ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. dubna 2007
o uložení závazků veřejné služby na některých trasách ze Sardinie a na ni podle článku 4 nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství
(oznámeno pod číslem K(2007) 1712)
(Pouze italské znění je závazné)
(2007/332/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství,
s ohledem na nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (1), a zejména čl. 4 odst. 3 uvedeného nařízení,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI PŘÍPADU
(1)
Dne 27. ledna 2006 a 28. února 2006 předala Italská republika Komisi vyhlášky č. 35 a č. 36 ministerstva infrastruktury a dopravy ze dne 29. prosince 2005 (zveřejněno v Úředním věstníku Italské republiky11. ledna 2006) (dále jen „vyhlášky č. 35 a č. 36“), které stanoví závazky veřejné služby (ZVS) celkem na 16 trasách mezi Sardinií a několika vnitrostátními letišti v Itálii, ve kterém požádala o jejich zveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (dále jen „nařízení“).
(2)
Ve svém dopise ze dne 28. února 2006 Italská republika upřesňuje, že:
-
vyhláška č. 36 byla změněna vyhláškou ze dne 8. února 2006 o četnosti letů, letových řádů a kapacitě trasy Cagliari - Turín,
-
také žádá, aby bylo v Úředním věstníku Evropské unie v řadě C zveřejněno stanovisko, které uvádí, že v souladu se závazky veřejné služby a bez žádosti o finanční vyrovnání bylo stanoveno, že pokud do třiceti dnů od uveřejnění závazků veřejné služby žádný dopravce nezamýšlí zahájit pravidelnou leteckou dopravu na každé trase podle vyhlášky č. 36, Itálie může v rámci postupu podle čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení (EHS) č. 2408/92 omezit přístup na každou z těchto tras na jediného leteckého dopravce a ve veřejném nabídkovém řízení udělit provozní právo k této dopravě v souladu s právními předpisy uvedeného nařízení.
(3)
Komise zveřejnila v Úředním věstníku Evropské unie dne 24. března 2006 sdělení týkající se závazků veřejné služby uložených vyhláškou č. 35 (2) na následujících šesti trasách:
-
Alghero - Řím a Řím - Alghero,
-
Alghero - Milán a Milán - Alghero,
-
Cagliari - Řím a Řím - Cagliari,
-
Cagliari - Milán a Milán - Cagliari,
-
Olbia - Řím a Řím - Olbia,
-
Olbia - Milán a Milán - Olbia.
(4)
Komise zveřejnila dne 21. dubna 2006 v Úředním věstníku Evropské unie další sdělení týkající se závazků veřejné služby uložených vyhláškou č. 36 (3) na následujících deseti trasách:
-
Alghero - Boloňa a Boloňa - Alghero,
-
Alghero - Turín a Turín - Alghero,
-
Cagliari - Boloňa a Boloňa - Cagliari,
-
Cagliari - Florencie a Florencie - Cagliari,
-
Cagliari - Turín a Turín - Cagliari,
-
Cagliari - Verona a Verona - Cagliari,
-
Cagliari - Neapol a Neapol - Cagliari,
-
Cagliari - Palermo a Palermo - Cagliari,
-
Olbia - Boloňa a Boloňa - Olbia,
-
Olbia - Verona a Verona - Olbia.
(5)
Komise zveřejnila v Úředním věstníku Evropské unie dne 22. dubna 2006 oznámení o nabídkovém řízení uveřejněném Itálií v rámci ZVS uložených vyhláškou č. 36. V oznámení se uvádí, že Italská republika pro každou z deseti tras, na které se vyhláška vztahuje, stanoví dohodnutý postup podle čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení, pokud by žádný letecký dopravce nechtěl přijmout závazky veřejné služby uložené na tyto trasy (4).
(6)
ZVS zveřejněné dne 24. března a 21. dubna 2006 mají tyto hlavní znaky:
-
Dvojice leteckých tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a dvojice Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé, tvoří každá jeden jediný celek, jenž musí dopravci, kteří mají zájem o provozování těchto tras, přijmout v celém rozsahu a bez náhrady libovolné povahy nebo libovolného původu. Naproti tomu trasy Cagliari - Řím a Cagliari - Milán musejí dopravci, kteří mají zájem o provozování leteckých tras, přijmout jednotlivě v celém rozsahu a bez náhrady libovolné povahy nebo libovolného původu.
-
Každou z deseti tras uvedených v oznámení ze dne 21. dubna 2006 a na ně uložené ZVS musejí příslušní dopravci přijmout jednotlivě a v plném rozsahu.
-
Dopravce, který přijímá tyto závazky, musí zajistit tuto službu během 36 po sobě jdoucích měsíců, může provoz přerušit pouze po oznámení při zachování minimální šestiměsíční výpovědní lhůty úřadu Ente Nazionale dell’Aviazione Civile (ENAC, italský úřad pro civilní letectví) a autonomnímu regionu Sardinii.
-
Dopravce (nebo hlavní dopravce), který přijme tyto závazky, musí poskytnout provozní záruku k zajištění řádného výkonu a pokračování služby, jejíž výše musí odpovídat nejméně 5 % celkového obratu za leteckou dopravu pro všechny dotčené trasy, tuto záruku určí italský úřad ENAC. Záruka bude poskytnuta úřadu ENAC, který ji použije na zajištění kontinuity příslušných služeb v případě jejich neodůvodněného neplnění, a bude ji tvořit stejným dílem bankovní záruka s podmínkou platby na „první vyžádání“ a záruka pojišťovací.
-
Aby nedošlo k překročení kapacity v důsledku přijetí závazku pro určitou trasu, na které provozuje služby více dopravců, a vzhledem k omezením a podmínkám infrastruktury příslušných letišť, byl úřad ENAC po konzultaci s autonomním regionem Sardinie ve veřejném zájmu pověřen zásahem do leteckých řádů dopravců přijímajících závazek veřejné služby tak, aby tyto řády zcela odpovídaly požadavkům na mobilitu v rámci uložení závazku k zajištění veřejné služby. Cílem tohoto zásahu je rovnoměrné rozdělení tras a četnosti letů mezi dopravci přijímajícími ZVS na základě objemů přepravy na příslušných trasách (nebo skupinách tras) zjištěných u každého z dopravců v předchozích dvou letech.
-
Minimální četnosti, letové řády a kapacity, které se budou předkládat pro každou trasu, jsou popsány v bodě 2 sdělení ze dne 24. března a ze dne 21. dubna 2006, „PODROBNOSTI ZÁVAZKU VEŘEJNÉ SLUŽBY“.
-
Minimální kapacity použitých letadel jsou uvedeny v bodě 3 těchto sdělení, „TYPY LETADEL POUŽÍVANÝCH NA JEDNOTLIVÝCH TRASÁCH“.
-
Struktura cen pro všechny dotčené letecké trasy je uvedena v bodě 4, „CENY“, těchto sdělení. Pokud jde zejména o snížené ceny, bod 4.8 obou sdělení uvádí, že dopravci provozující příslušné trasy mají zákonnou povinnost uplatňovat snížené ceny (jak je uvedeno v bodě 4 „CENY“) alespoň pro osoby, které se na Sardinii narodily, a to i v případě, že na Sardinii nemají bydliště.
-
Podle vyhlášky č. 35, která byla předána Komisi 29. prosince 2005 a zveřejněna v Úředním věstníku Italské republiky11. ledna 2006, se závazky použijí na příslušné trasy od 31. března 2006 do 30. března 2009. Italské orgány přesto 28. února 2006 informovaly Komisi, že 23. února 2006 přijaly vyhlášku, která mění tato data na 2. května 2006 a na 1. května 2009 (dopis stálého zastoupení Italské republiky č. 2321). Tyto údaje byly následně zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie24. března 2006.
-
Podle vyhlášky č. 36, která byla předána Komisi dne 29. prosince 2005 a zveřejněna v Úředním věstníku Italské republiky dne 11. ledna 2006 a v Úředním věstníku Evropské unie21. dubna 2006, Italská republika oznámila, že se datum platnosti závazků na příslušné trasy stanoví později. V Úředním věstníku Evropské unie tedy nebylo zveřejněno žádné konečné datum.
-
Dopravci, kteří zamýšlejí přijmout závazky veřejné služby, musejí do třiceti dnů po zveřejnění uložení závazků v Úředním věstníku Evropské unie předložit příslušnému italskému orgánu formální přijetí.
(7)
Před uložením závazků veřejné služby, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, uložila Italská republika vyhláškami ze dne 1. srpna a ze dne 21. prosince 2000 závazky veřejné služby na šest tras mezi letišti na Sardinii, Římem a Milánem. Tyto závazky byly zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie7. října 2000 (5) Na základě čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení bylo uspořádáno nabídkové řízení s cílem vybrat dopravce výlučně oprávněné provozovat dané letecké trasy s finanční náhradou (6).
(8)
Jednalo se o tyto dopravce oprávněné provozovat trasy, na které se vztahují závazky veřejné služby:
-
Alitalia na trase Cagliari - Řím,
-
Air One na trasách Cagliari - Milán, Alghero - Milán a Alghero - Řím,
-
Meridiana na trasách Olbia - Řím a Olbia - Milán.
(9)
Tento režim provozu byl nahrazen ZVS uloženými italskou vyhláškou ze dne 8. listopadu 2004 zveřejněnými v Úředním věstníku Evropské unie dne 10. prosince 2004 (7). Na základě rozhodnutí Regionálního správního soudu oblasti Lazio ze dne 17. března 2005, které částečně zrušilo vyhlášku ze dne 8. listopadu 2004, informovaly italské orgány Komisi, že tyto závazky „pozastavily“. V této věci bylo v Úředním věstníku Evropské unie dne 1. července 2005 zveřejněno stanovisko (8). Italské orgány oznámily 6. prosince 2005 Komisi zrušení vyhlášky ze dne 8. listopadu 2004 s účinkem od 15. listopadu 2004.
II. POSTUP
(10)
V dopise ze dne 9. března 2006 (zaevidovaným pod číslem 204756) se Komise obrátila na Italskou republiku, aby jí oznámila své obavy ze ZVS uložených vyhláškami č. 35 a č. 36. Požádala o přesnější informace o důvodech a způsobech jejich uplatňování. Italská republika odpověděla prvním dopisem ze dne 22. března 2006 s přiloženým návrhem odpovědi a poté dopisem ze dne 4. dubna 2006.
(11)
Komise se 27. dubna 2006 obrátila na úřad ENAC se žádostí o přesnější informace a s otázkou, jak fungují současné ZVS před vstupem v platnost nových ZVS.
(12)
Ve svém dopise ze dne 9. května 2006 ENAC potvrdil, že režim závazků veřejných služeb ze Sardinie do Říma a Milána byl až do 2. května 2006 režim z roku 2000, který byl stále platný v důsledku toho, že nařízení z roku 2004, kterým se měnil, bylo zrušeno. Od 2. května 2006 se provádí nový režim stanovený vyhláškou č. 35. Odpověď také vysvětlila, že se závazky veřejných služeb vztahovaly na celý letištní systém Milán, jak bylo zveřejněno v roce 2000.
(13)
Italská republika 4. srpna 2006 znovu odpověděla na dopis Komise ze dne 9. března, ve kterém poskytla doplňující údaje, jež však nepřinesly žádné nové důležité informace.
(14)
Komise 1. srpna 2006 přijala rozhodnutí zahájit z vlastního podnětu šetření podle čl. 4 odst. 3 nařízení (9). Toto rozhodnutí bylo sděleno Italské republice 1. srpna 2006 (č. dokumentu K(2006) 3516). Ve stejném rozhodnutí Komise žádala italské orgány, aby do jednoho měsíce odpověděly na více otázek.
(15)
Italské orgány odpověděly dopisem ze dne 31. srpna 2006, ve kterém zodpověděly velkou část položených otázek.
(16)
Komise se však 2. října 2006 obrátila na Stálé zastoupení Italské republiky s žádostí o doplňující informace.
(17)
Na doplňující otázky Komise zaslala Italská republika 6. října 2006 obsáhlou odpověď s mnoha údaji.
(18)
Schůze Komise (oddělení TREN/F/1) s italskými orgány (ministerstvem dopravy, stálým zastoupením, vládou Sardinie a úřadem ENAC) se konala v Bruselu dne 17. října 2006.
