ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 2. října 2013
o vyrovnání společnosti Simet SpA za služby veřejné dopravy poskytované mezi lety 1987 a 2003 (státní podpora SA.33037 (2012/C) - Itálie)
(oznámeno pod číslem C(2013) 6251)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/201/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (1), a s ohledem na zaslané připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Elektronickým oznámením ze dne 18. května 2011 oznámily italské orgány v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, že přistoupí k vyrovnání společnosti Simet SpA (dále jen „společnost Simet“) za poskytování služeb meziregionální osobní autobusové dopravy v letech 1987 až 2003 v rámci závazku veřejné služby na základě rozsudku „Státní rady“ (Consiglio di Stato), což je nejvyšší italský správně-soudní orgán (dále jen „oznámené opatření“). Toto oznámení bylo zaevidováno pod číslem jednacím SA.33037.
(2)
Italské orgány předložily ohledně oznámeného opatření další informace ve dnech 12. července 2011, 5. října 2011, 20. února 2012, 2. a 28. března 2012 a 17. dubna 2012.
(3)
Dopisem ze dne 31. května 2012 Komise italským orgánům oznámila své rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
V přijatých lhůtách byly obdrženy tyto připomínky:
-
italské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisy ze dne 1. června 2012, 24. září 2012 a 11. října 2012,
-
jedinou třetí stranou, která v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení předložila připomínky, byla společnost Simet, možný příjemce oznámeného opatření. Její připomínky byly doručeny ve dnech 4. srpna 2012, 31. října 2012 a 13. prosince 2012,
-
italské orgány se vyjádřily k připomínkám třetí strany dopisy ze dnů 28. listopadu 2012, 4. prosince 2012, 19. prosince 2012 a 10. ledna 2013.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1 SPOLEČNOST A POSKYTNUTÉ SLUŽBY
(4)
Společnost Simet je soukromá společnost, která provozuje pravidelnou osobní autobusovou dopravu na základě koncesí na službu, které jí italský stát udělil podle zákona č. 1822/39 (2). Konkrétně společnost Simet provozuje meziregionální linkovou dopravu propojující Kalábrii s ostatními italskými regiony. Vedle těchto služeb, které tvoří zhruba dvě třetiny jejích příjmů, poskytuje společnost Simet rovněž jiné služby včetně služeb nabízejících mezinárodní přepravu, turistické služby a pronájem autobusů s řidičem (3), jež představují zbývající třetinu celkových příjmů společnosti.
(5)
V říjnu 1999 společnost Simet poprvé podala žádost Ministerstvu infrastruktury a dopravy (dále jen „ministerstvo“) o vyrovnání za závazky veřejné služby spočívající v poskytování meziregionální autobusové přepravy, a to v letech počínajících rokem 1987 (4). Ministerstvo tuto žádost i žádosti následující zamítlo s tím, že společnost Simet nepověřilo provozováním veřejných služeb.
(6)
Podle italských orgánů tak společnost Simet, stejně jako jiní provozovatelé meziregionální linkové dopravy, fungovala na základě dočasných licencí (koncesí), jež se na žádost provozovatele každoročně obnovují. Na základě těchto koncesí měli provozovatelé výhradní právo poskytovat předmětné služby. Podle pravidel pro koncesi s roční platností nezískal provozovatel poskytnutím služby nárok na podporu nebo na jakoukoli náhradu a mělo se za to, že podnik provozuje službu s vědomím všech rizik a nebezpečí. Poplatky, které společnost sama navrhla, odpovídají poplatkům uvedeným v pravidlech pro koncesi s roční platností, jež byla schválena ministerstvem.
(7)
V průběhu let předložila společnost celou řadu žádostí o změnu podmínek pro poskytování služeb, kterým bylo obvykle vyhověno postupem stanoveným v dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 (5). Články 4 a 5 dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 stanoví podrobný postup pro posuzování a komparativní rozbor žádostí o zavedení jakékoli nové služby na základě koncese.
2.2 ROZHODNUTÍ STÁTNÍ RADY, JEŽ BYLA PŘIJATA PŘED ROZHODNUTÍM O ZAHÁJENÍ
(8)
V reakci na zamítnutí ministerstva poskytnout vyrovnání za závazky veřejné služby za období od roku 1987 podala společnost Simet odvolání k správnímu soudu a žádala v něm vyrovnání za plnění závazků veřejné služby.
(9)
Po řízeních v několika stupních měla Státní rada prostřednictvím rozsudku č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010 (rozhodnutí č. 1405/2010) (dále jen „rozsudek č. 1405/2010“) za to, že společnost Simet má nárok na vyrovnání za službu linkové autobusové dopravy (převážně meziregionální) poskytovanou na základě koncesí vydávaných italským státem. V rozsudku bylo kromě jiného stanoveno, že přesná výše náhrady má být určena na základě spolehlivých údajů z účetních záznamů společnosti.
(10)
Jak je podrobněji vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, rozsudek č. 1405/2010 však přesně nedefinoval, na základě jakého právního aktu byl uložen závazek veřejné služby, ani v jaké formě. Ve výnosu č. 2072/2011, jenž byl vydán dne 18. ledna 2011 v reakci na nerespektování rozsudku č. 1405/2010 správními orgány, je Státní rada ve věci jednoznačnější a prohlašuje, že „ministerstvo vícekrát odmítlo, aby společnost změnila trasy, jízdní řády a místa zastávek a nařídilo, aby tarify nepřevyšovaly tarify, jež si účtují italské železnice, což jsou faktory, které společnost považuje pro provozování veřejné služby za příznačné“.
(11)
Ačkoli rozsudek č. 1405/2010 uvádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (6), jež upravuje vyrovnání za veřejné služby, když „v případě vyrovnání stanoví kritéria, jež nejsou nepodobná kritériím stanoveným předchozími právními předpisy Společenství“, nařídila Státní rada příslušným orgánům, aby ve smyslu článků 6, 10 a 11 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 (7) uhradily společnosti Simet vyrovnání.
(12)
Italské orgány se rozhodly počkat s vykonáním rozsudků Státní rady (rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2010) a s uhrazením vyrovnání společnosti Simet na hodnocení Komise týkající se oznámených opatření.
2.3 VÝŠE MOŽNÉHO VYROVNÁNÍ ZA ZÁVAZKY VEŘEJNÉ SLUŽBY, JEŽ BYLA PŮVODNĚ OZNÁMENA
(13)
Pokud jde o výši vyrovnání, jež má být společnosti Simet uhrazeno za poskytnuté služby, předložily italské orgány Komisi zprávu, kterou si společnost Simet objednala u externího poradce (dále jen „úvodní zpráva“), aniž by se ztotožňovaly s odhady, jež jsou v ní uvedeny. V úvodní zprávě se dlužné vyrovnání odhaduje na zhruba 59,4 milionu EUR (8).
(14)
Následně však byly žádosti o vyrovnání znovu posuzovány, neboť po přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Státní rada požádala o nezávislé posouzení vhodné úrovně vyrovnání. Výsledek uvedeného posouzení je probrán v oddílech 2.6 a 2.7.
2.4 DOBA TRVÁNÍ
(15)
Ačkoli společnost Simet požadovala vyrovnání za služby poskytnuté do konce roku 2013 (9), mají italské orgány za to, že příslušné období pro toto oznámení se vztahuje pouze na roky 1987 - 2003, neboť rozsudek č. 1405/2010 se týká výhradně odvolání vztahujícího se na uvedený časový úsek. V bodě 3.1 uvedeného rozsudku se jednoznačně odkazuje na vyrovnání za roky 1987 až 2003.
2.5 VÝVOJ SOUDNÍHO ŘÍZENÍ NA VNITROSTÁTNÍ ÚROVNI PO PŘIJETÍ ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(16)
Poté, co italské orgány odmítly vykonat rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2011, přijala Státní rada nový výnos, tj. výnos č. 270/2012, jehož prostřednictvím jmenovala nezávislou poradní komisi, aby rozhodla o způsobu provedení rozsudku č. 1405/2010.
(17)
Komise tvořená předsedou a dvěma členy byla pověřena výpočtem výše vyrovnání, již je třeba na základě rozsudku č. 1405/2010 vyplatit společnosti Simet. Sporné strany zároveň jmenovaly vlastní odborníky, kteří se vyjádřili k předběžným závěrům poradní komise. V průběhu několika měsíců došlo vzhledem k uvedené situaci k výměně zpráv a protiargumentů.
(18)
Poradní komise ukončila svou práci v srpnu 2012. Komise nedospěla k jednomyslnému závěru, ale předložila Státní radě dvě odlišné zprávy:
-
dne 29. srpna 2012 byla předložena zpráva s menšinovým stanoviskem podepsaná předsedou poradní komise jmenovaným Státní radou; ve zprávě se dospělo k závěru, že dostupné údaje nepostačují ke stanovení vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, a že tedy žádné vyrovnání nelze poskytnout,
-
dne 20. srpna 2012 byla předložena zpráva s většinovým stanoviskem podepsaná dvěma ze tří poradců jmenovaných Státní radou, v níž poradci dospěli k závěru, že vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, dosahuje výše 22 049 796 EUR.
(19)
Jelikož řízení týkající se státních podpor u Evropské komise právě probíhá, nepřijala ještě Státní rada konečné rozhodnutí o výši vyrovnání, jež je třeba společnosti Simet uhradit.
2.6 ZPRÁVA S MENŠINOVÝM STANOVISKEM
(20)
Ve zprávě s menšinovým stanoviskem jsou zdůrazněny tyto body:
-
nedostatek jednoznačných údajů pro výpočet vyrovnání (vyžadovaných výnosem č. 2072/2011 a rozsudkem č. 1405/2010),
-
chybějící systém oddělených účtů stanovený nařízením (EHS) č. 1191/69, jenž je nezbytnou podmínkou pro poskytnutí vyrovnání (aby se předešlo nadměrnému vyrovnání),
-
nemožnost nahradit systém oddělených účtů jinými účetními systémy, jež ještě neprokázaly, že umožňují přesně určit všechny položky nákladů a výnosů,
-
pokud jde o roky, za něž jsou dostupné údaje analytického účetnictví (pouze dva, a to 2002 a 2003): doklady, jež jsou přílohou účetních závěrek (poznámky o účetních závěrkách a zpráva o transakcích), na uvedené údaje nijak neodkazují. To by naznačovalo, že orgány správy a řízení společnosti nevyužívaly analytické účetnictví jako nástroj kontroly činností podniku,
-
chybějící předem stanovené parametry pro výpočet vyrovnání,
-
společnost neidentifikovala přesné, konkrétní a zřejmé závazky veřejné služby (ve vztahu k druhům stanoveným právními předpisy Unie) pro jednotlivé trasy,
-
nebylo identifikováno „hospodářské znevýhodnění“ vyplývající z uvedených závazků,
-
nebyl podán důkaz o škodě, již utrpěla společnost Simet, která měla takový důkaz poskytnout v řízeních, jež vedla k vynesení rozsudku č. 1405/2010.
(21)
V důsledku uvedených opomenutí dospívá zpráva s menšinovým stanoviskem k závěru, že neexistují spolehlivé údaje, aby bylo možné vypočítat vyrovnání stanovené rozsudkem č. 1405/2010, a není tedy možné určit její výši.
2.7 ZPRÁVA S VĚTŠINOVÝM STANOVISKEM
(22)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se využívá níže uvedených metod pro výpočet vyrovnání, jež společnosti Simet náleží:
2.7.1 Vyrovnávací opatření založené na rozdílu mezi provozními náklady a příjmy
2.7.1.1 Metoda odhadu příjmů
(23)
Za léta 1987 až 1992 a 2002 až 2003 odborníci přímo z finančních účtů vyčlenili příjmy vyplývající z linkové přepravy. Za období let 1993 až 2001 odborníci využili dokumentaci společnosti Simet o příjmech od chvíle, kdy finanční účty za předmětné období neposkytují podrobné údaje o příjmech vyplývajících z uvedené služby (10). Na základě těchto výpočtů byly celkové příjmy za období let 1987-2003 stanoveny na 57 213 440 EUR.
2.7.1.2 Metoda odhadu nákladů na provozování autobusové dopravy
(24)
Jelikož v období let 1987-1992 nebylo k dispozici analytické účetnictví, rozdělili odborníci náklady na provozování meziregionální linkové dopravy na základě procentního podílu příjmů generovaných těmito službami během uvedeného období. Odborníci zjistili celkovou výši nákladů z každé roční uzávěrky. Aby tedy určili provozní náklady, odečetli z celkových nákladů všechny ostatní neprovozní náklady, tj. úroky, finanční zatížení, ztráty na postoupení aktiv, různé ztráty a náklady, přímé daně a konečné zůstatky. Provozní náklady na provozování meziregionální linkové dopravy byly určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou.
(25)
Za období let 1993-2001 změnila společnost Simet způsob předkládání údajů v ročních uzávěrkách (11). Poradci proto za uvedená léta odečetli z ročních uzávěrek společnosti celkovou hodnotu provozních nákladů jako algebraický součet těchto položek týkajících se výrobních nákladů: pomocný a spotřební materiál, externí služby, užívání majetku třetích osob, personální náklady, odpisy a znehodnocení, změny zásob surovin, pomůcky a spotřební zboží a různé provozní náklady. Provozní náklady na provozování linkové dopravy byly tedy určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou (jako v případě období 1987-1992). Za roky 2000 a 2001, ačkoli se používalo analytické účetnictví, nebyly příslušné doklady úplné, pročež bylo rozhodnuto, že se pro určení nákladů na provozování linkové dopravy použije stejná metoda jako v předchozích letech.
(26)
Za roky 2002 a 2003 byly k dispozici údaje z analytického účetnictví. Poradci tedy dále rozdělili náklady do těchto kategorií: i) náklady týkající se počtu najetých kilometrů; ii) náklady přímo vyplývající z provozování linkové dopravy; iii) náklady připsatelné na základě obratu.
-
První kategorie nákladů zahrnuje náklady týkající se pohonných hmot, motorového oleje, pneumatik, náhradních dílů, mytí vozidel, dálničních poplatků, povinné údržby vozidel, nájmu vozidel a odpisů aktiv. Každá z těchto nákladových položek byla vydělena celkovým počtem ujetých kilometrů a náklad na kilometr byl tedy vynásoben počtem kilometrů ujetých pouze v rámci provozování linkové dopravy.
-
Druhá kategorie nákladů zahrnuje takové nákladové položky, které lze na základě analytického účetnictví přímo připsat provozování meziregionální linkové dopravy. Tyto položky zahrnují: kmenové zaměstnance, odstraňování odpadů, různé náklady, výdaje za parkování, nájem vozidel pro linkovou dopravu od třetích osob, nákupy služeb na palubě, náhradu výdajů posádky.
-
Třetí kategorii nákladů tvoří přímé náklady a jsou do ní zahrnuty nepřímé náklady práce, fixní náklady, pojištění autobusů, majetková daň z vozidel, pronájem prostor. Uvedené náklady byly rozděleny na základě procentního podílu příjmů z provozování linkové dopravy.
(27)
Po sečtení číselných údajů, jež byly takto vypočítány za každé z výše uvedených období, byly celkové náklady týkající se provozování linkové dopravy za roky 1987-2003 stanoveny na 59 510 413 EUR.
(28)
Po odečtení uvedených nákladů z příjmů za provozování linkové dopravy vypočítává zpráva s většinovým stanoviskem za roky 1987-2003 provozní ztrátu ve výši 2 296 973 EUR.
2.7.2 Vyrovnávací opatření týkající se nutnosti zaručit odškodnění za vložený kapitál:
(29)
Za každý příslušný rozpočtový rok určili poradci vložený kapitál jako součet těchto faktorů:
-
vlastní kapitál (E), jehož hodnota se získala z ročních uzávěrek, kapitál akcionářů společnosti,
-
cizí kapitál (D). Poradci považovali za cizí kapitál pouze finanční dluh, tj. dluhy vůči bankám a jiným financujícím subjektům.
(30)
Vzorec „vážený průměr nákladů na kapitál“ (WACC) se využívá jako základ pro určení míry odškodnění za vložený kapitál:
kde:
Re
=
očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu;
Rd
=
náklady zadlužení; E = vlastní kapitál podniku;
D
=
zadlužení podniku; ;
E/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající z vlastního kapitálu;
D/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající ze zadlužení;
Tc
=
sazba korporační daně.
(31)
Očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu se vypočítala za použití modelu pro oceňování finančních aktiv, tj. modelu, jenž popisuje poměr mezi rizikem a předpokládanou výtěžností:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Úroková sazba na desetileté státní dluhopisy získaná z italských statistik se použila jako referenční hodnota pro bezrizikovou míru (rf).
(33)
Poradci dospěli k závěru, že v případě let, za něž mělo být vyrovnání vyhodnoceno, investoři, kteří investovali do akcií místo do cenných papírů, jež jsou na italském trhu bezrizikové (12), žádali rizikovou přirážku (rm-rf) v průměru odpovídající 5,8 %.
(34)
Koeficient Beta (13) akcií v kapitálu společnosti Simet byl vypočítán na základě hodnoty Beta unlevered (14) - 0,39 za provozování autobusové dopravy a odvětví dopravy (15). Následně byla uvedená hodnota Beta upravena podle finanční struktury, již společnost sdělila za každý rok:
(35)
Od roku 1987 do roku 1994 korporátní daň pro italské společnosti odpovídala 36 %, od roku 1995 do roku 2000 byla 37 % a od roku 2001 do roku 2002 činila 36 %.
(36)
Podle poradců odškodnění za vložený kapitál představuje výši vyrovnání, jež má společnost Simet po zdanění obdržet. Jelikož je vyrovnání zdanitelné, musí být upraveno takto:
(37)
Poradci na základě těchto vzorců vypočítali, že odškodnění pro společnost Simet za vložený kapitál činí 5 948 150 EUR.
(38)
Celková výše vyrovnání, již poradci vypočítali před započtením úroku z prodlení, tedy činí 8 245 124 EUR (vyrovnání vztahující se na provozní ztráty a odškodnění za vložený kapitál).
2.7.3 Výpočet úroku z prodlení
(39)
Jelikož výše vypočítané částky představující vyrovnání nebyly vyplaceny v letech, za něž byly dlužné, navýšili poradci uvedené částky takto:
-
původně vypočítané částky byly navýšeny na základě indexu spotřebitelských cen institutu ISTAT do července 2012,
-
následně byly takto získané částky ze zákona zúročeny.
(40)
Poradní komise tedy nakonec dospěla k celkové výši vyrovnání činící 22 049 796 EUR.
2.7.4 Další zjištění uvedená ve zprávě s většinovým stanoviskem
(41)
Podle zprávy s většinovým stanoviskem se vyrovnání poskytnuté na základě rozhodnutí Státní rady netýká přímého uplatnění nařízení (EHS) č. 1191/69, tj. přímé poskytnutí, i když se zpětnou platností, vyrovnání ve smyslu uvedeného nařízení. Má se v ní naopak za to, že Státní rada navrhla, aby se použila kritéria stanovená v uvedeném nařízení týkající se společných způsobů vyrovnání, aby se zjistily škody, jež společnost Simet v průběhu času utrpěla v důsledku protiprávního rozšíření vlastních závazků veřejné služby.
