ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 10. prosince 2003
o státních podporách prováděných Francií ve prospěch France 2 a France 3
(oznámeno pod číslem K(2003) 4497)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2004/838/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými ustanoveními (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 10. března 1993 předložila Télévision Française 1 SA (dále jen TF1) Komisi stížnost, která se týká způsobů financování a provozování veřejnoprávních televizních kanálů France 2 a France 3 (2). Tato stížnost se zakládá na porušení článku 81, čl. 86 odst. 1 a článku 87 Smlouvy.
(2)
Podle článku 81 Smlouvy se TF1 domnívá, že France 2 a France 3 provedly určité množství jednání ve vzájemné shodě, jejichž cílem a účinkem bylo omezení hospodářské soutěže. TF1 podle článku 86 Smlouvy dokládá, že francouzský stát trvá na opatřeních, která jsou v protikladu se zásadou rovného zacházení mezi veřejnými a soukromými podniky, a na opatřeních, která prosazují nebo podporují protisoutěžní dohody. Konečně na základě článku 87 Smlouvy TF1 tvrdí, že poplatek za právo užívat televizní přijímače, různé podpory a kapitálové příspěvky a také oprávnění k deficitu, které France 2 a France 3 získaly na počátku 90. let, jsou státními podporami. TF1 rovněž hodnotí jako opatření s účinkem rovnocenným státní podpoře skutečnost, že Nejvyšší rada pro audiovizuální vysílání (dále jen NRAV) nemůže uložit veřejnoprávním televizním kanálům peněžité sankce. TF1 se domnívá, že tyto státní podpory umožnily veřejnoprávním televizním kanálům, aby se osvobodily od jakéhokoliv tlaku obchodní rentability a zvyšovaly nabídky při nákupu televizních práv a dosahovaly vyvolávacích cen a umělých snížení svých reklamních bloků nebo sponzorských činností.
(3)
Dne 16. července 1993 zaslala Komise žádost o informace TF1, která odpověděla dopisem ze dne 30. září 1993. Dne 12. srpna 1993 byla zaslána žádost o informace francouzským orgánům, které odpověděly dopisem ze dne 9. prosince 1993.
(4)
Dne 17. března 1994 zaslala TF1 Komisi dopis uvádějící hlavní údaje obsažené ve stížnosti.
(5)
Dopisem ze dne 23. září 1994 a v dokumentu ze dne 12. prosince 1994 poskytla TF1 doplňující informace. Ve stejném období se konalo několik setkání mezi zástupci Komise a zástupci TF1.
(6)
V dopise ze dne 9. června 1995 vyjádřila TF1 znepokojení nad zkoumáním stížnosti. Komise v dopise ze dne 5. července 1995 odpověděla, že studie, kterou si objednala k otázce financování veřejnoprávní televize ve všech členských státech, není stále k dispozici.
(7)
Dopisem ze dne 3. října 1995 požadovala TF1 na Komisi, aby jednala. Tato dopisem ze dne 11. prosince 1995 uvědomila tazatele, že dopisem ze dne 21. listopadu 1995 požádala francouzské orgány o další informace. V dokumentu ze dne 27. listopadu 1995 uvedla TF1 doplňující informace.
(8)
Dne 2. února 1996 podala TF1 žalobu pro nečinnost proti Komisi k Soudu prvního stupně Evropských společenství.
(9)
Dopisem ze dne 16. února 1996 odpověděly francouzské orgány na požadavek o informace, který jim byl zaslán dne 21. listopadu 1995. Dopisy ze dne 22. února, 28. června, 4. a 18. října 1996 zaslala Komise francouzským orgánům nové žádosti o informace. Tyto odpověděly různými dopisy a faxy s daty 21. března,28. března, 12. dubna, 18. července a 20. prosince 1996.
(10)
Dopisem ze dne 10. března 1997 zaslala TF1 Komisi doplněk ke své původní stížnosti.
(11)
V dopise zaslaném TF1 dne 15. května 1997 Komise usoudila, že žádné státní opatření neporušilo článek 86 ve spojení s články 81 a 82 Smlouvy.
(12)
Dopisem ze dne 21. října 1997 uvedly francouzské orgány Komisi doplňující informace.
(13)
Dne 10. července 1998 se konala schůzka mezi Komisí a TF1.
(14)
Rozhodnutím přijatým dne 2. února 1999 zamítla Komise důvody uvedené ve stížnosti TF1, které byly založeny na článcích 81 a 82 Smlouvy.
(15)
Dne 26. února 1999 zaslala Komise francouzským orgánům příkaz k poskytnutí informací, které odpověděly dopisem ze dne 29. dubna 1999.
(16)
Se vstupem Amsterodamské smlouvy v platnost dne 1. května 1999 byl ke Smlouvě připojen Protokol o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech (dále jen „protokol“).
(17)
Dne 3. června 1999 odsoudil Soud prvního stupně Komisi za nečinnost poté, co zjistil, že Komise upustila od přijetí rozhodnutí o části stížnosti TF1, která se týká státních podpor (3).
(18)
Dopisem ze dne 27. září 1999 Komise uvědomila Francii o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy proti podporám na investice přijatým France 2 a France 3 a také proti kapitálovým příspěvkům obdrženým France 2 v letech 1988 až 1994.
(19)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství (4). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k dotyčným opatřením podaly své připomínky.
(20)
Dne 19. listopadu se konala schůzka mezi francouzskými orgány a Komisí. Francouzské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 10. prosince 1999. Dne 1. února 2000 zaslala Komisi své připomínky Asociace evropských komerčních televizí (dále jen ACT). Na tyto připomínky odpověděly francouzské orgány dopisem ze dne 15. června 2000.
(21)
Dne 10. února 2000 se konala schůzka mezi Komisí a zástupci TF1, poté dne 6. dubna a dne 2. října 2000 mezi Komisí, zástupci francouzských orgánů a France Télévisions.
(22)
Sdělení Komise o používání pravidel týkajících se státních podpor (5) na veřejnoprávní provozovatele vysílání (dále jen „sdělení“) bylo zveřejněno 15. listopadu 2001. Vymezuje zásady, které Komise hodlá sledovat při zkoumání opatření veřejného financování odsouhlasených veřejnoprávním televizním stanicím.
(23)
Dopisy ze dne 29. července, 18. října a 16. prosince 2002, poté ze dne 21. ledna, 20. března a 15. dubna 2003 požádala Komise francouzské orgány o nové informace. Tyto odpověděly dopisy ze dne 19. srpna 2002, poté ze dne 2. ledna, 11. února, 12. února, 19. května, 26. srpna a 7. listopadu 2003.
(24)
Kromě toho se dne 20. listopadu 2002 a dne 11. června 2003 konaly schůzky mezi Komisí a zástupci francouzských orgánů a France Télévisions; dne 14. dubna 2003 se konala schůzka mezi Komisí a zástupci TF1.
(25)
Toto rozhodnutí pojednává pouze o finančních opatřeních, která byla předmětem rozhodnutí o zahájení řízení, tzn. o podporách na investice přijatých France 2 a France 3, jakož i o kapitálových příspěvcích obdržených France 2 v letech 1988 až 1994. Toto rozhodnutí se netýká poplatku za právo užívat televizní přijímače, zavedeného francouzským zákonem č. 49-1032 ze dne 30. července 1949, neboť byl vyloučen z rozhodnutí o zahájení řízení.
(26)
Aby však měla Komise ucelený názor na finanční vztahy mezi francouzským státem a veřejnoprávními televizními kanály France 2 a France 3 v období, na něž se vztahuje toto rozhodnutí, musí vzít v úvahu nejen podpory na investice a kapitálové příspěvky, ale také poplatek. Proto bude Komise v tomto rozhodnutí odkazovat na tento poplatek, pokud to bude nutné pro její analýzu finančních opatření uvedených v 25. bodu odůvodnění.
II. PODROBNÝ POPIS DOTYČNÝCH OPATŘENÍ
(27)
Způsob financování France 2 a France 3 je smíšený, pokud je založen zároveň na poplatku, prostředcích z reklamy a sponzorských prostředcích. Poplatek je běžným veřejným financováním francouzských veřejnoprávních televizních kanálů. V období 1988-1994 však využívaly France 2 a France 3 podpory na investice a France 2 využívala kapitálové příspěvky.
A. Podpory na investice a jiné podpory
(28)
Od roku 1988 do roku 1994 obdržely televizní kanály France 2 a France 3, a to každý, od státu podpory na investice a jiné podpory uvedené v tabulkách 1 a 2.
TABULKA 1
Podpory obdržené France 2
(v milionech francouzských franků (FRF))
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Podpory na investice
130
136
-
178,3
195
139
-
Jiné podpory
-
-
0,74
86,52
-
-
21
Podpory celkem
130
136
0,74
264,82
195
139
21
TABULKA 2
Podpory obdržené France 3
(v milionech FRF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Podpory na investice
50
100
40
80
145
159
-
Jiné podpory
-
-
-
-
-
4,5
-
Podpory celkem
50
100
40
80
145
163,5
-
B. Kapitálové příspěvky
(29)
V uvedeném období využil televizní kanál France 2 rovněž tři kapitálové příspěvky. První kapitálový příspěvek poskytl stát v roce 1991 ve výši 500 milionů FRF, druhý v roce 1993 ve výši 55 milionů FRF a třetí v roce 1994 ve výši 355 milionů FRF.
(30)
Po ověření a s výjimkou poplatku neobdržely televizní kanály France 2 a France 3 další veřejné finance, které by jim umožňovaly financování jejich činnosti.
III. PŘIPOMÍNKY TŘETÍ ZÚČASTNĚNÉ STRANY
(31)
V rámci formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise dopisem ze dne 1. února 2000 připomínky ACT, která zastupuje největší podíl komerčních televizních kanálů ve Společenství.
(32)
ACT se předběžně domnívá, že soukromé televizní kanály TF1, M6 a Canal+ si uložily plnit povinnosti veřejné služby, aniž by obdržely státní finanční náhradu, a proto povinnosti veřejné služby, které spočívají na France 2 a France 3, nijak neospravedlňují jejich veřejné financování. Ostatně lituje, že některé informace, jako jsou dodatečné náklady vynaložené veřejnoprávními televizními kanály na jejich veřejné služby nebo na obsah reorganizačního plánu televizních kanálů, nejsou uvedeny v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Naproti tomu potvrzuje analýzu Komise, co se týče účinku dotyčných podpor na hospodářskou soutěž a jejich vlivu na obchod mezi členskými státy.
(33)
ACT především tvrdí, že od liberalizace audiovizuálního odvětví je poplatek státní podporou a že se jedná o podporu novou, neboť poplatek je vyplácen televizním kanálům každý rok. Dochází z toho k závěru, že by Komise měla zahrnout poplatek mezi opatření, která jsou předmětem formálního vyšetřovacího řízení. Kromě toho se domnívá, že poplatek nemůže být prohlášen za slučitelný se společným trhem na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy ani na základě čl. 86 odst. 2 Smlouvy. Veřejné financování France 2 a France 3 se jí totiž zdá neoprávněné, jakmile soukromé televizní kanály mají podobné povinnosti veřejných služeb, jako jsou povinnosti veřejnoprávních televizních kanálů, aniž by se na ně zato vztahovala stejná státní finanční podpora.
(34)
Pokud se jedná o dotyčné podpory na investice a kapitálové příspěvky, domnívá se ACT, že tyto podpory nejsou spojeny s přesným kulturním projektem a nemohou být proto oprávněné na základě čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy. Rovněž má za to, že představují provozní podpory a že osvobození stanovené pro podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků, které mají obtíže, nelze v tomto případě uplatňovat, pokud francouzské orgány nesdělily Komisi plán restrukturalizace televizních kanálů.
(35)
Konečně poté, co byla připomenuta metodologie, kterou musí Komise při posuzování státní podpory sledovat s ohledem na čl. 86 odst. 2 Smlouvy, se ACT domnívá, že podpory na investice a kapitálové příspěvky zkoumané v tomto případě nevyhovují kritériím stanoveným v uvedeném článku, pokud se jedná o mimořádné, dočasné podpory a pokud nebyly vyplaceny za účelem financovat dodatečné veřejné služby.
(36)
Závěrem tedy ACT žádá Komisi, aby přijala záporné konečné rozhodnutí vzhledem k podporám na investice vyplaceným France 2 a France 3 a kapitálovým příspěvkům vyplaceným France 2, aby zahájila formální vyšetřovací řízení proti poplatku a poskytla jí co nejúplnější informace, co se týče povinností veřejných služeb obou televizních kanálů a obsahu jejich reorganizačního plánu.
IV. PŘIPOMÍNKY FRANCIE
A. O zahájení formálního vyšetřovacího řízení
(37)
Francouzské orgány sdělily své připomínky k zahájení formálního vyšetřovacího řízení dopisem ze dne 10. prosince 1999. Uvádějí, že jejich dopisy ze dne 20. prosince 1996 a 29. dubna 1999 tvoří nedílnou součást těchto připomínek. Rozpracování zahrnutá v těchto dvou dopisech zde budou shrnuta, pouze pokud již nejsou uvedena v dopise ze dne 10. prosince 1999.
(38)
Francouzské orgány se nejprve vrací k důsledkům liberalizace audiovizuálního odvětví. Uznávají, že privatizace TF1 násilně a nečekaně oslabila ekonomickou rovnováhu France 2, jelikož se TF1 od roku 1987 silně zvýšily příjmy z reklamy, zatímco růst příjmů z reklamy France 2 byl narušen. Francouzské orgány uvádějí dvojí vysvětlení tohoto vývoje: na jedné straně byla programová skladba TF1 z komerčních důvodů zaměřena na diváky typu „žena v domácnosti mladší padesáti let“ a diváky, o něž se nejvíce zajímají inzerenti, zatímco veřejnoprávní vysílající organizace se zaměřují na široký a ve svém složení rozdílný okruh diváků; na straně druhé právní předpisy stanoví pro veřejnoprávní vysílající organizace omezenější přístup ke zdrojům z reklamy než pro soukromé vysílající organizace.
(39)
Kromě toho náklady na nákup a produkci programů zaznamenaly silnou inflaci. Počet vysílajících organizací se v průběhu čtyř let zdvojnásobil, na trhu s programy se zvýšila konkurence, zatímco nové vysílající organizace přispívaly na tento trh dodatečnou hotovostí. Výsledek - náklady na programy jakéhokoliv druhu se zvýšily. S cílem vyrovnat tuto inflaci čerpaly dva veřejnoprávní televizní kanály ze svých zásob programů. Tím, že tyto programy využívaly menší finanční prostředky a často méně obnovitelné, se staly méně atraktivními, což vedlo zejména k propadu počtu diváků televizního kanálu France 2, a tedy ke snížení jeho zdrojů z reklamy. Snížení zdrojů z reklamy a zdražení nákladů se tak projevilo zhoršením zdravého finančního stavu těchto dvou veřejnoprávních televizních kanálů.
(40)
Francouzské orgány tvrdí že stát byl nucen zasáhnout, aby se zajistilo trvání veřejnoprávních televizních kanálů a jejich veřejných služeb, a umožnilo se tak zachování plurality. Tyto veřejné služby se projevují v obecné povinnosti týkající se kvality a ve zvláštním programovém složení. Vyplývají z koncepce, podle níž existence veřejnoprávních televizních kanálů se všeobecným zaměřením a shromažďujících dost rozdílnou veřejnost je nezbytnou podmínkou plurality informací, rozmanitosti programů a rozlišené podpory audiovizuální a filmové tvorby. Provádění těchto služeb představuje pro veřejnoprávní televizní kanály dodatečné náklady a zároveň ušlý zisk z reklamy. Od roku 1988 do roku 1994 došlo k takovému zhoršení jejich ekonomické situace, které v daném případě ohrožovalo jejich existenci a také poškozovalo řádné plnění jejich veřejných služeb. Stát tedy musel zasáhnout ve formě podpor na investice a kapitálových příspěvků. Živelný růst poplatku nemohl totiž zaplnit rychlý růst nákladů na programy a zastavit ekonomický úpadek televizních kanálů. Francouzské orgány považuji zásah státu ve prospěch France 2 a France 3 za slučitelný se společným trhem jak na základě čl. 86 odst. 2, tak na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy a s hlavními zásadami podpor na záchranu a restrukturalizaci podniků, které mají obtíže (8).
(41)
Francouzské orgány odůvodňují vyplacené podpory na investice pro France 2 a France 3 nezbytností pomoci televizním kanálům čelit zvýšení nákladů na programy. Ostatně na základě auditu kanceláře Coopers & Lybrand připravily oba veřejnoprávní televizní kanály v červenci 1991 strategický plán, který obsahuje pro každý televizní kanál návrh vnitřní reorganizace a sociální plán k vytvoření úspor a který stanoví strategii s cílem lépe odpovědět na očekávání televizních diváků a který přitom potvrzuje jejich zvláštnost veřejnoprávního televizního kanálu. Stát doprovodil provádění tohoto strategického plánu dodatečnými financemi ve formě již zmíněných podpor na investice a pro France 2 kapitálovým příspěvkem, aby vyrovnal strukturu bilanční sumy France 2. Tento první příspěvek ve výši 500 milionů FRF se ukázal jako nedostatečný, stát se rozhodl poskytnout France 2 další dva kapitálové příspěvky v roce 1993 a 1994, ten poslední byl proveden na základě nového auditu kanceláře Coopers & Lybrand a byl provázen novým úsporným plánem. Tato rekapitalizační opatření umožnila ozdravit finanční situaci France 2. Francouzské orgány se domnívají, že uvedená finanční opatření umožnila dvěma veřejnoprávním televizním kanálům přizpůsobit se novému prostředí hospodářské soutěže.
