ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 14. července 2010
o vynětí výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny v italské makrozóně Sever a maloobchodního prodeje elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem K(2010) 4740)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2010/403/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 5 a 6 této směrnice,
s ohledem na žádost Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie Valdôtaine des eaux S.p.A. (dále jen „CVA“) předloženou prostřednictvím elektronické pošty ze dne 15. února 2010,
po konzultaci s Poradním výborem pro veřejné zakázky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 15. února 2010 zaslala CVA elektronickou poštou Komisi žádost dle čl. 30 odst. 5 směrnice 2004/17/ES. Komise požádala elektronickou poštou ze dne 15. dubna 2010 italské orgány a společnost CVA o doplňující informace. Doplňující informace byly zaslány italskými orgány prostřednictvím elektronické pošty ve dnech 10. a 20. května 2010 a společností CVA po prodloužení původní lhůty dne 7. května 2010.
(2)
Žádost předložená společností CVA, veřejným podnikem ve smyslu směrnice 2004/17/ES, se týká těchto činností, které jsou popsány v žádosti:
a)
výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na celém území Italské republiky;
b)
podpůrně výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na území severní zeměpisné zóny (dále jen „Makrozóna Sever“ (2)) a
c)
maloobchodního prodeje elektřiny konečným zákazníkům na volném trhu s elektřinou na celém území Italské republiky.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(3)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na které se směrnice vztahuje, se neřídí touto směrnicí, pokud je činnost v členském státě, ve kterém má být vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se vyhodnocuje na základě objektivních kritérií, která vezmou v úvahu zvláštní vlastnosti dotčeného odvětví. K neomezenému přístupu na trh dochází, pokud členský stát provede a uplatní příslušné právní předpisy Společenství k otevření daného odvětví nebo jeho části. Tyto právní předpisy jsou uvedeny v příloze XI směrnice 2004/17/ES, která pro odvětví elektrické energie odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (3). Směrnice 96/92/ES byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (4).
(4)
Itálie provedla a uplatnila nejen směrnici 96/92/ES, ale rovněž směrnici 2003/54/ES a zvolila právní a funkční oddělení u přenosových a rozvodných sítí s výjimkou nejmenších distribučních společností, které jsou vyňaty z požadavků na právní a funkční oddělení. Přístup na trh by proto v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem měl být považován za neomezený na celém území Italské republiky.
(5)
Přímé vystavení hospodářské soutěži by mělo být hodnoceno na základě různých ukazatelů, z nichž žádný není sám o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, jedním kritériem, které by mělo být vzato v úvahu, je podíl hlavních účastníků na daném trhu. Dalším kritériem je míra koncentrace na těchto trzích. Vzhledem k charakteristice daných trhů by měla být vzata v úvahu i další kritéria, jako je fungování vyrovnávacího trhu, cenová konkurence a míra, v jaké zákazníci mění dodavatele.
(6)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(7)
Na základě precedentů Komise (5) lze v odvětví elektrické energie odlišit tyto relevantní trhy výrobků: i) výroba a velkoobchodní dodávky, ii) přenos, iii) rozvod a iv) maloobchodní dodávky. Žádost CVA by tedy měla být analyzována nezávisle, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky na jedné straně a maloobchodní prodej na straně druhé.
(8)
Jak se připomíná výše v 2. bodě odůvodnění, žádost předložená společností CVA se týká výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na celém území Italské republiky nebo případně v makrozóně Sever.
(9)
Podle dostupných informací (6) by se mělo mít za to, že celostátní území Itálie kvůli přetížení na spojení mezi jednotlivými zónami, jejichž ceny jsou téměř dokonale korelované, tvoří čtyři zeměpisné trhy, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie: makrozóna Sever, makrozóna Střed-Jih (7), makrozóna Sicílie (8) a Sardinie. Italské orgány potvrdily, že vymezení makrozóny Sever zůstává v platnosti jako relevantní trh. Dodaly však, že probíhají změny, takže vymezení mezi zbývajícími makrozónami není zatím jasné, a dokud neproběhnou rozsáhlá šetření, není v současné době konečné posouzení stavu hospodářské soutěže na těchto zeměpisných trzích možné. Na základě výše uvedených skutečností a vzhledem k tomu, že se mimochodem všechny elektrárny CVA nacházejí v makrozóně Sever, se pro účely posouzení podmínek stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES toto rozhodnutí omezí na zkoumání situace v oblasti hospodářské soutěže na území makrozóny Sever, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie. Přestože makrozóna Sever tvoří relevantní trh sám o sobě, nemůže být nicméně považována za zcela oddělenou od okolních zemí a ostatních regionů.
(10)
Jak vyplývá z ustálené praxe (9) v rozhodnutích Komise podle článku 30, Komise dospěla k závěru, že pokud jde o výrobu elektřiny, „je jedním z ukazatelů míry hospodářské soutěže na vnitrostátních trzích celkový podíl na trhu tří největších výrobců“. Podle italských orgánů činil v makrozóně Sever v roce 2009 podíl tří největších výrobců 49,7 %. Tato míra koncentrace zahrnující celkový podíl na trhu tří největších výrobců je nižší než míra (52,2 %) uvedená v rozhodnutí 2008/585/ES ohledně Rakouska a je rovněž nižší než míra (58 % hrubé produkce) uvedená v rozhodnutí 2008/741/ES v případě Polska a mnohem nižší než příslušné míry uvedené v rozhodnutích 2006/422/ES a 2007/706/ES týkající se Finska (73,6 %) a Švédska (86,7 %). Je však třeba poznamenat, že míra koncentrace je vyšší než odpovídající procentní podíl, který uvádějí rozhodnutí Komise 2006/211/ES a 2007/141/ES pro Spojené království, tj. 39 %. Tato míra je nicméně považována za uspokojivě nízkou, a lze ji tedy považovat za projev určitého stupně přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever.
