ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. září 2007
o státní podpoře, kterou Polsko poskytlo v rámci dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie, a státní podpoře, kterou Polsko hodlá poskytnout v rámci odškodnění za dobrovolné ukončení dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie
(oznámeno pod číslem K(2007) 4319)
(Pouze polské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2009/287/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 pododst. 1 této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 1. března 2005 s č. j. WEH/1023/6-54/05, zaevidovaným dne 3. března 2005 (SG/2005/A/226), polské orgány Komisi v souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES informovaly o předloze zákona o „zásadách hrazení nákladů, které výrobcům vznikly v souvislosti s předčasným ukončením dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie“ (dále jen „předloha zákona“).
(2)
Po předběžném posouzení Komise zjistila, že oznámení je neúplné, a dopisem ze dne 27. dubna 2005 polské orgány požádala, aby poskytly doplňující informace týkající se výše uvedeného opatření.
(3)
Dopisem ze dne 1. června 2005, zaevidovaným dne 2. června 2005, polské orgány předložily část požadovaných dodatečných informací a zbývající informace poskytly posléze v dopise ze dne 24. června 2005, zaevidovaným dne 28. června 2005.
(4)
Ve dnech 28. a 29. června 2005 se na žádost polských orgánů konala technická schůzka za účelem projednání dotyčného oznámení. Během schůzky byly určeny zbývající záležitosti, které musí polské orgány objasnit písemně, aby Komise měla k dispozici úplné informace, jež jsou nezbytné pro posouzení.
(5)
Vzhledem k tomu, že polské orgány neposkytly úplnou odpověď, Komise dopisem ze dne 28. července 2005 (D/55776) připomněla požadovaná objasnění, o něž požádala na schůzce dne 28. června 2005, a polské orgány požádala, aby poskytly potřebné informace.
(6)
Dopisem ze dne 7. září 2005, zaevidovaným dne 9. září 2005, polské orgány Komisi informovaly, že vzhledem k ukončení funkčního období parlamentu byla práce na předloze zákona zastavena.
(7)
Dopisem ze dne 23. listopadu 2005 Komise Polsko informovala, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES ohledně předlohy zákona a rovněž ohledně dlouhodobých smluv (kontraktů) o prodeji kapacity a elektrické energie (dále jen „smlouvy o prodeji“) v polském elektroenergetickém odvětví.
(8)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby podaly připomínky.
(9)
Dopisem ze dne 16. prosince 2005 polské orgány požádaly, aby některé informace obsažené v rozhodnutí o zahájení řízení nebyly poskytnuty třetím stranám. Komise na tuto žádost reagovala a v dopise ze dne 25. ledna 2006 předložila svou verzi rozhodnutí bez důvěrných údajů, kterou polské orgány akceptovaly e-mailem ze dne 16. února 2006, zaevidovaným téhož dne.
(10)
Dopisem ze dne 28. prosince 2005, který Komise zaevidovala dne 4. ledna 2006, polské orgány Komisi poskytly první část připomínek týkajících se zahájení řízení ve věci předlohy zákona o zrušení dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie, které ukázaly směr práce k odstranění pochybností, jež Komise vznesla ohledně předlohy zákona. Za druhé, na základě žádosti o prodloužení lhůty, kterou Komise akceptovala dne 12. ledna 2006, polské orgány v dopise ze dne 23. ledna 2006, který Komise zaevidovala dne 26. ledna 2006, poskytly své připomínky k posouzení Komise ohledně dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie.
(11)
V návaznosti na dopis ze dne 23. prosince 2005 polské orgány dopisem ze dne 5. dubna 2006, zaevidovaným dne 6. dubna 2006, poskytly dodatečné objasnění plánovaných změn předlohy zákona o ukončení dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie tak, aby zákon byl v souladu se závaznými pravidly poskytování státní podpory. Přílohy dopisu byly poskytnuty dopisem ze dne 6. dubna 2006, zaevidovaným dne 10. dubna 2006.
(12)
Komise obdržela připomínky zúčastněných stran. Dopisem ze dne 20. června 2006 Komise tyto připomínky zaslala polským orgánům, které měly možnost se k nim vyjádřit.
(13)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo jednou ze zúčastněných stran napadeno u Soudu prvního stupně žalobou podanou dne 12. května 2006, které byla přidělena spisová značka T-142/06.
(14)
Na žádost polských orgánů ze dne 7. července 2006, zaevidovanou dne 12. července 2006, byla velká část připomínek přeložena do polštiny a předána polským orgánům dopisem ze dne 23. února 2007. V odpovědi na tento dopis polské orgány dopisem ze dne 12. března 2007, zaevidovaným téhož dne, informovaly, že překlad zbývající části připomínek již není nutný.
(15)
Následně dopisem ze dne 28. března 2007, který Komise zaevidovala téhož dne, polské orgány předložily své názory na připomínky zúčastněných stran.
(16)
V odpovědi na dopis útvarů Komise ze dne 28. dubna 2006 polské orgány dopisem ze dne 6. června 2006, zaevidovaným dne 8. června 2006, poskytly dodatečné informace o dotyčném opatření. Dopisem ze dne 13. července 2006, zaevidovaným dne 17. července 2006, polské orgány poskytly v písemné podobě kopie dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie spolu s příslušnými dodatky a přílohami (celkem 609 dokumentů).
(17)
Dopisem zaevidovaným dne 4. května 2006 polské orgány požádaly o výklad jednoho z ustanovení sdělení Komise týkajícího se metodiky analýzy státní podpory spojené s uvízlými náklady (dále jen „metodika pro uvízlé náklady“) (3).
(18)
Dopisem ze dne 27. září 2006 Komise polským orgánům zaslala seznam bodů, které měly zásadní význam při vypracovávání předlohy zákona o ukončení smluv o prodeji.
(19)
Dopisy zaevidovanými dne: 17. srpna 2006, 5. ledna 2007, dopisem ze dne 28. května 2007 a e-mailem zaevidovaným dne 29. května 2007 (anglické znění předlohy zákona) byly předloženy různé verze předlohy zákona o ukončení smluv o prodeji v jednotlivých fázích legislativního procesu v Polsku.
(20)
V průběhu řízení Polsko doplnilo informace o dotyčném opatření dopisy zaevidovanými dne 31. ledna 2007 a 4. dubna 2007, e-mailem ze dne 2., 4., 7. a 11. května 2007 a dopisem zaevidovaným dne 6. června 2007.
(21)
Dopisem ze dne 3. dubna 2007 se Komise polských orgánů dotázala na stav legislativních prací na předloze zákona o zrušení smluv o prodeji a na opatření, která Polsko přijalo v souvislosti s dřívějšími diskusemi během schůzek s útvary Komise.
(22)
V rámci vyšetřovacího řízení se konalo několik schůzek s polskými orgány ve dnech 5. dubna 2006, 7. září 2006, 26. října 2006, 2. února 2007, 22. února 2007, 26. dubna 2007, 2. května 2007 a 14. května 2007.
(23)
V dopise ze dne 9. července 2007 polské orgány předložily konečnou verzi zákona o ukončení dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie, kterou schválil polský parlament a která vstoupila v platnost dne 4. srpna 2007. Dne 18. července 2007 Polsko poskytlo anglický překlad zákona a seznam změn, které v zákoně provedl senát - horní komora parlamentu - společně s důvodovou zprávou.
2. POPIS PODPORY
2.1 Dlouhodobé smlouvy o prodeji kapacity a elektrické energie
(24)
V polovině 90. let polská vláda rozhodla o zahájení programu, jehož cílem byla modernizace polského odvětví elektřiny a jeho uvedení do souladu se závaznými technickými normami a normami v oblasti ochrany životního prostředí platnými v západní Evropě.
(25)
Za účelem provedení tohoto programu Polsko zahájilo nabídkové řízení k výběru projektů nových nebo modernizovaných závodů na výrobu elektřiny. Tyto projekty by pro svou výrobní kapacitu získaly dlouhodobé smlouvy o prodeji kapacity a elektrické energie. Rozhodnutí o nabídkovém řízení přijalo ministerstvo průmyslu a obchodu a uskutečnila jej pod jeho kontrolou společnost Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. (dále jen „PSE“) - polský provozovatel elektroenergetické sítě ve vlastnictví státu, který měl nabídkové řízení provést.
(26)
Technická dokumentace a specifikace pro nabídkové řízení byly vydány v srpnu a září 1994. V dokumentech byly uvedeny tři cíle projektu: dodávky levnější elektřiny, zajištění přiměřené úrovně bezpečnosti dodávek a zlepšení norem ochrany životního prostředí a zabránění zhoršení jeho stavu s ohledem na požadavky integrace Polska do západní Evropy.
(27)
Pro posuzování nabídek byla přijata řada kritérií, mimo jiné: účinnost projektu, výše kapitálových nákladů, ekologická opatření, využívání prověřených technologií a používání stálých a bezpečných zdrojů paliva.
(28)
Lhůta pro předložení nabídek uplynula dne 5. ledna 1995. Bylo obdrženo 44 nabídek. Nejméně atraktivní nabídky byl vyloučeny. S ostatními uchazeči byla zahájena přímá jednání. Tato jednání vedla k uzavření smluv o prodeji s několika společnostmi nebo skupinami společností.
(29)
Smlouvy o prodeji byly podepsány v letech 1996-1998 s výjimkou jedné ze sedmi smluv o prodeji se skupinou Południowy Koncern Energetyczny S.A. (dále jen „PKE“), která byla podepsána dne 12. dubna 1995, a smlouvy o prodeji se společností Elektrownia Turów, která byla podepsána dne 26. srpna 1994. Smlouva o prodeji se společností Elektrownia Turów nespadala do oblasti působnosti rozhodnutí o zahájení řízení (4). Nespadala proto rovněž do působnosti tohoto rozhodnutí. V níže uvedené tabulce je uveden přehled dotčených společností.
Tabulka 1
Smlouvy o prodeji v Polsku
Č.
Název příjemce
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
3
Elektrownia Kozienice S.A.
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
6
Electrabel Połaniec S.A.
7
Elektrociepłownia Kraków S.A. (5)
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
Zdroj: rozhodnutí o zahájení řízení.
(30)
Doba trvání smluv o prodeji je v rozmezí od 7 do 20 let počínaje dnem uvedení elektrárny do provozu; většina z nich byla uzavřena na dobu delší 15 let. Platnost poslední smlouvy o prodeji skončí v roce 2027.
(31)
Všechny smlouvy o prodeji byly uzavřeny podle stejných základních zásad:
a)
výrobci se zavazují vybudovat nové výrobní kapacity, modernizovat zařízení a dodávat PSE pevně stanovené minimální množství elektřiny z dotčených závodů;
b)
PSE se zavazuje nakupovat přinejmenším toto minimální množství elektrické energie;
c)
kupní cena elektřiny je založena na zásadě přesunu nákladů na odběratele (pass-through principle). Výrobci dostávají od společnosti PSE částky, které odpovídají veškerým vzniklým nákladům, fixním i variabilním, a ziskovému rozpětí.
Vzhledem k tomu, že konečný obsah smluv o prodeji je výsledkem individuálních jednání týkajících se jednotlivých projektů, smlouvy nejsou zcela totožné a mohou se v detailech lišit.
(32)
Od doby, kdy byly smlouvy o prodeji podepsány, byly některé z nich pozměněny, někdy i několikrát. Změny spočívaly v úpravách některých prvků smlouvy, v každém případě však byly dodrženy výše popsané zásady.
2.2 Předloha zákona o zrušení smluv o prodeji, jíž se týkalo rozhodnutí o zahájení řízení
(33)
Předloha zákona, jíž se týkalo rozhodnutí o zahájení řízení, předpokládala možnost dobrovolného ukončení smluv o prodeji uzavřených se společností PSE ze strany výrobců uvedených v tabulce č. 1. Výrobci, kteří se rozhodnou vstoupit do systému, by měli mít právo na náhradu za podmínek uvedených v předloze zákona.
(34)
Náhrady mohou pokrývat rozdíly mezi náklady společnosti na plnění smluv o prodeji a částí příjmů dosažených prodejem elektřiny, které podnik může použít k uhrazení těchto nákladů. Dále se na tento rozdíl bude odkazovat jako na „rozdíl, za nějž náleží náhrada“. Do nákladů se počítají rovněž náklady přímo spojené s ukončením smluv o prodeji, např. náklady na předčasné splacení úvěrů.
(35)
Náhrady se vyplácejí v podobě počáteční platby, za niž až do roku 2016 následují každoroční úpravy a posléze v roce 2016 konečná úprava.
(36)
Výše počáteční platby odpovídá rozdílu, za nějž náleží náhrada, během období od roku 2006 do roku 2025 nebo do roku, v němž měla daná smlouva o prodeji původně skončit, podle toho, co nastane dříve, jenž byl vypočten na základě prognózy vývoje cen a podílů na trhu v tomto období.
(37)
V období od doby vstupu předlohy zákona v platnost do roku 2014 bude hodnota rozdílu, za nějž náleží náhrada, každý rok přepočtena na základě skutečných hospodářských údajů a porovnána s hodnotou, která byla původně vypočtena na základě prognózy. Bude-li se skutečná hodnota od prognózy lišit, bude provedena úprava, která může být kladná nebo záporná, což povede k další platbě ve prospěch příjemce, nebo k navrácení peněžních prostředků příjemcem. Z praktických důvodů, zejména vzhledem k době potřebné ke shromáždění a zpracování všech údajů, se budou úpravy ve skutečnosti vypočítávat dva kalendářní roky po roce, kterého se hospodářské údaje týkají.
(38)
V roce 2016 bude vypracována nová prognóza vývoje cen a podílů na trhu na období od roku 2015 do roku 2025, nebo do roku, v němž měla původně skončit platnost dané smlouvy o prodeji, podle toho, co nastane dříve (dále jen „zbývající období“). Hodnota rozdílu, za nějž náleží náhrada, ve zbývajícím období stanovená na základě této prognózy se porovná s hodnotou vypočtenou podle původní prognózy. Pokud se budou tyto hodnoty lišit, bude provedena poslední úprava zahrnující celé zbývající období. Stejně jako v případě předchozích úprav, může být konečná úprava kladná nebo záporná, proto také povede k dodatečné platbě ve prospěch příjemce, nebo k navrácení peněžních prostředků příjemcem.
(39)
Společná hodnota vyplacených náhrad, včetně úprav, nesmí překročit níže uvedenou maximální hodnotu. Tato maximální hodnota byla stanovena pro jednotlivé společnosti nebo pro jednotlivé skupiny, pokud společností patří do jedné skupiny (6):
Tabulka 2
Maximální náhrady předpokládané v předloze zákona ve verzi analyzované v rozhodnutí o zahájení řízení
(v 1000. PLN)
Název příjemce
Maximální náhrady
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
7 554 899
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
5 085 101
3
Elektrownia Kozienice S.A.
1 610 729
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
1 106 014
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
2 173 335
6
Electrabel Połaniec S.A.
1 204 454
7
Elektrociepłownia Kraków S.A.
84 656
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
132 773
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
302 684
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
641 453
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
508 176
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
1 338 272
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
1 013 081
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
540 323
Celkem
22 755 627
Zdroj: rozhodnutí o zahájení řízení.
(40)
Tato maximální hodnota se rovná rozdílu, za nějž náleží náhrada, vypočtenému pro roky 2006-2025 za předpokladu, že se ceny na trhu elektřiny budou postupně, avšak pomalu zvyšovat z úrovně dokonce nižší, než je současná úroveň, na úroveň zaznamenanou v západní Evropě. V tomto scénáři by průměrné ceny elektřiny činily zpočátku přibližně 22 EUR/MWh v roce 2006 a pozvolna by rostly na úroveň 30 EUR/MWh v roce 2015, načež by začalo období jejich rychlejšího růstu na úroveň přibližně 40 EUR/MWh v roce 2018, poté by došlo k jejich ustálení v této výši, s určitými výkyvy směrem nahoru i dolů, do konce referenčního období v roce 2025.
(41)
Náhrady budou vypláceny společnost PSE nebo jejími dceřinými společnostmi plně kontrolovanými státem a budou financovány zavedením poplatku pro odběratele, který bude úměrný jejich sjednané kapacitě připojení k elektrické síti. Aby bylo možno financovat vysokou počáteční platbu, společnost PSE a/nebo její dceřiná společnost zajistí pohledávky z poplatků.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(42)
Za účelem posouzení oznámené předlohy zákona Komise v rozhodnutí o zahájení řízení zkoumala prvky státní podpory obsažené v samotných smlouvách o prodeji i prvek této podpory obsažený v náhradách vyplacených v případě jejich zrušení. Jak je objasněno v bodě 3 rozhodnutí o zahájení řízení, obě tato opatření vzájemně úzce souvisela.
(43)
Pochybnosti uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení jsou shrnuty v bodě 3.1 a 3.2. Co se týká podrobnějšího posouzení, Komise odkazuje na bod 3 rozhodnutí o zahájení řízení.
3.1 Dlouhodobé smlouvy o prodeji kapacity a elektrické energie
(44)
V předběžné analýze Komise měla za do, že smlouvy o prodeji pravděpodobně zajistí vybraným výrobcům, kteří jsou stranami těchto smluv, výhodnější postavení v porovnání s jejich konkurenty, což může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(45)
Komise zastávala názor, že smlouvy o prodeji nepředstavují existující podporu, jelikož podle ustanovení Smlouvy o přistoupení nespadá žádná ze smluv o prodeji do jedné ze tří kategorií podpor, které byly ode dne přistoupení považovány za existující podporu ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES (7).
(46)
Za prvé, žádná ze smluv o prodeji (s výjimkou smlouvy uzavřené se společností Elektrociepłownia Turów) nevstoupila v platnost přede dnem 10. prosince 1994. Za druhé, smlouvy o prodeji nebyly Komisi oznámeny v rámci tzv. „prozatímního postupu“ a za třetí, žádná ze smluv o prodeji není uvedena v přehledu existujících podpor připojeném ke Smlouvě o přistoupení.
(47)
Komise měla za to, že jelikož smlouvy o prodeji nebyly Komisi oznámeny podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES, představují protiprávní podporu ve smyslu čl. 1 písm. f) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (8).
(48)
Komise vyjádřila názor, že podmínky smluv o prodeji staví výrobce elektrické energie, kteří jsou stranou těchto smluv, do výhodnější hospodářské situace oproti ostatním výrobcům, na které se smlouvy o prodeji nevztahují, a subjektům z ostatních srovnatelných odvětví, v nichž takové dlouhodobé smlouvy nejsou podnikům ani navrženy. Bylo proto předběžně shledáno, že dotyčné opatření uvedeným výrobcům selektivním způsobem zajišťuje zvýhodněné hospodářské postavení.
(49)
Komise rovněž upozornila na skutečnost, že trhy s elektřinou byly otevřeny hospodářské soutěži a členské státy s elektřinou obchodují přinejmenším od doby, kdy vstoupila v platnost směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (9). Mělo se proto za to, že opatření, která zvýhodňují podniky v energetickém odvětví v jednom členském státě, potenciálně omezují možnosti vyvážet energii podniky z ostatních členských států do tohoto státu nebo zvýhodňují vývoz elektřiny do ostatních členských států.
(50)
Komise zastávala rovněž názor, že toto zvýhodněné postavení bylo přiznáno s použitím státních prostředků, jelikož podpis smlouvy o prodeji představoval rozhodnutí vycházející ze státní politiky realizované prostřednictvím provozovatele sítí PSE, který je plně ve vlastnictví státu. V souladu s judikaturou Soudního dvora Evropských společenství (dále jen „Soudní dvůr“) je nutno v případě, kdy podnik ve vlastnictví státu využívá své prostředky způsobem, jenž přísluší státu, tyto prostředky považovat v souladu s čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES za státní prostředky (10).
(51)
Komise proto dospěla k závěru, že smlouvy o prodeji pravděpodobně představují státní podporu pro výrobce elektřiny ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(52)
Komise dále uvedla, že za účelem analýzy státní podpory, kterou výrobci obdrželi, je nutno využít metodiku pro uvízlé náklady. Na základě dokumentů, které Komise měla v té době k dispozici, měla pochybnosti, zda smlouvy o prodeji byly v souladu s kritérii uvedenými ve zmíněné metodice.
(53)
Za prvé, Komise měla pochybnosti, zda samotné zásady dlouhodobých smluv o koupi elektřiny, které vylučují značnou část trhu, mohou být považovány za slučitelné se základními cíli metodiky pro uvízlé náklady, tj. urychlením liberalizace odvětví poskytnutím přiměřené náhrady nástupnickým společnostem bývalého monopolu, které se potýkají s nerovnou konkurencí.
(54)
Za druhé, Komise měla pochybnosti, zda prvek podpory obsažený ve smlouvách o prodeji odpovídá podrobným kritériím stanoveným v metodice pro uvízlé náklady, pokud jde o výpočet způsobilých uvízlých nákladů a přiznání přiměřené náhrady.
3.2 Náhrady v případě zrušení smluv o prodeji
(55)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise použila stejné odůvodnění, jež bylo vysvětleno výše a které bylo použito k určení existence prvků státní podpory ve smlouvách o prodeji, a dospěla k předběžnému závěru, že se tyto prvky objevují rovněž v případě náhrad za zrušení smluv o prodeji (11).
(56)
Komise poté analyzovala slučitelnost státní podpory obsažené v těchto náhradách s kritérii uvedenými v metodice pro uvízlé náklady.
(57)
Komise měla pochybnosti, zda jsou náhrady slučitelné s podrobnými kritérii uvedenými v metodice pro uvízlé náklady, pokud jde o výpočet způsobilých uvízlých nákladů a přiznání přiměřené náhrady.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(58)
Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení a ve lhůtě stanovené v tomto zveřejnění nebo v některých případech po prodloužení lhůty na žádost zúčastněných stran Komise obdržela připomínky od:
a)
těchto výrobců elektřiny: Elektrociepłownia Rzeszów S.A. (dále jen „tepelná elektrárna Rzeszów“), Electrabel SA a Electrabel Połaniec S.A. (dále jen společně „Electrabel“), Zespół Elektrowni Pątnów - Adamów - Konin S.A. a Elektrownia Pątnów II Sp. z o.o. (dále jen společně „PAK“), BOT Górnictwo i Energetyka S.A., BOT Elektrownia Opole S.A. a BOT Elektrownia Turów (dále jen společně „BOT“), Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ Sp. z. o.o. Elektrociepłownia Kraków S.A (dále jen „ECK“)., Elektrociepłownia Zielona Góra S.A. (dále jen „ECZG“) a Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. (dále jen „ENS“);
b)
těchto bankovních institucí, které výrobcům elektřiny poskytly finanční prostředky: Dresdner Bank AG London Branch, Bank Pekao S.A., WestLB AG London Branch (12) a WestLB AG (dále jen společně „banky“);
c)
společnosti PSE.
(59)
Připomínky stran předložené Komisi byly velmi podobné, někdy dokonce totožné. Komise proto místo popisu jednotlivých připomínek zúčastněných stran připomínky popisuje v rámci obecných kategorií.
4.1 Připomínky ke smlouvám o prodeji
(60)
Zúčastněné strany uvádějí, že by smlouvy o prodeji neměly být považovány za „nadále použitelné po přistoupení“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. c) přílohy IV Aktu o přistoupení (14).
(61)
Zúčastněné strany uvedly, že opatření, která byla legálně přijata před přistoupením k EU, by po přistoupení Komise neměla prověřovat. To je v souladu s obecnou zásadou zákazu zpětné účinnosti. Pravidla Společenství týkající se státních podpor by měla být závazná teprve ode dne přistoupení k EU.
(62)
Zúčastněné strany se odvolávají na dřívější rozhodnutí Komise (15), v nichž Komise dospěla k závěru, že režimy podpor, které jsou podle jejich názoru podobné smlouvám o prodeji, nejsou po přistoupení použitelné.
(63)
Podle jejich názoru by případná podpora v rámci smluv o prodeji byla zcela poskytnuta v rámci smluv o prodeji před přistoupením. Každoroční platby by byly i nadále vypláceny, neměly by se však považovat za novou podporu.
(64)
Smlouvy o prodeji stanoví množství elektřiny, kterou má společnost PSE koupit, a rovněž kupní cenu elektřiny v daném období. Přinejmenším u některých položek byly ceny vypočítány tak, aby nemohly překročit úroveň dohodnutou stranami předem, nebo byla stanovena přiměřená mezní hodnota výkyvů cen s ohledem na konkrétní tržní ceny, které představují co nejobjektivnější referenční bod. Skutečné ceny byly někdy dokonce nižší, zejména proto, že polský regulační orgán si nad nimi udržel nepřímou kontrolu. Ve smlouvách o prodeji byly proto rovněž přesně stanoveny maximální závazky státu, a to ještě před přistoupením.
(65)
Zúčastněné strany tvrdí, že i v případě rozhodnutí, že smlouvy o prodeji představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, je nutno tuto státní podporu považovat za existující podporu ve smyslu čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999.
(66)
Zúčastněné strany uvádějí, že rozhodnutí, zda je nutno podporu poskytnutou před přistoupením a její pokračování po přistoupení považovat za „novou podporu“ nebo za „existující podporu“, nelze založit výhradně na ustanoveních přílohy IV Aktu o přistoupení. Pokud taková podpora nesplňuje požadavky, aby mohla být považována za existující podporu ve smyslu přílohy IV Aktu o přistoupení, je podle zúčastněných stran nutno ji přezkoumat ještě podle ustanovení čl. 1 písm. b) bodů ii)-v) nařízení (ES) č. 659/1999.
(67)
Zúčastněné strany uvádějí, že se na smlouvy o prodeji vztahuje čl. 1 písm. b) bod v) nařízení (ES) č. 659/1999, tyto smlouvy proto mají představovat „existující podporu“.
(68)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že se čl. 1 písm. b) bod v) poslední věta nařízení (ES) č. 659/1999 na smlouvy o prodeji nevztahuje ze tří důvodů.
(69)
Za prvé, v rozsudku ve věci Alzetta Mauro (17) Soudní dvůr rozhodl, že podporu, která byla poskytnuta na trhu, který byl před liberalizací zpočátku uzavřen hospodářské soutěži, je nutno považovat od doby liberalizace za existující podporu. Podle zúčastněných stran je tento rozsudek založen přímo na výkladu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES, a proto má podle právní hierarchie přednost před ustanoveními nařízení (ES) č. 659/1999.
(70)
Za druhé, bez ohledu na okolnosti vzhledem k tomu, že nařízení (ES) č. 659/1999 nebylo ještě v době liberalizace trhu s elektřinou podle směrnice 96/92/ES nebo v době uzavření smluv o prodeji závazné, byly použitelné zásady uvedené v rozsudku ve věci Alzetta Mauro, a nikoliv ustanovení nařízení (ES) č. 659/1999.
(71)
Za třetí, srovnání definic jednotlivých kategorií uvedených v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999 vede k závěru, že čl. 1 písm. b) bod v) se týká pouze režimů státní podpory, jelikož jednotlivá podpora není výslovně zmíněna.
(72)
Zúčastněné strany taktéž uvádějí, že pro výše uvedené stanovisko hovoří rovněž skutečnost, že smlouvy o prodeji byly smlouvami soukromého práva na rozdíl od státních prostředků. Podle zúčastněných stran by přijetí předpokladu, že se smlouva legálně a platně uzavřená před přistoupením k EU a před liberalizací stane po přistoupení protiprávní, bylo nesmyslným výsledkem přistoupení. Zúčastněné strany se domnívají, že by se jednalo o rozšiřující a zpětně působící výklad pravidel Smlouvy o ES týkajících se státních podpor, který by porušil mezinárodně uznávané zásady právní jistoty a oprávněných očekávání.
(73)
Banky předložily níže uvedené připomínky.
(74)
Banky uvádějí, že opatření nelze přičíst státu, nýbrž společnosti PSE. S přihlédnutím ke stavu odvětví elektřiny v Polsku v okamžiku podepsání smluv o prodeji neměla společnost PSE jinou možnost než uzavřít dlouhodobé smlouvy. Stejná situace by nastala v případě, kdyby společnost PSE byla soukromým hospodářským subjektem na trhu. Proto je nutno mít za to, že podpis smluv o prodeji byl ve společném zájmu státu i podniků, které jsou stranami těchto smluv, a nejedná se o případ toho, že by společnosti PSE bylo státem nařízeno politické rozhodnutí.
(75)
Většina zúčastněných stran tvrdí, že smlouvy o prodeji neposkytují žádnou hospodářskou výhodu.
(76)
Zúčastněné strany kritizují předběžné zjištění Komise, že ceny stanovené na základě smluv o prodeji jsou vyšší než ceny na velkoobchodním trhu. Podle jejich názoru Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevysvětlila, kterého trhu a jakých cen se rozhodnutí týká. Konkrétně, polská energetická burza byla otevřena teprve v prosinci 1999, kdy již bylo mnoho smluv o prodeji podepsáno. Podle zúčastněných stran tehdy chyběly volné přenosové kapacity v propojovacích soustavách mezi Polskem a ostatními zeměmi. Komise se nesprávně odvolala na cenu zaznamenanou v Řecku v roce 2003, tedy v úplně jiném zeměpisném i časovém kontextu.
(77)
Elektřina prodávaná na základě smluv o prodeji nemůže být srovnávána s elektřinou prodávanou mimo takovéto smlouvy, a to i v Polsku. V prvním případě je elektřina vyráběna při dodržování moderních ekologických norem, kdežto v druhém případě je vyráběna v závodech, které více poškozují životní prostředí a které se „zbavují“ (19) nadbytečných kapacit za marginální náklady, přičemž používají různé mechanismy, z nichž žádný nenabízí ceny, které pokrývají fixní i variabilní náklady. Výrobci, kteří působí mimo smlouvy o prodeji, byli rovněž dotováni, přičemž nebyli povinni modernizovat svá zařízení, jak je tomu v případě výrobců, na něž se vztahují smlouvy o prodeji. V žádném případě nemohli vyrábět množství elektřiny dostatečné k pokrytí celé poptávky v Polsku, zejména v letech 1997-1998.
(78)
Podle zúčastněných stran je nutno smlouvy o prodeji analyzovat podle okolností, které existovaly v době uzavření těchto smluv, tj. na základě centralizovaného a regulovaného elektroenergetického systému, v němž existoval pouze jeden odběratel, a nikoliv liberalizovaného systému s velkoobchodním trhem.
(79)
Smlouvy o prodeji byly jediným způsobem zabezpečení investic, které splňují požadavky na elektroenergetické odvětví v Polsku (zejména modernizace celého systému, ochrana životního prostředí a bezpečnost dodávek). Banky požadovaly, aby smlouvy o prodeji sloužily k zajištění poskytnutých úvěrů. Tyto požadavky bylo nutno zohlednit při použití zásady soukromého investora - jediným možným prostředkem jejich splnění byly smlouvy o prodeji. Zúčastněné strany upozorňují na skutečnost, že smlouvy o prodeji výrobcům ukládají závazky v oblasti investic a dostupnosti.
(80)
Zúčastněné strany dále tvrdí, že postup společnosti PSE při podepisování smluv o prodeji není možno analyzovat z hlediska toho, zda to zajistilo krátkodobé zisky, nýbrž toho, zda byla zajištěna rentabilita dlouhodobých investic, a rovněž z hlediska provozovatele sítě, zda byla zajištěna trvalá bezpečnost dodávek a splnění jeho povinností v oblasti veřejné služby. Zúčastněné strany uvádějí, že smlouvy o prodeji byly uzavřeny na základě průhledného a otevřeného nabídkového řízení, které se uskutečnilo nediskriminačním způsobem a vedlo k co nejnižší možné ceně. Podle zúčastněných stran z judikatury Soudního dvora (20) vyplývá, že to samo o sobě postačuje k vyloučení poskytnutí hospodářské výhody. Před zahájením nabídkového řízení na uzavření smluv o prodeji byla provedena analýza nejnižších nákladů s cílem stanovit seznam investičních priorit v daném odvětví.
(81)
Zúčastněné strany rovněž uvedly, že vzhledem k tomu, že společnost PSE působila v regulovaném systému elektrické energie, nelze srovnávat její postup s chováním společností, které působí v běžných tržních podmínkách. V tomto případě je nutno jednání PSE posoudit na základě objektivních a ověřitelných prvků, kterými byly podle názoru zúčastněných stran náklady hrazené výrobci (21). Postup společnosti PSE splňuje kritéria zásady soukromého investora, jelikož smlouvy o prodeji předpokládají uhrazení pouze fixních nákladů a variabilních nákladů a přiměřeného ziskového rozpětí.
(82)
Uzavírání dlouhodobých smluv, jako jsou smlouvy o prodeji, je obecně uznávanou praxí hospodářských subjektů v tomto odvětví. Je to obvyklý způsob sdílení rizika mezi výrobcem a kupujícím. Dlouhou dobu platnosti smlouvy nelze samu o sobě vykládat jako výhodu. Zúčastněné strany odkazují na řadu příkladů: smlouva mezi Electricité de France a Péchiney ve Francii, dvě smlouvy mezi Redes Energéticas Nacionais a Turbogás a Electricidade De Portugal a Pego v Portugalsku, smlouvy uzavřené společností Northern Ireland Electricity ve Spojeném království. Zúčastněné strany odkazují rovněž na smlouvy „IASB“, uvedené odkazy však nebyly správné a Komise dokument nemohla dohledat (22). Zúčastněné strany uvádějí, že Komise neměla výhrady k době platnosti těchto smluv, ačkoliv ta činila přinejmenším 15 let. Zúčastněné strany tvrdí, že dlouhodobé smlouvy jsou rovněž obecně uznávaným postupem v USA, neuvádějí však žádné konkrétní příklady.
(83)
Zúčastněné strany rovněž uvedly, že smlouvy o prodeji nezaručují návratnost investic. Společnost PSE i regulační orgány zachovaly právní prostředky, které umožňují omezit návratnost investic. Regulační orgány mohou ověřit ceny a odmítnout nadměrné nebo neopodstatněné poplatky. Společnost PSE nevyužívala vždy plně kapacitu elektráren a při výpočtu ceny elektřiny ve smlouvách zohlednila výhody vyplývající z energetické účinnosti. Výrobci nesou rovněž různé druhy rizika spojeného s výrobními závody, např. finanční riziko, stavební riziko a riziko spojené s provozem a údržbou.
(84)
Jelikož smlouvy o prodeji nepředpokládají žádnou hospodářskou výhodu, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(85)
Zúčastněné strany, které jsou soukromými subjekty, rovněž tvrdí, že i kdyby smlouvy o prodeji předpokládaly určité hospodářské výhody, jejich hodnota by se projevila v prodejní ceně dohodnuté v době privatizace elektrárny. Smlouvy o prodeji byly nezbytné k provedení privatizace a patří k základním podmínkám privatizačních smluv zmíněných výrobních závodů. Zúčastněné strany uvádějí, že ve světle rozsudků Soudního dvora ve věci banky a Falck (23) je nutno mít za to, že výše uvedené okolností znamenají vyloučení jakýchkoliv prvků hospodářských výhod ze smluv o prodeji.
(86)
Zúčastněné strany uvádějí, že výrobci, kteří jsou stranami smluv o prodeji, poskytují služby obecného hospodářského zájmu.
(87)
Případná státní podpora v rámci smluv o prodeji splňuje čtyři kumulativní kritéria stanovená Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark (25).
(88)
Za prvé, výrobci, kteří jsou stranami smluv o prodeji, jsou pověřeni službou obecného hospodářského zájmu. To vyplývá z ustanovení § 1 odst. 2 polského energetického zákona z roku 1997, v němž se stanoví, že stát musí zajistit stálé a nepřetržité dodávky elektřiny konečným odběratelům způsobem, který je opodstatněný z technického a hospodářského hlediska a rovněž z hlediska ochrany životního prostředí. Do služeb obecného hospodářského zájmu, kterou jsou povinny poskytovat, zúčastněné strany počítají rovněž povinnost diverzifikace dodávek paliva a snížení emisí oxidu dusíku v blízkosti městské zástavby. Členské státy mají velkou volnost rozhodování, pokud jde o stanovení toho, které služby se považují za služby obecného hospodářského zájmu. Přesněji, směrnice 96/92/ES umožňuje považovat zajištění bezpečnosti dodávek za jednu ze služeb obecného hospodářského zájmu, což potvrzuje ustálená praxe Komise. Rovněž opatření na ochranu životního prostředí, včetně energetické účinnosti a ochrany klimatu, jsou ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (26) považována za služby obecného hospodářského zájmu. Smlouvy o prodeji byly proto právním nástrojem, který stát používá k pověření výrobců poskytováním výše uvedených služeb obecného hospodářského zájmu, jak prokazují kritéria pro posuzování nabídek.
(89)
Za druhé, ustanovení smluv o prodeji, včetně jejich příloh, od samého počátku stanoví přesný způsob náhrady nákladů na služby obecného hospodářského zájmu. Je to součást jednání týkajících se smluv o prodeji. Některé smlouvy o prodeji byly několikrát pozměněny, a to i po přistoupení Polska k Evropské unii, to však nemělo žádný vliv na stanovení podmínek a výše náhrad.
(90)
Za třetí, náhrady vyplacené podle smluv o prodeji nejsou vyšší než náklady na poskytované služby obecného hospodářského zájmu. Smlouvy o prodeji předpokládají uhrazení pouze výrobních nákladů na zakoupenou elektřinu (včetně nákladů na výstavbu, kapitálových nákladů, fixních a variabilních nákladů na provoz a údržbu, režijních nákladů) a přiměřeného ziskového rozpětí.
(91)
Za čtvrté, poskytování služeb obecného hospodářského zájmu bylo svěřeno společnostem vybraným v otevřeném, nediskriminačním nabídkovém řízení k uzavření smluv o prodeji, jež se uskutečnilo podle zásad hospodářské soutěže.
(92)
Na základě výše uvedených skutečností zúčastněné strany dospěly k závěru, že smlouvy o prodeji splňují čtyři kumulativní kritéria uvedená v rozsudku ve věci Altmark, a proto je nutno mít za to, že nepředstavují podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(93)
Dodatečně zúčastněné strany uvádějí, že i v případě, že by se mělo za to, že smlouvy o prodeji nesplňují čtyři kumulativní kritéria stanovená v rozsudku ve věci Altmark, je přesto možné je považovat za slučitelné se společným trhem podle ustanovení čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
(94)
Jak bylo zmíněno v 88. bodě odůvodnění, smlouvy o prodeji pověřují výrobce poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, jak jsou stanoveny v polském právu. Smlouvy o prodeji mají být mimoto prostředkem, který je nezbytný k zaručení poskytování těchto služeb obecného hospodářského zájmu, jelikož v opačném případě by nebylo možno najít odpovídající zdroje financování rozvoje elektráren. Podpora v rámci smluv o prodeji je úměrná cíli, jakým je zajištění poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, jelikož smlouvy předpokládají uhrazení pouze celkových nákladů na výrobu elektřiny a přiměřeného ziskového rozpětí. Vzhledem k velmi omezenému počtu propojení mezi polskou elektroenergetickou sítí a ostatními elektroenergetickými sítěmi v Evropské unii, nemůže tato podpora ovlivnit rozvoj obchodu mezi členskými státy v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(95)
Zúčastněné strany se domnívají, že systém smluv o prodeji nezahrnuje prvky selektivity.
(96)
Podle jejich názoru nelze automaticky předpokládat, že opatření, které zvýhodňuje pouze jedno hospodářské odvětví, je selektivní. Zúčastněné strany tvrdí, že by Komise měla vždy vymezit relevantní zeměpisný trh a trh výrobků. Poté by měla určit konkurenty příjemců podpory na tomto trhu, aby mohla vyvodit závěr o selektivitě opatření. V tomto konkrétním případě bylo nabídkové řízení k výběru stran smluv o prodeji otevřené, průhledné a nediskriminační, což znamená, že prvek selektivity není přítomen.
(97)
Zúčastněné strany rovněž tvrdí, že opatření specifická pro dané odvětví nemusí mít selektivní charakter, jsou-li výsledkem výhradně tržních sil. Typickým příkladem takovéhoto neselektivního opatření jsou opatření, která Soudní dvůr zkoumal v rozsudku ve věci Van der Kooy (28).
(98)
Zúčastněné strany rovněž uvádějí, že rozhodnutí o použití smluv o prodeji nepřijal stát, nýbrž společnost PSE. Kritérium selektivity je nutno nahradit testem soukromého investora.
(99)
Zúčastněné strany tvrdí, že Komise měla ověřit, zda smlouvy o prodeji narušovaly hospodářskou soutěž nebo ovlivňovaly obchod mezi členskými státy v okamžiku jejich uzavření.
(100)
Smlouvy o prodeji byly podepsány v době, kdy na polském trhu s elektřinou neexistovala hospodářská soutěž. Směrnice 96/92/ES se v této době na Polsko nevztahovala. Polsko se nacházelo ve velmi rané fázi jednání o členství v EU - ani nebyl ještě stanoven konečný termín přistoupení. Tehdejší ceny byly zcela regulované, a to rovněž ceny výrobců elektřiny, kteří nejsou stranami smluv o prodeji. Smlouvy o prodeji proto nemohly v té době hospodářskou soutěž narušit.
(101)
Zúčastněné strany rovněž uvádějí, že v době podpisu smluv o prodeji Polsko nebylo členským státem Evropské unie. Mimoto propojovací kapacita mezi Polskem a jeho sousedy byly omezená a elektřina vyráběná na základě smluv o prodeji byla dražší než energie vyráběná mimo tyto smlouvy. Nelze proto mít za to, že v době uzavření smlouvy o prodeji ovlivňovaly obchod mezi členskými státy.
(102)
Zúčastněné strany tvrdí, že pokud by smlouvy o prodeji představovaly státní podporu, bylo by ji možno prohlásit za slučitelnou se společným trhem podle ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES.
(103)
Zúčastněné strany tvrdí, že smlouvy o prodeji nelze považovat za provozní podporu. Provozní podpora (na rozdíl od investiční podpory) je „podpora, jejímž účelem je osvobodit podnik od nákladů, které by obvykle musel nést v rámci svého běžného řízení nebo svých běžných činností“. Platby na základě smluv o prodeji nelze považovat za takovouto podporu. Tyto platby představují ceny splatnou za zboží nebo služby poskytované na základě obchodní smlouvy. Smlouvy o prodeji mají mimoto umožnit realizaci investičního projektu, což prokazuje, že se jedná o opatření investiční (nikoliv provozní) povahy.
(104)
Zúčastněné strany rovněž uvádějí, že by Komise měla uznat existenci výjimečných okolností, které mohou v daném případě vést k povolení provozní podpory. Je třeba zohlednit situaci polského elektroenergetického odvětví v 90. letech minulého století. Polsko lze nepochybně považovat za jednu z oblastí, na něž se vztahuje čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES. Některé ze zmíněných výrobních závodů se nacházely v takových oblastech, že by jejich uzavření mělo velmi významné sociální dopady. Smlouvy o prodeji podporovaly rovněž rozvoj elektroenergetického odvětví v Polsku, jakož i celého hospodářství vzhledem k významu tohoto odvětví.
(105)
Zúčastněné strany uvedly, že pokud by smlouvy o prodeji byly státní podporou, bylo by ji možno prohlásit za slučitelnou se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES.
(106)
Podle zúčastněných stran způsobovala situace v polském elektroenergetickém odvětví v době podpisu smluv o prodeji v polském hospodářství vážné problémy. Smlouvy o prodeji měly být prostředkem k odstranění těchto vážných potíží.
(107)
Zúčastněné strany uvedly, že pokud by smlouvy o prodeji byly státní podporou, bylo by ji možno prohlásit za slučitelnou se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES.
(108)
V této souvislosti zúčastněné strany zastávají názor, že by smlouvy o prodeji neměly být analyzovány podle metodiky pro uvízlé náklady, jelikož jejich cílem nebyla náhrada těchto nákladů. Smlouvy o prodeji by měly být analyzovány přímo podle ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. c).
(109)
Zúčastněné strany uvedly, že smlouvy o prodeji měly usnadnit rozvoj polského elektroenergetického odvětví přilákáním zahraničních investic do moderních elektráren, které nepoškozují životní prostředí. Smlouvy o prodeji měly proto sloužit „usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností“.
