ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. listopadu 2011
o státní podpoře C 28/10, kterou poskytlo Portugalsko v rámci režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(oznámeno pod číslem C(2011) 7756)
(Pouze portugalské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/532/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
(1)
Toto rozhodnutí se týká státní podpory, kterou zavedlo Portugalsko ve formě režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (dále jen „režim“).
1. PROCESNÍ ASPEKTY
(2)
Dne 12. ledna 2009 oznámilo Portugalsko režim pojištění krátkodobých vývozních úvěrů podle oddílu 5.1 sdělení Komise „Dočasný rámec Společenství pro opatření státní podpory zlepšující přístup k financování za současné finanční a hospodářské krize“ (2) (dále jen „dočasný rámec“).
(3)
Ačkoliv byl režim původně oznámen jako pojištění krátkodobých vývozních úvěrů pro země OECD, vztahuje se rovněž na transakce v rámci domácího obchodu.
(4)
Jelikož portugalské orgány potvrdily, že se režim používá od ledna 2009, Komise Portugalsko dopisem ze dne 19. dubna 2010 informovala o převedení režimu do registru neoznámené podpory.
(5)
Dopisem ze dne 27. října 2010 Komise Portugalsko informovala o zahájení vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU v souvislosti s tímto režimem.
(6)
Dopisem ze dne 29. listopadu 2010 zaslaly portugalské orgány své připomínky k dopisu Komise ze dne 27. října 2010. Připojily dopisy dvou pojistitelů úvěrů (CESCE a COSEC) ze dne 22. listopadu 2010 a 23. listopadu 2010.
(7)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo dne 9. dubna 2011 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k režimu vyjádřily. Nebyly obdrženy žádné připomínky.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. CÍL
(8)
Portugalské orgány tvrdily, že současná hospodářská krize znamená vyšší riziko u obchodních operací. To má zase za následek konzervativnější postoj pojistitelů úvěrů, což se projevuje ve výši pojistného krytí pro rizika spojená s obchodními operacemi.
(9)
Cílem režimu je napravit selhání trhu projevující se v nedostupnosti pojištění úvěrů a pomoci obnovit důvěru v trh s pojištěním úvěrů.
(10)
Těchto cílů je dosahováno tím, že vývozcům a společnostem, jež se dočasně potýkají s nedostupností pojistného krytí úvěrů na soukromém trhu pro transakce s kupujícími ze zemí OECD nebo pro transakce v rámci domácího obchodu, je poskytováno pojistné krytí úvěrů.
(11)
Podle portugalských orgánů se odvětví pojišťovnictví od roku 2008 značně zmenšilo, což má za následek nedostupnost pojistného krytí. Ke dni 30. září 2010 se celková hodnota pojištěného portfolia snížila v období od 31. prosince 2009 do 31. prosince 2009 o 32,84 % a v období od 31. prosince 2008 do 30. září 2010 o dalších 22,4 %. Celková hodnota pojistného portfolia v roce 2010 klesla na 15,9 miliardy EUR z hodnoty ve výši 30,6 miliardy EUR na konci roku 2008. Počet pojištěných podniků se snížil z 3 709 na konci roku 2008 na 2 290 v září 2010. Dopisy pojistitelů byly předloženy s cílem zdůvodnit nutnost zachování režimu do konce roku 2010, a to navzdory tvrzením v dopisech, že maximální výše pojistného krytí poskytnutého na základě režimu nebude dosaženo. Tyto dopisy objasňovaly potřebu režimu odkazem na vyšší riziko u pojištění vývozních úvěrů v důsledku celkové hospodářské situace v době překonávání krize, s následným růstem cen a snižováním krytí poskytovaného v některých odvětvích soukromými pojistiteli.
2.2. PRÁVNÍ ZÁKLAD
(12)
Vnitrostátním právním základem režimu je legislativní nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativní nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007).
2.3. PROVÁDĚJÍCÍ SUBJEKT
(13)
Režim provádí tito soukromí pojistitelé úvěrů, kteří působí na portugalském trhu: COSEC, CESCE, Coface a Credito y Caución.
2.4. PŘÍJEMci
(14)
Podle informací, které portugalské orgány poskytly dne 26. listopadu 2010, se do října 2010 k režimu přihlásilo 399 příjemců.
(15)
V následujících tabulkách je uvedeno rozdělení úvěrových limitů poskytnutých do října 2010:
(16)
Využití podle zprostředkujících pojistitelů:
Pojišťovna
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
Coface
28
7,02
6 929 700
3,27
Celkem
399
100
211 630 292
100
(17)
Rozdělení na domácí transakce a vývozní transakce podle velikosti trhu v říjnu 2010 (v EUR):
Skutečně využitý úvěrový limit 1 (4)
Hodnota (v EUR)
(%)
Transakce domácího obchodu
137 175 542
73,20
Vývozní transakce
50 221 841
26,80
Celkem
187 397 383
100
(18)
Rozdělení podle velikosti příjemců:
Velikost příjemce
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota (v EUR)
(%)
Velké podniky
126
31,58
101 135 009
47,79
Střední podniky
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikropodniky/malé podniky
115
28,82
38 987 665
18,42
Celkem
399
100
211 630 292
100
2.5. PODMÍNKY UPLATNĚNÍ REŽIMU
(19)
Režim se vztahuje na obchodní rizika (například platební neschopnost a přetrvávající neplacení) spojená s vývozními transakcemi se zeměmi OECD a rizika související s transakcemi v rámci domácího obchodu pro období trvající méně než dva roky.
(20)
Veřejné pojištění funguje jako finanční nástroj pro sdílení rizik se soukromými pojistiteli („připojištění“). Poskytuje se pouze jako doplněk k pojištění sjednanému se soukromým pojistitelem.
(21)
Veřejné pojištění se podle portugalských orgánů poskytuje za zcela stejných podmínek jako soukromé pojištění. Částka pokrytá veřejným pojištěním proto nemůže být vyšší než částka pokrytá soukromým pojistitelem. Příslušné pojistné se však rovná 60 % pojistného, které účtuje soukromý pojistitel. Příslušná průměrná sazba na základě režimu představovala 0,21 % obratu, zatímco tržní sazba, kterou účtují soukromí pojistitelé, představovala v roce 2009 průměrně 0,36 % obratu. I průměrné tržní sazby (ve výši 0,23 % v roce 2007 a 0,24 % v roce 2008) byly od roku 2009 vyšší než příslušná průměrná sazba v rámci režimu.
(22)
V případě výskytu pojistné události jsou částky náhrady rozděleny mezi stát a soukromého pojistitele, který poskytuje základní pojištění, a to úměrně podílu celkového zaručeného krytí, tj. podílu kvóty. Poskytování náhrady vyřizuje soukromý pojistitel.
2.6. DOBA TRVÁNÍ
(23)
Režim byl oznámen dne 12. ledna 2009 na dobu od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010. Komisi nebylo oznámeno prodloužení režimu.
2.7. ROZPOČET
(24)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí maximální výše záruky pro jednoho příjemce 1,5 milionu EUR.
(25)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí celkový rozpočet režimu pro domácí i vývozní transakce 2 miliardy EUR (5).
3. ROZHODNUTÍ KOMISE O ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(26)
V rozhodnutí ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení uvedla Komise předběžné posouzení a vyslovila pochybnosti ohledně slučitelnosti režimu s vnitřním trhem. Pochybnosti vyslovené v uvedeném rozhodnutí se týkaly:
-
uplatňování režimu na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, při němž je cena záruky nižší než úroveň, která se obvykle vyžaduje podle sdělení Komise o krátkodobém pojištění vývozních úvěrů (6) (dále jen „sdělení“). Komise vyslovila pochybnosti, zda bylo protiplnění nezbytné a přiměřené k dosažení cíle vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže, které to má za následek,
-
uplatňování režimu na domácí transakce. Komise vyslovila pochybnosti, pokud jde o slučitelnost opatření, a opět zpochybnila cenu, která byla stanovena za poskytnutou záruku.
4. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(27)
Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že tvrzení Komise, že společnosti, na něž se režim vztahuje, mají výhodu, která by jinak nebyla dostupná, není v souladu s cíli stanovenými v dočasném rámci. Aby prokázaly selhání trhu, portugalské orgány odkazují na poměr ztráty, který v roce 2008 dosáhl rekordní výše 102 %, navzdory skutečnosti, že se počet podniků, na něž se pojištění vztahovalo, na konci roku 2009 snížil o 29,41 % v porovnání s koncem roku 2008 a do konce září 2010 o dalších 12,53 %. Hodnota pojištěného portfolia klesla na konci roku 2009 v porovnání s koncem roku 2008 o 32,84 % a do září 2010 o dalších 22,36 %. Portugalsko rovněž tvrdí, že i ostatní členské státy přijaly podobné režimy.
(28)
Pokud jde o selektivní povahu výhody, Portugalsko uvedlo, že režim není selektivní, nýbrž že představuje opatření obecné povahy, které nemá za následek diskriminaci v rámci odvětví ani mezi odvětvími. Portugalsko rovněž namítá, že Komise nestanovila, co představuje obecné opatření. Podle Portugalska neexistenci diskriminace prokazuje: i) uplatňování režimu rovněž na společnosti z ostatních členských států, které působí v Portugalsku; ii) schválení žádostí o účast v režimu všech čtyř pojistitelů působících v Portugalsku, přičemž všichni jsou přinejmenším částečně ve vlastnictví zahraničních subjektů; iii) nezměnění potřeb v oblasti financování během krize; iv) významný příjemce podpory na základě režimu, kterým byl v říjnu 2010 segment operací týkajících se vnitrostátního trhu (73,2 %); v) možnost všech podniků působících v Portugalsku využít režim, a to nezávisle na tom, zda povaha jejich činností souvisí s obchodováním se zbožím (režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „ostatní služby - kromě obchodu“, a to s částkami ve výši 2 155 000 EUR, 471 500 EUR resp. 4 580 000 EUR), ačkoliv vývozní úvěry vzhledem ke své povaze souvisí především s transakcemi se zbožím. Model připojištění není mimoto podle Portugalska zdrojem diskriminace, jelikož žádnému podniku nebrání v tom, aby si takovéto pojištění sjednal se soukromým pojistitelem. Orgány veřejné správy se zcela spoléhají na posouzení rizik provedené soukromými pojistiteli. Rovněž maximální limit stanovený pro jednotlivé pojištění nebrání podle portugalských orgánů v přístupu velkým podnikům, které režim využívají (47,79 % s ohledem na hodnotu operací v porovnání s 33,79 % u středních podniků a 18,42 % u malých podniků, avšak pouze 31,58 %, pokud jde o počet příjemců, na rozdíl od 39,60 % u středních podniků a 28,82 % u malých podniků). Tento maximální limit má zajistit, aby byly použité státní prostředky úměrné sledovaným cílům a aby bylo riziko náležitě rozloženo, a současně umožnit přístup k režimu většímu počtu podniků. Skutečnost, že maximální částka stanovená pro režim nebyla využita, představuje podle portugalských orgánů důkaz o neexistenci diskriminace velkých podniků. Portugalsko zpochybňuje taktéž souvislost mezi judikaturou, kterou Komise uvedla v 36. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, a diskriminací. Portugalsko lituje, že Komise nestanovila kritéria, která musí opatření splňovat, aby se považovalo za opatření obecné povahy.
(29)
Portugalsko odůvodnilo nižší ceny v rámci režimu v porovnání se soukromým pojištěním tím, že lze zaznamenat negativní výběr, jelikož se podniky rozhodují pro zajištění méně rizikových operací v rámci režimu a rizikovější operace ponechávají pro krytí soukromým pojištěním. V tomto ohledu by odůvodnění Komise nebylo podle portugalských orgánů relevantní v oblasti vývozních úvěrů, kde se riziko nezvyšuje s výší úvěru, jak je tomu u bankovních úvěrů. Podle portugalských orgánů prokazuje nízké riziko rovněž skutečnost, že se k říjnu 2010 objem pohledávek nahromaděných v režimu zvýšil pouze o 0,26 % celkové hodnoty sjednaného pojištění. Ceny stanovené za státní záruku mimoto podle portugalských orgánů odpovídají tržním cenám před krizí, a proto neposkytují příjemcům výhodu.
(30)
Podle portugalských orgánů režim nezpůsobuje narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy, jelikož i) se vztahuje rovněž na vnitrostátní operace; ii) náklady na pojištění se v jednotlivých členských státech liší, jak prokazují různé ceny pojištění, a ii) tento druh služby není na trhu dostupný.
5. PŘIPOMÍNKY OSTATNÍCH ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(31)
Po zveřejnění rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení v Úředním věstníku Evropské unie dne 9. dubna 2011 neobdržela Komise žádné připomínky třetích stran.
6. POSOUZENÍ
6.1. HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(32)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se uvádí:
Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
(33)
Aby byl použitelný čl. 107 odst. 1 SFEU, je třeba, aby bylo možno opatření přičíst státu, aby bylo provedeno ze státních prostředků, ovlivňovalo obchod mezi členskými státy a narušovalo hospodářskou soutěž na vnitřním trhu tím, že poskytuje určitým podnikům selektivní výhodu.