(42)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se kromě jiného podotýká, že v případech, kdy Komise nepovažovala za nutné použít nařízení (EHS) č. 1191/69 pro ohodnocení vyrovnání vyplývajících z veřejné služby, často taková vyrovnání schválila, přičemž analogicky použila rámec Unie pro státní podpory v podobě závazků veřejné služby. Pro Komisi bylo hlavním kritériem, aby výše vyrovnání nepřesáhla míru nezbytnou na pokrytí nákladů vynakládaných při plnění uvedených závazků. Pokud jde v tomto případě o riziko nadměrného vyrovnání, ve zprávě s většinovým stanoviskem se tvrdí, že jelikož se provedený výkon týká následného výpočtu nákladů, jež společnost v minulosti skutečně vynaložila, aby provozovala požadovanou linkovou dopravu, nejsou v jejích výpočtech nejistoty, které jsou při prognostickém hodnocení normální, pokud se vyrovnání stanovuje předem. Proto problém s nadměrným vyrovnáním nevzniká.
(43)
Zpráva s většinovým stanoviskem rovněž připomíná, že nebyl k dispozici systém oddělených účtů, a tvrdí se v ní, že oddělené účty se použijí v případě podniků, které dostávají vyrovnání za poskytování veřejné služby, aby se zamezilo zneužití těchto fondů na jiné činnosti podniku. Jelikož v tomto případě však dosud nebyly společnosti Simet převedeny žádné veřejné prostředky jako vyrovnání za poskytování veřejné služby, požadavek oddělených účtů by se neměl považovat za důvod pro odmítnutí vyplacení vyrovnání poskytnutého Státní radou.
(44)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se rovněž podotýká, že pro roky 2002 a 2003, kdy bylo k dispozici analytické účetnictví, byly skutečné provozní ztráty v podstatě stejné jako ty, které již byly vypočteny na základě metodologie použité pro předchozí roky, podle níž byly náklady na provozování meziregionální dopravy rozděleny na základě procentního podílu příjmů vygenerovaných těmito službami (číselné údaje se liší pouze o 2,6 %). Poradci mají proto za to, že nedostupnost analytického účetnictví za předchozí období by neměla být z hlediska poskytnutí vyrovnání prakticky nijak významná.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(45)
Jak vyplývá z rozhodnutí o zahájení řízení, vyjádřila Komise řadu pochybností ohledně slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
(46)
Komise měla především pochybnosti o možnosti hodnotit oznámené opatření jako opatření, které nepředstavuje podporu, a to zejména s ohledem na čtyři podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark (16).
(47)
Komise dále vznesla otázku platného právního rámce. Protože se vyrovnání přiznané na základě rozhodnutí státní Rady týkalo závazků veřejné služby údajně uložených společnosti Simet za období od roku 1987 do roku 2003, jež však ještě nebyly zaplaceny, vyvstala otázka, zda by nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 byla v tomto případě použitelná.
(48)
Komise měla za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 by bylo použitelné v tomto případě, jestliže lze prokázat, že závazek veřejné služby byl skutečně italskými orgány uložen společnosti Simet jednostranně a navrhované vyrovnání odpovídalo všem požadavkům uvedeného nařízení. Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou vyrovnání za závazky veřejné služby uložené společnosti v souladu s pravidly uvedeného nařízení jednostranně skutečně vyňata z postupu informování Komise předem. Pokud se však prokáže, že ani jedna z obou podmínek nebyla splněna, bylo by nutné posoudit slučitelnost opatření oznámeného podle nařízení (ES) č. 1370/2007.
(49)
Za předpokladu, že toto vyrovnání přiznané Státní radou je skutečně výsledkem jednostranného uložení závazků veřejné služby, má Komise na základě jí dostupných informací pochybnosti o tom, že vyrovnání bylo v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise rovněž pochybuje, že by bylo vhodné uplatňovat společnou metodu vyrovnání podle nařízení (EHS) č. 1191/69 použitelnou pro závazky veřejné služby uložené jednostranně pro roky následující po roce 1992, jelikož od července 1992 se na meziregionální autobusovou dopravu nevztahovaly závazky veřejné služby uložené jednostranně (17).
(50)
Pokud by další šetření potvrdila, že nejméně jedna z podmínek pro osvobození od oznamovací povinnosti podle nařízení (EHS) č. 1191/69 nebyla splněna, a že bylo zapotřebí provést posouzení podle nařízení (ES) č. 1370/2007, měla by Komise v daném případě pochybnosti ohledně dodržení podmínek tohoto nařízení.
(51)
V každém případě, a to bez ohledu na právní základ, Komise pochybuje, zda vyrovnání přiznané Státní radou vylučovalo možnost nadměrného vyrovnání. Komise zdůraznila, že přinejmenším do roku 2000 (18) společnost Simet neměla účinně oddělené účty, a zpochybnila, že lze ex post přesně určit náklady spojené s provozováním linkové dopravy, a kromě jiného napadla přiměřenost očekávané výtěžnosti z vlastního kapitálu používané ve výpočtech vyrovnání.
4. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE
(52)
Italské orgány v zaslaných dokumentech mají za to, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména protože nesplňuje všechny podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark. Podle italských orgánů kromě toho vyrovnání přiznané rozhodnutím Státní rady nebylo v souladu jak s nařízením (EHS) č. 1191/69, tak s nařízením (ES) č. 1370/2007.
(53)
Italské orgány zdůraznily, že v posuzovaném období nedošlo ani k jednostrannému, ani smluvnímu uložení závazků veřejné služby na provozování meziregionální autobusové dopravy. Právní nástroj, kterým se řídí vztah mezi orgánem veřejné správy a soukromými podniky poskytujícími služby v přepravě cestujících, sestává z mnoha jednostranných koncesních opatření, na jejichž základě orgán veřejné správy převedl na soukromý subjekt zákonné právo k provozování dopravních služeb pro všechny skupiny zákazníků, jež podle zákona č. 1822/39 italského právního řádu náleželo původně státu.
(54)
Italské orgány rovněž podotkly, že koncesní specifikace vydaná ministerstvem na žádost společnosti zřetelně stanoví, že riziko poskytování služby nese provozující podnik, s výjimkou záruky výlučných práv, jež se uplatňuje během posuzovaného období. Poskytování služby nezavdávalo nárok na podporu nebo jakoukoli náhradu. Tyto koncese byly dočasné povahy a na žádost společnosti byly každoročně obnovovány. Pokud jde o trasy, místa zastávek, počet výjezdů atd., byly licence z roku na rok měněny, a to na základě konkrétních žádostí společností.
(55)
Co se týče maximálních tarifů platných do roku 2001, o nichž se hovoří v rozhodnutí o zahájení řízení, odvolávají se italské orgány na to, že se používaly po celé Itálii, a nikoli pouze v určité zeměpisné oblasti. Rovněž podotýkají, že v souladu s čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 se jednalo o opatření spadající do cenové politiky, které však nepředstavovalo závazek týkající se tarifů, na který se ve smyslu uvedeného nařízení vztahuje povinné vyrovnání.
(56)
Kromě toho podle italských orgánů nebylo od července 1992 (19) ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 povoleno jednostranné uložení veřejné služby v oblasti provozování meziregionální autobusové přepravy. Ustanovení čl. 1 odst. 5 uvedeného nařízení umožňuje jednostranné uložení pouze v případě městské, příměstské a regionální dopravy.
(57)
Italské orgány v každém případě konstatovaly, že společnost Simet nikdy nevyžadovala zrušení závazku veřejné služby, jak je stanoveno v článku 4 nařízení (EHS) č. 1191/69, v němž je považováno za nezbytnou podmínku, aby bylo možné tvrdit, že dotyčné závazky existovaly. Žádost, kterou společnost Simet zaslala ministerstvu v roce 1999 (20), byla obecnou žádostí o vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly údajně uloženy na základě koncesí vydaných od roku 1987. Italské orgány poukázaly na to, že se v žádosti neuvádělo, které závazky veřejné služby by měly být zrušeny, aby se zajistila přiměřená ziskovost linkové meziregionální přepravy.
(58)
Italské orgány tedy dospěly k závěru, že společnost Simet neprokázala, že převzala závazky veřejné služby (podle čl. 2 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69), a zejména neprokázala, kterými konkrétními a přesnými závazky týkajícími se provozování, dopravy a tarifů byla pověřena. Podle italských orgánů společnost Simet pouze prokázala, že na základě státních koncesí udělených příslušnými orgány na svou žádost vykonávala různé univerzální dopravní služby. Samotné pověření společnosti Simet univerzálními dopravními službami neprokazuje, že společnost převzala jakýkoli závazek veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69.
(59)
Italské orgány rovněž podotýkají, že po značnou část posuzovaného období (1987-2001) společnost Simet nepoužívala řádně oddělené účty, jak vyžaduje čl. 1 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 (21). Nebylo proto možné vypočítat dodatečné čisté náklady vyplývající z plnění závazků veřejné služby. Nejsou tak splněny podmínky stanovené v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69.
(60)
Italské orgány konečně uvádějí, že příslušné ministerstvo předem neurčilo žádnou výši vyrovnání, jak stanoví článek 13 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože společnosti Simet neuložilo žádný závazek veřejné služby. V daném případě bylo vyrovnání společnosti Simet vypočteno výhradně na základě hodnocení ex post.
(61)
Italské orgány se domnívají, že z posouzení učiněného podle nařízení (ES) č. 1370/2007 vyvstávají v podstatě stejné problémy (včetně neexistence jasné definice závazků veřejné služby, předem definovaných objektivních parametrů, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, systému odděleného vedení účtů atd.) jako u posouzení učiněného podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Pokud jde o pojem „přiměřený zisk“ definovaný v příloze nařízení (ES) č. 1370/2007, považují italské orgány míru výtěžnosti, kterou společnost Simet navrhuje v původní zprávě, za nadhodnocenou, je-li vyrovnání určeno ex post a odstraňuje-li riziko nepředvídaných nákladů/ztrát.
(62)
Italské orgány se zcela ztotožnily se závěry zprávy s menšinovým stanoviskem, podle nichž není možné výši vyrovnání vypočítat. Zároveň se italské orgány domnívají, že ve zprávě s většinovým stanoviskem jsou věcné a metodické chyby. Italské orgány zejména zpochybnily vhodnost metody založené na předpokladu, který byl ve zprávě použit pro odhad čistých provozních nákladů vyplývajících s údajných závazků veřejné služby. Pozastavily se rovněž nad tím, že zpráva:
-
při výpočtu vyrovnání neomezuje výši vloženého kapitálu na kapitál použitý na závazky veřejné služby, ale zohlednila celkový vložený kapitál. Jinými slovy, kapitál použitý na jiné činnosti společnosti, jako jsou cestovní kanceláře, mezinárodní služby, pronájem autobusu s řidičem, nebyl z těchto výpočtů vyňat,
-
zahrnuje rizikovou přirážku překračující 100 bazických bodů při určování očekávané návratnosti kapitálu, což se v případě vyrovnání vypočítaného ex post nejeví jako vhodné,
-
náležitě nevypočítává úrok, protože náhrady nebyly vypláceny v letech, pro něž byly určeny. Poradci jmenovaní Státní radou použili zákonné úroky z částek, jejichž hodnota se v roce 2012 zcela změnila, tedy nikoli z původních částek, jak by bývalo bylo vhodné.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(63)
Jedinou třetí stranou, která předložila připomínky v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, byla společnost Simet, potenciální příjemce oznámeného opatření. Společnost Simet v rámci svých připomínek nesouhlasí s předběžnými stanovisky, která Komise přijala v rozhodnutí o zahájení řízení.
(64)
Na podporu svého tvrzení, že byly uloženy závazky, předložila společnost Simet koncese, které jí byly vydány na trasy, jež jsou předmětem soudního řízení. Požadavky stanovené v uvedených koncesích zahrnovaly ustanovení o tarifech, dodržení trasy, zastávkách, frekvenci jízd a jízdním řádu, jakož i podmínkách pro přepravu zavazadel cestujících a bezplatné přepravě běžných poštovních zásilek pro poštovní služby a jiné pošty za poplatek podle předpisů upravujících tento druh dopravy. Společnost měla rovněž podle těchto koncesí hlásit i každé přerušení, nehodu nebo změnu ve způsobu poskytování služeb, jakož i povinnost vydávat jízdenky pro přepravu osob, zavazadel a zemědělských balíků a vést příslušnou evidenci po dobu pěti let. Stejně tak společnost Simet měla získat předběžný souhlas od ministerských provinčních úřadů pro motorová vozidla podle druhu a vlastností autobusů používaných pro poskytování služeb, na něž se vztahují koncese, jakož i pro poskytování jiných služeb.
(65)
Společnost Simet dále předložila dokumenty, kterými podle jejího názoru ministerstvo zcela nebo částečné zamítlo žádosti o změnu ve způsobu poskytování služeb, jež dodávala. Za posuzované období společnost Simet předložila (částečná) zamítnutí týkající se (22):
-
žádosti o provozování nových zastávek kromě těch, které jsou součástí linkových spojů provozovaných na trase Rossano-Neapol (1992), na trase Cariati-Milán (1995), na trase Cosenza-Florencie (1999), na trase Cosenza-Florencie a Cosenza-Pisa (2000) a konečně na trase San Giovanni-Milán (2003),
-
žádosti o povolení provozovat novou linkovou dopravu na trase Cosenza-Neapol (2000).
(66)
Společnost Simet se domnívá, že tato zamítnutí potvrzují jednostrannou povahu uložení závazků veřejné služby italskými orgány. Společnost Simet rovněž tvrdí, že orgány neumožnily „optimalizovat“ dopravní spojení prostřednictvím rozšíření a diverzifikace nabídky. Dopravní spojení byla „zmrazena“ a zůstala vázána ministerskými rozhodnutími, přestože jsou formálně zařazena mezi „obchodní činnosti“.
(67)
Společnost Simet nesouhlasí s tvrzením v bodě 16 rozhodnutí o zahájení řízení, že tarify, které navrhla společnost, byly zohledněny ve specifikaci roční koncese. Tarify na dálkových linkových trasách měly být původně obdobné jako tarify v železniční dopravě druhé třídy, jak mimo jiné vyplývá z ministerské zprávy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846), ve které se uvádí: „vzhledem k tomu, že se mnoho společností s koncesemi na služby veřejné autobusové dopravy zasazovalo o zvýšení tarifů; vzhledem k tomu, že v poslední době nebyly vydány žádné obecné pokyny o tarifech, do přijetí nových směrnic […] mohou [regionální úřady] přímo povolit držitelům koncesí zvýšit tarify za služby, které poskytují tak, aby odpovídaly cenové úrovni státní železniční společnosti Ferrovie dello Stato (FS) pro železniční dopravu druhé třídy plus „expresní“ příplatek, pokud autobusové trasy využívají dálnice [jako v daném případě]; […] tarify se samozřejmě nesmějí zvýšit v případě autobusových linek, na nichž již platí výše uvedené tarify.“ Tyto kroky podle společnosti Simet prokazují, že nebylo povoleno stanovit vyšší tarify než v železniční dopravě druhé třídy (tj. nejnižší tarify, které účtuje společnost Ferrovie dello Stato). Společnosti se v důsledku toho zabránilo získat vyšší příjmy z její činnosti vzhledem k zájmu státu primárně uspokojit veřejné potřeby a účely.
(68)
V oběžníku ministerstva č. A/7302 ze dne 3. července 1992 se stanoví, že v příslušném roce se tarify pro autobusové linky, za které odpovídá stát, zvýšily o 6,1 %. Tento oběžník, kterým ministerstvo povolilo jen takové zvýšení tarifů, které by odpovídalo hodnotám ISTAT, podle společnosti Simet potvrzuje, že společnost nemohla z vlastní iniciativy používat tarify, jež považovala za přiměřené. Společnost Simet dále připomíná, že v ministerském oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002, v kterém se stanoví způsob převodu tarifů z lir na eura, se (v bodě 2) uvádí, že předmětné tarify představují „regulované“ tarify a ceny.
(69)
Konečně, v koncesích vydaných ministerstvem se uvádí, že tarif je „stanoven“, tj. jednoznačně pevně určen orgány státní správy. Jelikož nejde o pouhé „povolení“, ale o „koncesi“, v příslušných specifikacích se výslovně uvádí, že poskytování služeb se „řídí stanovenými doložkami a doložkami, které se mohou následně stanovit,“ a že „orgány státní správy mohou koncesi kdykoli zrušit a provozovatel proti tomu nemůže nic namítat“. V bodě 6 všech specifikací koncese se jasně uvádí, že časové harmonogramy a tarify musí schválit ministerský provinční úřad pro motorová vozidla. Společnost Simet tvrdí, že jelikož pevně stanovené tarify znemožňují jakoukoli pružnost v poskytování služeb, které může nabídnout uživatelům, nemohla reagovat na požadavky trhu ani na své potřeby podle vlastního uvážení.
(70)
Společnost Simet tvrdí, že povinností používat tarify, které jí byly uloženy, se jí znemožnilo uplatňovat cenové politiky, které by běžně uplatňoval podnik na moderním, volném a konkurenčním trhu. Společnost Simet na jedné straně zdůrazňuje, že úroveň tarifů, které jí uložilo ministerstvo (odpovídající tarifům v železniční dopravě druhé třídy, jež používá společnost Ferrovie dello Stato), byla tak nízká, že společnost nedokázala pokrýt náklady na poskytování služeb autobusové dopravy. Na druhé straně tato opatření umožnila státu poskytovat neodůvodněnou podporu své železniční společnosti Ferrovie dello Stato, protože držitelem koncesí v meziregionální autobusové dopravě, například společnosti Simet, se znemožnilo stanovit nižší tarify, než které účtuje železniční společnost za jízdenky v druhé třídě s přirážkou za expresní vlak. Společnost Ferrovie dello Stato byla dále zvýhodněna tím, že společnosti Simet a dalším společnostem, které poskytují podobné služby, se odmítlo poskytnout dotace.
(71)
Vzhledem k této skutečnosti se společnost Simet domnívá, že koncese vydané ministerstvem a následná rozhodnutí o zamítnutí žádostí o změny tras jsou důkazem, že tyto koncese splňují kritéria smlouvy o poskytnutí služby ve smyslu článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože z nich vyplývají závazky týkající se tras, zastávek, tarifů, bezplatného převozu běžných zásilek pro poštovní službu a jiné pošty za poplatek určený v ustanoveních, která se týkají tohoto druhu převozu.
(72)
Dokonce i za předpokladu, že nařízení (EHS) č. 1191/69 neposkytuje držitelům koncesí na meziregionální dopravu žádný nárok na vyrovnání, jak tvrdí ministerstvo, společnost Simet trvá na tom, že by to znamenalo liberalizaci služby, takže orgány státní správy by nemohly podniku uložit žádný závazek, zejména pokud jde o tarify. Společnost Simet se proto domnívá, že ministerstvo konalo v rozporu se zákonem a že podle vnitrostátních právních předpisů (tj. článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998, který uplatnila Státní rada), má nárok na náhradu škody.
