ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/248
ze dne 15. října 2014
o opatřeních SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), která Slovenská republika zavedla ve prospěch společností Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(oznámeno pod číslem C(2014) 7277)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise dne 2. dubna 2007 obdržela dopis, jímž soukromý poskytovatel zdravotního pojištění Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „pojišťovna Dôvera“ nebo „stěžovatel“) podal stížnost na údajné opatření státní podpory, jež byla dne 26. ledna 2006 poskytnuta státnímu poskytovateli zdravotního pojištění, společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „SZP“), formou zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR).
(2)
Komise zaslala dne 21. srpna 2009 Slovenské republice žádost o poskytnutí informací. Po prodloužení lhůty na odpověď poskytly slovenské orgány požadované informace dne 24. září 2009.
(3)
Komise svým dopisem ze dne 26. února 2010 požádala Slovenskou republiku o poskytnutí dalších informací o této kapitálové injekci a požádala o vysvětlení slovenského systému vyrovnávání rizik („Risk equalisation scheme“, dále jen „RES“) - dalšího opatření, které by mohlo být označeno za státní podporu. Dopisem ze dne 25. března 2010 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty na odpověď a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 31. března 2010. Komise dne 16. června 2010 Slovenskou republiku upomenula o předložení informací a slovenské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 9. července 2010. V souladu s žádostí Komise zaslanou dopisem ze dne 4. listopadu 2010 poskytla Slovenská republika dne 3. prosince 2010 verzi této odpovědi, která nemá důvěrný charakter.
(4)
Pojišťovna SZP se dne 1. ledna 2010 sloučila s druhým státním poskytovatelem zdravotního pojištění ve Slovenské republice, se společností Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „VšZP“). Na tyto dvě státem vlastněné akciové společnosti byly v období od roku 1998 minimálně až do roku 2005 převáděny pojistné kmeny jiných zdravotních pojišťoven.
(5)
Na dvou schůzkách zástupců Komise a pojišťovny Dôvera, které se uskutečnily ve dnech 10. října 2010 a 15. března 2011, se diskutovalo o předmětu stížnosti a o fungování odvětví zdravotního pojištění na Slovensku. Pojišťovna Dôvera dne 15. července 2011 poskytla doplňující informace o povaze odvětví zdravotního pojištění na Slovensku a rozšířila rozsah své stížnosti o tři nová opatření, jež byla SZP a VšZP údajně poskytnuta: i) splacení dluhu SZP, jež v letech 2004-2005 provedla ve dvou splátkách ve výši 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR státní společnost Veriteľ a.s.; ii) dotace poskytnutá SZP v roce 2006 ministerstvem zdravotnictví ve výši 7,6 mil. EUR a iii) státem financované zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR ke dni 1. ledna 2010. Komise tedy vyzvala slovenské orgány, aby se vyjádřily ke stížnosti rozšířené o tato nová tvrzení. Po prodloužení lhůty na odpověď předložily slovenské orgány své připomínky dopisem ze dne 11. listopadu 2011.
(6)
Po schůzce se zástupci útvarů Komise dne 15. prosince 2011 poskytla pojišťovna Dôvera dopisem ze dne 16. ledna 2012 další informace o povaze vnitrostátního odvětví zdravotního pojištění.
(7)
Komise dopisem ze dne 2. července 2013 oznámila Slovenské republice, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) a zúčastněné strany v něm byly vyzvány k podání připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 24. července 2013 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty k předložení připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 30. července 2013. Své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložila Slovenská republika dopisem ze dne 27. srpna 2013.
(9)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obdržela Komise od pěti třetích stran: institutu Inštitút pro ekonomické a sociálne reformy (INEKO) dopisem ze dne 15. října 2013, společnosti Union zdravotná poisťovňa a.s. (dále jen „pojišťovna Union“) dopisem ze dne 25. října 2013, institutu Health Policy Institute (HPI) dopisem ze dne 28. října 2013, sdružení Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP) dopisem ze dne 28. října 2013 a od pojišťovny Dôvera dopisem ze dne 11. listopadu 2013.
(10)
Slovenským orgánům byly tyto připomínky postoupeny dopisy ze dne 20. listopadu a 20. prosince 2013. Slovenské orgány dne 20. prosince 2013 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď na tyto připomínky do 31. ledna 2014 a Komise této žádosti ještě tentýž den vyhověla. Odpověď na připomínky třetích osob k rozhodnutí o zahájení řízení předložilo Slovensko dopisem ze dne 29. ledna 2014.
(11)
Dne 2. dubna 2014 proběhla schůzka mezi zástupci útvarů Komise a slovenských orgánů.
(12)
Komise dne 11. dubna 2014 a 25. srpna 2014 zaslala doplňující žádosti o informace, na něž Slovensko odpovědělo dopisy ze dne 15. května 2014 a 27. srpna 2014.
2. SOUVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(13)
V roce 1994 se na Slovensku změnil unitární systém jedné státní zdravotní pojišťovny na pluralitní model, v němž mohou působit veřejné i soukromé subjekty. Rozsáhlou reformou tvořenou zákony č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., jež nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (dále jen „reforma z roku 2005“), se změnila pravidla rozdělování vybraných příspěvků na zdravotní pojištění, ale i právní forma všech pojišťoven (státních či soukromých) z právnických osob sui generis na akciové společnosti (tj. akciové společnosti soukromého práva zaměřené na dosahování zisku). Byl zřízen nezávislý regulační orgán, Úrad pro dohled nad zdravotnou starostlivosťou (dále jen „ÚDZS“), účelem jehož činnosti je vydávat povolení a vykonávat dohled nad tím, zda pojišťovny dodržují platné právní předpisy. V podstatě byly tyto reformy navrženy tak, aby přispěly k lepší efektivitě využívání dostupných prostředků a vyšší kvalitě poskytování zdravotní péče (3).
(14)
Všechny zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice - veřejné i soukromé subjekty - poskytují povinné zdravotní pojištění slovenským rezidentům (4). Možnost poskytovat individuální zdravotní pojištění podle zákona č. 580/2004 Z. z. jako doplněk k základnímu balíčku poskytovanému na základě povinného zdravotního pojištění zůstala okrajovou záležitostí vzhledem k širokému pojistnému krytí, jež poskytuje povinný systém (5). Navíc byl v roce 2005 přijat zákon, jímž byla pro všechny zdravotní pojišťovny zavedena možnost poskytovat dobrovolné zdravotní pojištění (6) pro osoby, na něž se nevztahuje povinné zdravotní pojištění.
(15)
V roce 2007 byl přijat zákon č. 530/2007 Z. z., kterým se změnil zákon č. 581/2004 Z. z. a na jehož základě bylo zdravotním pojišťovnám působícím v odvětví povinného zdravotního pojištění s účinností od 1. ledna 2008 zakázáno vyplácet zisk formou dividend, čímž jim byla uložena povinnost reinvestovat dosažené zisky do slovenského zdravotního systému. V důsledku toho nemohly zdravotní pojišťovny od ledna 2008 rozdělovat žádný zisk. Ústavní soud Slovenské republiky však 26. ledna 2011 konstatoval, že zákaz rozdělování zisku je neslučitelný s několika ustanoveními slovenské ústavy. V návaznosti na tento rozsudek slovenské orgány v červenci 2011 změnily zákon č. 530/2007 Z. z. zákonem č. 250/2011 Z. z. s cílem opětovně umožnit poskytovatelům zdravotního pojištění rozdělovat (svým akcionářům) zisk dosažený v rámci činnosti povinného zdravotního pojištění za předpokladu, že budou splněny určité podmínky (7). V důsledku těchto změn právních předpisů Komise v prosinci 2011 zastavila řízení o porušení právních předpisů o vnitřním trhu v souvislosti s omezením rozdělování zisků (8).
(16)
Slovenské orgány dne 31. října 2012 schválily projektový plán zavedení unitárního neziskového systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice, který by měl být zaveden buď prostřednictvím dobrovolného odkupu soukromých zdravotních pojišťoven (do 1. ledna 2014), nebo prostřednictvím jejich vyvlastnění (do 1. července 2014), čímž by se měla vytvořit jediná (státní) zdravotní pojišťovna (9). Do přijetí tohoto rozhodnutí však nebyl realizován ani jeden z kroků uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELÉ ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(17)
Podle slovenských předpisů je zdravotní pojišťovna vymezena jako akciová společnost se sídlem na území Slovenské republiky založená za účelem poskytování povinného veřejného zdravotního pojištění, která tuto činnost vykonává na základě povolení vydaného Úřadem pro dohled nad zdravotní péčí.
(18)
Za účelem získání balíčku povinného zdravotního pojištění mohou slovenští rezidenti uzavřít smlouvu s kterýmkoli z těchto tří poskytovatelů pojištění:
a)
státní akciová společnost VšZP, jež byla zřízena ke dni 1. července 2005; pojišťovna VšZP se přeměnila z veřejnoprávní instituce VšZP, jež byla zřízena dne 1. listopadu 1994 ve smyslu zákona č. 273/1994 Z. z. jako nástupnická společnost společnosti Národná poisťovňa Správy fondu zdravotného poistenia; ve smyslu zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. ledna 2010 ke sloučení VšZP se státní pojišťovnou SZP (proto je dále v příslušných případech tento sloučený subjekt označován jako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediným akcionářem VšZP,
b)
soukromá akciová společnost Dôvera (jejím hlavním akcionářem je středoevropská finanční skupina PENTA); pojišťovna Dôvera byla zřízena ke dni 1. října 2005 a k 31. prosinci 2009 se sloučila s jinou slovenskou soukromou zdravotní pojišťovnou Apollo; v roce 2010 byl sloučený subjekt největší soukromou zdravotní pojišťovnou ve Slovenské republice,
c)
soukromá akciová společnost Union zdravotná poisťovňa, jež byla zřízena dne 9. března 2006 a která je členem skupiny Achmea, dříve Eureko, se sídlem v Holandsku.
(19)
Tabulka níže uvádí přehled tržních podílů jednotlivých poskytovatelů povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Pojišťovny
Počet pojištěnců (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
V roce 2010 se SZP sloučila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
V roce 2010 se pojišťovna Apollo sloučila s pojišťovnou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všechny zdravotní pojišťovny jsou akciovými společnostmi s tím, že podle předpisů upravujících vlastnická práva může být jejich akcionářem stát i soukromý sektor. Všechny zdravotní pojišťovny jsou povinny splňovat určitá kritéria platební schopnosti. Jelikož se na ně vztahují přísná rozpočtová omezení, plně odpovídají za případný nedostatek finančních prostředků. Zdá se, že jako soukromé akciové společnosti zřízené podle všeobecné právní úpravy obchodních společností autonomně řídí své provozní náklady a náklady na zdravotní péči.
(21)
Zdravotní pojišťovny mohou dosahovat a také dosahují zisku (13). Příjmy pojišťoven ve Slovenské republice pocházejí z příspěvků na pojištění, státního rozpočtu (příspěvky za ekonomicky neaktivní pojištěnce a dotace na pokrytí zvýšení nákladů na služby zdravotní péče), příjmů z majetku, z darů a z jiných příjmů. Zisku mohou zdravotní pojišťovny dosahovat například zlepšením systému řízení a vyjednáváním při uzavírání smluv s poskytovateli zdravotní péče.
2.3. HLAVNÍ ZNAKY ODVĚTVÍ POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ VE SLOVENSKÉ REPUBLICE
2.3.1. Sociální cíl a veřejný zájem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotního pojištění sleduje sociální cíl, tj. umožnit poskytování zdravotní péče a udržení životaschopného systému zdravotního pojištění. Občané mají právo na zdravotní pojištění a slovenští rezidenti mají povinnost být zdravotně pojištěni (14). Zabezpečit právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění je ústavní povinností Slovenské republiky (15). Podle slovenských orgánů se výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zdravotními pojišťovnami považuje za plnění ústavní povinnosti jménem státu, kterou je poskytování zdravotního pojištění slovenským rezidentům prostřednictvím řízení systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Slovenská republika ze zákona odpovídá za financování systému zdravotní péče, jakož i za úhradu ztrát v odvětví zdravotní péče (16). Podle § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotním pojištění je výkon povinného veřejného zdravotního pojištění činností ve veřejném zájmu, při níž se hospodaří s veřejnými prostředky.
2.3.2. Povinné členství, svobodný vstup a společná tarifikace
(23)
V souladu s ustanoveními zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je ve Slovenské republice účast na programu veřejného zdravotního pojištění povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky (17). Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice se vztahuje i na osoby pojištěné v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. dubna 2010, a od 1. května 2010 v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Pojištěnci mají právo zvolit si zdravotní pojišťovnu dle vlastního výběru a jednou ročně mohou zdravotní pojišťovnu změnit. Podle povinnosti umožnit svobodný vstup a podle zásady společné tarifikace mají zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice právní závazek přijmout do svého systému pojištění každého slovenského rezidenta, který o to požádá, pod podmínkou, že tento občan splňuje právní požadavky na uzavření zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Zdravotní pojišťovny především nemohou pojištěnce odmítnout pro jeho věk, zdravotní stav či riziko onemocnění (20) a jsou povinny poskytovat základní zdravotní pojištění všem osobám za stejné ceny bez ohledu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotního pojištění ve Slovenské republice proto obsahuje i právní strukturu pro spravedlivé rozdělování rizika mezi zdravotní pojišťovny prostřednictvím systému vyrovnávání rizik (RES). V rámci RES (21) zdravotní pojišťovny pojišťující osoby s vyšším rizikem dostávají finanční prostředky od zdravotních pojišťoven, jejichž portfolio je spojeno s nižším rizikem, a to formou měsíčního a ročního rozdělování příspěvků a správou převodů (22).
2.3.3. Plnění a výše příspěvků určená z příjmu pojištěnce
(26)
Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice je založeno na systému povinných příspěvků. Sazby příspěvků jsou stanoveny zákonem, jsou úměrné příjmu pojištěnce (podobně jako zdanění příjmů) a nezakládají se na rozsahu pojištěného rizika (jako je věk pojištěnce či jeho zdravotní stav). Tyto příspěvky, které slovenské orgány považují za součást veřejných finančních prostředků, jsou vybírány od: 1. zaměstnanců a zaměstnavatelů; 2. samostatně výdělečně činných osob; 3. dobrovolně nezaměstnaných; 4. státu (za „pojištěnce státu“, tj. skupiny ekonomicky zpravidla neaktivních osob); 5. plátců dividend.
(27)
Všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou základní úroveň plnění („základní balíček plnění“). Mezi výší příspěvků odvedených do systému a výší pobíraného plnění (23) neexistuje žádná přímá souvislost. Zdravotnické služby hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvedl.
(28)
Základní balíček plnění povinného zdravotního pojištění pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky, což znamená, že prostřednictvím tohoto balíčku je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče. V současnosti základní balíček plnění každému pojištěnci zaručuje nárok na bezplatnou zdravotní péči s výjimkou jen některých ošetření (např. kosmetický chirurgický zákrok), jakož i částečné úhrady za léky, za lázeňskou léčbu a za vybrané služby související s poskytováním zdravotní péče (např. ošetření na pohotovostní ambulanci). Základní balíček plnění může vláda svým nařízením omezit nebo rozšířit (bez projednání v parlamentu). Vzhledem k tomu, že Ústava Slovenské republiky každému občanovi zaručuje právo na zdravotní péči v rámci systému povinného zdravotního pojištění v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, pojišťovny nemohou v případě základního balíčku plnění ovlivnit skupinu plnění, úroveň krytí ani pojistné, neboť tyto jsou stanoveny zákonem.