Státní prostředky
(34)
Jak je objasněno v rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, pojištění je poskytováno přímo státem a případné ztráty vyplývající z režimu ovlivňují státní rozpočet. Režim proto zahrnuje státní prostředky. Použití státních prostředků Portugalsko nezpochybnilo.
Selektivní výhoda pro pojistitele
(35)
Komise analyzovala trhy s pojištěním vývozních úvěrů ve svých rozhodnutích o režimech pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (7). Sazby pojistného na trhu s pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů jsou ve smlouvách obvykle stanoveny na dobu nejméně jednoho roku. Jakákoli změna ceny nabízeného krytí je proto účinná až s určitou časovou prodlevou. Tržní praxe je mimoto taková, že se nabídka pojištění úvěrů upravuje zvyšováním či snižováním výše nabízeného úvěru, a nikoli změnou sazby, která se za pojištění účtuje. Tato praxe byla zaznamenána rovněž od počátku finanční krize, jak dokládají dopisy o odmítnutí krytí, které zaslalo Portugalsko, a dopisy o odmítnutí krytí v jiných případech režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (8). Dopisy pojistitelů o odmítnutí krytí obvykle vývozcům jako alternativu nenabízejí vyšší cenu krytí u určitých kupujících. Z důkazů vyplývá, že v důsledku finanční krize soukromí pojistitelé významně snížili nabízené krytí a často je úplně zrušili. Výše uvedené skutečnosti potvrzují další údaje, které poskytly tržní subjekty (9). Hospodářská soutěž mezi pojistiteli je proto založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Prostřednictvím opatření stát reagoval na poptávku, kterou neuspokojovaly stávající soukromé hospodářské subjekty. Na konkurenčním trhu bez zásahu státu by však na poptávku reagoval nový hospodářský subjekt, který by poskytl dodatečné pojistné krytí. Cílem zásahu státu bylo proto chránit tržní postavení soukromých hospodářských subjektů, které již působí na portugalském trhu.
(36)
Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů je produkt, jehož prostřednictvím pojistitel přebírá obchodní a politické riziko nedodržení závazku kupujícího v rámci obchodní transakce. Převzetí obchodních rizik souvisejících s obchodními transakcemi nabízejí rovněž banky, a to prostřednictvím dokumentárního akreditivu a faktoringu. Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, které nabízejí úvěrové pojišťovny, a dokumentární akreditiv nabízený bankami představují náhrady na straně poptávky na trhu pro ochranu před obchodními riziky plynoucími z obchodních transakcí. V případě neexistence zásahu státu by se mohli vývozci přinejmenším v určité míře uchýlit k dokumentárnímu akreditivu, který nabízejí banky (10). Vzhledem k možné nahraditelnosti mezi pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů nabízeným pojistiteli a dokumentárním akreditivem nabízeným bankami znamená opatření výhodu ve prospěch odvětví pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, jelikož přispívá k zachování podílu pojistitelů vývozních úvěrů na trhu pro ochranu před obchodními a politickými riziky obchodních transakcí. Jelikož banky nejsou způsobilé pro využití režimu, na jehož základě je veřejné pojištění nabízeno pouze jako doplněk k pojištění, které poskytují soukromí pojistitelé, je tato výhoda selektivní.
(37)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že opatření poskytuje pojistitelům selektivní výhodu.
Selektivní výhoda pro vývozce a tuzemské obchodní společnosti
(38)
Vývozci a obchodní společnosti přihlášené k režimu platí pojistné, které je nižší než tržní pojistné. To má za následek posílení postavení společností využívajících režim v porovnání se společnostmi, které pojistné krytí potenciálně získají pouze u soukromých pojistitelů za tržní cenu. Má se za to, že samotné posílení postavení některých účastníků trhu v porovnání s jejich konkurenty ve srovnatelné situaci prostřednictvím opatření určitého režimu představuje výhodu (11). V daném případě by posílení postavení těchto příjemců nebylo ve stejné míře možné bez zásahu státu.
(39)
Jak potvrdilo Portugalsko, toto krytí není na trhu k dispozici (přinejmenším ve stejném rozsahu) pro rizika, na něž se režim vztahuje. Společnosti využívající režim mají proto dvojí výhodu v podobě přístupu k pojistnému krytí, jež by jinak nebylo dostupné: mají prospěch nejen z nižšího pojistného, než je tržní cena, nýbrž rovněž z existence dodatečného pojištění.
(40)
Portugalský režim je ve skutečnosti selektivní.
(41)
Prvním náznakem, že režim je selektivní, je skutečnost, že společnostmi, které opatření využívají, jsou téměř výhradně společnosti obchodující se zbožím, zatímco společnosti, které poskytují služby, jej využívají mnohem méně. V rámci formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že neexistují žádné právní překážky, které by společnostem, jež nevykonávají obchodní činnosti, znemožňovaly režim využít, a že režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „jiné služby - kromě obchodu“. Portugalsko však rovněž připouští, že se pojištění vývozních úvěrů vzhledem ke své povaze týká především transakcí se zbožím. Na společnosti, které poskytují dopravní a jiné služby, připadala k říjnu 2010 pouze 2,4 % pojištění poskytnutého na základě režimu. Vzhledem k tomu, že na podniky, které poskytují služby, připadalo pouze 8 z celkového počtu 361 podniků využívajících režim a přibližně 1,25 % úvěrových limitů, je zřejmé, že dotyčné opatření v zásadě podporuje společnosti obchodující se zbožím.
(42)
Existují další prvky, které prokazují, že režim je ve skutečnosti selektivní.
(43)
Za prvé, navzdory tvrzení portugalských orgánů, že režim má obecnou povahu, jelikož příjemci jsou stanoveni pomocí objektivních kritérií, která nevedou k diskriminaci subjektů z ostatních členských států, podmínky stanovené v rámci režimu poskytují při výběru příjemců určitý prostor pro uvážení. Režim používá model „připojištění“, na jehož základě jsou pro režim způsobilé pouze společnosti, které mají sjednaný úvěrový limit u soukromého pojistitele, zatímco společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrů zcela odmítnou poskytnout krytí, nejsou pro „připojištění“ způsobilé. Režim ponechává zcela na soukromých společnostech, aby posoudily způsobilost pro pojištění. V případě neexistence jednotných a objektivních kritérií pro stanovení rizika spojeného s transakcemi, které provádí každý vývozce nebo obchodník, poskytuje režim soukromým subjektům určitou volnost při posuzování úvěruschopnosti společností, které mohou požádat o pojistné krytí. Soudní dvůr měl za to, že aby se opatření považovalo za neselektivní, mělo by být založeno na kritériu uplatnění, které je objektivní, bez jakéhokoli zeměpisného nebo odvětvového zohlednění, a mělo by být v souladu s cílem opatření (12). V daném případě vede neexistence objektivních kritérií pro rozhodování o poskytnutí soukromého pojistného krytí k možné diskriminaci mezi příjemci, kteří jsou ve srovnatelné skutkové situaci (13).
(44)
Za druhé, i kdyby se kritéria pro přístup k režimu považovala za objektivní, Soudní dvůr rozhodl, že samotná existence objektivních kritérií nevylučuje selektivní povahu opatření, pokud má dotyčné opatření za následek zvýhodnění určitých podniků na úkor jiných. Soudní dvůr uvedl, že „skutečnost, že podpora není zaměřena na jednoho či více konkrétních příjemců, kteří jsou stanoveni předem, nýbrž že se na ni vztahuje řada objektivních kritérií, na jejichž základě může být v rámci předem stanovených celkových přidělených rozpočtových prostředků poskytnuta neomezenému počtu příjemců, kteří nejsou zprvu jednotlivě identifikováni, nemůže postačovat k tomu, aby byla zpochybněna selektivní povaha opatření, a tudíž je hodnoceno jakožto státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy [čl. 107 odst. 1 SFEU]. Tato situace nanejvýš znamená, že dotyčné opatření nepředstavuje jednotlivou podporu. Nevylučuje to však, aby bylo veřejné opatření považováno za systém podpory představující selektivní (a tudíž zvláštní) opatření, pokud vzhledem ke kritériím, jimiž se řídí jeho uplatňování, zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby na úkor ostatních“ (14). Podle Soudního dvora proto nelze zásahy státu posuzovat podle jejich účelu nebo cílů, nýbrž podle jejich účinků (15). V daném případě je režim ve skutečnosti selektivní.
(45)
Za třetí, aby bylo opatření obecné povahy, musí být nejen založeno na objektivních a horizontálních kritériích, nýbrž nesmí být rovněž omezeno časově nebo s ohledem na oblast působnosti. Navzdory tvrzení Portugalska, že režim má obecnou povahu, je tento režim omezen z hlediska času i oblasti působnosti, včetně samotné povahy modelu připojištění, jak bylo objasněno v 43. bodě odůvodnění.
(46)
Kritéria režimu nejsou rovněž v souladu s cílem a logikou opatření (16). I kdyby soukromí pojistitelé uplatňovali režim objektivně, na základě režimu jsou způsobilé pouze společnosti, u nichž během krize došlo k snížení jejich pojistného krytí. Společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrové limity zcela zrušili, jsou z režimu vyloučeny. Navzdory cíli režimu, kterým je odstranit údajnou nedostupnost pojištění na soukromém trhu, se režim nevztahuje na společnosti, které jsou omezením možnosti soukromého pojištění na trhu zasaženy nejvíce. V tomto ohledu není návrh opatření vhodný k odstranění zjištěného selhání trhu.
(47)
Na základě výše uvedených úvah jsou výhody, které jsou poskytnuty vývozcům a obchodním společnostem přihlášeným k režimu, selektivní.
Ovlivnění obchodu a narušení hospodářské soutěže
(48)
Co se týká ovlivnění obchodu, režim se vztahuje na vývozní transakce a domácí transakce s obchodovatelným zbožím.
(49)
Zahrnutím domácích transakcí může režim potenciálně ovlivnit obchod mezi členskými sáty v míře, která by mohla značně narušit obchodní toky, například přesměrováním ekonomických činností od vývozu k domácím transakcím.
(50)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, podle judikatury Soudního dvora poukazuje samotná skutečnost, že konkurenceschopnost určitého podniku by byla posílena vůči soutěžícím podnikům získáním hospodářské výhody, kterou by jinak při svém běžném podnikání nezískal, na riziko narušení hospodářské soutěže (17).
(51)
Jelikož se režim vztahuje na vývoz, přičemž jsou zahrnuty ostatní členské státy, opatření jednoznačně ovlivňuje obchodní toky mezi členskými státy, jelikož příjemcům usnadňuje vykonávání vývozní činnosti.
(52)
Režim ovlivňuje obchod rovněž tím, že zahrnuje domácí transakce. Podle ustálené judikatury je nutno mít za to, že pokud podpora poskytnutá určitým členským státem posílí postavení společnosti vůči ostatním soutěžícím společnostem při obchodování v rámci Unie, ovlivňuje tato podpora obchod. V tomto ohledu může k určení toho, zda má podpora skutečný nebo potenciální dopad na hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy, sloužit skutečnost, že určité hospodářské odvětví bylo na úrovni EU liberalizováno. Navíc není nutné, aby se společnost, která je příjemcem podpory, sama podílela na obchodu v rámci Unie. Podpora poskytnutá členským státem určité společnosti může přispět k zachování či zvýšení činnosti na domácím trhu s tím, že společnosti usazené v ostatních členských státech mají méně možností proniknout na trh dotyčného členského státu. Posílení určitého podniku, který se až dosud na obchodu v rámci Unie nepodílel, jej může uvést do situace, která mu umožní proniknout na trh jiného členského státu (18).
(53)
V daném případě opatření zvýhodňuje společnosti, které působí v různých odvětvích, jež jsou otevřena obchodu v rámci Evropské unie. I zvýhodnění domácích transakcí společností, které působí pouze na portugalském trhu, tudíž ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(54)
Účelem opatření je mimoto podporovat komerční obchodní činnosti společností usazených v Portugalsku na rozdíl od podniků usazených v ostatních členských státech. Opatření proto může narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
Závěr
(55)
Tento režim proto představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podporu lze považovat za slučitelnou se společným trhem, pokud splní jednu z výjimek stanovených ve Smlouvě.
6.2. SLUČITELNOST PODPORY PRO POJISTITELE
(56)
Komise ve svém sdělení stanovila podmínky, za nichž lze podporu pro pojistitele ve formě státem podporovaných režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů považovat za slučitelnou. V souvislosti s finanční krizí stanoví podmínky pro použití sdělení dočasný rámec.
(57)
V bodě 2.5 sdělení v pozměněném znění (19) jsou „obchodovatelná rizika“ vymezena jako obchodní a politická rizika veřejných i neveřejných dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze (20) sdělení. Finanční výhody poskytnuté pojistitelům vývozních úvěrů, kteří uzavřou transakci považovanou za obchodovatelné riziko či poskytnou krytí pro takovouto transakci, jsou obvykle zakázány.
(58)
V bodě 3.1 sdělení je uvedeno, že faktory, které mohou narušovat hospodářskou soutěž ve prospěch veřejných nebo veřejně podporovaných pojistitelů vývozních úvěrů, kteří kryjí obchodovatelná rizika, zahrnují právní a faktické státní záruky půjček nebo ztrát. Záruky tohoto druhu umožňují pojistitelům vypůjčit si s úrokovou sazbou nižší, než je úroková sazba běžná na trhu, anebo jim umožní vypůjčit si finanční prostředky vůbec. Kromě toho státní záruky zbavují pojistitele nutnosti zajistit se na soukromém trhu.