(110)
Zúčastněné strany dále tvrdí, že smlouvy o prodeji neměly velký vliv na výměnu elektrické energie mezi členskými státy. Z technických důvodů bylo propojení mezi Polskem a ostatními státy omezené. Dovoz narážel na technické překážky a možnosti vývozu byly již dříve plně využity, nelze proto tvrdit, že by smlouvy o prodeji vedly k omezení. Podle zúčastněných stran Komise ve své předběžné zprávě o trhu s elektřinou (33) nepoukázala na smlouvy o prodeji jako na překážku integrace evropských trhů s elektřinou. Zúčastněné strany proto z toho vyvozují závěr, že smlouvy o prodeji „nezměnily podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(111)
Zúčastněné strany rovněž tvrdí, že smlouvy o prodeji měly být analyzovány na základě pokynů Společenství o státní podpoře na ochranu životního prostředí (34) s ohledem na skutečnost, že smlouvy o prodeji měly sloužit zejména tomu, aby výrobci elektřiny splňovali požadavky směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/80/ES ze dne 23. října 2001 o omezení emisí některých znečišťujících látek do ovzduší z velkých spalovacích zařízení (35).
(112)
Zúčastněné strany tvrdí, že smlouvy o prodeji měly být přezkoumány v rámci řízení týkajícího se státní podpory č. PL 1/03 (37), což je řízení, které Komise zahájila v rámci použití prozatímního mechanismu stanoveného ve Smlouvě o přistoupení.
(113)
Věc PL 1/2003 se týkala oznámení Polska ohledně první předlohy zákona o zrušení smluv o prodeji. Zúčastněné strany se domnívají, že v rámci přezkumu oznámení Komise pravděpodobně zaujala stejný postoj, pokud jde o vztah mezi smlouvami o prodeji a první předlohou zákona, jako v případě vztahu mezi smlouvami o prodeji a předlohou zákona, tj. že smlouvy o prodeji a předloha zákona jsou „úzce propojeny“.
(114)
Podle zúčastněných stran je logický závěr, že by Komise měla smlouvy o prodeji přezkoumat stejným postupem, jakým analyzovala první předlohu zákona, tj. v rámci řízení č. PL 1/2003, jak postupovala v daném případě.
(115)
Zúčastněné strany poukazují na skutečnost, že rozhodnutí o zahájení řízení rovněž zrušuje rozhodnutí Komise ve věci PL 1/2003. Komise uvedené rozhodnutí zrušila z důvodu, že Polsko nezavedlo první předlohu zákona před přistoupením, proto se na ni nevztahují postupy stanovené ve Smlouvě o přistoupení. Zúčastněné strany tvrdí, že to by vedlo k opominutí skutečnosti, že první předloha zákona a smlouvy o prodeji jsou nerozlučně spjaty. Na rozdíl od první předlohy zákona by smlouvy o prodeji patřily do oblasti působnosti postupů stanovených ve Smlouvě o přistoupení. Komise by měla smlouvy o prodeji přezkoumat v rámci případu PL 1/2003, tj. podle postupů stanovených ve Smlouvě o přistoupení, a nikoliv zahajovat nové řízení podle Smlouvy o ES.
(116)
Zúčastněné strany uvedly, že zrušení smluv o prodeji vede k tomu, že jsou zbaveny svých práv (39) (bez odpovídajícího odškodnění) (40).
4.2 Připomínky k předloze zákona
(117)
Připomínky k předloze zákona předložily pouze ELCHO, banky a PAK.
(118)
Zúčastněné strany připomínají své stanovisko, že smlouvy o prodeji nezaručují hospodářskou výhodu, jak bylo vysvětleno výše. Tvrdí, že vyplacení spravedlivého odškodnění za zrušení smluv rovněž nemůže takovou výhodu představovat. Zúčastněné strany se odvolávají na rozsudek Soudního dvora ve věci Asteris (41). Náhrady vyplacené na základě předlohy zákona se podobají odškodnění a mimoto jsou zaručeny v mezinárodním právu soukromém a v článku 10 Smlouvy o energetické chartě.
(119)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že předloha zákona nepředpokládá využití státních prostředků, jelikož parafiskální dávky, z nichž bude zákon financován, nebudou procházet přes společnost PSE, nýbrž prostřednictvím jednoho či několika soukromých hospodářských subjektů nebo společností.
(120)
Zúčastněné strany uvádějí rovněž, že předlohu zákona je možno prohlásit za slučitelnou se Smlouvou o ES podle čl. 87 odst. 3 písm. a)-c) a čl. 86 odst. 2. V této souvislosti zúčastněné strany uvádějí stejná tvrzení jako v případě odůvodnění slučitelnosti smluv o prodeji s týmiž ustanoveními Smlouvy.
(121)
Co se týká slučitelnosti předlohy zákona s metodikou pro uvízlé náklady, banky tvrdí, že tato metoda byla vypracována a přijata v zcela jiné souvislosti. Cílem metodiky pro uvízlé náklady bylo vyřešení problému týkajícího se uhrazení nákladů, které vznikly v souvislosti s liberalizací. V předloze zákona jsou naopak zohledněny okolnosti, které panovaly v Polsku v době podpisu smluv o prodeji. Banky kritizují skutečnost, že Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení hodnotila některé elektrárny v Polsku jako „neefektivní“ a snažila se analyzovat, zda by předloha zákona vedla k udržení úrovně příjmů, jaké byly zaručeny před liberalizací. Podle bank by takovéto odůvodnění vedlo k tomu, že by všechny elektrárny postavené před vstupem nového členského státu do Evropské unie byly prohlášeny za neefektivní, a proto by veškeré smlouvy uzavřené s těmito elektrárnami byly považovány automaticky za smlouvy zahrnující státní podporu. To by vedlo k vyvození dalekosáhlých závěrů, že všechny smlouvy musí být ke dni přistoupení ukončeny a poté znovu projednány. To by z ekonomického a právního hlediska nemělo žádný smysl. Banky dodávají, že Komise nepředložila žádné přesvědčivé a konkrétní důkazy, že elektrárny nejsou efektivní.
(122)
Podle názoru bank Komise nesprávně rozlišovala mezi elektrárnami, které byly v okamžiku přistoupení dokončeny nebo téměř dokončeny, a ostatními elektrárnami. Komise tak přehlédla skutečnost, že náhrady musí být vypočteny podle zavedených zásad vnitrostátního i mezinárodního práva. Banky uvádějí, že podle nich cena, kterou je nový účastník ochoten zaplatit za vstup na trh, nemá při těchto výpočtech žádný význam.
5. PŘIPOMÍNKY POLSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
5.1 Připomínky ke smlouvám o prodeji
(123)
Polsko uvádí, že stát je povinen zajistit energetickou bezpečnost, což zahrnuje zabezpečení dodávek energie s přihlédnutím k požadavkům na ochranu životního prostředí.
(124)
Polsko tvrdí, že smlouvy o prodeji byly jediným způsobem, jak Polsko mohlo tento závazek splnit v době, kdy byly smlouvy podepisovány. Do modernizace polského trhu s elektřinou byly nezbytné značné investice a samotné energetické společnosti měly velmi omezené prostředky. Banky podmínily poskytnutí úvěru zaručením určité výše příjmů během stanoveného období. Smlouvy o prodeji byly považovány za zajištění těchto úvěrů.
(125)
Společnost PSE byla jediným subjektem, který byl schopen smlouvy o prodeji realizovat. Postup této společnosti je nutno analyzovat s přihlédnutím k tomu, že hlavní pohnutkou státu není vytváření zisku, nýbrž plnění úkolu veřejného zájmu.
(126)
Polsko uvádí, že jelikož smlouvy o prodeji byly uzavřeny formou otevřeného, průhledného a nediskriminačního nabídkového řízení, je nutno účast státu ve smlouvách o prodeji považovat za určitý druh tržní ceny za plnění úkolu veřejného zájmu, což vede k závěru, že se zde prvek státní podpory nevyskytuje. To je v souladu s koncepcí partnerství veřejného a soukromého sektoru, kterou Komise prosazuje.
(127)
Podle polských orgánů byly smlouvy o prodeji uzavírány za tržních podmínek a na jejich podobu měly vliv zejména podmínky poskytnutí úvěru, které výrobcům nabídly banky.
(128)
Polsko mimoto tvrdí, že vzhledem k tomu, že se koncepce služeb obecného hospodářského zájmu a koncepce partnerství veřejného a soukromého sektoru vztahují na konkrétní odvětví, nelze smlouvy o prodeji považovat za nástroje s přílišnou odvětvovou specifičností.
(129)
Polsko poukazuje rovněž na to, že v případech, kdy došlo k privatizaci elektráren, byla v prodejní ceně zohledněna hodnota smluv o prodeji. To vylučuje prvek hospodářské výhody, který je jedním z kumulativních prvků definice státní podpory.
(130)
Polsko se rovněž domnívá, že smlouvy o prodeji nejsou podporou poskytnutou po přistoupení. Polsko považuje smlouvy o prodeji za jednotlivou podporu a tvrdí, že realizace smluv o prodeji i po přistoupení je pouze převáděním podpory poskytnuté před přistoupením. Smlouvy o prodeji jednoznačně upřesňují rovněž maximální úroveň závazků státu.
(131)
Polsko ve svém stanovisku uvádí, že na smlouvy o prodeji nelze použít metodiku pro uvízlé náklady. Tuto metodiku lze použít teprve po jejich zrušení.
(132)
Polské orgány upozorňují na skutečnost, že tvrzení, že smlouvy o prodeji zaručují získání stanovené ceny elektřiny v určitém období, je nesprávné. Polsko tvrdí, že smlouvy o prodeji zaručují uhrazení nákladů na výrobu elektřiny a malé ziskové rozpětí v rozsahu, který je nezbytný pro splacení dluhů. Podle polských orgánů musí v souladu se zásadami tržního hospodářství cena výrobku nebo služby odrážet náklady na kapitál získaný pro potřeby financování investic.
5.2 Připomínky k předloze zákona
(133)
V reakci na pochybnosti Komise ohledně předlohy zákona vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení Polsko předložilo pozměněnou verzi předlohy zákona. Předloha zákona vstoupila v platnost dne 4. srpna 2007, proto se na ni dále odkazuje jako na „zákon“.
(134)
Co se týká aspektů státní podpory, níže jsou uvedeny prvky, v nichž se nová verze zákona liší od původní verze popsané v bodě 2.2.
(135)
Změnil se seznam příjemců a maximální výše náhrad. Nový seznam náhrad za uvízlé náklady pro potenciální příjemce je tento:
Tabulka 3
Výše náhrad v pozměněném zákoně
(v 1000. PLN)
Název příjemce
Maximální náhrada
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
4 536 851
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
1 479 745
Elektrownia Kozienice S.A.
623 612
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
633 496
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
1 377 880
Elektrociepłownia Kraków S.A.
0
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
297 415
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
777 535
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
425 263
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
888 581
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
464 297
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
72 755
Celkem
11 577 430
Zdroj: Příloha 2 zákona v podobě předložené Polskem.
(136)
V porovnání se seznamem v tabulce č. 2 byl změněn seznam příjemců:
a)
nezahrnuje již subjekty Electrabel Połaniec S.A. a Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A., jelikož platnost jejich smluv o prodeji již skončila;
b)
nezahrnuje subjekt Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., jelikož smlouva o prodeji pro tuto elektrárnu byla před ukončením výstavby elektrárny zrušena;
c)
dodatečně zahrnuje subjekt Elektrociepłownia Gorzów S.A., který se stal způsobilým pro platby na základě předlohy zákona.
(137)
Elektrociepłownia Kraków S.A. zůstává způsobilá pro platby podle zákona, avšak s nulovou maximální výší náhrady.
(138)
Hlavní zásady výpočtu maximálních částek náhrad za uvízlé náklady, které byly uvedeny v tabulce 3, jsou stanoveny v § 27 zákona.
(139)
Maximální částky náhrad byly vypočteny jako rozdíl mezi:
a)
neamortizovanými investičními náklady podle stavu v roce 2007, na které se nevztahovala investiční podpora, a
b)
částí peněžních toků, které společnost bude schopna použít na uhrazení investičních nákladů.
Investiční náklady jsou čistá účetní hodnota investičního majetku, jak bylo objasněno v § 27 odst. 1 zákona. Neamortizované investiční náklady jsou účetní hodnota investičního majetku po odečtení jejich amortizační hodnoty.
Od této částky se poté odečte:
-
zbytková účetní hodnota elektrárny podle stavu ke dni, k němuž se původně předpokládalo skončení platnosti smlouvy o prodeji (pokud bylo takovéto datum stanoveno), a
-
celková výše dotací a odpisů vztahujících se na daná aktiva.
Maximální výše je vypočtena pro každou elektrárnu na období od roku 2007 do skončení platnosti smlouvy o prodeji.
(140)
Při výpočtu náhrad se přihlíží pouze k investicím, které byly ke dni přistoupení Polska k Evropské unii dokončeny nebo téměř dokončeny. „Téměř dokončenými investicemi“ se rozumí investice, v jejichž případě bylo ekonomicky výhodnější jejich dokončení a provoz než zastavení výstavby. Toto posouzen bylo provedeno ke dni přistoupení Polska k Unii.
(141)
Hodnota budoucích peněžních toků je vypočtena na základě stejných prognóz vývoje trhu, jak bylo popsáno v rozhodnutí o zahájení řízení. Polské orgány tyto prognózy odůvodnily.
(142)
Zákon již nepředpokládá vysokou počáteční platbu, která je nahrazena ročními splátkami se systémem zálohových plateb přihlížejících zejména k zadlužení výrobce. Používání mechanismu, jehož cílem je přizpůsobení výše náhrady úměrně skutečnému vývoji cen elektřiny, je prodlouženo do původně předpokládaného data skončení platnosti jednotlivých smluv o prodeji. To odpovídá období, jež je uvedeno v 139. bodě odůvodnění, použitému při výpočtu maximální výše náhrad pro jednotlivé společnosti.
(143)
Zákon stanoví, že příjemci náhrad nebudou moci během období 10 let po vyplacení poslední náhrady podle zákona získat podporu na záchranu nebo restrukturalizaci z důvodu uvízlých nákladů.
(144)
Zákon předpokládá rovněž novou kategorii uvízlých nákladů u výrobců uvedených v seznamu v tabulce 3, kteří uzavřeli dlouhodobé smlouvy o dodávkách plynu obsahující doložku typu „ber nebo plať“ (anglicky „take or pay“) ve vztahu k provozování výrobních závodů na základě smluv o prodeji. Dlouhodobé smlouvy typu „ber nebo plať“ jsou smlouvami, v nichž se kupující zavazuje v každém roce platnosti smlouvy odebrat stanovené množství plynu za cenu vypočtenou pomocí vzorce, a pokud stanovené množství nekoupí, platí penále.
(145)
Maximální náhrady pro tyto kategorie uvízlých nákladů se rovnají součinu maximálního množství elektřiny, které daný výrobce může vyrobit z plynu dodaného za podmínek „ber nebo plať“, a předpokládaného rozdílu mezi cenou za jednotku energie vyrobené z tohoto plynu a průměrnou cenou za jednotku energie vyrobené z uhlí potřebného pro výrobu stejného množství elektřiny a koeficientu odpovídajícího poměru průměrných nákladů na jednotku energie z plynu z polských ložisek a průměrných nákladů na jednotku energie z plynu používaného výrobci, kteří nepoužívají plyn z polských ložisek (pokud dotyčný výrobce nepoužívá polský plyn).
(146)
V níže uvedené tabulce jsou uvedeny maximální platby náhrad spojených se smlouvami typu „ber nebo plať“ podle zákona:
Tabulka 4
Maximální náhrady za uvízlé náklady spojené se smlouvami typu „ber nebo plať“
(v 1000 PLN)
Výrobce
Maximální náhrada
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
124 395
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
191 480
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
340 655
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
313 477
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
35 273
Celkem
1 005 280
Zdroj: Příloha 2 zákona v podobě předložené Polskem.
(147)
Byl zaveden mechanismus k aktualizaci skutečných každoročních náhrad pro jednotlivé výrobce za uvízlé náklady spojené se smlouvami typu „ber nebo plať“.
(148)
Skutečná náhrada v daném roce se skládá ze dvou položek:
a)
za prvé, z částky rovnající se součinu skutečného množství elektřiny vyrobené v daném roce dotyčným výrobcem z plynu získaného na základě smlouvy „ber nebo plať“ a rozdílu mezi skutečnou cenou za jednotku energie z plynu zakoupeného v rámci smlouvy typu „ber nebo plať“ a skutečnou průměrnou cenou za jednotku energie z množství uhlí potřebného pro výrobu stejného množství elektřiny v daném roce po odečtení rozdílu mezi průměrnou prodejní cenou jednotky elektřiny dotyčného výrobce v tomto roce a průměrnou prodejní cenou jednotky elektřiny výrobců používajících uhlí v témže roce (je-li tento rozdíl záporný, při výpočtu se k němu nepřihlíží). Používá se rovněž koeficient odpovídající poměru mezi průměrnými náklady na jednotku energie z plynu z polských ložisek a průměrnými náklady na jednotku elektřiny z plynu používaného výrobci, kteří nepoužívají plyn z polských ložisek (pokud dotyčný výrobce nepoužívá polský plyn);
b)
za druhé, z částky rovnající se skutečnému penále, jež dotyčný výrobce v tomto roce zaplatil za plyn objednaný za podmínek „ber nebo plať“, který posléze neodebral.
(149)
U žádného výrobce nesmí součet skutečných ročních náhrad vypočtených podle 148. bodu odůvodnění překročit maximální částku náhrady uvedenou v tabulce 4. Veškeré platby náhrad za uvízlé náklady spojené se smlouvami typu „ber nebo plať“ jsou v okamžiku překročení této maximální částky zastaveny. Platby jsou v každém případě zastaveny nejpozději v době, kdy měla původně skončit platnost zrušených smluv o prodeji.
(150)
Výše uvedená ustanovení se vztahují pouze na množství plynu získaného za podmínek „ber nebo plať“, které bylo v době přistoupení Polska k EU již objednáno. Další množství plynu objednané za podmínek „ber nebo plať“ týmž výrobcem po přistoupení již není pro výplatu náhrad způsobilé. Pokud se množství plynu získaného za podmínek „ber nebo plať“ po přistoupení snížilo, je to při vyplácení náhrad zohledněno.
6. ODPOVĚĎ POLSKA NA PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(151)
Polsko se domnívá, že by Komise neměla posuzovat smlouvy o prodeji jako státní podporu. Pokud by však tyto smlouvy byly považovány za státní podporu, je nutno ji považovat za podporu nepoužitelnou po přistoupení.
(152)
Polsko Komisi upozorňuje na skutečnost, že zrušení povinnosti předkládat tarify ke schválení předsedovi URE (Urząd Regulacji Energetyki (energetický regulační úřad)) mělo výrobce podnítit k tržnímu chování a snížit náklady na výrobu energie.
(153)
Polsko zdůrazňuje, že uzavření smluv o prodeji předcházelo nabídkové řízení, které bylo otevřené a nediskriminující a určené pro všechny výrobce (veřejné i soukromé). Komise by měla věnovat pozornost rovněž skutečnosti, že některé smlouvy o prodeji byly spojeny s privatizací a že cena privatizovaného podniku zohledňovala uzavření smlouvy o prodeji.
(154)
Pokud Komise považuje smlouvy o prodeji za státní podporu, Polsko se domnívá, že by tato podpora neměla být hodnocena jako provozní podpora, jelikož v praxi byla spojena s plněním veřejných úkolů svěřených výrobcům. Smlouvy o prodeji měly zajistit bezpečnost dodávek.
(155)
Polsko zopakovalo své stanovisko, že by smlouvy o prodeji neměly být posuzovány na základě metodiky pro uvízlé náklady, jelikož tato metodika by se měla použít pouze u nákladů, které vzniknou v případě odstoupení členského státu od závazků a záruk nabídnutých výrobcům.
7. HODNOCENÍ KOMISE
(156)
Jak se uvádí 133. bodě odůvodnění, v rámci tohoto řízení polské orgány předaly zákon Komisi, aby jej posoudila v souladu s pravidly státní podpory. Zákon předpokládá náhrady spojené s dřívějším ukončením smluv o prodeji, proto je nelze oddělit od samotných smluv o prodeji. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise vyjádřila pochybnosti ohledně možných prvků státní podpory a slučitelnosti smluv o prodeji s právními předpisy týkajícími se státních podpor. Ke dni vydání tohoto rozhodnutí jsou smlouvy o prodeji dosud platné. Komise je proto povinna posoudit smlouvy o prodeji uvedené v příloze 1 zákona.
7.1 Ohledně smluv o prodeji
7.1.1 Existence státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES
(157)
Komise níže analyzuje jednotlivá kumulativní kritéria pro stanovení státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES: přítomnost státních prostředků, existence hospodářské výhody, selektivnost opatření a vliv na obchod.
(158)
Při provádění analýzy je důležité vymezení časového okamžiku, ke kterému mají být kritéria posuzována a který bude v důsledku toho zohledněn při posuzování prvku státní podpory ve smlouvách o prodeji.
(159)
Ve svých připomínkách (ohledně řady kritérií pro posuzování) zúčastněné strany uváděly, že by Komise měla vzít v úvahu pouze podmínky, které ovlivňovaly situaci v době podpisu smluv o prodeji. Výsledky této analýzy by měly být poté použity pro celé období platnosti jednotlivých smluv o prodeji, přinejmenším do okamžiku provedení podstatných změn těchto smluv.
(160)
Je pravda, že za účelem analýzy týkající se existence prvku podpory v konkrétním opatření musí Komise posoudit podmínky, které ovlivňovaly situaci v době, kdy bylo opatření zavedeno.
(161)
To však neznamená, že při posuzování čtyř kritérií pro stanovení státní podpory je nutno se omezit výhradně na přesně vymezené období, v němž byla podpora poskytována. Je-li od samého počátku podpora poskytnuta na dlouhou dobu trvání v podobě opakujících se plateb na rozdíl od jednorázové platby, Komise musí analyzovat, zda byla kritéria splněna v celém předpokládaném období poskytování podpory.
(162)
V tomto případě Komise dospěla k závěru, že výsledek hodnocení je stejný bez ohledu na to, zda jsou smlouvy o prodeji hodnoceny jako státní podpora v okamžiku jejich uzavření, či nikoliv. Pokud by se Komise domnívala, že v okamžiku uzavření smluv o prodeji byla splněna čtyři kritéria podpory, opatření by bylo nutno posoudit podle ustanovení Smlouvy o přistoupení. V důsledku tohoto posouzení (bod 7.1.2) by opatření ode dne 1. května 2004 představovalo novou podporu a jeho slučitelnost se společným trhem by musela být posouzena k tomuto dni. Pokud však Komise má za to, že v okamžiku uzavření smlouvy o prodeji podporu nepředstavovaly, Komise se domnívá, že se podporou staly v době přistoupení - nejpozději ke dni vstupu Polska do EU (bod 7.1.2). Podle Smlouvy o přistoupení a v souladu s čl. 1 písm. b) bodem v) nařízení (ES) č. 659/1999 by Komise dospěla k závěru, že opatření představuje ode dne 1. května 2004 novou podporu a je nutno posoudit jeho slučitelnost s pravidly státní podpory k tomuto datu (bod 7.1.2).
(163)
Komise proto posuzovala, zda opatření splňuje všechna kritéria státní podpory ke dni přistoupení Polska k EU a po tomto datu.
(164)
V této souvislosti chce Komise zaujmout stanovisko k připomínkám zúčastněných stran, podle nichž se smlouvy soukromého práva nemohou automaticky stát neplatnými kvůli přistoupení a liberalizaci, jelikož to by podle názoru zúčastněných stran porušilo zásady právní jistoty a oprávněných očekávání.
(165)
Komise výše uvedené tvrzení odmítá. Evropská dohoda zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně jedné a Polskou republikou na straně druhé, která otevřela cestu k přistoupení, byla podepsána dne 16. prosince 1991. V době, kdy strany smluv o prodeji tyto smlouvy uzavíraly, bylo jasné, že Polsko vstoupí do EU, většině bylo rovněž jasné, že k přistoupení dojde před skončením platnosti smluv o prodeji.
(166)
Smlouvu o přistoupení Polská republika podepsala dne 16. dubna 2003. Smlouva vstoupila v platnost dne 1. května 2004. Ode dne přistoupení se ustanovení Smluv a sekundárních právních předpisů stala pro Polsko závaznými v souladu s článkem 2 Aktu o přistoupení (42). Proto se na všechny smluvní vztahy v nových členských státech vztahuje tzv. acquis communautaire a případné výjimky z tohoto pravidla mohou vyplývat jedině ze Smlouvy o přistoupení. Akt o přistoupení připojený ke Smlouvě a jeho přílohy nestanoví žádnou výjimku z pravidel státní podpory, která by smlouvy o prodeji nebo energetické odvětví obecně vylučovala z přímého uplatňování právních předpisů EU týkajících se státních podpor.
(167)
Komise je povinna uplatňovat právo Evropské unie týkající se hospodářské soutěže na Polsko stejně jako na ostatní členské státy, v energetickém odvětví stejně jako v každém jiném odvětví polského hospodářství. Komise podotýká, že z hlediska státní podpory nemá forma podpory (smlouva soukromého práva jako v případě smluv o prodeji) význam, jelikož pro hodnocení Komise je důležitý pouze účinek daného opatření. Komise tedy v připomínkách zúčastněných stran neshledala žádná závažná tvrzení, proč by toto řízení porušovalo zásady právní jistoty a oprávněných očekávání.
(168)
Záruka rentability, která je jádrem smluv o prodeji, se v praxi projevuje v povinném nákupu elektřiny společností PSE za cenu pokrývající investiční a provozní náklady včetně určitého ziskového rozpětí. Kupní cenu hradí plně společnost PSE, tj. společnost, kterou zcela vlastní a kontroluje stát.
(169)
Zúčastněné strany dokazovaly, že rozhodnutí o uzavření smluv o prodeji přijala společnost PSE.
(170)
Pokud jde o státní prostředky, Komise zvažovala rovněž použití rozsudku ve věci PreussenElektra (43), v němž Soudní dvůr zkoumal mechanismus, v jehož rámci stát uložil soukromým společnostem povinnost nakupovat elektřinu od konkrétních výrobců za cenu, kterou stanovil stát a která byla vyšší než tržní cena. Soudní dvůr rozhodl, že v tomto případě nedošlo k převodu veřejných prostředků, tento mechanismus proto nepředstavoval státní podporu.
(171)
Situace v Polsku se značně liší od systému, který zkoumal Soudní dvůr ve zmíněném rozsudku. Důvodem je zejména rozdíl ve vlastnické struktuře společností, jimž byl uložen povinný nákup.
(172)
Ve věci PreussenElektra byla společnost, které stát uložil povinný nákup elektřiny, soukromou společností, zatímco společnost PSE je zcela ve vlastnictví státu a je státem kontrolována. Společnost je kontrolována státem v souladu s definicí ve směrnici Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (44). Použité prostředky proto patří společnosti, která je zcela vlastněna státem.
(173)
Pokud se v rozsudku ve věci PreussenElektra sleduje cesta finančních prostředků od příjemce zpět k jejich zdroji, ukáže se, že nikdy nebyly státem kontrolovány přímo ani nepřímo.
(174)
Na rozdíl od situace popsané v rozsudku ve věci PreussenElektra jsou v polském případě finanční prostředky kontrolovány státem, jelikož patří státní společnosti (PSE), považují se proto za státní prostředky.
(175)
Po posouzení opatření ve světle výše uvedené judikatury Komise vyvozuje závěr, že smlouvy o prodeji zahrnují státní prostředky.
(176)
Pokud jde o možnost přičíst prostředky státu, v rozsudku ve věci Stardust (45) Soudní dvůr uvedl, že prostředky přidělené společnostem, které jsou pod kontrolou státu, představují státní prostředky. Soudní dvůr však uvedl, že je nezbytné přezkoumat rovněž to, zda lze použití těchto prostředků konkrétním způsobem přičíst státu.
(177)
Podle rozsudku Soudního dvora ve věci Stardust je nutno v případě, že podnik ve vlastnictví státu využívá své prostředky způsobem, který umožňuje usoudit, že se jedná o činnost státu, tyto prostředky považovat za státní prostředky ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(178)
Z připomínek podaných Polskem nebo zúčastněnými stranami jednoznačně vyplývá, že rozhodnutí o zahájení programu, který měl přilákat investory do elektroenergetického odvětví, mělo za cíl modernizaci tohoto odvětví, modernizaci elektráren tak, aby splňovaly normy Evropské unie, a zabezpečení dodávek elektřiny, které plně pokrývají poptávku. Uvedené cíle prokazují, že smlouvy o prodeji společnost PSE neuzavřela z komerčních důvodů, nýbrž (jak přiznaly polské orgány) za účelem realizace řady důležitých politických cílů.
(179)
Státní kontrola nad udělením smluv o prodeji je patrná mimo jiné ze skutečnosti, že výzvy k předkládání nabídek v rámci nabídkového řízení účastníkům zaslalo polské ministerstvo průmyslu a obchodu. Mimoto podle polského obchodního zákoníku ministr financí zastupující státní pokladnu má veškeré pravomoci valné hromady akcionářů.
(180)
Hlavní zásada, na níž byly založeny ceny stanovené ve smlouvách o prodeji, spočívala v uhrazení investičních a provozních nákladů a zajištění určitého ziskového rozpětí. Účelem takového rámce je zajištění potřebných investic: odráží rovněž rozhodnutí státu realizované prostřednictvím společnosti PSE.
(181)
Na základě výše uvedeného posouzení se Komise domnívá, že výše uvedené prvky představují soubor předpokladů, které v souladu s kritérii uvedenými Soudním dvorem v rozsudku ve věci Stardust umožňují vyvodit závěr, že použití prostředků společnosti PSE ve smlouvách o prodeji je nutno přisoudit státu a v tomto ohledu je pro účely této analýzy nutno smlouvy o prodeji považovat za smlouvy financované ze státních prostředků.
(182)
Komisi se zdá být jasné, že se stát podílel jak na uzavření smluv o prodeji, tak i na stanovení základních zásad těchto smluv.
(183)
Smlouvy o prodeji mají právní formu smluv uzavřených mezi dvěma stranami: společností PSE a výrobci. Jak bylo vysvětleno v 172. bodě odůvodnění, společnost PSE je zcela ve vlastnictví státu.
(184)
Aby bylo možno stanovit, zda smlouvy o prodeji výrobcům poskytují hospodářskou výhodu, musí Komise posoudit, zda prostřednictvím smluv o prodeji výrobci získají hospodářské výhody, které by na trhu nezískali.
(185)
Smlouvy o prodeji oprávněným výrobcům poskytují výhodu, pokud příjemcům smluv zajišťují výhodnější hospodářské postavení, než mají ostatní společnosti.
(186)
I když se jednotlivé smlouvy o prodeji mohou v detailech lišit, všechny tyto smlouvy jsou založeny na základní, neměnné zásadě: povinný nákup většiny (někdy celého množství) elektřiny vyrobené dotčenými subjekty společností PSE za cenu pravidelně revidovanou podle zásady přenesení celkových nákladů (fixních i variabilních) na výrobu elektřiny na odběratele s připočtením ziskového rozpětí.
(187)
Polský energetický regulátor, URE, si ponechává právo nepřímo ověřovat, zda náklady, které jsou společnosti PSE účtovány, jsou oprávněné a opodstatněné, v praxi však URE tuto pravomoc využívá výhradně k ověření, zda tyto náklady byly skutečně spojeny s výrobou elektřiny. Kontrola ze strany URE je mimoto výhradně nepřímá, jelikož slouží k ověření struktury nákladů společnosti PSE pro účely stanovení příjmů společnosti PSE od stálých odběratelů. Pokud URE zjistí (což je málo pravděpodobné), že některé náklady vyplývající ze smluv o prodeji, které byly společnosti PSE účtovány, nejsou oprávněné, URE může pouze společnosti PSE zakázat přenést tyto náklady dále na stálé odběratele. To může společnosti PSE ztížit plnění závazků podle smluv o prodeji, neznamená to však jejich právní zrušení.
(188)
Výše popsaná základní zásada se uplatňuje po celou dobu platnosti smluv o prodeji, která činí 7 až 20 let od doby zahájení provozu elektrárny, tj. 10 až 31 let od podpisu smluv o prodeji, a ve většině případů je delší než 15 let.
(189)
To znamená, že v tomto období nese obchodní riziko spojené s provozem elektrárny kupující elektřiny, tj. společnost PSE. Toto riziko zahrnuje rizika spojená s kolísáním nákladů na výrobu elektřiny, zejména nákladů na paliva, rizika spojená s kolísáním cen elektřiny pro konečného odběratele a riziko spojené s výkyvy v poptávce po elektřině ze strany konečných odběratelů. To jsou typické druhy rizik, která by každý výrobce elektřiny bez smluv o prodeji nesl sám.
(190)
To vede k tomu, že elektrárny, které jsou stranami smluv o prodeji, mají (za předpokladu řádného řízení elektrárny po technické stránce) zaručeny zisky po velmi dlouhou dobu, která odpovídá typické předpokládané době životnosti dotyčných aktiv nebo době jejich amortizace. Čím je tato doba delší, tím vyšší hodnotu tato záruka má, jelikož chrání před riziky, jejichž vznik je stále méně předvídatelný.
(191)
Komise zastává názor, že tato záruka, která je základním prvkem smluv o prodeji, staví příjemce těchto smluv do výhodnějšího hospodářského postavení, než mají ostatní společnosti na trhu, a proto představuje pro oprávněné elektrárny výhodu.
(192)
Podle polských orgánů i zúčastněných stran požadovaly banky podepsání těchto smluv jako podmínku pro poskytnutí úvěrů na financování aktiv. Společnost Electrabel uvádí, že „finanční instituce nebyly ochotny financovat nové investice v polském energetickém odvětví bez získání zvláštní záruky, že v době splácení úvěru bude příjemce úvěru dosahovat určitý obrat“ (46). Z tohoto požadavku bank vyplývá, že záruky poskytnuté v rámci smluv o prodeji měly kladnou tržní hodnotu. Smlouvy o prodeji proto představovaly podmínku, na níž záležel souhlas finančních institucí s financováním investic.
(193)
Z výše uvedených úvah vyplývá, že smlouvy o prodeji nepředstavují tradiční formu záruky, nýbrž předpokládají pouze platby společnosti PSE, kterou zcela vlastní a kontroluje stát, ve výši investičních nákladů a nejdůležitějších (ne-li veškerých) provozních nákladů elektráren, které jsou stranami smluv. V praxi tato „záruka“ znamená, že společnost PSE po více méně celou dobu amortizace nebo očekávanou dobu životnosti elektrárny a nezávisle na jakýchkoliv změnách tržních podmínek nakupuje stálé množství elektřiny za cenu, která musí zajistit hospodářskou životaschopnost elektráren.
(194)
Pro zjištění výhody Komise v následujících odstavcích analyzuje řadu dalších aspektů:
(195)
Komise především upozorňuje na skutečnost, že v Polsku byly smlouvy o prodeji uzavírány výhradně s vybranými výrobci. Již v době, kdy byly tyto smlouvy uzavírány, existovali jiní výrobci elektřiny, kteří neměli výhody plynoucí ze smluv o prodeji. Později byly vybudovány další výrobní závody a v současnosti se uskutečňují další investice bez podpory v podobě smluv o prodeji.
(196)
V prvních letech fungování smluv o prodeji mohli výrobci, kteří tyto smlouvy neuzavřeli, prodávat vyrobenou elektřinu za cenových podmínek, které stát kontroloval prostřednictvím URE. Od 28. června 2001 se začal tento mechanismus rušit a výrobci začali prodávat vyrobenou elektřinu za ceny na volném trhu.
(197)
Jak zúčastněné strany uvedly, žádný z těchto mechanismů (cena kontrolovaná státem, ani cena na volném trhu) výrobcům, kteří neuzavřeli smlouvy o prodeji, neumožňoval pokrýt celkové náklady. Tito výrobci prodávají svou elektřinu pouze za cenu odpovídající mezním nákladům, tj. za cenu, která zaručuje pouze uhrazení variabilních nákladů.
(198)
Zúčastněné strany uvedly, že výroba elektřiny výrobci, kteří smlouvy o prodeji neuzavřeli, je spojena s většími škodami na životním prostředí než výroba elektřiny příjemci smluv o prodeji, což by mělo odůvodňovat nižší ceny prvně uvedených výrobců za vyrobenou elektřinu. Toto tvrzení Komise odmítá. Za prvé, není si jistá, zda „špinavou“ elektřinu vyrábějí všechny elektrárny, které neuzavřely smlouvy o prodeji. Nejnovější elektrárny v Polsku (bez smluv o prodeji) vyrábějí elektřinu pomocí nejnovějších technologií. Z ekonomického hlediska mimoto neexistuje důvod, proč by elektřina vyráběná způsobem, který je méně šetrný k životnímu prostředí, měla mít nižší tržní hodnotu než elektřina vyráběná způsobem šetrnějším k životnímu prostředí. Vyrobená energie je plně zastupitelná (někdy ji dokonce nelze fyzicky rozlišit) a její hodnota pro zákazníka je stejná (47).
(199)
Polská energetická burza zahájila svou činnost v roce 1999. Od roku 2001 je průměrná cena elektřiny na polské energetické burze stabilní a kolísá v rozmezí od 110 do 125 PLN/MWh (48). V roce 2004 průměrná cena na trhu kolísala kolem 115 PLN/MWh. V roce 2005 byla v rozmezí 115-120 PLN/MWh, v roce 2006 byla poměrně stabilní ve výši 125 PLN a v roce 2007 (do 31. července 2007) kolísala v rozmezí od 110 do 122 PLN/MWh. Pro srovnání, informace poskytnuté Polskem Komisi umožnily odhadnout úplné náklady elektráren, které mají na základě zákona dostávat náhrady, v roce 2005 v této výši:
Tabulka 5
Odhadované celkové náklady na výrobu elektřiny v elektrárnách, které uzavřely smlouvy o prodeji, v roce 2005
Výrobce
Průměrné výrobní náklady v roce 2005 (PLN/MWh)
Elektrownia Opole (část BOT)
[…] (49)
Elektrownia Turów (část BOT)
(…)
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
(…)
Elektrownia Kozienice S.A.
(…)
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
(…)
Pątnów II
(…)
Elektrociepłownia Kraków S.A.
(…)
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
(…)
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
(…)
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
(…)
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
(…)
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
(…)
Průměrná cena na polské energetické burze
115-120 PLN/MWh
Zdroj
:
Odhad Komise na základě údajů poskytnutých Polskem. V případě elektrárny Pątnów II je uvedena hodnota pro rok 2008, tj. první rok plánovaného provozu.
(200)
Z údajů uvedených v tabulce 5 vyplývá, že je velmi nepravděpodobné, že by tržní ceny, tj. ceny, jež dostávají výrobci, kteří neuzavřeli smlouvy o prodeji, za svou elektřinu na trhu, postačovaly k poskytnutí stejné záruky zisku, jako je záruka, kterou poskytují smlouvy o prodeji.
(201)
Příklad polské energetické burzy není ojedinělý. Rovněž ostatní členské státy liberalizovaly své trhy s elektřinou a vytvořily energetické burzy, na nichž kupující a prodávající obchodují s elektřinou za tržních podmínek.
(202)
V odvětvovém šetření týkajícím se trhů s elektřinou (50) Komise podrobně zkoumala podmínky obchodu s elektřinou na evropských velkoobchodních trzích. Údaje získané v rámci tohoto šetření prokazují, že žádný liberalizovaný trh neposkytuje výrobcům dlouhodobé záruky uhrazení všech vzniklých nákladů. Ve skutečnosti je většina transakcí uzavírána v tříletém horizontu.
(203)
Obchodování s elektřinou na burze je vždy založeno na mezních cenách, které zahrnují pouze pokrytí krátkodobých mezních nákladů (51). Smlouvy na těchto trzích jsou mimoto uzavírány na mnohem kratší dobu než smlouvy o prodeji. Například nejdelší smlouvy uzavřené na burzách se týkají období 4 let - NordPool (skandinávské země), 3 let - Powernext (Francie), 5 let - UKPX (Spojené království) a 6 let - EEX (Německo). Na některých burzách, např. OMEL ve Španělsku, se termínové smlouvy neuzavírají vůbec. Od 1. dubna 2006 byly takové smlouvy zrušeny rovněž na polské energetické burze.
(204)
Na liberalizovaných trzích elektřiny se s elektřinou obchoduje rovněž na základě dvoustranných smluv („Over the Counter“ nebo trh OTC). Šetření v energetickém odvětví prokázalo, že vzhledem k možnosti uzavírání arbitrážových obchodů při obchodování s elektřinou a dvoustranných smluv se podmínky obchodu (zejména cena a doba platnosti smluv) na trhu dvoustranných smluv podobají podmínkám panujícím na energetických burzách.
(205)
V rámci smluv o prodeji se společnost PSE zavázala k nákupu stanoveného minimálního množství elektřiny od výrobců za cenu, která pokrývá celkové výrobní náklady v období do roku 2007 v případě nejkratších smluv a do roku 2027 v případě smluv s nejdelší dobou platnosti.
(206)
Toto rozhodnutí společnosti PSE uložila polská vláda. Jak ve svých připomínkách uvádí společnost ELCHO, „prostřednictvím PSE polský ministr průmyslu a obchodu realizoval strategické cíle týkající se zajištění bezpečnosti dodávek a zlepšení norem ochrany prostředí v oblasti výroby elektřiny“ (52).
(207)
Samotná skutečnost, že polská vláda musela namísto PSE rozhodnout, že se uskuteční nové investice a že se budou využívat smlouvy o prodeji, poukazuje na to, že při přijímání těchto rozhodnutí hrála rozhodující úlohu rovněž jiná kritéria než kritéria, jimiž by se řídil soukromý investor.
(208)
Existují dva hlavní důvody, proč by společnost PSE neměla hospodářský zájem na přijetí takovéhoto rozhodnutí bez zásahu vlády.
(209)
Za prvé, společnost PSE nakoupila takové množství elektřiny, že již v okamžiku pořízení si byla vědoma toho, že může převyšovat její potřebu.
(210)
Uzavřením smluv o prodeji se společnost PSE zavázala k nákupu stanoveného, značného množství elektřiny (téměř 50 % výroby elektřiny v Polsku v roce 2005 (53) a až 70 % ve stanoveném období).
(211)
Zpočátku (několik prvních let doby platnosti smluv o prodeji) byla společnost PSE jediným dodavatelem v polském elektroenergetickém systému, mohla tedy prodávat veškerou tuto elektřinu svým konečným odběratelům. Již na samém počátku však bylo možno předpokládat, že společnost PSE brzy nebude jediným dodavatelem elektřiny v Polsku. Smlouvy o prodeji byly uzavřeny v letech 1996-1998, s výjimkou jedné ze šesti smluv o prodeji, které uzavřela PSE, jež byla podepsána dne 12. dubna 1995. V té době již bylo jasné, že Polsko pravděpodobně vstoupí do Evropské unie v době platnosti většiny (ne-li všech) smluv o prodeji (a skutečně k tomu došlo ještě před skončením doby platnosti nejkratší smlouvy a 23 let před skončením platnosti nejdelší smlouvy). V předvstupním procesu v prosinci 1991 podepsala polská vláda Evropskou dohodu zakládající přidružení mezi ES a Polskou republikou. V roce 1994 Polsko podalo oficiální žádost o členství v EU. Přístupová jednání byla zahájena v roce 1998 a skončila v roce 2002, kdy Evropská rada na zasedání v Kodani potvrdila, že Polsko splnilo podmínky nezbytné pro vstup do EU.
(212)
Zúčastněné strany samy uvedly, že jedním z cílů smluv o prodeji bylo zajistit dodržování některých směrnic EU týkajících se znečišťování ovzduší ze strany polských výrobců, zejména směrnic o emisích z velkých spalovacích zařízení (54), což dále dokládá, že si strany byly vědomy brzkého vstupu Polska do EU.
(213)
Bylo známo, že vstup Polska do Evropské unie bude znamenat integraci s vnitřním trhem s elektřinou, jehož liberalizace byla započata přijetím směrnice 96/92/ES (55). To znamenalo otevření trhu pro jiné dodavatele soutěžící s PSE, a tudíž to, že s ohledem na vývoj trhu s elektřinou již společnost PSE nemusí potřebovat veškerou elektřinu zakoupenou podle smluv o prodeji.