(42)
Francouzské orgány připomínají, že tyto podpory ve prospěch veřejnoprávních televizních kanálů jsou poskytnuty ve všeobecné souvislosti opětovného vymezení jejich veřejných služeb a jejich vztahů se státem prostřednictvím uzavření cílových smluv.
(43)
Francouzské orgány konečně uvádějí, že trhy s televizními diváky, programy a audiovizuální reklamou představují trhy s národním rozměrem a vytýkají Komisi, že neprokázala, jak byl obchod uvnitř Společenství ovlivněn těmito státními finančními opatřeními.
(44)
Francouzské orgány uvedly připomínky k postavení France 2 a France 3 na trzích, kde se nabývají audiovizuální a reklamní práva, ve své odpovědi ze dne 29. dubna 1999. Uvádějí, že veřejnoprávní televizní kanály nejsou na trhu, kde se nabývají audiovizuální a reklamní práva, s to ohrozit postavení komerčních televizních kanálů, pokud jsou jejich finanční možnosti menší nebo pokud jejich sestavení programu odpovídá požadavku náročnosti a rozmanitosti, zatímco komerční televizní kanály předkládají divákům pouze atraktivní programy. Francouzské orgány rovněž popírají, že by France 2 a France 3 měly „uměle nízkou“ politiku sazeb při prodeji reklamních časů. Zejména zdůraznily, že prodejní ceny za reklamní časy France 2 jsou celkově nižší pouze o 5 až 10 % než prodejní ceny TF1, zatímco reklamní bloky France 2 jsou dvakrát méně účinnější. Rozdíl skutečně dosahovaných cen mezi dvěma veřejnoprávními televizními kanály a TF1 by pouze odrážel rozdílnou účinnost reklamních bloků.
B. O připomínkách ACT
(45)
Francouzské orgány zaslaly dopisem ze dne 15. června 2000 Komisi svá vyjádření k připomínkám ACT. Připomínají své stanovisko, podle něhož poplatek tvoří stávající podporu, a popírají, že by soukromé televizní kanály vysílající pomocí pozemních systémů podléhaly povinnostem, které jsou srovnatelné s povinnostmi veřejnoprávních televizních kanálů. Potvrzují svou analýzu, podle níž jsou podpory na investice a kapitálové příspěvky, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, slučitelné se společným trhem na základě čl. 86 odst. 2 a čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy a uvádějí, že nepožadovaly použití čl. 87 odst. 3 písm. d), který se týká podpor učených na pomoc kultuře. Konečně uvádějí, že je na Komisi, aby posoudila, zda informace, které má k dispozici, jsou dostačující k ukončení řízení a zda mohou být ACT předány veřejné dokumenty.
V. POSOUZENÍ DANÝCH OPATŘENÍ
(46)
Ustanovení čl. 87 odst. 1 Smlouvy uvádí, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(47)
Dále, aby finanční opatření tvořilo státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, musí být splněny tyto podmínky:
-
podpora musí být poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků,
-
podpora musí zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví, a tak narušovat nebo hrozit narušením hospodářské soutěže,
-
podpora musí ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
A. O státních prostředcích
(48)
Podpory a kapitálové příspěvky, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, pocházejí ze státního rozpočtu. Poskytnutí těchto podpor nebo těchto příspěvků vyplývalo buď z právního aktu, nebo ze správního aktu. O charakteru státních prostředků dotyčných opatření a jejich přičtení státu tak není pochyb.
B. O selektivní výhodě a narušení hospodářské soutěže
(49)
Veškeré podpory, které obdržely France 2 a France 3 od roku 1988 do roku 1994, tvořily pro dva veřejnoprávní televizní kanály finanční prostředky, které mohly využívat na financování své činnosti nebo na investice a které obdržely, aniž by musely čerpat ze svých vlastních prostředků nebo si půjčovat na trhu. Tyto podpory tedy představovaly výhodu. Tato výhoda je navíc selektivní, protože ji využívaly pouze tyto dva veřejnoprávní televizní kanály, a ne všichni provozovatelé televize, ať už veřejní nebo soukromí.
(50)
V období 1988-1994 stát rovněž vložil do France 2 tři kapitálové příspěvky. Komise má obvykle za to, že kapitálový vklad státu do podniku nepředstavuje pro podnik selektivní výhodu, pokud se tento vklad uskuteční za okolností, které by byly přijatelné pro soukromého investora, působícího za obvyklých podmínek tržního hospodářství. Tuto zkoušku soukromého investora v tržním hospodářství lze z téhož důvodu uplatňovat pouze na investice v obchodních činnostech, v nichž se počítá s obvyklou návratností. Činností France 2 je v daném případě koncepce a sestavení programu televizních vysílání v souladu se službami, které byly France 2 svěřeny státem, a velká část činnosti tohoto televizního kanálu je proto přímo financována státem prostřednictvím poplatku. Cílem sestavení jeho programu není maximalizace obchodních příjmů. Při vložení kapitálu do France 2 nebylo tedy hlavním cílem státu získat optimální výnos. Stát se při poskytnutí kapitálových příspěvků France 2 neřídil důvody soukromého investora v tržním hospodářství. Francouzské orgány zdůraznily ve svých připomínkách ze dne 20. prosince 1996 a 29. dubna 1999 argument, podle kterého stát jednal jako soukromý investor v tržním hospodářství. Ukazuje se však jako protikladné v některých připomínkách tvrdit, že stát jednal jako soukromý investor v tržním hospodářství, a v připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení, že při zásahu státu ve prospěch France 2 byla dodržena kritéria hlavních zásad týkajících se podpor na záchranu a restrukturalizaci podniků, které mají obtíže. Hlavní zásady se totiž použijí, jedná-li se o otázku podpor na záchranu nebo restrukturalizaci, a ne o zásahy odpovídající zásahům soukromého investora v tržním hospodářství.
(51)
Francouzské orgány nicméně připomněly podobnost jejich chování k France 2 s chováním soukromého investora v tržním hospodářství; je třeba analyzovat tento argument. S cílem posoudit, zda jsou kapitálové příspěvky poskytnuty za obvyklých tržních podmínek, je třeba analyzovat hospodářské výsledky příjemce v průběhu období předcházejícího poskytnutí kapitálových příspěvků, jakož i finanční vyhlídky stanovené na základě odhadů trhu. V daném případě ukazuje tabulka 3, jaké byly čisté zisky France 2 před a po poskytnutí tří kapitálových příspěvků.
TABULKA 3
Finanční údaje France 2 za období 1988-1994
(v milionech FRF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Obrat
2 835,66
2 878,81
3 047,18
3 414,15
4 393,52
4 367,65
4 935,79
5 073,76
Hospodářský výsledek běžného účtu
- 99,92
- 329,19
- 744,25
- 92,92
75,51
52,01
73,13
60,73
Zdroj: Výsledovka France 2.
(52)
Jak vyplývá z tabulky 3, televizní kanál France 2 nebyl v období kapitálových příspěvků výnosný. Francouzské orgány nemohly na základě předchozích výsledků France 2 počítat s přiměřenou mírou výnosu z jejich investice. Také nemohly na základě finančních vyhlídek podniku nebo odhadů trhu počítat s obvyklou návratností investice. Jestliže je pravda, že se životaschopnost France 2 po několika ztrátových letech opět obnovila od roku 1992, byly malé zisky dosažené televizním kanálem možné pouze díky dodatečným kapitálovým příspěvkům, které byly schváleny státem v letech 1993 a 1994. Proto nelze přijmout argument francouzských orgánů, podle něhož mají být kapitálové příspěvky poskytnuté France 2 považovány za obvyklou tržní investici.
(53)
Komise má tedy za to, že soukromý investor v tržním hospodářství by neposkytl France 2 kapitálové příspěvky rovnocenné příspěvkům, které vložil stát v roce 1991, 1993 a 1994. V tomto ohledu tedy představují, pokud jde o France 2, výhodu selektivního přírůstku, protože France 2 je jediným televizním kanálem, který měl výhodu takových kapitálových vkladů k financování své činnosti.
(54)
Kromě toho je třeba přezkoumat, zda je splněna podmínka, která se týká schválené výhody, vzhledem ke kumulativním podmínkám stanoveným Soudním dvorem Evropských společenství v rozsudku Altmark (9). Jsou to tyto podmínky:
-
podnik požívající výhody byl skutečně pověřen plněním povinností veřejných služeb a tyto povinnosti byly jasně vymezeny,
-
parametry, na základě kterých je vypočítáno vyrovnání, byly objektivním a průhledným způsobem předběžně stanoveny, aby se předešlo tomu, že by zahrnovalo ekonomické zvýhodnění, které by ve srovnání s konkurenčními podniky podporovalo podnik požívající výhody,
-
vyrovnání nepřesáhne výši nezbytnou k pokrytí všech nebo části nákladů, vzniklých plněním povinností veřejných služeb, včetně příslušných příjmů a také přiměřeného zisku při plnění těchto povinností,
-
pokud nebyl výběr podniku proveden v rámci řízení při zadávání veřejných zakázek, byla úroveň nezbytného vyrovnání stanovena na základě analýzy nákladů, které by průměrný, řádně řízený a příslušným způsobem vybavený podnik vynaložil k plnění těchto povinností, včetně příslušných příjmů a také přiměřeného zisku při plnění těchto povinností.
(55)
V daném případě Komise uznává, že druhá podmínka, stanovená rozsudkem Altmark, není splněna. Podpory na investice a kapitálové příspěvky jsou totiž konkrétní podpůrná opatření poskytnutá francouzským státem France 2 a France 3, aby jim umožnila čelit zhoršení jejich ekonomické situace. Tato financování byla poskytnuta pouze a posteriori a s cílem čelit nepředvídané situaci. Nejedná se tedy o financování poskytnuté podle předem objektivně a průhledně stanovených parametrů.
(56)
Dále, pokud se jedná o čtvrtou podmínku, stanovenou rozsudkem Altmark, Komise konstatuje, že televizní kanály, kterým francouzské orgány svěřily provádění veřejných služeb, nebyly vybrány podle řízení při zadávání veřejných zakázek. Kromě toho nebyla úroveň poskytnutého finančního vyrovnání dvěma veřejnoprávním televizním kanálům stanovena na základě analýzy nákladů, které by průměrný, řádně řízený a příslušným způsobem vybavený podnik vynaložil k plnění svých veřejných služeb.
(57)
Jelikož nejsou splněny kumulativní podmínky stanovené rozsudkem Altmark, Komise konstatuje, že podpory a kapitálové příspěvky, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, představovaly pro France 2 a France 3 selektivní výhodu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(58)
Kromě toho podle ustálené judikatury Soudního dvora (10), jakákoli státní podpora, která posiluje postavení podniku vzhledem k dalším konkurenčním podnikům při obchodu uvnitř Společenství, narušuje hospodářskou soutěž. V roce 1988, kdy začala Komise zkoumat tuto věc, bylo audiovizuální odvětví ve Francii otevřeno konkurenci. France 2 a France 3 konkurovaly dalším televizním provozovatelům a finanční výhoda, která se na ně vztahovala prostřednictvím finančních opatření, jež jsou předmětem tohoto rozhodnutí, nezbytně udržovala nebo posilovala jejich postavení ve srovnání s postavením k jejich konkurentů. Finanční opatření, jichž využívaly, tedy způsobila narušení hospodářské soutěže ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
C. Ovlivnění obchodu
(59)
Státní finanční opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, pouze pokud skutečně nebo potenciálně ovlivňuje obchod mezi členskými státy. Pokud finanční podpora poskytnutá státem posiluje postavení jednoho podniku ve srovnání s ostatními konkurenčními podniky v obchodu uvnitř Společenství, je třeba obchod považovat za ovlivněný státní podporou (11). Soudní dvůr rozpracoval široký výklad pojmu ovlivnění. Tak skutečnost, že se samotný dotyčný podnik neúčastní vývozu, nevylučuje, že by byl obchod ovlivněn. Pokud totiž členský stát poskytne podniku podporu, může být vnitřní činnost považována za zachovanou nebo zvýšenou, což pak snižuje vyhlídky podniků usazených v ostatních členských státech usadit se na tomto trhu. Podpora tedy umožňuje zachovat část trhu, kterou by mohli ovládnout konkurenti usazení v ostatních členských státech (12).
(60)
Ve světle této judikatury Komise uvádí , že „lze tedy mít obecně za to, že financování organizací pro veřejnoprávní vysílání státem ovlivňuje obchod mezi členskými státy. Zřejmým případem je nákup a prodej vysílacích práv, které se často provádějí v mezinárodnímu měřítku. Rovněž reklama v případě veřejnoprávních vysílajících organizací oprávněných k prodeji reklamních časů, má přeshraniční dopad, zejména v jazykově homogenních oblastech, které se rozkládají na obou stranách vnitrostátních hranic. Složení akcionářů komerčních vysílajících organizací může být rovněž rozšířeno na více členských států“ (13).
(61)
Komise dlouze rozpracovala tuto otázku ovlivnění obchodu ve svém příkazu k poskytnutí informací (14) a v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Trhy, kde se nabývají audiovizuální práva a prodávají programy, mají mezinárodní rozměr, i když se práva a programy obecně nabývají pro určený zeměpisný trh. Finanční prostředky schválené France 2 a France 3 jim poskytly dodatečné konkurenční prostředky k nabytí audiovizuálních práv a k investici do programů, které byly poté uvedeny do prodeje. Daná podpůrná opatření kromě toho postavila France 2 a France 3 do výhodnějšího postavení, než měly jejich konkurenti ze Společenství a snížila jejich možnosti natolik, aby se mohli usadit ve Francii. K tomu je třeba poznamenat, že na část období zkoumaného v tomto rozhodnutí byla audiovizuální skupina působící v několika členských státech akcionářem francouzského televizního kanálu La Cinq, který v roce 1992 vyhlásil úpadek.
(62)
Proto podpory a kapitálové příspěvky, jichž využívaly France 2 a France 3, ovlivnily ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy obchod mezi členskými státy.
(63)
S ohledem na uvedená odůvodnění, je třeba dojít k závěru, že podpory vyplacené francouzskými orgány France 2 a France 3, jakož i kapitálové příspěvky vložené do France 2 od roku 1988 do roku 1994 představují státní podporu ve smyslu Smlouvy.
VI. PŘIDĚLENÍ POSKYTOVÁNÍ SLUŽBY OBECNÉHO HOSPODÁŘSKÉHO ZÁJMU FRANCE 2 A FRANCE 3
(64)
Ustanovení čl. 86 odst. 2 Smlouvy říká, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým v této smlouvě, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Společenství“.
(65)
Podle ustálené judikatury představuje článek 86 Smlouvy, pokud jde o podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, odchylku od zákazu státních podpor (15). Rozsudek Altmark mlčky potvrzuje, že státní podpora, která vyrovnává náklady vynaložené podnikem na poskytování služby obecného hospodářského zájmu může být prohlášena za slučitelnou se společným trhem, pokud jsou dodrženy podmínky stanovené čl. 86 odst. 2 Smlouvy.
(66)
V souladu s ustálenou judikaturou (16) představuje článek 86 Smlouvy odchylné ustanovení, které musí být vykládáno restriktivním způsobem. Soud přesně stanovil, že aby se na nějaké opatření mohla vztahovat uvedená odchylka, je nutné, aby se sloučily tyto podmínky:
-
dotyčná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být jako taková členským státem jasně vymezena,
-
dotyčný podnik musí být členským státem výslovně pověřen poskytováním uvedené služby,
-
uplatňování pravidel hospodářské soutěže Smlouvy musí bránit plnění zvláštního úkolu, který byl podniku svěřen, a odchylka nesmí ovlivňovat rozvoj obchodu v míře, která by byla v rozporu se zájmem Společenství.
(67)
Sdělení stanoví zásady a metody, které Komise hodlá sledovat, aby dbala o dodržování těchto podmínek v oblasti vysílání. V daném případě tak musí Komise stanovit, že:
-
činnost televizních kanálů France 2 a France 3 představuje činnost veřejné služby a že jejich veřejné služby jsou jasně vymezeny (definice),
-
France 2 a France 3 byly pověřeny těmito veřejnými službami úředním aktem (pověření a dohled),
-
finanční vyrovnání, které jim byla poskytnuto, je úměrné čistým nákladům na jejich činnost veřejné služby (proporcionalita).
