ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o španělských sazbách za elektřinu: distributoři SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) opatření Španělska
(oznámeno pod číslem C(2013) 7743)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/457/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Céntrica plc a Céntrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány pouze jako „Céntrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Komise tyto informace obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/06).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělsko předložilo své připomínky v dopise ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Céntrica (dopisy ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května a 6. července 2007 Komise předala připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Céntrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byla věc rozdělena na dvě části: věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze podporou pro distributory elektřiny.
PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
Rozlišení mezi regulovanými a neregulovanými činnostmi
(13)
V legislativním rámci stanoveném zákonem 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico), který je základním kamenem španělské elektroenergetické soustavy, se zásadně rozlišuje mezi regulovanými a liberalizovanými činnostmi.
(14)
Výroba, dovoz, vývoz a maloobchodní dodávky elektřiny představují činnosti liberalizované, tedy činnosti, které mohou hospodářské subjekty volně vykonávat za tržních podmínek a u nichž stát neprovádí přísnou regulační kontrolu, např. kontrolu cen a dodacích podmínek.
(15)
Naopak distribuce, přenos a činnosti prováděné tržním provozovatelem (3) a provozovatelem soustavy (4) jsou plně regulovány státem. Tyto činnosti bývají obvykle regulovány státem v jakékoli elektroenergetické soustavě, neboť provozovatelé, kteří je provádějí, jsou de facto nebo de jure držiteli monopolu a v opačném případě by nebyli nijak omezováni v porušování pravidel hospodářské soutěže a mohli by si účtovat monopolistické ceny převyšující běžnou tržní cenu.
Čistá distribuce a dodávky za regulované sazby
(16)
V roce 2005 distribuce ve španělské elektroenergetické soustavě zahrnovala tři druhy regulované činnosti. První byla čistá distribuce. Čistá distribuce sestává z přepravy elektřiny distribučními sítěmi do míst odběru, a nejsou-li k dispozici alternativní sítě, představuje monopol. Druhý typ činnosti zahrnuje některé komerční řídicí činnosti, které jsou úzce spjaty s distribucí, např. odečítání elektroměrů, uzavírání smluv, fakturaci, poskytování zákaznických služeb atd. Třetím druhem regulované činnosti byly v roce 2005 dodávky za regulované sazby a tato činnost byla zákonem přidělena distributorům jako dodatek k jejich hlavnímu, právními předpisy stanovenému úkolu (řízení a zajišťování přístupu k elektrickým distribučním sítím) (5). Po reformě dokončené v roce 2009 již distributoři elektřinu za regulované sazby nedodávají.
(17)
Distributoři byli ze zákona povinni pořizovat elektřinu nutnou k zásobování regulovaných odběratelů na organizovaném velkoobchodním trhu („organizovaný trh“) za denní cenu (mezní systémová cena neboli „cena na organizovaném trhu“) nebo přímo od výrobců energie z obnovitelných zdrojů (6) a poté ji dále prodávat konečným odběratelům za příslušnou regulovanou sazbu.
Úloha distributorů jako finančních zprostředkovatelů soustavy
(18)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 různých regulovaných sazeb v závislosti na úrovni spotřeby, profilu spotřeby a/nebo využití spotřeby a na napětí síťového připojení. Současně se na konečné uživatele vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti na volném trhu, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech (7). Na volném trhu hradili koneční uživatelé poplatky za přístup k síti dodavatelům a ti je předávali distributorům. Na regulovaném trhu byly poplatky za přístup k síti začleněny (zahrnuty) do regulované sazby „all-inclusive“, kterou platili koneční uživatelé distributorům. Od roku 2005 se ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zavádí změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko přijalo pro odvětví elektřiny nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány.
(19)
Úrovně souhrnných regulovaných sazeb a regulovaných poplatků za přístup k síti byly určovány předem na celý rok, obvykle před koncem roku N-1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (8). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval strop (9). V zásadě se všechny úrovně sazeb a poplatků stanovovaly na základě prognózy takovým způsobem, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů podpory (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro místní uhlí, schodky z předchozích let atd.
(20)
V regulačním uspořádání ve Španělsku distributoři byli (a stále jsou) hlavními finančními zprostředkovateli soustavy. Distributoři nakládali se všemi příjmy plynoucími ze systému regulovaných sazeb, tedy s poplatky za přístup k síti a příjmy ze souhrnných sazeb. Tyto příjmy, souhrnně označované jako „likvidní příjmy“, se používaly k pokrytí všech regulovaných nákladů v soustavě. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Výsledkem bylo, že příjmy plynoucí z poplatků za přístup k síti nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování vyšších nákladů na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů či nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech.
(21)
Zúčtování se uskutečňovalo v rámci procesu vyrovnání, který probíhal pod přímou kontrolou španělského regulačního orgánu, Comisión Nacional de Energía (dále jen „CNE“). Z likvidních příjmů byla rovněž čerpána odměna distributorů (za činnosti týkající se distribuce jako takové), a to poté, co byly od příjmů odečteny všechny ostatní náklady.
Distributoři vs. dodavatelé a příslušné ceny
(22)
V roce 2005 tedy na maloobchodním trhu s elektřinou ve Španělsku působily dvě kategorie provozovatelů: distributoři, kteří byli povinni prodávat elektřinu za regulované sazby, a dodavatelé, kteří prodávali elektřinu za svobodně dojednaných podmínek. Z historických důvodů jsou distributoři ve Španělsku součástí vertikálně integrovaných skupin, tj. zavedených hospodářských subjektů, které tradičně provozovaly distribuční sítě v konkrétních zeměpisných oblastech, což se změnilo pouze kvůli minulým fúzím a konsolidacím. Na regulovaném trhu si distributoři účtovali souhrnné sazby, které nerozlišovaly mezi náklady na pořízení energie a náklady na přístup k síti.
(23)
Dodavatelé mohou buď patřit do vertikálně integrovaných skupin (které mají zpravidla samostatné divize pro výrobu, distribuci a dodávky), nebo mohou být novými tržními provozovateli. Noví tržní provozovatelé často nevlastní výrobní kapacitu a působí pouze na maloobchodním trhu. Jedním z těchto nových provozovatelů je i Céntrica. Na volném trhu si dodavatelé účtovali ceny, které musely pokrýt poplatek za přístup k síti (splatný distributorům), náklady na pořízení energie (náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti) a „obchodní rozpětí“, jež zahrnuje další náklady (náklady na uvádění na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a také návratnost investovaného kapitálu.
(24)
V roce 2005 byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference (nebo faktický strop) pro ceny na volném trhu. Proto mohli dodavatelé provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí kladné, jinými slovy pokud existoval určitý prostor mezi maloobchodní cenou - v tomto případě regulovanou sazbou, na kterou měl odběratel nárok - a celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů.
Sazební schodek v roce 2005
(25)
Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 negenerovala dostatečné příjmy, aby soustava mohla získat zpět všechny náklady, které pak byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném vyrovnání účtů za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(26)
Vláda mimo jiné podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco obecně vzato se spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,4 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(27)
Španělský regulační orgán CNE poukázal na to, že v roce 2005 souhrnné sazby v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, a zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak konkrétně vyplývá z níže uvedeného grafu, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly nižší než ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června 2005. Mezi říjnem 2006 a prosincem 2007 však nastal vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných regulovaných souhrnných sazbách a tento pokles čistě přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005/2007), s. 84.
(28)
Důležitým faktorem, který rovněž přispěl ke zvýšení celkových nákladů soustavy, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména proto, že si výrobci energie z obnovitelných zdrojů mohli vybrat přímou účast na organizovaném trhu. V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů souvisejících se soustavou. Kromě toho přímá podpora na náklady na elektřinu ze zvláštního režimu (z obnovitelných zdrojů, z kombinované výroby tepla a energie) neprodanou na organizovaném trhu, které se zaúčtovaly jako regulované náklady, dosáhla v roce 2005 částky 2,701 miliardy EUR, což představuje nárůst o 5,75 % ve srovnání s rokem 2004. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2004 částky 4,142 miliardy EUR, v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR a v roce 2006 částky 4,567 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování a splacení schodku
(29)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (10) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (11), a to v procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dotčené podniky by měly nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Předmětné společnosti jsou až na Elcogás S.A. mateřské společnosti vertikálně integrovaných skupin, které zpravidla provozují činnost jak v odvětví výroby elektřiny, tak v odvětví distribuce elektřiny (prostřednictvím svých distribučních divizí). Jak stanoví článek 24 královského dekretu č. 5/2005, motivy a kritéria, proč bylo pro účely předběžného financování schodku z roku 2005 určeno těchto pět společností, a nikoli jiné společnosti působící na španělském trhu s elektřinou, spočívají podle všeho v jejich právu na náhradu za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a nikoli např. v jejich činnostech v odvětví distribuce. Elcogás S.A. byla a stále je společností, která působí výhradně v odvětví výroby elektřiny (12). Pro účely předběžného financování schodku v elektroenergetické soustavě v pozdějších letech Španělsko alternativně určilo mateřskou společnost subjektu (např. společnost Endesa S.A., Iberdrola S.A.) nebo její výrobní divizi (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. v královském dekretu č. 6/2009), nikdy však divizi distribuční (tedy Endesa Distribución Eléctrica, S.L., v plném rozsahu vlastněnou dceřinou společnost odpovědnou za distribuci elektřiny v rámci systému regulovaných sazeb v roce 2005).
(31)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (13) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2005 (nebo přesněji práva na splacení udělená pěti vybraným podnikům) bude splacen spotřebiteli v průběhu 14,5 roku prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 let, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(32)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady úrovní sazeb na španělský trh
(33)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů: na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, 91,5 % i nadále využívalo regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Hlavní kategorií na volném trhu byli odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé): 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a malých odběratelů nízkého napětí, kteří měli možnost volby od roku 2003 (14), stále využívala regulované sazby; v roce 2005 se však výrazný počet těchto odběratelů také rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(34)
Cenová výhoda, kterou v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by však měla být zvažována souběžně s (poněkud zpožděným) návratem spotřebitelů na regulovaný trh. Jak ukazuje tabulka 2, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Analogicky lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v první polovině roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2005 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“ (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006).
(35)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně stoupat velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni vybrat si mezi tím, zda budou energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou provozní ztráty, nebo zda si budou účtovat vyšší ceny, které by odrážely skutečné náklady na pořízení elektřiny, a tím ztratí podíl na trhu.
ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(36)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřování se opíralo o řadu různých důvodů, které jsou vysvětleny níže.
(37)
V rozhodnutí byly srovnány regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by uživatelé bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly, a byl vyvozen závěr, že většina kategorií uživatelů byla zřejmě zvýhodněna. Údajná podpora ve prospěch konečných uživatelů je předmětem samostatného rozhodnutí ve věci SA.21817 - Regulované sazby za elektřinu: spotřebitelé.
(38)
Pokud jde o distributory, v rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém poskytovat výhodu distributorům, kteří podle všeho u svých regulovaných činností těžili ze zaručeného ziskového rozpětí. Zdá se, že tato výhoda byla poskytnuta distributorům selektivně, neboť byli jedinými tržními provozovateli, jimž bylo povoleno prodávat elektřinu za regulované sazby.
(39)
Rozhodnutí rovněž konstatovalo, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s ohledem na příslušnou judikaturu Soudního dvora by tyto prostředky měly být považovány za prostředky státu.
(40)
Vzhledem k tomu, že velcí koneční uživatelé i distributoři působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci Unie, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů a distributorů.
(41)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo připomenuto, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (15) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (16). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům (nikoli však domácnostem a malým podnikům) považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(42)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky a na distributory, považovat za slučitelné se společným trhem.
PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(43)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou zkoumány pouze připomínky týkající se postavení distributorů.
PŘIPOMÍNKY OD NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(44)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Céntrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Jejich argumenty a závěry jsou do značné míry totožné a bude o nich pojednáno společně.
(45)
Céntrica klade v podání hlavní důraz na údajnou státní podporu poskytnutou distributorům elektřiny. Poukazuje na to, že v roce 2005 byla průměrná nákupní cena elektřiny na velkoobchodním trhu o téměř 70 % vyšší než předpokládaná průměrná pořizovací cena začleněná do souhrnných sazeb, které stanovila vláda prostřednictvím královského dekretu č. 2329/2004.
(46)
V důsledku tohoto rozporu mezi prognózami a skutečnými náklady nestačily příjmy ze soustavy k pokrytí nákladů, a to především proto, že cena placená distributory za nákup elektřiny byla vyšší než regulovaná cena, za niž museli elektřinu prodat. Distributoři proto ve svém účetnictví zaznamenali schodek. Avšak kvůli tomu, že španělské orgány přijaly mechanismus, který měl mezeru v příjmech vyplnit (a který spočíval v tom, že se od způsobilých výrobců energie vyžadovalo, aby předběžně financovali schodek výměnou za pozdější finanční vyrovnání), zůstaly účty distributorů vyrovnané a jejich ztráty byly de facto kompenzovány státem.
(47)
S dodavateli na volném trhu bylo zacházeno odlišně, přestože utrpěli obdobné ztráty. Podle společnosti Céntrica a sdružení ACIE měli dodavatelé na volném trhu obdobné pořizovací náklady jako distributoři (17). Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni získat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení ACIE zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládních prognóz velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Avšak na rozdíl od distributorů nebyly ztráty nezávislých dodavatelů vyrovnány státem. Céntrica vypočítala, že v roce 2005 utrpěla ztráty ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
(48)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica náhrada poskytnutá distributorům za jejich ztráty narušila hospodářskou soutěž, byla diskriminační vůči nezávislým dodavatelům a měla by být považována za státní podporu. Kromě toho, že Céntrica trvala na tom, že vyrovnání ztrát představuje samo o sobě výhodu, tvrdila, že zavedené subjekty na trhu (vertikálně integrované podniky) si mohly udržet svoje podíly na trhu a zabránit ztrátám tím, že mohly podněcovat odběratele k tomu, aby přešli od jejich ztrátových dodavatelských divizí k jejich divizím distribučním, které by případně obdržely náhradu.
(49)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica byla výhoda pro zavedené podniky „specifická“, tedy selektivní, jelikož z mechanismu financování a mechanismu kompenzace měli prospěch především distributoři, protože jim tyto mechanismy poskytly finanční a konkurenční výhodu oproti dodavatelům na volném trhu. Céntrica tvrdila, že rozdíl mezi distributory a dodavateli na volném trhu je čistě formální, jelikož obě kategorie se účastní hospodářské soutěže na témže trhu (maloobchodní prodej elektřiny), obě byly dotčeny souhrnnými sazbami (buď kvůli tomu, že byly uloženy zákonem, nebo proto, že ve skutečnosti fungovaly jako omezení tržních cen) a obě pořizovaly elektřinu za tutéž cenu a utrpěly tytéž ztráty.
(50)
Podle názoru společnosti Céntrica nebylo preferenční zacházení s distributory odůvodněno ničím, co by jakkoli souviselo s logikou a strukturou elektroenergetické soustavy, ani je nebylo možné považovat za náhradu za službu obecného hospodářského zájmu. Céntrica tvrdí, že systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku, ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (18). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly spotřebitelům jasné.
