V souvislosti s výše uvedeným 198. bodem odůvodnění je nutno poznamenat, že TV vykonává rovněž řadu komerčních činností. Z hlediska všech činností TV2 se jedná o okrajovou záležitost. Náklady na tyto obchodní činnosti byly přidělovány na základě metody uvedené ve sdělení o vysílání z roku 2001 (87), kde se uvádí, že v rozporu s přístupem obecně zavedeným v jiných odvětvích veřejných služeb se náklady, které lze v plné míře připsat činnostem veřejné služby, ačkoli prospívají také obchodním činnostem, nemusejí rozdělovat mezi tyto dva druhy činností a mohou být zcela přiřazeny k veřejné službě. Sdělení o vysílání z roku 2001 soudilo, že při plném rozdělení těchto nákladů mezi obě činnosti je nebezpečí, že toto rozdělení bude svévolné a nebude smysluplné. Pokud jde o zvýhodnění, které má TV2 kvůli přístupu k vysílací frekvenci, Komise podotýká, že je nedílně spjato s úkolem zajišťovat veřejné služby. Komise také soudí, že v souladu se sdělením o vysílání lze finanční náklady (zisk z úroků) plně přiřadit k činnostem veřejné služby.
(236)
Za účelem neutralizování důsledků osvobození od daně, jehož využívají činnosti veřejné služby, se 30 % zisků z obchodní činnosti převádí na veřejnou službu. To se provádí teprve od roku 2001. Komise proto uznává, že mohlo dojít k narušení televizního trhu v tom, že TV2 při stanovení svých obchodních cen nemusela brát ohled na daň z příjmů právnických osob. V budoucnu by ovšem toto zvýhodnění díky „neutralizačnímu“ mechanizmu nemělo nadále existovat, protože podíl převodu odpovídá současné daňové sazbě. Pokud jde o minulost, nepředstavuje tato skutečnost pro stanovení výše nadměrného vyrovnání potíž, protože veškerý příjem z těchto obchodních činností byl použit na snížení čistých nákladů na veřejnou službu.
(237)
TV2 vykazovala ztrátové obchodní internetové činnosti. Jelikož tyto činnosti nepatří k úkolu veřejné služby v oblasti vysílání, není možné žádné státní financování. Protože kromě toho neexistují žádné jiné činnosti, které byly vykonávány na samostatném základě (stand-alone basis), neexistují ani žádné přebytky z obchodních činností, kterými by se daly krýt ztráty internetových činností.
2. Posouzení chování TV2 na reklamním trhu
(238)
V bodě 58 sdělení o vysílání se uvádí, že „veřejnoprávní vysílací organizace by do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů (…). Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nejsou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby (…)“.
(239)
TvDanmark předložila informace, které dokládají, že není schopna pokrýt samostatné náklady na své televizní činnosti z cen za reklamu, které si účtuje TV2. TvDanmark porovnává své náklady s cenami za reklamu u TRP 21-50, které si účtovala TV2.
(240)
Aby bylo možno uznat opodstatnění tohoto porovnání, musí Komise nejprve zjistit, zda se lze či nelze domnívat, že se TvDanmark nachází v podobné situaci jako TV2, a zda se jedná či nejedná o schopného provozovatele.
(241)
Zaprvé musí Komise posoudit, zda se TvDanmark nachází v podobné situaci jako TV2. Komise konstatuje následující skutečnosti. Během vyšetřovaného období se sledovanost TV2 pohybuje okolo 35 %, zatímco odpovídající údaj je u TvDanmark přibližně 15 %. Podíl na reklamním trhu se rovněž výrazně liší. Podíl TV2 na trhu se pohybuje okolo 60 %, zatímco u TvDanmark okolo 8 %. Obrat TV2 v oblasti reklamy byl přibližně pětinásobkem obratu TvDanmark. Kromě toho je TV2 jedinou stanicí, která pokrývá 100 % obyvatelstva, zatímco TvDanmark2 pokrývá 77 % a TvDanmark1 ještě méně. Na základě výše uvedených skutečností Komise soudí, že TvDanmark nelze přímo srovnávat s TV2.
(242)
Zadruhé musí Komise zjistit, zda je TvDanmark schopným tržním provozovatelem. Schopného provozovatele lze zjistit pomocí analýzy obecně používaných klíčových údajů a porovnáním výsledků provozovatele s průměrnými výsledky dosahovanými v členském státě. Analýza musí zohlednit různou velikost podniků a jejich konkrétní strukturu nákladů. O provozovatelích vysílání na dánském trhu se ale nedá říci, že by byli v podobné situaci, aby bylo možno provést přímé srovnání koeficientů výkonnosti. Komise proto zastává názor, že provedení analýzy těchto koeficientů na dánském trhu není v tomto konkrétním případě vhodné.
(243)
Komise místo toho provedla analýzu údajů o finančních výsledcích TvDanmark a SBS Broadcasting. Na základě své analýzy není Komise schopna s jistotou stanovit, zda vzniklé ztráty pocházejí z vysokých původních nákladů nutných na rozběh činností, ze kterých se TvDanmark dosud nedokázala vzchopit, nebo zda TvDanmark nevykonává ve skutečnosti svou činnost efektivně. Přes četné žádosti nebyla Komise schopna získat údaje o finančních výsledcích třetího provozovatele, konkrétně TV3, aby mohla provést srovnání se třetím subjektem na trhu. Komise proto nemůže dospět s jistotou k závěru, zda jsou ztráty TvDanmark výsledkem cenové politiky TV2 nebo zda jsou zapříčiněny jinými faktory, které může TvDanmark ovlivnit.
(244)
Protože tedy Komise nemůže s jistotou určit, zda je či není TvDanmark schopným provozovatelem a protože přímé srovnání dvou provozovatelů není možné, je názoru, že výše zadaná zkouška není v tomto konkrétním případě průkazná.
(245)
Komise se proto rozhodla podrobit cenovou politiku TV2 a dostupné údaje o reklamním trhu další analýze, aby byla schopna posoudit, zda TV2 jednala či nejednala tak, aby ve vyšetřovaném období maximalizovala své příjmy z reklamy.
(246)
Zaprvé, Komise porovnala ceny dvou provozovatelů a analyzovala cenovou politiku TV2. Analýza se zaměřuje na období 1998-2002, tedy na období, o němž stěžovatel tvrdí, že v něm TV2 začala na reklamním trhu uplatňovat cenový „dumping“. Zadruhé, Komise analyzovala dánské výdaje na reklamu s ohledem na EU a zejména na ostatní skandinávské země. Zatřetí, Komise provedla porovnání kontaktních cen (tj. pořizovacích cen na třicet sekund vystavení tisíci diváků) napříč skandinávskými zeměmi a druhy médií.
(247)
Komise bere na vědomí, že chování TV2 na reklamním trhu bylo předmětem vyšetřování dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže. Dánská Rada pro hospodářskou soutěž dne 21. prosince 2005 rozhodla, že TV2 porušila článek 102 SFEU a odpovídající vnitrostátní právní předpisy tím, že na reklamním trhu prosazovala slevy zvyšující věrnost. Toto rozhodnutí bylo zrušeno odvolacím soudem pro hospodářskou soutěž dne 1. listopadu 2006, a poté dne 22. června 2009 potvrzeno vyšším soudem východního Dánska. Proti poslednímu rozhodnutí bylo podáno odvolání u nejvyššího soudu, který dne 18. března 2011 usnesení vyššího soudu potvrdil. Tento případ následoval po předchozím z 29. listopadu 2000, kdy dánská Rada pro hospodářskou soutěž shledala, že slevy TV2 v roce 2000 byly nekorektní. Komise v tomto ohledu konstatuje, že se vyšetřování dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže týká období 2000-2005, a tedy pouze posledního roku období vyšetřovaného v tomto rozhodnutí. Věrností sleva zejména nepotřebuje křížové dotace ve smyslu sdělení o vysílání z roku 2001 (tj. „Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nejsou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby“). Ve skutečnosti, a jak je vysvětleno níže, TV2 v průměru stanovovala ceny za vysílání reklamy výrazně vyšší než její konkurenti. Věrnostní slevy k tomu znamenají, že zákazníci investují do TV2 větší část svých rozpočtů na reklamu, než by tak učinili za jiných okolností. Obvinění proto vlastně znamená, že TV2 zvýšila své příjmy z reklamy pomocí slev, což ve skutečnosti vedlo k menší potřebě koncesionářských poplatků. Komise každopádně není rozhodnutími dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže vázána.
(248)
Sledovanost a složení diváků, programové obsahy, regulační omezení času na vysílání reklamy a mechanizmus financování stanic jsou faktory, které ovlivňují povahu hospodářské soutěže na reklamním trhu. Ceny se proto liší podle jednotlivých televizních společností. Televizní stanice rovněž prodávají celou škálu odlišených „produktů“, které navíc dosahují různých cen (88).
(249)
Ceny uplatňované stanicemi zahrnují výrazné slevy. Porovnávat ceny za televizní vysílání reklam uvedené v cenících proto nemá význam. Většina televizní reklamy (přibližně 90 % veškeré celostátně vysílané reklamy) probíhá v rámci celoročních dohod, na jejichž základě televizní kanály poskytují roční slevy. K tomu existuje řada dalších slev (pro nové inzerenty, pro méně atraktivní umístění reklam, další množstevní slevy atd.). Vyjednání a zprostředkování dohod provádějí tzv. mediální agentury.
(250)
Aby bylo možné porovnat různé stanice, je nutno stanovit průměr různých uplatňovaných cen. Níže uvedená tabulka uvádí průměrné ceny pro cílovou skupinu TRP 21-50. Tyto ceny byly získány vydělením obratu relevantních stanic z celostátního vysílacího prostoru pro reklamy počtem získaných TRP 21-50, jak je ukázáno níže (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TvDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Rozdíl
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP (90) TvDanmark jako podíl CPP TV2
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Průměrné náklady na bod (CPP) společnosti TV2 za TRP 21-50 vyvážený pokrytím (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP TvDanmark jako podíl na vyváženém CPP TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Podle výše uvedených údajů byla cena TvDanmark za TRP 21-50 asi o 30-40 % nižší než cena TV2. Jak Komise tvrdila ve svém rozhodnutí o státní podpoře ve prospěch France 2 a France 3, existuje na trhu s televizní reklamou pozitivní vztah mezi průměrným počtem kontaktů a průměrnou čistou cenou za kontakt (91). Rozdíl v cenách různých televizních společností by proto bylo možno vysvětlit relativně silným postavením stanic z hlediska jejich schopnosti dosáhnout vysokého počtu diváků. V takové situaci je důležité zjistit, zda skutečné cenové rozdíly odrážejí či neodrážejí podmínky na trhu.
(252)
Na rozdíl od situace ve Francii lze v tomto konkrétním případě analyzovat pozorované skutečnosti pouze u dvou provozovatelů vysílání. Sklon lineární regresní přímky se proto vypočítá na základě cen těchto dvou provozovatelů a nebude mít příliš vysoký statistický význam. S tím výsledkem, že nebude možno dospět k žádnému závěru o tom, zda je sklon přímky „přiměřený“ či není.
(253)
Za účelem ověření, zda lze či nelze o skutečném rozdílu v cenách mezi oběma provozovateli prohlásit, že odráží tržní podmínky, je nutno kvůli neutralizaci dominantnějšího postavení TV na trhu uplatnit opravný koeficient. Vyvažující koeficient byl odvozen z výpočtů mediálních agentur a odráží rozdíl v zasáhnutí požadované cílové skupiny, kterého lze dosáhnout při zakoupení 100 TRP 21-50 u TvDanmark a TV2. TvDanmark se nachází lehce pod 70 % zasažení dosahovaného TV2 (při zakoupení 100 TRP 21-50). Při použití tohoto koeficientu se ceny téměř sbližují. Lze konstatovat, že ceny TV2 jsou stále o něco vyšší než ceny TvDanmark. Zdálo by se proto, že rozdíl v cenách jako by odrážel tržní podmínky. K tomuto výsledku je ovšem nutno přistupovat obezřetně, protože je nutno mít na mysli, že podobný opravný koeficient zřejmě není schopen vyvážit všechny rozdíly mezi stanicemi.
(254)
Komise bere rovněž na vědomí, že stěžovatel trvá na tom, že skutečná hospodářská soutěž na trhu televizní reklamy neprobíhá ani na úrovni ceníku, ani na úrovni průměrných cen GRP či TRP, jak je uváděno výše. Místo toho TvDanmark tvrdí, že si provozovatelé vysílání ve skutečnosti konkurují u tzv. mezních cen. Tyto mezní ceny údajně vznikají z dominantnějšího postavení TV2 na trhu. Aby inzerenti dosáhli cílů své kampaně, jsou nuceni kupovat určitou část ratingových bodů výlučně u TV2. U těchto tzv. podmezních jednotek neprobíhá žádná hospodářská soutěž, a TV2 je zde proto schopna dosahovat nadměrných zisků. V důsledku toho si provozovatelé konkurovali u zbývajících ratingových bodů, a tudíž i mezních cen. TvDanmark tvrdí, že tyto ceny byly dokonce nižší než průměrné ceny uváděné výše v tabulkách.
(255)
Odhlédne-li se od otázky, zda je toto tvrzení pravdivé, Komise se domnívá, že takové chování by bylo kvůli silnému postavení TV2 na trhu možné. Ovšem toto vyšetřování má zjistit, zda se TV2 na trhu chovala či nechovala tak, aby se pokoušela maximalizovat své příjmy. V tomto ohledu nelze vyloučit, že TV2 udržovala své ceny na nízké úrovni, aby si uchovala vysoký podíl na trhu, avšak toto chování není v rozporu se snahou maximalizovat příjmy.
(256)
Z výše uvedeného lze stanovit, že během vyšetřovaného období byly ceny TV2 vyšší než ceny TvDanmark. Je také zřejmé, že skutečná úroveň cen v tomto období klesala, i když ceny uváděné v cenících stoupaly. TV2 výrazně zvýšila úroveň slev, jež poskytovala.
(257)
Na základě analýzy cen ovšem nelze zjistit, zda vývoj v cenách skutečně přispěl či nepřispěl k poklesu celkových příjmů z reklamy, a tím ke zvýšení potřeby státního financování. Za účelem vyřešení této otázky Komise provedla níže uvedenou analýzu cenové politiky TV2 a jejích důsledků pro všeobecnou úroveň příjmů z reklamy, jichž TV2 dosahovala.
(258)
Jak je vysvětleno v níže uvedených bodech odůvodnění, TV2 během vyšetřovaného období provedla řadu zvýšení cen a jejich srážek (poskytováním vyšších slev). Níže uvedená tabulka přináší přehled vývoje všeobecné úrovně příjmů TV2 z reklamy během období 1998-2002, tzn. období, o kterém stěžovatel tvrdí, že v něm TV2 stlačovala na dánském trhu ceny (údaje v milionech DKK).
1998
1999
2000
2001
2002
Příjmy z celostátně vysílané reklamy
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
V roce 1997 přijala TV2 strategické rozhodnutí, že v roce 1998 nebude zvyšovat využívání své kapacity, ale naopak zvýší své ceny. K dalšímu zvýšení cen došlo v roce 1999. Dánské orgány prohlašují, že hospodářská soutěž se v roce 1999 tak vyostřila, že TV2 na zvýšení cen doplatila a její příjem z reklamy poklesl oproti předchozímu roku přibližně o 10 %.
(260)
V roce 2000 TV2 očekávala zostření hospodářské soutěže a své ceny nezvýšila. Kvůli novému systému slev, který TV2 zavedla, došlo ale k poklesu skutečných cen. Výsledkem bylo, že TV2 zvýšila využívání svých kapacit oproti předchozímu roku o 33 %. Cenová opatření vedla k tomu, že se zvýšil obrat TV2 u celostátně vysílané reklamy o 8,4 %. V roce 2001 TV2 své ceny opět zvýšila. Bez ohledu na zvýšení cen kleslo využívání kapacit a příjmy TV2 z reklamy na úroveň roku 1999. V roce 2002 uplatnila TV2 další cenové srážky a čelila mírnému poklesu celkového obratu. Celkový obrat na reklamním trhu ovšem klesl v ještě větší míře.
(261)
Na základě výše uvedeného lze dospět k závěru, že používání rozsáhlých slev vedlo ke snížení skutečné úrovně cen. TV2 dokázala tento pokles v cenách vyrovnat zvýšeným využíváním svých kapacit. Konkurence stejnou možnost neměla, protože neměla v oblasti kapacit k dispozici stejné rezervy. Aby byla tržně přijatelná, byla nucena držet krok s TV2. Během let, kdy TV2 své ceny zvyšovala, docházelo k poklesu jejího celkového obratu z vysílání reklamy. Když TV2 své ceny snižovala, byla naopak schopna svůj celkový obrat zvyšovat. Komise proto dochází k závěru, že srážky v cenách, jež uplatňovala TV2, vedly ve skutečnosti ke zvýšení celkových příjmů. Cenová politika TV2 tudíž zřejmě neprokazuje, že se společnost nesnažila maximalizovat své příjmy.
(262)
Srovnání cen dánských provozovatelů vysílání a analýza cenové politiky TV2 nepřinášejí žádné doklady o tom, zda celkové ceny na dánském trhu televizní reklamy byly či nebyly příliš nízké. Podobně pokleslá úroveň cen mohla být důsledkem toho, že TV2 využívala svého dominantního postavení ke snížení celkové úrovně výdajů na televizní reklamu pod konkurenceschopnou úroveň.
(263)
Kvůli objasnění této otázky Komise provedla analýzu hospodářských údajů z reklamního trhu ve všech zemích EU a porovnala je s Dánskem. Protože dánský trh televizní reklamy lze nejlépe srovnávat s ostatními severoevropskými zeměmi, provedla Komise také porovnání údajů mezi Dánskem a ostatními severskými zeměmi (Finsko, Švédsko a Norsko) (92). Klíčové údaje o výdajích na televizní reklamu, které byly analyzovány, jsou: 1) výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na celkových výdajích na reklamu, 2) výdaje na televizní reklamu na jednoho obyvatele a 3) výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na hrubém domácím produktu (HDP). Následující tabulka přináší přehled těchto klíčových údajů:
Klíčové číselné údaje o výdajích na televizní reklamu v Dánsku, EU a ostatních severských zemích
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na celkových výdajích na reklamu (v %)
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Sev.
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Výdaje na televizní reklamu na obyvatele (v EUR)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Sev.
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na HDP (v ‰)
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Sev.
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Zdroj: Evropská audiovizuální observatoř, Eurostat.
(264)
Z výše uvedené tabulky lze vyvodit, že podíl televizní reklamy na celkových výdajích na reklamu byl v Dánsku (27 %) ve srovnání s průměrem v EU (37 %) nižší. Údaje však ukazují, že mezi severní a jižní Evropou existuje obecná dělicí čára (93). V jižních členských státech jsou výdaje na televizní reklamu podstatně vyšší než v severních členských zemích (94). Stejný stav lze konstatovat u výdajů na televizní reklamu vyjádřených jako podíl na HDP (95). Také výdaje na televizní reklamu na obyvatele vykazují výrazné rozdíly mezi členskými státy (96). Při srovnání těchto poměrů v rámci severských zemí odpovídají dánské údaje situaci v severských zemích.
(265)
S ohledem na výše uvedené dochází Komise k závěru, že neexistuje jasný a jednoznačný doklad o tom, že by dánský trh televizní reklamy byl systematicky a důsledně utlumován cenovou politikou TV2.
(266)
Stěžovatel předložil rovněž údaje o porovnání kontaktních cen (vyjádřených v CPM (97)) uplatňovaných v rámci daného typu média v různých zemích a napříč typy médií v dané konkrétní zemi. Údaje předložené stěžovatelem porovnávají náklady na kontaktování 1 000 jednotlivců reklamou za použití buď tisku, nebo televize, a to v Dánsku, Norsku a Švédsku (98).
(267)
Tyto údaje ukazují, že televizní reklama je v Dánsku levnější než ve Švédsku a Norsku (99), zatímco u tištěných médií je tomu naopak (100).
(268)
Komise však nemůže ověřit spolehlivost předložených informací a žádné podobné údaje nejsou veřejně dostupné. Vzhledem k tomu, že tyto informace jsou spíše omezené a nezohledňují případné kulturní rozdíly, Komise nemůže dospět k opodstatněnému závěru o úrovni kontaktních cen u různých médií ve skandinávských zemích.
(269)
Komise proto dochází k závěru, že TV2 měla na dánském trhu během vyšetřovaného období nejvyšší ceny a byla schopna stanovit cenu za svůj produkt o 15 až 40 % vyšší než její konkurenti v závislosti na zasažení příslušné cílové skupiny. Ve srovnání se Švédskem a Norskem jsou ceny v Dánsku přibližně o 20 % nižší.
