ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 8. července 2009
o režimu groepsrentebox, který hodlá zavést Nizozemsko (C 4/07 (ex N 465/06))
(oznámeno pod číslem K(2009) 4511)
(Pouze nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2009/809/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 13. července 2006 nizozemské orgány oznámily režim groepsrentebox, tj. „daňový režim pro úroky ve skupině“, který stanoví nižší zdanění a odpočitatelnost úroků přijatých nebo zaplacených v rámci vztahů ve skupině. Nizozemské orgány režim považují za obecné opatření, a oznámení tedy podaly pouze v zájmu právní jistoty. Další informace byly poskytnuty v dopisech ze dne 5. září 2006 a ze dne 9. listopadu 2006.
(2)
Komise dopisem ze dne 7. února 2007 Nizozemsko informovala, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES ve vztahu k té části režimu podpor, která se týká nižšího zdanění a odpočitatelnosti úroků uvnitř skupiny (opatření A).
(3)
V témže dopise Komise Nizozemsko rovněž informovala o svém názoru, že nižší zdanění u krátkodobých vkladů, jejichž cílem je získat alespoň 5 % společnosti, (opatření B) nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily připomínky.
(5)
Nizozemské orgány své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložily dopisem ze dne 7. května 2007.
(6)
Komise obdržela připomínky zúčastněných stran. Tyto připomínky předala nizozemským orgánům, které dostaly příležitost reagovat; jejich připomínky byly obdrženy v dopise ze dne 29. června 2007.
(7)
Od nizozemských orgánů byly obdrženy dodatečné informace v dopisech ze dne 8. listopadu 2007 a 29. ledna 2008.
(8)
Dne 7. října 2008 předložily nizozemské orgány právní posudek Leigh Hancherové, profesorky evropského práva na Univerzitě v Tilburgu, k otázce, zda oznámené opatření zahrnuje státní podporu.
(9)
Dopisem ze dne 18. prosince 2008 nizozemské orgány informovaly Komisi, že se rozhodly dotyčný daňový režim změnit.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
II.1 Účel
(10)
Podle nizozemských orgánů je cílem opatření zmenšit rozdíl v daňovém zacházení mezi dvěma nástroji financování v rámci skupiny, tj. vlastním a cizím kapitálem.
(11)
Za současného stavu platí, že pokud společnost, která je součástí skupiny, vloží kapitál do jiné společnosti, která patří do téže skupiny, získává jako odměnu dividendy, jež jsou osvobozeny od daně na základě pravidel osvobozujících od daně držení akcií, kdežto pokud společnosti, která patří do téže skupiny, půjčí finanční prostředky, přijaté úroky se zdaňují běžnou sazbou daně z příjmu právnických osob (25,5 %). Na úrovni společnosti, která je příjemcem finančních prostředků, nejsou vyplacené dividendy z kapitálového vkladu daňově odpočitatelné, zatímco zaplacené úroky z úvěru jsou odpočitatelné podle běžné sazby daně z příjmu právnických osob.
(12)
Nizozemsko upozorňuje, že volba organizační struktury právně nezávislých organizací obvykle vychází z důvodů souvisejících s právem společností nebo z hospodářských důvodů. Rozdíly mezi vlastním a cizím kapitálem (odpovědnost, podmínky splácení, bezpečnost, hlasovací práva atd.) z pohledu občanského práva nemají pro financování skupin větší význam, ale jejich daňové důsledky se významně liší. Uvnitř skupin se podmínky financování volí tak, aby bylo dosaženo co nejnižšího daňového zatížení v rámci použitelného daňového systému. Rozhodnutí, zda poskytnout dluhový kapitál, nebo vlastní zdroje, je proto ve skupinách vedeno především daňovými úvahami.
(13)
Prof. Hancherová ve svém právním posudku zdůrazňuje, že dopad rozdílného daňového zacházení s cizím a vlastním kapitálem na úrovni společností a možná řešení potenciálních nepříznivých důsledků této situace patří k politickým prioritám v mnoha zemích OECD. Podle prof. Hancherové se v nizozemské daňové literatuře opakovaně objevují výzvy k provedení důkladné reformy nizozemské daně z příjmu právnických osob a k neutrálnímu zacházení s dluhovým financováním a financováním vlastního kapitálu ve skupinách společností.
(14)
Nizozemské orgány zdůrazňují, že rozdíly v daňovém zacházení vedou k určitým formám arbitráže mezi těmito dvěma prostředky financování v rámci skupin, které nejsou ekonomicky žádoucí. V rámci skupiny je volba mezi dodatečným financováním vlastního kapitálu a (dodatečným) dluhovým financováním založena na volném uvážení, avšak daňové důsledky těchto dvou druhů financování jsou odlišné. To může vést k arbitráži, která narušuje neutralitu daňového systému. Cílem opatření je proto předcházet arbitráži mezi dluhovým financováním a financováním vlastního kapitálu a posílit neutralitu nizozemského daňového systému.
(15)
Zavedení daňového režimu pro úroky ve skupině pomůže zajistit, aby metoda financování používaná ve skupině vycházela především z hospodářských úvah. Tento daňový režim uvádí daňové zacházení s úroky uvnitř skupiny do mnohem většího souladu s daňovým zacházením s dividendami uvnitř skupiny, a vede tedy k větší neutralitě mezi dluhovým financováním a financováním vlastního kapitálu v rámci skupiny.
(16)
U financování mimo rámec skupiny problém arbitráže nenastává. V tomto případě jsou totiž odlišné občanskoprávní důsledky důležité, a k uvedené formě arbitráže tudíž nedochází. Vzhledem k rozdílům vyplývajícím z podstaty situace uvnitř skupin a mimo skupiny se u transakcí, kterými se provádí financování mimo skupiny, daňová neutralita nevyžaduje. Opatření je proto z podstaty věci omezeno na úvěry ve skupinách.
(17)
Nizozemské orgány také upozorňují, že nizozemské podniky v poslední době odpočítávají čím dále nepřiměřenější částky úroků. Rozdílného daňového zacházení s úvěry a vlastním kapitálem ve skupinách podniky stále více využívají na úkor státní pokladny.
(18)
Opatření má působit proti tomuto oslabování daňových příjmů tím, že společnosti motivuje, aby místo úvěrů používaly financování vlastního kapitálu, a má omezit odpočty úroků v Nizozemsku. Daný režim proto doplňuje nizozemské předpisy o podkapitalizaci, které mají obdobný cíl, protože odrazuje od nadměrného financování pomocí dluhového kapitálu a brání umělému snižování daňové základny v Nizozemsku.
(19)
Podle názoru nizozemských orgánů představuje oznámený režim opatření čistě technické povahy.
II.2 Právní základ
(20)
Právním základem opatření je článek 12c zákona o dani z příjmu právnických osob z roku 1969 (Wet op de vennootschapsbelasting 1969). Toto ustanovení platí od 1. ledna 2007, účinnosti však nabude, až Komise zaujme postoj k jeho slučitelnosti s pravidly státní podpory.
II.3 Jak bude opatření fungovat
(21)
V Nizozemsku se příjmy společností obecně zdaňují sazbou daně z příjmu právnických osob ve výši 25,5 % (3). Daňový režim pro úroky ve skupině je opatření, které stanoví odlišné daňové zacházení s některými úroky uvnitř skupiny. Na úroky zaplacené a přijaté v rámci financování ve skupině se běžná sazba daně z příjmu právnických osob ve výši 25,5 % nebude vztahovat. Kladné saldo mezi úroky přijatými a zaplacenými v rámci transakcí, kterými se provádí financování uvnitř skupiny, se namísto běžné sazby daně z příjmu právnických osob ve výši 25,5 % bude zdaňovat podle daňového režimu pro úroky ve skupině sazbou 5 %. Případné záporné saldo mezi přijatými a zaplacenými úroky bude odpočitatelné, ale podle snížené 5 % sazby místo běžné sazby ve výši 25,5 %.
(22)
Částka, která může být zdaněna nebo odpočítána podle snížené sazby, je omezena na určitý procentní podíl z čistých aktiv pro daňové účely (fiscale vermogen) daňového poplatníka. Toto omezení má za cíl zabránit zneužívání daného opatření podkapitalizovanými podniky a zajišťuje, aby se snížená sazba používala pouze v případech, kdy byly výnosy z úvěrů ve skupině financovány z vlastních zdrojů.
(23)
Daňový režim pro úroky je opatření, které obsahuje ještě několik dalších ustanovení proti zneužití. Zejména se úroky formálně splatné třetí straně (bance), ale skutečně zaplacené některé organizaci ve skupině považují za zaplacené úroky uvnitř skupiny. To platí například v případě struktur typu „back-to-back“ (4). Úroky splatné třetí straně (bance) se rovněž pokládají za úroky uvnitř skupiny s omezenou odpočitatelností, jestliže jsou zdroje získané úvěrem vloženy do kapitálu dceřiné společnosti a použity tak, aby v této dceřiné společnosti vznikly nízko zdaněné úroky uvnitř skupiny.
(24)
Ve svém původním oznámení nizozemské orgány uvedly, že po dobu alespoň tří let bude tento režim dobrovolný. Pokud by si jej zvolila jedna společnost patřící do skupiny, režim by se použil i pro všechny ostatní společnosti z této skupiny, které se nacházejí v Nizozemsku. Podle definice v původním daňovém režimu pro úroky jsou způsobilými společnostmi společnosti patřící do jedné skupiny tak, jak je skupina výslovně definována v samotném režimu, který vyžaduje, aby jedna společnost držela více než 50 % jiné společnosti. Jinými slovy musí být skupina složena přinejmenším ze dvou společností, přičemž mateřská společnost musí ovládat více než 50 % akcií dceřiné společnosti. Každá ze společností musí podléhat dani z příjmu právnických osob v Nizozemsku. To znamená, že se režim vztahuje na každou společnost usazenou v Nizozemsku a každou společnost usazenou mimo Nizozemsko, která má v Nizozemsku stálou provozovnu.
II.4 Změny režimu
(25)
V průběhu řízení nizozemské orgány objasnily, že jejich záměrem je, aby byl tento režim povinný. To bylo potvrzeno dopisem ze dne 18. prosince 2008. Daňový režim pro úroky ve skupině by se nyní vztahoval na všechny subjekty podléhající dani z příjmu právnických osob v Nizozemsku, pokud jde o úroky zaplacené společnostem ve skupině a úroky přijaté od společností ve skupině.
(26)
V uvedeném dopise nizozemské orgány rovněž informovaly Komisi o dvou dalších změnách tohoto režimu. První změna se týká širší definice skupiny pro účely daňového pro úroky. Definice subjektů ve spojení byla změněna tak, aby zahrnovala všechny struktury, kdy má jeden subjekt přímo či nepřímo skutečnou kontrolu nad financováním jiného subjektu nebo kdy má třetí fyzická osoba nebo subjekt skutečnou kontrolu nad financováním dvou subjektů účastnících se ujednání o úvěru (5). Druhou změnou se doplňuje ustanovení, které by usnadnilo založení (druhé) společnosti podle nizozemského občanského práva, aby mohla výsledná skupina využít daňového režimu pro úroky ve skupině. Konkrétně by bylo zrušeno současné zákonné minimální jmění společnosti s ručením omezeným (besloten vennootschap - BV) ve výši 18 000 EUR.
II.5 Rozpočet
(27)
Podle původního oznámení měl roční rozpočet oznámeného opatření činit 475 milionů EUR. V pozdější fázi nizozemské orgány uvedly, že povinný daňový režim pro úroky bude z rozpočtového hlediska neutrální.
III. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(28)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení ze dne 7. února 2007 vyjádřila pochybnosti, pokud jde o obecnou povahu opatření. Zdůraznila přitom, že nižšího zdanění stanoveného režimem budou využívat jen společnosti, které jsou součástí skupiny (právní selektivita), a vyslovila podezření, že z režimu budou mít prospěch nadnárodní skupiny, kterým poskytne selektivní hospodářskou výhodu (faktická selektivita).
(29)
Komise uvedla, že v čistě vnitrostátním rámci by opatření pravděpodobně bylo daňově neutrální. V rámci přeshraničních transakcí by se však na nizozemskou společnost půjčující finanční prostředky přidružené společnosti usazené v zahraničí vztahovalo nižší zdanění sazbou 5 %, ale na tuto přidruženou společnost v zahraničí by se nevztahovala nizozemská pravidla omezující odpočitatelnost zaplacených úroků. Režim by tak poskytoval faktickou selektivní výhodu, protože motivaci používat tento režim by měly pouze nadnárodní skupiny společností, které provádějí přeshraniční transakce s úroky uvnitř skupiny v daňových jurisdikcích se sazbou daně z příjmu právnických osob vyšší než 5 %.
(30)
V míře, v jaké mělo opatření představovat výjimku z používání daňového systému, měla Komise rovněž pochybnosti, zda je oprávněné z hlediska povahy nebo obecného rámce daňového systému.
(31)
Komise rovněž soudila, že nelze vyloučit, že hlavními příjemci v rámci režimu by mohli být dřívější příjemci v režimu mezinárodních finančních aktivit, o němž bylo rozhodnuto, že představuje neslučitelnou státní podporu (6).
(32)
Komise proto dospěla k názoru, že u daňového režimu pro úroky lze mít za to, že představuje podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a že se nepoužije žádná z výjimek stanovených v čl. 87 odst. 2 a 3.
IV. PŘIPOMÍNKY NIZOZEMSKA
(33)
Dne 7. května 2007 byly obdrženy připomínky Nizozemska k rozhodnutí o zahájení řízení, které byly doplněny dodatečnými sděleními v letech 2007 a 2008, včetně právního posudku prof. Hancherové.
(34)
Nizozemské orgány tvrdí, že přístup, který ve svém rozhodnutí použila Komise, je nesprávný ve třech bodech. Zaprvé Komise spojuje samostatná kritéria „výhody“ a „selektivity“ do jednoho kritéria „selektivní výhody“. To není v souladu s obvyklou praxí Komise ani s judikaturou, která předepisuje, že tato dvě kritéria se musí používat odděleně.
(35)
Zadruhé Komise neposuzuje samostatně jednotlivé složky daňového režimu pro úroky ve skupině. Samostatně je nutné posoudit možný prvek podpory ve snížené sazbě pro přijatý úrok uvnitř skupiny a možný prvek podpory ve snížené sazbě pro zaplacený úrok uvnitř skupiny.
(36)
Zatřetí dělá Komise chybu, když čistý účinek na plátce a příjemce posuzuje společně a dospívá k závěru, že čistý účinek je pravděpodobně neutrální u národních skupin, kde je jak plátce, tak příjemce usazen v Nizozemsku, ale u nadnárodních skupin, kde je plátce zahraniční společnost ze skupiny a příjemce je domácí společnost, vzniká čistá výhoda. Podle nizozemských orgánů nemá takovéto spojení oporu v nizozemském daňovém právu. U nizozemských společností patřících do skupiny se provádí konsolidace pro daňové účely pouze v případě vlastnictví 95 % nebo více akcií.
(37)
Dále jsou nizozemské orgány toho názoru, že daňový režim pro úroky ve skupině nelze považovat za odchylku od běžné metody zdanění. Jedná se o úpravu, která do daňového systému doplňuje analytický prvek. Výsledkem je nová běžná metoda zdanění, a neposkytuje se tudíž žádná výhoda.
(38)
Nizozemské orgány existenci výhody popírají ještě z dalšího důvodu. Čistá změna vzniklá v důsledku daňového režimu pro úroky ve skupině v nadnárodních skupinách ve srovnání s národními skupinami může být pro tyto nadnárodní skupiny výhodná, ale i nevýhodná. Nadnárodní skupině s nizozemskou přidruženou společností může vzniknout výhoda nebo nevýhoda v závislosti na její objektivní pozici dlužníka nebo věřitele a na daňových sazbách použitelných v jiných členských státech a v Nizozemsku.
(39)
Pokud ovšem skutečně existuje výhoda, je Nizozemsko toho názoru, že možná čistá výhoda pro nadnárodní skupiny není výsledkem nižší nizozemské sazby pro přijaté úroky uvnitř skupiny, nýbrž neomezeného odpočtu zaplacených úroků uvnitř skupiny v zahraničí. Tato výhoda nemůže být přičítána nizozemskému státu a není financována z nizozemských státních prostředků.
(40)
Potenciálně výhodnější čistý účinek na nadnárodní skupiny ve srovnání s národními skupinami není důsledkem selektivní působnosti nizozemského daňového režimu pro úroky ve skupině, nýbrž rozdílů vyplývajících z odlišných pravidel pro odpočitatelnost úroků ve skupině v EU. Nizozemsko může změnou svého daňového systému tento rozdíl zvětšit nebo zmenšit za předpokladu, že jsou změny obecně použitelné pro všechny nizozemské daňové poplatníky, kteří se ve světle cíle, který dotyčná změna sleduje, nacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci.
(41)
Podle nizozemských orgánů bude celkový účinek daňových změn na nadnárodní skupiny provádějící přeshraniční transakce vždy odlišný od účinku na domácí skupiny, jež provádějí jen domácí transakce. To má pro účely státní podpory význam jen v případě, že jsou rozdíly způsobeny opatřením samotného členského státu, např. existuje-li nižší daňová sazba pouze pro úrokové výnosy zahraničních skupin. Nemá to však význam v případě obecného opatření použitelného pro úrokové výnosy všech skupin, jak domácích, tak zahraničních, které vede k přeshraničním rozdílům.
