ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 22. prosince 2008,
kterým se stanoví, že čl. 30 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb se nevztahuje na výrobu elektřiny v České republice
(oznámeno pod číslem K(2008) 8569)
(Pouze české znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2009/47/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 4 a 6 uvedené směrnice,
s ohledem na žádost České republiky předloženou prostřednictvím e-mailu dne 3. července 2008,
po konzultaci s Poradním výborem pro veřejné zakázky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 3. července 2008 obdržela Komise prostřednictvím e-mailu žádost České republiky podle čl. 30 odst. 4 směrnice 2004/17/ES. Komise si e-mailem ze dne 26. září 2008 vyžádala doplňující informace a ty byly českými orgány poskytnuty e-mailem ze dne 9. října 2008.
(2)
Žádost předložená Českou republikou se týká výroby elektřiny.
(3)
Žádost je doplněna dopisem nezávislého regulačního úřadu (Energetický regulační úřad) a dopisem dalšího nezávislého úřadu (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže). Oba tyto úřady podrobují analýze podmínky pro přístup na relevantní trh a shledávají, že přístup je neomezený, přičemž ani jeden neshledal, že je splněna další podmínka týkající se přímého vystavení hospodářské soutěži, pokud jde o výrobu elektrické energie v České republice.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(4)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na které se směrnice vztahuje, se touto směrnicí neřídí, pokud je daná činnost v členském státě, ve kterém je vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se posuzuje na základě objektivních kritérií s přihlédnutím ke zvláštnostem dotyčného odvětví. Přístup na trh se považuje za neomezený, pokud členský stát provedl a uplatňuje příslušné právní předpisy Společenství k otevření daného odvětví nebo jeho části. Tyto právní předpisy jsou uvedeny v příloze XI směrnice 2004/17/ES, která, pokud jde o odvětví elektrické energie, odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (2). Směrnice 96/92/ES byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (3), která vyžaduje ještě vyšší stupeň otevřenosti trhu.
(5)
Česká republika provedla a uplatňuje nejen směrnici 96/92/ES, ale rovněž směrnici 2003/54/ES, a zvolila právní a organizační oddělení u přenosových a rozvodných sítí s výjimkou nejmenších distribučních společností, které i když nadále podléhají oddělení účetnictví, jsou vyňaty z požadavků na právní a organizační oddělení, protože mají méně než 100 000 zákazníků či v roce 1996 obsluhovaly soustavy se spotřebou nižší než 3 TWh. Kromě toho proběhlo plné právní oddělení vlastnictví u provozovatele přenosové soustavy, ČEPS. Přístup na trh by proto v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem měl být považován za neomezený.
(6)
Přímé vystavení hospodářské soutěži by se mělo posoudit na základě různých ukazatelů, z nichž žádný není sám o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, jedním kritériem, které by mělo být vzato v úvahu, je podíl hlavních účastníků na daném trhu. Dalším kritériem je stupeň koncentrace na těchto trzích. Vzhledem k charakteristice daných trhů by měla být vzata v úvahu i další kritéria, jako je fungování vyrovnávacího mechanismu, cenová konkurence a míra, v jaké zákazníci mění dodavatele.
(7)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(8)
Žádost předložená Českou republikou se týká výroby elektřiny v České republice.
(9)
Česká žádost vychází z toho, že relevantní zeměpisný trh by měl přesahovat vnitrostátní území a zahrnovat území České republiky, Polska, Slovenska, Rakouska a Německa. Jako hlavní důvod pro toto vymezení trhu se uvádí, že existuje vysoký podíl propojovací kapacity (s několika členskými státy) ve srovnání s domácí výrobou a poptávkou. Podle informací poskytnutých českými orgány v jejich odpovědi ze dne 9. října 2008 bylo v roce 2007 vyvezeno 25,6 TWh a ve stejném roce bylo 9,5 TWh dovezeno. Česká republika je tudíž čistým vývozcem elektřiny s čistým vývozem činícím 16,1 TWh, což je ekvivalent téměř 20 % (4) celkového čistého množství vyrobené elektřiny (81,4 TWh). Dalším předloženým argumentem týkajícím se existence širšího zeměpisného trhu je vývoj směřující k cenové konvergenci mezi vnitrostátními trhy v České republice a Německu, jakož i vzrůstající role energetické burzy Praha (PXE).