(270)
Vzhledem k výše provedeným analýzám dochází Komise k závěru, že z hlediska státní podpory neexistují žádné jasné důkazy o tom, že se TV2 nepokoušela maximalizovat své příjmy z reklamy a že by její chování na reklamním trhu vedlo ke zvýšené potřebě financování ze státních prostředků.
V. ZÁVĚR
Komise shledává, že Dánsko poskytlo dotčenou podporu neoprávněně, a porušilo tak čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle rozsudku Soudního dvora a na základě výše uvedených skutečností Komise ale soudí, že podpora je slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle rozsudku Soudního dvora je nutno posoudit, zda by výše uvedené zjištění nemohlo vést k nadměrnému vyrovnání ve prospěch TV2, protože částka ve výši 628 milionů DKK, kterou v roce 2004 získal dánský stát zpět od TV2 i s úroky, je nyní považována za slučitelnou a mohla by být státem společnosti TV2 vrácena. Vzhledem k rekapitalizačním opatřením, ke kterým ve skutečnosti došlo v roce 2004 (věc N 313/2004) kvůli finančním potřebám TV2 po vrácení uvedené částky, si je možno představit, že by podobné zpětné proplacení obsahovalo riziko nadměrného vyrovnání. Jak je možno vyvodit z bodů odůvodnění č. 34 a 35 rozsudku Soudního dvora a vzhledem ke skutečnosti, že dánské orgány nedovolily TV2 vyhlásit úpadek, byla povinnost vrátit uvedenou částku nutným předpokladem pro rekapitalizační opatření z roku 2004. Jak stanovil Soud v bodě odůvodnění č. 43 svého rozsudku, „ačkoliv zvláštní okolnosti tohoto případu přiměly Komisi k přijetí dvou rozhodnutí [zrušené rozhodnutí a rozhodnutí o rekapitalizaci], je zřejmé, že tato rozhodnutí představují dva aspekty stejné právní otázky spojené s označením za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a pokud se o státní podporu jedná, tak s posouzením slučitelnosti se společným trhem opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S. Zrušení rozhodnutí 2006/217 proto pro Komisi znamená nové posouzení všech opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S“. Kvůli jejich úzké vazbě v důsledku záležitosti vrácení je nutno nahlížet na rekapitalizační opatření z roku 2004 ve prospěch TV2 v souvislosti se státní podporou poskytnutou v období 1995-2002 tak, aby se zajistilo, že nedojde k žádnému nebezpečí nadměrného vyrovnání ve prospěch TV2.
V tomto ohledu konstatuje Komise následující. Po rozhodnutí o vrácení získaly dánské orgány ve skutečnosti zpět částku 1 050 milionů DKK (tj. více než 628 milionů DKK a úroky). Jak je uvedeno v rozsudku Soudu, následkem jeho zrušení rozhodnutí o vrácení zmizel důvod k vrácení částky ve výši 628 milionů DKK navýšené o úroky. Dánské orgány ale předložily prohlášení, v němž uvádějí, že se samy zavázaly nevracet TV2 zpětně získané finanční prostředky nebo, v případě splnění určitých kumulativních podmínek, vrátit TV2 částku, jež by odpovídala nejvýše rozdílu mezi částkou (včetně úroků), kterou TV2 skutečně vrátila za období 1995-2002, a částkou odpovídající rekapitalizačním opatřením. Na základě výše uvedeného příslibu proto neexistuje nebezpečí nadměrného vyrovnání ve prospěch TV2 v souvislosti se státní podporou za období 1995-2002 a ve spojení s rekapitalizačními opatřeními z roku 2004, což je v souladu s rozsudkem Soudu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření učiněná Dánskem ve prospěch TV2/DANMARK mezi rokem 1995 a rokem 2002 formou prostředků z koncesionářských poplatků a dalších opatření uvedených v tomto rozhodnutí jsou slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. dubna 2011.
DECIZIA COMISIEI
din 20 aprilie 2011
privind măsurile puse în aplicare de Danemarca (C 2/03) în favoarea TV2/Danmark
[notificată cu numărul C(2011) 2612]
(Numai textul în limba daneză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2011/839/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (1), în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate anterior (2) și având în vedere aceste observații,
întrucât:
I. PROCEDURA
(1)
Prin scrisoarea din 5 aprilie 2000, Comisia a primit o reclamație din partea societății comerciale daneze de radiodifuziune SBS Broadcasting SA/TvDanmark („SBS/TvDanmark”) cu privire la finanțarea de către stat a serviciului public danez de radiodifuziune TV2/Danmark [în continuare, „TV2” (3)]. La 3 mai 2000 a avut loc o reuniune cu reclamantul. Prin scrisorile din 28 februarie 2001, 3 mai 2001 și 11 decembrie 2001, reclamantul a prezentat informații suplimentare.
(2)
Prin scrisoarea din 5 iunie 2002, serviciile Comisiei au transmis autorităților daneze o solicitare de informare, la care autoritățile daneze au răspuns prin scrisoarea din 10 iulie 2002. Au avut loc două reuniuni cu autoritățile daneze, la 25 octombrie 2002 și 19 noiembrie 2002. Au fost primite informații suplimentare prin scrisorile din 19 noiembrie 2002 și 3 decembrie 2002.
(3)
Prin scrisoarea din 24 ianuarie 2003 (4), Comisia a informat Danemarca asupra deciziei de inițiere a procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în legătură cu finanțarea de către stat a serviciului public danez de radiodifuziune, TV2.
(4)
Decizia Comisiei de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene din 14 martie 2003 (5). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile referitoare la aceste măsuri.
(5)
Comisia a primit observațiile autorităților daneze prin scrisoarea din 24 martie 2003. În plus, Comisia a primit observații din partea mai multor părți interesate. TvDanmark a transmis observații prin scrisoarea din 14 aprilie 2003. Asociația Televiziunilor Comerciale din Europa (ACT) și-a prezentat observațiile prin scrisoarea din 14 aprilie 2003. Posturile comerciale Antena 3 TV și Gestevisión Telecinco au prezentat observații la 16 aprilie 2003. Postul comercial TV3 a transmis observații prin scrisoarea din 14 aprilie 2003. Comisia a înaintat aceste observații Danemarcei, care a răspuns prin scrisoarea din 12 septembrie 2003.
(6)
Comisia a primit informații suplimentare de la reclamant prin scrisorile din 15 decembrie 2003 și 6 ianuarie 2004. La 17 decembrie 2003, între reclamant și serviciile Comisiei a avut loc o reuniune de clarificare a informațiilor conținute în scrisoarea reclamantului din 15 decembrie 2003. Comisia a transmis informațiile guvernului danez, care a răspuns prin scrisoarea din 15 martie 2004. Între autoritățile daneze și serviciile Comisiei a avut loc o reuniune la 9 februarie 2004.
(7)
La 19 mai 2004, Comisia a adoptat decizia privind finanțarea din fonduri publice acordată între anii 1995 și 2002 în favoarea TV2 sub formă de venituri din taxa pentru serviciul public de radiodifuziune și alte măsuri (6). În concluzia acestei decizii se arată că ajutorul era compatibil cu piața comună, cu excepția unei sume în valoare de 628,2 milioane DKK (aproximativ 84,3 milioane EUR), care trebuia să fie recuperată împreună cu dobânda aferentă („decizia privind recuperarea”).
(8)
Ulterior, Decizia Comisiei privind recuperarea a fost contestată de TV2, de autoritățile daneze și de posturile private Viasat și SBS/TvDanmark.
(9)
Decizia Comisiei privind recuperarea a fost pusă în aplicare de autoritățile daneze. Prin urmare, TV2 a rambursat suma de 1 050 de milioane DKK (7).
(10)
Punerea în practică a deciziei de recuperare a condus la o criză financiară a TV2. În consecință, în 2004, Danemarca a notificat o recapitalizare a TV2.
(11)
Prin decizia din 6 octombrie 2004 (8), Comisia a autorizat decizia guvernului danez de a recapitaliza TV2 prin majorarea capitalului acesteia cu 440 de milioane DKK și prin conversia în capital propriu a unui împrumut din partea statului în valoare de 394 de milioane DKK („măsurile de recapitalizare”). SBS și Viasat au inițiat două acțiuni împotriva acestei decizii.
(12)
La 22 octombrie 2008 (9), Tribunalul de Primă Instanță (în prezent, Tribunalul) a confirmat domeniul de aplicare a obligației de serviciu public a TV2 și a anulat decizia de recuperare a Comisiei („hotărârea”). Această hotărâre nu a fost contestată.
(13)
În urma acestei hotărâri, Comisia trebuie să adopte o nouă decizie, deoarece procedura oficială de investigare, care vizează perioada 1995-2002, a fost redeschisă.
(14)
În plus, procedura contencioasă din cauza privind recapitalizarea a avut ca rezultat un ordin al Tribunalului (10) din 24 septembrie 2009 („ordinul”) prin care se declara că acțiunea din cauza T-12/05 era lipsită de obiect. Într-adevăr, conform punctului 35 din ordinul Tribunalului, între deciziile de recuperare și de recapitalizare există o strânsă legătură. Astfel, ca urmare a anulării deciziei de recuperare, tribunalul a hotărât că decizia de recapitalizare era lipsită de substanță și obiect. Acesta arăta că „Deși circumstanțele specifice ale prezentului caz au determinat Comisia să adopte două decizii, este evident că respectivele decizii constituie două aspecte diferite ale aceluiași aspect juridic, referitor la clasificarea ca ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE și, într-un astfel de caz, la stabilirea compatibilității cu piața comună a măsurilor puse în aplicare de Regatul Danemarcei în favoarea TV2 și, ulterior, a TV2 A/S” (11). Anularea deciziei de recuperare impune așadar o „nouă examinare a tuturor măsurilor puse în aplicare de Regatul Danemarcei în favoarea TV2”. Ordinul nu a fost contestat.
(15)
În conformitate cu ordinul Tribunalului, în evaluarea sa din prezenta decizie, Comisia trebuie să ia în considerare măsurile care au fost puse în aplicare de autoritățile daneze în 2004 ca urmare a recuperării impuse prin decizia de recuperare anulată.
(16)
Prin urmare, conform considerentelor 13, 14 și 15 de mai sus, prezenta decizie se referă exclusiv la măsurile de ajutor de stat în favoarea TV2 din anii 1995-2002 și, în conformitate cu ordinul Tribunalului, Comisia va lua în considerare în prezenta decizie, în scopul evaluării, măsurile de recapitalizare din 2004, care au fost rezultatul recuperării impuse prin decizia de recuperare anulată.
(17)
Prin scrisoarea din 20 martie 2009, Comisia a solicitat autorităților daneze să prezinte o analiză privind implicațiile hotărârii în acest caz.
(18)
După ce au solicitat mai multe prelungiri ale termenului-limită, autoritățile daneze și-au prezentat observațiile prin scrisoarea din 26 iunie 2009, la care au anexat și observațiile TV2.
(19)
Au fost organizate diferite reuniuni cu autoritățile daneze și/sau TV2, inclusiv la 25 august 2009, 7 februarie 2011 și 4 martie 2011.
(20)
De asemenea, Comisia a transmis solicitări suplimentare de informare, inclusiv la 22 septembrie 2010, 28 octombrie 2010, 19 noiembrie 2010, 14 ianuarie 2011, la care autoritățile olandeze au răspuns la 17 noiembrie 2010, 30 noiembrie 2010, 3 februarie 2011, 24 februarie 2011 și 7 martie 2011. În plus, autoritățile daneze au prezentat diferite informații, în martie și aprilie 2011.
(21)
Comisia a primit, de asemenea, observații de la terțe părți, în special SBS/TvDanmark, la 7 februarie 2011.
(22)
Trebuie amintită, de asemenea, decizia Comisiei din 4 august 2008 de a nu formula obiecțiuni privind ajutorul de salvare urmând a fi acordat TV2 sub forma unei facilități de credit în valoare de 1 000 de milioane DKK (12). Această decizie a fost contestată de către concurentul MTG/Viasat. Tribunalul a decis amânarea procedurilor până la adoptarea de către Comisie a unei decizii în cazul privind restructurarea (13).
(23)
La 4 februarie 2009, Danemarca a notificat Comisiei, în temeiul articolului 108 alineatul (83) din TFUE, un plan de restructurare privind TV2 Danmark A/S (în continuare, „cazul privind restructurarea”). Prin scrisoarea din 2 iulie 2009, Comisia a informat Danemarca asupra faptului că a inițiat procedura de investigare în legătură cu planul de restructurare (14).
(24)
Investigarea de către Comisie a cazului privind restructurarea a avut loc în paralel cu evaluarea din prezentul caz, iar decizia Comisiei privind restructurarea va fi adoptată în paralel și simultan cu prezenta decizie.
II. DESCRIERE DETALIATĂ
II.1. CONTEXTUL NAȚIONAL
II.1.1 PIAȚA DANEZĂ A RADIODIFUZIUNII ÎN PERIOADA 1995-2002
(25)
În perioada 1995-2002, în Danemarca funcționau doi radiodifuzori publici: Danmarks Radio („DR”) și TV2. DR era finanțat aproape integral prin intermediul unei taxe de radiodifuziune. TV2 era finanțată parțial prin resurse provenite din taxa de radiodifuziune, dar și prin venituri rezultate din publicitate.
(26)
TV2 a fost înființată în 1986 (15) ca instituție autonomă finanțată prin împrumuturi guvernamentale. Noua companie a început să emită la nivel național la 1 octombrie 1988. Aceasta difuza canalul terestru TV2 și, începând cu anul 2000, canalul prin satelit TV2 Zulu. La sfârșitul anului 2002, TV2 Zulu și-a încetat statutul de canal public și s-a transformat în canal TV comercial cu plată. În plus, guvernul a autorizat opt stații regionale ale TV2. TV2 trebuia să difuzeze difuza emisiuni ale acestor stații regionale prin canalul său terestru național.
(27)
În perioada 1995-2002, în afara radiodifuzorilor publici, pe piața națională daneză de televiziune mai existau doi radiodifuzori comerciali, TvDanmark și Tv3/3+. Radiodifuzorii comerciali și TV2 erau concurenți pe piața națională a publicității televizate. TvDanmark face parte din SBS Broadcasting S.A. și difuzează două canale în Danemarca. Începând din 1997, aceasta difuzează TvDanmark2 prin intermediul unei rețele de 10 stații locale comerciale de televiziune, iar din anul 2000 emite TvDanmark1, un canal de televiziune prin satelit sub licență britanică. Canalele de televiziune prin satelit TV3 și 3 + au început să emită în 1992. Acestea fac parte din Modern Times Group (MTG).
II.1.2 CERINȚE JURIDICE APLICABILE ÎN PERIOADA 1995-2002
(28)
Dispozițiile juridice care reglementează mandatul de serviciu public în perioada 1995-2002 supusă investigării sunt prevăzute în versiunile ulterioare ale Legii privind transmisiile radio și de televiziune (în continuare, „Legea radiodifuziunii”) (16).
(29)
Misiunea TV2 este de a furniza și a distribui programe naționale și regionale de televiziune. Distribuția poate fi efectuată prin echipamente radio, inclusiv prin satelit sau prin cablu. Obligațiile TV2 sunt stabilite de ministrul culturii, care emite norme privind obligațiile TV2.
(30)
TV2 are obligații de serviciu public. Conform Legii radiodifuziunii (în versiunea sa din 1994) (17), TV2 este o instituție independentă, a cărei misiune este de a furniza și distribui, în mod independent, programe naționale și regionale de televiziune. Gama de programe furnizate trebuie să îndeplinească cerințe privind calitatea, universalitatea și diversitatea. În planificarea programelor pentru stațiile TV2 regionale se va acorda prioritate, de asemenea, afinităților de la nivel regional.
(31)
Astfel cum s-a arătat în hotărâre (18), definiția exactă a misiunii de serviciu public a TV2 a evoluat de-a lungul timpului, dar, în orice caz, toate definițiile privind serviciul public aplicabile TV2 în diferitele perioade supuse investigării solicită „calitate, universalitate și diversitate”, acestea reprezentând cerințele calitative esențiale ale serviciului public de radiodifuziune încredințat TV2.
(32)
O altă definiție a serviciului public se află în statutul TV2. Acesta specifică, de exemplu, obligațiile de radiodifuziune ale TV2 în ceea ce privește arta și cultura, producția cinematografică daneză, programele pentru copii, tineri și minorități etnice. TV2 are, de asemenea, obligația de a transmite mesaje de urgență.
(33)
Serviciile publice ale TV2 sunt finanțate prin cota care revine TV2 din taxa de radiodifuziune, venituri din publicitate și alte venituri. În versiunea Legii radiodifuziunii în vigoare în 1994 (19) se afirma că activitățile colective ale TV2 sunt finanțate prin sume transferate de la Fondul TV2, în conformitate cu bugetele cadru stabilite de ministrul culturii, prin veniturile provenite din vânzarea de programe și din alte contribuții, subvenții etc. Trebuie reamintit că, în anii 1995 și 1996, TV2 și-a primit cota din taxa de radiodifuziune și veniturile din publicitate dintr-un fond special (Fondul TV2) (20).
(34)
Capitolul 5 din Legea radiodifuziunii stabilește cerințe referitoare la stațiile comerciale de televiziune a căror emisie depășește o singură zonă locală. Capitolul 6 reglementează serviciile de radio și televiziune locale. Aceste cerințe se referă, în special, la obținerea licențelor. Condițiile în materie de programe impuse titularilor de licență sunt stabilite în ordinul executiv nr. 874 privind programele europene și ordinul executiv nr. 1349 privind posturile locale de radio și televiziune (21). Conform acestor ordine, stațiile de rețea care obțin o licență de radiodifuziune locală trebuie să transmită programe locale timp de cel puțin o oră pe zi și să producă o parte importantă din programe în limba daneză sau pentru publicul danez. Deoarece TV3, 3 + și primul canal al TvDanmark sunt transmise sub o licență britanică, aceste prevederi se aplică doar în cazul TvDanmark2.
II.1.3 ACTIVITĂȚILE COMERCIALE ALE TV2
(35)
În perioada 1995-2002, TV2 a desfășurat o serie de activități comerciale autorizate, întrucât a beneficiat de un act juridic separat, valabil începând de la 1 ianuarie 1997 (22), activități care pot include exploatarea de echipamente tehnice, înființarea de societăți noi sau efectuarea de investiții de capital în societăți existente. În perioada menționată, printre aceste activități s-au numărat publicitatea, vânzarea de programe, construcția de stâlpi de susținere a antenelor, comercializare de mărfuri, activități legate de Internet, revânzarea drepturilor de emisie pentru evenimente sportive etc.
(36)
După ianuarie 2001, TV2 a fost obligată să contabilizeze separat activitatea sa de serviciu public și „orice alte activități”, atunci când acestea din urmă depășesc 5 % din cifra de afaceri și 3 milioane DKK pe an. Ar trebui aplicată o contabilitate a costurilor complete, prețul serviciilor/produselor, altele decât cele publice, ar trebui să fie stabilit în funcție de condițiile de piață, iar transferurile de capital între serviciul public și alte activități trebuie să aibă loc în conformitate cu principiul investitorului în economia de piață și nu pot implica resurse din taxa de radiodifuziune (23).
II.2. MĂSURILE
(37)
Între 1995 și 2002, TV2 a primit venituri din taxa de radiodifuziune.
(38)
Ministrul culturii stabilește suma taxei de radiodifuziune datorate de proprietarii de aparate radio și de televiziune pentru unul sau mai mulți ani (24). Taxa de radiodifuziune este colectată de DR și, pe baza unei decizii a Ministrului Culturii, în baza unui acord privind mass-media cu parlamentul danez, veniturile din taxa de radiodifuziune sunt apoi distribuite între DR și TV2.
(39)
Ministrul culturii stabilește normele privind începutul și încetarea obligației de plată a taxei de radiodifuziune, termenele de plată și colectarea, penalitățile de întârziere etc. În cazul neplății la termen, pentru suma restantă se calculează dobândă în conformitate cu prevederile Legii privind dobânzile. Taxa de radiodifuziune și dobânzile neachitate pot fi colectate de către Banca Ipotecară a Danemarcei. Suma restantă poate fi colectată din salariul persoanei în cauză, conform normelor referitoare la colectarea impozitelor personale prevăzute de Legea privind deducerea impozitelor la sursă.
(40)
Până în 1997, TV2 își obținea toate veniturile (venituri din publicitate și taxa de radiodifuziune) prin intermediul Fondului TV2. După 1997, TV2 își primește cota-parte din veniturile din taxa de radiodifuziune direct de la DR.
(41)
În 1995 și 1996, TV2 a primit venituri din publicitate de la Fondul TV2 (25).
(42)
În plus, TV2 a primit din partea Fondului radio suma de 58 de milioane DKK, întrucât aceasta s-a implicat tot mai mult în promovarea producției cinematografice daneze.