(214)
Plány liberalizace byly v Polsku provedeny velmi brzy - první odběratelé mohli mít prospěch z otevření trhu v roce 1999. V témže roce byla rovněž otevřena polská energetická burza. K dalším změnám došlo po přijetí směrnice 2003/54/ES dne 26. června 2003. Tato směrnice předpokládá liberalizaci trhu pro všechny průmyslové odběratele do 1. července 2004 a pro všechny odběratele do 1. července 2007, čímž se postupně odstranilo monopolní postavení PSE na trhu.
(215)
Za druhé, dokonce i s ohledem na tu část elektřiny, kterou společnost PSE skutečně potřebovala, nebylo racionální přijetí závazku ze strany PSE jakožto kupujícího hradit elektrárnám celkové náklady na výrobu elektřiny a zisk stanovené tak dlouho dopředu, i když bylo známo, že liberalizace umožní výběr různých technologií za různé ceny, včetně cen nabízených novými subjekty na trhu využívajícími účinnější technologie.
(216)
Kupující mají zájem na uzavření dlouhodobých smluv pouze tehdy, pokud jim tyto smlouvy zaručují určité zajištění před výkyvy na trhu s elektřinou, zejména před změnami spojenými s kolísáním ceny paliva. Proto by kupující mohl mít hospodářský zájem na takové dlouhodobé smlouvě pouze v případě, pokud by mu prodávající nabídl, že ponese část rizika spojeného s kolísáním cen paliva, nebo pokud by výrobní technologie zaručovaly stálé náklady na palivo, jak je tomu v případě vodních elektráren a za určitých podmínek jaderných elektráren.
(217)
Výše uvedené ekonomické odůvodnění potvrzuje skutečnost, že jak se zdá, neexistují příklady soukromých kupců, kteří by - bez zásahu státu - uzavírali dlouhodobé smlouvy s elektrárnami, které používají fosilní paliva, a hradili by veškeré výrobní náklady po tak dlouhou dobu jako v případě smluv o prodeji (více než 10 let). Komise v rámci šetření v energetickém odvětví nezjistila žádný příklad takové smlouvy a takový příklad neuvedla rovněž žádná ze zúčastněných stran, i když tvrdily, že takové smlouvy byly uzavřeny, třebaže některé ze zúčastněných stran patří k velmi velkým společnostem působícím v mnoha státech.
(218)
Jediné příklady, které zúčastněné strany uvedly, nejsou přiměřené z níže popsaných důvodů:
a)
smlouvy v Portugalsku mezi Redes Energéticas Nacionais a Turbogás, Electricidade De Portugal a Pego byly uzavřeny státními společnostmi (Redes Energéticas Nacionais). Je nutno upozornit na skutečnost, že i když se zúčastněné strany pokoušely dovodit, že tyto smlouvy jsou slučitelné s pravidly státní podpory, Komise zastává odlišné stanovisko. Komise vydala rozhodnutí pouze ohledně jejich slučitelnosti s článkem 81 Smlouvy o ES. V rozhodnutí o státní podpoře v případě povinného zrušení těchto smluv a přiznání náhrad za jejich zrušení Komise uvedla, že výrobcům zajišťovaly hospodářskou výhodu (56);
b)
smlouvy uzavřené společností Northern Ireland Electricity ve Spojeném království byly uzavřeny na žádost státu v době, kdy společnost Northern Ireland Electricity byla ještě společností ve vlastnictví státu. Společnost Northern Ireland Electricity byla poté zprivatizována a vláda Spojeného království musela zavést režim podpory za účelem odškodnění společnosti Northern Ireland Electricity za neekonomickou zátěž spojenou s těmito smlouvami;
c)
smlouva mezi Electricité de France a Péchiney ve Francii zahrnuje pouze variabilní náklady jaderných elektráren patřících společnosti Electricité de France. V 90. letech minulého století bylo ve Francii uzavřeno mnoho jiných smluv tohoto typu. Všechny jsou založeny na zásadě, že se výrobce zavazuje dodávat kupujícímu elektřinu během dlouhé doby za cenu, která pokrývá pouze mezní náklady.
(219)
Závěrem Komise poznamenává, že navzdory tvrzení zúčastněných stran není pravda, že samotná skutečnost, že smlouvy o prodeji byly uzavřeny na základě nabídkového řízení, postačuje k vyvození závěru, že nepředstavují podporu. Tato zásada se uplatňuje v případě, že členský stát nakupuje zboží nebo služby pro vlastní potřebu. V daném případě bylo účelem nabídkového řízení nejen pořízení zboží a služeb, které stát potřebuje, nýbrž rovněž splnění cílů jako podpora zahraničních investic v Polsku, ochrana životního prostředí a zlepšení bezpečnosti dodávek, což jsou politické cíle. V tomto případě může skutečnost, že se uskutečnilo nabídkové řízení, vést pouze k závěru, že podpora je omezená na minimum nezbytné k dosažení politických cílů, nepostačuje však k vyloučení přítomnosti státní podpory.
(220)
Výrobci, kteří patří do soukromých skupin, uváděli, že veškerá státní podpora v rámci smluv o prodeji měla být vyloučena procesem privatizace, jelikož cena zaplacená společnostmi, které elektrárny koupily, zohledňovala hodnotu smluv o prodeji.
(221)
Komise se domnívá, že tato tvrzení nelze v daném případě uplatnit. Ve skutečnosti měla totiž privatizace elektráren podobu získání akcií.
(222)
Soudní dvůr již zkoumal, jak může změna struktury vlastnictví společnosti ve spojení se získáním akcií ovlivnit existenci podpory a příjemce protiprávní podpory, která byla společnosti udělena. Soudní dvůr rozhodl, že takováto protiprávní podpora je i nadále využívána a zůstává společnosti, která z ní měla prospěch, i navzdory změně vlastnické struktury (57). Převedení podílů za tržní cenu zaručuje pouze to, že rovněž kupující neobdržel státní podporu.
(223)
V daném případě to znamená, že změna vlastnictví elektráren, které měly prospěch ze smluv o prodeji, nezměnila skutečnost, že smlouvy o prodeji představují státní podporu pro tyto elektrárny. Výhody obsažené ve smlouvách o prodeji byly ve skutečnosti poskytnuty na činnost elektrárny, bez ohledu na majetkové poměry.
(224)
Všechny výše uvedené prvky hospodářské výhody a rovněž uvedená tvrzení se týkají doby, kdy Polsko vstoupilo do EU, a existovaly do dne přijetí tohoto rozhodnutí (v případě smluv o prodeji, jejichž platnost skončila před datem přijetí tohoto rozhodnutí, do skončení jejich platnosti).
(225)
Na základě výše uvedených úvah Komise vyvozuje závěr, že smlouvy o prodeji poskytují příjemcům hospodářskou výhodu.
7.1.2. Služby obecného hospodářského zájmu
(226)
Zúčastněné strany tvrdily, že je nutno smlouvy o prodeji považovat za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu k zajištění bezpečnosti dodávek elektřiny a ochrany životního prostředí. Proto údajně splňují kritéria uvedená v rozsudku ve věci Altmark a nepředstavují podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(227)
Komise výše uvedená tvrzení přezkoumala a dospěla k závěru, že s nimi nemůže souhlasit, a to z níže uvedených důvodů.
(228)
Členské státy mají velkou volnost rozhodování, pokud jde o stanovení rozsahu služeb obecného hospodářského zájmu. Tato volnost rozhodování však neznamená, že každý zásah státu, který slouží realizaci sledované politiky, může být označen za službu obecného hospodářského zájmu. V rozsudku ve věci Merci convenzionali porto di Genova (58) Soudní dvůr odmítl možnost použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES, jelikož „se nezdá (…), že by daná práce vykazovala zvláštní charakteristické rysy v porovnání s obecným hospodářským zájmem, jaký představují ostatní činnosti hospodářského života“. Komise se rovněž domnívá, že v oblastech, v nichž existují právní předpisy Společenství, je široký prostor pro volnost rozhodování při stanovení rozsahu služeb obecného hospodářského zájmu omezen.
(229)
Zúčastněné strany tvrdily, že jednou ze služeb obecného hospodářského zájmu, které mají být poskytovány v rámci smluv o prodeji, jsou opatření na ochranu životního prostředí. Konkrétněji, smlouvy o prodeji by měly podpořit investice, jež mají polským elektrárnám umožnit dodržovat normy EU v oblasti ochrany životního prostředí.
(230)
Komise se domnívá, že splnění norem ochrany životního prostředí se nijak neliší od jiných omezení, kterým podléhají všechny podniky působící v průmyslovém odvětví. Považování splnění norem ochrany životního prostředí za službu obecného hospodářského zájmu by přímo porušilo zásadu „znečišťovatel platí“, která je jednou ze základních zásad práva Společenství v oblasti ochrany životního prostředí, zakotvenou v primárním právu v čl. 174 odst. 2 Smlouvy o ES.
(231)
Komise bere na vědomí tvrzení zúčastněných stran, že ochrana životního prostředí je uvedena v článku 3 směrnice 96/92/ES jako jedna z možných oblastí povinností veřejné služby. Podle názoru Komise to však není v rozporu s výše uvedeným stanoviskem. Skutečnost, že směrnice uvádí, že mohou existovat povinnosti veřejné služby v oblasti ochrany životního prostředí, neznamená, že těmito závazky v oblasti veřejných služeb může být cokoliv. Zejména to nemění skutečnost, že se tyto závazky musí lišit od běžných podmínek činnosti podniků v daném odvětví a nemohou být v rozporu se zásadami, na nichž je založena politika Společenství v oblasti ochrany životního prostředí (např. zásada „znečišťovatel platí“).
(232)
Komise rovněž upozorňuje na skutečnost, že čtyři z elektráren, kterých se týkají smlouvy o prodeji (Turów, Pątnów, Bełchatów a Jaworzno), se nacházejí na seznamu WWF, který obsahuje třicet nejvíce znečišťujících elektráren v Evropě (59), což dále popírá tvrzení, že tyto elektrárny plní službu obecného hospodářského zájmu v oblasti ochrany životního prostředí.
(233)
Zúčastněné strany poukazují rovněž na bezpečnost dodávek jako na jednu ze služeb obecného hospodářského zájmu, k jejichž realizaci mají smlouvy o prodeji sloužit.
(234)
Ve svých dosavadních rozhodnutích (60) Komise měla za to, že by bezpečnost dodávek skutečně mohla představovat službu obecného hospodářského zájmu při dodržení omezení stanovených v čl. 8 odst. 4 směrnice 96/92/ES (který odpovídá čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/54/ES), to znamená za předpokladu, že dotyční výrobci využívají k výrobě elektřiny domácí primární zdroje paliv a že celkové množství energie v daném kalendářním roce nepřesáhne 15 % celkového množství primární energie potřebné k výrobě elektřiny spotřebované v tomto členském státě.
(235)
V daném případě smlouvy o prodeji zahrnují množství energie značně přesahující 15 %, jak je uvedeno v 234. bodě odůvodnění. Mimoto se nevztahují pouze na výrobce, kteří k výrobě elektřiny používají domácí primární zdroje paliv.
(236)
Komise se domnívá, že elektrárny, na něž se smlouvy o prodeji vztahují, nevykazují žádné zvláštní charakteristické rysy, které by umožnily považovat je za zvlášť užitečné při plnění cílů souvisejících s bezpečností dodávek. Ve skutečnosti jsou pouze běžnými výrobními závody zapojenými do sítě, a proto se podílejí na celkovém zabezpečení dodávek v Polsku stejnou měrou, jako každá jiná elektrárna v tomto odvětví.
(237)
Na základě výše uvedených okolností se Komise domnívá, že neexistuje důvod, aby ustoupila od své ustálené praxe v této oblasti. Musí proto odmítnout tvrzení, že smlouvy o prodeji umožňují poskytovat služby obecného hospodářského zájmu v oblasti bezpečnosti dodávek. V této souvislosti nebyly mimoto v Polsku dosud stanoveny žádné služby obecného hospodářského zájmu.
(238)
Komise proto vyvozuje závěr, že smlouvy o prodeji nemohou využít ustanovení Smlouvy o ES, která se týkají služeb obecného hospodářského zájmu.
(239)
Komise kromě toho upozorňuje na skutečnost, že smlouvy o prodeji nesplňují všechna kritéria stanovená v rozsudku Altmark.
(240)
Za prvé, rozsudek ve věci Altmark vyžaduje, aby podnik, který je příjemcem, byl skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a aby tyto povinnosti byly jednoznačně vymezeny.
(241)
V daném případě nebyly údajné povinnosti veřejné služby jednoznačně stanoveny. Zúčastněné strany zmiňují závazky v oblasti ochrany životního prostředí a zajištění bezpečnosti dodávek, to jsou však příliš obecné cíle. Mimoto lze mít za to, že k jejich splnění určitou mírou přispívá každý výrobce v energetickém odvětví. Zúčastněné strany nepředložily žádné doklady, které by konkrétněji upřesňovaly druh služeb obecného hospodářského zájmu, jež byly svěřeny jednotlivým výrobcům, natož právní akt, který by výrobcům takovéto povinnosti ukládal.
(242)
Zmíněn byl rovněž § 1 odst. 2 polského energetického zákona (61). V něm je stanoveno, že stát musí zajistit stálé a nepřetržité dodávky elektřiny konečným odběratelům způsobem, který je opodstatněný z technického a hospodářského hlediska a rovněž z hlediska ochrany životního prostředí. Výše uvedený článek zákona však povinnosti veřejné služby neukládá žádnému konkrétnímu podniku. Ukládá povinnosti pouze státu.
(243)
Zúčastněné strany závěrem uvádějí, že smlouvy o prodeji jsou akty, které pověřují výrobce poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Smlouvy o prodeji však neobsahují žádnou konkrétní definici služeb obecného hospodářského zájmu, ani neodkazují na takové povinnosti nebo na právní předpisy, které by mohly být základem pro to, aby je stát pověřil službami obecného hospodářského zájmu.
(244)
Za druhé, ukazatele, na jejichž základě je vypočtena náhrada, by musely být stanoveny předem objektivním a průhledným způsobem a samotná náhrada by nesměla překračovat částku, která je nezbytná k pokrytí celých nákladů nebo části nákladů vzniklých v souvislosti s plněním povinností veřejné služby s přihlédnutím k příjmům s tím spojeným a přiměřenému zisku za plnění těchto povinností (62).
(245)
Vzhledem k neexistenci jednoznačné definice, jaké služby obecného hospodářského zájmu mají být poskytovány, zejména definice, která by umožnila služby obecného hospodářského zájmu jednoznačně odlišit od obvyklé hospodářské činnosti elektrárny, nelze stanovit parametry náhrady, ani ověřit, zda náhrada nepřesahuje částku, která je nezbytná k uhrazení nákladů vzniklých při plnění těchto povinností. Není dokonce možné přesně stanovit, co náhrada je.
(246)
Skutečnost, že se v rámci smluv o prodeji ke stanovení cen předpokládaly určité ukazatele, se nerovná existenci přesných ukazatelů pro výpočet náhrad za služby obecného hospodářského zájmu, jelikož cena se nerovná náhradě. Kromě toho skutečnost, že cena zahrnuje pouze náklady na výrobu elektřiny a ziskové rozpětí, neznamená, že nezahrnuje žádnou nadměrnou náhradu, jelikož mnoho nákladů na výrobu elektřiny může být obvyklými náklady, které by musel hradit každý běžný výrobce elektřiny, na rozdíl od mimořádných nákladů spojených s poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu.
(247)
Za třetí, pokud podnik nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, výše potřebné náhrady musí být stanovena na základě analýzy nákladů, které by v souvislosti s plněním těchto povinností hradil typický podnik, dobře řízený a přiměřeně vybavený, aby mohl splnit stanovené požadavky na veřejnou službu, s přihlédnutím k příjmům s tím spojeným a přiměřenému zisku za plnění těchto povinností.
(248)
Zúčastněné strany tvrdí, že tato kritéria je nutno považovat za automaticky splněná, jelikož uzavření smluv o prodeji předcházelo průhledné a nediskriminační nabídkové řízení. Komise však upozorňuje na skutečnost, že v nabídkovém řízení byla použita řada kritérií, včetně například ceny nebo kritérií spojených s politickými cíli uvedenými výše (ochrana životního prostředí, bezpečnost dodávek). Komise se domnívá, že uplatnění jiných kritérií nesouvisejících s cenou ani se zmíněnými politickými cíli neumožňuje přijmout automaticky závěr, že náhrada byla stanovena ve správné výši. Kromě toho skutečnost, že při hodnocení nabídek bylo použito společně mnoho druhů kritérií, přičemž nebyl vymezen žádný konkrétní cíl v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu, ukazuje, jak obtížné je vůbec posoudit, zda jsou údajné služby obecného hospodářského zájmu vůbec poskytovány. Například spojení kritéria ceny a kritérií týkajících se ochrany životního prostředí vede k tomu, že by uchazeč, který nabízí výrobu elektřiny za velmi nízkou cenu, avšak při zajištění nižší ochrany životního prostředí, mohl být vybrán místo uchazeče, který nabízí výrobu elektřiny vyšší kvality z hlediska ochrany životního prostředí, avšak za vyšší cenu. Tato skutečnost vyvolává pochybnosti, zda výrobci skutečně plnili služby obecného hospodářského zájmu, a v každém případě ztěžuje stanovení konkrétní oblasti poskytovaných služeb obecného hospodářského zájmu.
(249)
Polské orgány ani zúčastněné strany mimoto nepředložily analýzu nákladů dotyčných výrobců, která by potvrdila skutečnost, že tyto náklady odpovídají nákladům typického podniku. Ve skutečnosti odhady předložené Polskem v rámci zákona za účelem výpočtu náhrady náležející jednotlivým výrobcům prokazují, že jimi hrazené náklady značně převyšují náklady typického výrobce, který zahajuje činnost v Polsku.
(250)
Komise závěrem zdůrazňuje, že v případě smlouvy o prodeji uzavřené se společností EC Kraków se nabídkové řízení neuskutečnilo.
(251)
Zúčastněné strany tvrdily, že se čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES může vztahovat na smlouvy o prodeji i v případě, že nesplňují kritéria stanovená v rozsudku ve věci Altmark.
(252)
Komise má za to, že výše uvedené úvahy vedou k závěru, že čl. 86 odst. 2 nelze na smlouvy o prodeji použít.
(253)
Konkrétně, čl. 86 odst. 2 lze použít pouze v případě podniků, které jsou pověřeny skutečnými službami obecného hospodářského zájmu, což je podmínka, která v tomto případě splněna nebyla, jak dokládá 228. až 238. bod odůvodnění. Pokud mají být služby obecného hospodářského zájmu vůbec poskytovány, musí být svěřeny konkrétním podnikům, k čemuž nedošlo, jak je prokázáno v 240. až 243. bodě odůvodnění. Náhrady za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu musí být přiměřené daným povinnostem, to znamená, že je nutné posoudit konkrétně rozsah služeb obecného hospodářského zájmu, aby bylo možno určit náklady, které jsou s nimi spojeny. Jak je prokázáno v 245. a 246. bodě odůvodnění, v daném případě tato podmínka nebyla splněna.
(254)
Smlouvy o prodeji mají zjevně selektivní charakter, jelikož byly uzavřeny pouze s omezeným počtem společností. Již v okamžiku jejich podpisu existovaly v odvětví elektřiny podniky, jež smluv o prodeji nevyužívaly.
(255)
Odvolávání se zúčastněných stran na nutnost vymezení relevantních trhů není správné. Koncepce selektivity zahrnuje opatření, která přinášejí výhodu celému odvětví, i když přinášejí prospěch pro všechny společnosti v daném odvětví (což pro daný případ neplatilo, jelikož některé společnosti v odvětví smluv o prodeji nevyužívaly).
(256)
Co se týká odkazu na rozsudek ve věci Van der Kooy, Komise připomíná, že v tomto rozsudku Soudní dvůr nezpochybnil selektivnost dotyčného opatření podpory. Posouzení, na něž zúčastněné strany odkazují ve svých připomínkách, se týká otázky existence výhody, neumožňuje však vyvodit závěr, zda Soudní dvůr toto opatření považoval nebo by považoval za neselektivní.
(257)
V odpovědi na tvrzení zúčastněných stran, podle nichž by v případě opatření, o nichž nerozhodl stát, mělo být kritérium selektivity nahrazeno testem soukromého investora, Komise uvádí, že test soukromého investora má ověřit existenci prvku výhody, nikoliv selektivity.
(258)
Zúčastněné strany uvádějí, že by Komise měla přezkoumat, zda smlouvy o prodeji narušovaly hospodářskou soutěž nebo ovlivnily obchod mezi členskými státy v okamžiku uzavření. Jak bylo vysvětleno, Komise zastává názor, že otázka, zda smlouvy o prodeji představovaly podporu v době uzavření, nemá vliv na výsledek tohoto řízení. Vzhledem k přistoupení k EU Polsko svůj trh otevřelo v rané fázi: první odběratelé měli právo změnit dodavatele elektřiny v roce 1999 a v témže roce byla otevřena polská energetická burza. Dne 1. května 2004 se Polsko stalo součástí liberalizovaného vnitřního trhu. Existence dlouhodobých smluv se společností PSE vlastněnou státem, včetně poskytnutých záruk nákupu elektřiny od elektráren za ceny pokrývající náklady elektráren a ziskové rozpětí, může narušit hospodářskou soutěž.
(259)
Opatření, která zvýhodňují podniky v energetickém odvětví v jednom členském státě, mohou omezit možnosti vývozu elektřiny do tohoto státu podniky z ostatních členských států nebo zvýhodňovat vývoz elektřiny do ostatních členských států. To platí zejména pro Polsko, které leží uprostřed Evropy a je propojeno nebo může být snadno propojeno s jednotlivými stávajícími i budoucími členskými státy.
(260)
Trh s elektřinou v Polsku (polská energetická burza) byl otevřen v roce 1999, v témže roce se společnost PSE stala členem UCTE (63).
(261)
V okamžiku podpisu smluv o prodeji jednoznačně docházelo k obchodování s elektřinou mezi Polskem a sousedními státy. Přenosové kapacity propojovacích soustav nebyly velké (podle názoru zúčastněných stran přibližně 2 000 MW), byly však plně využity, většinou za účelem vývozu.
(262)
V roce 2005 činil polský vývoz elektřiny 14,3 TWh a dovoz 3,1 TWh, při domácí spotřebě ve výši 144,8 TWh (64), většina výměn se uskutečnila s Českou republikou, Německem a Slovenskem (propojovací soustavy s Ukrajinou a Běloruskem mají velmi malé přenosové kapacity nebo nefungují).
(263)
Z toho vyplývá, že smlouvy o prodeji mohly potenciálně narušovat hospodářskou soutěž ještě před vstupem Polska do EU. Kritérium účinku na obchod mezi členskými státy však může být samozřejmě splněno až po přistoupení. Poněvadž datum přistoupení k EU a datum liberalizace polského energetického odvětví připadají na stejný den (1. května 2004), Komise vyvozuje závěr, že nejpozději ke dni vstupu Polska do EU mohly výhody vyplývající ze smluv o prodeji potenciálně narušit hospodářskou soutěž nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy a tato možnost trvala po celou dobu platnosti smluv o prodeji.
(264)
Na základě výše uvedených skutečností Komise vyvozuje závěr, že smlouvy o prodeji představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
7.1.3 Smlouvy o prodeji jako „nová podpora“ na rozdíl od „existující podpory“. Protiprávnost podpory
(265)
V souladu s přílohou IV kapitolou 3 Aktu o přistoupení byla Komise oprávněna zkontrolovat opatření (jednotlivou podporu i režimy podpor) zavedená před vstupem do EU, která jsou po tomto dni nadále používaná a představují státní podporu.
(266)
Za prvé, jelikož smlouvy o prodeji byly podepsány v období mezi rokem 1994 a 1998, tj. před vstupem Polska do EU, splňují podmínku „vstupu v platnost před přistoupením“. Co se týká této záležitosti, Komise zdůrazňuje, že se toto rozhodnutí týká pouze smluv o prodeji, které byly v platnosti ke dni přistoupení Polska k EU (1. května 2004). Nevztahuje se na smlouvy o prodeji, které byly před tímto dnem ukončeny.
(267)
Za druhé, smlouvy o prodeji se používají po přistoupení. Jejich platnost končí v letech 2006-2027, tudíž po přistoupení. Ke dni přistoupení nebyly známy přesné závazky státu v souvislosti s uzavřením smluv o prodeji.
(268)
V této souvislosti se Komise domnívá, že níže uvedená opatření jsou platná po přistoupení a představují novou podporu (65):
a)
všechny režimy podpor, které vstoupily v platnost přede dnem přistoupení a na jejichž základě lze po přistoupení přiznat jednotlivou podporu, aniž by bylo nutné přijmout další prováděcí opatření, pro podniky stanovené v zákoně obecným a abstraktním způsobem;
b)
podpora, která není spojená s žádným konkrétním projektem a která byla poskytnuta před přistoupením jednomu či několika podnikům na dobu neomezenou a/nebo v nestanovené výši;
c)
jednotlivá podpora, u nichž nebyly ke dni poskytnutí podpory známy přesné finanční závazky státu.
(269)
Smlouvy o prodeji sloužily jako záruka rentability elektráren. Není to však záruka v klasické podobě: smlouvy o prodeji předpokládají výhledovou návratnost investic a rentabilitu prostřednictvím zaručeného nákupu elektřiny za zaručenou (i když proměnlivou) cenu po zaručené období nezávisle na tržních podmínkách.
(270)
Maximální výše finančních závazků státu v rámci smluv o prodeji nebyla před přistoupením stanovena a před tímto dnem nebyla rovněž konečně a bezpodmínečně přiznána podpora pro výrobce ve stanovené výši.
(271)
Naopak, finanční závazky státu v souvislosti se smlouvami o prodeji závisí na ukazatelích, jejichž vývoj nebyl ke dni přistoupení znám. Smlouvy o prodeji mimoto výrobcům zaručovaly ochranu před změnami nákladů, které se nevztahují na operace nebo události před přistoupením, nýbrž změnami, které mohou nastat v budoucnu, a které tudíž nebyly ke dni přistoupení známy.
(272)
Podrobněji, níže uvedené prvky prokazují, že výše závazků státu v rámci smluv o přistoupení nebyla ke dni přistoupení známa a že závazky státu platily rovněž po přistoupení.
(273)
Za prvé, ceny elektřiny, za něž výrobci prodávají elektřinu společnosti PSE, nebyly v jednotlivých smlouvách o prodeji stanoveny. Ceny jsou výsledkem výpočtů provedených pomocí vzorce, který zahrnuje řadu ukazatelů podléhajících nepředvídatelným výkyvům.
(274)
V těchto vzorcích se například objevují ukazatele jako indexy spotřebitelských cen v Polsku nebo v USA, ceny ropy nebo uhlí na světových trzích, průměrné mzdy v Polsku nebo směnný kurz mezi PLN a USD. Změny všech těchto ukazatelů samozřejmě nezávisí pouze na událostech, k nimž došlo před přistoupením. Výpočty cen (a někdy rovněž samotné vzorce) podléhají trvalým změnám na základě řady dodatků připojovaných ke smlouvám o prodeji, v některých případech každý rok či dokonce ještě častěji.
(275)
Na základě těchto skutečností se Komise domnívá, že existence vzorce ke stanovení ceny není postačujícím činitelem, který omezuje výši finančních závazků státu. Samotná skutečnost, že se vzorec skládá z mnoha proměnlivých ukazatelů, neumožňuje dostatečně přesně určit potenciální závazky státu.
(276)
Na rozdíl od klasické záruky smlouvy o prodeji navíc zahrnují provozní náklady příjemců. Předpokládají trvalý nákup zaručeného množství elektřiny společností PSE a trvalé hrazení fixních a variabilních provozních nákladů v souladu se vzorci pro výpočet cen obsaženými ve smlouvách.
(277)
Komise přihlíží rovněž ke skutečnosti, že vzhledem k velkému počtu ukazatelů uvedených ve vzorcích pro výpočet ceny nelze vyloučit, že konečnou cenu může ovlivnit samotný příjemce podpory (pomocí některých prvků provozních nákladů, např. mzdy zaměstnanců a platy vedoucích pracovníků).
(278)
Jako pomocný argument může posloužit skutečnost, že finanční závazky společnosti PSE vyplývající ze smluv o prodeji velkou měrou závisí rovněž na poptávce. Rovnají se rozdílu mezi kupní cenou podle smluv o prodeji a příjmem PSE z prodeje elektřiny konečným odběratelům. Ceny, za něž bude společnost PSE prodávat elektřinu konečným odběratelům, nelze předem odhadnout. Cena elektřiny prodávané na monopolním trhu je stanovena každoročně státem, zatímco na volném trhu se tyto ceny mění nepředvídatelným způsobem. Tento činitel navíc zvyšuje nepředvídatelnost závazků státu v rámci smluv o prodeji. Může se dokonce stát, že stanovené minimální množství elektřiny povinně zakoupené podle smluv o prodeji bude převyšovat skutečnou potřebu společnosti PSE, zejména po dokončení liberalizace trhu s elektřinou v roce 2007. Nadbytek elektřiny může dokonce vést k ještě vyšším neznámým nákladům, které ještě více zvýší nepředvídatelnost závazků státu v rámci smluv o prodeji.
(279)
Z tohoto hlediska platby společnosti PSE ve prospěch výrobců po přistoupení nepředstavují obyčejné rozdělení dříve přiznaných částek z obecné kvóty stanovené před přistoupením. Smlouvy o prodeji byly mimoto od doby podepsání původních smluv mnohokrát změněny následnými dodatky.
(280)
Komise poznamenává, že při posuzování slučitelnosti opatření se společným trhem je popřípadě nutno vzít v úvahu podporu poskytnutou před přistoupením členského státu k EU a uplatňovanou po přistoupení.
(281)
Podle výše uvedených ustanovení Smlouvy o přistoupení se všechna opatření, která vstoupila v platnost před přistoupením a jsou uplatňovaná i po tomto dni, představující státní podporu a nenáležející do jedné z níže uvedených kategorií, považují ode dne přistoupení za novou podporu ve smyslu čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES.
(282)
Ke třem kategoriím existujících podpor uvedeným ve Smlouvě o přistoupení patří:
1.
Opatření podpory, která byla v Polsku zavedena přede dnem 10. prosince 1994.
V této souvislosti je nutno podotknout, že s výjimkou smlouvy o prodeji s výrobcem Turów S.A. (66) byly smlouvy o prodeji podepsány po 10. prosinci 1994, nepředstavují tudíž existující podporu ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES.
2.
Opatření podpory, která byla uvedena na seznamu existujících podpor připojenému ke Smlouvě o přistoupení.
V této souvislosti je nutno uvést, že režim zahrnující smlouvy o prodeji ani žádná jednotlivá smlouva o prodeji nebyly Komisi oznámeny za účelem jejich zařazení na seznam existující podpory připojený ke Smlouvě o přistoupení a nejsou uvedeny v dodatku přílohy IV Aktu o přistoupení zmíněném v bodě 1 písm. b), kapitole 3 příloze IV, který obsahuje seznam existujících opatření podpory, nepředstavují proto stávající podporu ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES.
3.
Opatření podpory, která byla přede dnem přistoupení posouzena polským orgánem pro státní podpory a která byla považována za slučitelná s acquis communautaire a s ohledem na něž Komise nevznesla námitky z důvodu vážných pochybností, pokud jde o slučitelnost těchto opatření se společným trhem podle postupu stanoveného ve Smlouvě o přistoupení, tzv. „pozatímního postupu“ (viz bod 2 kapitola 3 příloha IV Aktu o přistoupení).
V této souvislosti je nutno poznamenat, že vzhledem k tomu, že v rámci tzv. prozatímního postupu nebyla Komisi oznámena žádná smlouva o prodeji, nepředstavují tyto smlouvy existující podporu ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES.
(283)
Vzhledem k tomu, že jednotlivé smlouvy o prodeji nepatří do žádné z kategorií existujících podpor, které jsou uvedeny ve Smlouvě o přistoupení, představují ode dne přistoupení novou podporu.
(284)
Komise uvádí, že toto hodnocení smluv o prodeji je rovněž v souladu s ustanoveními čl. 1 písm. b) bodu v) poslední věty nařízení (ES) č. 659/1999. V tomto článku se stanoví, že pokud se opatření stanou podporou po liberalizaci na základě práva Společenství (v tomto případě po liberalizaci trhu s elektřinou na základě směrnice 96/92/ES, která v Polsku vstoupila v platnost dnem přistoupení k Evropské unii), nepovažují se po stanoveném dni liberalizace za existující podporu, tj. jsou považovány za novou podporu.
(285)
Co se týká připomínek zúčastněných stran uvedených v 71. bodě odůvodnění, Komise uvádí, že z důvodů objasněných v 31. bodě odůvodnění se se smlouvami o prodeji zachází jako s režimem podpor. Bere v úvahu rovněž skutečnost, že společným jmenovatelem všech smluv o prodeji je rozhodnutí státu týkající se nabídnutí dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie investorům, které zaručují jejich rentabilitu po dobu platnosti smluv.
(286)
Zúčastněné strany tvrdí, že v okamžiku uzavření smlouvy o prodeji nepředstavovaly státní podporu, nelze je proto považovat za novou podporu. Odvolávají se na rozsudek ve věci Alzetta Mauro (67) a tvrdí, že podpora, která byla poskytnuta na trhu, jenž byl před liberalizací původně uzavřen hospodářské soutěži, je nutno považovat ode dne liberalizace za existující podporu. Bez ohledu na čl. 1 písm. b) bod v) nařízení (ES) č. 659/1999 se to vztahuje na režimy podpor i na jednotlivé podpory.
(287)
Výše uvedené tvrzení Komise odmítá. Bylo prokázáno, že ke dni vstupu Polska do EU byla splněna všechna kritéria existence státní podpory. Konkrétně bylo prokázáno, že v té době již Polsko obchodovalo s elektřinou se sousedními zeměmi a že od roku 1999 fungovala polská energetická burza. V každém případě nebylo pochyb, že ode dne přistoupení se Polsko okamžitě připojí k odvětví, které je otevřeno hospodářské soutěži. Podle Komise bylo účelem ustanovení Smlouvy o přistoupení týkajících se státní podpory zajištění přezkumu opatření, která by ke dni přistoupení mohla narušit hospodářskou soutěž mezi členskými státy. Na rozdíl od smluv o přistoupení před 1. květnem 2004 usiluje Smlouva o přistoupení, kterou podepsalo Polsko a devět dalších států, o omezení opatření považovaných za státní podporu na tři výše popsané konkrétní případy. Rozsudek ve věci Alzetta Mauro se netýká opatření podpory, které spadá do oblasti působnosti Smlouvy o přistoupení, nelze ho proto na posuzované smlouvy o prodeji uplatnit. Komise rovněž poznamenává, že se rozsudek ve věci Alzetta Mauro týká skutkové situace popsané v rozhodnutí Komise, jež pochází z doby před vstupem nařízení (ES) č. 659/1999 v platnost.
(288)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem a na základě ustanovení Smlouvy o přistoupení Komise vyvozuje závěr, že smlouvy o prodeji představují novou podporu.
(289)
Vzhledem k tomu, že smlouvy o prodeji nebyly Komisi oznámeny v souladu s procesními pravidly týkajícími se státních podpor, Komise je považuje za protiprávní podporu.
7.1.4 Příslušná ustanovení Smlouvy
(290)
Zúčastněné strany tvrdily, že Komise měla smlouvy o prodeji přezkoumat v rámci prozatímního mechanismu stanoveného ve Smlouvě o přistoupení spolu s případem týkajícím se státní podpory č. PL 1/03 (68).
(291)
Komise s tímto tvrzením nesouhlasí.
(292)
V rámci prozatímního mechanismu stanoveného ve Smlouvě o přistoupení byly pravomoci Komise omezeny na potvrzení nebo vyjádření námitek vůči rozhodnutím přijatým orgány pro hospodářskou soutěž v přistupujících státech, která se týkají opatření, jež vstoupila v platnost a po přistoupení se nadále uplatňují. Věc č. PL 1/03 se týkala rozhodnutí polského orgánu pro hospodářskou soutěž ohledně předlohy zákona o náhradách státu za zrušení smluv o prodeji. Netýkala se podpory poskytnuté v rámci samotných smluv o prodeji, polské orgány smlouvy o prodeji neoznámily v rámci prozatímního postupu a rozhodnutí UOKIK (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů) nezahrnovalo jednotlivé smlouvy o prodeji. Komise neměla pravomoci, které by ji umožňovaly samostatně rozhodnout o rozšíření této věci na základě prozatímního postupu.
(293)
I kdyby Komise mohla samostatně rozšiřovat oblast působnosti těchto případů, v tomto konkrétním případě by to nebylo možné, jelikož zákon zkoumaný v rámci prozatímního postupu předpokládal povinné ukončení všech smluv před vstupem Polska do EU. Jelikož se přezkum Komise mohl vztahovat pouze na problémy týkající se státní podpory uplatňované po přistoupení, Komise nemohla smlouvy o prodeji zahrnout do své analýzy.
(294)
Co se týká ostatních dvoustranných smluv nebo Energetické charty, Komise poznamenává, že ty nebrání zrušení takových smluv, vyžadují však odpovídající náhradu, což smlouvy o prodeji nezbavuje jejich charakteru státní podpory. Účelem těchto smluv je zajištění rovnováhy mezi cíli v oblasti liberalizace a povinností zachovat investice. Co se týká připomínek zúčastněných stran ohledně zbavení práv, Komise zastává názor, že pokud by smlouvy o prodeji představovaly protiprávní podporu neslučitelnou se společným trhem, byly by nelegální. Jejich zrušení proto nelze považovat za zbavení práv. Pokud by byly považovány za zbavení práv, Komise zastává názor, že lze přiznat náhradu, a podmínky stanovené v metodice pro uvízlé náklady zaručují, že tato náhrada je spravedlivá.
7.1.5 Posouzení slučitelnosti
(295)
Čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES stanoví obecný zákaz poskytování státních podpor ve Společenství.
(296)
V čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy o ES jsou stanoveny výjimky ze zásady obecné neslučitelnosti takovéto podpory se společným trhem, jak je stanoveno v čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(297)
Výjimky stanovené v čl. 87 odst. 2 Smlouvy o ES se na tento případ nevztahují, jelikož toto opatření nemá sociální povahu ani není poskytnuto jednotlivým spotřebitelům, není určeno k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi, ani není poskytnuto hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo postižených rozdělením této země.
(298)
Další výjimky jsou stanoveny v čl. 87 odst. 3 Smlouvy o ES.
(299)
Čl. 87 odst. 3 písm. a) stanoví, že za slučitelné se společným trhem mohou být považovány „podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností“. Za takovou oblast lze považovat většinu (ne-li celé) území Polska.
(300)
Komise přijala pokyny pro posuzování těchto podpor. V okamžiku přistoupení Polska k EU platily pokyny k vnitrostátní regionální podpoře (69) (dále jen „regionální pokyny“). Tyto pokyny upravovaly rovněž posuzování regionální podpory podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES.
(301)
Podle regionálních pokynů mohla být povolena pouze státní podpora na uhrazení investičních nákladů. Provozní podpora byla v zásadě zakázána (bod 4.15 regionálních pokynů), bylo však možné takovou podporu povolit pro konkrétní oblasti za předpokladu, že byla časově omezená a postupně se snižovala (70).
(302)
Podporu nelze považovat za investiční podporu. Investiční podpora je stanovena pomocí přehledu možných způsobilých nákladů, které jsou upřesněny v bodě 4.5 a 3.6 regionálních pokynů. Platby uskutečněné na základě smluv o prodeji jednoznačně pokrývají rovněž jiné náklady. Nejevidentnějším případem je záruka uhrazení nákladů na palivo potřebné pro provoz elektráren. Smlouvy o prodeji předpokládají rovněž uhrazení nákladů na zaměstnance. Tyto náklady samozřejmě nelze zahrnout do přehledu nákladů způsobilých pro investiční podporu. Naopak, odpovídají běžným výdajům hospodářského subjektu, proto musí být zahrnuty do provozních nákladů vymezených v bodě 4.14 regionálních pokynů.
(303)
Podpora poskytnutá v rámci smluv o prodeji není přiměřeně časově omezena. Smlouvy o prodeji mají platit po velmi dlouhou dobu, která se blíží očekávané době životnosti typické elektrárny. Smlouvy o prodeji mimoto neobsahují žádná ustanovení ohledně postupného snižování výše podpory. Zaručená množství kupované elektřiny se nesnižují, ceny jsou indexové, což obvykle znamená, že rostou a nijak neklesají. Bez ohledu na čas se nesnižuje záruka zisku ani její rozsah.
(304)
Na základě výše uvedených skutečností Komise vyvozuje závěr, že podpora nemůže využít výjimky stanovené v čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES.
(305)
Čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES stanoví, že za slučitelné se společným trhem mohou být považovány „podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu anebo napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“.
(306)
Komise upozorňuje na skutečnost, že dotyčná podpora nemá napomoci uskutečnění významného projektu společného evropského zájmu.
(307)
Podle názoru Komise rovněž nic nenaznačuje, že by měla napravit vážnou poruchu polského hospodářství. Komise uznává, že elektřina je důležitým produktem pro hospodářství každého členského státu a že v 90. letech byla v Polsku nutná modernizace tohoto odvětví.
(308)
Komise se však domnívá, že koncepce „vážné poruchy v hospodářství členského státu“ zahrnuje případy mnohem vážnější povahy. Obvykle odvolávání se na možné důsledky pro hospodářství členského státu, jak činí zúčastněné strany, nepostačuje k tomu, aby bylo možno mít za to, že v případě daného opatření lze použít výše uvedená ustanovení Smlouvy. Za tímto účelem je přinejmenším zapotřebí podrobnější popis a analýza pravděpodobnosti vzniku takových poruch a rovněž rozsahu jejich důsledků.
(309)
Závěrem Komise upozorňuje na skutečnost, že v podobných situacích je nutné jednat rychle, což se neslučuje s dlouhým cyklem nabídkových řízení a sjednávání smluv o prodeji.
(310)
Na základě těchto skutečností Komise vyvozuje závěr, že podpora nemůže využít výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES.
(311)
Čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy o ES stanoví, že za slučitelné se společným trhem mohou být považovány podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže ve Společenství v míře odporující společnému zájmu. Toto ustanovení se zjevně na smlouvy o prodeji nevztahuje.
(312)
Čl. 87 odst. 3 písm. c) umožňuje povolit státní podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Komise vypracovala řadu pokynů a sdělení, které objasňují používání výjimky stanovené v tomto článku.
(313)
Zúčastněné strany zmínily použitelnost regionálních pokynů a pokynů o státní podpoře na ochranu životního prostředí (dále jen „pokyny o ochraně životního prostředí“).
(314)
V 300. až 304. bodě odůvodnění jsou popsány důvody, proč podporu nelze považovat za slučitelnou se společným trhem při použití regionálních pokynů (71).
(315)
Pokud jde o pokyny o ochraně životního prostředí, Komise upozorňuje na skutečnost, že stejně jako v případě regionálních pokynů tyto pokyny povolují především investiční podporu. Provozní podpora je omezena na specifické cíle. Prvním z nich je podpora na nakládání s odpady a úspory energie (bod E.3.1), kterou je možno poskytnout na dobu nejvýše 5 let. Druhým je podpora ve formě snížení daní či osvobození od daně (bod E.3.2). Třetím je podpora pro obnovitelné zdroje energie (bod E.3.3). Na danou záležitost ze zjevně nevztahuje žádný z těchto případů.
(316)
Čtvrtým a posledním druhem provozní podpory, která může být povolena, je podpora v případě kombinované výroby elektrické energie a tepla (bod E.3.4). Někteří z dotyčných výrobců vyráběli teplo i elektrickou energii. Polské orgány ani žádný z výrobců však neprokázali, že jejich výrobní závody plně splňují kritéria týkající se účinnosti, jak je požadováno v pokynech o ochraně životního prostředí. Polsko poskytlo Komisi údaje, které prokazují, že by tato kritéria účinnosti splňovala pouze omezená část dotyčné výroby. Podle názoru Komise to neumožňuje povolit na základě těchto ustanovení podporu, která zahrnuje celkovou výrobu dotyčných výrobců.