(68)
V rámci své analýzy musí Komise rovněž vzít v úvahu protokol. Ten připomíná, že veřejnoprávní vysílání je přímo spjato s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu. Přesněji stanoví, že členské státy mají pravomoc „financovat veřejnoprávní vysílání, pokud je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání k plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě, a pokud takové financování neovlivňuje obchodní podmínky a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“.
A. Definice veřejných služeb France 2 a France 3
(69)
Na základě protokolu a sdělení připadá definice veřejných služeb na členské státy. Sdělení uvádí, že „vzhledem ke zvláštnímu charakteru odvětví vysílání může být ‚široká‘ definice, svěřující dané organizaci pro veřejnoprávní vysílání úkol poskytovat vyvážený a pestrý programu podle jejího zmocnění a zachovat přitom určitou míru sledovanosti, považována s ohledem na výkladová ustanovení protokolu za legitimní vzhledem k čl. 86 odst. 2 Smlouvy, pokud by se týkala zároveň zajištění uspokojování demokratických, společenských a kulturních potřeb společnosti a zaručení pluralismu, včetně kulturní a jazykové rozmanitosti (17)“. Nakonec je třeba připomenout, že v oblasti definice veřejných služeb v odvětví vysílání se úloha Komise omezuje na kontrolu zjevné chyby (18).
(70)
Článek 48 francouzského zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 o svobodě komunikace odkazuje na „vzdělávací, kulturní a společenskou úlohu“ televizních kanálů France 2 a France 3. Články 54, 55 a 56 uvedeného zákona přesně stanoví některé úkoly France 2 nebo France 3 v oblasti šíření vládních prohlášení, parlamentních jednání a vysílání věnovaných politickému vzdělávání, odborovým a profesním organizacím, jakož i náboženským vyznáním zastoupeným ve Francii.
(71)
Veřejné služby France 2 a France 3 jsou dále pro každý televizní kanál podrobně popsány v seznamu úkolů a povinností. Článek 3 seznamu úkolů a povinností France 2 ze dne 28. srpna 1987 stanoví, že „společnost koncipuje a sestavuje program svých vysílání se snahou přinášet všem složkám veřejnosti informace, kulturní obohacení a zábavu na základě kulturní, vzdělávací a společenské úlohy, která je jí zákonem určena“, a že „svými programy zajišťuje zejména zdůraznění kulturního dědictví a podílí se na jeho obohacování audiovizuální tvorbou, kterou nabízí ve svém vysílání“. Článek 3 seznamu úkolů a povinností France 3 rovněž ze dne 28. srpna 1987 uvádí tyto dva pododstavce a doplňuje třetí, podle něhož „společnost koncipuje a sestavuje program svých vysílání o životě v regionech a přitom zejména podporuje vyjádření a informovanost o kulturních, společenských a profesních společenstvích a duchovních a filozofických skupinách“.
(72)
Asi ve dvaceti článcích se pak přesněji popisuje obsah těchto veřejných služeb: pluralitní vyjádření myšlenkových a názorových proudů; čestnost, nezávislost a pluralita informací; přizpůsobení se technologickým změnám; úprava programů pro neslyšící a nedoslýchavé osoby; šíření vládních sdělení, hlavních parlamentních jednání, vysílání věnovaných politickému vzdělávání, odborovým a profesním organizacím a hlavním náboženským vyznáním zastoupeným ve Francii; šíření zpráv věnovaných velkým vnitrostátním záležitostem, bezpečnosti silničního provozu a vysílání zaměřených na informovanost spotřebitelů; šíření vzdělávacích a společenských vysílání; povinnosti týkající se šíření a povahy dokumentů, informativních programů, programů o divadle, hudbě, tanci, zábavných programů, sportovních programů, vysílání pro děti a mládež a hrané tvorby.
(73)
Seznam úkolů a povinností France 2 a France 3 ze dne 16. září 1994, který nahradil seznam z roku 1987, opětovně potvrzuje tyto veřejné služby. V úvodu seznamu úkolů a povinností se uvádí, že „národní televizní společnosti (France 2 a France 3) vytvářejí televizi pro všechny občany. Proto se snaží shromáždit nejširší veřejnost a přitom potvrdit svou osobnost zvláštní nabídkou programů, která má čtyři hlavní charakteristické rysy:
-
při provádění kulturní, vzdělávací a společenské úlohy, kterou jim určuje zákon, přinášejí tyto televizní kanály veřejnosti informace, kulturní obohacení a zábavu a přitom stále respektují lidskou osobnost,
-
zajišťují pluralitu svých programů a přitom používají všechny žánry a otevírají se celé veřejnosti,
-
sestavení programu, které nabízejí, je zvláště bohaté a rozmanité v oblasti kulturních vysílání a programů pro mládež,
-
vykonávají významnou činnost v televizní tvorbě tím, že se snaží o inovace, věnují neustálou pozornost scénářům a podporují uskutečňování původních produkcí, které se snaží zdůraznit zejména francouzské kulturní dědictví.
V tom spočívá poslání národních televizních společností, aby byly odkazem na oblast etiky, kvality a fantazie. V tomto směru pečují o to, aby se vyhnuly jakékoliv vulgárnosti. Pozornost, kterou věnují svým divákům, vyjadřuje spíše „požadavek veřejnosti než vůli ke komerčnímu výkonu“. V úvodu seznamu úkolů a povinností France 2 se tento televizní kanál dále popisuje jako „jediný výhradně všeobecný televizní kanál veřejného sektoru“, jehož posláním je zasáhnout „širokou veřejnost, které nabízí rozmanitou a vyváženou programovou skladbu“, zatímco se v úvodu seznamu úkolů a povinností France 3 uvádí, že tento televizní kanál „potvrzuje své zvláštní poslání regionálního a místního televizního kanálu“ a dává přednost „decentralizovaným zprávám a regionálním událostem“. Jako v seznamech úkolů a povinností ze dne 28. srpna 1987 je poté asi ve dvaceti článcích podrobněji rozepsán obsah těchto veřejných služeb.
(74)
Komise má za to, že veřejné služby, které jsou svěřeny France 2 a France 3, odpovídají službě obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy. Tyto veřejné služby jsou jasně vymezeny a jsou legitimní, pokud jsou zaměřeny zároveň na zajištění uspokojování demokratických, společenských a kulturních potřeb společnosti a zaručení pluralismu, včetně kulturní a jazykové rozmanitosti, ve smyslu protokolu. Komise kromě toho konstatuje, že tyto veřejné služby zahrnují koncepci a šíření všech programů vysílaných France 2 a France 3. Činnost veřejné služby těchto dvou televizních kanálů spočívá takto v koncepci a šíření všech jejich programů. Některé veřejné služby jsou ovšem obecné a spíše kvalitativní povahy, ale Komise s přihlédnutím k výkladovým ustanovením protokolu považuje tuto „širokou“ definici za legitimní. Komise má konečně za to, že tato definice veřejných služeb neobsahuje žádnou zjevnou chybu.
(75)
Seznamy úkolů a povinností dvou veřejnoprávních televizních kanálů rovněž obsahují ustanovení, která se týkají kvót vysílání kinematografické a audiovizuální tvorby „v původním francouzském jazyce“ a financování koprodukcí kinematografických děl. Jedná se o právní ustanovení týkající se všech provozovatelů bezplatného pozemního vysílání. Vzhledem k tomu, že tato opatření nejsou zahrnuta do oblasti přezkoumání tohoto rozhodnutí, není toto rozhodnutí dotčeno případnou analýzou výhod poskytnutých takto odvětví audiovizuální a kinematografické produkce.
B. Pověření a dohled
(76)
Dotyčné veřejné služby byly France 2 a France 3 svěřeny prostřednictvím úředních aktů, protože vyplývají ze zákona č. 86-1067, jakož i ze seznamů úkolů a povinností ze dne 28. srpna 1987, poté ze dne 16. září 1994, přijatých dekretem předsedy vlády. Tyto seznamy úkolů a povinností stanoví, že některé povinnosti se upřesňují ročními opatřeními. Seznamy úkolů a povinností ze dne 16. září 1994 mimo jiné uvádějí, že povinnosti a zásady, které zmiňují, jsou v případě potřeby upřesněny v cílových smlouvách uzavřených mezi státem a televizními kanály.
(77)
Francouzské orgány zřídily různé prostředky dohledu nad plněním veřejných služeb ze strany France 2 a France 3. Dva veřejnoprávní televizní kanály zasílají každým rokem ministrovi odpovědnému za komunikaci a Nejvyšší radě pro audiovizuální vysílání zprávu o provádění ustanovení uvedených v jejich seznamech úkolů a povinností. Nejvyšší rada pro audiovizuální vysílání vydává každý rok veřejnou zprávu, ve které u každého televizního kanálu hodnotí dodržování jednotlivých článků seznamu úkolů a povinností. V případě závažného neplnění veřejných služeb ze strany televizního kanálu zašle Nejvyšší rada pro audiovizuální vysílání veřejné připomínky správní radě.
(78)
Kromě toho v souladu s článkem 53 zákona č. 86-1067 parlament hlasuje o rozpočtu veřejnoprávních televizních kanálů na základě zprávy připravené na každém shromáždění členem finančního výboru. Zpravodaj může, pokud to považuje za nezbytné, komentovat plnění veřejných služeb televizními kanály.
(79)
Je třeba konečně poznamenat, že z dvanácti členů správní rady každého televizního kanálu jsou dva členové parlamentu, čtyři zástupci státu a čtyři kvalifikované osobnosti. Těchto deset osob nesouvisí s televizním kanálem a mohou tedy bez výhrad vyjadřovat své připomínky, pokud jde o plnění veřejných služeb.
C. Proporcionalita financování činnosti veřejné služby
a) Hodnocení vyrovnání poskytnutého státem na náklady činnosti veřejné služby
(80)
Komise musí zhodnotit, zda podpory vyplacené France 2 a France 3 jsou úměrné nákladům na jejich činnost veřejné služby. Podle sdělení „aby bylo dodrženo kritérium proporcionality, je nezbytné, aby podpory státu nepřesáhly čisté náklady veřejné služby vzhledem k ostatním přímým nebo nepřímým příjmům získaným z této veřejné služby. Proto čisté zisky, které komerční činnosti získají z veřejné služby, budou vzaty v úvahu při hodnocení proporcionality podpory (19)“.
(81)
Je třeba poznamenat, že, pokud sdělení v tomto ohledu odkazuje na směrnici Komise 80/723/EHS ze dne 25. června 1980 o průhlednosti finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky (20) a na povinnost oddělených účtů zavedenou touto směrnicí, se tato povinnost neuplatňovala na odvětví televizního vysílání během období, kterého se týká toto rozhodnutí.
(82)
Sdělení je neutrální s ohledem na prostředky vybrané členskými státy k financování televizí, kterým byly svěřeny veřejné služby. Francouzské orgány se rozhodly pro smíšené financování, které je založeno zároveň na veřejných prostředcích a komerčních zdrojích. Příjmy z reklamy a ze sponzorování představují téměř celkovou částku těchto komerčních zdrojů, z distribučních činností plynou pouze okrajové příjmy. Pokud se jedná o veřejné prostředky, poplatek tvoří obvyklé veřejné financování France 2 a France 3. Avšak v období 1988 až 1994 poskytly francouzské orgány televizním kanálům France 2 a France 3 kromě poplatku také podpory uvedené v tabulkách 1 a 2.
(83)
Francouzské orgány rovněž poskytly France 2 tři kapitálové příspěvky. Od roku 1988 do roku 1991 televizní kanál nahromadil takové ztráty, že v roce 1991 byl v souladu s článkem 241 francouzského zákona č. 66-537 ze dne 24. července 1966 povinen navýšit, poté snížit svůj základní kapitál, aby vyrovnal velkou část svých ztrát a opětovně obnovil úroveň svého vlastního jmění ve výši poloviny svého základního kapitálu. Během této operace vložil francouzský stát 500 milionů FRF do France 2. Tato operace stačila k zajištění pokračování činnosti televizního kanálu na krátké období, ale neumožnila opětovné nastolení trvalé rovnováhy mezi vlastním kapitálem a bankovním zadlužením. Stát tedy musel v roce 1993 a 1994 poskytnout dva nové kapitálové příspěvky v celkové výši 410 milionů FRF.
(84)
V rámci přezkoumání kritéria proporcionality je Komise povinna prověřit, že souhrn veřejných financování vybraných France 2 a France 3 od roku 1988 do roku 1994, tzn. státní podpory podle tohoto rozhodnutí, ale také poplatek a podpory na vybavení, nepřesahují čisté náklady na jejich činnost veřejné služby.
(85)
Předběžně je třeba poznamenat, že v daném případě France 2 a France 3 obdržely v období 1988-1994 veřejné prostředky, které vycházejí z různé účetní logiky. Poplatek je totiž určen k vyrovnání ročních výdajů vynaložených oběma veřejnoprávními televizními kanály při provádění jejich činnosti veřejné služby; proto jsou zapsány na ročním základě do výsledovky. Naproti tomu kapitálové příspěvky a podpory jsou zapsány v rozvaze. Kapitálové příspěvky totiž představují mimořádné vklady, které sloužily k úhradě předchozích deficitů, nahromaděných za několik účetních období. Stejně tak podpory na investice a na vybavení umožňují financovat investice, které budou použity, a tudíž odepsány v několika účetních obdobích. Podpory jsou tedy uváděny ve výsledovce podle téhož harmonogramu jako odpisy investic. Pokud se pro výpočet vyrovnání nákladů veřejné služby smíchají položky z rozvahy (podpory) a položky z výsledovky (odpisy zahrnuté v celkových výdajích účetního období), je nutné přistupovat kumulativně ke střednědobému nebo dlouhodobému období, neboť je možné mít za to, že zapsání podpor (uvedených ve výsledovce) a zapsání podpor (uvedených v rozvaze) budou směřovat ke stejným částkám. Jelikož se formální vyšetřovací řízení týká let 1988-1994, bude se brát v úvahu toto kumulativní období.
(86)
France 2 a France 3 řídí buď interně, nebo prostřednictvím poboček činnost veřejné služby a zároveň komerční činnosti. Pouze náklady na činnost veřejné služby televizních kanálů, zahrnující veškeré náklady nezbytné pro koncepci a vysílání jejich programů, mohou být finančně vyrovnány státem. Celkové výdaje účetního období každého televizního kanálu tedy zahrnují výdaje spojené s činností veřejné služby, ale také výdaje spojené s komerčními činnostmi. Čisté náklady na činnost veřejné služby každého televizního kanálu se tedy získají, jak je stanoveno ve sdělení, tak, že se z jejich celkových výdajů účetního období odečtou veškeré výdaje spojené s komerčními činnostmi, ať už byly řízeny interně nebo prostřednictvím poboček, jakož i čisté zisky z těchto činností (hlavně příjmy z reklamy a sponzorování). V dotyčném období 1988-1994, jak je uvedeno v tabulce 4, dosahují tak kumulované čisté náklady na činnost veřejné služby 15,69 miliard FRF u France 2 a 20,89 miliard FRF u France 3 (21).
TABULKA 4
Stanovení čistých nákladů na činnost veřejné služby kumulativně za období 1988-1994
(v miliardách FRF)
France 2
France 3
Celkové výdaje
41,982
37,011
Výdaje spojené s komerčními činnostmi
15,2
11,74
Čisté zisky z komerčních činností
11,091
4,379
Čisté náklady na činnost veřejné služby
15,691
20,892
(87)
Tyto čisté náklady na veřejnou službu musejí být poté srovnány s úhrnem veřejných financování získaných televizními kanály s cílem zhodnotit, zda finanční vyrovnání od státu přesáhlo nebo nepřesáhlo tyto náklady. Jelikož poplatek na jedné straně a podpory a kapitálové příspěvky na straně druhé se řídí různými účetními logikami, je nezbytné postupně předkládat zůstatky vyrovnání nákladů na činnost veřejné služby podle zúčtovaných veřejných financování. V období 1988-1994 vybraly televizní kanály France 2 a France 3, pokud jde o poplatek, první z nich 12,12 miliardy FRF a druhý 20,17 miliardy FRF (22). Podle analýzy odpovídající přístupu „výsledovka“ se tak ukazuje, že France 2 a France 3 obdržely souhrnně částečné vyrovnání, a to první ve výši 3,57 miliardy FRF a druhý 718,6 milionu FRF.
(88)
Od nynějška je třeba porovnávat tyto částky částečného vyrovnání s dodatečnými veřejnými prostředky zapsanými v rozvaze. Tyto dodatečné prostředky jsou vytvářeny jednak podporami na vybavení a jednak podporami na investice, jinými podporami a kapitálovými příspěvky, které jsou předmětem tohoto řízení. Kumulativně dosahují 1,91 miliardy FRF u France 2 a 633,5 milionu FRF u France 3. Kromě toho nesmějí být do čistých nákladů na činnost veřejné služby zahrnuty kapitálové vklady, jakož i zálohy na běžných účtech neuhrazené pobočkám dvou veřejnoprávních televizních kanálů, které vykazují komerční činnosti (115,2 milionů FRF u France 2 a 25,9 milionů FRF u France 3).