(10)
Relativně velká propojovací kapacita a cenová konvergence nejsou dostačující, aby vymezily relevantní trh. Pravidla na místním trhu, a zvláště pak dominantní postavení jakéhokoliv účastníka trhu a jeho nezbytnost (což platí v České republice o provozovateli ČEZ) může rovněž vést k vymezení užšího trhu. V této souvislosti je nutné připomenout, že podle odpovědi českých orgánů ze dne 9. října 2008 drtivá většina rostoucího objemu na PXE pochází z transakcí zahrnujících ČEZ. Komise navíc také analyzovala ve svém šetření v odvětvích energií (5) ve vztahu k možnému vymezení zeměpisného trhu, který překračuje vnitrostátní území, zda by některé státy ve střední Evropě mohly případně tvořit dvojice relevantních trhů. U dvojice zemí Rakousko-Německo velikost hlavního provozovatele v Rakousku doplněná o přetížení vnitrostátní sítě v Rakousku zabránila Komisi v tom, aby shledala, že existuje větší než jen vnitrostátní relevantní trh. Obdobně v případě České republiky a Slovenska vedly velikost příslušných dominantních provozovatelů a jejich nezbytnost při uspokojování poptávky k závěru, že dokonce ani dvojice těchto dvou zemí netvoří jeden a týž relevantní zeměpisný trh. Komise navíc v nedávné době přezkoumala trhy s výrobou elektřiny v Rakousku a Polsku a shledala, že mají vnitrostátní rozsah (6). Konečně i v antitrustovém rozhodnutí K(2008) 7367 ze dne 26. listopadu 2008 o podniku E.ON, které se týká německého velkoobchodního trhu (7), Komise shledala, že má tento trh vnitrostátní rozsah a sousední země (na východě ani na západě) nejsou součástí širšího zeměpisného trhu.
(11)
Je proto třeba odmítnout, že existuje regionální trh. Je to rovněž v souladu se stanoviskem českého úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, že „při posuzování [žádosti podle článku 30] úřad zohlednil svá probíhající šetření a vycházel z domněnky, že by měl být relevantní trh s výrobou elektřiny vymezen ze zeměpisného hlediska územím České republiky“. Vzhledem ke skutečnostem uvedeným v 9. a 10. bodě odůvodnění je proto třeba mít za to, že území České republiky pro účely posouzení podmínek stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES představuje relevantní trh.
(12)
Jak vyplývá z ustálené praxe (8) v rozhodnutích Komise podle článku 30, Komise dospěla k závěru, že pokud jde o výrobu elektřiny, „je jedním z ukazatelů míry hospodářské soutěže na vnitrostátních trzích celkový podíl na trhu tří největších výrobců“. Podle „tabulky 6: Postavení na velkoobchodním trhu“, s. 12 a násl. „pracovního dokumentu útvarů Komise: doprovodného dokumentu ke zprávě o pokroku při vytváření vnitřního trhu se zemním plynem a elektřinou“ (9) podíly tří největších výrobců v roce 2006 činily 69,4 % vyrobené elektřiny a v roce 2007 vzrostly na 73,9 %. Podle informací poskytnutých českými orgány v jejich odpovědi ze dne 9. října 2008 dominantní společnost držela téměř 70 % celkové instalované kapacity, přičemž druhá největší společnost držela 3,5 % a třetí největší společnost držela 3 % této kapacity. Tyto úrovně koncentrace zahrnující celkový tržní podíl největších tří výrobců jsou vyšší, než jsou příslušné procentní úrovně, na které odkazují rozhodnutí Komise 2006/211/ES (10) a 2007/141/ES (11) týkající se Spojeného království, tj. 39 %. Jsou tedy značně vyšší, než je úroveň (52,2 %) uvedená v rozhodnutí Komise 2008/585/ES (12), jež se vztahuje na Rakousko, a vyšší, než je úroveň (58 % hrubého množství vyrobené elektřiny) uvedená v rozhodnutí 2008/741/ES (13) v případě Polska.
(13)
Úrovně koncentrace tří největších provozovatelů v České republice jsou konečně podobné nebo nižší než příslušné úrovně uvedené v rozhodnutích Komise 2006/422/ES (14) a 2007/706/ES (15), které se vztahují na Finsko (73,6 %) a Švédsko (86,7 %). Existuje však důležitý rozdíl mezi situací v českém případě ve srovnání se situací ve Švédsku či Finsku. Jde zejména o skutečnost, že v České republice existuje jeden dominantní provozovatel a druhý a třetí největší výrobci mají tržní podíl dvacetkrát menší (nejmenší podíl je 3 %, přičemž největší dosahuje téměř 70 %). Ve Finsku odpovídající údaje ukazují, že mezi třemi největšími výrobci měl provozovatel nejmenší tržní podíl 18,3 % a největší tržní podíl byl 33,7 %. Obdobně ve Švédsku existuje rozpětí mezi 17,4 % (nejmenší) a 47,1 % (největší).