(51)
Céntrica zastává názor, že selektivní výhoda v důsledku režimu pro vyrovnání schodku přinesla výhodu nejen distributorům, ale také vertikálně integrovaným podnikům, k nimž distributoři patřili. Podle společnosti Céntrica by měla být vertikálně integrovaná skupina pro účely uplatnění pravidel státní podpory vnímána jako jeden podnik. Céntrica tvrdí, že španělský systém umožňoval výrobním společnostem zvýšit ceny na velkoobchodním trhu a nadále vytvářet zisky. Za těchto okolností měly skupiny zájem na tom, aby si udržely tržní podíl, kterým disponovaly jejich distribuční divize. Proto by také vertikálně integrované skupiny měly být považovány za příjemce státní podpory.
PŘIPOMÍNKY DISTRIBUTORŮ
(52)
Připomínky byly obdrženy od sdružení UNESA (sdružení zastupující distributory) a od společností Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución a Endesa Distribución. Jejich připomínky se do značné míry překrývají, a bude o nich proto pojednáno společně.
(53)
Distributoři (zastoupení sdružením UNESA) rozlišují mezi čistou distribucí a komerčními řídicími činnostmi, které považují za službu obecného hospodářského zájmu, na straně jedné a dodávkami za regulované sazby, které podle nich nezahrnovaly státní podporu, jelikož nebyly zdrojem finančního zvýhodnění, na straně druhé.
(54)
Distributoři připomínají, že právní podmínky, za nichž své činnosti vykonávali dodavatelé a distributoři, se značně lišily; distributoři museli pořizovat elektřinu pro dodávky za regulované sazby konkrétními způsoby (buď na organizovaném trhu, nebo od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“), zatímco dodavatelé mohli o cenách volně vyjednávat. Distributoři nemohli odmítnout dodávky odběratelům s regulovanými sazbami a nemohli získat jiné odběratele než ty, kteří se rozhodli využívat regulované sazby. Distributoři nemohli ani nabízet doplňkové služby, zatímco dodavatelé si mohli volně stanovit dodavatelské podmínky.
(55)
Níže uvedená tabulka shrnuje rozdíly mezi dodavateli na volném trhu a distributory, pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny (19):
Povinnost dodávat
Potenciální trh
Pořizování energie
Dodavatelé
ne
všichni španělští uživatelé
jakýkoli mechanismus
Distributoři
ano
pouze uživatelé připojení k jejich sítím
na organizovaném trhu nebo od výrobců ve zvláštním režimu
Velkoobchodní pořizovací cena
Prodejní cena
Ziskové rozpětí
Dodavatelé
volná
volná
rozpětí z prodeje
Distributoři
cena na organizovaném trhu nebo regulovaná cena ve „zvláštním režimu“
regulované sazby
bez ziskového rozpětí
(56)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že dodavatelé na volném trhu vzhledem k odlišným právním a věcným podmínkám nekonkurovali distributorům, ale spíše regulovaným sazbám, které na trhu sloužily jako referenční cena.
(57)
Distributoři tvrdí, že dodávání elektřiny za sazbu pro ně nebylo ziskové ani žádným způsobem výhodné. Zatímco u čisté distribuce a komerčních řídicích činností zahrnovala odměna distributorů ziskové rozpětí, z něhož byl zhodnocen investovaný kapitál, u dodávek za regulované sazby získali distributoři pouze náhradu za náklady bez jakéhokoli ziskového rozpětí. Zejména je třeba podotknout, že náklady „uznané“ distributorovi se zakládaly na průměrné vážené ceně placené za elektřinu během referenčního období. Za určitých okolností mohly být tyto uznané náklady nižší než skutečné celkové náklady distributora. Pokud regulovaný prodej dosáhl přebytku, tyto prostředky nezůstaly distributorovi, ale byly v rámci procesu zúčtování přiděleny na financování jiných obecných nákladů souvisejících se soustavou. Částka uznaná státem se rovnala rozdílu mezi průměrnou váženou cenou za pořízení elektřiny, který byl vynásoben množstvím energie, jež každý distributor přepravil, po opravě o standardní ztráty.
(58)
Distributoři dále tvrdí, že neměli žádný přímý ani nepřímý finanční prospěch z toho, že odběratelé přešli z volného trhu zpět k regulovaným sazbám, jelikož jejich odměna za čistou distribuci a komerční řízení nijak nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby nebo na množství elektřiny, která byla za danou sazbu prodána.
-
Zaprvé, jak je vysvětleno výše, odměnou za dodávky za regulované sazby bylo pouze nahrazení nákladů.
-
Zadruhé, odměna za čistou distribuci také nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby, neboť se zakládala na objemu „přepravené energie“, jež zahrnovala veškerou elektřinu přepravenou distributory v síti bez ohledu na to, zda byla energie prodána za regulované sazby, nebo za cenu na volném trhu.
-
Zatřetí, odměna za komerční řídicí činnosti rovněž nezávisela na počtu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby, neboť zákon stanovil, že platby budou založeny na počtu uzavřených smluv (jak u sazeb za přístup, tak u sazeb regulovaných), a proto nijak nesouvisela s počtem odběratelů využívajících regulované sazby. Od distributorů se v každém případě vyžadovalo, aby vyřizovaly žádosti všech odběratelů, např. pokud jde o změny typu připojení, o smlouvy, fakturaci sazeb za přístup, odečty elektroměrů atd., a to bez ohledu na druh dodávky.
(59)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že „vyrovnání“, které obdrželi za dodávky za regulované sazby, by mělo být vnímáno spíše jako náhrada za částky, které museli ze zákona zaplatit předem, nebo jako kompenzace za ztrátu či škodu.
(60)
Iberdrola konkrétně tvrdí, že by bylo právně a ekonomicky nesprávné přičítat schodek distributorům. Náklady, které vznikly při pořizování elektřiny pro regulovaný trh, bylo možné přičítat elektroenergetické soustavě, nikoliv distributorům, kteří pouze prováděli právní ustanovení. Příjmy z prodeje za regulované ceny nebyly nikdy vlastnictvím distributorů, ale patřily elektroenergetické soustavě jako celku, a proto by měla být jako „prodejce“ elektřiny za regulované ceny vnímána soustava. V soustavě, která je regulována v tak vysoké míře jako ta španělská, by podle společnosti Iberdrola nebylo rozumné přičítat distributorům finanční nerovnováhy, které byly způsobeny regulační strukturou nebo chybami v odhadech budoucích nákladů na energii.
(61)
Iberdrola zároveň podotýká, že distributoři si neponechávali příjmy z příplatků, které byly jakožto „specificky vyčleněný příspěvek“ ihned převáděny na vkladový účet otevřený regulačním orgánem CNE a byly předávány výrobcům, kteří předběžně financovali schodek.
PŘIPOMÍNKY REGIONÁLNÍ ASTURSKÉ SAMOSPRÁVY
(62)
Regionální asturská samospráva vznesla tytéž připomínky jako španělská vláda. V této souvislosti se tedy odkazuje na níže popsané připomínky Španělska.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(63)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory. Zejména pokud jde o distributory, má Španělsko za to, že vyrovnání, které obdrželi, je v souladu s judikaturou Soudního dvora ve věci Altmark, a státní podporu proto nepředstavuje.
EXISTENCE PODPORY
ŽÁDNÁ PŘÍČINNÁ SOUVISLOST MEZI OPATŘENÍM STÁTU A SCHODKEM A NEPŘIČITATELNOST SCHODKU STÁTU
(64)
Španělsko tvrdí, že schodek nebylo možné přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(65)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev národní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je možnost stanovit sazby tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(66)
Distributoři vybírali prostředky prostřednictvím souhrnných sazeb a sazeb za přístup a poté převáděli část z tohoto příjmu na zvláštní účty (podle procentních podílů stanovených v každoročním dekretu o sazbách). Poté odečítali nákup elektřiny na organizovaném trhu a od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“. Pokud příjem ze souhrnných sazeb a sazeb za přístup nepokrýval náklady na regulované činnosti, vznikal sazební schodek.
(67)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci (viz 26. bod odůvodnění).
(68)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala, byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu, že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
ŽÁDNÉ PROSTŘEDKY STÁTU
(69)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát a nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a má stejnou povahu. Sazba je tudíž soukromá cena.
(70)
Zadruhé, finanční prostředky nevybíral stát ani nebyly placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírali distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručovaly spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytoval, neboť odměnu nabízel systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (20) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynuly do státní pokladny, neuváděly se v rozpočtových zákonech, nepodléhaly ověřování ze strany nevyššího kontrolního úřadu a nebylo možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhaly úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(71)
Španělsko trvá na tom, že s těmito prostředky nakládal španělský regulační orgán CNE, který plnil pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2001 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (S.A. NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit“. Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
(72)
Zatřetí, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že regulovaný prodej uskutečňovaný distributory byl financován prostřednictvím „zvláštní daně“ placené všemi španělskými konečnými uživateli elektřiny. Podle Španělska nebyli distributoři „financováni státem“, ale pobírali rozumnou a spravedlivou odměnu za výkon zákonem uloženého úkolu, který byli povinni plnit.
(73)
Kromě toho při prodeji elektřiny za regulované sazby a při jejím pořizování od výrobců na organizovaném trhu distributoři vytvářeli schodek (který byl pokryt pomocí mechanismu předběžného financování, jenž byl stanoven královským dekretem č. 5/2005), ale příjmy z příplatku k sazbě měli obdržet výrobci, nikoli distributoři.
ŽÁDNÁ VÝHODA
(74)
Španělsko nesouhlasí s předběžným závěrem Komise, že regulované sazby distributory ekonomicky zvýhodňovaly.
(75)
Pokud jde o distributory, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že systém sazeb zaručoval distributorům minimální ziskové rozpětí. Španělsko tvrdí, že dodávky prováděné distributory za regulované sazby byly odůvodněny potřebou zaručit službu obecného hospodářského zájmu a že odměna za regulované činnosti byla určena výhradně na pokrytí nákladů, které vznikly při plnění povinností spojených s těmito činnostmi.
ŽÁDNÝ DOPAD NA HOSPODÁŘSKOU SOUTĚŽ A OBCHOD MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(76)
Španělské orgány tvrdí, že regulační ustanovení, která se vztahovala na dodávky za regulované sazby, neomezovala svobodu usazování dodavatelů elektřiny a že se španělským dodavatelům ve srovnání s dodavateli z jiných členských států nedostávalo preferenčního zacházení.
(77)
V roce 2005 měl Pyrenejský poloostrov tak nízkou kapacitu propojení, že v podstatě neexistoval skutečný vnitřní trh s energií. Španělské orgány zastávají názor, že vzhledem k této izolaci by bylo nepřiměřené vyvozovat závěr, jak činí Komise, že sazba měla dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(78)
Španělské orgány tvrdí, že elektřina nebyla ze Španělska vyvážena a že distributoři, kteří působili ve Španělsku, nemohli prodávat španělskou energii mimo španělské území. Na druhé straně do podnikání v oblasti distribuce se mohla zapojit jakákoli způsobilá společnost za stejných podmínek jako španělské podniky a dostalo by se jí stejného právního a ekonomického zacházení.
(79)
Dodavatelé naopak podle Španělska vykonávali volnou, neregulovanou činnost. Čelili odpovídajícím rizikům a měli odpovídající výhody. Přijetím těchto rizik souhlasili s tím, že za určitých nepředvídatelných podmínek nemusí být jejich maloobchodní činnost zisková. Ziskovost by se nicméně vrátila, jakmile by to umožnily sazby nebo by pominuly mimořádné okolnosti.
ANALÝZA Z HLEDISKA JUDIKATURY VE VĚCI ALTMARK
(80)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem Unie, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(81)
Podle Španělska splňovalo pokrytí nákladů, které vznikly distributorům při dodávání energie za regulované sazby, čtyři kritéria vymezená v judikatuře ve věci Altmark, a proto tento zásah nespadá do definice státní podpory.
(82)
Za prvé, dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol). Společnosti, které vykonávají regulované činnosti, proto plní závazky veřejné služby.
(83)
Za druhé, parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Odměna za regulované činnosti byla objektivní a transparentní. Na distribuční trh mohly vstoupit také jiné podniky z EU.
(84)
Za třetí, platby za regulované činnosti pokrývaly pouze náklady spojené s plněním závazku veřejné služby. Distributoři mohli platbu obdržet pouze za náklady týkající se regulovaných činností.
(85)
Za čtvrté, složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
(86)
Z výše uvedených důvodů Španělsko dospělo k závěru, že systém sazeb nepředstavoval státní podporu, jelikož byl v souladu s judikaturou ve věci Altmark.
POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(87)
Oblast působnosti tohoto rozhodnutí je omezena na dodávky elektrické energie velkým a středním podnikům prováděné distributory podle regulovaných sazeb a nevztahuje se na ostatní činnosti distributorů, které souvisejí s čistou distribucí. Tyto ostatní činnosti jsou právně i finančně zcela nezávislé na prodeji za regulované sazby a v každém případě spadají mimo oblast působnosti rozhodnutí o zahájení řízení, v němž byly vzneseny pochybnosti pouze o tom, zda je údajná výhoda poskytnutá distributorům v důsledku nízké úrovně regulovaných sazeb a v důsledku opatření přijatých k vyrovnání a splacení schodku z roku 2005 slučitelná s vnitřním trhem.
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(88)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny všechny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v Unii. Jelikož všechny tyto podmínky musejí být splněny kumulativně, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(89)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V tomto ohledu Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že za určitých okolností poplatky za služby, které se poskytují v souvislosti se závazky uloženými ze strany členských států, nepřesahující roční nepokryté náklady a mající zaručit, že dotčené podniky nebudou ztrátové, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, ale spíše protihodnotu za služby, které dotčené podniky poskytují (21).
(90)
Konkrétněji pokud jde o odvětví elektroenergetiky, v rámci své rozsáhlé praxe v rozhodování podle čl. 107 odst. 1 a čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU o závazcích, na jejichž základě musejí distributoři pořizovat elektřinu z určitých zdrojů energie za cenu, která je vyšší než cena tržní, Komise také nezastávala názor, že by vyrovnání, které pokrývá rozdíl mezi pořizovacími náklady a tržními cenami, ekonomicky zvýhodňovalo distributory, kteří jsou příjemci takového vyrovnání. V těchto případech dotčené hospodářské subjekty jednaly na základě regulačních závazků v elektroenergetické soustavě jako pouzí zprostředkovatelé a bylo jim poskytováno vyrovnání za jejich náklady, aniž by je toto vyrovnání mělo jakkoli ekonomicky zvýhodnit, ačkoli je třeba podotknout, že právní předpisy bývaly mohly uložit pouze povinnost nákupu bez náhrady nákladů.
(91)
Totéž platí konkrétněji v oblasti dodávky elektrické energie za regulované sazby, pokud jde o náhradu, jíž měly být financovány rozdíly mezi příjmy a velkoobchodními pořizovacími cenami elektřiny za regulované sazby, které požadovali způsobilí spotřebitelé (22). Z toho vyplývá, že náhrada nákladů na nákup elektřiny poskytnutá distributorům v odvětví elektřiny nutně nemusí představovat ekonomické zvýhodnění ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Údajnou náhradu poskytnutou španělským distributorům za náklady na dodávky za regulované sazby je třeba přezkoumat i s ohledem na tyto precedenty.