(73)
Podle společnosti Simet tu nejde o případ, na který se vztahuje nařízení (EHS) č. 1191/69, ale o spor o náhradu škody. Společnost Simet poznamenává, že rozsudkem č. 1405/2010 byl uznán její nárok podle článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998 na náhradu škod způsobených protiprávními opatřeními ministerstva, které odmítlo zrušit závazky veřejné služby uložené společnosti Simet. Tato opatření, která byla v rozporu s právem na svobodu podnikání zakotveným v článku 41 italské ústavy, protože společnost značně poškodila při výkonu obchodní činnosti, musí tedy být považována za protiprávní, přičemž společnost má nárok na náhradu za utrpěné škody. Státní rada uznala, že ministerstvo způsobilo společnosti Simet neodůvodněnou škodu tím, že jí uložilo závazek veřejné služby v rozporu s jejím právem poskytovat dopravní služby svobodně a nezávisle.
(74)
Pokud se však má za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 ve znění pozdějších předpisů umožňovalo orgánům státní správy uložit závazky veřejné služby za účelem uspokojení potřeb regionu, společnost Simet se domnívá, že ministerstvo bylo povinno stanovit odpovídající vyrovnání za uvedené závazky. Podle společnosti Simet nařízení (EHS) č. 1191/69 umožňuje uložit závazky veřejné služby s cílem „uspokojit dopravní potřeby regionu“ (čl. 1 odst. 2), a nikoli „v regionu“.
6. VYJÁDŘENÍ ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍ STRANY
(75)
Italské orgány ve svých vyjádřeních k připomínkám třetí strany zdůraznily svůj postoj, že neexistovaly žádné závazky veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 a že se tudíž nemělo vyplatit žádné vyrovnání.
(76)
Na podporu svého postoje italské orgány blíže vysvětlily systém, kterým se řídilo poskytování služeb linkové autobusové dopravy podle zákona č. 1822/39 (23) (zákon platný v posuzovaném období). Podle tohoto zákona se uplatňoval tento regulační rámec pro služby linkové dopravy, za které odpovídá stát (známe též jako „běžné služby autobusové dopravy“):
i)
služba se poskytovala na základě systému koncesí,
ii)
koncese se udělovala na základě žádosti podniku,
iii)
zákon nestanovoval žádná výběrová řízení na udělení koncesí a také žádná neproběhla,
iv)
koncese mohla být podle zákona dočasná nebo trvalá, o čemž výlučně rozhodovalo ministerstvo podle vlastního uvážení. Ministerstvo se bez rozdílu rozhodlo udělit všem podnikům dočasné koncese; platnost koncesí tedy trvala jeden rok a podniky (včetně společnosti Simet) každý rok žádaly o obnovení platnosti koncese,
v)
koncese dávala poskytovatelům výhradní právo poskytovat služby na trase stanovené v její specifikaci,
vi)
držitelé koncesí byli upřednostňováni na základě obsluhovaných spádových oblastí, které byly vymezeny na základě kritéria „finitimità“, tj. blízkosti autobusové trasy a hospodářského a funkčního propojení (články 5 a 6 zákona č. 1822/39),
vii)
prioritu měly rovněž stávající služby. Jinými slovy, z důvodu hospodárnosti se považovalo za výhodnější stávající služby změnit, spíše než nové služby vytvářet,
viii)
kromě toho, když bylo třeba vydat koncesi na nové služby, uplatnilo se kritérium počtu uživatelů ve spádové oblasti v poměru k celkové délce nových autobusových tras. Pro služby s celkovou délkou do 500 km se za dostatečný považoval počet alespoň 300 000 obyvatel. V případě delších autobusových tras se uplatnilo proporční kritérium (24).
(77)
Ministerstvo tedy vždy, když podnik předložil žádost o změnu stávající služby nebo o udělení koncese na nové služby, muselo při svém rozhodnutí vycházet z uvedeného právního rámce.
(78)
Pokud jde o úplná či částečná zamítnutí změn požadovaných společností Simet v souvislosti s poskytovanými službami ministerstvem, italské orgány podotkly, že tato zamítnutí se týkala výlučně systému upraveného zákonem č. 1822/39. Ministerstvo nemohlo vydat nové koncese na poskytování nových služeb ani rozšířit dosah stávajících koncesí (přijetím nových zastávek) v případech, ve kterých by to zasahovalo do práv jiných provozovatelů linkové dopravy, jak je vymezeno v uvedeném zákoně. Ministerstvo zároveň přijalo změny, které nebyly v rozporu se zásadami stanovenými v zákoně č. 1822/39 (25).
(79)
Italské orgány sice uznávají, že společnost Simet v mnoha případech nedostala povolení poskytovat nové služby nebo přidat další zastávky v rámci stávajících služeb, ale tvrdí, že žádosti a připojené dokumenty společnosti Simet neobsahují důkazy o oficiálních žádostech o změnu vlastností poskytovaných služeb, které byly uvedeny v stávajících specifikacích koncese, ani následná zamítnutí. Ministerstvo v každém případě nikdy nezamítlo žádosti společnosti Simet o odstranění zastávek v řídce osídlených oblastech ani o změnu jízdních řádů.
(80)
Pokud jde o doložky specifikací koncesí o dopravě poštovních zásilek, italské orgány tvrdí, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy dokumentující služby, které skutečně poskytovala, ani příslušné čisté náklady. Italské orgány dále konstatovaly, že společnost Simet nepředložila žádný zdokumentovaný důkaz o tom, že ministerstvo zamítlo její žádost o možnou změnu tarifů. Společnost Simet navíc nikdy nepožádala o povolení tarify snížit.
(81)
Co se týče oznámení ministerstva dopravy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846) a následného ministerského oběžníku č. A/66 ze dne 10. ledna 1989 (vydaného ministerským provinčním úřadem pro motorová vozidla v Catanzaru), podle italských orgánů tyto dokumenty umožnily poskytovatelům linkové dopravy sladit tarify s tarify společnosti Ferrovie dello Stato. Toto opatření je třeba vnímat jako součást obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky. Totéž platí o dopisu od provinčního úřadu v Catanzaru č. 7302 ze dne 3. července 1992 (na který se odvolávala také společnost Simet), jehož cílem bylo umožnit poskytovatelům pravidelné autobusové dopravy zvýšit tarify až o 6,1 % v souladu s inflací, čímž se provedl oběžník č. 801/92 (26). V tomto dopise je také informace, že podniky mohou uplatňovat odlišný tarifní systém, pokud v této souvislosti podají zvláštní žádost. Italské orgány dávají na vědomí, že společnost Simet takovou žádost nikdy nepředložila. Ministerské oznámení z roku 1988, ani dopis ministerstva z roku 1992 v žádném případě neznamenaly zamítnutí jakékoli žádosti společnosti Simet o ukončení závazku veřejné služby v souvislosti s tarify.
(82)
Italské orgány nesouhlasí ani s tvrzením společnosti Simet, že bod 2 oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 je důkazem, že tarify v rámci služeb linkové dopravy stanovovalo ministerstvo. Tento oběžník obsahoval pouze pokyny k převodu tarifů z lir na eura. To, že tarify v dálkové linkové dopravě se uváděly jako „regulované“ tarify, neznamená, že je nestanovili provozovatelé. Spíše to znamená, že tyto tarify se stanovovaly předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary. Protože tato služba představuje službu pravidelné všeobecné dopravy, způsoby poskytování služby, jako jsou trasy, zastávky, jízdní řády a tarify, musí být na rozdíl od příležitostných služeb předem známé. Stejná zásada platí podle italských orgánů pro regulované služby i na úrovni Unie, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/2009 (27), podle kterého jsou tarify nedílnou součástí povolení pro služby linkové dopravy (čl. 6 odst. 2 uvedeného nařízení). Vzhledem k této nutnosti předběžného určení zpochybnily italské orgány i výklad společnosti Simet, pokud jde o bod 6 specifikací koncese (28), protože v žádosti společnosti Simet i v koncesi vydané ministerstvem byly předem určeny jak jízdní řády, tak tarify pro služby linkové dopravy podléhající koncesi.
(83)
Pokud jde o výši požadovaného vyrovnání, žádá společnost Simet pouze „vyrovnání […] do výše dlužných částek“. Podle italských orgánů jsou výpočty nákladů, které za příslušné období společnost Simet provedla, obecné, protože se týkají celé její obchodní činnosti. Jsou i objektivně nepřesné a nevycházejí ze spolehlivých údajů vzhledem k neexistenci odděleně vedených účtů po většinu posuzovaného období.
(84)
Italské orgány považují za zcela nepodstatné, zda v projednávaném případě jde o přiznání vyrovnání za veřejnou službu (tedy o přímé použití nařízení (EHS) č. 1191/69), nebo o přiznání náhrady škod. I za předpokladu, že by Státní rada měla v úmyslu uznat nárok společnosti Simet na náhradu škod, což podle italských orgánů není logický ani předvídaný závěr vyplývající ze znění rozsudku 1405/2010 (29), jakékoli utrpěné škody by mohly vzniknout jen na základě plnění závazků veřejné služby. Italské orgány trvají na tom, že společnosti Simet takové závazky nikdy nebyly uloženy.
(85)
Italské orgány vyjádřily nesouhlas s možným poskytnutím náhrady škod podle článku 41 italské ústavy. Přepravu cestujících v linkové meziregionální autobusové dopravě nelze považovat za zcela liberalizovanou pouhým a přímým uplatněním článku 41 italské ústavy, protože v první řadě podléhá systému koncesí (regulovanému zákonem č.. 1822/39 a dekretem prezidenta republiky č. 369/94) a následně systému povolení (regulovanému legislativním dekretem č. 285/05).
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1 EXISTENCE PODPORY
(86)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(87)
Podle čl. 107 odst. 1 představuje opatření podporu, pokud jsou současně splněny tyto podmínky:
-
výhoda musí být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
opatření musí poskytovat selektivní výhodu tím, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž,
-
má vliv na obchod mezi členskými státy.
(88)
Komise posoudí, zda v daném případě jsou všechny tyto podmínky splněny.
7.1.1 Státní prostředky a přičitatelnost
(89)
Komise konstatuje, že na základě rozsudků Státní rady musí ministerstvo uhradit společnosti Simet vyrovnání za provozování meziregionální autobusové dopravy od roku 1987 do roku 2003 na trasách, za které odpovídá stát. Zdroje na uhrazení tohoto vyrovnání jsou zdroje ministerstva; jedná se tedy o státní prostředky. Rozhodnutí o uhrazení tohoto vyrovnání, které přijal soudní orgán, je přičitatelné státu.
7.1.2 Selektivní hospodářská výhoda
(90)
Komise především podotýká, že společnost Simet vykonává hospodářskou činnost, konkrétně osobní dopravu, za úplatu. Proto je třeba společnost Simet považovat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(91)
Poskytnutí opatření by se rovněž mělo považovat za selektivní, protože zvýhodňuje pouze společnost Simet.
(92)
Pokud jde o poskytnutí hospodářské výhody, z rozsudku ve věci Altmark vyplývá, že vyrovnání poskytnuté státem nebo ze státních prostředků podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, neposkytuje dotčeným podnikům výhodu, takže nepředstavuje podporu v smyslu čl. 107 odst. 1, jestliže byly splněny tyto čtyři podmínky (30):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(93)
Pokud jde o druhou podmínku, parametry, které slouží jako základ pro výpočet vyrovnání, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, aby se zajistilo, že neposkytují přijímajícímu podniku hospodářskou výhodu oproti jeho konkurentům. Nutnost stanovit parametry vyrovnání předem však neznamená, že vyrovnání musí být vypočítáno podle konkrétního vzorce. Důležité je, aby bylo od začátku jasné, jak se výše vyrovnání určí.
(94)
V tomto případě společnost Simet nepředložila žádné důkazy o tom, že parametry vyrovnání za poskytování dotčených služeb ve sledovaném období byly stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem. Ve specifikacích koncese, na jejichž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se spíše uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude službu poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Právě z tohoto důvodu Státní rada ve svém rozsudku č. 1405/2010 stanovila, aby se vyrovnání vypočítalo na základě spolehlivých údajů z účetnictví společnosti. Při neexistenci předem stanovených parametrů vyrovnání jsou všechny takové výpočty nezbytně založeny výlučně na následných odhadech čistých nákladů na poskytování předmětných služeb linkové meziregionální dopravy. Platí to pro výpočty v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem. V tomto případě tedy nebyla splněna druhá podmínka rozsudku ve věci Altmark.
(95)
K tomu, aby bylo možno vyloučit přítomnost hospodářské výhody v případě poskytnutí vyrovnání podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, rozsudek ve věci Altmark vyžaduje, aby byly splněny všechny čtyři podmínky. Komise tedy nemá důvod zkoumat, zda byly v tomto případě splněny ostatní tři podmínky. Uhrazení vyrovnání společnosti Simet za poskytování služeb meziregionální autobusové dopravy v období 1987-2003 tedy představuje poskytnutí selektivní hospodářské výhody tomuto podniku.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(96)
Pokud jde o tato dvě kritéria, je třeba ověřit, zda je pravděpodobné, že oznámené opatření naruší hospodářskou soutěž v takové míře, že to ovlivní obchod mezi členskými státy.
(97)
Jak je uvedeno v rozsudku ve věci Altmark (31), od roku 1995 několik členských států otevřelo některé trhy v oblasti dopravy konkurenci podniků usazených v jiných členských státech. Několik podniků tak již nabízí své služby městské, příměstské nebo regionální dopravy v jiných členských státech, než je stát jejich původu. Tento trend je ještě výraznější v případě služeb linkové meziregionální dopravy, které poskytuje i společnost Simet. Jakékoliv vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by proto mělo být považováno za opatření, které může narušovat hospodářskou soutěž v oblasti meziregionální autobusové dopravy a ovlivnit obchod mezi členskými státy do té míry, v jaké negativně ovlivňuje schopnost dopravních podniků usazených v jiných členských státech nabízet služby v Itálii a v jaké posiluje postavení společnosti Simet na trhu.
(98)
Komise rovněž poznamenává, že společnost Simet působí i na jiných trzích, například na trhu se službami mezinárodní dopravy, cestovního ruchu a pronájmu autobusů, takže na těchto trzích v rámci Unie jednoznačně konkuruje jiným společnostem. Každé vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by nevyhnutelně narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod mezi členskými státy na těchto trzích.
(99)
Komise se proto domnívá, že oznámené opatření narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
7.1.4 Závěr
(100)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že oznámené opatření představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2 VÝJIMKY Z OZNAMOVACÍ POVINNOSTI PODLE NAŘÍZENÍ (EHS) Č. 1191/69
(101)
Na základě zdůvodnění Státní rady získala společnost Simet nárok na vyrovnání za poskytování dotyčných dopravních služeb v době, kdy tyto služby poskytovala. Na to, aby toto odůvodnění platilo, by platby na vyrovnání musely být vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69. V opačném případě by opomenutí oznámení vyrovnání znamenalo, že je protiprávní, protože by bylo v rozporu s ustanoveními Smlouvy o státní podpoře.
(102)
Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou totiž vyrovnání hrazená v souladu s uvedeným nařízením vyňata z postupu informování předem stanoveného v čl. 108 odst. 3 Smlouvy, a tudíž se na ně nevztahuje povinnost předběžného oznámení. Z rozsudku ve věci Combus vyplývá, že pojem „vyrovnání za závazky veřejné služby“ ve smyslu tohoto ustanovení se musí vykládat velmi restriktivně (32). Výjimka z oznámení podle čl. 17 odst. 2 se týká pouze vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly podniku jednostranně uloženy podle článku 2 uvedeného nařízení, jež se vypočítávají pomocí metody popsané v článcích 10 až 13 zmíněného nařízení (společná metoda vyrovnání), a neuplatní se v případě smluv o veřejné službě definovaných v článku 14. Vyrovnání hrazené na základě smlouvy o veřejné službě definované v článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, které představuje státní podporu, se musí předem oznámit Komisi. Pokud vyrovnání oznámeno nebude, bude se považovat za protiprávně provedenou podporu.
(103)
Odpověď na otázku, zda podle čl. 17 odst. 2 byly v tomto případě italské orgány skutečně vyňaty z postupu informování předem, tedy závisí zaprvé na tom, zda italské orgány skutečně jednostranně uložily společnosti Simet závazek veřejné služby, a zadruhé na tom, zda vyrovnání uznané v souvislosti s tímto závazkem je v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise postupně posoudí obě otázky.
7.2.1 Uložily italské orgány společnosti Simet jednostranně závazek veřejné služby?
(104)
Podle společnosti Simet (33) lze jednostranné uložení závazku veřejné služby vyvodit ze způsobů poskytování služeb, které měla dodávat, uvedených ve specifikacích koncese vydaných pro každou jednotlivou trasu linkové meziregionální autobusové dopravy, z pevného stanovení tarifů ministerstvem a z toho, že ministerstvo odmítlo přijmout změny stávajících služeb nebo udělit koncese pro nové služby.
(105)
Komise se však na základě informací, které obdržela, domnívá, že společnost Simet přesvědčivě neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
(106)
Za prvé, iniciativa společnosti Simet v souvislosti s žádostmi o obnovu specifikací koncese za všech šestnáct letech během posuzovaného období je neslučitelná s jednostranným uložením závazku veřejné služby. Účelem těchto specifikací bylo udělit společnosti Simet výlučné právo na poskytování příslušných služeb na posuzované období. Společnost Simet opakovaně žádala o prodloužení těchto práv přesto, že v každé z těchto specifikací se stanovilo, že za poskytování služby se nepřiznává vyrovnání a že společnost poskytuje službu zcela na vlastní riziko.
(107)
Za druhé, stanovení tarifů, tras a frekvence a jízdního řádu v těchto specifikacích nutně neznamená, že společnosti Simet byly na základě koncesí jednostranně uloženy závazky veřejné služby. Vzhledem k tomu, že poskytované služby se týkaly pravidelné linkové dopravy, bylo nutné, aby se ve specifikacích koncesí, na jejichž základě získala společnost Simet výlučné právo poskytovat tyto služby, předem stanovily způsoby poskytování služeb. Nebyly předloženy žádné důkazy o formálních žádostech o změnu těchto vlastností ani o následných zamítnutích ministerstva. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že italské orgány jednostranně uložily uvedené způsoby společnosti Simet, tedy že je nenavrhl provozovatel výměnou za výhradní právo na poskytování služeb s následným schválením ministerstvem.
(108)
Za třetí, pokud jde o údajný závazek týkající se přepravy poštovních zásilek, společnost Simet nepředložila žádné doklady prokazující skutečně poskytnuté služby a z nich vyplývající čisté náklady. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že někdy zpochybnila doložky specifikací koncese v souvislosti s přepravou poštovních zásilek. Mohlo by to znamenat buď to, že poskytování těchto služeb nebylo v rozporu s obchodními zájmy společnosti, nebo to, že poskytování těchto služeb společnost považovala za spravedlivé odškodnění za výlučné právo na poskytování služeb meziregionální dopravy.
(109)
Za čtvrté, co se týče tarifů, které mohla společnost Simet účtovat cestujícím za poskytované služby, italské orgány sice uznávají, že do roku 2001 skutečně platily vnitrostátní předpisy, které stanovovaly obecné zásady tvorby cen v oblasti autobusové dopravy v rámci obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky (34), ale provozovatelé mohli podat zvláštní žádost o uplatňování jiného tarifu. To je zřejmé z dopisu ministerstva, na nějž se společnost Simet odkazuje (35). Komise však podotýká, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy o tom, že by italským orgánům někdy předložila takovou žádost, ani o tom, že by ministerstvo někdy v období let 1987-2003 žádosti o změnu tarifů zamítlo.