(43)
De asemenea, în momentul lichidării Fondului TV2 în 1997, TV2 a primit suma de 167 de milioane DKK pentru investiții în digitalizarea echipamentelor de televiziune și suma de 50 de milioane DKK pentru acoperirea costurilor de funcționare.
(44)
Pe lângă acestea, TV2 a fost scutită de la plata impozitului pe profit prevăzut de Legea privind societățile comerciale. Avantajul de care beneficiază TV2 prin această scutire în perioada supusă investigației se ridică la 159,4 milioane DKK. În ianuarie 2001, statul danez a introdus un mecanism de neutralizare a efectelor scutirii fiscale acordate pentru activitățile comerciale ale TV2. TV2 a fost obligată să transfere în contul activităților sale de servicii publice 30 % din surplusul obținut din alte servicii decât cele publice. Acest procent corespunde impozitului pe profit aplicat de Danemarca începând din anul 2000.
(45)
Costurile de constituire și deficitul operațional al TV2 din perioada de început a activității au fost finanțate prin împrumuturi din partea statului. Conform primelor contracte de creditare, TV2 urma să plătească dobândă la capital și să ramburseze împrumuturile integral. Cu toate acestea, în întreaga perioadă supusă investigării, TV2 a fost scutită de plata dobânzilor și a beneficiat de o amânare a plății ratelor aferente împrumuturilor. Avantajul obținut în urma scutirii de la plata dobânzii și a ratelor împrumuturilor de funcționare în perioada supusă investigării se ridică la 341,8 milioane DKK.
(46)
Până la sfârșitul anului 1996, guvernul a emis garanții pentru împrumuturile contractate de Fondul TV2 în vederea finanțării activității TV2. În momentul lichidării fondului, suma împrumuturilor garantate a fost transferată către TV2. Avantajul obținut de TV2 prin această garanție se ridică la valoarea de 9,8 milioane DKK.
(47)
În perioada supusă investigației, Danemarca avea acces la trei frecvențe de transmisie terestră cu acoperire națională, care au fost rezervate radiodifuzorilor publici. Una dintre aceste frecvențe era rezervată TV2, o a doua pentru DR, în timp ce a treia frecvență era alocată televiziunii digitale.
(48)
TV2 a plătit o taxă pentru utilizarea frecvenței naționale rezervate la Agenția Națională pentru IT și Telecomunicații, un organism de stat în subordinea Ministerului Cercetării, Tehnologiei și Dezvoltării (26). Cuantumul acestei taxe a fost stabilit în Legea privind finanțele din Danemarca. În perioada supusă investigării, TV2 a achitat redevențe pentru frecvență cuprinse între 2 și 4 milioane DKK pe an.
(49)
Danemarca are, de asemenea, acces la frecvențe cu acoperire exclusiv regională. În 1997, guvernul a prevăzut posibilitatea de conectare a frecvențelor regionale în vederea obținerii unei acoperiri extinse (rețea). În perioada 1998-2001, stațiile locale comerciale de televiziune cu licență de emisie în configurație de rețea erau obligate să achite o redevență anuală către stat (27). Serviciile regionale ale TV2 erau scutite de la plata redevenței, fiind difuzate în „ferestre” pe frecvența națională a TV2. Radiodifuzorul comercial TvDanmark a fost singurul operator care a plătit această redevență pentru cel de al doilea canal al său. Suma totală achitată de TvDanmark s-a ridicat la 85 de milioane DKK.
(50)
Toți proprietarii de antene au obligația de a retransmite programele de serviciu public ale TV2 prin instalațiile proprii (obligația de retransmisie).
III. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE ȘI ALE AUTORITĂȚILOR DANEZE
(51)
Mai întâi, ca urmare a deciziei de inițiere a procedurii oficiale de investigare, Comisia a primit mai multe observații de la părțile interesate. Principalele elemente ale acestor observații sunt prezentate succint în continuare.
(52)
TvDanmark și-a exprimat opinia că asigurarea de către stat a unei frecvențe de emisie la nivel național constituie ajutor de stat, deoarece statul renunță la veniturile obținute din acest activ rar. Rata de penetrare a posturilor concurente este de numai 77 %. Conform TvDanmark, faptul că redevența pentru rețea a fost colectată doar de la TvDanmark2, nu și de la stațiile locale ale TV2, chiar dacă acestea aveau un statut comercial și economic identic, constituie ajutor de stat în favoarea stațiilor locale ale TV2. Conform ACT, Antena 3 TV și Telecinco, principiul comunitar al neutralității în domeniul mijloacelor de retransmisie prevede că redevența trebuie să fie impusă pentru orice tip de rețea.
(53)
În ceea ce privește scutirea de la impozitul pe profit, ACT, Antena 3 TV și Telecinco au arătat că obligația de a transfera 30 % din profitul obținut din activitățile comerciale ale TV2 către activitățile publice ale acestuia nu poate fi considerată ca echivalentă achitării impozitului pe profit către stat, deoarece denaturează concurența de pe piața radiodifuziunii.
(54)
Mai mulți terți au contestat legitimitatea definiției obligației de serviciu public al TV2. Îndeplinirea condițiilor privind obligația și proporționalitatea a fost, de asemenea, criticată. În special, TvDanmark a afirmat că la calcularea supracompensării, Comisia trebuie să țină seama de avantajele obținute de TV2 ca urmare a exceptării de la plata impozitului pe profit, de împrumuturile scutite de la plata dobânzii și a ratelor, de garanția de stat pentru împrumuturile de funcționare și de frecvența de transmisie gratuită. Conform TvDanmark, fluctuațiile generale ale veniturilor pe piața publicității televizate sunt relativ constante și nu justifică constituirea de capital de către TV2.
(55)
În ceea ce privește piața publicității, TvDanmark susține că practicile TV2 de stabilire a prețurilor nu permit operatorilor comerciali să își recupereze costurile individuale de activitate. TvDanmark trebuie să stabilească pentru punctele sale de audiență țintă (TRP) un preț cu aproximativ 30-40 % mai mic decât TV2 pentru acceptarea pe piață (punctele de rating țintă sau brute ale TV2 au o valoare mai ridicată datorită unei mai bune acoperiri a rețelei) (28). Ca urmare a poziției privilegiate a TV2 în ceea ce privește acoperirea și bugetul de programe, un client de publicitate va aloca întotdeauna o parte a bugetului pentru TV2, pentru a obține cele mai bune rezultate în termeni de număr de contacte, nivel de acoperire și/sau o anumit frecvență în cadrul unui buget. TvDanmark a prezentat date care ilustrează pierderile înregistrate de activitățile sale în perioada 1997-2002, susținând că practicile anticoncurențiale ale TV2 împiedică postul să genereze venituri suficiente. În plus, TvDanmark a prezentat o analiză a Copenhagen Economics privind prețurile pentru publicitatea TV practicate pe piața daneză. Acest raport compara prețurile medii și marginale de pe piață și considera că mediul concurențial funcționa doar în privința cererii reziduale, ceea ce înseamnă că o eventuală comparație trebuie să aibă în vedere exclusiv prețurile marginale. TvDanmark a prezentat, de asemenea, informații prin care tarifele pentru publicitate ale TV2 erau comparate cu cele ale altor tipuri de media și cele din alte țări.
(56)
Postul TV3 a afirmat că, pentru a fi acceptat de clienți, a fost nevoit să acorde reduceri substanțiale pentru spațiul publicitar, deoarece TV2 oferă o reducere marginală suplimentară pentru partea rămasă din bugetul pentru publicitate televizată al clientului de publicitate, în cazul în care această parte din buget este cheltuită tot pentru spațiul TV2.
(57)
În al doilea rând, ca urmare a deciziei de inițiere a procedurii oficiale de investigare, Comisia a primit observații și din partea autorităților daneze. Principalele elemente ale acestor observații sunt prezentate succint mai jos.
(58)
Autoritățile daneze au afirmat că în opinia lor frecvențele de emisie ale TV2 nu pot fi considerate ca reprezentând un avantaj, deoarece stațiile locale de televiziune dispun, de asemenea, de frecvențe de emisie rezervate. Prin urmare, TV2 nu a beneficiat de un tratament preferențial. La fel ca alte stații, TV2 a plătit o redevență pentru utilizarea frecvenței.
(59)
În ceea ce privește scutirea de impozitul pe profit, autoritățile daneze au menționat că profitul din activitățile comerciale era destul de redus, iar metoda aleasă pentru neutralizarea beneficiilor obținute de TV2 prin scutirea de la plata impozitului pe profit pentru activitățile comerciale împiedica obținerea de profituri financiare de pe urma exceptării.
(60)
În ceea ce privește proporționalitatea, autoritățile daneze au menționat că suma de 167 de milioane DKK transferată din Fondul TV2 era alocată pentru digitalizarea rețelei de televiziune. Prin urmare, aceasta nu poate fi considerată ca reprezentând capital propriu disponibil.
(61)
Autoritățile daneze au mai arătat că profitul din perioada 1995-2002 reflecta o rată rezonabilă a rentabilității în comparație cu cifra de afaceri a TV2. În plus, capitalul era necesar ca rezervă în cazul unor eventuale scăderi ale veniturilor din publicitate, iar postului TV2 îi era interzis prin lege să contracteze împrumuturi mai mari de 4 % din cifra anuală de afaceri. În plus, potrivit autorităților daneze, statul acționa în conformitate cu „principiul investitorului în economia de piață”, deoarece capitalul propriu al TV2 nu depășea suma care ar fi fost adusă ca aport de un investitor obișnuit în economia de piață. În măsura în care nu este utilizat pentru subvenționarea încrucișată a activităților comerciale ale TV2, un astfel de capital nu încalcă prevederile tratatului.
(62)
În ceea ce privește practicile TV2 pe piața de publicitate, autoritățile daneze au precizat că TV2 și-a stabilit în mod constant prețurile astfel încât să își maximizeze veniturile. Prețurile erau stabilite anual, exclusiv în funcție de cerere și ofertă, pe baza estimărilor departamentului de publicitate al TV2 privind cotele de audiență comercială (segmentul 21-50 de ani), a grilei de programe, contextului economic și situației pe piața competitivă. Aceste estimări nu luau în considerare nici costurile de funcționare ale TV2, nici valoarea taxei de radiodifuziune. TV2 practica cele mai ridicate tarife de pe piața daneză, ceea ce exclude posibilitatea ca o eventuală reducere a prețurilor să fi determinat o nevoie acută de finanțare publică.
(63)
Autoritățile daneze au prezentat un raport al RBB Economics privind concurența de pe piața publicității televizate din Danemarca. Conform raportului, prețurile medii nete practicate de TV2 erau, în realitate, mai ridicate decât prețurile practicate de concurenții săi, iar diferența între tarifele de publicitate ale TV2 și TvDanmark era explicată prin diferențele între atractivitatea programelor și capacitatea fiecărui post de a atrage telespectatori.
(64)
În al treilea rând, după adoptarea hotărârii, Comisia a solicitat autorităților daneze să prezinte o analiză a implicațiilor acesteia asupra cazului.
(65)
Autoritățile daneze și-au prezentat observațiile, însoțite de precizări ale TV2. Principalele elemente ale acestora sunt rezumate mai jos.
(66)
În ceea ce privește veniturile din publicitate în anii 1995 și 1996, autoritățile daneze și TV2 au susținut că statul danez nu avea niciun control asupra acestor sume, care, astfel, nu ar trebui să fie considerate resurse de stat. În ceea ce privește datele, autoritățile daneze nu au confirmat cifrele prezentate de Comisie, ci au explicat că la calcularea veniturilor din publicitate pentru anii 1995 și 1996 ar trebui să se ia în considerare faptul că o parte din banii proveniți de la Fondul TV2 erau utilizată pentru a finanța posturile regionale TV2, iar această parte putea fi finanțată exclusiv din taxa de radiodifuziune. Cu toate acestea, autoritățile daneze au acceptat că, în orice caz, veniturile din publicitate trebuie să fie luate în considerare în scopul calculării costului net al mandatului de serviciu public, dar și faptul că veniturile din publicitate constituie venituri generate prin intermediul activităților de serviciu public.
(67)
În plus, autoritățile daneze și TV2 au invocat hotărârea tribunalului pentru a susține că erau întrunite condițiile prevăzute de hotărârea în cauza Altmark din 24 iulie 2003 (29). În acest context, autoritățile daneze au reamintit că, similar cauzei BUPA (30), circumstanțele cazului TV2 existau deja înainte de data la care s-a pronunțat hotărârea Altmark. Autoritățile daneze și TV2 au afirmat că în opinia lor, condițiile Altmark trebuie să fie aplicate în conformitate cu spiritul și scopul acestor condiții, astfel încât să fie luate în considerare aspectele specifice ale cazului. Conform interpretării pe care autoritățile daneze o dau hotărârii, singura cerință pe care tribunalul a impus-o statului danez era, „în esență”, aceea de a îndeplini condițiile prevăzute de hotărârea Altmark.
(68)
Mai precis, autoritățile daneze și TV2 au afirmat că procedura de stabilire a taxei de radiodifuziune era transparentă și îndeplinea, cel puțin în esență, cerințele celui de al doilea criteriu al hotărârii Altmark, ceea ce, în interpretarea lor, este suficient în temeiul hotărârii Tribunalului. Acestea au afirmat că cel de al treilea criteriu era, de asemenea, întrunit, în măsura în care TV2 putea păstra o marjă de profit rezonabilă. În ceea ce privește cea de a patra condiție a hotărârii Altmark, autoritățile daneze au subliniat metodele de control diferite aplicabile în cazul TV2 și, în plus, au făcut referire la jurisprudența BUPA și la hotărârea Tribunalului, susținând că acest test ar trebui relaxat într-o anumită măsură în cazul de față sau ar trebuit îndeplinit doar în esență. Acestea au arătat, de asemenea, pe baza cauzei Chronopost (31), că TV2 nu poate fi comparată, în practică, cu o întreprindere medie bine gestionată. Autoritățile daneze și-au menținut, de asemenea, punctul de vedere potrivit căruia compensarea trebuie acceptată în conformitate cu testul investitorului în economia de piață.
(69)
Pe lângă aceasta, autoritățile daneze și TV2 au afirmat că ajutorul de stat ar trebui să fie declarat compatibil. Aceștia au explicat procesul care a condus la constituirea bazei de capital propriu la TV2 și au subliniat diferitele motive pentru care acest capital era necesar în îndeplinirea misiunilor de serviciu public ale TV2.
(70)
De asemenea, unele părți terțe au transmis observații după hotărârea Tribunalului. În esență, aceștia au explicat motivul pentru care condițiile Altmark nu ar trebui să fie considerate îndeplinite, în special deoarece rapoartele economice menționate de Tribunal nu sunt suficiente pentru a demonstra îndeplinirea celui de al treilea și celui de al patrulea criteriu. Aceștia au mai arătat că Comisia ar trebui să rămână la concluzia formulată în decizia de recuperare anulată, potrivit căreia ajutorul nu era compatibil.
IV. EVALUAREA MĂSURILOR
IV.1. AJUTOR DE STAT ÎN SENSUL ARTICOLULUI 107 ALINEATUL (1) DIN TFUE
(71)
Conform articolului 107 alineatul (1) din tratat, „cu excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
(72)
Comisia trebuie să evalueze dacă măsurile descrise mai sus constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
IV.1.1. PREZENȚA RESURSELOR DE STAT ȘI IMPUTABILITATEA STATULUI
(73)
Comisia trebuie să evalueze dacă măsurile în cauză implică resurse de stat.
(74)
În ceea ce privește taxa de radiodifuziune, Comisia ia notă de constatările prezentate în hotărârea Tribunalului (32). În special, cuantumul taxei de radiodifuziune este stabilit de către autoritățile daneze; obligația de a plăti taxa de radiodifuziune nu este rezultatul unei relații contractuale între TV2 și plătitor, ci decurge exclusiv din deținerea unui aparat radio sau de televiziune; atunci când este cazul, taxa de radiodifuziune este colectată în conformitate cu normele privind colectarea impozitelor personale; și, în ultimul rând, autoritățile daneze sunt cele care stabilesc proporția din veniturile din taxa de radiodifuziune care revine TV2. Tribunalul a concluzionat că resursele din taxa de radiodifuziune se află la dispoziția și sub controlul autorităților daneze și, prin urmare, acestea constituie resurse de stat.
(75)
În ceea ce privește veniturile din publicitate pentru anii 1995 și 1996, hotărârea Tribunalului arăta că veniturile din taxa de radiodifuziune și veniturile din publicitate prezintă caracteristici diferite (33).
(76)
În această privință, Tribunalul aprecia în hotărârea (34) sa că nu s-a argumentat de către Comisie motivul pentru care veniturile din publicitate din anii 1995 și 1996 ar trebui să fie considerate resurse de stat.
(77)
Având în vedere hotărârea din cauza Preussen Elektra (35), Comisia trebuie să demonstreze dacă veniturile din publicitate obținute în anii 1995 și 1996 pot fi calificate ca resurse de stat. În acest scop, trebuie să stabilească dacă veniturile din publicitate se aflau sub controlul statului danez.
(78)
În această privință, Comisia ia notă de următoarele elemente, care sunt relevante pentru a decide dacă veniturile din publicitate din anii 1995 și 1996 sunt resurse de stat.
(79)
În 1995 și 1996, TV2 a încasat veniturile din publicitate de la Fondul TV2 care, la rândul său, le primise de la TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame era o societate deținută de stat, independentă de TV2. Societatea avea rolul de intermediar pentru vânzarea, în regim comercial, a spațiului publicitar al TV2 (36). TV2 Reklame încheia contracte cu clienții de publicitate.
(81)
Nu exista nicio obligație ca fondurile de la TV2 Reklame să fie transferate la Fondul TV2. Acest transfer a fost decis de către statul danez (37). Ministrul culturii trebuia să stabilească cota din profiturile TV2 Reklame care urma să fie transferată către Fondul TV2. Această decizie a fost adoptată timp de unul sau mai mulți ani la rând, cu aprobarea Parlamentului danez (Comisia parlamentară permanentă de finanțe). Ministrul culturii avea competența de a decide dacă profitul netransferat urma să fie utilizat, după aprobarea în acest sens de către Comisia de finanțe, pentru rambursarea garanției de stat emise anterior pentru TV2 Reklame sau în scopuri culturale.
(82)
În practică, în 1995 și 1996, toate fondurile TV2 Reklame au fost transferate Fondului TV2.
(83)
Fondul TV2 a fost înființat în vederea transferării către TV2 a încasărilor provenite din taxa de radiodifuziune și venituri din publicitate. Fondul TV2 aparținea Grupului TV2, fiind administrat de Consiliul de administrație al acestuia.
(84)
Nu exista nicio obligație de a transfera anual sumele din Fondul TV2 către TV2. Acest transfer a fost decis de către statul danez. Este adevărat că Fondul TV2 avea o obligație juridică de a transfera resurse către TV2, în conformitate cu bugetele-cadru stabilite de către ministrul culturii (38).
(85)
În practică, în 1995 și 1996, TV2 nu a primit toate veniturile din publicitate de la Fondul TV2.
(86)
În plus, în cadrul Fondului TV2 nu existau conturi separate pentru veniturile din publicitate și taxa de radiodifuziune. Veniturile netransferate către TV2 au fost acumulate în Fondul TV2. Acestea au fost transferate către TV2 ulterior, după lichidarea Fondului TV2.
(87)
Potrivit TV2 și autorităților daneze, veniturile din publicitate aparțineau, de drept, TV2. TV2 și autoritățile daneze au făcut referire la scrisoarea ministrului justiției din 22 noiembrie 2003, prin care se arăta că resursele din Fondul TV2 pot fi utilizate exclusiv pentru finanțarea activităților TV2. Astfel, potrivit TV2 și autorităților daneze, exista o obligație juridică de a transfera, la un moment dat, veniturile din publicitate de la Fondul TV2 către TV2. Totuși, astfel cum se arată mai sus, nu exista nicio obligație juridică de a transfera toate veniturile din publicitate către TV2, decizia privind transferul și suma care trebuia transferată către TV2 aparținând exclusiv ministrului.
(88)
În ceea ce privește TV2, trebuie adăugat că acesta nu avea o relație contractuală cu clienții finali de publicitate, și nici influență asupra activităților de publicitate (39). Guvernul danez a confirmat faptul că veniturile din publicitate anticipate pentru anul următor au fost stabilite fără consultarea TV2.
(89)
Având în vedere informațiile menționate mai sus, Comisia consideră că ministrul deținea controlul asupra sumelor aparținând TV2 Reklame și existente în Fondul TV2. În special, (i) statul danez decidea dacă veniturile din publicitate erau transferate integral sau parțial către Fondul TV2 și către TV2; (ii) în 1995 și 1996, TV2 nu a primit toate veniturile obținute din publicitate; și (iii) veniturile din publicitate netransferate au fost acumulate în Fondul TV2 unde, în practică, au fost amestecate cu sumele din taxa de radiodifuziune.