(317)
Jediným dokumentem z dokumentů uvedených v 312. bodě odůvodnění, jenž by bylo možno v daném případě použít, je metoda pro uvízlé náklady. Metoda pro uvízlé náklady se týká podpory poskytnuté nástupnickým společnostem bývalého monopolu, které elektrárny postavily v době před liberalizací odvětví elektřiny a které by mohly mít potíže s jejich provozem na liberalizovaném trhu.
(318)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise zmínila řadu okolností, které zpochybňují možnost povolení smluv o prodeji na základě metodiky pro uvízlé náklady.
(319)
Jedna z nich se týkala toho, že metodika pro uvízlé náklady stanoví, že Komise přistupuje mimořádně podezíravě k podpoře, která má zajistit veškeré příjmy nebo část příjmů, jichž bylo dosahováno před vstupem směrnice 96/26/ES v platnost, bez pečlivého zohlednění způsobilých uvízlých nákladů, které mohou vyplývat ze zavedení hospodářské soutěže (72).
(320)
Smlouvy o prodeji měly zabezpečit většinu příjmů z doby před vstupem směrnice 96/26/ES v platnost, jichž dosahovali daní výrobci a výrobní závody. Mimoto se to týkalo výrobních závodů, které měly velmi důležitý podíl na trhu a po velmi dlouhou dobu, která značně překračovala dobu potřebnou pro přiměřené přizpůsobení se tržním zásadám.
(321)
Na základě výše uvedených skutečností Komise přijala závěr, že smlouvy o prodeji nejsou slučitelné s kritérii stanovenými v metodice pro uvízlé náklady. Jsou v rozporu se základními předpoklady této metodiky, která měla umožnit postupné, ale současně skutečné přizpůsobení se tržním zásadám.
(322)
Zúčastněné strany tvrdily, že by smlouvy o prodeji mohly být povoleny přímo na základě ustanovení čl. 87 odst. 3 Smlouvy o ES. Uváděly, že smlouvy o prodeji usnadnily rozvoj polského energetického odvětví, jelikož přilákaly zahraniční investice do moderních závodů na výrobu elektrické energie, které nejsou škodlivé pro životní prostředí. Proto by smlouvy o prodeji měly sloužit „usnadnění rozvoje některých hospodářských činností“.
(323)
Komise upozorňuje na skutečnost, že oba výše uvedené politické cíle - přilákání investic a podpora vybudování výrobních závodů nepoškozujících životní prostředí -jsou naprosto stejné jako cíle, jichž se týkají regionální pokyny a pokyny o ochraně životního prostředí. Komise smlouvy o prodeji již přezkoumala na základě obou pokynů a došla k závěru, že nebyly slučitelné s těmito pravidly. Komise má za to, že tím je vyčerpána možnost použít čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy za účelem povolení smluv o prodeji.
(324)
Vzhledem k této situaci Komise přijímá závěr, že smlouvy o prodeji nejsou slučitelné se společným trhem.
7.1.6 Zvláštní případ společnosti Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
(325)
Smlouvu se společností Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. společnost PSE ukončila dne 17. května 2006 (73), dříve než výstavba elektrárny dospěla do pokročilé fáze. Vzhledem k tomu, že elektrárna v té době nevykonávala žádnou činnost, společnost neměla možnost získat ze smluv o prodeji prospěch. Neměla proto prospěch ze státní podpory.
(326)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem Komise zastává názor, že smlouva o prodeji neposkytla společnosti Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. žádnou podporu.
7.2 Ohledně zákona
(327)
Komise analyzovala čtyři kumulativní kritéria existence státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(328)
Komise přezkoumala otázku zdroje prostředků použitých na platby stanovené v zákoně. Komise zjistila, že budou pocházet z parafiskálních poplatků stanovených týmž zákonem.
(329)
Zákon tento poplatek ukládá všem odběratelům (§ 8 zákona) a jeho výše záleží na kapacitě a možnosti připojení k síti (§ 10 a § 11 zákona). Výši poplatku stanovil URE (§ 12 zákona). Příjmy z poplatků vybrané dodavateli jsou poukazovány na bankovní účet společnosti Zarządca Rozliczeń S.A. To je účelová společnost, kterou zcela vlastní a kontroluje stát a která byla zřízena podle kapitoly 7 zákona. Společnost Zarządca Rozliczeń S.A. využívá tyto finanční prostředky na platby výrobcům, kteří jsou podle zákona příjemci, v souladu s ustanoveními kapitoly 4 zákona, a to pod správním dohledem URE.
(330)
Komise zkoumala vlastnosti tohoto poplatku v souladu se svou ustálenou praxí (74) a judikaturou Soudního dvora v této oblasti (75). Komise vznesla tyto připomínky.
(331)
Za prvé, poplatek je povinnou dávkou, kterou stát uložil všem odběratelům.
(332)
Za druhé, příjmy z poplatků jsou převáděny na účet, který patří státní společnosti Zarządca Rozliczeń S.A. To je společnost, kterou zcela vlastní stát. Ze 7 členů dozorčí rady společnosti Zarządca Rozliczeń S.A. jsou čtyři (včetně předsedy) jmenováni ministry, dva předsedy orgánů veřejné správy (URE a Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Úřad na ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů) a jednoho volí valná hromada akcionářů, tj. státní společnost PSE Operator S.A. Komise vyvozuje závěr, že společnost Zarządca Rozliczeń S.A. je společnost zcela pod kontrolou státu. To dokládá rovněž skutečnost, že společnost Zarządca Rozliczeń S.A. působí pod kontrolou URE, který je státní agenturou. Příjmy z poplatků proto spravuje orgán, který je zcela pod kontrolou státu.
(333)
Za třetí, společnost Zarządca Rozliczeń S.A. používá získané finanční prostředky na platby pro některé výrobce podle ustanovení, která stát přijal v zákoně. Podle zákona společnost Zarządca Rozliczeń S.A. vyplácí výrobci finanční prostředky na uhrazení uvízlých nákladů v podobě zálohové platby na tyto náklady v daném roce nebo v podobě ročních úprav.
(334)
Na základě výše uvedených tří připomínek Komise vyvozuje závěr, že příjmy z poplatků představují státní prostředky.
(335)
Zákon předpokládá platby pro elektrárny, které se rozhodnou pro mechanismus stanovený v tomto zákoně. Elektrárny výměnou za tyto platby zruší smlouvy o prodeji, které uzavřely se společností PSE.
(336)
Platby podle zákona oprávněným elektrárnám umožní zmírnit zátěž v podobě hrazených nákladů. Vzorec pro výpočet těchto plateb předpokládá zejména to, že stát bude hradit ztráty vyplývající z určitých druhů nákladů spolu s náklady na amortizaci a palivo, pokud se příjmy získané na trhu ukáží jako nedostatečné k uhrazení těchto nákladů, a za určitých podmínek, jejichž splnění je v běžné hospodářské situaci velmi pravděpodobné. To znamená, že podle těchto podmínek hradí platby, které provádí stát, výdaje, jež by za běžných tržních podmínek museli obvykle hradit výrobci. Tyto platby proto představují hospodářskou výhodu.
(337)
Zúčastněné strany uvádějí, že tyto platby takovou výhodu nepředstavují, jelikož mají být pouze spravedlivou náhradou za zrušení smluv o prodeji. Toto odůvodnění je založeno na předpokladu, že smlouvy o prodeji jako takové nepředstavují hospodářskou výhodu, což - jak bylo objasněno v bodě 7.1.1 - není pravda.
(338)
Jelikož příjemci podle zákona jsou stejné elektrárny jako v případě smluv o prodeji, je nutno použít stejné odůvodnění jako v 254. až 257. bodě odůvodnění.
(339)
Zákon zajišťuje výhodu mnoha společnostem působícím na trhu výroby elektřiny. Tento trh je v EU liberalizován. Opatření, která zvýhodňují podniky v energetickém odvětví v jednom členském státě, mohou omezit možnosti vývozu podniky z ostatních členských států do tohoto státu nebo zvýhodnit vývoz elektřiny do těchto druhých států. To platí zejména pro Polsko, které se nachází ve střední Evropě a je propojeno nebo může být snadno propojeno s několika jinými členskými státy.
(340)
Konkurenční výhoda vyplývající ze zákona může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(341)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem Komise vyvozuje závěr, že systém náhrad stanovený v zákoně představuje státní podporu.
7.2.1 Zákonnost podpory
(342)
Zákon vstoupil v platnost dne 4. srpna 2007. V této souvislosti Komise podotýká, že podle § 6 odst. 1 zákona výrobce, který se rozhodne využít tento program, obdrží finanční prostředky na pokrytí uvízlých nákladů teprve po uzavření dohody o ukončení. Podle § 22 odst. 4 zákona se první splátka zálohové platby na uvízlé náklady vyplácí způsobilým výrobcům ve lhůtě do 5. dne měsíce následujícího po uplynutí 120 dní ode dne, k němuž došlo k předčasnému ukončení dlouhodobých smluv na základě dohody o jejich zrušení. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nelze považovat datum vstupu zákona v platnost za datum přiznání podpory výrobcům, tj. datum, k němuž příjemce získal právně závazné právo na podporu. Komise se proto nedomnívá, že vstup zákona v platnost před přijetím tohoto rozhodnutí představuje porušení povinnosti podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES.
7.2.2 Posouzení slučitelnosti
(343)
Čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES stanoví obecný zákaz poskytování státních podpor ve Společenství.
(344)
Čl. 87 odst. 3 písm. c) umožňuje povolit státní podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Komise vypracovala řadu pokynů a sdělení, které objasňují používání výjimky uvedené v tomto článku.
(345)
Metodika pro uvízlé náklady má analyzovat podpory, které jsou nástupnickým společnostem bývalého monopolu v elektroenergetickém odvětví poskytnuty s ohledem na skutečnost, že některá rozhodnutí, která tyto nástupnické společnosti přijaly před liberalizací, by po provedení liberalizace nebyly z ekonomického hlediska racionální.
(346)
V oddíle 3 prvním odstavci metodiky pro uvízlé náklady je vysvětleno, že uvízlé náklady „mohou mít v praxi různou formu: dlouhodobé kupní smlouvy, investice provedené na základě předpokládané nebo výslovné záruky prodeje, investice provedené mimo rozsah běžných činností, atd.“. Ve zkoumaném případě je podpora určena na investice do modernizace nebo rozšíření elektráren, přičemž smlouvy o prodeji plní úlohu přímé záruky prodeje. Tato metodika se zabývá rovněž důsledky dlouhodobých smluv o nákupu plynu, jež byly uzavřeny výrobci, kteří používají plyn. Komise se proto domnívá, že podpora přesně spadá do oblasti působnosti metodiky pro uvízlé náklady. Komise podporu analyzovala podle této metodiky.
(347)
Metodika pro uvízlé náklady předpokládá dvoufázové posouzení podpory určené na náhradu uvízlých nákladů. První fáze popsaná v oddíle 3 metodiky se týká vymezení způsobilých nákladů, což zahrnuje zejména výpočet maximální výše náhrady, kterou je možno přiznat. Druhá fáze popsaná v oddíle 4 metodiky se týká mechanismu výpočtu skutečné náhrady, která má být vyplacena za uvízlé náklady s ohledem na skutečný rozvoj hospodářské soutěže na trhu.
(348)
Komise nejprve zkoumala, zda podpora splňuje podmínky stanovené v bodech 3.1-3.12 metodiky pro uvízlé náklady.
(349)
V souladu s bodem 3.1 metodiky pro uvízlé náklady se při vyplácení maximální výše náhrady berou v úvahu pouze investice, které byly dokončeny přede dnem vstupu směrnice 96/92/ES v platnost v Polsku, tj. přede dnem přistoupení Polska k EU, a rovněž množství plynu objednaného před tímto dnem podle zásady „ber nebo plať“. Ve výjimečných případech byly v úvahu brány rovněž investice zahájené přede dnem přistoupení Polska do EU, které však v době vstupu nebyly dokončeny, avšak pouze v rozsahu, v němž bylo Polsko schopno Komisi prokázat, že dokončení těchto investic a příjmy plynoucí z jejich provozu povedou k nižším uvízlým nákladům než zastavení stavebních prací.
(350)
Podle bodu 3.2 metodiky pro uvízlé náklady je existence a platnost záruk provozu poskytnutých výrobcům nesporná, jelikož jsou ve smlouvách o prodeji výslovně uvedeny.
(351)
V souladu s bodem 3.3 metodiky pro uvízlé náklady jsou dotyčné investice velmi významné a mohou vést k velkým ztrátám. To se týká rovněž dlouhodobých smluv typu „ber nebo plať“. Komise se domnívá, že pokud by tyto ztráty nebyly nějakým způsobem nahrazeny, mohly by vzhledem k svému rozsahu ohrozit další fungování dotčených podniků. To dokládá rovněž reakce institucí, které investice financovaly a které Komisi sdělily, že neexistence přiměřené náhrady může představovat porušení smluv o financování vzhledem k významnému nebezpečí úpadku dotyčného podniku.
(352)
Komise bere v úvahu rovněž skutečnost, že se dopad uvízlých nákladů posuzuje na úrovni konsolidovaných skupin. To umožňuje patřičně zohlednit všechny důsledky liberalizace pro skupinu, a to kladné i záporné. Tento mechanismus vylučuje nové investice, pokud se jednoznačně nejedná o náhradní investice. Komise se proto domnívá, že nové investice v odvětví jsou zásadní pro dobré fungování trhu a nelze je zastavit s ohledem na náhrady za uvízlé náklady.
(353)
V souladu s bodem 3.4 metodiky pro uvízlé náklady jsou částky vynaložené příjemci na uskutečněné investice neodvolatelné. Neexistuje žádná jiná možnost zajištění návratnosti investic do elektrárny, pouze její provozování nebo prodej za cenu, která nemůže být vyšší než příjem, jehož může daná elektrárna dosáhnout za prodej své elektřiny na trhu. Rovněž smlouvy typu „ber nebo plať“ nemohou být výrobci jednostranně zrušeny.
(354)
V souladu s bodem 3.5 metodiky nesouvisejí uvízlé náklady spojené s investicemi do elektráren s dvoustrannými smlouvami. Proto ověření, zda tyto náklady vyplývají ze záruk vázajících dvě společnosti patřící do téže skupiny, není důležité. Uvízlé náklady spojené se smlouvami typu „ber nebo plať“ nezavazují společnosti patřící do stejné skupiny.
(355)
V souladu s bodem 3.6 metodiky pro uvízlé náklady předložily polské orgány Komisi přehled nákladů, které mají být uhrazeny prostřednictvím náhrad v případě, že příjmy elektrárny nestačí na jejich pokrytí. Po analýze těchto kategorií nákladů Komise dospěla k závěru, že náhrady nepřekročí částky, které jsou nezbytné k pokrytí nedostatečné návratnosti investic po dobu životnosti nových aktiv, v případě potřeby s přiměřeným ziskovým rozpětím. Při výpočtu maximální výše náhrady byla přijata řada hospodářských předpokladů, zejména základní tržní cena rovnající se ceně, kterou by byl ochoten nabídnout subjekt vstupující na polský trh. Přitom byla použita hypotéza, že tento subjekt bude jako základní zdroj energie používat uhlí. Komise ověřila shodu tohoto předpokladu týkajícího se zdroje energie se stávajícími tendencemi nových investic v tomto odvětví v Polsku, a rovněž prověřila, zda budou zásoby uhlí v Polsku dostačující, aby tato tendence mohla být v budoucnu zachována. Pokud bude skutečná tržní cena nižší než předpokládaná základní tržní cena, bude při výpočtu náhrady zohledněna základní tržní cena. Komise se domnívá, že tento způsob výpočtu náhrad za uvízlé náklady, který je shodný se způsobem používaným v její ustálené praxi (76), bere v úvahu hospodářské náklady, které odpovídají skutečně investovaným částkám. Náhrady za smlouvy typu „ber nebo plať“ byly vypočteny s přihlédnutím k výši skutečně objednaných objemů a nejlepších možných odhadů týkajících se vývoje cen ve smlouvách.
(356)
V souladu s bodem 3.7 metodiky pro uvízlé náklady byly při výpočtu náhrad zohledněny příjmy vytvořené dotyčnými aktivy. Maximální výší náhrady je částka po odečtení příjmů vytvořených v minulosti aktivy, jež jsou k dispozici k uhrazení investičních nákladů, a rovněž hotovostních toků elektrárny od roku 2007 do doby skončení platnosti smluv o prodeji, které budou k dispozici k uhrazení investičních nákladů. Všechny tyto příjmy jsou vzaty v úvahu ode dne uzavření smluv o prodeji a v odečtených částkách jsou zahrnuty veškeré státní podpory obdržené ode dne 1. května 2004.
(357)
V souladu s bodem 3.8 metodiky pro uvízlé náklady byla od maximálních náhrad odečtena hodnota podpor poskytnutých v minulosti na dotyčná aktiva, a zejména investiční podpora.
(358)
V souladu s bodem 3.9 metodiky pro uvízlé náklady byl při výpočtu uvízlých nákladů patřičně zohledněn skutečný vývoj cen elektřiny. Pravidelné úpravy výše náhrad budou přihlížet k rozdílu mezi předpokládanou cenou elektřiny použitou pro účely výpočtu maximální výše náhrad a skutečnou cenou elektřiny. Při výpočtu skutečné výše platby na náhrady za smlouvy typu „ber nebo plať“ bude zohledněna skutečná spotřeba plynu a skutečné ceny této suroviny, a rovněž skutečná cena, za niž společnosti prodaly vyrobenou elektřinu.
(359)
V souladu s bodem 3.10 metodiky pro uvízlé náklady jsou při výpočtu maximální výše náhrady zohledněny náklady amortizované před vstupem směrnice 96/26/ES v platnost v Polsku.
(360)
V souladu s bodem 3.11 metodiky pro uvízlé náklady byly náhrady vypočteny s přihlédnutím k řešení, které je z ekonomického hlediska pro stát nejméně zatěžující. Pokud jde o aktiva, jejichž výstavba byla zahájena před vstupem Polska do EU, nebyla však do dne přistoupení dokončena, Polsko prokázalo, že maximální náhrady byly vypočteny na základě levnějšího ze dvou možných scénářů: dokončení výstavby a provoz nových aktiv za účelem získání příjmů, nebo zastavení stavebních prací. Rovněž mechanismus náhrady uvízlých nákladů spojených se smlouvami typu „ber nebo plať“ byl vypracován tak, aby výrobce pobízel k provozu elektrárny v zájmu snížení celkové výše uvízlých nákladů, místo k zastavení výroby a zaplacení veškerého penále, což by mělo za následek mnohem vyšší uvízlé náklady. Komise analyzovala řadu scénářů předložených Polskem za účelem posouzení, nakolik tento mechanismus povede ke snížení celkové výše náhrad. Pokud bude objem plynu objednaného na zásadě „ber nebo plať“ v době fungování režimu náhrad znovu projednán a snížen, dojde k úměrnému snížení skutečné výše plateb náhrad.
(361)
V souladu s bodem 3.12 metodiky pro uvízlé náklady dosahuje doba platnosti vyplacení náhrad až roku 2027. V bodě 3.12 metodiky pro uvízlé náklady se uvádí, že „náklady, které mohou nést některé podniky po časovém období stanoveném v článku 26 směrnice (18. únor 2006) nemohou představovat způsobilé uvízlé náklady ve smyslu této metodiky“. V poznámce pod čarou 5 metodiky pro uvízlé náklady se však uvádí, že „je třeba pochopit, že investice, které nelze nahradit nebo které nejsou ekonomicky životaschopné v důsledku liberalizace vnitřního trhu s elektřinou, mohou představovat uvízlé náklady ve smyslu této metodiky, včetně případů, kdy mají v zásadě přesáhnout rok 2006. Kromě toho povinnosti nebo záruky, které musí být rozhodně plněny i po 18. únoru 2006 z toho důvodu, že jejich nesplnění by způsobilo vážná rizika s ohledem na ochranu životního prostředí, veřejnou bezpečnost, sociální ochranu pracovníků nebo bezpečnost elektroenergetické sítě, mohou, jsou-li řádně zdůvodněny, představovat podle této metodiky způsobilé uvízlé náklady“.
(362)
Uvízlé náklady, o nichž se hovoří v zákoně, jsou úzce spojeny s investicemi do elektráren, které nelze získat zpět kvůli liberalizaci vnitřního trhu s elektřinou. Týká se to rovněž smluv typu „ber nebo plať“, které byly uzavřeny za účelem zajištění dodávek pro elektrárny využívající smluv o prodeji v rozsahu, který odpovídá množství elektřiny zahrnuté ve smlouvách o prodeji. Vzhledem k výše uvedené poznámce pod čarou 5 může Komise povolit prodloužení náhrad za předpokládanou lhůtu, jestliže se domnívá, že to odůvodňují okolnosti daného případu.
(363)
Komise upozorňuje na skutečnost, že dotyčné investice jsou investicemi do elektráren. Jsou do investice, které jsou obzvlášť dlouhodobé (od 15 do někdy až 30 let), v nichž velmi důležitou úlohu hraje vývoj cen elektřiny, který lze obtížně předvídat, zejména v době přechodu na plně liberalizovaný trh. Návratnosti těchto investic nelze dosáhnout, jsou-li ceny elektřiny nižší než ceny předpokládané v době výstavby elektrárny.
(364)
Za těchto okolností se Komise domnívá, že stejně jako v předchozích případech týkajících se Řecka (77) a Portugalska (78) se na tyto konkrétní uvízlé náklady vztahuje poznámka pod čarou 5 v metodice pro uvízlé náklady a odůvodňuje přiznání náhrady v období od roku 2006 do doby skončení platnosti původních smluv o prodeji.
(365)
Na základě výše uvedených skutečností Komise přijímá závěr, že zákon splňuje kritéria stanovená v bodech 3.1-3.12 metodiky pro uvízlé náklady. Maximální náhrady z důvodu uvízlých nákladů nepřekračují výši, kterou tato metodika povoluje. Proto je na základě ustanovení této metodiky nutno považovat tyto náklady za způsobilé.
(366)
Komise přezkoumala, zda podpora splňuje podmínky stanovené v bodech 4.1-4.6 metodiky pro uvízlé náklady.
(367)
V souladu s bodem 4.1 metodiky pro uvízlé náklady byly maximální výše náhrad vypočteny na základě jednoznačně stanovených a jednotlivých elektráren a smluv typu „ber nebo plať“. Skutečně vyplacené náhrady nepřekročí tyto maximální částky.
(368)
V souladu s bodem 4.2 metodiky pro uvízlé náklady bude výše skutečně vyplacených náhrad zohledňovat skutečné změny základních hospodářských údajů, zejména ceny elektřiny a množství plynu zakoupeného v rámci smluv typu „ber nebo plať“. Pokud se budou například skutečné ceny elektřiny lišit od základní tržní ceny zmíněné v 355. bodě odůvodnění, výše skutečných náhrad se odpovídajícím způsobem změní. Rovněž částky skutečných náhrad za smlouvy typu „ber nebo plať“ budou zohledňovat skutečné podmínky, za nichž daní výrobci kupují plyn a prodávají elektřinu na trhu.
(369)
V souladu s bodem 4.3 metodiky uvízlých nákladů se polské orgány zavázaly předkládat Komisi každý rok zprávu o provádění zákona v souladu s bodem 4.3 metodiky.
(370)
V souladu s bodem 4.4 metodiky uvízlých nákladů základní tržní cena zohledněná v 355. bodě odůvodnění časem významně roste, což vede k tomu, že výše vyplacených náhrad bude podléhat určitým snížením. Komise toto hodnotí příznivě.
(371)
V souladu s bodem 4.5 metodiky uvízlých nákladů je maximální výše náhrad, která má být vyplacena konkrétnímu podniku, stanovena předem. Zohledňuje budoucí zisky příjemců vyplývající z vyšší produktivity. V oznámení je zejména upřesněno, jakým způsobem budou při výpočtu uvízlých nákladů brány v úvahu změny různých zohledněných hospodářských činitelů (např. ceny, podíl na trhu a jiné relevantní činitele uváděné členským státem, které jsou uvedeny v metodice).
(372)
V souladu s bodem 4.6 metodiky uvízlých nákladů se polské orgány zavázaly napříště neposkytovat žádnou podporu na záchranu nebo restrukturalizaci podnikům, kteří budou příjemci podle zákona, a to po dobu deseti let od poslední výplaty náhrady. Tato lhůta, která u některých podniků sahá až do roku 2037, byla stanovena v souladu se zásadou „jednou a dost“, což odpovídá výkladu Komise v bodě 73 pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (79). Podle názoru Komise toto řešení dostatečně zajišťuje, aby v rámci metodiky pro uvízlé náklady nemohlo dojít k nepatřičné kumulaci podpory.
(373)
Na základě výše uvedených skutečností Komise vyvozuje závěr, že zákon splňuje kritéria stanovená v bodě 4.1-4.6 metodiky pro uvízlé náklady. Způsob vyplácení skutečných plateb za uvízlé náklady je proto v souladu s metodikou pro uvízlé náklady.
(374)
Za těchto okolností Komise přijímá závěr, že zákon je v souladu s metodikou pro uvízlé náklady. Podpora určená na uhrazení způsobilých uvízlých nákladů splňuje kritéria obsažená v metodice pro uvízlé náklady, je proto možné považovat tuto podporu za slučitelnou se společným trhem.
(375)
Výrobci energie, kteří jsou příjemci podle zákona, by podle metodiky pro uvízlé náklady měli nárok na obdržení státní podpory počínaje dnem 1. května 2004. Zákon stanoví systém budoucích náhrad, avšak při výpočtu maximální výše náhrad zohledňuje rovněž výši podpory, kterou výrobci obdrželi v minulosti. Maximální výší náhrady je podle přílohy 2 zákona částka po odečtení příjmů vytvořených v minulosti aktivy, jež byly k dispozici k uhrazení investičních nákladů. Jak je uvedeno v 356. bodě odůvodnění, v odečtených příjmech jsou zahrnuty veškeré státní podpory obdržené od 1. května 2004. Komise prohlašuje zákon za slučitelný se společným trhem a rovněž prohlašuje za slučitelné se společným trhem částky podpor, které příjemci obdrželi ode dne 1. května 2004.
7.2.3 Zvláštní případ společností Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. a Electrabel Połaniec S.A.
(376)
Dvě smlouvy o prodeji uzavřené se společnostmi Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. a Electrabel Połaniec S.A., skončily dne 31. prosince 2006. Zákon se proto na tyto elektrárny nevztahuje. Jelikož se na tyto dvě smlouvy jako na jediné zákon nevztahuje, nevztahuje se na ně rovněž oblast působnosti tohoto rozhodnutí a s ohledem na tyto dvě společnosti Komise vydá zvláštní rozhodnutí.
8. ZÁVĚR
(377)
Komise vyvozuje závěr, že:
a)
smlouvy o prodeji představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, s výjimkou smlouvy uzavřené se společností Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., a tato státní podpora není slučitelná se společným trhem;
b)
zákon představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES a tato státní podpora je slučitelná se společným trhem na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES.
(378)
Jak bylo objasněno v bodě 7.1.1, státní podpory obsažené ve smlouvách o prodeji spočívají především v tom, že smlouvy o prodeji zaručují nákup určitého množství elektřiny společností PSE za cenu, která zahrnuje veškeré výrobní náklady.
(379)
Jelikož tato státní podpora není slučitelná se Smlouvou o ES, je nutno ji ukončit. Poněvadž ustanovení týkající se zaručeného odběru a záruky uhrazení nákladů představují základní část smluv o prodeji, Komise dospěla k závěru, že poskytování státní podpory je možno ukončit pouze zrušením smluv o prodeji.
(380)
Komise se domnívá, že ukončení smluv o prodeji bude od dotčených stran vyžadovat velké množství práce, zejména pokud jde o dohodnutí podmínek ukončení těchto smluv. Komise zastává názor, že za účelem přiměřeného zabezpečení dodávek elektřiny a zajištění toho, aby se přechod na plně liberalizovaný trh v Polsku uskutečnil za dobrých podmínek, je nutné poskytnout přiměřenou lhůtu pro realizaci tohoto procesu. Tyto cíle jsou rovněž v zájmu Společenství.
(381)
Při přípravě zákona v rámci vnitrostátního legislativního procesu Polsko konzultovalo všechny zúčastněné strany ohledně technických záležitostí spojených s dobrovolným ukončením smluv o prodeji. Na základě těchto konzultací činí v zákoně stanovená lhůta pro uzavření dohod o ukončení smluv o prodeji 150 dnů ode dne vstupu zákona v platnost, tj. 1. ledna 2008. Komise se domnívá, že tato lhůta je rovněž přiměřená k ukončení smluv o prodeji, jež vyžaduje toto rozhodnutí. Komise poznamenává, že v souladu s § 5 zákona dojde ke skutečnému ukončení dlouhodobých smluv k prvnímu dni měsíce následujícího po uplynutí 210 dnů od vstupu zákona v platnost (tj. 1. dubna 2008).
(382)
V souladu s 356. a 375. bodem odůvodnění se na částky podpory obdržené ode dne 1. května 2004 vztahuje zákon, jsou proto prohlášeny za slučitelné se společným trhem.
(383)
V konkrétním případě společnosti Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. Komise vyvozuje závěr, že elektrárna neměla na základě smluv o prodeji prospěch ze státní podpory.
(384)
Na smlouvy o prodeji uzavřené se společnostmi Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. a Electrabel Połaniec S.A. se oblast působnosti tohoto rozhodnutí nevztahuje. Ve věci těchto dvou společností Komise vydá zvláštní rozhodnutí,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Dlouhodobé smlouvy o prodeji kapacity a elektrické energie uzavřené mezi společností Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. a společnostmi uvedenými v příloze 1 zákona o zásadách hrazení nákladů, které výrobcům vznikly v souvislosti s předčasným ukončením dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie (dále jen „zákon“), představují ode dne přistoupení Polska k Evropské unii státní podporu pro výrobce elektřiny ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
2. Státní podpora uvedená v odstavci 1 je protiprávní a neslučitelná se společným trhem.
Článek 2
1. Polsko ukončí dlouhodobé smlouvy o prodeji kapacity a elektrické energie uvedené v článku 1.
2. Dohody o ukončení dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie budou uzavřeny do dne 1. ledna 2008 a vstoupí v platnost nejpozději dne 1. dubna 2008.
Článek 3
Dlouhodobá smlouva o prodeji kapacity a elektrické energie uzavřená mezi společností Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. a společností Żarnowiecka Elektrownia Gazowa sp. z o.o. nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
Článek 4
1. Náhrady stanovené v zákoně představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES poskytnutou výrobcům uvedeným v příloze 2 tohoto zákona.
2. Státní podpora uvedená v odstavci 1 je v souladu s metodikou pro uvízlé náklady slučitelná se společným trhem.
3. Maximální výší náhrad stanovenou v zákoně je částka po odečtení celkových příjmů vytvořených aktivy v rámci dlouhodobých smluv a dostupných k uhrazení investičních nákladů.
Článek 5
1. Do dne 31. ledna 2008 polské orgány Komisi oznámí opatření, která Polsko přijalo k splnění tohoto rozhodnutí.
2. Polské orgány předloží Komisi každý rok zprávu o provádění zákona.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Polské republice.
V Bruselu dne 25. září 2007.
ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 25. September 2007
über die staatliche Beihilfe, die Polen im Rahmen der langfristigen Strombezugsvereinbarungen gewährt hat, sowie über die staatliche Beihilfe, die Polen im Rahmen der Ausgleichszahlung bei freiwilliger Kündigung der langfristigen Strombezugsvereinbarungen gewähren will
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2007) 4319)
(Nur der polnische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2009/287/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 erster Unterabsatz,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahme,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. DAS VERFAHREN
(1)
Die polnischen Behörden haben die Kommission mit Schreiben vom 1. März 2005, Nr. WEH/1023/6-54/05, registriert am 3. März 2005 (SG/2005/A/226), gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag über den Entwurf des Gesetzes über „die Bedingungen der Deckung der bei den Erzeugern durch die vorzeitige Kündigung der langfristigen Strombezugsvereinbarungen entstehenden Kosten“ (nachstehend „Gesetzentwurf“ genannt) in Kenntnis gesetzt.
(2)
Die Kommission hat nach einer ersten Beurteilung festgestellt, dass die Notifizierung unvollständig ist, und die polnischen Behörden mit Schreiben vom 27. April 2005 um ergänzende Angaben zu der vorerwähnten Maßnahme ersucht.
(3)
Mit Schreiben vom 1. Juni 2005, registriert am 2. Juni 2005, haben die polnischen Behörden einen Teil der geforderten ergänzenden Angaben übermittelt. Die übrigen Angaben wurden mit Schreiben vom 24. Juni 2005, registriert am 28. Juni 2005, übermittelt.
(4)
Auf Antrag der polnischen Behörden fanden am 28. und 29. Juni 2005 Treffen zu verfahrenstechnischen Fragen statt, auf denen die in Frage stehende Notifizierung erörtert wurde und die Punkte festgelegt wurden, die seitens der polnischen Behörden schriftlich zu klären waren, um der Kommission die für eine Beurteilung erforderlichen vollständigen Angaben zur Verfügung zu stellen.
(5)
Aufgrund der unvollständigen Antwort der polnischen Behörden mahnte die Kommission mit Schreiben vom 28. Juli 2005 (D/55776) die auf dem Treffen vom 28. Juni 2005 erbetenen Erläuterungen an und ersuchte die polnischen Behörden um Übermittlung der erforderlichen Angaben.
(6)
Mit Schreiben vom 7. September 2005, registriert am 9. September 2005, teilten die polnischen Behörden der Kommission mit, dass die Arbeiten an dem Gesetzentwurf wegen des Ablaufs der Legislaturperiode des Parlaments eingestellt worden seien.
(7)
Die Kommission hat Polen mit Schreiben vom 23. November 2005 von ihrer Entscheidung in Kenntnis gesetzt, hinsichtlich des Gesetzentwurfs sowie der langfristigen Strombezugsvereinbarungen (-verträge) im polnischen Elektrizitätssektor (nachstehend „PPA“ genannt) ein Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.
(8)
Die Entscheidung der Kommission über die Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens (nachstehend „Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens“ genannt) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (2). Die Kommission hat die Beteiligten zur Abgabe einer Stellungnahme aufgefordert.
(9)
Die polnischen Behörden haben mit Schreiben vom 16. Dezember 2005 beantragt, bestimmte Informationen in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens Dritten nicht zugänglich zu machen. In Beantwortung dieses Antrags legte die Kommission in ihrem Schreiben vom 25. Januar 2006 ihre Version der Entscheidung vor, die keine Vertraulichkeitsklausel enthält und von den polnischen Behörden in deren E-Mail vom 16. Februar 2006, registriert am selben Tag, akzeptiert wurde.
(10)
Mit Schreiben vom 28. Dezember 2005, von der Kommission am 4. Januar 2006 registriert, haben die polnischen Behörden der Kommission eine erste Stellungnahme zur Einleitung des Verfahrens bezüglich des Gesetzentwurfs über die Kündigung der langfristigen Strombezugsvereinbarungen übermittelt, in der die Maßnahmen dargelegt werden, mit denen die Bedenken der Kommission hinsichtlich des Gesetzentwurfs ausgeräumt werden sollen. Im Nachgang zu ihrem Antrag auf Fristverlängerung, dem die Kommission am 12. Januar 2006 stattgegeben hat, haben die polnischen Behörden mit Schreiben vom 23. Januar 2006, von der Kommission am 26. Januar 2006 registriert, außerdem zur Beurteilung der langfristigen Strombezugsvereinbarungen durch die Kommission Stellung genommen.
(11)
Neben ihrem Schreiben vom 23. Dezember 2005 haben die polnischen Behörden mit Schreiben vom 5. April 2006, registriert am 6. April 2006, weitere Erläuterungen zur geplanten Änderung des Gesetzentwurfs über die Kündigung der langfristigen Strombezugsvereinbarungen übermittelt, die darauf abzielt, dieses Gesetz mit den geltenden Grundsätzen der Gewährung staatlicher Beihilfen in Einklang zu bringen. Die Anlagen zu diesem Schreiben wurden mit Schreiben vom 6. April 2006, registriert am 10. April 2006, übermittelt.
(12)
Die Stellungnahmen, die die Kommission von Beteiligten erhalten hat, sind den polnischen Behörden mit Schreiben vom 20. Juni 2006 zugeleitet worden, die sich hierzu äußern konnten.
(13)
Gegen die Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens wurde von einem der Beteiligten beim Gericht erster Instanz am 12. Mai 2006 Klage eingereicht, die das Aktenzeichen T-142/06 erhielt.
(14)
Auf Antrag der polnischen Behörden vom 7. Juli, registriert am 12. Juli 2006, wurde ein Großteil der Stellungnahmen ins Polnische übersetzt und ihnen mit Schreiben vom 23. Februar 2007 übermittelt. In Beantwortung dieses Schreibens teilten die polnischen Behörden mit Schreiben vom 12. März 2007, registriert am selben Tag, mit, dass die Übersetzung der übrigen Stellungnahmen nicht erforderlich sei.
(15)
Die polnischen Behörden haben sich in ihrem Schreiben vom 28. März 2007, von der Kommission am selben Tag registriert, zu den Stellungnahmen der Beteiligten geäußert.
(16)
In Beantwortung des Schreibens der Dienststellen der Kommission vom 28. April 2006 haben die polnischen Behörden mit Schreiben vom 6. Juni 2006, registriert am 8. Juni 2006, ergänzende Angaben zu der untersuchten Maßnahme übermittelt. Mit Schreiben vom 13. Juli 2006, registriert am 17. Juli 2006, haben die polnischen Behörden Abschriften der langfristigen Strombezugsvereinbarungen einschließlich der entsprechenden Zusätze und Anlagen (insgesamt 609 Dokumente) in Papierform vorgelegt.
(17)
In dem am 4. Mai 2006 registrierten Schreiben haben die polnischen Behörden um Erläuterung eines Punktes in der Mitteilung der Kommission über die Methode für die Analyse staatlicher Beihilfen in Verbindung mit verlorenen Kosten (nachstehend „Methode für verlorene Kosten“ genannt) (3) ersucht.
(18)
Mit Schreiben vom 27. September 2006 hat die Kommission den polnischen Behörden eine Liste mit den für die Ausarbeitung des Gesetzentwurfs über die Kündigung der PPA maßgeblichen Punkten übermittelt.
(19)
Mit den am 17. August 2006 und 5. Januar 2007 registrierten Schreiben, dem Schreiben vom 28. Mai 2007 und per E-Mail, registriert am 29. Mai 2007 (englische Fassung des Gesetzentwurfs), wurden verschiedene Fassungen des Gesetzentwurfs über die Kündigung der PPA, die sich in unterschiedlichen Phasen des Rechtsetzungsverfahrens in Polen befinden, übermittelt.
(20)
Im Laufe des Verfahrens übermittelte Polen mit den am 31. Januar 2007 und 4. April 2007 registrierten Schreiben, in der E-Mail vom 2., 4., 7. und 11. Mai 2007 sowie mit dem am 6. Juni 2007 registrierten Schreiben ergänzende Angaben zu der betreffenden Maßnahme.
(21)
Die Kommission hat die polnischen Behörden mit Schreiben vom 3. April 2007 um Auskunft über den Stand der Arbeiten am Gesetzentwurf über die Kündigung der PPA sowie über die Maßnahmen ersucht, die Polen aufgrund der vorangegangenen Gespräche bei den Zusammenkünften mit den Dienststellen der Kommission eingeleitet hat.
(22)
Darüber hinaus fanden im Rahmen des Prüfverfahrens mehrere Treffen mit den polnischen Behörden statt, und zwar am 5. April 2006, 7. September 2006, 26. Oktober 2006, 2. Februar 2007, 22. Februar 2007, 26. April 2007, 2. Mai 2007 und 14. Mai 2007.
(23)
Mit Schreiben vom 9. Juli 2007 haben die polnischen Behörden das Gesetz über die Kündigung der langfristigen Stromversorgungsvereinbarungen in seiner endgültigen Fassung übermittelt, wie es vom polnischen Parlament verabschiedet wurde und am 4. August 2007 in Kraft getreten ist. Am 18. Juli 2007 übermittelte Polen das Gesetz in der englischen Sprachfassung einschließlich einer Liste mit Änderungen des Senats - des Oberhauses - nebst Begründung.
2. BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
2.1. Langfristige Strombezugsvereinbarungen
(24)
Mitte der 90er Jahre beschloss die polnische Regierung ein Programm zur Modernisierung des Stromsektors einschließlich seiner Anpassung an die in Westeuropa geltenden technischen Standards und Umweltnormen.
(25)
Im Rahmen des zur Umsetzung dieses Programms in Polen durchgeführten Ausschreibungsverfahrens sollten Projekte für neue bzw. modernisierte Stromerzeugungsunternehmen ausgewählt werden. Es war vorgesehen, mit diesen Unternehmen auf der Grundlage ihrer Erzeugungskapazitäten langfristige Strombezugsvereinbarungen abzuschließen. Die Entscheidung über das Ausschreibungsverfahren wurde vom Ministerium für Industrie und Handel getroffen. Das Verfahren wurde unter Aufsicht des Ministeriums von dem staatlichen Netzbetreiber Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. („PSE“) als federführender Institution durchgeführt.
(26)
Die technische Dokumentation und die Spezifikation der Ausschreibung erschienen im August und September 1994. Drei Ziele wurden darin genannt: die Versorgung mit preiswertem Strom, die Aufrechterhaltung einer angemessenen Versorgungssicherheit sowie die Verbesserung der Umweltnormen und die Vorbeugung der Verschlechterung der Umweltbedingungen unter Berücksichtigung der Erfordernisse der Integration von Polen und Westeuropa.
(27)
Die Angebote wurden unter anderem nach folgenden Kriterien beurteilt: Leistungsfähigkeit des Projekts, Kapitalaufwand, Umweltschutzmaßnahmen, Anwendung bewährter Technologien und Nutzung stabiler und sicherer Brennstoffquellen.
(28)
Die Angebotsfrist ist am 5. Januar 1995 abgelaufen. Es waren 44 Angebote eingegangen, von denen die ungünstigsten abgelehnt wurden. Mit den übrigen Bietern wurden direkte Verhandlungen aufgenommen, in deren Ergebnis mit mehreren Unternehmen bzw. Unternehmensgruppen langfristige Strombezugsvereinbarungen abgeschlossen wurden.
(29)
Die PPA wurden in den Jahren 1996-1998 unterzeichnet, außer einer von insgesamt sieben PPA mit der Unternehmensgruppe Południowy Koncern Energetyczny S.A. (nachstehend „PKE“ genannt), die am 12. April 1995 abgeschlossen wurde. Die PPA mit dem Kraftwerk Turów wurde am 26. August 1994 unterzeichnet. Die langfristige Strombezugsvereinbarung mit dem Kraftwerk Turów war von der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens nicht betroffen (4), weshalb sie auch nicht in diese Entscheidung einbezogen wurde. Die nachstehende Tabelle gibt einen Überblick über die beteiligten Unternehmen.
Tabelle 1
PPA in Polen
Nr.
Begünstigter
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
3
Elektrownia Kozienice S.A.
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
6
Electrabel Połaniec S.A.
7
Elektrociepłownia Kraków S.A. (5)
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
Quelle: Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens.
(30)
Die Laufzeit der PPA liegt, vom Tag der Inbetriebnahme des Kraftwerks an gerechnet, zwischen sieben und zwanzig Jahren. Die meisten Vereinbarungen wurden für einen Zeitraum von über 15 Jahren abgeschlossen. Die letzte PPA läuft 2027 aus.
(31)
Sämtliche PPA basieren auf dem gleichen Prinzip:
a)
Die Erzeuger verpflichten sich, neue Kapazitäten zu schaffen, die Anlagen zu modernisieren und dem Netzbetreiber PSE eine feste Mindestmenge Strom zu liefern.
b)
PSE verpflichtet sich zur Abnahme dieser Mindestmenge Strom.
c)
Der Strompreis basiert auf dem Prinzip der Weitergabe der Kosten an den Verbraucher (pass-through principle). Die Erzeuger verlangen vom Netzbetreiber PSE Beträge in Höhe der anfallenden Fixkosten und variablen Kosten, zuzüglich einer Gewinnmarge.
Da die PPA jedoch in Einzelverhandlungen zu den jeweiligen Projekten ausgehandelt werden, sind sie nicht völlig identisch und können im Detail voneinander abweichen.
(32)
Einige PPA wurden seit ihrer Unterzeichnung mitunter mehrmals geändert. So wurden Vertragselemente modifiziert, die vorgenannten Grundsätze jedoch in jedem Fall beibehalten.