(14)
V této souvislosti je třeba rovněž připomenout ustálenou judikaturu (16), podle které jsou až na výjimečné případy „značně velké podíly na trhu samy o sobě důkazem existence dominantního postavení. To je situace, kdy podíl na trhu činí 50 %“.
(15)
Podíl dovozu elektřiny do České republiky na celkové poptávce činí o trochu více než 11 % (17), což je více, než je podíl dovozu v případě Polska, ale méně než polovina podílu v případě Rakouska (18) (19). Rovněž v případě Švédska a Finska vysoké míry koncentrace tří největších výrobců „vyrovnává“„konkurenční tlak na […] trhu vyplývající z možnosti dovážet elektřinu z oblastí mimo švédské území […]“ (20). Je proto složité shledat, že by existoval značný konkurenční tlak vyplývající z dovozu elektřiny do České republiky, a to, že by došlo ke značnému zvýšení úrovně dovozu z důvodu existence přenosové kapacity, je pouze teoretické vzhledem ke skutečnosti, že Česká republika byla každoročně čistým vývozcem přinejmenším od roku 2003 a bude i nadále ve střednědobém horizontu. Tato úroveň koncentrace proto nemůže být považována v případě trhu s výrobou za ukazatel přímého vystavení hospodářské soutěži.
(16)
Odpověď českých orgánů ze dne 9. října 2008 rovněž poukazuje na to, že ČEZ plánuje většinu budoucích velkých projektů výroby na úrovni přenosové soustavy, zejména výstavbu nového jaderného bloku, prodloužení životnosti stávající jaderné elektrárny Dukovany a projekty elektráren spalujících uhlí či plyn. Kromě plánů podniku ČEZ existují také další projekty, zvláště v oblasti obnovitelných zdrojů energie, které připravují jiné subjekty částečně na úrovni přenosu a zejména na úrovni rozvodových sítí.
(17)
Za doplňkový ukazatel by se také mělo považovat fungování vyrovnávacích mechanismů, byť představují malý podíl na celkovém množství elektrické energie vyrobené a/nebo spotřebované v členském státě. Podle dostupných informací fungování vyrovnávacího mechanismu (zejména tržní ceny a dobře vyvinutý intradenní trh s uzávěrkami na hodinu a půl nabízející uživatelům sítě možnost upravit svou pozici každou hodinu a půl) nepředstavuje samo o sobě překážku tomu, aby byla výroba elektřiny přímo vystavena hospodářské soutěži.
(18)
Vzhledem k vlastnostem daného výrobku (elektřina) a nedostatku či nedostupnosti vhodných náhradních výrobků nebo služeb má při hodnocení stavu hospodářské soutěže na trzích s elektřinou větší význam cenová konkurence a tvorba cen. Pokud jde o velké průmyslové (koncové) odběratele, počet odběratelů, kteří mění dodavatele, je ukazatelem skutečné cenové konkurence, a tedy nepřímo „přirozeným ukazatelem“ účinnosti hospodářské soutěže. Mění-li dodavatele pouze málo odběratelů, je pravděpodobné, že trh nefunguje správně, ačkoli by se neměly opomíjet výhody plynoucí z možnosti opětovného uzavírání dohod s dosavadními dodavateli (21). Mimoto „existence regulovaných cen pro koncového odběratele je jasným klíčovým faktorem chování zákazníka […]. Přestože lze zachování kontrolních mechanismů v přechodném období odůvodnit, budou s blížící se potřebou investic způsobovat stále větší narušení“ (22).
(19)
Podle posledních dostupných informací lze míru, v jaké zákazníci mění dodavatele v České republice, kvalifikovat jako „velkou“ (23) a podle posledních dostupných informací, které poskytly české orgány v odpovědi ze dne 9. října, „od otevření trhu s elektřinou téměř každý druhý odběratel v segmentu velkých průmyslových odběratelů změnil svého dodavatele elektřiny“. Tento vývoj je třeba hodnotit na pozadí situace popsané v předchozích rozhodnutích týkajících se odvětví elektrické energie, kde se míra změny dodavatelů u velkých a velmi velkých průmyslových odběratelů pohybovala od více než 75 % (rozhodnutí 2006/422/ES týkající se Finska) do 41,5 % (rozhodnutí 2008/585/ES týkající se Rakouska). Navíc trhy s dodávkami (domácnostem, průmyslovým zákazníkům atd.) byly v předchozí rozhodovací praxi Komise vymezeny jako oddělené výrobkové trhy a mohou kvůli vlivu silných a dobře zavedených dodavatelských společností mít odlišné konkurenční prostředí oproti trhům s velkoobchodním prodejem nebo výrobou. Vysokou míru změny dodavatelů nelze proto považovat za jednoznačný ukazatel přímého vystavení hospodářské soutěži.