(42)
K situaci, kdy jsou čisté daňové důsledky přeshraničních transakcí odlišné od čistého účinku čistě domácích transakcí, může vést i pouhá koexistence neharmonizovaných daňových systémů. Tento efekt může být jak nevýhodný (ekonomické dvojí zdanění), tak výhodný (ekonomické nezdanění).
(43)
Je-li to nezbytné pro vytvoření nebo řádné fungování společného trhu, mohou být právním základem směrnic nebo nařízení, které slaďují stávající úpravy, články 94 a 95 Smlouvy o ES. Článek 96 navíc Komisi umožňuje přijmout opatření, jestliže rozdíly mezi právními předpisy platnými v různých členských státech vážně narušují podmínky hospodářské soutěže na společném trhu.
(44)
Nizozemské orgány jsou toho názoru, že v tomto případě neexistuje selektivita. Tím, že selektivitu posuzuje srovnáním kombinace zahraničního dlužníka a domácího věřitele s kombinací domácího dlužníka a domácího věřitele, volí Komise nesprávný referenční rámec. Při posuzování selektivity nizozemských daňových úprav může referenční rámec zahrnovat nanejvýš všechny nizozemské daňové poplatníky. Podle ustálené praxe Komise nemůže referenční rámec zahrnovat společnosti, které v Nizozemsku nepodléhají dani.
(45)
Nizozemské orgány zdůrazňují, že daný daňový režim není omezen na některé podniky ani některé činnosti nebo funkce či určité regiony. Režim skupiny společností nijak nerozlišuje podle toho, zda jsou rezidenty, nebo nerezidenty. Co se týče způsobilosti pro daňový režim pro úroky, nepoužívají se žádné prahy způsobilosti související s konkrétními činnostmi či funkcemi.
(46)
Kromě toho jsou vzhledem k cíli daňového režimu pro úroky ve skupině ve srovnatelné právní a skutkové situaci pouze podniky, které jsou součástí skupiny. Pouze tyto podniky by měly problém arbitráže popsaný v oddílu II.1.
(47)
Nizozemsko upozorňuje, že rozhodnutí o financování v rámci skupin jsou určena k minimalizaci daňového zatížení v rámci použitelného daňového systému. Na rozdíl od daňového rozlišení nemá obchodní rozlišení mezi financováním vlastního kapitálu a dluhovým financováním (podmínky splácení, odpovědnost, bezpečnost) z velké části žádný význam. Mimo skupiny jsou obchodní rozdíly mezi financováním vlastního kapitálu a dluhovým financováním naopak velice významné a nepochybně mohou převážit nad daňovými motivy.
(48)
Nizozemské orgány trvají na tom, že opatření omezená na skupiny jsou daňovými opatřeními čistě technické povahy, která nepředstavují státní podporu. Uvádějí, že v rozhodnutí o francouzském daňovém opatření Komise souhlasila s tím, že opatření, které zavádí výjimku z obecného pravidla, že úrokové platby jsou u mezipodnikových úvěrů odpočitatelným výdajem, je obecným opatřením, ale další výjimku z tohoto pravidla ve prospěch podnikových finančních centrál zřízených ve Francii nadnárodními společnostmi považovala za selektivní výhodu (7).
(49)
Nizozemské orgány tvrdí, že ve skutečnosti by k selektivitě vedlo rozšíření působnosti daňového režimu pro úroky ve skupině. Pokud by byly úroky přijaté od třetích stran rovněž zdaňovány sníženou sazbou, výsledkem by byla výhoda pro finanční instituce.
(50)
Dále tvrdí, že předpoklad, že zvláštní daňová pravidla pro úroky sama o sobě zahrnují selektivitu, je nesprávný. Financování v rámci skupiny organizací nelze charakterizovat jako hospodářskou činnost, nýbrž jednoduše jako hospodářskou realitu. Úrokové toky jako takové nejsou samostatnou hospodářskou činností nebo oborem podnikání; slouží totiž pouze k financování hospodářské činnosti nebo oboru podnikání. Dluhové financování je samo o sobě zvláštní činností jen v případě finančních institucí, jejichž podnikání spočívá ve financování třetích stran. Kromě toho u úroků z krátkodobých vkladů, jejichž cílem je získat alespoň 5 % akcií společnosti, (opatření B) měla Komise v rozhodnutí o zahájení řízení sama za to, že nižší daňová sazba pro takovéto úroky sama o sobě nezpůsobuje selektivitu, protože je považována za obecné opatření.
(51)
Dále nizozemské orgány tvrdí, že mezi dividendami a úroky neexistuje koncepční rozdíl. Oboje představuje náhradu za používání nebo poskytnutí finančních prostředků, ať ve formě vlastního nebo cizího kapitálu. V obou případech příjemce tyto finanční prostředky využívá k financování podnikatelských činností. Každý daňový systém obsahuje pravidla, podle nichž jsou vyplacené dividendy a úroky odpočitatelné, částečně odpočitatelné nebo neodpočitatelné, a pravidla, podle nichž jsou dividendy a úroky zdanitelné, částečně zdanitelné nebo osvobozené od daně. Neexistuje žádný mezinárodní daňový standard určující, jak by se s těmito složkami mělo pro daňové účely zacházet.
(52)
Rovněž uvádějí, že omezené zdanění předchází vnitřní nesourodosti nizozemského systému, a proto je oprávněné z hlediska povahy a účelu tohoto systému. Omezené zdanění úroků přijatých v rámci skupiny je opodstatněno omezeným odpočtem úrokových plateb v rámci této skupiny. Podnikům organizovaným ve skupině to umožňuje vyhnout se nevýhodě omezeného odpočtu a plného zdanění, zatímco podniky organizované jako jediný subjekt neprovádějí žádné vnitřní úrokové platby, a proto nevýhodou tohoto typu postiženy nejsou.
(53)
Základní zásadou nizozemského daňového práva je symetrické zacházení s příjmy a výdaji. Podle vnitřní logiky nizozemského daňového systému jsou příjmy a výdaje dvěma stranami jedné mince. Má-li se zamezit dvojímu zdanění, je omezené zdanění logickým důsledkem omezeného odpočtu.
(54)
Cílem navrhovaného opatření je zajistit používání zásady neutrality v nizozemském daňovém systému odstraněním arbitráže mezi dluhovým financováním a financováním vlastního kapitálu v rámci skupin. Opatřením se zmenšuje rozdíl mezi dvěma druhy financování uvnitř skupin, čímž se posiluje neutralita daňového systému. Jeho omezení na úroky ve skupině má proto ekonomické opodstatnění a z hlediska účelnosti daňového systému je nezbytné a funkční.
(55)
Nizozemské orgány podotýkají, že okruh podniků, které budou využívat daňový režim pro úroky ve skupině, bude mnohem širší než 87 podniků, které využívaly dřívější režim mezinárodních finančních aktivit. Tvrdí dále, že žádná z omezujících podmínek uvedeného režimu, jako byl požadavek dvou světadílů či čtyř zemí, není v daňovém režimu pro úroky ve skupině obsažena. Daňový režim pro úroky je čistě daňovým opatřením, které upravuje daňovou zátěž kapitálu jako výrobního faktoru. Kromě toho se vztahuje na veškeré přijaté a poskytnuté úvěry ve skupině a je zcela nezávislý na podnikání dotyčné společnosti. Ze všech uvedených důvodů je působnost opatření zcela nemožné srovnávat s působností režimu mezinárodních finančních aktivit.
(56)
Tím, že je opatření povinné pro všechny daňové poplatníky, kteří platí úroky přidruženým společnostem nebo je od nich přijímají, je zdůrazněn cíl daňového režimu pro úroky, tedy posílit neutralitu daňového systému a tím omezit arbitráž a zvýšit výnosy z nizozemské daně z příjmu právnických osob. Současně se tak odstraňuje prvek, který by mohl způsobit, že daňový režim pro úroky povede k selektivní výhodě.
(57)
Povinný daňový režim pro úroky nejen odměňuje zachovávání kapitálu v Nizozemsku, ale současně obsahuje i prvek, podobný předpisům o podkapitalizaci, který odrazuje od přílivu dluhového financování do Nizozemska. Nizozemské předpisy o podkapitalizaci odrazují od nadměrného používání dluhového kapitálu ve skupinách tím, že omezují odpočitatelnost úroků uvnitř skupiny, zatímco daňový režim pro úroky ve skupině nabízí sníženou sazbu pro přijaté úroky uvnitř skupiny za předpokladu, že jsou financovány z vlastních zdrojů. Daňový režim pro úroky ve skupině posiluje nizozemskou daňovou základnu, protože podporuje vyšší poměr vlastních zdrojů k dluhovému kapitálu, a pomáhá předcházet odlivu vlastních zdrojů, a tedy i daňové základny, z Nizozemska.
(58)
Daňový režim pro úroky je čistě technické opatření, které mění způsob, jakým systém zachází s úroky uvnitř skupin, prostřednictvím zvýšení daňového zatížení některých daňových poplatníků a snížení daňového zatížení jiných poplatníků, a to na základě horizontálních a objektivních skutečností a okolností. Jakmile se odstraní možnost neúčasti, neposkytuje daňový režim pro úroky žádnou hospodářskou výhodu, protože pouze přesouvá daňové zatížení mezi daňovými poplatníky podle čistě horizontálních a objektivních kritérií.
(59)
Nizozemské orgány zdůrazňují, že faktická selektivita může vzniknout, pouze pokud existuje riziko, že přestože má opatření obecnou povahu, v praxi by vždy zvýhodňovalo identifikovatelnou skupinu. Tento druh selektivity by mohl existovat, kdyby bylo opatření volitelné, ale nikoli v případě, že se zavede jako povinné. Daňoví poplatníci, kteří jsou znevýhodněni v jednom roce, mohou být zvýhodněni v dalším roce a naopak. Režim tedy nezvýhodňuje stejnorodou kategorii poplatníků.
(60)
Nizozemské orgány zastávají rovněž názor, že nová definice skupiny, založená na skutečné kontrole, je v lepším souladu s účelem režimu. Jestliže má jedna společnost skutečnou kontrolu nad financováním jiné společnosti, tato jiná společnost již nemůže svobodně volit mezi financováním prostřednictvím vnitřního a vnějšího dluhu, ani mezi dluhovým financováním a financováním vlastního kapitálu. O tom, jak se finanční prostředky získané zvnějšku, ať již ve formě vnějšího dluhového kapitálu nebo vnějších investic do vlastního kapitálu, mají rozdělit ve skupině, tj. buď formou vnitřního dluhového kapitálu, nebo vnitřních investic do vlastního kapitálu, rozhoduje vedení celé skupiny. Skutečnost, že tyto dva nástroje financování v rámci skupiny mají odlišné daňové důsledky, motivuje k tomu, aby byl konkrétní nástroj zvolen výlučně kvůli svým daňovým důsledkům.
(61)
Konečně změna právního předpisu o společnostech s ručením omezeným daňovým poplatníkům v budoucnosti umožní snadno reorganizovat jejich právní strukturu do podoby skupiny, protože administrativní zátěž a kapitálové požadavky budou zrušeny nebo dramaticky sníženy.
V. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(62)
Připomínky byly obdrženy od Nizozemské konfederace průmyslu VNO-NCW (8), od Belgie a od Maďarska. Připomínky další strany byly obdrženy po stanovené lhůtě, a proto nemohly být v řízení zohledněny. Připomínky od uvedené třetí strany by v žádném případě neovlivnily posouzení a závěry v tomto rozhodnutí.
V.1 Připomínky Nizozemské konfederace průmyslu
(63)
VNO-NCW se domnívá, že dotyčný režim nemůže být neslučitelnou státní podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES z níže uvedených důvodů.
(64)
Zaprvé VNO-NCW považuje daňový režim pro úroky ve skupině za obecné, daňově neutrální a technické opatření, protože cílem režimu je omezit daňovou arbitráž mezi financováním vlastního kapitálu a dluhovým financováním ve skupině společností. Vzhledem k neutralitě opatření nevede tento režim k zvýhodnění určitých podniků nebo určitých odvětví výroby ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(65)
Zadruhé je daňové zvýhodnění nadnárodních skupin společností důsledkem rozdílů mezi daňovým zacházením s úroky uvnitř skupiny v různých členských státech a nelze je připisovat Nizozemsku. Daňové zvýhodnění vzniká proto, že v jiném členském státě mohou být úroky odpočítávány podle daňové sazby vyšší, než jaká se uplatňuje v daňovém režimu pro úroky, kdežto v domácí situaci je použitelnou sazbou sazba daňového režimu pro úroky ve skupině; tato skutečnost je však přímým důsledkem rozdílů mezi právními předpisy členských států o daňovém zacházení s úroky ve skupině. Pokud by měla Komise v úmyslu odstranit narušení, k nimž může daňový režim pro úroky ve skupině vést, navrhuje VNO-NCW, aby k tomu využila článek 94 nebo článek 96 Smlouvy o ES.
(66)
Zatřetí se VNO-NCW domnívá, že z hlediska cíle dotyčného režimu, kterým je omezit daňovou arbitráž mezi vlastním a cizím kapitálem, nejsou společnosti patřící do skupiny ve stejné právní a faktické situaci jako společnosti, které do skupiny nepatří. Rozdílné daňové zacházení s vlastním a cizím kapitálem způsobuje narušení především v rámci skupin, protože mateřská společnost vykonává určitou kontrolu nad svými dceřinými společnostmi, takže může do značné míry určovat jejich možnosti financování, o jejichž volbě často rozhodují především daňové úvahy. Ve vztazích s třetími stranami o volbě financování často rozhodují především jiné faktory než daňové úvahy. V důsledku toho nelze mít za to, že je dotyčný režim selektivní ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. Navíc se VNO-NCW domnívá, že pokud by pouhá skutečnost, že je nějaké daňové zvýhodnění ve větší či menší míře omezeno na společnosti patřící do skupiny, vedla k závěru, že jde o opatření státní podpory, systémy daně z příjmu právnických osob členských států by byly v rozporu s čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES v mnoha ohledech.
V.2 Připomínky maďarských orgánů
(67)
Maďarské orgány se domnívají, že režim není opatřením podpory, a předkládají dva argumenty. Zaprvé nelze režim považovat za selektivní proto, že je omezen na skupiny. V oblasti (mezinárodního) zdanění jsou pravidla pro skupiny společností běžná a nevyhnutelná. Řada pravidel s působností omezenou na skupiny byla navržena OECD (vnitropodnikové oceňování) i Komisí (např. směrnice o úrocích a licenčních poplatcích). Zadruhé Maďarsko připomíná, že přímé zdanění je záležitostí členských států. Stanovení daňových sazeb týkajících se určitých zdanitelných událostí spadá do jejich vnitrostátní působnosti. Konečně Maďarsko považuje za obtížně pochopitelné, jak by v situaci, kdy přímé zdanění nebylo harmonizováno, mohla být Nizozemsku přikládána odpovědnost za vyšší odpočty způsobené vyššími daňovými sazbami v jiných zemích. Výhoda, kterou Komise popisuje, je jasně důsledkem rozdílů mezi daňovými systémy.
V.3 Připomínky belgických orgánů
(68)
Belgické orgány rovněž podporují názor, že režim není státní podporou, a předkládají obdobné argumenty ohledně neexistence selektivity jako ostatní zúčastněné strany. Belgie zdůrazňuje, že je logické, že podnik, který není součástí skupiny, nemůže z podstaty věci provádět činnosti týkající se financování uvnitř skupiny. Belgické orgány dále tvrdí, že pravidla státní podpory nejsou použitelná v situacích, kdy existují rozdíly mezi vnitrostátními daňovými systémy vlivem chybějící harmonizace na úrovni EU. V důsledku toho je daňový režim pro úroky ve skupině obecným opatřením, na které se pravidla státní podpory nevztahují, a Komise vedením řízení v této věci nesprávně používá své pravomoci.
VI. REAKCE NIZOZEMSKA NA PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(69)
Nizozemské orgány konstatují, že připomínky všech tří stran podporují jejich názor. Jak Maďarsko, tak Belgie zdůrazňují, že snahou řešit narušení, která jsou důsledkem rozdílů mezi neharmonizovanými daňovými systémy, Komise zneužívá své pravomoci v oblasti státní podpory. To posiluje názor Nizozemska, že daňový režim pro úroky ve skupině nepředstavuje opatření podpory zakázané článkem 87 Smlouvy o ES.
(70)
Nizozemsko podtrhuje, že plně souhlasí s analýzou, kterou vypracovala VNO-NCW. Zvláštní význam přitom přikládá podrobné argumentaci ohledně institucionálního rámce, která jasně vysvětluje různá narušení na vnitřním trhu, jež mohou být způsobena vnitrostátními opatřeními členských států, a nástroje, které jsou podle Smlouvy o ES k dispozici k tomu, aby byla tato narušení v případě potřeby odstraněna.
(71)
Konečně nizozemské orgány podporují názor konfederace, že pro stanovení selektivity je nutné zjistit, zda jsou určité podniky nebo určitá odvětví výroby zvýhodněny oproti jiným podnikům či odvětvím, které jsou právně a fakticky srovnatelné ve světle cíle dotčeného opatření. Omezení na úroky ve skupině nevede k selektivitě, protože cílem daňového režimu pro úroky ve skupině je předcházet arbitráži mezi kapitálovým financováním a úvěrovým financováním uvnitř skupin. Při financování mezi společnostmi, které nejsou spojeny ve skupině, nehraje arbitráž žádnou roli. Omezení na úroky ve skupině je tedy ve světle cíle režimu logické, takže příslušný referenční rámec tvoří všechny společnosti, které jsou součástí nějaké skupiny.