(92)
Předběžný závěr Komise v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování zněl, že španělští distributoři byli ekonomicky zvýhodněni ve srovnání s tržními podmínkami, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, distributoři u dodávek za regulovanou sazbu údajně získali zaručené ziskové rozpětí. Zadruhé, sazby podněcovaly uživatele k přechodu na regulovaný trh obsluhovaný distributory, a údajně tak vedly ke zvýšení příjmů distributorů. Tyto dva důvody lze shrnout do jediného tvrzení, a to že zisky distributorů v roce 2005 vzrostly v poměru k jejich dodávkám elektřiny za regulované sazby.
(93)
Dostupný popis španělské elektroenergetické soustavy a informace poskytnuté v průběhu řízení, které jsou zohledněny v 16., 19., 20., 57. a 58. bodě odůvodnění, toto tvrzení nepodporují. Zatímco u čisté distribuce zahrnovala odměna distributorů v roce 2005 ziskové rozpětí, u dodávek za regulovanou sazbu distributoři dostávali pouze náhradu („uznání“) nákladů bez ziskového rozpětí. Obdobně lze konstatovat, že odměna distributorů za čistou distribuci nebyla závislá na počtu odběratelů využívajících regulované sazby ani na množství elektřiny, která byla za sazbu prodána, a proto by příjmy distributorů v případě, že by byli obsloužili velký počet odběratelů využívajících regulované sazby, nijak nevzrostly.
(94)
Z toho je patrné, že informace shromážděné během řízení nepodporují tvrzení, že prodej elektřiny za regulované sazby zvýšil v roce 2005 zisky španělských distributorů, protože měli zaručené ziskové rozpětí.
(95)
Pokud jde o otázku, zda uznání nákladů na dodávky a jejich vyrovnání poskytlo distributorům ekonomickou výhodu, kterou by jinak za tržních podmínek nezískali, je třeba zdůraznit, že uznání vzniklých nákladů v podobě práv na splacení, která byla poskytnuta pěti podnikům určeným v článku 24 královského dekretu č. 5/2005, konkrétně podnikům Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A., nepředstavuje odměnu za jejich distribuční činnost. Jak již bylo vysvětleno ve 29. a 30. bodě odůvodnění, ačkoli společnost Elcogás S.A., která nevlastnila žádné dceřiné společnosti, v roce 2005 (ani v pozdějších letech) nepůsobila v odvětví distribuce, dotčené podniky byly určeny na základě jejich předchozího práva obdržet náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a to případně s ohledem na jejich výrobní činnost, avšak nikoli distribuci za regulované sazby.
(96)
Zadruhé, i za předpokladu, že by bylo možné práva na splacení, která odrážejí závazek pěti výše uvedených podniků předběžně financovat schodek v elektroenergetické soustavě z roku 2005, vykládat jako náhradu za náklady na distribuci, které vznikly čtyřem z těchto podniků, jež provozovaly činnost v odvětví distribuce za regulované sazby, měly by být zohledněny skutečné podmínky, za nichž byli distributoři povinni tuto plně regulovanou činnost provádět. Jak již bylo popsáno v 54. a 55. bodě odůvodnění, distributoři nemohli vytvářet zisky ani ztráty, nemohli si zvolit, jakým způsobem pořídí elektřinu, nemohli si vybírat své zákazníky, nemohli určovat prodejní cenu či nabízet dodatečné služby se ziskovým rozpětím. Sami distributoři ani vertikálně integrované skupiny, k nimž patřili, neměli žádný ekonomický zájem, ať přímý, či nepřímý, na tom, aby dodávali elektřinu za regulovanou sazbu. Vertikálně integrovaná skupina by bývala měla spíše zájem na dodávání elektřiny konečným uživatelům za podmínek na volném trhu, neboť její dodavatelská divize by z takového prodeje bývala měla zisk, což by se však nedělo, pokud by uživatelé byli zásobováni distributorem skupiny za regulované sazby.
(97)
Z toho je zřejmé, že srovnání s podmínkami dodávek za podmínek volného trhu nebere v potaz odlišné právní a věcné okolnosti dodavatelů na volném trhu a distributorů, kteří dodávají elektřinu za regulované sazby. Ačkoliv stát může v zásadě distributorům v elektroenergetické soustavě určit kupní a prodejní ceny a další obchodní podmínky, neznamená to, že náhradou nákladů, které vznikly distributorům, je těmto distributorům poskytováno ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískali. Regulace sazeb podpořená závazkem dodávat elektřinu totiž neponechává prostor pro svobodné rozhodování o nejdůležitějších aspektech dodávky, jako jsou cena a produkce. Nejenže za hypotetických tržních podmínek, tedy při neexistenci regulačních omezení ohledně takových základních parametrů, by distributoři mohli konečným spotřebitelům účtovat mnohem vyšší sazby, které by pokryly všechny náklady. Co víc - a to je ještě důležitější - ve španělské elektroenergetické soustavě (stejně jako v každé jiné soustavě) byl v roce 2005 distributor - nebo provozovatel sítě vysokého napětí pro odběratele s vysokou spotřebou energie - jednoduše zprostředkovatel, který fyzicky připojuje uživatele k síti, což je nezbytnou podmínkou pro dodávku elektřiny. Vzhledem k tomu, že v roce 2005 ve Španělsku neexistovala hypotetická alternativní distribuční síť, dotčení distributoři byli určeni pro volný i regulovaný trh a oba tyto trhy zásobovali. Distributoři hrají zásadní úlohu, neboť umožňují dodávku elektřiny bez ohledu na specifická regulační uspořádání či politiku či bez ohledu na to, zda jsou konkurenční podmínky upravující dodávku založeny na tržních mechanismech, nebo na regulaci.
(98)
V systému regulovaných sazeb, jako byl ten španělský v roce 2005, by byl v rámci běžné činnosti nedostatek zdrojů na celkových účtech soustavy v jednom roce obvykle vyrovnán následující rok prostřednictvím vyšších sazeb a/nebo přístupových poplatků uložených konečným uživatelům, a na druhé straně po poklesu nákladů by mohl vzniknout přebytek, který by následně umožnil sazby nebo poplatky snížit. Pokud však nejsou konkrétní kategorie příjmů vyčleněny na náklady, po zvýšení (poklesu) příjmů a/nebo nákladů ke vzniku odpovídajícího schodku ani přebytku, který by distributoři mohli využít, dojít nemusí. Jak je např. uvedeno v grafu 1 ve 27. bodě odůvodnění, zatímco ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách byly během většiny měsíců v roce 2005 obecně nižší než velkoobchodní tržní ceny, v období od listopadu 2006 do prosince 2007 tomu bylo naopak, aniž by se tento vývoj odrazil ve zvýšených ziscích distributorů z dodávek za regulované sazby. To odpovídá regulačnímu uspořádání systému, v němž distributoři nenesli náklady nerovnováhy mezi celkovými náklady a příjmy souvisejícími se soustavou nebo jejich částí, stejně jako z této činnosti nikdy neměli žádný zisk a jakýkoli přebytek z prodeje elektřiny za regulované sazby by se použil k pokrytí jiných nákladů soustavy.
(99)
Distributoři fungovali jako finanční zprostředkovatelé elektroenergetické soustavy, neboť centralizovali všechny finanční toky, jak příchozí (regulované příjmy ze sazeb a přístupových poplatků), tak odchozí (všechny obecné náklady spojené se soustavou). Regulované příjmy a náklady související s elektroenergetickou soustavou v roce 2005, jak jsou popsány v 19., 20. a 28. bodě odůvodnění, zahrnují širokou škálu regulovaných nákladů vzniklých vlivem trhu nebo zaujaté strategie, např. nákladů na nákup elektřiny (včetně elektřiny z obnovitelných zdrojů), dodatečných nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech a nákladů na přenos a distribuci atd., aniž by specifické příjmy byly vyčleněny na určité náklady. Regulované příjmy nikdy nebyly vlastnictvím distributorů, výjimkou byla odměna za čistou distribuci, kterou si distributoři po odečtení všech ostatních nákladů souvisejících se soustavou ponechávali.
(100)
Jakýkoli schodek v účtech, jako byl schodek v roce 2005, by se proto bez ohledu na příčiny objevil na účtech distributorů, aniž by oni sami mohli jakkoli rozhodovat o úrovni regulovaných příjmů a nákladů nebo o financování specifických nákladů pomocí specifických příjmů. Jak je patrné z údajů uvedených ve 28. bodě odůvodnění, náklady na přenos a distribuci v rámci elektroenergetické soustavy v roce 2005 činily 4,410 miliardy EUR, což odpovídá stejným kategoriím nákladů v letech 2004 a 2006. Výše nákladů pro distributory tedy nemá žádný vztah k výši schodku z roku 2005.
(101)
Klasifikace schodku z roku 2005 jako „ztráty distributorů“ proto podle všeho není odůvodněná, protože schodek nelze přičítat činnosti na straně distributorů, ale spíše regulačním ustanovením, jimiž se stanoví právo konečných uživatelů na dodávky za regulované sazby, a do jisté míry také regulačním a politickým volbám, které byly učiněny např. s cílem podpořit výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů a kombinovanou výrobu tepla a energie. Z toho vyplývá, že financování schodku na účtech elektroenergetické soustavy prostřednictvím mechanismů, které jsou popsány ve 29. až 32. bodě odůvodnění, není způsobem, jak absorbovat specifické ztráty distributorů, nýbrž celkové ztráty soustavy. Je nasnadě, že pokud by pět velkých elektroenergetických subjektů neuznalo schodek z roku 2005 ve výši 3,811 miliardy EUR a předběžně jej nefinancovalo, nebylo by možné uhradit vzniklé náklady soustavy na přenos a distribuci ku prospěchu všech uživatelů, ať na regulovaném, či volném trhu.
(102)
Při formálním vyšetřování nebylo zjištěno, že by distributoři byli zvýhodněni jakýmkoliv jiným způsobem. Distributoři přenášeli celý přínos z nízkých regulovaných sazeb na konečné uživatele, z prodeje neměli žádný zisk a neměli žádný prospěch ani z toho, že se uživatelé vrátili na regulovaný trh. Z toho je zřejmé, že z finančního hlediska bylo postavení distributorů ve Španělsku plně srovnatelné s postavením zprostředkovatele soustavy. V tomto ohledu se uznání nákladů na dodávky elektřiny za regulované sazby v rámci španělské elektroenergetické soustavy v roce 2005 v zásadě neliší od vyrovnání za náklady na nákup elektřiny, které Komise neklasifikovala jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a to jak pokud jde o elektřinu z určitých zdrojů (90. bod odůvodnění), tak velkoobchodní elektřinu pro dodávky za regulované sazby (91. bod odůvodnění).
(103)
I když se rozhodnutí o zahájení řízení nezaměřuje na vertikálně integrované subjekty, k nimž distributoři patří a které jsou zčásti účetně a právně odděleny, Komise s cílem zabývat se stížnostmi společnosti Céntrica také posoudila, zda takové subjekty nemohly být nepřímo zvýhodněny a zda takové zvýhodnění nemohlo představovat státní podporu. Céntrica zejména tvrdila, že integrované subjekty působící v odvětví maloobchodního prodeje elektřiny na volném trhu (prostřednictvím distribuční divize) se mohly vyhnout ztrátám podněcováním uživatelů k tomu, aby přešli k jejich vlastní distribuční divizi. Společnost Céntrica rovněž tvrdila, že výrobce začleněný do integrovaného subjektu měl motivaci k tomu, aby udržoval vysoké velkoobchodní ceny, protože by distribuční divize integrovaného subjektu (která prodávala elektřinu za regulovanou sazbu) byla chráněna před ztrátami.
(104)
Komisi se nepodařilo zjistit existenci ekonomické výhody v důsledku toho, že si uživatelé elektřiny vybírali spíše distributory než dodavatele. Z ekonomického hlediska přechod od dodávek k distribuci nevytvořil zisky, ale pouze zabránil ztrátám dodavatelských divizí čtyř vertikálně integrovaných skupin, tedy skupin Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. a Endesa, S.A. (podnik Elcogás pak působil pouze v odvětví výroby elektřiny). Tato skutečnost však nemůže představovat výhodu pro uvedené čtyři dotčené společnosti, protože dodavatelské divize se těmto ztrátám mohly v každém případě vyhnout jednoduše tím, že by rozvázaly dodavatelské smlouvy. Pro dodavatelské divize proto systém nepředstavoval výhodu, ale naopak sankci: přišly o zákazníky. Systém byl i pro distributory finančně neutrální (z důvodů, které jsou vysvětleny výše). A výrobci by pak elektřinu tak jako tak prodali na velkoobchodním trhu.
(105)
Pokud jde o údajnou motivaci výrobců k tomu, aby velkoobchodní ceny udržovali na vysoké úrovni, nutno poznamenat, že i když tržní prostředí vytvořené španělskými orgány mohlo motivovat výrobce ke zvyšování cen, sazby samy o sobě ke zvýšení velkoobchodních cen nevedly. Skutečné zvýšení cen by od výrobců bylo vyžadovalo komplexní strategie a protisoutěžní chování. Nebyla zjištěna žádná přímá příčinná souvislost mezi sazbami a možným umělým zvýšením velkoobchodních cen; taková souvislost je i nadále neprokázanou teoretickou hypotézou.
(106)
Komise také zvážila možnost, že systém tím, že z trhu s elektřinou vytlačil konkurenty působící na volném trhu, mohl zvýhodnit zavedené skupiny tím, že zvýšil a „přemodeloval“ jejich podíl na trhu tak, aby byl víceméně totožný s velikostí distribuční sítě každé ze čtyř vertikálně integrovaných skupin. Nebylo však možné prokázat ani tuto hypotetickou výhodu, a to z těchto důvodů:
-
Zaprvé, ne vždy je možné „přesunout zákazníky“ v rámci téže skupiny. Zákazníci, kteří byli obsluhováni dodavatelskou divizí společnosti Endesa v oblasti, ve které byla místním distributorem Iberdrola, si nemohli vybrat distribuční divizi Endesy, ale pouze distribuční divizi Iberdroly. Kromě toho v důsledku výběru regulovaného trhu vznikly integrovaným subjektům čisté náklady, jelikož se tím zvýšil schodek, který musely za nevýhodných podmínek financovat.
-
Za druhé, skupiny neměly z prodeje elektřiny distributory žádný zisk. Proto se potenciální výhoda plynoucí z většího tržního podílu nemohla projevit v ziscích za rok 2005 (rok, který je předmětem vyšetřování), ale pouze v ziscích v pozdějších letech, kdy byl volný trh opět životaschopný. Aby tato výhoda nabyla reálné povahy, uživatelé obsluhovaní distributorem určité skupiny by bývali museli přejít zpět k dodavatelské divizi téže skupiny. V té fázi by však klient, který by uvažoval o nové změně dodavatele, býval měl na výběr ze všech dodavatelů působících na španělském trhu. Komise proto nezjistila existenci konkrétní výhody, jež by souvisela s pouhou existencí vyššího tržního podílu skupin v období, na které se vztahuje vyšetřování.