(20)
Pokud jde o výrobu elektřiny v České republice, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších výrobců na trhu je velký, ale ještě důležitější je, že největší výrobce sám o sobě zaujímá tržní podíl téměř 70 %, aniž by tato skutečnost byla vyrovnána dovozy elektrické energie, protože byla Česká republika právě naopak čistým vývozcem značných objemů elektřiny v uplynulých pěti letech. Jak je uvedeno v 17. bodě odůvodnění, fungování vyrovnávacího mechanismu nepředstavuje překážku přímému vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny a existuje vysoká míra změny dodavatelů. Dobře fungující vyrovnávací mechanismus a vysoká míra změny dodavatelů však nemohou vyrovnat poměrně vysokou úroveň koncentrace a zejména velký podíl největšího výrobce, a to rovněž zohlední-li se judikatura uvedená ve 14. bodě odůvodnění.
IV. ZÁVĚRY
(21)
Na základě faktorů posouzených v 9. až 20. bodě odůvodnění by se mělo dojít k závěru, že výroba elektřiny není v České republice v současné době přímo vystavena hospodářské soutěži. Ustanovení čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES se proto nepoužije na smlouvy, které mají umožnit uskutečňování uvedených činností v České republice. Směrnice 2004/17/ES se tedy nadále uplatňuje v případě, kdy zadavatelé zadají zakázky, které mají umožnit výrobu elektřiny v České republice, nebo když pořádají veřejné soutěže na uskutečňování takových činností v České republice.
(22)
Toto rozhodnutí se zakládá na právní a skutkové situaci z období od července do října roku 2008, jak je zřejmé z informací předložených Českou republikou, ze sdělení z roku 2007, z dokumentu útvarů Komise z roku 2007, ze závěrečné zprávy a ze zprávy o pokroku z roku 2007 a její přílohy. Může být revidováno, pokud by v případě zásadních změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by byly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Ustanovení čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na výrobu elektřiny v České republice. Směrnice 2004/17/ES se nadále vztahuje na zakázky zadané zadavateli, které jim mají umožnit uskutečňovat tyto činnosti v České republice.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno České republice.
V Bruselu dne 22. prosince 2008.
ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 22. Dezember 2008
über die Nichtanwendung von Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste auf die Stromerzeugung in der Tschechischen Republik
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2008) 8569)
(Nur der tschechische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2009/47/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,
gestützt auf die Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (1), insbesondere auf Artikel 30 Absätze 4 und 6,
gestützt auf den per E-Mail vom 3. Juli 2008 vorgelegten Antrag der Tschechischen Republik,
nach Anhörung des Beratenden Ausschusses für öffentliche Aufträge,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHLAGE
(1)
Am 3. Juli 2008 ging bei der Kommission eine E-Mail mit einem Antrag der Tschechischen Republik gemäß Artikel 30 Absatz 4 der Richtlinie 2004/17/EG ein. In ihrer E-Mail vom 26. September 2008 ersuchte die Kommission um weitere Informationen. Diese wurden von den tschechischen Behörden per E-Mail vom 9. Oktober 2008 übermittelt.
(2)
Der Antrag der Tschechischen Republik betrifft die Stromerzeugung.
(3)
Dem Antrag liegt die Stellungnahme der unabhängigen nationalen Behörde (Energetický regulační úřad - Tschechische Energieregulierungsbehörde) und ein Schreiben einer weiteren unabhängigen Behörde (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže - Tschechisches Amt für den Wettbewerbsschutz) bei. Beide Behörden haben eine Analyse der Bedingungen für den Zugang zum relevanten Markt vorgenommen. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass dieser keinen Einschränkungen unterliegt, stellen jedoch nicht fest, dass die zusätzliche Bedingung des unmittelbar wirksamen Wettbewerbs hinsichtlich der Stromerzeugung in der Tschechischen Republik erfüllt wird.