VII. POSOUZENÍ REŽIMU
(72)
Za účelem stanovení, zda dotyčné opatření představuje podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, musí Komise posoudit, zda zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby udělením výhody hospodářské povahy, zda tato případná výhoda narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž, zda je výhoda poskytnuta ze státních prostředků a zda tato výhoda ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(73)
Aby bylo opatření možné považovat za státní podporu, musí být specifické nebo selektivní tím, že zvýhodňuje pouze určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(74)
Nizozemské orgány tvrdí, že dotyčné opatření není omezeno na určitá odvětví, určité druhy společností ani určité části nizozemského území. Neexistují žádná další omezení týkající se obratu, velikosti, počtu zaměstnanců, členství v nadnárodní skupině či povahy operací, které jsou příjemci oprávněni provádět.
(75)
Podle použitelné judikatury je za účelem posouzení selektivity opatření třeba přezkoumat, zda v rámci daného právního režimu toto opatření určité podniky zvýhodňuje vůči jiným podnikům, které se nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci (9). Může se proto stát, že režim zdanění nepředstavuje státní podporu, i když ve všech ohledech neodpovídá obecnému systému zdanění příjmů právnických osob v daném členském státě. Soudní dvůr rovněž mnohokrát rozhodl, že čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES nerozlišuje opatření státní podpory podle příčin nebo cílů, nýbrž je definuje podle jejich účinků (10). Zejména se čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES vztahuje na daňová opatření, která nejsou přizpůsobením všeobecného systému zvláštním charakteristikám určitých podniků, ale byla navržena jako prostředek zlepšení jejich konkurenceschopnosti (11).
(76)
Pojem „státní podpora“ ovšem nezahrnuje podpůrná státní opatření zavádějící rozlišení mezi podniky, pokud toto rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky soustavy, do níž tato opatření patří. Jak je vysvětleno ve sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (12) („sdělení o zdanění“), „některé podmínky mohou být odůvodněné objektivními rozdíly mezi poplatníky“.
(77)
Zaprvé je třeba vyjasnit, na jaké úrovni (úrovni skupiny, nebo úrovni podniku) se má posouzení provést. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla svůj předběžný názor, že toto posouzení by se mělo provést na úrovni skupiny, s tím, že „pokud si společnosti čistě domácí skupiny zvolily daňový režim pro úroky ve skupině, výhoda sníženého zdanění úroků přijatých financující nizozemskou společností bude neutralizována nižší odpočitatelností úroků zaplacených financovanou nizozemskou společností“ (13).
(78)
Nizozemské orgány se domnívají, že jelikož je opatření symetrické a pouze by přesunulo daňové zatížení mezi poplatníky, vznikne některým společnostem výhoda a jiným nevýhoda podle jejich objektivní pozice dlužníka nebo věřitele. Daňový režim pro úroky ve skupině tak nezahrnuje podporu.
(79)
Jak nizozemské orgány upozornily ve svém dopise ze dne 18. prosince 2008, pokud má jedna společnost skutečnou kontrolu nad financováním jiné společnosti, tato jiná společnost již nemůže svobodně rozhodovat o svém financování ani svobodně volit mezi dluhovým financováním a financováním vlastního kapitálu. O tom, jak se finanční prostředky získané zvnějšku mají rozdělit ve skupině, buď formou vnitřního dluhového kapitálu, nebo vnitřních investic do vlastního kapitálu, rozhoduje vedení celé skupiny.
(80)
Komise ovšem podotýká, že se opatření týká konkrétní operace (financování společností ve spojení), a nikoli konsolidace na úrovni skupiny. Případná snížená daňová sazba se bude pro společnosti používat jednotlivě na základě salda jejich rámců pro úroky. Přestože lze předpokládat, že rozhodnutí o financování se přijímají v nejlepším zájmu skupiny jako celku, analýza na úrovni skupiny nemá oporu v nizozemském daňovém právu, jak upozornily nizozemské orgány. Podle nizozemských právních předpisů se daňová konsolidace provádí pouze v případě vlastnictví alespoň 95 % akcií. Jinými slovy se nizozemská daň z příjmu právnických osob nevybírá od skupin, ale od jednotlivých subjektů. V tomto smyslu název „daňový režim pro úroky ve skupině“ správně nevyjadřuje skutečnost, že se tento daňový režim používá pro jednotlivé subjekty provádějící konkrétní operace financování. Opatření se netýká bilance nákladů a příjmů konsolidované na úrovni skupiny.
(81)
Komise je proto toho názoru, že posouzení režimu by se mělo provést na úrovni jednotlivých společností. Režim v podobě pozměněné nizozemskými orgány lze popsat jako sníženou sazbu pro konkrétní druh příjmů (nebo nákladů) ve formě úroků z úvěru v případech, kdy se příslušná transakce odehrává mezi společnostmi ve spojení (14).
(82)
Kromě toho má Komise za to, že symetrická povaha opatření a jeho neutrální dopad na úrovni skupiny nejsou dostatečným důvodem k vyloučení možnosti, že představuje výhodu pro jednotlivé společnosti. Podobně nelze zdanění úroků jednoho subjektu ve skupině nižší sazbou odůvodňovat tím, že jiná společnost je - prostřednictvím snížené odpočitatelnosti úroků - zdaňována vyšší sazbou (15).
(83)
Komise se domnívá, že u zdanění konkrétních druhů příjmů může být důležité určit, zda režim nediskriminačním způsobem zahrnuje široké kategorie transakcí. Každá diskriminace, kterou nelze odůvodnit objektivními rozdíly mezi daňovými poplatníky, může vést k narušení hospodářské soutěže.
(84)
V tomto ohledu je vhodné poznamenat, že existence analytických prvků doplňujících syntetickou povahu daňového systému je charakteristickým rysem mnoha daňových systémů. Tak je tomu zejména v případě, že určité druhy příjmů, například úroky nebo dividendy, podléhají různému daňovému zacházení.
(85)
Následně je nutné určit, zda úvěrové transakce mezi společnostmi ve spojení mohou mít objektivně nárok na sníženou daňovou sazbu. Nizozemské orgány a VNO-NCW tvrdí, že k arbitráži mezi financováním prostřednictvím kapitálového vkladu a prostřednictvím úvěru může docházet pouze ve skupinách. Na rozdíl od společností, které nejsou součástí skupiny („samostatné společnosti“), musí společnosti ve skupině řešit arbitráž mezi vlastními zdroji a dluhovým kapitálem v rámci své skupiny. Tuto arbitráž z největší části ovlivňují daňové, spíše než hospodářské úvahy.
(86)
Komise zastává názor, že účinkem dotyčného opatření bude omezení této arbitráže (v domácí situaci), protože se zmenší rozdíl mezi zdaněním úroků uvnitř skupiny a zdaněním dividend uvnitř skupiny, čímž dojde k posílení technické neutrality daňového systému.
(87)
Pro objasnění tohoto bodu je nezbytné rozlišit tři různé druhy situací (viz obr. 1 níže), které zahrnují společnosti ve spojení a samostatné společnosti (včetně finančních institucí ve vztazích s nezávislými třetími stranami). Předpokládejme, že A-B-C je skupina společností, v níž společnost A kontroluje financování společností B a C, X je subjekt, který nepatří do žádné skupiny („samostatná“ společnost), a Y je úvěrová instituce, která poskytuje úvěry nezávislým stranám.
Obrázek 1
(88)
První situace zahrnuje finanční transakce mezi společnostmi ve spojení. Mateřská společnost A poskytuje likviditu svým dceřiným společnostem B a C buď formou úvěru, nebo formou financování vlastního kapitálu. Důsledkem těchto finančních transakcí budou platby buď úroků, nebo dividend (ze strany společností B a C).
(89)
Volba mezi financováním prostřednictvím úvěru a financováním vlastního kapitálu se provede na úrovni mateřské společnosti A v nejlepším zájmu celé skupiny společností ve spojení. Pokud mateřská společnost A financuje jednu ze svých dceřiných (nebo přidružených) společností, mezi úvěry a vlastním kapitálem bude v důsledku toho skutečně existovat arbitráž založená na několika kritériích. Zatímco dlouhodobá potřeba likvidity nebo investice budou obvykle vyžadovat kapitálový vklad, k řešení krátkodobých finančních potřeb postačí poskytnutí (krátkodobého) úvěru. Tyto hospodářské úvahy však mohou být ovlivněny úvahami daňovými.
(90)
Tím, že zmenší rozdíl v daňovém zacházení mezi výnosy z úvěrů uvnitř skupiny (úroky) a kapitálovými výnosy uvnitř skupiny (dividendy), opatření v domácí situaci zúží daňovou arbitráž mezi těmito dvěma druhy transakcí. Druhým typem transakcí je úvěrová transakce mezi finanční institucí (bankou Y) a jednou ze společností patřících do skupiny (společností B). Takováto situace v zásadě nastává tehdy, když finanční potřeby nelze uspokojit poskytnutím likvidity v rámci skupiny. V této situaci neexistuje žádná arbitráž z hlediska banky Y, protože pro ni kapitálový vklad do společnosti B není alternativou, a banka jednoduše vykonává svou podnikatelskou činnost spočívající v úvěrování třetích stran. Současně arbitráž mezi úvěrem a vlastním kapitálem neexistuje ani na úrovni společnosti B (ani na úrovni skupiny).
(91)
Finanční instituce (které poskytují úvěry nezávislým stranám) je od společností ve skupině (poskytujících likviditu přidruženým společnostem) možné odlišit ještě z dalšího důvodu. V případě finančních institucí jsou příjmy z takovýchto úvěrových transakcí vytvářeny v rámci běžné podnikatelské činnosti těchto institucí a mohou představovat významnou část jejich příjmů. V případě společností ve skupině jsou tyto příjmy recyklovány z transakcí s nezávislými účastníky trhu a přeměněny na příjmy uvnitř skupiny, aniž by vznikaly příjmy na úrovni skupiny. Úroky zaplacené společností B bance budou dodatečnými náklady nejen pro společnost B, ale i pro celou skupinu, kdežto v první popsané situaci úroky zaplacené společností B (nebo C) mateřské společnosti nebudou pro skupinu představovat dodatečné náklady ani příjmy.
(92)
V této souvislosti je vhodné poznamenat, že po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení v Úředním věstníku Evropské unie finanční instituce nepodaly žádné stížnosti ani připomínky k působnosti režimu daňového režimu pro úroky.
(93)
Jestliže situaci posoudíme z pohledu dlužníka (společnost B vůči bance Y), když tato společnost uzavírá úvěrovou smlouvu s bankou Y, je lépe srovnatelná postavení se samostatnou společností, například společností X.
(94)
Třetí situaci představuje úvěrová transakce mezi finanční institucí (bankou Y) a samostatnou společností (společností X). Stejně jako v předchozí situaci není banka Y ani v tomto případě vystavena arbitráži, protože kapitálový vklad do společnosti X pro ni není alternativou.
(95)
Přestože finanční potřeby společnosti X mohou být za určitých okolností uspokojeny poskytnutím úvěru nebo kapitálového vkladu ze strany jednotlivých akcionářů, tato situace není srovnatelná s první uvedenou situací, protože potenciální poskytovatelé likvidity (fyzické osoby) nepodléhají zdanění příjmů právnických osob. Zařazení takovýchto transakcí se soukromými investory do působnosti opatření (snížením odpočitatelnosti úroků zaplacených společností X jejím akcionářům a současným snížením zdanění těchto úroků na úrovni jednotlivých akcionářů) by navíc bylo nesmírně obtížné, poněvadž zdanění fyzických osob se neřídí stejnou logikou jako zdanění právnických osob (16).
(96)
Jestliže mohou být z pohledu dlužníka finanční potřeby společnosti X uspokojeny pouze půjčením prostředků od finanční instituce, výsledná transakce s bankou Y bude obdobná jako úvěrová transakce mezi společností B a bankou Y.
(97)
Jelikož samostatné společnosti, které nejsou úvěrovými nebo finančními institucemi, se v zásadě běžně nezabývají poskytováním úvěrů nezávislým stranám, nedochází vůči nim k diskriminaci ohledně úvěrových transakcí ve srovnání se společnostmi ve spojení, které poskytují úvěry přidruženým společnostem.
(98)
Konečně Nizozemsko také změnilo definici „skupiny“ pro účely opatření, tj. daňový režim pro úroky. Nizozemské orgány tvrdí, že tato změna je důsledkem zpřesnění přístupu k předcházení daňové arbitráži.
(99)
Podle nového návrhu se bude jednat o subjekty ve spojení, které jsou oprávněny úroky započítávat do daňového režimu pro úroky v případech, kdy má jeden subjekt přímo nebo nepřímo skutečnou kontrolu nad financováním jiného subjektu. Komise tuto změnu pokládá za důležitou, protože má-li jedna společnost skutečnou kontrolu nad financováním druhé společnosti, tato druhá společnost již nemůže svobodně volit mezi financováním prostřednictvím vnitřního a vnějšího dluhu ani mezi dluhovým financováním a financováním vlastního kapitálu. Arbitráž pak provádí vedení celé skupiny v jejím nejlepším zájmu.
(100)
Vztah mezi společnostmi A a B souvisí s rozdělováním finančních prostředků v rámci skupiny společností ve spojení, zatímco vztah mezi bankou Y a společností B (nebo společností X a bankou Y) souvisí především s financováním jakožto obchodní činností.
(101)
Komise je proto toho názoru, že pojem „přímá či nepřímá skutečná kontrola“ nad financováním druhého subjektu (nebo skutečná kontrola dvou subjektů účastnících se úvěrové transakce třetím subjektem) má význam pro stanovení toho, zda má opatření charakter podpory, s ohledem na cíl snížit motivaci k arbitráži mezi financováním kapitálovým vkladem a úvěrem a zajistit v tomto ohledu daňovou neutralitu.
(102)
Pokud jde o otázku, zda se dotyčným opatřením uděluje výhoda, je nepochybně třeba rozlišit mezi různými situacemi na úrovni jednotlivých společností. Zaprvé se každému daňovému poplatníkovi v Nizozemsku, který se účastní transakce dluhového financování se společnostmi, jež s ním nejsou ve spojení, dostává naprosto stejného zacházení a je zdaňován stejnou sazbou (25 %). To se týká i společností, které jsou součástí skupiny. Zadruhé pokud společnost získá úvěr od společnosti ve spojení, dostává se jí ve skutečnosti méně výhodného daňového zacházení než společnosti, která vstoupila do úvěrového vztahu se společností, jež s ní ve spojení není (odpočet podle pouze 5 % sazby). Zatřetí u společnosti poskytující úvěr společnosti ve spojení budou výsledné úrokové platby zdaněny nižší sazbou, než je sazba uplatňovaná u transakcí se společnostmi, jež ve spojení nejsou, a to je také jediná situace, kdy může existovat daňové zvýhodnění.
(103)
Z hlediska důsledků opatření však výhodu udělenou společnosti poskytující úvěr společnosti ve spojení nelze považovat za diskriminační, protože úvěr pro společnost ve spojení není srovnatelný s úvěrem pro společnost, která není ve spojení. Pokud jde o dluhové financování, společnosti ve spojení nejsou v právní a skutkové situaci srovnatelné se situací společností, které ve spojení nejsou. Důvodem je skutečnost, že na rozdíl od společností, jež nejsou ve spojení, se společnosti ve spojení, které se snaží získat úvěr nebo investici do vlastního kapitálu v rámci skupiny, neúčastní výlučně obchodní transakce. Mateřská společnost a dceřiná společnost mají stejné zájmy, zatímco u obchodní transakce s poskytovatelem finančních prostředků, který je třetí stranou, tomu tak není, protože v takovém případě se každá strana snaží maximalizovat svůj zisk na úkor druhé strany. Při poskytování úvěru společnosti B na společnost A společnost Y nevyvíjí žádný konkurenční tlak, a to z prostého důvodu, že společnost A kontroluje veškerá rozhodnutí společnosti B ohledně financování.
(104)
Požadavek výkonu kontroly nad jinou společností je tedy kritériem, jež se uplatňuje plošně pro všechny společnosti bez ohledu na velikost, odvětví či jakékoli jiné rozlišení. Odlišná daňová sazba pro dluhové financování mezi společnostmi ve spojení pouze odráží objektivní rozdíly a nemá vliv na daňovou neutralitu.
(105)
Při přípravě daňových předpisů jsou členské státy sice vázány pravidly volného pohybu zboží, služeb a kapitálu a svobodou usazování, zákazem diskriminace z důvodu státní příslušnosti a pravidly státní podpory, ale Komise musí uznat, že v oblasti zdanění ponechávají právní předpisy Společenství členským státům značný manévrovací prostor. Jak je zdůrazněno v bodě 13 sdělení o zdanění, pravidla státní podpory neznamenají omezení pravomoci členských států zvolit takovou hospodářskou politiku, jakou považují za nejvhodnější, a především rozdělit daňové zatížení tak, jak to odpovídá jejich požadavkům na různé faktory výroby.
(106)
V tomto rámci může být omezení stávající arbitráže mezi dluhovým financováním a financováním vlastního kapitálu uvnitř skupiny (jakož i předcházení zneužívání odpočtu úroků uvnitř skupiny) jistě oprávněným zájmem členských států. Komise zejména shledává, že arbitráž mezi vlastním a cizím kapitálem může vést k situacím, kdy je společnost svou mateřskou společností kvůli minimalizaci daně z příjmu právnických osob přinucena vzít si úvěr uvnitř skupiny místo navýšení vlastního kapitálu, a tedy zvýšit svůj pákový efekt. Z hospodářského hlediska ovšem vysoký pákový efekt dluhu či povinnost platit úroky místo využití dlouhodobějšího financování ve formě kapitálu nemusí být vždy žádoucí. Kromě toho v Nizozemsku vlivem arbitráže mezi cizím a vlastním kapitálem zřejmě došlo ke ztrátě daňových příjmů.