2.2. Der Gesetzentwurf über die Kündigung der PPA als Gegenstand der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens
(33)
Der Gesetzentwurf, der zu der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens geführt hat, sah vor, dass die in Tabelle 1 aufgeführten Erzeuger die mit dem Netzbetreiber PSE abgeschlossenen PPA freiwillig kündigen können. Diese Erzeuger hätten Anspruch auf Ausgleichszahlungen zu den im Gesetzentwurf festgelegten Bedingungen.
(34)
Mit diesen Ausgleichszahlungen soll die Differenz zwischen den dem Unternehmen aus der Erfüllung der PPA entstehenden Kosten und dem Teil der Einnahmen aus dem Stromverkauf abgedeckt werden, der dem Unternehmen zur Deckung dieser Kosten zur Verfügung steht. Diese Differenz wird nachstehend als „ausgleichsfähige Differenz“ bezeichnet. Zu den Kosten zählen auch die direkt mit der Kündigung der PPA verbundenen Kosten, wie beispielsweise die Kosten einer vorzeitigen Kredittilgung.
(35)
Die Ausgleichszahlungen erfolgen in Form einer Anfangszahlung, der dann bis zum Jahr 2016 jährliche Anpassungen folgen, die letzte 2016.
(36)
Die Anfangszahlung entspricht der ausgleichsfähigen Differenz im Zeitraum 2006-2025 bzw. in dem Jahr, in dem die betreffende PPA ursprünglich auslaufen sollte, je nachdem, welcher dieser Termine früher liegt. Grundlage für die Berechnung dieser Differenz sind die Prognosen zur Änderung der Marktpreise und Marktanteile in diesem Zeitraum.
(37)
In dem Zeitraum von der Annahme des Gesetzentwurfs bis zum Jahr 2014 wird die ausgleichsfähige Differenz auf der Grundlage der tatsächlichen Wirtschaftsdaten jährlich neu berechnet und mit dem ursprünglich aufgrund der Prognose ermittelten Wert verglichen. Weicht der tatsächliche Wert von dem prognostizierten Wert ab, erfolgt eine Anpassung, die positiv oder negativ sein kann, was bedeutet, dass der Begünstigte eine weitere Zahlung erhält oder aber Rückzahlung leisten muss. Aus praktischen Gründen - vor allem im Hinblick auf die für die Erhebung und Bearbeitung aller Daten benötigte Zeit - erfolgen die Anpassungen im Prinzip zwei Kalenderjahre nach dem Jahr, für das die Wirtschaftsdaten gelten.
(38)
Im Jahr 2016 wird eine neue Prognose zur Änderung der Marktpreise und -anteile für den Zeitraum 2015-2025 bzw. bis zu dem Jahr aufgestellt, in dem die betreffende PPA ursprünglich auslaufen sollte, je nachdem, welcher dieser Termine früher liegt („Restzeitraum“). Die anhand dieser Prognose ermittelte ausgleichsfähige Differenz im Restzeitraum wird mit dem aufgrund der ersten Prognose berechneten Wert verglichen. Weichen diese Werte voneinander ab, erfolgt eine endgültige Anpassung, die den gesamten Restzeitraum umfasst. Wie die vorangegangenen Anpassungen kann auch die endgültige Anpassung positiv oder negativ sein, was bedeutet, dass der Begünstigte eine weitere Zahlung erhält oder aber Rückzahlung leisten muss.
(39)
Alle Ausgleichszahlungen zusammengenommen - einschließlich der Anpassungen - dürfen den nachstehend aufgeführten Höchstbetrag, wie er für die einzelnen Unternehmen bzw. die Unternehmensgruppe - sollte das Unternehmen einer solchen angehören - ermittelt wurde, nicht überschreiten (6):
Tabelle 2
Ausgleichshöchstbetrag entsprechend der Gesetzesvorlage, die im Rahmen der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens überprüft wurde
(in 1000 PLN)
Begünstigter
Ausgleichshöchstbetrag
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
7 554 899
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
5 085 101
3
Elektrownia Kozienice S.A.,
1 610 729
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
1 106 014
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
2 173 335
6
Electrabel Połaniec S.A.
1 204 454
7
Elektrociepłownia Kraków S.A.
84 656
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
132 773
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
302 684
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
641 453
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
508 176
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
1 338 272
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
1 013 081
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
540 323
Gesamt
22 755 627
Quelle: Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens.
(40)
Dieser Höchstbetrag entspricht der ausgleichsfähigen Differenz, wie sie für den Zeitraum 2006-2025 aufgrund der Annahme ermittelt wurde, dass die Preise auf dem Strommarkt von einem Niveau, das sogar unter dem heutigen liegt, schrittweise, aber stetig auf westeuropäisches Niveau ansteigen werden. In diesem Szenario würden die durchschnittlichen Strompreise im Jahr 2006 zunächst 22 EUR/MWh betragen und schrittweise auf 30 EUR/MWh im Jahr 2015 steigen. Danach gibt es einen schnelleren Anstieg auf ca. 40 EUR/MWh im Jahr 2018, gefolgt von einer Periode der Stabilisierung mit gewissen Abweichungen nach oben und unten bis zum Ende des Referenzzeitraums im Jahr 2025.
(41)
Die Ausgleichszahlungen werden vom Netzbetreiber PSE bzw. seinen verbundenen, vom Staat kontrollierten Unternehmen geleistet und durch die Einführung einer von den Abnehmern zu zahlenden Gebühr finanziert, die proportional zur vertraglich vereinbarten, aus dem Netz abgenommenen Strommenge festgelegt wird. Zur Finanzierung der beträchtlichen Anfangszahlung wird PSE und/oder sein verbundenes Unternehmen die Gebührenforderungen wertpapiermäßig verbriefen.
3. GRUNDLAGEN DER EINLEITUNG DES VERFAHRENS
(42)
Zur Beurteilung des notifizierten Gesetzentwurfs hat die Kommission im Rahmen ihrer Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens sowohl die in den PPA selbst enthaltenen Elemente staatlicher Beihilfe als auch das in den Ausgleichszahlungen im Falle der Kündigung der PPA enthaltene Beihilfeelement geprüft. Wie in Punkt 3 der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens erläutert, bestand zwischen beiden Maßnahme ein enger Zusammenhang.
(43)
Die in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens geäußerten Vorbehalte sind nachfolgend in den Punkten 3.1 und 3.2 zusammengefasst. Bezüglich einer eingehenderen Beurteilung verweist die Kommission auf Punkt 3 der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens.
3.1. Langfristige Strombezugsvereinbarungen
(44)
Wie die Kommission in einer ersten Untersuchung feststellte, verschaffen die PPA den Erzeugern, mit denen solche Vereinbarungen abgeschlossen wurden, vermutlich einen Vorteil gegenüber anderen Wettbewerbern, was zu einer Beeinträchtigung des Wettbewerbs und des Handelsverkehrs zwischen Mitgliedstaaten führen kann.
(45)
Nach Auffassung der Kommission stellen die PPA keine bestehende Beihilfe dar, da sie auf der Grundlage des Beitrittsvertrags keiner der drei Beihilfekategorien zugeordnet werden können, die mit dem Tag des Beitritts als bestehende Beihilfe im Sinne von Artikel 88 Absatz 1 EG-Vertrag gelten (7).
(46)
Erstens: Keine der PPA (ausgenommen die mit dem Heizkraftwerk Turów abgeschlossene Vereinbarung) ist vor dem 10. Dezember 1994 in Kraft getreten. Zweitens: Die PPA sind der Kommission nicht im Rahmen der „Übergangsmaßnahmen“ gemeldet worden, und sie sind drittens nicht in dem dem Beitrittsvertrag beigefügten Verzeichnis der bestehenden Beihilfen aufgeführt.
(47)
Die Kommission steht auf dem Standpunkt, dass die PPA eine rechtswidrige Beihilfe im Sinne von Artikel 1 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (8) darstellen, da sie nicht gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag bei der Kommission angemeldet wurden.
(48)
Die Kommission ist der Ansicht, dass die Bedingungen der PPA den Stromerzeugern, mit denen eine solche Vereinbarung abgeschlossen wurde, einen wirtschaftlichen Vorteil gegenüber anderen Stromerzeugern, mit denen keine PPA abgeschlossen wurde, sowie gegenüber Unternehmen in anderen vergleichbaren Wirtschaftszweigen, verschafft haben, in denen den Marktteilnehmern solche langfristigen Vereinbarungen nicht angeboten wurden. Somit gewährt diese Maßnahme den betreffenden Erzeugern einen selektiven wirtschaftlichen Vorteil.
(49)
Die Kommission verweist ferner darauf, dass die Strommärkte für den Wettbewerb geöffnet wurden und Strom zwischen den Mitgliedstaaten insbesondere seit Inkrafttreten der Richtlinie 96/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Dezember 1996 betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt (9) gehandelt wird. Maßnahmen, die Energie erzeugende Unternehmen in einem Mitgliedstaat begünstigen, können daher die Fähigkeit von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten beschränken, Strom in den erstgenannten Staat zu exportieren, oder den Export von Strom in die letztgenannten Staaten begünstigen.
(50)
Die Kommission ist auch der Ansicht dass dieser Vorteil aus staatlichen Mitteln gewährt wurde, da die Unterzeichnung der PPA eine staatliche Politik war, die durch den staatseigenen Netzbetreiber PSE durchgeführt wurde. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (nachstehend Gerichtshof genannt) sind die Mittel als staatliche Mittel im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag anzusehen, wenn ein staatliches Unternehmen seine Mittel in einer Weise verwendet, die dem Staat zuzurechnen ist (10).
(51)
Nach Auffassung der Kommission erscheint es daher wahrscheinlich, dass die PPA staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag an die Stromerzeuger darstellen.
(52)
Wie die Kommission weiter feststellte, prüft sie staatliche Beihilfen an Stromerzeuger anhand der Methode für verlorene Kosten. Ausgehend von den seinerzeit vorliegenden Unterlagen hat die Kommission Zweifel an der Vereinbarkeit der PPA mit den bei dieser Methode zugrunde gelegten Kriterien.
(53)
Erstens hat die Kommission Zweifel, dass das Prinzip langfristiger Strombezugsverträge, die einen erheblichen Teil des Markts abschotten, mit den grundlegenden Zielen der Methode für verlorene Kosten vereinbar ist, wonach die Liberalisierung des Sektors durch angemessene Ausgleichszahlungen an die traditionellen Betreiber, die im Wettbewerb zu ungleichen Bedingungen zu bestehen haben, beschleunigt werden soll.
(54)
Außerdem zieht die Kommission in Zweifel, dass das in den PPA enthaltene Beihilfeelement mit den Kriterien vereinbar ist, die für die Berechnung beihilfefähiger verlorener Kosten und die Gewährung einer angemessenen Ausgleichszahlung gelten.
3.2. Ausgleichszahlungen bei Kündigung der PPA
(55)
In ihrer Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hat sich die Kommission auf die gleichen vorerwähnten Argumente wie bei der Feststellung von Elementen staatlicher Beihilfe in den PPA gestützt. Wie sie einleitend feststellte, sind solche Elemente auch in den Ausgleichszahlungen bei Kündigung der PPA enthalten (11).
(56)
Die Kommission hat die Vereinbarkeit des in den Ausgleichszahlungen enthaltenen Beihilfeelements anhand der Kriterien der Methode für verlorene Kosten geprüft.
(57)
Sie bezweifelt, dass die Ausgleichszahlungen mit den Kriterien der Methode für verlorene Kosten vereinbar sind, die für die Berechnung behilfefähiger verlorener Kosten und die Gewährung einer angemessenen Ausgleichszahlung gelten.
4. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(58)
Nach der Veröffentlichung der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens erhielt die Kommission innerhalb der dort vorgesehenen Frist bzw. in einigen Fällen innerhalb der auf Antrag der Beteiligten verlängerten Frist Stellungnahmen von folgenden Beteiligten:
a)
den Stromerzeugern Elektrociepłownia Rzeszów S.A. (Heizkraftwerk Rzeszów AG, nachstehend „Heizkraftwerk Rzeszów“ genannt), Electrabel SA und Electrabel Połaniec S.A. (nachstehend zusammen „Electrabel“ genannt), Zespół Elektrowni Pątnów - Adamów - Konin S.A. und Elektrownia Pątnów II Sp. z o.o. (Kraftwerksverbund Pątnów - Adamów - Konin AG und Kraftwerk Pątnów II GmbH, nachstehend zusammen „PAK“ genannt), BOT Górnictwo i Energetyka S.A., BOT Elektrownia Opole S.A. und BOT Elektrownia Turów (BOT Bergbau und Energiewirtschaft AG, BOT Kraftwerk Opole AG und BOT Kraftwerk Turów, nachstehend zusammen „BOT“ genannt), Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ Sp. z. o.o., (Heizkraftwerk Chorzów „ELCHO“ GmbH), Elektrociepłownia Kraków S.A (Heizkraftwerk Kraków AG, nachstehend „ECK“ genannt), Elektrociepłownia Zielona Góra S.A. (Heizkraftwerk Zielona Góra AG, nachstehend „ECZG“ genannt) und Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. (Heizkraftwerk Nowa Sarzyna GmbH, nachstehend „ENS“ genannt);
b)
den Banken, die die Finanzierung der Stromerzeuger sicherstellen: Dresdner Bank AG London Branch, Bank Pekao S.A., WestLB AG London Branch (12) und WestLB AG (nachstehend zusammenfassend „Banken“ genannt);
c)
dem Netzbetreiber PSE.
(59)
Die der Kommission übermittelten Stellungnahmen der Beteiligten ähneln sich weitgehend und sind bisweilen sogar fast identisch. Anstatt die jeweiligen Stellungnahmen der einzelnen Beteiligten zu erörtern, fasst die Kommission sie deshalb in allgemeinen Kategorien zusammen.
4.1. Stellungnahmen zum Thema PPA
(60)
Nach Ansicht der Beteiligten dürfen die PPA nicht als „nach dem Beitritt weiter angewendet“ im Sinne von Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c Anhang IV der Beitrittsakte angesehen werden (14).
(61)
Die Beteiligten machen geltend, dass vor dem EU-Beitritt ordnungsgemäß festgelegte Maßnahmen nach dem Beitritt nicht von der Kommission verifiziert werden dürfen. Dies entspricht dem allgemeinen Grundsatz, dass das Gesetz nicht rückwirkend gilt. Die Gemeinschaftsvorschriften über die staatliche Beihilfe dürften erst mit dem EU-Beitritt wirksam werden.
(62)
Dabei berufen sie sich auf frühere Entscheidungen der Kommission (15), wonach Beihilferegelungen, die nach Ansicht der Beteiligten mit den PPA vergleichbar sind, nach dem Beitritt keine Anwendung finden.
(63)
Ihrer Auffassung nach wäre eine etwaige Beihilfe im Rahmen der PPA vollständig im Rahmen der PPA vor dem Beitritt gewährt worden. Es würden zwar weiter jährliche Zahlungen geleistet, die jedoch nicht als neue Beihilfen anzusehen sind.
(64)
In den PPA sind die vom Netzbetreiber PSE abzunehmende feste Menge Strom sowie der Kaufpreis in dem betreffenden Zeitraum festgelegt. Zumindest bei einigen Positionen wurden die Preise so berechnet, dass sie das von den Seiten zuvor vereinbarte Niveau nicht überschreiten, oder aber es wurde eine angemessene Obergrenze für Preisschwankungen bei konkreten Marktpreisen festgelegt, die einen möglichst objektiven Bezugspunkt bilden. Zudem waren die tatsächlichen Preise teilweise sogar niedriger, was vor allem daran lag, dass sie von der polnischen Regulierungsbehörde indirekt kontrolliert wurden. Deshalb enthielten die PPA schon vor dem Beitritt präzise Festlegungen zur maximalen Beteiligung des Staates.
(65)
Nach Auffassung der Beteiligten muss eine solche staatliche Beihilfe, selbst wenn die PPA als staatliche Beihilfe nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag eingestuft werden, als bestehende Beihilfe im Sinne von Artikel 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 gewertet werden.
(66)
Die Beteiligten sind der Ansicht, dass bei der Entscheidung, ob die vor dem Beitritt gewährte und auch nach dem Beitritt noch anzuwendende Beihilfe als „neue Beihilfe“ oder aber als „bestehende Beihilfe“ anzusehen ist, nicht ausschließlich die Bestimmungen von Anhang IV der Beitrittsakte zugrundegelegt werden dürfen. Vielmehr muss eine solche Beihilfe, wenn sie die Bedingungen für ihre Einstufung als bestehende Beihilfe im Sinne von Anhang IV der Beitrittsakte nicht erfüllt, außerdem entsprechend Artikel 1 Buchstabe b Ziffern ii bis v der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 geprüft werden.
(67)
Die Beteiligten stehen auf dem Standpunkt, dass die Bestimmungen von Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 auf die PPA anzuwenden sind und diese Vereinbarungen deshalb eine „bestehende Beihilfe“ darstellen.
(68)
Sie stellen weiter fest, dass der letzte Satz von Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 aus drei Gründen nicht auf die PPA zutrifft.
(69)
Erstens: Wie der Gerichtshof in der Rechtssache Alzetta Mauro (17) urteilte, ist eine Beihilfe, die auf einem gegebenen, vor seiner Liberalisierung für den Wettbewerb anfangs noch geschlossenen Markt gewährt wurde, mit seiner Liberalisierung als bestehende Beihilfe anzusehen. Dieses Urteil stützt sich nach Auffassung der Beteiligten auf die direkte Auslegung von Artikel 88 Absatz 1 EG-Vertrag und hat deshalb in der rechtlichen Hierarchie Vorrang vor den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 659/1999.
(70)
Zweitens: Ungeachtet dessen, dass die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 zum Zeitpunkt der Liberalisierung des Strommarkts noch nicht galt, fanden kraft der Richtlinie 96/92/EG bzw. des Abschlusses der PPA die Entscheidungsgründe des Urteils in der Rechtssache Alzetta Mauro Anwendung und nicht die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 659/1999.
(71)
Drittens: Ein Vergleich der Definition der verschiedenen Kategorien in Artikel 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 legt den Schluss nahe, dass Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v ausschließlich staatliche Beihilferegelungen betrifft, da die Einzelbeihilfe darin nicht ausdrücklich erwähnt wird.
(72)
Dafür spricht nach Ansicht der Beteiligten auch die Tatsache, dass es sich bei den PPA um privatrechtliche Verträge und nicht um staatliche Maßnahmen handelte. Ihrer Auffassung nach ist im Zusammenhang mit dem Beitritt die Annahme, wonach ein vor dem Beitritt Polens zur EU und vor der Liberalisierung ordnungsgemäß geschlossener, gültiger Vertrag nach dem Beitritt rechtswidrig sei, falsch. Die Beteiligten sehen darin eine breitere und rückwirkende Auslegung der die staatliche Beihilfe betreffenden Bestimmungen des EG-Vertrags, die gegen die international anerkannten Grundsätze der Rechtssicherheit und der berechtigten Erwartungen verstößt.
(73)
Die nachstehenden Stellungnahmen wurden von den Banken übermittelt.
(74)
Nach Auffassung der Banken handelt es sich dabei nicht um eine Maßnahme des Staates, sondern des Netzbetreibers PSE. Angesichts der Lage im polnischen Energiesektor zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der PPA gab es für den Netzbetreiber PSE keine Alternative zum Abschluss langfristiger Vereinbarungen. Als privater Marktteilnehmer wäre PSE in der gleichen Situation gewesen. Die Unterzeichnung der PPA lag daher im gemeinsamen Interesse des Staates wie auch der Unternehmen, mit denen diese Vereinbarungen abgeschlossen wurden, und ist kein Beleg dafür, dass der Staat dem Netzbetreiber PSE eine politische Entscheidung aufgezwungen hat.
(75)
Die Beteiligten vertreten mehrheitlich den Standpunkt, dass mit den PPA keinerlei wirtschaftlicher Vorteil verbunden ist.
(76)
Sie kritisieren die einleitende Feststellung der Kommission, wonach die auf der Grundlage der PPA festgelegten Preise über den Großhandelspreisen liegen. Ihrer Ansicht nach habe die Kommission in ihrer Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens nicht deutlich gemacht, auf welchen Markt und welche Preise sich die Entscheidung bezieht. Zudem sei die polnische Strombörse erst im Dezember 1999 eröffnet worden, als viele PPA bereits unterzeichnet waren. Nach Auffassung der Beteiligten verfügte Polen zum damaligen Zeitpunkt über keine freien Übertragungskapazitäten seiner Verbindungsleitungen zu anderen Ländern. Die Kommission hätte fälschlicherweise den im Jahr 2003 in Griechenland geltenden Preis herangezogen und sich damit in einem ganz anderen geografischen und zeitlichen Rahmen bewegt.
(77)
Der auf der Grundlage von PPA verkaufte Strom ist auch in Polen nicht mit Strom vergleichbar, dessen Verkauf nicht an derartige Verträge gebunden ist. Während die Stromerzeugung im ersteren Fall unter Einhaltung moderner Umweltnormen erfolgt, wird der Strom im letzteren Fall in Betrieben erzeugt, die unter weniger umweltfreundlichen Bedingungen arbeiten und die Leistungsüberschüsse bei geringen Kosten auf verschiedene Art und Weise „verschleudern“ (19), wobei mit den dabei erzielten Preisen weder die Fixkosten noch die variablen Kosten gedeckt werden können. Erzeugern, die keine PPA abgeschlossen haben, wurden ebenfalls Beihilfen gewährt, doch waren sie deshalb keineswegs zur Modernisierung ihrer Anlagen verpflichtet wie die Erzeuger, mit denen solche Vereinbarungen bestanden. Sie waren vor allem in den Jahren 1997-1998 nicht in der Lage, genügend Strom zu erzeugen, um den gesamten Bedarf Polens zu decken.
(78)
Nach Auffassung der Beteiligten müssen die PPA unter Berücksichtigung der Bedingungen geprüft werden, wie sie zum Zeitpunkt ihres Abschlusses bestanden, als es eine zentralisierte und regulierte Energiewirtschaft mit nur einem Abnehmer und noch kein liberalisiertes System mit einem Großhandelsmarkt gab.
(79)
Die PPA boten die einzige Möglichkeit zur Sicherung von Investitionen, die die Anforderungen an den Energiesektor in Polen erfüllten (insbesondere die Modernisierung des gesamten Systems, Umweltschutz und Versorgungssicherheit). Die Banken verlangten die PPA als Sicherheit für die von ihnen gewährten Kredite. Diese Anforderungen mussten bei der Anwendung des Kriteriums des privaten Kapitalgebers berücksichtigt werden, und die PPA waren die einzige Möglichkeit, sie zu erfüllen. Die Beteiligten verweisen darauf, dass die Erzeuger durch diese Vereinbarungen zu Investitionen und Bereitstellung verpflichtet waren.
(80)
Nach Ansicht der Beteiligten sollte die Vorgehensweise des Netzbetreibers PSE hinsichtlich der Unterzeichnung der PPA nicht unter dem Aspekt kurzfristiger Gewinnsicherung, sondern vielmehr dahingehend untersucht werden, ob damit die Rentabilität langfristiger Investitionen und eine aus Sicht des Netzbetreibers stabile Versorgungssicherheit sowie die Erfüllung seiner allgemeinen Verpflichtungen zur Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen gewährleistet war. Sie machen ferner geltend, dass die PPA im Ergebnis eines transparenten, offenen und diskriminierungsfreien Ausschreibungsverfahrens abgeschlossen wurden, das auf die Erzielung eines möglichst günstigen Preises abstellte. Wie nach Meinung der Beteiligten aus dem Urteil des Gerichtshofs (20) hervorgeht, reicht allein das schon aus, um die Gewährung eines wirtschaftlichen Vorteils auszuschließen. Der Ausschreibung zum Abschluss der PPA war eine Analyse der niedrigsten Kosten vorausgegangen, um eine Prioritätenliste für Investitionen in diesem Sektor zu erstellen.
(81)
Die Beteiligten stehen außerdem auf dem Standpunkt, dass das Vorgehen des Netzbetreibers PSE, der letztlich in einem regulierten Stromsektor agierte, nicht mit der Vorgehensweise von Unternehmen unter normalen Marktbedingungen zu vergleichen ist. Vielmehr muss die Handlungsweise von PSE vor dem Hintergrund objektiver und verifizierbarer Faktoren bewertet werden, wie sie nach Ansicht der Beteiligten die von den Erzeugern getragenen Kosten darstellten (21). Das Vorgehen des Netzbetreibers PSE erfüllt das Kriterium des privaten Kapitalgebers, da die PPA lediglich die Deckung der Fixkosten und der variablen Kosten sowie eine angemessene Gewinnmarge vorsehen.
(82)
Der Abschluss langfristiger Verträge wie der PPA ist bei den Betreibern in diesem Sektor angeblich gängige Praxis und durchaus üblich, um das Risiko zwischen Erzeuger und Abnehmer zu teilen. Langfristige Verträge allein stellen noch keinen Vorteil dar. Die Beteiligten führen hierzu mehrere Beispiele an wie den Vertrag zwischen Electricité de France und Péchiney in Frankreich, die beiden Verträge zwischen Redes Energéticas Nacionais und Turbogás sowie Electricidade De Portugal und Pego in Portugal und die von Northern Ireland Electricity im Vereinigten Königreich geschlossenen Verträge. Sie berufen sich außerdem auf den Vertrag von „IASB“. Allerdings war die übermittelte Bezeichnung dieses Dokuments nicht korrekt, so dass die Kommission es nicht finden konnte (22). Die Beteiligten machen geltend, dass die Kommission bezüglich der Laufzeit dieser Verträge keine Bedenken hatte, obwohl diese mindestens 15 Jahre betrug. Ihrer Ansicht nach ist der Abschluss langfristiger Verträge auch in den USA gängige Praxis, allerdings werden hiefür keine konkreten Beispiele angeführt.
(83)
Die Beteiligten führen weiter aus, dass die PPA keine Kapitalrendite garantieren. Dem Netzbetreiber PSE und den Regulierungsbehörden stehen Rechtsmittel zur Beschränkung der Kapitalrendite zur Verfügung. So können die Regulierungsbehörden die Preise überprüfen und der Erhebung unverhältnismäßig hoher und ungerechtfertigter Gebühren ihre Zustimmung verweigern. PSE hat die Kraftwerkskapazitäten nicht immer vollständig ausgeschöpft und in den Verträgen bei der Berechnung des Strompreises den Nutzen einer effizienteren Energienutzung berücksichtigt. Zudem tragen die Erzeuger im Zusammenhang mit den Unternehmen zahlreiche Risiken wie zum Beispiel finanzielle Risiken, bautechnische Risiken sowie betriebs- und wartungsbedingte Risiken.
(84)
Wenn mit den PPA keine wirtschaftlichen Vorteile verbunden sind, stellen sie auch keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
(85)
Als Privatunternehmen machen die Beteiligten außerdem geltend, dass, selbst wenn mit den PPA bestimmte wirtschaftliche Vorteile verbunden gewesen wären, ihr Wert bei der Privatisierung der Kraftwerke seinen Niederschlag im Kaufpreis gefunden hätte. Die PPA waren für die Privatisierung dieser Unternehmen unerlässlich, bildeten sie doch eine Grundbedingung der Privatisierungsverträge. Die Beteiligten legen überzeugend dar, dass in Anbetracht der Urteile des Gerichtshofs in der Rechtssache Banks und Falck (23) und unter Berücksichtigung der vorstehend beschriebenen Umstände davon auszugehen ist, dass mit den PPA keinerlei wirtschaftliche Vorteile verbunden waren.
(86)
Die Beteiligten verweisen darauf, dass die Erzeuger, mit denen PPA abgeschlossen wurden, Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erbringen.
(87)
Eine im Rahmen der PPA gewährte staatliche Beihilfe erfüllt vier kumulative Kriterien, wie sie im Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Altmark bezeichnet sind (25).
(88)
Erstens: Erzeuger mit denen eine PPA abgeschlossen wurde, sind zur Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse verpflichtet. Dies geht aus Artikel 1 Absatz 2 des polnischen Stromgesetzes von 1997 hervor, wonach der Staat für eine stabile und kontinuierliche Versorgung der Endverbraucher mit Strom auf eine technisch und wirtschaftlich vertretbare Weise und unter Berücksichtigung der Umweltschutzbestimmungen Sorge zu tragen hat. Zu den von den Erzeugern zu erbringenden Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zählen die Beteiligten auch die Pflicht zur Diversifikation der Brennstoffversorgung und zur Reduzierung der Stickoxidemission in der Nähe städtischer Gebiete. Bei der Bestimmung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse haben die Mitgliedstaaten großen Spielraum. So kann entsprechend der Richtlinie 96/92/EG die Pflicht zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit zu diesen Dienstleistungen gezählt werden, was in der Entscheidungspraxis der Kommission seinen Niederschlag findet. Auch Maßnahmen zum Schutz der Umwelt wie die Steigerung der Energieeffizienz und der Klimaschutz gehören gemäß der Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 96/92/EG (26) zu den Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse. Demnach wären die PPA ein Rechtsinstrument, das der Staat genutzt hat, um die Erzeuger mit der Erbringung der vorstehend beschriebenen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zu beauftragen, was in den Kriterien für die Bewertung der Angebote seinen Niederschlag findet.
(89)
Zweitens: In den PPA und den dazugehörigen Anhängen war von Anfang an genau festgelegt, wie die Ausgleichszahlungen für die Kosten der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erfolgen. Das ist Bestandteil der Verhandlungen über die PPA. Einige PPA wurden selbst nach dem Beitritt Polens zur Europäischen Union mehrfach geändert, was jedoch keine nennenswerten Auswirkungen auf die Festlegung der Bedingungen für die Ausgleichszahlungen und deren Höhe hatte.
(90)
Drittens: Der für die Erbringung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse gezahlte Ausgleich aufgrund der PPA übersteigt nicht die Kosten dieser Dienstleistungen. Die PPA sehen lediglich die Deckung der Stromerzeugungskosten (z. B. Baukosten, Kapitalkosten, Fixkosten und variable Kosten für Betrieb und Wartung, allgemeine Unkosten) und eine angemessene Gewinnmarge vor.
(91)
Viertens: Mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse wurden Unternehmen beauftragt, die im Rahmen eines offenen, diskriminierungsfreien und den Wettbewerbsprinzipien folgenden Ausschreibungsverfahrens zum Abschluss von PPA ausgewählt wurden.
(92)
Die PPA erfüllen demzufolge nach Ansicht der Beteiligten die vier kumulativen Kriterien im Urteil in der Rechtssache Altmark und stellen deshalb keine Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
(93)
Sie machen ferner geltend, dass die PPA selbst dann, wenn festgestellt würde, dass sie die vier kumulativen Kriterien des Urteils in der Rechtssache Altmark nicht erfüllen, nach wie vor als im Sinne von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag mit den Grundsätzen des Gemeinsamen Marktes vereinbar angesehen werden können.
(94)
Wie bereits in Erwägung 88 dargelegt, wurden die Erzeuger im Rahmen der PPA mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, wie sie im polnischen Recht definiert sind, beauftragt. Außerdem sollen die PPA eine notwendige Maßnahme sein, um die Erbringung dieser Dienstleistungen zu gewährleisten, da andernfalls für die Weiterentwicklung der Kraftwerke keine ausreichenden Finanzmittel zur Verfügung gestanden hätten. Die im Rahmen der PPA gewährte Beihilfe entspricht dem Ziel der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, da diese Vereinbarungen lediglich die Deckung sämtlicher Stromerzeugungskosten und eine angemessene Gewinnmarge vorsehen. Zusammenfassend und unter Berücksichtigung der überaus geringen Zahl der Übertragungsleitungen, die das polnische Stromnetz mit den anderen Stromnetzen in der Europäischen Union verbinden, ist festzustellen, dass die Beihilfe die Entwicklung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigt und demzufolge keine gegen das gemeinsame Interesse gerichtete Maßnahme ist.
(95)
Nach Auffassung der Beteiligten enthält das System der PPA keine Elemente der Selektivität.
(96)
Ihrer Ansicht nach kann nicht automatisch davon ausgegangen werden, dass eine Maßnahme, die nur einen Wirtschaftssektor begünstigt, selektiven Charakter besitzt. Sie verweisen darauf, dass die Kommission stets den konkreten geografischen Markt und den Produktmarkt benennen und auch darlegen muss, wer die Mitbewerber der Begünstigten der Maßnahme auf diesem Markt sind, um beurteilen zu können, ob diese Maßnahme selektiven Charakter besitzt. In diesem konkreten Fall handelte es sich um eine offene, transparente und diskriminierungsfreie Ausschreibung zur Auswahl der Unternehmen, mit denen PPA abgeschlossen werden sollten, weshalb von einem selektiven Charakter nicht die Rede sein kann.
(97)
Die Beteiligten stehen außerdem auf dem Standpunkt, dass die für einen Sektor charakteristischen Maßnahmen keinen selektiven Charakter besitzen können, wenn sie ausschließlich auf das Wirken der Marktkräfte zurückzuführen sind. Die vom Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Van der Kooy (28) untersuchten Maßnahmen sind ein typisches Beispiel für eine solche nichtselektive Maßnahme.
(98)
Die Beteiligten weisen ferner darauf hin, dass es nicht der Staat, sondern der Netzbetreiber PSE war, der die Entscheidung über die Anwendung der PPA getroffen hat. Anstelle des Selektivitätskriteriums müsse das Kriterium des privaten Kapitalgebers angewendet werden.
(99)
Nach Ansicht der Beteiligten hätte die Kommission prüfen müssen, ob die PPA zum Zeitpunkt ihres Abschlusses eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs oder des Handelsverkehrs zwischen Mitgliedstaaten darstellten.
(100)
Die Unterzeichnung der PPA fiel in eine Zeit, da es auf dem polnischen Strommarkt keinen Wettbewerb gab. Die Richtlinie 96/92/EG fand zu diesem Zeitpunkt auf Polen keine Anwendung. Polen befand sich damals in einem sehr frühen Stadium der Verhandlungen über eine EU-Mitgliedschaft; der endgültige Beitrittstermin stand noch nicht einmal fest. Die damaligen Preise waren ausnahmslos reguliert, auch die Preise für Stromerzeuger, mit denen keine PPA abgeschlossen wurden. Folglich konnten die PPA zum damaligen Zeitpunkt nicht als eine den Wettbewerb beeinträchtigende Maßnahme angesehen werden.
(101)
Wie die Beteiligten weiter feststellen, war Polen zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der PPA noch nicht Mitglied der Europäischen Union. Zudem waren die Kapazitäten der Übertragungsleitungen zwischen Polen und seinen Nachbarn begrenzt, und der im Rahmen der PPA erzeugte Strom war teurer als der außerhalb dieser Vereinbarungen produzierte. Es kann also nicht davon ausgegangen werden, dass die PPA zum Zeitpunkt ihrer Unterzeichnung eine Beeinträchtigung des Handelsverkehrs zwischen Mitgliedstaaten darstellten.
(102)
Als eine staatliche Beihilfe könnten die PPA nach Auffassung der Beteiligten nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a EG-Vertrag als mit den Grundsätzen des Gemeinsamen Marktes vereinbar angesehen werden.
(103)
Sie machen geltend, dass die PPA nicht als Betriebsbeihilfe zu betrachten sind. Eine Betriebsbeihilfe ist (im Gegensatz zur Investitionsbeihilfe) eine „Beihilfe, deren Ziel darin besteht, die Unternehmen von den Kosten zu entlasten, die sie normalerweise im Rahmen ihres laufenden Betriebs tragen müssen“. Die auf der Grundlage der PPA geleisteten Zahlungen können nicht als eine solche Beihilfe gewertet werden, da sie der Vergütung für die Bereitstellung von Waren bzw. Dienstleistungen auf der Grundlage eines Handelsabkommens dienen. Außerdem sollen die PPA die Realisierung eines Investitionsvorhabens ermöglichen, weshalb sie als Investitionsbeihilfe (und nicht als Betriebsbeihilfe) einzustufen sind.
(104)
Nach Ansicht der Beteiligten muss die Kommission außerdem anerkennen, dass es außergewöhnliche Umstände gibt, die im konkreten Fall die Genehmigung einer Betriebsbeihilfe rechtfertigen. Es gelte, die Lage im polnischen Stromsektor in den 90er Jahren des vorigen Jahrhunderts zu berücksichtigen. Polen kann zweifellos zu jenen Gebieten gezählt werden, von denen in Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a EG-Vertrag die Rede ist. Einige der genannten Stromerzeuger waren in solchen Gebieten angesiedelt, und ihre Schließung hätte schwerwiegende soziale Auswirkungen gehabt. Zudem haben die PPA die Entwicklung des Stromsektors und angesichts der Bedeutung dieses Sektors auch der gesamten Wirtschaft Polens befördert.
(105)
Als eine staatliche Beihilfe könnten die PPA nach Auffassung der Beteiligten nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b EG-Vertrag als mit den Grundsätzen des Gemeinsamen Marktes vereinbar angesehen werden.
(106)
Zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der PPA hat die Lage im polnischen Stromsektor den Beteiligten zufolge zu beträchtlichen Störungen im Wirtschaftsleben Polens geführt, die mit den PPA beseitigt werden sollten.
(107)
Als eine staatliche Beihilfe könnten die PPA nach Auffassung der Beteiligten nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag als mit den Grundsätzen des Gemeinsamen Marktes vereinbar angesehen werden.
(108)
Die PPA dürfen nicht anhand der Methode für verlorene Kosten geprüft werden, da ihr Ziel nicht in einem Ausgleich dieser Kosten bestand. Vielmehr sind in diesem Fall die Bestimmungen von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c anzuwenden.
(109)
Wie die Beteiligten feststellen, sollte mit den PPA die Entwicklung der polnischen Energiewirtschaft gefördert werden, indem ausländisches Kapital zur Investition in moderne umweltfreundliche Kraftwerke ins Land geholt wurde. Die PPA dienten folglich der „Förderung der Entwicklung einiger Wirtschaftsvorhaben“.
(110)
Die Beteiligten verweisen ferner darauf, dass die PPA keine nennenswerten Auswirkungen auf den Stromhandel zwischen den Mitgliedstaaten hatten. Die Kapazitäten der Verbindungsleitungen zwischen Polen und den anderen Ländern waren aus technischen Gründen begrenzt. Bei der Einfuhr gab es technische Hindernisse, und die Ausfuhrmöglichkeiten waren schon zuvor voll ausgeschöpft worden, so dass die Aussage, die PPA hätten hier zu Beschränkungen geführt, nicht gerechtfertigt ist. Den Beteiligten zufolge hatte die Kommission in ihrem ersten Bericht über den Energiemarkt (33) in den PPA kein Hindernis für die Integration der europäischen Energiemärkte gesehen. Sie stellen daher fest, dass die PPA „die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändert haben, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“.
(111)
Nach Ansicht der Beteiligten sollten die PPA außerdem auf der Grundlage der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen (34) geprüft werden, wobei zu beachten ist, dass diese Vereinbarungen vor allem darauf abzielten, dass die Stromerzeuger die Bestimmungen der Richtlinie 2001/80/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2001 zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft (35) einhalten.
(112)
Den Beteiligten zufolge müssen die PPA im Rahmen des Verfahrens zur staatlichen Beihilfe Nr. PL 1/03 (37) geprüft werden, das die Kommission im Zuge der Anwendung der im Beitrittsvertrag vorgesehenen Übergangsmaßnahmen eingeleitet hat.
(113)
Die Sache PL 1/03 betrifft die Notifizierung des ursprünglichen polnischen Gesetzentwurfs über die Kündigung der PPA. Nach Auffassung der Beteiligten hat die Kommission in ihrer diesbezüglichen Untersuchung hinsichtlich des Zusammenhangs zwischen den PPA und dem ursprünglichen Gesetzentwurf sowie des Zusammenhangs zwischen den PPA und dem Gesetzentwurf vermutlich denselben Standpunkt vertreten, was bedeutet, dass PPA und Gesetzentwurf „in einem engen Zusammenhang stehen“.
(114)
Die logische Schlussfolgerung ist nach Ansicht der Beteiligten, dass die Kommission die PPA nach dem gleichen Verfahren prüft wie den ursprünglichen Gesetzentwurf, nämlich dem Verfahren in der Sache PL 1/03, wie sie es in dem untersuchten Fall getan hat.
(115)
Die Beteiligten weisen darauf hin, dass mit der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens die Entscheidung der Kommission in der Sache PL 1/03 aufgehoben wird. Die Kommission hat diese Entscheidung aufgehoben, weil Polen den ursprünglichen Gesetzentwurf nicht vor dem Beitritt verabschiedet hat und die im Beitrittsvertrag vorgesehenen Verfahren hier deshalb keine Anwendung finden. Nach Ansicht der Beteiligten wird damit die Tatsache ignoriert, dass der ursprüngliche Gesetzentwurf und die PPA in einem untrennbaren Zusammenhang stehen. Im Gegensatz zum ursprünglichen Gesetzentwurf gelten für die PPA weiter die im Beitrittsvertrag vorgesehenen Verfahren. Die Kommission muss die PPA deshalb entsprechend dem Verfahren zur Sache PL 1/03 - also unter Anwendung der Verfahren gemäß Beitrittsvertrag - prüfen und darf kein neues Verfahren auf der Grundlage des EG-Vertrags einleiten.
(116)
Nach Aussage der Beteiligten werden sie durch die Kündigung der PPA ihrer Rechte beraubt (39) (ohne einen entsprechenden Schadenersatz) (40).
4.2. Stellungnahmen zum Gesetzentwurf
(117)
Stellungnahmen zum Gesetzentwurf wurden nur von ELCHO, den Banken und PAK übermittelt.
(118)
Die Beteiligten bekräftigen ihren Standpunkt, wonach - wie vorstehend bereits erläutert - mit den PPA kein wirtschaftlicher Vorteil verbunden ist. Letztendlich stellt auch die Zahlung eines angemessenen Schadenersatzes für die Kündigung der Vereinbarungen keinen solchen Vorteil dar. Die Beteiligten berufen sich auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Asteris (41). Die Ausgleichszahlungen auf der Grundlage des Gesetzentwurfs entsprechen einer Zahlung zum Ersatz eines Schadens und sind zudem durch das internationale Privatrecht und Artikel 10 des Vertrags über die Energiecharta garantiert.
(119)
Die Beteiligten machen außerdem geltend, dass der Gesetzentwurf nicht die Verwendung staatlicher Mittel vorsieht, da die steuerähnlichen Abgaben, aus denen das Gesetz finanziert wird, nicht über den Netzbetreiber PSE, sondern vielmehr über ein oder mehrere private Betreiber bzw. Unternehmen laufen werden.
(120)
Nach Auffassung der Beteiligten steht der Gesetzentwurf außerdem im Einklang mit Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben a bis c und Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag. In diesem Zusammenhang führen die Beteiligten die gleichen Argumente an wie bei der Beurteilung der Vereinbarkeit der PPA mit ebendiesen Bestimmungen des EG-Vertrags.
(121)
In Bezug auf die Vereinbarkeit des Gesetzentwurfs mit der Methode für verlorene Kosten machen die Banken geltend, dass diese Methode in einem völlig anderen Kontext entwickelt und angenommen wurde. Mit dieser Methode sollte das Problem der Kompensierung der nach der Liberalisierung verlorenen Kosten gelöst werden. Der Gesetzentwurf bezieht sich jedoch auf die Gegebenheiten zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der PPA in Polen. Die Banken kritisieren, dass die Kommission in ihrer Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens einige der polnischen Kraftwerke als „ineffektiv“ eingestuft hat und herauszufinden suchte, ob der Gesetzentwurf die Beibehaltung des vor der Liberalisierung garantierten Einnahmenniveaus zur Folge hat. Nach Ansicht der Banken führt ein solcher Ansatz dazu, dass alle Kraftwerke, die vor dem Beitritt des neuen Mitgliedstaats zur Europäischen Union errichtet wurden, als ineffektiv eingestuft werden und in der Konsequenz automatisch davon ausgegangen wird, dass sämtliche mit einem solchen Kraftwerk geschlossenen Verträge Elemente einer staatlichen Beihilfe enthalten. Dies wiederum würde zu weitreichenden Schlussfolgerungen führen, dass nämlich sämtliche Verträge mit dem Beitritt gekündigt und anschließend neu ausgehandelt werden müssen. Eine solche Lösung wäre wirtschaftlich wie rechtlich absurd. Die Banken führen außerdem an, dass die Kommission keine konkreten stichhaltigen Beweise dafür vorgelegt hat, dass die Kraftwerke ineffektiv sind.