(59)
Co se týká zemí, které nejsou uvedeny v příloze sdělení, tato rizika jsou „neobchodovatelná“ ve smyslu sdělení a na veřejnou podporu určenou na jejich krytí se sdělení nevztahuje.
(60)
V bodě 4.2 sdělení je stanoveno, že „obchodovatelná rizika“ nemohou být kryta pojištěním vývozních úvěrů s podporou členských států. V bodě 4.4 sdělení je však uvedeno, že za určitých okolností mohou být tato rizika dočasně pojištěna veřejnými nebo veřejně podporovanými pojistiteli vývozních úvěrů. Zejména se v něm uvádí, že se rizika dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze sdělení, považují za dočasně neobchodovatelná pouze tehdy, pokud lze prokázat, že není dostupné soukromé pojistné krytí pro rizika, která jsou obecně považována za obchodovatelná. Členské státy, které chtějí využít tuto únikovou doložku, musí poskytnout zprávu o trhu a poskytnout důkazy předložené dvěma velkými, známými mezinárodními pojistiteli vývozních úvěrů a jedním vnitrostátním pojistitelem úvěrů, přičemž zmíněná zpráva i důkazy prokazují, že krytí rizik není na soukromém trhu pojištění k dispozici. Veřejně podporovaný pojistitel vývozních úvěrů musí mimoto pokud možno sjednotit pojistné sazby pro takováto neobchodovatelná rizika s pojistnými sazbami, které si za srovnatelná rizika účtují soukromí pojistitelé vývozních úvěrů, a poskytnout popis podmínek, které veřejný pojistitel vývozních úvěrů hodlá použít ke krytí daných rizik.
(61)
V zájmu urychlení postupu zjednodušil dočasný rámec do 31. prosince 2010 důkazy, které musí členské státy předložit, aby prokázaly nedostupnost krytí. Za tímto účelem musely členské státy poskytnout důkazy předložené jedním velkým známým mezinárodním soukromým pojistitelem vývozních úvěrů a vnitrostátním pojistitelem úvěrů nebo alespoň čtyřmi zavedenými vývozci na domácím trhu. Platnost dočasného rámce byla prodloužena do 31. prosince 2011 (21).
Nedostupnost krytí
(62)
Portugalsko předložilo řadu dopisů od vývozců, které prokazují, že jim u mnoha transakcí bylo odmítnuto krytí. Komise však v dopisech, které poskytly portugalské orgány, nenašla dostatečný důkaz o nedostupnosti krytí. Důvody uvedené v těchto dopisech jsou buď důvěrné, nebo se v nich výslovně uvádí, že důvodem odmítnutí je nedostatečná likvidita či špatná finanční situace zákazníka, což je běžná obchodní praxe na řádně fungujícím pojistném trhu. Portugalsko ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení poskytlo údaje, které prokazují snížení počtu podniků, jež uzavřely pojištění (na konci roku 2009 činil pokles v porovnání s předchozím rokem 29,41 % a do září 2010 došlo k poklesu o dalších 12,53 %), a rovněž snížení hodnoty pojištěného portfolia (32,84 % pokles na konci roku 2009 v porovnání s předchozím rokem a do září 2010 pokles o dalších 22,36 %). Ze dvou dopisů soukromých pojistitelů, které Portugalsko poskytlo s odkazem na nedostupnost krytí na soukromém trhu, se v jednom z nich (dopis CESCE ze dne 22. listopadu 2010) uvádí, že se kvůli poklesu na nákupních trzích snížily rovněž potřeby podniků v oblasti financování. Údajné snížení pojištěných objemů proto není dostatečným důkazem nedostupnosti krytí na trhu.
(63)
Je-li na soukromém trhu krytí skutečně nedostupné a stane-li se dostupným v případě, že částečné krytí poskytne stát, mohlo by to být známkou toho, že pojistitelé obdrželi státní podporu. Jelikož se trh přizpůsobuje především s ohledem na množství úvěrů, nikoli ceny (jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění), dostupnost úvěrů vyplývající ze státní podpory umožňuje hospodářským subjektům, které již působí na trhu, udržet si své postavení.
Sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(64)
Sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazby, kterou stejnému zákazníkovi účtuje za krytí soukromý pojistitel. V rozporu s tvrzeními Portugalska lze riziko převedené v rámci režimu na stát považovat za vyšší než riziko, které kryje soukromý pojistitel samostatně. Je nutno připomenout, že se riziko nezaplacení zvyšuje s tím, jak se zvyšuje pojištěná částka. V případě vyšší částky pojistného krytí by proto vývozce souhlasil s uzavřením více obchodních transakcí s daným kupujícím. Celkový objem transakcí by mohl přesáhnout schopnost kupujícího splatit dotyčnou částku.
(65)
Portugalské orgány se domnívají, že riziko dodatečných transakcí je nižší vzhledem k tomu, že se vývozce, který získal omezené pojistné krytí, pojistí nejprve s ohledem na nejrizikovější kupující; při vyšším krytí by se vývozce postupně pojišťoval s ohledem na méně rizikové kupující. Toto tvrzení však přehlíží skutečnost, že úvěrové limity jsou poskytnuty pro jednotlivého kupujícího, a vývozce tudíž nemá možnost použít celý poskytnutý limit výhradně pro nejméně věrohodné kupující.
(66)
Tvrzení portugalských orgánů, že dodatečné pojištěné transakce jsou méně rizikové než transakce pojištěné soukromým pojistitelem, by mimoto vedlo k závěru, že soukromí pojistitelé akceptují při dané výši pojistného vyšší riziko, přičemž při stejné výši pojistného odmítají pojistit transakce s nižším rizikem. Pokud by bylo toto tvrzení pravdivé, pojistil by racionálně jednající soukromý pojistitel více transakcí, což by zvýšilo jeho příjmy z pojistného a současně snížilo riziko. Jinými slovy, tvrzení portugalských orgánů by naznačovalo neracionální chování soukromých pojistitelů, kteří by souhlasili s pojištěním rizikovější části portfolia místo méně rizikové části. Toto tvrzení proto nelze uznat.
(67)
V důsledku vyššího rizika, na něž se opatření vztahuje, je stát vystaven vyšší očekávané konečné ztrátě než soukromý pojistitel, když poskytuje počáteční krytí a stanoví jeho cenu samostatně. V případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění odrážet vyšší riziko možného nadměrného krytí. Tvrzení portugalských orgánů, podle něhož podniky provádějí negativní výběr, což zajišťuje, že rizikovější operace jsou kryty soukromým pojištěním, není doloženo žádnými konkrétními údaji ani známou tržní praxí. Nejběžnější forma soukromého pojištění vývozních úvěrů (pojištění na základě celkového obratu) vyžaduje, aby v rámci pojištění bylo pokryto celé portfolio prodejů na úvěr. Pojištěná společnost proto nemůže pojišťovat svá rizika selektivně. Komise se domnívá, že by cena doplňkového pojištění měla zohledňovat vyšší úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být vyšší než cena, kterou za základní krytí účtují soukromí pojistitelé.
(68)
V daném případě jsou sazby účtované v rámci režimu nižší než stávající sazby na trhu s pojištěním vývozních úvěrů, což Portugalsko potvrdilo ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Tato cena je rovněž nižší než tržní sazby v letech 2007 a 2008. Z tohoto důvodu není potvrzeno ani tvrzení portugalských orgánů, podle něhož cena odpovídá tržním sazbám před krizí. Cena by měla mimoto zohledňovat úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být ve skutečnosti vyšší než tržní cena.
(69)
Na základě výše uvedených skutečností není režim vztahující se na pojistitele slučitelný se sdělením a dočasným rámcem.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY PRO VÝVOZCE A TUZEMSKÉ OBCHODNÍ SPOLEČNOSTI
6.3.1. Slučitelnost opatření zaměřeného na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(70)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež je použitelné za běžných tržních podmínek, a ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, které je použitelné v době vážné poruchy v hospodářství, umožňují považovat podpory za určitých podmínek za slučitelné s vnitřním trhem.
(71)
Komise připomíná, že podle judikatury je nutno čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU vykládat restriktivně a musí se jednat o nápravu poruchy v celém hospodářství některého členského státu (22).
(72)
V souladu se zásadami stanovenými v dočasném rámci (bod 5.1), jehož platnost byla prodloužena do 31. prosince 2012, musí opatření podpory splňovat níže uvedená kritéria, aby byla považována za slučitelná:
a.
Vhodnost
Podpora musí být dobře cílená, aby účinně splnila cíl, kterým je náprava vážné poruchy v hospodářství. Tak tomu není v případě, není-li opatření k odstranění poruchy vhodné.
b.
Nezbytnost
Opatření podpory musí být svou výší a formou nezbytné k dosažení cíle. Musí se tudíž jednat o minimální částku, která je nezbytná k dosažení cíle, a opatření musí mít formu, která je k nápravě poruchy nejvhodnější. Jinými slovy, pokud by k nápravě vážné poruchy v celém hospodářství postačovala nižší částka podpory nebo opatření ve formě, která méně narušuje hospodářskou soutěž, nebylo by dotyčné opatření nezbytné. Tato analýza je potvrzena v ustálené judikatuře Soudního dvora (23).
c.
Přiměřenost
Kladné účinky opatření je nutno náležitě uvážit s ohledem na narušení hospodářské soutěže, aby bylo narušení omezeno na minimum nezbytné k dosažení cílů těchto opatření. V čl. 107 odst. 1 SFEU jsou zakázána veškerá selektivní veřejná opatření, která mohou narušit obchod mezi členskými státy. Jakékoli odchylka podle ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, jež povoluje státní podporu, musí zajistit, aby byla tato podpora omezena na to, co je nezbytné k dosažení uvedeného cíle.
Vhodnost
(73)
Jak je objasněno v 46. bodě odůvodnění, návrh režimu vylučuje společnosti, které jsou krizí zasaženy nejvíce, a režim proto není vhodný k odstranění údajného selhání trhu v podobě nedostupnosti soukromého krytí.
Nezbytnost a přiměřenost: sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(74)
Jak je uvedeno v 62. bodě odůvodnění, ačkoliv informace, které poskytlo Portugalsko, naznačují napětí na soukromém trhu s pojištěním úvěrů, neprokazují nedostupnost krytí. Nelze proto zjistit nezbytnost zásahu státu.
(75)
Jak je objasněno v 21. a 64. bodě odůvodnění, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi účtují za krytí soukromí pojistitelé.
76)
Jak je vysvětleno v 65. až 67. bodě odůvodnění, v případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění zohledňovat vyšší riziko možného nadměrného krytí.
(77)
Cíle, kterým je poskytnutí údajně nedostupného pojistného krytí, by mohlo být dosaženo rovněž prostřednictvím režimu s cenou stanovenou tak, aby odrážela riziko, které převzal stát. Stanovení ceny v rámci režimu na základě nižšího pojistného, než je pojistné, které by za obdobná rizika účtoval trh, není přiměřené cíli režimu.
(78)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nelze část režimu týkající se pojištění vývozních úvěrů považovat za slučitelnou podporu pro vývozce podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a dočasného rámce.
(79)
Co se týká čl. 107 odst. 3 písm. c), stejně jako v analýze slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) platí všechna tvrzení ohledně vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti. Podpora pro pojistitele vývozních úvěrů na základě režimu proto mění podmínky obchodu v míře, jež je v rozporu se společným zájmem.
6.3.2. Slučitelnost režimu s ohledem na operace týkající se pojištění domácího obchodu
(80)
Pokud jde o uplatnění režimu na domácí transakce, pojištění domácího obchodu pod tržní cenu může obchodní transakce odchýlit od vývozu ve prospěch domácích transakcí a může mít významný dopad na dovoz. Za běžných tržních podmínek je proto státní podpora ve prospěch operací v rámci domácího obchodu přísně zakázána. Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) a b) SFEU však umožňují považovat za určitých podmínek podpory za slučitelné s vnitřním trhem. V této souvislosti stanoví kritéria pro slučitelnost opatření podpory v podobě pojištění krátkodobých vývozních úvěrů sdělení a dočasný rámec. Sdělení a dočasný rámec se však nevztahují na transakce v rámci domácího obchodu.
(81)
Portugalsko však režim oznámilo podle dočasného rámce v souvislosti se současnou finanční krizí. Je proto nutno zjistit, zda by vzhledem k dalekosáhlým důsledkům současné hospodářské krize bylo možno režim považovat za slučitelný přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU. Pokud ne, je poté nutno analyzovat, zda lze opatření považovat za slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c).
(82)
Co se týká slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, toto ustanovení Komisi umožňuje prohlásit podpory za slučitelné s vnitřním trhem, pokud mají „napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“.
(83)
Komise znovu opakuje, že ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU je nutno uplatňovat restriktivně a že se musí jednat o nápravu poruchy, která se týká celého hospodářství některého členského státu (24). Komise rovněž připomíná, že (jak je uvedeno v 73. bodě odůvodnění) opatření musí splňovat zásady vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti.
(84)
Opatření bylo zavedeno v souvislosti se současnou finanční krizí a je časově omezené.