(19)
Tato odpověď zejména potvrdila, že následující trasy jsou již provozovány v souladu se ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení:
-
Olbia - Řím: Meridiana,
-
Olbia - Milán: Meridiana,
-
Alghero - Řím: Air One,
-
Alghero - Milán: Air One,
-
Cagliari - Řím: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Milán: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Boloňa: Meridiana,
-
Cagliari - Turín: Meridiana,
-
Cagliari - Verona: Meridiana,
-
Olbia - Boloňa: Meridiana.
Naopak na šesti zbývajících trasách žádná společnost nesouhlasila s provozováním dopravy podle režimu stanoveného čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení. Italská republika chce proto podle čl. 4 odst. 1 písm. d) zahájit výběrové řízení. Prozatím se výběrového řízení účastní tyto společnosti:
-
Olbia - Verona: Meridiana,
-
Alghero - Boloňa: Air One,
-
Alghero - Turín: Air One,
-
Cagliari - Florencie: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Neapol: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Palermo: Air One a Meridiana (10).
Italská republika však vysvětlila, že z důvodu probíhajícího šetření Komise tyto trasy doposud ještě nepřidělila.
III. ROZBOR
1. Právní rámec
(20)
Pravidla závazků veřejné služby jsou stanovena nařízením, které definuje prováděcí pravidla zásady volného poskytování služeb v odvětví letecké dopravy.
(21)
Závazky veřejné služby jsou definovány jako výjimka ze zásad nařízení, podle kterého „s výhradou tohoto nařízení povoluje členský stát nebo členské státy leteckým dopravcům Společenství výkon provozních práv na leteckých trasách ve Společenství“ (11).
(22)
Podmínky pro uložení závazků jsou definovány v článku 4. Jejich výklad je striktní a v souladu ze zásadou nediskriminace a proporcionality. Na základě kritérií uvedených v tomto článku musejí být závazky přiměřeně zdůvodněny.
(23)
Přesněji, pravidla týkající se závazků veřejné služby stanoví, že ZVS mohou být uloženy členským státem „v souvislosti s pravidelnou leteckou dopravou na letiště v okrajovém nebo rozvojovém regionu, anebo v souvislosti s málo vytíženou leteckou trasou na kterékoli regionální letiště, pokud je tato letecká trasa považována za životně důležitou pro hospodářský rozvoj regionu, v němž se letiště nachází, a v rozsahu nezbytném k tomu, aby byla na této letecké trase zajištěna přiměřená letecká doprava splňující stanovené normy návaznosti, pravidelnosti, kapacity a cen, které by letečtí dopravci nesplnili, pokud by brali v úvahu výhradně vlastní obchodní zájmy“ (12).
(24)
Přiměřenost pravidelné letecké dopravy vyhodnotí členské státy zejména „s ohledem na veřejný zájem, možnost využívat jiné druhy dopravy, kapacitu těchto druhů dopravy s ohledem na zohledněné potřeby, kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat dopravu na této trase“ (13).
(25)
Článek 4 stanoví dvoufázový mechanismus: v první fázi (čl. 4 odst. 1 písm. a)) uloží příslušný členský stát závazky veřejné služby na jednu nebo více tras, přičemž tyto trasy zůstávají otevřené pro všechny dopravce Společenství pod podmínkou, že budou dodržovat uvedené závazky. Pokud by žádný dopravce neprojevil zájem o provozování trasy, na kterou se vztahují ZVS, může členský stát přejít k druhé fázi (čl. 4 odst. 1 písm. d)), v níž se omezí přístup na leteckou trasu ve prospěch jediného dopravce na dobu maximálně tří let s možností prodloužení. Tento dopravce je vybrán na základě veřejného nabídkového řízení Společenství. Vybraný dopravce tak může získat finanční náhradu za provozování ZVS.
(26)
Na základě žádosti členského státu, nebo z vlastního podnětu může Komise podle čl. 4 odst. 3 po šetření rozhodnout, zda se mají i nadále používat zveřejněné ZVS. Komise sdělí své rozhodnutí Radě a členským státům.
2. Způsobilost tras
(27)
Italská republika zdůvodnila uložení ZVS potřebou rozvoje Sardinie, která potřebuje překonat těžkosti plynoucí z jejího ostrovního charakteru.
(28)
Autonomní vláda Sardinie navíc přijala závazek podporovat mobilitu osob, které mají trvalé bydliště na Sardinii. Letecké spojení mezi Sardinií a kontinentální Itálií je totiž v jednotlivých obdobích roku různé, zatímco zásada mobility by měla umožňovat, aby osoby s trvalým pobytem na Sardinii měly zajištěnou dostačující a trvalou dopravu v průběhu celého roku. Italská republika mimo jiné zdůrazňuje velké vzdálenosti v kilometrech a časovou náročnost přesunu mezi jednotlivými letišti tohoto regionu, který má nedostatečnou infrastrukturu. Právě na tomto základě zdůvodňuje potřebu uložení ZVS na všechna tři letiště na Sardinii.
(29)
Komise se domnívá, že je možné považovat Sardinii za okrajovou oblast z důvodu, že jde o ostrov, na kterém chybí skutečné náhradní druhy dopravy.
(30)
Zpomalení ekonomického růstu Sardinie v porovnání s ostatními italskými regiony je navíc podrobně doloženo: izolovanost Sardinie, nízký počet obyvatel znásobený vysokou emigrací vysvětluje hospodářskou zaostalost tohoto ostrova a staví ho na úroveň regionů jižní Itálie.
(31)
Na základě údajů, které má Komise k dispozici, její analýza neumožňuje zpochybnit životně důležitý charakter příslušných tras, jak zdůrazňují italské orgány.
3. Přiměřenost závazků veřejné služby (ZVS)
3.1. Obecné úvahy
(32)
Podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení mohou členské státy uložit ZVS pouze: „je-li tato trasa považována za životně důležitou pro hospodářský vývoj regionu, ve kterém se letiště nachází, v rozsahu nezbytném k zajištění dostatečné míry pravidelné letecké dopravy, která stanovené normy návaznosti, pravidelnosti, kapacity a cen, které by letečtí dopravci nesplnili, pokud by zvažovali výhradně vlastní obchodní zájmy.“
(33)
Přiměřenost dopravy je stanovena s ohledem na kritéria uvedená v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení:
-
veřejný zájem,
-
možnost uchýlit se k jiným druhům dopravy, zejména v ostrovních regionech, a schopnost těchto druhů dopravy uspokojit dopravní potřeby brané v úvahu,
-
tarify a přepravní podmínky, které lze nabídnout uživatelům,
-
kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat trasu.
(34)
Závazky veřejné služby navíc musí dodržovat základní zásady proporcionality a nediskriminace (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 20. února 2001, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) a další subjekty v. Administración General del Estado, C-205/99, Sb. rozh. s. I-01271).
(35)
Komise se v tomto případě na základě údajů poskytnutých italskými orgány domnívá, že uložení ZVS, pokud jde o četnost, kapacitu a ceny, může být potřebné pro zajištění odpovídající dopravy na daných trasách.
(36)
Komise je však toho názoru, že některé podmínky, které ukládají vyhlášky č. 35 a č. 36 Italské republiky, jsou příliš restriktivní nebo nepřiměřené.
3.2. Závazek předložit přijetí ZVS do třiceti dnů
(37)
Bod 8 ZVS stanovený vyhláškami č. 35 a č. 36 stanoví, že: „Dopravci, kteří se rozhodli přijmout závazek k zajištění veřejné služby tak, jak je uvedeno v tomto dokumentu, musí do třiceti dní od zveřejnění sdělení Komise týkajícího se uložení výše uvedeného závazku v Úředním věstníku Evropské unie předložit Národnímu úřadu pro civilní letectví (ENAC) formální přijetí závazku.“ Ve skutečnosti se tato povinnost ukázala jako důvod pro vyloučení dopravce, který doručil toto přijetí s jednodenním zpožděním. Pokud by dopravce neoznámil, že přijímá všechny podmínky ZVS v této časové lhůtě, mohl by být vyloučen na celé období.
(38)
Komise má za to, že je tato podmínka zcela neoprávněná s ohledem na čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení a je nepřiměřeně restriktivní. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení neopravňují členské státy k tomu, aby omezovaly počet dopravců v přístupu na trasy, ale aby všeobecným způsobem uložily ZVS, které se budou vztahovat na všechny dopravce, kteří provozují nebo mají v úmyslu tyto trasy provozovat. Takové omezení počtu dopravců je možné učinit pouze na základě čl. 4 odst. 1 písm. d).
(39)
Každý dopravce, který má záměr dodržovat ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení, proto musí mít možnost provozovat tuto trasu kdykoli, kdy projeví zájem provoz zahájit. Členský stát může, pokud žádný letecký dopravce nezahájil k danému datu na této trase pravidelnou leteckou dopravu v souladu s ZVS uloženými na základě čl. 4 odst. 1 písm. a), omezit přístup na tuto trasu podle čl. 4 odst. 1 písm. d). Pokud však jeden či více provozovatelů zahájilo dopravu ve stanovené lhůtě, členský stát nemůže vyloučit z této trasy další dopravce, kteří oznámili svůj záměr provozovat dopravu kdykoli po tomto stanoveném konečném datu. Vstup nových provozovatelů si však může vyžádat úpravy ZVS, které jsou uložené na každého dopravce (viz níže oddíl 3.4.).
3.3. Závazek provozovat trasu po dobu tří let
(40)
Bod 5 ZVS podle vyhlášek č. 35 a č. 36 stanoví, že: „podle čl. 4 odst. 1 písm. c) nařízení (EHS) č. 2408/92 musí dopravce, který přijme závazek k zajištění veřejné služby, zaručit poskytování služby po dobu alespoň 36 po sobě jdoucích měsíců a nesmí poskytování služby přerušit bez toho, aby takové přerušení oznámil ENAC a autonomnímu regionu Sardinie alespoň 6 měsíců předem.“
(41)
Požadavek na minimální dobu provozu v tomto případě odpovídá čl. 4 odst. 1 písm. c): „V případech, kde jiné druhy dopravy nemohou zajistit dostatečnou a nepřetržitou dopravu, mohou zúčastněné členské státy do závazku veřejné služby zahrnout požadavek, aby každý letecký dopravce, který zamýšlí provozovat trasu, zaručil její provoz po určité období stanovené v souladu s dalšími podmínkami závazků veřejné služby.“ Komise má za to, že z důvodu ostrovního charakteru Sardinie a její vzdálenosti od pevniny se nenabízí možnost jiných druhů dopravy.
(42)
Komise se však domnívá, že minimální doba provozování stanovená vyhláškami č. 35 a č. 36 na tři roky je přehnaná a nepřiměřená.
(43)
Komise může pochopit potřebu zajistit pravidelnou leteckou dopravu a získat závazek dopravců ji provozovat po stanovenou dobu. Orgány pověřené ukládáním ZVS však nesmějí, jak bylo výše uvedeno, vyřadit možné kandidáty ze zajišťování ZVS: ZVS bez výlučné licence či finanční náhrady v žádném případě neznamenají definitivní nebo dlouhodobé uzavření trhu.
(44)
Může být legitimní, aby provozování tras vyznačujících se vysokými sezónními výkyvy bylo uloženo jen během některých období roku. Na těchto trasách mohou mít dopravci přirozenou tendenci snižovat nebo soustředit svou nabídku služeb na týdny, během kterých je četnost dostačující, aby si zajistili rentabilnost služby, a zanechat provoz dopravy po zbytek roku. Komise se však domnívá, že za těchto okolností by s ohledem na zásadu proporcionality měla být doba, po kterou je zaručeno provozování pravidelné dopravy, stanovena na základě režimu ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) a neměla by být delší, než jeden rok.
(45)
Komise je dále toho názoru, že tato doba nezprostí orgán pověřený ukládáním ZVS toho, aby zahájil pravidelné hodnocení o jejich vhodném uplatňování. Jak bylo výše uvedeno, tento přezkum by se měl provést pokaždé, když nový dopravce provoz zahajuje nebo se chystá provoz na daných trasách zahájit.