(107)
Opatření je otevřené všem společnostem podléhajícím dani z příjmu právnických osob a přijímajícím či vyplácejícím úroky v rámci vztahů ve skupině a neobsahuje žádné diskriminační prvky, jako je omezení ohledně země, v níž se má transakce provést.
(108)
Skutečnost, že má být zaváděný režim povinný, zajišťuje, že se bude používat pro všechny společnosti ve skupině (které provádějí úvěrové transakce uvnitř skupiny) bez možnosti z režimu vystoupit a bez rozdílného zacházení se společnostmi ve skupině. Kromě toho nová definice „společnosti ve skupině“ pro účely opatření, která je založena na kontrole (místo minimálního podílu), omezuje možné prvky právní selektivity rozšířením působnosti opatření.
(109)
V této souvislosti Komise konstatuje, že po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení neobdržela žádné stížnosti ani připomínky od zástupců nizozemských zaměstnavatelů, v nichž by se tvrdilo, že opatření nebudou moci využívat malé a střední podniky.
(110)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise odlišila čistě vnitrostátní situaci, kdy jsou všechny společnosti patřící do skupiny usazeny v Nizozemsku, od přeshraniční situace, kdy nizozemská společnost půjčuje finanční prostředky přidružené společnosti usazené v zahraničí. Komise uvedla, že v čistě vnitrostátním rámci by opatření pravděpodobně bylo daňově neutrální. Avšak u přeshraničních transakcí by se na nizozemskou společnost vztahovalo nižší zdanění sazbou 5 %, zatímco na přidruženou společnost usazenou v zahraničí by se nevztahovala nizozemská pravidla omezující odpočitatelnost zaplacených úroků. Komise dospěla k závěru, že by režim mohl poskytovat faktickou selektivní výhodu, protože motivaci používat tento režim by měla pouze nadnárodní skupina společností, která provádí přeshraniční transakce s úroky uvnitř skupiny v daňových jurisdikcích s daní z příjmu právnických osob vyšší než 5 %.
(111)
Komise se domnívá, že její konečné posouzení by mezi čistě vnitrostátními situacemi a přeshraničními situacemi rozlišovat nemělo.
(112)
Zaprvé jsou konkrétní ustanovení režimu stejná jak ve vnitrostátních, tak v přeshraničních situacích. Režim neobsahuje žádné ustanovení, které by rozlišovalo mezi domácími a zahraničními příjmy či náklady.
(113)
Zadruhé, jak správně upozornily nizozemské orgány a zúčastněné strany, jakákoli výhoda získaná v přeshraničním kontextu jdoucí nad rámec výhody získané ve vnitrostátním kontextu není výsledkem nižší nizozemské sazby pro přijaté úroky uvnitř skupiny, nýbrž neomezeného odpočtu zaplacených úroků uvnitř skupiny, který se uplatňuje v zahraničí.
(114)
Sazby daně z příjmu právnických osob nejsou v EU harmonizovány a Nizozemsko nemá vliv na sazby používané jinými zeměmi. Pokud se podnikům podaří využít rozdílu v daňových sazbách, tj. neexistující harmonizace, Nizozemsko za to nenese odpovědnost. Jak potvrdil Soudní dvůr (17), podniky mohou využívat rozdílných úrovní zdanění v členských státech.
(115)
Komise souhlasí s tím, že případnou výhodu vyplývající z mezinárodního kontextu v případech, kdy nízká daňová sazba v Nizozemsku není spojena s nízkou mírou odpočtu v Nizozemsku, nýbrž s běžnou mírou odpočtu v zahraničí, nelze přičítat Nizozemsku (18).
(116)
Rovněž je třeba zdůraznit, že výhoda daná odpočtem podle běžné sazby v zahraničí nebude financována z nizozemských prostředků a že odpočet podle běžné sazby v dotčené zemi bude vycházet pouze z použití běžného daňového systému (a nikoli ze zvláštního opatření, které by se od něj odchylovalo).
(117)
V důsledku toho má Komise za to, že veškeré výhody na úrovni nadnárodní skupiny, které by vyplývaly z přeshraniční situace a které jsou popsány v rozhodnutí o zahájení řízení, jsou důsledkem daňových rozdílů mezi různými daňovými jurisdikcemi, a proto by neměly být součástí posouzení státní podpory.
(118)
Stejně jako u každého daňového opatření obecně nelze vyloučit, že společnosti patřící do skupiny, které působí v určitých odvětvích, mohou mít z opatření větší prospěch kvůli větší četnosti finančních transakcí v jejich odvětví. To platí zejména pro společnosti působící ve finančnictví, jejichž hlavní činností je půjčování finančních prostředků a které v důsledku opatření jistě mohou začít více půjčovat společnostem ve spojení. K tomu je ovšem nutné poznamenat, že nizozemské opatření kvůli zamezení svému zneužívání obsahuje ustanovení omezující částku, která může být zdaněna nebo odpočítána podle snížené sazby (viz oddíl II.3). Toto omezení se bude týkat zvláště společností ve finančním odvětví, a bude jím tedy omezeno veškeré riziko zneužití. Kromě toho se ve sdělení Komise o zdanění uvádí: „Skutečnost, že některé podniky nebo některá odvětví těží z těchto některých daňových opatření více než jiné, neznamená nezbytně, že se na ně vztahují soutěžní předpisy upravující státní podporu.“ (19).
(119)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise vyslovila názor, že nelze vyloučit, že hlavními příjemci v rámci režimu by mohli být dřívější příjemci v režimu mezinárodních finančních aktivit, o němž bylo rozhodnuto, že představuje neslučitelnou státní podporu.
(120)
Zde je třeba uvést, že aby byly způsobilé pro režim mezinárodních finančních aktivit, musely společnosti splňovat mimo jiné tyto podmínky:
-
společnost využívající režimu musela provádět finanční aktivity pro části skupiny, které působí alespoň ve čtyřech zemích nebo alespoň ve dvou světadílech,
-
způsobilé byly pouze finanční operace, které mohou být prováděny nezávisle na Nizozemsku,
-
ve společnostech ve skupině usazených v Nizozemsku nesmělo být přímo či nepřímo využíváno více než 10 % celkového kapitálu (vlastního a cizího), který společnost používá pro své finanční aktivity.
(121)
Vzhledem k těmto požadavkům a omezenému počtu příjemců (87) považovala Komise režim mezinárodních finančních aktivit za selektivní opatření.
(122)
Jak upozornily nizozemské orgány, režim daňového režimu pro úroky žádné takové požadavky neobsahuje. Kromě toho bude okruh podniků, které budou mít prospěch z daňového režimu pro úroky ve skupině, mnohem širší než 87 podniků, které využívaly režim mezinárodních finančních aktivit.
(123)
V této souvislosti nelze tvrdit, že velké (nadnárodní) společnosti budou mít k režimu snadnější přístup než malé a střední podniky, a budou z něj tudíž mít neúměrný užitek. Podle statistik předložených nizozemskými orgány, v nichž se jednoznačně rozlišuje mezi malými a středními podniky na jedné straně a velkými podniky na druhé straně, má 200 000 podniků (z celkových 335 000) alespoň jednu přidruženou společnost ve skupině, a tedy může přijímat nebo vyplácet úroky uvnitř skupiny. Z těchto podniků má 50 000 alespoň jednu zahraniční společnost patřící do skupiny a 47 000 (95 %) z tohoto počtu jsou malé a střední podniky. Z toho jasně vyplývá, že opatření nebude diskriminační vůči malým a středním podnikům.
(124)
V bodech 83 až 123 je vysvětleno, že opatření neuděluje diskriminačním způsobem výhodu podnikům v podobné situaci a že by ve skutečnosti mělo posílit daňovou neutralitu.
(125)
Rovněž bylo shledáno, že faktická výhoda nadnárodních společností, která může v přeshraničních situacích vyplývat z existence rozdílů mezi daňovými systémy, nespadá do působnosti pravidel státní podpory, protože tyto rozdíly nelze přičítat Nizozemsku.
(126)
V každém případě Komise soudí, že opatření je skutečně otevřené všem podnikům v Nizozemsku, poněvadž založení skupiny nebrání žádné právní ani hospodářské překážky.
(127)
Poslední změna, kterou nizozemské orgány zavedly, usnadní založení společnosti v Nizozemsku, protože ruší zákonný požadavek na kapitál společnosti s ručením omezeným ve výši 18 000 EUR. Každá společnost tak bude moci v Nizozemsku snadno založit (druhou) společnost, a tedy skupinu. Díky tomu bude mít přístup k opatření, tj. daňovému režimu pro úroky, kterákoli jednotlivá společnost, aniž by musela mít určitou hospodářskou sílu nebo významné kapitálové zdroje. Jelikož vytvoření skupiny se stane pouhou organizační záležitostí, která nebude spojena s neúměrnými náklady, požadavek, že musí být součástí skupiny společností, již nebude představovat překážku pro žádný podnik, který chce využívat daňového režimu pro úroky ve skupině.
VIII. ZÁVĚR
(128)
Komise shledává, že daňový režim pro úroky ve skupině, který hodlá zavést Nizozemsko, neuděluje selektivní výhodu, kterou by bylo možné přičítat Nizozemsku, společnostem usazeným v Nizozemsku, jež jsou součástí skupiny, ani zahraničním společnostem patřícím do skupiny, které mají stálou provozovnu v Nizozemsku, a tudíž toto opatření nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
„Daňový režim pro úroky ve skupině“, který Nizozemsko hodlá zavést pro zdanění úrokových toků uvnitř skupin, nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
Zavedení režimu se proto povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 8. července 2009.
ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 8. Juli 2009
über die „Groepsrentebox“-Regelung, die die Niederlande durchzuführen beabsichtigen (C 4/07 (ex N 465/06))
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2009) 4511)
(Nur der niederländische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2009/809/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den vorgenannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahme,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. DAS VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 13. Juli 2006 meldeten die Niederlande die „Groepsrentebox“-Regelung an, die eine geringere Besteuerung von Zinserträgen und zugleich einen geringeren Abzug von Zinsaufwendungen im Rahmen konzerninterner Beziehungen vorsieht. Die Niederlande meldeten die Regelung nur aus Gründen der Rechtssicherheit an, da sie die Regelung als allgemeine Maßnahme betrachten. Mit Schreiben vom 5. September 2006 und vom 9. November 2006 wurden ergänzende Informationen übermittelt.
(2)
Mit Schreiben vom 7. Februar 2007 teilte die Kommission den Niederlanden ihre Entscheidung mit, wegen der Maßnahme A der Beihilferegelung, die sich auf die niedrigere Besteuerung und die Absetzbarkeit konzerninterner Zinserträge bezieht, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.
(3)
In demselben Schreiben teilte die Kommission den Niederlanden zugleich mit, dass ihrer Auffassung nach eine geringere Besteuerung der Zinserträge aus kurzfristigen Einlagen, die dem Erwerb von mindestens 5 % der Anteile eines Unternehmens dienen, (Maßnahme B), keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt.
(4)
Die Entscheidung der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union bekannt gemacht (2). Die Kommission forderte die Beteiligten auf, diesbezüglich Stellung zu nehmen.
(5)
Die Niederlande übermittelten mit Schreiben vom 7. Mai 2007 ihre Stellungnahme zu der Entscheidung, das Verfahren einzuleiten.
(6)
Bei der Kommission gingen Stellungnahmen von Beteiligten ein, die die Kommission den niederländischen Behörden zur Stellungnahme übermittelte. Mit Schreiben vom 29. Juni 2007 ging die Stellungnahme der niederländischen Behörden ein.
(7)
Mit Schreiben vom 8. November 2007 und 29. Januar 2008 gingen ergänzende Informationen von den Niederlanden ein.
(8)
Am 7. Oktober 2008 übermittelten die Niederlande ein juristisches Gutachten von Frau Leigh Hancher, Professorin für Europäisches Recht an der Universität Tilburg, zu der Frage, ob es sich bei der angemeldeten Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handelt.
(9)
Mit Schreiben vom 18. Dezember 2008 teilten die Niederlande der Kommission mit, dass sie sich zur Änderung der Steuerregelung entschlossen haben.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
II.1. Zielsetzung
(10)
Den Ausführungen der Niederlande zufolge zielt die Maßnahme auf eine Verringerung der Unterschiede bei der steuerlichen Behandlung zweier konzerninterner Finanzinstrumente, namentlich Eigenkapital und Fremdkapital, ab.
(11)
Beteiligt sich ein einem Konzern angehörendes Unternehmen an einem anderen Unternehmen, das demselben Konzern angehört, erhält es derzeit Dividenden, die aufgrund der Beteiligungsfreistellungsvorschriften steuerfrei gestellt sind, während seine Zinserträge, wenn es einem Unternehmen desselben Konzerns Geld leiht, der normalen Körperschaftsteuer (25,5 %) unterliegen. Auf der Ebene des Unternehmens, das die Mittel erhält, sind die für Kapitalbeteiligungen gezahlten Dividenden nicht steuerabzugsfähig, während die für Anleihen gezahlten Zinsen zum normalen Körperschaftsteuersatz abgezogen werden können.
(12)
Die Niederlande weisen darauf hin, dass eine Unternehmensstruktur aus rechtlich selbständigen Unternehmen in der Regel nach gesellschaftsrechtlichen oder betriebswirtschaftlichen Kriterien festgelegt wird. Die zivilrechtlichen Unterschiede zwischen der Finanzierung mit Eigen- und Fremdkapital (Haftung, Tilgungsbedingungen, Sicherheit, Stimmrechte usw.) sind den Ausführungen der Niederlande zufolge bei konzerninternen Finanzierungen zum großen Teil irrelevant, während sich die steuerlichen Folgen stark unterscheiden. Innerhalb von Konzernen werden demzufolge die Finanzierungsbedingungen derart gewählt, dass die Steuerlast im Rahmen des anwendbaren Steuersystems so gering wie möglich gehalten wird. Deshalb wird die Entscheidung über die Bereitstellung von Fremd- oder Eigenkapital innerhalb von Konzernen vor allem nach steuerlichen Erwägungen getroffen.
(13)
Frau Professor Hancher weist in dem juristischen Gutachten ausdrücklich darauf hin, dass die Auswirkungen der unterschiedlichen steuerlichen Behandlung der Finanzierung mit Fremd- und Eigenkapital auf Konzernebene und die möglichen Lösungen für die nachteiligen Folgen dieser Tatsache in vielen OECD-Ländern weit oben auf der politischen Tagesordnung stehen. Frau Professor Hancher zufolge wurde in der niederländischen Fachliteratur zum Steuerrecht wiederholt für eine grundlegende Reform der niederländischen Körperschaftsteuer sowie für eine neutrale Behandlung der konzerninternen Finanzierung mit Fremd- und Eigenkapital plädiert.
(14)
Die Niederlande betonen, dass die unterschiedliche steuerliche Behandlung zu einer Arbitrage zwischen diesen beiden Arten der konzerninternen Finanzierung führt, die in wirtschaftlicher Hinsicht nicht wünschenswert ist. Nur innerhalb eines Konzerns wird die Entscheidung zwischen zusätzlicher Finanzierung mit Eigenkapital oder (zusätzlicher) Finanzierung mit Fremdkapital bei unterschiedlichen steuerlichen Folgen der beiden Finanzierungsarten arbiträr. Dies kann dazu führen, dass Arbitrage die Neutralität des Steuersystems stört. Daher soll die Maßnahme der Arbitrage zwischen Finanzierung mit Eigen- und Fremdkapital entgegenwirken und die Neutralität des niederländischen Steuersystems stärken.
(15)
Die Einführung der „Groepsrentebox“-Regelung soll dazu beitragen, dass vor allem betriebswirtschaftliche Gründe für die Art und Weise der konzerninternen Finanzierung entscheidend sind. Sie wird die steuerliche Behandlung konzerninterner Zinserträge stärker mit der steuerlichen Behandlung konzerninterner Dividenden in Übereinstimmung bringen und die Neutralität zwischen der Finanzierung mit Eigenkapital und der Finanzierung mit Fremdkapital innerhalb eines Konzerns stärken.
(16)
Das Arbitrageproblem spielt bei Finanzierungen außerhalb des Konzernverbunds keine Rolle. Hierbei sind die verschiedenen zivilrechtlichen Konsequenzen ganz bestimmt von Belang, wodurch es nicht zu dieser Form von Arbitrage kommt. In Anbetracht der inhärenten Unterschiede zwischen der Situation innerhalb und außerhalb von Konzernen ist die steuerliche Neutralität für Finanzierungstransaktionen außerhalb von Konzernen keine Voraussetzung. Aus diesem Grund ist die Maßnahme naturgemäß auf konzerninterne Darlehen beschränkt.
(17)
Die Niederlande weisen ferner darauf hin, dass in letzter Zeit bei niederländischen Unternehmen der übermäßige Abzug von Zinsen zwecks Steuerminderung zunimmt. Unternehmen machten mehr und mehr Gebrauch von der unterschiedlichen steuerlichen Behandlung von konzerninternen Darlehen und Eigenkapital, und zwar zum Nachteil des niederländischen Fiskus.
(18)
Die Regelung soll dieser Erosion der Steuereinnahmen entgegenwirken, indem Unternehmen darin bestärkt werden, Eigenkapitalfinanzierung anstelle von Fremdkapitalfinanzierung zu nutzen, und den Zinsabzug in den Niederlanden begrenzen. Die Regelung ergänzt somit die niederländische Regelungen zur Unterkapitalisierung, die eine ähnliche Zielrichtung verfolgen, indem sie einer übermäßigen Finanzierung mit Fremdkapital entgegenwirken und eine künstliche Aushöhlung der Besteuerungsgrundlage verhindern.