-
Integrované skupiny naopak podléhaly objektivní sankci: povinnost financovat schodek za podmínek, které nebyly výnosné, neboť úroková sazba vzešlá z práv na splacení byla nižší než odpovídající tržní sazba, a sekuritizace práv na splacení byly tudíž spojeny s odměnou, která byla pravděpodobně nižší, než odměna, jež by byla získána, pokud by byla uplatněna tržní sazba.
(107)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že pokud jde o dodávky uživatelům z řad podniků, regulační systém zavedený Španělskem v roce 2005 přímo ani nepřímo ekonomicky nezvýhodnil distributory ani integrované skupiny, do nichž náležejí.
(108)
Pokud jde tedy o tvrzení společnosti Céntrica, že systém diskriminačně rozlišoval mezi distributory a dodavateli na volném trhu, Komise připomíná, že k diskriminaci může docházet, je-li odlišně zacházeno s osobami, jež jsou ve stejném věcném a právním postavení, nebo naopak je-li stejně zacházeno s osobami, které se nacházejí v odlišném věcném a právním postavení.
(109)
Za prvé, tvrzení je zjevně neopodstatněné v případě společnosti Elcogás S.A., které bylo uděleno právo na splacení, i když nepůsobila v odvětví distribuce. Za druhé, nebylo prokázáno, že by ostatním čtyřem určeným společnostem, tedy společnosti Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A a Endesa, S.A., byla poskytována náhrada, protože jako distributoři dodávaly elektřinu za regulované sazby, jak již bylo zmíněno ve 30. bodě odůvodnění. Za třetí, a to v každém případě, ve španělském elektroenergetickém odvětví nebyli distributoři a dodavatelé na volném trhu ve stejném věcném a právním postavení. Povinnost dodávat elektřinu za regulované sazby byla plněna na základě regulačních omezení, která přiměla distributory, aby jednali jako pouzí finanční a dodavatelští zprostředkovatelé, kteří provádějí právní ustanovení, zatímco dodávky za podmínek na volném trhu byly plně liberalizovanou činností. Proto nelze rozdílné zacházení, které Céntrica napadla, považovat za diskriminaci, a to bez ohledu na skutečnost, že úroveň regulovaných sazeb mohla poškodit proces liberalizace. To však nebylo způsobeno tím, že byla distributorům udělena protiprávní státní podpora.
ZÁVĚR
(110)
Pochyby, jež Komise vyjádřila v rozhodnutí o zahájení řízení, byly během formálního vyšetřování vyvráceny. Komise je přesvědčena, že tím, že Španělsko uznalo náklady, jež distributorům elektřiny vznikly při dodávce elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby, nebyla distributorům poskytnuta ekonomická výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(111)
Vzhledem k tomu, že kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna zbývající kritéria. Komise proto dospěla k závěru, že opatření nepředstavuje státní podporu ve prospěch distributorů elektřiny. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, a není jím nijak dotčena možnost, aby Komise přezkoumala opatření, která Španělsko přijalo po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Skutečnost, že Španělské království uznalo náklady distributorů elektřiny, jež jim vznikly při dodávání elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby v roce 2005, tím, že společnostem Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A. udělilo práva na splacení stanovená královským dekretem č. 5/2005, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
DECIZIA COMISIEI
din 4 februarie 2014
privind ajutorul de stat SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) pus în aplicare de Spania
Tarifele la energia electrică în Spania: distribuitorii
[notificată cu numărul C(2013) 7743]
(Numai textul în limba spaniolă este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2014/457/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate anterior (1) și având în vedere observațiile acestora,
întrucât:
PROCEDURA
(1)
Prin scrisoarea din 27 aprilie 2006, întreprinderile Céntrica plc și Céntrica Energía S.L.U. (denumite în continuare în mod colectiv „Céntrica”) au depus o plângere la Comisie cu privire la sistemul de tarife reglementate pentru energia electrică pus în aplicare în Spania în 2005.
(2)
Prin scrisoarea din 27 iulie 2006, Comisia a solicitat autorităților spaniole să furnizeze informații cu privire la măsura sus-menționată. Comisia a primit informațiile prin scrisoarea din 22 august 2006.
(3)
La 12 octombrie 2006, cazul a fost înregistrat ca ajutor nenotificat (cazul NN 66/06).
(4)
Prin scrisoarea din 9 noiembrie 2006, Comisia a solicitat autorităților spaniole clarificări suplimentare cu privire la măsura în cauză. Autoritățile spaniole au răspuns prin scrisoarea din 12 decembrie 2006.
(5)
Prin scrisoarea din 24 ianuarie 2007, Comisia a informat autoritățile spaniole că a decis să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) cu privire la măsura în cauză.
(6)
Decizia Comisiei a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la măsura în cauză.
(7)
Spania și-a prezentat observațiile prin scrisoarea din 26 februarie 2007.
(8)
Comisia a primit observații de la următoarele părți interesate: guvernul regional din Galicia (scrisoarea din 23 martie 2007), Céntrica (scrisorile din 26 martie 2007 și 3 iulie 2007), ACIE - Asociația furnizorilor independenți de energie (scrisoarea din 26 martie 2007), Guvernul din Asturias (scrisoarea din 27 martie 2007), AEGE - Asociația utilizatorilor mari consumatori de energie (scrisoarea din 2 aprilie 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (scrisoarea din 3 aprilie 2007), Ferroatlántica - un producător de metale (scrisoarea din 3 aprilie 2007), Alcoa (scrisoarea din 3 aprilie 2007), UNESA - Asociația spaniolă a întreprinderilor din industria energiei electrice (scrisoarea din 25 aprilie 2007), ENEL Viesgo (scrisoarea din 26 aprilie 2007), Iberdrola (scrisoarea din 26 aprilie 2007), Union Fenosa Distribución (scrisoarea din 27 aprilie 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (scrisoarea din 27 aprilie 2007), Endesa Distribución Electrica (scrisoarea din 27 aprilie 2007).
(9)
Prin scrisorile din 15 mai și 6 iulie 2007, Comisia a transmis observațiile părților interesate autorităților spaniole, care au avut posibilitatea să reacționeze; comentariile acestora au fost primite în scrisoarea din 2 august 2007.
(10)
Informații suplimentare au fost transmise de Céntrica prin scrisorile din 1 iunie 2007, 28 august 2007, 4 februarie 2008 și 1 martie 2008.
(11)
Prin scrisorile din 30 iulie 2009, 19 martie 2010, 6 octombrie 2011, 12 aprilie 2012, 31 august 2012, 4 februarie 2013 și 17 iulie 2013, Comisia a solicitat autorităților spaniole să furnizeze clarificări suplimentare cu privire la măsura în cauză. Autoritățile au răspuns prin scrisorile din 5 octombrie 2009, 26 aprilie 2010, 7 decembrie 2011, 12 iunie 2012, 18 octombrie 2012, 11 februarie 2013 și 4 octombrie 2013.
(12)
La 19 aprilie 2013, cazul a fost disjuns în două părți: cazul SA.21817 (C 3/07 ex NN 66/06), care vizează ajutoarele pentru utilizatorii finali de energie electrică, și cazul SA.36559 (C 3/07 ex NN 66/06), care vizează ajutoarele pentru distribuitorii de energie electrică. Prezenta decizie se referă exclusiv la ajutorul acordat distribuitorilor de energie electrică.
DESCRIEREA DETALIATĂ A MĂSURII
SISTEMUL DE ENERGIE ELECTRICĂ DIN SPANIA ÎN 2005
Distincție între activitățile reglementate și cele nereglementate
(13)
În cadrul legislativ instituit prin Legea nr. 54/1997 din 27 noiembrie 1997 (Ley del Sector eléctrico - LSE), care reprezintă piatra de temelie a sistemului spaniol de energie electrică, se face o distincție fundamentală între activitățile reglementate și cele liberalizate.
(14)
Producerea, importul, exportul și vânzarea cu amănuntul de energie electrică sunt activități liberalizate, și anume, activități care pot fi exercitate în mod liber de către operatorii economici în condițiile pieței și asupra cărora statul nu exercită un control de reglementare strict, de exemplu, prin controlarea prețurilor și a condițiilor de aprovizionare.
(15)
Dimpotrivă, distribuția, transportul și activitățile desfășurate de participantul pe piață (3) și de operatorul de sistem (4) sunt reglementate pe deplin de către stat. În general, aceste activități sunt reglementate de stat în toate sistemele de energie electrică deoarece operatorii care le realizează dețin monopoluri de facto sau de jure și, în caz contrar, nu s-ar confrunta cu restricții în încălcarea normelor de concurență și ar putea să perceapă prețuri de monopol mai mari decât prețul normal al pieței.
Distribuția simplă și aprovizionarea la tarife reglementate
(16)
În 2005, distribuția acoperea trei tipuri de activități reglementate în rețeaua spaniolă de energie electrică. Prima era distribuția simplă, care constă în transmiterea de energie electrică la punctele de consum prin rețelele de distribuție, fiind un monopol în absența unor rețele alternative. A doua activitate includea anumite activități de administrare comercială, strâns legate de distribuție, cum ar fi citirea contoarelor, încheierea contractelor, facturarea, furnizarea de servicii pentru clienți etc. Cea de a treia activitate reglementată în 2005 a fost furnizarea la tarife reglementate, aceasta fiind atribuită prin lege distribuitorilor, în plus față de principalele lor sarcini statutare (gestionarea și furnizarea accesului la rețelele de distribuție a energiei electrice) (5). După finalizarea reformei în 2009, distribuitorii nu mai furnizează energie electrică la tarife reglementate.
(17)
Distribuitorii au fost obligați prin lege să achiziționeze energia electrică necesară pentru a furniza energie electrică clienților reglementați de pe piața cu ridicata organizată („pool” - grup de furnizori de energie electrică) la prețul zilnic (prețul marginal al sistemului sau „prețul pool”) sau direct de la producătorii de energie regenerabilă (6), pentru ca apoi să revândă energia electrică pentru consumatorii finali, la tariful reglementat aplicabil.
Rolul distribuitorilor ca intermediari financiari ai sistemului
(18)
În 2005, existau nu mai puțin de 25 de tarife reglementate diferite pentru utilizatorii finali, în funcție de nivelul de consum, profilul consumului și/sau utilizarea consumului și tensiunea de branșare la rețea. În același timp, alte nouă taxe reglementate de acces la rețea se aplicau utilizatorilor finali de pe piața liberă, bazate, de asemenea, pe tensiunea de branșare și pe o serie de alte caracteristici (7). Pe piața liberă, taxele de acces la rețea erau plătite de către utilizatorii finali, care le-au transferat către distribuitori. Pe piața reglementată, taxele de acces la rețea erau incluse în tarifele globale reglementate plătite de către utilizatorii finali distribuitorilor (acestea erau implicite). Din 2005, Spania a introdus modificări la sistemul de tarife reglementate. Cea mai recentă modificare a fost efectuată în 2013, când Spania a adoptat un nou cadru legislativ pentru sectorul energiei electrice (Legea nr. 24/13), care include, printre alte măsuri, reforma de reglementare a prețurilor pieței cu amănuntul. Spania a anunțat că noua lege și dispozițiile de punere în aplicare a acesteia se vor aplica în cursul anului 2014.
(19)
Nivelurile tarifelor totale reglementate și ale taxelor reglementate de acces la rețea au fost stabilite ex ante o singură dată pentru întregul an, în mod normal înainte de sfârșitul anului N-1, putând fi ajustate în cursul anului (8). Cu toate acestea, majorările tarifare anuale au fost supuse unei limite maxime (9). În principiu, au fost stabilite toate nivelurile taxelor și tarifelor, pe baza previziunilor, astfel încât să se asigure că veniturile reglementate care rezultă din aplicarea acestora sunt suficiente pentru a se acoperi costurile totale reglementate ale sistemului de energie electrică. Costurile reglementate ale sistemului au cuprins, în 2005, costurile de aprovizionare cu energie pentru tarifele totale, costurile achiziționării de energie din schemele de sprijin speciale (surse regenerabile, cogenerare etc.), costurile de transport și de distribuție, măsurile de gestionare a cererii, alte costuri de generare a energiei electrice în insulele spaniole, sprijinul pentru cărbune, deficitele anilor precedenți etc.
(20)
În cadrul de reglementare instituit în Spania, distribuitorii au fost (și sunt în continuare) principalii intermediari financiari ai sistemului. Distribuitorii au gestionat toate veniturile provenite din sistemul tarifar reglementat, și anume, taxele de acces la rețea și veniturile generate de tarifele totale. Veniturile respective, denumite colectiv „venituri de plătit” (Ingresos liquidables), au fost utilizate pentru a acoperi toate costurile reglementate ale sistemului. Nu există norme privind alocarea unei anumite categorii de venituri sau a unei părți din aceasta pentru o anumită categorie de costuri sau o parte din aceasta. În consecință, veniturile din taxele de acces la rețea nu au fost alocate în totalitate sau în parte pentru a finanța costurile mai ridicate de sprijin pentru energia electrică din surse regenerabile de energie sau costurile de producție în insulele spaniole.
(21)
Procedura de închidere a conturilor a avut loc în cadrul unui proces de decontare efectuat sub controlul direct al autorității de reglementare spaniole, Comisión Nacional de Energía (denumită în continuare „CNE”). Remunerarea distribuitorilor (pentru activitățile legate de simpla distribuție) a fost reținută, de asemenea, din veniturile de plătit, după deducerea tuturor celorlalte costuri.
Distribuitori/furnizori și prețurile corespunzătoare
(22)
Prin urmare, în 2005, două categorii distincte de operatori erau active pe piața cu amănuntul a energiei electrice în Spania: distribuitorii, care au fost obligați să vândă la tarife reglementate, și furnizorii, care au vândut în condiții negociate liber. Din motive istorice, distribuitorii din Spania fac parte din grupuri integrate pe verticală (operatori tradiționali), care, în mod tradițional, operează rețelele de distribuție din anumite zone geografice și care s-au schimbat numai ca urmare a fuziunilor anterioare și consolidărilor. Pe piața reglementată, distribuitorii au perceput tarife totale care nu au făcut deosebirea între costurile de achiziție a energiei electrice și costurile de acces la rețea.
(23)
Furnizorii pot aparține unor grupuri integrate pe verticală (care, de regulă, au divizii separate de producție, distribuție și furnizare) sau pot fi nou intrați pe piață. De multe ori, furnizorii nou intrați nu dețin nicio capacitate de producție și sunt activi doar pe piața cu amănuntul. Céntrica este un astfel de nou operator. Pe piața liberă, furnizorii au practicat prețuri care trebuiau să acopere taxe de acces la rețea (de plătit către distribuitori), cheltuielile de achiziționare a energiei (costurile de achiziționare a energiei pe piața cu ridicata sau costurile proprii de producție în cazul unei întreprinderi integrate pe verticală) și o „marjă de comercializare”, care acoperă alte costuri (costurile de comercializare, sistemele informatice, facturarea etc.), precum și o rentabilitate a capitalului investit.
(24)
În 2005, coexistența dintre piața liberă și piața reglementată, în special în ceea ce privește posibilitatea ca utilizatorii finali să opteze liber între cele două, a însemnat că tarifele reglementate au funcționat ca preț de referință sau ca o limită de facto cu privire la prețurile pieței libere. Prin urmare, un furnizor putea funcționa în mod profitabil într-un anumit segment de piață numai în cazul în care exista o marjă pozitivă de comercializare, și anume, o oarecare diferență între prețul de vânzare cu amănuntul, însemnând, în acest caz, tariful reglementat la care clientul are dreptul, și costurile globale suportate în furnizarea de energie electrică clienților.