3.4. Rozdělení tras a četnosti letů úřadem ENAC
(46)
Bod 1.6 vyhlášek č. 35 a č. 36 stanoví, že: „Aby nedošlo k překročení kapacity v důsledku přijetí závazku pro určitou trasu, na které provozuje služby více dopravců, a vzhledem k omezením a podmínkám infrastruktury příslušných letišť, byl úřad ENAC po konzultaci s autonomním regionem Sardinie ve veřejném zájmu pověřen zásahem do leteckých řádů dopravců přijímajících závazek veřejné služby tak, aby tyto řády zcela odpovídaly požadavkům na mobilitu v rámci uložení závazku k zajištění veřejné služby. Cílem tohoto zásahu je rovnoměrné přerozdělení tras a četnosti letů mezi dopravci přijímajícími závazek k zajištění veřejné služby také na základě objemů přepravy na dotčených trasách (nebo balíčků tras) zjištěných u každého z nich v předchozích dvou letech.“
(47)
Na základě těchto pravomocí úřad ENAC může provést arbitráž a schválit dohodu mezi více společnostmi, které provozují dopravu na stejné trase. V případě Sardinie úřad ENAC dohlížel nad debatou u kulatého stolu s provozovateli mající zájem o určité trasy a spolu s nimi rozhodl o přerozdělení dopravního prostoru.
(48)
Italská republika hájí tuto pravomoc zásahu, která dle jejího názoru zabezpečuje kontinuitu dopravy a nevystavuje ZVS riziku náhodného příchodu či odchodu dalších provozovatelů, kteří by mohli mít menší zájem o ZVS bez jakékoli náhrady. Uvádí především rozhodnutí Regionálního správního soudu Lazio ze dne 17. března 2005, který shledal, že: „je zcela oprávněné, aby vyhláška (z roku 2004) určila postup, na základě kterého by všechny trasy, na které byly uloženy ZVS, provozovalo více neseskupených a vzájemně si konkurujících provozovatelů. Taková možnost musí být však jasně stanovena a zároveň musí poskytnout minimální objektivní kritérium pro přidělování a priori letištních časů podle počtu dopravců (jednoho, dvou nebo více než dvou), kteří ZVS případně přijmou, aby nedošlo k neblahému překročení kapacity nabídky a zejména aby přidělení časů nevedlo k zahájení arbitráže a následně k výlučnému vykonávání, které ustanovení vyhlášky výslovně vyloučily.“ (14).
(49)
ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) musejí vzít v potaz všechny dopravce, kteří provozují nebo mají zájem provozovat dopravu na dané trase. To potvrzuje čl. 4 odst. 1 písm. b), který stanoví, že: „dostatečnost pravidelné letecké dopravy stanoví členské státy s ohledem na kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat trasu.“
(50)
Komise se domnívá, že by tato zásada měla být dodržována nejen v momentě uložení závazků, ale po celou dobu platnosti ZVS. Proto pokaždé, když nový dopravce zahájí provoz nebo zamýšlí provoz na této trase zahájit, by měla být výše kapacity a četnosti letů podle ZVS pro každého provozovatele upravena tak, aby celkově nabízená kapacita a četnost letů na každé trase nebyla vyšší, než co je striktně nezbytné pro poskytování odpovídající služby.
(51)
Pokud jde o ZVS uložené na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení, dopravci nejsou povinni se zavázat, že individuálně zabezpečí četnost a kapacitu letů, ale tuto minimální službu mohou zabezpečovat všichni provozovatelé.
(52)
Komise uznává, že orgán pověřený ukládáním ZVS považuje za nutné mít jistotu, že propojení četnosti letů a kapacit umožní vyhovět ZVS. Tento orgán však nesmí v žádném případě omezovat možnost dotyčných dopravců, pokud si to budou přát, poskytovat služby nad rámec kapacity nebo četnosti letů, než vyžadují ZVS, které stanovují pouze požadavky minimální. Pokud pravidla přijatá úřadem ENAC usilují o to, aby zamezila dopravcům doplňkové služby, jsou tato pravidla restriktivní a v rozporu s nařízením.
(53)
Z tohoto důvodu Komise vítá, že Italská republika potvrdila svým dopisem ze dne 15. listopadu 2006, že její orgány veřejné správy pravidelně každý rok zhodnotí situaci a budou analyzovat případné žádosti provozovatelů, kteří budou mít zájem provozovat tyto trasy v rámci ZVS (15). Bere na vědomí, že Italská republika potvrdila, že „nic nebrání členskému státu zkontrolovat (i během uplatňování ZVS) přiměřenost a potřeby ZVS a zdůvodnit změnu a/nebo zrušení, pokud nebude později prokázána jejich užitečnost a oprávněnost“ (16).
3.5. Seskupení tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé
(54)
Italská republika zdůvodňuje seskupení tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé, jejich vzájemně doplňujícím charakterem a provozováním na sobě nezávislým. Podle italských orgánů se tyto trasy vyznačují tím, že 2/3 roku je na nich objektivně nižší provoz z důvodu jeho vysoké sezonnosti. Vzhledem k tomu, že se na provoz těchto tras nepočítá s žádným finančním vyrovnáním, orgány veřejné správy by měly nést odpovědnost za to, aby se dopravcům zajistilo dlouhodobé provozování z důvodu nižší ekonomické atraktivity těchto spojů. Jednalo by se proto o uplatňování „pozitivního koloběhu provozní nezávislosti“, který umožní „během zimní sezóny výměnu strojů z důvodu nízké poptávky“, zatímco „plán seskupených tras pomůže přitáhnout dopravce, kteří budou připraveni provozovat dopravu na těchto trasách“. Podle Italské republiky by navíc zvýšená nabídka pro letní období mohla být lépe zajištěna při společném provozování na skupině tras. Italská republika navíc zdůvodňuje, že samo nařízení stanoví možnost kombinovat výkyvy poptávky, např. i v průběhu jednoho týdne. Seskupení by umožnilo nezvyšovat náklady, optimalizovat kapacity a zároveň co nejlépe vyhovět požadavkům poptávky, zároveň by neomezovalo trh, ale mohlo by naopak přilákat více provozovatelů.
(55)
Komise se domnívá, že seskupení tras není v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a), b) a c) nařízení. Kritéria způsobilosti a přiměřenosti ZVS podle těchto ustanovení totiž pokaždé výslovně uvádí slovo „trasa“, aniž by se někde vyskytlo „seskupení“ těchto tras. Z toho nutně vyplývá, že každé z kritérií musí být zhodnoceno samostatně vzhledem ke každé trase pojímané individuálně.
(56)
Tento výklad je navíc v souladu s požadavky zásady proporcionality. Takové spojení tras by v podstatě umožnilo členským státům ukládat ZVS na trasy, které nejsou potřebné pro zajišťování přiměřené letecké dopravy. Možnost seskupení tras se objevuje pouze v čl. 4 odst. 1 písm. d), který uvádí, že provozní právo k této dopravě je nabídnuto ve veřejném nabídkovém řízení „jednotlivě nebo pro skupinu tras“. Tento výslovný odkaz v čl. 4 odst. 1 písm. d) naopak vylučuje, aby se podle čl. 4 odst. 1 písm. a), b) a c) takové seskupení tras použilo. Pokud se na trhu neobjeví letecký dopravce, který začal nebo chce začít provozovat pravidelnou leteckou dopravu v souladu se ZVS na tuto trasu uloženými, členský stát může omezit přístup na leteckou trasu ve prospěch jediného dopravce na dobu maximálně tří let a uspořádat veřejné nabídkové řízení pro skupinu tras. Seskupení několika tras je v podstatě možné chápat jako odpověď na jasné narušení trhu a za formu nepřímé náhrady, která je podobně jako přímá náhrada přípustná jen v rámci čl. 4 odst. 1 písm. d). V žádném případě se v režimu ZVS uložených čl. 4 odst. 1 písm. a) seskupení nemůže zaměřit na dosažení rentability na dvou samostatných trasách s cílem podpořit provozování jednoho nebo více dopravců.
(57)
Z druhé strany se vysvětlení předložená italskými orgány neopírají o žádný číselný technický nebo hospodářský údaj, který by mohl podpořit jejich analýzu.
Je možné těmto orgánům namítat následující informace:
-
Požadovaná kapacita a četnost letů musí přihlížet k potřebám jednotlivých tras, ale ne takovým způsobem, aby jich bylo možné dosáhnout pouze účinnějším seskupením těchto tras.
-
Závazky z hlediska četnosti vzniklé spojením tras jsou důležité, protože v podstatě vylučují značný počet potenciálních provozovatelů, kteří by chtěli splnit ZVS a zajišťovat leteckou dopravu na Sardinii, ale kteří jsou však vyloučeni z jakékoli možnosti tuto službu zajišťovat z důvodu, že nezajišťují provoz v některém z těchto dvou měst. Z tohoto důvodu má seskupení spíše vliv na uzavírání trhu.
-
Z tohoto hlediska je zjevné, že takto seskupené ZVS umožňovaly příznivě odpovědět pouze malému počtu provozovatelů působících na místě. Zavedení ZVS proto vyloučilo letecké společnosti, které provozovaly nebo měly zájem provozovat trasy z Říma a Milána směrem do každého z obou daných letišť, tj. Olbia a Alghero. Přestože měli dopravci vůli, nemohli se ucházet o provozování těchto tras, které by bylo pro jejich činnost příliš nákladné. Tento druh seskupení tedy může vyloučit další možné provozovatele.
Restriktivní dopad je ještě výraznější s ohledem na rozsah daných trhů (počet cestujících v roce 2005 - číselné údaje Italské republiky)
-
Olbia - Řím a Olbia - Milán: 731 349 cestujících (390 186 v létě a 341 163 v zimě).
-
Alghero - Řím a Alghero - Milán: 502 820 cestujících (184 273 v létě a 318 547 v zimě).
Za těchto podmínek je nepravděpodobné, že by spojení mezi dvěma největšími městy Itálie a letišti Olbia a Alghero na Sardinii byla tak málo atraktivní, aby se musela seskupit za účelem zvýšení jejich atraktivity.
(58)
Komise je proto toho názoru, že seskupení některých tras je neslučitelné s nařízením a příliš restriktivní.
3.6. Zvýhodněné tarify pro osoby, které se na Sardinii narodily, které však mají trvalé bydliště jinde
(59)
Vyhlášky č. 35 a č. 36 vyžadují, aby dopravci poskytovali zvýhodněné tarify osobám narozeným na Sardinii, které však mají místo bydliště jinde. Podle odhadů Italské republiky by se provádění těchto ustanovení mělo týkat nejvýše asi 220 000 osob, ale ve skutečnosti se toto číslo blíží 110 000, pokud se vezme do úvahy, že 50 % těchto osob by cestovalo jednou do roka.
(60)
Takové opatření v praxi upřednostňuje převážně evropské občany s italskou státní příslušností před občany s jinou státní příslušností. Může být proto považováno jako zjevně diskriminační z důvodu státní příslušnosti, a proto v rozporu se Smlouvou. Takové opatření by mohlo být v rámci ZVS přijatelné pouze za předpokladu, že by se rozdíl cen zakládal na objektivních důvodech nezávislých na státní příslušnosti dotyčných osob a byl úměrný cíli, jež oprávněně sleduje vnitrostátní právo.
(61)
Italská republika obhajuje toto opatření tím, že je potřebné, aby umožnilo sardinským vystěhovalcům udržet pouto se svým původním kulturním prostředím (17). I kdyby se tento záměr mohl označit za legitimní cíl veřejného zájmu ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. b) podbodu i) nařízení, je toto opatření zjevně nepřiměřené. V prvé řadě se vztahuje na každou osobu narozenou na Sardinii, která však na Sardinii nemá trvalé bydliště, aniž by prokázala pouto, které by mohlo ještě existovat mezi touto osobou a regionem původu, např. rodinné příbuzenství. Za druhé se toto opatření uplatňuje bez ohledu na finanční situaci každého vystěhovalce. A za třetí, na rozdíl od příslušníků s trvalým pobytem na Sardinii, kteří musejí poměrně často cestovat na kontinent za účelem některých základních služeb (vzdělání, zdraví) nebo z důvodu ekonomických aktivit s významem pro rozvoj Sardinie, vystěhovalci cestují na Sardinii pouze příležitostně (podle italských orgánů 50 % osob, kterých se tento případ potenciálně týká, cestuje na Sardinii maximálně jednou do roka). Z tohoto důvodu jsou celkové výdaje na tyto příležitostné cesty relativně nižší než výdaje vzniklé příslušníkům s trvalým bydlištěm na Sardinii a mohou být často snadno uhrazeny vystěhovalci, aniž by bylo nutné stanovit omezení podle vyhlášek č. 35 a č. 36. V případě, že někteří vystěhovalci nemají dostatečné prostředky na zaplacení letenky jednou za rok na Sardinii, mělo by být stanoveno vhodnější a méně restriktivní opatření na pomoc těmto vystěhovalcům.