(11)
Itálie navíc rovněž vykazuje významné hodnoty dovozu elektrické energie, kdy v roce 2008 její vývoz dosáhl více než 42 997 GWh. Itálie je čistým dovozcem a dovezená elektřina se na pokrytí jejích celkových potřeb podílela zhruba 13,43 % (10). Jak potvrdily italské orgány (11), dovoz má pozitivní účinek na hospodářskou soutěž, a to zejména v makrozóně Sever. Přestože je tento účinek podmíněn technickým omezením vzájemného propojení s jinými zeměmi, očekává se, že s ohledem na zavedení nových právních předpisů (12) se situace dále zlepší. Dovoz elektřiny ze zahraničí tedy vytváří určitý tlak na cenové chování předních výrobců elektrické energie v makrozóně Sever. Tyto faktory by se proto měly považovat za projev určitého stupně přímého vystavení hospodářské soutěži z jiných členských států EU v oblasti výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever.
(12)
Ze sdělení Komise ze dne 11. března 2010„Zpráva o pokroku při vytváření vnitřního trhu s plynem a elektřinou“ (13) vyplynulo, že tři největší producenti stále kontrolují více než 75 % výrobní kapacity ve 14 členských státech. Zpráva nicméně řadí italský trh s elektřinou do kategorie „mírně koncentrovaných“ trhů (14), ve které má Herfindahl-Hirschmanův index (HHI) nižší hodnoty ve srovnání s ostatními kategoriemi. Vzhledem k tomu, že konkurenční tlak je v makrozóně Sever pociťován ještě mnohem více než ve zbytku zón, může být míra koncentrace považována za projev přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny a velkoobchodního prodeje v makrozóně Sever.
(13)
Za doplňkový ukazatel by se také mělo považovat fungování vyrovnávacích mechanismů, byť představují malý podíl na celkovém množství elektřiny vyrobené a/nebo spotřebované v členském státě. Podle dostupných informací fungování vyrovnávacího mechanismu (zejména tržní ceny a dobře vyvinutý intradenní trh) nepředstavuje samo o sobě překážku tomu, aby byla výroba elektřiny přímo vystavena hospodářské soutěži.
(14)
Pokud jde o maloobchodní dodávky elektřiny, lze rozdělit relevantní trhy výrobků na: (A) maloobchodní dodávky velkým průmyslovým zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí a (B) maloobchodní dodávky menším zákazníkům z řad podniků, obchodníků a domácností napojeným na nízkonapěťovou soustavu. Tyto trhy budou dále analyzovány samostatně.
(15)
Jak potvrdily italské orgány, trh pro maloobchodní dodávky elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí je celostátního rozsahu.
(16)
Podle dostupných informací (15) celkové tržní podíly všech tří největších maloobchodních prodejců elektřiny pro konečné zákazníky napojené na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí činí 43,89 %, což je uspokojivě nízká úroveň (16) a měla by být považována za projev přímého vystavení hospodářské soutěži.
(17)
Vzhledem k vlastnostem daného výrobku (elektřina) a nedostatku či nedostupnosti vhodných náhradních výrobků nebo služeb má při hodnocení stavu hospodářské soutěže na trzích s elektřinou větší význam cenová konkurence a tvorba cen. Počet zákazníků, kteří mění dodavatele, může proto sloužit jako ukazatel cenové konkurence, a tedy nepřímo jako „přirozený ukazatel účinnosti hospodářské soutěže. Mění-li dodavatele pouze málo zákazníků, je pravděpodobné, že trh nefunguje správně, ačkoli by se neměly opomíjet výhody plynoucí z možnosti opětovného uzavírání dohod s dosavadními dodavateli.“ (17)
(18)
Podle posledních dostupných údajů (18) dosahuje míra změn dodavatele na odběrní místo v roce 2008 úrovně 32,50 % v případě velkých průmyslových zákazníků a úrovně 32,80 % v případě středně velkých průmyslových subjektů v Itálii. Třebaže je nižší než míra změny dodavatele např. v Rakousku, kde míra změny dodavatele u velkých a největších průmyslových zákazníků činila 41,5 % (19), přesto je míra změny dodavatele v Itálii stále značná, přičemž ji využívá téměř jedna třetina velkých a středně velkých průmyslových zákazníků. Maloobchodní trh pro konečné zákazníky napojené na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí navíc nepodléhá regulovaným cenám. Situace v Itálii je proto uspokojivá, pokud jde o změnu dodavatele a regulaci cen pro koncového uživatele, a měla by se považovat za ukazatel přímého vystavení hospodářské soutěži.
(19)
Co se týče relevantního zeměpisného trhu pro maloobchodní dodávky, byl tradičně považován za trh celostátního rozsahu. Ve své přihlášce CVA používá celostátní trh jako trh relevantní pro maloobchodní dodávky elektrické energie.