Deficitul tarifar pe 2005
(25)
În 2005, nivelul la care au fost stabilite tarifele reglementate și taxele de acces la rețea nu a generat suficiente venituri pentru a permite sistemului să recupereze toate costurile documentate ex post pentru întregul an. Procesul de decontare final pentru 2005, efectuat de CNE la încheierea exercițiului, a stabilit un deficit de 3,811 miliarde EUR. Aceasta nu a fost prima dată când procesul de decontare a condus la deficit, deși mărimea deficitului din 2005 a fost fără precedent. Deficite mai mici fuseseră înregistrate deja în 2000, 2001 și 2002.
(26)
Printre altele, guvernul a subestimat costurile achizițiilor reale de energie electrică. În timp ce, în termeni generali, consumul de energie electrică la nivelul utilizatorilor finali de pe piața reglementată și de pe cea liberă a evoluat în 2005 aproximativ conform previziunilor din decembrie 2004, creșterile neprevăzute de prețuri în cursul anului au stabilit prețurile cu ridicata la 62,4 EUR/MWh în 2005, în comparație cu 35,61 EUR/MWh în 2004, prețul mediu cu ridicata în 2005 ajungând la 59,47 EUR/MWh. Cauzele creșterii includ un an neobișnuit de secetos, care a redus producția de energie hidroelectrică cu 55 %, o creștere a prețurilor la petrol, impactul prețului curent al certificatelor de emisii de CO2 primite cu titlu gratuit în cadrul schemei de comercializare a certificatelor de emisii, precum și o creștere a cererii de energie mai mare decât creșterea PIB-ului.
(27)
Autoritatea de reglementare spaniolă, CNE, a subliniat faptul că, în 2005, în medie, tarifele totale nu au reflectat toate costurile de aprovizionare și, în special, costurile legate de achiziționarea de energie de pe piața cu ridicata. În special, astfel cum se arată în graficul de mai jos, numai în cinci luni, în perioada ianuarie-februarie 2005, iar ulterior din nou în perioada aprilie-iunie 2005, prețurile la energie incluse în tarifele totale medii reglementate au fost mai mici decât prețurile medii ale pieței de energie electrică cu ridicata. Cu toate acestea, în perioada octombrie 2006-decembrie 2007 se observă tendința inversă: în cursul perioadei respective de 14 luni, prețurile cu ridicata medii au scăzut brusc sub prețurile medii la energie incluse în tarifele totale medii reglementate, cu mult peste diferența constatată în cele șapte luni din 2005, când prețurile cu ridicata au fost mai mari decât cele incluse în tarifele totale.
Graficul 1
Prețul cu ridicata mediu ponderat/prețul energiei inclus în tariful total
Sursa: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gaz y electricidad. Perioada 2005-2007, p. 84.
(28)
De asemenea, un alt factor important care a contribuit la creșterea costurilor generale ale sistemului a fost nivelul ridicat de sprijin acordat pentru producția de energie din surse regenerabile. În special, producătorii de energie din surse regenerabile au putut opta pentru participarea directă la grupul furnizorilor de energie electrică - „pool”. În 2005, această opțiune a fost deosebit de atractivă și, prin urmare, mai mulți producători de energie din surse regenerabile decât se preconizase au făcut parte din acest grup, ceea ce a determinat costuri mai mari pentru sistem. De asemenea, sprijinul direct acordat cheltuielilor cu energia electrică în cadrul regimului special (energie din surse regenerabile, cogenerare) nevândută grupului, înscrise în evidența contabilă drept cheltuieli reglementate, s-a ridicat la 2,701 miliarde EUR în 2005, în creștere cu 5,75 % față de 2004. Cu titlu indicativ, cheltuielile cu transportul și cu distribuția ale sistemului s-au ridicat la 4, 142 miliarde EUR în 2004, la 4,410 miliarde EUR în 2005 și la 4,567 miliarde EUR în 2006.
Mecanismul adoptat pentru prefinanțarea deficitului
(29)
Creșterea deficitului nu a trecut neobservată. Încă din martie 2005, când a devenit clar că se începea să se producă un deficit tarifar, prin articolul 24 din Decretul-lege nr. 5/2005 (10), autoritățile spaniole au precizat că fondurile necesare pentru a se acoperi diferența dintre cheltuielile și veniturile aferente sistemului de energie electrică vor fi furnizate de primii cinci „furnizori de energie electrică beneficiari” din Spania, care erau îndreptățiți să primească o compensație pentru costurile irecuperabile (11), pe baza următoarelor procentaje:
-
Iberdrola S.A.: 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa S.A.: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A: 6,08 %;
-
Endesa S.A.: 44,16 %;
-
Elcogás S.A.: 1,91 %.
(30)
Soldul negativ cu privire la contul costurilor irecuperabile ar conduce la drepturi de colectare, care constau în dreptul întreprinderilor de a încasa în viitor veniturile de la consumatorii de energie electrică. Întreprinderile ar putea securitiza aceste drepturi și le-ar putea vinde pe piață. Întreprinderile în cauză, cu excepția Elcogás S.A., sunt întreprinderile-mamă ale grupurilor integrate pe verticală care, de regulă, își desfășoară activitatea în sectorul de producție a energiei electrice și în sectorul de distribuție, prin intermediul diviziilor de distribuție. Conform articolului 24 din Decretul-lege nr. 5/2005, motivele și criteriile care stau la baza desemnării celor cinci întreprinderi în scopul prefinanțării deficitului tarifar pe 2005, și nu a altor întreprinderi care își desfășoară activitatea pe piața energiei electrice din Spania, par să fie dreptul acestora de a primi compensații pentru costurile irecuperabile și nu, de exemplu, pentru activitatea lor în sectorul distribuției. Elcogás S.A. a fost și este în continuare o întreprindere activă doar în domeniul producției de energie electrică (12). În același mod, în scopul prefinanțării deficitului din sistemul de energie electrică în ultimii ani, Spania a desemnat fie întreprinderea-mamă a grupului (de exemplu, Endesa S.A., Iberdrola S.A.), fie divizia sa de producție (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. prin Decretul-lege nr. 6/2009), dar niciodată divizia de distribuție (și anume, Endesa Distribución Eléctrica S.L., o filială deținută integral, responsabilă cu distribuția energiei electrice în cadrul sistemului de tarife reglementate în 2005).
(31)
În iunie 2006, autoritățile spaniole au luat o decizie cu privire la modalitățile de recuperare a deficitului pe 2005 de la consumatorii de energie electrică prin intermediul tarifelor reglementate. Prin Decretul-lege nr. 809/2006 (13), autoritățile spaniole au prevăzut că deficitul pe 2005 (sau, mai precis, drepturile de colectare acordate celor cinci furnizori selectați) va fi rambursat de către consumatori în termen de 14,5 ani prin intermediul unei suprataxe speciale, aplicată atât tarifelor totale, cât și celor de acces. Suprataxa, calculată ca suma anuală necesară pentru a se recupera linear valoarea actualizată netă a deficitului pe 2005 în termen de 14,5 ani, a fost stabilită la 1,378 % din tariful total și la 3,975 % din tariful de acces pentru 2006. Rata dobânzii aplicabilă a fost EURIBOR la 3 luni.
(32)
Suprataxa a fost considerată o „contribuție alocată în mod specific” (cuota con destino espécifico). Autoritățile spaniole au stabilit că veniturile provenite din contribuția de finanțare a deficitului pe 2005 se vor acumula în contul de depozit administrat de CNE. Ulterior, CNE va transfera fondurile către proprietarii drepturilor de colectare, și anume, furnizorii care au finanțat deficitul sau entitățile care au cumpărat ulterior drepturile de colectare de la aceștia, în conformitate cu ponderea deficitului finanțat de fiecare dintre acestea.
Efectele deficitului tarifar asupra pieței spaniole
(33)
În 2005, 37,49 % din cererea de energie electrică din Spania a fost achiziționată de pe piața liberă. Procentajul corespunde unui număr relativ mic de consumatori: doar 8,5 % din consumatori au achiziționat energie de pe piața liberă, în timp ce 91,5 % au folosit în continuare tarifele reglementate (în scădere de la 97 % în 2004). Clienții de înaltă tensiune (mai ales clienții industriali) reprezintă principala categorie prezentă pe piața liberă: 38,9 % din aceștia și-au exercitat opțiunea, iar achizițiile lor au reprezentat 29 % din totalul consumului de energie electrică în Spania continentală în 2005. Marea majoritate a gospodăriilor și a consumatorilor de joasă tensiune care puteau opta pentru piața liberă începând din 2003 (14) recurgeau în continuare la tarife reglementate, însă, în 2005, o mare parte dintre aceștia au optat, de asemenea, pentru piața liberă. La 31 decembrie 2005, existau peste 2 milioane de consumatori pe piața liberă (în comparație cu 1,3 milioane în 2004).
(34)
Cu toate acestea, avantajul de preț oferit, în medie, de tarifele reglementate în 2005 ar trebui luat în considerare în paralel cu revenirea consumatorilor la piața reglementată, deși cu o anumită întârziere. Astfel cum se arată în tabelul 2 de mai jos, numărul consumatorilor aprovizionați cu energie electrică de pe piața liberă a crescut în cursul anului 2005, dar a scăzut în 2006, atingând același procentaj obținut în prima jumătate a anului 2005, și anume, 8,15 %. De asemenea, reducerea cantității de energie furnizată utilizatorilor finali pe piața liberă, care a fost evidentă în luna decembrie 2004, a continuat și în prima jumătate din 2005. Deși stopată semnificativ în perioada iunie-septembrie 2005, reducerea a continuat în decembrie 2005 și pe parcursul anului 2006.
Tabelul 2
Cota siturilor de aprovizionare și a energiei pe piața liberă (ca procentaj din totalul pieței) 2004-2006
Energie electrică
2004
2005
2006
Mar.
Iun.
Sep.
Dec.
Mar.
Iun.
Sep.
Dec.
Mar.
Iun.
Sep.
Dec.
Ca % din siturile de aprovizionare
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Ca % de energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Sursa: Raport CNE, Nota informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006.
(35)
Cu toate că impactul pierderilor suportate de către furnizori a început să fie resimțit cu începere de la mijlocul anului 2005, când prețurile cu ridicata au început să crească considerabil, contractele de furnizare nu au putut fi reziliate imediat. Prin urmare, furnizorii de pe piața liberă, în special cei care nu aveau capacitate de producție, dar care trebuiau să achiziționeze energie electrică de pe piața cu ridicata, au fost nevoiți să depună oferte în condiții de piață liberă, care au coincis cu tariful reglementat, în pofida posibilității de a suporta pierderi sau de a practica prețuri mai ridicate care să reflecte cheltuielile reale de achiziționare, pierzând astfel din cota de piață.
DECIZIA DE INIȚIERE A PROCEDURII ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 108 ALINEATUL (2) DIN TFUE
(36)
Decizia Comisiei de a iniția procedura oficială de investigare se bazează pe următoarele motive:
(37)
Decizia a comparat tarifele reglementate plătite de diferitele categorii de utilizatori finali cu prețurile estimate pe care aceștia ar fi trebuit să le plătească pe piața liberă în absența tarifelor și a constatat că nu există niciun avantaj în favoarea majorității categoriilor de utilizatori. Presupusul ajutor în favoarea utilizatorilor finali face obiectul unei decizii separate în cazul SA. 21817 - Tarifele reglementate la energie electrică în Spania: consumatorii.
(38)
În ceea ce privește distribuitorii, în decizia de inițiere s-a menționat faptul că, prin încurajarea utilizatorilor finali să revină la piața reglementată, sistemul ar fi putut aduce beneficii distribuitorilor, care par să fi beneficiat de o marjă de profit garantată privind activitățile lor reglementate. Avantajul părea să fi fost aprobat în mod selectiv pentru distribuitori, întrucât aceștia erau singurii operatori pe piață care puteau vinde energie electrică la tarife reglementate.
(39)
De asemenea, în decizie s-a constatat că sistemul a implicat un transfer de resurse de stat, întrucât suprataxa aplicată prețului, folosită pentru rambursarea deficitului, constituie o taxă parafiscală, ale cărei încasări tranzitează autoritatea publică de reglementare CNE înainte de a fi direcționate către beneficiarii finali. În decizie s-a concluzionat că, având în vedere jurisprudența Curții de Justiție în materie, fondurile respective ar trebui considerate resurse de stat.
(40)
Având în vedere faptul că atât marii utilizatori finali, cât și distribuitorii își desfășoară activitatea pe piețe care, în general, sunt accesibile concurenței și comerțului din cadrul UE, în decizia de inițiere Comisia a ajuns la concluzia că toate criteriile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) din TFUE au fost îndeplinite și că măsura a reprezentat ajutor de stat în favoarea utilizatorilor finali și a distribuitorilor.
(41)
După ce a constatat că niciuna dintre derogările prevăzute la articolul 107 din TFUE nu pare aplicabilă, decizia de inițiere a examinat dacă furnizarea de energie electrică la tarife reglementate ar putea fi considerată drept serviciu de interes economic general (SIEG) și, prin urmare, dacă aceasta beneficiază de derogarea prevăzută la articolul 106 alineatul (2) din TFUE. În decizia de inițiere se menționează că, în sectorul energiei electrice, marja de apreciere a statelor membre în stabilirea obligațiilor serviciului public este limitată de dispozițiile Directivei 2003/54/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de abrogare a Directivei 96/92/CE (15) („Directiva privind energia electrică”). Directiva privind energia electrică prevede că statele membre trebuie să stabilească o obligație de serviciu universal (inclusiv, în special, dreptul de a li se furniza energie electrică la prețuri rezonabile) numai pentru consumatorii casnici și întreprinderile mici (16). Decizia concluzionează că, având în vedere directiva menționată anterior, furnizarea de energie electrică la tarife reglementate pentru întreprinderile mijlocii și mari, spre deosebire de gospodării și de întreprinderile mici, nu ar putea fi considerată un serviciu de interes economic general în sensul strict al termenului.
(42)
Prin urmare, Comisia a exprimat îndoieli serioase cu privire la compatibilitatea cu piața internă a elementelor ajutorului în ceea ce privește tarifele reglementate care au fost aplicate altor întreprinderi decât întreprinderile mici și distribuitorilor.
OBSERVAȚII DIN PARTEA PĂRȚILOR INTERESATE
(43)
Invitația Comisiei de a prezenta observații cu privire la decizia de a iniția o investigație aprofundată a atras numeroase observații din partea marilor consumatori industriali, a distribuitorilor, a furnizorilor independenți și a guvernelor comunităților autonome din Spania. În continuare vor fi analizate numai observațiile relevante pentru poziția distribuitorilor.
OBSERVAȚIILE PRIMITE DIN PARTEA FURNIZORILOR INDEPENDENȚI
(44)
Au fost primite observații din partea Céntrica și ACIE, Asociația furnizorilor independenți de energie. Argumentele și concluziile acestora sunt în mare parte echivalente și vor fi tratate împreună.