(62)
Za těchto podmínek je Komise toho názoru, že toto ustanovení je nepřiměřené a neslučitelné s nařízením.
3.7. Uplatňování ZVS na celém letištním systému
(63)
Vyhlášky č. 35 a č. 36 stanoví, že se ZVS směrem do Říma a Milána budou uplatňovat na všech příslušných letištních systémech tak, jak uvádí příloha II nařízení, tj.:
-
Letiště Fiumicino a Ciampino pro Řím
-
Letiště Linate, Malpensa a Bergame pro Milán
(64)
Připomínáme, že ZVS z roku 2000 se vztahovaly na letiště „Řím (Fiumicino) a Milán“. V rámci zřízení letištního systému Milán podle článku 8 a přílohy II nařízení Itálie úředně rozšířila povinnosti uplatňování ZVS na celý příslušný letištní systém.
(65)
Italská republika zdůvodnila svou volbu pouze technickými příčinami, které ji donutily automaticky převzít každý letištní systém jako celek. Potvrdila však, že v hlavním zájmu ZVS byla letiště Řím-Fiumicino a Milán-Linate, které upřednostňují příjemci ZVS z důvodu blízkosti těchto aglomerací k centru měst. To zdůvodňovalo, proč ZVS stanoví, že: „v závislosti na dostupnosti letištních časů bude alespoň 50 % spojů plánovaných mezi sardinskými letišti a letišti v Římě a Miláně provozováno z/na letiště Fiumicino a z/na letiště Linate.“ (18)
(66)
Italská republika přiznala, že bylo „objektivně prokázáno, že letiště Fiumicino v Římě a Linate v Miláně představují pro cestující nejpohodlnější a nejatraktivnější cíl cesty s nejlepšími službami z důvodu, že leží nejblíže center obou měst a mají s nimi nejlepší spojení“. Italská republika dále vysvětlila, že „s cílem zajistit lepší dopravu a co nejvíce vyhovět nárokům cestujících, bylo shledáno vhodným předejít tomu, aby dopravci, kteří přijmou ZVS, měli volnost opustit úplně tyto letiště ve prospěch ostatních letišť (méně pohodlných a méně zajímavých pro cestující), které jsou součástí stejného letištního systému“ (19).
(67)
Kromě toho se zdá, že v zimní sezóně provoz zajišťují pouze letiště Fiumicino a Linate.
(68)
V tomto případě Komise pochybuje o potřebě takového opatření a pokládá ho za nepřiměřené vzhledem ke stanoveným cílům, které mají zajistit mobilitu směrem na kontinent a územní soudržnost. Opatření totiž způsobuje vyloučení příležitostných dopravců, aniž by byla dotčena zásada ZVS, a přispívá k definitivnímu zavření trhu novým provozovatelům na nejvíce vytížených trasách především v letním období.
(69)
Italská republika nicméně přiznala, že velké letiště Malpensa je zásadní pro mezinárodní trasy, zatímco letiště Ciampino a Bergame jako vnitrostátní letiště pro nízkorozpočtové letecké společnosti splňovala zásadu Společenství o ekonomické a sociální soudržnosti a umožnila pro ostrov, jakým je Sardinie, realizovat cíl územní soudržnosti spolu se všemi regiony Evropy. Italská republika proto přijala závazek změnit vyhlášku č. 35, aby se ZVS nevztahovaly na letiště Malpensa, Bergame a Ciampino (20).
(70)
Komise je toho názoru, že je tento závazek účinnou odezvou na případné pochybnosti, a že by taková změna vyhlášky umožnila výrazně snížit dopad neoprávněných omezení uložených ZVS tím, že by vyhověla potřebám mobility Sardinie, aniž by uložila na příslušné trhy nepřiměřené restrikce.
(71)
S ohledem na tento závazek Italské republiky nechce Komise dále pokračovat ve své analýze neúměrného charakteru uplatňování ZVS na celém letištním systému Milána a Říma, ale ponechává si možnost se v případě potřeby navrátit k této stránce stávajících i budoucích ZVS.
IV. ZÁVĚRY
(72)
Na základě údajů, které poskytla italská vláda, Komise nezpochybňuje zásadu uplatňování ZVS na trasách mezi Sardinií a italskou pevninou, která se z hlediska četnosti a kapacit, ale i cen, může zdát nutnou pro zajištění odpovídajícího poskytování služeb na daných trasách.
(73)
Komise se nicméně domnívá, že některé podmínky uložené vyhláškami č. 35 a č. 36 Italské republiky jsou příliš restriktivní nebo nepřiměřené.
(74)
Komise se domnívá, že ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení předpokládají, že každý dopravce, který chce dodržovat ZVS, musí mít možnost provozovat tuto trasu bez ohledu na to, kdy chce zahájit poskytování těchto služeb. Z tohoto důvodu je používání lhůty pro předložení žádosti uchazečů s cílem a priori vyloučit každého provozovatele, který svou žádost předloží po jejím uplynutí, příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(75)
I když se může zdát oprávněné stanovit kontinuitu služeb, Komise je toho názoru, že dodržování zásady proporcionality by mělo vést k tomu, aby byla kontinuita rozumně vymezena a aby v režimu ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nebyla delší než jeden rok.
(76)
Komise se domnívá, že pravomoci svěřené úřadu ENAC pro koordinování činnosti provozovatelů s cílem předcházet překročení kapacity, jsou příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(77)
Komise shledává, že seskupení tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na jedné straně, a Alghero - Řím a Alghero - Milán, na straně druhé, je příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(78)
Komise se domnívá, že použití zvýhodněných tarifů na osoby narozené na Sardinii, které na Sardinii nemají trvalé bydliště, je nepřiměřené a neslučitelné s nařízením.
(79)
Komise pochybuje o potřebě uplatnit ZVS na celé letištní systémy Říma a Milána, které považuje za nepřiměřené s ohledem na stanovené cíle spočívající v zajištění mobility směrem na pevninu a územní soudržnosti. Pokud jde o závazek Italské republiky změnit vyhlášku č. 35, aby se ZVS nevztahovaly na letiště Bergamo, Malpensa a Ciampino, Komise nebude pokračovat ve své analýze, avšak ponechává si možnost v případě potřeby vrátit se k této stránce stávajících i budoucích ZVS,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Italská republika může nadále uplatňovat závazky veřejné služby (ZVS) uložené vyhláškami č. 35 a č. 36 ministerstva infrastruktury a dopravy ze dne 29. prosince 2005 (zveřejněno v Úředním věstníku Italské republiky ze dne 11. ledna 2006) celkem na 16 trasách, které spojují tři letiště na Sardinii s několika vnitrostátními letišti v Itálii, zveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie dne 24. března 2006 (vyhláška č. 35) a dne 21. dubna 2006 (vyhláška č. 36) v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství, s výhradou dodržení následujících podmínek:
a)
Každý letecký dopravce, který chce dodržovat ZVS, musí mít možnost provozovat danou trasu bez ohledu na okamžik, kdy oznámí svůj záměr zahájit poskytování svých služeb a zda to oznámí ve lhůtě 30 dnů stanovené vyhláškami nebo až po jejím uplynutí.
b)
Leteckým dopravcům není možné uložit v rámci ZVS kontinuitu služeb na dobu delší než jeden rok.
c)
Italské orgány musí jednou za rok přehodnotit potřebu zachovat uložení ZVS na jednu trasu i výši závazků uložených na každého dopravce, jakmile nový dopravce zahájí provoz nebo oznámí svůj záměr provoz na této trase zahájit.
d)
Italské orgány nesmějí bránit leteckým dopravcům poskytovat služby na dotyčných trasách nad minimální požadavky, pokud jde o četnost a kapacitu stanovené ZVS.
e)
Letečtí dopravci nesmějí nabízet zvýhodněné tarify osobám narozeným na Sardinii, které tam nemají trvalé bydliště.
f)
Italské orgány nesmějí podmiňovat právo poskytovat služby na jedné trase mezi dvěma městy povinností provozovat jinou trasu mezi dvěma městy.
2. Italská republika musí sdělit Komisi přijatá opatření pro použití tohoto rozhodnutí nejpozději do dne 1. srpna 2007.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 23. dubna 2007.
ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 23. April 2007
über die Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen auf bestimmten Flugstrecken von und nach Sardinien gemäß Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2007) 1712)
(Nur der italienische Text ist verbindlich)
(2007/332/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,
gestützt auf die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs (1), insbesondere auf Artikel 4 Absatz 3,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT
(1)
Am 27. Januar bzw. 28. Februar 2006 übermittelte die Italienische Republik der Kommission die Erlasse Nr. 35 und 36 des Ministeriums für Infrastruktur und Verkehr vom 29. Dezember 2005 (in der Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana veröffentlicht am 11. Januar 2006, nachstehend „die Erlasse Nr. 35 und 36“) zur Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen für insgesamt 16 Strecken zwischen den drei Flughäfen Sardiniens und den wichtigsten nationalen Flughäfen und ersuchte die Kommission um Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs (nachstehend „die Verordnung“).
(2)
In dem Schreiben vom 28. Februar 2006 wies die Italienische Republik darauf hin,
-
dass der Erlass Nr. 36 per Erlass vom 8. Februar 2006 bezüglich der Frequenzen, Flugpläne und Kapazitäten auf der Strecke Cagliari-Turin geändert worden war;
-
dass sie um die Veröffentlichung einer weiteren Mitteilung im Amtsblatt der Europäischen Union, Reihe C, ersuchen würde, nach der Italien, sofern innerhalb von 30 Tagen nach Veröffentlichung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen kein Luftfahrtunternehmen den Linienflugverkehr auf den in dem Erlass Nr. 36 genannten Strecken entsprechend den auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und ohne die Beantragung einer Ausgleichsleistung aufgenommen hat oder im Begriff ist aufzunehmen, im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 den Zugang zu diesen Strecken einem einzigen Luftfahrtunternehmen vorbehalten und das Recht zur Durchführung dieser Flugdienste im Zuge einer Ausschreibung vergeben kann.
(3)
Am 24. März 2006 veröffentlichte die Kommission im Amtsblatt der Europäischen Union eine Mitteilung über die in dem Erlass Nr. 35 vorgesehenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen (2) auf folgenden sechs Strecken:
-
Alghero-Rom und Rom-Alghero,
-
Alghero-Mailand und Mailand-Alghero,
-
Cagliari-Rom und Rom-Cagliari,
-
Cagliari-Mailand und Mailand-Cagliari,
-
Olbia-Rom und Rom-Olbia
-
Olbia-Mailand und Mailand-Olbia.
(4)
Am 21. April 2006 veröffentlichte die Kommission im Amtsblatt der Europäischen Union eine Mitteilung über die in dem Erlass Nr. 36 vorgesehenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen (3) auf folgenden zehn Strecken:
-
Alghero-Bologna und Bologna-Alghero,
-
Alghero-Turin und Turin-Alghero,
-
Cagliari-Bologna und Bologna-Cagliari,
-
Cagliari-Florenz und Florenz-Cagliari,
-
Cagliari-Turin und Turin-Cagliari,
-
Cagliari-Verona und Verona-Cagliari,
-
Cagliari-Neapel und Neapel-Cagliari,
-
Cagliari-Palermo und Palermo-Cagliari,
-
Olbia-Bologna und Bologna-Olbia,
-
Olbia-Verona und Verona-Olbia.
(5)
Am 22. April 2006 veröffentlichte die Kommission im Amtsblatt der Europäischen Union eine Information über die von Italien durchgeführte Ausschreibung im Rahmen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gemäß dem Erlass Nr. 36 (4). Darin wird angekündigt, dass die Italienische Republik für jede der in dem Erlass genannten zehn Strecken von dem Verfahren des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung Gebrauch machen würde, sofern kein Luftfahrtunternehmen den Linienflugverkehr entsprechend den für diese Strecken bestehenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen aufgenommen hat oder im Begriff ist aufzunehmen.