(29)
Slovenské zdravotní pojišťovny jsou oprávněny k základnímu balíčku plnění přidávat - a skutečně také přidávají - různé doplňkové nároky (plnění) dle svého výběru. Tyto doplňkové nároky poskytují krytí služeb, jež nejsou zahrnuty do základního balíčku, jež však pojišťovatelé svým klientům nabízejí bezplatně jako součást téhož balíčku zdravotní péče v rámci povinného zdravotního pojištění. Podle dostupných informací se zdá, že zdravotní pojišťovny mohou například rozhodnout, zda budou nabízet další krytí některých druhů doplňkové a preventivní léčby v rámci téhož balíčku povinného zdravotního pojištění. Uvedená doplňková plnění se liší od služeb individuálního zdravotního pojištění, které lze nabízet za poplatek.
2.3.4. Výběr poskytovatelů zdravotní péče a služeb
(30)
Zdravotní pojišťovny si mohou vybírat poskytovatele zdravotní péče a vyjednávat o smlouvách s lékaři a jednotlivými nemocnicemi. Zdravotní pojišťovny tedy uzavírají smlouvy s jednotlivými poskytovateli zdravotní péče, tyto smlouvy jsou uzavírány nezávisle na sobě a jeden poskytovatel zdravotní péče může uzavřít smlouvu se všemi nebo jen s některými zdravotními pojišťovnami, a naopak. Zdravotní pojišťovny hradí služby poskytované státními i soukromými poskytovateli zdravotní péče.
(31)
S cílem zajistit zeměpisnou dostupnost zdravotnických služeb vláda stanovila požadavek minimální sítě, aby tak ovlivnila plánování kapacit. V souvislosti s poskytováním povinného zdravotního pojištění mají zdravotní pojišťovny zákonem uloženu povinnost uzavřít smlouvu s poskytovateli v rozsahu minimální sítě nemocnic. Každá zdravotní pojišťovna vytváří svou vlastní síť a selektivním uzavíráním smluv s dalšími nemocnicemi a dalšími poskytovateli služeb zdravotní péče rozšiřuje minimální síť. Služby zdravotní péče, jež tyto nemocnice a/nebo jiní poskytovatelé služeb zdravotní péče poskytují a jež jsou zahrnuty do krytí povinného zdravotního pojištění, jsou takto ze strany poskytovatele zdravotního pojištění kryty ve prospěch pojištěnců. Zdravotní pojišťovny mají při jednáních s nemocnicemi o ceně a kvalitě služeb zdravotní péče poskytovaných pojištěncům určitý prostor pro volné uvážení.
2.3.5. Regulační rámec
(32)
Systém povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je upraven zvláštními předpisy (24). Všechny zdravotní pojišťovny poskytující povinné zdravotní pojištění mají ve smyslu zákona totožné postavení, práva a povinnosti. Každá zdravotní pojišťovna musí být zřízena za účelem výkonu veřejného zdravotního pojištění a nesmí vykonávat činnosti jiné než činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotních pojišťoven spravujících systém povinného zdravotního pojištění jsou předmětem všeobecné kontroly státu, která je vykonávána především prostřednictvím regulačního úřadu. Tímto úřadem je Úřad pro dohled nad zdravotní péčí (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ÚDZS), který plní funkce v oblasti monitorování systému zdravotnictví a dohledu nad ním. ÚDZS dohlíží na dodržování uvedeného legislativního rámce ze strany zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotního pojištění a v případě porušení těchto předpisů zasahuje.
3. POPIS SPORNÝCH OPATŘENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí je zkoumáno následujících šest opatření (společně označovaných jako „sporná opatření“) (25).
3.1. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU SZP V ROCE 2006
(34)
Dopisem ze dne 2. dubna 2007 soukromá zdravotní pojišťovna Dôvera podala u Komise stížnost proti kapitálové injekci Slovenské republiky do státní pojišťovny SZP ve výši 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR), která byla realizována ve třech tranších mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006.
(35)
Uvedené zvýšení základního kapitálu souviselo s reformou zdravotnictví a s reformou odvětví zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2004-2005. V době zřízení SZP jakožto akciové společnosti v roce 2005 se ve skutečnosti od SZP jakožto od právní nástupkyně veřejnoprávní instituce (26) ve smyslu zákona požadovalo, aby na sebe převzala nejen aktiva původní pojišťovny, ale i její závazky, které vznikly před rokem 2005. Objem těchto závazků přitom vedl k nepřiměřené úrovni platební schopnosti, kterou stanoví požadavky § 14 odst. 1 zákona o zdravotních pojišťovnách (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tyto závazky dosáhly ke dni 31. prosince 2005 objemu 467,765 mil. SKK (přibližně 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLACENÍ DLUHŮ SZP SPOLEČNOSTÍ VERITEĽ A.S.
(36)
Společnost Veriteľ a.s. byla novou státní agenturou založenou v roce 2003 (27) s cílem konsolidovat dluhy v rezortu zdravotnictví. Vláda Slovenské republiky tuto společnost pověřila, aby realizovala projekt oddlužení zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven předtím, než měla ke dni 30. září 2005 proběhnout změna organizační formy všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti. Proces oddlužení proběhl na základě usnesení vlády Slovenské republiky.
(37)
V období let 2003 až 2005 společnost Veriteľ a.s. vyrovnala v odvětví zdravotnictví dluh v účetní hodnotě přes 1 100 mil. EUR při nákladech ve výši 644 mil. EUR v hotovosti. Vzhledem k oznámení ministerstva zdravotnictví, že se jedná o poslední záchranu systému zdravotní péče, byla agentura Veriteľ a.s. v roce 2006 zrušena (28).
(38)
Stěžovatel tvrdí, že splacení dluhu SZP ve výši 52,7 mil. EUR společností Veriteľ a.s. - což je vyšší částka, než jakou dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlužování došlo k bezdůvodně diskriminačnímu zacházení. Stěžovatel zejména uvádí, že kromě uvedených skutečností společnost Veriteľ a.s. dne 30. listopadu 2005 (tedy po přeměně) splatila dalších zhruba 28 mil. EUR z dalšího dluhu, který měla SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného. K tomuto oddlužení došlo převodem pojistných pohledávek a úroků pojišťovny SZP na společnost Veriteľ a.s. SZP na společnost Veriteľ a.s. převedla přibližně 929 mil. SKK ve formě pojistných pohledávek a úroků (z toho přibližně 343 mil. SKK ve formě úroků). Společnost Veriteľ a.s. zase SZP poskytla protiplnění ve výši 840 mil. SKK (zhruba 28 mil. EUR), a to vyrovnáním dluhu SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného (30).
3.3. DOTACE SZP V ROCE 2006
(39)
V druhé polovině roku 2006 poskytlo ministerstvo zdravotnictví SZP další dotaci s využitím části likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s., jež byla v roce 2006 zrušena. Podle tvrzení stěžovatele dosahovala dotace přibližné výše 7,6 mil. EUR.
(40)
Stěžovatel tvrdí, že uvedená dotace byla poskytnuta s cílem vyrovnat závazky SZP vůči poskytovatelům zdravotní péče z období před rokem 2005, přestože nebylo zřejmé, zda tyto dluhy existovaly i v době poskytnutí dotace.
(41)
Podle slovenských orgánů však finanční prostředky z likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s. nebyly poskytnuty SZP, nýbrž zdravotnickým zařízením, která v té době patřila státu, na vyplacení jejich závazků (tj. příspěvků na zdravotní pojištění jejich zaměstnanců) vůči SZP. Podle slovenských orgánů tedy nešlo o žádnou dotaci, ale spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státu, o neodvedené pojistné za zdravotní pojištění.
3.4. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU VŠZP V ROCE 2010
(42)
Slovenská republika prostřednictvím útvarů ministerstva zdravotnictví k 1. lednu 2010 zvýšila svůj upsaný základní kapitál ve VšZP. Toto zvýšení základního kapitálu představovalo přibližně 65,1 mil. EUR.
(43)
Podle stěžovatele se zdá, že stát takto jednal s cílem překlenout příjmový deficit VšZP, neboť VšZP se nacházela na hranici platební neschopnosti. Stěžovatel rovněž tvrdí, že stát neměl nejmenší naději, že se mu v přiměřeném časovém rámci podaří dosáhnout návratnosti své investice, zejména vzhledem ke skutečnosti, že Slovensko právě zavedlo zákon, jímž se zdravotním pojišťovnám neumožňovalo rozdělovat zisk.
(44)
Podle slovenských orgánů se toto zvýšení základního kapitálu VšZP v roce 2010 uskutečnilo s cílem odstranit vlivy finanční krize a podpořit VšZP v odolávání tlaku, jejž vyvolávalo zvyšování míry zadlužení při rostoucí poptávce po zdravotní péči.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVÁNÍ RIZIK (RES)
(45)
V průběhu předběžného posouzení Komise též zjistila, že financování zdravotních pojišťoven ve Slovenské republice zahrnuje i mechanismus sdružování a úpravy rizik - systém vyrovnávání rizik (RES).
(46)
Systém RES (31) je v plné míře uplatňován na všechny zdravotní pojišťovny, které ve Slovenské republice poskytují povinné zdravotní pojištění. Vzhledem k tomu, že příspěvky na povinné zdravotní pojištění vybírají zdravotní pojišťovny přímo od zaměstnavatelů, samostatně výdělečně činných osob, samoplátců (dobrovolně nezaměstnaných), státu a plátců dividend, je rozdělení příjmů a výdajů mezi zdravotní pojišťovny nerovnoměrné, a to z důvodu odlišné skladby jejich pojištěnců. Ve snaze snížit finanční zátěž zdravotních pojišťoven s rizikovějším pojistným kmenem a snížit potenciál pro výběr rizik jsou příspěvky mezi zdravotní pojišťovny rozdělovány pomocí systému RES, a to na základě výpočtu, jejž stanoví ÚDZS (32). Kritérii, která jsou v rámci systému vyrovnávání rizik uplatňována, jsou věk, pohlaví a od roku 2010 též stav ekonomické aktivity pojištěnce.
(47)
Slovenské orgány nepokládají systém RES za formu státní podpory, ale spíše za záležitost vyrovnávání prostředků v souladu s příslušnými kritérii systému RES pro pojištěnce; jedná se tedy o případ solidarity mezi pojištěnci, a proto nejde o státní podporu.
3.6. PŘEVOD POJISTNÝCH KMENŮ NA POJIŠŤOVNY SZP A VšZP
(48)
Dalším opatřením, na něž byla Komise upozorněna v době, kdy prováděla předběžné posouzení, bylo několik přímých převodů pojistných kmenů. Tyto pojistné kmeny byly převáděny z jiných zdravotních pojišťoven, jež byly postupně rušeny s likvidací, na SZP a VšZP (převeden byl zejména pojistný kmen společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) na VšZP a pojistný kmen společnosti Evropská zdravotná poisťovňa (EZP) na SZP). K těmto převodům docházelo za současné intervence státu.
(49)
Podle pojišťovny Dôvera byly pojistné kmeny EZP převedeny přímo na SZP, přestože na trhu byly další subjekty, které o ně projevily zájem; omezení a podmínky převodu přitom nebyly jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutí ÚDZS převést pojistný kmen pojišťovny EZP na SZP bez protiplnění je v souladu s ustanoveními zákona č. 581/2004 Z. z. a že bylo zachováno právo pojištěnců na výběr zdravotní pojišťovny. Slovenské orgány tvrdí, že zájem o tento pojistný kmen sice projevily i další pojišťovny, avšak za podmínek, které by nepřiměřeně prodloužily postup likvidace. Navíc vzhledem k tomu, že se převod pojistných kmenů podle slovenských orgánů týkal všech pohledávek a všech závazků likvidovaných pojišťoven, nezískaly jím přebírající pojišťovny VšZP a SZP žádnou výhodu.
4. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(51)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o určení hospodářské či nehospodářské povahy dotčené činnosti. Uvedla, že se zřetelem ke specifikům předmětné věci mohly SZP/VšZP, jakož i ostatní společnosti, jež ve Slovenské republice nabízejí zdravotní pojištění v rámci povinného systému, vykonávat od 1. ledna 2005 hospodářskou činnost. Domnívala se, že kombinace hospodářských a nehospodářských znaků systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice vyžadovala, aby byla provedena hloubková analýza jednotlivých prvků a jejich příslušného významu v rámci systému. Cílem této analýzy mělo být určit, zda má být činnost povinného zdravotního pojištění při způsobu její organizace a výkonu ve Slovenské republice považována za činnost hospodářské (od 1. ledna 2005), nebo nehospodářské povahy.
(52)
Komise též uvedla, že bude-li nutno tuto činnost považovat za činnost hospodářské povahy, neměla by k dispozici dostatek informací k určení toho, zda zkoumaná opatření poskytla pojišťovnám SZP a VšZP selektivní výhodu.
(53)
Komise dospěla k závěru, že v tomto stadiu nemůže vyloučit existenci státní podpory, a to při absenci konkrétních argumentů či jasných indikací, pokud jde o jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Komise následně vyjádřila pochybnosti, zda by bylo možno tato opatření považovat za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, pokud dospěje k závěru, že tato opatření lze považovat za státní podporu.
(54)
V této souvislosti Komise uvedla, že konečný závěr týkající se otázky, zda výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice skutečně je činností hospodářské, nebo nehospodářské povahy, zda opatření státu splňují všechny ostatní podmínky k tomu, aby představovala státní podporu, a pokud ano, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, lze vyvodit až v závěrečném rozhodnutí. Toto rozhodnutí může Komise přijmout až po dokončení formálního vyšetřovacího řízení a po shromáždění a důkladném posouzení všech dostupných informací (včetně dalších připomínek členského státu a třetích stran).
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Komisi byly doručeny tyto připomínky zúčastněných třetích stran, jejichž shrnutí je uvedeno dále:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera jako stěžovatel poskytla doplňující informace o systému zdravotního pojištění a doplňující zdůvodnění, a to především s cílem podpořit své tvrzení, že SZP/VšZP jsou podniky, na něž se vztahuje právo hospodářské soutěže, a že měly prospěch z neslučitelné státní podpory.
(57)
Pojišťovna Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurují soukromým zdravotním pojišťovnám, nabízejí tytéž služby a současně se snaží dosahovat zisku; pojišťovna se přitom odvolává na své předcházející dopisy o hospodářské povaze činnosti a na nedávnou judikaturu Soudního dvora (33). V této souvislosti pojišťovna Dôvera tvrdí, že vícero prvků předložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení a poukazujících na nehospodářskou povahu činností SZP/VšZP, neobstojí ve zkoumání. Podle pojišťovny Dôvera se mělo reformou v letech 2004-2005 vytvořit konkurenční tržní prostředí a tato skutečnost byla uznána a potvrzena slovenskou justicí (tj. Ústavním soudem Slovenské republiky), jakož i samotnými slovenskými orgány. Pojišťovna Dôvera v této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že poskytovatelé pojištění soutěží o poskytovatele zdravotní péče prostřednictvím selektivních smluv a jednání o cenách a kvalitě služeb, a poukazuje na marketingové kampaně zdravotních pojišťoven zaměřené na udržení a přilákání klientů. Pojišťovna Dôvera dále odmítá tvrzení o výlučně sociální povaze systému. Poukazuje na možnost poskytovatelů zdravotního pojištění dosahovat zisků a rozdělovat je a na ochotu soukromých investorů investovat do subjektů působících ve slovenském odvětví povinného zdravotního pojištění.