(110)
Skutečnost, že tarify v pravidelné dálkové dopravě „schvaloval“ ministerský provinční úřad pro motorová vozidla (36), a odkaz na „regulované“ tarify v oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 (37) v rozporu s tvrzením společnosti Simet neznamenají, že tyto tarify původně nestanovili provozovatelé. Tyto pojmy spíše znamenají pouze to, že tarify byly stanoveny předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary.
(111)
Tato opatření v žádném případě nepředstavují „tarifní závazek“ ve smyslu čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69, který by podléhal společnému postupu při vyrovnání. Tarifním závazkem se rozumí výhradně „jakýkoli závazek dopravního podniku uplatňovat, zejména pro určité kategorie cestujících, kategorie zboží nebo dopravní trasy, úředně stanovené nebo schválené sazby odporující obchodním zájmům podniku, které plynou z uložení nebo odmítnutí úpravy zvláštních tarifních opatření“. Definice tarifního závazku se nevztahuje „na závazky vyplývající z obecných opatření cenové politiky uplatňované na veškeré hospodářské činnosti nebo opatření přijatá pro přepravní sazby a podmínky obecně s ohledem na organizaci dopravního trhu nebo jeho části“.
(112)
A konečně, co se týče zamítnutí žádostí předložených společností Simet ministerstvem, Komise poznamenává, že šlo o žádosti o rozšíření, které se netýkaly změn ve způsobu poskytování stávajících služeb. Rozšíření služeb nebylo vždy možné vzhledem k tomu, jakým způsobem zákon č. 1822/39 upravuje poskytování služeb linkové osobní dopravy. Koncese na poskytování nových služeb nebo k rozšíření rozsahu existujících služeb se mohly vydávat jen v takovém rozsahu, aby nenarušovaly práva ostatních provozovatelů linkové dopravy. Zamítnutí žádostí o vytvoření nových služeb nebo o rozšíření stávajících služeb byla proto důsledkem vyvažování zájmů různých hospodářských subjektů, a nikoli uložení závazků veřejné služby, jak tvrdí společnost Simet.
(113)
Společnost Simet tedy neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
7.2.2 Je vyrovnání poskytnuté za uvedený závazek v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69?
(114)
V každém případě platí, že i kdyby se prokázalo, že v nějaké formě došlo k jednostrannému uložení závazků veřejné služby, na to, aby se vyrovnání za tyto služby mohlo vyjmout z informování předem podle čl. 17 odst. 2 uvedeného nařízení, stále by muselo být v souladu se společnou metodou vyrovnání (oddíl IV) podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Komise se nedomnívá, že by tato podmínka byla splněna.
(115)
Komise zaprvé konstatuje, že v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69 se mimo jiné uvádí, že výše vyrovnání se v případě závazku provozu nebo přepravy rovná rozdílu mezi snížením finančního břemene a snížením příjmů podniku, jenž v posuzovaném období může vyplynout ze zrušení celé nebo příslušné části daného závazku. Komise dále konstatuje, že podle rozsudku Soudního dvora ve věci Antrop nejsou požadavky stanovené v uvedeném ustanovení splněny, pokud „není možné na základě jistých údajů z účetnictví [společnosti] stanovit rozdíl mezi náklady přičitatelnými části [její] činnosti v oblastech, které jsou předmětem [její] koncese, a odpovídajícím příjmům, a v důsledku toho není možné vypočítat dodatečné náklady vyplývající [tomuto podniku] z plnění závazků veřejné služby“ (38).
(116)
Nařízení (EHS) č. 1191/69 navíc v čl. 1 odst. 5 písm. a) od 1. července 1992 stanovilo, aby dopravní podniky, které nevykonávají pouze služby podléhající ustanovením o závazcích veřejné služby, ale zabývají se jinými činnostmi, provozovaly veřejné služby v rámci samostatných divizí, které musí splňovat následující podmínky: i) provozní účty pro každou z těchto činností jsou oddělené a podíl prostředků příslušejících každé činnosti se určuje v souladu s platnými účetními pravidly a ii) výdaje se dorovnávají pomocí výnosů z provozu a platbami orgánů veřejné moci, bez jakékoliv možnosti přesunu do jiného odvětví činnosti podniku nebo z něj.
(117)
Společnost Simet v tomto případě nepřijala účinné oddělení účtů pro různé služby, které poskytovala do roku 2002. Lze zpochybnit platnost analytického účetnictví v letech 2002 a 2003 z hlediska oddělených účtů, protože neexistují žádné důkazy o tom, že řídící orgány společnosti využívaly toto analytické účetnictví pro kontrolu vlastní činnosti. Článek 10 tedy nebyl dodržen.
(118)
Zadruhé, společnost Simet neprokázala, že „hospodářské nevýhody […] byly stanoveny se zřetelem na důsledky závazku pro činnost podniku jako celku“ (čl. 5 odst. 1 nařízení (EHS) č. 1191/69), a nebyl ani dodržen požadavek na stanovení částky vyrovnání předem (článek 13 nařízení), jak je vysvětleno v oddíle 7.1.2.
(119)
A konečně, období vyrovnání za oznámené opatření se týká let 1987 až 2003. Společná metoda vyrovnání se však uplatňovala pro služby meziregionální autobusové dopravy jen do července 1992 a poté se na základě nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 (39) omezila na „městskou, příměstskou a regionální osobní dopravu“. Definici „regionální dopravy“ uvedenou v nařízení (EHS) č. 1191/69 („dopravní služby určené k uspokojení dopravních potřeb regionu“) nelze rozšířit tak, aby se týkala všech dopravních služeb, které uspokojují potřeby obyvatel daného regionu, tedy i meziregionálních tras. Při tak širokém výkladu by totiž nařízení bylo do velké míry neúčinné, protože členské státy by v každém případě mohly vyloučit z rámce jeho působnosti podniky, jejichž činnost je omezena výlučně „na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy“ (40).
(120)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření není v souladu se společnou metodou vyrovnání stanovenou v nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.2.3 Závěr týkající se vynětí z postupu informování předem
(121)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že vyrovnání, které podle Státní rady náleží společnosti Simet za provozování meziregionální autobusové dopravy v období let 1987-2003, nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.3 SLUČITELNOST PODPORY
(122)
Jelikož se neprokázalo, že platby vyrovnání jsou vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69, bude nutné posoudit slučitelnost těchto plateb s vnitřním trhem, protože se má za to, že představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jak je vysvětleno v oddíle 7.1.
(123)
Komise se domnívá, že posouzení slučitelnosti oznámeného opatření by mělo být provedeno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, jež vstoupilo v platnost dne 3. prosince 2009 a kterým se zrušilo nařízení (EHS) č. 1191/69, protože tento právní předpis platí v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí (41). Komise v této souvislosti podotýká, že vyrovnání přiznané Státní radou společnosti Simet zatím nebylo vyplaceno, takže datum, kdy by se projevily účinky plánované podpory, odpovídá datu, kdy Komise přijme rozhodnutí o slučitelnosti podpory s vnitřním trhem (42). Navíc je sporné, zda byl nárok na toto vyrovnání společnosti Simet nezvratně přiznán již před vynesením rozsudku Státní rady č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010, který skutečně Italské republice ukládá povinnost podniku vyrovnání uhradit. Jak je vysvětleno v odstavci 94, ve specifikaci koncese, na jejímž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude tyto služby poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Konečně je třeba zdůraznit, že Státní rada zatím nerozhodla o výši vyrovnání, které má být společnosti Simet uhrazeno.
(124)
Nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje uzavírání smluv o veřejných službách, které jsou definovány v článku 2 bodu i) uvedeného nařízení, v oblasti přepravy cestujících po železnici a silnici. Podle čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení „kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících […] vyplacené v souladu s tímto nařízením jsou slučitelné se [společným] trhem. Tyto kompenzace jsou osvobozeny od povinnosti předchozího oznámení podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy“.
(125)
Z důvodů uvedených dále se Komise domnívá, že oznámené vyrovnání není v souladu s podmínkami nařízení (ES) č. 1370/2007. Na základě čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení je proto nelze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(126)
Komise zejména podotýká, že i kdyby specifikace koncese splňovala požadavky čl. 2 písm. i) nařízení (ES) č. 1370/07, pokud jde o definici smlouvy o veřejných službách, nebyla splněna všechna ustanovení článku 4 uvedeného nařízení, které stanoví povinný obsah smluv o veřejných službách a obecných pravidlech. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) například požaduje, aby se parametry, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, určily předem objektivním a transparentním způsobem tak, aby nedošlo k nadměrnému vyrovnání, zatímco čl. 4 odst. 1 písm. c) a čl. 4 odst. 2 vymezují způsob rozdělení nákladů a příjmů. Jak Komise vysvětlila v oddíle 7.1.2 v souvislosti s posouzením druhého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark, ve specifikaci koncese se při udělení koncese stanovilo, že poskytování služeb nedává společnosti Simet žádný nárok na dotaci ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost poskytuje službu v plné míře na vlastní riziko. Toto vyloučení vyrovnání nutně znamená, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, takže nebyl splněn článek 4 nařízení.
(127)
V čl. 6 odst. 1 se dále uvádí, že v případě přímo zadaných smluv o veřejných službách musí být vyrovnání v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007 a s ustanoveními uvedenými v příloze, čímž se zajistí, aby nepřekračovalo rámec toho, co je nezbytné pro plnění závazku veřejné služby. V uvedené příloze se mimo jiné vyžaduje oddělené vedení účtů (bod 5) a upřesňují se způsoby pro určení maximální výše vyrovnání.
(128)
Jak je uvedeno v bodě (115), po většinu období, kterého se týká oznámené opatření (mezi lety 1987 a 2001), nezavedla společnost Simet ve skutečnosti oddělené vedení účtů; zpochybnit lze i spolehlivost analytického účetnictví. Bez ohledu na to, jaké vyrovnání se nakonec přizná, nelze tedy prokázat, že toto vyrovnání nepřekročí částku odpovídající čistým finančním důsledkům, které odpovídají celkovým důsledkům, ať už pozitivním, nebo negativním, plnění závazku veřejné služby na náklady a příjmy provozovatele veřejné služby (bod 2 přílohy).
(129)
Vzhledem k tomu, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, se navíc každé rozdělení nákladů musí nutně provést ex post na základě arbitrárních předpokladů, což je případ původní zprávy i zprávy s většinovým stanoviskem. Komise však nemůže přijmout předpoklady uvedené ve zprávě s většinovým stanoviskem, podle níž každá služba, kterou společnost poskytuje, by měla v daném roce nutně vykazovat stejný podíl příjmů a nákladů. Protože výpočet ex post nevyhnutelně povede k plnému vyrovnání nákladů vzniklých při poskytování služby, má Komise za to, že míra návratnosti vlastního kapitálu, která je vyšší než příslušná swapová sazba zvýšená o 100 bazických bodů a použitá v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem, by se za normálních okolností nepovažovala za vhodnou referenční hodnotu pro výpočet přiměřeného zisku.
(130)
Komise proto zastává názor, že vyrovnání nařízené Státní radou, s nímž se ve specifikaci koncese nepočítalo, nebude vyplaceno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, a že oznámené opatření je proto neslučitelné s vnitřním trhem.
(131)
A konečně, pokud jde o argument společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 se netýká přiznání vyrovnání za veřejnou službu na základě příslušného nařízení Rady, ale představuje náhradu škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, jež vznikly údajným jednostranným uložením závazků veřejné služby podle čl. 1 odst. 3 a 5 uvedeného nařízení, Komise podotýká, že přestože se v prováděcí části rozsudku č. 1405/2010 nevyskytuje žádný odkaz na nařízení (EHS) č. 1191/69, tento rozsudek přiznává společnosti Simet nárok na získání částek jako vyrovnání podle článků 6, 10 a 11 nařízení (EHS) č. 1191/69, jehož výši musí určit orgán státní správy na základě spolehlivých údajů (43). Státní rada navíc v rozsudku č. 1405/2010 sama zamítla odvolání společnosti Simet týkající se náhrady škod, kterou chápala jako náhradu pokrývající reziduální ztráty, kterých se netýkalo vyrovnání, jež mělo být přiznáno, jakož i odvolání ohledně neodůvodněného obohacení, a to proto, že přijala hlavní žádost o vyrovnání na základě nařízení (EHS) č. 1191/69 (44). Státní rada proto v bodě 3.3 rozsudku uvádí: „V současnosti nelze přijmout žádné žádosti o náhradu škod, které stěžovatel předložil, protože to, zda existují reziduální škody, které nejsou zahrnuty v posuzované částce a které musí vypočítat a prokázat dotčená společnost, bude známo až tehdy, když orgán státní správy příslušnou částku stanoví.“
(132)
Komise se v každém případě domnívá, že přiznání náhrady škod ve prospěch společnosti Simet za údajné protiprávní jednostranné uložení závazků veřejné služby italskými orgány, jež byla vypočtena na základě společné metody vyrovnání stanovené v nařízení (EHS) č. 1191/69, by bylo v rozporu s články 107 a 108 Smlouvy. Je to proto, že přiznání této náhrady by pro společnost Simet mělo stejný výsledek jako přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby za posuzované období, a to přesto, že specifikace koncese, která upravuje předmětné služby, nebyla vyňata z předběžného oznámení ani nesplňovala hmotněprávní požadavky nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007, jak již bylo výše prokázáno. Přiznání této náhrady by tedy v podstatě umožnilo obejít pravidla státní podpory a podmínky stanovené zákonodárcem Unie, na jejichž základě příslušné orgány, které ukládají nebo zadávají závazky veřejné služby, vyrovnávají příslušným provozovatelům náklady, které jim vznikly při plnění závazků veřejné služby. A konečně, jak již bylo uvedeno, ve specifikaci koncese, podle které společnost Simet poskytovala dopravní služby, se nepředpokládalo vyplacení jakéhokoli finančního vyrovnání. Společnost Simet souhlasila s poskytováním služeb za podmínek stanovených v koncesích na vlastní riziko.
(133)
Komise proto nemůže přijmout tvrzení společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 znamená přiznání náhrady škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, a nikoli přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby.
8. ZÁVĚR
(134)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, jež je neslučitelná s vnitřním trhem,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Platby vyrovnání společnosti Simet, které oznámily italské orgány, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské Unie. Opatření nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
Státní podpora je neslučitelná s vnitřním trhem, protože nebyly splněny podmínky nařízení (ES) č. 1370/2007. Italské orgány tedy nemohou uvedenou podporu provést.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 2. října 2013.
DECIZIA COMISIEI
din 2 octombrie 2013
privind compensația plătibilă societății Simet SpA pentru serviciile de transport public prestate în perioada 1987-2003 [ajutor de stat SA.33037 (2012/C) - Italia]
[notificată cu numărul C(2013) 6251]
(Numai textul în limba italiană este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2014/201/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate anterior (1) și ținând seama de observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURĂ
(1)
Prin notificarea electronică din 18 mai 2011, autoritățile italiene au notificat, în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) din tratat, compensația acordată societății Simet SpA (denumită în continuare „Simet”) pentru prestarea de servicii de transport interregional cu autocarul în cadrul unei obligații de serviciu public în perioada 1987-2003, conform dispoziției Consiliului de Stat (Consiglio di Stato), Curtea Supremă Administrativă din Italia („măsura notificată”). Această notificare a fost înregistrată cu numărul de caz SA.33037.
(2)
Autoritățile italiene au oferit mai multe informații privind măsura notificată prin comunicările din 12 iulie 2011, 5 octombrie 2011, 20 februarie 2012, 2 și 28 martie 2012 și 17 aprilie 2012.
(3)
Prin scrisoarea din 31 mai 2012, Comisia a informat Italia asupra deciziei sale de a iniția procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din tratat („decizia de inițiere”).
Până la termenul limită acceptat s-au primit următoarele comunicări:
-
autoritățile italiene și-au prezentat observațiile privind decizia de inițiere prin scrisorile din 1 iunie 2012, 24 septembrie 2012 și 11 octombrie 2012;
-
singura parte terță care a prezentat observații ca răspuns la decizia de inițiere a fost Simet, beneficiarul potențial al măsurii notificate. Observațiile sale au fost primite la 4 august 2012, 31 octombrie 2012 și 13 decembrie 2012;
-
autoritățile italiene au răspuns la observațiile părții terțe prin scrisorile din 28 noiembrie 2012, 4 decembrie 2012, 19 decembrie 2012 și 10 ianuarie 2013.
2. DESCRIEREA MĂSURII
2.1. SOCIETATEA ȘI SERVICIILE PRESTATE
(4)
Simet este o societate privată care furnizează servicii regulate de transport de pasageri cu autocarul pe baza concesiunilor acordate de statul italian în temeiul Legii nr. 1822/39 (2). Mai exact, Simet exploatează o rețea de legături de transport interregional regulat cu autocarul între regiunea Calabria și alte regiuni ale Italiei. Pe lângă aceste servicii, care generează aproximativ două treimi din veniturile sale, Simet oferă, printre altele, servicii de transport internațional, servicii turistice și servicii de închiriere de autocare cu șofer (3), acestea generând cealaltă treime a veniturilor.
(5)
În octombrie 1999, Simet a solicitat pentru prima dată Ministerului Infrastructurii și Transporturilor (denumit în continuare „ministerul”) o compensație pentru serviciile de transport interregional cu autocarul, pe care le-a furnizat începând din 1987 (4). Ministerul a refuzat această cerere, precum și cererile ulterioare, întrucât a considerat că nu a impus societății Simet obligații de serviciu public.
(6)
În opinia autorităților italiene, Simet își desfășura activitatea, asemenea altor furnizori de servicii regulate de transport interregional cu autocarul, pe baza unor licențe provizorii (concesiuni) reînnoite anual la cererea societății. Aceste concesiuni confereau societății dreptul exclusiv de a presta serviciile în cauză. Specificațiile concesiunii anuale prevedeau că prestarea serviciului nu conferă societății dreptul la niciun fel subvenție sau compensație și că serviciul se realizează exclusiv pe riscul societății. De asemenea, tarifele propuse chiar de către societate se reflectau în specificațiile concesiunii anuale aprobate de minister.
(7)
Cu timpul, societatea a înaintat mai multe cereri de modificare a modalităților de furnizare a serviciilor, acestea fiind de obicei aprobate în conformitate cu procedura prevăzută în Decretul prezidențial nr. 369/94 (5). Articolele 4 și 5 din Decretul prezidențial nr. 369/94 prevedeau o procedură detaliată de evaluare și analiză comparativă a cererilor privind introducerea oricărui serviciu nou pe baza unei concesiuni.
2.2. HOTĂRÂRILE CONSILIULUI DE STAT ANTERIOARE DECIZIEI DE INIȚIERE
(8)
Ca răspuns la refuzul ministerului de a acorda compensații pentru obligațiile de serviciu public îndeplinite începând din 1987, Simet a introdus o acțiune în justiție la instanțele administrative italiene, solicitând compensații pentru îndeplinirea unor obligații de serviciu public.