(6)
Die am 24. März 2006 und 21. April 2006 veröffentlichten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen weisen folgende Hauptmerkmale auf:
-
Die beiden Streckenpaare Alghero-Rom und Alghero-Mailand (zusammen) sowie Olbia-Rom und Olbia-Mailand (zusammen) stellen jeweils ein untrennbares Ganzes dar und sind als solches von den betreffenden Luftfahrtunternehmen ohne Ausgleichsleistung zu akzeptieren. Die Strecken Cagliari-Rom und Cagliari-Mailand werden dagegen getrennt behandelt und sind von den betreffenden Luftfahrtunternehmen einzeln ohne Ausgleichsleistung zu akzeptieren.
-
Jede der zehn Strecken in der Veröffentlichung vom 21. April 2006 und die dafür auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen müssen von dem betreffenden Luftfahrtunternehmen einzeln akzeptiert werden.
-
Die Luftfahrtunternehmen, die diese gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen akzeptieren, müssen den Verkehrsdienst 36 Monate ununterbrochen aufrechterhalten. Eine vorzeitige Kündigung ist dem italienischen Amt für Zivilluftfahrt ENAC (Ente Nazionale dell’Aviazione Civile) und der Autonomen Region Sardinien mindestens sechs Monate vorher mitzuteilen.
-
Jedes Luftfahrtunternehmen (oder auftraggebende Luftfahrtunternehmen), das die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen akzeptiert, hat eine Leistungsgarantie zur Gewährleistung der ordnungsgemäßen Ausführung und Kontinuität des Flugbetriebs zu übernehmen. Die Garantie beträgt mindestens 5 % des Gesamtumsatzes auf den betreffenden Strecken, der vom ENAC veranschlagt wird. Die Garantie wird zugunsten des ENAC geleistet, das damit im Fall einer ungerechtfertigten Einstellung des Flugbetriebs dessen Kontinuität gewährleistet. Sie besteht zu jeweils 50 % aus einer auf erste Anforderung zahlbaren Bankgarantie und einer Versicherungsgarantie.
-
Um bei der Bedienung einer Strecke durch mehrere Luftfahrtunternehmen Überkapazitäten aufgrund infrastrukturbedingter Engpässe auf den betreffenden Flughäfen zu vermeiden, ist das ENAC beauftragt, im öffentlichen Interesse auf Veranlassung der Autonomen Region Sardinien die vorgesehenen Flüge der einwilligenden Luftfahrtunternehmen an die mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verfolgten Mobilitätsziele anzupassen. Dabei sind die Strecken und Frequenzen unter den einwilligenden Luftfahrtunternehmen gerecht aufzuteilen, und zwar auf Grundlage ihres jeweiligen Fluggastaufkommens auf den betreffenden Strecken (oder Streckenbündeln) in den beiden Vorjahren.
-
Die Mindestanzahl der Frequenzen, die Flugpläne und die angebotene Kapazität für jede Strecke sind unter „2. Beschreibung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen“ der Mitteilungen vom 24. März und 21. April 2006 genannt.
-
Die Mindestkapazitäten der eingesetzten Luftfahrzeuge sind unter „3. Fluggerät“ der Mitteilungen vom 24. März und 21. April 2006 genannt.
-
Die Tarifstruktur für alle betreffenden Strecken ist unter „4. Tarife“ der Mitteilungen vom 24. März und 21. April 2006 genannt. Hinsichtlich vergünstigter Tarife ist unter Ziffer 4.8 beider Veröffentlichungen präzisiert, dass die auf den betreffenden Strecken tätigen Unternehmen gesetzlich verpflichtet sind, zumindest für auf Sardinien geborene Personen, auch wenn sie dort nicht wohnhaft sind, vergünstigte Tarife (präzisiert unter „4. Tarife“) anzuwenden.
-
Gemäß dem der Kommission am 29. Dezember 2005 übermittelten Erlass Nr. 35 (veröffentlicht in der Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana am 11. Januar 2006) gelten die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für die betreffenden Strecken vom 31. März 2006 bis 30. März 2009. Am 28. Februar 2006 unterrichteten die italienischen Behörden die Kommission jedoch über die Annahme eines Erlasses am 23. Februar 2006 (Schreiben der Ständigen Vertretung Italiens mit Protokoll Nr. 2321), durch den diese Termine auf den 2. Mai 2006 und 1. Mai 2009 verschoben werden. Dies sind die Daten, wie sie am 24. März 2006 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht wurden.
-
Gemäß dem der Kommission am 29. Dezember 2005 übermittelten und am 21. April 2006 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichten Erlass Nr. 36 (veröffentlicht in der Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana am 11. Januar 2006) sollte die Geltungsdauer der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für die betreffenden Strecken zu einem späteren Zeitpunkt festgelegt werden. Im Amtsblatt der Europäischen Union wurden deshalb keine endgültigen Daten für Beginn und Ende der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen veröffentlicht.
-
Die Luftfahrtunternehmen, die die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfüllen wollen, haben binnen 30 Tagen nach Veröffentlichung der Mitteilung im Amtsblatt der Europäischen Union der zuständigen italienischen Behörde die förmliche Annahme mitzuteilen.
(7)
Vor Auferlegung der in dieser Entscheidung genannten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen hatte die Italienische Republik durch die Erlasse vom 1. August und 21. Dezember 2000 gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen für sechs Strecken zwischen sardischen Flughäfen und den Flughäfen von Rom und Mailand auferlegt. Diese gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen wurden im Amtsblatt der Europäischen Union vom 7. Oktober 2000 (5) veröffentlicht. Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung waren die betreffenden Strecken Gegenstand einer Ausschreibung zur Auswahl der Luftfahrtunternehmen, denen die ausschließliche Bedienung dieser Strecken mit finanziellem Ausgleich genehmigt werden sollte (6).
(8)
Damals erhielten folgende Luftfahrtunternehmen die Genehmigung zur Durchführung des Flugverkehrs gemäß den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen:
-
Alitalia auf der Strecke Cagliari-Rom,
-
Air One auf den Strecken Cagliari-Mailand, Alghero-Mailand und Alghero-Rom,
-
Meridiana auf den Strecken Olbia-Rom und Olbia-Mailand.
(9)
Diese Vereinbarungen wurden durch die mit Erlass der Italienischen Republik vom 8. November 2004 auferlegten und im Amtsblatt der Europäischen Union vom 10. Dezember 2004 veröffentlichten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen (7) geändert. Nach einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts der Region Lazio vom 17. März 2005, durch die der Erlass vom 8. November 2004 teilweise aufgehoben wurde, teilten die italienischen Behörden der Kommission mit, sie hätten diese Verpflichtungen „ausgesetzt“. Dies wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 1. Juli 2005 veröffentlicht (8). Am 6. Dezember 2005 teilten die italienischen Behörden der Kommission mit, dass der Erlass vom 8. November 2004 mit Wirkung vom 15. November 2004 aufgehoben wurde.
II. VERFAHREN
(10)
Mit Schreiben vom 9. März 2006 (registriert unter der Nummer 204756) wandte sich die Kommission an die Italienische Republik, um ihre Bedenken bezüglich der mit den Erlassen Nr. 35 und 36 auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu äußern. In dem Schreiben wurde Italien um genauere Angaben zu den Gründen und den Durchführungsmodalitäten der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gebeten. Die Italienische Republik antwortete mit Schreiben vom 22. März 2006 und dem Entwurf einer Antwort sowie mit einem weiteren Schreiben am 4. April 2006.
(11)
Am 27. April 2006 wandte sich die Kommission an das ENAC mit der Bitte um Klärung und Angaben zur derzeitigen Durchführung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, d. h. vor dem Inkrafttreten der neuen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen.
(12)
Mit Schreiben vom 9. Mai 2006 bestätigte das ENAC, dass den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für den Flugverkehr zwischen Sardinien und den Flughäfen von Rom und Mailand bis zum 2. Mai 2006 die Regelung aus dem Jahr 2000 zugrunde lag, die nach wie vor in Kraft war, da der entsprechende Änderungserlass von 2004 aufgehoben worden war. Ab dem 2. Mai 2006 sollte dann die neue Regelung gemäß dem Erlass Nr. 35 Anwendung finden. Ferner wurde in dem Schreiben erklärt, dass die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen sich uneingeschränkt auf das gesamte Flughafensystem Mailands erstreckten, wie es die Veröffentlichung von 2000 vorsah.
(13)
Am 4. August 2006 antwortete die Italienische Republik erneut auf das Schreiben der Kommission vom 9. März mit einigen ergänzenden Angaben, ohne jedoch wichtige neue Informationen hinzuzufügen.
(14)
Am 1. August 2006 entschied die Kommission, gemäß Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung auf eigene Initiative eine Untersuchung einzuleiten (9). Die Entscheidung wurde der Italienischen Republik am 1. August 2006 notifiziert (Dokument Nr. K(2006) 3516). In derselben Entscheidung wurden die italienischen Behörden von der Kommission aufgefordert, innerhalb eines Monats zu mehreren Fragen Stellung zu nehmen.
(15)
Die italienischen Behörden sind dieser Aufforderung mit Schreiben vom 31. August 2006 nachgekommen. In der Antwort wurde auf einen wesentlichen Teil der Fragen eingegangen.
(16)
Am 2. Oktober 2006 wandte sich die Kommission allerdings an die Ständige Vertretung Italiens mit der Bitte um weitere Informationen.
(17)
Am 6. Oktober 2006 sandte Italien ein langes Antwortschreiben mit zahlreichen Angaben zu den zusätzlichen Fragen der Kommission.
(18)
Am 17. Oktober 2006 fand in Brüssel ein Treffen zwischen der Kommission (Referat TREN.F.1) und den italienischen Behörden (Verkehrsministerium, Ständige Vertretung, Regierung Sardiniens, ENAC) statt.
(19)
Die Antwort bestätigte unter anderem, dass die nachstehenden Strecken bereits nach den gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen bedient wurden:
-
Olbia-Rom: Meridiana,
-
Olbia-Mailand: Meridiana,
-
Alghero-Rom: Air One,
-
Alghero-Mailand: Air One,
-
Cagliari-Rom: Air One und Meridiana,
-
Cagliari-Mailand: Air One und Meridiana,
-
Cagliari-Bologna: Meridiana,
-
Cagliari-Turin: Meridiana,
-
Cagliari-Verona: Meridiana,
-
Olbia-Bologna: Meridiana.
Auf den übrigen sechs Strecken war dagegen kein Luftfahrtunternehmen bereit, den Flugbetrieb entsprechend den Bedingungen gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung aufzunehmen. Die Italienische Republik beabsichtigt daher, eine Ausschreibung gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d durchzuführen. Derzeit kommen dafür folgende Luftfahrtunternehmen in Frage:
-
Olbia-Verona: Meridiana,
-
Alghero-Bologna: Air One,
-
Alghero-Turin: Air One,
-
Cagliari-Florenz: Air One und Meridiana,
-
Cagliari-Neapel: Air One und Meridiana,.
-
Cagliari-Palermo: Air One und Meridiana (10).
Die Italienische Republik teilte jedoch mit, dass diese Strecken wegen der laufenden Untersuchung der Kommission noch nicht zugeteilt wurden.
III. ANALYSE
1. Rechtlicher Rahmen
(20)
Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen sind durch die Verordnung 2408/92 rechtlich geregelt, in der die Bedingungen für die Anwendung des Grundsatzes der Dienstleistungsfreiheit im Luftverkehrssektor festgelegt sind.
(21)
Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen sind definiert als Ausnahme vom Grundsatz der Verordnung, dem zufolge „vorbehaltlich dieser Verordnung […] Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft von den betroffenen Mitgliedstaaten die Genehmigung erteilt [wird], Verkehrsrechte auf Strecken in der Gemeinschaft auszuüben“ (11).
(22)
Die Bedingungen für ihre Auferlegung sind in Artikel 4 festgelegt. Sie werden streng und unter Einhaltung der Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Verhältnismäßigkeit ausgelegt. Sie müssen auf der Grundlage der in diesem Artikel genannten Kriterien angemessen gerechtfertigt sein.