II. RECHTSRAHMEN
(4)
Nach Maßgabe von Artikel 30 der Richtlinie 2004/17/EG fallen Aufträge, die die Ausübung einer richtlinienrelevanten Tätigkeit ermöglichen sollen, nicht unter die Richtlinie, wenn die Tätigkeit in dem Mitgliedstaat, in dem sie ausgeübt wird, auf Märkten mit freiem Zugang unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, wird anhand objektiver Kriterien unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betreffenden Sektors ermittelt. Der Zugang zu einem Markt gilt als frei, wenn der Mitgliedstaat die einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften zur Öffnung eines Sektors oder Teilsektors umgesetzt hat und anwendet. Diese Rechtsvorschriften sind in Anhang XI der Richtlinie 2004/17/EG aufgeführt und beziehen sich für den Stromsektor auf die Richtlinie 96/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Dezember 1996 betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt (2). Die Richtlinie 96/92/EG wurde abgelöst durch die Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 96/92/EG (3); die neue Richtlinie schreibt eine noch stärkere Marktöffnung vor.
(5)
Die Tschechische Republik hat sowohl die Richtlinie 96/92/EG als auch die Richtlinie 2003/54/EG umgesetzt und wendet sie an; dabei hat sich das Land für die rechtliche und organisatorische Entflechtung bei den Übertragungs- und Verteilernetzen unter Ausnahme der kleinsten Verteilerunternehmen entschieden. Letztere sind von den Anforderungen der rechtlichen und organisatorischen Entflechtung ausgenommen, da sie über weniger als 100 000 Kunden verfügen oder im Jahr 1996 Stromnetze mit einem Verbrauch von unter 3 TWh versorgten. Darüber hinaus wurde der Übertragungsnetzbetreiber CEPS eigentumsrechtlich entflochten. Daher kann entsprechend Artikel 30 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Zugang zum Markt als frei gelten.
(6)
Ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, sollte anhand verschiedener Indikatoren beurteilt werden, von denen keiner für sich genommen den Ausschlag gibt. Hinsichtlich der Märkte, die diese Entscheidung betrifft, ist der Marktanteil der Hauptakteure auf einem bestimmten Markt ein Kriterium, das berücksichtigt werden sollte. Ein weiteres Kriterium ist der Konzentrationsgrad auf diesen Märkten. Angesichts der Merkmale der betrachteten Märkte sollten zusätzliche Kriterien berücksichtigt werden, z. B. das Funktionieren des Ausgleichsmechanismus, der Preiswettbewerb und das Ausmaß, in dem Kunden den Versorger wechseln.
(7)
Diese Entscheidung lässt die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften unberührt.
III. BEWERTUNG
(8)
Der Antrag der Tschechischen Republik betrifft die Stromerzeugung in der Tschechischen Republik.
(9)
Die Tschechische Republik geht dabei davon aus, dass der relevante geografische Markt ein Markt ist, der über das tschechische Hoheitsgebiet hinausgeht und das Gebiet der Tschechischen Republik, Polens, der Slowakei, Österreichs und Deutschlands umfasst. Als Hauptgrund für diese Definition des Marktes wird die im Verhältnis zur heimischen Erzeugung und Nachfrage hohe Verbindungskapazität (Verbindungsleitungen zu mehreren Mitgliedstaaten) angeführt. Den tschechischen Behörden zufolge (Antwort vom 9. Oktober 2008) wurden 2007 25,6 TWh Strom exportiert und im selben Jahr 9,5 TWh importiert. Die Tschechische Republik ist daher ein Stromnettoexporteur, wobei die Nettoexporte 16,1 TWh betrugen, was fast 20 % (4) der gesamten Nettostromerzeugung (81,4 TWh) entspricht. Als weiteres Argument für das Vorhandensein eines umfassenderen geografischen Marktes wurden die sich entwickelnde Preiskonvergenz zwischen dem Markt der Tschechischen Republik und dem deutschen Markt sowie die wachsende Rolle der Prager Energiebörse PXE genannt.