(58)
Odvolávajíce se na své předcházející dopisy zaslané Komisi před vydáním rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera dále tvrdí, že všechna opatření uvedená v daném rozhodnutí by měla být pokládána za neoprávněnou podporu, neboť byly naplněny všechny další prvky čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Podle jejího názoru jednání Slovenské republiky v souvislosti se zvýšením základního kapitálu SZP v roce 2006 a VšZP v roce 2010 nelze považovat za jednání investora v tržním hospodářství. Pojišťovna Dôvera též tvrdí, že Slovenská republika činila mezi SZP/VšZP a soukromými pojišťovnami rozdíly, a to příznivějším zacházením se SZP v rámci oddlužování v letech 2003-2005, jakož i zavedením dvou nových kritérií do systému vyrovnávání rizik v letech 2009 a 2012. Pokud jde o převod pojistných kmenů, zaměřuje se pojišťovna Dôvera ve svých připomínkách na převod pojistného kmene pojišťovny EZP, neboť k předchozímu převodu pojistného kmene na VšZP nemá informace. V této souvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohly Komisi poskytnout chybné informace o příslušném právním rámci týkajícím se tohoto převodu pojistného kmene.
(59)
Pojišťovna Dôvera tvrdí, že slovenské orgány neprokázaly, že poskytování povinného zdravotního pojištění je službou všeobecného zájmu, a tedy zpochybňuje samotný základ analýzy podle judikatury ve věci Altmark (34) a balíčku Komise týkajícího se služeb obecného hospodářského zájmu.
5.2. POJIŠŤOVNA UNION
(60)
Připomínky pojišťovny Union - dalšího soukromého konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutí o zahájení řízení se obecně shodují s připomínkami pojišťovny Dôvera s tím, že podle těchto připomínek jsou pojišťovny SZP a VšZP podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Pojišťovna Union tvrdí, že pět ze šesti opatření popsaných v oddíle 3 tohoto rozhodnutí představuje státní podporu a je neslučitelných s vnitřním trhem. Pokud jde o šesté opatření, tedy systém RES, pojišťovna Union tvrdí, že by mohlo potenciálně splňovat podmínky judikatury ve věci Altmark, pokud jde o kompenzaci za služby ve veřejném zájmu, nebo by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy, což si žádá další posouzení jeho možného diskriminačního přístupu ve prospěch čistého příjemce systému RES, tedy ve prospěch SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od dalších tří třetích stran, tj. organizace HPI, institutu INEKO a sdružení ZZP, značně podporují stanovisko stěžovatele, pojišťovny Dôvera, a pojišťovny Union, podle něhož má předmětná činnost hospodářskou povahu a opatření jsou státní podporou spočívající v poskytnutí selektivní výhody pojišťovně SZP/VšZP. Tyto třetí strany jsou přitom přesvědčeny, že poskytovatelé zdravotního pojištění působí v konkurenčním prostředí (a k přilákání klientů používají různé způsoby), a tvrdí, že stát svým státním zdravotním pojišťovnám poskytl přednostní zacházení.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘEDLOŽENÍ DALŠÍCH INFORMACÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika předložila své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připomínky k vyjádření třetích stran.
(63)
Slovenské orgány ve svých připomínkách poskytly vysvětlení a další argumenty k podpoře svého stanoviska, že na systém povinného zdravotního pojištění se nevztahují pravidla hospodářské soutěže, neboť tento systém nepředstavuje hospodářskou činnost. Tyto orgány tvrdí, že slovenské povinné zdravotní pojištění nelze považovat za hospodářskou činnost v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (35), a to zejména z těchto důvodů:
a)
systém má sociální cíl,
b)
systém je založen na solidaritě, zejména vzhledem k těmto skutečnostem:
i)
povinný vstup do systému pro slovenské rezidenty,
ii)
všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou minimální úroveň plnění,
iii)
příspěvky nesouvisí s plněními pro jednotlivce, neboť jsou pevně stanoveny zákonem (neexistuje hospodářská soutěž v souvislosti s cenami),
iv)
mezi pojištěnci existuje solidarita v souvislosti s rizikem - systém RES a společná tarifikace,
c)
existuje podrobný regulační rámec, na nějž dohlíží stát: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou stanoveny zákonem.
(64)
Slovenská republika vyvrací domněnku, že z důvodu legislativních změn v roce 2005 se slovenský systém zdravotnictví změnil na systém obchodní, a tvrdí, že systém nikdy nepřišel o svou veřejnou, nehospodářskou povahu. Upozorňuje též na skutečnost, že slovenský systém zdravotního pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, a poukazuje na pravomoci členských států podle čl. 168 odst. 7 Smlouvy týkající se organizace a poskytování služeb zdravotní péče.
(65)
Slovenské orgány dále uvádějí, že reformou zdravotního pojištění nebylo veřejné zdravotní pojištění nahrazeno soukromým zdravotním pojištěním a že soukromým poskytovatelům pojištění se neotevřelo krytí žádného rizika týkajícího se zákonného sociálního zabezpečení. Podle Slovenské republiky bylo hlavním cílem reformy odvětví zdravotnictví nastavit přesná pravidla nakládání s finančními prostředky přidělenými na zdravotnictví s tím, že jako vhodný způsob nastavení těchto pravidel se jevila reorganizace všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s jasně vymezenými účetními pravidly, jež měla proběhnout do 30. září 2005. Slovenské orgány se domnívají, že všichni poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice jsou zapojeni do hospodaření s veřejnými finančními prostředky, jež jim byly svěřeny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění.
(66)
Podle slovenských orgánů by skutečnost, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění umožňuje omezený stupeň hospodářské soutěže v oblasti kvality, bylo možno vnímat jako prvek, který podněcuje zdravotní pojišťovny, aby ekonomicky fungovaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu správného fungování systému, ne však jako prvek, jenž by mohl ovlivnit nehospodářskou povahu systému zdravotního pojištění jako celku.
(67)
Slovenské orgány též vysvětlily, že finanční prostředky shromážděné a rozdělované v rámci struktury slovenského systému veřejného zdravotního pojištění prostřednictvím zdravotních pojišťoven představují celkové množství příspěvků veřejného zdravotního pojištění, které jsou podle zákona povinné, a proto jsou součástí veřejných financí Slovenska. Všechny zdravotní pojišťovny jsou proto pověřeny úkolem hospodařit s veřejnými finančními prostředky vybranými od veřejnosti v souladu s příslušnými právními předpisy s cílem použít tyto prostředky na úhradu zdravotní péče.
(68)
Na podporu svého tvrzení slovenské orgány dále připomněly, že i po zrušení zákazu rozdělovat zisk v roce 2011 se pozměňujícím zákonem č. 250/2011 zdravotním pojišťovnám povolilo dosahovat zisku jen za přesně vymezených podmínek, tj.:
a)
zavedení daně ze zisků zdravotních pojišťoven,
b)
povinné použití zisku na tvorbu rezervního fondu nejméně do výše 20 % splaceného základního kapitálu pojišťovny (rezervní fond lze použít jen na úhradu ztráty dané pojišťovny),
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánované zdravotní péče pro pojištěnce zařazené na seznamy čekatelů (v důsledku toho zdravotní pojišťovny nemohou dosahovat zisku na úkor svých klientů tím, že je zařadí na seznamy čekatelů namísto toho, aby rychle uhradily jejich zdravotní péči; uvedená skutečnost je podstatná z hlediska souladu se všeobecně uznávanými účetními zásadami v oblasti zdravotního pojištění).
(69)
V této souvislosti slovenské orgány poskytly vysvětlení, že když VšZP vykázala přebytek, vytvořila fond zdravotní péče na úhradu využívání zdravotní péče a financování mimořádně nákladné zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Mimoto v letech, kdy pojišťovna VšZP vykázala přebytek, byla část z něj přidělena do zákonného rezervního fondu, který byl později použit na snížení akumulovaných ztrát. Podle slovenských orgánů tedy státní zdravotní pojišťovny akcionářům nikdy nevyplatily žádný zisk, jehož dosáhly.
(70)
V této souvislosti Slovenská republika poukazuje i na další omezení zdravotních pojišťoven týkající se skutečnosti, že pojišťovny si mohou půjčovat finanční prostředky jen podle ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlech veřejné správy a na základě předchozího souhlasu ÚDZS.
(71)
K další podpoře svého tvrzení, že se na činnost v oblasti povinného zdravotního pojištění nevztahují pravidla hospodářské soutěže, orgány upozornily i na vyšetřování Protimonopolního úřadu Slovenské republiky z roku 2009. Při tomto vyšetřování se zjistilo, že jsou činnosti zdravotních pojišťoven vykonávány v rámci systému, jenž se vyznačuje vysokou měrou solidarity a v němž je zdravotní péče poskytována bezplatně, a že jsou podstatné prvky těchto činností regulovány státem, takže činnosti, jež zdravotní pojišťovny vykonávají při poskytování veřejného zdravotního pojištění, nelze považovat za hospodářskou činnost podniků, která narušuje hospodářskou soutěž. Proto se podle Protimonopolního úřadu Slovenské republiky slovenský zákon o hospodářské soutěži nevztahuje na činnosti zdravotních pojišťoven vykonávané při poskytování veřejného zdravotního pojištění (36).
(72)
Slovenské orgány též vysvětlily, že v roce 2011 Ústavní soud vyhlásil, že zákaz rozdělování zisku z roku 2007 byl protiústavní, neboť jím byla narušena slovenská ústavní práva v oblasti vlastnictví, avšak nesouhlasil s názorem, že jsou zákonem o zdravotních pojišťovnách omezovány zásady tržního hospodářství. Poukazují dále na skutečnost, že Ústavní soud mimoto v této souvislosti poznamenal, že právní předpisy v oblasti zdravotního pojištění, jimiž je vyloučen nebo významně omezen vliv nástrojů tržního hospodářství, a jimiž je tudíž narušena hospodářská soutěž, jsou z hlediska ústavy přijatelné.
(73)
Kromě tvrzení, že činnost povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nespadá do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže, slovenské orgány tvrdí, že opatření nesplňují další kritéria státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti tvrdí, že kapitálové injekce z let 2006 a 2009 nepředstavovaly podporu, neboť při nich byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství. Dále odmítají tvrzení, že došlo k neopodstatněnému diskriminačnímu zacházení v rámci oddlužování ze strany společnosti Veriteľ a. s., a trvají na tom, že VšZP nebyla v roce 2006 udělena žádná dotace a že při této operaci šlo spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státem. Slovenské orgány poskytly další podrobnosti o převodech pojistného kmene DZP na VšZP a pojistného kmene EZP na SZP a tvrdí, že ani tyto převody neposkytly SZP/VšZP selektivní výhodu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Poskytly i další informace o systému RES, vysvětlily zejména způsob, jakým se v letech 2006 až 2012 (měsíčně a ročně) rozdělovaly příspěvky, a tvrdily, že ani toto opatření nepředstavuje státní podporu, neboť jsou jeho prostřednictvím vyrovnávána rizika, jež jsou součástí systému z důvodu existence jednotných sazeb příspěvků pro všechny skupiny pojištěnců s různým stupněm rizika.
(74)
Slovenské orgány věnovaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obhajobě svého stanoviska, že SZP/VšZP z důvodu neexistence hospodářské činnosti nepředstavují podniky a že předmětná opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, že neposkytla SZP/VšZP výhodu, a že tedy nepředstavují podporu. Nepovažovaly tudíž za potřebné předkládat argumenty týkající se slučitelnosti údajných opatření podpory.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(75)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se stanoví: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, […].“
(76)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se pravidla státní podpory stanovená ve SFEU uplatní pouze v případě, je-li příjemcem podpory „podnik“. V judikatuře Soudního dvora Evropské unie se podnik pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy vymezuje jako jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení či způsobu jeho financování (37). Označení konkrétního subjektu za podnik tedy závisí plně na tom, má-li jeho činnost povahu hospodářskou, nebo nehospodářskou.
(77)
Jak bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, otázka, zdali opatření přijatá ve prospěch SZP/VšZP představují státní podporu, tedy závisí v prvé řadě na tom, zda a do jaké míry SZP/VšZP při působení v rámci systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice jednají jako podniky, neboť by mohly být považovány za subjekty uskutečňující hospodářskou činnost, jak je vymezeno v judikatuře.
(78)
Podle Soudního dvora Evropské unie je za hospodářskou činnost považována činnost spočívající v nabízení výrobků a/nebo služeb na daném trhu (38). Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může v této souvislosti záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném členském státě (39). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá činnost vykonávána v tržním prostředí. Hospodářská povaha služeb stejného druhu se proto může v jednotlivých členských státech lišit. S ohledem na politickou volbu či hospodářský vývoj se kromě toho může označení dané služby časem změnit. Činnost, která dnes tržní činnost nepředstavuje, se jí v budoucnu může stát, a naopak (40).
(79)
Pokud jde o poskytování zdravotní péče, zařazení systémů zdravotní péče mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost závisí na politických a hospodářských specifikách a na jejich konkrétní podobě a struktuře v dotčeném členském státě. Judikatura Soudního dvora Evropské unie v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a systémy hospodářskými (41).
(80)
K určení toho, zda je systém sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a tudíž nezahrnuje hospodářskou činnost, používá judikatura Soudního dvora Evropské unie soubor kritérií. V této souvislosti může být relevantní vícero faktorů: i) zda je účast v systému povinná (42); ii) zda má systém výhradně sociální účel (43); iii) zda je systém neziskový (44); iv) zda jsou plnění nezávislá na odvedených příspěvcích (45); v) zda výše plnění není nutně úměrná výši příjmů pojištěnců (46) a vi) zda na systém dohlíží stát (47).
(81)
Na rozdíl od systémů založených na solidaritě se systémy hospodářské obvykle vyznačují: i) nepovinným členstvím (48); ii) uplatňováním zásady kapitalizace, tj. závislostí nároků na odvedených příspěvcích a finančních výsledcích systému (49); iii) orientací na dosahování zisku (50) a iv) poskytováním doplňkového plnění v porovnání se základním systémem (51).
(82)
V případě určitých systémů dochází ke kombinaci prvků obou kategorií (systému založeného na solidaritě a systému hospodářského) (52), takže aby bylo možné určit, zda má konkrétní systém hospodářskou, anebo nehospodářskou povahu, musí Komise v rámci daného systému ověřit přítomnost každého z jednotlivých prvků uvedených ve dvou předchozích bodech odůvodnění a musí posoudit význam těchto prvků (53).
(83)
Konečné určení toho, zda je poskytování služeb povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nehospodářskou, nebo hospodářskou činností, tedy bude záviset na důkladné analýze konkrétního způsobu organizace a výkonu této činnosti v daném členském státě, a bude tudíž pro systém povinného zdravotního pojištění v dotčeném členském státě specifické. K této obecné skutečnosti bude Komise přihlížet při posuzování toho, zda sporná opatření údajně poskytnutá SZP/VšZP představují státní podporu jakožto opatření poskytnutá „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(84)
Několik prvků týkajících se převážně fungování tohoto systému a skutečnost, že ústředním prvkem systému je zásada solidarity, poukazují na nehospodářskou povahu slovenského systému zdravotního pojištění, zejména pokud jde o jeho sociální znaky a cíle.