(23)
Danach kann ein Mitgliedstaat gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen im Linienflugverkehr zu einem Flughafen auferlegen, der ein Rand- oder Entwicklungsgebiet bedient, oder auf einer wenig frequentierten Strecke zu einem Regionalflughafen, wobei die jeweilige Strecke für die wirtschaftliche Entwicklung des Gebiets, in dem der Flughafen liegt, als unabdingbar gilt, sofern diese Verpflichtungen erforderlich sind, damit der Flugverkehr auf der betreffenden Strecke in Bezug auf Kontinuität, Regelmäßigkeit, Kapazität und Preisgestaltung festen Standards genügt, die das Luftfahrtunternehmen unter rein wirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht einhalten würde (12).
(24)
Die Angemessenheit der Linienflugdienste wird von den Mitgliedstaaten bewertet unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses, der Möglichkeit, auf andere Verkehrsarten zurückzugreifen, der Kapazität dieser Verkehrsarten im Hinblick auf den Bedarf sowie des Angebots aller Luftfahrtunternehmen zusammen, die diese Strecke bedienen oder zu bedienen beabsichtigen (13).
(25)
Artikel 4 sieht zwei Phasen vor: in der ersten Phase (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a) erlegt der betreffende Mitgliedstaat die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für eine oder mehrere Strecken auf, deren Bedienung allen Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft offen steht, sofern sie die genannten Verpflichtungen einhalten. Ist kein Luftfahrtunternehmen bereit, die Strecke entsprechend den bestehenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu bedienen, so kann der Mitgliedstaat in eine zweite Phase eintreten (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d), in der der Zugang zu dieser Strecke für die Dauer von bis zu drei Jahren (kann verlängert werden) einem einzigen Luftfahrtunternehmen vorbehalten bleibt. Dieses Luftfahrtunternehmen wird im Rahmen einer Ausschreibung der Gemeinschaft ausgewählt. Das benannte Luftfahrtunternehmen kann einen finanziellen Ausgleich für die Bedienung der Strecke unter Einhaltung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erhalten.
(26)
Gemäß Artikel 4 Absatz 3 kann die Kommission nach einer auf Antrag eines Mitgliedstaats oder auf eigene Initiative durchgeführten Untersuchung entscheiden, ob die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen weiterhin gelten sollen. Die Entscheidung der Kommission wird dem Rat und den Mitgliedstaaten mitgeteilt.
2. Merkmale der betroffenen Strecken
(27)
Die Italienische Republik hat die Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen mit dem Entwicklungsbedarf Sardiniens begründet und der Notwendigkeit, die mit seiner Insellage verbundenen Nachteile auszugleichen.
(28)
Darüber hinaus hat sich die Autonome Regierung Sardiniens verpflichtet, die Mobilität seiner Bewohner zu fördern. Die Intensität des Flugverkehrs zwischen Sardinien und dem italienischen Festland ist jedoch je nach Jahreszeit unterschiedlich, wenngleich dem Mobilitätsgrundsatz zufolge die Bewohner Sardiniens während des ganzen Jahres über genügend Reisemöglichkeiten verfügen sollten. Ferner weist die Italienische Republik auf die großen Entfernungen und langen Reisezeiten zwischen den sardischen Flughäfen sowie auf die Infrastrukturdefizite auf der Insel hin. Damit wird auch die Notwendigkeit begründet, die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auf die drei Flughäfen Sardiniens anzuwenden.
(29)
Nach Ansicht der Kommission kann Sardinien wegen seiner Insellage und fehlender Beförderungsalternativen als Randgebiet betrachtet werden.
(30)
Außerdem ist der Entwicklungsrückstand der Insel gegenüber anderen Regionen Italiens umfassend nachgewiesen. Die Randlage Sardiniens und seine geringe Einwohnerzahl in Verbindung mit einer massiven Abwanderung sind die Gründe für den wirtschaftlichen Rückstand, vergleichbar mit dem der südlichen Regionen des Landes („Mezzogiorno“).
(31)
Die ihr zur Verfügung stehenden Informationen erlauben es der Kommission nicht, die von der italienischen Regierung vorgebrachte Unabdingbarkeit der betroffenen Strecken anzuzweifeln.
3. Angemessenheit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen
3.1. Allgemeine Erwägungen
(32)
Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung können die Mitgliedstaaten gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen nur auferlegen, „insoweit diese Verpflichtungen erforderlich sind, damit der Flugverkehr auf der betreffenden Strecke in Bezug auf Kontinuität, Regelmäßigkeit, Kapazität und Preisgestaltung festen Standards genügt, die das Luftfahrtunternehmen unter rein wirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht einhalten würde“.
(33)
Die Angemessenheit der Flugdienste wird unter Berücksichtigung der nachstehend aufgeführten Kriterien gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung bewertet:
-
das öffentliche Interesse,
-
die Frage, ob - insbesondere für die Inselgebiete - auf andere Verkehrsarten zurückgegriffen werden kann und inwieweit diese Verkehrsarten den betreffenden Beförderungsbedarf decken können,
-
die den Benutzern angebotenen Flugpreise und Bedingungen,
-
das Angebot aller Luftfahrtunternehmen zusammen, die diese Strecke bedienen oder zu bedienen beabsichtigen.
(34)
Außerdem müssen die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und Nichtdiskriminierung erfüllen (siehe beispielsweise das Gerichtshofurteil vom 20. Februar 2001 in der Rechtssache C-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) und andere gegen Administración General del Estado (Slg. 2001, I-01271).
(35)
Aufgrund der Angaben der italienischen Behörden ist die Kommission der Ansicht, dass die Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen in Bezug auf Frequenzen, Kapazitäten und Preisgestaltung notwendig sein kann, um auf den betreffenden Strecken einen angemessenen Flugbetrieb zu gewährleisten.
(36)
Allerdings ist die Kommission auch der Auffassung, dass einige der Bedingungen in den Erlassen Nr. 35 und 36 unangemessen restriktiv oder unverhältnismäßig sind.
3.2. Annahme der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen binnen 30 Tagen
(37)
Gemäß Punkt 8 der in den Erlassen Nr. 35 und 36 vorgesehenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen haben „die Luftfahrtunternehmen, die die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen dieses Anhangs erfüllen wollen, […] binnen 30 Tagen nach Veröffentlichung der entsprechenden Mitteilung der Kommission im Amtsblatt der Europäischen Union dem italienischen Amt für Zivilluftfahrt (ENAC) die förmliche Annahme mitzuteilen“. In der Praxis erwies sich diese Bestimmung für ein Luftfahrtunternehmen sogar als Ausschlusskriterium, da es seine Annahme mit eintägiger Verspätung eingereicht hatte. Auf diese Weise werden Luftfahrtunternehmen, die nicht sämtliche Bedingungen im Zusammenhang mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen fristgerecht annehmen, gegebenenfalls für deren gesamte Dauer von dem Verfahren ausgeschlossen.
(38)
Nach Ansicht der Kommission bietet Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung keine rechtliche Grundlage für diese unangemessen restriktive Bedingung. Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung berechtigt die Mitgliedstaaten nicht, die Zahl der Luftfahrtunternehmen, die Zugang zu den Strecken erhalten können, zu begrenzen, sondern lediglich allgemeine gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen für alle Luftfahrtunternehmen aufzuerlegen, die diese Strecke bedienen oder zu bedienen beabsichtigen. Eine solche Begrenzung der Zahl der Luftfahrtunternehmen ist nur aufgrund von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d möglich.
(39)
Somit muss jedes Luftfahrtunternehmen, das die gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen akzeptieren möchte, die betreffende Strecke bedienen können, unabhängig von dem Zeitpunkt, zu dem es den Flugbetrieb aufzunehmen beabsichtigt. Sofern kein Luftfahrtunternehmen den Linienflugverkehr auf einer Strecke entsprechend den nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu einem bestimmten Termin aufgenommen hat, können die Mitgliedstaaten den Zugang zu dieser Strecke gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d einschränken. Hat jedoch ein oder mehrere Luftfahrtunternehmen den Flugbetrieb innerhalb der gesetzten Frist aufgenommen, dürfen andere Unternehmen, die zu einem späteren Zeitpunkt ihre Absicht mitteilen, entsprechende Luftverkehrsdienste durchzuführen, von den Mitgliedstaaten nicht ausgeschlossen werden. Allerdings kann es aufgrund des Eintritts neuer Luftfahrtunternehmen notwendig werden, Anpassungen an den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen der einzelnen Unternehmen vorzunehmen (siehe Abschnitt 3.4).
3.3. Bedienung der Strecke für drei Jahre
(40)
Unter Punkt 5 der in den Erlassen Nr. 35 und 36 vorgesehenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen heißt es, dass „gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 […] Luftfahrtunternehmen, die diese gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen akzeptieren, den Verkehrsdienst mindestens 36 Monate ununterbrochen aufrechterhalten [müssen]. Eine vorzeitige Kündigung ist dem ENAC und der Autonomen Region Sardinien mindestens sechs Monate vorher mitzuteilen“.
(41)
Die Forderung nach einer Mindestdauer des Flugbetriebs steht in diesem Fall mit Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c im Einklang, wo es heißt: „Falls durch andere Verkehrsarten eine angemessene und ununterbrochene Bedienung einer Strecke nicht sichergestellt ist, können die betroffenen Mitgliedstaaten im Rahmen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen vorsehen, dass Luftfahrtunternehmen, die die Strecke bedienen wollen, eine Garantie dafür bieten müssen, dass sie die Strecke während eines festzulegenden Zeitraums entsprechend den sonstigen Bedingungen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung bedienen werden.“. Die Kommission ist der Ansicht, dass wegen der Insellage Sardiniens und seiner großen Entfernung zum Festland andere Verkehrsarten nicht geeignet sind, angemessene Beförderungsdienste sicherzustellen.
(42)
Allerdings hält die Kommission die in den Erlassen Nr. 35 und 36 vorgesehene Mindestdauer von drei Jahren für zu lang und unverhältnismäßig.
(43)
Der Kommission leuchtet die Notwendigkeit ein, die Kontinuität der Flugdienste sicherzustellen und die Luftfahrtunternehmen zu verpflichten, eine Strecke während eines bestimmten Zeitraums zu bedienen. Wie bereits erwähnt, sind die für die Anwendung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zuständigen Behörden jedoch nicht befugt, mögliche Bewerber von der Übernahme solcher Verpflichtungen auszuschließen. So darf die Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen, die weder eine Exklusivgenehmigung noch Ausgleichsleistungen beinhalten, keinesfalls zu einer endgültigen oder langfristigen Abschottung eines Marktes führen.
(44)
Auf Strecken, deren Fluggastaufkommen großen saisonalen Schwankungen unterliegt, kann die Auferlegung von Verpflichtungen während bestimmter Jahreszeiten legitim sein. Auf solchen Strecken neigen die Luftfahrtunternehmen gegebenenfalls dazu, ihr Angebot einzuschränken oder auf die Wochen zu konzentrieren, die eine genügende Auslastung aufweisen, und den Flugbetrieb während der übrigen Zeit einzustellen. Die Kommission ist allerdings der Ansicht, dass nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Zeitraum, in dem ein kontinuierlicher Flugbetrieb durch gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a sichergestellt werden soll, ein Jahr nicht überschreiten darf.
(45)
Die Kommission meint ferner, dass während dieses Zeitraums die für die Anwendung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zuständigen Behörden weiterhin verpflichtet sind, dieselben regelmäßig auf ihre Angemessenheit hin zu überprüfen. Wie nachstehend ausgeführt, sollte eine solche Überprüfung in jedem Fall dann erfolgen, wenn ein neues Luftfahrtunternehmen den Flugverkehr auf der betreffenden Strecke aufnimmt oder im Begriff ist aufzunehmen.
3.4. Aufteilung der Strecken und Frequenzen durch das ENAC
(46)
Unter Punkt 1.6 der Erlasse Nr. 35 und 36 heißt es: „Um bei der Bedienung einer Strecke durch mehrere Luftfahrtunternehmen Überkapazitäten aufgrund infrastrukturbedingter Engpässe auf den betreffenden Flughäfen zu vermeiden, ist das ENAC beauftragt, im öffentlichen Interesse auf Veranlassung der Autonomen Region Sardinien die vorgesehenen Flüge der einwilligenden Luftfahrtunternehmen an die mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verfolgten Mobilitätsziele anzupassen. Dabei sind die Strecken und Frequenzen unter den einwilligenden Luftfahrtunternehmen gerecht aufzuteilen, und zwar auf Grundlage ihres jeweiligen Fluggastaufkommens auf den betreffenden Strecken (oder Streckenbündeln) in den beiden Vorjahren“.