(85)
Komise obdržela dopisy od vývozců a soukromých pojistitelů, které poukazují na snížení pojistného krytí u domácích transakcí. Portugalské orgány tvrdí, že poměr ztráty vzrostl na 102 %. Toto tvrzení však není přesvědčivé, jelikož růst vykazuje stálou tendenci od roku 2004, jak prokazují připomínky podané portugalskými orgány. Toto trvalé zvyšování poměru ztráty již před propuknutím finanční krize může naznačovat nikoli selhání trhu v oblasti financování domácího obchodu, nýbrž spíše strukturální problém na trhu. Komise proto nenašla žádné důkazy, že režim je vhodný k nápravě vážné poruchy v hospodářství, a má za to, že režim nelze prohlásit za slučitelný podle dočasného rámce nebo na základě čl. 107 odst. 3 písm. b).
(86)
Pokud jde o slučitelnost opatření podle sdělení a čl. 107 odst. 3 písm. c), cílem režimu je odstranit nedostupnost krytí na pojistném trhu. Jelikož se však jedná o režim připojištění, který při výběru příjemce ponechává soukromým pojistitelům určitý prostor pro uvážení, vylučuje režim potenciálně z krytí společnosti, které jsou ve srovnatelné skutkové situaci jako společnosti, na něž se režim vztahuje, byly však krizí zasaženy více. V případě těchto vyloučených společností by bylo pojistné krytí zcela zrušeno na rozdíl od pouze částečného zrušení. Opatření mimoto příjemcům poskytuje nejen dodatečné krytí, nýbrž rovněž výhodu v podobě ceny, jelikož pojistné je nižší než tržní sazby. Jak již bylo uvedeno, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi za krytí účtuje soukromý pojistitel, přičemž skutečnost, že limit krytí je zvýšen na dvojnásobek původního limitu, znamená vyšší riziko, které není v pojistném zohledněno. Výše ceny v rámci režimu není odůvodněná s ohledem na nutnost odstranit nedostupnost pojistného krytí. Vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže není režim přiměřený k dosažení uvedeného cíle.
(87)
Komise proto dospěla k závěru, že státní podpora poskytnutá operacím týkajícím se pojištění domácího obchodu nesplňuje podmínky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. b) nebo c) SFEU a není slučitelná s vnitřním trhem.
7. ZÁVĚR
(88)
Na základě výše uvedených skutečností dospěla Komise k závěru, že režim poskytuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, kterou nelze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem.
8. NAVRÁCENÍ PODPORY
(89)
V čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 (25) je stanoveno, že je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Navráceny musí být pouze podpory, které nejsou slučitelné s vnitřním trhem.
(90)
Cíl navrácení podpory spočívá v obnovení situace, která existovala před poskytnutím podpory. Tohoto cíle je dosaženo, jakmile je neslučitelná podpora vrácena příjemci, kteří tak ztratí výhodu, kterou měli vůči svým soutěžitelům. Částka, která má být vrácena, musí umožnit vyloučení hospodářské výhody poskytnuté příjemcům.
(91)
Za účelem přesného vyčíslení výše podpory je vzhledem ke skutečnosti, že pro odměnu za státní krytí není k dispozici odpovídající tržní cena, nutno stanovit náležitou referenční hodnotu. Jak je uvedeno v první odrážce bodu 4.2 sdělení Komise o zárukách (26), lze „grantový ekvivalent“ záruky za půjčku v daném roce vypočítat stejným způsobem jako grantový ekvivalent zvýhodněné půjčky. Výši podpory lze proto vypočítat jako rozdíl mezi teoretickou tržní sazbou a sazbou získanou na základě státní záruky po odečtení zaplaceného pojistného.
(92)
Pokud jde o podporu pro pojistitele, výhoda má podobu zachování podílu pojistitelů na trhu. V případě neexistence podpory mohl pojistné krytí poskytovat jiný účastník trhu. Jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění, hospodářská soutěž na trhu je založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Tržní praxe je mimoto taková, že se stanoví průměrná cena za celé portfolio, které je poté pojištěno u téhož pojistitele (27), aby se zamezilo účelovému využívání ze strany pojištěných společností. K účelovému využívání by mohlo dojít, pokud by pojištěná společnost platila průměrnou cenu pouze za zákazníky s vysokým rizikem a nepojistila by zákazníky s nižším rizikem, nebo zákazníky s nízkým rizikem pojistila u jiného pojistitele. Pokud by proto vývozcům poskytl krytí pro veškeré požadované úvěrové limity jiný účastník trhu, a to i za vyšší cenu, vývozci by pravděpodobně přesunuli veškeré své pojistné smlouvy k alternativnímu poskytovateli pojištění. Výhodou v peněžním vyjádření je ziskové rozpětí dosažené u objemu pojištěného jednotlivým soukromým pojistitelem snížené o náklady spojené s tímto objemem. Tyto prvky převedené na zisky, kterých dosáhli soukromí pojistitelé účastnící se režimu za období, během něhož stát poskytoval připojištění, by v případě neexistence režimu zaznamenal jiný účastník trhu. Podpora ve prospěch pojistitelů je proto vyčíslena jako zisky, kterých pojistitelé účastnící se režimu dosáhli za období, během něhož byl režim zaveden, v důsledku pojištění jednotlivých vývozců a domácích obchodních společností přihlášených k režimu. Výhoda pro zákazníky, kteří se přihlásili k režimu, by měla být vypočítána na úrovni jednotlivého pojistitele účastnícího se režimu a v případě, že zisk přesahuje částku de minimis, by měla být vrácena.
(93)
Co se týká vývozců, příjemci by měli za státní krytí zaplatit odměnu podle tržních podmínek. Výši podpory je proto nutno vypočítat jako rozdíl mezi skutečnou tržní sazbou upravenou o změnu v úrovni rizika. Komise vypracovala metodu pro výpočet částky, jež má být navrácena (která je vysvětlena v příloze tohoto rozhodnutí), a to na základě přiměřených předpokladů a běžné tržní praxe. Podle této metody činí teoretická tržní cena za krytí poskytnuté státem 110 % ceny (vyjádřené jako sazba pojistného) účtované soukromým pojistitelem v případě každého jednotlivého vývozce. Jelikož cena účtovaná v rámci režimu činí 60 % pojistného účtovaného soukromým pojistitelem, rovná se částka, jež má být získána zpět v případě jednotlivých transakcí, částce, kterou stát účtoval v rámci režimu, vynásobené 5/6.
(94)
Částka uvedená v 93. bodě odůvodnění představuje částku, která má být vrácena, k níž se připočítají úroky narostlé ode dne, kdy byla podpora poskytnuta příjemcům (datum vydání jednotlivých záruk), do dne jejího skutečného navrácení. Úroky z částky, která má být navrácena, se vypočítají jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (28), ve znění nařízení (ES) č. 271/2008 (29).
(95)
Toto rozhodnutí musí být provedeno neprodleně, zejména s ohledem na navrácení veškerých jednotlivých podpor poskytnutých na základě režimu s výjimkou podpor, které splňují podmínky stanovené v nařízeních přijatých podle článků 1 a 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (30) nebo v jiném schváleném režimu podpory, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora obsažená v režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů na základě použití legislativního nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativního nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007), kterou Portugalsko poskytlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté na základě režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí podpory splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v jiném schváleném režimu podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory.
Článek 3
1. Portugalsko získá od příjemců zpět neslučitelnou podporu uvedenou v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 ve znění nařízení (ES) č. 271/2008.
4. Portugalsko okamžitě zruší režim uvedený v článku 1 a s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší rovněž veškeré dosud neprovedené platby podpory na základě režimu uvedeného v článku 1.
Článek 4
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Portugalsko Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu na základě režimu uvedeného v článku 1, a celkové částky podpory obdržené jednotlivými příjemci;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má každý příjemce navrátit;
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Portugalsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Portugalsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemci vrátili.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 23. listopadu 2011.
DECIZIA COMISIEI
din 23 noiembrie 2011
privind ajutorul de stat C 28/10 pus în aplicare de Portugalia privind sistemul de asigurare a creditelor de export pe termen scurt
[notificată cu numărul C(2011) 7756]
(Numai textul în limba portugheză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2014/532/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate anterior (1),
întrucât:
(1)
Prezenta decizie vizează un ajutor de stat pus în aplicare de Portugalia sub forma unui sistem de asigurare a creditelor de export pe termen scurt (denumit în continuare „sistemul”).
1. ASPECTE PROCEDURALE
(2)
La 12 ianuarie 2009, Portugalia a notificat un sistem de asigurare a creditelor la export pe termen scurt în conformitate cu secțiunea 5.1 din comunicarea Comisiei intitulată „Cadru comunitar temporar pentru măsurile de ajutor de stat de sprijinire a accesului la finanțare în contextul actualei crize financiare și economice” (2) (denumit în continuare „cadrul temporar”).
(3)
Deși sistemul a fost inițial notificat ca asigurare a creditelor de export pe termen scurt pentru țările OCDE, el acoperă, de asemenea, tranzacțiile comerciale pe piața națională.
(4)
După ce autoritățile portugheze au confirmat faptul că sistemul a fost pus în aplicare începând cu ianuarie 2009, Comisia a informat Portugalia prin scrisoarea din data de 19 aprilie 2010 că sistemul a fost transferat în registrul de ajutoare nenotificate.
(5)
Prin scrisoarea din 27 octombrie 2010, Comisia a informat Portugalia cu privire la deschiderea unei investigații în temeiul articolului 108 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) în legătură cu sistemul respectiv.
(6)
Prin scrisoarea din 29 noiembrie 2010, autoritățile portugheze și-au prezentat observațiile cu privire la scrisoarea Comisiei din 27 octombrie 2010. Acestea au anexat două scrisori de la asigurătorii de credite (CESCE și COSEC), datate 22 noiembrie 2010 și, respectiv, 23 noiembrie 2010.
(7)
Decizia Comisiei de a iniția procedura a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene din 9 aprilie 2011 (3). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la sistem. Nu a fost primit niciun comentariu.
2. DESCRIEREA MĂSURII
2.1. OBIECTIV
(8)
Autoritățile portugheze au afirmat că criza financiară actuală a condus la un risc sporit pentru operațiunile comerciale. Acest lucru, la rândul său, a condus la o atitudine din ce în ce mai prudentă din partea asigurătorilor de credite, reflectată în nivelul de acoperire al asigurării pentru riscuri inerente operațiunilor comerciale.
(9)
Obiectivul sistemului este acela de a soluționa o disfuncționalitate de piață datorată faptului că nu este disponibilă asigurarea creditelor și de a contribui la reinstaurarea încrederii pe piața asigurărilor de credite.
(10)
Aceste obiective sunt urmărite prin furnizarea de asigurări de credite exportatorilor și întreprinderilor care se confruntă temporar cu lipsa asigurării creditelor de export pe piața privată pentru operațiunile cu cumpărători din țări OCDE sau pentru tranzacții naționale.
(11)
Potrivit autorităților portugheze, sectorul asigurărilor a scăzut considerabil începând din 2008, ceea ce a făcut ca asigurările să nu fie disponibile. La 30 septembrie 2010, valoarea totală a portofoliului asigurat scăzuse cu 32,84 % între 31 decembrie 2008 și 31 decembrie 2009 și cu încă 22,4 % între 31 decembrie 2009 și 30 septembrie 2010. Valoarea totală a portofoliului asigurat a scăzut la 15,9 miliarde EUR în 2010, de la 30,6 miliarde EUR la sfârșitul lui 2008. Numărul firmelor asigurate a scăzut de la 3 709 la sfârșitul anului 2008 la 2 290 în septembrie 2010. Au fost, de asemenea, prezentate scrisori de la asigurători pentru a justifica necesitatea continuării sistemului până la sfârșitul anului 2010, deși în scrisori se anticipa că acoperirea maximă acordată de sistem nu avea să fie atinsă. În scrisorile respective se explica necesitatea sistemului, făcându-se referire la riscuri crescute privind asigurările creditelor de export din cauza situației economice generale în momente de redresare în urma crizei, cu creșterea subsecventă a prețurilor și reducerea acoperirii în anumite sectoare de către asigurătorii privați.
2.2. TEMEI JURIDIC
(12)
Temeiul juridic la nivel național pentru acest sistem îl reprezintă Decretul-lege nr. 175/2008 din 26 august 2008 de instituire a Finova și Decretul-lege nr. 211/1998 din 16 iulie 1998 de stabilire a normelor aplicabile societăților de garanție mutuală (așa cum a fost modificat prin Decretele-lege nr. 19/2001 din 30 ianuarie 2001 și nr. 309-A/2007 din 7 septembrie 2007).
2.3. ORGANISM DE PUNERE ÎN APLICARE
(13)
Sistemul este pus în aplicare prin intermediul următorilor asigurători privați de credite activi pe piața portugheză: COSEC, CESCE, COFACE și Credito y Caución.
2.4. BENEFICIARI
(14)
În conformitate cu informațiile prezentate la 26 noiembrie 2010 de către autoritățile portugheze, 399 de beneficiari participau la acest sistem în octombrie 2010.