(122)
Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Kommission nach Meinung der Banken mit der Unterteilung der Kraftwerke in Kraftwerke, die zum Zeitpunkt des Beitritts fertiggestellt waren bzw. deren Bau vor dem Abschluss stand, sowie in übrige Kraftwerke einen Fehler gemacht hat. Damit habe sie außer Acht gelassen, dass die Ausgleichszahlungen nach den Grundsätzen des nationalen und des internationalen Rechts berechnet werden müssen. Nach Auffassung der Banken spielt zudem der Preis, den ein neuer Marktteilnehmer für den Marktzugang zu zahlen bereit ist, bei diesen Berechnungen keine Rolle.
5. STELLUNGNAHMEN POLENS ZU DER ENTSCHEIDUNG ÜBER DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS
5.1. Stellungnahmen zu den PPA
(123)
Polen stellt fest, dass der Staat verpflichtet ist, die Versorgungssicherheit, zu der eine stabile Elektrizitätsversorgung gehört, unter Einhaltung der Umweltschutzbestimmungen zu gewährleisen.
(124)
Die PPA waren für Polen die einzige Möglichkeit, dieser Verpflichtung zum Zeitpunkt der Unterzeichnung dieser Verträge nachzukommen. Die Modernisierung des polnischen Strommarkts erforderte beträchtliche Investitionen, und den Energie erzeugenden Unternehmen standen äußerst begrenzte Mittel zur Verfügung. Die Banken machten die Gewährung von Krediten von der Gewährleistung eines bestimmten Einnahmenniveaus über einen konkreten Zeitraum hinweg abhängig. Als eine solche Kreditsicherung galten die PPA.
(125)
Der Netzbetreiber PSE war als einziges Unternehmen zur Umsetzung der PPA in der Lage. Bei der Beurteilung seiner Handlungsweise ist zu berücksichtigen, dass das Hauptziel des Staates nicht in der Gewinnerwirtschaftung, sondern in der Erfüllung der Aufgaben besteht, die im öffentlichen Interesse liegen.
(126)
Da die PPA im Rahmen einer offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Ausschreibung abgeschlossen wurden, ist die Beteiligung des Staates an den PPA nach Auffassung Polens als eine Art Marktpreis für die Realisierung der Aufgaben im öffentlichen Interesse zu sehen, weshalb hier kein Element staatlicher Beihilfe vorliegt. Dies sei vereinbar mit dem von der Kommission geförderten Konzept der öffentlich-privaten Partnerschaft.
(127)
Nach Ansicht der polnischen Behörden wurden die PPA unter Marktbedingungen abgeschlossen, wobei ihre Gestaltung vor allem von den Bedingungen beeinflusst wurde, zu denen die Banken den Stromerzeugern Kredite gewährten.
(128)
Da sich zudem das Konzept der Dienstleistungen von allgemeinem öffentlichen Interesse bzw. der öffentlich-privaten Partnerschaft stets auf einen konkreten Sektor bezieht, können die PPA nicht als Maßnahme mit einem übermäßig sektorspezifischen Charakter angesehen werden.
(129)
Polen macht ferner geltend, dass bei der Privatisierung der Kraftwerke der Wert der PPA im Kaufpreis berücksichtigt wurde. Damit entfällt das Element des wirtschaftlichen Vorteils als eines der kumulativen Kriterien für die Definition staatlicher Beihilfe.
(130)
Außerdem steht Polen auf dem Standpunkt, dass die PPA keine Beihilfe darstellen, die auch nach dem Beitritt noch anzuwenden ist. Vielmehr handelt es sich hier um eine Einzelbeihilfe, und die Realisierung der PPA nach dem Beitritt bedeutet lediglich, dass die vor dem Beitritt gewährte Beihilfe weiter gezahlt wird. Außerdem ist in den PPA genau festgelegt, bis zu welcher Höhe sich der Staat an dieser Maßnahme beteiligt.
(131)
Wie Polen in seiner Stellungnahme anmerkt, darf die Methode für verlorene Kosten auf die PPA selbst nicht angewendet werden, sondern erst nach ihrer Kündigung zur Anwendung kommen.
(132)
Zusammenfassend stellen die polnischen Behörden fest, dass die Behauptung, die PPA würden über einen bestimmten Zeitraum einen festen Preis für die Abnahme von Strom garantieren, falsch ist. Vielmehr gewährleisteten die PPA die Deckung der Stromerzeugungskosten und eine geringe Gewinnmarge zur Tilgung von Verbindlichkeiten. Nach Auffassung der polnischen Behörden müssen entsprechend den marktwirtschaftlichen Prinzipien die Kapitalkosten im Preis für ein Produkt bzw. eine Dienstleistung ihren Niederschlag finden.
5.2. Stellungnahmen zum Gesetzentwurf
(133)
Auf die Bedenken der Kommission bezüglich des Gesetzentwurfs, wie sie in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens zum Ausdruck gebracht wurden, reagierte Polen mit dem Vorschlag, eine geänderte Fassung des Gesetzentwurfs vorzulegen. Der Gesetzentwurf wurde am 4. August 2007 angenommen; er wird nachstehend als „Gesetz“ bezeichnet.
(134)
Im Folgenden wird dargelegt, inwieweit sich die neue Fassung des Gesetzes bezüglich der Elemente staatlicher Beihilfe von der in Punkt 2.2 beschriebenen ursprünglichen Fassung unterscheidet.
(135)
Geändert wurden die Liste der Begünstigten und der Höchstbetrag der Ausgleichszahlung. Die neue Liste mit den Ausgleichszahlungen für verlorene Kosten an die Begünstigten stellt sich wie folgt dar:
Tabelle 3
Ausgleichszahlungen in dem abgeänderten Gesetz
(in 1000 PLN)
Begünstigter
Ausgleichshöchstbetrag
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
4 536 851
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
1 479 745
Elektrownia Kozienice S.A.
623 612
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
633 496
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
1 377 880
Elektrociepłownia Kraków S.A.
0
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
297 415
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
777 535
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
425 263
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
888 581
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
464 297
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
72 755
Gesamt
11 577 430
Quelle: Anlage 2 des Gesetzes in der von Polen vorgelegten Fassung.
(136)
Gegenüber Tabelle 2 wurde die Liste der Begünstigten wie folgt geändert:
a)
Nicht mehr vertreten sind Electrabel Połaniec S.A. und Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A., da deren PPA inzwischen ausgelaufen sind;
b)
es fehlt ferner Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., da die PPA für dieses Kraftwerk vor dessen Fertigstellung gekündigt wurde;
c)
hinzugekommen ist das Unternehmen Elektrociepłownia Gorzów S.A., das auf der Grundlage des Gesetzentwurfs Berechtigungen zur Leistungserbringung erworben hat.
(137)
Das Heizkraftwerk Elektrociepłownia Kraków S.A. behält die Berechtigungen zur Leistungserbringung entsprechend dem Gesetz, der Ausgleichshöchstbetrag ist jedoch gleich null.
(138)
Die Berechnung des in Tabelle 3 aufgeführten Ausgleichshöchstbetrags für verlorene Kosten ist in Artikel 27 des Gesetzes geregelt.
(139)
Der Ausgleichshöchstbetrag wurde berechnet als Differenz zwischen
a)
den nicht abgeschriebenen Investitionskosten per 2007, die nicht Bestandteil einer Investitionsbeihilfe waren, und
b)
dem Teil des Cashflows, der dem Unternehmen zur Deckung der Investitionskosten zur Verfügung steht.
Die Investitionskosten bilden - wie in Artikel 27 Punkt 1 des Gesetzes erläutert - den Restbuchwert des Anlagevermögens. Die nicht abgeschriebenen Investitionskosten bilden den Buchwert des Anlagevermögens nach Abzug ihres abgeschriebenen Wertes.
Von diesem Betrag werden in Abzug gebracht:
-
der Endbuchwert des Kraftwerks an dem Tag, an dem die PPA ursprünglich auslaufen sollten (falls ein solcher Termin vorgesehen war), sowie
-
der Gesamtbetrag der Beihilfen- und Abschreibungen in Bezug auf die Vermögenswerte.
Der Höchstbetrag wurde für jedes Kraftwerk für den Zeitraum von 2007 bis zum Auslaufen der PPA berechnet.
(140)
Bei der Berechnung der Ausgleichszahlungen wurden nur die Investitionen berücksichtigt, die zum Zeitpunkt des Beitritts Polen zur Europäischen Union abgeschlossen waren oder kurz vor der Fertigstellung standen. Unter Investitionen „kurz vor der Fertigstellung“ sind Vorhaben zu verstehen, deren Fertigstellung und Betrieb rentabler waren als die Einstellung der Bauarbeiten. Die entsprechende Bewertung erfolgte zum Tag des Beitritts Polens zur Union.
(141)
Der Wert des künftigen Cashflows wurde anhand der gleichen Marktentwicklungsprognosen ermittelt, wie sie in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens beschrieben sind. Die polnischen Behörden haben ihre Prognosen begründet.
(142)
Das Gesetz sieht keine hohe Anfangszahlung mehr vor. An ihre Stelle sind jährliche Raten mit einem System von Vorauszahlungen getreten, bei denen vor allem die Verschuldung des Erzeugers berücksichtigt wird. Der Mechanismus zur Anpassung der Ausgleichszahlung an die tatsächliche Änderung der Strompreise gilt bis zu dem ursprünglich vorgesehenen Auslaufdatum der einzelnen PPA. Dies entspricht dem der Berechnung des Ausgleichshöchstbetrags für die einzelnen Unternehmen zugrundegelegten Zeitraum, von dem in Erwägung 139 die Rede ist.
(143)
Entsprechend dem Gesetz erhalten die Empfänger der Ausgleichszahlungen nach Zahlung des im Gesetz vorgesehenen letzten Ausgleichs für verlorene Kosten zehn Jahre lang keine Rettungs- oder Umstrukturierungsbeihilfen.
(144)
Das Gesetz sieht auch eine neue Kategorie verlorener Kosten für die in Tabelle 3 aufgeführten Erzeuger vor, die im Zusammenhang mit dem Betrieb des Unternehmens auf der Grundlage ihrer PPA langfristige Gasbezugsverträge mit einer Abnahmegarantie (Englisch: take or pay) geschlossen haben. Langfristige Verträge mit einer solchen Abnahmegarantie verpflichten die Erzeuger, in jedem Vertragsjahr eine feste Menge Gas zu einem nach einer entsprechenden Formel berechneten Preis abzunehmen. Andernfalls wird eine Vertragsstrafe fällig.
(145)
Die Ausgleichshöchstbetrag für diese Kategorie verlorener Kosten entspricht dem Produkt aus der Höchstmenge Strom, die der betreffende Erzeuger aus dem Gas produzieren kann, über dessen Bezug er einen Vertrag mit Abnahmegarantie geschlossen hat, und der angenommenen Differenz zwischen dem Preis für eine aus diesem Gas produzierte Energieeinheit und dem Durchschnittspreis für eine Energieeinheit aus der für die Erzeugung der gleichen Menge Strom erforderlichen Kohlenmenge sowie dem Koeffizienten, der dem Verhältnis der Durchschnittskosten einer aus polnischen Gasvorkommen produzierten Energieeinheit zu den Durchschnittskosten einer Energieeinheit aus Gas entspricht, die von Erzeugern produziert wird, die kein Gas aus polnischen Vorkommen einsetzen (sofern der betreffende Erzeuger kein polnisches Gas verwendet).
(146)
Die nachstehende Tabelle enthält den nach dem Gesetz zustehenden Ausgleichshöchstbetrag im Zusammenhang mit den Verträgen mit Abnahmegarantie:
Tabelle 4
Ausgleichshöchstbetrag für verlorene Kosten in Verbindung mit Verträgen mit Abnahmegarantie
(in 1000 PLN)
Erzeuger
Ausgleichshöchstbetrag
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
124 395
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
191 480
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
340 655
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
313 477
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
35 273
Gesamt
1 005 280
Quelle: Anlage 2 des Gesetzes in der von Polen vorgelegten Fassung.
(147)
Es wurde ein Mechanismus eingeführt, mit dem die tatsächlichen Ausgleichszahlungen für verlorene Kosten, die die einzelnen Erzeuger im Zusammenhang mit den Verträgen mit Abnahmegarantie jährlich erhalten, aktualisiert werden.
(148)
Die tatsächliche jährliche Ausgleichszahlung setzt sich aus zwei Positionen zusammen:
a)
dem Betrag, der dem Produkt aus der tatsächlichen Menge Strom, die der betreffende Erzeuger in dem jeweiligen Jahr aus dem auf der Grundlage eines Vertrags mit Abnahmegarantie erworbenen Gas produziert, sowie der Differenz zwischen dem tatsächlichen Preis für eine Energieeinheit aus auf der Grundlage eines Vertrags mit Abnahmegarantie erworbenem Gas und dem tatsächlichen Durchschnittspreis für eine Energieeinheit aus der für die Erzeugung der gleichen Menge Strom erforderlichen Kohlenmenge in dem jeweiligen Jahr, verringert um die Differenz zwischen dem durchschnittlichen Verkaufspreis für eine von dem betreffenden Erzeuger in dem jeweiligen Jahr produzierte Energieeinheit und dem durchschnittlichen Verkaufspreis für eine im selben Jahr aus Kohle produzierte Energieeinheit entspricht (eine negative Differenz wird bei den Berechnungen nicht berücksichtigt). Angewendet wird auch ein Koeffizient, der dem Verhältnis der Durchschnittskosten einer aus polnischem Gas produzierten Energieeinheit zu den Durchschnittskosten einer Energieeinheit aus Gas entspricht, die von Erzeugern produziert wird, die kein Gas aus polnischen Vorkommen einsetzen (sofern der betreffende Erzeuger kein polnisches Gas verwendet);
b)
dem Betrag, der den tatsächlichen Vertragsstrafen entspricht, die der betreffende Erzeuger in dem jeweiligen Jahr zu zahlen hat, wenn der das Gas, über dessen Bezug ein Vertrag mit Abnahmegarantie geschlossen wurde, nicht abnimmt.
(149)
Die Summe der an einen Erzeuger geleisteten tatsächlichen jährlichen Ausgleichszahlungen, die entsprechend Erwägung 148 berechnet werden, darf den in Tabelle 4 aufgeführten Ausgleichshöchstbetrag nicht überschreiten. Sobald diese Obergrenze überschritten wird, werden die Ausgleichszahlungen für verlorene Kosten in Verbindung mit Verträgen mit Abnahmegarantie eingestellt. In jedem Falle werden die Ausgleichszahlungen spätestens zu dem Termin eingestellt, zu dem die gekündigten PPA ursprünglich auslaufen sollten.
(150)
Diese Regelungen gelten nur für die Menge Gas, die über Verträge mit Abnahmegarantie bezogen wurde, die zum Zeitpunkt des Beitritt Polens zur EU bereits bestanden. Für Gasmengen, über die derselbe Erzeuger nach dem Beitritt einen solchen Vertrag geschlossen hat, wird kein Ausgleich gezahlt. Wenn sich die über Verträge mit Abnahmegarantie bezogene Gasmenge nach dem Beitritt verringert hat, wird das bei der Zahlung des Ausgleichs berücksichtigt.
6. ANTWORT POLENS AUF DIE STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(151)
Nach Auffassung Polens darf die Kommission die PPA nicht als staatliche Beihilfe einstufen. Sollten diese Vereinbarungn jedoch als staatliche Beihilfe angesehen werden, dann als eine nicht nach dem Beitritt anzuwendende Beihilfe.
(152)
Polen weist die Kommission darauf hin, dass die Regelung, wonach die Tarife nicht mehr dem Leiter der Regulierungsbehörde für die Energiewirtschaft (URE) zur Genehmigung vorgelegt werden müssen, die Erzeuger zu Marktaktivitäten und zur Begrenzung der Stromerzeugungskosten ermutigen sollte.
(153)
Wie Polen betont, ist dem Abschluss der PPA eine offene und diskriminierungsfreie Ausschreibung vorausgegangen, an der alle Erzeuger (staatliche wie private) teilnehmen konnten. Die Kommission muss außerdem in Betracht ziehen, dass einige PPA mit Privatisierungsmaßnahmen im Zusammenhang standen und der Abschluss der PPA im Preis des zu privatisierenden Unternehmens seinen Niederschlag gefunden hat.
(154)
Sollte die Kommission die PPA als staatliche Beihilfe werten, so darf diese Beihilfe nach Auffassung Polens nicht als Betriebsbeihilfe eingestuft werden, da sie mit der Realisierung der den Erzeugern übertragenen öffentlichen Aufgaben verbunden war. Mit den PPA sollte die Versorgungssicherheit gewährleistet werden.
(155)
Polen bekräftigt seinen Standpunkt, wonach die PPA nicht mittels der Methode für verlorene Kosten bewertet werden dürfen, da diese Methode nur auf Kosten anzuwenden ist, die entstehen, wenn sich ein Mitgliedstaat aus der Erfüllung der gegenüber den Erzeugern eingegangenen Verpflichtungen und Garantien zurückzieht.
7. BEWERTUNG DURCH DIE KOMMISSION
(156)
Wie in Erwägung 133 dargelegt, haben die polnischen Behörden der Kommission im Rahmen dieses Verfahrens das Gesetz zur Prüfung seiner Vereinbarkeit mit den Grundsätzen der Beihilfegewährung vorgelegt. Das Gesetz sieht für den Fall einer vorzeitigen Kündigung der PPA Ausgleichszahlungen vor, die deshalb nicht losgelöst von den PPA selbst betrachtet werden können. In ihrer Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens äußerte die Kommission Bedenken bezüglich etwaiger Elemente staatlicher Beihilfe sowie der Vereinbarkeit der PPA mit den Vorschriften zur Gewährung staatlicher Beihilfen. Als diese Entscheidung getroffen wurde, waren die PPA noch gültig. Die Kommission ist daher verpflichtet, die in Anlage 1 zum Gesetz aufgeführten PPA zu beurteilen.
7.1. Bewertung der PPA
7.1.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag
(157)
Nachstehend prüft die Kommission die einzelnen kumulativen Kriterien für die Definition der staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag: aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen, Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige und Beeinträchtigung des Handelsverkehrs.
(158)
Wichtig ist dabei die Bestimmung des Zeitraums, der der Untersuchung dieser Kriterien zugrundegelegt und schließlich bei der Bewertung des Beihilfeelements in den PPA berücksichtigt wird.
(159)
In ihren Stellungnahmen (zu einigen Bewertungskriterien) haben die Beteiligten im Wesentlichen geltend gemacht, dass die Kommission nur die Gegebenheiten zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der PPA berücksichtigen darf. Die Ergebnisse dieser Untersuchung müssten dann auf die gesamte Geltungsdauer der einzelnen PPA, zumindest jedoch auf den Zeitraum bis zu dem Moment angewendet werden, als an diesen Vereinbarungen entscheidende Änderungen vorgenommen wurden.
(160)
Es ist richtig, dass die Kommission in ihrer Untersuchung über das Vorliegen eines Beihilfeelements in einer gegebenen Maßnahme die Bedingungen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Maßnahme überprüfen muss.
(161)
Das heißt jedoch nicht, dass zur Bewertung der vier Kriterien in der Definition von staatlicher Beihilfe nur der begrenzte Zeitraum herangezogen werden darf, für den die Beihilfe gewährt wurde. Wenn eine Beihilfe von Anfang an nicht als Einmalzahlung, sondern in Form von wiederholten Zahlungen über eine große Zeitspanne hinweg gewährt wird, muss die Kommission prüfen, ob die Kriterien während der gesamten vorgesehenen Gültigkeitsdauer der Beihilfe erfüllt wurden.
(162)
Im vorliegenden Fall ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass das Ergebnis der Bewertung unabhängig davon, ob die PPA als Maßnahme eingestuft wurden, die zum Zeitpunkt ihres Abschlusses eine staatliche Beihilfe darstellte, das gleiche war. Wenn die Kommission die vier Beihilfebedingungen als zum Zeitpunkt des Abschlusses der PPA erfüllt ansieht, müssen sie gemäß den Bestimmungen des Beitrittsvertrags bewertet werden. In diesem Fall (Punkt 7.1.2) wäre die Maßnahme mit dem 1. Mai 2004 als neue Beihilfe einzustufen, und die Bewertung ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt muss an diesem Tag erfolgen. Geht man jedoch davon aus, dass die PPA zum Zeitpunkt ihres Abschlusses keine Beihilfe darstellten, so wurden sie nach Auffassung der Kommission mit dem Beitritt - spätestens am Tag des Beitritts Polens zur EU - zu einer Beihilfe (Punkt 7.1.2). Die Kommission würde diese Maßnahme auf der Grundlage des Beitrittsvertrags sowie von Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 als neue Beihilfe ab 1. Mai 2004 einstufen, und ihre Vereinbarkeit mit den Bedingungen für die Gewährung staatlicher Beihilfen müsste auf der Grundlage dieses Datums beurteilt werden (Punkt 7.1.2).
(163)
In diesem Zusammenhang beurteilt die Kommission, ob diese Maßnahme zum Zeitpunkt des Beitritts Polens zur EU und danach alle Voraussetzungen einer staatlichen Beihilfe erfüllt.
(164)
In diesem Kontext möchte sich die Kommission zu den Stellungnahmen der Beteiligten äußern, wonach privatrechtliche Verträge mit dem Beitritt und der Liberalisierung nicht automatisch ihre Gültigkeit verlieren, da dies nach Auffassung der Beteiligten gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit und der berechtigten Erwartungen verstoßen würde.
(165)
Die Kommission weist dieses Argument zurück. Das Europa-Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Polen andererseits, das den Weg zum Beitritt ebnete, wurde am 16. Dezember 1991 unterzeichnet. Zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der PPA stand fest, dass Polen der EU beitreten wird, und für die Mehrheit war auch klar, dass dies vor Auslaufen der PPA geschehen wird.
(166)
Die Republik Polen hat den Beitrittsvertrag am 16. April 2003 unterzeichnet. Der Vertrag trat am 1. Mai 2004 in Kraft. Mit dem Tag des Beitritts galten gemäß Artikel 2 der Beitrittsakte (42) und des abgeleiteten Rechts für Polen die Bestimmungen der Verträge. Damit gilt für alle Vertragsverhältnisse in den neuen Mitgliedstaaten der gemeinschaftliche Besitzstand, und sämtliche Ausnahmen von diesem Grundsatz ergeben sich ausschließlich aus dem Beitrittsvertrag. In der dem Vertrag beigefügten Beitrittsakte und ihren Anhängen ist keine Ausnahme von den Bedingungen für die Gewährung staatlicher Beihilfen vorgesehen, auf deren Grundlage die PPA oder der Energiesektor allgemein von der direkten Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften zur staatlichen Beihilfe ausgenommen wären.
(167)
Die Kommission ist verpflichtet, Polen und jedem anderen Mitgliedstaat gegenüber sowie in Bezug auf den Energiesektor wie auf jeden anderen Wirtschaftssektor in Polen das gemeinschaftliche Wettbewerbsrecht anzuwenden. Die Kommission weist darauf hin, dass im Hinblick auf die staatliche Beihilfe die Form der Beihilfe (im Falle der PPA der privatrechtliche Vertrag) keine Rolle spielt, da für die Bewertung durch die Kommission einzig die Auswirkungen der betreffenden Maßnahme ausschlaggebend sind. Nach Ansicht der Kommission enthalten die Stellungnahmen der Beteiligten keine stichhaltigen Argumente, weshalb das gegenwärtige Verfahren gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit und der berechtigten Erwartungen verstoßen soll.
(168)
Die Rentabilitätsgarantie als Grundlage der PPA findet in der Praxis ihren Niederschlag in der Verpflichtung des Netzbetreibers PSE, Strom zu einem Preis abzunehmen, der die Investitions- und Betriebskosten deckt und eine gewisse Gewinnmarge ermöglicht. Den Kaufpreis trägt in vollem Umfang der staatseigene und vom Staat kontrollierte Netzbetreiber PSE.
(169)
Die Beteiligten haben nachgewiesen, dass die Entscheidung über den Abschluss der PPA vom Netzbetreiber PSE getroffen wurde.
(170)
Im Hinblick auf die staatlichen Mittel hat die Kommission auch die Zuhilfenahme des Urteils im Fall PreussenElektra (43) erwogen, wo der Gerichtshof die Verfahrensweise des Staates überprüfte, der private Unternehmen verpflichtete, Strom von bestimmten Erzeugern zu einem staatlich festgelegten Preis abzunehmen, der über dem Marktpreis lag. Nach dem Urteil des Gerichtshofs erfolgte hier keine Übertragung staatlicher Mittel, weshalb diese Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellte.
(171)
Die betreffende Situation in Polen unterscheidet sich erheblich von dem in dem fraglichen Urteil des Gerichtshofs untersuchten System. So unterscheiden sich die zur Abnahme verpflichteten Unternehmen vor allem in ihrer Eigentumsstruktur.
(172)
Im Falle der PreussenElektra wurde ein privates Unternehmen vom Staat zur Abnahme von Strom verpflichtet, während der Netzbetreiber PSE ein öffentliches Unternehmen ist, das der staatlichen Kontrolle unterliegt. PSE steht unter staatlicher Kontrolle im Sinne der Definition in der Richtlinie 2006/111/EG der Kommission vom 16. November 2006 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen sowie über die finanzielle Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen (44). Hier werden demnach Mittel eines öffentlichen Unternehmens verwendet.
(173)
Verfolgt man im Fall PreussenElektra den Weg der Mittel vom Begünstigten zu ihrer Quelle, wird deutlich, dass sie zu keinem Zeitpunkt weder indirekt noch direkt vom Staat kontrolliert wurden.
(174)
Im Gegensatz zu der im Urteil zum Fall PreussenElektra beschriebenen Situation unterliegen die Mittel im Falle Polens staatlicher Kontrolle, da sie einem staatlichen Unternehmen (PSE) zugutekommen. Es handelt sich demzufolge um staatliche Mittel.
(175)
Auf der Grundlage der Untersuchung der Maßnahme und unter Berufung auf das erwähnte Urteil stellt die Kommission fest, dass die PPA staatliche Mittel beinhalten.
(176)
Zur Zurechenbarkeit von Mitteln an den Staat heißt es im Urteil des Gerichtshofs im Fall Stardust (45), dass Mittel von Unternehmen, die der staatlichen Kontrolle unterliegen, staatliche Mittel darstellen. Wie der Gerichtshof jedoch feststellte, muss auch geprüft werden, ob diese Mittel konkret dem Staat zurechenbar sind.
(177)
Gemäß dem Urteil des Gerichtshofs im Fall Stardust sind Mittel eines staatseigenen Unternehmens, die von diesem in einer Weise verwendet werden, die darauf schließen lässt, dass es sich um eine Maßnahme des Staates handelt, als staatliche Mittel im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag anzusehen.
(178)
Aus den Stellungnahmen Polens sowie der Beteiligten geht deutlich hervor, dass die Entscheidung, ein Programm aufzulegen, mit dem Investoren für den Energiesektor gewonnen werden sollten, auf eine Modernisierung dieses Sektors, die Anpassung der Kraftwerke an die gemeinschaftlichen Normen und die Sicherstellung einer die Nachfrage vollständig deckenden Energieversorgung abzielte. Diese Ziele deuten darauf hin, dass der Netzbetreiber PSE die PPA nicht aus kommerziellen Erwägungen heraus abgeschlossen hat, sondern um - wie von den polnischen Behörden eingeräumt wurde - eine Reihe wichtiger politischer Ziele zu verwirklichen.
(179)
Dass die Vergabe der PPA vom Staat kontrolliert wurde, wird unter anderem daran deutlich, dass die Aufforderungen zur Abgabe von Angeboten im Rahmen der Ausschreibung den Teilnehmern vom Ministerium für Industrie und Handel zugestellt wurden. Zudem besitzt der Finanzminister als Vertreter des Staates nach dem polnischen Handelsgesetzbuch alle Befugnisse einer Hauptversammlung der Aktionäre.
(180)
Mit den in den PPA festgelegten Preisen sollten hauptsächlich die Investitions- und Betriebskosten gedeckt und eine gewisse Gewinnmarge gewährleistet werden. Diese Rahmenkonstruktion zielt auf die Sicherstellung der erforderlichen Investitionen ab und widerspiegelt zugleich die vom Netzbetreiber PSE umgesetzte Entscheidung des Staates.
(181)
Aufgrund dieser Einschätzung gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass alle diese Elemente zusammengenommen entsprechend den Kriterien, wie sie der Gerichtshof in seinem Urteil im Fall Stardust dargelegt hat, darauf schließen lassen, dass die im Rahmen der PPA verwendeten Mittel des Netzbetreibers PSE dem Staat zuzurechnen sind und die PPA daher für die Zwecke dieser Untersuchung als eine aus staatlichen Mitteln finanzierte Maßnahme anzusehen sind.
(182)
Für die Kommission scheint tatsächlich außer Zweifel zu stehen, dass der Staat sowohl am Abschluss der PPA als auch an der Festlegung der grundlegenden Vertragsbedingungen beteiligt war.
(183)
Von der Rechtsform her sind die PPA Verträge, die zwischen zwei Seiten - dem Netzbetreiber PSE und den Erzeugern - geschlossen wurden. Wie in Erwägung 172 dargelegt, handelt es sich bei PSE um ein öffentliches Unternehmen.
(184)
Um festzustellen, ob die PPA den Erzeugern einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen, muss die Kommission prüfen, ob den Erzeugern durch diese Vereinbarungen wirtschaftliche Vorteile gewährt werden, die sie auf dem Markt nicht erzielen würden.
(185)
Die PPA gewähren Erzeugern, die eine solche Vereinbarung abgeschlossen haben, Vorteile, wenn diese Erzeuger gegenüber anderen Unternehmen begünstigt werden.
(186)
Auch wenn die einzelnen PPA sich im Detail unterscheiden mögen, basieren sie doch alle auf dem unveränderten Grundprinzip, dass der Netzbetreiber PSE verpflichtet ist, den größten Teil (mitunter auch die gesamte Menge) des von den beteiligten Unternehmen erzeugten Stroms zu einem Preis zuzüglich einer Gewinnmarge abzunehmen, der regelmäßig nach dem Prinzip der Weitergabe sämtlicher Stromerzeugungskosten (Fixkosten und variable Kosten) an die Abnehmer verifiziert wird.
(187)
Die polnische Regulierungsbehörde für die Energiewirtschaft (URE) besitzt indirekt die Befugnis zu prüfen, ob die Kosten für den Netzbetreiber PSE gerechtfertigt und begründet sind. Von diesem Recht macht sie in der Praxis nur Gebrauch, um festzustellen, ob diese Kosten tatsächlich mit der Erzeugung von Strom im Zusammenhang stehen. Dabei handelt es sich bei den Maßnahmen der URE ausschließlich um eine indirekte Kontrolle, die der Überprüfung der Kostenstruktur bei PSE dient, um festzustellen, welche Einnahmen der Netzbetreiber von festen Abnehmern erzielt. Sollte die URE - was wenig wahrscheinlich ist - feststellen, dass bestimmte, aus den PPA resultierende Kosten des Netzbetreibers PSE nicht gerechtfertigt sind, kann sie diesem lediglich untersagen, diese Kosten auf die festen Abnehmer umzulegen. Das mag es dem Netzbetreiber erschweren, seinen aus den PPA resultierenden Verpflichtungen nachzukommen, führt jedoch nicht zur Nichtigkeitserklärung dieser Vereinbarungen.
(188)
Das vorstehend beschriebene Grundprinzip gilt während der gesamten Laufzeit der PPA, die sieben bis 20 Jahre ab Betriebsaufnahme des Heizkraftwerks bzw. zehn bis 31 Jahre ab Unterzeichung der PPA, in den meisten Fällen jedoch über 15 Jahre beträgt.
(189)
Folglich trägt der Stromkäufer, also der Netzbetreiber PSE, in dieser Zeit auch das mit dem Betrieb des Kraftwerks verbundene Handelsrisiko. Dazu zählen Schwankungen in den Stromerzeugungskosten, insbesondere den Brennstoffkosten, Schwankungen in den Endverbraucherpreisen sowie im Strombedarf der Endverbraucher. Das sind typische Risiken, die jeder Stromerzeuger ohne die PPA allein tragen müsste.
(190)
Kraftwerken, mit denen eine PPA abgeschlossen wurde, wird somit (sofern das Kraftwerk von technischer Seite her ordnungsgemäß betrieben wird) über einen sehr langen Zeitraum, der dem typischen, absehbaren Betriebszeitraum der betreffenden Vermögenswerte bzw. dem Zeitraum ihrer Abschreibung entspricht, ein Gewinn garantiert. Je länger dieser Zeitraum, destso mehr gewinnt die Garantie an Bedeutung, schützt sie doch vor einem Risiko, das immer schwerer vorherzusehen ist.
(191)
Nach Auffassung der Kommission verschafft diese Garantie, die ein Grundbestandteil der PPA ist, den Begünstigten dieser Vereinbarungen gegenüber anderen Marktteilnehmern einen wirtschaftlichen Vorteil, das heißt, die berechtigten Kraftwerke ziehen daraus einen Nutzen.
(192)
Nach Einschätzung der polnischen Behörden und der Beteiligten haben die Banken die Gewährung von Krediten für den Erwerb von Vermögenswerten von der Unterzeichnung der PPA abhängig gemacht. Electrabel stellt fest: „Die Finanzinstitute waren nicht bereit, neue Investitionen im polnischen Energiesektor zu finanzieren, ohne eine spezielle Garantie zu haben, dass der Kreditnehmer in der Kreditlaufzeit bestimmte Umsätze erzielt“ (46). Wie aus dieser Forderung der Banken ersichtlich ist, besaßen die im Rahmen der PPA gewährten Garantien einen positiven Marktwert. Die PPA bilden somit die Voraussetzung, von der die Finanzinstitute ihre Zustimmung zur Finanzierung von Investitionen abhängig gemacht haben.
(193)
Die PPA sind folglich keine herkömmliche Form der Garantie, sondern sehen lediglich Zahlungen an den staatseigenen und vom Staat kontrollierten Netzbetreiber PSE in Höhe der Investitionskosten sowie der wichtigsten (wenn nicht der gesamten) Betriebskosten der Kraftwerke vor, mit denen solche Vereinbarungen abgeschlossen wurden. In der Praxis bedeutet diese „Garantie“, dass PSE mehr oder weniger über den gesamten Abschreibungszeitraum bzw. den planmäßigen Betriebszeitraum der Kraftwerke und ungeachtet veränderter Marktbedingungen eine feste Menge Strom zu einem Preis abnimmt, der die Rentabilität der Kraftwerke sichert.
(194)
Um beurteilen zu können, ob ein Vorteil gegeben ist, untersucht die Kommission nachstehend eine Reihe anderer Aspekte.
(195)
Die Kommission weist insbesondere darauf hin, dass die PPA in Polen nur mit ausgewählten Erzeugern geschlossen wurden. Zum Zeitpunkt ihres Abschlusses existierten bereits andere Stromerzeuger, die nicht von den Regelungen der PPA profitierten. In den darauf folgenden Jahren wurden weitere Kraftwerke errichtet, und heute werden ebenfalls Investitionsvorhaben ohne Unterstützung in Form von PPA realisiert.
(196)
In den ersten Jahren des Bestehens der PPA konnten Erzeuger, die keine solchen Vereinbarungen abgeschlossen hatten, ihren Strom zu Preisbedingungen verkaufen, die über die URE vom Staat kontrolliert wurden. Ab dem 28. Juni 2001 wurde diese Regelung schrittweise abgeschafft, und diese Erzeuger verkauften ihren Strom nun zu Marktpreisen.
(197)
Wie die Beteiligten feststellten, war keine dieser Regelungen (staatlich kontrollierter Preis oder Marktpreis) dazu angetan, die gesamten Kosten der Erzeuger, die keine PPA abgeschlossen hatten, zu decken. Sie verkaufen ihren Strom zu einem Preis, der den Grenzkosten entspricht, also lediglich ihre variablen Kosten deckt.
(198)
Nach Ansicht der Beteiligten verursachen die Unternehmen, die keine PPA abgeschlossen haben, bei der Stromerzeugung größere Umweltschäden als die Begünstigten der PPA, was die niedrigeren Strompreise, die erstere erzielen, rechtfertigen würde. Die Kommission weist dieses Argument zurück. Zum einen ist nicht erwiesen, dass alle Kraftwerke, die keine PPA abgeschlossen haben, „schmutzigen“ Strom erzeugen. Die modernsten Kraftwerke in Polen (ohne PPA) setzen zur Stromerzeugung die neuesten Technologien ein. Zum anderen besteht aus wirtschaftlicher Sicht kein Grund, weshalb Strom, der mit weniger umweltfreundlicher Technologie erzeugt wird, einen geringeren Marktwert haben soll als Strom, der mit umweltfreundlicheren Verfahren produziert wird. Strom ist vollkommen austauschbar (und physisch mitunter gar nicht voneinander zu unterscheiden) und besitzt für den Kunden den gleichen Wert (47).
(199)
An der polnischen Strombörse, die 1999 ihre Tätigkeit aufnahm, ist der durchschnittliche Strompreis seit 2001 stabil. Er schwankt zwischen 110 und 125 PLN/MWh. (48) Im Jahr 2004 betrug der durchschnittliche Marktpreis etwa 115 PLN/MWh, 2005 bewegte er sich zwischen 115 und 120 PLN/MWh, während er 2006 relativ stabil war und bei 125 PLN/MWh lag. Im Jahr 2007 (bis 31. Juli 2007) schwankte er zwischen 110 und 122 PLN/MWh. Anhand der von Polen übermittelten Angaben konnte die Kommission zu Vergleichszwecken für das Jahr 2005 eine Schätzung der Gesamtkosten der Kraftwerke vornehmen, die nach dem Gesetz Ausgleichszahlungen erhalten sollen:
Tabelle 5
Geschätzte Gesamtkosten der Stromerzeugung in den Kraftwerken, die im Jahr 2005 eine PPA abgeschlossen haben
Erzeuger
Durchschnittliche Erzeugungskosten 2005 (PLN/MWh)
Elektrownia Opole (BOT)
[…] (* (49)
Elektrownia Turów (BOT)
[…]
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
[…]
Elektrownia Kozienice S.A.
[…]
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
[…]
Pątnów II
[…]
Elektrociepłownia Kraków S.A.
[…]
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
[…]
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
[…]
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
[…]
Durchschnittspreis an der Strombörse
115-120 PLN/MWh
Quelle
:
Schätzungen der Kommission anhand der von Polen übermittelten Daten. Im Falle des Kraftwerks Pątnów II wurde der Wert für das Jahr 2008 angegeben, in dem das Kraftwerk seinen Betrieb aufnehmen soll.
(200)
Wie aus den Angaben in Tabelle 5 hervogeht, ist es sehr unwahrscheinlich, dass die Marktpreise - die Preise also, die Erzeuger, die keine PPA abgeschlossen haben, für ihren Strom auf dem Markt erzielen - die gleiche Gewinngarantie bieten wie die PPA.
(201)
Das Beispiel der Strombörse ist kein Einzelbeispiel. Auch andere Mitgliedstaaten haben ihren Strommarkt liberalisiert und Strombörsen eingerichtet, wo Käufer und Verkäufer Strom unter marktwirtschaftlichen Bedingungen umsetzen.
(202)
In ihrer Sektoruntersuchung der Strommärkte (50) hat die Kommission die Bedingungen für den Stromhandel auf den europäischen Großhandelsmärkten eingehend analysiert. Die dabei gesammelten Daten machen deutlich, dass keiner der liberalisierten Märkte den Erzeugern eine langfristige Garantie für die Deckung aller anfallenden Kosten bietet. Tatsächlich werden die meisten Transaktionen für einen Zeitraum von drei Jahren abgeschlossen.
(203)
An der Börse wird Strom immer zu Endpreisen gehandelt, die nur die Deckung der kurzfristigen Grenzkosten gewährleisten (51). Außerdem liegt die Laufzeit der auf diesen Märkten geschlossenen Verträge im Moment unter der der PPA. Nachfolgend einige Beispiele für die längsten Laufzeiten von an der Börse geschlossenen Verträgen: 4 Jahre - NordPool (skandinavische Länder), 3 Jahre - Powernext (Frankreich), 5 Jahre - UKPX (Großbritannien) und 6 Jahre - EEX (Deutschland). An einigen Börsen wie der OMEL in Spanien werden generell keine befristeten Verträge geschlossen. Seit 1. April 2006 gibt es sie auch an der polnischen Strombörse nicht mehr.
(204)
Auf den liberalisierten Märkten kann der Stromhandel auch über bilaterale Verträge abgewickelt werden („Over the Counter“- bzw. OTC-Markt). Wie die Untersuchung des Stromsektors gezeigt hat, ähneln die Bedingungen für den Handel auf dem OTC-Markt (insbesondere Preis und Vertragslaufzeit), was die Möglichkeit von Arbitragegeschäften im Stromhandel sowie den Abschluss von bilateralen Verträgen anbelangt, denen an den Strombörsen.
(205)
Der Netzbetreiber PSE hat sich im Rahmen der PPA verpflichtet, den Erzeugern eine feste Mindestmenge Strom zu einem Preis abzunehmen, der die gesamten Erzeugungskosten deckt - bis zum Jahr 2007 im Falle der PPA mit der kürzesten Laufzeit und bis zum Jahr 2027 im Falle der PPA mit der längsten Laufzeit.
(206)
Diese Entscheidung wurde PSE von der polnischen Regierung diktiert. Wie ELCHO in seiner Stellungnahme feststellt, „hat der polnische Minister für Industrie und Handel die strategischen Ziele der Gewährleistung der Versorgungssicherheit und der Verbesserung der Umweltstandards im Bereich der Stromerzeugung über den Netzbetreiber PSE realisiert“ (52).
(207)
Allein die Tatsache, dass die polnische Regierung anstelle des Netzbetreibers PSE über neue Investitionen und die Nutzung der PPA für deren Umsetzung zu entscheiden hatte, macht deutlich, dass bei solchen Entscheidungen andere Kriterien eine entscheidende Rolle gespielt haben als jene, die ein privater Investor zugrundegelegt hätte.
(208)
Es gibt im Wesentlichen zwei Gründe, weshalb PSE kein wirtschaftliches Interesse an einer solchen Entscheidung ohne ein Eingreifen seitens der Regierung gehabt hätte.
(209)
Erstens: PSE hat so viel Strom gekauft, dass schon zum Zeitpunkt des Kaufs klar war, dass diese Menge seinen Bedarf übersteigen könnte.
(210)
Mit dem Abschluss der PPA verpflichtete sich PSE zur Abnahme einer beträchtlichen festen Menge Strom (fast 50 % der polnischen Stromerzeugung im Jahr 2005 (53) und bis zu 70 % in dem festgelegten Zeitraum).
(211)
PSE war anfangs (in den ersten Jahren der Laufzeit der PPA) der einzige Stromversorger in Polen und konnte deshalb den gesamten Strom an seine Endabnehmer verkaufen. Allerdings war auch von Anfang an klar, dass PSE diesen Status bald verlieren würde. Die PPA wurden in den Jahren 1996-1998 abgeschlossen, mit Ausnahme einer der sechs von PKE unterzeichneten PPA, die am 12. April 1995 abgeschlossen wurde. Zu diesem Zeitpunkt war bereits abzusehen, dass Polen der Europäischen Union höchstwahrscheinlich noch während der Laufzeit der meisten, wenn nicht aller PPA beitreten wird (was letztendlich sogar noch vor Auslaufen der Vereinbarung mit der kürzesten und 23 Jahre vor Auslaufen der Vereinbarung mit der längsten Laufzeit geschah). Im Dezember 1991 unterzeichnete die polnische Regierung im Rahmen des Vorbeitrittsprozesses das Europa-Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Polen andererseits. Im Jahr 1994 beantragte Polen offiziell die Mitgliedschaft in der EU. Die Beitrittsverhandlungen wurden 1998 aufgenommen und im Jahr 2002 abgeschlossen, als der Europäische Rat von Kopenhagen feststellte, dass Polen die Bedingungen für den Beitritt zur EU erfüllt hat.