(85)
Za prvé, účast v programu veřejného zdravotního pojištění je ze zákona povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky a služby zdravotní péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvede. Pojištěnec má právo si svobodně vybrat kteroukoli zdravotní pojišťovnu a na základě povinnosti umožnit svobodný vstup ho zdravotní pojišťovna, kterou si vybral, nesmí odmítnout pojistit z důvodu jeho věku, zdravotního stavu či rizika onemocnění (54).
(86)
Za druhé, povinné zdravotní pojištění na Slovensku je založeno na příspěvcích, které jsou pevně stanoveny zákonem ve výši úměrné příjmu pojištěnce a které se nezakládají na rozsahu pojištěného rizika (věk, zdravotní stav, rizika onemocnění pojištěnce). Mezi výší příspěvků odvedených jednotlivcem do systému a výší jím pobíraného plnění ze systému navíc neexistuje přímá souvislost. Z tohoto důvodu nemají pojišťovny možnost ovlivnit ani výši příspěvků, ani minimální úroveň krytí, na niž mají pojištěnci nárok, neboť tyto parametry stanoví vnitrostátní právní předpisy.
(87)
Za třetí, všichni pojištěnci mají zákonem zaručenu stejnou základní úroveň plnění, která je ve skutečnosti velmi vysoká, neboť pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky. To znamená, že prostřednictvím systému povinného zdravotního pojištění je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče (55). Prostřednictvím systému RES je ve Slovenské republice zaručeno sdílení pojistných rizik, čímž je solidarita ještě více posílena. Slovenský systém navíc stanoví zásadu společné tarifikace, takže pojišťovatelé nemohou stanovovat různou výši pojistného v závislosti na pojistném riziku. Současně jsou prostřednictvím vyrovnávání rizik částečně kompenzováni ti pojišťovatelé, kteří mají v pojistném kmeni rizikovější demografický profil. K této kompenzaci dochází přerozdělováním prostředků od pojišťovatelů, kteří hradí méně, než činí průměrná výše plnění, ve prospěch pojišťovatelů, kteří svým pojištěncům hradí více, než činí tato průměrná výše (56).
(88)
Kromě uvedeného sociálního a solidárního charakteru Komise připomíná, že organizace a výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice probíhají v souladu se silným regulačním rámcem: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou určeny v zákonech, jimiž jsou stanoveny podrobné podmínky, a zdravotní pojišťovny působí pod přísným dohledem státu (57).
(89)
Na základě této charakteristiky dospěla Komise k závěru, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění nemá hospodářskou povahu, a že SZP/VšZP tudíž nelze pokládat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (58).
(90)
Komise uznává, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotního pojištění by mohly naznačovat hospodářskou povahu činností vykonávaných v jeho rámci: i) přítomnost několika (veřejných a soukromých) poskytovatelů pojištění v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice; ii) určitý stupeň hospodářské soutěže mezi těmito poskytovateli zdravotního pojištění, kteří iii) vykonávají činnost orientovanou na dosahování zisku, a iv) skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky označil tuto činnost za otevřenou hospodářské soutěži. Komise se však domnívá, že přítomnost těchto znaků nezpochybňuje její závěr, že povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice představuje nehospodářskou činnost.
(91)
Za prvé, Komise konstatuje, že existence několika (veřejných a soukromých) subjektů působících v odvětví povinného zdravotního pojištění sama o sobě nepoukazuje na hospodářskou povahu jejich činností v systému, v němž - jako bylo vysvětleno v 85. až 87. bodě odůvodnění - převládají sociální znaky a cíle systému, v němž ústředním prvkem fungování systému je zásada solidarity a v němž je státní dohled nad tímto systémem přísný. Takovýto výklad by přisoudil nepřiměřený význam spíše organizačním opatřením, která si vybral členský stát při řízení části svého systému sociálního zabezpečení, nežli podstatě daného systému (59).
(92)
Za druhé, z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že ani existence prostoru pro hospodářskou soutěž v systému zdravotního pojištění, ani skutečně fungující hospodářská soutěž, i kdyby její existence byla záměrem zákonodárce a i kdyby ji potvrdily soudy, nemusí nutně poukazovat na hospodářskou povahu dotčené činnosti. Soudní dvůr Evropské unie objasnil, že pro určení toho, zda povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotního pojištění - který podobně jako slovenský systém poskytuje určitý prostor pro hospodářskou soutěž - je hospodářská, nebo nehospodářská, jsou rozhodujícími prvky: povaha a úroveň této hospodářské soutěže, okolnosti, za nichž se tato hospodářská soutěž uskutečňuje, a přítomnost a význam dalších důležitých faktorů (60). V tomto případě není dovolen onen druh hospodářské soutěže, který je pro spotřebitele nejzajímavější, totiž cenová soutěž v oblasti výše příspěvků, neboť poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice nemohou měnit výši těchto příspěvků, která je pevně stanovena zákonem. Prostor pro soutěž v oblasti kvality je navíc poměrně omezený, neboť ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění se počítá s velmi širokým spektrem zákonných plnění, která jsou stejná pro všechny pojištěnce, v důsledku čehož zůstává jen malý prostor pro poskytovatele pojištění, v němž mohou soutěžit o klienty na základě nabídky doplňkových (bezplatných) plnění. Poskytovatelé zdravotního pojištění si navzájem nekonkurují, neboť nemají žádnou možnost ovlivňovat ani tato zákonná plnění, ani poskytování povinných zákonných plnění v souvislosti se zdravotní péčí, které je jejich hlavní funkcí.
(93)
Za třetí, Komise se domnívá, že nehospodářskou povahu činnosti povinného zdravotního pojištění neovlivňuje skutečnost, že si zdravotní pojišťovny konkurují v oblasti kvality a v oblasti efektivního obstarávání nákupem kvalitních služeb zdravotní péče a souvisejících služeb od poskytovatelů za konkurenční ceny. Zdravotní pojišťovny tak prostřednictvím činnosti, kterou lze oddělit od jejich smluv s pojištěnci v rámci povinného zdravotního pojištění, obstarávají vstupy nutné k tomu, aby mohly plnit svou úlohu v tomto systému. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že má-li systém povinného zdravotního pojištění s ohledem na své základní znaky nehospodářskou povahu, pak má nehospodářskou povahu rovněž obstarávání vstupů potřebných k fungování tohoto systému (61).
(94)
Za čtvrté, skutečnost, že podle právních předpisů v oblasti povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je poskytovatelům zdravotního pojištění umožněno dosahovat zisků a rozdělovat jejich část svým akcionářům, nemění nehospodářskou povahu jejich činností, neboť je vykonávají v systému, v němž je výrazná přítomnost všech uvedených znaků naznačujících nehospodářskou povahu činností. Skutečnost, že poskytovatelé zdravotního pojištění mohou dosahovat zisků a část z nich rozdělovat, nemůže sama o sobě zvrátit převahu sociálních znaků a cílů systému, změnit jeho ústřední úlohu, kterou je zásada solidarity, ani se dotknout striktní míry regulace a dohledu státu, za nichž funguje. Komise v souvislosti s touto státní regulací připomíná, že je možnost dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat omezena, mj. zákonnými povinnostmi, které pojišťovnám ve Slovenské republice ukládá stát a jejichž účelem je zabezpečit životaschopnost a kontinuitu povinného zdravotního pojištění se všemi jeho převládajícími sociálními a solidárními cíli (62). Svoboda dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat je tedy v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice podstatně omezenější než v běžných obchodních odvětvích a je podřízena dosažení sociálních a solidárních cílů.
(95)
S ohledem na omezenou hospodářskou soutěž, jež byla do systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zavedena (v podobě omezené hospodářské soutěže v oblasti kvality s tím, že neprobíhá žádná cenová soutěž), a s ohledem na omezený způsob dosahování a používaní zisků nepředstavují prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, zpochybnění převládajících sociálních, solidárních a regulačních znaků, které svědčí o nehospodářské povaze činností vykonávaných v rámci tohoto systému ze strany zdravotních pojišťoven. Prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, by měly být považovány spíše za prvky určené ke sledování hlavního cíle, jímž je motivovat pojišťovny k tomu, aby svou činnost vykonávaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu řádného fungování daného systému sociálního zabezpečení, tedy za prvky, jež takto zabezpečují dosažení sociálních a solidárních cílů systému (63).
(96)
Skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky (při posuzování možného porušení práva podnikat, jež zaručuje Ústava Slovenské republiky) označil slovenský systém povinného zdravotního pojištění za oblast „zahrnutou do sféry hospodářské soutěže“, podle názoru Komise neznamená, že jsou v tomto systému vykonávány činnosti hospodářské povahy ve smyslu pravidel státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky byl totiž v uvedeném případě požádán, aby přezkoumal, zda byl legislativní zákaz rozdělování zisku zdravotních pojišťoven z roku 2007 v souladu s Ústavou Slovenské republiky (porušení vlastnického práva, práva na ochranu majetku a práva podnikat) a zda byl slučitelný s články 18, 49, 54 a 63 Smlouvy, a to bez přihlédnutí k právním předpisům EÚ o hospodářské soutěži a k pravidlům státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky rozhodl, že tento zákaz porušuje Ústavu Slovenské republiky, a proto neexistoval důvod diskutovat o podstatných prvcích pravidel vnitřního trhu EU nebo rozhodnout, zda byla tato pravidla porušena.
(97)
S ohledem na uvedené skutečnosti, na zvláštnosti předmětného případu a na přítomnost a význam důležitých ukazatelů nelze činnost povinného zdravotního pojištění organizovanou a vykonávanou ve Slovenské republice považovat za hospodářskou činnost.
(98)
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že SZP/VšZP jakožto příjemce sporných opatření nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a že tedy tato opatření nemají za následek poskytnutí státní podpory ve smyslu uvedeného ustanovení.
(99)
Není tedy dána potřeba zkoumat další podmínky týkající se existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ani posuzovat slučitelnost sporných opatření.
8. ZÁVĚR
(100)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že sporná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, jež Slovenská republika poskytla společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (SZP) a/nebo společnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (VšZP), nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK, jež bylo provedeno v období mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006;
b)
splacení dluhu SZP, jež v letech 2003 až 2006 provedla společnost Veriteľ a.s.;
c)
dotace poskytnutá SZP ministerstvem zdravotnictví v roce 2006;
d)
zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR k 1. lednu 2010;
e)
systém vyrovnávání rizik zřízený na základě části 3 zákona č. 580/2004 z. z.; a
f)
převod pojistných kmenů zrušených zdravotních pojišťoven, zejména pojistného kmene společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa na VšZP a pojistného kmene společnosti Evropská zdravotná poisťovňa, na SZP.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 15. října 2014
DECIZIA (UE) 2015/248 A COMISIEI
din 15 octombrie 2014
privind măsurile SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) puse în aplicare de Republica Slovacă în favoarea Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) și Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
[notificată cu numărul C(2014) 7277]
(Numai textul în limba slovacă este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (denumit în continuare „TFUE”), în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate anterior (1),
întrucât:
1. Procedură
(1)
La 2 aprilie 2007, Comisia a primit o plângere din partea companiei de asigurări de sănătate private Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s (denumită în continuare „Dôvera” sau „reclamantul”) privind o presupusă măsură de ajutor de stat în favoarea companiei de asigurări de sănătate deținută de stat, Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (denumită în continuare „SZP”), sub forma unei majorări a capitalului social al acesteia cu 450 de milioane SKK (aproximativ 15 milioane EUR), la 26 ianuarie 2006.
(2)
La 21 august 2009, Comisia a solicitat informații Republicii Slovace. În urma prelungirii termenului-limită de răspuns, autoritățile slovace au furnizat informațiile solicitate în scrisoarea din 24 septembrie 2009.
(3)
Prin scrisoarea din 26 februarie 2010, Comisia a solicitat Republicii Slovace să furnizeze informații suplimentare cu privire la injecția de capital, precum și clarificări cu privire la sistemul de egalizare a riscurilor (RES) instituit de Slovacia, o altă măsură care ar putea fi clasificată drept ajutor de stat. Prin scrisoarea din 25 martie 2010, autoritățile slovace au solicitat o prelungire a termenului-limită de răspuns la cerere, care a fost acceptată de Comisie prin scrisoarea din 31 martie 2010. Comisia a reamintit Republicii Slovace, la 16 iunie 2010, să prezinte informațiile, iar autoritățile slovace au răspuns la cerere prin scrisoarea din 9 iulie 2010. Astfel cum a solicitat Comisia în scrisoarea din 4 noiembrie 2010, Republica Slovacă a transmis o versiune neconfidențială a răspunsului respectiv, la 3 decembrie 2010.
(4)
La 1 ianuarie 2010, SZP a fuzionat cu cealaltă companie slovacă de asigurări de sănătate deținută de stat, Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (denumită în continuare „VZP”). Din 1998 și până în 2005 cel puțin, cele două societăți pe acțiuni deținute de stat au primit portofoliile de asigurări ale altor companii de asigurări de sănătate.
(5)
În cadrul a două reuniuni între Comisie și Dôvera, organizate la 10 octombrie 2010 și 15 martie 2011, s-a discutat obiectul plângerii și funcționarea sectorului asigurărilor de sănătate în Slovacia. În prezentarea din 15 iulie 2011, Dôvera a furnizat informații suplimentare cu privire la natura sectorului asigurărilor de sănătate din Slovacia și a extins obiectul plângerii prin includerea a trei noi presupuse măsuri de ajutor acordate în favoarea SZP și VZP: (i) achitarea datoriilor SZP de către întreprinderea deținută de stat Veritel' a.s. în perioada 2004-2005 prin intermediul a două plăți de 52,7 milioane EUR și respectiv, 28 de milioane EUR; (ii) o subvenție de 7,6 milioane EUR acordată SZP de către Ministerul Sănătății în 2006; și (iii) o majorare de capital finanțată de stat în valoare totală de 65,1 milioane EUR acordată VZP la 1 ianuarie 2010. În consecință, Comisia a invitat autoritățile slovace să își prezinte observațiile cu privire la plângerea extinsă prin introducerea noilor afirmații. În urma prelungirii termenului-limită de răspuns, autoritățile slovace au furnizat, prin scrisoarea din 11 noiembrie 2011, informațiile solicitate.
(6)
În urma reuniunii din 15 decembrie 2011 cu serviciile Comisiei, Dôvera a furnizat informații suplimentare cu privire la natura sectorului asigurărilor de sănătate prin scrisoarea din 16 ianuarie 2012.
(7)
Prin scrisoarea din 2 iulie 2013, Comisia a informat autoritățile slovace că a decis inițierea procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 108 alineatul (2) din tratat (denumită în continuare „decizia de inițiere a procedurii”). Decizia a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2), iar părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile.
(8)
Prin scrisoarea din 24 iulie 2013, autoritățile slovace au solicitat o prelungire a termenului-limită de prezentare a observațiilor cu privire la decizia de inițiere a procedurii, prelungire acordată de Comisie prin scrisoarea din 30 iulie 2013. Prin scrisoarea din 27 august 2013, Republica Slovacă și-a prezentat observațiile cu privire la decizia de inițiere a procedurii.