(19)
Für die Niederlande stellt die angemeldete Regelung eine Maßnahme rein technischer Art dar.
II.2. Rechtsgrundlage
(20)
Rechtsgrundlage der Regelung ist Artikel 12c des Gesetzes über die Körperschaftsteuer 1969 (Wet op de vennootschapsbelasting 1969). Die Bestimmung wurde per 1. Januar 2007 eingeführt, aber ihr Inkrafttreten wurde ausgesetzt, bis sich die Kommission zu der Vereinbarkeit mit den Vorschriften für staatliche Beihilfen geäußert hat.
II.3. Funktionsweise der Regelung
(21)
In den Niederlanden gilt für Geschäftseinkommen in der Regel ein Körperschaftsteuersatz von 25,5 %. Die Regelung betreffend die „Groepsrentebox“ sieht für bestimmte konzerninterne Zinserträge eine andere steuerliche Behandlung vor. Die im Rahmen einer Finanzierung innerhalb eines Konzerns anfallenden Zinserträge und Zinsaufwendungen werden nicht der regulären Körperschaftsteuer von 25,5 % unterworfen (3). Der positive Saldo von Zinserträgen und Zinsaufwendungen im Rahmen von Finanzierungstransaktionen innerhalb des Konzerns wird in einer „Gruppenzinsbox“ mit einem Satz von 5 % anstelle des regulären Körperschaftsteuersatzes von 25,5 % besteuert. Ist der Saldo von Zinserträgen und Zinsaufwendungen negativ, ist dieser steuerabzugsfähig, allerdings zu dem ermäßigten Satz von 5 % anstelle des regulären Satzes von 25,5 %.
(22)
Der Betrag, der zu dem ermäßigten Satz besteuert/abgezogen werden kann, ist auf einen Prozentsatz des steuerlichen Reinvermögens („fiscaal vermogen“) des Steuerpflichtigen begrenzt. Diese Begrenzung soll verhindern, dass unterkapitalisierte Unternehmen die Regelung missbrauchen, und sorgt dafür, dass der ermäßigte Satz nur dann gilt, wenn die Erträge von konzerninternen Darlehen durch Eigenkapital finanziert wurden.
(23)
Die „Groepsrentebox“-Regelung beinhaltet noch diverse andere Bestimmungen, durch die Missbrauch verhindert werden soll. So werden insbesondere die Zinsen, die formal einem Dritten (Bank) geschuldet werden, aber faktisch an ein Konzernunternehmen gezahlt werden, als konzerninterne Zinsaufwendungen betrachtet. Dies ist beispielsweise bei einer Back-to-back-Konstruktion (4) der Fall. Auch einem Dritten (Bank) geschuldete Zinsen werden als begrenzt abzugsfähige konzerninterne Zinsen betrachtet, wenn die durch dieses Darlehen bereitgestellten Mittel über eine Kapitaleinlage in einem Tochterunternehmen für die Generierung niedrig besteuerter konzerninterner Zinsen bei diesem Tochterunternehmen eingesetzt werden.
(24)
Bei der Anmeldung wiesen die Niederlande darauf hin, dass die Regelung während eines Zeitraums von mindestens drei Jahren fakultativ sein sollte. Wird die Regelung durch ein einem Konzern angehörendes Unternehmen gewählt, gilt die Regelung für alle anderen Unternehmen dieses Konzerns, die ihren Sitz in den Niederlanden haben. Der ursprünglichen „Groepsrentebox“-Regelung zufolge kommen Unternehmen in Betracht, die ein und demselben Konzern angehören, namentlich einer Konstruktion - wie ausdrücklich in der Regelung selbst definiert - bei der ein Unternehmen mehr als 50 % der Anteile an einem anderen Unternehmen besitzt. Ein Konzern muss somit aus mindestens zwei Unternehmen bestehen, wobei die Muttergesellschaft mehr als 50 % der Anteile des Tochterunternehmens kontrolliert. Jedes Unternehmen muss in den Niederlanden der Körperschaftsteuer unterliegen. Dies bedeutet, dass die Regelung für Unternehmen gilt, die ihren Sitz in den Niederlanden haben, sowie für Unternehmen ohne Sitz in den Niederlanden, die über eine Betriebsstätte in den Niederlanden verfügen.
II.4. Änderung der Regelung
(25)
Im Verlauf des Verfahrens brachten die niederländischen Behörden ihre Absicht zum Ausdruck, die Regelung verbindlich vorzuschreiben. Dies wurde mit Schreiben vom 18. Dezember 2008 bestätigt. Durch diese Änderung sollte die „Groepsrentebox“-Regelung für alle in den Niederlanden der Körperschaftsteuer unterliegenden Unternehmen in Bezug auf Zinsaufwendungen beziehungsweise Zinserträge aus Beziehungen zu ein und demselben Konzern angehörenden Unternehmen gelten.
(26)
In demselben Schreiben setzten die niederländischen Behörden die Kommission auch über zwei Ergänzungen der Regelung in Kenntnis. Die erste Ergänzung betrifft eine Ausdehnung der Definition des Begriffs „Konzern“ für die Zwecke der „Groepsrentebox“-Regelung. Die Definition des Begriffs „verbundene Unternehmen“ wird geändert und auf alle Regelungen ausgedehnt, bei denen ein Unternehmen direkt oder indirekt die faktische Kontrolle über die Finanzierungssituation des anderen Unternehmens innehat, oder bei denen Dritte die faktische Kontrolle über die Finanzierungssituation der beiden an der Darlehensvereinbarung beteiligten Unternehmen haben (5). Die zweite Änderung betrifft eine Bestimmung, die die Gründung eines (zweiten) Unternehmens nach niederländischem Zivilrecht vereinfachen soll, damit der dadurch entstehende Konzern von der „Groepsrentebox“-Regelung profitieren kann. Insbesondere das derzeitige gesetzlich vorgeschriebene Mindestkapital von 18 000 EUR für eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung („besloten vennootschap“, BV) soll abgeschafft werden.
II.5. Haushaltsmittel
(27)
Der Anmeldung zufolge beträgt das jährliche Budget der anfänglich angemeldeten Maßnahme 475 Mio. EUR. Später erklärten die Niederlande, dass die verbindlich vorgeschriebene „Groepsrentebox“ haushaltsneutral sei.
III. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS
(28)
In ihrer Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens vom 7. Februar 2007 äußerte die Kommission Zweifel an der allgemeinen Art der Maßnahme. Sie betonte, dass von der durch die Regelung vorgesehenen geringeren Besteuerung nur einem Konzern angehörende Unternehmen profitieren können (de jure-Selektivität), und äußerte die Befürchtung, dass die angemeldete Regelung multinationalen Konzernen (faktische Selektivität) zugute kommen und damit diesen Konzernen einen selektiven wirtschaftlichen Vorteil verschaffen würde.
(29)
Auf rein nationaler Ebene wäre die Maßnahme nach Auffassung der Kommission in steuerlicher Hinsicht wahrscheinlich neutral. Bei grenzüberschreitenden Transaktionen dagegen würde für ein niederländisches Unternehmen, das einem dem Konzern angehörenden Unternehmen mit Sitz im Ausland ein Darlehen gewährt, der niedrigere Steuersatz von 5 % gelten, während das dem Konzern angehörende Unternehmen mit Sitz im Ausland nicht den niederländischen Bestimmungen in Bezug auf die Begrenzung der Abzugsfähigkeit von Zinsaufwendungen unterliegen würde. Die Regelung würde de facto zu einem selektiven Vorteil führen, weil nur multinationale Unternehmensgruppen, die grenzüberschreitende, konzerninterne Zinstransaktionen mit Steuergebieten, in denen eine Körperschaftsteuer von mehr als 5 % gilt, dazu veranlasst würden, die Regelung anzuwenden.
(30)
Sollte die betreffende Maßnahme eine Ausnahme von der Anwendung des Steuersystems darstellen, hatte die Kommission zudem Zweifel daran, dass diese durch die Art oder den Aufbau des Steuersystems gerechtfertigt wird.
(31)
Die Kommission war ferner der Meinung, dass nicht auszuschließen ist, dass die Hauptbegünstigten der Regelung die ehemaligen Begünstigten der Regelung betreffend internationale Finanzierungstätigkeiten, so genannte konzerninterne Finanzierungsaktivitäten (nachstehend „Finanzierungsregelung“), wären, die sich als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare staatliche Beihilfe erwies (6).
(32)
Die Kommission war deshalb der Meinung, dass die „Groepsrentebox“-Regelung als Beihilfemaßnahme im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag aufgefasst werden konnte und dass keine der Ausnahmebestimmungen von Artikel 87 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag anwendbar war.
IV. STELLUNGNAHME DER NIEDERLANDE
(33)
Die Niederlande übermittelten mit Schreiben vom 7. Mai 2007 ihre Stellungnahme zu der Entscheidung, das Verfahren einzuleiten. Diese Stellungnahme wurde in den Jahren 2007 und 2008 durch weitere Informationen ergänzt, unter anderem durch ein juristisches Gutachten von Frau Professor Hancher.
(34)
Den Niederlanden zufolge war der Ansatz, den die Kommission in ihrer Entscheidung verfolgt, an drei Stellen unrichtig. Zunächst fasst die Kommission die getrennten Kriterien „Vorteil“ und „Selektivität“ zu einem einzigen Kriterium, dem „selektiven Vorteil“, zusammen. Dies entspricht nicht der üblichen Praxis der Kommission und der geltenden Rechtsprechung, die vorschreibt, dass beide Kriterien getrennt zu prüfen sind.
(35)
Dann versäumt die Kommission eine getrennte Beurteilung der Komponenten der „Groepsrentebox“. Der mögliche Beihilfeaspekt eines ermäßigten Satzes für konzerninterne Zinserträge und der mögliche Beihilfeaspekt eines ermäßigten Satzes für konzerninterne Zinsaufwendungen müssen getrennt beurteilt werden.
(36)
Schließlich beurteilt die Kommission fälschlicherweise den Nettoeffekt für den Zahler und den Empfänger zusammen und stellt zu Unrecht fest, dass der Nettoeffekt für nationale Konzerne, wenn sowohl der Zahler als auch der Empfänger ihren Sitz in den Niederlanden haben, wahrscheinlich neutral ist, während sich für multinationale Konzerne ein Nettovorteil ergibt, wenn der Zahler eine ausländische Konzerngesellschaft und der Empfänger eine inländische Konzerngesellschaft ist. Nach Auffassung der Niederlande findet eine derartige Gleichsetzung keine Grundlage im niederländischen Steuerrecht. Eine Konsolidierung niederländischer Konzerngesellschaften zu Steuerzwecken erfolgt nur im Falle eines Anteilbesitzes von 95 % oder mehr.
(37)
Daneben sind die Niederlande der Auffassung, dass die „Groepsrentebox“ nicht als Abweichung von der Standardmethode der Besteuerung betrachtet werden kann. Es handelt sich um eine Anpassung, mit der in das Steuersystem ein analytisches Element aufgenommen wird. Dadurch wird eine neue Standardmethode der Besteuerung geschaffen, sodass es sich demzufolge nicht um einen Vorteil handelt.
(38)
Auch aus einem weiteren Grund sind die Niederlande der Meinung, dass es sich nicht um einen Vorteil handelt. Der abweichende Nettoeffekt der „Groepsrentebox“ für multinationale Konzerne im Vergleich zu nationalen Konzernen kann nicht nur zum Vorteil, sondern auch zum Nachteil multinationaler Konzerne sein. Ob sich für einen multinationalen Konzern, dem ein niederländisches Unternehmen angehört, ein Vorteil oder ein Nachteil ergibt, hängt von seiner objektiven Stellung als Zinsschuldner oder -gläubiger sowie von den geltenden Steuersätzen in anderen Mitgliedstaaten und in den Niederlanden ab.
(39)
Wenn tatsächlich ein Vorteil vorliegt, sind die Niederlande hilfsweise der Auffassung, dass der mögliche Nettovorteil für multinationale Konzerne nicht durch einen niedrigeren niederländischen Satz für konzerninterne Zinserträge verursacht wird, sondern durch den unbegrenzten Abzug konzerninterner Zinsaufwendungen im Ausland. Dieser Vorteil ist nicht dem niederländischen Staat zuzuschreiben und wird nicht aus staatlichen Mitteln des niederländischen Staates finanziert.
(40)
Ein möglicher vorteilhafterer Nettoeffekt für multinationale Konzerne im Vergleich zu nationalen Konzernen ist nicht die Folge eines selektiven Geltungsbereichs der niederländischen „Groepsrentebox“, sondern vielmehr einer Disparität, die die Folge unterschiedlicher Vorschriften für die Abzugsfähigkeit konzerninterner Zinsaufwendungen innerhalb der Europäischen Union ist. Es steht den Niederlanden frei, diese Disparität durch Änderung seines Steuersystems zu vergrößern oder zu verkleinern, sofern die Änderungen allgemein für alle niederländischen Steuerpflichtigen gelten, die sich - unter Berücksichtigung der Zielsetzung der betreffenden Änderung - in einer faktisch und rechtlich vergleichbaren Situation befinden.
(41)
Nach Ansicht der Niederlande werden Steueränderungen für multinationale Konzerne, die grenzüberschreitende Transaktionen tätigen, immer einen anderen globalen Effekt haben als für nationale Konzerne, die ausschließlich nationale Transaktionen tätigen. Für staatliche Beihilfen ist dies jedoch nur dann von Belang, wenn diese Unterschiede aus der Maßnahme des Mitgliedstaats selbst resultieren, beispielsweise im Falle eines niedrigeren Steuersatzes, der nur für ausländische, konzerninterne Zinserträge gilt. Es ist nicht von Belang, wenn es sich um eine allgemeine Maßnahme für alle konzerninternen - sowohl inländischen als auch ausländischen - Zinserträge handelt, die zu grenzüberschreitenden Unterschieden führt.
(42)
Die bloße Koexistenz nicht harmonisierter Steuersysteme kann dazu führen, dass sich der steuerliche Nettoeffekt grenzüberschreitender Transaktionen von dem Nettoeffekt rein nationaler Transaktionen unterscheidet. Dieser Effekt kann sich für Unternehmen sowohl nachteilig (wirtschaftliche Doppelbesteuerung) als auch vorteilig (wirtschaftliche Nichtbesteuerung) auswirken.
(43)
Die Artikel 94 und 95 EG-Vertrag sollen die Grundlage für harmonisierte Richtlinien oder Verordnungen bieten, sofern und soweit diese für die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes notwendig sind. Ferner bietet Artikel 96 EG-Vertrag der Kommission die Möglichkeit, Maßnahmen zu ergreifen, wenn Unterschiede in den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten die Wettbewerbsbedingungen auf dem Gemeinsamen Markt ernstlich verfälschen.
(44)
Hilfsweise sind die Niederlande der Meinung, dass es sich nicht um Selektivität handelt. Durch die Beurteilung der Selektivität anhand des Vergleichs der Kombination [ausländischer Schuldner/inländischer Gläubiger] mit der Kombination [inländischer Schuldner/inländischer Gläubiger] wählt die Kommission einen falschen Bezugsrahmen. Bei der Prüfung einer niederländischen Steuerregelung auf Selektivität kann der Bezugsrahmen nicht größer sein als alle niederländischen Steuerpflichtigen. Gesellschaften, die nicht in den Niederlanden steuerpflichtig sind, können aufgrund ständiger Praxis der Kommission nicht Bestandteil des Bezugsrahmens sein.
(45)
Die Niederlande betonen, dass die Steuerregelung nicht auf bestimmte Unternehmen, Tätigkeiten, Funktionen oder Regionen beschränkt ist. In der Regelung wird nicht zwischen inländischen und ausländischen Gruppen von Unternehmen unterschieden. Um für die „Groepsrentebox“-Regelung in Betracht zu kommen, gelten keine Schwellenwerte in Bezug auf spezifische Tätigkeiten oder Funktionen.
(46)
Überdies befinden sich, im Lichte der Zielsetzung der „Groepsrentebox“, nur Unternehmen, die einem Konzern angehören, in einer faktisch und rechtlich vergleichbaren Situation. Nur bei diesen Unternehmen kommt das in Abschnitt II.1 beschriebene Arbitrageproblem zum Tragen.
(47)
Die Niederlande weisen darauf hin, dass Finanzierungsentscheidungen innerhalb von Konzernen darauf ausgerichtet sind, die Steuerlast im Rahmen des anwendbaren Steuersystems zu minimieren. Die kommerziellen Unterschiede zwischen der Finanzierung mit Eigenkapital bzw. Fremdkapital (Tilgungsbedingungen, Haftung, Sicherheit) sind - im Gegensatz zu den steuerlichen Unterschieden - weitgehend irrelevant. Außerhalb von Konzernen sind die kommerziellen Unterschiede zwischen der Finanzierung mit Eigenkapital bzw. Fremdkapital dagegen durchaus von großer Bedeutung und wiegen möglicherweise schwerer als steuerliche Motive.
(48)
Die Niederlande argumentieren, dass auf Konzerne beschränkte Maßnahmen rein steuertechnische Maßnahmen sind, die keine staatliche Beihilfe darstellen, und verweist auf die Entscheidung der Kommission (7) über eine französische Steuervorschrift, in der die Kommission eine Maßnahme, die über die allgemeine Regel, dass Zinszahlungen bei Darlehen zwischen Unternehmen abzugsfähige Ausgaben sind, hinwegging, als allgemeine Maßnahme akzeptierte, aber eine weitere Ausnahme von dieser Regel zugunsten von in Frankreich durch multinationale Unternehmen errichteten Finanzverwaltungszentralen als selektiven Vorteil betrachtete.