(15)
Segmentarea plafoanelor de credite acordate în octombrie 2010 se prezenta după cum urmează:
(16)
Utilizare de către intermediarul în asigurări:
Întreprindere de asigurări
Beneficiari
Plafon de credit în EUR
Număr
(%)
Valoare
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Total
399
100
211 630 292
100
(17)
Defalcare în funcție de dimensiunea pieței în euro în tranzacții naționale și de export în octombrie 2010:
Plafon de credit efectiv utilizat (4)
Valoare (EUR)
(%)
Tranzacții comerciale naționale
137 175 542
73,20
Tranzacții de export
50 221 841
26,80
Total
187 397 383
100
(18)
Defalcare în funcție de mărimea beneficiarului:
Dimensiunea beneficiarului
Beneficiari
Plafon de credit în EUR
Număr
(%)
Valoare (EUR)
(%)
Întreprinderi mari
126
31,58
101 135 009
47,79
Întreprinderi medii
158
39,60
71 507 618
33,79
Microîntreprinderi/întreprinderi mici
115
28,82
38 987 665
18,42
Total
399
100
211 630 292
100
2.5. TERMENII ȘI CONDIȚIILE DE APLICARE A SISTEMULUI
(19)
Sistemul acoperă riscurile comerciale (precum insolvența și incapacitatea prelungită de plată) legate de tranzacții de export pentru perioade mai mici de doi ani cu țările OCDE, precum și riscurilor legate de tranzacțiile comerciale naționale.
(20)
Asigurările publice acționează ca un mecanism de partajare a riscurilor („complementar” - top-up) cu societățile private de asigurări. Mecanismul este oferit exclusiv ca un complement pentru acoperirea furnizată de un asigurător privat.
(21)
Asigurările publice se acordă, potrivit autorităților portugheze, în aceleași condiții ca și asigurările private. Astfel, suma acoperită de asigurările publice nu poate depăși niciodată suma acoperită de către asigurătorii privați. Totuși, prima de asigurare aplicabilă reprezintă 60 % din prima practicată de către asigurătorii privați. Rata medie aplicabilă în temeiul sistemului a reprezentat 0,21 % din cifra de afaceri, în timp ce rata dobânzii de piață practicată de către asigurătorii privați a reprezentat în medie 0,36 % din cifra de afaceri în 2009. Chiar media ratelor de piață - de 0,23 % și respectiv 0,24 % în 2007 și, respectiv, 2008 - a fost mai mare decât rata medie aplicabilă în temeiul schemei începând cu 2009.
(22)
În cazul producerii evenimentului asigurat, toate sumele recuperate sunt împărțite între stat și asigurătorii privați care oferă acoperirea de bază, în mod proporțional cu cota-parte care îi revine din totalul sumei garantate. Procedura de recuperare este administrată de asigurătorul privat.
2.6. DURATĂ
(23)
Sistemul a fost notificat la data de 12 ianuarie 2009 pentru perioada de la 1 ianuarie 2009 până la 31 decembrie 2010. Comisiei nu i s-a notificat nicio prelungire.
2.7. BUGET
(24)
În conformitate cu informațiile comunicate Comisiei de către autoritățile portugheze, garanția maximă pentru fiecare beneficiar este de 1,5 milioane EUR.
(25)
În conformitate cu informațiile comunicate Comisiei de către autoritățile portugheze, bugetul total al sistemului, atât pentru tranzacțiile pe piața internă, cât și pentru tranzacțiile de export, este de 2 miliarde EUR (5).
3. DECIZIA COMISIEI PRIVIND PROCEDURA OFICIALĂ DE INVESTIGARE
(26)
În decizia sa din 27 octombrie 2010 de inițiere a procedurii oficiale de investigare, Comisia și-a prezentat evaluarea preliminară și și-a exprimat îndoielile cu privire la compatibilitatea sistemului cu piața internă. Îndoielile exprimate în decizia respectivă vizau:
-
aplicarea sistemului de asigurare a creditelor de export pe termen scurt, în care prețul garanției a fost sub nivelul necesar, în mod normal, în temeiul Comunicării Comisiei privind asigurările creditelor de export pe termen scurt (6) (denumită în continuare „comunicarea”). Comisia a exprimat îndoieli cu privire la faptul că remunerația a fost necesară și proporțională în scopul atingerii obiectivului, având în vedere potențialele denaturări ale concurenței pe care le implică.
-
aplicarea sistemului în cazul tranzacțiilor naționale. Comisia a exprimat îndoieli cu privire la compatibilitatea măsurii și a pus, din nou, sub semnul întrebării prețul garanției oferite.
4. OBSERVAȚIILE PREZENTATE DE PORTUGALIA
(27)
În observațiile lor privind inițierea procedurii oficiale de investigare, autoritățile portugheze susțin că afirmația Comisiei, conform căreia societățile care intră sub incidența sistemului beneficiază de un avantaj care, în alte condiții, nu ar fi disponibil, nu corespunde obiectivelor formulate în cadrul temporar. Pentru a dovedi eșecul pieței, autoritățile portugheze au făcut trimitere la rata de pierdere, care a atins un nivel record de 102 % în 2008, în pofida faptului că numărul întreprinderilor acoperite de asigurări a scăzut cu 29,41 % la sfârșitul anului 2009 în comparație cu sfârșitul anului 2008 și cu încă 12,53 % până la sfârșitul lunii septembrie 2010. Valoarea portofoliului asigurat a scăzut cu 32,84 % până la sfârșitul anului 2009 în comparație cu sfârșitul anului 2008 și cu încă 22,36 % până în septembrie 2010. Totodată, Portugalia afirmă că și alte state membre au adoptat astfel de sisteme.
(28)
În ceea ce privește caracterul selectiv al avantajului, Portugalia susține că sistemul nu este selectiv, ci constituie o măsură cu caracter general care nu presupune nicio discriminare intrasectorială sau transsectorială. În același timp, Portugalia deplânge faptul că Comisia nu a definit ceea ce constituie o măsură generală. Potrivit autorităților portugheze, absența discriminării este dovedită prin: (i) aplicarea sistemului și pentru întreprinderile din alte state membre care operează în Portugalia; (ii) acceptarea de către sistem a cererilor din partea tuturor celor patru asigurători activi în Portugalia, care sunt deținuți cel puțin în parte de către entități străine; (iii) faptul că nevoile de finanțare au rămas neschimbate pe perioada crizei; (iv) faptul că cel mai mare beneficiar al sistemului era, în octombrie 2010, segmentul de operațiuni legate de piața națională (73,2 %); (v) posibilitatea pentru toate întreprinderile care operează în Portugalia de a beneficia de sistem, indiferent dacă natura activităților lor este sau nu legată de comerțul cu mărfuri (sectoarele „construcții”, „transporturi” și „alte servicii - exclusiv comerțul” au beneficiat, în cadrul sistemului, de sume care se ridică la 2 155 000 EUR, 471 500 EUR și, respectiv, 4 580 000 EUR), deși prin natura lor, creditele de export sunt în principal legate de tranzacții cu mărfuri. În plus, potrivit autorităților portugheze, modelul bazat pe o „acoperire complementară” (top-up) nu ar reprezenta o sursă de discriminare, deoarece nu împiedică nicio întreprindere să negocieze o astfel de poliță de asigurare cu un asigurător privat. Autoritățile publice se bazează exclusiv pe evaluarea riscului efectuată de asigurători privați. De asemenea, potrivit autorităților portugheze, limita maximă stabilită per asigurare nu împiedică accesul la aceasta al marilor întreprinderi, care au beneficiat de sistem (până la 47,79 % în ceea ce privește valoarea operațiunilor, față de 33,79 % pentru întreprinderile mijlocii și 18,42 % pentru întreprinderile mici, dar numai până la 31,58 % în ceea ce privește numărul de beneficiari, spre deosebire de 39,60 % pentru întreprinderile mijlocii și 28,82 % pentru întreprinderile mici). Această limită maximă este menită să garanteze că resursele statului alocate sistemului sunt proporționale cu obiectivele urmărite și că riscul este suficient de diversificat, asigurând în același timp accesul la sistem pentru un număr mai mare de întreprinderi. Potrivit autorităților portugheze, faptul că nu s-a utilizat valoarea maximă a sistemului reprezintă o dovadă a absenței discriminării față de întreprinderile mari. În fine, Portugalia pune sub semnul întrebării legătura dintre jurisprudența menționată de Comisie la considerentul 36 din decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare și discriminare. Totodată, autoritățile portugheze regretă faptul că Comisia nu a stabilit criteriile pe care o măsură trebuie să le îndeplinească pentru a fi considerată de natură generală.
(29)
Portugalia a justificat nivelul mai scăzut al primelor de asigurare oferite în cadrul sistemului prin comparație cu cel al asigurărilor private arătând că s-a remarcat o selecție negativă din partea întreprinderilor, care au optat pentru asigurarea operațiunilor mai puțin riscante în cadrul sistemului și pentru acoperirea celor mai riscante prin asigurări private. În această privință, conform autorităților portugheze, argumentul Comisiei nu ar fi relevant în sectorul creditelor de export, în cazul căruia riscul nu crește odată cu valoarea creditului spre deosebire de cazul creditelor bancare. Potrivit acestora, riscul scăzut este de asemenea indicat de faptul că, în octombrie 2010, volumul cererilor de despăgubire acumulate în sistem crescuse cu numai 0,26 % din valoarea totală a asigurărilor contractate. În plus, nivelul prețurilor aplicate garanției de stat corespunde, potrivit autorităților portugheze, nivelului prețurilor de piață înainte de criză și, prin urmare, nu atrage după sine un avantaj pentru beneficiarii acesteia.
(30)
Mai mult, conform autorităților portugheze, sistemul nu duce la o denaturare a concurenței între statele membre, din următoarele motive: (i) sistemul acoperă, de asemenea, operațiunile naționale; (ii) costurile asigurării variază în diferite state membre, după cum arată diferențele de prețuri practicate de asigurare; și (iii) tipul de serviciu oferit nu este disponibil pe piață.
5. OBSERVAȚIILE FORMULATE DE ALTE PĂRȚI INTERESATE
(31)
În urma publicării deciziei Comisiei de inițiere a procedurii oficiale de investigare în Jurnalul Oficial din 9 aprilie 2011, Comisia nu a primit nicio observație din partea terților.
6. EVALUARE
6.1. CALIFICAREA MĂSURILOR DREPT AJUTOR DE STAT
(32)
Articolul 107 alineatul (1) din TFUE prevede:
„Cu excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.”
(33)
Pentru ca articolul 107 alineatul (1) din TFUE să fie aplicabil, trebuie să existe o măsură de ajutor imputabilă statului, acordată utilizând resurse de stat, care să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și să denatureze concurența pe piața internă prin conferirea unui avantaj selectiv anumitor întreprinderi.
Resurse de stat
(34)
Astfel cum s-a explicat în Decizia Comisiei din 27 octombrie 2010 de inițiere a procedurii oficiale de investigare, asigurarea este acordată direct de stat și toate pierderile care rezultă din sistem afectează bugetul național. Sistemul implică, prin urmare, resursele statului. Portugalia nu contestă utilizarea resurselor de stat.
Avantaj selectiv pentru asigurători
(35)
Comisia a analizat piețele de asigurare a creditelor de export în deciziile sale cu privire la sistemele de asigurări de credite de export pe termen scurt (7). Ratele primelor pe piața asigurării creditelor de export pe termen scurt sunt, de regulă, stabilite prin contracte pe perioade de cel puțin un an. Prin urmare, orice modificare a prețului acoperirii oferite nu devine efectivă decât cu un anumit decalaj de timp. În plus, practica pieței este de a adapta oferta de asigurare a creditului prin creșterea sau descreșterea limitelor creditelor oferite și nu prin schimbarea primei percepute pentru acoperire. Această practică a fost, de asemenea, observată încă de la începutul crizei financiare, după cum reiese din scrisorile de respingere a acoperirii trimise de Portugalia și din scrisorile de respingere trimise în alte cazuri de sisteme de asigurare a creditelor de export pe termen scurt (8). În general, scrisorile de refuz din partea asigurătorilor nu oferă exportatorilor, ca alternativă, un preț mai mare pentru acoperirea anumitor cumpărători. Există dovezi că, drept consecință a crizei financiare, unii asigurători privați au redus în mod semnificativ acoperirea oferită, adesea retrăgând-o definitiv. Alte date furnizate de operatorii de piață confirmă cele de mai sus (9). Astfel, concurența dintre asigurători se bazează mai degrabă pe cantități decât pe prețuri. Prin măsura respectivă, statul a răspuns cererii care nu este acoperită de către operatorii privați existenți. Fără îndoială, pe o piață concurențială fără intervenția statului, un nou operator ar fi răspuns cererii prin acordarea unei acoperiri complementare. În consecință, efectul intervenției statului a fost de a proteja poziția pe piață a operatorilor privați deja activi pe piața portugheză.