(9)
Comisia a primit observații privind decizia de inițiere a procedurii din partea a cinci părți terțe: din partea Institutului pentru reforme economice și sociale (INEKO) prin scrisoarea din 15 octombrie 2013; din partea Union zdravotná poisťovňa, a.s. (denumită în continuare „Union Health Insurance”) prin scrisoarea din 25 octombrie 2013; din partea Institutului pentru politici de sănătate (denumit în continuare „HPI”) prin scrisoarea din 28 octombrie 2013; din partea Združenie zdravotných poisťovní SR (denumită în continuare „ZZP”, Asociația companiilor de asigurări de sănătate din Slovacia) prin scrisoarea din 28 octombrie 2013, precum și din partea Dôvera prin scrisoarea din 11 noiembrie 2013.
(10)
Observațiile respective au fost transmise autorităților slovace prin scrisoarea din 20 noiembrie 2013. La 20 decembrie 2013, autoritățile slovace au solicitat o prelungire a termenului-limită de răspuns la observații, și anume până la 31 ianuarie 2014, prelungire acceptată de Comisie în aceeași zi. Prin scrisoarea din 29 ianuarie 2014, Slovacia a răspuns la observațiile prezentate de părțile terțe cu privire la decizia de inițiere a procedurii.
(11)
La 2 aprilie 2014 a avut loc o reuniune între serviciile Comisiei și autoritățile slovace.
(12)
La 11 aprilie 2014 și 25 august 2014, Comisia a solicitat informații suplimentare, iar Slovacia a răspuns prin scrisorile din 15 mai 2014 și 27 august 2014.
2. Context
2.1. EVOLUȚIA SISTEMULUI DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE OBLIGATORII DIN SLOVACIA
(13)
În 1994, Slovacia a trecut de la un sistem unic de asigurări de sănătate controlat de stat la un model pluralist, în care entitățile publice și cele private puteau funcționa în paralel. O reformă aprofundată, cuprinzând Legea nr. 581/2004 și Legea nr. 580/2004 care au intrat în vigoare la 1 ianuarie 2005 (denumită în continuare „reforma din anul 2005”), a modificat regulile privind redistribuirea contribuțiilor percepute pentru asigurările de sănătate și a modificat forma juridică a tuturor companiilor de asigurări (indiferent dacă acestea erau deținute de stat ori se aflau în proprietate privată) de la entități juridice sui generis la entități înregistrate ca societăți comerciale cu răspundere limitată (și anume, societăți pe acțiuni de drept privat care au ca obiectiv realizarea de profit). O autoritate independentă de reglementare, Autoritatea de supraveghere în domeniul sănătății din Slovacia (denumită în continuare „HSA”) a fost înființată pentru a acorda licențe de operare și pentru a supraveghea respectarea de către companiile de asigurare a normelor aplicabile. În esență, reformele respective au fost concepute pentru a contribui la o mai mare eficiență în utilizarea resurselor disponibile și la o creștere a calității serviciilor de asistență medicală (3).
(14)
În Slovacia, toate companiile de asigurări de sănătate, atât publice, cât și private, oferă asigurări de sănătate obligatorii pentru rezidenții slovaci (4). Posibilitatea prevăzută de Legea nr. 580/2004 de a oferi, de asemenea, asigurări de sănătate individuale suplimentare față de pachetul de prestații de bază inclus în asigurarea de sănătate obligatorie a rămas redusă datorită caracterului cuprinzător al prestațiilor medicale acoperite de sistemul obligatoriu (5). De asemenea, în 2005, un act legislativ a acordat posibilitatea tuturor companiilor de asigurări de sănătate să ofere asigurare de sănătate voluntară persoanelor care nu pot beneficia de asigurarea de sănătate obligatorie (6).
(15)
În 2007, Legea nr. 530/2007 de modificare a Legii nr. 581/2004 a interzis companiilor de asigurări care își desfășoară activitatea în sectorul asigurărilor de sănătate obligatorii plata profiturilor sub formă de dividende, cu efect de la 1 ianuarie 2008, și a impus astfel obligația de a reinvesti excedentele generate în cadrul sistemului de sănătate slovac. Prin urmare, companiile de asigurări de sănătate nu au fost autorizate să își distribuie profiturile în niciun mod începând din ianuarie 2008. Cu toate acestea, la 26 ianuarie 2011, Curtea Constituțională slovacă a declarat interdicția privind distribuirea profitului ca fiind incompatibilă cu mai multe dispoziții din Constituția slovacă. În urma hotărârii menționate, în iulie 2011 autoritățile slovace au modificat Legea nr. 530/2007 prin Legea nr. 250/2011, în scopul de a permite companiilor de asigurări de sănătate să distribuie din nou (acționarilor lor) profiturile realizate în sectorul asigurărilor de sănătate obligatorii, sub rezerva anumitor condiții (7). Ca urmare a modificărilor legislative menționate, în decembrie 2011 Comisia a închis o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor privind restricțiile de plată a profitului (8).
(16)
La 31 octombrie 2012, autoritățile slovace au aprobat un plan de proiect pentru crearea unui sistem unitar nonprofit de asigurare de sănătate obligatorie în Republica Slovacă ce ar putea fi introdus fie prin preluarea voluntară (până la 1 ianuarie 2014) a companiilor private de asigurări de sănătate, fie prin exproprierea acestora (până la 1 iulie 2014) și instituirea unei singure companii de asigurări de sănătate (deținută de stat) (9). Cu toate acestea, la momentul adoptării prezentei decizii, nicio etapă a proiectului menționat mai sus nu a fost pusă în aplicare până în prezent (10).
2.2. COMPANIILE DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE DIN SLOVACIA
(17)
În temeiul legislației slovace, compania de asigurări de sănătate este definită ca o societate pe acțiuni cu sediul social în Republica Slovacă, înființată pentru a oferi servicii publice de asigurări de sănătate obligatorii pe baza unei autorizații acordate de Autoritatea de supraveghere în domeniul sănătății.
(18)
Rezidenții slovaci pot încheia contracte cu oricare dintre următorii trei asigurători pentru a obține un pachet de asigurare de sănătate obligatorie:
(a)
societatea slovacă pe acțiuni deținută de stat, VZP, care a fost înființată la 1 iulie 2005; societatea menționată a fost înființată prin transformarea întreprinderii publice VšZP, înființată în temeiul Legii nr. 273/1994 din 1 noiembrie 1994 ca succesoare a Companiei Naționale de Asigurări (Národná poisťovňa) care aparține de Administrația Casei de Asigurări de Sănătate; VZP a fuzionat cu compania deținută de stat SZP la 1 ianuarie 2010 în temeiul Legii nr. 533/2009 (prin urmare, după caz, entitatea comună este denumită în continuare „SZP/VZP”); Republica Slovacă este unicul acționar al VZP;
(b)
societatea pe acțiuni cu capital privat, Dôvera (acționarul său principal este Grupul financiar central european PENTA); Dôvera a fost înființată la 1 octombrie 2005 și a fuzionat cu o altă companie de asigurări de sănătate slovacă privată, Apollo, la 31 decembrie 2009. În 2010, entitatea rezultată în urma concentrării reprezenta cea mai mare companie privată de asigurări de sănătate din Slovacia;
(c)
societatea pe acțiuni cu capital privat, Union Health Insurance, care a fost înființată la 9 martie 2006 și care este membră a grupului Achmea, anterior Eureko, cu sediul în Țările de Jos.
(19)
Tabelul de mai jos prezintă evoluția cotelor de piață ale diferitelor companii care au furnizat servicii de asigurări de sănătate obligatorii în Republica Slovacă în perioada 20082013 (11):
An
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Companii
Număr de persoane asigurate (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP fuzionează cu VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo fuzionează cu Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Toate companiile de asigurări de sănătate sunt societăți pe acțiuni, iar regulamentul privind proprietatea permite atât statului, cât și sectoarelor private să fie acționari. Toate companiile de asigurări de sănătate sunt obligate să îndeplinească anumite criterii de solvabilitate. Întrucât se confruntă cu constrângeri bugetare stricte, companiile menționate sunt pe deplin responsabile pentru deficitele financiare. Ca societăți comerciale pe acțiuni înființate în temeiul dreptului comun al societăților comerciale, companiile de asigurări de sănătate își gestionează în mod autonom operațiunile și costurile asistenței medicale.
(21)
Companiile de asigurări de sănătate pot avea profit și chiar obțin profit (13). Veniturile companiilor de asigurare din Slovacia provin din contribuțiile la asigurări, din bugetul de stat (contribuții efectuate în numele persoanelor inactive din punct de vedere economic și o subvenție menită să acopere creșterea costurilor serviciilor de sănătate), din proprietățile deținute, din donații și din alte încasări. Companiile de asigurări de sănătate pot obține profit, de exemplu îmbunătățindu-și sistemul de gestionare și negociind contractele cu furnizorii de servicii medicale.
2.3. PRINCIPALELE CARACTERISTICI ALE SECTORULUI DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE OBLIGATORII DIN SLOVACIA
2.3.1. Obiectivul social și interesul public
(22)
Sistemul slovac de asigurări de sănătate obligatorii urmărește atingerea unui obiectiv social, și anume să permită furnizarea de asistență medicală și menținerea unui sistem de asigurări de sănătate viabil. Cetățenii au dreptul la asigurare de sănătate și rezidenții slovaci au obligația de a fi asigurați (14). Dreptul la asistență medicală gratuită pe baza asigurării de sănătate reprezintă o obligație constituțională în Republica Slovacă (15). Potrivit autorităților slovace, în Republica Slovacă, prin furnizarea de asigurare de sănătate obligatorie, companiile de asigurări de sănătate îndeplinesc o obligație constituțională în numele statului, și anume furnizarea de asigurări de sănătate rezidenților slovaci prin intermediul sistemului de asigurări de sănătate obligatorii din Slovacia. Republica Slovacă este responsabilă prin lege pentru finanțarea sistemului de sănătate și pentru acoperirea pierderilor în sectorul asistenței medicale (16). În conformitate cu articolul 2 din Legea nr. 580/2004 privind asigurările de sănătate, furnizarea de asigurare obligatorie de sănătate publică constituie o activitate de interes public, în a cărei desfășurare sunt gestionate fonduri publice.
2.3.2. Afilierea obligatorie, înregistrarea deschisă și tarifarea comună
(23)
În conformitate cu dispozițiile Legii nr. 580/2004 și ale Legii nr. 581/2004, în Slovacia, participarea la programul public de asigurări de sănătate este obligatorie pentru majoritatea populației din Republica Slovacă (17). În Slovacia, asigurarea de sănătate obligatorie acoperă, de asemenea, persoanele asigurate în conformitate cu Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului (18), până la 30 aprilie 2010 și, începând cu 1 mai 2010, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului (19).
(24)
Persoanele asigurate au dreptul de a opta pentru o companie de asigurări de sănătate la alegere și de a schimba compania de asigurări o dată pe an. În temeiul obligației de înregistrare deschisă și al principiului tarifării comune, companiilor de asigurări de sănătate din Slovacia le revine obligația juridică de a-i accepta în cadrul sistemului lor de asigurări pe toți rezidenții slovaci care solicită acest lucru, cu condiția ca rezidenții respectivi să îndeplinească cerințele legale aplicabile referitoare la asigurările de sănătate din Slovacia. În special, companiile de asigurări de sănătate nu pot refuza să asigure o persoană pe motive de vârstă, stare de sănătate sau risc de îmbolnăvire (20) și trebuie să ofere asigurări de sănătate de bază la același preț pentru toți cetățenii, indiferent de factorii menționați.
(25)
Prin urmare, sistemul slovac de asigurări de sănătate include, de asemenea, o structură juridică pentru împărțirea egală a riscului între companiile de asigurări de sănătate pe baza unui sistem de egalizare a riscurilor (RES). În temeiul RES (21), companiile de asigurări de sănătate care asigură persoanele asociate cu un risc mai ridicat primesc fonduri de la companiile de asigurare al cărui portofoliu este asociat cu un risc mai scăzut, și anume prin realocarea lunară și anuală a contribuțiilor și gestionarea transferurilor (22).
2.3.3. Prestații și contribuții în funcție de venit
(26)
În Slovacia, asigurarea de sănătate obligatorie se bazează pe un sistem de contribuții obligatorii. Valoarea contribuțiilor este definită prin lege și este proporțională cu veniturile asiguratului (similar cu impozitul pe venit), mai degrabă decât cu riscul asigurat (cum ar fi vârsta persoanei asigurate sau starea de sănătate). Contribuțiile care fac parte din fondurile publice potrivit autorităților slovace sunt percepute de la: 1. salariați și angajatori; 2. lucrătorii care desfășoară o activitate independentă; 3. persoanele care au devenit șomere în mod voluntar; 4. stat (pentru „asigurații la stat”, și anume grupul majorității persoanelor inactive din punct de vedere economic); 5. plătitorii de dividende.
(27)
Tuturor asiguraților le este garantat același nivel al prestațiilor de bază („pachetul de prestații de bază”). Nu există nicio legătură directă între valoarea contribuțiilor plătite către sistem și prestațiile (23) primite. Serviciile medicale acoperite de asigurarea de sănătate obligatorie sunt acordate indiferent de contribuțiile plătite de asigurat.
(28)
Pachetul de prestații de bază al asigurărilor de sănătate obligatorii acoperă aproape toate procedurile de asistență medicală furnizate în Republica Slovacă, ceea ce înseamnă că, practic, pachetul de prestații de bază acordă asistență medicală completă. În prezent, pachetul de prestații de bază oferă tuturor persoanelor asistență medicală gratuită cu excepția unor tratamente (de exemplu, chirurgia plastică), a câtorva plăți parțiale pentru produse farmaceutice și tratamente balneare, și a anumitor servicii conexe de asistența medicală (de exemplu, vizitele la serviciile medicale de urgență). Pachetul de prestații de bază poate fi redus sau extins prin decret guvernamental (fără negocieri parlamentare). Întrucât Constituția slovacă garantează fiecărui cetățean asistență medicală în cadrul sistemului de asigurări de sănătate obligatorii în conformitate cu condițiile prevăzute de lege, companiile de asigurări nu au nicio influență asupra pachetului de prestații, asupra nivelului de acoperire sau asupra primelor pachetului de prestații de bază, întrucât acestea sunt stabilite prin lege.
(29)
Companiile de asigurări de sănătate slovace au posibilitatea de a adăuga și chiar adaugă la pachetul de prestații de bază diverse drepturi suplimentare (prestații) la alegere, care acoperă servicii care nu sunt incluse în listă, dar care sunt oferite gratuit de asigurători clienților lor ca parte a aceluiași pachet de servicii de asistență medicală în temeiul asigurării de sănătate obligatorie. De exemplu, conform informațiilor disponibile, se pare că societățile de asigurare de sănătate pot decide să ofere acoperirea suplimentară a anumitor tratamente complementare și preventive în baza pachetului de asigurare obligatorie de sănătate menționat. Prestațiile suplimentare sunt diferite de serviciile de asigurări de sănătate individuale care pot fi oferite în schimbul unei taxe.