(90)
Din aceste motive, Comisia consideră că, în cazul de față, veniturile din publicitate din anii 1995 și 1996 care au fost transferate către TV2 prin intermediul TV2 Reklame și Fondului TV2 constituie resurse de stat.
(91)
În orice caz, cuantumul ajutorului de stat care ar putea fi declarat compatibil nu ar fi diferit dacă veniturile din publicitate nu ar fi clasificate ca resurse de stat (quod non). Într-adevăr, în conformitate cu practicile constante ale Comisiei, astfel cum au fost reflectate în Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001 (40), veniturile rezultate din misiunea de serviciu public, cum ar fi veniturile din publicitate, vor fi luate în considerare în calcularea costurilor nete ale serviciului public chiar și atunci când nu sunt considerate resurse de stat, veniturile respective reducând necesitatea finanțării publice. Autoritățile daneze împărtășesc acest punct de vedere (41).
(92)
Trebuie menționat că transferul ad-hoc de resurse de la Fondul radio către TV2 se referă la venituri din taxa de radiodifuziune care au fost puse la dispoziția TV2 după o decizie a statului. Același lucru este valabil și pentru transferul ad-hoc de resurse de la Fondul TV2 în momentul lichidării acestuia, deoarece, pe lângă elementele menționate mai sus în ceea ce privește controlul statului danez asupra Fondului TV2, resursele transferate din Fondul TV2 în momentul lichidării sale au fost puse la dispoziția TV2 prin decizie a statului. Astfel, deoarece resursele rămâneau sub control public, era necesar ca acestea să fie considerate, de asemenea, resurse de stat. Deoarece veniturile din publicitate sunt considerate resurse de stat și, în orice caz, deoarece transferul către TV2 în momentul lichidării a fost decis de stat, această concluzie nu este afectată de faptul că autoritățile daneze susțin că suma forfetară transferată către TV2 în contextul lichidării este obținută exclusiv din venituri din publicitate.
(93)
În ceea ce privește celelalte măsuri de stat, Comisia consideră că scutirea de la impozitul de profit implică resurse publice, deoarece o renunțare la veniturile din taxe și impozite este echivalentă cu utilizarea de resurse de stat sub formă de cheltuieli fiscale (42).
(94)
Împrumuturile scutite de la plata dobânzii și ratelor care au fost acordate TV2 sunt oferite direct de către stat și alocate din bugetul public. Prin renunțarea la dobânda și ratele aferente acestor împrumuturi, statul danez renunță la venituri și, în consecință, aceste fonduri reprezintă resurse de stat. În plus, tot statul danez este cel care garantează împrumuturile de funcționare. Avantajul presupus de o garanție de stat constă în faptul că riscul asociat garantării este preluat de către stat. În mod normal, suportarea unui astfel de risc de către stat ar trebui să fie compensată printr-o primă corespunzătoare. Atunci când statul renunță la o astfel de primă, aceasta presupune atât un avantaj pentru TV2, cât și un consum de resurse ale statului (43).
(95)
În plus, statul a rezervat o frecvență de emisie la nivel național pentru TV2, pentru care achită o taxă de frecvență unui organism de stat. În perioada supusă investigației, taxa anuală plătită de TV2 a variat între 2 și 4 milioane DKK.
(96)
În lipsa unei baze de comparație privind taxa plătită pentru frecvența națională, aceasta poate fi comparată doar cu taxa plătită pentru permisiunea de creștere a audienței prin intermediul unei configurații de rețea. Taxa TV2 pentru acoperire națională este semnificativ mai redusă decât taxa de rețea impusă TvDanmark, care a variat între 5 milioane DKK în 1997 și 30 de milioane DKK în 2001, în condițiile în care rețeaua frecvențelor regionale ale TvDanmark are o rată de penetrare de numai 77 %. Astfel, TV2 a avut posibilitatea să acopere o parte mai mare din populația daneză, la un preț mai redus.
(97)
Prin urmare, Comisia consideră că taxa de frecvență nu reflectă condițiile de piață și că, atunci când nu a solicitat prețul de piață pentru acest activ, statul a renunțat la venituri cuvenite bugetului de stat.
(98)
În schimb, deoarece TV2 nu emite prin rețele locale pentru a alcătui o rețea națională, nu are obligația de a achita taxa de rețea. Deoarece statul nu ar fi putut colecta în mod legal această taxă de la TV2, rezultă că acesta nu a renunțat la venituri cuvenite bugetului de stat și, prin urmare, nu sunt implicate resurse de stat.
(99)
De asemenea, Comisia nu poate identifica prezența resurselor de stat în dispoziția juridică prin care proprietarii de antene sunt obligați să retransmită programele serviciilor publice prin respectivele instalații (obligația de retransmisie), deoarece statul nu renunță la venituri și nici nu transferă în mod activ fonduri către acei operatori. Astfel atunci când beneficiază de regula privind accesul, TV2 nu obține un avantaj financiar prin resurse de stat (44).
(100)
Toate măsurile menționate mai sus sunt imputabile statului danez deoarece, astfel cum s-a descris mai sus, acestea au implicat, într-o formă sau alta, o decizie din partea statului danez.
IV.1.2. AVANTAJUL SELECTIV ȘI DENATURAREA CONCURENȚEI
(101)
Comisia consideră că veniturile din taxa de radiodifuziune, transferurile de la Fondul TV2 (inclusiv veniturile din publicitate pentru anii 1995 și 1996) și de la Fondul radio, scutirea de impozitul pe profit, împrumuturile scutite de plata dobânzii și ratelor și garanția de stat pentru împrumuturile de funcționare, precum și accesul la o frecvență națională în condiții favorabile presupun un avantaj economic și financiar pentru TV2, prin care acesta este scutit de costuri de funcționare care, în mod normal, ar trebuie să fie suportate din propriul buget. În plus, concurenții TV2 nu au beneficiat de fonduri similare.
(102)
Cu toate acestea, măsurile de stat de compensare a costurilor suplimentare nete ale unui serviciu de interes economic general (SGEI) nu sunt considerate ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE atunci când sunt îndeplinite cele patru condiții stabilite prin hotărârea Altmark (45):
-
în primul rând, întreprinderii beneficiare i se solicită în mod efectiv să îndeplinească obligații de serviciu public și aceste obligații au fost definite în mod clar;
-
în al doilea rând, parametrii în baza cărora se calculează compensația au fost stabiliți în avans, de manieră obiectivă și transparentă;
-
în al treilea rând, compensația nu depășește ceea ce este necesar pentru acoperirea integrală sau parțială a costurilor înregistrate prin executarea obligațiilor de serviciu public, luând în considerare veniturile relevante și un profit rezonabil pentru executarea obligațiilor respective;
-
în al patrulea rând, în cazul în care întreprinderea care trebuie să îndeplinească obligații de serviciu public nu este selectată printr-o procedură de achiziții publice, nivelul compensației necesare a fost stabilit pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere medie, bine gestionată și dotată în mod corespunzător cu mijloacele de producție care să îi permită respectarea cerințelor de serviciu public necesare, le-ar fi înregistrat pentru executarea respectivelor obligații, luând în considerare veniturile relevante și un profit rezonabil pentru executarea respectivelor obligații.
(103)
Astfel cum se va arăta în secțiunea privind compatibilitatea din prezenta decizie (a se vedea considerentul 160 și următoarele din prezenta decizie), hotărârea Tribunalului demonstrează că prima condiție Altmark a fost îndeplinită.
(104)
În ceea ce privește al doilea criteriu Altmark, conform căruia parametrii pe baza cărora se calculează compensația ar trebui să fie stabiliți anticipat, de manieră obiectivă și transparentă, Comisia trebuie să evalueze condițiile juridice și economice pe baza cărora a fost stabilit cuantumul venitului din taxa de radiodifuziune plătibil TV2 în perioada supusă investigării. În această privință, Comisia observă că procedura era cea descrisă mai jos.
(105)
Conform punctelor 29 și 30 ale scrisorii autorităților daneze din 24 martie 2003, Legea privind transmisiile de radio și televiziune, în vigoare în perioada supusă investigării (46), stabilea maniera de finanțare a postului TV2 în ansamblul său (taxa de radiodifuziune, venituri din publicitate și alte surse de venituri) și prevedea că ministrul culturii stabilea proporția din taxa de radiodifuziune care revenea TV2 și DR și, implicit, nivelul compensației acordate TV2. Trebuie amintit faptul că, în anii 1995 și 1996, TV2 își primea partea din taxa de radiodifuziune de la Fondul TV2.
(106)
Conform practicii curente, acest nivel al compensației era stabilit de către ministru în consultare cu Comisia de finanțe a parlamentului danez, în cadrul unui acord privind mass-media încheiat cu majoritatea partidelor politice din parlamentul danez. În perioada în cauză, au fost încheiate 3 acorduri privind mass-media: acordul privind mass-media pentru perioada 1994-1997, încheiat la 16 septembrie 1993, acordul privind mass-media pentru perioada 1997-2000, încheiat la 10 mai 1996 și acordul privind mass-media pentru perioada 2001-2004, încheiat la 28 martie 2000.
(107)
Astfel, veniturile din taxa de radiodifuziune au fost stabilite pentru o perioadă destul de lungă. În perioada supusă investigării, compensația acordată TV2 nu făcea obiectul unei revizuiri ulterioare, nici chiar în cazurile în care veniturile TV2 erau în scădere. De exemplu, deși veniturile din publicitate ale TV2 au suferit o scădere importantă în 1999, compensația nu a fost adaptată pentru a reflecta acest lucru.
(108)
Conform autorităților daneze, compensația a fost stabilită în funcție de indexarea prețurilor și salariilor în bugetul și contabilitatea TV2, precum și pe baza unor analize economice.
(109)
În 1995 și 1996, firma de audit KPMG a efectuat mai multe analize economice aprofundate. KPMG a fost asistată de un grup de monitorizare format din reprezentanți ai principalilor actori de pe piață, inclusiv concurenții TV2 indicați în raportul din 1999. A fost acordată o atenție deosebită informațiilor privind posibilele încasări din surse de venituri altele decât taxa de radiodifuziune, cum ar fi veniturile din publicitate.
(110)
La punctele 164 și 165 din scrisoarea din 24 martie 2003, autoritățile daneze arătau că studiile de consultanță ale KPMG, care încearcă să estimeze evoluția cea mai probabilă a cifrei de afaceri de pe piața daneză de publicitate și a surselor de venit ale TV2, precum și să identifice aspectele neclare ale acestor estimări, au fost întocmite pentru a oferi guvernului și parlamentului danez o bază mai solidă pentru deciziile de stabilire și alocare a veniturilor din taxa de radiodifuziune adoptate pe parcursul dezbaterilor privind politica în domeniul mass-media.
(111)
Potrivit autorităților daneze, documentele utilizate pentru stabilirea compensației erau disponibile în mod public. Acordurile privind mass-media au fost publicate în comunicate de presă și în Raportul oficial al dezbaterilor parlamentare (Folketingstidende). Legea de punere în aplicare a acordurilor privind mass-media a fost publicată în Jurnalul Oficial danez (Lovtidende). Au fost publicate, de asemenea, datele financiare ale TV2, însoțite de analizele economice menționate anterior.
(112)
Din perspectiva hotărârii, Comisia trebuie să evalueze dacă procedura descrisă mai sus poate conduce la concluzia că cel de al doilea criteriu Altmark a fost îndeplinit.
(113)
Pe de o parte, Comisia ia notă de faptul că în hotărârea (47) sa, Tribunalul afirmă că „(…) nu ar putea fi exclus că modalitățile de stabilire a cuantumului redevenței care a revenit TV2, menționate anterior, ar putea constitui modalități obiective și transparente din moment ce acestea implicau, mai cu seamă, intervenția Parlamentului danez, se întemeiau pe analize economice efectuate de o societate de audit, asistată de un grup de analiză compus din experți cu participarea reprezentanților concurenților TV2, și aceste analize erau publicate, asemenea situațiilor financiare anuale ale TV2. Nu ar putea fi, așadar, exclusă eventualitatea că Regatul Danemarcei, chiar înainte de definirea condițiilor Altmark, asigurase, în esență, respectarea celei de a doua dintre aceste condiții”. În plus, conform hotărârii Tribunalului, „totalul redevenței care a revenit TV2 era calculat pornind de la ipoteza menținerii altor măsuri statale în favoarea acestui organism de radiodifuziune” (48) (exceptare de la plata impozitelor etc.).
(114)
Comisia consideră că implicarea parlamentului danez în procesul de stabilire a taxei de radiodifuziune a asigurat un anumit nivel de transparență și obiectivitate. De asemenea, acordurile privind mass-media prin care se stabilea valoarea taxei de radiodifuziune care reveneau TV2 au fost decise în avans, pentru o perioadă de mai mulți ani, iar compensația oferită TV2 nu a fost niciodată modificată ulterior, în perioada supusă investigației.
(115)
Cu toate acestea, rapoartele economice pregătite de KPMG conțineau estimări referitoare doar la valoarea încasărilor din publicitate care reveneau TV2 (la secțiunea privind veniturile). În ceea ce privește partea referitoare la costurile pentru stabilirea compensației, aceste rapoarte economice nu au adoptat nicio poziție, iar Comisia consideră că acordurile privind mass-media se bazau exclusiv pe indexarea costurilor suportate de TV2 în anii anteriori. Într-adevăr, autoritățile daneze au indicat că nivelul compensației era stabilit în funcție de indexarea prețurilor și salariilor în bugetul și contabilitatea TV2, precum și pe baza analizelor economice în care au fost evaluare doar veniturile și nu au vizat perioada care a făcut obiectul acordului privind mass-media din 16 septembrie 1993.
(116)
În plus, nu a existat nicio mențiune privind parametrii pe baza cărora se calculează compensația. Suma compensației a fost stabilită în avans, dar cel de al doilea criteriu Altmark prevede că parametrii pe baza cărora se calculează compensația pentru serviciu public trebuie să fie stabiliți, de asemenea, anticipat și de manieră obiectivă și transparentă.
(117)
Pe baza elementelor de mai sus, Comisia consideră că cel de al doilea criteriu Altmark nu este îndeplinit. În orice caz, criteriile Altmark sunt cumulative, iar Comisia consideră că cel de al patrulea criteriu nu este îndeplinit (a se vedea mai jos).
(118)
Conform celui de al patrulea criteriu Altmark, „furnizorul de servicii publice trebuie să fie ales printr-o procedură de achiziții publice sau nivelul compensației necesare a fost determinat pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere medie, bine gestionată și echipată în mod corespunzător cu mijloacele de transport care să îi permită respectarea cerințelor de serviciu public necesare, le-ar fi suportat pentru executarea respectivelor obligații, luând în considerare veniturile relevante și un profit rezonabil pentru executarea respectivelor obligații”.
(119)
În cazul de față, furnizorul de servicii publice TV2 nu a fost selectat prin intermediul unei proceduri de achiziții publice. Comisia consideră că, în absența unei cereri de oferte, trebuie să evalueze dacă nivelul compensației a fost stabilit pe baza costurilor pe care o întreprindere medie, bine gestionată și echipată în mod corespunzător cu mijloace de producție le-ar fi suportat pentru executarea respectivelor obligații.
(120)
Condițiile economice și juridice care guvernează stabilirea compensației pentru TV2 au fost descrise mai sus. În special, din perspectiva hotărârii și având în vedere faptul că Tribunalul a menționat că procedura instituită de Regatul Danemarcei pentru stabilirea cuantumului venitului din taxa de radiodifuziune care a revenit TV2 între anii 1995 și 2002 cuprindea, inter alia, o serie de analize economice la elaborarea cărora participaseră concurenții TV2, Comisia trebuie să ia în considerare rapoartele KPMG din 1995 și 1999 pentru a stabili dacă a avut loc o comparație între costurile TV2 și cele ale unei întreprinderi medii, bine gestionate.
(121)
Rapoartele întocmite de consultantul KPMG iau în considerare mai multe scenarii privind evoluția pieței de publicitate pentru respectivele perioade aferente taxei de radiodifuziune. Rapoartele nu conțin informații privind TV2 (de exemplu, situația financiară sau costurile de funcționare), dar ilustrează posibila evoluție a veniturilor din publicitate și partea din piața generală de publicitate care ar putea genera venituri pentru TV2. Deoarece estimează evoluțiile cele mai probabile ale cifrei de afaceri de pe piața daneză de publicitate și identifică incertitudinile acestor estimări, rapoartele respective fac parte din procedura urmată de autoritățile daneze pentru a stabili taxa de radiodifuziune urmând a fi acordată TV2.
(122)
Rapoartele KPMG nu evaluează costurile TV2 sau ale altor operatori, limitându-se la a analiza evoluția pieței de publicitate și partea din veniturile de publicitate care revine TV2. Trebuie observat, de asemenea, că aceste rapoarte nu fac referire la primii ani din perioada supusă investigării care au făcut obiectul acordului privind mass-media din 1993.
(123)
La elaborarea acestor rapoarte au participat, într-o anumită măsură, și unele posturi concurente. Raportul din 1995 susține că au fost implicate „numeroase părți interesate”, dar din raport nu reiese cu claritate identitatea acestora. Raportul KPMG din 1999 menționează un grup de analiză format din experți, la care au participat, într-adevăr, concurenți ai TV2. Totuși, faptul că aceste rapoarte economice au fost redactate, într-o anumită măsură, cu asistența concurenților TV2 nu presupune în mod automat că a avut loc o analiză a costurilor concurenților.
(124)
Cu alte cuvinte, aceste rapoarte nu includ o analiză a costurilor pe care o întreprindere medie, bine gestionată și echipată în mod corespunzător cu mijloace de producție le-ar fi suportat pentru executarea obligațiilor de serviciu public, ci tratează problema mai generală a perspectivelor pieței de publicitate, precum și a sumelor viitoarelor venituri din publicitate ale TV2. Trebuie adăugat faptul că prețurile de pe piața de publicitate sunt stabilite pe baza mai multor criterii, cum ar fi cota de audiență, nu doar în funcție de costuri.
(125)
Autoritățile daneze și TV2 au prezentat, de asemenea, argumente de drept și de fapt referitoare la cea de a patra condiție Altmark.
(126)
În primul rând, Danemarca face referire la cauza BUPA și susține că cea de a patra condiție Altmark nu se aplică în mod obligatoriu sau că, cel puțin, având în vedere hotărârea Tribunalului, Comisia ar trebui să stabilească doar dacă aceasta este îndeplinită în esență. Comisia consideră că situația din cauza BUPA avea un caracter mult mai specific, în sensul în care schema în cauză, privind furnizarea de servicii de sănătate, nu făcea referire la costuri, aceasta însemnând că, spre deosebire de alte sectoare de servicii publice, sistemul respectiv avea la bază profiluri de risc ale clienților. Într-o astfel de situație, operatorul nu avea posibilitatea de a fi eficient prin optimizarea costurilor. Totuși, în cazul radiodifuzorilor publici, compensația poate fi calculată pe baza costurilor și veniturilor.
(127)
În al doilea rând, făcând referire la cauza Chronopost (49), Danemarca argumentează că un furnizor de servicii publice precum TV2 nu poate fi comparat cu un operator privat. Cu toate acestea, Comisia este de părere că, spre deosebire de problema alocării costurilor în contextul unei evaluări a compatibilității care făcea obiectul cauzei Chronopost, al patrulea criteriu Altmark prevede în esență că, în lipsa unei cereri de oferte, trebuie efectuată o comparație între costurile serviciului public prestat și cele suportate de o întreprindere medie, bine gestionată și echipată în mod corespunzător cu mijloace de producție.
(128)
În plus, Danemarca susține că, în cadrul activității permanente de control al TV2, autoritatea națională de audit a desfășurat audituri administrative și financiare asupra conturilor TV2, precum și că au fost efectuate controale permanente, inclusiv din considerente de eficiență. Totuși, Comisia consideră că supunerea spre aprobarea Ministerului Culturii a conturilor TV2 nu este suficientă pentru a demonstra că TV2 are costuri similare celor ale unei întreprinderi medii bine gestionate. În plus, nu este clar dacă verificările ex post pot fi relevante în privința îndeplinirii celui de al patrulea criteriu în cazurile în care nu a avut loc o analiză a costurilor înainte de stabilirea compensației.