(89)
Při zúčtování těchto dodatečných prostředků se ukazuje, že France 2 a France 3 získaly v období 1988-1994 částečné vyrovnání. Toto částečné vyrovnání dosahuje 1,54 miliardy FRF u France 2 a 59,2 milionu FRF u France 3.
b) Hodnocení chování France 2 a France 3 na trhu s prodejem reklamních časů
(90)
Komise musí podle sdělení rovněž ověřit, že na úrovni komerčních činností vnitřně spojených s činností veřejné služby nedošlo k žádnému narušení hospodářské soutěže, které by nebylo nezbytné k plnění veřejných služeb. K takovému narušení by došlo, pokud by France 2 a France 3, jisté si tím, že jejich nižší komerční příjmy budou vyrovnány státem, snížily prodejní ceny za reklamní časy, a tak snížily příjmy svých konkurentů.
(91)
TF1 ve své stížnosti zdůrazňuje tento argument a tvrdí, že díky státním podporám, které využívají, televizní kanály France 2 a France 3 tím, že nejsou „pod tlakem rentability jako jejich konkurenti, mohou dosahovat nabídkových cen a umělých snížení svých reklamních bloků nebo svých sponzorských akcí, aby si udržely inzerenty“.
(92)
Komise na základě informací, které má k dispozici, neobjevila žádný přesvědčivý údaj, který by potvrzoval argument TF1. Rozdíl mezi prodejními cenami reklamních bloků TF1 a reklamních bloků France 2 a France 3 se vysvětluje ne nekomerčním chováním dvou veřejnoprávních televizních kanálů, ale rozdílem účinnosti reklamních bloků TF1 oproti blokům veřejnoprávních televizních kanálů.
(93)
Inzerenti se v odvětví televizní reklamy především zajímají o sledovanost reklamních bloků u žen v domácnosti mladších 50 let. Tato sledovanost se měří pomocí pojmu „Gross Rating Point“ (GRP, ukazatel mediálního tlaku), definovaného jako průměrný počet kontaktů v reklamní kampani získaných u 100 osob cílové populace. Za provedený kontakt se pokládá, je-li osoba jednou v daném okamžiku vystavena vysílané zprávě.
(94)
Inzerenti pro svou reklamu vyhledávají nejúčinnější časy, které v daném okamžiku zajišťují nejlepší pokrytí u cílové populace. Z toho vyplývá, že čím je sledovanost vysílání větší, s tím vyšší platbou jednotkové ceny za kontakt (cena GRP) souhlasí inzerenti. Za účinnost vysílání je také příplatek.
(95)
Tabulka 6 uvádí pro každý televizní kanál průměrný ukazatel GRP a průměrnou cenu GRP během dne se zaměřením na ženy v domácnosti ve věku od 15 do 49 let.
TABULKA 6 (23)
TF1
France 2
France 3
M6
Průměrný ukazatel GRP
Cena GRP
(EUR)
Průměrný ukazatel GRP
Cena GRP
(EUR)
Průměrný ukazatel GRP
Cena GRP
(EUR)
Průměrný ukazatel GRP
Cena GRP
(EUR)
1990
5,8
2 732
3
2 738
2,3
2 533
1,9
2 440
1991
5,3
2 649
2,6
2 488
2,1
2 463
1,9
2 239
1992
4,8
2 963
2,5
2 652
2
2 707
1,9
2 297
1993
4,7
2 829
2,4
2 595
1,7
2 785
1,9
2 481
1994
4,7
2 983
2,6
2 847
1,6
2 777
2
2 475
Zdroj: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT zpracování POPCORN.
Změna metodologie v roce 1989 neumožňuje porovnání s předchozími údaji.
(96)
Tabulka 7 uvádí pro každý televizní kanál průměrný ukazatel GRP a průměrnou cenu GRP v době vysoké sledovanosti (19-22 hodin) se zaměřením na ženy v domácnosti ve věku od 15 do 49 let.
TABULKA 7
TF1
France 2
France 3
M6
Průměrný ukazatel GRP
Cena GRP
(EUR)
Průměrný ukazatel GRP
Cena GRP
(EUR)
Průměrný ukazatel GRP
Cena GRP
(EUR)
Průměrný ukazatel GRP
Cena GRP
(EUR)
1990
12,8
3 465
5,9
3 079
3,9
2 620
3,4
2 815
1991
12,1
3 536
6,1
3 103
4,1
2 607
3,8
2 454
1992
10,4
3 741
5,7
3 613
3,9
3 032
4,4
2 587
1993
10,7
3 512
5,9
3 378
3,4
3 150
3,9
3 084
1994
10,3
3 735
6
3 519
3,4
3 078
4,2
3 920
Zdroj: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT zpracování POPCORN.
Změna metodologie v roce 1989 neumožňuje porovnání s předchozími údaji.
(97)
Protisoutěžní chování veřejnoprávních televizních kanálů na trhu s prodejem reklamních časů by bylo zjištěno, pokud by s přihlédnutím ke skutečnosti, že vyšší průměrný ukazatel GRP způsobuje vyšší cenu GRP (příplatek za účinnost), byly ceny GRP dosahované veřejnoprávními televizními kanály znatelně nižší než ceny dosahované TF1 a M6. Na základě údajů uvedených v tabulkách 6 a 7 to není tento případ. Je pravda, že z nich v podstatě vyplývá, jak zdůrazňuje TF1, že jeho cena GRP je vyšší než ceny France 2 nebo France 3, které jsou vyšší než ceny M6. Rovněž z nich vyplývá, že průměrný ukazatel GRP TF1 je vždy jednoznačně vyšší než GRP France 2 nebo France 3. Od roku 1990 do roku 1994 se během celého dne průměrný ukazatel GRP TF1 pohybuje od 4,7 do 5,8 bodu, zatímco u France 2 se pohybuje od 2,4 do 3 bodů, u France 3 od 1,6 do 2,3 bodu a u M6 od 1,9 do 2 bodů. V době velké sledovanosti se průměrný ukazatel GRP u TF1 pohybuje od 10,3 do 12,8 bodu, zatímco u France 2 se pohybuje od 5,7 do 6,1 bodu, u France 3 od 3,4 do 4,1 bodu a u M6 od 3,4 do 4,4 bodu. Nicméně rozdíl mezi cenami GRP u TF1 a těchto dvou veřejnoprávních televizních kanálů není neúměrný, pokud se porovnává s rozdílem mezi cenami GRP u TF1 a M6. V průměru lze pozorovat snížení cen GRP u France 2, France 3 a M6 okolo 83 EUR za jednotku GRP ve srovnání s cenou GRP u TF1 ve dvou dotyčných obdobích (průběh celého dne a doba velké sledovanosti). Lze tedy konstatovat, že France 2 a France 3 nefakturovaly prodej svých reklamních časů za uměle nízkou cenu.
(98)
Níže uvedené grafy pro ilustraci představují údaje, které se týkají cen GRP a průměrného ukazatele GRP televizních kanálů, jak jsou uvedeny v tabulkách 6 a 7 s rozlišením mezi průměrem během dne a v době velké sledovanosti. Omezený počet (pět) bodů, které má k dispozici každý televizní kanál, a jejich slabý rozptyl umožňuje ukázat souhrn pěti let a čtyř televizních kanálů na jednom grafu.
(99)
Tyto dva grafy ukazují, že existuje pozitivní korelace mezi průměrným ukazatelem GRP a cenou GRP, což potvrzuje skutečnost, že existuje příplatek za účinnost: kanál s vyšším ukazatelem GRP má vyšší cenu GRP. Tato korelace je v grafu znázorněna lineární přímkou poklesu ceny GRP na průměrný ukazatel GRP, která vyjadřuje „průměrný“ vztah mezi cenou GRP a ukazatelem GRP všech televizních kanálů v daném období. Kromě toho z těchto dvou grafů vyplývá, že ceny dosahované France 2 a France 3 nejsou znatelně nižší než ceny dosahované TF1 a M6 s přihlédnutím k účinku příplatku za účinnost. Ve skutečnosti je u France 2 a France 3 několik bodů, které se nacházejí na spodní straně přímky poklesu, avšak jsou jí velmi blízko. Mimo jiné lze konstatovat, že některé ceny France 3 jsou vyšší než ceny M6 s přibližně stejným ukazatelem GRP.
(100)
Závěrem lze říci, že ceny dosahované France 2 a France 3 mezi rokem 1990 a 1994 se neukazují jako znatelně nižší než ceny dosahované TF1 a M6. Vyšší cena reklamních bloků TF1 se vysvětluje účinností reklamních bloků tohoto televizního kanálu, a ne komerčním chováním veřejnoprávních televizních kanálů. Francouzská rada pro hospodářskou soutěž v rozhodnutí z roku 2001, které se týká prodeje reklamních časů, ostatně dospěla ke stejnému závěru (24).
(101)
Komise závěrem konstatuje, že veřejná financování poskytnutá v období 1988-1994 francouzskými orgány France 2 a France 3 bylo jednak nižší než náklady na jejich činnost veřejné služby a že jednak neexistuje žádný ukazatel, který by prokazoval protisoutěžní chování veřejnoprávních televizních kanálů na trhu s prodejem reklamních časů. Komise se proto domnívá, že státní financování činnosti veřejné služby France 2 a France 3 vyhovuje podmínce proporcionality.
(102)
Komise uznává, že v daném případě jsou sloučeny tři podmínky pro uplatňování odchylky stanovené v čl. 86 odst. 2 Smlouvy.
VII. ZÁVĚR
(103)
Komise podle své analýzy má za to, že státní podpory, které jsou předmětem tohoto formálního vyšetřovacího řízení, jsou slučitelné se společným trhem na základě čl. 86 odst. 2 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Podpory na investice vyplacené Francií televizním kanálům France 2 a France 3, jakož i kapitálové příspěvky prováděné Francií ve prospěch France 2 v letech 1988 až 1994 představují státní podpory slučitelné se společným trhem na základě čl. 86 odst. 2 Smlouvy.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 10. prosince 2003.
ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 10. Dezember 2003
über die staatlichen Beihilfen, die Frankreich zugunsten von France 2 und France 3 gewährt hat
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2003) 4497)
(Nur der französische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2004/838/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Artikeln (1), und unter Berücksichtigung dieser Äußerungen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Am 10. März 1993 hat der private Fernsehsender Télévision Française 1 SA (im Folgenden „TF1“ genannt) bei der Kommission eine Beschwerde eingereicht, mit der die Art und Weise der Finanzierung und des Betriebs der öffentlich-rechtlichen Fernsehsender France 2 und France 3 beanstandet wurde (2). In dieser Beschwerde wird ein Verstoß gegen die Artikel 81 und 86 Absatz 1 sowie Artikel 87 EG-Vertrag geltend gemacht.
(2)
Unter Berufung auf Artikel 81 macht TF1 geltend, dass France 2 und France 3 sich einer Reihe von Praktiken bedient haben, die eine Einschränkung des Wettbewerbs bezweckt und bewirkt haben. Unter Berufung auf Artikel 86 EG-Vertrag argumentiert TF1, dass der französische Staat Maßnahmen beibehält, die im Widerspruch zum Grundsatz der Gleichbehandlung von staatlichen und privaten Unternehmen stehen, dass er außerdem Maßnahmen trifft, die wettbewerbsfeindliche Absprachen zur Folge haben oder begünstigen. Unter Berufung auf Artikel 87 EG-Vertrag legt TF1 schließlich dar, dass eine Reihe öffentlicher Mittel, die den beiden Sendern France 2 und France 3 zu Beginn der 90iger Jahre gewährt wurden - Rundfunkgebühren, verschiedene Zuschüsse und Kapitalerhöhungen sowie die Genehmigung eines Defizits - staatliche Beihilfen darstellen. Darüber hinaus sieht TF1 in der Tatsache, dass der Conseil supérieur de l’audiovisuel (der Aufsichtsrat für den audiovisuellen Sektor - im Folgenden „CSA“ genannt) nicht imstande war, Geldstrafen gegen die öffentlich-rechtlichen Sender zu verhängen, eine Maßnahme, deren Wirkung einer Beihilfe gleichkommt. TF1 ist der Auffassung, dass diese staatlichen Beihilfen es den öffentlich-rechtlichen Sendern ermöglicht haben, sich Rentabilitätszwängen zu entziehen. So hätten sie zum Beispiel andere Sender beim Kauf von Fernsehrechten überbieten und ihre Preise für Werbezeiten sowie ihre Tarife für Sponsoring künstlich niedrig halten können.
(3)
Am 16. Juli 1993 hat die Kommission ein Auskunftsersuchen an TF1 gerichtet, das der Sender am 30. September 1993 beantwortet hat. Am 12. August 1993 wurden die französischen Behörden um Informationen gebeten. Die französischen Behörden sind diesem Auskunftsersuchen mit Schreiben vom 9. Dezember 1993 nachgekommen.
(4)
Am 17. März 1994 hat TF1 der Kommission ein Schreiben übermittelt, in dem der Sender die wichtigsten Punkte seiner Beschwerde nochmals dargelegt hat.
(5)
Mit Schreiben vom 23. September 1994 und in einem Dokument vom 12. Dezember 1994 hat TF1 zusätzliche Informationen übermittelt. In eben diesem Zeitraum fanden mehrere Treffen zwischen Vertretern der Kommission und des Senders TF1 statt.
(6)
In seinem Schreiben vom 9. Juni 1995 hat TF1 seine Sorge über den schleppenden Verlauf der Prüfung zum Ausdruck gebracht. Die Kommission hat mit Schreiben vom 5. Juli 1995 geantwortet und erklärt, sie habe eine Studie über die gesamte Problematik der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Fernsehens in den Mitgliedstaaten in Auftrag gegeben, die Ergebnisse dieser Studie lägen jedoch noch nicht vor.
(7)
Daraufhin forderte TF1 die Kommission mit Schreiben vom „3. Oktober 1995“ auf, tätig zu werden. Am 11. Dezember 1995 informierte die Kommission den Beschwerdeführer darüber, dass sie die französischen Behörden mit Schreiben vom 21. November 1995 um weitere Auskünfte ersucht habe. In einem Dokument vom 27. November 1995 hat TF1 ergänzende Informationen übermittelt.
(8)
Am 2. Februar 1996 hat TF1 vor dem Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften eine Untätigkeitsklage gegen die Kommission eingereicht.
(9)
Am 16. Februar 1996 haben die französischen Behörden das Auskunftsersuchen beantwortet, das ihnen am 21. November 1995 übermittelt worden war. In ihren Schreiben vom 22. Februar, 28. Juni, 4. und 18. Oktober 1996 hat die Kommission die französischen Behörden um weitere Informationen gebeten. Die französischen Behörden haben das Auskunftsersuchen in verschiedenen Schreiben und Faxmitteilungen am 21. März, 28. März, 12. April, 18. Juli und 20. Dezember 1996 beantwortet.
(10)
Am 10. März 1997 ging bei der Kommission eine Ergänzung zur ursprünglichen Beschwerde von TF1 ein.
(11)
In ihrem Schreiben an TF1 vom 15. Mai 1997 hat die Kommission dem Beschwerdeführer mitgeteilt, sie sei zu der Auffassung gekommen, dass der Beschwerde nicht stattgegeben werden kann, da keine der staatlichen Maßnahmen einen Verstoß gegen die Artikel 86, 81 und 82 EG-Vertrag darstellen.
(12)
Mit Schreiben vom 21. Oktober 1997 haben die französischen Behörden der Kommission weitere Informationen übermittelt.
(13)
Am 10. Juli 1998 fand eine Unterredung zwischen Vertretern der Kommission und TF1 statt.
(14)
In ihrer Entscheidung vom 2. Februar 1999 hat die Kommission die Berufung auf die Artikel 81 und 82 EG-Vertrag, die in der Beschwerde von TF1 geltend gemacht wird, zurückgewiesen.
(15)
Am 26. Februar 1999 hat die Kommission den französischen Behörden eine Anordnung zur Übermittlung aller sachdienlichen Informationen zugesandt. Die französische Regierung hat die verlangten Auskünfte mit Schreiben vom 29. April 1999 erteilt.
(16)
Mit dem Inkrafttreten EG-Vertrag von Amsterdam am 1. Mai 1999 wurde das Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten (im Folgenden „das Protokoll“) als Zusatzprotokoll in den EG-Vertrag aufgenommen.
(17)
Am 3. Juni 1999 hat das Gericht erster Instanz die Kommission wegen Untätigkeit verurteilt, nachdem es festgestellt hatte, dass die Kommission es unterlassen hatte, eine Entscheidung zu dem Teil der Beschwerde von TF1 zu treffen, der sich auf die staatlichen Beihilfen bezog (3).
(18)
Mit Schreiben vom 27. September 1999 hat die Kommission Frankreich ihren Beschluss mitgeteilt, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag gegen die Investitionszuschüsse zugunsten von France 2 und France 3 sowie gegen die Kapitalerhöhungen einzuleiten, die France 2 zwischen 1988 und 1994 gewährt wurden.