(47)
Aufgrund dieser Befugnisse kann das ENAC Abwägungen vornehmen und auf Vereinbarungen hinwirken zwischen Luftfahrtunternehmen, die dieselbe Strecke bedienen. Im Fall Sardiniens hat das ENAC ein Rundtischgespräch mit Luftfahrtunternehmen geleitet, die an der Bedienung bestimmter Strecken interessiert waren, und hat mit ihnen den Flugverkehr aufgeteilt.
(48)
Die Italienische Republik verteidigt diese Eingriffsbefugnisse, da sie nach ihrer Auffassung die Kontinuität des Flugbetriebs sicherstellen, weil die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nicht durch den Ein- oder Austritt anderer Luftfahrtunternehmen, die eventuell weniger Interesse daran haben, gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen ohne finanziellen Ausgleich zu übernehmen, beeinflusst werden. Insbesondere beruft sich Italien auf das Urteil des Verwaltungsgerichts TAR Lazio vom 17. März 2005, wonach es „durchaus legitim [ist], dass der Erlass (von 2004) eine Situation vorsieht, in der alle Strecken, für die gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen bestehen, von mehreren Luftfahrtunternehmen bedient werden, die keine Einheit darstellen und die im Wettbewerb zueinander stehen. Allerdings ist eine solche Situation ausdrücklich vorzusehen. Zugleich ist ein objektives Mindestkriterium festzulegen, anhand dessen die Zeitnischen auf die gegebenenfalls einwilligenden Luftfahrtunternehmen (ein Unternehmen, zwei oder mehr) im Voraus aufgeteilt werden, um nachteilige Überkapazitäten zu vermeiden und insbesondere sicherzustellen, dass die Zuweisung der Zeitnischen nicht zu einer willkürlichen und faktischen Monopolstellung führt, die der Erlass ausdrücklich untersagt.“ (14).
(49)
Die nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen müssen alle Luftfahrtunternehmen berücksichtigen, die die betreffende Strecke bedienen oder zu bedienen beabsichtigen. Dies wird in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b bestätigt, wonach „die Angemessenheit der Linienflugdienste […] von den Mitgliedstaaten bewertet [wird], u. a. unter Berücksichtigung des Angebots aller Luftfahrtunternehmen zusammen, die diese Strecke bedienen oder zu bedienen beabsichtigen“.
(50)
Nach Ansicht der Kommission sollte diesem Grundsatz nicht nur zum Zeitpunkt der Auferlegung, sondern während der gesamten Dauer der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen Rechnung getragen werden. So sollten die Kapazitäten und Frequenzen der jeweils geltenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen jedes Mal, wenn ein neues Luftfahrtunternehmen den Flugverkehr auf der betreffenden Strecke aufnimmt oder im Begriff ist aufzunehmen, angepasst werden, damit die Gesamtkapazitäten und -frequenzen nicht das Maß übersteigen, das für eine angemessene Bedienung der Strecke unbedingt erforderlich ist.
(51)
Da es sich um gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a handelt, muss nicht jedes einzelne Luftfahrtunternehmen die Frequenzen oder Kapazitäten bereitstellen; vielmehr kann der Mindestbetrieb von der Gesamtheit der beteiligten Unternehmen durchgeführt werden.
(52)
Die Kommission erkennt an, dass die für die Anwendung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zuständige Behörde gegebenenfalls sicherstellen muss, dass diese Verpflichtungen durch Kombination der angebotenen Frequenzen und Kapazitäten erfüllt werden. Die Behörde darf jedoch in keinem Fall interessierte Luftfahrtunternehmen an der Erbringung von Flugdiensten hindern, die die im Rahmen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen geforderten Kapazitäten oder Frequenzen, die lediglich Mindestanforderungen darstellen, übersteigen. Daher sind vom ENAC erlassene Vorschriften, die die Luftfahrtunternehmen an der Erbringung zusätzlicher Dienste hindern, unangemessen restriktiv und widersprechen der Verordnung.
(53)
Die Kommission begrüßt in diesem Zusammenhang das Schreiben Italiens vom 15. November 2006, in dem bestätigt wird, dass die italienischen Behörden die Situation jährlich neu beurteilen und eventuelle Anträge von Luftfahrtunternehmen prüfen werden, die bereit sind, auf den betreffenden Strecken im Rahmen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen Flugdienste zu erbringen (15). Ferner nimmt die Kommission die Bestätigung der Italienischen Republik zur Kenntnis, dass es „den Mitgliedstaaten nicht untersagt ist, die Angemessenheit und Notwendigkeit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen (auch während ihrer Anwendung) zu überprüfen und diese gegebenenfalls zu ändern oder aufzuheben, sofern sie sich nicht nachträglich als nützlich oder zulässig erweisen“ (16).
3.5. Die Streckenpaare Alghero-Rom und Alghero-Mailand sowie Olbia-Rom und Olbia-Mailand
(54)
Die Italienische Republik begründet die Bündelung der Strecken Alghero-Rom und Alghero-Mailand sowie Olbia-Rom und Olbia-Mailand damit, dass diese Strecken einander ergänzen und aus betrieblicher Sicht voneinander abhängen. Die italienischen Behörden geben an, dass der Flugbetrieb auf diesen Strecken aufgrund der großen saisonalen Verkehrsschwankungen während zwei Dritteln des Jahres objektiv eingeschränkt ist. Da auf diesen Strecken keine finanzielle Ausgleichsleistung vorgesehen ist, sollten die Behörden den Luftfahrtunternehmen zumindest einen kontinuierlichen, wenngleich nicht rentablen Flugbetrieb ermöglichen. Auf diese Weise könnten die „positiven Auswirkungen der betrieblichen Abhängigkeit“ genutzt werden, die es ermöglichen, „den Flugzeugumlauf an die im Winter geringe Nachfrage anzupassen“. Darüber hinaus „erhalten Luftfahrtunternehmen durch die Streckenbündelung einen Anreiz zur Bedienung der betreffenden Strecken“. Ferner weist die Italienische Republik darauf hin, dass die im Sommer geforderten Flugdienste besser zu erbringen sind, wenn mehrere Strecken zusammen bedient werden. Nach Ansicht Italiens ist in der Verordnung selbst die Möglichkeit vorgesehen, Nachfrageschwankungen, beispielsweise innerhalb einer Woche, durch entsprechende Kombinationen auszugleichen. Solche Kombinationen würden es ermöglichen, die Kosten zu begrenzen, die Kapazitäten optimal zu nutzen und zugleich der Nachfrage genau zu entsprechen. Außerdem würde der Markt dadurch nicht beeinträchtigt, sondern würden eher mehr Luftfahrtunternehmen angesprochen.
(55)
Die Kommission hält die Streckenbündelung für unvereinbar mit Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben a, b und c der Verordnung. In den dort genannten Kriterien für die Zulässigkeit und Angemessenheit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen ist stets ausdrücklich von „der Strecke“, niemals jedoch von mehreren Strecken die Rede. Daraus ergibt sich der Schluss, dass jedes dieser Kriterien für jede einzelne Strecke getrennt zu prüfen ist.
(56)
Diese Auslegung deckt sich auch mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Mit der Bündelung von Strecken erhielten die Mitgliedstaaten nämlich die Möglichkeit, gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen für Strecken vorzusehen, auf denen dies für die Gewährleistung eines angemessenen Flugbetriebs nicht erforderlich ist. Auf die Möglichkeit, Strecken zu bündeln, wird lediglich in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d Bezug genommen, wo es heißt, dass das Recht zur Durchführung solcher Dienste im Wege der öffentlichen Ausschreibung „für eine Strecke oder für mehrere solche Strecken angeboten“ wird. Dieser ausdrückliche Bezug unter Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d bedeutet allerdings auch, dass solche Bündelungen aufgrund von Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben a, b und c nicht möglich sind. Gerade deshalb, weil kein Luftfahrtunternehmen den Linienflugverkehr auf einer Strecke entsprechend den dafür auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen aufgenommen hat oder im Begriff ist aufzunehmen, können die Mitgliedstaaten den Zugang zu dieser Strecke für die Dauer von bis zu drei Jahren einem einzigen Luftfahrtunternehmen vorbehalten und das Recht zur Durchführung dieser Flugdienste im Zuge einer Ausschreibung, die sich auch auf mehrere Strecken beziehen kann, vergeben. Die Bündelung mehrerer Strecken kann somit als Reaktion auf eine eindeutige Störung des Marktgeschehens betrachtet werden sowie als eine Form indirekten Ausgleichs, die, ebenso wie ein direkter Ausgleich, nur im Rahmen des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe d zulässig ist. Keinesfalls darf mit einer Bündelung im Rahmen gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a das Ziel verfolgt werden, zwei getrennte Strecken rentabel zu machen und so den Flugbetrieb eines oder mehrerer Luftfahrtunternehmen zu begünstigen.
(57)
Darüber hinaus werden die Erläuterungen der italienischen Behörden durch keinerlei quantitative Angaben technischer oder wirtschaftlicher Art gestützt.
Als Gegenargumente sind anzuführen:
-
Die geforderten Kapazitäten und Frequenzen müssen den Erfordernissen jeder einzelnen Strecke Rechnung tragen, allerdings nicht in einer Weise, dass diesen Erfordernissen allein durch die Bündelung der Strecken besser entsprochen werden könnte.
-
Die Anforderungen hinsichtlich der Frequenzen auf diesen Streckenpaaren sind derart hoch, dass zahlreiche Luftfahrtunternehmen, die die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gegebenenfalls übernehmen und den Flugbetrieb nach Sardinien aufnehmen würden, praktisch ausgeschlossen sind, weil sie in keiner der beiden Städte über eine Betriebsbasis verfügen. Die Bündelung führt somit eher zu einer Marktabschirmung.
-
Damit wird deutlich, dass es nur wenigen, bereits etablierten Luftfahrtunternehmen möglich war, die auf diese Weise gebündelten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu übernehmen. Mit der Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen wurden jene Luftfahrtunternehmen ausgeschlossen, die die zwei fraglichen Flughäfen, nämlich Olbia und Alghero, von Rom und Mailand aus bedienten oder zu bedienen beabsichtigten. Angesichts der zu hohen Betriebskosten konnten diese Unternehmen daher kein Angebot einreichen, selbst wenn sie dies gewollt hätten. Die Bündelung der Strecken hatte somit zur Folge, dass andere potenzielle Luftfahrtunternehmen ausgeschlossen wurden.
Diese Beeinträchtigungen fallen umso stärker ins Gewicht, berücksichtigt man die Bedeutung der betroffenen Märkte (siehe nachstehende Gesamtzahlen der Fluggäste 2005, Quelle: Italienische Republik):
-
Olbia-Rom und Olbia-Mailand: 731 349 (390 186 im Sommer und 341 163 im Winter);
-
Alghero-Rom und Alghero-Mailand: 502 820 (184 273 im Sommer und 318 547 im Winter).
Unter diesen Umständen ist es unwahrscheinlich, dass der Flugbetrieb zwischen den beiden größten Städten Italiens und den sardischen Flughäfen Olbia und Alghero derart unattraktiv ist, dass er nur durch die Bündelung dieser Strecken attraktiv gestaltet werden kann.
(58)
Nach Auffassung der Kommission ist deshalb die Bündelung bestimmter Strecken mit der Verordnung unvereinbar und unangemessen restriktiv.
3.6. Vorzugstarife für auf Sardinien geborene, dort aber nicht wohnhafte Personen
(59)
Gemäß den Erlassen Nr. 35 und 36 müssen die Luftfahrtunternehmen den auf Sardinien geborenen Personen, auch wenn sie dort nicht wohnhaft sind, Vorzugstarife anbieten. Italienischen Schätzungen zufolge würden von dieser Regelung höchstens 220 000 Personen profitieren. In der Praxis betrüge diese Zahl aber nur rund 110 000, geht man davon aus, dass die Hälfte dieser Personen eine Reise pro Jahr tätigt.