(10)
Allerdings reichen relativ hohe Verbindungskapazitäten und Preiskonvergenz für die Abgrenzung eines relevanten Marktes nicht aus. Die Regeln des lokalen Marktes und insbesondere die Unerlässlichkeit und die marktbeherrschende Stellung eines Marktteilnehmers (im Fall der Tschechischen Republik ist dies der Betreiber CEZ) können auch dazu führen, dass der Markt räumlich enger gefasst wird. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass der Antwort der tschechischen Behörden vom 9. Oktober 2008 zufolge der weitaus größte Anteil am wachsenden Volumen der PXE auf Transaktionen entfällt, an denen CEZ beteiligt ist. Außerdem hat die Kommission in ihrer Untersuchung des Energiesektors (5) in Bezug auf mögliche, über den nationalen Bereich hinausgehende Definitionen des geografischen Marktes eine Analyse zu der Frage vorgenommen, ob bestimmte Länderpaare in Mitteleuropa einen relevanten Markt bilden könnten. Beim Länderpaar Österreich-Deutschland waren die Größe des Hauptbetreibers in Österreich und die innerösterreichischen Netzengpässe Faktoren, die die Kommission davon abgehalten haben, auf das Vorhandensein eines relevanten Marktes, der größer als der nationale Markt wäre, zu schließen. Auch im Fall der Tschechischen Republik und der Slowakei führen die Größe der marktbeherrschenden Betreiber und die Tatsache, dass sie für die Nachfragedeckung unerlässlich sind, zu dem Schluss, dass sogar dieses Länderpaar nicht ein und demselben relevanten geografischen Markt angehört. Zudem hat die Kommission vor kurzem die Stromerzeugungsmärkte Österreichs und Polens untersucht und kam zu dem Ergebnis, dass diese von ihrer geografischen Ausdehnung her national sind (6). Schließlich hat die Kommission in ihrer jüngsten Kartellentscheidung (K(2008) 7367) vom 26. November 2008 gegen E.ON (7), bei der es um den deutschen Großhandelsmarkt ging, die Ansicht vertreten, dass dessen Ausdehnung national ist und die Nachbarländer (sowohl im Westen als auch im Osten) keinem größeren geografischen Markt angehören.
(11)
Folglich sollte das Vorhandensein eines regionalen Marktes verworfen werden. Dies steht auch in Einklang mit der Erklärung des Tschechischen Amts für den Wettbewerbsschutz, der zufolge das Amt unter Berücksichtigung einer bereits von ihm durchgeführten Untersuchung bei der Bewertung [des Antrags gemäß Artikel 30] von der Annahme ausging, dass der relevante Stromerzeugungsmarkt geografisch dem Hoheitsgebiet der Tschechischen Republik entspricht. In Anbetracht der Ausführungen in den Erwägungsgründen 9 und 10 sollte daher das Hoheitsgebiet der Tschechischen Republik als der Markt angesehen werden, der für eine Prüfung der Bedingungen des Artikels 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG relevant ist.
(12)
Ausgehend von ihrer ständigen Praxis (8) bei Entscheidungen gemäß Artikel 30 kam die Kommission im Hinblick auf die Stromerzeugung zu dem Schluss: „Ein Indikator für den Grad des Wettbewerbs auf den nationalen Märkten ist der Gesamtmarktanteil der drei größten Erzeuger.“ Nach der Tabelle 6: „Wholesale Market Position“, S. 12 ff., des „Commission Staff Working Document: Accompanying document to the Report on Progress in Creating the Internal Gas and Electricity Market (9)“ betrugen die Anteile der drei größten Erzeuger an der Stromerzeugung 69,4 % im Jahr 2006 und 73,9 % im Jahr 2007. Den tschechischen Behörden (Antwort vom 9. Oktober 2008) zufolge entfielen fast 70 % der gesamten installierten Kapazität auf das marktbeherrschende Unternehmen, wobei das zweit- und das drittgrößte Unternehmen einen Anteil von 3,5 % bzw. 3 % hielten. Diese Konzentrationsgrade für den Gesamtmarktanteil der drei größten Erzeuger liegen über dem Konzentrationsgrad von 39 %, der in den Entscheidungen 2006/211/EG (10) und 2007/141/EG (11) für das Vereinigte Königreich genannt wird. Sie liegen auch erheblich über dem in der Entscheidung 2008/585/EG (12) für Österreich genannten Konzentrationsgrad (52,2 %) und über dem Konzentrationsgrad, der in der Entscheidung 2008/741/EG (13) für Polen angegeben wird (58 % der Bruttoerzeugung).