(129)
În plus, autoritățile daneze se bazează în principal pe raportul din 2000 al autorității naționale daneze de audit, în care evoluția productivității TV2 era comparată, într-o anumită măsură, cu cea a DR și a radiodifuzorilor publici străini (British Broadcasting Corporation „BBC”, Sveriges Television „SVT” și Norsk Riksringkastning „NRK”). În acest raport, autoritatea națională de audit constata că atât DR, cât și TV2 și-au îmbunătățit productivitatea între 1990 și 1999. DR și-a redus costurile orare ale primelor transmisiuni într-o măsură mai mare decât TV2, dar, în 1999, costul orar al primelor transmisiuni ale DR erau totuși cu 53 % mai ridicate decât costurile similare ale TV2. Costurile orare de emisie ale DR din 1999 erau cu aproximativ 29 % mai mari decât cele ale TV2. Autoritatea națională de audit a considerat, de asemenea, că evoluția productivității DR și TV2 era mai bună sau egală cu evoluția productivității celorlalți trei radiodifuzori publici.
(130)
Totuși, acest raport nu este suficient pentru a demonstra îndeplinirea celei de patra condiții.
(131)
Într-adevăr, raportul este întocmit ulterior acordurilor privind mass-media care stabileau suma compensației și, prin urmare, nu demonstrează că aceasta a fost stabilită pe baza costurilor care ar fi fost suportate de o întreprindere medie, bine gestionată, pentru îndeplinirea misiunilor de serviciu public.
(132)
În plus, raportul se referă la alți radiodifuzori publici și, prin urmare, nu privește costurile unui radiodifuzor „mediu”. De exemplu, nu se stabilește dacă DR, căruia îi este interzis să obțină venituri din publicitate și al cărui nivel al compensației este stabilit prin același acord privind mass-media în care este inclus și TV2, are costuri similare cu cele ale unei întreprinderi medii. Prin urmare, în sensul celui de al patrulea criteriu Altmark, nu este posibilă formularea niciunei concluzii pe baza comparării cu costurile DR.
(133)
În plus, în ceea ce privește comparația cu radiodifuzorii străini, raportul compară doar evoluția productivității TV2 cu cea a celorlalți radiodifuzori, dar nu exprimă niciun punct de vedere privind nivelul de eficiență propriu-zis și, implicit, costurile propriu-zise. În special, o evoluție mai puțin satisfăcătoare a productivității poate avea mai multe explicații, inclusiv faptul că eficiența propriu-zisă era mai ridicată la începutul perioadei sau că radiodifuzorul nu avea posibilitatea să își crească timpul de emisie. De exemplu, punctul 51 din raport arată că: „În perioada în cauză, costurile BBC și SVT au evoluat aproape identic, crescând cu aproximativ 50 % în termeni reali, în timp ce costurile NRK au crescut cu aproape 60 % în termeni reali. Astfel cum s-a arătat mai sus, costurile DR au crescut cu 23 % în termeni reali, iar cele ale TV2 cu 63 %. Deoarece, astfel cum s-a menționat, timpul de emisie al SVT și BBC nu a crescut la fel de mult ca timpul celorlalți radiodifuzori, această evoluție a costurilor demonstrează că productivitatea SVT și BBC nu a fost îmbunătățită în același ritm cu cea a celorlalți trei radiodifuzori publici.”
(134)
Comisia mai observă, la punctul 50 al raportului, că: „În condițiile în care autoritatea națională de audit nu a examinat conturile radiodifuzorilor publici străini în mod detaliat, pot apărea discrepanțe între activitățile acestor radiodifuzori și metodele de calcul utilizate în cazul elementelor de contabilitate individuale. Aceasta înseamnă că, în practică, costurile utilizate și costurile unitare derivate din acestea nu se referă în mod obligatoriu la activități identice și nu au fost calculate neapărat pe baza unor principii contabile identice. Prin urmare, nivelurile costurilor unitare nu sunt adecvate unei comparații. Deoarece scopul includerii radiodifuzorilor străini este de a compara «evoluția» productivității, și mai puțin productivitatea în sine, autoritatea națională de audit consideră că, în forma lor actuală, datele privind radiodifuzorii străini pot fi totuși utilizate ca indicator rezonabil al evoluției”. Punctul 53 din raport mai arată că „autoritatea națională de audit nu a examinat în detaliu cauzele evoluțiilor de mai sus deoarece, după cum s-a arătat anterior, evoluția costurilor unitare declarate depinde de conținutul programelor radiodifuzorilor și deoarece analiza presupune că, în orice caz, calitatea a rămas nemodificată. Deoarece aceasta presupune dificultăți imediate în ceea ce privește o comparație între radiodifuzorii publici în cauză, rezultatele analizei trebuie interpretate cu o anumită prudență. În această privință, Ministerul Culturii a declarat că este de acord cu evoluțiile costurilor unitare descrise, iar comparația între costurile unitare ale DR, TV2 și radiodifuzorilor publici străini trebuie să fie interpretate cu o anumită prudență.”
(135)
Prin urmare, din motivele menționate mai sus, Comisia consideră că raportul nu demonstrează că nivelul costurilor TV2 era similar cu cel care ar fi fost suportat de o întreprindere medie, bine gestionată, pentru îndeplinirea misiunilor de serviciu public.
(136)
În concluzie, pe baza elementelor de mai sus, Comisia consideră că cel de al patrulea criteriu Altmark nu este îndeplinit și, deoarece criteriile Altmark sunt cumulative, compensația acordată TV2 nu îndeplinește condițiile stabilite de Curte prin hotărârea Altmark. În orice caz, astfel cum se va demonstra mai jos, Comisia consideră că această compensație poate fi considerată ca fiind compatibilă cu piața internă.
(137)
Comisia ar trebui, de asemenea, să stabilească dacă măsurile în cauză pot trece „testul investitorului în economia de piață” (market economy investment test, MEIP). Autoritățile daneze și TV2 au susținut că măsurile nu se califică drept ajutor de stat, deoarece condițiile testului MEIP sunt îndeplinite. În special, în opinia acestora, în conformitate cu testul MEIP, este perfect justificată păstrarea excedentului la TV2 în vederea constituirii de capital propriu.
(138)
În această privință, trebuie în primul rând să se rețină că există o diferență între problema justificării măsurilor în conformitate cu testul MEIP și cea a necesității măsurilor pentru îndeplinirea misiunilor de serviciu public (a se vedea evaluarea compatibilității de mai jos): faptul că TV2 poate avea nevoie de un anumit nivel de rezerve și capital propriu pentru a-și îndeplini misiunile de serviciu public nu presupune în mod automat că un investitor privat și-ar fi păstrat banii în societate și nu ar fi solicitat dividende.
(139)
În conformitate cu jurisprudența constantă, Comisia trebuie să se verifice dacă, în circumstanțe similare, un investitor privat de dimensiunea organismelor care gestionează sectorul public ar fi oferit contribuții de capital de valori similare (50). Deși comportamentul investitorului privat cu care trebuie comparată intervenția investitorului public nu trebuie să fie în mod necesar cel al investitorului obișnuit care efectuează investiții în vederea obținerii unui profit pe termen relativ scurt, acest comportament trebuie să fie cel puțin al unui holding privat sau al unui grup privat de întreprinderi care urmărește o politică structurală și trebuie să fie condus de perspective de rentabilitate pe termen mai lung.
(140)
De asemenea, conform jurisprudenței constante, testul MEIP trebuie să fie aplicat în momentul adoptării deciziei, nu ex post (51).
(141)
În cazul de față, deoarece Danemarca este unicul acționar al TV2, reprezintă deopotrivă primul și ultimul creditor care va fi despăgubit în cazul falimentului acesteia. Așadar, din punctul de vedere al investitorului, statul danez poate urmări o rentabilitate a investiției sale fie prin solicitarea unei remunerații sub formă de dobândă la un împrumut, fie printr-un profit în urma contribuției la capital.
(142)
În această privință, Comisia observă că, în perioada în cauză, Danemarca a renunțat la dreptul de a încasa dobândă și a exceptat împrumuturile de la plata ratelor. În plus, statul danez, nu a solicitat nicio remunerație pentru capitalul acumulat la TV2. Prin urmare, statul nu a urmărit o rentabilitate normală a investiției sale, cum ar fi procedat un creditor sau un proprietar de întreprindere.
(143)
În plus, autoritățile daneze nu au prezentat argumente solide care să justifice de ce din punct de vedere strategic ar fi indicată o reinvestiție a excedentului în TV2, în loc să se solicite o remunerație sub formă de dobândă sau dividende. O astfel de decizie ar fi luată de un investitor numai dacă acesta ar considera că reinvestiția ar genera o valoare adăugată suficientă pentru investiția inițială.
(144)
În cazul de față, nu s-a demonstrat că exista un plan de afaceri sau o strategie clară și bine dezvoltată care să demonstreze această situație. Nu există, de asemenea, nici alte indicii conform cărora TV2 avea intenția de a-și extinde activitățile pentru a produce o astfel de valoare adăugată. Afirmând acestea, Comisia nu încearcă să invoce argumente rigide pentru a respinge justificarea autorităților daneze privind testul MEIP, ci se limitează la stabili dacă un investitor în economia de piață ar fi decis să mențină fondurile în TV2 pe baza informațiilor de care dispunea în momentul în care urma să adopte această decizie. Totuși, având în vedere informațiile disponibile la momentul în care fondurile au fost menținute în TV2 (52) și independent de considerațiile privind resursele necesare pentru misiunile de serviciu public ale TV2 care nu ar fi fost luate în considerare de un investitor privat, Comisia consideră că nu exista un plan de afaceri, proiect de investiții sau orice alt element pe baza căruia un investitor privat rațional ar fi considerat că reinvestiția ar produce valoare adăugată pentru investiția inițială și, astfel, ar fi decis să păstreze banii în TV2, în loc să solicite o remunerație.
(145)
În plus, autoritățile daneze au utilizat rentabilitatea cifrei de afaceri ca punct de referință, pentru a demonstra că au acționat asemeni unui investitor privat atunci când au reinvestit în TV2. Totuși, în cazul de față, trebuie subliniat că guvernul danez are deja rolul de finanțator al TV2, furnizându-i acestuia fonduri semnificative prin care să își acopere o parte din costurile de funcționare. Valoarea acestor fonduri influențează în mod direct rezultatele pe care TV2 le poate obține. În practică, rata de performanță poate fi îmbunătățită doar prin simpla creștere a finanțării din partea statului. Totuși, deoarece finanțarea în exces poate conduce și la ineficiență, ceea ce are ca rezultat un consum mai mare de resurse de stat, nu este cert că o creștere a finanțării conduce la rezultate proporțional mai bune.
(146)
Prin urmare, comportamentul autorităților daneze nu poate fi considerat ca fiind tipic pentru un investitor dintr-o economie de piață. În orice caz, astfel cum se va arăta mai jos, Comisia consideră că această compensație poate fi considerată compatibilă. Astfel cum s-a menționat deja, există o diferență între testul MEIP și întrebarea dacă se justifică menținerea de către statul danez a excedentului la TV2 pentru a constitui capitalul propriu necesar pentru misiunile de serviciu public.
(147)
În concluzie, Comisia consideră că, în perioada supusă investigației, TV2 a fost favorizată de măsuri. TV2 concurează cu alți radiodifuzori de pe piața de televiziune, care nu au beneficiat de aceleași avantaje. Prin urmare, se consideră că măsurile sunt selective și denaturează concurența în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
IV.1.3. AFECTAREA SCHIMBURILOR COMERCIALE
(148)
Măsurile de stat intră sub incidența dispoziției de la articolul 107 alineatul (1) din TFUE în măsura în care afectează schimburilor comerciale între statele membre. Această situație apare atunci când activitățile în cauză fac obiectul schimburilor intracomunitare.
(149)
Curtea Europeană de Justiție dă o interpretare largă acestei noțiuni. Conform jurisprudenței acesteia, atunci când ajutorul consolidează poziția unei întreprinderi în raport cu aceea a altor întreprinderi concurente în cadrul schimburilor comerciale intracomunitare, acestea din urmă trebuie considerate ca fiind afectate de ajutor (53). Faptul că întreprinderea în cauză nu desfășoară activități de export nu exclude faptul că schimburile comerciale ar putea fi afectate. Atunci când un stat membru acordă ajutor unei întreprinderi, activitățile interne pot fi menținute sau chiar intensificate ca urmare a ajutorului, ceea ce, în schimb, reduce șansele celorlalte întreprinderi de a se stabili pe piață. Prin urmare, ajutorul permite beneficiarului să își mențină o cotă de piață care, în caz contrar, ar fi putut fi ocupată de concurenți din alte state membre (54).
(150)
La punctul 18 din Comunicarea privind radiodifuziunea, Comisia afirma, prin referire la jurisprudența Curții, că „se poate considera că finanțarea acordată de stat organismelor publice de radiodifuziune influențează comerțul între statele membre. Acest fapt este evident în cazul achiziționării și vânzării drepturilor de difuzare, care se realizează de multe ori la nivel internațional. De asemenea, în cazul organismelor publice de radiodifuziune autorizate să vândă spații publicitare, publicitatea are un efect transfrontalier, în special în zonele lingvistice omogene situate de o parte și de alta a frontierelor naționale. În plus, structura acționariatului operatorilor comerciali poate cuprinde mai multe state membre”.
(151)
În cazul de față, Comisia observă că TV2 activează pe piața internațională și că operează schimburi de programe de televiziune (55). TV2 se află în concurență directă cu organismele comerciale de radiodifuziune care sunt active pe piața națională și internațională a radiodifuziunii și care au o structură internațională a acționariatului. Resursele financiare puse la dispoziția TV2 i-au conferit acesteia un avantaj concurențial în ceea ce privește achiziționarea de drepturi audiovizuale și investițiile în programe care pot fi revândute ulterior. În plus, măsurile de ajutor au plasat TV2 într-o poziție favorabilă comparativ cu concurenții săi din Uniunea Europeană, prin reducerea posibilităților celor din urmă de a se stabili în Danemarca.
(152)
Astfel, Comisia concluzionează că măsurile în favoarea TV2 au efecte asupra schimburilor comerciale între statele membre în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
IV.1.4. CONCLUZIE
(153)
Deoarece toate condițiile prevăzute de articolul 107 alineatul (1) TFUE sunt îndeplinite, Comisia concluzionează că măsurile menționate mai sus în favoarea TV2 se califică drept ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
(154)
Deoarece TV2 și-a început emisia în 1989, toate măsurile au fost acordate după aderarea Danemarcei la Uniunea Europeană. Din acest motiv, măsurile, inclusiv taxa de radiodifuziune, constituie ajutor de stat nou [nu ajutoare existente în sensul articolului 108 alineatul (1) TFUE].
IV.2. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI CU PIAȚA INTERNĂ
(155)
Comisia consideră că, în mod evident, articolul 107 alineatele (2) și (3) literele (a), (b), (c) (d) din TFUE nu se aplică și nici autoritățile din daneze, nici TV2 nu au prezentat argumente în acest sens.
(156)
Prin urmare, Comisia va evalua dacă articolul 106 alineatul (2) TFUE poate fi aplicat în acest caz.
(157)
Conform articolului 106 alineatul (2) din TFUE, „întreprinderile care au sarcina de a gestiona servicii de interes economic general sau care prezintă caracter de monopol fiscal se supun normelor tratatelor și, în special, regulilor de concurență, în măsura în care aplicarea acestor norme nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le-a fost încredințată. Dezvoltarea schimburilor comerciale nu trebuie să fie afectată într-o măsură care contravine intereselor Uniunii”.
(158)
Pentru ca o măsură să beneficieze de această derogare, este necesară îndeplinirea tuturor condițiilor următoare:
-
serviciul în cauză trebuie să fie un serviciu de interes economic general („SGEI”) și trebuie să fie definit în mod clar ca atare de către statul membru („definiție”);
-
întreprinderii în cauză trebuie să i se fi încredințat în mod explicit prestarea serviciului respectiv de către statul membru („mandat”);
-
aplicarea normelor de concurență din tratat trebuie să împiedice realizarea sarcinilor specifice încredințate întreprinderii, iar exceptarea de la respectivele norme nu trebuie să afecteze dezvoltarea comerțului într-o măsură care să contravină intereselor Uniunii („proporționalitate”).
(159)
Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001 (56) (denumită în continuare „Comunicarea privind radiodifuziunea”) stabilește principiile și metodele pe care Comisia intenționează să le aplice în sectorul radiodifuziunii în vederea asigurării respectării condițiilor susmenționate.
IV.2.1. DEFINIȚIA
(160)
Conform Legii radiodifuziunii (în versiunea sa din 1994) (57), TV2 este o instituție independentă, a cărei misiune este de a furniza și distribui, în mod independent, programe naționale și regionale de televiziune. Grila de programe furnizate trebuie să îndeplinească cerințe de calitate, universalitate și diversitate. În planificarea programelor pentru stațiile TV2 regionale se va acorda prioritate, de asemenea, afinităților de la nivel regional. Serviciul public de radiodifuziune este descris în mod detaliat în statutul TV2, care prevede că TV2 are obligația de a transmite programe constând în jurnale de știri, programe de informare generală, programe educative, de artă și divertisment întregii populații daneze (58).
(161)
Comisia ia notă de faptul că, în hotărâre (59), Tribunalul a adoptat o poziție referitoare la serviciul public pe care TV2 trebuie să îl furnizeze prin lege.
(162)
În primul rând, trebuie reamintit că statele membre se bucură de o largă marjă de apreciere cu privire la definirea a ceea ce consideră drept servicii de interes economic general și, prin urmare, definiția acestor servicii dată de un stat membru nu poate fi contestată de către Comisie decât în cazul unei erori vădite (60).
(163)
De asemenea, astfel cum se precizează la punctul 33 din Comunicarea privind radiodifuziunea, este responsabilitatea statelor membre să definească misiunea de serviciu public a radiodifuziunilor publice.
(164)
Mai exact, în ceea ce privește SGEI în domeniul radiodifuziunii, jurisprudența Curții Europene de Justiție recunoștea dreptul legitim al statelor membre de a defini un SGEI astfel încât să includă difuzarea unei grile de programe de interes general (61).
(165)
Pe de altă parte, atunci când, în Protocolul de la Amsterdam (62), statele membre prevedeau că „radiodifuziunea ca serviciu public în statele membre este direct legată de nevoile democratice, sociale și culturale ale fiecărei societăți, precum și de necesitatea de a păstra pluralismul în mass-media”, acestea făceau trimitere în mod direct la sistemele de radiodifuziune pe care le introduseseră și cărora le încredințaseră sarcina de a difuza, în beneficiul întregii populații a acestor state, programe de televiziune de interes general.
(166)
În hotărârea sa, Tribunalul a stabilit că nu se poate contesta competența statelor membre de a defini SGEI de radiodifuziune în termeni cuprinzători și calitativi, astfel încât să includă difuzarea unei game largi de programe, și nici libertatea statelor membre de a utiliza veniturile din publicitate pentru finanțarea acestor SGEI (63).
(167)
Posibilitatea unui stat membru de a defini SGEI de radiodifuziune în termeni cuprinzători, astfel încât să includă difuzarea de programe de interes general, nu ar putea fi pusă la îndoială din cauza faptului că furnizorul serviciului public de radiodifuziune desfășoară și activități comerciale, în special vânzarea de spațiu publicitar. Într-adevăr, aspectul definirii misiunii de serviciu public nu trebuie confundat cu aspectul mecanismului de finanțare ales pentru furnizarea respectivelor servicii (64).
(168)
În plus, Tribunalul a precizat că Comisia nu trebuie să compare grila de programe a TV2 cu grilele de programe ale posturilor comerciale. Dacă, prin intermediul unei analize comparative a programelor, definiția SGEI de radiodifuziune ar depinde de gama de programe a radiodifuzorilor comerciali, efectul ar fi acela că statele membre ar fi private de competențele lor în definirea serviciului public. Astfel, definiția SGEI ar ajunge să depindă, în final, de operatorii comerciali și de deciziile acestora de a difuza sau nu anumite programe.
(169)
Tribunalul (65) a confirmat, de asemenea, că obligațiile impuse radiodifuzorilor comerciali nu sunt comparabile cu obligațiile de serviciu public impuse TV2. Acestea din urmă vizează furnizarea pentru întreaga populație daneză a unor programe variate și care să îndeplinească cerințele de calitate, universalitate și diversitate. Aceste obligații de servicii publice grevează asupra activității de televiziune a TV2 în ansamblul său în mod mai restrictiv decât obligațiile minime prevăzute de legea daneză pentru acordarea unei autorizații de radiodifuziune.
(170)
Astfel, Tribunalul concluziona (66) că „definiția reținută de autoritățile daneze este una amplă, întrucât, fiind în principal de natură calitativă, aceasta permite organismului de radiodifuziune să stabilească în mod liber propria grilă de programe. Cu toate acestea, definiția nu prezintă aspecte imprecise, astfel cum pretind reclamantele. Dimpotrivă, mandatul TV2 este pe deplin clar și precis: trebuie să propună întregii populații daneze o gamă de programe de televiziune variată care să urmărească să ofere calitate, universalitate și diversitate”.