(36)
Asigurarea creditelor de export pe termen scurt reprezintă un produs în care asigurătorul preia riscurile comerciale și politice de neplată de către cumpărător într-o tranzacție comercială. Băncile se oferă, de asemenea, să-și asume riscurile comerciale ale tranzacțiilor comerciale prin credit documentar și factoring fără regres. Asigurarea creditelor de export pe termen scurt oferită de asigurătorii de credite de export și creditele documentare oferite de bănci sunt substituibile la nivelul cererii pe piața protecției împotriva riscurilor comerciale ale tranzacțiilor comerciale. În absența intervenției statului, exportatorii ar fi putut recurge cel puțin într-o anumită măsură la credit documentar (scrisori de credit) oferit de bănci (10). Datorită posibilei substituibilități între asigurarea creditelor de export pe termen scurt oferită de către asigurători și creditele documentare oferite de bănci, măsura implică un avantaj în favoarea sectorului asigurărilor creditelor de export pe termen scurt, deoarece contribuie la menținerea cotei de piață a asigurătorilor de credite de export pe piață în scopul protejării împotriva riscurilor comerciale și politice ale tranzacțiilor comerciale. Deoarece băncile nu sunt eligibile pentru a beneficia de acest sistem, în cadrul căruia asigurările publice sunt oferite doar ca o completare a garanției acordate de societățile private de asigurări, avantajul este selectiv.
(37)
În lumina celor de mai sus, Comisia concluzionează că măsura conferă un avantaj selectiv asigurătorilor.
Avantaj selectiv pentru exportatori și societăți comerciale naționale
(38)
Exportatorii și întreprinderile care aderă la sistem plătesc o primă care este mai mică decât prima pe piață. Acest lucru conduce la consolidarea poziției întreprinderilor care beneficiază de sistem prin comparație cu cele care ar putea fi acoperite numai de asigurători privați la prețul pieței. Simpla consolidare, prin măsuri din cadrul unui sistem, a poziției unor operatori de pe piață față de concurenții acestora aflați într-o situație comparabilă a fost considerată a constitui un avantaj (11). În cazul de față, consolidarea poziției beneficiarilor respectivi nu ar fi fost posibilă în aceeași măsură fără intervenția statului.
(39)
În plus, așa cum a fost afirmat Portugalia, nu este disponibilă acoperirea pe piață, cel puțin în aceeași măsură, pentru riscurile acoperite de sistem. Astfel, întreprinderile care beneficiază de sistem primesc un avantaj dublu sub formă de acces la încheierea unei asigurări care altfel ar fi indisponibil: nu numai că acestea beneficiază de un nivel de primă mai mic decât prețul de piață, dar beneficiază, de asemenea, și de existența acoperirii complementare.
(40)
Sistemul portughez este, de facto, selectiv.
(41)
O primă indicație că sistemul este selectiv este că faptul că întreprinderile care beneficiază de această măsură sunt aproape exclusiv întreprinderi care fac comerț cu mărfuri, în timp ce întreprinderile care oferă servicii beneficiază într-o măsură mult mai mică de sistem. În contextul procedurii oficiale de investigare, autoritățile portugheze declară că nu există obstacole juridice care împiedică întreprinderile care nu sunt implicate în activități comerciale să beneficieze de sistem și că sectoarele construcții, „transporturi” și „alte servicii - exclusiv comerțul” au beneficiat de sistem. Totuși, Portugalia este de acord, de asemenea, că, prin natura lor, asigurările de credite de export se referă, în principal, la operațiunile cu mărfuri. În octombrie 2010, întreprinderile care furnizează transporturi și alte servicii reprezentau doar 2,4 % din asigurările furnizate în cadrul sistemului. Dat fiind că întreprinderile prestatoare de servicii reprezintă doar 8 din totalul de 361 de întreprinderi care au beneficiat de sistem și aproximativ 1,25 % din cota plafoanelor de credit, este clar că măsura în cauză a ajutat, în principal, întreprinderile care comercializează mărfuri.
(42)
Există și alte elemente care arată că sistemul respectiv este, de facto, selectiv.
(43)
În primul rând, în pofida afirmației autorităților portugheze potrivit căreia sistemul are un caracter general deoarece beneficiarii sunt definiți prin criterii obiective, care nu implică o discriminare față de entitățile din alte state membre, condițiile stabilite în temeiul sistemului acordă o anumită marjă de apreciere în ceea ce privește selecționarea beneficiarilor. Sistemul se bazează pe modelul „acoperirii complementare” (top-up), conform căruia doar întreprinderile care dispun de o limită de creditare cu un asigurător privat sunt eligibile pentru a beneficia de sistem, în timp ce întreprinderile pe care asigurătorii de credite privați refuză să le acopere complet nu sunt eligibile pentru „acoperirea complementară”. Sistemul lasă eligibilitatea pentru acoperire în întregime la latitudinea întreprinderilor private. În lipsa unor criterii uniforme și obiective pentru determinarea riscurilor pe care le implică tranzacțiile efectuate de fiecare exportator sau comerciant, sistemul acordă operatorilor privați un anumit grad de libertate în evaluarea bonității întreprinderilor eligibile pentru a beneficia de acoperire. Curtea de Justiție a statuat că, pentru a fi considerată drept neselectivă, o măsură trebuie să se bazeze pe un criteriu de aplicare care să fie obiectiv, să nu aibă conotații geografice sau sectoriale și să fie conformă cu obiectivul măsurii (12). În speță, absența unor criterii obiective pentru decizia de a acorda acoperirea privată conduce la potențiale discriminări între beneficiarii care se află în situații de fapt comparabile (13).
(44)
În al doilea rând, chiar și în cazul în care criteriile de acces la sistem ar fi considerate obiective, Curtea consideră că simpla existență a unor criterii obiective nu exclude caracterul selectiv al măsurii atunci când măsura are ca efect avantajarea anumitor întreprinderi în detrimentul altora. Astfel, Curtea a statuat următoarele: „faptul că ajutorul nu se adresează unuia sau mai multor beneficiari definiți în prealabil, ci face obiectul unei serii de criterii obiective în conformitate cu care acesta poate fi acordat, în cadrul unui buget a cărui alocare globală este prestabilită, unui număr nedefinit de beneficiari care, inițial, nu sunt identificați în mod individual, nu poate fi suficient pentru a scoate din discuție caracterul selectiv al măsurii și, în consecință, clasificarea sa drept ajutor de stat în sensul articolului 92 din tratat [articolul 107 alineatul (1) din TFUE].Cel mult, acest lucru înseamnă că măsura în cauză nu reprezintă un ajutor individual.Dimpotrivă, nu exclude faptul că respectiva măsură publică trebuie considerată ca fiind un sistem de ajutor care constituie o măsură selectivă, așadar specifică, dacă, drept consecință a criteriilor sale de aplicare, acordă un avantaj anumitor întreprinderi sau producției de anumite mărfuri, în timp ce pe altele le exclude” (14). Astfel, potrivit Curții de Justiție, intervențiile statului nu trebuie judecate în funcție de cauzele sau obiectivele lor, ci în funcție de efectele pe care le au (15). În cazul de față, sistemul este, de facto, selectiv.
(45)
În al treilea rând, pentru a fi de natură generală, o măsură nu numai că trebuie să se bazeze pe criterii obiective și orizontale, ci, de asemenea, nu trebuie să fie limitată în timp și nici în ceea ce privește domeniul său de aplicare. În pofida faptului că Portugalia insistă asupra caracterului general al sistemului, acesta este limitat atât în timp, cât și în ceea ce privește domeniul său de aplicare, inclusiv prin însăși natura modelului acoperirii complementare, după cum s-a explicat mai sus la considerentul 43.
(46)
În fine, criteriile prevăzute de sistem nu sunt în conformitate cu scopul și logica măsurii (16). Chiar dacă sistemul ar fi aplicat în mod obiectiv de către asigurătorii privați, doar întreprinderile a căror acoperire a fost redusă în timpul crizei ar fi eligibile în temeiul sistemului. Întreprinderile în cazul cărora asigurătorii au anulat limitele de credit sunt complet excluse din sistem. Prin urmare, deși sistemul are drept obiectiv remedierea unei presupuse nedisponibilități a acoperirii pe piața privată, el nu acoperă societățile care sunt cel mai grav afectate de reducerea capacității pieței asigurărilor private. În acest sens, modul în care este concepută măsura nu este adecvat pentru a soluționa deficiența identificată a pieței.
(47)
Pe baza considerentelor de mai sus, avantajele conferite exportatorilor și întreprinderilor comerciale care participă la sistem sunt de natură selectivă.
Efectul asupra comerțului și denaturarea concurenței
(48)
În ceea ce privește efectul asupra comerțului, sistemul acoperă tranzacțiile de export și tranzacțiile naționale cu produse comercializabile.
(49)
Prin acoperirea tranzacțiilor naționale, sistemul poate afecta schimburile comerciale dintre statele membre în măsura în care poate denatura în mod semnificativ fluxurile comerciale, de exemplu prin orientarea activităților economice către comerțul pe piața națională în defavoarea exporturilor.
(50)
În ceea ce privește denaturarea concurenței, în conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție, simplul fapt că poziția competitivă a unei întreprinderi este consolidată în raport cu alte întreprinderi concurente, prin acordarea unui avantaj economic pe care aceasta nu l-ar fi avut dacă și-ar fi exercitat în mod normal activitatea, arată că există riscul de denaturare a concurenței (17).
(51)
Având în vedere că sistemul se aplică exporturilor, inclusiv către alte state membre, măsura afectează în mod clar fluxurile comerciale dintre statele membre, deoarece facilitează exercitarea de către beneficiari a unei activități de export.
(52)
Sistemul afectează, de asemenea, comerțul, în măsura în care acoperă tranzacțiile naționale. Conform jurisprudenței consacrate, în cazul în care un ajutor acordat de un stat membru consolidează poziția unei întreprinderi în raport cu alte întreprinderi concurente în cadrul comerțului intracomunitar, acestea din urmă trebuie considerate ca fiind afectate de respectivul ajutor. În această privință, faptul că un sector economic a fost liberalizat la nivelul Uniunii ar putea servi pentru a stabili dacă ajutorul are un efect real sau potențial asupra concurenței și dacă afectează comerțul dintre statele membre. În plus, nu este necesar ca întreprinderea beneficiară să fie implicată ea însăși în schimburile comerciale din cadrul Uniunii. Ajutorul acordat de un stat membru unei întreprinderi poate contribui la menținerea sau sporirea activității pe piața internă, având ca rezultat faptul că întreprinderile stabilite în alte state membre au mai puține posibilități de a pătrunde pe piața din statul membru în cauză. De asemenea, consolidarea unei întreprinderi care, până în acel moment, nu a fost implicată în schimburile comerciale în interiorul Uniunii poate plasa întreprinderea respectivă într-o poziție care să îi permită să pătrundă pe piața altui stat membru (18).
(53)
În cazul de față, de măsură beneficiază întreprinderile active în diverse sectoare deschise comerțului în interiorul Uniunii Europene. Astfel, chiar și avantajele conferite tranzacțiilor naționale ale întreprinderilor care operează doar pe piața portugheză afectează schimburile comerciale dintre statele membre.
(54)
În plus, scopul măsurii este de a sprijini activitățile comerciale ale întreprinderilor stabilite în Portugalia, spre deosebire de întreprinderile stabilite în alte state membre. Măsura poate, prin urmare, duce la denaturarea concurenței pe piața internă.
Concluzii
(55)
În consecință, acest proiect constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Ajutorul poate fi considerat compatibil cu piața comună dacă îndeplinește una dintre derogările prevăzute de tratat.
6.2. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI PENTRU ASIGURĂTORI
(56)
În comunicarea sa, Comisia a stabilit condițiile în care ajutorul pentru asigurători sub formă de sisteme de credite de export pe termen scurt sprijinite de stat este considerat a fi compatibil. În contextul crizei financiare, cadrul temporar stabilește condițiile de aplicare a comunicării.
(57)
Punctul 2.5 din comunicare astfel cum a fost modificat (19) definește „riscurile negociabile” (marketable risks) ca fiind riscurile comerciale și politice aferente debitorilor publici și debitorilor care nu sunt publici, stabiliți în țările enumerate în anexa (20) la respectiva comunicare. Avantajele financiare în favoarea asigurătorilor de credite de export care participă la sau acoperă o tranzacție calificată drept un risc negociabil sunt, în mod normal, interzise.
(58)
Punctul 3.1 din comunicare stipulează că factorii care pot denatura concurența dintre asigurătorii de credite de export privați și cei publici sau care beneficiază de sprijin public, care asigură riscuri negociabile, includ de jure și de facto garanții de stat pentru împrumuturi și pierderi. Astfel de garanții le permit asigurătorilor să împrumute la rate mai mici decât tarifele normale de pe piață sau le permit să împrumute și în cazul în care altfel nu ar fi putut să împrumute deloc. În plus, aceste garanții elimină necesitatea ca asigurătorii să se reasigure ei înșiși pe piața privată.
(59)
În ceea ce privește țările care nu sunt enumerate în anexa la comunicare, astfel de riscuri sunt „nenegociabile” în sensul comunicării, iar sprijinirea de către stat a asigurării acestora nu este reglementată de comunicarea menționată.