(20)
Na základě předpokladu, že zeměpisný trh je celostátního rozsahu, a na základě údajů, které jsou v současné době dostupné (20), se zdá, že míra koncentrace trhu pro maloobchodní dodávky elektřiny na italském trhu je velmi vysoká. Kumulovaný podíl na trhu tří největších maloobchodních dodavatelů pro zákazníky napojené na nízkonapěťovou soustavu činí 79,44 %, z toho největší společnost má sama o sobě podíl 71,11 %. V této souvislosti by mělo být přihlédnuto k ustálené judikatuře (21), podle které jsou až na výjimečné případy „velké podíly na trhu samy o sobě důkazem existence dominantního postavení. To je situace, kdy podíl na trhu představuje 50 %“.
(21)
Mimoto je maloobchodní trh v Itálii rozdělen do tří podkategorií, z nichž první dvě podléhají regulovaným cenám:
a)
služba zvýšené ochrany pro zákazníky v domácnostech a malé společnosti (s méně než 50 zaměstnanci a obratem nejvýše 10 milionů EUR) napojené na nízkonapěťovou soustavu, kteří nepodepsali smlouvu o nákupu na volném trhu. Provozování této služby je vyhrazeno pro společnost Acquirente Unico SpA (dále jen „Jediný kupující“);
b)
chráněná služba pro všechny zákazníky, kteří nejsou způsobilí pro službu zvýšené ochrany a kteří nemají smlouvu pro nákupy na volném trhu. Tato služba je dodávána poskytovateli vybranými Jediným kupujícím prostřednictvím výběrového řízení; a
c)
volný trh, tedy zbývající část maloobchodního trhu
(22)
Tyto trhy by však neměly být považovány za nezávislé relevantní trhy pro účely tohoto rozhodnutí, jelikož zákazníci mohou přecházet z jedné podkategorie do druhé a jelikož ceny v rámci všech tří podkategorií jsou tržně orientované (22). Podle výroční zprávy AEEG z roku 2009 však na takzvaný „trh vlastní spotřeby“, který zahrnuje „službu zvýšené ochrany“ a „chráněnou službu“, připadá zhruba 36 % celého maloobchodního trhu. Podle stejné zprávy se navíc služba zvýšené ochrany vyznačuje velmi silnou přítomností (84,3 %) jednoho konkrétního dodavatele, který působí také na volném trhu. Podle italských orgánů jsou náklady na změnu dodavatele vnímány zákazníky jako vysoké a vnímané výhody změny dodavatele jsou považovány za nízké. To ve spojení s nízkými cenami v podkategorii služby zvýšené ochrany způsobuje novým operátorům velké obtíže při získávání dostatečné zákaznické základny v této podkategorii. To má v podstatě za následek konkurenční výhodu operátorů působících v podkategorii služby zvýšené ochrany, kteří působí rovněž na volném trhu, vzhledem k tomu, že zákazníci, kteří chtějí přejít od služby zvýšené ochrany na volný trh nebo naopak, tak činí, aniž by změnili dodavatele.
(23)
Nicméně na základě údajů předaných příslušnými italskými orgány (23) lze mít pro účely tohoto rozhodnutí za to, že zeměpisný trh pro maloobchodní prodej elektřiny v Itálii není celostátního rozsahu, za jaký je tradičně považován a jak předpokládá žadatel, nýbrž je rozsahu místního, s územím, které nejčastěji nepřekračuje úroveň obce.
(24)
Při nedostatku informací o míře hospodářské soutěže na každém z takto definovaných místních trhů pro maloobchodní dodávky elektřiny koncovým uživatelům napojeným na nízkonapěťovou soustavu a s ohledem na výše uvedené pochybnosti o míře hospodářské soutěže na maloobchodním trhu pro zákazníky napojené na nízkonapěťovou soustavu posuzované celkově na vnitrostátní úrovni, jak je uvedeno v 19. až 22. bodě odůvodnění, nelze mít za to, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES v případě maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii.
(25)
Směrnice 2004/17/ES proto nadále zůstává v platnosti v případě, kdy zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, které mají být poskytovány v Itálii, a v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v Itálii.
IV. ZÁVĚRY
(26)
Pokud jde o výrobu a velkoobchodní prodej elektřiny v makrozóně Sever, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších výrobců na trhu je relativně nízký a podstatné množství dovážené elektrické energie má v této zóně na hospodářskou soutěž pozitivní účinky. Jak je uvedeno v 13. bodu odůvodnění, fungování vyrovnávacího mechanismu nepředstavuje překážku přímému vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny. Lze mít tedy za to, že všechny výše uvedené faktory jsou projevem přímého vystavení hospodářské soutěži v makrozóně Sever.
(27)
Na základě faktorů posouzených v 8. až 13. bodě odůvodnění je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněná, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever.
(28)
Dále vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2004/17/ES uplatňovat v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(29)
Pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších maloobchodních společností na trhu je nízký a míra změny dodavatele podle odběrního místa je uspokojivá a neexistuje kontrola cen pro koncového uživatele. Tyto závěry jsou rovněž v souladu se stanoviskem příslušných italských orgánů, dle kterého byl tento trh vystaven hospodářské soutěži po několik let a výsledná míra hospodářské soutěže je uspokojivá.