(171)
Pe baza celor de mai sus și având în vedere caracterul specific al sectorului radiodifuziunii, Comisia consideră că o definiție „largă”, prin care unui anumit radiodifuzor îi este încredințată misiunea de a oferi o grilă de programe echilibrată și variată, în conformitate cu misiunea sa, în sensul prevederilor interpretative ale protocolului, este legitimă în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE. O astfel de definiție ar fi conformă cu satisfacerea nevoilor democratice, sociale și culturale, precum și cu garantarea pluralismului, inclusiv a diversității culturale și lingvistice.
(172)
Astfel, pe baza elementelor menționate, Comisia consideră că definiția serviciului public furnizat de TV2 poate fi acceptată.
(173)
Trebuie adăugat că, pe perioada supusă investigării, TV2 a exploatat un site în cadrul sarcinii sale de serviciu public. Site-ul conține informații privind grila de programe de televiziune publice ale TV2. Comisia poate accepta faptul că site-ul TV2, care se limitează la a informa telespectatorii asupra grilei de programe de televiziune, face parte din sarcina TV2 de serviciu public de radiodifuziune. Prin urmare, includerea exploatării acestui site în mandatul de serviciu public nu constituie o eroare vădită. TV2 a exploatat, de asemenea, un site comercial conținând jocuri etc. Acest serviciu comercial prin Internet al TV2 trebuie considerat ca reprezentând o activitate strict comercială, deoarece oferă producte interactive la cerere, precum jocuri sau „camere de chat”, care nu sunt diferite de produsele comerciale similare. Prin urmare, ultimele activități nu se încadrează în sfera serviciului public oferit de TV2.
IV.2.2. MANDATUL
(174)
Pentru a beneficia de exceptarea prevăzută la articolul 106 alineatul (2) din TFUE, misiunea de serviciu public ar trebui să fie încredințată TV2 prin intermediul unui act oficial. Comisia observă că Legea radiodifuziunii (67) conferă în mod oficial postului TV2 sarcina de serviciu public de radiodifuziune. În plus, Comisa ia notă de hotărârea în care Tribunalul afirmă: „Este evident că TV2 este învestită cu o astfel de misiune [de serviciu public]” (68).
(175)
Totuși, deoarece definiția juridică nu specifică într-o manieră suficient de clară ce alte tipuri de servicii pot avea statutul de serviciu public, radiodifuzorul public trebuie să primească un mandat oficial prealabil pentru fiecare activitate suplimentară pe care TV2 intenționează să o desfășoare ca serviciu public. Comisia observă că, în perioada 1995-2002, TV2 nu a furnizat astfel de servicii, cu excepția sarcinilor sale publice de radiodifuziune. Este adevărat că site-ul care oferea servicii precum jocuri constituia o activitate comercială, în timp ce site-ul care se limita la a informa utilizatorul în privința grilei de programe de televiziune publice poate fi considerat ca făcând parte din misiunea de serviciu public de radiodifuziune, deoarece nu poate fi separat de serviciul de radiodifuziune. Prin urmare, Comisia concluzionează că misiunea de serviciu public de radiodifuziune a fost conferită în mod corespunzător TV2 în perioada 1995-2002.
(176)
Totuși, astfel cum se specifică la punctele 41-43 din Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001, nu este suficient ca serviciul public să fie încredințat în mod oficial organismului public de televiziune, ci este necesar, de asemenea, ca serviciul public să fie asigurat în conformitate cu prevederile actului de încredințare. Deoarece Comisia nu are competența de a aprecia îndeplinirea unor standarde de calitate, este oportun să se instituie o autoritate adecvată de monitorizare, ceea ce înseamnă că statul membru este cel care alege mecanismul care asigură un control eficient, cu condiția ca autoritatea să fie independentă de întreprinderea căreia i se încredințează misiunea.
(177)
În acest context, Comisia observă că autoritatea națională de audit a efectuat, în 2000, o verificare specifică privind substanța și caracterul obligațiilor de serviciu public ale TV2, precum și maniera în care obligațiile au fost respectate în practică. Această verificare nu a constatat neconformități din partea TV2 în ceea ce privește obligațiile sale de serviciu public. În plus, între 2001 și 2002, a existat un Consiliu pentru servicii publice astfel încât să se asigure respectarea de către TV2 a obligației de serviciu public, deși acest organism nu a publicat niciun raport în această privință în scurta sa existență. Nici Comisia nu deține informații potrivit cărora TV2 nu și-a respectat obligațiile sau că activitatea acesteia este de așa natură încât serviciul nu mai poate fi considerat un SGEI în sensul articolului 106 alineatul (2) din TFUE.
(178)
În ceea ce privește controlul financiar al serviciului public de radiodifuziune, Comisia observă că autoritatea națională de audit a verificat conturile TV2. Aceste verificări au inclus atât audituri financiare, cât și de gestiune, chiar dacă autoritatea națională de audit nu avea competențele necesare pentru a preveni supracompensarea costurilor de serviciu public ale TV2.
(179)
În ceea ce privește proporționalitatea ajutorului de stat, Comisia are competența necesară de efectua această evaluare. Comisia observă că autoritățile daneze au transpus directiva privind transparența în dreptul intern. Comisia a primit informații din partea autorităților daneze care îi permit să evalueze caracterul proporțional al finanțării de stat.
IV.2.3. PROPORȚIONALITATEA
(180)
Având în vedere hotărârea și Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001, evaluarea proporționalității de către Comisie trebuie să vizeze două aspecte.
(181)
În primul rând, Comisia trebuie să calculeze costurile nete ale sarcinii publice încredințate TV2 și să verifice dacă aceste costuri au fost supracompensate comparativ cu cheltuielile suportate pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public.
(182)
În al doilea rând, Comisia trebuie să analizele comportamentul TV2 pe piața de publicitate. Este adevărat că, în conformitate cu Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001, un radiodifuzor public, în măsura în care ajutorul de stat compensează diminuarea veniturilor, ar putea fi tentat să provoace scăderea prețului pentru publicitate sau prețul altor activități nespecifice unui serviciu public, pentru a reduce veniturile concurenților. Prin urmare, Comisia consideră că, atunci când un radiodifuzor public reduce prețurile activităților sale care nu sunt specifice serviciului public la un nivel inferior celui necesar pentru a acoperi ansamblul costurilor acestor activități, luate separat, pe care un operator comercial eficient ar trebui să le acopere în mod normal, o astfel de practică indică prezența unei compensări care depășește strictul necesar pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public.
1. Cuantumul ajutorului de stat și evaluarea supracompensării
(183)
În conformitate cu directiva privind transparența (69), statele membre au obligația de a contabiliza în mod separat activitățile de serviciu public și activitățile care nu reprezintă serviciu public. Costurile și veniturile trebuie să fie repartizate în mod corect pe baza unor principii de contabilizare a costurilor obiective și bine definite.
(184)
Comisia este de părere că, în sectorul serviciilor de radiodifuziune, contabilizarea separată a costurilor ar putea să fie dificilă sau chiar imposibilă, intrările fiind aceleași pentru activități diferite. În acest sector, statele membre pot considera că toate programele unui radiodifuzor sunt incluse în misiunea de serviciu public, permițând în același timp și exploatarea comercială a acestora (70).
(185)
În prezenta decizie, Comisia trebuie să identifice în primul rând costul SGEI îndeplinit de TV2.
(186)
Deoarece TV2 desfășoară și activități comerciale, toate activitățile sale trebuie să fie contabilizate în mod separat. Începând din 2001, TV2 este obligată prin lege să păstreze o evidență contabilă separată pentru serviciul public și pentru activitățile comerciale.
(187)
Atunci când calculează costurile nete, Comisia trebuie să deducă din costurile brute ale serviciului public toate beneficiile nete obținute din exploatarea comercială a activității de serviciu public. Autoritățile daneze au prezentat date în conformitate cu metoda descrisă la punctul 56 din Comunicarea privind radiodifuziunea, privind rezultatele activităților comerciale și de serviciu public ale TV2. Se pare că majoritatea activităților comerciale ale TV2 au aceleași date de intrare ca cele ale activităților de serviciu public. Prin urmare, nu a fost aplicată o metodă eficientă de atribuire a costurilor către aceste activități comerciale. Într-un astfel de caz, pentru a calcula costurile nete ale serviciului public, Comisia deduce veniturile nete ale exploatării comerciale. Activitățile comerciale prin Internet sunt singurele care pot fi considerate separabile de serviciul public. Pierderile înregistrate în activitățile comerciale prin Internet după lansarea lor din 1997 se ridică la […] (71) milioane DKK.
(188)
În etapa următoare, Comisia a dedus veniturile generate prin activitatea de serviciu public (venituri din publicitate și alte venituri comerciale) din costurile brute ale serviciului public, obținând astfel costurile nete ale serviciului public. Finanțarea de stat în numerar a fost apoi dedusă din costurile nete ale serviciului public. Acest calcul este prezentat în tabelul de mai jos.
(189)
Trebuie reținut că, în pofida mai multor solicitări din partea Comisiei de furnizare a sumei exacte a veniturilor din publicitate în 1995 și 1996, autoritățile daneze și TV2 nu au prezentat date clare și explicite în acest sens.
(190)
În răspunsul din 26 iunie 2009, autoritățile daneze arătau că nu aveau posibilitatea de a confirma suma de 400,1 milioane DKK în 1995, respectiv 337,7 milioane DKK în 1996 în ceea ce privește veniturile din publicitate primite de TV2 de la Fondul TV2.
(191)
În răspunsul său, TV2 arăta că (i) Fondul TV2 a primit mai întâi resurse de la TV2 Reklame (824 de milioane DKK în 1995 și 904,5 milioane DKK în 1996), apoi venituri din taxa de radiodifuziune din partea statului (330,3 milioane DKK în 1995 și 356,3 milioane DKK în 1996), precum și faptul că (ii) Fondul TV2 a transferat către TV2 730,4 milioane DKK în 1995, respectiv 694 de milioane DKK în 1996, precum și suma de 269,6 milioane DKK și 275 milioane DKK către posturile regionale TV2. Destinația sumelor transferate către Fondul TV2 era acoperirea necesarului de finanțare a TV2 și a posturilor sale regionale.
(192)
În plus, în răspunsurile din 26 iunie 2009, 17 noiembrie 2010 și 30 noiembrie 2010, autoritățile daneze confirmau argumentul TV2 conform căruia, în lipsa altor venituri de natură comercială, posturile regionale ale TV2 erau finanțate, de facto, integral prin taxa de radiodifuziune, astfel explicându-se de ce sumele transferate anual către posturile regionale TV2 proveneau exclusiv din veniturile din taxa de radiodifuziune transferate către Fondul TV2. Această explicație presupune că veniturile din taxa de radiodifuziune transferate către TV2 pot fi considerate ca fiind echivalente cu suma maximă a taxei de radiodifuziune transferate către Fondul TV2 în perioada în cauză, după deducerea sumelor transferate către posturile regionale ale TV2. Astfel, pe baza celor de mai sus, autoritățile daneze și TV2 susțin că cea mai mare parte a fondurilor transferate de la Fondul TV2 către TV2 în 1995 și 1996 erau reprezentate de venituri nete din publicitate. Prin acest argument, autoritățile daneze sugerează că, în 1995, TV2 a încasat 60,7 milioane DKK sub forma taxei de radiodifuziune (valoarea reziduală după deducerea fondurilor acordate regiunilor) și 669,7 milioane DKK sub formă de venituri din publicitate (valoare reziduală), aceste sume fiind de 81,3 milioane DKK, respectiv 612,7 milioane DKK în 1996.
(193)
Comisia consideră neconvingătoare argumentele TV2 și ale autorităților daneze privind valoarea veniturilor din publicitate în anii 1995-1996. Comisia menționează în special faptul că Fondul TV2 nu a contabilizat în mod separat veniturile din publicitate și din taxa de radiodifuziune, care au fost înregistrate nediferențiat. Comisia regretă că autoritățile daneze nu au prezentat date clare și explicite privind valoarea veniturilor din publicitate din anii 1995 și 1996. Totuși, Comisia consideră că, în cazul de față, acest aspect nu reprezintă o problemă majoră și nu trebuie investigat deoarece, astfel cum s-a arătat mai sus, Comisia consideră că veniturile din publicitate din anii 1995 și 1996 constituie resurse de stat care, în orice caz, trebuie să fie deduse din costurile brute ale serviciului public. Prin urmare, în tabelul de mai jos, veniturile din publicitate transferate de la Fondul TV2 pentru anii 1995 și 1996 sunt menționate pe același rând cu taxa de radiodifuziune.
(194)
Trebuie observat, de asemenea, că Comisia a inclus taxa de radiodifuziune pentru perioada 1997-2002 care a fost transferată către posturile regionale TV2 prin intermediul TV2. Comisia consideră că, deoarece aceste sume au fost primite de TV2 și apoi transferate posturilor regionale, trebuie să fie incluse în calcul atât sub formă de venituri, cât și sub formă de cheltuieli, ceea ce, în mod concret, înseamnă că nu influențează calculul de mai jos al Comisiei.
(195)
În ceea ce privește infuzia de capital în TV2 în scopul digitalizării, aceasta este evidențiată în 1997 ca venit. Reducerile corespunzătoare au fost înregistrate sub formă de costuri în momentul realizării investițiilor. Costurile digitalizării reprezintă, într-adevăr, costuri de serviciu public. Pentru a evita dubla contabilizare a acelorași costuri, amortizarea aferentă investițiilor efectuate a fost dedusă din costul brut al serviciului public. În pofida criticilor TV2 în această privință, Comisia este de părere că, în conformitate cu practicile constante privind calculul compensațiilor oferite de stat, veniturile obținute din partea statului sau provenite dintr-un fond public trebuie să fie înregistrate în anul în care sunt acordate, nu în anul în care sunt cheltuite sau utilizate.
Tabelul 1
Costurile serviciului public și măsurile de compensare contabilizate în perioada 1995-2002
(milioane DKK)
An
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Costurile brute ale serviciului public
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investiții în digitalizare
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Venituri nete din publicitate primite direct de către TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Alte venituri
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Costurile nete ale serviciului public
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Venituri din taxa de radiodifuziune și venituri nete din publicitate primite în 1995-1996 de la fonul TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Transfer la lichidarea Fondului radio
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Transfer la lichidarea Fondului TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Totalul: (i) veniturilor din taxa de radiodifuziune și veniturilor de la Fondul TV2 și Fondul radio; și (ii) costurilor nete ale serviciului public
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Sursă: Conturile anuale de profit și pierdere ale TV2
(196)
Conform tabelului de mai sus, finanțarea depășește costurile cu 628,2 milioane DKK (84,4 milioane EUR).
(197)
Comisia ia notă de opinia TvDanmark, care consideră că la evaluarea supracompensării trebuie luate în considerare și celelalte măsuri în favoarea TV2, precum exceptarea de la plata dobânzilor și impozitelor sau accesul în condiții avantajoase la o frecvență de emisie la nivel național. Aceste beneficii sunt rezumate în tabelul de mai jos:
Tabelul 2
Beneficii estimate în urma scutirii fiscale, renunțării la dobândă și frecvenței de emisie
Milioane DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Scutire de la impozitul pe profit
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Dobândă acumulată la împrumutul de constituire
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Garanția de stat pentru împrumuturile de funcționare
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Taxa pentru frecvența de emisie (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Total
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Comisia este de acord că aceste măsuri trebuie să fie analizate în prezenta investigație. Totuși, este incorectă introducerea lor în calculul de la tabelul 1 în vederea calculării supracompensării. În conformitate cu poziția Comisiei din decizia RAI (73), se poate considera aceste avantaje suplimentare compensează costuri care în caz contrar ar fi trebuit să fie finanțate. Astfel, aceste avantaje nu trebuie să fie incluse în calculul privind caracterul proporțional al finanțării de către stat a costurilor misiunii de serviciu public, deoarece obligația de a plăti costurile în cauză ar fi condus la o creștere proporțională a costurilor inițiale ale serviciului public încredințat TV2. Rezultatul net nu va fi influențat. Totuși, trebuie să existe garanția că aceste avantaje vor fi transferate doar misiunii de serviciu public, nu și activităților comerciale. Acest ultim aspect este tratat la considerentele 234-237 de mai jos.
(199)
Autoritățile daneze și TV2 au prezentat mai multe argumente pentru a justifica finanțarea în exces calculată la considerentul 196. În contextul hotărârii Tribunalului, Comisia ar trebui, în special, să stabilească dacă finanțarea în exces era cu adevărat necesară pentru ca TV2 să își poată îndeplini misiunea de serviciu public.
(200)
În această privință trebuie mai întâi amintit că Protocolul de la Amsterdam (74) a făcut subliniat elementele specifice ale sectorului radiodifuziunii în raport cu alte SGEI deoarece „radiodifuziunea ca serviciu public în statele membre este direct legată de nevoile democratice, sociale și culturale ale fiecărei societăți, precum și de necesitatea de a păstra pluralismul în mass-media”. Aceste elemente specifice ar trebui incluse în evaluarea Comisiei privind compatibilitatea din prezenta decizie.
(201)
În plus, în deciziile anterioare, Comisia a acceptat că, pentru a-și menține serviciile publice pe care le oferă, radiodifuzorii sunt îndreptățiți să își organizeze capitalul propriu într-o structură adecvată. De exemplu, într-un caz privind un radiodifuzor austriac (75), Comisia afirma că „în conformitate cu articolul 86 alineatul (2) CE, astfel cum este interpretat prin Protocolul de la Amsterdam, în principiu, statele membre pot furniza integral radiodifuzorilor care asigură un serviciu public finanțarea de care aceștia au nevoie pentru a continua efectuarea serviciului public. Aceasta se referă nu doar la costurile de funcționare aferente desfășurării SGEI, ci și la capitalul propriu”.
(202)
Conform hotărârii Tribunalului (76), „Comisia nu ar putea să își fundamenteze afirmațiile pe o pretinsă insuficiență a controlului pentru a dispune recuperarea de către Regatul Danemarcei a totalității sumelor revendicate, drept rezervă necesară pentru serviciul public, atât timp cât o examinare atentă a tuturor condițiilor juridice și economice în care a fost constituită această rezervă în perioada investigată era deplin posibilă, date fiind informațiile de care dispunea Comisia, și că, în lipsa unei asemenea examinări, nu era posibil pentru aceasta să se pronunțe în mod valabil cu privire la aspectul dacă această rezervă era, în tot sau chiar și în parte, cu adevărat necesară pentru serviciul public”.
(203)
Tribunalul a adăugat (77) că unele cerințe pur formale, cum ar fi obligația ca rezervele să fie specifice și transparente, nu pot justifica un ordin de recuperare, iar faptul că TV2 nu a fost nevoită în practică să își utilizeze rezervele nu sprijină concluzia că acestea trebuie să fie considerate disproporționate în raport cu nevoile TV2 de finanțare a serviciului public (78).
(204)
Prin urmare, Comisia trebuie să evalueze toate elementele pe baza cărora autoritățile daneze au stabilit compensația acordată TV2 în perioada 1995-2002 și au luat decizia de a constitui rezerve. În această privință, procedura de stabilire a taxei de radiodifuziune este examinată la considerentul 105 și următoarele.
(205)
În ceea ce privește elementele care au determinat autoritățile daneze să constituie o rezervă pentru îndeplinirea misiunilor de serviciu public ale TV2, este necesar să se ia în considerare următoarele elemente prezentate de autoritățile daneze.
(206)
Înființarea TV2 din 1998 nu a fost însoțită de o infuzie de capital. Operațiunile TV2 erau finanțate exclusiv prin intermediul unui împrumut de constituire în valoare de 510,8 milioane DKK, prin care au fost achiziționate echipamentele de producție, sediile etc. ale TV2. Astfel, capitalizarea TV2 nu era adecvată deoarece era capitalizată prin împrumuturi neobișnuit de ridicate și capital propriu neobișnuit de redus. În consecință, TV2 s-a confruntat rapid cu dificultăți financiare.
(207)
Curtea de Conturi daneză (Rigsrevisionen), organism independent în cadrul parlamentului danez, are atribuții atât de audit financiar, cât și de audit administrativ. În 1995, aceasta concluziona că mare parte din problemele financiare ale TV2 își au originea în constituirea postului fără o infuzie de capital (79). Curtea de Conturi a recomandat statului, ca primă măsură, să contribuie cu o infuzie de capital în valoare de aproximativ 530 de milioane DKK în cadrul TV2, prin conversia împrumuturilor de constituire. Astfel, capitalul propriu al TV2 urma să se ridice la suma de aproximativ 350 de milioane DKK și să aibă o rată de solvabilitate de aproximativ 50 %. Rata de solvabilitate recomandată, de aproximativ 50 %, era echivalentă cu cea a unor societăți cu capital privat precum TV2 Norge (Norvegia) și TV4 (Suedia).