(19)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des beihilferechtlichen Prüfverfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht (4). Die Kommission hat alle Beteiligten aufgefordert, sich zu den in Frage stehenden Maßnahmen zu äußern.
(20)
Am 19. November fand ein Treffen zwischen den französischen Behörden und der Kommission statt. Die französischen Behörden haben ihre Stellungnahme mit Schreiben vom 10. Dezember 1999 vorgelegt. Am 1. Februar 2000 hat die Association des Télévisions Commerciales Européennes (im Folgenden „ACT“) genannt) der Kommission ihre Stellungnahme übermittelt. Die französischen Behörden haben mit Schreiben vom 15. Juni 2000 auf diese Stellungnahme geantwortet.
(21)
Am 10. Februar 2000 fand eine Unterredung zwischen der Kommission und den Vertretern von TF1 statt. Am 6. April und am 2. Oktober 2000 trafen sich die Vertreter der Kommission mit den Vertretern der französischen Behörden und von France Télévisions.
(22)
Am 15. November 2001 wurde die Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk (5) (im Folgenden „Mitteilung“ genannt) veröffentlicht. In dieser Mitteilung werden die Grundsätze definiert, welche die Kommission bei der Prüfung der finanziellen Maßnahmen zugunsten des öffentlich-rechtlichen Fernsehens zugrunde legt.
(23)
Mit Schreiben vom 29. Juli, 18. Oktober und 16. Dezember 2002, anschließend vom 21. Januar, vom 20. März und 15. April 2003, hat die Kommission die französischen Behörden erneut um Informationen ersucht. Die französischen Behörden sind diesem Auskunftsersuchen mit Schreiben vom 19. August 2002, 2. Januar, 11. Februar, 12. Februar, 19. Mai, 26. August und vom 7. November 2003 nachgekommen.
(24)
Am 20. November 2002 und am 11. Juni 2003 fanden Unterredungen zwischen der Kommission und den Vertretern der französischen Behörden sowie Vertretern von France Télévisions statt; am 14. April 2003 trafen sich die Vertreter der Kommission mit den Vertretern von TF1.
(25)
Gegenstand der vorliegenden Entscheidung sind ausschließlich die finanziellen Maßnahmen, die zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens geführt haben, d. h. die Investitionszuschüsse zugunsten von France 2 und France 3 sowie die Kapitalerhöhungen zugunsten von France 2 in den Jahren 1988 bis 1994. Die Gebühren für das Recht der Nutzung der Empfangsstationen, die mit dem französischen Gesetz Nr. 49-1032 vom 30. Juli 1949 eingeführt worden waren, waren nicht Gegenstand des Beschlusses über die Verfahrenseinleitung.
(26)
Um sich einen vollständigen Überblick über die finanziellen Beziehungen zu verschaffen, die zwischen dem französischen Staat und den öffentlich-rechtlichen Sendern France 2 und France 3 in dem Zeitraum bestanden, mit dem sich diese Entscheidung befasst, muss die Kommission jedoch nicht nur die Investitionszuschüsse und Kapitalerhöhungen untersuchen, sondern auch die Gebühren. Die Kommission wird in dieser Entscheidung daher immer dann auf die Gebühren eingehen, wenn dies für ihre Analyse der finanziellen Maßnahmen erforderlich ist, die im Erwägungsgrund 25 genannt werden.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER IN FRAGE STEHENDEN MASSNAHMEN
(27)
Die beiden öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten France 2 und France 3 werden über ein duales System finanziert, d. h. sowohl durch Gebühren als auch durch Einnahmen aus Werbung und Sponsoring. In Frankreich werden staatliche Rundfunkanstalten in der Regel über Gebühren finanziert. Allerdings haben France 2 und France 3 in den Jahren 1988-1994 zusätzlich noch Investitionszuschüsse erhalten, France 2 außerdem noch Kapitalerhöhungen.
A. Investitionszuschüsse und sonstige Zuschüsse
(28)
Von 1988 bis 1994 haben France 2 und France 3 vom Staat die Investitionszuschüsse und sonstigen Zuschüsse erhalten, die in den Tabellen 1 und 2 aufgeführt sind.
TABELLE 1
Zuschüsse für France 2
(in Mio. FRF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Investitionszuschüsse
130
136
-
178,3
195
139
-
Sonstige Zuschüsse
-
-
0,74
86,52
-
-
21
Beihilfen insgesamt
130
136
0,74
264,82
195
139
21
TABELLE 2
Zuschüsse für France 3
(in Mio. FRF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Investitionszuschüsse
50
100
40
80
145
159
-
Sonstige Zuschüsse
-
-
-
-
-
4,5
-
Beihilfen insgesamt
50
100
40
80
145
163,5
-
B. Kapitalerhöhungen
(29)
In dem untersuchten Zeitraum wurden France 2 auch noch drei Kapitalerhöhungen bewilligt. Die erste Kapitalerhöhung in Höhe von 500 Mio. FRF wurde dem Sender vom Staat im Jahr 1991 gewährt, die zweite im Jahr 1993 in Höhe von 55 Mio. FRF und die dritte 1994 in Höhe von 355 Mio. FRF.
(30)
Die Prüfung hat ergeben, dass die beiden Sender France 2 und France 3 von den Gebühren abgesehen keine weiteren öffentlichen Mittel für die Finanzierung ihrer Tätigkeit erhalten haben.
III. STELLUNGNAHME EINES BETEILIGTEN
(31)
Im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens ist bei der Kommission am 1. Februar 2000 die Stellungnahme der ACT eingegangen. In der ACT sind die meisten der privaten Fernsehanstalten in der Gemeinschaft vertreten.
(32)
Einleitend weist die ACT darauf hin, dass den privaten Fernsehsendern TF1, M6 und Canal + gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen auferlegt wurden, ohne dass sie dafür eine finanzielle Entschädigung vom Staat erhalten haben. Daher würden die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die France 2 und France 3 zu erfüllen haben, in keiner Weise eine staatliche Finanzierung der beiden Sender rechtfertigen. Die ACT bedauert außerdem, dass bestimmte Informationen, wie zum Beispiel die Mehrkosten, die den öffentlich-rechtlichen Sendern durch die Erfüllung ihres öffentlich-rechtlichen Auftrags entstehen, oder der Inhalt des Umstrukturierungsplans für die Sender, im Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens nicht genannt werden. Sie schließt sich dagegen der Analyse der Kommission an, was die Auswirkungen der in Frage stehenden Beihilfen auf den Wettbewerb und die Beeinträchtigung des Handelsverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten betrifft.
(33)
Die ACT betont zunächst, dass Rundfunkgebühren seit der Liberalisierung des audiovisuellen Sektors als staatliche Beihilfen anzusehen seien. Zudem handle es sich bei den Gebühren um eine neue Beihilfe, da diese den Sendern jährlich überwiesen werden. Sie kommt daher zu dem Schluss, dass die Kommission auch die Rundfunkgebühren in das förmliche Prüfverfahren hätte einbeziehen müssen. Außerdem ist sie der Meinung, dass die Gebühren nicht als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können, da weder Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) noch Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag Anwendung finden könnten. Die staatliche Finanzierung von France 2 und France 3 ist ihrer Meinung nach nicht gerechtfertigt, da die privaten Fernsehsender ähnliche Verpflichtungen erfüllen müssten wie die öffentlich-rechtlichen Sender, ohne indessen in den Genuss derselben staatlichen Ausgleichszahlungen zu kommen.
(34)
Was die Investitionszuschüsse und die Kapitalerhöhungen anbetrifft, so ist die ACT der Meinung, dass diese Beihilfen nicht an ein bestimmtes Projekt zur Förderung der Kultur gebunden sind und daher auch nicht durch Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d) EG-Vertrag gerechtfertigt sein können. Sie ist außerdem der Meinung, dass es sich dabei um Betriebsbeihilfen handelt und dass die Ausnahmeregelung, die für Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten gilt, in diesem Fall keine Anwendung finden kann, da die französischen Behörden der Kommission keinen Umstrukturierungsplan für die beiden Sender vorgelegt haben.
(35)
Abschließend erinnert die ACT daran, dass die Kommission bei der Prüfung staatlicher Beihilfen auch untersuchen muss, ob die Kriterien erfüllt sind, die in Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag genannt werden. Die ACT ist der Auffassung, dass die Investitionszuschüsse und die Kapitalerhöhungen, die hier in Frage stehen, nicht den Kriterien entsprechen, die in dem betreffenden Artikel genannt werden, da es sich nicht um außergewöhnliche und zeitlich befristete Beihilfen handle, und dass diese Beihilfen nicht gewährt worden seien, um zusätzliche gemeinwirtschaftliche Aufgaben zu finanzieren.
(36)
Die ACT fordert die Kommission daher auf, eine negative Entscheidung im Hinblick auf die Investitionszuschüsse zugunsten von France 2 und France 3 und im Hinblick auf die Kapitalerhöhung zugunsten von France 2 zu treffen. Ferner sollte in Bezug auf die Gebühren ein förmliches Prüfverfahren eingeleitet werden. Darüber hinaus wünscht die ACT die Übermittlung umfangreicherer Informationen über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen der beiden Sender sowie über den Inhalt ihres Umstrukturierungsplans.
IV. BEMERKUNGEN FRANKREICHS
A. Zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens
(37)
Die französischen Behörden haben ihre Stellungnahme zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens in ihrem Schreiben vom 10. Dezember 1999 übermittelt. Sie weisen darauf hin, dass ihre Schreiben vom 20. Dezember 1996 und vom 29. April 1999 Teil dieser Stellungnahme sind. Die Entwicklungen, über die in diesen beiden Schreiben berichtet wird, werden an dieser Stelle nochmals dargelegt, sofern sie nicht bereits in dem Schreiben vom 10. Dezember 1999 beschrieben wurden.
(38)
Die französischen Behörden gehen zunächst auf die Folgen der Liberalisierung des audiovisuellen Sektors ein. Sie argumentieren, dass die Privatisierung von TF1 das wirtschaftliche Gleichgewicht von France 2 auf brutale und unvorhergesehene Weise gestört habe, da die Werbeeinnahmen von TF1 seit 1987 erheblich gestiegen, die von France 2 dagegen eingebrochen seien. Die französischen Behörden führen zwei Gründe für diese Entwicklung an: Zum einen habe TF1 sein Programm aus kommerziellen Interessen auf die Zielgruppe der „Hausfrau unter 50“ ausgerichtet, eine Zuschauergruppe, die für Werbekunden am interessantesten sei. Die öffentlich-rechtlichen Sender seien dagegen verpflichtet, ihr Programm auf die Allgemeinheit und daher auf unterschiedliche Zuschauergruppen abzustimmen. Zum anderen seien in der Vergangenheit die Werbezeiten für die öffentlich-rechtlichen Sender durch gesetzliche Regelungen stärker eingeschränkt worden als für die privaten.
(39)
Außerdem seien die Kosten für den Kauf und die Produktion von Programmen explosionsartig gestiegen. Da die Zahl der Fernsehsender sich in vier Jahren verdoppelt habe, habe die Konkurrenz auf dem Programmmarkt gewaltig zugenommen. Gleichzeitig verfügten die neuen Sender über ein gewaltiges finanzielles Potenzial, das nun auf den Markt dränge. In der Folge seien die Kosten für Programme aller Art in die Höhe geschnellt. Um die gestiegenen Kosten zu kompensieren, hätten die beiden öffentlich-rechtlichen Sender verstärkt auf Programmkonserven zurückgreifen müssen. Da für die Programme geringere finanzielle Mittel zur Verfügung stünden und diese zudem seltener erneuert würden, hätten sie inzwischen an Attraktivität verloren. Dies habe bei France 2 vor allem zu einem Einbruch der Einschaltquoten und in der Folge auch zu einem Rückgang der Werbeeinnahmen geführt. Der Rückgang der Werbeeinnahmen und die Kostenexplosion hätten daher eine Verschlechterung der finanziellen Lage der beiden öffentlich-rechtlichen Sender bewirkt.
(40)
Die französischen Behörden argumentieren, der Staat habe eingreifen müssen, um die Existenz der öffentlich-rechtlichen Sender zu sichern und ihren öffentlich-rechtlichen Auftrag zu wahren und so zum Erhalt des Pluralismus in der Medienlandschaft beizutragen. Dieser öffentlich-rechtliche Auftrag werde vor allem in einem hohen Qualitätsanspruch, aber auch in einer besonderen Programmvielfalt der öffentlich-rechtlichen Sender sichtbar. Dahinter stehe der Gedanke, dass die Existenz der öffentlich-rechtlichen Sender mit ihrer Ausrichtung auf die Allgemeinheit und auf unterschiedliche Zuschauergruppen eine wesentliche Voraussetzung für den Erhalt der Informationsvielfalt, der Programmvielfalt und die Förderung von Kinofilmen und audiovisuellen Werken sei. Die Erfüllung dieses Auftrags sei mit höheren Kosten verbunden und habe gleichzeitig den Verlust von Werbeeinnahmen zur Folge. In den Jahren 1988 bis 1994 habe sich die wirtschaftliche Situation der beiden Sender derart verschlechtert, dass ihre Existenz in Gefahr gewesen sei und somit die Erfüllung ihres öffentlich-rechtlichen Auftrags nicht mehr gewährleistet gewesen wäre. Der Staat habe daher mit Investitionszuschüssen und Kapitalerhöhungen eingreifen müssen. Der unverhoffte Anstieg des Gebührenaufkommens habe nicht ausgereicht, um den Anstieg der Programmkosten abzudecken und die Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage der beiden Sender aufzufangen. Die französischen Behörden sind überzeugt, dass die Intervention des Staates zugunsten von France 2 und France 3 im Sinne der Artikel 86 Absatz 2 oder 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist und mit den Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten in Einklang steht (8).
(41)
Die französischen Behörden rechtfertigen die Investitionszuschüsse zugunsten von France 2 und France 3 mit dem Argument, dass man den Sendern habe helfen müssen, die Erhöhung der Programmkosten zu bewältigen. Außerdem hätten die beiden öffentlich-rechtlichen Sender nach einer Prüfung des Unternehmensberaters Coopers & Lybrand im Juli 1991 einen Strategieplan vorgelegt. Dieser Plan habe für jeden Sender ein Projekt zur internen Umstrukturierung und einen Sozialplan vorgesehen, um Kosten einzusparen. Außerdem habe der Plan eine Strategie dargelegt, die es den Sendern ermöglichen sollte, stärker auf die Erwartungen der Fernsehzuschauer einzugehen und gleichzeitig ihrer besonderen Rolle als öffentlich-rechtliche Sender gerecht zu werden. Der Staat habe die Umsetzung dieses Strategieplans durch zusätzliche Mittel in Form der bereits genannten Investitionszuschüsse unterstützt und France 2 zusätzlich eine Kapitalerhöhung gewährt, um die Bilanz des Senders auszugleichen. Nachdem sich die erste Kapitalerhöhung in Höhe von 500 Mio. FRF als nicht ausreichend herausgestellt hatte, habe der Staat beschlossen, France 2 in den Jahren 1993 und 1994 zwei weitere Kapitalerhöhungen zukommen zu lassen. Die letzte Kapitalerhöhung sei bewilligt worden, nachdem eine weitere Prüfung von Coopers & Lybrand stattgefunden habe und ein neuer Einsparungsplan vorgelegt worden sei. Dank dieser erneuten Kapitalzufuhr habe man die Finanzen von France 2 sanieren können. Die französischen Behörden sind der Meinung, dass diese finanziellen Maßnahmen es den beiden öffentlich-rechtlichen Sendern ermöglicht haben, sich den neuen Wettbewerbsbedingungen anzupassen.
(42)
Die französischen Behörden erinnern daran, dass diese Beihilfen zugunsten der öffentlich-rechtlichen Sender vor dem Hintergrund einer Neudefinition ihres öffentlich-rechtlichen Auftrags und der Neuregelung ihrer Beziehungen zum Staat durch den Abschluss von Zielverträgen gewährt worden seien.
(43)
Die französischen Behörden weisen darauf hin, dass es sich bei den Märkten, auf denen die Sender tätig sind - Zuschauermarkt, Programmmarkt und der Markt für Fernsehwerbung -, ausschließlich um nationale Märkte handle. Sie werfen der Kommission vor, nicht dargelegt zu haben, auf welche Weise der innergemeinschaftliche Handelsverkehr durch diese staatlichen Maßnahmen beeinträchtigt worden sei.
(44)
In ihrer Antwort vom 29. April 1999 waren die französischen Behörden auf die Position eingegangen, die France 2 und France 3 auf dem Markt Erwerb von Fernsehrechten und auf dem Markt für Fernsehwerbung einnehmen. Sie haben darauf hingewiesen, dass die öffentlich-rechtlichen Sender gar nicht in der Lage seien, die Position der kommerziellen Sender in diesem Bereich zu bedrohen, da ihre finanziellen Möglichkeiten weit unter denen der privaten Sender lägen und ihre Programme sowohl einen hohen Qualitätsanspruch erfüllen als auch der Forderung nach Vielfalt entsprechen müssten. Die kommerziellen Sender könnten sich dagegen auf Programme beschränken, die hohe Einschaltquoten erzielen. Die französischen Behörden haben auch bestritten, dass France 2 und France 3 ihre Werbesendeplätze zu Dumpingpreisen verkaufen würden. Sie machen geltend, dass die Preise für Werbespots bei France 2 insgesamt nur 5 bis 10 % unter den Preisen von TF1 liegen würden. Die Zuschauerreichweiten des Senders seien jedoch nur halb so hoch. Die Preisunterschiede zwischen den beiden öffentlich-rechtlichen Sendern und TF1 seien ausschließlich auf die Unterschiede bei den Reichweiten der Werbesendungen zurückzuführen.