(9)
În urma recursului, prin Hotărârea nr. 1405/2010 din 9 martie 2010 („Hotărârea nr. 1405/2010”), Consiliul de Stat a recunoscut dreptul societății Simet la compensații pentru serviciile regulate de transport cu autocarul furnizate (în principal la nivel interregional) în baza concesiunilor acordate de statul italian. Valoarea exactă a compensației urma să fie stabilită pe baza unor date fiabile, extrase din evidența contabilă a societății.
(10)
După cum se explică mai detaliat în decizia de inițiere, Hotărârea nr. 1405/2010 nu identifică în mod clar actul juridic prin care s-a impus obligația de serviciu public și nici modalitatea de impunere. Ordonanța nr. 2072/2011 a Consiliului de Stat, emisă la 18 ianuarie 2011 ca urmare a nerespectării de către administrație a Hotărârii nr. 1405/2010, este mai explicită în această privință, precizând că „ministerul a refuzat în repetate rânduri să îi permită societății să modifice rutele, orarele și stațiile și i-a impus să mențină tarife la nivelul celor percepute de Ferrovie dello Stato [căile ferate de stat italiene] sau chiar la un nivel mai mic - elemente pe care societatea le consideră o dovadă a faptului că a prestat un serviciu public”.
(11)
Deși în Hotărârea nr. 1405/2010 se menționează noul Regulament (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului (6), care reglementează compensația pentru obligațiile de serviciu public în sensul că „prevede criterii pentru acordarea compensațiilor care nu sunt diferite de cele prevăzute în reglementările europene anterioare”, Consiliul de Stat a dispus ca autoritățile responsabile să plătească societății Simet o compensație în temeiul articolelor 6, 10 și 11 din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 al Consiliului (7).
(12)
Autoritățile italiene au decis să nu pună în executare hotărârile Consiliului de Stat (Hotărârea nr. 1405/2010 și Ordonanța nr. 2072/2010) și să nu plătească compensații societății Simet înainte ca măsura notificată să fie evaluată de Comisie.
2.3. VALOAREA NOTIFICATĂ INIȚIAL A EVENTUALEI COMPENSAȚII PENTRU OBLIGAȚIA DE SERVICIU PUBLIC
(13)
În ceea ce privește valoarea compensației care ar urma să fie plătită societății Simet pentru serviciile prestate, autoritățile italiene au înaintat Comisiei un raport comandat de Simet și întocmit de un consultant extern („raportul inițial”), fără să avizeze estimările cuprinse în acesta. Raportul inițial evaluează compensația datorată la aproximativ 59,4 milioane EUR (8).
(14)
Cu toate acestea, cererile de acordare a compensației au fost reevaluate ulterior deoarece, în urma deciziei de inițiere, Consiliul de Stat a solicitat o evaluare independentă a nivelului adecvat al compensației. Rezultatul acestei evaluări este discutat în secțiunile 2.6 și 2.7.
2.4. DURATĂ
(15)
Deși Simet pretinde compensații pentru serviciile prestate până la sfârșitul anului 2013 (9), autoritățile italiene consideră că perioada relevantă în sensul prezentei notificări este doar cea cuprinsă între 1987 și 2003, întrucât Hotărârea nr. 1405/2010 se referă doar la recursul care vizează această perioadă. În special, punctul 3.1 din Hotărârea nr. 1405/2010 se referă în mod clar la acordarea unei compensații pentru perioada 1987-2003.
2.5. EVOLUȚIILE PROCEDURILOR JUDICIARE NAȚIONALE ULTERIOARE DECIZIEI DE INIȚIERE
(16)
Ca urmare a refuzului autorităților italiene de a pune în executare Hotărârea nr. 1405/2010 și Ordonanța nr. 2072/2011, Consiliul de Stat a emis o nouă ordonanță, respectiv Ordonanța nr. 270/2012, prin care a desemnat un grup de experți independenți care să stabilească modalitatea de punere în executare a Hotărârii nr. 1405/2010.
(17)
Grupul, format dintr-un președinte și doi membri, a primit sarcina de a calcula valoarea compensației plătibile societății Simet în conformitate cu Hotărârea nr. 1405/2010. În același timp, părțile în litigiu au desemnat propriii experți, care au emis observații privind constatările preliminare ale grupului de experți. Aceasta a condus la un schimb de rapoarte și răspunsuri în următoarele luni.
(18)
Grupul de experți a finalizat lucrările în august 2012. Grupul nu a ajuns la o concluzie unanimă, ci a înaintat Consiliului de Stat două rapoarte distincte:
-
la 29 august 2012 a fost înaintat un raport minoritar semnat de către președintele grupului desemnat de Consiliul de Stat, care a concluzionat că nu există suficiente date pentru a stabili compensația plătibilă societății Simet și, prin urmare, nu se poate acorda nicio compensație;
-
la 20 august 2012 a fost înaintat un raport majoritar semnat de către doi dintre cei trei experți desemnați de Consiliul de Stat, care concluzionau că societatea Simet trebuie să primească o compensație în valoare de 22 049 796 EUR.
(19)
Întrucât procedura privind ajutorul de stat derulată de către Comisie este încă în curs, Consiliul de Stat nu a adoptat încă o decizie finală privind valoarea compensației plătibile societății Simet.
2.6. RAPORTUL MINORITAR
(20)
Raportul minoritar scoate în evidență, în special, următoarele aspecte:
-
lipsa unor date fiabile pentru calcularea compensației (impuse prin Ordonanța nr. 2072/2011 și Hotărârea nr. 1405/2010);
-
lipsa evidenței contabile separate impuse prin Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 drept condiție necesară pentru acordarea compensației (în vederea evitării compensării în exces);
-
imposibilitatea înlocuirii sistemului contabil separat cu alte sisteme contabile, cu privire la care încă nu s-a demonstrat că ar permite identificarea precisă a tuturor elementelor de cost și de venit;
-
în ceea ce privește anii pentru care sunt disponibile date de contabilitate analitică (doar doi ani, respectiv 2002 și 2003): documentele anexate situațiilor financiare (notele la situațiile financiare și raportul de activitate) nu fac referire la aceste date. Acest aspect pare să indice că organismele de conducere a societății nu au folosit contabilitatea analitică pentru a monitoriza activitățile societății;
-
lipsa unor parametri prestabiliți pentru calcularea compensației;
-
neidentificarea de către societate a unor obligații de serviciu public precise, specifice și neechivoce (prin referire la tipurile identificate în legislația Uniunii) pentru rutele individuale;
-
neidentificarea „dezavantajului economic” care ar rezulta din aceste obligații;
-
lipsa dovezilor privind prejudiciul suferit de Simet, căreia i-a revenit sarcina de a furniza astfel de dovezi în cadrul procedurii care a condus la Hotărârea nr. 1405/2010.
(21)
Ținând seama de aceste deficiențe, raportul minoritar concluzionează că nu există date fiabile pentru calculul compensației impuse prin Hotărârea nr. 1405/2010 și, prin urmare, nu se poate stabili valoarea compensației.
2.7. RAPORTUL MAJORITAR
(22)
Raportul majoritar folosește următoarea metodologie pentru calculul compensației datorate societății Simet:
2.7.1. Elementul compensației calculat pe baza diferenței dintre cheltuielile de funcționare și venituri
2.7.1.1. Metoda de estimare a veniturilor
(23)
Pentru perioadele 1987-1992 și 2002-2003, experții au extrapolat veniturile obținute din serviciile regulate de transport cu autocarul direct din situațiile financiare. Pentru perioada 1993-2001, experții au folosit documentația societății Simet privind veniturile, deoarece situațiile financiare pentru perioada respectivă nu detaliază veniturile obținute din aceste servicii (10). Pe baza acestor calcule, s-a stabilit că venitul total pentru perioada 1987-2003 este de 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Metoda de estimare a costurilor serviciilor de transport cu autocarul
(24)
Întrucât pentru perioada 1987-1992 nu a fost disponibilă contabilitatea analitică, experții au alocat costuri serviciilor regulate de transport interregional cu autocarul pe baza procentului reprezentat de veniturile generate de aceleași servicii în perioada respectivă. Experții au extras suma totală a costurilor din fiecare situație financiară anuală. În continuare, pentru a reconstitui cheltuielile de funcționare, experții au dedus din costurile totale următoarele cheltuieli, nelegate de funcționare: dobânzile datorate, cheltuielile financiare, pierderile din cedarea activelor, diferite pierderi și costuri, impozitele directe și stocurile finale. În sfârșit, cheltuielile de funcționare aferente serviciilor regulate de transport interregional cu autocarul au fost determinate pe baza procentului reprezentat de veniturile generate de aceleași servicii regulate de transport cu autocarul.
(25)
Pentru perioada 1993-2001, Simet a modificat modul de prezentare a datelor în situațiile sale financiare anuale (11). Prin urmare, pentru anii respectivi experții au dedus din situațiile financiare anuale ale societății valoarea cheltuielilor totale de funcționare, aceasta fiind suma algebrică a următoarelor elemente ale costului de producție: materiale auxiliare și consumabile, servicii externe, folosirea bunurilor nedeținute în proprietate, cheltuieli cu personalul, amortizare și depreciere, variația stocurilor de materii prime, materiale auxiliare și consumabile și diverse cheltuieli de funcționare. În continuare, cheltuielile de funcționare aferente serviciilor regulate de transport cu autocarul au fost stabilite pe baza procentului reprezentat de veniturile generate de aceleași servicii regulate de transport cu autocarul (după cum s-a procedat și pentru perioada 1987-1992). Pentru anii 2000 și 2001, deși s-a aplicat într-o anumită măsură contabilitatea analitică, documentele relevante nu au fost exhaustive; din acest motiv s-a decis ca, pentru identificarea costurilor generate de serviciul regulat de transport cu autocarul, să se folosească aceeași metodă ca pentru anii anteriori.
(26)
Pentru anii 2002 și 2003 au existat date de contabilitate analitică. Prin urmare, experții au împărțit costurile în următoarele categorii: (i) costuri legate de kilometrii parcurși; (ii) costuri care pot fi alocate direct serviciilor regulate de transport cu autocarul; și (iii) costuri care pot fi alocate pe baza cifrei de afaceri.
-
Prima categorie de costuri cuprinde costurile cu carburanții, uleiul de motor, anvelopele, piesele de schimb, lucrările efectuate la exterior, spălarea vehiculelor, taxele de autostradă, lucrările obligatorii de service pentru vehicule, închirierea și deprecierea activelor. Fiecare dintre aceste elemente de cost a fost împărțit la numărul total de kilometri parcurși, iar costul pe kilometru a fost apoi înmulțit cu numărul de kilometri parcurși doar în cadrul serviciilor regulate de transport cu autocarul.
-
A doua categorie de costuri cuprinde elementele de cost care, conform contabilității analitice, pot fi atribuite direct serviciilor regulate de transport interregional cu autocarul. Acestea cuprind: locurile de muncă directe, eliminarea deșeurilor, comisioanele datorate, diferite taxe, taxele de parcare, închirierea de vehicule ale unor terțe părți pentru serviciile regulate de transport cu autocarul, achizițiile pentru servicii la bord și rambursarea cheltuielilor de deplasare ale personalului.
-
A treia categorie de costuri cuprinde „costurile indirecte”, respectiv costul indirect cu forța de muncă, cheltuielile de regie, asigurarea autocarului, impozitul pe proprietatea asupra vehiculelor și chiria pentru sediu. Aceste costuri au fost alocate pe baza procentului reprezentat de veniturile generate de aceleași servicii regulate de transport cu autocarul.
(27)
În urma însumării valorilor calculate astfel pentru fiecare dintre perioadele de mai sus, a reieșit că valoarea costurilor totale ale serviciilor regulate de transport cu autocarul în perioada 1987-2003 este de 59 510 413 EUR.
(28)
Prin urmare, după scăderea acestor costuri din veniturile obținute din serviciile regulate de transport cu autocarul, concluzia raportului majoritar este că pierderea din exploatare în perioada 1987-2003 se ridică la 2 296 973 EUR.
2.7.2. Elementul compensației aferent necesității de a se asigura remunerarea capitalului angajat
(29)
Pentru fiecare an care a făcut obiectul analizei, experții au determinat capitalul angajat ca sumă între:
-
capitalurile proprii (E), a căror valoare a fost preluată din situațiile financiare anuale, având în vedere capitalul acționarilor; și
-
elementele de pasiv (D). Experții au considerat ca element de pasiv doar datoria financiară, adică datoriile către bănci și alți creditori.
(30)
Ca bază pentru determinarea ratei de remunerare a capitalului angajat se folosește formula „costului mediu ponderat al capitalului” (WACC).
Unde:
Re
=
rata de rentabilitate estimată a capitalurilor proprii;
Rd
=
costul datoriei; E = capitalurile proprii ale firmei;
D
=
datoria firmei; ;
E/V
=
procentul finanțării ce reprezintă capital propriu;
D/V
=
procentul finanțării ce reprezintă datorie;
Tc
=
rata impozitului pe profit.
(31)
Rentabilitatea financiară estimată a fost calculată folosind „modelul de determinare a valorii activelor de capital”. Acest model descrie relația dintre risc și rentabilitatea preconizată:
Unde:
rf
=
rata fără risc
βa
=
coeficientul beta al titlului de valoare
=
randamentul de piață estimat
(32)
Ca valoare de înlocuire pentru rata fără risc (rf) s-a folosit rata dobânzii pentru titlurile de stat pe zece ani, obținută din statisticile naționale.
(33)
În anii pentru care trebuia să se estimeze valoarea compensației, experții au ajuns la concluzia că investitorii care investeau pe piața italiană mai degrabă în acțiuni decât în titluri de valoare fără risc solicitau o primă de risc de 5,8 % în medie (rm-rf) (12).
(34)
Coeficientul beta (13) al acțiunilor din capitalul Simet a fost calculat pe baza unei valori beta fără îndatorare (14) de 0,39 pentru serviciile de transport cu autocarul și sectorul transporturilor (15). Această valoare beta a fost ajustată ulterior în funcție de structura financiară raportată de societate pentru fiecare an:
(35)
Între 1987 și 1994, cota impozitului pe profit în Italia a fost de 36 %, între 1995 și 2000 de 37 %, iar între 2001 și 2002 de 36 %.
(36)
Potrivit experților, remunerarea capitalului angajat indică valoarea compensației pe care Simet ar trebui să o primească după impozitare. Deoarece compensația va fi impozabilă, remunerarea trebuie ajustată după cum urmează:
(37)
Pe baza acestor formule, experții calculează că remunerarea datorată pentru capitalul angajat de Simet se ridică la 5 948 150 EUR.
(38)
Prin urmare, valoarea totală a compensației, calculată de experți înainte de aplicarea dobânzii penalizatoare, este de 8 245 124 EUR (compensația aferentă pierderilor din exploatare și remunerării capitalului angajat).
2.7.3. Calculul dobânzii penalizatoare
(39)
Deoarece compensațiile calculate mai sus nu au fost plătite în anii pentru care sunt datorate, experții au revizuit în sus aceste sume, după cum urmează:
-
sumele calculate inițial au fost reevaluate folosind indicii inflației prețurilor de consum stabiliți de ISTAT până în iulie 2012;
-
în continuare, la sumele obținute astfel s-au aplicat dobânzile legale.
(40)
Astfel, grupul de experți a obținut o valoare totală a compensației de 22 049 796 EUR.
2.7.4. Alte observații cuprinse în raportul majoritar
(41)
Punctul de vedere exprimat în raportul majoritar este acela că acordarea compensației de către Consiliul de Stat nu reprezintă o aplicare directă a Regulamentului (CEE) nr. 1191/69, nefiind vorba de acordarea directă - deși retroactivă - a unei compensații în temeiul regulamentului respectiv. În schimb, se consideră că propunerea Consiliului de Stat constă în aplicarea criteriilor prevăzute în regulamentul respectiv pentru metodele comune de compensare în vederea stabilirii prejudiciului suferit de Simet ca urmare a extinderii ilegale, în timp, a obligațiilor sale de serviciu public.
(42)
În raportul majoritar se observă, în plus, că în cazurile în care Comisia a considerat că Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 nu se aplică pentru evaluarea compensației pentru obligația de serviciu public, deseori aceasta a aprobat compensația respectivă aplicând, prin analogie, cadrul comunitar pentru ajutorul de stat acordat sub forma unor obligații de serviciu public. Criteriul principal folosit de Comisie a fost ca valoarea compensației să nu depășească suma necesară pentru acoperirea costurilor suportate în decursul îndeplinirii obligațiilor respective. În ceea ce privește riscul compensării în exces în cazul de față, în raportul majoritar se consideră că, întrucât exercițiul efectuat constă în calcularea ex post a costurilor suportate efectiv în trecut de către societate pentru a presta serviciile regulate de transport cu autocarul solicitate, calculele nu conțin elementul de incertitudine inerent oricărei prognoze de stabilire ex ante a compensației. Prin urmare, nu se pune problema compensării în exces.
(43)
Raportul majoritar abordează și problema lipsei separării conturilor. Conform punctului de vedere exprimat în raport, dispozițiile privind contabilitatea separată se aplică întreprinderilor care primesc compensații pentru furnizarea unui serviciu public în vederea prevenirii utilizării necuvenite a fondurilor pentru celelalte activități ale societății. Cu toate acestea, întrucât în cazul de față, până în prezent, nu s-au transferat către Simet resurse publice cu titlu de compensație pentru prestarea unui serviciu public, obligația de separare a conturilor nu ar trebui să fie considerată un motiv de a refuza plata compensației aprobate de Consiliul de Stat.
(44)
De asemenea, în raportul majoritar se observă că în anii 2002 și 2003, pentru care a existat contabilitate analitică, pierderea efectivă din exploatare a fost aproximativ similară cu pierderile calculate pe baza metodologiei folosite pentru anii anteriori, conform căreia alocarea costurilor pentru serviciile regulate de transport interregional cu autocarul s-a efectuat în baza procentului reprezentat de veniturile generate de aceleași servicii (cifrele au diferit doar cu 2,6 %). Prin urmare, experții consideră că inexistența contabilității analitice pentru perioada anterioară nu ar trebui să aibă nicio semnificație practică din perspectiva acordării compensației.
3. MOTIVE PENTRU INIȚIEREA PROCEDURII
(45)
După cum s-a explicat în decizia de inițiere, Comisia a avut o serie de îndoieli cu privire la compatibilitatea măsurii notificate cu piața internă.
(46)
În primul rând, Comisia a avut îndoieli cu privire la calificarea măsurii notificate ca măsură care nu constituie ajutor de stat. În special, Comisia a pus sub semnul întrebării îndeplinirea celor patru condiții prevăzute de Curtea Europeană de Justiție în Hotărârea Altmark (16).
(47)
În al doilea rând, Comisia a ridicat problema cadrului juridic aplicabil. Întrucât compensația dispusă de Consiliul de Stat vizează obligații de serviciu public care ar fi fost impuse societății Simet pentru perioada 1987-2003, dar care nu au fost plătite încă, a apărut întrebarea dacă în cazul de față se aplică Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 sau Regulamentul (CE) nr. 1370/2007.