(60)
Punctul 4.2 din comunicare prevede că „riscurile negociabile” (marketable risks) nu pot fi acoperite prin asigurări ale creditului la export cu sprijinul statelor membre. Cu toate acestea, punctul 4.4 din comunicare prevede că, în anumite condiții, aceste riscuri pot fi acoperite temporar de asigurătorii de credite de export cu caracter public sau care beneficiază de sprijinul statului. În special, se prevede că riscurile aferente debitorilor stabiliți în țările enumerate în anexa la comunicare sunt considerate ca fiind temporar nenegociabile numai dacă se poate demonstra că organismele de asigurare privată nu sunt în măsură să acopere riscurile considerate, în general, ca fiind riscuri negociabile. Statele membre care doresc să invoce această clauză derogatorie trebuie să furnizeze un raport de piață și să prezinte o dovadă din partea a doi asigurători privați de credite de export importanți, recunoscuți la nivel internațional, precum și din partea unui asigurător național de credite, demonstrând că riscurile nu pot fi acoperite pe piața asigurărilor private. Mai mult, asigurătorul de credite de export care beneficiază de sprijinul statului trebuie, în măsura posibilului, să își alinieze ratele primelor percepute pentru astfel de „riscuri nenegociabile” la ratele percepute în alte țări de asigurătorii privați de credite de export pentru riscuri similare și să furnizeze o descriere a condițiilor pe care asigurătorul public de credite de export intenționează să le aplice pentru acoperirea unor astfel de riscuri.
(61)
Pentru a accelera procedura, cadrul temporar a simplificat, până la 31 decembrie 2010, elementele dovezii pe care trebuie să o prezinte statele membre pentru a demonstra că riscurile nu pot fi acoperite. În acest scop, statele membre au trebuit să prezinte dovezi furnizate de un asigurător privat mare de credite de export, recunoscut la nivel internațional, și de un asigurător național de credite sau de cel puțin patru exportatori bine stabiliți pe piața națională. Cadrul temporar a fost prelungit până la 31 decembrie 2011 (21).
Lipsa acoperirii
(62)
Portugalia a prezentat o serie de scrisori din partea exportatorilor care arată că le-a fost refuzată acoperirea pentru o serie de operațiuni comerciale. Cu toate acestea, Comisia nu a găsit în scrisorile furnizate de autoritățile portugheze dovezi suficiente cu privire la absența acoperirii. Motivele menționate în aceste scrisori de refuz sunt fie confidențiale, fie recunosc în mod explicit că refuzul s-a datorat lichidităților insuficiente și poziției financiare precare ale clientului, ceea ce constituie o practică comercială normală pe o piață a asigurărilor care funcționează bine. În răspunsul său la Decizia Comisiei din 27 octombrie 2010 de inițiere a procedurii oficiale de investigare, Portugalia a furnizat date care arată o scădere a numărului de întreprinderi care au contractat asigurări (o scădere cu 29,41 % până la sfârșitul anului 2009 în comparație cu anul precedent, precum și o altă scădere de 12,53 % până în septembrie 2010), precum și o scădere a valorii portofoliului asigurat (o scădere cu 32,84 % la sfârșitul anului 2009 prin comparație cu anul precedent, precum și o altă scădere, cu 22,36 %, până în septembrie 2010). Cu toate acestea, dintre cele două scrisori din partea asigurătorilor privați furnizate de Portugalia arătând lipsa de acoperire pe piața privată, una (din partea CESCE, datată 22 noiembrie 2010) afirmă că nevoile de finanțare ale întreprinderilor au scăzut, de asemenea, din cauza scăderii piețelor de achiziții. Prin urmare, presupusa reducere a volumului asigurat nu reprezintă o dovadă suficientă cu privire la lipsa de acoperire pe piață.
(63)
Mai mult, în cazul în care într-adevăr nu este disponibilă acoperirea riscurilor pe piața privată, însă aceasta devine disponibilă atunci când statul acordă o acoperire parțială, acest lucru poate fi un semn că asigurătorii au primit ajutor de stat. Având în vedere că piața se ajustează în principal prin cantitate, și nu prin prețuri, așa cum se explică în considerentul 35, disponibilitatea creditelor care rezultă în urma acordării ajutoarelor de stat permite operatorilor care sunt deja prezenți pe piață să își mențină poziția.
Alinierea primelor cu primele practicate de către asigurătorii privați de credite
(64)
Primele percepute în cadrul sistemului reprezintă 60 % din prima practicată de un asigurător privat pentru a acoperi același client. Mai mult, contrar celor afirmate de Portugalia, riscul transferat către stat în temeiul sistemului poate fi considerat mai mare decât riscul acoperit de asigurătorii privați pe o bază de sine stătătoare. Ar trebui reamintit faptul că riscul de neplată crește odată cu creșterea valorii asigurate. Astfel, cu o acoperire mai mare, exportatorul ar accepta să încheie mai multe tranzacții comerciale cu un anumit cumpărător. Volumul total al tranzacțiilor ar putea depăși capacitatea de rambursare cumpărătorului.
(65)
Autoritățile portugheze estimează că riscul tranzacțiilor suplimentare este mai redus, considerând că un exportator care obține o acoperire limitată va asigura în primul rând cumpărătorii care prezintă gradul de risc cel mai ridicat, iar în cazul unei acoperiri mai mari, exportatorul ar asigura progresiv cumpărătorii care prezintă un risc mai redus. Cu toate acestea, acest argument trece cu vederea faptul că limitele de credit se acordă per cumpărător, și, prin urmare, exportatorul nu dispune de opțiunea de a utiliza în mod exclusiv în întregime plafoanele acordate pentru cumpărătorii mai puțin fiabili.
(66)
În plus, argumentul invocat de autoritățile portugheze potrivit căruia tranzacțiile suplimentare asigurate prezintă un risc mai scăzut decât tranzacțiile asigurate de către asigurătorii privați ar conduce la concluzia că asigurătorii privați acceptă, pentru un anumit nivel al primei, un risc mai ridicat, în timp ce refuză să acopere tranzacții care prezintă un risc mai scăzut pentru prime de aceeași valoare. Dacă acest argument ar fi corect, un asigurător privat rațional ar asigura mai multe tranzacții, ceea ce i-ar permite să își sporească veniturile din prime reducând, în același timp, riscul. Cu alte cuvinte, argumentul autorităților portugheze ar indica un comportament irațional al asigurătorilor privați, care ar fi de acord să asigure partea cea mai riscantă a portofoliului în loc să asigure partea mai puțin riscantă. Prin urmare, acest argument nu poate fi acceptat.
(67)
Ca urmare a creșterii riscului acoperit de măsură, statul își asumă, în ultimă instanță, expunerea la o pierdere finală estimată mai mare decât asigurătorii privați care acordă și stabilesc prețul acoperirii inițiale pe o bază de sine stătătoare. Prin urmare, în cazul unui sistem bazat pe acoperirea complementară în care decizia de a extinde acoperirea se ia numai după ce s-a stabilit prima corespunzătoare plafonului asigurării de credit inițiale, prețul acoperirii complementare trebuie să reflecte riscul mai important care ar decurge dintr-o eventuală acoperire excedentară. Argumentul autorităților portugheze, conform căruia întreprinderile vor opera o selecție negativă care ar garanta faptul că operațiunile care prezintă un risc mai ridicat ar fi acoperite prin asigurări private, nu este susținut de niciun fel de date concrete, nici de practicile cunoscute ale pieței. Forma cea mai frecventă de asigurare privată de credite pe termen scurt (polița în funcție de cifra de afaceri) presupune ca întregul portofoliu de operațiuni creditate să fie acoperit de poliță. Astfel, întreprinderea asigurată este în imposibilitatea de a-și asigura riscurile în mod selectiv. Comisia consideră că prețul asigurării suplimentare ar fi trebuit să ia în considerare nivelul mai ridicat de risc asumat. Din acest motiv, primele stabilite ar fi trebuit să fie mai mari decât cele pentru acoperirea de bază de către asigurătorii privați.
(68)
În cazul de față, primele practicate în cadrul sistemului sunt mai mici decât primele curente pe piața asigurării creditelor de export, fapt confirmat de Portugalia în răspunsul său la Decizia Comisiei din 27 octombrie 2010 de inițiere a procedurii oficiale de investigare. Primele respective sunt, de asemenea, mai scăzute decât cursul pieței în anii 2007 și 2008. Din acest motiv, nu se confirmă nici argumentul prezentat de autoritățile portugheze, potrivit căruia primele corespund primelor pe piață înainte de criză. În plus, primele ar trebui, de asemenea, să țină seama de nivelul de risc asumat. Prin urmare, primele ar trebui, de fapt, să fie mai mari decât prețul de piață.
(69)
În lumina celor de mai sus, sistemul, astfel cum este aplicat asigurătorilor, este incompatibil cu comunicarea și cu cadrul temporar.
6.3. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI ACORDAT ÎNTREPRINDERILOR EXPORTATOARE ȘI SOCIETĂȚILOR COMERCIALE NAȚIONALE
6.3.1. Compatibilitatea măsurii destinate asigurării creditelor de export pe termen scurt
(70)
Articolul 107 alineatul (3) litera (c), aplicabil în condiții normale de piață, și articolul 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE, aplicabil în perioadele de perturbări grave ale economiei, permit ca un ajutor să fie considerat compatibil cu piața internă în anumite condiții.
(71)
Comisia reamintește că, conform jurisprudenței, articolul 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE trebuie să fie aplicat în mod restrictiv și trebuie să răspundă unei perturbări grave a economiei unui stat membru (22).
(72)
În conformitate cu principiile prevăzute în cadrul temporar (punctul 5.1), astfel cum a fost prelungit până la 31 decembrie 2012, pentru a fi considerate compatibile, măsurile de ajutor trebuie să îndeplinească următoarele criterii:
(a)
Caracterul adecvat
Ajutorul trebuie să stabilească cu grijă beneficiarii, pentru a putea realiza în mod eficace obiectivul de remediere a unei perturbări grave a economiei. Acest lucru nu ar fi posibil dacă măsura nu ar fi adecvată pentru a remedia perturbările respective.
(b)
Necesitate
Măsura de ajutor trebuie, în valoare și formă, să fie necesară pentru atingerea obiectivului. Prin urmare, aceasta trebuie să includă suma minimă necesară pentru atingerea obiectivului și să ia forma cea mai adecvată de a remedia perturbările respective. Cu alte cuvinte, în cazul în care o valoare mai mică a ajutorului sau o măsură într-o formă care denaturează mai puțin ar fi suficiente pentru remedierea unor perturbări grave în întreaga economie, măsura în cauză nu ar fi necesară. Această analiză este confirmată de jurisprudența constantă a Curții de Justiție (23).
(c)
Proporționalitate
Efectele pozitive ale măsurilor și denaturarea concurenței trebuie să fie cântărite corespunzător, pentru ca denaturarea să fie limitată la minimul necesar pentru a se atinge obiectivele măsurilor. Articolul 107 alineatul (1) din TFUE interzice orice măsuri publice selective care pot denatura comerțul dintre statele membre. Orice derogare în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE care autorizează ajutorul de stat trebuie să garanteze că astfel de ajutoare se limitează la ceea ce este necesar pentru îndeplinirea obiectivului propus.
Caracterul adecvat
(73)
Astfel cum se explică la considerentul 46, modul în care este conceput sistemul exclude întreprinderile care sunt cel mai grav afectate de criză și, prin urmare, nu este adecvat pentru a rezolva presupusa deficiență a pieței legată de lipsa acoperirii prin asigurări private.
Necesitate și proporționalitate: alinierea primelor cu primele practicate de asigurătorii privați de credite
(74)
Astfel cum s-a precizat mai sus în considerentul 62, deși informațiile furnizate de Portugalia indică limitări pe piața asigurărilor private de credite, acestea nu reușesc să demonstreze lipsa acoperirii. Prin urmare necesitatea intervenției statului nu poate fi stabilită.
(75)
Astfel cum se explică la considerentele 21 și 64, primele practicate în cadrul sistemului reprezintă 60 % din primele practicate de asigurătorii privați pentru a acoperi același client.
(76)
Astfel cum s-a explicat în considerentele 65-67, în cazul unui sistem bazat pe acoperirea complementară în care decizia de a extinde acoperirea se ia numai după ce s-a stabilit prima corespunzătoare limitei asigurării de credit inițiale, prețul acoperirii complementare trebuie să reflecte riscul mai important care ar decurge dintr-o eventuală acoperire excedentară.
(77)
Obiectivul de a furniza o asigurare despre care se presupune că nu ar fi disponibilă ar putea fi atins, de asemenea, prin intermediul unui sistem în care primele practicate să reflecte riscurile asumate de stat. Prin urmare, prin faptul că sistemul se bazează pe prime mai mici decât primele care ar fi practicate pe piață pentru riscuri similare, nu este respectată proporționalitatea cu obiectivul sistemului.
(78)
Având în vedere cele de mai sus, partea din sistem referitoare la asigurarea creditelor de export nu poate fi considerată ca fiind ajutor compatibil acordat exportatorilor în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE și al cadrului temporar.
(79)
În ceea ce privește articolul 107 alineatul (3) litera (c), toate argumentele în ceea ce privește caracterul adecvat, necesitatea și proporționalitatea sunt la fel de relevante ca în analiza compatibilității în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b). Prin urmare, ajutorul acordat asigurătorilor de credite de export în temeiul sistemului afectează condițiile comerciale într-o măsură contrară interesului comun.