B. Zu der Stellungnahme der ACT
(45)
Mit Schreiben vom 15. Juni 2000 haben die französischen Behörden der Kommission ihre Bemerkungen zu der Stellungnahme der ACT übermittelt. Sie erinnern daran, dass es sich bei den Gebühren ihrer Auffassung nach um eine bestehende Beihilfe handle und bestreiten, dass die privaten Sender, deren Programme terrestrisch verbreitet werden, vergleichbaren Verpflichtungen unterliegen wie die öffentlich-rechtlichen. Sie betonen erneut, dass nach ihrer Analyse die Investitionszuschüsse und die Kapitalerhöhungen, die Gegenstand dieser Entscheidung sind, nach Artikel 86 Absatz 2 und Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind. Sie weisen darauf hin, dass sie nicht die Anwendung von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d) über die Förderung der Kultur geltend gemacht haben. Zum Schluss erklären die französischen Behörden, dass es Aufgabe der Kommission sei, zu bewerten, ob die Informationen, über die sie verfügt, für einen Abschluss des Verfahrens ausreichen, und versichert, dass die öffentlichen Dokumente der ACT übermittelt werden können.
V. BEURTEILUNG DER IN FRAGE STEHENDEN MASSNAHMEN
(46)
Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag besagt: „Soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(47)
Ob eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag vorliegt, wird anhand der folgenden Kriterien geprüft. Danach muss eine staatliche Maßnahme:
-
von einem Mitgliedstaat aus staatlichen Mitteln gewährt werden;
-
bestimmten Unternehmen oder Produktionszweigen zugute kommen und zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen oder zu führen drohen;
-
den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
Diese Kriterien gelten kumulativ.
A. Kriterium 1: staatliche Mittel
(48)
Die Beihilfen und Kapitalerhöhungen, die Gegenstand dieser Entscheidung sind, stammen aus dem Staatshaushalt. Diese Beihilfen und die Kapitalerhöhungen wurden aufgrund eines Gesetzesbeschlusses oder einer Rechtshandlung gewährt. Es steht also außer Frage, dass die Beihilfen aus staatlichen Mitteln bestanden und dass sie vom Staat gewährt wurden.
B. Kriterium Nr. 2: selektiver Vorteil und Wettbewerbsverzerrung
(49)
Sämtliche Zuschüsse, die France 2 und France 3 von 1988 bis 1994 gewährt wurden, haben für die beiden öffentlich-rechtlichen Sender Einnahmen dargestellt, die sie zur Finanzierung ihrer Tätigkeit oder für Investitionen verwenden konnten, ohne auf eigene Mittel zurückgreifen oder Kredite auf dem Kapitalmarkt aufnehmen zu müssen. Die Beihilfen haben also ohne Zweifel einen Wettbewerbsvorteil dargestellt. Dieser Vorteil ist außerdem selektiv, da nur die beiden öffentlich-rechtlichen Sender und nicht alle Fernsehanstalten - ob öffentlich-rechtlich oder privat - davon profitiert haben.
(50)
In den Jahren 1988-1994 wurden France 2 vom französischen Staat insgesamt drei Kapitalerhöhungen gewährt. Die Kommission wertet eine Zufuhr von staatlichem Kapital für ein Unternehmen in der Regel dann nicht als selektiven Vorteil, wenn diese Liquiditätszufuhr unter Bedingungen erfolgt, die dem Grundsatz eines marktwirtschaftlich handelnden Investors entsprechen. Es liegt in der Natur der Sache, dass die Frage, ob dieser Grundsatz eingehalten wurde, nur gestellt werden kann, wenn es sich um Investitionen in kommerzielle Aktivitäten handelt, von denen eine normale Rendite zu erwarten ist. Die Tätigkeit von France 2 besteht jedoch in der Entwicklung und Gestaltung von Fernsehprogrammen entsprechend dem Auftrag, der dem Sender vom Staat erteilt wurde, und ein großer Teil seiner Aufgaben wird direkt vom Staat durch Gebühren finanziert. Die Programme haben nicht zum Ziel, möglichst hohe Einnahmen zu erzielen. Erstes Ziel der Kapitalzufuhr für France 2 war daher nicht, eine optimale Rendite zu erzielen. Der Staat hat France 2 die Kapitalerhöhung demnach nicht aus den Gründen gewährt, die für einen marktwirtschaftlich handelnden Investor maßgeblich wären. In ihren Stellungnahmen vom 20. Dezember 1996 und vom 29. April 1999 haben die französischen Behörden argumentiert, dass der Staat sich genau so verhalten habe wie ein privater Investor. Es ist jedoch ein Widerspruch, wenn man auf der einen Seite argumentiert, der Staat habe sich wie ein marktwirtschaftlich handelnder Investor verhalten, auf der anderen Seite aber (und zwar in der Stellungnahme zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens) behauptet, der Staat habe sich bei seiner Intervention zugunsten von France 2 an den Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten orientiert. Die Leitlinien finden nur bei Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung Anwendung, nicht aber bei Interventionen, die denen eines marktwirtschaftlich handelnden Investors entsprechen.
(51)
Da die französischen Behörden argumentiert haben, dass sie sich gegenüber France 2 wie ein marktwirtschaftlich handelnder Investor verhalten hätten, muss dieses Argument näher beleuchtet werden. Um feststellen zu können, ob die Kapitalerhöhungen zu marktüblichen Bedingungen gewährt wurden, muss untersucht werden, wie die Betriebsergebnisse des Begünstigten in der Zeit vor der Kapitalerhöhung ausgesehen haben. Außerdem muss anhand der Marktprognosen geprüft werden, wie die finanziellen Aussichten ausgesehen haben. Tabelle 3 gibt einen Überblick über die Nettoergebnisse von France 2 vor und nach der dreimaligen Kapitalerhöhung.
TABELLE 3
Finanzdaten von France 2 für den Zeitraum 1988-1994
(in Mio. FRF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Umsatz
2 835,66
2 878,81
3 047,18
3 414,15
4 393,52
4 367,65
4 935,79
5 073,76
Nettoergebnis im Geschäftsjahr
- 99,92
- 329,19
- 744,25
- 92,92
75,51
52,01
73,13
60,73
Quelle: Ergebniskonten von France 2.
(52)
Aus Tabelle 3 ergibt sich, dass France 2 zum Zeitpunkt der Kapitalerhöhungen nicht rentabel war. Die französische Regierung konnte anhand der früheren Betriebsergebnisse des Senders keine angemessene Investitionsrendite erwarten. Eine solche Rendite konnte aber auch nicht aufgrund der voraussichtlichen künftigen Ergebnisse des Unternehmens oder der Marktprognosen erwartet werden. Zwar konnte France 2 1992 nach mehrjährigen Verlusten wieder rentabel werden. Aber die geringfügigen Gewinne, die der Sender seitdem erzielt hat, waren nur möglich, weil der französische Staat in den Jahren 1993 und 1994 zusätzliches Kapital zugeführt hat. Das Argument der französischen Behörden, dass die Kapitalerhöhungen zugunsten von France 2 als eine normale marktwirtschaftliche Investition anzusehen seien, ist somit hinfällig.
(53)
Die Kommission ist der Ansicht, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Investor France 2 keine derartigen Kapitalerhöhungen gewährt hätte, wie dies der französische Staat in den Jahren 1991, 1993 und 1994 getan hat. Diese Kapitalerhöhungen stellen daher einen Vorteil für France 2 dar, der außerdem noch selektiv ist, da France 2 als einziger Fernsehsender in den Genuss einer solchen Kapitalzufuhr gekommen ist.
(54)
Darüber hinaus muss geprüft werden, ob die Voraussetzungen für den Vorteil auch im Hinblick auf die Gesamtheit der Bedingungen gegeben sind, die vom Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften im Urteil Altmark gestellt werden (9). Diese Voraussetzungen sind:
-
Das begünstigte Unternehmen muss tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein;
-
die Parameter, anhand derer der Ausgleich berechnet wurde, sind zuvor objektiv und transparent festzustellen, um zu verhindern, dass der Ausgleich einen wirtschaftlichen Vorteil mit sich bringt, der das Unternehmen, dem er gewährt wird, gegenüber konkurrierenden Unternehmen begünstigt;
-
der Ausgleich darf nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten, die durch die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstehen, ganz oder teilweise zu decken. Dabei müssen die Einnahmen, die in diesem Zusammenhang erzielt werden, sowie ein angemessener Gewinn berücksichtigt werden;
-
wenn die Wahl des Unternehmens nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, ist die Höhe des Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes und entsprechend ausgestattetes Unternehmen bei der Erfüllung dieser Verpflichtungen hätte. Dabei müssen die Einnahmen, die in diesem Zusammenhang erzielt werden, sowie ein angemessener Gewinn berücksichtigt werden.
(55)
Die Kommission ist der Ansicht, dass in diesem Fall die zweite Bedingung, die im Urteil Altmark gestellt wird, nicht erfüllt ist. Die Investitionszuschüsse und die Kapitalerhöhungen sind Maßnahmen zur gezielten Unterstützung der beiden Sender. Sie wurden gewährt, um France 2 und France 3 in die Lage zu versetzen, gegen die Verschlechterung ihrer wirtschaftlichen Situation vorgehen zu können. Diese Mittel wurden erst im nach hinein gewährt und mit dem Ziel, unvorhergesehene Schwierigkeiten zu bewältigen. Es handelt sich also nicht um Finanzmittel, bei denen die Parameter bereits vorher objektiv und auf transparente Weise festgelegt worden waren.
(56)
Außerdem stellt die Kommission, was die vierte im Urteil Altmark genannte Bedingung betrifft, fest, dass die Fernsehanstalten, die mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut wurden, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge ausgewählt wurden. Darüber hinaus wurde die Höhe des finanziellen Ausgleichs, der den beiden öffentlich-rechtlichen Sendern gewährt wurde, nicht anhand einer Analyse der Kosten festgesetzt, die einem durchschnittlichen, gut geführten und entsprechend ausgestatteten Unternehmen bei der Erfüllung dieser Verpflichtungen entstanden wären.
(57)
Da die Bedingungen, die in dem Urteil Altmark gestellt werden, nicht alle erfüllt sind, stellt die Kommission fest, dass die Beihilfen und die Kapitalerhöhungen, die Gegenstand dieser Entscheidung sind, für France 2 und France 3 eine einseitige Begünstigung im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellen.
(58)
Darüber hinaus wird in der Rechtsprechung des Gerichtshofs grundsätzlich (10) jede staatliche Beihilfe, welche die Position eines Unternehmens gegenüber anderen Unternehmen, die mit ihm im Wettbewerb stehen, im innergemeinschaftlichen Handel verstärkt, als wettbewerbsverzerrend angesehen. 1988 - dem Jahr, ab dem die Prüfung der Kommission in dieser Angelegenheit beginnt - war der audiovisuelle Sektor in Frankreich bereits für den Wettbewerb geöffnet. France 2 und France 3 standen im Wettbewerb mit anderen Fernsehsendern, und der finanzielle Vorteil, der ihnen durch die Beihilfemaßnahmen, die Gegenstand dieser Entscheidung sind, zugute kam, hat sie ohne Zweifel in die Lage versetzt, ihre Stellung gegenüber ihren Konkurrenten aufrechtzuerhalten oder zu verstärken. Die Finanzhilfen, die ihnen gewährt wurden, haben also zu einer Verfälschung des Wettbewerbs im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag geführt.
C. Kriterium Nr. 3: Beeinträchtigung des Handels
(59)
Finanzielle Maßnahmen des Staates sind nur dann staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, wenn sie tatsächlich oder potenziell den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Verstärkt eine von einem Mitgliedstaat gewährte Finanzhilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel, muss dieser als von der Beihilfe beeinflusst erachtet werden (11). Der Gerichtshof hat den Begriff der Beeinträchtigung des Handels in der Vergangenheit stets in weitem Sinne ausgelegt. So schließt die Tatsache, dass das betreffende Unternehmen selbst nicht an Ausfuhren beteiligt ist, nicht aus, dass der Handel beeinträchtigt wird. Wenn ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, dann kann dies in der Tat zur Folge haben, dass die Position dieses Unternehmens auf dem Binnenmarkt gestärkt wird. Dies wiederum verringert die Chancen der Unternehmen anderer Mitgliedstaaten, sich auf diesem Markt zu etablieren. Die Beihilfe ermöglicht es also den begünstigten Unternehmen, einen Teil des Marktes zu behalten, den Konkurrenten aus anderen Mitgliedstaaten sich sonst hätten aneignen können (12).
(60)
Im Lichte dieser Rechtsprechung wird in der Mitteilung erklärt: „Generell ist davon auszugehen, dass eine staatliche Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Dies gilt klar für den - häufig international abgewickelten - Erwerb und Verkauf von Programmrechten. Auch die Werbung - für diejenigen öffentlich-rechtlichen Anstalten, die Sendeplatz für Werbung verkaufen dürfen - hat eine grenzüberschreitende Wirkung, vor allem in grenznahen Gebieten, in denen beiderseits der Landesgrenze dieselbe Sprache gesprochen wird. Außerdem kann sich die Eigentumsstruktur kommerzieller Rundfunksender auf mehr als einen Mitgliedstaat erstrecken.“ (13)
(61)
In ihrer Anordnung zur Erteilung von Auskünften (14) und im Verfahrenseinleitungsbeschluss hat die Kommission die Frage der Auswirkungen auf den Handel ausführlich erörtert. Der Markt für den Erwerb von Rundfunk- und Fernsehrechten und für den Verkauf von Programmen ist ein internationaler Markt, auch wenn diese Rechte und Programme in der Regel für einen geografisch begrenzten Markt erworben werden. Die finanziellen Mittel, die France 2 und France 3 gewährt wurden, haben den beiden Sendern zusätzliche Möglichkeiten für den Erwerb von Rundfunk- und Fernsehrechten und für die Investition in Programme an die Hand gegeben, die anschließend verkauft wurden. Außerdem haben die in Frage stehenden Beihilfen France 2 und France 3 in eine günstigere Position versetzt als ihre Konkurrenten in der Gemeinschaft und die Chancen dieser Konkurrenten, auf dem französischen Markt Fuß zu fassen, entsprechend verringert. In diesem Zusammenhang sei erwähnt, dass während eines Teils des Zeitraums, der in dieser Entscheidung geprüft wird, eine Mediengruppe, die in mehreren Mitgliedstaaten aktiv war, Aktionär des französischen Senders la Cinq war, der 1992 in Konkurs gegangen ist.
(62)
Die Beihilfen und die Kapitalerhöhungen zugunsten von France 2 und France 3 haben demnach sehr wohl den Handel zwischen den Mitgliedstaaten im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag beeinträchtigt.
(63)
Aus all diesen Überlegungen muss geschlossen werden, dass die Zuschüsse, welche die französischen Behörden France 2 und France 3 gewährt haben, sowie die Kapitalerhöhungen zugunsten von France 2 in den Jahren 1988 bis 1994 staatliche Beihilfen im Sinne des Vertrags darstellen.
VI. BEWERTUNG DES KRITERIUMS EINER DIENSTLEISTUNG VON ALLGEMEINEM WIRTSCHAFTLICHEM INTERESSE
(64)
Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag besagt: „Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften dieses Vertrags, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft.“
(65)
Gängiger Rechtsprechung zufolge stellt Artikel 86 EG-Vertrag für die Unternehmen, die mit der Erfüllung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut wurden, eine Ausnahme vom Verbot staatlicher Beihilfen dar (15). Das Urteil Altmark bestätigt implizit, dass eine staatliche Beihilfe, die als Ausgleich für die Mehrkosten gewährt wird, die einem Unternehmen im Zusammenhang mit der Erfüllung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse entstehen, als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden kann, sofern die Voraussetzungen in Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag erfüllt sind.
(66)
Nach gängiger Rechtsprechung (16) stellt Artikel 86 EG-Vertrag eine Ausnahmevorschrift dar, die eng auszulegen ist. Der Gerichtshof hat präzisiert, dass eine Maßnahme alle folgenden Voraussetzungen erfüllen muss, um unter diese Ausnahmeregelung zu fallen:
-
die betreffende Dienstleistung muss von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sein und von dem Mitgliedstaat klar als solche definiert sein;
-
das betreffende Unternehmen muss von dem Mitgliedstaat ausdrücklich mit der genannten Dienstleistung beauftragt worden sein;
-
die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften des EG-Vertrags muss die Erfüllung der besonderen Aufgabe, die dem Unternehmen übertragen wurde, rechtlich oder faktisch behindern, und die Freistellung von dieser Regel darf die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Ausmaß beeinträchtigen, das dem Interesse der Gemeinschaft zuwider läuft.