(49)
Die Niederlande weisen darauf hin, dass gerade ein breiterer Geltungsbereich der „Groepsrentebox“ zu Selektivität führen würde. Würden auch von Dritten erhaltene Zinszahlungen zu einem ermäßigten Satz in die Besteuerung einbezogen, würde dies einen Vorteil für Finanzinstitute bedeuten.
(50)
Zudem wird ausgeführt, dass die Annahme, dass bereits spezifische Steuerregeln für Zinsen zu Selektivität führen, unrichtig ist. Die Existenz von Finanzierungsverhältnissen innerhalb einer Gruppe von Unternehmen kann nicht als Wirtschaftstätigkeit eingestuft werden, sondern ist schlicht und einfach eine wirtschaftliche Realität. Zinsströme als solche bilden keine gesonderte Wirtschaftstätigkeit oder Geschäftssparte; sie dienen nur zur Finanzierung einer Wirtschaftstätigkeit oder Geschäftssparte. Nur für Finanzinstitute, die geschäftsmäßig Dritte finanzieren, stellt die Finanzierung mit Fremdkapital eine gesonderte Tätigkeit dar. In Bezug auf die Erträge aus kurzfristigen Einlagen, die dem Erwerb von mindestens 5 % der Anteile eines Unternehmens dienen (Maßnahme B), urteilte die Kommission in ihrer Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens zudem, dass ein niedrigerer Steuersatz für diese Art von Zinsen an sich nicht zu Selektivität führt, da dies als allgemeine Maßnahme aufgefasst wurde.
(51)
Ferner führen die Niederlande an, dass es zwischen Dividende und Zins keinen begrifflichen Unterschied gibt. Beide sind eine Vergütung für die Nutzung oder Gewährung von Mitteln, sei es Eigen- oder Fremdkapital. In beiden Fällen werden diese Mittel durch den Empfänger verwendet, um Unternehmensaktivitäten zu finanzieren. Jedes Steuersystem umfasst Regeln, die festlegen, ob ausgeschüttete Dividende und gezahlte Zinsen abzugsfähig, teilweise abzugsfähig oder nicht abzugsfähig sind, sowie Regeln, die festlegen, ob Dividende und Zinsen steuerpflichtig, teilweise steuerpflichtig oder steuerfrei sind. Es gibt keine internationale Steuernorm, die festlegt, wie diese Komponenten zu Steuerzwecken behandelt werden müssen.
(52)
Ergänzend wird angeführt, dass eine begrenzte Besteuerung eine interne Disparität des niederländischen Systems verhindert und darum durch die Art und den Aufbau des Systems gerechtfertigt wird. Die begrenzte Besteuerung von konzerninternen Zinserträgen wird durch den begrenzten Abzug von konzerninternen Zinsaufwendungen gerechtfertigt. So wird verhindert, dass als Konzern organisierte Unternehmen durch begrenzten Abzug und vollständige Besteuerung benachteiligt werden, während als getrennte Einheit gegründete Unternehmen keine internen Zinsaufwendungen haben und einen derartigen Nachteil somit nicht kennen.
(53)
Es ist ein Grundprinzip des niederländischen Steuerrechts, dass Einnahmen und Ausgaben symmetrisch behandelt werden. Entsprechend der internen Logik des niederländischen Steuersystems sind Einnahmen und Ausgaben zwei Seiten derselben Medaille. Zur Verhinderung von Doppelbesteuerung ist eine begrenzte Besteuerung die logische Konsequenz eines begrenzten Abzugs.
(54)
Die vorgeschlagene Maßnahme soll die Anwendung des Neutralitätsgrundsatzes im niederländischen Steuersystem gewährleisten, indem die Arbitrage zwischen Eigen- und Fremdkapitalfinanzierung innerhalb von Konzernen eliminiert wird. Die Maßnahme begrenzt die Unterschiede zwischen den beiden Arten von Konzernfinanzierung, was die Neutralität des Steuersystems stärkt. Die Begrenzung auf konzerninterne Zinsen basiert somit auf einem wirtschaftlichen Grundprinzip und ist für die Effektivität des Steuersystems notwendig und funktional.
(55)
Die Niederlande merken an, dass der Kreis der Unternehmen, die von der „Groepsrentebox“ Gebrauch machen werden, sehr viel größer sein wird als die 87 Unternehmen, die von der früheren Finanzierungsregelung Gebrauch machten. Ferner führen die Niederlande aus, dass alle einschränkenden Bedingungen der Finanzierungsregelung, beispielsweise die Anforderung der Tätigkeit auf zwei Kontinenten oder in mindestens vier Ländern, bei der „Groepsrentebox“ fehlen. Die „Groepsrentebox“ ist dagegen eine rein steuertechnische Maßnahme, die die Steuerlast auf den Faktor Kapital reguliert. Überdies ist sie auf jedes erhaltene oder gewährte konzerninterne Darlehen anwendbar und völlig unabhängig von den Tätigkeiten, die die Gesellschaft ausübt. Der Geltungsbereich der Maßnahme ist aus all diesen Gründen absolut unvergleichbar mit demjenigen der Finanzierungsregelung.
(56)
Die Tatsache, dass die Maßnahme für alle Steuerpflichtigen gilt, die an ein einem Konzern angehörendes Unternehmen Zinsen zahlen oder von einem solchen Unternehmen Zinsen erhalten, unterstreicht die Zielsetzung der „Groepsrentebox“: Stärkung der Neutralität des Steuersystems, Begrenzung der Arbitrage und damit Steigerung des niederländischen Körperschaftsteueraufkommens. Dadurch wird auch das Element eliminiert, das zu einem potenziell selektiven Vorteil der „Groepsrentebox“ führt.
(57)
Eine verbindlich vorgeschriebene „Groepsrentebox“-Regelung stellt nicht nur eine Belohnung für das Halten von Kapital in den Niederlanden dar, sondern fungiert - ebenso wie die Regelungen zur Unterkapitalisierung - auch als Bremse für den Zustrom von Mitteln zur Schuldenfinanzierung in die Niederlande. Die niederländischen Regelungen zur Unterkapitalisierung schrecken von einer übermäßigen Finanzierung mit Fremdkapital innerhalb von Konzernen ab, indem sie die Abzugsfähigkeit von konzerninternen Zinsaufwendungen begrenzen, während die „Groepsrentebox“ einen ermäßigten Satz für konzerninterne Zinserträge bietet, sofern diese mit Eigenkapital finanziert sind. Die „Groepsrentebox“ stärkt die niederländische Besteuerungsgrundlage, indem sie ein höheres Verhältnis von Eigen- zu Fremdkapital fördert, und trägt dazu bei, dass Eigenkapitalabflüsse aus den Niederlanden - und damit ein Rückgang der Besteuerungsgrundlage - verhindert werden.
(58)
Die „Groepsrentebox“ ist eine rein technische Maßnahme, die die Art und Weise verändert, in der konzerninterne Zinserträge und Zinsaufwendungen durch das System behandelt werden, indem die Steuerlast für einige Steuerpflichtige in Abhängigkeit von horizontalen und objektiven Fakten und Umständen erhöht und für andere Steuerpflichtige verringert wird. Ohne die Möglichkeit, sich der Maßnahme zu entziehen, wird die „Groepsrentebox“-Regelung keinen wirtschaftlichen Vorteil bieten, da sie die Steuerlast aufgrund rein horizontaler und objektiver Kriterien nur zwischen Steuerpflichtigen verschiebt.
(59)
Die Niederlande unterstreichen, dass es nur dann zu faktischer Selektivität kommen kann, wenn die Gefahr besteht, dass eine Maßnahme zwar allgemeiner Art ist, in der Praxis aber nachweislich stets ein und derselben Gruppe zugute kommt. Zu dieser Art von Selektivität könnte es kommen, wenn die Maßnahme fakultativ ist; sie ist jedoch ausgeschlossen, wenn die Maßnahme verbindlich vorgeschrieben wird. Steuerpflichtige, die in einem Jahr benachteiligt werden, können durchaus im Jahr darauf einen Vorteil haben, und umgekehrt. Es gibt somit keine homogene Kategorie von Steuerpflichtigen, die durch diese Regelung begünstigt wird.
(60)
Die Niederlande sind auch der Meinung, dass die neue, auf faktischer Kontrolle basierende Definition des Begriffs „Konzern“ besser auf die Zielsetzung der Regelung abgestimmt ist. Wenn ein Unternehmen die faktische Kontrolle über die Finanzierungssituation eines anderen Unternehmens hat, hat das letztgenannte Unternehmen nicht mehr die freie Wahl zwischen der Finanzierung mit internem oder externem Fremdkapital und zwischen Eigenkapitalfinanzierung und Fremdkapitalfinanzierung. Das zentrale Management des Konzerns entscheidet, wie die extern gewonnenen Mittel - externe Schulden oder externes Eigenkapital - innerhalb des Konzerns zugewiesen werden, entweder mittels internen Fremdkapitals oder aber mittels internen Eigenkapitals. Die Tatsache, dass die beiden Instrumente der konzerninternen Finanzierung unterschiedliche steuerliche Konsequenzen haben, stellt ein Stimulans dafür dar, ausschließlich aufgrund der steuerlichen Wirkungen ein bestimmtes Instrument zu wählen.
(61)
Schließlich wird es künftig durch die Änderung der Rechtsvorschriften in Bezug auf Gesellschaften mit beschränkter Haftung („vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid“, BV’s) für einen Steuerpflichtigen einfach, seine Rechtsform in einen Konzern umzuwandeln, da der Verwaltungsaufwand und die Kapitalanforderungen abgeschafft oder drastisch eingeschränkt werden.
V. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(62)
Es sind Stellungnahmen des niederländischen Arbeitgeberverbands VNO-NCW (8) sowie von Belgien und Ungarn eingegangen. Ferner ist eine Stellungnahme einer weiteren Partei eingegangen, allerdings nach Ablauf der entsprechenden Frist, sodass diese Stellungnahme im Rahmen des Verfahrens nicht berücksichtigt werden konnte. Die Stellungnahme dieses Beteiligten hat in jedem Fall keinen Einfluss auf die Beurteilung und die Schlussfolgerungen dieser Entscheidung gehabt.
V.1. Stellungnahme des niederländischen Arbeitgeberverbands VNO-NCW
(63)
Der VNO-NCW ist der Meinung, dass die Regelung aus den nachstehenden Gründen keine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sein kann.
(64)
Zunächst ist der VNO-NCW der Auffassung, dass die „Groepsrentebox“ eine allgemeine, steuerneutrale und technische Maßnahme ist, weil mit der Regelung angestrebt wird, die steuerliche Arbitrage zwischen Eigen- und Fremdkapitalfinanzierung innerhalb einer Gruppe von Unternehmen zu begrenzen. Der VNO-NCW ist der Meinung, dass diese Regelung - in Anbetracht der Neutralität der Maßnahme - nicht zu einer Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag führt.
(65)
Zweitens kann der Steuervorteil einer multinationalen Gruppe von Unternehmen, der aus der unterschiedlichen Art und Weise der Behandlung konzerninterner Zinserträge und Zinsaufwendungen durch die Mitgliedstaaten resultiert, nicht den Niederlanden zugerechnet werden. Die Tatsache, dass ein Steuervorteil entsteht, indem die Zinsaufwendungen in einem anderen Mitgliedstaat mit einem höheren als dem auf die „Groepsrentebox“ anwendbaren Satz abzugsfähig sind, während in der inländischen Situation der Satz der „Groepsrentebox“ anwendbar ist, ist unmittelbares Ergebnis der Disparitäten zwischen den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten in Bezug auf die steuerliche Behandlung konzerninterner Zinszahlungen. Sollte die Kommission die Verfälschungen, die aus der „Groepsrentebox“ resultieren könnten, beenden wollen, schlägt der VNO-NCW vor, Artikel 94 oder Artikel 96 EG-Vertrag anzuwenden.
(66)
Drittens ist der VNO-NCW der Meinung, dass sich in Anbetracht der Zielsetzung der betreffenden Regelung - nämlich die Begrenzung der steuerlichen Arbitrage zwischen Eigen- und Fremdkapital - einem Konzern angehörende Unternehmen nicht in einer rechtlich und faktisch vergleichbaren Situation befinden wie Unternehmen, die keinem Konzern angehören. Die unterschiedliche steuerliche Behandlung von Fremd- und Eigenkapital führt nämlich innerhalb von Konzernen zu Verzerrungen, da Muttergesellschaften eine gewisse Kontrolle über ihre Tochterunternehmen haben; so können Muttergesellschaften in starkem Maße die Finanzierungsmöglichkeiten dieser Tochterunternehmen bestimmen, wobei sie sich häufig großteils von steuerlichen Erwägungen leiten lassen. Dagegen wird in Bezug auf Dritte die Finanzierungsform oftmals in starkem Maße durch Erwägungen nicht steuerlicher Art bestimmt. Demzufolge kann nicht argumentiert werden, dass die betreffende Regelung selektiv im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag ist. Ferner meint der VNO-NCW, dass - wenn die Tatsache, dass eine steuerliche Regelung in mehr oder weniger starkem Maße auf Konzerngesellschaften beschränkt ist, bereits bedeutet, dass es sich um eine staatliche Beihilfemaßnahme handelt - die Rechtsvorschriften in Bezug auf die Körperschaftsteuer in den Mitgliedstaaten in zahlreichen Punkten nicht Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag entsprechen.
V.2. Stellungnahme Ungarns
(67)
Ungarn ist der Meinung, dass die Regelung keine Beihilfe darstellt, wofür zwei Argumente angeführt werden. Zunächst argumentieren Ungarn, dass eine Beschränkung auf Konzerne eine Maßnahme nicht selektiv macht. Auf dem Gebiet des (internationalen) Steuerrechts sind Vorschriften für Gruppen von Unternehmen gängige Praxis und unvermeidlich. Sowohl die OECD (Transferentgelt) als auch die Kommission (Zins- und Lizenzgebühren-Richtlinie) haben zahlreiche Rechtsvorschriften erlassen, deren Geltungsbereich auf Konzerne beschränkt ist. Zweitens unterliegen direkte Steuern der nationalen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Die Festsetzung von Steuersätzen für steuerbare Ereignisse fällt unter diese Zuständigkeit. Schließlich meint Ungarn, dass die Niederlande in einer Situation, in der direkte Steuern nicht harmonisiert sind, schwerlich für die höhere Abzugsfähigkeit verantwortlich gemacht werden können, die aus den höheren Steuersätzen anderer Länder resultiert. Der durch die Kommission beschriebene Vorteil ist eindeutig das Ergebnis einer Disparität zwischen Steuersystemen.
V.3. Stellungnahme Belgiens
(68)
Auch Belgien stellt sich auf den Standpunkt, dass die Regelung keine Beihilfe darstellt, und argumentiert ebenso wie andere Beteiligte, dass keine Selektivität vorliegt. Dabei betont Belgien, dass es logisch ist, dass ein Unternehmen, das keinem Konzern angehört, auch keine konzerninternen Finanzierungsaktivitäten kennt. Belgien führt zudem aus, dass die Vorschriften für staatliche Beihilfen in Situationen, in denen Disparitäten zwischen nationalen Steuersystemen vorliegen, weil eine Harmonisierung auf EU-Ebene fehlt, nicht anwendbar sind. Die „Groepsrentebox“-Regelung muss demzufolge als allgemeine Maßnahme betrachtet werden, die nicht den Vorschriften für staatliche Beihilfen unterliegt; eine Verfolgung dieser Sache würde eine unsachgemäße Nutzung der Befugnisse der Kommission darstellen.
VI. REAKTION DER NIEDERLANDE AUF DIE STELLUNGNAHMEN VON DRITTEN
(69)
Die Niederlande stellen fest, dass es sich in allen drei Fällen um Stellungnahmen handelt, die ihren Standpunkt stützen. Sowohl die ungarischen als auch die belgischen Behörden betonen, dass die Kommission ihre Befugnisse in Bezug auf staatliche Beihilfen missbraucht, um gegen Verzerrungen anzugehen, die die Folge von Disparitäten zwischen nicht harmonisierten Steuersystemen sind. Dies bestärkt die Niederlande in ihrer Überzeugung, dass es sich bei der „Groepsrentebox“ nicht um eine nach Artikel 87 EG-Vertrag unzulässige Beihilfemaßnahme handelt.
(70)
Die Niederlande betonen ferner, dass sie der Analyse des VNO-NCW voll und ganz zustimmen. Von besonderem Belang ist nach Auffassung der Niederlande die detaillierte Argumentation zum institutionellen Rahmen. Darin wird auch eindeutig dargelegt, welche Verfälschungen des Binnenmarkts durch nationale Maßnahmen von Mitgliedstaaten entstehen können und welche unterschiedlichen Instrumente der EG-Vertrag vorsieht, um diese Verfälschungen nötigenfalls zu eliminieren.