(48)
Comisia a considerat că Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 ar fi aplicabil în cazul de față dacă s-ar putea demonstra că autoritățile italiene au impus efectiv și unilateral o obligație de serviciu public societății Simet, iar compensația propusă este în conformitate cu toate dispozițiile regulamentului respectiv. Motivul este acela că, în temeiul articolului 17 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, compensațiile pentru obligațiile de serviciu public impuse unilateral unei întreprinderi și plătite în conformitate cu dispozițiile regulamentului respectiv sunt exceptate de la obligația de notificare prealabilă a Comisiei. Cu toate acestea, în cazul în care s-ar demonstra că niciuna dintre aceste două condiții nu este îndeplinită, compatibilitatea măsurii notificate ar trebui să fie evaluată în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1370/2007.
(49)
În al treilea rând, în ipoteza în care compensația dispusă de Consiliul de Stat rezultă efectiv din impunerea unilaterală a unor obligații de serviciu public, Comisia, pe baza informațiilor avute la dispoziție, a avut totuși îndoieli cu privire la conformitatea compensației cu Regulamentul (CEE) nr. 1191/69. De asemenea, Comisia a pus la îndoială pertinența aplicării metodei comune de compensare prevăzute în Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, aplicabilă obligațiilor de serviciu public impuse unilateral, pentru perioada ulterioară anului 1992, deoarece începând din iulie 1992 serviciile de transport interregional cu autocarul nu puteau să facă obiectul unor obligații de serviciu public impuse unilateral (17).
(50)
În al patrulea rând, în cazul în care investigațiile suplimentare ar confirma că cel puțin una dintre condițiile de exceptare de la obligația de notificare prevăzute în Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 nu a fost îndeplinită și ar fi necesară o evaluare în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1370/2007, Comisia a avut îndoieli în legătură cu îndeplinirea condițiilor prevăzute în regulamentul respectiv în cazul de față.
(51)
În orice caz, oricare ar fi temeiul juridic aplicat, Comisia a avut îndoieli în legătură cu faptul că valoarea compensației dispuse de Consiliul de Stat exclude posibilitatea unei compensări în exces. Comisia a luat notă de lipsa unei separări adecvate a conturilor în cadrul societății Simet cel puțin până în anul 2000 (18) și a pus sub semnul întrebării posibilitatea de a stabili cu precizie ex post costurile serviciilor regulate de transport cu autocarul. De asemenea, a contestat pertinența rentabilității financiare preconizate folosită la calcularea compensației.
4. OBSERVAȚIILE ITALIEI
(52)
În observațiile transmise, autoritățile italiene au considerat că măsura notificată constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat, în special pentru că nu îndeplinește toate condițiile prevăzute de Curtea Europeană de Justiție în Hotărârea Altmark. De asemenea, în opinia autorităților italiene, compensația acordată de Consiliul de Stat nu este în conformitate nici cu Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, nici cu Regulamentul (CE) nr. 1370/2007.
(53)
Autoritățile italiene au subliniat că în perioada analizată nu a existat nicio obligație de serviciu public, impusă contractual sau unilateral, privind serviciile de transport interregional cu autocarul. Instrumentele juridice care au reglementat relația dintre autoritatea publică și întreprinderile private care prestează servicii de transport de călători au fost concesiunile unilaterale în baza cărora autoritatea publică a transferat către un organism privat propriul drept legal de a derula servicii de transport pentru clienți nediferențiați, atribuite inițial statului prin Legea nr. 1822/39.
(54)
De asemenea, autoritățile italiene au amintit că specificațiile privind concesiunea emise de minister la cererea societății prevăd în mod clar că prestarea serviciului se realizează exclusiv pe riscul societății prestatoare, cu excepția garantării drepturilor exclusive în perioada analizată. Prestarea serviciului nu a generat niciun drept de a primi subvenții sau compensații. Aceste concesiuni erau temporare și se reînnoiau anual, la cererea societății. Licențele sufereau diverse modificări de la un an la altul în ceea ce privește rutele, punctele de oprire, numărul de plecări etc., în funcție de cerințele specifice exprimate de societăți.
(55)
În ceea ce privește plafonul tarifar descris în decizia de inițiere și care a existat până în 2001, autoritățile italiene au precizat că acest plafon s-a aplicat pe întreg teritoriul Italiei și nu doar într-o zonă geografică specifică. De asemenea, acestea au precizat că, în conformitate cu articolul 2 alineatul (5) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, plafonul a reprezentat o măsură de politică a prețurilor, însă nu a constituit o obligație tarifară care să facă obiectul unei compensații obligatorii în sensul regulamentului respectiv.
(56)
În plus, potrivit autorităților italiene, începând cu iulie 1992 (19) Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 nici nu permitea impunerea unilaterală a unor obligații de serviciu public pentru serviciile de transport interregional cu autocarul. Articolul 1 alineatul (5) din acest regulament permite o astfel de impunere unilaterală doar pentru serviciile urbane, suburbane și regionale.
(57)
În orice caz, autoritățile italiene au remarcat că Simet nu a solicitat niciodată încetarea obligațiilor de serviciu public în conformitate cu articolul 4 din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, fapt pe care îl consideră o premisă obligatorie pentru a susține existența obligațiilor respective. Cererea din 1999 adresată de către Simet ministerului (20) a fost o cerere generală de compensații pentru pretinsele obligații de serviciu public impuse prin concesiunile emise începând din 1987. Autoritățile italiene au semnalat că cererea respectivă nu preciza obligațiile de serviciu public care trebuiau să înceteze pentru a asigura rentabilitatea adecvată a serviciilor regulate de transport interregional cu autocarul.
(58)
Prin urmare, autoritățile italiene au concluzionat că societatea Simet nu a demonstrat că și-a asumat responsabilitatea pentru obligațiile de serviciu public [astfel cum sunt definite la articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69] și mai ales nu a demonstrat care sunt obligațiile specifice și precise de exploatare sau de transport și obligațiile tarifare care i-au fost impuse. În opinia autorităților italiene, Simet a demonstrat doar faptul că a prestat diferite servicii universale de transport pe baza concesiunilor publice acordate de autoritățile competente la cererea societății. Simplul fapt că societății Simet i s-au încredințat servicii universale de transport nu arată că aceasta și-a asumat o obligație de serviciu public în sensul Regulamentului (CEE) nr. 1191/69.
(59)
De asemenea, autoritățile italiene au remarcat că, în cea mai mare parte a perioadei analizate (1987-2001), Simet nu a practicat o separare corespunzătoare a conturilor în conformitate cu articolul 1 alineatul (5) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 (21). Prin urmare, nu a fost posibil să se calculeze costurile nete suplimentare rezultate din îndeplinirea obligațiilor de serviciu public, ceea ce înseamnă că nu au fost îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 10 din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69.
(60)
În sfârșit, autoritățile italiene au semnalat că ministerul nu a stabilit în avans nicio valoare a compensației, în conformitate cu articolul 13 din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, deoarece nu a impus societății Simet nicio obligație de serviciu public. În cazul de față, compensația datorată societății Simet a fost calculată exclusiv pe baza unei evaluări ex post.
(61)
Autoritățile italiene au considerat că evaluarea în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 ar ridica în mare măsură aceleași probleme ca evaluarea în temeiul Regulamentului (CEE) nr. 1191/69 (de exemplu, lipsa unor obligații de serviciu public clar definite, lipsa unor parametri obiectivi stabiliți în prealabil pentru calcularea compensației, lipsa unei separări a conturilor etc.). În ceea ce privește noțiunea de „profit rezonabil”, prevăzută în anexa la Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, autoritățile italiene au considerat că rata de rentabilitate propusă de Simet în raportul inițial este exagerată în situația în care compensația se stabilește ex post și elimină riscul costurilor/pierderilor neprevăzute.
(62)
Autoritățile italiene au fost întru totul de acord cu constatările cuprinse în raportul minoritar, conform căruia valoarea compensației nu poate fi calculată. În același timp, ele au considerat că raportul majoritar conține anumite erori semnificative și metodologice. De exemplu, autoritățile italiene au contestat pertinența metodei ipotetice folosite în raportul respectiv pentru estimarea cheltuielilor de funcționare nete aferente presupuselor obligații de serviciu public. De asemenea, autoritățile au contestat faptul că raportul:
-
nu limitează suma capitalului angajat la capitalul care poate fi atribuit obligațiilor de serviciu public, ci ia în considerare întregul capital angajat la calcularea compensației; cu alte cuvinte, nu se exclude din calcul capitalul folosit pentru alte activități comerciale ale societății, precum activitățile specifice unei agenții de voiaj, serviciile internaționale sau închirierea de autocare cu șofer;
-
include o primă de risc care depășește 100 de puncte de bază la stabilirea rentabilității preconizate a capitalului; aceasta nu pare a fi adecvată pentru o compensație calculată ex post; și
-
nu calculează adecvat dobânda determinată de faptul că sumele compensatorii nu au fost plătite în anii pentru care au fost stabilite. Experții desemnați de Consiliul de Stat au aplicat dobânda legală la sumele reevaluate în totalitate în 2012, și nu la sumele inițiale, cum ar fi trebuit.
5. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR TERȚE
(63)
Singura parte terță care a transmis observații ca răspuns la decizia de inițiere a fost Simet, potențialul beneficiar al măsurii notificate. În observațiile sale, Simet a dezaprobat opiniile preliminare exprimate de Comisie în decizia de inițiere.
(64)
În susținerea afirmației conform căreia i-au fost impuse obligații, Simet a prezentat concesiunile acordate pentru rutele care fac obiectul procedurilor judiciare. În opinia Simet, cerințele prevăzute în aceste concesiuni reglementau, printre altele, tarifele, stabilitatea itinerariului, stațiile, frecvența și orarul serviciului. De asemenea, prevedeau condițiile de transport al bagajelor călătorilor și transportul gratuit al scrisorilor obișnuite în numele serviciului poștal, precum și al altor tipuri de corespondență, în schimbul tarifului prevăzut în dispozițiile de reglementare a unui astfel de transport. De asemenea, concesiunile impuneau societății obligația de a raporta toate întreruperile, accidentele și modificările aduse serviciului, precum și obligația de a emite bilete pentru transportul călătorilor, al bagajelor și al coletelor agricole și de a păstra evidența acestora pe o perioadă de cinci ani. Simet avea, de asemenea, obligația de a obține autorizația prealabilă a Oficiilor Regionale pentru Autovehicule de pe lângă minister în legătură cu tipul și caracteristicile autocarelor care urmau să fie folosite pentru serviciile ce făceau obiectul concesiunilor, precum și pentru furnizarea altor servicii.
(65)
În susținerea afirmațiilor sale, Simet a prezentat documente pe care le consideră refuzuri totale sau parțiale ale ministerului de a permite modificarea unor detalii ale serviciilor furnizate de societate. Pentru perioada analizată, Simet a prezentat refuzurile (parțiale) privind (22):
-
cererile de introducere a unor stații noi, pe lângă cele existente în serviciile regulate pe următoarele legături: Rossano-Napoli (1992), Cariati-Milano (1995), Cosenza-Florența (1999), Cosenza-Florența și Cosenza-Pisa (2000), precum și San Giovanni-Milano (2003);
-
o cerere de autorizare a furnizării unor servicii regulate noi pe legătura Cosenza-Napoli (2000).
(66)
Simet consideră că aceste refuzuri demonstrează natura unilaterală a impunerii obligațiilor de serviciu public de către autoritățile italiene. Simet susține, de asemenea, că autoritățile nu au permis „optimizarea” legăturilor de transport prin extinderea și diversificarea serviciilor. Legăturile de transport au fost practic „înghețate” și, prin urmare, au continuat să depindă de deciziile ministerului, deși oficial erau calificate ca „activități comerciale”.
(67)
Simet nu este de acord cu afirmația de la considerentul 16 al deciziei de inițiere, potrivit căreia tarifele reflectate în specificațiile concesiunii anuale erau cele propuse de către societate. Inițial, tarifele pentru rutele pe distanțe lungi trebuiau să fie similare celor pentru călătoriile cu trenul la clasa a doua. Această afirmație este susținută prin memorandumul ministerial din 19 decembrie 1988 (D.C. III Div 32 nr. 3846), conform căruia „întrucât multe societăți comerciale cărora li s-au acordat concesiuni pentru servicii publice de transport cu autocarul au solicitat majorarea tarifelor; întrucât nu s-au emis recent directive generale privind tarifele; până la adoptarea unor noi directive […] [birourile regionale] pot să autorizeze în mod direct titularii concesiunilor să aplice o majorare a tarifelor pentru serviciile pe care le prestează, astfel încât să le alinieze cu nivelul prețurilor practicate de societatea feroviară de stat, Ferrovie dello Stato (FS), pentru călătoriile cu trenul la clasa a doua, cu adăugarea suplimentului „expres” în cazul în care pentru prestarea serviciilor se folosesc autostrăzi [astfel cum se întâmplă și în cazul de față]; […] evident, dacă se aplică deja tarife la nivelul menționat mai sus, majorarea tarifelor nu ar trebui să aibă loc.” În opinia societății Simet, aceste demersuri demonstrează că nu i se permitea să stabilească tarife mai mari decât cel practicat pentru călătoriile cu trenul la clasa a doua (adică cel mai mic tarif perceput de Ferrovie dello Stato). Prin urmare, societatea a fost împiedicată să obțină venituri mai mari din activitățile sale din cauza interesului statului de a satisface nevoi și a îndeplini scopuri care sunt în mod esențial publice.
(68)
Circulara nr. A/7302 din 3 iulie 1992 a ministerului prevedea că, pentru anul respectiv, tariful ar trebui să fie majorat cu 6,1 % pentru liniile de transport cu autocarul aflate în responsabilitatea statului. În opinia Simet, această circulară, prin care ministerul a autorizat majorări ale tarifelor doar pentru a le alinia cu cifrele ISTAT, confirmă faptul că societății îi era imposibil să perceapă din proprie inițiativă tarifele pe care le considera corespunzătoare. Simet remarcă, de asemenea, faptul că circulara nr. 3/02 din 5 aprilie 2002 a ministerului privind modalitatea de conversie a tarifelor din lire în euro prevede (la punctul 2) că tarifele respective reprezintă „tarife și prețuri reglementate”.
(69)
În ultimul rând, în concesiunile emise de minister se prevede că tariful este „stabilit”(stabilita), adică fixat în mod decisiv de administrație. Nefiind vorba despre o simplă „autorizație”, ci despre o „concesiune”, specificațiile corespunzătoare prevăd în mod expres că furnizarea serviciilor „intră sub incidența clauzelor existente și a celor care ar putea fi stabilite ulterior” și că „administrația poate să retragă concesiunea în orice moment, fără ca operatorul să poată emite niciun fel de pretenție”. Punctul 6 al fiecărei specificații a concesiunii prevede în mod clar că orarele și tarifele sunt cele aprobate de Biroul Regional pentru Autovehicule de pe lângă minister. Simet susține că, întrucât tarifele fixe exclud orice flexibilitate a serviciilor care pot fi oferite utilizatorilor, nu i s-a permis să reacționeze la cerințele pieței sau la propriile nevoi în modul pe care îl considera corespunzător.
(70)
Simet pretinde că, prin faptul că a fost obligată să perceapă tarifele care i s-au impus, a fost împiedicată să aplice politicile de stabilire a prețurilor pe care le-ar practica în mod obișnuit o întreprindere de pe o piață modernă, liberă și competitivă. Pe de altă parte, Simet subliniază că nivelul tarifelor impuse de minister (echivalența cu tarifele călătoriilor cu trenul la clasa a doua practicate de Ferrovie dello Stato) era atât de redus, încât societatea nu a fost capabilă să acopere costul prestării serviciilor de transport cu autocarul. Pe de altă parte, aceste măsuri au permis statului să ofere sprijin nejustificat societății sale feroviare, Ferrovie dello Stato, deoarece titularii concesiunilor pentru servicii de transport interregional cu autocarul, precum Simet, au fost împiedicați să aplice tarife mai scăzute decât cele practicate de societatea respectivă pentru un bilet de călătorie la clasa a doua cu supliment de tren expres. Ferrovie dello Stato a fost avantajată suplimentar prin refuzul ministerului de a acorda subvenții societății Simet și altor societăți prestatoare de servicii similare.
(71)
Ținând seama de cele de mai sus, în opinia societății Simet, concesiunile emise de minister și deciziile ulterioare de respingere a cererilor de modificare a rutelor arată că respectivele concesiuni îndeplinesc criteriile unui contract de prestare de servicii în sensul articolului 14 din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 prin faptul că prevăd obligații în legătură cu rutele, stațiile, tarifele, transportul gratuit al scrisorilor obișnuite în numele serviciilor poștale și transportul altor tipuri de corespondență în schimbul tarifului prevăzut în dispozițiile de reglementare a unui astfel de transport.
(72)
Chiar în ipoteza în care Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 nu ar prevedea niciun drept la compensații pentru titularii de concesiuni interregionale, astfel cum susține ministerul, Simet afirmă că acest lucru ar însemna că serviciul a fost liberalizat și, prin urmare, administrația nu ar putea să impună întreprinderii nicio obligație, mai ales în legătură cu tarifele. Prin urmare, Simet consideră că ministerul a încălcat legea și că, în conformitate cu legislația națională (respectiv articolul 35 din Decretul legislativ nr. 80/1998 aplicat de Consiliul de Stat), i se cuvin daune-interese.
(73)
Pentru Simet, problema în speță nu reprezintă un caz de tipul celor reglementate de Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, ci un litigiu privind despăgubirile. Simet precizează că Hotărârea nr. 1405/2010 a recunoscut dreptul societății Simet la daune-interese în conformitate cu articolul 35 din Decretul legislativ nr. 80/1998 pentru compensarea prejudiciului produs prin deciziile ilegale ale ministerului de a refuza eliminarea obligațiilor de serviciu public impuse societății. Aceste decizii au încălcat dreptul la libertatea de a întreprinde activități comerciale consacrat la articolul 41 din Constituția Italiei, deoarece au provocat societății pierderi substanțiale în cadrul desfășurării activității sale comerciale și, prin urmare, trebuie să fie considerate ilegale, conferind astfel societății dreptul la daune-interese pentru pierderile suferite. Consiliul de Stat a recunoscut că ministerul a adus prejudicii nejustificate societății Simet prin faptul că a obligat-o să îndeplinească obligații de serviciu public, încălcându-i-se dreptul de a furniza un serviciu de transport într-o manieră liberă și independentă.
(74)
Cu toate acestea, în ipoteza în care Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 modificat permitea administrației să impună obligații de serviciu public pentru a satisface nevoile regiunii, Simet consideră că ministerul avea obligația de a asigura plăți pentru compensarea acestor obligații. În opinia societății Simet, Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 permite impunerea unor obligații de serviciu public pentru a „răspunde cerințelor de transport ale unei regiuni”, și nu „într-o regiune” [articolul 1 alineatul (2)].
6. RĂSPUNSURILE ITALIEI LA OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR TERȚE
(75)
În răspunsurile la observațiile părților terțe, autoritățile italiene și-au reiterat opinia conform căreia nu a existat nicio obligație de serviciu public în sensul Regulamentului (CEE) nr. 1191/69 sau al Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 și că nu se datorează nicio compensație.