(13)
Die tschechischen Konzentrationsgrade sind vergleichbar mit oder liegen etwas unter den Konzentrationsgraden, die in der Entscheidung 2006/422/EG (14) für Finnland (73,6 %) und in der Entscheidung 2007/706/EG (15) für Schweden (86,7 %) genannt werden. Allerdings gibt es einen wichtigen Unterschied zwischen dem tschechischen Fall einerseits und dem Fall Schwedens und Finnlands andererseits. In der Tschechischen Republik gibt es einen marktbeherrschenden Betreiber, und die anderen beiden größten Erzeuger haben Marktanteile, die um das Zwanzigfache niedriger sind (der kleinste Anteil beträgt 3 % und der größte fast 70 %). In Finnland ergeben die entsprechenden Zahlen, dass der Betreiber mit einem Marktanteil von 18,3 % unter den drei führenden Anbietern den kleinsten Anteil und der Betreiber mit einem Marktanteil von 33,7 % den größten Anteil hatte. Desgleichen gibt es in Schweden eine Spanne zwischen 17,4 % für den kleinsten Marktanteil und 47,1 % für den größten Marktanteil.
(14)
In diesem Zusammenhang ist auch an die ständige Rechtsprechung (16) zu erinnern, nach der „besonders hohe Anteile - von außergewöhnlichen Umständen abgesehen - ohne weiteres den Beweis für das Vorliegen einer beherrschenden Stellung liefern. Dies ist der Fall bei einem Marktanteil von 50 %.“
(15)
Der Anteil der Stromimporte der Tschechischen Republik an der Gesamtnachfrage (17) beträgt etwas mehr als 11 % und ist damit zwar etwas höher als der Anteil der Stromimporte Polens, macht jedoch weniger als die Hälfte des Anteils im Falle Österreichs aus (18) (19). Außerdem werden im Falle Schwedens und Finnlands diese Konzentrationsgrade „kompensiert“ durch den „Wettbewerbsdruck auf dem […] Markt, der sich aus der Möglichkeit ergibt, Strom von außerhalb Schwedens zu importieren, […]“ (20). Dass es einen erheblichen Wettbewerbsdruck aufgrund von Stromimporten in die Tschechische Republik gibt, ist ein Schluss, zu dem man daher schwerlich gelangen kann, und die Tatsache, dass es Übertragungskapazitäten gäbe, mit deren Hilfe eine erhebliche Steigerung der Importmengen möglich wäre, ist nur von theoretischer Bedeutung, da die Tschechische Republik alljährlich seit mindestens 2003 Nettostromexporteur war und dies mittelfristig weiter sein wird. Dieser Konzentrationsgrad kann daher nicht als Indikator dafür gewertet werden, dass der Erzeugungsmarkt dem Wettbewerb unmittelbar ausgesetzt ist.
(16)
Außerdem wird im Schreiben der tschechischen Behörden vom 9. Oktober 2008 darauf hingewiesen, dass der Betreiber CEZ den Großteil der künftigen großen Erzeugungsprojekte auf der Übertragungsnetzebene plant, insbesondere den Neubau von Kernkraftwerken, die Verlängerung der Laufzeit des bestehenden Kernkraftwerks Kukovany sowie kohle- und gasbetriebene Kraftwerke. Neben den Plänen von CEZ gibt es auch andere Projekte, vor allem im Bereich der erneuerbaren Energiequellen, die von anderen Marktteilnehmern zum Teil auf der Übertragungsebene und insbesondere auf der Verteilungsebene geplant werden.
(17)
Ferner sollte das Funktionieren des Ausgleichsmechanismus ebenfalls als Kriterium herangezogen werden, auch wenn dieser nur einen kleinen Teil der in einem Mitgliedstaat erzeugten und/oder verbrauchten Elektrizitätsmenge erfasst. Den vorliegenden Informationen zufolge funktioniert der Ausgleichsmechanismus - insbesondere die marktbasierte Preisbildung und der gut entwickelte „intra-day“-Markt mit Eineinhalbstunden-Intervallen für die letzte Mitteilung von Fahrplänen, d. h. der Möglichkeit für die Netznutzer, ihre Positionen im Eineinhalbstunden-Takt anzupassen - so, dass er einen unmittelbaren Wettbewerb im Bereich der Stromerzeugung nicht behindert.
(18)
Angesichts der Merkmale des hier betrachteten Produkts (Elektrizität) und der Knappheit bzw. des Fehlens geeigneter Ersatzprodukte oder Dienstleistungen kommt bei der Beurteilung der Wettbewerbssituation auf den Strommärkten dem Preiswettbewerb und der Preisbildung größere Bedeutung zu. Bei großen industriellen (End-)Verbrauchern kann die Anzahl der Kunden, die den Versorger wechseln, ein Indikator für Preiswettbewerb sein und daher indirekt ein natürlicher Indikator für die Wirksamkeit des Wettbewerbs. Wechseln wenige Kunden den Versorger, dürfte ein Problem mit dem Funktionieren des Marktes vorliegen, auch wenn die Vorteile, die mit der Möglichkeit verbunden sind, mit dem historisch gewachsenen Versorger neu zu verhandeln, nicht außer Acht gelassen werden sollten (21). Darüber hinaus sind regulierte Endnutzerpreise zweifellos ein wichtiger Faktor für das Kundenverhalten. Auch wenn die Aufrechterhaltung von Kontrollen in einem Übergangszeitraum gerechtfertigt sein kann, würden diese zunehmend zu Verzerrungen führen, sobald sich Investitionsbedarf ergibt (22).