(30)
Na základě faktorů posouzených v 15. až 18. bodě odůvodnění je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněná, pokud jde o maloobchodní dodávky elektrické energie konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí na celém území Italské republiky.
(31)
Dále vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2004/17/ES uplatňovat v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(32)
Na základě faktorů posouzených v 19. až 25. bodě odůvodnění a vzhledem k pochybnostem o existenci dostatečné hospodářské soutěže na vnitrostátní úrovni, pokud jde o maloobchodní dodávky konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, a mimoto při nedostatku podrobnějších informací o všech jednotlivých relevantních místních trzích, jak jsou definovány italskými orgány, není možné mít za to, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES v případě maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii. Směrnice 2004/17/ES se tedy nadále uplatňuje v případě, kdy zadavatelé zadají zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii nebo když pořádají veřejné soutěže na výkon této činnosti v Itálii. Vzhledem k tomu, že budou nadále platit statistické povinnosti podle článku 67, může být nezbytné zajistit, aby dotyční zadavatelé přijali vhodná opatření, jako je oddělené řízení a/nebo účetnictví, aby bylo možné podávat přesné zprávy o zadávání zakázek na výkon příslušných činností, které nebyly vyňaty podle tohoto rozhodnutí.
(33)
Rovněž se připomíná, že se zakázkami zahrnujícími více činností se nakládá v souladu s článkem 9 směrnice 2004/17/ES. Za stávající situace to znamená, že pokud zadavatel provádí „smíšené“ zadávání zakázek, tj. zadávání zakázek určených na podporu provádění jak činností vyňatých z použití směrnice 2004/17/ES, tak činností nevyňatých, je třeba přihlížet k činnostem, pro které je zakázka především zamýšlena. V případě tohoto smíšeného zadávání zakázek, kde je účelem především podpora maloobchodního prodeje konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, se použije ustanovení směrnice 2004/17/ES. Jestliže je objektivně nemožné stanovit, pro které činnosti je zakázka především zamýšlena, zadává se zakázka v souladu s pravidly stanovenými v odstavcích 2 a 3 článku 9.
(34)
Toto rozhodnutí se zakládá na právní a skutkové situaci z období února až května 2010, jak je zřejmé z informací předložených Italskou republikou, společností CVA, ze sdělení z roku 2005 a 2010 a jejich technických příloh a z dokumentu útvarů Komise z roku 2007 a ze závěrečné zprávy a z výroční zprávy AEEG z roku 2009. Může být revidováno, pokud by v případě zásadních změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES pro velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever a maloobchodní dodávky konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadané zadavateli, které jim mají umožnit provádět tyto činnosti:
a)
výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever;
b)
maloobchodní dodávky elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí na celém území Italské republiky.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 14. července 2010.
DECIZIA COMISIEI
din 14 iulie 2010
de derogare, în ceea ce privește producția și vânzarea angro de energie electrică din macrozona nord a Italiei, precum și vânzarea cu amănuntul de energie electrică către consumatorii finali racordați la rețeaua de medie, înaltă și foarte înaltă tensiune din Italia, de la aplicarea Directivei 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale
[notificată cu numărul C(2010) 4740]
(Numai textul în limba italiană este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2010/403/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene,
având în vedere Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (1), în special articolul 30 alineatele (5) și (6),
având în vedere cererea depusă de Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie Valdôtaine des eaux S.p.A. (denumită în continuare „CVA”) prin e-mailul din 15 februarie 2010,
după consultarea Comitetului consultativ pentru achiziții publice,
întrucât:
I. CIRCUMSTANȚE
(1)
La 15 februarie 2010, CVA a transmis Comisiei, prin e-mail, o solicitare în temeiul articolului 30 alineatul (5) din Directiva 2004/17/CE. Comisia a solicitat informații suplimentare autorităților italiene, printr-un e-mail din data de 15 aprilie 2010, și CVA, printr-un e-mail din aceeași dată. Autoritățile italiene au transmis prin e-mail informațiile suplimentare la 10 mai 2010 și la 20 mai 2010, iar CVA a transmis informațiile solicitate la 7 mai 2010, în urma prelungirii termenului inițial.
(2)
Cererea depusă de CVA, care este o întreprindere publică în sensul Directivei 2004/17/CE, se referă la următoarele activități, descrise în cerere:
(a)
producția și vânzarea angro de energie electrică, pe întreg teritoriul Republicii Italiene;
(b)
ca alternativă, producția și vânzarea angro de energie electrică pe teritoriul zonei geografice nordice [denumită în continuare „macrozona nord” (2)]; și
(c)
vânzarea cu amănuntul de energie electrică către consumatorii finali pe piața liberă de energie electrică pe întreg teritoriul Republicii Italiene.
II. CADRUL JURIDIC
(3)
Articolul 30 din Directiva 2004/17/CE prevede că acele contracte care sunt destinate să permită desfășurarea unei activități din domeniul de aplicare al directivei nu fac obiectul directivei în cazul în care, în statul membru în care se desfășoară, activitatea respectivă este expusă direct concurenței pe piețe la care accesul nu este restricționat. Expunerea directă la concurență se evaluează pe baza unor criterii obiective, ținând seama de caracteristicile specifice ale sectorului în cauză. Accesul este considerat nerestricționat în cazul în care statul membru a implementat și a aplicat legislația comunitară relevantă cu privire la deschiderea parțială sau totală a unui anumit sector. Aceste acte legislative sunt enumerate în anexa XI la Directiva 2004/17/CE. În cazul sectorului energiei electrice, legislația la care se face trimitere este Directiva 96/92/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 decembrie 1996 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică (3). Directiva 96/92/CE a fost înlocuită de Directiva 2003/54/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de abrogare a Directivei 96/92/CE (4).