2.3.4. Selecția furnizorilor de asistență medicală și servicii
(30)
Companiile de asigurări de sănătate au dreptul de a-și selecta furnizorii de asistență medicală și de a negocia contracte cu medicii și cu fiecare spital în parte. Prin urmare, companiile de asigurări de sănătate încheie contracte cu fiecare furnizor de servicii medicale în parte; contractele sunt încheiate independent unul de celălalt, iar un furnizor de asistență medicală poate încheia contracte cu toate companiile de asigurări de sănătate sau doar cu unele dintre companiile respective și invers. Companiile de asigurări de sănătate rambursează serviciile furnizate atât de stat, cât și de furnizorii de asistență medicală privați.
(31)
Pentru a asigura accesibilitatea geografică a serviciilor de sănătate, guvernul a stabilit o cerință de rețea minimă menită să influențeze planificarea capacității. În ceea ce privește furnizarea de asigurări de sănătate obligatorii, companiile de asigurări de sănătate sunt obligate prin lege să încheie un contract cu o rețea minimă de spitale. Fiecare companie de asigurări de sănătate își creează propriile rețele și își îmbunătățește rețeaua minimă prin încheierea de contracte selective cu alte spitale și cu alți furnizori de servicii de asistență medicală. Serviciile de sănătate furnizate de spitalele respective și/sau de alți furnizori de servicii și care sunt incluse în asigurările de sănătate obligatorii sunt acoperite, prin urmare, de compania de asigurări de sănătate în favoarea persoanelor asigurate. Companiile de asigurări de sănătate dispun de o anumită marjă de apreciere în ceea ce privește negocierea cu spitalele în vederea stabilirii prețului și a calității serviciilor medicale furnizate persoanelor asigurate.
2.3.5. Cadrul de reglementare
(32)
Sistemul de asigurări de sănătate obligatorii din Republica Slovacă este reglementat de dispoziții speciale (24). Toate companiile de asigurări de sănătate care furnizează asigurări de sănătate obligatorii au, prin lege, statut, drepturi și obligații identice. Companiile de asigurări de sănătate trebuie să fie înființate cu scopul de a desfășura activități de asigurări de sănătate publică și nu trebuie să desfășoare alte activități decât cele enumerate la punctul 6 din Legea nr. 581/2004. Activitățile companiilor de asigurări de sănătate care gestionează sistemul obligatoriu de asigurări de sănătate fac obiectul controlului general al statului care se exercită, în special, prin intermediul autorității de reglementare - Autoritatea de supraveghere în domeniul sănătății, care are rolul de a monitoriza și a supraveghea sistemul de sănătate. Autoritatea de supraveghere în domeniul sănătății supraveghează dacă furnizorii și companiile de asigurări de sănătate se conformează cadrului legislativ menționat și intervine în cazul în care sunt încălcate legile.
3. Descrierea măsurilor contestate
(33)
Prezenta decizie analizează următoarele șase măsuri (denumite în continuare, împreună, „măsurile contestate”) (25):
3.1. MAJORAREA CAPITALULUI SZP ÎN 2006
(34)
Prin scrisoarea din 2 aprilie 2007, compania de asigurări de sănătate private Dôvera a înaintat o plângere Comisiei împotriva injecției de capital în valoare de 450 de milioane SKK (aproximativ 15 milioane EUR), realizată de Republica Slovacă în compania SZP deținută de stat în trei tranșe, în perioada 28 noiembrie 2005-18 ianuarie 2006.
(35)
Majorarea de capital menționată a fost asociată cu reforma sistemului de sănătate și cu reforma realizată în perioada 2004-2005 în sectorul asigurărilor de sănătate din Republica Slovacă. De fapt, la momentul înființării sale ca societate pe acțiuni în 2005, SZP, în calitate de succesor legal al unei instituții publice (26), era obligată prin lege să preia nu doar elementele de activ ale companiei de asigurări inițiale, ci și elementele de pasiv ale acesteia rezultate înainte de 2005, a căror valoare a cauzat un nivel de solvabilitate necorespunzător, astfel cum este prevăzut la punctul 14 alineatul (1) din Legea privind companiile de asigurări de sănătate (Legea nr. 581/2004). La 31 decembrie 2005 pasivele respective se ridicau la 467,765 de milioane SKK (aproximativ 15,5 milioane EUR).
3.2. ACHITAREA DATORIILOR SZP DE CĂTRE VERITEĽ
(36)
Veriteľ a fost înființată ca o nouă agenție de stat pentru consolidarea datoriilor din sectorul asistenței medicale în 2003 (27) și a fost mandatată de guvernul slovac să pună în aplicare un proiect pentru anularea datoriilor acumulate de instituțiile care acordă asistență medicală și de companiile de asigurări de sănătate, anterior reorganizării fondurilor de asigurări de sănătate existente ca societăți comerciale pe acțiuni la 30 septembrie 2005. Procesul de anulare a datoriilor a fost realizat în conformitate cu rezoluțiile guvernului slovac.
(37)
În perioada 2003-2005, Veriteľ a achitat datorii în sectorul sănătății cu o valoare contabilă de peste 1 100 de milioane EUR la costul de 644 de milioane EUR în numerar. Întrucât Ministerul Sănătății a anunțat că aceasta era ultima acțiune de salvare a sistemului de sănătate, agenția Veriteľ a fost desființată în anul 2006 (28).
(38)
Reclamantul susține că achitarea de către Veriteľ a datoriei SZP în valoare de 52,7 milioane EUR, care depășește suma primită de reclamat însuși (29), indică un tratament discriminatoriu nejustificat în cadrul procesului de achitare a datoriilor. Cu toate acestea, principala preocupare a reclamantului este că, la 30 noiembrie 2005 (prin urmare, ulterior transformării), Veriteľ a mai achitat aproximativ 28 de milioane EUR din restul datoriei pe care SZP o avea către contul de redistribuire a primelor speciale. Acest lucru s-a realizat prin atribuirea de către SZP către Veriteľ a unor solicitări de prime și interese. SZP a atribuit Veriteľ aproximativ 929 de milioane SKK constând în solicitări de prime și interese (din care aproximativ 343 de milioane SKK în interese). În schimb, Veriteľ a realizat o contraprestație în valoare de 840 de milioane SKK (aproximativ 28 de milioane EUR) în favoarea SZP, prin compensarea datoriei către contul de redistribuire a primelor speciale (30).
3.3. SUBVENȚIA ACORDATĂ SZP ÎN 2006
(39)
În a doua jumătate a anului 2006, o nouă subvenție a fost acordată SZP de Ministerul Sănătății prin utilizarea unei părți din bilanțul de lichidare al Veriteľ care a fost dizolvată în iulie 2006. Potrivit reclamantului, valoarea subvenției s-a ridicat la aproximativ 7,6 milioane EUR.
(40)
Reclamantul susține că subvenția menționată a fost acordată pentru achitarea datoriilor SZP către furnizorii de asistență medicală care datează din perioada anterioară anului 2005, deși nu este clar dacă datoriile respective existau în continuare la momentul acordării subvenției.
(41)
Cu toate acestea, în opinia autorităților slovace, resursele financiare din bilanțul de lichidare al Veriteľ nu au fost acordate SZP, ci unităților medicale care la acea dată erau deținute de stat, pentru plata datoriilor (de exemplu, contribuțiile la sistemul de asigurări de sănătate pentru angajații lor) către SZP. În consecință, în opinia autorităților slovace, nu a fost vorba despre nicio subvenție, ci mai degrabă de o simplă plată de către stat a datoriilor existente (a primelor neplătite pentru asigurările de sănătate).
3.4. MAJORAREA DE CAPITAL A VZP ÎN 2010
(42)
Republica Slovacă, prin intermediul Ministerului Sănătății, și-a majorat capitalul social deținut în cadrul VZP la 1 ianuarie 2010. Majorarea capitalului social s-a ridicat la 65,1 milioane EUR.
(43)
Potrivit reclamantului, întrucât VZP era pe punctul de a intra în insolvență, se pare că statul a acționat în acest mod pentru a elimina deficitul de venituri al VZP. De asemenea, reclamantul susține că statul nu a avut absolut nicio speranță că va beneficia de rentabilitatea investiției într-un termen rezonabil, în special având în vedere că Slovacia introdusese recent o lege care împiedica companiile de asigurări de sănătate să își distribuie profiturile.
(44)
Potrivit autorităților slovace, majorarea de capital a VZP în 2010 a fost realizată pentru a se elimina efectele crizei financiare și pentru a se oferi sprijin VZP, astfel încât aceasta să facă față presiunii de a crește nivelul de îndatorare, în contextul unei cereri tot mai mari de asistență medicală.
3.5. SISTEMUL DE EGALIZARE A RISCURILOR (RES)
(45)
În evaluarea sa preliminară, Comisia a constatat, de asemenea, că în Republica Slovacă finanțarea companiilor de asigurări de sănătate include un mecanism de punere în comun și partajare a riscurilor - sistemul de egalizare a riscurilor (RES).
(46)
Sistemul de egalizare a riscurilor (31) se aplică integral tuturor companiilor de asigurări de sănătate care furnizează asigurări de sănătate în Republica Slovacă. În timp ce contribuțiile la asigurările de sănătate obligatorii sunt percepute de către companiile de asigurări de sănătate direct de la angajatori, de la lucrătorii care desfășoară o activitate independentă, de la contribuabilii independenți (persoanele care au devenit șomere în mod voluntar), de la stat și de la plătitorii de dividende, repartizarea veniturilor și a cheltuielilor între companiile de asigurări de sănătate este inegală din cauza structurii diferite a populațiilor asigurate. Pentru a ușura sarcina financiară a companiilor de asigurări de sănătate cu un portofoliu de risc mai ridicat și pentru a reduce potențialul de selecție a riscurilor, contribuțiile sunt redistribuite între companiile de asigurări de sănătate prin intermediul sistemului de egalizare a riscurilor, pe baza unui calcul stabilit de Autoritatea de supraveghere în domeniul sănătății (32). Parametrii utilizați în cadrul sistemului de egalizare a riscurilor sunt vârsta, sexul și, începând din 2010, statutul activității economice a asiguratului.
(47)
Autoritățile slovace consideră că sistemul de egalizare a riscurilor nu reprezintă o formă de ajutor de stat ci mai degrabă o egalizare a fondurilor în conformitate cu criteriile sistemului de egalizare a riscurilor aplicabile pentru persoanele asigurate, și anume o formă de solidaritate între persoanele asigurate care, prin urmare, nu constituie ajutor de stat.
3.6. TRANSFERURILE DE PORTOFOLIU CĂTRE SZP ȘI VZP
(48)
O altă măsură care a atras atenția Comisiei în cadrul evaluării preliminare este existența mai multor transferuri directe, prin intervenția statului, către SZP și VZP, ale portofoliilor altor companii de asigurări de sănătate (în special ale companiei Družstevná zdravotná poisťovňa către VZP și ale companiei Európská zdravotná poisťovňa către SZP), care au fost lichidate în timp.
(49)
Potrivit Dôvera, portofoliul EZP a fost transferat direct către SZP chiar dacă au existat și alți operatori interesați pe piață, întrucât limitele și condițiile de transfer au fost neclare.
(50)
Republica Slovacă susține că decizia Autorității de supraveghere în domeniul sănătății de a transfera portofoliul EZP către SZP fără nicio contraprestație este în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 581/2004 și respectă, de asemenea, dreptul asiguratului de a-și alege o companie de asigurări de sănătate. Republica Slovacă susține că și alte companii de asigurări și-au exprimat interesul față de portofoliul respectiv, dar cu o serie de condiții care ar fi prelungit în mod disproporționat procesul de lichidare. De asemenea, potrivit autorităților slovace, având în vedere că transferul portofoliilor în cauză a vizat toate cererile și toate pasivele companiei lichidate, nu a fost acordat niciun avantaj beneficiarilor SZP și VZP.
4. Motivele care au condus la inițierea procedurii oficiale de investigare
(51)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a exprimat îndoieli în ceea ce privește stabilirea caracterului economic sau neeconomic al activității în cauză și a precizat că, având în vedere particularitățile cazului, este posibil ca atât SZP/VZP, cât și celelalte companii care oferă asigurări de sănătate în cadrul sistemului slovac de asigurări de sănătate obligatoriu să fi fost angajate într-o activitate economică începând cu 1 ianuarie 2005. Se consideră că amestecul de caracteristici economice și neeconomice ale sistemului slovac de asigurări de sănătate obligatorii a făcut necesară efectuarea unei analize aprofundate a diferitelor elemente și a importanței acestora în cadrul sistemului pentru a stabili dacă activitatea de asigurare de sănătate obligatorie, astfel cum este organizată și realizată în Slovacia, poate fi considerată de natură economică (începând cu 1 ianuarie 2005) sau neeconomică.
(52)
De asemenea, Comisia a precizat că, în cazul în care activitatea ar trebui să fie considerată ca având caracter economic, aceasta nu are suficiente informații la dispoziție pentru a stabili dacă măsurile analizate conferă SZP/VZP un avantaj selectiv.
(53)
După ce Comisia a ajuns la concluzia că nu putea, prin urmare, să excludă existența unui ajutor de stat în etapa respectivă, în lipsa unor argumente specifice sau a unor indicații clare cu privire la compatibilitatea măsurilor cu piața internă, aceasta și-a exprimat, de asemenea, îndoielile cu privire la faptul că măsurile în cauză ar putea fi considerate compatibile cu piața internă în temeiul articolului 106 alineatul (2) sau al articolului 107 alineatul (3) litera (c) din tratat, în cazul în care s-ar concluziona că măsurile se califică drept ajutor de stat.
(54)
În acest context, Comisia a precizat că o concluzie finală cu privire la faptul dacă activitatea în materie de asigurări de sănătate obligatorii din Republica Slovacă are într-adevăr caracter economic sau neeconomic, dacă măsurile de stat îndeplinesc toate celelalte condiții pentru a constitui ajutor de stat și, în caz afirmativ, dacă acestea sunt compatibile cu piața internă, ar putea fi formulată numai într-o decizie finală care urmează să fie adoptată după finalizarea procedurii oficiale de investigare, după ce au fost colectate toate informațiile disponibile (inclusiv alte observații din partea statelor membre și din partea părților terțe) și s-a efectuat o evaluare detaliată a tuturor informațiilor.
5. Observațiile părților interesate
(55)
Comisia a primit observații de la părțile interesate, care pot fi rezumate după cum urmează:
5.1. DÔVERA
(56)
Ca răspuns la decizia de inițiere a procedurii, reclamantul, Dôvera a furnizat informații suplimentare cu privire la sistemul de asigurări de sănătate și, în special, argumente suplimentare pentru a-și susține opinia potrivit căreia SZP/VZP sunt întreprinderi care se supun legislației în domeniul concurenței și care au beneficiat de ajutor de stat incompatibil.
(57)
Dôvera subliniază că SZP/VZP concurează cu companiile de asigurări de sănătate private care oferă același serviciu și totodată urmăresc obținerea de profit, făcând trimitere la comunicările sale anterioare privind caracterul economic al activității și la jurisprudența recentă a Curții (33). În acest context, Dôvera susține că mai multe elemente prezentate de Republica Slovacă și enumerate în decizia de inițiere a procedurii pentru a sublinia caracterul neeconomic al activităților SZP/VZP nu rezistă la o examinare aprofundată. Potrivit Dôvera, reforma care a avut loc în perioada 2004-2005 a fost concepută să creeze o piață competitivă, fapt recunoscut și confirmat atât de sistemul judiciar slovac (și anume, Curtea Constituțională slovacă), cât și de autoritățile slovace. În acest context, Dôvera atrage, de asemenea, atenția asupra faptului că asigurătorii concurează pentru furnizorii de asistență medicală prin activități selective de contractare și prin negocieri privind prețul și calitatea serviciilor și menționează, de asemenea, campaniile de marketing realizate de companiile de asigurări de sănătate pentru a reține și a atrage clienți. Dovera contestă, de asemenea, caracterul exclusiv social al sistemului, făcând trimitere la posibilitatea pe care o au companiile de asigurări de sănătate de a obține profit și de a-l distribui și la disponibilitatea investitorilor privați de a investi în operatorii activi în sectorul asigurărilor de sănătate obligatorii din Slovacia.