(19)
Nach den jüngsten vorliegenden Informationen wurde die Versorgerwechselrate in der Tschechischen Republik als hoch (23) eingestuft, und den neuesten Angaben (Antwortschreiben der tschechischen Behörden vom 9. Oktober) zufolge hat fast jeder zweite Kunde im Großkundensegment seit der Öffnung des Strommarktes den Stromversorger gewechselt. Dies muss vor dem Hintergrund der in den früheren Entscheidungen zum Elektrizitätssektor dargelegten Situation gesehen werden, deren Merkmal darin bestand, dass bei großen und sehr großen Industriekunden die Spanne der Versorgerwechselraten von 75 % (Entscheidung 2006/422/EG zu Finnland) bis zu 41,5 % (Entscheidung 2008/585/EG zu Österreich) reichte. Außerdem wurden in der bisherigen Entscheidungspraxis der Kommission Versorgungsmärkte (Versorgung von Haushaltkunden, Industriekunden usw.) als getrennte Produktmärkte definiert. Diese können wegen des Einflusses starker und gut etablierter Versorgungsunternehmen ein anderes Wettbewerbsumfeld als der Großhandels- oder der Erzeugungsmarkt aufweisen. Die hohe Versorgerwechselrate kann daher nicht als eindeutiger Indikator dafür gewertet werden, dass der Markt unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(20)
Die Lage hinsichtlich der Stromerzeugung in der Tschechischen Republik lässt sich daher wie folgt zusammenfassen: Der Gesamtmarktanteil der drei größten Erzeuger ist hoch, aber, was noch wichtiger ist, auf den größten Erzeuger entfallen fast 70 % des Marktes, denen keine Stromimporte als Ausgleich gegenüberstehen, da die Tschechische Republik im Gegenteil in den letzten fünf Jahren in erheblichem Umfang Stromnettoexporteur war. Wie in Erwägungsgrund 17 ausgeführt wurde, ist das Funktionieren des Ausgleichsmechanismus kein Hindernis dafür, dass der Stromerzeugungsmarkt unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, und die Versorgerwechselrate ist hoch. Der gut funktionierende Ausgleichsmechanismus und die hohe Versorgerwechselrate können jedoch den relativ hohen Konzentrationsgrad und vor allem den hohen Marktanteil des größten Erzeugers nicht wettmachen, berücksichtigt man zudem die im Erwägungsgrund 14 genannte Rechtsprechung.
IV. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(21)
Angesichts der in den Erwägungsgründen 9 bis 20 untersuchten Faktoren sollte der Schluss gezogen werden, dass die Stromerzeugung in der Tschechischen Republik derzeit nicht unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Daher findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG keine Anwendung auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in der Tschechischen Republik ermöglichen sollen. Für die Vergabe von Aufträgen, die die Stromerzeugung in der Tschechischen Republik ermöglichen sollen, oder die Durchführung von Wettbewerben für die Ausübung dieser Tätigkeit in der Tschechischen Republik gilt folglich weiterhin die Richtlinie 2004/17/EG.
(22)
Diese Entscheidung stützt sich auf die Rechts- und Sachlage von Juli bis Oktober 2008, wie sie sich aus den Angaben der Tschechischen Republik, der Mitteilung 2007 und dem Arbeitspapier der Dienststellen 2007, dem Abschlussbericht sowie dem Fortschrittsbericht 2007 und seinem technischen Anhang ergibt. Sollten aufgrund entscheidender Änderungen der Rechts- und Sachlage die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit von Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG gegeben sein, kann die Entscheidung geändert werden -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG findet keine Anwendung auf die Stromerzeugung in der Tschechischen Republik. Für die Vergabe von Aufträgen, die die Ausübung solcher Tätigkeiten in der Tschechischen Republik ermöglichen sollen, gilt folglich weiterhin die Richtlinie 2004/17/EG.
Artikel 2
Diese Entscheidung ist an die Tschechische Republik gerichtet.
Brüssel, den 22. Dezember 2008