6.3.2. Compatibilitatea sistemului în ceea ce privește asigurarea operațiunilor comerciale pe piața națională
(80)
În ceea ce privește punerea în aplicare a sistemului în cazul tranzacțiilor pe piața națională, furnizarea de asigurări sub prețul pieței pentru comerțul național ar putea contribui la favorizarea operațiunilor naționale în detrimentul exporturilor și ar avea un impact major asupra importurilor. Prin urmare, în condiții normale de piață, ajutoarele de stat în favoarea operațiunilor de comerț intern sunt strict interzise. Cu toate acestea, literele (c) și (b) din articolul 107 alineatul (3) din TFUE permit ca un ajutor să fie considerat compatibil cu piața internă în anumite condiții. În acest context, comunicarea și cadrul temporar stabilesc criteriile de compatibilitate a măsurilor de ajutor pentru asigurarea creditelor de export pe termen scurt. Aceste texte nu acoperă însă tranzacțiile comerciale pe piața națională.
(81)
Cu toate acestea, Portugalia a notificat sistemul de ajutor în contextul actualei crize financiare în temeiul cadrului temporar. Prin urmare, trebuie să se stabilească dacă, având în vedere consecințele ample ale crizei economice actuale, acest sistem ar putea fi considerat drept compatibil în mod direct în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE. Dacă nu este cazul, atunci trebuie analizat dacă măsurile pot fi considerate compatibile în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c).
(82)
În ceea ce privește compatibilitatea în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE, această dispoziție permite Comisiei să declare ajutoarele compatibile cu piața internă dacă acestea urmăresc „să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru”.
(83)
Comisia reiterează faptul că articolul 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE trebuie să fie aplicat restrictiv și trebuie să rezolve o perturbare care afectează întreaga economie a unui stat membru (24). De asemenea, se reamintește că, astfel cum s-a precizat mai sus în considerentul 73, măsura trebuie să îndeplinească principiile legate de caracterul adecvat, necesitate și proporționalitate.
(84)
Măsura a fost pusă în aplicare în contextul actualei crizei financiare și sunt limitate în timp.
(85)
Comisia a primit scrisori din partea exportatorilor și a asigurătorilor privați care indicau o reducere a acoperirii prin asigurare pentru tranzacțiile naționale. Autoritățile portugheze susțin că rata de pierdere a crescut la 102 %. Cu toate acestea, această observație nu este concludentă, deoarece această creștere corespunde unei tendințe constante începând din 2004, după cum se menționează în observațiile prezentate de autoritățile portugheze. Astfel, creșterea constantă a ratei de pierdere, chiar înainte de izbucnirea crizei financiare, poate indica nu o disfuncționalitate a pieței în termeni de finanțare a tranzacțiilor comerciale naționale, ci, mai degrabă, o problemă structurală a pieței. Prin urmare, Comisia nu a găsit dovezi că sistemul este adecvat pentru a remedia o perturbare gravă a economiei și consideră că acest sistem nu poate fi declarat compatibil în temeiul cadrului temporar sau în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b).
(86)
În ceea ce privește compatibilitatea măsurii în temeiul comunicării și al articolului 107 alineatul (3) litera (c), obiectivul sistemului este de a remedia lipsa acoperirii pe piața asigurărilor. Cu toate acestea, fiind vorba de un sistem de acoperire complementară care lasă un anumit grad de libertate asigurătorilor privați în ceea ce privește alegerea beneficiarului, sistemul ar putea exclude, în mod potențial, de la acoperire societăți care se află într-o situație factuală comparabilă cu întreprinderile acoperite, dar care au fost și mai mult afectate de criză. Asigurarea întreprinderilor astfel excluse ar fi retrasă în totalitate, nu doar parțial anulată. Mai mult, măsura nu numai că oferă beneficiarilor o acoperire complementară, ci le oferă, totodată, un avantaj în ceea ce privește stabilirea prețurilor, având în vedere că primele sunt situate sub nivelul pieței. Astfel cum s-a observat deja, primele practicate în cadrul sistemului reprezintă 60 % din primele practicate de un asigurător privat pentru acoperirea aceluiași client, în timp ce prima nu reflectă faptul că acoperirea limită se extinde la dublul plafonului inițial implică un risc mai ridicat. Nivelul prețurilor în cadrul sistemului nu este justificat având în vedere necesitatea remedierii lipsei acoperirii prin asigurări. Dată fiind potențiala denaturare a concurenței, sistemul nu este proporțional din punct de vedere al atingerii obiectivului propus.
(87)
Prin urmare, Comisia concluzionează că ajutorul de stat acordat operațiunilor de asigurare în ceea ce privește tranzacțiile comerciale pe piața națională nu îndeplinește condițiile prevăzute la literele (b) sau (c) din articolul 107 alineatul (3) din TFUE și este incompatibil cu piața internă.
7. CONCLUZII
(88)
În lumina celor de mai sus, Comisia concluzionează că sistemul acordă ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, care nu pot fi declarate compatibile cu piața internă.
8. RECUPERAREA
(89)
În conformitate cu articolul 14 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 (25), atunci când se iau decizii negative în cazuri de ajutor ilegal, Comisia decide ca statul membru în cauză să ia toate măsurile necesare pentru recuperarea ajutorului de la beneficiari. Se recuperează doar ajutoarele de stat care sunt incompatibile cu piața internă.
(90)
Scopul recuperării este de a restabili situația existentă înainte de acordarea ajutorului. Acesta este atins odată ce beneficiarii rambursează ajutoarele incompatibile, ceea ce, prin urmare, elimină avantajele de care aceștia au beneficiat în defavoarea concurenților lor. Suma care urmează să fie recuperată trebuie să fie suficientă pentru a elimina avantajul economic acordat beneficiarilor.
(91)
Pentru cuantificarea exactă a valorii ajutorului, deoarece nu este disponibil un preț de piață corespunzător pentru remunerarea acoperirii furnizate de stat, trebuie definită o valoare de referință corectă. Astfel cum se prevede la prima liniuță de la punctul 4.2 din Comunicarea Comisiei privind garanțiile (26), „echivalentul-subvenție sub formă de numerar” al unei garanții pentru un împrumut acordat într-un anumit an poate fi calculat în același mod ca și echivalentul-subvenție al creditului acordat în condiții preferențiale. Prin urmare, valoarea ajutorului poate fi calculată ca diferența dintre rata de piață teoretică și rata obținută grație garanției de stat după ce au fost deduse primele plătite.
(92)
În ceea ce privește ajutorul pentru asigurători, avantajul ia forma conservării cotei de piață a societăților de asigurări. În absența ajutorului, asigurarea ar fi fost furnizată de un alt actor de pe piață. În special, așa cum s-a explicat mai sus în considerentul 35, concurența de pe piață se bazează în principal pe cantități, și nu pe prețuri. Mai mult, practica pieței este să se fixeze un preț mediu pentru întregul portofoliu care este apoi asigurat la același asigurător (27) pentru a evita ca întreprinderea asigurată să utilizeze plafonul de acoperire exclusiv pentru cumpărătorii care prezintă un risc mai mare (asigurare selectivă - „cherry picking”). „Asigurarea selectivă” a tranzacțiilor cu gradul de risc cel mai ridicat ar putea apărea în cazul în care întreprinderea asigurată ar plăti un preț mediu numai pentru clienții cu risc ridicat și nu ar asigura clienții care prezintă un profil de risc scăzut sau i-ar asigura pe aceștia din urmă cu un alt asigurător. Prin urmare, în cazul în care un alt operator de pe piață ar fi furnizat exportatorilor și/sau comercianților de pe piața națională pentru integralitatea plafonului de credite, chiar la un preț mai mare, este foarte probabil că aceștia și-ar fi transferat polițele de asigurare la operatorul alternativ. Avantajul în termeni monetari reprezintă marja de profit realizată la volumul asigurat de fiecare asigurător privat, din care se scad costurile asociate asigurării volumului respectiv. Aceste elemente, traduse în profiturile realizate de asigurătorii privați care participă la sistem în perioada în care statul a furnizat asigurarea complementară, ar fi fost înregistrate, în absența sistemului, de către un alt operator de pe piață. Ajutorul în favoarea asigurătorilor este, prin urmare, cuantificat sub forma profiturilor realizate de asigurătorii care participă la sistem în perioada în care acesta a fost aplicat drept rezultat al asigurării exportatorilor individuali și a societăților comerciale naționale care participă la sistem. Avantajul pentru clienții care participă la sistem ar trebui calculat la nivelul fiecărui asigurător individual care participă la program și, în cazul în care profitul depășește nivelul de minimis, trebuie recuperat.
(93)
În ceea ce privește exportatorii și întreprinderile care efectuează tranzacții pe piața națională, beneficiarii ar fi trebuit să plătească statului o remunerație în condiții de piață pentru garanția furnizată. Valoarea ajutorului ar trebui, prin urmare, să fie calculată ca diferență față de rata efectivă de piață, adaptată pentru a se lua în considerare modificarea nivelului de risc. Comisia a elaborat o metodă pentru calcularea sumei de recuperat (explicată în anexa la prezenta decizie) bazată pe ipoteze rezonabile și pe practicile comune ale pieței. În conformitate cu această metodă, prețul teoretic pe piață al garanției acordate de stat este egal cu 110 % din prețul (în ceea ce privește rata primei) practicat de către asigurătorii privați în cazul fiecărui exportator individual. Întrucât prețul practicat în cadrul sistemului este de 60 % din primele practicate de asigurătorii privați, suma care trebuie recuperată în fiecare tranzacție este egală cu suma percepută de stat în cadrul sistemului înmulțită cu 5/6.
(94)
Suma menționată la considerentul 93 constituie suma de recuperat, la care se adaugă dobânzile de recuperare pentru suma respectivă începând de la data la care ajutorul a fost pus la dispoziția beneficiarilor (data garanțiilor individuale) până la data recuperării sale efective. Dobânda se calculează pe o bază compusă în conformitate cu capitolul V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei (28), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 271/2008 (29).
(95)
Prezenta decizie este pusă în aplicare fără întârziere, în special în ceea ce privește recuperarea tuturor ajutoarelor individuale acordate în temeiul sistemului cu excepția ajutoarelor care îndeplinesc condițiile prevăzute de regulamentele adoptate în temeiul articolelor 1 și 2 din Regulamentul (CE) nr. 994/98 al Consiliului (30) sau prin orice alt sistem de ajutoare aprobat până la intensitatea maximă a ajutoarelor sau până la limitele de minimis aplicabile acestui tip de ajutor,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Ajutorul de stat implicat în asigurarea creditelor de export pe termen scurt în aplicarea Decretului-lege nr. 175/2008 din 26 august 2008 de instituire a Finova și a Decretului-lege nr. 211/1998 din 16 iulie 1998 de stabilire a normelor aplicabile societăților de garanție mutuală (modificat prin Decretul-lege nr. 19/2001 din 30 ianuarie 2001 și prin Decretul-lege nr. 309-A/2007 din 7 septembrie 2007), acordat în mod ilegal de Portugalia, cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, este incompatibil cu piața internă.
Articolul 2
Ajutorul individual acordat în temeiul sistemului menționat la articolul 1 care, la data acordării ajutorului, îndeplinește condițiile prevăzute de regulamentul adoptat în conformitate cu articolul 1 din Regulamentul (CE) nr. 994/98 sau în temeiul oricărui alt sistem aprobat de ajutoare este compatibil cu piața internă, până la intensitățile maxime ale ajutorului sau limitele de minimis aplicabile acestui tip de ajutor.
Articolul 3
(1) Portugalia recuperează de la beneficiari ajutorul incompatibil menționat la articolul 1.
(2) Sumele de recuperat sunt purtătoare de dobândă începând de la data la care au fost puse la dispoziția beneficiarului până la momentul recuperării lor efective.
(3) Dobânda se calculează pe o bază compusă, în conformitate cu capitolul V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 271/2008.
(4) Portugalia procedează imediat la abrogarea sistemului menționat la articolul 1 și anulează toate plățile restante din ajutorul acordat în cadrul sistemului menționat la articolul 1, cu efect de la data notificării prezentei decizii.
Articolul 4
(1) Recuperarea ajutorului acordat în cadrul sistemului menționat la articolul 1 trebuie să fie imediată și efectivă.
(2) Portugalia se asigură că prezenta decizie este pusă în aplicare în termen de patru luni de la data notificării acesteia.
Articolul 5
(1) În termen de două luni de la notificarea prezentei decizii, Portugalia transmite Comisiei următoarele informații:
(a)
lista beneficiarilor care au primit ajutor în cadrul sistemului menționat la articolul 1 și valoarea totală a ajutorului primit de fiecare dintre aceștia;
(b)
valoarea totală (suma de bază și dobânzile de recuperare) de recuperat de la fiecare beneficiar;
(c)
o descriere detaliată a măsurilor deja adoptate și a celor planificate în vederea respectării prezentei decizii;
(d)
documente care să demonstreze că beneficiarii au fost somați să ramburseze ajutorul.
(2) Portugalia informează permanent Comisia cu privire la evoluția măsurilor naționale luate pentru punerea în aplicare a prezentei decizii până la finalizarea recuperării ajutorului menționat la articolul 1. Portugalia trebuie să transmită imediat, la simpla solicitare a Comisiei, informații referitoare la măsurile deja întreprinse și la cele prevăzute în vederea respectării prezentei decizii. Aceasta furnizează, de asemenea, informații detaliate privind valoarea ajutoarelor și a dobânzilor de recuperare deja recuperate de la beneficiari.
Articolul 6
Prezenta decizie se adresează Republicii Portugheze.
Adoptată la Bruxelles, 23 noiembrie 2011.