(212)
Tatsächlich haben die Beteiligten selbst darauf hingewiesen, dass ein Ziel der PPA darin bestand sicherzustellen, dass die polnischen Erzeuger bestimmte EU-Richtlinien zur Luftverschmutzung, insbesondere die Richtlinien zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft (54), einhalten, was ein weiterer Beleg dafür ist, dass sich die Betreffenden des baldigen Beitritts Polens zur EU bewusst waren.
(213)
Mit seinem Beitritt zur Europäischen Union würde Polen in den Elektrizitätsbinnenmarkt integriert, dessen Liberalisierung mit der Verabschiedung der Richtlinie 96/92/EG (55) seinen Anfang nahm. Damit wurde der Markt für andere Versorger geöffnet, die in Konkurrenz zu PSE standen. Mit Blick auf die Entwicklung des Elektrizitätsmarkts würde PSE letztendlich nicht den gesamten, in den PPA vorgesehenen Strom benötigen.
(214)
Die Pläne zur Liberalisierung wurden in Polen rasch umgesetzt: Die ersten Abnehmer konnten 1999 von der Öffnung des Marktes profitieren. Im selben Jahr nahm auch die polnische Strombörse ihre Tätigkeit auf. Weitere Veränderungen brachte die Richtlinie 2003/54/EG, die am 26. Juni 2003 verabschiedet wurde und die Liberalisierung des Marktes für die industriellen Abnehmer bis zum 1. Juli 2004 sowie für alle Abnehmer bis zum 1. Juli 2007 vorsieht. Damit wurde die Monopolstellung des Netzbetreibers PSE auf dem Markt schrittweise vollständig abgebaut.
(215)
Zweitens: Selbst in Bezug auf die von PSE tatsächlich benötigte Menge Strom war die Verpflichtung des Netzbetreibers als Käufer, sämtliche Stromerzeugungskosten der Kraftwerke nebst den mit einem solch langen Vorlauf festgelegten Gewinnmargen abzudecken, unklug, zumal abzusehen war, dass mit der Liberalisierung unter verschiedenen Technologien zu unterschiedlichen Preisen ausgewählt werden konnte, darunter auch effektivere Technologien, die von neuen Marktteilnehmern mit angeboten wurden.
(216)
Die Käufer sind nur dann an langfristigen Verträgen interessiert, wenn diese ihnen eine gewisse Sicherheit vor den Auswirkungen der Schwankungen auf dem Strommarkt, insbesondere bei den Brennstoffpreisen, bieten. Ein Käufer dürfte wohl nur dann ein wirtschaftliches Interesse an einem solchen langfristigen Vertrag haben, wenn der Verkäufer einen Teil des mit den Schwankungen der Brennstoffpreise verbundenen Risikos übernimmt, oder aber, wenn die Technologien zur Stromerzeugung stabile Brennstoffkosten garantieren wie im Falle der Wasserkraftwerke und - unter bestimmten Bedingungen - auch der Kernkraftwerke.
(217)
Diese Schlussfolgerung aus wirtschaftlicher Sicht wird durch die Tatsache bestätigt, dass es anscheinend kein Beispiel für private Investoren gibt, die - ohne Beteiligung des Staates - langfristige Verträge mit Kraftwerken geschlossen hätten, die fossile Brennstoffe einsetzen, und die über einen solch langen Zeitraum wie in den PPA vorgesehen (über zehn Jahre) sämtliche Produktionskosten übernommen hätten. Im Rahmen ihrer Untersuchung des Stromsektors hat die Kommission kein Beispiel für einen solchen Vertrag gefunden, und auch keiner der Beteiligten hat ein solches Beispiel angeführt, obwohl ihrer Aussage nach solche Verträge geschlossen wurden und obwohl einige der Beteiligten sehr großen, in vielen Ländern agierenden Unternehmensgruppen angehören.
(218)
Die von den Beteiligten angeführten Beispiele sind aus nachstehenden Gründen für diesen Zweck nicht geeignet:
a)
Die Verträge zwischen Redes Energéticas Nacionais und Turbogás, Electricidade De Portugal i Pego in Portugal wurden von staatlichen Unternehmen geschlossen (Redes Energéticas Nacionais). Obwohl die Beteiligten nachzuweisen suchten, dass diese Verträge den Grundsätzen der staatlichen Beihilfe entsprechen, vertritt die Kommission einen anderen Standpunkt. Sie verabschiedete lediglich eine Entscheidung zur Vereinbarkeit der Verträge mit Artikel 81 EG-Vertrag. In ihrer Entscheidung zur staatlichen Beihilfe stellte die Kommission bezüglich der vorgeschriebenen Kündigung dieser Verträge und der Gewährung entsprechender Ausgleichszahlungen fest, dass sie den Erzeugern wirtschaftliche Vorteile verschafft haben (56).
b)
Die von Northern Ireland Electricity in Großbritannien geschlossenen Verträge kamen auf Vorschlag des Staates zu einem Zeitpunkt zustande, als Northern Ireland Electricity noch ein staatliches Unternehmen war. Das Unternehmen wurde dann privatisiert, und die britische Regierung musste ein Beihilfesystem einführen, um die mit diesen Verträgen verbundenen nicht wirtschaftlichen Belastungen von Northern Ireland Electricity zu kompensieren.
c)
Der zwischen Electricité de France und Péchiney in Frankreich geschlossene Vertrag umfasst lediglich die variablen Kosten der zu Electricité de France gehörenden Kernkraftwerke. In den 90er Jahren des vergangenen Jahrhunderts wurden in Frankreich viele solcher Verträge geschlossen. Sie alle beruhten auf dem Prinzip, dass der Erzeuger sich verpflichtet, dem Käufer über einen langen Zeitraum Strom zu einem Preis zu verkaufen, der lediglich seine Grenzkosten deckt.
(219)
Schließlich weist die Kommission darauf hin, dass entgegen den Behauptungen der Beteiligten die Tatsache allein, dass die PPA im Rahmen einer Ausschreibung geschlossen wurden, nicht ausreicht, um sie nicht als Beihilfe einzustufen. Dieser Grundsatz gilt, wenn ein Mitgliedstaat Waren oder Dienstleistungen für den eigenen Bedarf erwirbt. Im vorliegenden Fall diente das Ausschreibungsverfahren nicht so sehr dem Erwerb der vom Staat benötigen Waren und Dienstleistungen als vielmehr der Realisierung von politischen Zielen wie der Förderung von Auslandsinvestitionen in Polen, dem Umweltschutz und der Verbesserung der Versorgungssicherheit. In diesem Fall bedeutet die Durchführung eines Ausschreibungsverfahrens lediglich, dass die Beihilfe auf das zur Erreichung der politischen Ziele notwendige Minimum begrenzt wird, nicht aber, dass es keine staatliche Beihilfe gegeben hat.
(220)
Die zu privaten Unternehmensgruppen gehörenden Erzeuger machen geltend, dass die im Rahmen der PPA gewährte staatliche Beihilfe mit der Privatisierung abgeschafft werden sollte, da der Wert der PPA in dem Kaufpreis, den die Unternehmen für den Erwerb der Kraftwerke zahlen, berücksichtigt sein soll.
(221)
Nach Auffassung der Kommission lassen sich diese Argumente nicht auf den vorliegenden Fall anwenden, da die Privatisierung der Kraftwerke hier durch den Erwerb von Aktien erfolgte.
(222)
Der Gerichtshof hat bereits geprüft, inwieweit sich eine Änderung der Eigentumsstruktur des Unternehmens durch Aktienerwerb auf die Frage, ob eine Beihilfe vorliegt oder nicht, sowie auf den Empfänger einer dem Unternehmen gewährten rechtswidrigen Beihilfe auswirkt. Dem Urteil des Gerichtshofs zufolge verbleibt eine solche rechtswidrig gewährte Beihilfe ungeachtet der veränderten Eigentumsverhältnisse in dem Unternehmen, das sie in Anspruch genommen hat, und wird von diesem weiter genutzt (57). Die Übertragung der Anteile zum Marktpreis garantiert lediglich, dass der Erwerber die staatliche Beihilfe nicht auch in Anspruch genommen hat.
(223)
In dem untersuchten Fall heißt das, dass der Wechsel des Eigentums an den Kraftwerken mit einer PPA nichts an der Tatsache geändert hat, dass die PPA für diese Unternehmen eine staatliche Beihilfe darstellen. Tatsächlich wurden die in den PPA enthaltenen Vorteile für den Betrieb der Kraftwerke gewährt, und zwar unabhängig von den Eigentumsverhältnissen.
(224)
Die vorgenannten Elemente eines wirtschaftlichen Vorteils und die angeführten Argumente beziehen sich auf die Zeit des Beitritts Polens zur EU und haben bis zum Tag dieser Entscheidung ihre Gültigkeit behalten (im Falle der PPA, die vor dieser Entscheidung ausgelaufen sind, bis zum Ende ihrer Laufzeit).
(225)
Unter Berücksichtigung all dessen stellt die Kommission fest, dass die PPA den Begünstigten einen wirtschaftlichen Vorteil gewähren.
7.1.2. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse
(226)
Wie die Beteiligten nachgewiesen haben, dienten die PPA der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit und des Umweltschutzes. Sie erfüllen somit die Kriterien gemäß dem Urteil im Fall Altmark und stellen demzufolge keine Beihilfe nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
(227)
Die Kommission ist nach Prüfung dieser Aussagen zu dem Schluss gelangt, dass sie dieser Argumentation aus den nachstehend genannten Gründen nicht folgen kann.
(228)
Die Mitgliedstaaten besitzen bei der Bestimmung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse großen Spielraum. Das heißt jedoch nicht, dass jedes Eingreifen des Staates zur Umsetzung seiner Politik als Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse anzusehen ist. In seinem Urteil im Fall Merci convenzionali porto di Genova (58) beispielsweise sah der Gerichtshof keine Handhabe zur Anwendung von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag, denn „Insoweit ergibt sich [weder aus den vom vorlegenden Gericht übermittelten Akten noch aus den beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen], dass an den Arbeiten ein allgemeines wirtschaftliches Interesse besteht, das sich von dem Interesse an anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens besonders unterscheidet.“ Auch ist die Kommission der Ansicht, dass die Entscheidungsfreiheit bei der Bestimmung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse in den Bereichen weitgehend eingeschränkt werden muss, in denen das Gemeinschaftsrecht gilt.
(229)
Nach Aussage der Beteiligten soll eine der im Rahmen der PPA erbrachten Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse Maßnahmen zum Schutz der Umwelt beinhalten. Mit den PPA sollten - präziser ausgedrückt - Investitionen mit dem Ziel gefördert werden, die polnischen Kraftwerke den gemeinschaftlichen Umweltnormen anzupassen.
(230)
Nach Ansicht der Kommission unterscheidet sich die Pflicht zur Einhaltung der Umweltnormen in keiner besonderen Weise von den sonstigen Beschränkungen, denen alle Unternehmen im Industriesektor unterliegen. Würde zudem die Einhaltung der Umweltnormen grundsätzlich als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse angesehen, so käme dies einem direkten Verstoß gegen das Verursacherprinzip gleich, das eines der Grundprinzipien des EU-Umweltrechts darstellt und im Primärrecht, nämlich in Artikel 174 Absatz 2 EG-Vertrag, verankert ist.
(231)
Die Kommission nimmt das Argument der Beteiligten zur Kenntnis, wonach der Umweltschutz in Artikel 3 der Richtlinie 96/92/EG als ein möglicher Bereich gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen genannt wird. Damit wird jedoch der oben dargelegte Standpunkt nach Auffassung der Kommission nicht entkräftet. Die Feststellung in der Richtlinie, dass gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen im Bereich des Umweltschutzes auferlegt werden können, bedeutet keineswegs, dass diese Verpflichtungen zur Erbringung von Dienstleistungen von öffentlichem Interesse einen beliebigen Inhalt haben dürfen. Vor allem ändert dies nichts an der Tatsache, dass diese Verpflichtungen sich von den normalen Bedingungen für die Tätigkeit der Unternehmen in dem betreffenden Sektor unterscheiden müssen und nicht den Grundsätzen zuwiderlaufen dürfen, die das Fundament der gemeinschaftlichen Umweltschutzpolitik bilden (z. B. das Verursacherprinzip).
(232)
Die Kommission weist ferner darauf hin, dass vier der Kraftwerke, mit denen PPA abgeschlossen wurden (Turów, Pątnów, Bełchatów und Jaworzno), auf der Liste des WWF mit den 30 umweltschädlichsten Kraftwerken in Europa stehen (59), was den Behauptungen, diese Unternehmen würden im Bereich Umweltschutz Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erbringen, eindeutig widerspricht.
(233)
Die Beteiligten führen auch die Versorgungssicherheit als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse an, deren Realisierung die PPA dienen.
(234)
In ihren bisherigen Entscheidungen (60) hat die Kommission die Versorgungssicherheit tatsächlich als eine mögliche Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse benannt, vorbehaltlich jedoch Artikel 8 Absatz 4 der Richtlinie 96/92/EG (der Artikel 11 Absatz 4 der Richtlinie 2003/54/EG entspricht), also unter der Voraussetzung, dass die betreffenden Erzeuger zur Stromerzeugung einheimische Primärenergieträger als Brennstoffe einsetzen und dass die Gesamtenergiemenge 15 % der in einem Kalenderjahr zur Deckung des gesamten Elektrizitätsverbrauchs des betreffenden Mitgliedstaats notwendigen Energie nicht überschreitet.
(235)
Im vorliegenden Fall übersteigt die in den PPA festgelegte Energiemenge die in Erwägung 234 genannten 15 % ganz erheblich. Außerdem wurden PPA auch mit Unternehmen abgeschlossen, die zur Stromerzeugung keine einheimischen Primärenergieträger einsetzen.
(236)
Nach Auffassung der Kommission zeichnen sich die Kraftwerke, mit denen PPA abgeschlossen wurden, nicht durch besondere Merkmale aus, die sie als für die Gewährleistung der Versorgungssicherheit besonders geeignet ausweisen würden. Vielmehr handelt es sich dabei um ganz normale Unternehmen, die ans Netz angeschlossen sind und damit wie jedes andere Kraftwerk im Sektor auch zur allgemeinen Versorgungssicherheit in Polen beitragen.
(237)
Die Kommission sieht daher keinen Grund, von ihrer gewöhnlichen Praxis in diesem Punkt abzuweichen. Sie muss deshalb die Behauptung zurückweisen, die PPA würden die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit ermöglichen. Außerdem wurden bislang in Polen keine Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse in diesem Zusammenhang bestimmt.
(238)
Die Kommission sieht somit keine Handhabe, um die Bestimmungen des EG-Vertrags, betreffend die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, auf die PPA anzuwenden.
(239)
Zudem verweist die Kommission darauf, dass die PPA nicht alle der in dem Urteil zum Fall Altmark bezeichneten Kriterien erfüllen.
(240)
Erstens: Dem Urteil im Fall Altmark zufolge ist das Unternehmen als Begünstigter praktisch verpflichtet, gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zu erfüllen, die klar definiert sein müssen.
(241)
In dem untersuchten Fall wurden die vermeintlichen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nicht eindeutig bestimmt. Die Beteiligten erwähnen hier Verpflichtungen im Zusammenhang mit dem Umweltschutz und der Gewährleistung der Versorgungssicherheit, doch sind das sehr allgemeine Ziele. Außerdem kann davon ausgegangen werden, dass jeder Erzeuger im Energiesektor einen gewissen Beitrag dazu leistet. Die Beteiligten haben keine Dokumente vorgelegt, die konkreter über die Art der den einzelnen Erzeugern übertragenen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse Aufschluss geben würden, von einem Rechtsakt zur Übertragung solcher Verpflichtungen ganz zu schweigen.
(242)
Es wird ferner auf Artikel 1 Absatz 2 des polnischen Stromgesetzes (61) verwiesen, wonach der Staat verpflichtet ist, für eine stabile und kontinuierliche Versorgung der Endverbraucher mit Strom auf eine technisch und wirtschaftlich vertretbare Weise und unter Berücksichtigung der Umweltschutzbestimmungen Sorge zu tragen hat. In diesem Artikel wird jedoch kein konkretes Unternehmen mit gemeinwirtschaftlichen Aufgaben betraut. Diese Aufgaben obliegen einzig und allein dem Staat.
(243)
Abschließend machen die Beteiligten geltend, dass den Erzeugern mit den PPA die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse übertragen wurde. Die PPA enthalten jedoch keine konkrete Definition dieser Dienstleistungen. Darin wird weder auf diese Aufgaben selbst noch auf Rechtsvorschriften Bezug genommen, auf deren Grundlage der Staat die Unternehmen mit der Erbringung solcher Dienstleistungen hätte betrauen können.
(244)
Zweitens hätten die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufgestellt werden müssen. Der Ausgleich darf nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken (62).
(245)
Da nicht klar definiert ist, welche Art Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zu erbringen sind, und vor allem auch, wie diese Dienstleistungen von der gewöhnlichen Wirtschaftstätigkeit der Kraftwerke deutlich zu unterscheiden sind, können weder Parameter für die Ausgleichszahlung festgelegt noch kann geprüft werden, ob die Ausgleichszahlung nicht den Betrag übersteigt, der erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der genannten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu decken. Die Ausgleichszahlung lässt sich nicht einmal genau bestimmen.
(246)
Dass für die Festlegung der Preise im Rahmen der PPA bestimmte Kennziffern vorgesehen waren, heißt nicht, dass exakte Kennziffern auch für die Berechnung der Ausgleichszahlungen für die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse existieren, denn Preis und Ausgleichszahlung sind nicht identisch. Die Tatsache, dass im Preis nur die Energieerzeugungskosten nebst einer Gewinnmarge enthalten sind, bedeutet keineswegs, dass er keine übermäßig hohe Ausgleichszahlung enthält, da viele Stromerzeugungskosten gewöhnliche Kosten sein können, die im Gegensatz zu den außerordentlichen Kosten der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse von jedem normalen Stromerzeuger getragen werden müssten.
(247)
Drittens: Für Unternehmen, die im Rahmen eines öffentlichen Auftragsvergabeverfahrens nicht berücksichtigt wurden, ist der erforderliche Ausgleich anhand der Kosten festzulegen, die ein gut geführtes und entsprechend ausgestattetes durchschnittliches Unternehmen im Zusammenhang mit der Erfüllung dieser Verpflichtungen zur Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben zu tragen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.
(248)
Nach Auffassung der Beteiligten müssten diese Kriterien als automatisch erfüllt gelten, da dem Abschluss der PPA eine transparente und diskriminierungsfreie Ausschreibung vorausgegangen war. Die Kommission weist jedoch darauf hin, dass in dem Ausschreibungsverfahren neben dem Preis oder dem Kriterium der vorgenannten politischen Ziele (Umweltschutz, Versorgungssicherheit) zahlreiche andere Kriterien zur Anwendung gelangt sind. Aufgrund dieser anderen Kriterien, die weder mit dem Preis noch mit den genannten politischen Zielen im Zusammenhang stehen, kann nach Ansicht der Kommission nicht automatisch davon ausgegangen werden, dass die Ausgleichszahlung korrekt festgelegt wurde. Die Tatsache, dass bei der Bewertung der Angebote insgesamt viele Arten von Kriterien angewendet wurden, ohne dabei für die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse ein konkretes Ziel zu benennen, deutet ebenfalls auf die Schwierigkeit hin, überhaupt zu beurteilen, ob die vermeintlichen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse auch tatsächlich erbracht wurden. So führt die Vermischung des Preiskriteriums und der Umweltschutzkriterien dazu, dass womöglich ein Anbieter den Zuschlag erhält, der den Strom zu einem sehr niedrigen Preis, jedoch mit niedrigerem Umweltschutzstandard erzeugt, während ein Anbieter, der bei der Stromerzeugung höhere Umweltschutznormen einhält, aber auch einen höheren Preis verlangt, leer ausgeht. Das lässt Zweifel aufkommen, ob die Erzeuger tatsächlich Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erbracht haben, erschwert aber in jedem Fall die Ermittlung des genauen Umfangs erbrachter Dienstleistungen.
(249)
Zudem haben weder die polnischen Behörden noch die Beteiligten eine Analyse der Kosten der beteiligten Erzeuger vorgelegt, aus der hervorgegangen wäre, dass diese Kosten denen eines durchschnittlichen Unternehmens entsprechen. Vielmehr belegen die Schätzungen, die Polen im Rahmen des Gesetzes zur Berechnung des den einzelnen Erzeugern zustehenden Ausgleichs vorgelegt hat, dass deren Kosten die eines durchschnittlichen Stromerzeugers, der in Polen eine Wirtschaftstätigkeit aufgenommen hat, erheblich übersteigen.
(250)
Schließlich unterstreicht die Kommission, dass dem Abschluss der PPA mit dem Heizkraftwerk Kraków keine Ausschreibung vorausgegangen war.
(251)
Nach Ansicht der Beteiligten kann Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag auch dann auf die PPA angewendet werden, wenn sie nicht die Kriterien aus dem Urteil im Fall Altmark erfüllen.
(252)
Aufgrund der vorstehenden Darlegungen ist Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag nach Auffassung der Kommission nicht auf die PPA anwendbar.
(253)
Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag kann nur auf Unternehmen angewendet werden, die zur Erbringung tatsächlicher Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse verpflichtet sind, wobei diese Voraussetzung, wie in den Erwägungen 228 bis 238 dargelegt, im vorliegenden Fall nicht erfüllt wurde. Wenn überhaupt Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erbracht werden sollen, müssen sie konkreten Unternehmen übertragen werden, was, wie aus den Erwägungen 240 bis 243 hervorgeht, nicht der Fall war. Nicht zuletzt müssen die Ausgleichszahlungen für die Erbringung solcher Dienstleistungen den damit verbundenen Kosten entsprechen, das heißt, es muss eine konkrete Beurteilung des Umfangs dieser Dienstleistungen möglich sein, um diese Kosten ermitteln zu können. Diese Bedingung wurde den Erwägungen 245 und 246 zufolge im vorliegenden Fall nicht erfüllt.
(254)
Die PPA erfüllen zweifelsfrei das Kriterium der Selektivität, da sie nur mit einer begrenzten Zahl von Unternehmen abgeschlossen wurden. Bereits zum Zeitpunkt ihrer Unterzeichnung gab es im Stromsektor Unternehmen, die nicht von diesen Vereinbarungen Gebrauch gemacht haben.
(255)
Die Beteiligten berufen sich auf die Notwendigkeit, die betreffenden Märkte zu bestimmen, was nicht richtig ist. Der Begriff der Selektivität beinhaltet Maßnahmen, die dem gesamten Sektor zugutekommen, selbst wenn sie für alle Unternehmen des betreffenden Sektors einen Vorteil darstellen (was bei der überprüften Maßnahme nicht der Fall war, da einige Unternehmen des Sektors keinen Gebrauch von den PPA gemacht haben).
(256)
Unter Bezugnahme auf das angeführte Urteil in der Rechtssache Van der Kooy stellt die Kommission fest, dass der Gerichtshof den selektiven Charakter der Beihilfemaßnahme in dem Urteil nicht in Frage gestellt hat. In der Beurteilung, auf die sich die Beteiligten in ihrem Kommentar berufen, geht es um das Vorliegen eines Vorteils, sie gestattet jedoch keine Aussage darüber, ob der Gerichtshof die Maßnahme als eine Maßnahme eingestuft hat oder hätte, die das Kriterium der Selektivität nicht erfüllt.
(257)
Den Argumenten der Beteiligten, wonach bei Maßnahmen, die keine staatlichen Maßnahmen sind, das Selektivitätskriterium durch das Kriterium des privaten Kapitalgebers ersetzt werden muss, hält die Kommission entgegen, dass das Kriterium des privaten Kapitalgebers der Verifikation des Elements des Vorteils und nicht der Selektivität dient.
(258)
Nach Ansicht der Beteiligten hätte die Kommission prüfen müssen, ob die PPA zum Zeitpunkt ihres Abschlusses eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs oder des Handelsverkehrs zwischen Mitgliedstaaten darstellten. Wie bereits dargelegt, hat die Frage, ob die PPA zum Zeitpunkt ihres Abschlusses eine Beihilfe darstellten, nach Auffassung der Kommission keinen Einfluss auf das Ergebnis dieses Verfahrens. Mit Blick auf den Beitritt zur EU hat Polen seinen Markt schon zeitig geöffnet: Die ersten Abnehmer konnten 1999 den Energieversorger wechseln, im selben Jahr nahm die polnische Strombörse ihre Tätigkeit auf. Am 1. Mai 2004 wurde Polen zudem Teil des liberalisierten Binnenmarkts. Die langfristigen Vereinbarungen mit dem staatseigenen Netzbetreiber PSE einschließlich des von diesem garantierten Ankaufs von Strom zu Preisen, die die Kosten der Kraftwerke decken und eine Gewinnmarge ermöglichen, können den Wettbewerb möglicherweise beeinträchtigen.
(259)
Maßnahmen, die Energie erzeugende Unternehmen in einem Mitgliedstaat begünstigen, können daher die Fähigkeit von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten beschränken, Strom in den erstgenannten Staat zu exportieren, oder den Export von Strom in die letztgenannten Staaten begünstigen. Das gilt insbesondere für Polen, das dank seiner zentralen Lage in Europa Verbindungsleitungen zu den einzelnen gegenwärtigen und künftigen Mitgliedstaaten besitzt bzw. eine solche Anbindung leicht herstellen kann.
(260)
Der Elektrizitätsmarkt in Polen (die polnische Strombörse) wurde 1999 geöffnet, und im selben Jahr wurde PSE Mitglied der UCTE (63).
(261)
Zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der PPA bestand zwischen Polen und seinen Nachbarn zweifelsfrei ein Handel mit elektrischer Energie. Die Übertragungskapazitäten der Verbindungsleitungen waren gering (den Beteiligten zufolge ca. 2 000 MW), jedoch - meist für Exportzwecke - vollständig ausgelastet.
(262)
Im Jahr 2005 belief sich der polnische Stromexport auf 14,3 TWh, die Einfuhr auf 3,1 TWh, der Stromverbrauch des Landes betrug 144,8 TWh (64). Die höchsten Umsätze erzielte Polen mit der Tschechischen Republik, Deutschland und der Slowakei (die Übertragungsleitungen zur Ukraine und zu Belarus haben eine sehr geringe Kapazität oder funktionieren gar nicht).
(263)
Folglich hätten die PPA den Wettbewerb schon vor dem Beitritt Polens zur EU beeinträchtigen können. Das Kriterium der Beeinträchtigung des Handelsverkehrs zwischen Mitgliedstaaten kann erklärtermaßen jedoch erst nach dem Beitritt erfüllt sein. Da der EU-Beitritt und die Liberalisierung des polnischen Energiesektors auf denselben Tag fallen (1. Mai 2004), wäre nach Meinung der Kommission spätestens am Tag des Beitritts Polens zur EU eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs und des Handelsverkehrs zwischen Mitgliedstaaten durch die aus den PPA resultierenden Vorteile gegeben, was für die gesamte Laufzeit der PPA gilt.
(264)
Die Kommission sieht deshalb in den PPA eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag.
7.1.3. PPA - „neue Beihilfe“ oder „bestehende Beihilfe“. Unvereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinschaftsrecht
(265)
Gemäß Anhang IV Kapitel 3 der Beitrittsakte war die Kommission zur Prüfung staatlicher Beihilfemaßnahmen (Einzelbeihilfen und Beihilferegelungen) befugt, die vor dem Tag des Beitritts zur EU eingeführt worden und auch nach diesem Tag noch anzuwenden sind.
(266)
Erstens: Die PPA wurden im Zeitraum von 1994 bis 1998, d. h. vor dem Beitritt Polens zur EU, unterzeichnet und erfüllen somit die Bedingung der „Einführung vor dem Beitritt“. Die Kommission unterstreicht in diesem Zusammenhang, dass diese Entscheidung ausschließlich jene PPA betrifft, die am Tag des Beitritts Polens zur EU galten (1. Mai 2004), nicht jedoch die PPA, die vor diesem Tag ausgelaufen sind.
(267)
Zweitens: Die PPA werden nach dem Beitritt angewendet. Sie laufen in den Jahren 2006-2027, also nach dem Beitritt, aus. Am Tag des Beitritts war das Ausmaß der Beteiligung des Staates am Abschluss der PPA nicht genau bekannt.
(268)
In diesem Zusammenhang vertritt die Kommission die Auffassung, dass als nach dem Beitritt weiterhin anzuwendende Maßnahmen, die eine neue Beihilfe darstellen, grundsätzlich folgende Maßnahmen anzusehen sind (65):
a)
alle Beihilferegelungen, die vor dem Tag des Beitritts eingeführt wurden und auf deren Grundlage nach dem Beitritt Unternehmen, die im Gesetz in einer allgemeinen und abstrakten Weise definiert werden, ohne nähere Durchführungsmaßnahmen Einzelbeihilfen gewährt werden können;
b)
Beihilfen, die nicht an ein bestimmtes Vorhaben gebunden sind und vor dem Beitritt einem oder mehreren Unternehmen für unbestimmte Zeit und/oder in unbestimmter Höhe gewährt wurden;
c)
Einzelbeihilfen, bei denen am Tag ihrer Gewährung die finanzielle Beteiligung des Staates nicht genau bekannt war.
(269)
Die PPA dienten als Garantie für die Rentabilität der Kraftwerke. Dabei handelt es sich aber nicht um eine Garantie im klassischen Sinn: Die PPA sehen eine künftige Kapitalrendite und die Sicherung der Rentabilität dank der garantierten Abnahme von Energie zu einem garantierten (wenn auch variablen) Preis über einen festgelegten Zeitraum und unabhängig von den Marktbedingungen vor.
(270)
Die maximale finanzielle Beteiligung des Staates ist in den PPA vor dem Beitritt nicht bis zum Höchstbetrag festgelegt worden. Auch wurde den Erzeugern die Beihilfe vor diesem Tag nicht endgültig und nicht ohne Bedingungen in einer bestimmten Höhe gewährt.
(271)
Ganz im Gegenteil: Die wirtschaftliche Beteiligung des Staates im Zusammenhang mit den PPA hängt von Kennziffern ab, deren Entwicklung zum Zeitpunkt des Beitritts nicht abzusehen war. Außerdem garantierten die PPA den Erzeugern Schutz vor Kostenänderungen, die sich weder auf Transaktionen noch auf Ereignisse aus der Zeit vor dem Beitritt, sondern auf etwaige Änderungen in der Zukunft beziehen, die also am Tag des Beitritts noch nicht bekannt waren.
(272)
Das Ausmaß der Beteiligung des Staates im Rahmen der PPA war zum Zeitpunkt des Beitritts nicht bekannt und folglich auch nicht die Tatsache, dass er seine Beteiligung auch nach dem Beitritt fortgesetzt hat, was durch die nachstehenden Fakten belegt wird.
(273)
Zunächst: Die Preise, zu denen die Erzeuger dem Netzbetreiber PSE Strom verkaufen, waren in den einzelnen PPA nicht festgelegt. Sie wurden nach einem Modell mit verschiedenen Kennziffern berechnet, die unvorhersehbaren Schwankungen unterliegen.
(274)
So enthalten diese Modelle Kennziffern wie den Preisindex für Waren und Dienstleistungen in Polen bzw. den USA, den Erdöl- oder Kohlepreis auf den Weltmärkten, das durchschnittliche Arbeitsentgelt in Polen sowie den Wechselkurs von PLN und USD. Selbstverständlich werden diese Kennziffern nicht nur durch Ereignisse vor dem Beitritt beeinflusst. Die Preisberechnungen und bisweilen auch die Modelle selbst unterliegen durch die zahlreichen Anhänge, die den PPA mitunter jährlich oder noch häufiger beigefügt werden, ständigen Änderungen.
(275)
Deshalb reicht ein Modell zur Preisbestimmung nach Ansicht der Kommission nicht aus, um die wirtschaftliche Beteiligung des Staates zu beschränken. Allein die Tatsache, dass dieses Modell sich aus zahlreichen, sich verändernden Kennziffern zusammensetzt, macht eine hinreichend genaue Bestimmung des etwaigen Umfangs der staatlichen Beteiligung unmöglich.
(276)
Außerdem beinhalten die PPA im Gegensatz zur klassischen Garantie die Betriebskosten der begünstigten Unternehmen. Sie sehen die kontinuierliche Abnahme einer garantierten Menge Strom durch den Netzbetreiber PSE sowie die fortwährende Deckung der festen bzw. variablen Betriebskosten entsprechend den darin enthaltenen Preismodellen vor.
(277)
Dabei berücksichtigt die Kommission auch, dass aufgrund der zahlreichen Kennziffern in den Preismodellen nicht auszuschließen ist, dass der Beihilfeempfänger selbst über verschiedene Bestandteile der Betriebskosten wie etwa die Vergütung der Arbeitnehmer und der Führungskräfte den Endpreis beeinflussen kann.
(278)
Als zusätzliches Argument mag schließlich der Umstand dienen, dass die aus den PPA resultierende finanzielle Beteiligung des Netzbetreibers PSE weitgehend auch von der Nachfrage abhängt. Sie entspricht der Differenz zwischen dem Kaufpreis laut PPA und den Einnahmen, die PSE durch den Verkauf von Strom an die Endverbraucher erzielen kann. Zu welchem Preis PSE seinen Strom an die Endverbraucher verkauft, ist nicht vorhersehbar. Auf einem monopolisierten Markt wird der Strompreis jährlich vom Staat festgelegt, während sich diese Preise auf dem freien Markt auf unvorhersehbare Weise ändern. Dadurch wird es noch schwieriger, die Beteiligung des Staates im Rahmen der PPA exakt zu bestimmen. So ist es durchaus möglich, dass die festgelegte Mindestmenge Strom, die entsprechend den PPA abgenommen werden muss, den tatsächlichen Bedarf von PSE insbesondere nach Abschluss der Liberalisierung des Strommarkts im Jahr 2007 übersteigt. Der Überschuss an Strom kann sogar zu noch höheren nicht absehbaren Kosten führen, was es noch schwieriger macht, die Beteiligung des Staates im Rahmen der PPA einzuschätzen.
(279)
Deshalb sind die vom Netzbetreiber PSE nach dem Beitritt an die Erzeuger geleisteten Zahlungen auch nicht mit einer einfachen Verteilung der Beträge gleichzusetzen, die zuvor aus einem vor dem Beitritt festgelegten allgemeinen Kontingent gewährt wurden. Zudem wurden die PPA seit der Unterzeichnung der ursprünglichen Verträge durch die verschiedenen Anhänge mehrfach geändert.
(280)
Die Kommission weist darauf hin, dass bei der Beurteilung der Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt in bestimmten Fällen die vor dem Beitritt des Mitgliedstaats zur EU gewährte und nach dem Beitritt weiter angewendete Beihilfe berücksichtigt werden muss.
(281)
Entsprechend den vorgenannten Bestimmungen des Beitrittsvertrags gelten die vor dem Tag des Beitritts eingeführten und auch nach diesem Tag noch anzuwendenden Maßnahmen, die staatliche Beihilfen darstellen und nicht zu einer der nachstehenden Kategorien zählen, als neue Beihilfe im Sinne von Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag.
(282)
Die drei Kategorien bestehender Beihilfen, von denen im Beitrittsvertrag die Rede ist, umfassen:
1.
Beihilfemaßnahmen, die vor dem 10. Dezember 1994 in Polen eingeführt worden sind
Mit Ausnahme der mit dem Stromerzeuger Turów S.A. geschlossenen Vereinbarung (66) wurden die PPA nach dem 10. Dezember 1994 unterzeichnet und stellen somit keine bestehende Beihilfe nach Artikel 88 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
2.
Beihilfemaßnahmen, die in der dem Beitrittsvertrag angefügten Liste der bestehenden Beihilfemaßnahmen aufgeführt sind
Weder die Beihilferegelung, die die PPA beinhaltet, noch die einzelnen PPA selbst wurden der Kommission gemeldet, um sie in die dem Beitrittsvertrag angefügten Liste der bestehenden Beihilfen aufzunehmen; sie sind auch nicht in der Anlage zum Anhang IV zur Beitrittsakte aufgeführt, von der in Kapitel 3 Punkt 1 Buchstabe b des Anhangs IV die Rede ist und die die Liste der bestehenden Beihilfen enthält. Somit stellen sie keine bestehende Beihilfe im Sinne von Artikel 88 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
3.
Beihilfemaßnahmen, die vor dem Tag des Beitritts von der polnischen Kontrollbehörde für staatliche Beihilfen überprüft und als mit dem Besitzstand vereinbar beurteilt wurden und gegen die die Kommission keine Einwände aufgrund schwerwiegender Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt gemäß dem im Beitrittsvertrag vorgesehenen Verfahre - den „Übergangsmaßnahmen“ - erhoben hat (siehe Kapitel 3 Punkt 2 des Anhangs IV zur Beitrittsakte)
Da der Kommission im Rahmen der „Übergangsmaßnahmen“ keine der PPA gemeldet wurde, stellen sie keine bestehende Beihilfe nach Artikel 88 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
(283)
Da die einzelnen PPA zu keiner der im Beitrittsvertrag genannten Kategorien bestehender Beihilfen zählen, gelten sie mit dem Tag des Beitritts als neue Beihilfe.
(284)
Die Kommission verweist darauf, dass diese Einstufung der PPA mit Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v letzter Satz der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 im Einklang steht, wo es heißt: „Werden bestimmte Maßnahmen im Anschluss an die Liberalisierung einer Tätigkeit (in diesem Falle die Liberalisierung des Energiemarkts auf der Grundlage der Richtlinie 96/92/EG, die in Polen mit seinem Beitritt zur Europäischen Union in Kraft trat) durch gemeinschaftliche Rechtsvorschriften zu Beihilfen, so gelten derartige Maßnahmen nach dem für die Liberalisierung festgelegten Termin nicht als bestehende Beihilfen.“ Sie sind deshalb als neue Beihilfen anzusehen.
(285)
Im Hinblick auf die Anmerkungen der Beteiligten in Erwägung 71 stellt die Kommission fest, dass sie die PPA aus den in Erwägung 31 genannten Gründen als Beihilferegelung ansieht. Sie berücksichtigt ferner die Tatsache, dass alle PPA auf der Entscheidung des Staates basieren, Investoren langfristige Strombezugsvereinbarungen anzubieten, die ihre Rentabilität während der Vertragslaufzeit garantieren.
(286)
Die Beteiligten machen geltend, dass die PPA zum Zeitpunkt ihres Abschlusses keine staatliche Beihilfe darstellten und deshalb nicht als neue Beihilfe gewertet werden dürfen. Sie berufen sich auf das Urteil in der Sache Alzetta Mauro (67) und stellen fest, dass eine Beihilfe, die auf einem gegebenen, vor seiner Liberalisierung für Wettbewerber anfangs noch geschlossenen Markt gewährt wird, ab dem Zeitpunkt der Liberalisierung als bestehende Beihilfe anzusehen ist. Ungeachtet dessen gelte Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung EG Nr. 659/1999 sowohl für Beihilferegelungen als auch für Einzelbeihilfen.
(287)
Die Kommission weist dieses Argument zurück. Am Tag des Beitritts Polens zur EU waren alle Kriterien für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe nachweislich erfüllt. Außerdem hat zu diesem Zeitpunkt bereits ein Stromhandel zwischen Polen und den Nachbarländern bestanden, und es gab seit 1999 eine Strombörse. Es konnte also kein Zweifel daran bestehen, dass Polen mit seinem Beitritt sofort in den wettbewerbsoffenen Sektor integriert würde. Nach Auffassung der Kommission sollten gerade die Bestimmungen des Beitrittsvertrags, die die staatliche Beihilfe betreffen, eine Überprüfung der Maßnahmen ermöglichen, die am Tag des Beitritts eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs zwischen den Mitgliedstaaten hätten darstellen können. Im Gegensatz zu den Beitrittsverträgen, die vor dem 1. Mai 2004 geschlossen wurden, bestand das Ziel des von Polen und neun anderen Staaten unterzeichneten Beitrittsvertrags darin, die als bestehende Beihilfe eingestuften Maßnahmen auf die drei vorstehend beschriebenen konkreten Fälle zu beschränken. Das Urteil in der Sache Alzetta Mauro betrifft keine Maßnahme, die unter den Beitrittsvertrag fällt und darf deshalb in diesem Zusammenhang nicht auf die zu beurteilenden PPA bezogen werden. Die Kommission stellt außerdem fest, dass sich das Urteil im Fall Alzetta Mauro praktisch auf eine Situation bezieht, wie sie in ihrer vor Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 verabschiedeten Entscheidung beschrieben ist.
(288)
In Anbetracht dessen und auf der Grundlage der Bestimmungen des Beitrittsvertrags betrachtet die Kommission die PPA als neue Beihilfe.
(289)
Da die PPA der Kommission nicht gemäß den für staatliche Beihilfen geltenden Verfahrensregeln gemeldet wurden, wertet sie diese Vereinbarungen als rechtswidrige Beihilfe.
7.1.4. Einschlägige Bestimmungen des Vertrags
(290)
Nach Auffassung der Beteiligten muss die Kommission die PPA in Verbindung mit der Beihilfesache PL 1/03 (68) im Rahmen der im Beitrittsvertrag vorgesehenen Übergangsmaßnahmen prüfen.
(291)
Die Kommission stimmt dem nicht zu.
(292)
Im Rahmen der im Beitrittsvertrag vorgesehenen Übergangsmaßnahmen beschränkten sich die Befugnisse der Kommission darauf, die Entscheidung der Wettbewerbskontrollbehörden in den Beitrittsländern bezüglich der eingeführten und nach dem Beitritt weiterhin anzuwendenden Maßnahmen zu bestätigen oder anzufechten. In der Sache PL 1/03 ging es um die Entscheidung der polnischen Wettbewerbskontrollbehörde über den Entwurf eines Gesetzes über staatliche Ausgleichszahlungen für die Kündigung der PPA, nicht jedoch um die aufgrund der PPA gewährte Beihilfe. Die polnischen Behörden hatten die PPA im Rahmen der Übergangsmaßnahmen nicht gemeldet, und die Entscheidung des Amtes für Wettbewerbs- und Verbraucherschutz (UOKIK) bezog sich nicht auf die einzelnen PPA. Die Kommission war nicht befugt, eigenständig über die Ausweitung des Anwendungsbereichs dieser Sache auf der Grundlage der Übergangsmaßnahmen zu entscheiden.
(293)
Selbst wenn die Kommission den Anwendungsbereich vergleichbarer Fälle eigenständig hätte ausweiten können, wäre das in dem konkreten Fall nicht möglich gewesen, da das im Rahmen der Übergangsmaßnahmen überprüfte Gesetz die Kündigung aller PPA vor dem EU-Beitritt Polens vorschreibt. Da die Kommission nur befugt war, Fragen im Zusammenhang mit den auch nach dem Beitritt noch anzuwendenden staatlichen Beihilfen zu prüfen, fielen die PPA nicht darunter.
(294)
Im Hinblick auf sonstige bilaterale Verträge bzw. die Energiecharta stellt die Kommission fest, dass die Kündigung solcher Vereinbarungen dort nicht untersagt ist, jedoch eine entsprechende Ausgleichszahlung vorgesehen ist, die aber nichts an der Tatsache ändert, dass die PPA eine staatliche Beihilfe darstellen. Ziel dieser Verträge ist es, das Gleichgewicht zwischen den Zielen der Liberalisierung und der Verpflichtung zur Sicherung des Fortbestands der Investitionen zu wahren. Hinsichtlich der Stellungnahmen der Beteiligten zur Rechtsberaubung vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die PPA, sofern sie eine unrechtmäßig gewährte und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfe sind, rechtswidrig wären. Ihre Kündigung kann deshalb nicht als Rechtsberaubung angesehen werden. Sollte sie dennoch als Rechtsberaubung gewertet werden, kann nach Auffassung der Kommission ein Ausgleich gewährt werden, wobei die in der Methode für verlorene Kosten festgelegten Bedingungen eine angemessene Höhe dieses Ausgleichs garantieren.
7.1.5. Beurteilung der Vereinbarkeit
(295)
Gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sind staatliche Beihilfen innerhalb der Gemeinschaft grundsätzlich untersagt.
(296)
Gemäß Artikel 87 Absatz 2 und 3 des EG-Vertrags sind jedoch Ausnahmebestimmungen von der allgemeinen Regel der Unvereinbarkeit einer solchen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag möglich.