(76)
Pentru a-și justifica punctul de vedere, autoritățile italiene au explicat în continuare sistemul care reglementează prestarea de servicii regulate de transport cu autocarul în temeiul Legii nr. 1822/39 (23) (legea aplicabilă în perioada analizată). În conformitate cu această lege, cadrul legislativ al serviciilor regulate aflate în responsabilitatea statului (cunoscute și ca „servicii regulate de transport cu autocarul”) era următorul:
(i)
serviciul era prestat în cadrul unui sistem de concesiuni;
(ii)
concesiunile se acordau la cererea întreprinderilor;
(iii)
nu se prevedeau sau nu se derulau proceduri de selecție pentru acordarea concesiunilor;
(iv)
conform legii, concesiunile puteau fi temporare sau permanente, la discreția ministerului, care opta invariabil pentru acordarea de concesiuni temporare tuturor întreprinderilor. Prin urmare, concesiunile erau valabile pe o perioadă de un an, iar întreprinderile (inclusiv Simet) solicitau anual reînnoirea lor;
(v)
concesiunile confereau operatorilor dreptul exclusiv de a presta serviciul pe ruta identificată în specificațiile concesiunii;
(vi)
titularii concesiunii beneficiau de tratament preferențial în funcție de zona de acoperire deservită, definită pe baza criteriului „finitimità”, adică proximitatea și interconectarea economică și funcțională a rutelor de autocar (articolele 5 și 6 din Legea nr. 1822/39);
(vii)
de asemenea, se acorda prioritate serviciilor existente. Cu alte cuvinte, din motive legate de eficiența costurilor, se considera că este preferabil să se adapteze serviciile existente în loc să se introducă servicii noi;
(viii)
în plus, ori de câte ori era necesară o concesiune pentru servicii noi, se aplica criteriul dimensiunii populației din zona de acoperire, raportată la lungimea totală a noilor rute de transport cu autocarul. Pentru serviciile cu o lungime totală de cel mult 500 km se considera necesară o populație de cel puțin 300 000 de rezidenți. Pentru rute mai lungi se aplica un criteriu proporțional (24).
(77)
Prin urmare, ori de câte ori întreprinderile depuneau cereri de modificare a unui serviciu existent sau de acordare a unei concesiuni pentru servicii noi, ministerul trebuia să își întemeieze decizia pe acest cadru juridic.
(78)
În ceea ce privește refuzurile totale sau parțiale ale ministerului de a aproba modificările solicitate de Simet în legătură cu serviciile furnizate, autoritățile italiene au remarcat că acestea vizează exclusiv sistemul reglementat de Legea nr. 1822/39. Ministerul nu putea să aprobe acordarea unor noi concesiuni pentru furnizarea unor servicii noi sau extinderea sferei de aplicare a concesiunilor existente (prin acceptarea unor stații noi) în cazurile în care acest lucru ar fi afectat drepturile celorlalți prestatori de servicii regulate, definite în legea respectivă. În același timp, ministerul a acceptat modificările care nu erau în contradicție cu principiile prevăzute în Legea nr. 1822/39 (25).
(79)
Deși recunosc că societății Simet i s-a refuzat în repetate rânduri autorizația de furnizare a unor servicii noi sau adăugarea unor stații suplimentare în cadrul serviciilor existente, autoritățile italiene afirmă că declarațiile Simet și documentele anexate acestora nu oferă dovezi cu privire la existența unor cereri oficiale de modificare a detaliilor serviciilor furnizate, prevăzute în specificațiile concesiunilor existente, urmate de refuzuri. În orice caz, ministerul nu a respins niciodată cererile Simet de eliminare a stațiilor din zonele puțin populate sau de modificare a orarelor.
(80)
În ceea ce privește clauzele privind transportul de expedieri poștale din specificațiile concesiunilor, autoritățile italiene susțin că Simet nu a pus la dispoziție dovezi privind serviciile prestate efectiv și costurile nete implicate. De asemenea, autoritățile italiene au remarcat că Simet nu a furnizat documente justificative care să dovedească faptul că ministerul a respins cererile sale de modificare a tarifelor. În plus, Simet nu a solicitat niciodată autorizații de reducere a tarifelor.
(81)
În ceea ce privește memorandumul Ministerului Transporturilor din 19 decembrie 1988 (D.C. III Div 32 nr. 3846) și circulara ulterioară nr. A/66 din 10 ianuarie 1989 a ministerului (emisă de Oficiul Local pentru Autovehicule de pe lângă minister din Catanzaro), potrivit autorităților italiene, aceste documente au permis furnizorilor de servicii regulate să își alinieze tarifele cu cele practicate de Ferrovie dello Stato și trebuie considerate ca făcând parte dintr-o politică națională mai amplă în domeniul transporturilor și dintr-o politică mai amplă de stabilire a prețurilor. Același lucru este valabil și pentru scrisoarea nr. 7302 din 3 iulie 1992, transmisă de Oficiul Regional Catanzaro (la care Simet face, de asemenea, trimitere), al cărei scop era acela de a permite prestatorilor de servicii regulate de transport cu autocarul să majoreze tarifele cu până la 6,1 %, în ritm cu inflația, în aplicarea circularei nr. 801/92 (26). Această scrisoare preciza, de asemenea, că întreprinderile pot să funcționeze în cadrul unui regim tarifar diferit, cu condiția să depună o cerere specifică. Autoritățile italiene remarcă faptul că Simet nu a depus niciodată o astfel de cerere. În orice caz, nici memorandumul ministerial din 1988, nici scrisoarea ministerului din 1992 nu au constituit respingeri ale vreunei cereri depuse de Simet pentru încetarea unei obligații de serviciu public din motive legate de tarife.
(82)
Autoritățile italiene nu sunt de acord nici cu afirmația Simet potrivit căreia punctul 2 din circulara nr. 3/02 din 5 aprilie 2002 dovedește că tarifele pentru serviciul regulat au fost stabilite de minister. Circulara cuprindea doar instrucțiuni privind conversia tarifelor din lire în euro. Faptul că tarifele percepute pentru transportul regulat pe distanțe lungi erau menționate drept tarife „reglementate” nu înseamnă că ele nu fuseseră stabilite de către operatori, ci că fuseseră stabilite în prealabil, în vederea asigurării transparenței și publicității pentru călători, iar ulterior fuseseră autorizate de serviciile ministeriale competente. Deoarece este vorba despre un serviciu universal regulat, detaliile acestuia, cum ar fi rutele, stațiile, orarele și tarifele trebuie să fie cunoscute în prealabil, spre deosebire de serviciile ocazionale. Potrivit autorităților italiene, același principiu se aplică și la nivelul Uniunii pentru serviciile regulate, care intră sub incidența Regulamentului (CE) nr. 1073/2009 al Parlamentului European și al Consiliului (27), în conformitate cu care tarifele fac parte integrantă din autorizațiile pentru servicii regulate [articolul 6 alineatul (2) din regulament]. Având în vedere aceste cerințe de stabilire prealabilă, autoritățile italiene contestă și modul în care societatea Simet a interpretat punctul 6 al specificațiilor concesiunii (28), întrucât atât cererea Simet, cât și specificația concesiunii acordate de minister făceau referire la orare și tarife prestabilite pentru servicii regulate.
(83)
În ceea ce privește valoarea compensației cerute, Simet a solicitat doar „compensații […] în limitele sumelor care s-au dovedit a fi datorate”. În opinia autorităților italiene, calculele costurilor prezentate de Simet de-a lungul timpului sunt generice, deoarece se referă la întreaga activitate comercială, iar din punct de vedere obiectiv sunt incorecte și nu se bazează pe date fiabile, având în vedere lipsa separării conturilor pentru cea mai mare parte a perioadei analizate.
(84)
Autoritățile italiene consideră că este întru totul nerelevant dacă acest caz se referă la acordarea unei compensații pentru obligația de serviciu public [având drept urmare aplicarea directă a Regulamentului (CEE) nr. 1191/69] sau la acordarea de daune-interese. Chiar și în ipoteza în care Consiliul de Stat ar intenționa să recunoască dreptul Simet de a primi daune-interese, ceea ce, în opinia autorităților italiene, nu reprezintă o concluzie previzibilă sau evidentă pe baza Hotărârii nr. 1405/2010 (29), eventualul prejudiciu suportat putea fi doar rezultatul executării unor obligații de serviciu public. Autoritățile italiene insistă că societății Simet nu i s-au impus niciodată astfel de obligații.
(85)
În sfârșit, autoritățile italiene nu sunt de acord cu solicitarea de daune-interese compensatorii în conformitate cu articolul 41 din Constituția Italiei. Nu se poate considera că transportul de călători prin servicii interregionale regulate a fost complet liberalizat prin aplicarea simplă și directă a articolului 41 din Constituția Italiei, acesta făcând mai întâi obiectul unui sistem de concesiuni (reglementat prin Legea nr. 1822/39 și Decretul prezidențial nr. 369/94) și apoi al unui sistem de autorizații (reglementat prin Decretul legislativ nr. 285/2005).
7. EVALUAREA AJUTORULUI
7.1. EXISTENȚA AJUTORULUI
(86)
În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din tratat, „sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
(87)
Pentru ca o măsură de sprijin să fie considerată ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1), aceasta trebuie să îndeplinească toate condițiile următoare:
-
să fie acordată de stat sau prin intermediul resurselor de stat;
-
să confere un avantaj selectiv prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri;
-
să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența;
-
să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
(88)
Comisia va examina dacă în cazul de față a fost îndeplinită fiecare dintre aceste condiții.
7.1.1. Resursele de stat și imputabilitatea
(89)
Comisia observă că hotărârile Consiliului de Stat impun ministerului să plătească societății Simet o compensație pentru furnizarea serviciilor de transport interregional cu autocarul, în perioada 1987-2003, pe rutele aflate în responsabilitatea statului. Resursele din care ar fi plătită această compensație sunt cele de care dispune ministerul și, prin urmare, constituie resurse de stat. Decizia de a plăti compensația, adoptată de instanță, este imputabilă statului.
7.1.2. Avantajul economic selectiv
(90)
În primul rând, Comisia ia notă de faptul că Simet este implicată într-o activitate economică, și anume transportul de călători în schimbul unei remunerații. Prin urmare, Simet ar trebui considerată „întreprindere” în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat.
(91)
Acordarea măsurii ar trebui să fie considerată de asemenea selectivă, întrucât este doar în avantajul societății Simet.
(92)
În ceea ce privește conferirea unui avantaj economic, din Hotărârea Altmark reiese că o compensație acordată de stat sau prin intermediul resurselor de stat întreprinderilor pentru obligațiile de serviciu public care le sunt impuse nu conferă un astfel de avantaj întreprinderilor respective, prin urmare nu constituie ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1), cu condiția îndeplinirii următoarelor patru condiții (30):
-
în primul rând, întreprinderea beneficiară trebuie să fie însărcinată efectiv cu exercitarea unor obligații de serviciu public, iar aceste obligații trebuie să fie clar definite;
-
în al doilea rând, parametrii pe baza cărora se calculează compensația trebuie să fie stabiliți în prealabil, într-o manieră obiectivă și transparentă;
-
în al treilea rând, compensația nu trebuie să depășească suma necesară acoperirii integrale sau parțiale a costurilor ocazionate de executarea obligațiilor de serviciu public, luând în considerare veniturile relevante și un profit rezonabil pentru executarea acestor obligații; și
-
în al patrulea rând, în cazul în care întreprinderea însărcinată cu executarea unor obligații de serviciu public nu a fost selectată pe baza unei proceduri de achiziții publice, nivelul compensației necesare trebuie să fie stabilit pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere obișnuită, bine gestionată și dotată corespunzător cu mijloace de transport, astfel încât să poată îndeplini condițiile necesare pentru serviciul public, le-ar fi suportat pentru executarea acestor obligații, ținând seama de veniturile rezultate și de un profit rezonabil pentru executarea acestor obligații.
(93)
În ceea ce privește cea de a doua condiție, parametrii pe baza cărora se calculează compensația trebuie să fie stabiliți în prealabil, într-o manieră obiectivă și transparentă, pentru a evita să confere un avantaj economic care ar putea favoriza întreprinderea beneficiară față de întreprinderile concurente. Cu toate acestea, necesitatea de a stabili în prealabil parametrii compensației nu înseamnă că această compensație trebuie să fie calculată în baza unei formule specifice. Ceea ce contează este ca modalitatea de determinare a compensației să fie clară de la bun început.
(94)
În cazul de față, Simet nu a pus la dispoziție nicio dovadă care să indice că parametrii pe baza cărora se calculează compensația pentru prestarea serviciilor în cauză în perioada analizată au fost stabiliți în prealabil într-o manieră obiectivă și transparentă. În schimb, specificațiile concesiunilor pe care se bazează Simet pentru a demonstra că i s-a impus o obligație de serviciu public prevăd că prestarea serviciilor nu conferă societății dreptul la niciun fel de subvenție sau compensație și că serviciul se realizează exclusiv pe riscul societății. Acesta este motivul pentru care, prin Hotărârea nr. 1405/2010, Consiliul de Stat a dispus calcularea compensației pe baza datelor fiabile din conturile societății. În lipsa unor parametri stabiliți în prealabil, orice astfel de calcule se bazează în mod obligatoriu exclusiv pe estimările ex post ale costurilor nete suportate pentru furnizarea serviciilor regulate de transport interregional cu autocarul, precum calculele cuprinse în raportul inițial și în raportul majoritar. Prin urmare, a doua condiție din Hotărârea Altmark nu a fost îndeplinită în cazul de față.
(95)
Pentru a exclude prezența unui avantaj economic care implică acordarea de compensații întreprinderilor pentru obligațiile de serviciu public care le sunt impuse, Hotărârea Altmark dispune îndeplinirea tuturor celor patru condiții. Prin urmare, Comisia nu are niciun motiv să examineze dacă în cazul de față au fost îndeplinite celelalte trei condiții. În consecință, plata unei compensații către Simet pentru furnizarea serviciilor de transport interregional cu autocarul în perioada 1987-2003 conferă întreprinderii respective un avantaj economic selectiv.
7.1.3. Denaturarea concurenței și efectul asupra schimburilor comerciale dintre statele membre
(96)
În ceea ce privește aceste două criterii, este necesar să se verifice dacă măsura notificată este de natură să denatureze concurența într-o măsură care să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
(97)
După cum se indică în Hotărârea Altmark (31), din 1995 mai multe state membre au deschis anumite piețe de transport concurenței reprezentate de întreprinderile stabilite în alte state membre, astfel încât mai multe întreprinderi oferă deja servicii de transport urban, suburban sau regional în alte state membre decât statul lor de origine. Această tendință este chiar mai pronunțată în cazul serviciilor regulate de transport interregional de tipul celor furnizate de Simet. În consecință, ar trebui să se considere că orice compensație acordată societății Simet are potențialul de a denatura concurența în domeniul serviciilor de transport interregional cu autocarul și de a afecta schimburile comerciale dintre statele membre, în măsura în care afectează capacitatea întreprinderilor de transport stabilite în alte state membre de a-și oferi serviciile în Italia și consolidează poziția pe piață a societății Simet.
(98)
De asemenea, Comisia ia notă de faptul că Simet este activă și pe alte piețe, precum cea a serviciilor de transport internațional, a serviciilor de turism și a serviciilor de închiriere de autocare, concurând prin urmare în mod clar cu alte societăți din cadrul Uniunii pe aceste piețe. Orice compensație acordată societății Simet ar denatura în mod implicit concurența și ar afecta schimburile comerciale dintre statele membre și pe piețele respective.
(99)
În consecință, Comisia consideră că măsura notificată este de natură să denatureze concurența și să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
7.1.4. Concluzie
(100)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia constată că măsura notificată constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat.
7.2. EXCEPTAREA DE LA OBLIGAȚIA DE NOTIFICARE PREVĂZUTĂ ÎN REGULAMENTUL (CEE) NR. 1191/69
(101)
Conform raționamentului Consiliului de Stat, Simet a dobândit dreptul de a obține compensații pentru furnizarea serviciilor de transport în cauză la momentul prestării serviciilor respective. Pentru ca acest raționament să fie valabil, plățile compensației ar fi trebuit să fie exceptate de la procedura de notificare obligatorie în conformitate cu articolul 17 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69; în caz contrar, lipsa notificării compensației ar fi făcut ca aceasta să fie ilegală, întrucât ar fi contravenit dispozițiilor privind ajutorul de stat cuprinse în tratat.
(102)
Motivul constă în faptul că, în conformitate cu articolul 17 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, compensațiile care rezultă din aplicarea acestui regulament sunt exceptate de la procedura de informare prealabilă prevăzută la articolul 108 alineatul (3) din tratat și, prin urmare, de la obligația de notificare prealabilă. Din Hotărârea Combus rezultă că noțiunea de „compensație pentru obligația de serviciu public” în sensul dispoziției respective trebuie să fie interpretată de o manieră foarte restrânsă (32). Exceptarea de la notificare prevăzută la articolul 17 alineatul (2) se referă exclusiv la compensațiile pentru obligațiile de serviciu public impuse unilateral unei întreprinderi, în conformitate cu articolul 2 din regulamentul respectiv, calculate prin metoda descrisă la articolele 10-13 din regulament (metoda comună de compensare), și nu la contractele de serviciu public definite la articolul 14. Compensațiile plătite în temeiul unui contract de serviciu public definit la articolul 14 din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, care constituie ajutor de stat, trebuie să fie notificate Comisiei înainte de a fi acordate efectiv. În cazul în care această cerință nu este respectată, compensația se consideră ajutor acordat ilegal.
(103)
Pentru a stabili dacă în cazul de față autoritățile italiene au fost, într-adevăr, exceptate de la obligația de notificare prealabilă în conformitate cu articolul 17 alineatul (2), este necesar să se știe, în primul rând, dacă acestea au impus efectiv, în mod unilateral, obligații de serviciu public societății Simet și, în al doilea rând, dacă plata compensației aferente acestei obligații este în conformitate cu Regulamentul (CEE) nr. 1191/69. Comisia va examina ambele chestiuni pe rând.
7.2.1. Autoritățile italiene au impus unilateral o obligație de serviciu public societății Simet?
(104)
În opinia societății Simet (33), faptul că i s-a impus unilateral o obligație de serviciu public poate fi dedus din specificarea detaliilor serviciilor care urmau să fie furnizate, cuprinse în specificațiile concesiunilor emise pentru fiecare rută separată de transport interregional regulat cu autocarul, din impunerea tarifelor de către minister și din refuzurile ministerului de a aproba modificarea serviciilor existente sau emiterea unor concesiuni pentru servicii noi.
(105)
Cu toate acestea, pe baza informațiilor primite, Comisia constată că Simet nu a dovedit într-o manieră convingătoare că autoritățile italiene i-au impus unilateral o obligație de serviciu public.
(106)
În primul rând, inițiativa Simet de a solicita reînnoirea specificațiilor concesiunilor în toți cei șaisprezece ani din cadrul perioadei analizate nu poate fi reconciliată cu impunerea unilaterală a unei obligații de serviciu public. Scopul specificațiilor era acela de a oferi societății Simet dreptul exclusiv de a presta serviciile relevante în perioada analizată. În ciuda faptului că fiecare dintre aceste specificații prevedea că prestarea serviciului nu face obiectul niciunei compensații și că serviciul se realizează exclusiv pe riscul societății, Simet a solicitat în mod repetat prelungirea acestor drepturi.