(58)
Făcând trimitere la observațiile sale anterioare prezentate Comisiei înainte de decizia de inițiere a procedurii, Dôvera susține, de asemenea, că toate măsurile identificate în decizia respectivă ar trebui să fie calificate drept ajutor ilegal în măsura în care toate celelalte elemente prevăzute la articolul 107 alineatul (1) din tratat au fost îndeplinite. În opinia sa, nu se poate considera că Republica Slovacă a acționat ca un investitor într-o economie de piață atunci când a majorat capitalul SZP în 2006 și al VZP în 2010. Dôvera susține, de asemenea, că Republica Slovacă a făcut discriminări între SZP/VZP și companiile de asigurări private prin acordarea unui tratament preferențial SZP în procesul de achitare a datoriilor din perioada 2003-2005, precum și prin introducerea în sistemul de egalizare a riscurilor a doi noi parametri în 2009 și în 2012. În ceea ce privește transferul de portofolii, observațiile Dôvera se concentrează asupra transferului portofoliului de asigurări al EZP, întrucât aceasta nu dispune de informații privind un transfer de portofoliu anterior către VZP. În această privință, Dovera susține că este posibil ca autoritățile slovace să fi dezinformat Comisia cu privire la cadrul juridic aplicabil pentru transferul de portofoliu respectiv.
(59)
În cele din urmă, Dôvera susține că autoritățile slovace nu au reușit să demonstreze că furnizarea de asigurare obligatorie de sănătate este un serviciu de interes general și, prin urmare, pune sub semnul întrebării chiar fundamentul unei analize în conformitate cu jurisprudența Altmark (34) și cu pachetul privind serviciile de interes economic general al Comisiei.
5.2. UNION HEALTH INSURANCE
(60)
Observațiile cu privire la decizia de inițiere a procedurii prezentate de Union Health Insurance, celălalt concurent privat al SZP/VZP, sunt, în linii mari, în concordanță cu observațiile prezentate de Dôvera, susținând că SZP și VZP sunt întreprinderi în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat. Union Health Insurance susține că cinci dintre cele șase măsuri descrise în secțiunea 3 din prezenta decizie se califică drept ajutor de stat și sunt incompatibile cu piața internă. În ceea ce privește a șasea măsură, sistemul de egalizare a riscurilor, Union Health Insurance susține că aceasta ar putea îndeplini condițiile jurisprudenței Altmark cu privire la compensația pentru obligația de serviciu public sau poate fi compatibilă cu piața internă în temeiul articolului 106 alineatul (2) din tratat care impune investigații suplimentare cu privire la posibila abordare discriminatorie în favoarea beneficiarului net al sistemului de egalizare a riscurilor, și anume SZP/VZP.
5.3. HPI, INEKO ȘI ZZP
(61)
Observațiile cu privire la decizia de inițiere a procedurii prezentate de terți, și anume de celelalte trei părți, HPI, INEKO și ZZP, sprijină, în principal, poziția reclamanților Dôvera și Union Health Insurance conform căreia activitatea are caracter economic și măsurile implică un ajutor de stat prin acordarea unui avantaj selectiv în favoarea SZP/VZP, exprimă convingerea că societățile de asigurări de sănătate își desfășoară activitatea într-un mediu competitiv (prin utilizarea diferitelor modalități de a atrage clienți) și susțin că statul a acordat tratament preferențial companiilor de asigurări de sănătate de stat.
6. Observații privind decizia de inițiere a procedurii și observațiile suplimentare ale Republicii Slovace
(62)
Republica Slovacă și-a prezentat observațiile privind decizia de inițiere a procedurii și cu privire la observațiile părților terțe.
(63)
În observațiile prezentate, autoritățile slovace au furnizat clarificări și argumente suplimentare pentru a-și consolida poziția conform căreia sistemul de asigurări de sănătate obligatorii nu face obiectul normelor în materie de concurență deoarece nu implică o activitate economică. Autoritățile susțin că sistemul slovac de asigurări de sănătate obligatorii nu poate fi calificat drept economic în temeiul jurisprudenței constante a Curții de Justiție (35), în special din următoarele motive:
(a)
Sistemul are un obiectiv social.
(b)
Sistemul se bazează pe solidaritate, ținând seama, în special, de următoarele:
(i)
înregistrarea obligatorie a rezidenților slovaci;
(ii)
tuturor persoanelor asigurate li se garantează același nivel minim de beneficii;
(iii)
contribuțiile nu au legătură cu prestațiile la nivel individual, întrucât contribuțiile sunt stabilite prin lege (nu există concurență în ceea ce privește prețurile);
(iv)
între asigurători există solidaritate în ceea ce privește riscurile: sistemul de egalizare a riscurilor și tarifarea comună.
(c)
Există un cadru de reglementare detaliat care este supravegheat de către stat: statutul, drepturile și obligațiile tuturor companiilor de asigurări de sănătate sunt stabilite prin lege.
(64)
Republica Slovacă respinge ipoteza potrivit căreia, în urma schimbărilor legislative din 2005, sistemul slovac de sănătate a devenit un sistem comercial și susține că sistemul public nu și-a pierdut niciodată caracterul neeconomic. De asemenea, autoritățile atrag atenția asupra faptului că sistemul slovac de asigurări de sănătate face parte din sistemul de securitate socială și indică competențele care revin statelor membre în temeiul articolului 168 alineatul (7) din tratat cu privire la organizarea și furnizarea serviciilor de sănătate.
(65)
Autoritățile slovace afirmă, de asemenea, că reforma sistemului de asigurări de sănătate nu a înlocuit asigurarea de sănătate publică cu asigurarea de sănătate privată și nu a permis asigurătorilor privați să acopere riscurile aparținând sistemului obligatoriu de securitate socială. Potrivit Slovaciei, obiectivul principal al reformei în domeniul sănătății a constat în stabilirea unor norme precise în ceea ce privește resursele financiare alocate sănătății, iar reorganizarea, până la 30 septembrie 2005, a tuturor fondurilor de asigurări de sănătate existente sub forma unor societăți pe acțiuni cu norme contabile clar definite părea a fi o modalitate adecvată pentru stabilirea normelor respective. Autoritățile slovace consideră că toate companiile de asigurări de sănătate din Slovacia sunt implicate în gestionarea fondurilor publice încredințate lor în cadrul sistemului public de asigurări de sănătate.
(66)
Potrivit autorităților slovace, faptul că sistemul slovac de asigurări de sănătate obligatorii permite un grad limitat de concurență în ceea ce privește calitatea ar putea fi considerat un element care încurajează companiile de asigurări de sănătate să funcționeze din punct de vedere economic în conformitate cu principiile unei administrări sănătoase, în interesul bunei funcționări a sistemului și nu ca un element care ar putea influența caracterul neeconomic al sistemului de asigurări de sănătate în ansamblu.
(67)
Autoritățile slovace au mai explicat faptul că fondurile acumulate și redistribuite în cadrul sistemului public de asigurări de sănătate slovac prin companiile de asigurări de sănătate reprezintă suma contribuțiilor publice de asigurări de sănătate care sunt obligatorii în temeiul legislației și, prin urmare, fac parte din finanțele publice ale Slovaciei. Prin urmare, toate companiile de asigurări de sănătate sunt însărcinate cu gestionarea fondurilor publice colectate de la public în conformitate cu reglementările legale relevante în vederea utilizării lor pentru acoperirea asistenței medicale.
(68)
Pentru a-și sprijini în continuare afirmațiile, autoritățile slovace au amintit, de asemenea, faptul că, inclusiv după ce interdicția privind distribuirea profitului a fost eliminată în 2011, Legea de modificare nr. 250/2011 permitea companiilor de asigurări de sănătate să obțină un profit doar în condiții clar definite, și anume:
(a)
introducerea unei taxe pe profiturile companiilor de asigurări de sănătate;
(b)
utilizarea obligatorie a profiturilor pentru a crea un fond de rezervă în limita a 20 % din capitalul social vărsat de compania de asigurări (fondul de rezervă poate fi utilizat doar pentru a acoperi pierderile companiei de asigurări respective);
(c)
crearea obligatorie a unor dispoziții tehnice care să acopere asistența medicală planificată a persoanelor asigurate de pe listele de așteptare (prin urmare, companiile de asigurări de sănătate nu pot obține profit în detrimentul clienților lor plasându-i pe listele de așteptare în loc să le acopere prompt asistența medicală; acest lucru este esențial pentru asigurarea conformității cu normele contabile general acceptate în sistemul public de asigurări de sănătate).
(69)
În această privință, autoritățile slovace au explicat că, atunci când VZP a raportat un excedent, a fost creat un fond de asistență medicală pentru a acoperi utilizarea asistenței medicale și pentru a finanța asistența medicală deosebit de costisitoare acoperită de sistemul public de asigurări de sănătate. În anii în care s-a raportat un excedent, o parte din profiturile VZP a fost alocată, de asemenea, fondului de rezervă legal, care a fost utilizat ulterior pentru reducerea pierderilor acumulate. Prin urmare, potrivit autorităților slovace, niciun profit realizat de companiile de asigurări de sănătate de stat nu a fost distribuit acționarilor.
(70)
În acest context, Republica Slovacă indică, de asemenea, o restricție suplimentară impusă companiilor de asigurare de sănătate, care pot împrumuta fonduri doar în temeiul Legii nr. 523/2004 privind normele bugetare ale administrației publice, sub rezerva unei aprobări prealabile din partea Autorității de supraveghere în domeniul sănătății.
(71)
Pentru a-și sprijini în continuare afirmația potrivit căreia activitatea de asigurare de sănătate obligatorie nu intră sub incidența normelor în materie de concurență, autoritățile atrag atenția, de asemenea, asupra anchetei realizate în 2009 de Oficiul Antimonopol din Republica Slovacă, care a arătat că activitățile companiilor de asigurări de sănătate sunt realizate în cadrul unui sistem caracterizat printr-un grad ridicat de solidaritate, în care asistența medicală este furnizată gratuit și în care elementele esențiale ale activităților respective sunt reglementate de stat și că, prin urmare, activitățile desfășurate de companiile de asigurări de sănătate în furnizarea de asigurări de sănătate publică nu pot fi considerate activități economice care restricționează concurența, similare celor desfășurate de către întreprinderi. Prin urmare, în opinia Oficiului Antimonopol din Republica Slovacă, legea privind concurența nu se aplică activităților desfășurate de companiile de asigurări de sănătate în furnizarea de asigurări de sănătate publică (36).
(72)
Autoritățile slovace au mai explicat faptul că, în 2011, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională interdicția privind distribuirea profitului introdusă 2007, întrucât aceasta încalcă drepturile de proprietate prevăzute de Constituția slovacă, dar că nu împărtășesc opinia potrivit căreia Legea privind companiile de asigurări de sănătate a restricționat principiile economiei de piață. De asemenea, autoritățile slovace subliniază constatarea Curții Constituționale în această privință conform căreia legislația privind asigurările de sănătate care exclude sau limitează în mod semnificativ impactul instrumentelor economiei de piață și, prin urmare, restrânge concurența este acceptabilă din punct de vedere constituțional.
(73)
Pe lângă afirmația conform căreia activitatea de asigurare obligatorie de sănătate în Slovacia nu intră în domeniul de aplicare a normelor în materie de concurență, autoritățile slovace susțin că măsurile nu îndeplinesc celelalte elemente ale ajutorului de stat în temeiul articolului 107 alineatul (1) din tratat. În acest context, autoritățile slovace susțin că injecțiile de capital din 2006 și 2009 nu constituie ajutoare, întrucât acestea respectă principiul investitorului în economia de piață. De asemenea, autoritățile menționate contestă faptul că a existat un tratament discriminatoriu nejustificat în cadrul procesului de achitare a datoriilor din partea Veriteľ și susțin că VZP nu a beneficiat de nicio subvenție în 2006, ci mai degrabă că operațiunea respectivă a implicat o simplă plată de către stat a datoriilor existente. Autoritățile slovace furnizează informații suplimentare privind transferurile de portofoliu de la DZP la VZP și de la EZP la SZP și susțin, de asemenea, că transferurile nu au acordat SZP/VZP un avantaj selectiv în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat. În cele din urmă, autoritățile slovace oferă, de asemenea, informații suplimentare cu privire la sistemul de egalizare a riscurilor, clarificând în special modul în care contribuțiile au fost redistribuite (lunar și anual) în perioada 2006-2012 și susțin că nici măsura respectivă nu poate fi calificată drept ajutor de stat, întrucât aceasta egalizează riscurile incluse în sistem datorită existenței unor rate uniforme de contribuție pentru toate grupurile de persoane asigurate cu diferite grade de risc.
(74)
În observațiile referitoare la decizia de inițiere a procedurii, autoritățile slovace și-au apărat poziția conform căreia SZP/VZP nu pot fi considerate întreprinderi deoarece nu desfășoară o activitate economică, iar măsurile în cauză respectă principiul investitorului în economia de piață și nu acordă SZP/VZP niciun avantaj, neimplicând, prin urmare, niciun ajutor de stat. În consecință, autoritățile slovace nu au considerat necesar să prezinte argumente cu privire la compatibilitatea presupuselor măsuri de ajutor.
7. Evaluarea măsurilor
(75)
În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, „[…] sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
(76)
Pe baza acestei dispoziții, normele privind ajutoarele de stat se aplică doar în cazul în care beneficiarul măsurii este o „întreprindere”. Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (denumită în continuare „CJUE”) definește întreprinderea în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat ca fiind orice entitate angajată într-o activitate economică, indiferent de forma juridică sau de tipul de finanțare (37). Prin urmare, încadrarea unei anumite entități în categoria întreprinderilor depinde, în totalitate, de caracterul economic sau neeconomic al activităților sale.
(77)
Astfel cum s-a explicat în decizia de inițiere a procedurii, răspunsul la întrebarea dacă măsurile acordate în favoarea SZP/VZP constituie ajutor de stat depinde, prin urmare, în primul rând, de măsura în care SZP/VZP, atunci când operează în cadrul sistemului slovac de asigurări de sănătate obligatorii, acționează în calitate de întreprinderi, întrucât s-ar putea considera că acestea sunt angajate într-o activitate economică, în sensul definit de jurisprudență.
(78)
Conform CJUE, se consideră activitate economică orice activitate care constă în furnizarea de bunuri și/sau servicii pe o anumită piață (38). În acest context, răspunsul la întrebarea dacă există o piață pentru anumite servicii poate depinde de modul specific în care serviciile respective sunt organizate și prestate în statul membru în cauză (39). Normele în materie de ajutoare de stat se aplică numai atunci când o anumită activitate este furnizată într-un mediu de piață. Prin urmare, caracterul economic al aceluiași tip de servicii poate varia de la un stat membru la altul. De asemenea, în funcție de opțiunile de politică sau de evoluțiile economice, clasificarea unui anumit serviciu poate varia în timp. O activitate care în prezent nu este considerată comercială poate deveni comercială în viitor și viceversa (40).