(297)
Die Ausnahmen gemäß Artikel 87 Absatz 2 EG-Vertrag gelten nicht für den vorliegenden Fall, da diese Maßnahme keine Beihilfe sozialer Art ist, sie weder einzelnen Verbrauchern zugutekommt noch der Beseitigung von durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstandenen Schäden dient und auch keine Beihilfe für die Wirtschaft bestimmter, durch die Teilung Deutschlands betroffener Gebiete der Bundesrepublik Deutschland darstellt.
(298)
Weitere Ausnahmen sind in Artikel 87 Absatz 3 EG-Vertrag festgelegt.
(299)
Gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a gelten als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar „Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht.“ Der größte Teil Polens, wenn nicht das gesamte Land, ist als ein solches Gebiet anzusehen.
(300)
Die Kommission hat Leitlinien für die Beurteilung solcher Beihilfemaßnahmen verabschiedet. Zum Zeitpunkt des Beitritts Polens zur EU galten die Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung (69) (nachstehend „Regionalleitlinien“ genannt). In diesen Leitlinien ist auch die Beurteilung einer Regionalbeihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag geregelt.
(301)
Entsprechend den Regionalleitlinien galten grundsätzlich nur Maßnahmen zur Deckung der Investitionskosten als staatliche Beihilfe. Betriebsbeihilfen waren prinzipiell untersagt (Punkt 4.15 der Regionalleitlinien), es bestand jedoch die Möglichkeit, eine solche Beihilfe für bestimmte Regionen unter der Bedingung zu genehmigen, dass es sich um eine zeitlich befristete Maßnahme handelt, die schrittweise reduziert wird (70).
(302)
Die Beihilfe kann nicht als Investitionsbeihilfe angesehen werden. Bei der Definition der Investitionsbeihilfe wurden die in den Punkten 4.5 und 4.6 der Regionalleitlinien aufgeführten potenziellen beihilfefähigen Kosten zugrunde gelegt. Die im Rahmen der PPA geleisteten Zahlungen dienen ganz offensichtlich auch der Deckung anderer Kosten. Das augenfälligste Beispiel hierfür ist die Garantie für die Deckung der Kosten des für den Kraftwerksbetrieb benötigten Brennstoffs. Die PPA sehen auch die Deckung der Personalkosten vor. Diese Kosten zählen in Bezug auf die Investitionsbeihilfe selbstverständlich nicht zu den beihilfefähigen Kosten. Sie gehören vielmehr zu den laufenden Ausgaben des Betreibers und sind deshalb als Betriebskosten nach Punkt 4.15 der Regionalleitlinien einzustufen.
(303)
Für die auf der Grundlage der PPA gewährte Beihilfe wurde kein angemessener Zeitrahmen festgelegt. Die PPA haben eine sehr lange Laufzeit, die der planmäßigen Betriebsdauer eines durchschnittlichen Kraftwerks nahe kommt. Außerdem enthalten diese Vereinbarungen keine Regelung zur schrittweisen Verringerung des Beihilfebetrags. Die garantierte Menge Strom, die abgenommen werden muss, wird nicht reduziert, die Preise hingegen sind indexgebunden, was in der Regel heißt, dass sie steigen und nicht sinken. Auch verringern sich im Zeitverlauf weder die Gewinngarantie noch ihr Umfang.
(304)
Nach Auffassung der Kommission trifft deshalb die Ausnahmebestimmung des Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe a EG-Vertrag auf die Beihilfemaßnahme nicht zu.
(305)
Gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b EG-Vertrag gelten als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar „Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats.“
(306)
Die Kommission verweist darauf, dass die fragliche Beihilfe nicht der Förderung eines wichtigen Vorhabens von gemeinsamem europäischen Interesse dient.
(307)
Nach Ansicht der Kommission gibt es auch keinen Hinweis darauf, dass sie die Bewältigung beträchtlicher Störungen im Wirtschaftsleben Polens zum Ziel hatte. Die Kommission anerkennt die Tatsache, dass Strom ein für die Wirtschaft jedes Mitgliedstaats wichtiges Produkt ist und dieser Sektor in Polen in den 90er Jahren modernisiert werden musste.
(308)
Allerdings bezieht sich die Formulierung „beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats“ nach Meinung der Kommission auf weitaus ernstere Fälle. Die gewöhnliche Bezugnahme der Beteiligten auf mögliche Folgen für die Wirtschaft eines Mitgliedstaats reicht für die Annahme, dass die vorgenannten Bestimmungen des Vertrags auf die betreffende Maßnahme angewendet werden können, nicht aus. Hierzu bedarf es zumindest einer konkreteren Beschreibung solcher Störungen und einer Analyse der Wahrscheinlichkeit ihres Auftretens sowie ihrer Auswirkungen.
(309)
Abschließend weist die Kommission darauf hin, dass in solchen Situationen rasches Handeln gefragt ist, was sich mit langwierigen Ausschreibungsverfahren und der langwierigen Aushandlung der PPA nicht vereinbaren lässt.
(310)
Nach Auffassung der Kommission trifft deshalb die Ausnahmebestimmung des Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe b EG-Vertrag auf die Beihilfemaßnahme nicht zu.
(311)
Gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag gelten als mit dem EG-Vertrag vereinbar „Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes, soweit sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Maß beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.“ Diese Bestimmung trifft mit Sicherheit nicht auf die PPA zu.
(312)
Gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c sind Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete zulässig, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Die Kommission hat eine Reihe von Leitlinien und Mitteilungen herausgegeben, in denen die Handhabung der in diesem Artikel enthaltenen Beschränkung erläutert wird.
(313)
Die Beteiligten haben auf die Anwendung der Regionalleitlinien sowie der Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen („Umweltschutzleitlinien“) verwiesen.
(314)
In den Erwägungen 300 bis 304 wurde erläutert, weshalb die Beihilfe bei Anwendung der Regionalleitlinien nicht als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden kann (71).
(315)
In Bezug auf die Umweltschutzleitlinien verweist die Kommission darauf, dass diese ebenso wie die Regionalleitlinien in erster Linie Investitionsbeihilfen zulassen. Betriebsbeihilfen werden auf spezifische Ziele beschränkt. Das sind erstens Beihilfen für Abfallbewirtschaftung und Energiesparmaßnahmen (Punkt E.3.1), die höchstens für die Dauer von fünf Jahren gewährt werden können; zweitens Beihilfen in Form von Steuerermäßigungen bzw. Steuerbefreiungen (Punkt E.3.2) und drittens Beihilfen zur Förderung erneuerbarer Energien (Punkt E.3.3). Keine dieser Maßnahmen trifft auf den vorliegenden Fall zu.
(316)
Die vierte und letzte mögliche Betriebsbeihilfe ist die Beihilfe für Kraft-Wärme-Kopplung (Punkt E.3.4). Einige der fraglichen Erzeuger haben Wärme und Strom produziert. Allerdings haben weder die polnischen Behörden noch die Erzeuger selbst nachgewiesen, dass ihre Unternehmen die in den Umweltschutzleitlinien geforderten Rentabilitätskriterien vollständig erfüllen. Die der Kommission von Polen vorgelegten Daten belegen vielmehr, dass nur ein begrenzter Teil der überprüften Produktion diese Kriterien erfüllt. Deshalb kann nach Auffassung der Kommission auf der Grundlage der erörterten Bestimmungen keine Beihilfe genehmigt werden, die sich auf die gesamte Produktion dieser Unternehmen bezieht.
(317)
Von den in Erwägung 312 genannten Dokumenten könnte auf den vorliegenden Fall lediglich die Methode für verlorene Kosten angewendet werden, die sich auf die Beihilfen für etablierte Unternehmen bezieht, die in der Zeit vor der Liberalisierung des Elektrizitätsmarkts Kraftwerke errichtet haben, deren Betrieb auf einem liberalisierten Markt ihnen Schwierigkeiten bereiten könnte.
(318)
In ihrer Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens verweist die Kommission auf eine Reihe von Gründen, aus denen eine Genehmigung der PPA auf der Grundlage der Methode für verlorene Kosten unwahrscheinlich scheint.
(319)
Die Methode für verlorene Kosten sieht beispielsweise vor, dass die Kommission Beihilfen besonders sorgfältig prüft, mit denen die vor Inkrafttreten der Richtlinie 96/26/EG erzielten Einnahmen erhalten werden sollen, ohne die in Betracht kommenden verlorenen Kosten, die aufgrund der Einführung des Wettbewerbs entstehen könnten, strikt zu berücksichtigen (72).
(320)
Der Zweck der PPA bestand eben gerade darin, den Großteil der Einnahmen der betreffenden Erzeuger und Unternehmen aus der Zeit vor Inkrafttreten der Richtlinie 96/26/EG abzusichern. Außerdem betraf diese Regelung Unternehmen mit einem sehr hohen Marktanteil, und sie gilt für einen überaus langen Zeitraum, der die für eine entsprechende Anpassung an die Marktbedingungen benötigte Zeit bei weitem überschreitet.
(321)
Im Zusammenhang damit stellt die Kommission fest, dass die PPA den Kriterien und den Hauptgrundsätzen der Methode für verlorene Kosten widersprechen, die eine tatsächliche - wenn auch schrittweise - Anpassung an die Marktbedingungen ermöglichen soll.
(322)
Nach Ansicht der Beteiligten hätten die PPA direkt aufgrund von Artikel 87 Absatz 3 EG-Vertrag genehmigt werden können. Sie verweisen darauf, dass mit den PPA die Entwicklung der polnischen Energiewirtschaft durch Auslandsinvestitionen in moderne umweltfreundliche Stromerzeugungsunternehmen gefördert wurde. Somit hätten die PPA der „Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige“ gedient.
(323)
Die Kommission weist darauf hin, dass diese beiden politischen Ziele, nämlich die Gewinnung von Investitionen und die Förderung des Baus umweltfreundlicher Anlagen, exakt den politischen Zielen in den Regionalleitlinien und den Umweltschutzleitlinien entsprechen. Die Kommission hat die PPA bereits im Hinblick auf diese beiden Leitlinien überprüft und ist zu dem Schluss gelangt, dass sie nicht mit diesen Grundsätzen vereinbar waren. Damit ist nach ihrer Auffassung eine Genehmigung der PPA auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c nicht möglich.
(324)
Die Kommission betrachtet die PPA daher als mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar.
7.1.6. Der Sonderfall des Gaskraftwerks Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
(325)
Die PPA mit dem Gaskraftwerk Żarnowiecka Elektrownia Gazową Sp. z o.o. wurde am 17. Mai 2006 vom Netzbetreiber PSE gekündigt (73), also noch bevor die fortgeschrittene Bauphase erreicht war. Da das Kraftwerk zu diesem Zeitpunkt nicht in Betrieb war, hatte das Unternehmen durch die PPA keine Vorteile. Es hat deshalb die staatliche Beihilfe nicht in Anspruch genommen.
(326)
Die Kommission steht daher auf dem Standpunkt, dass dem Gaskraftwerk Żarnowiecka Elektrownia Gazową Sp. z o.o. mit den PPA keine Beihilfe gewährt wurde.
7.2. Bewertung des Gesetzes
(327)
Die Kommission prüft die vier kumulativen Kriterien für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag.
(328)
Die Kommission hat die Herkunft der Mittel für die im Gesetz vorgesehenen Zahlungen untersucht und festgestellt, dass sie durch eine steuerähnliche Abgabe erbracht werden sollen, die im selben Gesetz festgelegt ist.
(329)
Nach dem Gesetz sind alle Verbraucher zur Zahlung dieser Abgabe verpflichtet (Artikel 8 des Gesetzes), deren Höhe sich nach der Leistung und den Merkmalen des Netzanschlusses richtet (Artikel 10 und 11 des Gesetzes). Die Höhe der Abgabe legt die URE fest (Artikel 12 des Gesetzes). Die Einnahmen aus den von den Versorgern erhobenen Abgaben werden auf das Bankkonto der Abrechnungsverwaltung AG überwiesen. Das ist eine staatseigene Zweckgesellschaft, die der staatlichen Kontrolle unterliegt und auf der Grundlage von Kapitel 7 des Gesetzes errichtet wurde. Die Abrechnungsverwaltung AG verwendet diese Mittel entsprechend Kapitel 4 des Gesetzes und unter der Verwaltungsaufsicht der URE für die Zahlungen an die Erzeuger als Begünstigte des Gesetzes.
(330)
Die Kommission hat die Merkmale dieser Abgabe im Hinblick auf ihre Entscheidungspraxis (74) und die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs (75) geprüft. Dabei ist sie zu folgenden Feststellungen gelangt.
(331)
Erstens: Die Abgabe ist eine den Verbrauchern vom Staat auferlegte gesetzlich vorgeschriebene Leistung.
(332)
Zweitens: Die Einnahmen aus der Abgabe fließen auf das Konto der staatlichen Abrechnungsverwaltung AG, die ein staatseigenes Unternehmen ist. Von den sieben Mitgliedern des Aufsichtsrats der Abrechnungsverwaltung AG werden vier - darunter der Aufsichtsratsvorsitzende - von den Ministern und zwei von den Leitern der Verwaltungsbehörden (URE und Amt für Wettbewerbs- und Verbraucherschutz) berufen. Ein Aufsichtsratsmitglied wird von der Hauptversammlung der Aktionäre, das heißt, des staatlichen Netzbetreibers PSE Operator S.A. gewählt. Wie die Kommission feststellt, unterliegt die Abrechnungsverwaltung AG vollständig der staatlichen Kontrolle. Dafür spricht auch, dass die Aktiengesellschaft von der URE kontrolliert wird, die eine staatliche Agentur ist. Die Einnahmen aus den Abgaben werden somit von einer staatlich kontrollierten Behörde verwaltet.
(333)
Drittens: Die Abrechnungsverwaltung AG verwendet die Einnahmen entsprechend den vom Staat in dem Gesetz niedergelegten Bestimmungen für Zahlungen an bestimmte Erzeuger. Diese zum Ausgleich der verlorenen Kosten bestimmten Mittel werden den Erzeugern gemäß dem Gesetz in Form einer Vorauszahlung auf diese Kosten für das jeweilige Jahr sowie in Form jährlicher Anpassungen gezahlt.
(334)
Die Kommission stellt auf der Grundlage der drei vorstehenden Anmerkungen fest, dass es sich bei den Einnahmen aus der Abgabe um staatliche Mittel handelt.
(335)
Das Gesetz sieht Zahlungen an Kraftwerke vor, die sich für die Anwendung der im Gesetz niedergelegten Regelung entscheiden. Im Gegenzug kündigen diese Kraftwerke die mit PSE abgeschlossenen PPA.
(336)
Mit diesen gesetzlichen Zahlungen können die berechtigten Kraftwerke ihre Kostenbelastung mindern. So sieht das Modell für die Berechnung dieser Zahlungen vor, dass die aus bestimmten Kostenarten einschließlich Abschreibungs- und Brennstoffkosten resultierenden Verluste vom Staat gedeckt werden, wenn die Markteinnahmen unter bestimmten Bedingungen, die bei normaler Wirtschaftslage sehr wahrscheinlich zu erfüllen sind, für die Deckung dieser Kosten nicht ausreichen. Entsprechend diesen Bedingungen werden aus den staatlichen Zahlungen die Abgaben gedeckt, die die Erzeuger unter normalen Marktbedingungen eigentlich selbst tragen müssten. Somit gewähren diese Zahlungen einen wirtschaftlichen Vorteil.
(337)
Die Beteiligten machen geltend, dass die Zahlungen keinen solchen Vorteil verschaffen, da sie lediglich ein angemessener Ausgleich für die Kündigung der PPA sein sollen. Dabei gehen sie von der Annahme aus, dass die PPA als solche keinen wirtschaftlichen Vorteil gewähren, was, wie in Punkt 7.1.1 erläutert wurde, nicht den Tatsachen entspricht.
(338)
Da das Gesetz den Kraftwerke zugutekommt, die auch Nutznießer der PPA sind, ist hier ebenso zu argumentieren wie in den Erwägungen 254 bis 257.
(339)
Das Gesetz verschafft zahlreichen Energie erzeugenden Unternehmen auf dem liberalisierten EU-Markt einen Vorteil. Maßnahmen, die Energie erzeugende Unternehmen in einem Mitgliedstaat begünstigen, können daher die Fähigkeit von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten beschränken, Strom in den erstgenannten Staat zu exportieren, oder den Export von Strom in die letztgenannten Staaten begünstigen. Das gilt insbesondere für Polen, das dank seiner zentralen Lage in Europa Verbindungsleitungen zu mehreren Mitgliedstaaten besitzt bzw. eine solche Anbindung leicht herstellen kann.
(340)
Der aus dem Gesetz resultierende Wettbewerbsvorteil kann den Wettbewerb und den Handelsverkehr zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(341)
Nach Auffassung der Kommission stellt das vom Gesetz vorgesehene System der Ausgleichszahlungen aufgrund der vorstehenden Erwägungen eine staatliche Beihilfe dar.
7.2.1. Gewährung von Beihilfe nach dem Gesetz
(342)
Das Gesetz trat am 4. August 2007 in Kraft. Wie die Kommission in diesem Zusammenhang feststellt, erhält ein Stromerzeuger, der die Beihilferegelung in Anspruch nehmen will, die Mittel zum Ausgleich der verlorenen Kosten gemäß Artikel 6 Absatz 1 des Gesetzes erst nach Abschluss einer Kündigungsvereinbarung. Entsprechend Artikel 22 Absatz 4 des Gesetzes wird die erste Rate der Vorauszahlung auf die verlorenen Kosten den berechtigten Erzeugern bis zum 5. des Monats ausgezahlt, der nach Ablauf von 120 Tagen folgt, gerechnet ab dem Tag, an dem die langfristigen Vereinbarungen mittels Kündigungsvereinbarung vorzeitig gekündigt wurden. Der Tag des Inkrafttretens des Gesetzes ist daher nicht mit dem Tag gleichzusetzen, an dem den Erzeugern die Beihilfe zuerkannt wurde, die Begünstigten also einen Rechtsanspruch auf die Beihilfe erworben haben. Die Kommission ist deshalb nicht der Ansicht, dass das Inkrafttreten des Gesetzes vor Erlass dieser Entscheidung einen Verstoß gegen die Verpflichtung gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag darstellt.
7.2.2. Beurteilung der Vereinbarkeit
(343)
Gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sind staatliche Beihilfen innerhalb der Gemeinschaft grundsätzlich untersagt.
(344)
Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c lässt staatliche Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige zu, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Die Kommission hat eine Reihe von Leitlinien und Mitteilungen herausgegeben, in denen die Handhabung der in diesem Artikel enthaltenen Beschränkung erläutert wird.
(345)
Mittels der Methode für verlorene Kosten werden die etablierten Energiewirtschaftsunternehmen gewährten Beihilfen dahingehend geprüft, ob bestimmte Entscheidungen, die diese Unternehmen vor der Liberalisierung getroffen haben, nach der Liberalisierung wirtschaftlich noch gerechtfertigt waren.
(346)
Wie es in Absatz 3 erster Unterabsatz der Methode für verlorene Kosten heißt, können verlorene Kosten in der Praxis in unterschiedlicher Form auftreten: langfristige Kaufverträge, Investitionen mit einer impliziten oder expliziten Absatzgarantie, Investitionen, die über den normalen Geschäftsverlauf hinausgehen usw. Im vorliegenden Fall ist die Beihilfe für Investitionen in die Modernisierung bzw. den Ausbau von Kraftwerken bestimmt, wobei den PPA die Rolle einer direkten Absatzgarantie zukommt. Diese Methode bezieht sich auch auf die Auswirkungen langfristiger Gasabnahmeverträge, die von Erzeugern geschlossen wurden, die Gas verwenden. Nach Auffassung der Kommission trifft die Methode für verlorene Kosten deshalb eindeutig auf diese Beihilfe zu, die auch im Rahmen dieser Methode geprüft wurde.
(347)
Die Methode für verlorene Kosten sieht eine Bewertung der als Ausgleich für verlorene Kosten gedachten Beihilfe in zwei Schritten vor. Der erste Schritt besteht gemäß Abschnitt 3 der Methode in der Bestimmung der in Frage kommenden Kosten, wozu insbesondere die Berechnung des Ausgleichshöchstbetrags gehört. Der zweite Schritt besteht gemäß Abschnitt 4 der Methode in der Berechnung des tatsächlichen Ausgleichs für verlorene Kosten unter Berücksichtigung der tatsächlichen künftigen Entwicklung des Marktwettbewerbs.
(348)
Die Kommission hat zunächst geprüft, ob die Beihilfe die Bedingungen in den Punkten 3.1 bis 3.12 der Methode für verlorene Kosten erfüllt.
(349)
Entsprechend Punkt 3.1 dieser Methode wurden bei der Zahlung des Ausgleichshöchstbetrags nur die Investitionen berücksichtigt, die vor Inkrafttreten der Richtlinie 96/92/EG, also vor dem Beitritt Polens zur EU, in Polen abgeschlossen waren, ebenso die Menge Gas, die über Verträge mit Abnahmegarantie vor diesem Datum geordert worden war. In Ausnahmefällen wurden auch die Investitionen berücksichtigt, die vor dem EU-Beitritt Polens begonnen wurden, zum Zeitpunkt des Beitritts aber noch nicht fertiggestellt waren, sofern Polen gegenüber der Kommission nachweisen konnte, dass die Fertigstellung dieser Vorhaben sowie die künftig daraus zu erzielenden Einnahmen die verlorenen Kosten stärker reduzieren würden als die Einstellung der Bauarbeiten.
(350)
Entsprechend Punkt 3.2 der Methode für verlorene Kosten stehen Realität und Gültigkeit der gegenüber den Erzeugern eingegangenen Betriebsgarantien außer Zweifel, da diese in den PPA direkt erwähnt sind.
(351)
Nach Punkt 3.3 der Methode für verlorene Kosten handelt es sich dabei um bedeutende Investitionen, die sehr große Verluste verursachen können. Das gilt auch für langfristige Verträge mit Abnahmegarantie. Nach Auffassung der Kommission hätten diese Verluste aufgrund ihres Ausmaßes ohne einen Ausgleich die Lebensfähigkeit der betreffenden Unternehmen gefährden können. Das beweist auch die Reaktion der Finanzinstitute, die die Investitionen finanziert und gegenüber der Kommission deutlich gemacht haben, dass das Fehlen eines entsprechenden Ausgleichs wegen des hohen Insolvenzrisikos des betreffenden Unternehmens als Verletzung der Finanzierungsverträge gewertet werden kann.
(352)
Die Kommission berücksichtigt außerdem, dass der Einfluss der verlorenen Kosten auf der Ebene konsolidierter Konzerne beurteilt wird. So können sämtliche Auswirkungen der Liberalisierung auf den Konzern - positive wie negative - entsprechend berücksichtigt werden. Erstinvestitionen bleiben somit ausgenommen, es sei denn, es handelt sich dabei eindeutig um Ersatzinvestitionen. Die Kommission vertritt ferner die Ansicht, dass Erstinvestitionen im Sektor für das reibungslose Funktionieren des Marktes von grundlegender Bedeutung sind und nicht mit Rücksicht auf den Ausgleich für verlorene Kosten zurückgestellt werden dürfen.
(353)
Gemäß Punkt 3.4 der Methode für verlorene Kosten dürfen die von den Begünstigten für Erstinvestitionen vorgesehenen Mittel nicht zurückgezogen werden. Ein Rückfluss der in das Kraftwerk investierten Mittel ist nur möglich, wenn es in Betrieb genommen oder zu einem Preis verkauft wird, der nicht über den Einnahmen liegen darf, die das betreffende Kraftwerk durch den Verkauf seines Stroms auf dem Markt erzielen kann. Auch Verträge mit Abnahmegarantie dürfen von den Erzeugern nicht einseitig gekündigt werden.
(354)
Nach Punkt 3.5 der Methode für verlorene Kosten sind verlorene Kosten im Zusammenhang mit Investitionen in Kraftwerke nicht mit bilateralen Verträgen verbunden. Deshalb ist es auch unerheblich zu prüfen, ob diese Kosten aus Garantien resultieren, die zwei ein und demselben Konzern angehörende Unternehmen verbinden. Ein und demselben Konzern angehörende Unternehmen sind nicht durch verlorene Kosten im Zusammenhang mit Verträgen mit Abnahmegarantie verbunden.
(355)
Entsprechend Punkt 3.6 der Methode für verlorene Kosten haben die polnischen Behörden der Kommission eine Aufstellung der Kosten vorgelegt, die durch Ausgleichszahlungen gedeckt werden sollen, falls die Einnahmen der Kraftwerke dazu nicht ausreichen. Nach Prüfung dieser Kategorien von Kosten ist die Kommission zu der Auffassung gelangt, dass die Ausgleichszahlungen die Beträge, die notwendig sind, um die unzureichende Kapitalrendite während des Betriebs der neuen Vermögenswerte - gegebenenfalls bei gleichzeitiger Gewährleistung einer angemessenen Gewinnmarge - auszugleichen, nicht übersteigen. Bei der Berechnung des Ausgleichshöchstbetrags wurden zahlreiche ökonomische Parameter zugrunde gelegt wie der Basis-Marktpreis, der dem Preis entspricht, den ein neuer Marktteilnehmer in Polen bieten würde. Dabei wurde von der Annahme ausgegangen, dass dieses Unternehmen hauptsächlich Kohle als Energiequelle verwendet. Die Kommission hat überprüft, ob diese Annahme mit den aktuellen Tendenzen bei Erstinvestitionen in diesem Sektor in Polen übereinstimmt. Sie hat ferner untersucht, ob die polnischen Kohlevorräte ausreichen, damit sich diese Entwicklung auch in Zukunft fortsetzt. Liegt der tatsächliche Marktpreis unter dem vorgesehenen Basis-Marktpreis, wird bei der Berechnung der Ausgleichszahlung der Basis-Marktpreis zugrunde gelegt. Der Kommission zufolge werden bei dieser Methode der Berechnung des Ausgleichs für verlorene Kosten, die mit dem bei ihr üblichen Verfahren identisch ist (76), die Wirtschaftskosten berücksichtigt, die den tatsächlich investierten Beträgen entsprechen. Die Ausgleichszahlungen für Verträge mit Abnahmegarantie wurden unter Berücksichtigung der tatsächlich vertraglich vereinbarten Mengen sowie der bestmöglichen Schätzungen im Hinblick auf etwaige Preisänderungen in den Verträgen berechnet.
(356)
Gemäß Punkt 3.7 der Methode für verlorene Kosten wurden bei der Berechnung der Ausgleichszahlungen die aus den fraglichen Vermögenswerten erzielten Einnahmen zugrunde gelegt. Der Ausgleichshöchstbetrag ist der Betrag, der nach Abzug der in der Vergangenheit aus den Vermögenswerten erzielten und zur Deckung der Investitionskosten zur Verfügung stehenden Einnahmen sowie des Cashflows der Kraftwerke aus dem Zeitraum von 2007 bis zum Auslaufen der PPA, der zur Deckung der Investitionskosten zur Verfügung steht, verbleibt. Alle diese Einnahmen werden ab dem Tag des Abschlusses der PPA berücksichtigt, und die ab 1. Mai 2004 gewährte staatliche Beihilfe wird demzufolge in Abzug gebracht.
(357)
Nach Punkt 3.8 der Methode für verlorene Kosten wurde der Wert der zuvor für die betreffenden Vermögenswerte gezahlten Beihilfe - insbesondere die Investitionsbeihilfe - von dem Ausgleichshöchstbetrag abgezogen.
(358)
Entsprechend Punkt 3.9 der Methode für verlorene Kosten wurden bei der Berechnung der verlorenen Kosten die tatsächlichen Änderungen bei den Strompreisen zugrunde gelegt. Die periodischen Anpassungen des Ausgleichsbetrags berücksichtigen die Differenz zwischen dem zur Berechnung des Ausgleichshöchstbetrags herangezogenen voraussichtlichen Strompreis und dem effektiven Strompreis. Bei der Berechnung des tatsächlichen Ausgleichsbetrags für die Verträge mit Abnahmegarantie werden der tatsächliche Gasverbrauch und der effektive Gaspreis sowie der effektive Preis zugrunde gelegt, zu dem die Unternehmen den erzeugten Strom verkauft haben.
(359)
Gemäß Punkt 3.10 der Methode für verlorene Kosten werden bei der Berechnung des Ausgleichshöchstbetrags die vor Inkrafttreten der Richtlinie 96/26/EG in Polen abgeschriebenen Kosten berücksichtigt.
(360)
Entsprechend Punkt 3.11 der Methode für verlorene Kosten wurden bei der Berechnung der Ausgleichszahlungen die für den Staat wirtschaftlichsten Lösungen zugrunde gelegt. In Bezug auf die Vermögenswerte, mit deren Bau vor dem Beitritt Polens zur EU begonnen wurde, die aber bis zum Tag des Beitritts nicht fertiggestellt wurden, führte Polen an, dass der Ausgleichshöchstbetrag unter Zugrundelegung des preisgünstigeren der beiden möglichen Szenarien berechnet wurde: Fertigstellung und Betrieb der neuen Anlagen zur Erzielung von Einnahmen oder Einstellung der Bauarbeiten. Der Ausgleich für verlorene Kosten im Zusammenhang mit den Verträgen mit Abnahmegarantie wurde auf gleiche Weise berechnet, um den Erzeugern einen Anreiz zu bieten, dass sie die Kraftwerke auch wirklich betreiben und damit den Gesamtbetrag der verlorenen Kosten verringern und nicht statt dessen die Stromerzeugung einstellen und die Strafen in voller Höhe zahlen, wodurch die verlorenen Kosten erheblich steigen würden. Die Kommission hat verschiedene, von Polen vorgestellte Szenarien geprüft, um beurteilen zu können, inwieweit dieser Mechanismus zur Verringerung des Gesamtbetrags der Ausgleichszahlungen beiträgt. Wenn die nach dem Prinzip der Abnahmegarantie bestellte Menge Gas im Rahmen der Ausgleichsregelung neu verhandelt und reduziert wird, verringert sich entsprechend der effektive Ausgleichsbetrag.
(361)
Gemäß Punkt 3.12 der Methode für verlorene Kosten erstreckt sich der Zeitraum der Ausgleichszahlungen bis zum Jahr 2027. In Punkt 3.12 der Methode heißt es: „Die Kosten, die bestimmten Unternehmen über den in Artikel 26 der Richtlinie genannten Horizont (18. Februar 2006) hinaus entstehen dürften, können grundsätzlich keine zulässigen verlorenen Kosten im Sinne dieser Methode darstellen.“ In Fußnote 5 zur Methode für verlorene Kosten stellt die Kommission jedoch Folgendes fest: „Hierbei versteht sich, dass wegen der Liberalisierung des Elektrizitätsbinnenmarkts nicht erstattungsfähige oder wirtschaftlich nicht lebensfähige Investitionen verlorene Kosten im Sinne dieser Methode darstellen können, einschließlich dann, wenn ihre Lebensdauer grundsätzlich über das Jahr 2006 hinausgeht. Außerdem können Verpflichtungen oder Garantien, die über den 18. Februar 2006 hinaus unbedingt erfüllt werden müssen, wenn nicht große Risiken für den Umweltschutz, die Sicherheit von Personen, den sozialen Schutz von Arbeitnehmern und die Sicherheit des Elektrizitätsnetzes in Kauf genommen werden sollen, sofern dies ordnungsgemäß gerechtfertigt wird, zulässige verlorene Kosten im Sinne dieser Methode darstellen.“
(362)
Die verlorenen Kosten, von denen im Gesetz die Rede ist, stehen in einem engen Zusammenhang mit Investitionen in Kraftwerke, die wegen der Liberalisierung des Elektrizitätsbinnenmarkts nicht erstattungsfähig sind. Das gilt auch für die Verträge mit Abnahmegarantie, die hauptsächlich dazu dienten, die Belieferung der Kraftwerke, die langfristige Strombezugsvereinbarungen abgeschlossen haben, mit der in den PPA festgelegten Strommenge sicherzustellen. Entsprechend der Aussage in der vorerwähnten Fußnote 5 kann die Kommission die Verlängerung der Ausgleichszahlungen über den vorgesehenen Termin hinaus genehmigen, wenn sie der Ansicht ist, dass die Umstände in dem gegebenen Fall dies rechtfertigen.
(363)
Die Kommission weist darauf hin, dass es sich bei den betreffenden Investitionen um ausgesprochen langfristige Investitionen in Kraftwerke handelt (15 bis 30 Jahre), bei denen Änderungen in den Strompreisen, die vor allem während des Übergangs zu einem vollständig liberalisierten Markt schwer vorhersehbar sind, eine wesentliche Rolle spielen. Die Kosten solcher Investitionen sind nicht erstattungsfähig, wenn die Strompreise niedriger sind als die zum Zeitpunkt der Errichtung des Kraftwerks vorgesehenen Preise.
(364)
Die Regelung in Fußnote 5 zur Methode für verlorene Kosten ist daher nach Auffassung der Kommission - wie in den vorangegangenen, Griechenland (77) und Portugal (78) betreffenden Fällen - auf diese konkreten verlorenen Kosten anzuwenden und rechtfertigt die Gewährung eines Ausgleichs über das Jahr 2006 hinaus bis zum Auslaufen der ursprünglichen PPA.
(365)
Nach Ansicht der Kommission entspricht das Gesetz deshalb den Kriterien in den Punkten. 3.1 bis 3.12 der Methode für verlorene Kosten. Der Ausgleichshöchstbetrag für verlorene Kosten geht nicht über die dort festgeschriebene Höhe hinaus und ist deshalb als zulässig anzusehen.
(366)
Die Kommission hat untersucht, ob die Beihilfe die Bedingungen in den Punkten 4.1 bis 4.6 der Methode für verlorene Kosten erfüllt.
(367)
Gemäß Punkt 4.1 der Methode für verlorene Kosten wurden die Ausgleichshöchstbeträge für eindeutig definierte, einzelne Kraftwerke sowie Verträge mit Abnahmegarantie berechnet. Die tatsächlich geleisteten Ausgleichszahlungen werden diese Höchstbeträge nicht übersteigen.
(368)
Entsprechend Punkt 4.2 der Methode für verlorene Kosten werden bei den tatsächlich geleisteten Ausgleichszahlungen die tatsächlichen Änderungen in den Basiswirtschaftsdaten, insbesondere im Strompreis sowie in der im Rahmen von Verträgen mit Abnahmegarantie bezogenen Gasmenge berücksichtigt. Wenn beispielsweise die effektiven Strompreise von dem in Erwägung 355 erwähnten Basis-Marktpreis abweichen, wird der effektive Ausgleichsbetrag entsprechend geändert. Auch bei den für Verträge mit Abnahmegarantie tatsächlich geleisteten Ausgleichszahlungen werden die Bedingungen berücksichtigt, zu denen die betreffenden Erzeuger auf dem Markt Gas kaufen und Strom verkaufen.
(369)
Gemäß Punkt 4.3 der Methode für verlorene Kosten haben sich die polnischen Behörden verpflichtet, der Kommission einen Jahresbericht über die Umsetzung des Gesetzes zu übermitteln.
(370)
Entsprechend Punkt 4.4 der Methode für verlorene Kosten wird der in Erwägung 355 erwähnte Basis-Marktpreis mit der Zeit beträchtlich steigen, wodurch sich der zu zahlende Ausgleichsbetrag in gewissem Umfang verringert, was für die Kommission ein positives Element darstellt.
(371)
Gemäß Punkt 4.5 der Methode für verlorene Kosten ist der Ausgleichshöchstbetrag, der einem Unternehmen gezahlt werden kann, im Voraus festzulegen. Hierbei werden die aus einem Produktivitätszuwachs resultierenden künftigen Gewinne der Begünstigten berücksichtigt. In der Notifizierung wurde insbesondere dargelegt, auf welche Weise bei der Berechnung der verlorenen Kosten Änderungen in den verschiedenen Wirtschaftsfaktoren (Preise, Marktanteile oder sonstige, von den Mitgliedstaaten angegebene Faktoren, wie sie in der Methode für verlorene Kosten genannt sind) Berücksichtigung finden.
(372)
Entsprechend Punkt 4.6 der Methode für verlorene Kosten haben sich die polnischen Behörden verpflichtet, künftig Unternehmen, die Begünstigte im Sinne des Gesetzes sind, über einen Zeitraum von bis zu zehn Jahren nach der letzten Auszahlung an diese Unternehmen keine Rettungs- oder Umstrukturierungsbeihilfen zu gewähren. Dieser Zeitraum, der sich im Falle einiger Unternehmen bis zum Jahr 2027 erstreckt, wurde nach dem Grundsatz der einmaligen Gewährung entsprechend der Auslegung der Kommission festgelegt, wie sie in Punkt 73 der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (79) dargelegt ist. Nach Auffassung der Kommission bietet diese Lösung auch hinreichend Schutz vor einer etwaigen unangemessenen Beihilfekumulierung im Rahmen der Methode für verlorene Kosten.
(373)
Die Kommission ist deshalb der Ansicht, dass das Gesetz mit den Kriterien in den Punkten. 4.1 bis 4.6 der Methode für verlorene Kosten vereinbar ist. Folglich ist auch die Verfahrensweise bei der Auszahlung der tatsächlichen Beträge für verlorene Kosten mit dieser Methode vereinbar.
(374)
Die Kommission stellt daher fest, dass das Gesetz mit der Methode für verlorene Kosten vereinbar ist. Die für den Ausgleich der zulässigen verlorenen Kosten bestimmte Beihilfe erfüllt die Kriterien der Methode für verlorene Kosten und ist deshalb als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen.
(375)
Nach der Methode für verlorene Kosten hätten die Stromerzeuger als Begünstigte im Sinne des Gesetzes ab 1. Mai 2004 Anspruch auf staatliche Beihilfe gehabt. Das Gesetz sieht zwar für die Zukunft Ausgleichszahlungen vor, doch wurden bei der Berechnung des Ausgleichshöchstbetrags auch die Beihilfebeträge berücksichtigt, die die Erzeuger zuvor erhalten haben. Der Ausgleichshöchstbetrag entspricht nach Anlage 2 zum Gesetz der Summe, die nach Abzug der aus den Vermögenswerten in der Vergangenheit erzielten Einnahmen verbleibt und zur Deckung der Investitionskosten zur Verfügung steht. Wie in Erwägung 356 erwähnt, wird die gesamte, ab 1. Mai 2004 gewährte Beihilfe in Abzug gebracht. Die Kommission sieht das Gesetz und demzufolge auch die von den Begünstigten ab dem 1. Mai 2004 bezogene Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.
7.2.3. Der Sonderfall der Aktiengesellschaften Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. und Electrabel Połaniec S.A.
(376)
Zwei PPA, die mit Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. und Electrabel Połaniec S.A. abgeschlossen wurden, sind am 31. Dezember 2006 ausgelaufen. Deshalb fallen diese Kraftwerke nicht unter das Gesetz. Da diese beiden PPA als einzige nicht unter das Gesetz fallen, sind sie auch nicht Gegenstand dieser Entscheidung der Kommission, die im Falle dieser beiden Unternehmen eine gesonderte Entscheidung erlässt.
8. SCHLUSSFOLGERUNG
(377)
Die Kommission stellt Folgendes fest:
a)
Mit Ausnahme der mit dem Gaskraftwerk Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. abgeschlossenen Vereinbarungen stellen die PPA eine staatliche Beihilfe nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar; eine solche staatliche Beihilfe ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
b)
Das Gesetz stellt eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar; eine solche staatliche Beihilfe ist gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.
(378)
Wie in Punkt 7.1.1 dargelegt, beruht die in den PPA vorgesehene staatliche Beihilfe hauptsächlich darauf, dass mit diesen Vereinbarungen die Abnahme einer bestimmten Menge Strom durch den Netzbetreiber PSE zu einem Preis garantiert wird, der sämtliche Stromerzeugungskosten deckt.
(379)
Da eine solche Beihilfe mit dem EG-Vertrag unvereinbar ist, darf sie nicht weiter gewährt werden. Weil die Festlegungen zur garantierten Abnahme von Strom sowie zur Kostendeckung ein grundlegender Bestandteil der PPA sind, kann die Einstellung der staatlichen Beihilfe nach Auffassung der Kommission nur durch Kündigung der PPA erfolgen.
(380)
Nach Ansicht der Kommission ist die Kündigung der PPA für die Seiten mit einem hohen Aufwand verbunden, insbesondere, was die Festlegung der Bedingungen für die Kündigung der PPA anbelangt. Die Kommission steht auf dem Standpunkt, dass für die Umsetzung dieser Maßnahme eine angemessene Frist gesetzt werden muss, damit eine entsprechende Versorgungssicherheit gewährleistet werden und der Übergang zu einem vollständig liberalisierten Markt in Polen unter günstigen Bedingungen erfolgen kann. Dies liegt auch im Interesse der Gemeinschaft.
(381)
Während der Ausarbeitung des Gesetzes im Rahmen des nationalen Gesetzgebungsverfahrens hat sich Polen bezüglich der mit der freiwilligen Kündigung der PPA verbundenen technischen Fragen mit allen Beteiligten beraten. Letztendlich wurde im Gesetz für den Abschluss der Kündigungsvereinbarungen eine Frist von 150 Tagen ab Inkrafttreten des Gesetzes, d. h. bis zum 1. Januar 2008, festgesetzt. Nach Ansicht der Kommission ist diese Frist auch für die Kündigung der PPA, wie sie in der vorliegenden Entscheidung gefordert wird, angemessen. Gemäß Artikel 5 des Gesetzes wird die tatsächliche Kündigung der langfristigen Vereinbarungen nach Dafürhalten der Kommission am ersten Tag des Monats erfolgen, der nach Ablauf von 210 Tagen ab Inkrafttreten des Gesetzes folgt (d. h. am 1. April 2008).
(382)
Entsprechend den Erwägungen 356 und 375 fällt die ab dem 1. Mai 2004 gewährte Beihilfe unter das Gesetz und wird demzufolge als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen.
(383)
In dem besonderen Fall des Gaskraftwerks Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. geht die Kommission davon aus, dass dieses Unternehmen keine staatliche Beihilfe im Rahmen der PPA in Anspruch genommen hat.
(384)
Die mit den Aktiengesellschaften Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. und Electrabel Połaniec S.A. abgeschlossenen PPA sind nicht Gegenstand dieser Entscheidung. Die Kommission wird im Fall dieser beiden Unternehmen eine gesonderte Entscheidung erlassen -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die langfristigen Strombezugsvereinbarungen, die zwischen dem Netzbetreiber Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. und den Unternehmen abgeschlossen wurden, die in Anlage 1 zum Gesetz über die Bedingungen für die Deckung der bei den Erzeugern durch die vorzeitige Kündigung der langfristigen Strombezugsvereinbarungen entstehenden Kosten (nachstehend „Gesetz“ genannt) aufgeführt sind, stellen mit dem Beitritt Polens zur Europäischen Union im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag eine staatliche Beihilfe an die Stromerzeuger dar.
(2) Die in Absatz 1 genannte staatliche Beihilfe stellt eine rechtswidrige und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfe dar.
Artikel 2
(1) Polen kündigt die langfristigen Strombezugsvereinbarungen, von denen in Artikel 1 die Rede ist.
(2) Die entsprechenden Kündigungsvereinbarungen werden bis zum 1. Januar 2008 geschlossen und treten spätestens am 1. April 2008 in Kraft.
Artikel 3
Die zwischen dem Netzbetreiber Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. und dem Gaskraftwerk Żarnowiecka Elektrownia Gazowa sp. z o.o. abgeschlossenen langfristigen Strombezugsvereinbarungen stellen keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
Artikel 4
(1) Die vom Gesetz vorgesehenen Ausgleichszahlungen stellen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag eine staatliche Beihilfe an die in Anlage 2 zu diesem Gesetz aufgeführten Erzeuger dar.
(2) Die in Absatz 1 genannte staatliche Beihilfe ist nach der Methode für verlorene Kosten mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.
(3) Der vom Gesetz vorgesehene Ausgleichshöchstbetrag entspricht der Summe, die nach Abzug sämtlicher aus den Vermögenswerten im Rahmen der langfristigen Vereinbarungen erzielten Einnahmen verbleibt und zur Deckung der Investitionskosten zur Verfügung steht.
Artikel 5
(1) Die polnischen Behörden informieren die Kommission bis zum 31. Januar 2008 über die Maßnahmen Polens zur Umsetzung dieser Entscheidung.
(2) Die polnischen Behörden erstatten der Kommission jährlich Bericht über die Umsetzung des Gesetzes.
Artikel 6
Diese Entscheidung ist an die Republik Polen gerichtet.
Brüssel, den 25. September 2007.