(45)
Principalul subiect al observațiilor prezentate de Céntrica este presupusul ajutor de stat acordat distribuitorilor de energie electrică. Céntrica subliniază faptul că, în 2005, costul mediu de cumpărare a energiei electrice pe piața cu ridicata a fost cu aproape 70 % mai mare decât costul mediu previzional de achiziționare inclus în tarifele totale stabilite de guvern prin Decretul-lege nr. 2329/2004.
(46)
Ca urmare a acestei discrepanțe dintre previziuni și costurile reale, veniturile din sistem au fost insuficiente pentru a se acoperi costurile, în principal din cauza faptului că prețul plătit de către distribuitori pentru achiziționarea energiei electrice a fost mai mare decât prețul reglementat la care aceștia au fost obligați să o vândă. Prin urmare, distribuitorii au înregistrat un deficit în conturile lor. Cu toate acestea, ca urmare a mecanismului adoptat de către autoritățile spaniole pentru a compensa lipsa de venituri (care a constat în solicitarea ca producătorii eligibili să prefinanțeze deficitul în baza unei cereri pentru rambursări ulterioare), conturile distribuitorilor au rămas echilibrate, iar pierderile suferite au fost compensate de facto de către stat.
(47)
Un tratament diferit a fost rezervat furnizorilor de pe piața liberă, în pofida faptului că aceștia au suferit, de asemenea, pierderi similare. Potrivit Céntrica și ACIE, furnizorii de pe piața liberă s-au supus acelorași costuri de achiziționare în calitate de distribuitori (17). De asemenea, aceștia au fost obligați de facto de nivelul tarifului total stabilit de guvern pentru fiecare categorie de clienți deoarece, în caz contrar, ar fi fost foarte puțin probabil ca aceștia să atragă noi clienți sau să își mențină clienții existenți. ACIE subliniază, în special, faptul că la începutul anului 2005, membrii săi au încheiat contracte pe baza previziunilor guvernului cu privire la prețurile cu ridicata și că, ulterior, aceștia au fost obligați să onoreze contractele respective, inclusiv în cazul în care acestea s-au dovedit neprofitabile. Ca urmare, furnizorii independenți au suferit pierderi. Cu toate acestea, spre deosebire de distribuitori, pierderile furnizorilor independenți nu au fost compensate de către stat. Céntrica estimează că, în 2005, a înregistrat pierderi de 10 milioane EUR. Potrivit ACIE, mai mulți furnizori, inclusiv Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia și RWE, au fost forțați să părăsească piața.
(48)
Potrivit ACIE și Céntrica, compensarea pierderilor suferite de distribuitori a denaturat concurența, a creat o discriminare față de furnizorii independenți și ar trebui să fie considerată ajutor de stat. În afară de susținerea faptului că această compensare a pierderilor constituie un avantaj în sine, Céntrica a susținut că jucătorii tradiționali de pe piață (întreprinderile integrate pe verticală) puteau să își mențină cota de piață și să evite pierderile încurajându-i pe clienți să treacă de la diviziile de furnizare deficitare la diviziile lor de distribuție, care ar primi compensații, după caz.
(49)
Potrivit ACIE și Céntrica, avantajul pentru întreprinderile tradiționale a fost „specific”, adică selectiv, deoarece finanțarea și mecanismul de compensare au adus beneficii specifice distribuitorilor prin oferirea unui avantaj financiar și concurențial față de furnizorii de pe piața liberă. Céntrica a susținut că distincția între distribuitori și furnizorii de pe piața liberă a fost pur formală, deoarece ambele categorii au concurat pe aceeași piață (vânzarea cu amănuntul a energiei electrice), ambele au fost afectate de tarifele totale (fie pentru că au fost obligate prin lege, fie pentru că acestea au acționat de facto ca un plafon pentru prețurile de pe piață) și ambele au achiziționat energie electrică la același preț și au suferit aceleași pierderi.
(50)
În opinia Céntrica, tratamentul preferențial acordat distribuitorilor nu era justificat de niciun motiv în ceea ce privește logica și structura sistemului de energie electrică, nici nu a putut fi considerat drept o compensație pentru un serviciu de interes economic general. Céntrica susține că sistemul a încălcat Directiva privind energia electrică, nu numai din cauza caracterului discriminatoriu al măsurilor adoptate privind deficitul, ci și din cauza faptului că, în acest fel, consumatorii au fost privați de dreptul la prețuri și tarife transparente (18). Având în vedere că o parte din prețul energiei electrice datorat pentru 2005 a fost amânată pentru anii următori, tarifele finale percepute nu au fost clare pentru consumatori.
(51)
Céntrica consideră că avantajul selectiv acordat prin măsurile adoptate privind deficitul a adus beneficii nu doar distribuitorilor, ci și întreprinderilor integrate pe verticală cărora aceștia le aparțineau. Potrivit Céntrica, un grup integrat pe verticală ar trebui să fie considerat o întreprindere în sensul aplicării normelor în materie de ajutoare de stat. Céntrica susține că sistemul spaniol a permis întreprinderilor de producție să mărească prețurile pe piața cu ridicata și să continue să realizeze profit. În aceste condiții, grupurile au acordat un interes deosebit menținerii cotei de piață pe care se bazează diviziile lor de distribuție. Prin urmare, grupurile integrate pe verticală ar trebui, de asemenea, să fie considerate beneficiari ai ajutorului de stat.
OBSERVAȚII DIN PARTEA DISTRIBUITORILOR
(52)
Au fost primite observații din partea UNESA (asociația care reprezintă distribuitorii), Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución și Endesa Distribución. Observațiile acestora se suprapun în mare măsură și vor fi tratate împreună.
(53)
Distribuitorii (reprezentați de UNESA) fac deosebirea între activitățile de simplă distribuție/administrare comercială, pe care le consideră un serviciu de interes economic general, și furnizarea de energie electrică la tarife reglementate, care, potrivit acestora, nu implică niciun ajutor de stat, deoarece nu oferă niciun avantaj financiar.
(54)
Distribuitorii amintesc faptul că furnizorii și distribuitorii și-au desfășurat activitățile într-un context juridic foarte diferit; distribuitorii au fost obligați să cumpere energie electrică la tarifele reglementate în moduri specifice (fie de la grupul de furnizori, fie de la producătorii din „regimul special”), în timp ce furnizorii au avut libertatea de a își negocia prețurile. Distribuitorii nu au putut refuza furnizarea de energie clienților reglementați și nu au putut atrage alți clienți în afara celor care optează pentru tarife reglementate. Distribuitorii nu au putut oferi servicii auxiliare, în timp ce furnizorii erau liberi să își stabilească propriile condiții de aprovizionare.
(55)
Tabelul de mai jos prezintă succint diferențele dintre furnizorii și distribuitorii de pe piața liberă în ceea ce privește vânzările cu amănuntul de energie electrică (19):
Obligația de furnizare
Piață potențială
Achizițiile de energie
Furnizori
Nu
Toți utilizatorii spanioli
Orice mecanism
Distribuitori
Da
Numai utilizatorii branșați la rețelele lor
Prin intermediul fondului sau de la producătorii din regimul special
Prețul de achiziționare cu ridicata
Prețul de vânzare
Marja de profit
Furnizori
Scutit
Scutit
Marjă privind vânzările
Distribuitori
Prețul „pool” sau prețul reglementat în „regim special”
Tarife reglementate
Nicio marjă de profit
(56)
Prin urmare, distribuitorii concluzionează că, având în vedere contextul diferit atât de facto, cât și de jure, furnizorii de pe piața liberă nu au fost în concurență cu distribuitorii, ci mai degrabă cu tarifele reglementate, care au acționat ca preț de referință pe piață.
(57)
Distribuitorii susțin că activitatea de furnizare a energiei electrice la tariful respectiv nu le-a adus profituri, nici avantaje de nicio natură. În timp ce simpla distribuție și gestionarea comercială a remunerațiilor distribuitorilor au inclus o marjă de profit pentru remunerarea capitalului investit, în ceea ce privește tarifele reglementate, distribuitorii au obținut doar o rambursare a costurilor lor fără nicio marjă de profit. În special, costurile „recunoscute” ale unui distribuitor au avut la bază prețul mediu ponderat plătit la energia electrică în perioada de referință. În anumite condiții, costurile recunoscute puteau fi mai scăzute decât costurile totale efective suportate de un distribuitor. În cazul în care activitatea de vânzări reglementată a generat un excedent, fondurile respective nu au rămas la distribuitori, ci au fost alocate, pe parcursul procesului de decontare, finanțării altor cheltuieli generale ale sistemului. Valoarea recunoscută de stat este egală cu diferența dintre prețul mediu ponderat al achizițiilor de energie electrică, înmulțită cu cantitatea de energie electrică transportată de fiecare distribuitor, după corecția aplicată pierderilor standard.
(58)
De asemenea, distribuitorii susțin că nu au dobândit niciun avantaj financiar, direct sau indirect, de la clienții de pe piața liberă care trec înapoi la tarifele reglementate, întrucât remunerația pentru simpla distribuție și administrare comercială a fost în întregime independentă de numărul de clienți cu tarife reglementate sau de cantitatea de energie electrică vândută la tariful respectiv.
-
În primul rând, astfel cum s-a explicat mai sus, pentru furnizarea de energie electrică la tariful reglementat a existat o singură rambursare a costurilor.
-
În al doilea rând, remunerația simplei distribuții a fost, de asemenea, independentă de numărul de clienți cu tarife reglementate, deoarece s-a bazat pe volumul de „energie electrică transportată”, care a inclus energia electrică totală transportată de distribuitori prin rețea, indiferent dacă energia electrică a fost vândută la tarifele reglementate sau la tarifele de pe piața liberă.
-
În al treilea rând, remunerația pentru activitățile de administrare comercială a fost, de asemenea, independentă de numărul de clienți cărora li s-a furnizat energie electrică la tarife reglementate, deoarece legea prevedea plăți pe baza numărului de contracte încheiate (atât pentru tarifele de acces, cât și pentru tarifele reglementate) și, prin urmare, nu a avut nicio legătură cu numărul clienților cu tarife reglementate. În orice caz, distribuitorilor li s-a solicitat să gestioneze toate cererile clienților, cum ar fi modificarea tipului de branșare, contractele, facturarea tarifelor de acces, contorizarea etc., indiferent de tipul de aprovizionare.
(59)
Prin urmare, distribuitorii concluzionează că orice „compensație” pe care au primit-o în ceea ce privește energia electrică furnizată la tarife reglementate ar trebui considerată mai degrabă o rambursare a sumelor pe care trebuiau să le avanseze în aplicarea legii sau o compensație pentru pierderi și daune.
(60)
Iberdrola susține în mod expres că, din punct de vedere juridic și economic, ar fi incorect ca deficitul să fie aplicat distribuitorilor. Costurile suportate în achiziționarea de energie electrică pentru piața reglementată erau imputabile sistemului de energie electrică, nu distribuitorilor, care nu au făcut decât să pună în aplicare dispozițiile legale. Încasările vânzărilor la prețuri reglementate nu au devenit niciodată proprietatea distribuitorilor, ci au aparținut sistemului de energie electrică în ansamblu. Prin urmare, sistemul ar trebui să fie considerat „vânzător” de energie electrică la prețuri reglementate. Potrivit Iberdrola, într-un sistem foarte bine reglementat precum cel spaniol, nu ar fi rezonabil să se aplice distribuitorilor dezechilibrele financiare cauzate de structura de reglementare sau de erorile din estimările costurilor viitoare la energia electrică.
(61)
De asemenea, Iberdrola subliniază faptul că distribuitorii nu rețin veniturile din suprataxă, care, fiind o „contribuție alocată în mod specific”, a fost transferată imediat în contul de depozit deschis de CNE și transferată producătorilor care au prefinanțat deficitul.
OBSERVAȚII DIN PARTEA GUVERNULUI REGIONAL DIN ASTURIAS
(62)
Observațiile prezentate de guvernul regional din Asturias sunt echivalente cu cele prezentate mai jos ale guvernului spaniol, la care se face trimitere.
OBSERVAȚII DIN PARTEA SPANIEI
(63)
Spania susține că sistemul de tarife reglementate din 2005 nu a implicat niciun ajutor de stat, nici pentru utilizatorii finali, nici pentru distribuitori. În special, în ceea ce privește distribuitorii, Spania consideră că respectiva compensație primită este în conformitate cu jurisprudența Altmark a Curții de Justiție și, prin urmare, nu constituie ajutor de stat.
EXISTENȚA AJUTORULUI
NU EXISTĂ O LEGĂTURĂ DE CAUZALITATE ÎNTRE ACȚIUNEA STATULUI ȘI DEFICIT, IAR DEFICITUL NU ESTE IMPUTABIL STATULUI
(64)
Spania susține că deficitul nu este imputabil statului, deoarece acesta a fost cauzat de circumstanțe externe imprevizibile, și nu de către intenția statului de a subvenționa anumite activități.
(65)
Spania susține că furnizarea de energie electrică la tarifele reglementate stabilite de către stat nu era interzisă de legislația UE în 2005. Prin urmare, intervenția în materie de reglementare din partea statului este valabilă din punct de vedere juridic, fiind exprimarea suveranității naționale. Una dintre aceste prerogative suverane constă în stabilirea tarifelor, astfel încât costurile preconizate să facă față cererii preconizate.
(66)
Distribuitorii au colectat fonduri prin tarifele de acces și cele totale, iar apoi au transferat o parte din venituri în conturile dedicate (în conformitate cu procentajele stabilite în decretul privind tarifele anuale). Ulterior, au fost deduse achizițiile de energie electrică de la grupul de furnizori și de la producătorii în „regim special”. În cazul în care veniturile rezultate din tarifele totale și cele de acces nu acoperă costul activităților reglementate, rezultă un deficit tarifar.
(67)
Spania susține că deficitul pe 2005 a fost cauzat de o neconcordanță între previziunile guvernului privind prețurile energiei electrice cu ridicata și prețurile efective înregistrate în „pool”. Prețurile extrem de ridicate din 2005 au fost influențate de cauze imprevizibile de forță majoră (a se vedea considerentul 26).
(68)
Având în vedere că evenimentul care a generat presupusul ajutor de stat a fost o creștere mai mare decât cea anticipată a prețurilor cu ridicata, presupusul avantaj nu ar putea fi atribuit niciunui act juridic. Chiar presupunând că avantajul ar fi existat, acesta ar fi fost cauzat de circumstanțe care nu au legătură cu intențiile statului. Potrivit Spaniei, existența forței majore rupe legătura de cauzalitate dintre decizia administrativă de stabilire a nivelului tarifelor și avantajul concurențial care implică un ajutor de stat. Chiar presupunând că este îndeplinită condiția obiectivă privind legătura de cauzalitate, condiția subiectivă (imputabilitatea) din partea statului ar fi absentă.
ABSENȚA RESURSELOR DE STAT
(69)
Spania afirmă că tarifele nu implică fonduri publice. În primul rând, Spania susține, în această privință, că suprataxa nu este o „taxă” în sensul jurisprudenței Curții de Justiție privind taxele parafiscale, întrucât aceasta nu este percepută de stat și nu corespunde unei taxe fiscale. Potrivit Spaniei, suprataxa este parte integrantă din tarif și natura acesteia este similară unui tarif. În consecință, tariful este un preț privat.