(79)
În ceea ce privește furnizarea de asistență medicală, calificarea sistemelor de asistență medicală ca implicând sau nu activități economice depinde de particularitățile politice și economice și de modul specific în care sistemele sunt instituite și structurate în statul membru în cauză. În esență, jurisprudența CJUE face distincție între sistemele bazate pe principiul solidarității și sistemele economice (41).
(80)
Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene utilizează o serie de criterii pentru a stabili dacă un sistem de securitate socială este bazat pe principiul solidarității și nu implică, prin urmare, o activitate economică. O serie de factori pot fi relevanți în această privință: (i) dacă afilierea la sistem este sau nu obligatorie (42); (ii) dacă sistemul urmărește un obiectiv exclusiv social (43); (iii) dacă sistemul are scop lucrativ (44); (iv) dacă prestațiile acordate depind de contribuțiile efectuate (45); (v) dacă valoarea prestațiilor plătite nu este neapărat proporțională cu câștigurile salariale ale persoanei asigurate (46); și (vi) dacă sistemul este supravegheat de stat (47).
(81)
Spre deosebire de sistemele bazate pe principiul solidarității, sistemele economice sunt caracterizate, de regulă, prin: (i) caracterul opțional al afilierii (48); (ii) principiul capitalizării - și anume, corelarea drepturilor cu contribuțiile plătite și cu rezultatele financiare ale sistemului (49); (iii) caracterul lor lucrativ (50); și (iv) acordarea unor drepturi în plus față de cele acordate în cadrul unui sistem de bază (51).
(82)
Unele sisteme combină elemente din ambele categorii (atât din sistemele bazate pe principiul solidarității, cât și din sistemele economice) (52), astfel încât, pentru a stabili dacă un anumit sistem este de natură economică sau neeconomică, Comisia trebuie să verifice prezența și să cântărească importanța fiecăruia dintre diferitele elemente menționate în cele două considerente anterioare pentru sistemul în cauză (53).
(83)
Prin urmare, concluzia finală cu privire la faptul dacă prestarea de servicii de asigurări de sănătate obligatorii în Republica Slovacă constituie o activitate economică sau neeconomică va depinde de o analiză temeinică a modului specific în care activitatea este organizată și efectuată în statul membru respectiv și, în consecință, va fi specifică sistemului de asigurări de sănătate obligatorii din statul membru respectiv. Având în vedere aceste considerații generale, Comisia va evalua dacă măsurile contestate care ar fi fost acordate în favoarea SZP/VZP constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat privind măsurile acordate unei „întreprinderi”.
(84)
O serie de indicatori demonstrează caracterul neeconomic al sistemului de asigurări de sănătate slovac, în special în ceea ce privește caracteristicile și obiectivele sale sociale care predomină în funcționarea sistemului respectiv, precum și faptul că sistemul este bazat pe principiul solidarității.
(85)
În primul rând, participarea la programul de asigurări de sănătate publice este obligatorie prin lege pentru majoritatea populației din Republica Slovacă și serviciile medicale acoperite în cadrul sistemelor obligatorii de asigurări de sănătate sunt furnizate indiferent de contribuțiile plătite de persoana asigurată. Persoana asigurată are libertatea să aleagă orice companie de asigurări de sănătate și, în temeiul obligației de înregistrare deschisă, compania de asigurări de sănătate aleasă nu poate refuza asigurarea persoanei respective pe motive de vârstă, stare de sănătate sau risc de îmbolnăvire (54).
(86)
În al doilea rând, sistemul de asigurări de sănătate obligatoriu din Slovacia se bazează pe contribuțiile care sunt stabilite prin lege proporțional cu veniturile persoanei asigurate mai degrabă decât pe riscul asigurat (vârsta, starea de sănătate, riscul de îmbolnăvire al persoanei asigurate). De asemenea, nu există nicio legătură directă între valoarea contribuțiilor plătite de o persoană în cadrul sistemului respectiv și valoarea prestațiilor primite de persoana respectivă în cadrul sistemului. Prin urmare, companiile de asigurări nu pot influența valoarea contribuțiilor sau nivelul minim de acoperire la care au dreptul persoanele asigurate, întrucât acest lucru este stabilit de legislația națională.
(87)
În al treilea rând, tuturor persoanelor asigurate le este garantat prin lege același nivel de bază al prestațiilor care este, de fapt, foarte ridicat, având în vedere faptul că acesta acoperă aproape toate procedurile asistenței medicale furnizate în Republica Slovacă, ceea ce înseamnă, practic, că sistemul obligatoriu de asigurări de sănătate acordă asistență medicală completă (55). Sistemul de egalizare a riscurilor din Republica Slovacă (RES) garantează partajarea riscurilor de asigurare și, prin urmare, consolidează și mai mult solidaritatea. De asemenea, sistemul slovac impune principiul tarifării comune, și anume asigurătorilor nu li se permite diferențierea primelor în funcție de riscul de asigurare, în timp ce sistemul de egalizare a riscurilor îi compensează parțial pe asigurătorii care au un profil demografic cu un grad mai ridicat de risc în portofoliul lor prin redistribuirea de fonduri de la alți asigurători care plătesc persoanelor asigurate mai puțin decât media prestațiilor către asigurătorii care plătesc mai mult decât media prestațiilor (56).
(88)
În cele din urmă, pe lângă toate caracteristicile sociale și de solidaritate menționate mai sus, Comisia reamintește că sistemul de asigurări de sănătate obligatoriu din Slovacia este organizat și își desfășoară activitatea în temeiul unui cadru de reglementare solid: statutul, drepturile și obligațiile tuturor companiilor de asigurări de sănătate sunt stabilite prin legi care prevăd condiții detaliate și acestea funcționează sub stricta supraveghere a statului (57).
(89)
Pe baza acestor caracteristici, Comisia concluzionează că sistemul slovac de asigurări de sănătate obligatorii are caracter neeconomic, prin urmare, SZP/VZP nu pot fi considerate „întreprinderi” în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat (58).
(90)
Comisia recunoaște că anumite caracteristici ale sistemului slovac de asigurări de sănătate obligatorii ar putea indica natura economică a activităților implicate în sistemul respectiv: (i) prezența mai multor operatori de asigurări (publici și privați) în sectorul asigurărilor de sănătate obligatorii din Slovacia; (ii) un anumit grad de concurență între companiile respective de asigurări de sănătate, care sunt (iii) implicate într-o activitate cu scop lucrativ; și (iv) faptul că activitatea a fost considerată deschisă concurenței de către Curtea Constituțională slovacă. Cu toate acestea, Comisia este de părere că prezența acestor elemente nu readuce în discuție concluzia sa conform căreia asigurarea obligatorie de sănătate în Slovacia este o activitate neeconomică.
(91)
În primul rând, Comisia remarcă faptul că existența mai multor operatori (atât publici, cât și privați) care își desfășoară activitatea în sectorul asigurărilor de sănătate obligatorii nu conferă, în sine, un caracter economic activităților într-un sistem în care, astfel cum s-a precizat la considerentele 85-87, predomină caracteristicile sociale și obiectivele sistemului, în a cărui funcționare principiul solidarității are un rol esențial și în care controlul statului este strict. O astfel de interpretare ar conferi o pondere necorespunzătoare măsurilor organizatorice alese de un stat membru pentru a opera o parte a sistemului său de securitate socială, în loc să confere greutate substanței sistemului în cauză (59).
(92)
În al doilea rând, din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene rezultă, de asemenea, că prezența concurenței în sistemul de asigurări de sănătate și concurența care are loc efectiv, chiar dacă sunt prevăzute de legiuitor și confirmate de autoritățile judiciare, nu conferă în mod necesar un caracter economic activității în cauză. CJUE a precizat faptul că, pentru a formula o concluzie cu privire la caracterul economic sau neeconomic al activităților din sistemul obligatoriu de asigurări de sănătate care, la fel precum sistemul slovac, permite o anumită marjă de concurență, natura și gradul concurenței respective, împrejurările în care au loc acestea, precum și prezența și greutatea altor factori relevanți sunt decisive (60). În cazul de față, un tip de concurență care îi interesează cel mai mult pe consumatori - concurența la nivelul prețurilor în ceea ce privește valoarea contribuțiilor - este exclusă, întrucât companiile de asigurări de sănătate slovace nu pot modifica nivelul contribuțiilor persoanei asigurate, care sunt stabilite prin lege. De asemenea, domeniul de aplicare a concurenței în ceea ce privește calitatea este destul de limitat, întrucât sistemul slovac de asigurări de sănătate obligatorii prevede o gamă foarte largă de prestații legale care sunt egale pentru toate persoanele asigurate, lăsând astfel o marjă redusă asigurătorilor să concureze pentru a obține clienți prin acordarea de drepturi suplimentare (gratuite). Companiile de asigurări de sănătate nu au posibilitatea de a influența prestațiile legale și, prin urmare, nu sunt în concurență unele cu celelalte sau în ceea ce privește acordarea de prestații legale obligatorii pentru asistență medicală, care constituie funcția lor principală.
(93)
În al treilea rând, Comisia consideră că natura neeconomică a activității de asigurare obligatorie de sănătate nu este afectată de faptul că unele companii de asigurări de sănătate intră în concurență în ceea ce privește calitatea și eficiența achizițiilor prin achiziționarea de asistență medicală și servicii conexe de bună calitate de la furnizori, la prețuri competitive. În acest mod, companiile de asigurări, printr-o activitate separabilă de contractul cu persoanele asigurate în cadrul sistemului obligatoriu de asigurări de sănătate, achiziționează resursele necesare pentru a-și îndeplini rolul în cadrul sistemului respectiv. Rezultă din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene că, în cazul în care sistemul obligatoriu de asigurări de sănătate este, datorită caracteristicilor sale inerente, de natură neeconomică, atunci activitatea de achiziționare a resurselor necesare pentru funcționarea sistemului este, de asemenea, de natură neeconomică (61).
(94)
În al patrulea rând, faptul că reglementarea sistemului obligatoriu de asigurări de sănătate din Slovacia permite companiilor de asigurări de sănătate să obțină profit și să distribuie o parte din profituri către acționari nu schimbă caracterul neeconomic al activităților, întrucât activitățile respective sunt realizate în cadrul unui sistem în care sunt puternic prezente toate elementele menționate mai sus din care rezultă caracterul neeconomic. Simplul fapt că li se permite companiilor de asigurări de sănătate să obțină profituri și să distribuie o parte din profituri nu poate, în sine, să anuleze faptul că predomină caracteristicile și obiectivele sociale ale sistemului, rolul central pe care îl deține principiul solidarității și stricta reglementare și supraveghere din partea statului în baza căreia funcționează sistemul menționat. În ceea ce privește reglementarea din partea statului, Comisia reamintește că posibilitatea de a obține, a utiliza și a distribui profituri este definită și limitată de obligațiile juridice impuse de stat companiilor slovace de asigurări în vederea asigurării viabilității și a continuității sistemului obligatoriu de asigurări de sănătate cu toate obiectivele sociale și de solidaritate predominante (62). Prin urmare, libertatea de a obține, a utiliza și a distribui profituri este mult mai limitată în sectorul de asigurări obligatorii de sănătate slovac decât în sectoarele comerciale și este condiționată de realizarea obiectivelor sociale și de solidaritate.
(95)
Prin urmare, având în vedere caracterul limitat al concurenței care a fost introdusă în sistemul slovac de asigurări de sănătate obligatorii(și anume, doar o concurență limitată în ceea ce privește calitatea și niciun fel de concurență în ceea ce privește prețul), precum și din cauza restricțiilor privind modul în care se poate obține și utiliza profitul, elementele în materie de concurență și de orientare către profit care sunt prezente în cadrul sistemului de asigurări de sănătate obligatorii din Slovacia nu pun sub semnul întrebării caracteristicile predominante sociale, de solidaritate și de reglementare care indică caracterul neeconomic al activităților realizate de către companiile de asigurări de sănătate în sistemul respectiv. Dimpotrivă, ar trebui să se considere că elementele în materie de concurență și de orientare către profit prezente în sistemul slovac de asigurări de sănătate obligatorii urmăresc obiectivul principal, și anume acela de a încuraja companiile de asigurări să funcționeze în conformitate cu principiile unei administrări sănătoase în interesul unei bune funcționări a sistemului de securitate socială, contribuind astfel la atingerea obiectivului social și de solidaritate al sistemului respectiv (63).
(96)
În cele din urmă, Comisia consideră că, deși Curtea Constituțională slovacă (atunci când a evaluat o posibilă încălcare a dreptului de a desfășura o activitate comercială, conferit în temeiul Constituției Republicii Slovace) consideră că sistemul slovac de asigurări de sănătate obligatorii „este inclus în domeniul concurenței”, acest lucru nu înseamnă că sistemul în cauză implică activități de natură economică în sensul normelor privind ajutoarele de stat. De fapt, în speță, Curtea Constituțională slovacă a fost invitată să reexamineze dacă interdicția legislativă din 2007 privind distribuirea profitului de către companiile de asigurări de sănătate este compatibilă cu Constituția slovacă (încălcarea dreptului de proprietate, protecția dreptului de proprietate și dreptul de a desfășura o activitate comercială) și este compatibilă cu articolele 18, 49, 54 și 63 din tratat. Curtea Constituțională slovacă a decis că interdicția respectivă constituia o încălcare a Constituției slovace și, prin urmare, nu exista niciun motiv pentru a discuta elementele de fond ale normelor UE privind piața internă sau pentru a se pronunța cu privire la încălcarea acestora.
(97)
În acest context, ținând cont de particularitățile cazului de față, de prezența și de ponderarea indicatorilor relevanți, activitatea de asigurare de sănătate obligatorie, astfel cum este organizată și efectuată în Slovacia, nu poate fi considerată ca fiind o activitate economică.
(98)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia concluzionează că SZP/VZP, în calitate de beneficiari ai măsurilor contestate, nu pot fi considerate întreprinderi în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat și, prin urmare, că măsurile în cauză nu implică ajutor de stat în sensul dispoziției respective.
(99)
Prin urmare, nu este necesar să se examineze celelalte condiții privind existența ajutorului de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, nici să se evalueze compatibilitatea măsurilor contestate.
8. Concluzie
(100)
Având în vedere observațiile de mai sus, Comisia consideră că măsurile contestate nu reprezintă ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Următoarele măsuri acordate de Republica Slovacă în favoarea Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (denumită în continuare „SZP”) și/sau Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (denumită în continuare „VZP”) nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat:
(a)
majorarea de capital a SZP cu 450 de milioane SKK efectuată între 28 noiembrie 2005 și 18 ianuarie 2006;
(b)
achitarea datoriilor SZP prin Veritel' a.s. în perioada 2003-2006;
(c)
subvenția acordată SZP de către Ministerul Sănătății în 2006;
(d)
majorarea de capital a SZP cu 65,1 milioane SKK efectuată din 1 ianuarie 2010;
(e)
sistemul de egalizare a riscurilor instituit în temeiul părții 3 din Legea nr. 580/2004;
(f)
transferul portofoliilor companiilor de asigurări de sănătate lichidate, în special ale companiei Družstevná zdravotná poisťovňa către VZP și ale companiei Európská zdravotná poisťovňa către SZP.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Republicii Slovace.
Adoptată la Bruxelles, 15 octombrie 2014.