(67)
Die Mitteilung legt die Grundsätze und Methoden fest, an denen die Kommission sich bei der Überwachung der Einhaltung dieser Voraussetzung im Bereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks orientiert. Die Kommission muss daher feststellen, ob:
-
die Tätigkeit der Fernsehsender France 2 und France 3 eine öffentlich-rechtliche Aufgabe darstellt und ob der öffentlich-rechtliche Auftrag klar und präzise definiert ist (Definition);
-
France 2 und France 3 durch eine offizielle Rechtshandlung mit diesem öffentlich-rechtlichen Auftrag betraut wurden (Beauftragung und Überwachung);
-
der finanzielle Ausgleich für diese Aufgabe im Verhältnis zu den Nettokosten steht, die dem Unternehmen im Zusammenhang mit der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags entstehen (Verhältnismäßigkeit).
(68)
Im Rahmen ihrer Analyse muss die Kommission auch den Inhalt des Protokolls berücksichtigen. Das Protokoll erinnert daran, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk „unmittelbar mit den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen jeder Gesellschaft sowie mit dem Erfordernis verknüpft ist, den Pluralismus in den Medien zu wahren“. Es legt im Einzelnen fest, dass es Aufgabe der Mitgliedstaaten ist, „den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu finanzieren, sofern die Finanzierung der Rundfunkanstalten dem öffentlich-rechtlichen Auftrag, wie er von den Mitgliedstaaten den Anstalten übertragen, festgelegt und ausgestaltet wird, dient, und die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, wobei den Erfordernissen der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags Rechnung zu tragen ist.“
A. Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags von France 2 und France 3
(69)
Nach dem Protokoll und der Mitteilung fällt die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Die Mitteilung erklärt: „In Anbetracht des besonderen Charakters der Rundfunkbranche und angesichts der auslegenden Bestimmungen des Protokolls kann eine breit gefasste“ Definition, bei der ein bestimmter Sender damit betraut wird, ein ausgewogenes und breit gefächertes Programm in Einklang mit seinem Auftrag anzubieten und dabei gewisse Einschaltquoten zu gewährleisten, als legitim gemäß Artikel 86 Absatz 2 betrachtet werden. Eine solche Definition entspräche dem Ziel, die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft zu decken und den Pluralismus zu wahren, einschließlich kultureller und sprachlicher Vielfalt (17). An dieser Stelle sei daran erinnert, dass die Kommission, was die Definition des öffentlich-rechtlichen Sendeauftrags für Rundfunkanstalten anbelangt, sich auf eine Überprüfung auf offensichtliche Fehler beschränkt (18).
(70)
Artikel 48 des französischen Gesetzes Nr. 86-1067 vom 30. September 1986 über die Kommunikationsfreiheit nimmt Bezug auf die „erzieherische, kulturelle und soziale Aufgabe“ der beiden Fernsehsender France 2 und France 3. In den Artikeln 54, 55 und 56 dieses Gesetzes wird eine Reihe von Aufgaben von France 2 oder France 3 definiert, zum Beispiel die Verpflichtung zur Wiedergabe von Regierungserklärungen, Parlamentsdebatten oder zur Ausstrahlung von Informationen über politische Organisationen und Parteien, Gewerkschafts- und Wirtschaftsorganisationen sowie über die wichtigsten Religionsgemeinschaften in Frankreich.
(71)
Der öffentlich-rechtliche Auftrag von France 2 und France 3 wird für jeden Sender in einem Pflichtenheft ausführlich dargelegt. Artikel 3 des Pflichtenheftes für France 2 vom 28. August 1987 schreibt vor, dass „die Fernsehanstalt sich bei der Entwicklung und Gestaltung ihrer Programme um eine Mischung aus Information, Kultur und Unterhaltung für alle gesellschaftlichen Gruppen bemühen muss, und zwar entsprechend dem kulturellen, erzieherischen und sozialen Auftrag, der ihr per Gesetz übertragen wurde“, dass sie ferner „insbesondere durch ihre Programmgestaltung zur Wahrung des Kulturguts beiträgt und dieses durch ihr Angebot an audiovisuellen Werken bereichert.“ Artikel 3 des Pflichtenheftes für France 3, das ebenfalls vom 28. August 1987 ist, ist in seinen ersten beiden Absätzen im Wortlaut identisch, wurde aber um einen weiteren Absatz ergänzt. Danach „ist die Anstalt bei der Entwicklung und Gestaltung ihrer Sendungen über das Geschehen in den Regionen bemüht, insbesondere den Informationen über die kulturellen, sozialen und berufsspezifischen Gemeinschaften und die unterschiedlichen Weltanschauungen Rechnung zu tragen“.
(72)
Anschließend folgt eine detaillierte Beschreibung dieses öffentlich-rechtlichen Auftrags in über zwanzig Artikeln: Berücksichtigung der Meinungsvielfalt; Wahrheitstreue, Unabhängigkeit und Informationsvielfalt; Anpassung an technologische Veränderungen; Angebot von Programmen für Gehörlose und Schwerhörige; Wiedergabe von Regierungsmitteilungen sowie der wichtigsten Debatten des Parlaments, Informationen über politische Organisationen, Gewerkschafts- und Wirtschaftsorganisationen sowie über die wichtigsten Religionsgemeinschaften in Frankreich; Ausstrahlung von Meldungen, die sich mit bedeutenden nationalen Ereignissen befassen, Informationen zur Verkehrssicherheit und Ausstrahlung von Sendungen über Verbraucherinformationen; Ausstrahlung von Sendungen mit erzieherischem und sozialem Inhalt; Verpflichtungen im Hinblick auf die Gestaltung und Ausstrahlung von Dokumentationssendungen, von Informationssendungen, von Sendungen in den Bereichen Theater, Musik, Tanz, Variété, Sport, Sendungen für Kinder und Jugendliche und Romanverfilmungen.
(73)
Die Pflichtenhefte für France 2 und France 3 vom 16. September 1994, welche die Pflichtenhefte von 1987 ersetzen, bestätigen diesen öffentlich-rechtlichen Auftrag. Im Vorwort des Pflichtenheftes wird erklärt, dass „die nationalen Fernsehanstalten (France 2 und France 3) das Fernsehen für die Allgemeinheit darstellen. Sie sind bemüht, mit ihrem Programmangebot möglichst viele Zuschauer zu erreichen. Gleichzeitig sind sie jedoch auch verpflichtet, ihren besonderen Charakter durch ein spezielles Programmangebot zu unterstreichen, das sich an vier zentralen Kriterien orientiert:
-
In Wahrnehmung ihres kulturellen, erzieherischen und sozialen Auftrags, der ihnen gesetzlich übertragen wurde, sorgen die Sender für die Vermittlung von Information und Kultur sowie die Darbietung von Unterhaltung unter Wahrung der Menschenwürde;
-
sie gewährleisten Programmvielfalt, indem sie ein möglichst breites Themenspektrum abdecken und alle Zuschauergruppen angemessen berücksichtigen;
-
ihr Programmangebot zeichnet sich vor allem, was Kultursendungen und Programme für Jugendliche anbelangt, durch Vielfalt und Reichhaltigkeit aus;
-
sie bemühen sich besonders um innovative Fernsehproduktionen; dabei achten sie auf sprachlich anspruchsvolle Werke und legen besonderes Gewicht auf original französische Produktionen, die sich um die Wahrung des französischen Kulturguts bemühen.
Die nationalen Fernsehanstalten sind demnach berufen, ein Hort für Ethik, Qualität und Kreativität zu sein. Sie fühlen sich in ihren Sendungen bestimmten sittlichen Werten verpflichtet. Die Beachtung, die sie ihren Zuschauern entgegenbringen, entspringt mehr der Achtung gegenüber der Öffentlichkeit als einem kommerziellen Interesseℌ. Das Vorwort des Pflichtenheftes für France 2 beschreibt den Sender anschließend als „den einzigen Sender, der ausschließlich alle Bereiche der Öffentlichkeit abdeckt.“ Seine Berufung sei, „durch ein vielfältiges und ausgewogenes Programmspektrum eine breite Öffentlichkeit zu erreichen.“ Im Vorwort des Pflichtenheftes für France 3 ist zu lesen, dass dieser Sender „seine besondere Berufung als regionaler und lokaler Sender“ bekräftigt und in erster Linie „dezentralisierte Informationen bietet und über regionale Ereignisse berichtet“. Wie im Pflichtenheft vom 28. August 1987 wird auch hier der Inhalt des öffentlich-rechtlichen Auftrags in über zwanzig Artikeln ausführlich beschrieben.
(74)
Die Kommission ist der Auffassung, dass der öffentlich-rechtliche Auftrag, mit dem France 2 und France 3 betraut wurden, eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag darstellt. Dieser öffentlich-rechtliche Auftrag ist klar definiert und legitim, da er den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der französischen Gesellschaft dient und gleichzeitig den Pluralismus wahrt, einschließlich der kulturellen und sprachlichen Vielfalt im Sinne des Protokolls. Die Kommission stellt außerdem fest, dass dieser öffentlich-rechtliche Auftrag auch die Planung und Ausstrahlung aller Programme von France 2 und France 3 umfasst. Die öffentlich-rechtliche Tätigkeit der beiden Anstalten besteht also in der Planung und Ausstrahlung aller ihrer Programme. Natürlich sind einige öffentlich-rechtliche Aufgaben allgemeiner bzw. eher qualitativer Art, aber die Kommission hält mit Blick auf die Auslegungsbestimmungen des Protokolls diese breit gefasste Definition für gerechtfertigt. Die Kommission ist abschließend der Auffassung, dass diese Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags keinen offensichtlichen Fehler aufweist.
(75)
Die Pflichtenhefte für die beiden öffentlich-rechtlichen Sender enthalten auch Bestimmungen in Bezug auf die Quote der „original französischen“ Kinofilme und audiovisuellen Werke sowie die Finanzierung von Koproduktionen von Kinofilmen. Es handelt sich dabei um Regelungen, die für alle Fernsehsender gelten, deren Programme terrestrisch verbreitet werden. Da diese Vorgaben nicht in den Bereich fallen, der in dieser Entscheidung geprüft wird, hat dies keinen Einfluss auf die Untersuchung der Vorteile, die dem Bereich der audiovisuellen und der Kinofilmproduktion gewährt werden.
B. Übertragung und Beaufsichtigung
(76)
Der öffentlich-rechtliche Auftrag wurde France 2 und France 3 durch eine offizielle Rechtshandlung übertragen, da er sich auf das Gesetz Nr. 86-1067 sowie auf das Pflichtenheft vom 28. August 1987 und vom 16. September 1994 stützt. Diese Pflichtenhefte wurden per Dekret vom Premierminister angenommen. Sie sehen vor, dass bestimmte Verpflichtungen jährlich durch konkrete Bestimmungen präzisiert werden. Die Pflichtenhefte vom 16. September 1994 sehen darüber hinaus vor, dass die Verpflichtungen und die Grundsätze, die sie enthalten, gegebenenfalls in den so genannten „Zielverträgen“, die zwischen dem Staat und den Fernsehanstalten geschlossen werden, eingehend definiert werden.
(77)
Die französischen Behörden haben verschiedene Instrumente geschaffen, um zu prüfen, ob France 2 und France 3 ihrem öffentlich-rechtlichen Auftrag nachkommen. So müssen die beiden öffentlich-rechtlichen Sender jedes Jahr dem für Kommunikationsfragen zuständigen Minister und dem CSA einen Bericht vorlegen, in dem sie über die Erfüllung der Bestimmungen des Pflichtenheftes Rechenschaft ablegen. Der CSA veröffentlicht jedes Jahr einen Bericht, in dem er die Einhaltung der Bestimmungen des Pflichtenheftes für beide Anstalten bewertet, und zwar Artikel für Artikel. Hat sich eine Anstalt eine schwere Verfehlung in Bezug auf den öffentlich-rechtlichen Auftrag zuschulden kommen lassen, wendet sich der CSA öffentlich an den Verwaltungsrat des Senders.
(78)
Außerdem wird der Haushalt der öffentlich-rechtlichen Sender nach Artikel 53 des Gesetzes Nr. 86-1067 vom Parlament verabschiedet, und zwar auf der Grundlage eines Berichts, der in beiden Kammern von einem Mitglied des Finanzausschusses erstellt wurde. Der Berichterstatter kann, wenn er dies für notwendig hält, eine Stellungnahme dazu abgeben, inwieweit die beiden Sender ihren öffentlich-rechtlichen Auftrag erfüllt haben.
(79)
Abschließend sei darauf hingewiesen, dass der Verwaltungsrat jedes Senders aus zwölf Mitgliedern besteht, darunter zwei Abgeordnete, vier Vertreter des Staates und vier Sachverständige. Diese zehn Personen stehen in keiner Beziehung zu den Sendern und können daher unabhängig Stellung nehmen.
C. Verhältnismäßigkeit der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Auftrags
a) Bewertung der Ausgleichszahlungen, die der Staat den beiden Sendern für die Mehrkosten gewährt, die mit dem öffentlich-rechtlichen Auftrag verbunden sind
(80)
Die Kommission muss prüfen, ob die staatlichen Beihilfen zugunsten von France 2 und France 3 im Verhältnis zu den Kosten stehen, die den beiden Sendern aus ihrer öffentlich-rechtlichen Tätigkeit erwachsen. Hierzu wird in der Mitteilung erklärt: „Um diese Prüfung zu bestehen, darf die staatliche Beihilfe jedoch die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags nicht überschreiten, wobei auch anderen direkten oder indirekten Einnahmen aus diesem öffentlich-rechtlichen Auftrag Rechnung zu tragen ist. Aus diesem Grund wird der Nettoerlös, den die öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten im Rahmen nicht öffentlich-rechtlicher Tätigkeiten einbringen, bei der Bewertung der Verhältnismäßigkeit berücksichtigt“. (19)
(81)
Es wird darauf hingewiesen, dass die Kommission sich bei ihrer Prüfung auf die Richtlinie 80/723/EWG der Kommission vom 25. Juni 1980 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen (20) und auf die Verpflichtung zu einer getrennten Buchführung bezieht, die mit dieser Richtlinie eingeführt wurde. Allerdings fand diese Verpflichtung während des Zeitraums, auf den sich diese Entscheidung bezieht, auf den Fernsehsektor keine Anwendung.
(82)
Die Mitteilung schreibt den Mitgliedstaaten nicht vor, aus welchen Mitteln sie die öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten finanzieren sollen. Frankreich hat sich für eine duale Finanzierung entschieden, bestehend aus öffentlichen Mitteln und Mitteln aus kommerzieller Tätigkeit. Die Mittel aus kommerzieller Tätigkeit werden nahezu vollständig über Einnahmen aus Werbung und Sponsoring erzielt. Die öffentliche Finanzierung für France 2 und France 3 erfolgt ausschließlich über Gebühren. Darüber hinaus haben France 2 und France 3 in den Jahren 1988 bis 1994 neben den Gebühren noch die Zuschüsse erhalten, die in den Tabellen 1 und 2 aufgeführt werden.
(83)
Die französischen Behörden haben France 2 darüber hinaus insgesamt drei Kapitalerhöhungen gewährt. In den Jahren 1988 bis 1991 waren die Verluste des Senders so groß, dass er 1991 nach Artikel 241 des französischen Gesetzes Nr. 66-537 vom 24. Juli 1966 gezwungen war, sein Gesellschaftskapital aufzustocken (und anschließend zu verringern), um einen großen Teil der Verluste zu decken und sein Eigenkapital auf die Hälfte des Gesellschaftskapitals zu erhöhen. Bei dieser Operation hat der französische Staat France 2 Kapital in Höhe von 500 Mio. FRF zugeschossen. Dank dieser Liquiditätszufuhr konnte zumindest kurzfristig der Fortbestand des Senders gesichert werden. Allerdings reichten die Mittel nicht aus, um dauerhaft ein Gleichgewicht zwischen den Eigenmitteln und der Verschuldung des Senders herzustellen. Der Staat musste daher in den Jahren 1993 und 1994 noch zwei weitere Kapitalerhöhungen in Höhe von insgesamt 410 Mio. FRF gewähren.
(84)
Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit muss die Kommission untersuchen, ob die Gesamtheit der öffentlichen Mittel, die France 2 und France 3 in den Jahren 1988 bis 1994 erhalten haben - d. h. die staatlichen Beihilfen, die Gegenstand dieser Entscheidung sind, aber auch die Gebühren und die Einrichtungszuschüsse - die Nettokosten der öffentlich-rechtlichen Tätigkeit nicht übersteigt.