(70)
În al doilea rând, fondurile nu au fost percepute de către stat și nu au fost plătite într-un fond desemnat de acesta. Tarifele au fost colectate de către distribuitori, nu de către stat și, prin urmare, au fost prețuri private care au asigurat o remunerație echitabilă a actorilor (astfel cum este specificat în LSE). Acestea nu au fost nici impozite, nici prețuri publice. Statul nu a remunerat nimic, sistemul fiind cel care asigura remunerarea pe baza forțelor pieței pentru activitățile nereglementate și în temeiul tarifelor de acces stabilite de stat în ceea ce privește activitățile reglementate. Având în vedere faptul că într-un astfel de sistem nu există nicio sarcină pentru stat, nu ar fi implicate resurse de stat, conform jurisprudenței Sloman Neptune (20). De asemenea, fondurile nu s-au vărsat niciodată în bugetul de stat, nu au fost menționate în legislația bugetară, nu au fost supuse verificării de către Curtea de Conturi și nu au putut fi recuperate de la debitori prin intermediul unor proceduri administrative de recuperare. Datoriile față de sistemul de energie electrică nu au fost supuse ratei dobânzii aplicabile datoriilor către stat.
(71)
Spania insistă asupra faptului că fondurile au fost administrate de către autoritatea spaniolă de reglementare, CNE, care a acționat ca simplu intermediar contabil. Autoritățile spaniole subliniază faptul că, în decizia sa din 2001 privind costurile irecuperabile spaniole (SA NN 49/99), Comisia a stabilit deja că „tranzitul de fonduri prin CNE este, în esență, de natură contabilă. Fondurile transferate în contul deschis pe numele CNE nu au devenit niciodată proprietatea acestui organism, fiind imediat plătite beneficiarilor, în conformitate cu o valoare prestabilită pe care CNE nu o poate modifica în niciun fel”. Pe baza acestor considerente, Comisia a ajuns la concluzia că „aceasta nu [a fost] în măsură să stabilească dacă încasările din taxele stabilite în cadrul sistemului de costuri irecuperabile reprezintă resurse de stat”.
(72)
În al treilea rând, Spania contestă concluzia Comisiei potrivit căreia vânzările reglementate de către distribuitori au fost finanțate prin intermediul unei „taxe speciale” plătite de toți utilizatorii finali spanioli de energie electrică. Potrivit Spaniei, distribuitorii nu au fost „finanțați de către stat”, ci au primit o remunerație rezonabilă și echitabilă pentru executarea unei sarcini legale pe care erau obligați să o efectueze.
(73)
De asemenea, prin vânzarea de energie electrică la tarife reglementate și prin achiziționarea acesteia din „pool” de la producători, distribuitorii au generat un deficit (care a fost acoperit de mecanismul de prefinanțare prevăzut în Decretul-lege nr. 5/2005), însă producătorii, iar nu distribuitorii, sunt cei care ar beneficia de veniturile rezultate din suprataxa adăugată la tarif.
ABSENȚA AVANTAJULUI
(74)
Spania nu este de acord cu concluzia preliminară a Comisiei potrivit căreia tarifele reglementate au conferit un avantaj economic distribuitorilor.
(75)
În ceea ce privește distribuitorii, Spania contestă concluzia Comisiei potrivit căreia sistemele tarifare garantează distribuitorilor o marjă minimă de profit. Spania susține că furnizarea de către distribuitori a energiei electrice la tarifele reglementate a fost justificată de necesitatea de a garanta un serviciu de interes general și că remunerarea activităților reglementate a avut obiectivul exclusiv de a acoperi costurile necesare pentru îndeplinirea obligațiilor legate de aceste activități.
NICIUN IMPACT ASUPRA CONCURENȚEI ȘI ASUPRA COMERȚULUI DINTRE STATELE MEMBRE
(76)
Potrivit autorităților spaniole, dispozițiile de reglementare aplicabile furnizării de energie electrică la tarife reglementate nu au limitat libertatea de stabilire a furnizorilor de energie electrică, neexistând niciun tratament preferențial față de furnizorii spanioli în raport cu furnizorii din alte state membre.
(77)
În 2005, în Peninsula Iberică, nivelul capacității de interconectare era atât de scăzut, încât nu exista nicio piață internă reală pentru energie. Autoritățile spaniole consideră că, având în vedere această situație de izolare, ar fi disproporționat să se concluzioneze, astfel cum face Comisia, că tariful a avut un impact asupra concurenței și comerțului dintre statele membre.
(78)
Autoritățile spaniole susțin că energia electrică nu a fost exportată în afara Spaniei și că distribuitorii care își desfășoară activitatea în Spania nu puteau vinde energie electrică spaniolă în afara teritoriului național. Dimpotrivă, orice întreprindere eligibilă poate participa la sectorul de distribuție în mod egal cu întreprinderile spaniole și se poate bucura de același tratament juridic și economic.
(79)
Spania consideră că, pe de o parte, furnizorii au exercitat o activitate liberă, nereglementată. Aceștia s-au confruntat cu riscurile și avantajele aferente. Riscurile respective au însemnat acceptarea faptului că, în anumite condiții imprevizibile, activitatea lor cu amănuntul ar putea să nu fie rentabilă. Cu toate acestea, rentabilitatea ar reveni imediat ce tarifele ar permite acest lucru sau în cazul în care circumstanțele excepționale ar înceta să existe.
ANALIZĂ DIN PERSPECTIVA JURISPRUDENȚEI ALTMARK
(80)
Spania susține că, în 2005, existența tarifelor reglementate nu a fost contrară dreptului Uniunii, dat fiind că termenul pentru deschiderea pieței pentru toți consumatorii, inclusiv gospodăriile, a fost 1 iulie 2007.
(81)
Potrivit Spaniei, acoperirea costurilor suportate de distribuitori în ceea ce privește furnizarea de energie electrică la tarife reglementate a respectat cele patru criterii din jurisprudența Altmark și, prin urmare, intervenția nu intră în domeniul de aplicare a ajutorului de stat.
(82)
În primul rând, furnizarea de energie electrică este un serviciu de interes general, iar statul trebuie să intervină în vederea prevenirii abuzurilor de poziție dominantă care decurg din existența unei rețele unice (monopol natural). Prin urmare, întreprinderile care desfășoară activități reglementate îndeplinesc obligații de serviciu public.
(83)
În al doilea rând, parametrii pentru stabilirea tarifelor au fost stabiliți în mod obiectiv și transparent. Remunerarea activităților reglementate a fost obiectivă și transparentă. Alte întreprinderi din UE au fost, de asemenea, în măsură să intre pe piața de distribuție.
(84)
În al treilea rând, plățile pentru activitățile reglementate au acoperit doar costurile de îndeplinire a obligațiilor de serviciu public. Distribuitorii puteau obține rambursarea doar pentru costurile legate de activitățile reglementate.
(85)
În al patrulea rând, cadrul de reglementare complex pentru stabilirea tarifelor și a procedurii de decontare demonstrează că sistemul tarifar se bazează pe o analiză detaliată a cheltuielilor și veniturilor sistemului, precum și pe o analiză a cererii de energie electrică.
(86)
Pe această bază, Spania concluzionează că sistemul tarifar nu constituie ajutor de stat, întrucât acesta a respectat jurisprudența Altmark.
EVALUAREA MĂSURII
(87)
Domeniul de aplicare a prezentei decizii se limitează la furnizarea de energie electrică întreprinderilor mari și mijlocii de către distribuitori, la tarife reglementate, și nu cuprinde alte activități desfășurate de către distribuitori și legate de simpla distribuție. Acestea din urmă sunt complet independente, atât din punct de vedere juridic, cât și din punct de vedere financiar, de activitatea de vânzare la tarife reglementate și, în orice caz, nu intră în domeniul de aplicare a deciziei de inițiere, care a exprimat îndoieli numai cu privire la compatibilitatea cu piața internă a presupusului avantaj acordat distribuitorilor ca urmare a nivelului scăzut al tarifelor reglementate și la măsurile luate în vederea compensării și rambursării deficitului pe 2005.
EXISTENȚA UNUI AJUTOR DE STAT ÎN CONFORMITATE CU ARTICOLUL 107 ALINEATUL (1) DIN TFUE
(88)
O măsură constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE dacă sunt îndeplinite toate condițiile de mai jos: măsura (a) conferă un avantaj economic beneficiarului; (b) este acordată de stat sau prin resurse de stat; (c) este selectivă; (d) are un impact asupra comerțului intracomunitar și poate denatura concurența în cadrul Uniunii. Întrucât toate aceste condiții trebuie îndeplinite cumulativ, Comisia își va limita aprecierea la existența unui avantaj economic conferit beneficiarilor.
Existența unui avantaj economic
(89)
Întreprinderile sunt favorizate în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE în cazul în care acestea obțin un avantaj economic pe care nu l-ar obține în condiții normale de piață. În acest sens, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a decis că, în anumite cazuri, tarifele pentru serviciile furnizate în schimbul unor obligații impuse de statele membre, care nu depășesc costurile anuale neacoperite și care sunt concepute pentru a se asigura că întreprinderile implicate nu înregistrează pierderi, nu constituie ajutor de stat în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, ci mai degrabă o contravaloare pentru serviciile prestate de întreprinderile în cauză (21).
(90)
În special în sectorul energiei electrice, Comisia a considerat, în practica sa decizională extinsă de aplicare a articolului 107 alineatul (1) și alineatul (3) litera (c) din TFUE cu privire la obligațiile impuse distribuitorilor de a achiziționa energie electrică de la anumite surse de energie, la un preț mai mare decât prețul pieței, că o compensație care acoperă diferența dintre costurile de achiziționare și prețurile pieței nu conduce la un avantaj economic în beneficiul distribuitorilor. În astfel cazuri, operatorii în cauză au acționat în conformitate cu obligațiile de reglementare ca simpli intermediari în sistemul de energie electrică și au fost despăgubiți pentru costurile lor, fără ca această compensare să conducă la un avantaj economic, întrucât, în principiu, legislația ar fi putut impune doar o obligație de cumpărare, fără compensarea costurilor.
(91)
Același lucru este valabil, în special, în domeniul aprovizionării cu energie electrică la tarife reglementate în ceea ce privește compensațiile menite să finanțeze diferențele dintre veniturile și cheltuielile de achiziționare cu ridicata a energiei electrice la tarifele reglementate solicitate de consumatorii eligibili (22). Rezultă că o compensare a costurilor de achiziționare a energiei electrice ale distribuitorilor în sectorul energiei electrice nu implică în mod obligatoriu un avantaj economic în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Presupusa compensare pentru distribuitorii spanioli a costurilor de aprovizionare la tarife reglementate trebuie să fie examinată în perspectiva acestor precedente.
(92)
Concluzia preliminară a deciziei Comisiei de inițiere a procedurii oficiale de investigare a fost că există un avantaj economic peste condițiile de piață în favoarea distribuitorilor spanioli pe baza a două argumente. În primul rând, se pare că distribuitorii au obținut o marjă de profit garantată privind activitatea de furnizare de energie electrică la tariful reglementat. În al doilea rând, prin încurajarea utilizatorilor să opteze pentru piața reglementată deservită de distribuitori, tarifele ar fi sporit veniturile distribuitorilor. Cele două argumente pot fi integrate într-o singură afirmație potrivit căreia profitul distribuitorilor a crescut proporțional cu energia electrică furnizată la tarifele reglementate în 2005.
(93)
Descrierea disponibilă a sistemului spaniol de energie electrică și informațiile furnizate în cursul procedurii, care se reflectă în considerentele 16, 19, 20, 57 și 58, nu sprijină această afirmație. În timp ce, pentru simpla distribuție, remunerația primită de către distribuitori în 2005 a inclus o marjă de profit, pentru furnizarea de energie electrică la tarifele reglementate, distribuitorii au primit doar o rambursare („recunoaștere”) a costurilor, fără nicio marjă de profit. În mod similar, remunerarea distribuitorilor cu privire la activitățile lor de simplă distribuție a fost independentă de numărul de clienți privind tarifele reglementate și de cantitatea de energie electrică vândută la tariful respectiv, și, prin urmare, veniturile lor nu ar fi crescut dacă acestea ar fi deservit un număr mai mare de clienți privind tarifele reglementate.
(94)
Rezultă că informațiile colectate în cursul procedurii nu susțin afirmația potrivit căreia vânzările de energie electrică la tarife reglementate au mărit profiturile distribuitorilor spanioli în 2005 deoarece aceștia au beneficiat de o marjă de profit garantată.
(95)
În ceea ce privește întrebarea dacă recunoașterea costurilor de aprovizionare și de compensare le-a oferit distribuitorilor un avantaj economic pe care nu l-ar fi obținut în condiții de piață, trebuie subliniat faptul că recunoașterea costurilor suportate sub formă de drepturi de colectare acordate celor cinci întreprinderi desemnate prin articolul 24 din Decretul-lege nr. 5/2005, și anume, Iberdrola S.A., Unión Eléctrica Fenosa S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa S.A. și Elcogás S.A., nu a constituit o remunerație pentru activitatea lor de distribuție. Astfel cum s-a explicat în considerentele 29 și 30, deși Elcogás S.A., care nu deținea nicio filială, nu a desfășurat activități în sectorul distribuției în 2005 (nici în anii următori), întreprinderile în cauză au fost desemnate în temeiul dreptului lor existent de a primi costurile irecuperabile, eventual luând în considerare activitatea lor de producție, dar nu și activitatea lor de distribuție la tarife reglementate.
(96)
În al doilea rând, chiar presupunând că drepturile de colectare care reflectă obligația celor cinci întreprinderi menționate mai sus de a prefinanța deficitul din sistemul de energie electrică pentru 2005 ar putea fi interpretate ca o compensație pentru costurile de distribuție pentru cele patru întreprinderi care își desfășoară activitatea în sectorul de distribuție la tarife reglementate, ar trebui să se țină cont de condițiile reale în care distribuitorii au fost obligați să desfășoare această activitate complet reglementată. Astfel cum s-a precizat la considerentele 54 și 55, distribuitorii nu au putut înregistra nici profituri, nici pierderi, nu au putut alege modalitatea de achiziționare a energiei electrice, nu și-au putut alege clienții, nu și-au putut stabili prețul de vânzare, nici oferi vreun serviciu suplimentar de natură să genereze o marjă de profit. Distribuitorii, precum și grupurile integrate pe verticală de care aparțineau aceștia, nu au avut niciun interes economic, direct sau indirect, în ceea ce privește cooperarea în domeniul furnizării de energie electrică la tarifele reglementate. Un grup integrat pe verticală ar avea mai degrabă un interes în deservirea utilizatorilor finali în condiții de piață liberă, întrucât divizia sa de aprovizionare ar fi făcut profit din astfel de vânzări, ceea ce nu ar fi cazul dacă utilizatorii ar fi beneficiat de energie electrică furnizată de distribuitorul grupului la tarife reglementate.