(208)
În urma acestui raport, auditorii statului - membrii parlamentului danez desemnați pentru efectuarea unui audit de o importanță deosebită privind, între altele, situația financiară a societăților de stat - au solicitat Ministerului de Finanțe o luare de poziție privind necesitatea ca TV2 să constituie capital propriu. Într-o declarație din august 1995, pregătită ca răspuns la propunerea Curții de Conturi privind necesitatea ca TV2 să dispună de capital propriu, Ministerul de Finanțe arăta că „Atât la constituirea unei societăți noi, cât și la conversia societăților de stat existente, trebuie să se asigure că întreprinderea dispune de baza de capital necesară. În același timp, statul trebuie să evite să efectueze o infuzie excesivă de capital, deoarece aceasta va presupune în primul rând o cheltuială inutilă pentru stat și, în al doilea rând, poate conferi societății un avantaj concurențial nejustificat. Prin urmare, trebuie să se evite atât subcapitalizarea, cât și supracapitalizarea societății”. Pe baza celor de mai sus, statul danez a considerat că este necesară constituirea de capital în TV2. Totuși, s-a decis că statul nu va contribui cu suma integrală într-o singură tranșă. În schimb, TV2 va constitui capitalul propriu necesar din excedentele obținute în cursul activității (?).
(209)
Obligația privind baza de capital este reflectată în statutele TV2 din 1997. După 1997, statutele TV2 specificau în mod clar că, începând din 2001, capitalul propriu disponibil al TV2 se va ridica la cel puțin 200 de milioane DKK, sumă care va fi utilizată pentru a compensa pierderile din exploatare ale radiodifuzorului (80). Ordinul executiv din 18 august 1997 arăta că, pentru a finanța posibilele pierderi din exploatare, capitalul propriu disponibil al TV2 - reprezentând capitalul propriu minus sumele blocate - trebuie să fie de cel puțin 200 de milioane DKK la sfârșitul anului 2000. Capitalul propriu disponibil urma a fi constituit până la o sumă de minimum 50 de milioane DKK la sfârșitul lui 1998 și de 100 de milioane DKK până la sfârșitul lui 1999. Începând din 2001, capitalul propriu disponibil indicat în ultimul bilanț trebuie să fie de minimum 200 de milioane DKK în orice moment. În cazul în care capitalul propriu urmează să scadă sub sumele menționate, situația este semnalată Ministerului Culturii. În cazuri speciale și după consultarea Rigsrevisionen, ministrul culturii poate accepta un capital propriu redus, la care poate atașa anumite condiții.
(210)
Ordinul executiv din 1997 emis de ministru în vederea constituirii unui capital propriu minim nerestricționat a fost publicat în Jurnalul Oficial danez (Lovtidende). În plus, începând din 1998, capitalul propriu constituit în conformitate cu cerințele statutelor a fost evidențiat în special în situațiile financiare anuale ale TV2.
(211)
Conform autorităților daneze, nerespectarea cerinței privind capitalul minim în valoare de 200 de milioane DKK prevăzute de actul constitutiv poate determina plasarea TV2 sub administrarea statului.
(212)
Comisia este de părere că cel mai important aspect este să se determine dacă și în ce măsură baza de capital constituită ca urmare a compensației era cu adevărat necesară pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public a TV2.
(213)
Având în vedere elementele de mai sus prin care se explică procedura și motivele care au condus la constituirea rezervelor TV2 sub forma unei baze de capital propriu, precum și în contextul hotărârii Tribunalului, Comisia consideră că constituirea unei rezerve era cu adevărat necesară pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public a TV2.
(214)
Cu toate acestea, Comisia se întreabă dacă se justifica și era necesară întreaga sumă a rezervelor, mai exact, dacă întreaga sumă a bazei de capital propriu constituită la sfârșitul lui 2002 era cu adevărat necesară pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public a TV2.
(215)
Comisia consideră că nivelul bazei de capital propriu care poate fi considerată proporțională și necesară pentru a garanta furnizarea serviciului public depinde de împrejurările și cadrul juridic al fiecărui caz în parte.
(216)
În ceea ce privește baza de capital propriu a TV2, datele aflate la dispoziția Comisiei sunt următoarele:
Milioane DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Capital propriu restricționat (digitalizare)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Capital propriu nerestricționat
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Capital propriu total
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Total pasive
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Rata de solvabilitate (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
La 31 decembrie 2002, TV2 constituise un capital propriu în valoare de 550,5 milioane DKK, inclusiv 72 de milioane DKK reprezentând capital propriu restricționate (digitalizare), ceea ce corespunde unei rate de solvabilitate de 34 %. Valoarea capitalului propriu de la sfârșitul lui 2002 era de 478,5 milioane DKK.
(218)
Comisia observă, în primul rând, că o parte din capital nu reprezenta capital propriu disponibil. Într-adevăr, conform conturilor anuale ale TV2 din 1997 (82), Comisia pentru mass-media (Medieforliget) decisese că TV2 trebuia să digitalizeze echipamentul de producție înainte de sfârșitul anului 2000. Pentru digitalizarea TV2 și a posturilor regionale a fost alocată suma de 300 de milioane DKK. În 1997, în acest scop fuseseră transferate 167 de milioane DKK către TV2. Prin urmare, Comisia este de părere că această sumă era necesară pentru cheltuielile de serviciu public ale TV2. Faptul că sumele neinvestite în digitalizare (un sold de 72 de milioane DKK) au fost deblocate la 1 ianuarie 2003 nu pune sub semnul întrebării această concluzie, deoarece, în timpul perioadei supuse investigației, aceste sume erau clar evidențiate în conturile TV2 ca fiind capital propriu restricționat, puteau fi utilizate doar în scopuri de digitalizare și, conform hotărârii Tribunalului, faptul că TV2 nu a fost nevoit să își utilizeze rezervele în practică nu sprijină concluzia potrivit căreia acestea ar trebui să fie considerate disproporționate în raport cu nevoile TV2 de finanțare a serviciului public (83).
(219)
Trebuie remarcat, de asemenea, că suma capitalului propriu al TV2 avea un deficit de aproape 156 de milioane DKK până la 31 decembrie 1994 (începutul perioadei vizate de prezenta decizie), iar în 1995 și 1996, TV2 avea o rată de solvabilitate negativă și o valoare negativă a capitalului propriu, ceea ce explică de ce capitalul propriu total de la sfârșitul anului 2002 este mai mic decât compensația primită. Capitalul propriu nerestricționat al TV2 s-a ridicat peste pragul minim obligatoriu de 200 de milioane DKK abia la sfârșitul anului 2000.
(220)
Pentru a demonstra că nivelul capitalului propriu al TV2 este justificat, autoritățile daneze au prezentat o declarație pregătită de PricewaterhouseCoopers din 18 noiembrie 2002, potrivit căreia rata de solvabilitate de la sfârșitul perioadei supuse investigației era mai redusă decât cea a radiodifuzorilor scandinavi, aceștia având dimensiuni, activități, structură și piețe similare cu ale TV2. De exemplu, rata de solvabilitate a TV2 era mai redusă decât cea a TV2 Norge (36 %) și considerabil mai mică decât în cazul TV4 (Suedia), a cărei rată de solvabilitate era de 65 %, aproape dublă față de cea a TV2. Conform declarației, rata de solvabilitate a TV2 era inferioară celei a posturilor similare, neputând fi considerată excesivă. Declarația mai arată că nu există indicii care să demonstreze că structura de capital a radiodifuzorilor comparabili nu era optimizată. De asemenea, PricewaterhouseCoopers susținea că menținerea ratei de solvabilitate la o valoare sub 30 % este atipică și crește vulnerabilitatea societății la fluctuațiile de venituri.
(221)
Această comparație cu ceilalți operatori trebuie să fie utilizată cu prudență, deoarece operatorii respectivi nu au o misiune de serviciu public similară cu cea a TV2, nu sunt finanțați în mod similar și nu au același statut juridic. Totuși, această declarație oferă indicii care pot fi luate în considerare împreună cu alte elemente.
(222)
Într-adevăr, Comisia observă în această privință că autoritățile daneze au prezentat informații conform cărora intenționau, în ultima parte a perioadei supuse prezentei investigații, să modifice personalitatea juridică a TV2, să transforme TV2 în societate privată cu răspundere limitată, apoi să privatizeze TV2. În cursul procesului de transformare a TV2 s-a analizat, de asemenea, cum putea fi eliminată progresiv acordarea taxei de radiodifuziune, autoritățile daneze intenționând să renunțe la finanțarea prin intermediul taxei de radiodifuziune după privatizarea TV2.
(223)
Pentru a îndeplini aceste obiective, guvernul danez a încheiat, în iunie 2002, un acord cu o majoritate parlamentară privind liberalizarea completă a politicilor daneze în domeniul mediilor de comunicare. Conform acestui acord, transformarea TV2 trebuia să aibă loc în vederea unei privatizări cât mai rapide. A fost realizată o analiză a justificării financiare a transformării TV2 în societate cu răspundere limitată. În vara anului 2002, Ministerul Culturii a desemnat un grup director, format din reprezentanți ai Ministerului Culturii, Ministerului de Finanțe și ai „Kammeradvokaten” pentru a clarifica justificarea economică a privatizării TV2 și a constituirii acesteia sub formă de societate comercială. Pentru a-și desfășura activitatea, grupul director a apelat la serviciile unei societăți de audit și ale unui consilier financiar, pentru sarcini precum calcularea nivelului capitalului propriu necesar TV2. Conform societății de audit, capitalul propriu al TV2 trebuiau să se ridice la suma de 640 de milioane DKK.
(224)
Constituirea TV2 sub formă de corporație și stabilirea nivelului capitalului propriu au fost aprobate de către Comisia de finanțe a Parlamentului (Folketing). Modificarea statutului juridic al TV2 și transformarea în societate cu răspundere limitată a fost efectuată retroactiv, începând cu 1 ianuarie 2003. După modificarea statutului juridic și transformarea TV2, mai multe măsuri în favoarea acesteia, precum scutirea de la plata dobânzii și a ratelor la împrumuturi și scutirea de impozitul pe profit, au fost anulate. În 2005, privatizarea a fost amânată, dar TV2 nu a mai primit venituri din taxa de radiodifuziune după 2004.
(225)
Astfel, pe baza celor de mai sus, Comisia consideră că faptul că în ultima parte a perioadei supuse prezentei investigații, autoritățile daneze planificau deja modificarea - în special schimbarea statutului juridic al TV2, cu necesitățile privind baza de capital propriu pe care aceasta le presupune - trebuie luat în considerare de către Comisiei, printre alte elemente, în evaluarea compatibilității rezervelor.
(226)
Conform practicilor sale decizionale, Comisia are, în principiu, o atitudine favorabilă în ceea ce privește transformarea entităților de stat care concurează cu societăți comerciale, deoarece astfel de transformări în societăți comerciale poate conduce la reducerea denaturării concurenței prin înlocuirea avantajelor de stat nelimitate cu o sumă limitată a capitalului propriu și prin crearea unei distincții clare între rolul statului ca autoritate publică și ca antreprenor care urmărește rentabilitatea investiției sale.
(227)
În plus, printre alte elemente care trebuie avute în vedere, Comisia consideră că nivelul rezervelor TV2 trebuie privit din perspectiva fluctuațiilor de venituri de pe piața de publicitate.
(228)
Este adevărat că TV2 era vulnerabilă la variațiile de venituri care reprezintă un aspect inevitabil al pieței de publicitate. De exemplu, în anul 1998-1999, TV2 a suferit o scădere cu aproximativ 104 de milioane DKK a veniturilor din publicitate. Conform autorităților daneze, TV2 poate preveni scăderi de dimensiuni similare prin constituirea unui capital propriu disponibil în sumă considerabilă, veniturile din taxa de radiodifuziune fiind stabilite în avans pentru o perioadă de mai mulți ani. Chiar dacă TV2 depindea într-o măsură mai redusă de veniturile din publicitate decât TV2 Norge și TV4, care nu beneficiau de venituri din taxa de radiodifuziune, finanțarea din venituri din publicitate constituia totuși, în perioada supusă investigației, o importantă sursă de finanțare a activității TV2.
(229)
În această privință, Comisia ia notă în hotărârea (84) sa de explicația Tribunalului, potrivit căreia „faptul că TV2 nu ar fi avut nevoie să recurgă la rezervele sale în anul 1999 nu atrage concluzia că acestea ar trebui să fie considerate disproporționate în raport cu nevoile TV2 de serviciu public. Astfel, ține de însăși natura unei rezerve constituite pentru a face față unor evenimente aleatorii de a nu fi neapărat utilizată”.
(230)
Comisia acceptă argumentul autorităților daneze conform căruia analiza nevoilor TV2 trebuie să includă și faptul că TV2 se confruntă cu fluctuații semnificative ale lichidității pe parcursul anului și între diferiți ani, deoarece evenimentele sportive majore, precum jocurile olimpice, au loc la intervale de mai muți ani, iar drepturile de difuzare sunt oferite de obicei pe bază de contracte multianuale. De exemplu, în raportul anual 1995 (85) se observă că surplusul din 1995 a fost reportat în 1996 pentru a acoperi deficitul anticipat pentru acel an, când au fost suportate cheltuieli deosebit de ridicate în legătură cu Jocurile Olimpice și Campionatul European de Fotbal.
(231)
În plus, trebuie remarcat că în perioada supusă investigației, TV2 nu avea posibilitatea de a se finanța prin împrumuturi obișnuite. Puteau fi acordate împrumuturi de investiții cu o valoare de maximum 4 % din venituri, astfel cum apăreau în cele mai recente situații financiare. Toate celelalte forme de împrumuturi, garanții și obligații de leasing financiar erau interzise pentru TV2, cu excepția creditelor generale de funcționare. Ca urmare a opțiunilor reduse de finanțare ale TV2, necesarul său de lichidități trebuia, în principiu, să fie acoperit din fondurile obținute din activitate.
(232)
În sfârșit, nivelul capitalului propriu apare în situațiile financiare publicate. În perioada în cauză, conturile TV2 au fost auditate de către auditorul general. Aceste audituri au constat atât în audituri financiare, cât și de gestiune, chiar dacă auditorul general nu avea competențele necesare pentru a preveni supracompensarea costurilor de serviciu public ale TV2. Conform hotărârii Tribunalului (86), faptul că acest organism de audit nu avea competențele necesare pentru a preveni supracompensarea nu conduce la concluzia că autoritățile daneze nu au efectuat verificări. Dimpotrivă, autoritățile daneze au arătat că, în cazul în care autoritatea națională de audit ar fi ajuns la concluzia că baza de capital era prea consistentă, aceasta ar fi putut conduce, între altele, la reducerea cuantumului taxei de radiodifuziune datorate TV2 cu ocazia următorului acord privind mass-media.
(233)
Având în vedere elementele de probă de mai sus, luate împreună, Comisia consideră, în prima parte a evaluării privind proporționalitatea, că, în acest caz și având în vedere Protocolul de la Amsterdam și hotărârea Tribunalului, suma capitalului propriu constituit la sfârșitul anului 2002 (550 de milioane DKK) era necesară pentru îndeplinirea de către TV2 a misiunilor sale de serviciu public. În consecință, suma de 628 de milioane DKK primită în acest scop era proporțională și necesară în sensul articolului 106 alineatul (2) din TFUE.
(234)
Deși această decizie nu evaluează posibilul ajutor de stat acordat TV2 în 2003 și 2004, cu excepția măsurilor de recapitalizare, Comisia observă, de asemenea, că autoritățile daneze au prezentat informații potrivit cărora, în 2004, capitalul propriu al TV2 se ridica la suma de 640 de milioane DKK. O sumă de 96 de milioane DKK a fost investită în activități comerciale, neputându-se stabili dacă aceasta a fost finanțată din capitalul propriu sau obținută prin finanțare externă. Dacă se consideră că au fost utilizat doar capitalul propriu, aceasta poate însemna că TV2 avea la dispoziție 544 de milioane DKK pentru a-și desfășura activitățile de serviciu public.
(235)
În ceea ce privește considerentul 198 de mai sus, trebuie remarcat că TV2 realizează, de asemenea, mai multe activități comerciale. Acestea ocupă o pondere destul de redusă în cadrul activităților totale ale TV2. Costurile acestor activități comerciale au fost alocate pe baza metodei prezentate în Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001 (87), care afirmă, contrar abordării adoptate în general în alte servicii publice, că cheltuielile care sunt în totalitate atribuibile activităților de serviciu public, dar care aduc profit și activităților din afara serviciului public, nu trebuie să fie repartizate între cele două tipuri de activități și pot fi alocate în întregime activităților de serviciu public. Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001 considera că distribuirea acestor costuri între cele două tipuri de activități riscă să fie arbitrară și nesemnificativă. În ceea ce privește avantajul pe care TV2 îl obține de pe urma utilizării frecvenței de transmisie, Comisia observă că acesta este limitat la serviciul public. Comisia mai consideră că, în conformitate cu Comunicarea privind radiodifuziunea, costurile de finanțare (beneficiile din dobânzi) pot fi atribuite integral activităților de serviciu public.
(236)
Pentru a neutraliza efectul scutirii fiscale de care beneficiază activitățile de serviciu public, 30 % din profiturile activităților comerciale sunt transferate către serviciul public. Aceasta s-a întâmplat doar după 2001. Astfel, Comisia recunoaște că este posibil să fi avut loc o denaturare pe piața serviciilor de radiodifuziune prin faptul că TV2 nu a fost obligată să ia în considerare rata impozitului pe profit în stabilirea prețurilor sale comerciale. Totuși, acest avantaj nu ar trebui să se mențină și pe viitor, având în vedere că partea din transfer corespunde ratei de impozitare reale, datorită acestui mecanism de „neutralizare”. În trecut, aceasta nu reprezenta o problemă pentru stabilirea sumei supracompensării, veniturile totale din activitățile comerciale fiind utilizate pentru a reduce costurile nete ale serviciului public.
(237)
TV2 a desfășurat activități comerciale prin Internet care au generat pierderi. Deoarece aceste activități nu se încadrează în sfera serviciului public de radiodifuziune, nu este posibilă finanțarea din partea statului. În plus, deoarece nu există alte activități care au fost desfășurate în mod independent, nu există excedente din activități comerciale care să compenseze pierderile din activitățile prin Internet.
2. Evaluarea comportamentului TV2 pe piața de publicitate
(238)
La punctul 58 al Comunicării privind radiodifuziunea se afirmă că „un serviciu public de radiodifuziune, în măsura în care ajutorul de stat acoperă profiturile scăzute, ar putea fi tentat să provoace scăderea prețurilor de pe piață pentru publicitate sau alte activități care nu sunt specifice unui serviciu public, pentru a reduce veniturile concurenților (…). În cazul în care un serviciu public de radiodifuziune reduce prețurile activităților sale care nu sunt specifice serviciului public la un nivel inferior celui necesar pentru a acoperi ansamblul costurilor acestor activități, luate separat, pe care un operator comercial eficient ar trebui să le acopere în mod normal într-un caz asemănător, o astfel de practică indică prezența unei compensări care depășește strictul necesar pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public (…)”.
(239)
TvDanmark a prezentat informații prin care arăta că nu poate acoperi costurile individuale ale activităților de televiziune prin prețurile pentru publicitate practicate de TV2. TvDanmark își compară costurile cu prețurile pentru publicitate TRP 21-50 percepute de TV2.
(240)
Pentru ca această comparație să fie validă, Comisia trebuie să stabilească mai întâi dacă TvDanmark se afla într-o situație similară cu TV2 și dacă putea fi considerat un operator eficient.
(241)
În primul rând, Comisia trebuie să stabilească dacă TvDanmark se afla într-o situație similară cu TV2. Comisia observă următoarele. În perioada supusă investigației, cota de audiență a TV2 era de aproximativ 35 %, în timp ce cota TvDanmark era de aproximativ 15 %. Cotele de pe piața de publicitate, diferă, de asemenea, considerabil. Cota de piață a TV2 se situează în jurul a 60 %, în timp ce cota de piață a TvDanmark este de aproximativ 8 %. Cifra de afaceri din publicitate a TV2 era de aproximativ cinci ori mai mare decât cea a TvDanmark. În plus, TV2 este singurul post care acoperă 100 % din populație, în timp ce TvDanmark2 are o acoperire de 77 %, iar TvDanmark1 chiar mai puțin. Având în vedere aceste elemente, Comisia consideră că TvDanmark nu poate fi comparată în mod direct cu TV2.
(242)
În al doilea rând, Comisia trebuie să stabilească dacă TvDanmark este un operator eficient pe piață. În acest scop, se analizează datele principale privind utilizarea și se compară cu rezultatele medii obținute în statul membru în cauză. Analiza trebuie să ia în considerare dimensiunile diferite ale societăților și structura specifică a costurilor acestora. Totuși, între situațiile operatorilor de pe piața daneză nu există suficiente similitudini pentru a permite o comparare directă a indicilor de performanță. Prin urmare, Comisia consideră că o analiză a acestor indici de pe piața daneză nu este adecvată în cazul de față.