(4)
Italia a implementat și a aplicat atât Directiva 96/92/CE, cât și Directiva 2003/54/CE, optând pentru separarea juridică și funcțională a rețelelor de transport și distribuție, cu excepția întreprinderilor celor mai mici, care sunt exceptate de la obligația separării funcționale. În consecință, și în conformitate cu articolul 30 alineatul (3) primul paragraf, accesul la piață trebuie considerat nerestricționat pe întreg teritoriul Republicii Italiene.
(5)
Expunerea directă la concurență trebuie evaluată pe baza mai multor indicatori, dintre care niciunul nu este, în sine, decisiv. În ceea ce privește piețele vizate de prezenta decizie, cota principalilor actori pe o anumită piață constituie un criteriu care trebuie luat în considerare. Un alt criteriu este gradul de concentrare de pe aceste piețe. Ținând cont de caracteristicile piețelor în cauză, trebuie luate în considerare și alte criterii, cum ar fi funcționarea pieței de echilibrare, concurența la nivelul prețurilor și proporția consumatorilor care își schimbă furnizorul.
(6)
Prezenta decizie nu aduce atingere aplicării normelor în materie de concurență.
III. EVALUAREA
(7)
Pe baza deciziilor anterioare ale Comisiei (5), se pot distinge următoarele piețe de produse relevante în sectorul energiei electrice: (i) producția și vânzarea angro; (ii) transportul; (iii) distribuția și (iv) vânzarea cu amănuntul. Prin urmare, cererea CVA trebuie analizată independent în funcție de producția și vânzarea angro, pe de o parte, și de cea cu amănuntul, pe de altă parte.
(8)
După cum se amintește în considerentul 2 de mai sus, cererea depusă de CVA se referă la producția și vânzarea angro de energie electrică pe întreg teritoriul Republicii Italiene sau, în mod alternativ, în macrozona nord.
(9)
Conform informațiilor disponibile (6), teritoriul național al Italiei trebuie considerat, datorită congestionării legăturilor dintre diferitele zone ale căror prețuri sunt aproape perfect corelate, ca fiind constituit din patru piețe geografice regionale în ceea ce privește producția și vânzarea angro de energie electrică: macrozona nord, macrozona centru-sud (7), macrozona Sicilia (8) și Sardinia. Autoritățile italiene au confirmat că delimitarea macrozonei nord rămâne valabilă drept piață relevantă, însă au adăugat că unele modificări sunt în curs de desfășurare, astfel că delimitarea dintre celelalte macrozone nu este clară pentru moment, până la efectuarea unor anchete cuprinzătoare, motiv pentru care o evaluare definitivă a situației concurenței de pe aceste piețe geografice nu este în prezent posibilă. Pe baza celor sus-menționate, și având de asemenea în vedere că, în mod întâmplător, toate centralele electrice ale CVA sunt situate în macrozona nord, prezenta decizie se va limita, în scopul evaluării condițiilor menționate la articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE, la examinarea situației concurenței existente pe teritoriul macrozonei nord în ceea ce privește producția și vânzarea angro de energie electrică. Deși macrozona nord constituie o piață relevantă de sine stătătoare, ea nu poate totuși să fie văzută ca fiind complet izolată de țările și regiunile din jur.
(10)
Așa cum rezultă din practica curentă (9), în ceea ce privește deciziile Comisiei în temeiul articolului 30, Comisia a considerat că, referitor la producția de energie electrică, „unul dintre indicatorii nivelului de concurență pe piețele naționale este cota totală de piață a celor mai mari trei producători”. Conform autorităților italiene, pentru 2009 cota de piață a celor mai mari trei producători din macrozona nord este estimată la 49,7 %. Acest nivel de concentrare, cuprinzând cota totală de piață a celor mai mari trei producători, este mai scăzut decât nivelul menționat în Decizia 2008/585/CE pentru Austria (52,2 %), mai scăzut decât nivelul menționat în Decizia 2008/741/CE pentru Polonia (58 % din producția brută) și cu mult mai scăzut decât nivelurile menționate în Deciziile 2006/422/CE și 2007/706/CE pentru Finlanda (73,6 %) și, respectiv, Suedia (86,7 %). Trebuie remarcat însă că acest nivel este mai ridicat decât procentajul corespunzător, și anume 39 %, la care fac referire Deciziile 2006/211/CE și 2007/141/CE pentru Regatul Unit. Acest nivel este totuși considerat satisfăcător de scăzut, putând prin urmare indica un anumit grad de expunere directă la concurență în ceea ce privește producția și vânzarea angro de energie electrică din macrozona nord.