(107)
În al doilea rând, faptul că specificațiile prevedeau tarifele, rutele, frecvența și orarul serviciilor nu înseamnă neapărat că societății Simet i s-au impus în mod unilateral obligații de serviciu public în baza concesiunilor. Mai degrabă, având în vedere faptul că serviciile prestate erau regulate, specificațiile concesiunilor care acordau societății Simet dreptul exclusiv de a presta aceste servicii trebuiau să prevadă în prealabil detaliile serviciilor care urmau să fie furnizate. Nu a fost pusă la dispoziție nicio dovadă privind înaintarea unor cereri oficiale de modificare a acestor detalii, urmate de un refuz din partea ministerului. Simet nu a furnizat nici dovezi care să arate că aceste detalii i-ar fi fost impuse în mod unilateral de către autoritățile italiene, și nu că ar fi fost propuse chiar de către operator în schimbul dreptului de a presta serviciile în mod exclusiv, fiind ulterior autorizate de minister.
(108)
În al treilea rând, în ceea ce privește presupusa obligație de transport al expedierilor poștale, Simet nu a furnizat nicio dovadă care să evidențieze serviciile prestate efectiv și costurile nete implicate. Simet nu a pus la dispoziție nici dovezi că ar fi contestat vreodată clauzele specificațiilor concesiunilor care prevedeau transportul de expedieri poștale. Acest lucru ar putea să însemne fie că furnizarea serviciilor respective nu era contrară intereselor comerciale ale societății, fie că aceasta considera că furnizarea serviciilor respective reprezintă o remunerare echitabilă pentru dreptul de a exploata în mod exclusiv servicii de transport interregional.
(109)
În al patrulea rând, în ceea ce privește tarifele pe care Simet putea să le perceapă de la călători pentru serviciile prestate, deși autoritățile italiene confirmă că până în 2001 au existat într-adevăr dispoziții naționale care prevedeau principii generale de stabilire a prețurilor serviciilor de transport cu autocarul în cadrul unei politici de transport naționale și a unei politici de stabilire a prețurilor mai ample (34), operatorii puteau să depună o cerere specifică pentru aplicarea unui tarif diferit. Acest aspect este explicat în mod clar în scrisoarea ministerială la care face trimitere Simet (35). Cu toate acestea, Comisia constată că Simet nu a furnizat nicio dovadă care să arate că a înaintat vreodată o astfel de cerere autorităților italiene sau că ministerul a respins vreodată o cerere de modificare a tarifelor în perioada 1987-2003.
(110)
În contradicție cu afirmațiile societății Simet, faptul că tarifele pentru transportul regulat pe distanțe lungi erau „aprobate” de către Oficiul Regional pentru Autovehicule de pe lângă minister (36) și referirea la tarifele „reglementate” din circulara nr. 3/02 din 5 aprilie 2002 (37) nu înseamnă că tarifele respective nu au fost stabilite inițial de către operatori. Folosirea acestor termeni arată mai degrabă că tarifele au fost stabilite în prealabil în vederea asigurării transparenței și publicității pentru călători, iar ulterior au fost autorizate de serviciile ministeriale competente.
(111)
În orice caz, măsurile de acest tip nu constituie o „obligație tarifară” în sensul articolului 2 alineatul (5) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, care ar fi făcut obiectul metodei comune de compensare. Aceasta din urmă se limitează la „obligația întreprinderilor de transport de a aplica tarife stabilite sau omologate de către autoritățile competente, contrare interesului comercial al întreprinderii și rezultând fie din impunerea, fie din refuzul de a modifica măsurile tarifare speciale, mai ales pentru anumite categorii de călători, anumite categorii de produse sau pentru anumite relații”. Definiția obligațiilor tarifare „nu se aplică obligațiilor care decurg din măsurile generale de politică a prețurilor aplicate tuturor activităților economice sau din măsurile luate în ce privește tarifele și condițiile generale de transport în vederea organizării pieței transporturilor sau a unei părți a pieței”.
(112)
În sfârșit, în ceea ce privește refuzurile ministerului prezentate de Simet, Comisia observă că acestea vizau cereri de extindere care nu aveau legătură cu modificarea modului de furnizare a serviciilor existente. Extinderea serviciilor nu era întotdeauna posibilă din cauza modului de reglementare a furnizării serviciilor regulate de transport de pasageri în Legea nr. 1822/39. Se puteau acorda concesiuni pentru furnizarea de servicii noi sau pentru extinderea sferei de aplicare a serviciilor existente doar în măsura în care acestea nu încălcau drepturile altor operatori de servicii regulate, astfel încât refuzurile de a permite introducerea unor servicii noi sau extinderea serviciilor existente au fost rezultatul punerii în balanță a intereselor diferiților operatori economici și nu consecința impunerii unor obligații de serviciu public, astfel cum pretinde Simet.
(113)
În consecință, Simet nu a demonstrat că autoritățile italiene i-au impus unilateral o obligație de serviciu public.
7.2.2. Compensația plătită în baza acestei obligații este în conformitate cu Regulamentul (CEE) nr. 1191/69?
(114)
În orice caz, chiar dacă s-ar demonstra că a existat o formă de impunere unilaterală a unor obligații de serviciu public, pentru a beneficia de exceptarea de la obligația de notificare prealabilă prevăzută la articolul 17 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, compensația pentru aceste servicii ar trebui să fie în conformitate cu metoda comună de compensare (secțiunea IV) din acest regulament. Comisia consideră că nu este cazul.
(115)
În primul rând, Comisia ia notă de faptul că articolul 10 din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 prevede, printre altele, că, în cazul unei obligații de exploatare sau de transport, valoarea compensației trebuie să fie egală cu diferența dintre diminuarea costurilor și diminuarea veniturilor întreprinderii ce pot rezulta din încetarea, totală sau parțială, a obligației în cauză pe perioada de timp luată în considerare. De asemenea, Comisia ia notă de faptul că, potrivit opiniei Curții de Justiție exprimate în Hotărârea Antrop, cerința inclusă în această prevedere nu este îndeplinită dacă „nu se poate stabili, pe baza datelor certe [din contabilitatea societății], diferența dintre costurile imputabile părții din activitatea [acestei] întreprinderi în zona care face obiectul concesiunii respective și veniturile corespunzătoare și, în consecință, nu este posibil să se calculeze costul suplimentar presupus de executarea obligațiilor de serviciu public de către [întreprinderea respectivă]” (38).
(116)
În plus, de la 1 iulie 1992, întreprinderile de transport care nu prestează doar servicii supuse obligațiilor de serviciu public, ci sunt angajate și în alte activități au obligația, în conformitate cu articolul 1 alineatul (5) litera (a) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, să presteze serviciile publice ca diviziuni separate, astfel încât: (i) conturile corespunzătoare fiecăreia dintre aceste activități să fie separate, iar partea de active aferentă fiecărei activități să se utilizeze în conformitate cu normele contabile în vigoare; și (ii) cheltuielile să fie echilibrate prin veniturile de exploatare și vărsămintele de la autoritățile publice, fără nicio posibilitate de transfer de la sau către alt sector al activității întreprinderii.
(117)
În cazul de față, Simet nu a realizat o separare adecvată a conturilor pentru serviciile diferite prestate până în 2002, iar soliditatea contabilității analitice din 2002 și 2003 poate fi pusă la îndoială în ceea ce privește separarea conturilor, întrucât nu există dovezi care să indice că organele de conducere ale societății au folosit această contabilitate analitică pentru exercitarea controlului asupra activităților sale. Prin urmare, articolul 10 nu a fost respectat.
(118)
În al doilea rând, Simet nu a demonstrat că „dezavantajele economice […] se stabilesc ținând cont de repercusiunile obligației asupra întregii activități a întreprinderii” [articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69], iar cerința de a stabili în avans valoarea compensației (articolul 13 din regulament) nu a fost îndeplinită, după cum s-a explicat în secțiunea 7.1.2.
(119)
În sfârșit, perioada de compensare a măsurii notificate este cuprinsă între 1987 și 2003. Cu toate acestea, metoda comună de compensare s-a aplicat serviciilor interregionale de transport cu autocarul doar până în iulie 1992, fiind ulterior limitată la „servicii urbane, suburbane și regionale de transport de călători” prin Regulamentul (CEE) nr. 1893/91 al Consiliului (39). Definiția „serviciilor regionale” cuprinsă în Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 („servicii de transport furnizate pentru a răspunde cerințelor de transport ale unei regiuni”) nu poate fi extinsă pentru a include toate serviciile de transport care satisfac nevoile populației dintr-o regiune și, în consecință, pentru a cuprinde și rutele interregionale, întrucât o interpretare atât de largă ar fi făcut ca regulamentul să devină în mare parte ineficient, deoarece statele membre aveau în orice caz dreptul de a exclude de la aplicarea acestuia întreprinderile ale căror activități se limitau exclusiv la „prestarea de servicii urbane, suburbane sau regionale” (40).
(120)
Prin urmare, potrivit constatărilor Comisiei, compensația notificată nu este în conformitate cu metoda comună de compensare prevăzută în Regulamentul (CEE) nr. 1191/69.
7.2.3. Concluzie privind exceptarea de la obligația de notificare
(121)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia concluzionează: compensația pe care Consiliul de Stat o consideră datorată societății Simet pentru prestarea serviciilor de transport interregional cu autocarul în perioada 1987-2003 nu era exceptată de la obligația de notificare prealabilă în baza articolului 17 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69.
7.3. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI
(122)
Întrucât nu s-a demonstrat că plățile compensatorii ar fi exceptate de la obligația de notificare prealabilă în temeiul articolului 17 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, va trebui să fie examinată compatibilitatea plăților cu piața internă, întrucât acestea constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, după cum s-a explicat în secțiunea 7.1 de mai sus.
(123)
Comisia consideră că examinarea compatibilității măsurii notificate ar trebui să fie efectuată în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, care a intrat în vigoare la 3 decembrie 2009 și a abrogat Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, întrucât acesta este actul normativ aplicabil la data adoptării prezentei decizii (41). În această privință, Comisia constată că nu s-a efectuat încă plata compensației acordate societății Simet de către Consiliul de Stat, prin urmare data la care s-ar manifesta consecințele ajutorului planificat este aceeași cu data la care Comisia va adopta decizia privind compatibilitatea ajutorului cu piața internă (42). În plus, este discutabilă ipoteza că societății Simet i s-ar fi acordat în mod irevocabil dreptul la compensația respectivă înainte de pronunțarea Hotărârii nr. 1405/2010 de către Consiliul de Stat la 9 martie 2010, hotărâre care obligă efectiv statul italian să efectueze plățile respective către întreprinderea în cauză. După cum s-a explicat la considerentul 94 de mai sus, specificațiile concesiunilor pe care se bazează Simet pentru a demonstra impunerea unei obligații de serviciu public prevăd că prestarea serviciilor nu conferă societății dreptul la niciun fel de subvenție sau compensație și că serviciile respective s-au realizat exclusiv pe riscul societății. În sfârșit, ar trebui subliniat faptul că valoarea compensației care ar trebui plătită societății Simet nu a fost stabilită încă de către Consiliul de Stat.
(124)
Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 reglementează atribuirea contractelor de servicii publice, definite la articolul 2 litera (i) din acesta, în domeniul transportului public rutier și feroviar de călători. În conformitate cu articolul 9 alineatul (1) din regulament, „compensația de serviciu public pentru exploatarea serviciilor publice de transport de călători […] achitat[ă] în conformitate cu prezentul regulament este compatibilă cu piața [internă]. O astfel de compensație este scutită de obligația de notificare prealabilă stabilită la articolul [108 alineatul (3)] din tratat”.
(125)
Din motivele menționate mai jos, în opinia Comisiei compensația notificată nu este în conformitate cu condițiile prevăzute în Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 și, prin urmare, nu poate fi declarată compatibilă cu piața internă pe baza articolului 9 alineatul (1) din regulament.
(126)
În special, Comisia ia notă de faptul că, deși specificațiile concesiunilor îndeplineau cerințele cuprinse la articolul 2 litera (i) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 privind definirea unui contract de servicii publice, nu au fost respectate toate dispozițiile articolului 4 din regulament, care stabilesc conținutul obligatoriu al contractelor de servicii publice și al normelor generale. De exemplu, articolul 4 alineatul (1) litera (b) impune ca parametrii pe baza cărora se calculează compensația să fie stabiliți în prealabil, în mod obiectiv și transparent, într-un mod care să prevină compensarea în exces, în timp ce articolul 4 alineatul (1) litera (c) și articolul 4 alineatul (2) stabilesc modalitățile de alocare a costurilor și a veniturilor. După cum s-a explicat în secțiunea 7.1.2, la examinarea de către Comisie a celui de al doilea criteriu din Hotărârea Altmark, specificațiile concesiunilor în cauză prevedeau că prestarea serviciilor nu conferă societății Simet dreptul la niciun fel de subvenție sau compensație și că serviciul se realizează exclusiv pe riscul societății. Din această excludere de la plata compensației rezultă în mod inevitabil că parametrii pentru calculul compensației nu au fost stabiliți în prealabil, deci nu s-a respectat articolul 4 din regulament.
(127)
În plus, articolul 6 alineatul (1) prevede că, în cazul contractelor de servicii publice atribuite direct, compensația trebuie să respecte dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 și dispozițiile enunțate în anexă pentru a asigura că plata compensației nu depășește ceea ce este necesar pentru îndeplinirea obligației de serviciu public. Această anexă impune, printre altele, o separare a conturilor (punctul 5) și specifică modul în care ar trebui să fie stabilită valoarea maximă a compensației.
(128)
După cum s-a constatat în considerentul 115 de mai sus, în cea mai mare parte a perioadei notificate (1987-2001) Simet nu a aplicat o separare corespunzătoare a conturilor, iar soliditatea conturilor de cheltuieli pentru anii 2002 și 2003 poate fi de asemenea pusă sub semnul întrebării. Prin urmare, este imposibil să se demonstreze că, indiferent care va fi aceasta, compensația acordată în cele din urmă nu depășește o sumă care corespunde efectului financiar net echivalent cu totalitatea efectelor, pozitive sau negative, ale conformării cu obligația de serviciu public asupra costurilor și veniturilor operatorului de serviciu public (punctul 2 din anexă).
(129)
În plus, în lipsa unor parametri stabiliți în prealabil pentru calculul compensației, orice alocare a costurilor trebuie efectuată neapărat ex post pe baza unor ipoteze arbitrare, după cum s-a procedat atât în raportul inițial, cât și în raportul majoritar. Cu toate acestea, Comisia nu poate să accepte ipotezele cuprinse în raportul majoritar, conform cărora fiecare serviciu prestat de societate ar trebui să reprezinte în mod obligatoriu aceeași proporție de venituri și cheltuieli într-un an dat. În plus, întrucât calculul ex post va avea ca rezultat inevitabil compensarea integrală a costurilor suportate pentru prestarea serviciului, Comisia consideră că o rată de rentabilitate a capitalului care depășește rata de swap relevantă plus 100 de puncte de bază, precum cea folosită atât în raportul inițial, cât și în raportul majoritar, nu ar fi considerată în mod obișnuit o referință adecvată pentru calculul profitului rezonabil.
(130)
Prin urmare, în opinia Comisiei, compensația stabilită de Consiliul de Stat, care nu este prevăzută în specificațiile concesiunilor, nu ar fi plătită în conformitate cu dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 și, prin urmare, măsura notificată este incompatibilă cu piața internă.
(131)
În sfârșit, în ceea ce privește afirmațiile societății Simet potrivit cărora Hotărârea nr. 1405/2010 a Consiliului de Stat nu se referă la acordarea unei compensații pentru obligațiile de serviciu public în baza regulamentului aplicabil al Consiliului, ci la acordarea de daune-interese pentru încălcarea Regulamentului (CEE) nr. 1191/69 ca urmare a unei presupuse impuneri unilaterale ilegale a unor obligații de serviciu public în sensul articolului 1 alineatele (3) și (5) din regulamentul respectiv, Comisia constată că, deși dispozitivul Hotărârii nr. 1405/2010 nu cuprinde nicio trimitere la Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, hotărârea face referire la dreptul societății Simet de a primi sume de bani cu titlu de compensație în temeiul articolelor 6, 10 și 11 din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, a căror valoare trebuie stabilită de către administrație pe baza unor date fiabile (43). În plus, în Hotărârea nr. 1405/2010, însuși Consiliul de Stat a respins acțiunea în despăgubiri formulată de Simet, prin care aceasta urmărea să acopere pierderile reziduale neincluse în compensația care ar fi fost acordată, precum și cererea sa de îmbogățire fără justă cauză, întrucât cererea principală de acordare a unei compensații în baza Regulamentului (CEE) nr. 1191/69 fusese aprobată (44). Astfel, la punctul 3.3 din hotărâre, Consiliul de Stat afirmă următoarele: „În acest moment nu poate fi acceptată nicio acțiune în despăgubiri formulată de reclamant, deoarece numai atunci când administrația va stabili suma menționată mai sus se va ști dacă există vreun prejudiciu rezidual neacoperit de suma evaluată, care trebuie calculat și dovedit de societatea în cauză.”
(132)
În orice caz, Comisia consideră că acordarea de daune-interese societății Simet pentru presupusa impunere unilaterală ilegală a unor obligații de serviciu public de către autoritățile italiene, calculate în baza metodei comune de compensare prevăzute în Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, ar contraveni articolelor 107 și 108 din tratat, întrucât ar produce pentru Simet exact același rezultat ca acordarea unei compensații pentru obligații de serviciu public în perioada analizată, în ciuda faptului că specificațiile concesiunilor care reglementau serviciile respective nu au fost exceptate de la obligația de notificare prealabilă și nici nu au respectat condițiile de fond stabilite în Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 sau în Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, după cum s-a demonstrat mai sus. În consecință, disponibilizarea unor astfel de daune-interese ar permite efectiv eludarea normelor privind ajutoarele de stat și a condițiilor prevăzute de organul legislativ al Uniunii în temeiul cărora autoritățile competente, atunci când impun sau contractează obligații de serviciu public, compensează operatorii de servicii publice pentru costurile suportate în cadrul executării obligațiilor respective. În sfârșit, după cum s-a menționat anterior, specificațiile concesiunilor în temeiul cărora Simet a prestat servicii de transport nu prevedeau plata niciunei compensații financiare. Simet a fost de acord să presteze serviciile în condițiile prevăzute în concesiunile respective, pe riscul său propriu.
(133)
În consecință, Comisia nu poate să accepte afirmațiile societății Simet potrivit cărora Hotărârea nr. 1405/2010 a Consiliului de Stat dispune acordarea de daune-interese pentru încălcarea Regulamentului (CEE) nr. 1191/69, și nu acordarea unei compensații pentru obligații de serviciu public.
8. CONCLUZIE
(134)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia constată că măsura notificată constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat, incompatibil cu piața internă,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Plata către Simet a compensației notificate de autoritățile italiene constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Ajutorul nu a fost exceptat de la obligația de notificare prealabilă în temeiul articolului 17 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69.
Ajutorul nu este compatibil cu piața internă, întrucât nu au fost întrunite condițiile stabilite în Regulamentul (CE) nr. 1370/2007. Prin urmare, ajutorul nu poate fi aplicat de autoritățile italiene.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Republicii Italiene.
Adoptată la Bruxelles, 2 octombrie 2013.