(85)
An dieser Stelle muss zunächst darauf hingewiesen werden, dass die staatlichen Mittel, die France 2 und France 3 in dem Zeitraum 1988-1994 erhalten haben, unterschiedlich verbucht werden müssen. Die Gebühren dienen dazu, die jährlichen Belastungen auszugleichen, die den beiden Sendern aus ihrer öffentlich-rechtlichen Tätigkeit erwachsen. Sie werden daher jährlich in den Ergebniskonten verbucht. Die Kapitalerhöhungen und die Zuschüsse werden dagegen in der Bilanz der Sender verbucht. Bei den Kapitalerhöhungen handelt es sich um außerordentliche Zuwendungen zu dem Zweck, die Verluste auszugleichen, die sich über mehrere Geschäftsjahre hinweg angesammelt haben. Ebenso ermöglichen die Investitions- und Einrichtungszuschüsse die Finanzierung von Investitionen, die über mehrere Jahre genutzt und abgeschrieben werden. Die Zuschüsse werden daher in den Ergebniskonten verbucht, und zwar über denselben Zeitraum wie die Abschreibungen. Da für die Berechnung der Ausgleichszahlungen unterschiedliche Buchungselemente herangezogen werden müssen - Bilanzelemente (Zuschüsse) und Elemente der Ergebniskonten (die Abschreibungen, die in den Gesamtkosten des Geschäftsjahres enthalten sind) -, muss bei der Prüfung ein mittel- bis langfristiger Zeitraum berücksichtigt werden, da es nur so möglich ist, festzustellen, ob die Beträge der Zuschüsse, die in den Ergebniskonten verbucht sind, und die Beträge der Zuschüsse, die in der Bilanz erfasst sind, übereinstimmen. Da das förmliche Prüfverfahren sich auf die Jahre 1988-1994 erstreckt, wird für die Berechnung auch von diesem Zeitraum ausgegangen.
(86)
France 2 und France 3 üben sowohl eine öffentlich-rechtliche als auch eine kommerzielle Tätigkeit aus. Dies gilt sowohl für die Sender selbst als auch für ihre Tochterunternehmen. Der Staat darf jedoch nur die Kosten für die öffentlich-rechtliche Tätigkeit der Sender kompensieren, d. h. die gesamten Kosten, die für die Entwicklung und Verbreitung ihrer Programme erforderlich sind. Die Gesamtkosten umfassen natürlich nicht nur die Kosten für die öffentlich-rechtliche Tätigkeit, sondern auch die Kosten für die nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeit der beiden Sender. Die Nettokosten der öffentlich-rechtlichen Tätigkeit jedes Senders erhält man, indem man von den Gesamtkosten alle Kosten für die nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeit abzieht, und zwar unabhängig davon, ob es sich dabei um Aktivitäten der Sender selbst oder von Tochterunternehmen handelt. Ebenfalls abgezogen werden müssen die Nettoerlöse aus diesen Tätigkeiten (im Wesentlichen Einnahmen aus Werbung und Sponsoring), wie in der Mitteilung vorgesehen. Wie aus Tabelle 4 ersichtlich wird, beliefen sich die Nettokosten für die öffentlich-rechtliche Tätigkeit von France 2 für den untersuchten Zeitraum 1988 bis 1994 auf insgesamt 15,69 Mrd. FRF. Die Kosten von France 3 lagen bei 20,89 Mrd. FRF (21).
TABELLE 4
Ermittlung der Gesamtnettokosten im Zusammenhang mit der öffentlich-rechtlichen Tätigkeit im Zeitraum 1988-1994
(in Mrd. FRF)
France 2
France 3
Gesamtkosten
41,982
37,011
Kosten für die kommerzielle Tätigkeit
15,2
11,74
Nettoerlöse aus der kommerziellen Tätigkeit
11,091
4,379
Nettokosten der öffentlich-rechtlichen Tätigkeit
15,691
20,892
(87)
Um festzustellen, ob die Ausgleichszahlungen des Staates die Kosten überstiegen haben, müssen die Nettokosten der öffentlich-rechtlichen Tätigkeit mit den gesamten öffentlichen Mitteln verglichen werden, die den Sendern zugute kamen. Da die öffentlichen Mittel aus Zuwendungen bestehen, die unterschiedlich verbucht werden müssen - Gebühren auf der einen Seite, Zuschüsse und Kapitalerhöhungen auf der anderen Seite -, muss der Saldo Ausgleichszahlung für jede Art der öffentlichen Finanzierung getrennt berechnet werden. In den Jahren 1988-1994 haben France 2 und France 3 jeweils 12,12 bzw. 20,17 Mrd. FRF an Gebühren erhalten (22). Bewertet man die Zahlungen zunächst anhand der Ergebniskonten, so kommt man zu dem Schluss, dass die Ausgleichszahlungen, die France 2 und France 3 erhalten haben, insgesamt zu niedrig waren, nämlich 3,57 Mrd. FRF bzw. 718,6 Mio. FRF.
(88)
Diese zu niedrigen Ausgleichsbeträge müssen anschließend mit den zusätzlichen öffentlichen Mitteln verglichen werden, die in der Bilanz verbucht sind. Diese zusätzlichen Mittel bestehen zum einen aus Einrichtungszuschüssen, zum anderen aus Investitionszuschüssen, sonstigen Subventionen und Kapitalerhöhungen, die allesamt Gegenstand dieses Verfahrens sind. Insgesamt belaufen sich diese zusätzlichen öffentlichen Mittel für France 2 auf 1,91 Mrd. FRF und für France 3 auf 633,5 Mio. FRF. Nicht in die Nettokosten für die öffentlich-rechtliche Tätigkeit einbezogen werden dürfen die Kapitalzuflüsse sowie Überziehungskredite, die Tochterunternehmen (die kommerzielle Tätigkeiten ausüben) den beiden öffentlich-rechtlichen Sendern eingeräumt haben und die nicht zurückgezahlt wurden (115,2 Mio. FRF für France 2 und 25,9 Mio. FRF für France 3).
(89)
Auch wenn man diese zusätzlichen Mittel berücksichtigt, haben France 2 und France 3 für den Zeitraum 1988-1994 offensichtlich zu geringe Ausgleichszahlungen erhalten. Diese zu niedrigen Beträge belaufen sich für France 2 auf 1,54 Mrd. FRF, für France 3 auf 59,2 Mio. FRF.
b) Bewertung des Verhaltens von France 2 und France 3 beim Verkauf von Werbezeiten
(90)
Nach der Mitteilung muss die Kommission auch prüfen, ob es zu einer Wettbewerbsverzerrung gekommen ist, die nicht zwangsläufig durch die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags bedingt ist, zum Beispiel im Zusammenhang mit der kommerziellen Tätigkeit, die untrennbar mit der öffentlich-rechtlichen Tätigkeit verbunden ist. Eine solche Wettbewerbsverzerrung würde dann vorliegen, wenn France 2 und France 3, deren niedrigere Einnahmen aus der nicht öffentlich-rechtlichen Tätigkeit durch staatliche Beihilfen ausgeglichen werden, versucht hätten, die Preise für die Werbung auf dem Markt zu drücken, um so die Einnahmen der Konkurrenz zu schmälern.
(91)
Genau diese Behauptung stellt TF1 in seiner Beschwerde auf. Der Sender behauptet, dass die beiden Fernsehanstalten France 2 und France 3 dank der staatlichen Beihilfen „im Gegensatz zu ihrer Konkurrenz ohne Rücksicht auf Rentabilitätszwänge operieren und so ihre Preise für Werbezeiten oder für Sponsoring künstlich niedrig halten können, um ihre Werbekunden nicht zu verlieren.“
(92)
Aus den Informationen, die der Kommission vorliegen, haben sich keinerlei Anhaltspunkte ergeben, die diese Behauptung stützen. Die unterschiedlichen Preise für Werbezeiten von TF1 und France 2/ France 3 sind nicht auf das kommerzielle Verhalten der beiden öffentlich-rechtlichen Sender zurückzuführen, sondern darauf, dass die Werbeblockreichweiten von TF1 wesentlich höher sind als die der öffentlich-rechtlichen Sender.
(93)
Auf dem Markt für Fernsehwerbung ist die werberelevante Zielgruppe der Hausfrauen unter 50 für Werbekunden am interessantesten. Gemessen werden die Einschaltquoten anhand des „Gross Rating Point“ (GRP, eine Messgröße für den Werbedruck). Diese Einheit bezeichnet die Zahl der Kontakte, die mit einer Werbekampagne im Durchschnitt bei 100 Personen einer Zielgruppe erreicht werden. Ein Kontakt gilt als hergestellt, wenn eine Person mindestens einmal von einer Werbeschaltung erreicht wurde.
(94)
Für ihre Werbeschaltungen suchen sich Kunden die Sendungen mit den höchsten Einschaltquoten aus, d. h. Sendungen, durch die die anvisierte Zielgruppe am besten erreicht werden kann. Daraus folgt: je höher die Reichweite, desto höher der Einheitspreis je Kontakt (GRP-Preis), den die Kunden bereit sind, zu zahlen. Das bedeutet, es gibt so etwas wie einen „Reichweitenbonus“.
(95)
Tabelle 6 gibt für jeden Sender die durchschnittlichen GRP-Werte und den durchschnittlichen GRP-Preis für den gesamten Tag für die anvisierte Zielgruppe der 15- bis 49-Jährigen an.
TABELLE 6 (23)
TF1
France 2
France 3
M6
Mittl. GRP
GRP-Preis
(EUR)
Mittl. GRP
GRP-Preis
(EUR)
Mittl. GRP
GRP-Preis
(EUR)
Mittl. GRP
GRP-Preis
(EUR)
1990
5,8
2 732
3
2 738
2,3
2 533
1,9
2 440
1991
5,3
2 649
2,6
2 488
2,1
2 463
1,9
2 239
1992
4,8
2 963
2,5
2 652
2
2 707
1,9
2 297
1993
4,7
2 829
2,4
2 595
1,7
2 785
1,9
2 481
1994
4,7
2 983
2,6
2 847
1,6
2 777
2
2 475
Quelle: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT traitement POPCORN.
Da sich die Methode für die Berechnung des GRP 1989 geändert hat, können frühere Daten nicht für einen Vergleich herangezogen werden.
(96)
Tabelle 7 gibt für jeden Sender die durchschnittlichen GRP-Werte und den durchschnittlichen GRP-Preis für die Prime Time (19-22 Uhr) für die anvisierte Zielgruppe der 15- bis 49-Jährigen an.
TABELLE 7
TF1
France 2
France 3
M6
Mittl. GRP
GRP-Preis
(EUR)
Mittl. GRP
GRP-Preis
(EUR)
Mittl. GRP
GRP-Preis
(EUR)
Mittl. GRP
GRP-Preis
(EUR)
1990
12,8
3 465
5,9
3 079
3,9
2 620
3,4
2 815
1991
12,1
3 536
6,1
3 103
4,1
2 607
3,8
2 454
1992
10,4
3 741
5,7
3 613
3,9
3 032
4,4
2 587
1993
10,7
3 512
5,9
3 378
3,4
3 150
3,9
3 084
1994
10,3
3 735
6
3 519
3,4
3 078
4,2
3 920
Quelle: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT traitement POPCORN.
Da sich die Methode für die Berechnung des GRP 1989 geändert hat, können frühere Daten nicht für einen Vergleich herangezogen werden.
(97)
Ein wettbewerbsfeindliches Verhalten der öffentlich-rechtlichen Anstalten beim Verkauf von Werbezeiten wäre dann gegeben, wenn die GRP-Preise der öffentlich-rechtlichen Anstalten erheblich unter den Preisen der privaten Sender TF1 und M6 liegen würden. Dabei muss berücksichtigt werden, dass höhere durchschnittliche GRP-Werte auch einen höheren GRP-Preis zur Folge haben - der so genannte „Reichweitenbonus“. Dies ist jedoch nicht der Fall, wenn man die Zahlen in den Tabellen 6 und 7 zugrunde legt. Es stimmt zwar, dass, wie TF1 betont, ihr GRP-Preis höher ist als der von France 2 oder von France 3, deren Preise wiederum über denen von M6 liegen. Aus den Tabellen geht ebenfalls hervor, dass die mittleren GRP-Werte von TF1 immer noch deutlich über denen von France 2 oder France 3 liegen. Von 1990 bis 1994 lagen die mittleren GRP-Werte von TF1 für den gesamten Tag zwischen 4,7 und 5,8, die von France 2 zwischen 2,4 und 3, die von France 3 zwischen 1,6 und 2,3 und die von M6 zwischen 1,9 und 2. Für die Prime Time lagen die mittleren GRP-Werte von TF1 zwischen 10,3 und 12,8, die von France 2 zwischen 5,7 und 6,1, die von France 3 zwischen 3,4 und 4,1 und die von M6 zwischen 3,4 und 4,4. Der Preisunterschied zwischen den GRP von TF1 und den beiden öffentlich-rechtlichen Anstalten ist jedoch nicht unverhältnismäßig hoch, wenn man ihn mit der Differenz zwischen den GRP-Preisen von TF1 und M6 vergleicht. Im Durchschnitt ergibt sich für die beiden untersuchten Sendezeiträume (gesamter Tag und Prime Time) ein Preisunterschied von 83 Euro je GRP-Einheit zwischen den GRP-Preisen von France 2, France 3 und M6 und dem GRP-Preis von TF1. Daraus kann der Schluss gezogen werden, dass France 2 und France 3 ihre Werbezeiten nicht zu künstlich niedrigen Preisen verkauft haben.
(98)
Zur Veranschaulichung werden die GRP-Preise und die mittleren GRP-Werte der einzelnen Fernsehanstalten, wie sie sich aus den Tabellen 6 und 7 ergeben, in den unten stehenden Grafiken dargestellt. Dabei wird zwischen dem Tagesdurchschnitt und der Prime Time unterschieden. Die begrenzte Zahl der Punkte für jeden Sender (fünf) und deren schwache Verteilung ermöglichen es, alle fünf Jahre und die vier Sender in einer einzigen Grafik darzustellen.
(99)
Die beiden Grafiken zeigen, dass eine positive Korrelation zwischen den durchschnittlichen GRP-Werten und dem GRP-Preis besteht. Dies ist ein weiteres Indiz für das Vorhandensein eines „Reichweitenbonus“: Ein Fernsehsender mit höheren GRP-Werten hat auch einen höheren GRP-Preis. Diese Korrelation wird in der Grafik sichtbar, und zwar anhand der linearen Regressionsgerade für den Zusammenhang zwischen dem GRP-Preis und den durchschnittlichen GRP-Werten. In dieser Gerade wird das „durchschnittliche“ Verhältnis zwischen dem GRP-Preis und den GRP-Werten für alle Anstalten über den untersuchten Zeitraum sichtbar. Außerdem geht aus diesen beiden Grafiken hervor, dass die Preise von France 2 und France 3 nicht wesentlich niedriger sind als die Preise von TF1 und M6, wenn man die Wirkung des „Reichweitenbonus“ berücksichtigt. In der Tat liegen die wenigen Punkte, die bei den Sendern France 2 und France 3 unterhalb der Regressionsgerade liegen, sehr nahe an den Punkten der übrigen Sender. Außerdem lässt sich feststellen, dass einige Preise von France 3 höher sind als die von M6, und das bei einem nahezu gleichen GRP.
(100)
Daraus ergibt sich, dass die Preise für Werbesendungen von France 2 und France 3 in den Jahren 1990 bis 1994 nicht wesentlich niedriger waren als die Preise von TF1 und M6. Der höhere Preis der Werbezeiten von TF1 erklärt sich durch die höhere Reichweite und nicht durch das kommerzielle Verhalten der öffentlich-rechtlichen Anstalten. Der französische Wettbewerbsrat ist im Übrigen in einer Entscheidung des Jahres 2001 zum Verkauf von TV-Werbeblöcken zu demselben Schluss gelangt (24).
(101)
Die Kommission stellt abschließend fest, dass zum einen die öffentlichen Mittel, die France 2 und France 3 in dem Zeitraum 1988-1994 gewährt wurden, unter den Kosten liegen, die den Sendern im Zusammenhang mit ihrer öffentlich-rechtlichen Tätigkeit entstanden sind. Zum anderen, dass es keinerlei Anhaltspunkte gibt für ein wettbewerbsfeindliches Verhalten der öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten beim Verkauf von Werbezeiten. Die Kommission ist daher der Auffassung, dass die staatliche Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Tätigkeit von France 2 und France 3 dem Kriterium der Verhältnismäßigkeit entspricht.
(102)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die drei Voraussetzungen für die Anwendung der Ausnahmevorschrift gemäß Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag erfüllt sind.
VII. SCHLUSSFOLGERUNG
(103)
Nach Abschluss ihrer Untersuchung ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass die staatlichen Beihilfen, die Gegenstand dieses förmlichen Prüfverfahrens sind, mit dem Gemeinsamen Markt gemäß Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag vereinbar sind -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Investitionszuschüsse, die France 2 und France 3 vom französischen Staat erhalten haben, und die Kapitalerhöhungen, die von 1988 bis 1994 zugunsten von France 2 vorgenommen wurden, stellen staatliche Beihilfen dar, die nach Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind.
Artikel 2
Diese Entscheidung ist an die Französische Republik gerichtet.
Brüssel, den 10. Dezember 2003