(11)
În plus, Italia dispune și de importuri substanțiale de energie electrică, reprezentând peste 42 997 GWh în 2008. Italia este un importator net și a importat energie electrică pentru aproximativ 13,43 % din nevoile sale totale de energie electrică (10). După cum au confirmat autoritățile italiene (11), importurile au un efect proconcurențial, în special în macrozona nord. Deși acest efect este condiționat de limitarea tehnică a interconectării cu alte state, se preconizează că, având în vedere legislația în vigoare (12), situația se va îmbunătăți pe viitor. Prin urmare, importurile de energie electrică din afara teritoriului italian exercită o anumită presiune asupra comportamentului în materie de prețuri al principalilor producători din macrozona nord. În consecință, acești factori trebuie considerați ca indicatori ai unui anumit grad de expunere directă la concurență din partea altor state membre ale UE, în ceea ce privește producția și vânzarea angro de energie electrică în macrozona nord.
(12)
Comunicarea Comisiei din 11 martie 2010, „Raport privind progresele realizate în ceea ce privește crearea unei piețe interne a gazelor naturale și a energiei electrice” (13), a arătat că cei trei producători principali controlează în continuare peste 75 % din capacitatea de producție din 14 state membre. Totuși, raportul plasează piața italiană de energie electrică în categoria piețelor „moderat concentrate” (14), în care indicele Herfindahl-Hirchman (Herfindahl-Hirchman Index - HHI) are valori mai scăzute comparativ cu celelalte categorii. Dat fiind că presiunea concurențială se face simțită și mai mult în macrozona nord decât în celelalte zone, gradul de concentrare poate fi considerat drept un indicator al expunerii directe la concurență în ceea ce privește producția și vânzarea angro de energie electrică din macrozona nord.
(13)
În plus, deși reprezintă o mică parte din volumul total de energie electrică produsă și/sau consumată într-un stat membru, funcționarea mecanismelor de echilibrare trebuie, de asemenea, privită ca un indicator suplimentar. Conform informațiilor disponibile, funcționarea mecanismului de echilibrare, în speță tarificarea bazată pe piață și piața intraday bine dezvoltată, nu constituie un obstacol în calea expunerii directe la concurență a producției de energie electrică.
(14)
În ceea ce privește vânzarea cu amănuntul, o distincție suplimentară la nivelul pieței relevante de produse s-ar putea realiza între: A. vânzarea cu amănuntul către consumatorii industriali racordați la rețeaua de medie, înaltă și foarte înaltă tensiune și B. vânzarea cu amănuntul către consumatorii mai mici industriali, comerciali și casnici racordați la rețeaua de joasă tensiune. Aceste piețe vor fi analizate separat în continuare.
(15)
După cum au confirmat autoritățile italiene, piața pentru vânzarea cu amănuntul de energie electrică către consumatorii finali racordați la rețeaua de medie, înaltă și foarte înaltă tensiune este națională.
(16)
Conform informațiilor disponibile (15), cotele de piață agregate ale celor mai mari trei furnizori cu amănuntul de energie electrică către consumatorii finali racordați la rețeaua de medie, înaltă și foarte înaltă tensiune reprezintă 43,89 %, ceea ce constituie un nivel satisfăcător de scăzut (16), trebuind astfel să fie luat drept indicator al expunerii directe la concurență.
(17)
Având în vedere caracteristicile produsului în cauză (energie electrică) și insuficiența sau lipsa produselor sau serviciilor de substituție adecvate, concurența la nivelul prețurilor și stabilirea tarifelor capătă o importanță sporită la evaluarea nivelului concurenței de pe piețele energiei electrice. Prin urmare, numărul de consumatori care migrează către un alt furnizor poate servi drept indicator al concurenței la nivelul prețurilor și, indirect, drept „indicator natural al eficienței concurenței. Acolo unde foarte puțini consumatori aleg să își schimbe furnizorul, este probabil să existe o problemă în funcționarea pieței, chiar dacă avantajele obținute din posibilitatea de renegociere cu furnizorul istoric nu ar trebui ignorate” (17).
(18)
Conform celor mai recente informații disponibile (18), rata de schimbare a furnizorului per punct eligibil în 2008 se ridica la 32,50 % pentru marii consumatori industriali și la 32,80 % pentru întreprinderile mijlocii din Italia. Deși mai scăzută decât rata de schimbare a furnizorului din Austria, de exemplu, unde rata de schimbare a furnizorului în cazul consumatorilor industriali de dimensiuni mari și foarte mari se ridica la 41,5 % (19), rata de schimbare a furnizorului din Italia este totuși considerabilă, implicând aproximativ o treime din consumatorii industriali de dimensiuni mari și medii. Mai mult, piața de vânzare cu amănuntul pentru consumatorii finali racordați la rețeaua de medie, înaltă și foarte înaltă tensiune nu face obiectul unor prețuri reglementate. Situația din Italia este, prin urmare, satisfăcătoare în ceea ce privește migrarea consumatorilor între diferiți furnizori și controlul asupra prețurilor pentru consumatorii finali și trebuie considerată ca fiind un indicator al expunerii directe la concurență.
(19)
În ceea ce privește piața geografică relevantă pentru vânzarea de energie electrică cu amănuntul, aceasta a fost în mod tradițional considerată a fi piața națională. În cererea sa, CVA utilizează piața națională drept piață relevantă pentru vânzarea de energie electrică cu amănuntul.