(71)
Schließlich teilen die Niederlande die Meinung des VNO-NCW, dass zur Beurteilung des Vorliegens von Selektivität geprüft werden muss, ob bestimmten Unternehmen oder Produktionszweigen gegenüber anderen, die in Anbetracht der Zielsetzung der betreffenden Maßnahme rechtlich und faktisch vergleichbar sind, ein Vorteil verschafft wird. Die Beschränkung auf konzerninterne Darlehen führt nicht zu Selektivität, weil mit der „Groepsrentebox“ die Zielsetzung verfolgt wird, Arbitrage zwischen der konzerninternen Eigen- und Fremdkapitalfinanzierung zu vermeiden. Bei der Finanzierung zwischen nicht in einem Konzern verbundenen Unternehmen spielt Arbitrage keinerlei Rolle. Die Beschränkung auf konzerninterne Darlehen ist somit in Anbetracht der Zielsetzung der Regelung logisch, sodass der relevante Bezugsrahmen aus allen einem Konzern angehörenden Unternehmen besteht.
VII. WÜRDIGUNG DER REGELUNG
(72)
Um festzustellen, ob die vorliegende Regelung eine Beihilfemaßnahme im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt, muss die Kommission prüfen, ob die Maßnahme bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt, indem sie diesen einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft, ob ein derartiger Vorteil den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht, ob der Vorteil aus staatlichen Mitteln gewährt wird und ob der Vorteil den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
(73)
Um als staatliche Beihilfe zu gelten, muss die Maßnahme in dem Sinne spezifisch oder selektiv sein, dass sie bestimmte Unternehmen oder bestimmte Produktionszweige begünstigt.
(74)
Die Niederlande betonen, dass die betreffende Maßnahme weder auf bestimmte Sektoren oder bestimmte Arten von Unternehmen, noch auf bestimmte Teile des Hoheitsgebiets der Niederlande beschränkt ist. Es sei in diesem Zusammenhang zugleich angemerkt, dass ebenso wenig Beschränkungen gelten in Bezug auf den Umsatz, den Umfang, die Anzahl der Arbeitnehmer, die Zugehörigkeit zu einem multinationalen Konzern oder die beschränkte Art der Tätigkeiten, die das begünstigte Unternehmen ausüben darf.
(75)
Um festzustellen, ob eine Maßnahme selektiv ist, muss gemäß der geltenden Rechtsprechung geprüft werden, ob sie im Rahmen einer bestimmten rechtlichen Regelung einem bestimmten Unternehmen gegenüber anderen Unternehmen, die sich in einer faktisch und rechtlich vergleichbaren Situation befinden, einen Vorteil verschafft (9). Es kann somit vorkommen, dass eine Steuerregelung selbst dann keine staatliche Beihilfe darstellt, diese Regelung nicht in jeder Hinsicht mit dem allgemeinen Körperschaftsteuersystem in dem Mitgliedstaat übereinstimmt. Der Gerichtshof hat auch wiederholt erklärt, dass Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag nicht nach den Gründen oder Zielen von Beihilfemaßnahmen unterscheidet, sondern diese nach ihren Wirkungen definiert (10). Insbesondere steuerliche Maßnahmen, die keine Anpassung des allgemeinen Systems an besondere Merkmale von bestimmten Unternehmen darstellen, sondern die als Mittel zur Verbesserung der jeweiligen Wettbewerbsposition konzipiert wurden, fallen in den Geltungsbereich von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag (11).
(76)
Der Begriff „staatliche Beihilfe“ gilt ebenso wenig für behördliche Maßnahmen, die zwischen Unternehmen differenzieren, wenn diese Differenzierung eine Folge der Art oder des Aufbaus des Systems ist, dem diese Unternehmen angehören. Wie in der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmenssteuerung (12) („Steuermitteilung“) ausgeführt wird, können manche Modalitäten durch objektive Unterschiede zwischen den Steuerpflichtigen gerechtfertigt sein.
(77)
Zunächst muss festgestellt werden, auf welcher Ebene (Konzern oder Unternehmen) die Beurteilung stattfinden muss. In ihrer Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens führte die Kommission als ihren vorläufigen Standpunkt an, dass diese Beurteilung auf der Ebene des Konzerns zu erfolgen hat, als sie wie folgt argumentierte: „In Fällen, in denen die Unternehmen eines rein nationalen Konzerns die ‚Groepsrentebox‘ gewählt haben, wird der Vorteil in Form eines niedrigeren Steuersatzes auf die durch eine finanzierende niederländische Gesellschaft realisierten Zinserträge nämlich durch die geringere Abzugsfähigkeit der auf der Ebene der finanzierten niederländischen Gesellschaft angefallenen Zinsaufwendungen aufgehoben“ (13).
(78)
Da die Regelung symmetrisch ist und sich die Steuerlast nur zwischen den Steuerpflichtigen verschiebt, sind die Niederlande der Meinung, dass manche Unternehmen einen Vorteil und andere einen Nachteil haben werden, je nachdem, ob sie objektiv betrachtet Schuldner oder Gläubiger sind. Die „Groepsrentebox“ stellt nach Auffassung der Niederlande in dieser Hinsicht dementsprechend auch keine Beihilfe dar.
(79)
Wie die Niederlande mit Schreiben vom 18. Dezember 2008 dargelegt haben, hat, wenn ein Unternehmen die faktische Kontrolle über die Finanzierungssituation eines anderen Unternehmens hat, das letztgenannte Unternehmen nicht mehr die Entscheidungsfreiheit über seine Finanzierung und nicht mehr die freie Wahl zwischen der Finanzierung mit Eigen- oder mit Fremdkapital. Das zentrale Management des Konzerns entscheidet, wie die extern gewonnenen Mittel innerhalb des Konzerns zugewiesen werden, entweder mittels internen Fremdkapitals oder aber mittels internen Eigenkapitals.
(80)
Die Kommission merkt jedoch an, dass sich die betreffende Regelung auf eine spezifische Transaktion (die Finanzierung verbundener Unternehmen) bezieht, nicht auf die Konsolidierung auf Konzernebene. Jede Ermäßigung des Steuersatzes wird individuell auf Unternehmen angewandt, und zwar auf der Grundlage des Saldos der jeweiligen Zinsbox. Obgleich davon ausgegangen werden kann, dass Finanzierungsentscheidungen im Interesse des Konzerns als Ganzes getroffen werden, findet eine Analyse auf Konzernebene keine Grundlage im niederländischen Steuerrecht, wie von den Niederlanden dargelegt. Eine Konsolidierung von Konzernen erfolgt nach niederländischem Steuerrecht nur bei einem Anteilbesitz von 95 % oder mehr. Die Körperschaftsteuer wird in den Niederlanden mit anderen Worten auf die einzelnen Unternehmen erhoben, nicht auf Konzerne. Die Bezeichnung „Groepsrentebox“ bringt somit auch nicht gut zum Ausdruck, dass sich die Regelung auf einzelne Unternehmen bezieht, die sich mit spezifischen Finanzierungstransaktionen befassen. Die Regelung bezieht sich nicht auf einen auf Konzernebene konsolidierten Saldo der Kosten und Erträge.
(81)
Die Kommission ist daher der Auffassung, dass die Beurteilung der Regelung auf der Ebene der einzelnen Unternehmen erfolgen muss. Die Regelung kann, in der durch die niederländischen Behörden geänderten Form, beschrieben werden als ein ermäßigter Steuersatz auf eine spezifische Art von Einnahmen (beziehungsweise Kosten) in Form von Zinsen aus einem Darlehen, wenn die Transaktion zwischen verbundenen Unternehmen stattfindet (14).
(82)
Überdies ist die Kommission der Meinung, dass die Symmetrie der Regelung und deren neutrale Auswirkungen auf Konzernebene nicht ausschließen, dass einzelne Unternehmen einen Vorteil daraus ziehen können. Ebenso wenig kann eine geringere Besteuerung von Zinserträgen für ein Unternehmen innerhalb eines Konzerns durch einen höheren Steuersatz - durch eine geringere Abzugsfähigkeit von Zinsen - für ein anderes Unternehmen gerechtfertigt werden (15).
(83)
Die Kommission ist der Meinung, dass es für die Besteuerung spezifischer Arten von Einkünften wichtig sein kann zu prüfen, ob eine Regelung auf nicht diskriminierende Weise allgemeine Kategorien von Transaktionen erfasst. Jede nicht durch objektive Unterschiede zwischen Steuerpflichtigen zu rechtfertigende Diskriminierung kann zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen.
(84)
In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass es ein typisches Merkmal vieler Steuersysteme ist, dass analytische Elemente den synthetischen Charakter des Steuersystems ergänzen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn für spezifische Arten von Einkünften wie Zinsen oder Dividenden eine differenzierte steuerliche Behandlung zur Anwendung kommt.
(85)
Unabhängig davon muss geprüft werden, ob auf Darlehenstransaktionen zwischen verbundenen Unternehmen objektiv betrachtet ein ermäßigter Steuersatz angewandt werden darf. Sowohl die Niederlande als auch der VNO-NCW haben angeführt, dass nur im Konzernverbund Arbitrage zwischen der Finanzierung mit Eigenkapital und der Finanzierung mit Fremdkapital möglich ist. Im Gegensatz zu Unternehmen, die keinem Konzern angehören (eigenständige Unternehmen), werden Konzernunternehmen innerhalb des Konzerns mit Arbitrage zwischen Eigenkapital und Fremdkapital konfrontiert. Diese Arbitrage wird oftmals durch steuerliche Erwägungen statt durch wirtschaftliche Erwägungen beeinflusst.
(86)
Nach Ansicht der Kommission wird die vorliegende Maßnahme eine Verringerung dieser Arbitrage (in einer nationalen Situation) zur Folge haben, da der Unterschied zwischen der Besteuerung konzerninterner Zinsen und der Besteuerung konzerninterner Dividenden geringer werden und die technische Neutralität des Steuersystems damit verstärkt werden wird.
(87)
Um diesen Punkt zu verdeutlichen, muss zwischen drei verschiedenen Arten von Situationen (siehe Abbildung 1) unterschieden werden, die einerseits verbundene Unternehmen und andererseits eigenständige Unternehmen umfassen (einschließlich von Finanzinstituten in ihren Beziehungen zu unabhängigen Dritten). Angenommen, A-B-C ist eine Gruppe von Unternehmen, in der A die Kontrolle über die Finanzierung von B und C ausübt; X ist ein Unternehmen, das keinem Konzern angehört (eigenständiges Unternehmen), und Y ist ein Kreditinstitut, das unabhängigen Parteien Darlehen gewährt.
Abbildung 1
(88)
Die erste Situation betrifft Finanztransaktionen zwischen verbundenen Unternehmen. Muttergesellschaft A versorgt ihre Tochterunternehmen B und C mit Liquidität, indem sie ihnen Eigen- oder Fremdkapital zur Verfügung stellt. Aus diesen Finanztransaktionen resultiert die Zahlung (durch B und C) von Zinsen oder Dividenden.
(89)
Die Wahl zwischen Finanzierung mit Fremdkapital und Finanzierung mit Eigenkapital wird auf der Ebene der Muttergesellschaft A im Interesse der Gruppe verbundener Unternehmen als Ganzes getroffen. Deshalb wird es, wenn Muttergesellschaft A eines ihrer Tochterunternehmen (oder dem Konzern angehörende Unternehmen) finanziert, zu Arbitrage zwischen Fremd- und Eigenkapital auf der Grundlage verschiedener Kriterien kommen. Während langfristiger Liquiditätsbedarf oder eine Investition durchweg eine Kapitaleinlage erfordern, wird für kurzfristigen Finanzbedarf nur ein (kurzfristiges) Darlehen erforderlich sein. Nichtsdestoweniger können die wirtschaftlichen Erwägungen durch steuerliche Erwägungen beeinflusst werden.
(90)
Durch die Verringerung der Unterschiede in der steuerlichen Behandlung von Konzerneinkünften aus Darlehen (Zinsen) und Konzerneinkünften aus Kapital (Dividenden) wird infolge der Maßnahme die steuerliche Arbitrage zwischen den beiden Arten von Transaktionen in einer nationalen Situation abnehmen. Die zweite Situation betrifft eine Darlehenstransaktion zwischen einem Finanzinstitut (Bank Y) und einem der dem Konzern angehörenden Unternehmen (Unternehmen B). Zu einer derartigen Situation kommt es grundsätzlich dann, wenn der Finanzbedarf nicht durch die Bereitstellung von Liquidität innerhalb der Gruppe gedeckt werden kann. In einer derartigen Situation gibt es keine Arbitrage für Y, da eine Kapitaleinlage in B keine Alternative für Y ist, das sich nur mit der Gewährung von Darlehen an Dritte befasst. Ebenso wenig gibt es Arbitrage zwischen Fremd- und Eigenkapital auf der Ebene von B (oder auf Konzernebene).
(91)
Finanzinstitute (die unabhängigen Parteien Darlehen gewähren) lassen sich auch aus einem anderen Grund von einem Konzern angehörenden Unternehmen (die für die dem Konzern angehörenden Unternehmen Liquidität bereitstellen) unterscheiden. Im ersten Fall stammen die Einkünfte aus derartigen Darlehenstransaktionen aus den normalen Tätigkeiten von Finanzinstituten und können einen erheblichen Teil von deren Einkünften ausmachen. Im zweiten Fall stellen sie Einkünfte dar, die aus Transaktionen mit unabhängigen Marktteilnehmern stammen und in konzerninterne Einkünfte umgewandelt werden, ohne dass auf Konzernebene Einkünfte generiert werden. Die Zinsen, die von Unternehmen B an die Bank gezahlt werden, stellen - nicht nur für Unternehmen B, sondern auch für den Konzern als Ganzes - zusätzliche Kosten dar, während, in der ersten Situation, die Zinsen, die von Unternehmen B (oder C) an die Muttergesellschaft gezahlt werden, keine zusätzlichen Kosten oder Einkünfte für den Konzern darstellen.
(92)
In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die Finanzinstitute nach der Veröffentlichung der Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens im Amtsblatt der Europäischen Union keine Beschwerde oder Stellungnahme in Bezug auf den Geltungsbereich der „Groepsrentebox“-Regelung eingereicht haben.
(93)
Betrachtet man die Situation vom Standpunkt des Schuldners (B gegenüber Y) aus, kann dieses Unternehmen eher mit einem eigenständigen Unternehmen wie Unternehmen X verglichen werden, wenn dieses ein Darlehen bei der Bank (Y) aufnimmt.
(94)
Die dritte Situation betrifft eine Darlehenstransaktion zwischen einem Finanzinstitut (Bank Y) und einem eigenständigen Unternehmen (X). Wie in der zweiten Situation gibt es für Y keine Arbitrage, da eine Kapitaleinlage in X für Y keine Alternative darstellt.
(95)
Obwohl unter gewissen Umständen der Finanzbedarf auf der Ebene von Unternehmen X durch die Gewährung eines Darlehens oder eine Kapitaleinlage durch einzelne Aktionäre gedeckt werden könnte, ist diese Situation nicht mit der ersten Situation vergleichbar, da die potenziellen Kapitalgeber (natürliche Personen) nicht der Körperschaftsteuer unterliegen. Überdies wäre es besonders schwierig, diese Art von Transaktionen mit privaten Anlegern in den Geltungsbereich der Maßnahme aufzunehmen (durch Begrenzung der Abzugsfähigkeit der von Unternehmen X an seine Aktionäre gezahlten Zinsen und gleichzeitige Senkung der Besteuerung dieser Zinsen auf der Ebene des einzelnen Aktionärs), weil bei der Besteuerung von Personen nicht dieselbe Logik wie bei der Besteuerung von Unternehmen zur Anwendung kommt (16).
(96)
Wenn, vom Standpunkt des Schuldners aus, der Finanzbedarf von Unternehmen X nur durch die Aufnahme von Darlehen bei einem Finanzinstitut gedeckt werden kann, wird die daraus resultierende Transaktion mit Y eine starke Ähnlichkeit mit der Darlehenstransaktion zwischen Unternehmen B und Y aufweisen.
(97)
Da eigenständige Unternehmen, bei denen es sich nicht um Kredit- oder Finanzinstitute handelt, generell nicht auf regelmäßiger Basis unabhängigen Parteien Darlehen gewähren, werden diese in Bezug auf Darlehensvereinbarungen zudem gegenüber verbundenen Unternehmen nicht diskriminiert, sofern es sich um die Gewährung von Darlehen an dem Konzern angehörende Unternehmen handelt.
(98)
Schließlich haben die Niederlande im Rahmen der „Groepsrentebox“-Regelung die Definition des Begriffs „Konzern“ geändert. Die Niederlande führen aus, dass diese Änderung aus einer Verbesserung ihres Ansatzes zur Verhinderung von steuerlicher Arbitrage resultiert.
(99)
In dem neuen Vorschlag wird sich der Begriff „verbundene Unternehmen“, für die in der „Groepsrentebox“ Zinsen angegeben werden, auf Situationen beziehen, in denen das eine Unternehmen direkt oder indirekt die faktische Kontrolle über die Finanzierungssituation des anderen Unternehmens hat. Die Kommission erachtet diese Änderung für wichtig, da, wenn ein Unternehmen die faktische Kontrolle über die Finanzierungssituation des anderen Unternehmens hat, das letztgenannte Unternehmen nicht mehr die freie Wahl zwischen der Finanzierung mit internem oder externem Fremdkapital und zwischen Eigenkapitalfinanzierung und Fremdkapitalfinanzierung hat. Zu Arbitrage kommt es durch das zentrale Management im Interesse des Konzerns als Ganzes.
(100)
Die Beziehung zwischen A und B betrifft die Zuweisung von Mitteln innerhalb der Gruppe verbundener Unternehmen, während es bei der Beziehung zwischen Y und B (oder X und Y) in erster Instanz um kommerzielle Finanzierung geht.