(243)
În schimb, Comisia a analizat performanțele financiare ale TvDanmark și SBS Broadcasting. După această analiză, Comisia nu poate stabili cu certitudine dacă pierderile suportate sunt rezultatul costurilor inițiale ridicate de începere a activității pe care TvDanmark nu a reușit să le recupereze sau dacă, de fapt, TvDanmark este un operator ineficient. În pofida mai multor solicitări, Comisia nu a reușit să obțină date privind performanțele financiare ale celui de al treilea operator, TV3, care să îi permită o comparație și cu rezultatele de pe piață ale acestuia. Prin urmare, Comisia nu poate stabili cu certitudine dacă pierderile TvDanmark sunt rezultatul politicii de prețuri a TV2 sau dacă sunt provocate de alți factori aflați sub controlul TvDanmark.
(244)
Astfel, deoarece nu se poate stabili cu certitudine dacă TvDanmark este un operator eficient și din moment ce o comparație directă a celor doi operatori nu este posibilă, Comisia este de părere că testul descris mai sus nu este concludent în cazul de față.
(245)
În consecință, Comisia a decis că este necesară o analiză mai amănunțită a politicilor TV2 în materie de prețuri și a datelor de pe piața publicității pentru a se putea evalua dacă TV2 a încercat să își maximizeze veniturile din publicitate în perioada supusă investigației.
(246)
În primul rând, Comisia a comparat prețurile celor doi operatori și a analizat politica de prețuri a TV2. Analiza vizează anii 1998-2002, perioada în care, conform reclamantului, TV2 a început să forțeze scăderea prețurilor pe piața de publicitate. În al doilea rând, a analizat cheltuielile de publicitate din Danemarca comparativ cu cele din UE și în special din alte țări scandinave. În al treilea rând, a comparat prețurile de contact din țările scandinave și practicate în mai multe tipuri de mass-media.
(247)
Comisia observă că practicile TV2 de pe piața de publicitate au fost investigate de către autoritățile daneze în domeniul concurenței. La 21 decembrie 2005, Consiliul Concurenței din Danemarca a decis că TV2 a încălcat articolul 102 din TFUE și dispozițiile naționale corespunzătoare prin practicarea de reduceri de fidelizare pe piața de publicitate. Această decizie a fost anulată de instanța de recurs în materie de concurență la 1 noiembrie 2006, dar fost apoi confirmată, în urma recursului la Înalta Curte a Danemarcei de Est, la 22 iunie 2009. Această ultimă hotărâre a fost contestată la Curtea Supremă, care a confirmat decizia Înaltei Curți la 18 martie 2011. Acest caz urmează unui caz anterior din 29 noiembrie 2000, în care Consiliul Concurenței din Danemarca constatase că reducerile aplicate de TV2 în anul 2000 erau abuzive. În această privință, Comisia observă că investigația autorităților daneze în domeniul concurenței acoperă perioada 2000-2005, deci doar ultimii ani din perioada supusă investigației în scopul prezentei decizii. Trebuie subliniat că o reducere de fidelizare nu presupune existența unei subvenții încrucișate în sensul Comunicării privind radiodifuziunea din 2001 („În cazul în care un serviciu public de radiodifuziune reduce prețurile activităților sale care nu sunt specifice serviciului public la un nivel inferior celui necesar pentru a acoperi ansamblul costurilor acestor activități, luate separat, pe care un operator comercial eficient ar trebui să le acopere în mod normal într-un caz asemănător, o astfel de practică indică prezența unei compensări care depășește strictul necesar pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public”). În realitate, după cum se arată mai jos, prețurile pentru publicitate ale TV2 erau semnificativ mai mari decât cele ale concurenților săi. Mai mult, în cazul reducerilor de fidelizare, clienții cheltuiau o parte mai mare din bugetele de publicitate anuală în TV2 decât ar fi făcut-o în alte circumstanțe. Afirmația sugerează că TV2 și-a sporit veniturile din publicitate prin intermediul schemei de fidelizare, care, în realitate ar fi condus la reducerea necesarului de venituri din taxa de radiodifuziune. În orice caz, deciziile autorităților daneze în domeniul concurenței nu impun nicio obligație Comisiei.
(248)
Cotele de audiență și tipul telespectatorilor, conținutul programelor, perioada maximă de publicitate prevăzută de lege și mecanismul de finanțare a posturilor reprezintă tot atâția factori care influențează concurența de pe piața de publicitate. Prin urmare, prețurile variază de la un radiodifuzor la altul. Pe lângă aceasta, radiodifuzorii vând o gamă de produse „diferențiate” ale căror prețuri, de asemenea, variază (88).
(249)
Tarifele practicate de stații includ reduceri importante. Prin urmare, compararea tarifelor de listă ale publicității televizate nu este concludentă. De cele mai multe ori (aproximativ 90 % din toate activitățile de publicitate la nivel național), publicitatea televizată este reglementată de contracte anuale, pe baza cărora posturile TV oferă reduceri. La acestea se adaugă și alte reduceri (pentru clienți noi, pentru spații publicitare mai puțin atractive, reduceri suplimentare de volum etc.). Negocierea și încheierea contractelor are loc prin intermediul agențiilor de publicitate.
(250)
Pentru a realiza o comparație între diferitele posturi se va stabili mai întâi o medie a diferitelor tarife practicate. Următorul tabel prezintă tarifele medii pentru grupul-țintă TRP 21-50. Aceste tarife au fost obținute prin împărțirea cifrei de afaceri în termeni de spoturi publicitare a posturilor naționale în cauză la numărul de TRP 21-50 obținute, după cum urmează (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Diferență
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP al TvDanmark în % din CPP al TV2 (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
CPP mediu al TV2 pentru TRP 21-50, ponderat în funcție de audiență (cu 0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP al TvDanmark în % din CPP ponderat al TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Conform datelor de mai sus, tariful practicat de TvDanmark pentru TRP 21-50 a fost cu aproximativ 30-40 % mai scăzut decât cel al TV2. Conform explicației Comisiei din decizia privind ajutorul de stat în favoarea France 2 și France 3, există o relație pozitivă între numărul mediu de contacte și tariful mediu net per contact pe piața publicității televizate (91). Prin urmare, o diferență între tarifele radiodifuzorilor poate fi explicată prin capacitatea relativă a posturilor de a atrage telespectatori. Într-o astfel de situație, este util să se verifice dacă diferențele de tarif reflectă condițiile de pe piață.
(252)
Spre deosebire de situația din Franța, în cazul de față este suficientă prezentarea observațiilor privind doar doi operatori. Prin urmare, panta regresiei lineare va fi calculată pe baza tarifelor celor doi operatori și va avea o relevanță statistică redusă. În consecință, nu pot fi trase concluzii privind corectitudinea pantei.
(253)
Prin urmare, pentru a verifica dacă diferența reală de tarif între cei doi operatori reflectă condițiile de pe piață, a fost aplicat un factor de corecție care să neutralizeze poziția superioară a TV2 pe piață. Factorul de ponderare a fost derivat din calculul realizat de agenții de publicitate și reflectă diferența de audiență care poate fi obținută în grupul țintă dorit prin achiziționarea a câte 100 TRP 21-50 de la TvDanmark și TV2. În medie, TvDanmark are puțin sub 70 % din audiența TV2 (după achiziționarea a 100 TRP 21-50). După aplicarea acestui factor, tarifele sunt aproape similare, având totuși în vedere că tariful TV2 este în continuare puțin mai ridicat decât cel al TvDanmark. Astfel, se pare că diferența dintre tarife reflectă condițiile de pe piață. Însă acest rezultat trebuie privit cu prudență, având în vedere faptul că un astfel de factor de corecție nu poate ajusta toate diferențele dintre posturi.
(254)
Comisia mai observă că, potrivit reclamantului, concurența reală de pe piața publicității TV nu se poartă nici în privința tarifelor de listă, nici al GRP sau TRP prezentate mai sus. În schimb, TvDanmark susține că operatorii concurează prin așa-numitele tarife marginale. Acestea au apărut ca urmare a poziției avantajoase a TV2 pe piață. Pentru a-și realiza obiectivele, agenții de publicitate trebuie să cumpere un anumit număr de puncte de audiență exclusiv de la TV2. În cazul acestor unități inframarginale nu există concurență, TV2 reușind astfel să obțină profituri suplimentare din aceste unități. Prin urmare, operatorii concurau pentru puncte de audiență reziduale și, implicit, pentru tarife marginale. TvDanmark susține că aceste tarife erau chiar mai reduse decât tarifele medii prezentate în tabelele de mai sus.
(255)
Fără a analiza corectitudinea acestei afirmații, Comisia consideră că un astfel de comportament era posibil ca urmare a poziție solide a TV2 pe piață. Cu toate acestea, prezenta investigație trebuie să constate dacă practicile TV2 de pe piața publicității erau de așa natură încât acesta să nu încerce să își maximizeze veniturile. În această privință, nu se poate exclude că TV2 și-a menținut tarifele la un nivel redus pentru a păstra o cotă mare de piață, dar aceasta nu înseamnă că societatea nu a încercat să își maximizeze veniturile.
(256)
Având în vedere cele de mai sus, se poate concluziona că tarifele TV2 au fost mai ridicate decât tarifele TvDanmark în perioada supusă investigației. Este evident, de asemenea, că în pofida majorării tarifelor de listă, nivelul real al prețurilor a scăzut în această perioadă. TV2 a majorat în mod considerabil reducerile pe care le-a oferit.
(257)
Totuși, după o analiză a tarifelor, nu se poate stabili dacă evoluția prețurilor a contribuit efectiv la reducerea veniturilor totale din publicitate, crescând astfel nevoia de finanțare de stat. Pentru a clarifica acest aspect, Comisia a analizat mai jos politica de prețuri a TV2 și consecințele acesteia asupra nivelului general al veniturilor din publicitate generate de TV2.
(258)
Astfel cum s-a arătat la considerentele de mai sus, în perioada supusă investigației, TV2 a aplicat mai multe majorări și scăderi de prețuri (prin acordarea de reduceri mai mari). Tabelul de mai jos prezintă o evoluție generală a veniturilor din publicitate ale TV2 în perioada 1998-2002, aceeași perioadă în care reclamantul susține că TV2 a forțat scăderea prețurilor pe piața daneză (milioane DKK):
1998
1999
2000
2001
2002
Venituri din publicitate la nivel național
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
În 1997, TV2 a adoptat decizia strategică de a nu crește rata de utilizare a capacităților sale, ci de a majora tarifele în 1998. O altă majorare a tarifelor a avut loc în 1999. Autoritățile daneze susțin că, până în 1999, concurența devenise atât de intensă încât TV2 a avut de suferit ca urmare a majorărilor de preț, iar veniturile sale din publicitate au scăzut cu aproximativ 10 % față de anul precedent.
(260)
În 2000, TV2 se aștepta la o intensificare a concurenței și, în consecință, nu a majorat prețurile. Într-adevăr, prețurile reale au scăzut ca urmare a noii scheme de reduceri introduse de TV2. Prin urmare, TV2 și-a sporit rata de utilizare a capacităților cu 33 % comparativ cu anul precedent. Cu toate acestea, politica de prețuri a condus la o creștere a cifrei de afaceri din publicitate a TV2 la nivel național cu 8,4 %. În 2001, TV2 și-a majorat din nou tarifele. În pofida acestei majorări, veniturile din publicitate ale TV2 și rata de utilizare a capacităților au scăzut la nivelul din 1999. În 2002, TV2 a aplicat o nouă reducere a tarifelor, rezultatul fiind o ușoară scădere a cifrei totale de afaceri. Cu toate acestea, cifra totală de afaceri pe piața de publicitate a scăzut la o rată și mai mare.
(261)
Pe baza celor de mai sus, se poate concluziona că utilizarea la scară largă a reducerilor a avut ca rezultat o scădere a prețurilor reale. TV2 a reușit să compenseze această scădere a tarifelor prin creșterea ratei de utilizare a capacităților. Deoarece concurenții săi nu dispuneau de aceeași rezervă de capacitate, nu au reușit acest lucru. Pentru a rămâne pe piață, aceștia au fost nevoiți să aplice o politică similară cu cea a TV2. În perioada în care TV2 și-a majorat tarifele, cifra sa totală de afaceri din publicitate a scăzut. În schimb, când și-a redus tarifele, TV2 a reușit să își crească cifra totală de afaceri. Prin urmare, Comisia concluzionează că reducerile de prețuri aplicate de TV2 au contribuit, de fapt, la creșterea veniturilor totale ale acesteia. În consecință, politica de prețuri a TV2 nu demonstrează că societatea nu a încercat să își maximizeze veniturile.
(262)
O comparație între prețurile practicate de operatorii danezi și o analiză a politicii de prețuri a TV2 nu demonstrează că prețurile generale de pe piața publicității televizate din Danemarca erau sau nu prea reduse. Un astfel de nivel scăzut al prețurilor poate fi rezultatul utilizării de către TV2 a poziției sale privilegiate pentru a forța scăderea tuturor cheltuielilor pentru publicitate televizată sub nivelul concurențial.
(263)
Pentru a clarifica această situație, Comisia a analizat datele economice de pe piața de publicitate generală de la nivelul UE și le-a comparat cu situația din Danemarca. Deoarece sectorul publicității televizate daneze poate fi comparat cel mai bine cu cel din celelalte țări nordice, Comisia a comparat, de asemenea, datele între Danemarca și țările nordice (Finlanda, Suedia și Norvegia) (92). Cifrele cheie ale cheltuielilor pentru publicitate televizată care au fost analizate sunt: 1. cheltuielile de publicitate televizată exprimate în proporție din cheltuielile de publicitate totale; 2. cheltuielile de publicitate pe cap de locuitor; și 3. cheltuielile de publicitate televizată exprimate în proporție din PIB. Tabelul de mai jos prezintă aceste cifre:
Cifre cheie privind cheltuielile de publicitate televizată în Danemarca, UE și celelalte țări scandinave
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Cheltuieli de publicitate televizată ca proporție din cheltuielile de publicitate totale (în %)
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
UE
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Țările nordice
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Cheltuieli de publicitate televizată pe cap de locuitor (în EUR)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Țările nordice
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Cheltuieli de publicitate televizată în proporție din PIB (în ‰)
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Țările nordice
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Sursă: Observatorul european în domeniul audiovizualului, Eurostat.
(264)
Conform tabelului de mai sus, proporția de publicitate televizată din cheltuielile totale de publicitate a fost mai redusă în Danemarca (27 %) comparativ cu media UE (37 %). Totuși, datele demonstrează că există o diferență majoră între nordul și sudul Europei (93). În statele membre din sud, cheltuielile de publicitate televizată sunt considerabil mai mari decât în statele membre din nord (94). Aceeași tendință poate fi observată în cazul cheltuielilor de publicitate televizată exprimate ca proporție din PIB (95). De asemenea, cheltuielile de publicitate televizată pe cap de locuitor indică o diferență considerabilă între statele membre (96). Când datele sunt comparate în contextul țărilor nordice, modelul danez de cheltuieli este similar cu cel din celelalte țări nordice.
(265)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia concluzionează că nu există probe clare și neechivoce potrivit cărora piața daneză de publicitate televizată ar fi fost sistematic și constant afectată de politica de prețuri a TV2.
(266)
Reclamantul a prezentat, de asemenea, date comparative privind prețurile de contact (exprimate în CPM (97) pentru un tip de media în mai multe țări și pentru mai multe tipuri de media dintr-o anumită țară. Datele prezentate de reclamant compară costul acoperirii a 1 000 de persoane în cazul unei reclame în presa tipărită sau la televiziune în Danemarca, Norvegia și Suedia (98).
(267)
Datele arată că publicitatea televizată este mai ieftină în Danemarca decât în Suedia și Norvegia (99), în timp ce situația este inversă în cazul presei tipărite (100).
(268)
Cu toate acestea, Comisia nu poate să verifice corectitudinea datelor furnizate, iar astfel de date nu sunt publice. Prin urmare, deoarece informațiile sunt insuficiente și nu țin seama de eventualele diferențe culturale, Comisia nu poate formula o concluzie validă privind nivelul prețurilor pentru audiență în legătură cu diferitele tipuri de media din țările scandinave.
(269)
Astfel, Comisia concluzionează că TV2 a practicat cele mai ridicate prețuri de pe piața daneză în perioada supusă investigației, reușind să ofere pentru produsele sale un preț cu 15-40 % mai mult decât concurenții săi, în funcție de audiența de care beneficia în grupul țintă respectiv. Comparativ cu Suedia și Norvegia, prețurile sunt cu aproximativ 20 % mai reduse în Danemarca.
(270)
Având în vedere diferitele analize realizate mai sus, Comisia concluzionează că, din perspectiva ajutorului de stat, nu există indicii clare care să demonstreze că TV2 nu a încercat să își maximizeze veniturile din publicitate și că practicile sale de pe piața de publicitate ar fi condus la o creștere a necesarului de finanțare din partea statului.
V. CONCLUZIE
Comisia constată că Danemarca a aplicat în mod ilegal ajutorul în cauză, în încălcarea articolului 108 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Totuși, în contextul hotărârii Tribunalului și pe baza elementelor de mai sus, Comisia consideră că ajutorul este compatibil cu piața internă în temeiul articolului 106 alineatul (2) din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene.
Având în vedere ordinul Tribunalului, trebuie să se analizeze dacă constatarea de mai sus poate avea ca rezultat o supracompensare a TV2 ca urmare a faptului că suma de 628 de milioane DKK, pe care statul danez a solicitat-o în 2004 de la TV2, împreună cu dobânda aferentă, este în prezent considerată compatibilă și poate fi rambursată de stat către TV2. Se poate presupune că o astfel de rambursare poate presupune un risc de supracompensare în contextul măsurilor de recapitalizare aplicate în practică în 2004 (cauza N 313/2004), ca urmare a necesităților financiare ale TV2 după recuperare. Astfel cum se poate deduce din punctele 34 și 35 din ordinul Tribunalului, având în vedere că autoritățile daneze au hotărât să prevină falimentul TV2, obligația de recuperare a constituit, într-adevăr, premisa necesară a măsurilor de recapitalizare din 2004. Conform punctului 43 al ordinului Tribunalului, „deși circumstanțele specifice ale prezentului caz au determinat Comisia să adopte două decizii [de anulare a recuperării și de recapitalizare], este evident că respectivele decizii constituie două aspecte diferite ale aceluiași aspect juridic, referitor la clasificarea ca ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE și, într-un astfel de caz, la stabilirea compatibilității cu piața comună a măsurilor puse în aplicare de Regatul Danemarcei în favoarea TV2 și, ulterior, a TV2 A/S. Prin urmare, anularea Deciziei 2006/217 obligă Comisia la o nouă examinare a tuturor măsurilor puse în aplicare de Regatul Danemarcei în favoarea TV2 și, ulterior, a TV2 A/S”. Deoarece sunt strâns legate de problema recuperării, măsurile de recapitalizare din 2004 în favoarea TV2 ar trebui examinate din perspectiva ajutorului de stat acordat între 1995 și 2002, astfel încât să se prevină riscul de supracompensare a TV2.
În această privință, Comisia menționează următoarele. După adoptarea deciziei de recuperare, autoritățile daneze au recuperat efectiv 1 050 de milioane DKK (reprezentând o sumă mai mare decât 628 de milioane DKK plus dobânda aferentă). Conform ordinului Tribunalului, după anularea de către Tribunal a deciziei de recuperare, cauza privind recuperarea a 628 de milioane DKK plus dobânda aferentă a dispărut. Cu toate acestea, autoritățile daneze au prezentat o declarație conform căreia se angajează să nu returneze sumele recuperate către TV2 sau, dacă sunt întrunite anumite condiții cumulative, să returneze TV2 o sumă corespunzătoare cel mult diferenței între suma (plus dobânda aferentă) recuperată efectiv de la TV2 pentru perioada 1995-2002 și valoarea măsurilor de recapitalizare. Având în vedere angajamentul de mai sus, se concluzionează că nu există niciun risc de supracompensare a TV2 în legătură cu ajutorul de stat pentru anii 1995-2002, coroborat cu măsurile de recapitalizare din 2004 în conformitate cu ordinul Tribunalului,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Măsurile puse în aplicare de Danemarca în favoarea TV2/Danmark între 1995 și 2002 sub formă de resurse din taxa de radiodifuziune și alte măsuri identificate în prezenta decizie sunt compatibile cu piața internă în sensul articolului 106 alineatul (2) din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Regatului Danemarcei.
Adoptată la Bruxelles, 20 aprilie 2011.