(20)
Pe baza ipotezei că piața geografică corespunde pieței naționale și pe baza informațiilor disponibile în prezent (20), se pare că gradul de concentrare de pe piața de energie electrică cu amănuntul în Italia este foarte ridicat. Cotele de piață cumulate ale celor mai mari trei furnizori cu amănuntul pentru consumatorii racordați la rețeaua de joasă tensiune reprezintă 79,44 %, din care cel mai mare furnizor deține o cotă de piață de 71,11 %. În acest context trebuie invocată jurisprudența constantă (21), în virtutea căreia „cotele foarte mari de piață constituie în sine, cu excepția unor circumstanțe excepționale, dovada existenței unei poziții dominante. Așa se întâmplă în cazul unei cote de piață de 50 %”.
(21)
Mai mult, piața cu amănuntul din Italia este divizată în trei subcategorii, din care primele două fac obiectul unor prețuri reglementate:
(a)
un serviciu de protecție sporită pentru consumatorii casnici și pentru întreprinderile mici (cu mai puțin de 50 de angajați și cu o cifră de afaceri de cel mult 10 milioane EUR) racordați la rețeaua de joasă tensiune și care nu au semnat un contract de achiziții pe piața liberă. Aceste servicii sunt operate în exclusivitate de societatea Acquirente Unico SpA (denumită în continuare „cumpărătorul unic”);
(b)
un serviciu de salvgardare (servizio di salvaguardia) pentru toți consumatorii care nu sunt eligibili pentru serviciul de protecție sporită și care nu dețin un contract de achiziții pe piața liberă. Acest serviciu este oferit de furnizorii selectați de către cumpărătorul unic printr-o licitație competitivă; și
(c)
piața liberă, și anume restul pieței cu amănuntul.
(22)
Aceste piețe nu trebuie însă considerate piețe relevante independente în sensul prezentei decizii deoarece consumatorii pot migra de la o subcategorie la alta, iar prețurile în cadrul acestor trei subcategorii sunt bazate pe prețurile de pe piață (22). Totuși, conform Raportului anual din 2009 al AEEG, așa-numita „piață captivă” care include „serviciul de protecție sporită” și „serviciul de salvgardare” reprezintă aproximativ 36 % din întreaga piață cu amănuntul. Mai mult, conform aceluiași raport, serviciul de protecție sporită este caracterizat printr-o puternică prezență (84,3 %) a unui furnizor specific, activ, de asemenea, pe piața liberă. Conform autorităților italiene, costurile migrării sunt percepute de consumatori ca fiind ridicate, iar beneficiile acesteia sunt considerate minore. Acest lucru, în combinație cu prețurile scăzute oferite prin serviciul de protecție sporită face ca noii operatori să obțină cu dificultate o bază de clienți suficientă în cadrul acestei subcategorii. Acest fapt constituie un avantaj competitiv pentru operatorii din cadrul serviciului de protecție sporită care funcționează și pe piața liberă, dat fiind că clienții care doresc să migreze de la serviciul de protecție sporită la piața liberă sau viceversa o fac adesea fără a schimba furnizorul.
(23)
Totuși, pe baza informațiilor primite de la autoritățile italiene (23), se poate concluziona că, în sensul prezentei decizii, piața geografică pentru vânzarea de energie electrică cu amănuntul în Italia nu este de dimensiune națională, așa cum se consideră în mod tradițional și conform ipotezei avansate de solicitant, ci locală, cu un teritoriu care adesea nu depășește nivelul municipal.
(24)
În absența informațiilor referitoare la gradul de concurență de pe fiecare dintre aceste piețe locale astfel definite pentru vânzarea de energie electrică cu amănuntul către consumatorii finali racordați la rețeaua de joasă tensiune și ținând cont de dubiile sus-menționate legate de gradul de concurență de pe piața de vânzare cu amănuntul către consumatorii racordați la rețeaua de joasă tensiune, privită global la nivel național, analizată în considerentele 19-22, nu se poate concluziona că sunt îndeplinite condițiile de acordare a unei derogări conform articolului 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE pentru vânzarea de energie electrică cu amănuntul către consumatorii finali racordați la rețeaua de joasă tensiune în Italia.
(25)
În consecință, Directiva 2004/17/CE continuă să se aplice la atribuirea de către entitățile contractante a contractelor destinate să permită vânzarea de energie electrică cu amănuntul către consumatorii finali racordați la rețeaua de joasă tensiune în Italia sau la organizarea de către acestea a unor concursuri de proiecte în vederea desfășurării unor astfel de activități în Italia.
IV. CONCLUZII
(26)
În ceea ce privește producția și vânzarea de energie electrică în macrozona nord, situația poate fi rezumată după cum urmează: cotele de piață cumulate ale celor mai mari trei producători sunt relativ scăzute, iar cantitatea substanțială de energie electrică importată are un efect favorabil concurenței în această zonă. Așa cum se menționează în considerentul 13, funcționarea mecanismului de echilibrare nu constituie un obstacol în calea expunerii directe la concurență a pieței de producție a energiei electrice. În consecință, se poate considera că toți factorii sus-menționați constituie o dovadă a expunerii directe la concurență în macrozona nord.
(27)
Având în vedere factorii examinați în considerentele 8-13, condiția expunerii directe la concurență prevăzută la articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE trebuie considerată întrunită în sectorul producției și vânzării angro de energie electrică în macrozona nord.