(101)
Die Kommission ist deshalb der Meinung, dass der Begriff „direkte oder indirekte faktische Kontrolle“ über die Finanzierungssituation des anderen Unternehmens (oder faktische Kontrolle eines dritten Unternehmens über die beiden an der Darlehensvereinbarung beteiligten Unternehmen) von Bedeutung ist, um den Beihilfecharakter der Maßnahme zu ermitteln, unter Berücksichtigung der Zielsetzung, den Anreiz für Arbitrage zwischen der Finanzierung durch Kapitaleinlage und durch Darlehen zu verringern und diesbezüglich steuerliche Neutralität zu gewährleisten.
(102)
Hinsichtlich der Frage, ob die vorliegende Maßnahme einen Vorteil verschafft, müssen auf der Ebene der einzelnen Unternehmen verschiedene Situationen unterschieden werden. Erstens werden alle Steuerpflichtigen in den Niederlanden, die an Fremdkapital-Finanzierungstransaktionen mit nicht verbundenen Unternehmen beteiligt sind, auf genau dieselbe Weise behandelt und mit demselben Satz besteuert (25 %). Dies gilt auch für Unternehmen, die einem Konzern angehören. Zweitens wird ein Unternehmen, das ein Darlehen von einem verbundenen Unternehmen erhält, faktisch steuerlich weniger günstig behandelt als ein Unternehmen, das mit einem nicht verbundenen Unternehmen eine Darlehensvereinbarung schließt (Zinsabzug nur 5 %). Drittens - und dies ist die einzige Situation, in der ein gewisser Steuervorteil gegeben ist - werden bei einem Unternehmen, das einem verbundenen Unternehmen ein Darlehen gewährt, die aus diesem Darlehen resultierenden Zinserträge im Vergleich zu einer Transaktion mit einem nicht verbundenen Unternehmen mit einem niedrigeren Satz besteuert.
(103)
Bezüglich der Folgen der Maßnahme kann der Vorteil für ein Unternehmen, das einem verbundenen Unternehmen ein Darlehen gewährt, jedoch nicht als diskriminierend betrachtet werden, da ein Darlehen für ein verbundenes Unternehmen nicht mit einem Darlehen für ein nicht verbundenes Unternehmen verglichen werden kann. In Bezug auf Finanzierungsaktivitäten mit Fremdkapital befinden sich verbundene Unternehmen in einer Situation, die faktisch und rechtlich nicht mit derjenigen von nicht verbundenen Unternehmen vergleichbar ist. Wenn verbundene Unternehmen eine konzerninterne Finanzierung mit Fremd- oder Eigenkapital anstreben, handelt es sich nämlich, im Gegensatz zu nicht verbundenen Unternehmen, nicht um eine rein kommerzielle Transaktion. Die Muttergesellschaft und das Tochterunternehmen haben dieselben Interessen, was bei einer kommerziellen Transaktion mit einem Dritt-Kreditgeber, bei der jede Partei auf Kosten der anderen Partei einen möglichst großen Gewinn anstrebt, nicht der Fall ist. Es gibt keinen Wettbewerbsdruck von Unternehmen Y auf Unternehmen A bei der Gewährung eines Darlehens an Unternehmen B, und zwar aus dem einfachen Grund, dass Unternehmen A die Kontrolle über jede finanzierungsrelevante Entscheidung von Unternehmen B hat.
(104)
Die Anforderung, dass Kontrolle über ein anderes Unternehmen ausgeübt wird, ist daher auch ein horizontales Kriterium, das für alle Unternehmen gilt, ungeachtet ihrer Größe, des Wirtschaftsbereichs, in dem sie tätig sind, beziehungsweise eventueller anderer Unterschiede. Ein anderer Steuersatz für die Finanzierung mit Fremdkapital zwischen verbundenen Unternehmen spiegelt nur objektive Unterschiede wider und hat keine Folgen in Bezug auf die steuerliche Neutralität.
(105)
Obgleich die Mitgliedstaaten beim Erlass von Steuervorschriften die Regeln in Bezug auf den freien Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr, die Niederlassungsfreiheit, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit sowie die Vorschriften für staatliche Beihilfen beachten müssen, muss die Kommission einräumen, dass das Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaaten im Steuerbereich erheblichen Spielraum lässt. Wie in Randnummer 13 der Steuermitteilung betont wird, schränken die Vorschriften für staatliche Beihilfen allerdings nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten ein, die Wirtschaftspolitik zu wählen, die sie für geeignet halten, und insbesondere die Steuerbelastung so auf die Produktionsfaktoren zu verteilen, wie es ihren Vorstellungen entspricht.
(106)
In diesem Rahmen kann die Begrenzung der bestehenden Arbitrage zwischen Finanzierung mit Eigenkapital und Finanzierung mit Fremdkapital innerhalb eines Konzerns (ebenso wie die Verhinderung des Missbrauchs der Abzugsfähigkeit konzerninterner Zinsaufwendungen) ein legitimes Bestreben der Mitgliedstaaten darstellen. Die Kommission stellt insbesondere fest, dass Arbitrage zwischen Finanzierung mit Eigenkapital und Finanzierung mit Fremdkapital zu Situationen führen kann, in denen ein Unternehmen durch seine Muttergesellschaft gezwungen wird, anstelle von Eigenkapital ein konzerninternes Darlehen zu verwenden und damit seine Fremdverschuldung zu erhöhen, um seine Körperschaftsteuer so gering wie möglich zu halten. Unter wirtschaftlichen Aspekten ist es allerdings nicht immer wünschenswert, sich für eine Finanzierung durch umfangreiche Fremdkapitalaufnahme und/oder die Verpflichtung zur Zahlung von Zinsen zu entscheiden, statt von einer längerfristigen Finanzierung in Form von Kapital zu profitieren. Überdies scheinen die Niederlande durch Arbitrage zwischen Finanzierung mit Eigenkapital und Finanzierung mit Fremdkapital Steuereinnahmen verloren zu haben.
(107)
Die Maßnahme steht jedem körperschaftsteuerpflichtigen Unternehmen offen, das im Rahmen der konzerninternen Beziehungen Zinserträge und Zinsaufwendungen hat, und umfasst kein diskriminierendes Element, beispielsweise eine Beschränkung in Bezug auf das Land, in dem die Transaktion stattzufinden hat.
(108)
Die Einführung einer verbindlich vorgeschriebenen Regelung gewährleistet, dass die Maßnahme für alle einem Konzern angehörenden Unternehmen (mit Darlehenstransaktionen innerhalb des Konzerns) gilt, ohne die Möglichkeit, sich dieser Maßnahme zu entziehen, und ohne Differenzierung zwischen einem Konzern angehörenden Unternehmen. Mit der neuen, für die Maßnahme formulierten Definition des Begriffs „einem Konzern angehörendes Unternehmen“, die (statt auf einer Mindestbeteiligung) auf der Kontrolle basiert, wird die Anzahl der Elemente, aufgrund derer es sich de jure um Selektivität handeln könnte, begrenzt, indem die Tragweite der Maßnahme ausgedehnt wird.
(109)
In diesem Zusammenhang merkt die Kommission an, dass sie nach der Veröffentlichung der Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens keine Beschwerden oder Stellungnahmen von Vertretern niederländischer Arbeitgeber erhalten hat, die argumentieren, dass kleine oder mittlere Unternehmen nicht von der Maßnahme profitieren könnten.
(110)
In ihrer Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens unterschied die Kommission zwischen einer rein nationalen Situation, bei der alle einem Konzern angehörenden Unternehmen ihren Sitz in den Niederlanden haben, und einer grenzüberschreitenden Situation, bei der ein niederländisches Unternehmen einem dem Konzern angehörendem Unternehmen mit Sitz im Ausland Geld leiht. Auf rein nationaler Ebene wäre die Maßnahme nach Auffassung der Kommission in steuerlicher Hinsicht wahrscheinlich neutral. Im Rahmen grenzüberschreitender Transaktionen würde für das niederländische Unternehmen der niedrigere Steuersatz von 5 % gelten, während die niederländischen Regelungen zur Begrenzung der Abzugsfähigkeit von Zinsaufwendungen nicht für das dem Konzern angehörende Unternehmen mit Sitz in Ausland gelten würden. Die Kommission gelangte deshalb zu der Schlussfolgerung, dass diese Regelung de facto zu einem selektiven Vorteil führen könnte, weil nur multinationale Unternehmensgruppen, die grenzüberschreitende, konzerninterne Zinstransaktionen mit Steuergebieten, in denen eine Körperschaftsteuer von mehr als 5 % gilt, dazu veranlasst würden, die Regelung anzuwenden.
(111)
Die Kommission ist der Meinung, dass bei dieser abschließenden Beurteilung nicht zwischen rein nationalen und grenzüberschreitenden Situationen unterschieden werden muss.
(112)
Erstens bleiben die spezifischen Bestimmungen der Regelung in nationalen und grenzüberschreitenden Situationen gleich. Die Regelung enthält keine einzige Bestimmung, die zu einer Unterscheidung zwischen Einnahmen/Kosten aus dem Inland und dem Ausland führen würde.
(113)
Zweitens merkten die Niederlande und die Beteiligten zurecht an, dass die Tatsache, dass ein in einer grenzüberschreitenden Situation erlangter Vorteil größer ist als der in einer nationalen Situation erlangte Vorteil, nicht das Ergebnis eines niedrigeren niederländischen Steuersatzes für konzerninterne Zinserträge ist, sondern das Resultat des ungegrenzten Abzugs konzerninterner Zinsaufwendungen im Ausland.
(114)
Die Körperschaftsteuersätze sind in der Gemeinschaft nicht harmonisiert, und die Niederlande haben keine Kontrolle über die durch die anderen Länder angewandten Sätze. Wenn es Unternehmen gelingt, einen Vorteil aus den unterschiedlichen Steuersätzen - das heißt, aus der fehlenden Harmonisierung - zu ziehen, sind dafür nicht die Niederlande verantwortlich. Es steht Unternehmen frei, aus unterschiedlichen Besteuerungsniveaus zwischen Mitgliedstaaten ihren Vorteil zu ziehen, wie der Gerichtshof bestätigt hat (17).
(115)
Die Kommission stimmt damit überein, dass ein aus einem internationalen Kontext resultierender Vorteil aufgrund eines niedrigen Steuersatzes in den Niederlanden, dem kein geringer Abzug in den Niederlanden gegenübersteht, aber für den im Ausland ein normaler Abzug gilt, nicht den Niederlanden zuzurechnen ist (18).
(116)
In diesem Rahmen sei zugleich darauf hingewiesen, dass der aus einem Abzug zum normalen Satz im Ausland resultierende Vorteil nicht aus niederländischen Mitteln finanziert wird, und dass in dem betreffenden Land der Abzug zum normalen Satz nur die Folge der Anwendung des normalen Steuersystems ist (und nicht die Folge einer abweichenden Maßnahme).
(117)
Deshalb ist die Kommission der Meinung, dass aus einer grenzüberschreitenden Situation resultierende Vorteile auf der Ebene eines multinationalen Konzerns - wie in der Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens beschrieben - die Folge steuerlicher Disparitäten zwischen verschiedenen Steuergebieten sind und demzufolge bei der Prüfung anhand der Vorschriften für staatliche Beihilfen nicht berücksichtigt werden müssen.
(118)
Wie bei jeder steuerlichen Maßnahme ist auch in diesem Fall nicht vollständig ausgeschlossen, dass einem Konzern angehörende Unternehmen in spezifischen Sektoren stärker von der Regelung profitieren, da in den betreffenden Sektoren mehr Finanztransaktionen stattfinden. Dies gilt insbesondere für Unternehmen im Finanzsektor, für die die Gewährung von Darlehen eine Hauptaktivität darstellt und bei denen durchaus die Möglichkeit besteht, dass sie aufgrund der Regelung verbundenen Unternehmen mehr oder höhere Darlehen gewähren. Zunächst sei jedoch darauf hingewiesen, dass die niederländische Regelung den Betrag begrenzt, der zum ermäßigten Satz besteuert/abgezogen werden kann, um einen Missbrauch der Regelung zu vermeiden (siehe Abschnitt II.3). Diese Begrenzung gilt insbesondere für Unternehmen im Finanzsektor, sodass die Missbrauchsgefahr begrenzt ist. Daneben hat die Kommission in ihrer Steuermitteilung (19) Folgendes erklärt: „Die Tatsache, dass bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige mehr als andere in den Genuss derartiger steuerlicher Maßnahmen gelangen, hat nicht zwangsläufig zur Folge, dass diese in den Anwendungsbereich der für staatliche Beihilfen relevanten Wettbewerbsvorschriften fallen.“
(119)
In der Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens war die Kommission der Auffassung, dass nicht ausgeschlossen werden konnte, dass die Hauptbegünstigten der Regelung die ehemaligen Begünstigten der Finanzierungsregelung waren, die sich als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfe erwies.
(120)
In diesem Zusammenhang sei angemerkt, dass unter anderem die folgenden Bedingungen erfüllt sein mussten, um für die Anwendung der Finanzierungsregelung in Betracht zu kommen:
-
Das begünstigte Unternehmen muss in mindestens vier Ländern oder auf mindestens zwei Kontinenten für Teile des Konzerns Finanzierungstätigkeiten verrichten,
-
es kommen nur Finanzierungstransaktionen in Betracht, die unabhängig von den Niederlanden getätigt werden können,
-
es dürfen nicht mehr als 10 % des Gesamtkapitals (Eigen- und Fremdkapital), das durch das Unternehmen für seine finanziellen Aktivitäten verwendet wird, direkt oder indirekt in Konzernunternehmen mit Sitz in den Niederlanden eingesetzt werden.
(121)
In Anbetracht dieser Anforderungen und der begrenzten Anzahl begünstigter Unternehmen (87) betrachtete die Kommission die Finanzierungsregelung als selektive Maßnahme.
(122)
Wie die Niederlande angemerkt haben, sind diese Anforderungen in Bezug auf die „Groepsrentebox“-Regelung nicht anwendbar. Überdies wird die Gesamtzahl der Unternehmen, denen die „Groepsrentebox“ zugute kommen wird, erheblich über den 87 Unternehmen liegen, die von der ehemaligen Finanzierungsregelung Gebrauch machten.
(123)
In diesem Zusammenhang kann nicht argumentiert werden, dass große (multinationale) Unternehmen problemloser Zugang zu der Regelung haben werden als kleine und mittlere Unternehmen (KMU) und somit in unverhältnismäßig starkem Maße von dieser Regelung profitieren können. Den durch die Niederlande vorgelegten statistischen Daten zufolge, die unmissverständlich zwischen KMU und großen Unternehmen unterscheiden, haben 200 000 (von den 335 000) Unternehmen ein oder mehrere verbundene Unternehmen und können deshalb konzerninterne Zinserträge oder Zinsaufwendungen geltend machen. 50 000 dieser Unternehmen haben ein oder mehr dem Konzern angehörende Unternehmen im Ausland, von denen 47 000 (95 %) KMU sind. Daraus geht eindeutig hervor, dass die KMU nicht durch die Maßnahme diskriminiert werden.
(124)
In den Erwägungsgründen 83 bis 123 wurde dargelegt, dass die Maßnahme Unternehmen in ähnlicher Situation nicht auf diskriminierende Weise einen Vorteil verschafft, und dass sie faktisch die steuerliche Neutralität erhöhen sollte.
(125)
Ferner wurde die Schlussfolgerung gezogen, dass der faktische Vorteil für multinationale Unternehmen, der aus der Existenz von Disparitäten zwischen den Steuersystemen in einer grenzüberschreitenden Situation resultieren könnte, außerhalb des Geltungsbereichs der Vorschriften für staatliche Beihilfen liegt, weil diese Disparitäten nicht den Niederlanden zuzurechnen sind.
(126)
Wie dem auch sei, ist die Kommission der Auffassung, dass die Maßnahme tatsächlich jedem Unternehmen in den Niederlanden offen steht, da für die Gründung einer Unternehmensgruppe bzw. eines Konzerns keine rechtlichen oder wirtschaftlichen Hindernisse bestehen.
(127)
Aufgrund der letzten von den Niederlande vorgenommenen Änderung wird die Gründung eines Unternehmens in den Niederlanden vereinfacht, da die gesetzlich vorgeschriebene Kapitalanforderung von 18 000 EUR für eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung abgeschafft werden wird. Dadurch kann jedes Unternehmen problemlos ein (zweites) Unternehmen in den Niederlanden gründen und damit einen Konzern bilden. Die „Groepsrentebox“-Regelung wird somit für jedes einzelne Unternehmen zugänglich, ohne dass eine bestimmte Wirtschaftskraft oder erhebliche finanzielle Mittel verlangt werden. In Anbetracht der Tatsache, dass die Gründung eines Konzerns eine reine Frage der Organisation werden und nicht mit unverhältnismäßig hohen Kosten verbunden sein wird, wird die Anforderung, einem Konzern anzugehören, für kein Unternehmen, das von der „Groepsrentebox“ profitieren will, noch ein Hindernis darstellen.
VIII. SCHLUSSFOLGERUNG
(128)
Die Kommission stellt fest, dass die „Groepsrentebox“-Regelung, die die Niederlande durchzuführen beabsichtigen, einem Konzern angehörenden Unternehmen mit Sitz in den Niederlanden oder ausländischen Unternehmen eines Konzerns mit einer Betriebsstätte in den Niederlanden keinen den Niederlanden zuzurechnenden selektiven Vorteil bietet und deshalb keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die „Groepsrentebox“-Regelung, die die Niederlande in Bezug auf die Besteuerung von konzerninternen Zinsströmen durchzuführen beabsichtigen, stellt keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
Die Durchführung dieser Regelung ist demzufolge zulässig.
Artikel 2
Diese Entscheidung ist an das Königreich der Niederlande gerichtet.
Brüssel, den 8. Juli 2009