(60)
In der Praxis begünstigt diese Maßnahme überwiegend europäische Bürger mit italienischer Staatsangehörigkeit gegenüber Bürgern anderer Nationalität. Sie könnte deshalb zunächst als eine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und somit als dem EG-Vertrag widersprechend angesehen werden. Die fragliche Differenzierung im Rahmen gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen wäre nur gerechtfertigt, wenn sie auf objektiven Erwägungen beruhte, die von der Staatsangehörigkeit der Betroffenen unabhängig sind, und gemessen an dem durch innerstaatliche Gesetze rechtmäßig verfolgten Zweck verhältnismäßig wäre.
(61)
Die Italienische Republik hält die Maßnahme allerdings für notwendig, um in erster Linie den sardischen Emigranten die Möglichkeit zu geben, der Kulturgemeinschaft ihrer Heimat verbunden zu bleiben (17). Doch auch wenn dies unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer i der Verordnung als legitimes Ziel angesehen wird, ist die Maßnahme offenkundig unverhältnismäßig. Erstens gilt die Bestimmung für alle in Sardinien geborenen Personen, auch wenn sie dort nicht wohnhaft sind, wobei keinerlei Nachweis über die eventuell noch bestehenden Bindungen zu der jeweiligen Herkunftsregion, beispielsweise Familienangehörige, erbracht werden muss. Zweitens gilt die Bestimmung unabhängig von den finanziellen Mitteln der Emigranten. Drittens reisen die Emigranten nur gelegentlich nach Sardinien (nach Angaben der italienischen Behörden höchstens 50 % der Berechtigten einmal pro Jahr), im Gegensatz zu den Inselbewohnern, die relativ häufig auf das Festland reisen, um bestimmte Grunddienstleistungen (Bildung, Gesundheit) in Anspruch zu nehmen oder um wirtschaftlichen Tätigkeiten nachzugehen, die für die Entwicklung Sardiniens notwendig sind. Die Gesamtkosten dieser gelegentlichen Reisen sind daher im Verhältnis geringer als die den Bewohnern Sardiniens entstehenden Kosten und könnten in vielen Fällen problemlos von den Emigranten getragen werden, so dass auf die in den Erlassen Nr. 35 und 36 vorgesehene Vergünstigung verzichtet werden könnte. Eine angemessenere und weniger restriktive Maßnahme bestünde darin, den Emigranten, die sich den jährlichen Flug nach Sardinien nicht leisten können, eine Unterstützung zu gewähren.
(62)
Die Kommission ist unter den gegebenen Umständen der Ansicht, dass die Bestimmung unverhältnismäßig und mit der Verordnung nicht vereinbar ist.
3.7. Anwendung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auf das gesamte Flughafensystem
(63)
Gemäß den Erlassen Nr. 35 und 36 gelten die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für den Flugverkehr nach Rom und Mailand für das gesamte Flughafensystem dieser Städte gemäß Anhang II der Verordnung, nämlich:
-
die Flughäfen Rom-Fiumicino und Rom-Ciampino
-
die Flughäfen Mailand-Linate, Mailand-Malpensa und Bergamo.
(64)
Es wird daran erinnert, dass die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von 2000 sich auf die Flughäfen „Rom-Fiumicino und Mailand“ erstreckten. Im Zuge der Errichtung des Mailänder Flughafensystems gemäß Artikel 8 und Anhang II der Verordnung hat Italien den Geltungsbereich der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auf das gesamte Flughafensystem ausgedehnt.
(65)
Die Italienische Republik gab hierfür ausschließlich technische Gründe an, die sie dazu bewogen, jeweils das gesamte Flughafensystem in die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen aufzunehmen. Sie bestätigte allerdings auch, dass die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen in erster Linie die Flughäfen Rom-Fiumicino und Mailand-Linate betrafen, da die Nutznießer dieser gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen diese Flughäfen wegen ihrer Nähe zum jeweiligen Stadtzentrum bevorzugen. So wurde auch begründet, dass gemäß den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen „je nach Verfügbarkeit der Zeitnischen mindestens 50 % der Flüge zwischen Sardinien, Rom und Mailand von und nach Fiumicino und Linate durchgeführt werden müssen“ (18).
(66)
Die Italienische Republik gab ferner an, dass „Fiumicino für Rom und Linate für Mailand erwiesenermaßen die bequemsten, am besten angebundenen und für die Fluggäste attraktivsten Zielflughäfen sind, da sie dem jeweiligen Stadtzentrum am nächsten sind und über die besten Verbindungen dorthin verfügen.“ Ferner wird erläutert, dass „es im Interesse besserer Dienste, die den überwiegenden Teil der Kundenbedürfnisse befriedigen, für sinnvoll erachtet wurde, den einwilligenden Luftfahrtunternehmen nicht die Möglichkeit zu geben, diese Flughäfen vollständig aufzugeben und andere (unbequemere und für die Fluggäste weniger attraktive) Flughäfen desselben Flughafensystems zu wählen“ (19).
(67)
Außerdem zeigt sich, dass während der Winterflugplanperiode nur die Flughäfen Fiumicino und Linate angeflogen werden.
(68)
Die Kommission zweifelt an der Notwendigkeit einer solchen Maßnahme, die nach ihrer Auffassung in keinem Verhältnis zu den angestrebten Zielen steht, nämlich Bereitstellung von Verkehrsdiensten zum Festland und Sicherstellung des territorialen Zusammenhalts. Vielmehr hat die Maßnahme unmittelbar zur Folge, dass die Erbringer gelegentlicher Flugdienste ausgeschlossen werden, ohne die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen im Grundsatz zu ändern. Außerdem werden neue Unternehmen auf den Strecken, die vor allem im Sommer ein großes Fluggastaufkommen aufweisen, dauerhaft vom Markt ferngehalten.
(69)
Die Italienische Republik hat allerdings auch eingeräumt, dass das Drehkreuz Malpensa für die internationalen Verbindungen eine wichtige Rolle spielt, während die Flughäfen Ciampino und Bergamo als nationale Drehkreuze für Billigfluganbieter die Möglichkeit bieten, dem Gemeinschaftsziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts zu dienen und für eine Insel wie Sardinien das Ziel territorialen Zusammenhalts mit sämtlichen Regionen Europas zu verwirklichen. Italien hat deshalb zugesagt, den Erlass Nr. 35 zu ändern und die Flughäfen Malpensa, Bergamo und Ciampino von den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auszunehmen (20).
(70)
Die Kommission ist der Auffassung, dass mit dieser Zusage die Vorbehalte ausgeräumt werden und durch eine Änderung des Erlasses die Auswirkungen der ungerechtfertigten Beschränkungen, die sich aus den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen ergeben, wesentlich abgeschwächt werden könnten. So würde dem Verkehrsbedarf Sardiniens Rechnung getragen, ohne die betroffenen Märkte unverhältnismäßig zu beeinträchtigen.
(71)
Angesichts dieser Zusage der Italienischen Republik beabsichtigt die Kommission, die Unverhältnismäßigkeit der Anwendung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auf die Flughafensysteme von Rom und Mailand nicht weiter zu untersuchen, behält sich allerdings vor, diesen Aspekt im Rahmen der aktuellen und künftigen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gegebenenfalls erneut zu prüfen.
IV. FAZIT
(72)
Aufgrund der Angaben der Italienischen Republik stellt die Kommission die Anwendung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen auf den Strecken zwischen Sardinien und dem italienischen Festland nicht in Frage. Die Auferlegung solcher Verpflichtungen in Bezug auf Frequenzen, Kapazitäten und Preisgestaltung kann sich als notwendig erweisen, um auf den betreffenden Strecken einen angemessenen Flugbetrieb zu gewährleisten.
(73)
Die Kommission ist jedoch der Ansicht, dass einige Bedingungen in den Erlassen Nr. 35 und 36 der Italienischen Republik unangemessen restriktiv oder unverhältnismäßig sind.
(74)
Nach Auffassung der Kommission muss im Rahmen der gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen jedes Luftfahrtunternehmen, das dieselben akzeptieren möchte, die betreffende Strecke bedienen können, unabhängig von dem Zeitpunkt, zu dem es den Flugbetrieb aufzunehmen beabsichtigt. Die Festsetzung einer Bewerbungsfrist mit dem Zweck, die Luftfahrtunternehmen, die ihr Angebot nach Ablauf dieser Frist einreichen, von vornherein auszuschließen, ist daher unangemessen restriktiv und mit der Verordnung unvereinbar.
(75)
Die Festlegung einer Mindestdauer des Flugbetriebs erscheint zwar legitim, doch ist die Kommission der Meinung, dass dieser Zeitraum nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht über die Grenze des Vertretbaren hinausgehen und im Rahmen gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a ein Jahr nicht überschreiten darf.
(76)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die dem ENAC übertragenen Befugnisse zur Koordinierung des Flugbetriebs der Luftfahrtunternehmen mit dem Ziel der Vermeidung von Überkapazitäten sich unangemessen restriktiv auswirken und mit der Verordnung unvereinbar sind.
(77)
Die Kommission hält die Bündelung der Streckenpaare Olbia-Rom und Olbia-Mailand sowie Alghero-Rom und Alghero-Mailand für unangemessen restriktiv und mit der Verordnung unvereinbar.
(78)
Die Anwendung vergünstigter Tarife zugunsten auf Sardinien geborener Personen, auch wenn sie dort nicht wohnhaft sind, ist nach Meinung der Kommission unverhältnismäßig und mit der Verordnung unvereinbar.
(79)
Die Kommission zweifelt an der Notwendigkeit, die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auf die Flughafensysteme von Rom und Mailand insgesamt anzuwenden. Dies steht nach ihrer Auffassung in keinem Verhältnis zu den angestrebten Zielen, nämlich die Bereitstellung von Verkehrsdiensten zum Festland und die Sicherstellung des territorialen Zusammenhalts. Angesichts der Zusage der Italienischen Republik jedoch, den Erlass Nr. 35 zu ändern und die Flughäfen Bergamo, Malpensa und Ciampino von den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auszunehmen, wird die Kommission ihre Untersuchung einstellen, behält sich aber vor, diesen Aspekt im Rahmen der aktuellen und künftigen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erneut zu prüfen -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die Italienische Republik darf die mit den Erlassen Nr. 35 und 36 des Ministeriums für Infrastruktur und Verkehr vom 29. Dezember 2005 (in der Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana veröffentlicht am 11. Januar 2006) auferlegten und gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs am 24. März 2006 (Erlass Nr. 35) und 21. April 2006 (Erlass Nr. 36) im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für insgesamt 16 Strecken zwischen den drei Flughäfen Sardiniens und den wichtigsten nationalen Flughäfen unter folgenden Bedingungen aufrechterhalten:
a)
Jedes Luftfahrtunternehmen, das die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen akzeptieren möchte, muss die betreffende Strecke bedienen können, unabhängig von dem Zeitpunkt, zu dem es seine Absicht zur Aufnahme des Flugbetriebs bekundet, sowie unabhängig davon, ob dies innerhalb der in den Erlassen gesetzten Frist von 30 Tagen geschieht oder nicht.
b)
Die den Luftfahrtunternehmen vorgeschriebene Mindestdauer des Flugbetriebs im Rahmen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen darf nicht mehr als ein Jahr betragen.
c)
Sobald ein neues Luftfahrtunternehmen den Flugverkehr auf einer Strecke aufnimmt oder seine Absicht dazu bekundet, in jedem Fall jedoch einmal jährlich, prüfen die italienischen Behörden, ob die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auf dieser Strecke weiterhin notwendig sind, sowie den Umfang der den einzelnen Luftfahrtunternehmen auferlegten Verpflichtungen.
d)
Die italienischen Behörden hindern die Luftfahrtunternehmen nicht daran, auf den betreffenden Strecken Dienste zu erbringen, die hinsichtlich der Frequenzen und Kapazitäten über die Mindestanforderungen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen hinausgehen.
e)
Die Luftfahrtunternehmen können nicht verpflichtet werden, Vorzugstarife für Personen anzubieten, die auf Sardinien geboren wurden, dort aber nicht wohnhaft sind.
f)
Die italienischen Behörden können das Recht zur Durchführung von Flugdiensten auf einer Strecke zwischen zwei Städten nicht mit der Auflage verknüpfen, auch eine andere Strecke zwischen zwei Städten zu bedienen.
(2) Die Italienische Republik notifiziert der Kommission die zur Umsetzung dieser Entscheidung ergriffenen Maßnahmen spätestens zum 1. August 2007.
Artikel 2
Diese Entscheidung ist an die Italienische Republik gerichtet.
Brüssel, den 23. April 2007