(28)
În plus, întrucât condiția de acces nerestricționat la piață se consideră a fi îndeplinită, Directiva 2004/17/CE nu trebuie să se aplice atunci când entitățile contractante atribuie contracte care să permită producția și vânzarea angro de energie electrică în macrozona nord și nici atunci când aceste entități organizează concursuri în vederea exercitării unei astfel de activități în respectiva zonă geografică.
(29)
În ceea ce privește vânzarea de energie electrică cu amănuntul către consumatorii finali racordați la rețeaua de medie, înaltă și foarte înaltă tensiune din Italia, situația poate fi rezumată după cum urmează: cotele de piață cumulate ale primelor trei dintre cele mai mari societăți de vânzare cu amănuntul sunt scăzute, iar ponderea consumatorilor care își schimbă furnizorul este satisfăcătoare și nu există control la nivelul prețurilor pentru consumatorii finali. Aceste concluzii corespund și cu avizul autorităților italiene relevante, conform căruia această piață este expusă la concurență de câțiva ani, iar gradul de concurență rezultat este satisfăcător.
(30)
Având în vedere factorii examinați în considerentele 15-18, condiția expunerii directe la concurență prevăzută la articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE trebuie considerată ca fiind întrunită în ceea ce privește vânzarea de energie electrică cu amănuntul către consumatorii finali racordați la rețeaua de medie, înaltă și foarte înaltă tensiune pe întregul teritoriu al Republicii Italiene.
(31)
În plus, întrucât condiția de acces nerestricționat la piață se consideră a fi îndeplinită, Directiva 2004/17/CE nu trebuie să se aplice atunci când entitățile contractante atribuie contracte care să permită vânzarea de energie electrică cu amănuntul către consumatorii finali racordați la rețeaua de medie, înaltă și foarte înaltă tensiune în Italia și nici atunci când aceste entități organizează concursuri de proiecte în vederea exercitării unei astfel de activități în respectiva zonă geografică.
(32)
Având în vedere factorii examinați în considerentele 19-25, date fiind dubiile referitoare la existența unei concurențe suficiente la nivel național în ceea ce privește vânzarea de energie electrică cu amănuntul către consumatorii finali racordați la rețeaua de joasă tensiune și, în plus, în absența unor informații detaliate privind fiecare dintre piețele locale relevante, așa cum sunt definite de autoritățile italiene, nu se poate concluziona că sunt îndeplinite condițiile de acordare a unei derogări conform articolului 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE pentru vânzarea de energie electrică cu amănuntul către consumatorii finali racordați la rețeaua de joasă tensiune în Italia. În consecință, Directiva 2004/17/CE continuă să se aplice la atribuirea de către entitățile contractante a contractelor destinate să permită vânzarea de energie electrică cu amănuntul către consumatorii finali racordați la rețeaua de joasă tensiune în Italia sau la organizarea de către acestea a unor concursuri de proiecte în vederea desfășurării unor astfel de activități în Italia. Deoarece vor continua să se aplice obligațiile statistice prevăzute la articolul 67, poate fi necesar să se asigure faptul că entitățile contractante vizate iau măsurile necesare, cum ar fi separarea managerială și/sau contabilă, astfel încât să poată raporta corect achizițiile efectuate în vederea exercitării activităților relevante care nu au fost exceptate în conformitate cu prezenta decizie.
(33)
De asemenea, se reiterează faptul că acele contracte care acoperă mai multe activități trebuie tratate în conformitate cu articolul 9 din Directiva 2004/17/CE. În contextul actual, acest lucru înseamnă că atunci când entitatea contractantă este angajată în achiziții „mixte”, ceea ce înseamnă achiziții utilizate ca suport atât pentru activitățile exceptate de la aplicarea Directivei 2004/17/CE, cât și pentru activitățile care nu sunt exceptate, trebuie acordată atenție acelor activități care fac obiectul principal al contractului. În cazul unor astfel de achiziții mixte, atunci când scopul este în principal acela de a sprijini activitățile de vânzare de energie electrică cu amănuntul către consumatorii finali racordați la rețeaua de joasă tensiune, se aplică dispozițiile Directivei 2004/17/CE. În cazul în care este imposibil să se stabilească în mod obiectiv pentru care dintre activități este destinat în principal contractul, acesta se acordă în conformitate cu normele menționate la articolul 9 alineatele (2) și (3).
(34)
Prezenta decizie are la bază situația de drept și de fapt din perioada februarie-mai 2010, așa cum reiese din informațiile prezentate de Republica Italiană și CVA, din comunicările din 2005 și 2010 și din anexele tehnice la acestea, din documentul de lucru din 2007, din raportul final și din raportul anual al AEEG din 2009. Ea poate fi revizuită dacă în urma modificărilor semnificative ale situației de drept și de fapt nu mai sunt îndeplinite condițiile de aplicare a articolului 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE pentru vânzarea de energie electrică angro în macrozona nord și vânzarea de energie electrică cu amănuntul către consumatorii finali racordați la rețeaua de medie, înaltă și foarte înaltă tensiune,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Directiva 2004/17/CE nu se aplică contractelor acordate de entitățile contractante în scopul exercitării următoarelor activități:
(a)
producția și vânzarea angro de energie electrică în macrozona nord;
(b)
vânzarea de energie electrică cu amănuntul către consumatorii finali racordați la rețeaua de medie, înaltă și foarte înaltă tensiune de pe întreg teritoriul Republicii Italiene.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Republicii Italiene.
Adoptată la Bruxelles, 14 iulie 2010.