(97)
Rezultă că o comparație cu condițiile de aprovizionare în condiții de piață liberă ignoră situația diferită, atât de facto, cât și de jure, dintre furnizorii de pe piața liberă și distribuitorii care furnizează energie la tarife reglementate. Întrucât statul poate impune, în principiu, prețurile de achiziționare și de vânzare și alte condiții de tranzacționare privind distribuitorii din cadrul unui sistem de energie electrică, aceasta nu înseamnă că o compensare a costurilor suportate de către aceștia din urmă le conferă un avantaj economic pe care nu l-ar obține în condiții normale de piață. Într-adevăr, reglementarea tarifelor, dublată de obligația de a furniza energie electrică, nu permite luarea unei decizii cu privire la cei mai importanți factori ai aprovizionării, cum ar fi prețurile și producția. Distribuitorii ar putea percepe utilizatorilor finali tarife mult mai mari pentru a acoperi costurile nu numai în condiții de piață potențială, și anume, în absența constrângerilor de reglementare în ceea ce privește astfel de parametri fundamentali. De asemenea, și cel mai important, în sistemul electric spaniol din 2005, la fel precum în cazul oricărui sistem de energie electrică, distribuitorul sau operatorul rețelei de înaltă tensiune pentru marii consumatori de energie este doar un intermediar care conectează fizic utilizatorul la rețea, aceasta fiind o condiție necesară pentru furnizarea de energie electrică. Dată fiind absența unei rețele de distribuție alternativă potențială în Spania în 2005, distribuitorii în cauză au fost desemnați și au aprovizionat atât piața liberă, cât și piața reglementată. Distribuitorii joacă un rol esențial, deoarece fac posibilă furnizarea de energie electrică, indiferent de cadrul sau de politica de reglementare sau dacă la baza condițiilor concurențiale care reglementează aprovizionarea se află mecanisme de piață sau reglementări.
(98)
Într-un sistem de tarifare reglementat precum sistemul spaniol în 2005, în cursul activității uzuale, un deficit de resurse în conturile globale ale sistemului de un an ar fi recuperat, de regulă, în exercițiul următor prin tarife și/sau taxe de acces mai ridicate pentru utilizatorii finali, întrucât scăderea costurilor ar putea conduce la un excedent care ar permite, ulterior, tarife sau taxe mai scăzute. Cu toate acestea, în lipsa alocării unor categorii specifice de venituri costurilor, creșterea (reducerea) veniturilor și/sau a costurilor este posibil să nu conducă la un deficit sau surplus corespunzător care să aducă beneficii distribuitorilor. De exemplu, astfel cum se arată la considerentul 27 în graficul 1, în timp ce prețurile la energia electrică, incluse în tarifele reglementate, au fost, în general, mai mici decât prețurile de pe piața cu ridicata în majoritatea lunilor din 2005, tendința este inversă în perioada noiembrie 2006 - decembrie 2007, fără ca acest lucru să se reflecte în profituri mărite pentru activitatea distribuitorilor de furnizare la tarife reglementate. Acest lucru este în concordanță cu structura normativă a sistemului, prin care distribuitorii nu ar suporta costurile dezechilibrelor în materie de costuri și venituri ale sistemului în ansamblu sau în parte, la fel cum nu ar putea obține niciun profit în urma acestei activități, iar orice surplus care rezultă din vânzarea energiei electrice la tarife reglementate ar fi utilizat pentru a acoperi celelalte costuri ale sistemului.
(99)
Distribuitorii au acționat ca intermediari financiari ai sistemului de energie electrică, în sensul în care aceștia au centralizat toate fluxurile financiare, atât intrările (veniturile reglementate din tarife și taxele de acces), cât și ieșirile (toate costurile generale ale sistemului). Veniturile și costurile reglementate ale sistemului de energie electrică în 2005, conform celor descrise la considerentele 19, 20 și 28, includ o gamă variată de costuri reglementate influențate de piață și de politică, cum ar fi costurile de achiziționare a energiei electrice, inclusiv cea din surse regenerabile, costurile suplimentare de producție de energie electrică în insulele spaniole și costurile de transport și de distribuție etc., fără alocarea unor venituri specifice pentru anumite cheltuieli. Veniturile reglementate nu au devenit niciodată proprietatea distribuitorilor, cu excepția remunerației pentru simpla distribuție, care a fost reținută de aceștia după deducerea tuturor celorlalte costuri ale sistemului.
(100)
Prin urmare, orice deficit în conturi precum cel survenit în 2005, indiferent de cauzele acestuia, ar trebui să figureze în conturile distribuitorilor, fără nicio marjă de manevră pentru a se decide cu privire la nivelul de venituri și costuri reglementate sau la finanțarea unor costuri specifice cu anumite venituri. Într-adevăr, astfel cum reiese din cifrele menționate la considerentul 28, costurile de transport și de distribuție ale sistemului de energie electrică în 2005 s-au ridicat la 4,410 miliarde EUR, fiind coerente cu aceleași categorii de costuri din 2004 și, respectiv, 2006. Astfel, nivelul de costuri ale distribuitorilor nu are nicio legătură cu valoarea deficitului din 2005.
(101)
Prin urmare, clasificarea deficitului pe 2005 drept „pierderi ale distribuitorilor” nu pare justificată, întrucât deficitul nu este imputabil acțiunii din partea distribuitorilor, ci, mai degrabă, dispozițiilor de reglementare care instituie dreptul utilizatorilor finali de a li se furniza energie electrică la tarife reglementate și, într-o anumită măsură, alegerilor de reglementare și de politică făcute pentru a sprijini, de exemplu, producția de energie electrică din surse regenerabile și cogenerare. Rezultă că finanțarea deficitului în conturile sistemului de energie electrică prin mecanismele descrise la considerentele 29-32 nu este o modalitate de a absorbi pierderile specifice ale distribuitorilor, ci, mai degrabă, pierderile globale ale sistemului. Într-adevăr, fără recunoașterea deficitului de 3,811 miliarde EUR în 2005 și fără prefinanțarea acestuia de către cei cinci mari furnizori de energie electrică, nu ar fi fost posibilă achitarea costurilor de distribuție și de transport ale sistemului suportate în beneficiul tuturor utilizatorilor, indiferent dacă pe piața reglementată sau pe cea liberă.
(102)
Investigația oficială nu stabilește existența altor elemente de avantaj în favoarea distribuitorilor. Distribuitorii au transferat întregul beneficiu al tarifelor reglementate scăzute asupra utilizatorilor finali, nu au obținut niciun profit din vânzări și nu au obținut niciun beneficiu din partea utilizatorilor care se întorc la piața reglementată. Rezultă că, din punct de vedere financiar, poziția distribuitorilor în Spania este pe deplin comparabilă cu cea a unui intermediar de sistem. În acest sens, recunoașterea costurilor de furnizare la tarifele reglementate la energie electrică în sistemul spaniol de energie electrică în 2005 nu este diferită, în principiu, de compensarea costurilor de cumpărare a energiei electrice pe care Comisia nu a clasificat-o ca ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, în ceea ce privește atât energia electrică provenită din anumite surse (considerentul 90), cât și energia electrică cu ridicata pentru aprovizionarea la tarife reglementate (considerentul 91).
(103)
Deși decizia de inițiere nu vizează entitățile integrate pe verticală de care aparțin distribuitorii, cu contabilitate și separare legală parțială, în vederea abordării afirmațiilor întreprinderii Céntrica, Comisia a evaluat, de asemenea, dacă este posibil ca entitățile respective să fi obținut avantaje indirecte susceptibile să constituie ajutoare de stat. Céntrica a susținut, în special, că entitățile integrate care desfășoară activități de vânzare cu amănuntul a energiei electrice pe piața liberă (prin intermediul diviziei de aprovizionare) au putut evita pierderile încurajându-i pe utilizatori să opteze pentru divizia lor de distribuție. De asemenea, Céntrica a susținut că a existat un stimulent pentru un producător care aparține unei entități integrate de a menține prețurile cu ridicata la un nivel ridicat, având în vedere că divizia de distribuție a entității integrate (vânzare la tarifele reglementate) ar fi protejată împotriva pierderilor.
(104)
Comisia nu a fost în măsură să stabilească existența unui avantaj economic care rezultă din alegerea mai degrabă a distribuitorilor decât a furnizorilor de către utilizatorii de energie electrică. Din punct de vedere economic, trecerea de la aprovizionare la distribuție nu a generat profit, ci doar a evitat pierderile pentru diviziile de aprovizionare ale celor patru grupuri integrate pe verticală, Iberdrola S.A., Unión Fenosa S.A., Eléctrica Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. și Endesa, S.A. La rândul său, Elcogás a acționat numai în sectorul producerii de energie electrică. Totuși, acest lucru nu poate constitui un avantaj pentru celelalte patru întreprinderi în cauză deoarece diviziile de aprovizionare ar fi putut evita pierderile, în orice caz, doar prin rezilierea contractelor de furnizare. Prin urmare, pentru diviziile de aprovizionare, sistemul nu implică un avantaj, ci o sancțiune: acestea au pierdut clienți. De asemenea, sistemul a fost neutru din punct de vedere financiar pentru distribuitori (din motivele explicate mai sus). În ceea ce îi privește, producătorii ar fi vândut oricum energia electrică pe piața cu ridicata.
(105)
În ceea ce privește presupusul stimulent al producătorilor de a menține prețurile cu ridicata la un nivel ridicat, trebuie să se observe că, deși condițiile de piață create de autoritățile spaniole ar fi putut, fără îndoială, să creeze un stimulent pentru ca producătorii de energie electrică să crească prețurile, tarifele în sine nu au condus la un nivel mai ridicat al prețurilor cu ridicata. De fapt, creșterea prețurilor ar fi implicat strategii complexe și comportamente anticoncurențiale din partea producătorilor. Nu a fost stabilită nicio legătură cauzală și perceptibilă directă între tarife și o posibilă creștere artificială a prețurilor cu ridicata, acest lucru rămânând o ipoteză teoretică nedemonstrată.
(106)
De asemenea, Comisia a examinat posibilitatea ca sistemul, prin eliminarea concurenților de piață liberă de pe piața energiei electrice, să fi conferit un avantaj grupurilor tradiționale prin creșterea și „remodelarea” cotei lor de piață, astfel încât aceasta să tindă a coincide, în linii mari, cu mărimea rețelei de distribuție a fiecărui grup în cazul celor patru grupuri integrate pe verticală. Nici acest avantaj ipotetic nu a putut fi stabilit, din următoarele motive:
-
În primul rând, nu este întotdeauna posibilă „deplasarea clienților” în cadrul aceluiași grup. Un client deservit de divizia de aprovizionare a Endesa într-o zonă în care distribuitorul local era Iberdrola nu ar putea trece la divizia de distribuție a Endesa, ci doar la cea a Iberdrola. De asemenea, trecerea la piața reglementată a condus la un cost net pentru entitățile integrate, întrucât aceasta a condus la creșterea deficitului pe care entitățile au fost nevoite să îl finanțeze în condiții nefavorabile.
-
În al doilea rând, grupurile nu au obținut niciun profit pentru vânzările realizate de către distribuitori. Prin urmare, avantajul potențial care decurge dintr-o cotă de piață mai mare nu s-a putut transpune în profituri în 2005 (anul acoperit de investigație), ci doar în anii următori, când piața liberă a fost din nou viabilă. Pentru ca avantajul să se materializeze, utilizatorii deserviți de un distribuitor al grupului ar fi trebuit să revină la divizia de aprovizionare a grupului. Cu toate acestea, în etapa respectivă, un client care lua în considerare o nouă schimbare a furnizorului ar fi fost liber să aleagă între toți furnizorii activi pe piața spaniolă. Prin urmare, Comisia nu a stabilit prezența unui avantaj concret legat de simpla existență a unei cote de piață mai mari deținute de grupuri în perioada acoperită de anchetă.
-
Dimpotrivă, grupurile integrate au fost supuse unei sancțiuni obiective: obligația de finanțare a deficitului în baza unor termeni care nu sunt remunerativi, întrucât rata dobânzii încasată din drepturile de colectare a fost mai mică decât o rată de piață adecvată și, prin urmare, securitizarea drepturilor de colectare a fost efectuată cu o remunerație semnificativ mai mică decât cea obținută în cazul în care ar fi fost aplicată rata de piață.
(107)
Pe baza celor de mai sus, Comisia a concluzionat că, în ceea ce privește aprovizionarea cu energie a utilizatorilor comerciali, sistemul de reglementare instituit de Spania în 2005 nu a conferit niciun avantaj economic, direct sau indirect, nici distribuitorilor, nici grupurilor integrate cărora le aparțineau aceștia.
(108)
În cele din urmă, în ceea ce privește afirmația întreprinderii Céntrica potrivit căreia sistemul distinge între distribuitori și furnizorii de pe piața liberă, Comisia subliniază faptul că discriminarea poate apărea în cazul în care persoanele care se află în aceeași situație de fapt și de drept sunt tratate în mod diferit sau, invers, în cazul în care același tratament se aplică persoanelor care se află într-o situație de fapt și de drept diferită.
(109)
În primul rând, afirmația este în mod clar lipsită de fundament pentru Elcogás S.A., căreia i-au fost acordate drepturi de colectare chiar dacă nu a operat în sectorul distribuției. În al doilea rând, nu s-a demonstrat că celelalte patru întreprinderi desemnate, Iberdrola S.A., Unión Eléctrica Fenosa S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. și Endesa S.A., au făcut obiectul unor despăgubiri datorită activității lor ca distribuitori care furnizează energie electrică la tarife reglementate, astfel cum s-a arătat deja în considerentul 30. În al treilea rând și în orice caz, în sistemul spaniol de energie electrică, distribuitorii și furnizorii de pe piața liberă nu se aflau în aceeași situație de fapt și de drept. Obligația de a furniza energie electrică la tarife reglementate a fost îndeplinită în temeiul constrângerilor de reglementare care i-au făcut pe distribuitori să acționeze ca simpli intermediari financiari și de aprovizionare care au pus în aplicare dispozițiile legale, în timp ce aprovizionarea în condițiile pieței libere a fost o activitate complet liberalizată. Prin urmare, diferența de tratament contestată de Céntrica nu poate conduce la discriminare, în pofida faptului că nivelul tarifelor reglementate poate să fi fost în defavoarea procesului de liberalizare. Cu toate acestea, acest lucru nu a fost consecința acordării de ajutoare de stat ilegale în favoarea distribuitorilor.
CONCLUZIE
(110)
Îndoielile exprimate de Comisie în decizia sa de inițiere au fost risipite în cursul procedurii oficiale de investigare. Comisia constată faptul că recunoașterea de către Spania a costurilor suportate de distribuitorii de energie electrică în ceea ce privește activitatea acestora de furnizare a energiei electrice la tarife reglementate întreprinderilor mijlocii și mari nu a conferit niciun avantaj economic distribuitorilor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(111)
Întrucât criteriile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) din TFUE sunt cumulative, nu este necesară analiza îndeplinirii celorlalte criterii. Prin urmare, Comisia concluzionează că măsura nu constituie ajutor de stat în favoarea distribuitorilor de energie electrică. Această concluzie se referă la situația și perioada de timp vizate de plângere și nu aduce atingere posibilității Comisiei de a examina măsurile luate de Spania începând cu 2005,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Recunoașterea de către Regatul Spaniei a costurilor suportate de distribuitori pentru furnizarea de energie electrică utilizatorilor finali, și anume, întreprinderilor mijlocii și mari, la tarife reglementate în cursul anului 2005, sub forma drepturilor de colectare ale întreprinderilor Iberdrola S.A., Unión Eléctrica Fenosa S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. și Elcogás, S.A. stabilite în Decretul-lege nr. 5/2005, nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Regatului Spaniei.
Adoptată la Bruxelles, 4 februarie 2014.